generationsmålet tankar om miljöpolitik och ......så att vi rätt förstår att värdera de...

GENERATIONSMÅLETTankar om miljöpolitik och samhällsomställning

Naturvårdsverket 106 48 Stockholm Besöksadress: Stockholm – Valhallavägen 195, Östersund – Forskarens väg 5 hus Ub Tel: 010 698 10 00Fax: 010 698 10 99 E-post: [email protected] Internet: www.naturvardsverket.se Beställningar Ordertel: 08 505 933 40 Orderfax:08 505 933 99 E-post: [email protected] Postadress: CM Gruppen, Box 11093, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/publikationer

GEN

ERATIO

NSM

ÅLE

TTankar om

miljöpolitik och sam

hällsomställning

GENERATIONSMÅLET Tankar om miljöpolitik och samhällsomställning

Till nästa generation ska vi lämna över ett samhälle där de stora miljö- problemen i Sverige är lösta. Och det ska ske utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Det beslutade riksdagen 2010 då man presenterade det övergripande målet för miljö- politiken, och en ny struktur för miljöarbetet (prop. 2009/10:155).

Mot den bakgrunden har Naturvårdsverket bjudit in skribenter från samhälle och akademi. Vi har bett dem vidga perspektiven och fördjupa kunskapen om generationsmålets tillkomst, möjligheter och dilemman. Det blev en bok med kloka resonemang och starka känslor, kritisk analys och konstruktiva uppmaningar, skarpa ifrågasättanden och omsorgsfulla rekonstruktioner av historiska skeenden.

Generationsmålet utmanar. Vad är det för slags mål? Hur kan det tolkas? Kan det uppnås, och i sådana fall, vem bör göra vad?


Salomon Abresparr • Richard Almgren • Torbjörn Ebenhard • Lars Emmelin • Björn Forsberg Göran Greider • Tommy Gärling • Tuija Hilding-Rydevik • Lars J. Lundgren • Petter Lydén

Måns Lönnroth • Sven Nyberg • Alva Snis Sigtryggsson • Katarina Schough • Göran Sundqvist

Redaktörer: Lars J. Lundgren och Katarina Schough

Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser.


Salomon Abresparr • Richard Almgren • Torbjörn Ebenhard • Lars Emmelin • Björn Forsberg Göran Greider • Tommy Gärling • Tuija Hilding-Rydevik • Lars J. Lundgren • Petter Lydén

Måns Lönnroth • Sven Nyberg • Alva Snis Sigtryggsson • Katarina Schough • Göran Sundqvist

Redaktörer: Lars J. Lundgren och Katarina Schough

ISBN 978-91-620-1295-3

Omslagsfoton: Susanne Kronholm/Johnér (barn), Christofer Dracke/Folio (moln), Martin von Brömssen/Folio (trottoar), Anna Kern/Johnér (daggkåpa), Millennium Images/Nordic Photos (öga), Daniel Högberg/Folio (väg), Juliana Wiklund/Johnér (äldre kvinna med barn), Martin von Brömssen/Folio (solros), Jens Lennartsson/Folio (cykel), Cecilia Hallin/Folio (pappa med baby)

Illustration: Ann Sjögren/AB Typoform

Grafisk form: BNG Communication

Tryckning: Edita Bobergs AB, december 2013

FÖRORD

GENERATIONSMÅLET – TANKAR OM MILJÖPOLITIK OCH SAMHÄLLSOMSTÄLLNING 1

Generationsmålet är en vision som utmanar. Vad är det för slags mål? Hur kan det tolkas? Kan det uppnås, och i så fall, vem bör göra vad? Frågorna hopar sig för den som granskar Sveriges övergripande miljöpolitiska formulering.

För att kasta ljus över generationsmålet har vi låtit kunniga människor med erfarenhet och engagemang att reflektera. Läsaren möter tankar från akademi och samhällsdebatt, myndigheter och departement, näringsliv och intresse- organisationer. Syftet är att ge diskussionen om miljöpolitikens mål ett djupare och bredare kunskapsunderlag. Lars J. Lundgren och Katarina Schough har fungerat som redaktörer, och författarna svarar själva för respektive kapitels form och innehåll.

Miljöfrågorna är också samhällsfrågor. Den som förväntar sig enkla svar, siffror, konsensus och tydliga riktlinjer lär bli besviken. Istället möter läsaren kloka resonemang och starka känslor, kritisk analys och konstruktiva uppmaningar, skarpa ifrågasättanden och omsorgsfulla rekonstruktioner av historiska skeenden.

Boken riktar sig till forskare och studenter, politiker och tjänstemän, medborgare och mediafolk, ja till alla som vill vidga sina perspektiv på svensk miljöpolitik och samhällsomställning.

Vi hoppas inspirera till eftertanke och samtal i generationsmålets anda. Läs, tänk och delta i diskussionen!

Stockholm december 2013

Maria Ågren

INNEHÅLLGöran Greider

Jag har sett fjärilar fladdra bort över ängar .............................. 3

Måns Lönnroth

Hur kom generationsmålet till? ............... 13

Lars J Lundgren

Generationsmålet – ett kameleontiskt mål ........................... 29

Lars Emmelin

Miljömålen – miljöteknokratins utopi ......................... 51

Richard Almgren

Utveckla miljömålsstrategin .................... 79

Salomon Abresparr & Alva Snis Sigtryggsson

Vår tids största kris ................................ 103

Måns Lönnroth

Miljöpolitiken och strukturomvandlingen ............................ 115

Sven Nyberg

Klimatdriven näringspolitik .................. 127

Björn Forsberg

En utmaning i väntan på politik ............ 143

Torbjörn Ebenhard & Tuija Hilding-Rydevik

Ekosystem och biologisk mångfald ............................... 159

Tommy Gärling

Konflikten mellan kortsiktig individuell nytta och långsiktiga samhällskostnader ............... 179

Lars J Lundgren

Växjö – Europas grönaste stad? ............. 197

Petter Lydén

Mer än miljöpolitik – generationsmålet ur ett globalt perspektiv .................................. 229

Lars J Lundgren & Göran Sundqvist

Kampen mot försurningen ..................... 247

Katarina Schough

Efterord ................................................. 281

2 GENERATIONSMÅLET – TANKAR OM MILJÖPOLITIK OCH SAMHÄLLSOMSTÄLLNING

MILJÖMÅLEN – BOKENS TITEL 3

HU

R KO

M G

ENER

ATIO

NSM

ÅLET

TIL

L?

JAG HAR SETT FJÄRILAR FLADDRA BORT ÖVER ÄNGAR

GÖRAN GREIDER

Född 1959, författare och journalist. Gav senast ut dikt- samlingen Och dagarna är som små sekler (Bonniers) och Ingen kommer undan Olof Palme (Ordfront).

FOTO

: PO

NTU

S LU

ND

AH

L/TT


När skogen lärt sig hur min stämma klingar,

då svarar eko på min enkla sång.

Evert Taube

Så ni tror att det går att ”lämna över” ett samhälle

till nästa generation

som om det handlade om

ett föremål, en produkt av något slag

som lämnar ”våra” händer

och läggs i väntande händer?

Men vi som lever nu är del av det kommande,

vi är varandras rop och ekon.

Ingen kommande generation kan frigöra sig från oss

så länge inte vi själva redan befriat oss

från våra sämsta handlingar;

en generation är den följandes kompost.

Det är oss våra barn måste odla i.

JAG HAR SETT FJÄRILAR FLADDRA BORT ÖVER ÄNGAR


Men ett enda stjärnfall över byn vittnar denna natt om hur

litet makt vi ännu har över oss själva.

Jag blev stående på byvägen,

under en galax tunn som spindelväv

eller som den tunnaste bibelsida.

Vem tror ni ska förklara för oss att jorden, biosfären,

ekosystemen inte är någonting vi ärver,

att de inte är egendomar, tillgångar som vi ger i arv

till nästa generation efter att vi själva ärvt dem:

Så vi måste driva ut oss själva ur oss själva.

Vi måste vara schamaner. Vi måste jojka

mot vinden. Vi måste som vissa nordamerikanska

indianstammar se var vi sätter våra fötter, därför

att den sjunde generationens barnaögon tittar på oss

nerifrån jorden. Vi måste ge oss av

till Walden och återvända. Vi måste börja

gå, som Gandhi, rakt mot Imperiet. Verkställande direktörer

och departementens sakkunniga måste förvandlas

till djurgestalter för att det här ska fungera:

vi har mycket litet tid på oss och det finns ännu

inte ens något oss eller vi. Det ljugs

om vad som åstadkommits och det

ljugs om framtiden och inget

tyder på att detta samhälle vill förändra sig.

”Den sjunde generationens barnaögon tittar på oss.”


Mina fattigaste förfäder, det räcker med att säga mormor,

ägde praktiskt taget ingenting,

Hon överlämnade till sin

dotter, min nu åttiosexåriga mor, ett väldigt ingenting

av ägande i den där lilla

eländiga och underbara byn utanför Vingåker där hon växte upp,

i myggsvärmar av skvaller, med morgnarnas

isiga handfat, men också med klara dagar i lingonskogen

och den numera obegripliga doften av hö.

(Hö fyller luften med den mildaste honung).

Hon sätter ett ytterst litet fotavtryck i världen, ja, jag blir

ibland förbannad just för att hon

satt ett så litet fotspår längs

den långa sandstranden, men hon kan helt enkelt

inte konsumera, hon vet inte vad det är.

Hon hör till de sista

i de stora förkonsumistiska generationerna.

Så jag tror att vi måste minnas och ta tillvara

det vi inte alls ärvde från

det gamla fattig-Sverige:

vi ärvde inte slöseriet, det hittade vi själva på.


Och vi får höra att sjöar, bin, mossor, lavar, daggmaskar,

och allehanda träd som växer ner från himlen

nu ska prissättas

så att vi rätt förstår att värdera de tjänster de gör oss.

Men det där är hybris och övermod.

Möjligen, möjligen, med litet tur vet vi vad ett bi

ibland uträttar osjälviskt för oss alla

men vi har inte en aning om vad ens en sjö

sysslar med hela dagarna och nätterna.

Jag vet inte vad Västerdalälven gör där den flyter

några hundra meter ifrån mig och sjunger så högt under broarna:

Hur skulle jag kunna sätta ett pris på de svartnade stockar den behåller

på bottnen, på näringen den översköljer älvbranterna med

eller sandjordarna den gav ifrån sig för åttatusen år sedan

eller den stora smältvattenssång från fjällen

som den sjunger bara denna majnatt?

Ett enda sandkorn har upplevt mer än hela vår generation.

Fåglarna vet mer om varandra än vi vet om dem.

Hur skulle vi som vet så förtvivlat litet kunna

prismärka haven, skogarna, himlarna?

Vi har ju knappt påbörjat

den vetenskapliga utforskningen av dem och vi

förblir dessutom ensidiga och ser överallt

endast oss själva, vår egen art.

”Vi har inte en aning om vad ens en sjö sysslar med hela dagarna och nätterna.”


Ni kommer att sätta fel priser, därför att vi vet för litet

om våtmarker, aspdungar, våra egna kroppar:

Lövsprickningen denna maj förblir en gåta.

Jag har hört den mest komplexa musik som ändå

är enklare än det en myrstack gör med världen i morgonsolen.

Jag har sett fjärilar fladdra bort över ängar som om de

tecknade otåligt åt oss att följa efter till deras hörn av sanningen.

Jag har drömt om de formlösa land där

allt plötsligt är vila och jag är fjäril tiggare gud.

Jag har kartlagt den solidariska genen.

Jag har läst William Blake, profeten och revolutionären

från London, som har sagt att dessa satans kvarnar och fabriker

en dag ska överväxas av grönska.

Jag har läst om stjärnan malört som faller över en tredjedel

av alla floder och hav och marker.

Nio miljarder människor på planeten,

för varje år allt tätare inneslutna i de stora teknosystemen

som i sin tur är kopplade till

ackumulationen av kapital, den enda process i det kända

universum som går emot entropin men som gör det

genom att våldsamt öka oordningen

överallt i sina omgivningar: Falken har lämnat falkeneraren.

I allt vidare cirklar rör sig våra ambitioner.

Rhenguldet lyser ur skyltfönstren.


Skiffer och sand kallas in. Reservtrupper. Trots

att det stora slaget redan ser ut att gå förlorat

därför att gräset på själva slagfältet inte orkar mer.

Det finns massmördare som kröner sina massakrer

med att avrätta sig själva

och det handlandet påminner om denna civilisation.

Detta är det historiskt helt nya: En civilisation måste byta identitet.

Vad var det för stort objekt som kolliderade med jorden?

Det var vi själva. Och ni måste mäta upp den enorma kratern.

Att komma till besinning, ja, vi måste komma till besinning.

Vi måste, som en stor poet försökte säga för snart

ett sekel sedan i ett öde land, lära oss att sitta stilla: Teach us to sit still!

Vi måste faktiskt återvända till själva grottmålningarna,

den kollektiva drömmens insidor, till

det dynamiska-utvecklande jämviktssamhället

som redan Rom-klubben beskrev.

Schamanen kör buss genom en oöverskådlig stad.

Och det är en grävling som håller i ratten och nickar mot de påstigande.

Schamanen lagar trasiga nät vid en afrikansk strand.

Och hon flyger redan mot norr med flyttfåglarna och genom sina trötta ögon.

Schamanen bär tegel långa dagar fastän hon

bara är tolv år och borde gå i skolan.

”Schamanen bär tegel långa dagar fastän hon bara är tolv år och borde gå i skolan.”


Men när hon svarar på frågorna är hon den filosof

vi letade efter men aldrig hittade hur mycket vi

än bläddrade i Marx, Krapotkin, Wägner, Thoreau.

Schamanen tar av sig alla kläder för att komma in

i FN-byggnaden och när schamanen är där

kan schamanen bara yla, kvittra, gnägga, jama, skallra,

men ni som verkligen lyssnar kommer att förstå:

en ny tid – nya himlar – en ny jord:

Vi måste bli visionära. Vi måste till och med ställa

den oerhörda frågan: Vad kan naturen

lära sig av oss? Vi måste byta identitet på

en hel civilisation. Ingen har gjort det förut.

Rom förblev Rom. Och mitt lilla land

förblir just nu, tyvärr, mitt lilla land.

Träflöjtsklar har jag hört göken ropa från söder

men också från öster och väster.

Tonerna har hörts hela dagen över åkrarna genom älvdalen:

Detta är en talande vår, inte en tyst.

En liten skugga såg jag springa genom det första gräset

och förlora sig i solnedgången.

När natten är här sjunger de sista stjärnorna.

Ni måste inse att det räcker långt

med den förundran som kommer när vårens stjärnor bleknar


eller när hösten stupar brant mot Orion och Karlavagnen.

Vi blir stående, inte överväldigade men underväldigade:

Hinnan av liv så tunn. Våra år så korta.

Den här byn är så liten. Det här landet så ringa.

Den här planeten så ensam.

En generation söker nästa och finner sig själv.

Göran Greider


FOTO

: KA

RIN

ALFR

ED

SS

ON

/JOH

NÉ

R


HU

R KO

M G

ENER

ATIO

NSM

ÅLET

TIL

L?

HUR KOM GENERATIONS- MÅLET TILL?


MÅNS LÖNNROTH

Född 1941, f.d. statssekreterare på Miljödepartementet och vd på Mistra. Måns Lönnroth har skrivit om miljöpolitikens organisation, kemikaliepolitik och mycket annat.


Som statssekreterare på Miljödepartementet hade Måns

Lönnroth inblick i generationsmålets tillblivelse. Han spårar

den reformistiska grundtanken från 1960-talet, via regerings-

förklaring och proposition, till dagens myndighetsarbete.

Lönnroth pekar på dilemmat med den inbyggda tidsangivelsen,

”till nästa generation”, och berättar om hur det gick till när

årtalsangivelsen smög sig in i formuleringen.

Vad betyder det att de stora miljöproblemen ska vara lösta?

Svaret beror, enligt Lönnroth, på om det är en politisk eller

naturvetenskaplig lösning som åsyftas.

Kapitlet pekar också framåt – fokus måste nu läggas på de

areella näringarna och markägarnas vilja. Kanske tar det en

generation för dem att inse att det också ligger i deras intresse

att skydda ekosystemen?


HU

R KOM GEN

ERATIONSM

ÅLET TILL?

Miljöpolitikens generationsmål löd ursprungligen, i propositionen 1997/98:145 Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart Sverige, så här: Målet är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta.

Denna formulering fick i propositionen 2009/2010:155 Svenska miljömål – ett effektivare miljöarbete ett tillägg …utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser.

Den ursprungliga formuleringen står i propositionen 1998 som regeringens bedömning men i senare propositioner som regeringens förslag till ett beslut för riksdagen att fatta. Skillnaden är att en senare regering är fri att ändra en bedömning medan endast riksdagen kan ändra ett riksdagsbeslut.

Regeringen har därutöver i samband med den senaste målformulering uttalat sin egen bedömning (som riksdagen alltså inte behöver ta ställning till) i ett antal strecksatser om hur generationsmålet ska tolkas.

HUR KOM GENERATIONS- MÅLET TILL?

HU

R KO

M G

ENER

ATIO

NSM

ÅLET

TIL

L?

MILJÖMÅLEN – BOKENS TITEL 17

Målet i dess ursprungliga formulering har berett varje ny miljöminister politiskt huvudbry och kanske också -värk. Målet har återkommit i propositionerna 2000/01:130 Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier och 2004/05:150 Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag samt med ovan nämnda tillägg i 2009/10:155. Tillägget i den senaste formuleringen kan se vettigt och oskyldigt ut, men är det inte – jag återkommer till det.

Generationsmålet är ett seglivat mål – trots alla huvudbryn har det inte gått att bli av med det. Jag ska återkomma till hur målet utvecklats men först något om dess tillkomst.

I 1997/98 års proposition lade regeringen och därefter riksdagen fast femton miljökvalitets-mål (som senare blev sexton, eftersom ett antal biologer var missnöjda med att de inte fått ett eget mål för biologisk mångfald).

Dessa femton miljökvalitetsmål tillkom för att bringa reda i den upp-sjö av olika mål som riksdagen fattat beslut om på förslag framför allt av miljöminister Birgitta Dahl. Hennes efterträdare, Anna Lindh, insåg att hon skulle komma att ställas till svars i riksdagen för att Birgitta Dahls miljömål bara delvis uppfyllts och sökte därför en politisk väg framåt. Resultatet blev uppdrag till Naturvårdsverket att först kartlägga de olika befintliga miljömålen och sedan föreslå en mera systematisk struktur. Verket lämnade i en rapport till regeringen sitt förslag till en sådan målstruktur: i stället för de över hundra ofta detaljerade men oftast inte tidssatta målen föreslog verket arton övergripande mål för vilken miljökvalitet som miljöpolitiken borde sträva efter. Verket föreslog inga tidpunkter när de olika miljökvalitetsmålen skulle vara uppnådda.1

Regeringen accepterade i stort sett Naturvårdsverkets förslag till miljökvalitetsmål men konstaterade också att regeringen måste ha en politisk idé om hur alla de delmål som riksdagen tidigare fattat beslut om skulle behandlas. Regeringens föreslog därför en tydlig ansvarsfördelning mellan regering och riksdag: riksdagen fattar beslut om inriktning – de femton miljökvalitets- målen – och regeringen ansvarar för genomförandet i form av delmål på vägen dit.

Men regeringen insåg redan då att riksdagens majoritet (regeringen var en minoritetsregering) inte skulle nöja sig med denna mer begränsade roll och meddelade att den avsåg tillkalla en parlamentarisk utredning med uppgift att lämna närmare förslag till hur genomförandet skulle gå till. Riksdagens beslöt i slutändan inte bara om inriktning utan också om delmål (eftersom varje opposition vill binda en regering så länge oppositionen inte själv har en tydlig vittring på regeringsmakten).

1 Ren luft och gröna skogar. Förslag till nationella miljömål (1997) Stockholm: Naturvårdsverket, rapport 4765.

”Generationsmålet är ett seglivat mål – trots alla huvudbryn har det inte gått att bli av med det.”


HU

R KOM GEN

ERATIONSM

ÅLET TILL?

Nu till generationsmålet. Detta skrevs in i proposition 1997/98:145 eftersom det redan tidigare hade stått i den regeringsförklaring som statsministern, Göran Persson, gav vid riksdagens öppnande i september 1997: ”Arbetet för att ställa om Sverige till ekologisk hållbarhet fortsätter. Målet är att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta.” 2 Hade generationsmålet inte redan stått i regeringsförklaringen hade det aldrig kommit in i propositionen.

Varje regeringsbeslut ska beredas av alla (i praktiken berörda) departement och enligt min uppfattning hade generationsmålet aldrig godkänts i en sedvanlig beredningsprocess. Enligt denna process skulle Miljödepartementet ha lagt förslaget, varefter det hade sänts till de andra departementen för gemensam beredning. Vare sig Finansdepartementet eller Näringsdepartementet hade accepterat en sådan formulering och Miljödepartementet hade i ett sådant läge tvingats begära att Statsrådsberedningen skulle döma av frågan. Och jag tror inte att Statsrådsberedningen hade gått på Miljödepartementets linje gentemot de andra departementen. Såvida inte formuleringen redan från början hade kommit från Statsrådsberedningen.

Men eftersom målet redan formulerats i statsministerns regeringsförklaring vek sig Finans- departementet (och därmed Näringsdepartementet). Finansdepartementets huvudman och jag – som statssekreterare i Miljödepartementet – var överens om att inte sätta något årtal utan låta formuleringen stå som den gjorde i regeringsförklaringen. Men vi var också överens om

definitionen på en generation: den är medel-åldern för kvinnor som föder sitt första barn, det vill säga uppemot trettio år i 1990-talets Sverige. Hade vi velat skriva ett årtal hade det kanske blivit ”mot slutet av 2020-talet”.

Tyvärr läste jag inte det sista utkastet till propositionstext tillräckligt noga. På sidan

19 står nämligen tidsangivelsen ”omkring 2020–2025”. Hade jag läst så noggrant som jag bort, hade jag strukit den angivelsen (eftersom den i sak var felaktig och dessutom stred mot överens-kommelsen med Finansdepartementet).

2 Prot. 1997/98:2, s. 4.

”Men eftersom målet redan formulerats i statsministerns regeringsförklaring vek sig Finansdepartementet.”


HU

R KO

M G

ENER

ATIO

NSM

ÅLET

TIL

L?

Fyra frågor är nu värda att diskuteras:• Vad är en regeringsförklaring och vad skiljer den från en proposition?• Hur kom målet in i regeringsförklaringen?• Är målet rimligt?• Hur har målet behandlats i senare regeringsbeslut?

En proposition är regeringens förslag till beslut som riksdagen bör fatta. Processen för att bereda propositioner i regeringskansliet innebär i korthet att regeringen fattar beslut om att lägga fram en proposition för riksdagen först efter att alla statsråd – och därmed alla departement – har kunnat ta del av och därmed förutsatts ha samtyckt. I regeringsformen, 7 kap. 3 §, står det nämligen att ”regeringsärenden avgörs vid regeringssammanträde”, det vill säga kollektivt.

En regeringsförklaring är något annat. Den läggs fram av statsministern vid riksdagens öppnande varje höst och redovisar vilken politik statsministerns regering avser föra under det kommande riksdagsåret. Regeringsförklaringen är statsministerns egen deklaration och är inte resultatet av ett regeringsbeslut och därmed inte heller nödvändigtvis resultatet av en gemensam beredning.

Regeringsförklaringen som begrepp anges i riksdagsordningen efter 1974 års grundlagsreform och ersätter det trontal som kungen tidigare höll i Rikssalen på Slottet vid riksdagens öppnande (eftersom kungen enligt 1809 års regeringsform inte hade tillträde till riksdagen efter Gustaf III:s statskupp 1789). Efter parlamentarismens genombrott på 1910-talet måste statsministern god-känna trontalet. (Tage Erlander, statsminister 1946–1969, skriver i sina dagböcker att han någon gång blev förvånad över kungens utkast.) I och med 1974 års regeringsform avskaffades de sista arkaiska resterna av kungens formella makt.

Att statsministern själv formulerar sin regeringsförklaring stämmer väl överens med statsministerns formellt sett starka ställning i det svenska statsskicket.

Statsministern väljer själv i vilken grad han (eller hon) vill förankra regeringsförklaringens olika delar i de politiska ledningarna i berörda departement.

Statsministern i en enpartiregering har därmed ett politiskt utrymme för att formulera delar av regeringsförklaringen helt på eget bevåg. I en koalitionsregering är statsministerns reella ställning en annan och regeringsförklaringen rimligen också resultatet av en överenskommelse mellan partiledarna. Och om en enpartiregering på förhand måste komma överens med ett eller ett par riksdagspartier om parlamentariskt stöd, bör regeringsförklaringen rimligen till vissa delar också återspegla dessa överenskommelser. Samtidigt måste man säga att en regerings-


HU

R KOM GEN

ERATIONSM

ÅLET TILL?

förklaring ofta har en mycket kort politisk halveringstid. Det är något av ett stundens och ögonblickets dokument.

Såvitt jag förstått var det statsministern själv som formulerade och skrev in generationsmålet i regeringsförklaringen. Formuleringen hade inspirerats av samtalen mellan Göran Persson och Stefan Edman, rådgivare i Statsrådsberedningen. Formuleringen passade väl in i Göran Perssons tanke om det gröna folkhemmet, som i sin tur anknyter till en bredare reformistisk tanke med långa rötter, att till nästa generation överlämna ett bättre samhälle. Målet kan dessutom ses som en precisering av Brundtlandkommissionens definition av hållbar utveckling:

En hållbar utveckling kan definieras som en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov.3

Denna formulering är från 1987 och Göran Perssons formulering i regeringsförklaringen kan ses som en politisk precisering tio år senare.

Men tanken kan spåras ännu längre tillbaka. Valfrid Paulsson, chef för Naturvårdsverket (1967–1991), formulerade 1970 i Kommunal Tidskrift ett nästan explicit generationsmål i följande stycke, som också anknyter till den reformistiska tanken:

Grundtanken för allt miljövårdsarbete måste vara att påverka utnyttjandet av naturresurserna så att detta utnyttjande inte innebär att naturresurserna definitivt förbrukas eller förstörs. Med denna inriktning för miljövården ger vi de kommande generationerna den valfrihet varje generation bör ha att själva bestämma om sin existens.4

Och i Teknisk Tidskrift 1968 utspann sig följande samtal om hur lång tid det kunde ta att nå ett sådant mål:Intervjuaren: Vilket är miljöpolitikens mål?Valfrid Paulsson: Rent vatten, ren luft, rena marker.Intervjuaren: När skall vi nå detta mål?Valfrid Paulsson: Tar nog tyvärr tid. I alla fall år 2000.5

3 Vår gemensamma framtid. Rapport från världskommissionen för miljö och utveckling under ordförandeskap av statsminister Gro Harlem Brundtland (1988) Stockholm: Prisma/Tiden, s. 57.4 Valfrid Paulsson (1970) ”Miljövården förbättras i det framtida samhället”, Kommunal tidskrift 1970(3), s. 136ff.5 Denna intervju finns i manusform i Valfrid Paulssons arkiv på Naturvårdsverket. Det verkar inte som om intervjun publicerades, vilket i det här sammanhanget inte spelar någon större roll: poängen är att Valfrid Paulsson vid den här tiden uppenbarligen hade ”ett generationsperspektiv på miljöproblemen”.


HU

R KO

M G

ENER

ATIO

NSM

ÅLET

TIL

L?

Jag övergår nu till frågan om generationsmålet är ett rimligt mål. Formuleringen reser åtminstone tre frågor:• Vilka är de stora miljöproblemen?• Vad ska man mena med att lösa ett miljöproblem?• Är en generation, det vill säga trettiotalet år, en rimlig tidsperiod?

Den första frågan kan ges både ett naturvetenskapligt och ett politiskt svar. Naturvårdsverkets rapport om miljökvalitetsmålen är en rimlig naturvetenskaplig definition av 1990-talets miljö-politiska dagordning i Sverige. Men det var inte de problem som ansågs stora när miljöpolitiken först formulerades på 1960-talet. Då dominerades den politiska miljödebatten av vattenkraftsutbyggnaden och industrins (inklusive städernas) utsläpp till luft och vatten. Ingendera frågan var stor under 1990-talet (med undantag för klimatproblemet – se nedan). Vattenkraftsutbyggnaden bromsades kraftigt i och med överenskommelserna om att kraftigt begränsa utbyggnaden av vattenkraften under 1960-talet och efter beslutet att skydda Vindelälven. De politiska striderna fortsatte dock under ytterligare tjugo år och avslutades egentligen först i och med att el- användningen inte längre ökade som tidigare förutspåtts, vilket i sin tur gjorde beslutet att utse de fyra stora outbyggda älvarna till ”nationalälvar” (ett nästan bisarrt språkligt uttryck) tämligen lätt att ta.

Industrins och de kommunala anläggningarnas utsläpp till luft och vatten började på allvar regleras i och med miljöskyddslagens tillkomst 1969 (även om utsläppen till vatten delvis reglerats redan i vattenlagen). Framstegen var mycket snabba och tjugo år senare kunde Birgitta Dahl i proposition 1990/91:90 En god livsmiljö skriva att ”industrins utsläpp skall ned till ofarliga nivåer inom tio år” – det vill säga till år 2000, vilket ju också råkade sammanfalla med Valfrid Paulssons formulering i Teknisk Tidskrift. Detta mål nåddes också i den meningen att industrins utsläpp inte längre var ett politiskt problem. Diskussionen av vad som var – och är – ”ofarliga nivåer” hade därmed förskjutits från en politisk diskussion till en expertdiskussion. Däremot fortsätter givetvis tillståndsprövningen för olika anläggningar, inte minst inom energiområdet. Det tog alltså en generations tillämpningar av miljöskyddslagen för att pressa ned industrins utsläpp till politiskt ofarliga nivåer.

Och jag förmodar att uttrycket ”politiskt ofarliga nivåer” också hade varit Valfrid Paulssons uttryck.

Han var en politisk pragmatiker och en reformist (och gråsosse i ordets bästa mening). Miljöpolitik skiljde sig i hans värld – som var samma värld som den statsministers som utsåg

”Är målet rimligt?”


HU

R KOM GEN

ERATIONSM

ÅLET TILL?

honom till chef för Naturvårdsverket – inte från andra politikområden som sjukvårdspolitik, socialförsäkringspolitik, försvarspolitik, jordbrukspolitik eller bostadspolitik. All politik handlar om avvägningar mellan olika ståndpunkter, perspektiv, intressen och behov och all politik syftar ytterst till att överlämna ett bättre samhälle till nästa generation. En politiskt ofarlig nivå på ett miljöproblem är en nivå som gör det möjligt för politiken att ägna sig åt andra frågor. Kanske andra – politiskt farligare – miljöproblem eller varför inte helt andra politiska frågor.

Frågan ”vilka är de stora miljöproblemen” kan naturligtvis inte skiljas från frågan ”vad ska man mena med att ett miljöproblem är löst”. Båda frågorna har både ett politiskt och ett natur-vetenskapligt svar. Problemet med surt regn kan till exempel sägas ha fått en politisk lösning när de beslut har fattats som, när de väl genomförts, innebär att det sura nedfallet inte längre bidrar till en fortsatt försurning trots att återhämtningen med naturvetenskapliga mått mätt ännu kan ta mycket lång tid. Här sammanfaller den politiska och den naturvetenskapliga lösningen i sak men inte i tid.

Motsvarande resonemang om övergödningen i Östersjön skulle – borde – kanske se något annorlunda ut. Här skulle politiken kanske tvingas lägga fast en nivå på halterna av närings- ämnen i Östersjön som innebär en rimlig avvägning mellan övergödning och behovet att garantera rimliga förutsättningar för – bland annat – svenskt jordbruk. Vad som är rimligt går inte att bestämma utifrån ett rent naturvetenskapligt perspektiv utan måste bottna i just konstaterandet att det svenska jordbruket måste kunna fortsätta att utvecklas (inte minst eftersom ett livskraftigt jordbruk också är en förutsättning för att nå andra miljökvalitetsmål). Förekomsten av stora mängder gödande ämnen i bottensedimenten och oviljan hos andra Östersjöstater att inskrida mot sitt jordbruk gör naturligtvis en sådan avvägning allt annan än självklar. Spänningen mellan politik och naturvetenskap kommer att kvarstå för överskådlig tid.

Kemikaliepolitiken är ett annat exempel på denna spänning. Den naturvetenskapliga lösningen på kemikaliernas miljöproblem skulle kunna vara nådd när industriellt tillverkade kemikalier inte längre finns i miljön eller hotar människors hälsa. Det politiska problemet om specifika kemikalier skulle kunna sägas vara löst när de politiska beslut fattats som innebär att tillförseln av dessa kemikalier upphört, hälsoriskerna för utsatta grupper varaktigt avtar och halterna i miljön sjunker. Men samtidigt tillkommer ju hela tiden nya kemikalier och därmed nya politiska problem. En rimlig balans mellan naturvetenskap och politik skulle kanske kunna vara uppnådd först när tillräckliga politiska och legala garantier skapats för att inga nya kemikalier skapar problem för människan eller ekosystemen (och då politiken dessutom förmått ersätta begreppet ”giftfri miljö” med något mera adekvat).


HU

R KO

M G

ENER

ATIO

NSM

ÅLET

TIL

L?

Den politiska lösningen på ett miljöproblem är därmed inte detsamma som en naturvetenskaplig lösning, men den politiska lösningen kan inte heller formuleras fristående från naturvetenskaperna. Alltså finns – och måste finnas – en spänning mellan politiken och den naturvetenskapligt baserade expertkunskapen. Denna spänning måste ha ett språk och detta språk måste baseras på ömsesidig respekt. Båda sidor måste utveckla sin respektive förmåga att gemensamt formulera begrepp som överbryggar de olika synsätten och som därmed är för- ståeliga för båda sidor. I slutändan måste politiken ha kraft och förmåga att hävda sin rätt och skyldighet att lägga fast mål som innebär en rimlig avvägning mellan olika synsätt. Detta språk måste i sin tur vara ett politiskt språk som anknyter till just behovet av avvägningar mellan olika synsätt och där naturvetenskapen har sin givna plats. Men det kan aldrig vara enbart ett för- enklat eller trivialiserat naturvetenskapligt språk – i så fall har också politiken trivialiserats.

Behovet av sådana överbryggande begrepp kan inte nog understrykas. Den längsta traditionen finns i det internationella arbetet mot försurning, där begreppet kritisk belastning just fyller en sådan överbryggande roll. Andra områden inom miljöpolitiken har också lyckats formulera sådana begrepp, men det finns också de som ännu inte har kommit så långt. Svårigheterna verkar fortfarande vara stora inom områden som biologisk mångfald och ekosystemtjänster, där de naturvetenskapliga begreppen ännu verkar vara för oprecisa och vetandet alldeles för osäkert för att en diskussion byggd på respekt för olika perspektiv om hur rimliga avvägningar mellan olika intressen ska kunna föras.

Kanske behöver det dessutom påpekas att vare sig politiken eller naturvetenskapen bygger på några eviga sanningar. Politiskt lösta problem kan efter en tid visa sig vara olösta när ny politisk eller naturvetenskaplig kunskap dyker upp. Så är det bara och även detta ligger i både den politiska reformismens och i naturvetenskapens natur.

Nu över till den tredje frågan om tidsperspektivet. Valfrid Paulsson hade alldeles rätt 1968. Trettio år visade sig vara en fullt tillräcklig tid för att politiskt lösa problemet med industrins utsläpp (återigen – se nedan om klimatet). Trettio år visade sig också vara en tillräcklig tid – nästan – för att formulera en europeisk politisk lösning på försurningens problem. Frågan aktualiserades först av Sverige i slutet av 1960-talet i OECD, en europeisk konvention undertecknades 1979, tio år senare föll Berlinmuren och 1999 undertecknades Göteborgsprotokollet.6 Arbetet fortsätter förvisso, men ramverket är på plats sedan länge. Något av samma sak gäller förorenande utsläpp

6 Protocol to abate acidifacation, eutrophication and ground-level ozone (Göteborgsprotokollet), som var ett multiförorening/ multieffektprotokoll, har betecknats som ett av de mest sofistikerade protokoll som någonsin undertecknats.

”Valfrid Paulsson hade alldeles rätt 1968.”


HU

R KOM GEN

ERATIONSM

ÅLET TILL?

från fordon som personbilar och lätta samt tunga lastbilar efter det att de centrala politiska ramverken skapats inom EU under andra halvan av 1980-talet.

Trettio år är en mycket lång tid inom politiken och också inom miljöpolitiken. Mycket stora förändringar är – i princip – fullt möjliga och egentligen är det inget som talar för att flertalet miljökvalitetsmål inte skulle kunna nås inom en generation. Undantagen är miljökvalitetsmål som kräver omfattande förändringar av infrastrukturen (framför allt klimatpolitiken men kanske också målet om stadsbebyggelsen).

Den centrala frågan är därför politiken i miljöpolitiken. Och där beror allt på hur skarpa konfliktlinjerna är, vilket i sin tur till stor del beror på samspelet (eller dess motsats) mellan miljöpolitiken och näringslivets strukturomvandling.

Kortfattat uttryckt har miljöpolitiken och strukturomvandlingen gått i takt när det gäller försurningen, industrins utsläpp och fordonens utsläpp. Den tekniska utvecklingen, som är en integrerad del av strukturomvandlingen, har också bidragit till att minska miljöbelastningen från industrin. Därmed har de politiska skiljelinjerna mera handlat om takten i utvecklingen än om dess inriktning, eftersom både industrin och politiken kunnat enas om att föroreningar och produktion kan kopplas isär.

Men detta gäller inte för jord- och skogsbruket. Miljöpolitiken och strukturomvandlingen har här snarare gått i allt större otakt, eftersom strukturomvandlingen gått i en annan riktning än vad skyddet av biologisk mångfald – eller ekosystemtjänster – skulle kräva. Eftersom dessutom principen att förorenaren ska betala inte anses gälla för privata markägare (man kanske kan säga att äganderätten står över naturvetenskapen) handlar miljöpolitiken här i praktiken också om hur stora skattemedel som kan avsättas för att köpa markägarnas tjänster.

Samspelet mellan strukturomvandling och miljöpolitik gäller än så länge inte heller inom kemikaliepolitiken, eftersom kemikalieindustrins produktutveckling hittills gått snabbare än lag-stiftarens förmåga att bedöma och reglera nya kemikalier.

Därmed är vi över till hur man kan se på generationsmålet under de femton år som gått.Det första som kan konstateras är att det var ett beklagligt misstag att regeringen inte gav

en mera tydlig tidsbestämmelse i sitt förslag till riksdagen i den ursprungliga propositionen. Nationalencyklopedin anger som definition av en generation kvinnors medelålder vid födelsen av det första barnet till cirka trettio år (men som varierar mellan kommunerna). En rimlig tids-bestämmelse för generationsmålet hade därför varit slutet av 2020-talet. Tidsperioden 2020–2025, som anges på ett ställe i propositionen 1997/98:145, har i stället lett till ett slags tävling i ytlig radikalitet som i sin tur senare lett till en precisering till 2020 i proposition 2000/01:130.


HU

R KO

M G

ENER

ATIO

NSM

ÅLET

TIL

L?

Detta årtal står också kvar i den senaste propositionen 2010, trots en rätt ingående diskussion om att i stället flytta årtalet till 2025.7

Ingendera tidsbestämningen är särskilt lyckad (eller ens övertygande) och en mindre exakt bestämning hade enligt min uppfattning varit bättre. Diskussionen om det ena eller det andra årtalet skymmer nämligen den mycket viktigare och svårare diskussionen om vad politiken ska mena med att det ena eller det andra miljökvalitetsmålet har fått en politiskt acceptabel lösning.

Årtalet 2020 ledde också Miljömålsrådet i sin fördjupade utvärdering 2008 till konstaterandet ”nu är det bråttom”.

Vilket i sin tur föranledde den nytillträdde miljöministern att utreda hela miljömålssystemet och dessutom föreslå ett tillägg enligt vilket de svenska miljöproblemen inte skulle få lösas genom att belastningen ökar i andra länder.

Tillägget utgår från en diskussion om skillnaden mellan miljöpåverkan av svensk produktion och svensk konsumtion och kan i förstone verka rimligt – till och med radikalt – men öppnar i själva verket dörren till en helt annan diskussion, nämligen en diskussion om att svensk produk-tion kanske flyttar utomlands om de svenska miljökraven är hårdare. Bort flyger då tanken att hårda miljökrav också kan stimulera teknisk och annan utveckling som i sin tur kan sprida sig till andra länder. Och bort flyger tanken att se miljöpolitiken som en stafettväxling mellan olika länder där de progressiva och djärvare går före och de mer försiktiga lär sig av de djärvare. In smyger tanken på en harmoniserad utveckling, där – i praktiken – de långsamma bestämmer takten.

Tillägget kan därför motivera en betydligt mycket mera försiktig och återhållsam miljöpolitik. Vilket självfallet skulle göra det betydligt svårare att lösa (de svenska) miljöproblemen inom en generation.

Det politiska problemet med generationsmålet har nämligen inte att göra med om tidpunkten ska vara 2020, 2025 eller ens 2030.

Generationsmålet med dess utveckling i numera sexton miljökvalitetsmål bör nämligen mera ses som miljöpolitiska orienteringspunkter i ett tid-tema-landskap än som målstyrning i någon mera rätlinjig och fyrkantig managementmening (som egentligen inte passar särskilt väl in på en så komplex verksamhet som regerande). Generationsmålet och miljökvalitetsmålen har tillsammans två andra innebörder.

För det första är det nu möjligt att på ett helt annat sätt än tidigare skapa en systematisk beskrivning och uppföljning av tillståndet i den svenska miljön.

7 Se t.ex. SOU 2009:83 Miljömålen i nya perspektiv. Betänkande av utredningen om miljömålssystemet, s. 15ff., 22, 69, 79, 90.


HU

R KOM GEN

ERATIONSM

ÅLET TILL?

För det andra frilägger generationsmålet och miljökvalitetsmålen när de väl ska omsättas i delmål eller etappmål politiken i miljöpolitiken. Kanske trodde någon att miljökvalitetsmålen så att säga skulle lyfta miljöproblemen ovanför politiken. Kanske trodde någon annan att de politiska avvägningarna skulle bli lättare. Men så är det naturligtvis inte alls.

Miljöpolitikens grundproblem kvarstår och blir skärande tydliga när regeringen ska fatta beslut om etappmål: oenigheten om vad det innebär att lösa ett miljöproblem. Detta är särskilt påtagligt när det gäller jord- och skogsbruk och därmed i regeringskansliet i spänningen mellan landsbygds- och näringsdepartementen och miljödepartementet. Starka producentintressen för de areella näringarna föredrar nämligen att begränsa (om inte rusta ned) den miljöpolitiska ambitionsnivån, och eftersom dessa intressen självfallet också återspeglas i de politiska ledningarna i regeringskansliets olika departement händer inte särskilt mycket.

Också här finns en vidare lärdom från miljöpolitikens första år. Valfrid Paulsson betonade gång på gång att framsteg förutsätter både lagstiftning och samarbete. Och han preciserade med att säga att det var samarbetet, samsynen och den gemensamma kunskapsutvecklingen som i själva verket var framstegens viktigaste drivkraft. Lagstiftning, tillsyn och kontroll var alla nöd- vändiga för att skapa gemensamma villkor, men de utgjorde långt ifrån någon tillräcklig drivkraft.

Valfrid Paulssons betoning av samarbete framför tvång betydde också att han – det vill säga politiken – kunde välja att inte bygga ut annat än en rudimentär kontroll- och tillsynsapparat utan i stället i allt väsentligt lita till företagens egenkontroll. En sådan linje hade inte varit möjlig om en bransch eller sektor hade vägrat delta i samarbetet och risken för handlingsförlamning hade varit motsvarande större. Här finns i själva verket ett centralt tvärvetenskapligt forsknings- område för statsvetenskapen/sociologin/rättssociologin/företagsekonomin och ett antal andra discipliner: För vilka delar av miljöpolitiken är det jämförelsevis lätt respektive svårt att bygga upp en tillsyns- och kontrollapparat som gör det möjligt att genomdriva en politik mot en branschs vilja? Och vilka faktorer avgör om det är lätt eller svårt? Vilken roll spelar teknik, företagsformer, professionella kårer, ägandestruktur eller utbildningsnivå inom branschen?

Det är något lättare att säga vilken roll branschorganisationerna spelar: de ska tillvarata sina medlemmars intressen. Inte sällan spretar dessa intressen – vissa kan anse att en aktiv miljö- politik ligger i deras intressen medan andra medlemmar snarare är rädda för att en aktiv miljö-politik skulle skada just dem och ge fördelar till de andra. Det finns en uppenbar frestelse för en branschorganisation att vara på en gång konservativ och aggressiv.

Eftersom de miljöproblem som den svenska miljöpolitiken skapades för att lösa – industrins och kommunernas utsläpp till luft, vatten och mark – i allt väsentligt är (politiskt) lösta är det nu

”Miljöpolitikens grundproblem kvarstår.”


HU

R KO

M G

ENER

ATIO

NSM

ÅLET

TIL

L?

inte Industriförbundets efterföljare Svenskt Näringsliv som är det miljöpolitiska huvudproblemet (återigen med undantag för klimatpolitiken) utan de areella näringarnas organisationer. Politiken lär endast med stora svårigheter kunna tvinga enskilda markägare genom lagstiftning, tillsyn och kontroll att skydda biologisk mångfald mot deras vilja. Markägarna måste vilja det själva. Valfrid Paulssons tes om samarbete, samsyn och gemensam kunskapsutveckling får stöd även här, närmare bestämt i det certifieringssystem för skog, FSC, som förhandlades fram under slutet av 1990-talet och som nog får anses som ett framsteg. Men de mindre markägarna måste också ha ett aktivt stöd av sin egen organisation LRF. Utan LRF:s aktiva medverkan kommer de miljö- problem som bestäms av de areella näringarna svårligen att få en varaktig lösning.

Kanske det tar en generation för de som äger mark för jord- och skogsbruk att inse att det också ligger i deras eget intresse att skydda ekosystemen. Att också de som äger mark har ett ansvar inför kommande generationer och inte bara inför dagens avkastning. Denna mognads-process borde rimligen underlättas av att markägandet gradvis utvecklas till en allt mer heterogen företeelse än vad det var någon generation tidigare. Det kan inte vara lätt att hålla ihop LRF.

När allt är sagt om det svenska generationsmålet återstår klimatet. Men det är en så stor fråga att det egentligen inte kan hanteras inom ramen för ett svenskt generationsmål eller ett svenskt miljömålssystem.

FOTO

: PE

TER

WE

STR

UP

/FOLIO


GENERATIONSMÅLET – ETT KAMELEONTISKT MÅL


LARS J. LUNDGREN

Född 1943, docent i historia. Senaste skrifter: Naturvård bortom 2009 (antologi, 2009), Bruk och missbruk av naturens resurser (tillsammans med Claes Bernes, 2009), Staten och naturen, I och II (2009, 2011) och ”Miljöpolitiken” i antologin Vad staten vill (2013).


I detta kapitel synas generationsmålets rötter i svensk miljö-

politik. Vi får följa hur formuleringar, tolkningar, bedömningar

och strategier förändrats över tid. Kopplingen mellan miljö-

kvalitetsmål och generationsmål diskuteras också.

Vi får inblick i politikernas och myndigheternas dilemma;

ju mer man avlägsnar sig från ”naturen” och ju närmare

man kommer ”samhället”, vad som bör göras, desto

politiskt känsligare blir det, säger Lars J. Lundgren.

Men vad är det som ska göras? Och hur ska det göras?

Författaren menar att det vore mer konstruktivt att

utforma effektiva åtgärder för att lösa problem än att

fastna i frågan om miljömålen ska vara uppnådda

2020 eller 2025 eller 2030.


ETT KAMELEON

TISKT MÅL

Generationsmålet är ett spännande miljöpolitiskt mål. Och besvärligt. Just när man tycker sig ha förstått hur det ser ut, så byter det skepnad. Redan tillkomsten av det är något av en gåta.

För att få grepp om det måste man ”börja från början”, det vill säga då det som blev ”miljö- målssystemet” började synas, och följa dess tillkomst och förändringar i politiska dokument och myndighetsrapporter.1

Generationsmålet presenteras på den politiska scenenI regeringsförklaringen 1996 talade statsministern, Göran Persson (S), om att Sverige skulle vara en pådrivande internationell kraft och ett föregångsland i strävan att skapa en ekologiskt hållbar utveckling.2 Detta hade varit och kom att förbli en ingrediens i regeringsförklaringarna fram-

1 Se också Lundgren (2013).2 Regeringsförklaring prot. 1996/97:2, s. 6.

GENERATIONSMÅLET – ETT KAMELEONTISKT MÅL


ETT

KAM

ELEO

NTI

SKT

MÅL

över.3 Liksom att Sverige var ett land som drev klimatpolitiken framåt.4 Plus naturligtvis mer specifika åtaganden och åtgärder, det som skulle göras och uppnås under året eller mandat- perioden, sådant som en renare Östersjö och ett renare Västerhav, kamp mot farliga kemikalier, en miljövänligare transportsektor, effektivare energianvändning och så vidare. Nog så viktiga ting, men som jag här bara kommer att beröra undantagsvis.

1996 sade statsministern också att Sverige skulle stärkas utan att kommande generationers livskvalitet äventyrades. Och ett år senare, i 1997 års regeringsförklaring, meddelade han att arbetet för att ställa om Sverige till ekologisk hållbarhet skulle fortsätta. ”Målet är att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta.” Han talade om att tydliga mål skulle läggas fast.5

Ett knappt år senare, 1998, presenterade regeringen propositionen Svenska miljömål – Miljöpolitik för ett hållbart Sverige. I den sades att ”[r]egeringens övergripande mål för det miljöpolitiska arbetet är att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta”.6 Det vill säga exakt det som statsministern aviserat i regeringsförklaringen 1997. Femton miljökvalitetsmål skulle fastställas av riksdagen. Genom dessa mål skulle riksdagen ange vilket miljötillstånd som skulle uppnås i ett generationsperspektiv. Regeringen konstaterade att detta innebar ett omfattande omställningsarbete: samhällets olika system för produktion, distribution och konsumtion måste förändras.7

Till det övergripande målet knöts fyra strecksatser om vad som skulle uppnås inom en generation: ”Då skall • de svenska ekosystemen, som nu åtminstone delvis fortfarande är utsatta för alldeles för hög belastning av miljögifter, försurning, övergödning samt annan påverkan, vara på väg att återhämta sig,

3 Se prop. 1997/98:145, s. 1; Regeringsförklaring prot. 1998/99:2, s. 9; 1999/2000:2, s. 5; 2001/02:2, s. 3; 2002/03:2, s. 7; 2003/04:2, s. 6 och 2010/11:2, s. 11. I t.ex. 1988 års miljöpolitiska proposition hette det att Sverige skulle vara berett att på särskilt viktiga områden ”gå före” och vara pådrivande. Prop. 1987/88:85, s. 32.4 Regeringsförklaring prot. 2003/04:2, s. 5. Denna tradition fortsatte när Fredrik Reinfeldt (M) blivit statsminister, särskilt inför klimatmötet i Köpenhamn som sammanföll med svenskt ordförandeskap i EU. Regeringsförklaring prot. 2007/08:2, s. 7; 2008/09:2, s. 5, 7; 2009/10:2, s. 8f. och 2010/11:2, s. 11.5 Regeringsförklaring prot. 1997/98:2, s. 4f. 6 Denna formulering finns i prop. 1997/98:145, s. 1, 19, 34.7 Prop. 1997/98:145, s. 1, 19f., 33.

”Samhällets olika system för produktion, distribution och konsumtion måste förändras.”


ETT KAMELEON

TISKT MÅL

• den yttre miljöns skadliga påverkan på människors hälsa vara så nära noll som det är möjligt att komma,• jord- och skogsbruket drivas på ett ekologiskt hållbart sätt,• användningen av knappa resurser, både de som kan förnyas och de som inte kan förnyas, vara uthållig och effektiv.”

När det övergripande målet skulle vara uppnått preciserades inte närmare än ”till nästa generation” i fyra av de fall det nämns i texten. Men väl i det femte: ”Målet att lösa de stora miljöfrågorna inom en generation, dvs. till omkring år 2020–2025, innebär en stor utmaning för både samhälle och näringsliv.”8 Detta innebar onekligen en viss precisering. Och en generation innebar uppenbarligen 22–27 år.

Vadan denna precisering? Och dessutom: Varför denna ”korta generation”? Var det en ren sinkadus? Eller fanns det en avsikt bakom preciseringen? Vem petade in den? När? Varför? Varför reagerade ingen? Frågorna hopar sig. Och de är inte fullt så oskyldiga som de i förstone kan förefalla. Men jag har inga svar på dem.

Man kan notera att miljö- och jordbruksutskottet i sitt betänkande talade om ”till nästa generation” utan närmare precisering.9

En generation i miljöpolitiken och i verklighetenI regeringsförklaringen 2000 hette det att Sverige skulle genomgå en ekologisk modernisering: Sverige skulle bli en nation i ekologisk balans. Och, utan närmare precisering: ”Till nästa generation ska vi lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta.”10

Också i Miljömålskommitténs betänkande – kommittén hade tillsatts för att lämna förslag om delmål under miljökvalitetsmålen – använde man vid några tillfällen det opreciserade generations- målet.11 Men vid fler ett mer preciserat. Kommittén säger att en generation är den tid som i genomsnitt förflyter mellan att ett barn föds och det i sin tur blir förälder. Därefter hänvisar man till att det i miljömålspropositionen anges att generationsmålet ska vara uppfyllt till år 2020–2025.

8 Prop. 1997/98:145, s. 19f.9 1998/99 MJU 6, s. 2, 32 och 33.10 Regeringsförklaring prot. 1999/2000:2, s. 4f.11 SOU 2000:52, s. 23, 103, 110f.

”Var det en ren sinkadus?”


ETT

KAM

ELEO

NTI

SKT

MÅL

Man säger också att även om det övergripande målet var att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen var lösta, så innebar inte det att alla miljöstörningar hade upphört ”inom 20–25 år”. Man konstaterade att marken, luften och vattnet ibland krävde betydligt längre tid än så för att återhämta sig. ”Belastningen av i dag kända miljöproblem ska dock ha upphört så tidigt som möjligt och senast inom denna generation (före 2020–2025).” (Min kurs.) Det var i kommitténs resonemang således ”belastningen” som förväntades ha upp-hört 2020–2025; inte ”miljökvaliteten” som skulle ha uppnåtts. I sitt resonemang om varför en lämplig etappavstämning var 2010 påpekade kommittén att ”man [då] har tid att korrigera åtgärderna så att nya åtgärder kan verka till 2020.” Man konstaterade också att de globala problemen uttunningen av ozonskiktet och den av människan förstärkta växthuseffekten inte var möjliga att lösa inom en generation. Inte heller när det gällde övergödning, miljögifter och försurning fanns det någon möjlighet att inom en generation åstadkomma sådana miljöförhållandena att skador på biologisk mångfald och hälsa kunde undvikas.12 Man tycks alltså landa i att generationsmålet knappast kunde uppnås till 2020.

I den proposition som regeringen lade fram för riksdagen 2001, Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier, nämndes flera gånger att det övergripande miljöpolitiska målet var att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen var lösta men utan att något intervall eller årtal angavs. Också miljökvalitetsmålen skulle uppnås inom en generation.13 Det kan dock noteras att generationsmålet och dess strecksatser inte fanns med i målstrukturen och egentligen inte kommenterades i propositionen.

I sin första uppföljning av miljömålen 2002 utgick Miljömålsrådet från att miljökvalitets- målen skulle vara uppnådda 2020 men tillade: ”eller åtminstone ska alla nödvändiga åtgärder vara genomförda”.14 Återhämtningen i miljön kunde nämligen i vissa fall ta lång tid. Målet Begränsad klimatpåverkan kunde inte uppnås förrän efter flera generationer och riksdagen hade angivit målåret 2050. För flera av målen, påpekade rådet, var dessutom det internationella arbetet avgörande för att de skulle kunna nås.15

12 SOU 2000:52, s. 24, 103, 111.13 Prop. 2000/01:130, s. 1, 12, 14, 196.14 Miljömålsrådet inrättades 2002 för att svara för uppföljning och utvärdering av miljömålsarbetet. Rådet lades ner 2010.15 Miljömålen – når vi fram? (2002), s. 3, 5.

”Man tycks alltså landa i att generationsmålet knappast kunde uppnås till 2020.”


ETT KAMELEON

TISKT MÅL

Miljömålsrådet hade antagligen tagit fasta på en bedömningsgrund som fanns i 1998 års proposition: Det övergripande målet var att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen var lösta. Då skulle ekosystemen ”vara på väg att återhämta sig”.16 Rådets uppfattning tycks i stort sett överensstämma med Miljömålskommitténs.

I regeringsförklaringen 2002 ville statsministern att vi skulle bygga det gröna folkhemmet.Regeringens mål var fortfarande att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora

miljöproblemen var lösta.17 Och fortfarande utan närmare precisering av tidpunkt.I sin uppföljning av miljömålen 2004 var Miljömålsrådet mer reservationslöst än 2002 när

det gällde måluppfyllelsen: ”Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta. Riksdagen fattade 1999 beslut om 15 nationella miljökvalitetsmål som i huvudsak ska vara uppnådda 2020” – målet Begränsad klimatpåverkan dock 2050 som en första etapp.18 Frågan är om rådet återgav riksdagens beslut på ett korrekt sätt.19 Och varför rådet ändrat uppfattning om måluppfyllelsen.

I propositionen Svenska miljömål – Ett gemensamt uppdrag 2004 hette det att regeringens strävan var att de stora miljöproblemen skulle vara lösta ”25 år efter att riksdagen 1999 fastställde systemet med miljökvalitetsmål”.20 Man kan uppfatta detta som en markering från regeringens sida att ”till nästa generation” inte betydde att målen skulle vara uppnådda 2020 utan snarare 2025. Det verkar som om det pågick en dragkamp i det tysta om ”slutåret”, det vill säga om hur lång en generation är.

I regeringsförklaringen 2005 menade statsministern att omdaningen till ett samhälle med hållbar tillväxt måste påskyndas. (Min kurs.) Dessutom aviserade han ett nytt mål: förutsätt-ningar skulle skapas för att bryta Sveriges beroende av fossila bränslen senast 2020.21 (Min kurs.) I det här fallet rådde det ingen tveksamhet beträffande målår. Men det gällde ju å andra sidan här tydligt uttalat ”förutsättningar för”.

16 Prop. 1997/98:145, s. 31f. 17 Regeringsförklaring prot. 2002/03:2, 7. Se också Regeringsförklaring prot. 2004/05:2, s. 8.18 Miljömålen – når vi dem? (2004) , s. 8. Rådet upprepade denna uppfattning i uppföljningen 2005, Miljömålen – för barnens skull!, s. 1.19 Se ovan s. 33f.20 Prop. 2004/05:150, s. 14.21 Regeringsförklaring prot. 2005/06:2, s. 6.


ETT

KAM

ELEO

NTI

SKT

MÅL

Generationsmålet preciserasDen nye statsministern, Fredrik Reinfeldt (M), ägnade i 2006 års regeringsförklaring stor upp-märksamhet åt klimatfrågan: ”en ödesfråga för Sverige och för världen.” Han ansåg att miljö- utmaningarna skulle kunna utnyttjas som ekonomisk hävstång. Han räknade med att grön teknik skulle komma att efterfrågas när energi- och transportsystemen skulle ställas om, vilket skulle kunna innebära möjligheter till ökad svensk export av miljöteknik.22

Statsministern sade inget explicit om generationsmålet men tillkännagav att naturens rike- domar skulle brukas på ett sådant sätt att vi kunde lämna över en värld i balans till våra barn och barnbarn. ”Marknadsekonomins institutioner, ekonomiska styrmedel, forskning och ny teknik är viktiga verktyg för att styra mot en hållbar utveckling.” Följande år hette det att vi hade ett ansvar att förvalta våra gemensamma resurser och att inte äventyra kommande generationers livs- betingelser. Klimatfrågan fick åter stort utrymme. Statsministern ansåg att det fanns en stor vilja hos företagen att få vara med i klimatarbetet.23

I sin utvärdering 2008 tolkade Miljömåls- rådet riksdagens beslut att miljökvalitets- målen skulle nås inom en generation: ”De ska nås till 2020”. (Utom Begränsad klimat- påverkan; för det gällde 2050 som en första etapp.) Rådet utgick ifrån att det var kvaliteten i miljön som skulle vara uppnådd till 2020, inte förutsättningarna för att nå den.24 ”För många mål innebär det att målet inte är möjligt att nå till 2020. För vissa mål kan möjligen förutsättningarna för att nå den kvalitet som målet anger skapas till 2020 men alltså inte själva kvaliteten.” Orsaken till detta kunde vara att miljön inte hann återhämta sig trots att åtgärder hade genomförts eller att de insatser som gjordes i Sverige inte var tillräckliga för att miljökvaliteten skulle kunna nås. ”Det har flera gånger påpekats att miljökvalitetsmålen är nationella i sin utformning, att systemets delmål och åtgärder oftast är inriktade på vad som händer och sker inom landets gränser.” Trots detta ansåg rådet att det

22 Fredrik Reinfeldt räknade med att ”miljöutmaningen” skulle kunna leda till export av miljöteknik. Göran Persson kopplade arbetet för hållbar utveckling med möjligheter att skapa nya jobb. Se t.ex. regeringsförklaring prot. 1997/98:2, s. 5 och 2005/06:2, s. 6.23 Regeringsförklaring prot. 2006/07:6, s. 2, 12, 15 och 2007/08:2, s. 7. 24 Rådet hade i sin utvärdering sett behov av ett bestämt målår som bedömningsgrund i samband med att nya och reviderade delmål skulle utarbetas. Miljömålsrådets prot. nr 03/20906. Dnr 741-3572-06. SOU 2009:83, PM 3, s. 79.

”Marknadsekonomins institutioner, ekonomiska styrmedel, forskning och ny teknik är viktiga verktyg för att styra mot en hållbar utveckling.”


ETT KAMELEON

TISKT MÅL

var viktigt att miljökvalitetsmålen uttryckte en hög ambition för att miljömålsarbetet skulle bli kraftfullt.25

Rådet konstaterade också att det i fem av miljökvalitetsmålen ingick en mening där det tydligt stod att målet skulle nås inom en generation.26 Rådet föreslog att detta skulle strykas. ”Meningen kan annars verka missvisande och ge upphov till diskussion huruvida de andra målen inte ska nås inom en generation.”

Rådet ansåg att utvecklingen i miljön gick åt rätt håll på flera av de områden som vi själva rådde över. Men tempot i arbetet var inte tillräckligt för att nå målen till 2020. Rådet befarade att klimatförändringarna skulle kunna få långtgående konsekvenser för både miljökvalitetsmålen och andra samhällsmål.27

Miljömålsrådet satte ner foten på två punkter. Dels spikade rådet 2020 som målår, för alla miljökvalitetsmål (utom klimatmålet), dels slog man fast att det var miljö- kvaliteten som skulle vara uppnådd då, inte förutsätt-ningarna för att nå den. Ankomsttiden skulle alltså ligga fast, trots att förutsättningarna för att anlända i tid enligt rådets egen bedömning i stort sett var obefintliga för en majoritet av målen.

Från och med Miljömålsrådets utvärdering 2008 används ”förutsättningar” som synonymt med ”på väg att återhämta sig”.

Skulle inte en möjlig slutsats kunnat vara att man faktiskt inte borde ha samma målår för alla miljökvalitetsmål? Borde man inte i sitt resonemang ha tagit mer hänsyn till naturens återhämt-ningsförmåga?28 Och begränsningarna i fråga om rådighet?

Miljömålsrådets uppföljningsrapport 2009 hade titeln Miljömålen – i halvtid. Av innehållet

25 Miljömålen – nu är det bråttom! (2008), s. 6, 35. 26 Rådet nämner inte vilka de fem målen var. I prop. 2004/05:150 är det fem av målen som innehåller meningen ”Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation”, nämligen Frisk luft (s. 35), Bara naturlig försurning (s. 43), Levande sjöar och vattendrag (s. 104), Hav i balans samt levande kust och skärgård (s. 124) och Levande skog (s. 152). Det handlar i dessa fall om mål som bedömdes som mycket svåra att nå inom en generation. I prop. 1997/98:145 finns det nio mål som innehåller den meningen, i prop. 2000/01:130 finns det tio sådana mål. I SOU 2000:52 finns det också tio sådana mål, men bland dem inte Storslagen fjällmiljö men väl Säker strålmiljö. Jag har inte kunnat klara ut orsaken till de här skillnaderna.27 Miljömålen – nu är det bråttom! (2008), s. 6, 35. 28 Utredningen om miljömålssystemet bad 2008 de målansvariga myndigheterna att bedöma när miljökvaliteten skulle uppnås om man tog hänsyn till naturens återhämtningstid. Resultatet blev att för sex av målen skulle det inte innebära någon förändring: målet skulle fortfarande inte nås 2020 eller gällde redan för målet ”förutsättningar att nå det”. För fem av målen skulle det innebära att målet nåddes. Fem av målen var så svåra att tolka och mäta att de knappast gick att följa upp. SOU 2009:83, s. 84ff.

”Från och med Miljömålsrådets utvärdering 2008 används ’förutsättningar’ som synonymt med ’på väg att återhämta sig’.”


ETT

KAM

ELEO

NTI

SKT

MÅL

framgick följaktligen att ”Sverige har nu 16 miljökvalitetsmål som vi siktar på att nå till år 2020”.29 Vilket alltså redan titeln på rapporten annonserade.

MiljömålsutredningenAllt tydde ”i halvtid” på att bara ett fåtal av de sexton miljökvalitetsmålen skulle uppnås till 2020 – eller inom en generation. Den regering som hade tillträtt 2006 hade ärvt miljömåls- systemet. Den ansåg nog att det var dags att göra något för att förhindra ett totalt fiasko.30 Den utsåg en erkänt skicklig utredare med goda insikter om det politiska arbetets villkor, därtill erkänt konstruktiv och erkänt hårdhänt.31 Han fick i uppdrag att föreslå förändringar i miljömålssystemets struktur och organisation. ”Det är regeringens uppfattning att systemets komplexitet leder till en oönskad otydlighet och brist på flexibilitet.”32

Utredaren föreslog att generationsmålet skulle få en ny utformning33: ”Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle

där de stora miljöproblemen är lösta. Detta förutsätter en offensiv miljöpolitik i Sverige, inom EU och i internationella sammanhang och betyder att • ekosystemen är på väg att återhämta sig, och deras förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster är säkrad • människors hälsa utsätts för så liten negativ miljöpåverkan som möjligt samtidigt som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas • den biologiska mångfalden bevaras och främjas och natur- och kulturmiljön brukas varsamt• kretsloppen är resurssnåla och så långt möjligt fria från farliga ämnen • andelen förnybar energi ökar fortlöpande och energianvändningen är effektiv med minimal påverkan på miljön• konsumtionsmönstren av varor och tjänster i Sverige orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt oberoende var i världen den motsvarande produktionen är lokaliserad.”

29 Miljömålen – i halvtid (2009), s. 1.30 Eller som det kom att heta i prop. 2009/10:155, s. 11: ”Det är nu tio år sedan miljömålssystemet infördes. Vi har gjort en översyn för att finna möjliga effektiviseringar och förenklingar i systemet och få en ökad samhällsekonomisk effektivitet.”31 Rolf Annerberg, statssekreterare 1984–1991, gd Naturvårdsverket 1991–1999, kabinettschef hos EU-kommissionären Margot Wallström 2000–2006, gd Formas 2007–2013.32 Dir. 2008:95 Översyn av miljömålssystemet.33 Det förefaller som om det är först 2008, Miljömålsrådet, och 2009, Miljömålsutredningen, som beteckningen ”generationsmålet” slår igenom. Tidigare hade det hetat ”det övergripande miljöpolitiska målet”. Denna förändring i språkbruket är inte oviktig.


ETT KAMELEON

TISKT MÅL

Att miljökvaliteten inte kunde nås enbart genom insatser i Sverige kom enligt utredaren fram genom formuleringen att Sverige behövde bedriva en offensiv miljöpolitik i Sverige, inom EU och i internationella sammanhang. Och genom den sista strecksatsen tillfördes systemet ytterligare en global aspekt.34

Strecksatserna föreslogs alltså bli fler än tidigare, sex mot fyra, och betydligt utförligare. Frågan är om det skulle innebära en förenkling av miljömålssystemet.

Utredaren föreslog att generationsmålet skulle få en tydligare plats och funktion i miljömåls-systemet och som ett inriktningsmål för miljöpolitiken bidra till att visa den samhällsomvandling som krävdes för att uppnå miljökvalitetsmålen.35

Man får nog kraftigt betona ”bidra till”: det torde be- hövas åtskilligt utredande för att klargöra den ”samhälls- omvandling” som är nödvändig för att uppnå miljökvalitets-målen.

Utredaren ansåg att generationsmålet borde placeras in i målstrukturen mellan miljökvalitetsmålen och etappmålen, eftersom det var ett mål på medellång sikt i förhållande till miljökvalitetsmålens ofta längre tidsperspektiv och etapp-målens kortare. Det innebar följande målstruktur:

Miljökvalitetsmål som angav den kvalitet som miljö- arbetet skulle leda till.

Generationsmål som angav inriktningen för den samhällsomställning som behövde ske inom en generation för att miljökvalitetsmålen skulle nås.

Etappmål som var steg på vägen för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen.36 Det tidigare övergripande målet, generationsmålet, placerades alltså ”under” miljökvalitets-

målen i målstrukturen – överraskande men alls inte ologiskt om man tar hänsyn till den bedömningsgrund utredaren föreslog. (Se nedan.) Det verkar alltså som om det normalt skulle ta längre tid att nå miljökvalitetsmålen än generationsmålet. Vilket förefaller högst rimligt.

Miljömålen borde enligt utredaren vara ambitiösa och utmanande, men de borde inte vara omöjliga att nå. Det kunde leda till minskad trovärdighet och svårigheter att få till stånd effektiva åtgärder. Många myndigheter, företag och kommuner hade påpekat att det inte upp-

34 SOU 2009:83, s. 22f. och PM 3 s. 77f.35 SOU 2009:83, s. 22. 36 SOU 2009:83, s. 22 och PM 3, s. 69f.

”Det torde behövas åtskilligt utredande för att klargöra den ’samhällsomvandling’ som är nödvändig för att uppnå miljökvalitetsmålen.”


ETT

KAM

ELEO

NTI

SKT

MÅL

fattades som konstruktivt att uppföljningarna signalerade att man kom längre och längre från målen trots att betydande resurser lades ned på miljöarbetet och trots att tillståndet i miljön ansågs ha förbättrats i flera avseenden. För många av målen, påpekade utredaren, innebar dessutom utsläpp i andra länder eller lång återhämtningstid i naturen att det skulle bli svårt eller omöjligt att nå dem inom en generation.37

Han konstaterade att en generation i flera propositioner hade angetts vara 20–25 år, medan Miljömålsrådet använde 2020 som målår i sina bedömningar om miljökvalitetsmålen kunde uppnås (utom för Begränsad klimatpåverkan). Han höll med om att det borde finnas ett tydligt målår. Han föredrog dock 2025, det vill säga den senare delen av det tidsspann som hade an- givits i olika propositioner, vilket han ansåg ligga mer i linje med vad som normalt ansågs vara en generation.38

Han påminde om att regeringens intention när miljömålssystemet utvecklades var att det var förutsättningarna för att miljökvalitetsmålen på sikt skulle kunna nås som skulle vara på plats inom en generation. Detta uttrycktes i generationsmålets första strecksats i formuleringen att ekosystemen skulle vara på väg att återhämta sig.39 När riksdagen i samband med 2001 års miljöpolitiska beslut fastställde målstrukturen beslutade den också, hävdade han, att inom en generation skulle det miljötillstånd, den miljökvalitet, som miljökvalitetsmålen angav vara upp-nådda. ”Detta uttrycks i prop. 2000/01:130 genom den föreslagna målstrukturen som berör miljökvalitetsmålen ’Miljökvalitetsmålen ... som definierar det tillstånd för den svenska miljön som miljöarbetet skall sikta mot’. När miljökvalitetsmålen sedan beslutades av riksdagen fast-ställdes att det är den miljökvalitet som miljökvalitetsmålen uttrycker som ska vara uppnådd inom en generation.” Detta var också den tolkning som Miljömålsrådet hade gjort i samband med sina uppföljningar och utvärderingar av miljökvalitetsmålen.40

Men det ville utredaren ändra på. Han föreslog att bedömningsgrunden för måluppfyllelse i generationsperspektivet skulle ändras från ”den miljökvalitet som miljökvalitetsmålen uttrycker ska vara uppnådd inom en generation” till ”den miljökvalitet som målen uttrycker eller förut-sättningarna för att nå denna kvalitet ska vara uppnådd inom en generation, dvs. år 2025” – han utgick ifrån 1999, det vill säga det år då miljökvalitetsmålen antogs av riksdagen.41

37 SOU 2009:83, s. 15, 17f.38 Utredaren påpekade att i Nationalencyklopedin definieras en generation som den genomsnittliga tidsrymd från det att en levande varelse föds tills den får egen avkomma, vilket i dagens Sverige motsvarar cirka 30 år. SOU 2009:83, s. 16 och PM 3, s. 79.39 Se prop. 1997/98:145, s. 32.40 SOU 2009:83, s. 16 och PM 3, s. 83. Se dock ovan, s. 35.41 SOU 2009:83, s. 15, 17 och PM 3 s. 69.


ETT KAMELEON

TISKT MÅL

Han ansåg att detta innebar att man gick tillbaka till den utgångspunkt för miljömåls- arbetet som hade formulerats i 1998 års proposition och regeringens ursprungliga intention för generationsperspektivet. Miljökvalitetsmålen borde bedömas som möjliga att uppnå om analy-sen visade antingen att den miljökvalitet som målet uttryckte kunde nås eller att tillräckliga åt-gärder, nationellt och internationellt, var beslutade och förväntades vara genomförda till 2025.42

Bedömningen av om förutsättningarna för att nå målen var uppnådda till 2025 borde enligt utredaren bygga på en värdering av hur genomförda insatser inom miljöpolitiken i dess helhet påverkat miljökvalitetsmålen.43 (Min kurs.) En sådan bedömning kan bara betyda en politisk bedömning – med riksdagen som beslutande.

Generationsmålet anger den tid inom vilken målen ska vara uppnådda. Buden om vilket år detta ska ske har varierat. Till detta kommer att generationsmålets första strecksats innehåller en reservation, en ”bedömningsgrund”: inom en generation ska de svenska ekosystemen vara på väg att återhämta sig.

Generationsmålet och miljökvalitetsmålen är invävda i varandra på ett intrikat sätt. Generationsmålet kan knappast uppnås utan att flera eller flertalet miljökvalitetsmål är upp- nådda. Frågan är hur många och vilka. Är det de stora miljöproblemen som ska vara lösta inom en generation eller är det miljökvalitetsmålen som ska vara uppnådda inom en generation? Vilka är egentligen de stora miljöproblemen? Man talar ju nu egentligen inte längre om miljöproblem utan om miljömål, miljökvalitetsmål och ”miljöfrågor”.44 Och om man nu talar om ”de stora miljöproblemen”, väntar man sig att det har gjorts en prioritering. Frågan är då var den finns.

”Svenska miljömål – För ett effektivare miljöarbete”Regeringen följde i huvudsak sin utredares förslag. Men man ansåg att generationsmålet var överordnat miljökvalitetsmålen och därför borde placeras överst i målhierarkin. Genom detta tydliggjordes generationsmålet som ett inriktningsmål för miljöpolitiken: det gav anvisning om de värden som skulle skyddas och den samhällsomställning som var nödvändig för att miljö-kvalitetsmålen skulle kunna nås. Generationsmålet, som skulle fastställas av riksdagen, skulle

42 SOU 2009:83, s. 17f. och PM 3 s. 89.43 SOU 2009:83, s. 17 och PM 3, s. 90.44 I regeringsförklaringen 2000 dyker t.o.m. det gamla uttrycket ”de stora miljöhoten” upp, prot. 2000/01:2, s. 7.


ETT

KAM

ELEO

NTI

SKT

MÅL

därmed bli vägledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället.45 Det verkar som om först skulle generationsmålet nås, sedan miljökvalitetsmålen. Först förändringar i samhället, sedan återhämtning i naturen. Man kan fråga sig vad som är överordnat och underordnat.

Regeringens föreslog följande generationsmål: ”Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser (generationsmålet).”46 Det sista, bisatsen, är ett tillägg i förhållande till utredarens förslag. Dessutom har hans sista strecksats lyfts in i portalformuleringen.47

Regeringens förslag till generationsmål överensstämmer ändå i huvudsak med utredarens.48 Strecksatserna kommer i en något annan ordning, de har delvis en annan lydelse och en, ”en god hushållning sker med naturresurserna”, är ny (eller rättare sagt gammal) – och en av dem från 1998 togs bort: jord- och skogsbruket ska drivas på ett ekologiskt hållbart sätt.49

Regeringen tilldelade generationsmålets strecksatser en tung roll i miljömålssystemet. De skulle vara övergripande för alla miljökvalitetsmålen och skulle säkerställa att tvärsektoriella frågor integrerades i miljömålssystemet. De skulle därför också ingå som kriterier när förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålen bedömdes och i de konsekvensanalyser som gjordes för de strate-gier med etappmål och åtgärder som föreslogs för att nå målen. Strecksatserna kunde dessutom vara utgångspunkter när målövergripande etappmål och indikatorer skulle utarbetas.50

Regeringen anslöt sig också till utredarens resonemang ifråga om bedömningsgrund: inom en generation skulle det tillstånd i miljön som miljökvalitetsmålen uttryckte eller förutsättningarna för att nå denna kvalitet vara uppnådda. Det innebar fortfarande, betonade regeringen, att det var det tillstånd i miljön som miljökvalitetsmålen uttryckte som skulle nås. Förändringen syftade bara till att ta hänsyn dels till att naturen i flera fall hade lång återhämtningstid, det vill säga det tog längre tid än en generation innan insatta åtgärder hade effekt, dels till att möjligheterna att

45 Prop. 2009/10:155, s. 19f., 24.46 Se prop. 2009/10:155, s. 11, 21, 24f.47 Se prop. 1997/98:145, s. 306. Se också SOU 2000:52, s. 103: ”En hållbar utveckling i en del av världen får inte komma till stånd på bekostnad av miljö och välfärd i en annan del av världen.”48 Jfr SOU 2009:83, s. 22f. Se också ovan s. 6.49 Generationsmålets sju strecksatser består av gamla, återanvända mål. Förutom de grundläggande värdena och de övergripande miljömålsfrågorna kan man hitta flera av ingredienserna i strecksatserna i t.ex. de stora miljöpropositionerna 1988 och 1991, ja man kan spåra dem också i de etiska normer som Naturresurs- och miljökommittén (SOU 1983:56) lanserade som grund för en svensk hushållning med naturresurser. Se också Johansson (2008), s. 64.50 Prop. 2009/10:155, s. 24ff.

