GESTIÓN DEINUNDACIONES EN PERÚFicha Técnica

El Perú es un país que conoce bastante bien los impactos generados por fenómenos climáticos y los desastres asociados a estos. Nuestro país, debido a la estacionalidad de las precipitaciones en la región andina (época seca y época de lluvias bien diferenciadas), sufre numerosas inundaciones, desbordes, huaicos y otros desastres anualmente.

Las regiones más afectadas son la costa norte (Tumbes, Piura y Lambayeque) y la región amazónica en su totalidad, debido a la dinámica de los ríos que poseen una alta tasa anual de inundaciones y cambios de curso (las más afectadas son las regiones Amazonas, Loreto y Ucayali). La sierra no deja de ser afectada por estos fenómenos. La vertiente del Titicaca, por ejemplo, sufre inundaciones por los desbordes de los ríos Coata y Ramis.

Durante los años 2003 a 2012, las inundaciones y lluvias intensas afectaron a 4,3% de la población nacional de una u otra forma. Los datos del Instituto Nacional de Defensa Civil (Indeci) reportan que 687.820 personas fueron damnificadas y 66.943 viviendas fueron destruidas.

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Esta alta susceptibilidad ante inundaciones y otros peligros climáticos hace que la gestión de inundaciones sea un tema prioritario para la agenda de gestión del riesgo en nuestro país.

¿QUÉ ES LA GESTIÓN DE INUNDACIONES?La gestión de inundaciones es un proceso de decisión de las autoridades regionales, provinciales y distritales, usando todos los medios posibles para controlar un sistema de protección de inundaciones. Busca lograr objetivos sociales, económicos y ambientales, salvando vidas y medios de vida.

SISTEMA DE CONTROL DE INUNDACIONESEl sistema de control de inundaciones es una combinación de elementos naturales y mecanismos de protección contra inundaciones. De la interacción entre ellos depende el sistema de protección. Los mecanismos de protección incluyen medidas estructurales (técnicas) y no estructurales que permiten controlar artificialmente las crecidas de los ríos.

En este sistema hay componentes naturales (precipitación, escorrentía, carga de sedimentos), artificiales (medidas estructurales y no estructurales de protección) e institucionales (gestión y desarrollo). Todos son articulados bajo la visión de gestión de inundaciones para ofrecer seguridad a las poblaciones que pueden ser afectadas.

GESTIÓN HOLÍSTICA DE LAS INUNDACIONESActualmente la forma de control de inundaciones considera la gestión de los recursos hidráulicos como un estudio específico para la construcción de obras de protección sin considerar que nuestro planeta funciona de manera sistémica. Por ello, es necesario tener un enfoque global que contemple todos los aspectos de la dinámica climática mundial.

Un sistema de control de inundaciones debe abarcar factores naturales (precipitación, escorrentía, carga de sedimentos), artificiales (medidas estructurales y no estructurales de protección) e institucionales (gestión y desarrollo). Este tipo de sistema holístico produce seguridad contra las inundaciones para el hombre y sus bienes, y mejores condiciones para el medioambiente. Por ello, favorecemos este enfoque que abarca muchas variables, pues el clima es un fenómeno dinámico. La gestión holística debe incluir:

• Una unidad geográfica de gestión.• Un principio participativo, en donde todos los involucrados concurran en la solución de la problemática

que les afecte.• Un principio orientado a la acciones, es decir, que se asegure que el proceso de gestión tenga resultados

reales.• Un principio de control que sugiere que la autoridad y decisión debe recaer en los niveles inferiores de

gobierno.

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MEDIDAS DE CONTROL DE INUNDACIONES

El control de la inundación es una combinación de medidas estructurales y no estructurales que permiten a las poblaciones que viven cerca de los ríos minimizar sus pérdidas y mantener una convivencia armónica con el río. Las acciones incluyen medidas de ingeniería, sociales, económicas y administrativas. Se pueden dividir en:

Medidas estructuralesSon aquellas obras de ingeniería construidas a fin de reducir o evitar los posibles impactos de las inundaciones controlando el flujo del agua. Las medidas estructurales para la reducción del riesgo incluyen estructuras de ingeniería como las defensas ribereñas (espigones, muros de contención, diques, reservorios, gaviones, etc.) y medidas complementarias o alternativas más naturales y sostenibles como amortiguadores naturales. Estas medidas pueden ser extensivas o intensivas.

