hábitat y asentamientos irregulares -...

Hábitat y Asentamientos IrregularesAportes conjuntos hacia la elaboración de políticas públicas 2016

Carnovale, Natalia VerónicaHábitat y asentamientos irregulares: aportes conjuntos hacia la elaboración de políticas pública, 2016s / Natalia Verónica Carnovale; editado por Marcela Nicastro; Natalia Carnovale; Luciana Bertolaccini. - 1a ed compendiada. - Rosario: Natalia Verónica Carnovale, 2016. 57 p.; 19 x 24 cm.ISBN 978-987-42-1472-01. Hábitat Urbano. 2. Asentamientos Humanos y Usos del Suelo. 3. Políticas Públicas. I. Nicastro, Marcela, ed. II. Carnovale, Natalia, ed. III. Bertolaccini, Luciana, ed. IV. Título. CDD 320.6

Autoridades CEySPresidenta: Dra. Mónica FeinVicepresidente: Rabino Daniel DolinskyCoordinadora General: Lic. Natalia CarnovaleIntegrantes Coordinación General: Luciana Bertolaccini, Paulina Teglia Palermo, Raquel Ramírez, Verónica Perelló

Coordinación editorial: Lic. Natalia Carnovale, Arq. Marcela Nicastro, Luciana BertolacciniCorreción y revisión de textos: Lic. Natalia Carnovale, Luciana Bertolaccini, Lic. Sonia EsturelFotografía: Carina Passerini, Silvio Moriconi


5 CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL

Comisión de Hábitat y Asentamientos Irregulares6

COORDINADOR DE LA COMISIÓN:

Servicio Público de la Vivienda y elHábitatIng. Raúl Álvarez

INSTITUCIONES Y MIEMBROS PARTICIPANTES: Arzobispado de Rosario, Pastoral SocialDra. Viviana Wille Bille, Sra. Rosanna Mancinelli, Sr. Alejandro Casenave

Cámara Argentina de la ConstrucciónDelegación RosarioCP Rubén Llenas

Centro de Estudios Interdisciplinarios (UNR)Dr. Arq. Isabel Martínez de San Vicente

Centro de Investigaciones en Derecho Administrativo.Facultad de Derecho (UNR)Dra. Adriana Taller, Dra. Débora Gisela Paredes, Dra. Luisina Huerta

Colegio de Abogados de la Provincia de Santa Fe. Segunda CircunscripciónDra. Eliana Privitera, Dra. Roxana Maricel Rodríguez

Colegio de Escribanos de la Provincia de Santa Fe. Segunda CircunscripciónEsc. Mónica Zanazzi, Esc. Stella Maris

Estelrich, Esc. Verónica García, Esc. Pedro Marzuillo, Esc. Silvia Macla Massiccioni

Colegio de Profesionales de laAgrimensura de la Provincia de Santa Fe.Distrito SurIng. Norberto Frickx, Agrim. Liliana Pasi-nato, Agrim. Gabriel Frickx, Agrim. Ana Di Renzo

Concejo Municipal de RosarioConcejala Viviana Foresi, Concejal Osval-do Miatello, Lic. Alejandro Goldburg, Lic. Carolina Monje

Convención Evangélica BautistaArgentinaPastor Ing. Oscar Espinosa

Escuela de Trabajo Social.Facultad de CienciaPolítica y Relaciones InternacionalesLic. Marta Basuino

Fundación El DesafíoSr. Mario Raimondi

Instituto de InvestigacionesEconómicas.Facultad Ciencias Económicas yEstadísticasMg. Isabel Raposo

Mesa de Encuentro BarrialSra. Elizabet Crettaz

Secretaría de Integración yDesarrollo Socio Comunitario.Facultad de Arquitectura, Planeamiento y Diseño (UNR)Arq. Marcelo Barrale, Arq. Jorge Lattanzi, Arq. Walter Taylor

Secretaría de Planeamiento Municipalidad de RosarioArq. Horacio Vianna

Secretaría de Obras PúblicasArq. Marcela Nicastro

Servicio Público de la Vivienda y elHábitatIng. Raúl Álvarez, Arq. María Inés Capon,Lic. Jorgelina Sandoval, Dra. Beatriz Ca-pomassi

TechoIng. Tomás Gregorini, Sra. Florencia Ma-rioni, Sr. Julián Rosas

Universidad Abierta InteramericanaDra. Ma. Alejandra Pasquet, Dr. Santiago Zencic, Arq. Emilio Farruggia

1 • Comisión de Hábitat y Asentamientos Irregulares


4Comisión de Hábitat y Asentamientos Irregulares8

INDICE

Autoridades CEyS

Comisión de Hábitat y Asentamientos Irregulares

Introducción

Reflexiones de los instrumentos jurídicos del Código Civil y Comercial. Equipo de trabajo sobre marco normativo

Aportes de especialistas. Ley 24.374, a cargo de Esc. Mónica Zanazzi

Derecho real de Superficie. Análisis a cargo de Esc. Verónica García

Derecho real de Superficie. Análisis a cargo de Dra. Eliana Privitera y Dra. Roxana Maricel Rodríguez

Conferencias de la Jornada “Regularización Dominial en Asentamientos Irregulares. Instrumentos jurídicos del nuevo Código

Civil y Comercial de la Nación”

Dr. Hernán Petrelli

Dra. Marina Zuvilivia

Dra. Noemí Nicolau

Consideraciones finales

Reflexiones sobre las prácticas sociales en territorio. Equipo de trabajo sobre prácticas sociales en territorio

Registro de prácticas e intervenciones sobre el hábitat de asentamientos irregulares

Registro de prácticas e intervenciones sobre el hábitat de asentamientos irregulares por parte del Servicio Público de la

Vivienda y el Hábitat

Relocalizaciones y acomodamiento de familias

Análisis FODA (fortaleza, oportunidades, debilidades y amenazas)

Consideraciones finales

5 /

7 /

9 /

10 /

11 /

13 /

20 /

22 /

23 /

28 /

36 /

40 /

44 /

46 /

49 /

52 /

53 /

54 /


2 • Introducción

La Comisión de Hábitat y Asentamientos Irregulares ha llevado adelante, durante 2015, su segundo año consecutivo de trabajo contando con la participación activa de 45 miembros pertenecientes a 19 instituciones tanto públicas como privadas de la ciudad. La labor de la comisión tiene como objetivo puntualizar en la problemática del hábitat y los asentamientos irregulares poniendo en foco el debate sobre los distintos aspectos relacionados con la temática.

En vistas a la definición de la agenda de tra-bajo del año 2015, se consideró como pun-to de partida las discusiones y conclusiones sostenidas por la comisión a lo largo del año anterior, sintetizadas en el documento “Há-bitat y asentamientos irregulares en Rosario. Reflexiones colectivas para la construcción de políticas públicas”.

De esta manera, retomando las vacancias detectadas en relación a la problemática y reparando en el nuevo escenario que presen-taría la entrada en vigencia del nuevo Código Civil y Comercial de la Nación a partir del mes de agosto, se llevó a cabo la selección de los dos ejes principales que estructurarían el trabajo a lo largo del año: nuevos instru-mentos jurídicos con potencial para pensar en alternativas factibles que contribuyan en el acceso al hábitat e innovadoras prácticas

sociales en territorio.

Como metodología de trabajo se acordó la subdivisión de la comisión en dos equipos que pudieran profundizar en las indagaciones y reflexiones acerca de los ejes temáticos seleccionados. Los avances obtenidos en reuniones periódicas fueron presentados en plenarios para someterlos a debate con todo el conjunto de la comisión.

A manera de cierre de las actividades y como una estrategia adicional para contribuir al intercambio sostenido a lo largo de todo el año, se realizó la conferencia “Regularización dominial en asentamientos irregulares. Ins-trumentos jurídicos del nuevo Código Civil y Comercial de la Nación”.

La organización de la misma estuvo a cargo del equipo de trabajo sobre marco normativo junto a la Coordinación General del CEyS y se contó con la participación del Dr. Hernán Petrelli y las Dras. Noemí Nicolau y Marina Zuvilivia.

El presente documento recupera las re-flexiones, recomendaciones y conclusiones elaboradas por cada uno de los equipos de trabajo y los aportes realizados por los ex-positores que participaron de la conferencia mencionada.

Las valiosas contribuciones aquí apuntadas se presentan como insoslayables insumos a ser considerados durante la nueva gestión municipal para pensar las políticas públicas referidas al hábitat y los asentamientos irregu-lares que tendrán lugar en los próximos años.

El 1º de agosto del año 2015 comenzó a regir el nuevo Código Civil y Comercial de la Nación y con ello se introdujeron novedades concretas en diversos aspectos de la vida co-tidiana de los ciudadanos. Las modificaciones e incorporaciones que incluye el nuevo cor-pus, plantean un nuevo escenario que invita al estudio y reflexión de instrumentos legales que hasta el momento no habían estado en el centro de las discusiones.

Teniendo esto en cuenta, el equipo de traba-jo sobre marco normativo se propuso abordar para el año 2015 el análisis de determinados institutos jurídicos incorporados en el nuevo Código. Los mismos fueron seleccionados por su relevancia para pensar en políticas públicas que busquen brindar alternativas creativas a la problemática del hábitat y la vi-vienda digna, haciendo especial énfasis en la problemática de los asentamientos irregulares pero sin dejar de lado los cada vez mayores sectores de la población que se ven privados del acceso a este derecho.

Las herramientas jurídicas identificadas y sometidas a debate por distintos especialistas en el tema fueron la Ley N° 24.374 de Regula-rización Dominial, el Derecho Real de Super-ficie y los Conjuntos Inmobiliarios. La lógica adoptada para llevar adelante el trabajo se basó en el análisis, elaboración de informes y

exposición de presentaciones que culminaron con la redacción de distintos documentos en los que se incluyeron la descripción, análisis y sugerencias para la implementación de los instrumentos mencionados.

Asimismo, se llevó a cabo la conferencia “Regularización dominial en asentamientos irregulares. Instrumentos jurídicos del nuevo Código Civil y Comercial de la Nación” que contó con la participación de especialistas destacados en estos temas, contribuyendo de esta manera a las discusiones sostenidas por los miembros del equipo.

A continuación, se detallan el conjunto de propuestas y recomendaciones que fueron construidas como resultado del trabajo rea-lizado a lo largo del año y la transcripción de las exposiciones que formaron parte de la conferencia.

MIEMBROS PARTICIPANTES:

Centro de Investigaciones en Derecho Administrativo.Facultad de Derecho (UNR)Dra. Adriana Taller, Dra. Luisina Huerta,Dra. Débora ParedesColegio de Abogados de la Provincia de Santa Fe. Segunda CircunscripciónDra. Eliana Privitera, Dra. Roxana Maricel RodríguezColegio de Escribanos de la Provincia de Santa Fe. Segunda Circunscripción Esc. Móniza Zanazzi, Esc. VerónicaGarcía, Esc. Stella Maris Estelrich,Esc. Pedro MarzuilloColegio de Profesionales de la Agrimen-sura de la Provincia de Santa Fe. Distrito SurAgrim. Liliana Pasinato, Agrim. Gabriel Frickx, Ing. Norberto FrickxConcejo Municipal de RosarioConcejala Viviana Foresi, Lic. Carolina MonjeSecretaría de Obras PúblicasArq. Marcela NicastroServicio Público de la Vivienda y elHábitat Dra. Beatriz CapomassiUniversidad Abierta Interamericana Dra. Alejandra Pasquet

3 • Reflexiones de los instrumentos jurídico del Código Civil y Comercial.

Equipo de trabajo sobre marco normativo


3.1.1 Ley Nº 24.374 de Regularización Dominial

La Ley Nº 24.374 -sancionada el 7/9/1994, conocida como “Ley Pierri”- se convierte en una importante herramienta para la efectivi-zación del derecho a la vivienda y a la ciudad, en tanto tiene como principal intención solu-cionar parte del problema de poseedores de vivienda u ocupantes que se encuentran im-posibilitados de obtener títulos de propiedad.

La aplicación de esta Ley permite escriturar, en forma accesible y por un trámite abrevia-do, a los ocupantes poseedores de inmuebles urbanos destinados a vivienda única y perma-nente, llegando así a la obtención del título de propiedad que le confirme su dominio. Constituye además una herramienta jurídica valiosa de nuestro ordenamiento jurídico, hoy vigente, después de la unificación del Código Civil y Comercial de la Nación.

MARCO NORMATIVO

1. Ley Nacional Nro. 24.374 y sus modifica-torias Nro. 25.797 (Artículo 8); Nro. 26.493 (Artículo 1) y Nro. 27.118 (Artículo 1).2. Decreto Provincial Nro. 1178 /2009.3. Memorando Nro. 4 del 23/07/2014. Re-gistro General Rosario.4. Convenio de Colaboración 24/09/2014 ce-lebrado entre la autoridad de aplicación en la Provincia de Santa Fe “Ministerio de Desarrollo Social” y el Colegio de Escribanos de la Pro-vincia de Santa Fe, Segunda Circunscripción.

CONSIDERACIONES SOBRE LA IMPLEMEN-TACIÓN

La ley argentina de regularización dominial permite que aquellos que estén ocupando de buena fe inmuebles urbanos, destinándo-los a vivienda única y que sean capaces de acreditar su ocupación con causa lícita, en forma pública, pacífica y continua durante tres años con anterioridad al 1 de enero de 2009, puedan ser beneficiarios de un régimen de titulación o regularización dominial.

Ante un ocupante con estas características, dos son las situaciones que se pueden pre-sentar: que el titular dominial comparezca y preste el consentimiento para la transmisión y otorgamiento de la escritura pública respec-tiva, según las normas de derecho común;

3.1 • Aportes de especialistas


o que no comparezca, y previo trámite ad-ministrativo y resolución de la autoridad de aplicación, se otorgue la escritura de acta de reconocimiento de la posesión y se inscriba en el Registro General, a los efectos del co-mienzo del cómputo del plazo de diez años que lleva a la consolidación del dominio.

