Informe sobre el Programa Nacional de Solidaridad de México, para la Oficina Regional de la FAO para América Latina. Estudios para el Seminario Latinoamericano Experiencias Exitosas de Combate a la Pobreza Rural: lecciones para una reorientación de las políticas. (RIMISP, Santiago de Chile) Elaborado por: Rolando Cordera Campos y Leonardo Lomelí Vanegas, Facultad de Economía, UNAM. México, junio 1999.

El Programa Nacional de Solidaridad

y el combate a la pobreza rural

1. El Programa Nacional de Solidaridad

y la Política Social en México.

A partir de diciembre de 1988, la política gubernamental mexicana de combate a la pobreza recibió

un nuevo impulso y registró un importante giro en relación a los enfoques tradicionales, en los que

predominaban visiones sectoriales, por un lado, o eminentemente paternalistas, por otro. El día 6

de ese mes, como parte de las primeras medidas de gobierno tomadas por el Presidente Carlos

Salinas de Gortari, fue creado el Programa Nacional de Solidaridad, un instrumento de política

social que estaba encaminado a la superación de los rezagos sociales más lacerantes de los grupos

más vulnerables de la sociedad mexicana.

El Programa, concebido y dirigido por el nuevo presidente, se convirtió pronto en motivo

de polémica, a tal grado que el debate que se ha desarrollado en torno a él ha sido mucho más

intenso en el ámbito político que en el medio académico. Como suele ocurrir con las iniciativas

presidenciales en México, PRONASOL corrió la suerte política de su principal postulante y hoy

parece prácticamente olvidado, cuando no motivo adicional de crítica al presidente Salinas y su

administración.

Sin embargo, por la evergadura del esfuerzo empeñado por el gobierno y las comunidades,

así como por la movilización social a que dio lugar, el programa representa una experiencia

importante en el diseño de programas de atención a la pobreza en países como México, donde la

pobreza se ha extendido a todo el territorio pero afecta de modo intenso a las zonas rurales. El

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programa, ofrece amplias posibilidades de análisis para los estudiosos de las políticas públicas, la

economía del bienestar y el desarrollo social y regional. A casi seis años de que cesó su operación,

es factible intentar una evaluación más reposada, con el fin de recuperar sus aspectos positivos y

corregir sus principales defectos y limitaciones.

Solidaridad en el marco de la política social del Estado Mexicano.

El Programa Nacional de Solidaridad fue instrumentado como respuesta al entorno social adverso

a que dio lugar la crisis económica iniciada en 1982 y que consumió prácticamente todo el sexenio

inmediato. Las necesidades del ajuste económico impusieron una importante reducción del gasto

social, que combinado con la caída del empleo formal y del ingreso real de los asalariados en

general, provocó una considerable ampliación de los rezagos sociales que no habían sido

superados en los años de estabilidad y crecimiento. De esta forma, a la brecha histórica del

desarrollo social se sumaba en 1988 la que había provocado el prolongado ajuste económico. Cuadro 1

Población por nivel de bienestarAño Pobres Extremos Pobres intermedios Niveles medios y altos

Millones Porcentaje Millones Porcentaje Millones Porcentaje1984 11,0 15,40% 19,4 27,10% 41,0 57,50%1989 14,9 18,80% 22,9 28,90% 41,4 52,30%1992 13,6 16,10% 23,6 27,90% 47,1 56,00%

fuente: INEGI / ONU-CEPAL, 1993.

En plena crisis económica, se planteó además la necesidad de que el ajuste fuera

acompañado de un importante cambio estructural. Este cambio se dio principalmente en torno a

dos ejes: la reforma económica del Estado mexicano y la revisión de las relaciones económicas de

México con el mundo. Así, a partir de 1985 México inició un acelerado proceso de apertura

comercial, que en pocos años lo llevó de ser una economía altamente protegida a alcanzar uno de

los grados de protección efectiva más bajos de la región, y a suscribir tratados de libre comercio

con América del Norte y algunos países de América Latina, el primero de los cuales fue Chile. Sin

embargo, es menos conocido el proceso de reforma del Estado, que en unos cuanto años redujo

considerablemente la participación estatal en diversas áreas de la actividad productiva y desarrolló

un importante esfuerzo de desregulación de la actividad económica para crear una estructura de

incentivos más favorable a la inversión privada.

En materia de finanzas públicas, el compromiso asumido por el Estado en el marco de su

reforma consistió, en un primer momento, en la corrección del déficit público y a mas largo plazo,

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en un importante cambio en la estructura del gasto, resultado de la redefinición del papel del

Estado en el desarrollo económico. No tardó en conseguirse un superávit público, descontando el

pago de intereses, y el equilibrio fiscal siguió siendo una prioridad del Estado mexicano aún

después de la renegociación de la deuda. La consolidación de esta tendencia dentro de las finanzas

públicas fue posible mediante un relativo aumento de los ingresos tributarios y la considerable

reducción del tamaño del sector público. Una de las premisas que guiaban el proceso de

privatización que experimentó la economía mexicana a partir de 1984 y más aceleradamente

después de 1987, era que la salida del Estado de esos sectores le permitiría atender mejor, pasada

la emergencia económica, campos prioritarios para la acción institucional como el del desarrollo

social.

Efectivamente, conforme se fueron liberando recursos provenientes de la venta de

empresas paraestatales y de la reducción del pago de intereses que resultó de la renegociación, en

agosto de 1989, de la deuda externa, el gobierno mexicano pudo asignar montos cada vez mayores

al gasto social. Con todo, fue hasta 1992 que el gasto social recuperó el nivel observado en 1982,

en tanto que el gasto programable total fue, en 1993, todavía inferior al de 1982.

CONCEPTO 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994

Gobierno Federal 106.3 113.1 124.8 147.2 92.8 98.6 108.5

Secretaría de Educación Pública 79.5 84.0 86.0 99.4 36.6 38.3 41.1

Secretaría de Salud 14.4 14.1 13.8 17.5 19.7 20.4 22.4

Secretaría del Trabajo 1.3 1.3 1.3 1.5 1.5 1.6 1.6

Secretaría de Desarrollo Social 4.2 3.0 3.2 3.3 5.6 5.7 6.3

Solidaridad y Desarrollo Regional 6.9 10.7 20.4 25.6 29.3 32.5 36.2

Orgaismos y Empresas de 111.1 122.9 137.5 170.0 183.7 199.9 220.2

control presupuestal directo

ISSSTE 27.0 27.3 30.8 37.2 37.2 40.4 42.4

IMSS 95.2 95.6 106.8 126.6 137.7 152.4 169.7

CONASUPO (subsidio toritilla) 6.3 8.8 7.1 7.8

TOTAL DEL SECTOR 296.8 318.1 341.1 421.3 485.0 537.4 637.8

TOTAL GASTO PROGRAMABLE 929.7 882.4 906.6 950.7 997.7 1038.7 1148.6

Fuente: Ceunta de la Hacienda Pública, 1989-1994.

Cuadro 2

GASTO PROGRAMABLE DEL SECTOR DESARROLLO SOCIAL

1989-1994

(Miles de Millones de pesos de 1980)

El Programa Nacional de Solidaridad fue anunciado en momentos en los que la

recuperación económica estaba lejos de ser un hecho consumado: la renegociación de la deuda

externa mexicana por ejemplo, se consiguió ocho meses después del decreto que creó Solidaridad.

En este sentido, la asignación de recursos al Programa se inscribió en la recuperación del gasto

social permitida por el cambio en las condiciones económicas del país. Conforme avanzaba la

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recuperación del gasto público, una vez superada la fase más aguda del proceso de estabilización,

comenzó a observarse un cambio en la composición del gasto público, a favor del gasto social. En

1993 y 19941 el gasto del sector desarrollo social del Presupuesto de Egresos de la Federación,

significó más de la mitad de todo el gasto programable del sector público mexicano. Esta tendencia

se ha mantenido hasta el presente, a pesar de los sucesivos ajustes que ha impuesto a México la

inestabilidad del entorno financiero mundial .

Como puede apreciarse en el cuadro 2, Solidaridad fue un rubro importante del sector

desarrollo social, pero en realidad nunca llegó a representar más del 7% del gasto social y por

ende, su participación no excedió del 3.5% del gasto programable del sector público. A la luz de

estos porcentajes, difícilmente podría acusarse al programa de ejercer presiones sobre las finanzas

públicas, atendiendo a su relativamente modesto impacto macroeconómico y más aún, al hecho de

que son los organismos tradicionales de la política social mexicana (lass Secretarías de Educación

Pública y Salud, junto con los organismos de la seguridad social) los que siguen absorbiendo la

mayor parte del gasto social. Este resultado también contrasta con el que esperarían encontrar

muchos críticos del Programa que, sin embargo, frecuentemente desconocen sus métodos de

operación y la magnitud de los recursos que ha ejercido.

Situado en su justa dimensión económica, surge la duda acerca de cómo un programa con

recursos tan reducidos en relación a la magnitud de los problemas que buscaba combatir, logró en

tan poco tiempo abatir importantes rezagos en algunos de sus rubros y sobre todo, alcanzar una

dimensión nacional por sus realizaciones, por la movilización social a que dio lugar y por la

polémica que suscitó. Buena parte de la respuesta tiene que ver con la manera en la que la

inversión federal se combinó con aportaciones estatales y municipales y sobre todo, con el efecto

multiplicador que tuvieron estos recursos en un ambiente de participación social y organización

comunitaria, promovido desde su inicio por la filosofía y los métodos de operación del Programa.

Estructura y métodos de operación.

1No se incluye en el cuadro la información relativa a 1994, en virtud de que los resultados definitivos de ese ejercicio fiscal, contenidos en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, se dan a conocer hasta junio de 1995.

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Las principales innovaciones operativas que planteó el PRONASOL frente a las anteriores

experiencias de combate a la pobreza, se resumen en una mayor descentralización de los recursos y

las decisiones, un nuevo esquema de coordinación entre los niveles de gobierno y una nueva

relación entre éste y los beneficiarios de la realización de las obras del desarrollo social.

La Coordinación del Programa Nacional de Solidaridad recayó en el titular de la

Subsecretaría de Desarrollo Regional. Esta Subsecretaría formaba parte de la Secretaría de

Programación y Presupuesto hasta 1992, en que pasó a formar parte de la recién creada Secretaría

de Desarrollo Social. La intención original era aprovechar al máximo la infraestructura y los

recursos humanos ya existentes dentro de la administración pública, para que del nuevo programa

no se derivaran nuevas estructuras burocráticas y todos los recursos canalizados por sus conducto

se tradujeran en obras de desarrollo social e interés comunitario.

Dentro del esquema de inversión pública propuesto por el programa, los recursos federales

constituían la parte más importante, que era complementada por recursos de los gobiernos

estatales. La coordinación entre la federación y los estados se dió en el marco de los Convenios

Unicos de Desarrollo, que posteriormente cambiaron su nombre por el de Convenios de Desarrollo

Social. El Convenio de Desarrollo Social es un instrumento de concertación mediante el cual se

busca descentralizar importantes funciones a las administraciones estatales y municipales. Sirve

para concertar inversiones y programas de interés común para el gobierno federal y las entidades

federativas y constituye el marco fundamental para la definición y ejecución de obras y proyectos.

Dentro de los Convenios existía un apartado correspondiente al desarrollo regional, en el que a

partir de 1989 se inscribieron las acciones del PRONASOL.

En estos Convenios se estableció que son los estados y los municipios los encargados de

recoger la demanda social y dar forma a los programas a ejecutar. En cada entidad se seleccionan y

jerarquizan las obras sociales y los proyectos productivos y de desarrollo regional a los que se

destinaban los recursos del Ramo XXVI "Solidaridad y Desarrollo Regional" del Presupuesto de

Egresos de la Federación.2 Con todo, es un hecho que el peso mayor en la asignación de los

recursos y la relación con los grupos y comunidades movilizadas por el programa, recayó en el

2El Ramo XXVI "Solidaridad y Desarrollo Regional" es la partida del Presupuesto de Egresos de la Federación Mexicana que contiene los recursos que el gobierno federal destina al desarrollo regional. Fue creado en 1984 y desde 1989 cambió su denominación para incluir las acciones de combate a la pobreza que complementan a las de desarrollo regional y que se realizan dentro del Programa Nacional de Solidaridad.

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Presidente y la Subsecretaría mencionada. Esta descentralización “mediada” por la Presidencia, fue

y ha sido hasta la fecha, una fuente poderosa de la crítica política y académica al programa. De ella

han provenido, además, nuevos desarrollos en materia de descentralización de los recursos

federales destinados a acciones contra la pobreza, que han dado mayor participación efectiva a los

gobiernos estatales y los municipios.

La organización comunitaria para dar cauce a la demanda social, descansó en los Comités

de Solidaridad. Estos Comités se constituyeron en torno a una obra epecífica y congregaban a los

beneficiarios, que elegían entre ellos al Presidente del Comité, un Tesorero, un Vocal de Control y

Vigilancia encargado de llevar acabo la contraloría social, y los vocales que hagan falta para

labores específicas. Era el Comité en su conjunto el que jerarquizaba las prioridades y decidía las

obras a ejecutar y su mesa directiva se encargaba de coordinarse con las autoridades competentes.

