gerencia y administración financiera

Gerencia y Administración Financiera *Juan Antonio Garde Roca **

I. IntroducciónAsistimos a un proceso de transformación de la Administra-

ción y la gestión de lo público, como resultado de la actuaciónde cuatro factores básicos:

1)

2)

3)

Una nueva configuración de la relación entre lo públi-co y lo político a través del papel mediador que laAdministración Pública cumple entre el poder políticoy la sociedad civil en democracia.

Un cambio en el alcance y dimensión de las políticaspúblicas, vinculado a la existencia de una pluralidadde agentes públicos actuantes (distintos niveles de so-beranía), al desarrollo creciente de los mercados y lainiciativa privada en un entorno de intemacionalización,y a la revalorización de la iniciativa social (sociedadcivil) en los objetivos comunitarios.

Un entorno de restricción presupuestaria y financierapara el Sector Público de las economías avanzadas, juntocon una debilidad de recursos económicos einstitucionales notable en las Sociedades en vías dedesarrollo.

4) Un intenso debate ideológico y político sobre el papelde lo público y las relaciones entre el Estado, el merca-do y la sociedad.

El primer factor incide en la eficiencia social, la calidad,la participación, en definitiva en la creación de valor en de-mocracia. El segundo se articula con la «Administración relacio-nal», vinculando políticas de regulación y coordinación entre agen-tes. Las restricciones económicas y financieras afectan a la formade gestionar, a la eficiencia económica y social del gasto públicoy su control. Finalmente, el debate ideológico y político es omni-presente y condiciona el modelo de sector público del futuro.

Todos los aspectos aquí reseñados se interrelacionan confor-mando una realidad dinámica a través de la cual discurre el que-hacer de la gestión pública en las sociedades contemporáneas.

II. Papel de la AdministraciónPública en la sociedad actual

La Administración Pública juega un papel crucial para la le-gitimidad del poder político en las sociedades contemporáneas.Aparece como un elemento de continuidad y garantíainstitucional de democracia, asegurando tal como he señaladouna fórmula clave de mediación entre el poder político y lasociedad.

La mediación de la Administración en las sociedades avan-zadas está íntimamente ligada al fenómeno de la interdepen-dencia, presente en la estructura del poder político y en lasrelaciones entre este poder y la Sociedad. Siguiendo a C.VENTR1SS ':

a) La acción pública tiene lugar en entornos en los quecualquier elemento depende de cualquier otro, y elpoder está compartido por múltiples actores públicos.

b) La capacidad de cualquier autoridad o actor público,de actuar unilateralmente de forma efectiva, es muyreducida.

c) Un amplio número de consecuencias indirectas, a me-nudo no previstas y no buscadas, incrementan la vul-nerabilidad y apertura a influencias del exterior. Losgestores públicos dependen cada vez más de otros in-dividuos y organizaciones externas.

d) Los resultados de las elecciones políticas y de las ac-ciones administrativas sufren frecuentes retardos, cos-tes indirectos u ocultos, más allá de las externalidadesnormales. Es difícil separar las consecuencias desea-bles y las no deseables, y pueden producirse efectosimportantes y a veces críticos que no habían sido pre-vistos.

La gestión pública en este contexto interdependiente apare-ce como instrumento activo de la toma de decisiones políticas,

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Gestión pública y democracia

al incorporar valores sociales, evaluar incidencias de las deci-siones y operar como marco organizado de consenso social,integrando y promoviendo la participación de la sociedad civilen las decisiones públicas.

La Administración, insertada por tanto en el marco políticoa través de la acción pública, no es un espacio neutral mera-mente instrumental, y crea valor en democracia. TERRY 2 se hareferido al gestor público marcando su carácter de elementoequilibrador de la tensión entre la necesidad de servir y la depreservar. El gestor debe responder a las demandas de los po-líticos, los Tribunales, los grupos de interés, los funcionarios ylos ciudadanos, a la vez que debe preservar la integridadinstitucional. En torno a esta referencia se inscribe el contenidoético de la acción pública y el establecimiento de códigos devalores de la Responsabilidad Pública. Esta concepción incideespecialmente en la necesidad de una función pública profesio-nal que, con el necesario control legislativo y social, impida lapatrimonialización corporativa, protagonice la garantía de con-tinuidad y de seguridad jurídica capaces institucionalmente deofrecer legitimidad para las funciones creadoras de valor endemocracia.

En paralelo con estas concepciones de la AdministraciónPública en Democracia, se ha venido desarrollando el conceptode «gestión pública estratégica» que pone el acento en los retosde gestión a que deben hacer frente los organismos públicos ysus gestores en las modernas sociedades. Siguiendo a LAX ySABENIUS, BARZELAY 3 se ha referido a que los gestores públicoshan de desempeñar la función de entretejer una red de acuerdofirme entre autoridades, funcionarios públicos y otros agentes.El gerente público integrará en este proceso todo lo relativo a laresolución de problemas políticos, administrativos y sociales.De esta forma, aumentará la probabilidad de que las energíassociales y del sector público se dirijan hacia actividades quecreen valor a los beneficiarios directos y a la sociedad en suconjunto. El proceso de evaluación de Políticas Públicas, con-cebido como acción pluralista, permite igualmente contar conel conjunto de los agentes implicados. Desde esta concepciónla evaluación tendrá en cuenta los diversos sistemas de valorese intereses, propiciando legitimidad política, social y adminis-trativa a las Políticas Públicas4.

En este esfuerzo de redefinición de una nueva filosofía de laAdministración, se han venido desarrollando numerosos traba-jos e investigaciones conducentes a reorientar la acción prácti-ca de la Administración Pública. El Documento «La Administra-ción al servicio del público» de la O.C.D.E. viene a sintetizar lapreocupación dominante de dotar a la acción pública de unmarco de referencia (Administración receptiva, servicio al ciu-dadano) que permita el impulso de políticas eficaces y de unagestión que satisfaga más cabalmente las demandas sociales. Sepone el acento en la gestión eficaz y en los modelos de organi-

zación, gestión, control y procedimentales que permitan la efi-ciencia social. La incorporación de una versión más estratégicay adaptativa de la acción pública y de sus políticos forma partede los enfoques prácticos más recientes para la transformaciónde los modelos predominantemente burocráticos del pasado.

Tratando finalmente de sintetizar las exigencias de una mo-derna gestión pública en democracia, podemos clasificar en treslos requerimientos de la acción pública. La conciliación entrelas distintas exigencias permite definir una filosofía pública so-bre la que es posible construir la acción eficaz que la sociedaddemanda.

a) Factores institucionales.

Configuran el eje central de la acción más continuada de laAdministración y de su importante rol como elemento de conti-nuidad y de garantía institucional al servicio de la legitimidaddel Estado y la seguridad jurídica e igualdad en la aplicación delas leyes a los ciudadanos.

b) Factores democráticos.