”Först förändringar i samhället, sedan åter-hämtning i naturen.”


ETT KAMELEON

TISKT MÅL

nå miljökvalitetsmålen till stora delar var internationellt beroende, det vill säga den nationella rådigheten var begränsad.51 Ett mål borde bedömas som möjligt att uppnå om analysen visade antingen att den miljökvalitet som målet uttryckte kunde nås eller att tillräckliga åtgärder, nationellt och internationellt, var beslutade och förväntades vara genomförda.52

Regeringen påpekade att det 1998 i det övergripande målet för miljöpolitiken inte fanns något tydligt svar på frågan vad en generation innebar, även om den dåvarande regeringen angav tidsintervallet ”omkring 2020–2025” (prop. 1997/98:145, s. 19f.). I propositionen Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150, s. 14), fortsatte regeringen, slog den då-varande regeringen fast att dess strävan var att de stora miljöproblemen skulle vara lösta 25 år efter det att riksdagen antagit miljökvalitetsmålen. Men det redovisades inte som den dåvarande regeringens bedömning. Därmed hade det enligt regeringen saknats tydlig vägledning i vilket tidsperspektiv miljökvalitetsmålen skulle ses.

Regeringen ansåg att 2020 som målår hade blivit praxis och att det därför borde användas även fortsättningsvis.53 På den punkten gick man således emot sin utredares förslag.

Men frågan är om detta med 2020 eller 2025 har någon praktisk betydelse.54 Man kan ändra innehållet i målen, man kan ändra ankomsttiden. Eller bedömningsgrunden. Regeringen valde att inte röra målformuleringarna – de förblev ambitiösa. Att ändra dem hade antagligen upprört ”miljövännerna”. Regeringen slog fast ”den korta generationen”, 2020. Då blev ”miljövännerna” antagligen nöjda. Men samtidigt ”förlängde” regeringen ”generationen” genom att ”återvända till 1998 års bedömningsgrund”, som innebar att man 2020 inte behövde vara framme vid målet utan på väg att nå det. Eller, som det började heta 2008, att förutsättningarna för att nå målen skulle vara uppfyllda.

För några år sedan skulle miljöproblemen i princip vara lösta 2020. I dag ska vi inte tro att vi är vid målet 2020. Nu ska vi tro att vi 2020 ska kunna tro att vi kan komma till målet. Det ser jag som ett framsteg.

51 Regeringen hade 1998 konstaterat att möjligheterna att uppnå miljökvalitetsmålen genom åtgärder på nationell nivå varierade mellan olika typer av mål. Begränsad rådighet gällde i första hand Begränsad klimatpåverkan, Bara naturlig försurning och Skyddande ozonskikt men också Hav i balans och Giftfri miljö. Prop. 1997/98:145, s. 43.52 Prop. 2009/10:155, s. 28, 30f. Se också vad remissinstanserna ansåg om denna bedömningsgrund. Prop. 2009/10:155, s. 28f.53 Prop. 2009/10:155, s. 31. Hur lång är en generation? Vi vet att i verkligheten har en generation på ett par generationer blivit avsevärt längre än tidigare, 30 år snarare än 22 som i miljöpolitiken.54 Man kan notera att det stora flertalet remissinstanser tillstyrkte utredarens förslag att målåret skulle ändras från 2020 till 2025, medan ett tiotal instanser avstyrkte förslaget och ansåg det olyckligt att byta målår. Flera instanser ansåg att en ändring av årtalet till 2025 inte hade någon större betydelse för möjligheterna att nå målen. Den ändrade bedömningsgrunden var i det avseendet viktigare. Prop. 2009/10:155, s. 29f.


ETT

KAM

ELEO

NTI

SKT

MÅL

Generationsmålet kom att innehålla både portalformuleringen ”att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta” och bedömningsgrunden ”att förutsättningarna för att lösa miljöproblemen ska nås inom en generation”.55 Här finns inget ”eller”: här sägs inget om att det tillstånd i miljön som miljökvalitetsmålen uttryckte skulle nås. Regeringen förflyttar sig snabbt från den utopiska stolen till den pragmatiska.

Regeringen konstaterade att den tidigare tillämpade bedömningsgrunden hade medfört att miljökvalitetsmålen var svåra, och i vissa fall omöjliga, att nå.56 Var de svåra att nå i sig eller inom en generation? Regeringen ansåg att miljökvalitetsmålen skulle vara ambitiösa och utmanande – men de borde inte vara formulerade på ett sätt som gjorde att de blev omöjliga att nå.57 Det förefaller alltså som om miljökvalitetsmålen kan vara svåra att nå både inom en generation och i sig.

De nya strecksatserna innebar knappast någon förenkling av miljömålssystemet. Utöver tidsangivelsen, ”inom en generation”, och bedömningsgrunden, ”förutsättningar”, kom generations- målet att innehålla sju strecksatser med drag av mål, miljökvalitetsmål och samhällsmål av skiftande slag uttryckta i delvis vaga ordalag.58 Och därmed antagligen svåra att följa upp.59

Ett krux i sammanhanget är att det för vissa mål fortfarande är högst osäkert att veta var man egentligen ska hamna, det vill säga var målet är någonstans, hur det ser ut. Mot den bak-grunden spelar det ingen större roll vilket målår eller bedömningsgrund man använder: flera mål är så diffusa att man knappast med någon större säkerhet kan avgöra om man är framme eller ej.

Den första utvärderingen av generationsmåletI sin utvärdering 2012 konstaterade Naturvårdsverket att ”[g]enerationsmålet omfamnar miljöfrågan i vidare mening än summan av miljökvalitetsmålen”. Det kunde fungera ”som en bra utgångspunkt för att tydliggöra miljöfrågorna och deras relation till samhällsutvecklingen i övrigt”. Sedan konstaterade man att det inte hade varit självklart hur utvärderingen, den första

55 Prop. 2009/10:155, s. 21.56 Prop. 2009/10:155, s. 30.57 Prop. 2009/10:155, s. 30.58 Flera remissinstanser önskade tydligare strecksatser som inte innehöll så vaga formuleringar. Prop. 2009/10:155, s. 21f. Jag kan inte se att regeringen kommenterade det önskemålet.59 Se nedan Steg på vägen (2012), s. 13.


ETT KAMELEON

TISKT MÅL

av generationsmålet, skulle göras. ”Att bedöma riktning och utveckling när det gäller förutsätt-ningarna för att nå miljökvalitetsmålen har visat sig svårare än att bedöma utvecklingen för miljötillståndet.”

Generationsmålet och strecksatserna kunde enligt verket inte ses som mål på samma sätt som miljökvalitetsmålen. De sju strecksatserna i generationsmålet uttryckte önskade tillstånd om samhällsstruktur, beteenden och miljö. De önskade miljötillstånden uttrycktes diffust som ”minimal miljöpåverkan” och ”så små miljö- och hälsoproblem som möjligt”. ”Naturvårds- verket gör i denna fördjupade utvärdering ingen närmare tolkning av vad dessa begrepp står för.” Eftersom generationsmålet i hög grad handlade om ”samhällsomställningar”, bestämde verket sig för att det till stor del fick bli resonemang om trender och samhällsutveckling och hur dessa påverkade miljön med utgångspunkt från de sju strecksatserna.60

Det handlar alltså här om att se och upptäcka det som håller på att ske i samhället: Vilka företeelser och trender i samhället går på tvärs med de olika miljömålen? Sådant kan vara

knepigt att hantera, inte minst för en regeringens myndighet. Man måste vara återhållsam, man kan peka på problem, man kan möjligen peka ut orsaker och kanske föreslå åtgärder. Det är inte så konstigt att Naturvårdsverkets resonemang och rekommendationer ibland blir litet av halvkvädna visor. När man talar om miljömål, ofta i naturvetenskapligt präglade termer, kan det politiskt kontroversiella hållas på ett visst avstånd. Men ju mer man avlägsnar sig från ”naturen”

och ju närmare man kommer ”samhället”, vad som bör göras, desto politiskt känsligare blir det.En ”trend”, enligt verket en av de starkaste trenderna i samhällsutvecklingen, går som en röd

tråd genom utvärderingen, nästan upprepad som ett mantra: ”den höga och ökande konsumtionen”. Så länge denna innebar ökad förbrukning av naturresurser, avfallsproblem och omfattande klimatpåverkan, påpekade verket, påverkade den möjligheterna att nå flertalet miljökvalitets-mål och generationsmålet. Man tillade att den ökande konsumtionen delvis åt upp vinsterna av teknikutveckling, effektivisering och miljövänligare konsumentval.61

Vad ville Naturvårdsverket göra åt detta? Man ville sätta pris på negativ miljöpåverkan så att såväl produktion som konsumtion miljöanpassades: om varor hade ett pris, som avspeglade deras verkliga kostnad, skulle en hållbarare konsumtion underlättas. Man ville identifiera de

60 Steg på vägen (2012), s. 6, 9, 41f., 109, 121f.61 Steg på vägen (2012), s. 6, 9, 11, 14, 42, 55, 59, 60, 77, 113, 115, 122. Se också Lundgren (1999), s. 28f. och Sanne (2006).

”Sådant kan vara knepigt att hantera, inte minst för en regeringens myndighet.”


ETT

KAM

ELEO

NTI

SKT

MÅL

aktörer som kunde bromsa upp effekten av de negativa trenderna respektive förstärka effekterna av de positiva. (En av dessa aktörer är uppenbarligen regeringen.) Man konstaterade att disponibel inkomst var den faktor som hade störst betydelse för hushållens konsumtionsmönster. Man till- lade att det kunde vara lättare att skapa acceptans för kollektiva val (där alla förväntades bidra) än att förlita sig på individuella, frivilliga val. Man ansåg att det krävdes politisk handlingskraft för att vända utvecklingen. Och man efterlyste strategier för hållbar konsumtion.62

Slutsatsen i utvärderingen var tydlig: generationsmålet skulle inte komma att nås till 2020 och då använde verket ändå den nya bedömningsgrunden. Utvecklingen inom dess sju strecksatser var dock varierande: det fanns vissa positiva tendenser.63

Naturvårdsverket menade att strecksatserna kunde ses som en beskrivning av hur samhället behövde se ut för att miljökvalitetsmålen skulle kunna uppnås. Men, påpekade man, samtidigt byggde själva portalformuleringen, om att lösa de stora miljöproblemen till nästa generation, på miljökvalitetsmålen.64 Möjligheten att uppnå generationsmålet verkar med andra ord vara beroende av att man uppnådde miljökvalitetsmålen, men för att man skulle kunna nå miljö- kvalitetsmålen måste generationsmålet vara uppnått.65

Naturvårdsverket påpekade att det för att uppnå det tillstånd strecksatserna beskriver inte räckte med miljöpolitik utan det behövdes också beslut inom andra politikområden. ”Miljö- politiken är en del av helheten, men generationsmålets unika skrivningar om vilken samhälls- omställning som behövs går långt utanför miljöpolitikens sfär.” Verket ansåg att generations- målet skulle kunna fungera som katalysator för en mer sammanhållen politik, där miljöhänsyn inte prioriterades ned inom områden där andra samhällsmål vägde tungt.66

Det verkar vara en klar överdrift att påstå att generationsmålets strecksatser pekar ut den nödvändiga samhällsomställningen. De nya etappmålen är dessutom tänkta att bana väg för denna omställning, så det är ju tydligt att strecksatserna i sig är otillräckliga.67

62 Steg på vägen (2012), s. 6, 9, 11, 14, 115, 123f. Se också Landberg (1992), s. 7f., Lundgren (1994), s. 16f., (1996), s. 16ff. och (1999), s. 31f.63 Steg på vägen (2012), s. 36, 121.64 Steg på vägen (2012), s. 59, 108.65 Jfr ovan s. 42.66 Steg på vägen (2012), s. 117.67 ”Vi föreslår att delmålen ersätts av etappmål som ska vara steg på vägen för att inom en generation skapa förutsättningar för att nå ett eller flera miljökvalitetsmål. Etappmålen ska i större utsträckning vara målövergripande och mer inriktade på den samhälls-omställning som behövs i ett generationsperspektiv. De kan även utgå från generationsmålets strecksatser och ange att en viss om-ställning ska vara genomförd eller att en viss kvalitet ska vara uppnådd.” Prop. 2009/10:155, s. 34f. I 2001 års proposition hade regeringen påpekat att det var viktigt att utnyttja åtgärder som kunde bidra till att uppnå flera miljökvalitetsmål på samma gång och som också bidrog till att uppfylla andra politiska mål. Regeringen föreslog därför tre åtgärdsstrategier: effektivare energianvändning och transporter, giftfria och resurssnåla kretslopp och hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö. Prop. 2000/01:130, s. 12, 196f. Se också SOU 2009:83, s. 23ff. och PM 3, s. 70.

”Men vad är det som ska göras?”


ETT KAMELEON

TISKT MÅL

Möjligen kan man se strecksatserna som en beskrivning av hur det samhälle ser ut där de stora miljöproblemen är lösta. Om man nämligen inte har särskilt höga krav på en sådan beskrivning. Men vad är det som ska göras? Och hur ska det göras?

Det torde ha varit mer konstruktivt att lägga mer energi på att utforma effektiva åtgärder för att lösa problem och tona ned frågan om miljömålen skulle vara uppnådda 2020 eller 2025 eller 2030.68

Miljömålen skulle kunna användas som en fond, ”icke tidssatta strävansmål”, mot vilken man bearbetar de problem som dväljs under de olika målen. Miljömålen skulle kunna bli en fond, mot vilken det egentliga miljövårdsarbetet bedrivs, via miljömålsberedningen, myndigheter och företag med hjälp av strategier, etappmål och lagar. Etappmålen, successiva små och litet större steg på vägen mot målen, kan innebära ”den svenska sköldpaddans återkomst”.69 Och något som påminner om 1980-talets aktionsplaner.

AvslutningI 1998 års proposition sades gång på gång att de stora miljöproblemen skulle var lösta inom en generation och att det miljötillstånd som angavs i miljökvalitetsmålen skulle vara uppnått inom en generation. Samma åtagande fanns i 2001 års proposition.

Men det fanns också två garderingar, två nödutgångar, dels att ekosystemen skulle vara på väg att återhämta sig, dels att rådigheten var begränsad i fråga om vissa mål.70

Det är viktigt att det finns nödutgångar. Nöd- utgångar bör skyltas tydligt, alltid. Så att inte någon tveksamhet kan uppstå. Regeringen borde släpat med sig den första strecksatsens innebörd, ”på väg att återhämta sig”, som egentligen fick betydelse först

2008–2009, i 2001 och 2004 års propositioner.I sin första uppföljning av miljömålen 2002 utgick Miljömålsrådet från att miljökvalitetsmå-

len skulle vara uppnådda 2020 men tillade: ”eller åtminstone ska alla nödvändiga åtgärder vara

68 I den rapport Naturvårdsverket 1997 överlämnade till regeringen med förslag till miljökvalitetsmål, Ren luft och gröna skogar, sades inget om när miljökvalitetsmålen skulle vara uppnådda (i motsats till målen för åtgärder). 69 Se Lundgren (2013), s. 337f. om Lennart J. Lundqvists miljöpolitiska sköldpadda.70 Prop. 1997/98:145, s. 32, 43.

”Regeringen borde släpat med sig den första strecksatsens innebörd, ’på väg att återhämta sig’.”


ETT

KAM

ELEO

NTI

SKT

MÅL

genomförda”. Man hänvisade till den långa återhämtningstiden i naturen och den begränsade rådigheten. Man skyltade alltså båda nödutgångarna.

Men i uppföljningen 2004 hette det när det gällde måluppfyllelsen: ”Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta. Riksdagen fattade 1999 beslut om 15 nationella miljökvalitetsmål som i huvudsak ska vara uppnådda 2020.” Här fanns det inga skyltar som visade till nödutgångar. Detsamma gäller uppföljningen 2005: rådets bedömning utgick ifrån att miljökvalitetsmålen skulle nås 2020.

I utvärderingen 2008 tolkade Miljömålsrådet riksdagens beslut att miljökvalitetsmålen skulle nås inom en generation som att de skulle uppnås till 2020. Rådet utgick också ifrån att det var kvaliteten i miljön som skulle vara uppnådd till 2020, inte förutsättningarna för att nå målen. Rådet markerade att det hade talats om nödutgångar, men rådet ansåg att de inte skulle användas.

Men detta kom alltså att ställas på huvudet 2010. De tidigare nödutgångarna omvandlades till den port som skulle leda till målen.


ETT KAMELEON

TISKT MÅL

Johansson, M. (2008). Barriärer och broar. Kommunikativa roller i det svenska miljömålsarbetet. Linköping: Institutionen för Tema, Linköpings universitet.

Landberg, H. (1992). ”Inledning”, i Livsstil och miljö. På väg mot ett miljövänligt beteende? Lars J. Lundgren (red.) Stockholm: FRN m.fl.

Lundgren, L. J. (1994). ”Inledning”, i Livsstil och miljö. Handlings- utrymme för förändring. Lars J. Lundgren (red.) Stockholm: FRN m.fl.

Lundgren, L. J. (1996). ”Miljö och livsstil: information och situation”, i Livsstil och miljö. Fråga, forska, förändra. Lars J. Lundgren (red.) Stockholm: Naturvårdsverket Förlag.

Lundgren, L. J. (1999). ”Önskemål och möjligheter”, i Livsstil och miljö. Värderingar, val, vanor. Lars J. Lundgren (red.) Stockholm: Naturvårdsverket Förlag.

Lundgren, L. J. (2013). ”Miljöpolitiken”, i Vad staten vill. Mål och ambitioner i svensk politik. Daniel Tarschys & Marja Lemne (red.) Möklinta: Gidlunds förlag.

Miljömålen – når vi fram? (2002). Stockholm: Naturvårdsverket.

Miljömålen – allas vårt ansvar! Miljömålsrådets utvärdering av Sveriges 15 miljömål (2004). Stockholm: Naturvårdsverket.

Miljömålen – når vi dem? (2004). Stockholm: Naturvårdsverket.

Miljömålen – för barnens skull! (2005). Stockholm: Naturvårdsverket.

Miljömålen – nu är det bråttom! (2008). Stockholm: Naturvårdsverket.

Miljömålen – i halvtid (2009). Stockholm: Naturvårdsverket.

Prop. 1987/88:85 om miljöpolitiken inför 1990-talet.

Prop. 1997/98:145 Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart Sverige.

Prop. 2000/01:130:145 Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier.

Prop. 2004/05:150 Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag.

Prop. 2009/10:155 Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete.

Regeringsförklaring 1996–2010.

Ren luft och gröna skogar. Förslag till nationella miljömål (1997). Stockholm: Naturvårdsverket, Rapport 4765.

Sanne, C. (2006). Rekyleffekten och effektivitetsfällan. Att jaga sin egen svans i miljöpolitiken. Stockholm: Naturvårdsverket, Rapport 5623.

SOU 1983:56 Naturresursers nyttjande och hävd. Betänkande av Naturresurs- och miljökommittén.

SOU 2000:52 Framtidens miljö – allas vårt ansvar.

SOU 2009:83 Miljömålen i nya perspektiv. Betänkande av utredningen om miljömålssystemet.

Steg på vägen. Fördjupad utvärdering av miljömålen 2012 (2012). Stockholm: Naturvårdsverket, Rapport 6500.

Referenser


MIL

JÖM

ÅLEN

– M

ILJÖ

TEKN

OKRA

TIN

S U

TOPI

MILJÖMÅLEN – MILJÖTEKNOKRATINS UTOPI


LARS EMMELIN

Född 1945, senior professor i miljökonsekvensbedömning, Blekinge Tekniska Högskola, innehar Unesco-professur i utbildning för hållbarhet inom fysisk planering. Har under senare år främst skrivit om miljöbedömning, miljömålen och planering för friluftsliv.

FOTO

: RO

GE

R B

OR

GE

LID


Lars Emmelin, forskare som länge studerat svensk

miljöpolitik, betraktar generationsmålet som en utopisk

tankefigur. Det utopiska är själva tron att miljöproblemen

kan få en slutgiltig lösning, inte tidsangivelsen ”till nästa

generation”. Vem formulerar då denna utopi? Jo, miljö-

teknokraterna, säger Emmelin.

Det pågår en miljöpolitisk kamp mellan paradigm, där

tjänstemannautopier vinner över samhällsutopier, kalkyl

vinner över kommunikativa värden, överblick vinner över

närhet.

Särskilt de utopiska landskapsmålen borde istället få oss

att skapa arenor där vi förhandlar om vilka kvalitéer som

olika grupper önskar. Lyft fram maktfrågorna i ljuset,

manar Emmelin.


MILJÖM

ÅLEN – M

ILJÖTEKNOKRATIN

S UTOPI

Miljöpolitiken har under de senaste decennierna utvecklats från problemlösande och hotdriven till utopisk och visionär.1 ”Generationsmålet” – tanken att miljöproblemen i allt väsentligt ska vara lösta inom en generation – är den yttersta indikationen på en utopisk tankefigur. Det utopiska ligger i tanken att problem kan ges en slutgiltig lösning, inte i den eventuella realismen i tidsperspektivet. Samtidigt har miljövårdens expertkultur flyttat fram sina positioner – i vart fall inom de retoriska ramarna av miljöpolitiken men också när det gäller regelverk, normer och gränsvärden – och diskussionen om det hållbara samhället har därvid förskjutits i en mera teknokratisk och mindre demokratisk riktning. Miljömålen är bara ett exempel på denna kolonisering av förhandlingsarenan för hållbarhet – om än kanske det tydligaste.

Innan jag utvecklar mina teser vill jag använda två citat för att konkret illustrera denna kolonisering.

Det första handlar om vindkraftens ställning i den kommunala planeringen: Det kan dessutom finnas en risk för att en omfattande användning av detaljplaneinstitutet medför att vindkraftsutbyggnaden i Sverige blir beroende av olika kommunala värderingar om vad som är

1 Min diskussion handlar främst om miljöpolitiken och dess miljöretorik, vilket inte nödvändigtvis är detsamma som miljövårdens vardagliga praktik.

MILJÖMÅLEN – MILJÖTEKNOKRATINS UTOPI


MIL

JÖM

ÅLEN

– M

ILJÖ

TEKN

OKRA

TIN

S U

TOPI

lämpligt i just den egna kommunen och att vindkraftsutbyggnaden inte sker på de platser som objektivt sett är mest gynnsamma ur ett helhetsperspektiv. (SOU 2008:86, s. 229).

Det finns tydligen en objektiv kunskap om ett helhetsperspektiv på vindkraften som bör väga tyngre än kommunens intentioner för markanvändningen. Vad som är den ”ändamålsenliga” markanvändningen kräver tydligen den expertkunskap och centrala överblick som staten har med utgångspunkt i ett nationellt intresse. Brutalt uttryckt: den kommunala planeringen under-känns som medel för avvägningen mellan enskilda och allmänna intressen, vilket är den fysiska planeringens centrala uppgift så som den definieras av Plan- och bygglagen.

Ser man å andra sidan saken ur det kommunala perspektivet kan man, som i en strid mellan kommunen och staten – representerade av länsstyrelsen i Blekinge och Boverket – om betydelsen av ett område av riksintresse för friluftslivet klaga över att: ... godtyckliga tjänstemanna- bedömningar står mot demokratiskt fattade beslut baserade på lokal kunskap…

De båda citaten fångar kärnan i det jag här ska diskutera: Vems kunskaper och värderingar ska styra utformningen av miljön? Det handlar om frågan om vilka aktörer som tilldelas eller tar sig makten att definiera hållbarhet och vilken kunskap men också vilka tankefigurer och styrningsmodeller som därvid ses som centrala. Frågan gäller således både ”problemformulerings- privilegiet” och privilegiet att definiera vad som är en god lösning. Jag vill hävda att detta teoretiskt kan förstås som en kamp mellan två tankemodeller eller ”paradigm” som jag ska återkomma till.2

Att experter och tjänstemän har makt är inget speciellt an-märkningsvärt. Det som intresserar mig här är förskjutningen mellan teknokrati och demokrati i förvaltning och planering av miljön och speciellt hur miljövårdens expertkultur eller paradigm pressar tillbaka lokalt politiskt beslutande i fråga om utformningen av landskapet, framförallt inom den fysiska planeringen. Och jag vill hävda att denna förskjutning har en rad negativa sidor, främst att koloniseringen sker på områden som inte är lämpade vare sig för central styrning och expert-avgörande eller för visioner konstruerade av tjänstemän och att detta innebär en politisering av miljöförvaltningen och en avpolitisering av miljöpolitiken.

Expertmakt inom miljöområdet är naturligtvis inte à priori av ondo. Rolf Lidskog och Göran Sundqvist pekar till exempel på betydelsen av en på vetenskaplig kunskap baserad konsensus som förutsättning för internationella avtal och regleringar i situationer där formella instrument

2 Emmelin & Kleven (1999).

”Det utopiska ligger i tanken att problem kan ges en slutgiltig lösning, inte i den eventuella realismen i tidsperspektivet.”


MILJÖM

ÅLEN – M

ILJÖTEKNOKRATIN

S UTOPI

och sanktioner saknas.3 Problemet ligger i hur olika former av expertkunskap konstrueras och erkänns och hur gränserna mellan teknokrati och demokrati dras upp. En aspekt på detta är när experter uppträder som aktivister och när ”förvetenskapligande” och pseudokvantifiering skapar en falsk legitimitet åt det som är osäkra bedömningar, hypoteser eller experters och byråkratiers politiska eller professionella agenda.4 Till riskerna hör att förtroendet eroderas och kan smitta av sig på andra områden där ”consensual and trusted knowledge” är en viktig förutsättning för handling. Ett annat problem är när expertmyndigheter på basis av dåligt kunskapsunderlag tillåts ersätta politiska avvägningar och ingripa i människors liv och vardag; jag återkommer till exempel på detta. Ett tredje problem, av speciellt intresse här, är när samhällsutopierna blir tjänstemannaprodukter på det sätt som i hög grad präglar miljömålssystemet.5

Den kolonisering som jag här diskuterar tar sig flera olika uttryck, vilket jag ska belysa med exempel:6

• tanken på en gränssättande expertkunskap om ”vad naturen tål” • ”ren natur” och ”naturlighet” som à priori mål för miljöpolitiska åtgärder • förvetenskapligande och pseudokvantifiering• omdefiniering av problem och frågor• inkorporering av frågor genom utvidgning av expertkunskapens räckvidd• miljöbyråkratin som producent av samhällsutopier.

Utvecklingen kan förstås mot bakgrund av många olika, säkerligen samverkande, faktorer. För det första, en intern faktor i form av miljöproblemens utveckling från någorlunda tydligt av- gränsade frågor, främst punktutsläpp av enskilda substanser, till komplexa resultat av samhälls- system, livsstil och konsumtionsmönster, eller globala problem som är svåra att bryta ned för lokal hantering. Klimatpåverkan är det främsta exemplet men också förlusten av biologisk

3 Lidskog & Sundqvist (2011a), s. 13.4 Frågan om ”aktivism” är egentligen mera komplex än vad jag har utrymme för att diskutera här. När miljöproblem konstrueras i meningen problem i och för samhället från vetenskapliga observationer av förändringar eller effekter av påverkan till problem på den politiska agendan har någon form av ”aktivism” från enskilda forskare varit en viktig faktor. Emmelin (1982). Exempel kan vara Rachel Carsons Tyst vår eller Hans Palmstiernas Plundring, svält, förgiftning. Bakom skapandet av IPCC, FN:s klimatpanel, låg bland annat Bert Bolins önskan om vetenskaplig konsensus om bästa möjliga bedömningar av klimatfrågan som grund för internationell handling. Ett väl utforskat exempel på transformation från av vetenskapen registrerad effekt i naturen till samhälleligt miljöproblem är försurningsfrågan. Lundgren (1998); Hajer (1993); Lundgren & Sundqvist (2003).5 Emmelin (2000a), (2000b) och (2005).6 ”Exemplifierande bevisföring” är naturligtvis problematisk när man gör anspråk på att beskriva en större och generaliserad utveckling. Utrymmet kan anföras som ursäkt, men resonemangens provisoriska och undersökande karaktär bör också erkännas!

”När samhälls- utopierna blir tjänstemanna- produkter.”


MIL

JÖM

ÅLEN

– M

ILJÖ

TEKN

OKRA

TIN

S U

TOPI

mångfald och landskapets omvandling. För det andra, allmänna trender i utvecklingen av ”politik som organisation”7, bland annat uppgången för ”new public management” (NPM) och målstyrning. En tendens som statsvetenskapligt låter sig anas är också en pendelrörelse där ”governance”, det vill säga en lösare styrning och ett nätverkstänkande, är på väg att ersättas av centraliserad och rationalistisk styrning, ”government”, och ”ingenjörskonstens återkomst”.8 Betoningen av centralt, statligt gränssättande och försöken att utvidga antal och verkningsområde för olika miljönormer kan framstå som att den sociala ingenjörskonsten kompletteras med en ekologisk. En tredje faktor är inflytandet från direktiv och normer från EU, där expertkultur och juridisering av politiken är påtagliga inslag på miljöområdet.9

Min diskussion tar utgångspunkt i en enkel analysram som spänns upp av två grundläggande sätt att tänka runt miljö och hållbar utveckling. Inom miljömålssystemet diskuterar och kontrasterar jag en grupp miljömål – ”utopiska landskapsmål” – mot en annan – de ”vetenskapliga” eller ”inverterade miljöproblemen”.10 Den bild jag målar upp av teknokratisering av miljöpolitiken innebär att ett tankemönster – ”miljöparadigmet” – successivt koloniserar den arena som tillkommer den demokratiska deliberationen, bland annat inom den kommunala fysiska planeringen. Anspråken på att kunna definiera vad ”som objektivt sett är mest gynnsamma ur ett helhetsperspektiv” är centralt för paradigmet; expertkunskapen synes ha få begränsningar.

Koloniseringens paradigmDen fråga som jag diskuterar här skulle mycket väl kunna diskuteras i termer av teknokrati och demokrati och beskrivas som teknokratins kolonisering av den demokratiska arenan. Att jag

7 Uttrycket är hämtat från Rothstein (2010) och valt för att understryka likheten i resonemang här med diskussionerna om ”välfärds-statens legitimitet som ett organiseringsproblem”, även om min betoning ligger på miljöpolitikens tankemodell och tankefigurer.8 Bergström (2010).9 Emmelin & Lerman (2008).10 Emmelin (2005).

”Den bild jag målar upp av teknokratisering av miljöpolitiken innebär att ett tankemönster – ’miljöparadigmet’ – successivt koloniserar den arena som tillkommer den demokratiska deliberationen.”


MILJÖM

ÅLEN – M

ILJÖTEKNOKRATIN

S UTOPI

väljer att diskutera i termer av två skilda paradigm hänger samman med att teknokratin inom miljövården kan ses som ett tankemönster eller paradigm.11 Grundat på empiriska undersök-ningar av tankekulturer inom nordiska miljö- och planförvaltningar samt ett antal sektors- förvaltningar med uppgifter inom miljöområdet har jag beskrivit två paradigm i fråga om styrning av landskapet. Syftet var framförallt att belysa skillnader mellan miljövård och fysisk planering och paradigmen fick därför beteckningarna ”miljö” respektive ”plan”.12

Den första dimensionen av paradigmen spänns upp mellan polerna kalkylerande respektive kommunikativ rationalitet.13 Denna dimension beskriver grunden för hur legitima beslut uppnås. Ett beslut är enligt miljöparadigmet ”rätt” om det grundas på god vetenskaplig kunskap fram- tagen genom rationella processer och i görligaste mån kvantifierad. En sådan grund för beslut kan betecknas som ”kalkylerande rationalitet”. Motpolen är den kommunikativa rationaliteten. Ett beslut är ”rätt” om det uppnås genom överläggning. Beslutets ”sanningsvärde” är mindre väsentligt än det faktum att det framkommit genom att alla fått säga sitt och fattats i någon form av demokratisk process. ”Konsensus” blir viktigare än ”vetenskaplighet”, eftersom frågorna i princip snarare avhandlar vad som är ”önskvärt” eller ”ändamålsenligt” eller ”lämplig i det enskilda fallet” än vad någon expertkunskap vill slå fast som korrekt.

Det är av flera skäl rimligt att också analysera frågor om miljö i dimensionen centralt – lokalt. Ska beslut fattas på grund av ”överblick” eller ”närhet”? Vet den som står närmast bäst eller är det den som har distans och överblick parad med expertkunskap som bäst förmår avgöra frågor? Är målkonflikter till sin natur lokala eller är de mera övergripande? Hur styrningen av markanvändning och miljö sker påverkas i hög grad av var i denna dimension makt och ansvar fördelas. Motsättningen mellan centrum och periferi är ett väletablerat forskningsfält.

Styrningen av markanvändning och miljö i vid mening innehåller olika typer av frågor som lämpar sig att hantera med hjälp av kalkylerande respektive kommunikativ rationalitet. Frågan

11 Det vi i forskningsprojektet ”Management Cultures in the Nordic Environmental Bureaucracies” försöker fånga är en abstrakt massa av vetenskaplig information, myter och dogmer, dominerande tankefigurer, föreställningar om vad som är legitim kunskap och legitima beslut inom området, attityder till styrning och participation etc. Om man så vill kunde man sannolikt tala om konkurrerande diskurser. Vi har emellertid valt att använda idéhistorikern Håkan Thörnebohms paradigmbegrepp främst för att vi vill stå fria från Kuhns paradigmbegrepp och föreställningar om att det vid en given tidpunkt finns ett enda dominerande paradigm. I litteraturen runt ”governance” inom miljö och naturvård och fysisk planering har det under de senaste decennierna använts en rad olika begrepp som kan förefalla närbesläktade och svåra att skilja ut på ett tydligt sätt: ”diskurskoalitioner” och ”epistemic communities” samtidigt som äldre begrepp som ”thought styles”, ”world view”,”belief systems”, ”professions- och organisationskultur” eller ”paradigm” också kommit till användning för att fånga olika sidor av ”kunskapshanteringens” komplicerade roll i en förvaltning som inte enkelt kan beskrivas vare sig som den klassiska regeltillämpande byråkratin eller i institutionsforskningens särskiljande av kunskap och makt.12 Emmelin & Kleven (1999 och Emmelin (2000).13 Sager (1994).


MIL

JÖM

ÅLEN

– M

ILJÖ

TEKN

OKRA

TIN

S U

TOPI

om närhet eller överblick har inte heller något entydigt svar. Även om paradigmen beskriver två olika och delvis svårförenliga styrfilosofier, så är båda nödvändiga, legitima och funktionella inom olika delar av styrningen av markanvändning och miljö. Men omvänt gäller också att de kan vara dysfunktionella. Och framför allt: en kommunikation mellan dem framstår av många praktiska skäl som nödvändig för att miljövård och planering ska fungera.14

MiljöparadigmetMiljön som kollektiv nyttighet, men också naturens egenvärde, utgör fundamentala utgångs-punkter för miljöparadigmet. Tanken att det på vetenskaplig grund går att avgöra vad som är ”hälsosamt” och ”vad naturen tål” är central; miljön är inte ”förhandlingsbar” och miljö- politiken bör styras av ”ekologiska imperativ”.15 Central expertkunskap kommer att ses som avgörande för möjligheten att bevara eller forma en god och hälsosam miljö. Med normer för miljökvalitet, riktvärden för utsläpp, generella föreskrifter för verksamheter eller centralt utformade mål och bindande åtgärdsprogram och så vidare försöker man definiera det handlings-utrymme, inom vilket ekonomisk tillväxt eller lokal planering bör få operera.16 En betoning av ”uppifrånstyrning” ingår närmast som en självklarhet i paradigmet. Miljövården är i hög grad en statlig verksamhet. Detta innebär att tankar om ”New Public Management” och målstyrning passar väl in i paradigmet för att därigenom också sätta ramar för det lokala handlingsutrymme som kommunal förvaltning bör ha. Ett starkt instämmande i påståenden om att en stark central förvaltning behövs och att politikerna bör vara bundna av resultaten av en miljökonsekvens-bedömning är uttryck för dessa element i paradigmet.17 En viktig fråga blir då vilken grad av påverkan på naturliga tillstånd som är acceptabel med hänsyn till miljö, hälsa, säkerhet och så vidare. Detta har i miljöparadigmet i hög grad setts som en vetenskaplig fråga, en fråga för experter, medan inslaget av politiska värderingar i sådana frågor ofta tonats ned. Centrala tankefigurer är således ”naturlighet” och ”bevarande”.

14 Emmelin & Lerman (2006) & (2008).15 Jag driver i denna beskrivning den pedagogiska förenklingen långt; kanske till gränsen för vad som kan uppfattas som karikatyr. För en mera nyanserad framställning se Emmelin & Kleven 1999. 16 Emmelin & Lerman (2008). 17 Emmelin (2000a).


MILJÖM

ÅLEN – M

ILJÖTEKNOKRATIN

S UTOPI

PlanparadigmetDen fysiska planeringens grund är att styrningen av rummet ska vila på avvägningar mellan olika legitima men inte nödvändigtvis förenliga intressen. Fysisk planering definieras som: ”En lagreglerad avvägning mellan allmänna och enskilda intressen i frågor som gäller användningen av mark och vatten samt avgränsning och gestaltning av det offentliga fysiska rummet, i syfte att uppnå ett långsiktigt hållbart samhälle”.18 Ett beslut är gott och legitimt om det uppnåtts i en process, där olika intressen fått komma till tals och avvägningen ytterst vilar på en representativ demokratisk församlings beslut. Att planeringen sker i en rationell process är styrande för svensk planeringsideologi så som den utformats i Plan- och bygglagen.19 Planeringslagstiftningen är, i motsats till vad fallet är i miljölagstiftningen, alltså i egenskap av process- och ramlagstiftning inte avsedd att styra resultatet av avvägningarna; det är kommunens politiska församling som ska göra detta baserat på politiska ideologier och utifrån lokala kunskaper i varje enskilt fall.

Grundläggande tankefigurer i den fysiska planeringen är ”förändring” och ”utveckling”. Hållbar utveckling blir i den lokala planeringen en fråga om förhandling och tolkning; en situationsbetingad och pågående process snarare än ett definierat tillstånd. Innehållet kan därför variera på ett sätt som inte alltid är enkelt att genomskåda och som kan förefalla mer eller mindre i överensstämmelse med officiell policy.20 För den som hör hemma inom miljöparadigmet kan detta framstå som godtyckligt och ovetenskapligt. Detta är i och för sig den fysiska planeringens natur. De många bedömningar och delbeslut som leder fram till det slutliga avgörandet färgas av de delaktigas personliga ideologier och maktresurser. Följden av detta kan bland annat bli att utfallet av en intresseavvägning ofta inte går att förutsäga och det kan leda till att avvägnings- beslutet upplevs som godtyckligt och får bristande legitimitet.21

Miljöparadigmet framstår som teknokratiskt. Att se planparadigmet som i praktiken mera demokratiskt är dock inte problemfritt. Beslut och ansvar är visserligen lokalt och politiskt; mot miljöparadigmets statliga centralism och betoning av vetenskaplig kunskap22 som grund för

18 Petersson Forsberg (2012).19 Strömgren (2008).20 Persson (2013).21 Petersson Forsberg (2012). Man kan jämföra med hur naturresurslagen definierade god hushållning med naturresurser: ”med god hushållning menas det som kommunen i det enskilda fallet anser vara god hushållning”, ett hushållningsbegrepp relativt långt från den diskussion om exakta resursräkenskaper som fördes till exempel inom Naturresurs- och miljökommittén. Emmelin (1983).22 Som påpekas av bl.a. Lidskog och Sundqvist (2011b) är det i många sammanhang mera adekvat att tala om ”expertkunskap” än vetenskap. Jag använder termen vetenskap och vetenskaplighet när jag refererar till expertkunskapens och experternas egna anspråk eller beskrivning av kunskapens natur.


MIL

JÖM

ÅLEN

– M

ILJÖ

TEKN

OKRA

TIN

S U

TOPI

legitima beslut står en formell lokal demokrati och deliberation baserad på lokala kunskaper och prioriteter. Samtidigt finns inom planeringen en planerar- och arkitektkår med anspråk på att förvalta en expertkunskap som kan framstå som, åtminstone delvis, vetenskapligt relativt bräcklig.23 Men genom att fokusera på paradigmen snarare än professionskampen är det tanke-mönster och principer för styrning som här hamnar i fokus.

Paradigmen kodifieradeDen paradigmkamp, som jag här förhåller mig till, finns retoriskt antydd i regelverket. Fysisk planering ska enligt Plan- och bygglagen avväga allmänna och enskilda intressen och ”syfta till att mark- och vattenområden används för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov”. Bedömningarna ska handla om ”ändamåls- enlighet” och ska ske på ett sådant sätt att många olika behov kan tillgodoses. Den ska inkludera aspekter som ”estetisk tilltalande utformning av bebyggelse, grönområden och kommunikations-leder”. Formuleringarna leder tanken mot situationsanpassade och platsberoende avvägningar snarare än nationella och förment objektiva helhetsbedömningar.

Miljöbalken syftar till att ”människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägen-heter”, att ”värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas” och att ”den biologiska mångfalden bevaras”. Tillämpningen av balken ”bygger på insikten att naturen har ett skydds-värde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl”.

Båda lagarna syftar självfallet till ”hållbar utveckling” men det är inte svårt att ana skillnader i grundläggande synsätt ifråga om vad begreppet ska innehålla och hur och av vem detta ska avgöras. I lagarna kodifieras paradigmen och deras inbördes kamp. Också i verksstrukturen finns detta inbyggt genom att det är olika myndigheter som svarar för miljövård och planering: Naturvårdsverket respektive Boverket med Riksantikvarieämbetet som ett något obestämt tredje hjul.24

23 Christer Persson har i en studie analyserat den hållbarhetsdoktrin som ligger under kommunala översiktsplaner. Den kan i många avseenden framstå som tämligen torftig; han karaktäriserar det som i allmänhet föreligger i planerna som ”implicita planerings- principer”. Persson (2013).24 Den löpande revirkampen, delvis byggd på olika uppfattning om just planeringens natur och på de skillnader i synsätt som ligger i respektive lagar, vore värd ett seriöst statsvetenskapligt studium med inslag av planeringsteori som ram.


MILJÖM

ÅLEN – M

ILJÖTEKNOKRATIN

S UTOPI

Att nuvarande regering anser att miljöpolitiken kan ha fått en alltför dominerande roll inom planeringen framgår av den revision av Plan- och bygglagen som genomfördes 2008. Regeringen ansåg att den ekologiska dimensionen fått väl stort utrymme på bekostnad av den ekonomiska dimensionen av hållbarhet i kommunal planering, så lagstiftningen tillfördes därför att kommunerna också i sin planering ska ta hänsyn till ”god ekonomisk tillväxt” och ”effektiv konkurrens”. Någon praktisk betydelse förefaller tillägget inte ha haft, men som retorisk markering är den intressant.25

Utifrån de två regelverken skulle man kunna tänka sig två skilda grupper av strategiska förhållningssätt – eller om man så vill ”miljömål”. Den ena skulle då vägleda de lokala och situationsanpassade avvägningarna. Den andra skulle utgöra mera handfasta, konkreta mål för människors hälsa och miljöers tillstånd. Eller med byråkratisk terminologi ”inriktningsmål” respektive ”uppnåendemål”.

Sveriges miljömålSveriges Riksdag bestämde i slutet av 1990-talet att Sverige i ett generationsperspektiv skulle uppnå ett antal – från början femton senare sexton – miljökvalitetsmål och inom en generation ha löst de viktigaste miljöproblemen. Generationsmålet ligger fast liksom de sexton överordnade målen, medan målstrukturen först genomgick en utveckling och utvidgning med delmål och indikatorer och därefter en omstrukturering med etappmål och ”preciseringar”.26 Samman- taget ska detta – både i den ursprungliga utformningen och i den reviderade – leda till att Sverige inom en generation har uppnått det hållbara samhället eller, i den socialdemokratiska tappningen av detta, ”det gröna folkhemmet”. Att vi inte inom den angivna tidsramen kommer att ha uppnått de enskilda miljömålen står redan klart.27 Men det är alltså inte det problemet som är

aktuellt här.28

25 Emmelin et al. (2013).26 Prop. 2009/10:155. Emmelin (2005).27 Steg på vägen (2012) och Miljömålen. Årlig uppföljning av Sveriges miljökvalitetsmål och etappmål 2013 (2013).28 För en grundlig redogörelse och analys av miljömålens förhistoria och utveckling se Lundgren (2013); han har därutöver särskilt skärskådat målet Giftfri miljö. Lundgren (2006). En kritisk diskussion av miljömålen i deras tidigare form och något om deras bakgrund finns i Emmelin (2005) och Emmelin & Lerman (2006). En diskussion av miljömålen ur ett rationalistiskt perspektiv finns i Edvardsson (2006). Med hänsyn till att miljömålen framställs som helt centrala för svensk miljöpolitik och också marknadsförs internationellt som miljöpolitiskt instrument är bristen på bred och kritisk diskussion anmärkningsvärd; möjligen är det en forskning som är svårfinansierad på grund av ”inkorrekthet”: den som inte är med är mot!


MIL

JÖM

ÅLEN

– M

ILJÖ

TEKN

OKRA

TIN

S U

TOPI

Miljömålen – vem fyller dem med innehåll?Man kan göra en grov uppdelning av målen i en grupp ”inverterade problem”; mål som i positiv form egentligen beskriver ett problem eller hot: ”giftfri miljö”, ”säker strålningsmiljö”, ”bara naturlig försurning”, ”rent vatten”.29 Dessa kallas ibland också för vetenskapliga mål: det kan hävdas att de åtminstone principiellt går att vetenskapligt beskriva och kvantifiera. Utsläpp och halter, riskzoner och osäkerhetsintervall kan i princip anges för försurande ämnen, närings- ämnen och gifter. Osäkerheterna kan vara stora, men principiellt finns det inget att invända mot tanken att det finns viktig expertkunskap, som behövs för att underbygga politiska avgöranden om vad som är acceptabel risk eller rimliga kostnader för att åtgärda problem.30 De tidigare del-målen har i huvudsak karaktären av beskrivningar av vad miljövården redan arbetar med, vilket innebär att vad miljömålssystemets ”vetenskapliga” del egentligen beskriver är problem som är relativt väletablerade. De ”vetenskapliga miljömålen” visar, trots den retoriska inpackningen, att statens insatser i hög grad är defensiva och består i att avvärja hot; därav också min karaktärise-ring av dessa mål som ”inverterade problem”.31 Att miljömålen skulle innebära en övergång till ett framåtsyftande arbete hör mera till den politiska retoriken än miljöarbetets vardag. Det är svårt att se att övergången till ”preciseringar” som ersättning för delmål ändrar på detta, särskilt som en betydande andel av de konkreta indikatorerna har just karaktären av väl identifierade problem.32

Principiellt annorlunda förhåller det sig med den grupp man kan kalla ”utopiska landskaps-mål”. Att hävda att experter kan avgöra hur stor andel av nationalparksarealen som får vara bullerstörd eller att ett visst landskap kan tåla vindkraft och ett annat inte, framstår som ett in-trång på den arena där vi ska förhandla om vilka kvaliteter som olika grupper önskar i olika miljö-er. Inte minst viktigt: från en aggregerad siffra för riket finns det inget riktigt bra sätt att avgöra hur den störda arealen ska fördelas. Det ”helhetsperspektiv”, som framhålls i citatet ovan från miljö- processutredningen, kanske inte finns som expertkunskap när det gäller avgöranden om lämpliga lokaliseringar.33 I det konkreta fallet med vindkraft innebär det till exempel att vad som är estetiskt ”lämpligt” görs till en fråga för experter snarare än för lokal deliberation – eller maktutövning.34

29 När ingen annan referens anges för miljömålen, ”preciseringarna” och målens indikatorer är informationen hämtad från www.miljomal.nu och kontrollerad under perioden 2013-08-05–10.30 Anspråk och ambitioner när det gäller samhällsekonomiska bedömningar inom miljövården vore värd en närmare undersökning.31 Emmelin (2005).32 Medan begränsning av utsläpp av bensen förekommer i flera mål, saknar man de problem som vi börjar ana konturerna av, till exempel ämnen som har ”hormonliknande effekter” eller effekter av utsläpp av farmaka i sjöar och vattendrag.33 SOU 2008:86. Det är anmärkningsvärt hur ofta ”helhetsperspektiv” eller ”holistiskt perspektiv” i miljödebatten i praktiken inne-bär den talandes perspektiv. Emmelin (1982).34 En diskussion om detta finns i Larsson (2008; 2013) beträffande utbyggnaden av 3G-systemet och i Larsson & Emmelin (2007) rörande vindkraften.

”Miljömålen – vem fyller dem med innehåll?”


MILJÖM

ÅLEN – M

ILJÖTEKNOKRATIN

S UTOPI

Som alternativ till att ställa upp kvantifierade mål för önskvärda framtida tillstånd kan man se Naturresurs- och miljökommitténs försök att formulera att antal principer av tydligt etisk karaktär.35 För de ”utopiska landskapsmålen” skulle övergripande principer av strategisk karaktär, som försöker fånga innehållet i arbetet och utformningen av planeringsprocesserna, kanske vara bättre än märkliga kvantifieringar av önskvärda tillstånd som att maximera arealen hårdgjord yta, andelen bullerstörd nationalparksyta och liknande.

”God bebyggd miljö” som exempelEtt av de tydligaste exemplen på omdefiniering och inkorporering utgörs av målet God bebyggd miljö. När tidssatta och kvantifierade delmål skulle tas fram, föreslog den ansvariga myndigheten, Boverket, ett stort antal delmål som kan sägas någorlunda svara mot en intuitiv uppfattning av målet ”god bebyggd miljö”:

Städer, tätorter och annan bebyggd miljö ska utgöra en god och hälsosam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö. Natur- och kulturvärden ska tas till vara och ut-vecklas. Byggnader och anläggningar ska lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas.36

I den process som ledde fram till Boverkets rapport försvann ett stort antal av de föreslagna delmålen och Boverket anslöt till sex delmål som regeringen föreslagit. Det vore intressant att studera hur det gick till när Boverkets ursprungliga förslag till delmål ersattes av en uppsättning delmål inriktade på en något diffus föreställning om vad den ekologiska hållbarheten i den urbana miljön innebär: mål för kompostering av restaurangavfall, användning av naturgrus, avfall och deponier tillsammans med skydd av kulturhistorisk bebyggelse, buller, inomhusmiljö och energianvändning i byggnader.37 Klart är emellertid att det var ”miljöparadigmet” som tog över ”god bebyggd miljö” med en synnerligen partiell definition av begreppet.

I det reviderade systemet finns tio ”preciseringar” av målet. Flera av dessa är svåra att se som preciseringar. De är snarare retoriska variationer på ”god bebyggd miljö” till exempel:

35 Principerna finns i SOU 1983:56. Kommitténs arbete och betänkande diskuteras ur bland annat detta perspektiv av Anselm (2002).36 God bebyggd miljö (1999).37 Liksom för flera andra mål fanns också ett delmål rörande arbetet med måluppfyllelse: ett delmål om att planeringen skulle vila på gott underlag; ett förmodligen inte omotiverat krav på att Plan- och bygglagens krav på planeringen skulle vara uppfyllt i ett generationsperspektiv!


MIL

JÖM

ÅLEN

– M

ILJÖ

TEKN

OKRA

TIN

S U

TOPI

”hållbar bebyggelsestruktur” eller ”hållbar samhällsplanering”. Hälsa uppmärksammas till exempel genom ”bensen i luft”, ”miljötobaksrök” och fyra former av radonexponering. En breddning av ”preciseringarna” så att ”människors behov” också ska tillgodoses utöver att man håller sig inom ”vad naturen tål” finns i ”god vardagsmiljö”: miljön ”utgår från och stöder människans behov, ger skönhetsupplevelser och trevnad samt har ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur”. Ser man emellertid på de 27 indikatorer som finns för målet så kan man konstatera att de som har någon grad av konkretion har karaktären av ”inverterade problem”: samhällsplaneringens luftiga mål kokas i praktiken ned till radon, buller, avfall och liknande.38

Att miljö- och hälsoskydd i den urbana miljön får uppmärksamhet är naturligtvis positivt. Men föreställningen att vi har nått ”god bebyggd miljö” och det hållbara samhället, om vi hanterar dessa aktuella problem så som de beskrivs i den reviderade strukturen, är kanske något missvisande; särskilt som det framgår att många av de mål som är uppställda för indikatorerna knappast kommer att nås i generationsperspektivet. ”Det hållbara samhället” kommer att kännetecknas av att ”vi har jobbat med det vi kände till när vi började färden mot det gröna folkhemmet” – med varierande framgång.

Etappmålens karaktärDe etappmål som infördes 2010 ska vara steg på vägen mot måluppfyllelse. Det intressanta är dels att det bara finns etappmål för fem av de 16 miljömålen, dels att flera av dem visserligen är tidssatta men då handlar det om att det ska finnas kunskap om problemen, inventeringar ska ha påbörjats och liknande. För biologisk mångfald gäller till exempel att det 2015 ska finnas åtgärdsprogram, att ekosystemtjänster ska vara karterade 2013 och att ”invasiva främmande arters effekter” ska vara bedömda och insatser för bekämpning av dem ska ha inletts senast 2015 och att kartläggning och övervakning av genetisk mångfald ska ha inletts 2015. Etapp-målen har således i hög grad karaktär av tidssatta steg i målens riktning. I flera fall kräver det ett rätt stort mått av god vilja för att se dem som mer än mycket allmänna steg i riktning mot måluppfyllelse. Etappmålen har karaktären av diffusa men vida mandat för någon aktör att välja arbetsuppgifter eller att fortsätta med ”business as usual”. Det kan se ut som ett mandat för

38 Grovt räknat är sexton av indikatorerna ”miljö- och hälsoskyddsfrågor”, medan åtta är av typen god planering, god kompetens och liknande, alltså förutsättningar snarare än indikatorer på måluppfyllelse.


MILJÖM

ÅLEN – M

ILJÖTEKNOKRATIN

S UTOPI

ytterligare utvidgning av miljöparadigmets tillämpningsområde. De innehåller dessutom uttryck som ”där så är relevant och skäligt” och liknande; det politiska språket trivialiserar det som skulle vara skarpa mål.39

Koloniseringens många formerJag ska här återkomma till listan över hur koloniseringen tar sig uttryck genom en kortfattad och något rapsodisk exemplifiering, delvis för att peka på att det inte bara handlar om miljömålen.

Miljömålen ska explicit utgå från ”vad naturen tål” samtidigt som de i sig anges definiera gränserna för detta.40 Föreställningar om ”vad naturen tål”, bland annat i form av begreppet ”kritisk belastning” (critical load), har sedan 1988 varit centrala inom miljövårdspolitiken.41 Som tankemodell är begreppet fruktbart för frågor om utsläpp av växthusgaser, försurning och förorening både med giftiga och ”gödande” ämnen.42 Kunskap om när olika natursystem över-belastas och om deras reaktioner på belastning är uppenbart nödvändig för en effektiv miljö- politik.43 Problemen uppstår i gränsområdet mellan denna kunskap och förhandlingar om vad som är acceptabel risk eller önskvärda tillstånd. Diskussionen om ”tillväxtens gränser” har åter-kommit mera generellt med klimatfrågan och mycket konkret med en uppmärksammad artikel om ”safe operating space” som exempel på försök att göra det önskvärda till en expertfråga.44 Men miljömålen framstår också som ett exempel på att tankemodellen och expertanspråken utvidgas till frågor där de är mindre lämpade. Som redan påpekats hör tids- och kulturbetingade frågor som bullerstörningar, vilket landskap som är önskvärt, vilken tillgänglighet till strand eller grönområden som är önskvärd till sådana frågor.

39 Tarschys & Lemne (2013), s. 395.40 Emmelin (2005).41 Lundgren (2013), s. 300.42 Att modellen också reser komplicerade frågor om gränsen mellan ”natur” och ”samhälle” är självklart teoretiskt intressant. Att en gränsdragning mellan natur och kultur eller samhälle teoretiskt sett är ofruktbar eller omöjlig att upprätthålla är inom samhälls-vetenskap och humaniora en tämligen okontroversiell uppfattning. Den hävdas såväl på teoretiska grunder, se till exempel Lidskog & Sundqvist (2011b), av esoteriska tänkare som Bruno Latour och Ulrich Beck som inom mera konkret kritik av naturvårdsarbete när det gäller föreställningar om ”vild” eller ”ren natur”. Cronon (1995) och Lundgren & Sundqvist (2003). Icke desto mindre är det uppenbart att föreställningar om ”ursprunglighet”, ”naturliga tillstånd” och ”naturens gränser” är centrala inom miljövård och naturvård och att det faktiskt läggs en god del forskningsmöda på att försöka definiera vad som är ”ren” eller ”ursprunglig” natur. Emmelin (2009). Studiet av hur gränserna mellan natur och samhälle och mellan expertkunskap och annan kunskap konstrueras inom miljövårdens praktik framstår som viktig och långt fruktbarare än esoteriska diskussioner à la Latour och Beck.43 Lundqvist (2004); Lidskog & Sundqvist (2011a).44 Rockström et al. (2009).


MIL

JÖM

ÅLEN

– M

ILJÖ

TEKN

OKRA

TIN

S U

TOPI

Tanken på en ”ren natur” eller ”naturliga tillstånd som önskvärda mål eller viktiga referenser för miljöarbetet förekommer oavsett vad som teoretiskt kan sägas om begreppen. EU:s ramdirektiv för vatten sätter som mål för all vattenvård att återföra sjöar och vattendrag till ett i största möjliga grad naturligt tillstånd. Forskning om ”ursprunglighet” och konstruktion av index som måttstock för åtgärder är en del av naturvårdsbiologin.45 När tankefigurer som ”naturlighet” används som mål blir utopin egentligen tillbakablickande. Man kan i miljömålen, men också i till exempel EU:s ramdirektiv för vatten, se hur ”naturlighet”, ”renhet” och ”naturliga tillstånd” innebär att det förflutna blir referenser för dagens miljöarbete.46 Det handlar inte om att styra mot framtida önskvärda tillstånd utan om att rekonstruera ”ursprungliga” tillstånd. Det utopiska tänkandet inordnas i en guldåldersmyt.47 Möjligen skulle man också kunna tala om en ”ekologikonservatism” som en analogi till socialkonservatism: det gäller att skynda långsamt och skapa balans i samhälle och natur.

”Förvetenskapligande” är att ge expertkunskap, värderingar och bedömningar eller utflöden av starka tankefigurer eller politiskt attraktiva uppfattningar en retorisk inpackning som ger sken av vetenskaplig utsaga.48 Vindkraften bjuder på ett exempel på hur miljö-paradigmets tänkande försöker skapa balans i bedömningar genom att experterna yttrar sig om också estetik och det önskvärda. I tillståndsärendena eller deras miljökonsekvensbedömningar finns regelmässigt ”expertbedömningar” av landskapsvärden som beskrivs med begrepp som ”landskapets enhetlighet och heterogenitet” och bedömningar av tålighet mot visuell påverkan görs som om det finns en expertkunskap att stödja uttalandena på. Med anspråk på vetenskap-lighet kan de sedan ställas mot andra ”objektiva” förhållanden. ”Kommunala värderingar om vad som är lämpligt” undviks och processen får därmed sken av symmetri och expertbedömning, vilket var en del av argumentationen för att föra tillståndsgivningen från den kommunala planeringen till den statliga regleringen, från Plan- och bygglagens vägningar till miljöbalkens expertbedömningar.49

45 Se Emmelin (2009) för diskussion.46 Emmelin (1998).47 Frängsmyr (1980).48 Emmelin (2009).49 Att förändringen gjordes rent formellt så, att kommunen i praktiken getts veto i processen i stället för ansvar att väga intressen är en annan sak; det innebär så som det nu kan bedömas förmodligen att ”kommunala värderingar” i själva verket fått en starkare ställning (Larsson 2009).

”När tankefigurer som ’naturlighet’ används som mål blir utopin egentligen tillbakablickande.”


MILJÖM

ÅLEN – M

ILJÖTEKNOKRATIN

S UTOPI

Till ”förvetenskapligande” av olika politiska frågor hör en strävan till kvantifiering, som emellertid ofta kan förefalla tveksam; det kan vara rimligt att tala om ”pseudokvantifiering” när frågor kläms in i kvantitativa men ofta relativt godtyckliga mått. Att sätta ett kvantitativt mål för hur stor del av Sveriges yta som får vara hårdgjord eller bullerstörd kan se ut som anpassning till målstyrning men saknar påtaglig mening när det ska omsättas i lokala beslut.50 Försöken att göra samhällsekonomiska kalkyler kan också framstå som peudokvantifiering genom att det finns ett betydande mått av godtycklighet i värderingarna av miljönytta. Man kan se tillväxten av samhällsekonomiska kalkyler inom miljövården både som ett utflöde av miljöparadigmets kalkylerande rationalitet och som ett sätt att genom allianser med andra vetenskapsområden avpolitisera konfliktfyllda miljöfrågor och inkorporera dem i expertkunskapens maktsfär. Begreppet ”ekosystemtjänster”, som har en pedagogisk styrka genom att peka på andra natur-värden än rena produktionsvärden, inbjuder samtidigt till att miljöparadigmet utvidgas till att göra samhällsekonomiska bedömningar.51

Ett intressant exempel på pseudokvantifiering är det försök att kvantifiera gränser för acceptabel förlust av biologisk mångfald som gjorts i artikeln om ”planetary boundaries.52 I en figur som fått närmast ikonisk status anges att vi dramatiskt och i långt högre grad än för andra faktorer som klimat, ozonlagrets tillstånd eller kvävets kretslopp har överskridit ”natu-rens gränser”. Det är intressant att se hur detta dramatiska påstående underbyggs: det bygger på uppskattningar av nuvarande utrotningshastighet – uttryckt i antal utdöende arter per miljon arter och år samt ett angivet osäkerhetsintervall.53 Samtidigt påpekas att kunskapen, både om diversitetens faktiska betydelse och om den angivna gränsen, är osäker. Och skälet för att hävda att ”naturens gränser” mycket kraftigt har överskridits anges vara att omfattande förlust av biodiversitet är etiskt oförsvarbar; det etiska är således en biologisk bedömningsfråga. Ansatsen tvingar med en obönhörlig logik fram en falsk precision som egentligen inte uttrycker något annat än en mycket allmän etisk princip: att inte utrota arter snabbare än vad som kan ses som ”naturligt” i ett geologiskt tidsperspektiv. Det blir problematiskt med kombinationen stor veten-skaplig osäkerhet och stora anspråk i imperativ form som egentligen är en moralisk utsaga. Om

50 Emmelin & Lerman (2006) & (2008).51 I motsats till undersökningar av ”betalningsvilja” blir anspråken att detta är ”vetenskapliga värderingar” fria från människors attityder och värderingar. 52 Rockström et al. (2009).53 Vad jag kan se – med reservation för vad som kan finnas i underlagsmaterialet till den citerade artikeln – är det osäkert om det handlar om brutto- eller nettominskning av biologisk mångfald. Artbildning som motvikt mot utrotning är i naturen en viktig faktor; möjligen är det underförstått att denna process är långsammare och inte på samma sätt influeras av mänskliga verksamheter.


MIL

JÖM

ÅLEN

– M

ILJÖ

TEKN

OKRA

TIN

S U

TOPI

försöken att fastställa gränser för förlust av biologisk mångfald och vad som är acceptabel andel natur omvandlad till åkermark kan man nog tillämpa den australiensiske filosofen John Passmores (1980) omdöme om många av ekologismens dogmer: ”Useful as a warning it is useless as a guide to action.”

Ett tydligt exempel på omdefiniering av frågor ger utvecklingen av strandskyddet. Från att ha varit en ren välfärdsfråga, allmänhetens tillgång till attraktiva stränder, har strandskyddet förve-tenskapligats och inkorporerats i naturvårdens expertkunskap genom att värnandet av biologisk mångfald har blivit ett viktigt motiv, möjligen till och med överordnat. Det är värt att notera att expertkunskapen därvid också anses innefatta förmågan att göra bedömningar av ett områdes potentiella värde för biologisk mångfald.54 Tjänstemän har då fått mandat att överpröva ”demo-kratiskt fattade beslut baserade på lokal kunskap” om vad som är en lämplig avvägning mellan allmänna och enskilda intressen.55 Att föra in motivet biologisk mångfald är ett sätt att om- definiera strandskyddets mål och därmed inkorporera det. För både strandskyddet och de så kallade riksintresseområdena för friluftsliv gäller att förvetenskapligandet ligger i att motiven inkorporeras i en naturvetenskaplig sfär56 snarare än att genom studier av bruksmönster eller attityder utröna vilket värde ett visst område har för friluftsliv och tillgänglighet.57

Exemplen kunde mångfaldigas men jag ska istället avsluta med några reflexioner runt byråkratin som producent av samhällsutopier.

Miljömålen – styrning eller utopiAmbitionen i miljömålen kan framstå som tämligen långtgående: miljömålen ska styra samhälls-utvecklingen för att därmed uppnå det hållbara samhället som ett slags sluttillstånd. Det är emellertid oklart om miljömålen faktiskt är ett instrument för målstyrning inom ramen för ”New Public Management” eller en lösligare och mera visionärt utopisk framtidsbild. Att miljö-

54 Emmelin (2009).55 En intressant men osystematisk observation är att motiveringar rörande biologisk mångfald i strandskyddsärenden ofta förefaller vara baserade på de allmänna motiven för strandskydd snarare än specifika yttranden om den aktuella platsens egenskaper. Som ett konkret exempel på hur expertkunskap förvaltas och ett luddigt begrepp används i prövningssammanhang är det kanske värt att följa upp.56 Jämför också hur argumentationen för friluftsliv byggs på uppfattningar om hälsoeffekter snarare än medborgarnas önskemål. Emmelin et al. (2010).57 I och med det nyligen avslutade forskningsprogrammet Friluftsliv i förändring finansierat av Naturvårdsverket kan man möjligen se en omsvängning mot intresse för kunskaper om ”brukarna”. Fredman et al. (2013).


MILJÖM

ÅLEN – M

ILJÖTEKNOKRATIN

S UTOPI

målssystemet inte uppfyller grundläggande teoretiska kriterier för ett fungerande målstyrnings-system och att målstyrning i offentlig verksamhet dessutom är starkt ifrågasatt är en sak.58 Detta är i och för sig inte unikt för miljöområdet; många disparata, motsägelsefulla och vaga mål före-kommer inom andra politikområden, allt ifrån skarpa mål till ”inriktningsmål” där förväntan på måluppfyllelse är låg. För både sektorsmyndigheter och kommuner gäller ”detaljreglerings- paradoxen”: ju större antal mål och riktlinjer man har att hantera, desto större möjligheter har man att på egen hand fastställa prioriteringar för den egna verksamheten.59 Den höga ambitionen innebär således att miljömålens funktion som målstyrningsinstrument i praktiken måste bli svag i konkurrens med till exempel sektorsmyndigheters kärnverksamheter. Vad gäller miljömåls- systemet kan man notera en påtaglig oklarhet i detta avseende. Regeringen hävdade 1998 å ena sidan att mål och resultatstyrning är det effektivaste sättet att styra ett brett upplagt miljöarbete med deltagare från alla samhällsområden. På ett tidigt stadium hävdade Miljömålsrådet också att miljömålen i ökande utsträckning användes av kommuner och länsstyrelser i tillstånds- prövningen. Om detta kunde man å andra sidan konstatera att det faktiskt inte är lagligt.60 I revisionen av miljömålssystemet konstaterade utredaren dessutom att miljömålen sannolikt inte

skulle komma att ändra olika aktörers beteenden.61 Revisionen innebar också att föreställningen om att ha uppnått målen till 2020 inte var realistisk; generationsmålets utopiska karaktär i rent praktisk mening erkändes.

Det är ett dilemma att en fortlöpande negativ rapportering kan medföra att entusiasmen för att arbeta mot mål, som hela tiden förefaller vika undan, kan bli låg. En lösning på detta synes ha blivit att redovisningen av måluppfyllelse har blivit diffusare än det något simplistiska system av ”smileys” som tidigare

användes. Som Lars J. Lundgren uttrycker saken: ”I dag ska vi inte tro att vi är vid målet 2020. Nu ska vi tro att vi 2020 ska kunna tro att vi kan komma till målet”.62 Frågan är om denna ned-tonade utopi är tillräckligt manande som samlande vision när staten inte kan, vill eller får gripa till mera handfasta medel.

58 Emmelin (2005); Emmelin & Lerman (2006); Rombach (1991).59 Tarschys & Lemne (2013b), s. 397.60 Emmelin & Lerman (2006). 61 SOU 2009:83.62 Lundgren (2013), s. 332.

”I dag ska vi inte tro att vi är vid målet 2020. Nu ska vi tro att vi 2020 ska kunna tro att vi kan komma till målet.”


MIL

JÖM

ÅLEN

– M

ILJÖ

TEKN

OKRA

TIN

S U

TOPI

Genom en struktur med många mål och ett mycket stort antal indikatorer erbjuds olika aktörer i samhället ett smörgåsbord att välja från. Frågan om måluppfyllelse blir hanterbart vag i ett system där bara vissa indikatorer är kvantifierade och sammanvägningen är öppen. Daniel Tarschys och Marja Lemne pekar på att staten inte vill ta ansvar för att störa en konsensus grundad på vaga mål.63 Det är i detta konturlösa landskap som utrymme skapas för vissa aktörer att ta makt över visionerna snarare än att tilldelas den genom demokratisk deliberation.

Generationsmålet – teknokratisk utopismFöreställningen att miljöproblemen ska vara lösbara – och därtill till en viss tidpunkt – är genuint utopisk i den bokstavliga meningen av ordet: ”platsen som icke är”. Miljöproblem transformeras ofta eller flyttas i tid och rum, och blir då möjligen minskade men inte lösta. Städernas hygieniska problem omvandlades till avloppsvatten, som så småningom med renings-teknik omvandlades till ett problem med förgiftat slam.64 Höjda förbränningstemperaturer innebar minskade utsläpp av cancerframkallande partiklar men har tenderat att öka utsläppen av kväveoxider. CCS-tekniken (carbon capture and storage) löser inte problemet med för- bränningens koldioxidproduktion utan flyttar det från atmosfär till litosfär med vad vi idag tror mindre allvarliga konsekvenser.65 Om kärnkraften är en lösning på klimatproblemen är i hög grad en stridsfråga där risker och avfallsproblem ställs mot växthuseffekt. Vindkraften är en partiell lösning på fossilberoendet men har sina egna miljöstörningar.

Tanken att de viktigaste miljöproblemen ska vara lösta vid en given tidpunkt kan ses som en summering av miljöparadigmets underliggande tankefigurer. Hållbarhet ses som ett tillstånd att uppnå. Ett samhälle där miljöproblemen i princip är lösta – metaforen ”det gröna folkhemmet” – är den slutgiltiga utopin. Frågan är hur mycket ”utveckling” som ryms i denna vision av ”hållbar utveckling”.66 Guldåldersmyten, som här tar sig uttryck i att restaurera miljön till ett naturligt tillstånd, finns där som en underliggande tankefigur. Att kriterierna för utveckling därmed blir bakåtblickande kan ses som en av ”den ekologiska modernitetens” paradoxer.

63 Tarschys & Lemne (2013a), s. 13.64 Lundgren (2013).65 Lidskog & Sundqvist (2010b).66 Se också Lundgren (2006), s. 311.


MILJÖM

ÅLEN – M

ILJÖTEKNOKRATIN

S UTOPI

Avslutningsvis några reflexioner om miljömålen, byråkratiskt formulerade utopier och tids-anda. Den norske statsvetaren Ottar Box har i sina arbeten pekat på två intressanta egenskaper hos utopier. För det första deras totalitära karaktär om de är detaljerade och staten har makt att genomdriva dem. För det andra problemet att det är svårt att enas demokratiskt om en utopi. Vi vill för mycket och vi vill motstridiga saker. Brox slutsats är att vi demokratiskt kan enas om ett begränsat antal viktiga problem att lösa; vi kan bli eniga om ”dit vi ikke vil”.67 En utopi måste ha ett ideologiskt innehåll som innebär att många kan enas kring den, vilket förutsätter att den formuleras vagt. Begreppet ”hållbar utveckling” är ett gott exempel: det kan fyllas med mycket olika innehåll. Det kan användas för att ge naturen en överordnad roll i form av ekologiska imperativ och ”vad naturen tål”. Eller kan det ses som en pågående förhandling om avvägningar mellan sociala, ekonomiska och miljömässiga mål. Vagheten finns inbyggd i regelverket: miljö-balken och miljömålen ger uttryck för det förra och Plan- och bygglagen för det senare.68

Om miljöarbetet inriktas på problemlösande medför det att problemens orsaker och ansvariga aktörer pekas ut. Ett skäl till att klimatfrågan är så kontroversiell är rimligen just detta. Ett system med mål och målstyrning innebär att staten definierar problemen och sätter upp målen och sedan överlåter åt en ospecificerad aktörsgrupp att lösa problemen. Staten utövar ”ledarskap” dels genom en rad normer, riktlinjer och mål dels genom att miljömålsansvariga myndigheter rapporterar om hur arbetet går.69

Det har också hävdats att miljödiskursen blivit moraliserande på två olika sätt. Lowe et al. har pekat på hur synen på orsakerna till vattenförorening från lantbruket i England har utvecklats från ”negativa sidoeffekter av en positiv verksamhet” till profithungriga och oansvariga bönder. Vattenvården har i samspel med denna utveckling gått från stöd och rådgivning till bönderna till övervakning och till och med institutionaliserat angiveri.70

Miljömålssystemet passar in i en situation där miljöproblemen ses som orsakade av våra individuella val. När staten inte kan, vill eller får reglera så ligger det nära till hands att betona individernas val och individens ansvar.71 I takt med att individernas ansvar för att göra

67 Brox (1966) & (1995).68 Emmelin & Lerman (2006). 69 Vilken miljönytta detta innebär är svårt att avgöra. Klagomålen över att systemet innebär ökad rapportering om miljösituationen snarare än konkret arbete för att förbättra denna verkar förekomma. Johansson (2008) Barriärer och broar. Kommunikativa villkor i det svenska miljömålsarbetet refererat från Lundgren (2013). Detta är i och för sig inte unikt för miljöområdet. Det rapporteras allmänt mycket inom områden som utsatts för New Public Management: läkare och lärare rapporterar istället för att bota och under-visa. 70 Lowe et al. (1997).71 Lidskog & Sundqvist (2011b).


MIL

JÖM

ÅLEN

– M

ILJÖ

TEKN

OKRA

TIN

S U

TOPI

medvetna val betonas har också, enligt en nyutkommen avhandling, miljödiskursen antagit en alltmer moraliserande ton som författaren jämför med 1600-talets predikningar om synd och straff.72

Moraliserande runt miljöproblemens orsaker och ansvar för lösningar medför problemet att det också skuldbelägger.73

Miljömålen döljer, bakom en retorisk konsensus om poetiskt formulerade mål, några viktiga politiska och strategiska maktfrågor: Vem formulerar egentligen problemen, vems kunskap ska vara tongivande och hur vet vi att vi nått målen?74 Kommer vi att känna igen det ”hållbara samhället” om vi till äventyrs når målen någon gång i en framskjuten framtid? Och kommer vi att vara överens om att det var dit vi ville?

72 Avhandling i historia från Lunds universitet, Vårt eget fel av David Larsson Heideman, refererad av Merete Mazarella i en under-streckare i Svenska Dagbladet 2013-08-10.73 Lowe et al. (1997) har visat hur detta skuldbeläggande polariserat förhållandet mellan miljömyndigheter och bönder på ett sätt som beskrivs som kontraproduktivt. Den positiva retoriska inpackningen – det retoriska greppet ”decorum” – som miljöproblemen fått i miljömålssystemet kan ses som ett försöka att minska problem med avståndstagande på grund av skuldbeläggning. Emmelin (2005).74 Lars J. Lundgren talar i detta sammanhang om ”resultattolkningsprivilegiet”. Lundgren (2013), s. 338.


MILJÖM

ÅLEN – M

ILJÖTEKNOKRATIN

S UTOPI

Anshelm, J. (2002). ”Pragmatisk rationalism eller besinningens tvivel: Om försök att skapa en alternativ svensk miljöpolitik”, i Johan Hedrén (red.) Naturen som brytpunkt. Om miljöfrågans mystifieringar, konflikter och motsägelser. Stockholm: Symposion.

Beck, U. (2000). Risksamhället. På väg mot en annan modernitet. Göteborg: Daidalos.

Bergström, T. (2010). ”En förvaltning i demokratins tjänst? Den offentliga tjänsten i förändring”, i Politik som organisation. Förvaltningspolitikens grundproblem (2010) B. Rothstein (red.) 4:e uppl. Stockholm: SNS Förlag.

