TRƯỜNG ðẠI HỌC CẦN THƠ KHOA LU ẬT

BỘ MÔN LUẬT HÀNH CHÍNH

GIÁO TRÌNH LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM

PHẦN I

NHỮNG VẤN ðỀ CHUNG CỦA LUẬT HÀNH CHÍNH

Biên soạn: TS. PHAN TRUNG HIỀN

CẦN THƠ 02/2009

1

MỤC LỤC

MỤC LỤC............................................................................................................................................ 1

CHƯƠNG I .......................................................................................................................................... 6

KHÁI QUÁT CHUNG VỀ LUẬT HÀNH CHÍNH ............................................................................ 6

Bài 1 NHỮNG VẤN ðỀ CHUNG VỀ LUẬT HÀNH CHÍNH .......................................................... 6

1. KHÁI NIỆM VỀ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC................................................... 6

1.1 Khái niệm và ñặc ñiểm quản lý..................................................................................................6

1.2 Quản lý nhà nước ....................................................................................................................... 7

1.3 Quản lý hành chính nhà nước.....................................................................................................8

2. LUẬT HÀNH CHÍNH- MỘT NGÀNH LUẬT ðỘC LẬP................................................... 10

2.1 ðối tượng ñiều chỉnh của luật hành chính................................................................................ 10

2.2 Phương pháp ñiều chỉnh của luật hành chính Việt Nam.......................................................... 15

3. MỐI TƯƠNG QUAN GIỮA LUẬT HÀNH CHÍNH VỚI MỘT SỐ NGÀNH LUẬT KHÁC

16

3.1 Luật hành chính và luật hiến pháp ........................................................................................... 17

3.2 Luật hành chính và luật ñất ñai ................................................................................................ 17

3.3 Luật hành chính và luật hình sự ............................................................................................... 17

3.4 Luật hành chính và luật dân sự................................................................................................. 18

3.5 Luật hành chính và luật lao ñộng ............................................................................................. 19

3.6 Luật hành chính và luật tài chính ............................................................................................. 19

4. NGÀNH LUẬT HÀNH CHÍNH VÀ VAI TRÒ LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM ......... 20

4.1 Hệ thống ngành Luật Hành chính Việt Nam............................................................................ 20

4.2 Vai trò của luật Hành chính Việt Nam..................................................................................... 20

5. NGUỒN CỦA LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM.............................................................. 21

5.1 Văn bản luật ............................................................................................................................. 21

5.2 Văn bản dưới luật ..................................................................................................................... 22

6. HỆ THỐNG HOÁ NGUỒN CỦA LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM............................... 24

6.1 Tập hợp hóa.............................................................................................................................. 24

6.2 Pháp ñiển hóa ........................................................................................................................... 24

7. KHOA HỌC LUẬT HÀNH CHÍNH..................................................................................... 25

7.1 ðối tượng nghiên cứu............................................................................................................... 25

7.2 Nhiệm vụ của khoa học luật hành chính .................................................................................. 26

7.3 Phương pháp nghiên cứu.......................................................................................................... 26

8. MÔN HỌC LUẬT HÀNH CHÍNH ....................................................................................... 27

Bài 2 CÁC NGUYÊN TẮC CƠ BẢN TRONG QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC ............. 30

2

1. KHÁI NIỆM VÀ HỆ THỐNG CÁC NGUYÊN TẮC .................................................................. 30

1.1 Khái niệm ................................................................................................................................. 30

1.2 Hệ thống các nguyên tắc cơ bản trong quản lý hành chính nhà nước...................................... 31

2. CÁC NGUYÊN TẮC CHÍNH TRỊ - XÃ HỘI .............................................................................. 32

2.1 Nguyên tắc ðảng lãnh ñạo trong quản lý hành chính nhà nước .............................................. 32

2.2 Nguyên tắc nhân dân tham gia quản lý hành chính nhà nước..................................................34

2.3 Nguyên tắc tập trung dân chủ................................................................................................... 36

2.4 Nguyên tắc bình ñẳng giữa các dân tộc.................................................................................... 39

2.5 Nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa..................................................................................... 40

3. CÁC NGUYÊN TẮC TỔ CHỨC – KỸ THUẬT.......................................................................... 41

3.1 Nguyên tắc quản lý theo ngành kết hợp với quản lý theo ñịa giới hành chính .................. 41

3.2 Nguyên tắc quản lý theo ngành kết hợp với quản lý theo chức năng ................................ 43

3.3 Phân ñịnh chức năng quản lý nhà nước về kinh tế với quản lý sản xuất kinh doanh......... 43

Bài 3 QUY PHẠM TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ..................................................................... 45

VÀ QUAN HỆ PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH .................................................................................. 45

1. HƯƠNG ƯỚC – QUY PHẠM XÃ HỘI TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC............................ 45

1.1 Khái niệm và ñặc ñiểm của hương ước.................................................................................... 45

1.2 Nội dung, tác dụng của hương ước trong quản lý nhà nước .............................................. 46

1.3 Các biện pháp thưởng, phạt ñể ñảm bảo thực hiện hương ước.......................................... 47

1.4 Hình thức thể hiện của hương ước ..................................................................................... 48

1.5 Trình tự, thủ tục soạn thảo, thông qua hương ước ............................................................. 48

1.6 Tổ chức thực hiện và sửa ñổi, bổ sung hương ước ............................................................ 50

1.7 Quản lý hương ước............................................................................................................. 50

1.8 Thực trạng về việc xây dựng và thực hiện hương ước hiện nay ........................................ 51

2. QUY PHẠM PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH.............................................................................. 52

2.1 Khái niệm và ñặc ñiểm của quy phạm pháp luật hành chính............................................. 52

2.2 Nội dung của quy phạm pháp luật hành chính ................................................................... 54

2.3 Phân loại quy phạm pháp luật hành chính.......................................................................... 54

2.4 Dấu hiệu của một văn bản quy phạm pháp luật hành chính............................................... 56

2.5 Hiệu lực quy phạm pháp luật hành chính........................................................................... 57

2.6 Việc thực hiện quy phạm pháp luật hành chính ................................................................. 61

3. QUAN HỆ PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH................................................................................. 62

3.1 Khái niệm và ñặc ñiểm của quan hệ pháp luật hành chính ................................................ 62

3.2 Cấu thành của quan hệ pháp luật hành chính ..................................................................... 63

3.3 Cơ sở của sự phát sinh, thay ñổi và chấm dứt quan hệ pháp luật hành chính.................... 65

3.4 Phân loại quan hệ pháp luật hành chính............................................................................. 66

CHƯƠNG II ....................................................................................................................................... 70

3

CHỦ THỂ CỦA LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM....................................................................... 70

Bài 4 CƠ QUAN CÓ THẨM QUYỀN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC..................................................... 70

VÀ CƠ QUAN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC.......................................................................................... 70

1. QUAN NIỆM VỀ CƠ QUAN CÓ THẨM QUYỀN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ............................ 70

2. KHÁI NIỆM VÀ ðẶC ðIỂM CỦA CƠ QUAN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC.................................. 71

2.1 Khái niệm cơ quan quản lý nhà nước (cơ quan hành chính nhà nước).................................... 71

2.2 ðặc ñiểm của cơ quan hành chính nhà nước............................................................................ 71

3. PHÂN LOẠI CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC............................................................... 73

3.1 Theo căn cứ pháp lý ñể thành lập............................................................................................. 73

3.2 Theo ñịa bàn phạm vi hoạt ñộng .............................................................................................. 74

3.3 Căn cứ vào tính chất và phạm vi thẩm quyền .......................................................................... 76

3.4 Căn cứ vào cách thức tổ chức và giải quyết công việc ............................................................ 77

4. HỆ THỐNG CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC............................................................ 78

5. CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở TRUNG ƯƠNG.................................................. 79

5.1 Chính phủ - cơ quan hành chính nhà nước cao nhất ................................................................ 79

5.2 Bộ, cơ quan ngang Bộ .............................................................................................................. 84

5.3 Các cơ quan thuộc Chính phủ .................................................................................................. 89

5.4 Phân biệt Bộ (Bộ, cơ quan ngang Bộ) và cơ quan thuộc Chính phủ........................................ 93

6. CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở ðỊA PHƯƠNG ................................................... 94

6.1 Ủy ban nhân dân các cấp.......................................................................................................... 95

6.2 Các cơ quan có thẩm quyền chuyên môn ở cấp tỉnh................................................................ 96

6.3 Các cơ quan có thẩm quyền chuyên môn ở cấp huyện (gọi chung là sở) .............................. 104

7. CÁC ðƠN VỊ CƠ SỞ TRỰC THUỘC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC................ 109

8. CẢI CÁCH BỘ MÁY HÀNH CHÍNH.................................................................................... 109

Bài 5 QUY CHẾ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH CỦA CÁN BỘ, CÔNG CHỨC................................ 112

1. NHỮNG VẤN ðỀ CHUNG VỀ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC........................................................ 112

1.1 Khái niệm ............................................................................................................................... 112

1.2 ðặc ñiểm ................................................................................................................................ 112

1.3 Xác ñịnh ñối tượng là các bộ, công chức ............................................................................... 115

2. QUẢN LÝ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC .......................................................................................... 116

2.1 Các nguyên tắc quản lý cán bộ, công chức ............................................................................ 116

2.2 Cơ sở pháp lý ñiều chỉnh ñối tượng “cán bộ, công chức” và “viên chức”............................. 116

2.3 Phân loại cán bộ, công chức................................................................................................... 117

2.4 Phân loại công chức ............................................................................................................... 118

2.5 Ngạch công chức .................................................................................................................... 118

3. ðIỀU ðỘNG, BỔ NHIỆM, LUẬN CHUYỂN, BIỆT PHÁI, TƯ CHỨC, MIỄN NHIỆM CÁN

BỘ, CÔNG CHỨC........................................................................................................................... 119

4

3.1 Nguyên tắc thực hiện.............................................................................................................. 119

3.2 ðiều ñộng công chức.............................................................................................................. 120

3.3 Bổ nhiệm công chức giữ chức vụ lãnh ñạo, quản lý .............................................................. 120

3.4 Luân chuyển công chức.......................................................................................................... 121

3.5 Biệt phái công chức................................................................................................................ 121

3.6 Từ chức hoặc miễn nhiệm ñối với công chức ........................................................................ 121

4. NHỮNG VẤN ðỀ CHUNG VỀ CÔNG VỤ NHÀ NƯỚC ........................................................ 122

4.1 Khái niệm công vụ nhà nước ................................................................................................. 122

4.2 Các nguyên tắc của công vụ nhà nước ................................................................................... 123

5. QUY CHẾ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH CỦA CÁN BỘ, CÔNG CHỨC ..................................... 125

5.1 Sự phát triển của quy chế cán bộ, công chức ở nước ta ......................................................... 125

5.2 Quyền hạn và quyền lợi của cán bộ, công chức..................................................................... 126

5.3 Nghĩa vụ của cán bộ, công chức............................................................................................. 127

5.4 Khen thưởng cán bộ, công chức............................................................................................. 128

5.5 Trách nhiệm pháp lý của cán bộ, công chức trong trong hoạt ñộng công vụ......................... 128

5.6 Truy cứu trách nhiệm pháp lý ................................................................................................ 133

Bài 6 QUY CHẾ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH CỦA CÁC TỔ CHỨC XÃ HỘI............................... 138

1. QUAN NIỆM VỀ CÁC TỔ CHỨC XÃ HỘI Ở NƯỚC TA ....................................................... 138

1.1 Khái niệm về hệ thống chính trị và các tổ chức xã hội .......................................................... 138

1.2 ðặc ñiểm của các tổ chức xã hội ............................................................................................ 139

2. CÁC LOẠI TỔ CHỨC XÃ HỘI Ở NƯỚC TA........................................................................... 143

2.1 Tổ chức chính trị: ðảng Cộng sản Việt Nam......................................................................... 143

2.2 Các tổ chức chính trị - xã hội ................................................................................................. 146

2.3 Các tổ chức xã hội – nghề nghiệp .......................................................................................... 154

2.4 Các tổ chức tự quản................................................................................................................ 155

2.5 Các hội quần chúng................................................................................................................ 155

3. SỰ ðIỀU CHỈNH PHÁP LUẬT ðỐI VỚI HOẠT ðỘNG CỦA CÁC TCXH.......................... 156

4. MỐI QUAN HỆ GIỮA CÁC TỔ CHỨC XÃ VÀ CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC.................... 158

4.1 Sự hợp tác phát sinh trong quá trình thiết lập các cơ quan Nhà nước.................................... 158

4.2 Sự hợp tác phát sinh trong quá trình xây dựng pháp luật....................................................... 158

4.3 Sự hợp tác trong lĩnh vực thực hiện pháp luật ....................................................................... 159

4.4 Quan hệ kiểm tra lẫn nhau, mối quan hệ này thể hiện ở hai chiều......................................... 159

5. QUYỀN VÀ NGHĨA VỤ CỦA CÁC TỔ CHỨC XÃ HỘI TRONG QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH

NHÀ NƯỚC..................................................................................................................................... 160

Bài 7 QUY CHẾ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH CỦA CÔNG DÂN VIỆT NAM, NGƯỜI NƯỚC

NGOÀI, NGƯỜI KHÔNG QUỐC TỊCH........................................................................................ 164

1. QUAN NIỆM VỀ QUY CHẾ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH CỦA CÔNG DÂN........................... 164

5

1.1 Khái niệm quốc tịch và công dân ........................................................................................... 164

1.2 Sơ lược về nguồn gốc quy chế pháp lý hành chính công dân ở nước ta ................................ 164

1.3 Xác ñịnh quốc tịch Việt Nam.................................................................................................166

1.4 Khái niệm và ñặc ñiểm của quy chế pháp lý hành chính của công dân ........................... 167

1.5 Quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân trong quản lý hành chính nhà nước ................. 168

2. CÔNG DÂN- CHỦ THỂ QUẢN LÝ (CÓ THẨM QUYỀN QUẢN LÝ)................................... 170

2.1 Là chủ thể quản lý trực tiếp.............................................................................................. 170

2.2 Là chủ thể quản lý gián tiếp ............................................................................................. 170

3. CÔNG DÂN- CHỦ THỂ CỦA QUẢN LÝ (CHỊU SỰ QUẢN LÝ) .......................................... 171

3.1 ðiều kiện phát sinh, thay ñổi, chấm dứt quan hệ pháp luật hành chính với một bên chủ thể là

công dân ....................................................................................................................................... 171

3.2 Các trường hợp công dân thực hiện quyền và nghĩa vụ ......................................................... 173

3.3 Các ñiều kiện bảo ñảm thực thi quyền và nghĩa vụ pháp lý hành chính của công dân.......... 174

4. QUAN NIỆM VỀ QUY CHẾ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH CỦA NGƯỜI NƯỚC NGOÀI, NGƯỜI

KHÔNG QUỐC TỊCH..................................................................................................................... 176

4.1 Khái niệm người nước ngoài, người không quốc tịch............................................................ 176

4.2 ðặc ñiểm của quy chế pháp lý hành chính............................................................................. 177

5. NỘI DUNG QUY CHẾ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH CỦA NGƯỜI NƯỚC NGOÀI, NGƯỜI

KHÔNG QUỐC TỊCH TẠI VIỆT NAM......................................................................................... 177

5.1 Người nước ngoài- chủ thể quản lý hành chính nhà nước ..................................................... 178

5.2 Người nước ngoài- chủ thể của quản lý hành chính nhà nước như công dân Việt Nam ....... 178

5.3 Người nước ngoài- chủ thể quản lý hành chính nhà nước hạn chế ........................................ 178

5.4 Những bảo ñảm pháp lý hành chính ñối với việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ pháp lý

hành chính của người nước ngoài cư trú tại Vi ệt Nam ................................................................ 183

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ......................................................................................... 185

D1. SÁCH, TẠP CHÍ, CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU .................................................................. 185

D2. VĂN BẢN THAM KHẢO........................................................................................................ 186

6

CHƯƠNG I

KHÁI QUÁT CHUNG V Ề LUẬT HÀNH CHÍNH

Bài 1: NHỮNG VẤN ðỀ CHUNG VỀ LUẬT HÀNH CHÍNH

1. KHÁI NI ỆM VỀ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ N ƯỚC

1.1 Khái niệm và ñặc ñiểm quản lý

Có nhiều cách giải thích khác nhau cho thuật ngữ "hành chính" và "luật hành chính". Tuy nhiên, tất cả ñều thống nhất ở một ñiểm chung: Luật Hành chính là ngành luật về quản lý nhà nước. Do vậy, thuật ngữ "hành chính" luôn luôn ñi kèm và ñược giải thích thông qua khái niệm "quản lý" và "quản lý nhà nước".

1.1.1 Khái niệm quản lý

Một cách tổng quát nhất, quản lý ñược xem là quá trình "tổ chức và ñiều khiển các hoạt ñộng theo những yêu cầu nhất ñịnh", ñó là sự kết hợp giữa tri thức và lao ñộng trên phương diện ñiều hành. Dưới góc ñộ chính trị: quản lý ñược hiểu là hành chính, là cai trị; nhưng dưới góc ñộ xã hội: quản lý là ñiều hành, ñiều khiển, chỉ huy. Dù dưới góc ñộ nào ñi chăng nữa, quản lý vẫn phải dựa những cơ sở, nguyên tắc ñã ñược ñịnh sẵn và nhằm ñạt ñược hiệu quả của việc quản lý, tức là mục ñích của quản lý.

Tóm lại, quản lý là sự ñiều khiển, chỉ ñạo một hệ thống hay một quá trình, căn cứ vào những quy luật, ñịnh luật hay nguyên tắc tương ứng cho hệ thống hay quá trình ấy vận ñộng theo ñúng ý muốn của người quản lý nhằm ñạt ñược mục ñích ñã ñặt ra từ trước. Là một yếu tố thiết yếu quan trọng, quản lý không thể thiếu ñược trong ñời sống xã hội. Xã hội càng phát triển cao thì vai trò của quản lý càng lớn và nội dung càng phức tạp. Từ ñó, quản lý thể hiện các ñặc ñiểm.

1.1.2 ðặc ñiểm của quản lý

+ Quản lý là sự tác ñộng có mục ñích ñã ñược ñề ra theo ñúng ý chí của chủ thể quản lý ñối với các ñối tượng chịu sự quản lý. "ðúng ý chí của người quản lý" cũng ñồng nghĩa với việc trả lời câu hỏi tại sao phải quản lý và quản lý ñể làm gì.

+ Quản lý là sự ñòi hỏi tất yếu khi có hoạt ñộng chung của con người.

+ Quản lý trong thời kỳ nào, xã hội nào thì phản ánh bản chất của thời kỳ ñó, xã hội ñó. Ví dụ: Ở thời kỳ công xã nguyên thuỷ thì hoạt ñộng quản lý còn mang tính chất thuần tuý, ñơn giản vì lúc này con người lao ñộng chung, hưởng thụ chung, hoạt ñộng lao ñộng chủ yếu dựa vào săn bắn, hái lượm, người quản lý bấy giờ là các tù trưởng. Thời kỳ này chưa có

7

nhà nước nên hoạt ñộng quản lý dựa vào các phong tục, tập quán chứ chưa có pháp luật ñể ñiều chỉnh. ðây gọi là quản lý xã hội dựa trên các quy phạm xã hội.

+ Quản lý muốn ñược thực hiện phải dựa trên cơ sở tổ chức và quyền uy. Quyền uy là thể thống nhất của quyền lực và uy tín. Quyền lực là công cụ ñể quản lý bao gồm hệ thống pháp luật và hệ thống kỷ luật nhà nước. Uy tín thể hiện ở kiến thức chuyên môn vững chắc, có năng lực ñiều hành, cùng với phẩm chất ñạo ñức. Nói một cách ngắn gọn, có quyền uy thì mới ñảm bảo sự phục tùng của cá nhân ñối với tổ chức. Quyền uy là phương tiện quan trọng ñể chủ thể quản lý ñiều khiển, chỉ ñạo cũng như bắt buộc ñối với ñối tượng quản lý trong việc thực hiện các mệnh lệnh, yêu cầu mà chủ thể quản lý ñề ra.

1.2 Quản lý nhà nước

1.2.1 Nhà nước

Là một bộ phận trung tâm của hệ thống chính trị, nhà nước là chủ thể duy nhất nắm giữ quyền quản lý nhà nước trên toàn xã hội, phân biệt với các tổ chức khác qua các ñặc ñiểm:

- Nhà nước là ñại diện chính thức cho ý chí và nguyện vọng của toàn dân, là ñại diện chính thức của toàn xã hội;

- Nhà nước là chủ thể duy nhất có quyền ban hành pháp luật và áp dụng bắt buộc ñối với tất cả mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân;

- Nhà nước thực hiện việc quản lý thống nhất trên tất cả các lĩnh vực của ñời sống xã hội;

- Nhà nước có bộ máy cưỡng chế, bao gồm lực lượng cảnh sát, quân ñội, nhà tù, toà án...làm nhiệm vụ bảo vệ pháp luật, bảo vệ chế ñộ;

- Nhà nước là chủ thể duy nhất có quyền thu thuế;

- Nhà nước là ñại diện chính thức của quốc gia trong quan hệ ñối ngoại với các quốc gia khác trên thế giới.

1.2.2 Quản lý nhà nước

Quản lý nhà nước là quản lý xã hội mang tính quyền lực nhà nước, sử dụng quyền lực nhà nước ñể ñiều chỉnh các quan hệ xã hội. Từ khi xuất hiện, nhà nước ñiều chỉnh các quan hệ xã hội ñược xem là quan trọng, cần thiết. Quản lý nhà nước ñược thực hiện bởi toàn bộ hoạt ñộng của các cơ quan trong bộ máy nhà nước nhằm thực hiện chức năng ñối nội và ñối ngoại của nhà nước. ðiểm khác nhau cơ bản giữa quản lý nhà nước và các hình thức quản lý khác (ví dụ: quản lý của xã hội cộng sản nguyên thuỷ...) thể hiện:

- Quản lý nhà nước mang tính quyền lực nhà nước gắn liền với cưỡng chế nhà nước khi cần thiết;

8

- Quản lý nhà nước ñược thực hiện bằng bộ máy quản lý chuyên nghiệp;

- Quản lý nhà nước phải dựa chủ yếu trên cơ sở pháp luật;

- Quản lý nhà nước thể hiện cả tính giai cấp và tính xã hội;

- Có ñội ngũ cán bộ quản lý nhà nước chuyên trách có chế ñộ ñãi ngộ riêng.

1.3 Quản lý hành chính nhà nước

1.3.1 Khái niệm

Quản lý hành chính nhà nước là hoạt ñộng chấp hành, ñiều hành của cơ quan hành chính nhà nước, của các cơ quan nhà nước khác và các tổ chức ñược nhà nước uỷ quyền quản lý trên cơ sở của luật và ñể thi hành luật nhằm thực hiện chức năng tổ chức, quản lý, ñiều hành các quá trình xã hội của nhà nước.

Quản lý hành chính nhà nước (nói tắt là quản lý nhà nước) chính là quản lý nhà nước chủ yếu diễn ra trong lĩnh vực hành pháp - ñược thực hiện bởi ít nhất một bên có thẩm quyền hành chính nhà nước.

Vì vậy, quản lý hành chính nhà nước trước hết và chủ yếu ñược thực hiện bởi hệ thống cơ quan hành chính nhà nước: Chính phủ, các Bộ và các cơ quan chính quyền ñịa phương các cấp, ngoại trừ các tổ chức trực thuộc nhà nước mà không nằm trong cơ cấu quyền lực như các doanh nghiệp.

1.3.2 ðặc ñiểm của quản lý hành chính nhà nước

� Quản lý hành chính nhà nước là hoạt ñộng vừa mang tính chấp hành, vừa mang tính ñiều hành.

- Các cơ quan hành chính nhà nước thực thi quyền hành pháp, không có quyền lập pháp và tư pháp nhưng góp phần quan trọng vào quy trình lập pháp và tư pháp. Tính chấp hành của hoạt ñộng quản lý hành chính nhà nước ñược thể hiện ở sự thực hiện trên thực tế các văn bản hiến pháp, luật, pháp lệnh và nghị quyết của cơ quan lập pháp- cơ quan dân cử.

- Tính ñiều hành của hoạt ñộng quản lý hành chính nhà nước thể hiện ở chỗ là ñể ñảm bảo cho các văn bản pháp luật của cơ quan quyền lực ñược thực hiện trên thực tế thì các chủ thể của quản lý hành chính nhà nước phải tiến hành các hoạt ñộng tổ chức và chỉ ñạo trực tiếp ñối với các ñối tượng quản lý thuộc quyền.

- ðể ñảm bảo sự thống nhất của hai yếu tố này ñòi hỏi rất nhiều yêu cầu. Trong ñó, quản lý hành chính nhà nước trước hết phải bảo ñảm việc chấp hành văn bản của cơ quan dân cử ñại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, từ ñó mà thực hiện quản lý ñiều hành. Mọi hoạt ñộng chấp hành và ñiều hành ñều phải xuất phát từ mục ñích nhằm phục vụ cho nhân dân, ñảm bảo ñời sống xã hội cho nhân dân về mọi mặt, tương ứng với các

9

lĩnh vực trong quản lý hành chính nhà nước.

� Hoạt ñộng quản lý hành chính nhà nước là hoạt ñộng mang tính chủ ñộng và sáng tạo.

ðiều này thể hiện ở việc các chủ thể quản lý hành chính căn cứ vào tình hình, ñặc ñiểm của từng ñối tượng quản lý ñể ñề ra các biện pháp quản lý thích hợp. Tính chủ ñộng sáng tạo còn thể hiện rõ nét trong hoạt ñộng xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật hành chính, áp dụng pháp luật hành chính ñể ñiều chỉnh các hoạt ñộng quản lý nhà nước.

Chính do sự phức tạp, ña dạng, phong phú của ñối tượng quản lý, các chủ thể quản lý phải áp dụng biện pháp giải quyết mọi tình huống phát sinh một cách có hiệu quả nhất. Tuy nhiên, chủ ñộng và sáng tạo không vượt ra ngoài phạm vi của nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa và kỷ luật nhà nước. ðể ñạt ñược ñiều này, ñòi hỏi tôn trọng triệt ñể tất cả các nguyên tắc trong hệ thống các nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước.

� Hoạt ñộng quản lý hành chính nhà nước ñược bảo ñảm về phương diện tổ chức bộ máy hành chính nhà nước

- Trước hết là bộ máy cơ quan nhà nước - ñây là hệ thống cơ quan nhiều về số lượng, biên chế; phức tạp về cơ cấu tổ chức; ña dạng về chức năng, nhiệm vụ cũng như phương pháp hoạt ñộng; có cơ sở vật chất to lớn, có ñối tượng quản lý ñông ñảo, ña dạng, chủ thể chủ yếu là cơ quan hành chính nhà nước, ñó là ñiều kiện quan trọng ñể thực hiện nhiệm vụ quản lý. Các cơ quan hành chính trực tiếp xử lý công việc hàng ngày của Nhà nước, thường xuyên tiếp xúc với dân, giải quyết các yêu cầu của dân, là cầu nối quan trọng của ðảng, nhà nước với nhân dân. Nhân dân ñánh giá chế ñộ, ñánh giá ðảng trước hết thông qua hoạt ñộng của bộ máy hành chính.

- Bảo ñảm tính liên tục và ổn ñịnh trong hoạt ñộng quản lý. Liên tục nhằm ñảm bảo hoạt ñộng bình thường của bộ máy hành chính nhà nước. Tính ổn ñịnh nhằm ñể ñảm bảo các hoạt ñộng như: lưu trữ hồ sơ, giấy tờ. ðó có thể nói là trách nhiệm của cơ quan hành chính nhà nước ñối với xã hội.

� Quản lý hành chính nhà nước là hoạt ñộng có mục tiêu chiến lược, có chương trình và có kế hoạch ñể thực hiện mục tiêu.

Công tác quản lý hành chính nhà nước là hoạt ñộng có mục ñích và ñịnh hướng. Vì vậy, phải có chương trình, kế hoạch dài hạn, trung hạn và hàng năm. Mặt khác, cần có các chỉ tiêu mang tính ñịnh hướng trên cơ sở hệ thống pháp luật ñược áp dụng thực thi triệt ñể cho hoạt ñộng quản lý, ñồng thời tạo hành lang pháp lý cho hoạt ñộng ñặt dưới sự quản lý ấy.

� Quản lý hành chính nhà nước XHCN không có sự cách biệt tuyệt ñối về mặt xã hội giữa chủ thể quản lý và chủ thể của quản lý (chủ thể chịu sự quản lý)

Cán bộ quản lý nhà nước phải là "công bộc" của nhân dân, biết lắng nghe ý kiến của quần chúng nhân dân, thu hút ñược rộng rãi quần chúng nhân dân tham gia vào việc quản lý nhà nước và xã hội. Chống quan liêu, cửa quyền, hách dịch, ức hiếp quần chúng.

10

� Tính chuyên môn hoá và nghề nghiệp cao

ðó chính là nghiệp vụ của một nền hành chính văn minh, hiện ñại. Khi nói ñến một "nền kinh tế tri thức"- nền kinh tế mà ở ñó giá trị của tri thức, của sự hiểu biết ñược ñặt lên hàng ñầu-thì ñội ngũ quản lý nền kinh tế tri thức ấy phải có một tầm vóc tương xứng. Quản lý nhà nước khác với hoạt ñộng chính trị ở chỗ: trình ñộ kiến thức chuyên môn và kỹ năng quản lý thực tiễn làm tiêu chuẩn hàng ñầu.

� Tính không vụ lợi

Quản lý hành chính nhà nước lấy việc phục vụ lợi ích công làm ñộng cơ và mục ñích của hoạt ñộng. Quản lý hành chính nhà nước không phải vì lợi ích thù lao, càng không theo ñuổi mục ñích kinh doanh lợi nhuận. Cán bộ hành chính vì vậy phải bảo ñảm "cần kiệm, liêm chính, chí công, vô tư".

2. LUẬT HÀNH CHÍNH- M ỘT NGÀNH LU ẬT ðỘC LẬP

2.1 ðối tượng ñiều chỉnh của luật hành chính

ðối tượng ñiều chỉnh của một ngành luật nói chung là những quan hệ xã hội xác ñịnh các ñặc tính cơ bản giống nhau và do những quy phạm thuộc ngành luật ñó ñiều chỉnh. Cùng với phương pháp ñiều chỉnh, ñối tượng ñiều chỉnh là cơ sở thiết yếu ñể phân biệt ngành luật này với ngành luật khác.

ðối tượng ñiều chỉnh của luật hành chính Việt Nam là những quan hệ xã hội chủ yếu và cơ bản hình thành trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, hay nói khác hơn ñối tượng ñiều chỉnh của luật hành chính là những quan hệ xã hội hầu hết phát sinh trong hoạt ñộng chấp hành và ñiều hành của nhà nước. Nhìn chung, ñối tượng ñiều chỉnh của luật hành chính bao gồm những vấn ñề sau:

- Trực tiếp phục vụ nhu cầu vật chất và tinh thần của nhân dân. ðây phải ñược xác ñịnh là mục tiêu hàng ñầu của quản lý hành chính. Bởi vì hoạt ñộng quản lý không chỉ mục ñích ñể quản lý mà chủ yếu ñể ñảm bảo trật tự xã hội, phục vụ cho xã hội và tạo ñiều kiện cho sự phát triển toàn xã hội.

- Việc thành lập, cải tiến cơ cấu bộ máy, cải tiến chế ñộ làm việc, hoàn chỉnh các quan hệ công tác của các cơ quan nhà nước.

- Các hoạt ñộng quản lý về kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh quốc phòng, trật tự xã hội trên từng ñịa phương và từng ngành.

- Khen thưởng, trao danh hiệu cho các cá nhân tổ chức có ñóng góp và ñạt ñược những thành quả nhất ñịnh trong lĩnh vực hành chính nhà nước hoặc trong các lĩnh vực của ñời sống xã hội theo luật ñịnh; xử lý các cá nhân, tổ chức có hành vi vi phạm trật tự quản lý hành chính nhà nước.

� Nhóm A: Nhóm quan hệ cơ bản và chủ yếu trong Luật Hành chính.

11

Như trên ñã trình bày, chức năng quản lý nhà nước ñược thực hiện chủ yếu bởi cơ quan hành chính nhà nước. Nhóm A là nhóm quan hệ pháp luật hành chính, trong ñó có ít nhất một chủ thể là cơ quan hành chính nhà nước, nên là nhóm quan trọng, cơ bản, ñược phân thành hai tiểu nhóm sau:.

� Nhóm 1: Những quan hệ quản lý phát sinh trong quá trình các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoạt ñộng chấp hành và ñiều hành trong phạm vi các cơ quan hành chính nhà nước (ngoại trừ hoạt ñộng trong quan hệ công tác nội bộ), với mục ñích chính là ñảm bảo “tr ật tự quản lý”, hoạt ñộng bình thường của các cơ quan hành chính nhà nước.

Nhóm này thường ñược gọi ngắn gọn là nhóm “hành chính công quyền”. Nói một cách ngắn gọn, quan hệ pháp luật hành chính công quyền ñược hình thành giữa các bên chủ thể ñều mang tư cách có thẩm quyền hành chính nhà nước khi tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính ñó.

ðây là nhóm những quan hệ thuộc ñối tượng ñiều chỉnh cơ bản của luật hành chính. Thông qua việc thiết lập những quan hệ loại này, các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện các chức năng cơ bản của mình. Những quan hệ này rất ña dạng, phong phú bao gồm những quan hệ ñược chia thành 2 nhóm nhỏ như sau:

� Quan hệ dọc

1. Quan hệ hình thành giữa cơ quan hành chính nhà nước cấp trên với cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới theo hệ thống dọc. ðó là những cơ quan nhà nước có cấp trên, cấp dưới phụ thuộc nhau về chuyên môn kỷ thuật, cơ cấu, tổ chức...

Ví dụ: Mối quan hệ giữa Chính phủ với UBND thành phố Cần Thơ; Bộ Tư pháp với Sở Tư pháp thành phố Cần Thơ.

2. Quan hệ hình thành giữa cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn cấp trên với cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung cấp dưới trực tiếp nhằm thực hiện chức năng theo quy ñịnh của pháp luật.

Ví dụ: Mối quan hệ giữa Bộ Tư pháp với UBND thành phố Cần Thơ.

3. Quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước với các ñơn vị, cơ sở trực thuộc.

Ví dụ: Quan hệ giữa Bộ Giáo dục - ðào tạo với Trường ñại học Cần Thơ, Giữa Bộ Y tế và các bệnh viện nhà nước.

� Quan hệ ngang

1. Quan hệ hình thành giữa cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung với cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn cùng cấp.

Ví dụ: Mối quan hệ giữa Chính phủ với Bộ Tư pháp.

12

2. Quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn cùng cấp với nhau. Các cơ quan này không có sự phụ thuộc nhau về mặt tổ chức nhưng theo quy ñịnh của pháp luật thì có thể thực hiện 1 trong 2 trường hợp sau:

- Một khi quyết ñịnh vấn ñề gì thì cơ quan này phải ñược sự ñồng ý, cho phép hay phê chuẩn của cơ quan kia trong lĩnh vực mình quản lý.

Ví dụ: Mối quan hệ giữa Bộ Tài chính với Bộ Giáo dục - ðào tạo trong việc quản lý ngân sách Nhà nước trong lĩnh vực giáo dục – ñào tạo; giữa Sở Lao ñộng Thương binh -Xã hội với Sở Y tế trong việc thực hiện chính sách xã hội của Nhà nước.

- Phải phối hợp với nhau trong một số lĩnh vực cụ thể

Ví dụ: Thông tư tịch do Bộ giáo dục ñào tạo phối hợp với Bộ Tư pháp ban hành về vấn ñề liên quan ñến việc ñào tạo cử nhân Luật

3. Quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước ở ñịa phương với các ñơn vị, cơ sở trực thuộc trung ương ñóng tại ñịa phương ñó.

Ví dụ: quan hệ giữa UBND thành phố Cần Thơ với Trường ñại học Cần Thơ.

Tuy nhiên, mỗi cơ quan nhà nước ñều có chức năng cơ bản riêng và muốn hoàn thành chức năng cơ bản của mình, mỗi cơ quan nhà nước phải tiến hành những hoạt ñộng như kiểm tra nội bộ trong một cơ quan, nâng cao trình ñộ nghiệp vụ chuyên môn của cán bộ, phối hợp hoạt ñộng giữa các bộ phận của cơ quan, công việc văn phòng, ñảm bảo những ñiều kiện vật chất cần thiết. ðây là hoạt ñộng tổ chức nội bộ còn gọi là quan hệ công tác nội bộ khác với quan hệ pháp luật hành chính, nhưng có quan hệ chặt chẽ với hoạt ñộng hành chính. Nếu hoạt ñộng này ñược tổ chức tốt thì hiệu quả hoạt ñộng của cơ quan hành chính ấy sẽ cao và ngược lại, nếu việc tổ chức nội bộ quá cồng kềnh thì hoạt ñộng hành chính của cơ quan ñó sẽ mang lại hiệu quả không cao.

� Nhóm 2: Các quan hệ quản lý hình thành khi các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoạt ñộng chấp hành và ñiều hành trong các trường hợp cụ thể liên quan trực tiếp tới các ñối tượng không có thẩm quyền hành chính nhà nước hoặc tham gia vào quan hệ ñó không với tư cách của cơ quan hành chính nhà nước, với mục ñích chính là phục vụ trực tiếp nhân dân, ñáp ứng các quyền và lợi hợp pháp của công dân, tổ chức.

Nói ngắn gọn, ñây là quan hệ pháp luật hành chính công - tư, hình thành giữa một bên chủ thể tham gia với tư cách chủ thể có thẩm quyền hành chính nhà nước và một bên chủ thể tham gia không với tư cách chủ thể có thẩm quyền hành chính nhà nước. Nhóm này ñược gọi ngắn gọn là nhóm “hành chính công - tư". ðây là mục ñích cao nhất của quản lý hành chính nhà nước khi cơ quan hành chính- cơ quan ñược xem là “công bộc” của nhân dân, quản lý hành chính vì quyền lợi nhân dân, vì trật tự chung cho toàn xã hội, bao gồm các quan hệ cụ thể sau ñây:

13

1. Quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ có thẩm quyền hành chính nhà nước với các ñơn vị kinh tế thuộc các thành phần kinh tế ngoài quốc doanh. Các ñơn vị kinh tế này ñược ñặt dưới sự quản lý thường xuyên của cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền.

Ví dụ: Giữa UBND Thành phố Cần thơ với các Công ty khu công nghiệp Trà nóc.

2. Quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ có thẩm quyền hành chính nhà nước với các tổ chức xã hội, ñoàn thể quần chúng.

Ví dụ: Quan hệ giữa Chính phủ với Mặt trận tổ quốc Việt Nam hoặc các tổ chức thành viên của Mặt trận.

3. Quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ có thẩm quyền hành chính nhà nước với công dân Việt Nam, người nước ngoài, người không quốc tịch ñang làm ăn cư trú tại Việt Nam.

Ví dụ: quan hệ giữa cảnh sát giao thông với cá nhân (gồm công dân Việt Nam, người nước ngoài, người không quốc tịch) vi phạm trật tự an toàn giao thông.

� Mối liên hệ giữa hành chính công - tư và hành chính công quyền

Thật ra mọi sự phân chia chỉ mang tính chất tương ñối ñể tạo ñiều kiện thuận lợi cho quá trình nghiên cứu. Hai lĩnh vực hành chính công - tư và hành chính công quyền liên quan trực tiếp và tương hỗ cho mục ñích của quản lý hành chính nhà nước. Quản lý hành chính công quyền là cơ sở ñể bảo ñảm hoạt ñộng bình thường của cơ quan hành chính nhà nước. Trong khi ñó, quản lý hành chính công - tư thể hiện rõ trực tiếp mục ñích của quản lý hành chính, giữ gìn trật tự quản lý xã hội theo nguyên vọng của nhân dân. Trong quá trình quản lý, có những công việc liên quan ñền cả hai lĩnh vực hoặc rất khó phân biệt giữa hai phạm vi: hành chính công - tư và hành chính công quyền. Chẳng hạn như khi nhận ñược ñơn khiếu nại về việc cấp giấy phép xây dựng cho một cá nhân công dân ñối với cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới, cơ quan cấp trên trực tiếp ra chỉ thị buộc cơ quan hành chính cấp dưới phải xem xét lại quyết ñịnh của cơ quan ấy. Trường hợp này phát sinh này có 3 quan hệ pháp luật hành chính (hai quan hệ pháp luật hành chính công - tư, một quan hệ pháp luật hành chính công quyền).

� Nhóm B: Nhóm quan hệ thứ yếu trong Luật Hành chính.

Thực tiễn của hoạt ñộng quản lý hành chính nhà nước cho thấy trong một số trường hợp pháp luật quy ñịnh có thể trao quyền thực hiện hoạt ñộng chấp hành - ñiều hành cho một số các cơ quan nhà nước khác (không phải là cơ quan hành chính nhà nước), các tổ chức, cá nhân. ðiều này có nghĩa là hoạt ñộng quản lý hành chính nhà nước không chỉ do các cơ quan hành chính nhà nước tiến hành. Hiến pháp 1980 có quy ñịnh “Quốc hội có thể ñịnh cho mình những nhiệm vụ, quyền hạn khi xét thấy cần thiết” (ðiều 83- Hiến pháp 1980). ðiều này cho thấy, Quốc hội có thể mở rộng phạm vi quyền hạn của mình: ngoài chức năng lập pháp, còn có thể thực hiện chức năng hành pháp- quản lý nhà nước. Hiến pháp 1992 không còn quy ñịnh này. Tuy nhiên, hiện nay Quốc hội vẫn thực hiện việc quản lý nhà nước khi quyết ñịnh

14

kế hoạch nhà nước; bầu, bãi nhiệm, miễn nhiệm Thủ tướng Chính phủ; quyết ñịnh thành lập hoặc bãi bỏ các bộ, cơ quan ngang bộ.

� Những quan hệ có tính chất quản lý, hình thành trong quá trình các cơ quan nhà nước xây dựng, củng cố tổ chức bộ máy và chế ñộ công tác của hệ thống cơ quan, như thực hiện việc bổ nhiệm, chuyên chuyển, chế ñộ trách nhiệm... nhằm ổn ñịnh về tổ chức ñể hoàn thành chức năng, nhiệm vụ của mình.

Ví dụ: quan hệ giữa Chánh án nhân dân tối cao và Toà án nhân dân tỉnh A.

� Những quan hệ quản lý hình thành trong quá trình một số tổ chức chính trị-xã hội và một số cá nhân thực hiện chức năng quản lý nhà nước ñối với những vấn ñề cụ thể ñược pháp luật quy ñịnh.

Ví dụ: Quan hệ giữa các ứng cử viên với Mặt trận tổ quốc, khi Mặt trận tổ quốc ñược giao quyền quản lý và tổ chức hội nghị hiệp thương.

Ví dụ: Công ñoàn ñược giao quản lý một số mặt về bảo hộ lao ñộng.

Ví dụ: Các ñội dân phòng tự quản xã, phường, ấp ñược giao nhiệm vụ giữ gìn trật tự công cộng, an ninh.

Lưu ý rằng, hoạt ñộng của các cơ quan nhà nước khác, các tổ chức hoặc cá nhân ñược trao quyền có tất cả các hậu quả pháp lý như hoạt ñộng của các cơ quan hành chính nhà nước nhưng hoạt ñộng này chỉ giới hạn trong việc thực hiện hoạt ñộng chấp hành ñiều hành. ðiều này cho thấy, việc quản lý trong nội bộ của các tổ chức xã hội ñược ñiều lệ tổ chức ñó quy ñịnh và vì vậy, không thuộc phạm vi ñiều chỉnh của Luật hành chính. Tuy nhiên, tất cả các quan hệ quản lý nhà nước trong từng lĩnh vực của ñời sống xã hội do Luật Hành chính ñiều chỉnh. Ví dụ: quản lý nhà nước trong lĩnh vực ñất ñai, nhà ở, kinh tế, văn hóa-xã hội...

� Những quan hệ hình thành do cá nhân ñược “ủy nhiệm“, “u ỷ quyền” quản lý nhà nước trong những trường hợp nhất ñịnh, xác ñịnh rõ trong các quy phạm pháp luật hành chính

Ví dụ: Khi tàu bay, tàu biển ñã rời sân bay, bến cảng, người chỉ huy máy bay, tàu biển ñó có quyền tạm giữ người theo thủ tục hành chính (ðiều 45, Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính có hiệu lực 01/10/2002). Trong trường hợp, pháp luật thậm chí không giới hạn, không phân biệt là công Việt Nam hay người nước ngoài, người không quốc tịch, nếu là người chỉ huy thì có thẩm quyền hành chính nhà nước nêu trên.

Trên cơ sở phân tích ñặc ñiểm của các vấn ñề liên quan ñến luật hành chính, ñối tượng ñiều chỉnh của luật hành chính, có thể ñưa ra ñịnh nghĩa luật hành chính như sau:

“Lu ật hành chính là một ngành luật bao gồm tổng thể các quy phạm pháp luật ñiều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình quản lý hành chính nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước, các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình các cơ quan nhà nước xây dựng và ổn ñịnh chế ñộ công tác của hệ thống cơ quan, các quan hệ xã hội trong quá trình các cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội, cá nhân thực hiện hoạt ñộng quản lý

15

hành chính nhà nước ñối với các vấn ñề cụ thể do pháp luật quy ñịnh”.

Ngoài ra có thể ñịnh nghĩa luật hành chính một cách ngắn gọn hơn: “Luật hành chính là một ngành luật trong hệ thống pháp luật Việt Nam bao gồm tổng thể các quy phạm pháp luật ñiều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình tổ chức và thực hiện hoạt ñộng chấp hành - ñiều hành của các cơ quan mà chủ yếu là cơ quan hành chính nhà nước”.

Như vậy, qua ñịnh nghĩa trên ta thấy rằng chỉ có thể nói ñến ñiều chỉnh bằng pháp luật hành chính khi trong quan hệ quản lý phải có ít nhất một bên có thẩm quyền với tư cách là chủ thể (không chỉ là cơ quan hành chính) thực hiện chức năng chấp hành và ñiều hành của nhà nước. Nếu cơ quan hành chính nhà nước hoạt ñộng không phải trong phạm vi, lĩnh vực thẩm quyền của mình, không sử dụng quyền lực nhà nước, thì hoạt ñộng ñó ñược thực hiện không phải thuộc ñối tượng ñiều chỉnh của pháp luật hành chính.

2.2 Phương pháp ñiều chỉnh của luật hành chính Việt Nam

Phương pháp ñiều chỉnh của một ngành luật là cách thức tác ñộng ñến các quan hệ xã hội cùng nhóm ñối tượng ñiều chỉnh bằng công cụ pháp luật. Phương pháp ñiều chỉnh là yếu tố quan trọng ñể xác ñịnh ngành luật ñó có phải là ngành luật ñộc lập hay không. Ngoài ra, phương pháp ñiều chỉnh còn góp phần xác ñịnh phạm vi ñiều chỉnh của các ngành luật trong trường hợp những quan hệ xã hội có chỗ gần kề hoặc ñan xen với nhau.

ðặc trưng của phương pháp ñiều chỉnh của luật hành chính là tính mệnh lệnh ñơn phương, xuất phát từ quan hệ “quyền uy - phục tùng” giữa một bên có quyền nhân danh nhà nước và ra những mệnh lệnh bắt buộc ñối với bên có nghĩa vụ phục tùng. Sự áp ñặt ý chí ñược thể hiện trong các trường hợp sau:

- Cả hai bên ñều có những quyền hạn nhất ñịnh do pháp luật quy ñịnh nhưng bên này quyết ñịnh vấn ñề gì thì phải ñược bên kia cho phép, phê chuẩn. ðây là quan hệ ñặc trưng của hành chính công quyền.

- Một bên có quyền ñưa ra những yêu cầu, kiến nghị còn bên kia có thẩm quyền xem xét, giải quyết, có thể thoả mãn những yêu cầu, kiến nghị này hoặc có thể bác bỏ.

- Một bên có quyền ra các mệnh lệnh yêu cầu còn bên kia phải phục tùng các yêu cầu, mệnh lệnh ñó.

- Một bên có quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế hành chính buộc ñối tượng quản lý phải thực hiện mệnh lệnh của mình. Sự bất bình ñẳng còn thể hiện rõ nét trong tính chất ñơn phương và bắt buộc của các quyết ñịnh hành chính.

Ví dụ: Công dân Nguyễn Văn A ñến UBND Quận B làm hồ sơ xin cấp giấy phép xây dựng.

Phân tích: Tính ñơn phương thể hiện ở chỗ là việc quyết ñịnh cấp giấy phép xây dựng hay không do UBND Quận quyết ñịnh trong phạm vi quyền hạn, mà công dân A không thể can thiệp. Trong trường hợp không ñược cấp giấy phép xây dựng hoặc ñược cấp mà

16

không thoả mãn, về nguyên tắc vẫn phải chấp hành. Tuy nhiên, công dân A hoàn toàn có quyền khiếu nại, khiếu kiện quyết ñịnh hành chính hoặc hành vi hành chính ñó ra trước các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Các cơ quan hành chính nhà nước và các chủ thể quản lý hành chính nhà nước, dựa vào thẩm quyền của mình trên cơ sở phân tích, ñánh giá tình hình có quyền ra những mệnh lệnh hoặc ñề ra các biện pháp quản lý thích hợp ñối với từng ñối tượng quản lý cụ thể. Những quyết ñịnh ấy có tính chất ñơn phương vì chúng thể hiện ý chí của chủ thể quản lý hành chính nhà nước trên cơ sở quyền lực ñã ñược pháp luật quy ñịnh.

Ngoài ra, có những trường hợp phương pháp thoả thuận ñược áp dụng trong quan hệ pháp luật hành chính, còn gọi là "quan hệ pháp luật hành chính theo chiều ngang". Cụ thể như khi ban hành các văn bản liên tịch, ví dụ: Thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng Bộ Tư pháp và Bộ trưởng Bộ Xây dựng. Mặt khác, khi một cá nhân xin chuyển công tác hoặc thi biên chế vào làm việc trong một cơ quan hành chính nhà nước. Quan hệ này xuất hiện trên cơ sở có sự thoả thuận, giữa một bên là cá nhân người lao ñộng và bên kia là cơ quan nhà nước, cán bộ nhà nước có thẩm quyền. Tuy nhiên, tất cả các quan hệ nêu ñều phải trên cơ sở pháp luật và ñề nghị hợp pháp của bên tuyển dụng sẽ có tác dụng nhất ñịnh ñối với bên ñược tuyển dụng. Nói cách khác, các "quan hệ pháp luật hành chính theo chiều ngang" cũng là tiền ñề cho sự xuất hiện "quan hệ pháp luật hành chính theo chiều dọc". Suy cho cùng, các quan hệ pháp luật hành chính cũng không hoàn toàn bình ñẳng tuyệt ñối. Trên những ñặc quyền hành chính và thể chế hành chính, các bên chấp nhận những ñề nghị của nhau, cùng phục vụ cho mục ñích quản lý hành chính nhà nước.

Tóm lại: Phương pháp ñiều chỉnh chủ yếu của luật hành chính Việt Nam là phương pháp mệnh lệnh ñơn phương, ñược xây dựng trên các nguyên tắc sau:

- Một bên ñược nhân danh nhà nước sử dụng quyền lực ñể ñưa ra các quyết ñịnh hành chính còn bên kia phải tuân theo những quyết ñịnh ấy.

- Quyết ñịnh hành chính phải thuộc phạm vi thẩm quyền của bên nhân danh nhà nước, vì lợi ích nhà nước, lợi ích xã hội, trên cơ sở pháp luật có hiệu lực bắt buộc thi hành ñối với các bên hữu quan và ñược ñảm bảo thi hành bằng sự cưỡng chế nhà nước.

Từ các phân tích trên, có thể kết luận ñược Luật Hành chính là ngành luật ñộc lập trong hệ thống pháp luật Việt Nam, có ñối tượng ñiều chỉnh và phương pháp ñiều chỉnh ñặc thù gắn liền với khái niệm, ñối tượng và phạm vi quản lý hành chính nhà nước.

3. MỐI TƯƠNG QUAN GIỮA LUẬT HÀNH CHÍNH V ỚI MỘT SỐ NGÀNH LUẬT KHÁC

Hệ thống pháp luật Việt Nam bao gồm nhiều ngành luật khác nhau, mỗi ngành luật ñiều chỉnh những quan hệ xã hội nhất ñịnh với những ñối tượng riêng và bằng những phương pháp ñiều chỉnh nhất ñịnh. Ngoài việc phân biệt các ngành luật với nhau nhằm làm rõ sự ñặc thù của mỗi ngành luật, còn phải thấy ñược mối quan hệ giữa chúng trong một chỉnh thể hoàn chỉnh: hệ thống pháp luật Việt Nam.

17

3.1 Luật hành chính và luật hiến pháp

Luật hiến pháp là ngành luật có ñối tượng ñiều chỉnh là những quan hệ xã hội cơ bản nhất, quan trọng nhất như chính sách cơ bản của nhà nước trong lĩnh vực ñối nội ñối ngoại; chế ñộ kinh tế - chính trị; các nguyên tắc tổ chức và hoạt ñộng của hệ thống chính trị của nước ta; thiết lập bộ máy nhà nước. ðối tượng ñiều chỉnh của luật hiến pháp rộng hơn ñối tượng ñiều chỉnh của luật hành chính.

Luật hành chính giữ vai trò quan trọng trong việc cụ thể hóa, chi tiết hóa các quy phạm pháp luật nhà nước ñể từ ñó ñiều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt ñộng chấp hành và ñiều hành của nhà nước. Ngược lại, các vấn ñề quyền công dân, về tổ chức bộ máy bộ máy nhà nước ñược quy ñịnh cơ bản trong hiến pháp, thể hiện rõ tính ưu việt trong các quy phạm pháp luật hành chính.

3.2 Luật hành chính và luật ñất ñai

Luật Hành chính nói ngắn gọn là ngành luật về quản lý nhà nước. Quản lý hành chính nhà nước trong từng lĩnh vực của ñời sống xã hội là những mảng tương ứng của luật hành chính. Luật ñất ñai là một ví dụ. Luật ñất ñai, về phương diện hành chính là ngành luật về quản lý hành chính nhà nước trong lĩnh vực ñất ñai, xuất hiện, thay ñổi và chấm dứt khi có quyết ñịnh giao ñất, thu hồi ñất của cơ quan nhà nước.

Tuy nhiên, các quan hệ pháp luật này có những nét ñặc thù riêng. Ở nước ta, ñất ñai thuộc sở hữu toàn dân, do nhà nước thống nhất quản lý (ðiều 17 Hiến pháp 1992). Vì vậy không có khái niệm "chuyển quyền sở hữu ñất", mà chỉ có khái niệm "chuyển nhượng quyền sử dụng ñất". Hơn nữa, luật ñất ñai không chỉ ñược cơ quan hành chính nhà nước ñiều chỉnh như một lĩnh vực có tính ñặc thù riêng, mà còn ñược ñiều chỉnh trên cơ sở quan hệ pháp luật dân sự liên quan ñến các hợp ñồng thế chấp ñất ñai, hợp ñồng chuyển nhượng có sự thoả thuận. Vì vậy, theo quan ñiểm ñược nhiều nhà nghiên cứu hiện nay thống nhất, luật ñất ñai là một ngành luật trong hệ thống pháp luật Việt Nam, về phương diện quản lý nhà nước, có quan hệ chặt chẽ với quan hệ pháp luật hành chính. Cụ thể, luật ñất ñai Việt Nam là ngành luật ñiều chỉnh quan hệ giữa người sử dụng ñất và nhà nước, trong ñó nhà nước có tư cách là chủ thể duy nhất thi hành quyền sở hữu ñối với ñất ñai nhưng cũng ñồng thời là chủ thể thực hiện quyền lực nhà nước.

3.3 Luật hành chính và luật hình sự

Cả hai ngành luật này ñều có các chế ñịnh pháp lý quy ñịnh hành vi vi phạm pháp luật và các hình thức xử lý ñối với người vi phạm. Trong cả hai quan hệ pháp luật này, ít nhất là một bên trong quan hệ nhân danh nhà nước, sử dụng quyền lực nhà nước.

- Hơn nữa, việc phân biệt tội phạm với hành vi vi phạm hành chính ñôi khi khá phức tạp, nhất là những trường hợp vi phạm hành chính "chuyển hoá" thành tội phạm.

- Luật hành chính quy ñịnh nhiều nguyên tắc có tính bắt buộc chung, ví dụ như: quy tắc an toàn giao thông, quy tắc phòng cháy chữa cháy, quy tắc lưu thông hàng hoá, văn hoá phẩm. Trong một số trường hợp, khi vi phạm quy tắc ấy có thể bị truy cứu trách nhiệm hình

18

sự. Ví dụ như: hành vi buôn lậu, vận chuyển trái phép hàng hoá, trốn thuế...Những hành vi nêu trên nếu ñược thực hiện lần ñầu với số lượng không lớn thì là vi phạm hành chính, còn nếu với số lượng lớn hoặc ñã bị xử lý hành chính mà còn tái phạm thì ñó là tội phạm. Tuy nhiên, giữa chúng có sự khác biệt cơ bản sau:

Luật hình sự quy ñịnh hành vi nào là tội phạm, hình phạt nào áp dụng cho hành vi phạm tội, ñiều kiện, thủ tục áp dụng. ðể xác ñịnh hành vi nào thuộc ñối tượng ñiều chỉnh của luật hình sự cần phải xem xét các yếu tố cấu thành của tội phạm về mặt chủ quan, khách quan, chủ thể, khách thể. Thêm nữa, luật hình sự phân biệt với luật hành chính ở tính chất hành vi có tính chất nguy hiểm cao, mức ñộ thiệt hại lớn hơn. Thiệt hại ñề cập ở ñây bao gồm cả thiệt hại về vật chất hoặc thiệt hại phi vật chất.

Còn luật hành chính lại quy ñịnh về các hành vi vi phạm hành chính, các hình thức xử lý vi phạm hành chính và các vấn ñề khác liên quan ñến việc xử lý ñối với cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính. Sự khác nhau giữa hai ngành luật này là ở tính chất, mức ñộ của hành vi vi phạm.

Cũng cần nhấn mạnh thêm rằng, các hình thức xử phạt vi phạm hành chính không phải là hình phạt vi phạm hành chính mà là chế tài ñối với vi phạm hành chính. Trong hệ thống pháp luật Việt Nam, “tội phạm” và “hình phạt” chỉ ñược quy ñịnh và áp dụng duy nhất trong luật hình sự.

3.4 Luật hành chính và luật dân sự

ðối tượng ñiều chỉnh của luật dân sự là những quan hệ tài sản mang tính chất hàng hóa tiền tệ và các quan hệ nhân thân phi tài sản. Luật dân sự quy ñịnh nội dung quyền sở hữu, những hình thức chuyển nhượng, sử dụng, ñịnh ñoạt tài sản...và phương pháp ñiều chỉnh của luật dân sự là phương pháp bình ñẳng, thoả thuận. Trong quan hệ pháp luật dân sự các chủ thể bình ñẳng với nhau về quyền và nghĩa vụ. Trong khi ñó ñối tượng ñiều chỉnh của luật hành chính là các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực chấp hành-ñiều hành. Luật hành chính quy ñịnh những vấn ñề như thẩm quyền của các cơ quan nhà nước trong quản lý nhà vắng chủ, trưng mua tài sản...

Phương pháp ñiều chỉnh của luật hành chính là mệnh lệnh ñơn phương, dựa trên nguyên tắc “quyền uy - phục tùng”. Các cơ quan quản lý hành chính nhà nước có thể trực tiếp ñiều chỉnh quan hệ tài sản thông qua việc ban hành quyết ñịnh chuyển giao tài sản giữa các cơ quan, tổ chức ñó. Một số cơ quan quản lý có quyền ra quyết ñịnh tịch thu, kê kiên tài sản hoặc phạt tiền. Nhưng trong cơ chế quản lý hiện nay, các cơ quan quản lý nhà nước chủ yếu ñiều chỉnh quan hệ tài sản một cách gián tiếp thông qua các quyết ñịnh về kế hoạch, tiêu chuẩn, chất lượng, về cơ chế ñịnh giá...

Mặt khác, trong nhiều trường hợp, các cơ quan quản lý nhà nước cũng tham gia trực tiếp vào quan hệ pháp luật dân sự. Nhưng ở ñây, các cơ quan ñó không hoạt ñộng với tư cách trực tiếp thực hiện chức năng quản lý nhà nước, mà tham gia với tư cách một pháp nhân, do vậy không thuộc ñối tượng ñiều chỉnh của ngành luật hành chính.

19

3.5 Luật hành chính và luật lao ñộng

Nhiều quy phạm của Luật Hành chính và Luật lao ñộng ñan xen, phối hợp ñể ñiều chỉnh những vấn ñề cụ thể liên quan tới hoạt ñộng công vụ, lao ñộng cán bộ, công chức, tuyển dụng, cho thôi việc ñối với cán bộ, công chức nhà nước, nhưng ñiều chỉnh từ những góc ñộ khác nhau. Nếu luật lao ñộng "nội dung" của việc quản lý trong lĩnh vực quan hệ lao ñộng, "trình tự ban hành" các quan hệ lao ñộng ấy lại ñược quy ñịnh trong luật hành chính. Nói một cách cụ thể:

Luật lao ñộng ñiều chỉnh những vấn ñề liên quan trực tiếp ñến quyền và lợi ích của người lao ñộng như quyền nghỉ ngơi, quyền ñược trả lương, quyền hưởng bảo hiểm xã hội và bảo hộ lao ñộng...

Luật hành chính xác ñịnh thẩm quyền của các cơ quan hành chính nhà nước trong lĩnh vực lao ñộng, ñồng thời ñiều chỉnh những quan hệ xã hội liên quan ñến việc tổ chức quá trình lao ñộng và chế ñộ công vụ, thủ tục tuyển dụng, thôi việc, khen thưởng ...

Hai ngành luật này quan hệ chặt chẽ với nhau, thể hiện:

- Quan hệ pháp luật hành chính là phương tiện thực hiện quan hệ pháp luật lao ñộng.

Ví dụ: Sau khi thi ñậu và ñược công nhận vào ngạch công chức, cán bộ A ñược hưởng các chế ñộ nghỉ lễ, tử tuất do luật lao ñộng quy ñịnh.

- Quan hệ pháp luật lao ñộng lại là tiền ñề của quan hệ pháp luật hành chính.

Ví dụ: Sau khi ký hợp ñồng lao ñộng dài hạn trong cơ quan nhà nước, cá nhân A với tư cách là thành viên của của cơ quan ñó, có quyền tham gia quản lý nhà nước trong doanh nghiệp theo nhiệm vụ ñược phân công.

3.6 Luật hành chính và luật tài chính

Luật tài chính là ngành luật ñiều chỉnh các quan hệ xã hội trong lĩnh vực hoạt ñộng tài chính của nhà nước, trong ñó bao gồm cả các lĩnh vực về thu chi ngân sách, phân phối nguồn vốn của nhà nước mang tính chất tiền tệ liên quan ñến nguồn thu nhập quốc dân. Nhìn một cách tổng quát, luật tài chính và luật hành chính ñều ñiều chỉnh hoạt ñộng tài chính của nhà nước:

+ Là một bộ phận chấp hành, ñiều hành nhà nước, luật tài chính cũng sử dụng phổ biến phương pháp mệnh lệnh.

+ Luật hành chính quy ñịnh cơ chế kiểm toán nhằm ñảm bảo tính ñúng ñắn trong các quan hệ tài chính.

+ Luật hành chính chứa ñựng các quy phạm pháp luật quy ñịnh thẩm quyền của các cơ quan của các công tác tài chính vừa là quy phạm của luật hành chính, ñồng thời là nguồn của luật tài chính.

20

Tuy vậy, không chỉ có nguồn gốc liên quan chặt chẽ ñến luật hành chính, mà còn có mối quan hệ với luật hiến pháp và một phần của luật dân sự. Các nguyên tắc của luật dân sự ñược áp dụng trong một số hoạt ñộng tài chính như tín dụng, thuế... còn luật tài chính ña phần là ñiều chỉnh chính các quan hệ tín dụng, thuế.

4. NGÀNH LUẬT HÀNH CHÍNH VÀ VAI TRÒ LU ẬT HÀNH CHÍNH VI ỆT NAM

4.1 Hệ thống ngành Luật Hành chính Việt Nam

Luật hành chính gồm tổng thể những quy phạm pháp luật ñiều chỉnh những quan hệ quản lý nhà nước trong tất cả các lĩnh vực của ñời sống xã hội, có mối quan hệ mật thiết với nhau tạo thành một chỉnh thể thống nhất gọi là hệ thống ngành luật hành chính Việt Nam. Hệ thống này ñược phân chia theo các tiêu chí sau:

1. Theo yếu tố chủ thể:

- Quy phạm pháp luật hành chính công quyền.

- Quy phạm pháp luật hành chính công - tư.

2. Theo phạm vi quản lý:

- Quản lý hành chính nhà nước nói chung.

- Quản lý nhà nước trong các lĩnh vực ñời sống xã hội.

3. Theo cách thức tiếp cận:

- Quản lý hành chính nhà nước và chủ thể quản lý và chủ thể của quản lý hành chính nhà nước.

- Cách thức quản lý hành chính nhà nước, những phương thức nhằm nâng cao hiệu quả của quản lý nhà nước.

- Quản lý hành chính nhà nước trong một số lĩnh vực, cụ thể như lĩnh vực quy hoạch xây dựng, văn hóa xã hội vv.

Trên cơ sở kết hợp các cách phân loại trên, luật hành chính sẽ ñược nghiên cứu tập trung các phần cơ bản và thiết yếu nhất, sẽ ñược trình bày chi tiết ở phần: môn học luật Hành chính.

4.2 Vai trò của luật Hành chính Việt Nam

Luật hành chính Việt Nam là một ngành luật về quản lý nhà nước, ñóng một vai trò hết sức quan trọng trong mọi mặt của ñời sống xã hội. Cụ thể:

4.2.1 Về phương diện chính trị

21

- Tạo cơ sở vững chắc cho việc xây dựng và không ngừng hoàn thiện bộ máy nhà nước, việc bảo vệ an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội;

- Góp phần quan trọng trong việc bảo vệ và tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa.

4.2.2 Về phương diện kinh tế

- ðóng vai trò quan trọng trong việc xây dựng, phát triển nền kinh tế quốc dân;

- Thúc ñẩy các lĩnh vực kinh tế phát triển ñồng bộ, nâng cao ñời sống nhân dân.

4.2.3 Về phương diện xã hội

- Tăng cường bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, của tập thể, của nhà nước;

- Hướng tới mục tiêu cao cả nhất của thể chế hành chính, ñồng thời cũng là bản chất của chế ñộ XHCN là phục vụ cho nhân dân và "công bộc" của nhân dân.

5. NGUỒN CỦA LUẬT HÀNH CHÍNH VI ỆT NAM

Nguồn của Luật là tập hợp tất cả những quy phạm pháp luật có thể viện dẫn ñể áp dụng cho các trường hợp có sự kiện pháp lý hành chính phát sinh. Trong khoa học pháp lý hiện hành, nguồn chính thống và trực tiếp của ngành luật hành chính là các văn bản quy phạm pháp luật từ trung ương xuống ñịa phương.

Nguồn của Luật Hành chính là tập hợp tất cả những hình thức thể hiện của quy phạm pháp luật hành chính. Bản chất của hoạt ñộng quản lý nhà nước là ña dạng và phức tạp nên các quy ñịnh của luật hành chính nên cũng không loại trừ nguồn của luật hành chính ña dạng. Tuy nhiên, không phải tất cả các loại văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam là văn bản quy phạm pháp luật hành chính, mà chỉ giới hạn những quy phạm pháp luật ñiều chỉnh các quan hệ xã hội trong lĩnh vực chấp hành, ñiều hành. ðiều ñó cũng có nghĩa rằng, có những văn bản chỉ chứa và chứa toàn bộ các quy phạm pháp luật hành chính, có những văn bản quy phạm pháp luật chứa ñựng một vài quy phạm pháp luật hành chính xen lẫn với các quy phạm pháp luật khác.

5.1 Văn bản luật

5.1.1 Hiến pháp là nguồn hiến ñịnh, nguyên tắc của luật hành chính Việt Nam

Nhiều quy phạm của Hiến pháp chứa ñựng các nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước. Ví dụ, Chương I Hiến pháp 1992 quy ñịnh những nguyên tắc cơ bản về chế ñộ chính trị của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, cũng ñồng thời là những nguyên tắc quản lý nhà nước Việt Nam, bao gồm: ðiều 4 về ñảm bảo sự lãnh ñạo của ðảng Cộng sản, ðiều 5 nguyên tắc bình ñẳng của các dân tộc, ðiều 12 về nguyên tắc pháp chế XHCN vv. Những quy ñịnh này cũng ñồng thời là quy phạm luật hành chính, ñược cụ thể hóa, chi tiết hóa và bổ sung trong các văn bản quy phạm pháp luật của luật hành chính.

5.1.2 Các ñạo luật - nguồn cơ bản, thiết yếu của Luật hành chính Việt Nam

22

Căn cứ Hiến pháp năm 1992 và Nghị quyết 51/2001 về việc sửa ñổi, bổ sung một số ñiều của Hiến pháp 1992 năm 2001, các ñạo luật này có vị trí ñặc biệt quan trọng trong hệ thống nguồn của luật hành chính Việt Nam, ñược trình bày khái quát theo tên văn bản.

• Luật tổ chức Chính phủ.

• Luật tổ chức Hội ñồng nhân dân (HðND) và ủy ban nhân dân (UBND).

• Luật khiếu nại, tố cáo.

• Luật thanh tra.

• Luật phòng, chống tham nhũng.

• Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008.

• Luật cán bộ, công chức 2008.

• Các bộ luật, ñạo luật về quản lý các ngành và lĩnh vực.

ðây cũng là những nguồn không kém phần quan trọng của luật hành chính bao gồm; Luật tổ chức các cơ quan nhà nước khác (Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức Toà án nhân dân và Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân...), Luật quốc tịch, Luật báo chí, Luật xuất bản, Luật nghĩa vụ quân sự, Luật ñất ñai, Luật tài chính, Luật xây dựng....

