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Informe sobre el Comercio Mundial 2012

El Informe sobre el Comercio Mundial 2012 va más allá de los aranceles para examinar otras medidas de política que pueden afectar al comercio. Las medidas de reglamentación en el ámbito del comercio de mercancías y servicios plantean retos nuevos y urgentes para la cooperación internacional en el siglo XXI. Más que otras muchas medidas, responden a objetivos de política pública (tales como asegurar la salud, la seguridad y el bienestar de los consumidores), pero también pueden diseñarse y aplicarse de manera que obstaculicen innecesariamente el comercio. Este informe se centra en los obstáculos técnicos al comercio (OTC) y las medidas sanitarias y fitosanitarias (MSF) (que atañen a la inocuidad de los alimentos y la sanidad animal y vegetal) y en la reglamentación nacional en la esfera de los servicios.

En el Informe se examinan las razones por las que los gobiernos recurren a las medidas no arancelarias (MNA) y a las medidas relativas a los servicios, y el grado en que estas medidas pueden distorsionar el comercio internacional. Se considera la disponibilidad de información sobre las MNA y las tendencias más recientes en relación con su utilización. En el Informe se analiza asimismo el impacto de las MNA y las medidas relativas a los servicios en el comercio y se examina el modo en que la armonización de las reglamentaciones y/o el reconocimiento mutuo de las normas puede contribuir a reducir los efectos de obstaculización del comercio.

Por último, el Informe se ocupa del nivel de cooperación internacional en el ámbito de las MNA y las medidas relativas a los servicios. Repasa los fundamentos económicos de esa cooperación y propone una reflexión sobre el diseño eficiente de normas relativas a las MNA en los acuerdos comerciales. Considera asimismo la forma que ha adoptado la cooperación sobre las medidas OTC/MSF y la reglamentación de los servicios en el marco del sistema multilateral de comercio y de otros foros e instituciones internacionales. Ofrece un análisis jurídico del trato de las MNA en el sistema de solución de diferencias de la OMC y de las interpretaciones de las normas aparecidas en recientes diferencias comerciales internacionales. El Informe concluye con un examen de los retos pendientes y de las principales implicaciones en cuanto a las políticas.

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Comercio y políticas públicas: análisis de las medidas no arancelarias en el siglo XXI

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Mundial 2012

Organización Mundial del Comercio154, rue de Lausanne

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Tel: +41 (0)22 739 51 11Fax: +41 (0)22 739 42 06

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Diseño gráfico de la portada por triptikMaquetación del Informe por Services Concept

Impreso por Atar Roto Presse SA

© Organización Mundial del Comercio 2012ISBN 978-92-870-3817-3

Publicación de la Organización Mundial del Comercio.

El Informe sobre el Comercio Mundial es una publicación anual que tiene por finalidad facilitar una mayor comprensión de las tendencias del comercio, las cuestiones de política comercial y el sistema multilateral de comercio.

El Informe sobre el Comercio Mundial 2012 se divide en dos grandes partes. La primera contiene un breve resumen de la situación del comercio en 2011 y la segunda se centra especialmente en el tema de las medidas no arancelarias en el siglo XXI.

Sitio Web de la OMC: www.wto.orgConsultas de carácter general:[email protected].: +41 (0)22 739 51 11

¿Qué es el Informe sobre el Comercio Mundial?

Cómo utilizar este informe

Para saber más

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Índice

ÍndiceAgradecimientos y descargo de responsabilidad 2

Prólogo del director General de la OMc 3

Resumen 5

I El comercio mundial en 2011 16

II Comercio y políticas públicas: análisis de las medidas no arancelarias en el siglo XXI 34

A introducción 36

1. ¿DequétrataelInforme sobre el Comercio Mundial2012? 37

2. HistoriadelasMNAenelGATT/OMC 39

B Perspectiva económica de la utilización de medidas no arancelarias 48

1. Razonesdelaintervencióndelosgobiernosytiposdemedidas 50

2. EleccióndeMNAhabidacuentadelaslimitacionesexistentesanivelnacionaleinternacional 62

3. Medidasqueafectanalcomerciodeservicios 73

4. LasMNAenelsigloXXI 79

5. Resumenyconclusiones 88

c catálogo de medidas no arancelarias y medidas relativas a los servicios 94

1. Fuentesdeinformaciónsobrelasmedidasnoarancelariasylasmedidasrelativasalosservicios 96

2. HechosestilizadosacercadelasMNArelacionadasconelcomerciodemercancías 104

3. Medidasrelativasalosservicios 122

4. Conclusiones 125

d Los efectos de las medidas no arancelarias y las medidas relativas a los servicios en el comercio 134

1. EstimacióndelosefectosdelasMNAylasmedidasrelativasalosserviciosenelcomercio 136

2. DistincióndelosefectosenelcomerciodelasmedidasOTC/MSFydelareglamentaciónnacionalenlaesferadelosservicios 143

3. Armonizaciónyreconocimientomutuo 149

4. Conclusiones 152

e La cooperación internacional sobre medidas no arancelarias en un mundo globalizado 160

1. LareglamentacióndelasMNAenlosacuerdoscomerciales 162

2. Cooperaciónenesferasdepolíticaespecíficas:medidasOTC/MSFymedidasrelativasalosservicios 176

3. LasdisciplinasdelGATT/OMCrelativasalasmedidasnoarancelariassegúnhansidointerpretadasenelmarcodelasolucióndediferencias 187

4. AdaptarlaOMCaunmundomásalládelosaranceles 203

5. Conclusiones 215

F conclusiones 220

Bibliografía 224

notas técnicas 236

Abreviaturas y símbolos 240

Lista de gráficos, cuadros y recuadros 242

Miembros de la OMc 245

informes sobre el comercio Mundial de años anteriores 246

InformE sobrE El ComErCIo mundIal 2012

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agradecimientosElInforme sobre el Comercio Mundial 2012hasidoelaboradobajo ladireccióngeneraldelDirectorGeneralAdjuntode laOMC,AlejandroJara,ysupervisadoporPatrickLow,Directorde la División de Estudios Económicos y Estadística. Laredaccióndel informedeesteañofuecoordinadaporMarcBacchetta y Cosimo Beverelli. Alexander Keck, ColemanNee, Roberta Piermartini y Michele Ruta coordinaron lostrabajossobrelasdistintassecciones.

Los autores del informe son Marc Bacchetta, CosimoBeverelli, Robert Gulotty, John Hancock, Alexander Keck,Gaurav Nayyar, Coleman Nee, Roberta Piermartini, MicheleRuta y Robert Teh (División de Estudios Económicos yEstadística); Lee Ann Jackson (División de Agricultura yProductos Básicos); Alan Yanovich (Secretaría del ÓrganodeApelación);DevinMcDanielsyErikWijkström(DivisióndeComercioyMedioAmbiente);AntoniaCarzanigayHoeLim(DivisióndeComerciodeServicios).MichaelFerrantino,PaulKalenga y Robert Staiger redactaron documentos deantecedentes. Hildegunn Nordås y Melvin Spreij aportaronotras contribuciones escritas. El Centro de ComercioInternacionalfacilitódatosútiles,procesadosespecialmentepara el presente informe. Un agradecimiento especialmerecenGabrielleMarceau,NadiaRochayRoySantanaporsusnumerosassugerenciassobreelinforme.

Los datos estadísticos fueron facilitados por el Grupo deEstadística de la División de Estudios Económicos yEstadística, cuyo trabajo fue coordinadoporHubertEscaith,Julia de Verteuil, Andreas Maurer y Jürgen Richtering. LaDivisión de Agricultura y Productos Básicos y la División deComercioyMedioAmbiente,conjuntamenteconelGrupodeEstadística, facilitaron informaciónyorientacionesacercadela base de datos sobre las preocupaciones comercialesespecíficas.ClaudiaBöhringer,PramilaCrivelli,LilianaFoletti,Filippo Gregorini, Jasmin Gröschl, Abigail Hunter, ShrutiKashyap,GianlucaOrefice,LorenzoRotunno,JoonasUotinen

yGiuliaZanvettorcontribuyeronalastareasdeinvestigación.Otras divisiones de la Secretaría de la OMC formularonobservaciones valiosas sobre las versiones provisionales delinformeenlasdistintasfasesdesuelaboración.Losautoresdesean agradecer el asesoramiento impartido por varioscolegas de la División de Agricultura y Productos Básicos(Gretchen Stanton), la Secretaría del Órgano de Apelación(Carlo Gamberale, Matteo Ferrero), la División de AsuntosJurídicos (Kerry Allbeury, Aegyoung Jun, María Pereyra), laDivisión de Comercio de Servicios (Hamid Mamdouh) y elInstitutodeFormaciónyCooperaciónTécnica(HéctorTorres).

Las siguientes personas ajenas a la Secretaría de la OMCtambién formularonobservacionesútilessobre lasdistintasversiones: Richard Baldwin, John Beghin, Olivier Cadot,Philippa Dee, Panagiotis Delimatsis, Ian Gillson, BernardHoekman,PhilipLevy,MariemMalouche,SébastienMiroudot,Andrew Mitchell, Jamie Morrison, Alessandro Nicita,Hildegunn Nordås, Dennis Novy, Marcelo Olarreaga, JoostPauwelyn, Sebastian Saez, Ranil Salgado, Robert Staiger,JoelTrachtman,TaniaVoon,JohnWhalley,RobertWolfeyBoXiong.

La producción del informe estuvo a cargo de PaulettePlanchette, de la División de Estudios Económicos yEstadística, que contó con la asistencia de VéroniqueBernard y la colaboración de Anthony Martin, HeatherSapey-PertinyHelenSwainde laDivisiónde InformaciónyRelaciones Exteriores. Anthony Martin y John Hancockeditaron el informe. Merecen asimismo reconocimientoSebastian Arcq y Mike Blank de Mendeley, que ayudaron aelaborar la bibliografía. Los traductores de la División deServicios Lingüísticos, Documentación y Gestión de laInformacióntrabajaronarduamenteparacumplirunosplazosmuyestrictos.

descargo de responsabilidadElInforme sobre el Comercio Mundial ytodaslasopinionesreflejadasenelmismosonresponsabilidadexclusivadelaSecretaríadelaOMC.

NopretendenreflejarlasopinionesypuntosdevistadelosMiembrosdelaOMC.LosautoresprincipalesdelInformedeseanasimismoexoneraraquieneshanhechoobservacionesdesuresponsabilidadportodoerroruomisiónquesehayapodidoproducir.

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PRóLOGO

Prólogo del director General de la omC

EnelInforme sobre el Comercio Mundialdeesteañovuelveaexaminarseunacuestiónquenoesnueva.Lasmedidasnoarancelarias (MNA) existen desde que las nacionescomercian entre ellas y ciertamente han constituido unelementoclavede la labordelGATTy laOMCa lo largodelosaños.DoyaquísieterazonesporlasqueconsideroqueesoportunoquelaOMCreflexionesobreestacuestión.

Enprimerlugar,lasMNAhanadquiridounaimportanciacadavez mayor a medida que los aranceles disminuían comoconsecuencia de acciones multilaterales, preferenciales ounilaterales.Ensegundolugar,alcabodelosañoshasurgidounaclaratendencia:esasmedidassehanutilizadonotantopara proteger a los productores de la competencia de lasimportaciones como para alcanzar diversos objetivos depolíticapública.Sepodríadecirqueestamospasandode laprotecciónalaprecaución.Estatendenciapuedeobservarseprácticamente en todas las economías, a medida queadquieren prominencia las preocupaciones relativas a lasalud, la seguridad, la calidad del medio ambiente y otrosimperativos sociales. Además, estas cuestiones ocupan unlugarmáscentralenlaspolíticasamedidaquelaseconomíassedesarrollanylosingresosaumentan.

En tercer lugar, las crecientes preocupaciones de políticapública hacen que aumente de manera significativa lacomplejidad y la variedad de las MNA que adoptan losgobiernos, lo cual requiere un análisis más profundo quepermitadetectarlosefectosenelcomerciodelosdiferentesenfoques posibles para alcanzar los objetivos de políticadeclarados.Encuartolugar,elhechodequesehayaampliadoelámbitodelapolíticapúblicasignificaquelasMNAnovanaperder pertinencia, como ha ocurrido en el caso de losaranceles. Su importancia no disminuirá. Las intervencionesnormativas para subsanar las fallas de los mercados y losefectos de contagio a nivel internacional, que tienenconsecuencias inevitables para las corrientes comerciales ylasinversiones,sehanhechopermanentes.Enquintolugar,amedida que la globalización intensifica la interdependenciaentre los países, aumenta el protagonismo de las políticaspúblicas en las relaciones económicas internacionales. Ensextolugar,todoloexpuestonosllevaaconsiderarquépapelhadedesempeñarlaOMC.Amimododever,ellogrodeunacooperación internacional eficazcon respectoa lasMNAesun reto fundamental que el sistema multilateral de comerciotendráqueenfrentaren lospróximosaños.Finalmente,caberecordar,enrelaciónconestoúltimo,quelasMNAocupanunlugarimportanteenlasdiferenciasplanteadasenlaOMC.

Debemos encarar de otra forma los desafíos de lacooperación internacional. Cuando lo fundamental es laapertura del comercio, la imagen de un "terreno de juegonivelado" es pertinente. Pero cuando se trata de la política

públicanoloes.Elobjetivonoesreducir lasintervencionesdepolíticapúblicaacero,sinohacerlascompatiblesconlosbeneficiosderivadosdelcomercio.Nopodemoslimitarnosapensar en fórmulas de reducción y enzarzarnos -y a vecesperdernos-enunamarañadedebatesinterminablessobreeltamañodeloscoeficientesdereducciónolasexcepcionesaesos coeficientes. La reciprocidad en las negociaciones notieneelmismosignificado.Lasherramientasdelaspolíticasson muy distintas. La dificultad consiste en encontrar laformadegestionarunagamamásampliadepreferenciassinincumpliresaspreferenciasysinpermitirqueseconviertanen problemas de competitividad que entorpezcaninnecesariamenteelcomercio.

Muchasvecessehacereferenciaalasdistincionesentreunaintegraciónsuperficialyunaintegraciónprofunda,yentrelasmedidasen frontera y las medidas internas.No se tratadecategoríasclaramentedefinidas,ycadaanalista lasempleade manera diferente. En el contexto actual, en el que unasrelaciones comerciales dinámicas deben reposar en unainfraestructura de política pública que puede tener efectosenelcomercio,es lógicopensarentérminosdeintegraciónmás profunda. Es más, los desafíos de la integracióneconómicadeberíanencararsenotantocomounabúsquedadel libre comercio sino como un avance hacia un mercadomundial.

Estas son algunas de las cuestiones que se abordan en elInforme sobre el Comercio Mundial de este año. Tras unabreve reseña histórica, en el informe se describe cómo laatenciónprestadainicialmentealaeliminacióndeMNAqueeranensumayorpartesustitutosdelosaranceleshacedidolugaraunmundomuchomássutilycomplejoenelque laspreocupaciones de política pública se manifiestan en lasrelaciones comerciales mucho más que hace algunasdécadas. Se intenta identificar las principales razones queinducena losgobiernosaadoptaresasMNA.Sehaceunasimple distinción entre las MNA dividiéndolas en trescategorías:lasquerespondenaobjetivosdepolíticapública(básicamente,lasrelativasacuestionesnoeconómicas);lasquepersiguenunafinalidadeconómicasobre labasedeuncálculodelaumentodelbienestarnacional, y lasqueestánmotivadasporconsideracionesdeeconomíapolíticaysirvena intereses particulares, probablemente sin aumentar elbienestarnacional.

Lasdistincionesenquesebasaestacategorizaciónnosonsiemprefácilesdeestablecer,peromuestranclaramenteporquélatareadeabordarlasMNAesmuchomáscomplicadaque ladepromover laaperturade losmercadoseliminandootros obstáculos al comercio. Por lo general, cabe esperarqueesasmedidas tenganefectosenelcomercio,pudiendohacerqueaumenteodisminuya.Elresultadodependetanto


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delmotivoporelqueseadoptelamedidacomodelaformaen que se diseñe. Teniendo en cuenta la evolución de laspolíticasenlaesferadelasMNA,elanálisisrealizadoenelinforme se centra principalmente en las intervenciones depolíticapúblicaabarcadasporelAcuerdosobreObstáculosTécnicosalComercio (OTC),elAcuerdosobre laAplicacióndeMedidasSanitariasyFitosanitarias(MSF),elartículoXXdel GATT y las disposiciones del Acuerdo General sobre elComerciodeServicios(AGCS)relativasalareglamentaciónnacional.

Como es probable que las MNA adoptadas por motivos depolíticapúblicatenganefectosenelcomercio,nopodemoseludir del todo el examen de esos efectos. Aunquesupuestamente es posible que los encargados de laformulación de políticas no reflejen ninguna intencióncomercial en sus intervenciones de política pública, en lapráctica esas intervenciones podrían tener un doblepropósito. Pueden diseñarse o administrarse de forma querestrinjan deliberadamente el comercio, aun cuando suprincipal propósito sea contribuir a un objetivo de política.Estefenómeno,denominado"sustitucióndepolíticas",surgecuando los gobiernos no pueden aplicar otras políticasmenos opacas (como los aranceles), o cuando losresponsables de la formulación de políticas desean ocultarsus objetivos. Cabe señalar también que este problemapuede estar ligado no tanto al diseño de una política dadacomo a la forma en que esta se administra, en cuyo casopuede ser mucho más difícil encontrar una soluciónsistémica. Un buen número de los casos planteados en elsistema de solución de diferencias del GATT/OMC gira entorno a la tensión entre una buena política pública y unaprotecciónencubierta.

En la esfera de la cooperación internacional relativa a lasMNA,lacuestióndelasustitucióndepolíticasestansolounelementode lasrelacionesentre lospaíses.Probablementesea uno de los aspectos más fáciles de la cooperación. Lasituaciónsecomplicacuando losefectosde lasMNAenelcomercio se examinan no para determinar si tienen finesproteccionistassinoparaevaluar losefectosquetendríaenel comercio los enfoques divergentes de esas medidas. Lacuestión de la divergencia comprende al menos treselementos.Elprimero,quequizásseaelmenoscomplicado,serefierealoquepodríamosllamar"divergenciaincidentalogenerada por la trayectoria", es decir, que una cooperaciónlocalizada en materia de reglamentación puede haberconducido a distintos enfoques normativos basados no enpreferenciasclaras,sinoenelhábitoolacostumbre.Cuandonohay fuertes interesescreadosqueexijan laadopcióndeenfoquesdivergentes,lacooperaciónconmirasaarmonizaro reconocer mutuamente esos enfoques debería ser unatarea relativamente sencilla.Esmás, precisamentepor ello,en el Informe sobre el Comercio Mundial del año pasado,dedicadoalosacuerdoscomercialesregionales,seopinabaquelosriesgosdedivergenciaenmateriadereglamentaciónse podían reducir mediante la multilateralización de laspolíticaspreferencialesenestaesfera.

El segundo aspecto, la divergencia entre los enfoquesnacionalesoregionalesdelasMNA,esmuchomásdelicado.Esadivergenciapuedereflejaralgomásprofundo,enraizadoenlaspreferenciasdeunasociedad.Lossistemasdevalorespuedenvariardeunasociedadaotradeformatalquelaideade la armonización o el reconocimiento mutuo sea

inaceptable. Esto podría llamarse "divergencia depreferencias", ysonpocos losque tendrían la temeridaddeafirmarqueenelcomerciosedeberíahacercasoomisodeesa diversidad. Sin embargo, esas realidades pueden tenerprofundas repercusiones en la capacidad de los países decooperarydebeneficiarsemutuamentedelos intercambioscomerciales. En esos casos, el único enfoque sensato esasegurarque lasdiferenciassemantenganyse respetenaun costo mínimo, evitando en la medida de lo posiblecualquier deriva hacia enfoques de doble propósito en laformulaciónyadministracióndelapolíticapública.

El tercer aspecto de la divergencia se refiere a lasdificultades que enfrentan los países más pobres paracumplir las normas existentes en los principales mercadosen que participan. En este caso podría hablarse de"divergenciainvoluntaria".Lospaísesendesarrollonotienenningúnmotivoparapreferirunasnormasdiferentes;setratasimplementedeunacuestióndecapacidad.Conlavoluntady la determinación necesarias, es relativamente fácil darsoluciónaesteproblema.Comoseseñalaenel resumenyen el cuerpo del informe, hay una serie de iniciativas decreacióndecapacidadquetratanderesolverlo.

Una acción internacional concertada para eliminar loselementosproteccionistaseneldiseñoy laadministracióndelasMNAprocuraríaunosbeneficioseconómicosconsiderables.Losesfuerzosporreduciralmínimolasdivergenciasenmateriadereglamentaciónmediantelaarmonización,elreconocimientomutuoylaadopcióndemedidasparaasegurarquelasnormasprivadas no segmenten excesivamente los mercados tambiéngenerarían importantesbeneficios.Esmucho loque ya sehalogradoen lagestiónde lapolíticapúblicaconrespectoa losOTCylasMSFenlaesferadelasmercancías,yconrespectoala reglamentación nacional en la esfera de los servicios. Losprogresosalcanzadosencierranlapromesadenuevosavancesenelfuturo.

Elpresenteinformeestádedicadoenbuenapartealexamende la información disponible sobre las MNA y de nuestracapacidaddeanalizarlayevaluarelimpactodetalesmedidas.Eseexamenesmuyútilperopocoalentador.Sabemosmuchomenosdeloquedeberíamossobrelaexistenciaylosefectosde las MNA. Algunas dificultades son de orden técnico y sedocumentan cuidadosamente en el informe. El nuevo PortalIntegradodeInformaciónComercial(I-TIP)desarrolladoporlaSecretaría tiene por fin aumentar la transparencia. Pero esevidente que los gobiernos son en parte responsables de laescasezdeinformación.Haypoderososmotivosparamejorareldiseñoyelcontenidodelasobligacionesdenotificaciónyelniveldecumplimientodeesasobligaciones.Estopareceserunacondiciónpreviaparauncompromisointernacionalserio,ya sea a nivel regional o multilateral, a fin de avanzar en unprograma de acción que entraña considerables beneficiosparatodoslosparticipantes.

Pascal Lamy DirectorGeneral

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ResuMen

resumenEsteaño,el Informe sobre el Comercio Mundial vamásalládelosarancelesparaexaminarotrasmedidasdepolíticaquepueden afectar al comercio. Al haber disminuido losaranceles durante los años transcurridos desde la creacióndelAcuerdoGeneralsobreArancelesAduanerosyComercio(GATT) en 1948, la atención se ha desplazadopaulatinamente a las medidas no arancelarias (MNA). Lagama de esas medidas es vasta y compleja, obedece amúltiples motivos de política, y está en constantetransformación. Los objetivos de política pública en que sebasan lasMNAhanevolucionado.Sonmuchos los factoresqueimpulsanelcambio,entreelloslamayorinterdependenciaen un mundo globalizado, la conciencia social y lapreocupacióncrecienteporlasalud,laseguridadylacalidaddel medio ambiente. Muchos de estos factores exigen unaintegraciónmásprofunda,loquehadesviadolaatencióndelasformasmástradicionalesysuperficialesdecooperación.Elcomerciodeservicios,queformapartedeestefenómeno,ha sido objeto de un examen más minucioso, junto con laspolíticasqueafectanaestecomercio.

Lacontinuamultiplicacióndeorientacionesypreocupacionesde política supone un desafío para la cooperacióninternacional. El GATT/OMC ha afrontado algunos de losproblemasqueplanteanlasMNAatravésdelmecanismodesolución de diferencias y de las sucesivas rondas denegociacionesdelGATT/OMC.LaRondadeTokioylaRondaUruguay,enparticular,seconcentraronenvariasMNA,entreellas lasnormas,quesesometieronprogresivamenteaunamayordisciplinamultilateral.LaRondaUruguay,porsuparte,marcólainclusióndelosserviciosenlaOMC.

Las medidas de reglamentación como los obstáculostécnicos al comercio (OTC) y las medidas sanitarias yfitosanitarias (MSF) en el ámbito de las mercancías y lareglamentación nacional en la esfera de los serviciosplantean retos nuevos y urgentes para la cooperacióninternacional en el siglo XXI, así como importantesproblemasdetransparencia.Másquemuchasotrasmedidas,responden a objetivos de política pública (tales comoasegurar la salud, la seguridad y el bienestar de losconsumidores). Sus efectos en el comercio pueden serfortuitos, pero también pueden diseñarse y aplicarse demanera que obstaculicen innecesariamente el comercio.Además, plantean varias cuestiones que afectanespecíficamente a los gobiernos y las empresas de lospaísesendesarrollo.LaamplituddeestetemahahechoqueelpresenteinformesecentreenlasmedidasOTC/MSFyenlareglamentaciónnacionaldelosservicios.

a. Introducción

En la sección A del informe se presenta una sinopsishistórica de las medidas no arancelarias en el GATT/OMC,enlaqueseanalizacómohanevolucionadolosmotivosporlosqueseutilizanesasmedidas, loquehacomplicadoestaesferadepolíticacomercialperonohamodificadoeldesafíofundamental que supone gestionar la relación entre lapolíticapúblicaylasoportunidadescomerciales.

En la sección B se analizan las razones por las que losgobiernos recurren a MNA y a las medidas relativas a losservicios, y el grado en que las intervenciones de políticapúblicapuedentambiéndistorsionarelcomerciointernacional.Seconsideraasimismoelfenómenodeladeslocalizaciónylosefectoscruzadosdelasmedidasrelativasalosserviciosenelcomerciodemercancías.Seanalizalaelecciónentreposiblesinstrumentos de política desde un punto de vista teórico yempírico.Porúltimo,sepresentanestudiosdecasossobreeluso de MNA en contextos concretos, entre ellos la recientecrisisfinanciera,laspolíticasrelativasalcambioclimáticoylaspreocupaciones sobre la inocuidad de los alimentos. En losestudiosseconsiderahastaquépuntolasmedidasadoptadaspuedenplantearundesafíoparaelcomerciointernacional.

En la sección C del informe se estudian las fuentes deinformación disponibles sobre las MNA y las medidasrelativas a los servicios y se evalúan sus puntos fuertes ydébiles.Seutilizaesainformaciónparaestablecerunaseriede "hechos estilizados", en primer lugar sobre las MNA(medidasOTC/MSFenparticular)yacontinuaciónsobrelasmedidasrelativasalosservicios.

En lasecciónDseexamina lamagnitudy losefectosenelcomerciodelasMNAy lasmedidasrelativasa losserviciosen términos generales, para luego centrarse en lasmedidas OTC/MSF y en la reglamentación nacional en laesferadelosservicios.Seexaminatambiénelmodoenquela armonización de las reglamentaciones y/o elreconocimiento mutuo de las normas contribuyen a reducirlosefectosdeobstaculizacióndelcomerciocausadosporladiversidad de medidas OTC y MSF y la reglamentacióninternadelosservicios.

LasecciónEtratadelacooperacióninternacionalenelámbitodelasMNAylasmedidasrelativasalosservicios.Enlaprimeraparte se analizan los fundamentos económicos de esacooperaciónysereflexionasobreeldiseñoeficientedenormasrelativas a las MNA en un acuerdo comercial. En la segundaparte se considera la forma que ha adoptado la cooperaciónsobrelasmedidasOTC/MSFyreglamentacióndelosserviciosen el marco del sistema multilateral de comercio y de otrosforos e instituciones internacionales. La tercera parte de lasecciónseocupadelanálisisjurídicodeltratodelasMNAenelsistema de solución de diferencias del GATT/OMC y de lasinterpretacionesde lasnormasquehan surgidoen recientesdiferencias comerciales internacionales. La sección concluyecon un examen de los retos pendientes y de las principalesimplicacionesdelinformeencuantoalaspolíticas.

Véase la página 36


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b. Perspectiva económica de la utilización de medidas no arancelarias

Razones de la intervención de los gobiernos y tipos de medidas

Los gobiernos emplean medidas no arancelarias para aumentar el bienestar nacional y por razones de "economía política".

Las medidas no arancelarias, como las medidas OTC/MSF(incluido el etiquetado), los impuestos y las subvenciones,son con frecuencia los instrumentos óptimos para lograrobjetivos de política, incluida la corrección de fallas delmercado tales como las asimetrías de información (cuandolas partes no disponen de la misma información) o lacompetencia imperfecta, y para perseguir objetivos noeconómicos, como la protección de la salud pública. LasMNAcomolassubvencionesylosimpuestosalaexportaciónaumentan el ingreso nacional explotando el poder demercado en los mercados internacionales. Muchas MNAtienen por fin la protección de los consumidores, pero losdirigentespolíticostambiénpuedenutilizarlasparaprotegeralosproductoresnacionales.

La utilización de MnA, independientemente del motivo a que obedezcan, tendrá con frecuencia efectos en el comercio.

La utilización de MNA puede en algunos casos promover elcomercio, pero en muchos otros lo restringe. Cuando elobjetivo es corregir una falla del mercado, los efectos en elcomercio son consecuencias involuntarias de la persecucióndeunobjetivodepolítica.Otrasveces,cuandolasmedidasseempleanparamanipularlarelacióndeintercambiooprotegeralosproductoresnacionales, losefectosdesfavorablesenelcomerciodelos interlocutoressonelmedioatravésdelcualse obtienen ganancias. El hecho de que la misma MNAutilizada para alcanzar un objetivo de política pública puedatambiénutilizarseconfinesproteccionistasponederelieveladificultad de distinguir los motivos "legítimos" de losproteccionistasydeidentificarloscasosenqueesasmedidascreancostoscomercialesinnecesarios.

La elección de MnA a la luz de las restricciones nacionales e internacionales

el análisis de la elección entre posibles instrumentos a la luz del contexto político y económico nacional puede ayudar a identificar los motivos a que obedecen las intervenciones de política.

Ni el objetivo declarado de una política ni su efecto en elcomercioproporcionanpruebasconcluyentesdesisetrataonodeunamedidanoarancelariainocuadesdeelpuntodevistadelcomercio.Unanálisisdelanaturalezadeesasmedidasydelascondiciones políticas y económicas que han llevado a suadopciónpuedeserútilparaaclarareseaspecto.Enparticular,lanaturalezaopacadealgunasMNAencomparacióncon losaranceles y otros instrumentos de política permite que losgobiernos movidos por motivos políticos oculten los costos y

beneficiosrealesdeunamedidaysatisfaganasílasdemandasde los grupos de presión de productores al tiempo quemantienen la apariencia de perseguir una política de interéspúblico.Hay variascircunstanciasenelentornopolítico, talescomoloscicloselectoralesylosconflictosinterdepartamentales,quepueden indicar tambiénporquépersisteel usodeMNA.Las características sectoriales también son importantes. Lapresión de las empresas grandes e influyentes que quierenaumentarloscostosfijosolaprevalenciadeladeslocalizacióninternacional en algunas industrias afectarán sin duda lasdecisiones de los gobiernos sobre el uso de determinadasMNA.

A medida que los países asumen compromisos en los acuerdos comerciales que limitan su capacidad de aplicar determinadas políticas comerciales, pueden surgir medidas menos eficazmente reglamentadas como medios secundarios de proteger o apoyar a las industrias nacionales.

Cuandolosgobiernospuedenrecurrircadavezmenosalosaranceles y otras medidas comerciales, se pueden utilizaralgunas MNA, incluidas MNA internas como las medidasOTC/MSF, para influir en el comercio. Por ejemplo, ungobiernopuedecaerenlatentacióndeimponerreglamentostécnicosnacionalesmásestrictossisucumplimientoresultamásfácilparalasempresasnacionalesdeunaindustriaquecompiteconlasimportacionesqueparalasextranjeras.Haypruebas empíricas que indican que cuando se limitan losaranceles mediante acuerdos internacionales aumenta elusodeMNA.

Medidas que afectan al comercio de servicios

A pesar de las peculiaridades del comercio de servicios, la distinción entre las medidas relativas a los servicios que persiguen objetivos de política pública y las que distorsionan el comercio plantea las mismas dificultades fundamentales que en el caso de las MnA.

Los argumentos a favor de la reglamentación de losmercados de servicios son especialmente evidentes si seconsideralaincidenciadelasfallasdelmercadoenmuchossectores de servicios. Al mismo tiempo, las característicasespecíficas del comercio de servicios, en particular laintangibilidad de los servicios y los diferentes modos desuministro, implican que las medidas regulatorias, que seaplicanensumayoría"enelinteriordelasfronteras",sonlaúnica forma de proteger el comercio. Así pues, aunquealgunas medidas relativas a los servicios pueden utilizarseexplícitamente con fines proteccionistas, gran parte de lareglamentaciónsobreserviciospersigueobjetivosdepolíticapública,peropodríacontodotenerefectosenelcomercio.

La necesidad de asegurar que las medidas relativas a los servicios no distorsionen indebidamente el comercio ha cobrado mayor importancia a la luz de la desagregación de los procesos de producción.

Elcomerciodeserviciosdesempeñaunimportantepapeldeapoyo a las redes de producción internacionales. Lasmedidasquerestringenelcomercioylacompetenciaenlosmercados de servicios pueden afectar a otros sectoresademás del directamente concernido. En particular en el

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ResuMen

caso de los servicios de infraestructura, los efectossecundarios sobre otros servicios y bienes pueden sersignificativos.

Las MnA en el siglo XXi

La utilización de MnA en la crisis financiera, así como las políticas relacionadas con el cambio climático y las medidas sobre la inocuidad de los alimentos son ejemplos de cómo surgen en la interacción entre la política pública y la política comercial.

Durante la crisis financiera reciente se tomaron variasmedidas "de emergencia" para contener la propagación deun daño sistémico. Se temía al mismo tiempo que la crisisaumentara la tentación de recurrir a políticas deempobrecimiento del vecino. Esto ha puesto de relieve lanecesidaddevigilarlasmedidasadoptadasenrespuestaalacrisisafindecontrarrestarlaamenazadelproteccionismo.

En lo que respecta al cambio climático, los países conregímenesestrictosseverántentadosarecurriraMNAparagestionar las consecuencias ambientales y comerciales desuspolíticassobreelclima.Dosdeestasconsecuenciassonlasfugasdecarbono(queseproducencuandolareduccióndelasemisionesdegasesdeefectoinvernaderodeunpaíscon una reglamentación estricta queda neutralizada por elaumento de las emisiones de un país con una normativamenos rigurosa) y la pérdida de competitividad de lasempresas en los países con reglamentaciones ambientalesseveras. Si bien las razones ambientales pueden motivar lautilizacióndeMNA,comolasmedidasdeajusteenfrontera,esasmedidasayudantambiéna losproductoresnacionalesquetropiezancondificultadesparacompetirydanlugaraunriesgodecapturadelregulador.

Losavanceseconómicos, socialesy tecnológicoshandadoporresultadounamayordemandadeinocuidadporpartedelos consumidores y han planteado nuevos desafíos en lagestión de las cadenas de suministro globalmentefragmentadas,enrespuestaaloscualeshanproliferadolasmedidas sobre inocuidad de los alimentos. Comoconsecuencia de ello, están recibiendo amplia atenciónvariosenfoquesencaminadosamitigar losposiblesefectosnegativos en el comercio, como la armonización de lasnormas, la equivalencia y el compromiso de respetar unconjuntodenormas.


C. Catálogo de medidas no arancelarias y medidas relativas a los servicios

Fuentes de información sobre las MnA y las medidas relativas a los servicios

La transparencia es una cuestión importante tanto para las MnA como para las medidas relativas a los servicios. Pese a los esfuerzos recientes por colmar las lagunas en la información en esta esfera, sigue habiendo pocos datos.

La escasez relativa de información sobre las medidas noarancelarias se debe en parte a la naturaleza de estasmedidas,quesonintrínsecamentemásdifícilesdemedirquelosaranceles.LaOMCyotrasorganizacionesinternacionaleshan hecho esfuerzos importantes y logrado progresosconsiderables en la clasificación y recopilación de datossobreMNAenlosúltimosaños,yesosesfuerzosempiezanahacerseextensivosalasmedidasrelativasalosservicios.Noobstante, es preciso hacer más para obtener un panoramamás claro y más completo de la situación de las políticascomerciales.

Las fuentes internas de la OMC incluyen listas deconcesionesycompromisosdelosMiembrosdelaOMC,lasnotificaciones,losexámenesdelaspolíticascomerciales,losinformes de vigilancia y la información sobre laspreocupaciones comerciales específicas planteadas porMiembros de la OMC y las diferencias presentadas en laOMC.Lamayoríadeestasfuentestienensuslimitacionesynoproporcionanelniveldetransparenciaquedeberían.Porejemplo,enelcasodelasnotificacionesdelosMiembrosdela OMC, la baja tasa de cumplimiento puede suponer unalimitacióngrave.

Otro problema es la accesibilidad de los datos, que nosiempre están almacenados en bases de datos y suelenestardispersos.LaaccesibilidaddelosdatossobrelasMNAdebería mejorar considerablemente con el nuevo PortalIntegrado de Información Comercial (I-TIP) de la OMC, queseestádesarrollandoactualmente.

ConrespectoalasfuentesajenasalaOMC,acomienzosdelosaños2000sehizoevidentequeeranecesariomejorarelSistemadeAnálisiseInformaciónComerciales(TRAINS)dela UNCTAD, la colección más completa de información alalcancedelpúblicosobrelasMNA.

Un grupo interinstitucional integrado por todas lasorganizaciones competentes actualizó el sistema decodificación anticuado de la UNCTAD. Al mismo tiempo, laUNCTAD, el Centro de Comercio Internacional y el BancoMundial empezaron a coordinar esfuerzos para recopilarinformación oficial sobre las MNA y realizaron variasencuestasempresarialesquecomplementandemaneraútillainformaciónoficial.

EntrelasdemásfuentesdeinformaciónsobreMNAajenasala OMC cabe citar la Global Anti-Dumping Database delBanco Mundial, la base de datos CoRe NTMs y la base dedatosGlobalTradeAlert.


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Ninguna de estas fuentes de datos proporciona unacoberturaampliadeMNA.Sinembargo,cadaunaarroja luzsobreunaspectoparticulary,tomadasenconjunto,ofrecenunainformaciónimportante.

Fuera de los compromisos específicos asumidos en virtuddelAcuerdoGeneralsobreelComerciodeServiciosydelosacuerdos comerciales preferenciales, hay muy pocainformación sobre las medidas relativas a los servicios. Laseriede indicadoresdereglamentaciónde losmercadosdeproductosde laOCDEes laprincipalfuentede informaciónsobrelasmedidasaplicadas.Sinembargo,nodistingueentrelaslimitacionesdeaccesoalosmercadosydetratonacional,por una parte, y la reglamentación nacional, por otra. Lainformación más digna de confianza sobre reglamentaciónnacionalprovienededatos relativosasectoresespecíficos,porejemploeldelosserviciosfinancieros.

datos estilizados sobre las MnA

Pese a la idea generalizada de que existe una tendencia al aumento de las MnA, las pruebas al respecto no son concluyentes. Parecen haber aumentado a mitad de los años noventa, pero entre el año 2000 y el año 2008 la actividad se mantuvo relativamente estable, para luego reanudarse tras la crisis financiera. sin embargo, las notificaciones a la OMc apuntan a un aumento de las medidas OTc/MsF.

SegúnlosdatoshistóricosdelabasededatosTRAINSdelaUNCTAD,elporcentajedelíneasdeproductosydevalordelcomercio abarcados por MNA aumentó entre finales de losaños noventa y comienzos de la década del 2000, peropermanecióestableodisminuyóligeramentehasta2008.

Sinembargo,losdatosrecopiladosporlaOMCapartirdelasnotificacionesmuestranun recursocrecientea lasmedidasOTC/MSF desde comienzos de la década de los noventa.Estamayor incidenciase reflejaenunaumentodelnúmerode preocupaciones comerciales específicas planteadas porlos Miembros de la OMC en los Comités OTC y MSF. Lastasas de frecuencia y de cobertura de las preocupacionescomerciales específicas también han aumentado con eltiempo,aunquenoenformapareja.

Losdatosobtenidosdel sistemadesolucióndediferenciasde la OMC en relación con los OTC y las MSF son másvariados.Enlosúltimoscincoaños,elAcuerdoMSFsólosecitóenel11porcientodelasdiferenciasyelAcuerdoOTCen el 12 por ciento. El Acuerdo General sobre ArancelesAduanerosyComercio(GATT)secitómásdelamitaddelasveces (55 por ciento) durante el mismo período. Unaexplicación posible de esta discrepancia es que otrosmecanismos de cooperación en el marco de comités soneficacesparadirimirlosconflictos.

Las medidas OTc/MsF son las MnA más frecuentes según los datos obtenidos de fuentes oficiales. se considera también que están entre los obstáculos más importantes a la exportación, según las encuestas empresariales.

LosdatosoficialessobrelasMNArecopiladosrecientementeen 30 países en desarrollo, la Unión Europea y el Japónmuestran una incidencia intersectorial elevada de lasmedidasOTCyMSF.

Los datos procedentes de las encuestas empresarialesrealizadasporelITCen11paísesendesarrollosugierenquelas medidas OTC/MSF son las más gravosas para losexportadores.En2010,laproporcióndeestasmedidaseneltotaldeMNAque lasempresasexportadorasconsiderabangravosaseradel48porciento.Demaneraanáloga,losdatosbasadosenencuestasmuestranquehayunagranproporciónde medidas OTC/MSF entre las que afectan a losexportadores de la UE (ligeramente por encima del 50 porciento), pero esa proporción es inferior en los EstadosUnidos (alrededor del 20 por ciento). Esta discrepanciapodría explicarse por diferencias metodológicas entre lasencuestasestadounidensesylaseuropeas.

Los datos procedentes de las preocupaciones comerciales específicas planteadas por los Miembros de la OMc y de las encuestas empresariales realizadas por el iTc indican que las medidas OTc/MsF aplicadas por los países desarrollados son un motivo importante de preocupación.

Las medidas OTC/MSF impuestas por los paísesdesarrollados plantean relativamente más preocupacionescomercialesespecíficasque lasmedidas impuestaspor lospaíses en desarrollo. Las encuestas realizadas por el ITCmuestran que los países desarrollados recurren más a lasmedidasOTC/MSF.

Las MnA, y las medidas OTc/MsF en particular, varían de un sector a otro, pero son especialmente prevalentes en la agricultura.

Las preocupaciones comerciales específicas relacionadasconmedidasMSFafectanensu inmensamayoríaal sectoragrícola (94 por ciento), lo que no es en absolutosorprendente. Más inesperado es el hecho de que un grannúmero de preocupaciones relacionadas con OTC (29 porciento) también se refieren a la agricultura. Además, losanálisis econométricos muestran que los OTC medidos porlas preocupaciones comerciales específicas son másimportantes,enloquerespectaalnúmerodelíneasyalvalorcomercial,enelsectoragrícola.

Si las respuestas a las encuestas del ITC se ponderan enfuncióndelcomercio, la incidenciacomunicadade lasMNAen las empresas del sector agrícola asciende al 63 porciento, en comparación con el 45 por ciento en el sectormanufacturero.Además,lasmedidasOTC/MSFsontambiénmuchomásprevalentesentre lasMNAenlaagricultura(59porciento)queenlasmanufacturas(34porciento).

Losdatosquesedesprendende lasdiferenciasde laOMCmuestran también un mayor número de citas del AcuerdoMSFyelAcuerdoOTCenloscasosqueafectanaproductosagropecuarios. Ambos Acuerdos se citaron en el 28 porcientodelasdiferenciasrelativasaproductosagropecuarios(conforme a la definición del Acuerdo sobre la Agricultura)entre2007y2011.Encambio,elAcuerdoMSFnosecitóenninguna diferencia relativa a productos no agrícolas y elAcuerdoOTCsecitó solamenteenel2,9por cientode loscasos.

Las pruebas disponibles también indican que los obstáculos de procedimiento son la principal fuente de dificultades para las empresas exportadoras de los países en desarrollo.

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LasencuestasempresarialesdelITCmuestranqueparalosexportadores más del 70 por ciento de las MNA gravosasplantean también obstáculos de procedimiento. Los plazoslimitadosy losderechos inusualmenteelevadoso lospagos"informales"representanenconjuntomásdelamitaddelosobstáculoscomunicados.

Medidas relativas a los servicios

Las fuentes de información actualmente disponibles sobre las medidas relativas a los servicios son insatisfactorias en varios aspectos. Las tasas de cumplimiento de las notificaciones a la OMc son bajas. Las listas de compromisos de los Miembros de la OMc en materia de acceso a los mercados y trato nacional proporcionan información sobre las políticas consolidadas, pero los regímenes efectivamente aplicados suelen ser más abiertos. La reglamentación nacional se mide generalmente utilizando valores sustitutivos poco fiables.

Los indicadores de reglamentación de los mercados deproductos (PMR), que son los datos sobre las medidasrelativas a los servicios que más se utilizan, han mostradounatendenciaalabajaenlospaísesdelaOCDEdesdefinesdelosañosnoventa.Estoindicaunaumentoenlaexposicióndel mercado a la competencia, pero proporciona pocainformación sobre las tendencias en el acceso a losmercados,eltratonacionalylareglamentaciónnacional.Sesabe muy poco acerca de la evolución de las medidasrelativas a los servicios en la mayoría de los países que nosondelaOCDEnoincluidosporquelosindicadoresPMRnolarecogen.

Hayalgunosindiciosdediscriminacióncontralosserviciosylos proveedores de servicios extranjeros, obtenidos enparticulardel índicederestriccióndelainversiónextranjeradirecta (IED) calculado por la OCDE. Sin embargo, esadiscriminación, queesprobablequegenere rentaspara lasempresas nacionales ya establecidas, ha registrado unatendencia descendente desde fines de los años noventa,especialmente a raíz de la reducción de las restriccionesaplicadasalcapitalextranjero.

En cuanto a la reglamentación nacional, la situación de losdatos es especialmente preocupante. En la literatura sobrecomercio se han utilizado los indicadores PMR pararepresentar la reglamentación nacional, pero esosindicadoresnoproporcionan informaciónsatisfactoriasobrelasprescripcionesyprocedimientosenmateriadetítulosdeaptitud ni sobre las normas técnicas en la esfera de losservicios. Una de las dificultades para medir lareglamentación nacional es que suele ser específica paracada sector. No sorprende que la información más fiableprovenga de conjuntos de datos relativos a sectoresespecíficos, como el conjunto de datos del Banco Mundialsobrereglamentaciónbancaria.


d. Pruebas de los efectos de las medidas no arancelarias y las medidas relativas a los servicios en el comercio

La cuantificación de los efectos en el comercio

Las medidas no arancelarias son variadas y no es fácil compararlas entre países y sectores. sin embargo, en la literatura existente se sugiere que distorsionan de manera significativa el comercio, posiblemente aún más que los aranceles. Además, la contribución relativa de las medidas no arancelarias al nivel total de protección parece aumentar con el nivel del PiB per cápita.

Envariosestudiossecuantificaelefectode lasMNAenelcomerciointernacionalestimandoel"equivalentearancelarioad valorem" (EAV). Si se hace un promedio entre países yentre líneas arancelarias, las MNA imponen un nivel derestricción que casi duplica el correspondiente a losaranceles.Losdatosmásrecientessugierenque,aldisminuirlosaranceles,esprobablequelacontribucióndelasMNAalarestricciónglobaldelcomerciohayaaumentadoaúnmás.Losdatos indicanasimismoquecuando losMiembrosde laOMCseenriquecenaumentaelgradode restricciónde lasMNA, en comparación con los aranceles. El EAV medio delosproductosagropecuariosparecesertambiénmuchomáselevadoqueeldelosproductosmanufacturados.

el grado de restricción de las medidas relativas a los servicios es generalmente mayor en los países en desarrollo que en los países desarrollados. sin embargo, no hay ninguna relación sistemática entre el carácter restrictivo de las medidas relativas a los servicios y el ingreso per cápita.

Elcarácterrestrictivodelasmedidasrelativasalosserviciosno parece estar sistemáticamente asociado con el nivel dedesarrollodelospaísesporquehayunagranvariacióndentrodel grupo de las economías en desarrollo. Además, lavariación entre países a este respecto puede depender delsectordeserviciosparticularqueseconsidere.

Los métodos desarrollados en la literatura sobre comercio para estimar la restricción causada por las MnA y las medidas relativas a los servicios tienen varias limitaciones, que se acentúan en presencia de cadenas de suministro mundiales.

Las limitacionesmetodológicaspuedenatribuirse,enparte,alafaltadetransparenciaenlautilizacióndelasMNAylasmedidasrelativasalosservicios.Surgentambiénproblemasa raíz de la insuficiencia de datos sobre los diferentesprecios, la sensibilidad de los resultados obtenidos condiferentes técnicaseconométricas y ladificultaddeatribuirlos aumentos de precios a una única medida cuando unmercado se caracteriza por una multiplicidad de MNA ymedidasrelativasalosservicios.

En los intentos que se han hecho hasta el momento paramedir los efectos de las MNA y las medidas relativas a los


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servicios en el comercio no se tiene presente el hecho deque en una cadena mundial de suministro los productossemiacabadostienenqueatravesarfronterasinternacionalesmás de una vez. El efecto de un aumento marginal en elcosto comercial es mucho mayor que si hubiera una solatransaccióninternacional.

en las estimaciones de la restricción causada por las medidas relativas a los servicios no se tiene en cuenta su impacto en el comercio de mercancías.

Losefectosderestriccióndelcomerciodelasmedidasrelativasa los servicios van más allá del comercio de servicios y seextienden al comercio de mercancías. Los servicios detransporteydeviajesrepresentanmásdelamitaddelcomerciotransfronterizo de servicios y son evidentemente los serviciosdirectos más importantes en el comercio internacional. Haypruebasdequelosobstáculosalcomercioylacompetenciaenlos sectores del transporte y la logística tienen un impactonegativonosóloenelcomerciotransfronterizodeserviciosdetransportesinotambiénenlosresultadoscomercialesglobalesdeunpaís.Demaneraanáloga,losobstáculosnormativosalascorrientes de IED y los servicios prestados a las empresasafectan a los resultados de exportación en sectoresmanufactureroscomolosdemaquinaria,vehículosautomóviles,productosquímicosyequipoeléctrico.

Lascomplementariedadesentre losbienesy losserviciosylosefectosindirectosdelasmedidasrelativasalosserviciosen el comercio de mercancías son especialmente intensosen las cadenas de valor mundiales. Es esencial contar conmercados de servicios comerciales abiertos y competitivosparaavanzarenlacadenadevalorhaciamanufacturasmásdiferenciadasyconmayorintensidaddeservicios.

Enlasestimacionesdelarestricciónglobalcausadaporlasmedidasrelativasa losserviciosesprecisotenerencuentalasinteraccionesentreelcomerciodeserviciosyelcomerciodemercancías,perosiguehabiendopocosanálisisempíricosaesterespecto.

Atención especial a las medidas OTc/MsF y la reglamentación nacional en la esfera de los servicios

no hay ningún análisis comparativo del papel que desempeñan los distintos tipos de MnA en el nivel global de restricción de estas medidas. sin embargo, no todas ellas tienen necesariamente un efecto de restricción del comercio. Las medidas OTc/MsF y la reglamentación nacional en la esfera de los servicios, en particular, no aumentan o disminuyen de manera inequívoca el comercio.

En general, las medidas OTC/MSF tienen efectospredominantemente positivos en los sectores mástecnológicamente avanzados, y efectos negativos en elcomerciodeproductosfrescosyelaborados.Además,sehaconstatadoque,cuandoesnegativo,elefectodelasmedidasOTC/MSF en el comercio es consecuencia del impacto enlasexportacionesdelospaísesendesarrollo,especialmentelospaísespequeños.

Los datos empíricos sobre el efecto de la reglamentaciónnacional de los servicios en el comercio son sumamente

limitados. La reglamentación nacional que reduce lacompetenciaafectanegativamentealcomerciobilateral.Porelcontrario, losdatosdelsectorfinancieromuestranque lareglamentación nacional encaminada a garantizar normasapropiadastieneunefectopositivoenelcomercio.

Las medidas OTc/MsF y la reglamentación nacional en la esfera de los servicios afectan no sólo al volumen del comercio entre dos países sino también al número de países con los que comercian.

Se ha afirmado que es posible que las medidas OTC/MSFrepresenten principalmente un costo fijo de entrada a unnuevomercado.Porejemplo,puedequeunaempresatengaque pagar un costo inicial de adaptación a las normas delmercado extranjero al que ingresa, pero este costo esindependiente de su volumen de ventas. Esto coincide conlos datos que indican que las medidas OTC/MSF afectanmás a las empresas pequeñas que a las grandes, y a lasempresasqueexternalizansuscomponentes.

La importancia del componente de costo fijo es tambiéncoherentecon losdatosque indicanque lasmedidasOTC/MSF y la reglamentación nacional en la esfera de losservicios afectan al comercio a través de su impacto en elvolumendecomercioentredospaísesydesuefectoen ladiversificacióndelosmercadosdeexportación.

Hay datos que indican que la evaluación de la conformidad es especialmente gravosa.

EnunestudiosobrelasMSFrealizadoparaesteinformeseha observado que las medidas de evaluación de laconformidadtienenunimpactonegativomásmarcadoenelcomerciodealimentosyproductosagrícolas,encomparacióncon los reglamentos relativos a las características de losproductos.

Los efectos negativos en el comercio se atenúan cuando disminuyen las divergencias entre las políticas, ya sea por la convergencia con normas internacionales, la armonización o el reconocimiento mutuo.

EnlostrabajosempíricossemideelniveldearmonizacióndelasmedidasOTC/MSFdediferentesmaneras.Porejemplo,enalgunosestudiosseconsideraqueunanormaestáarmonizadasi es conforme a una norma internacional publicada por laOrganización Internacional de Normalización (ISO), laComisión Electrotécnica Internacional (CEI), la UniónInternacionaldeTelecomunicaciones(UIT)uotrosorganismossimilares.Enotroscasosseconsideraque lasnormasestánarmonizadassisoncomunesparaungrupodepaíses.Peseaestasdiferencias,seconsideraengeneralquelaarmonizacióndelasmedidasOTC/MSFaumentaelcomercio.Enparticular,en esos trabajos se muestra que la armonización de lasmedidas OTC/MSF acentúa la presencia de pequeñas ymedianasempresasenlosmercadosdeexportación.

Aligualqueenelcasodelasmercancías,sehaaducidoquelas diferencias en la reglamentación de los servicios entrepaíses (la heterogeneidad de las políticas) constituyenrestricciones normativas del comercio. En efecto, haypruebasdequeuna reducciónde laheterogeneidadde laspolíticas,atravésdelreconocimientomutuodelasnormasodelaconvergenciaconnormasinternacionales,haconducidoaunaumentodelcomerciodeservicios.

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si la armonización y el reconocimiento mutuo de las normas se realizan a nivel regional, puede haber importantes efectos de desviación del comercio para terceros países y de "cerrojo" reglamentario. este parece ser el caso especialmente de los países en desarrollo.

Losestudiosexistentes indicanque laarmonizaciónanivelregionaltiendeadesviarelcomercio.Esadesviaciónafectanegativamente, en particular, a las exportaciones de lospaíses en desarrollo. La inclusión de disposicionesespecíficas en los acuerdos comerciales preferencialespareceseguirunaestructuradecentroyradios,enlaqueuninterlocutor principal representa el centro a cuyas normashandeajustarselosradios.

Como se examinó en el Informe sobre el Comercio Mundial delañopasado, lasdisposiciones regionalessobre losOTCpuedentenerunefectocerrojo.Laarmonizaciónbasadaenuna norma regional puede encarecer los costos de unamayor apertura multilateral del comercio. Si la adopción deunanormadeterminadaocasionacostosfijosdealgún tipo,lasdisposicionesregionalespuedenactuarcomoobstáculosalacooperaciónmultilateral.


E. Cooperación internacional sobre medidas no arancelarias y medidas relativas a los servicios en un mundo globalizado

La reglamentación de las MnA en los acuerdos comerciales

Los acuerdos superficiales contienen disposiciones que se centran en el problema de la sustitución de los aranceles por medidas no arancelarias.

Con arreglo a la principal teoría económica sobre losacuerdos comerciales, el problema más importante al quedeben hacer frente las normas relativas a las medidas noarancelarias en un acuerdo comercial es la "sustitución depolíticas" entre aranceles y medidas no arancelarias. LaeficienciapuedelograrseconunsimpleconjuntodenormasquedejenalosgobiernosnacionalesconsiderableautonomíaparaestablecerMNA(integración"superficial").

La naturaleza cambiante del comercio internacional y el uso de normas privadas pueden dar lugar a la necesidad de formas más profundas de integración institucional.

La proliferación de cadenas de producción mundiales creanuevos efectos secundarios transfronterizos. Además, lasempresasempleancadavezmásnormasprivadasparahacerfrentealosproblemasqueplantealagestióndesuscadenasde suministro, con consecuencias para el acceso a losmercados. Esto justifica una cooperación profunda sobreMNA en el marco de los acuerdos comerciales. Como laproducción es internacional, algunos de los costos de lasfricciones comerciales recaen sobre empresas de Estadosextranjeros.Losacuerdoscomercialescontribuyenaimpedirquelosgobiernosylasempresasdistorsionenlasdecisionessobre el comercio y la inversión a lo largo de la cadena desuministro.

Además, al aumentar el número de razones por las que los gobiernos recurren a MnA, entre otras, por consideraciones relativas a la salud, la seguridad y el medio ambiente, surge la necesidad de nuevas normas que faciliten la cooperación para identificar usos eficientes y legítimos de medidas no arancelarias.

A medida que aumentan las preocupaciones de losconsumidoresenesferascomolasaludyelmedioambiente,lasreglamentacionesdesempeñanunpapelmásprominenteen las decisiones de los gobiernos basadas en razoneslegítimas. Sin embargo, la complejidad de algunas MNApuede crear ineficiencias porque es posible que losencargadosdeelaborarlaspolíticasnodispongandetodalainformación necesaria sobre sus propias necesidades enmateria de reglamentación y las de sus interlocutorescomerciales.LaopacidaddemuchasMNAhacetambiénquesea difícil asegurar el cumplimiento de la reglamentación anivelinternacional,porqueéstedependedelacapacidaddecadagobiernodeobservarcómocumplensupartedeltratolosdemásgobiernos.


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Las normas del GATT sobre el trato nacional y las reclamaciones no basadas en una infracción se diseñaron para hacer frente al problema de la sustitución de políticas entre aranceles y MnA. Los acuerdos profundos reglamentan las MnA en diferentes formas, y crean compensaciones recíprocas.

Una de las principales limitaciones de la discriminaciónmediante MNA es la obligación de otorgar a los productosextranjeros un trato al menos tan favorable como eldispensado a los productos nacionales "similares" (tratonacional).Cuandounamedidanoinfringeexplícitamentelasnormasdetratonacional,losgobiernospuedenrecurriralasdenominadasreclamaciones"nobasadasenunainfracción",queestánpermitidassiungobiernopuededemostrarquehasidoprivadodeunbeneficioesperadoacausade laaccióndeotrogobierno.Sinembargo,en lapráctica, losMiembrosde laOMChanrecurridoraravezaestas reclamacionesenlas diferencias, y en los casos en que se han presentadoreclamacionesdeestetipo,generalmentenohanprosperado.

Sesuelenexaminar tres formasde integraciónprofunda:elreconocimiento mutuo de las reglamentaciones, lavinculacióndelasmedidasarancelariasynoarancelariasenlasnegociacionescomercialesylaarmonizacióndelasMNA.Estos enfoques implican concesiones recíprocas quedependendevariascondicioneseconómicas(porejemplo,elgrado de integración comercial, las diferencias en laspreferencias normativas de los distintos países) que esprecisoevaluarclaramente.

cooperación en áreas específicas: medidas OTc/MsF, medidas relativas a los servicios

Los países cooperan en materia de medidas OTc/MsF para hacer frente a los problemas que surgen cuando se trata de equilibrar la restricción del comercio y el logro de objetivos de política.

Pueden surgir problemas cuando los gobiernos tratan deequilibrar la restriccióndel comercio yel logrodeobjetivosde política mediante reglamentaciones eficientes. Pararemediar estos problemas, los países cooperandesarrollando,difundiendoyadoptandoenfoquesnormativoscomunes, como "buenas prácticas de reglamentación", yelaborandonormasinternacionalesquesirvandereferenciaparalasmedidas.

Los Comités OTC y MSF de la OMC permiten que losMiembros de la Organización aborden problemasrelacionadosconlafaltadeinformación.Losprocedimientosen materia de transparencia desarrollados por los comitéspara la "notificación" por los Miembros de la OMC de lasmedidas en proyecto han mejorado la calidad y ladisponibilidad de la información sobre las medidas. Elexamen de las preocupaciones comerciales específicaspermiteconocer la formaenqueotrosMiembrosequilibranlarestriccióndelcomercioyellogrodeobjetivosdepolítica.

Los Miembros de la OMc cooperan en el marco del AGcs sometiendo algunos tipos de medidas relativas a los servicios a negociaciones con miras a una apertura progresiva del comercio.

Laproteccióndelcomerciodeserviciosseexpresaenleyes,reglamentos,normas,procedimientos,decisionesymedidasadministrativasnacionalesyotrasmedidassimilares.Aunqueesasmedidasnosuelenreferirseprincipalmentealcomercio,puede haber casos en que las reglamentaciones tenganefectosinnecesariosdedistorsiónyrestriccióndelcomercio.

El AGCS proporciona un marco para distinguir entre lasdisposiciones regulatorias que pueden considerarseobstáculosalcomerciodeservicios,yportantoserobjetodeuna apertura progresiva del comercio, y otras medidaspertenecientes al ámbitode la reglamentaciónnacional. Lareglamentación discriminatoria, que infringe el principio deltrato nacional, y las restricciones cuantitativas al acceso alosmercadosyaestánsujetasa lasdisciplinasdelAGCSysueliminacióndebenegociarse.

Los Miembros de la OMc tienen ante sí el reto de negociar disciplinas sobre reglamentación nacional para complementar los compromisos de acceso a los mercados.

Algunas disposiciones regulatorias nacionales están fueradelámbitodelasnegociacionessobreaccesoalosmercadospero tienencon todoun impactoenelcomercio.Eldesafíoconsiste en hallar formas de asegurar que dichasdisposiciones cumplan sus objetivos declarados de maneraquenoseanmásgravosasdelonecesario.

Porello,lostrabajosenelmarcodelAGCSsehancentradoenla negociación de un conjunto de disciplinas sobrereglamentaciónnacionalparaasegurarqueesasmedidassebasenencriteriostransparentesyobjetivos,quenoseanmásgravosasdelonecesarioparagarantizarlacalidaddelservicioy,enelcasodelosprocedimientosenmateriadelicencias,noconstituyandeporsíunarestricciónalsuministrodeservicios.LaexperienciadelosAcuerdosMSFyOTCindicalanecesidadde un conjunto similar de disciplinas en la esfera de losservicios para eliminar o reducir las prescripciones que noseannecesariasparaalcanzarelobjetivoperseguido.

Las disciplinas del GATT/OMc sobre MnA tal como se han interpretado en los procedimientos de solución de diferencias de la OMc

Las normas del GATT sobre MnA son compatibles con un enfoque de "integración superficial".

ElGATTno limita laautonomíade losMiembrosde laOMCenmateriadereglamentación,exceptoen loscasosenqueuna medida trate un producto importado en forma menosfavorablequeunproductonacional"similar"(artículoIII,tratonacional), discrimine entre dos productos importadossimilares (artículo I, trato de la nación más favorecida), oconstituya una prohibición o restricción en frontera quetengaporefectolimitarlacantidadoelvalordeunproductoimportado o exportado (artículo XI). Este marco secomplementa con la posibilidad de impugnar las medidascompatibles con el GATT que anulen o menoscaben lasventajasquecorrespondanauninterlocutorcomercial.

Sinembargo,inclusocuandounaMNAesincompatibleconlasobligacionesdenodiscriminacióndelosartículosIyIII,oconlaprohibicióndeaplicarrestriccionescuantitativasestablecidaen

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ResuMen

el artículo XI, puede justificarse en virtud de una de lasexcepcionesgeneralesprevistasenelartículoXXdelGATT.

se han defendido distintos enfoques con respecto a la cuestión de si debe considerarse que las MnA que persiguen un objetivo de reglamentación legítimo infringen las obligaciones de no discriminación establecidas en el GATT y los demás Acuerdos de la OMc.

Algunos consideran que la obligación de trato nacional delartículo III debe interpretarseestrictamenteparapermitir lasMNA que, pese a ser discriminatorias, persigan objetivos dereglamentación legítimos, o que se puedan considerarobjetivamentecarentesdeunfinproteccionista.OtrosopinanquenoesapropiadoanalizaresasconsideracionesalamparodelartículoIIIydebenencambiotenerseencuentaalevaluarsilamedidaencuestiónpuedejustificarseenvirtuddeunadelasexcepcionesgeneralesdelartículoXXdelGATT.

ElÓrganodeApelaciónaclaróendosdiferencias recientes(Estados Unidos - Cigarrillos de clavo de olor y Estados Unidos - Atún II (México)) cuál es la función de la finalidadnormativaaefectosdelanálisisenelmarcodelpárrafo1delartículo2delAcuerdoOTC.ElÓrganodeApelaciónestimóque,paraestarencontradicciónconelpárrafo1delartículo2 del Acuerdo OTC, el reglamento técnico debe tener unefectoperjudicial en lasoportunidadesdecompetenciadelproducto importado y, además, ese efecto perjudicial nodebederivarexclusivamentedeunadistinciónreglamentarialegítima.Al interpretarelpárrafo1delartículo2,elÓrganodeApelaciónseñalóque,sibienelGATTyelAcuerdoOTCpretenden lograr un equilibrio similar, esos dos acuerdosestán estructurados de forma diferente. En el GATT, elequilibrio tiene su expresión en la norma relativa al tratonacional del párrafo 4 del artículo III, limitada por lasexcepcionesprevistasenelartículoXX,en tantoqueenelAcuerdoOTCelequilibrioseexpresaenelpropiopárrafo1delartículo2.

Los Acuerdos MsF y OTc son acuerdos "posdiscriminatorios".

Aunque los Acuerdos MSF y OTC incluyen obligaciones denodiscriminación,contienendisposicionesquevanmásalláde un enfoque de "integración superficial". Promueven laarmonización mediante el uso de normas internacionales eincluyenobligacionesque vienena sumarsea la obligaciónde no discriminación, entre ellas, por ejemplo, la necesidadde asegurar que las prescripciones no restrinjaninnecesariamente el comercio. Algunos cuestionan laidoneidad de estas obligaciones "posdiscriminatorias"aduciendo que es difícil evaluar la compatibilidad de unamedida con esas prescripciones sin que los órganosresolutorios de la OMC "cuestionen" las decisiones sobrereglamentaciónnacionaldeunMiembro.

desafíos planteados por las medidas no arancelarias

Los cambios recientes en el entorno económico mundial han alterado la percepción de la necesidad de MnA y la estructura de los incentivos que mueven a los gobiernos a utilizar esas medidas con fines proteccionistas.

LasnormasdelGATTsediseñaronparaunmundoenquesecomercializaban productos finales, pero la complejidadcreciente de las redes de producción transfronterizas estámodificandoelcarácterdelcomerciointernacionalmoderno.Estos cambios plantean dificultades de gobernanza, y losdiversos tipos de problemas que surgen en un mundocaracterizado por la deslocalización hacen que haya quereplantearse el marco actual del sistema multilateral decomercio,basadoenelaccesoalosmercados.

Losmercados internacionalesnosólocambianaraízde lasdiferentes formas de organización de las empresas, sinotambién de varios otros factores, como la sensibilidadcrecientedelosconsumidoresylosvotantesalosproblemasrelativos a la salud y el clima. Por otra parte, es tambiénprobable que el uso de MNA responda a varias tendenciasprevisibles en el entorno económico mundial, entre ellas laforma en que se producen y se consumen los alimentos, elpapelcentraldelasfinanzasinternacionalesenlaeconomíayenlascrisiseconómicas,ylosdesafíosfundamentalesqueplanteaelcambioclimático.

Las disposiciones sobre transparencia de los Acuerdos de la OMc contribuyen a paliar los problemas que plantea la opacidad de las MnA, pero no son suficientes. esto se debe, al menos en parte, a que, contrariamente a lo que suele decirse, no todo el mundo se beneficia de la transparencia.

AunquetodoslosgobiernosseinteresanporlasMNAdesusinterlocutores, pueden mostrarse reacios a divulgarinformación sobre sus propias medidas. El Mecanismo deExamen de las Políticas Comerciales de la OMC y susinformes de vigilancia contribuyen a hacer frente a esteproblema,perolosrecursosyeltiempoquetranscurreentreuninformeyotrolimitansuutilidad.

Enefecto,elaumentode la transparenciaabreelcomercio.Estosignificaquelosincentivosquemuevenalosgobiernosamantener laopacidadsonsimilaresa losque les llevanaimponer un arancel. Pese a la retórica en favor de latransparencia, normalmente se hace caso omiso de losefectosdistributivosdelasdisposicionessobretransparenciademaneraincompatibleconlosincentivoseconómicos.

Una posibilidad para mejorar la transparencia es dotar a laOMC de los recursos necesarios para vigilar en formaindependientealosgobiernosylosmercados,obienrecurrira un tercero para que lo haga. El cumplimiento seguiríasiendo problemático, ya que delegar esta función devigilancia no elimina el problema de la falta de incentivospara que los gobiernos sean transparentes. Es posible quelosMiembrostenganquerecurriranegociacionesbilateralesy/o plurilaterales sobre las obligaciones de transparenciaparamejorarlasituación.

Para limitar la aplicación proteccionista de las MnA es necesario integrar mejor el análisis económico y el análisis jurídico. La teoría económica puede ayudar a identificar situaciones en que es más probable que los gobiernos empleen MnA por motivos de competencia y no por las razones declaradas de política pública.

Cuando se plantea una diferencia jurídica sobre laimportanciadelobjetivo,elfundamentoolafinalidaddeunamedida, lateoríaeconómicapodríaaclararlosmotivosdela


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eleccióndeunamedidaporungobierno,asícomo la formaenqueesamedidaseadministra.LasMNApuedenevaluarseutilizando un razonamiento económico para determinar suidoneidad para hacer frente a distintas preocupaciones depolítica pública. La política gubernamental podría tambiénexaminarse para localizar indicios de políticasproteccionistas.

Sibienelusode"indicadoreseconómicos"noesciertamenteexhaustivonipuedeproporcionarunarespuestaconcluyenteencuantoal verdadero fundamentonormativodeunaMNAqueafectea interesescomercialesextranjeros,escontodoposiblequeestetipodeanálisispuedaemplearsedemaneraútilparacolmarlafaltadepruebasenelexamendeciertasnormascomerciales.

Mientras que las normas actuales de la OMc se centran en el problema de la sustitución de políticas entre aranceles y MnA, en algunos casos la flexibilidad de las políticas es demasiado limitada.

Las reclamaciones no basadas en una infracción puedencontribuir a que los Miembros de la OMC puedan adoptarmedidasderetorsióncontralautilizaciónporotrosMiembrosdeMNAparaeludirsusobligaciones:elllamadoproblemade"sustitucióndepolíticas".Sinembargo, cuandounMiembroquiere elegir una medida nacional que disminuya lasrestricciones al comercio, las normas no permiten a losMiembros elevar sus aranceles para mantener su nivel deaccesoa losmercadosobjetodecompromiso.Estafaltadeflexibilidad podría desalentar la adopción dereglamentaciones nacionales eficientes o incluso deconcesionescomerciales.Esposibleenconsecuenciaquelaampliación del alcance de esas reclamaciones no basadasen una infracción contribuya a mejorar la eficienciaeconómica.

Desde el punto de vista jurídico, sigue habiendoambigüedades con respecto a los elementos que debesatisfacerun reclamanteparaqueprospere su reclamaciónnobasadaenninguna infracción.LosMiembrosde laOMChanpreferidoabordarlasMNAylareglamentaciónnacionaldelosserviciosutilizandootrasnormas.Porúltimo,inclusosiun caso prosperara, la medida correctiva disponible seríamásdébilquelasquepuedenutilizarseenloscasosenqueexisteinfracción.

el hecho de que los Acuerdos MsF y OTc alienten decididamente a que se sigan las normas internacionales crea tensión en la práctica.

Los Acuerdos MSF y OTC promueven el uso de normasinternacionales. Sin embargo, hay una "línea de tensión"entre, por un lado, el recurso a las normas internacionalescomo forma de evitar medidas que restrinjaninnecesariamenteelcomercioy,porotro lado,elempleodeuna norma internacional "pertinente". Las normasinternacionalespuedenserdifícilesdeutilizarypuedehaberdiferenciasenlaspreferenciasdelosMiembrosdelaOMC,así como también dificultades para elaborar normasinternacionales, incluidas las diferencias en la capacidadparainfluirenlosresultadosdeseados.Lalaborordinariadelos Comités OTC y MSF y algunos aspectos de lasnegociacionesencursoenelmarcodelaRondadeDohasevenafectadosporestatensión.

La responsabilidad de los gobiernos con respecto a las normas privadas y el papel de la OMc no están claros.

El papel de la OMC en lo concerniente al impacto de las"normas privadas" en el comercio es otro problemaimportante a que hace frente el sistema multilateral decomercio.Estacuestiónsurgeen los trabajosordinariosdela OMC en contextos tan diversos como el proteccionismoverde, la inocuidad de los alimentos y la responsabilidadsocial. Aunque se dice que estas normas son de carácter"voluntario" (porqueson impuestasporentidadesprivadas),pueden no obstante tener repercusiones de factosignificativas en el comercio, y esto ha sido motivo deespecial preocupación para los países en desarrollo en laOMC. Considerando que las normas privadas son nogubernamentalespordefinición,surgencuestionesrelativasa la responsabilidadde losgobiernoscon respectoaestasnormas(enelmarcodelasdisciplinasdelaOMC),asícomoal papel que corresponde a la OMC. Algunos Miembros nocreen apropiado que este asunto se examine en la OMC,perootrosestándeseososdehacerlo.

es crucial garantizar que los compromisos de acceso a los mercados y de trato nacional contraídos en el marco del AGcs no resulten menoscabados por prácticas indebidamente gravosas o proteccionistas.

Lapreocupaciónmásimportanteesquelasnormascomunesestablecidas a nivel multilateral den por resultado unapérdida de libertad de reglamentar con el fin de realizarobjetivosnocomercialespara losservicios.Unamaneradedisipar las inquietudes sobre la autonomía reglamentariasería concentrar la disciplina en la necesidad de la medidautilizadapara lograr suobjetivodeclarado.Otra formaseríafomentarunamayorconcienciadelasconsecuenciasdelasprácticasreglamentariasparaelcomercioylainversión.

Resulta importante identificar posibles esferas en las que podrían utilizarse instrumentos comerciales para una reglamentación de los servicios que favorezca la competencia

La OMC ha elaborado con éxito un texto que apoya lacompetencia en el sector de las telecomunicaciones. Esaexperiencia podría utilizarse en otros sectores que ofrecenposibilidades para el uso de instrumentos similares. Laidentificación de esferas en las que podrían utilizarseinstrumentos comerciales para una reglamentación de losservicios que favorezca la competencia requeriría laparticipacióndeunaampliagamadeorganismosnacionales,regionaleseinternacionalesconelfindeampliareldiálogoylacooperaciónenmateriadereglamentación.

La creación de capacidad es un aspecto crucial de la mejora de la cooperación internacional en el ámbito de las medidas OTc/MsF y la reglamentación nacional de los servicios.

Los reglamentos relativos a políticas públicas no estánsujetosanegociacionesdeaperturade losmercadosde lamisma manera que los obstáculos proteccionistas alcomercio, y por tanto no cabe la posibilidad de considerararreglos preferenciales, como el Sistema Generalizado dePreferencias, para ayudar a los países en desarrollo adesarrollarse y crecer. En cambio, el reto en términos dedesarrolloquesuponelaadopcióndepolíticaspúblicasque

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ResuMen

favorezcan el comercio implica la prestación de asistenciatécnicaylacreacióndecapacidad.EnlaesferadelasMSFylos OTC, los países en desarrollo y los países menosadelantados carecen a menudo de las instituciones dereglamentación, la capacidad de formación y lainfraestructura física que les permitiría diseñar y aplicarmedidaseficaces.

El Fondo para la Aplicación de Normas y el Fomento delComercio(STDF),unaasociaciónmundialestablecidaporlaOrganizacióndelasNacionesUnidasparalaAlimentaciónyla Agricultura (FAO), la Organización Mundial de SanidadAnimal (OIE),elBancoMundial, laOrganizaciónMundialdelaSalud(OMS)ylaOMC,apoyalosesfuerzosdecreacióndecapacidad en el ámbito sanitario y fitosanitario. El MarcoIntegradomejoradoylainiciativadeAyudaparaelComerciotambiénsonpertinentesaesterespecto.

Para hacer frente a los desafíos que plantea lareglamentación del comercio de servicios no basta conlimitar las prácticas normativas no transparentes o querestringen indebidamente el comercio. Pese a más de 10añosdenegociaciones,quedamuchoporhacerparamejorarla cooperación y la conciencia entre los reguladores, losencargados de formular las políticas y los negociadorescomerciales acerca de los vínculos entre las cuestiones dereglamentación y los principios comerciales. El intercambiodeconocimientossobrebuenasprácticasyelfortalecimientode las instituciones de reglamentación son prioridadesimportantesparaelbuenfuncionamientodelosmercadosdeservicios.



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El comercio mundial sufrió una fuerte desaceleración en 2011 porque la economía mundial tuvo que hacer frente a catástrofes naturales, a la incertidumbre financiera y a conflictos civiles. Se había previsto una reducción del comercio tras la importante recuperación de 2010, pero el terremoto del Japón y las inundaciones de Tailandia perturbaron las cadenas mundiales de suministro, y el temor al impago de la deuda soberana en la zona del euro tuvo una gran incidencia en los últimos meses del año. La guerra civil de Libia redujo los suministros de petróleo y contribuyó a una acusada subida de los precios. La conjunción de todos estos factores dio como resultado que en 2011 el crecimiento del comercio fuera inferior a la media.