Brox, O. (1995). Dit vi ikke vil. Ikke-utopisk planlegging for neste århundre. Oslo: Exil forlag.

Brox, O. (1966). Hva skjer i Nord-Norge? En studie i norsk utkantpolitikk. Oslo: Pax (Utgiven 1970 på svenska som Centralbyråkraterna och glesbygden.)

Cronon, W. (1995). ”The trouble with wilderness; or, Getting back to the wrong nature”, i William Cronon (red.), Uncommon ground: Rethinking the human place in nature. New York: WW Norton & Company.

Edvardsson, K. (2006). ”Fyller miljömålen sin funktion?”, i K. Edvardsson, & S.O. Hansson, (red.) Vägar till ett effektivt miljöarbete. Umeå: Boréa.

Emmelin, L. (1982). Ekologisk grundsyn – bidrag till en diskussion om ett begrepp. Stockholm: Naturresurs- och miljökommittén, Bakgrundsmaterial nr 9.

Emmelin, L. (1983). Planering med ekologisk grundsyn. Stockholm: Naturresurs- och miljökommittén, Bakgrundsmaterial nr 13.

Emmelin, L. (1998). ”Det förflutna som norm i miljövården”, i Miljön och det förflutna. S. Sörlin & R. Pettersson (red.) Umeå: Institutionen för Idéhistoria, Umeå Universitet.

Emmelin, L. (1999). ”Handling Future Swedish Landscapes – Why is planning and landscape science so often irrelevant to the futures discourse?”, Jones, M. et al. Proceedings of the Permanent European Conference for the Study of the Rural Landscape, 18th session in Røros & Trondheim, Norway, September 7–11, 1998.

Emmelin, L. (2000a). ”Nordisk miljöförvaltnings professionskultur och några aktuella frågeställningar i miljöpolitiken”, Tidskrift for samfunns-forskning 41:3.

Emmelin, L. (2000b). ”Visioner – varför inte!”, i Planering för landskap. E. Skärbäck et al. Alnarp: Movium.

Emmelin, L. (2005). ”Att synas utan att verka – miljömålen som symbol-politik?” i Konflikter, samarbete, resultat. Perspektiv på svensk miljöpolitik. Festskrift till Valfrid Paulsson. Lars J. Lundgren & Johan Edman (red.) Brottby: Kassandra.

Emmelin, L. (2009). ”Naturvård – en professionell verksamhet på vetenskaplig grund?”, i Naturvård bortom 2009. Reflektioner med anledning av ett jubileum. (2009). Lars J. Lundgren (red.) Brottby: Kassandra.

Emmelin, L. & Kleven, T. (1999). A paradigm of environmental bureaucracy? Attitudes, thought styles, and world views in the Norwegian environmental administration. Oslo: NIBR’s Pluss Series 5-99.

Emmelin, L. & Lerman, P. (2006). Styrning av markanvändning och miljö. Stockholm: Ansvarskommitténs skriftserie. (Utgången men kan hämtas från www.bth.se/fou)

Emmelin, L. & Lerman, P. (2008). ”Environmental quality standards as a tool in environmental governance – the case of Sweden”, i Standards and Thresholds for Impact Assessment. (2008) M. Schmidt, J. Glasson, J.; L. Emmelin & H. Helbron (red.) Berlin: Springer.

Emmelin, L., Dunér, M. & Kransby, T. (2013). ”God ekonomisk tillväxt” och ”effektiv konkurrens” som mål för kommunal planering? Bilaga 3 till Boverkets Rapport 2013:3 Utvärdering av vissa tillväxt och konkurrens- bestämmelser i Plan- och bygglagen.

Emmelin, L., Fredman, P., Lisberg Jensen, E. & Sandell, K. (2010). Planera för friluftsliv. Natur, Samhälle, Upplevelser. Stockholm: Carlssons Bokförlag.

Frängsmyr, T. (1980). Framsteg eller förfall. Framtidsbilder och utopier i västerländsk tanketradition. Stockholm: Liber/Kontenta.

God bebyggd miljö (1999). Karlskrona: Boverkets Rapport 1999:09.

Referenser


MIL

JÖM

ÅLEN

– M

ILJÖ

TEKN

OKRA

TIN

S U

TOPI

Hajer, M. A. (1993). ”Discourse coalitions and the institutionalization of practice: The case of acid rain in Great Britain”, i The argumentative turn in policy analysis and planning. F. F. Fischer & J. Forester (red.) Durham: Duke University Press.

Kajala, L., Almik, A., Dahl, R., Diksaite, L., Erkkonen, J., Fredman, P., Jensen, F. Søndergaard, Karoles, K., Sievänen, T., Skov-Petersen, H., Vistad, O. och Wallsten, P. (2007). Visitor monitoring in nature areas – a manual based on experiences from the Nordic and Baltic countries. Metsähallitus.

Larsson, S. (2008). Between daring and deliberating – 3G as a sustainability issue in Swedish spatial planning. Licentiate thesis BTH 2008:2 (Hämtas från www.bth.se/fou).

Larsson, S. (2009). Problematisering av vindkraftens regelverk – en pilot-studie. Karlskrona: BTH Research reports 2009:4. (Hämtas från www.bth.se/fou).

Larsson, S. (2013). ”What type of knowledge rules where? Legally regulated participation in large-scale mobile infrastructure planning in Sweden”, Environment and Planning C: Government and Policy 2013(31).

Larsson, S. & Emmelin, L. (2007). Sustainable development in practice: infrastructure for the third generation mobile telephone system in Sweden, published in the conference proceedings of IAIA07 conference in Seoul, Korea, 4–9 June 2007.

Lidskog, R. & Sundqvist, G. (2011). ”Transboundary air pollution policy in transition”, i Governing the air. The dynamics of science, policy and citizen interaction. Rolf Lidskog & Göran Sundqvist (red.) Cambridge, MA: MIT Press.

Lidskog, R. & Sundqvist, G. (2011b). Miljösociologi. Lund: Studentlitteratur.

Lowe, P., Clark, J., Seymour, S. & Ward, N. (1997). Moralizing the environment. Countryside change, farming and pollution. London: UCL Press.

Lundgren, L. J. (1998). Acid rain on the agenda: A picture of a chain of events in Sweden, 1966–1968. Lund: Lund University Press.

Lundgren, L. J. (2006). ”Samhällets kapplöpning med sina miljöproblem”, i Giftfri miljö – utopi eller verklig chans. Birgitta Johansson (red.) Stock-holm: Formas Fokuserar.

Lundgren, L. J. (2013). ”Miljöpolitiken”, i Vad staten vill. Mål och ambitioner i svensk politik. D. Tarschys & M. Lemne (red.) Möklinta: Gidlunds.

Lundgren, L. J. & Sundqvist, G. (2003). ”Hur blir en förändring i naturen ett miljöproblem?”, i L. J. Lundgren (red.) Vägar till kunskap. Några aspekter på humanvetenskaplig och annan miljöforskning. Stockholm/ Stehag: Brutus Östlings Bokförlag Symposion.

Lundqvist, L. J. (2004). Sweden and ecological governance: straddling the fence. Manchester: Manchester University Press.

Miljömålen. Årlig uppföljning av Sveriges miljökvalitetsmål och etappmål 2013 (2013). Stockholm: Naturvårdsverket, Rapport 6557.

Passmore, J. (1980). Man’s responsibility for nature. Ecological problems and Western traditions. Surrey.

Persson, C. (2013). ”Deliberation or doctrine? Land use and spatial planning for sustainable development in Sweden”, Land Use Policy 34.

Petersson Forsberg, L. (2012). Friluftsliv och naturturism i kommunal fysisk planering. Karlskrona: BTH dissertations 2012:6.

Politik som organisation. Förvaltningspolitikens grundproblem (2010). B. Rothstein (red.) 4:e uppl. Stockholm: SNS Förlag.

Rockström, J., Steffen, W., Noone, K., Persson, Å., Chapin III, F. S., Lambin, E.F., Lenton, T. M., Scheffer, M., Folke, C., Schellnhuber, H.J., Nykvist, B., de Wit, C. A., Hughes, T., van der Leeuw, S., Rodhe, H., Sörlin, S., Snyder, C. A., Costanza, R., Svedin, U., Falkenmark, M., Karlberg, L., Corell, C. A., Fabry, V. J., Hansen, J., Walker, B., Liverman, D., Richardson. K., Crutzen, P., Foley J. A. (2009). ”A safe operating space for humanity”, Nature, vol. 461|24. (Detta är en featureartikel som summerar en annan och längre publikation som kan hämtas från (http://www.stockholmresilience.org/planetary-boundaries).

Rombach, B. (1991). Det går inte att styra med mål! En bok om varför den offentliga sektorns organisationer inte kan målstyras. Lund: Studentlitteratur.


MILJÖM

ÅLEN – M

ILJÖTEKNOKRATIN

S UTOPI

Sager, T. (1994). Communicative planning theory. Aldershot: Avebury.

SOU 1983:56 Naturresursers nyttjande och hävd. Betänkande av Naturresurs- och miljökommittén.

SOU 2008:86 Prövning av vindkraft. Delbetänkande av Miljöprocess- utredningen.

Standards and Thresholds for Impact Assessment. (2008). M. Schmidt, J. Glasson, J., L. Emmelin & H. Helbron (red.) Berlin: Springer.


Strömgren, A. (2007). Samordning, hyfs och reda. Stabilitet och förändring i svensk planpolitik 1945–2005. Uppsala: Acta Univ Upsaliensis. Stats- vetenskapliga föreningen i Uppsala 166.

Tarschys, D. & Lemne, M. (2013a). ”På spaning efter statsmakternas intentioner”, i Vad staten vill. Mål och ambitioner i svensk politik. D. Tarschys & M. Lemne (red.) Gidlunds förlag, Möklinta.

Tarschys, D. & Lemne, M. (2013b). ”Mål och mening i svensk politik”, i Vad staten vill. Mål och ambitioner i svensk politik. D. Tarschys & M. Lemne (red.) Gidlunds förlag, Möklinta.

FOTO

: KATJA

KIR

CH

ER

/FOLIO

FOTO

: ER

IK LE

ON

SS

ON

/MA

SK

OT


UTVECKLA MILJÖMÅLSSTRATEGIN


RICHARD ALMGREN

Född 1943, civilingenjör och konsult genom det egna företag Green Business AB med inriktning på att utveckla företag med avseende på miljöhänsyn. Senaste skrifter: ISO 14001 för små och medelstora företag (tillsammans med Torbjörn Brorson, 2013), Miljörevision (tillsammans med Torbjörn Brorson, 2012), Lätt med ISO 14001 (tillsammans med Torbjörn Brorson, 2010), Vår miljö 1930–2030 (2009) och Miljöarbetet stärker affärerna (tillsammans med Torbjörn Brorson och Magnus Enell, 2008).


Richard Almgren skriver ur ett företagarperspektiv med

fokus på utsläppsminskningar. Han menar att näringsliv

och offentlig sfär står på samma värdegrund vad gäller

miljöarbetet. I princip är det positivt att staten ger tydliga

spelregler.

Samtidigt ser han problem; miljökvalitetsmålen framstår

som alltför diffusa, alltför många, alltför långsiktiga. Han

efterlyser tydligare prioriteringar och kopplingar till närings-

livets egna initiativ.

Idag visar uppföljningar att miljömålen inte kommer att

nås, alltså ett misslyckande. Näringslivets bild är den helt

motsatta – framgångarna är legio, skriver Almgren.

Orsaken till de skilda synsätten är att de mål som rör

näringslivet huvudsakligen återspeglar miljöskyddsinsatser

i omvärlden som svenskt näringsliv inte råder över.


UTVECKLA M

ILJÖMÅLSSTRATEGIN

Såväl tillverkning som användning av produkter påverkar miljön och samhället. Det är konsekvenser av utvinningen av råvaror, tillverkningsprocesser, transporter och användning av produkter som givit upphov till de miljöproblem som i måltermer pekas ut i generationsmålet och de sexton miljökvalitetsmålen. Dessa produkter tillverkas för att tillgodose olika behov i samhället. Ytterst har konsumenterna det avgörande inflytandet över vilka produkter som får finnas och hur de ska utformas – en form av ”marknadsdemokrati” om man så vill.

Miljökvalitetsmålen och åtgärderna för att nå dem utgår från en värdegrund som i stort sett delas av personer i näringslivet och dem som verkar i den offentliga sfären. I enskilda detaljer kan det naturligtvis uppstå skiljaktiga meningar och olika tolkningar, eftersom de olika parterna har olika intressen att bevaka, näringsintresset mot allas intresse. Men det finns i grunden ingen motsättning när det gäller kravet att näringsverksamhet ska bedrivas utan att människors hälsa eller miljön tar skada. Det finns heller ingen motsättning när det gäller kravet att bevara ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga. Det innebär att båda parter har ett gemensamt intresse av att långsiktigt skydda miljön. Den senaste generationens framgångsrika insatser på

UTVECKLA MILJÖMÅLSSTRATEGIN


UTV

ECKL

A M

ILJÖ

MÅL

SSTR

ATEG

IN

miljöområdet hade inte kunnat genomföras utan ett starkt intresse från alla parter att medverka och bidra till en bättre miljö.

Den statliga styrningen för att komma tillrätta med upptäckta miljöproblem har hittills framförallt inriktats mot de mest miljöpåverkande verksamheterna i form av miljöprövning samt mot de mest miljöpåverkande produkterna i form av produktrelaterade styrmedel. Exempel på de sistnämnda är EU:s kemikalielagstiftning REACH, miljökraven på bilar och innehållskraven på tjockolja. Näringslivets svar på dessa propåer har utvecklats på sätt som jag återkommer till i artikeln. Men inte något av dessa regelverk skulle fungera rimligt effektivt utan aktiv medverkan från alla parter, inklusive näringslivet. Detta gäller alla regelverk: De måste betraktas som rätta och riktiga av dem som berörs, annars fungerar de inte som avsett. Det betyder dock inte att det nuvarande regelverket är ändamålsenligt utformat i alla delar och jag ska i artikeln peka på några otympligheter.

UppgiftenDenna artikel fokuserar på de mål som regeringen och riksdagen antagit som grund för miljö-politiken. Uppgiften har varit att beskriva en näringslivssyn på generationsmålet och de sexton nationella miljökvalitetsmålen som de formulerats i fyra propositioner (prop. 1997/98:145; prop. 2000/01:130; prop. 2001/02:55; prop. 2009/10:155).

I propositionen om delmål (prop. 2000/01:130) kan man identifiera fyra syften med dessa mål1:• Beskriva tillståndet i den svenska miljön• Integrera miljöhänsyn i alla sektorer• Stärka kunskaperna om miljöfrågor• Utgöra ett verktyg för samspel i internationella fora.

Som viktigaste styrmedel för att genomföra målen anges miljöbalken. Denna beskrivning utgår från nämnda syften inklusive de styrmedel som pekats ut och från två perspektiv för vart och ett av de angivna syftena, nämligen om de från ett näringslivsperspektiv utgör en drivkraft eller hinder för miljöförbättringar.

1 I prop. 2009/10:155 (s. 34f.) föreslog regeringen att delmålen successivt skulle ersättas med strategier och etappmål.


UTVECKLA M

ILJÖMÅLSSTRATEGIN

Som inledningsvis nämnts handlar artikeln främst om teknikaliteterna i utformningen av systemet med miljökvalitetsmål. Nu är näringslivet en månghövdad skara och alla känner säkert inte igen sig i den bild jag förmedlar, en bild som bygger på min egen erfarenhet och de undersökningar som utförts. (Se litteraturlista.)

Att utvärdera generationsmålet i sig är en lätt uppgift, eftersom knappast någon motsätter sig målet att lämna över en god miljö till nästa generation. Även de sju strecksatserna till generations- målet är skrivna på ett sätt som gör det svårt att se att det skulle finnas några skiljaktiga upp-

fattningar kring dem. För att uppgiften ska vara meningsfull måste man därför utgå från något mera konkret och då framstår de sexton miljökvalitetsmålen och delmålen som det som närmast anger den konkreta innebörden av generationsmålet. Denna artikel fokuserar därför på ett urval av de sexton miljökvalitets-målen.

Miljökvalitetsmålen är väsentligen av två slag: de som är föroreningsanknutna och de som är markanvändningsanknutna. De vänder sig till olika målgrupper. Flertalet av de markanvändningsanknutna miljökvalitetsmålen vänder sig när det gäller åtgärder främst till stat och kommun och berör huvudsakligen en lokal grupp av aktörer, medan de föroreningsanknutna har näringslivet som primär målgrupp och berör aktörer långt utanför Sverige, utöver de inom landet. Denna artikel fokuserar därför i första hand på tillämpningen av de föroreningsanknutna miljökvalitetsmålen. (Se tabell 1.) Strukturen i tabellen är säkert inte invändningsfri: bland annat finns det överlappningar. Exempelvis har miljökvalitets- målet Frisk luft en såväl global och nationell föroreningsanknuten som markanvändnings- anknuten dimension. Ett annat exempel är målen om jord- och skogsbruk, där också näringslivet är en viktig målgrupp. För syftet med denna artikel är uppdelningen emellertid ändamålsenlig.

Eftersom Naturvårdsverkets senaste fördjupade utvärdering visar att två av miljökvalitets-målen (5. Skyddande ozonskikt och 6. Säker strålmiljö) väntas kunna uppnås till 2020 inriktas därför denna artikel på resten av de föroreningsanknutna miljökvalitetsmålen (mål 1, 2, 3, 4 och 7) med exemplifieringar från målet Bara naturlig försurning (mål 3).

”Att utvärdera generationsmålet i sig är en lätt uppgift, eftersom knappast någon motsätter sig målet att lämna över en god miljö till nästa generation.”


UTV

ECKL

A M

ILJÖ

MÅL

SSTR

ATEG

IN

Utbredning av orsaker till målformulering

Miljökvalitetsmål

Föroreningsanknutna Markanvändningsanknutna

Global 1. Begränsad klimatpåverkan

4. Giftfri miljö

5. Skyddande ozonskikt

6. Säker strålmiljö

Kontinental 2. Frisk luft

3. Bara naturlig försurning

7. Ingen övergödning 10. Hav i balans

Nationell 8. Levande sjöar och vattendrag

9. Grundvatten av god kvalitet

11. Myllrande våtmarker

12. Levande skogar

13. Ett rikt odlingslandskap

14. Storslagen fjällmiljö

15. En god bebyggd miljö

16. Ett rikt växt- och djurliv

Tabell 1. Kategorisering av de nationella miljökvalitetsmålen

Att beskriva miljötillståndetEn uppenbar drivkraft i arbetet med miljökvalitetsmålen är att staten på ett begripligt sätt ”visar vägen” med miljöpolitiken. Från en verksamhetsutövares synvinkel är det enbart av godo att de statliga organisationerna tydliggör den långsiktiga inriktningen av miljöpolitiken. Den enskilde företagaren kan genom detta system med mål se hur olika myndighetskrav för det enskilda före-taget passar in i ett större sammanhang. Inte minst är denna koppling viktig hos de företag som frivilligt infört ett målstyrt system i form av ett miljöledningssystem för sin egen verksamhet.

Uppgiften för de sexton miljökvalitetsmålen är primärt att på lång sikt definiera det tillstånd i den svenska miljön som olika åtgärder ska sikta mot. Miljökvalitetsmålen kompletteras med ett system med delmål med uppgift att precisera innebörden av de sexton målen.


UTVECKLA M

ILJÖMÅLSSTRATEGIN

Fyra kriterier anges för delmålen:• Tydliga och uppföljningsbara• Uppföljningsbara på kort och lång sikt• Ingå i en heltäckande struktur• Tjäna som underlag för regionalt och lokalt miljö- och målarbete.

Man skulle till raden av kriterier kunna tillägga att de berörda aktörerna måste engageras. När man läser det ursprungliga förslaget till systemet med miljökvalitetsmål framgår det att miljö-kvalitetsmålen och delmålen har olika roller. Miljökvalitetsmålen syftar till att beskriva den lång-siktiga miljökvaliteten i Sverige, medan delmålen har rollen att följas upp och därmed utgöra grund för åtgärder. Förutsättningen är då att etappmålen utformas så att det förefaller rimligt att rikta krav på åtgärder till verksamheter i Sverige. Om det är en riktig tolkning av systemet med miljökvalitetsmål, kan de fås att fungera som en helhet. Hittills har utvärderingarna emellertid skett gentemot såväl de sexton miljökvalitetsmålen som delmålen med följd att det inte framgått vart kraven på åtgärder lämpligen ska riktas. Är det verksamheter i Sverige, Europa eller globalt? Denna osäkerhet har att göra med det faktum att orsaken till miljöpåverkan är så vitt spridd, huvudsakligen kontinental och global spridning. Få av delmålen uppfyller de angivna kriterierna.

Ett hinder för framsteg är att miljökvalitetsmålen ger en missvisande bild av utvecklingen. Hittills har utvärderingarna av tillståndet i den svenska miljön skett utan tydlig åtskillnad mellan de sexton miljökvalitetsmålen och delmålen. Uppföljningarna ger intrycket att insatserna hittills har varit förgäves och att en miljökatastrof står för dörren med svenska verksamheter som huvudsaklig orsak. Detta intryck blir tydligt inte minst i den senaste uppföljningen. Antalet miljö- kvalitetsmål som förväntas uppnås har successivt minskat och nu väntas bara två mål kunna infrias till den valda tidpunkten 2020. I den fördjupade utvärderingen dessförinnan, 2008, bedömdes sex mål kunna uppnås, uppföljningen dessförinnan nio mål.

Näringslivets bild är den helt motsatta – framgångarna är legio. Den grundläggande orsaken till de olika synsätten är att de nationella miljökvalitetsmål som är väsentliga för näringslivet i själva verket huvudsakligen återspeglar miljöskyddsinsatser i omvärlden som det svenska näringslivet inte råder över. Det är inte särskilt ändamålsenligt att sätta mål som till stor del kräver åtgärder utanför svenska verksamheters räckvidd. Svenska aktörer måste känna sig berörda av målen för att de ska ha någon inverkan. Mål och åtgärder måste samspela, det är en generell regel i all målstyrning.

Några exempel kan illustrera utvecklingen. Sverige har på en dryg generation halverat sina utsläpp av växthusgaser och är ett av den handfull länder i världen, exklusive länderna i det


UTV

ECKL

A M

ILJÖ

MÅL

SSTR

ATEG

IN

forna Sovjetunionen som klarat sina åtaganden av andra skäl än att uppnå antagna mål, som infriat de legalt bindande åtagandena i Kyotoprotokollet till klimatkonventionen UNFCCC och dessutom med stor marginal. Utsläppsnivån ligger nu i fas med att uppnå EU:s mål om att minska koldioxidutsläppen med 20 procent till 2020 (målet Begränsad klimatpåverkan). Sverige har i stort sett (viss marginell användning förekommer under en övergångstid) fasat ut användningen av alla de ämnen som ingår i POPs-konventionen om stabila organiska ämnen (målet Giftfri miljö). Världens produktion av de närmare hundra substanser som ingår i Montrealprotokollet till Wienkonventionen för skydd av ozonskiktet i de övre luftlagren har minskat med 98 procent sedan maximiproduktionen 1987 och Sverige var ett av de första länderna i världen med att helt fasa ut användningen av dessa ämnen (målet Skyddande ozonskikt). Uppmätta värden för allmänhetens totala exponering för elektromagnetiska fält ligger långt under gällande referens-värden (målet Säker strålmiljö). I EU-organisationen EMEP:s utvärderingar av luften i Europa rapporteras att det fortfarande finns bristande luftkvalitet i stora delar av Europa men endast i marginellt avseende i Sverige (målet Frisk luft). Sverige har minskat utsläppen av försurande svavel- och kväveoxider med omkring 90 procent under en dryg generation, vilket i ett inter-nationellt perspektiv är ett enastående resultat (målet Bara naturlig försurning). Sverige har minskat utsläppen av närsaltet fosfor med omkring 80 procent, också detta mer än vad andra nationer mäktat med (målet Ingen övergödning). Trots dessa ovedersägliga framgångar väntas bara två av de nationella miljökvalitetsmålen kunna uppnås.

Integrera miljöhänsyn i alla sektorerEn annan drivkraft är integreringen av miljöhänsyn i näringslivets verksamhet. Sådan integrering har pågått i många år och har samverkat med en rad andra faktorer. Miljölagstiftningen, strukturomvandlingarna inom den tunga industrin, de höga energipriserna (som följd av bland annat skatter), användningen av frivilliga verktyg (exempelvis miljöledningssystem), kundkrav och ett antal andra faktorer har resulterat i att utsläppen från industrin har minskat kraftigt och att mer miljöanpassade produkter och tjänster har tagits fram.2 Ett trendbrott i utvecklingen inträffade i samband med att den moderna miljölagstiftningen trädde i kraft i slutet av 1960-talet. Samtidigt förstärktes den offentliga miljöadministrationen. Sedan dess har näringslivets miljöarbete för-bättrats i avsevärd grad i stort sett alla avseenden. Strukturomvandlingarna och oljekriserna har

2 Almgren (2009).


UTVECKLA M

ILJÖMÅLSSTRATEGIN

samspelat med de förändringar som initierats med hjälp av miljölagstiftningen. (Men transportarbetet har ökat både inom näringslivet och samhället i stort.) Antalet anställda i tillverknings- industrin minskar, medan det ökar i tjänsteföretagen. Det innebär också att en del av tillverk-ningen och åtföljande miljöaspekter flyttats till andra länder. Det innebär dock inte nödvändigt-vis att vi i Sverige helt kommer undan den miljöpåverkan som den flyttade verksamheten för med sig, då föroreningar inte känner några nationella gränser utan sprids över stora avstånd med vindar och havsströmmar. Det bör då också understrykas att det svenska näringslivet troligen har en positiv ”miljöhandelsbalans” med innebörd att de produkter som exporteras har tillverkats med högre grad av miljöhänsyn än de produkter som importeras. Med andra ord exporterar Sverige mer miljönytta än vad som importeras. Integreringen av miljöhänsyn i näringslivet har således varit framgångsrik utan att miljökvalitetsmålen för den skull haft någon avgörande roll. Det finns inget som talar för att denna utveckling skulle avta.

Miljöhänsynen har för näringslivets del fått en tydligare innebörd än vad som framgår av miljökvalitetsmålen.3 Under den period som miljökvalitetsmålen verkat har miljöagendan för näringslivet förändrats med innebörd att flera viktiga miljöfrågor som rör klimat, produkter och transporter har fått ökad betydelse.

Denna nya inriktning påverkar – eller borde åtminstone påverka – den statliga miljöpolitiken. En del av de miljöaspekter som har koppling till användningen av produkter och som förorsakar miljöpåverkan är inte enkelt nåbara med statlig styrning. Skälet är enkelt: produkterna kan räknas i miljontal och handlas på öppna marknader över hela världen och är helt enkelt onåbara med nationella regelverk, annat än för ett eller annat nedslag som exempelvis kemiska produkter. Nationella regelverk har den nackdelen att de just är nationella och inte särskilt ändamålsenligt utformade för att reglera internationella eller globala miljöfrågor. Denna fråga bör få en central position i nästa fördjupade utvärdering av miljökvalitetsmålen.

Miljökvalitetsmålen dåligt kändaMiljökvalitetsmålen skulle kunna vara en drivkraft om de var brett kända och accepterade inom näringslivet. Dessvärre har företagen i gemen en diffus bild av systemet med miljökvalitetsmål. Av regeringens miljömålsproposition 2001 framgår att miljökvalitetsmålen ursprungligen i första hand var tänkta som ledning för myndigheternas arbete: ”För att målen skall kunna nås behöver

3 Almgren et al. (2007).


UTV

ECKL

A M

ILJÖ

MÅL

SSTR

ATEG

IN

åtgärder vidtas inom alla politikområden.” Näringslivet som målgrupp kommer enligt min tolkning mera i andra hand. Det innebär också att dessa mål väsentligen kommunicerats inom myndighetssfären och endast i begränsad omfattning till näringslivet. Ett uttryck för detta är de ”miljömålsdagar” som regelbundet anordnats inom myndighetssfären. Det enskilda företaget har generellt sett en vag bild av vad miljökvalitetsmålen innebär och hur det egna företaget skulle kunna bidra till att de uppnås. Här finns alltså en förbättringspotential.

Kännedomen om miljökvalitetsmålen varierar dock stort inom näringslivet. Det tidigare Miljö- målsrådet har via miljömålsmyndigheterna genomfört ett antal aktiviteter för att nå ut till närings-livet. Studier tyder emellertid på att genomslaget varit svagt, särskilt i de små och medelstora företagen.4 Näringslivets aktivitet, exempelvis att via branschorganisationerna sprida kunskaper om och erfarenheter av miljömålen, får betraktas som låg. Mot bakgrund av den bristfälliga kännedomen om miljökvalitetsmålen inom näringslivet är det relevant att fråga sig om detta också betyder svaga insatser för att skydda miljön. Svaret på frågan är att allt talar för att näringslivets miljö- arbete kommer att fortsätta att förbättras, oavsett miljökvalitetsmålens utformning eller existens.

Miljökvalitetsmålen används här och var inom näringslivet men de är alltså inte en nödvändig förutsättning för ett framgångsrikt arbete för att skydda miljön. Målen används i en del företag som en långsiktig ”kompass” för miljöarbetet, andra använder målen i sitt miljöledningssystem för att bland annat underlätta identifieringen av de viktigaste miljöfrågorna. Tillståndspliktiga företag möter krav på att relatera verksamheten till miljökvalitetsmålen i samband med att de utarbetar de miljökonsekvensbeskrivningar som krävs i underlaget för ansökan om tillstånd. Företag som infört miljöledningssystem känner till och finner vägledning i miljömålen i högre utsträckning än andra företag. Miljömålen har större betydelse för tillståndspliktiga företag jämfört med företag som inte omfattas av tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken.5

Staten och näringslivet har olika miljöagendorDrivkraften i näringslivets miljöarbete är idag inte bara miljölagstiftningen. Det finns andra intressentkrav som också är mycket starka. Det kan exempelvis röra sig om krav från kunder, investerare och anställda.

4 Arnfalk et al. (2008).5 Arnfalk et al. (2008).

”Här finns alltså en förbättringspotential.”


UTVECKLA M

ILJÖMÅLSSTRATEGIN

Näringslivet, åtminstone de stora företagen, har sedan hållbarhetsbegreppet lanserades i slutet av 1980-talet tagit detta till sig. Näringslivets fokus har vidgats till en vidare grupp av hållbarhetsfrågor där miljöfrågan är en. Näringslivet har ökat sina ansträngningar att minska miljöpåverkan och stärka trovärdigheten för sitt miljöarbete. Detta har exempelvis skett genom att frivilligt införa miljöledningssystem (ISO 14001 och EMAS), stärka kommunikationen med en rad verktyg (exempelvis Global Reporting Initiative, GRI), tillhandahålla klimatdata (bland annat genom Carbon Disclosure Project, CDP) och andra utsläppsuppgifter (bland annat för att underlätta rapporteringen till internationella konventioner), presentera miljövarudeklarationer och genomföra livscykelanalyser etc.

Som stöd för företagens arbete på hållbarhetsområdet har nyligen en internationell standard publicerats genom ISO 26000 om socialt ansvarstagande. Många företag har också skrivit på och verkar enligt frivilliga överenskommelser, exempelvis FN:s Global Compact och redovisar därmed sitt hållbarhetsarbete till FN. I näringslivet förekommer också att krav ställs i leverantörs- leden och en tydlig trend är att företagen ökar sina krav på hållbarhet såväl uppströms som nedströms i leverantörskedjan, ofta inom ramen för miljöledningssystem. Det innebär att det verktyg redan existerar som behövs för att hantera de miljöfrågor som uppkommer i leverantörs- ledet och som är utom räckhåll för lagstiftning. Tillgång till ett sådant verktyg är nödvändigt för att det ska vara möjligt att effektivt hantera produkternas miljöaspekter. Hållbarhetsfrågorna är numera förankrade högt upp i företagen och har fått allt större strategisk betydelse och betraktas som något som bidrar till affärsnyttan. Det senare återspeglas exempelvis i den miljöanpassade produktutveckling som numera sker i många företag.

Ett hinder i arbetet med miljökvalitetsmålen är att det saknas tydliga referenser eller kopplingar mellan de olika systemen/initiativen i näringslivet och de svenska miljömålen. Det

kan med andra ord vara svårt för ett företag att se hur olika åtaganden passar in i ett nationellt svenskt sammanhang.

Det är i princip förtjänstfullt att staten anger inriktningen av miljöpolitiken genom ett antal miljömål. Men det är uppenbart att såväl generationsmålet som de sexton miljökvalitetsmålen spelar en begränsad roll för näringslivets arbete med miljö-

hänsyn. Målbilden är alldeles för diffus från ett företagsperspektiv, det är oklart vem som äger målen och vad den enskilde företagaren kan och bör bidra med. Få företag har vidare så lång tidshorisont i sin verksamhet som en generation. Miljömålen är dessutom för många: få företag har så många som sexton mål för ögonen i sitt långsiktiga arbete. Det finns heller ingen

”Få företag har vidare så lång tidshorisont i sin verksamhet som en generation”


UTV

ECKL

A M

ILJÖ

MÅL

SSTR

ATEG

IN

prioritering mellan de olika miljökvalitetsmålen. Som grundregel kan man säga att företag i allmänhet föredrar mer tidsbegränsade och åtgärdsinriktade mål.

Sammantaget återspeglar miljökvalitetsmålen i stort sett alla frågor inom miljöområdet. Den enskilde företagaren får därför svag vägledning för prioritering av sina insatser genom att utgå från miljökvalitetsmålen. En företagare i gemen ser uppsatta mål som något att fokusera på. Eftersom systemet med miljökvalitetsmål ger intrycket av att ”allt” är lika viktigt förlorar målen i trovärdighet. Exempelvis ges målet Myllrande myrmarker samma tyngd som målet Begränsad klimatpåverkan. Man kan naturligtvis ha olika perspektiv på detta. Men klimatmålet innebär i varje fall en långt större insats och omställning i samhället än myrmarksmålet.

Öka kunskaperna om miljöfrågorEn uppenbar drivkraft är de förbättrade kunskaper om tillståndet i den svenska miljön, som systemet med miljökvalitetsmål genererar. Det ger en god bild av de komplicerade processer som flertalet av de sexton målen återspeglar. Nästan alla miljökvalitetsmål har sin grund i successivt ökad kunskap. Exempelvis upptäckte markforskaren Svante Odén på 1960-talet genom systema- tiska mätningar att mark och vatten under en följd av år blivit allt surare. I det fallet påbörjades motåtgärder nästan omedelbart, med början i Sverige, och naturen har på senare år svarat genom förbättrad kvalitet. Ett annat exempel är den vetenskapliga grunden till förändringen av klimatet som följd av utsläpp av växthusgaser som varit känd sedan slutet av 1800-talet, då upptäckt och beräknad av en annan svensk forskare, kemisten Svante Arrhenius. De första åt- gärderna för att motverka klimatförändringarna har dock dröjt bortemot hundra år, i första hand en följd av att forskningsresultaten ännu inte accepterats i alla läger.

Miljökvalitetsmålen och näringslivets kunskapsuppbyggnad tycks gå hand i hand. Exempelvis konstateras det i en utvärdering av den samfinansierade forskningen vid IVL Svenska Miljö-forskningsinstitutet att målen samspelar väl med näringslivets sökande efter nya kunskaper.6

Utveckla uppföljningarna av miljökvalitetsmålenEtt annan väg att stärka kunskaperna är att förbättra uppföljning och rapportering av ut-vecklingen och den miljöpåverkan som följer därav. På detta område sker redan mycket men

6 Almgren (2008).

”Företag föredrar mer åtgärds- inriktade mål.”


UTVECKLA M

ILJÖMÅLSSTRATEGIN

med olika syften och utformning. Tillståndspliktiga företag (A, B) rapporterar sålunda årligen utsläppsdata i form av miljörapporter till tillsynsmyndigheten. Det primära syftet med denna rapportering är att följa upp kraven i tillstånden. Viss rapportering förkommer även från C- anläggningar. En del insamling av miljödata (exempelvis utsläppsdata, investeringar och kost-nader) görs av SCB. Vissa branscher redovisar miljödata i branschrapporter. Ett exempel på det är Plast & Kemiföretagens rapporter om arbetet med Ansvar och Omsorg. Ett annat exempel är massa- och pappersindustrin som upprätthåller en utförlig databas på branschens webbplats med uppgifter om produktion och utsläpp. En del företag rapporterar i form av frivilliga miljö- eller hållbarhetsredovisningar. Sådana redovisningar enligt det system som utvecklats av Global Reporting Initiative (GRI) har blivit allt vanligare. Det har också blivit vanligare att den här typen av information integreras i årsredovisningen för de företag, där det finns vissa formella krav på redovisning. Alla företag som är skyldiga att lämna in en årsredovisning är nämligen också skyldiga, enligt 6 kap. 1 § i årsredovisningslagen, att redovisa relevant miljöinformation.

Några enstaka företag redovisar sin miljöprestanda med hänvisning till de nationella miljö- kvalitetsmålen. En genomläsning av ett trettiotal börsföretags årsredovisningar visade ingen koppling till eller redovisning av hur bolagen sätter in sin verksamhet i den ram som utgörs av de nationella miljökvalitetsmålen. Det är däremot ganska vanligt att man redovisar arbetet med de egna miljömålen.7 De större börsnoterade företagens miljö- och sociala arbete granskas vidare regelbundet av externa utvärderare enligt fastlagda kriterier och indikatorer.

Något övergripande system finns inte med indikatorer som kan beskriva näringslivets insatser på miljöområdet. Det förekommer initiativ för att etablera redovisningssystem dit företag fri-villigt kan ansluta sig. Ett exempel är att vissa större företag på uppmaning av stora investerare ”frivilligt” kan redovisa sina utsläpp av klimatgaser via Carbon Disclosure Project, CDP.8

Arbetet med det tidigare nämnda exemplet på redovisning, som utarbetats av Global Reporting Initiative (GRI), påbörjades i slutet av 1990-talet. Organisationen har som huvudsyfte att ta fram och utveckla en global vägledning för företag och organisationer som vill redovisa sitt arbete med hållbar utveckling. I GRI:s vägledning finns trettio olika miljöindikatorer, varav sjutton är kärnindikatorer och tretton tilläggsindikatorer. Indikatorkapitlet är av särskilt intresse då det ger möjlighet att koppla ihop GRI:s indikatorer med de svenska miljökvalitetsmålen. Ett antal svenska företag rapporterar enligt GRI och från och med 2008 ska också de svenska statliga bolagen rapportera enligt GRI.

7 Brorson (2007).8 Sustainable investment research platform, SIRP (2009).


UTV

ECKL

A M

ILJÖ

MÅL

SSTR

ATEG

IN

Den föreskrivna rapporteringen enligt GRI i de statliga bolagen kan verka inspirerande för de privata företagen. Dessutom byggs kompetens upp för att producera och granska GRI- redovisningar. Den tidigare nämnda internationella standarden om socialt ansvarstagande ISO 26000 ger tydligare anvisningar om vilka hållbarhetsfrågor som bör behandlas och redovisas.

Näringslivet har ett egenintresse av att informera om sitt miljöarbete i form av rapporter, statistik eller på annat sätt. Miljöåtgärderna inom näringslivet blir på så sätt tydliggjorda på ett samlat sätt. En matris bör tas fram som visar hur de svenska miljökvalitetsmålen kan kopplas till GRI:s indikatorer och andra initiativ. Detta skulle underlätta för de företag som redan anslutit sig till något internationellt åtagande eller rapporteringssystem att visa att sådana åtaganden även stödjer det svenska miljömålsarbetet.

Miljökvalitetsmålen som verktyg för samspel i internationella foraSom framgår av denna artikel är de svenska nationella miljökvalitetsmålen snarare europeiska eller globala miljökvalitetsmål, i varje fall om man ser till orsakerna till miljökvaliteten i Sverige. Miljökvalitetsmålen som verktyg i internationella förhandlingar, exempelvis inom EU27 och den internationella konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (CLRTAP), är kanske det viktigaste användningsområdet och drivkraften till att förbättra den svenska miljö- kvaliteten. Miljökvalitetsmålen i kombination med lämplig statistik kan utgöra en god grund för argumentation.

Ett avgörande hinder när det gäller syftet med miljökvalitetsmålen är det ”systemfel” som de nationella miljökvalitetsmålen lider av, nämligen att de huvudsakligen återspeglar verksamheter i hela Europa och till viss del även andra delar av världen. Varken luft- eller vattenföroreningar känner några nationella gränser utan sprids över stora områden. Det blir då en pedagogiskt svår nöt att knäcka att rikta sig till verksamheter i Sverige med budskapet att vi inte når våra miljö-kvalitetsmål, när den huvudsakliga orsaken till detta står att finna utanför landets gränser utom räckhåll att påverka för verksamheter i Sverige. Kommunikationen av de svenska nationella miljö-kvalitetsmålen borde därför ske med alla medlemsländer länder inom EU27 men även med många andra länder. Det innebär att den svenska miljöministern borde ”sälja in” de svenska miljömålen och göra dem till åtminstone europeiska miljökvalitetsmål, helst globala. Ett annat alternativ är att, som tidigare berörts, tydligt skilja mellan de sexton miljökvalitetsmålen och delmålen.


UTVECKLA M

ILJÖMÅLSSTRATEGIN

Om man inte skiljer på de olika målens karaktär blir det svårt att avgöra vilken målgruppen egentligen är. Om man utgår enbart från de svenska miljökvalitetsmålen behöver alla myndig-heter och företag i hela Europa och i viss utsträckning i hela världen engageras. Samtidigt är det svenska myndigheter och svenskt näringsliv som adresseras när det gäller krav på insatser. Inget av de mål som behandlas i denna artikel kan uppnås med insatser enbart i Sverige. I själva verket kan inte något av nämnda mål uppnås ens om all näringsverksamhet i hela landet upphör. Detta är naturligtvis ett avgörande hinder för att förbättra miljöprestanda i verksamheter i Sverige. Som exempel kan nämnas att åtgärder i svenska verksamheter bidrar med bråkdelar av procent till att uppnå målet Begränsad klimatpåverkan, huvuddelen av delmålen för att uppnå målet Gift-fri miljö handlar om insatser inom EU, målet Skyddande ozonskikt har krävt insatser på global nivå, där Sverige spelat en viktig kvalitativ roll i förhandlingar om internationella krav och säkert också genom att ”visa vägen” men knappast kvantitativt när det gäller mängden ersatta aktuella kemiska produkter. Ett liknande förhållande gäller miljökvalitetsmålen Frisk luft, Bara naturlig försurning och Ingen övergödning, som inte heller de kan nås genom insatser enbart i Sverige.

Svenska mark- och vattenområden påverkas av nedfall av sura ämnen som har sitt ursprung i våra närmaste grannländer (cirka 50 procent) men även länder på längre avstånd (cirka 30 procent) och sjöfarten i Östersjön och Nordsjön (cirka 10 procent). Utsläppen från verksamheter i Sverige svarar för cirka 10 procent av nedfallet. Det är nedfallet av sura ämnen från hela detta område som ligger till grund för bedömningarna i utvärderingarna om kritiska belastningsgränser överskrids eller inte och sålunda om målet Bara naturlig försurning kan komma att uppnås eller inte.

Utsläpp av svaveloxider(g SO2 per BNP-enhet, €) Land/område

<0,1 NL, DK, NO, SE

0,1–0,3 Baltländerna (EE, LV, LT), DE

0,3–1 EU27, FI

1–3 Världen, PL

3–10

10–30

>30 Barents (RU)

Tabell 2. Gruppering av länder/områden i förhållande till deras utsläpp av svaveloxider med utsläppsnivåerna relaterade till respektive ekonomis storlek 2010. Källa: EMEP ( 2013); FN-statistik (2013); ”Hot spot”-rapporter.


UTV

ECKL

A M

ILJÖ

MÅL

SSTR

ATEG

IN

Figur 1. Mekanismerna bakom miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning.

Skillnaderna är mycket stora mellan olika länder när det gäller framstegen i att begränsa luft-föroreningar. Det framgår om man granskar utsläppen av svaveloxider i länderna närmast oss runt Östersjön och ytterligare några länder i Nordeuropa. Bland dessa länder finns de som tro-ligen tillhör de främsta miljöskyddsmässigt men också motsatsen. Fyra länder har små utsläpp i förhållande till ekonomins storlek: Nederländerna, Danmark, Norge och Sverige. (Se tabell 2.) I andra änden av tabellen finner vi Barentsområdet i Ryska Federationen.9 Just för detta om-råde finns hyggligt säker statistik tillgänglig. Det är dessutom ett område som i storlek ungefär motsvarar de andra grannländerna. (Se figur 1.) I samtliga nämnda områden minskar utsläppen sedan 1990-talet, varför bilden om bara några år kan se helt annorlunda ut.

9 Barentsområdet utgörs av de fem republiker (motsvarande) som ligger närmast oss: Murmansk, Karelen, Arkhangelsk, Komi och Nenets.

SE

PL

Källa: EMEP, 2013

PL

RF, UA

DE, GB, NL

NO, DK, FI, EE, LV, LT

Andra EU27

Sjöfart

Övriga

ÖvrigaANM. Varje ”fabrik” i figuren motsvarar ca 10% bidrag till försurningen i Sverige

Verksamhet inkl användning av produkter ger upphov till utsläpp av svaveloxider

Utsläpp av svaveloxider sprids och faller ned över svensk mark och vatten

Målet riktas till verksamheter i Sverige men för att nå målet krävs åtgärder i många länder

Miljöaspekter Miljöpåverkan Miljökvalitetsmål

Miljökvalitetsmålet ”Bara naturlig försurning”


UTVECKLA M

ILJÖMÅLSSTRATEGIN

En snabb granskning av motsvarande indikatorer för de andra här berörda miljökvalitets-målen visar att förhållandena tycks vara likartade dem som gäller för Bara naturlig försurning. Exemplet med utsläpp av svavel är alltså inget särfall.

Ett hinder för att använda miljökvalitetsmålen som argument i internationella fora kan vara att avståndet nu är så stort mellan de främsta länderna, inklusive Sverige, och de länder som i detta avseende är på efterkälken att rollen som förebild förlorat sin relevans.

Styrmedel för att nå miljömålenNäringslivets svar på kraven på insatser inom miljöområdet har en lång historia. Under perioden 1960–1990 var den viktigaste drivkraften olika legala krav. Åtgärderna var tydligt inriktade på att minska utsläppen från punktkällor. De legala kraven har fortfarande betydelse men har relativt sett förlorat i styrka, huvudsakligen därför att andra miljöfrågor än de lagstiftnings- drivna har kommit att framstå som viktigare. Idag har kretsen vidgats av intressenter, som ställer olika krav på företagens miljöstrategi. Vidare har företagens agenda när det gäller olika ”mjuka frågor” breddats. Den nya kravbilden har fått till följd affärsmässiga överväganden, varumärkes-byggande samt ökad lyhördhet inför synpunkter från bland annat konsumenter och investerare. I en stor undersökning av tillämpningen av ISO 14001 anger exempelvis mer än 90 procent av användarna att det huvudsakliga skälet att certifiera miljöledningssystemet är kundkrav, egen övertygelse, marknadsfördelar eller koncernkrav.10

Under den senaste femtonårsperioden har frivilliga regelverk fått allt större betydelse för de insatser näringslivet gör för att minska sin påverkan på miljön, exempelvis mallen för hållbarhets- redovisning, Global Reporting Initiative (GRI), ISO 14000-serien av internationella miljö- ledningsstandarder och EU:s miljölednings- och miljörevisionsordning EMAS. Det innebär att många företag idag vidtar miljöåtgärder på eget initiativ utöver den lagstadgade miniminivån. Exempel på detta är åtgärder för att minska utsläppen av klimatgaser och miljöanpassad produktutveckling, där ny teknik kombineras med bättre miljöprestanda eller andra åtgärder för att både minska miljöpåverkan och skapa ett gott anseende på miljöområdet.11 En stor del av framstegen på senare år när det gäller minskade utsläpp av klimatgaser kan tillskrivas dessa frivilliga insatser.

10 Rafiq (2012).11 Svenskt Näringsliv (2007) och Miljönytta – produkter och tjänster som bidrar till en bättre miljö (2008).


UTV

ECKL

A M

ILJÖ

MÅL

SSTR

ATEG

IN

Majoriteten av de verksamheter som idag är tillståndspliktiga enligt 9 kap. 6§ miljöbalken har de senaste tio, femton åren ökat sina insatser på miljöområdet genom att frivilligt införa ett miljöledningssystem enligt de krav som anges i den internationella miljöledningsstandarden ISO 14001.12 Likaså kommer strukturomvandlingarna inom industrin sannolikt att fortsätta, oavsett vilka miljömål som fastställs. Likaså är det troligt att energikostnaderna kommer att förbli höga under överskådlig tid med följd att utsläppen av klimatgaser hålls ner eller minskar, inte minst mot bakgrund av de nyligen antagna ambitiösa målen i Sverige och EU för att begränsa ut- släppen av växthusgaser till 2020.

Det kan synas innebära en motsättning att påstå att miljölagstiftningen både är en drivkraft och ett hinder mot bättre miljöprestanda hos företag i Sverige. Svaret på detta är att det hand-lar om olika tidsepoker och miljöfrågor. Drivkraften var tydlig för de frågor som avspeglas av miljökvalitetsmålen under miljöprövningens första tre decennier. Efter miljöbalkens tillkomst har lagstiftningen komplicerats samtidigt som de stora vinsterna i form av miljönytta redan gjorts. (Se tabell 2.) Drivkraften har därefter avsevärt försvagats och idag är prövningssystemet snarare ett hinder mot miljöförbättringar än en drivkraft.

Utvecklingen bör alltså ses i ett historiskt perspektiv. Om vi återigen tar exemplet med försur-ningen var den genomsnittliga minskningen av svaveloxider per verksamhet på 1970-talet 1000 Mg medan den för innevarande decennium är 10 Mg, det vill säga den genomsnittliga miljönyttan som kan uppnås idag för en enskild investering är i storleksordningen en hundradel av den på 1970-talet. De angivna talen är mycket överslagsmässigt beräknade men ger ändå en tydlig indika-tion: svavelutsläppen från verksamheter i Sverige är nu så låga att verksamheter i våra grannländer bidrar avsevärt mer till föroreningen av mark och vatten i Sverige än verksamheter i Sverige.

DiskussionEn huvudregel i all styrning är ”ett mål – ett medel”. De nationella miljökvalitetsmålen är sexton till antalet och relativt oklara när det gäller den faktiska innebörden. I praktiken betyder det att det först är på delmålsnivå som frågan om styrmedel kan aktualiseras. Miljökvalitetsmålen fungerar hyggligt väl som en markering av en allmän inriktning av miljöpolitiken. De skulle också kunna fungera som europeiska miljökvalitetsmål, eftersom samspelet mellan mål och åtgärder då blir tydligare.

12 Almgren, Brorson & Enell (2007).


UTVECKLA M

ILJÖMÅLSSTRATEGIN

Strategin att bygga miljöpolitiken på målstyrning i större utsträckning än regelstyrning bör utvecklas. Den bör sålunda även tillämpas för enskilda verksamheter, där problem och åtgärder är tydligare för den enskilde företagaren och där det är betydligt enklare att formulera adekvata mål. Som utgångspunkt resonemanget har jag valt att snegla på några slutsatser från en rapport om näringslivets utveckling.

IVA och Nutek har identifierat fem viktiga trender som präglar näringslivets utveckling:13

• Internationalisering av näringslivet på bred front i alla branscher• Högre produktivitet och tillväxt i de segment där näringslivet är internationellt verksamt• Låg sysselsättningsskapande kraft, även i de växande tjänstenäringarna• ”Tjänstefiering” och varumärkesorientering av hela näringslivet • Stark ”organisk” omvandling av näringslivet i alla branscher.

En fortsatt utveckling mot internationalisering, stark omvandling och fler tjänsteföretag inne-bär i sig att regelverkens fokusering på den tillverkande industrin är otidsenlig. Samtidigt är miljönyttan av tillståndsprövningen i flertalet fall påfallande låg. I IVA:s rapport trycker man också bland annat på behovet att se över de regelverk som hindrar företag från att växa i samma omfattning som liknande näringar i andra länder.

Formen för målstyrning på verksamhetsnivå kan som utgångspunkt ta de miljöledningssystem som redan införts i en stor andel av berörda företag med stöd av den internationella miljöled-ningsstandarden ISO 14001 eller det europeiska EMAS. Det finns stora möjligheter att utveckla dessa system.14

ISO 14001 mottogs väl i Sverige och ett antal ledande företag certifierade tidigt alla sina anläggningar. Erfarenheterna av systemen är mestadels goda och sättet att arbeta målinriktat och strukturerat med miljöfrågorna bidrar till minskad miljöpåverkan. Det är inte ovanligt att det ställs krav på ISO 14001-certifikat i affärsrelationer inom näringslivet. Miljöledningssystemen har alltså flera fördelar eftersom de:

• Bygger på internationellt accepterade standarder• Är användbara för alla typer av organisationer inom näringsliv och offentlig verksamhet

13 Framtidens näringsliv (2007).14 Almgren (2008) och Brorson & Almgren (2013).


UTV

ECKL

A M

ILJÖ

MÅL

SSTR

ATEG

IN

• Bygger på frivillighet• Bygger på företagens egna prioriteringar och deras egen målstyrning av den egna verksamheten• Har en förebyggande inriktning genom fokusering på att förstärka organisationen (ansvar, kompetens och kommunikation)• Fångar upp miljöfrågor som miljöbalken missar, exempelvis användningen av energi, transporter och produkters miljöaspekter)• Inkluderar starka mekanismer för uppföljning, exempelvis övervakning och mätning, avvikelserapportering och miljörevision.

En rimlig slutsats är att miljöledningssystem med målstyrning som grundprincip är det bästa verktyget som för närvarande finns för att åstadkomma ett strukturerat miljöarbete i en organisation med inriktning på att lösa 2000-talets miljöfrågor. Det behövs en kraftsamling för att få antalet certifierade företag att öka. Bollen ligger huvudsakligen hos näringslivet men en tydligt positiv attityd från politiker och miljömyndigheter i kombination med regelförenkling skulle ge välbehövlig stimulans och med stor säkerhet mer miljönytta. Det finns exempel från andra länder i Europa på att statliga stimulanser för att öka användningen av EMAS givit goda resultat.15 Det behövs också en kraftansträngning för att ta bort föråldrade statliga regler. Min avsikt är alltså inte att förorda lagstiftning av frivilliga verktyg utan att skapa förutsättningar för ökad miljönytta genom effektivare insatser.

Miljöledningssystemen har också vunnit insteg inom offentlig verksamhet, även om systemen främst är uppbyggda för att tillgodose de krav som en organisation inom näringslivet har för att förbättra sina miljöprestanda. Ett antal myndigheter är certifierade enligt ISO 14001, exempelvis Naturvårdsverket och SMHI. Den statliga modellen för att öka användningen av frivilliga verktyg, en föreskrivande förordning har säkert haft betydelse.16 Även inom landstingens verksamheter och inom den kommunala sektorn är det förhållandevis vanligt med certifierade miljöledningssystem. Exempelvis har Stockholms läns landsting och Region Skåne valt att certifiera alla sina verksamheter.

Ett annat viktigt verktyg för att stärka produkters egenskaper från miljösynpunkt är upp-handling. Upphandling av varor och tjänster är ett tillfälle att ställa miljökrav på leverantörerna, oavsett om det sker som offentlig eller privat upphandling. Den offentliga upphandlingen omges

15 Almgren (2008).16 SFS 2009:907 om miljöledning i statliga myndigheter.


UTVECKLA M

ILJÖMÅLSSTRATEGIN

dock av ett särskilt regelsystem som begränsar möjligheterna att ställa miljökrav. Eftersom det handlar om skattepengar är den omgiven av mer rigorösa regler än vad som gäller i fråga om transaktioner mellan privata företag. Reglerna om offentlig upphandling specificerar inte vad som ska upphandlas utan på vilket sätt den ska ske. Den ska utföras på ett sådan sätt att den ger störst utbyte för pengarna.

Den privata upphandlingen är större än den offentliga och därmed mer intressant från miljö- synpunkt. I båda fallen krävs att kriterier utarbetas för vad som ska anses vara miljöanpassat. Denna uppgift åligger numera Miljöstyrningsrådet, ett företag samägt av stat, kommun och näringsliv.

Stat och näringsliv har i allt väsentligt samma värdegrund när det gäller behovet att fortsätta arbetet med att skydda miljön, men det finns utifrån ett näringslivsperspektiv brister i utform-ningen av systemet med nationella miljökvalitetsmål.

Miljökvalitetsmålen har idag mera formen av visioner än målDet finns en generell regel som miljörörelsen brukar framhålla: ”Tänk globalt, handla lokalt!”. Denna regel är tillämpbar även på nationella miljömål, det vill säga de bör relateras till åtgärder som svenska verksamheter kan vidta på lokal nivå. Det bör tydliggöras att uppföljningarna av miljökvalitetsmålen ska avse de svenska bidragen till miljökvaliteten.

I en miljöpolitik med målstyrning som bas finns dock en outnyttjad potential att öka takten i arbetet med 2000-talets miljöfrågor, huvudsakligen genom målstyrning på verksamhetsnivå.


UTV

ECKL

A M

ILJÖ

MÅL

SSTR

ATEG

INAlmgren, Richard (2007). Stärkt miljöprövning i enklare former. Stockholm: Nutek Rapport 2007:28.

Almgren, Richard (2008). Utvärdering av IVL:s samfinansierade forskning 2001–2006. Stockholm: Naturvårdsverket, Rapport 5944.

Almgren, Richard (2008). Ökad tillämpning av EMAS. Stockholm: Miljöstyrningsrådet Rapport 2008:11.

Almgren, Richard (2009). Vår miljö 1930–2030. Stockholm: Svenskt Näringsliv.

Almgren, Richard, Torbjörn Brorson & Magnus Enell (2007). Attityder och kunskaper om miljöfrågor hos svenska småföretag. Enkät utförd hos svenska småföretag. Stockholm: Nutek.

Almgren, Richard, Torbjörn Brorson & Magnus Enell (2008). Miljöarbetet stärker affärerna. Uppsala: Uppsala Publishing House.

Almgren, Richard, Torbjörn Brorson & Magnus Enell (2009). Synergier och intressekonflikter mellan näringslivets miljöarbete och miljömålen: PM till Miljömålsrådet.

Arnfalk, Peter, Torbjörn Brorson & Åke Thidell (2008). Miljöarbete inom teknikföretag – utvecklingstendenser samt jämförelse med annan tillverkande industri. Lund: IIIEE (International Institute for Industrial Environmental Economics), Lunds Universitet.

Brorson, Torbjörn (2007). Näringslivets miljöarbete och Sveriges miljömål – erfarenheter och synpunkter från branscher och företag inför den fördjupade miljömålsutvärderingen. Stockholm: Svenskt Näringsliv.

Brorson, Torbjörn & Richard Almgren (2013). ISO 14001 för små och medelstora företag. Stockholm: SIS Förlag.

Framtidens näringsliv – Om de nya förutsättningarna för näringslivets utveckling (2007). Stockholm: Kungl. Ingenjörsvetenskapsakademien.

Miljömålen – i ett internationellt perspektiv (2007). Stockholm: De Facto.

Miljömålen – Nu är det bråttom! (2008). Stockholm: Naturvårdsverket.

Miljönytta – produkter och tjänster som bidrar till en bättre miljö (2008). Stockholm: Svenskt Näringsliv.

National greenhouse gas inventory data for the period 1990–2010 (2012). UNFCCC.

National implementation plan for the Stockholm Convention on Persistent Organic Pollutants for Sweden 2012 (2012). Stockholm: Naturvårdsverket, Report 6498.

ODS consumption in ODP tonnes (2013). UNEP.

Proposition 1997/98:145 Svenska miljömål.

Proposition 2000/01:130 Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier.

Proposition 2001/02:55 Sveriges klimatstrategi.

Proposition 2009/10:155 Svenska miljömål – För ett effektivare miljöarbete.

Rafiq, Anneli (2012). Revision av ISO 14001 – Användarna tycker till. Stockholm: SIS.

SFS 2009:907 Förordning om miljöledning i statliga myndigheter.

Steg på vägen – Fördjupad utvärdering av miljömålen 2012 (2012). Stockholm: Naturvårdsverket, Rapport 6500.

Stratospheric ozone protection. Progress report 1987–2012 (2012). UNEP.

Sustainable investment research platform (SIRP) (2009). Carbon disclosure project. Nordic Report.

Transboundary acidification, eutrophication and ground level ozone in Europe in 2010. EMEP status report 1/2012 (2012). Oslo: Meteorologisk Institutt.

Referenser

FOTO

: PATRIK

EN

GQ

UIS

T/JOH

NÉ

R


VÅR TIDS STÖRSTA KRIS


ALVA SNIS SIGTRYGGSSON

Född 1993, vice ordförande i Fältbiologerna, tidigare ungdomsrepresentant i delegationen till FN:s kommission för hållbar utveckling. Mottagare av WWF:s pris Årets Miljöhjälte 2012.

SALOMON ABRESPARR

Född 1990, ordförande i Fältbiologerna.


Agera! skriver företrädarna för Fältbiologerna, Sveriges

största ungdomsrörelse för natur och miljö. Deras kapitel

är ett rop på handling, och ett försök att ställa sig på

naturens och kommande generationers sida. Författarna

tar generationsmålet på stort allvar. Det är ett konkret

åtagande som kräver nya spelregler och omställning av

samhället. Det politiska ansvaret sätts på prov.

För kommande generationers skull måste vi lära oss tänka

och arbeta demokratiskt med en utvidgad tidshorisont för

ögonen.



Vi som skriver är representanter från Sveriges största ungdomsförening för natur och miljö. När Fältbiologerna startades för mer än 60 år sedan fanns den till enbart för att ta ut barn och unga i naturen. Det gör föreningen också idag. Men det hände något på vägen. Fältbiologerna insåg att den natur vi vistades i och uppskattade var hotad. Vi kunde inte njuta och lära av den utan att samtidigt kämpa för dess överlevnad. För våra barns och barnbarns överlevnad. Därför vilar idag Fältbiologerna på två ben; kärleken till och intresset för naturen och kampen för en hållbar framtid. Vi vill ägna vår del i den här antologin åt att göra det vi alltid har gjort: vända perspektiven, ta naturens och kommande generationers parti och tala allvar. Vi har gjort det förut men vi måste tala högre och högre för varje år som går. Vi blir argare och argare men också mer och mer övertygade.

Till nästa generation vill vi lämna över ett hållbart och stabilt samhälle. Vi vill styra bort från den kollaps som väntar bakom nästa krön. Vi vill lösa vår tids största kris. Generationsmålet handlar inte om några små uppgifter. Kanske är det just det som gör det till en nödvändighet i svensk politik. Ett konkret åtagande som innebär att göra om spelreglerna, omvälva samhället



VÅR

TIDS

STÖ

RSTA

KRI

S

och sätta det politiska ansvaret på prov. Vi befinner oss i en tid av kris men också i en tid av möjlighet att radikalt förändra. Det här är en uppmaning till mod.

Vi är beredda att ta vårt ansvar som förening och vi är beredda att samla fler. Men vi kräver att också politikerna tar sitt ansvar. Vi kräver att miljöfrågan hanteras som vår tids största kris och handling därefter. Vi kräver en ny politik. Vi kräver en långsiktig demokrati där kommande generationers intressen tas till vara. Så når vi generationsmålet. Och det finns inget val. Det måste nås.

Nu talar vi allvar.

Generationsmålet och situationen idag Generationsmålet anger inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske inom en generation för att de 16 miljökvalitetsmålen ska kunna nås till år 2020. Generationsmålet är en konkretisering av vad vi behöver åstadkomma för att nå en hållbar utveckling och inbegriper fler områden än bara miljöpolitik. En politik som inriktas på att nå generationsmålet är en ansvars-full politik och vänder de stora utmaningarna samhället står inför till något positivt.

Generationsmålet är nödvändigt och att uppnå det måste vara det enda rimliga. Men med den utveckling som pågår och den politik som bedrivs ser vi inte ut att nå målen. Det behövs inga fler avancerade forskningsrapporter för att förstå att läget för vår miljö är allvarligt och att vi är långt från att nå generationsmålet. Den uppföljning som gjorts av miljökvalitetsmålen 2013 talar samma språk. Mål efter mål radas upp med samma slutsats: ”Det är inte möjligt att nå miljö- kvalitetsmålet med idag beslutade eller planerade styrmedel”.

Om det som i uppföljningen av miljömålen konstateras att 14 av 16 miljömål inte kan nås om politikerna fortsätter som de gjort hittills, då är vi illa ute. Fortsätter den utveckling vi ser idag kommer de kommande generationerna varken att ha rent vatten att dricka, frisk luft att andas eller en värdig miljö att leva i.

Naturens resurser kommer att vara alltmer utarmade och möjligheterna att kunna leva på dem kommer att minska. Den biologiska mångfald vi en gång haft kommer det bara att finnas spillror kvar av, vilket får konsekvenser för de ekosystemtjänster vi alla är beroende av. Når vi inte målet Giftfri miljö står vår hälsa och våra möjligheter att skaffa barn på spel. Gör vi inget åt utsläppen av växthusgaser kommer vi allt närmre en klimatkatastrof. Vänder vi inte utvecklingen kommer ni som är vuxna idag vara den sista generationen i Sverige som fått leva ett gott liv. Det här låter hemskt, men det är den utveckling som står för dörren om vi inte agerar. Vi kan inte



blunda, utan vi måste inse att om vi inte når målen kommer vi att lämna över ett miljötillstånd som inte är värdigt kommande generationer.

Generationsmålet pekar ut den riktning vi måste gå, men vi struntar i att leva upp till det. Det kan inte ses som något annat än ett knytnävsslag i ansiktet på oss som är unga idag.

Så vad händer egentligen? Allt detta vet vi redan. Ändå görs inte nog. Ja, det sker förbättringar. Nog kan vi tala gott om allt som trots allt förändrats sedan 1960-talet när Rachel Carsons bok om den tysta våren kom.

Nog kan vi tala gott om hur miljömedvetet det svenska folket trots allt har blivit. Hur begreppet hållbar utveckling letat sig in i allt från företagsbeskrivningar till läroplaner. Men den springande punkten är ju just att det inte görs tillräckligt. Till skillnad från de flesta andra politiska frågor, ja vi kan nog säga alla, så är inte vårt ekologiska system kompromissbart. Vi kan rent teoretiskt förhandla med allt som är av människan skapat. Vi kan tala med människor. Vi kan hantera pengar och reglera hur mycket olika ting ska kosta i sedlar och mynt. Vi kan

diskutera hur vi vill att vårt samhälle ska vara organiserat. Men vi kan inte lägga en ekologisk process på is eller förhandla med den biologiska mångfalden om att sluta försvinna i en så faslig takt.

Oavsett hur mycket vi tycker att vi försöker och står i för att vara så miljövänliga som möjligt så är det inte nog förrän vi vänt den stora negativa utveckling som just nu sker. Nära skjuter ingen hare – än så länge är vi mycket, mycket långt borta.

Miljömålen är ett system vi har satt upp för att trots allt göra nog. När vi uppnått dessa ska samhället vara i balans med det ekologiska systemet. Dessutom är det sagt att detta ”när” ska ske inom en generation. Vi ska vända den utveckling som just nu för oss mot kollaps till en ut-veckling som för oss mot ett nytt långsiktigt hållbart samhälle. Vi kan alltså säga att miljömålen är ett verktyg för att lyckas.

När vi blev ombedda att skriva den här texten fick vi uppmaningen att beskriva vad som borde göras för att uppnå generationsmålen och hur det skulle göras. Detta är något vi håller med om är en bra utgångspunkt, men det får inte ske på bekostnad av systemkritiken och visionen om en ny politik. Vi kan inte fokusera på lösningar utan att se till vad som inte fungerat tidigare. Vi har byggt en civilisation på ett ekologiskt system som nu håller på att brytas ner under våra fötter. Det går inte att förbise att det politiska system vi befinner oss i idag aldrig hanterat denna typ av

”Ett knytnävsslag i ansiktet på oss som är unga idag.”


VÅR

TIDS

STÖ

RSTA

KRI

S

kris tidigare. Om vi i betydelsen av lösningsfokus bygger in en begränsad analys som reduceras till att hitta lösningar inom dagens system och med dagens verktyg – då är vi återigen ute på fel väg. Eller kanske snarare inne på fel väg. Vi måste nämligen ta oss utanför det invanda. Utan-för det vi känner idag. Det går inte att hitta lösningar utan att erkänna att vi rör oss mot den mänskliga historiens största kris.

Kris När vi ser tillbaka på historien kan vi se flera perioder då normala system och sedvanliga politiska prioriteringar har fått sättas åt sidan. Till exempel de gånger krig har skakat hela kontinenter, ibland hela världen. Under både första och andra världskriget skakades Sverige och samhället ruckades, trots att vi inte var direkt inbegripna i varken den diplomatiska eller väpnade kon-flikten. Dessa referenser kan kännas irrelevanta men kanske är det just de vi måste plocka fram för att kunna ta in miljöfrågans hela allvar. Då fick kulturella, etniska, religiösa och ekonomiska konflikter samhällen på fall. Nu ser vi en betydligt större kraft i form av att vi utmanat en okompromissbar natur, en utmaning som troligen kommer ge upphov till alla dessa konflikter. Skillnaden är att de dåvarande konflikterna grundade sig i det system vi byggt upp. Ändå ruckades samhället, till och med en hel del. Världens ledare höll tal till sina nationer för att ingjuta mod i en befolkning som inte såg mycket hopp inför framtiden. Det skedde ransoneringar, omfördelningar och ekonomiska omprioriteringar. Det politiska samtalet kom att domineras av en stor fråga som satte agendan för de andra. För att det var nödvändigt och det enda vettiga att göra.

Naturligtvis finns inget försvar för att prioritera krig. Men kanske behövs just detta perspektiv för att få en fingervisning om vilken samhällsförändring vi talar om när vi sätter upp målen för vår miljöpolitik. En miljöpolitik som i sin tur ska sätta strikta ramar för alla andra politikområden.

Avsnittet du nu läser kallar vi Vår tids största kris. Detta av den enkla anledningen att den risk vi ser för en ekologisk kollaps med en social och ekonomisk kris som följd är just vår tids största kris. Det är ett faktum och ingen åsikt. Ingen ideologisk ståndpunkt eller politisk åsikt. Utan ett faktum. Antingen räddar vi det vi är beroende av och därmed oss själva eller så gör vi det inte. Denna verklighetsbild styr dock inte politiken eller det politiska samtalet. Överens- kommelsen, eller det tysta kontraktet, mellan politiker och befolkning om att så är fallet är till-närmelsevis inte lika stark som under krigen eller liknande tidigare kriser.

Insikten om krisen må alltså finnas men inte alls i den grad att den leder till ett faktiskt med-vetande, ett faktiskt politiskt mod eller riktiga samhällsomvälvningar. Vilket allt måste till. Att



frågan är så stor, komplicerad och överväldigande är en förklaring till dess svårighet. Det faktum att vi aldrig tidigare stött på ett problem av den här vidden är också en förklaring, men långt ifrån en ursäkt.

Vi kan konstatera att vår tids politik inte klarar av att hantera vår tids största kris.

En gammal politik och realismens fara Vår tids politik är präglad av ett kortsiktigt tänkande som på intet sätt ger oss chans att vända utvecklingen. Det handlar om det politiska systemets uppbyggnad, lagstiftning och mekanismer men lika mycket om det politiska samtalet och klimatet. Miljön har inte varit en del av detta system. Varken naturresursernas ändlighet eller miljöförstöringens långtgående konsekvenser har en naturlig plats i diskussionen. I mångt och mycket beror detta tomrum på den politiska diskussionens kortsiktighet. Det ger utrymme för punktinsatser utan planering, populism och framför allt en totalt utebliven politisk analys. Trots att verkligheten har förändrats radikalt sedan industrialismens dagar och ideologiernas begynnelse grundar sig verklighetsbilden fortfarande på naturens oändliga slavande för människans behov. Det har gjort miljön till ett sär- intresse som nu i bästa fall räknas in som en externalitet i de ekonomiska beräkningarna. Problemet är dock att de ekonomiska beräkningarna ofta är av mycket kortsiktig karaktär medan de flesta miljökonsekvenser tenderar att märkas på längre sikt. Således uteblir kostnaden av ett giftutsläpp som märks trettio år senare, en arts successiva utrotning eller en nedhuggen skogs betydelse för koldioxidupptaget. Vi kan inte luta oss tillbaka mot begrepp som polluter pays och stanna vid att de blivit uppfunna. I grund och botten är den monetära värdesättning-en av ekologiska och sociala värden ett sätt att lura oss själva. Det är ett sätt att förminska de värden, som vi känner så väl, till en bråkdel av vad de faktiskt är värda. När förlusten av natur och folkliv ändå räknas i pengar handlar det ofta om sådana summor att förorenaren finner det alldeles för dyrt att betala. Återigen är vi tillbaka i den kortsiktiga världen där framtiden ligger bakom en mur som vi inte kan se igenom trots att vi har ett ansvar att försöka förutspå vad som är på andra sidan. För dyrt skulle det ju sannerligen bli sett till vad vi betalar idag, men finns det ord nog för att beskriva hur dyr en ekologisk kollaps skulle bli?

Det leder oss också in på det så ofta använda begreppet realism. Ett begrepp som helt har styrt politiken, till och med visionerna har tillåtits begränsas till det realistiska. Det har inte handlat om vad vi måste göra utan vad som är realistiskt att göra. Samtidigt som det har tillåtits styra politiken och sätta ramarna så har betydelsen sakta men säkert förändrats. Det kan vara


VÅR

TIDS

STÖ

RSTA

KRI

S

svårt att minnas, men en gång i tiden betydde realism en medvetenhet om det faktiskt före- liggande, en medvetenhet om det som är en realitet. Detta begrepp tycks alltså ge en grund för en korrekt verklighetsbeskrivning. Det verkar till och med vara en beskrivning av ett läge som är okompromissbart och omöjligt att förhandla sig ur. Men det var förr i tiden, det nuvarande politiska samtalets realism har anammat betydelsen att göra minsta möjliga. Förklätt i det så trovärdigt klingande ”att vara realistiska” gömmer sig snarare en beskrivning av den nuvarande politiska viljan eller det nuvarande politiska samtalet snarare än en beskrivning av den nuvarande utmaningen. Den nuvarande krisen. En medvetenhet om det faktiskt föreliggande, en medveten-het om vad som är en realitet. Vi har ägnat oss åt falsk verklighetsbeskrivning där svårigheter och tillkortakommanden har fått bestämma agendan och tona ner bilden av den faktiska realite-ten. Den okompromissbara realiteten. Vad kan vara mer faktiskt föreliggande än den ekologiska kollaps vi ser. Kanske behöver vi där bara se till 14 av de 16 miljömålen, som fortfarande är olösta och utan lösning inom den närmaste tiden, för att inse allvaret.

Vi har en kortsiktig politik som inte kan värdera oändliga värden, en politik som inte kan se in i framtiden och en realism som inte ser realiteten.

Demokratins största fråga Helt naturligt blir detta en demokratisk knäckfråga. Demokratin utgör de ramar som åtminstone de flesta av oss är överens om att hålla oss inom. Eller kanske ska vi formulera det som att demokratin är den grund vi ska ta avstamp ifrån, det som definierar vårt ansvar och ställer det på sin spets. För vem talar för dem som helt naturligt inte kan komma till tals? Vi har tidigare tagit upp att dagens politik har ett kortsiktigt fokus som inte gynnar lösningen på vår tids största kris. Men när det gäller demokratin blir det plötsligt svårare. Vi bör inte värdesätta ekologiska och sociala värden i monetära termer. Men kan vi göra det i politiska eller demokratiska? Det bör vi, men vilka kommer då till tals? Vi vet redan flera som inte kommer till tals, barn, unga, djur och natur. Ändå är det kanske de som allra tydligast påverkas och kommer att påverkas av de beslut som tas idag. Oavsett om de är långsiktigt ansvarsfulla eller brister och orsakar stor skada. Men det finns också en annan grupp. De som ännu inte har blivit födda. De som kommer att leva bakom den där muren som vi inte vill se igenom. De som kommer att se på oss som en del av en bakomliggande historia och titta framåt mot ytterligare en framtid. Vi talar om kommande generationer. Det är en grupp som inte kan tala men som vi måste ta ansvar för. Det här ska vara en stor del av politiken och dess absolut mest tydliga mål. Att överlämna en bättre värld till de

”Vilka kommer då till tals?”



kommande. Trots det är det inte utmärkande för dagens politik för fem öre. I praktiken. Men i teorin har vi ett generationsmål som talar sitt tydliga språk:

”Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser.”

Målet har en tidsaspekt, den tidsperiod vi har på oss att lösa krisen. Men det beskriver också ett ansvarstagande inför de som inte har en talan i vår demokrati. De som inte kan påverka den värld vi lämnar över till dem. De som då måste handskas med sitt nu, det nu som för oss bara är en odefinierad framtid. Att ta ansvar för kommande generationers samhälle, att ge dem bästa möjliga förutsättningar är det minsta vi kan göra för att ge röst åt dem som inte kan tala. Det handlar om att bryta den populistiskt kortsiktiga valpolitiken där en inskränkt uppfattning om väljarens egoism tillåts styra det samhälle hon lämnar efter sig till sina barn. Vi rör oss i en ond

spiral där falsk realism och vad som är och inte är en val- fråga blir viktigare än att skapa förtroende mellan med-borgare och politiker kring en gemensam vision. Det är en utmaning sett till hur visionslöst vi nu lever. Vad händer om inte ens ambitionen existerar?

Att föra kommande generationers talan, att bygga upp en gemensam vision mellan medborgare och politiker, att

utmana den kortsiktiga valpolitiken. Det finns mycket som talar för att miljöfrågan har blivit vår tids stora demokratifråga. Vår chans är att ta demokratin in i långsiktigheten och få den att blomma ut helt och fullt.