Cùng với quá trình nâng cao vai trò của luật trong quản lý các mặt của ñời sống nhà nước và xã hội thì số lượng các luật này cũng ngày một nhiều thêm, bởi vì nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước quan trọng từ trước ñến nay hoặc là do pháp lệnh, hoặc do các văn bản của Chính phủ quy ñịnh. Trong các luật này, ngoài quy ñịnh thuộc ngành luật dân sự và một số ngành luật hình sự và các ngành luật khác thì có số lượng không nhỏ các quy phạm luật hành chính xen lẫn.

5.2 Văn bản dưới luật

5.2.1 Văn bản dưới luật có tính luật

• Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính

Trong quá trình lập pháp, hiện tại có rất nhiều văn bản ñược có tính luật ñược Quốc hội “ủy quyền” cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành nên ñược xem là có giá trị như luật. Qua khảo sát, có một số nguyên do ñược tìm thấy:

- Tuy là quan hệ có tính “luật” nhưng do ñiều kiện chưa “chín muồi” ñể ban hành văn bản luật nhưng cũng không thể không ñiều chỉnh;

- Nhận ra ñược quan hệ có tính “luật”, nhưng ñể xây dựng và ban hành, cần có quá trình nhận thức, chiêm nghiệm lâu dài;

23

- Các quan hệ có tính “luật” nhưng có thể thay ñổi, chuyển biến trên thực tế. ðể ñáp ứng tính thích ứng và phải thay ñổi, bổ sung này, Ủy ban thường vụ Quốc hội có ñiều kiện chuyên trách ñể thực hiện.

Chính vì vậy, qua quá trình ban hành và áp dụng, nhiều văn bản Pháp lệnh ñã ñược “nâng lên” thành luật, bộ luật. Ví dụ: Luật khiếu nại, tố cáo thay thế cho Pháp lệnh khiếu nại tố cáo của công dân ngày 7 tháng 5 năm 1991. Ngoài ra, còn có một số pháp lệnh khác như Pháp lệnh thực hành tiết kiệm, chống lãng phí vv.

• Cũng có thể tìm thấy quy phạm hành chính trong các nghị quyết của Quốc hội. Ví dụ: Nghị quyết về tăng cường công tác bảo vệ trật tự và an toàn xã hội, các nghị quyết về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hàng năm và dài hạn, trong ñó Quốc hội phê chuẩn các dự án về phương hướng, nhiệm vụ, mục tiêu và biện pháp chủ yếu của kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội do Chính phủ chuẩn bị, ñồng thời có thể quyết ñịnh một số chỉ tiêu chủ yếu mà các cơ quan quản lý nhà nước phải phấn ñấu tổ chức thực hiện. Trong những trường hợp nhất ñịnh, Nghị quyết của Quốc hội cũng có tính luật. Tuy nhiên, số lượng này không nhiều và ñang ñược dần chuyển thành các ñạo luật tương ứng.

• Một khối lượng lớn các quyết ñịnh về chủ trương, nhiệm vụ, biện pháp và các quy phạm của luật hành chính chứa trong Nghị ñịnh của Chính phủ. Tuy là văn bản dưới luật, nhưng trong một số trường hợp “ủy quyền lập pháp”, có một số Nghị ñịnh của Chính phủ, trên thực tế, vẫn chứa ñựng “tính luật”.

5.2.2 Các văn bản dưới luật còn lại

• Nghị quyết của ủy ban thường vụ Quốc hội; lệnh, quyết ñịnh của Chủ tịch nước cũng là một nguồn quan trọng chứa các quy phạm của luật hành chính.

• Quyết ñịnh của Thủ tướng Chính phủ.

• Các Thông tư của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ (sau ñây gọi chung là Bộ trưởng) là công cụ chủ yếu của Bộ trưởng trong việc thực hiện nhiệm vụ tổ chức và chỉ ñạo thống nhất, các ngành và lĩnh vực quản lý nhà nước trong phạm vi cả nước. Do vậy, ñây cũng là một loại nguồn quan trọng của luật hành chính. Các văn bản loại này thường có hiệu lực trong phạm vi một, một số ngành hoặc lĩnh vực trên cả nước, không chỉ ñối với các cơ quan, tổ chức trực thuộc Bộ ñó. Ngoài ra, khi liên kết với cơ quan và tổ chức hữu quan, ban hành các văn bản liên tịch.

• Ngoài ra, các Nghị quyết của hội ñồng nhân dân các cấp; Quyết ñịnh và Chỉ thị của ủy ban nhân dân các cấp cũng là nguồn của luật hành chính. Giữa các loại nguồn ñó thì có ý nghĩa ñặc biệt quan trọng là các Nghị quyết của hội ñồng nhân dân tỉnh, thành phố thuộc trung ương quy ñịnh việc quản lý hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước ở ñịa phương. Các văn bản này có hiệu lực bắt buộc thi hành ñối với tất cả mọi cơ quan, tổ chức, ñơn vị và công dân ở trong phạm vi ñịa phương tương ứng.

24

6. HỆ THỐNG HOÁ NGUỒN CỦA LUẬT HÀNH CHÍNH VI ỆT NAM

Luật hành chính ñiều chỉnh hoạt ñộng quản lý nhà nước trong tất cả các lĩnh vực của ñời sống xã hội. Trong quá trình thực hiện hoạt ñộng này phát sinh rất nhiều quan hệ xã hội vô cùng ña dạng về thể loại và phức tạp về nội dung cần sự ñiều chỉnh của luật hành chính. Trong phạm vi phần quy phạm pháp luật hành chính, chỉ mới nêu lên một số ít văn bản tiêu biểu ñiều chỉnh các quan hệ quản lý. Trong thực tế số văn bản ñó rất nhiều. Thực tế này không chỉ do sự phức tạp và phạm vi ñiều chỉnh rộng của luật hành chính, mà còn do rất nhiều cơ quan ở các cấp khác nhau ban hành những văn bản có cấp ñộ hiệu lực khác nhau chứa quy phạm pháp luật hành chính. Chỉ trong cơ quan hành chính nhà nước: cấp trung ương, ngoài Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ, còn Bộ trưởng và thủ trưởng các cơ quan ngang Bộ; ở cấp tỉnh lại có trên 60 tỉnh, thành gồm UBND tỉnh, thành. Vì vậy, ở mỗi cấp số lượng cơ quan có quyền ban hành cũng như số lượng văn bản luật hành chính ñược ban hành cũng rất nhiều.

Tình hình trên dẫn ñến thực tế thường gặp phải là các văn bản nguồn của luật hành chính chồng chéo nhau, mâu thuẫn, hoặc nhiều vấn ñề không ñược ñiều chỉnh. ðiều này cản trở sự thi hành, áp dụng các quy phạm pháp luật hành chính, gây ra những hạn chế không nhỏ trong việc bảo ñảm pháp chế xã hội chủ nghĩa và kỷ luật trong quản lý nhà nước. Vì vậy, việc hệ thống hóa các quy ñịnh của luật hành chính là việc vô cùng cấp thiết. Hệ thống hóa ñược thực hiện theo hai cách chính: tập hợp hóa và pháp ñiển hoá.

6.1 Tập hợp hóa

Ở nước ta, “Công báo” là ấn phẩm chính thức công bố tất cả các cơ quan nhà nước cấp trung ương, ra theo ñịnh kỳ phù hợp với thời gian ban hành văn bản. Theo luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008, văn bản của trung ương (ngoại trừ trong trường hợp khẩn cấp) phải ñược ñăng công báo. Ngoại trừ trường hợp khẩn cấp hặc thuộc bí mật nhà nước, các văn bản của trung ương nếu không ñược ñăng công báo thì không có hiệu lực thi hành (ðiều 78, Luật ban hành văn bản QPPL 2008). Ở ñịa phương, hội ñồng nhân dân và ủy ban nhân dân mỗi tỉnh cũng có ấn phẩm riêng chính thức ñể công bố theo ñịnh kỳ các văn bản của mình. Riêng văn bản cấp huyện, xã thì phải ñược công khai niêm yết.

Tuy nhiên, ấn phẩm “công báo” là hình thức công bố chính thức văn bản pháp luật, không phải là kết quả công tác tập hợp hóa. Hiện tại, công tác tập hợp hoá nguồn của luật hành chính nếu có là những tập sách: “Quản lý nhà nước trong lĩnh vực xây dựng”, “Quản lý nhà nước trong lĩnh vực quy hoạch”; “Xử lý vi phạm hành chính”... Dù ñã có xuất bản ña dạng và có một số sách khá công phu, song ñây là sự tập hợp hoá không chính thức. Từ ñó cho thấy, công tác tập hợp hoá vẫn chưa ñược quan tâm ñúng mức.

6.2 Pháp ñiển hóa

Pháp ñiển hóa ñóng vai trò thiết yếu trong việc xây dựng và hoàn chỉnh một hệ thống pháp luật. Pháp ñiển hóa tạo ra tiền ñề ñể ñảm bảo pháp chế, thi hành và áp dụng ñúng ñắn pháp luật, ñồng thời thúc ñẩy sự phát triển của khoa học pháp lý.

25

ðối với ngành luật hành chính, pháp ñiển hóa gặp khó khăn lớn do số lượng quy phạm của nó rất nhiều, các quan hệ xã hội thuộc ngành, lĩnh vực mà nó ñiều chỉnh rất ña dạng. Mặt khác, quản lý nhà nước là một hoạt ñộng luôn phải ñược cập nhật theo những nhiệm vụ mà nó thực hiện theo từng thời kỳ. Vì vậy, các quy phạm luật hành chính phải luôn thay ñổi, phát triển và hoàn thiện. Với lý do ñó, trên thực tế, ta chỉ có thể thấy việc pháp ñiển hóa ñược tiến hành ñối với từng vấn ñề, từng loại chế ñịnh hoặc từng lĩnh vực. Ví dụ, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002, Luật giao thông ñường bộ vv. Nhìn chung, ñối với ngành luật hành chính, công tác pháp ñiển hóa ở nước ta còn chậm, chưa ñồng bộ. Trong khi ñó, nhiều nước trên thế giới ñã có bộ luật về trách nhiệm hành chính, bộ luật về thủ tục hành chính.

Ví dụ: Luật Hành chính Hà lan (Awb- General Administrative Law Act) ñược pháp ñiển hoá từ năm 1994 và ñược sửa ñổi, bổ sung năm 1998. Trong ñó, có một số nội dung có tính chất nguyên tắc như: thẩm quyền hành chính nhà nước, phân cấp, phân quyền, tản quyền...; thủ tục hành chính, chế ñịnh cưỡng chế; quyền ñược phản kháng quyết ñịnh hành chính và ñược bảo vệ bằng các chế ñịnh pháp lý. Trong ñó, có một ñiểm nổi bật ñáng bàn luận là Toà hành chính (Council of State) là cơ quan ñộc lập với cơ quan quản lý nhà nước (ñộc lập với nội các, Chính phủ) và trên thực tế giải quyết ñược hầu hết các khiếu kiện của nhân dân và có tác ñộng tích cực trong quản lý hành chính nhà nước.

7. KHOA H ỌC LUẬT HÀNH CHÍNH

Khoa học luật hành chính là một ngành khoa học pháp lý chuyên ngành, bao gồm một hệ thống những cơ sở lý luận, học thuyết khoa học, phạm trù, quan niệm về ngành Luật Hành chính. Sự phát triển của môn khoa học này liên quan chặt chẽ ñến quá trình ra ñời và phát triển của hệ thống văn bản pháp luật ñiều chỉnh hoạt ñộng quản lý hành chính nhà nước.

7.1 ðối tượng nghiên cứu

Là hoạt ñộng quản lý hành chính nhà nước, những quan hệ hình thành trong quá trình quản lý hành chính nhà nước và việc ñiều chỉnh những quan hệ ấy, hệ thống pháp luật hành chính và hiệu quả của hoạt ñộng quản lý hành chính nhà nước. Cụ thể như sau:

- Quản lý hành chính nhà nước, chủ thể quản lý và chủ thể của quản lý hành chính nhà nước.

- Quá trình quản lý nhà nước gồm: Cách thức quản lý hành chính nhà nước và những biện pháp nâng cao hiệu quả của quản lý nhà nước.

- Quản lý hành chính nhà nước trong một số lĩnh vực của ñời sống xã hội: quản lý hành chính nhà nước trong trong lĩnh vực quy hoạch xây dựng- những phát hiện mới mẻ trong lĩnh vực hành chính công quyền, hành chính công - tư.

.

26

7.2 Nhiệm vụ của khoa học luật hành chính

Làm sáng tỏ những vấn ñề lý luận về quản lý nhà nước, nghiên cứu tổng kết thực tiễn hoạt ñộng của các cơ quan hành chính nhà nước, thực tiễn xây dựng và áp dụng pháp luật trong quản lý hành chính nhà nước, ñề xuất những ý kiến nhằm hoàn thiện các chế ñịnh pháp luật hành chính. Cải cách nền hành chính, ñảm bảo bộ máy hành chính thực sự là công bộc của nhân dân.

7.3 Phương pháp nghiên cứu

7.3.1 Khái niệm

Phương pháp luận của luật hành chính là cách thức tiếp cận vấn ñề mà luật hành chính ñiều chỉnh

7.3.2 Các phương pháp

- Theo phép duy vật biện chứng (nhìn nhận sự vật hiện tượng trong trạng thái vận ñộng không ngừng).

- Theo chủ nghĩa Mac-Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh. ðặc biệt, những tác phẩm, bài viết của Chủ tịch Hồ Chí Minh về nhà nước, pháp luật, pháp chế; nhiệm vụ của chính quyền các cấp, về bộ máy nhà nước, về cán bộ, về mối quan hệ giữa cán bộ nhà nước và nhân dân... là những tài liệu bổ ích cho việc ñịnh hướng hoạt ñộng quản lý nhà nước.

- Các nghị quyết của ñại hội ðảng Cộng Sản Việt Nam với những chủ trương ñường lối, chính sách, ñề ra những nguyên tắc cơ bản, những biện pháp chủ yếu nhằm ñổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước, mà trước hết là bộ máy hành chính nhà nước.

- Khoa học luật hành chính có mối quan hệ mật thiết với các ngành khoa học xã hội cơ bản như: triết học, kinh tế chính trị, lý luận nhà nước và pháp luật, khoa học luật hiến pháp...

- Khoa học luật hành chính cũng có mối liên hệ mật thiết với nhiều môn khoa học nghiên cứu về hoạt ñộng nghiên cứu, ñặc biệt là khoa học quản lý. Sự phát triển của cả các ngành khoa học này là yếu tố quan trọng góp phần và tăng cường hiệu lực quản lý của nhà nước.

Ngoài ra, khoa học luật hành chính cũng sử dụng hàng loạt phương pháp cụ thể ñể nghiên cứu về những quan hệ xã hội về hành chính như: phương pháp nghiên cứu luật viết, phương pháp lịch sử, phương pháp so sánh pháp luật, phương pháp phân tích tổng hợp, phương pháp thống kê, phương pháp ñiều tra xã hội học, phương pháp thực nghiệm...

7.3 Nguồn tài liệu

Nghiên cứu luật hành chính và quản lý hành chính nhà nước trên cơ sở ñường lối, chính sách của ðảng, học thuyết Mác-Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về xây dựng nhà nước

27

"dân là gốc", thông qua thực tiễn của hoạt ñộng quản lý, bổ sung và rút kinh nghiêm.

8. MÔN HỌC LUẬT HÀNH CHÍNH

Luật hành chính là một ngành Luật ñộc lập, gắn liền với sự phát triển nhà nước và pháp luật, có vai trò, vị trí hết sức quan trọng trong hệ thống pháp luật Việt Nam. ðể ñánh giá hiệu quả hoạt ñộng của một bộ máy nhà nước, người ta không thể không xem xét ñến hoạt ñộng của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan ñược xem là "bộ mặt" của bộ máy nhà nước, trải dài từ trung ương ñến ñịa phương với ñội ngũ cán bộ, công chức ñông ñảo nhất. Luật Hành chính, vì thế là một ngành luật có phạm vi nghiên cứu rộng, trên tất các các lĩnh vực của ñời sống xã hội về phương diện quản lý nhà nước. Môn học trang bị cho sinh viên những kiến thức lý luận khoa học luật hành chính và khả năng áp dụng những kiến thức thực tiễn trên một số lĩnh vực quản lý cơ bản của ñời sống xã hội vào thực tế. Trong môn học Luật Hành chính, sinh viên sẽ nghiên cứu những nội dung tương ứng với các phần sau ñây:

� Phần Luật Hành chính I

KHÁI QUÁT CHUNG VỀ LUẬT HÀNH CHÍNH

VÀ CHỦ THỂ CỦA LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM

Chương I: KHÁI QUÁT CHUNG VỀ LUẬT HÀNH CHÍNH

Bài 1: NHỮNG VẤN ðỀ CHUNG

Bài 2: CÁC NGUYÊN TẮC CƠ BẢN

TRONG QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

Bài 3: QUY PHẠM TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

VÀ QUAN HỆ PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH

Chương II: CHỦ THỂ CỦA LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM

Bài 4: CƠ QUAN CÓ THẨM QUYỀN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

VÀ CƠ QUAN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

Bài 5: QUY CHẾ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH CỦA CÁN BỘ, CÔNG CHỨC

Bài 6: QUY CHẾ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH CỦA CỦA CÁC TỔ CHỨC XÃ HỘI

Bài 7: QUY CHẾ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH CỦA CÔNG DÂN VIỆT NAM,

NGƯỜI NƯỚC NGOÀI, NGƯỜI KHÔNG QUỐC TỊCH

28

� Phần Luật hành chính II

QUÁ TRÌNH QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM

Chương I: CÁCH THỨC QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

Bài1: NỘI DUNG, HÌNH THỨC VÀ PHƯƠNG PHÁP QUẢN LÝ

HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

Bài 2: VI PHẠM HÀNH CHÍNH VÀ TRÁCH NHIỆM HÀNH CHÍNH

Bài 3: QUYẾT ðỊNH QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH

Bài 4: THỦ TỤC HÀNH CHÍNH

Chương II: CÁC BIỆN PHÁP BẢO ðẢM VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ

TRONG HOẠT ðỘNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

BÀI 5: CÁC BIỆN PHÁP BẢO ðẢM PHÁP CHẾ XHCN

VÀ KỶ LUẬT NHÀ NƯỚC

BÀI 6: THANH TRA

BÀI 7: THAM NHŨNG VÀ CHỐNG THAM NHŨNG

BÀI 8: CẢI CÁCH MỘT BƯỚC NỀN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

Ngoài các phần chung nêu trên, Luật hành chính còn ñược nghiên cứu, khảo sát trong một số học phần khác. Ví dụ: “Quản lý nhà nước trong lĩnh vực quy hoạch” (Luật Hành chính ñô thị, nông thôn), “Quản lý nhà nước trong lĩnh vực xây dựng”, “Quản lý nhà nước trong lĩnh vực văn hóa, xã hội”, “Th ủ tục hành chính nhà ñất” và “Tố tụng hành chính.”

-----------------------------------

CÂU HỎI

1. Hãy chứng minh Luật Hành chính là ngành luật ñộc lập trong hệ thống pháp luật Việt Nam.

2. Chỉ ra sự hợp lý trong việc phân chia quan hệ pháp luật hành chính "công quyền" và quan hệ pháp luật hành chính "công - tư" tương ứng với 2 nhóm trong ñối tượng ñiều chỉnh của Luật hành chính.

29

3. Nói: "Hoạt ñộng quản lý hành chính nhà nước là hoạt ñộng chỉ ñược thực hiện bởi cơ quan hành chính nhà nước" là ñúng hay sai? Tại sao?

4. Phân tích mối quan hệ giữa Luật hành chính và Luật ñất ñai, luật hành chính và Luật lao ñộng. Nói “Luật hành chính” và “Luật ñất ñai” có cùng "nguồn gốc" quản lý nhà nước là ñúng hay sai? Tại sao?

TÀI LIỆU THAM KHẢO

� Hiến pháp 1992, Nghị quyết 51/2001 sửa ñổi, bổ sung Hiến pháp 1992.

� Luật khiếu nại, tố cáo có hiệu lực 1998, sửa ñổi bổ sung năm 2004, 2005.

� Luật cán bộ, công chức 2008.

� Pháp lệnh XLVPHC có hiệu lực 01/10/2002, sửa ñổi, bổ sung 2007, 2008.

30

Bài 2:

CÁC NGUYÊN TẮC CƠ BẢN

TRONG QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ N ƯỚC

Quản lý hành chính nhà nước là một hoạt ñộng có mục ñích. Những mục ñích, mục tiêu cơ bản ñịnh ra trước cho hoạt ñộng quản lý và kết quả của việc ñạt ñược mục ñích, mục tiêu ñó phản ánh hiệu quả của việc quản lý. Hiệu quả của quản lý vì vậy phải ñược tiến hành trên cơ sở những nguyên tắc nhất ñịnh. ðặc biệt, khi Luật hành chính thực ñịnh vẫn còn chưa ñược pháp ñiển hóa tập trung- chỉ là tập hợp các văn bản về quản lý nhà nước, tồn tại dưới nhiều hình thức văn bản pháp lý không cao, thì nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước là một ñòi hỏi bức thiết và sự tuân thủ hệ thống các nguyên tắc càng ñòi hỏi chặt chẽ.

1. KHÁI NI ỆM VÀ H Ệ THỐNG CÁC NGUYÊN TẮC

1.1 Khái niệm

1.1.1 Thế nào là nguyên tắc?

Nguyên tắc trước hết ñược hiểu là "ðiều cơ bản ñịnh ra, nhất thiết phải tuân theo trong một loạt việc làm."1 Trong quản lý hành chính nhà nước, các nguyên tắc cơ bản là những tư tưởng chủ ñạo bắt nguồn từ cơ sở khoa học của hoạt ñộng quản lý, từ bản chất của chế ñộ, ñược quy ñịnh trong pháp luật làm nền tảng cho hoạt ñộng quản lý hành chính nhà nước.

Dưới góc ñộ của luật hành chính, nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước là tổng thể những quy phạm pháp luật hành chính có nội dung ñề cập tới những tư tưởng chủ ñạo làm cơ sở ñể tổ chức thực hiện hoạt ñộng quản lý hành chính nhà nước. Mỗi nguyên tắc quản lý ñều có những hình thức biểu hiện khác nhau.

1.1.2 ðược quy ñịnh ở ñâu?

Các nguyên tắc quản lý nhà nước nói chung và những nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước nói riêng ñã ñược quy ñịnh trong pháp luật như quy ñịnh trong hiến pháp, luật, văn bản dưới luật. Tuy nhiên, những nguyên tắc ñược quy ñịnh trong hiến pháp ñược xem là nguyên tắc cơ bản nhất và những nguyên tắc này là ñối tượng nghiên cứu chính trong nội dung bài.

1.1.3 ðặc ñiểm của nguyên tắc?

1. Các nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước mang tính chất khách quan bởi vì chúng ñược xây dựng, ñúc kết từ thực tế cuộc sống và phản ánh các quy luật phát triển khách

1 Từ ñiển tiếng Việt, Nxb ðà nẳng, Trung tâm từ ñiển học, trang 672, trang 772.

31

quan. Tuy nhiên, các nguyên tắc trên cũng mang yếu tố chủ quan bởi vì chúng ñược xây dựng bởi con người mà con người dựa trên những nhận thức chủ quan ñể xây dựng.

2. Các nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước có tính ổn ñịnh cao nhưng không phải là nguyên tắc bất di bất dịch. Nó gắn liền với quá trình phát triển của xã hội, tích lũy kinh nghiệm, thành quả của khoa học về quản lý hành chính nhà nước.

3. Tính ñộc lập tương ñối với chính trị. Hệ thống chính trị của nhà nước Việt Nam ñược thực hiện thông qua: các tổ chức chính trị xã hội (ðảng, Mặt trận tổ quốc...), và bộ máy nhà nước (các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp). Trong hệ thống nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước có cả những nguyên tắc riêng, ñặc thù trong hoạt ñộng quản lý hành chính nhà nước. Tuy nhiên giữa hoạt ñộng chính trị và quản lý nhà nước có mối quan hệ hữu cơ chặt chẽ. Các quan ñiểm chính trị là cơ sở của việc tổ chức hoạt ñộng quản lý hành chính nhà nước và hoạt ñộng quản lý hành chính nhà nước thực hiện tốt không chỉ ñòi hỏi ñược trên pháp luật (luật), mà còn phải thực hiện ñúng ñắn các quan ñiểm chính trị (chính sách).

4. Mỗi nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước có nội dung riêng, phản ánh những khía cạnh khác nhau của quản lý hành chính nhà nước. Tuy nhiên, những nguyên tắc này có mối quan hệ chặt chẽ với nhau tạo thành một thể thống nhất. Việc thực hiện tốt nguyên tắc này sẽ tạo tiền ñề cho việc thực hiện có hiệu quả nguyên tắc khác. Vì thế các nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước luôn thể hiện tính hệ thống vá gắn bó chặt chẽ với nhau.

1.2 Hệ thống các nguyên tắc cơ bản trong quản lý hành chính nhà nước

Các nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước có nội dung ña dạng, có tính thống nhất và liên hệ chặt chẽ với nhau. Vì thế cần phải xác ñịnh ñược chúng gồm những nguyên tắc cơ bản nào, cần phải phân loại chúng một cách khoa học ñể xác ñịnh ñược vị trí, vai trò của từng nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước, từ ñó xây dựng và áp dụng hệ thống các nguyên tắc một cách có hiệu quả vào thực tiễn quản lý hành chính nhà nước.

Hoạt ñộng quản lý hành chính nhà nước ñược biểu hiện cụ thể trong hoạt ñộng tổ chức, nó bao gồm hai mặt: tổ chức chính trị và tổ chức kỹ thuật. Dựa trên những cơ sở khoa học về quản lý nhà nước ta chia các nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước thành hai nhóm là nhóm những nguyên tắc chính trị-xã hội và nhóm những nguyên tắc tổ chức kỹ thuật. Tuy nhiên, sự phân chia này cũng chỉ mang tính chất tương ñối vì yếu tố tổ chức kỹ thuật và chính trị trong quản lý hành chính nhà nước có mối liên hệ chặt chẽ nhau. Việc thực hiện các nguyên tắc tổ chức kỹ thuật là ñể thực hiện một cách ñúng ñắn các nguyên tắc chính trị-xã hội và việc thực các nguyên tắc chính trị - xã hội là cơ sở ñể thực hiện các nguyên tắc tổ chức kỹ thuật.

Hệ thống các nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước bao gồm:

♦ Nhóm những nguyên tắc chính trị-xã hội

1. Nguyên tắc ðảng lãnh ñạo trong quản lý hành chính nhà nước;

32

2. Nguyên tắc nhân dân tham gia vào quản lý hành chính nhà nước;

3. Nguyên tắc tập trung dân chủ;

4. Nguyên tắc bình ñẳng giữa các dân tộc;

5. Nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa.

♦ Nhóm những nguyên tắc tổ chức kỹ thuật

6. Nguyên tắc quản lý theo ngành kết hợp với quản lý theo lãnh thổ;

7. Nguyên tắc quản lý theo ngành kết hợp với quản lý theo chức năng;

8. Phân ñịnh chức năng quản lý nhà nước về kinh tế với quản lý sản xuất kinh doanh.

2. CÁC NGUYÊN TẮC CHÍNH TR Ị - XÃ HỘI

Có thể nói các nguyên tắc chính trị xã hội là hệ thống các nguyên tắc ñiều chỉnh về phương diện ñịnh hướng có tính chất chính trị, tạo tiền ñề cho việc ban hành, thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật trong quản lý nhà nước. Hệ thống các nguyên tắc này gắn bó chặt chẽ với bản chất nhà nước, bản chất chế ñộ và tồn tại ổn ñịnh lâu dài trong một nhà nước.

2.1 Nguyên tắc ðảng lãnh ñạo trong quản lý hành chính nhà nước

2.1.1 Cơ sở pháp lý

ðiều 4-Hiến pháp 1992 quy ñịnh: ”ðảng cộng sản Việt Nam-ñội ngũ tiên phong của giai cấp công nhân Việt Nam, ñại biểu trung thành quyền lợi của giai cấp công nhân, nhân dân lao ñộng và của cả dân tộc, theo chủ nghĩa Mác-Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh, là lực lượng lãnh ñạo nhà nước và xã hội”.

2.1.2 Nội dung nguyên tắc

Thực tế lịch sử ñã chỉ rõ, sự lãnh ñạo của ðảng là hạt nhân của mọi thắng lợi của cách mạng Việt Nam. Bằng những hình thức và phương pháp lãnh ñạo của mình, ðảng cộng sản giữ vai trò quyết ñịnh ñối với việc xác ñịnh phương hướng hoạt ñộng của nhà nước trên mọi lĩnh vực; sự lãnh ñạo của ðảng ñối với nhà nước mang tính toàn diện về chính trị, kinh tế, văn hóa xã hội...Sự lãnh ñạo ñó chính là việc ñịnh hướng về mặt tư tưởng, xác ñịnh ñường lối, quan ñiểm giai cấp, phương châm, chính sách, công tác tổ chức trên lĩnh vực chuyên môn.

Nguyên tắc ðảng lãnh ñạo trong quản lý hành chính nhà nước biểu hiện cụ thể ở các hình thức hoạt ñộng của các tổ chức ðảng:

� Trước hết, ðảng lãnh ñạo trong quản lý hành chính nhà nước bằng việc ñưa ra ñường lối, chủ trương, chính sách của mình về các lĩnh vực hoạt ñộng khác nhau của quản lý

33

hành chính nhà nước.

- Trên cơ sở ñường lối chủ trương, chính sách của ðảng, các chủ thể quản lý hành chính nhà nước xem xét và ñưa ra các quy ñịnh quản lý của mình. Từ ñó, ñường lối, chủ trương, chính sách của ðảng sẽ ñược thực hiện hóa trong quản lý hành chính nhà nước.

- ðường lối chính sách của ðảng là “nguồn” chủ yếu ñể các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thể chế hoá thành pháp luật.

� ðảng lãnh ñạo trong quản lý hành chính nhà nước thể hiện trong công tác tổ chức cán bộ.

- Các tổ chức ðảng ñã bồi dưỡng, ñào tạo những ðảng viên ưu tú, có phẩm chất và năng lực gánh vác những công việc trong bộ máy hành chính nhà nước.

- ðảng ñưa ra các ý kiến về việc bố trí những cán bộ phụ trách vào những vị trí lãnh ñạo của các cơ quan hành chính nhà nước. Việc giới thiệu cán bộ của ðảng vào các vị trí ñược tiến hành thông qua sự tín nhiệm của Nhà nước, của quần chúng nhân dân. ðảng không áp ñặt các tổ chức, các cơ quan người mình giới thiệu. Vấn ñề bầu, bổ nhiệm ñược thực hiện bởi các cơ quan nhà nước theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy ñịnh, ý kiến của tổ chức ðảng là cơ sở ñể cơ quan xem xét và ñưa ra quyết ñịnh cuối cùng.

- Ví dụ: ðảng giới thiệu nhân sự ñể Quốc hội bầu các chức danh quan trọng như Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ v.v

� ðảng lãnh ñạo trong quản lý hành chính nhà nước thông qua công tác kiểm tra việc thực hiện ñường lối, chủ trương, chính sách của ðảng trong quản lý hành chính nhà nước. Thông qua kiểm tra xác ñịnh tính hiệu quả, tính thực tế của các chủ trương chính sách mà ðảng ñề ra từ ñó khắc phục khiếm khuyết, phát huy những mặt tích cực trong công tác lãnh ñạo. Ví dụ: Hàng năm, sau khi ñã ban hành các Nghị quyết, ðảng ñều tổ chức học tập, viết bài thu hoạch ñể quán triệt các nghị quyết ñó. Sau khi học tập là tổ chức thực hiện các Nghị quyết ñã ñề ra. Việc tổ chức công tác kiểm tra ñược thể hiện ở chỗ ðảng thành lập Ủy ban kiểm tra.

� Sự lãnh ñạo của ðảng trong quản lý hành chính nhà nước còn ñược thực hiện thông qua uy tín và vai trò gương mẫu của các tổ chức ðảng và của từng ðảng viên. ðây là cơ sở nâng cao uy tín của ðảng ñối với dân, với cơ quan nhà nước. Ví dụ: Bác Hồ là người cộng sản tiêu biểu, ñại diện ðảng viên ưu tú soi ñường trên tất cả các mặt trận mà ta ñã và ñang phải ñối mặt: tham nhũng, quan liêu, cửa quyền, lãng phí…

� ðảng chính là cầu nối giữa nhà nước và nhân dân. Sự lãnh ñạo của ðảng là cơ sở bảo ñảm sự phối hợp của các cơ quan nhà nước và tổ chức xã hội, lôi cuốn nhân dân lao ñộng tham gia thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước ở tất cả các cấp quản lý. ðây là nguyên tắc cơ bản trong quản lý hành chính nhà nước, cần ñược vận dụng một cách khoa học và sáng tạo cơ chế “ðảng lãnh ñạo, nhà nước quản lý, nhân dân làm chủ

34

trong quản lý hành chính nhà nước“.

- Tránh khuynh hướng tuyệt ñối hóa vai trò lãnh ñạo của ðảng cũng như khuynh hướng hạ thấp vai trò lãnh ñạo của ðảng trong quản lý hành chính nhà nước.

- Vì vậy, ñường lối, chính sách của ðảng không ñược dùng thay cho luật hành chính, ðảng không nên và không thể làm thay cho cơ quan hành chính nhà nước. Các nghị quyết của ðảng không mang tính quyền lực- pháp lý. Tuy nhiên, ñể bảo ñảm hiệu quả hoạt ñộng quản lý nhà nước không thể tách rời sự lãnh ñạo của ðảng.

- Mặc dù là ðảng cầm quyền duy nhất nhưng ðảng không ñộc ñoán, chuyên quyền. Sự tham gia và phấn ñấu của những ngươi ngoài ðảng luôn ñược ghi nhận. Trong các nhiệm kỳ Quốc hội trong thời gian gần ñây, ñại biểu ngoài ðảng thường chiếm tỷ lệ khoảng trên dưới 10%.

2.2 Nguyên tắc nhân dân tham gia quản lý hành chính nhà nước

2.2.1 Cơ sở pháp lý

ðiều 2 - Hiến pháp 1992 nêu rõ:” Nhà nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước của dân, do dân và vì dân. Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giai cấp công nhân, giai cấp nông dân và tầng lớp trí thức.”

2.2.2 Nội dung nguyên tắc

Việc tham gia ñông ñảo của nhân dân lao ñộng vào quản lý hành chính nhà nước thông qua các hình thức trực tiếp và gián tiếp tương ứng như sau:

� Tham gia gián tiếp

*Tham gia vào hoạt ñộng của các cơ quan nhà nước

Các cơ quan trong bộ máy nhà nước là công cụ ñể thực hiện quyền lực nhà nước, việc nhân dân tham gia vào hoạt ñộng của các cơ quan nhà nước là hình thức tham gia tích cực, trực tiếp và có hiệu quả nhất trong quản lý hành chính nhà nước. Người lao ñộng nếu ñáp ứng các yêu cầu của pháp luật ñều có thể tham gia một cách trực tiếp hay gián tiếp vào công việc quản lý hành chính nhà nước trên tất cả các lĩnh vực của ñời sống xã hội.

- Người lao ñộng có thể tham gia trực tiếp vào cơ quan quyền lực nhà nước với tư cách là thành viên của cơ quan này - họ là những ñại biểu ñược lựa chọn thông qua bầu cử hoặc với tư cách là các cán bộ, công chức nhà nước trong các cơ quan nhà nước. Khi ở cương vị là thành viên của các cơ quan có quyền lực nhà nước, người lãnh ñạo trực tiếp xem xét và quyết ñịnh các vấn ñề quan trọng của ñất nước, của từng ñịa phương trong ñó có các vấn ñề quản lý hành chính nhà nước. Khi ở cương vị là cán bộ cán bộ, công chức nhà nước thì người lao ñộng sẽ sử dụng quyền lực nhà nước một cách trực tiếp ñể thực hiện vai trò người làm chủ ñất nước, làm chủ xã hội, có ñiều kiện biến những ý chí, nguyện vọng của mình

35

thành hiện thực nhằm xây dựng ñất nước giàu mạnh.

- Ngoài ra, người lao ñộng có thể tham gia gián tiếp vào hoạt ñộng của các cơ quan nhà nước thông qua việc thực hiện quyền lựa chọn những ñại biểu xứng ñáng thay mặt mình vào cơ quan quyền lực nhà nước ở trung ương hay ñịa phương. ðây là hình thức tham gia rộng rãi nhất của nhân dân vào hoạt ñộng quản lý hành chính nhà nước.

* Tham gia vào hoạt ñộng của các tổ chức xã hội

- Tổ chức xã hội là thuật ngữ dùng chung ñể chỉ tất cả các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội, xã hội nghề nghiệp, tổ chức tự quản và hội quần chúng, phân biệt với một tổ chức ñặc biệt có tư cách chủ quyền quốc gia là nhà nước. Việc tham gia các tổ chức này dựa trên nguyên tắc tự nguyện của người lao ñộng, tạo ñiều kiện rộng rãi ñể nhân dân tham gia. Nhà nước tạo ñiều kiện thuận lợi ñể nhân dân lao ñộng tham gia tích cực vào hoạt ñộng của các tổ chức xã hội. Các tổ chức xã hội là công cụ ñắc lực của nhân dân lao ñộng trong việc thực hiện quyền tham gia vào quản lý hành chính nhà nước. Thông qua các hoạt ñộng của các tổ chức xã hội, vai trò chủ ñộng sáng tạo của nhân dân lao ñộng ñược phát huy. ðây là một hình thức hoạt ñộng có ý nghĩa ñối với việc bảo ñảm dân chủ và mở rộng nền dân chủ ở nước ta.

� Tham gia trực tiếp

* Với tư cách là một cán bộ nhà nước có thẩm quyền

Là các cán bộ, công chức nhà nước trong các cơ quan nhà nước, người lao ñộng sẽ sử dụng quyền lực nhà nước một cách trực tiếp ñể thực hiện vai trò người làm chủ ñất nước, làm chủ xã hội, có ñiều kiện biến những ý chí, nguyện vọng của mình thành hiện thực nhằm thực hiện công việc quản lý nhà nước có hiệu quả nhất.

* Tham gia vào hoạt ñộng tự quản ở cơ sở

- ðây là hoạt ñộng do chính nhân dân lao ñộng tự thực hiện, các hoạt ñộng này gần gũi và thiết thực ñối với cuộc sống của người dân như hoạt ñộng bảo vệ an ninh trật tự, vệ sinh môi trường. Những hoạt ñộng này xảy ra ở nơi cư trú, làm việc, sinh hoạt nên mang tính chất tự quản của nhân dân.

- Thông qua những hoạt ñộng mang tính chất tự quản này người lao ñộng là những chủ thể tham gia tích cực nhất, quyền tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội của họ ñược tôn trọng và bảo ñảm thực hiện.

* Trực tiếp thực hiện các quyền và nghĩa vụ của công dân trong quản lý hành chính nhà nước

- ðiều 53-Hiến pháp 1992 quy ñịnh công dân có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận những vấn ñề chung của cả nước và ñịa phương, kiến nghị với cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội hay chính người dân trực tiếp thực hiện.

36

- Kiểm tra các cơ quan quản lý nhà nước.

- Tham gia trực tiếp với tư cách là thành viên không chuyên trách trong hoạt ñộng cơ quan quản lý, các cơ quan xã hội.

- Tham gia với tư cách là thành viên của tập thể lao ñộng trong việc giải quyết những vấn ñề quan trọng của cơ quan.

Việc trực tiếp thực hiện các quyền và nghĩa vụ của công dân trong quản lý hành chính nhà nước là một hình thức có ý nghĩa quan trọng ñể nhân dân lao ñộng phát huy vai trò làm chủ của mình.

ðây là nguyên tắc ñược nhà nước ta thừa nhận và bảo ñảm thực hiện. Nguyên tắc này thể hiện bản chất dân chủ sâu sắc giữ vai trò quan trọng thiết yếu trong quản lý hành chính nhà nước. Nhân dân không chỉ có quyền giám sát ñối với hoạt ñộng của cơ quan hành chính nhà nước; thực hiện khiếu nại, tố cáo nếu cho rằng cán bộ hành chính nhà nước vi phạm quyền lợi của họ hoặc thực hiện không ñúng ñắn, mà còn có quyền tự mình tham gia vào hoạt ñộng quản lý nhà nước trực tiếp, góp phần thực hiện quyền lợi của toàn thể nhân dân lao ñộng. ðiều này này khẳng ñịnh vai trò hết sức ñặc biệt của nhân dân lao ñộng trong quản lý hành chính nhà nước, ñồng thời xác ñịnh những nhiệm vụ mà nhà nước phải thực hiện trong việc ñảm bảo những ñiều kiện cơ bản ñể nhân dân lao ñộng ñược tham gia vào quản lý hành chính nhà nước. Nguyên tắc vì vậy chỉ có ý nghĩa khi ñược bảo ñảm thực hiện trên thực tế. Có thể mở rộng, tăng cường quyền của công dân trong hoạt ñộng quản lý, nhưng không ñược phép hạn chế, thu hẹp những gì mà Hiến pháp ñã ñịnh.

2.3 Nguyên tắc tập trung dân chủ

2.3.1 Cơ sở pháp lý

ðây là nguyên tắc cơ bản trong tổ chức và hoạt ñộng của nhà nước ta nên việc thực hiện quản lý hành chính nhà nước phải tuân theo nguyên tắc này. ðiều 6-Hiến pháp 1992 quy ñịnh: “Quốc hội, hội ñồng nhân dân và các cơ quan khác của nhà nước ñều tổ chức và hoạt ñộng theo nguyên tắc tập trung dân chủ”.

2.3.2 Nội dung nguyên tắc

Nguyên tắc tập trung dân chủ bao hàm sự kết hợp giữa hai yếu tố tập trung và dân chủ, vừa ñảm bảo sự lãnh ñạo tập trung trên cơ sở dân chủ, vừa ñảm bảo mở rộng dân chủ dưới sự lãnh ñạo tập trung.

♦ Tuy nhiên, ñây không phải là sự tập trung toàn diện và tuyệt ñối, mà chỉ ñối với những vấn ñề cơ bản, chính yếu nhất, bản chất nhất. Sự tập trung ñó bảo ñảm cho cơ quan cấp dưới, cơ quan ñịa phương có cơ sở và khả năng thực hiện quyết ñịnh của trung ương; ñồng thời, căn cứ trên ñiều kiện thực tế của mình, có thể chủ ñộng sáng tạo trong việc giải quyết các vấn ñề của ñịa phương và cơ sở. Cả hai yếu tố này vì thế phải có sự phối hợp chặt chẽ, ñồng bộ. Chúng có mối quan hệ qua lại, phụ thuộc và thúc ñẩy nhau cùng phát triển trong quản lý hành chính nhà nước.

37

♦ Tập trung dân chủ thể hiện quan hệ trực thuộc, chịu trách nhiệm và báo cáo của cơ quan quản lý trước cơ quan dân cử; phân ñịnh chức năng, thẩm quyền giữa cơ quan quản lý các cấp, bảo ñảm sự lãnh ñạo tập trung của cấp trên của trung ương và quyền chủ ñộng của cấp dưới. Ngoài ra, ñó là hệ thống "song trùng trực thuộc" của cơ quan quản lý nhà nước ở ñịa phương, bảo ñảm sự kết hợp tốt nhất sự lãnh ñạo tập trung theo ngành với quyền quản lý tổng thể của ñịa phương.

♦ Có sự phân cấp rành mạch. Quyền lực nhà nước không phải ñược ban phát từ cấp trên xuống cấp dưới. Sự phân quyền cho từng cấp là cần thiết nhưng phải ñồng thời ñược kết hợp với việc xác ñịnh vai trò của từng cấp hành chính: trung ương, tỉnh, huyện, xã. Từ khi ra ñời, mỗi cấp ñã có "sứ mệnh lịch sử" và vai trò quản lý hành chính nhà nước riêng, ñặc thù. Có những chức năng ñược thực hiện ở cấp dưới lại có hiệu quả hơn cấp trên, hoặc có những chức năng tất yếu phải ñược thực hiện ở cấp cơ sở. Hương ước làng xã là một ví dụ. Hương ước không thể ñược "lập ra" ở cấp huyện, cấp mà có thể có rất nhiều làng xã với những tập quán và lối sống khác nhau. Từ ñó, nguyên tắc tập trung dân chủ ñược biểu hiện cụ thể như sau:

- Sự phụ thuộc của cơ quan hành chính nhà nước vào cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp.

ðiều 6-Hiến pháp 1992 quy ñịnh: “Nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước thông qua Quốc hội và Hội ñồng nhân dân là những cơ quan ñại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân”.

Như vậy, Hiến pháp quy ñịnh tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước thông qua các cơ quan quyền lực nhà nước do chính họ bầu ra ñể thay mặt mình trực tiếp thực hiện những quyền lực ñó. ðể thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước, hệ thống cơ quan hành chính nhà nước ñược thành lập và nó luôn có sự phụ thuộc vào các cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp.

+ Các cơ quan quyền lực nhà nước có những quyền hạn nhất ñịnh trong việc thành lập, thay ñổi, bãi bỏ các cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp.

+ Trong hoạt ñộng, các cơ quan hành chính nhà nước luôn chịu sự chỉ ñạo, giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước và chịu trách nhiệm báo cáo hoạt ñộng của mình với cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp.

Tất cả sự phụ thuộc này nhằm mục ñích bảo ñảm cho hoạt ñộng của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, phù hợp với ý chí, nguyện vọng và lợi ích của nhân dân lao ñộng, bảo ñảm sự tập trung quyền lực vào cơ quan quyền lực-cơ quan do dân bầu và chịu trách nhiệm trước nhân dân.

- Sự phục tùng của cấp dưới ñối với cấp trên, của ñịa phương ñối với trung ương.

Nhờ có sự phục tùng này cấp trên và trung ương mới tập trung quyền lực nhà nước ñể chỉ ñạo, giám sát hoạt ñộng của cấp dưới và của ñịa phương, nếu không có sự phục tùng sẽ xảy ra tình trạng cục bộ ñịa phương, tùy tiện, vô chính phủ.

38

+ Sự phục tùng ở ñây là sự phục tùng mệnh lệnh hợp pháp trên cơ sở quy ñịnh của pháp luật.

+ Mặt khác, trung ương cũng phải tôn trọng ý kiến của cấp dưới, ñịa phương về công tác tổ chức, hoạt ñộng và về các vấn ñề khác của quản lý hành chính nhà nước.

+ Phải tạo ñiều kiện ñể cấp dưới, ñịa phương phát huy sự chủ ñộng, sáng tạo nhằm hoàn thành tốt nhiệm vụ ñược giao, nhằm chủ ñộng thực hiện ñược "thẩm quyền cấp mình". Có như thế mới khắc phục tình trạng quan liêu, áp ñặt ý chí, làm mất ñi tính chủ ñộng sáng tạo của ñịa phương, cấp dưới.

- Sự phân cấp quản lý.

Là sự phân ñịnh chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trong bộ máy quản lý hành chính nhà nước. Mỗi cấp quản lý có những mục tiêu, nhiệm vụ, thẩm quyền và những phương thức cần thiết ñể thực hiện một cách tốt nhất những mục tiêu, nhiệm vụ của cấp mình.

Phân cấp quản lý là một biểu hiện của nguyên tắc tập trung dân chủ. Tuy nhiên, việc phân cấp phải ñảm bảo những yêu cầu sau:

+ Phải xác ñịnh quyền quyết ñịnh của trung ương ñối với những lĩnh vực then chốt, những vấn ñề có ý nghĩa chiến lược ñể ñảm bảo sự phát triển cân ñối hài hòa của toàn xã hội, bảo ñảm sự quản lý tập trung và thống nhất của nhà nước trong phạm vi toàn quốc.

+ Phải mạnh dạn phân quyền cho ñịa phương, các ñơn vị cơ sở ñể phát huy tính chủ ñộng sáng tạo trong quản lý, tích cực phát huy sức người, sức của, ñẩy mạnh sản xuất và phục vụ ñời sống nhằm hoàn thành nhiệm vụ mà cấp trên giao phó.

+ Phải phân cấp quản lý cụ thể, hợp lý trên cơ sở quy ñịnh của pháp luật. Hạn chế tình trạng cấp trên gom quá nhiều việc, khi không làm xuể công việc ấy thì giao lại cho cấp dưới. Phân cấp quản lý phải xác ñịnh chức năng cơ quan. Mỗi loại việc chỉ ñược thực hiện bởi một cấp cơ quan, hoặc một vài cấp cơ quan. Cấp trên không phải lúc nào cũng thực hiện ñược một số chức năng một cách có hiệu quả như cấp dưới.

- Sự hướng về cơ sở

Hướng về cơ sở là việc các cơ quan hành chính nhà nước mở rộng dân chủ trên cơ sở quản lý tập trung ñối với hoạt ñộng của toàn bộ hệ thống các ñơn vị kinh tế, văn hóa xã hội trực thuộc. Các ñơn vị cơ sở của bộ máy hành chính nhà nước là nơi tạo ra của cải vật chất trực tiếp phục vụ ñời sống nhân dân. Vì thế nhà nước cần có các chính sách quản lý thống nhất và chặt chẽ, cung cấp và giúp ñỡ về vật chất nhằm tạo ñiều kiện ñể ñơn vị cơ sở hoạt ñộng có hiệu quả. Có như vậy hoạt ñộng của các ñơn vị này mới phát triển một cách mạnh mẽ theo ñúng ñịnh hướng xã hội chủ nghĩa. ðây cũng chính là việc thực hiện "dân là gốc" trong hoạt ñộng quản lý hành chính nhà nước.

- Sự phụ thuộc hai chiều của cơ quan hành chính nhà nước ở ñịa phương

39

Các cơ quan hành chính nhà nước ở ñịa phương ñều tổ chức và hoạt ñộng theo nguyên tắc song trùng trực thuộc. ðối với cơ quan nhà nước có thẩm quyền chung một mặt phụ thuộc vào cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp, mặt khác phụ thuộc vào cơ quan hành chính nhà nước cấp trên.

Ví dụ: UBND Tỉnh A một mặt chịu sự chỉ ñạo của HðND Tỉnh A theo chiều ngang, một mặt chịu sự chỉ ñạo của Chính phủ theo chiều dọc.

ðối với cơ quan chuyên môn, một mặt phụ thuộc vào cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung cùng cấp, mặt khác nó phụ thuộc vào cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn cấp trên trực tiếp.

Ví dụ: Sở Tư pháp Tỉnh B, một mặt phụ thuộc vào UBND Tỉnh B, mặt khác phụ thuộc vào Bộ Tư pháp.

Nguyên tắc song trùng trực thuộc của cơ quan hành chính nhà nước ở ñịa phương bảo ñảm sự thống nhất giữa lợi ích chung của nhà nước với lợi ích của ñịa phương, giữa lợi ích ngành với lợi ích của lãnh thổ.

2.4 Nguyên tắc bình ñẳng giữa các dân tộc

2.4.1 Cơ sở pháp lý

Việt Nam là nước có nhiều dân tộc cùng sinh sống trên lãnh thổ. Các dân tộc ñều có quyền bình ñẳng với nhau trong mọi lĩnh vực. "Nhà nước CH XHCN Việt Nam là nhà nước thống nhất của các dân tộc sinh sống trên ñất nước Việt Nam

Nhà nước thực hiện chính sách bình ñẳng, ñoàn kết, tương trợ giữa các dân tộc, nghiêm cấm mọi hành vi kỳ thị, chia rẽ dân tộc". (ðiều 5- Hiến pháp 1992)

Ví dụ: Trong cơ cấu Quốc hội Khoá X, có 450 ñại biểu thì ñại biểu dân tộc ít người là 78 người. Trong cơ cấu Quốc hội Khoá XI, có 498 ñại biểu thì ñại biểu dân tộc ít người là 86 người (chiếm 17, 27%), ñại biểu tôn giáo là 7 người (1.4%).

2.4.2 Nội dung nguyên tắc

- Trong công tác lãnh ñạo và sử dụng cán bộ

Nhà nước ưu tiên ñối với con em các dân tộc ít người, thực hiện chính sách khuyến khích về vật chất, tinh thần ñể họ học tập. Số cán bộ nhà nước là người dân tộc ít người cũng chiếm một số lượng nhất ñịnh trong cơ quan nhà nước, tạo ñiều kiện cho người dân tộc ít người cùng tham gia quyết ñịnh những vấn ñề có liên quan ñến quyền và lợi ích chính ñáng của họ và các vấn ñề quan trọng khác của ñất nước.

- Trong việc hoạch ñịnh các chính sách phát triển kinh tế-văn hóa-xã hội

+ Nhà nước chú ý tới việc ñầu tư xây dựng công trình quan trọng về kinh tế, quốc phòng ở các vùng dân tộc ít người, một mặt khai thác những tiềm năng kinh tế, xoá bỏ sự chênh

40

lệch giữa các vùng trong ñất nước, ñảm bảo nâng cao ñời sống vật chất tinh thần của các dân tộc ít người.

+ Nhà nước có những chính sách ñúng ñắn ñối với người ñi xây dựng vùng kinh tế mới, tổ chức phân bố lại lao ñộng một cách hợp lý tạo ñiều kiện thuận lợi ñể các dân tộc ít người nâng cao về mọi mặt.

- Những ưu tiên cho các dân tộc ít người là sự cần thiết không thể phủ nhận nhằm bù ñắp phần nào cho việc thiếu thốn ñiều kiện, ñồng thời ñể tất cả các dân tộc có thể ñủ ñiều kiện ñể vươn lên trong xã hội. Tuy nhiên, sự ưu tiên chính sách sẽ mất ñi tác dụng nếu vượt khỏi phạm vi khuyến khích, ñộng viên. Nếu sự ưu tiên quá lớn, chắc chắn sẽ dẫn ñến việc cùng một vị trí giống nhau, nhưng hai khả năng không tương ñồng nhau. ðiều này sẽ dẫn ñến những khó khăn nhất ñịnh trong công việc chung cũng như cho chính bản thân người ñược ưu tiên ñó.

2.5 Nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa

2.4.1 Cơ sở pháp lý

ðây là nguyên tắc thể hiện một nguyên lý căn bản của tổ chức và hoạt ñộng của bộ máy nhà nước. Bởi vì trước hết việc tổ chức và hoạt ñộng hành chính phải hợp pháp, tức là phải tuân theo pháp luật. Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa vì vậy là một biện pháp ñể phát huy dân chủ xã hội chủ nghĩa. "Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật và không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa"(ðiều 12- Hiến pháp 1992).

2.4.2 Nội dung nguyên tắc

Biểu hiện của nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa trong quản lý hành chính nhà nước như sau:

� Trong lĩnh vực lập quy

Khi ban hành quy phạm pháp luật thuộc phạm vi thẩm quyền của mình, các cơ quan hành chính nhà nước phải tôn trọng pháp chế xã hội chủ nghĩa, phải tôn trọng vị trí cao nhất của hiến pháp và luật và văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên (Ví dụ: Pháp lệnh, Nghị quyết của UBTVQH), nội dung văn bản pháp luật ban hành không ñược trái với hiến pháp và văn bản luật, chỉ ñược ban hành những văn bản quy phạm pháp luật trong phạm vi thẩm quyền và hình thức, trình tự, thủ tục do pháp luật quy ñịnh.

� Trong lĩnh vực thực hiện pháp luật

Việc áp dụng quy phạm pháp luật phải tuân theo nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa, tức là phải phù hợp với yêu cầu của luật và các văn bản quy phạm pháp luật khác, phải thiết lập trách nhiệm pháp lý ñối với các chủ thể áp dụng quy phạm pháp luật, mọi vi phạm phải xử lý theo pháp luật, áp dụng pháp luật phải ñúng nội dung, thẩm quyền và phải tôn trọng những văn bản quy phạm pháp luật do chính cơ quan có thẩm quyền ban hành.

41

� Trong lĩnh vực tổ chức

ðể ñảm bảo pháp chế trong quản lý hành chính nhà nước ñòi hỏi việc thực hiện pháp chế phải trở thành chức năng quan trọng của mọi cơ quan quản lý và ngay trong bộ máy quản lý cũng phải có những tổ chức chuyên môn thực hiện chức năng này. Vi phạm nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa trong lĩnh vực tổ chức là vi phạm nguyên tắc tập trung dân chủ và nguyên tắc nhân dân lao ñộng tham gia ñông ñảo vào quản lý hành chính nhà nước, vi phạm mối quan hệ giữa các cơ quan hành chính nhà nước với nhau.

� Trong việc quản lý nói chung

Mở rộng, bảo ñảm các quyền dân chủ của công dân. Mọi quyết ñịnh hành chính và hành vi hành chính ñều phải dựa trên quyền và lợi ích hợp pháp của công dân trực tiếp hoặc gián tiếp. Ngược lại, việc hạn chế quyền công dân chỉ ñược áp dụng trên cơ sở hiến ñịnh.

� Trong việc bình ñẳng với các chủ thể khác trước pháp luật

Các chủ thể quản lý hành chính nhà nước phải chịu trách nhiệm do những sai phạm của mình trong hoạt ñộng quản lý hành chính nhà nước, xâm phạm ñến lợi ích tới quyền và lợi ích hợp pháp của công dân và phải bồi thường cho công dân. Chính vì vậy, hoạt ñộng quản lý gắn liền với một chế ñộ trách nhiệm nghiêm ngặt ñối với một chủ thể quản lý. Chế ñộ trách nhiệm ấy thông qua pháp luật và các hệ thống kỷ luật nhà nước. Cụ thể hơn, yêu cầu của quản lý ñặt dưới sự thanh tra, kiểm tra giám sát và tài phán hành chính ñể pháp chế ñược tuân thủ thống nhất, mọi vi phạm ñều bị phát hiện và xử lý theo ñúng pháp luật. Sự kiểm tra và giám sát ấy, trước hết phải ñược bảo ñảm thực hiện chính từ chủ thể quản lý. Tự kiểm tra với tư cách tổ chức chuyên môn vì thế cũng rất cần thiết như sự kiểm tra, giám sát từ phía các cơ quan nhà nước khác, các tổ chức xã hội và công dân.

3. CÁC NGUYÊN TẮC TỔ CHỨC – KỸ THUẬT

Khác với hệ thống các nguyên tắc chính trị xã hội, các nguyên tắc tổ chức- kỹ thuật ñiều chỉnh về phương diện ñịnh hướng trong việc sắp xếp, tổ chức có tính chất kỹ thuật trong việc ban hành, thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật trong quản lý nhà nước. Hệ thống các nguyên tắc tương ñối linh hoạt, chịu ảnh hưởng chủ yếu bởi mức ñộ và tầm vóc phát triển của xã hội. Vì vậy, chúng tồn tại ổn ñịnh trong một giới hạn về mặt thời gian nhất ñịnh.

3.1 Nguyên tắc quản lý theo ngành kết hợp với quản lý theo ñịa giới hành chính

Ngành là một phạm trù chỉ tổng thể những ñơn vị, tổ chức sản xuất, kinh doanh có cùng một cơ cấu kinh tế-kỹ thuật hay các tổ chức, ñơn vị hoạt ñộng với cùng một mục ñích giống nhau. Có sự phân chia các hoạt ñộng theo ngành tất yếu dẫn ñến việc thực hiện hoạt ñộng quản lý theo ngành.

Quản lý theo ngành là hoạt ñộng quản lý ở các ñơn vị, các tổ chức kinh tế, văn hóa, xã hội có cùng cơ cấu kinh tế-kỹ thuật hay hoạt ñộng với cùng một mục ñích giống nhau nhằm làm cho hoạt ñộng của các tổ chức, ñơn vị này phát triển một cách ñồng bộ, nhịp

42

nhàng, ñáp ứng ñược yêu cầu của nhà nước và xã hội. Hoạt ñộng quản lý theo ngành ñược thực hiện với hình thức, quy mô khác nhau, có thể trên phạm vi toàn quốc, trên từng ñịa hay một vùng lãnh thổ.

Quản lý theo ñịa giới hành chính là quản lý trên một phạm vi ñịa bàn nhất ñịnh theo sự phân vạch ñịa giới hành chính của nhà nước. Quản lý theo ñịa giới hành chính ở nước ta ñược thực hiện ở bốn cấp:

- Cấp Trung ương (cấp nhà nước)

- Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;

- Huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh;

- Xã, phường, thị trấn.

Nội dung của hoạt ñộng quản lý theo ñịa giới hành chính gồm ñề ra các chủ trương, chính sách, có quy hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế xã hội trên một phạm vi toàn lãnh thổ. Bắt ñầu từ quy hoạch xây dựng và quản lý kết cấu hạ tầng cho sản xuất, ñời sống dân cư sống và làm việc trên lãnh thổ. Tiếp ñó, có sự tổ chức ñiều hòa phối hợp sự hợp tác, quản lý thống nhất về khoa học công nghệ, liên kết, liên doanh các ñơn vị kinh tế, văn hóa, xã hội trên lãnh thổ.

Trong hoạt ñộng quản lý hành chính nhà nước, quản lý theo ngành luôn ñược kết hợp chặt chẽ với quản lý theo ñịa giới hành chính. ðây chính là sự phối hợp giữa quản lý theo chiều dọc của các Bộ với quản lý theo chiều ngang của chính quyền ñịa phương theo sự phân công trách nhiệm và phân cấp quản lý giữa các ngành, các cấp. Sự kết hợp này là một nguyên tắc cơ bản trong quản lý hành chính nhà nước, mang tính cần thiết, khách quan. Nội dung của quản lý theo ñịa giới hành chính:

+ Xây dựng quy hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội trên lãnh thổ, nhằm xây dựng cơ cấu kinh tế có hiệu quả từ trung ương ñến ñịa phương.

+ Quy hoạch xây dựng kết cấu hạ tầng cho sản xuất và ñời sống dân cư sống và làm việc trên một ñịa giới hành chính. ðầu tư kinh tế luôn ñược khuyến khích và chú ý trong quá trình lập dự án hạ tầng. Tuy nhiên, phải có kế hoạch và ñịnh hướng, tránh tình trạng "ñầu tư ñi trước, quy hoạch theo sau", làm sự phát triển và an cư bị xáo trộn, gây mất cân bằng trong quản lý kinh tế-xã hội.

+ Tổ chức ñiều hoà, phối hợp, hợp tác liên doanh giữa các ñơn vị kinh tế trực thuộc Trung ương về những mặt có liên quan ñến linh tế- xã hội trên ñịa bàn lãnh thổ; bảo ñảm cho các ñiều kiện ở ñịa phương phục vụ cho phương hướng phát triển của trung ương, và ña dạng hoá các khả năng, ngành nghề phát triển.

+ Tổ chức, chăm lo ñời sống nhân dân trên một ñịa bàn lãnh thổ, không kể các nhân, tổ chức ñó do Trung ương hay ñịa phương quản lý. Mặt khác, bảo ñảm sự chấp hành pháp luật chính sách của ñịa phương, không trái với Trung ương.

43

3.2 Nguyên tắc quản lý theo ngành kết hợp với quản lý theo chức năng

Khi thực hiện hoạt ñộng quản lý ngành ñòi hỏi các chủ thể quản lý phải thực hiện rất nhiều việc chuyên môn khác nhau như lập quy hoạch và kế hoạch phát triển ngành, quản lý thực hiện các khoản thu chi, giám sát, kiểm tra việc thực hiện pháp luật. Do khối lượng công việc quản lý ngày càng nhiều và mang tính chất phức tạp nên ñòi hỏi tính chuyên môn hóa cao, vì thế nhu cầu quản lý theo chức năng luôn ñược ñặt ra.

Quản lý theo chức năng là quản lý theo từng lĩnh vực chuyên môn nhất ñịnh của hoạt ñộng quản lý hành chính nhà nước. Cơ quan quản lý theo chức năng là cơ quan quản lý một lĩnh vực chuyên môn hay một nhóm các lĩnh vực chuyên môn có liên quan với nhau.

Quản lý theo ngành kết hợp với quản lý theo chức năng nhằm ñảm bảo việc thực hiện có hiệu quả từng chức năng quản lý riêng biệt của các ñơn vị, tổ chức trong ngành, ñồng thời bảo ñảm mối quan hệ liên ngành, làm cho toàn bộ hoạt ñộng của hệ thống ngành ñược phối hợp chặt chẽ, có hiệu quả.

Ví dụ: Trong lĩnh vực xây dựng, có sự kết hợp giữa Bộ Xây dựng, Bộ kế hoạch và ñầu tư, Bộ Giao thông vận tải...Trong ñó, Bộ Xây dựng có vai trò trung tâm, kết hợp với các Bộ và các cơ quan hữu quan lập nên các dự án quy hoạch xây dựng tương ứng.

Theo quy ñịnh của pháp luật, hệ thống các cơ quan chuyên môn ñược hình thành ñể thực hiện việc quản lý theo chức năng. Theo hệ thống dọc có Bộ, Sở, Phòng, Ban chuyên môn quản lý chức năng, chịu sự quản lý của cơ quan quản lý theo chức năng có thẩm quyền ở cấp trên. Nguyên tắc này thể hiện quyền hạn, nhiệm vụ của cơ quan quản lý theo chức năng trong việc thực hiện các hoạt ñộng quản lý hành chính nhà nước. Cụ thể:

- Các cơ quan quản lý theo chức năng có quyền ban hành các quy phạm pháp luật, các mệnh lệnh cụ thể liên quan ñến chức năng quản lý của mình theo quy ñịnh của pháp luật, có tính chất bắt buộc thực hiện ñối với các cơ quan quản lý chuyên ngành.

- Các cơ quan quản lý theo chức năng kiểm tra việc thực hiện các chính sách, chủ trương do mình ñề ra, xử lý hay ñề nghị cấp có thẩm quyền xử lý các hành vi vi phạm các chính sách, chủ trương ñó theo quy ñịnh của pháp luật.

Có thể nói nguyên tắc quản lý theo ngành kết hợp với quản lý theo chức năng là một nguyên tắc có tầm quan trọng rất lớn trong hoạt ñộng quản lý hành chính nhà nước, nó giúp cho hoạt ñộng của bộ máy hành chính nhà nước có sự ñồng bộ và thống nhất với nhau. Nếu thiếu sự liên kết này, hoạt ñộng của ngành trở nên thiếu ñồng bộ, ảnh hưởng không nhỏ ñến hiệu quả của hoạt ñộng quản lý hành chính nhà nước.

3.3 Phân ñịnh chức năng quản lý nhà nước về kinh tế với quản lý sản xuất kinh doanh

Theo Hiến pháp 1992, ñã ñược sửa ñổi, bổ sung năm 2001, nước CHXHCN Việt Nam, “Nhà nước thực hiện nhất quán chính sách phát triển kinh tế thị trường ñịnh hướng XHCN" (ðiều 15). Liên quan ñến chức năng quản lý nhà nước về kinh tế, có các vấn ñề sau:

44

- Tuy nắm quyền sở hữu những tư liệu sản xuất chủ yếu, nhà nước không phải là người trực tiếp kinh doanh. Các cơ quan nhà nước ñịnh ra chiến lược, quy hoạch và ñịnh hướng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và cơ chế quản lý có cơ sở pháp lý ổn ñịnh vững chắc. Các tổ chức kinh doanh có nhiệm vụ chấp hành và cụ thể hoá chiến lược và kế hoạch kinh tế- xã hội của nhà nước, thực hiện cơ chế kinh doanh, tiêu chuẩn, ñịnh mức của nhà nước, chịu sự kiểm tra, giám sát của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

- Nhà nước có chức năng tổ chức và ñiều chỉnh nền kinh tế quốc dân bằng những biện pháp vĩ mô: thông qua các biện pháp kinh tế, hành chính, tạo khung cho cạnh tranh lành mạnh trong sản xuất kinh doanh. Các tổ chức kinh doanh trực tiếp thực hiện kinh doanh như: xây dựng, vận tải, ngân hàng... trong phạm vi vĩ mô, nhằm tạo nhiều của cải vật chất thiết yếu cho xã hội, tránh sự ñộc quyền của tư nhân, có thể ảnh hưởng không tốt ñến nền kinh tế quốc dân.

- Khác với các mối quan hệ trong hoạt ñộng chấp hành ñiều hành, các quan hệ trong hoạt ñộng kinh doanh của các tổ chức kinh doanh ñược ñiều chỉnh bình ñẳng theo quan hệ pháp luật dân sự, luật thương mại.

- Nếu các cơ quan nhà nước hoạt ñộng bằng ngân sách nhà nước, thì các tổ chức kinh doanh là những tổ chức ñộc lập tự chủ về tài chính, tự cấp vốn và hạch toán kinh tế.

- Việc quản lý trong hành lang pháp lý chặt chẽ thông qua các cơ quan quản lý hành chính nhà nước sẽ tạo ñiều kiện cho các hoạt ñộng kinh tế thuận lợi, thông thoáng, tự chủ và ñạt hiệu quả cao.

--------------------------------------

CÂU HỎI

1. Thế nào là nguyên tắc? Giải thích các ñặc ñiểm của hệ thống các nguyên tắc.

2. Tại sao việc quản lý hành chính nhà nước phải tuân thủ hệ thống các nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước? Theo anh (chị), nguyên tắc nào là quan trọng nhất trong hệ thống các nguyên tắc trên? Giải thích tại sao?

3. Phân biệt nhóm nguyên tắc chính trị - xã hội và nhóm nguyên tắc tổ chức – kỹ thuật.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

� ðiều lệ ðảng Cộng sản Việt Nam, thông qua tại ðại hội ðại biểu toàn quốc lần thứ VIII ngày 01/7/1996.

� Hiến pháp 1992, Nghị quyết 51/2001 sửa ñổi, bổ sung Hiến pháp 1992.

� Pháp lệnh XLVPHC có hiệu lực 01/10/2002, sửa ñổi, bổ sung 2007, 2008.

45

Bài 3:

QUY PHẠM TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

VÀ QUAN HỆ PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH

Trong quá trình quản lý nhà nước, quy phạm pháp luật ñóng vai trò tích cực và chủ yếu ñể bảo ñảm các quy tắc quản lý, quy trì, bảo vệ các quan hệ pháp luật hành chính hợp pháp. Ngoài các quy phạm pháp luật, hương ước, quy ước làng bản, thôn xóm cũng ñóng một vai trò nhất ñịnh trong việc tăng cường quản lý, ñặc biệt là ở các thôn, bản thuộc các xã vùng cao, vùng sâu. ðứng dưới góc ñộ ñó, quy phạm dùng cho quản lý nhà nước không chỉ có quy phạm pháp luật hành chính, cũng như việc giải quyết các quan hệ pháp luật hành chính có sử dụng một vai trò không nhỏ của hương ước – quy phạm xã hội.