I. El comercio mundial en 2011

i – eL cOMeRciO MundiAL en 2011

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Índice A Introducción 18

B Estadodelaeconomíaydelcomerciomundialesen2011 20

C Apéndice-Gráficosycuadros 26


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a. IntroducciónEn 2011, el comercio mundial de mercancías creció el 5 porciento en volumen y la producción mundial el 2,4 por ciento,cifrasqueindicanunadesaceleraciónimportanteconrespectoalaño2010,enelqueelcomercioaumentóel13,8porcientoylaproducciónel3,8porciento(véaseelgráfico1.1).1

Es cierto que se había pronosticado que el comercio y laproducción crecerían menos en 2011, pero se produjeronmúltiples reveses económicos que frenaron la actividadeconómicayelcomercioa lo largodelaño.El terremoto,eltsunamiyelaccidentenuclearquesufrióelJapónenelmesde marzo redujeron fuertemente las exportaciones de estepaísenelsegundotrimestre,ylasinundacionesdeTailandiadisminuyeronelsuministrodepiezasycomponentesbásicosen el cuarto trimestre y alteraron aún más las redesmundiales de producción. Los disturbios registrados en lospaíses del norte de África tuvieron repercusiones en lasexportacionesdelaregión,especialmenteenLibia,dondesedesplomaron laproduccióny lasexportacionesdepetróleo.Porúltimo,elcrecimientonegativodelproductointernobruto(PIB) en la Unión Europea redujo la demanda de bienesimportados en el último trimestre del año al agravarse lacrisisdeladeudasoberanaenlazonadeleuro.

Eldébil crecimientoeconómicode2011 redujo lademandadeimportacionesenlasmayoreseconomías,demaneraqueel aumento de las exportaciones mundiales fue inferior al5,8porcientoquehabíapronosticadolaOMC.EnelJapón,laproducciónsecontrajoenelúltimotrimestredespuésdequeeltercertrimestrefueraelúnicoperíododecrecimientodurante el año. Incluso la dinámica economía china pareciódesacelerarseafinalesdelaño,dadoqueduranteelúltimotrimestreelcrecimientodelPIBbajóal7,8porcientoentasaanualizada,trashabercrecidoalrededordel9,5porcientoenpromedioen lostresprimerostrimestres,segúndatosde laOficina Nacional de Estadística de China. Los indicadoreseconómicos mejoraron en los Estados Unidos durante losúltimos meses de 2011 ya que el crecimiento de laproducciónascendióal3porcientoentasaanualizadaenel

cuartotrimestreyeldesempleodescendióal8,3porcientoen diciembre, según datos de la OCDE, aunque esto sólocompensóparcialmentelosretrocesosanteriores.

Los resultados de las economías desarrolladas superaron lasexpectativas, con un crecimiento de las exportaciones del4,7 por ciento en 2011, mientras que en las economías endesarrollo(incluidas,alosfinesdelanálisis,lasdelaComunidaddeEstadosIndependientes(CEI))losresultadosfueronpeoresdelosprevistos,conunincrementodeapenasel5,4porciento.Dehecho,losenvíosprocedentesdepaísesconeconomíasendesarrollo, con excepción de China, aumentaron a un ritmoligeramente inferior que las exportaciones de los países coneconomías desarrolladas (en particular el Japón, que fueasolado por desastres naturales). La evolución relativamentesólidade laseconomíasdesarrolladassebasóenunvigorosoincremento (el 7,2 por ciento) de las exportaciones de losEstadosUnidos,asícomoenunaexpansióndel5porcientoenlas exportaciones de la Unión Europea. Mientras tanto, ladisminución de las exportaciones del Japón el 0,5 por cientoredujo el promedio correspondiente a las economíasdesarrolladasensuconjunto.

Varios fenómenos adversos afectaron de formadesproporcionadaalaseconomíasendesarrollo,entreelloslainterrupcióndelossuministrosdepetróleoprocedentesdeLibia, que provocó una disminución del 8 por ciento en lasexportacionesafricanasen2011,y lasgraves inundacionesquedevastaronTailandiaenelcuartotrimestre.Elterremotoy el tsunami del Japón también perturbaron las cadenasmundialesdesuministro, loque redundóenperjuiciode lasexportacionesdepaísesendesarrollocomoChina,yaquealdisminuir losenvíosdecomponentessefrenólaproducciónde bienes de exportación (véase la evolución trimestral delvolumen de comercio de determinadas economías en elgráfico1delApéndice).

Durante 2011, los tipos de cambio fluctuaron de maneraconsiderable, lo cual modificó la posición competitiva de

Gráfico1.1: crecimiento del volumen del comercio de mercancías y del PiB mundiales, 2000-2011 (Variaciónporcentualanual)

2000 2001 2002 2003 2004 20062005 2007 20092008 20112010

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PIBExportaciones

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Crecimiento medio de lasexportaciones, 1991-2011

Crecimiento mediodel PIB, 1991-2011

Fuente: SecretaríadelaOMC.


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algunosimportantesinterlocutorescomercialesydiolugarala adopción de medidas (por ejemplo, en Suiza y el Brasil).Las fluctuaciones se debieron en buena medida a lasactitudes frente al riesgo relacionadas con la crisis de ladeudasoberanaenlazonadeleuro.SegúninformacióndelaReserva Federal, el valor del dólar de los Estados Unidosdisminuyóel4,6porcientoenvaloresnominalesrespectodeunaampliacestademonedas,yel4,9porcientoenvaloresreales,segúninformacióndelFondoMonetarioInternacional,locual,engeneral,abaratólasmercancíasdeexportacióndelos Estados Unidos. Asimismo, la depreciación nominal deldólarde losEstadosUnidos incrementóel valorendólaresdealgunastransaccionesinternacionales.

Los acontecimientos descritos supra se refieren al comercioen términos reales (o sea, en volumen), pero las corrientesnominales (osea,expresadasenmonedanacional), tantodemercancíascomodeservicioscomerciales,tambiénresultaronafectadasporlasrecientesconmocioneseconómicas.

En 2011, el valor en dólares del comercio mundial demercancías aumentó el 19 por ciento, a 18,2 billones dedólares EE.UU., superando así el nivel máximo de16,1billonesdedólaresEE.UU.alcanzadoen2008.Buenapartedelcrecimientosedebióalaumentodelospreciosdelos productos básicos, pero el volumen de las corrientescomerciales mensuales de muchos de los principalesinterlocutorescomercialessemantuvoestableodisminuyóalo largo del año (véase la evolución nominal mensual en elgráfico2delApéndice.)

Laparticipaciónde laseconomíasendesarrolloyde laCEIenel totalmundial tambiénaumentó:al47porcientoenelcaso de las exportaciones y al 42 por ciento en el de lasimportaciones,nivelesnuncaantesalcanzadosenunaseriededatosqueseremontaa1948.

Elvalordelasexportacionesmundialesdeservicioscomercialesaumentóel11porcientoen2011,a4,2billonesdedólaresEE.UU.,conmarcadasdiferenciasenlastasasdecrecimientoanualde losdistintospaísesyregiones.Lasexportacionesafricanassevieronseriamenteafectadasporlosdisturbiosenlospaísesárabes y tuvieron un crecimiento nulo debido a que lasexportacionesegipciasdeserviciosrelacionadosconlosviajesdisminuyeron más del 30 por ciento. Los datos trimestralessobre servicios preparados conjuntamente por la OMC y laConferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio yDesarrollo (UNCTAD) también mostraron una bruscadesaceleración en el cuarto trimestre, que coincidió con elaumentode la inestabilidadde losmercadosfinancieroscomoresultadodelacrisisdeladeudaenlazonadeleuro.

La tasa de crecimiento del comercio mundial de mercancíasen 2011, del 5 por ciento, fue inferior al promedio del 6 porciento registrado antes de la crisis durante el período1990-2008,einclusoalpromediodelosúltimos20años,queincluye el período de hundimiento del comercio (el 5,4 porciento). En consecuencia, el volumen del comercio mundialestuvo aún más lejos que el año anterior de la tendenciaanterioralacrisis.Dehecho,ladiferenciaseguiráaumentandomientras latasadeexpansióndelcomerciosigaestandopordebajodelosnivelesanteriores(véaseelgráfico1.2).

Para eliminar ese desfase se necesitaría una tasa decrecimiento más elevada que la media en algún momentofuturo. Ello podría ocurrir si la carga de la deuda de losgobiernos, las empresas y los hogares de los paísesdesarrollados disminuyese hasta alcanzar niveles másmanejables, pero es probable que ese proceso dedesapalancamiento (menor dependencia de la deuda) yconsolidaciónfiscal(reduccióndelosdéficitpresupuestarios)lleveaños.Mientrastanto,elmundotalvezdebaresignarseasoportar un largo período de crecimiento del comerciointernacionalaunatasainferioralamedia.

Gráfico1.2: Volumen de las exportaciones mundiales de mercancías, 1990-2011 (Índices,1990=100)

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Tendencias (1990-2008)Volumen de las exportaciones


Notas finales1 Nótesequelascifrasdelvolumendelcomerciode

mercancíasserefierenalcrecimientoentérminosreales,esdecir,ajustadoparatenerencuentalasvariacionesdelospreciosdelasexportacionesylasimportaciones.

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1. Crecimientoeconómico

La tasadecrecimientode laproducciónmundialdisminuyóal 2,4 por ciento en 2011, en comparación con el 3,8 porcientoelañoanterior,bajoelpesodelacrisiscontinuadadela deuda soberana en Europa, las perturbaciones de lascadenasdesuministroaraízdelosdesastresnaturalesenelJapón y Tailandia y los disturbios en los países árabes.Esatasadeexpansiónestuvomuypordebajodelpromediodel 3,2 por ciento correspondiente a los 20 añosinmediatamente anteriores a la crisis financiera de 2008(véaseelcuadro1.1).

LacontraccióndelaproduccióndelJapónel0,5porciento,comoresultadodelcatastróficoterremotodemarzodelaño2011,contribuyóaldeslucidocrecimientode laseconomíasdesarrolladas, que fue del 1,5 por ciento en ese año. ElcrecimientodelPIB(produccióntotaldelpaís)enlosEstadosUnidosfueligeramentesuperioralpromediocorrespondientea todas las economías desarrolladas (el 1,7 por ciento),mientrasque la tasadecrecimientode laUEcoincidióconesepromedio(el1,5porciento).

LasregionesdemayorcrecimientofueronOrienteMedio(un4,9porciento),laComunidaddeEstadosIndependientes(un4,6 por ciento) y América del Sur y Central (un 4,5 porciento).África,conuncrecimientodelPIBdel2,3porciento,podríahabercrecidoaunritmomásrápidodenohabersido

por los levantamientos que tuvieron lugar en Libia, Túnez,Egiptoyotrospaíses.

Unavezmás,China,conuncrecimientodelPIBdel9,2porciento,superóalrestodelmundo,peroesatasanofuemejorquelalogradaporelpaísenelpuntoculminantedelacrisisfinanciera mundial en 2009. En contraste con esosresultados, laseconomíasrecientementeindustrializadasdeHong Kong (China), la República de Corea, Singapur y elTaipeiChinoexperimentaron,ensuconjunto,uncrecimientodemenosdelamitadqueeldeChina(4,2porciento).EnlaseconomíasendesarrolloydelaCEI,tomadasensuconjunto,seregistróuncrecimientodel5,7porcientoen2011.

No se dispone de cifras trimestrales globales sobre elcrecimiento del PIB mundial, pero es probable que hayadisminuido hacia el final de 2011 como resultado de losefectosadversosdelacrisisdeladeudasoberanaeuropea.La producción de la zona del euro se contrajo en elcuartotrimestreaunatasaanualdel1,3porciento;fueesteel primer trimestre de crecimiento negativo desde que elbloque monetario salió de la recesión en 2009 (véase elgráfico 1.3). Al mismo tiempo, la economía de China sufrióuna desaceleración y el Japón siguió sin poder salir de larecesión.Elcrecimientoaumentóen losEstadosUnidosenel cuarto trimestre al disminuir el desempleo, aunque esprobablequeesarecuperaciónsehayavistocontrarrestadaporlaevoluciónenotrosámbitos.

b. Estado de la economía y del comercio mundiales en 2011

Cuadro1.1: PiB y comercio de mercancías por regiones, 2009-2011 (Variaciónporcentualanual)

PiB exportaciones importaciones

2009 2010 2011 2009 2010 2011 2009 2010 2011

Mundo -2.6 3.8 2.4 -12.0 13.8 5.0 -12.9 13.7 4.9

América del norte -3.6 3.2 1.9 -14.8 14.9 6.2 -16.6 15.7 4.7

EstadosUnidos -3.5 3.0 1.7 -14.0 15.4 7.2 -16.4 14.8 3.7

América del sur y centrala -0.3 6.1 4.5 -8.1 5.6 5.3 -16.5 22.9 10.4

europa -4.1 2.2 1.7 -14.1 10.9 5.0 -14.1 9.7 2.4

UniónEuropea(27) -4.3 2.1 1.5 -14.5 11.5 5.2 -14.1 9.5 2.0

comunidad de estados independientes (cei)

-6.9 4.7 4.6 -4.8 6.0 1.8 -28.0 18.6 16.7

África 2.2 4.6 2.3 -3.7 3.0 -8.3 -5.1 7.3 5.0

Oriente Medio 1.0 4.5 4.9 -4.6 6.5 5.4 -7.7 7.5 5.3

Asia -0.1 6.4 3.5 -11.4 22.7 6.6 -7.7 18.2 6.4

China 9.2 10.4 9.2 -10.5 28.4 9.3 2.9 22.1 9.7

Japón -6.3 4.0 -0.5 -24.9 27.5 -0.5 -12.2 10.1 1.9

India 6.8 10.1 7.8 -6.0 22.0 16.1 3.6 22.7 6.6

Economíasderecienteindustrialización(4)b -0.6 8.0 4.2 -5.7 20.9 6.0 -11.4 17.9 2.0

Pro memoria: economías desarrolladas

-4.1 2.9 1.5 -15.1 13.0 4.7 -14.4 10.9 2.8

Pro memoria: economías en desarrollo y cei

2.2 7.2 5.7 -7.4 14.9 5.4 -10.5 18.1 7.9

aIncluidoelCaribe.bHongKong,China;RepúblicadeCorea;Singapur;yTaipeiChino.

Fuente:SecretaríadelaOMC.


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2. Volumendelcomerciodemercancías(esdecir,envaloresreales)

Elvolumendelcomerciomundialdemercancíasaumentóel5 por ciento en 2011; Asia, con un aumento del 6,6 porciento, estuvo a la cabeza de todas las regiones (véase elcuadro1.1).Unodelosacontecimientosmásimportantesen2011fuelacontraccióndelvolumendelasexportacionesdeÁfricael8,3porciento,debidoenbuenamedidaalaguerracivildeLibia,comoresultadodelacuallosenvíosdepetróleodel país disminuyeron el 75 por ciento, según lasestimaciones. Las exportaciones del Japón, al igual que elPIB,tambiéndisminuyeronel0,5porciento,mientrasquelosenvíosdelaCEIaumentaronapenasel1,8porciento.

AunqueÁfricaregistróunincrementodelasimportacionesdel5 por ciento, nada desdeñable, otras regiones exportadorasderecursosobtuvieronmejoresresultados.Lasimportaciones

delaCEIaumentaronmásquelasdecualquierotraregión,aunatasadel16,7porciento,seguidasde lasdeAméricadelSur y Central, cuyo crecimiento fue del 10,4 por ciento.Mientrastanto,elcrecimientodelasimportacionesdelJapónen2011fuedel1,9porciento,inferioraldecualquieradelasprincipaleseconomíasoregiones.

En comparación con las exportaciones de los principalesinterlocutores comerciales, las exportaciones de la Indiacrecieron más en 2011, a una tasa del 16,1 por ciento.Mientrastanto,elcrecimientodelasexportacioneschinas,auna tasa del 9,3 por ciento, fue el segundo más elevadoentrelasprincipaleseconomías.

En laCEI, la combinacióndel bajo crecimientodel volumende las exportaciones y un elevado crecimiento del volumendelasimportacionesen2011puedeatribuirsealincrementodel32porcientoen lospreciosde laenergíaeseaño,quehizo aumentar los ingresos de exportación y permitió elincrementode las importacionesdemercancíasextranjeras(véaseelcuadro1.2).

Gráfico1.3: crecimiento del PiB real y comercio de las economías de la zona del euro, 2008-2011 (Variaciónporcentualanualizadarespectodeltrimestreanterior)

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PIB Exportaciones de bienes y serviciosImportaciones de bienes y servicios

Fuente: Cuentasanualestrimestrales,OCDE.

Cuadro1.2:Precios mundiales de productos primarios seleccionados, 2000-2011 (Variaciónporcentualanualydólaresporbarril)

2009 2010 2011 2000-11 2005-11

Todoslosproductos -30 26 26 12 14

Metales -19 48 14 15 18

Bebidasa -15 11 20 8 11

Alimentos 2 14 17 10 13

Materiasprimasagropecuarias -17 33 23 5 9

Energía -37 26 32 15 15

Pro memoria: Precio del petróleo crudoendólaresporbarrilb 62 79 104 56 76

aAbarcaelcafé,elcacaoengranoyelté.bPromediodelospreciosdelasvariedadesdecrudoBrent,DubaiyWestTexasIntermediate.

Fuente: FMI,EstadísticasFinancierasInternacionales.

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Enelgráfico1delApéndicefiguranlosvolúmenestrimestralesdel comercio de mercancías de determinadas economías; lainformación permite apreciar parte de la dinámica de loscambios ocurridos en 2011. Las importaciones extra-UE (esdecir, las importaciones procedentes de países nopertenecientes a la Unión Europea) disminuyeron el 3,8 porciento en el cuarto trimestre, lo que equivale a una tasaanualizadadel-14,4porciento.Espocoprobablequeesatasadecrecientesemantengadurantemuchotiempo,peroayudaaexplicarelbajoniveldelasexportacionesdeotraseconomíasduranteeseperíodo.LasimportacionesdelosEstadosUnidosse mantuvieron estacionarias en 2011, sin disminuir, pero,tanto en los Estados Unidos como en la Unión Europea, lasexportacionesaumentaronalolargodelaño.

El otro acontecimiento importante fue la disminuciónrepentina de las importaciones chinas que se produjoalrededordelamismaépocaqueelterremotoqueafectóalJapónenelsegundotrimestrede2011.Entreelprimeryelsegundo trimestre, las importaciones chinas disminuyeronel6,1porciento,loqueequivaleaunatasaanualdel27porciento, pero en los trimestres siguientes aumentaron el4,2porciento(osea,aunatasaanualizadadel18porciento)yel7,3porciento (osea,auna tasaanualizadadel32porciento), respectivamente. Ello es atribuible a la repercusióndirectayfuerte,aunquerelativamentebreve,deldesastre,sibien es posible que otras influencias indirectas hayan sidoigualmente importantes. Ello también demostró la sólidaintegracióndeChinaenlascadenasdevalorasiáticas.

Aunque no figura en los gráficos, el volumen de lasexportaciones tailandesas se redujo el 8,5 por ciento en elcuarto trimestre, debido a las inundaciones, que afectaronconsiderablementealasexportacionesdebienesintermediosyperturbaronademáslasredesmundialesdeproducción.

3. Valordelcomerciodemercancíasyservicioscomerciales(endólares)

El valor totalendólaresde lasexportacionesmundialesdemercancíasaumentóel19porcientoen2011,alcanzandolacifrade18,2billonesdedólaresEE.UU.dedólares(véaseelcuadro 1.3).1 Ese incremento fue casi tan grande como elaumentodel22porcientoregistradoen2010ysedebióenbuena medida al aumento de los precios de los productosbásicosprimarios.

Las exportaciones de servicios comerciales aumentaron el11porcientoen2011paraalcanzarunvalorde4,1billonesde dólares EE.UU. La proporción del comercio de servicios

en el total de mercancías y servicios comerciales (sobre labasedelabalanzadepagos)fuedel18,6porciento,elnivelmásbajodesde1990.

Latasadecrecimientodelosserviciosdetransporte(el8porciento)fuelamásbajadetodaslassubcategoríasdeservicios,seguidadelasdeotrosservicioscomerciales(el11porciento)ylosserviciosrelacionadosconlosviajes(el12porciento).

El lento crecimiento de los servicios de transporte no essorprendentesisetieneencuentalaestrecharelaciónentreesacategoríadeserviciosyelcomerciodemercancías,queseestancóduranteelsegundosemestrede2011.Además,es posible que el suministro excesivo de nuevos buquesportacontenedoreshayareducidolosingresosdelsectordeltransportemarítimo.

Los cuadros 1 a 6 del Apéndice contienen informacióndetallada sobre las corrientes comerciales nominales demercancías y servicios comerciales, por regiones y respectodeeconomíasseleccionadas.Tambiéncontienencuadrosconlos principales exportadores e importadores, con inclusión yexclusión del comercio intra-UE (es decir, el comercio entrelos miembros de la Unión Europea). A continuación sepresentan de forma resumida algunos hechos destacablesrelativosalcomerciodemercancíasydeservicioscomerciales.

(a) Comerciodemercancías

El valor en dólares de las exportaciones de mercancías deAmérica del Norte aumentó el 16 por ciento en 2011, a2,28billonesdedólaresEE.UU.(el12,8porcientodel totalmundial) y las importaciones crecieron el 15 por ciento,alcanzando 3,09 billones de dólares EE.UU. (el 17,2 porciento)(véaseelcuadro1delApéndice).

Las exportaciones de América del Sur y Central seincrementaronun27porciento,hasta749.000millonesdedólares EE.UU. (el 4,2 por ciento del total mundial),impulsadas por el precio más elevado de los productosbásicos primarios. Por su parte, las importacionesaumentaronenlaregiónel24porciento,a727.000millonesdedólaresEE.UU.(el4porciento).

EnEuropa, lasexportacionesnominalescrecieronel17porciento, alcanzando la cifra de 6,60 billones de dólaresEE.UU.,el37,1porcientodeltotalmundial.Lasimportacionesde la región también aumentaron el 17 por ciento, hasta6,85billonesdedólaresEE.UU.(el38,1porciento).

Cuadro1.3: exportaciones mundiales de mercancías y servicios comerciales, 2005-2011 (Milesdemillonesdedólaresyvariaciónporcentualanual)

Valor Variación porcentual anual

2011 2009 2010 2011 2005-11

Mercancías 18’217 -22 22 19 10

Servicioscomerciales 4’149 -11 10 11 9

Transporte 855 -23 15 8 7

Viajes 1’063 -9 9 12 7

Otrosservicioscomerciales 2’228 -7 8 11 10

Fuente: SecretaríadelaOMCparalasmercancíasySecretaríasdelaOMCydelaUNCTADparalosservicioscomerciales.


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EnlaComunidaddeEstadosIndependientes,lasexportacionesse incrementaron el 34 por ciento, a 788.000 millones dedólares EE.UU., gracias al precio más elevado de la energía.También las importaciones aumentaron el 30 por ciento, a540.000 millones de dólares EE.UU. Las exportaciones eimportaciones de la CEI representaron el 4,4 por ciento y el3porciento,respectivamente,delcomerciomundial.

Las exportaciones de África crecieron el 17 por ciento,alcanzandolos597.000millonesdedólaresEE.UU.(el3,4porcientodeltotalmundial)ylasimportacionesel18porciento,hasta555.000millonesdedólaresEE.UU.(el3,1porciento).

El valor en dólares de las exportaciones de Oriente Medioaumentóel37porciento,alcanzando lacifrade1,23billonesde dólares EE.UU. (el 6,9 por ciento del total mundial) comoconsecuencia del incremento de los precios del petróleo. Encontraposición, las importaciones sólo aumentaron el 16 porciento,hasta6.650millonesdedólaresEE.UU.(el3,7porciento).

Por último, en Asia, las exportaciones registraron unincremento del 18 por ciento en 2011, alcanzando los5,53billonesdedólaresEE.UU. (el31,1porcientodel totalmundial) y las importaciones del 23 por ciento, hasta5,57billonesdedólaresEE.UU.(el30,9porciento).

El año pasado, los cinco mayores exportadores demercancíasfueronChina(1,90billonesdedólaresEE.UU.,el10,4porcientodelasexportacionesmundiales),losEstadosUnidos (1,48 billones de dólares EE.UU., el 8,1 por ciento),Alemania(1,47billonesdedólaresEE.UU.,el8,1porciento),el Japón (823.000 millones de dólares EE.UU., el 4,5 porciento) y los Países Bajos (660.000 millones de dólaresEE.UU., el 3,6 por ciento). Los principales importadoresfueronlosEstadosUnidos(2,27billonesdedólaresEE.UU.,el 12,3 por ciento de las importaciones mundiales), China(1,74billonesdedólaresEE.UU.,el9,5porciento),Alemania(1,25billonesdedólaresEE.UU.,el6,8porciento),elJapón(854.000 millones de dólares EE.UU., el 4,6 por ciento) yFrancia(715.000millonesdedólaresEE.UU.,el4porciento)(véaseelcuadro3delApéndice).

Sin tener en cuenta el comercioentre lospaísesmiembrosdelaUniónEuropeayconsiderandoalaUEcomounaúnicaentidad, los principales exportadores fueron la UniónEuropea(2,13billonesdedólaresEE.UU.,el14,9porcientodel total mundial), China (el 13,3 por ciento), los EstadosUnidos (el10,3porciento),elJapón (el5,7porciento) y laRepúblicadeCorea(555.000millonesdedólaresEE.UU.,el3,9 por ciento). Los principales importadores, sin contar elcomercioentrelospaísesdelaUEfueronlaUniónEuropea(2,34 billones de dólares EE.UU. el 16,2 por ciento de lasimportaciones mundiales), los Estados Unidos (el 15,6 porciento),China(el12porciento),elJapón(el5,9porciento)ylaRepúblicadeCorea(425.000millonesdedólaresEE.UU.,el3,6porciento)(véaseelcuadro4delApéndice).

Durante2011se registraronpocasvariaciones importantesen las clasificaciones mundiales. La Federación de Rusia,que ocupó el decimosegundo lugar entre los exportadoresdemercancíasen2010,pasóaocuparelnovenopuestoen2011(incluidoslosmiembrosdelaUE).

(b) Comerciodeservicioscomerciales

La región en la que más crecieron las exportaciones deservicioscomercialesen2011fuelaCEI,conunaumentodel

valorendólaresdesusexportacionesdel20porciento.Áfricafue,encambio,laregiónqueregistróunmenorcrecimientodelas exportaciones (el 0 por ciento). En todas las restantesregiones el crecimiento alcanzó cifras de dos dígitos,comprendidasentreel10porcientoyel14porciento.Eldébilaumento de las exportaciones africanas se debió en granmedidaalosdisturbiosenlospaísesdelnortedeÁfrica.Egiptoy Túnez resultaron especialmente afectados, ya que susexportacionesdeservicioscomercialesdisminuyeronel20yel19 por ciento, respectivamente. En cambio, las exportacionesaumentaron en el África Subsahariana en torno a la mediamundialdel11porciento(véaseelcuadro2delApéndice).

Mientras tanto, las importaciones de servicios aumentaronen África el 9 por ciento, cifra ligeramente inferior alpromedio mundial del 10 por ciento. A diferencia de loocurridoconlasexportaciones,nohubograndesdiferenciasen las importaciones entre el norte de África y el ÁfricaSubsahariana,puessienestaúltimasubregiónaumentaronel9,5porciento,enlaprimeralohicieronel7porciento.Laregiónenlaquemáscrecieronlasimportacionesdeserviciosfue laCEI (el21porciento), seguidadecercaporAméricadel Sur y Central, con un aumento del 18 por ciento. Lasrestantes regiones registraron tasas de crecimiento de lasimportacionesdeentreel8yel14porciento.

Loscincoexportadoresprincipalesdeservicioscomercialesen 2011 fueron los Estados Unidos (578.000 millones dedólaresEE.UU.,el14porcientodel totalmundial),elReinoUnido(274.000millonesdedólaresEE.UU.,el7porciento),Alemania (253.000 millones de dólares EE.UU., el 6 porciento),China(182.000millonesdedólaresEE.UU.,el4porciento) y Francia (161.000 millones de dólares EE.UU., el4 por ciento). El Reino Unido sustituyó a Alemania en elsegundolugarentrelosexportadoresmundialesdeserviciosencomparaciónconloscuadrosdelañopasado,peroellosedebióprincipalmenteaunaimportanterevisiónalalzadelasestadísticas oficiales sobre exportaciones británicas deotros servicios prestados a las empresas y serviciosfinancieros, que en conjunto representan aproximadamentela mitad de todas las exportaciones británicas de servicioscomerciales(véaseelcuadro5delApéndice).

Loscincoimportadoresprincipalesdeservicioscomercialesfueron los Estados Unidos (391.000 millones de dólaresEE.UU., el 10 por ciento del total mundial), Alemania(284.000millonesdedólaresEE.UU.,el7porciento),China(236.000 millones de dólares EE.UU., el 6,1 por ciento), elReino Unido (171.000 millones de dólares EE.UU., el 4 porciento) y el Japón (165.000 millones de dólares EE.UU., el4,3porciento).Nohubovariacionesenlaclasificacióndelosprincipalesimportadores.

Estas cifras incluyen el comercio de servicios comercialesintra-UE,esdecir,elcomercioentrelospaísesmiembrosdelaUniónEuropea.Siseexcluyeestecomerciodeltotalmundialyseconsidera laUniónEuropeacomounasolaentidad, laUEpasa a ser el principal exportador de servicios comerciales(789.000 millones de dólares EE.UU., el 24,8 por ciento deltotal mundial), seguida de los Estados Unidos (578.000millones de dólares EE.UU., el 18,2 por ciento ), China(182.000 millones de dólares EE.UU., el 5,7 por ciento), laIndia(148.000millonesdedólaresEE.UU.,el4,7porciento),yel Japón (143.000 millones de dólares EE.UU., el 4,5 porciento). La Unión Europea pasa a ser también el principalimportador (639.000millonesdedólaresEE.UU.,el21,1porciento del total mundial), seguida de los Estados Unidos

24


(391.000 millones de dólares EE.UU., el 12,9 por ciento),China(236.000millonesdedólaresEE.UU.,el7,8porciento),el Japón (165.000 millones de dólares EE.UU., el 5,4 porciento) y la India (130.000 millones de dólares EE.UU., el4,3porciento)(véaseelcuadro6delApéndice).

4. Evoluciónporsectores

Lospreciosdelosproductosmanufacturadosquesonobjetodecomerciohan tendidoasermásestablesque losde losproductos primarios, tanto antes como después de la crisiseconómica. En consecuencia, las variaciones de lascorrientes comerciales nominales reflejan con bastanteexactitud los cambios en las cantidades. Teniendo estopresente,elgráfico1.4muestraelcrecimientointeranualdelvalor trimestraldelcomerciomundialen relaciónconvariasclasesdeproductosmanufacturados.

A lo largo de 2011, las tasas de crecimiento interanual detodos los tipos de productos manufacturados declinaronmarcadamente. Por ejemplo, la tasa de crecimiento delcomercio mundial de productos de la industria automotrizdisminuyódel44porcientoenelprimertrimestrede2010al10 por ciento en el cuarto trimestre de 2011. El equipo deoficinaytelecomunicacionespasódeuncrecimientopositivoauncrecimientonegativo:lastasasdecrecimientointeranualdisminuyeron del 14 por ciento en el primer trimestre al-2porcientoenelcuartotrimestre.

5. Tiposdecambio

En 2011, tanto el yen japonés como el franco suizoregistraron sendas apreciaciones nominales importantesrespectodeldólardelosEstadosUnidos.Elyenexperimentóunaapreciacióninteranualdel10porciento,debidoenparte

Gráfico1.4: exportaciones trimestrales mundiales de manufacturas, 2008T1-2011T4 (Variaciónporcentualinteranual)

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Equipo de oficina y telecomunicaciones Maquinaria industrial Textiles y prendas de vestirProductos químicos Prod. de la industria automotrizHierro y acero

Fuente: EstimacionesdelaSecretaríadelaOMCbasadasenestadísticassimétricascorrespondientesainterlocutorescomercialesdisponiblesenlabasededatosGlobal Trade Atlas de Global Trade Informations Systems.

Gráfico1.5:Tipos de cambio nominales del dólar, enero de 2005 - febrero de 2012 (ÍndicesdedólaresEE.UU.porunidaddemonedanacional,2000=100)

Fuente:FederalReserveBankofSt.Louis.

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a que se considera una moneda segura en tiempos deincertidumbre.Mientrastanto,elvalordelfrancoaumentóel17 por ciento, lo que determinó la intervención del BancoCentraldeSuizaenlosmercadosmonetariosparareducirelvalor de la moneda, especialmente respecto del euro.También el real brasileño se apreció respecto del dólar (el5,4porciento),mientrasqueelyuanchinoyelwoncoreanoseapreciaronel4,7yel4,3porciento, respectivamente.Apesar de la crisis de la deuda soberanaenEuropa, el valordeleuroaumentóel5porcientorespectodeldólar(véaseelgráfico1.5).

Es posible que esa clase de tipos de cambio nominalesexageren o subestimen los efectos de las variacionescambiariasen la competitividad.Enconsecuencia, los tiposde cambio "efectivos reales", que representan el promediodel valor de cambio de una moneda respecto del de lasmonedas de muchos interlocutores comerciales, ajustadosparatenerencuentalasdiferenciasenlastasasdeinflación,puedenconstituirunmejorindicadordelacompetitividaddelasexportacionesdeunpaís.

Los tiposdecambioefectivos realesproporcionadosporelFondoMonetarioInternacionalmuestranqueladepreciacióndel dólar de los Estados Unidos en 2011 fue incluso máspronunciadaenvaloresefectivosreales(-4,9porciento)queen valores nominales. En cambio, la apreciación media deotras monedas principales fue exagerada. El yen japonéssóloseaprecióel1,7porcientoenvaloresreales,mientrasqueelyuanchinoaumentóel2,7porciento.LamonedadelBrasil registró una fuerte apreciación del 4,7 por ciento envaloresefectivosreales,mientrasquelaapreciacióndeleuro(1,8porciento)fuerelativamentepequeña.

Notas finales1 Lasexportacionesmundialesdemercancías,medidassobre

labasedelabalanzadepagos,aumentaronenun20porcientoen2011.

26


C. apéndice ‑ Gráficos y cuadrosApéndice-Gráfico1: Índices de los volúmenes trimestrales del comercio de mercancías ajustados en función de las variaciones estacionales, 2008T1 - 2011T4 (Índices,2008T1=100)

aHongKong,China;RepúblicadeCorea;Singapur;yTaipeiChino.

Fuente: Estadísticasnacionalesycálculosde laSecretaríade laOMC.Lascifrasajustadasenfunciónde lasvariacionesestacionalescorrespondientesalosEstadosUnidos,laUniónEuropea,elJapónyHongKong,Chinaprocedendefuentesnacionales.LascifrassobrevolúmenesnoajustadasenfuncióndelasvariacionesestacionalesdelosdemáspaísesfueronajustadasporlaSecretaría.

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Dentro de la Unión Europea

Comercio intra-UE

ImportacionesExportaciones ImportacionesExportaciones

ImportacionesExportaciones




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Apéndice-Gráfico2: exportaciones e importaciones mensuales de mercancías de economías seleccionadas, enero de 2008 - febrero de 2012 (Enmilesdemillonesdedólares)

Fuentes: EstadísticasFinancierasInternacionalesdelFMI,basededatosGTAdeGlobalTradeInformationServices,estadísticasnacionales.

2008 2009 2010 2011

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2008 2009 2010 2011

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Australia

2008 2009 2010 2011

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Grecia

2008 2009 2010 2011

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40

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Italia

2008 2009 2010 2011

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14

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Indonesia

2008 2009 2010 2011

50

2520

3530

4540

1510

50

Canadá

2008 2009 2010 2011

10

54

76

89

3210

Portugal

2008 2009 2010 2011

45

30

25

20

15

40

35

10

5

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España





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Apéndice-Cuadro1: comercio mundial de mercancías por regiones y por determinadas economías, 2011 (Enmilesdemillonesdedólaresyenporcentajes)

exportaciones importaciones

Valor Variación % anual Valor Variación % anual

2011 2005-11 2009 2010 2011 2011 2005-11 2009 2010 2011

Todo el mundo 17,779 10 -23 22 20 18,000 9 -23 21 19

América del norte 2,283 8 -21 23 16 3,090 5 -25 23 15

EstadosUnidos 1,481 9 -18 21 16 2,265 5 -26 23 15

Canadáa 452 4 -31 23 17 462 6 -21 22 15

México 350 9 -21 30 17 361 8 -24 28 16

América central y del surb 749 13 -23 26 27 727 16 -25 30 24

Brasil 256 14 -23 32 27 237 20 -27 43 24

OtrospaísesdeAméricaCentralydelSurb 493 12 -24 22 27 490 14 -25 24 25

europa 6,601 7 -22 12 17 6,854 7 -25 13 17

UniónEuropea(27) 6,029 7 -22 12 17 6,241 7 -25 13 16

Alemania 1,474 7 -23 12 17 1,254 8 -22 14 19

Francia 597 4 -21 8 14 715 6 -22 9 17

PaísesBajos 660 8 -22 15 15 597 9 -24 17 16

ReinoUnido 473 4 -23 15 17 636 4 -24 16 13

Italia 523 6 -25 10 17 557 6 -26 17 14

comunidad de estados independientes (cei) 788 15 -36 31 34 540 17 -33 24 30

FederacióndeRusiaa 522 14 -36 32 30 323 17 -34 30 30

África 597 11 -30 29 17 555 14 -15 15 18

Sudáfrica 97 11 -24 31 20 122 12 -27 27 29

ÁfricaexceptoSudáfrica 500 12 -31 29 17 433 14 -12 12 15

Paísesexportadoresdepetróleoc 331 11 -38 34 15 160 15 -9 8 11

Paísesnoexportadoresdepetróleo 169 13 -14 21 20 274 14 -14 15 18

Oriente Medio 1,228 15 -31 27 37 665 12 -15 13 16

Asia 5,534 12 -18 31 18 5,568 13 -20 33 23

China 1,899 16 -16 31 20 1,743 18 -11 39 25

Japón 823 6 -26 33 7 854 9 -28 26 23

India 297 20 -15 33 35 451 21 -20 36 29

Paísesconeconomíasderecienteindus.(4)d 1,290 10 -17 30 16 1,302 10 -24 32 18

Pro memoria

MERCOSURe 354 14 -22 29 26 334 20 -28 43 25

ASEANf 1,244 11 -18 29 18 1,151 11 -23 31 21

UE(27)comerciofueradelaUE 2,131 8 -20 17 19 2,344 8 -27 19 17

Paísesmenosadelantados(PMA) 203 16 -25 27 25 202 15 -5 11 19

a.Importacionessegúnvaloresf.o.b.

b.IncluyelaregióndelCaribe.VéaselacomposicióndelosgruposdepaísesenlasNotastécnicasdelasEstadísticas del comercio internacional de la OMC ,2011.

c.Angola,Argelia,Camérun,Chad,Congo,Gabón,GuineaEcuatorial,Libia,Nigeria,Sudán.

d.HongKong,China;RepúblicadeCorea;Singapur;yTaipeiChino.

e.MercadoComúndelConoSur:Argentina,Brasil,Paraguay,Uruguay.

f.AsociacióndeNacionesdelAsiaSudoriental:BruneiDarussalam,Camboya,Filipinas,Indonesia,Malasia,Myanmar,RepúblicaDemocráticaPopularLao,Singapur,TailandiayVietNam.



29

c. A

PÉ

nd

ice

- GR

ÁFic

Os

Y c

uA

dR

Os

Apéndice-Cuadro2:comercio mundial de servicios comerciales por regiones y por determinados países, 2011 (Enmilesdemillonesdedólaresyenporcentajes)

exportaciones importaciones

Valor Variación % anual Valor Variación % anual

2011 2005-11 2009 2010 2011 2011 2005-11 2009 2010 2011

Todo el mundo 4,150 9 -11 10 11 3,865 9 -11 10 10

América del norte 668 8 -7 9 10 516 6 -8 8 8

EstadosUnidos 578 8 -6 9 11 391 6 -7 6 6

América central y del sura 130 11 -8 15 14 163 15 -8 23 18

Brasil 37 16 -9 15 21 73 22 -1 36 22

europa 1,964 7 -13 4 10 1,605 6 -13 3 8

UniónEuropea(27) 1,762 7 -13 4 10 1,480 6 -12 2 4

Alemania 253 8 -9 3 9 284 5 -12 3 8

ReinoUnido 274 5 -14 2 11 171 1 -19 1 7

Francia 161 5 -13 1 11 141 5 -8 2 7

PaísesBajos 128 6 -9 4 11 118 6 -3 -2 12

España 141 7 -14 1 14 91 5 -17 0 5

comunidad de estados independientes (cei) 96 15 -17 13 20 133 15 -19 19 21

FederacióndeRusia 54 14 -19 8 22 90 16 -20 22 24

Ucrania 19 13 -23 24 13 14 13 -30 10 19

África 85 7 -10 11 -0 149 13 -12 10 9

Sudáfrica 15 5 -6 17 8 20 9 -13 25 13

Egipto 19 5 -14 11 -20 13 5 -22 2 -0

Marruecos 14 11 -7 2 14 6 13 -6 8 11

Oriente Medio 111 … -3 6 10 210 … -7 9 10

ArabiaSaudita,Reinodela 12 … 3 10 17 55 … -5 8 8

Israel 26 7 -10 13 6 20 7 -14 6 14

Asia 1,096 13 -11 23 12 1,091 11 -10 21 14

China 182 16 -12 32 7 236 19 0 22 23

Japón 143 6 -14 10 3 165 5 -12 6 6

India 148 19 -13 33 20 130 19 -9 45 12

Singapur 125 14 -6 20 12 110 12 -9 22 15

Corea,Repúblicade 94 12 -19 19 8 98 9 -17 19 3

HongKong,China 121 11 -6 23 14 56 9 -7 16 10

Australia 50 9 -8 15 6 59 12 -13 22 18

Pro memoria

Comercioextra-UE(27) 789 8 -13 6 12 639 7 -13 4 8

a.IncluyeelCaribe.VéaselacomposicióndelosgruposdepaísesenlosmetadatosdelcapítuloIVdelasEstadísticas del comercio internacional de la OMC ,2011.

Nota:Sibienparalos50paísescuyocomerciodeservicioscomercialesrepresentamásdelasdosterceraspartesdeltotaldelcomerciodedichosserviciosaprincipiosdemarzosedisponíadedatosprovisionalesrelativosatodoelaño;lasestimacionescorrespondientesalamayoríadelosdemáspaisessebasaronendatosrelativosalostresprimerostrimestres.

Fuente:SecretaríasdelaOMCydelaUNCTAD.

30


Apéndice-Cuadro3:comercio de mercancías: principales exportadores e importadores, 2011 (Enmilesdemillonesdedólaresyenporcentajes)

Lugar en la clasif.

exportadores Valor %Variación %

anual

Lugar en la clasif.

importadores Valor %Variación %

anual

1 China 1,899 10.4 20 1 EstadosUnidos 2,265 12.3 15

2 EstadosUnidos 1,481 8.1 16 2 China 1,743 9.5 25

3 Alemania 1,474 8.1 17 3 Alemania 1,254 6.8 19

4 Japón 823 4.5 7 4 Japón 854 4.6 23

5 PaísesBajos 660 3.6 15 5 Francia 715 3.9 17

6 Francia 597 3.3 14 6 ReinoUnido 636 3.5 13

7 Corea,Repúblicade 555 3.0 19 7 PaísesBajos 597 3.2 16

8 Italia 523 2.9 17 8 Italia 557 3.0 14

9 FederacióndeRusia 522 2.9 30 9 Corea,Repúblicade 524 2.9 23

10 Bélgica 476 2.6 17 10 HongKong,China 511 2.8 16

importacionesdefinitivas 130 0.7 16

11 ReinoUnido 473 2.6 17 11 Canadáa 462 2.5 15

12 HongKong,China 456 2.5 14 12 Bélgica 461 2.5 17

exportacionesnacionales 17 0.1 14

reexportaciones 439 2.4 14

13 Canadá 452 2.5 17 13 India 451 2.5 29

14 Singapur 410 2.2 16 14 Singapur 366 2.0 18

exportacionesnacionales 224 1.2 23

importacionesdefinitivasb 180 1.0 27


15ArabiaSaudita,Reinodelac 365 2.0 45 15 España 362 2.0 11

16 México 350 1.9 17 16 México 361 2.0 16

17 Taipei,Chino 308 1.7 12 17 FederacióndeRusiaa 323 1.8 30

18 España 297 1.6 17 18 Taipei,Chino 281 1.5 12

19 India 297 1.6 35 19 Australia 244 1.3 21

20 EmiratosÁrabesUnidosc 285 1.6 30 20 Turquía 241 1.3 30

21 Australia 271 1.5 27 21 Brasil 237 1.3 24

22 Brasil 256 1.4 27 22 Tailandia 228 1.2 25

23 Suiza 235 1.3 20 23 Suiza 208 1.1 18

24 Tailandia 229 1.3 17 24 Polonia 208 1.1 17

25 Malasia 227 1.2 14 25EmiratosÁrabesUnidosc 205 1.1 28

26 Indonesia 201 1.1 27 26 Austria 192 1.0 20

27 Polonia 187 1.0 17 27 Malasia 188 1.0 14

28 Suecia 187 1.0 18 28 Indonesia 176 1.0 30

29 Austria 179 1.0 17 29 Suecia 175 1.0 18

30 RepúblicaCheca 162 0.9 22 30 RepúblicaCheca 151 0.8 20

Totald 14,835 81.4 - Totald 15,180 82.6 -

Todo el mundod 18,215 100.0 19 Todo el mundod 18,380 100.0 19


b.PorimportacionesdefinitivasdeSingapurseentiendelasimportacionesmenoslasreexportaciones.

c.EstimacionesdelaSecretaría.

d.Incluyeunvolumenconsiderabledereexportacionesoimportacionesdestinadasalareexportación.



31

c. A

PÉ

nd

ice

- GR

ÁFic

Os

Y c

uA

dR

Os

Apéndice-Cuadro4:comercio de mercancías: principales exportadores e importadores (excluido el comercio intra-ue(27)), 2011 (Enmilesdemillonesdedólaresyenporcentajes)

Lugar en la clasif.


anual

Lugar en la clasif.


anual

1 Exportacionesextra-UE(27)

2,131 14.9 19 1 Importacionesextra-UE(27)

2,344 16.2 17

2 China 1,899 13.3 20 2 EstadosUnidos 2,265 15.6 15

3 EstadosUnidos 1,481 10.3 16 3 China 1,743 12.0 25

4 Japón 823 5.7 7 4 Japón 854 5.9 23

5 Corea,Repúblicade 555 3.9 19 5 Corea,Repúblicade 524 3.6 23

6 FederacióndeRusia 522 3.6 30 6 HongKong,China 511 3.5 16

importacionesdefinitivas

130 0.9 16

7 HongKong,China 456 3.2 14 7 Canadáa 462 3.2 15

exportacionesnacionales

17 0.1 14


8 Canadá 452 3.2 17 8 India 451 3.1 29


exportacionesnacionales

224 1.6 23 importacionesdefinitivasb

180 1.2 27


10 ArabiaSaudita,Reinodelac

365 2.5 45 10 México 361 2.5 16

11 México 350 2.4 17 11 FederacióndeRusiaa 323 2.2 30

12 Taipei,Chino 308 2.2 12 12 Taipei,Chino 281 1.9 12

13 India 297 2.1 35 13 Australia 244 1.7 21

14 EmiratosÁrabesUnidosc 285 2.0 30 14 Turquía 241 1.7 30

15 Australia 271 1.9 27 15 Brasil 237 1.6 24

16 Brasil 256 1.8 27 16 Tailandia 228 1.6 25

17 Suiza 235 1.6 20 17 Suiza 208 1.4 18

18 Tailandia 229 1.6 17 18 EmiratosÁrabesUnidosc

205 1.4 28

19 Malasia 227 1.6 14 19 Malasia 188 1.3 14

20 Indonesia 201 1.4 27 20 Indonesia 176 1.2 30

21 Noruega 159 1.1 21 21 Sudáfrica 122 0.8 29

22 Turquía 135 0.9 19 22 ArabiaSaudita,Reinodela

112 0.8 5

23 Iránc 131 0.9 30 23 VietNam 107 0.7 26

24 Nigeriac 119 0.8 42 24 Noruega 91 0.6 17

25 Kuwait,Estadodec 98 0.7 46 25 Ucrania 83 0.6 36

26 Qatarc 98 0.7 58 26 Israel 76 0.5 24

27 Sudáfrica 97 0.7 20 27 Chile 74 0.5 26

28 VietNam 97 0.7 34 28 Argentina 74 0.5 31

29 Venezuela,Rep.Bolivarianade

93 0.6 41 29 Iránc 68 0.5 5

30 Kazajstán 88 0.6 48 30 Filipinasc 64 0.4 9

Totald 12,865 89.8 - Totald 13,085 90.3 -

Todo el mundod (excl. el comercio intra-ue(27))

14,320 100.0 20 Todo el mundod (excl. el comercio intra-ue(27))

14,485 100.0 20


b.PorimportacionesdefinitivasdeSingapurseentiendelasimportacionesmenoslasreexportaciones.

c.EstimacionesdelaSecretaría.

d.Incluyeunvolumenconsiderabledereexportacionesoimportacionesdestinadasalareexportación.


32


Apéndice-Cuadro5:Principales exportadores e importadores en el comercio mundial de servicios comerciales, 2011 (Enmilesdemillonesdedólaresyenporcentajes)

Lugar en la clasif.


anual

Lugar en la clasif.


anual

1 EstadosUnidos 578 13.9 11 1 EstadosUnidos 391 10.1 6

2 ReinoUnido 274 6.6 11 2 Alemania 284 7.3 8

3 Alemania 253 6.1 9 3 China 236 6.1 23

4 China 182 4.4 7 4 ReinoUnido 171 4.4 7

5 Francia 161 3.9 11 5 Japón 165 4.3 6

6 India 148 3.6 20 6 Francia 141 3.6 7

7 Japón 143 3.4 3 7 India 130 3.4 12

8 España 141 3.4 14 8 PaísesBajos 118 3.1 12

9 PaísesBajos 128 3.1 11 9 Italia 115 3.0 5

10 Singapur 125 3.0 12 10 Irlanda 113 2.9 6

11 HongKong,China 121 2.9 14 11 Singapur 110 2.9 15

12 Irlanda 107 2.6 10 12 Canadá 99 2.6 10

13 Italia 107 2.6 9 13 Corea,Repúblicade 98 2.5 3

14 Suiza 96 2.3 17 14 España 91 2.4 5

15 Corea,Republicade 94 2.3 8 15 FederacióndeRusia 90 2.3 24

16 Bélgica 86 2.1 1 16 Bélgica 82 2.1 5

17 Suecia 76 1.8 16 17 Brasil 73 1.9 22

18 Canadá 74 1.8 10 18 Australia 59 1.5 18

19 Luxemburgo 72 1.7 8 19 Dinamarca 56 1.5 11

20 Dinamarca 66 1.6 11 20 HongKong,China 56 1.4 10

21 Austria 60 1.4 11 21 Suecia 56 1.4 15

22 FederacióndeRusia 54 1.3 22 22 ArabiaSaudita,Reinodela

55 1.4 8

23 Australia 50 1.2 6 23 Tailandia 50 1.3 13

24 TaipeiChino 46 1.1 14 24 Suiza 47 1.2 18

25 Noruega 42 1.0 7 25 EmiratosÁrabesUnidosa

46 1.2 …

26 Tailandia 40 1.0 19 26 Austria 44 1.2 20

27 Grecia 40 1.0 7 27 Noruega 44 1.1 4

28 Macao,China 39 0.9 36 28 TaipeiChino 41 1.1 11

29 Turquía 38 0.9 12 29 Luxemburgo 40 1.0 10

30 Polonia 37 0.9 12 30 Malasia 37 1.0 17

Total 3,480 83.8 - Total 3,140 81.2 -

Todo el mundo 4,150 100.0 11 Todo el mundo 3,865 100.0 10

a.Estimacionespreliminares.

Nota: Las cifras correspondientes a varios países y territorios son estimaciones. Las interrupciones en la continuidad de las seriescorrespondientesaungrannúmerodeeconomíasylaslimitacionesdelacomparabilidaddelosdatosentrepaísesafectanalasvariacionesporcentualesanualesyallugarocupadoenlaclasificación.

Fuente: SecretaríasdelaOMCylaUNCTAD.


33

c. A

PÉ

nd

ice

- GR

ÁFic

Os

Y c

uA

dR

Os

Apéndice-Cuadro6:Principales exportadores e importadores en el comercio mundial de servicios comerciales (excluido el comercio intra-ue(27)), 2011 (Enmilesdemillonesdedólaresyenporcentajes)

Lugar en la clasif.


anual

Lugar en la clasif.


anual

1 Exportacionesextra-UE(27)

789 24.8 12 1 Importacionesextra-UE(27)

639 21.1 8

2 EstadosUnidos 578 18.2 11 2 EstadosUnidos 391 12.9 6

3 China 182 5.7 7 3 China 236 7.8 23

4 India 148 4.7 20 4 Japón 165 5.4 6

5 Japón 143 4.5 3 5 India 130 4.3 12


7 HongKong,China 121 3.8 14 7 Canadá 99 3.3 10

8 Suiza 96 3.0 17 8 Corea,Repúblicade 98 3.2 3

9 Corea,Repúblicade 94 2.9 8 9 FederacióndeRusia 90 3.0 24

10 Canadá 74 2.3 10 10 Brasil 73 2.4 22

11 FederacióndeRusia 54 1.7 22 11 Australia 59 2.0 18

12 Australia 50 1.6 6 12 HongKong,China 56 1.8 10

13 TaipeiChino 46 1.4 14 13 ArabiaSaudita,Reinodela

55 1.8 8

14 Noruega 42 1.3 7 14 Tailandia 50 1.7 13

15 Tailandia 40 1.3 19 15 Suiza 47 1.5 18

16 Macao,China 39 1.2 36 16 EmiratosÁrabesUnidosa

46 1.5 …

17 Turquía 38 1.2 12 17 Noruega 44 1.5 4

18 Brasil 37 1.2 21 18 TaipeiChino 41 1.4 11

19 Malasia 36 1.1 9 19 Malasia 37 1.2 17

20 Israel 26 0.8 6 20 Indonesia 32 1.1 24

21 Indonesia 20 0.6 23 21 México 25 0.8 16

22 Egipto 19 0.6 -20 22 Irána 22 0.7 …

23 Ucrania 19 0.6 13 23 Sudáfrica 20 0.7 13

24 RepúblicaLibanesaa 18 0.6 … 24 Israel 20 0.7 14

25 Filipinas 16 0.5 8 25 Angolaa 20 0.7 …

26 México 15 0.5 -0 26 Turquía 20 0.6 7

27 Sudáfrica 15 0.5 8 27 Nigeriaa 17 0.6 …

28 Argentina 14 0.4 10 28 Argentina 16 0.5 16

29 Marruecos 14 0.4 14 29 RepúblicaLibanesaa 15 0.5 …

30 Croacia 13 0.4 13 30 Ucrania 14 0.5 19

Total 2,920 91.9 - Total 2,690 88.9 -

Todo el mundo (excl. el comercio intra-ue (27))

3,180 100.0 12 Todo el mundo (excl. el comercio intra-ue (27))

3,025 100.0 13

a.Estimacionespreliminares.

Nota: Las cifras correspondientes a varios países y territorios son estimaciones. Las interrupciones en la continuidad de las seriescorrespondientesaungrannúmerodeeconomíasylaslimitacionesdelacomparabilidaddelosdatosentrepaísesafectanalasvariacionesporcentualesanualesyallugarocupadoenlaclasificación.

Fuente: SecretaríasdelaOMCylaUNCTAD.

El Informe sobre el Comercio mundial 2012 va más allá de los aranceles para examinar otras medidas de política que pueden afectar al comercio. las medidas de reglamentación en el ámbito del comercio de mercancías y servicios plantean retos nuevos y urgentes para la cooperación internacional en el siglo XXI. más que otras muchas medidas, responden a objetivos de política pública (tales como asegurar la salud, la seguridad y el bienestar de los consumidores), pero también pueden diseñarse y aplicarse de manera que obstaculicen innecesariamente el comercio. Este informe se centra en los obstáculos técnicos al comercio (oTC) y las medidas sanitarias y fitosanitarias (msf) (que atañen a la inocuidad de los alimentos y la sanidad animal y vegetal) y en la reglamentación nacional en la esfera de los servicios.

II. Comercio y políticas públicas: análisis de las medidas no arancelarias en el siglo XXI

Índice A Introducción 36

B Perspectivaeconómicadelautilizacióndemedidasnoarancelarias 48

C Catálogodemedidasnoarancelariasymedidasrelativasalosservicios 94

D Losefectosdelasmedidasnoarancelariasylasmedidasrelativasalosserviciosenelcomercio 134

E Lacooperacióninternacionalsobremedidasnoarancelariasenunmundoglobalizado 160

F Conclusiones 220


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Las medidas no arancelarias que pueden afectar al comercio de mercancías plantean al sistema multilateral de comercio un problema de política fundamental, el de cómo asegurar que esas medidas cumplan objetivos de política legítimos sin restringir ni distorsionar indebidamente el comercio. Este mismo problema se plantea en el caso de las medida que pueden afectar al comercio de servicios. En esta introducción se analiza la evolución de las motivaciones para utilizar medidas no arancelarias y medidas sobre servicios, que han complicado el panorama de las políticas pero no han modificado el desafío fundamental que supone gestionar la tensión entre los objetivos de la política pública y las oportunidades comerciales.

a. Introducción

ii – cOMeRciO Y POLÍTicAs PÚBLicAs: AnÁLisis de LAs MedidAs nO ARAnceLARiAs en eL siGLO XXi

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1. ¿DequétrataelInforme sobre el Comercio Mundial 2012?

(a) PerspectivasyanálisiscontenidosenelInforme sobre el Comercio Mundial 2012

ElInforme sobre el Comercio Mundialdeesteañovamásalládelosarancelesparaestudiarotrasmedidasdepolíticaquepueden afectar al comercio. Desde que nació el AcuerdoGeneral sobreArancelesAduaneros yComercio (GATT)en1948, losarancelessehanidoreduciendoy"consolidando"progresivamente.1 Algunos aranceles todavía representanobstáculosimportantesalcomercio,perolaatenciónseestádesplazando paulatinamente a las medidas no arancelarias(MNA), como los obstáculos técnicos al comercio, lassubvenciones o las restricciones a la exportación. Lasmedidas que afectan al comercio de servicios también hansuscitadounamayoratencióndebidoaquehaaumentadolaparticipacióndelosserviciosenelcomerciomundial,alavezquesehahechomásevidentelacomplementariedadentreelcomercio de mercancías y el comercio de servicios,especialmenteenlascadenasinternacionalesdesuministro.Esteinformepretendecontribuiraquecomprendamosmejorla incidencia, el papel y los efectos de las MNA y de lasmedidasrelativasalosservicios,yofrecernuevoselementosesclarecedores sobre las posibilidades de intensificar lacooperacióninternacionalenestasesferas.

Lasmedidasnoarancelariasnoconstituyenunanovedady,de hecho, estas medidas han suscitado preocupaciones depolítica desde el establecimiento del GATT. Puedenmenoscabaro inclusoanularelvalordelasconsolidacionesarancelariasyafectanalcomerciodemanera impredecible.LosredactoresdelGATTincluyeronenélnormasgeneralesqueabarcabancategoríasmuyampliasdemedidas,comoelartículoXI sobre laeliminacióngeneralde las restriccionescuantitativas, aplicable a las medidas en frontera, y laobligacióndeltratonacionalestablecidaenelartículoIII(esdecir,laequiparacióndeltratoalosproductosimportadosyalos nacionales "similares"), que se aplica a las medidasinternas. Con el tiempo, se negociaron disciplinas másespecíficas,comolasreferentesalosobstáculostécnicosalcomercio (OTC) o las medidas sanitarias y fitosanitarias(MSF)(estoes,lasreferidasalainocuidaddelosalimentosya la sanidad animal y vegetal). Las medidas relativas a losservicios hicieron su entrada en el sistema multilateral decomercioenlaRondaUruguay,queseinicióen1986.EstáncomprendidasenelAcuerdoGeneral sobreelComerciodeServicios(AGCS),quedistingueentrelimitacionesalaccesoa los mercados y al trato nacional, por un lado, yreglamentaciónnacional,porotro.

EnelsigloXXI, tanto lasmedidasnoarancelariascomolasmedidas relativas a los servicios siguen planteandoproblemas para la cooperación internacional en materia decomercio. El análisis realizado en el presente informe sesustentaencuatroconsideracionesgenerales.

En primer lugar, las medidas no arancelarias y las medidasrelativas a los servicios son generalmente opacas yrespondenaconsideracionesmuydistintas.Secaracterizanporsudiversidad,yesadiversidadsetraduceenefectosmuyvariablesenelcomercioyelbienestar.Además,susefectosenelcomercionodependensolamentedelasmedidasensí

mismas, sino también de la forma en que se aplican.Comprender, evaluar y comparar esos efectos esindispensable para adoptar una estrategia adecuada, ytambiéndesdelaópticadelacooperacióninternacional.Sinembargo, conseguir que las MNA sean más transparentesentraña algunas dificultades. Para poder comprender lasMNAy laspreferenciasdepolíticaen lasquesesustentanse necesitan datos de mayor calidad sobre las MNA y lasmedidasrelativasalosservicios.

En segundo lugar, el catálogo de medidas no arancelariasvaría constantemente. Por ejemplo, cuando se sometenalgunas medidas a disciplinas estrictas, puede surgir latentacióndesustituirlasporotrasmedidasmenosreguladas.Esposiblequeocurralomismoenelcomerciodeservicios,aunque hay muy poca información a este respecto. Dicha"sustitucióndepolíticas"planteaunaseriededesafíosqueseabordanenel informe.Esteesel contextoenel que seobservamásfrecuentementelautilizaciónproteccionistadelasMNA.

En tercer lugar, los cambios en el entorno comercialmodificanlanecesidaddeaplicarmedidasnoarancelariasymedidas relativasa losservicios, así como los factoresqueinducen a los gobiernos a aplicarlas. En el informe seanalizanlasdificultadesquesuponenfenómenostalescomoel desarrollode redesmundialesdeproducción, la recientecrisis financiera, la necesidad de hacer frente al cambioclimático y las preocupaciones crecientes de losconsumidores por la inocuidad de los alimentos y lascuestiones ambientales en los países ricos. El crecientenúmeroderazonesparautilizarMNAindicaquelaatenciónhadejadodeestar centradaenelelementode laecuaciónrelativoalaproducciónparadesplazarsealadefensadelosinteresesdelosconsumidoresydelasociedad.

Encuartolugar,enloquerespectaalcomerciointernacionalylaspolíticasrelacionadasconelcomercio,elmayorusodelasmedidasnoarancelariasylacrecientecomplejidadensudiseñoyfinalidadhacenmásdifícillatareadeconseguirunacooperacióninternacionalestableyeficaz.Estascuestionesse abordan en varias partes del informe en relación, entreotras cosas, con la convergencia internacional, las normasprivadas y la reglamentación nacional en la esfera de losservicios.

Debido a la diversidad y complejidad de las medidas noarancelariasylasmedidasrelativasalosservicios,elinformesecentraenlosOTCylasMSFenelcomerciodemercancías,y en la reglamentación nacional del comercio de servicios.Las medidas OTC/MSF se cuentan entre las MNA másfrecuentes. Por su misma naturaleza, plantean gravesproblemas de transparencia, tanto en su formulación comoen su administración. Más que ninguna otra MNA, lasmedidas OTC/MSF adoptadas para conseguir objetivoslegítimos de política pública pueden tener efectosdesfavorablesenelcomercio, loque induceacuestionareldiseñoylaaplicacióndeestasmedidas.Asimismo,estánenelcentrode las tensionesquepuedensurgiren tornoa lasMNA impulsadas por los productores y las impulsadas porlos consumidores. Objetivos de política básicos comogarantizar la salud, la seguridad y el bienestar de losconsumidores, por ejemplo, pueden tener efectosdesfavorables en el comercio que algunos consideranindefendiblesporrazonesdepolíticapública.


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Para superar los efectos desfavorables en el comerciocausadosporlosOTCylasMSF,lacooperacióninternacionaladopta la forma de convergencia en materia dereglamentación,queseproduceenformasmuydiferentesya varios niveles. En el plano multilateral, plantea a la OMCuna serie de problemas que se examinan en el presenteinforme. Algunos de ellos son propios de los países endesarrollo, donde la creación de capacidad puede ser demayor utilidadpara afrontarlos queun tratopreferencial enforma de reducción de los aranceles. La reglamentaciónnacional en la esfera de los servicios plantea los mismosproblemas. Como se indica en la siguiente subsección, setratadedisposicionessobreprescripcionesyprocedimientosenmateriade títulosdeaptitudyde licencias,así comodenormastécnicas.

(b) Terminología

Los abogados, los economistas y otros especialistas enciencias sociales utilizan en ocasiones términos similarespara referirsea conceptosdistintos, yotras veces términosdiferentes para expresar conceptos similares. Por ejemplo,en el derecho de la OMC, una norma es por definición noobligatoria(véaseelpárrafo2delAnexo1delAcuerdoOTC),mientras que para los economistas las normas pueden serobligatorias o voluntarias. Algunos términos tienen unadefiniciónespecíficaenelderechodelaOMC.Porejemplo,por "medida" se entiende acciones y omisiones del sectorprivado y de organismos públicos, mientras que el término"reglamentación" se refiere exclusivamente a una accióngubernamentalyexcluyelasmedidasdelsectorprivado.

En este informe por "medidas no arancelarias" se entiendelasmedidasdepolíticadistintasdelosarancelesquepuedenafectaralcomerciodemercancías.Las"medidasOTC/MSF"sontodaslasmedidascomprendidasenlosAcuerdosOTCyMSF. En consecuencia, el término incluye los reglamentostécnicos, lasnormasy losprocedimientosdeevaluacióndela conformidad (tal como se definen en el Anexo 1 delAcuerdo OTC) y las medidas sanitarias y fitosanitariasenumeradasenelpárrafo1delAnexoAdelAcuerdoMSF.Cuando en el análisis se excluye cualquier accióngubernamentalseutilizalaexpresión"medidasprivadas".

Por"medidasrelativasalosservicios"seentiendentodaslasmedidas que pueden afectar al comercio de servicios. Lasmedidasrelativasalosserviciosenumeradasenelpárrafo2del artículo XVI del AGCS se designan con la expresión"limitaciones de acceso a los mercados". El término"restriccionesdetratonacional"definelasmedidasrelativasa los servicios por las que se otorga a los proveedores deservicios de otro Miembro de la OMC un trato menosfavorablequeelqueunMiembrode laOMCdispensea lospropios proveedores de servicios "similares" (artículo XVIIdel AGCS). Por último, la "reglamentación nacional en laesfera de los servicios" incluye las prescripciones yprocedimientosenmateriadetítulosdeaptitudydelicenciasy las normas técnicas (mandato de negociación, párrafo 4delartículoVIdelAGCS).Puedehaberalgunasexcepcionesaestasdefinicionescuandosecitanestudiosy/obasesdedatos ajenos a la OMC que utilizan definiciones diferentes.Entalescasos,sepuedenutilizar lostérminosde lafuente,perotodaterminologíanouniformeseindicaclaramente.

Lostérminos"medidasnoarancelarias"y"medidasrelativasa los servicios" distinguen las medidas de política que

afectan al comercio de mercancías de las que afectan alcomerciodeservicios,respectivamente.Enrealidad,lasdoscategoríasdemedidasnosonexcluyentesentresí.Algunasde las medidas relativas a los servicios también afectan alcomercio de mercancías y por tanto debería considerarseMNA. A la inversa, algunas MNA afectan al comercio deservicios. Estos "efectos cruzados" pueden cobrar unaimportancia cada vez mayor con la transformación de laestructura del comercio y con la intensificación de laproducción compartida a nivel mundial, pero existen pocosdatos empíricos sobre su trascendencia. En el informe seexamina asimismo la importancia de los "efectoscomplementarios", es decir, el efecto de refuerzo mutuoentreelcomerciodemercancíasyeldeservicios.

(c) Estructuradelinforme

EnlasecciónBseexaminanlasrazonesqueimpulsanalosgobiernos a utilizar medidas no arancelarias y hasta quépunto estas medidas, que pueden aplicarse para conseguirdiferentes objetivos de política, pueden tener efectosdesfavorables en el comercio. Se abordan cuestionessimilares respecto de las medidas relativas a los servicios.Se sostiene que los gobiernos utilizan MNA para resolverdistintostiposdefallasdelmercadooconseguirobjetivosdepolítica pública, pero en ocasiones lo hacen de una formaque responde a la influencia de grupos con interesesespeciales.Laopacidadrespectodelafinalidadylosefectosde algunas MNA, su atractivo en las situaciones delimitacionesinstitucionalesypolíticasinternas,asícomosusefectos sobre los costos fijos y variables del comerciopuedenexplicarlarazónporlaquelosgobiernospuedendarpreferencia a medidas económicamente ineficientes, o amedidasproteccionistasencubiertas.

En la sección B también se analiza si el fenómeno de ladeslocalización constituye, y en qué forma, una motivaciónadicional para que los gobiernos distorsionen las políticasnacionales. Además, se examina la elección de medidasalternativas por los gobiernos. También se abordan, encuantoalasmedidasrelativasalosservicios,lasrazonesdela intervención de los gobiernos y la posibilidad de que seproduzcanefectosdesfavorablesenelcomercio.Alfinaldela sección se presentan ejemplos concretos de MNAaplicadasenelcontextodelcambioclimáticoyla inocuidadde los alimentos, y se analiza en qué grado las medidasadoptadas pueden plantear problemas al comerciointernacional.

En la sección C se repasan las fuentes de informacióndisponiblessobrelasmedidasnoarancelariasylasmedidasrelativas a los servicios y se evalúan sus puntos fuertes ydébiles.Sepresentatambiéndeformaresumidaelcontenidode las principales bases de datos en las que existeinformación sobre dichas medidas y se utiliza estainformación para establecer una serie de "hechosestilizados",enprimerlugarsobrelasMNAyacontinuaciónsobre lasmedidas relativasa losservicios.Estableceresoshechos es sorprendentemente difícil debido a la existenciade graves lagunas en la información disponible sobre lasmedidas y a las numerosas deficiencias de los datosexistentes.Peseaestas limitaciones,seacotanmuchasdelas características principales de la situación actual de lareglamentación y se documentan algunas tendenciasimportantes en la utilización de las MNA a lo largo deltiempo.


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EnlasecciónDseabordalacuestióndelamagnituddelasmedidas no arancelarias y las medidas relativas a losservicios y sus efectos sobre el comercio en términosgenerales, para luego centrarse en los OTC y las MSF, asícomo en la reglamentación nacional. La falta detransparenciaylaimportanciadelaconductaadministrativaen la determinación del impacto de las intervencionesdificultan la tarea de precisar los efectos de las MNA encomparación con los de los aranceles. Antes de hacerningunacomparaciónesnecesariocalcularequivalentesad valorem. Sin embargo, distintas deficiencias y problemasmetodológicos invalidan esos cálculos. El cálculo de losequivalentes arancelarios de las medidas relativas a losservicios también plantea problemas conceptuales ymetodológicos.

Enlamedidadeloposible,seesclarecenlosefectossobreelcomerciodelosOTCylasMSFylareglamentaciónnacionalen laesferade losserviciosenvariosaspectos, talescomoel cauce específico a través del cual resulta afectado elcomercio, los efectos en los diversos países, sectores yempresas,ylosefectosdelaaplicacióndeunamedida,quesondistintosdelosdeldiseñodelamedidaensímisma.Porúltimo,seexaminasilaarmonizacióndelasreglamentacionesy/o los acuerdos de reconocimiento mutuo de las normascontribuyenareducirlosposiblesefectosdeobstaculizacióndel comercio causados por los OTC y las MSF y por lareglamentaciónnacionalenlaesferadelosservicios.

La sección E se ocupa de la cooperación internacional enmateriademedidasnoarancelariasydemedidasrelativasalos servicios. En la primera parte se analiza el fundamentoeconómico de dicha cooperación en el contexto de losacuerdoscomerciales.Seestableceunmarcoparaevaluarlaeficiencia en la elaboración de normas relativas a las MNAen un acuerdo comercial. En la segunda parte de estasecciónseexaminalacooperaciónsobremedidasOTC/MSFy reglamentaciónnacionalen lapráctica, tantoenelmarcodel sistema multilateral de comercio como en otros foros einstituciones internacionales.Latercerapartede lasecciónse dedica al análisis jurídico del trato de las MNA en elsistema del GATT/OMC y de las interpretaciones de lasnormas aparecidas en recientes diferencias comercialesinternacionales. Se estudia con especial atención la formaenquesehaabordadoenlosAcuerdosdelaOMCyenlosprocedimientosdesolucióndediferenciasladistinciónentreMNA legítimasyMNAproteccionistas.LasecciónconcluyeconelexamendelosretosquehayqueafrontarparamejorarypromoverlacooperaciónmultilateralentornoalasMNAylasmedidasrelativasalosservicios.

2. HistoriadelasMNAenelGATT/OMC

Lasmedidasnoarancelariashansupuestosiempreun retode política fundamental para el sistema multilateral decomercio: cómo asegurar que las MNA no restrinjan nidistorsionen el comercio y, al mismo tiempo, que se puedarecurriraellasparalograrobjetivosdepolíticanecesariosylegítimos.Elretosiguesiendoelmismo,perolascuestiones,los debates y las soluciones han cambiado con el paso deltiempo.

En losprimerosañosdevidadelGATT,el interéssecentróprincipalmente en las medidas relacionadas con la balanza

depagos,elempleoy lascuestiones relativasaldesarrollo.Másrecientemente,laatencióngiraentornoalnúmerocadavez mayor de medidas relacionadas con preocupacionestécnicas,sanitariasyambientales.SianteslasMNAestabandictadas, o su diseño influido, por los intereses de losproductos, actualmente las MNA responden apreocupaciones de política pública más variadas, incluidoslosinteresesdelosconsumidores.

Laprofundizacióndelaintegracióneconómicaylaexpansiónde las normas comerciales a nuevas esferas, como laagricultura, los servicios y la propiedad intelectual, hanhechoqueeldebatetengaunamayorcomplejidad,loquehadesencadenado nuevas fricciones comerciales sobre lasdiferencias en materia de reglamentación nacional, hainvolucrado en el debate a nuevos grupos, como losecologistasylosgruposdeconsumidores(DalyyKuwahara,1998; Low y Yeats, 1994), y ha suscitado nuevaspreocupaciones sobre la tensión entre las normasinternacionales y la soberaníaenmateriadepolíticas.Anteestosnuevosproblemasypresiones, el sistemamultilateralde comercio sigue evolucionando. Si antes se centraba laatenciónenlasmedidasnacionales–seintentabaasegurarla no discriminación y la transparencia y evitar elproteccionismo –, en los últimos decenios han adquiridomayorimportancialasmedidastransnacionales,ysealientala cooperación en materia de reglamentación, los acuerdosdereconocimientomutuoylaarmonizacióninternacionaldelasnormas.

AunqueelGATTseiniciócomounacuerdoarancelarioylosprimeros decenios de su existencia se dedicaronprincipalmente a la negociación y "consolidación" de lareducción arancelaria, inevitablemente, la cuestión de lasmedidas no arancelarias fue inevitable desde el comienzo.El GATT, concebido en un principio como parte de laOrganizaciónMundialdeComercio(OIC),fueelresultadodeunanegociacióninicialsobrereduccionesarancelariasentre23paísesqueconcluyóenoctubrede1947, conel tiempojustoparaevitarqueexpiraraelmandatodenegociacióndelos Estados Unidos, y seis meses antes de la conclusiónprevista de las negociaciones paralelas sobre elestablecimientodelaOIC(Gardner,1956).

Para que las reducciones arancelarias acordadas noresultaran disminuidas o recortadas por efecto de laadopción de otras medidas comerciales, el GATT incorporómuchasdelasdisposicionesdepolíticacomercialcontenidasenelproyectodeCartadelaOIC.2Inclusoestainiciativafuevista con escepticismo por el Congreso de los EstadosUnidos, dado que el mandato de negociación de acuerdoscomerciales recíprocosprorrogadaen1945sóloautorizabaa adoptar compromisos para reducir los aranceles y otrasrestricciones del comercio. Si las cláusulas generales delGATTfueronaprobadas fueporquese justificaroncomounapoyo necesario a cualquier acuerdo de reducciónarancelaria (J.H. Jackson, 1989). Cuando en 1950 quedópatentequelosEstadosUnidosnoratificaríanlaCartadeLaHabana por la que se establecía la OIC, el GATT tuvo queasumirlafuncióndepolíticacomercialquesehabíapensadopara la OIC, pero sin las disposiciones en materia deorganización y de procedimiento previstas para eseorganismo, y prescindiendo de los capítulos relativos a"Empleo y Actividad Económica", "Desarrollo Económico yReconstrucción", "Prácticas Comerciales Restrictivas" y"ConveniosIntergubernamentalessobreProductosBásicos".