Para entender el alcance de esta herramien-ta, tomamos las palabras del Dr. Martínez Almudévar, miembro informante de la co-misión del proyecto nacional:

“(…) con el proyecto en análisis se pretende crear un régimen de excepción para resol-ver el problema de la falta de título por parte de los ocupantes de inmuebles de escasos recursos, instituyéndose un procedimiento administrativo y notarial que consiste en los siguientes tres pasos. Primero, la necesaria y efectiva acreditación de la ocupación por par-te de los beneficiarios. Segundo, la inscripción en el registro de la propiedad inmueble de un documento notarial con efecto de anotación preventiva del dominio a favor del ocupante y tercero el transcurso del plazo previsto en el artículo 3999 del Código Civil (…), hoy ar-tículo 1898 del Código Civil y Comercial de la Nación, que es de diez años”1.

En nuestra provincia, a través del Decreto 1178/2009, se designó al Ministerio de De-sarrollo Social como autoridad de aplicación. Se creó la Coordinación Ejecutora Provincial,

Análisis a cargo de: Esc. Mónica Zanazzi.Colegio de Escribanos de la Provincia de Santa Fe. Segunda Circunscripción


que depende de la autoridad de aplicación y está conformada por un Coordinador Pro-vincial y un Departamento Jurídico Notarial. Asimismo, se crearon sub-coordinaciones en Santa Fe, Rosario, Rafaela, Reconquista y Venado Tuerto.

Resulta de interés destacar en este punto que el mecanismo de titulación previsto por la Ley Nacional incorpora al ciudadano que se encuentra en situación de marginalidad jurídica: posibilita el reconocimiento de la posesión del inmueble a poseedores de vi-

vienda que han adquirido y que por causas irregulares se han visto imposibilitados de obtener el título de propiedad; les permite el acceso al crédito; introduce su inmueble al mercado inmobiliario y redunda en un be-neficio a la sociedad en su conjunto ya que se convierte en contribuyente de impuestos, tasas y contribuciones.

A nivel provincial, su implementación po-dría ser mejorada tomando como modelo a la Provincia de Buenos Aires, pionera en su aplicación. Al ser una cuestión social e interdisciplinaria, deberían favorecerse los convenios con los colegios profesionales y propender a la capacitación de los intervi-nientes en su aplicación. Administrativamente, sería conveniente facilitar el acceso y agilizar el procedimiento logrando así una mayor difusión y la materialización de la inclusión jurídico-social buscada.

1. Extracto de la exposición del Dr. Martínez Almudévar durante el debate parlamentario para la sanción de la Ley Nº 24.374.

3.1.2 Derecho Real de Superficie

Es el derecho real de construir, plantar o forestar sobre un inmueble ajeno y hacer propio lo incorporado, o de adquirir una construcción, plantación o forestación ya existente separada de la propiedad de su emplazamiento por un plazo determinado.

Dado que el objeto de estudio de nues-tro análisis es el hábitat y los asentamientos irregulares, así como el derecho al acceso al suelo y a la vivienda, se hará hincapié en el Derecho Real de Superficie de construir o de adquirir algo construido.

La regulación de este derecho constituye una importante herramienta para regularizar dominialmente asentamientos informales y garantizar la seguridad en la tenencia de la vivienda de los que allí viven. A su vez, este derecho permitiría que los Estados no se des-patrimonialicen, deshaciéndose en forma absoluta de sus tierras, sino que conserven la facultad de regular el uso y el destino de las mismas al momento de decidir el desarrollo urbano de una ciudad.

Según Alterini (1987) “…la superficie es una herramienta que el mundo de hoy necesita. La necesita con fines solidaristas, porque a través de la superficie bien manejada se pue-de facilitar, sobre todo en terrenos de pro-

piedad del Estado, el acceso a la vivienda por los particulares de menores recursos. Y es un motor del dinamismo del país porque debería constituirse en un estímulo de la construc-ción a través de modalidades perfectamente compatibles con la superficie…”

DERECHO A SUPERFICIE: GENERALIDADES

Se encuentra regulado en el Título 7 del


Libro Cuarto “Derechos Reales” y dentro de la enumeración de los derechos reales (art. 1887 CCC). Configura una excepción al prin-cipio de accesión al dominio (art. 1945 CCC). Se debe interpretar a partir del concepto de tridimensionalidad del terreno (art. 1945 CCC) con posibilidad de identidades autónomas (art. 2116 CCC).

Se constituye sobre inmueble ajeno (dere-

Análisis a cargo de: Esc. Verónica García.Colegio de Escribanos de la Provincia de Santa Fe. Segunda Circunscripción Ing. Norberto Frickx. Colegio de Profesionales de la Agrimensura de la Provincia de Santa Fe. Distrito Sur


cho de superficie) otorgando a su titular las facultades de uso, goce y disposición material y jurídica del derecho de plantar, forestar o construir haciendo propio lo edificado, fo-restado o plantado (propiedad superficiaria). También se puede constituir sobre lo ya edi-ficado, forestado o plantado. Abarca parte del volumen total del inmueble dominial de quien lo transmite, en la rasante y/o en el vuelo y/o en el subsuelo.

El plazo aparece como la condición sus-tancial de su estructura (carácter temporario del derecho real). Esta circunstancia hace imperfecto tanto al derecho real sobre la cosa propia que se le otorga a otro sobre una masa arbórea ya plantada o cultivada o a una cons-trucción porque concluirá inexorablemente al vencimiento del plazo legal (o antes de ocurrir alguno de los supuestos de extinción), como al derecho del propietario al sufrir su desmembramiento cuando constituye a favor de otro el derecho de forestar o construir.

La plenitud del derecho se recuperará al vencimiento de la afectación. También lo torna imperfecto el dominio del propietario que constituyó el derecho para que otro adquiera como propio una masa arbórea o construcción ya existente. Para su cons-titución exige título suficiente por contrato gratuito u oneroso y es transmisible por acto entre vivos o por causa de muerte. Los sujetos

que participan son el propietario del inmue-ble y el superficiario que puede ser persona física o jurídica.

FIJACIÓN DEL PLAZO

• Forestación y plantación máximo de 50 años.• Construcción máximo 70 años.

Ambos deben ser contados desde la adqui-sición, pudiendo en caso de ser menores a éstos, prorrogados siempre que no excedan el plazo máximo establecido (art. 2117 CCC).

MODALIDADES

Al titular del derecho de superficie (super-ficiario) la ley le confiere el derecho de llevar a cabo construcciones, plantaciones o fo-restaciones ocupando todo o parte material del inmueble que le pertenece al propietario, desmembrándose su utilidad. O sea que la parte de la rasante y/o vuelo y/o subsuelo conforman volumen autónomo del inmueble y cada una de esas partes puede ser asiento del derecho de superficie. A raíz de la activi-dad que despliegue el superficiario, se produ-cirán edificaciones, cultivos o masas arbóreas que pertenecerán como derecho real sobre cosa propia (propiedad superficiaria) hasta la extinción del derecho.

Si bien el derecho de superficie se puede

constituir sobre lo ya construido, forestado o plantado, también se lo puede constituir sobre el espacio donde en el futuro y dentro de los plazos legales, se vaya a construir, fo-restar o plantar. El artículo Nº 1883 del CCC expresa que además de las cosas “el objeto de los derechos reales puede consistir en un bien taxativamente señalado por la ley”. Respecto al emplazamiento del derecho real de superficie (art. 2116 CCC), éste se relaciona con el principio de especialidad objetiva (art. 1883 CCC) y en consecuencia a las disposi-ciones de la Ley Nº 26.209 (Ley Nacional de Catastro), complementaria del CCC. Los lími-tes del espacio de emplazamiento donde se constituirá el derecho de superficie determi-narán un objeto territorial legal (art. 10 Ley Nº 26.209). Este objeto debe estar relacionado a los límites de la parcela dominial (art. 4 y 5 Ley Nº 26.209). Además de poder estable-cerse sobre parte del inmueble dominial, se lo puede hacer sobre construcciones exis-tentes afectadas al régimen de la propiedad horizontal (art. 2116 CCC), en cuyo caso, si se afecta una unidad funcional, la constitución la debe realizar su titular. En cambio, si abarca espacios comunes, así se trate de espacios a construir en el espacio aéreo o en el sub-suelo, la constitución requerirá la aprobación unánime del Consorcio, dado que el terreno en su concepción volumétrica por imperio del artículo 2051 del CCC es común.


El artículo 2120 del CCC establece que las construcciones en el derecho de superficie pueden someterse al régimen de la propiedad horizontal, aunque en este caso particular el terreno, salvo pacto en contrario, queda separado y se mantiene en cabeza del titular dominial. Necesariamente debe concluirse que la temporalidad del derecho de superficie se traslada a la propiedad horizontal genera-da, la que también será temporaria.

ADQUISICIÓN Y TRANSMISIÓN DEL DERE-CHO DE SUPERFICIE

a) Adquisición: Título y modo suficiente. Contrato oneroso o gratuito. Forma por Es-critura Pública (art. 1017 CCC) Posesión: juego combinado de los artículos 1890 y 1891 CCC.

La usucapión breve sólo es posible a fines de sanear el justo título.

b) Transmisión por actos entre vivos utili-

zando cualquiera de los tipos causales (no mediando pacto limitativo de la facultad de transferir o que el nudo propietario deba prestar conformidad previa) o por causa de muerte. En ambos supuestos debe siempre tenerse presente el límite temporal del de-recho real (legal o convencional).

c) Constitución de derecho real de garantía (art. 2120 CCC). Prevé la posibilidad de afectar el derecho real con derecho real de hipoteca o anticresis, tanto el derecho de plantar, fo-restar o construir (como objeto del derecho real) como sobre la propiedad superficiaria. En ambos casos el objeto está habilitado de acuerdo a lo dispuesto en el art. 1883 CCC.

d) Posibilidad de afectación al régimen de la Propiedad Horizontal. El superficiario podrá afectar la construcción al régimen de la pro-piedad horizontal con separación del terre-no. Estos inmuebles independientes podrán ser transmitidos o gravados durante el plazo del derecho de superficie sin necesidad de consentimiento.

CAUSAS DE EXTINCIÓN DEL DERECHODE SUPERFICIE

El art 2124 CCC establece las siguientes causales:

1) Renuncia que debe instrumentarse en es-critura pública y necesaria publicidad registral.

2) Vencimiento del plazo.


3) Cumplimiento de condición resolutoria.4) Consolidación. Ocurre con la reunión

en una misma persona de los derechos de propietario y superficiario y deberá instru-mentarse en escritura pública y publicidad registral. La consolidación que deberá ocurrir antes del vencimiento del plazo no modifica derechos reales o personales constituidos los que se mantendrán vigentes y en toda su extensión.

5) No uso durante diez años si el objetivo del derecho de superficie es la construcción y de cinco años cuando fuere la plantación o forestación.

EFECTOS DE LA EXTINCIÓN

El art. 2125 CCC contempla situaciones derivadas de la extinción, a saber:

a) Cuando se ha cumplido el plazo conve-nido o legal, según artículo 1964 CCC relativa al dominio imperfecto dispone que la extin-ción en este caso, produce la adquisición de los que el superficiario ha producido en el espacio del ejercicio del derecho, sean construcciones, plantas o árboles.

b) En caso que se produzca antes del venci-miento, los derechos reales constituidos por el superficiario continúan gravando el objeto determinado que se hubiese afectado como si la causal de extinción no existiere, vigencia que culmina con el vencimiento del plazo.

Respecto a los derechos personales se rige por lo pactado entre las partes.

c) Compensación indemnizatoria: el art. 2126 CCC admite que el propietario sea re-levado de la obligación de indemnizar al su-perficiario mediante pacto en contrario. Si se mantiene dicha obligación, las partes pueden establecer la cuantía de la misma fijándola en el acto constitutivo o por acuerdo posterior. De no establecerse modalidad, propone un procedimiento alternativo consistente en la sumatoria de los valores incorporados duran-te los dos últimos años a la que se descuenta la amortización.

NORMATIVA APLICABLE

a) Al derecho de superficie que se constituye sobre inmueble ajeno (primera parte art. 2114 CCC) se aplican supletoriamente las normas del derecho de usufructo en lo relativo a li-mitaciones de uso y goce: art. 2129 (segun-da parte), art. 2132 y art. 2139 CCC. Esto es que pendiente la forestación, plantación o construcción, el derecho de superficie recae sobre inmueble ajeno. Así, por ejemplo, una limitación es la de no alterar la sustancia (art. 2129 CCC).

b) La propiedad superficiaria (segunda parte del art. 2114 CCC) se sujeta a la norma del do-minio revocable (art. 1965 y ccs) en la medida de su compatibilidad con las disposiciones

que regulan el derecho de superficie. Por ejemplo, extinguido el derecho de superficie, si el superficiario aun no restituyó lo cons-truido o plantado, continúa en el carácter de tenedor (tradición constituto posesorio).


GRÁFICOS EJEMPLIFICATIVOS DEL OBJETO DEL DERECHO REAL DE SUPERFICIE

Imagen 5Este gráfico muestra el caso en que el

Consorcio de propietarios de la propiedad horizontal puede generar un espacio den-tro del terreno para constituir y transmitir un derecho de superficie sin modificar el plano ni el reglamento de la propiedad horizontal.

Imagen 4El volumen a afectar se encuentra en el

subsuelo, caso típico del destino de coche-ras subterráneas y utilizado en los centros

Imagen 3Aquí el volumen a afectar al derecho de

superficie se dispone sobre la edificación existente. La altura también está limitada en este caso.

Imagen 2Caso similar al anterior, pero la altura y

profundidad para edificar están limitadas. El propietario dominial podría reservarse la posibilidad de seguir edificando en otra parte de su lote, evitando así que el superficiario

Imagen 1En este gráfico el volumen a afectar al de-

recho de superficie se encuentra en la parte posterior del inmueble dominial.

