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Il lavoro nelle Pubbliche Amministrazioni

Evoluzione storica Avv. Sabrina Bellumat

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Le ragioni storiche della specialità del rapporto di lavoro pubblico

A) Rapporto organico B) Rapporto di servizio

L’origine storica della specialità del rapporto di lavoro del pubblico dipendente riposa nella connessione tra prestazione lavorativa del pubblico dipendente e cura dell’interesse pubblico generale.Il lavoro alle dipendenze della p.a. è connotato da un duplice profilo: il lavoratore è un funzionario dello Stato, la sua prestazione concorre alla realizzazione dei fini istituzionali dell’ente (rapporto organico); il lavoratore è titolare di un rapporto di lavoro subordinato dal quale derivano per i soggetti stipulanti diritti ed obblighi reciproci (rapporto di servizio)Cassazione n. 618 del 1975 chiarisce le condizioni del rapporto di pubblico impiego:

- l’ente datore di lavoro è pubblico;

- i compiti affidati attengono ai fini istituzionali dell’ente;

- l’assunzione avviene per prestazioni continuative e durevoli;

- c’è predeterminazione della retribuzione;

- sussiste un atto di nomina.

Rispetto della gerarchia delle fontiRispondenza alla Costituzione e alle leggii

Il controllo sulla rispondenza delle leggi ai contenuti della Costituzione è effettuato dalla Corte costituzionale.

Gli Uffici della Pubblica Amministrazione, nell’esercizio del potere esecutivo, emanano atti amministrativi, che

devono essere conformi alle disposizioni normative che li regolano; in caso di difformità dalla norma, l’atto è

illegittimo.

La Costituzione italiana: art. 51: “Tutti i cittadini dell’uno e dell’altro sesso possono accedere agli uffici pubblici o alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge. La repubblica promuove con appositi provvedimenti le pari opportunità tra donne e uomini”;art. 54: “I cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle con disciplina ed onore, prestando giuramento nei casi stabiliti dalla legge”;art. 97 riserva alla legge l’ordinamento degli uffici, compresa la determinazione delle sfere di competenza, delle attribuzioni e delle responsabilità degli impiegati. Accesso per concorso.

art. 98: “I pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della nazione” (e vieta agli impiegati che siano membri del Parlamento, di conseguire promozioni diverse da quelle legate all’anzianità).Art. 28 Responsabilità diretta dei dipendenti pubblici civile penale e amministrativa per gli atti compiuti in violazione dei diritti.

Problematica della sussistenza di REGIMI SEPARATI PRIVATO/PUBBLICO

Fonti di riferimento nell’IMPIEGO PUBBLICO:

DISPOSIZIONI DI LEGGE

T.U. 293/1908, prima normativa, mantiene una rigida struttura di tipo gerarchico, mediata dalla organizzazione militare

T.U. approvato con DPR 10 gennaio 1957, n. 3 Statuto degli impiegati civili dello stato,

La situazione nel contesto antecedente la privatizzazione (2)

Il d.p.r. 30 giugno 1957, n. 3, Testo unico degli impiegati

civili e dello Stato

PUNTI CARDINE DELLA TRADIZIONALE VISIONE PUBBLICISTICA

Il rapporto di lavoro faceva parte integrante dell’organizzazione della pubblica amministrazione e poiché l’organizzazione era strumentale alla realizzazione dei fini pubblici ne conseguiva che anche quel rapporto era attratto sotto i medesimi poteri che la p.a. esercitava per il perseguimento di quei fini

Rapporto di lavoro conglobato nella sfera

pubblica

Status di dipendente pubblico


La nascita del rapporto e la sua gestione venivano realizzate attraverso atti di natura amministrativa.La posizione del dipendente nell’ambito dell’organizzazione era integralmente disciplinata dalla legge o da atti unilaterali (lo stato giuridico).