1. HƯƠNG ƯỚC – QUY PHẠM XÃ HỘI TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

1.1 Khái niệm và ñặc ñiểm của hương ước

Hương ước2 là văn bản quy phạm xã hội trong ñó quy ñịnh các quy tắc xử sự chung do cộng ñồng dân cư cùng thoả thuận ñặt ra ñể ñiều chỉnh các quan hệ xã hội mang tính tự quản của nhân dân nhằm giữ gìn và phát huy những phong tục, tập quán tốt ñẹp và truyền thống văn hoá trên ñịa bàn làng, bản, thôn, ấp, cụm dân cư, góp phần hỗ trợ tích cực cho việc quản lý nhà nước bằng pháp luật. Từ ñó, hương ước thể hiện những ñặc ñiểm ñặc thù sau ñây.

� Là quy phạm xã hội, không trái pháp luật và ñạo ñức xã hội

- Do không phải là quy phạm pháp luật nên hương ước không có các ñặc ñiểm của một quy phạm pháp luật. Ví dụ: không do hệ thống các cơ quan nhà nước, cán bộ nhà nước có thẩm quyền ban hành, không ñược áp dụng rộng rãi, không chứa ñựng quy tắc xử sự chung vv.

- Nhằm ñảm bảo cho việc thực hiện pháp chế và xây dựng hệ thống pháp luật ñồng bộ, thống nhất, hương ước – quy phạm xã hội bắt buộc không ñược trái luật cũng như các chuẩn mực ñạo ñức, thuần phong mỹ tục của các dân tộc Việt Nam.

- Hương ước không ñược ñặt ra các biện pháp xử phạt nặng nề xâm phạm ñến tính mạng, sức khoẻ, tự do, danh dự, nhân phẩm, tài sản, quyền, lợi ích hợp pháp khác của công dân. ðặc biệt, trong hương ước không ñặt ra các khoản phí, lệ phí.

2 Hương ước còn ñược gọi là quy ước của làng, bản, thôn ấp, cụm dân cư , Thông tư Liên tịch Bộ Tư pháp –

Bộ Văn hóa Thông tin – Ban thường trực UBTƯ MTTQ Việt Nam số 03/2000/TTLT/BTP-BVHTT-

BTTUBTƯMTTQVN ngày 31 tháng 3 năm 2000 Hướng dẫn việc xây dựng và thực hiện hương ước, quy ước

của làng, bản, thôn ấp, cụm dân cư:.

46

� Do cộng ñồng dân cư cùng thoả thuận, ñược cơ quan nhà nước có thẩm quyền công nhận.

Nếu quy phạm pháp luật ñược ban hành thì hương ước ñược công nhận, cho phép áp dụng trên phạm vi một ñịa bàn ñịa phương cơ sở. ðiều này thể hiện tính gắn bó của hương ước với ñời sống cộng ñồng dân cư. Nhà nước không “can thiệp” vào ñời sống ñó mà thực hiện một thủ tục “chọn ra” những hương ước tiến bộ, phù hợp với bản chất nhà nước, thích hợp với ñịa phương ñể công nhận, cho phép áp dụng trong phạm vi ñịa phương ñó.

� ðược ban hành và áp dụng ở cấp cơ sở

- Có giá trị pháp lý không cao, không có tính hệ thống như các loại quy phạm pháp luật;

- ðược áp dụng ở từng ñịa phương cụ thể, xác ñịnh tuy không là quy tắc xử sự cá biệt như văn bản áp dụng;

- ðịa bàn áp dụng hẹp trong phạm vi một bản, thôn, ấp. ðiều này ñược giải thích bằng tính ñịa phương, tính không phổ quát nên không ñược áp dụng rộng rãi như các quy phạm pháp luật.

1.2 Nội dung, tác dụng của hương ước trong quản lý nhà nước

Trên cơ sở các quy ñịnh của pháp luật, ñiều kiện kinh tế - xã hội, trình ñộ dân trí, phát huy phong tục, tập quán tốt ñẹp, góp phần ñưa pháp luật vào cuộc sống của cộng ñồng dân cư, nội dung của hương ước tập trung vào một số vấn ñề cụ thể sau ñây:

- ðề ra các biện pháp, phương thức thích hợp giúp dân cư trên ñịa bàn tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội, bảo ñảm và phát huy quyền tự do, dân chủ của nhân dân; ñộng viên và tạo ñiều kiện ñể nhân dân thực hiện tốt các quyền và nghĩa vụ công dân;

- Bảo ñảm giữ gìn và phát huy thuần phong, mỹ tục, thực hiện nếp sống văn minh trong ứng xử, giao tiếp, ăn, ở, ñi lại, xoá bỏ hủ tục, phát triển các hoạt ñộng văn hoá lành mạnh, xây dựng và phát huy tình làng nghĩa xóm, ñoàn kết, tương thân, tương ái, hỗ trợ, giúp ñỡ lẫn nhau trong cộng ñồng dân cư; thực hiện tốt các chính sách xã hội của ðảng và Nhà nước;

- ðề ra các biện pháp góp phần bảo vệ tài sản Nhà nước, tài sản công cộng và tài sản công dân, bảo vệ môi trường sống, bảo vệ rừng, biển, sông, hồ, danh lam thắng cảnh, ñền chùa miếu mạo, các nguồn nước, ñê ñiều, ñập nước, kênh mương, kè cống, ñường dây tải ñiện; xây dựng và phát triển ñường làng ngõ xóm, trồng cây xanh;

- ðề ra các biện pháp bảo vệ thuần phong mỹ tục, bài trừ các hủ tục, tệ nạn xã hội và mê tín dị ñoan trong việc cưới hỏi, việc tang, lễ hội, thờ phụng ở ñịa phương; khuyến khích những lễ nghi lành mạnh, tiết kiệm, hạn chế ăn uống lãng phí, tốn kém;

47

- Góp phần xây dựng nếp sống văn minh, gia ñình văn hoá, xây dựng làng, bản, thôn, ấp, cụm dân cư văn hoá, hình thành các quy tắc ñạo ñức mới trong gia ñình và cộng ñồng; khuyến khích mọi người ñùm bọc, giúp ñỡ nhau khi gặp khó khăn, hoạn nạn, ốm ñau; vận ñộng thực hiện các chính sách dân số - kế hoạch hoá gia ñình, xây dựng các gia ñình theo tiêu chuẩn gia ñình văn hoá;

- Xây dựng tình ñoàn kết, tương thân, tương ái trong cộng ñồng, vận ñộng các thành viên trong gia ñình, họ tộc, xóm làng ñoàn kết nhau ñể xoá ñói giảm nghèo, phát triển sản xuất, nâng cao ñời sống, khuyến học, khuyến nghề ở ñịa phương; vận ñộng các thành viên trong cộng ñồng tham gia tổ hợp tác, hợp tác xã nhằm phát triển sản xuất. Khuyến khích phát triển các làng nghề; ñóng góp xây dựng cơ sở hạ tầng và các công trình phúc lợi công cộng: ñiện, ñường, trường học, trạm xã, nghĩa trang, các công trình văn hoá thể thao trên ñịa bàn. Lập, thu chi các loại quỹ trong khuôn khổ pháp luật và phù hợp khả năng ñóng góp của nhân dân;

- ðề ra các biện pháp cụ thể bảo vệ trật tự, trị an trên ñịa bàn góp phần phòng chống các tệ nạn xã hội như ma tuý, cờ bạc, rượu chè bê tha, trộm cắp, mại dâm và các hành vi khác vi phạm pháp luật nhằm xây dựng ñịa bàn trong sạch. Phát ñộng trong nhân dân ý thức phòng gian, bảo mật, chấp hành nghiêm chỉnh pháp luật về tạm trú, tạm vắng; tham gia quản lý, giáo dục, giúp ñỡ những người lầm lỗi tại cộng ñồng dân cư. ðề ra các biện pháp cần thiết hỗ trợ cơ quan có thẩm quyền phát hiện, xử lý vi phạm pháp luật trên ñịa bàn; bảo ñảm triển khai thực hiện các quy ñịnh của pháp luật về tổ chức tự quản ở cơ sở như tổ chức, hoạt ñộng của Tổ hoà giải, Ban an ninh, Tổ bảo vệ sản xuất, Ban kiến thiết và các tổ chức tự quản khác.

1.3 Các biện pháp thưởng, phạt ñể ñảm bảo thực hiện hương ước

� Hương ước quy ñịnh các hình thức và biện pháp thưởng ñối với cá nhân, hộ gia ñình có thành tích trong việc xây dựng và thực hiện hương ước như:

- Lập sổ vàng truyền thống nêu gương người tốt, việc tốt, ghi nhận công lao, thành tích của tập thể, cá nhân;

- Bình xét, công nhận gia ñình văn hoá;

- Các hình thức khen thưởng khác do cộng ñồng tự thoả thuận hoặc ñề nghị các cấp chính quyền khen thưởng theo quy ñịnh chung của Nhà nước.

� Hương ước có thể:

- ðề ra các biện pháp nhằm góp phần giáo dục những người có hành vi vi phạm pháp luật bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn;

- Giáo dục, cảm hoá, giúp ñỡ người phạm tội sau khi ra tù trở thành những người lương thiện, có ích cho xã hội;

� ðối với những người có hành vi vi phạm các quy ñịnh của hương ước thì chủ yếu áp

48

dụng các hình thức:

- Giáo dục, phê bình của gia ñình, tập thể cộng ñồng;

- Thông báo trên các phương tiện thông tin ñại chúng ở cơ sở.

- Trường hợp vi phạm nghiêm trọng các quy ñịnh của hương ước thì trên cơ sở thảo luận thống nhất trong tập thể cộng ñồng, có thể thực hiện nghĩa vụ, trách nhiệm trong phạm vi cộng ñồng hoặc áp dụng các biện pháp phạt.

� Hương ước không ñược ñặt ra:

- Các biện pháp xử phạt nặng nề xâm phạm ñến tính mạng, sức khoẻ, tự do, danh dự, nhân phẩm, tài sản, quyền, lợi ích hợp pháp khác của công dân.

- Các khoản phí, lệ phí.

Những hành vi vi phạm pháp luật phải do các cơ quan có thẩm quyền xử lý theo quy ñịnh của pháp luật. Việc áp dụng các biện pháp xử lý vi phạm hương ước không thay thế các biện pháp xử lý theo quy ñịnh của pháp luật.

1.4 Hình thức thể hiện của hương ước

� Về tên gọi: có thể dùng tên gọi chung là Hương ước hoặc Quy ước (làng, bản, thôn, ấp, cụm dân cư).

� Về cơ cấu và nội dung: Hương ước có thể có lời nói ñầu ghi nhận truyền thống văn hoá của từng làng, bản, thôn, ấp, cụm dân cư và mục ñích của việc xây dựng hương ước.

- Nội dung của hương ước ñược chia thành các chương, mục, ñiều, khoản, ñiểm. Các quy ñịnh cụ thể của hương ước cần xác ñịnh rõ quyền và nghĩa vụ của các thành viên trong cộng ñồng. Các biện pháp thưởng, phạt có thể quy ñịnh ngay tại các ñiều, khoản cụ thể.

- Các quy ñịnh của hương ước cần ngắn gọn, cụ thể, thiết thực, dễ hiểu, dễ nhớ, dễ thực hiện.

- Tuỳ theo ñặc ñiểm và yêu cầu tự quản của từng ñịa bàn mà hương ước có thể quy ñịnh bao quát toàn bộ hoặc một số ñiểm ñiều chỉnh thuộc các nội dụng nói trên.

1.5 Trình t ự, thủ tục soạn thảo, thông qua hương ước

Hương ước phải ñược xây dựng một cách thực sự dân chủ, công khai, phù hợp với các quy ñịnh của pháp luật, ñược chia theo các bước cơ bản như sau:

Bước 1. Thành lập Nhóm soạn thảo và tổ chức soạn thảo hương ước

Trưởng thôn, làng, ấp, bản, cụm dân cư (sau ñây gọi chung là Trưởng thôn) chủ trì cùng Bí

49

thư chi bộ, Trưởng Ban công tác Mặt trận thống nhất các nội dung cơ bản cần soạn thảo, ñồng thời chỉ ñịnh các thành viên Nhóm soạn thảo. Thành viên Nhóm soạn thảo là những người có uy tín và kinh nghiệm sống, có trình ñộ văn hoá, hiểu biết về pháp luật và phong tục, tập quán ở ñịa phương, có phẩm chất ñạo ñức tốt. Nhóm soạn thảo cần có sự tham gia của ñại diện một số cơ quan, tổ chức và ñại diện của các thành phần trong cộng ñồng dân cư như: cán bộ hưu trí, cựu chiến binh, các chức sắc tôn giáo, già làng, trưởng bản, trưởng tộc và những người khác có uy tín, trình ñộ trong cộng ñồng.

Trưởng thôn chủ trì, phối hợp với Ban công tác Mặt trận, dưới sự lãnh ñạo của chi bộ ðảng ở cơ sở chỉ ñạo Nhóm soạn thảo xây dựng hương ước.

Việc dự thảo hương ước cần tập trung vào các vấn ñề gắn bó với ñịa phương cơ sở. ðồng thời, cần tham khảo nội dung các hương ước cũ (nếu có) cũng như nội dung của các hương ước của ñịa phương khác ñể lựa chọn, kế thừa ñược những nội dung tích cực, phù hợp ñã trở thành phong tục, tập quán tốt ñẹp. Ở những nơi phong tục, tập quán của ñồng bào dân tộc thiểu số ñược thể hiện bằng Luật tục thì chọn lọc ñưa vào hương ước những quy ñịnh của Luật tục phù hợp với pháp luật và thuần phong mỹ tục.

Bước 2. Tổ chức lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức và nhân dân vào dự thảo hương ước

Dự thảo hương ước ñược gửi ñến cơ quan chính quyền, cấp uỷ, lãnh ñạo các tổ chức chính trị - xã hội ở cấp xã; nếu ñiều kiện cho phép thì gửi ñến từng hộ gia ñình ñể lấy ý kiến ñóng góp.

Việc thảo luận ñóng góp ý kiến nhằm hoàn thiện dự thảo hương ước có thể ñược tổ chức bằng các hình thức thích hợp như họp thảo luận ở tổ, ñội sản xuất, tổ dân phố, ngõ xóm, nhóm các hộ gia ñình, họp thảo luận ở các tổ chức ñoàn thể ở thôn, làng, ấp, bản, cụm dân cư; niêm yết, phát trên ñài truyền thanh, mở hộp thư ñể thu thập ý kiến ñóng góp.

Dự thảo hương ước có thể ñược Hội ñồng nhân dân hoặc Uỷ ban nhân dân cấp xã thảo luận, tham gia ý kiến nhưng không thông qua như một Nghị quyết của Hội ñồng hoặc quyết ñịnh của Uỷ ban nhân dân cấp xã.

Bước 3. Thảo luận và thông qua hương ước

Trên cơ sở những ý kiến ñóng góp trên, Nhóm soạn thảo chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo và gửi các thành viên sẽ ñược dự kiến mời tham gia Hội nghị ñể thảo luận và thông qua hương ước.

Dự thảo hương ước phải ñược thảo luận kỹ, thực sự dân chủ và thông qua tại Hội nghị cử tri hoặc Hội nghị ñại biểu hộ gia ñình ở làng, bản, thôn, ấp, cụm dân cư. ðại biểu hộ gia ñình là chủ hộ hoặc người có năng lực hành vi dân sự ñược chủ hộ uỷ quyền. Hội nghị này chỉ tiến hành khi có ít nhất là hai phần ba tổng số thành phần cử tri hoặc ñại biểu hộ gia ñình tham dự. Hương ước ñược thông qua khi có ít nhất quá nửa số người dự họp tán thành. Trưởng thôn phối hợp với Ban công tác Mặt trận chủ trì Hội nghị. Hội nghị quyết ñịnh hình thức biểu quyết thông qua hương ước bằng cách giơ tay biểu quyết trực tiếp hoặc bỏ phiếu.

Bước 4. Phê duyệt hương ước

50

- Sau khi hương ước ñược thông qua, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp xã cùng Chủ tịch Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc cấp xã xem xét nội dung của hương ước bảo ñảm phù hợp với pháp luật, thuần phong, mỹ tục và trao ñổi thống nhất với Chủ tịch Hội ñồng nhân dân cấp xã về nội dung của hương ước trước khi trình Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện phê duyệt.

- Hương ước chính thức trình phê duyệt cần có chữ ký của Trưởng thôn, Bí thư chi bộ, Trưởng ban công tác Mặt trận và làng (nếu có) kèm theo Biên bản thông qua tại Hội nghị.

- Hương ước gửi lên Uỷ ban nhân dân cấp huyện phê duyệt phải có Công văn ñề nghị của Uỷ ban nhân dân cấp xã.

- Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện xem xét, phê duyệt hương ước trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày nhận ñược bản hương ước và Công văn ñề nghị phê duyệt.

- Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện ra quyết ñịnh phê duyệt hương ước. Hương ước ñã ñược duyệt phải có dấu giáp lai.

Trong trường hợp hương ước không ñược phê duyệt thì Phòng Tư pháp chủ trì phối hợp với Phòng Văn hoá - Thông tin hướng dẫn ñể cơ sở chỉnh lý, hoàn thiện các hương ước ñó ñể trình lại.

1.6 Tổ chức thực hiện và sửa ñổi, bổ sung hương ước

- Uỷ ban nhân dân cấp xã có trách nhiệm chuyển hương ước ñã ñược phê duyệt ñể Trưởng thôn niêm yết, tuyên truyền, phổ biến ñến từng thành viên trong cộng ñồng dân cư và tổ chức thực hiện hương ước.

- Uỷ ban nhân dân cấp xã phối hợp với Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội ở cơ sở chỉ ñạo, ñôn ñốc việc thực hiện nghiêm chỉnh các nội dung của hương ước; kiểm tra, phát hiện và kịp thời chấn chỉnh những sai trái, lệch lạc, tiêu cực trong việc thực hiện hương ước, ñịnh kỳ báo cáo Uỷ ban nhân dân cấp trên và Hội ñồng nhân dân cùng cấp việc thực hiện hương ước ở ñịa phương.

- Hàng năm, cần tổ chức kiểm ñiểm việc thực hiện hương ước. Trong trường hợp cần sửa ñổi, bổ sung thì do Hội nghị cử tri hoặc Hội nghị ñại biểu hộ gia ñình thảo luận. Việc sửa ñổi, bổ sung hương ước cũng phải tuân theo trình tự, thủ tục như khi soạn thảo hương ước mới. Không ñược tuỳ tiện sửa ñổi, bổ sung hương ước sau khi ñã ñược phê duyệt.

1.7 Quản lý hương ước

� Ở cấp tỉnh: Sở Tư pháp chủ trì phối hợp với Sở Văn hoá - Thông tin và Mặt trận Tổ quốc tỉnh giúp Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh trong việc dự thảo Nghị quyết của Hội ñồng nhân dân cấp tỉnh ñịnh hướng nội dung hương ước cho phù hợp pháp luật và hoàn cảnh thực tế của ñịa phương; tổ chức Hội nghị tập huấn cho cán bộ cơ sở; chỉ ñạo triển khai,

51

kiểm tra việc xây dựng và thực hiện hương ước trên phạm vi toàn tỉnh.

Trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình, Sở Tư pháp và Sở Văn hoá - Thông tin phối hợp với Mặt trận Tổ quốc tỉnh chỉ ñạo, hướng dẫn về chuyên môn, nghiệp vụ giúp các Phòng Tư pháp, Phòng Văn hoá - Thông tin thực hiện việc tham mưu cho Uỷ ban nhân dân cấp huyện phê duyệt hương ước.

Hàng năm, Sở Tư pháp chủ trì phối hợp với Sở Văn hoá - Thông tin và Mặt trận Tổ quốc tỉnh tiến hành tổng kết, ñánh giá tình hình xây dựng và thực hiện hương ước trên ñịa bàn; báo cáo Hội ñồng nhân dân cùng cấp và gửi báo cáo về Bộ Tư pháp, Bộ Văn hoá - Thông tin và Uỷ ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.

� Ở cấp huyện: Phòng Tư pháp có trách nhiệm tham mưu cho Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện trong việc xem xét tính hợp pháp, loại bỏ những nội dung của hương ước trái với các quy ñịnh của pháp luật hiện hành và bảo ñảm kỹ thuật xây dựng hương ước.

Phòng Văn hoá - Thông tin có trách nhiệm tham mưu cho Uỷ ban nhân dân cấp huyện bảo ñảm các nội dung của hương ước phù hợp với thuần phong mỹ tục và các quy tắc xây dựng nếp sống văn hoá.

Trong trường hợp phát hiện hương ước chưa ñược phê duyệt, Phòng Tư pháp chủ trì phối hợp với Phòng Văn hoá - Thông tin hướng dẫn ñể cơ sở thực hiện thủ tục phê duyệt. Trường hợp phát hiện có nội dung sai trái thì báo cáo ñể Uỷ ban nhân dân cấp huyện tạm ñình chỉ thi hành và hướng dẫn ñể chỉnh lý, hoàn thiện các hương ước ñó.

� Ở cấp xã: Cán bộ tư pháp phối hợp với cán bộ văn hoá - thông tin giúp Uỷ ban nhân dân cấp xã thực hiện các công việc sau ñây:

- Chỉ ñạo, hỗ trợ các làng, bản, thôn, ấp, cụm dân cư xây dựng hương ước;

- Chuẩn bị hồ sơ ñể trình cấp có thẩm quyền phê duyệt;

- Phối hợp với Mặt trận Tổ quốc cấp xã kiểm tra, tạo ñiều kiện cho việc phổ biến, tuyên truyền và tổ chức thực hiện hương ước.

- Phát hiện và chấn chỉnh mọi biểu hiện sai trái, lệch lạc, tiêu cực trong việc xây dựng và thực hiện hương ước, ñịnh kỳ báo cáo Uỷ ban nhân dân cấp trên và Hội ñồng nhân dân cùng cấp về việc xây dựng và thực hiện hương ước ở ñịa phương.

1.8 Thực trạng về việc xây dựng và thực hiện hương ước hiện nay

Nhìn chung, việc xây dựng và thực hiện hương ước ở cơ sở ñã ñược chấn chỉnh một bước so với trước ñây. Phần lớn các hương ước mới ñã có nội dung phù hợp với các quy ñịnh của pháp luật hiện hành, góp phần phát huy thuần phong mỹ tục, ñề cao các chuẩn mực ñạo lý và ñạo ñức truyền thống dân tộc, hỗ trợ tích cực cho việc quản lý nhà nước bằng pháp luật ở cơ sở. Tuy vậy, ở một số ñịa phương, việc xây dựng hương ước vẫn còn một số hạn chế, thiếu

52

sót:

- Việc chỉ ñạo, hướng dẫn, ñôn ñốc kiểm tra việc xây dựng và thực hiện hương ước chưa ñồng bộ;

- Nội dung của một số hương ước thiếu cụ thể hoặc có những quy ñịnh trái pháp luật;

- Việc soạn thảo, thông qua hương ước ở một số nơi chưa thực sự dân chủ, không phản ánh ñúng tâm tư, nguyện vọng của người dân ñịa bàn ñịa phương;

- Việc phê duyệt hương ước chưa ñúng thẩm quyền và thiếu thống nhất về thể thức, thủ tục.

2. QUY PHẠM PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH

2.1 Khái ni ệm và ñặc ñiểm của quy phạm pháp luật hành chính

2.1.1 Khái niệm

Trước hết, “quy phạm” ñược hiểu là “ñiều quy ñịnh chặt chẽ phải tuân theo”. Trong ñời sống hàng ngày, ta vẫn thường gặp những khái niệm như “quy phạm ñạo ñức”, “quy phạm tôn giáo”. Tuy nhiên, khác với “quy phạm ñạo ñức” và các quy phạm xã hội khác, “quy phạm pháp luật” ñược ban hành bởi nhà nước và mang tính cưỡng chế nhà nước. ðể thực hiện chức năng quản lý nhà nước, quản lý xã hội, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật ñể ñiều chỉnh hoạt ñộng quản lý hành chính nhà nước. Các quy phạm pháp luật ñiều chỉnh hoạt ñộng quản lý hành chính nhà nước chính là quy phạm pháp luật hành chính.

Như vậy, quy phạm pháp luật hành chính là các quy tắc xử sự chung do cơ quan Nhà nước, các cán bộ nhà nước có thẩm quyền ban hành, chủ yếu ñiều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính Nhà nước (hay còn gọi là hoạt ñộng chấp hành - ñiều hành của Nhà nước) có hiệu lực bắt buộc thi hành ñối với những ñối tượng có liên quan.

2.1.2 ðặc ñiểm của quy phạm pháp luật hành chính

Qua khái niệm trên cho thấy quy phạm pháp luật hành chính là một trong những dạng quy phạm pháp luật và nó có những ñặc ñiểm sau:

1. Là quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung. Giống như các quy phạm pháp luật khác, quy phạm pháp luật hành chính có hiệu lực bắt buộc thi hành ñối với các ñối tượng có liên quan và ñược bảo ñảm thực hiện bằng sự cưỡng chế nhà nước. Những quy phạm này xác ñịnh hành vi của các ñối tượng có liên quan: ñược làm gì, không ñược làm gi và làm như thế nào. Các quy tắc xử sự này ñược ban hành theo thủ tục, trình tự chặt chẽ theo pháp luật. Khi có một quan hệ pháp luật hành chính cụ thể tương ứng phát sinh, quy tắc xử sự chung trên sẽ là căn cứ ñể ra văn bản áp dụng. Tuy vậy, dù có hay chưa có văn bản áp dụng, quy phạm pháp luật trên vẫn tồn tại và không mất ñi giá trị pháp lý trừ khi hết

53

hiệu lực.

2. ðược ban hành bởi những cơ quan nhà nước hoặc cán bộ nhà nước có thẩm quyền ở các cấp khác nhau với mục ñích cụ thể hóa các quy phạm pháp luật hành chính của các cơ quan quyền lực nhà nước và các cơ quan nhà nước cấp trên. Vì các văn bản pháp luật do các cơ quan quyền lực nhà nước ban hành trong lĩnh vực quản lý hành chính mới chỉ quy ñịnh một cách chung nhất nên chúng ñòi hỏi phải ñược cụ thể hóa trong từng lĩnh vực của quản lý hành chính.

Ví dụ: Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính ñược Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua, có hiệu lực 01/10/2002 quy ñịnh một cách chung nhất về vấn ñề xử lý vi phạm hành chính. Dựa trên những quy ñịnh chung này, Chính phủ ban hành một loạt các văn bản quy phạm pháp luật hành chính quy ñịnh cụ thể về xử lý vi phạm hành chính trong từng lĩnh vực khác nhau, ñó là các Nghị ñịnh về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực văn hóa-xã hội; Nghị ñịnh về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực thương mại vv.

3. Tính thống nhất. Mặc dù quy phạm pháp luật hành chính ñược ban hành bởi những cơ quan khác nhau, có hiệu lực pháp lý cũng như phạm vi thi hành khác nhau nhưng về cơ bản chúng hợp thành một hệ thống thống nhất. Tính thống nhất của các quy phạm pháp luật hành chính ñược bảo ñảm bởi hệ thống các nguyên tắc trong luật hành chính, ñặc biệt là nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa và nguyên tắc tập trung dân chủ. Những nguyên tắc này ñòi hỏi:

+ Các quy phạm pháp luật hành chính do các cơ quan hành chính nhà nước ban hành phải phù hợp với các văn bản sau ñây:

- Hiến pháp, Bộ Luật, Luật, Nghị quyết của Quốc hội;

- Pháp lệnh, Nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội;

- Lệnh, Quyết ñịnh của Chủ tịch nước.

+ Những quy phạm pháp luật hành chính do các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn ban hành phải phù hợp với những quy phạm pháp luật hành chính do cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung ban hành.

+ Các quy phạm pháp luật hành chính phải ñược ban hành theo trình tự, thủ tục và hình thức pháp luật ñã quy ñịnh.

+ Các quy phạm pháp luật hành chính do cơ quan ñịa phương ban hành ñể thi hành ở ñịa phương phải phù hợp với quy phạm pháp luật hành chính do các cơ quan ở trung ương ban hành ñể thi hành trong cả nước.

+ Việc ban hành các quy phạm pháp luật hành chính của cơ quan cấp dưới ñòi hỏi phải phù hợp với những quy phạm pháp luật hành chính do cấp trên ban hành�.

4. Những quy phạm pháp luật hành chính ban hành chủ yếu ñiều chỉnh những quan hệ xã

54

hội phát sinh trong lĩnh vực hành chính nhà nước. ðiều này ñồng nghĩa với sẽ có những văn bản thứ yếu phát sinh trong lĩnh vực khác của nhà nước. Thật vậy, ngoài việc xác ñịnh thẩm quyền của các cơ quan hành chính nhà nước trong lĩnh vực lao ñộng, luật hành chính ñồng thời ñiều chỉnh những quan hệ xã hội liên quan ñến việc tổ chức quá trình lao ñộng và chế ñộ công vụ.

5. Các quy phạm pháp luật hành chính ñược ñặt ra, sửa ñổi hay bãi bỏ trên cơ sở những quy luật phát triển khách quan của xã hội và những ñặc ñiểm cụ thể trong từng giai ñoạn. Hiện nay, do chưa có một ñạo luật về quản lý nhà nước thống nhất, quy phạm pháp luật hành chính là tổng hợp các quy phạm về quản lý nhà nước trong các lĩnh vực tương ứng với các lĩnh vực quản lý của ñời sống xã hội. Vì vậy, quy phạm pháp luật hành chính hiện tại ñược ban hành bởi khá nhiều cơ quan, có hiệu lực pháp lý khác nhau và thi hành khác nhau, cũng như tính ổn ñịnh các văn bản này không cao. Tuy nhiên, ñây không phải là bản chất của quy phạm pháp luật hành chính. Tuy ña dạng về văn bản các cấp gắn liền với quy phạm hành chính, nhưng về lâu dài sẽ phải có một “Bộ Luật hành chính” hoặc “Luật hành chính” ñược pháp ñiển hóa tập trung, thống nhất ñiều chỉnh các mối quan hệ chung nhất chứa ñựng một cách có hệ thống hơn các quy phạm pháp luật hành chính.

2.2 Nội dung của quy phạm pháp luật hành chính

Các quy phạm pháp luật hành chính có thể có những nội dung cơ bản sau:

- Quy phạm pháp luật hành chính quy ñịnh ñịa vị pháp lý của các bên tham gia quan hệ quản lý hành chính nhà nước tức là xác ñịnh quyền và nghĩa vụ cũng như mối liên hệ chủ yếu giữa các bên tham gia quan hệ quản lý hành chính nhà nước. ðiều này liên quan trực tiếp tới bản thân quan hệ pháp luật hành chính cụ thể. Ta có các trường hợp sau:

+ Quy phạm pháp luật hành chính trong quan hệ pháp luật hành chính công quyền: Là quy phạm pháp luật ñặt ra mối quan hệ giữa hai bên chủ thể, trong ñó một bên chủ thể có thẩm quyền hành chính nhà nước- chủ thể có thẩm quyền hành chính nhà nước.

+ Quy phạm pháp luật hành chính trong quan hệ pháp luật hành chính công - tư: chủ thể có thẩm quyền hành chính nhà nước- chủ thể không có thẩm quyền hành chính nhà nước hoặc tham gia không với tư cách chủ thể có thẩm quyền hành chính nhà nước.

- Quy phạm pháp luật hành chính xác ñịnh những thủ tục, trình tự cần thiết cho việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia quan hệ pháp luật hành chính và một số quan hệ pháp luật khác như quan hệ pháp luật lao ñộng, tài chính, ñất ñai.

- Quy phạm pháp luật hành chính xác ñịnh các biện pháp khen thưởng và các biện pháp cưỡng chế hành chính ñối với các ñối tượng quản lý.

2.3 Phân loại quy phạm pháp luật hành chính

ðể phân loại các quy phạm pháp luật hành chính có thể dựa trên nhiều tiêu chí khác

55

nhau. Tuy nhiên, trong giới hạn của chương trình học ta chỉ phân loại dựa trên một số tiêu chí chủ yếu. Các tiêu chí ñó là các căn cứ về nội dung pháp lý, về tính chất của những quan hệ ñược quy phạm pháp luật hành chính ñiều chỉnh, về thời gian áp dụng, cơ quan ban hành cũng như căn cứ vào phạm vi hiệu lực pháp lý của các quy phạm hành chính.

� Căn cứ vào nội dung pháp lý của quy phạm pháp luật hành chính ta có ba loại quy phạm:

- Quy phạm ñặt nghĩa vụ: là quy phạm buộc các ñối tượng có liên quan phải thực hiện những hành vi nhất ñịnh.

- Quy phạm trao quyền: là quy phạm trao quyền cho các ñối tượng có liên quan quyền thực hiện những hành vi nhất ñịnh. Quy phạm trao quyền ñược thể hiện rõ trong quan hệ pháp luật hành chính công quyền khi cấp trên ban hành quy phạm trao quyền cho cấp dưới.

- Quy phạm ngăn cấm: là quy phạm buộc các ñối tượng có liên quan tránh thực hiện những hành vi nhất ñịnh.

� Căn cứ vào tính chất của những quan hệ ñược ñiều chỉnh ta có hai loại quy phạm:

- Quy phạm nội dung: là quy phạm quy ñịnh quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia quan hệ quản lý hành chính nhà nước.

- Quy phạm thủ tục: là quy phạm quy ñịnh trình tự thủ tục mà các bên phải tuân theo trong khi thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình.

� Căn cứ vào cơ quan ban hành ta có các quy phạm sau:

− Những quy phạm do cơ quan quyền lực nhà nước ban hành.

− Những quy phạm do Chủ tịch nước ban hành.

− Những quy phạm do Hội ñồng thẩm phán toà án nhân dân tối cao và Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành.

− Những quy phạm do cơ quan hành chính nhà nước ban hành.

− Những quy phạm do Tổng kiểm toán nhà nước ban hành.

− Những quy phạm do các cơ quan nhà nước và tổ chức chính trị-xã hội phối hợp ban hành.

Lưu ý rằng quy phạm pháp luật hành chính không chỉ ñược ban hành bởi cơ quan hành chính nhà nước, mà cả các cơ quan khác trong hệ thống cơ quan nhà nước.

Ví dụ: Quốc hội (hệ thống cơ quan dân cử), Hội ñồng thẩm phán TAND tối cao (hệ thống cơ quan tư pháp).

56

Tuy nhiên, tất cả các văn bản của các tổ chức xã hội với tư cách ñộc lập của tổ chức xã hội ñó, trong mọi trường hợp, không ñược xem là văn bản quy phạm pháp luật hành chính.

Ví dụ: Văn kiện của ðảng Cộng sản Việt Nam có tính chất chỉ ñạo cho hoạt ñộng quản lý hành chính nhà nước, nhưng hoàn toàn không phải là văn bản quy phạm pháp luật hành chính.

� Căn cứ vào thời gian áp dụng ta có ba loại quy phạm, ñó là: quy phạm áp dụng lâu dài, quy phạm áp dụng có thời hạn và những quy phạm tạm thời.

− Quy phạm áp dụng lâu dài: là quy phạm mà trong văn bản ban hành chúng không ghi thời hạn áp dụng, do vậy, chúng chỉ hết hiệu lực khi cơ quan có thẩm quyền tuyên bố bãi bỏ hay thay thế chúng bằng những quy phạm khác.

− Quy phạm áp dụng có thời hạn: là những quy phạm mà trong văn bản ban hành chúng có ghi thời hạn áp dụng. Thường là những quy phạm ñược ban hành ñể ñiều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trong tình huống ñặc biệt, khi tình huống này không còn thì quy phạm cũng hết hiệu lực.

Ví dụ: Quyết ñịnh về 5 biện pháp phòng chống lũ của thành phố Cần Thơ năm 2009, chỉ áp dụng cho việc phòng chống mùa lũ của năm 2009 của thành phố Cần Thơ.

− Quy phạm tạm thời: là những quy phạm ñược ban hành ñể áp dụng thử. Nếu sau thời gian áp dụng thử mà xét thấy nó phù hợp thì sẽ ban hành chính thức. Có những trường hợp ñược ban hành thí ñiểm, áp dụng giới hạn ở một số ñịa phương nhất ñịnh. Sau một thời gian ñánh giá hiệu quả hoạt ñộng trên thực tế, sẽ ban hành ñồng loạt.

Ví dụ: Văn bản quy phạm pháp luật về xoá ñói giảm nghèo ở TP HCM, về thí ñiểm thực hiện một cửa một dấu ở TP HCM, thí ñiểm xã hội hóa hoạt ñộng công chứng ở Hà Nội.

� Căn cứ vào phạm vi hiệu lực pháp lý ta có hai loại sau:

− Quy phạm pháp luật hành chính có hiệu lực trên phạm vi cả nước

− Quy phạm pháp luật hành chính có hiệu lực pháp lý ở từng ñịa phương.

Việc phân loại này sẽ ñược phân tích cụ thể trong phần sau về hiệu lực của quy phạm pháp luật hành chính.

2.4 Dấu hiệu của một văn bản quy phạm pháp luật hành chính

Do ña dạng về cơ quan ban hành và ña dạng về hình thức thể hiện trong văn bản, quy phạm pháp luật hành chính có thể hiện diện trong rất nhiều các văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta với ñiều kiện quy phạm ñó có chứa ñựng các nội dung về quản lý nhà nước. Tuy nhiên, không phải mọi văn bản có chứa quy phạm pháp luật hành chính thì ñược gọi là văn

57

bản quy phạm pháp luật hành chính. Việc xem xét một văn bản có phải là văn bản quy phạm pháp luật hành chính hay không tuy có ý nghĩa tích cực cho việc nghiên cứu và thực hiện nhưng ñôi khi không ñược gọi tên hoặc ñề cập trong văn bản ñó. Vậy, ñể xác ñịnh một văn bản là văn bản quy phạm pháp luật hành chính, ta cần ñịnh ra dấu hiệu các dấn hiệu sau ñây:

- Về nguyên tắc, phải là văn bản mang một trong số tên gọi nêu theo ðiều 2 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008.

- Phải là văn bản quy phạm pháp luật, tức là văn bản có chứa ñựng quy tắc xử sự chung, ñược áp dụng nhiều lần, do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo một trình tự nhất ñịnh, dưới hình thức xác ñịnh và ñược ñảm bảo thực hiện bằng sự cưỡng chế nhà nước.

- Phải chứa ñựng nội dung về “quản lý nhà nước”. Khái niệm quản lý nhà nước là một khái niệm rất rộng bao gồm tất cả các lĩnh vực của ñời sống xã hội. Ví dụ: quản lý nhà nước trong lĩnh vực kinh tế, quản lý nhà nước trong lĩnh vực quy hoạch, xây dựng, ñất ñai; quản lý nhà nước trong lĩnh vực an toàn giao thông...

2.5 Hiệu lực quy phạm pháp luật hành chính

Hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật hành chính là sự giới hạn việc giá trị áp dụng, khả năng tác ñộng của văn bản quy phạm pháp luật hành chính ñó về mặt thời gian, không gian, và ñối tượng áp dụng (ñối tượng tác ñộng). Là một bộ phận của quy phạm phạm pháp luật nói chung, hiệu lực của quy phạm pháp luật hành chính về cơ bản không khác với hiệu lực của quy phạm pháp luật nói chung.

2.5.1 Hiệu lực về thời gian

Hiệu lực theo thời gian chính là việc xác ñịnh thời ñiểm bắt ñầu có hiệu lực của văn bản, và thời ñiểm chấm dứt hiệu lực của văn bản ñó.

5.1.1 Thời ñiểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật hành chính

� Thời ñiểm bắt ñầu có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật cấp trung ương

Thời ñiểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật ñược quy ñịnh trong văn bản nhưng không sớm hơn bốn mươi lăm ngày, kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành.

Trường hợp văn bản quy phạm pháp luật quy ñịnh các biện pháp thi hành trong tình trạng khẩn cấp, văn bản ñược ban hành ñể kịp thời ñáp ứng yêu cầu phòng, chống thiên tai, dịch bệnh thì có thể có hiệu lực kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành nhưng phải ñược ñăng ngay trên Trang thông tin ñiện tử của cơ quan ban hành và phải ñược ñưa tin trên phương tiện thông tin ñại chúng; ñăng Công báo nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (sau ñây gọi chung là Công báo) chậm nhất sau hai ngày làm việc, kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành.

58

Văn bản quy phạm pháp luật phải ñược ñăng Công báo; văn bản quy phạm pháp luật không ñăng Công báo thì không có hiệu lực thi hành, trừ trường hợp văn bản có nội dung thuộc bí mật nhà nước và các văn bản quy phạm pháp luật quy ñịnh các biện pháp thi hành trong tình trạng khẩn cấp, văn bản ñược ban hành ñể kịp thời ñáp ứng yêu cầu phòng, chống thiên tai, dịch bệnh.

Trong thời hạn chậm nhất là hai ngày làm việc, kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành, cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải gửi văn bản ñến cơ quan Công báo ñể ñăng Công báo. Cơ quan Công báo có trách nhiệm ñăng toàn văn văn bản quy phạm pháp luật trên Công báo chậm nhất là mười lăm ngày, kể từ ngày nhận ñược văn bản. Văn bản quy phạm pháp luật ñăng trên Công báo là văn bản chính thức và có giá trị như văn bản gốc.

� Thời ñiểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật của Hội ñồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân các cấp

- Văn bản quy phạm pháp luật của Hội ñồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh có hiệu lực sau mười ngày và phải ñược ñăng trên báo cấp tỉnh chậm nhất là năm ngày, kể từ ngày Hội ñồng nhân dân thông qua hoặc Chủ tịch Uỷ ban nhân dân ký ban hành, trừ trường hợp văn bản quy ñịnh ngày có hiệu lực muộn hơn.

- Văn bản quy phạm pháp luật của Hội ñồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp huyện có hiệu lực sau bảy ngày và phải ñược niêm yết chậm nhất là ba ngày, kể từ ngày Hội ñồng nhân dân thông qua hoặc Chủ tịch Uỷ ban nhân dân ký ban hành, trừ trường hợp văn bản quy ñịnh ngày có hiệu lực muộn hơn.

- Văn bản quy phạm pháp luật của Hội ñồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp xã có hiệu lực sau năm ngày và phải ñược niêm yết chậm nhất là hai ngày, kể từ ngày Hội ñồng nhân dân thông qua hoặc Chủ tịch Uỷ ban nhân dân ký ban hành, trừ trường hợp văn bản quy ñịnh ngày có hiệu lực muộn hơn.

- ðối với văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân quy ñịnh các biện pháp nhằm giải quyết các vấn ñề phát sinh ñột xuất, khẩn cấp trong phòng, chống thiên tai, cháy, nổ, dịch bệnh, an ninh, trật tự thì có thể quy ñịnh ngày có hiệu lực sớm hơn.

� Hiệu lực trở về trước của văn bản quy phạm pháp luật hành chính

Giống như tất cả các loại quy phạm pháp luật khác, chỉ trong những trường hợp thật cần thiết, văn bản quy phạm pháp luật hành chính mới ñược quy ñịnh hiệu lực trở về trước. Tuy nhiên, không ñược quy ñịnh hiệu lực trở về trước ñối với các trường hợp sau ñây:

- Quy ñịnh trách nhiệm pháp lý hành chính mới ñối với hành vi mà vào thời ñiểm thực hiện hành vi ñó pháp luật hành chính không quy ñịnh trách nhiệm pháp lý;

- Quy ñịnh trách nhiệm pháp lý hành chính nặng hơn.

- Không quy ñịnh hiệu lực trở về trước ñối với văn bản quy phạm pháp luật của Hội ñồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân.

59

5.1.2 Những trường hợp ngưng hiệu lực văn bản quy phạm pháp luật hành chính

Văn bản quy phạm pháp luật hành chính bị ñình chỉ thi hành, thì ngưng hiệu lực cho ñến khi có quyết ñịnh xử lý của cơ quan nhà nước có thẩm quyền về việc :

- Không bị huỷ bỏ thì văn bản quy phạm pháp luật hành chính tiếp tục có hiệu lực;

- Bị huỷ bỏ thì văn bản quy phạm pháp luật hành chính hết hiệu lực.

ðể ñảm bảo việc ngưng hiệu lực ñược rõ ràng, công minh, việc ngưng hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật hành chính phải bảo ñảm các yêu cầu sau:

- Thời ñiểm ngưng hiệu lực, tiếp tục có hiệu lực của văn bản hoặc hết hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật hành chính phải quy ñịnh rõ tại quyết ñịnh ñình chỉ thi hành, quyết ñịnh xử lý của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

- Quyết ñịnh ñình chỉ, quyết ñịnh xử lý văn bản quy phạm pháp luật hành chính của cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải ñược ñăng Công báo, ñưa tin trên các phương tiện thông tin ñại chúng.

5.1.3 Thời ñiểm chấm dứt hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật hành chính

Văn bản quy phạm pháp luật hành chính hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần trong các trường hợp sau ñây:

- Hết thời hạn có hiệu lực ñã ñược quy ñịnh trong văn bản;

- ðược sửa ñổi, bổ sung hoặc thay thế bằng văn bản mới của chính cơ quan nhà nước ñã ban hành văn bản ñó;

- Bị hủy bỏ hoặc bãi bỏ bằng một văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền;

- Văn bản quy ñịnh chi tiết, hướng dẫn thi hành của văn bản hết hiệu lực cũng ñồng thời hết hiệu lực cùng với văn bản ñó, trừ trường hợp ñược giữ lại toàn bộ hoặc một phần vì còn phù hợp với các quy ñịnh của văn bản quy phạm pháp luật mới.

2.5.2 Hiệu lực về không gian

Hiệu lực về không gian của văn bản quy phạm pháp luật hành chính là giới hạn tác ñộng của văn bản trong phạm vi không gian lãnh thổ nhất ñịnh, có thể là một ñơn vị hành chính, một ngành kinh tế kỹ thuật, hay toàn bộ phạm vi lãnh thổ quốc gia, thậm chí cả những cơ quan thường trú ở hải ngoại, các hoạt ñộng trong máy bay, tàu thuỷ của nhà nước khi ra nước ngoài.

- ðối với những quy phạm pháp luật hành chính do các cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành thì có hiệu lực trong phạm vi cả nước và ñược áp dụng ñối với mọi cơ quan, tổ chức, công dân Việt Nam (trừ trường hợp có quy ñịnh khác, ví dụ quản lý khu vực biên giới, vùng ñặc khu kinh tế).

60

Ví dụ: Nghị quyết của Quốc hội có hiệu lực pháp lý trên phạm vi cả nước.

- ðối với những quy phạm pháp luật hành chính do Hội ñồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp ban hành thì có hiệu lực trong phạm vi từng ñịa phương nhất ñịnh. Trong trường hợp văn bản quy phạm pháp luật của Hội ñồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân có hiệu lực trong phạm vi nhất ñịnh của ñịa phương thì phải ñược xác ñịnh ngay trong văn bản ñó.

Ví dụ: Nghị quyết của Hội ñồng nhân dân thành phố Cần Thơ thì chỉ có hiệu lực pháp lý trên phạm vi Thành phố Cần Thơ.

- Hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật của Hội ñồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân trong trường hợp ñiều chỉnh ñịa giới hành chính

+ Trong trường hợp một ñơn vị hành chính ñược chia thành các ñơn vị hành chính mới thì văn bản quy phạm pháp luật của Hội ñồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân của ñơn vị hành chính ñược chia có hiệu lực ñối với các ñơn vị hành chính mới cho ñến khi Hội ñồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân của ñơn vị hành chính mới ban hành văn bản quy phạm pháp luật thay thế.

+ Trong trường hợp nhiều ñơn vị hành chính ñược sáp nhập thành một ñơn vị hành chính mới thì văn bản quy phạm pháp luật của Hội ñồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân của ñơn vị hành chính ñược sáp nhập có hiệu lực ñối với ñơn vị hành chính ñó cho ñến khi Hội ñồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân của ñơn vị hành chính mới ban hành văn bản quy phạm pháp luật thay thế.

+ Trong trường hợp một phần ñịa phận và dân cư của ñơn vị hành chính này ñược sáp nhập về một ñơn vị hành chính khác thì văn bản quy phạm pháp luật của Hội ñồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân của ñơn vị hành chính ñược mở rộng có hiệu lực ñối với phần ñịa phận và bộ phận dân cư ñược sáp nhập.

2.5.3 Hiệu lực về ñối tượng tác ñộng

ðối tượng áp dụng của các văn bản quy phạm pháp luật của bất kỳ Nhà nước nào cũng bao gồm hầu hết những con người ñang sinh sống, và các tổ chức ñang hoạt ñộng trong phạm vi lãnh thổ quốc gia ñó. Vì vậy, ñối với những công dân và pháp nhân Việt Nam là ñối tượng tác ñộng chủ yếu của các văn bản quy phạm pháp luật hành chính của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền của Việt Nam, dù họ ñang sinh sống và hoạt ñộng trong lãnh thổ quốc gia hay ở nước ngoài.

Văn bản quy phạm pháp luật hành chính trung ương cũng có hiệu lực ñối với cơ quan, tổ chức, người nước ngoài ở Việt Nam, trừ trường hợp pháp luật của Việt Nam hoặc ñiều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ký kết hoặc tham gia có quy ñịnh khác. Riêng văn bản quy phạm pháp luật của Hội ñồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân có hiệu lực áp dụng ñối với cơ quan, tổ chức, cá nhân khi tham gia các quan hệ xã hội ñược văn bản quy phạm pháp luật ñó ñiều chỉnh.

61

2.6 Việc thực hiện quy phạm pháp luật hành chính

Thực hiện quy phạm pháp luật hành chính là việc dùng quy phạm pháp luật hành chính ñể tác ñộng vào hành vi của các bên tham gia quan hệ quản lý nhà nước, ñược biểu hiện dưới hai hình thức là chấp hành và áp dụng quy phạm pháp luật hành chính.

� Chấp hành quy phạm pháp luật hành chính: là việc các cơ quan, tổ chức và cá nhân làm theo ñúng những yêu cầu của quy phạm pháp luật hành chính. Các chủ thể của quan hệ pháp luật hành chính thực hiện hành vi chấp hành quy phạm pháp luật hành chính trong những trường hợp sau:

- Khi thực hiện ñúng các hành vi mà quy phạm pháp luật hành chính cho phép;

- Khi thực hiện ñúng các hành vi mà quy phạm pháp luật hành chính buộc phải thực hiện;

- Khi không thực hiện những hành vi mà quy phạm pháp luật hành chính cấm thực hiện.

� Áp dụng quy phạm pháp luật hành chính: là việc cơ quan có thẩm quyền của nhà nước căn cứ vào pháp luật hiện hành ñể giải quyết các công việc cụ thể phát sinh trong quá trình quản lý hành chính nhà nước. Việc áp dụng quy phạm pháp luật hành chính trực tiếp làm phát sinh, thay ñổi hay chấm dứt các quan hệ pháp luật hành chính cụ thể- quan hệ pháp luật hành chính công - tư. Chúng liên quan trực tiếp tới việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia vào quan hệ quản lý hành chính nhà nước, ñặc biệt là ñối với tổ chức, công dân. Do vậy, việc áp dụng quy phạm pháp luật hành chính phải tuân theo những yêu cầu sau:

- Việc áp dụng quy phạm pháp luật hành chính phải tuân theo những yêu cầu của nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa và ñảm bảo nhân dân lao ñộng có ñiều kiện tham gia vào quản lý nhà nước theo ðiều 12 và ðiều 53 Hiến pháp 1992. Vì áp dụng quy phạm pháp luật hành chính là hoạt ñộng của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết tất cả những vấn ñề có liên quan ñến quyền lợi của các tổ chức, cá nhân.

- Việc áp dụng quy phạm pháp luật hành chính trực tiếp làm phát sinh, thay ñổi hay chấm dứt các quan hệ pháp luật hành chính cụ thể. Vì vậy phải ñược thực hiện bởi cơ quan có thẩm quyền của nhà nước và phải ñược tiến hành theo ñúng trình tự, thủ tục, ñúng thời hạn pháp luật quy ñịnh, phải xem xét, giải quyết ñúng hạn các yêu cầu nhận ñược, trả lời công khai, chính thức về kết quả giải quyết cho các ñối tượng có liên quan.

Ví dụ: ðiều 36 Luật khiếu nại tố cáo 02/12/98, cơ quan, cá nhân có thẩm quyền phải giải quyết khiếu nại, tố cáo trong thời hạn 30 ngày (nếu phức tạp, không quá 45 ngày).

- Kết quả áp dụng quy phạm pháp luật hành chính phải ñược thể hiện bằng văn bản

62

của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền và việc áp dụng chỉ ñược coi là hoàn thành khi quyết ñịnh của cơ quan áp dụng pháp luật ñược chấp hành trong thực tế.

� Mối quan hệ giữa chấp hành và áp dụng quy phạm pháp luật hành chính

Chấp hành và áp dụng quy phạm pháp luật hành chính có mối quan hệ hữu cơ với nhau, ñược tiến hành song song trong thực tiễn cuộc sống. Mối quan hệ này ñược thể hiện:

− Chấp hành- áp dụng: Chấp hành là tiền ñề, là cơ sở của áp dụng quy phạm pháp luật hành chính, từ việc chấp hành quy phạm pháp luật hành chính dẫn ñến áp dụng quy phạm pháp luật hành chính;

Ví dụ: Công dân chấp hành các quy ñịnh về thuế của nhà nước, ñã nộp thuế ñầy ñủ dẫn ñến áp dụng quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

− Không chấp hành- áp dụng: Có trường hợp không chấp hành quy phạm pháp luật hành chính dẫn ñến việc áp dụng quy phạm pháp luật hành chính.

Ví dụ: Không chấp hành luật lệ giao thông dẫn tới việc xử phạt vi phạm hành chính.

− Áp dụng- chấp hành: Trong nhiều trường hợp khác, áp dụng quy phạm pháp luật hành chính lại là tiền ñề, cơ sở của việc chấp hành quy phạm pháp luật hành chính.

Ví dụ: Một cơ quan cấp giấy phép cho một ñơn vị sản xuất thì việc cấp giấy phép là hành ñộng áp dụng quy phạm pháp luật hành chính, còn việc không vi phạm những ñiều ghi trong giấy phép là hành ñộng chấp hành quy phạm pháp luật hành chính. Thế nhưng, nếu ñơn vị ñó không chấp hành thì tất yếu sẽ dẫn ñến việc áp dụng quy phạm pháp luật hành chính.

3. QUAN HỆ PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH

3.1 Khái ni ệm và ñặc ñiểm của quan hệ pháp luật hành chính

3.1.1Khái niệm

Quan hệ pháp luật hành chính là một dạng của quan hệ pháp luật. ðó là những quan hệ xã hội phát sinh chủ yếu trong lĩnh vực chấp hành ñiều hành giữa một bên mang quyền lực nhà nước có chức năng quản lý hành chính nhà nước và một bên là ñối tượng quản lý. Các quan hệ này ñược ñiều chỉnh bởi những quy phạm pháp luật hành chính. Trong một quan hệ pháp luật hành chính thì quyền của bên này sẽ là nghĩa vụ của bên kia và ngược lại. Chúng rất phong phú và ña dạng, phát sinh trên mọi lĩnh vực của ñời sống xã hội.

Như vậy, quan hệ pháp luật hành chính là những quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực chấp hành và ñiều hành của nhà nước ñược ñiều chỉnh bởi quy phạm pháp luật hành chính giữa những chủ thể mang quyền và nghĩa vụ ñối với nhau theo quy ñịnh của pháp luật hành chính.

3.1.2 ðặc ñiểm của quan hệ pháp luật hành chính.

63

Căn cứ vào những ñặc trưng riêng của quan hệ pháp luật hành chính, ta thấy quan hệ pháp luật hành chính có những ñặc ñiểm sau:

- Quan hệ pháp luật hành chính chủ yếu chỉ phát sinh trong quá trình quản lý hành chính nhà nước trên các lĩnh vực khác nhau của ñời sống xã hội, luôn gắn liền với hoạt ñộng chấp hành và ñiều hành của nhà nước, chúng vừa thể hiện lợi ích của các bên tham gia quan hệ vừa thể hiện những yêu cầu và mục ñích của hoạt ñộng chấp hành - ñiều hành.

- Quan hệ pháp luật hành chính có thể phát sinh giữa tất cả các loại chủ thể như cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, công dân, người nước ngoài...nhưng ít nhất một bên trong quan hệ phải là cơ quan hành chính nhà nước hoặc cơ quan nhà nước khác hoặc tổ chức, cá nhân ñược trao quyền quản lý. ðiều này có nghĩa là quan hệ giữa công dân với công dân, tổ chức với tổ chức hay tổ chức với một công dân nào ñó (không mang quyền lực hành chính nhà nước) thì không thể hình thành quan hệ pháp luật hành chính.

- Quan hệ pháp luật hành chính có thể phát sinh do ñề nghị hợp pháp của bất kỳ bên nào, sự thoả thuận của bên kia không phải là ñiều kiện bắt buộc cho sự hình thành quan hệ .

- Các tranh chấp phát sinh trong quan hệ pháp luật hành chính phần lớn ñược giải quyết theo trình tự, thủ tục hành chính và chủ yếu thuộc thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nước.

- Trong quan hệ pháp luật hành chính, bên vi phạm phải chịu trách nhiệm trước nhà nước chứ không phải chịu trách nhiệm trước bên kia của quan hệ pháp luật hành chính.

3.2 Cấu thành của quan hệ pháp luật hành chính

3.2.1 Chủ thể của quan hệ pháp luật hành chính

Chủ thể của quan hệ pháp luật hành chính là những bên tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính, có năng lực chủ thể có quyền và nghĩa vụ tương ứng ñối với nhau theo quy ñịnh của pháp luật hành chính.

Chủ thể của quan hệ pháp luật hành chính bao gồm: cơ quan nhà nước, cán bộ nhà nước, tổ chức xã hội, ñơn vị kinh tế, công dân Việt Nam, người nước ngoài và người không quốc tịch. Trong ñó, có một loại chủ thể luôn luôn hiện diện trong mọi quan hệ pháp luật hành chính: chủ thể quản lý-bên có thẩm quyền hành chính nhà nước.

� Chủ thể quản lý hành chính nhà nước

Là các cá nhân hay tổ chức của con người mang quyền lực hành chính nhà nước, nhân danh nhà nước và thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước. "Mang quyền lực nhà nước" ở ñây cần hội ñủ 2 yếu tố sau:

- Có thẩm quyền hành chính nhà nước do pháp luật quy ñịnh;

- Tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính với tư cách của chủ thể có thẩm quyền

64

hành chính nhà nước, không vượt ra khỏi thẩm quyền ñã ñược luật ñịnh;

Nói lên ñiều này ñể phân biệt rạch ròi "vai trò" của một chủ thể nhất ñịnh trong những trường hợp cụ thể nhất ñịnh. Trường hợp chủ thể A là chủ thể có thẩm quyền hành chính nhà nước, nhưng tham gia vào quan hệ không với tư cách thẩm quyền ấy, thì không thể hình thành quan hệ pháp luật hành chính với A là chủ thể quản lý

Ví dụ: Nguyễn Văn A là chủ tịch UBND huyện B, có hành vi vi phạm trật tự an toàn giao thông trong khi ñiều khiển phương tiên xe 2 bánh. Trường hợp này, A phải chịu xử lý theo pháp luật hành chính như tất cả các cá nhân khác vi phạm trật tư an toàn giao thông.

Chủ thể bắt buộc trong quan hệ pháp luật hành chính có quyền nhân danh Nhà nước ñể ñơn phương ra những mệnh lệnh (thể hiện dưới dạng các quy phạm pháp luật hoặc các mệnh lệnh cụ thể ñể giải quyết công việc cụ thể) buộc phía bên kia phải thực hiện. ðây là một ñặc trưng cơ bản của quan hệ pháp luật hành chính so với các quan hệ pháp luật khác. ðiều kiện ñể trở thành chủ thể của quan hệ pháp luật hành chính là phải có năng lực pháp luật hành chính và năng lực hành vi hành chính. Chủ thể này có thể là:

- Cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ hành chính nhà nước. Tuy nhiên, cần phân biệt quan hệ pháp luật hành chính với quan hệ chỉ ñạo công tác trong nội bộ một cơ quan.

Ví dụ: Quan hệ pháp luật giữa UBND Tỉnh A với UBND Huyện B tương ứng trực thuộc là quan hệ pháp luật hành chính. Tuy nhiên, quan hệ giữa thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước với thư ký của cơ quan ñó trong việc "nhờ" cô thư ký ñánh máy một công văn thì không phái là quan hệ pháp luật hành chính. Nó dựa trên quan hệ pháp luật hành chính, nhưng là quan hệ công tác nội bộ của cơ quan.

- Cơ quan nhà nước khác, cá nhân, tổ chức xã hội tham gia vào một quan hệ pháp luật cụ thể với tư cách là bên có thẩm quyền hành chính nhà nước ñược quy ñịnh trong pháp luật hành chính.

Ví dụ: Theo ðiều 40 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002 (ðiều 35 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính ngày 06/07/1995), chủ toạ phiên toà có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính ñối với hành vi gây rối tại phiên toà. Trong quan hệ này, toà án (cơ quan tư pháp) ñược trao thẩm quyền hành chính nhà nước, vì thế ñây là quan hệ pháp luật hành chính với chủ thể quản lý là toà án.

� Chủ thể của quản lý hành chính nhà nước

Là một bên trong quan hệ pháp luật hành chính, chịu sự quản lý, chấp hành mệnh lệnh của chủ thể quản lý. Trong quan hệ pháp luật hành chính, ñây có thể là cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia không với tư cách có quyền lực hành chính nhà nước; hoặc cá nhân công dân, các tổ chức kinh tế ngoài quốc doanh, các tổ chức xã hội không mang quyền lực hành chính nhà nước. Theo pháp luật Việt Nam:

- "Nhà nước CH XHCN Việt Nam là nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân

65

dân". (ðiều 2 Hiến pháp 1992)

- "Nhà nước bảo ñảm và không ngừng phát huy quyền làm chủ về mọi mặt của nhân dân". (ðiều 3 Hiến pháp 1992)

- "Công dân có quyền tham gia vào quản lý nhà nước..." (ðiều 53 Hiến pháp 1992).

Do ñó, công dân Việt Nam không chỉ là chủ thể của quản lý mà còn có quyền và nghĩa vụ tham gia vào quản lý nhà nước, làm cho mục ñích của quản lý hành chính ngày càng thể hiện rõ hơn lợi ích và nguyện vọng của nhân dân.

3.2.2 Khách thể của quan hệ pháp luật hành chính

Là trật tự quản lý hành chính nhà nước. Trật tự này ñược quy ñịnh trong từng lĩnh vực cụ thể và khi tham gia vào quan hệ này, ñối tượng mà các chủ thể mong muốn hướng tới là những lợi ích về vật chất hoặc những lợi ích phi vật chất, nó ñóng vai trò là yếu tố ñịnh hướng cho sự hình thành và “vận ñộng” của một quan hệ pháp luật hành chính. Ở ñây có sự khác nhau về khách thể của quan hệ pháp luật hành chính công quyền và quan hệ pháp luật hành chính công - tư.

3.3 Cơ sở của sự phát sinh, thay ñổi và chấm dứt quan hệ pháp luật hành chính

Quan hệ pháp luật hành chính chỉ phát sinh, thay ñổi hay chấm dứt khi có ñủ ba ñiều kiện:

- Quy phạm pháp luật hành chính;

- Năng lực chủ thể hành chính;

- Sự kiện pháp lý hành chính.

� Quy phạm pháp luật hành chính: Là cơ sở ban ñầu cho sự phát sinh, thay ñổi hay chấm dứt quan hệ pháp luật hành chính, bởi vì quan hệ pháp luật hành chính quy ñịnh:

- ðiều kiện và hoàn cảnh phát sinh quan hệ pháp luật hành chính (bộ phận giả ñịnh);

- Quyền và nghĩa vụ của các chủ thể (bộ phận quy ñịnh);

- Các biện pháp tác ñộng của nhà nước ñối với chủ thể thực hiện hành vi (bộ phận chế tài).

Như vậy, quy phạm pháp luật hành chính quy ñịnh các quyền và nghĩa vụ của các bên trong quản lý hành chính nhà nước, quy ñịnh nội dung những quy tắc xử sự của các bên tham gia quan hệ. Do ñó nếu không có các chủ thể thì quan hệ pháp luật hành chính không thể phát sinh, thay ñổi hay chấm dứt, bản thân nó không tạo ra ñược quan hệ pháp luật hành chính mà phải có những tình huống, những ñiều kiện cụ thể khác như chủ thể, sự kiện pháp lý.

� Năng lực chủ thể: là khả năng của một chủ thể pháp luật hành chính, có thể tự mình tham gia vào các quan hệ pháp luật hành chính

66

� Sự kiện pháp lý hành chính: là những sự kiện thực tế mà khi xảy ra làm phát sinh quyền và nghĩa vụ pháp lý hành chính. Hay nói cách khác, sự kiện pháp lý hành chính là những sự kiện xảy ra trong thực tế phù hợp với những ñiều kiện mà quy phạm pháp luật hành chính dự liệu trước. Sự kiện pháp lý có hai loại: sự kiện pháp lý ý chí và sự kiện pháp lý phi ý chí.

*Sự kiện pháp lý ý chí là những sự kiện xảy ra tùy thuộc vào ý chí của con người.

Ví dụ: cố ý chạy xe vượt ñèn tín hiệu giao thông.

*Sự kiện pháp lý phi ý chí (còn gọi là sự biến) là những sự kiện xảy ra không phụ thuộc vào ý chí con người, nó mang yếu tố khách quan.

Ví dụ: lũ lụt, bão, cái chết tự nhiên của con người...

Sự phân loại giữa sự kiện pháp lý có ý chí và phi ý chí là công việc cần thiết cho quá trình nghiên cứu, cũng như xét ñến việc truy cứu trách nhiệm pháp lý hành chính sau này, mặc dù những thủ tục giải quyết hậu quả bằng những trình tự pháp lý tương ñối giống nhau (ñăng ký khai sinh, khai tử). Tuy nhiên, không phải một sự kiện ñều tương thích với một loại sự kiện pháp lý trong mọi trường hợp. Sự sinh ra, hoặc chết ñi của một con người là một ví dụ. ðó chỉ có thể là sự kiện pháp lý phi ý chí ñối với cái chết tự nhiên, sự sinh ra tự nhiên, không có sự can thiệp của khoa học. Vì vậy, việc áp dụng “cái chết nhân ñạo” ở Hà lan và một số nước khác lại không ñược xem là sự kiện pháp lý phi ý chí.

3.4 Phân loại quan hệ pháp luật hành chính

Căn cứ chủ yếu vào yếu tố chủ thể và một phần khách thể của quan hệ pháp luật hành chính, quan hệ pháp luật hành chính ñược phân thành 2 loại chính yếu:

3.4.1 Quan hệ pháp luật hành chính công quyền

♦ “Chủ thể quản lý” và “chủ thể của quản lý”:

• ðối với chủ thể là cơ quan nhà nước thì năng lực chủ thể xuất hiện từ khi cơ quan ñó ñược chính thức thành lập và ấn ñịnh thẩm quyền, ñồng thời chấm dứt khi cơ quan ñó bị giải thể.

• ðối với chủ thể là cán bộ có thẩm quyền thì

Năng lực hành vi là khả năng thực hiện những hành vi trong phạm vi năng lực pháp luật của quyền hạn, chức vụ ñược bổ nhiệm. Năng lực hành vi xuất hiện từ khi cán bộ ñó ñược chính thức bổ nhiệm hay Nhà nước giao cho một chức vụ nhất ñịnh trong bộ máy Nhà nước.

• ðối với chủ thể là tổ chức xã hội ñược giao thẩm quyền hành chính nhà nước, thì năng lực chủ thể xuất hiện từ khi tổ chức ñó ñược chính thức thành lập và ấn ñịnh thẩm quyền theo nội dung công việc cố ñịnh, chu kì hoặc theo tình huống cụ thể; thẩm quyền này

67

chấm dứt khi tổ chức ñó không còn ñược ấn ñịnh thẩm quyền hành chính nhà nước

3.4.2 Quan hệ pháp luật hành chính công - tư

a Chủ thể quản lý: giống như chủ thể quản lý của quan hệ pháp luật hành chính công quyền

b Chủ thể của quản lý:

• ðối với chủ thể là tổ chức xã hội, ñơn vị kinh tế thì năng lực chủ thể xuất hiện khi Nhà nước quy ñịnh quyền và nghĩa vụ của các tổ chức xã hội, ñơn vị kinh tế ñó.

• ðối với chủ thể là công dân Việt Nam, người nước ngoài, người không quốc tịch thì thời ñiểm xuất hiện năng lực pháp luật và năng lực hành vi khác nhau.

- Năng lực pháp luật hành chính của công dân xuất hiện khi công dân ñó sinh ra và chấm dứt khi công dân ñó chết ñi. ðó là khả năng hưởng các quyền và nghĩa vụ nhất ñịnh do luật hành chính quy ñịnh cho cá nhân. Ví dụ: quyền bầu cử, ứng cử, quyền học tập.

- Còn năng lực hành vi hành chính của công dân là năng lực của công dân thực hiện ñược các quyền và nghĩa vụ của mình trên thực tế . Năng lực ñó xuất hiện khi công dân ñạt một ñộ tuổi nhất ñịnh hay có sức khỏe, trình ñộ, chuyên môn nghiệp vụ, lý lịch cá nhân...Nói cách khác, ñó là khả năng bằng hành vi cá nhân của mình thực hiện các quyền và nghĩa vụ trong quản lý hành chính Nhà nước và ñược Nhà nước thừa nhận.

ðối với các chủ thể cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, hoặc cá nhân có thẩm quyền hành chính nhà nước nhưng tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính cụ thể không với tư cách ấy thì vẫn là chủ thể của quản lý và có năng lực pháp luật hành chính tương ứng như các chủ thể của quản lý trong quan hệ pháp luật hành chính công - tư.

3.4.3 Mục ñích của việc phân chia quan hệ pháp luật hành chính "công" và "tư"

- Nhận ra ñược sự khác nhau của chủ thể và khách thể của quan hệ pháp luật hành chính, từ ñó có phương pháp ñiều chỉnh hợp lý hơn.

+ Hành chính công quyền: mệnh lệnh phục tùng theo thể thức quản lý hành chính.