El Superficiario podrá edificar todo lo que le permita el reglamento de edificación mu-nicipal. Las medidas de ancho y largo, como asimismo la ubicación en relación a los lí-mites del inmueble, surgirán del Certificado Catastral que emitirá el organismo catastral provincial en función al plano de mensura del objeto territorial legal registrado.

urbanos donde no existen terrenos baldíos o el valor de la tierra produce que la ecuación económica para invertir en la compra del terreno no cierre.

agote el índice edilicio máximo que autoriza el municipio.

reconocimiento a la inversión que el titular realiza. A modo de ejemplo, a la extinción del derecho de superficie por cumplimiento del plazo convenido, el propietario del suelo podría reconocer todo el valor actualizado de la vivienda construida por el superficiario, sin pérdida alguna, algo muy distinto de lo que un ocupante precario podría imaginar.

Dado que el derecho de superficie obliga

a edificar en un plazo determinado puesto que es condición legal de su extinción, po-dría entonces vincularse a éste una cláusula contractual por la cual al cumplimiento por parte del superficiario de la edificación y/o mejoramiento o ampliación de lo construi-do en tiempo y forma, el titular del suelo se obligue a transferirle el dominio de la tierra, produciéndose la extinción del derecho de superficie por consolidación, provocando

UTILIZACIÓN DE LA FIGURA EN LOS PROCE-SOS DE REGULARIZACIÓN DE LA TENENCIA DE LA TIERRA

Las consideraciones siguientes se refieren al derecho de superficie para construir o sobre lo ya construido de acuerdo a las dos moda-lidades reguladas en el ordenamiento.

El objetivo del acceso a la tierra y a la vi-vienda debe ser un proceso que culmine en la regularización dominial, entendiéndose ésta no como el dominio tradicional o per-fecto sobre el suelo con sus accesorios (lo construido) sino como una propiedad sobre lo construido (vivienda) que es la propiedad superficiaria.

La figura del derecho de superficie tiene en su estructura la condición de temporalidad, y en ese marco debe pensarse su utilización. El plazo máximo legal de 70 años cubriría acabadamente con el término de las etapas del ciclo vital de una persona humana.

No caben dudas que por tratarse de un derecho real, la fortaleza de la superficie es superior a la simple tenencia o al alquiler. La posesión pasa a ser regular y legítima por ca-racterística propia del derecho de superficie.

En consecuencia, la consideración social es otra. Entendemos que la estructura del dere-cho de superficie permite dar seguridad en el


así la adquisición de un dominio perfecto en cabeza del superficiario.

Por este razonamiento, la política podría ser distinta a la clásica en que el proceso pasa por transferir el dominio del lote para que el adjudicatario luego edifique. Se puede dar seguridad jurídica para que el benefi-ciario edifique y a manera de premio, por su cumplimiento al concluir la edificación, se le transfiera el dominio.

El derecho de superficie puede ser hipote-cado, con lo cual si existen líneas de crédito, el beneficiario puede tener facilidades para construir. Es cierto que el titular del derecho de superficie podría transferir ese derecho a otra persona, pero la condición de trasfe-rencia dominial podría quedar atada a que el adquirente reúna las condiciones de vivienda única u otras que configuren el plan.

El Estado es actor ineludible en los planes de regularización de la tenencia de la tie-rra. Sobre tierras propias baldías u ocupadas que posean condiciones de habitabilidad, la solución es más sencilla que en el caso de tierras ocupadas o baldías de propietarios particulares. Pero, también, en estos casos el Estado puede ser partícipe como intermedia-rio entre el titular dominial y los ocupantes, dando las garantías suficientes y sin iniciar procesos de expropiación. Podría darse que el propio Estado sea el primer superficiario

con la facultad legal de transferir este derecho a los beneficiarios del plan.

En el marco de las políticas urbanísticas, podría suceder que una tierra ocupada resulte estratégica dentro del Plan Urbano pero que las condiciones económicas del momento no permitan la ejecución de planes de viviendas y erradicación del asentamiento. Temporal-mente se podría dar seguridad jurídica a través del derecho de superficie por largo plazo, a la espera de que las condiciones generales permitan otras soluciones para recuperar el


espacio.

3.1.3 Conjuntos inmobiliarios

Se entiende por Conjuntos Inmobiliarios (en adelante CI) a las urbanizaciones cerra-das en su perímetro con estado de indivisión forzosa y perpetua entre las partes privativas y comunes.

Se intenta, a través del análisis de algunos de sus aspectos, verificar su utilidad en relación a la regularización de asentamientos irregulares.

El terreno de la unidad, es la parte privativa, y debe reunir los requisitos de independencia funcional según su destino y salida a vía pú-blica por vía directa o indirecta, por ejemplo, a través de una calle interna del complejo. Además, estas unidades funcionales pueden no estar edificadas, es decir en construcción -sin final de obra- y a construir -proyectadas en planos-, lo cual facilita la viabilidad del emprendimiento.

Con la puesta en vigencia del nuevo Códi-go Civil y Comercial, se resuelve la ausencia

legislativa que existía hasta el 1º de agosto de 2015, y el Congreso Nacional regula al CI en cuanto derecho patrimonial y lo atinente a su organización jurídica. Asimismo, el propio Código remite a las normas administrativas de cada jurisdicción respecto a las zonas au-torizadas y demás indicadores urbanísticos aplicables a CI, lo mismo respecto a las limi-taciones edilicias2. Especial atención merece esta normativa atenta a que en ejercicio del poder de policía, provincias y municipios, regulan el uso del suelo.

Análisis de la figuraEn relación concreta al contenido del nuevo

derecho real, consideramos que se atienden tres tipos de relaciones jurídicas que, diversas entre sí, coexisten ligadas conformando una compleja realidad. Se regula sobre:1.- Las que se entablan entre los titulares del derecho real inmobiliario y su vinculación con las fracciones de terreno, llamadas “unidades funcionales” y las cosas y partes de propiedad común; 2.- las que se generan internamente entre todos los titulares del CI, quienes lo conforman, y hacia fuera, las que resultan del reconocimiento de su personería jurídica; 3.- las originadas por conductas disvaliosas desarrolladas dentro del CI por sus miembros o personas recibidas por ellos, previéndose reglamento de propiedad horizontal y regí-menes de invitados y admisión de usuarios.

El CI, estructurado como propiedad hori-zontal especial, es aplicable a edificios in-dividuales o aislados, aunque las partes co-munes y privativas del inmueble, “así como las facultades que sobre ellas se tienen, son interdependientes y conforman un todo no escindible” (art. 2037 CCC). A diferencia de la propiedad horizontal tradicional, en el CI se establece como común sólo a las partes y lugares del terreno destinadas a uso co-munitario, como vías de circulación, áreas destinadas al desarrollo de diversas activi-dades, etc.


Análisis a cargo de: Dra. Eliana Privitera y la Dra. Roxana Maricel RodríguezColegio de Escribanos de la Provincia de Santa Fe. Segunda Circunscripción

Cabe mencionar que en nuestra ciudad, desde el año 2010, la Ordenanza Nº 8725 prohíbe la generación de nuevos barrios pri-vados, por lo que la adaptación a la legislación nacional implicaría definir alternativas a la misma.

Consideramos pertinente atender a otros supuestos normativos, verbigracia provincia de Buenos Aires, decreto 27/98, que merece de parte del Dr. Lorenzetti, la siguiente inter-pretación: “que los barrios cerrados podrán ser emplazados en cualquier área,… su ubi-

cación será o no admitida, en caso de que se ajuste a la densidad poblacional que cada zona tenga establecida reglamentariamente…” (Véase Código Civil y Comercial de la Nación Comentado, Lorenzetti, R. Director, Tomo IX, Rubinzal Culzoni Editores, p.601 y ss.).

Sosteniendo una concepción amplia sobre el instituto CI, se plantea como una alterna-tiva su constitución, para el caso de quienes residen en asentamientos irregulares, una combinación de dominio privado y dominio público. Asimismo, se admite la posibilidad


de aplicar una forma coparticipativa de pro-piedad para que mancomunadamente par-ticulares y entes gubernamentales solventen las erogaciones comunes.

Por otra parte, la figura comprende em-prendimientos de uso mixto lo que permitiría combinar vivienda y actividad laboral desarro-llada por los propios residentes o impulsadas por entes estatales.

Atendiendo a la dimensión cultural, es decir, si resulta viable aplicar este instituto jurídico a la realidad social que presenta la ciudad y en particular en los asentamientos, a través de intervenciones articuladas por los distintos niveles estaduales, podrán generarse lazos de convivencia que sostengan en el tiempo la figura implementada.

En suma, la implementación de nuevas figu-ras jurídicas, implica replanteos y desafíos, por lo que consideramos “deseable la articulación de las estrategias económicas con las políticas sociales y habitacionales, para que su relación con el espacio urbano resulte más equilibrada en el proceso de desarrollo de la ciudad.” (Marcelo Salgado, Políticas para el hábitat social y su vinculación al desarrollo urbano en Rosario. XXVII Congreso de la Asociación Latinoamericana de Sociología.)

2. El que debe ser interpretado en relación al artículo 1970, en cuanto dispone que las limitaciones impuestas al dominio privado en el interés público están regidas por el derecho administrativo.


3.2 • Conferencias de la jornada “Regularización dominal de asentamientos irre-gulares. Instrumentos jurdícos del nuevo Código Civil y Comercial de la Nación”

El tema que voy a tratar aquí lo voy a abordar desde el Derecho público. La idea es mostrar cómo está incidiendo el nuevo Código Civil y Comercial de la Nación en las relaciones entre el Derecho público y el privado pero con respecto a los bienes inmuebles, a los derechos reales.

Muchas veces se ha pensado al mundo del derecho como dos esferas separadas, el De-recho público por un lado y el privado por otro. Esto está bastante en crisis, de hecho, Ricardo Lorenzetti habla de la existencia de esferas comunicantes. Es decir, hay una in-terrelación real y concreta entre derecho público y privado sobre todo en el tema de inmuebles. Por ejemplo, cuando una persona quiere hacer algo dentro de un inmueble de su propiedad, necesariamente debe dar cuenta de la altura de la construcción, de los usos que le dará, entre otras cosas. Entonces, en la realidad, está muy conectado el derecho público y el derecho urbano ambiental con el derecho real. Posiblemente en la Facultad de Derecho se enseña muy pedagógicamente como dos cosas distintas en materias dife-rentes, pero, en la realidad cuando se opera sobre el derecho real indefectiblemente se está inmiscuyendo el derecho público.

Lo primero que hay que pensar es que el Derecho público viene de los tratados in-ternacionales de derechos humanos en la Constitución Nacional y tuvo una actualiza-

ción muy fuerte después de la reforma cons-titucional de 1994, en la cual los derechos humanos pasan a integrar la Constitución Nacional y por lo tanto adquieren un rango constitucional. Sin embargo, las relaciones entre el derecho público y privado no son exactas ni rígidas, existen continuamente pujas y corrimientos dentro de ellas. Si to-mamos la idea que Oscar Oszlak pone en su libro “Merecer la ciudad”, podemos decir que hay una gran cantidad de corrimientos y de pujas por el espacio por ver quién se apropia más del mismo, por establecer qué


se puede hacer, qué no, y hasta dónde el Estado puede controlar y hasta dónde no. Y en medio de esas pujas sociales está inmerso lo que vamos a hablar: el derecho público y derecho privado.

Con el nuevo Código se recopila y actualiza jurisprudencia y aparece con él lo que se está llamando como la constitucionalización del derecho privado, es decir, la puesta de las relaciones civiles en línea con lo tratados de derechos humanos. Lo que vamos a empezar a ver es cómo se logra esto, cómo se inte-rrelaciona y cómo se coloca el Código en

Abogado, miembro del Consejo del Plan Urbano Ambiental de CABA,docente de las universidades Gral. Sarmiento, Córdoba y La Matanza.Investigador y autor de numerosas publicaciones.

3.2.1 • Dr. Hernán Petrelli

línea con los derechos humanos y qué hay en los tratados de derechos humanos que se relacione con los inmuebles.

En primer lugar, tenemos el art. 17 de la De-claración Universal por los Derechos Huma-nos de 1948: “1. Toda persona tiene derecho a la propiedad, individual y colectivamente. 2. Nadie será privado arbitrariamente de su pro-piedad“. Se expresa, en este caso, que nadie podrá ser privado arbitrariamente pero sí se puede regular de una forma racional y legal.

A su vez, en el art. 25 se establece que “Toda persona tiene derecho a un nivel de vida ade-cuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimen-tación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad.”

Por otra parte, el Pacto de los Derechos Económicos y Sociales de 1966 en su art. 11 establece: “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su fami-lia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconocien-

do a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento.” Esto nos indica que tenemos que pensar en un derecho real que tenga la posibilidad de generar viviendas ade-cuadas. No significa el mero otorgamiento de títulos. Hay incluso observaciones generales que defienden muy bien qué se entiende por vivienda adecuada, por hábitat, en qué contexto y con qué servicios.

Finalmente el Pacto de San José de Costa Rica, en su art. 21 dice que: “1°. Toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes. La ley puede subordinar tal uso y goce al in-terés social.

2°. Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de in-demnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social y en los casos y según las formas establecidas por la ley

3°. Tanto la usura como cualquier otra forma de explotación del hombre por el hombre, deben ser prohibidos por la ley”. Reconoce, por lo tanto, que hay un derecho humano a la propiedad privada. En el inciso 1º plantea que se puede subordinar el uso y goce al interés general. Frente a esto, debemos saber que el derecho al uso y goce es el derecho de usar y gozar la propiedad. Se marca con ello la preeminencia del derecho público sobre el derecho privado.