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Desdeelpuntodevistadelaaperturadelcomercio,elGATTestableció una distinción normativa básica entre medidasarancelarias y medidas no arancelarias. En particular,favoreció el recurso a los aranceles. Además de generaringresos, estos últimos se consideraban una forma "másequitativa" de protección, más eficientes en susconsecuenciaseconómicasymássusceptiblesdeserobjetode reducciones mediante negociaciones. Las restriccionescuantitativas y otras medidas no arancelarias seconsideraban intrínsecamente más "discriminatorias", másvariadasymásperturbadorasdelasfuerzasdelmercado.3

En principio, los negociadores estadounidenses manteníanuna posición más tajante respecto de las medidas noarancelarias, sosteniendo que se debían prohibir todas lasrestricciones cuantitativas y la mayor parte de los restantesobstáculos no arancelarios al comercio en el marco de uncódigo general por el que se tenía que regir el comerciomundial,yquehabíaqueiniciarnegociacionesinternacionalespara reducir los aranceles (aunque los Estados Unidostambién estaban firmemente decididos a proteger loscontingentesylasrestriccionesquesustentabansuspropiosprogramas de ayuda a la agricultura). Sin embargo, tambiénlos demás países estaban determinados a preservar sulibertad de aplicar restricciones cuantitativas, controles decambioyotrasMNAconfinesdepolíticainterna.

Alfinalde laSegundaGuerraMundial,elReinoUnidoy losdemás países europeos experimentaron graves dificultadesenmateriadebalanzadepagos ynoestabandispuestosarenunciar a los controles comerciales y cambiarios queconsideraban necesarios para mantener la estabilidadmacroeconómica. Bajo la influencia de los principioseconómicos keynesianos y de su experiencia durante laguerra,elReinoUnidoestabaresueltoamantenerlalibertaddeaplicarrestriccionesalcomercioparaconseguirel"plenoempleo" en el país. Entretanto, los países en desarrollo seresistíana las interferenciasensusambiciosos intentosdeadoptar acuerdos internacionales sobre los productosbásicosmásestablesodeaplicarestrategiasnacionalesdedesarrollo e industrialización. Así, las negociaciones quecondujeronalaCartadeLaHabanaparaelestablecimientode la Organización Internacional de Comercio estuvierondominadas por intensos debates sobre las medidas noarancelarias, y en particular las restricciones cuantitativas,en un proceso en el que las naciones se esforzaban porconstruirunsistema jurídicouniversalquepudieraenglobarsusobjetivoseinteresesamenudoenfrentados.

Habidacuentade lacomplicadahistoriade lasnegociacionessobrelasmedidasnoarancelarias,ladiversidaddeformasqueadoptaban y el hecho de que en muchos casos la finalidadpolíticadelasmedidassóloguardabaunarelaciónindirectaconel comercio, los arquitectos del GATT no lograron definir unenfoqueglobalqueabarcaratodaslasmedidasnoarancelarias,y trataron las distintas clases de medidas de forma diferente.EnconsonanciaconlaorientaciónbásicadelGATT,algunasdelas MNA fueron prohibidas por completo. Las restriccionescuantitativaseranlasmedidasnoarancelariasmásimportantesen el momento en que se estaba redactando el GATT, demanera que no debe sorprender que sean objeto dedisposicionesdetalladasycomplejas.

Aunque el artículo XI del GATT prohibió claramente laintroduccióndenuevasrestriccionescuantitativasyexigiólaeliminación de las existentes, la norma quedó sujeta a

tres importantes excepciones. Haciéndose eco de laspreocupaciones que suscitaban en Europa la balanza depagos y las cuestiones monetarias, la excepción másimportante fueron las restricciones cuantitativas (y loscontrolescambiarios)mantenidasporrazonesdebalanzadepagos,quesedetallanenlosartículosXIIaXV.Lasegundaexcepción fuepara las restriccionescuantitativasutilizadaspara apoyar determinados programas de ayuda a laagricultura orientados a mantener los precios internos enniveles superiores a los de los precios mundiales, objetivofundamentaldelosEstadosUnidos.Laterceraselimitóalasrestricciones cuantitativas utilizadas por los países menosadelantados (PMA)parapromover las industrias incipientesy el desarrollo económico o para gestionar sus propiosproblemascambiarios.

Las disposiciones del GATT regularon otras medidas noarancelarias, sin prohibirlas, para garantizar que lasnecesarias y legítimas políticas internas fueran nodiscriminatorias y entrañaron el menor frado de restriccióndel comercio posible. La obligación básica de conceder un"trato nacional", establecida en el artículo III, prohibía laaplicaciónde impuestosocargas interioresa losproductosimportados que no se aplicaran también a los productosnacionales "similares". El principio del trato nacional exigíatambién que las leyes y reglamentos internos relacionadoscon la venta, compra, transporte y distribución se aplicarande forma no discriminatoria. Aunque el GATT no mencionaespecíficamentelasnormastécnicasysanitarias,seasumióque era aplicable la referencia a las "leyes, reglamentos yprescripciones"contenidaenelartículoIII.

Cabe destacar que el artículo XX reconoce explícitamentequelasmedidas"necesariasparaprotegerlasaludylavidade las personas y de los animales o para preservar losvegetales" están justificadas, confirmando claramente laresponsabilidad de los gobiernos de asegurar que losproductos de toda clase cumplan determinadas normasnacionales, pero sólo en tanto en cuanto esas medidas seajustenalanormade"necesidad"ynoseapliquenenformaque "constituya un medio de discriminación arbitrario oinjustificableentrelospaísesenqueprevalezcanlasmismascondiciones, o una restricción encubierta al comerciointernacional".ElGATT también regulóalgunasmedidasnoarancelarias de manera afirmativa estableciendo, en suartículoX,quelasleyes,decisionesjudicialesyreglamentosrelacionados con las importaciones sean "publicadosrápidamente".

Otrasmedidasnoarancelariasseconsideraronexcesivamentecomplejas o controvertidas para abordarlas únicamentemediante normas generales o "códigos de conducta". Elartículo VI establecía disposiciones relativas a los derechosantidumping y compensatorios, que sólo se permitían endeterminadoscasosyenlosnivelesconsideradossuficientespara lograr los objetivos autorizados. El artículo VIIespecificaba que los sistemas de valoración en aduana nodebíanbasarseen"valoresarbitrariosoficticios"asignadosalas importaciones.LafinalidaddelartículoVIIIera limitar losderechos administrativos aplicados a las importaciones ysimplificar la documentación exigida por los funcionarios deaduanas. El artículo IX trataba de impedir las restriccionesdiscriminatorias de las importaciones mediante la aplicaciónde normas de origen (esto es, procedimientos con arreglo aloscualessedeterminaelpaísdeorigendeunproductoyeltrato que se le aplica en consecuencia). Con frecuencia, el


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alcanceolacoberturadedichosacuerdoseranlimitados.Enrelación con las subvenciones, por ejemplo, el artículo XVIdel GATT solamente requería la notificación y consulta conmiras a reducir la concesión de subvenciones. Aunque losEstados Unidos y otras delegaciones consideraban que lasactividadesdecomerciodeEstado,generalizadasdurante laSegunda Guerra Mundial y la posguerra, causaban unaimportante distorsión del comercio, las disposiciones delGATT (párrafo 4 del artículo II, párrafo 4 del artículo III yartículo XVII) no prohibían la existencia de empresascomercialesdelEstado,sinoqueexigíansimplementequesuscomprasyventasestuvieransujetasalasleyesdelmercado.

Paraprotegermejorlasreduccionesarancelariasconsolidadasdeunmenoscaboinjustocomoconsecuenciadelaaplicaciónde medidas no arancelarias, los arquitectos originales delGATT también introdujeron una disposición amplia ycontrovertidade"noinfracción"4enelmarcodelpárrafo1delartículo XXIII relativo al procedimiento de solución dediferencias, que permitía a cualquier Miembro de la OMCalegar, inclusosinquehubiera infracciónde lasobligacionescontraídasenvirtuddelGATT,quesus"ventajas"deaccesoalosmercadoshabíansidoanuladasomenoscabadaspor"unamedida" aplicada por otro Miembro, o por "otra situación", yreclamarunacompensación.Laambigüedad intrínsecade ladisposición de no violación era intencionada, pensada paraabarcar no solamente las MNA aplicadas por los gobiernosquequedabanfueradelámbitodelasdisposicionesexistentesdelGATT, sinoaquellasotrasmedidasquepudieranadoptarlos gobiernos en el futuro para eludir o debilitar suscompromisosarancelarios.

Las cinco primeras rondas de negociación del GATT – lasrondas de Ginebra (1947), Annecy (1949), Torquay (1951),Ginebra (1956), y Dillon (1960-1961) – se dedicaron casiexclusivamente a las negociaciones arancelarias y a laadhesión de nuevos miembros. No obstante, durante la"sesiónderevisión"de1954-1955losmiembrosredactaronporseparadoprotocolosque revisabanvariasdisposicionesdelGATTreferentesa lasmedidasnoarancelarias.Aunqueen estas primeras rondas, especialmente en la primera, seconsiguieronimportantesreduccionesarancelariasglobales,su impacto en la apertura del comercio se vio frustrado enmuchoscasospor lautilizacióndemedidasnoarancelariaspor varios países, lo que intensificó las presiones sobre elsistema del GATT para que clarificara la distinción entreMNAproteccionistasyMNAlegítimas.Lamayorpartedelospaíses europeos seguían aplicando restriccionescuantitativas, menos por razones de balanza de pagos5 ycada vez más para limitar la creciente competencia de lasimportaciones procedentes de Asia, especialmente delJapón,quesehabíaadheridorecientementealGATT.

Tambiénaumentaba lapreocupaciónsobre lamultiplicaciónde las medidas antidumping, especialmente en losEstados Unidos y el Canadá, así como sobre la falta denormas acerca del uso y aplicación de normas técnicas,sanitarias y de seguridad nacionales. La negociación delAcuerdoaLargoPlazorelativoalComercioInternacionaldeTextiles (LTA), que comprendía una compleja maraña derestricciones sobre las exportaciones de textiles y prendasde vestir, consiguió apaciguar un tanto a los grupos depresión industriales y ayudó a la administración de losEstados Unidos a conseguir un mandato negociador delCongreso para lo que se convirtió en la Ronda Kennedy(Low, 1993). No obstante, preocupaba cada vez más,

especialmentea lospaísesendesarrollo, lamedidaenquetalesacuerdos"voluntarios"sustituíanlareglamentacióndelcomercio por los mercados y debilitaban los objetivos,cuandonolasnormas,delsistemamultilateraldelcomercio.En esas y en otras esferas, se apreciaba cada vez másclaramente que las normas del GATT no ofrecían muchasveces una orientación precisa para la reglamentacióninternacionaldelasmedidasnoarancelarias.Elproblemaseagravó con el "Protocolo de Aplicación Provisional" delGATT,queexigíaquelospaísesrespetaranlasnormasdelaParteIIesdecir,lasreferentesalasmedidasnoarancelarias– solamente "en la máxima medida no incompatible lalegislación en vigor" (Dam, 1970; J.H. Jackson, 1989). Laconsecuencia fue que las medidas no arancelarias quepodíanrelacionarseconlalegislaciónnacionalvigenteantesde 1947 "escaparon" efectivamente a las disciplinasdelGATT.

Cuandose inició laRondaKennedyen1964, losgobiernosacentuaron sus presiones para que se abordara un amplioconjuntodemedidasnoarancelarias,enespeciallasqueseinscribían en el marco de la "cláusula liberatoria", lasrestricciones cuantitativas "residuales", las medidasantidumping,elcomerciodeEstado,lacontrataciónpública,la valoraciónenaduana, las restriccionesdiscriminatoriasala importación, los ajustes fiscales en frontera y, cada vezmás, las normas técnicas y sanitarias.6 En una reunióncelebradaenmayode1963,comopreparativode laRondaKennedy, los ministros de comercio acordaron que en lasnegociacionesqueseibanacelebrar"nosóloseabordaríanlosaranceles,sinotambiénlosobstáculosnoarancelarios".7

Lamentablemente,eléxitode lasnegociacionesde laRondaKennedyrelativasalasmedidasnoarancelariasfuelimitado.Unresultado inicialmentepositivofue lafirmadeunacuerdosobre medidas antidumping, el denominado "CódigoAntidumping", cuya finalidad era acelerar los procedimientosdeaplicaciónde las leyesantidumpingnacionalesyhacerlosmás transparentes.8 El Código se negoció al margen de lasnegociacionesarancelariasdelaRonday,sorprendentemente,se alcanzó un acuerdo sin apenas dificultades (Winham,1986).Otro resultadopositivo fueelacuerdosobreelpreciodeventaestadounidense(ASP),porelquelosEstadosUnidosdeberíanponerfinaunsistemadevaloracióndelosproductosquímicos bencénicos que Europa consideraba incompatiblesconelGATT,mientrasquelasComunidadesEuropeasdebíanconceder reducciones arancelarias adicionales sobre losproductos químicos y otorgarían otras concesionescomerciales(J.H.Jackson,1989).

Los acuerdos antidumping y ASP representaban unimportante progreso potencial en la regulación de lasmedidasnoarancelarias.Sinembargo,antesinclusodequeconcluyera laRondaKennedyen1967, losoponentesenelCongreso alegaron que ambos acuerdos habían sidonegociados sin un mandato explícito del Congreso y seaprobó un proyecto de ley que prohibía a la ComisiónArancelaria de los Estados Unidos aplicar los códigos(Winham, 1986). El resultado fue que los acuerdos noentraron en vigor (Destler, 1986). Aunque en la RondaKennedy se consiguieron una vez más reduccionesarancelarias,lasnormasdelGATTrelativasalasMNAnosemodificaronsustancialmente(Preeg,1995).

HuboqueesperaralaRondadeTokio,quetuvolugarentre1973y1979,paraverunareformayampliación importante


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de las normas del GATT relativas a las medidas noarancelarias, en lo fundamental a partir del punto en quehabíanquedado los trabajosen laRondaKennedy.Apesardel éxito del GATT en la disminución de los aranceles, susmiembros eran cada vez más conscientes de que lasreduccionesarancelariasnopodíangarantizarporsísolaselaccesoalosmercados.Denuevoseseñalóconpreocupaciónque las medidas no arancelarias menoscababan el objetivode loscompromisosarancelariosyqueenciertoscasos lasnormas del GATT no eran suficientemente precisas odetalladas para garantizar que algunas MNA no fuerandiscriminatorias o no restringieran innecesariamente elcomercio. Esta opinión estaba especialmente extendida enlosEstadosUnidos,dondeyahabíainquietudporlosefectosquecausabanensusexportacionesundólarsobrevaloradoylaconsolidacióndelMercadoComúneuropeo.

La Comisión de los Estados Unidos sobre el Comercio y laInversión Internacionales, la denominada "ComisiónWilliams",creadaen1971paraasesoraralaAdministraciónsobre las futuras políticas comerciales, subrayó que lasexportaciones estadounidenses tropezaban con cada vezmás "obstáculos no arancelarios" en los mercadosextranjerosypropusoqueseiniciarannuevasnegociacionesmultilateralesque,entreotrascosas,establecieran"códigosde conducta" para abordar las cuestiones no arancelarias.CuandopidióalCongresounmandatonegociadoren1973,el Representante Especial de los Estados Unidos para lasCuestiones Comerciales Internacionales, William Eberle,afirmó que "las negociaciones comerciales que se iniciaránpróximamentedebensermuydiferentesdelasnegociacionesanteriores...Lasnegociacionestienenqueabarcartodos los obstáculosquedistorsionanelcomercio".

Porsuparte, loseuropeosqueríanquesevolvierana tratarasuntos que se habían abordado sin éxito en la RondaKennedy, especialmente la valoración en aduana (y laeliminacióndelacuerdoASP), lasmedidasantidumpingy lacontratación pública (Winham, 1986). La importanciacreciente de las MNA quedó patente en un Catálogo demedidas no arancelarias que había elaborado la secretaríadel GATT basándose en las notificaciones inversas de losmiembrosdesde1967.

EnlaRondadeTokioseotorgóunlugarcentralalanegociaciónde normas mejoradas y ampliadas sobre las medidas noarancelarias.EnlaDeclaraciónMinisterialquediocomienzoalaRonda, uno de los principales objetivos declarados fue el de"reduciroeliminar lasmedidasnoarancelariaso,cuandoestono sea procedente, eliminar sus efectos de restricción odistorsióndelcomercioysometertalesmedidasaunadisciplinainternacionalmáseficaz".Teniendoencuentaestaprioridad,enfebrerode1974elComitédeNegociacionesComercialescreóun subcomité especial de negociaciones sobre medidas noarancelarias; este Comité se dividió, a su vez, en subgrupossobre restricciones cuantitativas, obstáculos técnicos alcomercio, cuestiones aduaneras, subvenciones y medidascompensatorias y (después de julio de 1976) compras delsectorpúblico.Elprincipal resultadode losesfuerzosdeesosórganosfuelanegociacióndeseisnuevosacuerdosbilaterales–o"códigos"–que,conlaexcepcióndelascomprasdelsectorpúblico, se basaban en disposiciones vigentes del GATT. Apesar del limitado número de miembros que se adhirieron adichosacuerdos–porejemplo,solamente39países,laterceraparte de los miembros del GATT, firmaron el Acuerdo sobreObstáculosTécnicosalComercio(denominadotambiénCódigo

deNormas)alfinalde laRonda–,estosacuerdossupusieronun progreso importante en los esfuerzos del sistema paraaclararlasnormasenvariasesferasnoarancelarias.

El Código sobre Valoración en Aduana hizo posibleestablecer una mayor uniformidad y normalización en laforma de valorar las importaciones. Las nuevas normas delCódigo sobre Procedimientos para el Trámite de Licenciasde Importación redujeronelmargendediscriminaciónen laforma en que las autoridades aduaneras podían aplicar elrégimendelicencias.Loscódigossobrecomprasdelsectorpúblico y subvenciones/medidas compensatorias fuerontambién avances importantes de la Ronda de Tokio, elprimero porque sometió una nueva esfera de actividadeconómica importantea lasnormasdelGATTyelsegundoporque demostró la voluntad de los países de mantenernegociaciones sobre unas medidas no arancelarias de unperfilcadavezmásaltoymáspolémico(Winham,1986).

ElnuevoCódigodeNormasfuesindudaunodelosresultadosmássignificativoseimportantesdelaRondadeTokio,porqueindicaba claramente la forma en que las normas del GATTabordarían en el futuro el creciente número de medidas noarancelariasinternasdecaráctertécnicoyrelacionadasconlasaludylaseguridad.ElCódigonosóloreiterabaexplícitamentelasobligacionesdenodiscriminaciónenlaadministracióndelos reglamentos técnicos vigentes en el GATT, sino queobligabaalospaísesaadoptarlasnormasinternacionalmenteaceptadas, salvo cuando no fueran apropiadas por razonesconcretas,almismotiempoque les instabaa trabajarenprode una mayor armonización de las normas. Por otra parte,exhortaba a los países a que, siempre que fuera posible,adoptaran una política de "reconocimiento mutuo" respectodelosresultadosdelaspruebas,loscertificadosylasmarcasdeconformidad.

A pesar de la importancia del acuerdo sobre reducción dearancelesalcanzadoenlaRondadeTokio,elprincipallogrode la Ronda fue la adopción de un régimen global para lasmedidasnoarancelarias.Loscódigosde laRondadeTokiopresentabandeficiencias,algunasdelascualesserviríandeimpulsoparaponerenmarchalasnegociacionesdelaRondaUruguay. Como el número de miembros era limitado, enocasiones se denostaban por no ser plenamente"multilaterales", por crear un GATT de dos niveles y pordebilitar el principio de no discriminación. También se lesacusó de "balcanizar" el sistema multilateral de comercioporquecadaunodeelloscontabaconcomités,disposicionesy procedimientos de solución de diferencias diferentes.Algunas de esas preocupaciones se abordaron en laDecisión del GATT de noviembre de 1979, en la que seafirmabaqueestosacuerdos(salvoelrelativoalascomprasdel sector público) se aplicarían de manera plenamentecompatibleconelprincipiodelanaciónmásfavorecida(estoes,denodiscriminación), demaneraque losmiembrosquenoloshubieranfirmadoconservaríansusderechos.

La Decisión también garantizaba el derecho de los nosignatarios a participar en los diferentes comités de loscódigosencalidaddeobservadores,disipandoasíunadelaspreocupacionesdelospaísesendesarrollo.Apesardeesasdeficiencias,laRondadeTokiofue,sinduda,elavancemásimportante en los esfuerzos del sistema para afrontar lacuestión de las medidas no arancelarias desde que senegociaran las normas del GATT al terminar la SegundaGuerraMundial.


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Las medidas no arancelarias siguieron siendo un temaimportanteenlaRondaUruguay,enparteporquesepretendíareforzaryampliar loquesehabíaconseguidoen laRondadeTokio. LaDeclaración dePuntadelEste de1986, que fueelpistoletazo de salida de la Ronda, confirió un mandato muyambicioso: "las negociaciones tendrán por finalidad reducir oeliminar las medidas no arancelarias, en particular lasrestriccionescuantitativas".ElJapón,elprimerpaísquepropusoformalmente iniciar lanuevaRonda,perseguíaconcretamentedisciplinasreforzadasdelGATTsobrelasMNA,especialmentelimitaciones voluntarias a la exportación y otros arregloscomerciales administrados (Croome, 1996). Por su parte, losEstados Unidos no sólo trataban de mejorar el acceso a losmercadosparasusexportacionesdeproductosmanufacturadosy agropecuarios, sino que buscaban más oportunidades parasusexportacionesdeservicios,cadavezmáscompetitivas,asícomoreforzarlaprotecciónylaobservanciadesusderechosdepropiedad intelectual en el extranjero. Todo ello implicabaconcederalasmedidasnoarancelariasmuchamásatencióndeloquesehabíaprevistoanteriormente.

Al igualque losEstadosUnidos, lasComunidadesEuropeastambiénteníaninterésenlaaperturadelcomerciodeserviciosy el fortalecimiento de la protección de la propiedadintelectual. Entretanto, una masa crítica de países endesarrolloestabandispuestosaaceptarunasnuevasnormasenmateriadeserviciosypropiedadintelectualacambiodeunmayoraccesoalosmercadosdelospaísesdesarrolladosparasusexportacionesdeproductosmanufacturados,enparticularmediante el desmantelamiento del Acuerdo Multifibras (quehabíasustituidoalAcuerdoaLargoPlazorelativoalComercioInternacional de los Textiles de Algodón (ALT) en 1974), lamodificacióndelacláusuladesalvaguardiayelreforzamientogeneraldelasnormasnodiscriminatoriasdelGATT.

LaRondaUruguaysignificóotraampliaciónimportantedelacoberturade lasmedidasnoarancelariasenel sistema.Laextensión de las normas multilaterales al comercio deservicios y la protección de la propiedad intelectual – através del AGCS y el Acuerdo sobre los Aspectos de losDerechos de Propiedad Intelectual relacionados con elComercio (ADPIC) – supuso la introducción de nuevasdisciplinas para un gran abanico de medidas. Ahora bien,éstas no fueron las únicas esferas en las que la RondaUruguayampliólareglamentacióninternacionaldelasMNA.

Elcomercioagropecuariohabíaquedadoengranmedidaalmargen de las negociaciones anteriores del GATT y elrecursoamedidasnoarancelarias,comoloscontingentesdeimportación y las subvenciones, en la política agropecuariahabíagozadodeun tratoespecialen lasnormasdelGATT.En cambio, en el Acuerdo sobre la Agricultura de la RondaUruguay lamayorpartede lasrestriccionesnoarancelariasque aún existían fueron sustituidas por aranceles – eldenominado proceso de arancelización – y se asumió unnuevocompromisodesometeradisciplinaslaayudainternay las subvenciones a la exportación. Aparte de las mejorasqueseintrodujeronenelAcuerdosobreObstáculosTécnicosal Comercio, se negoció un nuevo Acuerdo sobre laAplicacióndeMedidasSanitariasyFitosanitarias,dedicadoespecíficamentealasnormasrelacionadasconlaagricultura.Al tratar lasmedidassanitariasyfitosanitarias(MSF)enunacuerdo distinto (y más riguroso), los negociadores no sóloreconocían la importancia y prominencia cada vez mayoresde las cuestiones relacionadas con la inocuidad de losalimentos – y su creciente pertinencia para el comercio

agropecuario–sinotambiénlaposibilidaddequelospaísespudieransentirsetentadosacompensar lasreduccionesdelos aranceles y las subvenciones que se habían negociadorecurriendo en mayor medida a la aplicación de MSF(Croome,1996).

Asimismo, se reforzaron lasdisciplinasdelGATTaplicablesaltrámitedelicenciasdeimportaciónylasnormasdeorigeny se ampliaron las normas referentes a las subvenciones,clasificándosecomosubvencionesprohibidas,autorizadasyposiblemente autorizadas. Los países también convinieronendesmantelarprogresivamenteelAcuerdoMultifibras,queno estaba sujeto a las normas del GATT desde 1962,poniendo fin a uno de los acuerdos comerciales másdestacadosycontrovertidos.

La evolución de los temas centrales y el alcance de lasrondasdenegociacionesdelGATTdesde1947nosóloponedemanifiestola importanciapermanentedelasmedidasnoarancelariasparaelsistema internacionaldecomercio,sinotambiénquela importanciarelativadelasdistintasmedidasha cambiado con el tiempo (véase el cuadro A.1). LasrestriccionescuantitativaseranelproblemamásacuciantealquetuvieronquehacerfrentelosprimerosnegociadoresdelGATT porque los países tardaron en desmantelar loscontroles existentes durante la guerra y a Europa lepreocupabanlosproblemasdebalanzadepagosylaescasezde dólares. Sin embargo, estas cuestiones perdieronimportanciaduranteeldeceniode1950cuandoseresolvióel problema de la escasez de dólares y se levantaron loscontrolessobrelasimportacionesyloscambios.

Posteriormente, durante la Ronda Kennedy, la atención seorientó cada vez más a las anomalías de la valoración enaduana, las medidas antidumping y la multiplicación deacuerdos comerciales entre países. A pesar de los esfuerzosrealizados para hacer frente a estas cuestiones durante laRonda, las restricciones cuantitativas y las prohibicionesrepresentaban todavíamásde lacuartapartede lasmedidasno arancelarias notificadas en el catálogo de 1968 ycontinuaronocupandounlugardestacadodespuésdelaRondaUruguay. En la Ronda de Tokio, la lista de problemasemergentesseamplióconlosconflictoscomercialescadavezmás frecuentessobre lassubvencionesa laproducciónyconlasnormasenmateriadesaludeinocuidad(querepresentaronel 6,6 por ciento y el 9,2 por ciento, respectivamente, de lasmedidasnotificadasenelcatálogode1973).DurantelaRondaUruguay, los debates sobre las MNA se intensificaronespectacularmenteparaabarcarlamiríadadereglamentacionesnacionales relacionadas con los servicios y la propiedadintelectual,ademásdelgrannúmerodemedidas relacionadascon la agricultura y los textiles que no habían estado sujetashastaentoncesalasnormasdelGATT.

EnlaactualRondadeDoha,las"normas"ylos"procedimientosaduaneros y administrativos" han vuelto a ser las doscategoríasmás importantesdemedidasnoarancelariasquese debaten en las negociaciones sobre los productosmanufacturados (negociaciones sobre el acceso a losmercadosparalosproductosnoagrícolas,oAMNA)ysobrelafacilitacióndelcomercio(estasmedidas,querepresentabanel37,6porcientoyel26,5porcientodel total,figuraronentrelas tres principales categorías de MNA notificadas en elcatálogode2005).Elhechodequelasdisposicionessobreeltránsito, las disposiciones administrativas y las relativas a latransparencia(artículosV,VIIIyX),ausentesengranmedida


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CuadroA.1: Medidas no arancelarias notificadas por los Miembros del GATT/OMc aplicables a productos no agrícolas (proporcióndeMNAporcategoríadeloscatálogos)

Partes y secciones

descRiPcióncatálogo (1968)1

catálogo (1973)2

catálogo (1989)3

AMnA Primer

catálogo (2003)4

AMnA segundo catálogo (2005)5

Parte iParticipación del estado en el comercio y las prácticas restrictivas toleradas por los gobiernos

11,9 15,3 20,9 7,1 7,0

A AyudasdelEstado 2,7 6,6 7,3 1,8 1,7

B Derechoscompensatorios 0,6 0,4 0,5 0,2 0,0

C Comprasdelsectorpúblico 3,7 3,4 6,4 0,9 0,7

DPrácticasrestrictivastoleradasporlosgobiernos

0,0 0,8 2,0 3,8 4,3

EComerciodeEstado,monopoliosdelEstado,etc.

4,9 4,1 4,6 0,4 0,3

Parte iiProcedimientos aduaneros y administrativos para la importación

14,8 14,6 11,9 23,5 26,2

A Derechosantidumping 1,1 1,5 2,3 1,5 2,3

B Valoración 5,5 4,8 4,1 2,3 5,3

C Clasificaciónaduanera 1,3 0,7 0,5 0,7 3,3

D Formalidadesydocumentosconsulares 4,7 6,4 3,4 2,3 3,0

E Muestras 0,7 0,4 0,2 0,1 0,0

F Normasdeorigen 1,3 0,0 0,4 7,4 2,6

G Formalidadesaduaneras 0,2 0,8 1,1 9,1 9,6

Parte iii Obstáculos técnicos al comercio 6,1 9,2 8,2 29,9 37,1

A Medidasgenerales 0,0 9,2 1,6 3,2 8,9

B Reglamentostécnicosynormas 5,2 0,0 3,0 15,8 13,2

CDisposicionesenmateriadepruebasycertificación

0,9 0,0 3,6 11,0 14,9

Parte iV Limitaciones específicas 36,7 31,5 31,7 34,9 26,8

ARestriccionescuantitativasylicenciasdeimportación

20,7 15,6 13,9 12,8 7,0

BProhibicionesyotrasrestriccionesdeefectoanálogo

5,0 5,6 5,3 0,8 4,0

CContingentesdeproyecciónyotrasreglamentacionessobreelementosdeaportaciónnacional

1,9 3,6 1,6 0,0 0,7

D Controldecambios 2,3 1,2 1,2 1,3 1,3

EDiscriminaciónresultantedeacuerdosbilaterales

0,8 1,5 1,1 0,1 0,7

F Discriminaciónenmateriadeproveedores 0,5 1,0 0,0 0,3 1,7

G Restriccionesalaexportación 1,6 0,4 0,4 0,2 1,0

HMedidasdecontroldelospreciosenelmercadointerior

1,6 0,5 1,2 0,2 0,3

I Contingentesarancelarios 0,2 0,3 0,5 0,3 1,3

J Impuestosalaexportación 0,0 0,0 2,1 0,2 1,0

KPrescripcionesenmateriademarcado,etiquetadoyembalaje

1,6 1,6 2,1 7,2 6,3

L Otraslimitacionesespecíficas 0,3 0,1 2,1 11,5 1,7


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Partes y secciones

descRiPcióncatálogo (1968)1

catálogo (1973)2

catálogo (1989)3

AMnA Primer

catálogo (2003)4

AMnA segundo catálogo (2005)5

Parte V Gravámenes a las importaciones 29,2 29,4 27,3 4,4 1,7

A Depósitospreviosalaimportación 1,9 1,9 1,6 0,2 0,0

BRecargos,derechosportuarios,derechosestadísticos,etc.

13,5 10,5 10,5 3,0 1,3

CDiscriminaciónenlosderechossobrelaspelículas,derechosdeutilización,etc.

11,1 4,0 4,5 0,2 0,3

DRestriccionesdiscriminatoriasenmateriadecrédito

1,3 1,4 1,2 0,2 0,0

E Ajustesfiscalesenfrontera 0,9 11,2 8,6 0,2 0,0

F Actuacionesdeemergencia 0,5 0,4 0,9 0,8 0,0

Otros 1,4 0,0 0,0 0,2 1,3

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Pro memoria: número de elementos en las categorías

873 731 561 2556 302

Fuente: SantanayJackson(2012).

Nota:Lainformaciónquesepresentaenelpresentecuadrosebasaengranmedidaenlasnotificaciones"inversas"realizadasconarregloalascategoríasdelcatálogodeldocumentoTN/MA/S/5.Comolascategoríasutilizadasencadaunodelosinventariossondiferentes,fuenecesarioajustarvarioselementos,comoseindicainfra.Cuandounelementocorrespondíaadosomáscategorías,secontabilizabaentodaslascategoríaspertinentes.Porello,elnúmerodeelementosquesepresentanenestecuadroesmayorqueelnúmerorealdeelementosdelcatálogo.

1SobrelabasedelCatálogodemedidasnoarancelariasdelComitédeProductosIndustriales,documentoCOM.IND/6yAddenda,de11dediciembrede1968.Lascategoríasdeestecatálogodifierenconsiderablementedelasquesehanutilizadoparaestecuadro.Lasmedidasseagruparon según su frecuencia y se redistribuyeron en consecuencia. Entre las diferencias cabe mencionar las siguientes: los derechoscompensatorios se clasificaron en la Parte II (procedimientos aduaneros y administrativos) y no en la Parte I; la categoría "clasificaciónaduanera" de II.B no existía, pero había categorías para la "Armonización de la nomenclatura" y "Clasificación arbitraria"; las formalidadesconsularesfigurabanenlaParteIIynoenlaParteI;lasrestriccionescuantitativasylasprescripcionesenmateriadelicenciasfigurabancomodoselementosdistintos;lasprescripcionesenmateriademarcadoyetiquetadofigurabanenlaParteIII(Obstáculostécnicosalcomercio);las"prácticasrestrictivastoleradasporlosgobiernos"figurabanenlacategoría"Otros",etc.

2 Sobre la base de la nota de la Secretaría Ejecutiva del GATT titulada "Catálogo de medidas no arancelarias – balance de notificaciones",documentoCOM.IND/W/102,de11deabrilde1973.Lascategoríasdeestecatálogodifierenligeramentedelasquesehanutilizadoparaestecuadro.Porejemplo,enelcatálogode1973,laParteIIIsetitulaba"Normas"yestabasubdivididaen:A)Normasindustriales;B)Normassanitariasydeseguridad;C)Otrasnormasreferentesaloscontenidosdelosproductos;yD)Prescripcionesrelativasalmarcado,etiquetadoyenvasado.Noexistíalacategoría"Impuestosalaexportación",etc.

3 Sobre la base del análisis de la documentación del Grupo Técnico sobre las restricciones cuantitativas y otras medidas no arancelariasrealizadoporlaSecretaríadelGATT,documentodelGATTNTM(TG)/W/5,de28defebrerode1989,anexos10(restriccionescuantitativas)y12(MNAdistintasdelasrestriccionescuantitativas).

4ElresumensebasaenelinformedelaSecretaríadelaOMCcontenidoeneldocumentoJOB(03)/128,enelqueserecogeinformacióndelasnotificaciones de la serie TN/MA/W/25. No se ha tenido en cuenta el segundo conjunto de notificaciones de los Miembros de la serie TN/MA/W/46.Losdatosseprocesaronyreorganizarondeformaquesepudierancontabilizarlasmedidasporcategoríasdelcatálogo.Dadoquesenotificaronvariasmedidasrelacionadascondosomáscategoríasdelcatálogoexisteunsolapamientoy lamismamedidasecontabilizavariasveces.LaSecretaríadelaOMCindicóensuinformequeamenudolainformacióneraimprecisaoincompleta,aloquelosautoresañadiríanquetambiénhabíadivergenciassobrelaformaenqueseagruparonlosproductos,puesenalgunoscasosseagruparoncategoríasdeproductosyenotrosseidentificaronlíneasarancelariasanivelde10dígitos.Enconsecuencia,esteresumendebeinterpretarseconprudencia.

5ElresumensebasaenelinformedelaSecretaríadelaOMCquefiguraeneldocumentoJOB(04)/62/Rev.7,enelqueserecogeinformacióndelasnotificacionesdelaserieTN/MA/W/46.SeañadiólainformaciónnotificadaporelBrasileneldocumentoTN/MA/W/46/Add.16.Conrespectoalprocesamiento,sonaplicableslasmismasobservacionesqueeneldocumentoJOB(03)/128.

enlasrondasanteriores,ocupennuevamenteelprimerplanoen las negociaciones sobre la facilitación del comerciodemuestrahastaquépuntosiguesiendoactuallacuestióndelas medidas no arancelarias. En resumen, pocas de lascuestiones no arancelarias inscritas en el programa delsistemamultilateraldecomerciosoncompletamentenuevasohandesaparecidoporcompleto.

Si lasmedidasnoarancelariasseestánconvirtiendoenunelemento más fundamental aún de la labor de la OMC, se

debe en gran medida a los éxitos del sistema, no a susdeficiencias. La expansión del comercio mundial, laprofundización de la integración de las economías y laampliaciónyfortalecimientode lasnormascomercialeshanhecho, inevitablemente, que las medidas no arancelariasseanunelementocadavezmásdestacadoenelpanoramadel comercio internacional. La reducción de la protecciónarancelariaha llevadoaalgunospaísesa recurrir enmayormedidayde formamáscreativaa laaplicacióndemedidasno arancelarias. Muchos países, en especial en el mundo


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desarrollado, también han ampliado su reglamentación enmateriadesalud,seguridadymedioambienteenlosúltimosdecenios (Trebilcock y Howse, 1999), reglamentación éstacuya repercusión sobre el comercio se ve aumentada amenudo como consecuencia de unos procedimientosadministrativos y de observancia engorrosos (como sedestacaenlasecciónC).

Otra razón importante que explica por qué las medidas noarancelariashanadquiridomásprominenciaenlaOMCeslaatencióndequesonobjeto,amedidaquesedifuminacadavez más la línea fronteriza entre las cuestiones y políticas"extranjeras" y "nacionales".9 Esto también ha hecho máscompleja la labor de la OMC, pues para el sistema ha sidosiempremásdifícil abordar lacuestiónde lasMNAque losaranceles,enparteporquesonmáscomplejasyespecíficasde cada país y en parte porque no se prestan fácilmente anegociacionestradicionalmentecentradasenelintercambiodereduccionesarancelariaspero,sobretodo,porquepueden

implicar objetivos de política nacional sólo indirectamenterelacionadosconelcomercio.

Sinembargo,conelpasodel tiempo,elsistemamultilateralde comercio ha desarrollado, a partir de los fundamentosasombrosamente adaptables y "modernos" del GATT, unmediocadavezmáseficazparareglamentarlasmedidasnoarancelarias, prohibiendo las medidas más proteccionistas,limitando las medidas discriminatorias y las que restringeninnecesariamente el comercio, reforzando las obligacionesgenerales y específicas en materia de transparencia yalentando la cooperación y la convergencia trasnacional enmateria de reglamentación. Esto indica que, como haocurrido en el pasado, el programa de trabajo futuro en elámbito del comercio se concentrará en la mejora y elperfeccionamientode lasdisciplinasexistentes teniendoencuentalaevolucióndelcontexto,ynoeneliniciodenuevostrabajosenterrenoscompletamentedesconocidos.


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1 Unarancelestá"consolidado"cuandounMiembrodelaOMCsehacomprometidoaquenosupereuntipoacordadolegalmente(ladenominada"consolidación"arancelaria).

2 LosorígenesdelGATTsereflejantambiénensuestructurayenlasobligacionessustantivasquecomporta.EnelartículoIseenuncialaobligacióndetratodelanaciónmásfavorecida,porlacuallosMiembrosconvienenenaplicararancelessobreunabasenodiscriminatoria.ElartículoIIserefierealaslistasdereduccionesarancelariasalasquesehancomprometidolosMiembrosdelGATT.EstosdosartículosconformanlaParteIdelAcuerdo.LaParteIIdelGATT,quecomprendelosartículosIIIaXVII,contienecasitodaslasrestantesobligacionessustantivasdelAcuerdo,lamásimportantedelascualeseseltratonacional(artículoIII),cuyafinalidades,sinduda,impedirquelasMNA,especialmentelaspolíticasinternasenmateriadefiscalidadyreglamentación,seutilicencomomedidasproteccionistasqueimpidanconseguirlafinalidaddelasconsolidacionesarancelarias.Ademásdeltratonacional,laParteIIcontienelasnormasquerigenotrasMNAcomolosderechosantidumpingycompensatorios,lavaloraciónenaduana,laadministraciónaduanera,lasnormasdeorigen,lasrestriccionescuantitativasylassubvenciones.

3 ComoafirmóClairWilcox,unodelosprincipalesnegociadoresdelosEstadosUnidosenGinebra:"lasrestriccionescuantitativas…imponenlímitesrígidosalvolumendeintercambioscomerciales.Aíslanlaproducciónylospreciosnacionalesdelasexigenciascambiantesdelaeconomíamundial.Congelanelcomercioenloscircuitosestablecidos.Puedenserdiscriminatoriasensufinalidadysusefectos.PonenladireccióndelosasuntosenmanosdelosfuncionariosdelEstado;sonindisociablesdelapolítica.Exigenlaasignaciónpúblicadelasimportacionesyexportacionesentrecomerciantesprivadosynecesitanunaregulacióncadavezmayordelaeconomíanacional.Lasrestriccionescuantitativasfiguranentrelosmétodosmáseficacesquesehanideadopararestringirelcomercio"(Wilcox,1939).

4 EldelegadodeSudáfricaqueparticipóenlasesiónderedaccióndelGATTenGinebraenelveranode1927dijoaldespedirseque"detodaslasdisposicionespunitivasvagasyconfusasquesepuedenadoptarcreoque[laanulaciónomenoscabo]sellevalapalma.Meparecequeloquediceesesto:enesteanchomundodepecadoreshaypecadosquetodavíanosehandescubiertoyquetrasunlargoexamennopodemosdefinir;perodadoqueexisten,dispondremosuncastigoparaellossiaveriguamoscuálessonysidescubrimosaalguienqueloscometa”(Hudec,1975).

5 Enlaposguerra,lasrelacionesestabandominadasporlaescasezdemonedasconvertiblesquesufríanlospaíses(conlanotableexcepcióndelosEstadosUnidos)comoconsecuenciadelasperturbacionescausadasporlaguerraydeloscostosdelareconstrucción.Lamayorpartedelospaíseseuropeoshabíanestablecidosistemasestrictosdecontroldeloscambiosylasimportaciones,queestuvieronenvigorhastadespuésdelaGuerradeCorea,momentoenque,aldisminuirlaescasezdedólares,lospaísescomenzaronadesmantelarlospocoapoco(Gardner,1956).

6 LasecretaríadelGATTpreparóunalistadeposiblesmedidasnoarancelariasquesedebíanexaminarenlasnegociacionesbasándoseensucatálogodemedidasnoarancelarias.Alrededorde150delas900medidasnotificadasalcatálogoguardabanrelaciónconlasnormas.

7 VéaseAnalysis of United States Negotiations, 1960-61 Tariff Conference,publicacióndelDepartamentodeEstado7349,página203(Evans,1971).

8 ElartículoVIdelGATTpermitíaalosmiembrosimponerderechosantidumpingparacompensarelmargendedumpingdelosproductosobjetodedumping(cuandocausabanoamenazabancausarun"dañoimportante"alaramadeproducciónnacional)perohabíaunapreocupacióncrecienteporelhechodequelaformaenqueseaplicabanlosprocedimientosantidumping(retrasos,pruebadelaexistenciadedaño,cálculosdelosmárgenes,etc.)pudieraconstituirunarestricciónencubiertadelcomercio.

9 Sinembargo,haydatosquedemuestranqueelnúmerodemedidasnoarancelarias,comolasmedidascorrectivascomercialesyotrasmedidasmenosconvencionales,aumentódespuésdel"hundimientodelcomercio"quesiguióalacrisisfinancierade2008(Gregoryet al.,2010).

Notas finales


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Los gobiernos utilizan medidas no arancelarias y medidas relativas a los servicios por un número cada vez mayor de razones. En esta sección se examina cuáles son esas medidas y cómo pueden afectar al comercio. Se analizan también las opciones de que disponen los gobiernos entre diversos instrumentos de política, desde un punto de vista teórico y empírico. La sección termina con estudios de casos de medidas no arancelarias en el contexto de la reciente crisis financiera, el cambio climático y la seguridad de los alimentos.

b. Perspectiva económica de la utilización de medidas no arancelarias


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Índice 1 Razonesdelaintervencióndelosgobiernosytiposdemedidas 50

2 EleccióndeMNAhabidacuentadelaslimitacionesexistentesanivelnacionaleinternacional 62

3 Medidasqueafectanalcomerciodeservicios 73

4 LasMNAenelsigloXXI 79

5 Resumenyconclusiones 88

algunos hechos y constataciones importantes

• Las medidas no arancelarias (MNA) son a menudo las políticas

óptimas para corregir fallas del mercado. Sin embargo, en razón de

que la misma MNA utilizada para lograr objetivos de política pública

también puede emplearse para distorsionar el comercio

internacional, puede resultar difícil distinguir entre las motivaciones

"legítimas" y las motivaciones proteccionistas de esas medidas.

• Ni el objetivo declarado de una medida no arancelaria ni su efecto en

el comercio proporcionan pruebas concluyentes de su inocuidad desde

la perspectiva del comercio. Sin embargo, un análisis de la naturaleza

de esas medidas – su opacidad, su eficiencia y su incidencia en

distintos grupos de la sociedad – así como de su contexto político y

económico pueden proporcionar información valiosa.

• Las medidas no arancelarias, incluidas las medidas internas,

pueden ocupar el lugar de los aranceles y las MNA en frontera que

están reguladas en los acuerdos internacionales. Esto plantea

cuestiones importantes con respecto a la reglamentación de las

MNA a nivel internacional.

• Similares problemas se plantean con las medidas relativas a los

servicios, que han adquirido una importancia cada vez mayor a la luz

de la fragmentación internacional de los procesos de producción.

• Acontecimientos como la reciente crisis financiera, los debates

actuales sobre el cambio climático y la preocupación creciente por

la inocuidad de los alimentos han llevado a un uso cada vez mayor

de las MNA y medidas relativas a los servicios en el siglo XXI; lo que

ilustra las dificultades que se plantean al abordar las medidas de

política pública y su impacto en el comercio internacional.


50

Los acuerdos comerciales tienen por fin disciplinar laspolíticas que distorsionan el comercio sin frenar losesfuerzos de los gobiernos por alcanzar otros objetivoslegítimosdepolíticapública,comolaproteccióndelasaludylaseguridaddelosconsumidores,aunqueafectendehechoalcomercio.Asípues,sibienalgunasMNAentrañancostosparael comercio, esoscostospueden justificarseporotrasrazones. En esta sección se procura aclarar la importanciadeestadistinciónycómopuedehacerse,unacuestiónclavedesdeelpuntodevistadelaOMC.

En lasecciónB.1sepresentandiferentes tiposdemedidasno arancelarias y se examina el modo en que se empleanparalograrmuydiversosobjetivosdepolítica.Alanalizarmásdetalladamentelosefectosdeesasmedidasenelbienestaryelcomercio,seapreciaclaramentequeporlogeneral,paralograrunobjetivodepolíticadado,demaneramásomenoseficiente, se puede utilizar más de una medida. Una MNAdeterminada puede ser la mejor opción para lograr unobjetivo de política pública legítimo, pero la misma medidapuedetambiénutilizarseconfinesproteccionistasogenerarcostoscomerciales innecesarios.Noessiempre fácil haceresta distinción y representa una dificultad importante paralosacuerdoscomercialesqueseocupandeestascuestiones,procurandonointerferirconesosobjetivos.

En la sección B.2 se identifican situaciones en las que losgobiernos pueden inclinarse a utilizar medidas noarancelarias por razones de competitividad comercial,aunque los fundamentos de política declarados seandiferentes, o aplicar un instrumento ineficiente que puedeafectar al comercio más de lo necesario para lograr unobjetivodado.DeesteanálisissedesprendenvariosfactoresrelacionadosconlaeleccióndeMNAyconlossectoresyloscontextospolíticosenqueseaplican,quepuedenayudaradistinguir entre uso "legítimo" y "proteccionista" (o con unefectoexcesivoderestriccióndelcomercio).OtrarazónporlaquelosgobiernosrecurrenalasMNAguardarelaciónconla "sustitución de políticas", es decir, el empleo de ciertasMNAcuandolosarancelesuotrasMNAestánefectivamentereglamentadosenacuerdoscomercialesinternacionales.

Las características especiales del comercio de servicios, asaber,laintangibilidaddelosserviciosylosdiferentesmodosdesuministro,hacennecesarioplantearenlasecciónB.3lacuestióndehastaquépuntoelanálisisanterioresaplicabletambiéna losservicios.En lapenúltimaparte (secciónB.4)se examinan estudios de casos relativos al aumento de lasmedidasnoarancelariasdurantelarecientecrisisfinanciera,en el contexto del cambio climático y en relación con laseguridaddelosalimentos.Elobjetivodeestasubsecciónesilustrar la forma en que los acontecimientos recientes hanllevado a que aumente el recurso a las MNA y hasta quépunto las medidas adoptadas pueden plantear dificultadesparaelcomerciointernacional.Finalmente,enlasecciónB.5seresumenlosprincipalesresultados.

1. Razonesdelaintervencióndelosgobiernosytiposdemedidas

(a) ClasificacióndelasMNAylosmotivosdelosgobiernos

Hay varias maneras de categorizar las medidas noarancelarias y las razones por las cuales los gobiernos las

utilizan. Las clasificaciones examinadas en esta secciónproporcionan una manera útil de considerar varias de lascuestionesplanteadasenesteinforme.

En la literatura sobre el comercio se distingue típicamenteentrelasintervencionesencaminadasamejorarelbienestarnacionalylasmotivadasporobjetivosde"economíapolítica".Las primeras incluyen intervenciones destinadas a corregirfallasdelmercadoyexplotarelpoderdemercadodeunpaísounaempresa (mediante la manipulaciónde la relacióndeintercambioyeldesplazamientodebeneficios).Unaspectocrucialesque las intervencionesencaminadasaexplotarelpoder de mercado se realizan a expensas de losinterlocutores comerciales (prácticas de empobrecimientodel vecino), en tanto que las que se concentran en lacorrección de fallas del mercado tienen efectos en elcomercio que son consecuencias no intencionales de lapolítica.

Losmotivosdeeconomíapolíticareflejanlarespuestadelosdirigentes políticos a grupos de intereses especiales, quenormalmente se supone que son grupos organizados deproductores. Aunque en la literatura económica se suponeengeneralquelosconsumidoressondemasiadosnumerososydiversosparacoordinarsedemaneraeficaz,puedenejercerunapresióneficazencuestionesrelacionadasconlasaludylaseguridaddelosconsumidores.Además,lasociedadcivilylasorganizacionesnogubernamentalessehanconvertidoenpromotores poderosos de cuestiones como el medioambiente. Los motivos de economía política tienden a darlugarapolíticasqueprotegenaproductoresprivilegiadosyreducenlascorrientescomercialesaexpensasdelbienestarnacional. Esto parece indicar que se puede hacer otradistinción entre medidas no arancelarias motivadas porobjetivos de política pública y medidas motivadas porcuestiones de competitividad, lo cual no significa que laspreocupaciones de política pública y de competitividad nopuedan coincidir, por ejemplo, cuando se protege unaindustria incipiente cuya expansión puede aumentar elbienestar nacional. Sin embargo, es probable que hayamuchosmáscasosenquelapromocióndelosinteresesdeun productor nacional se haga a expensas del bien social.Porúltimo,esposibledistinguir losmotivosdeacuerdoconsus efectos de distribución deseados, es decir, segúnbeneficienalosconsumidoresoalosproductores.

Hasta ahora, el debate se ha centrado en los motivoseconómicosquellevanalosgobiernosaemplearmedidasnoarancelarias. Sin embargo, los objetivos de bienestarnacional y política pública pueden abarcar mucho más quecuestiones puramente económicas. Los gobiernos sonresponsablesdesalvaguardar laseguridadnacional.Talvezalgunos deseen defender firmemente determinadosprincipios morales y religiosos. Cuando una sociedad estácompuesta por grupos étnicos o religiosos diferentes, seatribuiráungranvaloralapreservacióndelacohesiónsocial.Esosobjetivospuedenversecomprometidossideterminadosbienespuedenadquirirselibrementeenelpaís,loqueobligaalosgobiernosautilizarMNApararestringirsusuministroatravésdelcomerciointernacional.

La clasificación y cuantificación de las medidas noarancelariasesuntemadeinvestigacióndesdehacemuchotiempo (baste citar, entre otros, a Baldwin, 1970; Laird yYeats, 1990; Deardorff y Stern, 1997; Dee y Ferrantino,2005). Se ha establecido así el marco conceptual para las


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distintas bases de datos de medidas no arancelarias –incluidaladelaOMC–alasqueserecurriráampliamenteenesteinforme,especialmenteenlasecciónC.

Staiger (2012) considera que las medidas no arancelariaspuedenclasificarsesegúnsiseaplicanen la frontera,a lasexportaciones (por ejemplo, impuestos a la exportación,contingentes de exportación o prohibición de lasexportaciones) y las importaciones (por ejemplo,contingentes de importación, prohibición de lasimportaciones), o internamente. Esta última categoría deMNT puede subdividirse nuevamente según se trate deimpuestos internos, otras cargas, y subvenciones, o demedidas reglamentarias.LadistinciónentreMNAaplicadasen frontera yMNA internasaparece frecuentementeen lostrabajossobreeconomía.Enunsentido,sebasaenel lugarenqueseaplicanlasmedidas,peroenotrosentidoentrañauna distinción entre medidas que se aplican solamente aproductos extranjeros (en la frontera) y las que se aplicanpor igual a los productos nacionales y extranjeros. Esto dalugar a una cuestión clave sobre las medidas internas, asaber, si, intencionalmente o de facto, otorgan un tratodiferentealosproductosnacionalesyextranjeros.

Loqueescomúnacercade las intervencionesdenominadascolectivamentemedidasnoarancelarias,independientementede sus motivos, es que tienen efectos sobre el comercio(liberalesorestrictivos).Esosefectossonavecessimplementelos resultados secundarios de la aplicación de un objetivoparticulardepolíticapública.Otrasveces,losefectossobreelcomercio son el objetivo principal. Dado que los gobiernossuelenaducirquesuspolíticastienenobjetivosencomiables,las declaraciones de intención pueden arrojar muy poca luzsobre losmotivosde las intervenciones.Lamejormaneradeconoceresosmotivosesdeducirlosapartirdeltipodemedida

seleccionada, del sector en que se aplica, de su diseño yaplicación y de su impacto (es decir, si benefician a losconsumidoreso losproductores y si discriminanonocontralosproductosextranjeros).

Para los fines del análisis posterior de los efectos en elcomercio y el bienestar de las medidas no arancelarias sedistinguirátambiénentrelasMNAcentradasenelprecio,enla cantidad o en la "calidad". Una medida centrada en elprecio(comounasubvención)actúamodificandolospreciosrelativos, en tanto que una medida cuantitativa (como uncontingente) funciona limitando directamente la cantidadde una actividad determinada. Las medidas cualitativas(como un obstáculo técnico al comercio o una medidasanitaria y fitosanitaria modifican alguna característica deun producto o del proceso mediante el cual se produce.Esta categorización ayuda a simplificar el análisis de losefectosde lasMNAenelcomercioyelbienestarutilizandoejemplos tomados de cada una de las categorías, en lugardeexaminarexhaustivamentetodaslasMNA.

Otracuestiónqueocupaunlugarimportanteenlostrabajospublicados–yeneste informe–es la transparenciade lasmedidas no arancelarias. Aunque no hay una definiciónconvenidadeloqueconstituyeunaMNAtransparente,enelrecuadro B.1 se examina cómo podría abordarse yconceptualizarselacuestión.

En todo análisis de los motivos y las repercusiones de lasmedidas no arancelarias es preciso tener en cuenta lacreciente fragmentaciónydeslocalizaciónde laproducción.Hay lamentablemente muy pocos estudios sobre cómoafectalafragmentaciónalosmotivosporlosquegobiernosutilizanMNA,demodoqueloquesepuededeciralrespectoesmásbienlimitadoehipotético.

RecuadroB.1: definición de la transparencia en el contexto de las medidas no arancelarias

Noesfácilencontrarenlostrabajospublicadoscriteriosparaevaluarlatransparenciadelasmedidasnoarancelarias,yel análisis siguiente se basa en consecuencia en varios estudios que se ocupan de la transparencia de las políticaspúblicas de manera más general. Cabe citar entre ellos: Geraats (2002), que define la transparencia en los bancoscentrales yen la conducciónde lapolíticamonetaria;Wolfe (2003), queexamina lasprescripcionesde transparenciarecogidasenlosAcuerdosdelaOMC;Collins-WilliamsyWolfe(2010),quedesarrollanloquelosautoresdescribencomoun“marcoanalítico”paraanalizar lasdisposicionesde laOMCenmateriadetransparencia;yHelbleet al. (2009),queanalizan la transparenciadelentornocomercialy llegana laconclusióndeque tieneun impacto independienteen lascorrientescomerciales.1NingunodeellosproporcionaunadefinicióndelatransparenciaquepuedautilizarseyaplicarsedirectamentealasMNA.Sinembargo,proporcionanvariasideasútilesparaabordarlatareadeevaluarlatransparenciadelasMNA.

En primer lugar, a nivel conceptual, se puede definir la transparencia como la ausencia de asimetría de información,situaciónéstaen laque losencargadosdeadoptar laspolíticasy losagenteseconómicospertinentesdisponende lamismainformación(Geraats,2002).Laasimetríadeinformacióngeneraincertidumbreenlosagentesquecuentanconmenos información.Losque tienenaccesoa informaciónprivadapueden tratardemanipular lasopinionesdeotros yalterar así de manera indirecta el comportamiento económico. Por tanto la eficiencia económica requiere que lainformaciónestéalalcancedelpúblico.Enelcasodelasmedidasnoarancelarias,puedeserimportantedistinguirentrediferentesagenteseconómicos–elsectorprivadoyotrospoderespúblicos–porqueesprobablequecadaunodeellosseveaafectadopordiferentesaspectosde la información.Esprobableque losgobiernosquieran informaciónque lespermita evaluar mejor si sus interlocutores comerciales respetan sus compromisos internacionales. El sector privadoestará probablemente más preocupado por la asimetría de información que menoscaba su capacidad de aprovecharoportunidadescomercialesrentables.

Ensegundo lugar,dada laabundanciay ladiversidadde lasmedidasnoarancelarias, laeliminaciónde laasimetríadeinformaciónnecesitaráesfuerzosmásimportantesenelcasodealgunasmedidasqueeneldeotras.


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Lafragmentacióninternacionaldelaproducciónenmuchaspartesdelmundoestábiendocumentadaeninvestigacionesempíricas recientes. Hanson et al. (2005) muestran lamagnitud del comercio de insumos intermedios entreempresas matrices y filiales extranjeras de las empresasmultinacionales de los Estados Unidos. Hummels et al. (2001)demuestranelgradodeespecializaciónverticalentre10paísesdelaOCDEy4paísesemergentes.KimurayAndo(2005)muestranlamagnituddelasredesinternacionalesdeproducciónydistribuciónenelAsiaOriental.Lainvestigaciónteórica sobre la fragmentación de la producción haaumentado juntamente con el aumento de los estudiosempíricos (véase el estudio reciente de Baldwin y Robert-Nicoud,2007).

La teoría económica de la fragmentación (Jones yKierzkowski, 1990; 2000) sostiene que el aumento deltamañodelmercadohacequesearentabledescomponerelproceso de producción y permitir que la especialización

reduzca el costo unitario.3 Esta división del trabajo puedetener lugar dentro de un país, pero si los países tienendiferentes ventajas comparativas, los ahorros en los costosgenerados por la especialización serán mayores si sedeslocaliza la producción. Este proceso de fragmentaciónexige que las empresas puedan coordinar las actividadesentre los sitios de producción y trasladar partes ycomponentesatravésdelasfronterasnacionales.Estoponede relieveelpapelcrucialde losservicios,enparticular lastelecomunicaciones y el transporte, en la conexión de losbloquesdeproducciónfragmentados.

Lafragmentacióndelaproducciónintervieneenlasrazonesporlascualeslosgobiernosutilizanmedidasnoarancelariasy la forma en que influyen en el comercio. En primer lugar,cuandopredominanlascadenasdesuministromundiales,noesposiblesepararelcomerciodemercancíasdelcomerciode servicios y la inversión extranjera directa (IED). Estosignifica que las MNA, que afectan al comercio de

Entercerlugar,senecesitaunavisiónmássistémicadelatransparencia,quetengaencuentaelprocesodeelaboraciónde políticas como un todo. Una de las mayores dificultades consiste en distinguir si una medida no arancelaria seestableceporpreocupacionesdepolíticapúblicaoporundeseodeprotegera losproductoresnacionales.Esmuchomásfácilresolverestacuestiónsiseconoceelprocesodeadopcióndedecisionesodeelaboracióndepolíticasensutotalidad,ynolimitándoseaextraerconclusionesbasadasexclusivamenteeneldiseñodelasMNAosuaplicación.

Las reglamentaciones relativas a la salud humana, la inocuidad de los alimentos o el medio ambiente requierengeneralmenteconocimientosespecializadosyserán intrínsecamentemáscomplejasqueunarancelad valorem.Comoseñalan Collins-Williams y Wolfe (2010), los interlocutores comerciales no pueden ver lo que ocurre “dentro de lasfronteras” sin ayuda. Esto significa que puede ser necesario que los mecanismos para lograr la transparencia de lareglamentaciónsediseñenoestructurendemaneradiferentequeotrostiposdeMNA,enrazóndesumayorcomplejidad.

En cuarto lugar, tal vez sea posible a este respecto tomar las etapas de la elaboración de políticas identificadas enGeraats(2002)yadaptarlasauncontextodecomercioodeMNA.Geraatsdistinguediferentesetapasdelprocesodeelaboracióndepolíticas–política,económica,procesal,normativayoperacional–yafirmaquelatransparenciadeberáaplicarseencadaunadeesasetapasyqueellopuede requerirdistintascosasencadaetapa.2Enelcontextode lasMNA,por transparenciapolíticaseentiende laaperturaacercade losobjetivosdepolíticay la importanciaquese lesasigna.Latransparenciacientíficaotécnicasignificadaraconocerlainformaciónutilizadacomobaseparalaaplicacióndeunamedida, incluidos losdatossubyacentes, lasopinionesdeexpertosy laevaluacióndel riesgo.Latransparenciaprocesal se refiere a la forma en que se adoptan las decisiones sobre políticas, incluidos el alcance de las consultaspúblicas y el acceso a una decisión independiente. Incluye también la publicación y notificación de las medidas y elestablecimiento de centros de información. La transparencia operacional atañe al diseño y la aplicación de la MNA.Mediante la comparación de la transparencia de las MNA de esta manera “sistémica” se podría tener en cuenta latotalidaddelprocesodeelaboracióndepolíticas,osolamenteunaetapaconcreta.

Enquintolugar,lostrabajosdeHelble et al.(2009)ydeWolfe(2003)asocianlatransparenciaconlaprevisibilidadylasencillez.Laprevisibilidadreduceelcostoresultantedelaincertidumbreenlaspolíticas,entantoquelasimplificaciónreduceloscostosdeinformacióndeunmediocomercialextremadamentecomplejoquepuedeponerdificultadesalosagentes económicos. Un arancel de importación “consolidado” es más transparente que un arancel no consolidadoporque laconsolidaciónde losarancelesgeneraunamayorprevisibilidadpara losexportadoresenesepaís.Enestostrabajossesugierequelaprevisibilidadylasencillezsonaspectosimportantesdelatransparenciayseproporcionaotraforma de comparar la transparencia de diferentes medidas no arancelarias. Por ejemplo, en la etapa operacional, latransparencia de una MNA podrá estimarse en función de si los comerciantes consideran su diseño o su aplicaciónsencilloyprevisible.

Porúltimo,unsupuestoimplícitoentodosestostrabajosesqueelbienestaragregadodeberíaaumentargraciasaunamayor transparencia. Aunque es probable que así sea, no todo el mundo mejorará necesariamente su situación si losinterlocutorescomercialesactúanentresíconmástransparencia.Algunasempresasimportadorascompetidoraspodríanresultarperdedorassi,comoresultadodeunamayortransparenciadelasmedidasnoarancelariasenelpaísencuestión,loscompetidoresextranjerosexportanmásaraízdelareduccióndelaincertidumbre.ComoseexplicaráenlasecciónB.2,esposiblequealgunosresponsablesdelaspolíticasnotenganningúninterésenlatransparenciaporquelaopacidadlespermiterecompensaraquieneslesapoyansinpagarunpreciopolítico.Estopuedeexplicarporquélaintroduccióndeuna mayor transparencia en las medidas no arancelarias puede resultar difícil, no necesariamente a causa de losproblemastécnicos,sinoporquehabráinteresesencontra.


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mercancías,puedenrepercutirtambiénenlosserviciosylascorrientes de IED. A la inversa, es probable que lareglamentacióndelosserviciosylainversióntambiéninfluyaenelcomerciodemercancías.Ensegundolugar,aunquelosmotivos que llevan normalmente a los gobiernos a emplearMNAsiguensiendolosmismos–asaber,hacerfrentealasfallasdelmercado,explotarelpoderdemercadoorespondera presiones político-económicas –, la fragmentación de laproducciónhacequealgunosmotivostenganmáspesoqueotros. Por ejemplo, los gobiernos pueden considerar máscrítica la asimetría de información, dado que ahora losproductos se fabrican con partes y componentesprocedentes de fuentes distantes y múltiples (véase elestudiodel casode las cadenasde suministro alimentariasenlasecciónB.4).ElpapeldelasMNAenunmundoconunaproducción cada vez más fragmentada es sin duda un áreafértilparalasinvestigacionesfuturas.

(b) ¿CómologranlosobjetivosdepolíticalasMNA?

Elanálisisquefiguraacontinuación ilustra la formaenquese pueden utilizar MNA para lograr objetivos de políticapúblicay tambiéndeeconomíapolítica.Aunquenosehaceun análisis exhaustivo de todos los posibles motivos quetienenlosgobiernosparautilizarMNA,sepuedenhacerdosobservaciones generales. En primer lugar, muchas vecespuede utilizarse más de una MNA para lograr el mismoobjetivo.Desdeelpuntodevistadelaeficienciaeconómica,los gobiernos deben utilizar la medida que maximice elbienestar nacional, es decir, la MNA óptima (véase elrecuadroB.2,quemuestralarelaciónentreesteprocesodeadopcióndedecisionesyunanálisisdecosto-beneficio).Ensegundo lugar, las MNA utilizadas para lograr objetivos depolítica legítimos también pueden usarse con finesproteccionistas, lo que pone de relieve la dificultad dedistinguir los motivos "legítimos" de los motivos"proteccionistas" de los gobiernos. Esta sección empiezaconvarioscasosdefallasdelmercado,examinaejemplosdepolíticasdeempobrecimientodelvecinoyabordamotivosdeequidad,paraterminarconejemplosdeeconomíapolítica.

(i) Corrección de las fallas del mercado

salud y seguridad de los consumidores y elección del consumidor

Como se ha visto en el recuadro B.1, la asimetría deinformación denota una situación en la que un conjunto deagentesqueparticipanenunatransacciónounintercambioeconómico dispone de mejor información que otras partes.Unejemploeselcasodelvendedordeunautomóvilusado,que tiene más información sobre el estado del auto que elposible comprador (Akerlof, 1970). Otro ejemplo es elsolicitante de empleo, que tiene más información sobre suproductividad y aptitud para el trabajo que el posibleempleador(Spence,1973).Untercerejemploeselcasodeunproductorquevendeunproductonoconformequepuedeponerenpeligrolasaludylaseguridaddelosconsumidoresdesprevenidos.

La existencia de asimetría de información puede generarvarias ineficiencias en el mercado. En el ejemplo del autousado, dado que los compradores saben que están endesventaja en lo tocante a la información, sólo estarándispuestos a ofrecer un precio bajo, de manera que losdueñosdeautosusadosdebuenacalidadnosemolestanenponer en venta sus autos y el mercado de automóvilesusadosterminainundadodeautomóvilesdebajacalidad,conloqueseproduceunaselecciónadversa.Enelejemplodelabúsqueda de empleo, la asimetría de información puedellevar al solicitante a invertir recursos para "señalar" suproductividad al posible empleador (por ejemplo, cursandoestudios en una universidad más costosa), pese a que esadecisiónnoaumentaránecesariamentesuproductividad.Enel caso del producto no conforme, la venta del productopuede causar daños corporales e incluso muertes. Comomuestran estos ejemplos, los mercados no produciránnecesariamente los resultados más eficientes, y su fallajustifica laaccióndelEstado.Estoexplica,porejemplo,porqué una amplia gama de bienes de consumo – alimentos,medicamentos, vehículos, aparatos eléctricos, equipo deseguridad – son objeto de muchos tipos de prescripciones

RecuadroB.2: elección de medidas no arancelarias y análisis de costo-beneficio

Existenvariosmétodosdedecisiónquepuedenseguir losgobiernosparaelegirmedidasnoarancelarias.Trachtman(2008)proporcionaunalistabastantecompleta(porejemplo,equilibrio,racionalidadbasadaenlosmediosylosfines,proporcionalidad).Lamaneracoherentedesdeunpuntodevistaeconómicodeconsiderarlaintervencióndelgobiernoy la elección de MNA es en el contexto de un análisis de costo-beneficio (Bown y Trachtman, 2009). En términosamplios,unanálisisdecosto-beneficioentrañaelcálculodelasgananciasnetasdebienestarnacionalresultantesdelaaplicacióndeunamedidaencomparaciónconotra.(CabeseñalarqueBownyTrachtmanvanunpasomásalláalincluirtambién el cambio en el bienestar del interlocutor comercial, porque se interesan por el bienestar mundial y nosolamentenacional.)

Separtedelsupuestodequelasmedidasnoarancelariasvariaránensucapacidaddelograrelobjetivodepolíticayquetambiéndiferiránensucosto.Enconsecuencia, losgobiernosdeberánevaluarelbeneficiodel logrodeunobjetivodepolíticadado(porejemplo,lagananciadebienestarresultantedelareduccióndelacontaminación),lacontribuciónquepuedehacerunaMNAdeterminadaallogrodelobjetivodepolítica,yelcostodelaaplicacióndelamedidanoarancelaria.Elresultadodelanálisisdecosto-beneficionosólodeterminasi,paraempezar,laintervencióndelgobiernoesnecesaria(elbeneficiodebesermayorqueelcosto),sinoqueademásproporcionaunacategorizacióndelasMNA.Enparticular,elmétododebehacerposible la identificacióndelamejormedida,asaber, laqueproduceelmayorbeneficioenrelaciónconelcosto.Esprobablequeunanálisisdecosto-beneficiorequieramásinformaciónyplanteemásdificultadestécnicasensuaplicaciónquealgunosdelosmétodosmássencillosantesmencionados.Esprecisocuantificarlosbeneficiosyloscostos y asignarles valores monetarios. Las limitaciones en la información y los recursos pueden explicar, al menosparcialmente,porquéalgunosgobiernosnoutilizanmáselanálisisdecosto-beneficioaladoptardecisionessobreMNA.


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que abarcan desde el diseño (por ejemplo, los juguetes), alos ingredientes (por ejemplo, los productos químicos), elproceso de manufactura o producción (por ejemplo, lapasteurizaciónde la leche) y lasprestaciones (porejemplo,loscascosprotectores)(OrganizaciónMundialdelComercio(OMC),2005a).Estasmedidastienenporobjetivoretirarlosproductos,nacionalesoextranjeros,quepondríanenpeligrolasaludolaseguridaddelosconsumidores.

Laasimetríade informaciónes tambiénpertinenteparaelcomerciointernacional.Supongamosquelospaísesdifierenen cuanto a la seguridad o la calidad de los bienes queproducen: el país en cuestión se especializa en productosde alta calidad y el país extranjero en productos de bajacalidad.Imaginemosquelosconsumidoresdeambospaísesdifieren en cuanto a su preferencia por la calidad y quealgunos están dispuestos a pagar más por productos dealta calidad y otros no. En esta situación hipotética, losconsumidores no pueden tampoco distinguir entre losproductos de alta y baja calidad porque nada indica suorigen.Enestas circunstancias,Bond (1984)muestraqueel país con productos de alta calidad puede resultarperdedorsicomerciaconelpaísqueproduceproductosdebaja calidad. Esto ocurre porque el comercio reduce lacalidadmediadelosproductosvendidosenelmercadodelpaísproductordeartículosdealtacalidad, locual terminarepercutiendoenlasexpectativasdebienestardetodoslosconsumidoresdelpaísimportador.

La política óptima es un etiquetado que permita a losconsumidores distinguir entre los productos nacionales (dealta calidad) y los productos extranjeros (de baja calidad).4

Los consumidores que prefieren productos de alta calidadcompraránproductosnacionalesylosquesecontentenconproductosdebajacalidadcompraránproductosextranjeros,lo que dará lugar a un comercio bilateral equilibrado. Cadaproducto se venderá al precio "correcto": los productos dealta calidad a precios más altos y los de baja calidad aprecios más bajos. La capacidad de distinguir entreproductosnacionales yextranjerosdejaaambospaísesenmejor situación como consecuencia del comercio, porqueamplía la variedad de productos al alcance de losconsumidores y permite un mejor ajuste entre laspreferencias de los consumidores y los productos. Pienaar(2005) muestra un resultado similar, según el cual laobligacióndeetiquetarlosproductosextranjerosdeacuerdoconsupaísdeorigenproporcionaalosconsumidorestodalainformaciónnecesaria,ymejoraclaramenteelbienestardelpaísimportador.

En algunas circunstancias, las subvenciones a laexportaciónpuedentambiénreduciroeliminar laasimetríadeinformación(BagwellyStaiger,1989).Losconsumidoresdel país importador difieren en su gusto por la calidad.Algunos prefieren productos de alta calidad y estándispuestos a pagar un precio más alto por ellos; otrosprefierenpagarunpreciomásbajoporunartículodebajacalidad. Lamentablemente, los grupos no puedendiferenciarentreproductosdealtaydebajacalidadhastaque realizan lacompra,esdecir,se tratade"productosdeexperiencia"(Nelson,1970).5

Los productores del país exportador, que fabrican elproductodealtacalidad, incurrenencostosdeproducciónmás altos que los del país importador, que fabrica los

productosdebajacalidad.Silosdosproductoscirculanenelpaísimportador,losconsumidoresnopodrándistinguirlosyelprecio reflejará lacalidadmediadeesosproductos.Aeseprecio, losproductoresdeartículosdealtacalidadnocubrirán sus costos de producción, por lo que no podránexportar sus productos.6 Si las empresas de alta calidadcuentan con la ayudadeuna subvencióna la exportación,podrán vender sus productos al precio medio y seguirobteniendounaganancia.Trasconocerelproductodealtacalidad, los consumidores que prefieren artículos de altacalidad podrán repetir la compra pagando un precio querefleje la calidad del producto. En esta etapa posterior, elproductor de alta calidad percibe un precio que cubre sucosto de producción, y el gobierno puede eliminar lassubvenciones a la exportación. Los consumidores que secontentan con artículos de baja calidad también sebenefician, puesto que ahora pueden identificar esosproductosypagarunprecioinferiorporellos.7

contaminación y medio ambiente

Otrotipodefalladelmercadoquepuedejustificarlaaccióndel Estado es una externalidad negativa, como lacontaminación. Surgen externalidades negativas cuando laactividaddeunagenteeconómicogeneracostosparaotrosagentesquenoabsorbeensutotalidad.Porconsiguiente,laescala de actividad de este agente supera el montosocialmente óptimo. En los últimos años, los responsablespúblicos y privados han adquirido cada vez más concienciade las consecuencias ambientales de algunas actividadeseconómicas.Granpartedelaliteraturaeconómicasecentraen la utilización de impuestos para corregir externalidadesnegativas: el llamado impuesto pigouviano. Sin embargo,muchos gobiernos han decidido perseguir objetivosambientales utilizando medidas no basadas en el precio,como normas de desempeño, cuotas de emisión ytecnologíasobligatorias.8

Un inconveniente de tratar de reducir la contaminaciónmediante tecnologías impuestas por el gobierno es que seelimina el incentivo de hallar formas menos costosas delograr elmismoobjetivo ambiental.Noobstante, esposibleque los gobiernos prefieran estas medidas por razones dedistribución o de competencia, a causa de la incertidumbreacerca de los costos y beneficios de la reducción, o paraevitarelcostodelavigilanciayelcumplimiento(BovenbergyGoulder, 2002). En lo que respecta a las preocupacionesrelativasa ladistribucióno lacompetencia,porejemplo, losgobiernos pueden ser sensibles al hecho de que losimpuestos a la contaminación requieren que las empresaspaguenporcadaunidaddeemisión,entantoquelascuotasde emisión no lo exigen. Aunque los dos instrumentospuedenllevaraqueunaempresareduzcalasemisionesenlamisma medida, el impuesto impone a la empresa unaresponsabilidad adicional a la que no hace frente con unacuota. Si las autoridades no están seguras del verdaderocostode lamitigacióndeldañoambiental,perosídequesise supera un límite dado de daño ambiental los resultadosseríancatastróficos,sepreferiránlasmedidasbasadasenlacantidadalasbasadasenelprecio.9

Algunas de las cuestiones ambientales más complejas ypolémicas entrañan externalidades transfronterizas. Puedetratarse de países cuya actividad económica contamine oreduzcaun recursocomún, yperjudiquea todos lospaíses.


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Un ejemplo notable de este tipo de externalidad es elcalentamiento global (véase el análisis que figura en lasección B.4). Otro tipo de externalidad transfronteriza seproduce cuando una actividad ocurre en una jurisdicciónpero losefectosadversossesientenenparteo totalmenteenotra.

Lasexternalidades transfronterizasseexacerbanavecesaraíz de las diferencias en los niveles de ingreso o lasdiferencias en la capacidad institucional y ambiental de lospaíses. Dado que la adopción de métodos de produccióninocuosparaelmedioambientesueleocasionargastosmáselevados,puedensurgirdesacuerdosentrepaísesacercadela distribución de los costos y beneficios de corregir laexternalidad.Hay variasdiferenciasenelmarcodelGATT/OMC(atúnydelfines10,camaronesytortugas11)queparecenestar dentro de esta categoría. Aunque tales discrepanciashacen difícil que los países lleguen a un acuerdo, losmercados podrían desempeñar un papel en lo que hace amitigar o eliminar las externalidades transfronterizas.Suponiendoquesedisponede informaciónfidedignasobreloscostosambientalesdelafabricacióndeunproducto,losconsumidorespodríanestardispuestosapagarmásporélsiseproducesincausardañoambiental.Lospreciosmásaltosproporcionarían un incentivo para que los productoresadoptaranmétodosmásinocuosyseredujeraasílapresiónsobreelmedioambiente.