Aparecen vinculados al papel de mediación que la Adminis-tración cumple entre el poder político y el ciudadano. A suoperatividad como marco organizado de Consenso Social, inte-grando y promoviendo la participación de la sociedad civil enlas decisiones públicas.

La Administración Pública aparece de esta forma no sólocomo una organización de «garantía institucional» o como «su-ministrador» de bienes y servicios públicos, se construye comoelemento de conocimiento social y aprendizaje democrático.Transfiere conocimiento social al poder político, permite la apli-cación de las políticas públicas, crea tejido social.

c) Factores de eficacia, calidad y eficiencia.

La consideración global de eficacia necesita ser materializa-da en organizaciones, procedimientos, políticas, técnicas y me-dios humanos capaces de actuar compaginando calidad en elservicio público y eficiencia en el uso de los recursos públicos.Estos factores requieren en las condiciones actuales de fórmu-las de interacción y coordinación adecuadas entre los diversosagentes públicos, el mercado y los ciudadanos.

Dentro de esta configuración de las Administraciones Públi-cas, la Administración Tributaria conforma un espacio de parti-cular tensión y renovación.

De una parte, su papel en las sociedades contemporáneasobedece a las mismas exigencias que el conjunto de la Admi-nistración Pública.

a) La Administración Tributaria es un elemento crucial parala legitimidad del poder político en un área especialmen-te delicada y conflictiva: la que configura el origen de losrecursos financieros esenciales del «sector público».

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Gerencia y Administración Financiera

b) Es un instrumento al servicio de la seguridad jurídica,garantía de estabilidad, objetividad y continuidad parael ciudadano-contribuyente.

c) Es una organización para la democracia, debiendo ase-gurar formas de mediación eficaces entre el poder po-lítico y la sociedad que impulse el proceso de colabo-ración y aceptación social de las cargas que configuranel Sistema Fiscal.

No obstante, el mero enunciado anterior ya descubre el es-pacio «propio* de la Administración Tributaria. Un «espacio* queconlleva exigencias muy particulares que la distinguen de lasdemandas a las que sirven otros organismos públicos y queserán objeto de un tratamiento posterior.

III. Los roles de laAdministración Tributaria

En el estudio de la O.C.D.E. sobre «La Receptividad adminis-trativa y el Contribuyente: Un resumen para decisores»5 se afir-ma que el servicio a prestar por las Administraciones Tributariasconsiste en:

— Hacer que las obligaciones y los derechos de los contri-buyentes sean muy claros en cuanto a procedimientos,formularios y lenguaje utilizado.

— Introducir al máximo las nuevas tecnologías de la infor-mación para aplicar procedimientos más simples, rápi-dos, precisos y fiables.

— Asegurar que el sistema fiscal sea justo y equitativo sinser demasiado complejo, de modo que tanto los contri-buyentes como los funcionarios puedan aplicarlo comoes debido.

Utilizando palabras del Tribunal Constitucional español, esfunción de la Administración evitar que «lo que unos no paguendebiendo pagarlo, lo paguen otros con más espíritu cívico ocon menos posibilidades de defraudar».

Esta es una tarea que la sociedad espera que desarrolle co-rrectamente la Administración Tributaria. No obstante, es nece-sario profundizar más en la misión de la Administración Tributariay en sus principales objetivos.

Nos hemos referido anteriormente a las características pro-pias de la Administración Tributaria en relación con el conjuntode la Administración Pública, estas exigencias «peculiares» estánvinculadas en primer lugar a la naturaleza específica de su fina-lidad: Detraer recursos de la «economía privada» para suminis-trarlos al «poder público». Y en segundo lugar a la naturaleza delos agentes a los que sirve o sobre los que actúa.

a) La sociedad en su conjunto.

b) Los distintos sectores, clases, grupos de interés de par-ticular.

c) Los ciudadanos y entidades contribuyentesindividualizados.

Por lo que respecta a su finalidad específica, «detraer recur-sos de la economía privada...» Nunca ha sido ésta una actividadaceptada «naturalmente» con independencia de los valores ideo-lógicos o sociales dominantes en cada época histórica.

De otra parte, desde siempre los distintos sectores socialescon poder económico o político han tratado de desplazar suscargas fiscales hacia otros estratos sociales. CERVANTES lo recuer-da cuando narra cómo los comerciantes tratan de comprar hi-dalguías y así obtener franquicias fiscales y VICENS VIVES, en sumagnífica Historia Económica de España, recoge con reitera-ción cómo el campo de los impuestos está ligado al poder eco-nómico y político de las distintas clases sociales a lo largo detoda nuestra Historia. SCHUMPETER en 1922 {La Crisis Fiscal delEstado) señalaba que «el espíritu de un pueblo, su nivel cultu-ral, su estructura social, los hechos que pueden determinar supolítica,... todo esto y más, está escrito con claridad en su histo-ria fiscal». Y es que, en efecto y sin retórica alguna, uno de losmejores puntos de partida para realizar una investigación sobreuna sociedad, e incluso sobre su estructura política, es estudiarsu Hacienda Pública.

De forma mucho más reciente apuntaba Francisco FERNÁNDEZORDÓÑEZ al tratar los temas del fraude fiscal que «para hacer unenjuiciamiento válido del tema del fraude desde un punto devista ético hace falta conocer la estructura política que generanlas leyes fiscales, el carácter democrático del proceso legislativoy de la fiscalización del gasto público, la racionalidad y justiciadel sistema tributario y de la distribución de las cargas públicas,así como en qué clases sociales se ha desarrollado el fraude ycuáles son los juicios de valor de estas clases, y de la sociedadentera, sobre el mismo».

No es por tanto exagerado referirse a la AdministraciónTributaria como actuante en uno de los campos de la Adminis-tración en que con mayor nitidez es posible detectar los conflic-tos y contradicciones sociales. La Administración Tributaria apa-rece así como un área muy sensible de conflicto social y poridénticas razones como campo estratégico de búsqueda de con-senso y legitimidad social en democracia.

La Administración Tributaria ejerce por tanto en un campode acción esencialmente complejo tanto en relación con el con-tribuyente individual como en el contexto de las relaciones so-ciales.

a) La acción de la Administración Tributaria se dirige enprimer lugar a la Sociedad en su conjunto.



La percepción social sobre el grado de equidad y justicia delSistema Tributario y de su exigencia, la interiorización comovalor propio del cumplimiento fiscal voluntario, el rechazo so-cial a las conductas defraudadoras, son elementos de primeramagnitud sobre los que tiene que actuar de forma prioritaria laAdministración Tributaria. Más aún, si superados los enfoquesmeramente recaudatorios y represivos hubiera que encontrarun objetivo estratégico a la acción de la Administración Tributariaéste no podría ser otro que el de aumentar el nivel de acepta-ción social del Sistema Tributario y el grado de colaboraciónsocial con el mismo.