Con respecto a la Constitución Nacional,

allí tenemos garantizada la propiedad privada en el art.17, pero, ya desde 1922 en el caso “Ercolano c. Lanteri” se entiende que está garantizada según las leyes que reglamenten su ejercicio en el art. 14. Ese art. 14 es el que habla de la capacidad estatal de regulación de los derechos. Está metido también el derecho real en esto. El art. 41 de la cláusula ambiental habla de la necesidad de un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo y para las actividades productivas pero la propiedad privada, el derecho real, también está limitado por el derecho público ambiental.

Hay un mito social de que la propiedad pri-vada es absoluta aunque la jurisprudencia ya haya dicho que no. Aquí la mala noticia es que el art. 1 del nuevo Código plantea que la fuente del derecho es la Constitución Na-cional y los derechos humanos. Entonces, quienes no están en la postura de defender la función social de la propiedad, tienen muy en claro que hoy por hoy la propiedad privada en el nuevo Código está más limitada. La preeminencia pública está más fuertemen-te presente en este nuevo Código que en el anterior. Por eso hay quienes hablan de un cambio de paradigma. Para mí, no es un cambio de paradigma. La propiedad privada, como yo lo entiendo, es inescindible de la función social porque además esa función social es la que le da valor, la que le da la localización, los servicios que hay al rede-


dor, la altura, los usos. Sin función social, una propiedad privada no vale nada y esto se ve si nos preguntamos el valor y el sentido que adquiere una propiedad si, por ejemplo, la coloco en el desierto de Atacama.

Es interesante destacar acá la continuidad de la teoría del abuso del derecho que ahora está en el art. 10. Allí se aclara, sobre la re-dacción anterior, estableciendo cuándo hay un ejercicio abusivo del derecho, cuándo se contraría a los fines del ordenamiento jurídico. Los límites del ordenamiento jurídico son el bloque de constitucionalidad, los tratados de derechos humanos, etc. Entonces, aún sin ley de suelo (que pocas provincias tienen) existe todo el bloque de constitucionalidad para definir cuándo hay un abuso de derecho.

El art. 14 está en la misma línea: “Derechos individuales y de incidencia colectiva. En este Código se reconocen: a) derechos indivi-duales; b) derechos de incidencia colectiva.

La ley no ampara al ejercicio abusivo de los derechos individuales cuando pueda afectar al ambiente y a los derechos de incidencia colectiva en general.”. Allí aparece de manera clara que se está poniendo la preeminencia pública.

También hay otras cosas interesantes dentro del Código como el abuso de posición do-minante. Nos podríamos preguntar si quien retiene tierra no está haciendo un abuso de posición dominante. Para ello debemos en-

tender que la tierra es un bien escaso, no es infinita y hay pujas por ese bien. Está todo catastrado. Un ejemplo ilustrador es lo que sucede en la ciudad de Buenos Aires con la Ciudad Deportiva de La Boca, al lado de Puerto Madero, al lado de la Rodrigo Bueno. Esos terrenos están siendo retenidos y allí se está esperando poder hacer la extensión de Puerto Madero, no es que quieren hacer una ciudad deportiva. Tiene norma de ciudad deportiva pero no es eso lo que se quiere hacer, y mientras pasan los años de un baldío inmenso.

Hago hincapié, asimismo, en el tema del fraude a la ley. Con respecto a los bienes, en este nuevo Código se mantiene la definición clásica de públicos, privados, estatales de dominio público y de dominio privado. El viejo art. 2611 de Velez Sarfield entendía que la propiedad era absoluta y había unos limites exteriores. Ahora, el art. 240, (que es el nuevo art. 2611) expresa: “Límites al ejercicio de los derechos individuales sobre los bienes. El ejercicio de los derechos individuales sobre los bienes mencionados en las Secciones 1ª y 2ª debe ser compatible con los derechos de incidencia colectiva. Debe conformarse a las normas del derecho administrativo na-cional y local dictadas en el interés público y no debe afectar el funcionamiento ni la sustentabilidad de los ecosistemas de la flora, la fauna, la biodiversidad, el agua, los valores

culturales, el paisaje, entre otros, según los criterios previstos en la ley especial.” Aquí otra vez aparece la preeminencia pública.

Con respecto a las restricciones y límites al dominio, el art. 1970 manifiesta con mas claridad la preeminencia pública: “Normas administrativas. Las limitaciones impuestas al dominio privado en el interés público es-tán regidas por el derecho administrativo. El aprovechamiento y uso del dominio sobre inmuebles debe ejercerse de conformidad con las normas administrativas aplicables en cada jurisdicción.” Es el aprovechamiento y uso del dominio lo que da valor. Es una forma indirecta de regular la renta que se da siempre en la medida en que tengo capacidad de uso, de edificabilidad y tengo localización, es de-cir, tengo un montón de servicios alrededor.

Siguiendo desde otro punto, si pensamos en la aplicación de estos nuevos derechos reales que da el Código para la regularización urbana de barrios y villas, debemos considerar que la regularización no se hace otorgando títulos. Tenemos que lograr que sea un ba-rrio, es decir, regularizar el hábitat, no sólo regularizar el título. Eso implica un programa de inversiones y un proceso de gestión de-mocrática con los propios habitantes. Hay experiencias muy interesantes como Villa Gardel, Villa Palito y Villa Tranquila. En esto mismo es que resulta necesario el derecho público porque es él quien va a determinar


esos programas de regularización que, por otro lado, no son novedosos, sino que ya estaban en el estatuto de la ciudad de Brasil, en el proyecto de ley de suelo de Santa Fe y en la actual Ley de Acceso Justo al Hábitat de Buenos Aires. Allí se utiliza el nombre de “procesos de producción social del hábi-tat”. No se puede pensar en la sola entrega de títulos porque debemos entender que el título, en las condiciones actuales, no sirve y, además, se torna imposible dado que en muchos casos no se puede armar unidades funcionales porque el baño es compartido.

Voy a hacer ahora unos apuntes desde una mirada no tan jurídica. El derecho no es una abstracción, es algo real que se vive y está inmerso en la puja social. Yo no comparto mucho el paradigma positivista a ultranza en donde parece que el derecho es algo es-cindido de las personas y las situaciones. Por eso me identifico más con la teoría crítica del derecho.

Nos interesa ahora pensar en qué derecho puedo aplicar a los barrios. Donde yo pondría el foco es en el hecho de que puedo otor-gar propiedad horizontal. Puedo armar sub consorcios, es decir, tener un barrio entero y hacer sub consorcios por manzana o edi-ficios. Las sanciones en propiedad horizon-tal no se ejercen directamente, no hay un derecho punitivo privado. El administrador del consejo de consorcio tiene que pedir la

sanción para quien no cumpla el reglamen-to vía judicial. Con respecto al derecho real de conjunto inmobiliario, hay un elemento a destacar que es la localización, es decir, donde sí y dónde no conjuntos inmobiliarios, que el nuevo código aclara que es facultad municipal. Sin embargo, en este nuevo de-recho real me genera muchas dudas el tema de “las limitaciones edilicias reglamentarias” porque la capacidad de limitar las propieda-des privadas es pública, entonces que hagan un reglamento, lo aprueben y empiecen a edificar de una forma distinta, genera dudas.

Otro tema es la posibilidad de impactar con sanciones privadas. El consorcio del conjunto inmobiliario puede poner sanciones privadas de multa y de abstención de los servicios comunes. No dice nada acerca de qué tipo de requerimientos tiene que tener el proce-so sancionatorio, entonces ahí se abre una puerta.

Un aspecto adicional que genera incerti-dumbre es el derecho de preferencia. Aparece este derecho pero no se presenta tan bien regulado como el proyecto de ley de suelo de la provincia de Santa Fe, sino que dice “los que están dentro del conjunto inmobiliario tienen derecho de compra preferente”. Pero no dice si uno de adentro desplaza siempre al de afuera. Se abren unas puertas interesantes con este Código.

Hay otro punto a revisar: el derecho de ad-

misión. El derecho de admisión se supone que es sobre visitas, no sobre compra-venta. Pero uno ya tiene experiencias en algunos ca-sos donde sólo podes comprar si te aprueba el Consejo Directivo. Este hace votaciones y en función de eso se considera quién entra y quién no, lo cual genera una cantidad de deudas, favores, relaciones y premios a ese acto de votación interna y privada. Enton-ces, el derecho de admisión que está escrito como de visitas me genera algunas dudas.

Con respecto al derecho de superficie, po-demos decir que es muy bueno para cuando tenés una villa en un terreno privado, pero, la clave está en cuánto se paga por un derecho de superficie. El precio va a salir ahora de las pujas comerciales que se empiecen a dar. La Cámara Inmobiliaria tiene un mensaje de “ofertemos no más de 10%”. Con lo cual, están partiendo de una posición buena para ellos pero que arruina bastante el negocio global porque por el 10% del valor, a cambio de privar de la propiedad 50 años es dema-siado poco.

Por último, quiero mencionar también que hay un proyecto en el Congreso de Ley Na-cional de la Secretaria Nacional de Hábitat que está tratando de regularizar y dar herra-mientas para regularización. Es un proyecto de ley por adhesión porque se mete con fa-cultades locales y provinciales, de muy buena


factura normológica.En conclusión, el nuevo Código Civil y Co-

mercial que tiene sus luces, sus sombras, sus pro y sus contras. Sabemos que hay un derecho humano a implementar una tenencia segura. Eso es lo que define la observación de Naciones Unidas sobre vivienda adecua-da que no siempre es propiedad, puede ser tenencia, posesión que no sea desalojable, puede ser superficie, conjunto inmobiliario, propiedad horizontal, etc. El nuevo Código admite todas las nuevas modalidades del mercado y explicita mucho más la capaci-dad estatal de regulación de los dominios porque reconoce el bloque constitucional, los derechos colectivos ambientales y la supre-macía del derecho público. Eso es el proceso de constitucionalización del Código Civil y Comercial de la Nación.

Pensando políticamente, sin duda, la regu-larización tiene que tener una previa distribu-ción espacial como fue Villa Palito y la Villa Carlos Gardel, un plan de inversión y gestión democrática con los vecinos. Se debe superar el paradigma de que sólo es dibujar planos y asignar unidades funcionales para pasar a pensar en viviendas adecuadas.

Sobre la disyuntiva entre propiedad hori-zontal, superficie o conjunto inmobiliario, me parece que en la propiedad horizontal está bueno el hecho de que tiene menos capacidad sancionatoria. En otras palabras,

la capacidad sancionatoria es limitada. No siempre es todo tan sencillo en barrios tan marginales. A veces hay niveles de para-Esta-do, hay alquileres con desalojos y no desaloja el Estado, desaloja un para-Estado. Enton-ces, hay que pensar a quién se le da el poder cuando hablamos de un barrio muy caren-ciado. Sabemos que la gestión democrática es un requisito, pero, el empoderamiento es todo un tema a debatir. La propiedad hori-zontal es sólo para zona urbana. El derecho de superficie es limitado en el tiempo pero

tiene una gran ventaja: rápidamente evita el desalojo que es el gran miedo de los barrios irregulares. En el conjunto inmobiliario a mí me genera dudas el tema de la sanción pri-vada dado que el Estado, estando legitima-do, para poner sanciones tiene que cumplir procedimientos y requisitos. Por su parte, el derecho de admisión se debe debatir y hay que tener cuidado por el empoderamiento que puede significar cuando hay malos go-biernos en barrios carenciados y la capacidad sancionatoria es ampliada.


I - IntroducciónAl momento de la invitación a la presen-

te actividad, me encontraba en Nueva York. Haciendo un recorrido por un sector de la ciudad. Allí encontré carteles en casas anti-guas que expresaban “prohibido pasar” o “no se permite pasar”, colocados por la Fiscalía de Estado de Nueva York. Pensé, entonces, en la aproximación a los derechos reales tra-dicionales que estaba dictando en el área de grado y posgrado universitario sobre las nue-vas formas de dominio: las llamadas formas de dominio coparticipadas.

A raíz de las inquietudes que dicha experien-cia me generara, el presente desarrollo no se circunscribirá tan sólo a los nuevos derechos reales regulados en el reciente CCCN.

Pensemos entonces, por qué tenían estas viviendas carteles o indicaciones sobre la pro-hibición para el ingreso de personas externas. Esto es así porque Nueva York tiene imple-mentado un régimen de alquiler de viviendas del Estado, a sujetos o familias en situación de vulnerabilidad económica, de violencia, de género, familiar, etc; y a su vez el mismo Estado neoyorkino, alquila, -pagando una especie de cupones- a aquellos propietarios de viviendas deshabitadas, para que en ellas se radiquen personas en esta situación.

Pensar esto, constituye una forma distinta de acercamiento a la problemática de los asentamientos irregulares. Es decir, no ha-

bría sólo que limitar su estudio al marco de las nuevas figuras de los derechos reales del Código Civil y Comercial de la Nación, sino también ver qué cuestiones aportan otras figuras jurídicas, por ejemplo el contrato de locación y la fianza, como una posibilidad diferente.

II - La situación Fáctica

Pensemos en un terreno ocupado por un asentamiento irregular. Aquí es necesario


analizar las pautas para la elección de la figura jurídica, pensar quién es el propietario del bien en el cual se encuentra el asentamiento irregular, si se quiere generarle condiciones de habitabilidad al asentamiento, o en cam-bio, reubicar a los residentes, y en su caso a dónde quiere reubicarse a los mismos; en este punto habría que considerar qué tipo de derecho desea transferirse o reconocerse a los residentes: perpetuo o temporario, o aún con características de prolongación tempo-

Escribana y abogada especialista en Derecho de Daños.Docente en las universidades Nacional de Rosario y Abierta Interamericana,investigadora y autora de numerosas publicaciones.