Plikt och ansvar – politiska makthavare och civilsamhället Miljöfrågan, vår tids största utmaning, utmanar också den rådande demokratin, oss som människor, som politiska makthavare och som medlemmar i civilsamhället. I en demokrati har vi alla ett ansvar. Vi kan till och med kalla det en skyldighet. En skyldighet att engagera oss, att lyfta de frågor vi anser viktiga och ta ett ansvar för samhället i stort. Men självklart finns det olika former av ansvar. Som medborgare har vi skyldighet att skapa en aktiv demokrati genom att engagera oss, kritisera och föra samhällsdiskussionen mellan varandra och gentemot politiker. Som medlemmar i civilsamhället har vi skyldighet att samla medborgare, engagera oss och ge makt till varje enskild genom att ge makt till alla som grupp. Vi kan skapa en strömning, en

”Det finns mycket som talar för att miljöfrågan har blivit vår tids stora demokratifråga.”


VÅR

TIDS

STÖ

RSTA

KRI

S

rörelse, vi kan stötta och förkasta politiska förslag. Vi kan rösta på dem vi vill ska företräda oss. Vi kan rösta bort och vi kan gå ut på gatorna när vi inte håller med – eller håller med. Vi har den makten och vi har den skyldigheten. Vi har tillsammans skyldigheten att skapa och återskapa demokratin.

De förtroendevalda är valda för att ta det övergripande ansvar över samhället som vi andra inte kan eller behöver ta. Ett ansvar att inte se till enbart ett intresse utan till flera. Ett ansvar att inte bara lyssna till den starkaste rösten utan också till de svagare. Ett ansvar att inte bara se till nuet utan också till framtiden. Ett ansvar att inte blunda för den kris som verkar komplicerad utan förklara, planera och agera. Vi kan stötta när ansvaret tas. Vi kan kritisera när ambitionen är för låg. Men det övergripande ansvaret för att se en annalkande kris ligger på dem vi valt att förvalta vårt samhälle. Då går det inte att låta problem inom andra politikområden begränsa miljöpolitiken. Då går det inte att vara minstamöjliga-realist. Då handlar det bara om vad vi måste göra. Inte vad vi tror att vi kan. Det är de förtroendevaldas ansvar att visa att vi kan. Framtidens dom väntar och den kan falla mycket hård.

Miljömålen är mål för all politik Generationsmålet och miljökvalitetsmålen stakar tydligt ut vägen mot en hållbar utveckling. Målen är ambitiösa och samtidigt det enda som kan anses vara realistiskt. Miljömålen kon- kretiserar det som konceptet ”hållbar utveckling” annars brukar ha så svårt att konkretisera. Generationsmålet är därför ett oerhört värdefullt verktyg för att faktiskt uppnå en hållbar ut-veckling, ett långsiktigt mål som sätter ramarna för politiken.

Samtidigt kan vi fråga oss hur mycket generationsmålen verkligen betyder för den dagliga politiken. Om generationsmålet är det högt prioriterade målet att leva upp till för att närma sig den allmänt accepterade visionen om ett hållbart samhälle, varför händer då inte mer? Varför ser inte målet ut att nås? Det verkar som om generationsmålet är ett övergripande mål som vi vill ha i bakgrunden och som kan plockas fram när det passar. Målet känns fjärran från de dagliga politiska prioriteringarna i riksdag och regering. Ska vi nå målen måste vi nog möta sanningen och inse att målen måste dominera politiken i sin helhet, varje dag. Den dagliga politiken på Miljödepartementet måste alltid sättas i relation till generationsmålet. Det är inte bara i miljö-politiken som generationsmålet ska stå i fokus utan det måste genomsyra alla politikområden. Det räcker inte med att man på Miljödepartementet jobbar intensivt för att generationsmålet ska uppnås, även andra departement måste ta till sig generationsmålet och jobba aktivt utifrån det.



Näringsdepartementet kan inte lägga massor av sina resurser på att arbeta för att fler gruvor ska öppnas utan att ta i beaktande att det uppenbart riskerar att hämma fler av delmålen i generationsmålet. På samma sätt måste de åtgärder som pekats ut för att nå en minskad och hållbar konsumtion även vara med i Finansdepartementets budgetarbete, såväl som på många andra ställen i regeringskansliet och i övriga myndighetssverige. Ska vi nå generationsmålet måste det ha en central roll i den dagliga politiken och genomsyra alla politikområden. Det är ett minimikrav som de ansvariga politikerna utan problem kan börja arbeta för redan imorgon.

Avslutning Vi befinner oss i vår tids största kris. De verktyg som vi hittills har använt för att förändra härstammar från en gammal politik och från en värld vi inte vill leva i. Den feltolkade realismen tillåts dränka våra visioner i icke-handling. Demokratins långsiktiga ansvar ställs på sin spets. Det handlar inte om att göra vad vi kan utan göra vad vi måste.

Vi har miljömålen. Vi vet vad vi måste uppnå. Vi har generationsmålet. Vi vet när det ska uppnås. Vi är beredda att ta vårt ansvar som förening och vi är beredda att samla fler. Vi är beredda

att bygga en opinion. Men vi kräver också ansvar från den politiska maktens håll. Generations-målet är en enorm chans med sina tydliga utmaningar. Nu måste det bli ramen för all politik. Tidigare i texten har vi pekat på anledningarna till att miljömålen inte har uppnåtts men egentligen är lösningen ganska enkel. Vill vi nå miljömålen, ja då måste de tas på allvar och genomsyra all politik. Det är miljömålen som ska bestämma vad som är realistiskt, vad som är politikens ansvar på olika områden och hur vi bygger en demokrati för kommande generationer.

Det är med stor besvikelse som vi som unga och som ungdomsförening ser på den utveckling som hittills varit. Vi har inte nått miljömålen och det har heller inte funnits någon vilja att göra det. Men vi blir också hoppfulla när vi ser de mål som finns uppsatta. När vi ser ambitionerna att faktiskt göra så mycket som vi måste. Det är ambitioner som det är dags att ta vara på. Det är visioner som borde vara en grund för allt som görs politiskt.

Det är konkreta åtaganden som kommer göra om spelreglerna, omvälva samhället och sätta det politiska ansvaret på prov. Vi befinner oss i en tid av kris men också i en tid av möjlighet att radikalt förändra. Det här var vår uppmaning till mod. Nu har du läst. Agera!

”Nu har du läst. Agera!”


MILJÖPOLITIKEN OCH STRUKTUR- OMVANDLINGEN


MÅNS LÖNNROTH

Född 1941, f.d. statssekreterare på Miljödepartementet och vd på Mistra. Måns Lönnroth har skrivit om miljöpolitikens organisation, kemikaliepolitik och mycket annat.


Svensk miljöpolitik är ett barn av den svenska modellen,

en syntes av samsyn och konflikt. Industrins rationalisering

och arbetarrörelsens ”lika lön för lika arbete”-strategi har

drivit på varandra och samtidigt möjliggjort och gynnat

miljöinvesteringar. De miljöpolitiska ambitionerna framstår

som medvetet utformade som en del av svensk struktur-

omvandling.

Så presenterar Måns Lönnroth sin bild av miljöhistorien.

Men alla miljöproblem har inte kunnat hanteras inom

ramen för en ”länkad” strukturomvandling, säger han.

Framför oss ligger utmaningarna inom jord- och skogsbruk,

varuflödena och inte minst klimatpolitiken. Ett storskaligt

europeiskt investeringsprogram kan också utformas för att

begränsa klimatpåverkan.


STRUKTU

ROMVAN

DLINGEN

Temat miljöpolitiken och strukturomvandlingen är ett tema om vilka krafter som format miljö-politikens resultat under de senaste decennierna.

Valet av starttid för en sådan analys är allt annat än självklar. Man kan starta 1969, då riksdagen beslutat om miljöpolitikens institutioner: koncessionsnämnden, miljöskyddslagen och (1967) Statens Naturvårdsverk (SNV). Man kan också starta ett par år tidigare, då diskussionerna fördes om hur institutionerna skulle se ut och då olika alternativ förkastades (till exempel att koncessionsnämnden skulle vara en nämnd under SNV). Och man kan starta 1964 då Industri-förbundet skrev till regeringen och föreslog ett samarbete stat-näringsliv om vatten- och luftvård, som sedan blev IVL, Institutet för Vatten- och Luftvårdsforskning (som grundades 1966, ett år före SNV). Och man kan fördjupa sig i diskussionerna om vilka luftvårdskrav som skulle gälla och där tendensen i Sverige under slutet av 1960-talet var att inte gå lika långt som de tyska och schweiziska kraven.

MILJÖPOLITIKEN OCH STRUKTUROMVANDLINGEN


STRU

KTU

ROM

VAN

DLIN

GEN

Eller så kan man gå tillbaka till Rachel Carsons bok Tyst vår (som min då 86-åriga mormor ansåg jag skulle läsa) eller varför inte till Willy Brandts valrörelse våren 1961 med parollen ”der Himmel über der Ruhr muss wieder blau sein”.

Miljöpolitiken har ingen given startpunkt och framför allt ingen utlösande händelse (som ”tyst vår”). Historien handlar snarare om ett antal parallella tankar, som endast grad- och stegvis började uppfattas som ett gemensamt tankespår.

För att förstå miljöpolitikens resultat kan man också följa andra spår. Ett sådant handlar om den långa tradition av samarbete för moderniseringen av svensk industri som organiserades i branschföreningar och branschforskningsinstitut. Detta moderniseringsspår går delvis långt tillbaka i tiden (Jernkontoret grundades på 1700-talet) och visar att svensk industri sedan länge hade en tradition av konkurrens och samarbete – konkurrens på marknaden och samarbete om tekniska frågor. Tillkomsten av IVL var ett uttryck för denna tradition, som dessutom innehöll samarbete med staten i form av just ett branschforskningsinstitut. Pappers- och massaindustrin hade forskningssamarbete om vatten- och luftföroreningar sedan andra världskriget. Miljöpolitikens organisation och än mer dess praktiska utformning faller väl in i detta moderniseringsspår.

Men man kan också följa ytterligare ett moderniseringsspår och därmed en annan debatt om den svenska industrins modernisering. Och då kan man – återigen något godtyckligt – starta i 1950-talets Rhen-Meidner-modell och den solidariska lönepolitiken. Kravet ”lika lön för lika arbete” innebar nämligen inte bara ett krav på lika löner utan också ett explicit erkännande av att en ökande levnadsstandard för LO:s medlemmar bara kunde nås genom att industrin också utvecklades och moderniserades. Vilket i sin tur förutsatte centrala löneförhandlingar.

”Lika lön för lika arbete” betydde att lågproduktiva företag skulle slås ut och högproduktiva tillåtas göra stora vinster som sedan i sin tur skulle återinvesteras i utbyggd – och modernare – produktion.

”Lika lön för lika arbete” kunde därför bara fungera inom en vidare ram av centrala löne- förhandlingar och en ekonomisk politik som också innebar en medveten satsning på en arbets- marknadspolitik som stödde alla de löntagare, som kravet ”lika lön för lika arbete” gjorde arbetslösa, att finna nya och mera produktiva arbeten.

Följer man detta moderniseringsspår blir en rad andra faktorer synliga som också kan bidra

”Historien handlar snarare om ett antal parallella tankar, som endast grad- och stegvis började uppfattas som ett gemensamt tankespår.”


STRUKTU

ROMVAN

DLINGEN

till att förklara varför den svenska miljöpolitikens institutioner ser ut som de gör och varför miljöpolitiken var så framgångsrik under de första decennierna.

Dessa faktorer kan – återigen utanför miljöpolitiken – illustreras med den resa till USA och dess kongress som Arne Geijer och Bertil Kugelberg (ordförande för LO respektive SAF) gjorde 1964.

Geijer och Kugelberg uppträdde tillsammans inför kongressens utskott och be-rättade för häpna ledamöter att svensk fack-föreningsrörelse och svenska arbetsgivare kunde umgås med varandra och dessutom hade respekt för varandras ståndpunkter. LO och SAF hade olika uppfattningar inom vissa områden och gemensamma uppfatt-

ningar inom andra: olika syn på lönenivåer och en gemensam syn på att rationalisering, teknisk utveckling och modernisering var det enda sättet att stödja den högproduktiva delen av industrin och därmed varaktigt få upp lönenivåerna och levnadsstandarden.

Denna nästan hegelianska syntes av samsyn och konflikt kan också illustreras med samarbetet mellan de fackliga organisationerna och näringslivet om den ekonomiska politikens ramar inom vad som kom att kallas EFO-modellen (efter Gösta Edgren, Karl-Olof Faxén och Clas-Erik Odhner, chefsekonomerna för respektive TCO, SAF och LO). Det har skrivits oerhört mycket om ”den svenska modellen” för samverkan och konflikt mellan fackföreningsrörelsen, näringslivet och politiken både i Sverige och utomlands.

Det har för all del också skrivits rätt mycket om den svenska miljöpolitikens utveckling, där betoningen legat på miljön och miljörörelser och med en mer eller mindre tydlig tanke att alltihopa startade med ”tyst vår” som ”Den Stora Händelsen”.

Men så var det alltså inte. Man förstår den svenska miljöpolitiken och dess utveckling mycket bättre när man ser miljöpolitiken tillsammans med de två moderniseringsspåren ovan: dels i industrins egna institutioner för modernisering och dels moderniseringens roll i allmänpolitiken och relationerna mellan olika intressen och dessas företrädare. Och man förstår miljöpolitikens framgångar och svårigheter mycket bättre om man vidgar frågeställningen från ett naturveten-skapligt perspektiv på vad som var ”ekologiskt nödvändigt” till att också handla om ett politiskt perspektiv som handlar om avvägningar mellan olika intressen och ett ekonomiskt-historiskt

”Dessa faktorer kan – återigen utanför miljöpolitiken – illustreras med den resa till USA och dess kongress som Arne Geijer och Bertil Kugelberg (ordförande för LO respektive SAF) gjorde 1964.”


STRU

KTU

ROM

VAN

DLIN

GEN

perspektiv där näringslivets strukturomvandling i olika grad sam- eller motverkar med miljö- politikens ambitioner.

Ett sådant samlat perspektiv kan sammanfattas med att allmänpolitiken – tillsammans med fackföreningsrörelsen – medvetet drev på processindustrins strukturomvandling och att denna strukturomvandling dessutom de facto mycket kraftigt samverkade med miljöpolitiken även om detta inte alltid uttrycktes explicit. Det samlade perspektivet kan också sammanfattas så att miljöpolitiken och dess institutioner medvetet formades för att de miljöpolitiska ambitionerna skulle samverka med strukturomvandlingen och varför inte stödja den där så var möjligt.

Att det samlade perspektivet också var ett samlande perspektiv kan ses i till exempel Industriförbundets dåvarande vd Axel Iveroths tal 1970 i Haag, där han sade att en fortsatt modernisering av industrin var den viktigaste vägen att hantera miljöproblemens utmaningar.

Miljöskyddslagen och koncessionsnämnden för miljöskydd var nämligen direkt utformade för att kunna delta i industrins investeringsbeslut, som ju var strukturomvandlingens kärna. Nämndens beslut handlade inte om vilken miljökvalitet som skulle uppnås – vilket var fallet i till exempel USA – utan om vilka utsläppsreduktioner som skulle nås och därmed om vilken teknik som skulle installeras och därmed alltså om vilka specifika investeringar som skulle göras. Ett nämndbeslut handlade också om de samlade utsläppen till luft, vatten och mark i motsats till andra länder som ofta reglerade utsläpp till luft och vatten i olika myndigheter (vilket ju också var det ursprungliga förslaget i Sverige). Koncessionsnämnden hade företrädare både för industrin och SNV vid sina beslut och dessa experter åkte dessutom inte sällan på gemensamma studieresor utomlands. Samarbete, inte konflikt, var framgångsvägen.

Valfrid Paulsson, SNV:s chef, betonade gång på gång att framsteg förutsätter både lagstiftning och samarbete. Och han preciserade med att säga att det var samarbetet, samsynen och den gemensamma kunskapsutvecklingen som i själva verket var framstegens viktigaste drivkraft. Lagstiftning, tillsyn och kontroll var alla nödvändiga för att skapa gemensamma villkor, men de utgjorde långt ifrån någon tillräcklig drivkraft.

Valfrid Paulsson sammanfattade de första femton årens framsteg i ett internt möte för- sommaren 1985 med dåvarande vice statsministern Ingvar Carlsson som att ”storstädningen är avklarad”. Fem år senare kunde Birgitta Dahl skriva in i en proposition målet ”industrins utsläpp skall ned till ofarliga nivåer inom tio år”. Vilket de kom att bli, och därmed hade Valfrid Paulsson och Naturvårdsverket löst det problem som verket, koncessionsnämnden och miljö-skyddslagen i första hand skapats för.

Samspelet mellan miljöpolitiken och strukturomvandlingen är nu inget enkelt och rätlinjigt

”Samarbete, inte konflikt, var framgångsvägen.”


STRUKTU

ROMVAN

DLINGEN

samspel. I botten ligger den tekniska utvecklingen och vilka tänkbara spår denna kan ta, och rimligen ser dessa spår olika ut i olika branscher. Jag känner inte till någon systematisk analys bransch för bransch av hur den miljötekniska utvecklingen har påverkat den allmänna tekniska utvecklingen och hur denna allmänna tekniska utveckling i sin tur hade kunnat se ut om miljö-politiken inte funnits. Detta vore något för teknikhistoriker!

Men man kan förmoda att relationerna mellan miljöpolitik och strukturomvandling kan variera. I en bransch skapar strukturomvandlingen utrymme för skärpta miljökrav och i en annan bransch kanske de skärpta miljökraven faktiskt driver på strukturomvandlingen och där-med produktivitetsökningen. Och i vissa branscher kanske det är så att strukturomvandlingen direkt motverkar skärpta miljökrav.

Låt oss därför studera några exempelPappers- och massaindustrin är det främsta exemplet på sammanflätningen av strukturomvandling och miljövård. Denna industri började redan på 1940-talet känna av krav på be-gränsningar av utsläpp till vatten, och under 1950-talet konstaterade industrin att den ökande produktionen inte längre tillfredsställande kunde hantera belastningen på vattnet. Lösningen var, enligt industrins egen utredning (1971), en fortsatt strukturomvandling, som i och för sig hade pågått sedan länge: äldre och därför mindre och inte lika effektiva anläggningar skulle läggas ned och kapacitetsökningen förläggas på nyare och större anläggningar.1 Stordrifts- fördelarna och ny teknik gynnade både ekonomin och miljön.

Strukturomvandlingen sedan 1960 är nämligen en historia om att en ökande total produktion görs i allt färre anläggningar och med allt mindre utsläpp. Produktionskapaciteten per anlägg-ning fördubblades mellan 1960 och 1970 och med ytterligare cirka 50 procent mellan 1970 och 1980 och sedan med ytterligare cirka 50 procent till 2000. Därefter fortsatte koncentrationen. Små, gamla och nedsmutsande anläggningar lades ned.

Under de trettio år som gick sedan Koncessionsnämnden börjat arbeta ökade produktionen med cirka 50 procent, antalet anläggningar (för massa och papper) minskade med en tredjedel samtidigt som utsläppen av svavel minskade med 97 procent och utsläppen av BOD med 90 procent. Att denna utveckling också handlade om strukturrationalisering kan illustreras med att

1 Svensk skogsindustri i omvandling. En studie över utvecklingen sedan 1950 i olika sektorer av skogsindustrin (1971) Göran Wohlfart (red.) Stockholm: Skogsindustriernas samarbetsutskott, strukturutredningen.


STRU

KTU

ROM

VAN

DLIN

GEN

koldioxidutsläppen minskade med kanske 80 procent och det innan det fanns någon klimatpolitik att tala om. Här var istället oljeprishöjningarna under 1970-talet viktigast (och mot-svarande prissänkningar under 1980-talet motsvaras inte av några nämnvärda ökningar i utsläppen). Den tekniska utvecklingen handlade om att allt mer slutna processer ledde till ökat resursutnyttjande, ökad produktivitet och minskade utsläpp. Allt hängde ihop.

Den svenska stålindustrin uppvisar på samma sätt som pappers- och massaindustrin en mycket kraftig minskning av bland annat utsläppen av metaller till luft. Detta skedde inom ramen för en mycket drastisk strukturomvandling, som utlöstes av en global kris för stålindustrin i mitten av 1970-talet. Flera gånger hängde det på ett hår om hela branschen skulle gå samma väg som den svenska varvsindustrin. Men det gjorde den inte, och orsakerna kan sammanfattas i för- statligande, stora investeringsprogram, omläggning av produktsortiment och därefter åter- privatisering. Investeringsprogrammen förutsatte i sin tur koncessionsnämndens godkännande och innehöll därför också stora utsläppsminskningar. Enligt Jernkontorets egen redogörelse var de svenska fackliga organisationerna mera villiga att acceptera neddragningar av arbetstillfällen (Rhen-Meidner igen!) än deras utländska kamrater, vilket också underlättade processen.2

Strukturomvandlingen innebar att produktionsvolymen upprätthölls, att anläggningarna ökade i storlek och att utsläppen minskade radikalt. Men det går antagligen inte att hävda att miljökraven drev på utvecklingen; den centrala drivkraften var istället 1970-talets oljekriser. Kanske är det också så att de stora metallutsläppen till luft inte kunde hanteras med slutna processer utan snarare med end-of-pipe-teknik.

Rönnskärsverket är ett tredje exempel på hur samspelet strukturomvandling och miljöpolitik kan se ut när ett enskilt företag utvecklar sin affärsstrategi. Verket är det enda i sitt slag i Sverige och släppte ut mycket stora mängder metaller och svavel innan arbetet med att minska utsläppen startade. Vilket det gjorde i samband med att ägarna i början av 1970-talet beslöt göra stora investeringar för en ökad produktion. En femtonårig process mellan koncessionsnämnden och Rönnskärsverken startade, och resultatet blev ökad produktion samtidigt som tungmetall- utsläppen minskade med 99 procent och svaveldioxidutsläppen med mer än 90 procent. Också här handlade det om att av tekniska skäl sluta processerna vilket i sin tur gjorde det möjligt att kraftigt minska utsläppen. Det är rimligt att anta att processteknikens utveckling både ökade produktiviteten och minskade utsläppen. Strukturomvandling och miljöpolitik samverkade. Magnus Lindmark och Ann Kristin Bergquist jämför Rönnskärsverken med en motsvarande

2 Sverker Jonsson (2009) Skuta på stormigt hav. SSAB under tre decennier. Stockholm: Jernkontoret. Se också Sveriges national- atlas. Bergsbruk – gruvor och metallframställning (2011) Jan af Geijerstam & Marie Nisser (red.) Stockholm: Norstedt.


STRUKTU

ROMVAN

DLINGEN

kanadensisk anläggning, som först i början av 2000-talet kom ned till samma utsläppsnivå per ton koppar som Rönnskärsverken hade under 1960-talet. Den kanadensiska miljölagstiftningen syftar, som den amerikanska, till att skydda folkhälsan medan den svenska syftar till att skydda människors hälsa och ekosystemen.3

De tre pelarna Naturvårdsverket, Koncessionsnämnden och miljöskyddslagen utformades medvetet som ett samarbete mellan myndigheter och näringsliv, vilket också förstärktes av den praxis som utvecklades. Miljöpolitiken grep sig an nyinvesteringar och utbyggnader, medan strukturomvandlingen – inte minst tack vare oljeprishöjningarna under 1970-talet – drev fram nedläggningar av äldre och ineffektivare anläggningar där kostnaderna för att modernisera och minska utsläppen hade blivit oöverstigliga.

Med Koncessionsnämnden som bas utvecklades ett tekniskt-naturvetenskapligt samarbete om vilka de viktigaste miljöproblemen var och vilka tekniska lösningar som skulle kunna bemästra dem. Nämnden gjorde studieresor till andra länder för att titta på den bästa tillgängliga tek-niken, och Naturvårdsverkets tekniker och industrins utvecklade gradvis en samsyn som i allt väsentligt innebar att industrin och verket var eniga hur det tekniskt-naturvetenskapliga fakta- underlaget skulle tolkas och därmed också om miljöpolitikens riktning. Oenigheten gällde främst hur snabbt utvecklingen skulle kunna gå, men inte ens i fråga om det var åsiktsskillnaderna särskilt stora. Valfrid Paulsson var hela tiden mycket angelägen om att inte skapa konflikter med industrin. Och industrin levererade resultat i form av minskade utsläpp. Paulsson höll ekologerna kort.

Strukturrationaliseringen, pådriven av den internationella konkurrensen och den tekniska utvecklingen, gjorde det stora jobbet. Miljölagstiftningen och dess tillämpningar drev på den tekniska utvecklingen, styrde den kanske på marginalen men ändrade inte fundamentalt dess inriktning.

Samma perspektiv förklarar också den europeiska bilindustrins syn på hårdare avgaskrav från och med mitten av 1980-talet. Den dåvarande regeringen bjöd hösten 1988 in den svenska bil-industrin till ett möte på Harpsund om framtida avgaskrav, och industrins besked var entydigt: tala om vilka krav ni vill ha så skall vi leverera bara vi får rimlig tid på oss.

När frågan om skärpta krav ställdes inom dåvarande EG delades däremot bilindustrin och därmed medlemsländerna i två läger. Italien, Frankrike, Spanien och Storbritannien var mot-ståndare, medan Tyskland och Sverige samt nordeuropeiska länder utan egen bilindustri var

3 Magnus Lindmark & Ann Kristin Bergquist (2008) Expansion for pollution reduction? Environmental adaptation of a Swedish and a Canadian metal smelter 1960–2005. Business History (on line), juli 2008.


STRU

KTU

ROM

VAN

DLIN

GEN

förespråkare. Den viktigaste förklaringsfaktorn var närvaron på Kalifornienmarknaden och där-med respektive bilföretags tekniska kompetens att möta de kaliforniska avgaskraven och kunna konkurrera med japanska och koreanska biltillverkare som också behärskade avgastekniken. Men motståndarna förlorade, och när det tio år senare var dags för nästa stora skärpning var alla bilföretag med på noterna. Nu satte sig oljeindustrin på tvären – eftersom skärpta avgaskrav krävde renare bränslen – och återigen stod Sydeuropa mot Nordeuropa. Men också här vek sig sydeuropeerna, och några år senare ställde sig hela den europeiska raffinaderiindustrin på moderniserarnas sida.

Mönstret går igen också på senare år. Utvecklingen av elhybridteknik är utan tvekan nästa steg efter den katalytiska avgasreningen och kommer att ge ytterligare minskningar både av traditionella föroreningar och av koldioxidutsläpp. Inget bilföretag kan stå utanför, och alla del-tar men på olika sätt. Elhybridtekniken är ett sätt att möta framtida oljeprishöjningar, avgaskrav och klimatkrav och driver nu ytterligare på strukturomvandlingen i branschen.

Samspelet modernisering/miljökrav är också tydligt i det europeiska luftvårdssamarbetet inom konventionen om gränsöverskridande luftföroreningar, LRTAP. Efter en del inledande skärmytslingar utvecklades en samsyn mellan miljöexperter, meteorologer och industriexperter om hur försurningens problem skulle mötas med modernisering, nedläggning av gamla anläggningar och investeringar i nya (om än ofta på samma plats som de gamla). Den tyska industrin, som tidigare varit mot-ståndare till skärpta svavelkrav, vände när målet formulerades som ”bästa tillgängliga teknik”. Därmed kunde försurningspolitiken formuleras som ett inslag i den tyska industrins syn på teknikutveckling, modernisering och internationell konkurrenskraft.

Men alla miljöproblem kan inte hanteras inom ramen för en ”länkad” strukturomvandling. Det finns också delar av näringslivet där konfliktmönstret är mycket starkare och där strukturomvandlingen i själva verket bidrar till att skapa miljöproblem. Skogs- och jordbruket är två tydliga exempel. Jordbrukets utveckling sedan åtminstone 1950-talet är en utveckling av brukningsmetoder, bekämpningsmedel, konst-gödsel och djurhållning som går direkt på tvärs mot naturvårdens önskemål om bevarade ekosystem och biologisk mångfald. Samma sak gäller skogsbrukets utveckling: storskaliga

”Det finns också delar av näringslivet där konfliktmönstret är mycket starkare och där strukturomvandlingen i själva verket bidrar till att skapa miljöproblem.”


STRUKTU

ROMVAN

DLINGEN

avverkningar, stora maskiner, krav på högproduktiva skogsmarker och annat går på tvärs mot naturvården.

Konfliktytorna mellan miljöpolitiken å ena sidan och jord- och skogsbruket å den andra fördjupas av att principen om att förorenaren ska betala inte anses gälla de areella näringarna. Så länge markägaren definierar sitt intresse som hög avkastning, kommer han att ställa krav på ersättning för miljökrav som leder till minskad avkastning. Ett tag såg det ut som stora pappers-uppköpares krav på ett naturvårdsanpassat skogsbruk skulle kunna minska spänningarna, men det är osäkert om detta fortfarande gäller. Miljöpolitiken skrivs här in i en helt annan berättelse – den om skyddet av det enskilda markägandet.

Kemikaliepolitiken är ett annat exempel på att samspelet strukturomvandling/miljöpolitik inte alltid är problemfritt. Det viktigaste skälet är att kemikalieindustrins produktutveckling går snabbare än vad kemikaliepolitiken hinner formulera kraven. Den kemikalieanvändande industrin – byggmateriel, möbler, leksaker, kläder och mycket annat – får därför ständigt tillskott av nya kemiska produkter som man i själva verket vet mycket litet om. Dagens europeiska kemikalielagstiftning – REACH – har ett för grovmaskigt nät och är därmed inte innovations-drivande på det sätt som till exempel lagstiftningen för luft- eller vattenföroreningsutsläpp har varit. Det är nog också så att ett mera finmaskigt nät förutsätter ett helt annat samarbete, en samsyn och en gemensam kunskapsutveckling inom de kemikalieanvändande näringarna. Endast ett sådant samarbete kan driva fram en skärpt kemikalielagstiftning och länka in kemikalieindustrins produktutveckling på nya spår.

Till sist: klimatpolitiken. Frågan om hur klimatpolitiken och strukturomvandlingen kan hänga samman är för stor och komplex för att kunna hanteras i detta sammanhang. Det är uppenbart att en drivande klimatpolitik kommer att ha konsekvenser för strukturomvandlingen. Vissa marknader kommer att utvecklas, andra kommer att krympa. Ett storskaligt investeringsprogram för att få igång den europeiska utvecklingen kan också utformas för att begränsa klimat- påverkan. Variablerna och kombinationsmöjligheterna är för många och för oklara för att en text här ska vara meningsfull. Pass!


KLIMATDRIVEN NÄRINGSPOLITIK


SVEN NYBERG

Född 1948, f.d. ombudsman på LO och författare till LO-rapporterna Vägar till nya jobb (2005), Energi för jobb, välfärd och miljö (2007) och Möt klimatkrisen med investeringar och teknikutveckling (2009).


Finanskris, skuldkris och klimatkris behöver lösas tillsammans.

Sven Nyberg menar att näringspolitik och klimatpolitik bör

integreras inom EU och nationellt. I detta kapitel diskuterar

han nykeynesianska ansatser, Green New Deal, det gröna folk-

hemmet och den tyska energiomställningen.

Författaren har konkreta förslag på näringspolitiska aktiviteter

för samhällsomställning. Han förordar investeringsprogram, en

ny innovationsstrategi, klimatinriktad offentlig upphandling,

teknikupphandling, förebyggande klimatanpassning och en ny

energikommission för att bedöma hur långt olika parter kan

enas om faktaunderlag och verklighetsbeskrivning.


KLIMATDRIVEN

NÄRIN

GSPOLITIK

Klimatfrågan som ekonomisk hävstångSamordnad krislösning

FN:s klimatpanel har under hösten bekräftat farhågorna om en oförminskad eller snarare för-stärkt hotbild kring framtida klimatförändringar. Därmed försvåras möjligheterna att begränsa den globala uppvärmningen till det överenskomna tvågradersmålet, alltmedan den internationella förhandlingsprocessen skjuter den gemensamma avtalslösningen framför sig – nu med sikte på ikraftträdande 2020. De uteblivna resultaten leder till krav på alternativa handlingsvägar. Alltfler menar att omfattande åtgärder nu behöver sättas i verket oavsett internationella överenskommelser.

Den finans- och skuldkris som samtidigt plågar världen driver fram åtstramningar och hämmar investeringsviljan. Det finns idag en uppenbar risk för att en alltför onyanserad åtstramnings-politik motverkar sitt syfte och drar undan den efterfrågan som ska motivera en förnyelse av produktionen.

KLIMATDRIVEN NÄRINGSPOLITIK


KLIM

ATDR

IVEN

NÄR

INGS

POLI

TIK

Många röster höjs för att dessa kriser bör lösas gemensamt. Trots att klimatfrågan numera är etablerad inom arenor som World Economic Forum, har den inte på långt när anammats i den faktiska ekonomiska politiken. Det är ännu svårt att se en bred internationell uppslutning kring en klimatdriven investeringsstrategi som samtidigt bidrar till att lyfta länderna ur den ekonomiska krisen. När de första tankarna på sådan samordning föddes för några år sedan kom de att ifråga- sättas på grund av att den då dominerande finanskrisen krävde kortsiktiga räddningsåtgärder snarare än långsiktigt verkande strukturförändringar. Nu när problemen övergått i nationella skuldkriser och utdragen lågkonjunktur bör förutsättningarna för en sådan samordning ha förbättrats.

Politik eller marknad?

När ekonomen Nicholas Stern i debatten kring klimat och ekonomi 2006 pekade ut klimatproblemen som marknadsekonomins största misslyckande, fick han invändningar från mer liberalt sinnade ekonomer som hävdade att problemen snarast är resultat av en ofullgången marknadsekonomi.1 Man menade att det som krävs är bättre internalisering av de negativa externa effekter eller kostnader som framförallt fossilförbränningen orsakar.

För en klimatpolitiskt inriktad näringspolitik blir då frågan om tonvikten ska läggas på åt-gärder som syftar till att få marknadens aktörer att agera i önskad riktning eller på mer direkta samhälleliga insatser. Finanskrisen har sannolikt medfört visst återvunnet förtroende för politisk reglering samtidigt som tveksamhet alltid finns vad gäller politikers förmåga att göra riktiga investerings- eller teknikval. Exempelvis ses vår inhemska etanolsatsning numera av många som en högst diskutabel politisk prioritering.

I en väl fungerande marknadsekonomi borde idag lönsamma åtgärder realiseras av sig själva – ändå är ofta så inte fallet. Inte minst inom området energieffektivisering finns omvittnat många åtgärder som skulle betala sig inom några år. Tankesmedjan Fores har i en studie2 visat att miljö-frågornas ofta låga status, kortsiktiga analyser och allmän kunskapsbrist bidrar till passiviteten. Dessa och andra erfarenheter av en icke självgående marknad pekar därför mot ett behov av tydligare samhällelig styrning.

Politiken ska ange förutsättningarna för att förena affärsmässighet med hållbarhet, men även ställa krav på resultat. Vad som i det klimatpolitiska omställningsarbetet ändå talar för ett mer

1 Se Nicholas Stern (2007) The economics of climate change. The Stern review. Cambridge: Cambridge University Press.2 William Montgomery & Henry Montgomery (2010) Varför görs inte lönsamma miljöinvesteringar? Stockholm: Fores.

”Politik eller marknad?”


KLIMATDRIVEN

NÄRIN

GSPOLITIK

aktivt statligt engagemang är att flera av berörda områden som energiförsörjning, transporter och bostäder i sig förutsätter omfattande samhällelig planering och service. Den proaktiva politiken kan koordinera olika åtgärder inom skilda verksamheter med en överblick som mer renodlade marknadslösningar av naturliga skäl inte har. Men utöver politisk magkänsla förut-sätter en sådan linje en kritisk genomlysning av motiv och argument för insatserna, något som stundtals försummas i den politiska debatten.

Skattestyrning, utsläppsrätter och subventioner

I förlängningen av diskussionen om politik eller marknad finns valet mellan subventioner och skatter som miljöpolitiskt styrmedel (oftast i kombination med viss reglering).

Från flera håll där man efterlyser klimatrelaterad investeringspolitik, exempelvis tankesmedjan Global Utmaning, förordas skattelinjen, även om kompletterande subventioner och regleringar inte utesluts.3 Skattestyrning, alternativt utsläppshandel, är sannolikt alltid nödvändig för att vidmakthålla ett grundläggande omvandlingstryck gentemot den dominerande användningen av fossila bränslen. Med ett högt pris på koldioxid får man ett instrument, som åtminstone i teorin är konkurrensneutralt och kostnadseffektivt, för en omställning som sker via många beslut.

I verkligheten har dock förhoppningarna om internationell koldioxidbeskattning hittills alltid grusats och i länder där den införts har det skett med hänsyn till internationella konkurrens-

villkor. I ett nationellt perspektiv behöver vi kunna driva på omställ-ningsarbetet utifrån förutsättningar som inte alltid är i fas med om-givningen. Sverige är ett exempel på ett land där det varit nödvändigt att mildra en relativt sett hög skattenivå med olika undantagsregler i syfte att skydda konkurrensutsatt energiintensiv industri. Idag omfattas dessa företag av EU:s utsläppshandel, vilken stegvis kan skärpas

genom ökat inslag av auktionering och successiv sänkning av det gemensamma utsläppstaket. Men den ekonomiska avmattningen har medfört att priserna på utsläppsrätter sjunkit och därmed även trycket på att ställa om, vilket innebär att systemets konstruktion gör att dess styrförmåga avtar när den kanske behövs som mest.

Utsläppshandelns syfte är kostnadseffektiv utsläppsminskning, men dess prisvariationer medför ingen pålitlig investeringsstimulans. De generellt verkande ekonomiska instrumenten

3 Allan Larsson & Måns Lönnroth (2010) An international climate investment community. Breaking the deadlock. Stockholm: Global utmaning.

”I ett nationellt perspektiv behöver vi kunna driva på omställningsarbetet.”


KLIM

ATDR

IVEN

NÄR

INGS

POLI

TIK

påverkar investeringar i stort men ger inte tillräcklig drivkraft för utveckling av ny teknik med osäker lönsamhet i dagsläget.

Skattestyrningen är för oss svår att tillämpa fullt ut, vilket medför att ökad betoning kan behöva läggas på stödåtgärder och reglering. Detta talar för att även använda politiken i ny- keynesiansk anda – och då inte bara för att korrigera marknadsekonomins brister. Många av de sektorer där utsläppsminskningar måste ske behöver långsiktiga investeringar där ett samhälleligt inflytande är rimligt. Frågan är hur detta bör utformas.

Poängen med riktade stödåtgärder är att de – rätt utformade – kan fokuseras mot ett uppsatt mål, samordnas med andra åtgärder och få snabbare genomslag. För hårt konkurrensutsatta verksamheter kan de innebära att samhället inte genast behöver belägga en hel bransch med ökade kostnader via en skattehöjning för att få saker att hända, utan istället kan företag i teknik- fronten få stöd för sitt utvecklingsarbete. Det förutsätter dock en kvalificerad bedömning av stödbehov samt fortlöpande utvärdering av insatserna, vilket inte alltid är kännetecknande för statligt företagsstöd idag.

Några initiativ till omställning Green New Deal

Kring 2008 lanserades från flera håll tankarna på en kraftsamling för grön omställning av ekonomin – en ”Green New Deal”. Det handlade om samlade investeringar inom energi, industri, bostäder, jordbruk och transporter i syfte att skapa en ”low carbon economy” men också för att samtidigt främja sysselsättning och utbyggd välfärd. Denna alla goda avsikters politik drevs främst av den internationella miljörörelsen och fick en del mothugg från etablerade ekonomer och politiker som ansåg sig se en ny variant av den numera avsomnade plan- hushållningen.

Begreppet ”Green New Deal” kom dock att användas allmänt i den växande debatten kring grön ekonomi. FN:s miljöorgan UNEP rekommenderade 2009 via en rapport från sin miljöorganisation UNEP världens länder att avsätta en procent av den globala BNP:n till investeringar i grön infrastruktur för att motverka finanskrisen.4 Barack Obama har såväl i presidentvalskampanjer som installationstal lanserat liknande idéer för USA:s räkning, men bristen på uppföljande insatser och de växande förhoppningarna om ett USA självförsörjande

4 Global green new deal (2009) UNEP.


KLIMATDRIVEN

NÄRIN

GSPOLITIK

på fossila bränslen via den hett omdiskuterade skiffergasen, lär ha bidragit till att intresset för lösningar som ”Green New Deal” svalnat.

Ett grönt folkhem

En tidig svensk version av samlad omställning mot hållbarhet kom med Göran Perssons lansering av det ”det gröna folkhemmet” vid nittiotalets mitt. Tanken bakom detta var just att lyfta ekonomin ur utdragna kriser som den under nittiotalet med en investeringsbaserad men också grön tillväxtpolitik. Det gröna folkhemmet har återkommit med jämna mellanrum i retoriken från skilda håll, men har samtidigt kritiserats för brist på konkretisering.

En viktig men föga diskuterad praktisk tillämpning kom dock med de Lokala Investerings- programmen, LIP, och efterföljaren Klimatinvesteringsprogrammen, KLIMP, vilka under perioden 1998–2012 sammantaget omfattade cirka 2 000 projekt. I den redovisning Naturvårdsverket låtit genomföra beräknas insatserna medföra en årlig minskning av växthusgasutsläppen med två miljoner ton koldioxidekvivalenter, idag närmare fyra procent av de svenska utsläppen.5

Men det fanns också kritiska röster. Konjunkturinstitutet pekade till exempel i en utvärdering på bristande kostnadseffektivitet, höga administrationskostnader i ansökningsförfarandet och splittrad målbild i programarbetet.6 Sådan granskning är nödvändig för att bedöma effektivitet och diskutera alternativ användning av medlen, men riskerar samtidigt att bli endimensionell eller begränsa synfältet till vad som är mätbart. Ett brett sammansatt investeringsprogram måste också kunna bedömas utifrån fler faktorer än den primära kring utsläpp av växthusgaser. Programmen har exempelvis bidragit till att minska fler miljöproblem än klimatfrågan, utvecklat kommunal miljösamverkan och givit varaktiga bidrag till sysselsättningen. Poängen har till stor del varit att den statliga insatsen på närmare sex miljarder kronor flerdubblats genom satsningar från kommuner och näringsliv till sammantaget 24 miljarder kronor.

Den tyska energiomställningen

Ett aktuellt exempel på nationell omställningspolitik utgör det tyska beslutet att ersätta kärn-kraften med förnybar energi till 2022, med sikte på 80 procent förnybart till 2050. Bortsett från den klimatpolitiskt märkliga prioriteringen att avveckla kärnkraft istället för fossilbaserad kraftproduktion, är omställningen i sig en oerhörd utmaning – en oövertänkt sådan enligt dess

5 Effekter av investeringsprogrammen LIP och Klimp. Redovisning till regeringen april 2010 (2010) Stockholm: Naturvårdsverket, rapport 6357.6 En utvärdering av kostnadseffektiviteten i klimatinvesteringsprogrammen (2007) Stockholm: Konjunkturinstitutet.


KLIM

ATDR

IVEN

NÄR

INGS

POLI

TIK

kritiker. Det handlar inte bara om stora investeringar i vind- och solkraft, det innebär även en gigantisk utbyggnad av hela den tyska eldistributionen. Kostnaderna uppskattas idag sammantaget till över 200 miljarder euro. Den tyska allmänheten tycks hittills acceptera den höga pris-lappen, men då har omställningen inte mer än börjat. Näringspolitiskt ligger det intressanta dels i valet av styrmedel, så kallade inmatningstariffer med garanterad ersättning till producenterna, dels i projektets betydelse för teknikutveckling och affärsmöjligheter, vilka ännu bara kan anas.

Klimatdriven näringspolitik Näringspolitik – vad är det?

Begreppet näringspolitik förändras över tid. Länge handlade det om statlig företagsamhet, stöd till krisbranscher och samverkan stat – storföretag. Idag avses snarare åtgärder för att allmänt förbättra näringsklimatet och stimulera företagsutveckling inom såväl industri- som tjänste- produktion. Denna bredare och mer indirekta ansats är numera allmänt vedertagen, även om synen skiljer sig åtskilligt när det gäller graden av samhällelig styrning.

Näringspolitik är därmed inget lätt avgränsbart ansvarsområde utan snarare en sektors- övergripande samverkan kring allt från innovationsfrämjande åtgärder till konkurrensregler och riskkapitalförsörjning. Vissa sektorsfrågor är dock av särskild betydelse som de samhälleliga blodomloppen transportsystem och energiförsörjning. Dessutom förutsätter en samlad närings-politik nära samverkan med skattepolitiken, arbetsmarknads- och utbildningspolitiken, den regionala utvecklingspolitiken samt bostads- och miljöpolitiken.

Debatten kring ett förbättrat närings- eller företagsklimat tenderar ofta att begränsas till skattelättnader och regelförenkling. Ser man till faktorer som på lite sikt gagnar näringslivets utveckling handlar det snarare om arbetskraftens kompetens, flexibilitet och trygghet på arbets-marknaden, utbyggd infrastruktur och samhällsservice samt fungerande riskkapitalförsörjning och innovationsprocesser.

Klimatfrågan i näringspolitiken

Eftersom näringspolitiken i sig är komplex kan det vara svårt att härleda klimatfrågans roll i den politik som bedrivs idag. Ser man till den nu gällande klimatpolitiska propositionen från 2008 ligger betoningen tydligt på användningen av ekonomiska styrmedel som koldioxidskatt, elcertifikat och utsläppshandel. De breda programmen med klimatinvesteringsbidrag har ersatts

”Näringspolitik – vad är det?”


KLIMATDRIVEN

NÄRIN

GSPOLITIK

av mindre, men väl så angelägna, program kring hållbara städer. Därutöver finns reguljära statliga satsningar med viss klimatpolitisk ambition, framförallt investeringarna i järnvägens infrastruktur, men sammantaget betonas inte statliga satsningar på samma sätt som tidigare. Det är överhuvudtaget svårt att se en tydligt sammanhållen och integrerad närings- och klimatpolitik.

Den näringspolitiska kopplingen syftar givetvis till att skapa sysselsättning via klimatpolitiska satsningar. Det är inte detsamma som att maximera antalet ”gröna jobb” oavsett verksamhetens samhällsnytta. Investeringspolitik handlar om strukturförändringar där jobb tillkommer och försvinner. Viktigare än antalet är att jobben är produktiva, bygger på yrkeskunnande och ger varaktig sysselsättning.

Som grund för en investeringsdriven klimatpolitik behövs alltid de ekonomiska styrmedel vi redan har i form av koldioxidbeskattning och utsläppshandel för att upprätthålla ett grund- läggande omvandlingstryck. Som nämnts är emellertid dessa instrument utifrån givna förutsätt-ningar knappast tillräckliga för att få igång mer samlade förändringsprocesser. De bör därför kompletteras med mer direkta styrmedel som samtidigt behöver vara kostnadseffektiva och teknikdrivande. Ibland blir dock det bästa det godas fiende. Kravet på absolut kostnadseffektivitet kan leda till att väl motiverade åtgärder inte blir av i avvaktan på de optimala beslut som aldrig kommer.

Poängen med en samlad och näringspolitiskt grundad omställning är som nämnts möjlig- heterna att koordinera olika åtgärder så att de blir ömsesidigt förstärkande samtidigt som olika aktörer förmås dra åt samma håll. Förutom krav på förenlighet med EU:s stödregler behöver statligt investerings- men även forskningsstöd ständigt utvecklas. Inte minst viktigt är att företagsstöd kommer in tidigt, att de utvärderas och att staten utvecklar rollen som samordnare när flera företag berörs.

Exempel på åtgärder som kan samordnas i gemensamma satsningar är följande:• Investeringsprogram med riktade stödåtgärder, exempelvis räntesubventioner eller investerings- bidrag. Relativt omfattande och långsiktiga program förslagsvis inom transporter och bostäder där statliga stödinsatser anpassade till respektive sektor kan initiera investeringar som idag uteblir eller kommer igång för sent. Det allmänna kan göra strategiska val vad gäller inriktning i stort, men stöden bör sedan vara teknikneutrala och tidsbegränsade samtidigt som eventuella snedvridande effekter på berörda marknader kan behöva mötas. Det teoretiska kravet på optimal kostnadseffektivitet nås inte alltid och viss byråkrati får accepteras, eftersom stöd- åtgärder förutsätter prövning – men i gengäld kan mycket gott komma ut av det.


KLIM

ATDR

IVEN

NÄR

INGS

POLI

TIK

• Innovationsstrategi. Trots mycken diskussion är innovationsprocesserna inom exempelvis klimatområdet relativt outvecklade. Det finns behov av att bättre omhänderta idéer, säkra risk- kapital, stimulera exportsamverkan och i övrigt underlätta övergången från prototyp till kom-mersiell produktion. Eftersom ledtiderna ofta är långa och utvecklingsarbete tar tid bör man utgå från dagens teknik, men givetvis behöver också behovsmotiverad grund- och tillämpad forskning kring klimat- och miljöteknik säkerställas långsiktigt.

• Klimatinriktad offentlig upphandling. Stat och kommuner upphandlar varor och tjänster för uppemot 600 miljarder kronor per år. Den nyligen presenterade upphandlingsutredningen anser att den offentliga upphandlingen kan effektiviseras betydligt med ett mer strategiskt och kompetent arbetssätt, bland annat via statliga stödåtgärder.7

Upphandlingen från stat och kommun har länge setts som ett miljöpolitiskt styrmedel med potential, men det är ännu förvånansvärt outnyttjat. EU:s upphandlingsdirektiv öppnar för miljö- krav och nämnda utredning menar att visst utrymme finns för krav utöver vad harmoniserings-reglerna säger. En mer miljöanpassad upphandling bör ses främst som ett komplement till mer generella styrmedel genom att den kan ge snabbare effekt, besparingar på lite sikt, verka innovationsdrivande samt riktas mot flera miljömål samtidigt.

• Teknikupphandling. En teknikupphandling är en anbudsprocess där en grupp beställare formulerar krav som ska stimulera tillverkare att ta fram ny teknik. Förutom den rena teknik- utvecklingen handlar det om åtgärder för spridning och användning av de nya produkterna eller systemen. Detta kan å ena sidan innebära en mer kundanpassad produktion och å den andra en säkrare marknad för producenterna. Sverige har sedan tidigare värdefulla erfarenheter av teknikupphandling som bör kunna användas för nya initiativ inom klimatanpassad produktion.

• Förebyggande klimatanpassning. En relativt förbisedd del av omställningsarbetet handlar om de anpassningsåtgärder som förväntas bli nödvändiga till följd av klimatförändringarna i sig. Det handlar framförallt om att förebygga de översvämnings-, ras- och skredrisker som redovisades för några år sedan.8 Dessa frågor rör såväl statlig och kommunal som privat bygg- och anläggningsverksamhet och förväntas medföra mycket stora investeringsbehov. Finansieringen av dessa kommer sannolikt att kräva särskilda statliga insatser utöver vad olika aktörer kan ta ansvar för och dessa insatser kan samtidigt ges en näringspolitisk och jobbskapande utformning.

7 Goda affärer. En strategi för hållbar offentlig upphandling. SOU 2013:12.8 Sverige inför klimatförändringarna. Hot och möjligheter. Klimat- och sårbarhetsutredningen. SOU 2007:60.


KLIMATDRIVEN

NÄRIN

GSPOLITIK

Viktiga insatsområdenNäringspolitiska insatser behöver idag ofta gå över sektorsgränser. Man kan exempelvis se staden som tillväxtmotor och därmed som föremål för samordnade åtgärder inom byggande och transporter. Det hindrar inte att åtgärdsförslag ändå kan redovisas sektorsvis.

Energiförsörjning och energieffektivisering

På dagens elmarknad är det producenternas bedömningar av framtida efterfrågan, teknikutveck-ling och marknadsvillkor som styr investeringar i ny kraftproduktion, medan lagstiftningen ska säkra konkurrensneutralitet, leveranstrygghet och miljöhänsyn. Med nuvarande ägarkoncentration

finns viss risk för underinvestering för att hålla priset uppe när äldre kärnreaktorer efterhand avvecklas. Även om vi gradvis integreras med den europeiska elmarknaden är investeringsnivån överlag osäker med förhoppning hos många om att importera snarare än investera sig ur bristsituationer.

Debatten om den framtida energiförsörjningen är idag i stort sett lika låst som tidigare. Siktet bör rimligen vara inställt mot gradvis ökad andel

förnybar energi, men behovet av bas- och reglerkraft för framförallt basindustrin utesluter inte att viss återinvestering i kärnkraft kan behövas som fortsatt grund i systemet, i synnerhet som ny vattenkraft är utesluten.

De stora investeringsbehoven motiverar en ny energikommission för att utröna hur långt olika parter kan enas om faktaunderlag och verklighetsbeskrivning vad gäller framtida efter-frågan, teknikutveckling, säkerhet, elnät, effektiviseringspotential och kostnadsbild, för att i ett senare led underlätta en förhoppningsvis bred och långsiktig politisk överenskommelse.

Energiförsörjningens mycket strategiska betydelse för såväl ekonomi som klimat talar för ett starkt samhälleligt inflytande över investeringsbesluten. Behovet av kraftfulla investeringar i förnybar elproduktion kommer att behöva fortsatta stödåtgärder – oavsett om det blir via nuvarande elcertifikat eller så kallade inmatningstariffer med garanterad ersättning. De förra bedöms ibland leda till inlåsning till befintlig teknik, medan de senare riskerar att bli dyrare för elkonsumenterna. Men all ny kraftproduktion blir dyr och oavsett val av stödsystem innebär en stor satsning på förnybar energi en kostnad som ska betalas. Elproduktionen måste dock säkras och om vi tidvis får ett överskott av koldioxidfri el för export, är det ett problem som vi sannolikt kan leva med.

”Med nuvarande ägar- koncentration finns viss risk för underinvestering.”


KLIM

ATDR

IVEN

NÄR

INGS

POLI

TIK

Energieffektiv industri

De stora energiförbrukarna inom industrin omfattas idag av EU:s utsläppshandel med följd att den nationella koldioxidskatten avvecklas för dessa efterhand. Inhemska initiativ vad gäller industrins energianvändning och klimatanpassning är dock inte uteslutna för det. Inom Programmet för energieffektivisering (PFE) som inleddes 2004 genomförde drygt hundra stora företag årliga effektiviseringar motsvarande 1,5 miljarder kilowattimmar under de första fem åren i utbyte mot en mindre nedsättning av energiskatten.9 Motsvarande program borde kunna initieras också bland företag med lägre energiförbrukning, även om det kan kräva andra former av ”morötter”.

Den dynamiska men heterogena miljötekniksektorn har givetvis en särskild roll i den klimat-politiska strategin. Dominansen av småföretag är jämförlig med annan industri, men före-tagsstrukturen anses medverka till att många saknar egen förmåga till genombrott på export-marknaderna. Ett led i en sammanhållen strategi för omställning borde vara att här få till stånd företagssamverkan och gemensamma exportsatsningar.

Överhuvudtaget kan långsiktiga överenskommelser mellan staten och näringslivet utgöra grund för mer aktivt klimatarbete. De branschutvecklingsprogram som förekom tidigare med en arbetsfördelning mellan stat, högskolor, universitet och företag skulle kunna vara förebild för en ny form av samverkan kring forsknings- och utvecklingsarbete inom området hållbar produktion. Utan att kräva ”öronmärkning” av klimatrelaterade skattemedel borde man kunna överväga att viss del av intäkterna används som stöd till berörda företag i den miljötekniska fronten där lönsamheten ofta är osäker.

Hållbart transportsystem

Transportsektorns omfattande klimatpåverkan och dess många olika verksamhetsgrenar gör det svårt att peka ut uppenbara näringspolitiska åtgärder. Ska man ändå ange ett par nyckelbegrepp för ett sådant arbete blir det effektivisering och systemtänkande. Vissa grundläggande åtgärder är också givna – framförallt stora satsningar på järnvägens infrastruktur – med prioritet åt ett kraftigt förbättrat underhåll för att säkra en hög grundstandard för att därnäst överväga eventuella höghastighetståg.

För biltrafiken pekar mycket mot en framtid med flera parallella lösningar. Det är idag närings- livet snarare än staten som är pådrivande när det gäller elbilar via den färdplan man nyligen

9 Programmet för energieffektivisering. Erfarenheter och resultat efter fem år med PFE (2011) Eskilstuna: Energimyndigheten.


KLIMATDRIVEN

NÄRIN

GSPOLITIK

presenterat.10 Skogsbaserad metanol kan komma att ta över etanolens roll som biodrivmedel. Den tunga fordonsindustrin utvecklar alternativ till dieselmotorn. Även om det praktiska an-svaret åvilar näringslivet bör staten skattevägen förstärka den fossilberoende trafikens roll som medfinansiär i utvecklingsarbetet.

Samhällets insats handlar även här om investeringar i infrastrukturen och informations- teknologi för att åstadkomma ett intermodalt system, alltså en långt gången integration mellan

trafikslagen via avancerade terminaler för omlastning och smart logistik.

Alla är för en förbättrad och konkurrenskraftig kollektivtrafik, men egentligen har inte mycket av för-nyelse skett sedan Stockholms tunnelbana kom för 60 år sedan. Varför inte ett nationellt utvecklingsprojekt mellan staten och några större kommuner kring nästa

generation kollektivtrafik? Det skulle kanske handla mindre om fordonsteknik och mer om det fullt ut integrerade transportsystemet.

Energisnålt boende

Bostäder är ett naturligt område för klimatrelaterad energieffektivisering trots att användningen av fossila bränslen minskat dramatiskt inom området. Med ökad effektivitet kan el- och värme-energi slussas över till annan användning inte minst för att hushålla med biomassa som inte är en obegränsad resurs.

Enligt riksdagsbeslut ska energianvändningen per uppvärmd ytenhet minska med 50 procent till 2050 jämfört med 1995, med 20 procent som delmål till 2020. Det är rimligt att åtgärderna redan från början tar sikte på det längre perspektivet i syfte att undvika inlåsningseffekter men också för att de långsiktiga åtgärderna är investeringstunga och svåra att få lönsamhet i av sig själva.

Den stora potentialen ligger i det befintliga bostadsbeståndet, inte minst miljonprogram- områdena, men möjligheterna till energieffektivt byggande försummades även under stora delar av åttio- och nittiotalen. Om åtgärderna genomförs i samband med annan större renovering ökar lönsamheten påtagligt. Men även nybyggnationen är av intresse – de mer spektakulära möjligheterna handlar om att bygga ”energiproducerande hus”.11

10 En färdplan för att främja elfordon i Sverige, nå klimatmålen och samtidigt stärka den svenska konkurrenskraften (2013) Roadmap Sweden.11 Energieffektivisering av Sveriges flerbostadshus. Hinder och möjligheter att nå en halverad energianvändning till 2050 (2012) Stockholm: Ingenjörsvetenskapsakademien.

”Egentligen har inte mycket av förnyelse skett sedan Stockholms tunnelbana kom för 60 år sedan.”


KLIM

ATDR

IVEN

NÄR

INGS

POLI

TIK

Idag har vi en situation med växande bostadsbrist och ett alltför lågt byggande i framförallt storstäderna. Studier visar att det dröjer till framemot 2017 innan produktionen kan ta fart på allvar.12 Samtidigt bedrivs upprustning och energieffektivisering i alltför långsam takt. Hindren för ökad energieffektivitet anses inom branschen ligga i oklara regelsystem, svaga ekonomiska incitament och kunskapsbrister.13

Ett samhälleligt program för energieffektivt boende integrerat i upprustning och nyproduktion skulle kunna bäras upp av en kombination av samordnade åtgärder som investeringsstöd, ränte-subventioner, ROT-avdrag för flerfamiljshus och skärpta krav på energihushållning.

En länge försummad möjlighet handlar om att kraftigt öka byggandet i trä i allt från bärande konstruktioner till fasader. Det är ur klimatsynpunkt en betydligt bättre användning av trä- råvaran än att elda upp den, förutom att det ofta är klart fördelaktigt vad gäller kostnader, varaktighet och estetiska värden.

12 Marknadsutvecklingen inom byggande, byggvaror och installationer mot 2017 (2013) Industrifakta.13 15 förslag för att få fart på energieffektiviseringen av befintliga flerbostadshus (2011) Rapport från samhällsbyggnadssektorns energieffektiviseringsprojekt.

FOTO

: JOH

AN

WILLN

ER

/JOH

NÉ

R


EN UTMANING I VÄNTAN PÅ POLITIK


BJÖRN FORSBERG

Född 1967, är fil. dr i statsvetenskap. Författare till Omställningens tid (2012) och Tillväxtens sista dagar (2007).


Var tid har sina blinda fläckar, skriver Björn Forsberg.

Han menar att dagens miljöpolitik undviker obekväma

frågor om normer, värderingar och tankemodeller.

Vår tid av resursknapphet erbjuder två vägar. Den ena

leder till konflikt. Världsmakterna positionerar sig i

kampen om resurserna, det geopolitiska spelet har

bara börjat. Den andra vägen är omställning, med för-

ändrade förväntningar på tillvaron. Författaren frågar

sig: Vad ska vi med fortsatt tillväxt till, om tillväxten

inte längre bidrar till vårt välbefinnande? Vad ger

mening, vilken sorts liv vill vi leva – bortom

konsumtionssamhället?

Detta kapitel uppmanar till ett visionssamtal om

det goda hållbara framtidssamhället.


EN U

TMAN

ING I VÄN

TAN PÅ POLITIK

Låter något för bra för att vara sant så är det inte heller sant. Sådan var väl ungefär min reaktion när dåvarande statsminister Göran Persson runt 1998 målade upp en framtid där alla stora miljöproblem var lösta. Inom en generation.

Tanken var säkert uppriktig. Men här fanns också en skorrande dissonans. Reella mål- konflikter till andra politiska mål doldes bakom en retorik om miljö och ekonomisk tillväxt i vinnande samverkan. En idé som under de senaste tjugo åren kommit att karakterisera svensk miljöpolitik, där budskapet om tillväxten som villkoret och själva motorn för att få det hållbara samhället på plats steg för steg har blivit höjt över alla slags invändningar. Ett axiom.

Varje tid har sina blinda fläckar och det är inte svårt att dra historiska paralleller till hur tidigare samhällen slutit upp bakom monolitiska tankar.1

Det sena 1990-talet var under alla förhållanden de stora löftenas tid i svensk miljöpolitik. Nu sjösattes de miljöpolitiska reformer som en gång för alla skulle ge verklig tyngd åt miljöfrågan.

1 En kritik av idén att ekonomisk tillväxt ska lösa de miljöproblem som orsakats av samma tillväxttänkande ges i mina böcker Tillväxtens sista dagar. Miljökamp om världsbilder (2007) Stockholm: Ruin och Omställningens tid. Tillväxtens slut och jakten på en hållbar framtid (2012) Stockholm: Karneval.

EN UTMANING I VÄNTAN PÅ POLITIK


EN U

TMAN

ING

I VÄN

TAN

PÅ

POLI

TIK

Vi fick miljöbalken och med den löften om en muskulös juridisk plattform för miljöpolitiken. Och vi fick de nationella miljökvalitetsmålen med utfästelser om en framtid där de stora miljö- problemen lösts. En miljöfrågans sjumilakliv mot tyngd och erkännande. Åtminstone enligt gängse miljöpolitisk historieskrivning.

Lystern kring miljömålen må ha mattats av med tiden, samtidigt som miljöpolitiken alltmer kommit att definieras utifrån dessa. Själv har jag sysslat med miljömålen i egenskap av forskare och utvärderare och kommit i nära kontakt med hela myndighetskulturen kring miljömålen. Med dessa erfarenheter vill jag bidra med några kritiska men förhoppningsvis även konstruktiva reflektioner. Mest av allt kring den viktiga frågan om initiativ och ledarskap i arbetet för en hållbar framtid – och särskilt i relation till den omställningsutmaning som ännu i stort sett bara hörsammats från gräsrotsnivå.

Verkligheten beror på betraktarenHar miljömålen stärkt det svenska miljö- och hållbarhetsarbetet? Som alltid finns det olika sätt att tolka verkligheten. I intervjuer med företrädare för kommuner, myndigheter och intresse- organisationer har jag ofta ställt denna fråga om miljömålens faktiska betydelse. Enigheten tycks rörande om att målen både stärkt och gett struktur åt miljöarbetet. Kort sagt: att miljömålen varit en framgång, låt vara att kritik allmänt riktas mot trögheter i genomförandet.

Dock finns det mycket som talar emot denna historieskrivning. Den givna invändningen är så klart att utvecklingen går i fel riktning för många av miljömålen men även för andra mätbara trender: vår materiella konsumtion fortsätter att öka, vi färdas mer än någonsin med bil och flyg, lokal närservice slås ut till förmån för satsningar på bilorienterad storhandel.

Min egen forskning om hållbarhetsarbetet bland svenska kommuner visar att ambitionerna på många sätt har sjunkit sedan 1990-talet. Men det kollektiva minnet tycks ofta svikta inom miljöpolitikens område. Många verkar ha glömt hur en stor del av landets kommuner under 90-talet arbetade besjälat med hållbar utveckling. Den tidens lokala Agenda 21-rörelse var en ambitiös strävan att lyfta hållbarhetsperspektivet till en strategisk framtidsfråga och med målet att nå ut till hela samhället. Själv följde jag på nära håll Agenda 21-arbetet i landets kommuner. En forskning som förde mig till kommuner med framtidsverkstäder och med ett myllrande och långtgående omställningsarbete. Ja, till och med till kommuner som vågade prata om livskvalitet och ödmjukhet inför naturen med sina medborgare.


EN U

TMAN

ING I VÄN

TAN PÅ POLITIK

För en stund var denna lokala förändringsrörelse en otyglad kraft.Förändringskraften kulminerade någon gång runt 1997 och i dag ligger de ambitiösa

hållbarhetsplaner som togs fram på 1990-talet mestadels och samlar damm i kommunarkiven.Avmattningen sammanfaller i tid med det sena 90-talets nationella politiska mobilisering för

att styra upp hållbarhetsarbetet. Detta är knappast en tillfällighet. Min forskning visar hur de kapitaltunga investeringsprogram för hållbar utveckling som nu lanserades (såsom det lokala investeringsprogrammet, LIP) paradoxalt nog förkvävde mycket av den lokala förändrings- glöden.2

Staten efterlyste mätbara resultat och för att få nationella investeringsstöd övergav många kommuner det breda anslaget i sitt hållbarhetsarbete – som inkluderat medborgardialog, folk-hälsa och annat som inte direkt låter sig översättas i tekniskt mätbara termer – för att i stället snäva av inriktningen mot tekniska system/infrastrukturer (t.ex. fjärrvärmesatsningar) och intern miljöledning.

Ett sjudande förändringsarbete som hade inbegripit alla delar av lokalsamhället krympte på bara några få år till en teknikinriktad expertfråga och en administrativt tungrodd hantering av ansökningar.

Även miljömålskulturen är en del av denna förändring. När kommunernas hållbarhetsarbete nådde sin klimax på 1990-talet kom någon på att det hela kunde effektiviseras genom uppfölj-ningsrutiner, mätbarhet och nedbrutna delmål. Gott så. Men även om somligt lämpar sig att hantera med mätinstrument och ingenjörslogik skulle det nu bli ISO 14001-certifiering av allt hållbarhetsarbete. Trenden har förstärkts med miljömålen. I takt med att kommunerna anpassat sitt hållbarhetsarbete efter dessa har utrymmet minskat för sociala frågor, demokrati och frågan om en hållbar lokal ekonomi.

Så hur förklarar vi den allmänna uppfattningen att miljö- och hållbarhetsarbetet stärkts?Med en starkare orientering mot hållbarhetsfrågans tekniska sidor har lednings- och

samordningsansvaret bland landets kommuner i ökad grad lagts på professionaliserad miljö-kompetens, gärna miljöinspektörer. Kontrasten är stor till 1990-talet då dessa nyckelpersoner hade mer mångsidiga bakgrunder, inte minst med ett starkt inslag av samhälls- och beteende- vetare. För kommunernas miljöinspektörer har miljömålen gett ett värdefullt arbetsredskap och i förlängningen en starkare ställning i kommunförvaltningen för en annars ofta åsidosatt yrkes-grupp. Av redan givna skäl är det numera också oftast denna tekniskt och naturvetenskapligt

2 Jag har berört ämnet i flera forskningsstudier men särskilt i rapporten I skuggan av lokala investeringsprogrammet – kommunerna som inte beviljades stöd samt synen på staten i LIP:s efterföljd (2005) Umeå: (UCER Evaluation Report No 166, 2005, Umeå universitet).


EN U

TMAN

ING

I VÄN

TAN

PÅ

POLI

TIK

inriktade kompetens man som forskare möter bland landets kommuner – inte dem som skulle kunna ge alternativa bilder av den faktiska utvecklingen.

Här har vi alldeles säkert en förklaring till paradoxen att sviktande miljö- och hållbarhets- ambitioner ändå kan beskrivas i framgångstermer.

När verkligheten faller mellan målenMiljömålens problem avspeglar en mer generell styrproblematik i dagens samhälle. Vårt samhälle ”ja, hela vår civilisation” tyngs av överkomplexitet. Samhället blir helt enkelt allt mer tung- administrerat. Och svårmanövrerat.

Antropologen Joseph Tainter visar i Collapse of complex societies på den mänskliga civilisa- tionens inneboende benägenhet att utveckla allt mer komplicerade och resurskrävande svar på samhällets behov.3 Där samhällets resurser i ökad grad styrs över mot byråkrati och andra tung- rodda metasystem. En teknokratisk överbyggnad med sitt eget inre liv och som i sin tur skapar efterfrågan på än mer av komplexa systemlösningar – för att kunna bemästra de befintliga.

Alla har vi egna erfarenheter av ökad komplexitet. I arbetslivet tillförs ideligen nya rutiner, mätinstrument, utvärderingskrav etc. Som enkelt uttryckt tar tid och resurser från vårt skapande arbete (”kärnverksamhet”). Ta skolan, där lärarna lägger allt mer av sin tid på adminstration men även på ett växande ekosystem av ”IT-lösningar” (program, webbplattformar och dylikt med vilka följer inkörningsproblem, utbildningsdagar, tidsåtgång för uppdateringar, kvalitets- säkringsbekymmer samt förändringar i systemen med nya inkörningsproblem etc.). Eller ta forskarsamhället där många numera tvingas lägga mer av sin tid på att skriva övertunga ansökningar än åt att faktiskt forska. (Här talar jag av egen erfarenhet.)

Med ett alltmer komplext och tungrott samhälle begränsas även den politiska styrförmågan. Det gällde för romarriket (som till sist föll ihop under sin egen tyngd) och det gäller nog i minst lika hög grad vår egen industriella civilisation.

Ändå vilar miljömålen tungt på idén om det rationellt organiserade och styrbara samhället. Samma tilltro som under den sociala ingenjörskonstens glansdagar till att skapa samhälls- förändring med det rationalistiska expertsamhällets instrument.

En tanke som ofta slagit mig är hur verkligheten faller mellan miljömålen.Deras ambition må vara samhällsövergripande men arbetsformen andas reduktionism.

3 Joseph A. Tainter (1987) The collapse of complex societies. Cambridge: Cambridge University Press.


EN U

TMAN

ING I VÄN

TAN PÅ POLITIK

Ansvaret för miljömålsarbetet är fördelat på olika myndigheter och samhällsnivåer och involverar sammantaget hundratals aktörer. Utmärkt. Ingen kan ifrågasätta att en sektorsövergripande fråga måste inbegripa alla samhällssektorer. Problemet är istället när tänkandet kring målen blir sektoriellt. När målen ska anpassas till de sektoriella stuprören – snarare än tvärtom.

Miljömålsarbetet genomsyras av föreställningen att komplexa miljö- och resursutmaningar kan brytas ned sektoriellt och underställas sektorsansvariga myndigheter.

Under en sejour på Naturvårdsverket var jag medansvarig för en utvärdering av miljömåls-arbetet inom jordbruket och ”energisektorn”. Utanför myndighetsvärlden blir ett begrepp som ”energisektorn” obegripligt. Människan är beroende av energi i allt hon företar sig och hela vårt samhälle skapas runt energiflöden. Hur skulle energiomställningen av samhället kunna avskärmas till en snävt sektoriell fråga?

Verkligheten faller mellan målen. Det är samma reduktionistiska anda som gör det möjligt för Luftfartsverket att marknadsföra

sig som en ”klimatneutral” myndighet. Enkelt ordnat genom att definiera bort själva kärnverksamheten, den civila flygtrafiken.

Helhetssyn och medansvar.Dessa ord sammanfattar vad dagens reduktionistiska

miljöpolitik saknar. När samhällets sektorer arbetar med miljömålen måste det bygga på en helhetssyn. Att man ser

hur den egna verksamheten hänger ihop med annat i samhället. Ta klimatmålet. Är det rimligt att klimatansvar för en myndighet får reduceras till en fråga om hur man värmer upp och driver sina egna fastigheter? (Typexempel Luftfartsverket.) Mitt svar är nej. Det krävs ett bredare anslag. Utgångspunkten måste vara den egna verksamhetens generella samhällspåverkan och där myndigheten även tar medansvar för att frågan får genomslag i alla de delar av samhället där man genom sin aktivitet sätter avtryck. Medlen kan vara allt från folkbildning till att som myndighet våga gå före med tuffa förändringsreformer i sin egen verksamhet – samt att agera med trovärdighet.

För det är knappast trovärdigt när en myndighet likt Luftfartsverket beskriver sig som ”klimatneutral” samtidigt som man mycket aktivt verkar för att öka flygtrafiken. Endast ett stuprörssamhälle tillåter en sådan vurpa.

”Hur skulle energiomställningen av samhället kunna avskärmas till en snävt sektoriell fråga?”


EN U

TMAN

ING

I VÄN

TAN

PÅ

POLI

TIK

Ett genomförandeproblem som landar i samhällets grundantagandenMiljöpolitiken behöver ta spjärn mot vågade visioner. Detta är så klart generationsmålets stora styrka. Men när vägen dit mest av allt gestaltar sig som en krokig uppförsbacke av motgångar – och en utveckling som för flertalet miljömål rent av fortsätter i fel riktning – blir effekten den omvända. Målet förlorar trovärdighet.

Sättet att hantera detta faktum har politiskt mestadels varit att låtsas som ingenting. Eller att med en imponerande kreativitet få misslyckandets dystra verklighet att glimra. Istället för att tala om det grundläggande problemet – ett samhälle där miljöpolitiken på intet sätt tillåts hota de normer och ekonomiska teser som styr vår tid – döljs verkligheten bakom en snårskog av policydeklarationer, beredningar, rapporter och remisser, gärna paketerade i en lika snårig teknokratisk jargong.

Låt oss tala klarspråk. Dagens miljöpolitik ägnar sig i mångt och mycket åt skenmanövrer. I avvaktan på handling ropas det på ytterligare forskning, även när kunskapen om vad som behöver göras sedan länge är säkrad. Det talas om värdet av mer information i ett redan informationsmättat samhälle, väl medvetet om att kursen behöver läggas om. Det talas om mål-revideringar och om behov av nya utredningar.

Mer än något annat tycks miljöpolitikens inriktning vara att undvika obekväma frågor om systemet som sådant.

Så vad är lösningen?Generationsmålet och miljökvalitetsmålen är viktiga. De problem som här dryftas gäller alltså

inte målen som sådana utan tänkandet kring dessa liksom arbetsformerna. Men problemen går även djupare.

Djupast sett behövs förändringar av de normer, värderingar och utvecklingsmodeller som leder till att långsiktiga miljö- och hållbarhetsmål systematiskt underordnas andra intressen. Det är detta omställningen handlar om, en fråga som vi snart återkommer till och vars förändrings-utmaning sträcker sig rakt ner i samhällets grundantaganden.

Generationsmålet kommer aldrig att klaras så länge samhällsklimatet tillåter att samma beslutsfattare som antagit miljömålen – nationellt, regionalt och kommunalt – med självklarhet och utan att beakta några miljömål fortsätter att fatta beslut som förstärker och än mer låser oss vid ohållbara strukturer. För detta ser vi på område efter område: nya motorvägar och förbi-farter, nya bilorienterade köpcentrum långt från bostadsområden (som samtidigt slår ut till fots

”Så vad är lösningen?”


EN U

TMAN

ING I VÄN

TAN PÅ POLITIK

nåbar handel och annan service), nya gruvetableringar och expanderande flygplatser samt omfattande samhällsstöd till näringar vars möjligheter att göras hållbara starkt kan sättas i fråga.

Invändningen är given: målkonflikter är politikens natur och politik är att kompromissa. Absolut. Men i det här fallet föreligger åtminstone två problem. För det första. Möjligheten

att kompromissa med planetens överlevnadsfrågor är på naturliga grunder starkt begränsad. Vår på fungerande ekosystem beroende existens kan inte ses som ett jämbördigt intresse med till-växtsamhällets kortsiktiga mål – än mindre som ett underordnat. Otaliga ekologer har under det senaste halvseklet påtalat just detta: att ekosystemet måste sätta ramarna för ekonomin – inte tvärtom. Ändå fortsätter vi i både stort som smått att se naturen som en underordnad företeelse till samhället.

Frågan om vad som är rimliga kompromisser mellan människa och natur ställer förstås relativitetens slussluckor på vid gavel. Fast många gånger är gränslinjen tydlig och snarare än att kompromissa handlar det om ett skarpt val mellan människa och natur. Kan en ny gruv- etablering som tillfälligt ger ett fåtal arbetstillfällen motivera priset i form av ett ödelagt land-skap? Här finns ingen möjlighet att mötas på mitten. Här är det antingen eller.