La doble cara de la Administración Tributaria, colaboradoracon los cumplidores, represiva con los defraudadores, adquierede esta forma una dimensión nueva al estar ambas prácticas alservicio de la aceptación social del Sistema Tributario.

La propia planificación de la actividad inspectora debe efec-tuarse teniendo en cuenta este objetivo estratégico y la evalua-ción de su acción llevarse a cabo preferentemente en relacióncon su carácter meramente instrumental al servicio de laejemplaridad y el cumplimiento fiscal voluntario.

El grado de colaboración y aceptación social del SistemaTributario es, por otra parte, un fenómeno claramenteinterdependiente, en el que muy diversos agentes económicosy sociales actúan e influyen transformando la percepción quedel fenómeno tributario tiene el conjunto de la sociedad. Lacapacidad de la Administración Tributaria de actuarunilateralmente en este área de «conflicto potencial» es por tan-to limitada.

Su estrategia debe combinar la «acción propia», a través de lacomunicación externa hacia la sociedad, con la colaboración eincidencia en aquellos sectores sociales que de forma más pre-cisa influyen en la aceptación general del modelo tributario.

b) La Administración Tributaria no puede olvidar que elconjunto social no es otra cosa que un conglomeradode instituciones, organismos, grupos, individuos, lobbies,medios de opinión. Todos ellos marcados por intere-ses económicos, sociales, ideológicos... que confluyende forma dinámica e interrelacionada articulando larealidad social.

Por ello, debe tratarse de aplicar la normativa tributaria nosólo respetando los principios constitucionales y el ordenamientojurídico vigente, y procurando el objetivo de lograr la máximaaceptación y la colaboración social con el Sistema Tributario,sino siendo también consciente de que el logro de este últimoobjetivo está a menudo en relación directa con su capacidadpara obtener la colaboración «particular» de distintos sectores ygrupos sociales específicos.

La realidad de «conflicto» que subyace al impuesto hace enocasiones muy difícil compaginar intereses particulares con ge-nerales. No obstante lo anterior, el papel específico de la Admi-nistración Tributaria estriba en su carácter de elementoequilibrador de la tensión entre servir a los diversos grupos ysectores de ciudadanos y preservar los intereses generales y lapercepción que sobre la justicia y equidad del Sistema recibe elconjunto de la Sociedad.

Será imprescindible por tanto buscar acuerdos o compromi-sos con los diversos sectores económicos, financieros y socialesrepresentativos en el siempre difícil marco que compagine losintereses particulares con el interés general.

Estos acuerdos son por otra parte imprescindibles cuandose pretende una gestión eficiente, contando como cuenta laAdministración Tributaria con recursos materiales y humanosescasos. De forma que, determinados tipos de acuerdos pue-den servir a la vez a la gestión eficiente, a la justicia tributariay a la seguridad jurídica de los contribuyentes, tales como eva-luaciones, módulos, acuerdos previos, a título meramente ilus-trativo.

c) Dentro de una actividad más interna o cotidiana, la Ad-ministración Tributaria debe ser capaz de servir coneficacia a los Ciudadanos y Entidades-contribuyentesindividualizados.

El «cliente» específico de la Administración Tributaria es elciudadano-contribuyente. Un ciudadano que acude generalmentea los servicios de la Hacienda Pública para cumplir un penosodeber -pagar el impuesto- o para solicitar la devolución delimpuesto ya pagado. Se trata por tanto de alguien que cumpleuna obligación no grata y que por tanto será mucho más sensi-ble a las ineficacias y a las pérdidas de tiempo que cuandoacude a demandar otro tipo de servicios.

El cumplimiento de una obligación no grata debe ser acom-pañado con una atención exquisita, personal y material. LaAdministración Tributaria debe ser capaz de desarrollar coneficacia y simplicidad su tarea, buscando una vinculacióncon el contribuyente que no agudice la conflictividad de larelación. Debe construirse una organización al servicio deminimizar la «presión indirecta» sobre los contribuyentes,en las que prime el servicio y la colaboración con los cumpli-dores.

En resumen, podríamos concluir que la AdministraciónTributaria, cuyo objetivo es la obtención de los recursos nece-sarios para el cumplimiento de los fines del Estado, a través dela correcta aplicación del ordenamiento jurídico tributario, pue-de plantearse como misión el logro de la mayor aceptación ycolaboración social posible con el Sistema Tributario.



IV. Misión y líneas estratégicasde la Administración Tributaria

En el entorno de la gerencia y, más concretamente, de lagerencia pública, la Administración Tributaria se perfila comoun espacio lleno de retos y oportunidades. El papel de recauda-dor que la Administración Tributaria ejercita constituye la facetafundamental de su relación con los colectivos de contribuyen-tes. Otras facetas, más amables, quedan parcialmente ocultaspor este aspecto. Esta particularidad tensa de la AdministraciónTributaria convierte a ésta en una organización ciertamente vul-nerable ante los medios de comunicación, ante el público engeneral, e incluso ante otros organismos del sector público yante sus propios funcionarios, en su faceta de contribuyentes.Este cúmulo de tensiones solamente puede resolverse positiva-mente incorporando transparencia a las actuaciones, reducien-do los trámites, minimizando las molestias para los contribu-yentes cumplidores, con un profundo respeto hacia sus derechos—en definitiva lo que exige es una organización volcada haciael exterior—, en un entorno de eficiencia en sus actuacionesque transmita una buena imagen, contraria al despilfarro, en lamisma administración que recauda —imagen ejemplarizadosde la Administración Tributaria—.

En los últimos años, en consonancia con lo anterior, se estáabriendo camino un cambio estratégico en las administracionestributarias, que conduce a la aceptación del fenómeno tributa-rio por la sociedad como objetivo fundamental de una estrate-gia que ha sido denominada de «cumplimiento fiscal»6.

Primera línea. La calidad en el servicio público.—Ofrecer unaorganización de calidad, centrada en la atención al ciudadano-contribuyente, que facilite el cumplimiento de sus obligacionesfiscales.

Para desarrollar esta línea, la Administración Tributaria debeconcentrarse y esforzarse en la materialización práctica de losdiversos aspectos, que representan el papel de objetivosoperativos respecto al fin último de calidad: a) Gestión volcadahacia el exterior; b) Estatuto y derechos de los contribuyentes;c) Seguridad jurídica; d) Minimizar los costes «indirectos» de loscontribuyentes. Un conjunto de objetivos que configuran la quehemos denominado Administración Fiscal Receptiva7.