3.2.2 • Dra. Marina Zuvilivia


raria. Lo mencionado también tiene que ver con quién es el propietario de ese suelo. Si es un particular, se podría detentar la vía de la expropiación o la venta voluntaria por parte del mismo. Si es un terreno que no se utiliza, el Estado puede hacer alguna construcción y pasados los años (cincuenta o setenta) vuelve todo al propietario del dominio (suelo), aún con las mejoras existentes . Si el bien es del Estado, será lo mismo; a éste hoy le puede interesar tener un asentamiento regulariza-do con construcción digna, cumplir con el mandato de la Constitución Nacional, con los principios de nuestro ordenamiento; y por otro lado en cincuenta años (o en el plazo que se establezca) volver a recuperar la plena propiedad, o sea el derecho de superficie, para hacer otro emprendimiento. Quizá en algunos años la realidad sea distinta, por lo que ese asentamiento ya deja de tener razón, porque la ciudad creció y/o la gente mejoró su situación económica y/o habitacional, cambió, salió de esas malas condiciones de habitabilidad, por lo que eso puede ser pro-yectado darle otra finalidad.

Es, entonces, fundamental pensar en dos cuestiones diferentes. Primero, analizar qué debe hacerse con los asentamientos irre-gulares que ya existen. Y segundo, cómo se debe prevenir la formación de futuros asen-tamientos en una realidad que a nivel mundial

es muy compleja y cambiante y por lo cual hoy es necesario el abordaje de otro tipo de regularización dominial.

La falta de vivienda y los asentamientos irre-gulares tienen múltiples causas: la extrema pobreza, la clase media pauperizada, la bús-queda de la cercanía al centro de la ciudades, la escasa o nula posibilidad de ahorro, el alto valor de la tierra, la espiral de pobreza, los desastres naturales, materiales o económicos, entre otras. Pero, ¿qué visualización tenemos del problema? Los residentes de estos asen-tamientos contribuyen a la economía urbana, incluso aquellos que recogen basura, realizan su reciclado, trabajan en viviendas particula-res, son todos una parte necesaria, que en el mundo representan más de mil millones de habitantes. Los residentes sin permanencia no tienen certezas sobre la posibilidad de trocar de lugar de residencia. Son asistemáticos porque están excluidos del sistema jurídico, económico y social, y consecuentemente son vulnerables por todas esas razones.

Nosotros les debemos a ellos, y nos debe-mos a nosotros mismos, gestionar la regu-larización, la prevención, políticas flexibles, políticas de gestión del suelo urbano, una gestión progresiva, políticas de inclusión e integración, medidas de adaptación y de descentralización (que la ciudad de Rosario lo ha hecho en algunas materias: adminis-trativa, impositiva) en relación a la cercanía

a los barrios y a los lugares donde están los asentamientos irregulares, que le permitan al residente no tener que trasladarse al centro, en vistas a que le interese seguir ocupando ese asentamiento con condiciones de ha-bitabilidad; escuchar las necesidades que planteen (una escucha atenta), instauración de financiamientos, políticas de seguridad en asentamientos y compatibilidad con el impacto ambiental.

Por lo tanto, se deben generar estrategias, reformular la acción pública y darle un ade-cuado marco jurídico. Lo que trataremos de pensar aquí es qué marco jurídico podemos darle.

III - Marco Legal existente En nuestro país se dictó la Ley Nacional

24.374 denominada “Pierri” para la regulari-zación de los asentamientos irregulares. Esta ley que tuvo cierta recepción local -aunque se deseaba aún mayor nivel de aplicación en relación a aquellas personas que ya de-tentaban posesión-, en realidad buscaba dar un título que sirviera para que, transcurridos diez años del mismo, el poseedor del lote en cuestión pudiera lograr la titularidad del mismo teniendo como causa del mismo la prescripción. La ley de referencia, si bien dio solución a casos concretos de distinta data, como hemos dicho, tuvo escasa recepción en el resto del país (incluida nuestra provincia),


excepción hecha de la Provincia de Buenos Aires.

En base a esto, a tenor de esta insuficiencia, debemos pensar otras figuras o formas.

Y no sólo para lo existente, sino para pre-ver el futuro, si es que queremos cambiar la realidad y sobre el cómo hacerlo.

En este punto retomaré lo planteado antes: es fundamental pensar qué figura jurídica se utilizaría para el andamiaje de esos asenta-mientos irregulares y qué derechos les vamos a dar a los residentes de los mismos. Son dos puntos claves diferentes.

¿Qué derecho les voy a otorgar? Ahora bien, hoy, ¿qué otros instrumentos

jurídicos poseemos? En el nuevo Código Civil y Comercial de la Nación visualizamos para la temática aquí planteada como formas posi-bles: los conjuntos inmobiliarios, el derecho de superficie y el contrato de locación.

Con respecto a los conjuntos inmobilia-rios, como una posibilidad de regularización de los asentamientos irregulares, debemos mencionar que encontramos entre ellos: clubes de campo, barrios privados y otros emprendimientos urbanísticos.

Caracterizándoles brevemente: • LOS EMPRENDIMIENTOS URBANÍSTICOS:

son conjuntos inmobiliarios surgidos por ini-ciativa de los particulares con régimen urba-

nístico especial, que agrupan un cantidad de unidades parcelarias independientes afecta-das por restricciones, con vínculos jurídicos, con servicios y partes comunes inescindibles de las parcelas que generalmente son ad-ministradas por una entidad que agrupa a los participantes. Vale decir, que sus principales características son por un lado la existencia de unidades o parcelas privativas y de otras partes comunes destinadas a las prácticas deportivas, culturales o sociales en un todo inescidible.

• BARRIOS PRIVADOS; se caracterizan por tener las siguientes características: predio en zona urbana o suburbana, propiedad exclusiva del lote con participación de los propietarios de los sectores, espacios, bienes y servicios comunes, estado de indivisión forzoso y perpetuo de los bienes comunes, inescindibilidad, entidad con personería ju-rídica que nuclee a todos los propietarios , existencia de un derecho de admisión y exclusión

• CLUB DE CAMPO: complejo recreativo residencial ubicado en una extensión subur-bana, limitada en el espacio e integrada por lotes construidos o a construirse, indepen-dientes entre sí, contando con una entrada común y dotados de espacios destinados a actividades deportivas, culturales, socia-

les, siendo las viviendas de uso transitorio y debiendo existir entre el área de vivienda y la de esparcimiento una relación funcional y jurídica que lo convierta en un todo inescin-dible ni enajenarse en forma independiente de las unidades que constituyen el área de viviendas.

A esto se le llamó nuevas formas de do-minio, dominio coparticipado, por lo que enmarcaban estos a los countries, barrios privados y los cementerios privados que no tenían regulación legal en el Código Civil .- Recordemos que el Código ya no vigente, en el Velezano, teníamos el art. 2503 en el cual se determina que no se puede crear más derechos reales que los existentes, con lo cual estas figuras que se formaron, sobre todo en Provincia de Buenos Aires, y que tuvieron menos recepción en Rosario carecían de una regulación específica- Ante esta realidad, se dictaron leyes y decretos en Provincia de Buenos Aires (ej. decreto ley 8912/77 y de-creto 9408/86) y alguno en Capital Federal (ley 71/1977 ).-En la provincia de Santa Fe también se aplicó prácticamente la figura de la propiedad horizontal a algunos casos, sin existencia de normativa específica. Ima-ginemos que había una zona exclusiva del propietario del lote donde se construyó. Si hablamos de un country, por ejemplo, se construía la casa en la zona exclusiva y las partes comunes estaban constituidas en


los lotes donde tenían la cancha de fútbol o la pileta que son de uso común. Como no había una figura que los receptara, se utili-zó la propiedad horizontal y en otros casos dominio exclusivo, condominio en vías de acceso. Condominio quiere decir que todos eran propietarios y no se podía dividir, era un todo inescindible. Por lo cual, las característi-cas de esto era que había unidades privativas, otras para prácticas deportivas, culturales o sociales y esto conformaba un todo insepa-rable en las urbanizaciones. Las diferencias entre unos y otros ha sido por la ubicación de los mismos, su conformación y destino, las que han sido netamente desarrolladas doctrinariamente.

Hoy en el Código Civil y Comercial de la Na-ción el conjunto inmobiliario tiene recepción como un derecho real autónomo, es decir que tiene una regulación en el art. 1887 inc d y las normas siguientes. Se lo regula como un derecho de propiedad horizontal especial y desde ya se la aplican las normas del hoy derecho real de propiedad horizontal, que tiene regulación en el art. 2037 del CCCN. Pero, se le aplican subsidiariamente las nor-mas del derecho de propiedad horizontal y, en realidad, plantea el legislador que la forma de estructurarlo es un derecho de propiedad horizontal especial. Esto es porque las partes privativas conservan su dominio particular y sólo las partes comunes tienen carácter de

condominio forzoso, por ejemplo, las vías de acceso.

Los conjuntos inmobiliarios, según el art. 2073 son “...los clubes de campo, barrios cerrados o privados, parques industriales, empresariales o náuticos, o cualquier otro emprendimiento urbanístico independiente-mente del destino de vivienda permanente o temporaria, laboral, comercial o empresarial que tenga, comprendidos asimismo aquellos que contemplan usos mixtos, con arreglo a

lo dispuesto en las normas administrativas locales”. Sus características son: cerramien-to, partes comunes y privadas, estado de indivisión forzosa, la unidad funcional que constituye la parte privativa puede hallarse construida o en proceso; esto sí es impor-tante porque si se plantea determinarlo para los asentamientos irregulares puede que la construcción sea muy precaria.

De los artículos art, 2074 y 2077 del CC sur-gen sus caracteres:


- Cerramiento- Partes comunes y privativas- Estado de indivisión forzosa y perpetua de las partes, lugares y bienes comunes- La unidad funcional que constituye la par-te privativa puede hallarse construida o en proceso - Entidad con personería jurídica respecto a los propietarios de unidades privativas

Al regularse los conjuntos inmobiliarios

como una propiedad horizontal especial, debe tener, conforme establece el articulado de referencia, un reglamento, en base a esto resulta necesario profundizar los siguientes puntos: Contenido posible del Reglamento Regulado en el art. 2056 del CCCNa) la regulación de limitaciones edilicias u otras, crear servidumbres, restringir domi-nios particulares, fijar reglas de convivencia. Estas limitaciones deben ser transcriptas en

las escrituras traslativas de este derecho real de propiedad horizontal. (art. 2080).b) la proporción en la cual los propietarios deben pagar las expensas, gastos y eroga-ciones comunes(2081).c) Otras contribuciones por utilización de ventajas, servicios, etc. d) Las condiciones o pautas para el ejercicio del derecho de uso y goce de los espacios e instalaciones comunes a aquellas personas que integran el grupo familiar del propietario de la unidad funcional .e) Un régimen de invitados y admisión de usuarios no propietarios de los bienes

El derecho de superficie:Tiene regulación en el art. 2114 y siguien-

tes del CCCN. En este derecho normado, el superficiario puede constituir derecho real, construir, plantar o forestar a diferencia de la Ley 25.509 de superficie forestal que era lo único que teníamos y que tampoco estaba como un derecho real en el Código Civil y Comercial de la Nación.

En cuanto a los caracteres que le da el nue-vo ordenamiento, podemos fijar sus carac-teres. Es: - un derecho real temporario- constituido s/inmueble ajeno- otorga al titular facultades de uso, goce y disposición material y jurídica- da derecho a plantar, forestar o construir


o s/ lo plantado, forestado o construido en el terreno, vuelo o subsuelo.

Este derecho no se extingue -salvo pacto- si se reconstruye en el plazo de 6 años y si se replanta o reforesta en el plazo de tres años. Las causas de extinción ordinaria son: por renuncia expresa, por vencimiento del plazo, por cumplimiento condición resolu-ción, por consolidación, por no uso durante diez años en derecho a construir y cinco a plantar o forestar,

En cuanto a sus efectos: el propietario del suelo hace suyo lo construido, plantado o fo-restado, libre de derechos reales o personales.

Las facultades del propietarioTiene derecho sobre el todo o una parte de-terminada, con proyección s/ el espacio aéreo o en el subsuelo, o s/ construcciones ya exis-tentes aún dentro del régimen de propiedad horizontal y con los siguientes caracteres: - la extensión del inmueble puede ser mayor - el derecho del superficiario coexiste con la propiedad separada del suelo- plazo máximo es de setenta años en cons-trucciones y cincuenta para forestaciones y plantaciones, a contar desde la adquisición - están legitimados para constituirlo: los ti-tulares de los derechos reales de dominio, condominio y propiedad horizontal.- la constitución se puede hacer: por contrato oneroso o gratuito, e/ vivos o mortis causa.

- No se adquiere por usucapión

Las facultades del superficiario:El superficiario puede constituir derechos

reales de garantía sobre el derecho de cons-truir, plantar o forestar o s/ la propiedad su-perficiaria, limitados al plazo del derecho, con facultad de transmitir y gravar como inmue-bles independientes las viviendas, locales u otras unidades privativas.

Efectos de la extinción:Producida la extinción del derecho de su-

perficie surge la obligación de indemnizar al superficiario por parte del titular del derecho real s/ el suelo, salvo pacto, y el monto de la misma será fijado por las partes o en acuer-dos posteriores

Contrato de locación: El contrato de locación en el nuevo CCCN

tiene un plazo mínimo de dos años y un máxi-mo de veinte y cincuenta para comercio. Si es persona de derecho público se rige por las normas administrativas, las normas generales de la locación y de las locaciones habitacio-nales para vivienda.

Los requisitos de las locaciones en gene-ral son su forma escrita, según surge del art. 1188 del CCCN, y subiste ante los siguientes supuestos: muerte o incapacidad del loca-dor o locatario, ante enajenación. -En esta

regulación, para la locación, no funciona la tácita reconducción, el contrato es prorroga-ble, y respecto a su precio o canon locativo: se aplican supletoriamente las normas de la compraventa.

La nueva regulación, como un elemento interesante incorpora la protección de las personas con discapacidad.

Las locaciones habitacionales en su regula-ción: poseen limitaciones al pago adelantado, y establece entre su normativa, la prohibición del valor llave art. 1196.