Fuente: Orozco, 1999

Interacción entre el sistema de control de inundaciones y los sistemas natural y socioeconómico

Subsistema decabecera de

cuenca

Subsistemaatmosférico

Subsistema deplanicie

Medidasconstructivas

Subsistema�uvial

Subsistemacostero

Evapotranspiración

Precipitación

Desbordamiento

Sedimento

Evapotranspiración

Saturación de suelo

Remanso

Inundación

Caudal

Caudal

Precipitación

Sedimentación

Subsistemaeconómico

Subsistemasocial

Subsistema�nanciero

Educación ycapacidad

Crecimiento depoblación

Desplazamientopoblacional

Estándar de vida

Bienestar

Condiciones

Vulnerabilidad

Fortalecimientoecológico

Medidas noconstructivas

Medidasconstructivas

Erosión/Sedimentación

Desarrollo/gestión

Incremento deproductividad

Incremento delpotencial de daños

Impactos negativosen ecología

SISTEMA DE CONTROLDE INUNDACIONES

Seguridad

Salud

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Medidas extensivas

Son aquellas que actúan en la cuenca, intentando modificar las relaciones entre precipitación y caudal. Un ejemplo es la alteración de la cobertura vegetal del suelo, que reduce y retarda los picos de crecidas y controla la erosión de la cuenca. Las medidas más comunes son:

• Modificación de la cobertura vegetal: la cobertura vegetal tiene la capacidad de almacenar parte del volumen de agua precipitado por la interceptación vegetal y de aumentar la evapotranspiración, por tanto, de reducir la velocidad del escurrimiento superficial por la cuenca hidrográfica. El aumento de la cobertura es una medida extensiva para la reducción de las inundaciones, pero aplicable a pequeñas cuencas.

• Control de la erosión del suelo: el control de la erosión del suelo puede ser realizado por la reforestación, pequeños reservorios, estabilización de las orillas y prácticas agrícolas correctas. Esta medida contribuye a la reducción de los impactos de las inundaciones.

Medidas intensivas

Son aquellas que actúan en el río y pueden ser de tres tipos:

• De aceleramiento del escurrimiento: construcción de diques (en terrenos húmedos, lagos y llanuras aluviales que han sido disecados) para lograr el aumento de la capacidad de descarga y corte de meandros.

• Diques: son muros laterales de tierra o concreto, inclinados o rectos, construidos a una cierta distancia de las orillas para proteger áreas ribereñas contra el desbordamiento. Los diques son normalmente construidos de tierra con enrocamiento y de concreto, dependiendo de las condiciones del lugar.

• De retardamiento del escurrimiento: son reservorios para el control de inundaciones y pueden ser de uso exclusivo para minimizar las inundaciones. Un reservorio sin control de operación es aquel que no dispone de compuertas de vertedor o de fondo y la crecida es regulada por las condiciones del vertedor libre.

• De desvío del escurrimiento: son modificaciones en la morfología del río para aumentar el caudal para un mismo nivel, reduciendo su frecuencia de ocurrencia. Para aumentar la velocidad es necesario reducir la rugosidad, retirando las obstrucciones al escurrimiento, dragando el río, aumentando el desnivel por el corte de meandros o profundizando el río. Estas medidas, en general, presentan costos elevados.

Medidas no estructuralesTodas las modificaciones que no supongan una construcción física y que utilizan el conocimiento, prácticas o acuerdos existentes para reducir el riesgo y sus impactos son consideradas no estructurales. Son usualmente medidas políticas y legislativas que generan una mayor conciencia pública, capacitación y educación entre las poblaciones posiblemente afectadas. Entre las medidas no estructurales se incluyen:

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Impacto de las construcciones del dique

Fuente: Tucci, 2007

A

A´

Delimitación del áreade inundación

Sección A-A´

Nivel natural

Diques

Nivel condiques

• Políticas y planeamiento urbano.• Códigos de construcción.• Legislación sobre el ordenamiento territorial y su cumplimiento. • Sistemas de alerta temprana.• Sistemas de respuesta y evacuación por emergencias.• Seguros e indemnizaciones.• Planes de coordinación y procedimientos de operación.