Como se pretendía que los programas en los que participaban activamente los Comités de

Solidaridad se manejaran municipalmente, se contaba además con un Consejo Municipal, en el que

se atendían las diferentes demandas de la comunidad y se decidía el manejo de los Fondos

Municipales. Se ha estimado que se llegaron a formar cerca de 100,000 comités. Sin embargo, su

alcance y consistencia no fueron homogéneos.

La naturaleza de las acciones

Desde su puesta en marcha, Solidaridad se propuso desarrollar en tres frentes el combate a la

pobreza: el bienestar social, el apoyo a la producción y el desarrollo regional. Las tres vertientes

del programa respondían a un diagnóstico inicial, que reconocía en las grandes disparidades entre

regiones y en el predominio de actividades rudimentarias y poco remuneradas en los estratos de

más bajos ingresos, las causas estructurales de la pobreza.

A los problemas generados por el sesgo urbano que caracterizó al estilo de desarrollo del

país en los años de la industrialización acelerada, hay que añadir los estragos de una geografía de

la pobreza que reproduce y amplifica las diferencias entre el norte y centro del país y el sur,

históricamente marginado desde la consumación de la independencia. Los tres estados con

mayores índices de marginación se ubican a lo largo de la costa sur del Pacífico y en ellos, los

rezagos avanzan conforme se avanza hacia el sur; así, Guerrero ocupa el tercer lugar en grado de

marginación, Oaxaca el segundo y Chiapas el primero. Otras zonas de pobreza importantes se

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localizan en los estados de Hidalgo y San Luis Potosí, al norte de la capital de la República; al

oriente, en la sierra de Puebla y al occidente, en la tierra caliente de Michoacán. Pero en términos

generales, es muy marcada la franja de desarrollo que divide al norte del sur.

En las entidades con mayor grado de marginación, es constante encontrar al aislamiento

motivado por dificultades geográficas e insuficientes vías de comunicación, entre las principales

causas del atraso. A ello hay que añadir la dinámica demográfica de estos estados, que tienen un

crecimiento poblacional superior a la media nacional, lo que ocasiona una fuerte presión sobre los

recursos naturales de esas entidades, abundantes pero poco aptos en la mayoría de los casos para

los usos que se les dan. Es así como en la mayoría de los casos, patrones productivos que no

corresponden a la vocación de los suelos, agravan el problema de la baja rentabilidad de las

actividades primarias, predominantes en estas regiones. La pérdida de grandes extensiones de

bosques y selvas sólo da lugar a terrenos poco aptos para la agricultura, por lo que la pobreza se

amplifica y trae consigo la degradación del ambiente.

Si bien el Programa Nacional de Solidaridad partió del reconocimiento de que sólo se

podría avanzar en la erradicación de la pobreza desplegando acciones en los tres frentes que

conforman sus vertientes, fueron las acciones en materia de bienestar social las que recibieron la

mayor partida dentro del programa. Empero, el fomento a la producción, en especial a

microempresas de todo tipo, y muy diversas acciones para el desarrollo regional recibieron

atención importante en el período.

Solidaridad en el Bienestar Social

El rezago que en materia de satisfactores básicos exhibía el país hacia 1988 era de consideración y

no se limitaba a los estados más pobres. De hecho, todas las entidades han padecido, en mayor o

menor medida, los efectos de un impresionante proceso de urbanización, que escapó a toda

planeación y en menos de cuatro décadas cambio al país de ser eminentemente rural a la situación

de predominantemente urbano. De esta manera, la atención a las comunidades rurales apartadas

fue aplazada en muchos casos por la que demandaban los cinturones de las llamadas colonias

populares que crecían alrededor de las ciudades, formando las más de las veces asentamientos

humanos jurídicamente irregulares y por lo mismo, difíciles de dotar de los servicios básicos.

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Solidaridad se propuso llevar a cabo una serie de acciones en materia de bienestar social,

que beneficiaran lo mismo a comunidades rurales apartadas que a colonias populares. Los

programas que desarrolló esta vertiente se relacionaron con el mejoramiento de la calidad de la

vivienda y sus servicios, con la ampliación de la atención médica preventiva y curativa a los

sectores más marginados y con el fortalecimiento de la infraestructura educativa y del apoyo a la

población en edad escolar. Los programas de electrificación, agua potable, alcantarillado y

regularización de predios urbanos, formaron parte de un importante paquete destinado a

consolidar un "piso social básico" de bienestar material y seguridad jurídica, ampliando también a

quienes se beneficiaron con la regularización de sus predios el disfrute pleno de los derechos y

obligaciones que conlleva la ciudadania. Fue en el rubro de los servicios relacionados con la

vivienda y en la construcción misma de viviendas, en el que Solidaridad cosechó sus realizaciones

más significativas, especialmente en el terreno de la electrificación y pavimentación de

comunidades y en la dotación de agua potable.

Cuadro 3

SOLIDARIDAD EN EL BIENESTAR SOCIALPoblación Beneficiada

P R O G R A M A S B E N E F I C I A R I O S1989 1990 1991 1992 1993 1994

Escuela Digna 3,849,031 3,668,288 4,484,432 2,931,635 2,420,101 Infraestructura Educativa 729,781 590,787 618,649 500,000 504,131 563,009 Niños en Solidaridad 212,840 573,217 742,649 1,169,932 Servicio Social 73,710 115,067 169,943 88,633 180,000 193,981 Salud 720,000 930,000 400,000 1,088,994 400,000 400,000 IMSS-Solidaridad 1,530,000 1,880,000 780,000 171,006 600,000 1,080,040 Agua Potable 2,000,000 2,999,972 2,999,984 3,000,440 2,499,990 2,295,000 Alcantarillado 1,000,000 2,500,000 2,500,000 2,500,000 3,000,000 3,120,500 Electrificación* 1,600,000 2,500,000 2,300,000 2,000,000 3,115,847 3,945,200 *Carlos Salinas de Gortari, IV Informe de Gobierno, Anexo Estadístico.

En el plano de la salud, las acciones preventivas más importantes consistieron en ampliar la

cobertura de las campañas de vacunación y planificación familiar que desarrollan los organismos

del sector salud, además de impulsar el mejoramiento de los niveles sanitarios de la población y de

capacitarla para la prevención de enfermedades infecciosas. La medicina curativa también vió

ampliarse considerablemente su infraestructura física, mediante la construcción de unidades

médicas rurales de impacto regional y la construcción de hospitales regionales. Sin embargo, se

trata de un rubro que demanda aún muchas acciones para abatir los grandes rezagos que en

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materia de mortalidad infantil y por enfermedades curables presentan los estados más pobres,

particularmente en sus comunidades indígenas.

Por lo que respecta a los programas de construcción y consolidación de escuelas y de

apoyo al ingreso y a la nutrición de los niños en edad escolar, estos se verán más adelante. Sólo es

menester señalar aquí que fueron los programas que mayor movilización social (de padres de

familia, maestros y alumnos) desencadenaron a todo lo largo del país.

Solidaridad en la Producción

Las primeras acciones productivas de Solidaridad estuvieron encaminadas a apoyar con "créditos a

la palabra" los cultivos de subsistencia, principalmente de maíz y frijol, base de la alimentación de

muchos campesinos mexicanos pobres. Los Fondos de Solidaridad para la producción comenzaron

a contemplar a partir del segundo año de operación del programa, acciones de fomento a

actividades productivas distintas a las tradicionales y con potencial en las regiones respectivas. De

esta manera, comenzó a explorarse el desarrollo de la fruticultura, el cultivo de especias y la

acuicultura, en zonas destinadas a la agricultura o a la ganadería extensivas, pero cuyos suelos

mostraban un agotamiento que era resultado de su poca vocación para esas actividades. Otras

acciones encaminadas a explorar alternativas productivas más rentables para las comunidades más

pobres, buscaron conciliar las demandas de los campesinos pobres con la preservación del medio

ambiente. De esta forma se llevaron acabo experimentos en busca de patrones de producción de

menor impacto ecológico, que contemplaran la introducción de nuevos cultivos y la capacitación

en nuevas técnicas de producción para los pobladores. Aunque con resultados interesantes, el

impacto de estas acciones fue muy limitado geográficamente.

En 1992 se dio un importante avance en el desarrollo de la vertiente productiva del

Programa, con la creación del Fondo Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad. Este

Fondo se estableció con el objeto de apoyar los proyectos productivos de los pequeños

productores rurales y los grupos urbanos populares, siempre y cuando después de un estudio de

factibilidad para cada caso demostraran ser viables, financieramente sanos y con sentido social. El

Fondo se orientó desde un principio a estimular las actividades agrícolas, forestales,

agroindustriales, extractivas y microindustriales. También se vió favorecido el abasto y la

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comercialización de bienes de consumo necesario, mediante la producción y venta de pan y tortilla

o la instalación de farmacias en comunidades que carecían de estos servicios.

Con el FONAES se buscaba diversificar las actividades económicas e inducir a las

comunidades a una mejor utilización de la vocación y potencial productivo de cada región. El

aumento de fuentes de empleo y el cambio a patrones de producción más eficientes, deberían

generar efectos multiplicadores en cada región a partir de las Empresas de Solidaridad. En 1992

FONAES apoyó 3,643 empresas, dando empleo a 19,237 trabajadores. En 1993 se financiaron

5,567 proyectos y se crearon 22,906 empleos. La meta en 1994 era apoyar 5,000 proyectos de

Empresas de Solidaridad.

Finalmente, pero no menos importante, es preciso señalar el importante papel que jugaron

los apoyos a cafetícultores, jornaleros agrícolas y pequeños productores forestales. En estos casos,

el Programa cumplió una función asistencial importante en momentos en los que la reforma

constitucional del sector agrícola mexicano creó un vacío institucional que dejó desprotegidos a

sectores importantes de productores, que enfrentaron condiciones particularmente adversas. En el

caso de los cafetícultores, cuando no fueron las heladas fueron los altibajos en el precio

internacional del café o ambas circunstancias a la vez, las que provocaron abruptas caídas en sus

ingresos. En este caso, como en otros muchos, Solidaridad actuó como red de salvamento para los

grupos a los que el proceso de modernización económica había dejado temporalmente

desprotegidos. La oportunidad y la eficacia de estas acciones, sobre todo en lo tocante a los

productores de café en Chiapas y Guerrero, fueron violentamente cuestionadas con la irrupción de

la guerrilla en Chiapas, promovida por el Ejército Zapatista de Liberación Nacional pero apoyada y

basada en muchas comunidades campesinas e indígenas de esa región que habían visto mermados

sus magros ingresos por la crisis del mercado internacional del café y otras medidas

gubernamentales asociadas con las reformas de corte privatizador que había emprendido el

gobierno.

Solidaridad en el Desarrollo Regional

No fue un mero accidente el hecho de que el Programa Nacional de Solidaridad fuera inscrito

presupuestalmente en el ramo de desarrollo regional del presupuesto de egresos. Las hondas raíces

regionales del atraso y la marginación, deben su existencia a la combinación de obstáculos

económicos, políticos, sociales y geográficos que enfrentan varias regiones del país. El virtual

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aislamiento de las regiones más atrasadas de los principales flujos de ideas y mercancías ha

dificultado su inserción plena a la vida económica y política del país y como resultado, ha

favorecido en cambio los abusos de las estructuras locales de dominación. Esta particular

circunstancia, que es cierta para varias regiones de Chiapas y Guerrero pero también lo es para

importantes comarcas de las sierras de Oaxaca y Puebla y de las Huastecas potosina e hidalguense,

solo puede ser superada incorporando a las regiones marginadas a los circuitos del intercambio

económico, social, político y cultural del país. Para ello es menester el desarrollo de vías de

comunicación y el fortalecimiento de la capacidad de gestión y atención de demandas de las

haciendas municipales.

El programa de infraestructura carretera que desarrolló Solidaridad, incluyó la

construcciones de carreteras troncales, ramales y caminos vecinales. Aunque efectivamente falta

mucho por hacer en la materia, el avance no sólo no es despreciable, sino que en varias ocasiones

el desarrollo de infraestructura carretera formó parte integral de proyectos especiales más amplios,

de los cuales para 1992 se encontraban funcionando 14 en 11 estados del país. El propósito

principal de los programas de desarrollo regional era transformar el patrón de asentamientos

humanos del país, inequitativo por tendencia histórica.

Parte importante de los procesos de descentralización que desató Solidaridad y que han

mantenido y acelerado su curso, es el fortalecimiento de la capacidad financiera, administrativa y

ejecutiva de los municipios. El Programa Fondos Municipales amplió la capacidad de respuesta a

las demandas populares de los municipios, aunque de manera muy desigual. Aún cuando el destino

de los recursos pasaba por los Comités de Solidaridad, la definición de prioridades se realizaba a

nivel municipal a través de los Consejos Municipales. Si bien el tipo de acciones que realizaban los

Fondos Municipales se ubicaba en la esfera del bienestar social, por el fortalecimiento de este nivel

de gobierno que conllevaba el programa se le clasificaba en el rubro de desarrollo regional. En

1990, el año en que fueron creados, los Fondos Municipales operaron en 1,439 municipios. En

1994 en 2,392 municipios funcionaron los Fondos Municipales, abarcando prácticamente a toda la

República, por lo que se trata del programa que alcanzó mayor extensión territorial.