Contrato de Fianza: Respecto de este contrato podemos decir

que hay una doble normativa, por un lado el articulado del contrato de locación: art. 1125 y sig. y por otro las de la fianza propiamente dicha. Su normativa establece expresamente que cesa la obligación contractual del fiador o garante con el vencimiento del plazo de locación excepto que no haya restitución en tiempo del inmueble. -Ante una renovación contractual resulta requerible el consen-timiento expreso del fiador, como tanto se había fundamentado doctrinaria y jurispru-dencialmente con antelación.-

IV - Pros y contras de las figuras. Conclusión:En virtud de lo que hemos analizado, debe-

mos establecer, cuál es, a nuestro criterio, la figura jurídica más adecuada a los fines que

nos hemos propuesto al principio de esta exposición.

Si pensamos en la gran variedad de modifi-caciones que pueden darse en cuestiones de políticas-económicas, si enfocamos la temá-tica desde los intereses supraindividuales, si pensamos en los intereses zonales o provin-ciales, esto incidirá seguramente en la forma de seleccionar. La decisión a tomar diferirá según la elección tiene en miras los intereses o más aún, las expectativas estrictamente individuales o los intereses de la comunidad en su conjunto. Entonces, procedamos a ana-lizar los pros y contra que las distintas figuras analizadas acarrean en su utilización para el Estado y/o para la sociedad en su conjunto.

El fin es buscar la figura jurídica adecuada, sea para el reconocimiento del derecho de los residentes, sea para regular el funciona-miento interno de los grupos de viviendas en sí mismos.

A tenor de lo expuesto, entendemos que la figura del contrato de locación con fianza es una opción para el alojamiento de residentes inmersos en la problemática en análisis, que si bien no da una solución definitiva a los sujetos, puede ser una herramienta útil en todos aquellos casos de transitoriedad en la situaciones, es decir en aquellos casos en los cuales, por diversas causas no se trate de residentes permanentes, sino temporarios, y en consecuencia, personas necesitadas de

un hábitat por un determinado o limitado período de tiempo. Aquí tendremos presente el Estado o el propietario del inmueble puede alquilar éste por un plazo máximo, que para el caso de vivienda es de 20 años. Podríamos suponer que en este plazo de veinte años la, el o los sujetos en situación de vulnerabili-dad deberá haber sido incluido en políticas sociales que cambien su situación de inicio.

En cuanto al derecho real de superficie, al generar la posibilidad de que un sujeto deten-te el derecho de plantar, forestar o construir o de utilizar lo construido, lo plantado o fo-restado siendo al mismo tiempo otro sujeto propietario del derecho base, del suelo raso, o el propietario básicamente del dominio,


permitiría conceder a los residentes este de-recho, por un tiempo o plazo suficiente para la utilización de una vivienda digna por un prolongado período de tiempo, vencido al cual el bien volvería al Estado si es propietario del suelo, esto es, para darle el destino que en ese entonces considere más adecuado a los fines sociales, o al particular si fuera éste el propietario del dominio.

Con respecto a los conjuntos inmobiliarios,

como una posibilidad de regularización de los asentamientos irregulares, su utilización, permitiría posiblemente la regulación interna del funcionamiento de esos asentamientos o grupos de viviendas, pero no modificaría la


conflictividad del derecho que el estado del particular le está transmitiendo al residente de ese asentamiento; lo que sí permitirían el de-recho de superficie y el contrato de locación.

De este modo, podemos concluir que la figura a utilizar dependerá, sin dudas, de las razones de utilidad según los supuestos con-cretos, por lo cual no a todos los asentamien-tos se le podrán aplicar las mismas figuras jurídicas. Sería absurdo pretender idéntica estrategia para los distintos supuestos prag-máticos. Finalmente, la utilización de las figu-ras analizadas: el derecho real de superficie, los conjuntos inmobiliarios en tanto derecho real,< o la figura del contrato de locación

y su accesorio de la fianza, dependerá que constituyan claramente medios idóneos para el supuesto (asentamiento, situación parti-cular de vulnerabilidad) a regular, acorde a los límites fácticos y económico-políticos preexistentes.

Quisiera comenzar rescatando lo que dijo el Dr. Petrelli acerca de la nueva manera de concebir al Derecho civil. El Derecho pú-blico, el Derecho constitucional, que rige la vida de todos los ciudadanos constituye un gran paraguas que necesita tener un soporte concreto que se encuentra en los Códigos de Derecho privado. Ellos fueron los que, tradicionalmente, hicieron posible la aplica-ción y eficacia de los principales derechos del hombre. La nueva perspectiva resulta de una complementación entre la Filosofía del Derecho, el neo constitucionalismo y el De-recho privado, influenciado por el Derecho Constitucional y por los Tratados Internacio-nales de Derechos Humanos.

Esta interrelación que venimos mencionan-do puede verse reflejada en el Código Civil y Comercial de la Nación cuyo Título Preliminar expresa que los casos que se van a juzgar, aplicando sus normas, casos litigiosos entre particulares, deben ser resueltos, también, de acuerdo a las normas constitucionales y de los Tratados de Derechos Humanos con rango constitucional. De modo que se está disponiendo e impartiendo a los jueces una orden, según la cual, el Derecho privado debe ser analizado desde la perspectiva de los de-rechos humanos.

Del conjunto de derechos humanos los que

interesan en esta oportunidad son los que están vinculados con el derecho a la vivien-da digna y a la calidad de vida, pues ellos son los que pueden estar afectados en los asentamientos irregulares, tema troncal de esta reunión.

En nuestro contexto se advierte que aun

siguen prevaleciendo las soluciones iuspri-vatistas, y que no resulta sencillo revertir esa tendencia. No obstante, puede señalarse que, con alguna frecuencia, los asuntos entre par-ticulares llegan a los tribunales de derechos humanos. Por ejemplo, pueden encontrarse fallos del Tribunal Europeo de Derechos Hu-manos mediante los cuales se han resuelto problemas entre particulares cuando éstos han recurrido al tribunal europeo para que condene al Estado nacional cuyos jueces han dictado sentencias que vulneran los derechos humanos reconocidos por la Unión. El be-neficio de llevar los litigios al ámbito de los derechos humanos es que con esos casos se vaya revirtiendo la tendencia iusprivatista. Esto será posible en la medida en que los tribu-nales del Derecho privado vayan, finalmente, asumiendo que deben analizar sus decisiones para conocer cuál es el impacto que causan en el derecho a la vivienda o a la salud de las partes, e inclusive, de la población en general.

Es importante mencionar un caso un tan-


to paradigmático tramitado ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos contra el Estado sueco. En el caso, un matrimonio de iraquíes que vivían en las afueras de Estocol-mo en un edificio de propiedad horizontal tuvieron colocada durante varios años una antena parabólica mediante la cual escu-chaban la radio de su país de origen porque tenían niños y era su intención que se for-maran en su propia cultura. Cuando cambia el propietario del edificio, éste los obliga a retirar la antena con fundamento en que el contrato de locación prohibía colocar objetos en la fachada del edificio y alegando, ade-más, que arruinaba su estética. Los iraquíes cambiaron la antena a la parte trasera del edificio, sin embargo, fueron demandados por desalojo. Los iraquíes debieron desalojar y trasladarse a una población a 200 km. Ante ello, promovieron un juicio contra el Estado sueco dado que se había afectado el derecho humano a su propia cultura, a la libertad de información y a la calidad de vida adecuada. El tribunal les dio la razón.

Respecto a la complementación entre Derecho constitucional y Derecho civil es importante analizar si el sistema reconoce la función social de la propiedad. En el or-denamiento normativo argentino la misma aparece con fuerza a partir de 1968, pues la reforma del Código civil concretada por

Abogada, Profesora y Doctora en Ciencias Jurídicas y Sociales.Docente, investigadora y Doctora Honoris Causa Universidad San Pablo Ide Tucumán y Universidad Nacional de San Luis.

3.2.3 • Dra. Noemí Nicolau


el dictado de la ley Nº 17.711 introdujo una modificación sustancial en ese Código que permitía al titular de dominio usar, abusar y hasta destruir su propiedad, disponiendo que el derecho de propiedad, como todos los derechos, debe ser ejercido regularmente. Este criterio fue reforzado en el nuevo Código civil y comercial.

Entrando entonces al problema de los asentamientos irregulares hay que señalar,

en primer término, que, como es sabido, no se trata sólo de un problema jurídico, pues, en gran medida, es un problema sociológi-co y político. La discusión acerca de cómo vamos a resolverlo necesita primero una mi-rada sociológica y, luego, la selección de los instrumentos jurídicos más adecuados. Voy a analizar de manera sintética unos apuntes sobre la Ley de regularización dominial, el derecho de superficie y los conjuntos in-mobiliarios.

Comenzando por lo que no debería hacerse me referiré a los conjuntos inmobiliarios. No estoy de acuerdo con la difusión de esos me-canismos de urbanización porque, en general, suponen la constitución de grupos cerrados y aislados de la población urbana o suburbana. Es fácil advertir que, desde el punto de vista urbanístico, plantean importantes conflictos ya que se trata de grandes superficies privadas con cercos perimetrales que, con frecuencia, bloquean las vías de comunicación entre las distintas partes del ejido urbano o suburbano. Aun cuando en el presente se encuentren en zonas suburbanas por lo general las ciu-dades se extienden y van a encontrarse con un enclave al que no podrán acceder sus calles y avenidas. Vale la pena puntualizar algunas diferencias entre el tradicional loteo y un club de campo. El primero se construye diseñando calles públicas y el segundo tiene sólo calles internas, de circulación privada. El loteo tiene propiedades de diferentes ti-tulares dominiales, quienes disponen libre-mente de las mismas sin gastos centrales ni responsabilidades por formar parte de una propiedad horizontal. El club de campo, en cambio, tiene que organizarse de acuerdo al régimen de la propiedad horizontal espe-cial, lo que supone que en un conjunto muy numeroso de viviendas debe constituirse un consorcio cuyos problemas, necesidades y costos serán cuantiosos comparándolos con


los de una propiedad horizontal tradicional de los edificios en altura. Comparando las inversiones y necesidades que plantea un club de campo para mantenerse habitable con las que se devengan en los edificios en propiedad horizontal se verifica uno de los principales problemas. Por ejemplo, es bien sabido que las expensas de un edificio suelen ser onerosas y generar problemas hasta de convivencia, pues, esa cuestión es mucho más compleja en un club de campo, porque el consorcio es el propietario de las calles, debe proveer a su cuidado, debe además proveer, entre otros, el servicio de seguridad privada, luz, agua, electricidad, recolección de residuos. Es impensable que estos conjuntos inmobiliarios puedan emplearse para resolver problemas de vivienda social, inclusive, es bastante conocido que la propiedad horizon-tal fracasó como instrumento en la vivienda social. En mi opinión, la manera de construir hábitat es promover el diseño de barrios en base a lotes fraccionados y construcción de casas de dos plantas. El edificio de propiedad horizontal no es adecuado porque la vida se torna insoportable cuando los ocupan-tes varían en forma permanente, no tienen capacidad económica o carecen del hábito de pagar expensas, de modo que el edificio, sus partes comunes y hasta su estructura va deteriorándose rápidamente por las dificul-tades en el mantenimiento.

El derecho de superficie, que ahora pode-mos emplear porque ha sido regulado entre los derechos reales en el Código civil y co-mercial, puede resultar un instrumento útil. Permite que el propietario de un inmueble continúe siendo titular del dominio y, en con-secuencia, pueda transferirlo por sucesión a sus descendientes o legarlo, aun cuando haya enajenado a terceros por un plazo máximo de setenta años el derecho de uso del suelo, el subsuelo, el espacio aéreo o el superficial para construir.

Este nuevo derecho real que hasta agosto de 2015 sólo podía emplearse para la super-ficie forestal, resulta útil para la construcción. Como instrumento para la construcción de vivienda social puede considerarse la posi-bilidad de que propietarios de grandes su-perficies ubicadas en zonas suburbanas y a veces marginales, expuestas con frecuencia a ocupaciones ilegales, prefieran transferir al Estado el derecho de superficie, evitando conflictos con intrusos cuyo desalojo es difi-cultoso. El Estado puede adquirir el derecho gratuita u onerosamente. Aun cuando deba pagar el precio no será nunca equivalente a lo que debería indemnizar en una expropia-ción, pues el derecho de dominio queda en cabeza del mismo titular. El Estado construye viviendas sociales y otorga a los beneficiarios el uso y goce de las mismas. Por supuesto

que ni el Estado ni los beneficiarios adquiri-rán el dominio perfecto ni imperfecto, sólo adquieren el derecho de uso y goce para construir sobre el inmueble.

En cuanto a la ley de regularización dominial entiendo que ha resultado interesante para normalizar situaciones que se constituyeron de manera irregular, pero aun siendo situacio-nes ilícitas resultan menos problemáticas que la intrusión. Con esa ley no puede resolverse el problema de los ocupantes intrusos en los terrenos. Está muy claro en la discusión parlamentaria de la Ley Pierri que fue perge-ñada para resolver problemas de dominio de quienes habían vivido en loteos, obteniendo boletos de compra-venta, pero al final se vieron imposibilitados de obtener la escri-turación como consecuencia de problemas que tuvieron sus vendedores, por ejemplo, porque falleció el titular dominial o quebró la empresa vendedora. Por lo expuesto, en mi opinión, una nueva ley de regularización no resultaría una solución para asentamien-tos irregulares provenientes de intrusos que ocupan terrenos públicos o privados.