Sin embargo, los productos fabricados mediante procesosinocuosparaelmedioambientepodríannoserdistinguiblesde los producidos con procesos menos inocuos. El atúncapturadoconmétodosdepescaquenodañanalosdelfinestieneelmismogustoqueelcapturadoconmétodos letalespara los delfines. Esto introduce una segunda falla delmercado – la asimetría de información (véase el análisissupra) – en el problema original de una externalidadtransfronteriza. Beaulieu y Gaisford (2002) analizan losefectos resultantes de tratar de corregir estos problemasmediante distintas MNA, desde las prohibiciones directashastaeletiquetado.

Dada la existencia de fallas del mercado, la apertura delcomercionoesnecesariamenteóptima.Dependiendodelgradodepreferenciadelosconsumidoresporelproductoinocuoparaelmedioambiente, unaprohibición total de las importacionesprocedentes de países que son la fuente de la externalidadambiental podría ser incluso mejor que el libre comercio. Larazón de ello es que una prohibición mejora la confianza delconsumidor en los productos, ya que sabe que sólo puedenvenderseproductosinocuosparaelmedioambiente.Estollevaaunaumentodelademanda,esdecir,aundesplazamientodecurvadelademanda,yaunmayorexcedentedelconsumidor.Paraelpaísimportador,elinconvenientedeunaprohibicióndelasimportacionesesqueesposiblequealgunosconsumidoresseanindiferentesalosproductosinocuosonoinocuosparaelmedioambienteynoesténdispuestosapagarunaprimaporlos primeros. La prohibición afecta adversamente a estosconsumidores al limitar su elección al producto caro inocuoparaelmedioambiente.

Aunquehaybuenasrazonesparacuestionarlasventajasdelasprohibicionesdelaimportación,hayejemplosnotablesdeproductos cuyo comercio la comunidad internacional haprohibidopor razonesambientales, entreellos lasespeciesamenazadas(prohibidasenvirtuddelaConvenciónsobreel

ComercioInternacionaldeEspeciesAmenazadasdeFaunayFlora Silvestres) y las sustancias que agotan la capa deozono(prohibidasenvirtuddelProtocolodeMontreal).12Porsupuesto, la confianza de los consumidores también sepuede mejorar mediante un sistema de etiquetado quedistinga correctamente entre los productos fabricados conpocooningúndañoalmedioambienteylosqueimponenuncosto ambiental. El etiquetado efectivo sería superior a laprohibición, ya que mejora la confianza del consumidor sinrestringir artificialmente las importaciones. Losconsumidores que no están dispuestos a pagar una primapor el producto inocuo para el medio ambiente siguenpudiendo comprar su producto preferido no inocuo para elmedioambiente(debajoprecio).

Protección de industrias incipientes

En algunos casos, la actividad de un agente económicogenera beneficios para otros que el agente no capta en sutotalidad. Esas "externalidades positivas" son una claseimportante de falla del mercado que pueden justificar laintervención del Estado, ya que la escala de actividad esinferior a la cantidad socialmente óptima. Un ejemplo es laproteccióndelasindustriasincipientes.

Supongamos que existen las condiciones para apoyar unaindustriaincipiente.13Elpaísencuestióntieneunaindustriadealtocostoalaqueleresultadifícilcompetirconproductosextranjeros, pero hay efectos dinámicos de aprendizajeexternos a la empresa y beneficiosos para el país. Laexperienciaqueadquierenlasempresasdelpaísencuestiónalproducirelproductolespermitiráreducirconeltiemposuscostos. Además, estos efectos de aprendizaje no puedencontenerse dentro de la empresa y benefician también aotras empresas del sector. Este efecto de desbordamientosignifica que una empresa no internaliza totalmente losbeneficios de su aprendizaje y es posible en consecuenciaque la perspectiva de un beneficio futuro no seasuficientemente atractiva para justificar la absorción de laspérdidas durante el período inicial de aprendizaje. Estasituación proporciona la justificación necesaria paraconcederunapoyoestatal temporala la industria.Enestascondiciones,lasoluciónóptimaesquelosgobiernosutilicenunasubvenciónalaproducciónenlugardeunarancelparaayudar a la industria incipiente (Bhagwati y Ramaswami,1963).Seenfrentaasídirectamentelafuentedelafalladelmercado al apoyar el aprendizaje en la industria incipientesinpenalizaralosconsumidoresconunpreciomáselevadodelproducto,queeselprincipalinconvenientedeunarancel.

Loidealseríaqueelapoyoprestadoalaindustriaincipientedisminuyera a medida que progresa el aprendizaje. Sinembargo, es posible que el responsable de formular laspolíticasnoconozcaconcertezaelritmodeaprendizaje.Laaplicación de una tasa de subvención fija significa que laprotección brindada a la industria incipiente estará pordebajo del nivel óptimo al comienzo del período deaprendizaje y será demasiado elevada al final. En estascircunstancias, Melitz (2005) propone que se utilice uncontingente en lugar de una subvención y dice que ellopermitiríaqueelniveldeproteccióndelaindustriaincipienteseajustaraautomáticamenteamedidaqueseredujeranloscostos de la empresa.14 Con el tiempo, el contingentecausará menos distorsión a medida que mejore lacompetitividaddelaindustrianacional.


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efectos/externalidades de red

Parauncomprador,elvalordealgunosproductososerviciosaumenta con el número de consumidores que utilizan esemismoproductooservicio.Porejemplo,cuantomayoreselnúmero de abonados a un sistema telefónico, más valiosaserá esa red para los abonados potenciales. De la mismamanera, lascuentasdeFacebook,TwitteroLinkedIntienenmás valor cuantos más sean los "amigos", "seguidores" ocontactosprofesionalesatraídosaesasredessociales.Esosproductos o servicios están sujetos a lo que se hadenominado "efectos/externalidades de red" (Katz yShapiro,1985).15

Existe una falla del mercado potencial asociada con estasredes. Una persona decide sumarse a una red por losbeneficios, no por los beneficios que obtendrán de suadhesión los miembros existentes. El resultado es que eltamañodelaredesinferioraltamañosocialmentedeseable.Sihayredesquecompitenentresí,cadaunadelascualesespropiedaddeunaempresadiferente,una formade resolverelproblemadeltamañodelaredeshacerlascompatibles,demodoquelosclientesdeunaredesténconectadosconlosclientes de todas las demás (Katz y Shapiro, 1986). Dadoque la utilidad para cada usuario aumenta al aumentar eltamaño de la red, la compatibilidad entre redes aumenta elbienestarsocial.

Puede lograrse la compatibilidad mediante la adopción denormas comunes. La cuestión clave es determinar si lasempresastienensuficientesincentivosparaelaborarnormasdecompatibilidadporsupropiacuenta,sin intervencióndelGobierno. Una razón para mostrarse escéptico respecto dela intervención estatal es que es poco probable que losgobiernos tengan una ventaja significativa en términos deinformación con respecto a las partes privadas cuando setrata de tecnologías emergentes, y por tanto no cabesuponerquesepancuáleslanormaóptima(KatzyShapiro,1994). Por otra parte, a causa de los efectos de red, lacompatibilidad de un producto aumenta su valor para losconsumidores, que se mostrarán entonces dispuestos apagar más por él que por un producto competidor peroincompatible.Puedehabertambiénefectosmediadosporelmercado,comoocurrecuandounproductocomplementario(repuestos, mantenimiento o reparación, productosinformáticos) seabaratan y resultanmásaccesiblescuantomayoreslacompatibilidaddelosmercados(FarrellySaloner,1985).DeacuerdocondatosrelativosalosEstadosUnidos,estos incentivos parecen ser suficientemente grandes paraincitar a varias instituciones privadas – desde aserraderoshasta redes de área local – a participar en actividades denormalización(FarrellySaloner,1988).EnelrecuadroB.3sedanmásejemplosde laelaboraciónyutilizacióndenormasprivadasporgruposdeindustrias.

Poder de monopolio

LacompetenciaimperfectaconstituyeotrocasodefalladelmercadoquedalugaradistintasformasdeintervencióndelEstado.Sinembargo,esasmedidassuelenestardirigidasalcomportamiento de empresas y no a los productos oservicios que producen. Las normas de competenciaimpedirán que una empresa actúe en colusión con otras,

limitarán sus actividades de fusión y adquisición, y serviráncomoproteccióncontraelabusodeunaposicióndominante.

Un ejemplo específico ilustra el papel de las MNA parahacerfrenteaestafalladelmercado.Unpaíspequeñosólopuede obtener un producto específico de un monopolistaextranjeroporquenoseproduceenelpaís.Elobjetivodelgobiernoimportadoresampliarlasimportacionesyreducirla escasez artificial resultante del control que elmonopolistaextranjeroejercesobreelmercadointerno.Enestecaso lasMNA,en lugardeutilizarsepararestringirelcomercio, se utilizarán para tratar de ampliar el comercioy/o reducir el precio que cobra el monopolista. La políticaóptimaconsisteenfijarunpreciomáximoparaelproductoimportado igual al costo de producción marginal delmonopolista (Helpman y Krugman, 1989). En otraspalabras, sólo se permitirá que el monopolista extranjerovenda al país en cuestión si limita su precio al máximoestablecido por el país importador. (Si el monopolistahubiera sido una empresa nacional, una autoridadencargadade lacompetenciahabríaadoptadounapolíticasimilar de fijación de precios según el costo marginal.) EnHelpman y Krugman (1989) se examinan ejemplos máscomplejos que entrañan el uso de otras MNA, como lassubvenciones a la importación y las prescripciones enmateriadevolumenmínimodeimportaciones,parainduciralas empresas extranjeras con poder de mercado aabastecermásalpaísimportador.

(ii) Políticas de empobrecimiento del vecino

Unpaísconpoderdemercadoenelcomercio internacionalpuedeaumentarelbienestarnacionalmejorandosurelacióndeintercambio(laproporciónentrepreciosdeexportaciónypreciosdeimportación).Silasempresasquecompitenenelcomercio internacional tienen poder de mercado, de modoque las acciones de una empresa tienen un efecto en losbeneficios de sus rivales, las medidas gubernamentalespuedendesplazar losbeneficiosde laempresaextranjeraalaempresanacional,loquedaporresultadounagananciadebienestar nacional. En ambos casos el país en cuestiónpuede utilizar MNA para apropiarse de las gananciasprocedentes de la relación de intercambio y eldesplazamiento de beneficios. Las ganancias de bienestarseobtendránaexpensasdelosdemáspaíses,esdecir,quese trata de políticas de empobrecimiento del vecino. Adiferenciade losmotivosque seexaminaronantes, cuandolos efectos en el comercio pueden ser consecuencias nointencionalesdelaspolíticas,enestecasoesosefectossonelobjetivodelapolítica.Sonmediosporloscualeselpaísseapropiadegananciasaexpensasdesuinterlocutor.

Manipulación de la relación de intercambio con MnA

Gran parte de los trabajos sobre la forma en que puedealterarse la relación de intercambio mediante políticascomercialessehancentradoenelpapelde losarancelesala importación (Johnson, 1954; Mayer, 1981; Bagwell yStaiger,1999).Unaranceldeimportaciónreducelademandadeimportaciones,demodoqueenelcasodeunpaísgrandetendrá el efecto de reducir el precio mundial de susimportacionesenrelaciónconelpreciodesusexportaciones.Sin embargo, un impuesto a la exportación puede tener un


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efecto similar en las relaciones de intercambio de un paísgrande, dado que la reducción de la disponibilidad de unproducto de exportación de un país en los mercadosmundiales debería llevar a un aumento de su precio enrelación con el producto importado.16 Una subvención a laexportación puede entonces alterar también la relación deintercambio en favor del país exportador, siempre que éstedisponga de otro producto de exportación y que hayadiferencias en las modalidades de consumo entre el paísimportadoryelexportador(Feenstra,1986).17

Siunpaísnose viera limitadoenelusodeestasmedidas,por ejemplo en virtud de acuerdos internacionales, seutilizarían ampliamente para manipular la relación deintercambio. Se utilizarían instrumentos de reglamentacióncomo los obstáculos técnicos al comercio (OTC) y lasmedidas sanitarias y fitosanitarias (MSF) para corregir lasfallas del mercado, y esos instrumentos se establecerían aniveles socialmente óptimos (Bagwell y Staiger, 2001;StaigerySykes,2011).Sinembargo,esteresultadonosería

necesariamenteviableenunmundoenquelaproducciónsedeslocalizacadavezmásylascorrientesinternacionalesdelcomercioestándominadasporinsumosintermedios,muchosdeloscualesparecenestarsumamenteespecializadosparaelusoaqueestándestinados(Staiger,2012).EnlasecciónB.2sehaceunanálisismásdetalladodeesteresultado.

Medidas no arancelarias que desplazan beneficios

Pueden también utilizarse MNA para desplazar beneficiosdel país extranjero al país en cuestión. Esto es de sumapertinencia en mercados imperfectamente competitivos enquelasempresastienenpoderdemercado,ypuedenutilizarefectivamente MNA tales como subvenciones, impuestos ala exportación y medidas OTC/MSF para apropiarse de lacuotademercadoylosbeneficiosdesusrivalesextranjeros.

Supongamos que dos empresas, la empresa nacional y laempresa extranjera, compiten en la venta a un tercermercado.Lacompetenciaentreellaspuedeadoptarmuchas

RecuadroB.3: efectos/externalidades de red y normas privadas

Cuandohayefectos/externalidadesdered,el resultadosueleserelestablecimientodenormasprivadas.Enefecto, lacompatibilidad y la integración son fundamentales para explotar esas externalidades. Los dos ejemplos siguientesilustranelenormeincentivoparadesarrollaryponerenprácticanormasprivadasen las industriasquesecaracterizanporexternalidadesdered.

Unejemploeselcomercioelectrónico.Internetsehaconvertidoenunmercadocomercialcadavezmásimportanteenlosúltimosdecenios,graciasalaconectividadenmasaaInternetyalaexpansióndelosnavegadoresWebylossitiosWebinteractivos(PantyRavichandran,2001).

Es razonable suponer que el valor de un sistema de información de comercio electrónico aumenta con el número depersonas,productosdetecnologíadelainformaciónyredesqueinteractúanatravésdeél;engeneral,lossistemasdecomercioelectrónicoquecreancomunidadesglobalesdeclientes,proveedoresysocioscomercialesadquierenmayorvalor(PantyRavichandran,2001).Sinembargo,parafuncionaryproporcionaralosclientesinformaciónoportunaacercadelosproductos,lossistemasdecomercioelectróniconecesitanintegrarseconlossistemasinternosdelasempresasyconlossistemasdeinformacióndelosproveedores.Esaintegraciónpuedelograrseeficazmentemedianteactividadesde normalización (Chen, 2003). Las normas de comercio electrónico permiten una especificación de los objetos delcomercio,losdatosylosprocesosutilizadosenelcomercioatravésdelaWeb.Enconsecuencia,suadopciónconstituyeunpasohacia lacompatibilidady la interoperabilidadentreempresas, loquegeneraunmayorvalorpara lasempresasinteresadasyparalaindustriaensuconjunto(Zhaoet al.,2007).

Los pagos mediante tarjeta electrónica (transferencia electrónica de fondos en el punto de venta, o “EFTPOS”)proporcionanunsegundoejemplodeincentivoparaelaborarnormasencontextoscaracterizadosporexternalidadesdered (Guibourg, 2001). En los últimos decenios, el mercado de EFTPOS se ha desarrollado en muchos paísesindustrializados,pasandodelusode instrumentosbasadosenpapelapagosmediante tarjetasdedébitoydecrédito.Esos pagos suelen utilizarse para transacciones con presencia física y constituyen alternativas más eficientes que eldineroenefectivoyaquepermitenreducirloscostosylosriesgosrelacionadosconesospagos.Lasexternalidadesderedsonevidentesenestecontexto.Lautilidadparalostitularesdelastarjetasaumentaenfuncióndelaaceptacióndelatarjetacomomediodepagoyelnúmerodeterminalescompatibles.

Para que tengan lugar los pagos electrónicos y para que las externalidades de red se realicen plenamente debencumplirsealgunascondiciones.Debehabercomplementariedadesentre losusuarios.Enefecto, lautilidadparaunapersona en un mercado de EFTPOS es nula si ningún comerciante acepta los pagos electrónicos. Sin embargo, lapresencia de complementariedades no es totalmente suficiente. Para que las externalidades de red funcionen estambién crucial la compatibilidad entre productos. La transferencia final se basa en un intercambio de informaciónparaautenticaryautorizarelpago,y loscomerciantesdebentenerunaterminalquepermita lacomunicaciónconelbancodelcliente,queasuvezautorizalatransferencia.Estorequiereunainfraestructuradetelecomunicacionesqueconecte laterminaldelcomercianteconelbancodelcomercianteyconelbancodelcliente.Lainteroperabilidadesasícrucialparaexplotarlasexternalidadesderedypuedelograrsemediantereglas,normasoperacionalesyformatoscomunes(Guibourg,2001).


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formas,peroparalosfinesdeesteanálisisseexaminandostipos, la determinada por las elecciones en materia deproducción (competencia de Cournot) o la determinada porlas elecciones en materia de precio (competencia deBertrand).

BaranderySpencer(1985)demuestranque,enelmodelodecompetencia de Cournot, un gobierno puede utilizar lassubvenciones a la exportación para ayudar a la empresanacional a ampliar su producción, lo que obliga a su rivalextranjeraareducirsuproducciónyarenunciarapartedesucuotademercado.Lasubvencióntieneelefectodeimpulsaralaempresanacionalaunaestrategiamásagresiva,loqueasu vez induce a la empresa extranjera a producir menos.18Desdeelpuntodevistadelpaísencuestión,aunqueelpagode la subvención es solamente una transferencia delgobierno a la empresa nacional, el efecto de esedesplazamientodelosbeneficioshacequelosbeneficiosdelaempresaaumentenmásqueelmontodelasubvención,loqueda lugar aunaganancianetaparael paísencuestión.Cabe señalar que la subvención a la exportación crea unempeoramiento de la relación de intercambio para el paísnacional, que resulta compensadoconcrecesporel efectodedesplazamientode losbeneficioscausadopor lapolítica(Brander,1995).

Si lasempresascompitenenlosprecios,EatonyGrossman(1986)demuestranquelapolíticaóptimaseráunimpuestoala exportación y no una subvención a la exportación. En lacompetenciadeBertrand,lasdosempresasquerríancobrarun precio más alto pero si sólo lo hace una de ellas sereducirá lademandadesusexportaciones.Sinembargo,unaumentodelospreciosnoperjudicaráalaempresanacionalsisurivaltambiénaumentaporsupartelosprecios.Ambasempresasobtendránasí resultadospositivos.Al imponerunimpuestoalaexportaciónasuempresa,elgobiernonacionalobliga en efecto a la empresa nacional a cobrar un preciomásaltoenrelaciónconcualquierpreciodadoelegidoporelrival. Esto persuade a la empresa extranjera a hacer lomismo, esdecir, a igualar el preciomásaltode la empresanacional,conloquesebeneficianlaempresaextranjeraylanacional.19

Las subvenciones internas en forma de subvenciones parainvestigación y desarrollo (I+D) también se pueden utilizarparadesplazarlosbeneficiosdelasrivalesextranjerasalasempresasnacionales.Estapolíticaresultaóptimayaseaquelas empresas practiquen una competencia a la Bertrand ouna competencia a la Cournot. Básicamente, la subvenciónpara I+D proporciona un incentivo a la empresa nacionalpara que aumente sus inversiones en I+D y genere asíinnovaciones que reduzcan los costos.20 Si la empresaextranjera no es a su vez subvencionada por su gobierno,solamente seráóptimounpequeñonivel degastosen I+D,con consecuencias desfavorables para su capacidad degenerarinnovacionesquereduzcanloscostos.Lasubvencióndelgobiernonacionalobligaaunacontraccióndelacantidadóptima de gastos en I+D de la empresa rival, con lo quedesplaza los beneficios de la empresa extranjera a laempresanacional.

Aunque esas subvenciones dominan el debate en lostrabajos sobre el desplazamiento de beneficios, otrasmedidas no arancelarias, como las medidas OTC/MSFpueden desempeñar una función similar (Fischer y Serra,2000).Enunasituaciónenlaquelasempresasnacionalesy

extranjeras compiten en el mercado nacional, el gobiernopuede imponer una nueva medida OTC/MSF que aumentaloscostosdeambasempresas.Esamedidaimponetambiénuna carga a los consumidores, ya que ambas empresastratarán de traspasar el costo adicional aplicando preciosmás elevados. Con todo, el gobierno nacional puedeconsiderar que vale la pena imponer la medida si comoconsecuencia la empresa extranjera se ve obligada aabandonarelmercadonacionalydejaalaempresanacionalen libertad para obtener beneficios monopolísticos, y si lasganancias resultantes son mayores que la pérdida deexcedentedelconsumidor.Larazónpor lacual lasmedidasOTC/MSFimponenunamayorcargaalaempresaextranjeraesqueéstaseveobligadaareorganizarsuproducciónparaajustarseadosconjuntosdistintosdereglamentaciones,unaaplicable a los productos que se venden en el mercadonacional y otra aplicable a los productores destinados almercadoextranjero.

(iii) Equidad

Los gobiernos no se interesan solamente en aumentar elingreso nacional sino también en distribuir másequitativamente el ingreso. Este tipo de motivo puede serdifícil de distinguir de los motivos ligados a la venta de laprotección que se analizan a continuación. Las políticasóptimas para la redistribución del ingreso no son losarancelesnilasMNA.Enlospaísesadelantados,seutilizaelsistema fiscal – impuestos y gastos – para modificar ladistribución del ingreso. En los países menos adelantados(PMA), en particular, en que los sistemas fiscales estánmenosdesarrolladosylasredesdeseguridadsocialsonconfrecuenciainexistentes,losgobiernosutilizanaparentementeinstrumentosdepolíticacomercialyenparticularMNAparalograrobjetivosdedistribucióndelingreso.21

Kalenga(2012)proporcionapruebasdequelasprohibicionesde las importacionesy lasexportacionesy lasrestriccionesbasadasencontingentesdelcomerciodeproductosbásicossiguenconstituyendounaparteconsiderabledelasMNAenel África Subsahariana. El uso de restricciones a laexportación por varias economías emergentes a raíz delacusado aumento de los precios de los productos básicosen2008obedecióenparte al deseodeatenuar la presiónque los altos precios de los alimentos ejercían en los másdesfavorecidos (Organización de Cooperación y DesarrolloEconómicos (OCDE), 2009a). En la sección B.3 y en elrecuadroB.7seproporcionanotrosejemplosdemedidasenelsectordeservicioscuyomotivosubyacenteeslaequidadyladistribucióndelingreso.

(iv) Economía política (protección en venta)

Todas las motivaciones examinadas más arriba entrañan elaumentodelbienestarsocialmedianteelusodemedidasnoarancelarias para corregir fallas del mercado o paraaprovecharelpoderdemercadodeunpaísodeunaempresaa nivel internacional. Sin embargo, los dirigentes políticospueden tener otras motivaciones distintas del bienestar delos ciudadanos. Por ejemplo, pueden depender decontribucionesfinancierasdegruposdeinteresesespecialesquequieren influiren laspolíticascomerciales (GrossmanyHelpman, 1994).22 En estos casos, la protección delcomercio está "en venta" al mejor postor. Si las políticasestán influidas por grupos de intereses especiales, ello


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deberíatraslucirsedelaestructuradelaprotecciónofrecidaydelanaturalezadelaspresionessubyacentes,cuestionesqueseanalizanmásdetalladamenteenelrecuadroB.4.

ElestudiooriginaldeGrossmanyHelpmansóloconsiderabala utilización de impuestos al comercio (aranceles,subvencionesalaimportación,impuestosalaexportaciónysubvenciones a la exportación) por dirigentes políticos"cautivos" bajo la influencia de grupos de interesesespeciales. En los trabajos posteriores sobre la protecciónenventaseamplíaelanálisisparaabarcarotrasmedidasnoarancelarias. Maggi y Rodríguez-Clare (2000), por ejemplo,consideran una situación en la que los importadores hacencontribucionesalosdirigentespolíticos.Losinteresesdelosimportadores son opuestos a los de los productoresnacionales que se benefician de restricciones a laimportación. Sin embargo, si se va a otorgar protección detodos modos, los importadores preferirán que adopte laforma de contingentes a la importación y no de aranceles,porque así podrán obtener las rentas contingentarias (esdecir, los ingresos generados por las importacionesefectuadasdentrodel límite "del" contingente).En lugardeestarmotivadoporobjetivosdepolíticapública,elempleodecontingentespuedereflejarsimplementelainfluenciadelosintereses de los importadores en los responsables de laspolíticas. Maggi y Rodríguez-Clare señalan que losexportadores extranjeros también pueden hacercontribuciones de carácter político. Esto podría explicar eluso de restricciones voluntarias a la exportación dado quelas rentas contingentarias benefician a los exportadoresextranjerosynoalosimportadoresdelpaísencuestión.

Lospolíticoscautivosdeinteresesespecialespuedenutilizartambién medidas OTC/MSF o procedimientos aduaneros

como medio de transferir beneficios a sus benefactores(Abel-Koch,2010).Unasdelasconclusiones"estilizadas"dela nueva teoría del comercio (Melitz, 2003; Helpman et al., 2004; Chaney, 2008) es que sólo las empresas másproductivas de un país exportan. Este hecho estilizado seexplica por la productividad muy diferente de las empresas("heterogeneidaddelasempresas")ylaexistenciadecostosfijos asociados a la exportación. Se trata de costos en queincurrenlasempresassolamenteunavezparaaccederaunmercado extranjero, como los costos de información sobremercados, los costos de establecimiento de un sistema dedistribución o los costos de cumplimiento de reglamentostécnicos extranjeros. El costo fijo de la exportación resultacríticoparadeterminarquéempresaspodránteneraccesoalosmercadosextranjerosycuálesnopodránhacerlo.

Supongamos que el país importador exige que todos losproductos extranjeros se ajusten a sus medidas OTC/MSFnacionales. Dado que esto aumenta el costo fijo de laexportación, las empresas menos productivas no puedengeneraringresossuficientesparacubrirloselevadoscostosfijos del acceso al mercado extranjero y por tanto loabandonan. Esto reduce la competencia en el paísimportadoryaumenta lacuotademercadoy losbeneficiosde las empresas nacionales. Un gobierno cautivo de losproductoresnacionalespuedeutilizarelcumplimientodelasmedidasOTC/MSFcomo formadeaumentar losbeneficiosdeesosproductores.

Enlaspublicacionessobrelaprotecciónenventasesuponeque actualmente se utilizan más las MNA porque losacuerdos comerciales y las normas multilaterales limitancadavezmáselusodearanceles.Sinembargo,talvezéstano sea la única razón por la que los dirigentes políticos

RecuadroB.4: ¿es posible detectar un proteccionismo encubierto en las MnA?

Como se señaló al comienzo de esta sección, las medidas no arancelarias utilizadas para lograr objetivos de políticapública, tambiénpuedenutilizarseconfines ilegítimos.Estohacedifícildeterminarquémotivos llevanaungobiernoaaplicarunamedidanoarancelariadeterminada.Sinsubestimarladificultadqueestoplantea,enlaliteraturaeconómicaseidentificanvariospuntosdereferenciaquepuedenutilizarsepararesponderaestapregunta.ParacomplementaresteanálisisenlasecciónE.3,seexaminaunconjuntodeherramientasjurídicasparadetectarelproteccionismoencubiertosobrelabasedelajurisprudenciadelaOMC.

Los trabajossobre la “protecciónenventa”predicenque lossectoresorganizadoso losgruposdepresión resultaríanfavorecidos.Dentrodelosgruposorganizados,losmiembrosquecompitenconlasimportacionesobtienentípicamenteprotección, en tanto que los miembros exportadores reciben subvenciones a la exportación. Grossman y Helpmantambién predicen que los sectores no organizados resultarán penalizados: los productores que compiten con lasimportacionesdeberánhacer frenteaunasubvencióna la importacióny lossectoresexportadoresseránpenalizadoscon un impuesto a la exportación.23 Los sectores con poca elasticidad de la demanda de importaciones (oferta deexportaciones) disfrutarán de niveles más elevados de protección o apoyo, porque el gobierno preferirá aumentar lascontribucionesdelossectoresenqueelaumentodelaproteccióngeneremenorespérdidasalasociedad.

Porúltimo, lossectoresenque lapenetraciónde las importacionesesescasadisfrutarándeunamayorprotección.24Estosedebeaqueen lossectoresconunagranproducciónnacional losproductores tienenmuchoqueganardeunaumentodelpreciointerno,entantoquelaeconomíatienerelativamentepocoqueperderaraízdelaproteccióncuandoelvolumendelasimportacionesesbajo.UtilizandodatosrelativosalosEstadosUnidos,envariostrabajosempíricossehapodidoconfirmarquelasmodalidadesobservadasdeproteccióneinfluenciadegruposdeinteresesespecialessoncoherentesconlasprevisionessobreproteccióndelmodelodeprotecciónenventa(GoldbergyMaggi,1999;GawandeyBandyopadhyay,2000;Facchiniet al.,2005;Bombardini,2008).

La falta de transparencia de una medida también puede ser un signo revelador de un proteccionismo latente. Losdirigentespolíticostieneninterésencamuflarlatransferenciadeingresosdestinadosasatisfacerinteresesespeciales.Cuantomenostransparenteeslamedida,mayoreselmargenquetienenlosdirigentespolíticosparaprestarservicioasusmandantes.


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utilizanMNA.ComoseexplicaenlasecciónB.2,esposibleque los dirigentes políticos prefieran recurrir a medidasOTC/MSF porque su mayor opacidad reduce el riesgoelectoral que plantea su utilización (Coate y Morris, 1995;Kono,2006;Sturm,2006).

(c) ¿Cuálessonlosefectosdelasmedidasnoarancelariasenelcomercioyenelbienestar?

Enelanálisisanteriorseestablecióque,ademásdemotivosde economía política, los gobiernos utilizan medidas noarancelarias para aumentar el bienestar nacional. Estosignificaquelosefectosenelcomercioyenelbienestarnoactúannecesariamenteenlamismadirección.LaaplicacióndeunaMNApuedereducirelcomercioyaumentarcontodoel bienestar del país que aplica la medida. Los efectosdependenmuchodelanaturalezadelafalladelmercado,deltipodeMNAutilizada y deotras circunstanciasespecíficasdel mercado. Sin embargo, los efectos de las medidasespecíficasenelcomerciosonmuypertinentes.

Losefectosde lasmedidasnoarancelariasenel comerciopuedenserconsiderablesenunmundoconunaintegracióneconómica cada vez más profunda y conformado por unacomplejaproduccióntransfronterizaenformadecadenasdesuministro mundiales. La utilización de MNA para aplicarmedidas de empobrecimiento del vecino, es decir, paramanipular la relación de intercambio de un país o sustraerbeneficios a empresas extranjeras es un juego que puedepracticarcualquierpaís.Ungobiernotentadodeaplicaresasmedidas pero preocupado por el bienestar nacional deberátener en cuenta la posibilidad de que sus interlocutorescomercialesutilicenpolíticasdeempobrecimientodelvecinosimilarescontraél.Lamagnituddelasposiblespérdidasdebienestar resultantes de las medidas oportunistas de otrosestávinculadaconlamagnituddelosefectosenelmercado.Esta cuestión, y el papel que puede desempeñar lacooperación internacional para hacerle frente, es el objetodelasecciónE.

Pero incluso en ausencia de políticas explícitas deempobrecimientodelvecino,ycuandolasMNAsolamenteseaplican en casos de auténticas fallas del mercado, lasmedidaspuedenseropacas,estarmaldiseñadasoaplicarsemal, aumentando así la incertidumbre y los costos delcomercio.Todoslospaíses,yaseanelpaísencuestiónosusinterlocutores comerciales, pueden ser culpables de estosactos,queterminaránreduciendoelcomercioy lasposiblesgananciasdebienestarquesepretendíaalcanzarenprimerlugarcon lasMNA.Unáreaque ilustraelposibleproblemaeslaevaluacióndelaconformidad.25

Los procedimientos de evaluación de la conformidad sonprocedimientostécnicos,comolosensayos,laverificación,lainspecciónylacertificación,queconfirmanquelosproductoscumplenlosrequisitosestablecidosenlosreglamentosylasnormas. Por lo general los exportadores soportan el costo,de esos procedimientos, en su caso. Lo ideal sería que lacertificacióndelaconformidadsellevaseacabosolamenteuna vez, de la manera más eficaz en términos de costo, yfuera reconocida posteriormente en todas partes. Sinembargo, en muchos casos, las autoridades del paísimportadornoestándispuestasaaceptar lasdeclaraciones

defabricantesextranjerosolosinformesocertificacionesdeterceros que atestiguan que se han cumplido lasespecificacionesrequeridas.CualesquieraseanlasmedidasOTC/MSF, se tratarádeobtenergarantíasdecumplimientode los órganos nacionales en el país importador. Estoaumentará innecesariamente los costos si los órganos deevaluacióndelaconformidaddelpaísextranjeroyatienenlacompetencia necesaria para garantizar que los productoscumplenlosrequisitosdelpaísimportador.EnlasecciónC.2ylasecciónD.2figuranpruebassobrelosprocedimientosdeevaluacióndelaconformidadyestimacionesdeloscostos.

Dadoqueesimposibleanalizarlosefectosenelcomercioyel bienestar de todas las medidas no arancelarias, lasiguiente sección se concentra en ejemplos de medidasrelativasalacantidad,elprecioylacalidad.

(i) Medidas relativas a la cantidad

El ejemplo clásico de una restricción cuantitativa es uncontingente de importación que fija las corrientescomerciales a un nivel determinado. Dado que el impactocomercialdeuncontingenteesinconfundible,loqueinteresason sus efectos sobre otras variables económicas. En lasecciónB.1(b)sedestacancasosenqueuncontingentedeimportación fue un instrumento utilizado para transferiringresos (rentas contingentarias) a grupos de interesesespeciales y en que un gobierno podría utilizar uncontingentedeimportaciónparalograrunobjetivodepolíticapública.

Si el nivel de protección de una industria incipiente debereducirse con el tiempo y los responsables de las políticascarecendeinformaciónfiablesobreelentornodelapolíticarequerida, un contingente puede resultar mejor que unasubvención (Melitz, 2005). Si no es posible garantizar laseguridad de los productos extranjeros y no hay forma deque los consumidores distingan entre productos seguros yno seguros, puede justificarse una prohibición de lasimportaciones. Sin embargo, un examen atento de estoscasossugierequeteníaquehabercircunstanciasatenuantesenformadecostosdeinformaciónelevadosparajustificarelusodecontingentesdeimportación.Encasitodaslasdemáscircunstancias, serían preferibles otras medidas noarancelariasaloscontingentes.Porejemplo,enelcasodelaprotección de una industria incipiente, una subvención essuperiorauncontingentedeimportación.Delamismaforma,los OTC, las MSF o los sistemas de etiquetado funcionanmejorqueunaprotecciónpararemediartodaslasformasdeasimetría de información, salvo las más extremas. En elanálisisquesigueseexaminanotrascuestionesrelacionadasconlosefectosdeloscontingentes.

Enprincipio,esposiblecalcularunarancelad valoremque,siseaplicaenlugardeuncontingente,tendráelmismoefectoen el comercio. Aunque los niveles de importación fueranidénticos,haydiferenciascrucialesentre loscontingentesylosarancelesquetienenefectosimportantesenelbienestar.Siaumenta lademandadebidoaunaumentodel ingresoode lapoblación,porejemplo, las importacionesaumentaránconunarancelperonoconuncontingente.Uncontingentegenera también ingresos (renta contingentaria) para losimportadores,entantoquelosarancelesgeneranbeneficiospara el gobierno. Además, la existencia de una renta


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contingentariapuedellevaraunaluchapocosaludableentregrupos de intereses para apoderarse de esas rentas, uncomportamiento conocido como la "búsqueda de renta"(Krueger, 1974), que puede ser legal o ilegal (por ejemplo,adoptar la forma de sobornos o de corrupción defuncionarios). Dado que los grupos que compiten gastanrecursosparacaptarlarentacontingentaria,labúsquedaderenta aumenta las pérdidas de bienestar o las ineficienciasenelcasodelasrestriccionescuantitativas,algoquenosedaenelcasodelosaranceles.

Si los productores nacionales tienen poder de mercado, uncontingente también les da mayores posibilidades derestringirlasimportacionesqueunarancel(Bhagwati,1968).Con un arancel las importaciones totales permaneceniguales,perolosproductoresnacionalespuedencobraralosconsumidoresunpreciomayorqueelpreciomundialmáselequivalente arancelario del contingente. Este efecto sedemuestraconespecialclaridadenelcasodeunmonopolio.Conunarancel,elmonopolistanacionalnopuedecobrarunprecioporencimadelpreciomundialmáselarancelsinquehaya un diluvio de importaciones. Sin embargo, uncontingenteaíslaelmercadonacionaldelcomerciounavezque se llega a un umbral de importaciones dado, lo quepermite que el monopolista cobre el precio de monopolioporquenohayunflujodeimportacionesquelocompense.

Elcasoenquelaindustriaquecompiteconlasimportacioneses un oligopolio (es decir, un mercado dominado por unpequeñonúmerodevendedores)resultamáscomplicado.Silos oligopolistas compiten unos con otros, seguirá siendocierto que un contingente da a las empresas nacionalesmayores posibilidades de ejercer poder de mercado. Elpreciointernoterminasiendosuperioralpreciomundialmáselequivalentearancelariodelcontingenteperomenorqueelprecio de monopolio (Helpman y Krugman, 1989).26 Si losoligopolistas coluden resulta paradójicamente que el cártelpuede cobrar un precio más bajo en el caso de uncontingentequeeneldeunarancel (RotembergySaloner,1988)porqueloscártelesestánexpuestosaladefeccióndesusmiembros.Cuantomayoreselprecioquecobraelcártel,mayor es la tentación de un miembro de hacer trampavendiendo más que la parte de la producción total a élasignada. Esta conducta oportunista es racional para unmiembrodelcártelapesardel riesgode rupturadelcártel,en la medida en que el beneficio adicional generado por latrampa seamayor queel valor presentede la reduccióndelos beneficios futuros que resultarían del colapso delcártel.27Dadalaposibilidaddedesmembramientodelcártelylosbeneficiosinferioresqueelloimplica,losmiembrosdelcártel pueden preferir cobrar un precio inferior que basteparaprevenirlasdefecciones.

(ii) Medidas relativas al precio

En la sección B.1 (b) se examinaron varios ejemplos demedidasrelativasalosprecios(impuestointerno,subvencióna laproducciónysubvencióna laexportación),asícomosuuso para hacer frente a fallas del mercado (como lasexternalidadesylaasimetríadeinformación)yparamodificarlasrelacionesdeintercambioydesplazarlosbeneficios.

Dado que las externalidades entrañan una situación en laquenoseincorporaelbeneficioprocuradooeldañocausado

porunaactividadeconómicadeterminadaenlospreciosdelmercado, lasmedidasrelativasa lospreciosdeberíanserelinstrumentopreferidoparahacer frenteaeste tipode falladel mercado. Esas medidas pueden dar por resultado unaampliaciónounacontracciónde lascorrientescomerciales.Sihayargumentoslegítimosafavordelaproteccióndeunaindustria incipiente, por ejemplo, una subvención a laproducciónreducelasimportacionesperomejoratambiénlaeficiencia económica al dar a las empresas nacionalestiempoparaadquirirexperiencia,yeseaprendizajebeneficiaa su vez a la industria en su totalidad. Hay en efecto"demasiado"comercio,puestoqueelmercadono incorporaen el precio la capacidad de las empresas nacionales deaprenderyprocurarbeneficiosaotrasempresasdelaramade producción. La situación será diferente si se aplica unimpuesto pigouviano para corregir la contaminación a nivelinternoysi la ramadeproducciónnacionalcompitecon lasimportaciones. La producción nacional supera la cantidadsocialmenteóptimaysegenera"demasiadopoco"comercioporque el mercado no incorpora en el precio el dañoambiental causado por los productores nacionales. En estecaso,elimpuestopigouvianodaporresultadoqueaumentenlasimportacionesyelbienestardelpaísimportador.

Porsupropianaturaleza, lassubvencionesa laexportacióntienenporfinaumentarelcomerciodelpaísquesubvenciona.DejandodeladoelejemploexaminadoporFeenstra(1986),si los mercados son perfectamente competitivos, unasubvención a la exportación modifica la relación deintercambio en detrimento del país que subvenciona, yreducesubienestar.Portanto,elcomercioyelbienestarsemuevenendirecciónopuesta.Pesealapérdidadebienestarsocial, es muy posible que ésta sea la política comercialelegida si los responsables de las políticas tienenobligaciones con grupos de productores. Como se señalóantes, una de las predicciones de la literatura sobre laprotección en venta es que se dará apoyo a los gruposorganizados en el sector de exportación mediantesubvenciones a la exportación. Si los mercados sonoligopolísticosy lasempresascompitenen lacantidad,unasubvención a la exportación moverá las ganancias al paísquesubvencionayaumentarásubienestar.Enestecaso,elcomercioyelbienestarsemuevenenlamismadirección.Silas empresas compiten en el precio, se necesitará unimpuestoalaexportaciónparadesplazarlosbeneficiosdelaempresa extranjera a la empresa nacional. Dado que unimpuestoalaexportaciónreduceelcomercio,elcomercioyel bienestar del país que aplica la MNA se mueven endireccionesopuestas.

Aunquenopensamosnormalmenteenlasmedidasrelativasa los precios cuando hacemos frente a los problemas deasimetría de información, en la sección B.1 (b) hemos vistoun ejemplo de cómo puede utilizarse una subvención a laexportación para superar esa falla del mercado. Laincertidumbreenelpaís importadoracercade lacalidaddelos productos extranjeros actúa como un obstáculo almercado. La subvención a la exportación permite que elproductorextranjeroconelproductodealtacalidadpresentesu producto a los consumidores del país importadorvendiendo a un precio más bajo. Si hay suficientesconsumidores que prefieren el producto de alta calidad, laexpansión del comercio irá acompañada de beneficios debienestarparaelpaísimportador.


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(iii) Medidas relativas a la calidad

Como se explicó antes, una medida relativa a la calidadrequerirá modificaciones de las características técnicas delos productos importados que pueden ser un obstáculo alcomercioouncatalizadordel comercio.El requisitodequelos exportadores cumplan con las medidas OTC/MSF delpaís importador puede aumentar los costos del comercio ydisminuirsusperspectivasdeexportación.Porotraparte,siel cumplimiento de la medida resuelve la incertidumbreacercade lacalidado laseguridaddelproducto importado,el aumento de la confianza de los consumidores puedeincrementar la demanda del producto y el comercio. Losefectosenelcomercioyelbienestardeunamedidarelativaa la calidad dependen de si encara auténticas fallas delmercado. Si la medida se aplica sólo para proteger a losproductores nacionales, disminuirán el comercio y elbienestarenelpaís importador.Porotraparte,si lamedidacorrige una falla del mercado existente, es probable queaumenteelbienestar,conefectosambiguosenelcomercio.

Supongamos un caso extremo en el que no hay fallas delmercado pero el país importador exige que todos losproductosimportadoscumplanconunanuevamedidaOTC/MSF.28Esposibledistinguirdostiposdecostosdelcomercioque aumentarían a raíz del requisito de cumplir lareglamentación del país importador. El cumplimiento puedeaumentar el costo variable de la exportación de modo quecada unidad exportada incurra en un costo adicional. Opodría requerir que la empresa exportadora reformara suproceso de producción o mejorara su tecnología. En estecaso,independientementedelvolumendelasexportaciones,la empresa incurrirá en un monto fijo de gastos si quiereobteneraccesoalmercadoextranjero.

Un aumento del costo fijo o el costo variable tendrá dosefectos. En primer lugar, disminuirá el volumen de lasexportaciones de las empresas que continúen sirviendo almercadodeexportación;estosueledenominarseelmargenintensivo del comercio. En segundo lugar, los exportadoresmenos eficientes ya no podrán cubrir sus costos fijos deexportación y se verán así obligados a abandonar porcompleto laexportación;estosueledenominarseelmargenextensivo del comercio.29 En los casos en que se imponenmedidas OTC/MSF en ausencia de una falla del mercado,habrá una disminución del bienestar social en el paísimportador. Los consumidores del país importador resultanperjudicadosporquesereducelavariedadde losproductoscuando algunos exportadores abandonan el mercado yporque los precios aumentan cuando se reduce el volumendel comercio. Esto no quiere decir que no habrá quienesresulten beneficiados en el país importador. Las empresasnacionalespuedenresultarbeneficiadasporqueelabandonode algunos exportadores y las menores ventas de losexportadores restantes reducen la competencia en elmercadointerno.

Sin embargo, supongamos que hay una auténtica falla delmercado que entraña asimetría de información. Losconsumidores del país importador no están seguros de laseguridad del producto extranjero. Es posible que lasempresas del país exportador hayan empezadorecientementeaparticiparenelcomerciomundialy tenganpocaoningunareputaciónenqueapoyarse.Losproductoresextranjeros saben si su producto es seguro o no, pero los

consumidores del país importador no tienen ninguna razónparaconfiarensusalegaciones.Enestascircunstancias,esposible que siga habiendo demanda para el productoextranjero,peroesprobablequeseaescasa.Laexigenciadeque los productos extranjeros cumplan con las medidasOTC/MSF del país importador puede resolver estaincertidumbreenlamentedelosconsumidores.Sinembargo,el cumplimiento aumenta el costo de producción de lasempresasexportadoras.

Enestascondiciones, lareglamentacióntendrádosefectosopuestos en el comercio (véase el recuadro B.5). Lanecesidaddeajustarsea lanueva reglamentaciónaumentaelcostodelproducto importado, loquetenderáareducirelvolumen de comercio. Sin embargo, el aumento de laconfianzadelosconsumidoresenlaseguridaddelproductoextranjeroaumentarálademandadeesteproducto.Aunquees posible que los costos de cumplimiento más elevadosobliguen a algunos exportadores a abandonar el mercado,otrosutilizaránel hechodeque cumplen la reglamentacióncomoventajacompetitivayaumentaránsucuotademercado.Enelcontextodelosreglamentossobrelaseguridaddelosalimentos,porejemplo,JaffeeyHenson(2004)señalanquelas medidas sanitarias y fitosanitarias más rigurosas de lospaíses importadores ricos tienen repercusiones diferentesenlaposicióncompetitivadelospaísesendesarrollo:hacenpatenteladebilidaddealgunosproductoresperoacentúanlafortalezabásicadelacadenadesuministrodeotros.

Además, algunos países utilizan los reglamentos de altacalidadyseguridadparacolocarseconéxitoenlosmercadosglobales. Al igual que en el comercio, el efecto en elbienestaresambiguoydependedelaintensidadrelativadelas fuerzas que actúan sobre los consumidores y losproductoresnacionales.Elmayorcostoenque incurren losexportadoresextranjerosparacumplirconlamedidadeberíaaumentar la producción y los ingresos de los productoresnacionales.Enelcasodelosconsumidores,haydosefectosopuestos: un precio más alto del producto que deberásopesarse con la mejora de la seguridad o la calidad delproducto.

Por último, si bien el recuadro B.5 parece sugerir que unaumento(unadisminución)delcomercio llevaaunaumento(unadisminución)delbienestar,estonoesnecesariamenteciertoencondicionesmásgenerales.EstosedemuestraenDisdier y Marette (2010), por ejemplo, cuando pese a unareducción del comercio, el bienestar mejora cuando laaplicación de un OTC o una MSF corrige una imperfeccióndelmercadoexistente.Este resultadoescompatible conelargumento de que algunas veces el efecto adverso en elcomercio de una MNA es un producto secundario de lapersecucióndeunobjetivolegítimodepolíticapública.

2. EleccióndeMNAhabidacuentadelaslimitacionesexistentesanivelnacionaleinternacional

Enlasubsecciónanteriorsehavistoque,enmuchoscasos,las medidas no arancelarias, a pesar de que afectan alcomercio, son las políticas óptimas que puede adoptar ungobierno para alcanzar un objetivo legítimo de políticapública, como la salud y la protección del consumidor. Sinembargo,esasmismasmedidas tambiénpuedenemplearse


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de manera tal que distorsionen el comercio internacional.Para decidir en esas circunstancias si una MNA es inocua,conviene determinar si es probable que su aplicación sedebaamotivosrelacionadosconlacompetitividadynoalasrazonesdepolíticaanunciadaso,siparaalcanzarelobjetivofijado, esa medida puede afectar el comercio más de lonecesario.30 En la sección B.2 (a) se estudian diversassituaciones hipotéticas que pueden plantearse en uncontextopolíticoyeconómico internoenelqueelgobiernopodríasentirseinclinadoahacerunusoabusivodelasMNAdeesaforma.EnlasecciónB.2(b)seexaminalacuestióndehastaquépunto laelecciónporelgobiernodemedidasdepolítica subóptimas refleja limitaciones que él mismo haimpuestofrenteaotrasopciones.Lacuestióndeunaposible"sustitución de políticas" puede plantearse cuando losacuerdos comerciales internacionales limitan el empleo dearancelesydeciertos tiposdeMNApero reglamentanconmenoseficaciaotrasopcionesquenosontaneficientes.

(a) UtilizacióndeMNAyconsideracionesdepolíticainterna

Una razón importante por la que los gobiernos tratan dealcanzarobjetivosdepolíticacomercialaplicandomedidas

noarancelariasrelacionadasconotrosobjetivosdepolíticapúblicao,entérminosmásgenerales,por laquenoeligenlamedidamáseficienteparalograresosfineseslafaltadetransparencia de algunas MNA en lo que respecta asuefectoypropósitoúltimos.Esa"opacidad"puedehacerque dichas medidas sean más convenientes paraintervenciones que responden a motivos políticos cuandono es fácil determinar quiénes serán sus beneficiarios nicuál será la magnitud de sus efectos. Otras explicacionesde esa elección hacen hincapié en las limitacionesinstitucionales que inducen a los dirigentes políticos aelegir MNA de determinadas características, inclusocuando esas medidas, en comparación con otras, soneconómicamenteineficientes.

ElhechodequealgunasMNAno tenganuncosto variablesino fijo es otro factor que puede explicar por qué ungobiernopresionadopordeterminadosgrupospuedepreferirlas MNA a una protección arancelaria. Por último,la existencia del poder de mercado en un contexto dedeslocalización(y laposibilidaddeextraerbeneficiosdelosexportadores) puede explicar por qué las cuestionescomerciales pueden llevar a los gobiernos, tanto a los quedan prioridad a sus objetivos políticos como a los que sepreocupan por el bienestar social, a alterar sus políticas

RecuadroB.5: efecto de las medidas OTc/MsF en el comercio y el bienestar

Supongamosqueunpaísnoproduceel productoXy satisface todosuconsumocon importaciones.Estosproductosimportadosdifierenampliamenteensucalidadylosconsumidoresnopuedendistinguirlos.Acausadeestaincertidumbre,la demanda es baja (representada por la línea BD en los gráficos B.1(a) y B.1(b)) y el precio es igual a OW. LasimportacionessonigualesaOA.Elgobiernodelpaísimportadorexigeentoncesquelosproductoresextranjerosapliquenun programa de garantía de la calidad, a falta de lo cual no se permitirá que sus productos se vendan en el país.ElcumplimientoaumentaloscostosdelosproductoresextranjerosdemodoqueelprecioquecobranpasadeOWaOW’.Sinembargo,losconsumidoresestánahorasegurosdequesólosevendenenelmercadoproductosdealtacalidad,locual llevaauncambioensudemanda,aBD’.Unresultadoposibleesque las importacionestotalesaumentenaOA’apesar del costo más elevado de los productos importados (véase gráfico B.1(a)). Se pierde algún excedente delconsumidor,representadoporeláreadenominadaWW’EF,comoconsecuenciadelcostodelcumplimiento.Sinembargo,elaumentodelaconfianzaenlasimportacionesdemayorcalidaddaporresultadounagananciaigualaláreadenominadaBEC. En términos globales, ha habido un aumento en el bienestar de los consumidores, de modo que en este casoaumentan al mismo tiempo el bienestar social y el comercio. Otro resultado posible entraña una reducción de lasimportaciones(véaseelgráficoB.1(b)).Elaumentode laconfianzade losconsumidoresnobastaparacontrarrestarelcosto más elevado del cumplimiento. En este segundo ejemplo, disminuyen a la vez el comercio (de OA a OA’) y elbienestarsocial(lapérdidadeWW’EFesmayorquelagananciadeBEC).

Gráfico B.1(a): efecto de las medidas OTc/MsF en el comercio y el bienestar: ambos aumentan

O A A’ Importaciones

Mercado para X

D’D

WW’

E C

F

B

Precio

Gráfico B.1(b): efecto de las medidas OTc/MsF en el comercio y el bienestar: ambos disminuyen

O AA’ Importaciones

Mercado para X

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W

W’E

C

F

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Precio


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internasenlugardelimitarseaaplicarmedidasenfrontera.En los párrafos siguientes se examina cada una de estasexplicaciones.31

(i) Transparencia

Si bien se ha aducido que, en los sistemas políticoscompetitivos, los dirigentes políticos que favorecen adeterminados grupos de intereses en forma ineficiente noseríanreelegidos(Stigler,1971),enlosestudiosdeeconomíapolíticasehaprestadocadavezmásatencióna las formasde intervención del Estado. Según una corriente de estaliteratura, los ciudadanos no están bien informados de losefectosdelasdiversaspolíticasydelgradodereceptividadde los dirigentes políticos ante la presión de los grupos deinteresesespeciales.Esrazonablesuponerquelospolíticosestán mejor informados que los ciudadanos acerca de siefectivamente se cumplen las condiciones para aplicar unapolítica destinada a mejorar el bienestar.32 Además, puedeserciertoque,unavezaplicadaunapolítica, losciudadanosnotenganlacertezadequeelgobiernohaactuadoenbiendel interés público o simplemente se ha dejado influir porgruposorganizadosquerepresentaninteresesespeciales.

Enparticular,comoobservaTullock(1983),esposiblequeseelijanpolíticasquebeneficienaesosgruposyque,almismotiempo, puedan justificarse por otros motivos ampliamenteaceptados, como la protección ambiental, y, por lo tanto,puedanafectardemanerapositivalareputacióndelgobiernoentreelpúblicoengeneral.Estadiscordanciadeinformaciónentre losciudadanosyelgobiernoen loquerespectaa lasmedidas de política y a las motivaciones de los dirigentespolíticos puede hacer que se apliquen "métodos deredistribuciónineficientesy'solapados',enlugardemétodosmástransparentesyeficientes"(CoateyMorris1995:1212),auncuandosedispongadeestosúltimos.

En la esfera de la política comercial, las medidas noarancelarias pueden ser un medio para incrementar losingresosdelosgruposdepresióndeproductoresocultandoalpúblicoengeneral loscostosconexosy/olosverdaderosbeneficios del presunto objetivo de política (por ejemplo, lasalud, el medio ambiente).33 A diferencia de los aranceles,cuyo efecto en los precios y cuyos costos para losconsumidoressonfácilmentediscernibles,unaMNA"opaca",comounreglamentosobremedioambiente,puedeprotegerdelacompetenciadelexterioryaunsectorquecompiteconlasimportacionesy,almismotiempo,considerarsecomounamedidadeinteréspúblico,auncuandounanálisisadecuadodecosto-beneficionoreveleunaganancianetadebienestar.La incertidumbreencuantoa la justificación yel efectodelasdistintaspolíticasnopuedeexplicarporsísolaelempleode medidas no arancelarias opacas, ya que la competenciaentre los dirigentes políticos permitiría al electoradosancionaraquienesaplicaranpolíticasmenoseficientes.

Sinembargo,lasituacióncambiacuandosetienenencuentalas posibles "fallas" de un gobierno. Coate y Morris (1995)describen una situación en la que distintas "clases" dedirigentespolíticoscompitenporostentarcargospúblicosyel electoradonoestá segurodecuáles son las intencionesverdaderasdeesospolíticos.Enesecaso, la reputaciónesun aspecto importante. Los "malos" dirigentes políticos, esdecir, aquellos que quieren incrementar los ingresospercibidosporlosgruposdeinteresesespecialesaexpensas

del público en general, pueden tener un incentivo paraaplicarunapolítica"pública"quebeneficiaráindirectamentealgrupodeinterésalquedeseanfavorecer,auncuandoellono se justifique por razones de bienestar nacional, porquefavorecer abiertamente a determinados grupos sería másperjudicialparasureputación.34

Dicho de otro modo, al incrementar los ingresos de gruposde intereses especiales por medios "opacos" en lugar dehacerloenformadirecta,esosdirigentespolíticoslimitanlasconsecuenciasnegativasparasureputación.Ellosedebeaquelosvotantesnopuedenestarsegurosdequelos"malos"políticos estén haciendo un uso abusivo de determinadapolítica pública, porque los "buenos" adoptarían la mismapolítica,aunquesóloloharíansiprodujeraunaganancianetadebienestargeneral.Comosehadicho,sedaporsentadoque los ciudadanos no pueden determinar con ningunacerteza los costos/beneficios globales de la política encuestión, ni antes ni después de que se aplique. Estasuposiciónesplausiblerespectodelasdecisionesdepolíticaqueseadoptanenmuchosámbitos(CoateyMorris,1995).35

Los autores citan específicamente el ejemplo de lassubvencionestemporalesalaproducciónqueseconcedenalas industrias incipientesparapromoverelaprendizajeenlapráctica. El hecho de que estas subvenciones beneficien onoalpúblicodependeenúltimotérminodelaprendizajequegeneren, y para el ciudadano es difícil verificar si esassubvencionesredundaronensubeneficio.Sturm(2006),serefiereavariasdiferenciascomercialesrecientesrelativasareglamentos medioambientales o sanitarios para construirunmodelosimilar,enelquelaincertidumbreacercadelnivelóptimode reglamentaciónpermitea losdirigentespolíticosbrindar una protección encubierta a la industria local y porendelimitarlasposiblesconsecuenciasnegativasenfuturaselecciones.36 Al igual que Coate y Morris (1995), Sturm(2006) considera que ese "proteccionismo ecológico" (esdecir,laaplicacióninjustificadadeunareglamentaciónsobreunproductohabidacuentadelriesgoambientallimitado)esuna falla política, ya que se dispone de instrumentospreferibles desde el punto de vista del bienestar: en estecaso, las subvenciones directas a los productores locales.Perolos"malos"dirigentespolíticosnolosutilizandebidoala repercusión negativa que ello pueda tener en lasperspectivasdereeleccióndelospolíticos.

En un estudio interesante que complementa el de Coate yMorris (1995), Sturm (2006) también considera lascondiciones políticas existentes en el país exportador. Separte del supuesto de que el país extranjero tiene unaventajacomparativaconrespectoalproductoencuestión,yquecumplirunanormaambientalseríamáscostosoparalosproductoresextranjerosqueparalosproductoresnacionales.Los dirigentes políticos del país exportador (tanto los"buenos", es decir, los que asignan máxima prioridad albienestarsocial,comolos"malos")seopondríanaesanormadebidoasuefectonegativoenlarelacióndeintercambiodelpaís. Sin embargo, debido a la misma falla política antesdescrita, los "malos" dirigentes políticos del país extranjerose opondrían al cumplimiento de esa norma incluso si elriesgo ambiental fuera suficientemente elevado como paraafectaralbienestarde losconsumidoresdesupropiopaís.Dicho de otro modo, si bien la observancia de la normaambiental también aumentaría el bienestar en el paísexportador, los malos dirigentes políticos seguiríanoponiéndose a ella en beneficio de la parte del sector


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exportadorquerepresentan,situaciónqueelautordenomina"dumpingambiental".

Una situación en la que los dirigentes políticos del paísimportador aplican un reglamento sobre un producto y losdel país exportador no lo hacen (es decir, un posibleenfrentamientosobrelarepercusióndelapolíticaambientalen el comercio) puede tener consecuencias para lareputacióndeesospolíticosencualquieradelosdospaíses.Sibienesposiblequeelelectoradonopuedadeterminarsilapolíticaambientaldelpaísextranjeroesmuypocoestrictao la reglamentación nacional es excesivamente estricta, sísabe que un desacuerdo acerca de cuál es la políticaambiental apropiada implica que al menos uno de los dosgobiernos en el poder es un "mal" gobierno, es decir,inclinadoacederantelainfluenciadelosgruposdepresióndelosproductores.

En otras palabras, el "dirigente político que distorsiona lapolíticaambiental… imponeunaexternalidadnegativaa lareputación de su homólogo" (Sturm 2006: 576) y, enconsecuencia,undesacuerdoentreelmandatariodeunpaísyundirigentepolíticorespetadodeotropaíspuededañarlareputación del primero. En la práctica, esto implica que latransparencia y la libre circulación de información sobrepolíticas y procesos políticos entre los países puedencontribuir a limitar las elecciones de políticas guiadas porinteresesespeciales.37EnlasecciónEseexaminanconmásdetalle las justificaciones de la cooperación en materia dereglamentación pública, en ámbitos como las medidassanitariasyfitosanitariasy losOTCuotrostiposdeMNA,ysedestacalaimportanciadelatransparencia.

(ii) Limitaciones institucionales

Las limitaciones institucionales pueden hacer que algunasmedidasnoarancelariasquesonmenoseficientesdesdeunpuntodevistaeconómicoconvenganmásalosinteresesdelos dirigentes políticos o de los grupos sociales que tieneninfluencia política. En primer lugar, la capacidad de ungobierno de encauzar beneficios hacia determinadossegmentos importantes del electorado puede ser limitada.Ese gobierno puede carecer de la información necesariaparaorientarrecursoshaciaquienesloapoyan,onotenerlacredibilidad necesaria para mantener esas políticas sinrecurrir a una medida no arancelaria ineficiente por otrosmotivos.

Ensegundo lugar,sielpúblicoeligeunnuevogobierno, losgrupos de intereses que apoyaban al gobierno anteriorpueden perder influencia. Las discrepancias entre elgobierno y quienes lo apoyan inducen a los dirigentespolíticosatratardepromulgarpolíticasdifícilesdecambiar.CiertasMNApuedenestarmenosexpuestasa losvaivenesdelasituaciónpolítica.Porúltimo,lapolíticadelgobiernonoes"monolítica";másbienreflejalosinteresesparticularesdedistintos departamentos, burócratas y legisladores. Losconflictos intra-gubernamentales pueden crear friccionesque conducen a la aplicación de MNA ineficientes quefavorecenadeterminadosinteresesendetrimentodeotros.

Medidas dirigidas a los partidarios políticos

Algunas medidas no arancelarias que son relativamenteineficientes,comounreglamentoquedistorsionaelmercado,

pueden ayudar al gobierno a orientar sus políticas hacia elsectoral quedesea favorecer.Concretamente,ungobiernopuedepreferirunapolíticamenoseficientesisuresultadoesmásprevisible.Parailustrarporquépersistenesaspolíticascausantes de distorsión, Mitchell y Moro (2006) describenun caso en que la eliminación de una medida comercialineficiente beneficia a ciertos sectores de la sociedad yperjudicaaotros.38LosautorespartendelsupuestodequelaMNAencuestióneseficientedesdeelpuntodevistadelainformación, ya que para compensar a los que se veríanperjudicados por la apertura del comercio sería necesariosaber en qué medida el daño es causado realmente por lacompetencia de un mercado extranjero; en cambio, esainformaciónadicionalnoharíafaltaparamantenerenvigorlaMNA. Se supone que la información sobre las pérdidasrealesesdecarácterprivado,esdecir,los"perjudicados"porla apertura del comercio tienen un incentivo para exagerarsuspérdidas.

Sialgobierno lepreocupaelgastoexcesivoenpolíticasdecompensación,puedepreferirmantenerlaMNAenlugardetomar decisiones sobre las cuantías de la compensación.39Enesecaso,separtedelaideafundamentaldequeesmásfácilverificar losefectosdeunaMNAque losefectosde laaperturadelcomercio.Esteargumentoesmenosplausiblesiel costo de una compensación excesiva es bajo o si elgobierno está tan informado acerca de los efectos de esamedidacomodelosefectosdeunapolíticaderedistribuciónmáseficiente(olosdesconoceenigualmedida).

Acemoglu y Robinson (2001) abordan un problema análogoen el ejemplo siguiente. Cuando los agricultores tienen unainfluenciapolíticaconsiderable,elgobiernopuedeexplorarlaposibilidaddetransferirlesunasumafija(sostenimientodelosingresos)oporsostenerlospreciosafindequeesegrupolosiga apoyando. El sostenimiento de los precios es uninstrumento menos eficiente debido a sus efectos en losmercadosdeproductos,ydesdeelpuntodevistadelbienestarsocial, el gobierno debería preferir la transferencia de unasumafija.Sinembargo, pesea susefectosnegativosen losconsumidores y el comercio, el gobierno puede preferir elsostenimientode losprecios, quea cortoplazobeneficiademaneraeficientea losquesonverdaderamenteagricultores,ya que la producción agrícola es una condición previa pararecibir la subvención. A la inversa, el pago de una suma fijapodríairaunnúmeromayordebeneficiariosquesimplementealegaranopretendieranseragricultores(Stigler,1971).

Además, Acemoglu y Robinson (2001) destacan que elsostenimientodelospreciosaumentalosingresosagrícolasy,alargoplazo,estimulalaparticipaciónenelsector,locualafianza aún más el poder político de los agricultores. Porconsiguiente, desde el punto de vista del gobierno, losbeneficios de la consolidación del poder político del sectorfavorecidocompensanconcreces losefectosdedistorsióncausadosporlapolíticadesostenimientodelosprecios.

cambios fundamentales de política

Enunsistemapolíticocompetitivo, losgobiernosenelpodercambian,locualpuedellevarainversionesdetendenciadelaspolíticas. Desde la perspectiva de un grupo de interesesespeciales, algunas disposiciones normativas relativamentemáseficientes,comounasubvenciónconcedidaunasolavezo un arancel, tienen la desventaja de que pueden serexaminados por los nuevos cuerpos legislativos u otros


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representantes elegidos. En cambio, ciertas medidas noarancelarias, como las normas sobre productos, pueden serformuladas y aplicadas por organismos de reglamentaciónquenosevenafectadosporloscambiospolíticosynopuedenser objeto de un proceso de renovación periódica. Rubin(1975)observaqueesaspolíticas,duraderasperoineficientes,pueden ser beneficiosaspara losdirigentespolíticosporqueaumentanelapoyodelosgruposdeintereses.

Los políticos que no tienen la certeza de que van a serreelegidos reciben menos beneficios de los grupos depresión si adoptan políticas a corto plazo y reversibles. Noobstante,puedenbeneficiarsedelapoyodeesosgruposdeintereses especiales si adoptan medidas (por ejemplo,normas sobre productos y la correspondiente estructuraburocráticaparasuaplicación)queduraránmástiempoqueelqueseprevéduraránsuscarreras.LasMNA ineficientesquenosonobjetodesupervisiónperiódicatambiénrequierenmenos recursos para influir en el proceso político y, por lotanto, son menos costosas para los grupos de presión quepersiguenobjetivosalargoplazo.40

conflictos intragubernamentales

Incluso en los casos en que los legisladores supervisanperiódicamente las reglamentaciones, las negociacionesnecesarias para aprobar leyes pueden distorsionar lasdecisionesdelgobierno.Cadalegisladordebedecidirelmododeasignarrecursosalaspolíticasquebeneficianatodoelpaísyaquellasquebeneficianprincipalmenteasus representadoslocales.Puedeque losdirigentespolíticossóloconsientanenaprobarunapolíticadeinterésnacionalsi,porejemplo,setratade una subvención a una rama de producción ubicada en eldistrito que representan. Si todos los legisladores debensatisfacer intereses especiales, las políticas ineficientespuedenproliferar(Weingastet al.,1981).41

Pueden surgir nuevas ineficiencias si cada legisladorrepresentaagruposconinteresesopuestos.Dixitet al.(1997)han formulado un modelo en el que los grupos de interesesinviertenrecursosenejercerpresiónparaqueelgobiernosigauna política determinada. Al igual que en el caso de losagricultoresantesmencionado,latransferenciadesumasfijasenefectivoporelgobiernoseríamáseficientedesdeelpuntode vista del bienestar, pero los autores demuestran que lacompetenciaentredistintosgruposde interesesparacaptarmástransferenciaspuedehacerquelaasignaciónderecursosa lasactividadesdepromociónde interés resulte ineficiente.Este puede ser el motivo por el cual esos grupos tratan deponerse de acuerdo para apoyar una medida no arancelariarelativamentemenoseficientequenolesexijaejercerpresión.SibienesaMNAreducelaeficienciaglobal,enúltimotérminocanalizamásrecursoshacialosgrupos.

El problema de la supervisión también se debe a la falta decoordinaciónenunmismogobiernoyentrelosorganismosqueformulanyreglamentanlasmedidasnoarancelarias.Debidoaquelajurisdiccióndelosorganismossueledeterminarsesobrelabasedesus funciones, puedeocurrir queunadeterminadaclasedeMNAestéacargodevariosdepartamentosocomitésdel gobierno que se superponen. Para formular políticaseficientesserequierelacontribuciónylacolaboracióndevariosorganismos con distintos intereses institucionales, pero esposible que éstos valoren más un interés particular que unobjetivo de política general. En consecuencia, la falta decomunicación o la competencia dentro de una dependencia

puede producir políticas persistentemente ineficientes. Ellosignifica que, para reformar las MNA de las que se ocupanvarios organismos de reglamentación nacionales, yposiblementesubnacionales,quizásseanecesarioprestarmásatencióna lasposibles friccionesburocráticasque impiden lacolaboración(Gulotty,2011).

(iii) Preferencia de las empresas por las medidas comerciales que generan costos fijos

Envariosestudioseconómicos recientessobre lanaturalezadiversade lasempresasdeunsectordeterminadoen loquerespecta a su productividad y tamaño, se ha llegado a otraexplicación de por qué la protección del comercio puedeasumir la forma de medidas no arancelarias "internas" enlugar de medidas de protección en frontera. Varias de esasMNA, como las medidas OTC/MSF, tienen un componenteimportante de costos fijos, ya que es preciso hacer ajustescostosos en la producción, pero los costos unitariosposteriormentesereducenamedidaqueaumentalacantidaddeproductosvendidaenelmercadodequesetrate.42

A diferencia de los gravámenes variables que incrementanloscostosdetodaslasempresasenlamismaproporción,losaumentos de los costos fijos afectan a las empresas dedistinta forma debido a las diferencias de productividad ytamaño.43Por lo tanto,sibienun reglamento técnicosobreunproductoafectatantoalasempresasnacionalescomoalasextranjeras,loscostosfijosqueentrañarepresentanunacarga mayor para las empresas más pequeñas y menosproductivasdeambospaíses.Enconsecuencia,lasempresasmenoseficientesdejarándesercompetitivasyabandonaránel mercado, mientras que las ganancias y las cuotas demercado de las empresas más productivas y más grandes,tantoenelmercadointernocomoenelexterior,aumentarán.En última instancia, este tipo de medidas no arancelariasinternassólobeneficiaalconjuntodelpaísquelasestablecesi la proporción entre empresas muy eficientes y empresasmuy ineficientes es mayor en el mercado interno que en elpaís exportador (Rebeyrol y Vauday, 2009; Abel-Koch,2010).44Ocurrelocontrarioconlasmedidasenfrontera,quesiempre penalizan a las empresas extranjeras en beneficiodelosproductoresnacionales.

Porconsiguiente,cabepreguntarseenquécircunstanciasseadoptaráunamedidanoarancelariainternaenlugardeunamedidadeprotecciónenfrontera.Desdeluego,lasmedidasinternascausantesdedistorsión,aligualquelasmedidasenfrontera, también pueden tener un efecto negativo en elbienestardelosconsumidores.Noobstante,comoseseñalaen las subsecciones anteriores, los gobiernos conmotivaciones políticas pueden ceder ante la presión de losgrupos organizados de productores nacionales. Sisuponemos que solo las empresas más grandes y máseficientes tienen los medios necesarios para influir en elgobierno,45 esas empresas pueden beneficiarse más de laintroducción de una MNA interna a expensas de lasempresas más pequeñas y menos productivas del país(inclusocuandolasempresascompetidorasmásproductivasdelexteriortambiénpercibanpartedelosbeneficios)quedelaprotecciónen frontera,que resguardade lacompetenciaextranjeraatodaslasempresasnacionales(inclusoalasquenoformanpartedeungrupodepresión).


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Haymásprobabilidadesdequeseejerzapresiónenfavordeunanormamásestrictasobreunproductocuantomenosseintereseelgobiernoporelbienestar social y cuantomenorsea el número de empresas extranjeras que operan en elmercado interno.Estoúltimosedebeaquecuandoelniveldecomercio yaesbajo (porejemplo, debidoa lapresenciade empresas extranjeras en su mayoría ineficientes, o demedidas de protección en frontera), el aumento de lasmedidas no arancelarias internas tiene un efectorelativamente más importante en la competencia interna.Hasta cierto punto, esto va en contra de lo que cabríaesperar, que es la sustitución de políticas, es decir, elaumentodeMNAinternascuandoseliberalizanlasmedidasenfrontera.Estacuestiónseexaminaconmásdetalleenlasubsecciónsiguiente,enlaquetambiénsepresentandatosempíricosenapoyodelanocióndesustitucióndepolíticas.

Con niveles mayores de reglamentación, la gananciamarginalderivadadelasMNAinternasdisminuye(yporendelascontribucionespolíticasqueestándispuestasahacerlasempresasquehacenpresión)yenunmomentodadollegaaser menor que la pérdida marginal de bienestar social(a pesar del mayor peso dado a los intereses de losproductoresorganizados).Porestarazón,esposiblequeseestablezcanMNAinternasenalgúnnivel"intermedio".

En cambio, en el caso de las medidas en frontera dirigidasexclusivamente a los productores extranjeros, la gananciamarginal de beneficios de los grupos de presión querepresentan a los productores nacionales (y lascontribuciones políticas correspondientes) no disminuyenconnivelesmayoresdeprotecciónylosgruposdepresiónaquienesbeneficiasobremaneraquesemantengaapartadalacompetencia extranjera y los gobiernos que se preocupanpoco por el bienestar social pueden establecer un nivelprohibitivo de protección en frontera, o, al contrario, noestablecerán ninguna protección (Abel-Koch, 2010). Ensíntesis, si bien el autor no considera formalmente laposibilidaddequeseejerzapresiónenfavordelasmedidasinternas frente a las medidas en frontera de manerasimultánea,esinteresanteseñalarquecuandoseestablecenMNAinternas,elconflictodeinteresesentrelosproductoresnacionalesqueenfrentanaungrupodepresiónorganizadodeempresasproductivasconlosdemáspuedeconduciralaadopción de medidas menos restrictivas que las que seaplicaríansisetratarademedidasdeprotecciónenfrontera.

(iv) Deslocalización y negociaciones bilaterales

Debidoa lamayor importanciade las redes internacionalesde producción en la economía mundial actual y a lafragmentacióntransfronterizadelprocesodeproducción,hasido necesario volver a examinar las repercusiones de lasmedidas no arancelarias y las medidas relativas a losserviciosenelcomercio internacional,asícomo losmotivosqueincitanlaintervencióngubernamental.EnlasecciónB.1se ha señalado que la participación en las cadenas deproducción internacionales puede aumentar lasimperfeccionesdelmercado(porejemplo, lasasimetríasdeinformación (KimurayAndo,2005)quepuedenprovocar laintervención normativa, por ejemplo, en relación con elcontrol de la inocuidad y la calidad. En un estudiofundamental sobre el tema, Jones y Kierzkowski(1990; 2000) destacan los efectos que las medidas

gubernamentales relativas a los "enlaces de servicios" queconectan bloques fragmentados de los procesos deproducción pueden tener en el comercio de bienesintermedios, sabiendo que el papel de esas medidas esmenorcuandolaproduccióndemercancíasestáintegradaylosbienesqueseintercambiansonproductosfinales.

En cuanto a las consideraciones de economía política,Grossman y Helpman (1994) indican que el modelo de laprotección en venta puede ampliarse fácilmente para abarcarlos bienes intermedios importados, sin que ello afecte susresultados básicos. Se seguiría concediendo protección a losproductores de productos finales políticamente organizados ynoalosproductoresdebienesintermedios,yaquelosprimerosharíanpresióncontralaproteccióndeestosúltimos.46

ComosehademostradoenlasecciónB.1,lafragmentacióndelacadenadesuministroinfluyeenlasrazonesporlasquelos gobiernos intervienen y amplía el ámbito de esferasnormativaspertinentes,perotambiénpuedetraeraparejadasnuevas limitaciones y consideraciones cuando se trata deelegir medidas de política. En una serie de estudiospublicadosrecientemente,Staiger(2012)yAntràsyStaiger(2008) precisan un nuevo mecanismo explícito relacionadocon la fragmentación internacional de la cadena desuministroquepodríaconduciraunaumentodelasmedidasno arancelarias. En su modelo de deslocalización ladeterminaciónde losprecios internacionalesnose rigeporlos mecanismos de equilibrio del mercado, sino pornegociaciones bilaterales entre proveedores extranjeros ycompradoresnacionales.Comoseseñalaen lasecciónB.1,en esas circunstancias lo normal sería que los gobiernosutilizaran los aranceles como instrumento "óptimo" paraextraer beneficios de los exportadores extranjeros.47 Sinembargo, con la deslocalización internacional, aunque elgobierno tenga libertad para utilizar aranceles, se puedenutilizartambiénotraspolíticas,incluidaslasMNAinternas,loquedalugaraunadistorsióndesusniveleseficientes.