Realizaciones y deficiencias del Programa

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En seis años de operación el PRONASOL logró importantes realizaciones pero también reveló

deficiencias profundas que deben considerar las acciones futuras de combate a la pobreza. Si bien

el proceso de evaluación de los seis años de operación de Solidaridad ha sido en extremo precario

y accidentado, resulta evidente que los resultados por vertiente fueron muy desiguales. La

vertiente de bienestar social, que recibió mayores recursos, fue también la que arrojó el saldo más

favorable, pero en su interior hubo también importantes diferencias entre los resultados de los

distintos programas que operó. Así, mientras el PRONASOL contribuyó significativamente a

reducir los rezagos nacionales en materia de dotación de servicios como agua potable y

electrificación, los resultados en materia de salud fueron mucho más modestos: mientras que 11

millones de personas se vieron beneficiadas por los programas de agua potable y 13 millones

fueron cubiertos por los programas de electrificación, el alcance de las acciones encaminadas a

ampliar el acceso a los servicios médicos para una población de aproximadamente 32 millones de

mexicanos que no son derechohabientes de la seguridad social, fue más limitado: se estima que en

los seis años de operación del programa pudo beneficiarse a 4.5 millones de personas. En la

ampliación de la infraestructura médica, el esfuerzo más importante se realizó a través del

programa IMSS-Solidaridad, en el que el Instituto Mexicano del Seguro Social, con fondos del

gobierno federal, se encargaba de desarrollar y administrar clínicas y hospitales rurales. En este

sentido, mientras que los programas de medicina preventiva consiguieron una altísima cobertura, la

ampliación de la infraestructura médico sanitaria avanzó mucho más lentamente, como resultado

de la envergadura del problema y del costo de las obras que su solución requiere.

Cuadro 4

Inversión Federal Ejercida por vertiente1989-1994

(Miles de nuevos pesos)Apoyo a la Bienestar Social Desarrollo

Año Producción Regional Otros TOTALInversión Porcentaje Inversión Porcentaje Inversión Porcentaje

1989 166.314 10,14% 968.118 59,03% 312.830 19,07% 192.779 1.640.041 1990 879.657 26,84% 1.869.154 57,03% 472.323 14,41% 56.275 3.277.409 1991 990.863 19,11% 3.157.081 60,88% 890.985 17,18% 146.693 5.185.822 1992 1.556.316 22,26% 4.208.471 60,19% 1.189.069 17,01% 38.243 6.992.099 1993 1.873.787 22,69% 5.215.117 63,14% 1.114.103 13,49% 55.964 8.258.971 1994 1.647.933 17,85% 6.311.130 68,35% 1.217.756 13,19% 56.370 9.233.189

FUENTE: VI Informe de Gobierno, noviembre de 1994.

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Los resultados del Programa en materia de apoyo a la producción son modestos, como

modestos fueron en realidad los recursos que se destinaron a esa vertiente. Falta una evaluación

puntual para conocer hasta que punto se alcanzaron las metas de eficiencia, viabilidad económica y

generación de empleo de las Empresas de Solidaridad, que además iniciaron su operación en la

segunda mitad del gobierno. Los Fondos para la Producción, aunque no incidieron en un cambio

decisivo de los patrones productivos, paliaron considerablemente los efectos negativos de la

reforma económica en grupos de productores rurales más vulnerables. Queda además una

importante experiencia en la exploración de alternativas productivas, para varias regiones de la

República que enfrentan presiones demográficas y declinación de las actividades productivas

predominantes.

Los programas de desarrollo regional, por su carácter mismo de inversiones de largo plazo,

no sólo están aún por dar resultados, sino que requerirán de continuidad para que logren cristalizar

en nuevas expectativas para las regiones más atrasadas. Pero por lo que respecta a los Fondos

Municipales de Solidaridad, se requiere de una evaluación puntual para conocer su impacto real en

los niveles de bienestar municipales, ya que si bien es cierto que lograron mayor cobertura que

cualquier otro programa, los recursos que manejaron representaron sólo el 8% de la inversión

federal de Solidaridad, cifra relativamente pequeña en relación a las demandas de infraestructura y

servicios de los municipios.

La principal crítica que se ha hecho al programa es, paradójicamente, exógena al mismo: la

falta de complementariedad entre las metas de la política social y la política económica.

Precisamente porque la generación de empleos y el desarrollo regional dependen en mayor parte

de la operación de la política económica que de programas específicos de política social, mientras

que Solidaridad fue eficaz en alcanzar la mayor parte de las metas que se había propuesto en

materia de bienestar social, fue claramente insuficiente para obtener cambios importantes en los

patrones productivos, elevar los niveles de ingreso de la población y reducir las disparidades

regionales.

2. El impacto de Solidaridad en la pobreza rural

a. Bienestar social

14

1. Solidaridad y los niños del México rural

El Programa Nacional de Solidaridad focalizó desde un principio los grupos objetivo a los

que estarían dirigidos prioritariamente sus programas. Los niños, las mujeres, los indígenas, los

pequeños productores rurales y los jóvenes, contaron con programas especiales. En el caso de los

niños, el PRONASOL dispuso una serie de apoyos a la infraestructura educativa, a la nutrición, a

la salud y al ingreso, encaminados a evitar la deserción escolar temprana, uno de los principales

males que aquejan a la población infantil de bajos ingresos, en especial en las zonas rurales.

Si bien las políticas de población que el gobierno mexicano ha instrumentado en los últimos

veinticinco años han tenido éxito en reducir la tasa de crecimiento demográfico del 3.5 al 1.8% en

ese período, la pirámide de edades resultante de los años de alta natalidad apenas empieza a

reducirse por la base, enfrentando al país a una situación en la que la población infantil y juvenil

aún predomina. El 50.6% de la población en México es menor de 20 años y el 38% es menor de

15. Estamos hablando aproximadamente de 34 millones de habitantes, de los cuales por lo menos

siete viven en condiciones de pobreza extrema3.

Esta población infantil en condiciones de vida precarias, se distribuye en los cinturones de

miseria de las ciudades y en las zonas rurales más pobres, entre las que destacan las regiones

predominantemente indígenas de los estados de Oaxaca, Chiapas, Guerrero, Michoacán, Hidalgo,

Puebla y San Luis Potosí. Son precisamente estos estados los que presentan los mayores índices de

analfabetismo, muy por encima de la media nacional de 12.44%; en este rubro Chiapas lleva la

delantera con un 30.5% de la población mayor de 15 años que no sabe leer ni escribir. En esa

misma entidad, el 62% de la población no terminó la educación primaria.

La alta correlación entre el rezago educativo y otros importantes componentes del índice

de marginación, como los son bajos niveles de ingreso, alto índice de hacinamiento, alta mortalidad

infantil y elevada dispersión poblacional, revela la importancia de diseñar programas especiales de

atención a la población en edad escolar. Desde hace tres décadas, existen en México apoyos a la

nutrición bajo la forma de desayunos escolares, distribuidos originalmente por el Instituto

Mexicano de Protección a la Infancia, entidad que fue absorbida en los años setenta por el Sistema 3INEGI-CEPAL, 1993.

15

para el Desarrollo Integral de la Familia, el organismo estatal encargado de coordinar las acciones

de asistencia social y beneficencia pública. Paralelamente, las autoridades sanitarias del país han

centrado sus políticas preventivas en la población infantil, con el resultado de que para los años

ochenta la cobertura de las campañas de vacunación era prácticamente universal y la erradicación

de muchas enfermedades infecciosas se convirtió en un hecho.

Al iniciarse la crisis económica en 1982, se repartían más de dos millones de desayunos

escolares, principalmente en el centro del país, en los estados de México, Hidalgo, Morelos,

Puebla y Tlaxcala y en el distrito Federal. Como parte de los recortes presupuestales al finalizar

1988 los desayunos se habían reducido a menos de la cuarta parte de los que se repartían seis años

antes.

La situación de emergencia económica creada por la crisis ocasionó no solo la disminución

de este tipo de prestaciones, sino una importante reducción del presupuesto en educación del

gobierno federal. Cuando se puso en marcha el Programa Nacional de Solidaridad, una de las

principales prioridades fue la construcción de los espacios educativos que habían dejado de hacerse

durante la crisis y la rehabilitación de los ya existentes, pero que se encontraban en un grave estado

de deterioro por la falta de mantenimiento.

Cuadro 5

Ampliación y rehabilitación de espacios educativos1989-1994

Año Espacios educativos Programa Escuela Digna Construcción deconstruidos (escuelas atendidas) canchas deportivas

1990 13.801 20.782 446 1991 20.619 29.105 347 1992 9.287 24.043 567 1993 10.028 25.675 332 1994 13.009 20.101 165

FUENTE: Secretaría de Desarrollo Social

Dentro de la vertiente de Bienestar Social de Solidaridad, desde 1989 operó el programa

de Infraestructura educativa, que se encargó de construir escuelas y ampliar las ya existentes en las

zonas con más alto grado de marginación, en coordinación con el Comité Administrador del

Programa Federal de Construcción de Escuelas (CAPFCE). Los niveles educativos más

favorecidos con la ampliación de la infraestrucutura escolar fueron el preescolar y el primario, pero

16

también se llevó acabo dentro del programa la construcción de secundarias, preparatorias e

institutos tecnológicos regionales.

Durante 1989, a la par que se construían nuevos espacios educativos, se hacía evidente el

deterioro de los ya existentes, muchos de los cuales habían sido abandonados por falta de maestros

o simplemente por el deterioro de los inmuebles. Fue por ésto que al año siguiente se puso en

marcha el Programa Escuela Digna, encaminado a la rehabilitación y mantenimiento de las escuelas

con la participación activa de maestros, alumnos y padres de familia. El rescate y preservación de

inmuebles educativos ha recibido recursos federales, estatales y provenientes de asociaciones

civiles. La comunidad escolar aporta materiales de la región y trabajo voluntario de padres y

maestros para ejecutar obras de remozamiento, pintura, ornamentación y limpieza.

El programa operaba descentralizadamente: la comunidad escolar y los ciudadanos

interesados integraban en cada escuela el Comité Escolar, equivalente a los Comités de

Solidaridad, en el que participan directivos, maestros, padres de familia, alumnos, autoridades

municipales y ciudadanos interesados en la conservación y mantenimiento de los planteles

escolares. El Comité Escolar y las autoridades municipales eran los responsables de ejecutar y dar

seguimiento a las obras. El Programa se vio enriquecido además con la participación de

prestadores de servicio social que cuentan con becas de Solidaridad y con la asesoría de colegios

de profesionistas, como los de ingenieros y arquitectos, que proporcionaron orientación y apoyo

técnico a los Comités Escolares que lo requerían.. Este Programa implicó una movilización social

sin precedentes, que alimentó la idea de ampliar los programas orientados hacia la niñez en el

marco del PRONASOL. Fue así como al año siguiente de estar operando Escuela Digna, se

instituyó el Programa Niños en Solidaridad.

El Programa Niños en Solidaridad fue puesto en marcha en enero de 1991 y se planteó

como objetivo hacer frente a las limitaciones económicas que obligan a millones de niños de

familias mexicanas de escasos recursos a desertar sin haber terminado la educación primaria. El

Programa operaba en aquellos planteles en los que previamente funcionaba Escuela Digna y

aprovechaba la participación social encauzada en los Comités Escolares. Por cada escuela que

impartía los seis grados de la instrucción primaria completa, se asignabsn 24 becas, una por niño;

ninguna familia podía tener más de un becario a la vez. La beca consistía en un paquete de

prestaciones, que incluía:

17

· Un estímulo económico mensual durante 12 meses, renovable al término del plazo, por un

monto equivalente a un tercio del salario mínimo mensual vigente en el Distrito Federal.

· Una despensa básica familiar mensual, que era entregada en su localidad por el sistema

Conasupo-Diconsa.

· Asistencia médica y nutricional por las instituciones del sector salud.

· Promoción de actividades recreativas y talleres de beneficio comunitario

La coordinación del PRONASOL concertó con las instituciones federales involucradas la

prestación de los servicios (con Conasupo y Diconsa la despensa alimentaria; con el IMSS, el

ISSSTE y la SSA la atención médica). Los ayuntamientos intervenían activamente en la operación

del programa, ya que se buscaba que fuese em el nivel municipal donde se decidiese la canalización

de los recursos para atender las demandas de los Comités Escolares. Los criterios de asignación de

las becas transferían a la comunidad escolar la decisión acerca de los niños que recibirían la beca.

Para ello se llevaban a cabo procesos de selección interna en los grupos escolares, que eran

ratificados por el Comité Escolar. Cabe señalar que en algunas entidades como Chiapas, la

dificultad para discriminar quiénes son los niños más necesitados en un entorno caracterizado por

la marginación generalizada, llevó a las autoridades estatales y municipales a adecuar el programa,

introduciendo algunos cambios. De esta forma, en vez de la asignación de becas individuales los

recursos se canalizaron a la construcción de comedores, para atender a una población más grande.