+ Hành chính công - tư: quyết ñịnh của cơ quan hành chính nhà nước phải bảo ñảm hợp pháp và hợp lý, thực sự ñáp ứng nhu cầu của người dân (dịch vụ hành chính công, ñặc biệt là xã hội hóa công chứng mà Thành phố Hà Nội ñưa ra áp dụng thí ñiểm là một ví dụ).

- Thấy rõ ñược phạm vi ñiều chỉnh của luật hành chính ở tầm rộng, nhận ra bản chất các mối quan hệ pháp luật có nguồn gốc hoặc có khả năng ñược ñiều chỉnh, hoặc quan hệ trực tiếp với quan hệ pháp luật hành chính. Mọi quan hệ pháp luật ñất ñai ñều xuất phát từ việc giao ñất, cho thuê ñất của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho chủ sử dụng ñất.

Ví dụ: Luật ñất ñai là "ngành luật quản lý nhà nước về ñất ñai", tức là quan hệ pháp luật

68

hành chính ở phương diện quản lý nhà nước.

- Tăng cường sự tham gia của nhân dân vào hoạt ñộng quản lý nhà nước phù hợp theo từng lĩnh vực. ðặc biệt là sự tham gia trực tiếp vào việc xây dựng những quy ñịnh trong quan hệ pháp luật hành chính công - tư ở ñịa phương mình.

- Khẳng ñịnh mục ñích chính của quản lý nhà nước là hướng tới nhân dân, với vai trò là "công bộc" của nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước có trách nhiệm phải phục vụ, ñáp ứng những nhu cầu và quyền lợi hợp pháp của công dân.

- Cải cách hành chính: "cắt khúc" quan hệ pháp luật hành chính theo từng ñoạn, xem thủ tục nào còn rườm rà, khâu nào còn chưa hợp lý ñể có sự cải cách thích hợp, góp phần vào việc cải cách chung "toàn khâu" thể chế hành chính:

+ Thủ tục quan hệ pháp luật hành chính công quyền: Trước hết phải chính xác, gọn, ñồng bộ và thống nhất.

+ Thủ tục của quan hệ pháp luật hành chính công - tư: Trước hết phải nhanh chóng, "phục vụ" và không gây phiền hà cho nhân dân. Thực hiện "một cửa một dấu" là một ví dụ.

Tuy nhiên, mọi sự phân chia ñều là tương ñối bởi vì 2 loại quan hệ pháp luật này ñều gắn bó và hỗ trợ cho nhau: nếu không chú ý quan hệ pháp luật hành chính công quyền thì bộ máy hành chính không thực hiện tốt. Ngược lại, nếu không chú ý quan hệ pháp luật hành chính công - tư thì mất ñi mục ñích cao nhất của quan hệ pháp luật hành chính là phục vụ cho nhân dân. Nói tóm tại, chúng có mối liên hệ không thể tách rời bởi vì cùng là quan hệ pháp luật hành chính, chúng thể hiện và phục vụ cho quan hệ chấp hành ñiều hành.

------------------------------------

CÂU HỎI

1. Quy phạm pháp luật hành chính và hương ước trong thôn bản, làng xã có giống nhau hay không? Hãy so sánh chúng?

2. Nói "Quy phạm pháp luật hành chính chỉ ñược ban hành bởi cơ quan hành chính nhà nước" là ñúng hay sai? Tại sao?

3. Hãy nêu mục ñích, ý nghĩa của việc phân chia quan hệ pháp luật hành chính công quyền và quan hệ pháp luật hành chính công - tư.

4. Phân biệt khách thể và ñối tượng trong quan hệ pháp luật hành chính.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

69

� Hiến pháp 1992, Nghị quyết 51/2001 sửa ñổi, bổ sung Hiến pháp 1992.

� Luật cán bộ, công chức 2008.

� Pháp lệnh XLVPHC có hiệu lực 01/10/2002, sửa ñổi, bổ sung 2007, 2008.

� Thông tư Liên tịch Bộ Tư pháp – Bộ Văn hóa Thông tin – Ban thường trực UBTƯ MTTQ Việt Nam số 03/2000/TTLT/BTP-BVHTT-BTTUBTƯMTTQVN ngày 31 tháng 3 năm 2000 Hướng dẫn việc xây dựng và thực hiện hương ước, quy ước của làng, bản, thôn ấp, cụm dân cư.

70

CHƯƠNG II

CHỦ THỂ CỦA LUẬT HÀNH CHÍNH VI ỆT NAM

Bài 4: CƠ QUAN CÓ THẨM QUYỀN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

VÀ CƠ QUAN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

1. QUAN NIỆM VỀ CƠ QUAN CÓ THẨM QUYỀN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

Quản lý nhà nước là một hoạt ñộng phức tạp, ñòi hỏi phải thực hiện ñồng bộ và có hệ thống. Vì vậy, hoạt ñộng này ñược hiện bởi tất cả các cơ quan nhà nước trong phạm vi thẩm quyền của của các cơ quan ñó. Tuy nhiên, trong phạm vi nghiên cứu không cho phép tìm hiểu tất cả các nhiệm vụ có liên quan ñến quản lý nhà nước của các hệ thống cơ quan này, bởi vì thẩm quyền này rất rộng, ña dạng, nhiều cấp, nhiều lĩnh vực. Tuy nhiên, có thể nêu một vài ví dụ theo hệ thống các cơ quan sau ñây:

1. Cơ quan quyền lực nhà nước

Ví dụ: Quốc hội có quyền quyết ñịnh việc “thành lập mới, nập, chia, ñiều chỉnh ñịa giới hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; thành lập hoặc giải thể ñơn vị hành chính, ñơn vị hành chính - kinh tế ñặc biệt” (Khoản 8, ðiều 84, Hiến pháp 1992).

2. Chủ tịch nước

Ví dụ: Quyết ñịnh cho nhập quốc tịch Việt Nam, cho thôi quốc tịch Việt Nam hoặc tước quốc tịch Việt Nam (Khoản 11, ðiều 103, Hiến pháp 1992).

3. Cơ quan xét xử

Ví dụ: Thẩm quyền xử xử lý vi phạm hành chính của thẩm phán toà án nhân dân (ðiều 40 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002).

4. Cơ quan kiểm sát.

Ví dụ: Thông qua quá trình lãnh ñạo và tổ chức nội bộ hệ thống cơ quan: Viện kiểm sát nhân dân do Viện trưởng lãnh ñạo. Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân cấp dưới chịu sự lãnh ñạo của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân cấp trên (ðiều 138, Hiến pháp 1992). Các chức năng quản lý nhà nước trên tuy là rất quan trọng trong hoạt ñộng quản lý nhà nước, nhưng lại không là chức năng chính yếu của các cơ quan trên. Ví dụ: cơ quan quyền lực nhà nước ở Trung ương (Quốc hội) thì chức năng chủ yếu là làm luật và giám sát tối cao; Cơ quan xét xử chủ yếu làm chức năng xét xử, cơ quan kiểm sát chủ yếu giữ quyền công tố và giám sát hoạt ñộng tư pháp. Ngược lại, cơ quan hành chính nhà nước ñược phân

71

công chức năng chủ yếu là hành chính- tức quản lý nhà nước, và vì vậy là chủ thể cơ bản, chính yếu trong hoạt ñộng quản lý nhà nước và ñược nghiên cứu chi tiết ở phần sau.

2. KHÁI NI ỆM VÀ ðẶC ðIỂM CỦA CƠ QUAN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

2.1 Khái niệm cơ quan quản lý nhà nước (cơ quan hành chính nhà nước)

Bộ máy nhà nước là một chỉnh thể thống nhất, ñược tạo thành bởi các hệ thống cơ quan nhà nước. Bộ máy nhà nước Việt Nam gồm bốn hệ thống cơ quan chính: cơ quan lập pháp, Chủ tịch nước, cơ quan hành pháp, cơ quan toà án và cơ quan kiểm sát. Trong ñó, pháp luật Việt Nam ñặt vai trò của cơ quan lập pháp rất lớn, không chỉ thiết lập ra các hệ thống cơ quan khác mà còn là cơ quan chỉ ñạo, giám sát chung. Tuy nhiên, cơ quan chấp hành của Quốc hội là Chính phủ (cơ quan ñứng ñầu hệ thống cơ quan hành pháp), cũng có vai trò rất quan trọng trong việc quản lý nhà nước và thực thi các văn bản mà Quốc hội ban hành. Hệ thống cơ quan ñứng ñầu là Chính phủ, thực hiện chức năng hành pháp là cơ quan hành chính nhà nước.

Có thể nói, cơ quan hành chính nhà nước là một hệ thống cơ quan trong bộ máy nhà nước ñược thành lập theo hiến pháp và pháp luật, ñể thực hiện quyền lực nhà nước, có chức năng quản lý hành chính nhà nước trên tất cả các lĩnh vực của ñời sống xã hội một cách chủ yếu, thường xuyên và liên tục.

2.2 ðặc ñiểm của cơ quan hành chính nhà nước

2.2.1 ðặc ñiểm chung

Cơ quan hành chính nhà nước là một loại cơ quan nhà nước, là một bộ phận cấu thành bộ máy nhà nước. Do vậy, cơ quan hành chính nhà nước cũng mang ñầy ñủ các ñặc ñiểm chung của các cơ quan nhà nước. Cụ thể là:

1. Cơ quan hành chính nhà nước hoạt ñộng mang tính quyền lực nhà nước, ñược tổ chức và hoạt ñộng trên nguyên tắc tập trung dân chủ. Tính quyền lực nhà nước thể hiện ở chỗ:

+ Cơ quan hành chính nhà nước là một bộ phận của bộ máy nhà nước;

+ Cơ quan hành chính nhà nước nhân danh nhà nước ñể hoạt ñộng.

2. Mỗi cơ quan hành chính nhà nước ñều có một thẩm quyền nhất ñịnh, thẩm quyền này do pháp luật quy ñịnh, ñó là tổng thể những quyền và nghĩa vụ cụ thể mang tính quyền lực, ñược nhà nước trao cho ñể thực hiện nhiệm vụ, chức năng của mình, cụ thể:

+ Các cơ quan nhà nước tổ chức và hoạt ñộng trên cơ sở pháp luật và ñể thực hiện pháp luật;

+ Trong quá trình hoạt ñộng có quyền ban hành các quyết ñịnh hành chính thể hiện dưới hình thức là các văn bản pháp quy và các văn bản cá biệt;

+ ðược thành lập theo quy ñịnh của Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh hoặc theo quyết ñịnh

72

của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên;

+ ðược ñặt dưới sự kiểm tra, giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp và báo cáo hoạt ñộng trước cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp;

+ Có tính ñộc lập và sáng tạo trong tác nghiệp ñiều hành nhưng theo nguyên tắc tập trung dân chủ, nguyên tắc quyền lực phục tùng.

3. Về mặt thẩm quyền thì cơ quan hành chính nhà nước ñược quyền ñơn phương ban hành văn bản quy phạm pháp luật hành chính và văn bản ñó có hiệu lực bắt buộc ñối với các ñối tượng có liên quan; cơ quan hành chính nhà nước có quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế ñối với các ñối tượng chịu sự tác ñộng, quản lý của cơ quan hành chính nhà nước.

2.2.2 ðặc ñiểm ñặc thù

1. Cơ quan hành chính nhà nước có chức năng quản lý hành chính nhà nước, thực hiện hoạt ñộng chấp hành và ñiều hành trên mọi lĩnh vực của ñời sống xã hội. Trong khi ñó các cơ quan nhà nước khác chỉ tham gia vào hoạt ñộng quản lý trong phạm vi, lĩnh vực nhất ñịnh.

2. Cơ quan hành chính nhà nước nói chung là cơ quan chấp hành, ñiều hành của cơ quan quyền lực nhà nước:

+ Thẩm quyền của các cơ quan hành chính nhà nước chỉ giới hạn trong phạm vi hoạt ñộng chấp hành, ñiều hành. ðiều ñó có nghĩa là cơ quan hành chính nhà nước chỉ tiến hành các hoạt ñộng ñể chấp hành Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết của cơ quan quyền lực nhà nước trong phạm vi hoạt ñộng chấp hành, ñiều hành của nhà nước.

+ Các cơ quan hành chính nhà nước ñều trực tiếp hoặc gián tiếp phụ thuộc vào cơ quan quyền lực nhà nước, chịu sự lãnh ñạo, giám sát, kiểm tra của các cơ quan quyền lực nhà nước cấp tương ứng và chịu trách nhiệm báo cáo trước cơ quan ñó.

+ Các cơ quan hành chính nhà nước có quyền thành lập ra các cơ quan chuyên môn ñể giúp cho cơ quan hành chính nhà nước hoàn thành nhiệm vụ.

3. Cơ quan hành chính nhà nước là hệ thống cơ quan có mối liên hệ chặt và có ñối tượng quản lý rộng lớn.

+ ðó là hệ thống các ñơn vị cơ sở như công ty, tổng công ty, nhà máy, xí nghiệp thuộc lĩnh vực kinh tế; trong lĩnh vực giáo dục có trường học; trong lĩnh vực y tế có bệnh viện vv.

+ Hoạt ñộng của cơ quan hành chính nhà nước mang tính thường xuyên, liên tục và tương ñối ổn ñịnh, là cầu nối ñưa ñường lối, chính sách pháp luật vào cuộc sống.

+ Tất cả các cơ quan hành chính nhà nước có mối quan hệ chặt chẽ với nhau, ñó là mối

73

quan hệ trực thuộc trên-dưới, trực thuộc ngang-dọc, quan hệ chéo...tạo thành một hệ thống thống nhất mà trung tâm chỉ ñạo là Chính phủ.

4. Là hệ thống cơ quan có lực lượng cán bộ, công chức quản lý ñông ñảo, trực tiếp, thường xuyên, liên tục nhất. ðặc biệt, khi Luật cán bộ, công chức có hiệu lực thì lực lượng này càng ñông ñảo hơn, nhiều cấp, nhiều ngành trải dài từ trung ương ñến ñịa phương. Thể hiện:

+ Là hệ thống có các cán bộ nhà nước có thẩm quyền quyết ñịnh cá nhân và ban hành văn bản quy phạm pháp luật với số lượng nhiều nhất.

- Thủ tướng Chính phủ: Quyết ñịnh.

- Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ: Thông tư.

+ Do là cơ quan trực tiếp thực hiện việc quản lý nhà nước, có số lượng công việc thường xuyên, liên tục. Hoạt ñộng của Chính phủ là một ví dụ. Mặc dù nhiệm kỳ của Chính phủ theo nhiệm kỳ của Quốc hội, nhưng khi Quốc hội hết nhiệm kỳ, “Chính phủ tiếp tục làm nhiệm vụ cho ñến khi Quốc hội mới thành lập ra Chính phủ mới” (ðiều 5 Luật tổ chức Chính phủ 2001).

5. Cơ quan hành chính nhà nước có chức năng quản lý nhà nước dưới ba hình thức là ban hành các văn bản chủ ñạo, văn bản quy phạm và văn bản cá biệt trên cơ sở hiến pháp, luật, pháp lệnh và các văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước cấp trên nhằm chấp hành, thực hiện các văn bản ñó. Mặt khác trực tiếp chỉ ñạo, ñiều hành, kiểm tra...hoạt ñộng của các cơ quan hành chính nhà nước dưới quyền và các ñơn vị cơ sở trực thuộc của mình.

6. Cơ quan hành chính nhà nước là chủ thể cơ bản, quan trọng nhất của Luật hành chính.

Tóm lại, cơ quan hành chính nhà nước là bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước, trực thuộc cơ quan quyền lực nhà nước một cách trực tiếp hoặc gián tiếp, trong phạm vi thẩm quyền của mình thực hiện hoạt ñộng chấp hành - ñiều hành và tham gia chính yếu vào hoạt ñộng quản lý nhà nước.

3. PHÂN LOẠI CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ N ƯỚC

Việc phân loại các cơ quan hành chính nhà nước ñược tiến hành dựa trên những căn cứ, những tiêu chuẩn khác nhau. Có thể căn cứ vào những quy ñịnh của pháp luật, trình tự thành lập, ñịa giới hoạt ñộng, nguyên tắc tổ chức và quản lý công việc...Tùy thuộc vào từng loại căn cứ mà ta có các loại cơ quan hành chính nhà nước sau:

3.1 Theo căn cứ pháp lý ñể thành lập

Theo căn cứ pháp lý ñể thành lập, cơ quan hành chính nhà nước ñược phân thành hai loại:

Loại 1: Các cơ quan hiến ñịnh: là loại cơ quan hành chính nhà nước

74

+ Do Hiến pháp quy ñịnh việc thành lập.

+ ðược thành lập trên cơ sở các ñạo luật và văn bản dưới luật.

ðây là các cơ quan hành chính nhà nước mà việc tổ chức, hoạt ñộng của cơ quan này do Hiến pháp quy ñịnh bao gồm các cơ quan: Chính phủ, các Bộ, các cơ quan ngang Bộ, UBND các cấp. ðây là những cơ quan hành chính nhà nước quan trọng nhất, có vị trí ổn ñịnh, tồn tại lâu dài.

Loại 2: Các cơ quan luật ñịnh: là cơ quan hành chính nhà nước do luật, các văn bản dưới luật quy ñịnh việc thành lập.

+ ðây là các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn kể cả ở trung ương và ñịa phương. Bao gồm:

- Các cơ quan thuộc Chính phủ, ví dụ như: Ban Quản lý Lăng Chủ tịch Hồ Chí Minh, Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Thành phố Hồ Chí Minh. Trong nhiệm kỳ Quốc hội khoá XII, số lượng các cơ quan thuộc Chính phủ chỉ còn 8 (nhiệm kỳ khóa XI là 13, còn nhiệm kỳ khóa X là 23 cơ quan).

- Các cơ quan có thẩm quyền chuyên môn trực thuộc hoặc tương ñương với các cơ quan trực thuộc Ủy ban nhân dân ba cấp, ví dụ sở, phòng, ban.

+ ðược thành lập trên cơ sở Hiến pháp, nhưng có tính năng ñộng hơn, phù hợp với những thay ñổi của hoạt ñộng quản lý nhà nước.

3.2 Theo ñịa bàn phạm vi hoạt ñộng

Theo ñịa bàn phạm vi hoạt ñộng, cơ quan hành chính nhà nước ñược phân làm cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương và cơ quan hành chính nhà nước ở ñịa phương.

- Cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương: bao gồm Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ.

Các cơ quan này hoạt ñộng trên phạm vi toàn quốc, văn bản pháp luật do các cơ quan này ban hành có hiệu lực trên phạm vi cả nước và có tính bắt buộc thi hành ñối với mọi cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới, với các tổ chức xã hội và mọi công dân.

- Cơ quan hành chính nhà nước ở ñịa phương: bao gồm UBND các cấp (tỉnh, huyện, xã), các sở, phòng, ban. ðây là các cơ quan hành chính nhà nước ñược thành lập và hoạt ñộng trên một phạm vi lãnh thổ nhất ñịnh, các văn bản pháp luật do các cơ quan này ban hành có hiệu lực trong một phạm vi lãnh thổ nhất ñịnh.

Tuy có sự phân chia thành cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương và cơ quan hành chính nhà nước ở ñịa phương nhưng các cơ quan hành chính nhà nước này luôn tạo thành một thể thống nhất, quan hệ chặt chẽ với nhau trên nguyên tắc tập trung dân chủ. Hệ thống cơ quan hành chính nhà nước theo các ñơn vị hành chính lãnh thổ ở Việt Nam khá

75

ña dạng về tên gọi dựa theo tên của ñơn vị hành chính lãnh thổ ñó, có thể ñược minh hoạ bằng sơ ñồ sau ñây:

Tuy vậy, ở mỗi cấp cơ quan hành chính nhà nước, các tên gọi của những ñơn vị hành chính tương ñương không giống nhau. ðiều này, một mặt nói lên rằng, tuy cùng cấp nhưng các cơ quan này có những chức năng tương ñồng, nhưng cũng có những chức năng riêng biệt, ñặc thù. Bởi vậy, có sự khác nhau giữa các loại cơ quan hành chính nhà nước ở cùng

Cấp trung ương

Thành phố thuộc

Trung ương

Tỉnh

Quận Thị xã Huyện Thành phố thuộctỉnh

Phường Thị trấn Xã Phường

76

một cấp. Ví dụ: thành phố trực thuộc trung ương có một số chức năng không giống tỉnh. Ngoài những nhiệm vụ và quyền hạn của tỉnh, Thành phố thuộc Trung ương còn phải:

� Tổ chức thực hiện biện pháp phát huy vai trò trung tâm kinh tế- xã hội của ñô thị lớn trong mối liên hệ với các ñịa phương trong vùng, khu vực và cả nước theo phân cấp Chính phủ;

� Chỉ ñạo, tổ chức thực hiện kế hoạch xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng ñô thị; lập quy hoạch tổng thể về xây dựng và phát triển ñô thị, ñưa ra Hội ñồng nhân dân cùng cấp thông qua ñể trình Chính phủ phê duyệt;

� Thực hiện chủ trương, biện pháp tạo nguồn vốn ñể phát triển ñô thị; xây dựng và quản lý thống nhất cơ sở hạ tầng kỹ thuật ñô thị theo quy ñịnh pháp luật;

� Trực tiếp quản lý quỹ ñất ñô thị, việc sử dụng vốn từ quỹ ñất ñô thị phục vụ cho việc xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật ñô thị theo quy ñịnh của pháp luật;

� Quản lý nhà ñô thị; quản lý việc kinh doanh nhà; sử dụng vốn từ quỹ nhà ở thuộc sở hữu nhà nước ở thành phố ñể phát triển nhà ở tại ñô thị; kiểm tra việc chấp hành pháp luật trong việc xây dựng nhà ở tại ñô thị;

� Hướng dẫn, sắp xếp mạng lưới thương mại, dịch vụ ñô thị;

� Có kế hoạch và biện pháp giải quyết việc làm, phòng, chống các tệ nạn xã hội ở ñô thị theo quy ñịnh của pháp luật;

� Tổ chức, chỉ ñạo thực hiện các biện pháp quản lý dân cư ở thành phố và tổ chức ñời sống dân cư ñô thị;

� Tổ chức, chỉ ñạo thực hiện nhiệm vụ bảo ñảm trật tự công cộng, giao thông, bảo vệ môi trường và cảnh quan ñô thị.

3.3 Căn cứ vào tính chất và phạm vi thẩm quyền

Căn cứ vào phạm vi thẩm quyền thì cơ quan hành chính nhà nước ñược phân chia thành: Cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung và cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn.

� Cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung: là cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền giải quyết mọi vấn ñề trong các lĩnh vực khác nhau của ñời sống xã hội, ñối với các ñối tượng khác nhau như cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, công dân. Các cơ quan loại này gồm có Chính phủ và UBND các cấp.

� Cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn: là các cơ quan quản lý theo ngành hay theo chức năng, hoạt ñộng trong một ngành hay một lĩnh vực nhất ñịnh và là cơ quan giúp việc cho cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung.

+ Ở trung ương có các cơ quan sau: các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính

77

phủ;

+ Ở ñịa phương có các cơ quan : các Cục, Sở, Phòng, Ban.

Các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn ñược chia làm hai loại:

Cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn chuyên ngành (cơ quan quản lý theo ngành). Thẩm quyền của các cơ quan này ñược giới hạn trong một ngành hay một vài ngành có liên quan.

Ví dụ: Bộ Công an, Bộ nông nghiệp và phát triển nông thôn.

+ Cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn tổng hợp (cơ quan quản lý l ĩnh vực). ðây là các cơ quan nhà nước có chức năng quản lý chuyên

môn tổng hợp.

Ví dụ: Bộ Kế hoạch và ñầu tư, Bộ Lao ñộng- thương binh và xã hội.

Các cấp

chính quyền

Cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung

Cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn

Cấp Trung ương

Chính phủ Bộ, cơ quan ngang Bộ.

Cấp Tỉnh UBND Tỉnh Sở, cơ quan tương ñương Sở.

Cấp Huyện UBND Huyện Phòng, cơ quan tương ñương Phòng.

Cấp Xã UBND Xã Ban, cơ quan tương ñương Ban.

3.4 Căn cứ vào cách thức tổ chức và giải quyết công việc

Nếu căn cứ vào nguyên tắc tổ chức và giải quyết công việc thì cơ quan hành chính nhà nước chia thành hai loại sau: (ðiều 112, 114, 115 và 124 Hiến pháp 1992)

- Các cơ quan tổ chức và hoạt ñộng theo nguyên tắc tập thể lãnh ñạo: Các cơ quan này thường giải quyết những công việc và quy ñịnh những vấn ñề quan trọng có liên quan ñến nhiều lĩnh vực nên cần có sự bàn bạc, ñóng góp của nhiều thành viên. ðây là các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung bao gồm Chính phủ và UBND các cấp.

78

Trên cơ sở hiến ñịnh (ðiều 115 và 124 Hiến pháp 1992), những vấn ñề quan trọng thuộc thẩm quyền của Chính phủ, hoặc UBND phải ñược thảo luận tập thể và quyết ñịnh theo ña số. Như vậy, người ñứng ñầu các cơ quan này (TTCP, Chủ tịch UBND) có thẩm quyền giải quyết một số vấn ñề thuộc thẩm quyền của Chính phủ hoặc UBND tương ứng.

- Các cơ quan tổ chức và hoạt ñộng theo nguyên tắc lãnh ñạo một người: là các cơ quan tổ chức và hoạt ñộng theo nguyên tắc chế ñộ thủ trưởng một người, ñứng ñầu mỗi cơ quan ñó là thủ trưởng cơ quan như bộ trưởng, giám ñốc các sở, phòng, ban. Họ là những người thay mặt cơ quan ra những quyết ñịnh nhằm thực hiện những nhiệm vụ, công việc và chịu trách nhiệm trước pháp luật.

Các cơ quan hoạt ñộng theo chế ñộ thủ trưởng chủ yếu là những cơ quan ñòi hỏi phải giải quyết công việc mang tính tác nghiệp cao. Quyết ñịnh của thủ trưởng là quyết ñịnh của cơ quan mang tính ñại diện, nhưng chế ñộ trách nhiệm là trách nhiệm cá nhân.

Những người là cấp phó thủ trưởng, người ñứng ñầu các bộ phận cơ quan chỉ là người giúp thủ trưởng cơ quan, thực hiện nhiệm vụ theo sự phân công, phân cấp của thủ trưởng cơ quan. Tuy vậy, quyết ñịnh của thủ trưởng cơ quan là quyết ñịnh cao nhất.

4. HỆ THỐNG CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ N ƯỚC

Sự hình thành và phát triển của các cơ quan hành chính nhà nước phụ thuộc vào nhiều yếu tố. Trong ñó, quan trọng nhất là ñặc ñiểm tổ chức quyền lực nhà nước, ñặc ñiểm phát triển kinh tế xã hội, văn hoá, ñịa lý, dân cư, khoa học kỹ thuật. Hơn nữa, trong từng chế ñộ, trong mỗi giai ñoạn lịch sử, yêu cầu của quản lý nhà nước cũng khác nhau.

Các cơ quan hành chính nhà nước có mối quan hệ chặt chẽ, qua lại với nhau tạo thành một hệ thống thống nhất, toàn vẹn. Mỗi cơ quan hành chính là một khâu không thể thiếu ñược trong chuỗi mắc xích của bộ máy. Tính thống nhất ấy thể hiện:

- Tính thống nhất ở sự bền chặt liên tục, thường xuyên hơn bất kỳ hệ thống cơ quan nào trong bộ máy nhà nước.

- Do tính chất thống nhất về chức năng nghiệp vụ: quản lý nhà nước- chấp hành và ñiều hành.

- Chính phủ là cơ quan trung tâm, chỉ ñạo, ñiều khiển chung ñối với các cơ quan hành chính nhà nước.

Theo Hiến pháp 1992, hệ thống hành chính nhà nước gồm có:

+ Các cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương.

+ Các cơ quan hành chính nhà nước ở ñịa phương.

+ Các ñơn vị cơ sở trực thuộc bộ máy hành chính nhà nước.

79

5. CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ N ƯỚC Ở TRUNG ƯƠNG

5.1 Chính phủ - cơ quan hành chính nhà nước cao nhất

5.1.1 Vị trí pháp lý của Chính phủ

1. Chính phủ là một thiết chế chính trị nắm quyền hành pháp, theo nguyên tắc thống nhất quyền lực nhà nước có sự phân công, phân cấp rành mạch giữa ba quyền: lập, hành và tư pháp, Chính phủ có chức năng cụ thể là:

+ Có quyền lập quy ñể thực hiện các luật do cơ quan lập pháp ñịnh ra;

+ Quản lý công việc hàng ngày của nhà nước;

+ Quyền tổ chức bộ máy hành chính và quản lý bộ máy ñó;

+ Trong phạm vi luật ñịnh, có quyền tham gia vào các dự luật, hỗ trợ Quốc hội trong hoạt ñộng lập pháp.

2. Là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam, Chính phủ thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa xã hội, quốc phòng, an ninh và ñối ngoại của Nhà nước, bảo ñảm hiệu lực của bộ máy nhà nước từ trung ương ñến cơ sở. Là cơ quan ñiều hành cao nhất, Chính phủ chỉ ñạo tập trung, thống nhất các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, các cấp chính quyền ñịa phương. Chính phủ có thẩm quyền quyết ñịnh các vấn ñề có liên quan ñến hoạt ñộng quản lý nhà nước trên phạm vi toàn quốc, trừ các công việc của Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội. (ðiều 112 Hiến pháp 1992 và ðiều 1, Luật tổ chức Chính phủ 2001).

3. Là cơ quan chấp hành của Quốc hội, Chính phủ và các thành viên của Chính phủ chịu sự giám sát của Quốc hội, chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo với Quốc hội. Chính phủ phải trả lời chất vấn của ñại biểu Quốc hội khi Quốc hội hoặc ñại biểu Quốc hội có yêu cầu.

4. Trách nhiệm của Chính phủ và các cơ quan thành viên: Chính phủ do Quốc hội lập ra trong kỳ họp thứ nhất của mỗi khoá Quốc hội. Quốc hội bầu TTCP theo ñề nghị của Chủ tịch nước, giao cho TTCP ñề nghị danh sách các Bộ trưởng và thành viên khác của Chính phủ ñể Quốc hội phê chuẩn. ðiều này xác ñịnh ba yếu tố:

+ Vai trò và trách nhiệm của Chính phủ trước Quốc hội;

+ Vai trò cá nhân của TTCP trong việc lãnh ñạo toàn bộ công việc của Chính phủ và chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Lãnh ñạo toàn bộ hoạt ñộng của Chính phủ là Thủ tướng Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội, có quyền ra Quyết ñịnh xác ñịnh vai trò, trách nhiệm của các thành viên khác trong Chính phủ; xác ñịnh trách nhiệm cá nhân của những thành viên này.

80

+ Trách nhiệm cá nhân Bộ trưởng về lĩnh vực mình phụ trách.

5.1.2 Thẩm quyền của Chính phủ

Thẩm quyền của Chính phủ ñược thể hiện tại ðiều 08- ðiều 19 Luật tổ chức Chính phủ 2001, bao gồm các thẩm quyền trên tất cả các lĩnh vực của ñời sống xã hội như:

- kinh tế; khoa học, công nghệ và môi trường;

- văn hoá, giáo dục, thông tin, thể thao và du lịch;

- y tế và xã hội; dân tộc và tôn giáo;

- quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn xã hội;

- ñối ngoại; tổ chức hệ thống hành chính nhà nước;

- pháp luật và hành chính tư pháp.

Các thẩm quyền trên ñược nghiên cứu cụ thể như sau:

� Quyền sáng kiến lập pháp: Trên cơ sở ñường lối chính sách pháp luật của ðảng và nhà nước, Chính phủ dự thảo:

+ Các văn bản luật trình Quốc hội; các văn bản pháp lệnh trình UBTVQH (ðiều 18 Luật tổ chức Chính phủ 2001). Tuy nhiên, hoạt ñộng này lại không ñược xem là hoạt ñộng quản lý nhà nước bởi vì ñó là một giai ñoạn, một khâu của quá trình lập pháp. ðiều này cho thấy không phải mọi chức năng nhiệm vụ của Chính phủ nói riêng (và cơ quan hành chính nhà nước nói chung) là chức năng quản lý nhà nước;

+ Các dự án kế hoạch nhà nước và ngân sách nhà nước;

+ Các chính sách lớn về ñối nội và ñối ngoại của nhà nước.

� Quyền lập quy: tức là ban hành những văn bản quản lý dưới luật có tính chất quy phạm pháp luật nhằm:

+ ðưa ra các chủ trương, biện pháp ñể thực hiện chính sách, pháp luật;

+ Bảo vệ lợi ích nhà nước;

+ Bảo ñảm trật tự xã hội;

+ Bảo ñảm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân;

Chính phủ có thẩm quyền ban hành Nghị ñịnh. Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội và là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nhà nước nên có trách nhiệm bảo ñảm thi hành Hiến pháp, luật, pháp lệnh và quản lý thống nhất các lĩnh vực cua ñời sống xã hội. Nhân danh tập thể, Chính phủ ban hành Nghị ñịnh ñể thực hiện chức năng, nhiệm vụ

81

nêu trên.

TTCP có thẩm quyền ban hành Quyết ñịnh. ðây là những văn bản ñược ban hành với tư cách cá nhân của người ñứng ñầu Chính phủ, dùng ñể ñiều hành Chính phủ, chỉ ñạo, giám sát hoạt ñộng của mọi cơ quan nhà nước thuộc Chính phủ ở Trung ương và ñịa phương.

Tóm lại, nghiên cứu văn bản Chính phủ và của Thủ tướng Chính phủ cần lưu ý các ñiểm sau ñây:

+ Tuân thủ nguyên tắc “trong cùng một cơ quan, văn bản của toàn tập thể cơ quan bao giờ cũng có giá trị pháp lý cao hơn văn bản cá nhân”

+ Trong các loại văn bản nêu trên, qua khảo sát thực tế, Nghị ñịnh của Chính phủ bao giờ cũng là văn bản pháp quy.

� Quyền quản lý và ñiều hành toàn bộ hoạt ñộng quản lý nhà nước trên tất cả các lĩnh vực của ñời sống xã hội theo ñúng ñường lối, chủ trương chính sách của ðảng, văn bản luật của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội và hệ thống văn bản lập quy của Chính phủ.

� Quyền xây dựng và lãnh ñạo toàn bộ hệ thống tổ chức, các cơ quan quản lý nhà nước từ trung ương tới ñịa phương, từ cơ quan HCNN có thẩm quyền chung ñến cơ quan HCNN có thẩm quyền chuyên môn.

� Quyền tổ chức những ñơn vị sản xuất, kinh doanh theo những hình thức thích hợp, lãnh ñạo các ñơn vị ấy kinh doanh theo ñúng pháp luật.

� Ngoài ra, theo Nghị quyết về việc sửa ñổi, bổ sung Hiến pháp 1992 năm 2001, một số ñiểm mới như sau:

- ðể tránh chồng chéo nhiệm vụ, quyền hạn với Chủ tịch nước, trong nhiệm vụ “thống nhất quản lý công tác ñối ngoại, ñàm phán, kế kết ñiều ước quốc tế Nhà nước CHXHCN Việt Nam” (ðiểm 08, ðiều 112), ñiểm mới của Nghị quyết năm 2001 là: “trừ trường hợp quy ñịnh tại ñiểm 10, ðiều 103”.

- ðể nhấn mạnh nhiệm vụ, quyền hạn quan trọng, thuộc tổ chức cơ cấu Chính phủ, việc Thủ tướng Chính phủ “ðề nghị thành lập, bãi bỏ các Bộ và các cơ quan ngang Bộ; trình phê chuẩn ñề nghị về việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng, Bộ trưởng, các thành viên khác của Chính phủ” (ðiểm 02, ðiều 114 Hiến pháp 1992) không còn ñược quyết ñịnh bởi Ủy ban thường vụ Quốc hội (trong thời gian Quốc hội không họp), mà tập trung duy nhất vào nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất là Quốc hội.

- ðể tập trung một mối quản lý nhà nước của Chính phủ, việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương ñược thực hiện bởi các chủ thể: Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và thủ trưởng cơ quan ngang Bộ. Riêng thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, tuy nhiên, không còn thẩm quyền này.

82

5.1.3 Cơ cấu tổ chức Chính phủ

- Theo ðiều 02 Luật tổ chức Chính phủ, cơ cấu tổ chức Chính phủ gồm có:

+ Các Bộ.

+ Các cơ quan ngang Bộ

Bộ và các cơ quan ngang Bộ do Quốc hội thành lập theo ñề nghị của TTCP.

- Tuy nhiên, phân tích vị trí pháp lý của từng chủ thể trong cơ cấu Chính phủ, ta có:

+ Chính phủ với tư cách tập thể cơ quan;

+ Thủ tướng Chính phủ, các Phó thủ tướng Chính phủ;

+ Các Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ;

Theo quy ñịnh của pháp luật thì Thủ tướng Chính phủ bắt buộc phải là ñại biểu Quốc hội. Nhiệm kỳ của Chính phủ theo nhiệm kỳ của Quốc hội. Khi Quốc hội hết nhiệm kỳ, Chính phủ tiếp tục hoạt ñộng ñến khi Quốc hội khóa mới thành lập Chính phủ mới. Chính phủ hoạt ñộng bằng 3 hình thức căn bản. Hiệu lực của hoạt ñộng Chính phủ là kết quả tổng hợp của cả 3 hình thức, hoạt ñộng sau ñây:

+ Hoạt ñộng của tập thể Chính phủ: phiên họp Chính phủ

+ Sự chỉ ñạo ñiều hành của TTCP và các phó Thủ tướng (theo sự phân công của TTCP).

+ Sự hoạt ñộng của các Bộ trưởng với tư cách là thành viên tham gia vào hoạt ñộng Chính phủ, ñồng thời cũng là người ñứng ñầu một Bộ hay cơ quan ngang Bộ.

- Chính phủ chỉ hoạt ñộng dưới hai danh nghĩa: tập thể Chính phủ, hoặc cá nhân TTCP. Không có danh nghĩa thường vụ hay thường trực Chính phủ bởi vì theo Luật tổ chức Chính phủ hiện hành, không có cơ quan thường trực Chính phủ.

- Chính phủ là cơ quan làm việc theo chế ñộ tập thể, những vấn ñề quan trọng của Chính phủ phải ñược thảo luận và quyết ñịnh theo ña số (ðiều 19 Luật tổ chức Chính phủ 2001).

- Các vấn ñề ñưa ra Chính phủ thảo luận phải là vấn ñề trọng yếu nhất có ý nghĩa quốc gia, có tầm chiến lược, kinh tế, khoa học kỹ thuật chung cho cả nước, cho các ngành và các ñịa phương.

5.1.4 Nhiệm vụ và quyền hạn của TTCP

Thủ tướng Chính phủ là người ñứng ñầu Chính phủ, lãnh ñạo công tác của Chính phủ, các thành viên Chính phủ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch UBND các cấp.

83

Thẩm quyền của TTCP ñược quy ñịnh trong ñiều 114, Hiến pháp 1992 (sửa ñổi, bổ sung năm 2001) và ðiều 20, Luật tổ chức Chính phủ 2001, bao gồm:

1. Lãnh ñạo công tác của Chính phủ, các thành viên Chính phủ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp:

a) Quyết ñịnh các chủ trương, biện pháp cần thiết ñể lãnh ñạo và ñiều hành hoạt ñộng của Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương ñến cơ sở;

b) Chỉ ñạo việc xây dựng các dự án luật trình Quốc hội, các dự án pháp lệnh trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội; các văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ;

c) Quy ñịnh chế ñộ làm việc của Thủ tướng với thành viên Chính phủ, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;

d) Chỉ ñạo, phối hợp hoạt ñộng của các thành viên Chính phủ; quyết ñịnh những vấn ñề có ý kiến khác nhau giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;

ñ) ðôn ñốc, kiểm tra việc thực hiện những quyết ñịnh của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ và Thủ tướng ở các ngành, các cấp;

2. Triệu tập và chủ toạ các phiên họp của Chính phủ;

3. ðề nghị Quốc hội thành lập hoặc bãi bỏ các Bộ, cơ quan ngang Bộ; trình Quốc hội phê chuẩn ñề nghị về việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức, cho từ chức vì lý do sức khoẻ hoặc lý do khác ñối với Phó Thủ tướng, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ; trong thời gian Quốc hội không họp trình Chủ tịch nước quyết ñịnh tạm ñình chỉ công tác của Phó Thủ tướng, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ;

4. Thành lập hội ñồng, ủy ban thường xuyên hoặc lâm thời khi cần thiết ñể giúp Thủ tướng nghiên cứu, chỉ ñạo, phối hợp giải quyết những vấn ñề quan trọng, liên ngành;

5. Bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Thứ trưởng và chức vụ tương ñương; phê chuẩn việc bầu cử các thành viên Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; miễn nhiệm, ñiều ñộng, cách chức Chủ tịch, các Phó Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; phê chuẩn việc miễn nhiệm, bãi nhiệm các thành viên khác của Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;

6. Quyết ñịnh các biện pháp cải tiến lề lối làm việc, hoàn thiện bộ máy quản lý nhà nước, ñề cao kỷ luật, ngăn ngừa và kiên quyết ñấu tranh chống tham nhũng, lãng phí, quan liêu, hách dịch, cửa quyền trong bộ máy và trong cán bộ, công chức, viên chức nhà nước;

7. ðình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, quyết ñịnh, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân và Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với Hiến pháp, luật và các văn bản của các cơ quan nhà nước

84

cấp trên;

8. ðình chỉ việc thi hành những nghị quyết của Hội ñồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với Hiến pháp, luật và các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên, ñồng thời ñề nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội bãi bỏ;

9. Thực hiện chế ñộ báo cáo trước nhân dân về những vấn ñề quan trọng thông qua những báo cáo của Chính phủ trước Quốc hội, trả lời của Chính phủ ñối với chất vấn của ñại biểu Quốc hội và ý kiến phát biểu với cơ quan thông tin ñại chúng.

Thủ tướng Chính phủ chỉ ñạo, phối hợp hoạt ñộng của các thành viên khác của Chính phủ. Trong phạm vi thẩm quyền của mình, TTCP ban hành văn bản quyết ñịnh.

ðể ñảm bảo vai trò chỉ ñạo của TTCP, ñồng thời phát huy khả năng sáng tạo chủ ñộng của các phó TTCP và các Bộ trưởng, cần phải:

+ Phó Thủ tướng ñược phân công phụ trách khối hay lĩnh vực hoặc giúp Thủ tướng chỉ ñạo việc phối hợp các công việc giữa các Bộ trưởng phải bảo ñảm sự lãnh ñạo thống nhất của TTCP.

+ Trong phạm vi quyền hạn ñược quy ñịnh và ñược giao, các phó TTCP và các Bộ trưởng phải chủ ñộng trong hoạt ñộng của mình. Tuy vậy, vẫn phải ñảm bảo việc phối hợp và ñiều hoà chung trong Chính phủ, bởi vì quyết ñịnh của tập thể Chính phủ là quyết ñịnh cao nhất của cơ quan hành pháp nước CHXHCN Việt Nam.

Nhìn chung, Chính phủ với tư cách là tập thể cơ quan, thể hiện và ñại diện toàn thể ý chí của Chính phủ có những nhiệm vụ quyền hạn chung, bao trùm các công tác quản lý nhà nước trên tất cả các lĩnh vực của ñời sống xã hội. Trong ñó, người ñứng ñầu cơ quan là Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền lãnh ñạo công tác Chính phủ, chỉ ñạo, ñôn ñốc kiểm tra cũng như chỉ thị giải quyết những vấn ñề cấp bách, khẩn trương trong hoạt ñộng Chính phủ.

5.2 Bộ, cơ quan ngang Bộ

5.2.1 Quan niệm về Bộ, cơ quan ngang Bộ

Bộ, cơ quan ngang Bộ (gọi tắt là Bộ) ) là cơ quan của Chính phủ, là cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền chuyên môn ở trung ương, là cơ quan chuyên môn ñược tổ chức theo chế ñộ thủ trưởng một người, ñứng ñầu là các Bộ trưởng (hay Chủ nhiệm ủy ban, Thống ñốc). Các cơ quan cấp Bộ thực hiện chức năng quản lý nhà nước theo ngành (quản lý chức năng, quản lý liên ngành) hay ñối với lĩnh vực (quản lý tổng hợp) trên phạm vi toàn quốc (ðiều 6 Luật tổ chức Chính phủ 2001). Ngoài ra, Bộ, cơ quan ngang Bộ còn thực hiện chức năng quản lý nhà nước các dịch vụ công trong các ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ. Cụ thể như sau:

- Bộ quản lý theo lĩnh vực là cơ quan quản lý nhà nước ở Trung ương của Chính phủ

85

thực hiện chức năng quản lý nhà nước theo từng lĩnh vực lớn, ví dụ như: kế hoạch, tài chính, khoa học, công nghệ, lao ñộng, ngoại giao và tổ chức nội vụ. Các lĩnh vực này liên quan ñến hoạt ñộng tất cả các Bộ, các cấp quản lý nhà nước, tổ chức xã hội và công dân.

- Bộ quản lý theo lĩnh vực có những nhiệm vụ:

+ Giúp Chính phủ nghiên cứu và xây dựng chiến lược kinh tế-xã hội chung;

+ Xây dựng các dự án kế hoạch tổng hợp và cân ñối liên ngành; xây dựng các quy ñịnh chính sách, chế ñộ chung;

+ Kiểm tra và bảo ñảm sự chấp hành thống nhất pháp luật trong hoạt ñộng của các Bộ và các cấp về lĩnh vực mình quản lý;

+ Phục vụ và tạo ñiều kiện cho các Bộ quản lý ngành hoàn thành nhiệm vụ.

- Bộ quản lý ngành là cơ quan Nhà nước Trung ương của Chính phủ, có trách nhiệm quản lý những ngành kinh tế-kỹ thuật, văn hoá, xã hội, ví dụ như: nông nghiệp, công nghiệp, giao thông vận tải, xây dựng, thương mại, văn hoá thông tin, giáo dục, y tế. Bộ quản lý ngành có thể tập hợp với nhau thành một hoặc một nhóm liên quan rộng. Nó có trách nhiệm chỉ ñạo toàn diện các cơ quan, ñơn vị hành chính sự nghiệp, kinh doanh do mình quản lý về mặt nhà nước.

5.2.2 Cơ cấu tổ chức của Bộ

Các tổ chức giúp Bộ trưởng quản lý nhà nước gồm:

a) Vụ;

b) Văn phòng;

c) Thanh tra;

Ngoài ra, một số Bộ, cơ quan ngang Bộ có thể có thêm

d) Cục;

ñ) Tổng cục và tương ñương;

e) Cơ quan ñại diện của Bộ ở ñịa phương và ở nước ngoài.

Các tổ chức sự nghiệp nhà nước trực thuộc Bộ.

Các tổ chức sự nghiệp nhà nước quy ñịnh chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ chỉ bao gồm các tổ chức sự nghiệp phục vụ quản lý nhà nước và báo, tạp chí, cơ sở ñào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức của Bộ.

86

Các tổ chức sự nghiệp khác hiện có ñã ñược cấp có thẩm quyền thành lập, Bộ trưởng trình Thủ tướng Chính phủ ban hành danh sách các tổ chức sự nghiệp ñó.

Số lượng cấp phó của người ñứng ñầu các tổ chức thuộc không quá 03 người.

a) Vụ

1. Vụ ñược thành lập ñể tham mưu giúp Bộ trưởng thực hiện chức năng quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực.

2. Việc thành lập vụ theo yêu cầu một vụ ñược giao nhiều việc có mối quan hệ liên thông với nhau, nhưng một việc không giao cho nhiều vụ trong cùng cơ cấu tổ chức của Bộ.

3. Có thể thành lập phòng trong vụ trên nguyên tắc vụ ñược giao tham mưu, tổng hợp nhiều lĩnh vực tương ñối ñộc lập. Những vụ thành lập phòng ñược quy ñịnh tại nghị ñịnh quy ñịnh chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ.

4. Vụ không có con dấu; Vụ trưởng ñược ký các văn bản hành chính về chuyên môn, nghiệp vụ thuộc lĩnh vực do vụ chịu trách nhiệm và ñóng dấu của Bộ theo thừa lệnh của Bộ trưởng.

b) Văn phòng Bộ

1. Văn phòng Bộ thực hiện chức năng giúp Bộ trưởng theo dõi, ñôn ñốc các tổ chức, cơ quan, ñơn vị trực thuộc thực hiện chương trình, kế hoạch công tác của Bộ; tổng hợp tình hình thực hiện chương trình, kế hoạch công tác của Bộ.

2. Tổ chức thực hiện công tác hành chính, văn thư, lưu trữ; quản lý cơ sở vật chất kỹ thuật, tài sản, kinh phí hoạt ñộng, bảo ñảm phương tiện, ñiều kiện làm việc; phục vụ chung cho hoạt ñộng của Bộ và công tác quản trị nội bộ.

3. Thực hiện các nhiệm vụ khác do pháp luật quy ñịnh hoặc do Bộ trưởng giao.

4. Văn phòng Bộ ñược thành lập phòng và tổ chức tương ñương (sau ñây gọi chung là phòng) theo các lĩnh vực công tác thuộc văn phòng.

5. Văn phòng Bộ có con dấu riêng ñể giao dịch; Chánh văn phòng ñược ký các văn bản hành chính theo uỷ quyền hoặc thừa lệnh của Bộ trưởng.

c) Thanh tra Bộ

1. Thanh tra Bộ ñược thành lập ñể giúp Bộ trưởng thực hiện chức năng thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ theo quy ñịnh của pháp luật về thanh tra.

2. Thanh tra Bộ ñược thành lập phòng.

3. Thanh tra Bộ có con dấu riêng; Chánh Thanh tra ñược ký các văn bản hành chính

87

theo uỷ quyền hoặc thừa lệnh của Bộ trưởng và ñược xử lý vi phạm hành chính theo quy ñịnh của pháp luật.

d) Cục thuộc Bộ

1. Cục ñược thành lập ñể tham mưu giúp Bộ trưởng quản lý nhà nước chuyên sâu, ổn ñịnh và thực thi nhiệm vụ quản lý nhà nước ñối với ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ.

2. ðối tượng quản lý của cục là những tổ chức và cá nhân hoạt ñộng liên quan ñến chuyên ngành, lĩnh vực, chịu sự ñiều chỉnh của pháp luật về chuyên ngành, lĩnh vực ñó; phạm vi hoạt ñộng của cục không nhất thiết ở tất cả các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.

3. Cơ cấu tổ chức của cục, gồm:

a) Phòng;

b) Văn phòng;

c) Tổ chức sự nghiệp nhà nước trực thuộc (nếu có).

Cục ñược giao thực thi nhiệm vụ, quyền hạn quản lý nhà nước ñối với ngành, lĩnh vực phân cấp hạn chế cho ñịa phương, có thể ñược thành lập chi cục thuộc cục. Những cục có chi cục ñược quy ñịnh trong nghị ñịnh quy ñịnh chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ. Khi cần thành lập mới thì Bộ quản lý ngành trình Thủ tướng Chính phủ cho phép và giao cho Bộ trưởng quyết ñịnh thành lập.

Việc thành lập tổ chức thanh tra thuộc cục ñể thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành ñược thực hiện theo quy ñịnh của pháp luật về thanh tra.

4. Cục có tư cách pháp nhân, có tài khoản và con dấu riêng; Cục trưởng ñược ban hành văn bản cá biệt, văn bản quy phạm nội bộ thuộc chuyên ngành, lĩnh vực do cục chịu trách nhiệm và không ñược ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

5. Việc thành lập cục theo yêu cầu chức năng, nhiệm vụ, trên nguyên tắc có ñối tượng quản lý chuyên ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ và thực hiện theo quy ñịnh của pháp luật.

ñ) Tổng cục và tổ chức tương ñương thuộc Bộ

1. Tổng cục và tương ñương (sau ñây gọi chung là tổng cục) ñược thành lập ñể tham mưu giúp Bộ trưởng quản lý nhà nước chuyên sâu, ổn ñịnh và thực thi nhiệm vụ quản lý nhà nước ñối với ngành, lĩnh vực lớn, phức tạp không phân cấp hoặc phân cấp hạn chế cho ñịa phương thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ.

2. ðối tượng quản lý của tổng cục là những tổ chức và cá nhân hoạt ñộng liên quan ñến chuyên ngành, lĩnh vực, chịu sự ñiều chỉnh của pháp luật về chuyên ngành, lĩnh vực ñó.

88

3. Cơ cấu tổ chức của tổng cục, gồm:

a) Vụ;

b) Văn phòng;

c) Thanh tra;

d) Tổ chức sự nghiệp nhà nước trực thuộc.

ðối với tổng cục ñược tổ chức và quản lý theo hệ thống ngành dọc, cần có các cục trực thuộc ñặt ở ñịa phương hoặc ñối với những tổng cục cần có cục quản lý chuyên ngành trực thuộc ñược quy ñịnh tại quyết ñịnh thành lập và quy ñịnh chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của tổng cục.

4. Tổng cục có tư cách pháp nhân, có tài khoản và con dấu riêng; Tổng cục trưởng ñược ban hành văn bản cá biệt, văn bản quy phạm nội bộ và không ñược ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

5. Tổng cục ñược thành lập theo yêu cầu chức năng, nhiệm vụ, trên nguyên tắc có ñối tượng quản lý chuyên ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ và thực hiện theo quy ñịnh của pháp luật.

e) Tổ chức sự nghiệp nhà nước thuộc Bộ

1. Việc thành lập tổ chức sự nghiệp nhà nước thuộc Bộ ñể phục vụ nhiệm vụ quản lý nhà nước của Bộ hoặc ñể thực hiện một số dịch vụ công có ñặc ñiểm, tính chất quan trọng cần thiết do Bộ ñảm nhiệm.

Chỉ thành lập tổ chức sự nghiệp nhà nước thuộc Bộ khi loại dịch vụ công ñó nhà nước chưa chuyển giao cho các tổ chức ngoài khu vực nhà nước ñảm nhiệm hoặc loại dịch vụ công ñó các tổ chức ngoài khu vực nhà nước không thực hiện hoặc không ñủ khả năng thực hiện.

ðối với những ngành, lĩnh vực ñã có quy hoạch mạng lưới tổ chức sự nghiệp ñược cấp có thẩm quyền phê duyệt thì việc thành lập tổ chức sự nghiệp nhà nước phải phù hợp với quy hoạch mạng lưới tổ chức ñó.

2. Tổ chức sự nghiệp nhà nước không có chức năng quản lý nhà nước.

3. Tổ chức sự nghiệp nhà nước ñược tự chủ và tự chịu trách nhiệm về nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính theo quy ñịnh của pháp luật và chịu sự quản lý nhà nước của các Bộ chức năng theo từng ngành, lĩnh vực.

4. Tổ chức sự nghiệp nhà nước có tư cách pháp nhân, con dấu và tài khoản riêng.

5.2.3 Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ

89

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ (dưới ñây gọi chung là Bộ trưởng) là thành viên Chính phủ, là người ñứng ñầu và lãnh ñạo một Bộ.

Bộ trưởng, một mặt là thành viên của Chính phủ, tham gia quyết ñịnh những vấn ñề thuộc thẩm quyền chung của Chính phủ; mặt khác là thủ trưởng người ñứng ñầu Bộ thực hiện quyền hành pháp, tức là người ñứng ñầu hệ thống hành chính Nhà nước ñối với ngành hay lĩnh vực, ñể quản lý ngành hay lĩnh vực ñược giao trong phạm vi cả nước.

Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ chịu sự lãnh ñạo của Thủ tướng Chính phủ, chịu trách nhiệm trước Thủ tướng Chính phủ, trước Quốc hội về quản lý nhà nước các ngành, lĩnh vực và tham gia vào hoạt ñộng của tập thể Chính phủ; quản lý nhà nước các dịch vụ công trong phạm vi cả nước và các công tác khác ñược giao.

Cấp phó của người ñứng ñầu Bộ, cơ quan ngang Bộ (dưới ñây gọi chung là Thứ trưởng) có trách nhiệm giúp Bộ trưởng theo dõi, chỉ ñạo một số mặt công tác theo sự phân công của Bộ trưởng và chịu trách nhiệm trước Bộ trưởng về nhiệm vụ ñược phân công. Khi Bộ trưởng vắng mặt, một Thứ trưởng ñược Bộ trưởng ủy nhiệm thay Bộ trưởng giải quyết công việc của Bộ và Bộ trưởng. Số lượng Thứ trưởng ở mỗi Bộ không quá bốn người. Trường hợp ñặc biệt do Thủ tướng Chính phủ quyết ñịnh.

5.2.4 Mối quan hệ giữa ngành và Bộ

- Bộ là một phạm trù tổ chức nhà nước, là cơ quan Trung ương quản lý nhà nước, hoạt ñộng theo nguyên tắc tổ chức hành chính nhà nước.

- Ngành (ví dụ như ngành kinh tế-kỹ thuật) là một phạm trù kinh tế, và các tổ chức liên hiệp ngành, hoạt ñộng theo nguyên tắc và phương thức kinh doanh.

- Không nhất thiết khi có một ngành hình thành do chuyên môn hoá ngày càng sâu thì phải có một Bộ chủ quản. Bởi vì trên thực tế, do xu hướng ngày càng mở rộng quyền tự chủ kinh doanh cho ñơn vị sản xuất, doanh nghiệp, cho nên ngày càng xuất hiện nhiều ngành phân chia rất hẹp. ðiều ñó, cần sự quản lý bao quát hơn của Bộ, chứ không phải lúc nào cũng thành lập một Bộ riêng. Ngoài ra, trong quan hệ giữa các Bộ, cơ quan ngang Bộ, nếu có mối liên hệ với nhau, phải có trách nhiệm tôn trọng quyền quản lý của nhau, phối hợp thực hiện những nhiệm vụ chung của nhà nước.

5.3 Các cơ quan thuộc Chính phủ

5.3.1 Quan niệm về các cơ quan thuộc Chính phủ

Là những cơ quan do Chính phủ thành lập nhằm thực hiện các hoạt ñộng sự nghiệp mà Chính phủ không thể giao về cho ñịa phương quản lý nhưng cũng không cần thiết phải cơ quan hoạt ñộng ñộng lập như các Bộ, cơ quan ngang Bộ. Nếu ñược giao quyền, cơ quan thuộc Chính phủ có thể thực hiện chức năng quản lý nhà nước trong một số ngành, lĩnh vực hẹp, ñặc thù của ñời sống xã hội. Thủ trưởng các cơ quan này không phải là thành viên của Chính phủ, có quyền tham dự các phiên họp của Chính phủ nhưng không có quyền biểu quyết.

90

5.3.2 Phân loại và cơ cấu tổ chức của các cơ quan thuộc Chính phủ

� Cơ quan quản lý ngành, lĩnh vực:

� Là hệ thống cơ quan thuộc Chính phủ:

+ Thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực;

+ Quản lý nhà nước các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực và thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể về ñại diện chủ sở hữu phần vốn của nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước theo quy ñịnh của pháp luật.

� Cơ cấu tổ chức của loại cơ quan thuộc Chính phủ này gồm:

a) Vụ, văn phòng, thanh tra;

b) Cục (không nhất thiết các cơ quan ñều có);

c) Các tổ chức sự nghiệp.

� Cách thức hoạt ñộng:

ðối với các tổ chức bộ phận thuộc cơ quan này này áp dụng nguyên tắc tổ chức và hoạt ñộng như ñối với các tổ chức thuộc cơ cấu tổ chức của bộ, cơ quan ngang bộ. Vì vậy, văn phòng của cơ quan thuộc Chính phủ loại này có con dấu riêng; cơ cấu tổ chức của văn phòng có thể có phòng.

� Cơ quan thực hiện hoạt ñộng sự nghiệp:

� Là hệ thống cơ quan thuộc Chính phủ hoạt ñộng sự nghiệp ñể phục vụ nhiệm vụ quản lý nhà nước của Chính phủ hoặc thực hiện một số dịch vụ công có ñặc ñiểm, tính chất quan trọng mà Chính phủ phải trực tiếp chỉ ñạo; thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể về ñại diện chủ sở hữu phần vốn của nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước theo quy ñịnh của pháp luật.

� Cơ cấu tổ chức của loại cơ quan thuộc Chính phủ này gồm :

a) Ban;

b) Văn phòng;

c) Các tổ chức sự nghiệp.

� Về nguyên tắc, tổ chức quy ñịnh tại Ban không có phòng trực thuộc, không có con dấu riêng. Trường hợp cần thiết phải lập phòng trong tổ chức này, Chính phủ sẽ quy ñịnh cụ thể trong Nghị ñịnh quy ñịnh chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của từng cơ quan thuộc Chính phủ. Tuy nhiên, văn phòng của cơ quan thuộc Chính phủ loại này vẫn có con dấu riêng; cơ cấu tổ chức của văn phòng có thể có phòng.

91

5.3.3 Nhiệm vụ, quyền hạn các cơ quan thuộc Chính phủ

Theo Nghị ñịnh 30/CP (01/4/2003) của Chính phủ về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, các cơ quan thuộc Chính phủ có những nhiệm vụ, quyền hạn chung trên các lĩnh vực tương ứng như sau:

� Về chiến lược, chương trình, quy hoạch, kế hoạch

a) Trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ chiến lược, quy hoạch, các chương trình, kế hoạch dài hạn, năm năm và hàng năm, các dự án quan trọng của cơ quan; tổ chức thực hiện chiến lược, quy hoạch, chương trình, kế hoạch sau khi ñược phê duyệt;

b) Tham gia thẩm ñịnh các ñề án, dự án quan trọng thuộc chuyên môn, nghiệp vụ theo yêu cầu của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ;

c) Quyết ñịnh các dự án ñầu tư thuộc thẩm quyền theo quy ñịnh của pháp luật.

� Ban hành, hướng dẫn, kiểm tra và tổ chức thực hiện các tiêu chuẩn, quy trình, quy phạm chuyên môn, nghiệp vụ và ñịnh mức kinh tế - kỹ thuật ñược áp dụng trong các tổ chức, ñơn vị trực thuộc theo quy ñịnh của pháp luật về quản lý nhà nước ñối với ngành, lĩnh vực;

� Về hợp tác quốc tế:

a) Trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ việc ñàm phán, ký, gia nhập, phê duyệt ñiều ước quốc tế theo quy ñịnh của pháp luật;

b) Tổ chức thực hiện các ñiều ước quốc tế theo sự phân công của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ;

c) Tổ chức thực hiện và kiểm tra việc thực hiện các chương trình, dự án quốc tế tài trợ theo quy ñịnh của pháp luật;

d) Cử cán bộ, công chức, viên chức thuộc quyền quản lý và ñoàn công tác ra nước ngoài theo kế hoạch hợp tác quốc tế;

ñ) Tham gia các hội nghị, hội thảo, chương trình, kế hoạch hợp tác quốc tế theo quy ñịnh của pháp luật.

� Quyết ñịnh và chỉ ñạo việc thực hiện chương trình cải cách hành chính theo mục tiêu và nội dung chương trình cải cách hành chính nhà nước ñã ñược Thủ tướng Chính phủ phê duyệt.

� Hướng dẫn, kiểm tra và chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện dịch vụ công theo quy ñịnh của pháp luật.

� Về chế ñộ thông tin, báo cáo:

92

a) Tổ chức công tác thông tin, tuyên truyền, phổ biến các nhiệm vụ chính trị, chính sách, chế ñộ và pháp luật của nhà nước thuộc ngành, lĩnh vực ñược giao;

b) Thực hiện chế ñộ báo cáo với Thủ tướng Chính phủ hoặc Bộ trưởng quản lý ngành, lĩnh vực theo quy ñịnh của Chính phủ.

� Về tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức, viên chức nhà nước:

a) Trình Chính phủ ban hành nghị ñịnh quy ñịnh chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của cơ quan;

b) Trình Thủ tướng Chính phủ quyết ñịnh về thành lập mới, tổ chức lại, giải thể các tổ chức, ñơn vị thuộc cơ cấu tổ chức của cơ quan;

c) Quy ñịnh chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức và mối quan hệ công tác của các tổ chức, ñơn vị trực thuộc;

d) Trình Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ;

ñ) Bổ nhiệm có thời hạn 5 năm (hết thời hạn ñó sẽ tiến hành bổ nhiệm lại), miễn nhiệm, kỷ luật người ñứng ñầu và cấp phó của người ñứng ñầu các tổ chức, ñơn vị trực thuộc theo quy ñịnh của pháp luật; quy ñịnh thẩm quyền và trách nhiệm của người ñứng ñầu tổ chức, ñơn vị trực thuộc;

e) Quyết ñịnh và tổ chức thực hiện các biện pháp cụ thể ñể tăng cường kỷ luật, kỷ cương hành chính trong cán bộ, công chức, viên chức thuộc thẩm quyền; chống tham nhũng, lãng phí và mọi biểu hiện quan liêu, hách dịch, cửa quyền trong hoạt ñộng của cơ quan;

g) Tổ chức thực hiện công tác ñào tạo, bồi dưỡng, tuyển dụng, sử dụng, ñiều ñộng, luân chuyển, nghỉ hưu, khen thưởng, kỷ luật và các chế ñộ khác ñối với cán bộ, công chức, viên chức và người lao ñộng thuộc thẩm quyền quản lý theo quy ñịnh của pháp luật;

h) Kiểm tra việc chấp hành chính sách, pháp luật và nhiệm vụ ñược giao ñối với cán bộ, công chức, viên chức và người lao ñộng thuộc thẩm quyền quản lý; giải quyết khiếu nại, tố cáo liên quan tới cán bộ, công chức

� Về quản lý tài chính, tài sản :

a) Xây dựng dự toán ngân sách hàng năm của cơ quan ñể trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo quy ñịnh của pháp luật;

b) Quyết ñịnh phân bổ, kiểm tra việc chi tiêu, chịu trách nhiệm quyết toán và có quyền ñiều chỉnh trong phạm vi tổng mức thu chi tài chính ñược phê duyệt ñể thực hiện nhiệm vụ ñược giao nhưng không ñược thay ñổi mục tiêu kế hoạch ñược duyệt;

93

c) Thực hiện công tác quản lý tài chính, kế toán theo quy ñịnh của pháp luật;

d) Quản lý và sử dụng có hiệu quả tài sản nhà nước giao.

5.3.4 Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ

� Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ là người ñứng ñầu và lãnh ñạo một cơ quan thuộc Chính phủ; chịu trách nhiệm trước Thủ tướng Chính phủ, trước Chính phủ về việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan mình;

Khác với Bộ trưởng và thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ không ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Việc ký ban hành văn bản quy phạm pháp luật ñể thực hiện quản lý nhà nước ñối với những vấn ñề thuộc ngành, lĩnh vực mà cơ quan thuộc Chính phủ ñang quản lý do Thủ tướng Chính phủ quyết ñịnh.

� Phó Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ là người giúp Thủ trưởng cơ quan chỉ ñạo một số mặt công tác và chịu trách nhiệm trước Thủ trưởng về nhiệm vụ ñược phân công. Khi Thủ trưởng vắng mặt, một Phó Thủ trưởng ñược Thủ trưởng ủy nhiệm lãnh ñạo hoạt ñộng của cơ quan. Số lượng Phó Thủ trưởng ở mỗi cơ quan thuộc Chính phủ không quá 3 người. Trường hợp ñặc biệt do Thủ tướng Chính phủ quyết ñịnh.

5.4 Phân biệt Bộ (Bộ, cơ quan ngang Bộ) và cơ quan thuộc Chính phủ

Có một số chức năng của cơ quan thuộc chính phủ tương tự như chức năng của Bộ và các cơ quan ngang Bô (gọi chung là cấp Bộ). Thậm chí về cơ cấu tổ chức, các cơ quan quản lý ngành, lĩnh vực thuộc Chính phủ rất giống với cơ cấu tổ chức của Bộ. Tuy nhiên, ta vẫn có thể phân biệt giữa Bộ và Bộ trưởng bởi các ñặc trưng của từng loại như sau:

� Nếu cơ quan cấp Bộ là cơ quan của Chính phủ thì các cơ quan thuộc Chính phủ là hệ thống cơ quan trực thuộc;

� Bộ trưởng (kể cả thủ trưởng cơ quan ngang Bộ) là thành viên của Chính phủ, còn thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ thì không;

� Bộ trưởng có quyền biểu quyết trong các phiên họp Chính phủ;

� Bộ trưởng không chỉ chịu trách nhiệm trước Thủ tướng Chính phủ mà còn chịu trách nhiệm trước Quốc hội về quản lý ngành và lĩnh vực trong phạm vi, lĩnh vực ñược giao;

� Bộ trưởng phải chịu sự chất vấn của Quốc hội khi cần, còn thủ trưởng các cơ quan thuộc Chính phủ có trách nhiệm báo cáo với Thủ tướng (hoặc phó Thủ tướng) ñể các vị có thẩm quyền này trả lời trước Quốc hội;

� Việc thành lập hoặc bãi bỏ các cơ quan Bộ, ngang Bộ khá phức tạp, cần có ý kiến của Quốc hội; trong khi ñó việc thành lập hoặc bãi bỏ các cơ quan thuộc Chính phủ do Chính phủ quyết ñịnh;

� Theo pháp luật hiện hành, Bộ trưởng có quyền ký ban hành văn bản quy phạm pháp luật

94

còn thủ trưởng các cơ quan thuộc Chính phủ thì không có thẩm quyền này.

6. CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ N ƯỚC Ở ðỊA PHƯƠNG

♦ Khái niệm: Cơ quan hành chính nhà nước ở ñịa phương là những cơ quan hành chính nhà nước thay mặt chính quyền ở ñịa phương.

♦ Phân cấp: Các cơ quan HCNN ở ñịa phương ñược chia thành ba cấp

- Cơ quan hành chính nhà nước cấp tỉnh: tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;

- Cơ quan hành chính nhà nước cấp huyện: quận, huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh hoặc trực thuộc thành phố thuộc trung ương;

- Cơ quan hành chính nhà nước cấp xã: xã, phường, thị trấn.

Trên thực tế, ở các ñịa phương cơ sở ñều có các ấp, thôn, bản hoạt ñộng gần giống như một cấp hành chính ñịa phương thứ tư. Tuy nhiên, về mặt pháp lý, cơ quan hành chính nhà nước ở ñịa phương chỉ có 3 cấp tỉnh, huyện, xã.

♦ Lý luận về các cơ quan nhà nước ở ñịa phương:

- Các cơ quan nhà nước ở ñịa phương không phải là "cơ quan của ñịa phương". Quyền lực nhà nước là tập trung thống nhất. ðây là những cơ quan thay mặt cho nhà nước ở ñịa phương ñể thực hiện chức năng quản lý ở ñịa phương theo luật ñịnh.