Lacaracterísticaprincipaldeladeslocalizacióninternacionalque destacan los autores es la naturaleza basadaespecíficamenteenunarelaciónquetieneelcomercioentrelos importadores y sus proveedores extranjerosespecializados. La especificidad de los insumos da a losproveedores extranjeros cierto poder de mercado conrespectoalosproductoresqueloimportan.Almismotiempo,una vez que el exportador ha producido los insumos deacuerdo con las especificaciones del importador y lainversiónnopuederecuperarse,elimportadorpuedeusarsupoderdenegociaciónparacaptarpartedelosbeneficiosdelproveedor extranjero. En consecuencia, los preciosinternacionales están determinados por la negociaciónbilateralynopor losmecanismosdeequilibriodelmercado.Este fenómeno, que en la literatura económica ha venido allamarseelproblemade la "cautividad" ("hold up"problem),conduce a una situación de "subinversión" por parte de losproveedoresextranjerosy,enconsecuencia,aunaofertadeinsumosinsuficienteparalosproductoresnacionales.48

Elgobiernonacional se vesometidoentoncesa tensiónensu objetivo de maximizar el bienestar social: debe ofrecerincentivos a los proveedores de insumos extranjeros paraque produzcan más y, al mismo tiempo, debe ayudar a losproductoresnacionalesqueimportanesosinsumossacarlosmáximosbeneficiosenlasnegociacionesbilateralesconlosproveedoresextranjeros.


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Para tratar de alcanzar estos diferentes objetivos en susrelaciones comerciales con el exterior, el gobierno no sóloajustará su política arancelaria relativa a los insumos, sinoque también tomará medidas con respecto a los productosfinales.Hará loprimeroparaaumentar laofertade insumosextranjerosylosegundoparainfluirenlospreciospercibidospor losproductoresy,porende,en losbeneficiosa lo largodetodalacadenadesuministro.

Concretamente, Antràs y Staiger (2008) plantean unasituación bastante realista en la que un gobierno conmotivacionespolíticas (esdecir, queasignamáspesoa losbeneficiosde losproductores) reducirá losaranceles sobrelosinsumosimportados(locualtieneunefectopositivoenlaoferta),peroprocuraráaumentarelpreciodelproductofinal,por ejemplo, imponiendo un arancel de importación o unasubvenciónalaexportación.Unapartedesproporcionadadelcosto de estas distorsiones recaerá en los consumidores,peroungobiernoqueestésuficientemente influenciadoporlos intereses de los productores organizados puedeprestarse a este juego a fin de ayudar a los productoresnacionalesaaumentarsusbeneficios,apesardequepartede esos beneficios se disipe a lo largo de la cadena desuministroyhacialosproveedoresdeinsumosextranjeros.

Partiendo de este enfoque, Staiger (2012) construye unmodelo en el que el gobierno, en una situación en que seentablan negociaciones bilaterales con los productoresextranjeros, aplica a un mismo producto medidas noarancelarias además de aranceles a fin de maximizar elbienestar social.49 En ese modelo, el consumo de unproductoqueesobjetodenegociacionesbilateralescuandoesimportadoytambiénseproduceenelpaístieneunefectoadversoenelmedioambiente.Seestableceun impuestoalconsumopara "internalizar" estaexternalidadambiental, esdecir,parareducirelconsumoexcesivodelproductodebidoa que los consumidores no tienen en cuenta el dañoambiental que se causa a otros. Se puede demostrarentonces que el nivel del impuesto al consumo internoutilizado para remediar la externalidad ambiental, sería"ineficiente",yaquepartedelcostodelimpuestorecaeríaenelproveedordeinsumosextranjero.

Concretamente, en determinadas condiciones, la situacióndel país importador puede mejorar si se reducen losaranceles de importación del producto en cuestión y seaumentaelimpuestoalconsumointerno.Ellosedebeaque,en el modelo de Staiger, la reducción de los arancelesafectan directamente a las decisiones sobre precios yproducciónde lasempresasexportadoras.En cambio, paralos consumidores disminuye la "utilidad" de incrementar elconsumo de ese mismo producto, lo que indica que elimpuestonomodificasucomportamientodemaneralineal.

Si bien el impuesto induce en parte a los consumidores areducirelconsumo,lacargadelimpuestorecaeparcialmenteen los productores extranjeros porque los precios alproductorbajan.50Pormediodeestemecanismo,elgobiernopuedeasegurarunadeterminadaofertadelproductodequese trate rebajando los aranceles y reduciendo al mismotiempo las ganancias de los productores extranjeros enbeneficio de los importadores nacionales. Este ajuste cesacuando la distorsión de la demanda interna, habida cuentade loscostosybeneficiosmarginalesqueentrañacontenerlaexternalidadambiental,llegaaserexcesivaentérminosdebienestar social. Si bien en Staiger (2012) las razones por

las queelgobiernoadoptaMNAenesascircunstancias seexaminan en relación con un impuesto al consumo interno(como instrumento de fijación de precios detallado yenfocado en un producto), el autor explica brevemente quelos fundamentos lógicos de esta hipótesis también podríanaplicarseaotrostiposdeMNA"internas",comolasmedidasOTC.Enparticular,afirmaque,enlapráctica, losgobiernos,en lugar de establecer impuestos diferenciados sobredistintosbienes,tiendenaaplicarimpuestosuniformessobrelas ventas o sobre el valor añadido respecto de ampliasgamasdeproductos.Muestraqueenloscasosenquenosepueden imponer gravámenes internos a los productos o enque esos gravámenes son difíciles de aplicar, ladeslocalización y la negociación bilateral pueden crear unasituación en la que las normas sobre productos seránineficientesporserdemasiadoestrictas.

(b) Utilizacióndemedidasnoarancelariasylimitacionesinternacionales

Los gobiernos pueden utilizar un gran número de políticaspara alcanzar un objetivo dado. En el caso de una falla delmercado, la política "óptima" para eliminar una distorsiónserálaqueneutralicelacausadeladistorsióndirectamente.Por ejemplo, si la producción interna de determinadoproductoestávinculadaaexternalidadespositivasparaunaeconomía, la política "óptima" será una subvención a laproducción, ya que el efecto positivo de esa medida en elbienestaresmayorqueeldeunarancelalasimportaciones.¿Qué ocurre entonces en una situación en la que unaeconomía sufre una distorsión interna (por ejemplo, unaexternalidad) pero también tiene un poder monopolísticosobreelcomercio,porquepuedeinfluirenelpreciomundialdel producto en cuestión? En un contexto de ausencia decooperación, las dos políticas "óptimas", o más eficientes,queadoptaríaelgobiernoseríanunamedidanoarancelariaque no causara distorsión, en el primer caso, y un aranceladecuado en el segundo caso (Bhagwati y Ramaswami,1963). Sin embargo, puede ocurrir que los gobiernos noadoptensiemprelasmedidas"óptimas"omáseficientes.

En la sección anterior se ha mostrado cómo los gobiernospueden optar por perseguir objetivos de política comercialutilizando medidas no arancelarias en lugar de aranceles,inclusocuandoestaúltimamedida,queesmáseficiente,estéasualcance.Estoseatribuyeafactoresinstitucionales,alafaltadetransparenciadealgunasMNA,alhechodequealgunasdeellasnoentrañancostosvariablessinofijosyalaexistenciadepoder de mercado en un contexto de deslocalización. Sinembargo, también es posible que los gobiernos no tengansiemprea sudisposición lasmedidasmáseficientes.Enestasección se examina la utilización de MNA a la luz de laslimitaciones impuestas por los acuerdos comercialesinternacionales,tantomultilateralescomoregionales.

(i) Limitaciones a nivel internacional

BajolosauspiciosdelGATT/OMC,losúltimos60añoshansidotestigodeunadrásticareduccióndelosobstáculosarancelariosa nivel multilateral debido a la concertación de acuerdos queexigen que los miembros respeten las consolidacionesarancelarias negociadas, es decir, unos niveles máximos paralosarancelesaplicados.Silosmiembrosestablecenarancelessuperioresalnivelconsolidado,puedenverseenvueltosenunacostosadiferenciainiciadaporotromiembro.Otrasmedidasdepolítica comercial también se ven afectadas por limitaciones


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análogas; por ejemplo, ciertas medidas no arancelarias comolos contingentes de importación y exportación y lassubvenciones a la exportación en general están prohibidas,aunquesuutilizaciónestápermitidapormotivos"legítimos"encasosconcretos.Inclusoenelmarcodeacuerdoscomercialespreferenciales (ACPR), los países acuerdan arancelespreferencialesentreellos,yenelmarcodeunionesaduanerasun arancel externo común, de forma que la no aplicación deesos aranceles podría dar lugar a costosas medidas deretorsiónporpartedeotrosmiembrosdelosacuerdos.

A diferencia de lo que ocurre con las medidas en frontera,someter explícitamente a disciplinas las medidas noarancelarias internas en el marco del sistema comercialmultilateral,porejemplo,esmásdifícil,porvariasrazones.Enprimer lugar, las MNA suelen ser menos transparentes. Ensegundo lugar,comoseseñalaen lasecciónA,enmuchoscasos son sumamente complejas y específicas para cadapaís, locualsignificaqueesprobablequeenlaformulaciónde normas generales para someterlas a disciplinaspertinentes participen distintas entidades que no estánacostumbradasacoordinarseconlasdemás.Entercerlugar,sibienlasMNApuedentenerefectoscomercialesadversos,algunas están relacionadas con objetivos legítimos depolítica pública. A pesar de esas dificultades, las MNA noescapantotalmentealareglamentaciónporque,siasífuera,los miembros de un acuerdo comercial podrían dejar sinefecto las restricciones arancelarias negociadas, porejemplo, estableciendo impuestos sobre las ventasdiferentes para los productos importados y los nacionales(Horn,2006).Naturalmente,enlamedidaenquelospaísespuedenutilizarMNAensectoresabiertosa lacompetenciadelasimportacionesparareducirlascorrientescomerciales,pueden socavar los compromisosasumidospreviamenteenmateriadepolíticacomercial(BajonayEderington,2009).

(ii) Sustitución de políticas

Esprobablequeamedidaque lospaísesconcluyen rondassucesivasdeacuerdoscomercialesquelimitansucapacidadde alcanzar objetivos comerciales mediante políticascomerciales(arancelesyciertasmedidasnoarancelariasenfrontera), vean en otras de esas medidas, incluidas lasinternas, herramientas atractivas para manipular la relaciónde intercambiodemodoque loscostosse transfierana losexportadores extranjeros. En otras palabras, los gobiernostendrán incentivos para distorsionar sus MNA como mediosecundario de proteger a las ramas de producción quecompiten con las importaciones (Copeland, 1990;Ederington, 2001; Bagwell y Staiger, 2001; Bajona yEderington,2009).Enestecontexto, sehaopinado inclusoquehayuna"leydeprotecciónconstante"(Bhagwati,1988).

SegúnAndersonySchmitt(2003),cuandolosarancelessesometenarestriccionesenuncontextodecooperación, loscontingentesseríanlamedidapreferidaentretodaslasMNAen frontera para los gobiernos que buscan medidasalternativas.Esprobableque laspolíticasantidumping sóloseutilicencuandoelempleodecontingentes tambiénestésuficientemente limitado en virtud de acuerdosinternacionales.51

De igual modo, si un gobierno no puede responder a laspresiones de la competencia del exterior restringiendounilateralmenteelaccesoalmercadoconunaumentodesuarancel,puedeinclinarseporimponerunaMNAinterna.Por

ejemplo,podría resultarleatractiva laposibilidaddemejorarla posición relativa de una empresa nacional en lo querespectaaloscostosliberalizandolosreglamentostécnicosaplicables a la rama de producción que compite con lasimportacionesyrestringiendoasíelaccesoalosproveedoresextranjeros.Algunosproveedoresextranjerosqueexportanaesos mercados podrían llegar a rebajar sus precios paraseguir compitiendo con los productores nacionales.52 Peroinclusoesamodificaciónde la relaciónde intercambiohacequelosproductoresextranjerosabsorbanpartedeloscostosdel debilitamiento de los reglamentos técnicos internos(Bagwell et al. , 2002). Por lo tanto, en vista deldesmantelamiento de los obstáculos al comercio, esedesplazamiento de los costos de la reglamentación podríadesembocar en una "carrera a la baja", en la que losgobiernos,enarasdelacompetitividadinternacional,podríanverse inducidos a liberalizar los reglamentos técnicosaplicablesa las ramasdeproducciónquecompitencon lasimportaciones.Sonejemplosprominenteslareglamentacióndeltrabajoylarelativaalmedioambiente(BagwellyStaiger,2001;Bagwellet al. ,2002).

Según Bagwell et al. (2002), la verdadera causa de esa"carreraalabaja"noesqueladebilidaddelareglamentacióntécnica extranjera genere presiones competitivas queinducen a rebajar las reglamentaciones internas hastahacerlas ineficientes. La causa reside más bien en lasimperfecciones de los derechos de propiedad de loscompromisos de acceso a los mercados contraídos en losacuerdos comerciales: un gobierno no tiene libertad paraadaptar su conjunto de políticas mientras mantenga loscompromisosquehaasumidoeneseámbito.Porejemplo,siun gobierno endurece las prescripciones técnicas en elsectorquecompiteenelmercadodeimportación,esesectorestarásometidoaunamayorpresióncompetitivadelexterior.Sinembargo,debidoaquelapolíticacomercialestálimitadaporunacuerdointernacional,elgobiernonopodráaumentarsu arancel (sin ser sancionado) y mantener su compromisodeaccesoalosmercados.

Cabeseñalarlaposibilidaddeque,enlugardedesencadenaruna"carreraa labaja",elaumentode las limitacionesde lapolítica arancelaria impuestas por los acuerdosinternacionales vaya acompañado de un endurecimiento dela reglamentación técnica. Es posible que el incentivo paradesplazarloscostosanivelinternacionaldescritomásarribahaga surgir en los gobiernos la tendencia a imponer unareglamentacióntécnicanacionalmásestrictasialaempresadelsectorquecompiteconlasimportacionesleresultamásfácil cumplirla, por ejemplo, si la reglamentación técnicamejorasuposiciónrelativaconrespectoaloscostos(Staigery Sykes, 2011). Pero incluso en los casos en que unreglamentotécnicoincrementamásloscostosdeproducciónpara las empresas extranjeras que para las empresasnacionales, la sustitución de reglamentos técnicos poraranceles limitados por un acuerdo internacional distamuchodeserunprocesosencillo.

Enunestudioreciente,Essaji(2010)consideradoshipótesis.Enprimerlugar,cuandolosarancelessonprohibitivosy,porlo tanto, una ligera reducción del arancel permite unaparticipaciónmínimadelaempresaextranjera,losgobiernosprobablemente tendrán un incentivo para endurecer losreglamentos técnicos. Ello se debe a que el recorte delarancelaumentaelbeneficiomarginaldelareglamentación:como se abaratan las importaciones, la reglamentación se


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convierteenuninstrumentoparamejorarlaposiciónrelativadelaempresanacionalconrespectoaloscostosyporendeaumentar sus beneficios. Al mismo tiempo, al agravar loscostos de producción de la empresa extranjera aumentar yreducir las importaciones, la reglamentación técnica hacequesereduzcanlosingresosarancelarios.Porconsiguiente,si el gobierno asigna importancia a esos ingresos, no estámuyclarocuálseríalamedidanormativaóptimafrentealosrecortes de los aranceles. No obstante, los arancelesprohibitivossoncadavezmenosfrecuentes.

En segundo lugar, en una situación en la que la empresaextranjerayatieneunapresenciaconsiderableenelmercado,la relación entre los recortes arancelarios, que acentúan lapenetración extranjera aún más, y el endurecimiento de losreglamentostécnicosesmástenue.Losreglamentostécnicosreducenelexcedentedelconsumidor.Perolareduccióndelosarancelesreduceelefectomarginalde lareglamentacióneneseexcedenteporquehacequebajenlospreciosquepagaelconsumidor. De igual modo, si bien la reglamentación haceque los beneficios se desplacen a las empresas nacionales,los recortes arancelarios, al abaratar las importaciones,reducen el efecto marginal de la reglamentación en losbeneficiosdeesasempresas.

Teniendo en cuenta lo que antecede, si el gobierno sóloasigna importancia al excedente del consumidor y a losbeneficios de las empresas nacionales, respondería a losrecortesdearancelessuavizando los reglamentos técnicos.Esto parece indicar que, puesto que las limitaciones alempleo de aranceles debilitan la eficacia de esosreglamentos como instrumentos, los aranceles y losreglamentos técnicos son en realidad complementarios.Pone de relieve que lo que cuenta en la sustitución depolíticasnoeselefectodirectodelasmedidas,sinolaformaenqueeldebilitamientodeunamedidaafectaa laeficaciamarginal de la otra. La respuesta del gobierno es másambiguacuandoéstesepreocupatambiénpor los ingresosarancelariosylasexternalidadesnegativasdelconsumo.

Una reducción de los aranceles, consolidada en virtud de unacuerdo internacional, intensifica el efecto marginal de lareglamentación en la externalidad del consumo, porque siguesiendoelúnicoinstrumentodisponibleparareducirlademandaen laeconomía.De igualmodo, la reducciónde losarancelesintensifica ese efecto en el incremento de los ingresosarancelarios;laslimitacionesparapoderaumentarlosarancelesimplicanqueelgobiernosólopuedeinfluirenlasimportacionesy, por consiguiente, en los ingresos arancelarios, modificandolos reglamentos técnicos. Por lo tanto, si el efecto de lareglamentaciónenlaexternalidaddelconsumoesconsiderabley/o el tipo inicial del arancel es elevado, el aumento de lacapacidad de la reglamentación de reducir la externalidad yaumentar los ingresos arancelarios en términos nominalespuede compensar la reducción de sus efectos marginales enlosbeneficiosde lasempresasnacionales yel excedentedelconsumidor.Enestasituación,losgobiernospuedenrespondera lasreduccionesde losaranceles imponiendoprescripcionestécnicas,esdecir,mediantelasustitucióndepolíticas.

Las constataciones de Essaji (2010) parecen indicar quepuede que la proliferación de reglamentos técnicos en losúltimosañossedebaaldeseodeprotegerlosbeneficiosdelas empresas nacionales cuando los aranceles estánlimitados por un acuerdo internacional, sino que más bienrespondaalhechodequecadavezsetienemásconciencia

de las externalidades del consumo. Los gobiernos sólotendránun incentivopara reforzar los reglamentos técnicossielbeneficiomarginalnetodelareglamentaciónaumentaamedidaquesereducenlosaranceles.

(iii) ¿Qué indican los datos disponibles?

Se han hecho estudios empíricos que utilizan métodosestadísticos formales para analizar la cuestión de si laslimitaciones impuestas por los acuerdos comercialesinternacionalesobilateralesalacapacidaddeungobiernodefijararancelespuedeinduciraalgunospaísesasustituiréstospor medidas no arancelarias. Goldberg y Pavcnik (2005),utilizando datos sobre Colombia de mediados del deceniode1980(yprincipiosdeldeceniode1990),constataronquehabíaunacorrelaciónpositivaentrelosarancelesylasMNA,es decir, que los aranceles no habían sido sustituidossimplementeporMNAsinoquesehabíanreducido.

Keeet al.(2009),analizandatosrelativosaunaampliamuestrarepresentativa de países (91) correspondientes a un períodomásreciente(principiosdeldeceniode2000)yconstatanqueel equivalente ad valorem (EAV) medio de las medidas noarancelarias parece aumentar con el PIB per cápita. Sinembargo, también observan que el nivel global de proteccióndisminuyeconelPIBper cápita, debidoprincipalmenteaquelos niveles medios de los aranceles tienden a disminuirconsiderablemente a medida que los países se enriquecen.Esto parece indicar que, en general, los aranceles puedensustituirse por MNA. Las constataciones hechas por esosautoresaniveldelíneaarancelaria,dondehayunacorrelaciónnegativaentrelosarancelesylosEAVdelasMNA,corroboranestahipótesis.Deigualmodo,Brodaet al.(2008)muestranquecuandoloscompromisosarancelariosasumidosenelmarcodelGATTylaOMClimitaronlacapacidaddelosEstadosUnidosdeutilizarlosarancelesparamanipularlarelacióndeintercambio,esepaísestablecióMNAconsiderablementemásestrictasenlossectoresquecompetíancon las importaciones,en losquetenían más capacidad para influir en los precios de losexportadoresextranjeros.

Enunestudiomás reciente,Limao yTovar (2011), utilizandodatos sobre aranceles y MNA relativos a unos 5.000productos, estudian la variación de las limitacionesarancelarias generadas por los dos instrumentos utilizadoscon más frecuencia para asumir compromisos: los acuerdoscomerciales multilaterales y los acuerdos comercialespreferenciales (ACPR). Cabe destacar que los autoresestablecen la existencia de un efecto causal de laslimitaciones arancelarias resultantes en el empleo de MNA,quenoesunameracorrelaciónenlaquepuedeninfluirotrosfactores.Considéreselosiguiente: lasdiferenciasdetamañoentre los Estados miembros de un ACPR que es una uniónaduanera hacen que el arancel externo común estédeterminadoporlosarancelesdelmiembrodemayortamaño.Ello puede generar un gran cambio en los aranceles delmiembromáspequeñoqueprobablementesea"exógeno",esdecir, independiente de otros factores determinantes de lapolíticacomercialdeesepaís.Esteargumentoespertinentepara el análisis de Limao y Tovar (2011) porque esosinvestigadores centran su atención en un solo país, Turquía,que tuvo que adoptar los aranceles preexistentes de la UEpara un gran número de productos. Por tanto, si el arancelcomúndelaUElimitólacapacidaddeTurquíaencuantoalafijación de aranceles, este hecho podría haber tenido un


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efecto causal en la protección a través de la adopción demedidasnoarancelariasconrespectoaexportadoresquenoeran de la UE. Limao y Tovar (2011) obtienen datos queconfirman la sustitución de políticas; los compromisosarancelarios impuestos por conducto de la OMC y el ACPRcon la Unión Europea aumentan las probabilidades de queTurquíaadopteMNA.Esosautorestambiénconstatanquelaprobabilidad y el carácter restrictivo de las MNA de Turquíaaumenta cuanto más rigurosos son esos compromisosarancelarios.Además,cabeseñalarquelosautoresconstatanuna sustitución de políticas imperfecta, lo cual querría decirque los compromisos arancelarios, si bien han sidocompensadosenparteporMNAmásestrictas,puedenhaberreducidolaproteccióntotal.

En los estudios a los que se alude más arriba se analiza unamplio conjunto de medidas no arancelarias, entre ellasnormas nacionales sobre productos, reglamentos técnicos yrestricciones voluntarias de las exportaciones. Hay tambiénestudiosenlosqueseanalizaunposibleefectodesustituciónentrelosarancelesyuntipodeterminadodeMNA,asaber,lasiniciaciones de investigaciones antidumping. Feinberg yReynolds(2007)evalúandatossobre24países(17paísesendesarrollo y 7 países desarrollados) correspondientes alperíodo 1996–2003 y constatan que los compromisos deliberalización del comercio asumidos en la Ronda Uruguay –medidos por los cambios de los aranceles consolidados –tienenunefectopositivoyestadísticamentesignificativo,peroreducido,en laprobabilidad53dequeunMiembrode laOMCrecurra a la protección antidumping. También emplean unmodelo de simulación para mostrar que si no se hubieranreducidolosarancelesenlaRondaUruguay,elporcentajedeasuntosantidumpingentre1996y2003habríasidoun23porciento más bajo. Cuando sólo consideran los asuntosantidumpingplanteadosporelconjuntodepaísesendesarrollode la muestra, Feinberg y Reynolds (2007) constatan que lapromesadeunareduccióndelosarancelesenelmarcodelaRondaUruguaytieneunefectopositivomuchomayor.Estoseaplica tanto a la probabilidad de que un país recurra a laprotecciónantidumpingcomoalnúmerototaldesolicitudesdeinvestigacionesantidumpingpresentadasporlospaíses.

Sin embargo, es preciso analizar con cuidado lo queantecede antes de interpretarlo como prueba de lasustitucióndepolíticas.En laRondaUruguay, lospaísesendesarrollo no redujeron los aranceles efectivamenteaplicados.Sucontribuciónconsistióenreducir ladisparidadentrelostiposconsolidados(ellímitemáximo)ylosaplicados(el "excedente de consolidación") al comprometerse amantenerseenlostiposconsolidadosmásbajos.Peroloqueafecta a las empresas en la práctica son los arancelesaplicados, que son muy distintos de los consolidados,especialmenteenlaseconomíasendesarrollo.

Conrespectoalgrupodepaísesdesarrolladosdelamuestra,FeinbergyReynolds(2007)constatanqueloscompromisosdereducciónarancelariaasumidosenelmarcodelaRondaUruguay están vinculados a una menor frecuencia en laactividad antidumping. Según los autores, este resultadosorprendente puede ser una señal de que se han idoadoptandogradualmenteotrasmedidasdeprotección,comoOTC y MSF. También puede atribuirse a toda una serie devariables omitidas, como la creciente importancia de losserviciosylaIED,quepodríanhaberhechoquelasempresasde esas economías prestaran menos atención a losinstrumentos antidumping (Feinberg y Reynolds, 2007).

Dadas las limitaciones del estudio descrito supra, es difícildeterminar si los compromisos de reducción arancelariaasumidosen laRondaUruguayhantenidounefectocausalenlaactividadantidumping.

Másrecientemente,MooreyZanardi(2011),utilizandodatosrelativos a 35 países (29 países en desarrollo y 6 paísesdesarrollados) correspondientes al período 1991–2002,tambiénexaminanlarelaciónentrelaaperturadelcomerciosectorial y las iniciaciones de investigaciones antidumpingulteriores.54 Sin embargo, a diferencia de Feinberg yReynolds (2007), los autores analizan los arancelesaplicados en lugar de los consolidados. Además, tienen encuentaotrosfactoresquepuedenafectaraesasiniciaciones,incluyen un conjunto más amplio de países importadores yexportadores, abarcanunperíodomás largo, secentranensectores industrialesmásdesagregadosyutilizanunabasededatosantidumpingmáscompleta.

En general, Moore y Zanardi (2011) constatan que lasreducciones de los aranceles aplicados no aumentan laprobabilidad de que se solicite la iniciación de unainvestigación antidumping. Pero en el caso de un pequeñogrupo de países en desarrollo que han utilizado medidasantidumping frecuentemente en los últimos años, los datosobtenidossonpruebadelasustitucióndepolíticas:unefectoestadísticamentesignificativodelaaperturadelcomercioenlaprobabilidaddesolicitudesdeiniciacióndeinvestigacionesantidumping. En esta submuestra, el aumento de unadesviación típica de la liberalización arancelaria da porresultadounaumentodeaproximadamenteun25porcientode la probabilidad de que se observe una iniciación de unainvestigación antidumping. La ausencia de un "efecto desustitución"estadísticamentesignificativoenelcasode losdemáspaísesendesarrolloodelosseispaísesdesarrolladosincluidos en la muestra posiblemente se deba al hecho deque los primeros presentaron un número relativamentereducido de solicitudes de investigaciones antidumping, entanto que los segundos ya tenían unos tipos arancelariosmuybajosentodoelperíodoabarcadoporelanálisis.

Los resultados de Moore y Zanardi (2011) se vencorroborados por los estudios recientes de Bown y Tovar(2011) sobre las reformas comerciales emprendidas por laIndiaeneldeceniode1990.Estosinvestigadoresconstatanque, teniendo en cuenta otros factores, para principios deldecenio de 2000 la utilización de salvaguardias y medidasantidumpinghabíaaumentadorespectodelosproductosquehabíansidoobjetoderecortesarancelariosmásimportantescomoconsecuenciadelareformadelcomercio.Enparticular,muestran que la probabilidad de iniciar una investigaciónantidumpingyunprocedimientoenmateriadesalvaguardiasesun50porcientomayorcomoresultadodeunaumentodeunadesviacióntípicadelaaperturadelcomercio.

Las bases de datos sobre preocupaciones comercialesespecíficas creadas por la Secretaría de la OMC (que seexaminanendetalleenlasecciónC.1)sehanutilizadoparaaclarar si es posible que en el período de 1995–2010 sehayanaplicadoaranceles ymedidassobreOTC/MSFcomopolíticas sustitutivas.55 Aplicando un análisis cuyo enfoquees similar al deKeeet al. (2009), que tratandeestableceruna correlación "neta" (y no un vínculo causal) entre losaranceles y los equivalentes ad valorem estimados de lasmedidasnoarancelarias,56 losresultadosobtenidos indicanquehayalgunaspruebasdequelosarancelespuedenhaber


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sido sustituidos por medidas sobre OTC, pero muy pocosdatos que prueben que los aranceles han sido sustituidospor medidas sanitarias y fitosanitarias (véase el recuadroB.6). Este resultado es acorde con lo esperado: las MSFabarcanunsectorrelativamentereducidode lasanidady laseguridad que suele estar directamente relacionado con laprotección del consumidor y puede ofrecer menosposibilidadesparalasustitucióndepolíticasqueelconjuntomásampliodemedidassobreOTC.

En conclusión, la utilización de medidas no arancelariasmenoseficientesenlugardearancelessevefacilitadaporelhecho de que, si bien las consolidaciones de los arancelesde importación son rígidas, someter explícitamente a lasdisciplinas MNA en el marco de acuerdos comercialesinternacionales resulta más difícil, porque son menostransparentes. Además, algunas de ellas pueden utilizarsepara responder a preocupaciones legítimas de política (lasalud, el medio ambiente, etc.), lo cual permite encubrir laintención potencialmente proteccionista de una medida.Pero, ¿los gobiernos optan por excluir las MNA de esosacuerdos internacionales? Y, en ese caso, ¿qué es lo quedeterminaesaelección?

En la obra sobre el comercio se proponen variasposibilidades. La decisión de excluir esas medidassimplemente puede obedecer al costo de elaborar y hacercumplirunacuerdoqueabarqueunagranvariedaddeMNAinternas (Horn, 2006; Horn et al., 2010). También puedeatribuirse a la incertidumbre acerca de las circunstanciasqueprevaleceránduranteelperíododevigenciadelacuerdo,y a la dificultad, por ese motivo, de prever todas lasnecesidades que puedan plantearse en materia dereglamentación (Battigalli y Maggi, 2003). Hay otrasexplicacionesposibles.

El hecho de que las MNA no estén explícitamentereglamentadaspuedeseruna"cláusuladeescape"paralosmiembros de los acuerdos, que les brinda la flexibilidadnecesaria para mantener un acuerdo de aplicaciónautomáticaenunmundoinestable(BagwellyStaiger,1990).Puedeinclusoocurrirquelosgobiernosaumentensupoderdenegociación frentea losgruposde interesesespecialescomprometiéndosealimitarlosarancelesmedianteacuerdosinternacionales y utilizando luego en su lugar MNA menoseficientes(LimaoyTovar,2011).Porúltimo,talvezlospaísesdeseenmantenerciertomargendeactuaciónencuestiones

RecuadroB.6: sustitución de políticas – información obtenida de las bases de datos sobre preocupaciones comerciales específicas

Apartirdeinformaciónobtenidadelasbasesdedatossobrepreocupacionescomercialesespecíficas,sehacalculadolatasadecobertura(laproporcióndelcomercioabarcadaporunaMSFounamedidasobreOTC)ylatasadefrecuencia(laproporcióndelíneasdeproductosabarcadas).Lastasasdefrecuenciaydecoberturasonmedidasbasadasencatálogosquenocaptannecesariamenteelgradoenqueunamedidarestringeelcomercio.Síindicanquévolumendecomercioseveafectadoporesamedida.57Sehancalculadoesasmedidasparacadacombinacióndepaísquemantiene(elpaísquemantienelamedidaobjetodelapreocupacióncomercialespecífica),sectordelSA2(unaclasificaciónanivelde2dígitosenelSistemaArmonizado)yaño.ParaanalizarlacuestióndesihaypruebasdequelosaranceleshansidosustituidosporMSFuOTC,sehaestimadoelsiguientemodeloeconométrico:

From the Specific Trade Concerns (STCs) databases, coverage ratio (the amount of trade covered by an SPS or TBT measure) and frequency ratio (the share of product lines covered) have been computed. Frequency and coverage ratios are inventory-based measures that do not necessarily capture the trade restrictiveness of a measure. However, they indicate how much trade is affected by it.1 These measures have been computed for each combination of maintaining country (the country that maintains the measure subject to the specific trade concern), HS2 sector (a two-digit classification in the Harmonized System) and year. To analyse whether there is evidence of substitution between tariffs and SPS or TBT measures, the following econometric model has been estimated: 𝑦𝑦!"# = 𝛽𝛽!ln (𝑡𝑡𝑡𝑡𝑡𝑡)!"# + 𝜀𝜀!"# where y is the (log of ) the coverage ratio (or the frequency index) of the maintaining country i in HS2 sector j in year t, and tar is the (log) average applied tariff in sector j. Year, country, sector and country-sector fixed effects have then been progressively added to this baseline model.

1 Details about the construction of frequency index and coverage ratio can be found in Section C

(Box C.1).

dondeyesel(logaritmo)delatasadecobertura(odelíndicedefrecuencia)delpaísquemantienei,enelsectordelSA2 j,enelañot,ytareselarancelmedioaplicado(logarítmico)enelsectorj.Acontinuaciónsehanagregadoprogresivamenteaestemodelodereferencialosefectosfijosdeaño,país,sectorypaís-sector.

Como se señala en el cuerpo del informe, con la regresión estimada no se pretende determinar la existencia de unarelacióncausal,sinomásbiendeunacorrelación“neta”entrelosarancelesylasmedidassobreOTCoMSF.Esanálogaa la calculada por Kee et al. (2009), que al considerar las variaciones en cada país y sector obtienen pruebas desustituciónentre losarancelesy lasmedidasnoarancelarias.Encambio,en lasbasesdedatossobrepreocupacionescomercialesespecíficastambiénhayunavariacióntemporal,quepermitealusuariodeterminarlavariaciónencadapaísysectoryeneltiempo,utilizandounconjuntomásdetalladodeefectosfijosqueeldeKeeet al.(2009).

En el cuadro B.1 figuran los resultados de las regresiones. En las columnas (1) (tasa de cobertura) y (5) (índice defrecuencia)noseincluyeningúnefectofijo.Enlascolumnas(2)y(6)seañadenlosefectosfijosdepaísydeaño.Enlascolumnas(3)y(7)seañadenlosefectosfijosdesector.Porúltimo,enlascolumnas(4)y(8)figuranlosefectosfijosdeañoydepaís-sector.

En lapartesuperiordelcuadrofiguran los resultadoscorrespondientesa laspreocupacionescomercialesespecíficasrelativasaMSF.Elcoeficientedelarancelesnegativo(comoloseríasilasMSFylosarancelesfueransustituiblesentresí)peronoessiempresignificativo.Enparticular,noessignificativorespectodelatasadecoberturaenlaespecificaciónpreferidaqueincluyelosefectosfijosdeañoydesector-país(columna4)).Engeneral,haypocoselementosquepruebenquelosarancelesylasMSFsesustituyenrecíprocamente.

Sinembargo, losresultadosdelasregresionesefectuadasconpreocupacionesrelativasaOTCrevelanunapautamásclaradesustituciónentrelosarancelesylasmedidassobreOTC(véaselaparteinferiordelcuadroB.1).AligualqueenelestudiodeKeeet al. (2009),elcoeficientepasadepositivoanegativoamedidaquese incluyenmásefectosfijos.Esnegativoyestadísticamentesignificativo–tantoenlaregresiónenqueseutilizalatasadecoberturacomoenlaqueseutilizael índicedefrecuenciacomovariabledependiente–cuandoseañadenefectosfijosdelfactortiempoydepaís-sector(véanselascolumnas(4)y(8)).


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que consideren "demasiado importantes" para estarsometidas a las normas de comercio, como por ejemplo laseguridadnacional.EnlasecciónEfiguraunanálisisdelosfactores que pueden explicar la "determinación endógena"de la cobertura de MNA en los acuerdos comercialesinternacionales.

3. Medidasqueafectanalcomerciodeservicios

(a) ¿Porquéunanálisisporseparado?

El suministro transfronterizo por sí solo no recogecabalmente las transacciones internacionales de servicios.Debido a la naturaleza intangible y no almacenable demuchos servicios, a menudo tiene que haber proximidadfísica entre los proveedores y los consumidores para quetengalugarelsuministrodeservicios.Dehecho,elcomercio

de servicios se efectúa a través de cuatro "modos desuministro" diferentes: además del modo transfronterizotradicional,abarcaelconsumodeunservicioenunterritorioextranjeroyelmovimientodelproveedoralextranjero,yaseapara establecer una presencia comercial o en persona. Enconsecuencia, la movilidad del capital y la mano de obrasueleestarindisolublementeligadaalcomerciodeservicios.

Conesosantecedentes,lasmedidasqueafectanalcomerciodeserviciosmerecenunanálisisporseparadoporalmenostresrazonesrelacionadasentresí.

Enprimerlugar,laviabilidaddeaplicarunarancel,yenparticularunarancelad valorem, alsuministro internacionaldeservicioses remota. En la mayoría de los casos, será prácticamenteimposiblequelosfuncionariosdeaduanasobserven"cruzarlafrontera"aunservicio,yelvalor(volumen)deunatransacciónde servicios solo se sabrá después de que el serviciocorrespondientehayasidoproducidooconsumido(HoekmanyPrimo Braga, 1997). Así pues, la protección comercial en el

CuadroB.1:Tasas de cobertura e índices de frecuencia de preocupaciones comerciales específicas y aranceles

MsF

Variable dependiente

Tasa de cobertura (Ln) Índice de frecuencia (Ln)

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8)

Arancel (Ln) -0,00847 -0,0250 -0,0911*** -0,0256 -0,0444*** -0,0125 -0,0906*** -0,0598***

(0,00886) (0,0159) (0,0143) (0,0242) (0,00909) (0,0155) (0,0139) (0,0193)

efectos fijos:

País No Sí Sí Sí No Sí Sí Sí

sector No No Sí Sí No No Sí Sí

Tiempo No No Sí Sí No No Sí Sí

País-sector No No No Sí No No No Sí

Observaciones 3.259 3.259 3.259 3.259 3.259 3.259 3.259 3.259

R-cuadrado 0,000 0,160 0,337 0,279 0,006 0,223 0,431 0,330

número de id 223 223

OTc

Variable dependiente

Tasa de cobertura (Ln) Índice de frecuencia (Ln)

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8)

Arancel (Ln) 0,0215*** 0,00642 -0,0126*** -0,0439*** 0,0234*** 0,0150*** -0,00512 -0,0394***

(0,00308) (0,00417) (0,00453) (0,0113) (0,00334) (0,00425) (0,00460) (0,0123)

efectos fijos:

País No Sí Sí Sí No Sí Sí Sí

sector No No Sí Sí No No Sí Sí

Tiempo No No Sí Sí No No Sí Sí

País-sector No No No Sí No No No Sí

Observaciones 9.788 9.788 9.788 9.788 9.788 9.788 9.788 9.788

R-cuadrado 0,005 0,084 0,170 0,107 0,005 0,100 0,185 0,108

número de id 657 657

Notas:Loserroresestándar"robustos"figuranentreparéntesis;***p<0,01;columnas(4)y(8):enlaestimación,variableid:país-sector.

Fuente:EstimacionesdelaSecretaríadelaOMC.


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ámbitodelosserviciosconsisteesencialmenteenmedidasdereglamentación.58 En sentido literal, todas las limitaciones alcomerciodeserviciosson"noarancelarias".Portanto,notienesentidoexaminarporquéseutilizanmedidasnoarancelariasnianalizarsusefectoseconómicosycomercialesenyuxtaposiciónalosarancelesyaque,enelcasodelosservicios,estrictamentehablandonosepuederecurriralosaranceles.

Ensegundolugar,unanálisisbasadoenelhechodequelasmedidasseapliquenen lafronteraodentro de lasfronterastampoco resulta demasiado útil. Muchas transacciones deservicios entrañan la presencia del proveedor o delconsumidordentrodelterritoriodelpaís"importador".Porlotanto, las restricciones a los servicios se aplicanprincipalmente"dentrodelasfronteras".

En tercer lugar, dada la definición modal del comercio deservicios, el análisis tiene que incluir las medidas que seaplican tanto al producto (es decir, al servicio) como alproductor (o sea, al proveedor de servicios). Además, elproductor puede estar presente físicamente en el territoriodelpaísimportador.Aunqueenelcasodelasmercancíaselmovimiento de los factores representa un sucedáneo delcomercio transfronterizo, en el de muchos servicios es unacondición previa, o un complemento importante, para quehaya comercio. Así pues, todas las medidas que rigen laforma en que se producen y consumen servicios en unaeconomía son potencialmente medidas que afectan alcomerciodeservicios.Heahí larazóndeque,alconsiderarel comercio de servicios, se hayan de tener en cuenta lasmedidasqueseexaminanaquíquealparecerpuedanirmásalládelosinstrumentos"comerciales"tradicionales.

Aunquesería impracticable reagruparenunmismoexamende las medidas relativas a los servicios y las medidas noarancelarias, ello no supone, sin embargo, que el comerciodeservicios ydemercancías, y las respectivas limitacionescomerciales, deban examinarse aisladamente. El comerciodemercancíasyelcomerciodeserviciosnosoloseapoyanmutuamente,59 sino que además muchas restricciones alcomerciodeserviciosafectanalcomerciodemercancías,yviceversa.

Losserviciosdesempeñanunpapelfundamentalenelapoyoa las redesdeproducción.Losserviciosde transporteydelogística son evidentemente los que aportan la mayorcontribucióndirectaalcomerciointernacionaldemercancías,pero los servicios de comunicaciones, los servicios deseguros y los servicios bancarios también desempeñan unpapel habilitadoresencial. Los serviciosdedistribución, losservicios prestados a las empresas et al. servicios depostventa, como los de reparación y mantenimiento,desempeñanigualmenteunpapeldestacado.

Por ello, las medidas que restringen el comercio y lacompetenciaenlosmercadosdeserviciosafectannosoloalrendimientoeconómicodelsectordequese trate,sinoquepueden tener además, particularmente en los servicios deinfraestructura, efectos secundarios en el rendimientoeconómico y los resultados de exportación de los sectoresdemercancíasyotrossectoresdeservicios(véaseelanálisisdelrecuadroD.3).60

Las restricciones al comercio de determinadas mercancíaspueden menoscabar la eficiencia y la competitividad deexportacióndelosproveedoresdeserviciosquedependende

esosproductosconcretoscomoinsumos.Lasrestriccionesalaimportación de determinado equipo médico pueden aumentarloscostosdeloshospitalescuandoprestenserviciosmédicosconexos a pacientes nacionales y extranjeros, por ejemplo.Igualmente, lasmedidasqueaumentenelcostode losbienesde consumo importados afectarían negativamente a losminoristas, y en particular a los minoristas extranjeros queobtienenmuchosdesusproductosdesupaísdeorigen.

Esos efectos cruzados revisten especial importancia habidacuenta de la creciente fragmentación de los procesos deproducciónentrelospaíses.Hastalastrescuartaspartesdelcomerciodeserviciosesdeinsumosintermedios(Miroudotet al.,2011),mientrasqueelcomerciointra-empresasrepresentael 22 por ciento de las importaciones de servicios de losEstados Unidos y el 26 por ciento de las exportaciones deservicios de este mismo país (Lanz y Miroudot, 2011).61 Enconjunto, estos datos presentan de hecho un cuadro delcomercio de servicios como componente destacado, si bienprobablemente subestimado aún, de las cadenas de valormundialesoregionales.62Envistadelosefectossecundariosque trascienden de la rama de producción afectada, cabeargumentarquelasrestriccionesalcomerciodeesosservicios"intermedios"revisteninclusomásimportancia.

Como en el análisis de las medidas no arancelarias en elcomercio de mercancías, en la presente sección seexaminarán en primer lugar las motivaciones de laintervenciónde losgobiernosen losmercadosdeservicios.Seguidamente, se tratará de categorizar las principalesformas de intervención utilizadas y, en la medida de loposible,examinarsusefectoseconómicosycomerciales.

(b) ¿Porquéintervienenlosgobiernosenlosmercadosdeservicios?

En lapresentesecciónseexaminan las razonesdeque losgobiernos puedan intervenir en los mercados de servicios.Engranmedida,elanálisisde lasseccionesB.1(a)y1(b)(ii)suprasiguehaciendoalcaso.Noobstante,hayquetenerencuenta una serie de características específicas de losservicios.

(i) Consideraciones de interés público

Desde el punto de vista de la teoría del interés público, laintervención gubernamental en los mercados de serviciospuedeestarjustificadaporrazonesdeeficiencia,asícomoporconsideracionesdeequidad.Laspreocupacionesenmateriadeeficienciaguardanrelaciónprincipalmenteconlaexistencia,enmuchossectoresdeservicios,decasosdefallasdelmercado,como información asimétrica (es decir, cuando una partedispone de más información que la otra), competenciaimperfecta y externalidades.63 Aunque esas deficiencias delmercado también aparecen en los sectores de mercancías,parecenestarmásgeneralizadasenelcasodelosservicios.Elanálisisquesiguetieneuncarácterprincipalmenteilustrativo.

Los casos de información asimétrica en los servicios sonfrecuentes. Ello obedece básicamente a la naturalezaintangibledemuchosservicios.Lainmaterialidadsuponequelosconsumidoresnopuedenevaluarfácilmentelacalidaddeunservicioantesdeconsumirlo.Losproductores tenderánaestarmejorinformados.Ahorabien,esposiblequenotenganun incentivo para suministrar más información a los


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consumidores,puespodríaresultarcostosoproporcionarla,oque retener la información pueda brindar una ventajacomercial. Al mismo tiempo, cabe que los consumidorescarezcan de los conocimientos especializados necesariospara evaluar una buena parte de la información técnica quereciben.Enconsecuencia,laeleccióndelosconsumidoresnoestá suficientemente informada para que la competenciafuncioneeficazmente.Eseproblemaseacentúaporelhechodeque la repeticiónde lascomprasnoserásiempreunavíapara disciplinar el comportamiento de los productores. Losservicios, por su naturaleza, suelen ser mucho más diversosquelasmercancías.Esposiblequelosconsumidoresnoesténdispuestosacomprarcontinuamenteserviciosidénticosonopuedanhacerlo.

Aunque las soluciones basadas en el mercado podríancontribuir a que los productores manifestaran su intencióndecomprometerseconlacalidad,porejemploinvirtiendoenreputación, servicio al cliente, nombre de marca oprocedimientos de reclamaciones de fácil acceso, es pocoprobablequeseansuficientesenelcasode lasactividadesde alto riesgo (Pelkmans, 2006). Por ello, los gobiernosintervienen a menudo para impedir que los proveedores deservicios se aprovechen de las asimetrías de información.Dado que por lo general es imposible imponer, verificar yasegurar el cumplimiento de requisitos de desempeñocentrándose exclusivamente en el servicio, los gobiernosintervienen frecuentemente a nivel del proveedor. Puedenexigir, por ejemplo, que los productores divulguendeterminada información a los consumidores, o imponerprescripcionesenmateriadetítulosdeaptitudodelicenciasdestinadas a garantizar la competencia del proveedor deserviciosy,portanto,lacalidaddelosserviciosprestados.

Las asimetrías de información también pueden resultarproblemáticasparalosproductorescuandolosconsumidoresposeeninformaciónprivada,porejemplo,sobresuestadodesalud.Lafaltadeinformaciónaccesibleengeneraltambiénpuedeengendrarsituacionesde"riesgomoral".Porejemplo,cuando alguien que no es el consumidor asume toda laresponsabilidad y las consecuencias de sus actos, puededarse un consumo excesivo. Los mercados de seguros sonuncasoconcreto.

Lacompetenciaimperfectaesotradeficienciadelmercadoquese constata a menudo en los sectores de servicios. Muchosservicios se suministran a través de redes: los servicios detelecomunicaciones, los servicios postales, los servicios dedistribución de electricidad, los relacionados con el medioambiente y los de transporte por ferrocarril son ejemplosdestacados. Los servicios normalizados que se prestan poresasinfraestructuraoredesdedistribuciónmuestranamenudounas economías de escala tan grandes que el mercadopertinentepuedeserservidodeformamáseconómicaporunasolaempresaounaspocasempresas,esdecir,queamenudoson naturalmente monopolísticos/ oligopolísticos. Sin control,estosmercadosderivanauna insuficienciade laofertaya lafijacióndepreciosporencimadelcostomarginal.Porelloestájustificada la intervencióndelgobierno, quepuedesuponer laintroducción de controles de precios o la facilitación de lacompetencia (por ejemplo, mediante la desagregación deservicios, la reglamentación del acceso a infraestructurasesenciales,lasfranquiciasylasconcesiones).

Por último, en los mercados de servicios se danexternalidadesnegativasypositivas,cuandoelpreciodeun

servicio no refleja el costo verdadero o el beneficio quereportaalasociedadelproducireseservicio,loqueresulta,respectivamente,enunconsumoexcesivooinsuficiente.Lasconsecuencias ambientales del transporte pesado porcarreteraoelturismointensivosoncasosdeexternalidadesnegativas. En cambio, la expansión de las redes en losservicios de telecomunicaciones, o el aumento de lasinversiones en programas de enseñanza o de vacunación,sonejemplosdeexternalidadespositivas.

Laintervencióndelosgobiernosenlossectoresdeserviciostambién puede obedecer a consideraciones de equidad.Muchosserviciosson insumosparaeldesarrollodelcapitalhumanoy,comotales,sustentanlosobjetivossocialesdelosgobiernos. Los servicios de salud y de enseñanza sonejemplos típicos, pero es posible que consideracionessimilares también desempeñen un papel en sectores comolos servicios audiovisuales, los servicios detelecomunicaciones,losserviciosdetransporte,losserviciosde energía y los servicios de suministro de agua. Unosmercados sin control alguno dejarían a algunas zonasgeográficasogruposdeconsumidoressinpreciosasequibleso suficiente oferta. La imposición de "obligaciones deservicio universal" ha sido una respuesta gubernamentalparacontrarrestaresosproblemas.

En el recuadro B.7 se presentan algunos ejemplos porsectoresespecíficosdelasmedidasrelativasalosserviciosque los gobiernos pueden adoptar para atenderpreocupacionesdeeficienciayequidad.

(ii) Consideraciones de economía política

Según la teoría económica de la reglamentación, laintervención gubernamental no obedece exclusivamente allogro del "interés público", sino, o también, por laspreocupaciones de los grupos de intereses especiales. Enconsecuencia, los gobiernos podrán intervenir exista o nounadeficienciadelmercado. Inclusocuando la intervenciónesté justificada por razones de política pública, es posibleque, al decidir los instrumentos que han de utilizar, se"compre" a los gobiernos para que recurran a las medidasquebeneficianalosgruposmásorganizados,generalmenteproductoresnacionales(oyainstalados)

AunqueelanálisisdelasecciónB.1espertinente,cuandosetrata de los sectores de servicios, las consideraciones deeconomía política son especialmente importantes a cuatrorespectosporlomenos.

En primer lugar, la forma más transparente de intervencióncuandosetratadepolíticacomercial,esdecirunarancel,noestádisponibleenlosmercadosdeservicios.Pordefinición,los gobiernos tienen que recurrir a otros instrumentos, amenudo más opacos, lo que ofrece mayor margen paraenmascararmotivosdeinterésprivadoy,porlotanto,reducepotencialmenteelriesgodelcastigoelectoral.

Ensegundolugar,existenmuchasmenospruebascientíficasquepuedansustentarlaintervenciónenlosserviciosysirvanpara verificar su eficacia. La naturaleza diversa de muchosservicios,sucarácterintangibleylanecesidadfrecuentedereglamentar a nivel del productor entrañan que lareglamentación tiendeasernosólocompleja,sino tambiénmuchomásdifícildeevaluarenfuncióndecriteriosexactos


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Recuadro B.7: ejemplos de medidas específicas en materia de servicios para lograr objetivos de política pública

Acceso equitativo

Enlossectoresdel transporteode lastelecomunicaciones, losgobiernosdeseanamenudoque lasregionesremotasestén cubiertas por esos servicios independientemente de su rentabilidad. Los objetivos básicos de equidad tambiénimpulsanalosgobiernosagarantizarquetodoslosciudadanostenganaccesoalaeducaciónya laatenciónsanitariaesencialauncostobajoonulo.

Las medidas incluyen planes de subvenciones cruzadas para garantizar que los ingresos en esferas rentables sereinviertanenfavorderegionessubdesarrolladasopersonasendificultadeseconómicas;ycondicionesparalaconcesióndelicenciasqueincluyanobligacionesdeserviciouniversal(porejemplo,exigiraloshospitalesprivadosqueatiendanaunciertoporcentajedepacientesdeformagratuita).

Protección de los consumidores

Conrespectoa losserviciosprofesionales,financierosodesalud,a losconsumidores les resultamuydifícil valorar lacalidad o seguridad del servicio suministrado antes de su consumo, debido a su complejidad. Los proveedores deserviciospuedenaprovecharsedeestasasimetríasdeinformación.

Las medidas incluyen normas cautelares y otras normas técnicas que deben cumplir los proveedores de servicios;prescripcionesenmateriadepublicacióndeloscostos,riesgos,efectossecundarios,etc.,paraqueelconsumidorpuedatomar decisiones con conocimiento de causa; prescripciones en materia de educación y formación para garantizar lacompetencia;yseguroderesponsabilidadprofesionalobligatorio.

Reducción del impacto ambiental y otras externalidades negativas

El transporteaéreoyporcarreteraproducecontaminacióny ruido;el turismopuedeprovocar tensionesambientalesyperturbarhábitatsnaturales,etc.

Las medidas incluyen restricciones del tráfico los fines de semana, por las noches o en zonas sensibles; leyes deurbanismoycódigosdeconstrucción;planesfiscales/desubvencionesparamovilizarfondosdestinadosalapreservacióndelpatrimoniocultural.

Estabilidad macroeconómica

Las instituciones financieras pueden conceder préstamos imprudentes o idear complejos instrumentos financieros dedifícil comprensión. Como consecuencia de ello, los depositantes pueden perder la confianza y retirar su dinero, lospréstamosinterbancariospuedenresentirse,laofertacrediticiaalaeconomíarealpuedeverseobstaculizada,etc.

Paragarantizar laestabilidad, las institucionesfinancierasdebencumplirmedidascomo los requisitosdecapitalmínimo;ymayores reservas de capital cuando se ofrecen nuevos instrumentos financieros. También deben diversificar activos paralimitarlaexposiciónaclientesparticulares,informarsobresusactividadesofijarlímitesalaremuneracióndelosdirectivos.

Prevención del dominio del mercado y de conductas anticompetitivas

Las preocupaciones por las conductas anticompetitivas surgen en sectores que se prestan a la concentración demercados (incluidos los servicios con efectos de red y necesidades de interconexión, como el transporte y lastelecomunicaciones,yenlosantiguosmonopoliosliberalizados).

Las medidas incluyen limitaciones de las cuotas de mercado, introducción de la vigilancia de precios o limitaciónobligatoriadelosprecios,garantíasdeinterconexiónynormastécnicasimpuestasporlosgobiernosquereemplacenalasprescripcionesespecíficasdelasempresas.

Fuente: OrganizaciónMundialdelComercio(OMC)(2005a).

aplicadosaniveldelproducto,loque,tambiénenestecaso,puede ayudar a camuflar las verdaderas intenciones delgobierno.

En tercer lugar, la complejidad de gran parte de lareglamentación sobre servicios implica que los órganos dereglamentación con menos experiencia o menos recursospueden dejarse "capturar" más fácilmente por grupos deintereses especiales, incluso si su intención es actuar enarasdel"interéspúblico".Habidacuentadeesasasimetrías

de información, puede incluso que la protección no tengaqueser"comprada".

En cuarto lugar, dadas las preocupaciones sociales y deequidadqueacompañanamuchosservicios,esposiblequelos consumidores tomen partido por los productoresnacionales. Puede que los consumidores temanerróneamenteque,siyanosedefiendenlosinteresesdelosproductores nacionales, la calidad del servicio se resientay/olospreciosaumenten(Hoekmanet al.,2007).


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(iii) Omnipresencia de la intervención gubernamental

Los sectores de servicios presentan características yestructurasdemercadoenormementediferentes.Existeunaamplia gama de sectores en los que los gobiernos nodesempeñanunpapelespecífico.Noobstante,sereconocegeneralmente que, habida cuenta de la mayor probabilidaddedeficienciasdelmercadoyel papelpotencialmentemásimportantequedesempeñan lasconsideracionesde interésprivado,laintervencióndelosgobiernosenlosmercadosdeservicios en su conjunto es más destacada que en losmercadosdemercancías.

Sinembargo,laformadeestaintervenciónhavariadoconeltiempo.Históricamente,variosserviciosdeinfraestructuraysociales,especialmente losprestadosalpúblicoengeneral(denominados tradicionalmente "servicios públicos"), eransuministradosdirectamenteporentidadesgubernamentales,habitualmente en situaciones de monopolio. En los últimosdeceniosseharegistradoundesplazamientodelapropiedadestatalhaciaunmayorrecursoalosmercadosprivadosparaque presten esos servicios. Los gobiernos abandonaronprogresivamente su función de proveedores y asumieroncrecientemente el papel de órganos de reglamentación.Cuandoesosserviciosdejarondefinanciarseysuministrarsecon carácter público, los gobiernos se vieron obligados aintroducir nuevas medidas, con el objetivo declarado depromover el bienestar económico y social. De hecho, lareglamentación de estos mercados de servicios se haampliadoalmismotiempoquesehanprivatizadolossectoresafectadosysehanabiertoalacompetencia.64

(c) ¿Cómointervienenlosgobiernosenlosmercadosdeservicios?

En la presente sección se ponen de relieve los principalestiposdemedidasgubernamentalesquetienenunefectoenel comercio de servicios. Solo se hace a grandes rasgos.Como la definición de comercio de servicios incluye losserviciosqueseproducenlocalmenteenelpaísimportador,lagamademedidasquepuedenafectaraesecomercioesenorme, y va desde el impuesto sobre las sociedades a lalegislación laboral, pasando por las subvenciones alconsumo, las disposiciones sobre propiedad de la tierra,etcétera.Lalistaesmuchomáslargaqueenelcasodelasmedidas clasificadas como medidas no arancelarias en uncontextodelcomerciodemercancías.

El hecho de que una medida afecte negativamente alcomercio de servicios no significa que deba considerarseautomáticamente proteccionista. Al contrario, como se haexaminado supra, los gobiernos suelen intervenir en losmercadosdeserviciospara lograrunaseriedeobjetivosdepolíticapúblicaquenoguardanrelaciónconconsideraciones

de política comercial. Sus intervenciones pueden, noobstante, aumentar el costo de que los proveedores deserviciosentren/seestablezcanuoperenenunmercado.

En esta sección se presenta una tipología de las medidasque afectan al comercio de servicios y se recurre a las(limitadas) publicaciones especializadas disponibles paraanalizarelgradoenqueesasmedidaspuedenconsiderarserestriccionesalcomercio.

(i) Tipos de medidas relativas a los servicios

Como ya se ha puesto de manifiesto, el concepto de"frontera" no es necesariamente un criterio útil al tratar decategorizar las medidas relativas a los servicios. Francois yHoekman(2010)clasificanlasintervencionesenmateriadeservicios en función de que afecten a los servicios y losproveedoresdeserviciosnacionalesyextranjerosde formadiferente,esdecir,seandiscriminatorias,ydequeafectenalacapacidaddelasempresasparaentrar/establecerseenunmercado extranjero o tengan efectos en sus operaciones(véaseelcuadroB.2).

Esaclasificación, quesebasaenel efectode lasmedidas,capta virtualmente todas las formas de intervencióngubernamental en los mercados de servicios. Tambiénresulta útil porque permite establecer una distinciónaproximadaentre lasmedidasquenormalmente reducenelnúmero de proveedores en un mercado (o sea, lasrelacionadasconlaentrada/establecimientoenelmercado),ypor tanto lacantidadsuministradaaunpreciodado, y lasmedidas que aumentan los costos después de que se haentrado en un mercado (es decir, las que afectan a lasoperaciones) y dan por resultado que se suministre unacantidaddadaaunpreciomáselevado.

También es útil poner de manifiesto que las intervencionesen materia de servicios abarcan medidas que afectan porigualalosproductoresextranjerosynacionalesquebuscanacceso al mercado nacional. Las medidas que afectan a laentrada o establecimiento con carácter no discriminatoriopueden proteger a los proveedores nacionales, o yainstalados,aexpensasde losproveedoresextranjerosodenuevosproveedoresnacionales.Aesterespecto,algunasdelas medidas que se examinan pueden ser en realidadrestrictivas de la competencia en general, más que de la"competenciaextranjera",esdecir,elcomercio.

Asípues,loqueimportaenelcasodelcomerciodeserviciosnoessololaeliminacióndelasmedidasdiscriminatoriassinolaaperturadelmercadoalalibrecompetencia.Inclusoenelcasodequeseeliminarantodaslasmedidasdiscriminatorias,un sector seguiría estando muy restringido si solo sepermitieraoperaraunnúmerofijodeproveedores.Nohabría

CuadroB.2:Tipología de medidas que afectan al comercio de servicios

Medidas que afectan a la entrada/establecimiento Medidas que afectan a las operaciones

no discriminatorias Restriccióndelnúmerodelicenciasparafarmacias,porejemplo

Requisitodereservaparalosbancos,porejemplo

discriminatorias Límitedelnúmerodearquitectosextranjeros,porejemplo

Cobrodederechosportuariosmáselevadosalasembarcacionesdepabellónextranjero,porejemplo

Fuente: SecretaríadelaOMC,sobrelabasedeFrancoisyHoekman(2010).


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discriminación a favor de los nacionales, pero seguiríaestando limitada la entrada en el mercado de todo nuevoproveedor,yafueraextranjeroonacional.

También se han propuesto otras clasificaciones. Se centranmáseneltipodeinstrumentoqueseutiliza,antesqueensusefectos. Hoekman y Primo Braga (1997), por ejemplo,distinguen cuatro categorías principales: (i) contingentes yprescripcionesenmateriadecontenidolocal;(ii)instrumentosbasados en el precio; (iii) normas, licencias y contratación; y(iv) acceso discriminatorio a las redes de distribución.Copeland y Mattoo (2008) proponen una clasificaciónbastantesimilar.Estasclasificaciones,queseparecenmásalasempleadasparaclasificarlasmedidasnoarancelariasquese aplican en el comercio de mercancías (véase la secciónB.1), parecen prestarse mejor al análisis de los efectoseconómicosdelasdistintasmedidas,precisamenteporquelaspublicaciones especializadas existentes se inspiranfundamentalmente en la teoría tradicional del comerciointernacional(centradaenlasmercancías).65

Uncasoquenoquedarecogidoenningunaclasificaciónescuandoelcomercioresultaafectadoporlainexistencia,ynola presencia, de una medida. Por ejemplo, como se haexaminado en el caso de las medidas no arancelarias,cuando existe una incertidumbre considerable sobre lacalidad de un servicio, la demanda del servicio de que setrate(ysucomercio)solopodránaumentarsise introducenrequisitos de certificación para los proveedores, ya queayudan a fomentar la confianza de los consumidores. Loscasos de monopolios u oligopolios naturales son otroejemplo. Si no se introducen medidas a favor de lacompetencia, los proveedores ya instalados dominantespueden, mediante su control de las infraestructurasesenciales, obstruir el acceso al mercado (Mattoo ySauvé,2003).

(ii) ¿Cuándo una medida es una restricción al comercio?

La mayor parte de la reglamentación sobre servicios estádictada por objetivos de política pública. No obstante, esareglamentacióntambiénpuedetenerefectosnointencionadosderestriccióndelcomercio.O,almismotiempoqueseproponeobjetivosdeeficienciaoequidadsocialnacionales,puedeseraprovechada para proteger a los proveedores nacionales aexpensasdelosconsumidores.Lasconsideracionesdepolíticaeconómica también pueden dar lugar a que las medidas queafectan a los servicios se utilicen exclusivamente con finesproteccionistas. También pueden afectar a la elección, entretodas las alternativas posibles, de instrumentos de políticaparticularmenteineficientes.

Dadalaomnipresenciadelareglamentacióndelosservicios,y su imbricación con la protección del comercio, es difícilidentificar claramente las medidas que constituyenrestricciones al comercio, o disociar con nitidez elcomponentedeproteccióndeesasmedidas.ComoobservanCopelandyMattoo(2008),lasrepercusionesenelcomerciodelasmedidasqueafectanalosserviciosdependendelascaracterísticas concretas del sector de servicios de que setrate,yenparticulardelasimperfeccionesdelmercadoquesetratedesubsanarconesasmedidasodelosobjetivosdeequidad que se trate de alcanzar. Las estructuras demercadosonmuydiferentesentre lossectoresdeservicios

(FrancoisyHoekman,2010).Elcomerciodeserviciosincluyetransacciones en sectores muy expuestos a la librecompetenciaasícomoensectoresenredquesecaracterizanpor unos costosfijosdeentradaelevados, por ejemplo.Asípues, cabe prever que los efectos de las medidasrelacionadasconlosserviciosenelcomercioseandiferentesenesosdostiposdesectores.66

De hecho, a nivel sectorial, existen muchas obras queevalúan la eficiencia relativa de diferentes medidasregulatorias para alcanzar objetivos específicos de políticapública. Aunque raras veces se orientan explícitamente alcomercio,muchasconstatacionesconducenaconclusionesdepolíticaquesonpertinentesparaelcomercio.Ahorabien,a nivel general, al parecer se han realizado muy pocosanálisisdelaeficienciarelativadelasmedidasrelacionadasconlosservicios.Noobstante,laescasaliteraturadequesedispone permite hacer algunas observaciones de caráctergeneral.Elanálisisquesigueestáorganizadoen tornoa latipología de las medidas relacionadas con el comercio deservicios que figura en Francois y Hoekman (2010),complementada por una clasificación basada en losinstrumentos. En primer lugar se abordan las medidasdiscriminatoriasyacontinuaciónlasnodiscriminatorias.

Enprimer lugar, lasmedidasdiscriminatoriasqueafectana laentrada/establecimiento o a las operaciones ponen a losserviciosylosproveedoresdeserviciosextranjerosensituaciónde desventaja competitiva con respecto a los servicios y losproveedoresnacionales.Puedenconsiderarse restriccionesalcomercio casi por definición. Incluyen medidas comerciales"tradicionales",comorestriccionescuantitativas,queafectanala entrada/establecimiento de extranjeros, e impuestos osubvenciones discriminatorios que afectan al costo de lasoperacionesdelosproveedoresextranjeros.

Lateoríadelcomerciointernacionalsugiereunaclasificacióndeesosinstrumentosdeprotecciónenelcasodelcomerciode mercancías (véase la sección B.1). Si el objetivo de unapolítica es aumentar la producción de una rama deproducción que compite con las importaciones, puededemostrarse que las subvenciones a la producción son uninstrumento superior a los aranceles, y los arancelesnormalmente superiores a los contingentes. Como indicaHindley(1988),estaclasificacióndeberíaenprincipiosertanválida para los servicios como para las mercancías. Noobstante,aplicarunanálisissimilaralcomerciodeserviciosplantea una serie de problemas, como pone de relieveMattoo (2003). En primer lugar, los aranceles no sonnecesariamenteunaopciónviableenelcasodelosservicios.En segundo lugar, las medidas que pueden tener efectossimilaresalosarancelesentérminosdeaumentarloscostosdelosproveedoresextranjerosporunidaddeproducciónnoson similares a los aranceles en lo que hace a generaringresos fiscales. En tercer lugar, y esto reviste másimportancia, la definición modal del comercio de serviciosentraña la posibilidad de que las restricciones al comerciodenlugarauncambiodemodoyquelosmovimientosdelosfactoresafectendirectamentealasestructurasdelmercado.

Las medidas similares a los aranceles que no producenningúningresofiscalsupondríanunamermamuchomayordebienestar nacional que un simple arancel si los ingresosgeneradospor loscontingentes (las rentascontingentarias)no se acumulan en el país.67 En términos generales, lasrentas contingentarias revierten en los propietarios del


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derechodeimportarelproductoenlaeconomíanacional.Enel caso de los servicios, los proveedores extranjeros por logeneralvendensuserviciodirectamentealosconsumidoresnacionales, por lo que es mucho más probable que captenlasrentascontingentariasqueenelcasodelasmercancías.Además, los contingentes suelen ir vinculados a unaadministraciónderrochadorayaactividadesdebúsquedaderentas, incluidas prácticas corruptas, que elevan su costosocial por encima del de los aranceles. En mercados concompetenciaimperfecta,sedemuestraqueloscontingentessoninclusomásantieconómicos(CopelandyMattoo,2008).

Sisepuedecomerciaratravésdeunsolomodo,unalimitaciónaesemodopuedehacerqueelserviciodequesetrateresulteno comerciable. Si los modos pueden sustituirse entre sí, esposiblequeunarestricciónprohibitivanotengamuchoefectosielmodonosujetoarestriccioneseselmáseficiente(FrancoisyHoekman,2010).Ahorabien,sinoeslaopciónóptima,elpasoalmodoalternativopuededarlugarapérdidasdepesomuertoinducidas por la desviación del comercio (aunque moderadasposiblementepormenoresaumentosdepreciosqueenelcasodequenosedispusieradeesaopcióndecambiodemodo).Asípues,esprecisosopesarcualesquierabeneficiosderivadosdelosmúltiplesmodosdesuministrodeserviciosdequedisponenlosproveedoresconfrontadosaunarestriccióncomercialconelcosto adicional para la economía importadora de adquirir elservicio a través de un modo relativamente ineficiente(CopelandyMattoo,2008).

En el caso de servicios en que no es viable el suministrotransfronterizo, las limitaciones a la entrada de inversiónextranjera implican que la estructura del mercado nacionaldetermina exclusivamente el precio y la calidad de losservicios de que se trate. Esas restricciones a la inversiónextranjera directa (IED) adoptan generalmente la forma decupos de entrada y/o restricciones a la participación decapital extranjero. Aunque las últimas pueden impedir latransferencia de tecnología, aptitudes y conocimientosespecializados, se ha demostrado que las primerasengendranundespilfarrosocialmás importante.Esposibleque la IEDextranjera resulteatraídapor rendimientosde lainversiónaumentadosartificialmentepor las restriccionesalacompetenciayquelaverdaderaproductividadsocialdelainversión sea por tanto inferior a los rendimientos para elinversionista(Mattoo,2003).68

Encuantoalasmedidasnodiscriminatorias,loseconomistascomercialeshanllevadoacabounalaborteóricayempíricalimitadasobreestasmedidasanivelgeneral,loquecontodaprobabilidad es consecuencia de su naturalezaprincipalmenteinterna.Esmásfácilencontrarpublicacionesespecializadas relativas a los efectos económicos de lasrestricciones no discriminatorias a la entrada endeterminados sectores, pero su examen quedaría fuera delalcancedelpresenteinforme.

No obstante, cabe destacar algunas observacionesgenerales.Enprimerlugar,comosostienenHindley(1988)yCopeland y Mattoo (2008), parecería difícil justificar lasmedidas no discriminatorias que afectan a la entrada/establecimiento, muy especialmente las restriccionescuantitativas, por razones de eficiencia. Al proteger de lacompetencia a los proveedores ya instalados, esaslimitacionesalaentradareducenlaexposicióndelmercadoalalibrecompetencia.Enocasioneshansidodefendidasporrazonesdeprotecciónderamasdeproducciónincipientesy

de cumplimiento de obligaciones de servicio universalmediante subvenciones cruzadas. Sin embargo, se hademostrado que pueden lograrse los mismos objetivos porotros medios sin necesidad de imponer restricciones a lacompetencia,porloquelaslimitacionesalaentradasonenelmejordeloscasos,lasegundaolaterceraalternativa.

En segundo lugar, las medidas no discriminatorias queafectanalasoperacionesdelosproveedorespareceríanserlas medidas relativas a los servicios más alejadas de finesproteccionistas.Inclusocuandotratandeconseguirobjetivosde política pública, pueden, intencionadamente o no, tenerefectossecundariosenelcomercio.Porejemplo,CopelandyMattoo (2008) observan que, aunque respondanprincipalmente a problemas de información asimétrica, lasprescripcionesdecertificaciónparalosprofesionalestienenefectosenel comercio yenelbienestarquepuedenvariaren función del mecanismo de selección elegido. Además,esasmedidastambiénpodríanafectaralasmodalidadesdesuministro, al inducir a los proveedores a cambiar a otrosmodosdecomerciarservicios(Delimatsis,2008).

Así pues, un problema fundamental que plantean estasmedidas es la forma de distinguir entre cuando se utilizanexclusivamente para lograr objetivos de política pública ycuandoseutilizan tambiénconfinesproteccionistas (véaselasecciónE.2).MattooySauvé(2003)aboganenprodeuna"pruebadenecesidad".Esapruebapermitiríaalosgobiernosalcanzar losobjetivoseconómicos y socialeselegidos,perode una manera que no restringiera "innecesariamente" elcomercio.Losautoressostienenqueesapruebafomentaríala utilización de la medida más eficiente económicamenteentre las disponibles para corregir una imperfección delmercadoytratardelograrobjetivosnoeconómicos.

La clasificación de los instrumentos de protección en elcomerciodeserviciosquesurgedelateoríaeconómicaestárecogida en gran medida en el Acuerdo General sobre elComerciodeServicios(AGCS).Deliberadamente,ycomoseanaliza más fondo en la sección E, el AGCS distinguetres grandes tipos de medidas que afectan a los servicios:lasque imponenrestriccionesa laentrada/establecimiento,sean discriminatorias o no; las medidas que sondiscriminatorias, ya que modifican las condiciones decompetencia en favor de los servicios o proveedores deserviciosnacionales;ylasmedidasquesondenaturalezanodiscriminatoria y no cuantitativa. Los dos primeros tipos demedidas (esencialmente las limitaciones de acceso a losmercados y de trato nacional según se definen en losartículosXVIyXVIIdelAGCS, respectivamente)sonobjetode negociaciones con miras a eliminarlas progresivamente.El tercer tipodemedidas("reglamentaciónnacional")noseconsideran restricciones al comercio en sí mismas, pero elAGCS reconoce que pueden no obstante tener efectos derestricción del comercio y prevé la elaboración de lasdisciplinasnecesariasenvirtuddelpárrafo4delartículoVI.

4. LasMNAenelsigloXXI

En esta sección se describe la forma en que los cambiosrecientesoprevisiblesenelentornocomercialhanafectadoo pueden afectar a la utilización por los gobiernos demedidasnoarancelariasymedidas relativasa losservicios.Eso tambiénnospermiteexponer lasdificultadesprácticasque plantea ocuparse de medidas dictadas por razones de


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política pública y del efecto comercial de esas medidas.Algunosejemplossonlasmedidasadoptadasenelcontextode la reciente crisis financiera, las políticas relativas alcambio climático y las medidas que responden apreocupacionessobrelaseguridaddelosalimentos.

(a) LasMNA,lasmedidasrelativasalosserviciosylarecientecrisisfinanciera

Lascrisiseconómicassuelenllevaralosgobiernosaadoptarmedidas de estímulo económico. La utilización de medidasno arancelarias forma parte de esa intervencióngubernamental inducida por la crisis. La reciente crisisfinanciera, que ha repercutido en la utilización de MNA porgobiernosdetodoelmundo,esunejemplo.Enestasección,un análisis de las MNA aplicadas a raíz de la crisis nospermitirá ilustrar las dificultades prácticas que suponedistinguir entre las medidas adoptadas por razones depolítica pública y las que constituyen proteccionismoencubierto.EnestaseccióntambiénseanalizarálaformaenqueloscambiosrecientesdelentornocomercialprovocadosporlacrisisfinancierapuedenafectaralautilizacióndeMNApor los gobiernos en el futuro. Se pone de relieve que esimperativoasegurarunamejor vigilanciade lasmedidasnoarancelarias, que garantice una mayor transparencia en suutilización,parapreservarlosinteresesdelosconsumidoresy prevenir la proliferación de medidas proteccionistas.Tambiénsealudealhechodequeensituacionesenquelosgobiernosprefierenprotegerlaramadeproducciónnacional,el mecanismo de vigilancia tiene que ir acompañado denormasdeobligadocumplimiento(quepermitanmedidasderetorsiónsiseinfringeunacuerdo)paralimitar lautilizacióndeMNAcausantesdedistorsióndelcomercio.

(i) La reciente crisis financiera: atribución de motivos de la utilización de MNA y medidas relativas a los servicios

Estádemostradoqueelorigende la recientecrisisfinancieraencuentrasusorígenesenlasdeficienciasinstitucionalesenlareglamentación de los sistemas financieros a nivel nacional.Sus efectos se transmitieron luego por numerosos países através de concatenaciones comerciales y financierasinternacionales. En respuesta a la crisis, se proporcionaronsubvenciones, en forma de financiación directa, préstamosespecialesygarantías,pararescataraunaseriedeinstitucionesfinancierasenvariaseconomíasavanzadas(BaldwinyEvenett,2010).Estasmedidasde "emergencia"aplicadasenelsectorfinancieroestabanasociadasaobjetivosdepolíticapública;seestimaron necesarias para frenar la propagación de dañossistémicosyayudararestablecerelfuncionamientonormaldelos mercados financieros, lo que era fundamental para losconsumidoresyproductoresdetodoelmundo.

Variospaísestambiénintrodujeronsubvencionesparaalentaralos consumidores a comprar determinados productos, porejemplo, mediante el reembolso de una cierta cantidad delpreciodecompra.Así,laLeydeAsistenciaalosConsumidoresparaFomentarelReciclajeyelAhorro(CARS)de2009enlosEstados Unidos – conocida como el programa "dinero porautomóvilesviejos"–proporcionócréditosa losconsumidoresqueentregaronvehículosviejoscuyoconsumodecombustibleeraineficientecomopartedelpagoalcompraroarrendarconopción de compra automóviles nuevos con un consumo decombustible más eficiente (Congressional Quarterly, 2009).