Las medidas no estructurales, junto a las estructurales, pueden minimizar significativamente los desastres con un costo menor. El costo de protección de un área inundable por medidas estructurales, en general, es superior a aquel correspondiente a las medidas no estructurales.

En muchas medidas no estructurales el desafío se encuentra en la necesidad de involucrar la participación y el acuerdo de las partes interesadas y sus instituciones.

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COMPONENTES DE LA GESTIÓN DE INUNDACIONES

Cualquier proyecto de gestión de inundaciones tiene cinco componentes:

Componente 1. Conocimiento del riesgo

Estudios previos

Los estudios previos deben ser organizados y agrupados por temas, procesados en una base de datos y representados gráficamente en un sistema de información geográfica (SIG). Ellos deben considerar la variabilidad climática natural para evaluar los caudales de inundación (en el Perú, se debe considerar, por ejemplo, el Fenómeno El Niño).

Los estudios previos también deben tomar en cuenta la acción de los ecosistemas como humedales, franjas de protección de los cauces y el estado de la cuenca. Además se debe contar con estudios de distribución de la población y los usos de suelo que se están dando en las zonas posiblemente afectadas.

Evaluación de riesgo actual y futuro

Esta evaluación de riesgo dependerá del grado de información disponible a nivel local y de la capacidad de generación de datos faltantes. En este proceso la condición de inicio será el estado de riesgo no cuantificado, basándose en los estudios previos. El resultado será el riesgo cuantificado representado en mapas de riesgo.

Determinación de la amenaza

A partir de la información histórica sobre inundaciones, geomorfología y la serie de datos de caudal se establecerán los periodos de retorno y los niveles máximos de inundación en el área de estudio. Cuando no existan datos suficientes sobre el caudal, se debe realizar un modelamiento hidrológico para determinar los caudales a partir de las precipitaciones.

Determinación de la vulnerabilidad

Para realizar este análisis se parte de los resultados de estudios socioeconómicos realizados antes y de un mapa de amenazas, para determinar la estimación de la vulnerabilidad en el territorio. Se requiere desarrollar también herramientas de clasificación e indicadores de vulnerabilidad de acuerdo a la problemática social local.

Determinación del riesgo

La determinación de riesgo se refiere a la estimación de los daños que puede ocasionar una inundación de forma directa o indirecta.

• Riesgo directo: es la estimación de los daños sobre personas y pérdidas económicas. • Riesgo indirecto: pérdidas económicas de difícil medición e impactos de la inundación que van más

allá de los límites del municipio en evaluación y de larga duración.

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Componente 2. Prevención y mitigación del riesgoEsta etapa es la combinación de las medidas estructurales y no estructurales agrupadas en un plan de actuaciones común. Para ello la normativa y los procesos establecidos deben ajustarse en un solo plan de políticas de gestión de la cuenca, uso del suelo y normas de construcción.

Plan de actuación

Este proceso se inicia con el riesgo cuantificado y los mapas de zonificación del riesgo. Las actividades de entrada deben generar acciones para reducir el riesgo en la zona de estudio.

Planes de gestión de cuenca, ordenamiento territorial y normativa de urbanismo

Como parte de la etapa de prevención y mitigación del riesgo se deben plantear mecanismos que integren el plan de actuaciones a la política de gestión del suelo y del agua. Por lo tanto, se deben ajustar los planes de ordenamiento y manejo de cuencas hidrográficas, los planes de ordenamiento territorial y la normativa de urbanismo.

Componente 3. Respuesta a la emergencia

La etapa de respuesta a la emergencia se divide en dos componentes: el plan de emergencias, que prepara las condiciones locales y a las autoridades locales para atender un desastre por inundación, y el sistema de alerta temprana y pronóstico sobre el riesgo de inundación, una herramienta para activar el plan de emergencias y que genera información permanente que permite comprender mejor el comportamiento de las inundaciones en el área de estudio.

Plan de emergencias

Este proceso se divide en dos ejes de trabajo: preparación y respuesta.

La preparación aborda la identificación de actores y responsables de atención de emergencias, formulación de protocolos y mapas de rutas de evacuación, puntos seguros y determinación de los recursos que se requieren para atender un desastre de cierta magnitud.