- Các cơ quan nhà nước ở ñịa phương ñược hình thành từ trong quá trình lịch sử, gắn bó với các ñiều kiện ñịa lý, kinh tế, văn hoá, xã hội, cách thức tổ chức bộ máy nhà nước.Khác với một số nhà nước khác trên thế giới, chỉ có hai cấp chính quyền ñịa phương là tỉnh và huyện, bộ máy chính quyền ñịa phương của nước ta ñược tổ chức theo 3 cấp. Lý luận sự cần thiết về vai trò và chức năng của cấp xã ñã ñược chứng minh rõ ràng từ trong lịch sử lập pháp Việt Nam: có những chức năng của nhà nước chỉ thực hiện ñược ở cấp xã, nên thực hiện ở cấp xã hoặc chỉ thực hiện có hiệu quả ở cấp xã. Hương ước cấp xã là một ví dụ sinh ñộng. Tương tự như vậy, ñối với cấp huyện và cấp tỉnh cũng sinh ra từ sự ñòi hỏi của quản lý và các ñiều kiện khác nêu trên. Vì vậy, tất yếu cần có một nhận thức ñúng hơn về chính quyền ñịa phương. Chính quyền ñịa phương không chỉ là những cơ quan thực hiện những chức năng mà cơ quan trung ương khi trung ương không thể thực hiện ñược như một "cánh tay nối dài", chúng còn có vai trò và sứ mệnh riêng.

♦ Nguyên tắc hoạt ñộng

Khác với cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương và với các cơ quan nhà nước khác, cơ quan hành chính nhà nước ở ñịa phương ñược tổ chức và hoạt ñộng theo nguyên tắc song trùng trực thuộc: phụ thuộc theo chiều dọc và phụ thuộc theo chiều ngang. Cụ thể:

+ UBND các cấp (cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung), vừa phụ

95

thuộc cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung ở cấp trên vừa phụ thuộc vào hội ñồng nhân dân (HðND) cùng cấp (cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp ở ñịa phương).

Ví dụ: UBND Thị xã Vị Thanh, trong hoạt ñộng của mình vừa phụ thuộc vào UBND tỉnh Hậu Giang, vừa phụ thuộc vào HðND Thị xã Vị Thanh.

+ Các sở, phòng, ban (cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn) vừa phụ thuộc vào cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn cấp trên vừa phụ thuộc vào UBND cùng cấp (cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung cùng cấp).

Ví dụ: Phòng giáo dục huyện Thốt Nốt, trong hoạt ñộng của mình vừa phụ thuộc vào Sở Giáo dục Thành phố Cần Thơ vừa phụ thuộc vào UBND huyện Thốt Nốt.

6.1 Ủy ban nhân dân các cấp

♦ Vai trò

- UBND do HðND bầu ra, là cơ quan chấp hành của HðND, nó là cơ quan hành chính nhà nước ở ñịa phương có chức năng và nhiệm vụ chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HðND cùng cấp.

- Nhiệm vụ và quyền hạn của UBND ñược quy ñịnh cụ thể trong Hiến pháp 1992 và Luật tổ chức HðND và UBND (ðiều 42, Luật sửa ñổi);

♦ Tính chất và hoạt ñộng

- UBND là cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung. Nhiệm kỳ của UBND theo nhiệm kỳ của hội ñồng nhân dân cùng cấp.

- UBND gồm có một Chủ tịch, một hay nhiều phó Chủ tịch và các ủy viên. Chủ tịch UBND phải là ñại biểu HðND, do HðND cùng cấp bầu ra và ñược Chủ tịch UBND cấp trên trực tiếp phê chuẩn (nếu là cấp tỉnh thì phải ñược Thủ tướng Chính phủ phê chuẩn).

- UBND là một thiết chế tập thể trong ñó Chủ tịch UBND là người trực tiếp lãnh ñạo hoạt ñộng của UBND. Khi quyết ñịnh những vấn ñề quan trọng của ñịa phương, UBND phải thảo luận tập thể và quyết ñịnh theo ña số.

♦ Chủ tịch UBND

- Chủ tịch UBND có nhiệm vụ và quyền hạn riêng ñược quy ñịnh trong pháp luật, phải chịu trách nhiệm cá nhân về việc thực hiện nhiệm vụ quyền hạn của mình. Chủ tịch UBND là: "Người lãnh ñạo và ñiều hành công việc của UBND, chịu trách nhiệm cá nhân về việc thực hiện nhiệm vụ quyền hạn của mình; cùng với UBND chịu trách nhiệm về hoạt ñộng của UBND trước HðND cùng cấp và trước cơ quan nhà nước cấp trên".

96

- Tuy UBND làm việc theo chế ñộ tập thể, nhưng mỗi thành viên của UBND chịu trách nhiệm cá nhân về phần công tác của mình trước HðND cùng cấp tương ứng. Trong ñó, Chủ tịch UBND là người ñứng ñầu, chỉ ñạo và phân công công tác cho các Phó Chủ tịch và các thành viên khác của UBND. Mặt khác, Chủ tịch UBND có những thẩm quyền riêng (xem thêm Luật tổ chức HðND và UBND).

ðối với các cơ quan chuyên môn thuộc UBND các cấp, ta nghiên cứu theo 2 nhóm cơ quan: các cơ quan có thẩm quyền chuyên môn ở cấp tỉnh và các cơ quan có thẩm quyền chuyên môn ở cấp huyện (không nghiên cứu sâu cơ quan có thẩm quyền chuyên môn ở cấp xã).

6.2 Các cơ quan có thẩm quyền chuyên môn ở cấp tỉnh

Các cơ quan có thẩm quyền chuyên môn ở ñịa phương là các sở, phòng, ban ñược tổ chức và hoạt ñộng theo nguyên tắc song trùng trực thuộc, hoạt ñộng theo chế ñộ thủ trưởng một người, ñứng ñầu giám ñốc sở, phòng, ban.

- Là cơ quan giúp việc cho UBND, quản lý nhà nước trong phạm vi lãnh thổ của mình. Người ñứng ñầu các cơ quan này do Chủ tịch UBND quyết ñịnh bổ nhiệm, bãi nhiệm, miễn nhiệm.

- Việc thành lập hay bãi bỏ những cơ quan này do UBND quyết ñịnh sau khi tham khảo ý kiến của cơ quan chủ quản chuyên môn cấp trên.

- Do chịu quản lý theo hệ thống dọc, việc bố trí hệ thống sở, phòng, ban ... phụ thuộc phần lớn vào các Bộ, cơ quan ngang Bộ cũng như các cơ quan thuộc Chính phủ. Vì vậy, việc sắp xếp thay ñổi lại các cơ quan Trung ương này trước hết ảnh hưởng ñến tổ chức lại các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân. Tuy nhiên, ñiều này không có nghĩa là hễ có cơ quan chuyên môn Trung ương thì tất có cơ quan chuyên môn ñó ở ñịa phương các cấp hoặc ngược lại.

Hiện nay, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh và cấp huyện ñược ñiều chỉnh trong các Nghị ñịnh riêng của Chính phủ. Cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh gồm có sở và cơ quan tương ñương sở (sau ñây gọi chung là sở)

6.2.1 Nguyên tắc tổ chức cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

1. Bảo ñảm thực hiện ñầy ñủ chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và sự thống nhất, thông suốt, quản lý ngành, lĩnh vực công tác từ trung ương ñến cơ sở.

2. Tinh gọn, hợp lý, hiệu lực, hiệu quả, tổ chức së quản lý ña ngành, ña lĩnh vực; không nhất thiết ở Trung ương có Bộ, cơ quan ngang Bộ thì cấp tỉnh có tổ chức tương ứng.

3. Phù hợp với ñiều kiện tự nhiên, dân số, tình hình phát triển kinh tế - xã hội của từng ñịa phương và yêu cầu cải cách hành chính nhà nước.

4. Không chồng chéo chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn với các tổ chức thuộc Bộ, cơ

97

quan ngang Bộ ñặt tại ñịa phương.

6.2.2 Vị trí và chức năng của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

1. Các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực ở ñịa phương và thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn theo sự ủy quyền của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và theo quy ñịnh của pháp luật.

2. Các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chịu sự chỉ ñạo, quản lý về tổ chức, biên chế và công tác của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, ñồng thời chịu sự chỉ ñạo, kiểm tra, hướng dẫn chuyên môn nghiệp vụ của cơ quan quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực cấp trên.

6.2.3 Nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

1. Trình Ủy ban nhân dân cấp tỉnh:

a) Dự thảo quyết ñịnh, chỉ thị; quy hoạch, kế hoạch dài hạn, 05 năm và hàng năm; chương trình, biện pháp tổ chức thực hiện các nhiệm vụ cải cách hành chính nhà nước về các ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước ñược giao;

b) Dự thảo văn bản quy phạm pháp luật quy ñịnh chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Chi cục trực thuộc;

c) Dự thảo văn bản quy phạm pháp luật quy ñịnh cụ thể ñiều kiện, tiêu chuẩn, chức danh ñối với Trưởng, Phó các ñơn vị thuộc Sở; Trưởng, Phó phòng chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh (sau ñây gọi chung là Ủy ban nhân dân cấp huyện) trong phạm vi ngành, lĩnh vực quản lý.

2. Trình Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh:

a) Dự thảo quyết ñịnh thành lập, sát nhập, giải thể các ñơn vị thuộc cơ quan chuyên môn cấp tỉnh theo quy ñịnh của pháp luật;

b) Dự thảo quyết ñịnh, chỉ thị cá biệt thuộc thẩm quyền ban hành của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.

3. Tổ chức thực hiện các văn bản pháp luật, quy hoạch, kế hoạch sau khi ñược phê duyệt; thông tin, tuyên truyền, hướng dẫn, phổ biến, giáo dục pháp luật về các lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước ñược giao.

4. Tổ chức thực hiện và chịu trách nhiệm về giám ñịnh, ñăng ký, cấp giấy phép, văn bằng, chứng chỉ thuộc phạm vi trách nhiệm quản lý của cơ quan chuyên môn cấp tỉnh theo quy ñịnh của pháp luật, sự phân công hoặc ủy quyền của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.

5. Giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quản lý nhà nước ñối với các doanh nghiệp, tổ chức kinh tế tập thể, kinh tế tư nhân, các hội và các tổ chức phi chính phủ thuộc các lĩnh vực quản

98

lý của cơ quan chuyên môn theo quy ñịnh của pháp luật.

6. Hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm của ñơn vị sự nghiệp công lập theo quy ñịnh của pháp luật.

7. Thực hiện hợp tác quốc tế về các lĩnh vực quản lý của sở theo quy ñịnh của pháp luật, sự phân công hoặc ủy quyền của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.

8. Hướng dẫn chuyên môn, nghiệp vụ thuộc lĩnh vực quản lý ñối với cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện và chức danh chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã.

9. Tổ chức nghiên cứu, ứng dụng tiến bộ khoa học kỹ thuật; xây dựng hệ thống thông tin, lưu trữ phục vụ công tác quản lý nhà nước và chuyên môn nghiệp vụ ñược giao.

10. Kiểm tra, thanh tra theo ngành, lĩnh vực ñược phân công phụ trách ñối với tổ chức, cá nhân trong việc thực hiện các quy ñịnh của pháp luật; giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng theo quy ñịnh của pháp luật hoặc phân công của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.

11. Quy ñịnh chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của văn phòng, các phòng nghiệp vụ và các ñơn vị sự nghiệp thuộc cơ quan chuyên môn cấp tỉnh; quản lý biên chế, thực hiện chế ñộ tiền lương và chính sách, chế ñộ ñãi ngộ, ñào tạo, bồi dưỡng, khen thưởng, kỷ luật ñối với cán bộ, công chức, viên chức thuộc phạm vi quản lý nhà nước của cơ quan chuyên môn cấp tỉnh theo quy ñịnh của pháp luật và phân cấp của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.

12. Quản lý tài chính, tài sản của cơ quan chuyên môn cấp tỉnh theo quy ñịnh của pháp luật và phân công của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.

13. Thực hiện công tác thông tin, báo cáo ñịnh kỳ và ñột xuất về tình hình thực hiện nhiệm vụ ñược giao theo quy ñịnh của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, các Bộ, cơ quan ngang Bộ.

14. Thực hiện một số nhiệm vụ khác do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh giao hoặc theo quy ñịnh của pháp luật.

6.2.4 Cơ cấu tổ chức của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

Cơ cấu tổ chức của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh gồm có:

1. Văn phòng;

2. Thanh tra;

3. Phòng nghiệp vụ;

4. Chi cục;

5. Tổ chức sự nghiệp.

99

Không nhất thiết các sở ñều có Chi cục và các tổ chức sự nghiệp.

6.2.5 Giám ñốc, Phó giám ñốc của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

1. Người ñứng ñầu cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh (sau ñây gọi chung là Giám ñốc sở) chịu trách nhiệm trước Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và trước pháp luật về thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan chuyên môn do mình phụ trách.

2. Cấp phó của người ñứng ñầu cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh (sau ñây gọi chung là Phó Giám ñốc sở) là người giúp Giám ñốc sở chỉ ñạo một số mặt công tác và chịu trách nhiệm trước Giám ñốc sở và trước pháp luật về nhiệm vụ ñược phân công. Khi Giám ñốc vắng mặt, một Phó Giám ñốc sở ñược Giám ñốc uỷ nhiệm ñiều hành các hoạt ñộng của cơ quan chuyên môn cấp tỉnh.

Số lượng Phó Giám ñốc sở không quá 03 người; riêng số lượng Phó Giám ñốc các sở thuộc Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội và Ủy ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh không quá 04 người.

Việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, ñiều ñộng, luân chuyển, khen thưởng, kỷ luật, cho từ chức, nghỉ hưu và thực hiện chế ñộ, chính sách ñối với Giám ñốc và Phó Giám ñốc sở do Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết ñịnh theo quy ñịnh của pháp luật.

6.2.6 Các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ñược tổ chức thống nhất ở các ñịa phương

1. Sở Nội vụ:

a) Sáp nhập Ban Thi ñua - Khen thưởng và Ban Tôn giáo các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương hoặc bộ phận làm công tác tôn giáo các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương vào Sở Nội vụ;

b) Sở Nội vụ tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về nội vụ, gồm: tổ chức bộ máy; biên chế các cơ quan hành chính, sự nghiệp; cải cách hành chính; chính quyền ñịa phương; ñịa giới hành chính; cán bộ, công chức, viên chức nhà nước, cán bộ, công chức xã, phường, thị trấn; tổ chức hội, tổ chức phi chính phủ; văn thư, lưu trữ nhà nước; tôn giáo; thi ñua - khen thưởng.

2. Sở Tư pháp:

Tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về: công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật; phổ biến, giáo dục pháp luật; thi hành án dân sự; công chứng; chứng thực; nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài; trọng tài thương mại; hộ tịch; quốc tịch; lý lịch tư pháp; luật sư; tư vấn pháp luật; trợ giúp pháp lý; giám ñịnh tư pháp; hoà giải ở cơ sở; bán ñấu giá tài sản liên quan ñến thi hành án và công tác tư pháp khác theo quy ñịnh của pháp luật.

100

3. Sở Kế hoạch và ðầu tư:

Tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về kế hoạch và ñầu tư, bao gồm các lĩnh vực: tổng hợp về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội; tổ chức thực hiện và ñề xuất về cơ chế, chính sách quản lý kinh tế - xã hội trên ñịa bàn tỉnh; ñầu tư trong nước, ñầu tư nước ngoài ở ñịa phương; ñăng ký kinh doanh; tổng hợp và thống nhất quản lý các vấn ñề về doanh nghiệp, hợp tác xã, kinh tế tư nhân.

4. Sở Tài chính:

Tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về: tài chính; ngân sách nhà nước; thuế, phí, lệ phí và thu khác của ngân sách nhà nước; các quỹ tài chính nhà nước; ñầu tư tài chính; tài chính doanh nghiệp; kế toán; kiểm toán ñộc lập; giá cả và hoạt ñộng dịch vụ tài chính tại ñịa phương theo quy ñịnh của pháp luật.

5. Sở Công Thương:

a) Hợp nhất Sở Công nghiệp với Sở Thương mại (hoặc Sở Thương mại - Du lịch) thành Sở Công Thương; chuyển chức năng và tổ chức về du lịch của Sở Thương mại hoặc (Sở Thương mại - Du lịch) vào Sở Văn hoá, Thể thao và Du lịch;

b) Sở Công Thương tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp và thương mại, bao gồm các ngành và lĩnh vực: cơ khí; luyện kim; ñiện; năng lượng mới; năng lượng tái tạo; dầu khí (nếu có); hoá chất; vật liệu nổ công nghiệp; công nghiệp khai thác mỏ và chế biến khoáng sản; công nghiệp tiêu dùng; công nghiệp thực phẩm; công nghiệp chế biến khác; lưu thông hàng hoá trên ñịa bàn; xuất khẩu, nhập khẩu; quản lý thị trường; xúc tiến thương mại; thương mại ñiện tử; dịch vụ thương mại; hội nhập kinh tế; thương mại quốc tế; quản lý cụm công nghiệp và ñiểm công nghiệp trên ñịa bàn.

6. Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn:

a) Hợp nhất Sở Thuỷ sản với Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn thành Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn;

b) Sở Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về: nông nghiệp; lâm nghiệp; diêm nghiệp; thuỷ sản; thuỷ lợi và phát triển nông thôn; phòng, chống lụt, bão; an toàn nông sản, lâm sản, thuỷ sản và muối trong quá trình sản xuất ñến khi ñưa ra thị trường.

7. Sở Giao thông vận tải:

Tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về giao thông vận tải, gồm: ñường bộ; ñường thuỷ; vận tải; an toàn giao thông.

8. Sở Xây dựng:

101

Tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về: xây dựng; vật liệu xây dựng; nhà ở và công sở; kiến trúc, quy hoạch xây dựng; hạ tầng kỹ thuật ñô thị, khu công nghiệp, khu chế xuất, khu kinh tế, khu công nghệ cao (bao gồm: kết cấu hạ tầng ñô thị; cấp nước, thoát nước, xử lý nước thải, chiếu sáng, công viên cây xanh, nghĩa trang, rác thải ñô thị, khu công nghiệp, khu chế xuất, khu kinh tế, khu công nghệ cao); phát triển ñô thị; kinh doanh bất ñộng sản.

Riêng tại thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh, Sở Quy hoạch -Kiến trúc tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân thành phố thực hiện chức năng quản lý nhà nước về quy hoạch, kiến trúc xây dựng ñô thị, quy hoạch xây dựng ñiểm dân cư nông thôn thuộc phạm vi quản lý của thành phố theo quy ñịnh tại khoản 3 ðiều 9 Nghị ñịnh này.

9. Sở Tài nguyên và Môi trường:

Tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về: tài nguyên ñất; tài nguyên nước; tài nguyên khoáng sản; ñịa chất; môi trường; khí tượng thuỷ văn; ño ñạc và bản ñồ; tổng hợp và thống nhất quản lý các vấn ñề về biển, ñảo (ñối với các tỉnh có biển, ñảo).

10. Sở Thông tin và Truyền thông:

a) Thành lập Sở Thông tin và Truyền thông trên cơ sở Sở Bưu chính, Viễn thông và tiếp nhận chức năng, tổ chức quản lý nhà nước về báo chí, xuất bản từ Sở Văn hoá, Thể thao và Du lịch;

b) Sở Thông tin và Truyền thông tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về: báo chí; xuất bản; bưu chính và chuyển phát; viễn thông và internet; truyền dẫn phát sóng; tần số vô tuyến ñiện, công nghệ thông tin, ñiện tử; phát thanh và truyền hình; cơ sở hạ tầng thông tin truyền thông; quảng cáo trên các phương tiện báo chí, mạng thông tin máy tính và xuất bản phẩm.

11. Sở Lao ñộng - Thương binh và Xã hội:

Tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về các lĩnh vực: lao ñộng; việc làm; dạy nghề; tiền lương; tiền công; bảo hiểm xã hội; bảo hiểm thất nghiệp; an toàn lao ñộng; người có công; bảo trợ xã hội; bảo vệ và chăm sóc trẻ em; phòng, chống tệ nạn xã hội (gọi chung là lĩnh vực lao ñộng, người có công và xã hội); bình ñẳng giới; tiếp nhận chức năng và tổ chức về bảo vệ và chăm sóc trẻ em từ Ủy ban Dân số, Gia ñình và Trẻ em.

12. Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch:

a) Hợp nhất Sở Thể dục Thể thao, Sở Du lịch với Sở Văn hoá - Thông tin thành Sở Văn hoá, Thể thao và Du lịch; chuyển chức năng và tổ chức về báo chí, xuất bản vào Sở Thông tin và Truyền thông;

b) Sở Văn hoá, Thể thao và Du lịch tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực

102

hiện chức năng quản lý nhà nước về: văn hóa; thể dục, thể thao và du lịch; gia ñình; quảng cáo (trừ quảng cáo trên các phương tiện báo chí, mạng thông tin máy tính và xuất bản phẩm); tiếp nhận chức năng và tổ chức về gia ñình từ Ủy ban Dân số, Gia ñình và Trẻ em.

13. Sở Khoa học và Công nghệ:

Tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về: hoạt ñộng khoa học và công nghệ; phát triển tiềm lực khoa học và công nghệ; tiêu chuẩn, ño lường, chất lượng; sở hữu trí tuệ; ứng dụng bức xạ và ñồng vị phóng xạ; an toàn bức xạ và hạt nhân.

14. Sở Giáo dục và ðào tạo:

Tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về giáo dục và ñào tạo, bao gồm: mục tiêu, chương trình, nội dung giáo dục và ñào tạo; tiêu chuẩn nhà giáo và tiêu chuẩn cán bộ quản lý giáo dục; tiêu chuẩn cơ sở vật chất, thiết bị trường học và ñồ chơi trẻ em; quy chế thi cử và cấp văn bằng, chứng chỉ; bảo ñảm chất lượng giáo dục và ñào tạo.

15. Sở Y tế:

Tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về: chăm sóc và bảo vệ sức khoẻ nhân dân, gồm: y tế dự phòng; khám, chữa bệnh; phục hồi chức năng; y dược cổ truyền; thuốc phòng bệnh, chữa bệnh cho người; mỹ phẩm; vệ sinh an toàn thực phẩm; trang thiết bị y tế; dân số; bảo hiểm y tế; tiếp nhận chức năng và tổ chức về dân số từ Ủy ban Dân số, Gia ñình và Trẻ em.

16. Thanh tra tỉnh:

Thanh tra tỉnh là cơ quan ngang sở, tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo; thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn thanh tra và phòng, chống tham nhũng.

17. Văn phòng Ủy ban nhân dân:

a) Văn phòng Ủy ban nhân dân là cơ quan ngang sở, là bộ máy giúp việc của Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh;

b) Văn phòng Ủy ban nhân dân có chức năng tham mưu tổng hợp, giúp Ủy ban nhân dân tổ chức các hoạt ñộng chung của Ủy ban nhân dân; tham mưu, giúp Chủ tịch Ủy ban nhân dân và các Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân về chỉ ñạo ñiều hành các hoạt ñộng chung của bộ máy hành chính ở ñịa phương; bảo ñảm cung cấp thông tin phục vụ chỉ ñạo, ñiều hành của Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân và thông tin cho công chúng theo quy ñịnh của pháp luật; bảo ñảm các ñiều kiện vật chất kỹ thuật cho hoạt ñộng của Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân.

18. Giải thể Ủy ban Dân số, Gia ñình và Trẻ em sau khi ñã chuyển chức năng và tổ chức của Ủy ban này về Sở Y tế, Sở Văn hoá, Thể thao và Du lịch và Sở Lao ñộng - Thương

103

binh và Xã hội.

6.2.7 Các cơ quan chuyên môn ñược tổ chức theo ñặc thù riêng của từng ñịa phương

1. Sở Ngoại vụ tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về: công tác ngoại vụ, biên giới lãnh thổ quốc gia (ở những tỉnh có ñường biên giới trên bộ) theo quy ñịnh của pháp luật;

Sở Ngoại vụ ñược thành lập theo các tiêu chí sau:

a) Có ñường biên giới trên bộ và có cửa khẩu quốc tế hoặc quốc gia;

b) ðối với những tỉnh không có ñường biên giới, nhưng phải có ñủ các tiêu chí sau ñây thì ñược thành lập Sở Ngoại vụ:

- Có các khu: khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, khu kinh tế mở, khu kinh tế cửa khẩu ñược Thủ tướng Chính phủ quyết ñịnh thành lập;

- Có khu du lịch quốc gia hoặc di sản văn hoá ñược UNESCO công nhận.

c) Những tỉnh không ñủ tiêu chí thành lập Sở Ngoại vụ ñược thành lập Phòng Ngoại vụ thuộc Văn phòng Ủy ban nhân dân. Phòng Ngoại vụ chịu sự chỉ ñạo trực tiếp của Ủy ban nhân dân, Văn phòng Ủy ban nhân dân ñảm bảo cơ sở vật chất và hành chính quản trị cho hoạt ñộng của Phòng Ngoại vụ.

2. Ban Dân tộc là cơ quan ngang Sở, tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về công tác dân tộc.

Ban Dân tộc ñược thành lập ở các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương khi ñảm bảo có 2 trong 3 tiêu chí sau:

a) Có trên 20.000 (hai mươi nghìn) người dân tộc thiểu số sống tập trung thành cộng ñồng làng, bản;

b) Có trên 5.000 (năm nghìn) người dân tộc thiểu số ñang cần Nhà nước tập trung giúp ñỡ, hỗ trợ phát triển;

c) Có ñồng bào dân tộc thiểu số sinh sống ở ñịa bàn xung yếu về an ninh, quốc phòng; ñịa bàn xen canh, xen cư; biên giới có ñông ñồng bào dân tộc thiểu số nước ta và nước láng giềng thường xuyên qua lại.

Ðối với những tỉnh có ñồng bào dân tộc thiểu số sinh sống nhưng chưa ñáp ứng các tiêu chí như trên thì lập Phòng Dân tộc (hoặc bố trí cán bộ, công chức) làm công tác dân tộc thuộc Văn phòng Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Phòng Dân tộc (hoặc cán bộ, công chức) làm công tác dân tộc chịu sự chỉ ñạo trực tiếp của Ủy ban nhân dân tỉnh. Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh ñảm bảo cơ sở vật chất và hành chính quản trị cho hoạt ñộng của Phòng Dân tộc.

3. Sở Quy hoạch - Kiến trúc (ñược thành lập ở thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí

104

Minh):

Sở Quy hoạch - Kiến trúc tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân thành phố thực hiện chức năng quản lý nhà nước về quy hoạch, kiến trúc xây dựng ñô thị, quy hoạch xây dựng ñiểm dân cư nông thôn thuộc phạm vi quản lý của Ủy ban nhân dân thành phố.

6.3 Các cơ quan có thẩm quyền chuyên môn ở cấp huyện

6.3.1 Nguyên tắc tổ chức cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện

1. Bảo ñảm bao quát ñầy ñủ chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân cấp huyện và bảo ñảm tính thống nhất, thông suốt về quản lý ngành, lĩnh vực công tác từ Trung ương ñến cơ sở.

2. Tổ chức phòng quản lý ña ngành, ña lĩnh vực; bảo ñảm tinh gọn, hợp lý, hiệu quả; không nhất thiết ở cấp tỉnh có sở nào thì cấp huyện có tổ chức tương ứng.

3. Phù hợp với từng loại hình ñơn vị hành chính cấp huyện và ñiều kiện tự nhiên, dân số, tình hình phát triển kinh tế - xã hội của từng ñịa phương và yêu cầu cải cách hành chính nhà nước.

4. Không chồng chéo chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn với các tổ chức của các Bộ, sở ñặt tại cấp huyện.

6.3.2 Vị trí và chức năng của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện

1. Cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện là cơ quan tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp huyện thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở ñịa phương và thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn theo sự ủy quyền của Ủy ban nhân dân cấp huyện và theo quy ñịnh của pháp luật; góp phần bảo ñảm sự thống nhất quản lý của ngành hoặc lĩnh vực công tác ở ñịa phương.

2. Cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện chịu sự chỉ ñạo, quản lý về tổ chức, biên chế và công tác của Ủy ban nhân dân cấp huyện, ñồng thời chịu sự chỉ ñạo, kiểm tra, hướng dẫn về chuyên môn nghiệp vụ của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.

6.3.3 Nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện

1. Trình Ủy ban nhân dân cấp huyện ban hành quyết ñịnh, chỉ thị; quy hoạch, kế hoạch dài hạn, 05 năm và hàng năm; chương trình, biện pháp tổ chức thực hiện các nhiệm vụ cải cách hành chính nhà nước thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước ñược giao.

2. Tổ chức thực hiện các văn bản pháp luật, quy hoạch, kế hoạch sau khi ñược phê duyệt; thông tin, tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về các lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý ñược giao.

3. Giúp Ủy ban nhân dân cấp huyện thực hiện và chịu trách nhiệm về việc thẩm ñịnh,

105

ñăng ký, cấp các loại giấy phép thuộc phạm vi trách nhiệm và thẩm quyền của cơ quan chuyên môn theo quy ñịnh của pháp luật và theo phân công của Ủy ban nhân dân cấp huyện.

4. Giúp Ủy ban nhân dân cấp huyện quản lý nhà nước ñối với tổ chức kinh tế tập thể, kinh tế tư nhân, các hội và tổ chức phi chính phủ hoạt ñộng trên ñịa bàn thuộc các lĩnh vực quản lý của cơ quan chuyên môn theo quy ñịnh của pháp luật.

5. Hướng dẫn chuyên môn, nghiệp vụ về lĩnh vực quản lý của cơ quan chuyên môn cho cán bộ, công chức xã, phường, thị trấn (sau ñây gọi chung là cấp xã).

6. Tổ chức ứng dụng tiến bộ khoa học, công nghệ; xây dựng hệ thống thông tin, lưu trữ phục vụ công tác quản lý nhà nước và chuyên môn nghiệp vụ của cơ quan chuyên môn cấp huyện.

7. Thực hiện công tác thông tin, báo cáo ñịnh kỳ và ñột xuất về tình hình thực hiện nhiệm vụ ñược giao theo quy ñịnh của Ủy ban nhân dân cấp huyện và sở quản lý ngành, lĩnh vực.

8. Kiểm tra theo ngành, lĩnh vực ñược phân công phụ trách ñối với tổ chức, cá nhân trong việc thực hiện các quy ñịnh của pháp luật; giải quyết khiếu nại, tố cáo; phòng, chống tham nhũng, lãng phí theo quy ñịnh của pháp luật và phân công của Ủy ban nhân dân cấp huyện.

9. Quản lý tổ chức bộ máy, biên chế, thực hiện chế ñộ, chính sách, chế ñộ ñãi ngộ, khen thưởng, kỷ luật, ñào tạo và bồi dưỡng về chuyên môn nghiệp vụ ñối với cán bộ, công chức, viên chức và người lao ñộng thuộc phạm vi quản lý của cơ quan chuyên môn cấp huyện theo quy ñịnh của pháp luật, theo phân công của Ủy ban nhân dân cấp huyện.

10. Quản lý tài chính, tài sản của cơ quan chuyên môn theo quy ñịnh của pháp luật và phân công của Ủy ban nhân dân cấp huyện.

11. Thực hiện một số nhiệm vụ khác do Ủy ban nhân dân cấp huyện giao hoặc theo quy ñịnh của pháp luật.

6.3.4 Người ñứng ñầu cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện

1. Người ñứng ñầu cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện (sau ñây gọi chung là Trưởng phòng) chịu trách nhiệm trước Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện và trước pháp luật về thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan chuyên môn do mình phụ trách.

2. Cấp phó của người ñứng ñầu cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện (sau ñây gọi chung là Phó Trưởng phòng) là người giúp Trưởng phòng chỉ ñạo một số mặt công tác và chịu trách nhiệm trước Trưởng phòng về nhiệm vụ ñược phân công. Khi Trưởng phòng vắng mặt một Phó Trưởng phòng ñược Trưởng phòng ủy nhiệm ñiều hành các hoạt ñộng của cơ quan chuyên môn cấp huyện.

106

3. Số lượng Phó Trưởng phòng cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện không quá 03 người.

4. Việc bổ nhiệm, ñiều ñộng, luân chuyển, khen thưởng, kỷ luật, miễn nhiệm, cho từ chức, thực hiện chế ñộ, chính sách ñối với Trưởng phòng, Phó Trưởng phòng do Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện quyết ñịnh theo quy ñịnh của pháp luật.

6.3.5 Chế ñộ làm việc của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện và trách nhiệm của Trưởng phòng

1. Cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện làm việc theo chế ñộ thủ trưởng.

2. Trưởng phòng căn cứ các quy ñịnh của pháp luật và phân công của Ủy ban nhân dân cấp huyện xây dựng quy chế làm việc, chế ñộ thông tin báo cáo của cơ quan và chỉ ñạo, kiểm tra việc thực hiện quy chế ñó.

3. Trưởng phòng chịu trách nhiệm về việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan mình và các công việc ñược Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện phân công hoặc uỷ quyền; thực hành tiết kiệm, chống lãng phí và chịu trách nhiệm khi ñể xẩy ra tình trạng tham nhũng, gây thiệt hại trong tổ chức, ñơn vị thuộc quyền quản lý của mình.

4. Trưởng phòng có trách nhiệm báo cáo với Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện và sở quản lý ngành, lĩnh vực về tổ chức, hoạt ñộng của cơ quan mình; báo cáo công tác trước Hội ñồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cùng cấp khi ñược yêu cầu; phối hợp với người ñứng ñầu cơ quan chuyên môn, các tổ chức chính trị - xã hội cùng cấp giải quyết những vấn ñề liên quan ñến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình.

6.3.6 Các cơ quan chuyên môn ñược tổ chức thống nhất ở các quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh

1. Phòng Nội vụ: tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp huyện thực hiện chức năng quản lý nhà nước các lĩnh vực: tổ chức; biên chế các cơ quan hành chính, sự nghiệp nhà nước; cải cách hành chính; chính quyền ñịa phương; ñịa giới hành chính; cán bộ, công chức, viên chức nhà nước; cán bộ, công chức xã, phường, thị trấn; hội, tổ chức phi chính phủ; văn thư, lưu trữ nhà nước; tôn giáo; thi ñua - khen thưởng.

2. Phòng Tư pháp: tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp huyện thực hiện chức năng quản lý nhà nước về: công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật; phổ biến, giáo dục pháp luật; thi hành án dân sự; chứng thực; hộ tịch; trợ giúp pháp lý; hoà giải ở cơ sở và các công tác tư pháp khác.

3. Phòng Tài chính - Kế hoạch: tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp huyện thực hiện chức năng quản lý nhà nước về các lĩnh vực: tài chính, tài sản; kế hoạch và ñầu tư; ñăng ký kinh doanh; tổng hợp, thống nhất quản lý về kinh tế hợp tác xã, kinh tế tập thể, kinh tế tư nhân.

107

4. Phòng Tài nguyên và Môi trường: tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp huyện thực hiện chức năng quản lý nhà nước về: tài nguyên ñất; tài nguyên nước; tài nguyên khoáng sản; môi trường; khí tượng, thuỷ văn; ño ñạc, bản ñồ và biển (ñối với những ñịa phương có biển).

5. Phòng Lao ñộng - Thương binh và Xã hội: tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp huyện thực hiện chức năng quản lý nhà nước về các lĩnh vực: lao ñộng; việc làm; dạy nghề; tiền lương; tiền công; bảo hiểm xã hội, bảo hiểm thất nghiệp; an toàn lao ñộng; người có công; bảo trợ xã hội; bảo vệ và chăm sóc trẻ em; phòng, chống tệ nạn xã hội; bình ñẳng giới.

6. Phòng Văn hoá và Thông tin: tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp huyện thực hiện chức năng quản lý nhà nước về: văn hoá; gia ñình; thể dục, thể thao; du lịch; bưu chính, viễn thông và Internet; công nghệ thông tin, hạ tầng thông tin; phát thanh; báo chí; xuất bản.

7. Phòng Giáo dục và ðào tạo: tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp huyện thực hiện chức năng quản lý nhà nước về các lĩnh vực giáo dục và ñào tạo, bao gồm: mục tiêu, chương trình và nội dung giáo dục và ñào tạo; tiêu chuẩn nhà giáo và tiêu chuẩn cán bộ quản lý giáo dục; tiêu chuẩn cơ sở vật chất, thiết bị trường học và ñồ chơi trẻ em; quy chế thi cử và cấp văn bằng, chứng chỉ; bảo ñảm chất lượng giáo dục và ñào tạo.

8. Phòng Y tế: tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp huyện thực hiện chức năng quản lý nhà nước về chăm sóc và bảo vệ sức khoẻ nhân dân, gồm: y tế cơ sở; y tế dự phòng; khám, chữa bệnh, phục hồi chức năng; y dược cổ truyền; thuốc phòng bệnh, chữa bệnh cho người; mỹ phẩm; vệ sinh an toàn thực phẩm; bảo hiểm y tế; trang thiết bị y tế; dân số.

9. Thanh tra huyện: tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp huyện thực hiện chức năng quản lý nhà nước về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo trong phạm vi quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân cấp huyện; thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn thanh tra giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng theo quy ñịnh của pháp luật.

10. Văn phòng Hội ñồng nhân dân và Ủy ban nhân dân: tham mưu tổng hợp cho Ủy ban nhân dân về hoạt ñộng của Ủy ban nhân dân; tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp huyện về công tác dân tộc; tham mưu cho Chủ tịch Ủy ban nhân dân về chỉ ñạo, ñiều hành của Chủ tịch Ủy ban nhân dân; cung cấp thông tin phục vụ quản lý và hoạt ñộng của Hội ñồng nhân dân, Ủy ban nhân dân và các cơ quan nhà nước ở ñịa phương; ñảm bảo cơ sở vật chất, kỹ thuật cho hoạt ñộng của Hội ñồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.

6.3.7 Các cơ quan chuyên môn ñược tổ chức ñể phù hợp với từng loại hình ñơn vị hành chính cấp huyện

Ngoài 10 cơ quan chuyên môn ñược tổ chức thống nhất ở tất cả các quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, có thể tổ chức một số cơ quan chuyên môn ñể phù hợp với từng loại hình ñơn vị hành chính cấp huyện như sau:

1. Ở các quận:

a) Phòng Kinh tế: tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân quận thực hiện chức năng quản lý

108

nhà nước về tiểu thủ công nghiệp; khoa học và công nghệ; công nghiệp; thương mại;

b) Phòng Quản lý ñô thị: tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân quận thực hiện chức năng quản lý nhà nước về kiến trúc; quy hoạch xây dựng; phát triển ñô thị; nhà ở và công sở; vật liệu xây dựng; giao thông; hạ tầng kỹ thuật ñô thị (gồm: cấp, thoát nước; vệ sinh môi trường ñô thị; công viên, cây xanh; chiếu sáng; rác thải; bến, bãi ñỗ xe ñô thị).

2. Ở các thị xã, thành phố thuộc tỉnh:

a) Phòng Kinh tế: tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân thị xã, thành phố thuộc tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về nông nghiệp; lâm nghiệp; diêm nghiệp; thuỷ lợi; thuỷ sản; phát triển nông thôn; tiểu thủ công nghiệp; khoa học và công nghệ; công nghiệp; thương mại;

b) Phòng Quản lý ñô thị: tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân thị xã, thành phố thuộc tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về kiến trúc; quy hoạch xây dựng; phát triển ñô thị; nhà ở và công sở; vật liệu xây dựng; giao thông; hạ tầng kỹ thuật ñô thị (gồm: cấp, thoát nước; vệ sinh môi trường ñô thị; công viên, cây xanh; chiếu sáng; rác thải; bến, bãi ñỗ xe ñô thị).

3. Ở các huyện:

a) Phòng Nông nghiệp và Phát triển nông thôn: tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân huyện thực hiện chức năng quản lý nhà nước về: nông nghiệp; lâm nghiệp; diêm nghiệp; thuỷ lợi; thuỷ sản; phát triển nông thôn; phát triển kinh tế hộ, kinh tế trang trại nông thôn, kinh tế hợp tác xã nông, lâm, ngư, diêm nghiệp gắn với ngành nghề, làng nghề nông thôn trên ñịa bàn xã;

b) Phòng Công Thương: tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân huyện thực hiện chức năng quản lý nhà nước về: công nghiệp; tiểu thủ công nghiệp; thương mại; xây dựng; phát triển ñô thị; kiến trúc, quy hoạch xây dựng; vật liệu xây dựng; nhà ở và công sở; hạ tầng kỹ thuật ñô thị (gồm: cấp, thoát nước; vệ sinh môi trường ñô thị; công viên, cây xanh; chiếu sáng; rác thải; bến, bãi ñỗ xe ñô thị); giao thông; khoa học và công nghệ.

ðối với các huyện có tốc ñộ phát triển kinh tế - xã hội, tốc ñộ ñô thị hoá cao, ñang có ñịnh hướng phát triển thành thị xã hoặc thành phố thuộc tỉnh thì có thể áp dụng mô hình tổ chức 02 phòng chuyên môn trên như quy ñịnh ñối với các thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Việc xác ñịnh mô hình tổ chức này do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trình Hội ñồng nhân dân cấp tỉnh quyết ñịnh.

6.3.8 Tổ chức các cơ quan chuyên môn ở các huyện ñảo

1. Căn cứ vào các ñiều kiện cụ thể của từng huyện ñảo, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trình Hội ñồng nhân dân cấp tỉnh quyết ñịnh số lượng và tên gọi các phòng chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân huyện ñảo.

2. Số lượng cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân huyện ñảo không quá 10 phòng.

109

7. CÁC ðƠN VỊ CƠ SỞ TRỰC THUỘC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ N ƯỚC

ðây không phải là cơ quan hành chính nhà nước nhưng chúng nằm trong hệ thống của các cơ quan hành chính nhà nước. Các ñơn vị cơ sở trực thuộc cơ quan hành chính nhà nước tổ chức và hoạt ñộng dưới sự quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước. Bao gồm hai loại:

- Các ñơn vị hành chính sự nghiệp: là các trường học, bệnh viện..., các ñơn vị này có tài sản riêng, có một tập thể cán bộ, viên chức chuyên môn, kỹ thuật, hoạt ñộng dựa vào ngân sách nhà nước.

- Các ñơn vị sản xuất kinh doanh: là các xí nghiệp, liên hiệp xí nghiệp, công ty, tổng công ty, lâm trường ..., là các ñơn vị, tổ chức quản lý kinh tế trực tiếp sản xuất ra của cải vật chất cho xã hội, hoạt ñộng theo nguyên tắc hoạch toán kinh tế.

8. CẢI CÁCH BỘ MÁY HÀNH CHÍNH

Nền hành chính quốc gia ñược cấu thành bởi ba yếu tố: thể chế hành chính, cán bộ hành chính và cơ quan hành chính nhà nước. Công cuộc cải cách hành chính vì vậy phải thực hiện ñồng bộ việc: cải cách thể chế, chấn chỉnh bộ máy, xây dựng và làm trong sạch ñội ngũ cán bộ, công chức. Tuy nhiên trên từng mặt phải tập trung giải quyết một số vấn ñề cấp bách, ñặc biệt là ñối với bộ máy hành chính nhà nước. Muốn chấn chỉnh tổ chức bộ máy hành chính, cần phải:

♦ Khi xây dựng phát triển nền kinh tế thị trường, việc ñổi mới và hoàn thiện thể chế, cải tổ bộ máy nhà nước cho ñúng với tầm vóc của một cơ chế tạo hành lang pháp lý, khuyến khích ñầu tư kinh doanh, và tự sắp xếp cơ cấu các khu vực kinh doanh nhà nước là ñòi hỏi thiết yếu.

♦ Mối quan hệ giữa Trung ương và ñịa phương, giữa tập thể và cá nhân ñược làm rõ trên cơ sở vận dụng nguyên tắc tập trung dân chủ, phù hợp với ñặc ñiểm của hệ thống hành chính, gắn với nguyên tắc kết hợp với ñặc ñiểm của hệ thống hành chính, và nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành và theo lãnh thổ.

♦ Phân ñịnh rõ chức năng giữa trung ương và ñịa phương, giữa cấp các cấp trong chính quyền ñịa phương, tiến tới sự phân ñịnh rõ hơn các ñơn vị hành chính trong cùng một cấp (Ví dụ: chức năng quản lý của tỉnh khác với chức năng quản lý của thành phố...). ðặc biệt, phải có một nhận thức ñúng hơn về chính quyền ñịa phương như sau:

+ Là cánh tay nối dài của trung ương, chính quyền ñịa phương ñược phân quyền với những chức năng nhất ñịnh. Một mặt, cần phải rõ ràng và khái quát ñể chính quyền ñịa phương chủ ñộng và sáng tạo trong việc quản lý nhà nước ñịa phương mình. Mặt khác, phải tuân thủ pháp luật và sự quản lý của cấp trên theo luật ñịnh.

+ Có một số chức năng phải ñược thực hiện bởi chính quyền ñịa phương, hoặc nên thực hiện bởi chính quyền ñịa phương. Trung ương không nên "tập trung tối ña" lên cấp cao hơn, sau ñó lại trả về cấp thấp hơn vì không thực hiện xuể.

110

+ Chỉ có pháp luật mới là ranh giới ñúng ñắn nhất xác ñịnh ranh giới giữa chính quyền trung ương và ñịa phương, giữa chính quyền ñịa phương với nhau.

♦ Giữa các cơ quan chuyên môn cùng cấp, ñòi hỏi phải có sự phối hợp. Ví dụ: sự phối hợp giữa các bộ với nhau trong việc giải quyết một công việc, lĩnh vực nếu có. Tuy nhiên phải quy ñịnh từng "loại việc" ở tầm vĩ mô với vai trò của “bộ trung tâm”, ñể từ ñó có sự chủ ñộng trong phối hợp.

♦ Từ các căn cứ ñó, cơ cấu bộ máy hành chính nhà nước sẽ ñược ñiều chỉnh theo hướng giảm dần số lượng. Cần cải tiến, sắp xếp, bố trí lại cán bộ, chức năng của từng cơ quan ñể bộ máy quản lý gọn nhẹ, hoạt ñộng hiệu quả.

------------------------------------

CÂU HỎI

1. Tại sao nói cơ quan quản lý hành chính nhà nước là chủ thể cơ bản của luật hành chính?

2. Phân loại cơ quan quản lý hành chính nhà nước căn cứ vào tính chất và phạm vi thẩm quyền.

3. So sánh ví trí pháp lý, chức năng của Bộ (bộ, cơ quan ngang bộ) và các cơ quan thuộc Chính phủ.

4. Nêu tên và chức năng của các cơ quan thuộc UBND cấp tỉnh và cấp huyện. Chỉ rõ các cơ quan ñặc thù.

------------------------------------

TÀI LI ỆU THAM KHẢO

� Luật tổ chức Quốc hội 2001.

� Luật tổ chức Chính phủ 2001.

� Luật Tổ chức HðND và UBND 2003.

� Nghị ñịnh của Chính phủ số 178/2007/Nð-CP Quy ñịnh chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ ngày 03/12/2007. (bãi bỏ Nghị ñịnh của Chính phủ số 86/2002/Nð-CP (5/11/2002)).

� Nghị ñịnh của Chính phủ số 30/2003/Nð-CP Quy ñịnh chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của cơ quan thuộc Chính phủ (1/4/2003).

� Nghị ñịnh của Chính phủ số 13/2008/Nð-CP Quy ñịnh tổ chức các cơ quan chuyên môn

111

thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ngày 04 tháng 02 năm 2008.

� Nghị ñịnh của Chính phủ số 14/2008/Nð-CP Quy ñịnh tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh ngày 04 tháng 02 năm 2008.

� Nghị ñịnh của Chính phủ số 91/2006/Nð-CP Quy ñịnh chi tiết thi hành một số ñiều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội ñồng nhân dân, Ủy ban nhân dân ngày 06 tháng 9 năm 2006.

112

Bài 5:

QUY CHẾ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH C ỦA CÁN BỘ, CÔNG CHỨC

1. NHỮNG VẤN ðỀ CHUNG VỀ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC

1.1 Khái niệm

Vấn ñề cán bộ là một trong những vấn ñề quan trọng, là một yếu tố cơ bản của quản lý nhà nước. Cơ quan nhà nước không thể hình thành và hoạt ñộng nếu không có cán bộ, công chức nhà nước. Thật vậy, tất cả những hoạt ñộng quản lý ñể ñảm bảo trật tự xã hội sẽ mất ñi nếu thiếu "con người hành chính" này. Vì vậy, cán bộ là người quyết ñịnh mọi vấn ñề trong tổ chức và hoạt ñộng của bộ máy nhà nước.

Trong ñường lối chính trị của nhà nước ta, ñóng vai trò là chủ thể thống nhất quản lý cán bộ, công chức3, ðảng Cộng sản Việt Nam ñã chú ý tới vấn ñề xây dựng ñội ngũ cán bộ quản lý nhà nước. Bởi vì hiệu quả của quá trình quản lý nhà nước tuỳ thuộc vào việc ñào tạo cán bộ và khả năng làm việc của cán bộ. ðể nâng cao hiệu quả của hoạt ñộng quản lý hành chính nhà nước thì việc ñào tạo cho người cán bộ về kiến thức chuyên môn và trang bị cho họ những phẩm chất ñạo ñức cách mạng là ñiều rất quan trọng. Có ñược ñào tạo tốt thì người cán bộ mới ñủ năng lực và phẩm chất ñể phục vụ nhân dân vì nhà nước ta là nhà nước của dân, do dân và vì dân. ðặc biệt sự cần thiết có một ñội ngũ cán bộ công chức ñúng tầm vóc ñể quản lý tốt một nền kinh tế hiện nay là một thử thách và ñòi hỏi bức bách ñặt ra cho nhà nước ta.

Như vậy, cán bộ, công chức nhà nước là người ñóng vai trò to lớn trong hoạt ñộng quản lý của nhà nước. Thông qua hoạt ñộng của mình, họ ñảm bảo sự lãnh ñạo các quá trình sản xuất, xác ñịnh hướng phát triển khoa học kỹ thuật phục vụ sản xuất, thực hiện các biện pháp tổ chức ... Cán bộ, công chức nhà nước là lực lượng nòng cốt quyết ñịnh mọi vấn ñề của ñất nước.

Cán bộ, công chức nhà nước là những người làm việc trong các cơ quan nhà nước hoặc các tổ chức xã hội do tuyển dụng, bầu hoặc bổ nhiệm. Cán bộ, công chức ñược trao những quyền hạn tương ứng với một chức vụ nhất ñịnh hoặc thực hiện công việc theo sự uỷ nhiệm của nhà nước ñể thực hiện trực tiếp nhiệm vụ và chức năng nhà nước, trong danh sách biên chế, ñược trả lương và các chế ñộ phụ cấp khác từ ngân sách nhà nước.

1.2 ðặc ñiểm

Như vậy, một người có thể trở thành cán bộ, công chức nhà nước khi tham gia vào quan hệ lao ñộng với nhà nước. Mối quan hệ cán bộ, công chức- nhà nước gắn liền với các ñặc ñiểm sau:

3 Khoản 1 ðiều 5 Luật cán bộ, công chức 2008.

113

1. Là công dân Việt Nam.

+ Thứ nhất, theo quy ñịnh của Hiến pháp 1992 và các văn bản pháp luật về quốc tịch thì “Công dân Việt Nam là người có quốc tịch Việt Nam”. Lưu ý rằng, do xuất phát từ sự tránh xung ñột trong luật của các quốc gia về vấn ñề quốc tịch, nhà nước Việt Nam xác ñịnh quốc tịch của công dân theo cả hai nguyên tắc “nguyên tắc huyết thống” và “nguyên tắc lãnh thổ”.

+ Thứ hai, trên quan ñiểm ñội ngũ cán bộ không chỉ hiện diện với tư cách của “cán bộ hành chính nhà nước” hay “cán bộ nhà nước”, mà cả “cán bộ hoạt ñộng chuyên trách thường xuyên trong các tổ chức chính trị, chính trị xã hội”. Do vậy, không riêng gì cơ quan nhà nước mà ngay cả các tổ chức xã hội, ñiều kiện tham gia với tư cách chủ chốt- tư cách ổn ñịnh ñều ñòi hỏi phải là công dân Việt Nam.

+ Thứ ba, ñây là ñiều kiện cần ñề xác ñịnh tư cách pháp lý ñể có thể trở thành cán bộ, công chức. Tuy nhiên, muốn thực sự trở thành cán bộ, công chức, công dân còn phải ñáp ứng ñược các yêu cầu nhất ñịnh tương ứng với tiêu chuẩn ñòi hỏi của các cơ quan tổ chức và có quyết ñịnh tuyển dụng, bổ nhiệm, công nhận bầu cử tương ứng.

2. Quan hệ này ñược hình thành trên cơ sở quyết ñịnh tuyển dụng, quyết ñịnh bổ nhiệm ñược giao nhiệm vụ, hay dựa trên quyết ñịnh công nhận kết quả bầu cử.

Do tư cách cán bộ công chức xác ñịnh từ nhiều “nguồn” cơ quan, tổ chức. Tương ứng với các vị trí khác nhau, quyết ñịnh chính thức công nhận tư cách cán bộ là khác nhau, tuy nhiên ñều dẫn tới hệ quả pháp lý là giống nhau về tư cách “cán bộ, công chức”:

+ Nhóm 01: ðối với các ứng cử viên ñắc cử chuyên trách vào cơ quan quyền lực nhà nước (Quốc hội hoặc Hội ñồng nhân dân các cấp), tổ chức chính trị, chính trị- xã hội và có quyết ñịnh chuẩn y của cấp trên, tư cách cán bộ công chức xác ñịnh khi có quyết ñịnh công nhận bầu cử hoặc quyết ñịnh chuẩn y của cấp trên ñó;

+ Nhóm 02: ðối với các nhân viên tập sự của các cơ quan nhà nước, cơ quan trực thuộc cơ quan nhà nước (ví dụ như cơ quan hành chính sự nghiệp), các tổ chức chính trị, chính trị xã hội, tư cách cán bộ, công chức xác ñịnh khi có quyết ñịnh tuyển dụng sau khi thi ñậu vào kỳ thi biên chế;

+ Nhóm 03: ðối với các chức danh cần phải có quyết ñịnh bổ nhiệm từ cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, chính trị xã hội, thì tư cách cán bộ, công chức xác ñịnh từ khi có quyết ñịnh bổ nhiệm ñó.

3. Quan hệ ñó luôn tồn tại hai yếu tố là yếu tố tự nguyện của người lao ñộng và yếu tố ý chí của nhà nước. Sự ñồng ý của người lao ñộng là yếu tố cần thiết, nó là ñiều kiện bước ñầu ñể quan hệ phục vụ nhà nước ñược hình thành. Song, ý chí nhà nước mới là yếu tố quyết ñịnh cho sự hình thành quan hệ pháp luật giữa hai bên. Bởi vì quyền và nghĩa vụ của cán bộ, công chức nhà nước phát sinh từ khi có quyết ñịnh tuyển dụng, quyết ñịnh bổ nhiệm hoặc quyết ñịnh công nhận kết quả bầu cử chứ không phải từ khi cá nhân người lao ñộng thể hiện nguyện vọng của mình.

114

4. Cán bộ công chức trong biên chế và ñược hưởng lương từ ngân sách nhà nước. ðây cũng là dấu hiệu ñể phân biệt “cán bộ, công chức” và những ñối tượng khác như: công dân hành nghề tự do, các doanh nghiệp tư nhân. ðây là dấu hiệu hình thức có tính chất hệ quả, bao trùm các dấu hiệu còn lại. Dĩ nhiên ñây là một trong những dấu hiệu sau cùng nên chỉ ñặt ra khi các dấu hiệu nêu trên ñã ñược ñáp ứng.

Ví dụ: Không thể có trường hợp trong biên chế và ñược hưởng lương từ ngân sách nhà nước nếu cá nhân ñó là người nước ngoài, người không quốc tịch. ðó có thể là các chế ñộ trợ cấp, phụ cấp, thưởng, nhưng không thể là lương trong biên chế, ngân sách

5. Cán bộ, công chức nhà nước ñược giao cho những quyền hạn nhất ñịnh, những quyền hạn ñó là phương tiện ñảm bảo cho cán bộ, công chức nhà nước hoàn thành nhiệm vụ của mình. ðồng thời họ cũng phải gánh vác những nghĩa vụ nhất ñịnh ñối với nhà nước, với tổ chức xã hội. Vì thế, quyền hạn và nghĩa vụ của cán bộ, công chức nhà nước liên quan chặt chẽ với nhau. Sự khác nhau giữa “thẩm quyền” với “quyền” của các cá nhân ở chỗ:

+ Quyền thuần tuý có thể ñược thực hiện hoặc không thực hiện

+ Thẩm quyền của cán bộ, công chức là quyền hạn và trách nhiệm nằm trong giới hạn phạm vi công vụ tương ứng.

6. Hoạt ñộng của họ thường không trực tiếp tạo ra của cải vật chất mà xác ñịnh hướng phát triển và bảo ñảm sự lãnh ñạo nhà nước ñối với các quá trình sản xuất. Nghĩa là họ có những hình thức và phương pháp hoạt ñộng riêng, khác hẳn với hoạt ñộng của công nhân.

7. Chịu sự thay ñổi, ñiều ñộng công tác và chấm dứt quan hệ theo sự ñiều ñộng của nhà nước trên cơ sở pháp luật. Người lao ñộng không có quyền ñòi hỏi nhà nước phải trao cho mình một chức vụ hoặc cho quyền tiến hành những hoạt ñộng nhất ñịnh nhằm thực hiện một chức vụ nào ñó thuộc về nhà nước. Nhà nước, cụ thể là các cơ quan có thẩm quyền có quyền thay ñổi, ñiều ñộng công tác hoặc chấm dứt quan hệ pháp luật lao ñộng với cán bộ, công chức nhà nước nếu lợi ích nhà nước ñòi hỏi nhưng phải tuân theo các trình tự, thủ tục do pháp luật quy ñịnh.

8. Tư cách cán bộ công chức luôn xác ñịnh khả năng trở chủ thể quản lý trong quan hệ pháp luật hành chính, nhưng chủ thể quản lý trong quan hệ pháp luật hành chính không chỉ có cán bộ, công chức. ðối tượng này có thể là cơ quan nhà nước có thẩm quyền, các tổ chức xã hội, và trong một số trường hợp ñặc ñịnh, ñó là công dân, người nước ngoài, người không quốc tịch4.

9. Cán bộ công chức không chỉ gói gọn trong cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan nhà nước, mà có thể là các cán bộ chuyên trách, lãnh ñạo trong các tổ chức chính trị, chính trị- xã hội.

4 Xem ví dụ khoản K, ñiểm 01 ðiều 45 Pháp lệnh XLVPHC 2002.

115

1.3 Xác ñịnh ñối tượng là các bộ, công chức

Do tính chất ñặc thù của các quốc gia khác nhau nên khái niệm công chức giữa các nước cũng không hoàn toàn ñồng nhất. Có nước chỉ giới hạn công chức trong phạm vi quản lý nhà nước, thi hành pháp luật. Có nước quan niệm công chức bao gồm cả những người làm việc trong các cơ quan sự nghiệp thực hiện dịch vụ công. Song, nhìn chung các nước ñều giới hạn công chức trong phạm vi bộ máy hành chính nhà nước; những nhà hoạt ñộng chính trị do bầu cử hay hoạt ñộng kinh doanh không phải là công chức.

Ở Việt Nam, phù hợp với thể chế chính trị và tổ chức bộ máy nhà nước, ðảng, ñoàn thể nên chúng ta dùng khái niệm “cán bộ-công chức” ñể chỉ tất cả những nhân viên làm việc trong hệ thống chính trị. Cán bộ công chức nhà nước là công dân Việt Nam ñược tuyển dụng, bổ nhiệm, bầu cử, giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của nhà nước hoặc một tổ chức xã hội ở trung ương hoặc ñịa phương, ở trong nước hoặc ngoài nước ñã ñược xếp vào một ngạch, hưởng lương do ngân sách nhà nước cấp.

Căn cứ vào những dấu hiệu nêu trên, những người sau ñây gọi là cán bộ, công chức nhà nước:

- Cán bộ là công dân Việt Nam, ñược bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của ðảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau ñây gọi chung là cấp tỉnh), ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau ñây gọi chung là cấp huyện), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.

- Công chức là công dân Việt Nam, ñược tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của ðảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, ñơn vị thuộc Quân ñội nhân dân mà không phải là sỹ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, ñơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sỹ quan, hạ sỹ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh ñạo, quản lý của ñơn vị sự nghiệp công lập của ðảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (sau ñây gọi chung là ñơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; ñối với công chức trong bộ máy lãnh ñạo, quản lý của ñơn vị sự nghiệp công lập thì lương ñược bảo ñảm từ quỹ lương của ñơn vị sự nghiệp công lập theo quy ñịnh của pháp luật.

- Cán bộ xã, phường, thị trấn (sau ñây gọi chung là cấp xã) là công dân Việt Nam, ñược bầu cử giữ chức vụ theo nhiệm kỳ trong Thường trực Hội ñồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Bí thư, Phó Bí thư ðảng ủy, người ñứng ñầu tổ chức chính trị - xã hội; công chức cấp xã là công dân Việt Nam ñược tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.

So với quy ñịnh trước ñây về “cán bộ công nhân viên chức”, cán bộ công chức theo Luật cán bộ, công chức 2008 có những quy ñịnh mở rộng hơn, ñặc biệt là các ñối tượng công tác ở cấp xã.

116

1.4 Xác ñịnh ñối tượng không thể là cán bộ, công chức

Trên cơ sở Hiến ñịnh và pháp ñịnh, mọi công dân ñều có quyền bình ñẳng trong việc tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội. Những hạn chế trong việc ñảm nhiệm chức vụ nhà nước- là cán bộ công chức- ñều xuất phát từ lợi ích công vụ và ñều ñược pháp luật quy ñịnh chặt chẽ. Nhà nước hạn chế không cho một số ñối tượng trở thành cán bộ, công chức nhà nước ñó là:

a) Người mất trí;

b) Người bị toà án tước một số quyền;

c) Người bị toà án cấm không cho giữ một chức vụ hoặc ñảm nhận, tiến hành một hoạt ñộng nhất ñịnh;

d) Người ñang bị phạt tù;

e) Người ñang công tác hoặc hành nghề một số chuyên môn nhất ñịnh. Ví dụ: Luật sư không thể ñồng thời là cán bộ, công chức.

f) Ngoài ra, trong cùng một cơ quan nhà nước không ñược sắp xếp những người có quan hệ thân thích với nhau làm những công việc mà nhiệm vụ của người này là kiểm soát công việc của người kia, nhất là những công việc liên quan ñến tài sản như kế toán, thủ quỹ, thủ kho...

2. QUẢN LÝ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC

2.1 Các nguyên tắc quản lý cán bộ, công chức

- Bảo ñảm sự lãnh ñạo của ðảng Cộng sản Việt Nam, sự quản lý của Nhà nước.

- Kết hợp giữa tiêu chuẩn chức danh, vị trí việc làm và chỉ tiêu biên chế.

- Thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ, chế ñộ trách nhiệm cá nhân và phân công, phân cấp rõ ràng.

- Việc sử dụng, ñánh giá, phân loại cán bộ, công chức phải dựa trên phẩm chất chính trị, ñạo ñức và năng lực thi hành công vụ.

- Thực hiện bình ñẳng giới.

2.2 Cơ sở pháp lý ñiều chỉnh ñối tượng “cán bộ, công chức” và “viên chức”

Hiến pháp 1992 ở nước ta khi ñề cập ñến ñội ngũ trong biên chế, hưởng lương từ ngân sách nhà nước ñều dùng cụm tư “cán bộ, công nhân, viên chức” hoặc “viên chức”5.

5 ðiều 09, ðiều 10, ðiều 63, ðiều 96 Hiến pháp 1992.

117

Thật ra cụm từ “viên chức” ñã hiện diện trong các quy phạm pháp luật từ năm 19646, và tồn tại cho ñến khi có Pháp lệnh cán bộ, công chức 1998. Pháp lệnh cán bộ, công chức có hiệu lực ngày 01/5/1998 thì chỉ dùng 2 cụm từ “cán bộ, công chức”. Vì vậy, trong bản dự thảo sửa ñổi, bổ sung, cụm từ “cán bộ, công nhân viên chức” ñã ñược dự kiến thay là “cán bộ, công chức” và cụm từ “viên chức” dự kiến thay là “công chức”7. Thế nhưng không hiểu vì lý do gì, ñến khi bản Nghị quyết 51 về việc sửa ñổi, bổ sung một số ñiều của Hiến pháp 1992 năm 2001 lại giữ nguyên các cụm từ này. ðiều này dẫn ñến những khó khăn nhất ñịnh bởi nó không chỉ là tên gọi, mà còn phản ánh nội hàm của một tư cách “con người nhà nước” với các cá nhân thông thường khác. Mặt khác dựa trên Hiến pháp 1992, nhiều văn bản hướng dẫn Bộ Luật lao ñộng cũng sử dụng cụm từ “công nhân viên chức” gây khó hiểu, khó xác ñịnh rõ ñối tượng này. Trong khi ñó, ñạo luật chuyên ngành ñiều chỉnh ñối tượng này hiện nay là Luật Cán bộ, công chức 2008.

2.3 Phân loại cán bộ, công chức

Khác với các Pháp lệnh trước ñây, Luật Cán bộ công chức phân ñịnh rõ 2 ñối tượng “cán bộ” và “công chức”.

Cán bộ

Bao gồm cán bộ trong cơ quan của ðảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện.

Việc bầu cử, bổ nhiệm chức vụ, chức danh cán bộ trong cơ quan của ðảng Cộng sản Việt Nam, tổ chức chính trị - xã hội ñược thực hiện theo quy ñịnh của ñiều lệ, pháp luật có liên quan.

Việc bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm chức vụ, chức danh cán bộ theo nhiệm kỳ trong cơ quan nhà nước từ trung ương ñến cấp huyện ñược thực hiện theo quy ñịnh của Hiến pháp, Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức Hội ñồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, Luật tổ chức Tòa án nhân dân, Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân, Luật kiểm toán nhà nước, Luật bầu cử ñại biểu Quốc hội, Luật bầu cử ñại biểu Hội ñồng nhân dân.

Căn cứ vào yêu cầu nhiệm vụ, quy hoạch cán bộ, cán bộ ñược ñiều ñộng, luân chuyển trong hệ thống các cơ quan của ðảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội.Vi ệc ñiều ñộng, luân chuyển cán bộ ñược thực hiện theo quy ñịnh của pháp luật và của cơ quan có thẩm quyền

Công chức

- Công chức trong cơ quan của ðảng Cộng sản Việt Nam, tổ chức chính trị - xã hội;

6 Nghị ñịnh HðCP số 195/HðCP (31/12/1964) về ñiều lệ kỷ luật lao ñộng trong các xí nghiệp, cơ quan nhà

nước. 7 Xem Dự thảo Hiến pháp 1992, ñợt lấy ý kiến rộng rãi các cơ quan ban ngành ngày 15/8/2001.

118

- Công chức trong cơ quan nhà nước;

- Công chức trong bộ máy lãnh ñạo, quản lý của ñơn vị sự nghiệp công lập;

- Công chức trong cơ quan, ñơn vị thuộc Quân ñội nhân dân mà không phải là sỹ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; công chức trong cơ quan, ñơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sỹ quan, hạ sỹ quan chuyên nghiệp.

2.4 Phân loại công chức

1. Căn cứ vào ngạch ñược bổ nhiệm, công chức ñược phân loại như sau:

a) Loại A gồm những người ñược bổ nhiệm vào ngạch chuyên viên cao cấp hoặc tương ñương;

b) Loại B gồm những người ñược bổ nhiệm vào ngạch chuyên viên chính hoặc tương ñương;

c) Loại C gồm những người ñược bổ nhiệm vào ngạch chuyên viên hoặc tương ñương;

d) Loại D gồm những người ñược bổ nhiệm vào ngạch cán sự hoặc tương ñương và ngạch nhân viên.

2. Căn cứ vào vị trí công tác, công chức ñược phân loại như sau:

a) Công chức giữ chức vụ lãnh ñạo, quản lý;

b) Công chức không giữ chức vụ lãnh ñạo, quản lý.

2.5 Ngạch công chức

Ngạch công chức bao gồm:

a) Chuyên viên cao cấp và tương ñương;

b) Chuyên viên chính và tương ñương;

c) Chuyên viên và tương ñương;

d) Cán sự và tương ñương;

ñ) Nhân viên.

Việc bổ nhiệm vào ngạch phải bảo ñảm các ñiều kiện sau ñây:

a) Người ñược bổ nhiệm có ñủ tiêu chuẩn chuyên môn, nghiệp vụ của ngạch;

b) Việc bổ nhiệm vào ngạch phải ñúng thẩm quyền và bảo ñảm cơ cấu công chức của cơ quan, tổ chức, ñơn vị.

119

Việc bổ nhiệm vào ngạch công chức ñược thực hiện trong các trường hợp sau ñây:

a) Người ñược tuyển dụng ñã hoàn thành chế ñộ tập sự;

b) Công chức trúng tuyển kỳ thi nâng ngạch;

c) Công chức chuyển sang ngạch tương ñương.

3. ðIỀU ðỘNG, BỔ NHIỆM, LUẬN CHUYỂN, BIỆT PHÁI, TƯ CHỨC, MIỄN NHIỆM CÁN BỘ, CÔNG CHỨC

3.1 Nguyên tắc thực hiện

Theo ðiều 3, Quy chế bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, luân chuyển, từ chức, miễn nhiệm cán bộ, công chức lãnh ñạo, nguyên tắc trong việc bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, luân chuyển miễn nhiệm hoặc từ chức ñối với cán bộ, công chức lãnh ñạo như sau:

1. Các cấp uỷ ñảng từ cơ sở trở lên trực tiếp lãnh ñạo công tác bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, luân chuyển, miễn nhiệm hoặc từ chức ñối với cán bộ, công chức theo phân cấp quản lý của Trung ương và ñúng quy trình, thủ tục. ðiều này phù hợp với cơ chế hiện hành bởi các lý do sau ñây:

Thứ nhất, ðảng cộng sản Việt Nam là ðảng duy nhất giữ vai trò lãnh ñạo nhà nước xã hội, ñược xác ñịnh trong Hiến pháp Việt Nam 1992 (ðiều 4);

Thứ hai, theo quy ñịnh của Luật cán bộ, công chức, công tác cán bộ, công chức ñặt dưới sự lãnh ñạo thống nhất của ðảng Cộng sản Việt Nam, bảo ñảm nguyên tắc tập thể, dân chủ ñi ñôi với phát huy trách nhiệm của người ñứng ñầu cơ quan, tổ chức, ñơn vị8.