Likafullt: Sett i det större samhällsperspektivet är naturingrepp ofrånkomliga och här kommer vi in på det andra problemet. Låt oss återanvända vårt gruvexempel. Om samhället önskar att begränsa gruvnäringens exploatering av ekosystem krävs inte bara en restriktiv gruv- etableringspolitik utan också en nationell strategisk dialog om var och på vilka premisser gruv-verksamhet ska tillåtas ske på bekostnad av hållbarhetsintresset. Mest hållbart är så klart att

överhuvudtaget inte driva några gruvor – än mindre öppna nya. Men i en avvägning mot nationella strategiska intressen – Sveriges tillgång till vitala mineraler för att vårt samhälle ska fungera samt för att minska vår sårbarhet gentemot omvärlden – kanske ändå en viss gruvdrift kan försvaras? Fast alltså grundad på en

restriktiv linje och där endast starka nationella strategiska intressen kan försvara undantag.Att omsätta en sådan politik borde inte vara särskilt svårt. Åtminstone inte i ett samhälle

med ambitionen att minimera sin resursanvändning (något som bland annat kan uppnås genom återbruk av de mineraler som vi redan brutit).

Men det är just detta som är problemet. Det är svårt att se tecken till någon politisk vilja i denna riktning – eller till att låta naturen ta plats. Åtminstone så länge detta går ut över kort-siktiga ekonomiska tillväxtkalkyler och tillfälliga arbetstillfällen. Här medges inget utrymme för kompromisser.

”Att omsätta en sådan politik borde inte vara särskilt svårt.”


EN U

TMAN

ING

I VÄN

TAN

PÅ

POLI

TIK

Så faller vi tillbaka i vårt moment 22. För att nå generationsmålet krävs politiskt mod till en reell kursändring som vårt politiska och ekonomiska system inte tillåter. Det krävs förändringar i samhällets attityder till naturen som de som skulle kunna ta ledarskap inte är beredda till efter-som det hotar den världsbild man identifierar sig med.

Just därför är den framväxande omställningsrörelsen viktig. En rörelse som nu växer sig stark internationellt och som hämtar kraft ur övertygelsen att makten över framtiden ligger i våra egna händer: Omställningen skapas underifrån och den börjar i våra egna lokalsamhällen. En gräsrotsmobilisering som på sikt får följder för hela samhället.

Utan tvekan är omställningsrörelsen en reaktion på politikens handlingsförlamning kring mänsklighetens ödesfrågor. Hellre än att skandera slagord inför världsledarnas slutna öron lägger man energin på att göra skillnad lokalt. Vanliga människor som går samman och skapar en arena för förändring som inte existerar i den etablerade politiken. Tanken är enkel. Att göra det bästa av en omställning som vi tids nog ändå kommer att tvingas till.

Och visst har man en poäng i att omställningen är lokal. Även de mest globala av våra miljö- problem orsakas mestadels av lokala aktiviteter. Oavsett vilka miljöavtal som ingås internationellt – så länge de berör vårt sätt att leva – måste därför det praktiska förändringsarbetet ske i vår lokala närmiljö.

Omställningsrörelsen tar inte bara avstamp i klimathotet utan även i den resurskris som världen nu står inför. Där tecknen hopas på att vi har nått tillväxtens gränser.

Resursväggen och slutet för tillväxtepokenBudskapet om tillväxtens gränser är ingalunda nytt. Själv återvänder jag gärna till Gösta Ehrensvärds enastående essä Före – Efter från 1971, vars diagnos och radikala budskap före-griper det tillväxtkritiska samtal som utbrutit under senare år (nu under intryck av klimathot, resurskris, finanskris men sannolikt även en ökad konsumtionströtthet i samhället).4 Läs denna fantastiska text som likaväl kunde ha varit skriven i dag.

Ehrensvärd har dock hamnat i skuggan av den ikoniska rapporten Limits to growth (1972), en imponerande genomgång över jordens ändliga tillgångar och där slutsatsen skrivs i svart:

4 Gösta Ehrensvärd (1971) Före – efter. En diagnos. Stockholm: Aldus/Bonniers. Gösta Ehrensvärd (1910–1980), var när Före – efter kom ut professor i biokemi vid Lunds universitet. Före – efter kom i Sverige ut i åtta upplagor och översattes bl.a. till danska, norska och tyska.


EN U

TMAN

ING I VÄN

TAN PÅ POLITIK

Rapporten tecknar ett industrisamhälle snabbt på väg in i en fysisk resursvägg.5

För en stund fördes under det tidiga 1970-talet en livaktig diskussion om tillväxtens gränser men budskapet kom snart i skymundan för den mer hoppingivande berättelsen om evig tillväxt. Beklagligt nog, måste tilläggas. 40 år senare ser vi nu hur konturerna skärps av det som varnades för redan i början av 1970-talet. Tillväxtens gränser.

Världen har nått kapacitetstaket för en lång rad viktiga naturresurser: färskvatten, basmetaller som järnmalm och koppar, jordbruksmark, s.k. sällsynta jordartsmineraler (oumbärliga i elektronikproduktion) – listan kan göras lång. Det kan tyckas som en ödets ironi att brist uppstår på många typer av resurser vid ungefär samma tidpunkt men utan tvekan sammanhänger det med globaliseringen där utvecklingsländer i snabb takt hämtat in västvärldens materiella försprång.

Mest kritisk är energin. Vårt välstånd har skapats ur rik tillgång på billig energi, främst olja. Ändra på denna förutsättning och vi får ett annat samhälle. Exakt detta sker nu. Utvinningen av vanlig råolja har planat ut sedan 2005 och mycket talar för att ett permanent produktionsfall sätter in under de närmaste åren.

Trots myter om motsatsen finns det ingen ersättning för oljan. För att möta en växande global energihunger tvingas oljebranschen satsa på svåråtkomliga och energimässigt lågvärdiga alternativ – såsom djuphavsolja, oljeskiffer och tjärsand.

Även om förnyelsebar energi utan tvekan tillhör framtiden är den ekonomi som kan drivas förnyelsebart en helt annan än dagens. Det går inte att hålla i gång ett globalt konsumtions- samhälle, en miljard bilar och ett intensivt trafikflyg med sol, vind och biobränslen. Inte ens avlägset. 6

Slutet för den billiga energin kan översättas till en djupgående omställning av hela samhället. En anpassning till en värld med mindre av energi och andra viktiga naturresurser. Och en anpassning till en värld bortom tillväxten. För trots ihärdig och uppmuntrande retorik om en ”grön tillväxt” som inte kräver naturresurser har ingen hittills lyckats visa hur detta reptrick ska gå till.

Finans- och skuldkrisen är i själva verket symptom på att vi har nått tillväxtens gränser. Krisen har förklarats som en låne- och spekulationsbubbla. Visst är det en bubbla och visst är spekulation en förklaring. Men under ytan verkar andra impulser. Vad som exempelvis utlöste bolånekrisen i USA – upptakten till finanskrisen – var stigande räntor och levnadskostnader i spåren av kraftigt ökade oljepriser 2007–2008.

5 Donella H. Meadows, Dennis L. Meadows, Jørgen Randers & William W. Behrens III (1972) The limits to growth. A report for the club of Rome’s project on the predicament of mankind. New York: Universe Books (och flera andra förlag), på svenska Tillväxtens gränser. En rapport utarbetad av Romklubbens projekt ”Mänsklighetens situation” (1972) Stockholm: Bonnier.6 Skälen utvecklas närmare i min bok Omställningens tid (2012).


EN U

TMAN

ING

I VÄN

TAN

PÅ

POLI

TIK

Världsekonomins kris är varken någon vanlig eller mer extrem konjunkturkris. Utan en epok-görande förändring som handlar om tillväxtepokens slut. En epok som varat i runda tal 150 år och som format världen som vi känner den.

Omställningens tid – är vi redo?Budskapet är tydligt: Vi står inför en omställning. Anpassningen till en resursknapp framtid kan ta sig två former. Den ena är konflikt. En allas kamp mot alla om ändliga resurser och en väg som världen i stort tyvärr har slagit in på. Viljan saknas mestadels att förhandla med – än mindre att ompröva – vårt konsumtions- och tillväxtsamhälle. Så ser vi nu exempelvis politiskt hur världsmakterna positionerar sig i en kamp om den återstående oljan och där insatserna stiger snabbt. Det sker runt Kinesiska sjön, i Västafrika, vid Falklandsöarna, i ett framtinande Arktis.

Vårt andra alternativ är omställning. Ett erkännande av tillväxtens gränser och en strävan att gemensamt bygga ett samhälle på annan grund. Omställning är en långt större fråga än miljö- bilar och tekniklösningar – länge standardsvaren i miljödebatten – och handlar om att i grunden ställa om ekonomi, samhälle och våra förväntningar på tillvaron.

Omställningens värld är en närmare värld. När olja och annan fossil energi tryter kommer mycket av den produktion och handel som i dag sker globalt att föras närmare oss själva. Det finns i grunden inget annat alternativ.

Men omställningen är i minst lika hög grad en mental som en praktisk utmaning. Allt beror nämligen på vår inställning till en förändring som vi står inför vare sig vi vill det eller inte.

En lämplig startpunkt kan vara att kritiskt betrakta det samhälle vi lever i. Att den ekonomiska tillväxtens berättelse dominerar vår tid är så mycket märkligare då tillväxten inte längre ökar vår lycka. Forskningen visar hur välmåendet i västvärlden inte är högre än vad det var på 1960-talet, trots stora materiella välfärdsvinster sedan dess. Mycket talar i stället för ett sjunkande välmående i samhället, inte minst manifesterat i en stigande ohälsa bland ungdomar. Detta väcker en kritisk fråga: Vad ska vi med fortsatt tillväxt till om tillväxten inte längre bidrar till vårt välbefinnande?

Här ligger omställningens första möjlighet. Möjligheten att bryta oss ur ett system som inte längre gör oss lyckligare. Möjligheten att finna nya vägar och berättelser, inför en framtid där brist på resurser hur som helst omöjliggör tillväxt. För så länge vi inte är redo att ställa om våra förväntningar på tillvaron blir omställningen plågsam. En påtvingad förändring, ett


EN U

TMAN

ING I VÄN

TAN PÅ POLITIK

berövande av sådant som vi har kommit att ta för givet och – utan tvekan – även en jakt på syndabockar.

Därför kräver omställning mod. Modet att ifrågasätta inrotade föreställningar, däribland flera av samhällsberättelsens hörnpelare. Just detta mod att bryta med tidens förhärskande idéer kännetecknar de platser som redan går före, de städer och lokalsamhällen runt om i världen som

tagit ledningen i omställningen. Vi talar om platser som vågat utmana bilsamhället, konsumismen liksom även det privata markägandets starkt omhuldade idé. Eller uttryckt annorlunda: intressen som åtnjuter en mycket stark ställning i vår kultur men som samtidigt är djupt problematiska ur omställningens synpunkt.

Så uppstår möjligheter.Ta exempelvis Detroit. Staden som mer än någon annan blivit en symbol för bilsamhället

har på senare år funnit ny riktning som den mest uppodlade storstaden i västvärlden. När jag för ett par år sedan besökte Detroit mötte mig överallt matproducerande odlingar och hoppfulla berättelser om viljan att bryta nedgången i en stad där glansen från bilindustrin sedan länge flagnat.

Eller ta vårt konsumtionssamhälle. Skulle en minskad konsumtion försämra vår tillvaro? Inte alls säkert. När människor får svara på frågor om vad de värdesätter högst i tillvaron är det sällan materiell konsumtion. Betydligt viktigare är sociala relationer men även ett menings-fullt arbete. Ändå har konsumtionssamhället trängt undan andra livsvärden till en punkt där människan definieras mer som konsument än som någonting annat. Kanske ger oss omställningen en möjlighet att återupptäcka värden som undertryckts i en tid där vår identitet mest av allt skapas runt konsumismens livsform?

Själv tror jag att omställningen kan ge oss ett samhälle av ökad delaktighet och mer social gemenskap – men även rikt på andra värden. En möjlighet att upptäcka djupare värden än konsumismens, vars hela idé är att inympa känslan av otillfredsställelse och mindervärde.

Omställningens livsrum uppstår i en växelverkan mellan individ och samhälle. Med detta menar jag att vår nya värld av resursknapphet ställer oss alla inför en inre omprövning. Var och en behöver vi reflektera över djupare frågor om vad som ger mening i tillvaron och om vilken sorts liv vi vill leva – bortom konsumtionssamhället. Så länge vi inte själva gör oss mogna för omställningen går vi en konfliktfylld framtid till mötes.

Radikala politiska omställningsstrategier kan aldrig genomföras så länge de inte sker i

”Vad ska vi med fortsatt tillväxt till om tillväxten inte längre bidrar till vårt välbefinnande?”


EN U

TMAN

ING

I VÄN

TAN

PÅ

POLI

TIK

samklang med denna inre förändring hos den enskilda människan. Istället blir resultatet mot-stånd, aggression, obstruktion. Den som i detta ser ett flumbudskap bör beakta verkligheten. (Höj klimatskatten på bensin med fem kronor litern och studera mottagandet ute i samhället!)

Men det är också ur denna förändring inom oss själva – omställningen av våra förväntningar – som opinionsbildning uppstår för en mer radikal politik. Här gror även fröna till ett visions-samtal om det goda hållbara framtidssamhället. Och till en förutsättningslös dialog om vad vi lägger i begrepp som utveckling och välfärd i en framtid där dessa inte längre är liktydiga med tillväxt och konsumism.

Därför är omställning på individ- och samhällsnivå oskiljaktiga.På det praktiska planet gäller samma sak. Omställningen ställer oss inför en mängd konkreta

förändringar i vårt eget liv – vare sig det gäller transporter, materiell konsumtion, maten vi äter, vårt boende eller vårt arbetsliv. Så behöver vi exempelvis ompröva inte bara hur utan även var-för vi transporterar oss och vi kan även vänta oss stora förändringar i formerna för hur vi arbetar samt med vad. Tveklöst är det mycket som vi kan göra i vår egen tillvaro utan att behöva invänta resten av samhället. Men i slutändan hänger omställningen på att vi organiserar oss gemensamt – i vår närmiljö liksom i större politisk skala.

Varför trycker jag på denna poäng? Därför att det sedan länge finns en märklig polarisering i samtalet. Många ser omställningen som enbart en fråga om politisk organisering och avfärdar lika starkt individuella strävanden till förändring i våra egna liv som miss- riktad och bortkastad energi. I den andra änden finns en motsvarande opinion som fullt ut gör omställningen till ett individansvar och ingenting annat.

Låt oss därför samtidigt undanröja ett vanligt missförstånd om relationen mellan gräsrots- förändring och politik. Det handlar inte om antingen – eller. Att sätta hopp till den omställning som sker lokalt och underifrån är inte detsamma som att ta ställning emot styrning uppifrån, vilket många tycks mena. Som folkbildare möts jag återkommande av invändningen:

”Lokala gräsrotsinitiativ i all ära, men vad vi verkligen behöver är ju en kraftfull politik! Utan internationella överenskommelser och en tuff nationell politik klarar vi aldrig omställningen.”Politik behövs. Om detta kan vi nog vara ense. Men när våra politiska ledare inte visar sig redo att leda – se bara på den internationella klimatpolitikens misslyckande med att nå resultat i vår största ödesfråga trots decennier av förhandlingar – ja, då har den frimodiga av politiska lås-ningar obundna omställningsrörelsen en viktig roll att fylla. Rollen som banbrytare. En rörelse

”Därför är omställning på individ- och samhälls-nivå oskiljaktiga.”


EN U

TMAN

ING I VÄN

TAN PÅ POLITIK

som underifrån bygger stöd för nya idéer, vilka i takt med en ökad acceptans på sikt även ger förutsättningar för en modigare politik.

Så tror jag att vi behöver se på saken.

Utmaningen att möta en framtid av resursknapphet är enorm och väntar alltså ännu på att fyllas med politisk kraft. För omställningen är fortfarande långt ner på samhällsagendan. Media, politiker och myndigheter duckar.

”Livet straffar dem som kommer för sent.” Alldeles innan Berlinmurens fall yttrade den sovjetiske ledaren Michail Gorbatjov dessa ord till den östtyske ledaren Erich Honecker.

Omställningen väntar inte på något bättre tillfälle. Möjligheterna är enorma men priset blir också högt för det samhälle som inte tar frågan på allvar. Generationsmålet är ett omställnings-mål. Aldrig någonsin har det varit mer angeläget att fylla det med vitalitet och – mest av allt – trovärdighet.

Är den svenska miljöpolitiken mogen detta?


EKOSYSTEM OCH BIOLOGISK MÅNGFALD


TUIJA HILDING-RYDEVIK

Född 1954, professor i miljöbedömning (Sveriges lantbruksuniversitet), föreståndare för Centrum för biologisk mångfald (CBM), Sveriges lantbruksuniversitet och Uppsala universitet. Senaste publikationer: Wärnbäck, A., Soneryd, L., Hilding-Rydevik, T. (2013) ”Shared practice and the establishment of clear roles in nuclear waste management: Long-term relations between industry and the public authorities in Sweden”, in print for Environment and Planning A; Hilding-Rydevik, T., Håkansson, M. och Isaksson, K. (2011) ”The Swedish discourse on sustainable regional development: Consolidating the post-political condition”, International Planning Studies.

TORBJÖRN EBENHARD

Född 1958, doktor i zooekologi. Forskare vid Centrum för biologisk mångfald (Sveriges lantbruksuniversitet och Uppsala universitet), och genom uppdrag i Vetenskapliga rådet för biologisk mång-fald delaktig i förhandlingar inom Konventionen för biologisk mångfald. Exempel på skrifter och rapporter: Naturvårdskedjan – för en effektiv naturvård (med Malin Almstedt Jansson och Johnny de Jong, 2011), Konventionen om biologisk mångfald: Betydelse och implikationer för Sveriges transportsektor (2012) och Nyckelindikatorer för miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv (2013).


Förlust av biologisk mångfald är inte bara en naturfråga utan

också en samhällsfråga, menar författarna till detta kapitel.

För att komma framåt i generationsmålets anda behövs

forskning som går på djupet med utformningen av vårt

ekonomiska system och dess mål på ständig tillväxt. Vi be-

höver veta mer om riskbedömningar, och om villkoren för

lärande och förändring hos enskilda och hos organisationer.

Begrepp som biologisk mångfald och ekosystemtjänster

kräver operationalisering, och naturvetenskaplig forskning

behöver arbeta vidare med alla de oklarheter och osäkerheter

som finns i relation till biologisk mångfald.

Kunskap som kan bidra till samhällsomställning måste

spänna över akademiens hela bredd, men också inkludera

aktörer utanför akademien.


EKOSYSTEM OCH

BIOLOGISK MÅN

GFALD

Generationsmålet anger inriktningen på den samhällsomvandling som regeringen anser behöver ske inom en generation för att de sexton miljökvalitetsmålen ska kunna nås.1 Så första frågan är – vad karakteriserar ett samhälle där vi har Ett rikt växt- och djurliv och där den biologiska mångfalden bevaras och nyttjas på ett hållbart sätt, för nuvarande och framtida generationer?2 Den andra frågan som ska belysas är vilken forskning som behövs för att bidra till att nå generationsmålen kopplade till biologisk mångfald. Dessa båda frågor är mycket stora och vi kan inom ramen för detta bidrag bara kort belysa vissa delar.

Inledningsvis beskriver vi kort generationsmålet och miljömålen i relation till biologisk mångfald. Sedan följer en genomgång av läget, framsteg och problem för några valda frågor. Avslutningsvis argumenterar vi för vilken forskning som behövs för att bidra till att generations-målet nås för biologisk mångfald.

1 Steg på vägen (2012).2 Svenska miljömål (2012).

EKOSYSTEM OCH BIOLOGISK MÅNGFALD


EKOS

YSTE

M O

CH B

IOLO

GISK

MÅN

GFAL

D

Generationsmålet och biologisk mångfaldBiologisk mångfald nämns uttryckligen i generationsmålets andra strecksats, som säger att biologisk mångfald och natur- och kulturmiljön ska bevaras och nyttjas hållbart. Indirekt adresseras dock biologisk mångfald i alla de övriga strecksatserna. Biologisk mångfald gör det möjligt för ekosystemen att generera ekosystemtjänster och en god hushållning med naturresurserna inkluderar ett hållbart nyttjande med avseende på biologisk mångfald och så vidare.

Generationsmålet anger inriktningen för det politiska arbetet och samhällsomställningen, men vad som i praktiken ska ha uppnåtts till 2020 specificeras närmare i de 16 miljökvalitetsmålen. Det sextonde miljökvalitetsmålet, Ett rikt växt- och djurliv, är specifikt inriktat på bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald, men även de flesta av de övriga målen innehåller formuleringar som berör biologisk mångfald. De ekosystembaserade miljökvalitetsmålen (mål 8, 10, 11, 12, 13, 14) innehåller preciseringar om biologisk mångfald som i stort överlappar mot-svarande preciseringar i det sextonde målet. Detta speglar synen att biologisk mångfald bidrar till och/eller påverkas av hur de andra målen hanteras. Detta i sin tur återspeglar att biologisk mångfald inte kan ses som en sektorsfråga utan varje samhällssektor har ett eget ansvar att minimera konsekvenserna för biologisk mångfald och att bidra till ett hållbart nyttjande.

Innebörden i miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv preciseras i åtta strecksatser.3 I sammandrag säger de att:• bevarandestatusen för naturtyper och arter är gynnsam, statusen för hotade arter har förbättrats, tillräcklig genetisk variation är bibehållen;• risken för utdöende har minskat för de arter och naturtyper som påverkas av klimatförändringar;• ekosystemen fortsätter att leverera ekosystemtjänster;• det finns en fungerande grön infrastruktur;• genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden inte är introducerade;• främmande arter och genotyper inte hotar den biologiska mångfalden;• det biologiska kulturarvet är bevarat;• tätortsnära natur som är värdefull för friluftslivet, kulturmiljön och den biologiska mångfalden värnas och bibehålls.

3 Svenska miljömål (2012), s. 111f.


EKOSYSTEM OCH

BIOLOGISK MÅN

GFALD

Definition av biologisk mångfald – behov av flexibilitet och konkretionBiologisk mångfald är variationsrikedomen bland alla levande organismer och de ekologiska komplex i vilka dessa organismer ingår, enligt definitionen i Konventionen om biologisk mång-fald, CBD. Ofta uttrycks det förenklat som mångfalden av olika arter, ekosystem och gener. Som politiskt koncept har biologisk mångfald fungerat väl under de senaste tjugo åren, men i alla operativa sammanhang, till exempel forskning och naturvård, måste begreppet ges en mycket mer precis och konkret innebörd. Vilka arter, vilka ekosystem och vilka gener är det som avses? Och i vilka storheter mäts och uttrycks de? I praktiken har biologisk mångfald givits en mycket varierande innebörd, beroende på sammanhang. Denna anpassning behövs för att göra begreppet meningsfullt och praktiskt. (Detsamma gäller begreppet hållbar utveckling.) Arbetet med anpassningen kräver dock tid och resurser – vilket inte alltid avsätts. I arbetet med att integrera hållbar utveckling som perspektiv har vi sett de hinder som finns och skapas i olika konkreta planerings- och beslutssituationer när ett begrepp kräver kontextuell anpassning för att bli operativt.4

Hur långt har vi kommit?Naturvårdsverket gjorde 2012 bedömningen att generationsmålet som helhet inte kan nås till 2020. (Huruvida det är 2020 eller 2025 som är slutdatum för generationsmålet kan diskuteras.) Inte heller det sextonde miljökvalitetsmålet kan nås till 2020 med idag beslutade eller planerade åtgärder och styrmedel. I samma rapport konstaterade Naturvårdsverket att de tre delmålen Hejdad förlust av biologisk mångfald, Minskad andel hotade arter och Hållbart nyttjande inte heller kommer att nås.

Nya etappmålRegeringen har beslutat om fem etappmål av åtgärdskaraktär, nämligen att identifiera och värdera viktiga ekosystemtjänster, genomföra åtgärdsprogram för hotade arter och naturtyper, bedöma effekter av och bekämpa invasiva främmande arter och att kartlägga och övervaka den genetiska mångfalden. Etappmålen är tänkta att bana väg för den omställning som behövs

4 Bergeå et al. (2013) och Asplund et al. (2010).

”Hur långt har vi kommit?”


EKOS

YSTE

M O

CH B

IOLO

GISK

MÅN

GFAL

D

för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen, och alla de fem etappmål för biologisk mångfald som beslutats är relevanta för det syftet. De två etappmålen om ekosystemtjänster har genomförts eller är på väg att genomföras. Viktiga ekosystemtjänster har identifierats, och en utredning om hur ekosystemtjänster ska värderas blev klar i september 2013. Ett omfattande utvecklingsarbete inom olika sektorer i syfte att konkretisera ekosystemtjänster i relation till respektive sektors kontext kan på tolv år fram till 2025 bidra till att begreppet ekosystemtjänst börjar bli en förnimbar del av praktiken. Det tar tid att lära, det vill säga att förändra hur människor tänker och arbetar – vilket sammanhang det än gäller. Att skapa goda villkor för förändring och lärande som gynnar hållbar utveckling är ett försummat område både för miljö-politiken i allmänhet och i synnerhet i det praktiska ledarskapet i den organisation som har att hantera genomförande av miljömål, hållbar utveckling etc.5

För det tredje etappmålet, om åtgärdsprogram för hotade arter och naturtyper, har arbetet kommit långt (i dagsläget finns ungefär 200 program för cirka 400 arter) och flera program har börjat visa positiva resultat, men det är långt kvar tills en majoritet av arterna har förbättrad status. Detta etappmål har vissa likheter med det gamla delmålet Minskad andel hotade arter, som gick ut på att antalet hotade arter skulle minska med 30 procent. Etappmålet anger de åt-gärder som behövs för att nå delmålet, men det nya målet innehåller ingen kvantifiering av vilket resultat som ska uppnås.

För de två återstående etappmålen är det svårare att se någon framgång. Det finns ett utkast till en nationell strategi för främmande arter och genotyper. Det finns också ett förslag till ett nationellt handlingsprogram för bevarande av genetisk variation. I båda fallen har vi väntat länge på politiska beslut. När det gäller strategin för främmande arter beror stillaståendet på att EU tagit mycket lång tid på sig att utveckla strategi och ny lagstiftning på området. Vår bedömning är att detta beror på svårigheter att integrera olika politikområden, i detta fall biologisk mångfald och handelspolitik, eftersom åtgärder mot invasiva främmande arter kan ses som handelshinder.

Det behövs fler etappmål för att stimulera miljömålsarbetet. Miljömålsberedningen har nyligen lagt förslag till en strategi för långsiktig hållbar markanvändning som förhoppningsvis kommer att innehålla åtgärder för att åstadkomma ett hållbart nyttjande i areella näringar och en grön infrastruktur i landskapet.

5 Bergeå et al. (2013).


EKOSYSTEM OCH

BIOLOGISK MÅN

GFALD

Hinder och problemFrågan om varför det är så svårt att nå generationsmålet och det sextonde miljökvalitetsmålet har mycket gemensamt med frågan om varför Sverige inte klarade mångfaldskonventionens 2010-mål. Orsakerna är flera, bland annat otillräcklig integrering av olika politikområden (till exempel handel, bistånd och naturvård), styrmedel som styr åt fel håll, brist på värdering av ekosystemtjänster, oförmåga att operationalisera konceptet hållbart nyttjande, brister i eko- systemansats och förvaltningssystem och trubbiga redskap för uppföljning.6 I grunden ligger också en intressekonflikt, där långsiktig hållbarhet ställs mot kortsiktig vinning.

Nedan utvecklar vi några av dessa orsaker.

Incitament för hänsyn till biologisk mångfaldSveriges miljömål, med generationsmålet i spetsen, innebär en mycket hög miljöpolitisk ambitionsnivå, och skulle vi lyckas nå målen inom en generation har vi samtidigt lyckats nå CBD:s nya 2020-mål. Det har i Sverige också vidtagits många viktiga och kraftfulla åtgärder för att nå ett bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald, både som ett resultat av Sveriges eget arbete och genom EU-samarbete. Ändå ser prognosen dyster ut. Förmodligen lider vi av en mismatch mellan å ena sidan den ambitionsnivå som uttrycks i miljömål, arbetsprogram

från CBD, EU-direktiv och politiska pamfletter och proposi-tioner, och å andra sidan de resurser vi är beredda att satsa och de uppoffringar vi är beredda att göra för att nå målen. Miljömålen är inte de enda målen, vare sig för regeringen, företag eller privatpersoner, och ofta är det andra realiteter än hänsynen till miljö och natur som avgör vilka investeringar som görs. Möjligen kan sådana avvägningar delvis påverkas

genom bättre kunskaper hos politiker/företagsledare/allmänhet om biologisk mångfald och dess betydelse för vår försörjning i det långa loppet, även om kunskap sannolikt inte är tillräckligt. Det skulle också behövas ett ekonomiskt system som synliggör långsiktiga kostnader för- knippade med ett ohållbart nyttjande och inte bara kortsiktiga vinster. Det ses som en självklar-het att naturresurser fritt ska kunna omvandlas till snabba vinster, medan åtgärder för att bevara

6 Ebenhard et al. (2011).

”Det skulle också behövas ett ekonomiskt system som synlig- gör långsiktiga kostnader.”


EKOS

YSTE

M O

CH B

IOLO

GISK

MÅN

GFAL

D

biologisk mångfald och uppnå ett hållbart nyttjande bara ses som kostnader. Med en i dagsläget allmänt accepterad ekonomisk beräkningsgrund går det att visa att det ger en större vinst att överexploatera en naturtillgång, till exempel ett fiskbestånd, med resultatet att resursen oåter- kalleligen töms, än att anpassa uttaget efter tillväxten och därmed bevara resursen. Det är sådan logik som gör det möjligt för olika intressenter att skapa egen vinning på den hållbara utveck-lingens bekostnad. Resultatet av sådana krafter är till exempel EU:s svårigheter att anpassa sitt fiske till en hållbar nivå, trots att fiskeexperter varnar för en kollaps i fiskbestånden. Ny forsk-ning om hur en ”grön ekonomi” skulle kunna ändra på de krafter som styr i samhället (TEEB 2010) är intressant och välkommen, även om den också väcker frågor om det verkligen är önskvärt att uttrycka alla värden i monetära termer.

Ekosystemtjänster – ett praktiskt begrepp för nya prioriteringar i planering och beslutsfattande?Användningen av ekosystemtjänstbegreppet har ökat inom politik och forskning och har på många sätt varit en ögonöppnare för framväxten av en större förståelse av behovet att ta hänsyn till biologisk mångfald.7 Det finns en omfattande retorik kring hur stor nyttan skulle kunna bli av någon sorts värdering av ekosystemtjänster – ekonomiskt eller på annat sätt. I konkreta planerings- och beslutsprocesser är begreppet och perspektivet ”ekosystemtjänst” dock fortfarande nytt. Introduktion av ett nytt begrepp som ekosystemtjänster i planering, beslutsfattande och annat praktiskt handlande innebär naturligtvis en förväntan om att en förändring ska ske – en förändring av praktiken. Det innebär att olika aktörer i samhället måste lära sig varför, hur och med vilka resurser denna förändring ska komma till stånd. Än så länge saknas det dock studier som visar nyttan och användbarheten av ekosystemtjänstperspektivet för individuellt och kollektivt beslutsfattande.8 Forskning och utredning så här långt visar att det finns ett stort behov av utveckling och förtydliganden – som alltid när det handlar om ett nytt perspektiv.

Den som ska tillämpa ekosystemtjänstbegreppet kan idag inte hitta någon standardiserad ekologisk eller ekonomisk definition eller kategorisering av ekosystemtjänster.9 En ofta använd definition är dock den som framförs av Millenium Ecosystem Assessment (MA), det vill säga att

7 Norgaard (2010).8 Plant & Ryan (2013).9 Boyd & Banzhaf (2007).


EKOSYSTEM OCH

BIOLOGISK MÅN

GFALD

”ecosystem services are the benefits people obtain from ecosystems”.10 MA:s kategorisering av tjänsterna är också ofta använd för olika typer av värderingar, det vill säga en indelning i för- sörjande (producerande), reglerande, stödjande och kulturella.11 (Tabell 1.)

Provisioning services – material and energy

output services e.g. food, raw materials, fresh

water and medicinal resources .

Regulating services – local climate and air-

quality, carbon sequestration and storage,

moderation of extreme events, waste-water

treatment, erosion prevention, maintenance of

soil fertility, pollination and biological control.

Habitat or supporting services – form the basis

of all other ecosystem service categories. Apart

from providing habitat for species, the

maintenance of genetic diversity is included.

Cultural services – non-material benefits

people obtain from contact with ecosystems e.g.

aesthetic, spiritual or psychological. Examples

are recreation, mental and psychological health,

tourism, aesthetic appreciation and inspiration

for culture and spiritual experience and sense

of place.

Tabell 1. Ett exempel på en vanlig kategorisering av ekosystemtjänster (MA 2005).

För att på olika sätt kunna värdera naturen (monetärt, kvalitativt etc.), ekosystemens funktio-ner och processer och dessas ”tjänster” måste vi ur ett bredare filosofiskt perspektiv först reda ut vilka värden som ”finns” och vilka ekosystemtjänsterna ”är”. Ekosystemtjänster åsyftar de många ekologiska processer som vi människor på olika sätt är beroende av för vår överlevnad och för andra nyttor som bidrar till människors välbefinnande. Det betyder att värdena ”finns” och tjänsterna ”är” i relation till de olika behov, värderingar och synsätt som existerar i olika historiska, sektoriella, politiska och kulturella sammanhang. För att ekosystemtjänstbegreppet ska bli användbart och meningsfullt för planering och beslutsfattande behöver det därför kunna operationaliseras, mätas och värderas i ett konkret sammanhang till exempel i relation till naturtyp och sektor. Ekosystemtjänstbegreppet behöver därför utvecklas teoretiskt och empiriskt

10 Ecosystems and human well-being (2005).11 Sammanställd information om ekosystemtjänster (2012).


EKOS

YSTE

M O

CH B

IOLO

GISK

MÅN

GFAL

D

utifrån till exempel ett filosofiskt, ekologiskt, ekonomiskt och praktiskt perspektiv för att bli meningsfullt.12

Ekosystemtjänster används ofta som ett argument för att bevara biologisk mångfald, eftersom vår välmåga är beroende av att tjänsterna vidmakthålls. Men det finns en risk att man därigenom förmedlar budskapet att det bara är den biologiska mångfald som faktiskt är till nytta som behöver bevaras. Dels är det omöjligt att veta om någon specifik komponent av den biologiska mångfalden faktiskt är fullständigt onyttig för människan, och dels kan det finnas andra håll- bara argument för ett bevarande, till exempel rent etiska, som lätt överskuggas av ekosystem-tjänstargumentet. En annan risk är att ekosystemtjänstbegreppet ges en väl snäv innebörd, så att till exempel kulturella och indirekta tjänster (ekosystemreglerande och upprätthållande tjänster) ges mindre vikt än de direkt försörjande ekosystemtjänsterna. Om åtgärder för att bevara biologisk mångfald baseras på ett för snävt ekosystemtjänstbegrepp, kommer stora delar av mångfalden att betraktas som onyttig och därmed som lägre prioriterad för åtgärder, trots att de indirekta tjänsterna i det långa loppet är högst nödvändiga.

Vad vi definierar som ekosystemens tjänster och hur vi kategoriserar dem har naturligtvis stora konsekvenser för vad som kommer att värderas, för vilket syfte, för vems behov, i vilket tidsperspektiv etc. Det har också betydelse för hur meningsfullt och användbart begreppet och perspektivet blir. Hur vi definierar och kategoriserar är därför ingen trivial fråga. Idag finns olika parallella definitioner av vad ekosystemtjänster är och forskning kring hur meningsfulla kategoriseringar kan se ut.13

Operationalisering av att ”hållbart nyttja” biologisk mångfaldEn kärna i CBD är det hållbara nyttjandet av biologisk mångfald, definierat som ett nyttjande ”på ett sätt och i en utsträckning som inte leder till långsiktig minskning av biologisk mång-fald”.14 CBD:s huvudlinje är att större delen av den biologiska mångfalden ska bevaras i det brukade vardagslandskapet, medan skyddade områden hyser en mindre, men mer krävande, del av mångfalden. Hållbart nyttjande i de areella näringarna är därför en mycket viktig komponent i arbetet med att nå de nationella miljökvalitetsmålen (som är Sveriges redskap för att

12 Fisher et al. (2009).13 Se t.ex. Ecosystems and human well-being (2005), Boyd & Banzhaf (2007), Fisher et al. (2009), Common International Classification of Ecosystem Services (2011), Mainstreaming the economics of nature (2010). 14 UNCED-biblioteket, 4. Konvention om biologisk mångfald (1994). Miljö- och naturresursdepartementet.


EKOSYSTEM OCH

BIOLOGISK MÅN

GFALD

implementera CBD). Trots detta har konceptet biologisk mångfald aldrig operationaliserats i relation till de svenska areella näringarna. Inom varje sektor måste man klarlägga vilken biologisk mångfald som avses, vad som menas med ”långsiktig minskning”, inom vilket geografiskt område hållbarhet ska uppnås och hur graden av hållbarhet ska mätas. Skogsbruket kan uppvisa en långsiktig hållbarhet med avseende på virkesförrådet, men är trakthyggesbruket hållbart med avseende på biologisk mångfald? Naturvårdsverkets (2012) bedömning är att dagens nyttjande inte är hållbart, men faktum är att vi inte har utvecklat koncept och redskap för att kunna avgöra detta.15

Flera myndigheter har försökt konkretisera hållbart nyttjande, men har inte lyckats åstadkomma användbara redskap. Istället har CBD:s koncept urvattnats. Skogsstyrelsen har till exempel omdefinierat hållbart nyttjande som ett ”nyttjande där förvaltning och nyttjande av skog och skogsmark sker på ett sådant sätt, och i en sådan takt att dess förmåga, att både nu och i framtiden fylla viktiga miljömässiga, ekonomiska och sociala funktioner ... bevaras”, och har antytt att dessa tre funktioner kan vägas mot varandra, vilket skulle kunna innebära att ett brukande som inte är hållbart med avseende på biologisk mångfald, ändå betecknas som hållbart med hänvisning till ekonomiska och sociala vinster.16

Det finns ett uppenbart behov av att göra konceptet hållbart nyttjande med avseende på biologisk mångfald operativt i de svenska areella näringarna. Detta är delvis en forskningsuppgift med frågor att besvara som till exempel: Vilken är den lämpliga skalan i tid och rum? Hur ska man mäta effekten på biologisk mångfald av olika åtgärder? Delvis är frågan om ett hållbart nyttjande en politisk fråga, till exempel hur stora förändringar i biologisk mångfald som kan anses acceptabla.

LandskapsperspektivEkosystemansatsen är CBD:s strategi för hur man bör arbeta med genomförandet av konventio-nen i ett landskapsperspektiv. Koncept som ekologisk landskapsplanering och grön infrastruktur hör hemma i denna strategi, men också sådant som integrering mellan sektorer, mångbruk i nyttjandet, lokal delaktighet och beslut på lägsta möjliga nivå. Vi har idag välutvecklad GIS- teknik med vars hjälp man kan beskriva landskapets komponenter. Det är dock betydligt svårare

15 Steg på vägen (2012).16 Berggren (2008).


EKOS

YSTE

M O

CH B

IOLO

GISK

MÅN

GFAL

D

att utveckla koncept och processer för arbete i ett landskapsperspektiv (inte bara för biologisk mångfald). Ett exempel är ekologisk landskapsplanering med syftet att skapa en fungerande grön infrastruktur, där olika naturtyper existerar i en mosaik och olika arter finner både om-råden med lämplig biotop för födosök och fortplantning samt spridningsvägar mellan sådana områden. Vilka faktorer, naturtyper och arter ska beaktas i en sådan planering? På vilka grunder ska en optimering göras? Hur ska det göras i ett blandat landskap med både skogsbruk och jordbruk? I ett och samma landskap kan en ekologisk landskapsplanering resultera i helt olika åtgärder, beroende på vilka mått på biologisk mångfald som används och hur olika delar av mångfalden värderas.

Indikatorer En grundläggande svårighet i arbetet med biologisk mångfald är att veta vad man åstadkommit, vilken faktiskt förändring i tillståndet för biologisk mångfald som blev resultatet av olika in-satser. Det är mycket enklare att mäta koldioxidhalten i atmosfären än att mäta tillståndet för biologisk mångfald; det finns ett oändligt antal olika sätt att mäta den biologiska mångfaldens komponenter och olika komponenter kan ge olika svar. I Sverige har vi ett mycket väl utvecklat system för miljömåls- uppföljning, men det är ändå ganska trubbigt när det hand-lar om biologisk mångfald.

Av de 119 fastställda indikatorerna, som ska förmedla bilden av tillståndet för miljön till politiker och allmänhet, är 44 indikatorer relevanta för preciseringarna i det sextonde miljökvalitetsmålet, men ingen av dem har utformats för att följa upp just detta mål utan de hör i första hand till andra miljökvalitetsmål. Endast tretton indikatorer mäter biologisk mångfald som sådan, och uttrycker trender i populationsstorlek för arter (exempelvis Häckande fåglar i skogen), och omfattning av (Gammal skog) eller kvalitet hos (Hård död ved) specifika biotoper. Övriga indikatorer beskriver påverkansfaktorer (Fosfor i havet) eller vidtagna åtgärder (Antal skyddade våtmarker i myrskyddsplanen). Indikatorerna på artnivån är taxonomiskt begränsade, eftersom de bara berör sjuttio fågelarter, två däggdjursarter och en mussla. På den genetiska nivån finns inga indikatorer alls. För många av preciseringarna saknas indikatorer, till exempel om främmande arter och genotyper, hållbart nyttjande, grön infrastruktur, ekosystemens

”Det är mycket enklare att mäta koldioxidhalten i atmosfären än att mäta tillståndet för biologisk mångfald.”


EKOSYSTEM OCH

BIOLOGISK MÅN

GFALD

funktioner och processer, ekosystemens förmåga att klara av störningar och bidra till att motverka klimatförändringar, genetisk variation inom och mellan populationer samt tätortsnära natur.

Indikatorarter i ekologisk mening är arter vars närvaro indikerar närvaro av en uppsättning andra arter eller av specifika fysiska eller kemiska förutsättningar. Mäter man sådana indikator-arter kan man få mycket information med en liten insats. Ett exempel är indikatorn Föryngring av flodpärlmussla, som påvisar vattendrag där många andra organismer kan leva. Väldigt få av de nationella indikatorerna är av den typen; oftast indikerar de sannolikt inget mer än sig själva. Det innebär att det behövs ett större antal indikatorer för att fånga tillståndet för en signifikant del av den biologiska mångfalden. Detta står i kontrast mot den politiska viljan att med ett litet antal enkla indikatorer kunna upptäcka viktiga förändringar, vilket skulle vara både billigare och mer pedagogiskt. CBD beslutade nyligen om en uppsättning på 98 indikatorer för att följa upp genomförandet av konventionen, varav 42 mäter tillståndet för biologisk mångfald. Sanno- likt behöver man i Sverige ett liknande antal indikatorer för biologisk mångfald. För detta behövs ett forskningsarbete för att identifiera de mest relevanta måtten och för att utveckla mät- och analysmetoder.

Svensk forskning om biologisk mångfaldEn internationell utvärdering av de 630 miljoner kronor som Vetenskapsrådet och Formas lagt på svensk forskning om biologisk mångfald mellan 2002 och 2009 kom bland annat fram till den övergripande slutsatsen att det saknas tvärvetenskaplig forskning och integration i hela forskningsprogrammet för biologisk mångfald och att det verkar som att Sverige markant halkar efter andra länder när det gäller forskningskapacitet som kan tackla biologisk mångfald i all dess komplexitet.17 Orsakerna till denna bristande kapacitet ansågs i första hand vara bristen på tvär-vetenskap och samhällsrelevans. Man konstaterade också att den forskning som bedrivs i Sverige om biologisk mångfald var dåligt känd – i forskarkollektivet och hos praktiker såväl nationellt som internationellt.

17 Evaluation of Swedish biodiversity research (2010), s. 38.


EKOS

YSTE

M O

CH B

IOLO

GISK

MÅN

GFAL

D

ForskningsbehovGenerationsmålet handlar om en samhällsomvandling, det vill säga en förändring av individuell och samhällelig praktik. Med praktik menar vi hur vi människor tänker, våra attityder, hur vi organiserar oss, hur samhället styrs, vad vi äter, klär oss med och hur vi bor, vår teknik, tidsandan, de ekonomiska system vi skapat och lever med etc. Det är praktiken som ska förändras och frågan är hur detta ska åstadkommas och vilken humanistisk och samhällsvetenskaplig forskning som kan stödja denna förändring. Samtidigt krävs viss grundläggande naturvetenskap-lig forskning. Säkerligen också teknisk – men den bedömningen ligger utanför vår kompetens.

Utifrån våra kompetenser och perspektiv och i relation till biologisk mångfald ser vi ett antal viktiga behov och frågor att belysa för forskningen.

Transdisciplinär forskning. Det behövs transdisciplinär forskning. Vi syftar här på forskning som i sin kunskapsproduktion inkluderar olika vetenskapliga discipliner och även aktörer utanför akademin.18 Syftet med denna forskning är att ta sig an för samhället relevanta frågor och be-forska dem på sådant sätt att resultaten blir praktiskt användbara och samtidigt av hög veten-skaplig kvalitet.

Forskningen behöver också belysa följande:Vad händer med generationsmålet och miljömålet om biologisk mångfald? Hur implementeras generationsmålet och miljömålet om biologisk mångfald, hur tolkas de av de olika aktörer som förväntas implementera dem, hur definierar olika aktörer biologisk mångfald, vad görs i målens namn och vad görs inte? Hur ser implementeringen ut på mikronivå? Vad uppfattas som mål-konflikter och vad inte? Vilka är konsekvenserna av svaren på dessa frågor för formulering av nya etappmål och ny lagstiftning och för lärande, organisering och ledarskap som kan bidra till arbetet för att uppnå generationsmålet?

Grundläggande forskning om biologisk mångfald som samhällsfråga och varför vi inte når målen. Det behövs en forskning som går på djupet av hur vårt nuvarande ekonomiska system med ständig tillväxt som mål. Tidsanda, normer etc sätter gränser för vad individer, företag, myndigheter, politik, finans- och handelssystem etcetera anser rimligt att åstadkomma i för-hållande till förlust av biologisk mångfald. Vad motiverar till respektive bidrar till handling i

18 Mobjörk (2010).

”Vad görs i målens namn och vad görs inte?”


EKOSYSTEM OCH

BIOLOGISK MÅN

GFALD

relation till biologisk mångfald? En anledning till att det görs få framsteg – i Sverige och inter-nationellt – när det gäller att minska förlust av biologisk mångfald kan vara brister i fråga om riskuppfattning. Vad som uppfattas som en risk formas av en mängd faktorer som till exempel fakta men också av värderingar och moral.19 Riskbedömningar i relation till biologisk mångfald är inte så välutvecklade. Det finns ett stort behov av utveckling här.20 Utan explicita risk- bedömningar av åtgärder som påverkar biologisk mångfald kan uppfattningen av riskerna för biologisk mångfald bli grumliga och minska motivationen att vidta åtgärder. Angeläget är också att få en belysning av den rådande synen om en ständig ekonomisk tillväxt och konsumtion kan vara förenlig med ett hållbart samhälle – socialt, ekonomiskt och miljömässigt (och där bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald är en omistlig del).21

Vilka villkor behöver uppfyllas för att bidra till lärande och förändring hos enskilda aktörer och organisationer? Hur kan kunskap om villkor för lärande och förändring bli vägledande för politik och implementering i fråga om biologisk mångfald?

Operationalisering och konkretisering av begreppet biologisk mångfald. Vad som är ett menings-fullt innehåll i konceptet biologisk mångfald måste sättas i relation till till exempel naturtyp och sektor. Det finns ett uppenbart behov av att göra konceptet hållbart nyttjande med avseende på biologisk mångfald operativt i de areella näringarna. Detta är delvis en forskningsuppgift: Vad är en lämplig skala i tid och rum? Hur ska man mäta effekter på biologisk mångfald? Men det är också en politisk fråga: Hur stora förändringar i biologisk mångfald är acceptabla? Vad innebär ett hållbart nyttjande av biologisk mångfald inom andra sektorer än jordbruk och skogsbruk?

Operationalisering, kontextualisering, värdering och användning av ekosystemtjänstperspektivet i planering och beslutsfattande. Detta måste ske med försiktighet och hänsyn till ekosystem-tjänstbegreppets för- och nackdelar – särskilt med tanke på olika sätt att sätta monetära mått på tjänsterna. På vilket sätt kan tillämpningen av ekosystemtjänstbegreppet bidra till bättre individuellt och kollektivt beslutsfattande i relation till biologisk mångfald? Vad fångas upp respektive inte upp genom olika sätt att definiera och kategorisera tjänsterna? I vilka samman-hang är ekosystemtjänstperspektivet inte lämpligt eller relevant? På vilket sätt skulle planering

19 Sjöberg (2002) och Slovic (1987).20 Hummel et al. (2009).21 Dietz & O’Neill (2013).


EKOS

YSTE

M O

CH B

IOLO

GISK

MÅN

GFAL

D

och beslutsfattande förändras – om ekosystemtjänster värderades explicit (monetärt och på andra sätt) i större utsträckning – vilka skulle fördelarna och vilka skulle nackdelarna vara?

Landskapsperspektiv. Vilka faktorer, naturtyper och arter bör beaktas i en ekologisk landskaps-planering? På vilka grunder görs optimering? Hur görs optimering i ett blandat landskap med både skogsbruk och jordbruk?

Kunskap om tillståndet för biologisk mångfald och behov av indikatorer. Forskning behövs för att identifiera de mest relevanta måtten och för att utveckla mät- och analysmetoder i fråga om biologisk mångfald.22

Grundläggande forskning om biologisk mångfald. Det finns ett behov av utvecklingsarbete i relation till ekosystemtjänstperspektivet. Det finns en rad fundamentala oklarheter och osäker- heter i relation till biologisk mångfald i sig: • Grundläggande osäkerheter när det gäller relationerna biologisk mångfald–ekosystemfunktioner–ekosystemtjänster.23 • Svårigheter att med rimlig säkerhet fastställa när drastiska förändringar i ekosystemfunktioner kommer att ske.24

• Osäkerheter om vilken skala (provytenivå, gårdsnivå eller landskapsnivå) som lämpar sig bäst för bevarande av biologisk mångfald.25

• Ofullständiga kunskaper om det komplexa samspelet mellan bio-geo-fysiska förhållanden och generationer av markanvändning och tekniker och hur detta samspel har format den nuvarande biologiska mångfalden.26

Det behövs således en hel del grundläggande forskning för att förstå de processer som bidrar till den biologiska mångfald vi har i olika delar av Sverige och världen. Den behövs som naturvetenskaplig grund för att förstå hur biologisk mångfald kan bevaras, skötas och fortsatt hållbart nyttjas.

22 Ebenhard (2013).23 Mainstreaming the economics of nature (2010) och Hooper et al. (2010).24 Dempsey (2012).25 Swift et al. (2004).26 Dahlström & Lennartsson (2012).


EKOSYSTEM OCH

BIOLOGISK MÅN

GFALD

Den forskning som kan bidra till en omställning av samhällen i en hållbar riktning spänner över forskningens hela bredd. I relation till det svenska generationsmålet och de miljökvalitetsmål som berör biologisk mångfald har vi här bara pekat ut några exempel på såväl problem som forskningsbehov. Förlust av biologisk mångfald är helt uppenbart inte bara ett ”miljöproblem” utan ett problem i och för våra samhällen och samhällsutvecklingen. Vi vill därför särskilt peka på behovet av forskning som belyser biologisk mångfald som en samhällsfråga.


EKOS

YSTE

M O

CH B

IOLO

GISK

MÅN

GFAL

D

Referenser

Asplund, E., Hilding-Rydevik, T., Håkansson, M. & Skantze, A. (2010). Vårt uppdrag är utveckling – hållbar utveckling och regional tillväxt. Uppsala: Sveriges lantbruksuniversitet, rapporter institutionen för stad och land, nr 2/2010.

Bergeå, H., Hilding-Rydevik, T. & Håkansson, M. (2013). ”Learning to avoid sustainable development – policy implementation in a regional public agency”. Manuskript insänt till Journal of Planning and Management, augusti 2013.

Berggren, U. (2008). Hållbart nyttjande av skog. Jönköping: Skogs- styrelsen, Meddelande 5/2007.

Boyd, J. & Banzhaf, S. (2007). ”What are ecosystem services? The need for standardized environmental accounting units”, Ecological Economics, 63, s. 616–626.

Common International Classification of Ecosystem Services (CICES) (2011 update). European Environment Agency. Nerladdad 20130619 från http://unstats.un.org/unsd/envaccounting/seeaLES/egm/Issue8a.pdf

Dahlström, A. & Lennartsson, T. (2012). ”Mnemosynefjäril – räddad av tradi-tionell betesregim i Uppland”, i Lokal och traditionell kunskap – goda exempel på tillämpning. H. Tunón (red.) Uppsala: Centrum för biologisk mångfald.

Dempsey, J. (2012). ”Biodiversity loss as material risk”, Geoforum 45, March 2013, s. 41–51.

Dietz, R. & O’Neill, D. (2013). Enough is enough. Building a sustainable economy in a world of finite resources. London och New York: Routledge- Earthscan.

Ebenhard, T. (2013). Nyckelindikatorer för miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv. Redovisning av ett uppdrag från Naturvårdsverket.

Ebenhard, T., Almstedt Jansson, M. & de Jong, J. (2011). ”Mångfalds- konventionen och svensk naturvård”, i Naturvårdskedjan – för en effektivare naturvård. M. Almstedt Jansson, T. Ebenhard & J. de Jong. Uppsala: CBM:s skriftserie 48, Sveriges lantbruksuniversitet.

Ecosystems and human well-being: Current state and trends, volym 1 (2005) Millennium Ecosystem Assessment Series. Washington: Island Press.

Evaluation of Swedish Biodiversity Research (2010). Stockholm: Vetenskapsrådet.

Fisher, B, Turner, R. K. & Morling, P. (2009). ”Defining and classifying ecosystem services for decision making”, Ecological Economics, 68, s. 643–653.

Hooper, D.U., et al. (2010). ”A global synthesis reveals biodiversity loss as a major driver of ecosystem change”, Nature 486, s. 105–108.

Hummel, S., Donovan, G.H., Spies, T.A. & Hemstrom, M.A. (2009). ”Conserving biodiversity using risk management: hoax or hope?”, Frontiers in Ecology and the Environment 7(2), s. 103–109.

Mainstreaming the economics of nature: A synthesis of the approach, conclusions and recommendations of TEEB (2010). The Economics of Ecosystems and Biodiversity.

Mobjörk, M. (2010). ”Consulting versus participatory transdisciplinarity: A refined classification of transdisciplinary research”, Futures, 42, s. 866–873.

Norgard, R.B. (2010). ”Ecosystem services: from eye-opening metaphor to complexity blinder”, Ecological Economics, 69, s. 1219–1227.

Plant, R. & Ryan, P. (2013). ”Ecosystem services as a practicable concept for natural resource management: some lessons from Australia”, International Journal of Biodiversity Science, Ecosystem Services & Management 9, s. 44–53.

Sammanställd information om ekosystemtjänster (2012). Naturvårdsverket: Skrivelse till regeringen 2012-10-31. Ärendenr: NV-00841-12.

Sjöberg, L. (2002). ”The allegedly simple structure of experts’ risk perception: an urban legend in risk research, science”, Technology & Human Values, 27, s. 443–459.

Slovic, P. (1987). ”Perception of risk”, Science, 4799, s. 280–285.


Svenska miljömål – preciseringar av miljökvalitetsmålen och en första uppsättning etappmål (2012). Miljödepartementet, Ds 2012:23.

Swift, M.J., Izac, A.M.N. & van Noordwijk, M. (2004). ”Biodiversity and ecosystem services in agricultural landscapes – are we asking the right questions?” Agriculture, Ecosystems and Environment, 104(1), s. 113–114.

UNCED-biblioteket, 4. Konvention om biologisk mångfald (1994). Stockholm: Miljö- och naturresursdepartementet.

FOTO

: CE

CILIA

EN

HO

LM/JO

HN

ÉR


KONFLIKTEN MELLAN KORTSIKTIG INDIVIDUELL NYTTA OCH LÅNGSIKTIGA SAMHÄLLSKOSTNADER


TOMMY GÄRLING

Född 1941, professor emeritus i psykologi. Tillsammans med Dick Ettema och Margareta Friman redaktör för Handbook of sustainable travel (under utgivning i Springers serie Environmental Science). Har publicerat flera hundra artiklar i internationella vetenskapliga tidskrifter i psykologi, geografi och ekonomi. Många har behandlat miljöattityder, människors resval och andra val med samhällsekonomiska konsekvenser.


Tommy Gärling diskuterar hur vi människor tänker och

handlar när det gäller miljö och klimatfrågor. Varför är

det så svårt att förändra vår livsstil och ta hänsyn till

långsiktiga, globala konsekvenser? Modern forskning

visar att vi inte är själviska av naturen men har mer

kunskap om kortsiktiga än långsiktiga konsekvenser.

För att ta hänsyn till långsiktiga samhälleliga kostnader

behöver vi därför mer kunskap om dem.

Ett samhälle kan dessutom med hjälp av kunskaps-

spridning förstärka eller försvaga benägenheten för

människor att frivilligt handla med långsiktiga

samhälleliga kostnader för ögonen.


INDIVIDU

ELL NYTTA /SAM

HÄLLSKOSTN

ADER

En allmän bedömning är att en väsentlig reduktion av framtidens mest allvarliga miljöproblem – klimatförändringen – endast kräver en mindre försämring av dagens levnadsstandard för de människor som lever i länder med hög levnadsstandard.1 Även om den bedömningen kan visa sig vara felaktig, med hänsyn tagen till alla miljöproblem, kan man konstatera att det i miljö-debatten sällan ställs krav på stora förändringar av den västerländska livsstilen. Men även små förändringar verkar svåra att göra.

Avgörande för människors handlingar är hur de uppfattar konsekvenserna för dem själva och andra. Jag vill påstå att svårigheten att förändra livsstil sammanhänger med att medborgare såväl som deras valda politiker tenderar att lägga större vikt vid kortsiktiga positiva konsekvenser för individen än långsiktiga negativa konsekvenser för samhället. I detta kapitel försöker jag först visa varför det förhåller sig så. Men är inte skälet att människor av naturen är själviska, att

1 Stern (2011).

KONFLIKTEN MELLAN KORTSIKTIG INDIVIDUELL NYTTA OCH LÅNGSIKTIGA SAMHÄLLSKOSTNADER


INDI

VIDU

ELL

NYT

TA /S

AMH

ÄLLS

KOST

NAD

ER

de har svårt att motstå omedelbara frestelser framför belöningar i framtiden och vill skjuta på eller förneka obehagliga konsekvenser? Modern psykologisk forskning visar att dessa stereotypa uppfattningar inte är allmängiltigt sanna. Min tro är att det har stor betydelse hur forsknings-resultat om klimatförändring och andra miljöproblem kommuniceras. I kapitlets andra del försöker jag belysa detta.

Varför människor tänker olika mycket på olika slags konsekvenserKonsekvenser av handlingar varierar i flera dimensioner mellan två motsatser: konsekvensers nytta kontra kostnad, individuella kontra samhälleliga konsekvenser, omedelbara kontra fram-tida konsekvenser samt lokala kontra globala konsekvenser. Jag påstår att en förändring av samhället mot ökad hållbarhet kräver att såväl medborgarna som politikerna bör tänka mer på långsiktiga samhälleliga kostnader än kortsiktig individuell nytta än vad som idag är fallet. När det gäller klimatförändringen inkluderar de långsiktiga samhälleliga kostnaderna förstörelse av idag beboeligt land på grund av havsnivåns höjning, möjliga sjukdomsepidemier på grund av förhöjd medeltemperatur och en högre frekvens oväder som orsakar katastrofer med människor som dör. Individuell kortsiktig nytta utgörs av ett bekvämt liv som medför intellektuell och känslomässig tillfredsställelse.

Det finns två plausibla psykologiska förklaringar till varför människor tänker mindre på samhälleliga konsekvenser (och därmed indirekt på konsekvenser för alla medborgare inklusive dem själva) än på konsekvenser för dem själva. Den ena förklaringen är att människor har mindre kunskap2 om samhälleliga konsekvenser än om individuella konsekvenser. Tre omständig- heter sammanhänger därmed. För det första är samhällskonsekvenser svårare att nå kunskap om och förutse på grund av att de beror av många människors handlingar, medan individuella kon-sekvenser som beror av individens egna handlingar direkt kan uppfattas och lättare förutses. För det andra är samhällskonsekvenser ofta framtida (inkluderande även kommande generationer), medan individuella konsekvenser ofta är mer omedelbara. Kunskapen om händelser minskar desto längre in i framtiden de inträffar. För det tredje är samhällskonsekvenser ofta globala, medan individuella konsekvenser ofta är lokala. Kunskap om lokala konsekvenser sprids i regel lättare än kunskap om globala konsekvenser.

2 Jag använder termen kunskap som motsats till osäkerhet. Information ser jag som en förutsättning för men inte detsamma som kunskap.


INDIVIDU

ELL NYTTA /SAM

HÄLLSKOSTN

ADER

Den andra förklaringen är att människor tänker mer på konsekvenser för dem själva och sina anhöriga än på konsekvenser för andra, okända människor. Det medför att informationen om konsekvenserna för okända väljs bort, varvid kunskapen om samhälleliga konsekvenser minskar jämfört med kunskapen om individuella konsekvenser.

I det följande diskuterar jag de båda förklaringarna i relation till individuella kontra sam-hälleliga, omedelbara kontra framtida respektive lokala kontra globala positiva och negativa konsekvenser.

Individuella konsekvenser kontra samhällskonsekvenserFör att undersöka vilka faktorer som påverkar människor att tänka på samhälleliga konsekvenser har olika metoder använts. En är observationer av val i ”fångens dilemma”, som är en prototyp av konflikten mellan självintresse och med en annan (okänd) person gemensamt intresse.3 Två personer ställs inför valet att samarbeta eller endast gynna sig själv. Samarbetar de blir resultatet bra för båda, men om den ena väljer att inte samarbeta blir resultatet för denna ännu bättre men sämre för den andra. Båda frestas därför att gynna sig själva genom att inte samarbeta. Dilemmat för var och en är att om båda väljer att inte samarbeta blir resultatet sämre för båda än om båda samarbetar.

”Fångens dilemma” har kritiserats för att inte vara relevant för konflikter mellan många människor. Därför har istället en annan prototyp använts, där individens motpart är en grupp av okända människor. Socialpsykologen Robyn Dawes benämnde denna prototyp ”social dilemma” med följande egenskaper: (1) konsekvenserna för den individ som handlar utifrån självintresse blir bättre än om denne handlar utifrån gruppens intresse oberoende av hur alla andra handlar, men (2) det blir sämre för alla om alla handlar utifrån självintresse än om alla handlar utifrån gruppens intresse.4

Evolutionsbiologen Garrett Hardin hävdade att vad han kallade ”commons dilemma” är roten till dagens miljöproblem när gemensamma resurser (material, energi, vatten och luft) är fria att överutnyttja eller förstöra.5 Inom statsvetenskap har Eleanor Ostrom analyserat hur

3 Rapoport & Chammah (1965).4 Dawes (1980).5 Hardin (1968).


INDI

VIDU

ELL

NYT

TA /S

AMH

ÄLLS

KOST

NAD

ER

samhällen löser ”collective action” problem.6 Mina medförfattare och jag antog att ”social dilemma”, ”commons dilemma” och ”collective action” är varianter av ett generellt ”fångens dilemma” som kan användas vid analyser av miljöproblem.7 Dock negligeras tidsdimensionen, det vill säga konsekvenserna för individen och gruppen antas inträffa samtidigt, medan de samhälleliga negativa konsekvenserna för klimat och miljö normalt är mer långsiktiga än de individuella positiva konsekvenserna. Det är vidare viktigt att betona att intressekonflikter i sam-hället ofta uppstår mellan grupper, inte mellan enskilda medborgare och samhället. I en översikt påvisas att konflikter mellan grupper skiljer sig från konflikter mellan en individ och en grupp.8 I allmänhet är konflikter mellan grupper mer svårlösta. Det råder vidare tveksamhet om att man kan översätta resultaten från experimenten till verkligheten, trots att många undersökningar ger stöd för att det är möjligt. Men alla miljöproblem är inte sociala dilemman så som jag har definierat dem ovan.

Om människor väljer att samarbeta i sociala dilemman bestäms av (1) att de förstår konsekvenserna för dem själva och andra samt (2) att de lägger större vikt vid de gemensamma konsekvenserna än konsekvenserna för dem själva. Forskningen visar att människor som har en positiv (”prosocial”) attityd till att ta hänsyn till andra människor lägger större vikt vid gemensamma konsekvenser och samarbetar mer än människor som har en självisk (”proself”) attityd eller är tävlingsinriktade (”competitive”).9 Andelen människor med en prosocial attityd dominerar i de mätningar som utförts i olika länder.10 Vad som bestämmer den prosociala attityden är inte fullt klarlagt, men typen av samhälle, upp-växtbetingelser (till exempel antal syskon) och livserfarenhet (till exempel graden av tidigare samarbeten med andra) anses vara viktiga bestämmande faktorer.11 Undersökningar visar också att människor med en prosocial attityd är mer socialt skickliga än människor med en självisk attityd. Att gynna det gemensamma och inte endast sig själv anses vidare vara en evolutionärt stabil strategi hos arten människa, antingen en generalisering av den positiva attityden till att gynna släktingar med gemensamma gener eller därför att gruppsamverkan haft högt överlevnadsvärde.12

6 Se t.ex. Ostrom (1990). 7 Gärling et al. (2002).8 Bornstein (2008).9 Balliet et al. (2009).10 Au & Kwong (2004).11 Van Lange (1999).12 Se t.ex. Caporael et al. (1986).

”I allmänhet är konflikter mellan grupper mer svårlösta.”


INDIVIDU

ELL NYTTA /SAM

HÄLLSKOSTN

ADER

Lägg märke till att i sociala dilemman där människor lägger vikt vid gemensamma konsekvenser inbegriper dessa även konsekvenserna för dem själva. Att endast gynna andra och inte sig själv benämnes äkta altruism som kanske inte existerar. Ett experiment som jag utfört kan dock ifrågasätta det. Deltagarna fick välja att ta erbjudna pengar för egen del eller att ge dem till en grupp, varvid beloppet ökade med en bonus. Det som skilde detta experiment från den vanliga typen för att undersöka viljan att bidra till en gemensam resurs var att mottagargruppen inte inkluderade deltagarna själva utan beskrevs som ”kommande generationer”. Bidragsviljan reducerades ändå inte nämnvärt jämfört med experiment där deltagarna själva är medlemmar av den grupp som får dela på bonusen.

Ett skäl att människor inte samarbetar i sociala dilemman är att man lägger större vikt vid positiva individuella konsekvenser. För en majoritet av människor är ett annat skäl att de inte vill ta risken att missgynnas jämfört med andra – att bli en ”sucker”. Det skulle bli fallet om de sam-arbetade men inte tillräckligt många andra gjorde det. Även människor med en prosocial attityd är därför angelägna om att andra samarbetar. För människor med en självisk attityd spelar det där- emot mindre roll, då de tenderar att alltid lägga störst vikt vid sina egna individuella konsekvenser.

Ett samhälle kan inte förlita sig på att människor av fri vilja ska samarbeta genom bidrag till gemensamma resurser och låta bli att förstöra gemensamma resurser. Men ett samhälle bör utgå från att en majoritet av dess medlemmar vill göra det om tillräckligt många andra gör det. Ett flertal situationsfaktorer har identifierats som ökar graden av samarbete, främst hos människor med en prosocial attityd men även hos människor med en självisk attityd.13 Den viktigaste fak-torn är kommunikation som skapar tillit och solidaritet med gruppen. Incitament och sanktioner är effektiva, men tenderar att leda till den felaktiga föreställningen att andra människor inte är samarbetsinriktade. Dock har ekonomen Mancur Olson påpekat att andra åtgärder än incita-ment och sanktioner är svåra att använda när gruppen når över en viss storlek.14

Omedelbara kontra framtida konsekvenserKlimatförändring och andra av dagens miljöproblem har en tidsdimension. Positiva individuella och samhälleliga konsekvenser är omedelbara, medan negativa individuella och samhälleliga konsekvenser är förskjutna i tiden. För att förstå tidsdimensionens betydelse föreslog ekonomer tidigt att samma konsekvens har ett annat nuvärde, vanligen mindre, om den inträffar i fram-

13 Kopelman et al. (2002).14 Olson (1965).


INDI

VIDU

ELL

NYT

TA /S

AMH

ÄLLS

KOST

NAD

ER

tiden än om den inträffar idag. En sådan diskontering av framtiden har av olika skäl starkt kritiserats när det gäller klimat och miljö.15 Ett skäl är att diskontering i ekonomisk teori gäller framtida konsekvenser för nu levande individer, inte konsekvenser för kommande generationer. Diskonteringsvärdet är vidare ofta godtyckligt.

Omfattande forskning visar att situationsfaktorer starkt påverkar hur människor diskonterar framtiden.16 Det är därför felaktigt att tro att människor generellt sett föredrar kortsiktighet. Omedelbara positiva konsekvenser är dock ofta mer önskvärda än framtida positiva konsekven-ser. Men det är lättare att lägga större vikt vid långsiktiga än mindre långsiktiga konsekvenser om båda inträffar i framtiden. Människor har således lättare att vara långsiktiga när det endast gäller framtida konsekvenser. Det är därför angeläget att fatta bindande beslut om framtiden innan framtiden blir nutid.

Om framtida konsekvenser är avsevärt bättre än omedelbara konsekvenser anser människor dem värda att vänta på. Men negativa konsekvenser har starkare effekt än positiva.17 Det verkar vara en allmän uppfattning att människor alltid önskar att negativa konsekvenser ska inträffa senare. Dock vill människor i många fall inte leva med vetskapen att något negativt kommer att inträffa i framtiden, varför de om möjligt försöker få det avklarat idag. I linje därmed visar undersökningar att det är viktigt för människor att idag motverka negativa miljökonsekvenser oberoende av när i framtiden de förmodas inträffa.18 Det verkar dock främst gälla den majoritet av människor som har en prosocial attityd.19

Okunskap motverkar att negativa framtida konsekvenser ges den vikt som människor skulle ge dem om de haft visshet. Men framtiden är genuint osäker. Människor har svårt att tro på och därmed lägga vikt vid framtida konsekvenser som inträffar med låg sannolikhet.20

Lokala kontra globala konsekvenserEn orättvisa uppstår när människor lägger större vikt vid lokala än globala konsekvenser av klimatförändring och andra miljöproblem som förväntas drabba olika delar av världen med

15 Frederick (2006).16 Frederick et al.(2002).17 Kahneman & Tversky (1979).18 Gattig & Hendrix (2007).19 Khachatryan et al. (2013).20 Weber (2010).

”Ekonomisk teori gäller framtida konsekvenser för nu levande individer.”


INDIVIDU

ELL NYTTA /SAM

HÄLLSKOSTN

ADER

varierande styrka. En orsak är att informationsspridning och därmed kunskap om händelser avtar med avståndet. Idag är dock information i hög grad tillgänglig. Men informationens om-fattning gör det nödvändigt med urval. Både de källor som förmedlar informationen (huvudsakligen massmedia) och dess mottagare (allmänheten och politiker) väljer då i första hand information om den plats eller det land där man själv och ens anhöriga bor.

En undersökning som genomfördes i arton länder i den rika delen av världen visade att deltagarna var medvetna om att miljöproblem drabbar människor värre i utvecklingsländer än deras eget land.21 Ändå är både individers och länders engagemang lågt för de som förväntas drabbas värst. Markowitz och Shariff hävdar beträffande klimatförändringen att den inte blivit en moralisk fråga därför att den är global, komplex och inte avsiktligt orsakad av individer och länder.22 Detta implicerar att allmänheten och deras valda politiker inte ser bristen på åtgärder som sitt ansvar. I en nyligen genomförd amerikansk enkät framhålls att skälet inte är att kunskap saknas om forskningsresultat som påvisar negativa miljökonsekvenser utan att man lägger större vikt vid det kortsiktiga välbefinnandet hos de grupper man tillhör.23 Gruppidentitet förstärker attityden att gynna den egna gruppen, som kan vara det egna landet, på bekostnad av andra grupper.

Samhällets kommunikation av forskningsresultat24 Utifrån min analys tror jag att forskningsresultat, som tydligt dokumenterar långsiktiga sam- hälleliga kostnader för klimatförändring och andra miljöproblem, påverkar en majoritet av medborgarna att i ökad utsträckning lägga större vikt vid dessa kostnader. Men forskningsresultat är ofta preliminära, komplexa och behäftade med osäkerhet. Vid kommunikation förenklas därför inte sällan forskningsresultat så att felaktiga uppfattningar uppstår.25 Felaktiga uppfattningar gör det svårare att tillägna sig faktisk kunskap.26 Desinformation används ibland även medvetet för att misskreditera forskningsresultat.

21 Gifford et al. (2008).22 Markowitz & Shariff (2012).23 Kahan et al. (2012).24 Detta avsnitt är huvudsakligen baserat på mina informella observationer av och slutsatser beträffande svenska förhållanden. Endast ett fåtal referenser har gjorts till den omfattande internationella forskningen i ämnet. Jag antar vidare att forskare sakligt kommunicerar sina forskningsresultat. Att så inte alltid är fallet dokumenteras av historikerna Naomi Oreskes och Erik Conway (2010). Jag betvivlar dock att sådana missförhållanden är vanligt förekommande.25 Weingart et al. (2000).26 Lewandowsky et al. (2012).


INDI

VIDU

ELL

NYT

TA /S

AMH

ÄLLS

KOST

NAD

ER

Figur 1 illustrerar hur information från primär- och sekundärpublikationer av forskningsresultat, konferenspresentationer och utfrågningar sprids till allmänheten via källor som (1) politiker och statliga myndigheter, (2) massmedia, (3) producenter och säljorganisationer samt (4) andra medborgare (opinionsbildare). Processen är givetvis i verkligheten mindre linjär. Figuren fyller ändå syftet att strukturera den följande diskussionen om hur de olika källorna påverkar den kunskap som medborgarna tillägnar sig. Jag antar även i figuren att inflytandets styrka varierar. Politiker och statliga myndigheter har vanligen den bästa kunskapen om forskningsresultat som förmedlas till allmänheten via massmedia och opinionsbildare. Politiker och statliga myndigheter påverkar även genom lagstiftning och förordningar producenter och säljorganisationer som i sin tur genom massmedias reklam påverkar opinionsbildare och allmänheten.

Figur 1. Hypotetisk modell av hur allmänheten via olika källor får kunskap om forskningsresultat som dokumenterar klimatförändring och andra miljöproblem. (Heldragna pilar representerar ett starkare inflytande än streckade.)

En primär mottagare av forskningsresultat är staten som också är den huvudsakliga forsknings-finansiären. Politiker och myndigheter använder forskningsresultat som underlag för beslut om lagstiftning, beskattning och införande av avgifter med konsekvenser för människors handlande. Dessa åtgärder har en potential att öka människors kunskap om och vilja att lägga vikt vid lång-siktiga samhälleliga kostnader. Men dessa åtgärder framstår ofta som kompromisser med eko-nomisk tillväxt och ökade skatteintäkter. Vidare har marknadslösningar med olika ekonomiska incitament, som blivit en allt vanligare åtgärd, troligen ett negativt inflytande på hur människor betraktar långsiktiga samhälleliga kostnader. Förutom att ökade kostnader är orättvisa mot underprivilegierade grupper (en orättvisa som ökar med antalet nyttigheter som omfattas av ökade kostnader) och som de kan reagera på med protester och sabotage, har ekonomiska

Forskningsresultat Opinionsbildare Allmänheten

Politiker och statliga myndigheter

Producenter och säljorganisation

Massmedia


INDIVIDU

ELL NYTTA /SAM

HÄLLSKOSTN

ADER

incitament en väldokumenterad effekt att undantränga moraliska motiv.27 Kan marknads- tänkande därför vara en förklaring till att verksamheter som ger upphov till klimatförändring och andra miljöproblem, som i värsta fall medför att människor dör, inte uppfattas som omoraliska, jämförbara med att ta livet av en människa? Hur moraliska normer sprids i sam- hället är en komplex fråga, men statens val mellan lagstiftning och beskattning spelar säkerligen en roll. Det gör även information om till exempel hälsokonsekvenser förmedlade till allmänheten. Politiker och statliga myndigheter bidrar dock inte alltid med klarläggande − i själva verket saknas det internationellt inte exempel på medveten desinformation från statens sida.28

En annan källa för spridning av forskningsresultat är massmedia. Tidningar, radio och TV överför ett urval av information om forskningsresultat från politiker och statliga myndigheter, producenter och säljorganisationer samt organiserade grupper eller enskilda. Det finns anledning att ifrågasätta om inte urvalet alltför mycket bestäms av det förmodade nyhetsvärdet för mot-tagarna.29 Nyhetsbevakning består vanligen av fragmenterad, ofullständig och med osäkerhet behäftad information. Även när ingen osäkerhet råder, framstår det ändå så när informationen senare korrigeras. Massmedia och alla andra källor tenderar samtidigt att förenkla, bland annat genom att undertrycka den osäkerhet som finns. Snedvriden information om klimat och miljö, som inte kontrollerats för korrekthet, framförs i massmedias reklam från producenter och sälj- organisationer. I andra fall är massmedia angelägna om att ge en balanserad bild. Denna kan dock bli missvisande genom att ge upphov till en felaktig uppfattning om osäkerhet när forskningsresultat konfronteras med ideologiskt färgade åsikter, företrädda av till exempel nyliberala tankesmedjor, branschorganisationer och ideella föreningar.