La Administración Tributaria tiene el peligro de generar unacultura introvertida cuyo resultado es una organización imper-meable a las necesidades y demandas de los colectivos que serelacionan con ella. En las organizaciones privadas no monopo-listas esta situación termina con la disolución de tales organiza-ciones, cuyo espacio es ocupado por otras que ofrecen servi-

cios similares y son más receptivas. La mayoría de las organiza-ciones del sector público, entre ellas la Administración Tributaria,ostentan una relación monopolística sobre su área de actua-ción, al tiempo que el contacto del administrado con ellas esinsoslayable para éste. Esta situación de asimetría puede provo-car una cadena de acciones y reacciones cuyo resultado se con-creta en la convergencia de un cierto sentimiento de frustracióndel administrado, que cultiva una actitud hostil, con la del fun-cionario que presta el servicio, que reacciona según un meca-nismo de mayor distancia hacia el usuario y de rigidez en laaplicación de las normas. Para resolver esta dinámica de distan-ciamiento es necesario encontrar un elemento de apalancamientoque permita restablecer la fluidez de la comunicación8. El ele-mento de apalancamiento que puede resolver el problema con-siste en despertar la receptividad de la organización hacia sus«clientes y usuarios», en este caso hacia los «ciudadanos-contri-buyentes» trasladando la organización hacia el exterior.

Informar al contribuyente de sus derechos y obligaciones ensus relaciones con la Administración Tributaria, contando conun estatuto que enumere los mismos, dentro de los códigostributarios, constituye un apoyo a la apertura de la Administra-ción Tributaria hacia el exterior y al cumplimiento de sus fines.

«Los contribuyentes tienen derecho a ser informados,asistidos y escuchados; al principio de legalidad en rela-ción con sus obligaciones tributarias; a la seguridad jurí-dica y a la certeza en relación con sus exacciones fisca-les; a recurrir y argumentar; a la tutela judicial efectiva; ala confidencialidad de sus actuaciones...»9.

La información constituye un deber de la Administración yun derecho inalienable de los contribuyentes, que necesitansaber en todo momento cómo recurrir cualquier decisión admi-nistrativa que les afecte. Es más, en una organización tributariaauténticamente abierta hacia el exterior, el contribuyente, ade-más de informado de sus derechos, debería ser asistido por lapropia administración en sus reclamaciones, especialmente si elcontribuyente en cuestión carece de recursos para acceder alasesoramiento privado. Una Administración Tributaria volcadahacia el exterior no solamente debe informar al contribuyentede sus errores, omisiones o faltas contra la Hacienda Pública,sino que debe informar a éste tan pronto como advierta que elcontribuyente ha cometido errores en su propio perjuicio y debeproceder de oficio a la restitución y reparación de los perjuiciosque éste haya podido causarse a sí mismo. De esta forma, elefecto inducido por este comportamiento «honesto» de la Admi-nistración favorece el cumplimiento voluntario de las obligacio-nes del contribuyente. Así, el principio de seguridad jurídicadebe constituir la base sobre las que se asiente la relación con-tribuyente-Administración.

Dentro de este objetivo de -seguridad jurídica» es importantereflexionar sobre el sentido y alcance de diversas fórmulas de



colaboración con los contribuyentes, a las que nos hemos refe-rido anteriormente.

Un sistema Tributario de masas, que actúa en la complejidadde las presentes relaciones mercantiles y sociales, para desarro-llar una gestión y control eficientes, tiene que contar no sólocon la ayuda de las tecnologías de la información sino quedebe seleccionar sus espacios de colaboración para optimizarsus recursos. Esto supone una actuación en muy diversos ámbi-tos, tales como:

— El establecimiento de fórmulas de colaboración ampliapara la gestión de los impuestos con diversas entidades(empresas, colectivos de asesores, entidades financie-ras...).

— La aplicación de sistemas indiciados y de módulos enactividades económicas de reducida dimensión.

— La existencia de fórmulas, tipo acuerdos previos en áreasmuy específicas de potencial litigiosidad y complejidad.En este caso la certeza ofrece valor mutuo tanto para laAdministración Tributaria como para el contribuyente.

— El servicio de medios de arbitraje en campos como lasvaloraciones o las comprobaciones de hechos.

— La existencia de consultas vinculantes en las áreas nece-sitadas de clarificación por su importancia financiera yel horizonte temporal de las decisiones, fundamental-mente dentro del área empresarial, es igualmente unrequisito esencial para la seguridad jurídica en el desa-rrollo de la economía productiva.

La experiencia de las administraciones más evolucionadaspone en evidencia la correlación existente entre el crecimientode la recaudación y el desarrollo de los gastos de gestión, quegarantizan calidad de atención y percepción, posibilitando latransformación de la imagen tradicional exclusivamenterecaudatoria de la Hacienda Pública por la de una administra-ción que desarrolla, asimismo con eficacia, los servicios de in-formación, asesoramiento y resolución de incidencias y litigiosque hoy se demandan a la administración financiera 10.

Finalmente, la complejidad del mundo actual parece consa-grar la idea de que las organizaciones funcionan más eficaz-mente si saben establecer lazos de relación con otras organiza-ciones que les permitan aprovechar las ventajas comparativas,que poseen debido a su campo de especialización. En este sen-tido, la Administración Tributaria, en línea con lo ya expresadocon anterioridad, debe aprender a beneficiarse de la aportaciónde muy diversas entidades colaboradoras en la gestión (empre-sas, entidades financieras) y también en la aplicación (gestores,asesores fiscales, corporaciones económicas y sociales) parafacilitar el cumplimiento fiscal; todo ello con las debidas garan-tías para el interés público y los mecanismos de control corres-pondientes.

Pero la calidad en la gestión no puede limitarse a la atenciónde los contribuyentes. La calidad en la gestión debe transcenderal conjunto de las actuaciones de la Administración Tributaria.La adecuación de medios escasos a fines obliga a la puesta enpráctica de la administración por objetivos y al desarrollo espe-cífico de indicadores de eficiencia. La aplicación de métodos deevaluación conjunta de las tareas, que como política públicaejerce, pueden ser utilizadas con éxito en nuestras organizacio-nes. La política de gestión y control de grandes contribuyentes,la articulación territorial de esa política, los programas de con-trol en oficina, los planes de inspección, el tratamiento de losmedianos contribuyentes, las áreas de riesgos «fiscal» y un largoetc.. de actuaciones necesitan de una planificación estratégicay de una programación y control de objetivos. Todo ello ligadoa las políticas de integración y recursos humanos. La calidad eneste sentido como suma de cumplimiento de objetivos y efi-ciencia es esencial, como en cualquier otra organización, al que-hacer global diario de la Administración Tributaria.