La respuesta corresponde a la activación del plan de emergencias en actividades de aseguramiento, autoprotección, evacuación, rescate, albergue, atención médica, manejo de cadáveres, ayudas, servicios básicos, etc.

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Sistema de alerta temprana y pronóstico

El SAT es una herramienta para preparar y fortalecer la respuesta a desastres por inundaciones (que ha sido discutida en otro documento de esta serie). En esta etapa se debe vincular de una manera activa a la comunidad en la generación de datos de calidad para el procesamiento y determinación del pronóstico y las alertas.

Componente 4. Plan de rehabilitación y recuperaciónEl plan de rehabilitación y recuperación atiende el componente del riesgo una vez superada la crisis de la emergencia de dos formas: gestión de los recursos económicos, y atención médica y social para los afectados.

Dentro de las actividades de recuperación se deben considerar:

• Definir el protocolo para la gestión de recursos para la gestión del riesgo de desastres. • Estructurar la organización comunitaria y el apoyo de personal, maquinaria y equipos para la limpieza

de escombros y residuos después de la emergencia. • Gestionar herramientas, materiales y maquinaria para la reconstrucción de las viviendas y edificaciones

afectadas. • Gestionar apoyo médico y psicológico para atender a la población afectada. • Establecer apoyo social para familias y promover la generación de empleo.

Componente 5. Evaluación de resultados de gestiónLos aspectos a considerar son:

• La efectividad de cada etapa de gestión debe ser evaluada periódicamente y luego de cada emergencia.

• El proceso de evaluación se inicia con un nivel de riesgo cuantificado en el año base y a partir de la implementación de las actuaciones se debe hacer seguimiento a los indicadores de gestión.

• Las autoridades locales y las instituciones involucradas tienen la responsabilidad de verificar los cambios en el uso del suelo, en la demografía y en la economía de las áreas con amenaza de inundación. El propósito de la evolución es generar información a partir de lecciones aprendidas, actualizar los mapas de zonificación de riesgo y actualizar el plan de actuaciones en función del estado de conocimiento sobre la gestión del riesgo de inundaciones.

Participación de actores involucrados

Los participantes en la gestión de inundaciones son las autoridades (alcalde, gerentes municipales), quienes a su vez son integrantes del grupo de trabajo de gestión de riesgos de desastres locales.

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Se considera como actores afectados por inundaciones a aquellas personas de bajos recursos económicos y con altos niveles de vulnerabilidad social y económica. Este grupo enfrenta obstáculos serios como la falta de educación y de organización, que le impide una participación genuina en cualquier proceso de desarrollo.

Por esta dinámica es labor de los participantes del grupo de gestión de riesgo el empoderar a los actores afectados. Todos los proyectos de gestión de inundaciones buscan revertir la situación de carencia de este grupo y hacerlos actores activos y autorizados en la gestión de sus medios de vida.

Además de los grupos afectados existen grupos de interés político, empleados públicos locales, entidades financieras, etc. Entre los grupos afectados indirectamente se cuentan a los ambientalistas, organizaciones no gubernamentales, reguladores, organizaciones del sector privado (intereses en el desarrollo de proyectos), diferentes impulsores (consultores técnicos, prestación de servicios, universidades, colegios profesionales, entidades facilitadoras de datos y otros).

La participación de todos los grupos de interés público, por supuesto, no es fácil, ya que existen intereses propios que no siempre coinciden. Es por eso que la cooperación estrecha es una condición esencial. La acción conjunta de todos los grupos sociales puede ahorrar recursos y tiempo, disminuir y evitar la duplicidad de funciones y complementar acciones luego de una emergencia.

La colaboración permite que los diferentes grupos tomen decisiones conjuntas para la solución de un problema y asuman responsabilidad colectiva para responder por sus acciones y sus consecuencias. La colaboración es también muy importante en la recopilación de información y en las diferentes actividades de investigación.

Otro componente constructivo de la coparticipación de los diferentes grupos es la comunicación. El entendimiento acertado de un problema, las necesidades y prioridades de los afectados por parte de los planificadores o impulsores del proyecto resulta solamente después de las consultas con ellos.