Thứ ba, trên thực tế, ở các cấp hành chính tỉnh, huyện, xã ñều có hệ thống tổ chức ðảng9. ðây là ñiều kiện thực tế ñể ñảm bảo sự lãnh ñạo sát sao của các cấp uỷ ðảng.

2. Thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ, phát huy trách nhiệm của người ñứng ñầu (sau ñây gọi là Thủ trưởng) cơ quan, ñơn vị; cán bộ, công chức ñược bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, luân chuyển phải có ñủ tiêu chuẩn theo quy ñịnh của pháp luật. Việc luân chuyển cán bộ là ñiều cần thiết nếu ñược thực hiện ñúng, chính xác và có trách nhiệm. Phù hợp với nguyên tắc tập thể lãnh ñạo, cá nhân phục trách, việc bổ nhiệm, luân chuyển phải trên cơ sở ý kiến tập thể, tuy nhiên người ñứng ñầu phải có sự chỉ ñạo và chịu trách nhiệm về sự chỉ ñạo, ñịnh hướng ñó.

3. Xuất phát từ yêu cầu, nhiệm vụ của cơ quan, ñơn vị và ñiều kiện, tiêu chuẩn của cán

8 ðiều 05, Luật cán bộ, công chức 2008. 9 Xem ðiều 10, ðiều lệ ðảng Cộng sản Việt Nam, ðại hội ñại biểu toàn quốc lần thứ VIII thông qua ngày

01/7/1996.

120

bộ, công chức. Nguyên tắc này nhằm khuyến cáo một số thực trạng sai lệch trong bổ nhiệm, luân chuyển, trong ñó có các nguyên do sau ñây:

� Bổ nhiệm, luân chuyển theo kiểu thân quen, cảm tình hoặc ñể lấy lòng cấp trên do có người thân ñược bổ nhiệm;

� Bổ nhiệm, luân chuyển ñến cơ quan mới nhằm trốn tránh, thoái thác trách nhiệm ở cơ quan cũ ñã thực hiện;

� Bổ nhiệm, luân chuyển ñể “chuyển ghế” cán bộ, công chức ñến một cơ quan khác ñể bản thân hoặc người thân ñược bổ nhiệm, thăng tiến.

4. Bảo ñảm sự ổn ñịnh, kế thừa và phát triển của ñội ngũ cán bộ, công chức, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt ñộng của cơ quan, ñơn vị. Khi bổ nhiệm, tái bổ nhiệm, một trong những vấn ñề cần lưu ý ngoài năng lực công tác, ñạo ñức cách mạng và phẩm chất chính trị, còn phải chú ý ñến ñộ tuổi và khả năng cống hiến cho công việc chung. Ví dụ: cán bộ, công chức bổ nhiệm lần ñầu không quá 55 tuổi ñối với nam và không quá 50 tuổi ñối với nữ10;

5. Cấp có thẩm quyền quyết ñịnh bổ nhiệm thì cũng có thẩm quyền quyết ñịnh bổ nhiệm lại, luân chuyển, miễn nhiệm hoặc chấp nhận ñơn từ chức của cán bộ, công chức lãnh ñạo;

6. ðối với một số chức vụ ñặc thù, việc bổ nhiệm, miễn nhiệm ñã ñược quy ñịnh tại các văn bản pháp luật khác thì phải áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn.

3.2 ðiều ñộng công chức

1. Việc ñiều ñộng công chức phải căn cứ vào yêu cầu nhiệm vụ và phẩm chất chính trị, ñạo ñức, năng lực, trình ñộ chuyên môn, nghiệp vụ của công chức.

2. Công chức ñược ñiều ñộng phải ñạt yêu cầu về chuyên môn, nghiệp vụ phù hợp với vị trí việc làm mới.

3.3 Bổ nhiệm công chức giữ chức vụ lãnh ñạo, quản lý

1. Việc bổ nhiệm công chức giữ chức vụ lãnh ñạo, quản lý phải căn cứ vào:

a) Nhu cầu, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, ñơn vị;

b) Tiêu chuẩn, ñiều kiện của chức vụ lãnh ñạo, quản lý.

Thẩm quyền, trình tự, thủ tục bổ nhiệm công chức lãnh ñạo, quản lý ñược thực hiện theo quy ñịnh của pháp luật và của cơ quan có thẩm quyền.

10 ðiều 06, Quy chế bổ nhiệm 2003.

121

2. Thời hạn bổ nhiệm công chức giữ chức vụ lãnh ñạo, quản lý là 05 năm; khi hết thời hạn, cơ quan, tổ chức, ñơn vị có thẩm quyền phải xem xét bổ nhiệm lại hoặc không bổ nhiệm lại.

3. Công chức ñược ñiều ñộng ñến cơ quan, tổ chức, ñơn vị khác hoặc ñược bổ nhiệm chức vụ lãnh ñạo, quản lý mới thì ñương nhiên thôi giữ chức vụ lãnh ñạo, quản lý ñang ñảm nhiệm, trừ trường hợp kiêm nhiệm.

3.4 Luân chuyển công chức

1. Căn cứ vào yêu cầu nhiệm vụ, quy hoạch, kế hoạch sử dụng công chức, công chức lãnh ñạo, quản lý ñược luân chuyển trong hệ thống các cơ quan của ðảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội.

2. Chính phủ quy ñịnh cụ thể việc luân chuyển công chức.

3.5 Biệt phái công chức

1. Cơ quan, tổ chức, ñơn vị quản lý công chức biệt phái công chức ñến làm việc ở cơ quan, tổ chức, ñơn vị khác theo yêu cầu nhiệm vụ.

2. Thời hạn biệt phái không quá 03 năm, trừ một số ngành, lĩnh vực do Chính phủ quy ñịnh.

3. Công chức biệt phái phải chấp hành phân công công tác của cơ quan, tổ chức, ñơn vị nơi ñược cử ñến biệt phái.

4. Công chức biệt phái ñến miền núi, biên giới, hải ñảo, vùng sâu, vùng xa, vùng dân tộc thiểu số, vùng có ñiều kiện kinh tế - xã hội ñặc biệt khó khăn ñược hưởng các chính sách ưu ñãi theo quy ñịnh của pháp luật.

5. Cơ quan, tổ chức, ñơn vị quản lý công chức biệt phái có trách nhiệm bố trí công việc phù hợp cho công chức khi hết thời hạn biệt phái.

6. Không thực hiện biệt phái công chức nữ ñang mang thai hoặc nuôi con dưới 36 tháng tuổi.

3.6 Từ chức hoặc miễn nhiệm ñối với công chức

1. Công chức lãnh ñạo, quản lý có thể từ chức hoặc miễn nhiệm trong các trường hợp sau ñây:

a) Không ñủ sức khỏe;

b) Không ñủ năng lực, uy tín;

c) Theo yêu cầu nhiệm vụ;

d) Vì lý do khác.

122

2. Công chức lãnh ñạo, quản lý sau khi từ chức hoặc miễn nhiệm ñược bố trí công tác phù hợp với chuyên môn, nghiệp vụ ñược ñào tạo hoặc nghỉ hưu, thôi việc.

3. Công chức lãnh ñạo, quản lý xin từ chức hoặc miễn nhiệm nhưng chưa ñược cấp có thẩm quyền ñồng ý cho từ chức hoặc miễn nhiệm vẫn phải tiếp tục thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình.

4. Thẩm quyền, trình tự, thủ tục xem xét, quyết ñịnh việc từ chức hoặc miễn nhiệm công chức lãnh ñạo, quản lý ñược thực hiện theo quy ñịnh của pháp luật và của cơ quan có thẩm quyền.

4. NHỮNG VẤN ðỀ CHUNG VỀ CÔNG VỤ NHÀ NƯỚC

4.1 Khái niệm công vụ nhà nước

Nhà nước là một tổ chức công quyền (thực hiện quyền lực công), việc phục vụ trong cơ quan và công sở Nhà nước là công vụ Nhà nước. Công vụ là hoạt ñộng do các cán bộ, cán bộ, công chức nhà nước tiến hành trong phạm vi thẩm quyền ñược giao phó nhằm thực hiện các chức năng của nhà nước.

1. Công vụ Nhà nước là một phần hay một mặt hoạt ñộng có tính tổ chức Nhà nước, nhằm thực hiện chức năng nhà nước.

+ Hoạt ñộng này ñược phân biệt với các hoạt ñộng khác trong xã hội như sản xuất vật chất, sáng tạo giá trị tinh thần và hoạt ñộng phục vụ trong các tổ chức chính trị xã hội bởi sự gắn bó chặt chẽ của công vụ Nhà nước với quyền lực Nhà nước.

+ Công vụ Nhà nước, nếu nhìn từ góc ñộ vị trí của nó trong tổ chức Nhà nước, ñược bắt ñầu từ lúc xác lập các chức vụ Nhà nước. Hoạt ñộng công vụ Nhà nước là một dạng lao ñộng xã hội, nhằm quản lý các hoạt ñộng công vụ liên quan ñến nhiều mặt hoạt ñộng xã hội, và nó ñòi hỏi nhiều lĩnh vực khoa học và nghề nghiệp, nhưng nghề nghiệp cơ bản nhất của cán bộ, công chức Nhà nước là thực hiện chức năng quản lý Nhà nước và chức năng lập pháp, xét xử, kiểm sát của Nhà nước.

2. Hoạt ñộng công vụ Nhà nước trước hết là hoạt ñộng quyền lực, tác ñộng ñến ý chí của con người, dẫn ñến những hành vi có ý thức hoặc ñáp ứng những nhu cầu chung của mọi người trong xã hội. Hoạt ñộng công vụ do các cán bộ, công chức nhà nước mang quyền lực nhà nước ñảm nhiệm nhằm thực hiện nhiệm vụ Nhà nước. Quyền lực Nhà nước ñược những người có chức vụ Nhà nước thực hiện, vì rằng mỗi chức vụ là một phần thẩm quyền của cơ quan ñó.

3. Chức vụ là bộ phận cơ cấu cơ sở của công vụ cơ quan Nhà nước, bao gồm hàng loạt vấn ñề: xác ñịnh các chức vụ, các quy tắc, và phương thức tuyển dụng, bổ nhiệm, miễn nhiệm, bãi chức, thuyên chuyển...

123

4.2 Các nguyên tắc của công vụ nhà nước

Nguyên tắc công vụ là những quan ñiểm, những tư tưởng, những quy ñịnh chung nhất nhằm thực hiện một cách có hiệu quả việc quản lý nhà nước. Do có nhiều cách tiếp cận khác nhau ñối với khái niệm và nội dung của công vụ Nhà nước nên cũng có sự khác nhau về cách phân loại các nguyên tắc của công vụ Nhà nước.

♦ Trên quan ñiểm công vụ Nhà nước chỉ tập trung vào hoạt ñộng của cán bộ, công chức Nhà nước, các nguyên tắc của công vụ Nhà nước gồm :

1. Cán bộ, công chức và thẩm quyền công vụ

Thẩm quyền công vụ không phải là một ñặc ân ñặc lợi mà là công cụ pháp lý ñể cán bộ, công chức thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình theo pháp luật. Hoạt ñộng công vụ của cán bộ, công chức cũng chính là việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ, công chức.

2. Cán bộ, công chức nhà nước phục vụ và bảo vệ lợi ích của nhân dân lao ñộng

ðiều 8-Hiến pháp 1992 quy ñịnh: ”Các cơ quan nhà nước, cán bộ, cán bộ, công chức nhà nước phải tôn trọng nhân dân, tận tuỵ phục vụ nhân dân, liên hệ chặt chẽ với nhân dân, lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của nhân dân, kiên quyết ñấu tranh chống mọi biểu hiện quan liêu, hách dịch, cửa quyền, tham nhũng.”

+ Như vậy, theo quy ñịnh của pháp luật cán bộ, công chức nhà nước hoạt ñộng nhân danh nhà nước và theo sự uỷ nhiệm của nhà nước nói chung cũng như theo sự uỷ nhiệm của cơ quan nhà nước hoặc tổ chức xã hội nơi họ phục vụ nói riêng. Mọi hoạt ñộng của cán bộ, công chức nhà nước phải nhằm mục ñích phục vụ lợi ích của nhân dân lao ñộng.

+ ðể quán triệt ñược nguyên tắc này thì ñội ngũ cán bộ, công chức phải tự ñổi mới, phải thay ñổi nếp suy nghĩ và cách làm việc, phải tự ñổi mới ñể thực hiện nhiệm vụ ñổi mới. Mọi quá trình ñổi mới ñều bắt ñầu từ ñổi mới ñội ngũ cán bộ, từ việc giáo dục ñào tạo lại hoặc thay thế một phần ñội ngũ cán bộ.

3. Các cán bộ, công chức Nhà nước phải báo cáo và chịu giám sát của nhân dân và cơ quan quyền lực

Thật vậy, cán bộ, công chức nhà nước có thể bị nhân dân trực tiếp hoặc gián tiếp bãi miễn nếu cán bộ, công chức nhà nước không ñáp ứng ñược yêu cầu mà nhà nước ñã ñề ra ñối với họ.

Mặc dù pháp luật chưa xác ñịnh cụ thể nhưng nguyên tắc “quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân” còn ñịnh ra những cách giải quyết theo hướng “có lợi cho nhân dân mà không trái luật. Trong trường hợp có những vướng mắc về trình tự, thủ tục hoặc do quy ñịnh của pháp luật không rõ ràng, chồng chéo, nếu tìm ñược văn bản có giá trị pháp lý cao hơn, cán bộ, công chức theo văn bản có giá trị pháp lý ñó. Nếu không có văn bản như ñã nêu, cán bộ, công chức phải thực hiện công vụ theo hướng ñáp ứng lợi ích chính ñáng của nhân dân

124

không trái các nguyên tắc chung của pháp luật

Một người trở thành cán bộ, công chức nhà nước khi họ tham gia vào quan hệ lao ñộng với nhà nước. Quan hệ lao ñộng này ñược hình thành trên cơ sở quyết ñịnh tuyển dụng, quyết ñịnh bổ nhiệm hay quyết ñịnh công nhận kết quả bầu cử. Tuy nhiên, dù quan hệ lao ñộng ñược hình thành trên cơ sở quyết ñịnh nào thì người lao ñộng cũng không có quyền giữ vĩnh viễn chức vụ ñó. Hay nói khác hơn cán bộ, công chức nhà nước lãnh ñạo có thể bị thay thế khi hết hai nhiệm kỳ11 hoặc khi họ tỏ ra không ñủ năng lực thực hiện công việc ñược giao, vi phạm kỷ luật nhà nước, kỷ luật lao ñộng, có biểu hiện quan liêu cửa quyền, vi phạm pháp luật.

Những yêu cầu mà nhà nước ñặt ra ñối với ñội ngũ cán bộ, cán bộ, công chức nhà nước là những yêu cầu về phẩm chất ñạo ñức, trình ñộ chuyên môn, năng lực tổ chức. Người cán bộ phải là một nhà chuyên môn có khả năng nhìn xa trông rộng, phân tích tình hình, biết tiếp thu cái mới, biết gắn liền lý luận với thực tiễn, biết lựa chọn phương pháp tốt nhất ñể hoàn thành nhiệm vụ, phải biết tận tuỵ với công việc, phải trung thực. Ngoài năng lực tổ chức, người cán bộ phải nắm vững khoa học quản lý, phải có chí tiến thủ, phải có khả năng ñạt ñược kết quả tốt trong công tác, có khả năng vận dụng lý luận vào thực tiễn, phát huy sáng kiến, khả năng bố trí và sử dụng cán bộ, có tính tổ chức, tự chủ cao, có tính quyết ñoán và lòng nhân ái ñối với con người.

4. Không có bất kỳ một hạn chế nào về mặt ñảm nhiệm chức vụ ngoài những hạn chế nhằm ñảm bảo việc thực hiện tốt các chức vụ ñó

Mọi công dân ñều bình ñẳng trong việc ñảm nhiệm chức vụ nhà nước. ðây là biểu hiện cụ thể của quyền bình ñẳng trong việc tham gia quản lý nhà nước và xã hội. Mọi công dân ñều có thể tham gia gánh vác công vụ nhà nước nếu ñáp ứng yêu cầu của công vụ ấy không phân biệt dân tộc, tôn giáo, thành phần nhân thân, giới tính.

4. Không có ñặc quyền ñặc lợi nào dành riêng cho cán bộ, công chức

Cán bộ, công chức nhà nước cũng làm việc và hưởng lương theo chức vụ và khả năng như mọi người khác chứ không có một ñặc quyền ñặc lợi nào dành riêng cho họ. Trong một số ngành do ñiều kiện làm việc ñặc biệt nên có quy ñịnh về chế ñộ ñãi ngộ ñặc biệt cho loại cán bộ, công chức nhà nước này hoặc cán bộ, công chức nhà nước khác như: những người thường xuyên tiếp xúc với hoá chất ñộc hại, những người phải làm việc liên tục cả ngày nghỉ, ngày lễ...Những quy ñịnh này xuất phát từ tính chất, ñặc ñiểm của công việc mà cán bộ, công chức ñảm nhận giống như tất cả những người khác. ðiều này nhằm ñảm bảo những ñiều kiện cần thiết ñể cán bộ, công chức nhà nước hoàn thành nhiệm vụ chứ không phải là ñặc quyền, ñặc lợi dành riêng cho cán bộ, công chức nhà nước.

11 Xem Quyết ñịnh 27/2003/Qð-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 19/02/2003 về Quy chế bổ nhiệm, bổ

nhiệm lại, luân chuyển, từ chức, miễn nhiệm cán bộ, công chức lãnh ñạo.

125

5. QUY CHẾ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH C ỦA CÁN BỘ, CÔNG CHỨC

5.1 Sự phát tri ển của quy chế cán bộ, công chức ở nước ta

Quy chế pháp lý hành chính của cán bộ, công chức nhà nước là tổng thể những quy ñịnh pháp luật về trình tự và ñiều kiện bổ sung ñội ngũ cán bộ, công chức nhà nước, ñịa vị pháp lý của cán bộ, công chức nhà nước, những ñiều kiện và trình tự thực hiện hoạt ñộng công vụ, các hình thức khen thưởng và trách nhiệm của cán bộ, công chức nhà nước.

Khi nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà ra ñời, một trong những nhiệm vụ quan trọng ñược ñặt ra là phải xây dựng nền hành chính của chế ñộ mới, ñào tạo, xây dựng ñội ngũ công nhân cán bộ, công chức nhà nước, ban hành các quy ñịnh về quy chế pháp lý hành chính của cán bộ, công chức nhà nước. Quá trình này trải qua nhiều giai ñoạn phát triển khác nhau. Mỗi giai ñoạn ñánh dấu một bước phát triển mới với những ñặc thù riêng của nó.

Ngay sau khi giành ñộc lập dân tộc, Nhà nước ta ñã ban hành nhiều văn bản pháp luật về công vụ Nhà nước, Sắc lệnh số 76/SL ngày 20/05/1950 của Chủ tịch nước Việt Nam Dân Chủ Cộng Hoà ban hành quy chế công chức. Sắc lệnh này ñã quy ñịnh khá ñầy ñủ các vấn ñề tuyển dụng, thuyên chuyển, phân cấp, quản lý cán bộ, khen thưởng, kỷ luật vv. Nhưng do tình hình chiến tranh nên sắc lệnh này trên thực tế chưa ñược áp dụng phổ biến.

Trong giai ñoạn sau ñó, hoạt ñộng cán bộ, công chức Nhà nước ñược ñiều chỉnh chung với hoạt ñộng lao ñộng sản xuất của công dân. ðó là những văn bản quan trọng như Nghị ñịnh 195/CP 31/12/1964 của Hội ñồng Chính phủ ban hành ðiều lệ về kỷ luật trong các xí nghiệp, cơ quan Nhà nước, Nghị ñịnh 49/CP 09/04/1968 của Hội ñồng Chính phủ (1968) ban hành chế ñộ trách nhiệm vật chất của công nhân cán bộ, công chức ñối với tài sản Nhà nước. Ngoài ra còn có nhiều quy ñịnh về tuyển dụng khen thưởng, lương, biên chế.

Từ năm 1980 trở lại ñây hoạt ñộng công vụ ñã ñiều chỉnh quy củ hơn. ðó là quyết ñịnh 117/HðBT (15/07/1982) ban hành bản danh mục số 1 các chức vụ cán bộ, công chức Nhà nước, trong ñó có phân loại các chức danh. Trong nhiều ngành kinh tế quốc dân cũng ban hành các tiêu chuẩn nghiệp vụ cho mỗi loại cán bộ, công chức.

Từ năm 1998 ñến nay, nhà nước ta ñã ban hành những quy ñịnh chung cho cán bộ, công chức nhà nước. Pháp lệnh cán bộ, công chức ra ñời và có hiệu lực ngày 01/5/1998 ñánh dấu sự ñiều chỉnh của cán bộ, công chức trong nền kinh tế thị trường. Sự thống nhất về cơ bản giữa quy chế công nhân và quy chế công chức thể hiện rõ quan ñiểm của nhà nước ta cho rằng trong xã hội xã hội chủ nghĩa, cán bộ, công chức nhà nước cũng là người lao ñộng, không phải là một ñẳng cấp tách biệt với công nhân, những quyền và nghĩa vụ cơ bản của cán bộ, công chức nhà nước cũng ñược quy ñịnh như ñối với công nhân và do luật lao ñộng ñiều chỉnh (ðiều 9, Pháp lệnh cán bộ, công chức). Qua các lần sửa ñổi, bổ sung 2000, 2003, chế ñịnh cán bộ, công chức ngày càng hoàn chỉnh, phù hợp hơn. ðặc biệt là việc công nhận cán bộ xã, phường, thị trấn là cán bộ, công chức.

Hiện nay, Luật cán bộ, công chức 2008 ra ñời ñánh dấu một bước tiến về việc quy ñịnh “con người hành chính”. Thứ nhất, ñối tượng cán bộ công chức ñã ñược ñiều chỉnh

126

bằng một văn bản “luật”, có tư cách xác ñịnh rõ ràng, vững chắc hơn. Thứ hai, ñối tượng cán bộ công chức xã phường không ngừng ñược mở rộng về ñối tượng và quyền hạn theo sự ñòi hỏi của xã hội. Thứ ba, có sự phân biệt rạch ròi hơn trong luật về hai ñối tượng: cán bộ, công chức.

5.2 Quyền hạn và quyền lợi của cán bộ, công chức

� Quyền hạn

Là thẩm quyền của cán bộ, công chức nhà nước ñược giao một công vụ nhất ñịnh, giới hạn và xác ñịnh trong phạm vi pháp luật. Tương ứng với quyền hạn không chỉ là thẩm quyền trong việc thực hiện một công vụ mà còn bao hàm cả trách thực hiện công vụ ñó. Nói cách khác ñó không chỉ là năng lực hành vi ñể tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính với tư cách là chủ thể quản lý, là chủ thể có quyền mà còn là trách nhiệm, nghĩa vụ của chủ thể phải tham gia vào quan hệ pháp luật ñó thông qua việc ban hành quyết ñịnh hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính.

Mỗi cán bộ công chức tương ứng với vai trò, vị trí của mình có những nhiệm vụ và quyền hạn riêng ñược quy ñịnh trong pháp luật và chính sách (quy chế, ñiều lệ...). Do vậy, việc xác ñịnh quyền hạn chung cho tất cả cán bộ công chức là ñiều không thể thực hiện.

Tuy nhiên, vẫn có thể xác ñịnh rằng quyền hạn của cán bộ, công chức nhà nước gắn liền với chức vụ nhà nước là phương tiện ñể cán bộ, công chức nhà nước thực hiện nhiệm vụ của mình. Do vậy, cán bộ, công chức nhà nước không ñược quyền sử dụng quyền hạn nhà nước trao cho ñể thực hiện các mối quan hệ ngoài các mối quan hệ ñược nhà nước cho phép. ðồng thời, khi tham gia vào các mối quan hệ có liên quan tới công vụ ñược nhà nước giao phó cán bộ, công chức nhà nước cũng không ñược thực hiện hành vi vượt quá thẩm quyền của mình. Cán bộ, công chức nhà nước phải sử dụng ñầy ñủ thẩm quyền ñể hoàn thành tốt nhiệm vụ ñược giao, việc từ chối thẩm quyền (vô quyền) và vượt quá thẩm quyền cho phép (lạm quyền) ñều là hành vi không hợp pháp và phải chịu trách nhiệm trước nhà nước và nhân dân. Bởi vì, trong cơ chế thực hiện công vụ, quyền hạn và sự thi hành quyền hạn của cán bộ công chức ñặt dưới sự theo dõi, giám sát, kiểm tra, thanh tra và chất vấn của các cơ quan, tổ chức hữu quan, cũng như công dân thông qua quyền khiếu kiện, khiếu nại, tố cáo.

� Quyền lợi

Là những quyền lợi mà mọi cán bộ, công chức nhà nước ñều ñược hưởng. Những quyền hạn này không gắn với chức vụ cụ thể mà gắn với hoạt ñộng công vụ nói chung, ñó là:

- Cán bộ, công chức nhà nước có quyền ñược hưởng lương các chế ñộ bảo hiểm xã hội và các phụ cấp ưu ñãi theo Bộ luật lao ñộng quy ñịnh chung cho công nhân lao ñộng.

- Cán bộ, công chức nhà nước có quyền ñược tham gia hoạt ñộng chính trị xã hội theo quy ñịnh của pháp luật.

- Cán bộ, công chức nhà nước có quyền ñược khiếu nại, tố cáo khởi kiện về những việc

127

làm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân mà mình cho là trái pháp luật.

- Cán bộ, công chức nhà nước có quyền ñược bảo vệ bởi pháp luật và nhân dân khi thi hành nhiệm vụ. Cán bộ, công chức nhà nước ñược hưởng chế ñộ khen thưởng do quy ñịnh của pháp luật.

- Cán bộ, công chức nhà nước có quyền ñược học tập ñể nâng cao trình ñộ chuyên môn nghiệp vụ cũng như trình ñộ lý luận chính trị.

Tóm lại, với tư cách là một công dân, cán bộ, công chức nhà nước ñược hưởng các quyền như mọi công dân khác như quyền tự do ngôn luận, quyền tự do báo chí, quyền bất khả xâm phạm về thân thể, tài sản, thư tín...Tuy nhiên, với tư cách là một cán bộ, công chức nhà nước, họ những quyền hạn và quyền lợi tuỳ thuộc vào công việc mà mình ñảm nhiệm, tuỳ theo từng lĩnh vực của hoạt ñộng quản lý nhà nước.

5.3 Nghĩa vụ của cán bộ, công chức

- Nghĩa vụ trung thành ñối với chính quyền, nhân dân

Cán bộ, công chức nhà nước phải thực sự trung thành với sự uỷ nhiệm của nhà nước, ñem hết sức mình hoàn thành tốt nghĩa vụ ñược giao, hoặc trung thành với ðảng, với Nhà nước, với nhân dân trong mọi hoàn cảnh, ñiều kiện .

- Nghĩa vụ giữ gìn bí mật nhà nước và bí mật công tác. Xuất phát từ tính chất của công việc, cán bộ, công chức nhà nước có ñiều kiện tiếp xúc biết ñược những vấn ñề thuộc bí mật nhà nước, bí mật công tác. Nói chung, ñây là nghĩa vụ của mọi công dân nhưng cán bộ, công chức nhà nước có trách nhiệm ñặc biệt hơn bởi vì họ ñược uỷ nhiệm trực tiếp giữ gìn những bí mật ấy, nếu vi phạm họ phải chịu trách nhiệm pháp lý trước nhà nước.

- Nghĩa vụ thi hành mọi mệnh lệnh hợp pháp của cấp trên: Nghĩa vụ này xuất phát từ nguyên tắc tập trung dân chủ kết hợp với nguyên tắc trách nhiệm cá nhân- thủ trưởng. ðây là nguyên tắc tổ chức và hoạt ñộng của bộ máy nhà nước. Nếu mệnh lệnh của cấp trên là không hợp pháp hoặc không hợp lý thì cán bộ, công chức phải báo cáo ngay với người ñã ra quyết ñịnh. Trong trường hợp vẫn phải chấp hành quyết ñịnh thì phải báo cáo lên cấp trên trực tiếp của người ra quyết ñịnh. Mặt khác, cán bộ công chức vẫn phải chấp hành quyết ñịnh hành chính này tuy nhiên không phải chịu trách nhiệm về hậu quả của việc thi hành mệnh lệnh. Ngược lại, nếu cán bộ, công chức thi hành mệnh lệnh bất hợp pháp của cấp trên thì dù cố ý hay vô ý họ ñều phải chịu trách nhiệm tương ứng.

Như vậy, sự phục tùng của cấp dưới ñối với cấp trên không phải là sự phục tùng máy móc mà là sự phục tùng tự giác trên cơ sở pháp luật. Mặt khác, trong một thể chế mệnh lệnh hành chính, cấp dưới phục tùng cấp trên- trên cơ sở pháp luật, các cán bộ công chức lãnh ñạo chịu trách nhiệm về việc thi hành nhiệm vụ, công vụ không chỉ của mình, mà còn của cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý của mình theo quy ñịnh của pháp luật.

128

5.4 Khen thưởng cán bộ, công chức

Khen thưởng ñược nhà nước sử dụng như một phương pháp khuyến khích về vật chất hay tinh thần ñối với người lao ñộng khi họ ñạt năng suất, chất lượng, hiệu quả cao trong công tác.

Nhà nước ta quy ñịnh mức khen thưởng cho cán bộ, công chức nhà nước trong mọi lĩnh vực, hình thức khen thưởng có thể là phong tặng danh hiệu, huy hiệu. Ở những ngành, những lĩnh vực khác nhau có hình thức khen thưởng riêng. Các hình thức khen thưởng trên có thể ñược kèm theo những quyền lợi về vật chất như tiền thưởng, tăng lương trước kỳ hạn.

5.5 Trách nhiệm pháp lý của cán bộ, công chức trong trong hoạt ñộng công vụ

5.5.1 Quan niệm về trách nhiệm pháp lý của cán bộ, công chức

Một ñặc trưng cơ bản của Nhà nước pháp quyền là giữa Nhà nước và cá nhân công dân có trách nhiệm qua lại. Cán bộ, công chức Nhà nước vì vậy, có trách nhiệm trước nhân dân về mọi quyết ñịnh và hành vi hành chính của mình. Trách nhiệm cán bộ, công chức ñược xem xét dưới hai bình diện khác nhau: trách nhiệm tích cực (chủ ñộng) và trách nhiệm tiêu cực (bị ñộng).

♦ Trách nhiệm chủ ñộng

Trách nhiệm chủ ñộng là trách nhiệm, bổn phận, nghĩa vụ của cán bộ, công chức, phải thực hiện trước nhà nước, trước nhân dân trên cơ sở quy ñịnh của pháp luật và các nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước.

Bản chất Nhà nước ta là "Nhà nước của dân, do dân và vì dân”. Tuy nhiên, Nhà nước cần làm những gì mà công dân không thể thực hiện ñược, nhằm ñáp ứng, bảo ñảm sự ổn ñịnh phát triển xã hội. Chẳng hạn như: bảo vệ trật tự trị an, an toàn xã hội, hoạch ñịnh chính sách phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội, y tế, giáo dục, giao thông - vận tải, an ninh - quốc phòng... và thực hiện các dịch vụ hành chính. Trách nhiệm của Nhà nước cũng chính là trách nhiệm của các nhà chính trị, các cán bộ quản lý, cán bộ, công chức. Khi không thực hiện các nghĩa vụ, bổn phận của mình, họ phải chịu trách nhiệm chính trị, trách nhiệm ñạo ñức trước nhân dân, cộng ñồng xã hội.

Hoạt ñộng công vụ do các cán bộ, công chức Nhà nước thực hiện khác với các lao ñộng xã hội khác, mang tính quyền lực Nhà nước, bắt nguồn từ quyền lực công, hoặc phục vụ cho việc ban hành các quyết ñịnh quản lý Nhà nước, ñáp ứng các dịch vụ của dân. Nó tác ñộng tới mọi mặt ñời sống xã hội, trực tiếp hay gián tiếp tác ñộng ñến quyền, tự do, lợi ích công dân, hay cả cộng ñồng. Khi thực thi công vụ, cán bộ, công chức phải lấy lợi ích của công dân, nhà nước, xã hội làm mục tiêu, căn cứ, tiêu chuẩn cho hành vi của mình.

ðể thực hiện công vụ, cán bộ, công chức ñược trao những quyền hạn nhất ñịnh tương ứng với chức vụ do họ ñảm nhiệm. Những quyền hạn của họ là phương tiện công vụ, tuy nhiên chức vụ không là ñặc quyền của cán bộ, công chức. Ở khía cạnh tích cực, cán bộ, công chức Nhà nước có những trách nhiệm sau:

129

- Giữ gìn kỷ luật cơ quan, kỷ luật Nhà nước, tôn trọng và chấp hành nghiêm chỉnh pháp luật.

- Hoàn thành và chịu trách nhiệm cá nhân về chất lượng, khối lượng công việc của mình, nâng cao hiệu quả công vụ.

- Bảo vệ cộng sản Nhà nước, tiết kiệm, chống lãng phí.

- Giữ gìn bí mật công vụ, bí mật Nhà nước.

- Chấp hành mệnh lệnh của cấp trên.

- Chịu trách nhiệm về hành vi công vụ của bản thân và của nhân viên thuộc quyền.

- ðấu tranh chống mọi biểu hiện vi phạm kỷ luật, pháp luật trong bộ máy Nhà nước và ngoài xã hội.

- Chống mọi căn bệnh thường xảy ra của nền hành chính, tệ quan liêu, cửa quyền, vô trách nhiệm, né tránh công việc, tham nhũng, bè phái....

- Không ñược từ chối thực hiện các dịch vụ hành chính ñối với công dân, cơ quan, tổ chức mà không có căn cứ pháp lý.

- Không thực hiện những hoạt ñộng mà pháp luật cấm thực hiện (công chức, thẩm phán không ñược lập doanh nghiệp; không thể cùng lúc tham gia vào ñoàn luật sư nếu ñang là cán bộ, công chức12...)

Tóm lại, ở khía cạnh tích cực, trách nhiệm của cán bộ, công chức là yếu tố nội tâm, bên trong, thái ñộ, tình cảm của họ ñối với hoạt ñộng công vụ.

ðể nâng cao ý thức trách nhiệm trong công vụ của cán bộ, công chức, cần tăng cường công tác giáo dục chính trị, trao ñổi, nâng cao trình ñộ chuyên môn pháp lý ñối với họ, ñồng thời hoàn thiện pháp luật về công vụ, cán bộ, công chức.

♦ Trách nhiệm thụ ñộng

Khi các cơ quan Nhà nước, cán bộ, công chức không thực hiện trách nhiệm tích cực, vi phạm pháp luật gây thiệt hại cho công dân, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, họ “bước vào” một quan hệ pháp luật mới và phải chịu những hậu quả bất lợi nhất ñịnh về vật chất hoặc tinh thần. Ở khía cạnh thụ ñộng trách nhiệm công vụ là sự phản ứng của Nhà nước, cơ quan Nhà nước ñối với cá nhân cán bộ, công chức khi thực hiện một hành vi trong quá trình thực thi công vụ trái pháp luật, hoặc quyết ñịnh của cơ quan cấp trên gây thiệt hại, xâm phạm tới quyền, tự do, lợi ích hợp pháp của công dân. Trách nhiệm thụ ñộng thể hiện ở việc phải chịu áp dụng các chế tài pháp luật tương ứng mà hậu quả là cơ quan, cá nhân cán bộ, công chức gánh chịu những hậu quả bất lợi, thiệt hại về vật chất, tinh thần do Toà hành chính có thẩm

12 Khoản 04 ðiều 17 Luật luật sư số 65/2006/QH11 ngày 29 tháng 6 năm 2006.

130

quyền thực hiện.

Toà hành chính ñược thành lập dựa trên cơ sở chế ñộ trách nhiệm của Nhà nước trước công dân, là một cơ quan truy cứu trách nhiệm pháp lý theo thủ tục tố tụng. Từ ñó, trách nhiệm công vụ của cán bộ, công chức nhà nước trong việc ban hành các quyết ñịnh hành chính, thực hiện hành vi hành chính hợp pháp trong phạm vi công vụ.

Toà hành chính vì vậy có thẩm quyền thực hiện, phán xét những khiếu kiện của công dân, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội ñối với cơ quan hành chính ñã có những quyết ñịnh, hoặc hành vi mà công dân cho là trái pháp luật hoặc xâm phạm tới quyền, tự do lợi ích hợp pháp của họ. Hoạt ñộng xét xử của Toà hành chính nhằm bảo vệ quyền, tự do, lợi ích hợp pháp của công dân, bảo vệ pháp chế, trật tự pháp luật, bảo vệ những hành vi công vụ của cán bộ, công chức ñúng pháp luật trong quá trình giải quyết các tranh chấp hành chính giữa công dân với cơ quan hành chính Nhà nước.

5.5.2 ðặc ñiểm của trách nhiệm cán bộ, công chức trong hoạt ñộng công vụ

Nếu trách nhiệm hình sự, trách nhiệm dân sự, trách nhiệm hành chính, trách nhiệm lao ñộng là các loại trách nhiệm ñược quy ñịnh rõ ràng trong các bộ luật, ñạo luật; thì trách nhiệm công vụ của công chức nói riêng hay trách nhiệm công vụ nói chung không ñược quy ñịnh như vậy. Trách nhiệm công vụ ñược quy ñịnh trong nhiều văn bản thuộc Luật hành chính. Luật hành chính là một ngành luật gồm tổng thể các quy phạm pháp luật, nằm trong nhiều ñạo luật và văn bản pháp quy (xét về số lượng) trên các lĩnh vực quản lý khác nhau, nên hoạt ñộng của các cán bộ, công chức nhà nước trong mỗi lĩnh vực quản lý Nhà nước rất khác nhau trong hoạt ñộng công vụ. Do ñó, hiện tại chưa thể có một bộ luật hành chính ñể quy ñịnh, chế ñịnh pháp luật về trách nhiệm công vụ.

+ Cơ sở của trách nhiệm cán bộ, công chức trong hoạt ñộng công vụ là hành vi vi phạm pháp luật, gây thiệt hại trực tiếp về vật chất, quyền tự do, lợi ích hợp pháp của công, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế. Còn cơ sở của trách nhiệm hình sự là tội phạm, cơ sở của trách nhiệm kỷ luật là vi phạm nội quy, quy chế, ñiều lệ, kỷ luật...

+ Việc truy cứu trách nhiệm cán bộ, công chức trong hoạt ñộng công vụ áp dụng theo thủ tục hành chính hoặc tố tụng hành chính do cơ quan hành chính hoặc Toà hành chính áp dụng.

+ Sử dụng các biện pháp hành chính ñể tác ñộng buộc thực hiện ñể ñảm bảo thực hiện các biện pháp trách nhiệm cán bộ, công chức trong công vụ (không sử dụng bộ máy cưỡng chế chuyên trách của Nhà nước)

+ Các biện pháp trách nhiệm công vụ khác với các biện pháp trách nhiệm hình sự, dân sự, kỷ luật và hành chính ở mục ñích, ñặc ñiểm và mức ñộ tác ñộng.

+ Trách nhiệm cán bộ, công chức trong hoạt ñộng công vụ có mục ñích chung là loại trừ những vi phạm pháp luật trong lĩnh vực quản lý Nhà nước, bảo vệ pháp chế, kỷ luật và trật tự pháp luật trong quản lý Nhà nước. Các biện pháp trách nhiệm công vụ là phương tiện bảo vệ các quan hệ xã hội chủ nghĩa trước hành vi trái pháp luật, góp phần bảo vệ trật tự kỷ

131

cương, nâng cao hiệu quả quản lý Nhà nước.

+ Hành vi hành chính có rất nhiều loại từ hành vi lập quy của các cơ quan có thẩm quyền ñến các quyết ñịnh hành chính cá biệt cụ thể. Từ hành vi hành chính cụ thể của cán bộ, công chức khi thi hành công vụ ñến hoạt ñộng chỉ ñạo ñiều hành của các cơ quan hành chính Nhà nước. Như vậy, có rất nhiều loại hành vi hành chính khác nhau, nhưng chỉ những hành vi nào trực tiếp gây thiệt hại, xâm phạm quyền tự do, lợi ích của công dân, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế (quyết ñịnh hành chính cụ thể, hành vi hành chính cụ thể) mới là ñối tượng khiếu nại, khiếu kiện hành chính của công dân và theo trình tự thuộc thẩm quyền phán xét của cơ quan tài pháp hành chính.

1. Những hành vi của cán bộ, công chức có thể bị coi là hành vi chịu trách nhiệm công vụ gồm (Hành vi hành chính chịu trách nhiệm công vụ có thể là hành ñộng hoặc không hành ñộng trái pháp luật).

- Hành vi hành chính trái pháp luật của Nhà nước hoặc các quyết ñịnh của cấp trên.

- Hành vi hành chính vô quyền, hành vi từ chối không thực hiện các công việc hành chính theo quy ñịnh của pháp luật.

- Hành vi hành chính lạm quyền.

- Hành vi chậm trễ trong công vụ gây thiệt hại cho công dân, tổ chức.

2. Lỗi trong trách nhiệm công vụ :

Hoạt ñộng của con người là hoạt ñộng có ý thức. Khi hành ñộng, một người bình thường ñều nhận thức ñược tính nguy hại cho xã hội của hành vi và thấy ñược hậu quả của hành vi, hoặc theo quy ñịnh của pháp luật ñều phải nhìn thấy trước hoặc có thể nhìn thấy trước. Tất cả mọi hành vi hành chính do cơ quan hành chính, cán bộ, công chức Nhà nước thực hiện. Do vậy mọi hành vi vi phạm pháp luật trong quá trình thi hành công vụ ñều là hành vi có lỗi.

Có hai hình thức lỗi là : cố ý và vô ý.

Trách nhiệm công vụ là loại trách nhiệm xảy ra trong quá trình thực thi công vụ ñể phục vụ cho lợi ích toàn xã hội, lợi ích nhà nước, công dân. ðể bảo vệ cho lợi ích toàn xã hội có thể gây thiệt hại cho một công dân, một nhóm công dân cụ thể nào ñó vì lợi ích cộng ñồng, lợi ích xã hội, cán bộ, công chức vẫn thực hiện hành vi hành chính ñó.

Về phía công dân bị thiệt hại họ có thể khiếu kiện tới cơ quan tài phán hành chính. Cơ quan tài phán hành chính dựa vào các tình tiết cụ thể, căn cứ vào pháp luật ñể ñánh giá hành vi cụ thể ñó, rút ra kết luận có vi phạm hay không vi phạm. Trong trường hợp hành vi hành chính trái pháp luật, hoặc trái quyết ñịnh của cơ quan cấp trên hoặc không ñúng thẩm quyền gây thiệt hại cho công dân thì Toà hành chính yêu cầu chủ thể có hành vi vi phạm phải chịu trách nhiệm công vụ, bồi thường vật chất cho công dân nếu có.

132

Cần phân biệt lỗi của cán bộ, công chức và lỗi của cơ quan hành chính.

+ Khi thực hiện công vụ, vì mục ñích vụ lợi, hoặc mục ñích cá nhân khác mà cán bộ, công chức có hành vi hành chính trái pháp luật thì ñó là lỗi của cá nhân cán bộ, công chức, gọi là lỗi tách rời công vụ, không liên quan ñến việc thi hành công vụ. Cá nhân cán bộ, công chức gây thiệt hại cho công dân, thì phải chịu trách nhiệm trước pháp luật. Cũng có trường hợp khi thi hành công vụ, không vì mục ñích vụ lợi, nhưng vì do sơ suất, không nắm vững pháp luật mà có hành vi hành chính gây thiệt hại cho công dân thì cần xác ñịnh trách nhiệm công vụ thuộc về nền hành chính, cơ quan hành chính phải ñứng ra bồi thường thiệt hại cho dân. ðồng thời, cơ quan hành chính có cán bộ, công chức vi phạm phải truy cứu trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm bồi thường vật chất hạn chế ñối với người cán bộ, công chức ñó theo quy ñịnh của pháp luật.

+ ðối với trường hợp không thể xác ñịnh ñược lỗi của cán bộ, công chức cụ thể nào ñó, thì ñó là lỗi của cơ quan hành chính ra quyết ñịnh hành chính cá biệt cụ thể, việc thực hiện quyết ñịnh ñó gây thiệt hại cho công dân, nhưng quá trình xây dựng và ban hành quyết ñịnh ñó có rất nhiều cá nhân, cơ quan tham gia từ khâu thu nhập, xử lý thông tin, khâu xây dựng dự thảo, trình dự thảo, thông qua dự thảo ở cơ quan làm việc theo chế ñộ tập thể. Tuy nhiên, có trường hợp lỗi do các chủ trương, chính sách, pháp luật quy ñịnh (lỗi của Nhà nước).

+ ðó là căn cứ ñể xác ñịnh trách nhiệm bồi thường là do cá nhân cán bộ, công chức, cơ quan hành chính hay Nhà nước.

Trong Nhà nước pháp quyền, Nhà nước các cơ quan Nhà nước nói chung, mọi cán bộ, công chức ñều phải tuân thủ pháp luật, ñặt mình dưới pháp luật, và phải chịu trách nhiệm pháp lý về những hành vi hành chính, quyết ñịnh của mình. Nhà nước, cán bộ, công chức Nhà nước không thể hiện lý do ñang thi hành công vụ ñể ñược miễn trừ trách nhiệm pháp lý hay trốn lẫn trách nhiệm khi gây thiệt hại cho công dân, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế.

Khi thi hành công vụ, vì lợi ích Nhà nước, lợi ích cộng ñồng, người cán bộ, công chức có thể gây thiệt hại ñối với công dân, tổ chức cụ thể, nhưng hành vi ñó phù hợp với pháp luật, chủ trương của cơ quan, quyết ñịnh của cấp trên, thì cơ quan ñó phải ñứng ra bồi thường cho công dân. Việc quy ñịnh trách nhiệm cán bộ, công chức thuộc cơ quan tạo ra khả năng tích cực của người cán bộ, công chức trong hoạt ñộng công vụ.

ðối với trường hợp không thuộc lỗi cơ quan mà thuộc lỗi của cá nhân cán bộ, công chức khi thi hành công vụ bị công dân khiếu kiện, thì cơ quan tài phán hành chính cần phối hợp với cơ quan người cán bộ, công chức ñó phân tích, xác ñịnh chính xác lỗi của người cán bộ, công chức tách rời công vụ, ñể truy cứu trách nhiệm bồi thường về dân sự do Toà dân sự phán quyết.

Trong ñời sống hàng ngày có những rủi ro xảy ra như bão lụt, hoả hoạn, ñắm tàu, vỡ ñê... mà trách nhiệm cứu trợ thuộc về cơ quan Nhà nước có chức năng.

+ Những công dân tự nguyện tham gia cứu hộ, chẳng may bị thiệt hại, họ có thể yêu

133

cầu cơ quan Nhà nước bồi thường thiệt hại ñó. Cơ quan tài phán hành chính có thể chấp nhận và yêu cầu cơ quan hành chính có trách nhiệm bồi thường.

+ Những hoạt ñộng vì lợi ích công cộng xã hội, khi xảy ra rủi ro, làm thiệt hại cho một công dân (hoặc một số công dân) không thể chỉ quy ñịnh trách nhiệm cho một cán bộ, công chức hoặc một cơ quan, mà trong nhiều trường hợp, là trách nhiệm của một quy ñịnh, một chủ trương thuộc các ñạo luật, các nghị quyết... Do vậy, cần phân biệt lỗi cá nhân cán bộ, công chức, lỗi cơ quan, lỗi Nhà nước. Việc xác ñịnh rõ trách nhiệm dẫn ñến một hệ quả : ai phải gánh chịu rủi ro khi xảy ra. Chẳng hạn, Nhà nước thành lập quỹ bình ổn giá cà phê, khi giá cà phê xuống thấp gây thiệt hại cho người trồng và người mua bán cà phê, thì Nhà nước dùng quỹ ñó ñể bồi thường cho dân. Hoặc khi dân ñóng thuế Nhà nước trích một phần thuế ñưa vào quỹ bảo hiểm, khi rủi ro mất mùa dùng quỹ ñó bồi thường cho dân.

+ Khi thực thi công vụ, cơ quan Nhà nước nào có lỗi gây thiệt hại thì bồi thường lấy từ công quỹ, người bị rủi ro ñược ñền bù.

Hành vi bị truy cứu trách nhiệm công vụ phải là hành vi gây thiệt hại thực tế. Thiệt hại trong trách nhiệm công vụ tương tự giống khái niệm thiệt hại trong trách nhiệm dân sự, ñó là thiệt hại thực tế chứ không phải thiệt hại suy ñoán. Do ñó, một hành vi hành chính vi phạm pháp luật gây thiệt hại thực tế cho công dân cụ thể thì phải bồi thường. Công dân khiếu kiện không phải nhằm lên án cơ quan, cá nhân cán bộ, công chức thi hành công vụ, mà chủ yếu ñòi bồi thường thiệt hại cho họ.

5.6 Truy cứu trách nhiệm pháp lý

Tóm lại, trách nhiệm pháp lý của cán bộ, công chức nhà nước phát sinh khi cán bộ, công chức nhà nước thực hiện những hành vi vi phạm pháp luật hoặc không hoàn thành nhiệm vụ ñược cơ quan giao cho. Những hình thức trách nhiệm pháp lý có thể ñược áp dụng ñối với cán bộ, công chức nhà nước bao gồm: trách nhiệm hình sự, trách nhiệm dân sự, trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm vật chất, trách nhiệm hành chính.

5.6.1 Trách nhiệm hình sự

Trách nhiệm này phát sinh khi cán bộ, công chức nhà nước thực hiện những hành vi nguy hiểm cho xã hội mà bộ luật hình sự quy ñịnh ñó là tội phạm và ñược toà án xác ñịnh.

Cần phân biệt những tội phạm có tính chất ñặc thù của cán bộ, công chức nhà nước với những tội phạm thông thường khác. Những tội phạm có tính chất ñặc thù của cán bộ, công chức nhà nước là những tội phạm về chức vụ. Chủ thể là cán bộ, công chức theo quan ñiểm của luật hình sự, nghĩa là bất cứ người nào ñảm nhận một công việc do nhà nước uỷ nhiệm với tư cách là một ñại diện cho nhà nước. Các trường hợp này ñược quy ñịnh tại một số ñiều luật trong Bộ luật Hình sự Việt Nam.

Những tội phạm thông thường khác là những tội phạm không liên quan ñến chức vụ nhà nước. Trong trường hợp cán bộ, công chức nhà nước phạm phải thì người cán bộ, công chức nhà nước ñó phải chịu trách nhiệm hình sự như các công dân khác.

134

5.6.2 Trách nhiệm dân sự

Trách nhiệm dân sự của cán bộ, công chức nhà nước phát sinh trong trường hợp cán bộ, công chức nhà nước thực hiện các hành vi bất hợp pháp hoặc thiếu tinh thần trách nhiệm khi thực hiện nhiệm vụ ñược giao gây thiệt hại về tài sản cho nhà nước, tập thể hoặc cá nhân, vi phạm các ñiều khoản ñược bộ luật dân sự quy ñịnh.

- Trách nhiệm dân sự của cán bộ, công chức ñối với tài sản nhà nước ñược áp dụng khi cán bộ, công chức gây thiệt hại cho tài sản của nhà nước. ðó là những cán bộ, công chức:

+ Cố ý hay thiếu tinh thần trách nhiệm làm thiệt hại ñến tài sản nhà nước;

+ Những cán bộ, công chức gây thiệt hại cho tài sản nhà nước không phải trong trường hợp thi hành nhiệm vụ ñược giao;

+ Những cán bộ, công chức gây thiệt hại cho tài sản nhà nước không phải trong trường hợp ñược quyền sử dụng tài sản;

Về nguyên tắc, cán bộ, công chức vi phạm có trách nhiệm bồi thường toàn bộ thiệt hại về tài sản mà họ ñã gây ra ñối với nhà nước. Tuy nhiên, các cơ quan có thẩm quyền xử lý cần cân nhắc, căn cứ vào các yếu tố như lỗi, mục ñích, mức ñộ thiệt hại… ñể xem xét việc ñền bù cụ thể.

Trong trường hợp thiệt hại xảy ra do ñiều kiện khách quan không thể lường trước ñược hoặc vượt quá sức khắc phục của con người như thiên tai, chiến tranh mà người cán bộ, công chức ñã làm hết sức mình ñể ñề phòng hoặc hạn chế thiệt hại thì họ không phải chịu trách nhiệm bồi thường thiệt hại.

- Trách nhiệm dân sự của cán bộ, công chức nhà nước ñối với tài sản công dân.

Nếu cán bộ, công chức nhà nước gây thiệt hại cho tài sản của công dân thì cán bộ, công chức ñó phải bồi thường cho công dân theo quy ñịnh của luật dân sự. Việc bồi thường ñó ñược tiến hành theo hai bước:

+ Cơ quan nhà nước nơi cán bộ, công chức phục vụ bồi thường thiệt hại cho người bị thiệt hại.

+ Cán bộ, công chức gây ra thiệt hại hoàn trả khoản tiền mà cơ quan nhà nước ñã bồi thường cho người bị thiệt hại.

Sau khi ñã bồi thường cho người bị thiệt hại, thủ trưởng cơ quan quản lý cán bộ, công chức gây ra thiệt hại thành lập hội ñồng xét giải quyết việc hoàn trả bồi thường thiệt hại.

Cán bộ, công chức nhà nước gây ra thiệt hại phải hoàn trả khoản tiền bồi thường cho cơ quan mình theo phương thức hoàn trả một lần bằng tài sản riêng của mình trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày có quyết ñịnh hoàn trả hoặc trừ dần vào thu nhập nhưng không dưới 10%

135

và không vượt quá 30% tổng thu nhập từ tiền lương và phụ cấp hàng tháng. Trong trường hợp có nhiều người cùng gây thiệt hại thì họ phải liên ñới chịu trách nhiệm trên cơ sở lỗi của mỗi người.

5.6.3 Trách nhiệm vật chất

Trách nhiệm vật chất là trách nhiệm ñặc thù của cán bộ, công chức nhà nước, do cơ quan chủ quản áp dụng ñối với người vi phạm. Quy ñịnh của pháp luật về trách nhiệm vật chất của cán bộ, công chức nhà nước có nội dung như sau:

- Phạm vi thi hành của chế ñộ trách nhiệm vật chất chỉ ñược áp dụng ñể giải quyết những vụ thiệt hại tài sản nhà nước do công nhân cán bộ, công chức gây ra trong quá trình sản xuất, công tác.

- Cán bộ, công chức có thể gây ra thiệt hại cho tài sản nhà nước khi vi phạm kỷ luật lao ñộng hoặc thiếu tinh thần trách nhiệm. Trong trường hợp cán bộ, công chức nhà nước gây thiệt hại nghiêm trọng cho tài sản nhà nước do thiếu tinh thần trách nhiệm thì bị xử lý theo chế ñộ trách nhiệm dân sự và có thể bị truy tố về mặt hình sự.

- Về mức bồi thường trong trách nhiệm vật chất:

+ ðối với những trường hợp làm hư hỏng tài sản nhà nước thì tuỳ tình hình cụ thể, căn cứ vào mức ñộ lỗi, ñiều kiện, hoàn cảnh của người vi phạm mà xí nghiệp, cơ quan quyết ñịnh người vi phạm phải bồi thường một phần hay toàn bộ thiệt hại.

+ ðối với những trường hợp làm mất tài sản nhà nước thì về nguyên tắc cán bộ, công chức phải ñền bù toàn bộ tài sản. Nếu việc làm mất tài sản có lý do chính ñáng và ñược xác minh rõ ràng thì có thể quyết ñịnh mức bồi thường thấp hơn mức thiệt hại.

5.6.4 Trách nhiệm kỷ luật

Trách nhiệm kỷ luật của cán bộ, công chức nhà nước phát sinh khi cán bộ, công chức vi phạm kỷ luật lao ñộng. Kỷ luật lao ñộng thường ñược quy ñịnh trong nội quy do thủ trưởng cơ quan, ñơn vị ban hành. Kỷ luật này gọi là kỷ luật nội bộ cơ quan. Nó chỉ áp dụng ñối với cán bộ, công chức nhà nước khi cơ quan chủ quản xác ñịnh ñược lỗi của người ñó. Khác với các quy ñịnh trước ñây, Luật cán bộ, công chức phân loại trách nhiệm kỷ luật theo 2 ñối tượng là cán bộ và công chức.

ðối với cán bộ vi phạm thì tuỳ theo tính chất, mức ñộ vi phạm phải chịu một trong những hình thức kỷ luật sau ñây:

a) Khiển trách;

b) Cảnh cáo;

c) Cách chức;

d) Bãi nhiệm.

136

Trong ñó, việc cách chức chỉ áp dụng ñối với cán bộ ñược phê chuẩn giữ chức vụ theo nhiệm kỳ. Ngoài ra, cán bộ phạm tội bị Tòa án kết án và bản án, quyết ñịnh ñã có hiệu lực pháp luật thì ñương nhiên thôi giữ chức vụ do bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm; trường hợp bị Tòa án phạt tù mà không ñược hưởng án treo thì ñương nhiên bị thôi việc.

ðối với công chức, tuỳ theo tính chất, mức ñộ vi phạm, công chức phải chịu một trong những hình thức kỷ luật sau ñây:

a) Khiển trách;

b) Cảnh cáo;

c) Hạ bậc lương;

d) Giáng chức;

ñ) Cách chức;

e) Buộc thôi việc.

So với các Pháp lệnh trước ñây, Luật cán bộ công chức 2008 có quy ñịnh thêm hình thức giáng chức. Tuy nhiên, việc giáng chức, cách chức chỉ áp dụng ñối với công chức giữ chức vụ lãnh ñạo, quản lý.

Ngoài ra, công chức bị Tòa án kết án phạt tù mà không ñược hưởng án treo thì ñương nhiên bị buộc thôi việc kể từ ngày bản án, quyết ñịnh có hiệu lực pháp luật; công chức lãnh ñạo, quản lý phạm tội bị Tòa án kết án và bản án, quyết ñịnh ñã có hiệu lực pháp luật thì ñương nhiên thôi giữ chức vụ do bổ nhiệm

5.6.5 Trách nhiệm hành chính

Trách nhiệm hành chính của cán bộ, công chức nhà nước phát sinh khi cán bộ, công chức có hành vi vi phạm hành chính.

Có những hành vi vi phạm hành chính chỉ có thể ñược thực hiện bởi cán bộ, công chức nhà nước. Những vi phạm hành chính ñó mang tính chất ñặc thù của cán bộ, công chức nhà nước, gắn với một số chức vụ nhất ñịnh. Trong trường hợp cán bộ, công chức nhà nước thực hiện hành vi vi phạm hành chính thông thường không gắn với chức vụ thì cán bộ, công chức nhà nước sẽ chịu trách nhiệm hành chính như mọi công dân khác.

137

------------------------------------

CÂU HỎI

1. Thế nào là cán bộ, công chức nhà nước? Hãy phân loại cán bộ, công chức.

2. Công vụ nhà nước là gì? Hãy nêu ñặc ñiểm của công vụ nhà nước.

3. Thế nào là trách nhiệm cán bộ, công chức trong hoạt ñộng công vụ?

Nói "Trách nhiệm công vụ chỉ có ở cán bộ, công chức" là ñúng hay sai? Giải thích?

4. Hãy phân biệt trách nhiệm chủ ñộng và trách nhiệm thụ ñộng.

------------------------------------

TÀI LIỆU THAM KHẢO

� ðiều lệ ðảng Cộng sản Việt Nam, ðại hội ñại biểu toàn quốc lần thứ VIII thông qua ngày 01/7/96.

� Dự thảo sửa ñổi bổ sung Hiến pháp 1992.

� Luật quốc tịch 2008.

� Luật cán bộ, công chức 2008.

� Luật luật sư 2006.

� Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính 2002, sửa ñổi bổ sung năm 2007, 2008.

� Quyết ñịnh số 27/2003/Qð-TTg ngày 19 tháng 02 năm 2003 của Thủ tướng Chính phủ- Quy chế bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, luân chuyển, từ chức, miễn nhiệm cán bộ, công chức lãnh ñạo.

138

Bài 6:

QUY CHẾ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH C ỦA CÁC TỔ CHỨC XÃ HỘI

1. QUAN NIỆM VỀ CÁC TỔ CHỨC XÃ HỘI Ở NƯỚC TA

1.1 Khái niệm về hệ thống chính trị và các tổ chức xã hội

Hệ thống chính trị13 ở nước ta xét về cơ cấu bao gồm các bộ phận sau ñây:

- ðảng Cộng sản Việt Nam, giữ vai trò lãnh ñạo hệ thống chính trị Việt Nam.

- Nhà nước giữ vai trò, trung tâm trong hệ thống chính trị.

- Mặt trận tổ quốc, các tổ chức thành viên của Mặt trận và các ñoàn thể nhân dân, giữ vai trò thực hiện và phát huy dân chủ trong hệ thống chính trị

Ngoài bộ phận trung tâm, cơ bản là nhà nước Việt Nam, phải kể ñến vai trò thiết yếu, thể hiện mức ñộ dân chủ và ñoàn kết cũng như lãnh ñạo dân tộc, ñó là ðảng Cộng sản và Mặt trận tổ quốc cùng các tổ chức thành viên. Khác với nhà nước, các tổ chức này mang tính chính trị, xã hội và thể hiện tính tự nguyện, ñộc lập với bộ máy nhà nước, ñược gọi ngắn gọn là tổ chức xã hội. Các tổ chức xã hội này có thể mang những tính chất:

- Thuần tuý “chính trị”;

- Thần tuý xã hội, quần chúng;

- Thuần tuý nghề nghiệp;

- Tính xã hội-nghề nghiệp;

- Tính chính trị-xã hội;

- Tính tự quản ñộc lập trong từng ñơn vị tổ chức.

Nói ngắn gọn, tổ chức xã hội là hai trong ba bộ phận cấu thành của hệ thống chính trị nước ta, ñược hình thành trên các nguyên tắc tự nguyện, tự quản của người lao ñộng ñược tổ chức và hoạt ñộng theo ñiều lệ hay theo các quy ñịnh của nhà nước hoặc cả hai, nhân danh tổ chức mình khi tham gia vào quản lý nhà nước, quản lý xã hội nhằm bảo vệ lợi

13 Hệ thống chính trị theo nghĩa rộng là khái niệm dùng ñể chỉ toàn bộ lĩnh vực chính trị của ñời sống xã hội

với tư cách là một hệ thống bao gồm các tổ chức, các chủ thể chính trị, các quan ñiểm, quan hệ chính trị, hệ

tư tưởng và các chuẩn mực chính trị, pháp luật (Xem Tài liệu bồi dưỡng về quản lý hành chính Nhà nước

chương trình chuyên viên - phần I: Nhà nước và pháp luật - Học viện Hành chính Quốc gia- 2001, trang 13)

139

ích chính ñáng của các thành viên và góp phần quản lý xã hội.

Quản lý nhà nước là chuỗi hệ thống các hoạt ñộng phức tạp, ña dạng về mặt tính chất và chủ thể nên ñược tiến hành không chỉ bởi các cơ quan nhà nước, cán bộ nhà nước có thẩm quyền mà còn ñược hình thành bởi các tổ chức xã hội. Là các bộ phận của hệ thống chính trị, các tổ chức xã hội ñã góp phần to lớn vào công cuộc xây dựng và bảo vệ ñất nước, từ việc ñịnh ra kim chỉ nam ñể phát triển nhà nước (ðảng cộng sản), ñến việc phát huy quyền làm chủ của nhân dân lao ñộng. Các tổ chức xã hội rất ña dạng về hình thức, tên gọi, chủng loại như: ðảng cộng Sản Việt Nam, ðoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh, Tổng Liên ñoàn Lao ñộng Việt Nam, Hội liên hiệp phụ nữ Việt Nam, Trọng tài kinh tế, Hội nhà văn, Hội nhà báo, Hội luật gia...

Trong ñời sống xã hội, các tổ chức xã hội là chỗ dựa của nhà nước nhằm tuyên truyền, giáo dục quần chúng thực hiện các nhiệm vụ quản lý. Các tổ chức xã hội có những ñặc ñiểm phân biệt với các cơ quan nhà nước.

1.2 ðặc ñiểm của các tổ chức xã hội

Mỗi tổ chức xã hội ñều có những hoạt ñộng mang tính chất ñặc thù, phản ánh vị trí, vai trò của nó trong hệ thống chính trị. Tuy vậy, các tổ chức xã hội cũng có những ñặc ñiểm chung nhất ñịnh, ñó là căn cứ ñể phân biệt các tổ chức xã hội với các cơ quan nhà nước, các ñơn vị kinh tế. ðó là các ñặc ñiểm sau:

1. Các tổ chức xã hội là hình thức tổ chức tự nguyện của người lao ñộng vì những mục ñích nhất ñịnh. ðó là những tổ chức tập hợp những thành viên của mình dựa vào những ñặc ñiểm nghề nghiệp, ñộ tuổi, giới tính ...

� Yếu tố tự nguyện ñược thể hiện rõ nét trong việc nhân dân ñược quyền tự do lựa chọn và quyết ñịnh tham gia hay không tham gia vào một tổ chức xã hội nào ñó. Không ai có quyền ép buộc một người nào ñó phải tham gia hay không ñược tham gia vào các tổ chức xã hội nhất ñịnh. Tuy nhiên yếu tố tự nguyện ở ñây không ñồng nghĩa với tự do vô tổ chức mà mỗi tổ chức xã hội ñều ñặt ra những tiêu chuẩn nhất ñịnh ñối với người muốn trở thành thành viên của tổ chức xã hội ñó.

ðây là những tiêu chuẩn nhằm bảo ñảm “năng lực hành vi”- khả năng góp sức và tham gia hoạt ñộng của từng thành viên, phù hợp với mục ñích, ñiều lệ của tổ chức. Ví dụ: ñộ tuổi, nghề nghiệp, sở thích, phẩm chất ñạo ñức, chính trị. ðiều này hoàn toàn không gây khó, hay phân biệt ñối xử về kinh tế, về dân tộc, giới tính14 của các ñối tượng tham gia.

� Yếu tố tự nguyện ñược hiểu là việc kết nạp hay không khai trừ các thành viên của tổ chức hoàn toàn do tổ chức xã hội và những thành viên của tổ chức ñó quyết ñịnh mà nhà nước không can thiệp cũng như không sử dụng quyền lực nhà nước ñể chi phối hoạt ñộng ñó.

14 Ngoại lệ là “Hội phụ nữ”, thành viên tham gia là giới tính do ñặc thù của tổ chức và hoạt ñộng.

140

2. Mỗi tổ chức xã hội là tập hợp những thành viên có cùng chung một dấu hiệu, ñặc ñiểm. Họ liên kết lại với nhau ñể tìm tiếng nói chung và bảo vệ những lợi ích chính ñáng của họ.

Ví dụ: Cùng chung một mục ñích như ðảng Cộng sản Việt Nam;

Cùng chung một giai cấp như Hội Nông dân Việt Nam;

Cùng chung một nghề nghiệp như Hội Luật Gia;

Cùng chung một giới tính như Hội Phụ nữ...

3. Khi tham gia vào quản lý xã hội, quản lý nhà nước các tổ chức xã hội nhân danh tổ chức mình chứ không phải nhân danh nhà nước. Chỉ trong một số trường hợp ñặc biệt do pháp luật quy ñịnh tổ chức xã hội mới hoạt ñộng nhân danh nhà nước. Quyết ñịnh của các tổ chức xã hội chỉ có hiệu lực ñối với các thành viên của mình, không có hiệu lực ñối với những người ngoài tổ chức ñó, trừ một số trường hợp do quy ñịnh của pháp luật.

4. Các tổ chức xã hội có thể là chủ thể của quản lý nhà nước nhưng không phải là chủ thể mặc nhiên.

+ Các tổ chức xã hội khi tham gia vào quản lý xã hội, quản lý nhà nước không ñược quyền nhân danh nhà nước nếu không ñược pháp luật quy ñịnh vì tổ chức xã hội không phải là một thành phần trong cơ cấu bộ máy nhà nước. Nhà nước chỉ thừa nhận và bảo hộ sự tồn tại của các tổ chức xã hội bằng việc quy ñịnh các quyền và nghĩa vụ pháp lý cho các tổ chức xã hội. Khi thực hiện các quyền và nghĩa vụ này, các tổ chức xã hội nhân danh tổ chức mình chứ không nhân danh nhà nước, không sử dụng quyền lực nhà nước.

+ Tuy nhiên, trong một số trường hợp do pháp luật quy ñịnh, nhà nước trao quyền cho các tổ chức xã hội, cho phép các tổ chức này ñược thay mặt nhà nước quản lý một số công việc nhất ñịnh, lúc này tổ chức xã hội mới ñược phép nhân danh nhà nước sử dụng quyền lực nhà nước, các quyết ñịnh do tổ chức xã hội ñưa ra mới mang tính chất quyền lực nhà nước, có tính chất bắt buộc ñối với những ñối tượng có liên quan.

Ví dụ: tổ chức Công ñoàn ñược nhà nước cho phép thực hiện hoạt ñộng kiểm tra việc chấp hành pháp luật về bảo hộ lao ñộng, hợp ñồng lao ñộng, chế ñộ tuyển dụng, cho thôi việc, tiền lương...

5. Các tổ chức xã hội ñược tổ chức và hoạt ñộng theo ñiều lệ do các thành viên trong tổ chức xây dựng nên hoặc theo các quy ñịnh của nhà nước.

+ Phần lớn các tổ chức xã hội ñều có ñiều lệ hoạt ñộng như ðảng Cộng sản Việt Nam, ðoàn thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh, Liên ñoàn Lao ñộng Việt Nam, Hội liên hiệp Phụ nữ Việt Nam...ñiều lệ ñó ñược các thành viên trong tổ chức soạn thảo, ñược nhà nước phê chuẩn, thừa nhận một cách chính thức. Tuy nhiên, có một số tổ chức xã hội không có ñiều lệ hoạt ñộng riêng mà hoạt ñộng theo quy ñịnh của nhà nước như Ban thanh tra nhân dân, tổ hòa giải. Ngoài ra, có một số tổ chức vừa hoạt ñộng theo ñiều lệ,

141

vừa hoạt ñộng theo quy ñịnh của pháp luật như tổ chức Công ñoàn, Mặt trận tổ quốc.