Quizás resulte más adecuado considerar la posibilidad de emplear el derecho de superfi-cie o bien celebrar contratos de compraventa por boleto con los beneficiarios de los planes sociales. En el primer caso, el Estado debería


adquirir el derecho de superficie, construir las viviendas sociales y entregarlas para el uso y goce por plazos inferiores al derecho de superficie, no más de setenta años, que es el máximo plazo que podría tener el derecho del superficiario. La segunda posibilidad sería em-plear el régimen tradicional, mediante el cual el Estado afecta sus tierras o expropia tierras de particulares, construye y vende a plazos la vivienda social. En la actualidad, después de la entrada en vigencia del Código civil y comercial, este sistema es posible porque el boleto de compraventa es ahora un instru-mento que otorga mayor seguridad jurídica a las partes. Como es sabido, los derechos del adquirente de inmuebles por boleto era una cuestión discutida no prevista en normas legales, solo zanjada por la jurisprudencia. El nuevo Código ratifica ahora su validez como contrato de compraventa perfecto y definitivo que otorga, también, derechos al compra-dor de buena fe frente a terceros que hayan trabado cautelares sobre el inmueble si se cumplen determinados requisitos.

En consecuencia y reiterando lo dicho, el problema que plantean los asentamientos irregulares debe abordarse desde el punto de vista jurídico y también como cuestión fundamentalmente social que las políticas públicas deben asumir. En especial son los sociólogos quienes, informados por los abo-

gados, tienen que asesorar acerca de cuál es el mejor régimen de la tierra para regularizar los asentamientos y hacerlos habitables con buena calidad de vida. El conjunto inmo-biliario no parece la herramienta más ade-cuada. La experiencia muestra que es muy fácil terminar construyendo cerramientos de personas que tienden a aislarse y poten-ciar condiciones de vida poco propicias para compartir en comunidad.

Para concluir, el nuevo Código ha legislado acerca de un principio jurídico al que debe-mos atender con especial cuidado. Cuando trata acerca de la responsabilidad civil señala que su primera función ya no es la repara-ción del daño sino su prevención. El artículo 1710 es terminante y envía un mensaje a la población en su conjunto cuando dispone que “Toda persona tiene el deber, en cuan-to de ella dependa, de: a...; b. adoptar, de buena fe y conforme a las circunstancias, las medidas razonables para evitar que se produzca un daño, o disminuir su magni-tud;... c. no agravar el daño, si ya se produjo”. Si toda persona está obligada a prevenir el daño cuánto más el Estado y el funcionario público. Traigo a colación este especial deber porque se hace evidente que son necesarias políticas muy ágiles y eficaces para aplicar cuando se advierte que está conformándose un asentamiento irregular y se interviene a

tiempo para evitar la agravación.

En síntesis, para resolver el problema de los asentamientos irregulares la primer medida es prevenir. Se necesitan políticas públicas y presupuesto, pero no tanto como se cree, con creatividad para recuperar tierra, cono-cimiento respecto a las herramientas jurídicas y algo de presupuesto. La solución es factible si el daño no es de magnitud, es decir, si se interviene prontamente impidiendo el agra-vamiento de la situación.


3.3 • Consideraciones finales

Los datos acerca de la problemática del hábitat en Rosario indican que el 15% de la población de la ciudad se encuentra viviendo en asentamientos irregulares. La tendencia muestra que el número de asentamientos, así como la proporción de ciudadanos ra-dicando en ellos, se ha ido incrementando en los últimos años3. En este contexto, se vuelve indispensable la reflexión acerca de alternativas que nos permitan pensar en un abordaje integral de esta cuestión.

Partiendo de la consideración de que la tierra se ha convertido en un bien escaso y -por lo tanto- cada vez más preciado, en torno al cual se encarnan disputas por su apropiación, los argumentos apuntados en los apartados precedentes responden a la necesidad de ensayar alternativas que tengan como objeto la resolución de la problemática aquí trabajada.

De esta manera, y en primera medida, se examinó y discutió sobre la posibilidad de reforzar líneas de acción que ya se han co-menzado a implementar en la Provincia de Santa Fe y cuyo potencial resulta significativo. Este es el caso de la Ley N° 24.374 de regula-rización dominial. En función de lo detallado, se concluye que con la implementación de este instituto se permitiría escriturar en forma accesible y por un trámite abreviado, a los

ocupantes poseedores de inmuebles urba-nos destinados a vivienda única y permanen-te, reconociendo así la obtención del título de propiedad que le confirme su dominio. Además, implica un beneficio para quienes adquieren la regularización de su dominio, puesto que esto los habilita para acceder a derechos de los cuales estaban privados, como por ejemplo el acceso a un crédito.

De los diálogos mantenidos entre los miem-

bros de la comisión y de lo planteado por los expositores, se concluye como necesaria la profundización de la implementación de la Ley Nº 24.374 por parte de la autoridad de aplicación provincial junto a los demás entes intervinientes, a través de una amplia difu-sión. A ello debería sumarse una estrategia comunicacional que permita dar a conocer la herramienta y sus beneficios a una mayor cantidad de población y ONG relacionadas


con la temática.

Asimismo, se planteó que la puesta en prác-tica de esta ley comprende la intervención interdisciplinaria de diversos actores. En con-secuencia, se puso de manifiesto la necesi-dad de impulsar convenios que involucren a distintos colegios de profesionales y que cooperen en la facilitación del procedimiento administrativo.

Si bien se advierte que este instrumento posee una serie de limitaciones, dada la im-posibilidad para contemplar las múltiples situaciones de irregularidad que presentan los asentamientos urbanos, brinda la posibi-lidad de empezar a pensar en su utilidad con una perspectiva más amplia y de otra escala para garantizar efectivamente el derecho a la vivienda, por ejemplo, a través de propues-tas de modificaciones en la reglamentación

provincial de la ley.

En segundo lugar, se puso el foco sobre alternativas que implicarían un quiebre con respecto a las maneras habituales de abordar el tema de la regularización dominial des-de las políticas públicas; hablamos aquí del caso del derecho real de superficie. Esto es así dado que la regularización dominial que otorga este instrumento no es el dominio tradicional sobre el suelo sino una propiedad sobre lo construido o a construirse. Si bien, por constituir un derecho real, resulta superior a la tenencia o al alquiler, la propiedad del suelo la conserva el titular dominial.

La temporalidad, rasgo distintivo de este derecho real, es el marco dentro del cual se debe pensar la implementación del instituto. Es por esto que entre las ventajas destacadas del instrumento se han subrayado, por un lado, la posibilidad de otorgar y garantizar la seguridad de la tenencia de la vivienda para quienes viven en asentamientos irregulares y, por el otro, la oportunidad de que el Esta-do conserve tierras que podrían ser de uso estratégico en el mediano o largo plazo. En relación a ello, se han determinado los si-guientes puntos como sugerencias posibles para la implementación del derecho real en cuestión:

1. Podría impulsar el crecimiento de la ac-


tividad de la construcción, constituyéndose así en un factor de dinamismo del país.

2. Una vez que se extinga el derecho por cumplimiento del plazo estipulado, sería posi-ble reconocer la inversión que el superficiario ha hecho por sobre lo construido.

3. Se podría pensar en la posibilidad de generar estrategias, por medio de cláusulas contractuales, para habilitar la adquisición de un dominio perfecto por parte del superficia-rio una vez cumplimentado el plazo pactado.

4. El Estado, como actor indispensable para asegurar el derecho a la vivienda y a un hábi-tat digno, podría optar por la construcción de vivienda social, otorgando seguridad jurídica a través de este derecho (pudiendo luego destinar este espacio para otros proyectos), o por la participación como un intermedia-rio entre el titular dominial de un terreno y quienes estén ocupándolo, proveyendo las garantías suficientes. En este caso, el Estado mismo podría funcionar como el superficiario conservando la facultad de transferir luego este derecho.

De acuerdo a las discusiones acaecidas tan-to en los encuentros de la comisión como en el marco de la conferencia realizada, se destacó al derecho real de superficie como el instrumento que en mayor medida podría dar una respuesta efectiva a la situación de los asentamientos irregulares de la ciudad.

En este marco, se puso especial énfasis en las consideraciones específicas que deben realizarse con respecto a los preceptos cul-turales. De la misma manera que se adelantó más arriba, el derecho real de superficie no otorga un dominio tradicional sobre el suelo sino lo que se denomina como propiedad su-perficiaria. Por este motivo, las organizaciones participantes y conferencistas concluyeron en que resultaría necesario que las autori-dades municipales realicen esfuerzos para profundizar el análisis con respecto a este instrumento y para trabajar sobre las con-cepciones culturales que podrían significar un limitante al momento de su implementación.

Por último, se reflexionó sobre los conjun-tos inmobiliarios, para el cual fue necesario considerar las limitaciones que las reglamen-taciones locales suponen para su implemen-tación. En este sentido, los debates incluyeron las combinaciones que serían pertinentes realizar para adaptar el instrumento a la rea-lidad social y jurídica en la que se piensa la implementación.

La puesta en práctica de este nuevo derecho real de propiedad horizontal especial en el contexto social, cultural y económico de los asentamientos irregulares de la ciudad de Ro-sario, supone desafíos que implican pensar en la posibilidad de combinar formas de dominio

privado y de dominio público para su cons-titución. Asimismo, se vuelve indispensable considerar estrategias de coparticipación de la propiedad sobre la base de que el sector social del cual se habla difícilmente posea la solvencia económica para afrontar las ero-gaciones que supone el mantenimiento de un conjunto inmobiliario.

De igual modo, se ha advertido sobre los riesgos que conlleva la aplicación de esta herramienta jurídica para el entramado socio urbano de la ciudad. Al crearse zonas cerra-das, desarticuladas del resto del ejido urbano, se estarían promoviendo la concentración de sectores vulnerables en determinadas zonas de la ciudad fomentando la aparición o profundización de problemáticas sociales complejas.

A estos desafíos culturales, sociales y eco-nómicos, se solapan obstáculos legales que presenta el cuerpo normativo de la ciudad. Rosario cuenta con la Ordenanza Nº 8725, sancionada en el año 2010, que supone la prohibición para construir barrios privados desde esa fecha en adelante.

Por lo anterior, los miembros de la comisión en conjunto con los expositores considera-ron que se trata del instrumento que pre-senta mayores dificultades para constituirse como una alternativa orientada a resolver


la irregularidad de los asentamientos, tanto por las adaptaciones que deberían realizarse pensando en las limitaciones que antepone la normativa local, como por las consecuencias alarmantes en términos de cohesión social que podría presentar su implementación.

A manera de cierre, se concluye que el Esta-do, que debe ser entendido desde sus distin-tos niveles (nacional, provincial y municipal) y desde el universo heterogéneo de actores

y organizaciones que lo componen, entre quienes se dan articulaciones y tensiones bajo las cuales subyacen reglas de juego que distan de ser unívocas, aparece aquí como un actor con un rol central. En este sentido, en la discusión sobre el acceso al hábitat, se hace imprescindible pensar al Estado como garante de este derecho, asumiendo el mis-mo un rol protagónico capaz de definir los rumbos de las políticas habitacionales pero sin dejar de lado la necesidad de articular y

sumar el compromiso de los demás actores sociales que entran en juego.

El análisis y estudio sobre las posibilidades concretas de aplicación de estos instrumen-tos jurídicos no debe agotarse en estas pági-nas. Se debe asumir el desafío de superar los dispositivos conceptuales e interpretativos tradicionales y reduccionistas que se utilizan para abordar una perspectiva que contenga una visión integral del hábitat y de la ciu-dad, fortaleciendo los organismos locales y equipos técnicos responsables de asumir las responsabilidades en materia habitacional.

Como se intentó introducir más arriba, se deberán tener en cuenta no sólo los aspectos legales, sino también las otras dimensiones que entran en escena, tales como la cultural, sociológica, material, económica o ambien-tal, las cuales se vuelven consideraciones ineludibles al tratarse de problemáticas tan complejas que a lo largo de los años se han transformando en temas estructurales de las grandes ciudades latinoamericanas.

3. “Hábitat y asentamientos irregulares en Rosario. Re-flexiones colectivas para la construcción de políticas públicas”. Documento elaborado por la Comisión de Hábitat y Asentamientos Irregulares del Consejo Económico y Social de Rosario en el año 2015.

4 • Reflexiones sobre las prácticas sociales en territorio

Equipo de trabajo sobre prácticas sociales en territorio


A lo largo de los años, Rosario ha sido es-cenario de múltiples intervenciones socia-les diseñadas para ser implementadas en su territorio. A medida que la problemática del hábitat fue tomando dimensiones cada vez mayores, fueron tanto organizaciones gu-bernamentales como no gubernamentales las que idearon estrategias para abordar esta problemática en asentamientos irregulares.

La conformación del equipo de prácticas

sociales en territorio nace con el objetivo de recopilar y analizar estas distintas interven-ciones sociales que han tenido lugar en dis-tintos asentamientos irregulares de la ciudad, para poder luego recuperar los aspectos que hayan resultado positivos por sus impactos favorables en el lugar de implementación.

Con este objetivo, los miembros partici-pantes trabajaron en una primera fase en la identificación y compilación de una vas-

MIEMBROS PARTICIPANTES Y REDACTORES DE

ESTE DOCUMENTO:

Pastoral Social, Arzobispado de RosarioSr. Alejandro CasenaveSra. Rosanna MancinelliTechoIng. Ignacio GregoriniSra. Florencia MarioniConvención Evangélica BautistaArgentina Pastor Ing. Oscar EspinosaServicio Público de la Vivienda yel HábitatLic. Jorgelina Sandoval

ta cantidad de intervenciones territoriales realizadas por las propias instituciones que conformaron el equipo. Posteriormente, el trabajo se basó en el análisis de los distintos aspectos que cada una de estas intervencio-nes incluía para culminar con la detección de buenas prácticas posibles de recuperar. A partir de allí, se establecieron lineamientos que serían de fundamental importancia para complementar y enriquecer la formulación


e implementación de políticas públicas que aborden la problemática del hábitat en asen-tamientos irregulares.

Seguidamente se presenta el escrito que contiene el conjunto de recomendaciones elaboradas por el equipo de trabajo a lo largo de los encuentros realizados.