Se estimaba que con el equivalente de los recursos de aproximadamente 45,000 becas en 1993, se

pudo dar de comer a más de 150,000 niños en Chiapas.

Un programa que aunque presupuestalmente correspondía a otra partida, en los hechos

estuvo estrechamente emparentado con el de Niños en Solidaridad, es el que desarrolla el Instituto

Nacional Indigenista conjuntamente con Solidaridad para la construcción de albergues, que alojan

a niños indígenas procedentes de comunidades dispersas que carecen de servicio educativo. Los

albergues se construyen en comunidades que cuentan con escuelas de organización completa (los

seis grados de la primaria) y proporcionan a los niños hospedaje y alojamiento de lunes a viernes.

En 1993, el INI operaba 1,129 albergues distribuidos en todo el país, pero concentrados

principalmente en Chiapas, Oaxaca, Guerrero, Puebla, Michoacán, Veracruz, Yucatán e Hidalgo.

El INI también opera programas de atención a la población infantil indígena que se encuentra en

las zonas urbanas, principalmente en la zona metropolitana de la ciudad de México, en la que

cuenta con albergues y presta servicios médicos, nutricionales, culturales y recreativos a los niños,

que acuden a sus instalaciones acompañados de un familiar.

18

Como parte de los programas de apoyo a la educación en zonas marginadas, el

PRONASOL instrumentó en 1992 el programa Escuelas en Solidaridad, que tenía como objetivo

prestar atención integral a las 100 escuelas con mayores rezagos en materia de aprendizaje,

deserción y reprobación de cada entidad. El apoyo consistía en mejorar las condiciones materiales

de estudio y la provisión de material didáctico, otorgar becas alimenticias y atención médica a los

alumnos y construir albergues en las comunidades que así lo requerían. En síntesis, se trató de

ofrecer un programa de atención completo para las escuelas que más lo necesitaban. En su primer

año, el programa atendió a las 10 entidades con mayores rezagos educativos y en 1993 se extendió

a los 31 estados de la República.

Los resultados de estos programas después de seis años de operación son altamente

significativos:

Niños en Solidaridad ocupó un lugar destacado por su cobertura y por la movilización

social que generó, aun cuando no por sus recursos: en total recibió menos del 5% de la inversión

federal y aproximadamente el 8% de la destinada a la vertiente de bienestar social. Cabe hacer la

aclaración que al estudiar las aportaciones de los gobiernos de los estados al programa, uno de los

programas prioritarios para la inversión estatal fue Niños en Solidaridad, hecho que revela la

importancia que se le concedió al programa en el interior de la República.

En términos generales, puede afirmarse que los programas de atención a la niñez

representaron un importante esfuerzo de los tres niveles de gobierno y de las comunidades

escolares por mejorar las condiciones materiales de estudio y proporcionar apoyos al ingreso, la

salud y la alimentación. El número de niños atendidos por el programa Niños en Solidaridad (más

de un millón y medio) fue importante, aunque siguen siendo más los niños que necesitan de este

tipo de prestaciones. Solidaridad para una Escuela digna en cambio, por el tipo de acciones que

realizó, benefició a 15 millones de niños. Si consideramos que ambos programas operaron en el

mismo número de escuelas, podemos llegar a la conclusión de que potencialmente hay la capacidad

de ampliar los beneficios del programa Niños en Solidaridad a una población similar. La

superación definitiva de las carencias que padece este grupo objetivo del programa, depende en

mayor medida de un cambio en las condiciones económicas desfavorables que enfrentan sus

familias. Sin embargo, al comparar el monto de los recursos ejercido por el programa con sus

19

realizaciones, el saldo parece positivo y revela el efecto multiplicador que puede tener el gasto

social cuando se combina con la participación social en el logro de metas de interés común.

b. Apoyo a la producción

Concebido como un instrumento integral de combate a la pobreza, que atacara no sólo sus

manifestaciones más extremas sino sus causas estructurales, el Programa Nacional de Solidaridad

contó desde su puesta en operación con programas de apoyo a la producción. Al reconocer que las

raíces de la pobreza había que buscarlas en la falta de oportunidades de empleo bien remuneradas y

en los problemas de productividad que presentaba el sector primario, como resultado del

agotamiento del modelo de explotación extensiva, el Programa incluyó desde su primer año

apoyos económicos para los productores agrícolas más pobres, que paulatinamente se fueron

extendiendo a otras actividades del sector primario, hasta que en 1992 se estableció el Fondo

Nacional de Empresas de Solidaridad, el esfuerzo más sistemático para reorientar las actividades

productivas de las comunidades más pobres.

La evolución que experimentaron los programas de la vertiente productiva de Solidaridad,

siguió las pautas que le marcó la experiencia misma de las acciones emprendidas. En el primer año

del Programa Nacional de Solidaridad, las acciones productivas virtualmente se redujeron al apoyo

a grupos de productores de maíz y frijol, el cual continuaría los años siguientes por medio de los

Fondos de Solidaridad para la Producción, dirigido en gran medida a la producción de

autoconsumo. La importancia de apoyar a estos campesinos se pone de manifiesto si consideramos

que esos años coinciden con un vacío institucional en el campo, provocado por la profunda

reforma que se llevó a cabo: entre la restructuración del Banrural, que signficó una reducción

importante de sus recursos crediticios, la desincorporación de la Aseguradora Nacional Agrícola y

Ganadera (Anagsa) y la instrumentación del Procampo, hubo una laguna de apoyos al campo que

cubrió muy parcialmente el programa de Fondos para la Producción.

En el segundo año de operación del Pronasol, era evidente que las acciones productivas

que fomentaba podían ampliarse más allá del ámbito de los cultivos de subsistencia. Esta incursión

20

de Solidaridad en otras actividades productivas resultaba además indispensable para reorientar los

patrones de producción poco rentables de los grupos más vulnerables, pues la reproducción de los

esquemas de autoconsumo y la baja productividad que caracterizaban a sus economías, hacía

imposible pensar en una efectiva erradicación de la pobreza sin fortalecer otras opciones de

producción y empleo. En este sentido, la creación de los Fondos Regionales de Solidaridad fue el

primer esfuerzo para procurar el cambio del perfil productivo de las áreas rurales más pobres,

mediante la introducción de cultivos comerciales y la exploración de alternativas productivas

congruentes con las potencialidades de cada región.

Si bien los Fondos Regionales no fueron creados para beneficio sólo de los grupos

indígenas, por apoyar actividades en las que éstos se ocupan mayoritariamente, su ejecución fue

confiada al Instituto Nacional Indigenista. Los Fondos apoyaron un conjunto amplio de actividades

primarias, que iban desde el cultivo de café y cacao o la explotación forestal, hasta el desarrollo de

la piscicultura rústica en estanques. Los Fondos partieron de la necesidad de apoyar actividades

que en muchas ocasiones eran el único vínculo de algunas regiones del país con el mercado, como

es el caso del cultivo de café en una zona de Chiapas. Los Fondos no siempre fueron utilizados

para mejorar las técnicas de producción o explorar nuevos cultivos o productos: en muchas

ocasiones fueron usados como fondos de contingencia frente a desastres naturales o cambios

bruscos en los precios de ciertos productos, circunstancias que tuvieron el efecto de reducir

drásticamente los ingresos de importantes grupos de productores pobres.

En 1992 se creó el instrumento más acabado del brazo productivo de Solidaridad, por el

potencial de transformación productiva que representaba: el Fondo Nacional de Empresas de

Solidaridad. El objetivo de Empresas de Solidaridad era aprovechar las energías sociales liberadas

mediante la organización comunitaria para la realización de obras de bienestar social, dirigiéndolas

a proyectos productivos. De la organización social para ejecutar obras de interés comunitario, se

buscaba pasar a la asociación con fines productivos. La experiencia de los años de operación del

Fonaes es muy rica, pero hay consenso en que aún no hay suficientes elementos para su

evaluación, en razón del tiempo de maduración que requieren éstos proyectos. Además es preciso

señalar que ésta fue la vertiente que contó con menos recursos del Programa. Por ello, su

evaluación debe considerar no sólo la magnitud y alcance de sus realizaciones, sino que éstas

fueron posibles con recursos relativamente escasos, lo que podría ser un índice indirecto de la

eficiencia potencial de las acciones productivas de Solidaridad.

21

1. Fondos de solidaridad para la Producción

Cuando el Banco Nacional de Crédito Rural4 cambió su política de otorgamiento de créditos, fue

necesario llenar la ausencia de apoyo institucional que había dejado en las zonas temporaleras,

donde habitan campesinos que poseen pequeñas parcelas de reducida productividad, destinadas

principalmente a la producción de autoconsumo. Así surgieron los Fondos de Solidaridad para la

Producción, concebidos como uno entre varios instrumentos destinados a corregir la tendencia al

deterioro de las economías campesinas y a propiciar bienestar y progreso en las comunidades

rurales. Los Fondos de Solidaridad debían utilizarse para apoyar la siembra de cultivos básicos. Tal

apoyo formaría parte del inicio de una nueva relación entre el Estado y los productores,

caracterizada por la responsabilidad mutua.

Los Comités de Solidaridad fueron la expresión concreta de esta nueva relación, puesto

que se constituían en lugares apropiados para la participación de la sociedad en la presentación de

proyectos, puesta en práctica y evaluación de los mismos, así como en la supervisión de la

adecuada aplicación de los recursos necesarios para hacerlos realidad. Se pensaba que si los

Comités funcionaban de acuerdo con el plan inicial, habrían de motivar a los campesinos para

dedicarse a las nuevas actividades productivas que se buscaba promover..

La corresponsabilidad significó, por parte del Estado, aportar recursos financieros y apoyo

técnico, mientras que los campesinos se comprometieron a dedicarse al cultivo de bienes básicos, y

a saldar en los plazos convenidos, sus deudas con la tesorería municipal. Los procedimientos

desplegados por las instancias comprometidas en el manejo de los Fondos de Solidaridad para la

Producción siguieron tres pasos:

a] Los acuerdos entre el gobierno y los productores se formalizaron, plasmándose en un

instrumento jurídico.

b] Se vigiló el uso dado a los recursos, a partir del análisis de rendimiento y capacidad de pago de

los productores, hasta su fase de aplicación y recuperación.

c] Se elaboraron informes periódicos para la comunidad, acerca de los logros conseguidos a partir

de la operación de los Fondos.

4 Banco Nacional de Crédito Rural.

22

1.1 Recursos del programa

De acuerdo con cifras de la Sedesol,5 en el período 1989-1993 los créditos a la palabra destinados

a la siembra de cultivos básico pasaron de 395.4 a 617.7 millones de nuevos pesos, registrando una

tasa de crecimiento promedio anual de 16%. Los recursos federales manejados por el programa de

Apoyo a la Producción se incrementaron año con año a una tasa muy similar a la del ramo XXVI

en conjunto, por lo que fueron una proporción constante dentro de la inversión federal total del

Programa Nacional de Solidaridad. En 1990 esta proporción fue de 12.06% y para 1994 el

estimado era de 12.4%. Considerando la crítica situación por la que atravesó el agro mexicano en

esos años, representaron un importante paliativo mientras se ensayaban nuevos instrumentos de

política agrícola, como el Procampo, creado en 1993.

Por otra parte, en 1993 el número de beneficiados con este programa productivo fue de un

millón de campesinos, que cultivaban cerca de tres millones de hectáreas en 1 620 municipios de

casi todos los estados de la República. En 1994 el número de beneficiarios se duplicó, a partir de

un crecimiento de los Fondos de 78 por ciento.6

1.2 Canalización de los recursos de los Fondos de Solidaridad para la Producción.

Entre 1989 y 1993 los estados que absorbieron 64.2% de los recursos federales destinados a la

producción de básicos fueron Michoacán, Durango, Chihuahua, Guanajuato, Sinaloa, Zacatecas,

Chiapas, Oaxaca, México y Durango, entidades con distintos grados de desarrollo

socioeconómico, por lo que no se puede afirmar que el criterio de asignación de los recursos haya

sido el grado de desarrollo o nivel de marginalidad social. En todo caso, se puede decir que, con

excepción de Campeche, son importantes productores de maíz y frijol. Habría que agregar que la

producción de básicos en esas entidades se lleva a cabo principalmente en zonas de temporal.

En un segundo grupo, desde el punto de vista del apoyo financiero que reciben, se situaron

Yucatán, San Luís Potosí, Guerrero, Hidalgo, Puebla, Tlaxcala, Jalisco, Tamaulipas, Quintana Roo

y Sonora, que absorbieron 25.9% de los recursos federales en el periodo 1989 y 1993. En este

5Sedesol, La solidaridad en el desarrollo Nacional, separata de actualización, México, 1994 6Ibid pág. 7.

23

grupo no se apreció con claridad un criterio definido en la asignación de recursos; tan es así, que

en él se encuentran cinco estados con bajo desarrollo socioeconómico y cinco con alto.