Esosplanesdesubvencionesalconsumo,aplicadostambiénenotraseconomíasavanzadascomoAlemania,FranciayelReinoUnido, seutilizaroncomomedidasparaestimular lademandainterna–tambiénenestecaso,unobjetivodepolíticapública.Además,noerandiscriminatoriosanivelinternacional.

Sinembargo,enépocasderecesióneconómica,loselevadosnivelesdedesempleopuedendar lugaraquelosgobiernosrecurranamedidasnoarancelariasymedidasrelativasalosservicios para discriminar contra las importaciones quecompitenconproductosnacionales"similares".Por lotanto,como se ha puesto de relieve anteriormente, a menudoresulta difícil distinguir en la práctica entre las medidasadoptadas por razones de política pública (aunque suimposición pueda tener efectos desfavorables en elcomercio) y las que constituyen proteccionismo encubierto.Esta ambigüedad en la motivación de los gobiernos secomplicaaúnmásporlacrecienteimportanciadelcomerciode bienes intermedios en las cadenas mundiales desuministro (Hummels et al., 2001; Koopman et al., 2010).Tómense como ejemplo, las subvenciones a sectoresespecíficos introducidas por una serie de economíasavanzadas para prestar asistencia a su industriaautomovilística en dificultad durante la reciente crisis. Acortoplazo,estassubvencionespueden tenerunefectodedistorsióndelcomercioenelmercadodelproductofinal.Sinembargo,cabelaposibilidaddequealperturbarunacadenamundial de suministro establecida, el hundimiento de laindustria automovilística hubiera dado lugar a unadisminución considerable del comercio mundial de bienesintermedios, causando con ello una importante pérdida deempleoenvariospaísesamedianoplazo.

Concretar el motivo en que se basan las medidas noarancelarias y las medidas relativas a los servicios adquiereespecialimportanciaenunasituacióndecrisis,porquepuedeconducirfácilmenteapolíticasdeempobrecimientodelvecino,es decir, las medidas de restricción del comercio adoptadasporunpaíspuedendesencadenarmedidassimilaresenotrospaíses, creando una espiral de restricciones cada vez másamenazadoras. Véanse, por ejemplo, las subvenciones a lasinstitucionesfinancieras.Silaconcesióndefondosderescateestásupeditadaaque lasempresasdeserviciosfinancierosreorienten sus préstamos hacia el mercado nacional, podríaconsiderarse discriminatorio a pesar de las aparentespreocupaciones cautelares. Cabe afirmar lo mismo si lassubvenciones se supeditan a la compra de un producto defabricaciónnacional.

(ii) La repercusión de la crisis reciente en la utilización futura de MNA y medidas relativas a los servicios

Vigilancia y coordinación

Lacrisisrecientepuedeafectara lautilizacióndemedidasnoarancelariasymedidasrelativasalosserviciosporlosgobiernosen el futuro. Al principio de esta sección sostuvimos que lamayorincidenciadeMNApodríaestarligadaenpartealhechodequesonmenos transparentesque lasmedidasen fronteracomo los aranceles, y por tanto más difíciles de someter adisciplina en el marco de acuerdos internacionales. Unaconsecuencia de la reciente crisis fue la reactivación delmecanismo de vigilancia del comercio de la OMC en octubrede 2008 (véase la sección C.1).69 La reactivación de este


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mecanismodevigilanciarepresentaunadelantoparaabordarlatransparenciaenlautilizacióndeMNAymedidasrelativasalosservicios. Puede servir de dispositivo de comunicación pararesolver un problema de coordinación que conducen a unproteccionismoexcesivo,atravésdelusodeesasmedidas.Elejemplo hipotético siguiente muestra la forma en que estopodría funcionar; se parte del supuesto de que los gobiernosprefieren las políticas comerciales liberales al proteccionismo(véaseelcuadroB.3).

Dados los resultados que se especifican en el cuadroanterior para dos interlocutores comerciales, existen dosequilibrios. Si el país 1 resiste el proteccionismo mediantemedidasnoarancelarias,porejemplo,lamejorrespuestadelpaís2consisteennorestringirtampocoelcomercio(yvice-versa). Ahora bien, si el país 1 impone restricciones alcomercio,lamejorrespuestadelpaís2consisteenimponertambién restricciones similares (y vice-versa). Esto reflejaunapolíticadeempobrecimientodelvecino:si,porejemplo,los exportadores del país 1 no pueden competir en pie deigualdadenelpaís2,elgobiernodelpaís1noquerráquelasempresas del país también pierdan participación en elmercadointeriorfrentealacompetenciadelasimportacionesprocedentes del país 2. Para ambos países, el primerresultado de equilibrio es preferible al segundo. Pero si losdospaísesnopuedencomunicarseycoordinarsusmedidas,podrían acabar con el resultado de equilibrio menospreferido.Portanto,almejorarlatransparenciadelasMNA,elmecanismode vigilanciade laOMCpuedeorientara lospaíses Miembros hacia un mejor resultado en términos debienestar("Pareto-superior").

Por supuesto, puede darse el caso de que un gobiernoprefieraprotegerasusramasdeproducciónnacional.Deserasí,lainteracciónestratégicaentrelosgobiernosnoessoloun juego de coordinación: los resultados que se presentanenelanteriorejemplohipotéticovariarían.Supongamosqueun país opte por el "no proteccionismo"; el otro desearíaelegir el "proteccionismo", yaqueobtendríaplenoaccesoalos mercados del primero sin tener que abrirse a lacompetencia.EnelcuadroB.4sereflejaesteargumentoconlosresultadoscorrespondientesparalosdospaíses.Muestraquelasituaciónesrepresentativadeloqueseconocecomoeljuegodeldilemadelprisionero,segúnelcualloquemueveaambasparteseseltemoraloquepuedahacerlaotra.

Dados los resultados que se especifican en el cuadroanteriorparadosinterlocutorescomerciales,elequilibrioesqueambospaísesoptenporlaestrategiadelproteccionismo.A diferencia del juego de coordinación, no obstante, unmecanismo de vigilancia que ayude a los países acomunicarse entre sí no bastaría para orientarles hacia unmejor resultado en términos de bienestar en el que ambosoptenporlaestrategiadelnoproteccionismo.Ellosedebeaque,apesardelacomunicación,cadapaísseverámovidoaabandonar la estrategia acordada por temor a que el otro

puedahacerotrotanto.Asípues,ademásdeunmecanismodevigilancia,seprecisaríannormasdeobligadocumplimiento-que permitan la retorsión en caso de que uno u otro paísinfrinjaunacuerdodeeleccióndel"noproteccionismo"-paracontrolar la utilización de MNA y medidas relativas a losservicioscausantesdedistorsióndelcomercio.Cabeseñalar,no obstante, que, durante la reciente crisis financiera, losgobiernos de países tanto adelantados como en desarrollohan reafirmadosu feenelsistemamultilateraldecomerciocon repetidas promesas de evitar las políticasproteccionistas.

Medidas en el sector de servicios financieros

Dadoqueelorigendeestacrisiseconómica radicaenunacrisisfinanciera,esprobablequeafectealautilizaciónfuturapor los gobiernos de medidas en el sector de serviciosfinancieros, con lasconsecuenciasqueellopueda tenerenelaccesoalosmercadosinternacionales.Laspublicacionesespecializadas señalan que la heterogeneidad de lasprácticas de reglamentación son un importante obstáculopara el comercio de servicios (véase la sección D). Larecientecrisisfinancierapuedeafectaralamotivacióndelosgobiernosparatratardelograrlaconvergenciareglamentariaenelsectordeserviciosfinancierospor lasrazonesqueseexponenacontinuación.

En primer lugar, la crisis reciente estaba anclada en lasnaciones industriales avanzadas, que daban la impresión decontarconregímenesnormativosrelativamenteevolucionados.Dehecho,algunaseconomíasendesarrollopuedenasociarlasactividadesdealgunosoperadoresfinancierosextranjerosconlo que a su juicio son preocupaciones macroprudencialeslegítimas.Ensegundo lugar,adiferenciadevariaseconomíasdesarrolladas a las que se asocia con cuentas de capitalaltamente liberalizadas, las que mantuvieron mayoresrestricciones a las transacciones de capital y adoptaron unaactitud más estricta respecto del apalancamiento financieroparecenhabercapeadoelmejortemporal(DelimatsisySauvé,2010). En tercer lugar, el crecimiento de la liquidez mundial,inducido por las políticas macroeconómicas expansionistasaplicadasentodoelplanetadurantelacrisisreciente,diolugara un aumento súbito de las corrientes de capital hacia laseconomíasemergentes.Estohaacentuadolaspreocupacionessobrelavolatilidadintrínsecadelascorrientesdecapitalacortoplazo,dandoconelloalospaísesendesarrollounarazónmásparaprotegerasuseconomíasdeunainversiónrepentinadelatendencia(Sidaouiet al.,2011).

(b) LasMNAyelcambioclimático

(i) El escenario futuro

La Conferencia sobre el Cambio Climático celebrada enDurbanendiciembrede2011terminóconelcompromiso(la"Plataforma de Durban para una acción reforzada") de

CuadroB.3:Juego de coordinación

País 1

País 2

Noproteccionismo

Proteccionismo

Noproteccionismo (2,2) (0,0)

Proteccionismo (0,0) (1,1)

CuadroB.4:Juego del dilema del prisionero

País 1

País 2

Noproteccionismo

Proteccionismo

Noproteccionismo (2,2) (0,3)

Proteccionismo (3,0) (1,1)


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elaborarunnuevotratadomundialquesustituyaalProtocolodeKyotopara2015amás tardarydeestablecerunnuevofondo para el clima (el "Fondo Verde para el Clima") paraayudar a los países pobres a mitigar el cambio climático yadaptarse a él. Dos años antes, la Conferencia de lasNaciones Unidas sobre el Cambio Climático celebrada enCopenhagueestablecióunobjetivoconsistenteenmantenerel aumento de la temperatura mundial desde la erapreindustrial por debajo de 2 grados centígrados. Variosobservadores(Houser,2010;Bodansky,2010)consideraronque esa meta plasmada en el Acuerdo de Copenhague eraunimportanteadelantoparalacomunidadmundial,yaquelainexistencia de un objetivo explícito a largo plazo suponíaquelospaísesnodisponíandeunaorientaciónclaraparalapolíticanacional e internacional.70Además, deconformidadcon el Acuerdo, tanto los países desarrollados como lospaíses en desarrollo notificaron objetivos de reducción deemisiones a la Convención Marco de las Naciones UnidassobreelCambioClimático(CMNUCC).71

No obstante, ninguna de las dos reuniones colmaron lasexpectativaspuestasenellasenelsentidodequeproduciríancompromisosdemitigaciónvinculantesporpartedelospaísesdesarrollados y de los países en desarrollo. Sin prejuzgar elresultado, si las negociaciones sobre un acuerdo posterior aKyotoseprolongarandemasiado,loqueesprobablequeemerjaa corto plazo es un mosaico de regímenes regionales ynacionales sobre cambio climático, con algunos países queaplicaránmedidasdemitigaciónbastanteestrictas, otrosqueno adoptarán ninguna medida práctica, y un númeroconsiderabledepaíses cuyaspolíticas se situaránentreesosdosextremos.Estopuededarlugararesultadosambientalesyeconómicosque lospaíses trataríandegestionarmediante lautilizacióndemedidasnoarancelarias.

(ii) La fuga de carbono y las preocupaciones relativas a la pérdida de competitividad

Esprobablequedospreocupacionesconexasseagravensino se logra un acuerdo internacional sobre las medidasespecíficasquedebentomarlospaísesparahacerfrentealcambioclimático.Unaesla"fugadecarbono"ylaotraeslaposiblepérdidadecompetitividadde lasempresaso ramasde producción de los países que adopten medidas demitigaciónmásestrictas.

Porfugadecarbonoseentiendeunasituaciónenlaquelasreduccionesdelasemisionesdegasesdeefectoinvernaderopor un conjunto de países (países "con limitaciones") secompensan con el aumento de las emisiones en los paísesque no adoptan medidas de mitigación (países"sin limitaciones"). Gran parte del debate sobre la fuga decarbonosehallevadoacaboenelcontextodelProtocolodeKyoto, en el que los denominados países incluidos en elanexo I (predominantemente países desarrollados)contrajeroncompromisosdereducirsusemisiones,mientrasque los países no incluidos en el anexo I (países endesarrollo)noloscontrajeron.72

La fuga se puede producir a través de varios canales queentrañan cambios en los precios internacionales de laenergíaylosbienesdegranintensidaddeenergía,asícomola reubicación de la producción. Básicamente, las medidasde mitigación en los países con limitaciones hacen que

disminuya la producción de bienes de gran intensidad deenergía y que aumenten sus precios internacionales. Ladisminución de la producción de bienes de gran intensidadde energía también reduce la demanda de combustiblesfósilesydalugaraunacaídadesusprecios.Lospaísessinlimitaciones amplían su producción de bienes de granintensidad de energía en respuesta al aumento de susprecios internacionales. El precio más bajo de loscombustibles sólidos también inducirá a los países sinlimitaciones a utilizar más cantidad, aumentando de esaformalasemisiones.Porúltimo,lasramasdeproduccióndegranintensidaddeenergíapuedenreubicarsetrasladándosedesdelospaísesconlimitacionesalosquenolastienen.

No obstante, existen también efectos compensatorios queesprecisotenerencuenta.Elprimeroeselefectodeingresocausado por el aumento del precio de los bienes de granintensidad de energía (Copeland y Taylor, 2005). La mismavariacióndelprecioqueimpulsaalospaísessinlimitacionesa aumentar la producción de bienes de gran intensidad deenergíahacequeseincrementesuingreso.Suponiendoquela calidad ambiental sea un bien normal, este efecto deingreso les empujará a adoptar medidas para reducir lasemisiones. El segundo efecto que puede contrarrestar lafugadecarbonoes la innovacióndestinadaa lograrmediosde producción más eficientes en el consumo de energía(Di Maria y Werf, 2008). La misma variación del preciocausante de la fuga de carbono también induce a lasempresas a dedicar una mayor proporción de sus recursosdeinvestigaciónydesarrollo(I+D)alabúsquedademediosdeproduccióndegraneficienciaenergética.Estoconcuerdacon el argumento formulado por Porter y van der Linde(1995) según el cual las reglamentaciones ambientalescorrectamenteconcebidaspuedenestimularunainnovaciónque compense parcialmente o con creces los costos delcumplimiento.

Debido a estos efectos compensatorios posibles, lasestimaciones de la magnitud de la fuga de carbono varíanconsiderablemente, aunque siempre son superiores a cero.El método estándar de medición de la fuga de carbono laexpresadichafugacomoelcocienteentreelaumentodelasemisiones de CO2 de los países sin limitaciones y lareduccióndelasemisionesdelospaísesconlimitaciones.Lamayoría de las estimacionesde la tasa mundial de fuga decarbono varían entre el 5 y el 20 por ciento (Sijm et al. ,2004). Sin embargo, se han calculado estimaciones muchomáselevadasque lleganal130porciento (Babiker,2005).Las estimaciones de la fuga de carbono superiores al 100por ciento significan que las políticas de mitigación en lospaíses con limitaciones son en realidad contraproducentes,porquedanlugaraemisionesmáselevadasaescalamundialaltrasladarselaproducciónalospaísessinlimitacionesqueempleantecnologíasdegranintensidaddeemisiones.73

Adiferenciade la fugadecarbono,en la literaturasobreelcambio climático no existe una definición precisa decompetitividad.Puedereferirsealosefectosdelasmedidasde mitigación en el costo de producción, los beneficios, laproducción,elempleoolacuotademercadodelasempresaso las ramas de producción. Estos indicadores han sidoutilizadosde formadiferenteenunaseriedeestudiosparamedir la pérdida de competitividad.74 A pesar de estaimprecisión,el trasladode laproduccióndebienesdegranintensidad de energía de los países con limitaciones a lospaísessinlimitaciones,queesloquehaceposiblelafugade


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carbono,constituyelaesenciadeestapreocupaciónsobrelacompetitividad.

(iii) Medidas destinadas a hacer frente al cambio climático, la fuga de carbono y la pérdida de competitividad

Lanecesidaddemitigarelcambioclimáticoalentaráamuchospaíses a adoptar medidas unilaterales de mitigación,comprendidas muchas de ellas en la lista de medidas noarancelariasquesehanexaminadoenelpresenteinforme.Sinembargo, la fuga de carbono introduce una dimensiónestratégica en los esfuerzos de mitigación de los países conlimitaciones, yaqueestospuedenestimarnecesario tenerencuenta las "ventajassincontrapartida"otorgadosa lospaísessin limitaciones, que pueden diluir o invertir el efecto de susmedidas de mitigación. El concepto de "ventajas sincontrapartida"remitealargumentosegúnelcuallospaísessinlimitaciones no cargan con el costo de los esfuerzos demitigaciónpero,suponiendoquelafugadecarbonoseainferioral100porciento,sebeneficiandelareduccióndelasemisionesmundiales resultante de las actividades de mitigación de lospaísesconlimitaciones.Seafirmaquelasmedidascomercialesofrecen a los países con limitaciones un medio de alterar losincentivosparaobtenerbeneficiossincontrapartida.

Existentrabajosteóricossobreelefectodelavinculacióndela cooperación ambiental internacional con el comercio(Barrett,1994;Barrett,1997;BotteonyCarraro,1998).Laidea básica que se desprende de estos estudios es que elnúmero de países cooperantes en un acuerdo sobre medioambiente sería mayor y el acuerdo sería más estable (esdecir, autoejecutable) si existieran disposiciones sobresancionescomercialescontrapaísesnomiembros.Dichodeotra forma, lautilizacióndemedidascomercialescontra lospaíses que no cooperen puede ser un método eficaz deaumentarelnúmerodepaísescooperantesydeprevenir ladefeccióndelospaísesactualmenteconlimitaciones.Comosehaseñaladoanteriormente (en lasecciónB.1),unaseriedeacuerdosinternacionalessobremedioambiente,asaber,laConvenciónsobreelComercio InternacionaldeEspeciesAmenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES) y elProtocolo de Montreal, incluyeron disposiciones quepermitíanlautilizacióndemedidascomerciales.

Lasmedidasnoarancelariasquepodríanadoptarlospaísesconmedidasdemitigaciónestrictasparamitigarel cambioclimático,así comoparacontrarrestar la fugadecarbonooreducir la pérdida de competitividad internacional incluyenlos ajustes fiscales en frontera, las subvenciones y lasmedidas reguladoras (con inclusióndemedidasOTC/MSF).Existe ya una larga lista de trabajos en los que se haexaminado la compatibilidad de esos tipos de medidas conlasnormasde laOMCenel contextodel cambio climático,entre los que cabe citar: Bordoff (2009), Low et al. (2011),Pauwelyn(2007),OrganizaciónMundialdelComercio(OMC)yProgramadelasNacionesUnidasparaelMedioAmbiente(PNUMA) (2009). El análisis que sigue se centrará en losaspectos económicos de las medidas antes que en sulegalidadocompatibilidadconlasnormasdelaOMC.

Medidas de ajuste en frontera

Las medidas de ajuste en frontera impondrían a lasimportaciones de bienes de gran intensidad de emisiones

costos proporcionales a los costos de cumplimiento de losreglamentos nacionales sobreemisiones.Enel casode lasimportaciones,losajustesenfronterapuedenconsistirenunimpuesto sobre los productos importados, o en unaprescripción que obligue a los importadores a comprarpermisos o derechos de emisión para los productosextranjeros que estén importando. En cuanto a lasexportaciones,losajustesenfronterapuedenconsistirenunreembolsoalaexportación,quecompensaalosexportadoresqueenvíanartículosapaísessinlimitacionesporelcostodecumplimientodelasprescripcionesenmateriadeemisiones.En el presente análisis, nos centraremos en un impuestointerno sobre las importaciones, ya que es lo que hasuscitadomásinterés.

Cuandolospaísesconlimitacionesestablezcansuspolíticasóptimas, deberán tener en cuenta la fuga de carbono, esdecir, tendrán que actuar estratégicamente. Hoel (1996)demuestra que la política óptima de los países conlimitacionesconsistiráenimponerunarancelalaimportacióndeproductosdegran intensidaddeemisionesygravarconun impuesto uniforme sobre el carbono las mercancías degran intensidad de emisiones tanto nacionales comoextranjeras.75Elarancelde importaciónsefijarádemaneraque(i)modifiquelarelacióndeintercambioenfavordelpaísimportadory(ii)reduzcalademandademercancíasdegranintensidad de emisiones extranjeras. El segundo elementorefleja el reconocimiento estratégico por el país conlimitaciones de la fuga de carbono y la necesidad deresponderaella.

Si un país no puede ajustar libremente sus aranceles, lasegundamejorpolíticaexigiráunimpuestonouniformesobreelcarbono,yaquenosolotienequereflejarelcostosocialdelas emisiones sino también alejar la demanda de lasmercancíasdegranintensidaddeemisionesextranjeras.76Laaplicacióndeunajustefiscalenfronteradeesaíndoleplanteados problemas principales. El primero es la dificultadadministrativadeimplantarunrégimendeesascaracterísticasdada la enorme cantidad de información necesaria paradeterminar las emisiones de los productos extranjeros.77 Elsegundoeselriesgodequecuandoseestablezcaunsistemadeajustesfiscalesenfrontera,quedesupeditadoainteresesproteccionistas. Moore (2010) observa que los sectores degranintensidaddecarbonoqueprobablementeestaránenelcentro del problema – acero, productos químicos, papel,cemento y aluminio – hacen un uso intensivo de medidasantidumping, lo que sugiere que actuarán resueltamente ensus intentos deutilizar los ajustesfiscalesen frontera comomediodelimitarlacompetenciainternacional.

subvenciones

Como se examina en la sección B.1, la existencia deexternalidadespositivaspuedeconstituirunarazón legítimadequelosgobiernosutilicensubvencionesenapoyodeunaactividad económica con beneficios sociales que no sereflejan en los precios de mercado. En el caso del cambioclimático, hay razones de peso para creer que el cambiotecnológico constituye la principal vía para reducir lasemisiones futuras y lograr en definitiva la estabilización delasconcentracionesatmosféricasdeemisionesdegasesdeefecto invernadero. El Grupo Intergubernamental deExpertos sobre el Cambio Climático (IPCC) señala variasrazones que justifican las subvenciones para I+D, enparticularenelsectordelaenergía(Metzet al.,2007).


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PuedequelosbeneficiosdelaI+Dnosematerialicenhastadecenios después, lo que queda más allá del horizonte deplanificación incluso de las empresas más orientadas alfuturo.La ramadeproducción solopuedeaprovecharsedeunafraccióndelosbeneficiosdelasinversionesenI+Dy,enconsecuencia, las empresas invierten menos de lo debido.Además, las empresas se enfrentan a dificultades paraevaluarlosresultadosintangiblesdelaI+D,ylaintervenciónreglamentaria puede poner un tope a los beneficios en elcasodeéxitoenunainvestigaciónpionera.Porúltimo,comoel sector agrícola es una fuente principal de emisiones, lassubvencionestambiénpuedendesempeñarunafunciónparafacilitarlaadopcióndetecnologíasagrícolas"climáticamenteinteligentes".

Encambio,tambiénesciertoquelassubvencionesbrindanalos gobiernos un medio de apoyar a empresas y ramas deproducciónnacionalescuyacompetenciaseveamenazada.Una esfera en la que la función de las subvenciones hadespertadocrecienteatenciónesladelosbiocombustibles.No es fácil obtener datos sobre la cuantía de esassubvenciones a nivel mundial. No obstante, un estudioreciente de Steenblik (2007) basado en información sobrecinco miembros de la OCDE -Australia, el Canadá, losEstados Unidos, Suiza y la Unión Europea- ofrece unaestimación de las subvenciones a biocombustibles de unos11.000 millones de dólares EE.UU. al año. Un informeconjuntodevariasorganizacionesinternacionales,incluidalaOMC (Organización para la Alimentación y la Agricultura(FAO)et al.,2011),estimaque,enelperíodo2007–2009,losbiocombustibles representaron una proporción importantede lautilizaciónmundialdevarioscultivos:20porcientodeazúcardecaña,9porcientodeaceitesvegetalesycerealessecundariosy4porcientoderemolachaazucarera.

También se ha planteado la economía política de lassubvenciones en el contexto de las subvencionesestadounidensesalosbiocombustibles,afirmándosequeunobjetivo principal de la política de biocombustibles de losEstadosUnidosesaumentarlosingresosdelosagricultoresyterratenientes(Rubinet al.,2008).Tambiénsehaplanteadouna serie de preocupaciones económicas, ambientales ysocialesacercadelaconvenienciadeotorgarsubvencionescuantiosas a los biocombustibles. Algunos biocombustiblesemitenmásgasesdeefectoinvernaderodelosqueahorran.Todo aumento de la producción de biocombustibles tendráefectos indirectos en las emisiones de gases de efectoinvernadero por conducto de la expansión de la tierracultivable. También han intervenido las subvenciones a losbiocombustiblesenelrecienterepuntedelospreciosdelosproductos básicos que ha sido especialmente perjudicialpara los países en desarrollo importadores de alimentos(Mitchell,2008).

Medidas reguladoras

ComoseseñalaenlasecciónB.1,serecurreextensamentealas medidas de reglamentación para hacer frente aproblemas ambientales. En el análisis correspondientetambiénsesugirióque losgobiernospuedenpreferir estasmedidas por razones distributivas o de competitividad,incertidumbresobreloscostosybeneficiosdelareducción,yladificultaddelavigilanciaylaejecución.

En laesferadelcambioclimático,sepuededistinguirentrenormastecnológicasqueimponentecnologíasométodosde

producción específicos que reducen la contaminación, ynormasderendimientoqueimponenresultadosambientalesespecíficosporunidaddeproducción(Sathayeet al.,2007).Unejemplodenormatecnológicaesunreglamentoqueexijalautilizacióndemétodosespecíficosdecapturayalmacenajede CO2 en una central eléctrica; un ejemplo de norma derendimientoesunaquelimitelasemisionesaundeterminadonúmerodegramosdeCO2porkilovatio/horadeelectricidadgenerada (Sathayeet al., 2007).Ademásdeestos tiposdereglamentos, se ha señalado también la posibilidad de quelos países adopten más medidas sanitarias y fitosanitarias,dado que el cambio climático alterará los efectos de lasplagas y enfermedades (Jackson, 2008). Ante una mayorincertidumbre sobre el carácter invasivo de las plagas, lospaísespodríansermás reaciosacorrer riesgosy recurriramedidas restrictivas del comercio de emergencia comoformadegestionaresaincertidumbre.

Suponiendo que los productores extranjeros tienenemisionesmáselevadasoquesusproductossondemenoreficiencia energética, el hecho de que un país impongaprescripciones nacionales más estrictas puede reducir lafugadecarbono.Laproducciónextranjeradelasmercancíasysuventaenelpaísencuestiónpuedencontinuar,peroseráempleando tecnología o normas que sean tan respetuosasdelmedioambientecomolasdelpaísencuestión.Comolasprescripcionestambiénaumentanloscostoscomercialesdelosproductoresextranjeros,lasempresasnacionalespuedenlograr alguna ventaja y el efecto global puede ser unareduccióndelasimportacionesporelpaísimportador.

(iv) Conclusiones

Nada atestigua mejor la imbricación entre los objetivos depolíticapúblicaylosinteresesdelosproductoresnacionalesquelacuestióndelafugadecarbonoylacompetitividad.Elestrechovínculoentreestosdosfactoresnosenfrentaaunode los principales temas del presente informe: distinguirentre el logro de los objetivos de política pública y de losinteresesde losproductoresnacionales.Esevidenteque lareduccióndelafugadecarbonoesunacuestióndeinterésmundial y los países pueden tener razones ambientalessólidasparautilizarmedidascomercialesafinde impedir laobtencióndeventajassincontrapartida.Sinembargo,laotracara de la moneda es que la misma medida comercialtambiénayudaalosproductoresnacionalesenfrentadosalacompetencia, por lo que no puede desestimarse fácilmenteel riesgode"capturadelregulador".Esposiblequeveamosun creciente uso de medidas no arancelarias en el futuroparaatenderpreocupacionessobre la fugadecarbonoo lacompetitividad, así como desacuerdos sobre la motivaciónimplícitadeesasmedidasysusefectoscomerciales.

(c) Medidasenmateriadeinocuidaddelosalimentos

En esta sección se analizan las razones por las que lasmedidasenmateriadeinocuidaddelosalimentos78parecenhabercobradounaimportanciacadavezmayorenlosúltimostiempos,asícomolosdesafíosaqueseenfrentanlospaísesconrespectoasusefectosenelcomerciointernacional.Sellegaa laconclusióndequesenecesitamás transparenciaparagarantizarellogrodelosinteresesdelosconsumidoresyprevenirabusosproteccionistas.


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(i) Importancia creciente de las medidas en materia de inocuidad de los alimentos

El creciente interés de los consumidores de todo el mundoen los atributos de inocuidad y calidad de los alimentos hahechoqueseprestemuchaatenciónalpapeldelasmedidasen materia de inocuidad y calidad de los alimentos, tantopúblicas como privadas, en el comercio internacional(Henson y Caswell, 1999). Por un lado, los gobiernosintervienen en los mercados de alimentos, ya que losmercados por sí solos no pueden proporcionar el nivelsocialmentedeseabledecalidade inocuidad(Smith,2009).Porelotro, lasempresasagroalimentariasempleannormasprivadas como instrumento de diferenciación de losproductosydecompetenciabasadaenlacalidad(HensonyReardon, 2005). Por tanto, la amplia incidencia de lasmedidas públicas y privadas en el sector agroalimentarioguardarelaciónconlaevolucióndelademandaydelaofertaen el sistema agroalimentario, con concatenaciones einterdependenciasevidentes.

Fenómenos impulsados por la demanda

Los fenómenos tecnológicos, sociales y económicos hantransformado la demanda de los consumidores, y losrecientes incidentes en materia de inocuidad de losalimentoshanacentuadoestatendencia.Elrenovadointerésen la sensibilización de los consumidores ha dado lugar auna creciente demanda de niveles más elevados dereglamentación y comunicación, y aparentementehahechoque los mercados de productos alimenticios pasen de unacompetenciabasadaenelprecioaunabasadaenlacalidad.

Creciente atención de los consumidores a los atributos de calidad e inocuidad

Las tendencias demográficas y sociales – como laurbanizaciónylaevolucióndelpapeldelamujereneltrabajo– han modificado los hábitos alimentarios y las pautas dedemandadealimentos(ReardonyBarrett,2000).Almismotiempo, los crecientes niveles de ingresos, los adelantostecnológicos,lainformaciónmáscompletasobrelainfluenciadeladietaenlasaludysudivulgaciónmasivahaninfluidoenlasactitudesde losconsumidoreshacia losatributosde losalimentos, aumentando su conciencia de los riesgos yoportunidades relacionados con el comportamientoalimentario (Caswell y Mojduszka, 1996; Kalaitzandonakeset al.,2004;Grunert,2005).Estedesplazamientodelcentrodeinteréshahechoquelosconsumidorestenganencuentaaspectos de los alimentos que no pueden verificarse en elmomento de consumirlos (Caswell y Mojduszka, 1996).Ademáspareceque,elprogresocientíficoha facilitadounaidentificación más precisa de los riesgos para la salud,permitiendoasíalosconsumidoresaumentarsuscriteriosdeevaluación(Mafraet al.,2007).

Además parece que, al evaluar la calidad de los alimentos,losconsumidoresprestancadavezmásatenciónaunagamamás amplia de características de los productos y losprocesos,comolosefectosdelaproduccióndealimentosenel medio ambiente, el bienestar de los trabajadores y lapobreza mundial (Henson y Reardon, 2005). Estosfenómenos, que también destacan cada vez más en lospaísesendesarrollo(Reardonet al.,2001),handadolugaraun mercado de calidad e inocuidad caracterizado por la

información imperfecta y por unos costos considerablesdetransacciónparaobteneryutilizar la información(CaswellyMojduszka, 1996). Los gobiernos y el sector privado hanintervenido para subsanar esas ineficiencias introduciendomedidaspúblicasquereglamentanlosproductosalimenticiosylosprocesosdeproducciónyelaborandonormasprivadas,respectivamente.

Alarmas por la inocuidad de los alimentos

Unaseriedeescándalosdegran relievesobre la inocuidaddelosalimentoshaintensificadoaúnmáslaatenciónpúblicayprivadasobrelosatributosdelosalimentos.Lacrisisdelasdioxinas en el sector de las aves de corral en los PaísesBajosen2006,laencefalopatíaespongiformebovina(EEB)enelsectordelacarnedebovinoenvariospaíseseuropeosdurantevariosañosylacontaminacióndelalecheadulteradacon melanina en China en 2008 son ejemplos destacados(Latouche et al., 1998; Marucheck et al., 2011). Laconsiderableatenciónprestadapor losmedios informativosa esas crisis amplificó sus efectos en las actitudes de losconsumidores, y este proceso de "amplificación social" hadado lugaraunadisminución importantede laconfianzadelos consumidores en relación con las garantías públicas yprivadassobrelainocuidaddelosalimentos(Latoucheet al.,1998).

Laconsiguientenecesidadderestablecerlaconfianzaenlasautoridadespúblicasylosproductoresdealimentoshadadolugar a un aumento de la transparencia en relación con elfuncionamientode lacadenadesuministro (Böcker yHanf,2000;Mazzocchiet al.,2008),yhanproliferadolasmedidasgubernamentales y privadas como instrumentos paragarantizar esos niveles de transparencia (Henson yHumphrey, 2010). Mientras que los actores públicos hanendurecido las medidas existentes e introducido nuevasmedidas en relación con problemas emergentes y noreglamentados anteriormente, las empresas alimentariashan sentido la necesidad de controlar los riesgos para sureputación y los riesgos comerciales ligados a la inocuidaddelosalimentos(HensonyReardon,2005).

Fenómenos impulsados por la oferta

Además de los cambios impulsados por la demanda, losfenómenos relacionados con la oferta en los mercados dealimentos han contribuido a un aumento de las medidaspúblicasyprivadasenmateriadeinocuidadycalidaddelosalimentos. La estructura de la cadena de suministro haevolucionadohaciaunamayorfragmentaciónentremúltiplesempresasyalaintegraciónenlosmercadosmundiales.Estefenómeno se ha visto impulsado por cambios tecnológicosquehandado lugaraunareorganizaciónde lasactividadesagrícolasyaunaumentodelsuministrodebienesyserviciosporempresasnoagrícolas(ReardonyBarrett,2000).Elgrannúmero de actores que intervienen en la cadena desuministrohaincrementadolanecesidaddeunacoordinaciónentreempresasyunagarantíagubernamentaldelacalidadylaseguridadenrelaciónconlosproductosalimenticiosylosprocesosdeproducción.Elalcancemundialde lascadenasde suministro agroalimentarias actuales, impulsado por losadelantosenlossistemasdecomunicaciones,distribuciónytransporte,hamultiplicadoeldesafíoquesuponegarantizarla trazabilidad y la compatibilidad entre las medidas enmateria de inocuidad de los alimentos en diferentesjurisdicciones.


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Costos de coordinación y cadenas mundiales de suministro

Las cadenas de suministro fragmentadas se enfrentan aproblemas de coordinación y vigilancia. Las cadenas desuministro agroalimentarias pueden entrañar numerosasrelacionesentreproveedoresycompradoresenlasquetieneque garantizarse la calidad e inocuidad del productoalimenticiofinal (HensonyReardon,2005).Lasactividadesde coordinación y vigilancia aumentan los costos detransacción y los diferentes niveles de información entrecompradoresyproveedores lascomplicanaúnmás (Gereffiet al.,2005;Hammoudiet al. ,2009).Poreso, lasempresashan adoptado formas de coordinación "directas" o inclusohan tratado de lograr la integración vertical completa. Porotro lado, los costos de coordinación y los problemas deinformación a nivel interempresarial se han gestionado encondiciones de plena competencia mediante normas deproductosydeproducción(PonteyGibbon,2005;Gereffiet al., 2005). A medida que las cadenas agroalimentariasadquieren carácter mundial y abarcan entornos normativosdiferentes,adquiere tambiénmayor importanciaelpapeldeestos instrumentos en la coordinación de las cadenas desuministro y la normalización de las prescripciones sobreproductosentre losproveedores (HensonyReardon,2005;Maruchecket al.,2011).

Importancia de la trazabilidad y problemas conexos

Alposibilitarelrastreoprecisodelosproductosalimenticiosa lo largo de la cadena de suministro, los sistemas detrazabilidad constituyen importantes instrumentos paragarantizar la calidad e inocuidad de los alimentos en lascadenas de suministro agroalimentarias. Su finalidadprincipalesreunirlainformaciónnecesariaparaladeteccióny eventual retirada del mercado de los productos querepresentenunriesgoparalosconsumidores(Meuwissenet al., 2003). La adopción de sistemas de trazabilidad estávinculada a los fenómenos más amplios de la crecienteatención que prestan los consumidores a la seguridad ycalidad de los alimentos, el progreso tecnológico y laextensiónmundialdelascadenasdesuministrodealimentos.Losescándalosenmateriade inocuidadaquesehahechomención anteriormente han incrementado el interés de losconsumidores en esos instrumentos (Souza-Monteiro yCaswell, 2004; Dickinson y Bailey, 2002). Para que lossistemas de trazabilidad puedan funcionar debidamente,deben permitir la identificación de todos los interlocutoresde la cadena de suministro y otorgar transferenciascompletas de información. La tendencia a la mayorinternacionalización de las cadenas de suministro haplanteado considerables problemas para lograr elcumplimiento de esas prescripciones y ha creado unanecesidad creciente de reglamentación y cooperación(Meuwissenet al.,2003).

(ii) Efectos de las medidas sobre inocuidad de los alimentos en el comercio y estrategias de mitigación

Dado el importante papel que desempeñan las medidas enmateria de inocuidad de los alimentos tanto en la ofertacomoenlademandaalimentaria,esinevitablequeafectenalcomerciointernacionaldeesosproductos.79Enestapartesedescriben algunas de las formas principales en que lasmedidasenmateriadeinocuidaddelosalimentosafectana

lasestrategiasdelosproductoresyseexaminanmecanismosparamitigarlosposiblesefectosnegativosenelcomercio.

efecto en el comercio

Las medidas en materia de inocuidad de los alimentospueden crear problemas a los productores, pero tambiénbrindarles oportunidades. Algunos de los principalesproblemasguardanrelaciónconloscostosquerepresentaladiversidad de prescripciones. Al invertir en la capacidad deproducirproductosquecumplanprescripcionesdeinocuidadmásrigurosas, losproductorespodránbeneficiarsetambiéndel hecho de acceder a mercados de mayor valor. Losproductorestambiénpodráninvertirenlaelaboracióndesuspropiasnormascomoestrategiadecomercializaciónycomomedio de gestionar la calidad del producto a lo largo de lacadenadevalor.

Costos de cumplimiento y pérdida de economías de escala

Los costos de cumplimiento pueden causar la pérdida deeconomías de escala de los productores extranjeros si seaplican prescripciones diferentes en distintos destinos deexportación. Esos costos irán en función de la capacidadadministrativa y técnica de los exportadores para gestionarprescripcionesdiversas (HensonyMitullah,2004;Mathewset al., 2003; Otsuki et al., 2001). Además, las medidas enmateriadeinocuidaddelosalimentossuelenincluirunnivelespecificadoparadeterminadassustanciasyprescripcionessistémicas sobre el mantenimiento de registros y laevaluación de la conformidad. Por tanto, cuando seconsideran de manera acumulativa, independientemente deque el nivel de dichas medidas sea o no el mismo, si losprocedimientos de evaluación de la conformidad sondiferentes, los costos pueden aumentar a causa de laduplicacióndelasprescripcionesenmateriadeensayos.

Aumento del valor añadido

Las medidas en materia de inocuidad/calidad de losalimentos también pueden incluir una "tecnología" dereglamentación avanzada y contribuir a aumentar el valorañadido en el país exportador. Algunos analistas recalcanquelasprescripcionesmásestrictasenmateriadeinocuidadde los alimentos pueden catalizar el comercio, creandoincentivos para que las empresas inviertan a fin dereposicionarseenmercadosmundialescompetitivos(JaffeeyHenson,2004;SwinnenyMaertens,2009).Porsupuesto,lasmedidasenmateriadeinocuidaddelosalimentosafectande formadiferentea laposicióncompetitivadecadapaís yde los distintos participantes en el mercado según susrespectivos puntos fuertes y débiles.80 Las prescripcionesrigurosasseasociangeneralmentealcomerciodealtovalor,lo que supone que los productores que participen en estetipodecomerciopodrán recibir rendimientosmáselevados.Enunentornonormativopropicio,losproductoresdeficientespodrán beneficiarse directamente por conducto de laparticipación contratada en la cadena de valor (véase, porejemplo,Jaffeeet al. ,2011).

Normas privadas y poder de mercado

Lasnormasdeinocuidaddelosalimentosdelsectorprivadodesempeñan un papel importante y cada vez mayor paradeterminar los resultados de comercio internacional, lo que


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hacequeseaaúnmáscomplejocomprenderelcomerciodeproductosalimenticios.81Cuandolosminoristastienenpoderde compra, esas normas pueden convertirse en obstáculosde facto a la entrada en los mercados para algunosproductores (Henson y Humphrey, 2009; OrganizaciónMundial del Comercio (OMC), 2005b). Así ocurreespecialmente en el caso de los países en desarrollo, queactúande"tomadoresdenormas"enlugarde"elaboradoresde normas". Las investigaciones indican que, en muchoscasos, los países en desarrollo son tomadores de normasporque elaborar sus propias normas es más costoso queadoptarlasdesusprincipalesmercados(Stephenson,1997).

De manera creciente, empresas privadas o grupos deminoristas han creado sus propias normas para atender lademanda de los consumidores de productos concaracterísticasconcretascomoinstrumentoparasegmentarlos mercados. Por ejemplo, la cadena británica desupermercados Tesco tiene una norma que han de cumplirtodos sus proveedores de fruta, legumbres y hortalizas yensaladas frescas (García Martínez y Poole, 2004). Lasnormas privadas a menudo van más allá de lasespecificacionessobrecalidade inocuidaddelosalimentosy abarcan también consideraciones éticas y ambientales(Swinnen y Maertens, 2009). Las consecuencias de lasnormasprivadasparaelsistemamultilateraldecomercio,asícomo otros desafíos de la cooperación multilateral sobremedidas en materia de inocuidad de los alimentos entérminosmásgenerales,seexaminanenlasecciónE.

Mitigación de los efectos negativos en el comercio

Se cuenta con varios enfoques para mitigar los posiblesefectosnegativosdelasmedidasenmateriadeinocuidaddelos alimentos en el comercio. Los países podrán tratar dearmonizar sus medidas en materia de inocuidad de losalimentos de conformidad con un parámetro concreto.También podrán negociar un acuerdo para reconocer queotros sistemas nacionales de inocuidad de los alimentosalcanzanelnivelnecesariodeinocuidad.Lospaísestambiénse comprometen a observar un conjunto común de normasconsagradas en el Acuerdo MSF de la OMC, que tratan delimitar la utilización potencial de medidas en materia deinocuidaddelosalimentosconfinesproteccionistas.

Armonización y equivalencia

Aunquelosincentivosproteccionistaspuedencontribuiraladiversidadnormativaenlosreglamentossobreinocuidaddelos alimentos, esa diversidad persiste por otras variasrazones.Laspercepcionesylaspreferenciasencuantoalosriesgosylainterpretacióndelaspruebascientíficaspuedenvariardeunpaísaotro.Esasdiferenciaspueden llevara laadopción de niveles diferentes de reglamentación sobreinocuidad de los alimentos. Sin embargo, las medidas enmateria de inocuidad de los alimentos suelen ser máscomplejasqueunasimpleespecificacióndeunnivelconcretodecontenidodeunmaterialpeligroso.Unagranproporcióndeesasmedidassonprescripcionessobrelosprocesosquedefinenenfoquesconcretosparalograrnivelesespecificadosdeinocuidaddelosalimentos.Comolascondicionespropiasdecadapaísvarían,tambiénpodrávariarelenfoqueóptimopara lograr el mismo nivel de inocuidad. Existen variosenfoques colectivos para reducir los posibles efectosnegativosenelcomercioasociadosaesadiversidad.

Un enfoque consistiría en que los países trataran dearmonizar las medidas en materia de inocuidad de losalimentos de conformidad con una norma o un sistema denormas únicos. La armonización puede adoptar muchasformasysusefectosdependerándelnivelqueseelijacomopunto de referencia. Las normas de la OMC relativas a lainocuidaddelosalimentosalientanunaarmonizaciónbasadaen lasnormas internacionalesestablecidaspor laComisióndel Codex Alimentarius. Este órgano intergubernamentaldecide colectivamente acerca de normas, directrices yrecomendaciones en la esfera de la inocuidad de losalimentosy,enprincipio,deberíaincorporarlaspreferenciasde todos los países que participan en las actividades denormalización (véase un análisis más detallado enEngleret al.,2012;Hooker,1999;Sykes,1999).

Otroenfoqueparaabordar ladiversidadnormativaentre lospaíses consiste en que estos reconozcan las medidas enmateria de inocuidadde los alimentosde los interlocutorescomerciales como equivalentes aunque sean diferentes delassuyas.82Esteenfoquepermitiríaa lospaísesdesarrollarsistemasde inocuidadde losalimentosqueseajustenasucontexto específico, en lugar de imponer un enfoque únicoparalograrunniveldeterminadodeinocuidad(Joslinget al. ,2005). La equivalencia reviste particular importancia en elcaso de las prescripciones sobre procesos debido a sucomplejidad.Encambio, lasprescripcionessobreproductossuelendefinirseconmenosdimensiones,porloquepuedencompararsemásfácilmente.Enlapráctica,determinarsiunsistema de inocuidad de los alimentos logra o no un nivelrazonable de inocuidad puede resultar administrativamentegravoso, porque exige una evaluación del sistema deintervenciones de gestión de riesgos, con inclusión de lainfraestructura, la ejecución de programas y lasprescripcionestécnicasespecíficas.

Otros medios de evitar las distorsiones del comercio

Dado que las medidas en materia de inocuidad de losalimentos pueden ser objeto de usos abusivos con finesproteccionistas,83 lospaísessepuedencomprometeraunaserie de disciplinas que limitan ese comportamiento. Acontinuación se mencionan algunas de las obligacionesprincipalesquefiguranenelAcuerdoMSFdelaOMC.

Enprimerlugar,elderechodeaplicarmedidasenmateriadeinocuidad de los alimentos causantes de distorsión delcomercioestá vinculadoa laexistenciadeuna justificacióncientíficade lamedida,específicamenteaquelamedidasebaseenunaevaluacióncientíficade los riesgosenmateriade inocuidad de los alimentos. Otro aspecto de las normasponederelievequeelniveldeproteccióndelriesgoqueseproponga alcanzar en los países debe ser coherente endistintas situaciones. Por supuesto, como se ha señaladosupra, aunque las medidas en materia de inocuidad de losalimentos incluirán un nivel objetivo para el contenido demateriales peligrosos, también suelen contener otrasdimensiones. Algunos analistas han expresado reservasacerca de que la coherencia sea una expectativa realistadadoel complejosistemade factoresque intervienenen laelaboración de reglamentos (Sykes, 2006). Por último, lasnormasdelaOMCsobreinocuidaddelosalimentosdisponenexplícitamenteque lasmedidasenmateriade inocuidaddelos alimentos "no entrañen un grado de restricción delcomerciomayordelrequeridoparalograrunniveladecuadodeprotecciónsanitariaofitosanitaria".Comoenelcasodel


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reconocimiento de la equivalencia entre los países, estaprescripciónreconocequepuedehaberotrosenfoquesquecabríaadoptarparalograrlosnivelesdeseadosdeinocuidad.

5. Resumenyconclusiones

En la presente sección se han presentado diferentescategorías de medidas no arancelarias y medidas queafectan al comercio de servicios, se han analizado susfundamentosdepolíticaysusefectoseconómicosysehanexplicado las dificultades que entraña identificar posiblesabusosproteccionistas.EnlasecciónB.1sehanexaminadolasrazonesdelaintervencióndelosgobiernos,ylaspolíticasaplicadas para tratar de alcanzar los objetivos que puedenafectaralcomercio.Todoellohallevadoalasconstatacionesqueseexponenacontinuación.

Laspolíticasnacionalesdemaximizacióndelbienestarquetratan de manipular la relación de intercambio o desplazarlosbeneficiosde lasempresasextranjerasa lasnacionalesestán explícitamente orientadas al comercio. Tambiénpodrán adoptarse medidas que afectan a los productoresextranjerosafindeprivilegiaragruposdepresiónsectorialesespecíficospormotivosdeeconomíapolítica.Otraspolíticasresponden a preocupaciones de política pública, como laprotección del medio ambiente o la salud de losconsumidores. En sí mismas, no están orientadas a causardistorsión del comercio, pero es posible que afecten alcomercioparaalcanzarsuobjetivo.84

Sedisponedeunagamadeinstrumentosparallevaracaboesas políticas. Se pueden perseguir objetivos comercialesrecurriendo a aranceles o medidas no arancelarias quedistorsionen abiertamente el comercio, como contingentes,impuestos a la exportación o subvenciones. En el caso demuchos objetivos de política pública, las MNA nodiscriminatorias, como las medidas reglamentarias o losimpuestos a los productos, son políticas óptimas. Sinembargo, los gobiernos también pueden aplicar medidasneutralesconrespectoalorigendemanerasquediscriminande factocontraproductoresextranjeros,oemplearMNAquereducen ineficientemente el comercio más de lo necesarioparaalcanzarunobjetivodepolíticapública.85

Aunqueungobiernopuedadeclararsuintencióndetratardelograrunobjetivodepolíticapública,comolaproteccióndelosconsumidores,puedeemplearunamedidanoarancelariademaneraquecreeunaventajaartificialparalosproductoresnacionalesfrentealosextranjeros.Lasmedidasinternasdeestetipoplanteanunproblemaespecialparalacooperacióncomercialporquesusefectosymotivacionessonamenudomenosclarosquelosdelasmedidasenfrontera.Engeneral,esmásdifícilevaluarloscostosybeneficiosdelasmedidasreglamentariasquelosdelosinstrumentosclásicosbasadosenelprecioylacantidad,86motivoporelcualenelrestodelpresenteinformeseprestaparticularatenciónalasmedidasOTC/MSFyalareglamentaciónnacionalenlaesferadelosservicios.

En la secciónB.2 sehaanalizadouna seriede situacionesen las que los gobiernos pueden verse inclinados a utilizardeterminadas medidas no arancelarias en lugar deinstrumentos más eficientes. En determinadas condiciones,los gobiernos pueden preferir específicamente medidas"opacas"enlorelativotantoasucausacomoasuefecto,u

optarporMNAqueaumentan loscostosfijosantesque losvariables. Los motivos políticos y las limitacionesinstitucionales pueden explicar la persistencia de MNAineficientesdeformamásgeneral.Elrecientefenómenodela deslocalización, en el que las relaciones comerciales secaracterizan por la negociación bilateral en lugar delequilibriodelosmercados,constituyeotrofactorqueexplicaporqué,tambiéndesdelaperspectivadelbienestarnacional,los gobiernos puedan distorsionar las MNA (incluidos losinstrumentos de política interna como las medidas OTC/MSF), además de los aranceles con objeto de influir en elcomercio. Por último, en la sección B.2 se ha puesto derelieve que los gobiernos emplean MNA que no estánreglamentadas eficazmente en el plano internacional ensustitución de aranceles y otras MNA que están sujetas aacuerdoscomerciales.

Unadelasprincipalesideasqueemanandeesteexamenhasidoquenielobjetivodeclaradodeunapolíticanisuefectoen el comercio, que pueden coincidir en cuanto a laprosecución de un objetivo de política pública "legítimo",puedenofrecerensímismosunarespuestaconcluyentealacuestión de si una medida no arancelaria es o no inocuadesdeunaperspectivacomercial.EnlasseccionesB.1yB.2se ha identificado una serie de factores cuyo examenpermitiríaevaluarsiunaMNAsepuedeemplearporrazonesde competitividad pese a declaraciones en contrario o sipuede influir indebidamente en el comercio. Entre esosfactoresfiguraunanálisisdelaeficienciadelamedidaparalograr su objetivo en comparación con otros medios, asícomodesuincidencia-esdecir,ladistribucióndeloscostosybeneficiosentreproductoresyconsumidorestantoanivelnacional como en el extranjero-. También informa estaevaluación un examen de las características sectoriales,comoelgradodeorganizaciónoelalcancedelanegociaciónbilateral en las relaciones comerciales internacionales, y elcontexto político más amplio en términos de instituciones,procesos políticos, problemas de información, etc. EstascuestionesseabordanmásafondoenlasecciónE.4,en laqueseanalizan losproblemasaqueseenfrentaelsistemamultilateral de comercio en relación con las MNA y losposiblescaminosaseguir.

En la sección B.3 se han presentado sucintamente lascaracterísticasconcretasdelcomerciodeservicios,lostiposconstatados de medidas relativas a los servicios y lasrazonesprincipalesporlasquelosgobiernosintervienenenlos mercados de servicios. Pese a las peculiaridades delcomerciodeservicios,elexamenhapuestodemanifiestolamismadificultad fundamental paradistinguir situacionesenlasquelasmedidasrelativasalosserviciostratandelograrexclusivamente objetivos legítimos de los casos en quetambiéntienenunafinalidadrelacionadaconelcomercio.EnlasecciónE.2seofreceunaexposiciónmásdetalladadelosprogresos realizadosy losproblemasqueseplanteanen lareglamentación de las medidas relativas a los servicios anivelinternacional.

Porúltimo, losestudiosdecasosquefiguranen la secciónB.4hanpuestoderelievelaprominenciadelasmedidasnoarancelarias en una serie de esferas de actividadgubernamental de gran relieve y la necesidad de conocermejor los tipos de MNA utilizados, sus objetivos y susefectos. La reciente crisis financiera ha dado lugar a laadopción de multitud de nuevas MNA por razones de"emergencia". Sin embargo, la envergadura mundial de la


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crisishaintensificadorápidamentelanecesidaddesometerlas medidas adoptadas a una vigilancia generalizada conobjeto de evitar la tentación de recurrir a políticas deempobrecimiento del vecino o de acometer esas prácticascomoretorsiónporunproteccionismopercibido.

Lacuestiónde la fugadecarbonoy lacompetitividadenelcontextodelapolíticasobreelcambioclimáticohasuscitadoamplios debates sobre la utilización de medidas noarancelariasaesterespectoyconstituyeunejemplopatentedelasdificultadesquesuponedistinguirentrelarespuestaapreocupaciones legítimasdepolíticapública y lacapacidaddeservirainteresescomercialesdesectoresespecíficos.Lafalta de progresos en las negociaciones sobre el cambioclimático y el deseo de algunos países de seguir adelanteunilateralmentepodríanconduciraunmayorusodeMNAyaconflictoscomercialessobresuverdaderafinalidadyefectos.

Porúltimo,aunquenoporellomenosimportante,loscambioseconómicos, sociales y tecnológicos han alimentado laascensión de las medidas en materia de inocuidad de losalimentos como instrumento importante en la gestión de lacadena de suministro y la protección de los consumidores.Las medidas en materia de inocuidad de los alimentosbrindanoportunidadesyplanteandesafíosalosproductores,y se ha prestado renovada atención a los esfuerzos pormitigarlosefectosnegativos,sobretodoconlacreacióndelFondo para la Aplicación de Normas y el Fomento delComercio(STDF),unainiciativainterinstitucionaldestinadaamejorarlacapacidaddelospaísesendesarrolloparacumplirlasprescripcionessanitaraisyfitosanitarias.

Todasestaspreocupaciones tienenencomún lanecesidadde disponer de los datos adecuados, y los problemas queplantea mejorar la transparencia mediante notificaciones,vigilancia y otras técnicas se examinan más a fondo en lasección E.4. En la sección C se pasa revista a la base deinformaciónexistentesobremedidasnoarancelarias,queenelcasodemuchostiposdemedidasnoessuficiente.Debidoalasextensaslagunasenlacoberturayelcontenidodelosdatos,resultadifícilcalcularelgradoenquelautilizacióndeMNA en las esferas descritas supra (y más en general) haaumentado de hecho con el curso del tiempo y si ello hadado lugar a impedimentos adicionales al comerciointernacional, como se expondrá con más detalle másadelante.

1 WolfepresentaunargumentosimilarsobreelefectopositivodelatransparenciaenelcomercioysubrayaelpapeldelmecanismodevigilanciadelaOMCenlareduccióndelaincidenciadelproteccionismodurantelacrisiseconómicamundial.

2 Enesteestudio,portransparenciapolíticaseentiendelaaperturaacercadelosobjetivosdelaspolíticasylosarreglosinstitucionalesqueaclaranlosmotivosdelosresponsablesdelaspolíticasmonetarias.Estopuedeincluirlosobjetivosexplícitosdelainflación,laindependenciadelbancocentralyloscontratos.Latransparenciaeconómicaseconcentraenlainformacióneconómicaqueseutilizaparalaspolíticasmonetarias,coninclusióndedatoseconómicos,modelosyprevisionesdelosbancoscentrales.Latransparenciaprocesalserefierealamaneraenqueseadoptanlasdecisionessobrepolíticamonetaria.Estoincluyelaestrategiadelaspolíticasmonetariasyunarelacióndelasdeliberacionessobrelaspolíticas,generalmentesobrelabasedeactasyregistrosdevotaciones.Latransparenciaenlaspolíticasentrañaunavisotempranoyunaexplicacióndelasdecisionessobrepolíticas,yunaindicacióndelasmedidasqueprobablementevayanaadoptarseenelfuturoenformadedeclaracionesdeorientaciónpolítica.Latransparenciaoperacionalatañealaaplicacióndelasmedidasdepolíticamonetaria,incluidounanálisisdeloserroresdecontroldelinstrumentooperacionalylasperturbacionesdelatransmisiónmacroeconómica.

3 EstaideaseremontaaAdamSmithenLa riqueza de las naciones:"Asícomolafacultaddecambiarmotivaladivisióndeltrabajo,laamplituddeestadivisiónsehallalimitadaporlaextensióndeaquellafacultado,dichoenotraspalabras,porlaextensióndelmercado.".

4 Elrequisitodeetiquetadopuedenoserunapanaceasiexige,porejemplo,undesglosedetalladodelorigendecadacomponente,dadoqueobteneresainformaciónpodríaserdifícilycostoso.

5 Cuandolainformaciónsobrelosproductosnoesperfecta,loseconomistasdistinguengeneralmenteentreartículosdebúsqueda,deexperienciaydeconfianza.Enelcasodelosprimeros(porejemplo,lasprendasdevestir)esnecesarioinspeccionarlosantesdecomprarparaobservarsuscaracterísticas.Losproductosdeexperiencia(porejemplo,elvino)tienencaracterísticasdesconocidas,peroesosatributosserevelandespuésdesucompraosuconsumo.Losproductosdeconfianzatienenlacaracterísticadeque,aunquelosconsumidorespuedenobservarlautilidadqueseobtienedelproducto(oelservicio)a posteriori,nopuedendeterminarsieltipoolacalidadquehanrecibidoeslaquenecesitabana priori.VéaseDullecket al.(2011).Unejemplodeproducto(oservicio)deconfianzasonlosconsejosdeundoctoracercadeuntratamiento.Elpacientepuededarsecuentadequesesientemejoraraízdeltratamientoperonosabesiesetratamientoesexcesivo,esdecir,siselehanprescritomedicamentosyterapiasquenosonestrictamentenecesariosoquesonmáscostosos.

6 BagwellyStaigerreconocenqueelhechodequelosconsumidoresseenterendelacalidaddelosproductosdespuésdelacompradejaabiertalaposibilidaddequelaempresadealtacalidadofrezcaunpreciointroductoriobajo,queleocasionapérdidas,peroquealientaasuficientesconsumidoresaadquirirelproductoyconocersuverdaderacalidad.Portanto,puedehabercircunstanciasenquenoseránnecesariaslassubvencionesalaexportaciónparasuperarelobstáculoqueplantealaasimetríadeinformación.

7 ComoseñalanBagwellyStaiger(1989),enestasituaciónlassubvencionesalaexportaciónmejoranelbienestardelospaísesexportadoreseimportadoresynotienenlosefectosdeempobrecimientodelvecinoasociadosgeneralmenteconsuutilización.

8 HaysolounospocosejemplosdeimpuestosambientalesenlosEstadosUnidos,enparticularimpuestossobrelagasolina,loscombustiblesparamotores,losderramamientosde

Notas finales


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petróleoylosproductosquímicosenlosalimentosparaanimales.VéaseBovenbergyGoulder(2002).

9 ElanálisisclásicodelasmedidasbasadasenelpreciofrentealasbasadasenlacantidadenuncontextodeincertidumbrerespectodelaspolíticasseencuentraenWeitzman(1974).

10 ElasuntoEstadosUnidos-AtúnesunadiferenciadelaépocadelGATTentreMéxicoylosEstadosUnidosrelativaalaprohibiciónporlosEstadosUnidosdelasimportacionesdeatúncapturadoutilizandométodosdepescaquehacíanquelastasasdemuertesoheridasgravesincidentalesdedelfinesfueransuperioresalasestablecidasporlosEstadosUnidos.

11 ElasuntoEstadosUnidos-Camaronesesunadiferenciaentrevariospaísesendesarrolloreclamantes(laIndia,Malasia,elPakistányTailandia)ylosEstadosUnidos.SereferíaalaprohibiciónporlosEstadosUnidosdelasimportacionesdecamaronesyproductosdecamaronesprocedentesdepaísesquenoutilizabanuntipodeterminadoderedesparalacapturadecamarones,quepermitiríaquelastortugasamenazadasquequedaranaccidentalmenteatrapadaspudieranescaparynoseahogaran.

12 ElProtocolodeMontrealprohibióelcomerciodesustanciasqueagotanlacapadeozonoyexigiólaeliminacióngradualdesuproducción.

13 Esascondicionesseespecificanmásformalmente,porejemplo,enMeade(1952),Kemp(1960)yCorden(1974).

14 Unaelecciónnaturaldelniveldelcontingenteeslaprevisiónquehaceelresponsabledelaspolíticasdelnivelalargoplazodelasimportacionescuandolaindustrianacionalalcancesuplenamadurez.Elcarácterrestrictivodeestecontingentedisminuyeamedidaquelaindustriaacumulaexperiencia,hastaqueelcontingenteyanoseaplicacuandosecompletaelaprendizaje.

15 AunqueKatzyShapiro(1985)aplicaronoriginalmenteeltérmino"externalidadesdered"aestosefectos,LiebowitzyMargolis(1994)cuestionaronquesetrataraenrealidaddeexternalidades.Entrabajosposteriores,KatzyShapiro(1994)pasaronautilizareltérmino"efectosdered"sugeridoporLiebowitzyMargolis(1994).Véasetambiénelanálisisdelosefectos/externalidadesderedquefiguraenOrganizaciónMundialdelComercio(OMC)(2005b).

16 EstasimetríaentreimpuestosalaimportaciónyalaexportaciónseexpusoporprimeravezformalmenteenLerner(1936).

17 Larazóndeesteresultadoeslasiguiente:unasubvenciónalaexportaciónotorgadaporelpaísencuestiónasuproductodeexportación1llevaríaaunacaídadelpreciomundialdeeseproductoyaunaumentodesupreciointerno.Lademandatotal(consumidoresextranjerosynacionales)delproductodeexportación2delpaísaumentarásilosdosproductossoncomplementariosenelextranjeroysustitutosanivelnacional.Enalgunascondiciones,elaumentodelademandadelproducto2produciráunamejoraenlarelacióndeintercambiodeeseproducto,quecompensaráconcreceslapérdidaenlarelacióndeintercambiodelproducto1.

18 EnelmodelodecompetenciadeCournot,lasdecisionessobrelaproducciónson"sustitutosestratégicos".Elaumentodelaproduccióndelaempresanacionalinduceaunareduccióndelaproduccióndelaempresaextranjera.Sedicequelasestrategiassonsustitutosestratégicossilarespuestaóptimadeunaempresaaunaactuaciónmás(menos)agresivadeotraempresaespasarasermenos(más)agresiva(Bulowet al. ,1986).

19 EnelmodelodecompetenciadeBertrand,lospreciosson"complementosestratégicos".Unaumentodelprecioquecobralaempresanacionalllevaaunaumentodelprecioquecobralaempresaextranjera.Sedicequelasestrategiassoncomplementosestratégicossilarespuestaóptimadeunaempresaalcomportamientomás(menos)agresivodeotraempresaessermás(menos)agresiva.

20 Esnecesariodistinguirestetipodeinnovacióndelareferentealos"productos"oalcrecimientodelademanda.VéaseAtheyySchmutzler(1995).

21 Paralospaísesendesarrolloconmenoslimitacionesderecursos,losprogramasdetransferenciacondicionaldeefectivoporlosqueseproporcionadineroalasfamiliaspobresacondicióndequeadoptendeterminadoscomportamientos,generalmenteinversionesencapitalhumanocomolaescolarizacióndelosniños,hanpasadoaemplearsemásampliamenteenrazóndesuéxitoaparente(FiszbeinySchady,2009).

22 Sinembargo,véaseLevy(2003)paraunacríticadelenfoquedeGrossman-Helpman.Ensuopinión,elenfoquedeGrossman-Helpmansuponequehayagentesracionalesplenamenteinformadosquesedividenunsuperávit.Estonoexplicaríaelusodeunalimitaciónvoluntariadelasexportaciones,queconstituyeunamaneraineficientedetransferiringresosainteresesespecialespuestoqueelpaíssufreunempeoramientodelarelacióndeintercambio.

23 Estosedebeaquelosgruposdepresióntambiéntieneninteresescomoconsumidoresysebeneficiandelamenorprotecciónensectoresdistintosdelossuyos.

24 Conrespectoaestoúltimo,cabeseñalarqueelestudioempíricodeMaggiyRodríguez-Clare(2000)llegaalaconclusiónopuesta.Losautoresencuentranqueelniveldeprotecciónaumentaconlapenetracióndelasimportaciones,tantoensectoresprotegidosporarancelescomoensectoresprotegidosporrestriccionescuantitativas.

25 VéaseelanálisisdelaevaluacióndelaconformidadquefiguraenInforme sobre el Comercio Mundial 2005(OrganizaciónMundialdelComercio(OMC),2005b).

26 SesuponeaquíquelosoligopolistassoncompetidoresdeCournot.Estosignificaquecadaoligopolistautilizaelniveldesuproducción,enlugar,porejemplo,delprecioquecobraporsuproducto,comoinstrumentoparacompetirconsusrivales.Siquieresermásagresivoconsusrivales,aumentaelvolumendesuproducción.Siquieresermáspasivo,reduceelniveldesuproducciónodesucapacidad.

27 Sesuponequelosmiembrosdelcártelsiguenunaestrategiadeaplicacióninexorable("grimtrigger").Cooperanconotrosmiembrosdelcártelsiemprequetodoslosdemáscooperen.Dejandecooperarysiguensiempreesecaminoenlaprimerainstanciadeincumplimientodeunodelosmiembros.

28 Sepodríasuponertambiénquelamedidaseaplicaalosproductosnacionalesylosproductosextranjeros,peroelcumplimientodelareglamentaciónaumentaloscostosdelosproductoresextranjerosmásquelosdelosproductoresnacionales.Abel-Koch(2010)yRebeyrolyVauday(2009)examinanelcasoenqueloscostosdecumplimientosonidénticosparalasempresasnacionalesyextranjerasperolaproductividaddelasempresasesdiferente.

29 Unparámetroimportantequeafectaaestosajusteseselgradodesustituibilidaddelosproductos,omásprecisamentelaelasticidaddesustitución(Chaney,2008).Elgradodesustituibilidaddelosproductostieneefectosopuestosencadamargen.Unamayorelasticidadhacequeelmargenintensivoseamássensiblealoscambiosenloscostosdelcomercio,entantoquehacemenossensibleelmargenextensivo.ChaneypuededemostrarquesilaproductividaddelasempresassigueunadistribucióndeParetopredominaráelajustealolargodelmargenextensivo.

30 Enestoscasos,sesuponeengeneralquelosgobiernos,alpromulgarunapolítica,solotienenencuentaelbienestarensusrespectivospaíses(ynoelbienestarmundial).Enelcasodelapolíticaeconómica,losgobiernosconsideranúnicamentelosinteresesdelasempresasnacionales(ynolosdelasextranjeras)y,enconsecuencia,noactúancomoloharíansitodoslosproductoresseencontraranensusterritorios.Véase,porejemplo,cómoexponenformalmenteesteenfoqueFischerySerra(2000)oMaretteyBeghin(2010).Estosestudiosestáncentradosenlacuestiónmásgeneraldecuándohayproteccionismo,entantoqueeltemaespecíficodelapresentesubseccióneslaeleccióndeinstrumentosdepolítica,esdecir,lascondicionesenqueungobiernodecideadoptardeterminadostiposdeMNAenlugardeotrasopciones.


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31 Nohayunaliteraturaeconómicaespecíficamentededicadaaestetema,yalgunosdelosestudiosexaminadosenestasubseccióncorrespondenmásbienalaesferadelascienciaspolíticas.Lalistadeexplicacionesqueaquíseexponenacercadelaslimitacionesconqueseenfrentanlosgobiernosenlaeleccióndeinstrumentosnormativos,sibienesimportante,noesnecesariamenteexhaustiva.

32 Alexaminarlaimportanciaoprioridadqueasignanlosgobiernosalbienestardeunaampliamuestradepaíses,Gawandeet al.(2005)muestranempíricamenteque,alarticularsupolíticacomercial,losgobiernosdanmásprecedenciaalbienestardetodalasociedadquealosinteresesespecialescuantomejorinformadosestánlosciudadanos.

33 Comoseseñalaenlasubsecciónanterior,enlasconsideracionesdepolíticaeconómicaaquíexpuestas,sesuponeenlamayoríadeloscasosquelosproductoresestánorganizadosylosconsumidoresno.Sehaconstatadoqueéstaesunasuposiciónrazonablerespectodemuchascuestionesnormativas.Sinembargo,lasorganizacionesdeconsumidores,cuandosíexisten,tambiénpuedentenerunaconsiderableinfluenciapolítica,porejemplo,enloquerespectaalaseguridaddelosalimentos(SwinnenyVandemoortele,2011).GulatiyRoy(2007)muestranqueseestablecenvínculospolíticosentredistintosinstrumentosnormativoscuandolosgobiernosdebentenerencuentaagruposdeinteresesdeproductoresydeconsumidores.Esosvínculospuedenintensificaroamortiguarlasrepercusionesdelaspolíticaspertinentesenelcomercio.Asuvez,esosvínculostambiénimplicanquecuandolosacuerdoscomercialesabordancuestionesinternasquehistóricamentesehanconsideradodeinteréspuramentenacional,losgruposdeinteresesespecialesquehastaesemomentonohanintervenidoenlapolíticacomercialpuedenempezarahacerloactivamente.EnlasecciónE,quetratadelacooperacióninternacionalenmateriadeMNA,seabordanenmásdetalleestascuestionesysusposiblesconsecuencias,porejemploparalatransparencia.

34 Seplanteaunargumentoanálogosobrelautilizacióndemedidasdepolíticapública,comomedidasproteccionistasencubiertascuandovariosgruposdeinteresespresionanalgobiernoparaqueselosproteja,peroelgobiernonopuedebrindarprotecciónatodosmediantelaimposicióndearanceles(debidoaalgunalimitaciónexterna,porejemplo,unacuerdocomercialinternacionalquelimitaelnivelglobaldeprotecciónarancelaria).Enesecaso,elgobiernopodríaprotegeraunaramadeproducciónconunaMNA,porejemplo,unareglamentación,suponiendoquelaspartesinteresadas(loscompetidoresolosconsumidores)nopuedenverificarsuverdaderoefectoproteccionista.UngobiernotambiénpuedepreferirunaMNAcomparativamenteopacasitienevínculosespecíficoscondeterminadosgruposdeinteresesespeciales(porejemplo,deíndoleétnicaocultural),peroprocuraocultarsutratodiscriminatorioentrelosdistintosgruposdepresión(RobinsonyTorvik,2005).Enunestudiomuyinfluyentesobreeltema,LaffontyTirole(1991)muestranquelospropiosgruposdeinteresesespecialespuedenestarafavordereglamentacionesineficientessicuentancondeterminadainformaciónsobrepolíticasalaquenotienenaccesolosencargadosdeformularlas,yestasituaciónlespermiteacrecentarsuinfluenciapolítica.

35 Losautoreshacenhincapiéenque,cuandosetratadepolíticaspúblicas,eslógicoqueunindividuonotengaconocimientodedeterminadainformacióncuandolosbeneficiosesperadosseanrelativamentemásbajosqueloscostosdeobtenerlainformaciónnecesaria.

36 Elautorexplicademaneramuysucintaque,aigualdaddelosdemásfactores,un"mal"políticopreferiríaotorgarunasubvencióndirectaalosproductores,"yaquelaaplicacióndeunanormasobreunproductocreadistorsiónenelestadodebajoriesgo[esdecir,noesóptimadesdeelpuntodevistadelbienestar]einclusoalosdirigentespolíticospocoescrupulososlespreocupaelbienestar"(Sturm2006:575).Noobstante,laperspectivadeunareelecciónpuededominaresteefecto,esdecir,los"malos"políticosqueasignanpocaimportanciaal

bienestarsocialyparaloscualeslareelecciónesbeneficiosuficienteprefierendistorsionarlapolíticaambientalafindeconcederunatransferenciaindirectaalosproductoreslocalesenlugardeotorgarunasubvenciónquepongademanifiestosu"malcomportamientopolítico"anteelelectoradoyquecontodacertezaconduciráaunaderrotaelectoral.

37 VéasetambiénYu(2000),queformulaunmodelobasadoenlasencillasuposicióndequelasvariacionesdelgradodetransparenciadeunaMNA–enestecaso,unalimitaciónvoluntariadelasexportaciones–conlosdeunarancelylasdistorsionesdelmercadorelativasqueconllevanesosinstrumentosinfluyenenladecisióndeungobiernodereemplazarunaMNAporunarancel.

38 Esteenfoquedifieredeldeunacorrientedelaliteraturaquehaexplicadoquelaexistenciadepolíticascomercialesentérminosmásgeneralesobedeceaquenosesabeconcertezalaidentidaddelosquesebeneficianylosqueseperjudicancomoconsecuenciadelaaperturadelcomercio.Véase,porejemplo,FeenstrayLewis(1991).

39 Entérminoseconómicos,estosignificaqueelcostodelossobrepagosexcesivosdebeequilibrarseconlapérdidadeeficienciaquerepresentaunapolíticacausantededistorsión.

40 Elresultadoessimilarcuandolosincentivosdeloslegisladoressonconsideracionesdepolíticaynolascontribucionesdelosgruposdepresión,siempreycuandolaspolíticaselegidassigansiendoimportantesparaloslegisladoresunavezqueyahanconcluidosusmandatos(Martimort,2001).

41 Larelaciónentrelaspolíticasenprodelinteréspúblicoylasquebeneficianadeterminadosgrupospuedesercompleja.Algunaspolíticasnacionales,comolosprogramasnacionalesdeeducación,puedentenerrepercusionesalargoplazo.BattagliniyCoate(2007)adviertenqueunavezqueseestablecenesaspolíticas,losfuturoslegisladorespuedensacarpartidodelosbeneficiosdelainversiónydesviarrecursoshaciamedidasmenoseficientesquefavorecenalossectoresogruposquerepresentan.Losinvestigadores,previendolosefectosdedistorsióndeunexcedentedebienespúblicos,señalanqueenalgunoscasosloslegisladorespuedenobtenermejoresresultadossilimitanparcialmentelasinversionesenesosbienespúblicosparadesalentarlaadopcióndeMNAineficientes.

42 Naturalmente,laevaluacióndelaconformidaddecadaenvíosigueentrañandoalgúntipodecostovariablerelacionadoconesamedida.

43 VéansetambiénlasconsideracionesdeSchmittyYu(2001)yJorgensenySchroder(2008)sobrelosefectosdelosarancelesenelbienestarcuandohaycostosfijosdeexportación.

44 Parasermásprecisos,adiferenciadeRebeyrolyVauday(2009),Abel-Koch(2010)muestraqueinclusocuandolasempresasextranjerassonenpromediomásproductivas(y,enconsecuencia,lapenetracióndelasimportacioneseselevada),laadopcióndeunaMNAinternapuededarlugaraundesplazamientodebeneficioshacialasempresasnacionalessienestasúltimasladistribucióndeParetodelaproductividadestámenossesgadaqueenlasextranjeras.Enesecaso,laproporciónentreempresasmuyeficientesyempresasbastanteineficientesy,porlotanto,laproporciónentrebeneficiadasyperjudicadascomoresultadodelasmedidasinternasesmayorenelcasodelasempresasnacionalesqueeneldelasextranjerasy,entérminosglobales,losbeneficiossedesplazandesdeelexteriorhaciaelpaísqueintroducelamedida.SepodríadecirqueéstaeslateoríaopuestaalaprevisióndeGrossmanyHelpman(1994)dequeelniveldeprotecciónvaríaenformainversamenteproporcionalalapenetracióndelasimportaciones.Sinembargo,comoseobservamásadelante,siguesiendociertoentérminosgenerales,aunquepormotivosdistintos,que,porejemplo,ladurezadelareglamentaciónesmayorcuantomenoreselnúmerodeempresasextranjerasqueoperanenelmercadointernoyaque,enesassituaciones,lacompetenciaentrelasempresasnacionalesylaposibilidaddeundesplazamientodebeneficioshaciaellassonrelativamentemásimportantes.


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45 Bombardini(2008)muestraquecuandolaasignacióndecontribucionespolíticasentrañacostosfijos,lasempresasmásgrandesdelsectordequesetrateformanungrupodeinteresesespeciales.Elautorademásconfirmaempíricamentequelossectoresenlosquelaproporcióndegrandesempresasesmayorexhibenunnivelmásaltodeactividadpolítica.