Si los expertos solamente ven la problemática desde afuera, pueden desaprovecharse posibilidades y oportunidades importantes, que para los habitantes locales pueden parecer naturales o evidentes.

Por otro lado, si los involucrados son informados a tiempo y concienzudamente sobre los propósitos del proyecto, se promueve la credibilidad y de esa manera el apoyo al proyecto. Las ventajas y desventajas que se esperan del proyecto, así como su funcionamiento deben ser explicadas técnicamente, en la medida de lo posible.

Es también conveniente abordar las preocupaciones y temores de los involucrados (efectos en el medioambiente, situación de la tenencia de la tierra, etc.) de formar rutinaria, de tal manera que puedan formarse un juicio de los impactos que las actividades del proyecto, tienen en sus intereses. De esa manera puede reforzarse más la conciencia y el apoyo al proyecto.

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BENEFICIOS DE LA GESTIÓN DE INUNDACIONES

La gestión de inundaciones permitirá a los gobiernos regionales, provinciales y distritales realizar medidas necesarias para reducir los riesgos de desastres causados por inundaciones y trabajar en la ejecución de medidas necesarias para la construcción de obras de infraestructura estructurales y no estructurales.

SISTEMAS DE ALERTA TEMPRANAEl beneficio directo de un SAT es información que permite a las autoridades gestionar en tiempo real programas de prevención (educación, mapa de alerta, zonas críticas) y de alerta a sistemas públicos (escuelas, hospitales, infraestructura) y a la población en riesgo. También permite coordinar acciones de remoción y protección a la población alcanzada durante la emergencia o en las inundaciones.

MAPAS DE INUNDACIONESLos mapas permiten identificar las zonas críticas a lo largo del río, teniendo en cuenta la topografía actual para determinar las zonas de intervención.

ZONIFICACIÓN ECOLÓGICA ECONÓMICALa zonificación ecológica económica (ZEE) es un instrumento a nivel regional, provincial y distrital que determina la ocupación de las áreas de mayor riesgo de inundación y áreas con mayor susceptibilidad física, previendo la pérdida de vidas humanas y materiales al restringir zonas no aptas para la población.

Dado que existe una tendencia a ocupar zonas climatológicamente no seguras, como laderas de inundación y zonas de deslizamiento, es habitual que con cierta periodicidad ocurran daños importantes a los ocupantes de estas áreas. Luego de un desastre los territorios dañados pierden su valor, hasta que nuevamente son ocupados por la presión poblacional y adquieren un nuevo valor inmobiliario, repitiendo un ciclo que parece nunca acabar.

La ZEE termina con este ciclo vicioso al establecer zonas peligrosas que no pueden ser habitadas y mecanismo para evitar que nuevas colonizaciones sucedan. Respecto a construcciones ya existentes en áreas de inundación, se deben realizar catastros y establecer planes para reducir las pérdidas, incluyendo la posibilidad de removerlas y relocalizarlas a mediano plazo.

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Algunas acciones públicas esenciales en este proceso son:

• Evitar la construcción de obras públicas en áreas de riesgo (escuelas, hospitales y edificios). Las existentes deben poseer un plan de remoción.

• Planificar la ciudad para gradualmente desplazar su eje principal hacia los lugares de bajo riesgo.• Las entidades financieras deben evitar financiar obras en áreas de riesgo.• Utilizar mecanismos económicos para el proceso de incentivo y control de las áreas de riesgo.• Retirar el impuesto predial a los propietarios que mantengan sin construcción las áreas de riesgo y

que las utilicen para actividades de bajo riesgo, como recreación. • Crear un mercado para las áreas de riesgo de tal manera que se vuelvan progresivamente espacios

públicos.• Prever la inmediata ocupación de las áreas públicas de riesgo cuando están desocupadas, para

evitar invasiones.

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OBRAS CITADAS

Orozco, Elfego. “Gestión holística del problema de inundaciones”. Asociación Salvadoreña de Ingeniería y Arquitectos (ASIA). Agua, ambiente y prevención de desastres. Factores fundamentales para el desarrollo y la salud. San Salvador: ASIA, 1999. 1-12.

Tucci, Carlos. Gestión de inundaciones urbanas. Ginebra: Organización Meteorológica Mundial, 2007.