Producenter och säljorganisationer vill veta vad konsumenterna har behov av och önskar. Samtidigt skapar de behov och önskemål genom marknadsföring, som innebär en påverkan som ofta går i motsatt riktning mot att förmå människor att även som konsumenter lägga större vikt vid långsiktiga samhällskostnader. Människor tenderar också att genom marknadsföring få en syn på konsumtion som inte är förenlig med forskningsresultat som visar vad som ökar deras upplevda välbefinnande.30 Åtgärderna för att minska rökning är ett bra exempel på vad som kan åstadkommas från samhällets sida − även om tiden för åtgärdernas genomförande avsevärt

27 Sandel (2010).28 Lewandowsky (2012).29 Weingart et al. (2000).30 Jackson (2011).


INDI

VIDU

ELL

NYT

TA /S

AMH

ÄLLS

KOST

NAD

ER

förlängdes genom tobaksindustrins motstånd och desinformation.31 Statliga informations- kampanjer, lagstiftning och infrastrukturinvesteringar för att främja trafiksäkerheten är ett annat bra exempel. Men biltillverkarna har inte alltid medverkat fullt ut.32 Konsumenterna och staten har även inom flera andra områden (till exempel lagstiftning om miljö- och hälsofarliga kemi-kalier) haft inflytande på att förändra produktion, försäljning och marknadsföring i riktning mot större hänsyn till långsiktiga effekter på klimat och miljö. Idag förväntas producenter själva komma överens om klimatmärkning för att vägleda konsumenternas val33 − det förefaller inte osannolikt att det system som man kommer överens om påverkas till förmån för producenternas intresse av att kortsiktigt minimera kostnader i stället för samhällets långsiktiga intresse att värna klimat och miljö.

Individer, enskilt eller organiserade i grupper, utgör opinionsbildare. Genom att förmedla information från andra källor har de därmed ett direkt inflytande på allmänhetens kunskap om klimatförändring och andra miljöproblem. Genom att vara bättre anpassad till mottagarna uppfattas troligen denna information som mer trovärdig än information från andra källor. Enligt undersökningar av kommunikation via nätbloggar misstänkliggörs där forskningsresultat om klimatförändringar, om vilka en överväldigande majoritet forskare är överens.34 Om inte klimatförändringen helt förnekas, ifrågasätts att den är en konsekvens av mänsklig aktivitet eller framförs ostyrkta antaganden om att de långsiktiga negativa konsekvenserna kan elimineras genom att marknadsekonomin frambringar tekniska innovationer.

SlutsatserI detta kapitel menar jag att avgörande för människors handlingar är hur de uppfattar dess konsekvenser för dem själva och andra. Det utesluter inte att de flesta vardagshandlingar medför konsekvenser som människor inte medvetet tänker igenom. Lagar, sociala normer, vanor och impulsivitet spelar här en roll. Med undantag av impulsivitet får ändå genomtänkta konsekvenser därmed ett inflytande, eftersom lagar, sociala normer och vanor vanligen beaktar sådana konse-kvenser. Vidare menar jag att medborgare inklusive politiker lägger större vikt vid kortsiktiga,

31 Oreskes & Conway (2010).32 Henriksson (2011).33 Bonnedal (2012).34 Lewandowsky et al. (2013).


INDIVIDU

ELL NYTTA /SAM

HÄLLSKOSTN

ADER

för individerna positiva konsekvenser som är i konflikt med klimat och miljö än vid långsiktiga samhälleliga kostnader av klimatförändring och andra miljöproblem. Jag tror att det är därför vi ser en för svag benägenhet hos samhället och dess medborgare att handla för att motverka och skydda sig mot klimatförändring och andra miljöproblem.

Jag har framfört två förklaringar till varför långsiktiga samhälleliga kostnader ges mindre vikt. Den ena är mindre kunskap − om samhälleliga jämfört med individuella konsekvenser, om framtida jämfört med omedelbara konsekvenser och om lokala jämfört med globala konsekvenser. Jag utgår då från vad som anses gälla för alla människor och bortser från nivå- skillnader i kunskap. Den andra förklaringen är att människor tänker mer på sina egna och sina

anhörigas välbefinnande än okända människors (inklusive kom-mande generationers) välbefinnande. I det avseendet finns skillnader mellan människor som troligen är betingade av typen av samhälle i vilket de lever och har växt upp. I undersökningar i olika länder finner man en majoritet av människor som har en prosocial, positiv attityd till att gynna andra och som därmed lägger större vikt vid samhälleliga än vid individuella konsekvenser. Dessa människor lägger också större vikt vid framtida konsekvenser för klimat och miljö än vid omedelbara konsekvenser för dem själva. Att lägga

mer vikt vid globala än vid lokala konsekvenser motverkas dock av en stark benägenhet att identifiera sig med en lokal grupp (eller ett land).

Endast om människor har kunskap om långsiktiga samhälleliga konsekvenser lägger de vikt vid dessa. Ett samhälle kan därför med informationsåtgärder förstärka eller försvaga benägen-heten hos en majoritet att frivilligt handla utifrån den större vikt de lägger vid långsiktiga sam-hälleliga konsekvenser för klimat och miljö jämfört med kortsiktiga individuella konsekvenser. Bestraffnings- eller belöningssystem som främjar ett marknadstänkande tenderar att tränga bort frivilligheten. Detta gör det svårare att förmå människor att tänka mer på långsiktiga negativa konsekvenser av klimatförändring och andra miljöproblem.

Men inte heller informationsåtgärder verkar vara effektiva. Jag har fokuserat på information om forskningsresultat som påvisar långsiktiga negativa konsekvenser av klimatförändring och andra miljöproblem. Denna information kommuniceras till allmänheten genom flera källor (politiker och statliga myndigheter, massmedia, producenter och säljorganisationer samt opinionsbildare). Varje källa har en tendens att snedvrida informationen – medvetet eller omedvetet – för att gynna sitt intresse. Att det finns flera inte samstämmiga källor innebär även

”Endast om människor har kunskap om långsiktiga samhälleliga konsekvenser lägger de vikt vid dessa.”


INDI

VIDU

ELL

NYT

TA /S

AMH

ÄLLS

KOST

NAD

ER

en fragmentering som ökar osäkerheten. Å andra sidan kan det mer optimistiskt ses som en garanti för att den förmedlade informationen har en kärna av korrekthet, som mottagarna kan identifiera. Men den empiriska forskning som jag refererar ger tyvärr inga klara belägg för det.

Antag att människor tvingas att ransonera sin användning av bil (vilket var fallet under de två oljekriserna på 1970-talet − även om tanken idag känns helt främmande) och hushållsel. Skulle det påverka dem att lägga större vikt vid långsiktiga samhällskostnader? Ibland leder handlingar till förändringar i åsikter och attityder som är konsekventa med handlingen. Att börja åka kollektivt istället för bil skulle därmed leda till en mer positiv inställning till kollektivresande. Men det har betydelse om handlingen upplevs som påtvingad (på grund av till exempel ökade avgifter för alternativet) eller är frivilligt vald. Endast i det senare fallet antas resultatet bli en förändring mot en positiv inställning. I det förra fallet kan resultatet bli det motsatta. Frivillighet baserad på adekvat information framstår således som viktig även om tvingande åtgärder krävs och genomförs.


INDIVIDU

ELL NYTTA /SAM

HÄLLSKOSTN

ADER

Au, W. T., & Kwong, J. Y. Y. (2004). ”Measurements and effects of social- value orientation in social dilemmas: A review”, i R. Suleiman, D. Budescu, I. Fischer & D. Messick (red.), Contemporary psychological research on social dilemmas. Cambridge: Cambridge University Press.

Balliet, D., Parks, C., & Joireman, J. (2009). ”Social value orientation and cooperation in social dilemmas: A meta-analysis”, Group Processes & Intergroup Relations, 12, 533-547.

Bonnedal, K.J. (2012). Från ekonomiskt till hållbart. Lund: Student- litteratur.

Bornstein, G. (2008). ”A classification of games by player type”, i A. Biel, D. Eek, T. Gärling & M. Gustafsson (red.), New issues and paradigms in research on social dilemmas. New York: Springer.

Caporael, L. R., Dawes, R. M., Orbell, J. M., & van der Kragt, A. J. C. (1986). ”Selfishness examined: Cooperation in the absence of egoistic incentives”, Behavioral and Brain Sciences, 12, 727-739.

Dawes, R. M. (1980). ”Social dilemmas”, Annual Review of Psychology, 31, 169-193.

Frederick, S. (2006). ”Valuing future life and future lives: A framework for understanding discounting”, Journal of Economic Psychology, 27, 667-680.

Frederick, S., Loewenstein, G., & O´Donoghue, T. (2002). ”Time discounting and time preference: A critical review”, Journal of Economic Literature, 40, 351-401.

Gattig, A., & Hendrickx, L. (2007). ”Judgemental discount and environ-mental risk perception: Dimensional similarities, domain differences, and implications for sustainability”, Journal of Social Issues, 63, 21-39.

Gifford, R. m fl (2009). ”Temporal pessimism and spatial optimism in environmental assessments: An 18-nation study”, Journal of Environmental Psychology, 29, 1-12.

Gärling, T., Biel, A., & Gustafsson, M. (2002). ”The human inter- dependence paradigm and its application in environmental psychology”, i R. Bechtel & A. Churchman (red.), Handbook of environmental psychology. New York: Wiley.

Hardin, G. (1968). ”The tragedy of the commons”, Science, 162, 1243-1248.

Henriksson, L. (2011). Slutkört. Stockholm: Ordfront.

Jackson, T. (2011). Välfärd utan tillväxt. Stockholm: Ordfront.

Khachatryan, H., Joireman, J., & Casavant, K. (2013). ”Relating values and consideration of future and immediate consequences to consumer preference for biofuels: A three-dimensional social dilemma analysis”, Journal of Environmental Psychology, 34, 97-108.

Kahan, D. M. m.fl. (2013). ”The polarizing impact of science literacy and numeracy on perceived climate change risks”, Nature Climate Change. DOI: 10.1038/NCLIMATE1547.

Kahneman, D., & Tversky, A. (1979). ”Prospect theory: An analysis of decision under risk”, Econometrica, 47, 263-291.

Kopelman, S., Weber, J. M., & Messick, D. M. (2002). ”Factors influencing cooperation in commons dilemmas: A review of experimental psychological research”, i E. Ostrom, T. Dietz, N. Dolsak, P. C. Stern, S. Stonick & E. U. Weber (red.) The drama of the commons. Washington, DC: National Research Council.

Lewandowski, S., Ecker, U. K. H., Seifert, C. M., Schwartz, N., & Cook, J. (2012). ”Misinformation and its correction: Continued influence and successful debiasing”, Psychological Science in the Public Interest, 12, 106-131.

Lewandowski, S., Oberauer, K., & Gignac, G. E. (2013). ”NASA faked the moon landing − Therefore, (climate) science is a hoax: An anatomy of the motivated rejection of science”, Psychological Science. DOI: 10.1177/0956797612457686.

Markowitz, E. M., & Shariff, A. F. (2013). ”Climate change and moral judgement.” Nature Climate Change, DOI: 10.1028/NCLIMATE1378.

Oreskes, N., & Conway, E. M. (2010). Merchants of doubt. London: Bloomsbury.

Olson, M. (1965). The logic of collective action: Public goods and the theory of groups. Cambridge, MA: Harvard University Press.

Referenser


INDI

VIDU

ELL

NYT

TA /S

AMH

ÄLLS

KOST

NAD

ER

Ostrom, E. (1990). Governing the commons: The evolution of institutions for collective action. New York: Cambridge University Press.

Rapoport, A., & Chammah, A. M. (1969). Prisoner´s dilemma. Ann Arbour, MI: University of Michigan Press.

Sandel, M. J. (2010). What money can’t buy: The moral limits of markets. New York: Farrar, Strauss and Goroux.

Stern, P. C. (2011). ”Contributions of psychology to limiting climate change”, American Psychologist, 66(4), 303-314.

Van Lange, P. A. M. (1999). ”The pursuit of joint outcomes and equality in outcomes: An integrative model of social value orientation”, Journal of Personality and Social Psychology, 77, 337-349.

Weber, E. U. (2010). ”Experienced-based and description-based perceptions of long-term risks: Why global warming does not scare us (yet)”, Climate Change, 77, 103-120.

Weingart, P., Engels, A., & Pansegrau, P. (2000). ”Risks of communication: Discourses on climate change in science, politics, and the mass media”, Public Understanding of Science, 9, 261-283.

FOTO

: MATTO

N


VÄXJÖ – EUROPAS GRÖNASTE STAD?


LARS J. LUNDGREN



Det här kapitlet är en miljöhistorisk resa genom ”Sveriges

grönaste stad”. Vändpunkter som sjörestaurering och fossil-

bränslefri fjärrvärme och kraftvärme har gjort Växjö till

föregångare vad gäller omställning på kommunal nivå.

Framgångsfaktorerna är otillräckligt utforskade, men

ambitiösa politiker, enighet över blockgränser, samarbete

mellan ideella och professionella aktörer tycks vara några

av nycklarna. Mycket återstår: biltrafik, energisparande

och jord- och skogsbruk. Kanske tar det ytterligare tre

generationer av förbättringar innan man kan tala om ett

hållbart Växjö – men vad det innebär är en öppen fråga.


VÄXJÖ – EUROPAS GRÖN

ASTE STAD?

I ett BBC-reportage 2007 utropades Växjö till Europas grönaste stad.1 Stadens styrande blev förtjusta och beslöt att ”Växjö – Europas grönaste stad” skulle bli varumärke för staden och användas i marknadsföringen av den: ”Europas grönaste stad är resultatet av allt miljöarbete som gjorts och kommer att göras av såväl privata som offentliga aktörer. Europas grönaste stad grundas på det som är unikt för kommunen idag, vilka värden man står för och visionen om vart man vill komma.”2

Växjö tar emot rader av delegationer från olika delar av världen. Det har gjorts och görs massor av reportage i olika medier om Växjös olika satsningar. Och Växjös politiker och tjänste-män bjuds in till andra länder för att berätta om sina erfarenheter, om sjörestaureringarna, det fliseldade kraftvärmeverket, biogasanläggningen och, framför allt, om målet ”Växjö – en fossil-bränslefri kommun 2030”.

1 BBC frågade ICLEI (Local Governments for Sustainability) vart de skulle bege sig för att göra ett reportage om den grönaste staden i Europa. Svaret blev Växjö. Om ICLEI, se Gustavsson (2009), s. 204.2 Växjö – Europas grönaste stad (u.å.).

VÄXJÖ – EUROPAS GRÖNASTE STAD?


VÄXJ

Ö –

EURO

PAS

GRÖN

ASTE

STA

D?

Växjö har fått tre internationella priser, i första hand för arbetet med att göra kommunen ”fossilbränslefri”.3

Växjö har varit med i EU-projektet Sustainable Energy Systems in Advanced Cities (SESAC) 2005–2011 tillsammans med Delft och Grenoble. SESAC handlade om att bygga hållbara energi-system i ett antal städer som kunde fungera som förebilder.4

Inom EU finns sedan 1990 Energy Cities, en sammanslutning som nu består av mer än tusen städer i trettio länder. Energy Cities fick 2008 av EU-kommissionen i uppdrag att bilda ett borg-mästarkonvent, Covenant of Mayors, bestående av borgmästarna i de städer som kunde tänka sig att gå längre i klimatåtagande än vad EU hade beslutat. Man talar om ”borgmästaravtalet” och om EU:s ”20-20-20-mål”: 2020 ska andelen förnybar energi vara 20 procent och då ska koldioxidutsläppen ha minskat med 20 procent och energianvändningen vara 20 procent effektivare jämfört med 1990. Bo Frank (M), Växjös kommunalråd, sitter i styrelsen för Energy Cities.5

Växjö har fått stor uppmärksamhet för sitt miljövårdsarbete. Frågan är om inte uppmärksam-heten varit större internationellt än nationellt. Representanter för Växjö har fått åka ut i världen och berätta, världen har kommit till Växjö för att titta.6

Men det har varit en lång resa dit.

Växjösjön – Sveriges grönaste sjö?Under sin resa i Sverige 1865 besökte den tyske reseskildraren och översättaren Ludwig Passarge bland annat Växjö, där han vandrade längs Växjösjöns stränder: ”jag drev ännu en stund om-kring invid sjön, som låg där, blå och doftande, men också oändligt drömmande.”7

Antingen var Passarge ute i grevens tid för att uppleva sjön som tilltalande eller var han en snuvig romantiker.

Före 1860 fanns det inget täckt avloppssystem i Växjö utan avloppsvattnet från stadens

3 Det internationella miljönätverket ICLEI, Saitama Prefecture i Japan, Earth Council och FN tilldelade 2000 Växjö Local Initiatives Award för ”excellence in atmospheric protection”. 2007 fick Växjö två priser, dels Sustainable Energy Europe Awards av EU-kommissionens Sustainable Energy for Europe Campaign, dels Union of Baltic Cities Award av Union of Baltic Cities.4 En stad i vardera Estland, Litauen och Ungern deltog i SESAC. Se Gustavsson (2009), s. 145.5 Energy Cities höll sitt Annual Rendezvous i april 2013 i Växjö under rubriken Building the Energy Transition.6 Se också Gustavsson (2009), s. 125ff. 7 Detta avsnitt bygger på Fernstedt (1973) och Lundgren (1974).



ASTE STAD?

centrala delar fick leta sig ner till Växjösjön via Snickarbäcken (från den plats där det nuvarande biblioteket ligger) och Kanalen (längs nuvarande Linnégatan). Under 1860-talet började man anlägga avloppsledningar. Stanken från avloppsdikena försvann, men sjön blev allt sämre.

Det framfördes förslag om att förse Växjösjön med friskt vatten från Helgasjön. Andra menade att det nya vattenledningssystem, som togs i bruk 1888, skulle innebära att sjön till- fördes ”uppfriskande” vatten från hushållen. Men någon förbättring av Växjösjön kunde man inte notera. Tvärtom.

Den varma sommaren 1891 inträffade det fiskdöd i sjön, vilket ledde till en konflikt mellan Växjö stad och Växjö landsförsamling – man kan tala om kommunöverskridande vattenförore-ning. Landsförsamlingen ansåg att fiskdöden berodde på utsläppen av avloppsvatten från staden och begärde att länsstyrelsen skulle ålägga staden att vidta åtgärder. Men stadens hälsovårds-nämnd förnekade bestämt att avloppsvattnet var orsaken och stadsläkaren ansåg att stadens nya VA-system snarare gjort avloppsvattnet ”friskare”. Föroreningarna i sjön berodde enligt honom på hoppkräftor.

Sjön blev bara sämre och sämre. Den varma, torra sommaren 1901 spreds stanken från sjön in över strandpromenaden och bebyggelsen. Förste provinsialläkare, det vill säga länsstyrelsens expert i hygieniska frågor, konstaterade: ”Wexiö-sjön kan knappast anses som annat än en stor avsättningsbassäng för stadens kloakvatten.”

Och denna avsättningsbassäng använde befolkningen till bad och för istäkt. Och tvätt. Mellan en insnörpt mycket smutsig del av sjön, Lillsjön, och utloppet för ett par avloppsledningar fanns en cirka 125 meter lång strand: där låg stadens offentliga tvättplats.

År 1903 riktade förste provinsialläkaren en skarp anmärkning mot klappbryggans placering i den förorenade sjön.8 Men stadens drätselkammare förordade fortsatt placering av tvätthuset mellan de båda avloppsledningarnas mynningar och att sjövatten skulle användas, något annat skulle bli för dyrt.

De som var i störst behov av rent vatten för tvätt, de som tvättade och som inte hade tillgång till vattenledningsvatten, de fick tvätta i Växjösjöns skitiga vatten. Stadens beslutsfattare hade inget egenintresse av att bygga ett bra tvätthus. De hade säkerligen tillgång till vattenlednings-vatten i obegränsad mängd. Det var nog inte fullmäktigeledamöterna (eller deras fruar) som tvättade i Växjösjön. Men det var de som skulle få betala ett nytt tvätthus.

Föroreningsfrågan var i mångt och mycket en klassfråga i det plutokratiska Sverige.

8 G.A. Sjödahl, förste provinsialläkaren, och J.H. Goldkuhl, den nye stadsläkaren, som också var hälsovårdsnämndens ordförande, pläderade oförtrutet, år efter år, för att staden skulle göra något åt de förorenande utsläppen.


VÄXJ

Ö –

EURO

PAS

GRÖN

ASTE

STA

D?

Efter ett beslut i fullmäktige började man muddra sjön 1907 (en muddring som med vissa avbrott kom att pågå till 1928). Men det hjälpte föga. De som bodde nära sjön kunde inte ha sina fönster öppna på grund av stanken. Drätselkammaren begärde nu att Vattenbyggnadsbyrån (VBB) i Stockholm skulle utreda möjligheterna att göra något åt olägenheterna.

En av VBB:s ingenjörer, Walo von Greyerz, rapporterade i augusti 1907 i ett brev till en kollega: ”Jag har aldrig sett en värre sump än Wexiö-sjön. Inte en droppe kloakvatten borde få utsläppas i den. Även om kloakvattnet renas och utsläppes i sjön (den billigaste lösningen) och även om friskt vatten från Helgasjön skulle tillföras, tror jag, att försumpningen kommer att fortgå. – Wexiö-sjöns vatten är grönt (det kan knappast kallas vatten).” Han ansåg att avlopps-vattnet, sedan det passerat en septisk tank, istället skulle pumpas till Södra Bergundasjön. Växjö-sjön borde delvis tömmas och strandvegetationen avlägsnas på kemisk eller mekanisk väg och därefter skulle den ”så småningom fyllna till igen”.

Inte heller VBB:s offentliga utlåtande i juni 1908 var uppmuntrande för Växjö: ”nu är vattnet över hela sjön ärggrönt och dess yta delvis betäckt med fettämnen och flytande växter, vilka därur hämtar sin näring och allt efter vindriktningen driva från en strand till en annan, spridande en vid-rig stank.” Bottnen var täckt av ett mer än meterdjupt illaluktande dylager. VBB:s slutsats blev att ”en genomgripande förändring av de bestående förhållandena med det snaraste måste företagas.”

Om beskrivningen av sjön bör ha varit besvärande för de styrande i Växjö, så måste priset för åtgärderna ha varit närmast chockerande.

VBB föreslog biologisk behandling och utsläpp i Södra Bergundasjön, enligt VBB en avväg-ning mellan hygien och ekonomi. Anläggningskostnaden beräknades till 396 000 kronor, en för sin tid i sammanhanget svindlande summa. Till det kom en årlig driftkostnad på 11 600 kronor.

Hösten 1911 konstaterade drätselkammaren att VBB:s förslag var för dyrt. Under de följande åren lät staden utföra den ena undersökningen efter den andra, uppenbarligen

i förhoppningen att någon sakkunnig skulle ”friskförklara” sjön. I så fall en fåfäng förhoppning.En av dessa sakkunniga, K.G. Kuylenstierna, laboratorieföreståndare vid vattenverket i Stock-

holm, som undersökte sjön 1912, konstaterade att den formligen kokade av förruttnelsegaser. Vattnet innehöll en hel del svavelväte och mitt i sjön var det syrefritt. Halten organiska ämnen var mycket hög och faunan och floran var typisk för ett starkt förorenat vatten.

Förste provinsialläkaren ansåg att länsstyrelsen borde ålägga staden att ordna effektiv rening av sitt avloppsvatten.

I sitt yttrande till länsstyrelsen påpekade fullmäktige att sjöarna runt staden var grunda och dyiga och vattnet nästan stillastående och rikt på vattenväxter. Detta medförde att vattnet blev



ASTE STAD?

dåligt, men ”Växjö stad kunde näppeligen med fog tillskrivas skulden härför”. Vattnets gröna färg berodde inte på orenlighet utan på alger som spreds av sjöfåglar. Man medgav dock att Växjösjön i viss mån förorenades av stadens avloppsvatten, men orenligheten sjönk snart till botten, varifrån det hämtades upp av det mudderverk som staden med stora kostnader höll igång. Dessutom var det enligt fullmäktige så, ”att vattnet besitter en förunderlig förmåga att rena sig självt. Naturen ha i detta avseende räckt Växjö stad en kraftigt hjälpande hand.”

Det hör till bilden att staden i sina yttranden till länsstyrelsen undanhöll de delar i olika sak-kunnigutlåtanden som var till stadens nackdel, vilket medförde att länsstyrelsen 1913 begärde att Medicinalstyrelsen skulle inspektera sjön innan man tog ställning.

Medicinalstyrelsen betecknade Växjösjön som en hälsofara. Staden borde ordna rening av avloppsvattnet, i första hand mekanisk, före den 1 maj 1917.

Staden protesterade. Man ville ha längre tid på sig.Och när en frist gick ut, begärde staden nytt

uppskov, gång på gång. Bland annat med hänvisning till att de sakkunniga hade olika uppfattning om graden av rening, mekanisk eller biologisk, och typ av biologisk rening. Men som en av de sakkunniga, Klas Sondén, docent i teknisk hygien vid KTH och veten-skaplig rådgivare vid Medicinalstyrelsen, genmälde: ”Skulle anläggningen fördröjas tills alla tekniker bleve

eniga i denna och liknande frågor, bleve den reningsanläggningen aldrig utförd.” Han ansåg dessutom att Södra Bergundasjön var disponerad att förorenas genom utsläppen. ”Visserligen kan man icke tänka sig sådana förhållanden som i Växjösjön. Men ej ens en ringa bråkdel av föroreningen i sistnämnda sjö kan anses tillåtlig.”9

Länsstyrelsen ansåg visserligen att staden inte tillbörligt beaktat de sakkunnigas åsikter om Växjösjöns tillstånd, men staden fick nu, 1920, ändå anstånd i ytterligare fyra år.

Våren 1922 presenterade VBB ett nytt förslag som omfattade avloppssystem, pumpstation

9 Sondén betonade den sekundära föroreningens betydelse: planktonutvecklingen kunde vara svår att hejda sedan den väl kommit igång. Vid den här tiden hade nog Sondén närsaltproblematiken klart för sig. Han konstaterade 1913 att eftersom ”det nu är uppenbart, att biologisk rening av ett avloppsvatten icke är i stånd att nämnvärt förändra de i avloppsvattnet befintliga mineral- beståndsdelarna ... så torde vara oundvikligt att i sjöar, där avloppsvattnet utsläppes, undvika en förökning av plankton – t.o.m. om avloppsvattnet är än så noggrant renat”. Frågan var alltså om ens biologisk rening var tillräckligt. Lundabotanikern Einar Naumann hade vid den här tiden börjat publicera sina undersökningsresultat, som innebar att den utslagsgivande produktionsbiologiska faktorn var vattnets tillgång på lösta mineralsalter, framför allt fosfor och kväve. Naumann fördömde alla okontrollerade utsläpp av avloppsvatten. Lundgren (1974), s. 144, 164f., 207.

”Skulle anläggningen fördröjas tills alla tekniker bleve eniga i denna och liknande frågor, bleve den reningsanläggningen aldrig utförd.”


VÄXJ

Ö –

EURO

PAS

GRÖN

ASTE

STA

D?

och reningsverk med emscherbrunnar och biologiska filter samt utsläpp i Södra Bergundasjön. Kostnaden beräknades till cirka två miljoner kronor.

I maj 1924 fattade fullmäktige principbeslut om att anlägga ett reningsverk i enlighet med VBB:s förslag. Man lämnade därefter in en ny ansökan till länsstyrelsen om uppskov, nu till den 1 maj 1930. Länsstyrelsen gick med på uppskov till den 1 maj 1927 men överlämnade nu, till de styrandes i Växjö indignation, vitesföreläggande till domstol.

Staden lyckades på olika sätt pressa ned kostnaderna för omläggningen av avloppssystemet och byggandet av reningsverket, bland annat genom att använda sig av arbetslösa. Arbetena påbörjades i oktober 1924 och i slutet av 1927 kopplades den östra delen av avloppssystemet till reningsverket på Biskopsnäset. En andra etapp fullbordades 1929 och en tredje 1941.

Växjö förnekade länge att avloppsvattnet från staden förorenade Växjösjön. Eller förklarade man att den inte var så dålig – man avproblematiserade frågan. Så småningom gick man med på att sjön mådde ganska dåligt, men det berodde då på hoppkräftor, på alger som spreds av sjö-fåglar och på sjöns allmänna egenskaper, saker som låg utanför stadens makt att göra något åt.10 Man lät också utföra den ena undersökningen efter den andra av sjöns tillstånd och försökte hemlighålla de resultat som talade för att något borde göras åt utsläppen. När det så blev svårt att stå emot kraven på åtgärder, blev kostnaderna förfärande. Staden försökte på olika sätt – och av olika skäl – skjuta upp åtgärderna.

Det bör dock i rättvisans namn sägas att det inte kan ha varit lätt för staden att ta ställning till experternas olika förslag, inte minst mot bakgrund av de höga kostnaderna. De inhemska erfarenheterna av reningsverk var minst sagt måttliga. Och VBB tycks ha vacklat mellan de hygieniska och ekonomiska aspekterna: man vågade antagligen inte betona de förra alltför mycket; då skulle åtgärderna bli så dyra att staden kanske inte gjorde något alls. Och VBB inte få något uppdrag.

Vändning och väckelseMånga menar att miljöuppvaknandet i Växjö kom med restaureringen av sjön Trummen. Ut-släppen av avloppsvatten i sjön upphörde visserligen 1959, men den var då i mycket dåligt skick. År 1966 presenterade Sven Björk, professor i limnologi vid Lunds universitet, ett förslag om hur

10 Städernas (och industriföretagens) påhittighet när det gällde att hitta bortförklaringar till föroreningen av sina recipienter var många gånger häpnadsväckande.



ASTE STAD?

sjön skulle kunna restaureras. Tre år senare beslutade fullmäktige att anslå två miljoner kronor för restaurering.

Tidigare hade man i Sverige inte ansett sig ha råd med miljövård. Men nu var Sverige en väl-mående demokrati som inte ansåg sig ha råd med vilka miljöproblem som helst. Miljöns kvalitet började räknas in i levnadsstandarden. År 1966 fattade fullmäktige i Växjö beslut om närsalt- reduktion och 1974 flyttades stadens utsläpp från Södra till Norra Bergundasjön.

Vid den här tiden var luften rätt dålig i Växjö. När Teleborgsområdet skulle bebyggas med villor, beslöt kommunen 1969 att satsa på fjärrvärme och ett kraftvärmeverk. Då skulle åtminstone många skorstenar bli en enda. Det oljeeldade Sandviksverket, Sandvik 1, togs i drift 1974.

I samband med den första oljekrisen 1973 fick Växjö pengar av Överstyrelsen för ekonomiskt försvar för att bygga om en panna vid Sandviksverket och elda den med avverkningsrester – som ett experiment. När sedan den andra oljekrisen kom 1979 hade man i Växjö en användbar teknik för ett alternativt bränsle. Sedan dess har Sandviksverket i etapper byggts om och ut för andra bränslen än fossila.

Sandviksverket var troligen det första i Sverige som började använda flis och avverkningsrester i större omfattning som bränsle för fjärrvärme. Men olja var fortfarande det huvudsakliga bränslet. Det var inte i första hand miljöskäl som gjorde att kommunen satsade på biobränsle utan för att man ville minska sitt oljeberoende.11 (Sedan kom skatteväxlingen 1991, som innebar att biobränslet blev ett än mer ekonomiskt fördelaktigt bränsle än tidigare.)

Miljörörelsen var stark i Sverige under 1970- och 80-talet, inte minst i Växjö. År 1973 kom Stefan Edman till Växjö för att bli lärare vid Sankt Sigfrids folkhögskola. I tio

år var han engagerad i Växjös kommunalpolitik som ledamot av fullmäktige och miljö- och hälsoskyddsnämnden. Han blev en tongivande miljöpolitiker, debattör och inspiratör, en auktoritet. Han gav miljöfrågorna status, gjorde dem ”rumsrena”.12 ”Vi utvecklade ett in- formellt samarbete över partigränserna som på skämt kallades ’potatisgruppen’. Det var några miljöpartister, några vänsterpartister och så vi fyra gröna sossar”, säger Stefan Edman. ”Vi träffades, förberedde motioner och kämpade för gemensamma mål. Tillsammans fungerade vi som en informell tankesmedja.”13

11 Växjö kommun har dock sedan rätt länge integrerat miljö, klimat och energi i tänkandet och görandet.12 Se Gustavsson (2009), s. 132.13 Alla citat som i det följande läggs i munnen på politiker, tjänstemän och andra aktörer i Växjö är, om inget annat anges, hämtade ur Växjö – Europas grönaste stad (u.å.).


VÄXJ

Ö –

EURO

PAS

GRÖN

ASTE

STA

D?

Staden växte och det behövdes mark för bostäder. Ett förslag var att bygga villor på området på Teleborg, en gammal kulturmiljö. Centern, VPK och KDS ville inte bygga på jordbruksmark, de andra partierna var splittrade. Debatten resulterade i en kompromiss: kommunens första reservat inrättades på delar av den gamla kulturmarken, villor byggdes på resten av området.

Stefan Edman påminner om andra konflikter vid den här tiden: förslaget att bygga ett parkeringshus under Stortorget, att däcka över SJ:s stationsområde med en stor bussterminal, att låta Linnégatan skära genom Linnéparken, rakt över platsen där Linné står staty.

En av de stora frågorna var förslaget att göra Storgatan till gågata. Förespråkarna pekade på bullret, bilavgaserna och försurningen. Men många köpmän i centrum var ilskna motståndare. De – och många av politikerna – trodde tydligen att centrum skulle dö, säger den dåvarande miljöchefen Malte Sandberg, om kunderna inte kunde köra bil ända fram till butiksdörrarna. Folk agerade och engagerade sig. På gatuskyltarna ändrades ”Storgatan” till ”Störgatan”. ”Nu är det samma sak igen”, säger Bo Frank (M), ”nu har vi debatten om parkeringsplatser, avgifter och bilar. Jag tror att vi måste se framåt. I attraktiva stadskärnor i världen idag, med mycket shopping, där kör det inte omkring en massa bilar.”

Ett fossilbränslefritt VäxjöOm restaureringen av Trummen innebar en första vändpunkt i Växjös miljöhistoria, så är enligt många den andra ett möte en varm sensommardag, den 30 augusti 1996, på Teleborgs slott och en konferens med politiker, tjänstemän och företrädare för näringsliv och miljö-grupper. Under sammanfattningen reste Carl-Olof Bengtsson (S), kommun- styrelsens ordförande, sig upp: ”Nej nu får det jävlar i mig vara nog! Nu får vi sluta använda fossila bränslen.”14 Kort därefter beslutade kommunstyrelsen att Växjö skulle bli en fossilbränslefri kommun15 och att koldioxidutsläppen från fossila bränslen skulle minska med 50 procent per capita till 2010 jämfört med 1993. Alla bränslen som var icke förnybara och som innebar utsläpp som påverkade klimatet skulle sakta men säkert fasas ut och ersättas med varaktiga, mer miljövänliga.

1996 års beslut var radikalt och enhälligt. Och märkligt. Växjö påstås vara den första

14 Bengtsson citeras här efter Eva Lindberg, SNF:s kontaktperson i Växjö på 1990-talet. Växjö – Europas grönaste stad (u.å.).15 Detta tolkades senare och accepterades som att det gällde både kommunen som organisation och kommunen som geografiskt område. Då, 1996, sades inget om när Växjö skulle vara fossilbränslefritt.

”Nej nu får det jävlar i mig vara nog!”



ASTE STAD?

kommun i världen som bestämde sig för något dylikt. Beslutet fick stort genomslag i svenska medier – och i Japan.16

Ingen visste då om det var möjligt eller vilka åtgärder som behövde genomföras för att uppnå målet. Eftersom basåret var 1993, låg Växjö redan i utgångsläget lågt i ett nationellt perspektiv ifråga om koldioxidutsläpp: 1993 var koldioxidutsläppen 4 576 kg per capita och de skulle alltså halveras till 2010.

År 1994 hade fullmäktige beslutat att bygga Sandvik 2. Det togs i drift 1997 (100 MW). Växjö Energi (VEAB) satsade nu på biobränsle och flis i stor skala. Växjöbornas värme och en stor del av deras el kommer numera från skogarna i stadens omgivningar. Skogen har blivit Växjös olja. Och skog finns det ju in på knutarna: ”Växjö – mitt i vedboden” som kommunen säger i olika presentationer av sin klimatpolitik.17

Carl-Olof Bengtsson har sagt att Växjö när det gällde uppvärmning, då, 1996, var på väg. Det var därför man vågade. Det fanns ett genuint miljöintresse, man var någorlunda samstämmiga och man hade redan gjort stora investeringar i kraftvärmeverket. Beslutet om ett fossilbränsle-fritt Växjö innebar att man lade fast den fortsatta färdriktningen.

År 1996 hade Göran Persson valts till ordförande för Socialdemokraterna och blev ny stats-minister. Han lanserade samma år ”det gröna folkhemmet”.18 Kommunerna skulle kunna få statliga bidrag för miljöprojekt inom ramen för programmen LIP (Lokala investeringsprogram för ekologisk hållbar utveckling, 1998–2002) och KLIMP (Klimatinvesteringsprogram, 2003–2012). Bara under LIP-perioden delade staten ut drygt sju miljarder i bidrag till kommunerna.19 77 miljoner av dessa gick till Växjö som använde dem för att förbättra vattnen runt staden och minska fossilbränsleanvändningen.

Växjös strategi för att minska utsläppen av koldioxid har inneburit dels övergång till nya bränslen inom energiproduktion, uppvärmning och transporter, dels energieffektivisering och beteendeförändringar. Några exempel.

Länge utgjorde gatubelysningen nästan en femtedel av kommunens egen elanvändning. Genom att, sedan 1994, successivt byta till nya, mer energieffektiva lampor har kommunen halverat elanvändningen för gatubelysning.

16 Kyotoprotokollet undertecknades i december 1997.17 Gustavsson (2009), s. 123f. VEAB anlade också mellan 1997–2000 närvärmeverk i Ingelstad, Braås och Rottne (och E.ON. ett i Lammhult). De tre senare eldas till ca 90 procent med biobränsle, medan verket i Ingelstad numera helt och hållet eldas med förnybar energi, eftersom den fossila oljan där ersatts med bioolja.18 En av idégivarna var antagligen Stefan Edman, först rådgivare i statsrådsberedningen (1996–1998) och sedan politiskt sakkunnig i miljödepartementet (1999–2001).19 Om LIP: se t.ex. Eckerberg (2001), s. 18ff. och Forsberg (2007), s. 42ff., 57.


VÄXJ

Ö –

EURO

PAS

GRÖN

ASTE

STA

D?

Åren 1998–2005 subventionerade kommunen med hjälp av LIP installation av solpaneler (60 hushåll) och omläggning av uppvärmning från olja till biobränsle (275 hushåll) utanför tätorten.

När kommunen säljer mark till enskilda byggföretag, villkoras försäljningen, sedan 2003, med krav på högsta acceptabla energianvändning per kvadratmeter. Energianvändningen ligger i många ny- byggda hus i Växjö klart under de krav som gäller på nationell nivå. I lägenheter och studenthus in- förde kommunen 2005 individuell elmätning. Undersökningar tyder på att elanvändningen därigenom minskat med minst 20 procent. I nyare bostadshus, sedan 2007, visar en display kontinuerligt aktuell elförbrukning, vilket har inneburit minskad elanvändning jämfört med liknande bostäder utan display.

I kommunkoncernen gäller sedan 2009 ”klimatkompensation”. Alla kommunala förvalt- ningar och bolag ska årligen rapportera sina koldioxidutsläpp. Förvaltningarna får betala för sina utsläpp till ett klimatkonto för alla aktiviteter utom flygresor.20 Förvaltningarna kan sedan söka projektmedel från det kontot.

Våren 2010 startade Växjö ett projekt kallat Klimatidolerna. Sju lokalt kända personer utmanade varandra i att sänka sina koldioxidutsläpp inom olika områden: energi, sparsam körning, konsumtion, korttransporter med cykel, kollektivtransport etc. I efterföljaren, Klimat- utmaningen, deltog 1 200 personer.

VEAB började 2011 sälja fjärrkyla till företag. Bland abonnenterna finns Växjö universitet och Centrallasarettet. Fjärrkylsystemet innebär att koldioxidutsläppen minskat med 22 000 ton, motsvarande utsläppen från cirka 7 000 bilar. Dessutom har cirka 11 000 MWh el frigjorts, motsvarande 22 000 glödlampar som lyser dygnet runt under ett år. Fjärrkylnätet kommer successivt att utvidgas till fler industrier och affärscentrum.

VEAB äger bredbandsnätet Wexnet. Dess stora datahall, Green Data Center, måste kylas. VEAB levererar fjärrkyla till köpcentrumet Grand Samarkand. ”Spillkylan” går sedan till VEAB:s datahall och därefter går det varma vattnet vidare till Myresjöhus arena, där det värmer gräsmattan på fotbollsplanen. Bara genom detta ”sparas” 920 ton koldioxid.

Växjö – en miljökommunPå 1970-talet restaurerades som nämnts Trummen. År 1989 anslog fullmäktige 33 miljoner kronor för muddring av Växjösjön och Södra Bergundasjön. Åren 1992–1994 byggdes ett nytt reningsverk, Sundet, vid Norra Bergundasjön.

20 För flygresor köper Växjö utsläppsrätter på Miljöbörsen.



ASTE STAD?

Det betraktas som närmast ett mirakel att man numera kan bada i Växjösjön, så förorenad som den en gång var. För att sjön skulle tillfriskna har det krävts muddring, reduktionsfiske och anläggningar för att hindra dagvatten från att rinna ut i sjön plus vatten från Helgasjön via en ränna i Linnéparken bakom domkyrkan.21

FN-konferensen i Rio 1992 och idéerna om hållbar utveckling fick rejält genomslag i Växjö. År 1993 antog fullmäktige en miljöpolicy. Mer än tusen kommunanställda gick på kurs för att lära sig mer om olika miljöfrågor. Man diskuterade vad som kunde och borde göras, man knöt kontakter över förvaltningsgränserna. Vid samma tid tog miljöchefen Malte Sandberg initiativ till och ledde frukostmöten, ”Miljöfika”, med företag i kommunen. Det innebar goda tillfällen för erfarenhetsutbyte mellan förvaltningarna och företagen och mellan olika företag. De flesta företagen var enligt miljöchefen ”väldigt på hugget”. Det dröjde inte länge förrän Växjö hade en rad företag med ISO 14000-certifiering.

Kommunen anställde Sarah Nilsson som Agenda 21-samordnare. Politikerna hade stora ambitioner: ”Vi ska bli Sveriges bästa miljökommun.” Men de ansåg att det behövdes stöd och hjälp utifrån. Svenska Naturskyddsföreningen (SNF) var på jakt efter kommuner som tänkte satsa på allvar på Agenda 21. Växjö var en av över 40 kommuner som anmälde sitt intresse. År 1995 inledde SNF samarbete med Växjö.

Alla förvaltningar hade kick off-seminarier med SNF. Förvaltningarna och deras enheter in-venterade sin miljöpåverkan och utarbetade handlingsplaner för att förbättra situationen.

Många inblandade anser att samarbetet mellan kommunen och SNF (1995–1997) innebar en ny nivå för miljöarbetet i kommunen, ett fruktbart möte mellan unga entusiaster (SNF) och erfarna kommunaltekniker (Växjö kommun). ”Det var jättebra att jobba på ett så brett sätt, ihop med det ideella och det professionella”, säger kommunekologen Lars Andersson. ”Hela det strategiska arbetet som vi gjorde ihop med Naturskyddsföreningen lade grunden till mycket av det positiva vi har – det som ledde fram till Europas grönaste stad.”22

Eva Lindberg, SNF:s kontaktperson i Växjö, har prisats för sin goda hand med såväl tjänste-män som politiker. Hon ordnade möten kring olika teman, hon bjöd in experter och inspire-rande föreläsare inom olika områden, man diskuterade vilka projekt man skulle satsa på. ”Det handlade om allt, från det lilla till det stora.”

21 Under den långa träbryggan längs Växjösjön finns en kanal där allt dagvatten mynnar. Partikelburna föroreningar sedimenterar på kanalens botten och kan sedan rensas bort istället för att hamna i sjön. Pehr Andersson, VA-chefen, säger att ”[i] Växjö har man inte nöjt sig med bra tekniska lösningar; det har också varit viktigt att göra det vackert. Istället för att bara släppa ut en svart rörände rakt ut i sjön så byggdes en granitlåda vid Växjösjöns strand och en ränna där flödet kommer”. 22 Se också Gustavsson (2009), s. 131f.


VÄXJ

Ö –

EURO

PAS

GRÖN

ASTE

STA

D?

Själv säger Eva Lindberg att hon och Sarah Nilsson blev ett radarpar. Hon karakteriserar Sarah som strategen, den som skrev underlag, medan hon själv ägnade sig åt ”det sociala” och ”smorde maskineriet”.

Inom ramen för samarbetet med SNF antog fullmäktige 1999 en lokal Agenda 21-strategi uppdelad i sex områden: Ett fossilbränslefritt Växjö, Växjös vatten, Naturvård och hållbar markanvändning, Hållbart byggande, Hållbar handel och industri och Demokrati och utbild-ning. Det blev några år av intensivt arbete inom kommunen och mellan kommunen och olika organisationer och intresserade medborgare, inte minst inom Agenda 21 Forum och Ungdomens Agenda 21-grupp, som engagerade ungdomar ute i skolorna.

Samarbetet mellan Växjö och SNF kom att fortsätta1998–2000, då tillsammans med fyra andra kommuner: Säffle, Övertorneå, Uppsala och Lund. Dessa kommuner, Utmanarkommunerna, skulle gå före och bli förebilder när det gällde att effektivisera och minska användningen av energi och effektivisera och minska transportarbetet.23 Efter ytterligare tre år, 2003, bildades nätverket Klimatkommunerna, finansierat av Naturvårdsverket, med syfte att minska utsläppen av växthusgaser i Sverige.24

Gröna stråk och naturreservat Växjö kommun är alltsedan 1960-talet en tillväxtkommun. Kommunen hade 1960 drygt 46 000 invånare, 2010 drygt 83 000, det vill säga en ökning med 80 procent på femtio år. Själva staden har mer än fördubblat sitt invånarantal under samma period. Nu bor där drygt 60 000 människor.

Inom tjugo år kommer kommunen sannolikt ha 100 000 invånare. Det betyder att nya områden måste användas för bostäder, industrier och annat. Det kommer naturligtvis stundom att leda till konflikter.

Sedan striden om åkrarna vid Teleborg har kommunen inrättat ytterligare fem naturreservat: Bokhultet, en bokskog mitt i stan25, Fylleryd, Dagsåsen i Öjaby, Braås park och Galtö i Helga-

23 Palm & Åkerström (2001) anser det vara svårt att avgöra om Utmanarprojektet tillförde något i kommunernas klimatarbete. Se också Gustavsson (2009), s. 146.24 Naturvårdsverket ställde villkor för sina bidrag, bl.a. att Klimatkommunerna skulle hjälpa mindre kommuner att utarbeta kli-matstrategier. Gustavsson (2009), s. 146, 191. 2008 ombildades nätverket till en förening för kommuner, landsting och regioner som arbetar aktivt med lokalt klimatarbete. För närvarande är 28 kommuner, ett landsting och en region medlemmar, representeran-de mer än 2 miljoner människor.25 I naturreservatet Bokhultet ligger Bäckaslövs våtmark, som skapats, med bidrag från Naturvårdsverket, för att rena dagvattnet från Västra industriområdet i Växjö innan det rinner ut i Bergundasjön.



ASTE STAD?

sjön. (Dessutom finns det i kommunen sexton statliga naturreservat.) ”Det finns inte en stad i världen som har så mycket naturreservat mitt inne i stan”, säger Bo Frank (M).

Genom Slottsbron över Trummen har Växjöborna fått en åtta kilometer lång promenadväg vid sjön. Det finns också en längre runda, ”Växjö runt”, fyra och en halv mil, som binder ihop de sex kommunreservaten med de sju stadssjöarna. Dessa projekt har till en del förverkligats med hjälp av statliga LONA-pengar, Lokala naturvårdssatsningar.

Transportstrategi för ett hållbart Växjö (2005)I den transportstrategi för ett hållbart Växjö (2005), som utarbetades 2001–2004, bedömdes det existerande transportsystemet som icke långsiktigt hållbart. Utsläppen från trafiken hade ökat. Man konstaterade att allt fler fordon visserligen drevs med alternativa bränslen, men att det skulle dröja innan de dominerade i bilparken. Och biltrafiken skulle dessutom, trots olika åtgärder, svara för merparten av trafikarbetet årtionden framåt.

Visionen och målen, med ”horisontåret” 2025 och etappmål med ”målåret” 2010, kon- kretiserades i handlingsplaner inom fem områden: Trafikens omfattning, Miljöstörningar, Trafiksäkerhet, Tillgänglighet och stadsmiljö och Processmål. Handlingsplanen innehöll fem strategiområden: Samhällsplanering, Cykelstaden, Utvecklad kollektivtrafik, Hållbar biltrafik och Företagens transporter.

Utredarna konstaterade att Växjö inte var någon utpräglad cykelstad. Cykeltrafiken borde prioriteras före biltrafiken i den dagliga planeringen (cykelvägnät, förbättrad cykelparkering, cykla-till- jobbet-kampanjer osv.). Inom kommunen borde en cykelgrupp tillsättas med planerare från trafikenheten och planeringsenheten.

”För en väl fungerande stadskärna krävs en väl avvägd balans mellan restriktion och tillgänglighet.”

När det gällde bilar borde hastigheten sänkas från 50 till 30 km/h på lokalgator, kollektivtrafik-fält inrättas och parkeringsfrågan utredas. Kommunen borde successivt övergå till fordon drivna med alternativa bränslen och skärpa kraven när man upphandlade taxiresor, skolskjutstrafik osv. Infrastrukturen för alternativa bränslen borde byggas ut. Kommunen skulle bedriva information om sparsamt körsätt (samarbete med körskolorna, åkerierna och hushållen), initiera och införa förmåner för bilpooler, till exempel gratis parkering, och marknadsföra bilpoolskonceptet mot

”För en väl fungerande stadskärna krävs en väl avvägd balans mellan restriktion och tillgänglighet.”


VÄXJ

Ö –

EURO

PAS

GRÖN

ASTE

STA

D?

företag samt driva projekt för att öka samåkningen. Och påverka distributionsföretag att sam-distribuera.

I ett hållbart transportsystem var enligt utredarna en kollektivtrafik med hög standard en av de viktigaste ingredienserna. Kollektivtrafiken måste bli snabbare, turerna tätare, linjenätet och taxesystem lättbegripligare.

Varje plan- eller beslutsprocess som kunde tänkas få effekter som stred mot målet om ett hållbart transportsystem skulle konsekvensbeskrivas. Utredarna påpekade att de utredningar som gjorts nationellt visade att externa etableringar av köpcentrum medför ökade transporter. ”I Växjös befintliga handelspolicy formuleras inga hinder för externetableringar, vilket alltså innebär att det här finns en målkonflikt.”26 Här uttrycks nog ett besvärligt dilemma i lakonisk form. Det noterades – och lämnades därhän.

De föreslagna åtgärderna handlade i regel om frivilliga åtaganden27: påverka efterfrågan på transporter i första hand genom utbildning, samordning, marknadsföring, information och kom-munikation, det vill säga genomgående ”mjuka åtgärder”. Sådana är ju både billiga och politiskt ofarliga jämfört med ”hårda åtgärder” som avgifter, skatter och restriktioner av olika slag.

Ett av målen innebar att utsläppen av koldioxid från transporter skulle minska med 27 procent per invånare 2010 och med 40 procent 2025 jämfört med 2002 och utsläppen av kväve med 50 respektive 80 procent. Utsläppen av koldioxid från kommunens egna och upphandlade transporter skulle minska med 30 respektive 100 procent.28

Utredarna konstaterade att koldioxidmålet inte skulle nås med de föreslagna åtgärderna. Men de skulle innebära ett betydelsefullt trendbrott: att utsläppen åtminstone minskade istället för att öka. Kvävemålet skulle däremot kunna nås, i första hand beroende på allmänna förbättringar i fordonsparken.

Dieselförbrukningen beräknades stå för ungefär en tredjedel av utsläppen av koldioxid från vägtrafiken i Växjö kommun. Om denna diesel ersattes med till exempel DME (dimetyleter) skulle koldioxidmålet för 2025 kunna nås med marginal. Det fanns enligt utredarna planer på DME-produktion i Växjö.

26 Se t.ex. Hagson (2003). Se också Forsberg (2007), s. 8, 75.27 Utredarna påpekade att vissa åtgärder inte kunde beslutas eller genomföras i Växjö utan bara på nationell (eller internationell) nivå, sådant som priset på drivmedel och vägavgifter.28 Kommunstyrelsen skulle varje år arrangera ett transportstrategiseminarium för att stämma av genomförande och måluppfyllelse.



ASTE STAD?

Miljöprogram, miljömål och ekobudget (2006)I maj 2006, bara ett år efter transportstrategin, antog kommunfullmäktige Miljöprogram för Växjö kommun. (Det reviderades sedan av fullmäktige i april 2010.)

Programmet består av visioner och två slags mål (som gäller både kommunen som geografisk enhet och Växjös nämnder och bolag, ”kommunkoncernen”): dels övergripande, ej tidsatta och ej mätbara ”strävansmål”, dels tidsatta och mätbara ”uppnåendemål”.29 Till varje mål finns en eller flera uppföljningsindikatorer. Till detta kommer så beslut om konkreta åtgärder.

Programmet är indelat i tre ”profilområden”: Leva livet (konsumtion och avfallsfrågor), Vår natur (vatten, natur och biologisk mångfald) och Fossilbränslefritt Växjö (energi- och transportfrågor). I varje profilområde framgår vilken nämnd och bolagsstyrelse som har det huvudsakliga ansvaret för att nå ett visst mål. För vissa mål finns det flera ansvariga. Varje nämnd och bolagsstyrelse ska utarbeta en årlig handlingsplan (planering, åtgärder, uppföljning).

Ett exempel från profilområdet Vår natur: ”Vi har visionen att rent vatten, frisk luft och en varierad natur- och kulturmiljö med en rik biologisk mångfald präglar staden, tätorterna och landsbygden.” Ett av de övergripande målen är att ”[a]lla Växjös sjöar ska ha god vattenstatus”. Målet 2015 är att andelen enskilda avlopp med fullgod reningskapacitet (vilket preciseras) ska öka till 50 procent. (2009 var andelen 30 procent.)

Ytterligare ett exempel, från profilområdet Fossilbränslefritt Växjö: ”Vi har visionen om ett fossilbränslefritt Växjö, där vår energiförbrukning inte leder till någon klimatpåverkan.” De övergripande målen är att användningen av fossila bränslen ska upphöra och att energin ska användas effektivt. Målen för kommunen som geografisk enhet är bland annat att de fossila koldioxidutsläppen ska ha minskat med minst 55 procent per invånare 2015 jämfört med 1993 och senast 2030 ska Växjö vara fossilbränslefritt och att förbrukningen av el ska minska med minst 20 procent per invånare mellan 1993 och 2015. Målet för kommunkoncernen är att de fossila koldioxidutsläppen från transporter och service ska minska med minst 30 procent under perioden 1999–2015. Kommunkoncernen ska vara fossilbränslefri 2020.

Kommunstyrelsen har det övergripande ansvaret för det strategiska miljö- och klimatarbetet, medan kommunledningskontorets planeringsenhet svarar för samordning, utveckling och utvärdering.

Uppföljningen sker sedan 2000 med hjälp av ”ecobudget” – Växjö var den första kommunen i

29 Enligt min mening en klok uppdelning av målen.


VÄXJ

Ö –

EURO

PAS

GRÖN

ASTE

STA

D?

Sverige som började använda sig av sådan.30 Man kontrollerar hur mycket koldioxid som släpps ut, hur mycket närodlad mat som köps in osv.31

Även om miljömålen gäller för hela den geografiska kommunen, så är det uppenbart att de mest ambitiösa målen och flertalet av de ”skarpa” åtgärderna i första hand gäller ”kommunkoncernen”.32

Klimatkommissionen (2008)Bara ett år efter det att kommunen antagit sitt miljöprogram tillsattes en klimatkommission. Det verkade nämligen som om det skulle bli svårt att nå 2010 års klimatmål. Kanske var det också så, att kommunen för att komma vidare i sitt miljövårdsarbete måste försöka åstadkomma ett ökat engagemang från företagens sida, framför allt när det gällde transporter.

Kommissionen bestod av två politiker och två tjänstemän, representanter för det lokala näringslivet (Växjö Taxi, Alwex Transport, Volvo Construction Equipment), Linnéuniversitetet, det kommunala energibolaget (VEAB) och det regionala energikontoret (Energikontor Sydost). Dess uppgift var att analysera dels vad som borde göras för att åstadkomma en halvering av de fossila koldioxidutsläppen per invånare och på sikt ett fossilbränslefritt energi- och transport-system, dels hur omställningsarbetet skulle kunna utnyttjas för att bidra till lokal och regional utveckling och tillväxt.

Kommissionens slutrapport innehöll en förteckning över de åtgärder som behövde vidtas inom olika områden för att uppnå målen, beräkningar av vad de olika åtgärderna innebar ifråga om minskade utsläpp, vem som skulle göra vad och vad åtgärderna skulle innebära för den regionala tillväxten.

Kommissionen konstaterade att när det gällde utsläpp från produktionen av värme och el hade Växjö varit framgångsrikt. Men andelen träbränsle borde öka vid Sandviksverket och närvärmeverken, fler hushåll borde anslutas till fjärrvärmen, fler passivhus borde byggas, utanför fjärrvärmeområdet enbart passivhus, i industrin borde olja ersättas av förnybara bränslen och inom handel, industri och kontor borde elanvändningen minska med 20 procent. Fler vindkraft-

30 I sin årsredovisning presenterar Växjö både de ekonomiska och ekologiska tillgångarna och resultaten av kommunens verksamhet plus en social redovisning över arbetet med sådant som jämställdhet, barn och ungdom och folkhälsa. Gustavsson (2009), s. 134.31 Kommunen använde 2012 33 procent KRAV-märkta livsmedel. Målet är att 45 procent ska vara ekologiskt och/eller lokalt producerat 2015. Växjö blev 2008 certifierad som Fairtrade City. Växjös lilla gröna har initierats av kommunen och utarbetats i samarbete med lokala organisationer. Den ger tips om ”gröna restauranger”, Fair trade-butiker, lokalt producerade livsmedel, var man kan köpa begagnat etc.32 Se också Forsberg (2007), s. 38.



ASTE STAD?

verk borde byggas och småskalig vattenkraft borde öka liksom biobränslebaserad kraftvärme-produktion. Energirådgivning i samband med bygglov borde bli obligatoriskt och vid byggande på mark som sålts av kommunen skulle byggherren uppfylla stränga, specificerade energikrav

Kommissionen ville ha fler gågator i centrum, se fler miljöfordon, se mer samåkning och spar-sam körning, kraftigt höjda parkeringsavgifter, samordnade varutransporter, se fler pumpar för förnybara bränslen, se ökad biogasproduktion och en stor anläggning för produktion av bio-DME.

Det tidigare fastlagda klimatmålet innebar att de fossila koldioxidutsläppen per invånare skulle halveras mellan 1993 och 2010, i absoluta tal skulle de vara nere i 2 315 kilo/invånare 2010. År 2006 var de totala utsläppen 253 625 ton eller 3 232 kilo per invånare, vilket innebar att utsläppen måste minska med drygt 62 000 ton. De av klimatkommissionen föreslagna åt- gärderna skulle kunna innebära en minskning med nästan 70 000 ton, varav minskade utsläpp från transporter skulle svara för drygt 60 procent. Kommissionen insåg att det inte skulle bli lätt.

Bland de svåra frågorna lyfte kommissionen fram hur konsumtionen skulle dämpas. Men man framförde inga direkta förslag om hur detta skulle ske. Man konstaterade att det område, inom vilket de största beteendeförändringarna krävdes, var transporter.33

Kommunstyrelsen beslutade i april 2008 att kommissionens förslag skulle vara ett underlag i budgetarbetet och aviserade att förslagen skulle bli föremål för överväganden under mandat- perioden.

I sin uppföljning 2010 konstaterade kommissionen att målet för 2010 inte skulle nås trots att en rad av de planerade åtgärderna hade vidtagits, bland annat hade biogasanläggningen och samlastningen av kommunala transporter kommit till stånd.34 ”[D]et är utsläppen från transporter som det måste läggas extra kraft på framöver.”

Det var också uppenbart att Sandvik 2 inte längre var tillräckligt. Man klarade temperaturer ner till minus fem grader med biobränsle, men sedan måste man ta till olja. Våren 2012 fattade fullmäktige beslut om Sandvik 3. När det nya blocket tas i drift om något år kommer i stort sett all uppvärmning i Växjö ske med hjälp av icke fossila bränslen. Sandvik 3 innebär också att elproduktionen kommer att öka med 90 GWh (40 procent), vilket i sin tur innebär en minskning av koldioxidutsläppen med 24 000 ton eller, om man utgår ifrån att det handlar om att ersätta gammal kolkraft i Europa, 90 000 ton.

Det elcertifikatsystem, som infördes i Sverige 2003 för att stimulera produktionen av energi med förnybara bränslen, ökade ytterligare biobränslets kostnadsfördelar. Växjö kommun sålde

33 Se också Forsberg (2007), s. 78.34 Uppföljningen av klimatkommissionens förslag sker nu bl.a. inom ramen för kommunens energiplan.


VÄXJ

Ö –

EURO

PAS

GRÖN

ASTE

STA

D?

under perioden 2003–2012 elcertifikat för cirka 500 miljoner kronor. År 2012 upphörde den möjligheten, eftersom den gamla pannan i Sandviksverket inte längre kunde ingå i elcertifikat- systemet. Men om man byggde en ny, skulle man kunna fortsätta certifikatförsäljningen.

Biogas År 1998 beslöt fullmäktige att bygga en biogasanläggning. Man fick bidrag från EU och LIP. Det var tänkt som ett samarbete med Ljungby och Alvesta. Men det blev ingen anläggning, det blev för dyrt.

Tanken togs upp på nytt 2007, men då enbart i Växjö. År 2010 fattade fullmäktige beslut om att bygga en biogasanläggning vid reningsverket i Sundet vid Norra Bergundasjön. Kostnaden beräk-nades till 120 miljoner kronor (men det visade sig behövas ytterligare 45 miljoner). Anläggningen invigdes i november 2012. Det matavfall från restauranger och storkök och det avloppsslam, som inledningsvis rötades till biogas, kunde förse 20–25 stadsbussar och 500 personbilar med bränsle.

Större delen av gasen har dock gått åt till att försörja Sundet med el och värme. Anläggningens kapacitet kommer emellertid att öka om organiskt avfall också från hushållen samlas in och rötas och då kommer huvuddelen av produktionen att kunna användas som fordonsgas. Man räknar till exempel med att alla stadsbussar ska gå på biogas från och med sommaren 2013. Men det kommer ändå inte att räcka för särskilt många bilar, högst tusen. Detta kan i bästa fall innebära en minskning med 2 procent av Växjös koldioxidutsläpp. Tills vidare får man därför också fortsätta att arbeta med att effektivisera och minska transporterna.

Solenergi I samband med oljekriserna på 1970-talet vaknade också intresset för solenergi. Och i debatten inför folkomröstningen om kärnkraft 1980 talades det mycket om alternativ, ”sol, vind och vatten”. Kommunalrådet Sune Svantesson (C), ”Sune Sol”, tog upp frågan om solenergi för upp-värmning av hus. Med pengar från Byggforskningsrådet blev det möjligt att bygga ett solvärme-verk med solpaneler, i Ingelstad, som försåg 52 villor med värme under 10–15 år.

Även om solvärmeverket till slut lades ner på grund av driftproblem anses det ha haft betydelse för den senare utvecklingen av solenergi i kommunen. Några av solpanelerna från verket i Ingelstad används nu för att värma en del av duschvattnet i simhallen i Växjö.



ASTE STAD?

Nya paneler för varmvatten finns på flera äldreboenden. I Gemla sporthall används solvärme i kombination med bergvärme. Solceller används sedan 2008 i Teleborgs Centrum, sedan 2009 i Kungsmadsskolan och sedan 2010 i Arabyskolan, Östra Lugnets skola och Kommunhuset.

Totalt producerades 235 MWh el i solceller i Växjö 2012. Som jämförelse kan nämnas att i kommunen är normalproduktionen av el från vattenkraft drygt 14 GWh.

Växjö – trähusstadenVäxjöbornas värme och en hel del av deras el kommer från skogarna i stadens omgivningar. Men skogen kan också bli hus.

De första moderna trähusen i Växjö kommun med mer än två våningar byggdes 1992 i Tävelsås, en mil söder om Växjö. Då var det nödvändigt att begära dispens för byggandet. Det var nämligen till 1994 förbjudet att bygga höga hus i trä på grund av brandfaran.

Något senare letade Södra efter en plats i Växjö för att bygga ett högt trähus. Man bestämde sig för Wälludden söder om Växjösjön. Där byggdes två hus, ett med fem våningar och ett med fyra.

En bit in på 2000-talet var det dags för ännu högre hus. På Välle broar, på näset mellan Trummen och Växjösjön, blev 2009 fyra åttavåningshus i trä (Limnologen) klara – Europas första åttavåningshus i trä och då Europas högsta trähus. I samma område blev kort därefter de två första åttavåningspassivhusen i trä (Portvakten) klara. På universitetsområdet, som ligger strax intill Välle broar, finns två institutionsbyggnader i trä. Och Limnologen Syd är på gång. Planen är att bygga ett eller två höga trähus per år under en tio- till femtonårsperiod, 1 100 lägenheter, skolor etc.

Växjö har blivit en föregångare när det gäller höga trähus, mycket tack vare Södra. Välle broar är på väg att bli inte bara Sveriges största område med höga trähus utan också en nationell arena för byggande i trä. År 2008 inrättades Centrum för byggande och boende med trä (CBBT) i Växjö på initiativ av Växjö universitet (numera Linnéuniversitetet), Växjö kommun, Södra och SP Trätek. Forskare vid Linnéuniversitetet studerar trähusen på kors och tvärs: de mäter stegljud, luftljud, vibrationer, stomljud och krympning.

Den nationella strategin för ökat träbyggande (2005–2008) fick en fortsättning i ”Trästad 2012” med sjutton deltagande kommuner, bland dem Växjö, för att utveckla teknik och kompetens och ge inspiration åt lokala byggare, arkitekter, planerare och politiker.

VEAB började 2012 tillsammans med den ekonomiska föreningen ”Miljösmarta hus i

”Växjö har blivit en föregångare när det gäller höga trähus.”


VÄXJ

Ö –

EURO

PAS

GRÖN

ASTE

STA

D?

Småland”, bestående av ett tiotal företag och Växjö kommun, projektera ett ”miljösmart plus-hus” i Växjö. Man vill undersöka hur ett hus som ger mer energi än det gör av med fungerar i ett systemperspektiv. Huset ska ha solceller/paneler (el) och solfångare (värme), väggar av träpanel, som är tryckimpregnerad med linolja, tak av återvunnen aluminium och isolering av återvunnet tidningspapper och fårull.

De höga trähusen har föranlett en rad studiebesök. Bo Frank (M) konstaterar att ”[i]dag bygger vi de största och bästa trähusen med lågenergiteknik i världen. Det är också en del av Växjös miljöprofil, det är jätteviktigt att kunna visa på detta.”

Växjö – en nätverkande kommunVäxjö har deltagit och deltar i många nätverk, både i form av formella organisationer och tids-begränsade projekt; de flesta bestående av kommuner eller städer men ibland också av företag och statliga myndigheter.35 Ett skäl för att satsa på nationellt och framför allt internationellt nätverksarbete – det kostar en del i personella resurser – är att Växjö genom att delta i nationella och internationella program och projekt till stor del kunnat finansiera sina satsningar på miljö och klimat med externa medel.36 Därigenom har man kunnat undvika att andra politikområdenkommit i kläm. Ett annat skäl är att Växjö genom nätverkandet kunnat få del av idéer och erfarenheter, som kunnat tillämpas helt eller delvis på hemmaplan, och, inte minst, tidig informa-tion om nya program och projekt. Ett tredje skäl är att nätverken kunnat användas för att hitta lämpliga partners för ”lönsamma” projekt.

På internationella konferenser representeras Växjö alltid av en politiker och en tjänsteman, även om det huvudsakligen är tjänstemän som ingår i nätverken. De politiker som deltar i nät-verkens aktiviteter får, enligt de tjänstemän som kulturgeografen Eva Gustavsson har intervjuat, ökad tilltro till kommunens möjligheter på klimatområdet. Medlemskap i vissa nationella och internationella nätverk ger dessutom status och fungerar som en kvalitetsstämpel. De ger tyngd åt klimatfrågan i kommunen och medför större möjligheter för dem som vill satsa på den att konkurrera om kommunens resurser.37

35 Om de transnationella nätverken, se Gustavsson (2009), s. 143ff.36 Politiker och tjänstemän i Växjö får många inbjudningar att hålla föredrag och delta i paneler vid konferenser. Resor och konferensavgifter betalas då av arrangörerna och därigenom kan kommunen synas utan att det kostar så mycket. Gustavsson (2009), s. 213.37 Gustavsson (2009), s. 137f., 143, 210f., 213f., 225, 232f., 235.



ASTE STAD?

Hållbar utveckling som affärsmöjlighetFrågan är om Växjös klimatpolitik kan ge några kortsiktiga politiska poäng. Om ens lång- siktiga. Några effekter av den minskade fossilbränsleanvändningen i Växjö lär inte kunna avläsas i klimatet där. Eller i Sverige. Eller i världen. Varför bedriver då Växjö ett ambitiöst klimatarbete – det sker ju frivilligt, på kommunens eget initiativ?38 För att det är nödvändigt att många gör insatser på lokal nivå runt om i världen om man ska lyckas hejda storskaliga klimat-förändringar.39

Och för att det faktiskt kan ge både politiska och ekonomiska poänger. Det har medfört positiv uppmärksamhet, nationellt och framför allt internationellt, när man beslutade att kom-munen skulle bli fossilbränslefri. Det har inneburit affärsmöjligheter, för kommunen, dels genom billig energi, dels genom att man kunnat ro hem bidrag av olika slag, och för företag i skogs-branschen och för skogsägare. Det har uppstått en marknad för nya bränslen och drivmedel och för ny teknik. Klimatarbetet har bidragit till lokal och regional ekonomisk utveckling.40 Man kan utgå ifrån att dessa tre faktorer, viljan att ta sin del av ansvaret för att förhindra storskaliga klimatförändringar, statusvärdet av att anses vara en förebild och det ekonomiska intresset, förstärker varandra.

Slaven på triumfvagnenVäxjö har inte kommit ”i mål” när det gäller koldioxidutsläppen från fossila bränslen. Men man har kommit en god bit på väg. Den viktigaste faktorn bakom de minskade koldioxidutsläppen är fjärrvärmen. Sandvik 2 levererade 2011 615 GWh fjärrvärme och 230 GWh el. Antalet fjärrvärmekunder har blivit allt fler, 2 500 1998, 8 000 2009. Nu är så gott som alla hus i Växjö anslutna till fjärvärmesystemet. Sandviksverket producerar dessutom 34 procent av Växjös årliga elförbrukning på 726 GWh.

Bränslet utgörs numera huvudsakligen av biobränsle, det vill säga avverkningsrester från hyggen och spån och bark (2012 89 procent).41 Torv (2012 5 procent) blandas in i bränslet för

38 Se också Lundqvist & Biel (2007), s. 3 och Borgstede, Zannakis & Lundqvist (2007), s. 81.39 Orsakerna till problemen är i stor utsträckning lokala; det är aktiviteter på en viss plats som ger upphov till dem. Åtgärder för att lösa problemen måste också vidtas på en viss plats, inom en viss verksamhet. Kommunerna tillhör nyckelaktörerna i fråga om miljö- och klimatarbete. Se Storbjörk (2007), s. 458 och Gustavsson (2009), s. 22, 154.40 Gustavsson (2009), s. 155, 221, 223.41 Drygt hälften av askan återförs till skogen, resten blir fyllnadsmaterial i deponier.


VÄXJ

Ö –

EURO

PAS

GRÖN

ASTE

STA

D?

att förbättra förbränningsegenskaperna och för att få högre elverkningsgrad. Oljeanvändningen har på 25 år minskat från 100 procent till mindre än 5 (den kalla våren 2012 dock 6 procent). De 850 000–1 000 000 kubikmeter flis som används per år – 60 lastbilar per dygn under hög- säsong42 – motsvarar 85 500 kubikmeter olja. Flisbränslet medför en ”besparing” på 249 000 ton koldioxid.

Växjö använder årligen knappt 2 500 GWh för värme, el och transporter, en minskning per invånare under perioden 2002–2011 trots tillväxt – ekonomisk tillväxt och koldioxidutsläpp är i Växjö frikopplade sedan slutet av 1990-talet. 60 procent av energin kom 2011 från förnybara energiresurser (1993 33 procent), 35 från fossila bränslen och större delen av återstoden från kärnkraftsel. Uppskattningsvis kommer 45 procent av energin från kommunens eget territorium.

Under perioden 1993–2011 minskade koldioxidutsläppen med 41 procent per invånare. Varje Växjöbo släppte 2011 ut 2,7 ton koldioxid. 77 procent av utsläppen kom då från transporter och arbetsmaskiner.

De närmaste årens tre stora miljöutmaningar för Växjö är vattenkvaliteten i sjöarna, energisparande i äldre hus och minskade utsläpp från transporter.

Växjö är omgivet av sjöar. Tanken är att Växjö ska lanseras som De sju sjöarnas stad. Helga- sjön, Toftasjön, Barnsjön, Trummen, Växjösjön, Södra Bergundasjön och Norra Bergundasjön ligger inom cykelavstånd från staden. Förhoppningen är att man ska kunna fiska och bada i alla, även om det finns vissa dubier beträffande den gravt förorenade Norra Bergundasjön. Vatten-experter undersöker nu hur sjöarnas kvalitet ska kunna förbättras trots att staden växer så det knakar.

Man har än så länge inte kommit särskilt långt ifråga om miljövänliga, hållbara transporter – det är ett område som erfarenhetsmässigt är ett av de allra besvärligaste. Och det är man väl medveten om i Växjö. Det är en sak att bejaka fjärrvärme och biobränsle, en helt annan att ta cykeln istället för bilen.

År 1995 formulerade man målet att Växjö skulle bli Sveriges bästa och mesta cykelkommun. Sedan dess har kommunen byggt cykelvägar för mer än 40 miljoner kronor – det finns nu mer än 170 km cykelväg – och har sedan 2002 vår och höst bedrivit kampanjer för att få Växjö-borna att cykla mer. Kommunen har givit ut en cykelkarta, ordnat cykelvägvisning, bedriver ett

42 Numera finns stickspår till kraftvärmeverket för att möjliggöra flistransport på järnväg.

”Under perioden 1993–2011 minskade koldioxidutsläppen med 41 procent per invånare.”



ASTE STAD?

elcykelprojekt osv.43 I sin uppföljning 2010 konstaterade emellertid Klimatkommissionen ”att det fortfarande inte skett något genombrott för cykel”.

Växjö kommun har, med all rätt, påpekat att kommunen har högst begränsad rådighet över utveckling och produktion av miljövänliga fordon och miljövänligt och hållbart fordonsbränsle. Det kommunen kan göra är att på olika sätt stödja ”hållbara transporter”. Och effektivisera transportarbetet.

Koldioxidutsläppen från transporter ökade med 9 procent mellan 1993 och 2006, därefter har de minskat. Körsträckorna både per bil och invånare minskar.

Andelen miljöbilar i Växjö, flertalet av dem är etanolbilar, är hög i ett nationellt perspektiv. Åren 2002–2005 gav kommunen bidrag till miljöbilar. Gratis parkering för miljöbilar infördes 2002. I kommunorganisationen är 76 procent av personbilarna och 15 procent av de lätta last- bilarna miljöbilar.

Kommunen startade ett elbilsprojekt 2009. Hitintills är sju bilar i drift. Det finns än så länge sex laddningsstolpar. Laddning var gratis till 2012.

Kommunen satsar på att få fler att åka kollektivt. Men det har varit svårt att nå de uppsatta målen. Man överväger nu att erbjuda bilpendlare en gratismånad för att prova kollektivt resande.

I oktober 2010 inledde kommunen Samordnad varudistribution för sina 450 enheter. Alla leveranser – det handlar om cirka 20 ton varor per dag – går nu genom ett varudistributions- centrum för att sedan levereras enligt en särskild rutt. Utsläppen av koldioxid från transporter av de varor som köps in av kommunen har minskat med mer än 90 procent, dels som ett resultat av själva samordningen, dels för att merparten av transporterna sker med RME-fordon.44

Växjö har varit framgångsrikt. Om man ska gå vidare och behålla sin position som före-gångare, så handlar det nu om att plocka de mer svåråtkomliga frukterna. För förr eller senare kommer man till dem. Och de är i regel mer kostsamma, ekonomiskt men framför allt politiskt. Eftersom det då ofta handlar mer om beteende än teknik.45 Växjö har lyckats väl med det inter-nationella. Nu gäller det det individuella.

Då handlar det om mindre spektakulära åtgärder. Sandviksverket går att visa upp, de doftande flishögarna, det är konkret, påtagligt. Detsamma gäller de höga trähusen. De står där som monument. Så är det i betydligt mindre utsträckning med miljövänliga bilar. Eller inga bilar alls. Eller energisparande.

43 Klimatkommissionen (2008) ville bl.a. förbättra cykelvägnätet, anlägga cykelmotorvägar, ordna fler och säkrare cykelparkeringar, åstadkomma en mer cykelinriktad filosofi hos planerare och se till att företag på olika sätt uppmuntrade anställda att cykla eller gå.44 RME, rapsmetylester. 45 Se också Forsberg (2007), s. 26, 64 och Gustavsson (2009), s. 152.