Además de esta aparente ausencia de criterios socioeconómicos en la asignación de los

recursos, llama la atención la presencia en este grupo de Guerrero y Jalisco. Aun cuando ambos

estados destacan por sus grandes volúmenes de producción de granos básicos en zonas

temporaleras, las condiciones de los productores guerrerenses son mucho más precarias; sin

embargo, recibieron una asignación muy similar de recursos a lo largo del periodo (2.9% Guerrero

y 2.5% Jalisco). Además de esta disparidad, los dos estados han tenido un desarrollo totalmente

opuesto, ya que Guerrero tiene un nivel de bienestar muy bajo, mientras que Jalisco tiene uno de

los más altos del país.

El tercer grupo concentró 9.9% de la inversión total ejercida por el programa Fondos para

la Producción durante el cuatrienio 1989-1993. En él se encuentran básicamente estados de alto

nivel de desarrollo socioeconómico: Nayarit, Coahuila, Morelos, Nuevo León, Aguscalientes,

Colima, Baja California Sur y Querétaro, y dos de bajo nivel de desarrollo medido en términos de

incidencia de la pobreza: Tabasco y Veracruz. Con excepción de Nayarit, Coahuila y Veracruz, en

las demás entidades la producción de básicos, si bien es principalmente de autoconsumo, es poco

relevante, por lo que resulta comprensible, a partir de este criterio, que a ellas se haya destinado la

menor proporción de recursos del programa. No es el caso, ciertamente, de Veracruz, entidad que

en función de los objetivos del programa debió haber recibido más apoyo. El único estado de la

República que no fue beneficiado por los Fondos para la Producción fue Baja California, que no es

productor de básicos.

Por su parte, la inversión estatal representó 23.40% de la inversión total de Fondos para la

Producción, a pesar de que en algunas entidades la inversión ejercida por los gobiernos estatales

fue ligeramente mayor a la federal, como en Michoacán, Estado de México, Guanajuato,

Zacatecas, Tamaulipas, Hidalgo, Morelos, Aguscalientes, Baja California Sur, Querétaro, Tabasco

y Chiapas.7 De la inversión estatal, 68.7% se repartió entre Michoacán, México, Guanajuato,

Chihuahua, Zacatecas, Chiapas, Sinaloa, Puebla, Durango e Hidalgo; 21.8% se ejerció en

Campeche, San Luís Potosí, Guerrero, Jalisco, Tamaulipas, Yucatán, Oaxaca, Quintana Roo,

Morelos y Sonora; el restante 9.2% lo absorbieron: Tlaxcala, Veracruz, Nuevo León,

Aguscalientes, Baja California Sur, Querétaro, Coahuila, Colima, Nayarit y Tabasco. 7En los casos de Quintana Roo, Veracruz y Nuevo León el monto de la inversión federal fue igual a la estatal.

24

2. Programa de Apoyo a Productores Forestales

En las diversas regiones forestales del país la población es predominantemente indígena; la gran

mayoría carece de títulos de propiedad y por ende su situación jurídica es incierta. La inseguridad

en la tenencia y uso de la tierra ha sido motivo de numerosos conflictos intercomunitarios y de

movilizaciones campesinas; esta inestabilidad, además de que afecta el aprovechamiento de los

recursos forestales y las condiciones de vida de la población, ha influido en la enajenación de

dichos recursos y en el cambio de uso de suelo para fines agrícolas y ganaderos.

El sector forestal también ha sufrido una fuerte baja en su producción, debido a la carencia

de fuentes suficientes de financiamiento, infraestructura y tecnología; a ello ha contribuido la

ausencia de una política de conservación y manejo adecuado de los recursos, así como la

explotación irracional de grandes concesionarios madereros y aun de los mismos ejidatarios y

comuneros. Lo anterior ha propiciado que en México haya altas tasas de deforestación y bajas

tasas de reforestación; por ejemplo, en 1990 se perdieron 370 000 hectáreas, y 298 000 en 1991.8

Esta dramática situación, agudizada desde la década anterior, propició que se reconociera

que, sin minimizar el deterioro ecológico, era urgente apoyar esta actividad productiva de la que

dependen (directa e indirectamente) alrededor de 1.7 millones de mexicanos que habitan los

bosques y las selvas.9 En este contexto, y como parte del Plan Nacional de Reforestación

anunciado por el Ejecutivo federal, el Programa Nacional de Solidaridad instrumentó en 1990 el

Programa de Apoyo a Productores Forestales.10

2.1. Funcionamiento del Programa.

El objetivo central de este programa era reforzar o ampliar la capacidad productiva de las

organizaciones forestales, básicamente integradas por indígenas y campesinos de bajos recursos,

así como promover una cultura forestal más amplia; por ello se condiceraba importante el

8 Secretaría de Desarrollo Social, op. cit. pág. 132. En 1991 se estimó, que la causas de la deforestación eran: desmontes (85.3%), tala ilegal

(5%), incendios (2.5%), plagas y enfermedades (2.2%) y demás factores (5%). 9 Según información proporcionada por la Dirección General de Evaluación y Seguimiento, Sedesol, 1994. 10

Ibid. La actividad forestal se desarrolla potencialmente en 140 millones de hectáreas, lo que equivale al 72% del territorio nacional, no obstante, hasta 1991, sólo el 35% de estas tierras, es decir, cerca de 48 millones de hectáreas, están arboladas.

25

compromiso de los posibles beneficiarios con los proyectos de restauración y conservación del

patrimonio forestal.

En el trabajo operativo de este programa participaron la Secretaría de Agricultura y

Recursos Hidráulicos, el Instituto Nacional Indigenista (responsable de la administración,

ejecución y comprobación de los recursos asignados), la Secretaría de Desarrollo Social (mediante

la Coordinación Regional del Programa de Apoyo a Productores Forestales) y un representante del

gobierno estatal correspondiente.

Entre esas organizaciones forestales se encontraban ejidos, comunidades, pequeños

propietarios, sociedades de producción rural y de productores forestales ejidales, así como uniones

de ejidos y asociaciones rurales de interés colectivo, que en todo proyecto ejecutado por el

programa participaron con un porcentaje de la inversión.

2.2. Principales realizaciones.

En su primer año de operaciones, el programa de Apoyo a Productores Forestales invirtió en 16

estados de la República 4, 983, 100 pesos. Cuatro entidades concentraron 42.65% del monto total

ejercido: Nuevo León, Michoacán, Oaxaca y Durango. Otra cuarta parte de las entidades apoyadas

por el programa ese año, Chiapas, Quintana Roo, Coahuila y Nayarit recibieron recursos

equivlalentes al 26.02% del total nacional.

Por su parte, los productores forestales de Querétaro, Tabasco, Guerrero y Guanajuato

captaron 20.4%. Los estados menos favorecidos financieramente en 1990 fueron Puebla,

Campeche, Veracruz e Hidalgo, que recibieron el 10.8% del total ejercido ese año.

En lo que respecta a la participación financiera de los beneficiarios, en 1990 el conjunto de

la inversión nacional de los productores forestales representó 31.85% de la inversión de la

Federación. De esta manera, el monto global de las acciones del Programa en 1990 se aplicó a 35

organizaciones forestales, beneficiando a 39 126 personas de 85 municipios; se reforestaron 12

108 hectáreas, se instalaron 58 viveros y se produjeron 13 003 000 plantas.

26

En 1991, la cobertura del programa se amplió a 19 estados; se incorporaron Jalisco, Estado

de México y Tlaxcala. El volumen de esta inversión federal se incrementó en 260% con relación al

año anterior, es decir, fue de 12 216 800 pesos.

Poco más de un tercio de las entidades beneficiadas por el programa (siete)11 recibió

62.56% de la inversión (8 094 300 pesos); un número similar de estados12 concentró 26.20% (3

587 600 pesos), mientras que en las cinco entidades restantes se distribuyó sólo 4.15% de la

misma (534 900 pesos), en este grupo destacaron Tlaxcala, Tabasco y Guanajuato. Para los

productores forestales de Tlaxcala, 1991 fue el único año que recibieron apoyos, mientras que para

los de Guanajuato fue el último (ambos percibieron entre 1990 y 1991 267 000 pesos).

Frente al notable incremento de la inversión federal en ese año, la participación económica

de los productores también aumentó, al grado que se mantuvo constante en relación con aquella,

es decir, fue de 30.39%. Sin embargo, no obstante que en 1991 se triplicó el número de

organizaciones, ya que participaron 109, la cobertura municipal no se concretó en la misma

proporción pues sólo participaron 94 municipios; tampoco hubo cambios significativos en relación

con los beneficiarios, incluso se reforestaron 8 485 hectáreas, es decir, 3 623 menos que en 1990.

En 1992 la inversión total ejercida se incrementó 3.42%, en relación con el año anterior, y

268% respecto al primer año de instrumentación del programa de Apoyo a Productores Forestales.

No obstante esto, se redujo el apoyo a 16 de las entidades;13 además, se hizo más evidente la

disparidad en la canalización de los recursos, ya que mientras Campeche, Durango, Michoacán,

Quintana Roo y Veracruz14 concentraron 64.34% de los mismos (8 608 000 pesos), Coahuila,

Guerrero, México, Nuevo León y Oaxaca absorbieron 25.36% (3 392 900 pesos), Jalisco, Puebla

y Tabasco 8.83% y, como grupo menos favorecido, Nayarit, Hidalgo y Querétaro que sólo

recibieron 1.45%.

La inversión de los participantes en ese año fue ligeramente menor a la de 1992: 3 833 000

pesos, equivalentes a 28.65% de lo aportado por la Federación; se integraron a los trabajos del

programa 63 organizaciones forestales de 70 municipios, y, a diferencia del año anterior, casi se

11

Las entidades beneficiadas fueron Durango, Guerrero, México, Michoacán, Oaxaca, Puebla y Querétaro. 12

Campeche, Coahuila, Chiapas, Hidalgo, Jalisco, Nuevo León y Veracruz. 13

Guanajuato, Tlaxcala y Chiapas fueron las entidades que no participaron este año de los recursos del Programa de Apoyo a Productores Forestales. 14

Estas entidades representan el 31.25% de las que participaron este año en el Programa de Apoyo a Productores Forestales.

27

duplicó el número de hectáreas reforestadas: 15 446; el número de personas beneficiadas fue de 61

264.

En 1993 la inversión del Programa de Apoyos a Productores Forestales fue de 8 871 300

pesos, cantidad menor a la de 1992, pero mucho mayor a la del primer año de operación del

programa. En consecuencia se redujo su cobertura a 15 estados.15 Durango, Michoacán y Quintana

Roo concentraron 47.93% de las inversiones de ese año (4 252 600 pesos); Chihuahua, Hidalgo,

Jalisco y Nayarit recibieron 5.32% (472 000 pesos). Los ocho estados restantes captaron 46.74%

de los mismos recursos.

Un total de 50 organizaciones forestales aportaron 2 462 200 pesos, equivalentes a 27.75%

de la inversión federal, y se beneficiaron 68 507 personas al reforestar 366 896 hectáreas forestales

de 72 municipios del país.

En suma, la corresponsabilidad tanto del gobierno como de los productores forestales fue

una realidad, pues la cobertura (94 municipios de 20 estados) y el monto total de los recursos

ejercidos en el cuatrienio 1990-1993, que ascendió a 51 984 700 pesos (22.72% de parte de los

productores forestales participantes y 77.28% de la Federación), se expresó en logros concretos, al

beneficiar a 109 organizaciones forestales y reforestar 402 935 hectáreas.

Al margen de estos resultados, quizá lo más valioso de este programa de Apoyo a

Productores Forestales, como en los demás programas productivos instrumentados por el

Programa Nacional de Solidaridad, fue que el gasto social ejercido por la Federación trascendiera,

no sólo porque fue más y estuvo mejor orientado, sino porque contemplaba y estimulaba la

participación activa de los productores bajo el nuevo esquema de corresponsabilidad con el que

operaron. Según evaluaciones parciales, esto dio como resultado la recuperación del dinero

invertido por el gobierno federal; además, las ganancias se quedaron en las propias comunidades

para ser reutilizadas en obras de beneficio colectivo.

3. Programa de Apoyo a los Productores de Café.

15

Campeche y Querétaro dejaron de recibir este año los apoyos del Programa de Productores Forestales, y se integró a la lista, por primera vez, el estado de Chihuahua.

28

Otra línea de trabajo puesta en práctica con recursos del Pronasol por medio del INI, fue la de

apoyo a cafeticultores, indígenas y no indígenas, que vivían en extrema pobreza en varias entidades

del país, principalmente de Puebla, Hidalgo, Veracruz, San Luis Potosí, Chiapas, Oaxaca,

Guerrero, Puebla, Jalisco Nayarit, Querétaro y Colima. El programa tuvo como objetivos

fortalecer los procesos organizativos y ampliar la participación de los cafeticultores en las fases de

producción, industrialización y comercialización directa del café. La grave caída de los precios del

café en el mercado internacional y el retiro de las instituciones oficiales de crédito y

comercialización, motivaron la presencia de los Fondos en este rubro.