46 VéaseunaconfirmaciónempíricadeestahipótesisenYi(2003).

47 VéasetambiénenFischerySerra(2000),porejemplo,unexamendelaaplicacióndeunamedidadeprotecciónambientalenunasituacióncaracterizadaporunduopoliointernacionalenlaquelareglamentaciónesineficientedebidoasuelevadoniveldeexigencia,conelquesebuscadesplazarlasrentasdesdeelproductorextranjeroalproductornacionaleimputaralproductorextranjeropartedeloscostosqueentrañareducirlaexternalidad.Losautoresmuestranquelasmedidasambientalespuedenutilizarsecomomecanismoproteccionistaynopretendenexplicarporquéungobierno,enlugardeaplicarimpuestosalcomercio,usaríauninstrumentoaplicabletantoalosproductoresnacionalescomoalosextranjeros(quenoobstanteimpondríauncostomayoraestosúltimos,quesesuponequeproducenparavariosmercadosdeacuerdocondistintasespecificaciones).

48 Véase,porejemplo,enAntràs(2011)unareseñadeesosestudios.

49 AdiferenciadeAntràsyStaiger(2008),Staiger(2012)obtieneprevisiones"realistas"enmateriadepolíticas,asaber,quelaproteccióncontralasimportacionessevereforzadaporlasMNA,tambiénenunmodeloquenoincluyeconsideracionesdeeconomíapolítica.Enelprimerodeesosestudios,elmodelobásicoprevéqueelgobiernodelpaísencuestiónsubvencionarálasimportacionesdebienesintermediosyqueelgobiernodelpaísexportadorimpondrágravámenesalosbienesintermedios.Sibienestasituaciónnoesimprobableensí,puedesermáspertinenteenrelaciónconelcomercioderecursosnaturalesyotrasmateriasprimas–enelquesehaobservadotantounaumentoprogresivodelaprotección(y,porlotanto,unamayortasadeprotecciónefectivadelosproductosfinales)ydelasmedidasparacontrarrestarlasexportaciones–queconelcomerciodeinsumosmanufacturados.VéasetambiénOrganizaciónMundialdelComercio(OMC)(2010).

50 Dichodeotromodo,lospreciosquedeberánpagarlosconsumidoresaumentaránmenoscomoconsecuenciadeunareduccióndelacantidadigualalincrementodelacantidadresultantedeladisminuciónmarginaldelaranceldeimportación,yaquepartedelaincidenciadelosimpuestosessoportadaporlosproductores.

51 AndersonySchmitt(2003)tambiénsostienenquecuandohaymenoscompetenciaenunaramadeproducción,elgradodeliberalizaciónarancelariaesmenorylarespuestaendógena–laimposicióndemedidasnoarancelarias,comocontingentesyderechosantidumping–porlogeneralesmáslimitada.

52 Estoocurrecuandounpaís'degrantamaño'reducelosrequisitosaplicablesalosbienesdeproducciónnacional.

53 Definidacomolaprobabilidaddequeunpaíssolicitequeseinicieunainvestigaciónantidumping.

54 Enlosdatosnosehaceningunadistinciónentrelaliberalizaciónarancelariaunilateralylaresultantedeunacuerdointernacional(multilateraloregional).

55 Enelanálisisseutilizanlosarancelesaplicadosynolosconsolidadosdebidoaquecuandoexisteunexcedentedeconsolidación,esposiblequelareduccióndeunarancelconsolidadonotengaefectoalgunoenelarancelaplicadoyportantonosupongaunincentivoparalasustitucióndepolíticas.

56 EnlasecciónD.1figurandetallessobrelaestimacióndelosequivalentesad valoremdeMNA.

57 LosdetallesdelaconstruccióndelíndicedefrecuenciaylatasadecoberturafiguranenlasecciónC(recuadroC.1).

58 Ensentidoestricto,laexpresión"reglamentación"puededesignarlapromulgacióndeunconjuntodenormasvinculantes(Baldwinet al.,2012).Enunsentidomásamplio,

puedeservirparadefinirtodaslasactuacionesdelEstadoconcebidasparainfluirenelcomportamientoeconómicoosocial,refiriéndosetantoaactoslegislativoscomoamedidasfiscales.EnlaterminologíadelAGCS,lanocióncorrespondienteeslade"medidas",yaqueenelAcuerdopor"reglamento"seentiendeuntipoespecíficodeactolegislativo(véase,porejemplo,elartículoXXVIIIdelAGCS).

59 Lennon(2009),porejemplo,sostieneque"elcomerciodemercancíasyeldeotrosservicioscomercialesserefuerzanmutuamente.Elcomerciobilateraldemercancíasexplicaelcomerciobilateraldeservicios:laelasticidadestimadaresultanteseacercaalaunidad.Recíprocamente,elcomerciobilateraldeserviciostieneunefectopositivoenelcomerciobilateraldemercancías:unaumentodel10porcientodelcomerciodeserviciosaumentaelcomerciodemercancíasenun4,6porciento".

60 Comoejemplosdealgunasdelasinterrelacionesentrelosdiferentessectoresdeservicios,cabecitarlasplataformasbilateralesomultilaterales(esdecir,plataformasquesirvenadosomásgruposdistintosdeclientesquevalorancadaunolaparticipacióndelotro,comolasplataformasmediáticasquevendenpublicidadaungrupodeclientesycontenidoaotro)olosconglomeradosdeserviciosdecomplementariedadhorizontalointegraciónvertical(porejemplo,losserviciosdetelecomunicaciones,audiovisualesydeesparcimiento,olosminoristasintegradosverticalmentequeprestanserviciosdeventaalpormayor,almacenajeylogística).

61 LosEstadosUnidossonunodelospocospaísesquefacilitaninformaciónsobreelcomerciointra-empresarial.

62 Puedequeenlosdatossobreelcomerciosesubestimeconsiderablementeelpapeldelosserviciosenlaproduccióninternacional,porquelosservicios,enmuchamayormedidaquelasmercancías,sonobjetodecomercioindirecto,incorporadosenmercancíasyotrosservicios.Asípues,secalculaqueelvalorañadidolocalincorporadoenlasexportacionesrepresentamenosdel50porcientodelvalorbrutodelasexportacionesdemanufacturas,mientrasqueelvalorañadidolocalmenteenlosserviciosrepresentael150porcientodelvalorbrutodelasexportacionesdeservicios(JohnsonyNoguera,2012).LosautorescalcularonelcomercioenvalorutilizandolabasededatosGTAP7.1.respectode94paísesy57sectores.Esposibleobtenerunaproporciónmayorquelaunidadcuandolasexportacionesdirectasdeserviciossonpocoimportantes,perolosservicioslocalesestánincorporadosenlasexportacionesdemanufacturas.

63 Lamanipulacióndelarelacióndeintercambioparaaumentarelbienestarnacionalnoseconsideraunajustificaciónpertinenteenelcasodelcomerciodeservicios,esencialmenteporelmovimientodelosfactoresfrecuentementeasociadoaél(FrancoisyHoekman,2010;MarchettiyMavroidis,2011).

64 Elpasodelapropiedadylaresponsabilidadestatalesrespectodelsuministrodeunservicioalapropiedadprivadayelsuministroprivadoconmayorreglamentaciónestatalhasidodescritocomolaascensióndel"Estadoregulador"(Majone,1994).

65 Paraunanálisisdelaaplicabilidaddelosmodelosteóricostradicionalesalcomerciodeservicios,véaseporejemplo,OrganizaciónMundialdelComercio(OMC)(2008).EnWhalleyyChia(1997),porejemplo,puedenverseotrospuntosdevista.

66 Porejemplo,lasmedidasqueaumentanloscostosdelasempresasextranjerascuandovendenenelmercadonacionalsonmásrestrictivasdelcomercioenpresenciademonopoliosuoligopoliosnacionalesyainstaladosqueencondicionesdecompetenciaperfecta(véaseDeardorffyStern,2008,yHelpmanyKrugman,1989).FrancoisyWooton(2001)demuestranque,enpresenciadeunaramadeproducciónnacionalimperfectamentecompetitiva,uncompetidorextranjeropuedeoptarporincorporarsealcártelnacionalocompetirconél,dependiendodelamagnituddelasrestriccionesalcomerciotransfronterizo.

67 Losinstrumentossimilaresalosarancelespodríanseraplicablesendeterminadossectoresenelcasodeciertos


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modos.Sepodríaconcebir,porejemplo,unimpuestoporpasajerooporvolumendecargaenlosserviciosdetransportetransfronterizo,dadoqueunaentidadfísicavisibleestáasociadaalservicioquesesuministra.Porotrolado,sepodríanaplicarimpuestosalaentrada,laproducciónylosbeneficiosaempresasextranjerasestablecidaslocalmente(véaseCopelandyMattoo,2008).

68 Noobstante,Laffont(1999)demuestraque,enpresenciadeinstitucionesdemocráticasdébiles,esposiblequeestimularlacompetencianosiempreaumenteelbienestar.

69 En2009seestablecióunainiciativaprivadasimilar,GlobalTradeAlert,quefacilitainformaciónsobremedidasestatalesadoptadasdurantelarecienterecesióneconómica.

70 VéaseCorfee-MorlotyHohne(2003),porejemplo.

71 Esosobjetivosdereduccióndeemisiones,queestánsupeditadosaqueotrospaísescumplanlossuyos,puedenconsultarseenelsitioWebdelaCMNUCC:http://unfccc.int/.

72 Deconformidadconelartículo3delProtocolodeKyoto,lospaísesincluidosenelAnexoIdelaConvenciónMarcodelasNacionesUnidassobreelCambioClimáticoteníanquereducireltotaldesusemisionesdegasesdeefectoinvernaderoaunnivelinferiorennomenosdel5porcientoalde1990enelperíododecompromisocomprendidoentreelaño2008yel2012.

73 VéaseenCopelandyTaylor(1994)unanálisisdelaformaenquelasdiferenciasdelarigurosidaddelosreglamentosambientalesentrepaísesdealtoingresoydebajoingresohacenquelosprimerosseespecialicenenramasdeproducciónlimpiasylossegundosenramasdeproduccióncontaminantes.Además,losautoresdeterminanqueelaumentoresultantedelosnivelesdecontaminaciónenlospaísesdebajoingresocompensaconcrecesladisminuciónenlospaísesdeingresoalto.

74 Paradarunaideadeladiversidaddelosindicadoresempleados,sehaexaminadounconjuntoaleatoriodeestudios.DemaillyyQuirion(2006)utilizanloscambiosenlosbeneficiosylaproduccióncomoindicadoresdelavariacióndelacompetitividad;ZhangyBaranzini(2004)utilizanelaumentodelcostodeproducción;Reinaud(2008)emplealosbeneficiosylacuotademercado;enSternReview(Stern,2007)seutilizaelcambioenelcostodelproductorylatransferenciaalospreciosalconsumidor.

75 Markusen(1976)obtieneunosresultadossimilaresenunmodelodecomercioconcontaminacióntransfronteriza.

76 ExisteuntextointeresantedeLockwoodyWhalley(2008)querelacionaeldebateactualsobrecompetitividadyajustesfiscalesenfronteraconundebatedelosañossesentaacercadelimpuestosobreelvalorañadido(IVA)ylosajustesfiscalesenfronteraenlaUE.Comoexponenclaramentelosautores,laliteraturaacadémicadelaépocademostrabaqueuncambioentrelabasedeorigenyladedestinoenelIVAseríaneutralyque,porlotanto,lautilizacióndeunajustefiscalenfronteraenlaUEqueacompañasealIVAnobrindabaventajascomercialesaEuropa.Sinembargo,eseargumentosebasaenlaneutralidaddelIVA-elIVAnoalteralospreciosrelativosenlaUE.Noseráeseelcasodelosimpuestossobreelcarbono,yaqueelpropósitodelasmedidasdemitigaciónesaumentarelpreciorelativodelasmercancíasdegranintensidaddecarbonoparareflejarsucostosocial.

77 Noobstante,véaseenMattooet al.(2009)cómosepuedesimplificaresteprocesoasumiendoquelasmercancíasextranjerastienenlamismahuelladecarbonoquelasnacionales.VéaseenIsmeryNeuhoff(2007)unapropuestasobrelamaneradesimplificaryponerenconformidadconlasnormasdelaOMCunrégimendeajusteenfronteraqueentrañecomprasdepermisosdeemisión.

78 Enarasdelabrevedad,elpresenteanálisisserefiereprincipalmenteamedidasenmateriadeinocuidaddelosalimentos,perosemencionantambiénaspectospertinentesdemedidasrelativasalacalidadyaatributosmásamplios,comolasconsecuenciasambientalesdelaproduccióndealimentos.SwinnenyVandemoortele(2009)ponenderelieve

elgradoenquelanaturalezadeesasmedidasafectaasunivelpolíticamenteóptimoyalaprobabilidaddeconflictoscomerciales,yseñalanimportantesdiferenciasaesterespecto.Esteanálisisquedafueradelalcancedelapresentesección.

79 SwinnenyVandemoortele(2011)elaboraronunmodeloparailustrarquelasmedidasenmateriadeinocuidaddelosalimentos(casi)siempreafectanalcomercioy,enuncontextodeeconomíapolítica,extrajeronlascondicionesenlasqueesasmedidasactúandecatalizadorodeobstáculodelcomerciointernacional.ComoseseñalaenlasecciónB.1,losautorestambiéndemuestranqueunposibleefectonegativoenlascorrientescomercialesnoguardaautomáticamenterelaciónconelproteccionismodelosproductores.

80 Mangelsdorfet al.(2012),porejemplo,constatanunefectopositivodelasnormasvoluntariasylasprescripcionesobligatoriasenlasexportacionesalimentariasyagrícolasdeChina,ylosbeneficioscompensanconcreceselaumentodeloscostosdecumplimiento.

81 Paraunareseñacompletadepublicacionessobrenormasprivadas,véaseCentrodeComercioInternacional(ITC)enlapáginaWebhttp://www.standardsmap.org,visitadaporúltimavezel9demarzode2012,asícomoOrganizacióndeCooperaciónyDesarrolloEconómicos(OCDE)(2006)ylaspublicacionesconexas.

82 UnejemplorecienteeselacuerdosobreproductosalimenticiosorgánicosentrelaUniónEuropeaylosEstadosUnidosqueentraenvigorenjuniode2012.SegúnlaAgenceFrancePresse(AFP),antesdelacuerdo,lasempresasteníanquecumplirdosconjuntosdiferentesdeprescripcionesaambasorillasdelAtlántico.

83 Laliteraturarecientesobreestetemaesbastantelimitada.Foletti(2011)examinalavariacióndeloslímitesmáximosderesiduos(LMR)paradiversosplaguicidasyproductosenunaseriedepaíses.Alanalizarlacontribuciónrelativadela"proteccióndelconsumidor"(aniveldelosplaguicidas)yla"proteccióndelproductor"(aniveldelosproductos),laautoraconstataquemientrasquelosmotivossanitariosexplicanunacantidadimportantedelavariacióndelosLMR,losmotivosproteccionistaspuedenexplicarhastaunatercerapartedelavariación.EnloqueconciernealosnivelesdelosLMR,constataqueunosnivelesmásaltosdetoxicidaddanlugaraunareglamentaciónmásestricta,comocabíaesperar.Noobstante,elhechodequeunplaguicidaseaonodeproducciónnacionaltambiéndesempeñaunpapel,dandolugaraumbralesreglamentariosmásindulgentes.

84 EnlasecciónE.1seestablecequeloquellevaalospaísesacooperaresevitarpolíticasdeempobrecimientodelvecinoofacilitarundispositivocreíbledecompromisoqueayudeacontenerlapresióndelosgruposdeinterésnacionales.Perolospaísestambiénpuedencooperarenobjetivosdepolíticapúblicaafindeaplicarlapolíticamáseficientenosolodesdeunaperspectivadebienestarnacionalsinotambiénmundial,osicompartenunobjetivodepolíticapúblicacomún.

85 Aprimeravista,lasprescripcionesdeunamedidapuedenserlasmismasparalosproductoresnacionalesyextranjeros,peroesposiblequealgunosaspectosdesuaplicaciónseanintrínsecamentemásdifícilesdecumplirporlosfabricantesextranjerosqueporlosnacionales.VéaseuntrabajoconceptualsobreestacuestiónenSwinnenyVandemoortele(2009;2011).Unejemploconocidoeslaobligaciónderealizarlaspruebasdeconformidaddelosproductosimportadosconlasprescripcionestécnicasenlaboratoriosconcretosqueentrañancostosdeaccesomáselevadosparalosproductoresextranjerosqueparalosnacionales.Otroejemploguardarelaciónconlosimpuestossobreproductos,cuyosumbralessefijandemaneraquelosproductosextranjeroscompetidoresquedencomprendidoseneltramoimpositivomáselevado.

86 EnelrecuadroB.2seintrodujobrevementeunanálisisdecosto-beneficio.Véaselaformulacióndeunmarcodecosto-beneficioparaevaluarmedidasreglamentariasysuaplicaciónamedidasOTC/MSFenVanTongerenet al.(2009;2010).


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En esta sección se examinan las fuentes de información disponibles sobre las medidas no arancelarias (MNA) y las medidas relativas a los servicios, y se evalúan sus puntos fuertes y débiles respectivos. Se utiliza la información disponible para establecer cierto número de "hechos estilizados" respecto de la incidencia de las MNA y las medidas relativas a los servicios en general. Se examinan, en particular, los obstáculos técnicos al comercio, las medidas sanitarias y fitosanitarias y la reglamentación nacional en el sector de los servicios.

C. Catálogo de medidas no arancelarias y medidas relativas a los servicios


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• La calidad y la disponibilidad de datos sobre las medidas no

arancelarias y las medidas relativas a los servicios están

mejorando, pero queda mucho por hacer.

• Los datos disponibles no revelan ninguna tendencia clara al

aumento de la utilización general de medidas no arancelarias en el

último decenio.

• Los obstáculos técnicos al comercio y las medidas sanitarias y

fitosanitarias parecen haber adquirido preponderancia, según

informaciones oficiales de la OMC. Los datos de encuestas

realizadas tanto en países desarrollados como en países en

desarrollo confirman este extremo.

• Los obstáculos de procedimiento son una causa importante de

preocupación para los exportadores de países en desarrollo.

• Aunque hay indicaciones de que las medidas de restricción del

comercio de servicios han disminuido con el tiempo en las

economías desarrolladas, la importante escasez de datos

disponibles sobre los regímenes aplicados en la esfera de los

servicios hace que sea difícil distinguir entre el acceso a los

mercados, el trato nacional y la reglamentación nacional.

Índice 1 Fuentesdeinformaciónsobrelasmedidasnoarancelariasylasmedidasrelativasalosservicios 96

2 HechosestilizadosacercadelasMNArelacionadasconelcomerciodemercancías 104

3 Medidasrelativasalosservicios 122

4 Conclusiones 125

ApéndiceC.1:MetodologíaparaelmanejodedatosenelSistemadeAnálisiseInformaciónComercialesdelaUNCTAD(TRAINS) 131

ApéndiceC.2:Resultadosderegresión 133


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En la presente sección se examinan las fuentes deinformación disponibles sobre las medidas no arancelarias(MNA)ylasmedidasrelativasalosservicios,seevalúansuspuntosfuertesydébilesrespectivos,seresumeelcontenidodelasprincipalesbasesdedatosyseutilizaestainformaciónparaestablecerciertonúmerode"hechosestilizados"sobreeste tipo de medidas. Esta última tarea ha resultadosorprendentementedifícil, debidoa importantes lagunasenlosdatosyanumerosasdeficienciasdelosdatosexistentes.A pesar de esas limitaciones, el análisis que viene acontinuacióntratadedetectarmuchasdelascaracterísticasprincipales del panorama actual de las medidas noarancelarias y de documentar algunas tendencias de suutilizacióneneltiempo.Respectodelasmedidasrelativasalosservicios, las limitacionesde losdatosparecenaúnmásgraves que en el caso de las medidas no arancelarias. Enparticular, losdatoscorrientessobrelasmedidasrelativasalos servicios no permiten hacer distinciones claras entrecuestiones de acceso a los mercados, de trato nacional (elprincipioconsistenteenotorgara losdemáselmismo tratoquealospropiosnacionales)ydereglamentaciónnacional.

Laescasezdelosdatossobrelasmedidasnoarancelariasylasmedidasrelativasalosserviciossedebeengranparteala naturaleza de esas medidas, cuya expresión última soncomplejosdocumentosjurídicos,envezdelistasarancelariasfácilmente cuantificables. El universo de medidas noarancelarias abarca todas las medidas que afectan alcomercioquenoseanaranceles,perocomo lamayorpartede las medidas de reglamentación adoptadas por losgobiernos pueden influir en el comercio, al menospotencialmente, el número de medidas no arancelariasposibles es muy elevado y sus límites son imprecisos. Algoparecido puede decirse de las medidas relativas a losservicios.En lo referentea lasmercancías,enestasecciónse examinan los datos disponibles, prestándose especialatenciónalosobstáculostécnicosalcomercio(OTC)yalasmedidas sanitarias y fitosanitarias (MSF) (que abarcan lainocuidaddelosalimentos,lasanidadanimalylaprotecciónfitosanitaria). Se consideran también las medidastradicionalescuantitativasybasadasen losprecios,peroelhecho de que las medidas OTC/MSF se cuenten entre lasMNA más frecuentes y de que constituyan algunos de losdesafíos más difíciles desde la perspectiva de la OMCjustifica que se les preste mayor atención. En cuanto a losservicios, seexaminan,en lamedidade loposible, toda lasmedidas que afectan al comercio de servicios, antes depasaraanalizarlareglamentaciónnacional.

Muchas y muy distintas instituciones compilan estadísticassobre lasmedidasnoarancelariasy lasmedidas relativasalos servicios, con diversos fines. De resultas de ello, amenudo los datos se presentan en formatos que no seprestan al análisis cuantitativo y comportan importanteslagunasrespectodedeterminadospaísesoépocas.Cuandosedisponedeinformaciónfiable,esposiblequenoindiqueelrigor conqueseaplican lasmedidas, o si seaplicandeunmododiscriminatorio.Lamayoríade losconjuntosdedatosnosonmásque recuentosdelnúmerodemedidasenvigoren un lugar y momento determinados, pero esos recuentosno tienen una interpretación económica natural ni daninformaciónalgunasobreelefectorestrictivodelasdistintasmedidas. Por estos y otros motivos, hemos de concluir quelosdatosdisponiblessobrelasmedidasnoarancelariasylasmedidasrelativasalosserviciossonescasoseincompletos.

El resto de la sección se organiza del modo siguiente: lasección C.1 trata de las principales fuentes de informaciónestadísticasobrelasmedidasnoarancelariasylasmedidasrelativas a los servicios, prestando especial atención a lossectoresenlosquelosdatossondeficientes.EnlasecciónC.2sededucendelasprincipalesbasesdedatosvarioshechosestilizados sobre las MNA aplicadas a las mercancías. Lasección C.3 contiene una exposición similar de los hechosestilizadossobrelasmedidasrelativasalosservicios,yenlasecciónC.4figuranlasobservacionesfinales.

1. Fuentesdeinformaciónsobrelasmedidasnoarancelariasylasmedidasrelativasalosservicios

En esta sección se presentan las principales fuentes deinformaciónsobrelasmedidasnoarancelariasyseevalúalacobertura y la calidad de los datos proporcionados. Seconsideran tanto las fuentes internas de la OMC como lasexternas a la Organización. En la descripción general quefiguraacontinuaciónsedestacaladiversidaddelasfuentesyde losmodosenquesecompilan losdatosysedistingueentrenotificaciones, vigilancia,preocupacionescomercialesespecíficas, compilación de datos oficiales o encuestas decoyuntura.Tambiénsehaceunadistinciónentreinformaciónsobre las MNA e información sobre impedimentos alcomerciorelacionadosconMNA.Sedemuestraque,apesardeestadiversidad, losdatosson,enelmejorde loscasos,fragmentarios. Cada fuente de datos ilumina una pequeñapartedeluniverso.Laintensidaddelailuminacióndependerádel objetivo concreto para el que se hayan compilado losdatosydelmodoenquesehayancompilado,porejemplosise trata simplemente de una comunicación/notificación deuna medida, o si existe una reclamación relacionada con lamedida. En todo caso, la interpretación de la informacióndisponiblerequiereunaextremaprudencia.

(a) FuentesinternasdeinformacióndelaOMC

Una importante fuente de información sobre las políticascomerciales de los Miembros de la OMC son sus listas deconcesiones y compromisos. No obstante, estas listasproporcionan útil información sobre las políticas que losMiembrossehancomprometidoaaplicar,peronosobrelasqueaplican efectivamente. Los Acuerdos de la OMC contienenmúltiplesdisposicionesencaminadasamejorarlatransparenciade las medidas de política que afectan al comercio. Estasdisposiciones pueden agruparse en las cuatro categoríassiguientes: (a) prescripciones en materia de publicación;(b)prescripcionesenmateriadenotificación;(c)elMecanismode Examen de las Políticas Comerciales y los informes devigilancia; (d) la posibilidad de plantear preocupacionescomercialesespecíficasante losComitésMSFyOTCyenelmarcodelmecanismodesolucióndediferencias.

(i) Listas de concesiones y compromisos

Laslistasdeconcesionesenmateriademercancíascontienenprincipalmente información acerca de los compromisosarancelarios de los Miembros, pero también sobre loscompromisos respecto de la aplicación de varias medidas noarancelarias que afectan al comercio de productosagropecuarios, así como sobre las llamadas "concesiones no


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arancelarias". Los compromisos relativos a las MNA agrícolascomprenden contingentes arancelarios (por los que a lascantidades comprendidas en un contingente se les aplicanderechosdeimportaciónmásbajosquealascantidadesfuerade contingente) y compromisos de limitación de lassubvencionesagrícolas (el compromisoenmateriadeMedidaGlobal de la Ayuda (MGA) para la ayuda interna y loscompromisos en materia de desembolsos presupuestarios yreducciones cuantitativas para las subvenciones a laexportación). En cuanto a las concesiones no arancelarias(parteIII),éstasseañadieroncomopartedelasnegociacionesde la Ronda Uruguay (pero sólo lo hicieron unos pocosMiembros), o después de la Ronda en el contexto de losprocesos de adhesión de los países a la OMC.1 Tanto loscompromisos arancelarios como los no arancelarios puedenconsultarseelectrónicamenteenlaBasedeDatosdelasListasArancelariasRefundidas.CabeseñalarquelaformaenqueloscompromisosestáncompiladosenlabasededatosnofacilitalacomparaciónentrelosdistintosproductosyMiembros.2

Las listas de compromisos en materia de servicios indicanlos compromisos de acceso a los mercados y de tratonacional.Paracadaservicioobjetodeuncompromisolalistaindica, respecto de los cuatro modos de suministro, laslimitaciones de acceso a los mercados o de trato nacionalque puede mantener el Miembro. Las limitaciones noconsignadas de este modo en las listas son ilegales.Asípues,cadalistacontieneuna"listapositiva"deserviciosabarcados y una "lista negativa" de limitaciones. Las listasgarantizan un nivel mínimo de acceso; los Miembros sonlibresentodomomentodeconcedernivelesdeaccesoalosmercados y de trato nacional más favorables que losespecificados en sus listas, sobre la base de un trato denaciónmásfavorecida(NMF)odeuntratoigualymuchoslohacen(véaselasecciónD.3).

(ii) Prescripciones en materia de publicación y servicios de información

El párrafo 1 del artículo X del Acuerdo General sobreArancelesAduanerosyComercio (GATT)prescribe la rápidapublicacióndetodaslasreglamentacionescomerciales"afindequelosgobiernosyloscomerciantestenganconocimientode ell[a]s". Otros varios Acuerdos de la OMC contienenprescripcionesdepublicaciónmásespecíficas.Elpárrafo9.1del artículo 2 del Acuerdo OTC, por ejemplo, exige lapublicacióndeunavisocuandoelGobiernoproyecteintroducirun reglamento técnico que no se base en una normainternacional y pueda tener un efecto significativo en elcomercio.Demodoanálogo,elpárrafo11delmismoartículoprescribe la publicación de todos los reglamentos técnicosquehayansidoadoptados.Idénticasdisposicionesrigenparalosprocedimientosdeevaluacióndelaconformidad.Ademásde las prescripciones en materia de publicación, el AcuerdoOTC contiene otras disposiciones que prevén elestablecimiento de servicios de información que puedanresponder a las consultas y proporcionar los documentospertinentesrespectodelosreglamentostécnicos,lasnormasylosprocedimientosdeevaluacióndelaconformidad.

Lafinalidaddelasprescripcionesenmateriadepublicaciónydelosserviciosdeinformaciónescontribuiralatransparenciainformando a los otros Miembros en general, y a losproductores de los Miembros exportadores en particular(véanseelartículoXy,porejemplo, losartículos1,2y3delAnexoBdelAcuerdoMSF).Lasprescripcionesenmateriade

publicacióny lasnotificaciones (véasemásabajo)sonpor logeneralcomplementarias.LosAcuerdosMSFyOTCexigenlanotificacióndelosreglamentosenproyectoalaSecretaríadela OMC y la publicación de los reglamentos adoptados. Unaimportante diferencia entre las obligaciones relativas a lanotificación y a la publicación es que las primeras estáncentralizadas en la Secretaría de la OMC mientras que lassegundas consisten simplemente en poner la información adisposición del público. Otra diferencia es que lasnotificacionesdebentransmitirsealaOMCenunodelostresidiomasoficiales(español,francésoinglés),mientrasquelaspublicacionessehacenenelidiomanacional.

(iii) Notificaciones

El ordenamiento de la OMC contiene más de 200prescripciones jurídicas en materia de notificación, la granmayoría de las cuales tienen que ver con las medidas noarancelarias.Lasobligacionesdenotificaciónenelmarcodela OMC son muy diversas.3 En primer lugar, aunque la casitotalidad de las prescripciones obligan a los Miembros aproporcionar información sobre sus políticas, algunas sonnotificaciones "inversas", que permiten a los Miembrosidentificar medidas impuestas por otros Miembros. Ensegundo lugar, las notificaciones se diferencian unas deotras por la frecuencia con la que deben presentarse. Lamayoría de las que se refieren a leyes y reglamentos sonobligaciones puntuales que conllevan la obligación denotificar todo cambio ulterior. Las notificaciones quesuministran información sobre laspropiasmedidasadoptannormalmente dos formas distintas: notificaciones ad hoc onotificaciones(semi)anuales.Entercerlugar,alrededordelamitad de las prescripciones en materia de notificación serefieren a MNA que de ordinario se aplican a productosdeterminados.Entalescasos,porreglagenerallosMiembrosdeben indicar losproductosdequesetrataen losmodelosdenotificación.Laotramitadatañeamedidas(porejemplo,leyesyreglamentos)queafectan,opuedenafectar,atodoslos productos (en ámbitos como la inspección previa a laexpediciónolavaloraciónenaduana).

La comparación de la lista de notificaciones con la versiónde 2010 de la clasificación internacional de medidas noarancelarias permite ver que las notificaciones abarcan lamayor parte de las categorías (véase el cuadro C.2). Laclasificación internacional comprende 16 categoríasgenerales de medidas, de las cuales sólo tres parecenescapar totalmente a las prescripciones de notificación dela OMC, a saber: las medidas de financiación, lasrestricciones a la distribución y las restricciones a losserviciosdeposventa.Todas lasdemáscategoríasparecenestar incluidas, por lo menos en parte (es decir, algunassubcategoríasestáncomprendidas,yotrasnoloestán).

Sin embargo, aunque las prescripciones en materia denotificación se corresponden en general con las categoríasdeMNA,noabarcannecesariamentelasmedidasquepodríanclasificarse en ellas. En el caso de las medidas sanitarias yfitosanitarias, por ejemplo, el artículo 7 y el Anexo B delAcuerdoMSFprescribenquelosgobiernoshabrándenotificarlasnuevasreglamentacionessanitariasyfitosanitariasquenose basen en normas internacionales y tengan un efectosignificativo en el comercio de otros Miembros; estanotificacióndeberáefectuarseenunaetapatemprana,oseacuando todavía puedan introducirse modificaciones. No esnecesarionotificar lasmedidasqueseaplicabanantesde la


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entradaenvigordelAcuerdoMSF,ni tampocoesobligatorionotificar lasmedidasdefinitivascuandoentrenenvigor.Estosignificaquealgunasde lasmedidasexistentesnohansidonotificadas,yquealgunasdelasmedidasnotificadaspuedenhabersemodificadoantesdesuaplicación,onisiquierahabersidoaplicadas.

Las notificaciones dan una imagen incompleta, y a veceserrónea, de la incidencia de las medidas no arancelarias.4Ante todo, debe tenerse en cuenta que los Miembros de laOMC no cumplen necesariamente sus obligaciones denotificación. Aunque el nivel de cumplimiento no es fácil demedir, un simple recuento de algunas notificacionescorrespondientesadeterminadasprescripcionesapuntaaunniveldecumplimientorelativamentebajo,almenosenciertossectores.ComoseexaminaenmásdetalleenlasecciónE.4,el bajo nivel de cumplimiento puede deberse en parte a lasdificultades conque tropiezanalgunosMiembrosparahacersusnotificaciones;sinembargo,lacausaprincipales,sindudaalguna, que los gobiernos no tienen incentivo alguno parapresentar notificaciones o, lo que es peor, que estánincentivados para no presentarlas. En segundo lugar, lasnotificaciones tienen varias finalidades (Bacchetta et al.,2012),algunasde lascualesnoconsistenevidentementeenproporcionar un catálogo exhaustivo de todas las medidasadoptadasenelsectorqueabarcan.En losAcuerdosMSFyOTC, por ejemplo, las notificaciones sirven para que otrosMiembros puedan participar en la formulación de nuevasreglamentaciones.Porestonohayobligacióndenotificar lasmedidasqueseestabanaplicandoantesde1995 (fechaenqueentraronenvigorlosAcuerdos)nilasmedidasdefinitivas.En tercer lugar, la "calidad" de la información proporcionadavaríamuchosegúnlasnotificaciones.5Loscriteriosdecalidadpueden prestarse a debate, pero en muchos casos lasnotificaciones no facilitan informaciones precisas acerca deimportantes dimensiones de las medidas, como la coberturadeproductosoelplazodevalidez.

Sólounapartedelainformaciónobtenidaconlasnotificacionessealmacenaenbasesdedatosquepermitenlabúsqueda.6LaSecretaríadelaOMChadesarrolladosistemasdegestióndelainformaciónparafacilitarelaccesoatodalainformaciónsobrelas medidas MSF y los OTC comunicada por los Miembrosmediantelosdiversosmecanismosdetransparenciaexistentes.

ElsistemadegestióndelainformaciónsobreOTCyelSistemade gestión de la información relativa a las MSF son sistemasintegradosquepermitenalosusuariosaccederalainformaciónsobre las medidas OTC o MSF que los gobiernos de losMiembroshayannotificadoalaOMC,comolaspreocupacionescomercialesespecíficas planteadas ante losComités MSFuOTC,oalosserviciosdeinformacióndelosMiembros.Estossistemas no son exactamente bases de datos sobre lasmedidasnoarancelarias;sonbasesdocumentalesenlasquelos documentos pertinentes pueden buscarse por signatura,por Miembro que notifica, por fecha, por producto o porpalabraclave.

El acceso a toda la información procedente de lasnotificaciones se mejorará sustancialmente con el nuevoPortal Integrado de Información Comercial (I-TIP), que estápreparandolaSecretaríadelaOMCparafacilitarunaccesounificadoatodalainformaciónsobrecomercioymedidasdepolíticacomercialdisponibleenlaOMC.

Enelámbitodelosservicios,laobligacióndenotificaciónporrazonesdetransparenciafiguraenelpárrafo3delartículoIIIdelAcuerdoGeneralsobreelComerciodeServicios(AGCS).EnestepárrafosedisponequelosMiembrosdelaOMChande notificar las medidas que "afecten significativamente alcomercio" de servicios abarcado por sus compromisosespecíficos.Afinalesde2011,sehabíanrecibidopocomásde400notificacionesentotal.7EnelgráficoC.1puedeverseelnúmerodenotificacionesrecibidasanualmentedesde2000.

Considerandoelelevadonúmerodesectores respectode losquelos153MiembrosdelaOMChancontraídocompromisoshasta finales de 2011 (por término medio, los países endesarrollosehancomprometidoenmásde50sectoresy lospaísesdesarrolladosencasi110sectores),pareceobvioqueelnúmerodenotificacionesrecibidasenunañodeterminadonopuede ser representativo de toda la serie de medidas quedeberían haber notificado los Miembros. En relación con elAGCS,unadificultadconquetropiezanlosMiembrosesqueelámbito de las medidas que deben notificarse no estánecesariamenteclaro, yaqueelAGCSnodamásorientaciónparainterpretarlaexpresión"queafectensignificativamente"alcomerciodeservicios.Noobstante,comoyasehadichoantes,el bajo nivel de cumplimiento de las prescripciones de

GráficoC.1:notificaciones en virtud del párrafo 3 del artículo iii del AGcs recibidas, 2000-2011 (númerodenotificaciones)

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notificaciónsedebesobreunproblemadefaltadeincentivos.En los sectores en que hayan contraído compromisos, losMiembros no tendrán ningún incentivo para "acusarse"notificando medidas contrarias de un modo u otro a suscompromisos.Además,puedeinteresarlesnosertransparentesrespecto de medidas que liberalicen "significativamente" elaccesoasectoresobjetodecompromisos,porqueselespodríapedirqueconsolidasenesaliberalización,delaquetalveznosetuvieraconocimiento.

(iv) Exámenes de las políticas comerciales e informes de vigilancia

exámenes de las políticas comerciales

Las políticas y prácticas comerciales de los Miembros de laOMCsonobjetodeunexamenperiódico:cadadosañosenelcaso de los cuatro países con la mayor participación en elcomercio mundial, cada cuatro en el caso de los 16 paísessiguientes y cada seis en el caso de los demás. Realiza losexámeneselÓrganodeExamende lasPolíticasComerciales(OEPC) de la OMC, sobre la base de dos informes, unopresentado por el Miembro objeto de examen y el otropreparadoporlaSecretaríadelaOMC,bajosuresponsabilidad.Ademásdelosdosinformes,elprocesodeexamencomprendeunmecanismodepreguntasyrespuestas.Dosmesesantesdela reunión de examen los informes se distribuyen a todos losMiembros,quedisponendeunmesparaformularpreguntasporescrito al Miembro objeto de examen. Este último deberesponderporescritoantesdequetengalugarelexamen.

El informe de la Secretaría de la OMC, en el que se pasarevista a una amplia variedad de medidas no arancelarias,consta normalmente de cinco partes:8 entorno económico;regímenes comerciales e inversiones; políticas y prácticascomercialespormedidas;políticascomerciales,porsectores;y ayuda para el comercio. En el capítulo sobre políticas yprácticas comerciales por medidas se hace una distinciónentre las medidas que afectan directamente a lasimportaciones o a las exportaciones y las que afectan a laproducción y el comercio. En el cuadro C.1 se indican lasmedidas examinadas en cada uno de los tres epígrafes delExamende lasPolíticasComercialesdeCamboyaen2011,que se utiliza como ejemplo. Las políticas que afectan alcomerciodeserviciosseexaminansectorporsector.

En la preparación de su informe, la Secretaría de la OMCutiliza varias fuentes de información. El punto de partidaacostumbraaserelinformeanterior,quepuedeactualizarseconinformacióndelasnotificaciones.Además,laSecretaríaenvía un cuestionario al Gobierno del Miembro objeto deexamen.Paraestecuestionario,quetratadetodoslostemasaqueserefiereelinforme,existeunmodelogeneralqueseadapta con frecuencia. Con objeto de complementar lainformación obtenida por esos cauces institucionales, seutilizan fuentes públicas de información para identificarcuestiones que merezca la pena investigar. A pesar delconsiderable esfuerzo desplegado, los exámenes de laspolíticas comerciales (EPC) no proporcionan, ni puedenproporcionar,unacoberturacompletade todas lasmedidasnoarancelariasentodos losámbitos.Porejemplo,comosesugirió ya en la Organización Mundial de Comercio (OMC)(2006), la información sobre subvenciones en los EPC esmuy variable. Además, sólo está comprendida una parte delos sectores de servicios y, en el mejor de los casos, seexaminandeterminadasreglamentacionesnacionales.

Mientrasque la informaciónsobre losarancelesyelcomercioutilizada para elaborar los informes se incorpora a la BaseIntegrada de Datos y de este modo es accesibleelectrónicamente, la información sobre las medidas noarancelarias y sobre las medidas que afectan al comercio deservicios no se almacena sistemáticamente en formatoelectrónico y, por ello, no se presta a la comparación entreMiembrosdelaOMCnipuedeutilizarsefácilmenteenelanálisiscuantitativo. Asimismo, las preguntas formuladas y lasrespuestasrecibidasduranteelprocesodeexamensepublicancomoanexode lasactasde la reunióndelOEPC,peronosecodificannialmacenansistemáticamenteenunabasededatos.EstasituaciónpodríacambiarconelnuevoPortalIntegradodeInformación Comercial (I-TIP), que dará acceso a toda lainformaciónprocedentedelosEPC.Seprocurarácodificarestainformaciónparafacilitarelanálisiscuantitativo.

informes de vigilancia

LaOMCpublicadostiposdeinformesdevigilancia.ElprimertipoespublicadocadadosañosporlaSecretaríadelaOMCparaelÓrganodeExamendelasPolíticasComerciales.9LosinformesabarcanelcomercioyloshechosrelacionadosconelcomerciodemercancíasyserviciosdetodoslosMiembrosdela OMC, así como de los observadores. En ellos se sigue laevoluciónde losarancelesy lasmedidasnoarancelarias,asícomounaampliavariedaddemedidasqueafectanalcomerciodeservicios.Elsegundotipodeinformesespublicadopor laSecretaríadelaOMCencolaboraciónconlassecretaríasdelaOCDEylaUNCTAD,atendiendoalasolicituddelG-20dequesevigilasenlasmedidasrelacionadasconelcomercioyla

CuadroC.1:Medidas consideradas en los exámenes de las políticas comerciales

Medidas que afectan directamente a las importaciones

(i) Procedimientosaduaneros

(ii) Arancelesyotrosimpuestosycargasqueafectanalasimportaciones

(iii) Valoraciónenaduana

(iv) Inspecciónpreviaalaexpedición

(v) Normasdeorigen

(vi) Prohibicionesalaimportación,contingentesylicencias

(vii) Regímenes de derechos antidumping, derechoscompensatoriosysalvaguardias

(viii)Contrataciónpública

(ix) EmpresascomercialesdelEstado

(x) Otrasmedidas

Medidas que afectan directamente a las exportaciones

(i) Procedimientos

(ii) Impuestosalaexportación

(iii) Restriccionesalaexportación

(iv) Subvencionesalaexportación

(v) Promocióndelasexportaciones

(vi) Zonaseconómicasespeciales

Medidas que afectan a la producción y el comercio

(i) Marcoreglamentario

(ii) Obstáculostécnicosalcomercio

(iii) Medidassanitariasyfitosanitarias

(iv) Aspectos de los derechos de propiedad intelectualrelacionadosconelcomercio

Fuente: OrganizaciónMundialdelComercio(OMC)(2011a).


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inversión.10Estos informes,quese refierenúnicamentea lospaísesdelG-20,tambiénsepublicandosvecesalaño.

Las fuentes de información utilizadas en los dos tipos deinformes son similares. Ambos informes emplean sobre tododatosrecopiladosmediantesolicitudesdeinformacióndirigidasalosMiembrosdelaOMCoprocedentesdelasnotificacionesinversas informales o de la prensa. A continuación estainformación se somete a la verificación de los Miembrosrespectivos.Losdatossedanaconocereninformespúblicosyse almacenan en hojas electrónicas, pero no en una base dedatos. No obstante esta información, al igual que toda lainformación sobre el comercio y las políticas comercialescompilada por la OMC, se proporcionará por conducto delnuevoPortalIntegradodeInformaciónComercial(I-TIP).

Los Miembros de la OMC han reconocido la utilidad delejercicio de vigilancia del comercio. Existe un amplioconsensoen favordesucontinuacióny fortalecimiento, asícomodelasintervencionesinformativasconexasdelDirectorGeneralenforosinternacionalescomoelG-20.11

(v) Preocupaciones comerciales específicas y diferencias

Preocupaciones comerciales específicas

Los Comités OTC y MSF han sido los foros en los que losMiembros de la OMC han examinado las cuestionesrelacionadasconlasmedidasespecíficasadoptadasporotrosMiembros. Estas medidas, denominadas "preocupacionescomerciales específicas", se refieren a medidas en proyectoque han sido notificadas a los Comités OTC y MSF deconformidadcon lasprescripcionesenmateriadenotificaciónestablecidas en el Acuerdo pertinente, o a medidas en vigor.Las reunionesde losComités,o losdebates informalesentreMiembroscelebradosalmargendeesas reuniones,dana losMiembros la oportunidad de examinar las preocupacionescomerciales en un marco bilateral o multilateral y de solicitarnuevasaclaraciones.

LaspreocupacionescomercialesespecíficasplanteadasporlosMiembrossonunafuentedeinformaciónpotencialmenteinteresantesobrelosefectosdelasmedidasnoarancelarias.Las preocupaciones comerciales específicas reflejan losobstáculos concretos a que hacen frente los exportadoresdel país que plantea la preocupación en un determinadomercado de exportación. En consecuencia, la informaciónque proporcionan sobre los efectos de las medidas noarancelariasesparecidaalaqueseobtienedelasencuestasempresariales; la principal diferencia es que laspreocupaciones comerciales específicas se canalizan atravésde losgobiernos.Losexportadoresquehacenfrenteal obstáculo pueden presentar una reclamación ante elgobierno,quepodráonoplantear lacuestiónante laOMC.Esto significa que las preocupaciones comercialesespecíficas pueden ofrecer una imagen deformada de losefectosde restricciónodistorsióndelcomerciode losOTCylasMSF.Esposiblequealgunasdelaspreocupacionesnoseplanteennunca.12Además,nohaymotivosparacreerquelas que se plantean sean estadísticamente representativasde todas las distorsiones comerciales relacionadas conOTC/MSFconqueseenfrentanlosMiembros.

Como se indicó anteriormente, el Sistema de gestión de lainformación sobre los OTC y el Sistema de gestión de la

informaciónrelativaalasMSFpermitenalosusuariosbuscaryobtener información sobre las preocupaciones comercialesespecíficasplanteadasanteelComitéOTCoelComitéMSF,pero no son adecuados para el análisis cuantitativo. Porconsiguiente, la Secretaría de la OMC ha codificado toda lainformación pertinente al respecto y ha creado dos bases dedatos sobre las preocupaciones comerciales específicas: unasobremedidasOTCylaotrasobreMSF.Labasededatossobrepreocupacionescomercialesespecíficas(PEC)relativasaOTCproporciona información acerca de las 317 preocupacionesplanteadas ante el Comité OTC entre enero de 1995 y juniode 2011.13 La base de datos sobre PEC relativas a MSFproporciona información sobre las 312 preocupacionesplanteadas ante el Comité MSF entre enero de 1995 ydiciembre de 2010. Cada una de ellas corresponde a unapreocupaciónplanteadaporunoomásMiembrosconrelaciónaunamedidaadoptadaporunodesusinterlocutorescomerciales.Comoalgunasdeestasmedidaspuedenhabersidonotificadasa laOMC, lapreocupaciónpuedeestarrelacionadaconunaovariasnotificacionesdelMiembroquemantiene lamedida.Laprincipal dificultad de la codificación fue atribuir códigos deproducto del Sistema Armonizado (el sistema que utilizan lospaíses participantes para clasificar las mercancías objeto decomerciodemaneracomún).14

diferencias

Las diferencias incoadas por los Miembros en el marco delmecanismo de solución de diferencias de la OMC son otrafuente de información potencialmente interesante sobre losefectos de las medidas no arancelarias. La Secretaría de laOMC mantiene una base de datos sobre las solicitudes decelebración de consultas, la primera etapa de la iniciaciónformal de una diferencia en la OMC. Al 31 de diciembrede 2011, la base de datos tenía información sobre 427solicitudes.15 Esos datos no indican el tipo de medida noarancelariaenlitigioenlasdiferencias,peroseenumeranlosacuerdos y disposiciones de la OMC citados en cadadiferencia. Utilizando esta última información, es posibleobtenerunaestimacióndelnúmerodecasoscorrespondientesacadatipodemedidanoarancelaria.Sinembargo,cuandoserecurra a este medio hay que tener muy presente que, porrazones económicas y políticas, puede ocurrir que variasdistorsiones del comercio relacionadas con medidas noarancelarias no sean impugnadas. Como ocurre con laspreocupacionescomercialesespecíficas,nohaymotivosparacreer que las medidas impugnadas sean estadísticamenterepresentativas de todas las distorsiones del comerciorelacionadasconMNAaquehacenfrentelosMiembros.16

Otroproblemaqueplanteaestemétodoesque,encualquierdiferencia,losreclamantestiendenacitarungrannúmerodedisposiciones que se supone han sido infringidas, mientrasque,enrealidad,algunasduplicanotrasdisposicionesoestánestrechamente relacionadasconellas.ElGATT,porejemplo,se cita en la mayoría de las diferencias porque contiene lasnormas básicas que rigen para el comercio de mercancías.Además,inclusocuandounreclamanteplanteaunadiferenciaal amparo de un Acuerdo más específico, como el AcuerdoOTC,esposiblequeincluyareclamacionesenvirtuddelGATT,porejemplodelpárrafo4desuartículoIII.Estosignificaqueunrecuentosimpledelnúmerodedisposicionescitadasenlosasuntos daría lugar a una sobreestimación del número demedidasnoarancelariasimpugnadas.

Santana y Jackson (2012) proponen una metodología paraobteneruna imagenmásprecisade los tiposdemedidasque


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son objeto del procedimiento de solución de diferencias de laOMC,ajustandoelcálculoenfuncióndelascitasdelGATTenlasdiferenciasenlasqueesteAcuerdopuedahabertenidouncaráctersubsidiario.Utilizandoestametodología,losdosautoreshancompiladounconjuntodedatossobrelasdiferenciasenlaOMC,procedenteengranpartede labasededatossobre lassolicitudesdecelebracióndeconsultasquemantienelaDivisiónde Asuntos Jurídicos de la OMC.17 Este conjunto de datos noestáadisposicióndelpúblico,peroescompatibleconlabasededatossobrelasdiferenciasenlaOMCquepuedeconsultarseenelsitioWebdelBancoMundial(véasemásabajo).Ensubasededatos,SantanayJacksonnocuentandosveceslassolicitudesde celebración de consultas en las que se hace referencia alGATT en los casos en que es probable que dicha referenciatengaunaimportanciasecundariaparalaalegaciónprincipaldeinfracción(amparadaenunacuerdoespecializadouotroartículodel GATT). Además, estos autores se han limitado a lasdiferencias relacionadas con el comercio de mercancías, querepresentanuntotalde393diferenciasdelas427presentadasen el marco del Entendimiento sobre Solución de Diferencias(ESD)a31dediciembrede2011.

(b) FuentesdeinformaciónajenasalaOMC

(i) Datos obtenidos de fuentes oficiales

TRAins y Market Access Map

La compilación más completa de información sobre lasmedidas no arancelarias a disposición del público es elSistema de Análisis e Información Comerciales (TRAINS)desarrolladoporlaConferenciadelasNacionesUnidassobreComercio y Desarrollo (UNCTAD). La UNCTAD empezó arecoger información sobre las medidas no arancelarias en1994ysimultáneamenteelaborólabasededatosTRAINS.18TRAINS proporciona información sobre el comercio, losaranceles y las MNA, por línea arancelaria del SistemaArmonizado (SA). Las MNA se clasificaron con arreglo a unsistema propio, el Sistema de codificación de medidas decontroldelcomercio,quedistingueseiscategoríasgeneralesdeMNA.Labasededatoscontienedeunoa sieteañosdeinformación sobre lasmedidasnoarancelariasde86paísesparaelperíodode1992a2010.Enelcasodealgunospaíses/años,enparticulardespuésde2001,sólosecompilarondatospara un subconjunto de categorías de MNA. Se utilizaronvarias fuentes, entre ellas, cuando estaban disponibles,fuentes de la OMC como las notificaciones.19 En general, lacoberturaesfragmentaria,loquedalugaracasillasenblancoque son difíciles de interpretar. Pueden significar que faltandatos,obienindicarqueunadeterminadaMNAnoseaplicaaunalíneaarancelariaenparticular.

Acomienzosdeldeceniode2000sevioclaramenteque labase de datos TRAINS necesitaba una mejora sustancial yque el Sistema de codificación debía actualizarse parareflejarlasnuevasprácticas.En2005,elSecretarioGeneralde la UNCTAD puso en marcha un proyecto destinado aponer al día la definición, clasificación, compilación ycuantificacióndelasmedidasnoarancelarias.20Bajolaguíade un Grupo de Personalidades Eminentes, un equipointerinstitucional de expertos de todos los organismosinternacionalesquellevanacaboactividadesenelsectordelas MNA empezó a trabajar en el proyecto. En 2009, elequipo interinstitucional propuso una versión actualizada ymodificadadelantiguosistemadecodificación,queconstabade 16 categorías (véase el cuadro C.2); de esta forma la

clasificación se aproxima más al marco reglamentario.21La UNCTAD y el Centro de Comercio Internacional (ITC)llevaron a cabo un proyecto piloto de compilación ycuantificación de MNA para poner a prueba la nuevaclasificación. Con el apoyo de dos comisiones regionales delas Naciones Unidas, la UNCTAD y el ITC recogieroninformación sobre las MNA en siete países en desarrollo.22Sobrelabasedelasenseñanzasextraídasdelproyectopiloto,laclasificaciónactualizadadeMNAseultimóyfueadoptada.

La clasificación actualizada introdujo el concepto de"obstáculosdeprocedimiento",queserefierealprocesodeaplicación de una medida no arancelaria, más que a lamedida en sí misma. (Conferencia de las Naciones Unidassobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), 2010: xvii). Seconfeccionóunalistainicialdeobstáculosdeprocedimiento,que se sometió a prueba en una serie de entrevistas conempresas exportadoras representativas realizadas en elmarcodelproyectopiloto(véasemásabajoelexamendelasencuestas empresariales).23 Las enseñanzas extraídas delproyectopilotopermitirán revisaryampliar la lista inicialdeobstáculosdeprocedimiento.

El cuadro C.3 presenta las 10 categorías generales deobstáculosdeprocedimientoquefiguranenlalistautilizadaactualmenteporelITC.Enocasionesladistinciónentreunamedida no arancelaria y un obstáculo de procedimientopuedesermuysutil,yespreferibleilustrarlaconunejemplo.Puede suceder que para importar un producto se necesiteuna certificación específica (una MNA); no obstante, laautoridadcertificadoraoellaboratoriodepruebapuedenserdemasiadocostososolentosenresponder,oestarsituadosen una zona remota (obstáculos de procedimientorelacionados con la MNA). La información sobre losobstáculosdeprocedimientosólopuedeobtenersemedianteencuestasuotrosmecanismosderegistrodereclamaciones.

CuadroC.2:clasificación internacional de medidas no arancelariasA Medidassanitariasyfitosanitarias

B Obstáculostécnicosalcomercio

C Inspecciónpreviaalaexpediciónyotrasformalidades

D Medidasdecontroldelosprecios

E Licencias,contingentes,prohibicionesyotrasmedidasdecontroldelacantidad

F Cargas,impuestosyotrasmedidasparaarancelarias

G Medidasdefinanciación

H Medidasanticompetitivas

I Medidasenmateriadeinversionesrelacionadasconelcomercio

J Restriccionesaladistribución*

K Restriccionesrelacionadasconlosserviciosdeposventa*

L Subvenciones(excluidaslassubvencionesalaexportación)*

M Restriccionesalacontrataciónpública*

N Propiedadintelectual*

O Normasdeorigen*

P Medidasrelacionadasconlasexportaciones*

Fuente: Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio yDesarrollo(UNCTAD)(2010).

Nota:Elasterisco(*) indicaque laUNCTADnocompila informaciónoficial sobre esta categoría, que sólo se utiliza para obtenerinformacióndelsectorprivadomedianteencuestasyportalesWeb.


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Concluida la fase del proyecto piloto, el ITC, la UNCTAD y elBancoMundialcomenzaronacompilardatosoficialessobrelasmedidasnoarancelarias.24Suestrategiaconsistióencontratara consultores locales (universidades, grupos de reflexión oempresas de consultoría), y proporcionarles asistencia einstruccionesparaprepararcatálogosdeMNAencolaboraciónconlosministeriosyorganismosinteresados.Lautilizacióndeconsultores externos tiene por objeto remediar dos de losproblemas que aquejan a la autonotificación: (i) la ampliavariedad de organismos involucrados en la iniciación de lasMNA;y(ii)losincentivosparaquelasautoridadesnohaganlanotificación,paraevitarexponerse.Losdatosrecogidosporlosconsultores se formatean con arreglo a la clasificacióninternacionalporproductos(aniveldelíneaarancelariaode6dígitosdelSA),yse lesadjunta informaciónsobre lasfuentesjurídicas y el organismo de ejecución, para que puedanverificarse.Acontinuación,lasautoridadesnacionalesapruebanloscatálogosentalleresdevalidación.Porúltimo,severificanlosdatosyseagreganalTRAINSyalMarketAccessMapunabasededatosdearancelesyMNAdesarrolladaporelITC.

Para consolidar la cooperación e intensificar las operacionesrecientes de compilación, en 2011 el Banco Africano deDesarrollo,elITC,laUNCTADyelBancoMundialemprendieronunambiciosoproyectodeasociación interinstitucional, titulado"Transparencia en el comercio" (TNT). La iniciativa TNT,financiadapordonantes,tieneporobjetodarunfuerteimpulsoala compilación de datos, creando una fuente integrada deinformaciónmundial.Seestableceasíunmarcoenelcual loscuatroorganismoscoordinaránsusactividadesdecompilaciónde datos para subsanar las lagunas de la información, ycolaborarán en el fortalecimiento de la capacidad de lasinstituciones de los países en desarrollo para recoger ycomunicar información sobre las políticas comerciales.La iniciativa TNT tiene cuatro componentes principales:(i) herramientas (los portales Market Access Map y WorldIntegratedTradeSolution,delBancoMundialdanaccesoalosdatos);(ii)compilacióndedatosarancelarios;(iii)compilacióndedatossobremedidasnoarancelarias,y(iv)políticasqueafectanal comercio de servicios. Una vez haya concluido la primeraoperación de compilación de datos, el desafío para estaasociaciónconsistiráenpasaraunaestructuramássostenibleque no dependa exclusivamente de la financiación de losdonantes.

Temporary Trade Barriers database (TTBd) del Banco Mundial

La Temporary Trade Barriers Database (TTBD) del BancoMundial contiene datos detallados y gratuitos relativos a la

utilizaciónporlosgobiernosdemásde30gobiernosnacionalesdiferentesdemedidasantidumpingyderechoscompensatorios(desde1980)ysalvaguardiasglobales(desde1996),asícomoa la utilización por China de su salvaguardia de transiciónespecífica.25LabasededatosGlobalAnti-DumpingDatabase,desarrollada por Chad Bown con financiación del BancoMundial, utiliza documentación original de los gobiernosnacionalesparaorganizardatossobre lospaísesafectados, lacategoríadeproductos(anivelde8dígitosdelSA),eltipodemedida, la fecha de iniciación, la imposición definitiva dederechos y las fechas de revocación, e incluso informaciónsobrelasempresasimplicadas.ElsitioWebdelaTTDBalbergaasimismounabasededatospúblicade informaciónsobre lasdiferenciasde laOMCdesarrolladaporHenrikHorn yPetrosMavroidis,26quecontienedatossobre lasdiferentesfasesdelprocedimiento(porejemplo,informesdelosgruposespeciales,apelaciones, informes de los grupos especiales sobre elcumplimientorelativosatodaslasdiferenciasplanteadasenlaOMC)hastael11deagostode2011.

Reglamentación de los mercados de productos – Ocde

ElDepartamentodeEconomíadelaOCDEelaboróunabasededatos compuesta de indicadores de reglamentación de losmercados de productos de los Estados miembros. La ideainspiradoradeesosindicadoresdereglamentaciónesconvertirdatos cualitativos sobre leyes y reglamentos que puedanafectar a la competencia en indicadores cuantitativos. Losindicadores miden principalmente las reglamentaciones quepuedansercontrariasalacompetenciaenlossectoresdondeésta es viable. Con excepción del índice de restricción de lainversiónextranjeradirecta(IED),nodistinguenentremedidasdiscriminatoriasynodiscriminatorias(véaselasecciónC.3).Laprincipal fuente de información utilizada para esta base dedatos son las respuestas oficiales de los gobiernos alcuestionario de la OCDE sobre indicadores de lareglamentación,ysólounapequeñapartedelainformaciónseobtienedeconjuntosdedatosexternos,loquegarantizaunaltonivel de comparabilidad entre los países. Los indicadores sonobjetodeunexamenparitarioporpartedelasadministracionesnacionalesdelospaísesmiembrosdelaOCDE.

La base de datos propone varios indicadores diferentescalculados para varios años. En primer lugar, el indicador dereglamentación de los mercados de productos en toda laeconomía(PMR),queabarcalasreglamentacionesnacionalesen los sectores de las manufacturas y los servicios. Esteindicador se calculó para 1998 y 2003 en 30 países de laOCDE(Conwayet al.,2005).PosteriormenteelindicadorPMRpara toda la economía se sustituyó por el indicador PMRintegrado,quesecalculóprincipalmentepara2008ypara34países de la OCDE (los cuatro países adicionales son Chile,Estonia, Israel y Eslovenia), y para el Brasil, China, la India,Indonesia, Rusia y Sudáfrica (Wolf et al., 2009). El indicadorPMRintegradoatañeacuestionesgeneralesdereglamentaciónreferentes a temas tales como el control del Estado y loscontrolesdeprecios,losobstáculosjurídicosyadministrativosala entrada a los mercados y los obstáculos al comercio y lainversión.Tambiénserefierenaalgunaspolíticasreglamentariasdesectoresespecíficos,comoeltransporteaéreoyferroviariode pasajeros, el transporte de carga por ferrocarril y porcarretera,lastelecomunicacionesyladistribuciónalpormenor.

Ensegundolugar,paralelamentealindicadorPMR,laOCDEhadesarrolladounconjuntodeindicadoressobrelareglamentaciónen sectores específicos o sobre determinados aspectos de la

CuadroC.3:Lista de obstáculos de procedimiento del iTcA Cargasadministrativas

B Cuestionesrelativasalainformación/transparencia

C Conductaincoherenteodiscriminatoriadelosfuncionarios

D Limitacionesdetiempo

E Pago

F Problemasdeinfraestructura

G Seguridad

H Limitacionesjurídicas

I Otros

Fuente: CentrodeComercioInternacional(ITC)(2011).


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reglamentación. Los indicadores sectoriales abarcan tressectores no manufactureros, y en particular industrias de redcomo la energía (electricidad y gas), el transporte (transporteaéreo,ferroviarioyporcarretera)ylascomunicaciones(correosytelecomunicaciones),asícomoelcomercioalpormenorylosserviciosprofesionales(ConwayyNicoletti,2006).Elindicadordereglamentacióndelossectoresdelaenergía,eltransporteylas comunicaciones (ETC) abarca medidas que afectan a laentradaa losmercadosya lapropiedadpública,asícomoa laintegraciónverticalylaestructuradelosmercados,perosóloenun subgrupo de los siete sectores. El indicador relativo a ladistribución al por menor comprende cuatro disposicionesreglamentarias aplicables a la entrada (registro, licencias ypermisos,restriccionesaplicadasalosgrandesestablecimientosy protección de las empresas ya establecidas) y dosdisposiciones reglamentarias aplicables al ejercicio deactividades (horarios de apertura de los establecimientos ycontrolesde losprecios).Porúltimo,el indicador relativoa losservicios profesionales comprende tres disposicionesreglamentarias aplicables a la entrada y cuatro aplicables alejerciciodeactividades.ElíndicederestricciónabarcadelaIED(reglamentaria) cuatro tipos de medidas: (i) restricciones a laparticipación extranjera; (ii) mecanismos de selección yaprobación previa; (iii) normas para el personal esencial, y (iv)otras restriccionesal funcionamientodeempresasextranjeras(Kalinovaet al.,2010).Larevisiónmásrecientedelíndiceincluyeestoscuatrotiposdemedidasparatodoslossectoresprimarios(agricultura,silvicultura,pescayminería);inversionesenbienesinmuebles; cincosubsectoresmanufactureros yochosectoresdeservicios.SedisponedeindicadoresderestriccióndelaIEDcorrespondientesa1997,2003,2006y2010,para48países.

Encomparaciónconotrosindicadoresdemedidasrelativasalos servicios, los indicadoresde reglamentaciónde laOCDEpresentanvariasventajas.Enprimerlugar,lainformaciónquesintetizan es "objetiva", en el sentido de que se basa ennormas, reglamentosycondicionesdelmercadomásqueenpercepciones detectadas mediante encuestas. En segundolugar,estosindicadoresabarcanelmayornúmerodesectoresyesferasyproporcionanlasseriestemporalesmáslargasqueexistenparacompararlareglamentacióndelosmercadosdeproductosen losdistintospaíses.Comosecomentaenmásdetalle en la sección C.3, los indicadores PMR comprendenunaampliavariedaddemedidasrelacionadasconelsectordeservicios, pero no se corresponden con las categorías demedidasdelAGCS(limitacionesdeaccesoa losmercadosyde trato nacional; reglamentación nacional); además, sóloestán disponibles para un grupo relativamente pequeño depaíses,ensumayorpartericos.27

(ii) Preocupaciones de las empresas

La mayoría de las fuentes examinadas hasta ahora sonfuentesdeinformaciónoficial,notificadaalaOMCuobtenidade fuentes gubernamentales. La información oficial poseealgunas ventajas manifiestas. Ante todo, es generalmentefiable;puedevincularseauntextojurídicoy,porlomenosenel casode las fuentesde laOMC,cuentacon laaprobacióngubernamental. Además, en la mayoría de los casos secompila de modo sistemático.28 No obstante, tambiénpresentaalgunosinconvenientes,elprincipaldeloscualesesque los datos son generados/comunicados por los mismospaísesquehanimpuestolasmedidasnoarancelarias.Algunosdeestospaísesquizásnodeseenllamar laatenciónsobreelhechodequehayanadoptadounanuevaMNA,osimplementeno estiman necesario comunicar la medida, en cuyo caso laincidencia de la MNA para determinados países o en el

conjuntodemedidaspodría resultar infravalorada.Asimismo,si bien hay indicios de que, según como se apliquen oadministren,lasMNApuedenconvertirseenun"obstáculodeprocedimientoalcomercio",losgobiernosnotienenelmenorincentivo para documentar obstáculos relacionados con elmodoconcretoenqueaplicanlasmedidas.

Un mejor modo de abordar las cuestiones relativas a losobstáculos de procedimiento es recurrir a encuestasempresariales o a información sobre cómo ven las propiasempresas las dificultades con que tropiezan en los diversosmercados. Los datos sobre las percepciones de losexportadores constituyen un valioso complemento de losdatos de fuentes oficiales, porque ayudan a identificar lasmedidas que se consideran impedimentos al comercio. Sinembargo, estas clases de datos reflejan los juicios de laempresaypuedenadolecerdediversossesgos.Dependiendode las circunstancias, las empresas pueden exagerar losobstáculosdeprocedimientoo,porelcontrario,minimizarlos.Tambiénpuedenserincapacesdeidentificarlaspolíticasqueles causan preocupación, o identificarlas erróneamente.Además, debido a problemas inherentes al tamaño de lasmuestras o a la autoselección de los encuestados, lasencuestas no siempre dan resultados rigurosos ysignificativos.29 De modo análogo, como los exportadorespueden presentar sus reclamaciones en los sitios Web, laautoseleccióndalugaramuestrasestadísticassesgadas.

En esta subsección se presentan dos fuentes de datosempresariales,queseutilizanenlasiguientesubsecciónporsurelacióndirectaconlasmedidasnoarancelarias.Laprimeraesun conjunto de 11 encuestas empresariales realizadas por elITC en países en desarrollo. La segunda es la base de datosCoRe NTMs (compilación de MNA comunicadas), creada porMartínezet al. (2009),queincluyeinformacióndelosNationalTrade Estimate Reports on Foreign Trade Barriers (Informesnacionales de estimación comercial sobre los obstáculos alcomercio exterior), del Representante de los Estados Unidospara lasCuestionesComerciales Internacionales,yde labasede datos de la Unión Europea sobre acceso al mercado yobstáculosalcomercio.Estasdosfuentesofrecenunpanoramageneralde losobstáculosconqueseenfrentan lasempresasde dos de las mayores economías desarrolladas. En estedocumento no se consideran otras encuestas empresarialesbasadasenindicadoressobrela"facilidadparahacernegocios"(aunque pueden contener información pertinente), porquerequierenmayoratenciónparaasegurarsedequeseidentificanlasmedidascorrectas.30

encuestas empresariales realizadas por el iTc

Desde que se terminó el proyecto piloto en 2009 (véase lasubsección1(b)(i)supra),elITChallevadoacaboencuestasagranescalasobrelasmedidasnoarancelariasenempresasdemás de una docena de países en desarrollo y menosadelantadosdetodosloscontinentes.31Lasencuestasabarcanporlomenosel90porcientodelvalortotaldelasexportacionesde cada país participante (excluidos los minerales y elarmamento).32Laeconomíasedivideen13sectores,y todoslos sectores que representan más del 2 por ciento de lasexportacionestotalesseincluyenenlaencuesta.Setienenencuenta empresas tanto exportadoras como importadoras. Lametodologíadelaencuestacomprendedosetapas.

Enlaprimeraseentrevistaporteléfonoatodaslasempresasde la muestra para identificar aquellas que hacen frente amedidas no arancelarias onerosas. En la segunda etapa se


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realizan entrevistas directas con las empresas que hancomunicado dificultades relacionadas con las MNA en lasentrevistas telefónicas. Un entrevistador profesional ayuda alosentrevistadosaidentificarlareglamentaciónpertinente,lanaturalezadelproblema,losproductosafectados(anivelde6dígitosdelSistemaArmonizado),elpaísasociadoqueexportao importael producto yel país queaplica la reglamentación(asociado, de tránsito o de origen). El ITC no lleva a cabo laencuesta,peroproporcionaorientaciónyapoyoalaempresaencuestadora local y a los expertos encargados de laoperación. Cuando finaliza la encuesta, los resultados sepresentan y se examinan en un taller de difusión, en el queparticipantodos los interesadosnacionalesysepromueveeldiálogosobrecuestionesrelacionadasconlasMNA.

Recopilación de las MnA comunicadas por exportadores de los estados unidos y la ue

Enelúltimodecenio,laOficinadeEconomíadelaComisióndeComercioInternacionaldelosEstadosUnidos(USITC)seha dedicado a compilar una base de datos unificada,utilizandolabasededatosdelaUEsobreaccesoalmercadoyobstáculosarancelariosyelinformeNTEsobreobstáculosal comercio exterior elaborado por el Representante de losEstados Unidos para las Cuestiones ComercialesInternacionales (USTR) y los exámenes de las políticascomerciales de la OMC. La primera versión de la base dedatossobreMNAdelaUSITCesdelaño2002ysedescribeen Manifold (2002) y en Donnelly y Manifold (2005). MástardefueactualizadaporMartínezet al.(2009).

La base de datos de la UE sobre acceso al mercado yobstáculos arancelarios, ofrece una instantánea de losobstáculos no arancelarios a que hacen frente losexportadoresdelaUEfueradelaUnión,sobrelabasedelasreclamacionespresentadaspor losexportadoresde laUniónEuropeaytramitadasporlaComisióndelaUE.Estabasededatos se divide en 32 sectores y abarca siete categoríasprincipales de medidas: aranceles y derechos, instrumentosdedefensacomercial,obstáculosnoarancelarios,obstáculosrelacionadosconlainversión,obstáculosrelacionadosconlosderechos de propiedad intelectual, otras medidas(relacionadas con las exportaciones) y medidas relativas aserviciosespecíficos.Cadaunadeestascategoríassedivideen variassubcategorías.Losobstáculosnoarancelarios, porejemplo, se subdividen del siguiente modo: registro,documentación y aduana; restricciones cuantitativas ymedidas conexas; cuestiones relacionadas con lacompetencia; normas, medidas sanitarias y otras medidastécnicas; contratación pública; subvenciones; otras medidasnoarancelarias;ymedidassanitariasyfitosanitarias.LabasededatosdelaUSITCnoincluyearancelesniinstrumentosdedefensacomercial, y losdatosde laUEestán reclasificadosdeconformidadconlaclasificacióndelaUSITC.

El USTR publica cada año un informe sobre obstáculos alcomercio exterior (National Trade Estimate (NTE) Report onForeignTradeBarriers),cuyotemaprincipalsonlosobstáculoscon que tropiezan las exportaciones estadounidenses en elextranjero. Este informe no es una simple encuestaempresarial. Está basado en información compilada por elUSTR, el Departamento de Comercio y el Departamento deAgricultura y otros organismos gubernamentales de losEstadosUnidos.Sesuplementaconinformaciónfacilitadaenrespuesta a un anuncio publicado en el Federal Register (elboletín oficial del Gobierno de los Estados Unidos), y coninformación proporcionada por miembros de los comités de

asesoramiento comercial del sector privado y las embajadasdelosEstadosUnidosenelextranjero.Aunquecadapaísseexaminadeformadiferente,elanálisissuelecentrarseenlasdistintasmedidas,porsectores.

Global Trade Alert

En2009,elCentreforEconomicPolicyResearch(CentrodeInvestigación de Políticas Económica) (CEPR), encolaboracióncon institutosde investigación independientesde todo el mundo, creó la iniciativa Global Trade Alert(GTA),33 cuyo objetivo era disponer de más informaciónsobre las medidas estatales que puedan afectar a losintereses comerciales de los interlocutores comerciales;estos intereses son, en general, importaciones,exportaciones,inversionesextranjeras(incluidalapropiedadintelectual) y personal extranjero. El CEPR estimó que unacombinacióndepresionesparitariaseinformacióncompletay actualizada contribuiría a evitar los errores históricos delproteccionismoenel pasado.Ademásde seguir la pistadelas medidas adoptadas por los gobiernos durante la actualcrisis económica mundial, la iniciativa GTA proporciona ainvestigadoresyfuncionariospúblicosinformaciónsobrelaseventuales nuevas pautas de intervención estatal queplanteenproblemasparamantenerabiertaslasfronteras.

Losnodosregionales,unareddeinstitutosdeinvestigaciónindependientesyexpertoscomercialesdetodoelmundo,seencargandevigilarlasmedidasestatalesimplantadasensupropiaregiónyenotrasregiones.LainiciativaGTAalientaaterceros a someter las medidas a examen, y favorece eldiálogo con las jurisdicciones competentes en la ejecuciónde las medidas implantadas. El Grupo de Evaluaciónintegradoporlíderesdelosnodosregionalesypresididoporel representante del núcleo de la red (CEPR) evalúa esainformaciónydecidesihadepublicarseenel sitioWebdeGTA. La iniciativa GTA no se limita a las medidascomprendidasenelconjuntodeAcuerdosde laOMC,nisepronunciasobre la legalidaddeunamedidacon respectoalasdisposicionesdelaOMCosucarácter"proteccionista".

2. HechosestilizadosacercadelasMNArelacionadasconelcomerciodemercancías

A pesar de las deficiencias antes comentadas, las bases dedatosdisponibles sobre lasmedidasnoarancelariaspuedenutilizarse para abordar cuestiones importantes del comerciodemercancías, comoelaumentodelnúmerodemedidasdeeste tipo con el tiempo, la importancia de las medidas OTCy MSF en comparación con otras clases de medidas noarancelarias, y el modo en que las empresas perciben losobstáculosconquetropiezanenlosmercadosinternacionales.

En la presente subsección se plantean varias de esascuestiones referentes a las MNA y se dan respuestas enformadeestadísticasdescriptivas,conobjetodeestablecerunciertonúmerodehechosestilizadosacercade lasMNA.Sólo un conjunto de hechos fiable permitirá a losinvestigadores conseguir avances en las cuestiones másfundamentalesrelativasaMNA.


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(a) ¿HayindiciosdeunatendenciaalaumentodelasMNAamediano-largoplazo?

Para conocer las tendencias generales de las MNA desdemediadosdelosañosnoventa,seobtuvoprimeroinformaciónde la base de datos TRAINS de la UNCTAD.34 En lasección(a)delgráficoC.2seindicanlaproporciónmediadelaslíneasdeproductosylaproporcióndelvalordelcomercioafectados por MNA para todos los países respecto de loscualessehaobtenidoinformación.Comoseexplicaenmásdetalleenel recuadroC.1,se tratademedidas,basadasencatálogos, del margen intensivo (valor del comercio), y elmargenextensivo(númerodelíneasafectadas)delcomercioabarcadoporlasMNA.Lasproporcionesdelíneasydelvalordel comercio abarcado por las MNA han aumentado entre1996-2000y2001-2004,peronohay indicacionesdequesiguierancreciendoenelperíodo2005-2008.35

EsbiensabidoquelabasededatosTRAINSadolecedefaltade consistencia en la compilación de los datos entre losdiversos años. Para remediar este problema, en la sección(b) del gráfico C.2 se presenta la misma información paradeterminados países latinoamericanos que cuentan con lainformaciónmáscompletasobrelasMNAenlabasededatos.36Los resultados cualitativos son parecidos a los de la sección(a):lasproporcionesdelaslíneasyelvalorcomercialabarcadosporlasMNAaumentaronentre1996-2000y2001-2004,perono hay indicios de un nuevo aumento desde mediados deldeceniode2000.