Segunda línea. Lucha contra el fraude fiscal.—la estrategiade cumplimiento fiscal pasa, asimismo, por una lucha efectivacontra el fraude fiscal. Parte del esfuerzo para desarrollar unarelación más correcta y satisfactoria entre la Administración ylos ciudadanos que cumplen sus obligaciones tributarias con-siste en «asegurar y garantizar que todos los contribuyentes son(y serán cada vez más) impulsados a cumplir con sus obligacio-nes» ".

La propuesta de cumplimiento fiscal «voluntario» no significaun debilitamiento de la fiscalización o inspección fiscal, ni tam-poco de las potestades sancionadoras. Muy al contrario, debesignificar la persecución sistemática del fraude y, en consecuen-cia, el desarrollo de una atención especial en la gestión y en lainvestigación destinados a su dificultación y hacia la neutraliza-ción de los mecanismos que lo hacen posible.

Tradicionalmente, las Administraciones Tributarias han ten-dido a identificar gestión tributaria con cumplimiento «volunta-rio», y fiscalización o inspección con lucha contra el fraude.Pero esto no es del todo cierto. En las AdministracionesTributarias modernas está plenamente demostrado que la ges-tión es básica en la lucha contra el fraude. Dentro de los mode-los tributarios de «masas», a través de los controles cruzados deinformación, se pueden lograr objetivos muy amplios en contrade la defraudación. Los procesos de gestión tienden a «especia-lizarse» en los «pequeños fraudes» más generalizados, mientrasque la fiscalización debe tender a pivotar sobre las áreas deriesgo más específicas y complejas.

Para vincular la actividad inspectora y de gestión a la estra-tegia de cumplimiento fiscal, se ha acuñado un concepto opera-tivo: Presencia Inspectora. «La presencia inspectora descansasobre la percepción social del poder de la inspección, que con-



siste en la sensación de riesgo de ser descubierto y castigado encaso de defraudar fiscalmente».

Dicho concepto implica en sus consecuencias a todos losciudadanos-contribuyentes, englobando a las categorías de ciu-dadanos potencialmente cumplidores e incumplidores. A estosúltimos se les transmite la sensación de riesgo y, a los primeros(parcialmente coincidentes), una señal inequívoca respecto alriesgo y un mensaje positivo en cuanto a la defensa de susintereses.

Esta concepción parte de cierta evidencia empírica conecta-da con la teoría denominada de las «Expectativas Racionales» y dela «Utilidad», que incluye la aversión al riesgo como factor funda-mental de configuración del comportamiento humano. El cumpli-miento fiscal no se debería únicamente a consideraciones mora-les o sociales condenatorias respecto a la evasión, ya que elcomportamiento de los contribuyentes varía, en los experimen-tos realizados, ante instrucciones «neutrales» evaluadoras de ries-gos, sin especificar, e instrucciones «intencionadas» de riesgos12.

Los efectos del impacto de la presencia inspectora exigenuna distinción entre efectos de naturaleza directa y efectos denaturaleza indirecta.

Se puede cuantificar el efecto directo de la presencia inspec-tora mediante un índice de seguimiento de contribuyentes se-leccionados que incorpore una medida de la deuda descubier-ta, algún ratio expresivo de la calidad de la fiscalización y elnúmero de personas inspeccionadas e investigadas.

La cuantificación del efecto indirecto exige que se tenga encuenta el cumplimiento «voluntario» inducido para el conjuntode los contribuyentes, incorporando la consideración de la per-cepción social del poder de la Administración Tributaria. Sonescasos los estudios empíricos con los que contamos actual-mente, en relación con los efectos inducidos de la presenciainspectora. Posiblemente, uno de los más completos se refiereal efecto de las actuaciones inspectoras sobre la recaudaciónen el Impuesto Federal sobre la Renta en Estados Unidos du-rante el período 1977-1986 13.

En Estados Uniclos, la década 1977-1986 fue testigo de unimpresionante decremento en el porcentaje de inspecciones rea-lizadas por la Inspección de los Tributos. El porcentaje de ins-pecciones sobre declaraciones personales varió desde el 2,5 %hasta poco más del 1 %. El porcentaje de inspecciones sobredeclaraciones de sociedades decreció desde el 9,5 % hasta el3 %. El estudio citado corrobora el papel central desempeñadopor el porcentaje de actuaciones inspectoras sobre el nivel derecaudación fiscal. Los recursos adicionales que se invierten eninvestigación e inspección reflejan una productividad marginalmuy elevada. Un hecho que podría haber quedado oculto hastaese momento, debido a la aparente estabilidad del sistemarecaudatorio a lo largo del tiempo.

La realización de planes específicos de lucha contra el frau-de, que incorporen acciones pluri-anuales y operen en campostan diversos como la percepción social, la comunicación, la edu-cación, la coordinación administrativa y gestora, las reformaslegislativas, los planes integrados de gestión e inspección... pue-den resultar muy útiles y permiten alcanzar buenos resultadostambién en el corto plazo.

Otros instrumentos operativos, como las regularizaciones fis-cales, tienen la virtud de consolidar espacios de «normalizacióntributaria», pero no están exentos de peligro si no se programanminuciosamente y se realizan muy excepcionalmente. Los peli-gros se encuentran ampliamente documentados y consisten fun-damentalmente en el riesgo de que las expectativas de aflora-miento de dinero oculto no se cumplan, con el consiguientedesprestigio para la Administración Tributaria que promovió elprograma; que se generalice entre segmentos importantes decontribuyentes la percepción de un menor cumplimiento futuropor parte de aquellos que venían respetando sus obligacionesfiscales, y que se generalice la percepción social de incumpli-miento a través de procesos continuados de ofertas de norma-lización que deterioran la utilización de este instrumento. Noobstante, la estrategia de «regularización fiscal», articulada conun plan específico de comunicación externa dirigido selectiva ydiferencialmente a los distintos segmentos de contribuyentes,junto a una presencia inspectora coordinada, puede resultar, endeterminados contextos históricos o políticos, extraordinaria-mente positiva, dentro de la estrategia de normalización y cum-plimiento fiscal voluntario.

En consecuencia, puede ser un paso necesario, según sedesprende de los incipientes desarrollos de la «Teoría de lasAmnistías Fiscales» y las experiencias de los proyectos de regu-larización fiscal (por contraposición a amnistía) desarrolladosen distintos países, con éxito variable 14.

El nuevo objetivo de la Administración Tributaria consisteen promover y fomentar una alianza implícita entre la Adminis-tración y los ciudadanos que cumplen con las normas fiscales,en contra de aquellos que defraudan al Estado y a la sociedad.Este sistema de alianzas representa un elemento básico en unaestrategia dirigida a fomentar el cumplimiento voluntario delas leyes tributarias, y debe configurar asimismo la acción deauditoría y verificación fiscal y las estrategias de «regularizacióntributaria».