Entre las adaptaciones que se tuvieron que hacer destaca la incorporación al programa de

productores con menos de 10 hectáreas que no recibieron atención del Banrural o del

Bancomext.16 Para la ejecución del programa confluyeron instancias de los gobiernos estatales,

dependencias federales y organizaciones regionales, todas ellas participantes en los 52 grupos

operativos regionales y en el Grupo Operativo Nacional, que fueron espacios de planeación,

evaluación y desarrollo donde dialogaron las centrales campesinas, los gobiernos federal y estatales

y 4 128 comités locales de Solidaridad. En ese proceso participaron aproximadamente 250

organizaciones nacionales, así como productores de los comités locales de Solidaridad y los

Fondos Regionales de Solidaridad.17

Este programa operó con diversos subprogramas: el Emergente de Heladas, el de Apoyo a

la Producción, el de Corte y Acarreo y el de Acopio y Comercialización. Entre 1989 y 1990 los

recursos autorizados para ellos fueron de 81 844 000 pesos, de los cuales 8 966 200 fueron

recuperados y empleados en el ciclo siguiente. Con ellos se beneficiaron 185 226 productores de 2

878 localidades de 401 municipios de Puebla, Veracruz, San Luis Potosí, Hidalgo, Oaxaca,

Chiapas, Guerrero, Colima, Querétaro, Nayarit, Jalisco y Tabasco.

a] El subprograma de Acopio y Comercialización se inició en 1989 como una forma de

apoyar a las organizaciones para que realizaran estas actividades, antes en manos de

acaparadores locales y regionales o de organizaciones poco efectivas y viciadas. El primer año

operó con 9 800 000 pesos que se entregaron a 59 organizaciones, 22 de ellas en Chiapas, 25 en

Oaxaca y las 12 restantes en Veracruz, Puebla, San Luis Potosí y Guerrero. Los compromisos

de las organizaciones para la recuperación se cumplieron en un 90%, de modo que 40% de los

16 Consejo Directivo del INI, op. cit. 17 Ibid..

29

recursos fueron reasignados para promover proyectos productivos relacionados a la actividad

cafetalera.

De esta forma, para el ciclo 1992-1993 se contó con 5 963 700 pesos recuperados del ciclo

1991-1992, y que sumados a los recursos frescos aportados por Solidaridad dieron un total de

26 369 010 pesos con los que se atendieron a 335 organizaciones de 11 estados cafetaleros del

país.18

Para el ciclo 1993-1994 se aplicaron 18 millones de pesos autorizados por Solidaridad y

9.2 correspondientes a las recuperaciones generadas en el ciclo anterior, en beneficio de 75 470

productores que cultivaron 201 052 hectáreas; tales recursos fueron entregados a las

organizaciones y no a los productores directos. Hasta abril de 1994, este subprograma había

erogado 54 669 030 pesos, de los cuales 32.16% provenía de Solidaridad, 32.28%

correspondía a recuperaciones del presupuesto de Solidaridad anterior, 19.2% era

financiamiento de Fidecafé, y el 16.36% eran recuperación del Fidecafé del año anterior.19

b] El subprograma Emergente de Heladas se puso en marcha ante la helada que, poco

después de haberse entregado los recursos para el acopio y la comercialización en 1989, afectó

a más de 100 000 hectáreas sembradas de café. Consistió en recursos para la siembra de maíz

intercalado en los cafetos dañados. Se entregaron 7 627 700 pesos de manera individual, con el

aval de las asambleas comunitarias y con el compromiso de reintegrar los recursos prestados;

además de los recursos para maíz se otorgaron otros para la rehabilitación de los cafetos. Con

estos apoyos se beneficiaron 1 337 localidades de 100 municipios de los estados de Hidalgo,

San Luis Potosí, Puebla y Veracruz.

Para 1991, en torno a este subprograma se habían formado más de 1 680 Comités de

Solidaridad, que agrupaban a 80 613 productores con alrededor de 73 673 hectáreas. En el

subprograma Emergente de Heladas para 1993-1994 se usaron 69 054 390 pesos, que aunados

a 33 416 300 pesos de la recuperación del ciclo anterior, beneficiaron a 191 106 productores,

cubriendo un total de 345 272 200 hectáreas en 4 164 localidades de 392 municipios.20

18 Ibid. 19 Ibid. 20 Ibid.

30

c] El subprograma de Apoyo a la Producción se propuso como un medio para incorporar a

los productores de café en condiciones de extrema pobreza a las actividades que antes

desempeñaba Inmecafé. Se hizo la transferencia de equipo y maquinaria y se apoyó la

fertilización y el corte de café. Se contó para ello con un presupuesto de 33 876 700 pesos, que

beneficiaron a 92 691 productores de 281 municipios de las 12 entidades cafetaleras. Para el

ciclo 1992-1993 se aprobaron 56 978 496.31 pesos en beneficio de 136 637 productores, con

173 328.8 hectáreas de cultivo en 2 772 localidades de 360 municipios de 11 estados del país.

Para el ciclo 1993-1994 se autorizaron 69.1 millones de pesos, con los que se atendió a 203 650

productores que sembraron 345 272 hectáreas. En comparación con el ciclo 1992-1993 hubo un

incremento de 62.8% de los recursos; un aumento de 6.5% en el número de productores

beneficiados, y 21% más en hectáreas atendidas.21

d] El subprograma de Corte y Acarreo se inició en el ciclo 1992-1993 por demanda de los

propios productores ante la caída de los precios internacionales de café. Se trataba de un apoyo

directo a las organizaciones en el que participó Fidecafé. El monto total ejercido fue de 68 204

367.53 pesos, de los cuales 51 221 856.25 fueron aportación de Solidaridad. Con ello se

benefició a 206 310 productores, con 350 616.4 hectáreas, en 3 861 localidades de 412

municipios de 11 entidades: Chiapas, Oaxaca, Veracruz, Puebla, Guerrero, Hidalgo, San Luis

Potosí, Nayarit, Jalisco, Colima y Querétaro.

Para este subprograma, en el ciclo 1993-1994 se autorizaron 69.1 millones de pesos, 36.2

de Fidecafé y 32.9 de Solidaridad, mismos que se emplearon para apoyar a 203 650 productores

con 345 mil 272 hectáreas de 392 municipios cafetaleros. Esto significó un incremento de 10%

en productores, superficie y localidades beneficiadas por este subprograma. También como

apoyo a los productores de café en la búsqueda de nuevos instrumentos financieros, hasta abril

de 1994 se constituyeron 19 cajas solidarias, que incorporon a 269 cajas locales con un

patrimonio de 9 803 580 pesos, para beneficio de 13 157 productores.22

4. Los jornaleros agrícolas.

El campo mexicano se caracteriza por la presencia polarizada de dos sectores: el moderno

agroexportador y de agricultura comercial para el mercado interno, y el tradicional y mayoritario,

21 Ibid. 22 Ibid.

31

donde domina la producción para la subsistencia. Los pequeños propietarios, los ejidatarios, los

comuneros, los campesinos y los campesinos sin tierra que requieren de trabajo asalariado para

vivir, forman parte de los jornaleros agrícolas que recorren el país en la búsqueda de opciones de

empleo.

Actualmente se calcula que casi 69.6% de la población económicamente activa que se

ocupa en el sector agropecuario trabaja, siempre o en alguna época del año, como jornalero

agrícola. Ello significa que están en esa situación 3.6 millones de jefes de familia, además de sus

esposas e hijos.

Entre los jornaleros es posible distinguir tres tipos de migrantes: el llamado "golondrino",

que sigue los ciclos agrícolas que empiezan en Sinaloa, continúan en Sonora, Baja California y

terminan en Estados Unidos; el segundo tipo lo constituyen los jornaleros que trabajan sólo uno o

dos ciclos agrícolas y regresan a su lugar de origen, donde cuentan con una parcela que por lo

general apenas les permite subsistir; por último, está la migración interregional, que tiene ciclos

temporales y periódicos en los que se contratan los jornaleros.

Los estados con fuerte expulsión de jornaleros son: Michoacán, Oaxaca, Guerrero,

Zacatecas y Durango, todos ellos con índices de marginación alta y muy alta. Sus polos de

atracción se localizan en Sonora, estado de baja marginación, Sinaloa, de marginación media, así

como en estados y regiones con rangos de pobreza extrema muy baja, baja o media, como Baja

California, Baja California Sur, Tamaulipas y la Comarca Lagunera, región limítrofe entre Durango

y Coahuila, estados con alta y baja marginación. Aunque en menor proporción, las ricas regiones

agrícolas de los estados de Jalisco, Michoacán, Guanajuato, Veracruz, Nayarit, Puebla, Tabasco y

Chiapas, son también zonas de fuerte atracción para la población jornalera.

Entre los jornaleros agrícolas hay indígenas y campesinos muy pobres, con tierras y sin

ellas, trabajadores especializados o no, migrantes temporales, cíclicos o ya asentados, hombres y

mujeres, adultos, ancianos y niños, trabajadores individuales, grupales o familiares. No obstante, a

pesar de esta heterogeneidad, las condiciones de trabajo de este conglomerado se ubican en un

marco jurídico que no reconoce las características del trabajo asalariado en el campo, ni tampoco

las relaciones que se establecen entre el trabajador y los dueños de los campos agrícolas. Tanto el

artículo 123 de la Constitución, que protege a quienes viven del esfuerzo de su trabajo, como el

capítulo VIII del título sexto de la Ley Federal del Trabajo, que centra su atención en los

32

trabajadores del campo que trabajan de planta, no contienen ninguna disposición que reglamente,

proteja y salvaguarde los derechos de los trabajadores estacionales.23

La ausencia de protección jurídica y social agrava las condiciones en que viven y laboran

los jornaleros agrícolas. Rasgos comunes de esta situación la constituyen el trabajo eventual, con

pago por jornada o a destajo; la fata de pago del séptimo día ni vacaciones; horarios que casi

siempre exceden las 8 horas; remuneraciones que, aunque superiores a las de su lugar de origen,

no alcanzan a cubrir los gastos de los períodos de paro forzado; la temprana y frecuente

incorporación de los niños al trabajo (desde los 5 años); el trato despótico; la falta de equipo

adecuado en la realización de trabajos riesgosos, y la carencia de servicios y protección médico-

hospitalaria en caso de enfermedad,24 entre otros.

Las condiciones de vida de este grupo de la población son tan deplorables que como las

laborales. Los trabajadores migrantes empleados por las empresas agrícolas del noroeste del país,

por ejemplo, viven y pernoctan en galerones divididos en cuartos de 2 o 3 m2, hechos de lámina de

cartón o con materiales de desecho como plástico o cartón y, algunas veces, de material pre-

fabricado, pero siempre inadecuados para las condiciones climáticas. Son construcciones, además,

que casi siempre carecen de agua potable, servicios sanitarios y mobiliario. El hacinamiento, la

promiscuidad e insalubridad, son situaciones constantes en la vida de los jornaleros.

Los magros ingresos de las familias jornaleras traen aparejada la desnutrición o una

deficiente alimentación. El problema se agudizó con la especulación de precios en las tiendas

concesionadas, instaladas dentro de los campos, lo que deteriora aún más la capacidad de consumo

de los jornaleros.

Sin educación, e imposibilitados por mejorar sus niveles educativos por sus condiciones de

trabajo, los jornaleros están incapacitados también para la defensa de sus derechos; con frecuencia

23Programa Nacional de Solidaridad con los jornaleros agrícolas, 1994 24 Los jornaleros agrícolas, que por ley deberían tener acceso a los servicios médicos del Seguro Social, bajo el régimen obligatorio dentro del cual se inscribe la seguridad y protección social para los trabajadores del campo, se ven sujetos a la arbitrariedad de los dueños de los campos agrícolas quienes por medio del sistema de pases controlan el acceso de los trabajadores a los servicios médicos y sólo los otorgan en casos extremos. Este procedimiento, además, no prevé el pago de incapacidades ni la atención de enfermedades crónicas o degenerativas, casi siempre presentes entre la población jornalera por sus condiciones de vida y trabajo.

33

son arrestados y confundidos con trabajadores ilegales centroamericanos sólo por no hablar bien

español o por carecer de identificación, por ejemplo.

Víctimas de todo un sistema: el de los enganchadores que les consiguen los empleos, el de

los transportistas que los trasladan a sus lugares de trabajo; el de los dueños y capataces de los

campos; el de los líderes sindicales que poco o nada hacen por sus agremiados, este grupo de la

población es de los más vulnerables de la sociedad, y en esa medida se consideraron sujetos

prioritarios del Programa Nacional de Solidaridad.

4.1. Solidaridad con los jornaleros agrícolas.

El programa de Solidaridad con Jornaleros Agrícolas25 entró en operación el 18 de mayo de 1990

como parte del esfuerzo del gobierno federal por combatir la pobreza extrema de los más de 3

millones de jornaleros agrícolas que existen en el país. Planeado inicialmente para el noroeste, su

objetivo era atender las necesidades de los jornaleros agrícolas en su ciclo migratorio. Sin

embargo, su cobertura se amplió para incluir otras entidades, entre las que figuraron las expulsoras

de mano de obra jornalera. A partir de los problemas de este grupo de población, el programa tuvo

un enfoque integral de tal suerte que sus líneas de trabajo incluyeron acciones relativas a la

vivienda y al saneamiento ambiental; la alimentación y el abasto, la salud y la seguridad social; la

educación, la cultura y la recreación; el empleo, la capacitación y la productividad, así como la

procuración de justicia.