VÄXJ

Ö –

EURO

PAS

GRÖN

ASTE

STA

D?

Utsläppen av avgaser från bilar kan minskas på i princip två sätt: genom tekniska åtgärder på fordon och drivmedel eller genom åtgärder som minskar körandet och transporterandet med bil. Tekniska lösningar är ofta dyra i pengar räknat men i allmänhet snabbare och lättare att genom-föra, i regel mer politiskt acceptabla, än beteendepåverkande åtgärder, som ofta är politiskt dyra. Det är i regel mer tilltalande att ta en medicin, om än besk, än att ändra ”livsstil”. Och det trots att mycket kan göras utan ny teknik och utan större kostnader, snarare tvärtom, sådana väl- kända ting som att cykla mer och åka kollektivt. Men hellre en katalysator, om än dyr, än att minska bilkörandet.

Det kan vara svårt att vidmakthålla ett brett intresse och stöd för miljövårds- och klimat- åtgärder. Och när det inte finns opinionsdrivande medborgargrupper, finns det risk för att politikernas intresse för miljöfrågorna svalnar, varnar en politiker.

Eva Lindberg, SNF:s kontaktperson i Växjö, tycker att LIP tog över Agenda 21-arbetet. Visserligen skapades jobb genom LIP, men ett halvideellt underifrånperspektiv kom att ersättas av ett uppifrånperspektiv. Aktiviteten i olika lokala grupper har minskat. Ett symptom på det är att Agenda 21 Forum, som förr hade ett par välbesökta möten per år, nu besöks av få människor, varav flertalet dessutom är politiker och tjänstemän. Och man kan enligt kulturgeografen Eva Gustavsson se klimatkommissionen som ett tecken på att det mer folkliga Agenda 21 ersatts av experter.

Växjö är trots allt är en kommun med relativt lindriga miljöproblem, det vill säga sedan man restaurerat Trummen och Växjösjön. Det finns inga stora, mäktiga industrier som kommunen måste ta särskild hänsyn till: Växjö domineras av medelstora företag.46

Man hittar anmärkningsvärt litet om jordbruk och skogsbruk i de olika miljö- och klimatprogrammen, inget om dessa näringars miljöpåverkan, inget om läckage av närsalter från åkermark, inget om växthusgaser i samband med kreatursuppfödning.

Under tre generationer byggde Växjö upp en föroreningsskuld.47 Sedan kan man se tre viktiga steg på vägen mot bättring: restaureringen av Trummen på 1970-talet, fjärrvärme baserad på biobränsle på 1980-talet och så beslutet om ett fossilbränslefritt Växjö på 1990-talet och de därefter följande satsningarna på biogasproduktion

46 Forsberg (2007), s. 27, 33f. och Gustavsson (2009), s. 137. Se också Eckerberg (2001), s. 33ff.47 Uttrycket ”föroreningsskuld” har jag hämtat från 1964 års naturresursutredning, SOU 1967:44.

”Det kanske kommer att behövas tre generationer för att åstadkomma sådana förbättringar att man kan tala om ett hållbart Växjö.”



ASTE STAD?

och energieffektivt byggande och nu försöken att åstadkomma hållbara transporter. Det kanske kommer att behövas tre generationer för att åstadkomma sådana förbättringar att man kan tala om ett hållbart Växjö – vad det nu kan vara för något.

Föroreningar är gränsöverskridande, direkt eller indirekt. En kommun kan ”exportera föroreningar” genom att importera varor som medfört förorenande utsläpp i samband med produktionen av dem. Man kan inte bortse från Växjöbornas konsumtion av varor producerade i andra kommuner och i andra länder.

Växjö – hela tiden på väg? Det var en reporter på BBC som 2007 kallade Växjö ”Europas grönaste stad”. Och kommunen anammade och lanserade skickligt den beteckningen som sitt varumärke – som om det vore ett faktum. Men det finns egentligen inga undersökningar som ger belägg för påståendet.

Växjö har bedrivit och bedriver otvivelaktigt ett mycket ambitiöst miljöarbete. Men det är en öppen fråga om Växjö är Sveriges grönaste stad.48 Det finns städer i Sverige som har varit nästan lika framgångsrika som Växjö, vissa till och med, i något avseende, mer framgångsrika.49

Men det gör väl inget om Växjö är Europas grönaste stad eller ej, Sveriges grönaste eller ej – utom möjligen för stadens marknadsföring. Eller som kommunens miljösamordnare Sohie Kim-Hagdahl har sagt: ”Nu kan vi inte backa. Säger vi att vi är Europas grönaste stad, då måste vi vara det – i alla beslut.”

I Växjö görs en massa bra saker. Det man gör i Växjö är inte unikt, men det man gör, gör man på tämligen bred front. Varför har då Växjö blivit så framgångsrikt ifråga om miljö? Vad är det för faktorer som har gjort att Växjö har haft och har så stora ambitioner?

I de olika dokumenten på Växjö kommuns hemsida får man veta mycket om vad man har gjort och vad man har uppnått, mindre om hur man lyckats göra det. Hur har processerna sett ut, från idé till beslut, åtgärder, genomförande och resultat? Vilka har varit de viktiga aktörerna? Vilka har varit initiativtagare? Hur har man samarbetat, hur har man byggt allianser för att få stöd och möta motstånd? Vilka har varit motståndare?50 Hur har de politiska partierna agerat?

48 Man kan notera att BBC i maj 2009 utsåg en annan stad till ”sannolikt världens grönaste”, nämligen Freiburg i Tyskland. http://news.bbc.co.uk/2/hi/in_depth/8064565.stm49 Det finns inga fastlagda kriterier på ”en grön kommun”. De rankningar som olika organisationer och tidningar har gjort, har gjorts utifrån olika utgångspunkter.50 Av Gustavsson framgår det att det fanns skeptiska politiker, men hon utvecklar inte frågan närmare. Se Gustavsson (2009), s. 131f. Vilka var skeptikerna? Var de så få att majoriteten kunde negligera dem?


VÄXJ

Ö –

EURO

PAS

GRÖN

ASTE

STA

D?

De kommunala nämnderna och bolagen? De kommunala tjänstemännen?51 De privata företagen? Media? Är det så att stödet för miljö- och klimatpolitiken har varit tillräckligt starkt, medan motståndet har varit måttligt?

Det bör ju också påpekas att olika aktörer kan ha olika motiv för att initiera, stödja eller genomföra en viss åtgärd eller ett visst projekt.

Tänk om Växjö, för en så där femton år sedan, sett till att några samhällsvetare följt vad som hände i kommunen. Eller om några forskare på alldeles egen hand hade kommit på den idén. Då skulle man kanske fått insyn i den svarta lådan.52 Det skulle ha kunnat ge viktiga lärdomar till glädje för andra kommuner. Eller är det kanske väl så effektivt att politiker och tjänstemän i Växjö informerar sina kollegor i andra kommuner hur de har gjort?53

Den här artikeln är bara lite skrap på ytan. Men man kan ändå redan nu våga peka ut några framgångsfaktorer. För det första ambitiösa politiker som har vågat något och som samtidigt har agerat långsiktigt.54 För det andra har det rått en påtaglig politisk enighet över blocken om inriktningen på miljöarbetet. Bo Frank (M) påstår att nästan alla partier i Växjö varit överens om i stort sett allting: stadens utveckling, planering och miljö. ”Människor kommer ihåg Växjö ute på olika konferenser därför att Växjöpolitiker är så engagerade, oavsett partifärg”, säger Åsa Karlsson Björkmarker (S). ”Det skapar en hel del sensation när jag förklarar att jag är social- demokrat och del av oppositionen, men att the Mayor mister Bo Frank, har valt att skicka mig hit för att prata om detta”.

Med de korta mandatperioder som gäller plus möjligheten av växlingar vid makten skulle det kunna vara upplagt för kortsiktighet och ryckighet i den kommunala miljöpolitiken. Och frågor av långsiktig karaktär därmed få stryka på foten. Eva Lindberg, SNF:s kontaktperson i Växjö, framhåller att när SNF 1995 valde att samarbeta med Växjö berodde det bland annat på att de båda politiska blocken arbetade åt samma håll. Det var viktigt för SNF att ett eventuellt makt-skifte inte skulle omintetgöra det som hade byggts upp.

51 Forsberg påpekar att tjänstemän inte sällan har fått rollen av ställföreträdande politiker och inte bara utarbetat förslag till åtgärder utan också utformat mål och visioner. Forsberg (2007), s. 70, 72.52 ”Fördjupade studier av enskilda kommuner är närmast en förutsättning för att analysera och förstå dynamiken i lokal hållbarhets-politik – med avseende på hur aktörer, maktförhållanden m.m. påverkar dess villkor.” Forsberg (2007), s. 20. Det vore intressant att veta vad företagen i Växjö tycker och hur de agerat. Det är kanske skillnad på vad ”näringslivet anser” och vad ett visst företag anser och hur ett företag agerar lokalt. 53 Forsberg påpekar att möjligheten att sprida framgångsrika arbetsformer och initiativ är omdiskuterad. Det goda exemplet kan vara beroende av unika lokala förhållanden som inte utan vidare går att kopiera. Forsberg (2007), s. 35. 54 Stefan Edman säger att det hade stor betydelse att Carl-Olof Bengtsson (S), som var kommunalstyrelsens ordförande 1994–2006, och Bengtssons efterträdare som ordförande, Bo Frank (M), på 1980-talet började driva miljöfrågor i kommunalpolitiken. E-brev till förf. 2013-05-03.

”Hur har processerna sett ut?”



ASTE STAD?

Det lyckade samarbetet med SNF är en tredje framgångsfaktor. En fjärde är det gedigna för-ankringsarbetet med omfattande samråd ifråga om vad som bör göras och hur det bör göras. En femte utgörs av väl formulerade och utformade mål och till dem kopplade riktlinjer och åtgärds-krav och uppföljning. För det sjätte är Växjö antagligen en tillräckligt stor kommun, kanske till och med lagom stor, med resurser för att satsa och agera i olika avseenden, inte minst för att kunna delta på den internationella arenan. Och inte för stor för att det ska uppstå svårigheter med samarbete och samordning över förvaltningsgränserna. En viktig faktor torde också, för det sjunde, vara det förhållandet att Växjö är en tillväxtkommun: det innebär resurser, möjligheter att tänka nytt.55 Det har för det åttonde uppenbarligen också funnits några eldsjälar, inte bara i föreningssfären utan också bland politikerna och i den kommunala förvaltningen, som gått i bräschen för olika miljövårdande åtgärder.56 Det kan hända saker när sådana inte bara vill utan också vet och kan.

I och med att Sverige gick med i EU 1995 sökte Växjö samarbete med miljöintresserade kommuner i andra EU-länder. Växjö har också sökt och lyckats få stora bidrag, både statliga och från EU, till olika miljösatsningar.57 ”Alla projektpengar från EU har ju varit en guldgruva för Växjö”, säger Bo Frank (M). Växjö har kommit in i en positiv spiral: bidrag till djärva satsningar, som har givit goda resultat, har visat att Växjö är värt att satsa på, vilket givit nya bidrag till nya satsningar osv.58 En sådan kommun kan antagligen locka till sig engagerade, energiska och kunniga tjänstemän, som ställs inför spännande uppgifter och som får röra sig både nationellt och internationellt. Sarah Nilson, som har varit miljöstrateg i Växjö, anser att det har funnits personer som velat något och som fått utrymme att göra saker. Och Anders Franzén, f.d. plane-ringschef, säger att det var ”en kick att få vara med och prata om vårt arbete för miljön” i andra länder. Det är inspirerande och utvecklande att i de olika nätverken träffa andra kunniga och engagerade människor med vilka man kan diskutera problem och lösningar. Men det kan nog också innebära ett tryck på såväl politiker som tjänstemän att fortsätta att ligga i framkanten. Allt fler kommuner formulerar ambitiösa miljö- och klimatmål, det krävs allt mer för att tillhöra tätgruppen.59

55 Se också Forsberg (2007), s. 55.56 Se också Forsberg (2007), s. 51.57 Se också Gustavsson (2009), s. 134, 142.58 Se också Forsberg (2007), s. 57 och Gustavsson (2009), s. 147, 149.59 Se också Gustavsson (2009), s. 153, 195, 212, 232. Klimatkommissionen påpekade att Växjö måste satsa på bioenergi och miljöteknik innan konkurrensen blev för stor från andra regioner. Det gällde bl.a. sådant som att utveckla fordonsbränslen genom för-gasning av biomassa och fortsatt utveckling av energieffektiva trähus. Kommissionen påpekade också att produktion av fjärrvärme, el och drivmedel från en och samma råvara kunde göra Växjö sårbart om konkurrensen om denna råvara ökade. – Det innebär både möjligheter och risker att vara pionjär.


VÄXJ

Ö –

EURO

PAS

GRÖN

ASTE

STA

D?

För en så där tjugofem år sedan lyssnade jag på en föreläsare, en holländare har jag för mig, som talade om olika smarta miljövårdsåtgärder, stora och små, i olika städer i Europa och som undrade hur det skulle se ut om alla genomfördes i en och samma stad. Det handlade om åtgärder som var genomförda, som fungerade, som innebar en förbättring av miljötillståndet. Under det här skrivandet om Växjö kom jag att tänka på den föreläsningen.

TillkännagivandeJag vill tacka Julia Ahlrot, miljöstrateg, och Henrik Johansson, miljösamordnare, i Växjö kommun, för litteraturtips av olika slag och svar på frågor. Henrik Johansson har dessutom haft vänligheten att läsa mitt manus och har därvid inte bara korrigerat sakfel och lagt till färska statistiska uppgifter utan också förbättrat mitt språk.

Det var också Henrik Johansson som tipsade mig om Eva Gustavssons avhandling, som jag pinsamt nog inte kände till. Växjö är ett av hennes två fall. Eva har generöst försett mig med sina skrifter.



ASTE STAD?

Borgstede, Chris von, Mathias Zannakis & Lennart J. Lundqvist (2007). ”Organizational culture, professional norms and local implementation of national climate policy”, i From Kyoto to the town hall. Making international and national climate policy work at the local level. Lennart J. Lundqvist & Anders Biel (red.) London: Earthscan.

Katarina Eckerberg (2001). ”Sweden. Problems and prospects at the leading edge of LA21 implementation”, i Sustainable communities in Europe (2001) William Lafferty (red.) London: Earthscan.

Fernstedt, Bengt (1973). ”Föroreningen av Växjösjön 1870–1925”, Hyltén-Cavalliusföreningens årsbok 1972 Kronobergsboken.

Forsberg, Björn (2007). Hållbarhetens lokala horisont. Forskning om kommunernas arbete med miljö och hållbar utveckling. Stockholm: Naturvårdsverket, Rapport 5674.

Gustavsson, Eva (2009). Mellan det lokala och det globala – klimat, kommuner, nätverk. Örebro: Örebro Studies in Human Geography 2.

Hagson, Anders (2003). Effekter av externetablerad handel, särskilt dagligvaruhandel, på trafikarbete och miljö. En kunskapsöversikt. Göteborg: Chalmers.

Hajdari, Valmira (2012). A sustainable city of Växjö. A study in policy- making. Lund University, Department of Political Science, STVK02, Autumn 2012.

Lundgren, Lars (1974). Debatten om vattenförorening i Sverige 1890–1921. Lund: Gleerups.

Lundqvist, Lennart J. & Anders Biel (2007). ”From Kyoto to the town hall: transforming national strategies into local and individual action”, i From Kyoto to the town hall. Making international and national climate policy work at the local level. Lennart J. Lundqvist & Anders Biel (red.) London: Earthscan.

Palm, Lars & Marja Åkerström (2001). Vem utmanade vem. Lund: Media and Communication Studies, Lund University.

SOU 1967:44 Miljövårdsforskning. Del 2: Organisation och resurser (1967). Betänkande avgivet av 1964 års naturresursutredning.

Storbjörk, Sofie (2007). ”Governing climate adaptation in the local arena”, Local Environment, 12(5).

Växjö – Europas grönaste stad (u.å.). Text och intervjuer: Anneli Wirdenäs (utan förlagsort) www.vaxjo.se 2013-02-22 http://news.bbc.co.uk/2/hi/in_depth/8064565.stm 2013-01-30

Referenser


MER ÄN MILJÖPOLITIK– GENERATIONSMÅLET UR ETT GLOBALT RÄTTVISEPERSPEKTIV


PETTER LYDÉN

Född 1974, pol.mag. Arbetar som policyrådgivare i klimatfrågor på biståndsorganisationen Diakonia. Bakgrund på Miljödepartementet, Naturvårdsverket och som konsult i Zambia.


Att utrota fattigdomen är fortfarande mänsklighetens främsta

utmaning, är tanken som genomsyrar detta kapitel. Och välfärd

för alla måste skapas utan att miljön förstörs.

Generationsmålet är inom räckhåll; tekniker, kunskaper och

ekonomiska resurser finns, i Sverige och övriga industrialiserade

länder. Men lösningarna finns huvudsakligen utanför miljö-

politiken. Målet om att utrota fattigdomen är i samma situation;

handelsavtal, militärt samarbete, jordbruks- och industri-

subventioner, migrationspolitik – det är utanför bistånds-

politiken lösningarna finns.

Det är en samlad politik för hållbar utveckling – för alla

– som krävs, hävdar Lydén.


MER ÄN

MILJÖTEKN

IK

De flesta människorna på jorden har betydligt mindre resurser än vad svenskar i genomsnitt har. I en global jämförelse ligger medelinkomsten i Sverige i den absoluta toppen – det är färre än 120 miljoner människor som tjänar mer än en medelsvensk. Det betyder att 98 procent av världens befolkning tjänar mindre än en svensk.1 Behöver svenskar mer resurser för att lösa miljöproblemen?

Intimt sammankopplat med denna ekonomiska rikedom är förbrukningen av naturresurser. Om alla människor på jorden hade samma livsstil som människorna i Sverige skulle det behövas resurser motsvarande 3,2 jordklot.2 Det är varken hållbart eller rättvist.

Lägg till det att 14 av 16 svenska miljökvalitetsmål inte ser ut att kunna uppnås till 2020,3 och det står klart att Sverige står inför stora utmaningar både på hemmaplan och som aktör i det globala sammanhanget.

1 Data från Världsbanken och SCB, gäller 2008, visualiserat på http://www.globalrichlist.com2 Sweden Factsheet 2012, Global Footprint Network, http://www.footprintnetwork.org/images/trends/2012/pdf/2012_sweden.pdf3 Årlig uppföljning av Sveriges miljökvalitetsmål och etappmål 2013, rapport 6557, Naturvårdsverket 2013, http://miljömål.se/Global/24_las_mer/rapporter/malansvariga_myndigheter/2013/arlig-uppfoljning-miljomalen-2013.pdf


”Behöver svenskar mer resurser för att lösa miljöproblemen?”


MER

ÄN

MIL

JÖTE

KNIK

Generationsmålet om att ”till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljö- problemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser” inkluderar sympatiskt nog hela världen, även om det går att problematisera skrivningen om att miljö- och hälsoproblem utanför Sverige inte ska öka – om det tolkas som att dagens påverkan därmed anses vara acceptabel.

De stora miljöproblemenGenerationsmålet innebär att de stora miljöproblemen i samhället ska vara lösta inom en generation. Så vilka är de stora miljöproblemen? Och sträcker de sig utanför det svenska samhället? De sju ”strecksatser” som tillhör generationsmålet kan vara en definition4:• Ekosystemen har återhämtat sig, eller är på väg att återhämta sig, och deras förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster är säkrad.• Den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljön bevaras, främjas och nyttjas hållbart.• Människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan samtidigt som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas.• Kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från farliga ämnen.• En god hushållning sker med naturresurserna.• Andelen förnybar energi ökar och energianvändningen är effektiv med minimal påverkan på miljön. • Konsumtionsmönstren av varor och tjänster orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt.

Om strecksatserna ska kunna ses som en definition av de stora miljöproblemen krävs dock att man läser dem ”omvänt”, så att de tillstånd som beskrivs ses som motsatsen till dagens situation, vilket i omskriven version skulle kunna se ut så här:• Ekosystemen är ansträngda, och förstörs mer och mer, och deras förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster är osäker.• Den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljön urholkas, främjas inte och nyttjas över sin förmåga.

4 Steg på vägen – fördjupad utvärdering av miljömålen 2012 (2012) Stockholm: Naturvårdsverket, Rapport 6500.



MER ÄN

MILJÖTEKN

IK

• Människors hälsa utsätts för alltför mycket negativ miljöpåverkan samtidigt som miljöns positiva inverkan på människors hälsa inte främjas.• Kretsloppen är resursineffektiva och innehåller för många och/eller för mycket farliga ämnen.• En dålig hushållning sker med naturresurserna.• Andelen förnybar energi minskar eller är oförändrad och energianvändningen är ineffektiv med för stor påverkan på miljön. • Konsumtionsmönstren av varor och tjänster orsakar för stora miljö- och hälsoproblem

Strecksatserna är skrivna så att de går att applicera både på Sverige enskilt och på resten av världen, genom den påverkan svensk produktion och konsumtion har. I sin ursprungliga form är strecksatserna en beskrivning av vad miljöpolitiken ska inriktas mot, men som den fördjupade utvärderingen av miljömålen från 2012 mycket riktigt konstaterar räcker det inte med miljöpolitik. Beslut inom andra politikområden är centrala för att den nödvändiga samhällsomställningen ska kunna ske. 5

Om utgångspunkten är att miljöpolitiken på det statliga planet hanteras av Miljödepartementet och dess myndigheter samt länsstyrelserna och att den kommunala nivån hanteras av de ut- pekade nämnderna och förvaltningarna kan det enkelt konstateras att varje enskild strecksats även påverkas av politiken i andra departement, myndigheter och organ – i synnerhet om miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser beaktas.

Riksdagen beslutade 2003 om en politik för global utveckling, PGU, som syftar till att svensk politik, oavsett politikområde, samstämmigt ska bidra till en rättvis och hållbar global utveckling.6 Utgångspunkten är att biståndet som Sverige ger inte är det enda medel Sverige har för att på- verka världen i positiv riktning. Eftersom PGU inkluderar miljöpolitiken skulle man kunna anta att det därmed finns tillräcklig styrning för att nå generationsmålets del om att inte orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser – men verkligheten är, som både den fördjupade utvärderingen av miljömålen och CONCORD Sverige7 konstaterar, dessvärre en annan.

5 Steg på vägen – fördjupad utvärdering av miljömålen 2012, Rapport 6500, Naturvårdsverket 2012.6 Prop. 2002/03:122 Gemensamt ansvar: Sveriges politik för global utveckling. 7 Barometer 2012 – organisationer mäter trycket på Sveriges politik för global utveckling, CONCORD Sverige 2012, http://www.concord.se/page.asp?id=534


MER

ÄN

MIL

JÖTE

KNIK

Generationsmålet har potential att fungera som en motsvarighet till PGU på miljöområdet, även om det föreligger en risk för dubbelstyrning. Helt centralt är dock att generationsmålet behöver utvidgas till att vara ett inriktningsmål för samtliga politikområden, inte bara för miljö-politiken som den nuvarande skrivningen lyder.

En sådan utvidgning av generationsmålet stämmer väl överens med den nya definition av begreppet hållbar utveckling som Johan Rockström från Stockholm Resilience Center med flera har publicerat – där de tre ”benen” ekologisk, ekonomisk och social hållbar utveck-ling istället beskrivs som hierarkiska cirklar: ekonomi inom samhället [social] som i sin tur finns inom miljön [ekologisk].8 Innebörden är att de tre begreppen inte är jämställda delar, utan det är miljön – formulerat som planetära gränsvärden – som sätter de yttersta gränserna, och inom den sätter samhället i sin tur gränserna för ekonomin.

Förhållandet mellan ekonomisk aktivitet och miljöpåverkanHistoriskt och globalt finns ett samband mellan ekonomisk aktivitet och negativ miljöpåverkan, vilket inte är särskilt märkligt. Produktion och konsumtion tar oftast naturresurser i anspråk och fordrar energi för tillverkning och transporter, vilket på olika sätt påverkar miljön negativt. Ett antal indikatorer kan användas för att illustrera detta samband, en tydlig sådan är utsläppen av koldioxid, som från fossila källor är en skadlig växthusgas. När det traditionella sättet att mäta och redovisa koldioxidutsläpp används, som bygger på utsläppens geografiska läge – det vill säga utsläpp som sker inom ett lands gränser räknas som det landets utsläpp, oavsett varför utsläppen uppstått – syns en förändring i sambandet mellan ekonomisk aktivitet och utsläpp när en högre ekonomisk nivå nåtts. Industrialiserade länder kan i flera fall visa ökad ekonomisk aktivitet och lägre ökningstakt på utsläppen (så kallad relativ decoupling), i vissa fall till och med minskade utsläpp samtidigt som den ekonomiska aktiviteten ökar (så kallad absolut decoupling). Om de industrialiserade ländernas ekonomier ska fortsätta att växa är det inget annat än absolut decoupling som krävs.9

8 Nature 495, 305–307 (21 March 2013), Policy: Sustainable development goals for people and planet, http://www.nature.com/nature/journal/v495/n7441/full/495305a.html9 Prosperity without growth, the transition to a sustainable economy (2009) UK Sustainable Development Commission.

”Generationsmålet behöver utvidgas till att vara ett inriktningsmål för samtliga politikområden.”


MER ÄN

MILJÖTEKN

IK

Diagram 1. Den globala förbrukningen av fossila bränslen, relaterade koldioxidutsläpp och BNP, från Prosperity without growth, the transition to a sustainable economy, UK Sustainable Development Commission 2009.

I den senaste uppföljningen av miljömålen10 konstaterar Naturvårdsverket att ”hållbar pro-duktion och konsumtion [är] avgörande för att nå miljömålen”. Naturvårdsverket drar också slutsatsen att ”så länge den totala konsumtionen fortsätter att öka minskar ändå inte konsumtionens sammanlagda miljöpåverkan” – och skriver därefter inget mer i frågan, vilket kanske kan förklaras med att problemet sträcker sig utanför miljöpolitiken.

I ett enskilt land kan ökad ekonomisk aktivitet till en viss nivå ha en positiv effekt på miljön. Det gäller länder som utgår ifrån en låg ekonomisk nivå och handlar främst om lokala föro-reningar och giftiga ämnen. Globalt sett har dock miljö- och klimateffekterna av den ökade ekonomiska aktiviteten varit negativa. Det finns en poäng i att skilja på industrialiserade länder och mindre utvecklade länder i diskussionen om ökad ekonomisk aktivitet. När sådana basala materiella behov som mat, bostad och grundläggande infrastruktur, som människor som lever

10 Miljömålen – Årlig uppföljning av Sveriges miljökvalitetsmål och etappmål 2013 (2013) Stockholm: Naturvårdsverket, Rapport 6557.

1980 1985 1990 1995 2000 2005

0

50

100

150

200

250

Kol

Naturgas

Världens BNP

Förbränning CO2

Olja


MER

ÄN

MIL

JÖTE

KNIK

i fattigdom saknar, ska tillgodoses kommer det att medföra ökad ekonomisk aktivitet – och det är positivt. De naturresurser som behövs för detta och den negativa miljöpåverkan som där-med uppstår, bör naturligtvis minimeras så långt som möjligt. I industrialiserade länder kan det istället vara tvärtom – den omställning som behövs till ett mer hållbart samhälle kan leda till minskad ekonomisk aktivitet – och det behöver inte vara negativt.

Den nuvarande situationen med en ökande befolkning i världen, överutnyttjandet av ändliga resurser och den pågående globala uppvärmningen pekar tydligt mot behovet av en annorlunda ekonomisk utveckling i världen.

Sverige orsakar miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränserEn bärande del av generationsmålet handlar om att inte ”orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser”, där ordet ”ökade” rimligen endast kan tolkas som att den svenska påverkan inte ska öka miljö- och hälsoproblemen jämfört med den nivå som skulle rått utan svensk aktivitet över huvud taget. Det står då i motsats till tolkningen att ”ökade” skulle baseras på nuläget [då generationsmålet beslutades].

Ett sätt att beskriva den svenska påverkan på miljön utanför Sveriges gränser är genom det ekologiska fotavtryck Sverige ger upphov till. Det visar på Sveriges efterfrågan på jordens natur-resurser och bioproduktiva förmåga. Det ekologiska fotavtrycket mäter hur mycket resurser som tas i anspråk, baserat på produktionen och konsumtionen. I detalj visar det ekologiska fotavtrycket hur stora land- och vattenytor som behövs för att producera den energi, den mat och de materiella resurser som används i vardagen. Det inkluderar även den yta som krävs för att absorbera de koldioxidutsläpp som alla aktiviteter ger upphov till.

Sveriges ekologiska fotavtryck är 5,7 globala hektar per person11, vilket kan jämföras med en globalt hållbar nivå på 1,8 globala hektar per person – om det totala utrymmet delas lika för alla människor på jorden12. Det betyder att om alla levde som vi gör i Sverige skulle vi behöva resurser motsvarande 3,2 jordklot.

Om man plockar ut utsläppen av koldioxid och andra växthusgaser och granskar dem i ett globalt rättviseperspektiv är siffrorna slående. Det första man behöver göra är att lämna den

11 Sweden Factsheet 2012, Global Footprint Network, http://www.footprintnetwork.org/images/trends/2012/pdf/2012_sweden.pdf12 National Footprints Account 2011 Edition, Global Footprint Network, http://www.footprintnetwork.org/images/uploads/NFA_2011_Edition.pdf


MER ÄN

MILJÖTEKN

IK

territoriella statistiken – som är den vanligast rapporterade – och istället se på utsläppen ur ett konsumtionsperspektiv. Det innebär att samtliga växthusgasutsläpp som svensk konsumtion ger upphov till – oavsett var de uppstår – räknas. Samtidigt dras utsläpp inom Sveriges gränser som uppstår på grund av varor som exporteras bort. Den konsumtionsbaserade utsläppsstatistiken har större osäkerheter än den territoriella, och varierar mellan olika studier. Naturvårdsverket uppger de konsumtionsbaserade utsläppen till 10,6 ton per person och år (2008)13, medan SEI har kommit fram till 14,2 ton per person och år (2004)14. Det är i båda fallen avsevärt högre än när de territoriella utsläppen beräknas per person – 7 ton per person och år15 – och framför allt visar utsläppen en ökande utveckling när de beräknas ur ett konsumtionsperspektiv, till skillnad från den territoriella statistiken. Denna ökning uppstår trots ökad miljömedvetenhet och energi-effektivare teknik, och beror på att konsumtionen totalt sett ökar. För att nå målet om att hålla den globala uppvärmningen under två grader behöver vi komma ner till två ton per person och år senast 2050.16

Svenska miljöinsatser utomlandsEn del av Sveriges nuvarande klimatpolitik innebär att växthusgasutsläpp i utvecklingsländer ska sänkas, istället för att sänka utsläppen i Sverige, med hjälp av investeringar i utsläppsminskande projekt. Det sker genom Mekanismen för ren utveckling (CDM), som genom åren kritiserats hårt inte bara för bristande klimatnytta utan också för att många projekt har haft negativa effekter i den lokala miljön. Ett av många exempel finns i en studie från Swedwatch där ett svenskstött vattenkraftprojekt i Indien konstaterades ha flera brister i hälso- och säkerhets- arbetet på byggarbetsplatsen samt att villkoren var undermåliga för de många migrantarbetare som var tillfälligt anställda. Bybor och småbönder runt floden där vattenkraftverket byggdes drabbades genom att inte få tillräcklig kompensation från projektbolaget och genom att inte ha fått tydlig och transparent information om negativa effekter från projektet.17

13 Konsumtionsbaserade miljöindikatorer (2012) Stockholm: Naturvårdsverket, Rapport 6483.14 Global miljöpåverkan och lokala fotavtryck (2012) Stockholm: SEI.15 Miljömålsportalen, indikator för Begränsad klimatpåverkan, http://www.miljomal.se/Miljomalen/Alla-indikatorer/Indikatorsida/?iid=77&pl=116 Global miljöpåverkan och lokala fotavtryck (2012) Stockholm: SEI.17 Vi konsumerar, de kompenserar. En granskning av Sveriges köp av utsläppskrediter (2012) Stockholm: Swedwatch 52. http://www.swedwatch.org/sites/default/files/cdm-rapport.pdf


MER

ÄN

MIL

JÖTE

KNIK

Ett begrepp som används allt oftare är ”landgrabbing”, som på svenska skulle kunna översättas med ”markroffande”, och som syftar på när företag eller rika stater köper eller arrenderar mark med tveksamma villkor eller metoder i utvecklingsländer. Företeelsen har ökat kraftigt de senaste åren.18 Svenska miljöinvesteringar har figurerat i flera fall av landgrabbing, till exempel har det statliga biståndsorganet Swedfund investerat i ett företag som skulle producera etanol i Sierra Leone, vilket lett till att lokalbefolkningen har drabbats av vattenbrist och hunger när företaget tagit över deras jordbruksmark.19

Sverige finansierar även miljöinsatser i utvecklingsländer genom multilaterala instanser som Världsbanken, bland annat genom IFC som är den del av Världsbanken som via lån och investeringar ska stödja privatsektorn i utvecklingsländer. Världsbankens egen utvärderingsenhet konstaterade 2012 att IFC vet för lite om miljömässiga och sociala effekter av sin utlåning till finansiella marknader. IFC:s riktlinjer är inte heller tillräckliga för att säkerställa att investeringarna inte drabbar lokalbefolkningen eller miljön negativt.20

Att svenska investeringar, som syftar till miljöförbättring i andra länder eller globalt genom minskade växthusgasutsläpp, inte tar tillräcklig hänsyn till människorna och miljön på platsen där de sker är en allvarlig brist och i direkt motsättning till generationsmålets skrivning om att inte ”orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser”.

Den 9 maj 2013 uppmätte Mauna Loaobservatoriet på Hawaii en koldioxidhalt i atmosfären på 400 ppm – så hög har koldioxidhalten inte varit på fyra miljoner år. Det är alltså första gången i mänsklighetens historia som koldioxidhalten i atmosfären nått denna nivå, och det beror till allra största delen på mänskligt orsakade utsläpp av växthusgaser.21 De skador och förändrade förhållanden som klimatförändringarna medför, till exempel vilka grödor som kan odlas var och extremväderhändelser som översvämningar, drabbar människor i fattiga länder hårdast. Klimat-förändringar är en av orsakerna till att många människor blir flyktingar. Ibland förändras de grund- läggande livsvillkoren så allvarligt att människor tvingas bryta upp. Många blir internflyktingar

18 The Race for Land. Landgrabbing, peasant agriculture and human rights (2012) Stockholm: Forum Syd, Afrikagrupperna och Kooperation Utan Gränser. www.weeffect.org/files/2012/12/LandGrabbingReport.pdf19 Svenska investeringar används till land grabbing, Sveriges Radio 2012, http://sverigesradio.se/sida/artikel.aspx?programid=83&artikel=508861420 CAO Audit of a Sample of IFC Investments in Third-Party Financial Intermediaries, The Office of the Compliance Advisor/ Ombudsman 2012, www.cao-ombudsman.org/newsroom/documents/Audit_Report_C-I-R9-Y10-135.pdf21 Carbon Dioxide at NOAA’s Mauna Loa Observatory reaches new milestone: Tops 400 ppm, Pressmeddelande 2013-05-10, http://researchmatters.noaa.gov/news/Pages/CarbonDioxideatMaunaLoareaches400ppm.aspx

”Svenska miljöinvesteringar har figurerat i flera fall av landgrabbing.”


MER ÄN

MILJÖTEKN

IK

i sitt eget land, medan andra flyr till ett grannland. Klimatflyktingskapet är redan vardag i Bangladesh och i östra Afrika. I det översvämningsdrabbade Bangladesh försvinner den odlings-bara marken och landsbygdsbefolkningen i dessa områden tvingas flytta till höglandsområdena, huvudstaden Dhaka eller Indien. I östra Afrika trappar de hårda torkperioderna upp konflikter. En stor ström av klimatflyktingar kan öka instabiliteten och förvärra redan existerande konflikter. Den resursbrist som orsakas av klimatförändringarna kan också öka risken för konflikter.22

Ekonomiska konsekvenser av klimatförändringarnaEuropeiska miljöbyrån (EEA) visar i en rapport23 hur Europa (eller åtminstone EU) påverkas av klimatförändringarna. Enligt EEA kommer Sverige på flera områden att gynnas ekonomiskt, i total motsats till hela södra Europa – och kanske framför allt, i motsats till fattiga länder i det globala Syd. Eller med andra ord: Klimatförändringarna i sig, det vill säga den globala upp- värmningen som till en viss nivå redan är oundviklig, leder till ändrad global maktbalans, där vissa gynnas och andra drabbas.

EEA är inte ensamma om att visa hur Sverige kommer att gynnas av sina höga utsläpp av växthusgaser – på bekostnad av möjligheten för människor i fattiga länder att nå en dräglig livsnivå. Ett nätverk av frivilligorganisationer har med siffror från den oberoende internationella organisationen DARA24 visat hur Sverige redan 2030 kommer att ha nära 50 miljarder kronor högre BNP på grund av klimatförändringarna – även om man tar hänsyn till de betydande kostnader som uppkommer också i Sverige på grund av klimatförändringarna. Som jämförelse kommer i ett fattigt land som Mali, enligt samma beräkningar, BNP att minska med mer än 40 miljarder kronor, vilket är mer än 60 procent av landets nuvarande BNP.25

Den välfärdsnivå Sverige har idag bygger på decennier av utsläpp av växthusgaser, som redan orsakat och fortsätter orsaka kostnader och lidanden för människor i fattiga länder. Som det ser ut nu går dock Sverige varken mot tillräckligt stora utsläppsminskningar eller tillräcklig finansiering av de nödvändiga anpassningsåtgärderna i de fattiga länderna.

Möjligheten till utveckling i de fattigare länderna hänger samman med klimatförändringarna som är ett hot mot samtliga utvecklingsmål, framför allt eftersom människor som lever i fattigdom

22 Klimatflyktingar, faktablad från Kyrkornas globala vecka 2012, http://globalaveckan.se/files/2012/10/Klimatflyktingar.pdf23 Climate change, impacts and vulnerability in Europe 2012, http://www.eea.europa.eu/publications/climate-impacts-and-vulnerability-2012/24 Climate Impacts, 2012, http://tcktcktck.org/climate-impacts25 Världsbanken, 2011, http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.CD


MER

ÄN

MIL

JÖTE

KNIK

är den grupp som är mest sårbar för klimatförändringarnas effekter. En fortsatt fossilbaserad utveckling är inte bara miljöförstörande utan kommer också att hindra en långsiktigt hållbar utveckling. Det finns inte någon långsiktig motsättning mellan att åstadkomma en miljö- vänlig utveckling och att lyfta människor ur fattigdom, tvärtom är det en förutsättning för en fattigsdomsbekämpning som håller över tid.

Den rättvisa lösningen på hela generationsmåletUtvecklingstrenderna i världen är komplexa och motsägelsefulla. Handel, teknik och ekonomiska investeringar binder ett nät av ömsesidigt beroende. Över en miljard människor, varav 70 procent kvinnor, tvingas överleva på mindre än 1,25 dollar om dagen. Den rikaste femtedelen av jordens befolkning använder fyra femtedelar av jordens resurser. Svenskars ekologiska fotavtryck är mer än tre gånger större än jordens bärkraft. För att nå generationsmålet om ”ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser” är det alldeles uppenbart att den svenska livsstilen behöver föränd-ras. Riksdagen har beslutat att Sverige ska bidra till en rättvis och hållbar global utveckling – generationsmålet reflekterar det genom att tydliggöra svensk miljöpåverkan utomlands.

Att utrota fattigdomen och skapa en rättvis och hållbar utveckling är fortfarande mänsklig-hetens främsta utmaning. Den stora utmaningen är alltså att skapa välfärd för alla människor utan att förstöra förutsättningarna för densamma – att inte förstöra miljön. Detta ställer fram-förallt krav på de industrialiserade länderna att ändra sina ohållbara konsumtions- och pro-duktionsmönster, så att resursförbrukningen minskar till en globalt rättvis och hållbar nivå. De mindre utvecklade länderna behöver samtidigt finna utvecklingsvägar med mindre negativ miljöpåverkan än de vägar dagens industrialiserade länder tog. Det är då viktigt att tillägga att de industrialiserade länderna har ett ansvar och har lovat – på grund av sin historiska miljö-skuld och nuvarande kapacitet – att stödja utvecklingsländernas hållbarare utvecklingsvägar med kunskap, teknik och ekonomiska resurser. Detta är en grundprincip från FN-mötet i Rio de Janeiro 1992, där principen om ”delat men olika ansvar” skrevs in i både Riodeklarationen och klimatkonventionen, och senare även i Kyotoprotokollet.26

I de mindre utvecklade länderna är produktionsförhållandena ofta sämre än i de industrialise-rade länderna och eftersom importen till Sverige och andra industrialiserade länder från de

26 Rio Declaration on Environment and Development, 1992, http://www.un.org/documents/ga/conf151/aconf15126-1annex1.htm

”Delat men olika ansvar.”


MER ÄN

MILJÖTEKN

IK

mindre utvecklade länderna ökar, har hittills även miljöpåverkan från vår egen konsumtion ökat på global nivå. Att kunna exportera sina varor till rimliga priser är dock viktigt för utveck-lingsländernas möjlighet att utvecklas och minska fattigdomen. För detta spelar både handels-avtal, den nuvarande konsumtionskulturen samt Sveriges och EU:s subventioner till exempelvis jordbruket stor roll. De välutvecklade länderna måste ta mer ansvar genom att ställa krav på en produktion som visar på god miljö- och människohänsyn samt framför allt vara beredda att betala vad det faktiskt kostar.

KlimaträttvisaEtt grundläggande förhållande kopplat till klimatfrågan är den historiska och framtida utveck-lingen – i bred bemärkelse – i olika delar av världen. Sverige och övriga industrialiserade länder har byggt sina samhällen med hjälp av billig och förorenande fossil energi. Det är en utvecklings-väg som i minskande utsträckning är möjlig för de mindre utvecklade länderna. Det beror både

Diagram 2. Även med mycket krävande utsläppsminskningsscenarier för utvecklingsländerna (röd kurva – Non-annex 1) finns bokstavligen talat inget utsläppsutrymme kvar för de industrialiserade länderna (blå kurva – Annex 1).27

27 Kevin Anderson, What Next Volume III: Climate, Development and Equity, http://whatnext.org/resources/Publications/Volume-III/Single-articles/wnv3_andersson_144.pdf

2000 2020 2040 2060 2080 2100

10

20

30

Peak - 2010

Reductor ∞ % p.a.

Non-annex 1Annex 1

GtCO2/yr


MER

ÄN

MIL

JÖTE

KNIK

på dyrare resurser och det omöjliga i att fortsätta släppa ut växthusgaser om farliga klimat- förändringar ska kunna undvikas. De historiska utsläppen av växthusgaser, där USA och EU ligger i topp28, är så stora att mycket lite utrymme i atmosfären finns kvar för ytterligare utsläpp. Fördelningen av vem som ska få utnyttja det kvarvarande utsläppsutrymmet är en nyckelfråga i FN:s klimatförhandlingar, där utvecklingsländerna på goda grunder hävdar att de industrialise-rade länderna egentligen inte har något utsläppsutrymme kvar.

I Diagram 2 syns de utsläppsminskningar som är nödvändiga för att på ett rättvist sätt – det vill säga ett sätt som ger fattiga länder möjlighet att utvecklas – kunna hålla den globala upp-värmningen under 2 grader.

KlimatfinansieringDe utsläpp av växthusgaser som Sverige orsakat och fortsätter orsaka skapar klimatförändringar som för med sig torka, översvämningar och förändrade jordbruks- möjligheter. Det drabbar människor som inte själva orsakar några skadliga växthusgasutsläpp, det vill säga människor som lever i fattigdom, i världens fattigaste länder. Det leder till ett behov av någon form av kompensation, med överföringar från det rika Nord till det fattigare Syd. Ytterligare överföringar – av teknik, kunskap och pengar – behövs för att få till stånd en mindre utsläppsintensiv utveckling i de fattiga länderna. Sådana överföringar är inskrivna i klimat- konventionen29, som Sverige skrivit under, och dessutom delvis operationaliserade genom över-enskommelsen under FN-klimatmötet i Köpenhamn 2009. Tillsammans med övriga industriali-serade länder tog Sverige på sig att från och med 2020 mobilisera 100 miljarder dollar årligen till utvecklingsländer.30 För Sveriges del skulle det innebära ca 4,2 miljarder kronor 2020.31 Det är då mycket viktigt att de medel som avsätts är nya och additionella, vilket innebär att det måste vara pengar utöver det befintliga biståndet (enprocentsmålet). Sverige har hittills inte bidragit med några pengar utöver befintligt bistånd. Dessutom bör det tilläggas att själva summan 100 miljarder dollar inte bygger på hur stort det verkliga behovet är, vilket enligt de flesta beräkningar snarare ligger på minst 300 miljarder dollar per år från 2020.32 EU-kommissionen

28 WRI, http://worldfocus.org/blog/2009/12/07/greenhouse-gas-emissions-soaring-around-the-globe/8755/29 UNFCCC, http://unfccc.int/essential_background/convention/background/items/1349.php30 Köpenhamnsöverenskommelsen, http://unfccc.int/resource/docs/2009/cop15/eng/l07.pdf31 Sveriges andel av internationell klimatfinansiering, Diakonia 2013, http://www.diakonia.se/documents/public/GET_INVOLVED/CAMPAIGNS/Springnotan/Sveriges-andel-av-internationell-klimatfinansiering-2.pdf32 Yale School of Forestry & Environmental Studies, http://environment.yale.edu/blog/2010/12/when-100-billion-just-isnt-enough/


MER ÄN

MILJÖTEKN

IK

har uppskattat utvecklingsländernas kostnad för att begränsa utsläppen och anpassa sig till ett förändrat klimat till 1 000 miljarder kronor om året fram till 2020.33

4,2 miljarder kronor för 2020 är den miniminivå för svensk klimatfinansiering som behövs för att uppfylla svenska åtaganden, sannolikt behöver Sverige skjuta till än mer pengar för att möta de verkliga behoven. Beräkningar enligt modellen Greenhouse Development Rights ger till exempel ett belopp på ca 28 miljarder kronor per år från 2020.34

SlutsatserFör att ställa om dagens samhälle till ett som är hållbart krävs ingen ny, ännu outvecklad teknik – lösningarna finns och står redo att implementeras. Kunskapen och de ekonomiska resurserna

finns också, i Sverige och övriga industrialiserade länder. Men eftersom lösningarna inte är begränsade till miljöpolitikens område – snarare finns de till största delen utanför miljöpolitiken – händer inte tillräckligt mycket för att ställa om samhället till en hållbar utveckling. Transporter, subventioner, stadsplanering, skatter på

energi, material och arbete – det är många områden där politiken behöver ändras för att bli mindre miljöskadlig, och i sin tur påverka företags och individers handlande. På liknande vis är det inte inom biståndspolitiken de viktigaste verktygen finns för att möjliggöra en positiv utveckling för människor som världen över lever i fattigdom. Handelsavtal, militärt samarbete, jordbruks- och industrisubventioner, migrationspolitik – inget av dessa områden hanteras av biståndsministrar, lika lite som de tunga åtgärderna på klimatområdet hanteras av miljö- ministrar. Det är alltså en samlad politik för hållbar utveckling – för alla – som krävs.

33 Naturvårdsverket – Nyckelfrågor i förhandlingarna 2013-01-17, http://www.naturvardsverket.se/Start/Klimat/Global-utmaning/Internationella-forhandlingar/Nyckelfragor-i-forhandlingarna/34 Greenhouse Development Rights Calculator, standardinställning för “Obligation to pay” 2013-01-10, http://www.gdrights.org/calculator/

”Lösningarna finns och står redo att implementeras.”

FOTO

: JOH

AN

WILLN

ER

/JOH

NÉ

R

FOTO

: JOH

AN

ALP

/JOH

NÉ

R


KAMPEN MOT FÖRSURNINGEN


GÖRAN SUNDQVIST

Född 1957, sociolog och professor vid Senter för teknologi, innovasjon og kultur – TIK, Universitetet i Oslo. Senaste böcker är Governing the air (2011) och Miljösociologi (2011 – på norska 2013), båda tillsammans med Rolf Lidskog.

LARS J. LUNDGREN



Den utbredda tron på forskning som ”sann” tenderar att ge

upphov till flip-flop-reaktioner. När vetenskaplig osäkerhet

uppdagas ersätts total tilltro med totalt misstroende. Detta

hävdas av forskare inom forskningsfältet vetenskaps- och

teknikstudier.

Historien om kampen mot försurningen motsäger denna

tes. Det arbetet baserades inte på entydigt vetande utan

forskarna erkände brister och osäkerheter. Resultatet av

detta blev framgångsrikt, med täta kontakter mellan

forskare, byråkrater, politiker och allmänhet.

Det här kapitlet visar att flip-flop-tesen kan vara överdriven.

Erfarenheterna från kampen mot försurningen lär oss att

under de rätta förutsättningarna kan vetenskap på ett

fruktbart sätt bidra till policyutveckling. Och vetenskaplig

osäkerhet kan fungera som resurs snarare än som problem.


KAMPEN

MOT FÖRSU

RNIN

GEN

Försurningen är inte explicit utpekat i det miljöpolitiska generationsmålet, men det är ett av de sexton miljökvalitetsmålen, Bara naturlig försurning. Det är dessutom ett av de miljöproblem som befunnit sig i miljöpolitikens centrum så länge man har talat om miljöpolitik.

Vi ska på ett begränsat utrymme våga oss på fyra frågor med anknytning till försurningen: Hur kom försurningen upp på den politiska dagordningen i Sverige? Hur har försurningen hanterats på den internationella arenan? Hur kan det komma sig att kampen mot försurningen har varit så relativt framgångsrik? Och slutligen: Hur stämmer försurningskampen med de teser om vetenskap och politik som lanserats av forskare inom fältet vetenskaps- och teknikstudier (Science and Technology Studies, STS)?

STS-tesernaSTS-forskare har länge hävdat att det finns ett behov av bättre förståelse av vetenskaplig kunskap och – inte minst – hur oenighet bland forskare ska hanteras i samband med politiskt beslutsfattande. Det finns enligt dessa forskare en naiv tilltro till vetenskapen. Denna tilltro beror

KAMPEN MOT FÖRSURNINGEN


KAM

PEN

MOT

FÖR

SURN

INGE

N

på missförståndet att vetenskaplig kunskap är säker, vilket ger upphov till orealistiska förvänt-ningar.1 Vetenskap är en osäker mänsklig aktivitet men den förstås inte som en sådan. Detta är den första STS-tesen.

Den dominerande förståelsen av vetenskap betonar entydighet och skarpa gränser gentemot andra verksamheter såsom politik. Enligt STS-forskarna är denna bild av vetenskap en myt, en myt som man ofta återfinner i läroböcker och populära framställningar. Vetenskap, menar de, är en felbar mänsklig verksamhet bland andra, som i bästa fall utförs av kompetenta praktiker på samma sätt som trädgårdsarbete och kokkonst.2

Den andra STS-tesen innebär att forskare vet att vetenskaplig kun-skap är osäker, men de presenterar trots det sina resultat för allmän-heten som säkra. I samtal med kolleger har de sällan problem med att erkänna resultatens preliminära och föränderliga karaktär. Tvärtom är detta vad som intresserar dem mest. Frågan är då varför osäkerheten inte blivit en del av den allmänna förståelsen av vetenskaplig kunskap. Svaret är den dominerande och seglivade myten om vetenskaplig kunskap som entydig och säker: osäkerheter kan inte vara en del av god veten-skap. Forskare känner sig tvingade att leva upp till denna myt när de presenterar sina resultat för allmänheten. Vetenskapsmännen talar med två röster. De verkar säkra när de vänder sig till allmänheten men diskuterar osäkerhet när de talar med kolleger. Allmänheten får det felaktiga intrycket att vetenskapen är mer säker än den är.3 Av dessa skäl har den mer korrekta bilden av vetenskapen som osäker haft svårt att få fotfäste i den allmänna förståelsen, trots att den är väl-känd bland forskarna själva.4

Men det är i längden svårt att dölja osäkerheten bakom kulisserna. Den tredje STS-tesen innebär att osäkerheten ibland läcker från forskarsamhället och sprider sig till offentligheten och blir synlig för allmänheten. 5 Då inträffar vad Harry Collins och Trevor Pinch kallar flip-flop- tänkande: vetenskapen blir antingen svart eller vit, ond eller god, helt sann eller alltigenom falsk. De höga förväntningarna på absolut sanning (flip) leder, när de inte infrias, till sin absoluta motsats (flop). Pendlingsrörelsen leder till minskad trovärdighet. För att öka trovärdigheten måste

1 Se t.ex. Collins & Pinch (1993), (1998), (2005) och Callon et al. (2009).2 Collins & Pinch (2005), s. vii-viii, Irwin (1995), s. 2 och Latour (1998).3 Se t.ex. Hilgartner (2000), s. 12.4 Collins & Pinch (1993), s. 2. 5 I Sundqvist (2011), s. 200f., sammanfattas de tre STS-teserna.

”Vetenskap är en osäker mänsklig aktivitet men den förstås inte som en sådan.”


KAMPEN

MOT FÖRSU

RNIN

GEN

vetenskapen bli mer självkritisk och reflekterande i förhållande till sin identitet som leverantör av säker och sann kunskap.6

Forskare och experter bör enligt STS-forskarna upphöra med att ge sken av att deras resultat är säkra och allmänheten bör sänka sina förväntningar och förstå vetenskap som en mänsklig aktivitet bland andra, det vill säga som osäker och felbar.7 Först då kan man få en realistisk förståelse av vad vetenskaplig kunskap är och vad den kan erbjuda beslutsfattare. Detta skulle också innebära att experternas trovärdighet ökar.8

Långsiktig trovärdighet kan inte uppnås genom att man döljer osäkerheten utan genom att erkänna de osäkerheter och de begränsningar som finns i forskningsresultaten. Alla har något att

vinna på detta.9

Att öppet erkänna osäkerhet betyder inte att vetenskapen blir mindre värdefull. En vetenskap anpassad till mer realistiska förväntningar är fortfarande det bästa sättet att förstå en osäker värld.10 Collins och Pinch konkluderar att forskare bör lova mindre och kan då bli bättre på att hålla sina löften.11

Frågan om experters trovärdighet och inflytande är avgörande för att bygga ett bättre samhälle. Alla viktiga samhällsutmaningar är i olika grad beroende av vetenskaplig kunskap. Miljöfrågorna

är i detta avseende typiska. Under det senaste decenniet har vi sett klimatfrågan fastna i en för-lamande diskussion huruvida vi kan lita på forskningen eller inte. Men hur är då tillståndet mer allmänt i denna fråga? Gäller STS-teserna alla politikområden? Finns det exempel på stabilt och förtroendefyllt samarbete mellan vetenskapliga experter, politiker och allmänhet?

En lämplig fråga att testa STS-teserna på är långväga luftföroreningar, en fråga som under lång tid varit synonym med ”försurning”. I de följande avsnitten ska vi använda fyrtio års europeiskt expertarbete av att förstå och reglera gränsöverskridande luftföroreningar för att utvärdera STS-teserna.12

6 Wynne (1993), s. 322 och Collins & Pinch (2005), s. 222f. 7 Expertrollen diskuteras i Sundqvist (1991) och Lundgren & Sundqvist (2003), s. 53ff.8 Sundqvist (2011), s. 201.9 Collins & Pinch (1993), s. 142. Sundqvist (2011), s. 202.10 Collins & Evans (2007), s. 2, jfr Callon et al. (2009).11 Collins & Pinch (1993), s. 142.12 Sundqvist (2011).

”Finns det exempel på stabilt och förtroendefyllt samarbete mellan vetenskapliga experter, politiker och allmänhet?”


KAM

PEN

MOT

FÖR

SURN

INGE

N

Först beskriver vi tre formativa skeenden i det europeiska luftvårdssamarbetet med fokus på hur forskare har kommunicerat resultat till politiker och allmänhet, sedan diskuterar vi STS- tesernas relevans ifråga om åtgärder för att minska de gränsöverskridande luftföroreningarna. Avslutningsvis ska vi förklara forskarnas agerande och vad vi kan lära av detta.

FörsurningsexperternaI detta avsnitt möter vi experter som varit verksamma under de mest formativa och konflikt-fyllda faserna av arbetet med gränsöverskridande luftföroreningar i Europa. Vi beskriver hur de

presenterat sina resultat och hur de samarbetat med beslutsfattare. Vi ska närmare diskutera tre händelser och processer: (1) den svenske markkemisten Svante

Odéns försök att lansera nederbördens försurning som ett regionalt (kontinentalt) och gräns- överskridande problem till följd av långväga transport av svaveldioxid, (2) den vetenskapsbaserade kontroversen i början av 1980-talet om skogsdöden och (3) de vetenskapliga försöken i slutet av 1980-talet och det tidiga 1990-talet att introducera begreppet kritisk belastning (critical load) som regleringsmekanism i det internationella luftvårdsarbetet och användningen av dator-modellen RAINS (Regional Acidification Information and Simulation) som ett verktyg för att underlätta de politiska förhandlingarna.

Vi har valt dessa fall på grund av deras betydelse i förhållande till konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution, LRTAP) och några av dess viktigare protokoll: det första för etableringen av konventionen (undertecknad 1979), det andra för tillkomsten av det första svavelprotokollet om en minskning av utsläppen med minst 30 procent (undertecknat 1985) och det tredje för tillkomsten av det andra svavelprotokollet om ytterligare utsläppsminskning (undertecknat 1994).13

Svante Odén och nederbördens försurningDen 24 oktober 1967 publicerade Svante Odén, laborator vid Lantbrukshögskolan, artikeln ”Nederbördens försurning” på kultursidan i Dagens Nyheter (DN). Genom att integrera vetande från olika vetenskapliga fält med mätdata presenterade Odén en bild av vad han kallade ett

13 Sundqvist (2011), s. 202f.


KAMPEN

MOT FÖRSU

RNIN

GEN

nytt storskaligt miljöproblem. Ett drygt halvt år senare gav Naturvetenskapliga forskningsrådet (NFR) ut Odéns ”Nederbördens och luftens försurning – dess orsaker, förlopp och verkan i olika miljöer”. Inte förrän 1976 presenterade han sina resultat i en internationell vetenskaplig tid-skrift. Nya vetenskapliga rön presenterades således först för den svenska allmänheten av forskaren själv i en dagstidning.14

Vad var det då han sa och hur sa han det?Odén hävdade (1967) att förbränningen av fossila bränslen ledde till att enorma mängder

svavel ständigt pumpades ut i atmosfären. Enbart i Sverige släpptes varje år ut en halv miljon ton. För hela Europa trodde han att det kunde röra sig om 20 miljoner ton. ”Över centrala Europa, inbegripet även mellersta och södra Sverige, ligger en mer eller mindre permanent kupol av förorenad luft.” Han beräknade att den totala mängden syra som med nederbörden föll ut över Sverige motsvarade cirka en miljon ton koncentrerad svavelsyra eller cirka 20 kilo per hek-tar och år. Luftens och nederbördens försurning och spridningen av europeiska föroreningar till Skandinavien innebar ”ett latent hot mot väsentliga betingelser i vår miljö”. Odén pekade på att orsakerna i samhället kunde finnas i en region, effekterna i miljön i en annan. ”Vi möter här ... ett ständigt återkommande mönster då miljöförstöringens följdverkningar granskas ekonomiskt. Tredje part belastas med kostnader som kanske flerfaldigt överskrider den kortsiktigt beräknade ekonomiska vinsten i ett initierande led.”

Odén beskrev konkreta effekter av försurningen, utöver korrosion och nedsmutsning, för- surning av sjöar och vattendrag med åtföljande fiskdöd samt risk för minskad skogstillväxt.15

I den längre artikeln från 1968 pekade Odén på kopplingar mellan olika processer i naturen och hur störningar av naturliga jämvikter kunde leda till mer eller mindre överraskande verk-ningar. ”Detta kommer i första hand att göra sig gällande beträffande floder och sjöar, i andra hand beträffande mark och biologiska system och slutligen även beträffande grundvattnets beskaffenhet, det vill säga i en ordningsföljd, som betingas av den kemiska trögheten (buffrings- kapaciteten).” Han ansåg att de gränsöverskridande luftföroreningarna innebar en situation som var ”likvärdig med en långsamt pågående kemisk krigsföring”. Situationen hade försämrats under 1960-talet, när Storbritannien, kontinentala Europa och Sverige ”löste” svavelproblemet genom att bygga höga skorstenar. Denna ”lösning” förvandlade enligt Odén lokala problem till regionala.

14 Att Odén kom att publicera sin upptäckt allra först i DN var något av en tillfällighet. Se Lundgren (1991), s. 117ff. och (1998), s. 138ff. 15 Odén (1967).

”Vad var det då han sa och hur sa han det?”


KAM

PEN

MOT

FÖR

SURN

INGE

N

”Så långt arbetet hittills har framskridit har inget väsentligt framkommit, som talar mot om-fattande störningar i miljön som följd av atmosfäriskt kemiska förhållanden. Det finns självfallet luckor i bevisföringen här och var.”16 Odén presenterade inte säker kunskap utan en ny bild, en bred översikt av ett komplext och tilltagande problem, ”den storskaliga miljöförändringens problematik”. Han diskuterade uttryckligen osäkerheter och begränsningar.17

Exempelvis var han tydlig med att det ännu inte gick att kvantifiera Sveriges eget bidrag till den sura nederbörden jämfört med det som kom utifrån och när det gällde den viktiga frågan om effekter betonade han uttryckligen brister i vetandet.

Odéns artikel om den storskaliga försurningen var en vetenskaplig sensation. Men vad var det märkliga med den?18 Man visste sedan tidigare att svaveldioxiden innebar hälsorisker, medförde korrosionsskador och nedsmutsning. Men utsläppen av svaveldioxid sågs i första hand som ett tätortsproblem. För forskarna och byråkraterna var svavel- dioxidutsläppen före den 24 oktober 1967 ett lokalt problem. Och man ville lösa det på samma sätt som man tidigare hade löst problemet med vattenföroreningarna: utspädning. Det innebar för vatten längre ut, för luft högre upp, det vill säga höga skorstenar. Vart tog svaveldioxiden vägen? Den gick upp i rök. Den späddes ut till ofarlighet. Det var den etablerade sanningen. Det var förvånansvärt många välutbildade naturvetare och tekniker som uttryckte den uppfattningen.19 En sak var klar efter oktober 1967: ”What goes up, must come down” – eventuellt i annan kemisk form.

Odén sprängde den etablerade, för att inte säga dogmatiska, föreställningsramen kring svavel- dioxidutsläppen. Det är knappast orimligt att påstå att han åstadkom ett paradigmskifte: proble-met ändrade karaktär. Det lokala problemet blev regionalt/kontinentalt och därmed internationellt. Synen på utsläppskällorna förändrades, synen på hur problemet skulle lösas förändrades. Han kombinerade existerande kunskaper till nya kunskaper – och till hypoteser. Han kopplade ihop luft, mark och vatten, atmosfärkemi, marklära och vattenkemi. Han knöt ihop ett antal trådar.20

16 Odén (1968), s. 1.17 Det är ett exempel på att kunskap ger upphov till okunskap: svar på en fråga, ger ofta upphov till (minst) en ny. Ju mer man vet, desto mer är det man inte vet.18 Det bör dock noteras att Svante Odéns upptäckt var en återupptäckt. Se vidare om detta i Lundgren (1991), s. 147ff. och (1998), s. 215ff. 19 Experterna rekommenderade skorstenshöjder på 100–200 meter, även om ”idealet hade varit 1 km” som en professor vid Chalmers uttryckte det i augusti 1967. I januari 1966 hade Luftvårdsnämndens sekreterare meddelat att man höll på att utarbeta riktlinjer för lägsta tillåtna skorstenshöjd. Lundgren (1991), s. 48ff., 129, 132f. och (1998), s. 67f., 151, 154f.20 Om fiskerikonsulenten Ulf Lundins roll för Odéns upptäckt: se Lundgren (1991), s. 122ff. och (1998), s. 143ff.

”Odén presenterar inte säker kunskap utan en ny bild.”


KAMPEN

MOT FÖRSU

RNIN

GEN

Odéns hotbild innebar att hela det biologiska systemet skulle kunna komma i gungning. I stort sett varenda kvadratmeter av det svenska territoriet påverkades av de långväga, sura föro- reningarna. Den potentiella miljöförstörelsen var svindlande; det handlade om en hotande katastrof. ”Eftersom skadeverkningarna i de flesta fall inte uppträder som akuta fenomen och därmed omedelbart uppmärksammas, kan miljöförändringar av påtalat slag ske långsamt innan motåtgärder sättes in. Som framhållits beträffande naturens egna funktioner och kopplingen mellan olika processer kan motåtgärder ibland bli helt omöjliga och under alla omständigheter mycket kostnadskrävande.”21

Larmet hade gått: Var det någon som reagerade?På kvällen den 24 oktober 1967, samma dag som Odéns artikel publicerades i DN, höll Ingenjörs-vetenskapsakademien (IVA) sin årliga högtidssammankomst. IVA:s vd, professor Sven Brohult – själv kemist – inledde den traditionella redogörelsen för årets vetenskapliga nyheter med atmosfärisk kemi och nederbördens försurning. Odén fick sin smått sensationella upptäckt omedelbart konfir-merad och det inför en kvalificerad publik: politiker, ämbetsmän, företagsledare och forskare.22

Den 30 oktober, knappt en vecka efter Odéns artikel publicerats i DN, arrangerade NFR:s nyinrättade ekologikommitté ett seminarium i Stockholm, där Odén redogjorde för nederbördens och luftens försurning.23

Den 1 november överlämnade Naturresursutredningen sina betänkanden till jordbruksministern. I avsnittet Markvårdsforskning fanns ett kortare textavsnitt på sidorna 121–122 och tre stora figurer på sidorna 122–123, där försurningen av nederbörd och ytvatten behandlades. Detta avsnitt var i huvudsak skrivet av Odén.

Den 3 november diskuterade jordbruksministern försurningen vid ett möte i kanslihuset med bland andra Svante Odén, Valfrid Paulsson, chef för Statens naturvårdsverk (SNV), och Göran A.

21 Odèn (1967) och (1968), s. 5, 11, 19ff., 23, 28. Se också Lundgren (1991), s. 56ff., 139ff. och (1998), s. 74ff., 205ff.22 För försurningsfrågans fortsatta behandling var det naturligtvis mycket betydelsefullt att Sven Brohult, docent i kemi, vd för IVA, ledamot av naturresursutredningen, forskningsberedningen och Naturvetenskapliga forskningsrådet (NFR) och ordförande i dess naturresurskommitté m.m., presenterade försurningen som en av årets stora vetenskapliga upptäckter. Sven Brohult tyckte definitivt inte om att Odén publicerade sin upptäckt i DN, det var ett ofog, ansåg han, bland yngre forskare att slussa ut nya forskningsresultat via dagstidningar: sådana ska först publiceras i vetenskapliga tidskrifter. Se Lundgren (1991), s. 63 och (1998), s. 141.23 Ekologikommittén beslöt att en sammanfattning av seminariet skulle översättas till engelska och sändas till de stora internationella tidskrifterna. I sitt pressmeddelande, som bestod av två sidor text och fyra sidor figurer, sammanfattade ekologikommittén den nya hotbilden.


KAM

PEN

MOT

FÖR

SURN

INGE

N

Persson, chef för SNV:s luftvårdsbyrå. Resultatet blev att regeringen skulle göra framstötar i inter-nationella organ och att SNV skulle utarbeta ett handlingsprogram för att komma till rätta med svavelnedfallet. I början av december tog industriminister Krister Wickman upp försurningsfrågan i OECD:s ministerråd.24 Detta är snabbt marscherat, tre veckor efter Odéns DN-artikel.

Den 16 november, i en interpellationsdebatt i riksdagen, betecknade finansminister Gunnar Sträng frågan om gränsöverskridande luftföroreningar som ett ytterst allvarligt problem.

Den 4 december diskuterades miljöforskningen i forskningsberedningen under ledning av statsminister Tage Erlander. Bland deltagarna märktes finansministern, jordbruksministern, kommunikationsministern, industriministern, Valfrid Paulsson, Göran A. Persson, Sven Brohult och Svane Odén. Försurningen uppmärksammades i statsministerns inledning och i flera andra inlägg. Av protokollet att döma var det ingen som ifrågasatte Odéns bild.25

Och så fortsatte det.Odéns bild accepterades förbluffande snabbt både i och utanför forskarsamhället. Med ett

undantag. Ett par skogsforskare menade vid NFR-seminariet att Odéns farhågor om försurning av skogsmark och därmed minskad skogstillväxt var obefogade. Den ene, professor Erik Björkman, påpekade att skogsmarken i regel var ”ett substrat med starkt buffrande förmåga, och en för-surning genom tillförsel av svavelsyra genom luften är därför åtminstone för närvarande mycket osannolik”. Detta var intressant nog en fråga där Odén uttryckligen hade markerat kunskapsbrist: ”Den nuvarande skogsgenerationen kommer sålunda att känna av en minskande tillgång på kalcium, magnesium och kalium, vilket kan medföra en sämre skogstillväxt.” Han tillade: ”man vet för närvarande inte i vilken omfattning vittringen kan kompensera urlakningsförlusterna och därmed vidmakthålla en biologiskt acceptabel produktivitet.”26 Men han blev ändå tagen i örat av professor Björkman: ”En intensiv forskning utan för mycket förhandshypoteser på detta område inom ekologin hör säkerligen till de mest angelägna uppgifterna för att verkligen förstå vår miljö.”27

Tidningarna accepterade omedelbart försurningsproblemet, utan reservationer. De gick snabbt från befogad misstanke till full visshet. Man såg allvarligt på effekterna av försurningen, inte minst hotet mot skogen: ”något måste också göras – och göras snabbt”, både i Sverige och på

24 OECD, Organisation for Economic Co-operation and Development, internationell organisation för samarbete mellan industriländer.25 Lundgren (1991), s. 67f., 73, 75ff., 83ff., 93, 96, 110f., 136f. och (1998), s. 85f., 93ff., 100ff. 26 Odén (1968), s. 20f.27 Odén (1968), s. 72. Om det fruktbara i spekulerande se Lundgren (1991), s. 141ff. och (1998), s. 207ff. Man kan notera att skogsforskarnas invändningar inte fanns med i den sammanfattning NFR:s Ekologikommitté skickade till internationella tidskrifter. Se ovan s. 254.


KAMPEN

MOT FÖRSU

RNIN

GEN

det internationella planet.28 De tunga svavelrika oljorna måste bort, även om det innebar ökade bränslekostnader. Man använde skarpa formuleringar: man talade om ”svavelförgiftning” och ”giftigt regn”. Det var överhuvudtaget ett rejält tryck i miljödebatten. Det vimlade av ledare, reportage och nyhetsinslag i tidningar, radio och TV. Och debattböcker.29

Den 6 mars 1968 – fem månader efter Odéns DN-artikel – föreslog SNV i en skrivelse till regeringen en särskild lag om högsta tillåtna svavelhalt i eldningsolja och inom ramen för den ett program för nedtrappning av den maximalt tillåtna svavelhalten för att till 1975 få ned det totala svaveldioxidutsläppet i Sverige till 1960 års nivå. Ytterligare åtgärder borde övervägas, när man hade en klarare bild av de utländska källornas andel av nedfallet över Sverige och den tekniska utvecklingen ifråga om rökgasrening och avsvavling.

Motiven för åtgärderna var hälsoriskerna för invånarna i de större tätorterna, korrosionsskador, försurning av sjöar med åtföljande fiskdöd, risken för minskad skogstillväxt och minskad avkastning inom jordbruket.

SNV ansåg att Sverige borde ta upp frågan om en internationell konvention i Europarådet och ECE.30 Verket betonade att möjligheterna att påverka andra länder att minska sina utsläpp antagligen var små om man inte i Sverige vidtog åtgärder mot de svenska utsläppen.

Företrädare för industrin ansåg att det vetenskapliga underlaget var ofullständigt, att svaveldioxidens inverkan på mark och vatten inte var klarlagt och att svaveldioxidens inverkan på skog var högst osäker. Man borde vidta åtgärder först när man visste hur stor del av svavel-nedfallet som kom från inhemska respektive utländska källor, annars var effekten av ensidiga svenska åtgärder högst osäker.

Den 19 april 1968 undertecknade jordbruksminister Eric Holmquist en proposition om begränsning av svavelhalten i eldningsolja. Som ett första steg skulle svavelhalten få uppgå till högst 2,5 procent den 1 juli 1969. Odéns upptäckt innebar en svängning ”från lägsta tillåtna skorstenshöjd till högsta tillåtna svavelhalt i eldningsolja”.

SNV accepterade Svante Odéns problembeskrivning och föreslog regeringen att vidta vissa åtgärder. Regeringen accepterade i stort sett SNV:s problembeskrivning, det vill säga Odéns, men inte SNV:s förslag till åtgärder: regeringen stannade tills vidare på det första steget i det program SNV föreslagit, antagligen i första hand beroende på industrins invändningar, i andra

28 Svenska Dagbladet 26/10 1967. Se vidare Lundgren (1991), s. 62f., 72, 77 och (1998), s. 80ff., 90, 95f.29 Bland debattböckerna kan nämnas Hans Palmstiernas Plundring, svält, förgiftning (1967) och antologierna Människans villkor (1967) och Hotet mot miljön (1968), böcker som tog upp försurningen och som fick stor uppmärksamhet i media. Lundgren (1991), s. 65f., 87ff., 99, 112f. och (1998), s. 84, 105f., 119f., 133f.30 ECE: United Nations Economic Commission for Europe, FN:s ekonomiska kommission för Europa.


KAM

PEN

MOT

FÖR

SURN

INGE

N

hand skogsforskarnas. Men regeringen avstod inte från åtgärder. 1968 ansåg företrädare för oljebolagen och de stora oljeanvändarna att det innebar en alltför stor ekonomisk risk att tro på en storskalig försurning: vetandet var alltför bristfälligt för att föranleda åtgärder i Sverige.

SNV och majoriteten av remissinstanserna tyckte att det innebar en alltför stor miljörisk att inte tro på den storskaliga försurningen. Bristerna i vetandet var inte så stora att det var rimligt att avvakta ytterligare eller säkrare forskningsresultat.

På miljöområdet handlar det ofta om att väga miljörisker mot ekonomiska risker. Man var i Sverige tämligen tidigt överens om att svaveldioxidutsläppen var ”farliga”. Men man var inte överens om ”hur farliga” de var. Vilket innebar att man inte var överens om behovet av åtgärder eller vilka åtgärder som var rimliga.

Det är inte förvånande att olika parter i en förhandling om risk kommer att betrakta risken utifrån sina olika intressen, kunskaper och värderingar. De har olika krav på vetandets kvalitet, de riktar sitt intresse mot olika delar av problemet och på olika sidor av vetandet.

Det uppstod dock snabbt politisk konsensus om försurningen. Det var inte problemet, för-surningen, som var partiskiljande. Det var åtgärderna. Det vill säga när det blev uppenbart att åtgärderna skulle medföra kostnader för industrin påverkades problemuppfattningen och preferenserna föll på plats.

Den 14 november 1968 antog riksdagen regeringens förslag. Det hade då gått ett drygt år sedan Svante Odén presenterade sin upptäckt av nederbördens försurning i DN. Visserligen böjde regeringen sig inför företagens kritik mot SNV:s förslag, men man tog i alla fall ett första nödvändigt steg, inte särskilt stort, inte särskilt kostsamt, men antagligen nödvändigt för att övertyga andra länder om att den svenska regeringen betraktade försurningen som ett allvarligt problem.31

Faktorer bakom den snabba acceptansen av försurningen i SverigeProblematiserings- och handlingsprocessen när det gällde försurningen gynnades av en rad lyckliga omständigheter. Odéns bild konfirmerades och accepterades snabbt av en rad tunga personer och instanser inom forskning och politik. Försurningsproblemet i Odéns tappning inne-bar en förstärkning och omdefiniering av ett redan etablerat problem: åtgärder mot det lokala

31 Om ”åtgärdsprocessen” från SNV:s förslag 6/3 1968 till riksdagens beslut 14/11 1968 se Lundgren (1991), s. 12–30, 54, 64, 73–85, 96–105, 134–138 och (1998), s. 23–43, 72, 91–103, 108–111, 115–125, 156–160.