Finalmente es necesario, en este epígrafe dedicado a la lu-cha contra el fraude fiscal, referirse específicamente a la proble-mática que en este campo incorpora los crecientes procesos dedescentralización territorial de competencias, de integración eco-nómica supranacional y de internacionalización de la econo-mía. Las posibilidades para la evasión y el fraude fiscal que estarealidad incorpora obliga a las Administraciones Tributarias adedicar una especial atención a los procesos de información,



control y colaboración con otras Administraciones nacionales.Tanto el diseño de sistemas de información y gestión comparti-dos (descentralización territorial y procesos de integración supra-nacional), como los procesos de consulta e información a pro-puesta de parte y, de forma muy destacada, la verificacióninspectora (fiscalización) compartida (empresas supranacionales,contribuyentes con puntos de conexión territorial diversa). To-dos estos procesos necesitan de una cultura y una atenciónorganizativa muy precisas en cada país, para su desarrollo efi-ciente.

Tercera Línea. El impulso de un compromiso institucional ysocial.—Ya. nos hemos referido anteriormente a que el elemen-to básico que caracteriza la actuación de la AdministraciónTributaria es la detracción de recursos de las economías priva-das para ponerlos a disposición de los poderes públicos. Portanto, la Administración Tributaria ejerce su actividad en un cam-po esencialmente conflictivo tanto en relación con el contribu-yente individual como en el contexto de las relaciones sociales.En primer lugar, la acción tributaria se dirige como hemos vistoal conjunto de la sociedad, por lo que el grado de colaboracióny aceptación social del Sistema Tributario es un fenómeno cla-ramente interdependiente, en el que muy diversos agentes eco-nómicos y sociales actúan e influyen en la percepción que delfenómeno tributario tiene el conjunto de la sociedad 15. La ca-pacidad de actuación unilateral de la Administración Tributariaes muy limitada, por lo que hemos señalado que debe combi-nar la acción propia, a través de la comunicación externa haciala sociedad, con la colaboración e incidencia en aquellos secto-res sociales que de forma más precisa influyen en la aceptacióngeneral del modelo tributario. Junto a los factores relacionadoscon las «expectativas racionales y utilidad individual», es precisoseñalar los factores sociales, ciudadanos, éticos, corporativos,legislativos, políticos y judiciales, que se encuentran tambiéníntimamente vinculados al cumplimiento fiscal, por los ciudada-nos, de las obligaciones tributarias. En consecuencia y comoexpresión de algunos de los campos en que puede materializar-se e incidir la acción estratégica de la Administración Tributariapodemos destacar: 1) En el campo legislativo, informando yasesorando a los legisladores para conseguir un ordenamientojurídico-tributario que sea aplicable socialmente, con normastributarias integradas y simples que posibiliten un alto grado de«eficiencia fiscal», que minimicen la posibilidad del fraude, ytécnicamente coherentes. 2) En el campo del conjunto de laAdministración Pública, ligando el pago de impuestos a la pro-visión de los servicios adecuados y a la satisfacción de las nece-sidades sociales, ya que resulta notoria la mejora en el cumpli-miento fiscal si se ofrece una percepción social de eficacia en elgasto público, lo que implica una acción tendente a que lasunidades de gasto se preocupen por esta imagen de eficacia yque la percepción de los ciudadanos acerca del uso de los re-

cursos aparezca como adecuado. 3) En el campo judicial, debeatenderse a la difusión de las normas tributarias entre los orga-nismos judiciales y propiciar una colaboración constructiva quereduzca el plazo de las sentencias judiciales, favoreciendo suejemplaridad. 4) El campo corporativo es un conjuntoinstitucional especialmente importante, ya que permite la cola-boración con sindicatos y organizaciones empresariales, paraque la ciudadanía acepte el fenómeno tributario como un he-cho saludable e inherente a la organización democrática de lasociedad. Asimismo, la regulación de la figura del asesor fiscal,definiendo su papel y responsabilidades ante la sociedad y antela Administración, resulta de significativa importancia, ya quees un colectivo de intermediación entre la AdministraciónTributaria y el contribuyente. De igual forma, la colaboracióncon los diversos colectivos profesionales de abogados, econo-mistas, censores, etc., representa una vía instrumental de afian-zamiento y sintonía social con el fenómeno tributario. 5) Estaslíneas de colaboración tienen una extensión básica en la educa-ción escolar y en la interconexión con los centros de formaciónuniversitarios, la formación profesional y el mundo doctrinal,en los que es imprescindible una presencia permanente quefavorezca la normalización en la aplicación cotidiana de lasnormas tributarias y una cobertura positiva en relación a lasnuevas reformas. 6) Los medios de comunicación constituyenun instrumento de transmisión y amplificación que, por la espe-cial sensibilidad pública ante el hecho de la imposición, impo-ne que las relaciones de la Administración Tributaria con losmismos estén presididas por la fluidez y la ausencia de sensa-cionalismos perjudiciales para la imagen del hecho fiscal. Y 7)En una esfera más social y ciudadana, la inadecuación en loque podríamos denominar «moral social», solidaridad y valoresde ética tributaria, a través de la búsqueda de la colaboraciónactiva de las instituciones morales y ciudadanas más relevantes.

En todos estos campos la Administración Tributaria debeprocurar incidir socialmente. En consecuencia, la Administra-ción Tributaria no sólo puede concebirse como una organiza-ción técnica de gestión de sistemas de información y aplicacióneconómica y jurídica de hechos imponibles, sino también comouna organización social, que forma parte de lo «público» y delEstado de Derecho en primera línea de fuego. En un entornoen que el poder coercitivo que ejerce es fundamental, pero enel que de igual manera también lo son los factores de legitimi-dad de ejercicio y consenso social vinculados a los modelos dedemocracia participativa y de poderes sociales compartidos enlos que se desenvuelven las sociedades contemporáneas.

Cuarta línea. Construcción de una organización integrada.—La vertebración de una organización caracterizada por sus atri-butos de coerción y generalidad, su dimensión social y su ca-rácter de instrumento financiero, con que la sociedad se dota así misma para cumplir con el objetivo de legitimidad de la ac-



ción política, exige que sus empleados tengan el concepto demisión de la organización tributaria y compartan la visión yvalores éticos y de responsabilidad pública, orientación al" ser-vicio, orientación hacia el exterior, asistencia al ciudadano-con-tribuyente, lucha contra el fraude, calidad en la prestación delservicio..., ya que al ser una relación de carácter no voluntariola buena calidad en el servicio redundará en la mayor acepta-ción del hecho tributario y de la administración encargada desu gestión. Para que esta identificación cultural de los miem-bros de la organización sea posible, dos instrumentos resultanimprescindibles: uno es la formación y educación de los em-pleados de la Administración Tributaria en estos valores, en lacomprensión de la misión organizativa y en la difusión de unapauta cultural homogénea que impulse el sentido de pertenen-cia a la organización; el otro elemento consiste en un sistemade incentivos, y un modelo organizativo y técnico, que manten-ga la tensión y el interés de los funcionarios y empleados,y canalice los esfuerzos de los mismos en favor de la organi-zación l6.

los contribuyentes. O en otros casos combinar modelos de pre-supuestos y control, rígidamente estabilizadores para las finan-zas públicas, con instrumentos favorables a la flexibilidad y a lagestión eficiente de políticas públicas.