+ Cho dù tổ chức xã hội hoạt ñộng theo ñiều lệ hay theo quy ñịnh của nhà nước thì những hoạt ñộng nội bộ của các tổ chức xã hội vẫn mang tính chất tự quản. Nhà nước không trực tiếp can thiệp vào công việc nội bộ của các tổ chức này cũng như không sử dụng quyền lực nhà nước ñể sắp xếp người lao ñộng hay cách chức người lao ñộng trong tổ chức xã hội ñó.

6. Mối quan hệ giữa các thành viên trong tổ chức xã hội là mối quan hệ bình ñẳng chứ không phải là nguyên tắc "quyền lực - phục tùng" như trong các cơ quan nhà nước.

+ Trong quá trình hoạt ñộng, tổ chức xã hội tự xử lý và giải quyết các công việc nội bộ của tổ chức mình. Nhà nước sẽ không can thiệp vào nếu hoạt ñộng của các tổ chức xã hội không trái pháp luật.

+ Hoạt ñộng của chúng trên nguyên tắc giáo dục thuyết phục và các biện pháp tác ñộng xã hội, chứ không mang tính cưỡng chế nhà nước. Các tổ chức xã hội có thể áp dụng các biện pháp kỷ luật như cảnh cáo, khiển trách, cách chức, khai trừ ra khỏi tổ chức ñối với những thành viên vi phạm ñiều lệ. Các tổ chức xã hội không ñược quyền sử dụng quyền lực nhà nước ñể truy cứu trách nhiệm kỷ luật ñối với thành viên của tổ chức mình.

7. Các tổ chức xã hội hoạt ñộng có mục ñích chung là giáo dục ý thức pháp luật cho các thành viên ñể họ sống và làm việc theo pháp luật. ðồng thời, hoạt ñộng của các tổ chức xã hội còn nhằm ñến mục ñích là bảo vệ quyền và lợi ích chính ñáng của các thành viên trong tổ chức. Khi có những hành vi xâm hại tới quyền và lợi ích hợp pháp của các thành viên trong tổ chức hay những người lao ñộng khác thì các tổ chức xã hội có thể tạo ra dư luận xã hội rộng rãi ñể phản ñối những hành vi vi phạm ñó, ñồng thời yêu cầu các cơ quan nhà nước có thẩm quyền bảo vệ, khôi phục lại những lợi ích mà các thành viên trong tổ chức hay người lao ñộng ñã bị xâm hại.

8. Các tổ chức xã hội có thể làm kinh tế nhưng ñây không phải là mục ñích hoạt ñộng chính của các tổ chức này. Có một số tổ chức xã hội ñược thành lập và hoạt ñộng nhằm thoả mãn các nhu cầu về văn hóa- xã hội của các thành viên hoặc ñể tăng gia sản xuất. Các tổ chức xã hội cũng có thể làm kinh tế từ những hoạt ñộng văn hóa thể thao, kinh doanh, tuy nhiên phải trên các nguyên tắc sau:

- Việc làm kinh tế không phải là mục ñích hoạt ñộng chính của các tổ chức này. ðây là ñặc ñiểm cơ bản ñể phân biệt một tổ chức xã hội và một ñơn vị kinh tế.

- Việc làm kinh tế trong phạm vi thứ yếu, hoàn toàn không ảnh hưởng, tác ñộng ñến mục ñích, ñịnh hướng của tổ chức;

9. Việc tham gia của cá nhân hơn một tổ chức xã hội thực hiện nguyên tắc: Việc tham gia của cá nhân vào một tổ chức này không làm hạn chế khả năng tham gia vào các tổ chức khác nếu các tổ chức ñó ñều hoạt ñộng hợp pháp. Do vậy, một cá nhân có thể cùng lúc tham gia vào nhiều tổ chức với các tư cách khác nhau. ðiều này phân biệt với việc tham gia vào tổ chức và hoạt ñộng của các cơ quan nhà nước. Ví dụ: cán bộ công chức không

142

thể làm một số công việc sau ñây:

Ví dụ 01: Cán bộ, công chức không ñược thành lập, tham gia thành lập hoặc tham gia quản lý ñiều hành các doanh nghiệp tư nhân, công ty trách nhiệm hữu hạn, công ty cổ phần, hợp tác xã, biện viện tư, trường học tư và tổ chức nghiên cứu khoa học tư...

� Tuy nhiên, nguyên tắc trên có một số ngoại lệ sau:

- Việc tham gia vào tổ chức này có tác ñộng tiêu cực, ảnh hưởng trực tiếp ñến tổ chức và hoạt ñộng của tố chức khác. ðiều này thông thường xảy ra khi có sự tham gia một trong số hai tổ chức không hợp pháp. Bởi vì, nhìn chung các tổ chức xã hội ở Việt Nam tuy có khác nhau về tôn chỉ, mục ñích, nhưng vẫn phù hợp trong các ñặc ñiểm: ñại diện cho tiếng nói tổ chức, phát huy dân chủ và tuyên truyền, vận ñộng thành viên thực hiện pháp luật của nhà nước. Hậu quả pháp lý có thể dẫn ñến là thành viên ñó bị chịu các hình thức kỷ luật từ khiển khách, cảnh cáo ñến khai trừ ra khỏi tổ chức hợp pháp ñó, nếu việc tham gia tổ chức không hợp pháp trực tiếp hoặc gián tiếp vi phạm hoặc vi phạm nghiêm trọng ñến tổ chức hợp pháp.

- Các tổ chức ñó có tôn chỉ, mục ñích không ñồng nhất nhau. Trường hợp này là các tổ chức ñó ñều hoạt ñộng hợp pháp, tuy nhiên do tính chất, ñặc ñiểm khác nhau nên không thể cùng tham gia hai tổ chức. ðiều này xảy ra chủ yếu ở các tổ chức ñại diện cho tiếng nói các tôn giáo. Ví dụ, người tham gia Hội Thánh tin lành Việt Nam sẽ không là thành viên của Hội Phật giáo Việt Nam;

- Vai trò khi tham gia vào tổ chức này có thể ảnh hưởng ñến khả năng, thời gian công tác việc tham gia hoạt ñộng tổ chức và hoàn thành tốt nhiệm vụ ñối với vai trò, vị trí trong tổ chức khác, mặc dù hai tổ chức này ñều hoạt ñộng hợp pháp, thậm chí hỗ trợ nhau. ðiều này thường xảy ra ñối với các thành viên giữ vai trò lãnh ñạo, chủ chốt thường trực trong các tổ chức xã hội. Ví dụ: Bí thư Tỉnh ñoàn không thể ñồng thời là Chủ tịch ủy ban Mặt trận tổ quốc Tỉnh. Do vậy, ñối với trường hợp này chỉ giới hạn về mặt vị trí, vai trò chứ không hạn chế việc tham gia vào ñồng thời hai tổ chức. Thâm chí, trong những trường hợp nhất ñịnh, việc tham gia vào tổ chức thứ hai, thứ ba còn là sự khuyến khích, ñộng viên, hoặc theo quy ñịnh. Ví dụ: Trong thành viên của Chi ñoàn có thể có cán bộ là ðảng viên hỗ trợ trong hoạt ñộng15. Bởi vì cấp ủy ðảng lãnh ñạo trực tiếp tổ chức ðoàn cùng cấp về phương hướng, nhiệm vụ, tư tưởng, tổ chức, cán bộ.

10. Với tư cách là thành viên của các tổ chức xã hội, cá nhân có những hạn chế nhất ñịnh khi tham gia vào cơ quan nhà nước.

� Trường hợp việc tham gia của cá nhân ñó vào cơ quan nhà nước dẫn ñến nhập nhằng về tư cách mà công việc với tư cách này có thể can thiệp vào công việc với tư cách kia.

15 Xem ðiều 44, ðiều 45 ðiều lệ ðảng Cộng sản Việt Nam, thông qua tại ðại hội ðại biểu toàn quốc lần thứ

VIII ngày 01/7/1996.

143

Ví dụ: Một trong những ñiều kiện luật sư: không phải là cán bộ, công chức.

� ðể ñảm bảo tính dân chủ, thông thường không bố trí cá nhân lãnh ñạo ñứng ñầu cơ quan nhà nước vào vị trí ñứng ñầu tổ chức xã hội trong cùng cơ quan ñó. Vì ñiều này có thể ảnh hưởng ñến khả năng, thời gian công tác việc tham gia hoạt ñộng tổ chức và hoàn thành tốt nhiệm vụ ñối với vai trò, vị trí trong cơ quan nhà nước, mặc dù cơ quan nhà nước này ñều hoạt ñộng hợp pháp, thậm chí hỗ trợ nhau. Ví dụ: Bí thư Chi bộ trường PPTH thông thường không thể ñồng thời là Hiệu trưởng. ðối với trường hợp này chỉ giới hạn về mặt vị trí, vai trò (nếu có) chứ không hạn chế việc tham gia vào ñồng thời cả cơ quan nhà nước và tổ chức xã hội. Thâm chí, trong những trường hợp nhất ñịnh, việc tham gia vào tổ chức còn là sự khuyến khích, ñộng viên, hoặc theo quy ñịnh. Ví dụ: ðảng giới thiệu cán bộ ñủ tiêu chuẩn ñể ứng cử hoặc bổ nhiệm vào cơ quan nhà nước và ñoàn thể chính trị-xã hội16.

2. CÁC LOẠI TỔ CHỨC XÃ HỘI Ở NƯỚC TA

Dựa trên vai trò, chức năng trong hệ thống chính trị cũng như hình thức tổ chức và hoạt ñộng, các tổ chức xã hội ñược chia thành các loại sau ñây:

� Tổ chức mang tính chính trị: giữ vai trò lãnh ñạo và ñề ra ñường lối chủ trương;

� Tổ chức mang tính chính trị- xã hội: tổ chức vừa ñại diện cho các tầng lớp giai cấp trong cơ cấu quyền lực chính trị, ñồng thời thể hiện tính xã hội rộng lớn ñối với các ñối tượng tham gia;

� Các tổ chức tự quản: tổ chức tương ñối tự chủ về hoạt ñộng trong một ñơn vị (thông thường là cơ sở), không theo hệ thống ngành dọc;

� Các tổ chức xã hội nghề nghiệp: giữ một chức năng nhất ñịnh trong hoạt ñộng nhà nước mà nhà nước, cơ quan nhà nước không thể hoặc không nên ñứng ra hoạt ñộng.

� Các tổ chức quần chúng: Các tổ chức còn lại ñược tập hợp bởi các cá nhân có cùng sở thích, nghề nghiệp, hoặc một nhóm quần chúng có cùng một ñặc ñiểm chung.

2.1 Tổ chức chính trị: ðảng Cộng sản Việt Nam

ðây là tổ chức tự nguyện ñược tổ chức và hoạt ñộng theo nguyên tắc tập trung dân chủ, có hệ thống tổ chức từ trung ương ñến cơ sở. Tổ chức này có ñiều lệ hoạt ñộng do hội nghị ñại biểu các thành viên thông qua, là tổ chức thành viên của Mặt trận tổ quốc Việt Nam.Các ñặc ñiểm chính yếu của ðảng cộng sản Việt Nam phân biệt với các tổ chức xã hội khác:

• ðảng là tổ chức chính trị duy nhất ở Việt Nam. Hoạt ñộng với mục ñích chính trị, có cương lĩnh, ñường lối và ñóng vai trò lãnh ñạo trong hệ thống chính trị, ñối với nhà nước và xã hội, là nhân tố bảo ñảm mọi thắng lợi của cách mạng Việt Nam.

16 ðiều 41, ðiều lệ ðảng cộng sản Việt Nam 1996.

144

Trước ñây ở nước ta tồn tại ba ñảng phái chính trị là ðảng Dân chủ, ðảng Xã hội và ðảng Lao ñộng Việt Nam (nay là ðảng Cộng sản Việt Nam). Kể từ khi thành lập, ðảng Dân chủ và ðảng Xã hội ñã ñóng vai trò quan trọng cho sự nghiệp giải phóng dân tộc, thống nhất ñất nước, xây dựng chủ nghĩa xã hội ở nước ta. Tháng 10 năm 1988, ðảng xã hội và ðảng dân chủ tự giải tán. Hiện nay, nước ta chỉ tồn tại một ðảng chính trị là ðảng Cộng sản Việt Nam mà vai trò lãnh ñạo của ðảng ñối với nhà nước và xã hội ñã ñược ghi nhận tại ñiều 4- Hiến pháp 199217. Tuy nhiên ngay từ những ngày ñầu mới thành lập, thông qua Chánh cương, sách lược vắn tắt, ðảng ñã thể hiện quan ñiểm dân tộc dân chủ rõ ràng, nhiều vấn ñề vẫn nguyên giá trị cho ñến hiện tại:

- Nam nữ bình quyền;

- Phổ thông giáo dục;

- Làm cho nước nhà ñược hoàn toàn ñộc lập;

- Mở mang công nghiệp và nông nghiệp;

- Thi hành Luật ngày làm tám giờ vv.

• ðảng là tổ chức duy nhất ñề ra ñường lối, chủ trương chính sách dùng ñể thể chế hoá thành pháp luật. Các ñường lối, chủ trương chính sách của ðảng là kim chỉ nam cho hoạt ñộng nhà nước và xã hội. Nhiều chính sách của ðảng thể chế hoá thành pháp luật. Tuy lãnh ñạo hệ thống chính trị, nhưng ðảng không can thiệp trực tiếp vào công việc nhà nước, mà ñịnh ra phương hướng hoạt ñộng và kiểm tra việc thực hiện ñường lối của mình trong bộ máy nhà nước. Mọi tổ chức của ðảng hoạt ñộng trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật.

• ðảng là thành viên của Mặt trận tổ quốc nhưng giữ vai lãnh ñạo trong hệ thống chính trị. ðiều này tưởng chừng như mâu thuẫn nhưng thật ra rất logic. Mặt trận tổ quốc là khối ñại ñoàn kết toàn dân tộc nên gồm rất nhiều thành viên ñại diện cho các ñội ngũ khác nhau, trong ñó ðảng giữ vai trò lãnh ñạo.

• ðảng tổ chức và hoạt ñộng theo nguyên tắc tập trung dân chủ. Nội dung cơ bản của nguyên tắc ñó là18:

- Cơ quan lãnh ñạo các cấp của ðảng do bầu cử lập ra, thực hiện tập thể lãnh ñạo cá nhân phụ trách.

- Cơ quan lãnh ñạo cao nhất của ðảng là ðại hội ñại biểu toàn quốc. Cơ quan lãnh ñạo ở mỗi cấp là ñại hội ñại biểu hoặc ñại hội ñảng viên. Giữa hai nhiệm kỳ ñại hội, cơ quan lãnh ñạo của ðảng là Ban Chấp hành Trung ương, ở mỗi cấp là ban chấp hành

17 Nghị quyết 51/2001 về việc sửa ñổi bổ sung năm 2001 ngày 25/12/2001 vẫn tiếp tục ghi nhận và giữ

nguyên ñiều luật này. 18 Xem ðiều 09, ðiều lệ ðảng cộng sản Việt Nam 1996.

145

ñảng bộ, chi bộ (gọi tắt là cấp ủy).

- Cấp ủy các cấp báo cáo và chịu trách nhiệm về hoạt ñộng của mình trước ñại hội cùng cấp, trước cấp ủy cấp trên và cấp dưới; ñịnh kỳ thông báo tình hình hoạt ñộng của mình ñến các tổ chức ñảng trực thuộc, thực hiện tự phê bình và phê bình.

- Tổ chức ñảng và ñảng viên phải chấp hành nghị quyết của ðảng. Thiểu số phục tùng ña số, cấp dưới phục tùng cấp trên, cá nhân phục tùng tổ chức, các tổ chức trong toàn ðảng phục tùng ðại hội ñại biểu toàn quốc và Ban Chấp hành Trung ương.

- Nghị quyết của các cơ quan lãnh ñạo của ðảng chỉ có giá trị thi hành khi có hơn một nửa số thành viên trong cơ quan ñó tán thành. Trước khi biểu quyết, mỗi thành viên ñược phát biểu ý kiến của mình. ðảng viên có ý kiến thuộc về thiểu số ñược quyền bảo lưu và báo cáo lên cấp ủy cấp trên cho ñến ðại hội ñại biểu toàn quốc, song phải chấp hành nghiêm chỉnh nghị quyết, không ñược truyền bá ý kiến trái với nghị quyết của ðảng. Cấp ủy có thẩm quyền nghiên cứu xem xét ý kiến ñó; không phân biệt ñối xử với ñảng viên có ý kiến thuộc về thiểu số.

- Tổ chức ñảng quyết ñịnh các vấn ñề thuộc phạm vi quyền hạn của mình, song không ñược trái với nguyên tắc, ñường lối, chính sách của ðảng, pháp luật của Nhà nước và nghị quyết của cấp trên.

• Hệ thống tổ chức ðảng ñược lập tương ứng với hệ thống tổ chức xã hội. ðiều này thể hiện:

- Hệ thống tổ chức của ñảng ñược lập tương ứng với hệ thống tổ chức của Nhà nước.

- Tổ chức cơ sở ñảng ñược lập tại ñơn vị cơ sở hành chính, sự nghiệp, kinh tế hoặc công tác, ñặt dưới sự lãnh ñạo của cấp ủy huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh. Việc lập tổ chức ñảng ở những nơi có ñặc ñiểm riêng theo quy ñịnh của Bộ Chính trị.

- Cấp ủy cấp trên trực tiếp quyết ñịnh lập hoặc giải thể ñảng bộ, chi bộ trực thuộc.

• ðại hội ñại biểu các cấp là hoạt ñộng cơ bản thể hiện ý chí, nguyện vọng của tập thể ðảng viên từng cấp tương ứng. Tại ñại hội, các vần ñề quan trọng nhất của ðảng ñược ñưa ra thảo luận tập thể, biểu quyết.

Ví dụ: Tại ðại hội ñại biểu toàn quốc, do BCH Trung ương triệu tập, quyết ñịnh19:

+ ðánh giá kết quả thực hiện nghị quyết của nhiệm kỳ vừa qua;

+ Quyết ñịnh ñường lối, chính sách của ðảng nhiệm kỳ tới;

+ Bầu BCH trung ương;

19 Xem khoản 02, ðiều 15 ðiều lệ ðảng cộng sản Việt Nam 1996.

146

+ Bổ sung, sửa ñổi cương lĩnh chính trị và ñiều lệ ðảng khi cần.

ðiểm qua các thời kỳ lịch sử, ðảng Cộng sản Việt Nam có những ñại hội sau20:

- Hội nghị thành lập ðảng Cộng sản Việt Nam (03/7/1930).

- ðại hội ñại biểu toàn quốc lần thứ I (27-31/3/1935).

- ðại hội ñại biểu toàn quốc lần thứ II (11-19/2/1951).

- ðại hội ñại biểu toàn quốc lần thứ III (5-10/9/1960).

- ðại hội ñại biểu toàn quốc lần thứ IV (14-20/12/1976).

- ðại hội ñại biểu toàn quốc lần thứ V (27-31/3/1982).

- ðại hội ñại biểu toàn quốc lần thứ VI (15-18/12/1986).

- ðại hội ñại biểu toàn quốc lần thứ VII (24- 27/6/1991).

- ðại hội ñại biểu toàn quốc lần thứ VIII (28/6-1/7/1996).

- ðại hội ñại biểu toàn quốc lần thứ IX (19- 22/4/2001).

- ðại hội ñại biểu toàn quốc lần thứ X. (18 -25/4/2006).

� Sự tham gia quản lý nhà nước của ðảng thông qua 6 kênh chính yếu21.

• Trong ñó, có những hoạt ñộng trực tiếp tham gia vào quá trình quản lý nhà nước.

• Có những hoạt ñộng gián tiếp nhưng lại giữ vai trò thiết yếu, không thể thiếu.

Ví dụ: Thông qua việc ban hành những ñường chủ trương, chính sách, ðảng thể hiện quá trình lãnh ñạo quản lý nhà nước và xã hội. Chính ñường lối, chủ trương này là nguồn chủ yếu ñể soạn thảo và ban hành pháp luật nói chung và các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý nhà nước nói riêng. Mặc dù bản thân việc ban hành các ñạo luật không phải hoạt ñộng quản lý nhà nước (mà ñó là hoạt ñộng lập pháp), nhưng hệ quả của các ñạo luật này là một loạt hoạt ñộng quản lý ñược quy ñịnh và thực hiện.

2.2 Các tổ chức chính trị - xã hội

ðây là các tổ chức tự nguyện ñược tổ chức và hoạt ñộng theo nguyên tắc tập trung dân chủ, có hệ thống tổ chức từ trung ương ñến cơ sở. Các tổ chức xã hội này có ñiều lệ hoạt ñộng do hội nghị toàn thể hoặc hội nghị ñại biểu các thành viên thông qua, bao gồm các tổ chức như: 20 Trang Web ðảng Cộng sản Việt Nam, http://dangcongsan.vn/index.html, [ngày 01/02/2009). 21 Xem thêm phần “Nguyên tắc ðảng lãnh ñạo” trong bài “Các nguyên tắc cơ bản trong hoạt ñộng quản lý

nhà nước”.

147

Mặt trận tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận tổ quốc Việt Nam.

2.2.1 Mặt trận tổ quốc Việt Nam

Mặt trận tổ quốc Việt Nam ñược thành lập theo cơ chế bầu cử dân chủ ñược phân cấp ñể hoạt ñộng trong phạm vi toàn quốc. ðây là tổ chức ñại diện cho khối ñại ñoàn kết toàn dân tộc, giữ vai trò phát huy dân chủ trong hệ thống chính trị.

Thành viên của mặt trận tổ quốc Việt Nam gồm các tổ chức: ðảng Cộng sản Việt Nam, Liên ñoàn Lao ñộng Việt Nam, ðoàn thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh, Hội liên hiệp phụ nữ Việt Nam, Hội nông dân Việt Nam22. Các tổ chức này có cơ cấu hoàn chỉnh và ñóng vai trò quan trọng trong hệ thống chính trị. Hoạt ñộng của chúng ảnh hưởng rất lớn ñến các quyết ñịnh quản lý nhà nước. Tất cả các tổ chức chính trị, chính trị-xã hội vì vậy ñều là thành viên của Mặt trận tổ quốc. Tuy nhiên không phải tất cả các tổ chức thành viên của Mặt trận tổ quốc ñều là tổ chức chính trị, chính trị-xã hội.

Mặt trận tổ quốc Việt Nam ñược thành lập nhằm phát huy truyền thống ñoàn kết toàn dân, tăng cường sự nhất trí về chính trị ñối với nhân dân, tham gia xây dựng và củng cố chính quyền nhân dân.

Với vai trò, vị trí nêu trên, Mặt trận tổ quốc tham gia rộng rãi vào quá trình quản lý nhà nước, trong ñó có các hoạt ñộng nổi bật sau ñây23:

� Hình thành nên bộ máy nhà nước, bộ máy quản lý nhà nước:

• Tổ chức hội nghị hiệp thương (lần thứ nhất, thứ hai, thứ ba), lựa chọn, giới thiệu những người ứng cử ñại biểu Quốc hội và Hội ñồng nhân dân ba cấp. Mặc dù việc tổ chức hội nghị hiệp thương không phải là hoạt ñộng quản lý nhà nước, nhưng chính việc tổ chức này có tác dụng tích cực trong việc tạo ra các cán bộ ñủ phẩm chất chính trị, ñạo ñức và năng lực chuyên môn ñể tham gia vào hoạt ñộng quản lý nhà nước.

• Tuyển chọn thẩm phán, giớ i thiệu hộ i thẩm toà án nhân dân

- Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và Hội Luật gia Việt Nam có ñại biểu tham gia Hội ñồng tuyển chọn thẩm phán Toà án nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện. Trong trường hợp có thay ñổi thành viên của Uỷ ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam hoặc của Hội Luật gia Việt Nam, thì trên cơ sở ñề nghị của Ban Thường trực ðoàn Chủ tịch Uỷ ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam hoặc Trung ương Hội Luật gia Việt Nam, Bộ Tư pháp trình Uỷ ban Thường vụ Quốc hội quyết ñịnh về việc thay ñổi thành viên ñó. Trường hợp tương tự với cấp huyện, thì trên cơ sở ñề nghị của Ban Thường trực Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp tỉnh hoặc của Hội Luật gia cấp tỉnh, Giám ñốc Sở Tư pháp trình Bộ trưởng Bộ Tư pháp quyết ñịnh về việc thay ñổi thành viên ñó.

22 Xem phụ lục: Các tổ chức thành viên của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam. 23 Xem Luật Mặt trận tổ quốc Việt Nam ngày 12/6/1999.

148

- Ban Thường trực ðoàn Chủ tịch Uỷ ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tổ chức lấy ý kiến nhân dân ở ñịa phương nơi cư trú ñối với người dự kiến ñược tuyển chọn làm thẩm phán do Chủ tịch Hội ñồng tuyển chọn thẩm phán toà án nhân dân cấp tỉnh gửi hồ sơ và danh sách dự kiến tuyển chọn thẩm phán của Toà án nhân dân cấp tỉnh. ðối với việc tuyển chọn thẩm phán Toà án nhân dân cấp huyện, Ban Thường trực Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp tỉnh tổ chức lấy ý kiến.

• Ban Thường trực Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng cấp tổ chức hiệp thương, lựa chọn, giới thiệu Hội thẩm Toà án nhân dân ñịa phương theo hướng dẫn của Uỷ ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.

� Vớ i vai trò, vị t rí của khố i ñạ i ñoàn kế t toàn dân, cùng vớ i cơ quan nhà nước hữu quan, Mặ t t rận tổ quốc tập hợp, phát huy vai trò của nhân dân trong và ngoài nước góp sức trong công cuộc xây dựng tổ quốc

- Vận ñộng nhân dân thực hiện nhiệm vụ chính trị, kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng và ñối ngoại của Nhà nước: Cơ quan Nhà nước kiến nghị, có kế hoạch tham gia với Ban Thường trực Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam các cấp ñể Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tập hợp, phát huy vai trò của các cá nhân tiêu biểu trong các giai cấp, các tầng lớp xã hội, các dân tộc, các tôn giáo trong việc vận ñộng nhân dân thực hiện nhiệm vụ chính trị, kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng và ñối ngoại của Nhà nước.

- ðộng viên mọi nguồn lực ñể xây dựng và bảo vệ Tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa:

+ Cơ quan Nhà nước căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình tham gia với Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng cấp xây dựng kế hoạch, chương trình phát triển ña dạng các hình thức tập hợp các tầng lớp nhân dân tham gia phong trào yêu nước, ñoàn kết mọi người Vi ệt Nam ở trong nước và ở nước ngoài nhằm ñộng viên mọi nguồn lực ñể xây dựng và bảo vệ Tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa.

+ Bộ Ngoại giao, Bộ Công an, Bộ Văn hoá - Thông tin, Bộ Giáo dục và ðào tạo, các Bộ, ngành có liên quan, Hội ñồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân các cấp phối hợp, tạo ñiều kiện ñể Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên của Mặt trận các cấp tham gia tuyên truyền, vận ñộng người Vi ệt Nam ở nước ngoài bằng các biện pháp, hình thức thích hợp xây dựng khối ñại ñoàn kết toàn dân, giúp ñỡ lẫn nhau trong cuộc sống, giữ gìn bản sắc văn hoá, truyền thống tốt ñẹp của dân tộc, tôn trọng luật pháp nước sở tại, giữ quan hệ gắn bó với gia ñình và quê hương, góp phần xây dựng quê hương, ñất nước.

� Tuyên truyền, vận ñộng nhân dân tham gia thực hiện pháp luậ t , góp phần tích cực vào hiệu quả của hoạ t ñộng quản lý nhà nước

- Cơ quan Nhà nước trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm phối hợp với Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên của Mặt trận cùng cấp xây dựng chương trình tuyên truyền, giáo dục, vận ñộng nhân dân thực hiện chủ trương, chính sách của ðảng, pháp luật của Nhà nước; tổ chức các cuộc vận ñộng, các phong trào yêu nước, vận ñộng nhân dân ñoàn kết, giúp ñỡ lẫn nhau phát triển

149

kinh tế, xây dựng cuộc sống mới ở khu dân cư, xây dựng ñời sống văn hoá, giải quyết các vấn ñề xã hội, xây dựng nền quốc phòng toàn dân, giữ gìn an ninh chính trị, trật tự, an toàn xã hội.

- Cơ quan Nhà nước tham gia ý kiến với Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên của Mặt trận cùng cấp về mục tiêu, nội dung các cuộc vận ñộng và tạo ñiều kiện ñể Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận cùng cấp tổ chức triển khai các cuộc vận ñộng nhân dân. Trong trường hợp cơ quan Nhà nước tổ chức, chỉ ñạo các phong trào nhân dân tổ chức thành viên của Mặt trận cùng cấp có liên quan cử ñại diện tham gia Ban Chỉ ñạo.

- Hội ñồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp xã phối hợp với Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng cấp chỉ ñạo sự phối hợp hoạt ñộng giữa Trưởng thôn, làng, ấp, bản, tổ dân phố, cộng ñồng dân cư khác ở cơ sở với Trưởng ban công tác mặt trận tuyên truyền, vận ñộng nhân dân thực hiện Quy chế dân chủ ở cơ sở và các cuộc vận ñộng khác trên ñịa bàn dân cư. Uỷ ban nhân dân cấp xã phối hợp với Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng cấp chỉ ñạo, hướng dẫn hoạt ñộng của các tổ chức tự quản ñược thành lập theo quy ñịnh của pháp luật trong cộng ñồng dân cư trên ñịa bàn.

� Về việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luậ t

• Của Quốc hộ i , Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ. Văn phòng Chính phủ, Bộ Tư pháp có trách nhiệm tập hợp những kiến nghị của Uỷ ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận về dự kiến chương trình xây dựng các loại văn bản quy phạm pháp luật sau ñây ñể trình cơ quan Nhà nước có thẩm quyền:

- Luật, pháp lệnh (do Chính phủ tham gia ý kiến bằng văn bản). ðối với các dự án luật, pháp lệnh có liên quan ñến quyền, nghĩa vụ cơ bản của công dân, ñến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận, tổ chức bộ máy nhà nước thì khi xây dựng cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm gửi dự án ñể Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận có liên quan tham gia ý kiến;

- ðối với dự thảo Nghị ñịnh của Chính phủ, quyết ñịnh của Thủ tướng Chính phủ, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ có liên quan ñến quyền và trách nhiệm của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, chế ñộ, chính sách của cán bộ Mặt trận, cơ quan chủ trì soạn thảo gửi dự thảo ñể Ban Thường trực ðoàn Chủ tịch Uỷ ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và tổ chức thành viên của Mặt trận có liên quan tham gia ý kiến.

• Của Hộ i ñồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân

- Văn phòng Hội ñồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, cơ quan tư pháp của Uỷ ban nhân dân cùng cấp có trách nhiệm tập hợp những ý kiến của Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các thành viên của Mặt trận cùng cấp về dự kiến chương trình xây dựng nghị

150

quyết của Hội ñồng nhân dân, quyết ñịnh, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân trình cơ quan có thẩm quyền.

- ðối với dự thảo nghị quyết, quyết ñịnh, chỉ thị có liên quan ñến quyền và trách nhiệm của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, chế ñộ, chính sách của cán bộ Mặt trận, quyền, lợi ích của người dân ở ñịa phương thì cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm gửi dự thảo ñể Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận cùng cấp có liên quan tham gia ý kiến.

• Liên tịch giữa cơ quan Nhà nước vớ i Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, tổ chức chính trị - xã hội là thành viên của Mặt trận.

- UBTV Quốc hội, Chính phủ phối hợp với Uỷ ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam ban hành nghị quyết liên tịch hướng dẫn thi hành những vấn ñề mà pháp luật quy ñịnh trách nhiệm tham gia quản lý Nhà nước của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.

� Về việc tham dự kỳ họp của Uỷ ban Mặ t t rận Tổ quốc Việ t Nam

Hội ñồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân các cấp cử ñại diện tham dự các cuộc họp của Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng cấp khi ñược Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam mời tham dự. Chủ tịch hoặc Phó Chủ tịch Hội ñồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân dự kỳ họp của Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng cấp ñể thông báo tình hình kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng, những vấn ñề khác có liên quan ở ñịa phương và tiếp thu ý kiến, kiến nghị của Mặt trận ñể xem xét, giải quyết.

2.2.2 Công ñoàn

� Khái niệm và các chức năng chính

Là tổ chức chính trị - xã hội của giai cấp công nhân và người lao ñộng, ñại diện bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của người lao ñộng. Những người lao ñộng Việt Nam làm việc trong các ñơn vị sản xuất kinh doanh thuộc các thành phần kinh tế, xí nghiệp có vấn ñầu tư nước ngoài, ñơn vị sự nghiệp, cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội ñều có quyền thành lập và gia nhập công ñoàn24. Công ñoàn có mộ số chức năng chính:

+ Tham gia với nhà nước phát triển sản xuất, giải quyết việc làm, cải thiện ñời sống vật chất tinh thần của người lao ñộng.

+ Thực hiện chức năng ñộng viên người lao ñộng thực hiện nghĩa vụ công dân.

+ Kiểm tra, giám sát hoạt ñộng của các cơ quan, ñơn vị, tổ chức trong việc thực hiện pháp luật về lao ñộng, bảo hiểm xã hội.

� Cơ cấu tổ chức

24 Xem ðiều 01 Luật Công ñoàn thông qua ngày 30/6/1990.

151

Về cơ cấu, công ñoàn có tổ chức chặt chẽ và ñược phân cấp ñể hoạt ñộng trong phạm vi toàn quốc. Công ñoàn ñược tổ chức và hoạt ñộng theo nguyên tắc tập trung dân chủ. Cơ quan lãnh ñạo các cấp của công ñoàn ñều do bầu cử lập ra và cơ quan lãnh ñạo cao nhất của mỗi cấp là ðại hội công ñoàn cấp ñó. Giữa hai kỳ ñại hội, cơ quan lãnh ñạo là Ban chấp hành công ñoàn do ñại hội bầu ra.

Công ñoàn Việt Nam tổ chức theo ngành nghề và ñịa phương gồm bốn cấp cơ bản:

- Tổng liên ñoàn lao ñộng Việt Nam;

- Liên ñoàn lao ñộng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, công ñoàn ngành nghề toàn quốc;

- Công ñoàn ngành nghề ñịa phương, Liên ñoàn lao ñộng quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh và cấp tương ñương;

- Công ñoàn cơ sở và nghiệp ñoàn.

� Các hoạt ñộng công ñoàn trực tiếp hoặc gián tiếp tham gia vào quản lý nhà nước

• Trong công tác xây dựng pháp luật, chính sách:

- Có quyền trình dự án Luật, dự án Pháp lệnh ra trước Quốc hội, ủy ban Thường vụ Quốc hội trong phạm vi các vấn ñề có liên quan trực tiếp ñến quyền, nghĩa vụ và lợi ích của người lao ñộng. Tuy bản thân hoạt ñộng này không phải không phải là hoạt ñộng quản lý nhà nước (mà là hoạt ñộng lập pháp), nhưng tạo tiền ñề trong hoạt ñộng quản lý nhà nước.

- Là tổ chức ñại diện người lao ñộng tham gia với nhà nước xây dựng và thực hiện chương trình phát triển kinh tế- xã hội, chính sách, cơ chế quản lý kinh tế, chủ trương, chính sách liên quan trực tiếp ñến quyền, nghĩa vụ và lợi ích của người lao ñộng.

- Tham gia xây dựng các chính sách xã hội và tham gia với cơ quan quản lý bảo hiểm xã hội theo quy ñịnh của pháp luật.

• Trong công tác thực hiện pháp luật:

Công ðoàn kiểm tra việc chấp hành pháp luật về hợp ñồng lao ñộng, tuyển dụng, cho thôi việc, tiền lương, tiền thưởng, bảo hộ lao ñộng, bảo hiểm xã hội và các chính sách liên quan trực tiếp ñến quyền, nghĩa vụ và lợi ích của người lao ñộng.

2.2.3 ðoàn thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh

Là tổ chức xã hội của thanh niên ñược hình thành nhằm thu hút thế hệ trẻ vào những hoạt ñộng xã hội bổ ích, lành mạnh, qua ñó giáo dục ý thức pháp luật ñối với thanh niên.

ðoàn thanh niên cũng là nơi ñào tạo ra các cán bộ công chức có phẩm chất trong bộ máy nhà nước, hoặc giữ những chức vụ trọng trách trong các tổ chức chính trị xã hội, ví dụ

152

như ðảng, Công ñoàn.

Các tổ chức của ðoàn thanh niên hình thành trên phạm vi cả nước, có mặt ở hầu hết tất cả các tổ chức, cơ quan, ñơn vị từ trung ương ñến ñịa phương.

2.2.4 Hội liên hiệp Phụ nữ

� Những vấn ñề chung về Hội phụ nữ

Là tổ chức xã hội rộng lớn của giới nữ nhằm ñộng viên thu hút các tầng lớp phụ nữ tham gia vào các hoạt ñộng xã hội, tham gia giải quyết các công việc của nhà nước. Mặt khác, Hội phụ nữ còn là tổ chức ñại diện cho tất cả các phụ nữ Việt Nam bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của phụ nữ, chống phân biệt ñối xử, bảo vệ quyền bình ñẳng nam nữ.

� Hội liên hiệp Phụ nữ Việt Nam tham gia quản lý nhà nước. Hội phụ nữ cùng cấp tham gia các hoạt ñộng quản lý nhà nước liên quan ñến phụ nữ, trẻ em như sau25:

- ðại diện hội phụ nữ cùng cấp ñược mời tham gia thảo luận hoặc gửi dự thảo văn bản ñể Hội phụ nữ góp ý kiến khi xây dựng, sửa ñổi, bổ sung các văn bản quy phạm pháp luật; khi xây dựng, bổ sung chương trình, kế hoạch phát triển kinh tế- xã hội, giữ gìn an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội và chính sách liên quan ñến phụ nữ, trẻ em.

- ðại diện Hội phụ nữ cùng cấp ñược mời tham gia với tư cách là thành viên chính thức trong các tổ chức tư vấn cho cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp (Hội ñồng, Uỷ ban, Ban chỉ ñạo, Ban Quản lý) về các vấn ñề có liên quan ñến phụ nữ và trẻ em như: giải quyết lao ñộng, việc làm, ñời sống, sức khoẻ, ñất ñai, nhà ở, khen thưởng, kỷ luật, ñào tạo, bồi dưỡng, sử dụng và bổ nhiệm, miễn nhiệm cán bộ, công chức giữ chức vụ lãnh ñạo, quản lý.

- Cơ quan hành chính ñịnh kỳ phối hợp với Hội phụ nữ cùng cấp tổ chức các cuộc họp ñể thu thập ý kiến về tình hình thực hiện chủ trương, pháp luật, chính sách và phát hiện những hành vi vi phạm quyền, lợi ích hợp pháp, chính ñáng của phụ nữ, trẻ em ñể kịp thời giải quyết.

- ðại diện của Hội phụ nữ cùng cấp ñược mời tham gia các ñoàn kiểm tra những vấn ñề có liên quan ñến quyền và lọi ích của phụ nữ, trẻ em. Các cơ quan, ñơn vị ñược kiểm tra có trách nhiệm cung cấp số liệu, tài liệu cần thiết liên quan ñến công tác kiểm tra.

� Việc tham gia quản lý này ñược bảo ñảm bởi các quy ñịnh:

- Việc kiểm tra, ñánh giá thực hiện công tác quản lý nhà nước của Hội phụ nữ

a) Mỗi năm một lần sơ kết ở cấp huyện, xã. Báo cáo sơ kết của cấp huyện gửi về Uỷ

25 Xem Nghị ñịnh của Chính phủ số 19/2003/Nð-CP ngày 7/3/2003 quy ñịnh trách nhiệm của cơ quan hành

chính nhà nước các cấp trong việc bảo ñảm các hội liên hiệp phụ nữ tham gia quản lý nhà nước.

153

ban nhân dân cấp tỉnh, báo cáo sơ kết của cấp xã gửi về Uỷ ban nhân dân cấp huyện.

b) Hai năm một lần sơ kết ở cấp Bộ, cấp tỉnh và gửi báo cáo sơ kết về Bộ nội vụ.

c) Năm năm một lần, Bộ Nội vụ phối hợp với Hội liên hiệp phụ nữ Việt Nam tiến hành việc tổng kết, ñánh giá kết quả thực hiện công tác quản lý nhà nước cấp ñó.

2.2.5 Hội nông dân Việt Nam

� Là một tổ chức ñại diện của giai cấp nông dân Việt Nam, ñược thành lập nhằm ñộng viện, tổ chức nông dân lao ñộng trong cả nước hăng hái tham gia sản xuất, giáo dục tinh thần yêu nước. Mặt khác, hội còn là tổ chức bảo vệ quyền và lợi ích chính ñáng, phản ánh tâm tư, nguyện vọng của giai cấp nông dân Việt Nam- một bộ phân dân cư lớn nhất ở nước ta.

� Hội Nông dân Việt Nam tham gia quản lý nhà nước26 qua các hoạt ñộng sau:

• Xây dựng pháp luật, chính sách:

- Hội nông dân phối hợp với Uỷ ban nhân dân cùng cấp (ñặc biệt là cấp cơ sở) xây dựng quy chế dân chủ ở nông thôn, xây dựng gia ñình văn hoá, làng, bản văn hoá

- Bộ Tư pháp phối hợp với Nông dân Việt Nam xây dựng chương trình giáo dục pháp luật, trợ giúp pháp lý nhằm nâng cao nhận thức pháp luật, chính sách của nhà nước cho nông dân ñể nông dân thực hiện ñúng ñường lối, chính sách của ðảng, pháp luật của nhà nước

• Trong tham gia vào hoạt ñộng giải quyết khiếu nại, tố cáo:

- Hội nông dân chủ ñộng tham gia hoà giải, giải quyết ngay tại cơ sở những mâu thuẫn phát sinh trong nội bộ nhân dân, hạn chế khiếu nại, khiếu kiện vược cấp. Tạo ñiều kiện ñể Hội ñồng nhân dân cùng cấp nắm chắc tình hình nội bộ của nông dân, tiến hành các biện pháp hoà giải ñể không xảy ra các ñiểm nóng;

- Giáo dục, phân tích cho hội viên Hội Nông dân thấy rõ khuyết ñiểm, sai phạm của việc không chấp hành pháp luật hoặc có những việc làm sai trái, không phù hợp với pháp luật; kiến nghị với chính quyền, các tổ chức hữu quan nghiêm chỉnh chấp hành pháp luật trong việc giải quyết khiếu nại nhằm bảo vệ quyền lợi chính ñáng của nông dân;

- Khi giải quyết khiếu kiện có liên quan ñến nông dân, các cấp chính quyền tham khảo ý kiến của Hội Nông dân về quan ñiểm xử lý;

- Hội Nông dân các cấp giám sát, kiểm tra việc thi hành công tác giải quyết khiếu nại,

26 Quyết ñịnh số 17/1998/Qð-TTg ngày 24/01/1998 về trách nhiệm các cấp chính quyền trong việc tạo ñiều

kiện ñể các cấp Hội Nông dân Việt Nam hoạt ñộng có hiệu quả;

154

tố cáo;

- Cùng phối hợp với Thanh tra nhà nước ñể giải quyết các vụ tranh chấp, khiếu nại của nông dân.

2.3 Các tổ chức xã hội – nghề nghiệp

Là loại hình tổ chức xã hội do nhà nước sáng kiến thành lập ñược hình thành theo quy ñịnh của nhà nước, nhằm thực hiện những hoạt ñộng gắn với nhiệm vụ của Nhà nước, thực hiện những công việc mà nhà nước không thể hoặc không nên thực hiện trong một cơ cấu nhà nước dân chủ. Hoạt ñộng của các tổ chức xã hội nghề nghiệp ñược ñặt dưới sự quản lý của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Tuy nhiên, tổ chức xã hội- nghề nghiệp cũng là tổ chức hoạt ñộng mang tính chất tự quản, các tổ chức này không là thành viên của Mặt trận tổ quốc, cơ cấu tổ chức nội bộ của từng tổ chức do tổ chức ñó quyết ñịnh hoạt ñộng không mang tính quyền lực nhà nước, ñảm bảo nguyên tắc tự nguyện khi hình thành tổ chức.

Trong phạm vi chương trình, tổ chức xã hội- nghề nghiệp ñược khảo sát chi tiết bao gồm: ðoàn Luật sư, Trọng tài kinh tế,

2.3.1 Trung tâm trọng tài quốc tế Việt Nam

Trọng tài kinh tế: Là tổ chức xã hội nghề nghiệp có thẩm quyền giải quyết các tranh chấp về hợp ñồng kinh tế, các tranh chấp giữa công ty với các thành viên của công ty, giữa các thành viên của công ty với nhau liên quan ñến việc mua bán cổ phiếu, trái phiếu, việc thành lập, giải thể công ty.

Trung tâm trọng tài quốc tế Việt Nam: là một tổ chức xã hội nghề nghiệp bao gồm các thành viên thuộc các thành phần kinh tế, hoạt ñộng theo ñiều lệ của tổ chức ñược chính phủ chuẩn y, ñược quyền xét xử các tranh chấp phát sinh từ hợp ñồng mua bán ngoại thương ñã ñược ký kết giữa tổ chức kinh tế Việt Nam với phía nước ngoài bao gồm cả thể nhân và pháp nhân; các tranh chấp trong lĩnh vực giao thông vận tải quốc tế như thuê tàu, vận chuyển hàng hóa quốc tế, cứu hộ tàu biển... giữa một bên hay các bên ñương sự là người nước ngoài hoặc tổ chức kinh doanh nước ngoài.

2.3.2 ðoàn Luật sư

Là tổ chức xã hội- nghề nghiệp của các luật sư ñược thành lập nhằm mục ñích tập hợp, hướng dẫn, giám sát và bênh vực quyền lợi cho các luật sư, duy trì uy tín nghề nghiệp và nâng cao hiệu quả hành nghề của các luật sư thành viên. ðoàn luật sư có tư cách pháp nhân, có tài khoản và con dấu riêng, hoạt ñộng bằng kinh phí do các luật sư ñóng góp và bằng các nguồn thu hợp pháp khác.

Quản lý nhà nước về luật sư ñược thực hiện bởi Bộ tư pháp, ủy ban nhân dân cấp tỉnh và Sở tư pháp các tỉnh, thành. Tại mỗi tỉnh, thành trong cả nước có từ 03 luật sư trở lên thì ñược thành lập ðoàn luật sư.

Thông qua việc tham gia vào hoạt ñộng tố tụng, luật sư là một trong các chủ thể có

155

ñiều kiện thực hiện giám sát, kiểm tra hoạt ñộng quản lý nhà nước góp phần nâng cao hiệu quả của hoạt ñộng này.

2.3.3 Liên minh hợp tác xã Việt Nam

Là tổ chức kinh tế tự nguyện theo tính chất sản xuất, hình thành nhằm thu hút người lao ñộng vào việc giải quyết các nhiệm vụ sản xuất. Tuy rằng hoạt ñộng sản xuất là nhiệm vụ cơ bản, có vai trò quyết ñịnh ñối với liên minh. Tuy nhiên, mục ñích chính của tổ chức không phải là “ñầu tư kinh tế” của từng thành viên với tính chất cá nhân: hưởng lợi trên khoản ñầu tư, mà là sự tương trợ, liên kết giữa các thành viên trong hoạt ñộng sản xuất. Việc tham gia quản lý nhà nước trực tiếp hoặc gián tiếp của liên minh hợp tác xã thể hiện thông qua các hoạt ñộng:

+ Tham gia xây dựng chính sách pháp luật về hợp tác xã;

+ ðại diện cho các hợp tác xã và Liên hiệp các hợp tác xã trong hoạt ñộng phối hợp giữa các thành viên trong và ngoài nước theo quy ñịnh của pháp luật.

+ Thực hiện nguyên tắc bình ñẳng, cùng có lợi và quản lý dân chủ, góp phần phát triển kinh tế- xã hội của ñất nước.

2.4 Các tổ chức tự quản

Là các tổ chức của nhân dân lao ñộng ñược thành lập theo sáng kiến của nhà nước, hoạt ñộng theo quy ñịnh của nhà nước. Các tổ chức này ñược thành lập theo nguyên tắc tự quản trong một phạm vi nhất ñịnh ñối với các công việc mà nhà nước không trực tiếp quản lý.

Các tổ chức tự quản thường ñược thành lập theo chế ñộ bầu cử dân chủ, không có cơ cấu tổ chức chặt chẽ, giữa các tổ chức cùng loại không có mối quan hệ ñoàn thể. Hoạt ñộng của tổ chức tự quản ñược ñặt dưới sự quản lý trực tiếp của các cơ quan nhà nước hữu quan.

2.5 Các hội quần chúng

Là các tổ chức xã hội ñược thành lập theo những dấu hiệu nghề nghiệp, sở thích hoặc các dấu hiệu khác như: kinh tế, văn hoá, khoa học-kỹ thuật, thể thao và quốc phòng.

Các tổ chức xã hội loại này rất ña dạng, phong phú, có số lượng nhiều nhất so với các tổ chức xã hội khác. Ở nước ta, số lượng các hội quần chúng ñang có xu hướng phát triển, hiện nay có khoảng 120 hội quần chúng hoạt ñộng trên phạm vi cả nước, khoảng 300 hội hoạt ñộng ở các tỉnh, thành phố, ñịa phương.

ðiều lệ hoạt ñộng của hội quần chúng do các tổ chức dự thảo và quyết ñịnh, khi ñăng ký thành lập hội phải báo cáo ñiều lệ với cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép thành lập ñể các cơ quan này chuẩn y.

Ngoài ra, nước ta còn có các cơ quan xã hội ñược hình thành theo sáng kiến của nhà

156

nước và không có cơ cấu tổ chức chặt chẽ, hoạt ñộng dưới sự lãnh ñạo trực tiếp của nhà nước.

Ví dụ: Uỷ ban ñoàn kết Á-Phi, Ủy ban bảo vệ hoà bình thế giới của Việt Nam...

3. SỰ ðIỀU CHỈNH PHÁP LUẬT ðỐI VỚI HOẠT ðỘNG CỦA CÁC TCXH

ðịa vị pháp lý của các tổ chức xã hội ñược quy ñịnh trong Hiến pháp, các luật, những văn bản dưới luật. Những vấn ñề cơ bản ñược pháp luật ñiều chỉnh gồm lập hội, mối quan hệ giữa ðảng và Nhà nước, giữa các tổ chức xã hội và Nhà nước, trình tự giải thể hoạt ñộng của các tổ chức xã hội, các hình thức khen thưởng... Nhưng pháp luật không ñiều chỉnh mọi hoạt ñộng của các tổ chức xã hội.

Việc lập hội ñược tiến hành theo trình tự :

- Những hội quần chúng hoạt ñộng trên phạm vi cả nước phải ñược Thủ tướng Chính phủ cấp giấy phép. Theo pháp luật hiện hành, thẩm quyền này ñược Thủ tướng Chính phủ ủy nhiệm Bộ trưởng, Trưởng ban Tổ chức- Cán bộ Chính phủ trong việc cho phép thành lập và phê duyệt ñiều lệ các Hội, Hiệp hội các tổ chức kinh tế hoạt ñộng trong phạm vi cả nước hoặc ở nhiều tỉnh, thành phố thuộc Trung ương và các hội hữu nghị với nhân dân cả nước27.

- Những hội quần chúng hoạt ñộng ở Tỉnh, Thành phố và cấp tương ñương do Chủ tịch Tỉnh, Thành phố và cấp tương ñương cấp giấy phép và phải báo cho Thủ tướng Chính phủ biết.

- Những tổ chức quần chúng hoạt ñộng có tính chất tương thế, phúc lợi ở xã, phường, thôn, ấp như hội bảo thọ, hội bảo trợ học ñường do Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã, phường cho phép, nhưng phải báo cáo cho Chủ tịch huyện, quận biết.

Các tổ chức xã hội tự thảo và quyết ñịnh ñiều lệ hoạt ñộng của mình. Song khi ñăng ký lập hội phải báo cáo ñiều lệ với cơ quan quản lý Nhà nước có thẩm quyền xét và cho phép hoạt ñộng. Nếu sửa lại ñiều lệ cũng phải báo cáo cơ quan Nhà nước ñã cho phép thành lập. Nguyên tắc này ñược áp dụng ñối với các hội tổ chức quần chúng theo tính chất nghề nghiệp, không áp dụng ñối với tổ chức xã hội là thành viên của Ủy ban mặt trận Tổ quốc Việt Nam.

Những hoạt ñộng tổ chức nội bộ như bầu cử ban lãnh ñạo, chi phí tài chính, phát ñộng các phong trào thi ñua, sắp xếp cơ cấu do các tổ chức xã hội quyết ñịnh theo quy ñịnh của ñiều lệ hoặc quyết ñịnh của ðại hội ñại biểu.

Các tổ chức xã hội có thể chấm dứt hoạt ñộng khi có các cơ sở sau :

27 Quyết ñịnh số 158/Qð-TTg ngày 02/3/1999 của Thủ tướng Chính phủ về việc ủy nhiệm Bộ trưởng,

Trưởng ban tổ chức cán bộ Chính phủ cho phép thành lập Hội.

157

Thứ nhất: ðã hoàn thành sứ mệnh lịch sử và tuyên bố tự giải thể. Pháp luật quy ñịnh sau khi tuyên bố tự giải thể, chậm nhất một tháng phải nộp lên cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cấp giấy phép toàn bộ hồ sơ, con dấu, tài liệu thanh quyết toán tài sản chuyển giao theo hướng dẫn của cơ quan tài chính Nhà nước.

Thứ hai: Hoạt ñộng của tổ chức ñó vi phạm pháp luật, vi phạm ñiều lệ, uy tín của tổ chức ñó một cách nghiêm trọng. Trong ba trường hợp nêu trên, cơ quan có thẩm quyền cho pháp hoạt ñộng có thể thu hồi giấy phép hoạt ñộng.

Thứ ba: Tổ chức xã hội tự ý không hoạt ñộng mà không có lý do chính ñáng. Trong trường hợp này, cơ quan Nhà nước cấp giấy phép hoạt ñộng ra quyết ñịnh giải thể tổ chức ñó.

Quyền hạn và nghĩa vụ của các tổ chức xã hội không giống nhau. Nó thể hiện ở chỗ một số tổ chức xã hội ñược quyền trình dự án luật (ñó là những thành viên của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam), hoặc ñược mời tham dự các phiên họp của Chính phủ, hoặc của các cơ quan hành chính Nhà nước ở ñịa phương. Nhưng ngược lại, một số hội quần chúng không có khả năng ñó. Pháp luật quy ñịnh quyền hạn không có khả năng ñó. Phát luật quy ñịnh quyền hạn khá rộng rãi cho các tổ chức công ñoàn trong việc giải quyết các tranh chấp lao ñộng, bảo hiểm xã hội, trợ cấp xã hội, bảo vệ các quyền, tự do, hợp pháp của công dân. Năng lực pháp lý - hành chính của tổ chức công ñoàn ñược thể hiện ñầy ñủ và rõ nét nhất trong Luật Công ðoàn (thông qua ngày 30/06/1990).

Trong mối quan hệ giữa ðảng và Nhà nước ñặc trưng là quan hệ lãnh ñạo. ðường lối của ðảng ñược thể chế thành pháp luật, các cơ quan ðảng cao nhất lựa chọn người vào các chức vụ chủ chốt của Nhà nước, kiểm tra hoạt ñộng của các cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện ñường lối của mình.

Các tổ chức xã hội không chỉ khác nhau về năng lực pháp lý - hành chính, mà còn khác nhau ở các sự tác ñộng của Nhà nước ñối với chúng. Nhà nước không trực tiếp lãnh ñạo, can thiệp vào các ñoàn thể xã hội là thành viên của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam mà chỉ quy ñịnh những quyền hạn, nghĩa vụ pháp lý. ðối với cơ quan xã hội (Hội bảo vệ hoà bình thế giới, Hội ñoàn kết Á Phi...), cử cán bộ lãnh ñạo Nhà nước sang chuyên trách hoặc bán chuyên trách ở các tổ chức xã hội, ñịnh hướng hoạt ñộng và chỉ ñạo các hoạt ñộng cụ thể tùy theo tình hình xã hội.

Sự ñiều chỉnh pháp lý ñối với hoạt ñộng của các tổ chức xã hội không giới hạn ở việc quy ñịnh các quyền và nghĩa vụ, mà còn tạo ñiều kiện cho các tổ chức xã hội phát huy ñược tính tích cực chính trị tham gia vào mọi lĩnh vực ñời sống xã hội.

Nhà nước quy ñịnh trách nhiệm của các cơ quan Nhà nước, người có chức vụ (trách nhiệm kỷ luật, hành chính, hình sự) nếu có những biện pháp, hành vi cản trở các tổ chức xã hội và nhân viên các tổ chức ñó thực hiện nhiệm vụ theo ñiều lệ của họ.

ðối với những hội quần chúng ở các ñịa phương, các cơ quan Nhà nước có nhiệm vụ tạo ñiều kiện ñể các hội ñó nắm ñược chủ trương, chính sách, pháp luật của Nhà nước phối

158

hợp cùng với hội ñộng viên các hội viên hăng hái thực hiện các chủ trương, chính sách, pháp luật và thu thập ý kiến hội ñóng góp với cơ quan Nhà nước trong quá trình xây dựng và thực hiện chính sách, nhiệm vụ công tác của ngành và ñịa phương.

4. MỐI QUAN HỆ GIỮA CÁC TỔ CHỨC XÃ VÀ CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC

ðặc trưng cơ bản của mối quan hệ tương hỗ giữa các tổ chức xã hội và các cơ quan Nhà nước là sự hợp tác. ðiều này xuất phát từ sự thống nhất mục ñích là xây dựng chủ nghĩa xã hội, nâng cao tính tích cực xã hội của công dân, bảo vệ các quyền, tự do cơ bản của công dân. Dưới ñây là những hình thức hợp tác cụ thể.

4.1 Sự hợp tác phát sinh trong quá trình thiết lập các cơ quan Nhà nước

ðảng Cộng Sản Việt Nam ñóng vai trò quan trọng trong việc ñề cử các ñảng viên ưu tú vào các chức vụ quan trọng của bộ máy quản lý Nhà nước.

Các tổ chức xã hội như Công ñoàn, ðoàn thanh niên cũng có quyền giới thiệu thành viên của mình ứng cử các chức vụ trong bộ máy Nhà nước. ðồng thời, trên thực tế việc bổ nhiệm, nâng bậc lương, thăng chức, cần có ý kiến của các tổ chức xã hội trước khi thủ trưởng ñơn vị ra quyết ñịnh.

Cùng với quá trình dân chủ hóa xã hội, vai trò của các tổ chức xã hội trong việc thiết lập cơ quan Nhà nước ngày càng cao, sự hợp tác ngày càng chặt chẽ hơn, không chỉ bao gồm ñưa các thành viên của tổ chức xã hội vào cơ quan Nhà nước mà cả sự ñánh giá, góp ý kiến hay ñề nghị xử lý các cán bộ Nhà nước vi phạm pháp luật, cản trở hoạt ñộng của các tổ chức xã hội.

4.2 Sự hợp tác phát sinh trong quá trình xây dựng pháp luật

Thực tế quản lý Nhà nước ñã áp dụng các hình thức ra văn bản pháp luật liên tịch giưa cơ quan quản lý Nhà nước với cơ quan ðảng, với tổ chức công ñoàn liên quan ñến bảo vệ lợi ích của người lao ñộng. Các cơ quan lãnh ñạo của các tổ chức xã hội cũng tham gia trực tiếp vào việc dự thảo các quyết ñịnh quản lý, văn bản pháp luật. Trong nhiều trường hợp, chính sách các tổ chức xã hội chủ ñộng ñưa ra những kiến nghị ñối với các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành những văn bản quản lý nhà nước tương ứng.

ðối với những quyết ñịnh quản lý Nhà nước liên quan ñến lợi ích và hoạt ñộng của tổ chức xã hội thì cần phải tham khảo ý kiến của các tổ chức xã hội. Ví dụ : “Công ñoàn tham gia với cơ quan Nhà nước xây dựng pháp luật, chính sách, chế ñộ vì lao ñộng, tiền lương, bảo hộ lao ñộng và các chính sách xã hội khác liên quan trực tiếp ñến quyền, nghĩa vụ và lợi ích của người lao ñộng” (phần 2 ñiều 5 Luật Công ñoàn).

Ngoài ra, pháp luật, nước ta quy ñịnh nhiều tổ chức xã hội có quyền trình dự án luật. Song song với ñiều này các tổ chức ñó có thể ñưa ra dự thảo của mình và tham gia tích cực vào quá trình thảo luận các dự án luật, các dự án văn bản khác.

159

4.3 Sự hợp tác trong lĩnh vực thực hiện pháp luật

Trên thực tế, các cơ quan quản lý Nhà nước thu hút các tổ chức xã hội ñể thảo luận và tìm ra các biện pháp tối ưu trong việc giải quyết các nhiệm vụ quản lý cũng như thi hành pháp luật. Các tổ chức xã hội như Công ñoàn và ðoàn thanh niên ñóng vai trò to lớn trong việc phát ñộng các phong trào quần chúng, tuyên truyền trong nội bộ tổ chức ñường lối, pháp luật của Nhà nước, tổ chức các buổi hội thảo, trao ñổi khoa học về sinh ñẻ có kế hoạch, bảo vệ môi trường và các biện pháp nhằm thiết lập trật tự, kỷ luật. Trong các bộ, ngành luôn luôn có sự hợp tác thường xuyên giữa thủ trưởng ñơn vị với lãnh ñạo các tổ chức xã hội ñể tìm ra các biện pháp thực hiện tốt các quyết ñịnh quản lý, pháp luật của Nhà nước. Các tổ chức xã hội trong Mặt trận tổ quốc Việt Nam ñược tham dự các kỳ họp của Chính phủ khi cần thiết.

4.4 Quan hệ kiểm tra lẫn nhau, mối quan hệ này thể hiện ở hai chiều

- Các tổ chức xã hội kiểm tra hoạt ñộng của các cơ quan Nhà nước.

- Các cơ quan Nhà nước kiểm tra sự hợp pháp trong việc thành lập, hoạt ñộng của các tổ chức xã hội.

Trong các quan hệ kiểm tra, các cơ quan ðảng có vai trò quan trọng trong kiểm tra việc thực hiện ñường lối của ðảng trong hoạt ñộng của các cơ quan Nhà nước cũng như kiểm tra các ðảng viên làm việc trong các cơ quan ñó.

Vai trò của công ñoàn trong việc kiểm tra hoạt ñộng của các cơ quan Nhà nước ñược thể hiện trong các lĩnh vực bảo hiểm lao ñộng, bảo vệ các quyền lao ñộng của công nhân, viên chức, tính hợp pháp trong việc xử lý kỷ luật công nhân, phân hối nhà ở, quỹ phúc lợi. ðặc biệt, các tổ chức công ñoàn có quyền yêu cầu những cơ quan Nhà nước và người có chức vụ tạm ngừng hoạt ñộng không an toàn lao ñộng nếu trong quá trình kiểm tra xét thấy nguy hiểm cho tính mạng công nhân.

Các tổ chức xã hội khác cũng thực hiện kiểm tra hoạt ñộng của các cơ quan Nhà nước trong phạm vi liên quan ñến tổ chức mình. Ví dụ: Hội liên hiệp phụ nữ Việt Nam kiểm tra chế ñộ, chính sách ñối với phụ nữ trong các xí nghiệp, cơ sở, trường học và ñưa ra kiến nghị với thủ trưởng ñơn vị.

Các tổ chức thanh tra nhân dân ở cơ sở có vị trí ñặc biệt quan trọng trong kiểm tra việc thực hiện pháp luật của những người có chức vụ và nhân viên Nhà nước, chống các biểu hiện quan liêu, hống hách, cửa quyền. Các tổ chức này cùng với Thanh tra Nhà nước giải quyết các ñơn khiếu nại, tố cáo của công dân.

Trong một số trường hợp, các cơ quan Nhà nước cùng với tổ chức xã hội tiến hành kiểm tra hoạt ñộng của cơ quan Nhà nước. ðiều này giúp cho các cơ quan Nhà nước khắc phục ngay những thiếu sót của mình, góp phần làm trong sạch, lành mạnh hóa bộ máy Nhà nước.

Các cơ quan Nhà nước cũng kiểm tra tính hợp pháp trong hoạt ñộng của các tổ chức

160

xã hội. Theo pháp luật, cơ quan nào có thẩm quyền cho phép tổ chức xã hội hoạt ñộng thì kiểm tra tính hợp pháp của chúng. Song, không can thiệp vào công việc nội bộ của các tổ chức xã hội.

Ngoài ra, mối quan hệ giữa các tổ chức xã hội với các cơ quan quản lý Nhà nước còn thể hiện ở chỗ.

- Những người ñứng ñầu có các ñoàn thể nhân dân ñược mời dự các phiên họp của các cơ quan Nhà nước khi bàn các vấn ñề có liên quan.

- Các cơ quan Nhà nước có nghĩa vụ tạo ñiều kiện thuận lợi ñể Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các ñoàn thể nhân dân tổ chức, ñộng viên nhân dân tham gia xây dựng và củng cố chính quyền nhân dân, tổ chức, thực hiện chủ trương, chính sách, pháp luật của Nhà nước, giám sát hoạt ñộng của cơ quan Nhà nước, ñại biểu dân cử, cán bộ và viên chức Nhà nước.

- Các cơ quan Nhà nước thông báo tình hình mọi mặt của cả nước, hay ñịa phương cho Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các ñoàn thể, có trách nhiệm giải quyết và trả lời các kiến nghị của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các ñoàn thể nhân dân.

Như vậy, sự phối hợp của các cơ quan Nhà nước với các tổ chức xã hội rất ña dạng, phong phú. Phát huy tốt các mối quan hệ giữa chúng sẽ tạo ra ñộng lực thúc ñẩy quá trình dân chủ hóa xã hội, dân chủ hóa trong quản lý Nhà nước.

5. QUYỀN VÀ NGHĨA VỤ CỦA CÁC TỔ CHỨC XÃ HỘI TRONG QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ N ƯỚC

Tổng thể các quyền và nghĩa vụ do nhà nước quy ñịnh cho các tổ chức xã hội trong quản lý hành chính nhà nước tạo thành quy chế pháp lý hành chính của các tổ chức xã hội.

Quyền và nghĩa vụ của các tổ chức xã hội ñược nhà nước quy ñịnh trong nhiều văn bản pháp luật khác nhau như hiến pháp, luật công ñoàn, pháp lệnh tổ chức luật sư, pháp lệnh thanh tra... các quyền và nghĩa vụ này phát sinh bên ngoài tổ chức, xác ñịnh ñịa vị pháp lý cũng như năng lực chủ thể ñể các tổ chức xã hội tham gia vào quản lý nhà nước, quản lý xã hội. Những quyền và nghĩa vụ ñược quy ñịnh trong quy chế pháp lý hành chính của chúng là những quyền và nghĩa vụ mang tính pháp lý khác với các quyền và nghĩa vụ ñược quy ñịnh trong ñiều lệ của tổ chức xã hội.

Các tổ chức xã hội khác nhau thì có quy chế pháp lý hành chính khác nhau. Sự khác biệt về quy chế pháp lý hành chính của các tổ chức xã hội bắt nguồn từ sự khác biệt về vị trí vai trò và phạm vi hoạt ñộng của các tổ chức xã hội. Tuy vậy, các tổ chức xã hội (các tổ chức tự nguyện) ñều có những quyền và nghĩa vụ sau:

- Tham gia vào việc dự thảo các dự án pháp luật về các vấn ñề có liên quan tới tổ chức mình trước khi trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền thông qua, ban hành.

- Phối hợp với các cơ quan nhà nước trong việc soạn thảo và ban hành các văn bản

161

chung có liên quan ñến quyền và nghĩa vụ của các thành viên trong tổ chức.

- Tuyên truyền, giáo dục pháp luật ñối với các thành viên trong tổ chức và ñối với nhân dân lao ñộng.

- Tham gia kiểm tra, giám sát việc thực hiện pháp luật của cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế và công dân, người nước ngoài, người không quốc tịch.

- ðại diện cho ñoàn viên, hội viên tham gia với cơ quan nhà nước trong việc giải quyết những vấn ñề liên quan ñến quyền và lợi ích hợp pháp của ñoàn viên, hội viên.

-------------------------------------

CÂU HỎI

1. Thế nào là tổ chức xã hội? Thông qua các ñặc ñiểm của tổ chức xã hội, hãy phân biệt chúng với cơ quan nhà nước.

2. Hãy phân loại các tổ chức xã hội ở nước ta. Theo anh (chị), loại tổ chức xã hội nào nằm trong cơ cấu quyền lực chính trị?

3. Nêu các quan hệ giữa tổ chức xã hội và cơ quan nhà nước.

------------------------------------

TÀI LIỆU THAM KHẢO

� Hiến pháp 1992, Nghị quyết 51/2001 sửa ñổi, bổ sung Hiến pháp 1992.

� Luật Cán bộ, công chức 2008.

� Luật Mặt trận tổ quốc Việt Nam ngày 12/6/1999.

� Luật bầu cử ñại biểu Quốc hội thông qua ngày 15/4/1997.

� Luật Công ñoàn thông qua ngày 30/6/1990.

� Nghị ñịnh của Chính phủ số 19/2003/Nð-CP ngày 7/3/2003 quy ñịnh trách nhiệm của cơ quan hành chính nhà nước các cấp trong việc bảo ñảm các hội liên hiệp phụ nữ tham gia quản lý nhà nước.

� Quyết ñịnh số 17/1998/Qð-TTg ngày 24/01/1998 về trách nhiệm các cấp chính quyền trong việc tạo ñiều kiện ñể các cấp Hội Nông dân Việt Nam hoạt ñộng có hiệu quả.

� Quyết ñịnh số 158/Qð-TTg ngày 02/3/1999 của Thủ tướng Chính phủ về việc ủy nhiệm

162

Bộ trưởng, Trưởng ban tổ chức cán bộ Chính phủ cho phép thành lập Hội.

� ðiều lệ ðảng Cộng sản Việt Nam, thông qua tại ðại hội ðại biểu toàn quốc lần thứ VIII ngày 01/7/1996.

� Trang Web ðảng Cộng sản Việt Nam, http://dangcongsan.vn/index.html, [ngày 01/02/2009).