KAMPEN

MOT FÖRSU

RNIN

GEN

svaveldioxidproblemet var på gång. Debatten om kvicksilver hade pågått i fyra år och nådde sin kulmen just när Odén presenterade den storskaliga försurningen. Åren 1966–1968 flödade det av inslag om kvicksilver i tidningar, radio och TV. Opinionen för miljövård växte snabbt, inte minst genom vissa tidningars närmast kampanjartade pläderingar för miljövård, för att inte tala om några närmast alarmistiska TV-program. Om försurningen hade presenterats före kvicksilverdebatten, hade det politiska agerandet mot försurningen knappast kommit så snabbt.32

Det fanns politisk beredskap att ta sig an miljöproblemen. För att vinna valet 1968 gällde det för Socialdemokraterna att ta initiativet. I valet 1966 hade de bara fått 42 procent av rösterna. De borgerliga andades morgonluft. Centerpartiet lanserade sig som partiet med miljöprofil. Socialdemokraternas verkställande utskott tillsatte våren 1967 en arbetsgrupp, som skulle utarbeta ett program för det fortsatta miljövårdsarbetet.33

Regeringen var på ett annat sätt än tidigare beredd att snabbt gå från vetenskaplig upptäckt till politisk handling. Man ville inte upprepa ”misstaget” med kvicksilvret. Man hade ”lärt sig” att inte vänta för länge innan man vidtog åtgärder: man hade lyssnat för mycket och för länge på opponenterna under kvicksilverdebatten, opponenter som successivt hade måst retirera.34

Men det fanns inte bara politisk beredskap utan också organisatorisk. Bara några månader före Odéns upptäckt, den 1 juli 1967, etablerades en myndighet som skulle bevaka i stort sett hela det nya politikområdet ”miljövård”, Statens naturvårdsverk (SNV). Chefen för SNV:s luft-vårdsbyrå snappade snabbt upp Odéns försurningsupptäckt.35

För regeringen gällde det att visa väljarna att man var beredd att göra något åt miljö- problemen. För SNV handlade det om att visa regeringen och allmänheten att man kunde ta hand om miljöfrågorna på ett effektivt och kompetent sätt.36

Det fanns också journalistisk beredskap. Media var på bettet ifråga om miljö, inte minst

32 Lundgren (1991), s. 12ff., 14, 27, 29f., 96ff., 104f., 168, 187, 191, 194, 197.33 Resultatet av gruppens arbete, Miljövård. Program för en livsduglig miljö, antogs av partistyrelsen i mars 1968. Försurnings- problematiken fick stor plats i det nya programmet. Lundgren (1991), s. 184 och (1998), s. 255f.34 Lundgren (1991), s. 182, 187, 192f. och (1998), s. 256f., 260f. Veckan före Odéns försurningsartikel i DN kunde man i tidningen läsa en artikel om kartläggningen av kvicksilver i fisk under rubriken Alla misstankar bekräftade. Artikeln följdes upp av en ledare, Kvicksilverhotet: ”Istället för den vanliga överslätande attityden behövs det ett realistiskt riskmedvetande och en ny bered-skap att möta miljöhoten.” Kvicksilverfrågan togs också upp i TV-Aktuellt den 12, 13 och 24 oktober. Detta bara som exempel.35 Göran A. Persson, en ung, erfaren, välutbildad man som kunde svaveldioxidproblematiken, som varit sekreterare i Statens luft-vårdsnämnd, som deltagit i de viktiga miljövårdsutredningarna under 1960-talet, fungerade som en länk mellan forskningen och förvaltningen och därmed också politiken. Lundgren (1991), s. 135, 185 och (1998), s. 157f., 262.36 Lundgren (1991), s. 192. I en intervju i TV-Aktuellt den 27 oktober 1967 sade Valfrid Paulsson bl.a. att SNV skulle verkställa statsmakternas beslut och tillämpa den gällande lagstiftningen. ”Och vi hoppas också kunna vara den förmedlande länken mellan forskning och de andra samhällsfunktionerna att få en snabbare tillämpning av de resultat som forskningen kommer fram till på det här området.” Lundgren (1991), s. 185 och (1998), s. 262f.


KAM

PEN

MOT

FÖR

SURN

INGE

N

under kvicksilverdebatten. Och nu fick försurningen stor uppmärksamhet. Det snabba genom-slaget för upptäckten av försurningen berodde på upptäckten i sig men också på det sätt den presenterades. Genom att Svante Odén publicerade sin upptäckt i en stor dagstidning fick den stor spridning och stort genomslag. Massmedia bidrog sedan till att förvandla svaveldioxid- utsläppens effekter i naturen till ett miljöproblem och till att placera försurningen på den politiska dagordningen.37

Den ekonomiska situationen var gynnsam för miljövård: det var rekordår – den årliga ekono-miska tillväxten låg på 5–6 procent – det var högkonjunktur, det fanns investeringsvilja.

Svaveldioxidutsläppen var ett tacksamt objekt, då svaveldioxid var något oönskat, något man ville undvika. Men de var samtidigt besvärliga då de var kopplade till energi och industriella processer, som innebar något önskvärt. Men det fanns förhållandevis billiga åtgärder mot för- surningen, i första hand lågsvavlig olja men också rökgasrening och avsvavling, och på litet längre sikt hägrade kärnkraften.38

Till detta ska läggas att åtgärderna för att minska de försurande utsläppen inte nämnvärt påverkade medborgarnas ekonomi eller bekvämlighet.

Försurningen på den internationella arenanDe gamla miljöproblemen kunde vi i Sverige själva lösa, om vi bara ansträngde oss. För att lösa försurningsproblemet var vi också beroende av att andra förstod, kunde och ville.

Det var en sak att få upp försurningen på den svenska agendan, en helt annan att få upp den på den internationella. Vissa länder är nettoexporter, andra nettoimportörer, vissa drabbas hårdare av effekter än andra. Det finns vinnare och förlorare och därmed olika incitament att agera i internationella sammanhang. Ointresset från exportörerna bottnade i första hand i att det sura nedfallet inte hade medfört några tydliga miljöeffekter annat än i urbergsområden av den typ som finns i Sverige, Norge och Finland.39

37 Lundgren (1991), s. 187, 191f. och (1998), s. 264ff., 267f.38 Lundgren (1991), s. 175ff. och s. 241ff. Den 14 november 1967 var en av rubrikerna på DN:s första sida 20 atomverk måste byggas längs kusten. Tre dagar senare betonade Valfrid Paulsson på Naturskyddsföreningens konferens, att med de kunskaper som fanns om luftföroreningssituationen, var det ett klart naturvårdsintresse med en snabb utbyggnad av kärnkraften. Många miljövänner delade den åsikten, också Naturskyddsföreningen. Det var svårt att vid den här tiden hitta någon kärnkraftsmotståndare. Om det var något fel på kärnkraftspolitiken, så var det att kärnkraften byggdes ut alldeles för långsamt, det var den allmänna meningen vid den här tiden. Lundgren (1991), s. 133, 175. och (1998), s. 155, 241.39 Lidskog & Sundqvist (2011), s. 5.


KAMPEN

MOT FÖRSU

RNIN

GEN

Under flera år bemöttes varje försök från svensk sida att resonera om svavel och andra luftföroreningar med beskedet att utsläppen på sin höjd utgjorde problem i utsläppskällornas omedelbara närhet. Den föroreningsspridning över hundratals kilometer som svenskarna talade om var i alla händelser otänkbar. När Sven Brohult tog upp frågan i OECD:s vetenskapliga kommitté, blev han ombedd ”att dra åt helvete”.40 Medlemmarna i kommittén var övertygade om att höga skorstenar och utspädning var lösningen på problemet.

Vid FN-konferensen om miljön i Stockholm 1972 var temat för Sveriges nationella rapport Air pollution across national boundaries. Rapporten uppmärksammades föga och den svenska uppfattningen om gränsöverskridande luftförore-ningar vann fortfarande ingen allmän acceptans. Däremot fick Sverige, på ett närmast kuppartat sätt, igenom en punkt, princip 21, i konferensens Declaration of Principles med innebörden att stater hade ansvar för att utsläpp inom sitt territorium inte orsakade skada i andra länder.41

Efter FN-konferensen lyckades Norge och Sverige åstadkomma ett forskningsprojekt inom OECD, ”Co-operative Technical Programme to Measure the Long-Range Transport of Air Pollutants”, för att kartlägga utsläpp, spridning och nedfall av försurande föroreningar i Västeuropa. I rapporten (1977) bekräftades den långväga föroreningstransportens omfattning och betydelse, att luftkvaliteten och miljötillståndet i varje enskilt europeiskt land faktiskt påverkades av utsläpp i andra länder. För Sveriges del tydde beräkningarna på att fyra femtedelar av svavelnedfallet härrörde från källor i utlandet. Ett inte minst viktigt resultat av projektet var att det uppstod en samsyn kring försurningen bland forskare i många länder. Men något genombrott för åtgärder mot de försurande utsläppen medförde inte rapporten.

Det gick också trögt att få igång några mer konkreta åtgärder inom ramen för 1975 års säkerhets- och samarbetsavtal om nedrustning, mänskliga rättigheter samt ekonomi, vetenskap och miljö (Helsingforsavtalet). Vid ett besök i Moskva 1978 mötte emellertid Gro Harlem Brundtland, norsk miljöminister, ett intresse för försurningsfrågan – miljöfrågor var uppenbarligen tillräckligt okontroversiella för att hamna på agendan.42 Sovjet och Norge började samarbeta för att åstadkomma en internationell konvention inom ramen för FN:s ekonomiska kommission för Europa, ECE – en av de få fungerande öst-väst-arenorna före 1989. Sovjet

40 Lundgren (1991), s. 83ff. och (1998), s. 102f. Uttrycket är Brohults eget.41 Lundgren (1991), s. 196 och (1998), s. 288; Letell (2002), s. 35f.; Corell & Söderberg (2005), s. 69. 42 Försurningsfrågan skulle förbli politiskt ofarlig genom att en eventuell konvention inte tänktes innebära några åtaganden och än mindre inkludera några sanktioner. Björkbom (2004), s. 22.

”Däremot fick Sverige, på ett närmast kuppartat sätt, igenom en punkt.”


KAM

PEN

MOT

FÖR

SURN

INGE

N

tryckte på de östeuropeiska länderna och Norge och Sverige de västeuropeiska. Efter mycket förhandlande och kompromissande utarbetades en konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution, LRTAP). De under-tecknande länderna åtog sig emellertid ingenting konkret ifråga om utsläppsbegränsningar. De skulle bara kartlägga luftföroreningarna och bestämma procedurer för fortsatta förhandlingar.43

”Waldsterben” Effekterna av försurningen på skogsmark och skogens tillväxt var ett av de få områden som gav upphov till oenighet i Sverige när Svante Odéns presenterade sin upptäckt.

I slutet av 1970-talet noterades skogsskador i Förbundsrepubliken Tyskland (BRD) och efter de torra somrarna 1982 och 1983 i hela norra Europa.44

Skogsdöden togs upp vid den försurningskonferens, som på svenskt initiativ arrangerades i Stockholm 1982, på årsdagen av FN-konferensen 1972. I den svenska rapporten till konferensen, Försurning idag och i morgon, var slutsatsen i avsnittet ”Svårtolkade data om samband” att det i Skandinavien för tillfället inte fanns några tydliga indikationer eller bevis varken för ökad eller minskad skogsproduktion på grund av den sura nederbörden. I ett längre tidsperspektiv kunde man dock räkna med effekter i form av brist på ämnen som var viktiga för tillväxten, exempelvis kalium, magnesium, fosfor och/eller mikronäringsämnen.

I avsnittet ”Försurningen hotar Europas skogar” konstaterades att depositionen av svavel och kväve i Centraleuropa hade haft effekter på mark och skog. I vissa fall hade det lett till mark- försurning, minskad skogsproduktion och träddöd. En fortsatt hög syradeposition skulle leda till ytterligare försämring av tillståndet i marken och skogen och allt större områden skulle komma att påverkas. Än så länge kompenserades ”eventuella negativa effekter” av det ökande nedfallet av kväve, eftersom det ”gödslade” skogsmarken och därmed höjde produktionen i skogen. På längre sikt kunde emellertid situationen bli sådan, att skogsproduktionen begränsades av brist på andra näringsämnen än kväve.45

43 Lidskog & Pleijel (2011), s. 227. 1975 års Helsingforskonvention om säkerhet och samarbete hade också banat väg för EMEP, European Monitoring and Evaluation Programme, som i sin tur var en viktig förutsättning för LRTAP. EMEP etablerades 1977 och består av ungefär hundra mätstationer i Europa och mäter bland annat svaveldioxid, kväveoxider och marknära ozon. EMEP är ett verktyg för att åstadkomma standardiserade data, nyckelmaterial för att bedöma effekter av olika åtgärdsstrategier. Bäckstrand (2001), s. 155f.; Dovland et al. (2004), s. 3; Schneider& Schneider (2004), s. 31 och Lidskog & Pleijel (2011) s. 229.44 Bernes & Lundgren (2009) s. 122. 45 Försurning idag och i morgon (1982). Skogsmark och försurning behandlas på s. 71–81, skog och försurning på s. 186–193 och s. 221.


KAMPEN

MOT FÖRSU

RNIN

GEN

Konferensen resulterade bland annat i att man blev överens om att svaveldioxidutsläppen medförde storskaliga miljöförändringar och att det gick att fastställa nivåer för hur stor belastning olika ekosystem tål.46

I Förbundsrepubliken ledde debatten om skogsdöden till en omsvängning i synen på svavel- dioxidutsläppen.47 Från att ha varit en eftersläntrare ifråga om internationell reglering av utsläpp av svaveldioxid blev Förbundsrepubliken nu en energisk förespråkare. År 1983 skärpte förbunds- regeringen utsläppskraven för stora förbränningsanläggningar och tog dessutom initiativ till ett direktiv för hela den Europeiska gemenskapen, EG. Och Sverige och Norge fick en ny och viktig bundsförvant i kampen mot de försurande utsläppen i Europa.48

Forskarna var eniga om att höga halter av svaveldioxid orsakade skador på skogarna i Tjeckoslovakien, DDR och Polen. Dessa länder i östra och centrala Europa var starkt beroende av brunkol med hög svavelhalt och det var uppenbart att skogsskador inom dessa områden kunde kopplas till lokala utsläppskällor.49 Vad som ifrågasattes var om koncentrationerna av svaveldioxid var så höga att de kunde orsaka omfattande skogsskador också långt från utsläpps- källorna.50 I så fall skulle det få stora ekonomiska konsekvenser för de nordiska länderna:

skogen var av en helt annan ekonomisk betydelse än fisket.51 De tyska skogsforskarna var i det här fallet långt ifrån

eniga. Några trodde på ett starkt samband mellan utsläpp av försurande ämnen och skogsskador. Först lanserades en mark-försurningshypotes. Denna fick snart konkurrens: Kanske

berodde skadorna på att försurningen orsakade näringsbrist eller obalans mellan olika närings-ämnen i marken? Eller var det en direktverkan av svaveldioxid eller ozon i luften? Andra ansåg att lokala utsläpp, havssalt, torka, frost, ålder och svamp- och insektsangrepp var mer troliga förklaringar.52

Forskarsamhället visade alltså på ett antal olika möjliga orsaker till skogsskadorna, men

46 Hettelingh et al. (2004), s. 63.47 Det tyska ordet för skogsdöd, Waldsterben, kom att användas också i andra länder och blev en symbol för Förbundsrepublikens förändrade hållning. Hettelingh et al. (2004), s. 62 och Jost (2004), s. 15f. Se också Pleijel & Grennfelt (2007), s. 38; jfr. Boehmer-Christiansen & Skea (1991). Ord (och bilder) är viktiga: ”Waldsterben” och ”skogsdöd” – det låter obehagligt.48 Roll-Hansen (2002), s. 16f.49 Pleijel & Grennfelt (2007), s. 38f.50 Roll-Hansen (1994), s. 339.51 Roll-Hansen (2002), s. 13.52 Roll-Hansen (1994), s. 328f. Bernes & Lundgren (2009), s. 122.

”De tyska skogsforskarna var i det här fallet långt ifrån eniga.”


KAM

PEN

MOT

FÖR

SURN

INGE

N

oenigheten och osäkerheten togs inte upp i den massmediala rapporteringen; den speglade bara den ena sidan av kontroversen. Journalisternas favoritforskare blev markkemisten Bernard Ulrich som lanserade en teori om markförsurning som skulle leda till aluminiumförgiftning.53

I Sverige fångades den tyska debatten upp av miljövänner, av några politiker, byråkrater och forskare. Dessa fick stor uppmärksamhet i tidningar, radio och TV.54 Två skrifter bidrog till att trissa upp debatten. Den första, en välskriven och skarp rapport, Försurning, försvagning, för- giftning (1983), från projektet ”Samhället och skogen”, av kemisten Astrid Borg. Hon ägnade flera sidor åt Waldsterben och flera åt Bernard Ulrich.55 Avslutningsvis riktade hon en riktig salva mot skogsbruket: ”Det moderna skogsbruket bidrar på många sätt till försurning av skogsmark eller förstärker försurningens negativa följder, som utarmning av marken, uttorkning m.m. och utvecklas i riktning mot ökat kemikalieberoende.” Men inte nog med det: skogsbruket karakteri-serades av stora kalhyggen, användning av försurande gödselmedel och olämpliga trädslagsval.56

I den andra skriften, Om träd kunde gråta (1986), kritiserade journalisten Bo Landin de forskare som inte accepterade att surt regn var den huvudsakliga orsaken till skogsskadorna. Boken fick ett stort genomslag, inte bara i Sverige utan också i Norge.57

Det här ensidiga sättet att presentera forskning i media – att exponera ena sidan och dölja den andra och därmed omvandla osäkerhet till säkerhet innebar att allmänheten inte blev särskilt väl informerad. Enligt STS-forskarna riskerar en säker och entydig bild att slå över i sin motsats om den inte längre kan upprätthållas. Som framgått ovan kallar de detta fenomen för flip-flop. Risken för ett sådant bakslag är extra stor om det bland allmänheten inte finns medvetenhet om osäkerheten i den vetenskapliga kunskapen. Ett entydigt budskap om en omfattande skogsdöd (flip) skulle slå över i sin motsats, att forskarna hade helt fel (flop). Kravet på säker vetenskap skulle resultera i att man förkastade vetenskaplig kunskap. Men så blev inte fallet trots att osäkerheterna började läcka. (Den tredje STS-tesen.) Oron för en massiv skogsdöd ebbade ut. Astrid Borgs, Bo Landins och andras dystra prognoser verkade inte hålla. Detta ledde dock inte, som STS-forskarna menar, till en flop, och det av två skäl.

53 Roll-Hansen (2002), s. 18.54 Djerf Pierre (1996), s. 143f., 261.55 Borg (1983), s. 21ff, 32ff.56 Borg (1983), s. 73. Projektledaren, professor Erik Wirén, skrev i prologen att Astrid Borgs rapport inte gav några lugnande försäk-ringar. ”Exempel från norra Nordamerika och Tyskland visar oss tvärtom att skogen kan dö mycket snabbt och att när förgiftnings-förloppet väl kommit igång, då är det inte mycket man kan göra. Det innebär att när forskarna vet att försurningen är livsfarlig för skogen, då är det säkert för sent att vidta räddningsåtgärder.”57 Det norska miljöministeriet bekostade en översättning av boken och miljöministern skrev förordet. Roll-Hansen (1994), s. 327.


KAMPEN

MOT FÖRSU

RNIN

GEN

För det första var det i första hand journalister, inte forskare, som stod för ensidigheten där osäkerheter och meningsskiljaktigheter gömdes undan. Flertalet av forskarna försökte åstad-komma en mer nyanserad bild, men det var journalisterna inte intresserade av.58 För det andra fanns det flera andra goda skäl, påpekade många forskare, än skogsdöd att minska utsläppen av svaveldioxid: försurning av sjöar och vattendrag med omfattande skador på fisk som följd var ett, hälsorisker och korrosionsskador två andra.59 Osäkerheten ifråga om orsakerna till skogs- döden utgjorde enligt dem inget skäl för att inte fortsätta med åtgärder för att minska utsläppen.60 Detta var också vad Svante Odén hade sagt redan 1967.

Debatten om skogsdöd och det förändrade opinionsläget bland politiker och allmänhet i Förbundsrepubliken utgjorde bakgrund och den huvudsakliga orsaken till det första svavelprotokollet, Reduction of Sulphur Emissions or their TransboundaryFluxes: i juli 1985 åtog sig 21 länder att minska sina svaveldioxidutsläpp med 30 procent under perioden 1980–1993. Tre år senare undertecknades dessutom det så kallade kväveprotokollet, Control of Nitrogen Oxides or their Transboundary Fluxes.61

Svavelprotokollet, baserat på lika, schablonmässiga utsläppsminskningar för alla, var inte explicit kopplat till skogsskador eller andra specifika effekter. Beslutsfattarna, stödda av veten-skapliga experter, grundade sina bedömningar och beslut på en allmänt omfattad uppfattning att svavelutsläppen måste minska. Men man kan samtidigt konstatera att beslutet om en minskning med just 30 procent definitivt inte var vetenskapligt grundat.62

Två forskningsbaserade verktyg: kritisk belastning och RAINS1985 års svavelprotokoll var inte tillräckligt för att radikalt förbättra försurningssituationen i Sverige, även om det var ett steg i rätt riktning. Dessutom var det ett krux att protokollet var orättvist i så måtto att det på alla länder ställdes samma krav på utsläppsminskningar, oavsett om de redan hade gjort mycket för att begränsa utsläppen eller ej. Åtagandena om utsläpps-minskningar utgick dessutom ifrån vad som ansågs möjligt att göra med befintlig teknik, inte vad som egentligen behövde göras för att undanröja utsläppens skadeverkningar.63

58 Roll-Hansen (1994), s. 327. Sundqvist (2011), s. 208.59 Roll-Hansen (2002), s. 5f.60 Kontroversen om försurningens inverkan på skogstillväxt är fortfarande inte avgjord. Pleijel & Grennfelt (2007), s. 39f.61 Roll-Hansen (2002), s. 5. Kakabeeke (2004), s. 29. Några av de stora förorenarna, Storbritannien, Polen, Tjeckoslovakien och USA, undertecknade inte svavelprotokollet. 62 Björkbom (2004), s. 23.63 Bernes & Lundgren (2009), s. 124.


KAM

PEN

MOT

FÖR

SURN

INGE

N

Begreppet kritisk belastning (critical load), ”en revolution i hanterandet av gränsöverskridande föroreningar”, framhävs ofta när man diskuterar LRTAPS:s framgångar.64 Det har beskrivits som ett smart sätt att åstadkomma en vetenskapsbaserad politik. Det lanserades i slutet av 1980-talet, när intresset för luftföroreningar och surt regn stod på topp, som ett verktyg för att komma vidare i arbetet med utsläppsbegränsningar.65 Tanken var att förändra regleringen från att baseras på generella utsläppsminskningar och ”bästa tillgängliga teknik” till att baseras på effekter i miljön.66

I april 1986 arrangerade Nordiska ministerrådet en workshop i Oslo för att diskutera be-greppet kritisk belastning.67 Slutsatsen var att det behövdes ett mer omfattande vetenskapligt stöd. Knappt två år senare arrangerade LRTAP-konventionen/ECE en workshop på Skokloster med deltagare från sexton länder för att utveckla begreppet och nu fick det en tydlig definition: ”den exponering av en eller flera föroreningar under vilken inga väsentliga skadliga effekter på känsliga delar av miljön uppstår enligt nuvarande kunskap”. Trots att begreppet ansågs vara ”i sin linda” och den underliggande vetenskapliga kunskapen ”svag” – vissa forskare klagade inledningsvis på alltför stor förenkling och svårigheter med att vetenskapligt försvara lämpliga belastningsvärden – var deltagarna eniga om dess nytta.68 Snart accepterades allmänt de resultat som uppnåddes med hjälp av det nya verktyget: det gav trots allt en grov bild av hur naturen faktiskt fungerar, vad den tål i form av föroreningar. En betydelsefull aktör bakom detta var den arbetsgrupp som hade tillsatts inom konventionen för att utveckla en standardiserad metod för att utarbeta kartor som visade olika ekosystems känslighet.

Samtidigt utvecklades vid IIASA, International Institute for Applied Systems Analysis, i sam-arbete mellan forskare från en rad olika discipliner och länder, integrerade beräkningsmodeller såsom RAINS, Regional Acidification Information System, med vars hjälp man kunde spåra för-surande föreningar från utsläppskälla till deponering.69 Områden där den kritiska belastningen överskreds kunde identifieras och utsläppsminskande åtgärder kunde därmed vidtas där de gav störst effekt. Man skulle därmed kunna ställa olika krav på olika länder.

64 Levy (1993), s. 100 (citat.). 65 Gehring (1994), s. 192. Begreppet kritisk belastning utvecklades vid SNV:s forskningsavdelning – upphovsman var Jan Nilsson. Se t.ex. Bäckstrand (2001), s. 127ff., 133, 247, 249 och Hettelingh et al. (2004), s. 63.66 Bäckstrand (2001), s. 132ff.67 Critical loads for nitrogen and sulphur (1986).68 Critical loads for sulphur and nitrogen (1988), s. 4.69 IIASA inrättades 1972 för att främja vetenskapligt samarbete mellan öst och väst under det kalla kriget. IIASA har sitt säte i Schloss Laxenburg utanför Wien.


KAMPEN

MOT FÖRSU

RNIN

GEN

Under utvecklingen av RAINS-modellen organiserades workshops för att utveckla modellen och dess användarvänlighet. Ett nära samarbete växte fram mellan experter, byråkrater och politiker. De var inriktade mot samma mål och samlades kring samma verktyg för att uppnå dessa mål. Kritisk belastning och RAINS fungerade som ett kommunikationsverktyg mellan

vetenskapliga experter å ena sidan och förhandlare och politiker å den andra.70 De vetenskapliga experterna arbetade nära förhandlarna och deras policyverktyg innebar betydelsefull vägledning i förhandlingarna.71

Detta fick en förlösande inverkan. År 1994 kunde det andra svavelprotokollet, baserat på kritisk belastning, undertecknas. För

första gången kunde de framförhandlade utsläppsminskningarna baseras på vetenskapliga miljö-kriterier, på effekter och tillstånd i miljön, snarare än på godtyckligt valda utsläppsminskningar – ett strategiskifte.72 Det förarbete som gjorts i arbetsgrupper och workshops och på konferenser hade burit frukt.

Miljörörelsen var entusiastisk. Sedan en tid hade den prioriterat försurningsfrågan och i köl- vattnet av Stockholmskonferensen 1982 om försurning hade den lanserat kampanjen ”Stoppa försurningen”. Fokuseringen på känsliga ekologiska system och nolltolerans för skador var i samklang med miljörörelsens försiktighetstänkande.73

Under 1990-talet fanns det i arbetet mot försurningen inga skarpa gränser mellan vetenskap och politik.74 Vad som däremot gick förlorat var den nära kopplingen till allmänheten. Arbetet kom att i stor utsträckning delegeras till en liten grupp vetenskapliga experter och förhandlare.75

70 Maas et al. (2004), s. 85ff.; White (2004), s. 146; Bäckstrand (2001), s. 154ff., 188f., 202f.71 Tuinstra et al. (1999), s. 36f.; Tuinstra et al. (2006), s. 354.72 Gehring (1994), s. 192; Bäckstrand (2001), s. 219ff., 247, 255.73 Sundqvist et al. (2002), s. 150 och Asdal (2008), s. 129.74 Bäckstrand (2001), s. 257ff. 75 1999 kulminerade denna process i det så kallade Göteborgsprotokollet, ett ”multi-pollutant/multi-effect”-protokoll som handlar om att minska försurning, övergödning och marknära ozon. Det beskrivs som ett av de mest sofistikerade protokoll som någonsin signerats. Sundqvist (2011), s. 212.

”Kritisk belastning och RAINS fungerade som ett kommunikationsverktyg.”


KAM

PEN

MOT

FÖR

SURN

INGE

N

Arbetet mot försurning i SverigeÅr 1970 uppgick de svenska utsläppen av svaveldioxid till 910 000 ton, 2010 till knappt 35 000 ton, betydligt mindre än de 50 000 ton EU satt som gräns för Sverige. Jämfört med toppåren kring 1970 har Sveriges svavelutsläpp således minskat med 97 procent.

Vid olika tidpunkter har riksdagen antagit nedtrappningsprogram, aktionsplaner mot luft- förorening och försurning, kortsiktiga program med kvantitativa utsläppsmål och tidtabeller, praktiska åtgärder och forskning; i bakgrunden fanns beräkningar och bedömningar utifrån kritisk belastning, ”vad naturen tål”. Man agerade utifrån det man ansåg sig veta medan man forskade vidare.

I genomförandet av aktionsplanerna ut-nyttjade man miljöskyddslagen (1969) men framför allt lagen om högsta tillåtna halt av svavel i eldningsolja (1968); man sänkte successivt den tillåtna svavelhalten. Sedan kan man också konstatera att oljekriserna, och i deras kölvatten det energiska arbetet med att minska användningen av olja och hela strukturomvandlingen på energiområdet, innebar en kraftig draghjälp i arbetet med att minska utsläppen av försurande ämnen. För att inte tala om kärnkraftsutbyggnaden.76 Till detta ska läggas processtekniska åtgärder i skogs- och metallindustrin och teknikutveckling i stort inom energi- och industrisektorn. Man kan säga att försurningsåtgärderna delvis hanterades inom ramen för en allmän modernisering och strukturrationalisering av vissa industrigrenar. Ytter-ligare en drivkraft bakom den fortsatta minskningen var den skatt på försurande utsläpp som infördes 1991 i samband med den så kallade skatteväxlingen.77

De konflikter som har förekommit mellan staten och företagen har i regel gällt takten i ut-släppsminskningarna snarare än inriktningen.

Försurningen var länge en prioriterad miljöpolitisk fråga och därmed central för SNV och i länsstyrelsernas och kommunernas miljövårdsarbete. Olika aspekter av försurningen beforskades i en rad uthålliga forskningsprogram, ofta i internationellt samarbete. Forskningen bedrevs i nära samarbete med företrädare för den praktiska miljövården.

76 Lundgren (1991), s. 195.77 Bernes & Lundgren (2009), s. 125. En ingrediens i skatteväxlingen var avgiften på utsläpp av NOx, en ovanligt elegant utformad utsläppsavgift.

”Man kan säga att försurningsåtgärderna delvis hanterades inom ramen för en allmän modernisering och strukturrationalisering av vissa industrigrenar”


KAMPEN

MOT FÖRSU

RNIN

GEN

Ett antal av SNV:s mest kapabla medarbetare kom att arbeta med försurningen, nationellt och internationellt, och det under många år. Detsamma gällde ett antal framstående forskare inom olika discipliner, alltifrån meteorologi till ekonomi. Det var inte heller betydelselöst att svensken Lars Björkbom under många år var ordförande i förhandlingsgruppen inom LRTAP, att svensken Lars Lindau var ordförande i LRTAP:s tekniska kommitté och att svensken Lars Nordberg under många år var ansvarig för LRTAP:s sekretariat i Genève.

Sverige var en flitig arrangör av internationella konferenser, seminarier och workshops inom ramen för LRTAP och senare också EU, ett sätt att slussa in nya forskningsresultat och nya åtgärdsförslag.

Försurningen var således inte i första hand ett nationellt utan ett internationellt problem. Det handlade om att verksamheter i ett land påverkade miljön i ett annat. Som drabbade länder, som låg i ”fel” vindriktning i förhållande till förorenande utsläpp i Storbritannien och på den europeiska kontinenten, med försurningskänsliga marker, många sjöar och fiskeintresserad befolkning var Sverige och Norge tidigt drivande för att få till stånd internationellt samarbete.

Sverige byggde allianser. Norge var en nära samarbetspartner, med Norsk institutt for luft-forskning (NILU) som en viktig aktör.

Omsvängningen i Förbundsrepubliken på 1980-talet var viktig. Men det stora genombrottet var trots allt den öppning som Helsingforsavtalet erbjöd – åtgärderna mot försurningen blev ett samarbetsprojekt genom järnridån – och det ledde dessutom till att forskarna fick stort inflytande. Att arbetet var forskningsdrivet hade till stor del att göra med att det var lämpligt i en tid då politiken var ”känslig”. Forskarna tvekade inte att ta kommandot i den situation som rådde. Mätstationer byggdes upp runt om i Europa och forskarna var också aktiva i arbetet med att utarbeta åtgärdsförslag, som omvandlades till protokoll. Man skulle kunna påstå att det var forskarna som var drivande när det gällde designen av åtgärder och att det var politikerna som undertecknade.78

En så ”gynnsam” situation som denna kan inte alla forskare förvänta sig när man med hjälp av sina forskningsresultat försöker få politiker att vidta åtgärder.

78 Lidskog & Sundqvist (2011a), s. 5, 8f.


KAM

PEN

MOT

FÖR

SURN

INGE

N

Det lilla landetSverige kan inte lösa alla sina miljöproblem på egen hand. Frågan är hur ett litet land ska kunna skaffa sig inflytande på den internationella arenan.

Det stora landet kan ofta driva genom sin vilja genom sin allmänna politiska och ekonomiska tyngd. Det lilla landet måste satsa på att få till stånd och utnyttja generella regler och allmänt accepterade principer.

Det är viktigt för det lilla landet att kunna peka på fungerande tekniska lösningar. Sverige har kunnat hänvisa till sådana på flera områden.

Det är viktigt att det lilla landet har kompetenta forskare som kan delta i internationellt veten-skapligt samarbete. Sverige har varit en stormakt inom till exempel försurningsforskningen.

Det är viktigt att det lilla landet bygger allianser med likasinnade och isolerar motståndare. Nätverken bör inte bara omfatta politiker utan också tjänstemän inom ministerier, experter inom myndigheter och forskare.79 Dessutom bör man knyta kontakter med miljörörelser, fack-förbund, politiska partier, branschorganisationer och storstäder.80

Det är viktigt att det lilla landet kopplar miljöfrågor till andra politiska frågor. Det lilla landet måste vara uthålligt, arbeta tålmodigt och långsiktigt, och uthålligheten måste institutionaliseras i myndigheter och forskningsorgan.81

Det internationella försurningsarbetet och STS-tesernaI nästan fyra decennier har vetenskapliga experter från olika europeiska länder samarbetat för att utveckla vetenskaplig förståelse kring problem förknippade med långväga transport av luft-föroreningar. Politiker har, med stöd av allmänheten, baserat sina förhandlingar på experternas underlag, vilket har lett till åtta protokoll om åtaganden av utsläppsminskningar.

Det internationella arbetet med gränsöverskridande luftföroreningar stämmer inte särskilt väl med STS-forskarnas teser om relationen mellan vetenskap, politik och allmänhet. Det uppvisar

79 Människa och miljö (1995), s. 229ff.80 1982 inrättades Internationella försurningssekretariatet (från 2008 Air Pollution and Climate Secretariat, AirClim), en ideell förening (fyra miljöorganisationer), som skulle informera och skapa opinion mot gränsöverskridande luftföroreningar i andra länder. Finansieringen kom huvudsakligen från Naturvårdsverket. Se också Dovland et al. (2004), s. 5. 1984 – mitt under debatten om skogsdöd – började Naturvårdsverket ge ut ett elegant magasin, Acid Magazine, ett led i arbetet med att bearbeta den internationella opinionen i försurningsfrågan. 1989 bytte tidskriften namn till Acid Enviro och 1991 till Enviro (som upphörde 1999). 81 Människa och miljö (1995), s. 229ff.

”Det lilla landet.”


KAMPEN

MOT FÖRSU

RNIN

GEN

ett samspel mellan forskare, beslutsfattare och allmänhet, där livlig kommunikation och tätt samarbete varit det vanliga. Det har inte funnits några skarpa gränser mellan experter å ena sidan och politiker och allmänhet å den andra. Man har heller inte betonat vetenskaplig säkerhet utan istället haft en flexibel syn på användningen av vetenskaplig kunskap i beslutsfattandet och en öppen diskussion om brister i kunskapen.82 I detta överensstämmer experternas (och besluts-fattarnas) agerande med STS-forskarnas rekommendationer. Den massmediala, alltför ensidiga diskussionen om skogsdöden, då osäkerheten doldes, och allmänhetens bristande förståelse för reglering baserad på kritiska belastningsgränser och RAINS-modellering visar däremot på problem visavi STS-forskarnas rekommendationer.

STS-forskarna överdriver när de hävdar att en naiv tilltro till vetenskaplig kunskap som sann och säker är allmänt förekommande. Betoningen av säkerhet och skarpa gränser mellan vetenskap och politik, att vetenskapen kan ”speak truth to power”, bör kritiseras var helst den uppenbarar sig, men det är inte sant att den finns överallt.83

Om osäkerheten synliggörs och gränserna mellan vetenskap och politik blir mindre skarpa, berikas vetenskapen och den blir mindre isolerad. Det kan också leda till att det uppstår en mer realistisk bild av vetenskapen och dess roll i regleringsarbetet – av dess makt, begränsningar och användbarhet.

Frågan är varför forskarna i vårt exempel agerade som de gjorde. Deras agerande, om än inte unikt, motsvarar i alla fall inte normen för hur forskare brukar agera, men hur de enligt STS-forskningen borde agera. Hur lyckades de skapa tillit till ett expertdrivet arbetssätt som inte baserades på entydigt och ”säkert” vetande utan som var flexibelt och pragmatiskt, som erkände brister och osäkerheter och som innebar täta kontakter med byråkrater, politiker och allmänhet?

Vi ska peka på några faktorer som gjorde detta möjligt och också säga något om varför det inte så ofta låter sig göras.

Experternas roll i politiken: fallet ”långväga luftföroreningar”Den europeiska luftvårdspolitiken beskrivs ofta som en succé. Såväl de inblandade aktörerna som de som studerat förhandlingarna är överens om att konventionen om långväga luft- föroreningar är ”ett enastående exempel på framgångsrikt internationellt samarbete”.84

82 Maas et al. (2004), s. 95. Les White anser att kritisk belastning och RAINS har utgjort en bro mellan ”complex science” och ”practical policy”. ”This places a significant social responsibility on the scientific community to ensure that the effects of uncertainties are not invisible to the policy process but rather expressed in policy-relevant terms.” White (2004), s. 146. Se också Bäckstrand (2001), s. 201f.83 Sundqvist (2011), s. 217.84 Dovland et al. (2004), s. 1; jfr Tuinstra et al. (2006).


KAM

PEN

MOT

FÖR

SURN

INGE

N

Vari består det framgångsrika närmare bestämt och hur ska man förklara framgången? Ett svar är själva etablerandet av konventionen, ett av de allra första internationella miljöskydds-avtalen, och den successiva ratificeringen av dess åtta protokoll, som har tillkommit utan större konflikter och segdragningar. Till detta kommer imponerande utsläppsreduktioner.

Enligt de inblandade aktörerna är det kombinationen av politisk vilja och relevanta utsläpps-minskningar baserade på vetenskap som kan förklara framgången. Protokollen har utvecklats från i procenttal generella utsläppsminskningar av förorenande ämnen, lika för alla, till geogra-fiskt differentierade åtgärdsstrategier kopplade till effektkriterier för olika ekosystem (som till exempel skogsmark och sötvatten) baserade på kritiska belastningsgränser (”vad naturen tål”) och kostnadseffektivitet (minska utsläppen där det gör största miljömässiga nytta till minsta möjliga kostnad).85

Det råder enighet om att åtgärderna successivt har blivit alltmer vetenskapsbaserade.86 Men det som framhålls är inte den säkra och entydiga vetenskapen utan det flexibla och kreativa sätt, på vilket man inom konventionen använt vetenskaplig kunskap för att utforma åtgärdsstrategier som kunde accepteras i samhället i stort. En nyckelfaktor bakom denna flexibilitet och dynamik anses vara det nära samarbetet mellan vetenskapliga experter och beslutsfattare inom LRTAP, samspe-let mellan vetenskap och politiska bedömningar.87 LRTAP har också fungerat som en arena där politiker, byråkrater, forskare och NGO:s från olika länder har mötts och lärt av varandra.88

I en antologi publicerad till konventionens 25-års jubileum lyftes denna flexibilitet fram av många av författarna, som alla varit engagerade i konventionens arbete.

85 Se t.ex. Sliggers (2004), s. 149f., 153 och White (2004), s. 142f.86 Gehring (1994), s. 192. 87 Bäckstrand (2001), s. 181, 204ff., 257; Letell (2002), s. 1ff.; Dovland et al. (2004), s. 1, 3f. Jfr. Lidskog & Pleijel (2011). Simon Shackley och Brian Wynne talar om en osäkerhetsdiskurs (uncertainty discourse), där det finns utrymme för förhandlingar mellan politik och vetenskap om hur forskningsresultat ska tolkas och kan användas. Forskarna får möjlighet att förklara osäker- heten för beslutsfattarna så att olika lösningar framstår som rimliga samtidigt som de själva kan bibehålla en mer sammansatt syn på problemet. Tack vare denna diskurs kan forskare och beslutsfattare bli överens om den osäkerhet som är inbyggd i bedömningarna och som därigenom blir möjlig att hantera. Shackley & Wynne (1996), s. 293; Gustavsson (2009), s. 47. 88 Wettestad (2011), s. 55. Se också Dovland et al. (2004), s. 5 och Ågren (2004), s. 133ff. Man kan notera att NGO:s har kommit att spela en allt större roll inom LRTAP, medan industrin har spelat en mindre roll. Maas et al. anser att arbetet i LRTAP har karak-teriserats av en vilja att diskutera och förstå olika parters argument och intressen. Men de ser samtidigt några faror med arbetssättet inom konventionen. För det första har, trots öppenhet, genomskinlighet och ett omfattande remissförfarande, de allt mer komplexa modellerna lett till att allt färre experter är inblandade i arbetsprocessen, vilket kan innebära risk för minskad tillit. För det andra har man i så hög grad eftersträvat konsensus att det finns risk för att ”dissidenterna” inte hörs i diskussionen. För det tredje kan det finnas risk för att man i modellarbetet missar mer grundläggande osäkerheter, bl.a. för att vissa av dem är svåra att kvantifiera. Maas et al. (2004), s. 94.


KAMPEN

MOT FÖRSU

RNIN

GEN

Medan det under de första åren handlade om att bygga en solid vetenskaplig kunskapsbas, flyttades fokus under den andra fasen, som varade under 1990-talet, till utveckling och förhandling av gradvis mer avancerade och omfattande protokoll samtidigt som den vetenskapliga kunskapen hölls uppdaterad. – Detta har inneburit en anpassningsförmåga till nya krav och omständigheter och fört in ett element av dynamik i politiken.89

Det är värt att ånyo notera att dessa beskrivningar av LRTAP-konventionens framgångar avviker från STS-forskarnas beskrivning av hur samspelet mellan forskare och beslutsfattare vanligtvis går till och förstås. De utgör tvärtom goda exempel på hur ett arbete utan risk för flip-flop-reaktioner kan etableras. Forskarna har med andra ord agerat som experter ska agera enligt STS-forskarna: Det har varit ett samspel mellan forskare, beslutsfattare och allmänhet, där livlig kommunikation och tätt samarbete har varit det vanliga, det har inte funnits några skarpa gränser mellan experter å ena sidan och politiker, byråkrater och allmänhet å den andra, det har handlat om ett expertdrivet arbetssätt som inte har baserats på entydigt och ”säkert” vetande utan som har varit flexibelt och pragmatiskt och som har erkänt brister och osäkerheter.

Konventionen om långväga luftföroreningar: resultat LRTAP består av både internationella överenskommelser (protokoll) och av olika organ för monitoring och modellering, vetenskaplig bedömning och policyutveckling. Arbetet har skett i arbetsgrupper av olika slag, i ”task forces” och i internationella samarbetsprogram.

Arbetsgrupperna har arrangerat workshops kring specifika frågor för att skaffa sig vetenskap-lig och teknisk information. De har utgjort en arena för att diskutera, förhandla och sprida kun-skap. Deltagarna har varierat allt efter den fråga som behandlats. Samtidigt har det funnits en stor kontinuitet av personal kopplad till LRTAP, särskilt under de första tio åren.90 Nätverket av forskare och politiker kring LRTAP har inneburit något av ett kollektivt minne, en delad historia och förståelse av problematiken – man har inte hela tiden behövt ”börja om” – och har präglats av ömsesidigt förtroende.91

89 Dovland et al. (2004), s. 3f.90 Under 1990-talet var det många som flyttade över till klimatförhandlingarna. Ågren (2004), s. 135f. och Siebenhüner (2011), s. 99. Det finns inom LRTAP en förskjutning från ”ekosystem” mot ”hälsa”. Se t.ex. Sliggers (2004), s. 155 och Ågren (2004), s. 137.91 Letell (2002), s. 1ff.; Dovland et al. (2004), s. 1; Maas et al. (2004), s. 93; Lidskog & Pleijel (2011), s. 227; Wettestad (2011), s. 45.


KAM

PEN

MOT

FÖR

SURN

INGE

N

Eftersom arbetsgrupperna och task forces växlade medlemmar, varav vissa deltog i andra gruppers arbete och möten eller var ledamöter av olika organ inom konventionen, uppstod en intensiv interaktion och såväl formellt som in-formellt informationsutbyte mellan forskare och politiker och inom dessa grupper. Det som kunde förefalla vara två formellt åtskilda aktiviteter, vetenskap och politik, kom i denna interaktion och integration nära varandra. Samtidigt har det betonats att en av orsakerna till framgångarna är att vetenskapen och politiken också har varit åtskilda: forskarna i arbetsgrupperna, de inter-nationella programmen och task forces tilläts syssla med vetenskap utan hänsyn till nationella intressen.

Forskarna fick stort inflytande över beslutsfattandet genom de formella och informella nät- verken och genom den tillit förhandlarna fick till forskarna och då särskilt till IIASA-modellerarna. Det handlade om forskare som var högt ansedda i sin disciplin och med förmåga att kommunicera med forskare från andra discipliner.92

Genom förhandlingarna mellan politik och vetenskap översattes den vetenskapliga kunskapen till politisk handling; det vetenskapliga inslaget gav trovärdighet och tyngd åt bedömningarna och förslagen. Forskarna behövde inte ge avkall på sin auktoritet som vetenskapsmän och politikerna behövde inte ge avkall på sin auktoritet som beslutsfattare.

De europeiska utsläppen av svaveldioxid, den mest försurande föreningen, som stod i centrum för 1985 och 1994 års protokoll, minskade under perioden 1980–2005 med mer än 75 procent, från 53 miljoner ton till 12,5 miljoner ton.93 Vilket dock inte betyder att problemen med för- surningen av sjöar och skogsmark är lösta: trots stora utsläppsminskningar finns det ännu kvar- dröjande effekter i miljön.

LRTAP har förvisso varit ett viktigt politiskt verktyg för att minska de försurande utsläppen. Men sådant som strukturrationalisering och teknisk utveckling har också i hög grad bidragit. Liksom storskalig övergång till naturgas och kärnkraft och energieffektivisering men också

92 Lidskog & Pleijel (2011), s. 226, 230; Haas & Stevens (2011), s. 139f.; Siebenhüner (2011), s. 104f. Dovland et al. har påpekat att möjligheterna att driva LRTAP-verksamheten inte bara har handlat om ekonomiska resurser utan också om kvalificerade och motiverade individer. Dovland et al. (2004), s. 5.93 Elvingson & Ågren (2007). Se http://www.unece.org/env/lrtap/30anniversary.html.

”En av orsakerna till framgångarna är att vetenskapen och politiken också har varit åtskilda.”


KAMPEN

MOT FÖRSU

RNIN

GEN

reningstekniker, från rökgasfilter på kolkraftverk till katalysatorer på bilar.94 Och EU-processer. Och det faktum att den tunga industrin i Östeuropa kollapsade efter murens fall.95

Man kan inte heller bortse ifrån att LRTAP har omfattat en tämligen homogen skara länder, Europa (plus Kanada och USA), inte världen.96

Till detta ska läggas att försurningsproblematiken på den internationella arenan stundtals har varit en bricka i olika länders utrikes- och säkerhetspolitik, en faktor i öst-väst diplomatin.97 Och då har det stundom rört sig om kohandel om de mest olikartade frågor.98

Länder har anslutit sig till kampen mot försurningen vid olika tillfällen och av olika anled-ningar. De drabbade länderna Sverige och Norge gick i bräschen. Förbundsrepubliken kom med 1982, då tysk skog drabbades. I de skandinaviska länderna hade då sedan femton år tillbaka försurningen varit den stora och viktiga miljöfrågan. Storbritannien kom motvilligt med i bilden 1986, närmast intvingad.99

De försurande utsläppen har minskat i Europa, Nordamerika och Japan, de har ökat i Kina, Brasilien och Indien. Problematiken är inte längre kontinental utan interkontinental. Regionala kon-ventioner som LRTAP och EU:s luftvårdspolicy kan i det perspektivet bara vara en del av lösningen. Vissa anser att problemet med de gränsöverskridande luftföroreningarna nu bör inkluderas i klimat-konventionen – problematiken utsläpp av försurande ämnen och växthusgaser hänger ihop.100

94 Lidskog & Sundqvist (2011a), s. 21 och (2011b), s. 325f. Se också Lindau et al. (2004), s. 45ff.95 Lidskog & Sundqvist (2011a), s. 21 och (2011b), s. 325f. EU:s luftvårdspolicy har i stor utsträckning baserats på erfarenheter, expertis och organisation inom LRTAP och LRTAP har byggt vidare på arbete som utförts inom EU. Man bör notera att LRTAP om-fattar betydligt fler länder än EU. Sliggers (2004), s. 154, 165f. och Ågren (2004), s. 137. EU kan fatta beslut utifrån kvalificerad majoritet, medan LRTAP kräver konsensus. EU har i motsats till LRTAP sanktionsmöjligheter gentemot trilskande medlemsstater – EU kan föra process vid EU-domstolen, i LRTAP leder icke uppfyllda krav till en anmärkning i den årliga rapporten från konventions-sekretariatet i Genève. Siebenhüner (2011), s. 107, 115 och Wettestad (2011), s. 45.96 Siebenhüner (2011), s. 105.97 Lidskog & Sundqvist (2011a). Se också Björkbom (2004), s. 21ff. och Kakabeeke (2004), s. 29.98 Se Björkbom (2004), s. 21ff. Politik är inte bara miljöpolitik, miljövård bedrivs inte bara via miljöpolitik.99 Förbundsrepubliken och Storbritannien motsatte sig svenska och norska krav under hela 1970-talet. Förbundsrepubliken svängde 1982. Varför dröjde det innan Storbritannien svängde? Så länge kraftindustrin och kolbrytningen var statsägda hade regeringen det ekonomiska ansvaret för dessa industrier. I och med regeringen Thatchers privatiseringspolitik bröts järntriangeln el-kol-regerings- makt sönder och det ekonomiska ansvaret övergick till privata aktörer. För det andra är det i längden svårt för ett land att inom EG/EU gå emot ett stort land som vill något intensivt: Förbundsrepublikens avsvavlingspolitik tvingades på Storbritannien via EU- direktiv för storskaliga förbränningsanläggningar. För det tredje började naturgasen på Nordsjösockeln användas för elproduktion i Storbritannien; det fanns ett substitut för kol. Människa och miljö (1995), s. 215, 227. Det var således inte nytt vetande eller nya tolkningar av vetandet som föranledde regeringen Thatchers omsvängning hösten 1986 utan en förändrad situation.100 Sliggers (2004), s. 161f. och Lidskog & Sundqvist (2011b), s. 326. En intressant forskningsuppgift vore att jämföra kampen mot försurningen med freonavvecklingen, arbetet med att få bukt med den marina eutrofieringen och arbetet med att komma till rätta med utsläppen av växthusgaser.


KAM

PEN

MOT

FÖR

SURN

INGE

NAsdal, Kristin (2008). ”Enacting things through numbers: Taking nature into account”, Geoforum 39(1).

Bernes, Claes & Lars J. Lundgren (2009). Bruk och missbruk av naturens resurser. En svensk miljöhistoria. Stockholm: Naturvårdsverket.

Björkbom, Lars (2004). ”Thoughts about the dynamics behind the process: The role of externalities”, i Clearing the air. 25 years of the convention on long-range transboundary air pollution. Johan Sliggers & Willem Kakabeeke (red.) New York: United Nations.

Boehmer-Christiansen, Sonja & Jim Skea (1991). Acid politics: Environmental and energy policies in Britain and Germany. London: Belhaven Press.

Borg, Astrid (1983). Försurning, försvagning, förgiftning. Stockholm: Sekretariatet för framtidsstudier/FRN.

Bäckstrand, Karin (2001). What can nature withstand? Science, politics and discourses in transboundary air pollution diplomacy. Lund: Lund Political Studies 116.

Callon, Michel, Pierre Lascoumes & Yannick Barthe (2009). Acting in an uncertain world: An essay on technical democracy. Cambridge, MA: MIT Press.

Collins, Harry & Robert Evans (2007). Rethinking expertise. Chicago: University of Chicago Press.

Collins, Harry & Trevor Pinch (1993). The Golem: What you should know about science. Cambridge, UK: Cambridge University Press.

Collins, Harry & Trevor Pinch (1998). The Golem at large: What you should know about technology. Cambridge, UK: Cambridge University Press.

Collins, Harry & Trevor Pinch (2005). Dr. Golem: How to think about medicine. Chicago: University of Chicago Press.

Corell, Elisabeth & Henriette Söderberg (2005). Från miljöpolitik till hållbar utveckling. Malmö: Liber.

Critical loads for nitrogen and sulphur. Report from a Nordic working group (1986). Jan Nilsson (red.) Köpenhamn: Nordic Council of Ministers.

Critical loads for sulphur and nitrogen. Report from a workshop held at Skokloster, Sweden, 19–24 March 1988 (1988). Jan Nilsson & Peringe Grennfelt (red.) Köpenhamn: Nordic Council of Ministers.

Djerf Pierre, Monika (1996). Gröna nyheter. Miljöjournalistiken i televisionens nyhetssändningar 1961–1994. Göteborg: Institutionen för journalistik och masskommunikation, Göteborgs universitet.

Dovland, Harald, Richard Ballaman & Jan Thompson (2004). ”Intro-duction”, i Clearing the Air: 25 Years of the Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution. Johan Sliggers & Willem Kakebeeke (red.) New York: United Nations.

Elvingson, Per & Christer Ågren (2007). ”Far from target”, Acid News 4(10).

Försurning idag och i morgon. En svensk studie inför Stockholms- konferensen 1982 om försurningen av miljön (1982). Stockholm: Jordbruksdepartementet/Kommittén Miljö ’82.

Gehring, Thomas (1994). Dynamic international regimes: Institutions for international environmental governance. Berlin: Peter Lang.

Grennfelt, Peringe & Håkan Pleijel (2007). ”Air pollution – a European perspective”, i Transboundary air pollution: Scientific understanding and environmental policy in Europe. Håkan Pleijel (red.) Lund: Student- litteratur.

Gustavsson, Eva (2009). Mellan det lokala och det globala – klimat, kommuner, nätverk. Örebro: Örebro Studies in Human Geography 2.

Haas, Peter M. & Casey Stevens (2011). ”Organized science, usable know-ledge, and multilateral environmental governance”, i Governing the air: The dynamics of science, policy, and citizen interaction. Rolf Lidskog & Göran Sundqvist (red.) Cambridge, MA: MIT Press.

Hettelingh, Jean-Paul, Keith Bull, Radovan Chrast, Heinz-Detlef Gregor, Peringe Grennfelt & Wojciech Mill (2004). ”Air pollution effects drive abatement strategies”, i Clearing the air. 25 years of the convention on long-range transboundary air pollution. Johan Sliggers & Willem Kakabeeke (red.) New York: United Nations.

Referenser


KAMPEN

MOT FÖRSU

RNIN

GEN

Hilgartner, Stephen (2000). Science on stage: Expert advice as public drama. Stanford, CA: Stanford University Press.

Irwin, Alan (1995). Citizen science: A study of people, expertise, and sustainable development. London: Routledge.

Jost, Dieter (2004). ”Waldsterben, a breakthrough”, i Clearing the air. 25 years of the convention on long-range transboundary air pollution. Johan Sliggers & Willem Kakabeeke (red.) New York: United Nations.

Latour, Bruno (1998). ”From the world of science to the world of research”, Science 280(5361).

Letell, Martin (2002). Acid narratives: National security and the configura-tion of SO2. Gothenburg: STS Research Reports 5, Section for Science and Technology Studies, University of Gothenburg.

Levy, Marc A. (1993). ”European acid rain: The power of tote-board diplomacy”, i Institutions for the earth: Sources of effective international environmental protection. Peter M. Haas, Robert O. Keohane & Marc A. Levy (red.) Cambridge, MA: MIT Press.

Lidskog, Rolf & Håkan Pleijel (2011). ”Co-producing policy-relevant scien-ce and science-based policy: The case of regulating ground-level ozone”, i Governing the air: The dynamics of science, policy, and citizen interaction. Rolf Lidskog & Göran Sundqvist (red.) Cambridge, MA: MIT Press.

Lidskog, Rolf & Göran Sundqvist (2011a) ”Transboundary air pollution policy in transition”, i Governing the air. The dynamics of science, policy and citizen interaction. Rolf Lidskog & Göran Sundqvist (red.) Cambridge, MA: MIT Press.

Lidskog, Rolf & Göran Sundqvist (2011b) ”Science–policy–citizen dyna-mics in international environmental governance”, i Governing the air. The dynamics of science, policy and citizen interaction. Rolf Lidskog & Göran Sundqvist (red.) Cambridge, MA: MIT Press.

Lindau, Lars, Andrzej Jagusiewics & Endre Kovacs (2004). ”Software and hardware, no protocols without technologies”, i Clearing the air. 25 years of the convention on long-range transboundary air pollution. Johan Sliggers & Willem Kakabeeke (red.) New York: United Nations.

Lundgren, Lars J. (1991) Försurningen på dagordningen. En bild av ett händelseförlopp 1966–1968. Stockholm: Naturvårdsverket/Forskningsråds-nämnden.

Lundgren, Lars J. (1998). Acid rain on the agenda: A picture of a chain of events in Sweden, 1966–1968. Lund: Lund University Press.

Lundgren, Lars J. & Göran Sundqvist (2003). ”Hur blir en förändring i naturen ett miljöproblem?”, i Vägar till kunskap. Några aspekter på human-vetenskaplig och annan miljöforskning. Lars J Lundgren (red.) Stockholm/Stehag: Brutus Östlings Bokförlag Symposion.

Maas, Rob, Markus Amann, Helen Apsimon, Leen Hordijk & Willemijn Tuinstra (2004). ”Integrated asessment modelling – the tool”, i Clearing the air. 25 years of the convention on long-range transboundary air pollution. Johan Sliggers & Willem Kakabeeke (red.) New York: United Nations.

Människa och miljö. Om ekologi, ekonomi och politik (1995). Hans Strand-berg (red.) Stockholm: Tiden.

Odén, Svante (1967). ”Nederbördens försurning”, Dagens Nyheter, 24 oktober.

Odén, Svante (1968). The acidification of air precipitation and its consequences in the natural environment. Stockholm: Naturvetenskapliga forskningsrådet, Ecology Committee Bulletin no. 1.

Pleijel, Håkan, & Peringe Grennfelt (2007). ”European air pollution – the historic legacy”, i Transboundary air pollution: Scientific understanding and environmental policy in Europe. Håkan Pleijel (red.) Lund: Student- litteratur.

Roll-Hansen, Nils (1994). ”Science, politics, and the mass media: On biased communication of environmental issues”, Science, Technology, & Human Values 19(3).

Roll-Hansen, Nils (2002). Ideological obstacles to scientific advice in politics? The case of ”forest death” from ”acid rain”. Oslo: Makt- og Demokratiutredningen, Rapportserien no. 48.

Schneider, Toni & Jürgen Schneider (2004). ”EMEP – the backbone of the convention”, i Clearing the air. 25 years of the convention on long-range transboundary air pollution. Johan Sliggers & Willem Kakabeeke (red.) New York: United Nations.

Shackley, Simon & Brian Wynne (1996). ”Representing uncertainty in global climate change science and policy: Boundary-ordering devices and authority”, Science, Technology & Human Values 21(3).


KAM

PEN

MOT

FÖR

SURN

INGE

N

Siebenhüner, Bernd (2011). ”Transboundary science for transnational air pollution policies in Europe”, i Governing the air: The dynamics of science, policy, and citizen interaction. Rolf Lidskog & Göran Sundqvist (red.) Cambridge, MA: MIT Press.

Sliggers, Johan (2004). ”Blue skies forever”, i Clearing the air. 25 years of the convention on long-range transboundary air pollution. Johan Sliggers & Willem Kakabeeke (red.) New York: United Nations.

Sundqvist, Göran (1991). Vetenskapen och miljöproblemen. En expert-sociologisk studie. Göteborg: Monograph No. 46 from the Department of Sociology, University of Gothenburg.

Sundqvist, Göran (2011). ”Fewer boundaries and less certainty: The role of experts in European air policy”, i Governing the air: The dynamics of science, policy, and citizen interaction. Rolf Lidskog & Göran Sundqvist (red.) Cambridge, MA: MIT Press.

Sundqvist, Göran, Martin Letell & Rolf Lidskog (2002). ”Science and policy in air pollution abatement strategies”, Environmental Science & Policy 5(2).

Tuinstra, Willemijn, Leen Hordijk & Markus Amann (1999). ”Using computer models in international negotiations: The case of acidification in Europe”, Environment 41(9).

Tuinstra, Willemijn, Leen Hordijk & Carolien Kroeze (2006). ”Moving boundaries in transboundary air pollution: Co-production of science and policy under the convention on long-range transboundary air pollution”, Global Environmental Change 16(4).

Wettestad, Jørgen (2011). ”The improving effectiveness of CLRTAP: Due to a clever design?”, i Governing the air: The dynamics of science, policy, and citizen interaction. Rolf Lidskog & Göran Sundqvist (red.) Cambridge, MA: MIT Press.

White, Les (2004). ”An industry view”, i Clearing the air. 25 years of the convention on long-range transboundary air pollution. Johan Sliggers & Willem Kakabeeke (red.) New York: United Nations.

Wynne, Brian (1993). ”Public uptake of science: A case for institutional reflexivity”, Public Understanding of Science 2(4).

Ågren, Christer (2004). ”The role and views of environmental organizations”, i Clearing the air. 25 years of the convention on long-range transboundary air pollution. Johan Sliggers & Willem Kakabeeke (red.) New York: United Nations.

FOTO

: KA

RI K

OH

VAK

KA

/JOH

NÉ

R


HU

R KO

M G

ENER

ATIO

NSM

ÅLET

TIL

L?

EFTERORD – TANKAR OM MILJÖPOLITIK OCH SAMHÄLLSOMSTÄLLNING

KATARINA SCHOUGH

Född 1961, docent i kulturgeografi. Forskningssekreterare på Naturvårdsverket och verksam vid Miljövetenskap, Karlstads universitet. Författare till ett flertal skrifter om geografiska föreställningar och om vetenskapens plats i samhället.


Generationsmålet är ett barn av sin tid, men i viss bemärkelse tidlöst. Varje släktled möter på nytt frågan om vilket samhälle de vill leva i och lämna vidare. Med några få undantag är författarna i den här boken äldre. Alla har format och formats av sin tids miljöfrågor och institutioner. Låt oss som avslutning på den här boken titta närmare på generationsmålets formulering i ljuset av skribenternas tankar.

Generationsmålet”Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser.”

Det övergripande målet för miljöpolitiken – vilket slags mål är det? Naturvårdsverket beskriver det som ett inriktningsmål. Det ska fungera som vägledning för vilka värden som ska

EFTERORD – TANKAR OM MILJÖPOLITIK OCH SAMHÄLLSOMSTÄLLNING


skyddas och peka på den samhällsomställning som krävs för att nå önskad miljökvalitet. För- fattarna resonerar i lite olika banor. Målet är ”ett stundens och ögonblickets dokument”, och fångar samtidigt en tanke med rötter i årtionden av miljöarbete. En skribent förstår målet i mål- styrningstermer, en annan tolkar det som en pragmatisk inriktning för traditionell reformistisk politik. Vissa betraktar målet som en samhällsvision eller som en ren utopi, till råga på allt proklamerad av en teknokratisk tjänstemannakår. För en författare framstår målet som så själv-klart att det förlorar innebörd. Vem vill inte lämna över en bättre värld? En annan associerar omedelbart till behovet av grundläggande civilisationskritik, och menar att målformuleringen ställer vårt samhälles grundvärden på sin spets.

Det är svårt att sammanfatta författarnas budskap. Men det består inte i första hand av krav på utvecklad målstyrning, tydliga begreppsdefinitioner, utredning av geografiska och tidsmässiga gränser eller förslag på optimala indikatorer. Den typen av detaljer tycks bli en senare fråga. Fram träder i stället en vilja till samtal om principer, samhällsvisioner och möjliga framtider, förenat med förhoppningar om politiska viljeyttringar och målmedvetna omställningar på individuell såväl som institutionell nivå.

Miljöpolitikens huvuduppgift och begränsningar är av naturliga skäl viktiga frågor i den här boken. Behovet av sektorsintegrering gäller de flesta områden, men miljöpolitiken framstår ändå som ett särfall. Generationsmålet kan omöjligt uppnås enbart med miljöpolitik, betonar flera författare. Näringspolitik, forskningspolitik, energipolitik, global rättvisepolitik, och jordbruks- och skogsbrukspolitik dras obönhörligt in i resonemangen. Dessa politik- områden är avgörande för att nå generationsmålet (om det nu över huvud taget kan eller bör uppnås i bokstavlig bemärkelse – därom råder delade meningar). Politiskt mod, ansvar, krafttag för att driva samhällsomställning samt tydligare styrning och kontroll efterlyses. Men å andra sidan lär vi oss också om den ambitiösa styrningens paradox. Det varnas för den ”döda hand” som ekologisk ingenjörskonst ibland kan åstadkomma. Och vi påminns om att offentlig kontroll såväl som marknadstänkande har en tendens att tränga undan moraliskt ansvarstagande och frivillighet.

Tolkningen och vikten av tidsangivelsen ”nästa generation” diskuteras i detalj i bokens historiska rekonstruktioner. Det säger något om vår myndighetskultur att årtalsangivelser blivit så centrala. Att naturens återhämtningsförmåga följer sin egen tidtabell är en sak. Men för- fattarnas resonemang följer en annan logik, kanske en annan tidsuppfattning. Frågan om

”Generationsmålet kan omöjligt uppnås enbart med miljöpolitik.”


långsiktighet och ansvar över tid återkommer i en mängd olika skepnader. Alla tycks överens om att årtalsexercis är av mindre intresse. Det viktiga är miljöpolitikens och samhällsomställningens innehåll.

Generationsmålet betonar miljöfrågorna som samhällsfrågor – vi ska enligt målformuleringen ordagrant ”lämna över ett samhälle”. Bokens första bidrag utgår från själva idén om detta överlämnande. Vi möter frågan: Så ni tror att det går att ”lämna över” ett samhälle till nästa generation som om det handlade om ett föremål, en produkt av något slag som lämnar ”våra”

händer och läggs i väntande händer? Vi kan läsa detta som en uppmaning att reflektera, rikta blicken mot oss själva, tvinga oss till oangenäm självbespegling. Vilka värden står vi för? Hur ska livet levas? Flera av bidragen rör vår tidsandas mörka sidor – konsumism, tillväxtfokusering och ensidiga föreställningar om ”det goda livet”. Det är värdefrågor som ligger bortom blockgränser och är existentiella dilemman som avideologiserad

partipolitik har svårt att hantera. I vissa delar av den här boken framstår en människovärdig samhällsomställning utom räckhåll. Men i nästa stund vänder det. Författaren, ofta densamma som betonat den mörka tidsandan, visar att historien lär oss att förändring och framsteg är möjligt, att demokratiska ideal kan förverkligas och att regionala, nationella och internationella institutioner faktiskt har utvecklats för att möta nya utmaningar.

Strukturomvandlingar och miljöaktivism, teknikutveckling och naturvetenskap, intressekonflikter och samverkan har fört miljöarbetet och dess institutioner dit vi står i dag. Det ger den här boken intressanta inblickar i. Men stora omställningar återstår. Med samhälle och människa i fokus höjs nu förväntningarna på att samhällsvetenskap, humaniora och trans- disciplinär kunskapsutveckling ska bidra till att driva miljöarbetet framåt.

Risken är dock att förhoppningarna är för högt ställda. Inom naturvetenskap tenderar paradigm följa efter paradigm. Det öppnar möjligheter till viss samsyn inom forskarsamhället. Inom samhällsvetenskap och humaniora däremot samexisterar konkurrerande, fullt giltiga, paradigmer. Så inte nog med att det naturligtvis finns politiska och ideologiska schismer om vilket slags samhälle vi bör lämna över till nästa generation. De nya satsningarna på samhälls- vetenskap och humaniora kommer med all sannolikhet att generera fler frågor än svar, och kunskap av annan karaktär än den naturvetenskapliga. Kunskapen kommer att peka på

”I vissa delar av den här boken framstår en människovärdig samhällsomställning utom räckhåll. Men i nästa stund vänder det.”


dilemman, belysa maktförhållanden, spegla vedertagna bilder av oss människor och våra samhällen. Vad ska vi göra med den typen av kunskap?

Förhoppningsvis dra in den i det offentliga samtalet där den utsätts för kritisk diskussion, blir prövad, utmanad och därmed ”använd”. Frågan om huruvida ett problem fått sin ”lösning” lär bli betydligt mer komplex än den trots allt begripliga distinktion mellan naturvetenskaplig och politisk lösning som vi läst om i den här boken.

Så några ord om generationsmålets sista sats ”utan att förorsaka ökade miljö- och hälso- problem utanför Sveriges gränser”. Orden kan uppfattas som ett eko från internationellt för-handlingsarbete, som ett utslag av globalt rättvisetänkande eller till och med som ett sätt att motivera en sänkning av ambitionen att låta Sverige ”gå före”, för att i stället satsa på billigare miljöåtgärder utanför landets gränser. Generationsmålets geografiska dimension exponerar frågor som inte går att blunda för.

Vill vi förvalta generationstanken?Generationstanken kan illustreras av en sjugenerationsmodell. Tänk er jaget placerat mellan föräldrar, mor- och farföräldrar och ”gammelmor- och gammelfarföräldrar” å ena sidan – och barn, barnbarn och barnbarnsbarn å den andra. Det är inte osannolikt att en person under sitt livslopp möter både en gammelmormor och ett barnbarnsbarn. En ganska överblickbar horisont. Generationstanken ger en påminnelse om kunskapsöverföringens betydelse och om vikten av att skapa och omskapa världsbilder som är tillräckligt robusta och öppna för att hålla över flera släktled.

Det finns inga perfekt formulerade visioner, inga invändningsfria målformuleringar, ingen rent logisk grund för att föredra den ena visionen framför den andra. Att vara människa är en öppen fråga och kommer så att förbli. Generationsmålet kan, just genom sin vaghet, kanske fungera som något att samlas kring, ta spjärn mot, förkasta eller – om vi så väljer – förvalta.

Och hur skulle vi i så fall förvalta generationstanken? Den geografiska dimensionen av målet är relativt väl belyst. Vi har framväxande institutionella former för att hantera globala miljö- problem, och i viss mån banar miljöfrågorna vägen för gränsöverskridande internationellt samarbete. Men den institutionella basen för förvaltning av generationstankens tidsdimension är ännu svag, närmast obefintlig. Snävare tidshorisonter baserade på mandatperioder och årsrapporter har sin egen ofta nödvändiga logik, men kan också skapa fragmentering och suboptimering när det gäller förvaltning och omställning av samhällssystem. Förtjänsten med generationstanken är

”Vill vi förvalta generationstanken?”


att den kan skapa utrymme för samtal om ansvar, helhet, lärande och samspel med en tidshorisont grundad i våra mänskliga livsbanor.

Generationstanken inbjuder till att samtidigt beakta det arv vi fått och det arv vi lämnar efter oss. Det må gälla värdegrunder, tanke- och handlingsmönster, infrastrukturer eller samhälls- institutioner. Med generationsmålet som ledstjärna för samhällsomställning öppnas möjlig- heten att betona människan, hennes förhoppningar, behov, styrkor och svagheter. Vi är länkar i en kedja. Vi bär våra förfäders erfarenheter och kan, om vi vill, försöka förmedla det bästa till kommande generationer.

Generationsmålet formulerades i en praktisk anda, ”storstädningen” tycktes avklarad, målet inom räckhåll. Men inbyggt i formuleringen, och förstärkt av institutionella omständigheter, tycks vi ha gett oss själva ett uppdrag som går långt utöver skaparnas intentioner. Ett mer eller mindre självpåtaget åliggande som väcker både obehag och inspiration. Generationsmålet utmanar.

FOTO

: JOH

AN

ÖD

MA

NN

/FOLIO


Generationsmålet är ett inriktningsmål för miljöpolitiken och vägleder miljöarbetet på alla nivåer i samhället. Målet handlar om vilka värden som ska skyddas och vilken samhälls- omställning som krävs för att nå önskade halter och nivåer i eller kvalitet på miljön.

Generationsmålets mål är att förutsättningarna för att lösa miljöproblemen ska finnas på plats inom en generation. För att nå dit krävs politiska beslut och åtgärder i Sverige, inom EU och i internationella sammanhang.

Generationsmålets strecksatserGenerationsmålets så kallade strecksatser förtydligar målets definition och handlar om vad miljöpolitiken ska fokusera på. Det är att:

• Ekosystemen har återhämtat sig, eller är på väg att återhämta sig, och deras förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster är säkrad.• Den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljön bevaras, främjas och nyttjas hållbart. • Människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan samtidigt som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas. • Kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från farliga ämnen. • En god hushållning sker med naturresurserna. • Andelen förnybar energi ökar och att energianvändningen är effektiv med minimal påverkan på miljön. • Konsumtionsmönstren av varor och tjänster orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt.

Källa: Naturvårdsverket

GENERATIONSMÅLET

De sexton nationella miljökvalitetsmålen1. Begränsad klimatpåverkan

Halten av växthusgaser i atmosfären ska i enlighet med FN:s ramkonvention för klimatförändringar stabiliseras på en nivå som innebär att människans

påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. Sverige har tillsammans med andra länder ett ansvar för att detta globala mål kan uppnås.

2. Frisk luftLuften ska vara så ren att människors hälsa samt djur, växter och kulturvärden inte skadas.

3. Bara naturlig försurningDe försurande effekterna av nedfall och mark- användning ska underskrida gränsen för vad mark och vatten tål. Nedfallet av försurande ämnen ska

heller inte öka korrosionshastigheten i markförlagda tekniska material, vattenledningssystem, arkeologiska föremål och hällristningar.

4. Giftfri miljö Förekomsten av ämnen i miljön som har skapats i eller utvunnits av samhället ska inte hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Halterna av

naturfrämmande ämnen är nära noll och deras påverkan på människors hälsa och ekosystemen är försumbar. Halten av naturligt förekommande ämnen är nära bakgrundsnivåerna.

5. Skyddande ozonskikt Ozonskiktet ska utvecklas så att det långsiktigt ger skydd mot skadlig UV-strålning.

6. Säker strålmiljöMänniskors hälsa och den biologiska mångfalden ska skyddas mot skadliga effekter av strålning.

7. Ingen övergödningHalterna av gödande ämnen i mark och vatten ska inte ha någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningar för biologisk mångfald eller

möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten.

8. Levande sjöar och vattendragSjöar och vattendrag ska vara ekologiskt hållbara och deras variationsrika livsmiljöer ska bevaras. Naturlig produktionsförmåga, biologisk mångfald,

kulturmiljövärden samt landskapets ekologiska och vatten-hushållande funktion ska bevaras samtidigt som förut- sättningar för friluftsliv värnas.

9. Grundvatten av god kvalitetGrundvattnet ska ge en säker och hållbar dricks- vattenförsörjning samt bidra till en god livsmiljö för växter och djur i sjöar och vattendrag.

10. Hav i balans, levande kust och skärgårdVästerhavet och Östersjön ska ha en långsiktigt hållbar produktionsförmåga och den biologiska mångfalden ska bevaras. Kust och skärgård ska ha

en hög grad av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård ska bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar.

11. Myllrande våtmarkerVåtmarkernas ekologiska och vattenhushållande funktion i landskapet ska bibehållas och värdefulla våtmarker bevaras för framtiden.

12. Levande skogarSkogens och skogsmarkens värde för biologisk produktion ska skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden bevaras samt kulturmiljö-

värden och sociala värden värnas.

13. Ett rikt odlingslandskapOdlingslandskapets och jordbruksmarkens värde för biologisk produktion och livsmedelsproduktion ska skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden

samt kulturmiljövärdena bevaras och stärks.

14. Storslagen fjällmiljöFjällen ska ha en hög grad av ursprunglighet vad gäller biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Verksamheter i fjällen ska

bedrivas med hänsyn till dessa värden och så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar.

15. God bebyggd miljöStäder, tätorter och annan bebyggd miljö ska utgöra en god och hälsosam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö. Natur- och kultur-

värden ska tas till vara och utvecklas. Byggnader och anläggningar ska lokaliseras och utformas på ett miljöa- npassat sätt och så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas.

16. Ett rikt växt- och djurlivDen biologiska mångfalden ska bevaras och nyttjas på ett hållbart sätt, för nuvarande och framtida generationer. Arternas livsmiljöer och

ekosystemen samt deras funktioner och processer ska värnas. Arter ska kunna fortleva i långsiktigt livskraftiga bestånd med tillräcklig genetisk variation. Människor ska ha tillgång till en natur- och kulturmiljö med rik biologisk mångfald som grund för hälsa, livskvalitet och välfärd.

Läs mer på www.miljömål.se

Läs mer på www.miljömål.se


Naturvårdsverket 106 48 Stockholm Besöksadress: Stockholm – Valhallavägen 195, Östersund – Forskarens väg 5 hus Ub Tel: 010 698 10 00Fax: 010 698 10 99 E-post: [email protected] Internet: www.naturvardsverket.se Beställningar Ordertel: 08 505 933 40 Orderfax:08 505 933 99 E-post: [email protected] Postadress: CM Gruppen, Box 11093, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/publikationer

GEN

ERATIO

NSM

ÅLE

TTankar om

miljöpolitik och sam

hällsomställning

GENERATIONSMÅLET Tankar om miljöpolitik och samhällsomställning

Till nästa generation ska vi lämna över ett samhälle där de stora miljö- problemen i Sverige är lösta. Och det ska ske utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Det beslutade riksdagen 2010 då man presenterade det övergripande målet för miljö- politiken, och en ny struktur för miljöarbetet (prop. 2009/10:155).

Mot den bakgrunden har Naturvårdsverket bjudit in skribenter från samhälle och akademi. Vi har bett dem vidga perspektiven och fördjupa kunskapen om generationsmålets tillkomst, möjligheter och dilemman. Det blev en bok med kloka resonemang och starka känslor, kritisk analys och konstruktiva uppmaningar, skarpa ifrågasättanden och omsorgsfulla rekonstruktioner av historiska skeenden.

Generationsmålet utmanar. Vad är det för slags mål? Hur kan det tolkas? Kan det uppnås, och i sådana fall, vem bör göra vad?

generationsmålet tankar om miljöpolitik och ......så att vi rätt förstår att värdera de...

Documents