En fin, tienen que aprender a ser eficaces en la gestión coti-diana, dura, difícil, conflictiva, construyendo a la vez Institucio-nes eficientes adaptadas a la evolución de la Sociedad, sobre laque influyen con su propia dinámica de cambio.

El carácter estratégico de la organización conlleva a menudola necesidad de aplicar el pensamiento estratégico a muchas desus decisiones: las políticas públicas y su control, la tributaciónde las actividades empresariales y comerciales modestas, losprogramas de lucha contra el fraude, son algunas de las accio-nes que implican aplicación de modelos y decisiones de «ges-tión estratégica». La Administración Financiera desarrolla dos delas más importantes políticas públicas de un Estado de Dere-cho: la regulación y administración del Sistema Tributario y lapolítica presupuestaria.

V. Cinco conceptos de gestiónde organizaciones aplicables a laAdministración Tributaria1. Los conceptos de organización estratégica y

de complejidad

Si hay una organización estratégica por excelencia ésta es laAdministración Financiera del Estado. Tanto la AdministraciónTributaria, como la Presupuestaria en sentido amplio, son orga-nizaciones vinculadas al funcionamiento estructural de la socie-dad. Sus decisiones resultan extraordinariamente relevantes parael quehacer económico-social, político e institucional. Como todaorganización estratégica combinan importantes compromisos enel corto plazo con escenarios de oportunidad en un horizontetemporal más amplio. Operan en un entorno de complejidad ydiversidad extraordinario e integran un numeroso plantel deprofesionales y gestores que realizan una multitud de tareas«productivas», «de información», «servicio», «estudio», «control»...

Forman parte del núcleo «duro» del Estado, actuando enescenarios de conflicto ideológico, social y administrativo no-torio.

Tienen que tomar decisiones que les permita afirmar misio-nes tales como el «cumplimiento fiscal voluntario», para lo cualtienen que establecer sólidos planes de lucha contra el fraudefiscal y modelos de cumplimiento y calidad para el conjunto de

GAPP n." 5-6. Enero-agosto 1996

2. El concepto de organizaciones «aprendientes»

Mucho se ha escrito sobre el papel del conocimiento en lassociedades contemporáneas. La capacidad adaptativa es por otraparte una prioridad para alcanzar los objetivos organizativos enun mundo en que el cambio y lo imprevisto se encuentra deforma preeminente en las agendas de las organizaciones. Elconcepto de organización «aprendiente» sintetiza esta doble ne-cesidad. De un lado, crea las condiciones para que el conoci-miento fluya entre las diversas unidades y personas y se trans-forme en conocimiento compartido de la organización. De otro,los mecanismos de una dirección y gestión que contemplanuna cultura de participación, y comparte la reflexión y la accióncon los cuadros intermedios de la organización, permiten desti-lar los conocimientos y favorecer la inclusión en los planesorganizativos de un conjunto activo y amplio de recursos hu-manos, identificados con la organización y por tanto capaces deafrontar las iniciativas necesarias para adaptar la organización ala complejidad imprevisible de lo cotidiano y a los escenariosde mejora en la calidad y el cumplimiento de objetivos.

La formación aparece, en consecuencia, como un factor quetransciende del «aprendizaje técnico» para inscribirse en el nú-cleo central de la dirección y cultura organizativa. Esto implica,al menos, dos consecuencias: de una parte, la formación setransforma en factor estratégico dentro de la política de recur-sos humanos y, de otra, supera las barreras de los «procesosreglados» para incrustarse en el mecanismo de dirección y tomade decisiones de la organización. Las organizaciones devienenen «aprendientes», la formación en factor «orgánico». La forma-ción en su sentido tradicional descubre de esta forma sus pro-

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pios «límites». Aprender a dirigir dirigiendo; hacer de la gestiónuna forma de aprendizaje colectivo; son algunos de los «mitos»ligados a este paradigma de organizaciones «aprendientes», queestá transformando notablemente el trabajo en las organizacio-nes en este fin de siglo.

3. La gestión como proceso de negociación

Ningún gestor público y desde luego ningún gestor de laAdministración Tributaria, cuenta por sí mismo con los instru-mentos necesarios para el logro de sus objetivos. Los mismosdependen igualmente de una multitud de sujetos personales einstitucionales, internos y externos a la Administración Tributaria,que a menudo influyen decisivamente en el cumplimiento oalejamiento de nuestros fines. Nuestros colaboradores, nuestrosjefes, nuestros colegas de otras dependencias y departamentos,las asociaciones de contribuyentes, los asesores fiscales, los jue-ces, los medios de comunicación, y un largo etc., condicionanel éxito o fracaso de nuestro trabajo. En un mundointerdependiente, en que «todo depende de todo» y en el que amenudo compartimos responsabilidades y competencias, la ca-pacidad para «compartir objetivos» aparece como una buenafórmula de éxito organizativo. De igual manera, una buena «ges-tión de los conflictos» aparece como imprescindible. Crear obje-tivos compartidos y gestionar el conflicto se encuentra plena-mente vinculado a los procesos de negociación, y enconsecuencia a la capacidad para crear y reclamar valor con elresto de sujetos actuantes. La construcción de espacios de «mu-tuo interés» y fórmulas de coordinación y «complicidad», las ini-ciativas para establecer acuerdos duraderos, aparecen comoimprescindibles.

4. La dirección como integración

Crear perspectivas a nuestras organizaciones, ilusionar conproyectos de futuro, «saber a donde se va», pero a la vez remo-

ver los obstáculos que dificultan la gestión cotidiana, entusias-mar con lo inmediato, formar en una cultura de calidad y efi-ciencia. Estos serían algunos de los principales objetivos decualquier directivo. Pero sobre todo la gestión es integración detareas y personas, formación de equipos, perspectivas unitariaspara la organización. La Administración Tributaria es una orga-nización compleja de un marcado carácter estratégico, necesitasu visión y objetivos unitarios, la recaudación, la gestión ensentido estricto, la inspección, las aduanas no son unidadesseparadas con lógicas independientes. Los objetivos unitarios,los planes estratégicos son esenciales para que a nivel sectorialy territorial exista una gestión vertebrada. Pero más allá de es-tos aspectos organizativos la integración supone política com-partida de recursos humanos, de comunicación, de valores, deidentificación con la organización global. El directivo en cual-quier nivel es un elemento orgánico integradorde conocimien-tos, habilidades, personalidades, aportaciones, sectores, al tiempoque, funcionalmente, es el órgano decisor. Combinar integra-ción y decisión de forma inteligente es sin duda el gran reto.