Introducción En primer lugar, nos parece importante

aclarar que por “hábitat” entendemos al en-torno espacial modificado o construido por el hombre, implicando un territorio y una red de relaciones establecida con otros territorios y con otros hombres.

Las políticas de mejoramiento del hábitat no deben ser vistas desde la perspectiva de la obra pública, sino que deben formar parte del conjunto de las políticas sociales y complementarse con las políticas de salud, integración, protección de grupos vulnerables y seguridad.

La multiplicación de asentamientos irregu-lares en los centros urbanos; la insuficiencia de políticas públicas relacionadas al desarrollo del hábitat y el acceso a la tierra/suelo; la escasa articulación en territorio entre or-ganizaciones de la sociedad civil (OSC) y el Estado, son cuestiones actuales que merecen nuestra atención.

Por otra parte, se valora el esfuerzo de una sociedad que busca dar respuesta a un pro-

blema crónico de significativa importancia. Desde el conocimiento, la solidaridad y el compromiso, se puede avanzar en la explo-ración de acciones y políticas que tiendan a corregir, mitigar, reducir la falta de lugares habitables y dignos que padecen muchos habitantes del suelo argentino.

La complejidad y gravedad del tema requiere el concurso de toda la sociedad, con dife-rentes grados de responsabilidad: políticos, gremialistas, profesionales, universidades, credos, organizaciones intermedias y ciu-dadanos de buena voluntad.

ObjetivoRescatar las buenas prácticas aplicadas en

territorio por los distintos sectores que com-ponen este equipo de trabajo, con la finalidad de proponer lineamientos que acompañen un trabajo territorial en la búsqueda de transfor-mar los asentamientos precarios en comu-nidades integradas social y territorialmente, que les permita a las familias alcanzar su pleno desarrollo como tales y como sujetos de de-recho en esta sociedad.

Cabe destacar que entendemos por buenas prácticas “a toda experiencia que se guía por principios, objetivos y procedimientos apro-piados o pautas aconsejables que se adecuan a una determinada perspectiva normativa o a un parámetro consensuado, así como también toda experiencia que ha arrojado

resultados positivos, demostrando su eficacia y utilidad en un contexto concreto” (Organi-zación Panamericana de la Salud).

Ejes de trabajo1) Reflexión sobre experiencias de inter-

venciones en asentamientos, valorando el cooperativismo, la autogestión, autocons-trucción, programas del Estado, etc.

2) Articulación entre las organizaciones y el Estado en sus tres niveles.

3) Necesidad de tener en cuenta la opinión de los habitantes de los asentamientos y el trabajo desde y con la comunidad (conside-ración de las limitaciones entre los tiempos políticos y los tiempos de la comunidad).


Registro de prácticas e intervenciones sobre el hábitat de asentamientosirregulares

FECHA INSTITUCIONES UBICACIÓN OBJETIVO DESCRIPCIÓN FINANCIAMIENTO

19732015

Cooperativa deVivienda 12 de

Octubre (Privado)

Parroquia San José Obrero (Padre Ro-

gelio Barufaldi)

Asentamiento Campo de Mayo

en La Florida

Programa de viviendas para habitantes del asentamiento

1973.Se constituyen en Cooperativa.

Compran lotes del asentamiento

Años 80. Gestiones FONAVI

1995- DPVyU adjudica

préstamo paraurbanizar manzana

y construir viviendas

Municipalidadurbaniza

Participación en la construcción

de Centro Comunitario

Compra y financianciamiento de la construcción de la Capilla con mano de obra del

lugar.

Financiamiento Provincial-Crédito

Administración Cooperativa

Viviendasconstruidas: 86

unidadesterminadas de 54m2

Construcción del Centro Comunitario

Construcción del DispensarioProvincial

Participación en la construcción de la Capilla Nuestra Señora América

Gestión de crédito en DPVyU Provincia

de Santa Fe



19901992

CÁRITAS (Padre Elmo

Gorza).Provincia de

Santa Fe

Asentamiento Martinica Norte

en Zona Sur Bermúdez y

Cabildo

Reubicación de familias para

concretar apertura de calles en

asentamiento Martinica Norte y

finalizar elordenamiento

Se necesitaconcretar la

urbanización del asentamiento

Martinica Norte intervenido por

plan LOTE

Relocalización de 28 familias en

tierras provinciales próximas

Se constituyeCooperativa

Martinica Norte y los vecinos deciden

en común elproyecto de la

vivienda

Se lleva adelante el proceso de

autocontrucción por esfuerzo propio

y ayuda mutua

Financiamiento: subsidios varios

Viviendasautoconstruida: 28 unidades de 80m2

cada una(sin terminación)

Unidades deladrillo común con

tres dormitorios

Se adjudican loslotes por elPlan LOTE

Se construyen por esfuerzo propio y

ayuda mutua

Se abren dos calles en el asentamiento y se puede concluir

el ordenamiento total



19921993

1993

CÁRITAS (Padre Elmo Gorza)

Parroquia Inmaculada Concepción

Municipalidad de Rosario

(Banco Municipal)

CÁRITAS (Padre Elmo Gorza)

Parroquia Inmaculada Concepción

Municipalidad de Rosario

(Banco Municipal)

Reubicaciónasentamiento

desalojado de Olivé y Circunvalación

Viviendas para ancianos

Reubicación de habitantes de Asentamiento

desalojado

Alojamiento para ancianos

Desalojo de asen-tamiento en Olivé y

Circunvalación

Padre Elmo Gorza interviene gestio-

nando la tierra y los recursos para

compra demateriales

Se construyen las viviendas por

autocontrucción

El Padre Elmo Gorza dispuso

el terreno de su parroquia para

construir viviendas

Se construyenmediante

Programa y subsidio de la

Dirección de laTercera Edad

Financiamiento: subsidios varios

Viviendasautocontruidas: 35 unidades de 50m2

cada una(sin terminación)

Se construyen 35 viviendas de ladri-llo hueco y techo plano con 50 m2

aproximadamente

Financiamiento Provincial

Prototipo deviviendas

compartidas que alojan cuatro

personas cada una


ASENTAMIENTO PERÍODO INTERVENCIÓNPARTICIPACIÓN

BARRIALNECESIDADES

EJECUCIÓN FINANCIAMIENTO

2005

2006

2006

2007

2011

2013

2013

2013 (actual)

2013 (actual)

Curva Bv. Segui

Camino de los Granaderos

Servando Bayo

Travesía(Av. Sabín)

Puerto Norte

Monte Flores

Centeno

La Cariñosa (Colectora)

Industrial

Traslado de familias por aper-tura de calles• Viviendas definitivas• Alquileres transitorios• Compensaciones económicas

Mejoramiento de lotes• Restitución de LME• Corrimiento de viviendas

Provisión de infraestructura• Pavimentación• Red cloacal• Red pluvial• Energía eléctrica• Alumbrado Público

Empresa Constructora

Cooperativa de Trabajo

Reparticiones Municipales

Talleres deelección de

vivienda

Nacional(DN Vialidad)

Provincial(DPVyU / Secretaría

de Hábitat)

Municipal(SOP / Planemaiento)

Registro de prácticas e intervenciones sobre el hábitat de asentamientos irregulares por parte del Servicio Público de la Vivienda y el Hábitat

Todos los proyectos mencionados a continuación son abordados interdisciplinariamente por parte del Servicio Público de la Vivienda y el Hábitat. Los equipos de trabajo se conforman por trabajadores sociales, antropólogos, arquitectos, agrimensores y abogados.

Intervenciones en apertura de calles



BARRIALNECESIDADES


1997

2004

2006

2007

2008

2009

2011

2013

2015

2014 (actual)

Scalabrini Ortiz

Estación Rosario Centro

Parque Yrigoyen

Plaza de las Luces

EstaciónSorrento

Casino

Puerto Norte

Autódromo Municipal

Canal Ibarlucea

Estación Sur

Traslado de familias por recu-peración de espacio público• Viviendas definitivas• Alquileres transitorios• Compensaciones económicas

Mejoramiento de lotes• Restitución de LME• Corrimiento de viviendas

Provisión de infraestructura• Pavimentación• Red cloacal• Red pluvial• Energía eléctrica• Alumbrado Público

Equipamiento comunitario• Escuelas• Centros de Salud• Plazas• Playones polideportivos

Empresa Constructora

Cooperativa de Trabajo

Reparticiones Municipales

Talleres deelección de

vivienda

Nacional(ADIF)

Provincial(DPVyU)

Municipal(SOP / Planemaiento)

Privado(Convenio Público

Privado)

Intervenciones en recuperación de espacios públicos


BARRIALNECESIDADES


2011(actual)

Los Humitos Traslado de familias por recu-peración de espacio público• Esponjamiento

Mejoramiento de lotes• Restitución de LME• Corrimiento de viviendas• Canastas de materiales• Baños

Provisión de infraestructura• Pavimentación (RAP)• Red cloacal• Red pluvial• Energía eléctrica• Alumbrado Público

Regularización dominial• Mensura y subdivisión• Escrituración

Cooperativa de trabajo

Autoconstruc-ción asistida

Reparticiones municipales

Talleres de loteo participativo

Talleres deelección de lote

Talleres de diseño participativo

Autoconstrucción

Municipal(ASUO / CMDO)

Privado(Fideicomiso)

Mandatos y Negocios Propietarios del

Título Ocupantes





BARRIALNECESIDADES


20022012

2013(actual)

2014(actual)

ProgramaRosario HábitatLa Tablada Villa BananaBella VistaLa CerámicaVilla ItatíLas FloresVilla CorrientesMolino BlancoLa LagunitaEmpalme

PROMEBAPrograma de mejoramiento barrialLa CerámicaVilla ItatíVilla Moreno

ABREFuerte ApacheIndustrialChaparro

Traslado de familias a vivendas nuevas / Comp. económicas• Apertura de calle• Recuperación espacio público• Esponjamiento

Mejoramiento de lotes• Restitución de LME• Corrimiento de viviendas• Canasta de materiales• Baños

Provisión de infraestructura• Pavimentación• Red cloacal• Red pluvial• Agua potable• Energía eléctrica• Alumbrado Público• Veredas• Arbolado

Equipamiento comunitario• Escuelas, centros de Salud, CCB, plazas, playones polideportivos, destacamento policial, huertas, centros comunitarios, muralRegularización dominial• Ordenamiento de lotes, firma acta acuerdo, firma de escrituras

Cooperativade trabajo

Autoconstruc-ción asistida

Reparticiones municipales

Empresa constructora

• Planificaciónparticipativa• Talleres de loteo participativo• Talleres de elección de lote y vivienda• Talleres de diseño participativo • Conformación de Cooperativas ba-rriales• Autoconstrucción (capacitación)• Jornadas de traba-jo participativo• Comisión de se-guimiento barrial• Taller de Seguridad Jurídica• Sensibilización acerca de la impor-tancia de la tenencia• Asesoramiento de condiciones legales necesarias para la firma• Capacitación laboral a jóvenes• Microemprendi-mientos

Internacional

Nacional

Provincial

Municipal



Análisis FODA (fortaleza, oportunidades, debilidades y amenazas)

FORTALEZAS

• Toma de conciencia de los actores sociales sobre el problema del hábitat en la ciudad.

OPORTUNIDADES

• Optimización de los recursos. • Articulación entre Estado y OSC (para informar, evitar superposiciones, gestionar, legitimar, entre otros). • Fortalecimiento de organizaciones barriales para el desarrollo de la comunidad (cómo, para qué, a cuáles). • Articulación entre las diferentes organizaciones.

DEBILIDADES

• Dispersión de OSC en el territorio.• Dificultad de comunicación entre OSC y Estado.

AMENAZAS

• Prevalencia de intereses sectoriales por sobre los comunitarios.

4.1 • Consideraciones finales


Dado lo discutido en las reuniones realiza-das y tomando como marco de referencia lo plasmado anteriormente, los miembros del equipo consideran pertinente destacar los siguientes aspectos, a fin de tenerlos en cuenta para la búsqueda de soluciones para el acceso al hábitat:

1) Involucrar a los pobladores de los asenta-mientos en el ordenamiento, la construcción y la gestión del hábitat. 2) Capacitar a los pobladores y potenciar sus habilidades, no sólo en aspectos laborales que puedan lograr o mejorar su inserción en el mundo del trabajo, sino también en las

cuestiones pertinentes a la reconfiguración de los asentamientos (organización y gestión).3) Ponderar los efectos nocivos de los trasla-dos que no contemplen las redes familiares y sociales de los pobladores, que pueden volver infructuosas las relocalizaciones. 4) Articular organizaciones intermedias con los diferentes niveles de Estado, en la regula-rización dominial, las obras de infraestructura y servicios, y el financiamiento. 5) Posicionar en la agenda pública y en la sociedad la problemática del Hábitat. En función de lo hasta aquí señalado y apor-tando a los apuntes precedentes, se indican, a continuación, una serie de consideraciones

para la implementación de políticas públicas que se dirijan a intervenir en los asentamien-tos irregulares:

• Valorizar las potencialidades del individuo en sus tres dimensiones: personal, familiar y colectivo. • Rescatar y recomponer los lazos familiares, entendiendo a la familia como factor que congrega, contiene, educa y desarrolla a la persona humana. • Armonizar los tiempos de intervención del Estado y desarrollo del asentamiento. • Preservar los intereses comunitarios por sobre los intereses sectoriales.


El Consejo Económico y Social es un órgano colegiado de carácter consultivo y asesor del gobierno de la ciudad en materia socioeco-nómica, ambiental, cultural y laboral que se encuentra establecido en el Plan Estratégico Rosario Metropolitana 2008-2018 en su línea estratégica Oportunidades más Ciudadanía.

El mismo se constituye como un canal de comunicación y de articulación interinstitu-cional permanente entre los sectores de la comunidad que habilita el debate y el con-senso entre distintas miradas e intereses, contribuyendo a la definición de políticas de estado y su sostenimiento.


diálogo

hábitat y asentamientos irregulares -...

Documents