Los objetivos generales del programa fueron impulsar el desarrollo integral de los

asalariados del campo; apoyar las acciones que incrementaran la productividad, la modernización y

el desarrollo de sus comunidades rurales, e influir en el mejoramiento de sus condiciones de vida y

trabajo con el fin de que este grupo tuviera mayores oportunidades y acceso al bienestar social.

Para este propósito se instrumentó un conjunto de acciones estratégicas apoyadas en un amplio

esfuerzo de promoción, coordinación y concertación, en el cual participaron los tres niveles de

gobierno, las dependencias gubernamentales responsables, el conjunto de los agentes sociales

comprometidos en este asunto y, por supuesto, la propia población jornalera. 25 La información y los datos aquí empleados fueron proporcionados por la coordinación general del Programa Nacional de Solidaridad con los Jornaleros Agrícolas; mismos que, si bien no concuerdan con la información de Cuenta Pública proporcionada por la Dirección General de Evaluación y Seguimiento de la SEDESOL, fueron tomados por el Consejo Consultivo porque a juicio nuestro resultan más completos.

34

La participación social se promovió y generó a partir de los Comités de Solidaridad y de la

constitución de redes de promoción social que, de acuerdo con las características de los jornaleros,

los capacitaron para la presentación y solución de sus demandas por medio del trabajo comunitario

y de una mayor participación social, promoviendo con ello nuevas formas de organización social.

Entre las estrategias particulares del programa destacaron la investigación, la promoción social, la

capacitación, la programación y la organización social.

Entre 1990 y 1993, el programa Jornaleros Agrícolas operó en 76 municipios de 9 estados

de la República: Sinaloa, Durango, Morelos, Baja California, Nayarit, Sonora, Guerrero, Oaxaca y

Veracruz. En Sinaloa se cubrieron 7 municipios, donde el número de campos agrícolas atendidos

aumentó de 36 en 1990 a 120 en mayo de 1993; además de esos campos se atendieron 6

localidades. En Morelos, el programa abarcó 8 municipios y 11 localidades. En Baja California la

cobertura se concentró en el municipio de Ensenada, donde se trabaja, entre campamentos y

colonias de jornaleros, en 51 unidades. En Durango, desde 1991 se atiende un albergue en la

localidad de Canantlán y, en coordinación con el Instituto Nacional Indigenista, en los municipios

de Pueblo Nuevo y Mezquital se dió seguimiento a los jornaleros en sus lugares de origen. En

Nayarit, el programa está presente en 6 municipios donde se cubrieron 20 unidades de trabajo. En

Sonora se atendió el poblado Miguel Alemán, en el municipio de Hermosillo. En Guerrero se

abarcaron 81 localidades de 10 municipios. En Oaxaca se operó en 62 localidades de 30

municipios. En Veracruz se trabajó en 34 localidades de 12 municipios.

Entre las actividades más relevantes del programa durante este período destacaron: 10 500

obras de infraestructura en Sinaloa, Durango, Morelos, Baja California y Sonora; de las cuales,

90% correspondieron a viviendas e introducción de servicios básicos. Se realizaron también 170

mil acciones de promoción social en las nueve entidades que abarca el programa; del total de esas

acciones, 585 correspondieron a las investigaciones para la elaboración de los diagnósticos

estatales de las regiones-objetivo y de los estados de Hidalgo, Puebla, Baja California Sur, Jalisco,

San Luis Potosí, Guanajuato y Chiapas.

En materia de saneamiento ambiental, se emprendieron 24 466 acciones en las entidades-

objetivo del programa; además, se instrumentaron 53 546 acciones para la alimentación y abasto,

75 mil en materia de salud y 1 822 de educación.

35

Hasta 1993 se habían creado 429 Comités de Solidaridad, la mayoría en los campos de

Sinaloa, aunque sólo funcionan durante las temporadas de zafra. Para vincular las acciones

realizadas en las zonas de atracción con las efectuadas en las de expulsión se crearon además 150

comités promotores de la organización en estas últimas. También en Sinaloa, con la red de

Promoción Social, fue posible incrementar en 430% la atención médica a los jornaleros agrícolas

en las unidades del sector salud; así, en 1993, se canalizaron 17 213 enfermos y 4 922 niños

desnutridos a dichos centros. En ese mismo año se realizaron 2 091 campañas para el saneamiento

ambiental, 921 para el fomento a la salud y se dieron 6 331 pláticas de orientación nutricional.

Entre las acciones de promoción social destacaron las realizadas en Morelos, donde los

promotores impulsaron 176 campañas de saneamiento ambiental, 96 de fomento a la salud, 208

pláticas de orientación nutricional y 83 cursos de capacitación para la salud. En Durango, la

promoción social dio como resultado 64 campañas de saneamiento ambiental, 27 de fomento a la

salud, 71 pláticas de orientación nutricional y se facilitó la atención médica a 1 406 personas. En

Baja California, la población del Valle de San Quintín se benefició con 46 campañas de

saneamiento ambiental y 70 de salud; y, en el marco del Programa Emergente de Atención a

Jornaleros y Damnificados, se dió consulta médica a 2 242 personas y se enviaron 429 niños

desnutridos a centros de salud; además se puso en práctica un programa de empleo emergente para

los jornaleros que quedaron sin trabajo por las inundaciones de principios de 1993. En Nayarit y

Sonora se instrumentaron acciones similares. En cuanto a Oaxaca, Guerrero y Veracruz, en 1993

se iniciaron los trabajos de promoción para la participación organizada de la comunidad y la

formación de Comités de Solidaridad.

Como actividades de apoyo a los jornaleros, en el estado de Morelos se impulsaron 8

proyectos productivos, 3 de los cuales son para empresas de servicios; y en Sinaloa se encuentran

en proceso de análisis 62 perfiles de proyectos productivos.

Con estas acciones el número de beneficiarios llegó a 233 178 en 1993. De éstos, 60%

correspondieron a población del estado de Sinaloa; en Durango se atendió a 4 314 personas; en

Baja California fueron 30 611; en Morelos 14 934, 7 137 y se sensibilizaron 1 049 más; en Oaxaca

se atendieron a 3 507 personas y se sensibilizaron otras 21 mil; en Veracruz se atendieron 36 501

personas, y en Guerrero se sensibilizó a otras 12 mil. Con las redes de promoción social se planeó

atender en 1994 a 607 320 personas tanto de zonas de atracción como de expulsión.

36

Entre las obras más significativas en materia de bienestar social figuraron: en el estado de

Sinaloa 252 comedores, 252 literas, 23 módulos sanitarios, 11 plantas potabilizadoras y 11

módulos de usos múltiples; con los dueños de los campos se concertó, además, la creación de 36

consultorios médicos y 56 guarderías; el DIF por su parte instaló 2 cocinas populares.

En Morelos se construyeron un albergue y una nave habitacional para otro, 230 pies de

casa, 424 sanitarios secos, una red de electrificación y 2 redes de agua potable. En Durango, un

albergue con 2 naves habitacionales, una cocina-comedor, una guardería, un consultorio médico,

un módulo de servicios sanitarios, regadera y lavaderos, y un teatro al aire libre. En Baja California

se construyeron 892 letrinas, 13 módulos sanitarios, 6 redes de agua potable y se adquirieron 6

camiones recolectores de basura. En Sonora, una unidad de servicios integrales para jornaleros

agrícolas, además de la introducción de servicios de drenaje, electricidad y pavimentación.

Entre 1990 y 1993, la inversión total ejercida para el cumplimiento de esas acciones fue de

32 206 600 pesos, de los cuales 19 824 500 fueron de origen federal y 12 382 100 estatal. Durante

el mismo período, el programa contó además con 6 398 900 pesos aportados por los dueños de los

campos y los jornaleros agrícolas. Del total de la inversión ejercida, Sonora y Sinaloa captaron

75.3% de los recursos, repartido en proporciones similares, y el resto se distribuyó en los estados

de Baja California (11.7%), Morelos (12.1%) y Durango que recibió menos del 1.0% del total.

c. Solidaridad en el desarrollo regional

1. Fondos Regionales de Solidaridad

Para abatir el rezago económico de los productores más pobres en general, y de los indígenas en

particular, en marzo de 1990 se crearon los Fondos Regionales de Solidaridad, con los siguientes

objetivos:

1. Financiar directamente los proyectos de las organizaciones y comunidades indígenas con

criterios de rentabilidad y de diversificación productiva, a fin de crear una base económica que

permita su propio desarrollo.

2. Propiciar que los beneficios derivados de esas acciones productivas contribuyan a capitalizar a

las propias organizaciones y comunidades.

37

3. Contribuir a la generación de empleos para mejorar las condiciones de vida de la población

indígena. En el área de la organización los Fondos se propuso fortalecer la autonomía de las

organizaciones y comunidades indígenas; lograr que éstas se conviertan en interlocutoras del

sector público en los tres niveles de gobierno; alentar su participación en la planeación del

desarrollo; propiciar la distribución de los recursos entre diversas organizaciones para evitar que se

concentren en las que ya tenían acceso a otras fuentes de financiamiento; y lograr el

reconocimiento formal de las figuras asociativas determinadas por las organizaciones, para ser

sujetos de financiamiento.26

Los Fondos estuvieron bajo la administración y supervisión directa de las organizaciones y

comunidades indígenas regionales. Operaron con una dotación anual de capital aportado por el

Programa Nacional de Solidaridad y su recuperación ingresó a los Fondos para incrementar su

autonomía y capital. Las modalidades de recuperación se definieron en cada Fondo de acuerdo con

las características de los proyectos.27 La distribución de recursos entre los Fondos se hizo de

acuerdo con una normatividad general, que señalaba que ningún proyecto podía recibir más de

20% del monto total con que contaba un Fondo, ni 10% si la organización solicitante ya tenía

otros proyectos apoyados por este mismo Fondo. Los Fondos Regionales se administraron con la

misma lógica que los demás Fondos, mediante los Comités de Solidaridad del Pronasol, sólo que

con el apoyo técnico del Instituto Nacional Indigenista.

Además del INI y del Programa Nacional de Solidaridad, participaron en los Fondos

instituciones federales y estatales, así como organizaciones civiles dedicadas a la promoción del

desarrollo y a la prestación de servicios de asistencia técnica en cada microrregión.28 A partir de

1993, contribuyeron con los Fondos organismos internacionales como el Banco Mundial, el Banco

Interamericano de Desarrollo y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo Agrícola.

La organización de los Fondos Regionales en muchas comunidades indígenas tuvo como

antecedente los Comités Comunitarios de Planeación (Cocoplas), donde se agruparon

organizaciones indígenas que participaron de los Fondos Comunitarios de Proyectos Productivos,

impulsados desde 1986 por el INI, y cuyos objetivos fueron similares a los del Pronasol. Ello

permitió contar con una base organizativa y que en 1990 se constituyeran los primeros 82 Fondos

26Instituto Nacional Indigenista, Memoria, México, 1994. 27Convenio INI-Sedesol, 1992. 28Ibid.

38

Regionales. Estos se formaron previa firma de un Convenio de Concertación y Transferencia de

Recursos entre las organizaciones, el INI y la entonces Secretaría de Programación y Presupuesto.

En ese momento quedaron legalmente constituidas y representadas alrededor de 850

organizaciones indígenas con sus respectivos consejos directivos. En estos consejos se agruparon

185 comités comunitarios de planeación, 114 cooperativas, 100 comunidades y 92 uniones de

ejidos, que en total representaron 57.8% de las organizaciones participantes; otro 42.2% lo

integraron ejidos, sociedades de solidaridad social y de producción rural, así como unidades

agroindustriales manejadas por mujeres.29

1.1. Los Fondos en operación.

Durante 1990 se iniciaron 216 proyectos productivos: 57 agrícolas, dirigidos a cultivos básicos,

hortícolas y frutícolas; 56 de comercialización; 53 pecuarios; 22 para la adquisición de

infraestructura productiva, y 12 de pesca. 49% de estos proyectos se realizaron en Oaxaca; 18%

en Chiapas; 14% en Puebla y el restante 19% en Guerrero, Jalisco, Nayarit, Michoacán y

Veracruz.30 En 1991 se trabajó en el fortalecimiento de los proyectos gestados el año anterior y se

establecieron 17 Fondos más, de modo que para 1991 ya existían 99 Fondos Regionales, con

presencia en 3 703 comunidades en 738 municipios de 20 entidades del país. Con los Fondos se

apoyaron 1 380 proyectos productivos, generados por 1 118 organizaciones. En ese momento ya

había 2 333 organizaciones afiliadas a los Fondos, con 511 333 productores indígenas.31

En el trienio 1990-1992 el crecimiento de los Fondos llegó a 120 y su cobertura territorial

a 4 619 localidades en más de 900 municipios de 22 estados de la República. En ellos se integraron

2 697 organizaciones que agruparon a 695 175 productores indígenas. Con los recursos de los

Fondos se emprendieron 2 000 proyectos, para beneficio de 1 482 organizaciones y de 586 621

personas.32

Para diciembre de 1993 los Fondos eran 140, con presencia territorial en 23 estados, 1 186

municipios y 7 324 localidades. En ellos participaron 4 414 organizaciones indígenas, con 1 148

694 socios. El número de proyectos autorizados era de 5 148, para beneficio directo de un 1 066 29Sedesol, op. cit. 30Ibid. 31Ibíd. 32Ibid.