5. El papel de la ética y de los valores

En la actualidad, existe una preocupación creciente en lasorganizaciones por los valores y la ética integrados en la culturacorporativa. La Administración Financiera como parte de la Ad-ministración Pública está obligada a dedicar una atención espe-cial a la ética y a los valores de responsabilidad pública. No nosreferimos aquí a normas legales imprescindibles ni a medidasanticorrupción, incompatibilidades y otros conceptos análogosde gran importancia. La necesidad de construir de forma com-partida unos valores de responsabilidad pública ligados a unacultura institucional, profesional y de respeto a las personas, esun complemento de las normas y la única garantía para suinteriorización por la organización. Dedicar una especial aten-ción a la formación participativa en estos valores es imprescin-dible en una organización pública que opera en un núcleo tansensible para la legitimidad del Estado y sus tareas.

Notas

* Este trabajo forma parte del primer capítulo del Libro Lecturas de Gerenciadesde la Administración Financiera, de próxima publicación por el Instituto deEstudios Fiscales.** Director del Instituto de Estudios Fiscales1 Curtis VENTRISS, Hacia una filosofía pública de la Administración Pública: unaperspectiva cívica de lo público. Universidad de Vermont (California)2 Larry D. TERRY, Revista de Administración y Sociedad, «Liderazgo en la Adminis-tración».

3 Michael BARZELAY y José María O'KEAN, -Gestión pública estratégica, conceptos,análisis y experiencias: el caso IPIA- I.E.F. Monografía 71. Madrid, 1989-4 Ver la obra de Eric MONNIER, Evaluación de la acción de los poderes públicos.Colección de Estudios de la Hacienda Pública. Edición en español Instituto deEstudios Fiscales 1995.s O.C.D.E., Eludes sur la gestión publique. París, 1988.6 Para un seguimiento de este cambio estructural, véanse las ponencias de la Con-ferencia Técnica del CIAT de Munich: Responsabilidad gerencial del administrador



tributario. Consúltense, también, las ponencias correspondientes a la XXV Asam-blea General del CIAT: Estrategias de la Administración Tributaria para la décadade los 90. Centro Interamericano de Administradores Tributarios. Instituto de Estu-dios Fiscales. Madrid 1989-1992.7 El primer paso hacia la receptividad consiste en acrecentar la calidad de la acogi-da y la celeridad de los servicios en los puntos de contaao con el público, así comoen el perfeccionamiento y mejora de la comunicación con los contribuyentes, quedeberán comprender el porqué de los impuestos y percibir a las agencias fiscalescomo servicios que aseguran a cada uno su justa contribución. En segundo lugar,existen actitudes y comportamientos de quienes atienden las ventanillas, OCDE.Comité de Cooperación Técnica y Comité de Asuntos Fiscales. La receptividadadministrativa y el contribuyente. Un resumen para los decisores. París, 1989.8 Peter M. SENGE, La Quinta Disciplina. Ed. Granica. Barcelona. 1992.9 Para un mejor conocimiento de la práctica en los distintos países, en relación conesta problemática, consúltese el documento del Comité de Asuntos Fiscales de laOCDE, Los Poderes de la Administración Fiscal y los Derechos del Contribuyente.París, marzo 1990. En este documento se pasa revista a los aspectos aludidos y aotros como la figura del defensor del contribuyente y los programas de educa-ción e información en las escuelas.10 Para el análisis del objetivo de calidad dentro de la estrategia de mejora delcumplimiento fiscal y del proceso de cambio en las administraciones tributarias,para su consecución, véase el documento Una estrategia para la modernización dela Administración Tributaria. Instituto de Estudios Fiscales. Madrid, mayo 1991-11 Una estrategia para ... Ob. cit. Instituto de Estudios Fiscales.12 Un estudio empírico de esta naturaleza ha sido realizado en la Universidad de

Colorado (USA) por James ALM, Gary H. MCCLEUAND y Willam D. SCHULZE, publica-do bajo el título Wby Peoplepay Taxes?13 Véase Jeffrey A. DUBIN, Michael J. GRAETZ y Louis L. WILDE. «The effect of AuditRates on the Federal Individual Income Tax 1977-1986*. National TaxJournal. Vol63, n9 4, dicbre. 1990. En este trabajo se analizan los efectos del porcentaje deinspecciones realizadas por el IRS, junto a otros factores, sobre el porcentaje dedeclaraciones individuales presentadas en el período voluntario, así como sobre elnúmero de declaraciones complementarias. El estudio concluye que las cuotas de-claradas en 1986 se hubieran incrementado en quince mil millones de dólares si elnúmero de inspecciones realizadas se hubiera mantenido a los niveles de 1977durante el período considerado, que coincidió con un momento de fuertes restric-ciones presupuestarias.14 Véase en esta misma obra, Teodoro CORDÓN EZQUERRO, «DOS Ejemplos sobre laAplicación del Pensamiento Estratégico en la A.E.A.T.15 Véase Fernando DÍAZ YUBERO y Juan A. CARDE ROCA, -Nuevas concepciones so-

bre el contenido de la gestión pública y la Administración Tributaria».

Véase, también, Ignacio RUIZ-JARABO, «Gestión de la Hacienda Pública y comportamien-to social». Curso de Gerencia Pública. Escuela de la Hacienda Pública. Madrid, 1989-16 No es éste el lugar adecuado para efectuar un análisis de la rica experienciaorganizativa y de gestión de las administraciones tributarias. El conjunto de mate-riales editados por el Instituto de Estudios Fiscales, correspondientes a las confe-rencias técnicas y asambleas anuales del Centro Iberoamericano de AdministraciónTributaria (C.I.A.T.) permiten un trabajo de investigación de enorme vigencia. Elfuncionamiento de las administraciones tributarias puede estudiarse asimismo en laobra colectiva La Administración Tributaria en los Países del CIAT. Instituto deEstudios Fiscales. Madrid, 1992.


DocumentaciónAdministrativa

239JUUOSEPTIEMBRE 1994

EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN FRANCIA:TENDENCIAS ACTUALES

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PUBLICA

Publicación trimestral del Instituto Nacional de Administración Pública, especializadaen Derecho Administrativo y Organización y Gestión de las Administraciones Públicas.

Aparecida en 1958, la característica más destacada de su actual etapa es la dedicaciónmonográfica de cada número a una cuestión específica, que se analiza desde diferen-tes puntos de vista por acreditadas firmas de España y otros países.

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