Rapporto costituito e gestito mediante atti

aventi natura amministrativa

Unilateralità


I poteri esercitati nei suoi confronti erano costituiti dalla legge e venivano esercitati con la finalità di soddisfare il superiore interesse pubblico

Potere basato sulla legge per soddisfare un

interesse pubblico


Nei confronti dei dipendenti la p.a. era in una posizione di supremazia speciale, in virtù del c.d. rapporto organico (prevalente sul rapporto di servizio)In fase di gestione la pa esercita poteri autoritativi e non privatistici

Supremazia speciale


Le posizioni di interesse dei dipendenti erano qualificate nei termini dell’interesse legittimo.Essi potevano vantare diritti soggettivi solo per aspetti che non interferivano con l’organizzazione (la retribuzione).Solo interessi legittimi

RAPPORTO “GIANNINI” 1979

Il primo importante momento di riflessione sulla ipotesi di avvicinamento dei due regimi si è avuto con il Rapporto

Giannini del 1979, che avanza la proposta di contrattualizzare anche il rapporto di lavoro con la Pubblica Amministrazione, mantenendo peraltro la dirigenza in ambito pubblico (gestita

quindi ancora con legge), in quanto espressione di una potestà decisionale di tipo più elevato.

Il primo tentativo di riformaSul piano delle relazioni collettive

La legge quadro sul pubblico impiego: legge n. 93 del 1983

a) Detta alcuni principali che saranno ripresi dalle riforme degli anni ’90: efficienza del settore pubblico, perequazione e trasparenza del trattamento economico, riassetto dei profili professionali

b) Riconosce il ruolo della contrattazione collettiva per alcuni aspetti che non costituiscono oggetto di riserva di legge: gli “accordi collettivi” divengono però efficaci solo a seguito di recepimento in atto regolamentare (dpr)

Constatazione del fallimento della L. 93/83, che manteneva interferenze tra legge e contratto e non unificava di fatto i due regimi.I Contratti Collettivi erano approvati con DPR ed erano soggetti alla registrazione della Corte dei Conti, con possibilità che alcuni articoli non fossero registrati (circostanza che in effetti si verificava)Necessità delle OO.SS. nazionali di rappresentare contemporaneamente i settori pubblico e privato

Motivazioni della scelta verso la contrattualizzazione

La riforma degli anni ’90 e le successive correzioni

art. 2 della Legge delega n. 421 del 1992 ed il successivo

Decreto Legislativo n. 29 del 1993

poi più volte modificato:






oggi integralmente sostituito dal

Decreto Legislativo n.165 del 2001, il cui testo è stato oggetto di numerose modifiche fino all’ultima, contenuta nella c.d. “Legge Bersani”

Tentativo di innalzare i livelli di efficienza della P.A. L’art. 1 c. 1 del D. Lgs. 29/93 (norma delegata) prevede di “accrescere l’efficienza delle Amministrazioni in relazione a quella dei corrispondenti uffici e servizi dei paesi della Comunità europea”

OBIETTIVI:

Accrescere l’efficienza

Razionalizzare il costo del lavoro pubblico

Integrare i regimi di impiego pubblico e privato

DD.Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29

Misure: Estensione al rapporto di PI delle norme del rapporto di lavoro privatoDiretta applicabilità disciplina c. collettivaAttribuzione al datore di lavoro pubblico degli stessi poteri del d.l. privato

• Trovano applicazione tutte le norme dettate per il lavoro alle dipendenze dei privati salvo normative speciali (ad esempio, assunzioni, eccedenze di personale, incompatibilità..)

• I rapporti di lavoro sono regolati contrattualmente (viene quindi meno la regolazione unilaterale)

• La pubblica amministrazione, nell’ambito del rapporto di lavoro, agisce come il privato datore di lavoro

• C’è il passaggio dalla giurisdizione amministrativa al giudice ordinario

DOPO LA RIFORMA

• Non è più l’atto di nomina a costituire il rapporto, ma il contratto individuale

• Gli atti di gestione non sono più atti di diritto amministrativo, ma atti di diritto comune (muta il regime giuridico del rapporto)

• Quindi, gli atti di gestione:

− non devono essere motivati se non quando prescritto (p.es. Dal

− contratto collettivo o dalla legge)

GLI EFFETTI DELLA RIFORMA SUGLI “ATTI DI GESTIONE”

• C’è un datore di lavoro che si identifica nel dirigente

• Il dirigente-datore di lavoro, responsabilizzato sui risultati, è chiamato a:

− gestire al meglio la “risorsa umana” (motivare, promuovere lo sviluppo professionale…)

− gestire il conflitto (saper negoziare)

• Non basta più solo “amministrare”: è necessario soprattutto “gestire”

• L’organizzazione non è più “un dato esterno alla sua azione”, ma una “leva gestionale” (da un’organizzazione statica a un’organizzazione adattiva, flessibile, controllabile ed efficiente)

• L’organizzazione diventa funzionale agli obiettivi (organizzazione e gestione per obiettivi)

GLI EFFETTI DELLA RIFORMA SUL FUNZIONAMENTO ORGANIZZATIVO

L’ATTUAZIONE DELLA RIFORMA

I risultati della riforma dipendono in gran parte dalle azioni di riorganizzazione condotte dagli enti

• Riduzione del ruolo della legge• Autonomia organizzativa• Configurazione privatistica

dell’organizzazione degli uffici• Responsabilizzazione a tutti i livelli

LIBERAZIONE DI ENERGIE E SPAZI DI

AZIONE

Il sistema delle fonti (art. 2 d. lgs. n. 165/2001)

a) Linee fondamentali di organizzazione degli uffici, conferimento della titolarità, organizzazione delle dotazioni organiche: sono definite mediante leggi o atti organizzativi di natura amministrativa atti macro-organizzativi

b) Rapporti di lavoro: sono regolamentati mediante il codice civile, le leggi sul lavoro privato, la disciplina dei contratti collettivi e il contratto individuale di lavoro atti di micro-organizzazione

Le funzioni e responsabilità dirigenziali (art. 4, co. 2, d. lgs. n. 165/2001)

“Ai dirigenti spetta l'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di spesa di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo. Essi sono responsabili in via esclusiva dell'attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati”.

Tali attribuzioni “possono essere derogate soltanto espressamente e ad opera di specifiche disposizioni legislative” (art. 4, co. 3)

Il rapporto politica - amministrazione: l’indirizzo politico-amministrativo (art. 4, co. 1, d. lgs. n. 165/2001)

Le funzioni di indirizzo politico sono esercitate dagli “organi di governo”:

- decisione sugli atti normativi e adozione degli atti di indirizzo

- definiscono obiettivi, priorità, piani, programmi e direttive generali

- individuano le risorse umane, materiali ed economiche e le ripartiscono fra gli uffici dirigenziali generali

Il collegamento fra politica e amministrazione: il controllo (art. 5, comma 3)

• Le c.d. funzioni di controllo:a) Gli atti di indirizzo: sono adottati dall’organo

politicob) Gli atti di micro amministrazione: sono adottati

dal dirigentec) Il perseguimento dei risultati definiti nell’atto di

indirizzo: è sottoposto a forme di “controllo interno”

Separazione tra materie riservate alla legge e agli atti unilaterali della p.a. (organizzazione uffici, dotazioni organiche, concorsi) e materie assoggettate alla disciplina privatistica (rapporto di lavoro)Separazione tra compiti di indirizzo politico-amministrativo (organi di governo) e compiti di gestione degli uffici e dei rapporti di lavoro (dirigenti)Semplificazione procedura relativa alla c.collettiva (creazione ARAN per rappresentare i datori di lavoro pubblici; definizione criteri di rappresentatività sindacale per la c.coll. e la fruizione delle garanzie del TIT III dello Statuto dei lavoratori)Riforma dirigenzaPrivatizzazione rapporto di lavoro in relazione anche alla mobilità individuale e collettivaDevoluzione contenzioso al giudice ordinario.

AssunzionePosizioni di inquadramentoStruttura della retribuzioneMobilitàAssenze dal servizioRapporti disciplinariRapporto di lavoro a tempo parzialeCessazione dal servizio

Disciplina del rapporto di lavoro

Attività non contrattualizzate

non sono contrattualizzate (e quindi continuano ad essere gestite per legge) procedure che non si

riferiscono allo svolgimento del rapporto di lavoro. Es.:Procedure concorsuali per l’accesso all’impiego

Provvedimenti di organizzazione degli Uffici

2828

Personale non contrattualizzato non sono destinatari di contrattualizzazione,

e continuano pertanto ad essere gestiti con provvedimenti di legge:

• Magistrati• Avvocati dello Stato• Personale militare• Forze di Polizia• Carriera diplomatica• Carriera prefettizia

2929

4LA GIURISDIZIONE

Lavoro flessibile (deroga alla regola dell’assunzione con contratto a tempo indeterminato per fronteggiare ad esigenze eccezionali e temporanee, che devono essere individuate dalle amministrazioni stesse)Certificazione dei c.collettivi integrativi (trasmissione alla Corte dei Conti per accertare il rispetto dei vincoli finanziari)Assenze per malattia (nei primi 10 gg di malattia viene pagato soltanto il trattamento base, esclusi altri elementi accessori, indennità ed emolumenti; visita fiscale obbligatoria anche per un solo giorno di malattia)Lavoro part time (trasformazione da tempo pieno a part time non è piu automatica, ma rientra nella discrezionalità dell’amministrazione, che può negarla ove arrechi pregiudizi al suo funzionamento)

La l.n. 133/2008

La riforma Brunetta: d.lg.vo n 150/2009

Trasparenza Valutazione della performance lavorativa,

valorizzazione del merito (attribuzione selettiva degli incentivi economici e di carriera)

Riforma dirigenzaRiforma contrattazione collettivaRiforma sanzioni disciplinari

Quello che tradizionalmente si definiva “rapporto di pubblico impiego” potrebbe meglio definirsi “rapporto di impiego alle dipendenze della Pubblica Amministrazione”

definizioni:Quello che tradizionalmente si definiva “rapporto di pubblico impiego” potrebbe meglio definirsi “rapporto di impiego alle dipendenze della Pubblica Amministrazione”.

Il termine “privatizzazione”, che solitamente viene adottato, non appare del tutto appropriato, in quanto descrive un passaggio in mano privata di una struttura, o gestione, in precedenza pubblica (ad esempio: l’Azienda Autonoma delle Ferrovie, o delle Poste, che sono diventate Società per Azioni). Il termine più corretto appare invece “contrattualizzazione”, che rappresenta il passaggio del regime di lavoro da una forma “pubblica” (ossia gestita con atti normativi unilaterali, leggi o regolamenti) ad una analoga al lavoro “privato” tradizionalmente inteso (che prevede tra le proprie fonti il “contratto di lavoro”).

L’art. 1, comma 2 e 3, del D.lgs. 165/2001, determinano l’ambito di applicazione: per amministrazioni pubbliche s’intendono tutte le amministrazioni dello Stato, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane e loro associazioni, le istituzioni universitarie, le Camere di Commercio e loro associazioni, le amministrazioni, le aziende e gli enti del servizio sanitario nazionale, l’ARAN, le città metropolitane.

L’art. 2, comma 2, del D. lgs. 165/2001 prevede espressamente che i rapporti di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche siano disciplinati dal Capo 1, Titolo II del Libro V del codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell’impresa.

Il terzo comma dell’art. 2 dispone che i rapporti di lavoro e di impiego pubblico sono regolati contrattualmente: la definizione del rapporto (che prima era riservata alle determinazioni unilaterali della P.A. o alla legge), viene riservata alla contrattazione individuale e collettiva che si articola a due livelli: c.c. nazionali di comparto e contrattazione integrativa a livello di singola amministrazione. Nasce l’A.R.A.N. (Agenzia per la rappresentanza negoziale nella P.A.)

La dirigenza pubblicaLa dirigenza pubblica

La disciplina della dirigenza come “crocevia” dei rapporti fra politica e amministrazione

Il doppio ruolo del dirigente:

- come “datore di lavoro”

- come “lavoratore subordinato”

La disciplina definisce il rapporto fra le due sfere funzionali:

- il dirigente come “esecutore e controllore”

- il dirigente come “esecutore controllato”

Prima della riforma: il rapporto “gerarchico”

La competenza dell’organo politico comprendeva anche quella degli uffici amministrativi.

Il Ministro, per esempio, aveva poteri generali di indirizzo e gestione dell’attività del Ministero.

Dopo la riforma: la separazione dei ruoli

L’organo politico svolge attività di indirizzo e coordinamento, laddove la funzione gestionale-amministrativa spetta al dirigente.

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