39

799 productores. El número de beneficiarios indirectos de esos proyectos se calcula en 5 518 276

personas, lo que arroja la cifra total de 6 585 075 beneficiarios estimados.33

1.2. Distribución de los Fondos.

Los Fondos Regionales de Solidaridad se distribuyeron en toda la República, en lo que constituye

un esfuerzo por identificar potencialidades regionales y otorgar los apoyos financieros necesarios

para su desarrollo, con pleno respeto a las decisiones de las comunidades. Los Fondos Regionales

impulsaron proyectos de muy diverso tipo, que tradicionalmente quedaban fuera de los esquemas

de financiamiento de la banca de desarrollo. La importancia de los Fondos se aquilata en su justa

dimensión, al revisar su número y distribución a lo largo del país.

El mayor número de Fondos operó en Oaxaca que contó con 24 (17.14%); Chiapas con 19

(13.57%); Veracruz con 11 (7.85%); Guerrero con 10 (7.14%); Puebla con 9 (6.42%); Chihuahua

con 7 (5.03%); Tabasco con 7 (5.03%), Yucatán con 7 (5.03%), y Campeche con 6 (4.28%), que

significaron 71.40% del total de los fondos. El resto estuvo distribuido en: Sonora con 5 (3.59%);

Durango con 4 (2.85%); Hidalgo con 4 (2.85%); México con 4 (2.85%): Michoacán con 4

(2.85%); Nayarit con 4 (2.85%); Quintana Roo con 4 (2.85%); San Luis Potosí con 4 (2.85%);

Querétaro con 2 (1.42%): Baja California con uno (0.71%); Guanajuato con uno (0.71%); Jalisco

con uno (0.71%); Morelos con uno (0.71%), y Sinaloa con uno (0.71%).

Lo anterior significa que Oaxaca, Chiapas, Veracruz, Yucatán, Puebla, México, Hidalgo y

Guerrero, entidades con muy alta y alta marginación y donde habita 80.77% del total de indígenas

del país, concentraron 62.85% de los Fondos; 61.35% de los proyectos realizados hasta diciembre

de 1993; 87.88% de los beneficiarios directos, y 85.4% de los beneficiarios indirectos.34

El número de organizaciones promedio por Fondo es de 31.53: cada uno tiene en promedio

8 204 socios, pero en realidad existe una gran variedad de situaciones. Así, por ejemplo en los

extremos están Jalisco (donde un solo Fondo agrupa a 175 organizaciones) y Nayarit (que tiene

una organización por cada Fondo). En el caso de los socios, hay lugares donde el promedio por

33Consejo Directivo INI, Documento Interno, 1994, 34Con base en datos del Consejo Directivo del INI, op. cit. y de Conapo, Indice de marginación municipal, México, 1993.

40

Fondo es de apenas 963 personas, como Baja California, mientras que en otros, como San Luis

Potosí, es de más de 30 mil.35

La relación entre el número de indígenas y el total de organizaciones y beneficiarios de los

Fondos Regionales en cada entidad confirma la diversidad de niveles y formas organizativas entre

la población indígena nacional, al tiempo que pone de manifiesto que la organización de los

Fondos y su número de beneficiarios, más que seguir una lógica de distribución de acuerdo con la

concentración de población indígena en cada entidad, se basó tanto en la capacidad de gestión de

las organizaciones, como en el grado de incidencia que tuvo la acción institucional sobre la

población indígena.

1.3. Características de los proyectos impulsados por los Fondos.

Los proyectos emprendidos fueron también muy diversos, de modo que, hasta marzo de 1994, en

el marco de los 140 Fondos existentes, se registraron como autorizados 5 417 proyectos, de los

cuales 30.68% eran agrícolas: 19.36%, pecuarios; 6.86%, de servicios; 4.54%, artesanales; 2.56%,

pesqueros; 2.03%, agroindustriales; 0.75%, forestales; y 33.19% de otras actividades. Las

organizaciones comprendidas en estos proyectos fueron 3 827, con cobertura en 6,424 localidades

de 1 128 municipios y con 999 438 beneficiarios directos.36

La inversión total de los 5 417 proyectos autorizados para 1994 fue de 471 106 490, de los

cuales 38.64% provino de las propias comunidades; 54.88% lo aportó el Programa Nacional de

Solidaridad, por medio de los Fondos Regionales, y 6.48% provino de otras fuentes. Las

organizaciones que asumen un porcentaje mayor del costo de sus proyectos fueron las de los

estados de Hidalgo (57.07%); Veracruz (56.05%); Baja California (47.82%), y Puebla (45.63%).

Las de menor aportación fueron de Durango (19.40%) y Jalisco (22.39%).37 Otra vez los estados

de Oaxaca, Chiapas, Veracruz, Yucatán, Puebla, México, Hidalgo y Guerrero, donde viven

80.80% de los indígenas del país, concentraron 63.06% de los proyectos autorizados y 79.32% del

35Consejo Directivo del INI, op. cit. 36Ibid. 37Ibid.

41

presupuesto autorizado para 1994.38 En la práctica el tipo de proyectos apoyados por los Fondos

Regionales de Solidaridad, su éxito y la recuperación del dinero fueron muy variables. Ciertamente

hubo algunos muy exitosos, pero en muchos otros los recursos se asignaron a procesos

productivos locales, no necesariamente rentables, en regiones y comunidades que producen sólo

para la subsistencia. En estos sitios los apoyos productivos fueron la vía para gestar y apoyar

procesos organizativos. Así, por ejemplo, a mediados de 1993 los Fondos Regionales habían

financiado 4 224 proyectos, con una inversión total de 204 782 700 pesos. De los proyectos, 562

(13.30%) tuvieron recuperación de 100%; otros 1 597 (37.80%) alcanzaron una recuperación de

35.5%. y 2 040 (48.29%) sólo recuperaron 8.4%.39

1.4. Apoyos a la comercialización

En regiones donde los proyectos productivos generaron excedentes, o cuya producción se destinó

básicamente al mercado, los Fondos Regionales de Solidaridad fueron insuficientes, por lo que se

destinaron recursos adicionales del Pronasol al apoyo a la comercialización. Esto permitió crear las

condiciones para el fortalecimiento de organizaciones comercializadoras regionales, como la

Coesco de Chiapas, conformada por 17 Fondos Regionales, y las nacionales, que se dedicaron a la

comercialización de pimienta, miel y vainilla, cuya producción se destinó al mercado

internacional.40 Así, durante 1993, se apoyaron 234 organizaciones, que reunieron el esfuerzo de

24 440 productores, para la comercialización de más de 15 productos (pimienta, vainilla, miel,

zanahoria, mamey, papa, jitomate, papaya, melón, etc.), que en conjunto sumaron 6 007 toneladas

con valor de 13 678 740 pesos. La estrategia de apoyo a la comercialización de vainilla, miel y

pimienta generó, además, la creación de 120 centros de acopio que dieron empleo temporal a 360

productores que trabajaron en la recepción, almacenamiento, y embarque .41

De hecho, el avance organizativo de los participantes en los Fondos Regionales se empezó

a manifestar en septiembre de 1992 cuando, con motivo de la Tercera Semana de Solidaridad, los

consejos directivos de todo el país se reunieron para intercambiar experiencias e identificar

problemas comunes. Un tema fue precisamente el de la comercialización, por lo que propusieron al

presidente de la República la creación de un Fondo para la comercialización y la transformación de

productos, la creación de infraestructura de acopio y la instrumentación de programas para abrir 38Ibid. 39Ibid. 40 Instituto Nacional Indigenista, op. cit. 41 Consejo Directivo del INI, op. cit.

42

caminos a las comunidades. El Fondo Financiero de Apoyo a la Comercialización empezó con 10

millones de nuevos pesos aportados por el Pronasol en apoyo a los Fondos Regionales de

Solidaridad.

Otra de las tareas que se fijaron a partir de entonces las organizaciones congregadas en los

Fondos, fue la de buscar su reconocimiento por parte de las diferentes instancias y órganos de los

gobiernos federal, estatal y municipal. Desde entonces buscaron una figura jurídica que les

permitiera obtener otro tipo de financiamientos gubernamentales y privados, nacionales y

extranjeros para su que su desarrollo se extienda más allá de la duración del Programa.42

Entre las experiencias de comercialización están la de los productores de pimienta que,

organizados en la Unión Nacional de Organizaciones Productoras de Pimientas (que agrupa a 32

organizaciones de los estados de Tabasco, Veracruz, Puebla, Chiapas, Oaxaca y Campeche)

manejaron un Fondo de 5 millones de pesos; la de los productores de miel orgánica y no orgánica

que, reunidos en la Unión Nacional de Apicultores Indígenas, sumaron más de 45 organizaciones

del sureste del país, además de otras de Veracruz, Puebla, San Luis Potosí, Morelos, Jalisco y

Oaxaca (en la primera etapa, las organizaciones del sureste lograron producir y comercializar 2

320 toneladas de miel por un valor de 5 934 805 pesos) y la de los vainilleros que reunía a 27

organizaciones, con 1 500 miembros, de los estados de Oaxaca, Puebla y Veracruz.43

2. Proyectos ecológicos

En cuanto a apoyos productivos a la población indígena, algunas experiencias se dirigieron a

impulsar proyectos que buscaron tanto la viabilidad económica como la ecológica con base en la

cultura y los métodos tradicionales de producción. En el campo de la agricultura ecológica se

elaboran proyectos de apoyo al café, la vainilla, el mamey y la zarzamora orgánicos en Puebla,

Oaxaca, Veracruz y Jalisco. Para el cultivo de plantas nativas y foráneas se profundizó la

investigación en Veracruz, Oaxaca y Yucatán, con la palma Camedor, la reforestación

multipropósito y el manejo de la selva-pradera. Para la conservación y producción de plantas

medicinales se tienen proyectos en Oaxaca, Michoacán, Yucatán y Veracruz, principalmente.

42 Instituto Nacional Indigenista, op. cit. 43 Ibid.

43

Para apoyar la participación de los indígenas en las áreas protegidas con el objeto de

dejarlas bajo su resguardo, producción y protección, se trabajó en las reservas del Pinacate, de

Bahía Lobos y otras, localizadas en Sonora, Jalisco y Oaxaca. En el resguardo de las especies de

flora y fauna en peligro de extinción se trabajó con la abeja melipona y el venado cola blanca en

Yucatán, Jalisco y Nayarit. La posibilidad del ecoturismo se comenzó a explorar en Quintana Roo.

Aunque el número de proyectos fue reducido y el presupuesto asignado a éstos fue de apenas 648

340 pesos para 1994, significaron una línea de nuevas opciones de desarrollo indígena.44

3. Proyectos forestales

El trabajo para la protección de los bosques indígenas es otra de las vertientes de apoyo del

Pronasol en zonas indígenas. El Programa Nacional de Reforestación se inició en 1990 con la

participación de 31 organizaciones y un presupuesto de 6.4 millones de pesos, de los cuales 23%

correspondió a aportación social; En 1992 la cobertura se amplió a 75 organizaciones forestales de

19 entidades federativas, y para 1993 se habían logrado las siguientes metas: reforestación de 366

896 hectáreas: la producción de 12 277 000 plantas; la apertura de 169 km de caminos, y la

realización de 5 estudios de Manejo forestal integral; ello se logró con la participación de 50

organizaciones forestales de 16 entidades federativas y con un presupuesto de Solidaridad de 14.8

millones de pesos.45

En 1994, hasta el mes de abril, se trabajó con 40 organizaciones de los estados de

Durango, Coahuila, Nuevo León, Chihuahua, Campeche, Tabasco, Quintana Roo, Jalisco.

Michoacán, Nayarit, Puebla, Hidalgo, Guerrero, Oaxaca, Veracruz y Estado de México; se

produjeron 12 380 000 plantas y se reforestaron 4 025 hectáreas. Como apoyos complementarios

se abrieron 93 kms. de caminos y se realizaron dos estudios de manejo forestal integral.46

4. Proyectos con mujeres

44 Ibid. 45 Ibid. 46 Ibid.

44

El trabajo con mujeres consistió en asesoría, capacitación y promoción. Con el Proyecto de

Registro de Organizaciones de Mujeres Indígenas se ubicó su cobertura, las demandas no

atendidas, el monto y la intención de sus proyectos; el proyecto se hizo en Michoacán, Querétaro,

Guanajuato, San Luis Potosí, Hidalgo, Veracruz, Puebla y el Estado de México; abarcó también

un diagnóstico sobre las necesidades de capacitación de las mujeres indígenas así como una

investigación bibliográfica y seis monografías temáticas que enriquecen el acervo documental

sobre el tema. El programa amplió su cobertura en coordinación con el Programa de Mujeres en

Solidaridad. La Comisión Nacional de Derechos Humanos, la fracción femenil de la CNC y otras

organizaciones sociales y dependencias públicas.

Los proyectos forestales que tuvieron un fuerte componente de género así como los de tipo

ecológico tuvieron apoyos de INI-Solidaridad y de agencias internacionales de financiamiento

como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Programa Mundial de

Alimentos y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo Agrícola, entre otros.