� Quyết ñịnh số 158/Qð-TTg ngày 02/3/1999 của Thủ tướng Chính phủ Trang Web Mặt trận tổ quốc Việt Nam, http://www.mattran.org.vn/, [ngày 01/02/2009].

Phụ lục : Các tổ chức thành viên của Mặt tr ận Tổ quốc Việt Nam28

1. ðảng Cộng sản Việt Nam;

2. Tổng Liên ñoàn Lao ñộng Việt Nam (Công ñoàn);

3. Hội nông dân Việt Nam;

4. ðoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh;

5. Hội Liên hiệp phụ nữ Việt Nam;

6. Hội cựu chiến binh;

7. Tổ chức các lực lượng vũ trang Việt Nam;

8. Liên hiệp các hội khoa học kỹ thuật Việt Nam;

9. Liên hiệp các hội văn học nghệ thuật Việt Nam;

10. Liên hiệp các tổ chức hoà bình, ñoàn kết hữu nghị Việt Nam;

11. Liên minh các hợp tác xã Việt Nam

12. Hội Liên hiệp thanh niên Việt Nam;

13. Hội Luật gia Việt Nam;

14. Hội nhà báo Việt Nam;

15. Hội chữ thập ñỏ Việt Nam;

16. Hội Y học dân tộc cổ truyền Việt Nam;

28 Trang Web Mặt trận tổ quốc Việt Nam, http://www.mattran.org.vn/, [ngày 01/02/2009].

163

17. Tổng hội y dược học Việt Nam;

18. Hội lịch sử Việt Nam;

19. Hội làm vườn Việt Nam;

20. Hội sinh vật cảnh Việt Nam;

21. Giáo hội phật giáo Việt Nam;

22. Ủy ban ñoàn kết công giáo Việt Nam;

23. Hội thánh Tin lành Việt Nam;

24. Hội người mù Việt Nam;

25. Hội bảo trợ người tàn tật và trẻ mồ côi;

26. Hội kế hoạch hoá gia ñình;

27. Hội khuyến học Việt Nam;

28. Hội người cao tuổi Vi ệt Nam;

29. Hội châm cứu;

30. Phòng thương mại và công nghiệp Việt Nam.

164

Bài 7:

QUY CHẾ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH C ỦA CÔNG DÂN VIỆT NAM,

NGƯỜI NƯỚC NGOÀI, NGƯỜI KHÔNG QUỐC TỊCH

Cá nhân trong phạm vi nghiên cứu này bao gồm công dân Việt Nam, người nước ngoài, người không quốc tịch ñang làm ăn, sinh sống, học tập, chữa bệnh, quá cảnh trên lãnh thổ nước CHXHCN Việt Nam. Tuy rằng các ñối tượng không phải là công dân Việt Nam có một số giới hạn các quyền và nghĩa vụ nhất ñịnh, nhưng trong các trường hợp xác ñịnh các chủ thể này vẫn có thể là chủ thể quản lý hoặc chủ thể của quản lý.

1. QUAN NIỆM VỀ QUY CHẾ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH C ỦA CÔNG DÂN

1.1 Khái niệm quốc tịch và công dân

Quốc tịch là trạng thái pháp lý xác ñịnh quan hệ giữa những cá nhân một người với một nhà nước nhất ñịnh. Trạng thái pháp lý này cho phép xác ñịnh người nào ñó là công dân của một nước nào ñó. Ở ñây có mối liên hệ tương hỗ. Công dân là sự xác ñịnh một thể nhân về mặt pháp lý thuộc về một nhà nước nhất ñịnh. Từ việc xác ñịnh này, công dân của một quốc gia ñược hưởng chủ quyền của nhà nước ñó và ñược nhà nước bảo hộ quyền lợi khi ở trong nước cũng như khi ở nước ngoài.

Nhà nước bằng pháp luật quy ñịnh quyền và nghĩa vụ cơ bản cho những cá nhân con người có quốc tịch của nước mình. Cá nhân mang quốc tịch phải tuân thủ pháp luật của nhà nước, làm nghĩa vụ trước nhà nước. Nhà nước bảo ñảm quyền tự do, danh dự cho cá nhân mang quốc tịch của nước mình. Cá nhân mang quốc tịch của nước nào thì ñược gọi là công dân của nước ñó.

1.2 Sơ lược về nguồn gốc quy chế pháp lý hành chính công dân ở nước ta

ðể lý giải về căn nguyên của quyền lực nhà nước CHXHCN Việt Nam, ðiều 2, Hiến pháp Việt Nam 1992 và Nghị quyết 51/2001 về việc sửa ñổi bổ sung một số ñiều của Hiến pháp 199229 xác ñịnh: "Nhà nước CHXHCN Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và ñội ngũ trí thức". Theo ñó, mối quan hệ giữa nhà nước và bộ máy nhà nước ñối với nhân dân có thể ñược trình bày như sau:

29Cũng có thể tìm thấy nội dung này xuyên suốt trong các bản Hiến pháp khác của Việt Nam. Cụ thể hơn, ñó

là ðiều 1 Hiến pháp 1946, ðiều 4 Hiến pháp 1959, ðiều 6 Hiến pháp 1980.

165

Ghi chú: Các nhánh ñược trao quyền

Quy chế pháp lý hành chính của công dân ở nước ta có quá trình phát triển tương ứng với các giai ñoạn phát triển của ñất nước. Cơ sở pháp lý của quy chế pháp lý hành chính của công dân nói lên ñịa vị pháp lý của công dân trong lĩnh vực hành chính nhà nước. Hiến pháp 1992 ñã kế thừa và phát triển các bảng Hiến pháp 1946, 1959, 1980 và ñã dành chương 5 quy ñịnh về quyền và nghĩa vụ của công dân. Trên cơ sở những quy ñịnh chung của Hiến pháp, nhiều văn bản pháp luật ñược ban hành nhằm cụ thể hoá những quy ñịnh chung về quyền và nghĩa vụ của công dân. Trong ñiều kiện hiện nay, ñể mở rộng dân chủ xã hội chủ nghĩa, nhà nước ta có kế hoạch từng bước sửa ñổi, bổ sung, thay thế các quy ñịnh hiện hành về quyền và nghĩa vụ của công dân, tạo thêm các ñiều kiện cần thiết ñể công dân thực sự tham gia vào quản lý nhà nước.

Nhân dân

Quốc hội

Chính phủ TAND tối cao VKSND tối cao

166

1.3 Xác ñịnh quốc tịch Việt Nam

ðiều 49-Hiến pháp 1992 ghi nhận: “Công dân nước Cộng hoà xã hội Chủ Nghĩa Việt Nam là người có quốc tịch Việt Nam”. Việc nhập, cho thôi quốc tịch cũng ñược thực hiện bởi Chủ tịch nước30. Việc xác ñịnh quốc tịch dựa trên các quy ñịnh sau:

1.3.1 ðối với trẻ em sinh ra, việc xác ñịnh quốc tịch theo căn cứ như sau:

- Trẻ em sinh ra trong hoặc ngoài lãnh thổ Việt Nam mà khi sinh ra có cha mẹ ñều là công dân Việt Nam thì có quốc tịch Việt Nam.

- Trẻ em sinh ra trong hoặc ngoài lãnh thổ Việt Nam mà khi sinh ra có cha hoặc mẹ là công dân Việt Nam còn người kia là người không quốc tịch hoặc có mẹ là công dân Việt Nam còn cha không rõ là ai thì có quốc tịch Việt Nam.

- Trẻ em khi sinh ra có cha hoặc mẹ là công dân Việt Nam còn người kia là công dân nước ngoài thì có quốc tịch Việt Nam, nếu có sự thỏa thuận bằng văn bản của cha mẹ vào thời ñiểm ñăng ký khai sinh cho con. Trường hợp trẻ em ñược sinh ra trên lãnh thổ Việt Nam mà cha mẹ không thỏa thuận ñược việc lựa chọn quốc tịch cho con thì trẻ em ñó có quốc tịch Việt Nam.

- Trẻ em sinh ra trên lãnh thổ Việt Nam mà khi sinh ra có cha mẹ ñều là người không quốc tịch, nhưng có nơi thường trú tại Vi ệt Nam thì có quốc tịch Việt Nam.

- Trẻ em sinh ra trên lãnh thổ Việt Nam mà khi sinh ra có mẹ là người không quốc tịch, nhưng có nơi thường trú tại Vi ệt Nam, còn cha không rõ là ai thì có quốc tịch Việt Nam

1.3.2 ðối với trẻ em tìm thấy, việc xác ñịnh quốc tịch theo căn cứ như sau:

- Trẻ sơ sinh bị bỏ rơi, trẻ em ñược tìm thấy trên lãnh thổ Việt Nam mà không rõ cha mẹ là ai thì có quốc tịch Việt Nam.

- Trẻ em quy ñịnh tại khoản 1 ðiều này chưa ñủ 15 tuổi không còn quốc tịch Việt Nam nếu tìm thấy cha mẹ mà cha mẹ chỉ có quốc tịch nước ngoài hoặc chỉ tìm thấy cha hoặc mẹ mà người ñó chỉ có quốc tịch nước ngoài.

1.3.3 ðối với con chưa thành niên khi cha mẹ ñược nhập, trở lại hoặc thôi quốc tịch Việt Nam

- Khi có sự thay ñổi về quốc tịch do nhập, trở lại hoặc thôi quốc tịch Việt Nam của cha mẹ thì quốc tịch của con chưa thành niên sinh sống cùng với cha mẹ cũng ñược thay ñổi theo quốc tịch của họ.

- Khi chỉ cha hoặc mẹ ñược nhập, trở lại hoặc thôi quốc tịch Việt Nam thì con chưa thành niên sinh sống cùng với người ñó cũng có quốc tịch Việt Nam hoặc mất quốc tịch Việt

30 ðiều 38, Luật quốc tịch Việt Nam 2008.

167

Nam, nếu có sự thỏa thuận bằng văn bản của cha mẹ.

Trường hợp cha hoặc mẹ ñược nhập, trở lại quốc tịch Việt Nam thì con chưa thành niên sinh sống cùng với người ñó cũng có quốc tịch Việt Nam, nếu cha mẹ không thỏa thuận bằng văn bản về việc giữ quốc tịch nước ngoài của người con.

- Sự thay ñổi quốc tịch của người từ ñủ 15 tuổi ñến chưa ñủ 18 tuổi theo quy ñịnh tại khoản 1 và khoản 2 ðiều này phải ñược sự ñồng ý bằng văn bản của người ñó.

1.3.4 ðối với con nuôi chưa thành niên

- Trẻ em là công dân Việt Nam ñược người nước ngoài nhận làm con nuôi thì vẫn giữ quốc tịch Việt Nam.

- Trẻ em là người nước ngoài ñược công dân Việt Nam nhận làm con nuôi thì có quốc tịch Việt Nam, kể từ ngày ñược cơ quan nhà nước có thẩm quyền của Việt Nam công nhận việc nuôi con nuôi.

- Trẻ em là người nước ngoài ñược cha mẹ mà một người là công dân Việt Nam, còn người kia là người nước ngoài nhận làm con nuôi thì ñược nhập quốc tịch Việt Nam theo ñơn xin nhập quốc tịch Việt Nam của cha mẹ nuôi và ñược miễn các ñiều kiện nhất ñịnh về con nuôi.

- Sự thay ñổi quốc tịch của con nuôi từ ñủ 15 tuổi ñến chưa ñủ 18 tuổi phải ñược sự ñồng ý bằng văn bản của người ñó.

Ngoài ra căn cứ ñể xác ñịnh quốc tịch khi ñược nhập quốc tịch Việt Nam, ñược trở lại quốc tịch Việt Nam hoặc theo các ñiều ước quốc tế mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên.

1.4 Khái ni ệm và ñặc ñiểm của quy chế pháp lý hành chính của công dân

1.4.1 Khái niệm

Quy chế pháp lý hành chính của công dân là tổng thể các quyền và nghĩa vụ của công dân trong quản lý hành chính nhà nước ñược quy ñịnh trong các văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành và ñược bảo ñảm thực hiện trong thực tế.

1.4.2 ðặc ñiểm

Trên cơ sở Hiến ñịnh và pháp ñịnh, thông qua các nguyên tắc trong quản lý hành Chính nhà nước có thể nhận thấy quy chế pháp lý hành chính ñối với công dân ở nước ta có các ñặc ñiểm sau ñây:

� Mọi công dân Việt Nam ñược hưởng ñầy ñủ các quyền về tự do cá nhân về chính trị, kinh tế, văn hoá xã hội.

� Quy chế pháp lý hành chính của công dân ñược xác lập trên cơ sở các quyền và nghĩa vụ

168

cơ bản của công dân do Hiến pháp quy ñịnh. Quyền và nghĩa vụ của công dân chỉ có thể bị hạn chế bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo quy ñịnh chặt chẽ của pháp luật.

� Mọi công dân ñều bình ñẳng trước pháp luật không phân biệt dân tộc, tôn giáo, nam nữ, trình ñộ văn hoá, thành phần xã hội, nghề nghiệp, tín ngưỡng.

� Quyền và nghĩa vụ là hai mặt không thể tách rời31. Công dân ñược hưởng quyền ñồng thời phải làm tròn nghĩa vụ ñối với nhà nước. ðiều ñó thể hiện mối liên hệ về trách nhiệm pháp lý giữa nhà nước và công dân. Hơn nữa, trên thực tế có những quyền gắn chặt với nghĩa vụ và rất khó ñể ñịnh ra ranh giới giữa chúng. Quyền bầu cử là một ví dụ ñơn cử.

� Nhà nước tạo ñiều kiện cho nhu cầu chính ñáng của cá nhân ñược thoả mãn làm cho khả năng của công dân về trí tuệ, vật chất, tinh thần ñược phát huy ñến mức cao nhất.

� Nhà nước chỉ truy cứu trách nhiệm pháp lý ñối với công dân khi có hành vi vi phạm pháp luật và chỉ trong giới hạn mà pháp luật cho phép.

� Nhà nước không ngừng hoàn thiện quy chế pháp lý hành chính của công dân ñể ñảm bảo cho công dân tham gia tích cực vào quản lý nhà nước.

1.5 Quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân trong quản lý hành chính nhà nước

Phạm vi nội dung quyền và nghĩa vụ của công dân rất rộng và bao gồm tất cả các lĩnh vực của quản lý hành chính nhà nước. Cơ sở pháp lý của các quyền và nghĩa vụ này ñược quy ñịnh trong Hiến pháp 1992, các văn bản luật và một số văn bản dưới luật. Nội dung cơ bản của các quyền và nghĩa vụ này bao gồm:

1.5.1 Các quyền và nghĩa vụ của công dân trong lĩnh vực quản lý hành chính - chính trị

♦ Quyền:

- Quyền bình ñẳng trước pháp luật (ðiều 52-Hiến pháp 1992);

- Quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội (ðiều 53-Hiến pháp 1992);

- Quyền bầu cử và ứng cử (ðiều 54-Hiến pháp 1992);

- Quyền tự do cư trú và tự do ñi lại ở trong nước, ra nước ngoài và từ nước ngoài về nước theo quy ñịnh của pháp luật (ðiều 68-Hiến pháp 1992);

- Quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, quyền ñược thông tin, quyền hội họp, lập hội, biểu tình theo quy ñịnh của pháp luật (ðiều 69-Hiến pháp 1992);

- Quyền tự do tín ngưỡng (ðiều 70-Hiến pháp 1992);

31 ðiều 51, Hiến pháp 1992.

169

- Quyền bất khả xâm phạm về thân thể, ñược pháp luật bảo hộ về tính mạng, sức khoẻ, danh dự, nhân phẩm (ðiều 71-Hiến pháp 1992);

- Quyền bất khả xâm phạm về chỗ ở (ðiều 73-Hiến pháp 1992);

- Quyền khiếu nại tố cáo (ðiều 74-Hiến pháp 1992);

♦ Nghĩa vụ: Bên cạnh các quyền này, công dân còn phải thực hiện các nghĩa vụ sau

- Nghĩa vụ trung thành với tổ quốc (ðiều 76-Hiến pháp 1992);

- Nghĩa vụ bảo vệ tổ quốc (ðiều 77-Hiến pháp 1992);

- Nghĩa vụ tôn trọng và bảo vệ tài sản của nhà nước và lợi ích công cộng (ðiều 78 -Hiến pháp 1992);

- Nghĩa vụ tuân theo Hiến pháp và pháp luật, tham gia bảo vệ an ninh tổ quốc, trật tự an toàn xã hội, giữ gìn bí mật quốc gia, chấp hành những quy tắc sinh hoạt công cộng (ðiều 79-Hiến pháp 1992);

1.5.2 Các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân trong lĩnh vực kinh tế

- Quyền và nghĩa vụ lao ñộng (ðiều 55 -Hiến pháp 1992);

- Quyền ñược hưởng lương và ñược nhà nước bảo ñảm thực hiện chế ñộ bảo hiểm xã hội, chế ñộ bảo hộ lao ñộng, chế ñộ nghỉ ngơi, làm việc...(ðiều 56-Hiến pháp 1992);

- Quyền tự do kinh doanh theo quy ñịnh của pháp luật (ðiều 57-Hiến pháp 1992);

- Quyền sở hữu về thu nhập hợp pháp, của cải ñể dành, nhà ở, tư liệu sinh hoạt, tư liệu sản xuất, vốn và tài sản khác trong doanh nghiệp hoặc trong các tổ chức kinh tế khác (ðiều 58-Hiến pháp 1992);

- Quyền xây dựng nhà ở theo quy hoạch và pháp luật (ðiều 62-Hiến pháp 1992);

- Song song với các quyền của công dân trong lĩnh vực kinh tế thì công dân còn có nghĩa vụ ñóng thuế và lao ñộng công ích theo quy ñịnh của pháp luật (ðiều 80-Hiến pháp 1992).

1.5.3 Các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân trong lĩnh vực văn hoá xã hội

- Quyền và nghĩa vụ học tập (ðiều 59-Hiến pháp 1992);

- Quyền nghiên cứu khoa học kỹ thuật, phát minh, sáng chế, cải tiến kỹ thuật, hợp lý hoá sản xuất, sáng tác, phê bình văn học, nghệ thuật và tham gia các hoạt ñộng văn hoá khác (ðiều 60-Hiến pháp 1992);

- Quyền ñược hưởng chế ñộ bảo vệ sức khoẻ và nghĩa vụ thực hiện các quy ñịnh về vệ

170

sinh phòng bệnh và vệ sinh công cộng (ðiều 61-Hiến pháp 1992).

- Quyền của thương binh, bệnh binh, gia ñình liệt sỹ ñược hưởng các chính sách ưu ñãi của nhà nước (ðiều 67-Hiến pháp 1992);

- Quyền của người già, người tàn tật, trẻ mồ côi, người không nơi nương tựa ñược nhà nước và xã hội giúp ñỡ (ðiều 67-Hiến pháp 1992);

- Nghĩa vụ bảo vệ các di sản văn hoá dân tộc (ðiều 34-Hiến pháp 1992).

Các quyền và nghĩa vụ nêu trên một mặt tạo ñiều kiện cho công dân thực hiện các hoạt ñộng trong ñời sống của mình (về cả ñời sống chính trị, kinh tế, văn hoá-xã hội), mặt khác tạo ñiều kiện hoặc thông qua cơ sở pháp lý trực tiếp hoặc gián tiếp ghi nhận sự tham gia của công dân với tư cách là chủ thể quản lý (có thẩm quyền quản lý). Trong phạm vi nghiên cứu, chúng ta sẽ ñi sâu xem xét từng loại tư cách.

2. CÔNG DÂN- CHỦ THỂ QUẢN LÝ (CÓ THẨM QUYỀN QUẢN LÝ)

Theo quy ñịnh của pháp luật cũng như trên thực tế, các trường hợp công dân ñược trao quyền quản lý hành chính nhà nước không nhiều. ðiều này cũng có lý do bởi vì tất cả mọi người dân với trình ñộ, nghề nghiệp khả năng khác nhau không thể và cũng không nên tham gia tất cả vào quản lý nhà nước. Một trong những nguyên tắc của tổ chức bộ máy nhà nước là gọn nhẹ và hiệu quả. Thế nên, dù các trường hợp tham gia quản lý không nhiều nhưng vẫn thể hiện ñược phần nào bản chất dân chủ của nhà nước ta.

2.1 Là chủ thể quản lý trực tiếp

Quản lý nhà nước là công việc trước hết và chủ yếu ñược thực hiện bởi nhà nước, thông qua các cơ quan nhà nước, cán bộ nhà nước có thẩm quyền. Công dân với tư cách của mình chỉ tham gia quản lý trong những trường hợp thật sự cần thiết gắn bó với các hoạt ñộng bình thường của họ hoặc trong trường hợp khẩn cấp, cần thiết hạn chế hoặc ngăn chặn hành vi vi phạm hành chính, hoặc chứa ñựng nguy cơ có thật vi phạm các quy tắc quản lý nhà nước.

Ví dụ: Người chỉ huy máy bay, tàu biển, khi máy bay, tàu biển ñã rời khỏi sân bay, bến cảng có quyền tạm giữ người theo thủ tục hành chính (ðiểm K, Khoản 01, ðiều 45 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002).

Trường hợp này không giới hạn người chỉ huy ñó là cán bộ-công chức hay không, thậm chí cũng không giới hạn người Vi ệt Nam hay nước ngoài, hễ trong trường hợp là người chỉ huy thì có thể thực hiện quyền quản lý nêu trên.

2.2 Là chủ thể quản lý gián tiếp

Trên cơ sở lý luận và pháp lý, công dân có quyền và có thề thực hiện các quyền quản lý nhà nước thông qua các cơ quan tổ chức

171

� Thông qua các cơ quan nhà nước có thẩm quyền:

ðiều kiện trước hết ñể trở thành cán bộ, công chức là “công dân Việt Nam”32. Vì vậy, công dân Việt Nam có thể trở thành cán bộ, công chức hay không tuỳ thuộc vào các ñiều kiện khác xác ñịnh trong từng cơ quan, tổ chức thể hiện qua quyết ñịnh chính thức công nhận hoặc bổ nhiệm. Tuy nhiên, ñã là cán bộ, công chức thì chắc chắn là công dân Việt Nam. ðiều này mang một ý nghĩa thoạt nhìn ñơn giản nhưng thực tế lại rất lớn lao. Chính công dân Việt Nam là chủ thể quản lý, thông qua cương vị công tác mà nhà nước giao phó tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính.

Mặt khác trên cơ sở hiến ñịnh: “Quốc hội là cơ quan ñại biểu cao nhất của nhân dân, thực hiện quyền giám sát tối cao ñối với toàn bộ hoạt ñộng của nhà nước” (ðiều 83, Hiến pháp 1992); “Hội ñồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở ñịa phương, ñại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân” (ðiều 119). Quy ñịnh này thể hiện “Công dân sử dụng quyền lực Nhà nước thông qua Quốc hội và Hội ñồng nhân dân là những các cơ quan ñại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân” (ðiều 8 Hiến pháp 1992). Cũng chính thông qua các cơ quan này, công dân tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính với tư cách là chủ thể quản lý. Dễ thấy nhất trong trường hợp ñại diện cho công dân thực hiện quyền giám sát, chất vấn của ñại biểu Quốc hội, ñại biểu Hội ñồng nhân dân về các vấn ñề trong quản lý nhà nước.

� Thông qua các tổ chức xã hội mà công dân tham gia:

Công dân, thông qua quy ñịnh không giới hạn về việc cùng tham gia vào nhiều tổ chức xã hội33, có thể hiện tư cách “người quản lý” thông qua nhiều kênh, nhiều cách.

3. CÔNG DÂN- CHỦ THỂ CỦA QUẢN LÝ (CH ỊU SỰ QUẢN LÝ)

3.1 ðiều kiện phát sinh, thay ñổi, chấm dứt quan hệ pháp luật hành chính với một bên chủ thể là công dân

Trên thực tế, không phải bất kỳ hoạt ñộng thực hiện quyền và nghĩa vụ của công dân cũng phát sinh quan hệ pháp luật hành chính. Tuy nhiên khi có quan hệ pháp luật hành chính phát sinh, thay ñổi hoặc chấm dứt thì quyền và nghĩa vụ của chủ thể cũng thay ñổi tương ứng. Cũng như các quan hệ pháp luật hành chính khác, cơ sở phát sinh, thay ñổi và chấm dứt QHPL HC ñối với của một bên chủ thể là công dân ñòi hỏi phải có ba yếu tố:

� QPPL hành chính;

� Sự kiện pháp lý hành chính;

� Năng lực chủ thể hành chính, bao gồm năng lực pháp luật và năng lực hành vi hành chính;

32 ðiều 04, Luật cán bộ, công chức 2008. 33 Xem bài 06- Các tổ chức xã hội.

172

3.1.1 Quy phạm pháp luật hành chính

Ở Việt Nam, quyền và nghĩa vụ của công dân ñược quy ñịnh trong Hiến pháp và các văn bản pháp luật khác chứa ñựng những QPPL hành chính tương ứng. Nhà nước một mặt quy ñịnh ñầy ñủ các quyền và nghĩa vụ cho công dân, mặt khác tăng cường tạo ra những ñiều kiện cần thiết ñể công dân thực hiện tốt các quyền và nghĩa vụ ñó. Công dân sử dụng các quyền và nghĩa vụ của mình khi tham gia vào các quan hệ pháp luật cụ thể trong ñó có các quan hệ pháp luật hành chính. Hiện tại khi luật hành chính chưa ñược pháp ñiển hoá thống nhất thì quy phạm pháp luật hành chính nằm rải rác trong các văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương và ñịa phương. ðáng kể là Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 01/10/2002, Luật khiếu nại, tố cáo 01/01/1999.

3.1.2 Sự kiện pháp lý hành chính

Yếu tố "sự kiện pháp lý" ñể phát sinh các quan hệ pháp luật hành chính giữa công dân và những chủ thể ñại diện cho nhà nước có thể thuộc trong các trường hợp sau:

� Sự kiện pháp lý phi ý chí (sự biến):

Là những sự kiện xảy ra trên thực tế ứng với các quy phạm pháp luật ngoài phạm vi nhận thức và mong muốn của chủ thể.

Các ví dụ dễ thấy là trường hợp công dân sinh ra hoặc chết ñi một cách tự nhiên. Các sự kiện này sẽ làm phát sinh QHPL hành chính tương ứng (khai sinh), hoặc chấm dứt một quan hệ pháp luật hành chính (khai tử).

� Sự kiện pháp lý có ý chí (hành vi hành chính).

Là những sự kiện xảy ra trên thực tế ứng với các quy phạm pháp luật trong phạm vi nhận thức và mong muốn của chủ thể. Trường hợp này phát sinh khi xảy ra một trong các trường hợp sau ñây:

- Khi công dân sử dụng quyền của mình;

- Khi công dân thực hiện nghĩa vụ của mình;

- Khi công dân không thực hiện nghĩa vụ ñối với nhà nước;

- Khi quyền và lợi ích của công dân bị xâm hại, nhà nước ñứng ra khôi phục và bảo vệ các quyền ñó.

Việc phân biệt này có tác dụng nhất ñịnh trong việc xem xét ñến tính có lỗi của chủ thể. Rõ ràng vấn ñề lỗi cố ý hoặc vô ý chỉ ñặt khi và chỉ khi có hành vi. Ngược lại, nếu ñó là “sự biến” thì chủ thể hoàn toàn bị ñộng, không có lỗi.

3.1.3 Muốn tham gia vào các quan hệ pháp luật hành chính ñể thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình, công dân phải có năng lực pháp luật hành chính và năng lực hành vi hành chính.

173

+ Năng lực pháp luật hành chính của công dân là khả năng công dân có các quyền và nghĩa vụ ñược pháp luật quy ñịnh, bảo vệ trong lĩnh vực quản lý nhà nước. Năng lực này vì vậy về mặt nguyên tắc xuất hiện khi công dân sinh ra và mất khi công dân ñó chết ñi. Dĩ nhiên, trong các trường hợp xác ñịnh, năng lực này có thể phát sinh sớm hơn (ví dụ: thai nhi có khả năng ñược hưởng quyền thừa kế trước khi ra ñời- quyền dân sự). Việc chấm dứt năng lực pháp luật khi công dân ñó chết có trường căn cứ trên cái chết thực tế, có trường hợp căn cứ tuyên bố của toà án, nhưng vẫn phát sinh việc ñăng ký khai tử34

+ Năng lực hành vi hành chính của công dân là khả năng công dân bằng hành ñộng của mình thực hiện những quyền và nghĩa vụ nhất ñịnh trong lĩnh vực quản lý nhà nước. Về mặt nguyên tắc, năng lực hành vi phát sinh khi công dân không mắc bệnh tâm thần hoặc các bệnh khác làm mất khả năng ñiều khiển hành vi. Với tính ña dạng và phức tạp của các quan hệ pháp luật hành chính, ñội tuổi nói trên không thể xác ñịnh chính xác cho tất cả các quan hệ pháp luật hành chính. Trong từng loại quan hệ khác nhau tương ứng, ñộ tuổi có năng lực hành vi hành chính ñược xem là khác nhau.

Ví dụ 01: ðối tượng bị xử phạt vi phạm hành chính: Người từ ñủ 14 tuổi trở lên với lỗi cố ý hoặc người từ ñủ 16 tuổi trở lên về mọi hành vi vi phạm hành chính35. Trong trường hợp này, năng lực hành vi hành chính hoàn toàn ñầy ñủ là 16 tuổi.

Ví dụ 02: Công dân nữ có quyền kết hôn ở ñộ tuổi 18 tuổi, công dân nam là 20. ðiều này làm phát sinh quan hệ pháp luật hành chính thông qua thủ tục ñăng ký kết hôn do UBND cấp xã của một trong hai bên có hộ khẩu thường trú lập. Trong trường hợp này, năng lực hành vi hành chính hoàn toàn ñầy ñủ là 18 tuổi ñối với nữ và 20 tuổi ñối với nam.

Trên thực tế, các trường hợp quyền và nghĩa vụ của công dân ñược thực hiện có thể do sáng kiến của công dân hoặc ñược thực hiện trên cơ sở quyết ñịnh ñơn phương của nhà nước.

3.2 Các trường hợp công dân thực hiện quyền và nghĩa vụ

� Trường hợp công dân thực hiện quyền của mình trong các lĩnh vực khác nhau của quản lý hành chính nhà nước. Trường hợp này có thể trực tiếp làm phát sinh quan hệ pháp luật hành chính hoặc không.

Ví dụ 01: Khi công dân thực hiện quyền ñi học, quyền tự do ñi lại trong nước không trực tiếp làm phát sinh quan hệ pháp luật hành chính.

Ví dụ 02: Công dân thực hiện quyền kết hôn hợp pháp, quyền ñăng ký khai sinh thì trực tiếp làm phát sinh quan hệ pháp luật hành chính với cán bộ, cơ quan hành chính nhà nước có thầm quyền, ñó là cấp giấy khai sinh, cấp giấy chứng nhận ñăng ký kết hôn.

� Trường hợp công dân thực hiện nghĩa vụ của mình trong các lĩnh vực của quản lý hành

34 Xem ðiều 81 Bộ luật dân sự 2005. 35 Xem ðiều 6 Pháp lệnh XLVPHC có hiệu lực 01/10/2002, sửa ñổi 2007.

174

chính nhà nước. Tương tự như việc thực hiện quyền, việc thực hiện nghĩa vụ pháp lý chỉ làm phát sinh quan hệ pháp luật hành chính trên thực tế khi có quy ñịnh của pháp luật về sự quản lý trực tiếp của nhà nước trong lĩnh vực ñó, trường hợp ñó.

Ví dụ: Công dân thực hiện nghĩa vụ về chấp hành an toàn giao thông: ñi ñúng phần ñường, dừng lại khi có tín hiệu giao thông, ñội mũ bảo hiểm ở những nơi bắt buộc ñội mũ bảo hiểm...không trực tiếp làm phát sinh quan hệ pháp luật hành chính.

� Trường hợp công dân yêu cầu chủ thể quản lý bảo vệ, khôi phục các quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị người khác xâm hại hoặc cho là bị xâm hại nếu có căn cứ pháp lý. Trường hợp này giới hạn trong phạm vi quyết ñịnh hành chính cá biệt và hành vi hành chính cụ thể36.

Ví dụ: Công dân khiếu nại quyết ñịnh hành chính của Chủ tịch UBND huyện A khi có căn cho rằng quyết ñịnh hành chính ñó là trái pháp luật, xâm phạm ñến quyền và lợi ích hợp pháp của mình theo ðiều 01, Luật khiếu nại, tố cáo 1999. Trường hợp này trực tiếp làm phát sinh quan hệ pháp luật hành chính trong việc giải quyết khiếu nại hành chính.

3.3 Các ñiều kiện bảo ñảm thực thi quyền và nghĩa vụ pháp lý hành chính của công dân

Ngoài việc không ngừng nghiên cứu và cải tiến cũng như ghi nhận thêm các quyền và nghĩa vụ pháp lý hành chính của công dân, ñể ñảm bảo quy chế pháp lý ñược hiện trên thực tế, cần có các biện pháp sau ñây:

� Nâng cao trình ñộ của cán bộ quản lý hành hành chính nhà nước:

ðể nắm vững và vận dụng ñược các quyền và nghĩa vụ pháp lý của công dân, tránh trường hợp hạn chế hoặc không thực hiện các quyền và nghĩa vụ ñó do hiểu biết giới hạn, vận dụng chưa nhuyễn, việc trước hết là phải nâng cao trình ñộ của cán bộ quản lý hành hành chính nhà nước. Bởi vì, trên thực tế cho thấy, việc không hiểu thấu ñáo quy chế pháp lý hành chính có thể dẫn ñến nhiều thiệt hại trên thực tế mà thiệt hại trực tiếp là ñối với công dân, chủ thể ñặt dưới sự quản lý của cơ chế hành chính.

Ví dụ: Việc không hiểu về các trình tự, thủ tục ñể lập quy hoạch ñất ñai ñến việc thực hiện các bản quy hoạch này dẫn ñến: quy hoạch không rõ ràng, khu tái ñịnh cư không ñược thiết lập, hoặc ñược lập mà không có giá trị sử dụng hoặc có giá trị sử dụng không ñúng mục ñích, ñối tượng dẫn ñến vi phạm quyền tái ñịnh cư của công dân37.

� Thủ tục hành chính phải gọn, rõ, chính xác và ñồng bộ.

Các quyền và nghĩa vụ pháp lý của công dân ñược thực hiện thông qua thủ tục hành chính. Nếu thủ tục hành chính rườm rà, phức tạp, không rõ ràng dẫn tới các hậu quả:

36 Xem Khoản 01, ðiều 32 Luật khiếu nại, tố cáo 1998. 37 ðiều 62, Hiến pháp 1992.

175

+ Người dân ngán ngại thực hiện thủ tục hành chính, sẵn sàng vi phạm và chịu nộp phạt.

Ví dụ: Thủ tục xin giấy phép xây dựng phức tạp, dính dấp ñến nhiều thủ tục khác (hợp pháp ñất ñai, hợp pháp hoá hộ khẩu...) dẫn ñến người dân sẵn sàng xây dựng không xin phép và chịu nộp phạt. Tình trạng này trở thành phổ biến và ngày càng lan rộng vượt ra ngoài phạm vi quản lý hành chính38

+ Tạo ñiều cho “cò trung gian” phát triển;

+ Là tiền ñề dẫn ñến tham nhũng, hối lộ.

� Các biện pháp phòng ngừa, xử lý hành vi vi phạm các quyền và nghĩa vụ pháp lý hành chính của công dân

Quá trình giám sát, kiểm tra, thanh tra, và khiếu nại tố cáo là những cơ chế bảo ñảm việc thực tiễn hoá việc tôn trọng và bảo vệ quyền và nghĩa vụ pháp lý của công dân. ðiều này thể hiện:

+ Công dân (chủ thể chịu sự quản lý) tuân thủ quy tắc quản lý nhà nước trước nhà nước, trước các cơ quan, cán bộ nhà nước có thẩm quyền (chủ thể của quản lý).

Ví dụ: Người khiếu nại, tố cáo có các nghĩa vụ: Trình bày trung thực sự việc, chịu trách nhiệm trước pháp luật về nội dung trình bày39.

+ Cơ quan, cán bộ nhà nước có thẩm quyền (chủ thể của quản lý hoặc không phải là chủ thể quản lý) tuân thủ quy tắc quản lý nhà nước theo quy ñịnh của pháp luật trước nhà nước, cơ quan nhà nước và trước công dân (chủ thể chịu sự quản lý)

Ví dụ: Mọi vi phạm hành chính phải ñược phát hiện kịp thời và phải bị ñình chỉ ngay. Việc xử lý vi phạm hành chính phải ñược tiến hành nhanh chóng, công minh, triệt ñể; mọi hậu quả do vi phạm hành chính gây ra phải ñược khắc phục theo ñúng quy ñịnh của pháp luật40.

+ Các tổ chức xã hội trong phạm vi hoạt ñộng của mình cũng như những thẩm quyền quản lý mà nhà nước giao giám sát, kiểm tra hoạt ñộng ñúng ñắn trong quản lý nhà nước.

Ví dụ: Hội Nông dân chủ ñộng tham gia hoà giải, giải quyết ngay tại cơ sở những mâu thuẫn phát sinh trong nội bộ nhân dân, hạn chế khiếu nại, khiếu kiện vượt cấp. Tạo ñiều kiện ñể Hội ñồng nhân dân cùng cấp nắm chắc tình hình nội bộ của nông dân, tiến hành các biện pháp hoà giải ñể không xảy ra các ñiểm nóng;

38 Xem “Giải toả 1500 căn nhà xây dựng trái phép ở khu Nam ñô thị TP HCM”, báo Thanh niên trang 04, thứ

5 ngày 12 tháng 09 năm 2002. 39 Xem ðiều 18, Luật khiếu nại, tố cáo 1998. 40 Xem Khoản 01 ðiều 03 Pháp lệnh XLVPHC 2002, sửa ñổi, bổ sung năm 2007.

176

4. QUAN NIỆM VỀ QUY CHẾ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH C ỦA NGƯỜI NƯỚC NGOÀI, NGƯỜI KHÔNG QU ỐC TỊCH

Quy chế pháp lý hành chính của người nước ngoài, người không quốc tịch là tổng hợp các quyền mà người nước ngoài, người không quốc tịch ñược hưởng và những nghĩa vụ mà họ phải thực hiện trước nhà nước Việt Nam trong lĩnh vực hành chính nhà nước trong các lĩnh vực của ñời sống xã hội ñược quy ñịnh trong các quy phạm pháp luật ñược nhà nước Việt Nam ban hành, công nhận.

4.1 Khái niệm người nước ngoài, người không quốc tịch

� Người nước ngoài: Người nước ngoài là người có quốc tịch của một quốc gia khác ñang lao ñộng, học tập, công tác trên lãnh thổ nước CHXHCN Việt Nam.

� Người không quốc tịch: là người không có quốc tịch bất kỳ quốc gia nào, cư trú trên lãnh thổ Việt Nam. Những trường hợp không có quốc tịch có thể do:

- Mất quốc tịch cũ mà chưa có quốc tịch mới;

- Luật quốc tịch ở các nước mâu thuẫn với nhau;

- Cha mẹ mất quốc tịch hoặc không có quốc tịch thì con sinh ra cũng có thể không có quốc tịch;

Ở nước ta không có sự phân biệt ñối xử giữa người nước ngoài và người không quốc tịch. Họ ñều ñược quyền cư trú và làm ăn sinh sống, ñều chịu sự tác ñộng của cùng một quy chế pháp lý hành chính. Do vậy từ ñây gọi chung người nước ngoài và người không quốc tịch bằng cụm từ “người nước ngoài”.

Do chính sách mở cửa của nước ta hiện nay nên số lượng người nước ngoài, người không quốc tịch vào nước ta có nhiều loại với những mục ñích khác nhau nhưng nhìn chung có thể phân thành:

- Nhóm 01: nhóm người nước ngoài thường trú tức là người nước ngoài cư trú không thời hạn ở Việt Nam. Nhóm thứ nhất ñến Việt Nam thông thường nhằm mục ñích thực hiện các nhiệm vụ ngoại giao hoặc nhiệm vụ quốc tế tại Vi ệt Nam theo sự uỷ thác của các nước hoặc các tổ chức quốc tế có quan hệ với Vi ệt Nam. Vì vậy, ngoài những quy chế pháp lý hành chính chung dành cho người nước ngoài, nhóm này còn ñược áp dụng chế ñộ ưu ñãi, miễn trừ;

- Nhóm 02: Người nước ngoài tạm trú tức là người cư trú có thời hạn tại Vi ệt Nam. Ví dụ cho trường hợp này là người nước ngoài vào Việt Nam ñể thực hiện các dự án ñầu tư, thực hiện hợp ñồng, hợp tác về kinh tế, học tập, chữa bệnh vv.; Ngoài quy chế pháp lý hành chính quy ñịnh chung dành cho người nước ngoài mà nhà nước Việt Nam, nhóm này còn chịu sự ñiều chỉnh của các ñiều ước quốc tế mà Việt Nam tham gia ký kết hoặc công nhận. Hiện nay, số lượng người nước ngoài tạm trú ngày càng tăng ở nước ta.

177

ðối với nhóm 01 và nhóm 02 nêu trên, pháp luật Việt Nam ñang tạo ñiều kiện và từng bước mở rộng các ñiều kiện ñó ñể người nước ngoài có thể thuận lợi hơn trong việc ñến Việt Nam, tạm trú có thời hạn ở Việt Nam hoặc có nguyện vọng ñịnh cư lâu dài ở Việt Nam.

- Nhóm 03: ðây là những trường hợp người nước ngoài quá cảnh, người nước ngoài nhập cảnh nhưng thời gian lưu ở Việt Nam không quá 48 tiếng; hoặc người nước ngoài mượn ñường vào Việt Nam không quá 72 tiếng vv....Khác với hai nhóm nêu trên, thời gian lưu lại của nhóm thứ 3 tương ñối ngắn (tối ña 72 tiếng). Do ñó, pháp luật Việt Nam:

+ Thứ nhất, không ñặt ra những quy ñịnh cụ thể các quy tắc hoạt ñộng trong ñời sống ñối với các ñối tượng của nhóm này trong các lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước;

+ Thứ hai, tập trung quy ñịnh những thủ hành chính cần thiết ñể tạo ñiều kiện thuận lợi cho việc quá cảnh, mượn ñường;

+ Thứ ba, pháp luật quy ñịnh các ñiều kiện ñể ñảm bảo cho các yêu cầu trên ñược thực hiện ñúng mục ñích, không ảnh hưởng ñến ñộc lập, chủ quyền và toàn vẹn lãnh thổ và toàn vẹn lãnh thổ quốc gia.

4.2 ðặc ñiểm của quy chế pháp lý hành chính

- Người nước ngoài cư trú tại Vi ệt Nam phải chịu sự tài phán của hai hệ thống pháp luật là hệ thống pháp luật Việt Nam và hệ thống pháp luật của nước mà họ mang quốc tịch; người không quốc tịch chỉ phải chịu sự tài phán của pháp luật Việt Nam;

- Tất cả những người nước ngoài cư trú, làm ăn sinh sống tại Vi ệt Nam ñều bình ñẳng về năng lực pháp luật hành chính, không phân biệt dân tộc, màu da, tôn giáo, nghề nghiệp;

- Quy chế pháp lý hành chính của người nước ngoài có những hạn chế nhất ñịnh so với công dân Việt Nam xuất phát từ nguyên tắc quốc tịch ñược quy ñịnh trong luật quốc tịch của nước Cộng hoà Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam. Nói cách khác, phạm vi quyền và nghĩa vụ của họ hẹp hơn so với công dân Việt Nam.

Ví dụ: Họ không ñược hưởng quyền bầu cử, ứng cử vào cơ quan quyền lực nhà nước; trong một số trường hợp nhất ñịnh họ bị giới hạn phạm vi cư trú, ñi lại, họ không phải gánh vác nghĩa vụ quân sự...

5. NỘI DUNG QUY CHẾ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH C ỦA NGƯỜI NƯỚC NGOÀI, NGƯỜI KHÔNG QUỐC TỊCH TẠI VI ỆT NAM

ðể xem xét nội dung quy chế của người nước ngoài tại Vi ệt Nam, các nhà nghiên cứu thường so sánh tư cách pháp lý của người nước ngoài với công dân Việt Nam. Từ ñó, quan ñiểm chủ ñạo ñược rút ra là người nước ngoài có quy chế pháp lý ñược quy ñịnh “hẹp” hơn so với công dân Việt Nam. ðiều này hoàn toàn cũng dễ hiểu và tạo ñiều kiện thuận lợi cho quá trình nghiên cứu, mặc dù trên thực tế quy chế pháp lý hành chính của người nước ngoài vẫn có những ñiểm “rộng” hơn (ít nhất là khác hơn) thông qua những ñiều ước quốc tế mà Việt Nam tham gia ký kết, công nhận. Ví dụ ñơn cử là hình thức “trục xuất” theo Pháp lệnh

178

xử lý vi phạm hành chính chỉ áp dụng ñối với người nước ngoài, người không quốc tịch41. Tuy nhiên, ngoài tư cách của chủ thể chịu sự quản lý, pháp luật Việt Nam có mở rộng phạm vi quyền và nghĩa vụ của người nước ngoài, mà tương ứng với các ñiều kiện xác ñịnh trong luật, người nước ngoài là chủ thể quản lý hành chính nhà nước. Vì vậy, phần này nghiên cứu người nước ngoài với ba tư cách:

5.1 Người nước ngoài- chủ thể quản lý hành chính nhà nước

Trong những trường hợp luật xác ñịnh rõ ràng cụ thể, người nước ngoài vẫn có thể là chủ thể quản lý hành chính nhà nước.

Ví dụ: Khi tàu bay, tàu biển ñã rời sân bay, bến cảng, người chỉ huy máy bay, tàu biển ñó không phân biệt là công Việt Nam hay người nước ngoài, người không quốc tịch ñều có quyền tạm giữ người theo thủ tục hành chính (ðiều 44, Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính có hiệu lực 01/10/2002)

ðiều này chứng tỏ pháp luật Việt Nam, trong giới hạn cho phép luôn tạo những ñiều kiện bình ñẳng cho người nước ngoài, người không quốc tịch so với công dân Việt Nam.

5.2 Người nước ngoài- chủ thể của quản lý hành chính nhà nước như công dân Việt Nam

Người nước ngoài ñược hưởng một số quyền và và phải thực hiện các nghĩa vụ pháp lý hành chính tương ứng như công dân Việt Nam. Cơ sở pháp lý hiến ñịnh ghi nhận: “Người nước ngoài cư trú ở Việt Nam phải tuân theo Hiến pháp và pháp luật Việt Nam, ñược nhà nước bảo hộ tính mạng, tài sản và các quyền lợi chính ñáng theo pháp luật Việt Nam”1 (ðiều 81 Hiến pháp 1992).

Từ cơ sở này, tương ứng với các lĩnh vực nhất ñịnh trong quản lý hành chính nhà nước, người nước ngoài ñược quy ñịnh những quyền và nghĩa vụ pháp lý nhất ñịnh.

5.3 Người nước ngoài- chủ thể quản lý hành chính nhà nước hạn chế

� Trong lĩnh vực hành chính- chính trị:

� Người nước ngoài có quyền tư do ngôn luận, tự do báo chí, tự do tín ngưỡng, quyền ñược bảo ñảm bí mật về thư tín, ñiện tín, ñiện thoại, quyền ñược bảo hộ về tài sản, tính mạng, danh dự và nhân phẩm. ðược nhà nước Việt Nam bảo hộ tính mạng và Quyền lợi hợp pháp khác trên cơ sở pháp luật Việt Nam và ðiều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia.

� Người nước ngoài, người không quốc tịch có công với nhà nước Việt Nam ñược xét khen thưởng,

� Người nước ngoài, người không quốc tịch không có quyền bầu cử và ứng cử vào các cơ

41 ðiều 15 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002.

179

quan quyền lực nhà nước;

� Người nước ngoài không ñược công tác trong một số cơ quan, tổ chức như sau:

• Tham gia vào hoạt ñộng của bộ máy nhà nước với tư cách là cán bộ, công chức42;

• Không ñược kết nạp vào một số tổ chức:

+ Tổ chức chính trị: ðảng Cộng sản Việt Nam

+ Tổ chức chính trị- xã hội: ðoàn Thanh niên cộng sản Hồ Chí Minh; Công ñoàn Việt Nam

+ Tổ chức xã hội- nghề nghiệp: ðoàn Luật sư và một số tổ chức xã hội khác.

� Người nước ngoài, người không quốc tịch:

+ Không phải thực hiện nghĩa vụ quân sự.

+ Phải chịu trách nhiệm pháp lý tương ứng khi vi phạm pháp luật Việt Nam (ngoại trừ các trường trường hợp ưu ñãi, miễn trừ).

+ Không bị áp dụng các biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn, ñưa vào trường giáo dưỡng, ñưa vào cơ sở chữa bệnh, quản chế hành chính.

� Trong lĩnh vực kinh tế:

� Người nước ngoài chỉ ñược làm trong các doanh nghiệp, cơ quan, tổ chức tại Vi ệt Nam43 trong một số giới hạn nhất ñịnh về ngành nghề, về số lượng người nước ngoài trong doanh nghiệp. Ngoài ra, khi tuyển dụng người nước ngoài, pháp luật Việt Nam có quy ñịnh một số ñiều kiện ñặc thù nhất ñịnh. Ví dụ: có chuyên môn kỹ thuật cao (bao gồm: kỹ sư hoặc người có trình ñộ tương ñương kỹ sư trở lên; nghệ nhân những ngành nghề truyền thống), có nhiều kinh nghiệm trong nghề nghiệp, trong ñiều hành sản xuất, quản lý hoặc những công việc quản lý mà lao ñộng Việt Nam chưa ñáp ứng ñược.

� Người nước ngoài có quyền kinh doanh, trừ một số ngành nghề liên quan ñến an ninh quốc phòng. Người nước ngoài có quyền lao ñộng nhưng không ñược tự lựa chọn nghề nghiệp như công dân Việt Nam. Hiện nay, có một số nghề kinh doanh mà người nước ngoài không ñược thực hiện là:

+ Nghề cho thuê nghỉ trọ;

+ Nghề khắc con dấu;

42 Một trong những ñiều kiện ñể trở thành cán bộ, công chức: là công dân Việt Nam- ðiều 04 Luật cán bộ,

công chức 2008. 43 ðiều 132 của Bộ luật Lao ñộng 1994, ñã ñược sửa ñổi, bổ sung 2002, 2007.

180

+ Nghề in và sao chụp;

+ Nghề sản xuất và sửa chữa súng săn, sản xuất ñạn súng săn và cho thuê súng săn;

+ Nghề kinh doanh có sử dụng ñến chất nổ, chất ñộc mạnh, chất phóng xạ;

+ Nghề giải phẫu thẩm mỹ

Ngoài những ngành nghề quy ñịnh chung nếu muốn làm những ngành nghề khác hoặc xin vào làm trong các xí nghiệp, cơ quan thì người nước ngoài, người không quốc tịch phải ñược cơ quan công an nơi cư trú cho phép và cơ quan quản lý lao ñộng hoặc quản lý ngành nghề ñó chấp thuận.

� Các tổ chức, cá nhân nước ngoài ñược thực hiện các biện pháp bảo ñảm ñầu tư. Trong quá trình ñầu tư vào Việt Nam, vốn và tài sản hợp pháp khác của nhà ñầu tư không bị trưng mua hoặc tịch thu bằng các biện pháp hành chính, doanh nghiệp có vốn ñầu tư nước ngoài không bị quốc hữu hoá.

� Nhà nước Việt Nam bảo hộ quyền sở hữu công nghiệp, bảo ñảm lợi ích hợp pháp của nhà ñầu tư nước ngoài trong hoạt ñộng chuyển giao công nghệ tại Vi ệt Nam.

� Trong lĩnh vực văn hoá- xã hội, y tế:

� Người nước ngoài ñược quyền học ở các trường học Việt Nam từ mẫu giáo ñến ñại học, sau ñại học và trên ñại học trừ một số trường hoặc một số ngành liên quan tới an ninh quốc phòng;

� Người nước ngoài ñược khám và chữa bệnh tại các cơ sở y tế của Việt Nam và phải chịu mọi chi phí về khám chữa bệnh theo quy ñịnh của nhà nước Việt Nam;

� ðược hưởng phúc lợi xã hội theo quy ñịnh của pháp luật Việt Nam. Nếu là công nhân trong các cơ quan nhà nước thì người nước ngoài, người không quốc tịch cũng ñược hưởng các khoản trợ cấp như công nhân Việt Nam;

� Người nước ngoài có quyền kết hôn với công dân Việt Nam. Tuy nhiên, nếu người nước ngoài kết hôn với công dân Việt Nam ñang phục vụ trong quân ñội, các ngành liên quan ñến bí mật quốc gia thì phải ñược cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam xác nhận việc kết hôn ñó không ảnh hưởng ñến việc giữ gìn bí mật nhà nước hoặc không trái với quy chế của ngành ñó.

� Người nước ngoài có quyền nhận trẻ em làm con nuôi, tuy nhiên phải cam kết ñịnh kỳ thông báo cho các cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam về tình trạng phát triển của con nuôi cho ñến khi con nuôi thành niên.

� Vấn ñề cư trú:

Người nước ngoài cư trú ở Việt Nam dưới hai hình thức: tạm trú và thường trú. Người nước ngoài có thể bị trục xuất tương ứng với mức ñộ vi phạm trong lĩnh vực hành chính

181

hoặc hình sự. ðối với vi phạm hành chính, “trục xuất” vừa là hình thức xử phạt chính, ñồng thời là hình thức xử phạt bổ sung44. Ngoài ra, ñể bảo ñảm an ninh quốc phòng, người nước ngoài ở Việt Nam còn bị giới hạn không cư trú, ñi lại trong những khu vực cấm sau:

• Vành ñai biên giới bao gồm các xã hoặc ñơn vị hành chính tương ñương tiếp giáp ñường biên giới quốc gia;

• Các khu công nghiệp quốc phòng, các khu quân sự, các công trình phòng thủ biên giới, phòng thủ bầu trời, phòng thủ vùng biển;

• Các khu vực khác có yêu cầu bảo vệ ñặc biệt về an ninh quốc phòng do Bộ trưởng Bộ Công an, Bộ trưởng Bộ Quốc phòng khoanh ñịnh;

• Các khu vực do Bộ Công an khoanh ñịnh tạm thời ví lý do bảo vệ an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội.

� Vấn ñề tạm trú

• Người nước ngoài ñược cơ quan quản lý xuất nhập cảnh tại cửa khẩu cấp giấy chứng nhận tạm trú trên lãnh thổ Việt Nam khi có ñăng ký tạm trú phù hợp với mục ñích nhập cảnh trên lãnh thổ Việt Nam. Người nước ngoài có thể ñi lại không phải xin phép trong phạm vi tỉnh, thành phố thuộc trung ương hoặc các ñịa phương khác nếu mục ñích ñi lại phù hợp với mục ñích tạm trú.

• Trục xuất ñược áp dụng trong trường hợp sau:

- Có hành vi xâm hại an ninh quốc gia;

- ðã bị Toà án Việt Nam kết án về tội hình sự và ñã chấp hành xong hình phạt hoặc không còn nghĩa vụ chấp hành hình phạt;

- Bản thân là mối ñe doạ tính mạng, sức khoẻ của những người khác tại Vi ệt Nam;

- ðã bị xử phạt vi phạm hành chính dưới hình thức trục xuất (trục xuất vừa là hình thức xử phạt chính, ñồng thời là hình thức xử phạt bổ sung).

♦ Người nước ngoài bị trục xuất phải rời khỏi Vi ệt Nam theo thời hạn ghi trong lệnh trục xuất. Trong trường hợp không tự nguyện chấp hành lệnh trục xuất thì họ có thể bị áp dụng biện pháp cưỡng chế trục xuất.

♦ Việc trục xuất hoặc các biện pháp chế tài khác ñối với người nước ngoài ñược hưởng quyền ưu ñãi, miễn trừ ngoại giao, lãnh sự ñược giải quyết bằng con ñường ngoại giao ñược luật pháp Việt Nam ghi nhận phù hợp với ñiều ước quốc tế mà Việt Nam ñã ký kết hoặc tập quán quốc tế mà Việt Nam ñã tham gia.

44 ðiều 12, ðiều 15, Pháp lệnh XLVPHC 2002, sửa ñổi, bổ sung 2008.

182

• Trường hợp ñặc biệt người nước ngoài ñang tạm trú tại Vi ệt Nam ñược xem xét thường trú nếu thuộc một trong các trường hợp sau ñây:

- Là người ñấu tranh vì tự do và ñộc lập dân tộc, vì chủ nghĩa xã hội, vì dân chủ hoà bình hoặc vì sự nghiệp khoa học mà bị bức hại;

- Có công lao ñóng góp cho sự nghiệp xây dựng và bảo vệ tổ quốc Việt Nam;

- Là vợ, chồng, cha, con cha, mẹ của công dân Việt Nam thường trú tại Vi ệt Nam.

� Vấn ñề thường trú

- Trong thời hạn 48 tiếng kể từ khi nhập cảnh, người nước ngoài phải ñăng ký cư trú (thường trú) tại cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Nơi ñăng ký thường trú là Phòng Quản lý xuất nhập cảnh thuộc công an nơi thường trú.

� ðối với việc quá cảnh, người nước ngoài mượn ñường Việt Nam: phải tuân theo quy ñịnh về nhập cảnh, quá cảnh, xuất cảnh của Việt Nam. Tổ chức nước ngoài tại Vi ệt Nam, người nước ngoài tại Vi ệt Nam vi phạm quy ñịnh về pháp luật xuất nhập cảnh, quá cảnh, mượn ñường vv thì bị xử phạt theo quy ñịnh của pháp luật Việt Nam.

� Các người nước ngoài thuộc ñối tượng khác:

+ ðối với người nước ngoài vào làm việc với cơ quan, tổ chức Việt Nam thì cơ quan, tổ chức Việt Nam tổ chức ñi lại, hoạt ñộng và thông báo với cơ quan quản lý xuất nhập cảnh.

+ ðối với người nước ngoài vào Việt Nam du lịch thì tổ chức kinh doanh du lịch quốc tế của Việt Nam có trách nhiệm ñưa ñón, hướng dẫn theo hành trình du lịch

� Vấn ñề không ñược cấp thị thực xuất nhập cảnh: có thể thuộc 1 trong các trường hợp sau

- Người xin cấp thị thực cố ý sai sự thật khi làm thủ tục;

- Người xin thị thực vi phạm nghiêm trọng pháp luật Việt Nam trong lần nhập cảnh trước;

- Vì lý do bảo ñảm trật tự an toàn xã hội, phòng chống dịch bệnh;

- Vì lý do bảo vệ an ninh quốc gia.

♦ Người gian dối, giả mạo giấy tờ ñể nhập cảnh, xuất cảnh, cư trú, ñi lại trái phép hoặc vi phạm quy ñịnh về nhập xuất cảnh, quá cảnh, mượn ñường tuỳ theo mức ñộ mà bị xử phạt vi phạm hành chính hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự.

183

5.4 Những bảo ñảm pháp lý hành chính ñối với việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ pháp lý hành chính của người nước ngoài cư trú t ại Vi ệt Nam

Ngoài những hạn chế nêu trên xuất phát từ nguyên tắc quốc tịch, cũng như nguyên tắc bảo ñảm ñộc lập chủ quyền, toàn vẹn lãnh thổ Việt Nam, người nước ngoài không những ñược hưởng quyền và phải thực hiện những nghĩa vụ pháp lý hành chính như ñối với công dân Việt Nam mà còn ñược Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam bảo ñảm pháp lý hành chính như ñối với công dân Việt Nam.

Ví dụ 01: “Vi ệc khiếu nại và giải quyết khiếu nại của cá nhân, cơ quan, tổ chức nước ngoài, việc tố cáo và giải quyết tố cáo của công dân nước ngoài tại Vi ệt Nam ñược áp dụng theo quy ñịnh của luật này, trừ trường hợp ñiều ước quốc tế mà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ký kết hoặc tham gia vào có quyết ñịnh khác”45

Ví dụ 02: “Cá nhân, tổ chức nước ngoài vi phạm hành chính trong phạm vi lãnh thổ, vùng ñặc quyền kinh tế và thềm lục ñịa của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam thì bị xử phạt theo quy ñịnh của pháp luật Việt Nam về xử phạt vi phạm hành chính, trừ trường hợp ñiều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia có quy ñịnh khác”46

Tuy không phải tất cả các trường hợp của quan hệ pháp luật hành chính có một bên chủ thể là người nước ngoài ñều ñược quy ñịnh như trên, nhưng ñiều này chứng tỏ một nguyên tắc thống nhất trong pháp luật Việt Nam. Một mặt, pháp luật Việt Nam luôn bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân- chủ thể cơ bản và là mục ñích chính mà hoạt ñộng quản lý nhà nước Việt Nam hướng tới. Mặt khác, chủ thể là người nước ngoài, trong phạm vi nhất ñịnh cho phép cũng ñược ñối xử bình ñẳng như công dân Việt Nam.

------------------------------------

CÂU HỎI

1. Cơ sở ñể xác ñịnh công dân Việt Nam. Ở nước ta có thừa nhận một người có từ hai quốc tịch trở lên hay không?

2. Hãy nêu cơ sở lý luận của quy chế pháp lý hành chính công dân ở nước ta. Theo anh (chị) cơ sở lý luận này có ñược thực hiện trên thực tế chưa? Tại sao?

3. Nói công dân là "chủ thể của quản lý cơ bản nhất" có ñúng không? Nêu mục ñích của quan hệ pháp luật hành chính công - tư.

45 ðiều 101 Luật khiếu nại, tố cáo 1998. 46 ðiểm c, Khoản 1 ðiều 6 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002, sửa ñổi, bổ sung năm 2007.

184

----------------------------------------

TÀI LIỆU THAM KHẢO

� Hiến pháp 1992, Nghị quyết 51/2001 sửa ñổi, bổ sung Hiến pháp 1992.

� Bộ luật dân sự 33/2005/QH11.

� Luật khiếu nại, tố cáo có hiệu lực 1998, sửa ñổi bổ sung năm 2004, 2005.

� Luật cán bộ, công chức 2008.

� Luật quốc tịch Việt Nam 13/11/2008.

185

DANH MỤC TÀI LI ỆU THAM KH ẢO

D1. SÁCH, TẠP CHÍ, CÔNG TRÌNH NGHIÊN C ỨU

� Bài viết “Giải toả 1500 căn nhà xây dựng trái phép ở khu Nam ñô thị TP HCM”, báo Thanh niên trang 04, thứ 5 ngày 12 tháng 09 năm 2002.

� Công vụ, công chức- Học viện hành chính quốc gia, Nxb Giáo dục 1997.

� Genneral Administrative Law Act and A survey of Dutch Administrative Law, J.G.Brouwer A.E.Schilder, Ars Aequy, Nijmegen 1998.

� Giáo trình Luật hành chính ñô thị, nông thôn, TS. Phan Trung Hiền, Khoa Luật- ðHCT 2/2009.

� Giáo trình Luật hành chính Việt Nam - Trường ñại học Luật Hà Nội-2007;

� Giáo trình Lý luận chung về nhà nước và pháp luật, Khoa Luật- ðại học Quốc gia Hà Nội- Nxb ðại học Quốc gia Hà Nội, 2007.

� Giáo trình Pháp luật ñại cương, ThS. Diệp Thành Nguyên và Ts. Phan Trung Hiền, ðại học Cần Thơ, 2/2009.

� Hành chính học ñại cương -Gs Hoàng Trọng Tuyển-Nxb Chính trị Quốc gia-Hà Nội 1997;

� Luật Hành chính dùng cho ñào tạo ñại học hành chính, Học viện Hành chính Quốc gia, Nxb Chính trị Quốc gia, năm 1997.

� Luật Hành chính -Jean Michel De Forge -Nxb Khoa học-xã hội -Hà Nội 1997;

� Luật Hành chính Việt Nam, Trường ðại học Tổng hợp Hà Nội, Khoa Luật 1994, Nguyễn Cửu Việt- ðinh Thiện Sơn.

� Một số quy ñịnh pháp luật về quản lý, tổ chức hoạt ñộng của các hội, ñoàn thể xã hội

� Một số vấn ñề lý luận về các phương pháp nghiên cứu và phân tích luật viết, Tiến sỹ Nguyễn Ngọc ðiện, Nxb Tư pháp 2006.

� Một số vấn ñề về xây dựng và cải cách nền hành chính Nhà nước Việt Nam, Giáo sư

186

ðoàn Trọng Tuyển, Nxb Chính trị Quốc gia, năm 1996.

� Trang Web ðảng Cộng sản Việt Nam, http://dangcongsan.vn/index.html, [ngày 01/02/2009].

� Trang Web Mặt trận tổ quốc Việt Nam, http://www.mattran.org.vn/, [ngày 01/02/2009].

� Ts.Phan Trung Hiền, “Cơ sở hiến ñịnh về thu hồi ñất vì mục ñích công cộng ở Việt Nam”, Tạp chí Nghiên Cứu Lập Pháp 8/2008.

� Ts.Phan Trung Hiền, Tập bài giảng “Luật Hành chính II: Quá trình quản lý hành chính nhà nước”, năm 2008.

� Ts.Phan Trung Hiền, tham luận: “Cơ chế bảo vệ quyền cho người sử dụng ñất trong ñền bù và giải phóng mặt bằng các dự án xây dựng ở Việt Nam” (Speech: “The safeguards for land-users in Vietnam”), ASEASUK, ðại học Oxford, 15-17/9/2006.

� Ts.Phan Trung Hiền, tham luận: “Mối quan hệ giữa Hiến pháp và Giải thích pháp luật”, Hội thảo quốc tế, Văn phòng Quốc hội và Jobso, Hà nội, 21-22/3/2008

� Ts.Phan Trung Hiền, tham luận: “The Consistency of Viet Nam Constitution – Examples in Guaranteeing the Land –Use- Rights in Acquyring land for Public Purposes” (“Tính thống nhất của Hiến pháp Việt Nam – Kinh nghiệm từ việc bảo ñảm quyền của người sử dụng ñất thu hồi ñất vì mục ñích công”), Hội thảo quốc tế tại Hàn Quốc, 15-16/6/2008

� Từ ñiển tiếng Việt 1996, Nxb ðà nẳng, Trung tâm từ ñiển học, trang 672, trang 772.

D2. VĂN BẢN THAM KH ẢO

� Văn bản của ðảng cộng sản

� ðiều lệ ðảng Cộng sản Việt Nam, thông qua tại ðại hội ðại biểu toàn quốc lần thứ VIII ngày 01/7/1996.

� Hiến pháp, dự thảo sửa ñổi bổ sung Hiến pháp

� Hiến pháp năm 1992 và Nghị quyết 51/2001 về việc sửa ñổi, bổ sung một số ñiều của Hiến pháp 1992 năm 2001.

187

� Dự thảo Hiến pháp 1992, ñợt lấy ý kiến rộng rãi các cơ quan ban ngành ngày 15/8/2001.

� Các ñạo luật

� Bộ luật hình sự 2000.

� Bộ luật dân sự 2005.

� Luật Công ñoàn thông qua ngày 30/6/1990.

� Luật khiếu nại, tố cáo 1998, có hiệu lực 01/01/1999.

� Luật Mặt trận tổ quốc Việt Nam ngày 12/6/1999.

� Luật tổ chức Quốc hội 2001.

� Luật tổ chức Chính phủ 2001.

� Luật phòng chống tham nhũng 2005.

� Luật luật sư 2006.

� Luật cán bộ, công chức 2008.

� Luật quốc tịch Việt nam 2008.

� Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008.

� Pháp lệnh của UBTVQH; quyết ñịnh, sắc lệnh47 của Chủ tịch nước

� Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính có hiệu lực 01/10/2002, sửa ñổi, bổ sung 2007, 2008.

� Sắc lệnh 64 về việc thành lập ban thanh tra ñặc biệt do Chủ tịch HCM ký ngày 23/11/1946.

� Nghị ñịnh của Chính phủ

� Nghị ñịnh của Chính phủ số 19/2003/Nð-CP ngày 7/3/2003 quy ñịnh trách nhiệm của cơ quan hành chính nhà nước các cấp trong việc bảo ñảm các hội liên hiệp phụ nữ tham gia quản lý nhà nước.

� Nghị ñịnh của Chính phủ số 91/2006/Nð-CP Quy ñịnh chi tiết thi hành một số ñiều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội ñồng nhân dân, Ủy ban nhân dân ngày 06 tháng 9 năm 2006.

47 Sắc lệnh là hình thức văn bản ñược ban hành bởi Chủ tịch nước trước ñây.

188

� Nghị ñịnh của Chính phủ số 178/2007/Nð-CP Quy ñịnh chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ ngày 03/12/2007. (bãi bỏ Nghị ñịnh của Chính phủ số 86/2002/Nð-CP (5/11/2002)).

� Nghị ñịnh của Chính phủ số 30/2003/Nð-CP Quy ñịnh chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của cơ quan thuộc Chính phủ (1/4/2003).

� Nghị ñịnh của Chính phủ số 13/2008/Nð-CP Quy ñịnh tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ngày 04 tháng 02 năm 2008.

� Nghị ñịnh của Chính phủ số 14/2008/Nð-CP Quy ñịnh tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh ngày 04 tháng 02 năm 2008.

� Các văn bản khác ở trung ương

� Quyết ñịnh số 158/Qð-TTg ngày 02/3/1999 của Thủ tướng Chính phủ về việc ủy nhiệm Bộ trưởng, Trưởng ban Tổ chức – Cán bộ Chính phủ cho phép thành lập Hội.

� Quyết ñịnh số 27/2003/Qð-TTg ngày 19 tháng 02 năm 2003 của Thủ tướng Chính phủ- Quy chế bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, luân chuyển, từ chức, miễn nhiệm cán bộ, công chức lãnh ñạo.

� Quyết ñịnh số 17/1998/Qð-TTg ngày 24/01/1998 về trách nhiệm các cấp chính quyền trong việc tạo ñiều kiện ñể các cấp Hội Nông dân Việt Nam hoạt ñộng có hiệu quả.

� Thông tư Liên tịch Bộ Tư pháp – Bộ Văn hóa Thông tin – Ban thường trực UBTƯ MTTQ Việt Nam số 03/2000/TTLT/BTP-BVHTT-BTTUBTƯMTTQVN ngày 31 tháng 3 năm 2000 Hướng dẫn việc xây dựng và thực hiện hương ước, quy ước của làng, bản, thôn ấp, cụm dân cư.