Más allá de las bien conocidas limitaciones de los datos, lafalta de pruebas concluyentes de la mayor utilización demedidas no arancelarias puede deberse a diferentestendencias de MNA específicas. No obstante, el presenteinforme trata principalmente de las medidas OTC/MSF. Lasfuentes internas de información de la OMC sobre lasnotificaciones y las preocupaciones comerciales específicaspueden servir para mostrar las tendencias de las medidasOTC/MSFdesde1995.EnelgráficoC.3seindicaelnúmerodenotificacionesalaOMCyelnúmerodepaísesnotificantesdesde 1995, para las medidas OTC y para las MSF. Ambasseriesacusantendenciasascendentes.37

Hayque tener muyen cuenta que lospaísesMiembrosde laOMC no están obligados a notificar todas las medidas que

imponen,sinosólolasnuevas(véaselasecciónC.1).Además,elmecanismo subyacente a esas tendencias (mayor número demedidasonivelmásaltodecumplimientode lasobligacionesderivadasdelaOMC)nopuedenidentificarseconclaridad.

La tendencia ascendente del número de MSF y OTCnotificados se ve confirmada por la información derivada delas reclamaciones que figura en el conjunto de datos sobrepreocupacionescomercialesespecíficas.EnelgráficoC.4,eleje de la izquierda representa el número de preocupacionesrelativasaMSFplanteadasyresueltas,poraño.38Elejedeladerecharepresentaeltotalacumuladodepreocupaciones.Esútildistinguirentrepreocupacionesnuevasypreocupacionesresueltas,porque laspreocupacionesnuevaspueden reflejarun efecto cada vez más desfavorable de las medidas o unaparticipacióncrecientedelospaísesenelmecanismodelaspreocupacionescomercialesespecíficas.39Elritmoalqueseresuelvan laspreocupaciones transmite información (parcial)sobrelaeficaciadelmecanismo.Laciframuestraquetantoelnúmero de preocupaciones planteadas como el depreocupacionesresueltasfluctuaronampliamenteentre1995y 2010. No obstante, como el número de las primeras esmayor que el de las segundas en todos los años excepto2004, el total acumulado de preocupaciones relativas a lasMSFaumentaconeltiempo.

Entre1995y2010seplanteóuntotalde312preocupacionescomercialesespecíficasrelacionadasconMSF.LosMiembroscomunicaronalComitéMSFque95deellas (30porciento)fueronresueltas.Secomunicóque18(6porciento)sehabíanresueltoparcialmente,loquesignificaporejemploquepuedehabersepermitidoelcomerciodedeterminadosproductos,oporpartedealgunosMiembrosquemantienenlamedida.Nose comunicó que las 215 preocupaciones comercialesrestantes (64 por ciento) hubieran sido resueltas. Sinembargo,esposiblequealgunasdeestaspreocupacionesseresolvieran sin que ello se haya puesto en conocimiento delComitéMSF.Porconsiguiente,elnúmerodepreocupacionesresueltas del gráfico C.4 debe considerarse un mínimo. ElcuadroC.4infradocumentaelhechodequelasdiferenciasenquesemencionaronmedidassanitariasyfitosanitariasnohanaumentado con el tiempo, ni en términos absolutos ni enporcentajedel totalde lasdiferencias.Estohacepensarqueelmecanismodelaspreocupacionescomercialesespecíficasquizásfuncionemejordeloqueindicaelnúmerocrecientedediferenciasynotificacionesenestaesfera.

GráficoC.2:Proporciones de las líneas de productos y del valor comercial abarcados por MnA, 1996-2008 (porcentaje)

1999-2002

0,40

0,49 0,51

0,61

0,52

0,61

2002-2005 2006-2008

0,5

0,6

0,4

0,3

0,2

0,1

0

Proporción delíneas de productos

Proporción del valor comercial

1996-2000 2001-2004 2005-2008

0,5

0,6

0,4

0,3

0,2

0,1

0

0,26 0,29

0,49

0,570,53 0,54

Proporción delíneas de productos

Proporción del valor comercial

Fuente: TRAINS-UNCTAD.

Nota:LospaísesdeAméricaLatinaconsideradosenlasección(b)sonlaArgentina,Colombia,elEcuador,elPerú,elUruguayylaRepúblicaBolivarianadeVenezuela.

(a)Todoslospaísesdisponibles (b)AlgunospaísesdeAméricaLatina


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GráficoC.3:notificaciones de MsF y OTc, 1995-2010 (númerodepaísesnotificantesynúmerodemedidasnotificadasporaño)

1995 1996 1997 19991998 2000 20022001 2003 2004 20062005 2007 20092008 2010

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Nº de países notificantes (eje de la izquierda)Nº de medidas (eje de la derecha)

1995 1996 1997 19991998 2000 20022001 2003 2004 20062005 2007 20092008 2010

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30600

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1600

20 400

10 200

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Nº de países notificantes (eje de la izquierda)Nº de medidas (eje de la derecha)

Fuente: BasededatosI-TIPdelaOMC.

(a)MSF

(b)OTC

Enloreferentealaspreocupacionescomercialesespecíficasrelativas a OTC, sólo se dispone de información sobre elplanteamiento, pero no sobre la resolución. Los datosexpuestosenelgráficoC.5apuntanaunatendenciaalalzaen el número de planteamientos (con reducciones entre1998y1999;2002y2005;y2009y2010).

De acuerdo con la información basada en las medidasextraída de las notificaciones, hay indicaciones de que unnúmero creciente de países plantea preocupacionescomerciales específicas o mantiene medidas OTC/MSFobjetodepreocupacionescomercialesespecíficas(véaseelgráficoC.6).40Unelemento fundamentaldeesta tendenciaes que los países en desarrollo se están convirtiendo enusuarios importantesdelsistema;estacuestiónseexaminaenmásdetalleenlasecciónC.2(c).

Un país "que plantea" es el que formula una reclamaciónsobre una medida OTC/MSF impuesta por un país "quemantiene"anteelComitécompetentedelaOMC.

Como en el caso de los OTC el número de preocupaciones"resueltas" se basa en una hipótesis, las estadísticasdescriptivas sobre los OTC han de interpretarse con ciertaprecaución.Además,tampocopuedenhacersecomparacionesdirectas entre las preocupaciones relacionadas con MSF(secciónsuperior)ylaspreocupacionesrelacionadasconOTC(seccióninferior).

Losdatossobrelaspreocupacionescomercialesespecíficastambiénpuedenproporcionar informaciónsobreel volumendel comercio afectado por las preocupaciones relativas aMSF/OTC.Enprimerlugar,elgráficoC.7muestraelvolumenmediodelcomercioporcadapreocupaciónplanteada.Segúneste gráfico, en promedio, el valor de importacióncorrespondiente a una preocupación comercial específicaplanteada se ha mantenido bastante estable desde 1995,conexcepcióndedoscrestasalfinaldecadadécada.Enelcaso de las preocupaciones relativas a MSF, los nivelesmáximossealcanzaronen1997-1998yen2008,mientrasque en el de las preocupaciones relativas a OTC hubo unacrestaen1999-2000yotramásreducidaen2010.41


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Las crestas del gráfico l se deben a las preocupacionesplanteadasrespectodeunaampliaseriedelíneasdelSA2entredosomás interlocutorescomerciales importantes.Enel caso de las MSF, la primera cresta correspondeprincipalmente a dos preocupaciones distintas, una sobreproductos farmacéuticosplanteadapor losEstadosUnidos,Suiza,elBrasil,elCanadá,AustraliayotrospaísescontralaUnión Europea en 1997, y la otra sobre productos lácteos,planteadapor laUniónEuropeacontraPoloniaen1998.Lacrestade lasMSFen2008es imputable sobre todoaunareclamación de los Estados Unidos y China, entre otros,contraelJapónrelativaalacarne,losproductoslácteosylamayoríadelosproductosvegetales.

Enelcasode laspreocupaciones relacionadasconOTC, lacresta anterior es una "doble cresta" que se extiende a lolargo de 1999 y 2000. En 1999 un nutrido conjunto depaíses,entreellosEstadosUnidos,ChinayelJapón,planteóunapreocupacióncontralaUniónEuropeaqueabarcabaunaampliavariedaddesectorescomoproductosquímicosvarios,

diversosmetales,maquinariaeléctricay juguetes.En2000,los Estados Unidos, el Canadá, el Japón y otros paísesplantearon una preocupación contra la Unión Europeareferenteamaquinariaeléctricae instrumentos.Porúltimo,la cresta de 2010 fue debida principalmente a unapreocupación planteada por la Unión Europea contra losEstados Unidos en relación con una amplia variedad desectores,comolosproductosquímicosylosplásticos.

Ensegundolugar,sehamedido,sobrelabasedecatálogos,laincidenciadelasmedidasnoarancelarias,osea,lastasasdefrecuencia y de cobertura (véase la metodología en elrecuadro C.1). En este caso se supone también que unapreocupación comercial específica relativa a OTC está"resuelta" si, una vez planteada, no se ha vuelto a planteardurante dos años. No es posible hacer una comparacióndirecta entre las preocupaciones relacionadas con MSF(sección de la izquierda) y las preocupaciones relacionadasconOTC(seccióndeladerecha),sobretodoconrespectoalvolumen absoluto del comercio abarcado; no obstante, el

GráficoC.4:Preocupaciones comerciales específicas relacionadas con MsF nuevas y resueltas, 1995-2010 (númerodepreocupaciones)

GráficoC.5:Preocupaciones comerciales específicas relacionadas con OTc nuevas, 1995-2010 (númerodepreocupaciones)

1995

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Número de preocupaciones resueltasNúmero de preocupaciones nuevas Total acumulado

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0

Fuente: BasededatosdelaOMCsobrepreocupacionescomercialesespecíficas.



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mensajegeneralesquelastasasdefrecuenciaydecoberturavanenaumento(aunquenoigualmente),loqueindicaquelasmedidasMSFyOTCquesuscitanpreocupacionescomercialesespecíficasafectanaunnúmerocadavezmayordelíneasdeproductosyaunvolumencrecientedecomercio.42

Losdatosprocedentesdediferenciasrelativosalaevoluciónde losOTCy lasMSFnosonconcluyentes.SegúnSantanay Jackson (2012) el número de diferencias en que sehacíareferenciaalosAcuerdosMSFyOTCdisminuyóentre1995 y2011, pero este descenso fueparalelo al descensogeneraldelnúmerodediferenciasenesteperíodo(véaseelcuadro C.4). Las solicitudes de celebración de consultasrelacionadas con medidas sanitarias y fitosanitariasdisminuyeron de 18 en 1995-2000 a siete en 2007-2011,perolaproporcióndeasuntosrelativosaMSFeneltotaldediferencias aumentó del 9 al 11 por ciento entre esos dosperíodos.EnelprimerodelosdosperíodossehizomencióndelAcuerdoOTCen24diferenciasyenelsegundoensólo

ochodiferencias,perolaproporciónconrespectoalnúmerototal de diferencias fue aproximadamente la misma en losdosperíodos(12porciento).ElporcentajedediferenciasenlasquesemencionaronOTCdescendióal4,5porcientoenel período intermedio de 2001-2006, para crecer despuéshastael12porciento;asípues,aunquehayalgunasseñalesde un reciente aumento en este sector, no hay ningunaindicacióndeunatendenciaamáslargoplazo.

(b) ¿SonlasmedidasOTC/MSFmáspreponderantesqueotrostiposdemedidasnoarancelarias?

(i) Información procedente de fuentes oficiales

SegúnunanálisisrecientedelaConferenciadelasNacionesUnidassobreComercioyDesarrollo(UNCTAD)(2012),queha

GráficoC.6:Países que mantienen y países que plantean preocupaciones comerciales específicas, 1995-2010 (númerodepaíses)

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Países que planteanPaíses que mantienen

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Países que planteanPaíses que mantienen


Nota: Enel conjuntodedatos sobre losOTC, se supone queunapreocupaciónhaquedado "resuelta" si no seha vuelto aplanteardurantedosomásaños.Unpaís"queplantea"eselqueformulaunareclamaciónenelcomitépertinentede laOMCacercadeunamedidaOTC/MSFimpuestaporunpaís"quemantiene".

(a)MSF

(b)OTC


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GráficoC.7:Valor medio de las preocupaciones comerciales especificas relacionadas con MsF y OTc planteadas y resueltas, 1995-2010 (milesdemillonesdedólares)

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Valor medio de importación por cada preocupaciónrelacionada con OTC planteada (eje de la derecha)

Valor medio de importación por cada preocupaciónrelacionada con MSF planteada (eje de la izquierda)


GráficoC.8:Tasa de cobertura e índice de frecuencia de las preocupaciones comerciales específicas, agregadas por año, 1995-2010

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Índice de frecuenciaTasa de cobertura

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Índice de frecuenciaTasa de cobertura


Nota:Enel conjuntodedatos sobre losOTC, se suponequeunapreocupaciónhaquedado "resuelta" si no seha vuelto aplanteardurantedosomásaños

(a)MSF

(b)OTC


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Recuadro C.1: Metodología para el cálculo de índices a partir de la base de datos TRAins de la uncTAd y de la base de datos sobre preocupaciones comerciales específicas

LabasededatosTRAINSdelaUNCTAD,quesedescribeenelapéndiceC.1,contieneinformaciónsobrelasmedidasnoarancelariasporpaísesyporsectores,paralíneasdeproductosSA6(unasubpartidade6dígitosenlaclasificacióndelSistema Armonizado), y por años. Según Bora et al. (2002), para un determinado país c en un determinado año t, laproporcióndelaslíneascorrespondientesaimportacionessujetasaMNAsedefineconlasiguienteecuación:

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(a) SPS (b) TBT Source: WTO STC Database. Note: In the TBT dataset, a concern is assumed to be “resolved” if not raised again for two or more years. Box C.1: Methodology for constructing indices from UNCTAD TRAINS and STC databases The UNCTAD TRAINS database, as described in Appendix C.1, contains information on non-tariff measures by country and sector for HS6 product lines (a six-digit sub-heading in the Harmonized System classification) and year. Following Bora et al. (2002), for a given country c in a given year t, the share of import lines that are subject to NTMs is defined as follows:

𝑆𝑆𝑆𝑆𝑆𝑆 =𝐷𝐷!𝑀𝑀!!

𝑀𝑀!!

In the formula, i indexes HS6 products, Di is a dummy variable taking value equal to one if an NTM is in place and Mi is a dummy variable equal to one if there are imports of product i.43 The share of import values affected by NTMs is defined as follows:

𝑆𝑆𝑆𝑆𝑆𝑆 =𝐷𝐷!𝑉𝑉!!

𝑉𝑉!!

where Vi is the value of imports at the HS6 level and tariff line level and Di is as above. Simple averages over countries for each of the years are used. Thus, each year’s share of import lines and share of trade value represents the average of a different sample of countries. However, the results with Latin American countries in Figure C.2 are based on a set of countries with information on the same years. Information on the countries to which the NTMs apply was not included. Therefore, the trade partner was chosen to be the world. The STC Database contains bilateral information at the HS4 sector disaggregation (a four-digit heading in the Harmonized System classification level). The coverage ratio and the frequency index were computed using the following formulae:

𝐶𝐶𝐶𝐶!,!"!,! =𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖 𝑢𝑢𝑢𝑢𝑢𝑢𝑢𝑢𝑢𝑢 𝑁𝑁𝑁𝑁𝑁𝑁!,!,!,!"!!"!∈!"!!

𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖 !,!,!,!"!!"!∈!"!

𝐹𝐹𝐹𝐹!,!"!,! =𝑛𝑛𝑛𝑛𝑛𝑛𝑛𝑛𝑛𝑛𝑛𝑛 𝑜𝑜𝑜𝑜 𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝 𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖 𝑓𝑓𝑓𝑓𝑓𝑓𝑓𝑓𝑓𝑓 𝑢𝑢𝑢𝑢𝑢𝑢𝑢𝑢𝑢𝑢 𝑁𝑁𝑁𝑁𝑁𝑁!,!,!,!"!!"!∈!"!!

𝑡𝑡𝑜𝑜𝑜𝑜𝑜𝑜𝑜𝑜 𝑛𝑛𝑛𝑛𝑛𝑛𝑛𝑛𝑛𝑛𝑛𝑛 𝑜𝑜𝑜𝑜 𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝 𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖 𝑓𝑓𝑓𝑓𝑓𝑓𝑓𝑓𝑓𝑓!,!,!,!"!!"!∈!"!

where c indexes maintaining countries, j indexes raising countries, i indexes HS4 sectors and t indexes time. In other words, CR is the share of trade under a complaint over total trade for country c, in sector HS2 (a two-digit chapter in the Harmonized System classification level) at time t. This is an inventory-based measure of the intensive margin of trade covered by NTMs. FI is the share of the number of product codes covered by a certain NTM over the total number of product codes for which import flows are positive. It is an inventory-based measure of the extensive margin of trade under NTMs. Note that the set of j countries is not the world, but rather the set of raising countries per specific trade concern. This is very different from the TRAINS data. Given this difference, it is not

43 Subscripts c and t are omitted for expositional simplicity.

dondeiindizalosproductosanivelde6dígitosdelSA,Diesunavariableficticiaqueasumeunvaloriguala1cuandohayunaMNAyMi esunavariableficticia iguala1sihay importacionesdelproducto i.43Laproporciónde los valoresdeimportaciónafectadosporMNAsedefineconlasiguienteecuación:

19

(a) SPS (b) TBT Source: WTO STC Database. Note: In the TBT dataset, a concern is assumed to be “resolved” if not raised again for two or more years. Box C.1: Methodology for constructing indices from UNCTAD TRAINS and STC databases The UNCTAD TRAINS database, as described in Appendix C.1, contains information on non-tariff measures by country and sector for HS6 product lines (a six-digit sub-heading in the Harmonized System classification) and year. Following Bora et al. (2002), for a given country c in a given year t, the share of import lines that are subject to NTMs is defined as follows:

𝑆𝑆𝑆𝑆𝑆𝑆 =𝐷𝐷!𝑀𝑀!!

𝑀𝑀!!

In the formula, i indexes HS6 products, Di is a dummy variable taking value equal to one if an NTM is in place and Mi is a dummy variable equal to one if there are imports of product i.43 The share of import values affected by NTMs is defined as follows:


𝑉𝑉!!

where Vi is the value of imports at the HS6 level and tariff line level and Di is as above. Simple averages over countries for each of the years are used. Thus, each year’s share of import lines and share of trade value represents the average of a different sample of countries. However, the results with Latin American countries in Figure C.2 are based on a set of countries with information on the same years. Information on the countries to which the NTMs apply was not included. Therefore, the trade partner was chosen to be the world. The STC Database contains bilateral information at the HS4 sector disaggregation (a four-digit heading in the Harmonized System classification level). The coverage ratio and the frequency index were computed using the following formulae:

𝐶𝐶𝐶𝐶!,!"!,! =𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖 𝑢𝑢𝑢𝑢𝑢𝑢𝑢𝑢𝑢𝑢 𝑁𝑁𝑁𝑁𝑁𝑁!,!,!,!"!!"!∈!"!!

𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖 !,!,!,!"!!"!∈!"!

𝐹𝐹𝐹𝐹!,!"!,! =𝑛𝑛𝑛𝑛𝑛𝑛𝑛𝑛𝑛𝑛𝑛𝑛 𝑜𝑜𝑜𝑜 𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝 𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖 𝑓𝑓𝑓𝑓𝑓𝑓𝑓𝑓𝑓𝑓 𝑢𝑢𝑢𝑢𝑢𝑢𝑢𝑢𝑢𝑢 𝑁𝑁𝑁𝑁𝑁𝑁!,!,!,!"!!"!∈!"!!

𝑡𝑡𝑜𝑜𝑜𝑜𝑜𝑜𝑜𝑜 𝑛𝑛𝑛𝑛𝑛𝑛𝑛𝑛𝑛𝑛𝑛𝑛 𝑜𝑜𝑜𝑜 𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝𝑝 𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖 𝑓𝑓𝑓𝑓𝑓𝑓𝑓𝑓𝑓𝑓!,!,!,!"!!"!∈!"!

where c indexes maintaining countries, j indexes raising countries, i indexes HS4 sectors and t indexes time. In other words, CR is the share of trade under a complaint over total trade for country c, in sector HS2 (a two-digit chapter in the Harmonized System classification level) at time t. This is an inventory-based measure of the intensive margin of trade covered by NTMs. FI is the share of the number of product codes covered by a certain NTM over the total number of product codes for which import flows are positive. It is an inventory-based measure of the extensive margin of trade under NTMs. Note that the set of j countries is not the world, but rather the set of raising countries per specific trade concern. This is very different from the TRAINS data. Given this difference, it is not

43 Subscripts c and t are omitted for expositional simplicity.

dondeVieselvalordelasimportacionesanivelde6dígitosdelSAyaniveldelíneaarancelaria,yDilomismoqueenlaecuaciónanterior.

Seutilizanpromediossimplesdelospaísesparacadaunodelosaños.Asípues,laproporcióndelaslíneascorrespondientesaimportacionesylaproporcióndelvalordelcomercioencadaañorepresentanelpromediodeunamuestradiferentedepaíses. No obstante, los resultados correspondientes a los países de América Latina en el gráfico C.2 se basan en unconjuntodepaísessobre losquesedisponede informaciónsobre losmismosaños.Nose incluyó informaciónsobre lospaísesalosqueseaplicanlasMNA;porconsiguiente,seoptóporqueelinterlocutorcomercialfueratodoelmundo.

Las bases de datos sobre preocupaciones comerciales específicas contienen información bilateral al nivel dedesagregaciónsectorialSA4(partidade4dígitosenlaclasificacióndelSistemaArmonizado).Latasadecobertura(CR)yelíndicedefrecuencia(FI)secalcularonconlasfórmulassiguientes:

- 24 -

donde i indiza los productos a nivel de 6 dígitos del SA, Di es una variable ficticia que asume un valor igual a 1 cuando hay una MNA y Mi es una variable ficticia igual a 1 si hay importaciones del producto i.43

La proporción de los valores de importación afectados por MNA se define con la siguiente ecuación:


𝑉𝑉!!

donde Vi es el valor de las importaciones a nivel de 6 dígitos del SA y a nivel de línea arancelaria, y Di lo mismo que en la ecuación anterior.

Se utilizan promedios simples de los países para cada uno de los años. Así pues, la proporción de las líneas correspondientes a importaciones y la proporción del valor del comercio en cada año representan el promedio de una muestra diferente de países. No obstante, los resultados correspondientes a los países de América Latina en el gráfico C.2 se basan en un conjunto de países sobre los que se dispone de información sobre los mismos años. No se incluyó información sobre los países a los que se aplican las MNA; por consiguiente, se optó por que el interlocutor comercial fuera todo el mundo.

Las bases de datos sobre preocupaciones comerciales específicas contienen información bilateral al nivel de desagregación sectorial SA 4 (partida de 4 dígitos en la clasificación del Sistema Armonizado). La tasa de cobertura (CR) y el índice de frecuencia (FI) se calcularon con las fórmulas siguientes:

𝐶𝐶𝐶𝐶!,!"!,! =𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖 𝑠𝑠𝑠𝑠𝑠𝑠𝑠𝑠𝑠𝑠𝑠𝑠𝑠𝑠 𝑎𝑎 𝑀𝑀𝑀𝑀𝑀𝑀 !,!,!,!"!!"!∈!"!!

𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖 !,!,!,!"!!"!∈!"!

𝐹𝐹𝐹𝐹!,!"!,! =!ú!"#$ !" !"##$%&'%( !"#$%$&'# !" !"#$%&'(!$)*+ !"#$%&! ! !"# !,!,!,!"!!"!∈!"!!

!"!#$ !" !"##$%&'%( !"#$%$&'# !" !"#$%&'(!$)*+ !,!,!,!"!!"!∈!"!

donde c indiza los países que mantienen, j indiza los países que plantean y t indiza el tiempo. En otras palabras, CR es la proporción del comercio objeto de una reclamación en el comercio total del país c, en el sector SA 2 (una partida de 2 dígitos en la clasificación del Sistema Armonizado) y en el tiempo t. Se trata de una medida, basada en catálogos, del margen intensivo del comercio afectado por MNA. FI es la proporción del número de códigos de productos afectados por una determinada MNA en el total de códigos de productos para los cuales las corrientes de importaciones son positivas. Se trata de una medida, basada en catálogos, del margen extensivo del comercio afectado por MNA. Obsérvese que j no representa a todo el mundo, sino al conjunto de países que plantean por preocupación comercial específica. Esto es muy distinto de los datos de la base TRAINS. Dada esta diferencia, no es sorprendente que las proporciones del comercio y las líneas abarcadas calculadas a partir de datos de la base TRAINS sean mayores que las tasas de cobertura y los índices de frecuencia calculados a partir de los datos sobre las preocupaciones comerciales específicas.44

43 Los subíndices c y t se han omitido para simplificar la exposición. 44 En realidad, las medidas calculadas a partir de las dos bases de datos no son comparables, por lo que

se les han dado nombres distintos.

- 24 -

donde i indiza los productos a nivel de 6 dígitos del SA, Di es una variable ficticia que asume un valor igual a 1 cuando hay una MNA y Mi es una variable ficticia igual a 1 si hay importaciones del producto i.43

La proporción de los valores de importación afectados por MNA se define con la siguiente ecuación:


𝑉𝑉!!

donde Vi es el valor de las importaciones a nivel de 6 dígitos del SA y a nivel de línea arancelaria, y Di lo mismo que en la ecuación anterior.

Se utilizan promedios simples de los países para cada uno de los años. Así pues, la proporción de las líneas correspondientes a importaciones y la proporción del valor del comercio en cada año representan el promedio de una muestra diferente de países. No obstante, los resultados correspondientes a los países de América Latina en el gráfico C.2 se basan en un conjunto de países sobre los que se dispone de información sobre los mismos años. No se incluyó información sobre los países a los que se aplican las MNA; por consiguiente, se optó por que el interlocutor comercial fuera todo el mundo.

Las bases de datos sobre preocupaciones comerciales específicas contienen información bilateral al nivel de desagregación sectorial SA 4 (partida de 4 dígitos en la clasificación del Sistema Armonizado). La tasa de cobertura (CR) y el índice de frecuencia (FI) se calcularon con las fórmulas siguientes:

𝐶𝐶𝐶𝐶!,!"!,! =𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖 𝑠𝑠𝑠𝑠𝑠𝑠𝑠𝑠𝑠𝑠𝑠𝑠𝑠𝑠 𝑎𝑎 𝑀𝑀𝑀𝑀𝑀𝑀 !,!,!,!"!!"!∈!"!!

𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖𝑖 !,!,!,!"!!"!∈!"!

𝐹𝐹𝐹𝐹!,!"!,! =!ú!"#$ !" !"##$%&'%( !"#$%$&'# !" !"#$%&'(!$)*+ !"#$%&! ! !"# !,!,!,!"!!"!∈!"!!

!"!#$ !" !"##$%&'%( !"#$%$&'# !" !"#$%&'(!$)*+ !,!,!,!"!!"!∈!"!

donde c indiza los países que mantienen, j indiza los países que plantean y t indiza el tiempo. En otras palabras, CR es la proporción del comercio objeto de una reclamación en el comercio total del país c, en el sector SA 2 (una partida de 2 dígitos en la clasificación del Sistema Armonizado) y en el tiempo t. Se trata de una medida, basada en catálogos, del margen intensivo del comercio afectado por MNA. FI es la proporción del número de códigos de productos afectados por una determinada MNA en el total de códigos de productos para los cuales las corrientes de importaciones son positivas. Se trata de una medida, basada en catálogos, del margen extensivo del comercio afectado por MNA. Obsérvese que j no representa a todo el mundo, sino al conjunto de países que plantean por preocupación comercial específica. Esto es muy distinto de los datos de la base TRAINS. Dada esta diferencia, no es sorprendente que las proporciones del comercio y las líneas abarcadas calculadas a partir de datos de la base TRAINS sean mayores que las tasas de cobertura y los índices de frecuencia calculados a partir de los datos sobre las preocupaciones comerciales específicas.44

43 Los subíndices c y t se han omitido para simplificar la exposición. 44 En realidad, las medidas calculadas a partir de las dos bases de datos no son comparables, por lo que

se les han dado nombres distintos.

dondecindizalospaísesquemantienen,jindizalospaísesqueplanteanytindizaeltiempo.Enotraspalabras,CReslaproporcióndel comercioobjetodeuna reclamaciónenel comercio total delpaísc , enel sectorSA 2 (unapartidade2dígitosenlaclasificacióndelSistemaArmonizado)yeneltiempot.Setratadeunamedida,basadaencatálogos,delmargenintensivodelcomercioafectadoporMNA.FIeslaproporcióndelnúmerodecódigosdeproductosafectadosporunadeterminadaMNAeneltotaldecódigosdeproductosparaloscualeslascorrientesdeimportacionessonpositivas.Setratadeunamedida,basadaencatálogos,delmargenextensivodelcomercioafectadoporMNA.Obsérvesequejnorepresentaatodoelmundo,sinoalconjuntodepaísesqueplanteanporpreocupacióncomercialespecífica.EstoesmuydistintodelosdatosdelabaseTRAINS.Dadaestadiferencia,noessorprendentequelasproporcionesdelcomercioylas líneas abarcadas calculadas a partir de datos de la base TRAINS sean mayores que las tasas de cobertura y losíndicesdefrecuenciacalculadosapartirdelosdatossobrelaspreocupacionescomercialesespecíficas.44

Aefectosde lasestadísticasdescriptivasutilizadasen la secciónC.2,hemospromediadoCR yFI para losdiferentessectoresdelpaísquemantienecyeltiempot,yparatodoslospaísesquemantienenenelañot.ElprimerpromedioseponderaporlaproporcióndeimportacionesdelsectorSA2enlasimportacionestotalesdec.Elsegundopromedioesunpromediosimple.Elresultadofinalesunatasadecoberturayuníndicedefrecuenciaquevaríanconeltiempo.45

Debe tenerse muy en cuenta que esos índices son medidas basadas en catálogos que no captan necesariamente elefectoderestriccióndelcomerciodeunamedida,sinosóloelvolumendelcomercioafectadoporlamisma(enlasecciónD.1seexaminanlosmétodosutilizadosparacalcularelefectoderestriccióndelasMNA).Alinterpretarlas,hayquetenerpresentelaendogeneidad.Enelcasodelatasadecobertura(oproporcióndelosvaloresdeimportaciónafectados),elproblemaesqueelvalordelasimportacionesdeunalíneadeproductosdeterminadaresultaafectadonegativamenteporlasMNAdequeesobjeto.Enelcasodel índicedefrecuencia(oproporcióndelaslíneasdeimportaciónafectadas)elproblemadelaendogeneidadesmenosgrave,salvoquelamedidaelimineporcompletoelcomercio.Sinembargo,estamedidaesmenosindicativadelaimportanciaabsolutayrelativadelaMNA.

utilizadodatossobremedidasnoarancelariasreciénobtenidosde30paísesendesarrollomáslaUniónEuropeayelJapón,existeunpredominio importantede lasmedidasOTCyMSFsobre las otras MNA. En conjunto, las medidas OTC y MSF

abarcanmásproductosyunvalordecomerciomayorquelas"medidasduras",comolasdecontroldepreciosodecalidad.Esteanálisis,enelqueseutilizalanuevaclasificacióndelasMNA examinada en la sección C.1, abarca subcategorías


111

c. c

ATÁ

LOG

O d

e M

ed

idA

s n

O

A

RA

nc

eLA

RiA

s Y

Me

did

As

Re

LATiV

As

A LO

s s

eR

Vic

iOs

distintasquepermitendistinguirlasmedidasOTCyMSF.Lasprimeras predominan más que las segundas, cosa queconcuerdaconlaspruebasdescriptivassobrevariasmedidasnotificadas a la OMC (véase el gráfico C.3). En particular, elpaís-promedio impone medidas OTC a alrededor del 30 porciento de los productos y el comercio, y medidas MSF a un15 por ciento aproximadamente de los productos y elcomercio.46

(ii) Información procedente de las encuestas empresariales

Las encuestas empresariales del ITC brindan nuevos datossobre el predominio de las medidas OTC/MSF en lasmedidas no arancelarias, o por lo menos en aquellas MNAque las empresas de los 11 países en desarrollo y menosadelantadosenlasqueserealizaronencuestasconsiderarononerosas. La clasificación de los datos utilizados en lasencuestas es similar pero no idéntica a la clasificaciónpluriinstitucional descrita en los cuadros C.2 y C.3. Lasmedidas OTC y MSF no se muestran por separado en lasencuestas del ITC, por la dificultad de distinguir estasmedidasen las respuestasa laencuesta, peroenconjuntocorrespondenalasumadelascategoríasde"prescripcionestécnicas" y "evaluación de la conformidad". Las MNAonerosas comunicadas incluyen las medidas aplicadas porlospaísesimportadoresylasimpuestasporelpaísdeorigen.A las primeras se las denomina "medidas relacionadas conlas importaciones" y las segundas se clasifican como"medidasrelacionadasconlasexportaciones".

EnelgráficoC.9puedeverseeldesglosedelasmedidasnoarancelariascomunicadasportipodemedidapromediadadelos 11 países encuestados hasta la fecha. Como algunospaíses son mayores que otros, una media simple (o sea, lamediaaritmética)podríaatribuirunaponderaciónexcesivaalos países pequeños, a expensas de los grandes. Sinembargo, utilizando un promedio ponderado en función del

comercio (tomando como factor de ponderación el valor delas exportaciones de cada país en 2010), ello no pareceafectarenmedidaimportantealasproporciones.

La proporción de las prescripciones técnicas en el total demedidasnoarancelariasesunpocomenorcuandoseutilizael promedio simple (17 por ciento) que cuando se utiliza elpromedioponderadoenfuncióndelcomercio(23porciento),peroconlaevaluacióndelaconformidadocurrelocontrario(31porcientoy24porciento,respectivamente).Lasumadelasdoscategoríasesaproximadamente lamismaenamboscasos (alrededordel48porciento), loquesignificaque lasmedidas OTC/MSF representan casi la mitad de todas lasMNA, incluidas las medidas relacionadas con lasexportaciones. Su proporción en el total de medidasrelacionadasconlasimportacionesesaúnmayor(entornoal64 por ciento), independientemente de la estructura deponderación. De todas las MNA "problemáticas"comunicadas por las empresas exportadoras, alrededor del75porcientosonaplicadasporinterlocutorescomerciales,yel25porcientorestanteporlospaísesdeorigen.Un10porcientoaproximadamentedelasempresascomunicanquelasnormas de origen surten efectos negativos en susactividades comerciales, mientras que otras medidas seconsideranmenosproblemáticas.

Los datos del ITC pueden desglosarse más, porsubcategorías de medidas no arancelarias. Este desglosefiguraenelgráficoC.10paralasmedidasOTC/MSF(osea,prescripciones técnicasmásevaluaciónde la conformidad).La certificación de productos, que el 37 por ciento de lasempresas informantes consideran onerosa, es el tipo demedida más frecuentemente citado en este grupo, seguidode las pruebas de productos con un 9 por ciento y delrequisito de inspección con un 8 por ciento. En conjunto,estostressubtiposdeMNArepresentanmásdelamitaddelasreclamacionesdelasempresasrespectodelasmedidasOTC/MSF.

CuadroC.4:Acuerdos mencionados en las diferencias relativas al comercio de mercancías, 1995-2011 (porcentajeynúmero)

1995-2000 2001-2006 2007-2011 1995-2011

Antidumping 16,0 29,1 29,2 22,6

Agricultura 19,1 14,9 13,8 16,8

Textilesyvestido 7,7 0,7 0,0 4,1

Valoraciónenaduana 4,6 2,2 4,6 3,8

GATT(ajustado)a 55,7 59,0 53,8 56,5

Contrataciónpública 2,1 0,0 0,0 1,0

Licenciasdeimportación 13,4 6,0 1,5 8,9

Normasdeorigen 1,5 1,5 3,1 1,8

Subvencionesymedidascompensatorias 19,6 25,4 24,6 22,4

Salvaguardias 6,2 17,2 6,2 9,9

Medidassanitariasyfitosanitarias 9,3 9,0 10,8 9,4

Obstáculostécnicosalcomercio 12,4 6,0 12,3 10,2

Medidasenmateriadeinversionesrelacionadasconelcomercio 8,2 4,5 6,2 6,6

número total de diferencias relativas a las mercancías 194 134 65 393

Fuente: EstimacionesdelaSecretaríadelaOMC.

Nota: Aunque al 31 de diciembre se habían presentado 427 solicitudes de celebración de consultas de conformidad con el Entendimientosobre Solución de Diferencias, el presente cuadro se centra en las 393 diferencias relativas al comercio de mercancías, es decir que seexcluyenlas25diferenciasconreclamacionesreferentesprincipalmentealAcuerdosobrelosADPICylasnuevediferenciasconreclamacionesreferentesprincipalmentealAGCS.aEnestecuadrosesiguelametodologíadeSantanayJackson(2012),queeliminalasmencionesduplicadasdelGATT.


112

Elcumplimientodelasprescripcionesdecertificacióndelosproductosenlosmercadosdeexportaciónpuederepresentarcostos importantes para las empresas exportadoras. En elrecuadroD.5delasecciónDseexponenenformaresumidaalgunos ejemplos numéricos recientes de esos costos. Loscostosindicadoscorrespondenalasempresasqueexportandesde los Estados Unidos, pero la certificación de losproductos puede causar problemas aún mayores a losexportadores de economías en desarrollo o menosadelantadas, que quizás dispongan de menos recursosfinancieroseinstitucionalesquelasempresasdelospaísesdesarrollados.

GráficoC.9:MnA onerosas, por tipo de medida, 2010 (porcentaje)

Promedio simple

Promedio ponderado en función del comercio

Prescripciones técnicas, 17%


Evaluaciónde la conformidad,

31%


24%

Inspecciónprevia a la

expedición, 5%

Inspecciónprevia a la

expedición, 4%

Medidasparaarancelarias,

6%

Medidasparaarancelarias,

5%

Medidas de controlde la calidad, 4%

Medidas de controlde la calidad, 4%

Normas deorigen, 10%

Normas deorigen, 9%

Otras medidasrelacionadas

con lasimportationes,

2%



4%

Medidasrelacionadas con

las exportaciones,25%

Medidasrelacionadas con

las exportaciones,27%

Fuente: EncuestasempresarialesdelITCsobrelasMNA.

Nota: Se realizaron encuestas en las 11 economías endesarrollo o menos adelantadas siguientes: Burkina Faso,Egipto, Jamaica, Kenya, Madagascar, Marruecos, Mauricio, elParaguay, el Perú, Rwanda y el Uruguay. Los minerales y elarmamentoestánexcluidosdelaencuesta.

Losproblemasrelativosalacertificaciónenelpaísdeorigendelasexportacionessoncasitangravesparalasempresascomo lacertificaciónen lospaísesdedestino,comopuedeverse en el gráfico C.11. Las medidas relacionadas con lasexportaciones más frecuentemente mencionadas por lasempresas son las prescripciones de certificación (26 porciento), la inspecciónde lasexportaciones(23porciento)yla obtención de licencias/permisos de exportación (13 porciento). En conjunto, esas tres categorías representan másdel 60 por ciento de las reclamaciones de las empresasrespectodemedidasrelacionadasconlasexportaciones.

Como se observa en la sección C.1, las encuestas del ITCestánbasadasenentrevistasconempresasdeunospocospaísesendesarrollo,yporlotantolasrespuestasnoreflejanlas preocupaciones o las experiencias de las empresas delos países desarrollados. Las tres principales economíasdesarrolladas (los Estados Unidos, la Unión Europea y elJapón) recopilan datos y publican informes sobre losobstáculosalcomercioconque tropiezansusexportadoresenlosmercadosextranjeros,peroengeneralesascifrasnoestánadisposicióndelpúblicoenunformatoquesepresteal análisis empírico.Esta situación lahan resueltoenpartelosinvestigadoresMartínezet al.(2009),delaComisióndelComercioInternacionaldelosEstadosUnidos,cuyabasededatos CoRe NTM combina las encuestas empresariales delosEstadosUnidos y laUEcon informaciónprocedentedelos Exámenes de las Políticas Comerciales de la OMC,utilizando una clasificación única (idiosincrática) de losdatos.EnelgráficoC.12seutilizaestabasededatos,peroseexcluyenlascifrasdelaOMCparacentrarseúnicamenteenlaspreocupacionesdelosexportadoresdelaseconomíasdesarrolladas.

LosdatosdelosEstadosUnidossehanobtenidodelinformeUS National Trade Estimate (NTE),mientrasquelascifrasdela Unión Europea proceden de la base de datos de la UEsobreelaccesoalmercado.Entérminosestrictos,elNTEnoesunaencuestasinouninformebasadoenlasconclusionesde variosorganismosgubernamentales yEmbajadasde losEstados Unidos en el extranjero, así como de empresasprivadas. No obstante, estas cifras deberían proporcionarinformaciones importantesacercade lasprioridadesde losexportadoresestadounidenses.

Los cinco principales problemas a que hacen frente losexportadoresestadounidensessonlasmedidasrelacionadascon las importaciones (24 por ciento), las medidasrelacionadasconlainversión(20porciento),lasnormasylaspruebas (12 por ciento), las medidas MSF (10 por ciento) ylos derechos de propiedad intelectual (9 por ciento). Lasprincipales preocupaciones de las empresas europeas sonlas medidas MSF (35por ciento), las normas y las pruebas(16porciento), lasprácticasanticompetitivas(9porciento),los derechos de propiedad intelectual (7 por ciento) y lasmedidas relacionadas con las importaciones (6 por ciento).La suma de las partidas "Medidas MSF" y "Normas ypruebas" del gráfico C.12 debería ser aproximadamenteequivalente a las medidas OTC/MSF definidas en lasección A.1. Las medidas OTC/MSF parecen causar granpreocupación a la UE, y representan más de la mitad(52porciento)detodaslascuestionescomunicadasporlosexportadores europeos. No obstante, la proporcióncorrespondiente a los Estados Unidos es mucho menor(22porciento).Noestáclaroaquésedebeestadisparidad,peropodríasercausadapor lasdiferenciasdemetodología


113

c. c

ATÁ

LOG

O d

e M

ed

idA

s n

O

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RA

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Me

did

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As

A LO

s s

eR

Vic

iOs

GráficoC.10:Medidas OTc/MsF relacionadas con las importaciones, por subtipos, 2010 (porcentaje)

0 5 10 15 20 25 30 35 40

Certificación de productos 37,3

Autorización especial por riesgo deenfermedades transmitidas por los alimentos

Otras

Utilización restringida o prohibida desustancias (excepto en los alimentos)

Reglamentación sobre los OMGy otras especies exóticas

Prescripciones relativas a la identidadde los productos

Prácticas higiénicas durante la producción

Registro del importador por razonessanitarias, de seguridad, etc.

Utilización restringida o prohibidade sustancias en los alimentos

Prohibición por razones sanitarias,de seguridad, etc.

Embalaje

Requisito de autorización por razonessanitarias, de seguridad, etc.

Registro de los productos

Límites de tolerancia pararesiduos o contaminantes

Características del producto, incluidala calidad y el rendimiento

Fumigación

Origen de los materiales y las partes

Etiquetado

Pruebas

Requisito de inspección

8,7

7,9

6,0

4,4

4,1

3,6

3,5

2,9

2,6

2,5

2,5

1,5

1,5

1,2

1,2

1,2

1,2

1,0

5,3


Nota: Serealizaronencuestasen las11economíasendesarrolloomenosadelantadassiguientes:BurkinaFaso,Egipto,Jamaica,Kenya,Madagascar,Marruecos,Mauricio,elParaguay,elPerú,RwandayelUruguay.Losmineralesyelarmamentoestánexcluidosdelaencuesta.

entrelosdatosdelNTEylabasededatosdelaUEsobreelaccesoalmercado.

Una notable diferencia entre las encuestas del ITC y losinformes de los Estados Unidos y la UE es la elevadaimportanciaatribuidaalosderechosdepropiedadintelectualporlasgrandeseconomíasdesarrolladas.Segúndatosdelabase de datos CoRe NTM, los derechos de propiedadintelectualrepresentanel9porcientodelasreclamacionesdelosexportadoresestadounidensesyel7porcientodelasreclamacionesdelasempresasdelaUE.Encambio,sóloel0,3porcientodelasempresasquecomunicaronlaexistenciadeMNAonerosasen lasencuestasdel ITCmencionaron lapropiedadintelectualcomoproblema.

LosdatossobrelasdiferenciasquefiguranenelcuadroC.4muestranquelassolicitudesdecelebracióndeconsultasenlas que se mencionaban los Acuerdos MSF y OTCrepresentaronrespectivamenteel11yel12porcientodelosasuntos en los cinco últimos años. Aunque estasproporcionesnosonprecisamentepequeñas,otrosAcuerdosse mencionaron más frecuentemente, como el GATTajustado (54 por ciento), el Acuerdo Antidumping (29 porciento), el Acuerdo sobre Subvenciones y MedidasCompensatorias (25 por ciento) y el Acuerdo sobre la

Agricultura(14porciento).Estopodríallevaralaconclusiónde que las reclamaciones de las empresas acerca demedidas OTC/MSF no se traducen necesariamente enmedidasgubernamentalesaniveldelsistemamultilateraldecomercio. Por otra parte, podría verse también como unapruebadequeelmecanismodepreocupacionescomercialesespecíficasestáresolviendoreclamacionesantesdequeseconviertanendiferenciascomercialespropiamentedichas.

(c) ¿HayalgunadiferenciaentrelaseconomíasdesarrolladasylaseconomíasendesarrolloenloquerespectaalautilizacióndeMNA?47

La base de datos sobre las preocupaciones comercialesespecíficas ofrece información sobre el tipo de países quemayorparticipacióntienenenelmecanismo.EnelgráficoC.13puede verse el número de países "que mantienen" lasmedidas y de países "que plantean" las preocupacionescomerciales específicas por grupos de ingresos, calculadoen funcióndesuproporciónenel totaldepaísesdelgrupodeingresosrespectivo.48Losresultadossoninequívocos:lospaísesdesarrolladosparticipanmásenelmecanismodelaspreocupaciones comerciales específicas que los países en


114

desarrollo.Además,elanálisiseconométricomuestraqueelvolumendelcomercioafectadoporlaspreocupaciones(tasadecoberturaeíndicedefrecuencia)esmáselevadocuandoel país que mantiene está desarrollado que cuando es unpaís en desarrollo, tanto en el caso de las medidas MSF

como en el de las medidas OTC objeto de preocupacionescomerciales específicas.49 No obstante, la participación delos países en desarrollo ha ido aumentando gradualmentecon los años, no sólo como países que planteanpreocupacionessinotambiéncomopaísesquemantienen.

GráficoC.11:MnA aplicadas por el país de origen a las exportaciones, por subtipos, 2010 (porcentaje)

0 5 10 15 20 25 30

Otras restricciones cuantitativasa la exportación

Medidas de control de los preciosde las exportaciones

Prohibiciones a la exportación

Medidas relativas a las reexportaciones

Subvenciones a la exportación

Contingentes de exportación

Registro de las exportaciones

Otras medidas relacionadascon las exportaciones

Otras medidas técnicas relacionadascon las exportaciones

Licencia o permiso de exportación

Impuestos y cargas a la exportación

Inspección de las exportaciones

Certificación exigida porel país exportador 26.1

23.1

12.6

10.0

8.6

7.3

5.5

1.9

3.4

0.5

0.5

0.4

0.1


Nota: Serealizaronencuestasen las11economíasendesarrolloomenosadelantadassiguientes:BurkinaFaso,Egipto,Jamaica,Kenya,Madagascar,Marruecos,Mauricio,elParaguay,elPerú,RwandayelUruguay.Losmineralesyelarmamentoestánexcluidosdelaencuesta.

GráficoC.12:Medidas no arancelarias con que se enfrentan los exportadores de los estados unidos y la ue, 2009 (porcentaje)

0 5 10 15 20 25 30

Comercio de Estado

Impuestos

Relacionadas conlas exportaciones

Corrupción

Procedimientosaduaneros

Prácticasanticompetitivas

Contratación pública

Medidas MSF

Propiedad intelectual

Relacionadas conlas inversiones

Normas, pruebas, etc.

Relacionadas conlas importaciones 24

20

12

10

9

7

5

5

4

2

1

1

0 5 10 15 20 25 403530

Comercio deEstado

Corrupción

Relacionadas conlas exportaciones

Contrataciónpública

Procedimientosaduaneros

Relacionadas conlas inversiones

Impuestos

Propiedadintelectual

Relacionadas conlas importaciones

Normas, pruebas,etc.

Prácticasanticompetitivas

Medidas MSF 35

16

9

7

6

6

5

6

4

4

0

0

Fuente: Martinezetal.(2009).

EstadosUnidos UniónEuropea


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Las encuestas empresariales del ITC también indican unamayor utilización de medidas MSF/OTC por las economíasdesarrolladas. El gráfico C.14 muestra la proporción de lasmedidas OTC/MSF (o sea, prescripciones técnicas másevaluacióndelaconformidad)enlasmedidasnoarancelariasrelacionadasconlasimportaciones,desglosadasporniveldedesarrollo.Segúnestegráfico,alrededordelastrescuartaspartesdelasMNAonerosascomunicadasporlasempresasson OTC/MSF cuando el país importador es un paísdesarrollado, mientras que la proporción baja a la mitadaproximadamente cuando el importador es un país endesarrollo.

Otrasinformacionesbasadasenlaencuestahacenpensarqueelcomercio intrarregionalde lospaísesafricanospuedeestarsujetoaunconjuntomuydiferentedemedidasnoarancelarias.Enapoyode losesfuerzosparaestablecerunazona tripartitadelibrecomercioentreelMercadoComúndelÁfricaOrientalyMeridional(COMESA),laComunidaddelÁfricaOriental(CAO)ylaComunidaddeÁfricaMeridionalparaelDesarrollo(SADC),se ha creado un sistema de comunicación de datos en líneapara registrar reclamaciones acerca de las MNA y tratar deresolverlas mediante un procedimiento de consultas. EnKalenga (2012) se examinan las reclamaciones presentadasmedianteelsistemaenlíneaentre2008y2011ysellegaalaconclusión de que los procedimientos administrativos son lafuente más habitual de problemas para los comerciantes,

mientras que las medidas OTC/MSF desempeñan un papelsecundario (véase el cuadro C.5). Los "Procedimientosaduanerosyadministrativosdeentrada"secitabanenel41porciento de las reclamaciones y "Otros problemas deprocedimiento"enel24porciento,loqueenconjuntoarrojauntotal del 65 por ciento. Las medidas MSF y OTC sólo fueronobjeto del 7 y el 5 por ciento de las reclamacionesrespectivamente,conuntotaldel12porciento.Estaproporciónconjuntaesigualaladelacategoría"Limitacionesespecíficas",que comprende las restricciones cuantitativas y lasprohibiciones. Es difícil extraer conclusiones sólidas de estamuestra tan pequeña y posiblemente no representativa, perolos datos sí indican que los países africanos recurren muchomenosalasmedidasOTC/MSFqueaotrasmedidas.

(d) ¿VaríalaincidenciadelasMNAentresectores?

Comosedijoen lasecciónB,haybuenosmotivosparacreerque la utilización de medidas no arancelarias varíaconsiderablementedeunsectoraotro.Enefecto,parecequelasMNAafectandesproporcionadamenteaalgunossectores,perolamedidaenquelohagandependerádelmodoenquesedefinan los sectores. Lamentablemente, hay mucho margenpara la confusión, debido a la existencia de múltiplesdefinicionesestadísticasconcurrentes.Porejemplo,hayporlomenos tres definiciones de productos agropecuarios

GráficoC.13:número de países que "mantienen" medidas y de países que "plantean" preocupaciones comerciales específicas, proporción del número total de países en cada grupo, 1995-2010 (porcentajes)

Fuente: BasededatosdelaOMCsobrelaspreocupacionescomercialesespecíficas.

Nota: EnelconjuntodedatossobreOTC,sesuponequeunapreocupaciónhaquedado"resuelta"sinosehavueltoaplanteardurantedosomásaños.Unpaís "queplantea"eselque formulauna reclamaciónenelcomitépertinentede laOMCacercadeunamedidaOTC/MSFimpuestaporunpaís"quemantiene".

1995-2000 2000-2005 2005-2010

0,6

0,8

0,5

0,7

0,9

0,4

0,3

0,2

0,1

0

Desarrollados En desarrollo

1995-2000 2000-2005 2005-2010

0,5

0,6

0,4

0,3

0,2

0,1

0


1995-2000 2000-2005 2005-2010

0,6

0,80,9

0,5

0,7

1

0,40,30,20,1

0


1995-2000 2000-2005 2005-2010

0,6

0,80,9

0,5

0,7

1

0,40,30,20,1

0


(a)MSF(paísesquemantienen)

(c)OTC(paísesquemantienen)

(b)MSF(paísesqueplantean)

(d)OTC(paísesqueplantean)


116

ampliamente utilizadas: la definición del Acuerdo sobre laAgricultura de la OMC, la definición que aparece en laspublicacionesestadísticasdelaOMCbasadaenlaClasificaciónUniformedelComercioInternacional(CUCI),ylos24primeroscapítulosdelanomenclaturadelSistemaArmonizado(SA).LadefinicióndelAcuerdosobrelaAgriculturaeslamásrestrictiva,por cuanto refleja más las preocupaciones negociadoras quelosrequisitosanalíticos.LadefinicióndelaOMCbasadaenlaCUCIeslamásamplia,peroseprestapocoala investigaciónempíricaporquelosarancelessuelendefinirseconarregloalaclasificacióndelSA.Loscapítulos1a24delaclasificacióndelSA representan una transacción razonable entre unacomprensiónintuitivadeloqueconstituyeunproductoagrícolay su adecuación al análisis. Por este motivo hemos adoptadoesta definición como definición estándar, definiéndose losproductos no agrícolas, por exclusión, como todos los demás

productos. Esta última categoría no debe confundirse con lacategoría de productos no agrícolas utilizada en lasnegociaciones sobre el acceso a los mercados para losproductos no agrícolas (AMNA), que se considera incluye atodos los productos no abarcados por el Acuerdo sobre laAgricultura.Laprincipaldiferenciaentreestasdosdefinicionesestáenel tratodadoalpescadoy losproductosdepescado,queenelpresenteinformeseconsideranproductosagrícolas,peronoasíenelAcuerdosobrelaAgriculturanienlaesferadelAMNA.LamaderanoestáincluidaenladefinicióndelAcuerdosobrelaAgriculturanienladelSA,siendoasíqueesteproductopuedesermuypertinenteparaelAcuerdoMSF,dadoque,comoes sabido, los productos de la madera pueden contenerespecies invasoras sumamente perjudiciales para el paísimportador.50

Utilizando la base de datos sobre las preocupacionescomercialesespecíficaspodemoshacernosunaideadeltipodesectoresquesevenmásafectadosporlaspreocupacionescomercialesespecíficas.Primerohayquedistinguirentrelossectoresagrícolasylosnoagrícolas.LagranmayoríadelaspreocupacionesrelativasalasMSFatañenalsectoragrícola(251 de las 267 preocupaciones comerciales específicasparalasquepuedeidentificarseunsectordelSA,esdecirel94 por ciento).51 En el caso de las medidas OTC, de las283preocupacionescomercialesespecíficasparalascualespudo identificarse un sector del SA, 82 (29 por ciento)correspondenalsectoragrícolay184(65porciento)aotrossectores.52Noobstante,elanálisiseconométricodemuestraque la tasa de cobertura y el índice de frecuencia de lasmedidasOTCsonmásaltosenlossectoresagrícolasqueenlosnoagrícolas.53

TantoparalasmedidasMSFcomoparalasmedidasOTC,losíndicesdefrecuenciaylastasasdecoberturasonmásbajosenlossectorescaracterizadosporunaelevadaincidenciadeproductosintermedios.54ComoseexplicaenlasecciónB,lateoría de los acuerdos comerciales en un contexto dedeslocalización prevé que, en presencia de comercio deinsumos intermedios y negociaciones bilaterales sobre losprecios entre proveedores extranjeros y compradoreslocales, las políticas reglamentarias no fiscales aplicadas alasexportacionesextranjerasdentrodelasfronterassefijana un nivel demasiado alto para ser eficiente, debido aldesplazamientodelarenta(desplazamientodelosbeneficiosdel productor extranjero al productor nacional) (Staiger,

GráficoC.14:MnA onerosas aplicadas por interlocutores comerciales, por nivel de desarrollo, 2010 (porcentaje)


50

60

70

80

90

100

40

30

20

10

0

OTC/MSF Todas las demás

74,4

25,6

50,6

49,4


Nota: Se realizaron encuestas en las 11 economías endesarrollo y menos adelantadas siguientes: Burkina Faso,Egipto, Jamaica, Kenya, Madagascar, Marruecos, Mauricio, elParaguay, el Perú, Rwanda y el Uruguay. Lo minerales y elarmamentoestánexcluidosdelaencuesta.

CuadroC.5:Reclamaciones acerca de MnA en cOMesA-cAO-sAdc, 2008-2011 (númeroyporcentaje)

número de reclamaciones

Proporción del total

1:ParticipacióndelGobiernoenelcomercioyprácticasrestrictivastoleradasporlosgobiernos 37 10

2:Procedimientosaduanerosyadministrativosdeentrada 151 41

3:Obstáculostécnicosalcomercio(OTC) 19 5

4:Medidassanitariasyfitosanitarias(MSF) 24 7

5:Limitacionesespecíficas 43 12

6:Cargassobrelasimportaciones 7 2

7:Otrosproblemasdeprocedimiento 87 24

Total 368 100

Fuente:SistemaenlíneadereclamacionessobreMNAdeCOMESA-CAO-SADC,Kalenga(2012).


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2012).55 Las regresiones de la incidencia de las medidasOTC/MSF en la proporción sectorial de los productosintermedios no constituye un test sólido de la teoría de losacuerdoscomercialesenuncontextodedeslocalización.Taltest exigiría datos detallados sobre la intensidad de losproductos intermedios y el número de negociacionesbilaterales.Con todo, el resultadosegúnel cualel volumendel comercio a que se refieren las preocupacionescomerciales específicas es inferior en los sectoresintermedios-intensivos parece indicar que la utilización demedidas OTC/MSF en esos sectores puede atribuirse amotivos distintos del desplazamiento de la renta (para unexamendetalladodeestacuestión,véaselasecciónE.4).

La prueba de que las medidas no arancelarias afectandesproporcionadamente a los productos agrícolas se repiteen las encuestas empresariales del ITC, y se ilustra en elgráficoC.15,quemuestralaincidenciadelasMNAonerosaspor sectores de las empresas informantes.56 En total, un53 por ciento aproximadamente de las empresas afirmaronestar afectadas negativamente por MNA u otros obstáculosafines al comercio, pero la proporción fue mayor para lasempresasdelsectoragrícola(60porciento)ymenorparalasmanufactureras (51 por ciento). Estas proporciones secalcularonsobrelabasedelpromediosimpledelos11paísesdisponiblesen lasencuestasdel ITC,peroelcontrasteentreel sector agrícola y el sector manufacturero es algo másmarcadocuandolospromediosseponderanenfuncióndelasexportacionesencadasector.Enestecaso, la incidenciadelasMNAenlaagriculturafuedel63porciento,mientrasqueparalasmanufacturasfuesólodel45porciento.

No sólo la incidencia de las medidas no arancelarias esmayor en el sector de la agricultura, sino que además seutilizan tipos de medidas diferentes que en el sectormanufacturero. El gráfico C.16 muestra la distribución deMNApor tipodemedidaen lossectoresde laagriculturaylasmanufacturas. Losexportadoresdeproductosagrícolascomunican más problemas relacionados con las medidasOTC/MSF (prescripciones técnicas más evaluación de laconformidad) que los exportadores de productos

manufacturados(59porcientolosprimerosy34porcientolos segundos). En cambio, la inspección previa a laexpedición, lasmedidasparaarancelarias57y lasnormasdeorigen (es decir, las normas, reglamentos y procedimientosadministrativosporlosquesedeterminaelpaísdeorigendeun producto) son relativamente más problemáticas para losexportadores de productos no agrícolas. Las medidasrelacionadasconlasexportacionesparecenplantearmenosproblemasalosexportadoresagrícolasquealosfabricantesdeproductosmanufacturados,yaqueenelsectoragrícolalaproporción de esas medidas en el total de casos de MNAcomunicados es inferior en cuatro puntos porcentuales(23porciento)aladelsectormanufacturero(27porciento).

GráficoC.15:incidencia de las MnA por sectores, 2010 (porcentaje)

Total Agricultura Manufacturas

50

60

70

40

30

20

10

0

Promedio simple Promedio ponderado en función del comercio

53,4 51,2

60,1 62,5

50,845,1


Nota: Se realizaron encuestas en las 11 economías endesarrollo y menos adelantadas siguientes: Burkina Faso,Egipto, Jamaica, Kenya, Madagascar, Marruecos, Mauricio, elParaguay, el Perú, Rwanda y el Uruguay. Los minerales y elarmamentoestánexcluidosdelaencuesta.

GráficoC.16:Tipos de MnA, por sectores, 2010 (porcentaje)

Medidasparaarancelarias, 4%

Medidas decontrol de lacalidad, 3%

Medidasrelacionadas

con lasexportaciones,

23%

Medidas de control de lacalidad, 5%

Normas deorigen, 6%

Medidas de financiación, 2%



1%



36%

Evaluación de la conformidad, 24%

Inspección previa a laexpedición, 3%

Inspección previa a la expedición, 8%

Medidasparaarancelarias, 8%

Normas deorigen, 14%

Agricultura

Manufacturas



2%

Medidas relacionadascon las exportaciones,

23%





118

LosdatosdeSantanayJacksonsobrelasdiferencias(2012)indican tambiénuna incidenciademedidasOTC/MSFmayoren los productos agrícolas (definición del Acuerdo sobre laAgricultura) que en los productos no agrícolas (véase elcuadroC.6).Duranteelperíodo2007-2011lasmedidasMSFyOTCsecitaronambasenel28porcientodelasdiferencias,peroenlasdiferenciasrelativasaproductosnoagrícolassólosemencionóelAcuerdoOTCel3porcientodelasveces,yelAcuerdo MSF no se mencionó en absoluto. Esta proporcióndel28porcientofuemayorqueparaningúnotroAcuerdoconexcepcióndelAcuerdoGeneralsobreArancelesAduanerosyComercio(GATT),quesecitóenun60porcientodeasuntos,

tras el ajuste para eliminar las menciones duplicadas. Lasreferencias a los Acuerdos OTC/MSF en las diferenciasrelacionadasconlaagriculturatambiénhanaumentadoconeltiempo, pasando del 18 por ciento en 1995-2001 al 28 porcientoen2007-2011.

(e) ¿QuéclasedeobstáculosdeprocedimientoestánasociadosconlasMNA?

Las medidas no arancelarias plantean muchos retos a lasempresas exportadoras, pero con cierta frecuencia es el

Fuente: EstimacionesdelaSecretaríadelaOMC.

Nota: Aunquea31dediciembrede2011sehabíanpresentado427solicitudesdecelebracióndeconsultasenelmarcodelEntendimientosobre Solución de Diferencias, este cuadro se centra en las 393 diferencias relativas a las mercancías, es decir, que se excluyen las 25diferenciascuyasreclamacionesserefierenprincipalmentealAcuerdosobre losADPICy las9diferenciascuyasreclamacionesserefierenprincipalmentealAGCS.

aEl desglose por productos agrícolas y no agrícolas se basa en Santana y Jackson (2012). En el cuadro no están incluidas 55 diferenciasrelativasaproductos"genéricosomixtos".

bEnestecuadrosesiguelametodologíadeSantanayJackson(2012)parasuprimirlasmencionesduplicadasdelGATT.

CuadroC.6: Acuerdos mencionados en las diferencias relativas al comercio de productos agrícolas y no agrícolasa (porcentajeynúmero)

1995-2000 2001-2006 2007-2011 1995-2011

Productos agrícolas (definición del Acuerdo sobre la Agricultura)

Antidumping 12,3 11,1 12,0 11,8

Agricultura 45,6 31,5 24,0 36,0



AcuerdoGeneralsobreArancelesAduanerosyComercio(GATT) 59,6 61,1 60,0 60,3




Salvaguardias 8,8 18,5 0,0 11,0




número total de diferencias sobre productos agrícolas 57 54 25 136

Productos no agrícolas (AMnA)

Antidumping 22,0 42,6 47,1 33,2

Agricultura 0,0 1,5 0,0 0,5



GATT(ajustado)b 47,0 54,4 41,2 48,5

Contrataciónpública 2,0 0,0 0,0 1,0




Salvaguardias 7,0 19,1 11,8 119,0




número total de diferencias sobre productos no agrícolas 100 68 34 202


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GráficoC.17:Proporción de MnA con y sin obstáculos de procedimiento, 2010 (porcentaje)

GráficoC.18:Proporciones de los obstáculos de procedimiento comunicados, por tipo de obstáculo, 2010 (porcentaje)

Promedio simple Promedio ponderado enfunción del comercio

50

60

70

80

90

100

40

30

20

10

0

MNA solamente MNA con obstáculos de procedimiento

23,5

76,5 71,7

28,3

Comportamientodiscriminatorio,

6%

Reconocimiento,acreditación, 1%

Otros, 2%

Sin especificar, 4%

Cargas administrativas, 17%

Cuestionesrelacionadas

con la informacióno latransparencia,

5%

Limitaciones de tiempo, 35%

Pagosinformales

o insólitamenteelevados, 22%

Falta de instalaciones,

8%




Nota: Se realizaron encuestas en las 11 economías endesarrollo o menos adelantadas siguientes: Burkina Faso,Egipto, Jamaica, Kenya, Madagascar, Marruecos, Mauricio, elParaguay, el Perú, Rwanda y el Uruguay. Los minerales y elarmamentoestánexcluidosdelaencuesta.

modoenqueseaplican,másquelasmedidasensí, loquecrea problemas para las empresas. Como se indicó en lasección C.1, estas cuestiones de aplicación se denominan"obstáculos de procedimiento" en la nueva clasificaciónpluriinstitucionaldedatossobreMNA.Porejemplo,unpaíspodría imponer normas muy rigurosas para los productosimportados, dificultando así el cumplimiento de esasnormas por parte de los exportadores. Por otro lado, losexportadores que consigan cumplir esas normas podríantener problemas para demostrar su cumplimiento, o biensoportar largas esperas antes de que sus productos seanadmitidos en el país importador. En el primer caso, unexportador podría considerar que la MNA en sí es elprincipalobstáculoalcomercio,mientrasqueenelsegundoconsideraríaqueelorigendesudificultadesel obstáculodeprocedimiento.

En lapráctica, losdatossobreobstáculosdeprocedimientosólo pueden obtenerse mediante encuestas, como lasencuestas empresariales del ITC. En el gráfico C.17 puedeverselaproporcióndemedidasnoarancelariascomunicadasen las encuestas del ITC con y sin obstáculos deprocedimientoconexos.Laproporciónmediadeobstáculosde procedimiento es del 77 por ciento si tomamos elpromediosimpledelos11paísesencuestados.Elusodeunpromedio ponderado en función del comercio reduceligeramenteestaproporciónal72porciento.

En el gráfico C.18 se indican los tipos de obstáculos deprocedimiento que comunican las empresas. El obstáculomás mencionado es el de "limitaciones de tiempo", queincluyelasdemorasligadasalareglamentaciónylabrevedadde los plazos para presentar la documentación. Estorepresentael35porcientodelosobstáculoscomunicados;a continuación vienen los "pagos elevados/informales" conun22porcientoylas"cargasadministrativas"conun17por

ciento. Los porcentajes comunicados para los otrosobstáculosdeprocedimientosonmenores.

La incidencia de los obstáculos de procedimiento varíamucho según el tipo de medidas no arancelarias (véase elgráfico C.19). Por ejemplo, casi el 80 por ciento de lasempresasquecomunicaronmedidasonerosasdeevaluaciónde la conformidad tropezaron también con obstáculos deprocedimiento.Encambio,laincidenciadelosobstáculosdeprocedimientoenlasprescripcionestécnicasalcanzóapenasel 55 por ciento. La frecuencia de los obstáculos deprocedimiento comunicados fue menor en el caso de lasrestricciones en materia de contratación pública (0 porciento), las subvenciones (también el 0 por ciento) y lasmedidas de control de los precios (25 por ciento), coninclusiónde lasmedidasantidumpingycompensatorias.Lamayorfrecuenciasedioen lasmedidasrelacionadascon lapropiedad intelectual (100 por ciento) y las medidasrelacionadasconlasexportaciones(88porciento).

(f) ¿CómohanevolucionadolasMNAdespuésdelacrisisfinancieramundial?

Elacusadodescensodelcomercioylaproducciónmundialesquesiguieronalacrisisfinancierade2008-2009suscitarontemores de que se reprodujese la situación de los añostreinta, cuando el proteccionismo exacerbó y prolongó laGran Depresión. Las actividades de seguimiento de lapolítica comercial de la OMC y otros hicieron ver que en2009-2010 la mayoría de los países habían conseguidoevitar las peores formas de proteccionismo, pero en 2011parecen haber aumentado las fricciones comerciales y el


120

númerodemedidasderestriccióndelcomercio.Silapolíticacomercialsehahechomásrestrictivarecientemente,pareceque la mayor parte de este aumento es imputable a lasmedidasnoarancelarias.

En el cuadro C.7 se exponen en forma resumida los datosderivados de los informes de vigilancia de la OMCdesde2008.Elnúmerodenuevasmedidasrestrictivaspasóde53en2008a346en2009,enelmomentoálgidodelacrisis.Estenúmeroseredujoa306en2010,peroaumentódenuevoa344enlos10primerosmesesde2011.En2010el número de medidas de liberalización fue ligeramentesuperioraldemedidasrestrictivas,loqueenelmejordeloscasos sugiere un cambio limitado del nivel general deproteccionismo en este año. No obstante, en 2011 seregistró un incremento neto del número de medidasrestrictivas, puesto que las medidas de liberalización seredujeron a 304 (323 el año anterior), mientras que lasmedidasrestrictivasaumentaronde306a344.

Sóloel8porcientodelasmedidasderestricciónadoptadasen 2008 eran aranceles, pero esta proporción aumentó al20porcientoen2010,para retrocederal19porcientoenlos10primerosmesesde2011.Enel cuadroC.7noestánincluidaslasmedidasOTCyMSF,porloquelaproporcióndelos aranceles es un poco exagerada. Los informes devigilancia de la OMC no incluyen deliberadamente a lasmedidas MSF y OTC para no tener que emitir juicio algunosobrelacuestióndesidichasmedidasestánjustificadasporrazonesdepolíticapública.

A raíz de la crisis, los países recurrieron de inmediato amedidas comerciales "correctivas", como medidas

antidumpingyderechoscompensatorios,comodemuestraelfuerte aumento del número de medidas restrictivas, quepasaronde38en2008a196en2009;sinembargo,estenúmeroseredujoa132en2010ya104en2011.En2010,elnúmerodemedidasderestriccióndelcomerciofuemásomenos igual al de medidas de liberalización, con lo que suaportación neta al conjunto de medidas de este tipo seaproximó a cero, mientras que en 2011 se adoptaron másmedidasdeliberalizaciónquemedidasrestrictivas.

Una característica notable del cuadro C.7 es el fuerteaumentodelnúmerodemedidasnoarancelariasrestrictivas,quepasóde30en2010a81en2011.Alpropiotiempo,elnúmero de MNA liberalizadoras disminuyó de 23 a 13. Elreciente aumento del número de medidas restrictivas esachacable a varias circunstancias, como los controles másestrictos de la importación y los regímenes de licenciasimpuestosenalgunospaíses,asícomolasprohibicionesdeimportar ciertos productos japoneses de resultas delaccidentenucleardeFukushimaacaecidoenmarzode2011.Entrelosprincipalespaísesqueimpusieronnuevasmedidasen2011figuranIndonesia,laIndiaylaArgentina.

Losdatosdelosinformesdevigilanciallevanalaconclusiónde que, desde la crisis financiera, el uso de medidas noarancelarias ha aumentado en relación con los aranceles,aunque hay excepciones en el caso de algunos países.Desde2008,elnúmerodenuevasmedidasnoarancelariasrestrictivas ha superado cada año al de las medidasliberalizadoras. Al mismo tiempo, el número de medidasarancelarias liberalizadoras ha sido superior al de lasmedidas arancelarias restrictivas en cada período, salvo en2009.Encuantoalaimportanciarespectivadelosaranceles

GráficoC.19:Proporciones de MnA con y sin obstáculos de procedimiento, por tipo de MnA, 2010 (porcentaje)

0 10 40 50 70 80 100603020 90

Normas de origen

Medidas relacionadas con lasexportaciones

Contratación pública

Propiedad intelectual

Medidas anticompetitivas

Subvenciones

Medidas de control de los precios

Medidas de control de la calidad

Medidas de financiación

Inspección previa a la expedición

Medidas paraarancelarias

Evaluación de la conformidad

Prescripciones técnicas 44,7

20,5

28,9

32,9

28,2

27,5

75,0

100,0

19,4

100,0

100,0

18,8

12,5

55,3

79,5

71,1

67,1

71,8

72,5

25,0

80,6

81,2

87,5

MNA solamente MNA con obstáculos de procedimiento


Nota:Se realizaronencuestasen las11economíasendesarrolloomenosadelantadassiguientes:BurkinaFaso,Egipto,Jamaica,Kenya,Madagascar,Marruecos,Mauricio,elParaguay,elPerú,RwandayelUruguay.Losmineralesyelarmamentoestánexcluidosdelaencuesta.


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CuadroC.7: Medidas comerciales y relacionadas con el comercio, 2008-2011 (Númerodenuevasmedidas)

2008a 2009 2010 2011b

de restricción

de liberalización

de restricción

de liberalización

de restricción

de liberalización

de restricción

de liberalización

Medidas comerciales correctivas 38 30 196 127 132 134 104 118

Antidumping 31 29 133 95 97 106 79 107

Compensatorias 2 1 23 12 11 8 12 6

Salvaguardias 5 0 40 20 24 20 13 5

Medidas en frontera 10 12 117 68 98 145 154 137

Aranceles 4 11 57 43 61 122 66 124

Impuestos 0 0 0 0 7 0 7 0

Obstáculos no arancelariosc 6 1 60 25 30 23 81 13

exportación 2 3 13 10 47 19 66 35

Derechos 2 3 4 6 19 3 15 7

Contingentes 0 0 0 0 3 3 12 6

Prohibiciones 0 0 1 1 14 9 23 14

Otras 0 0 8 3 11 4 16 8

Otras 3 1 20 12 29 25 20 14

Total 53 46 346 217 306 323 344 304

aComprendeelperíododeoctubreadiciembrede2008.bHastamediadosdeoctubrede2011.cExcluidaslasmedidasOTCyMSF.

Fuente: InformesdevigilanciadelaSecretaríadelaOMC.

y lasMNA, losdatosdeGlobalTradeAlert (GTA)coincidenen gran parte con las conclusiones de los informes devigilanciade laOMC.Segúnelnoveno informedeGTA, los

aranceles representaron sólo el 13 por ciento de todas lasnuevas medidas comerciales claramente restrictivasintroducidasdesde2009(véaseelgráficoC.20).58

GráficoC.20:composición de las nuevas medidas de restricción del comercio, 2008-2011 (porcentaje)

Fuente: Evenett(2011).

Aranceles, 13%

Financiación del comercio, 2%

MSF, 1% Medidas OTC, 1%

Otras, 8%Rescate/ayuda estatal, 25%

Defensa comercial (antidumping, derechos compensatorios, salvaguardias), 22%

Obstáculos no arancelarios n.e.p , 7%

Impuestos/restricciones a la exportación , 7%

Medidas relacionadas con lasmigraciones, 4%

Contratación pública, 3%

Medidas relacionadas conlas inversiones, 2%

Subvenciones a la exportación, 2%

Prohibición de las importaciones, 2%

Contingentes (incluidos los contingentesarancelarios), 1%

Contratación pública con requisitos decontenido local, 1%

Subvenciones al consumo, 1%


122

3. Medidasrelativasalosservicios

En esta sección se examina la evolución de las medidasrelativasalosservicios.ComoseindicabaenlasubsecciónC.1,las fuentes internas de información de la OMC sobre lasmedidasrelativasalosservicioscomprendenlasnotificacionesy las listas de compromisos anexas al AGCS. Lasnotificaciones previstas en el párrafo 3 del artículo III delAGCS, que potencialmente abarcan todas las medidaspertinentesparaelAcuerdo,presentanunnivelmuybajodecumplimiento. Las listas de compromisos de acceso a losmercadosytratonacionalproporcionaninformaciónsobrelaspolíticasconsolidadas, peroamenudo los regímenesqueseaplicanrealmentesonmásliberales.59Estasfuentesinternasde información de la OMC tienen una utilidad muy limitadacuandosetratadeevaluarlasmedidasrelativasalosserviciosaplicadaspor losMiembrosde laOMC.Porconsiguiente,enesta subsección se consideran las fuentes de informaciónajenasalaOMC,paraversicontribuyenaaclararlaevolucióndelasmedidasrelativasalosservicios.

Una de las limitaciones graves que presentan los datosactuales sobre las medidas relativas a los servicios es quecasinopermitendistinguirentrelasmedidasdeaccesoalosmercadosy tratonacionaly la reglamentaciónnacional.Estadistinción es importante porque esos dos temas planteancuestiones distintas, a saber, aumento de la apertura delmercado a la libre competencia y reducción de ladiscriminación,ymejoradelagobernanzadelareglamentaciónnodiscriminatoria.Además,lainformacióndisponiblesobrelareglamentaciónnacionaleslimitadaencuantoalalcanceyalmarco temporal, y en la mayoría de los casos sólo incluyevaloressustitutivosrelativamenteinsuficientes.

Organizaciones internacionales como la Organización deCooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) y el BancoMundial están ejecutando proyectos destinados a crearíndicesderestriccióndelcomerciodeservicios(STRI).EstosíndicesfueroncalculadosporprimeravezporlaComisióndela Productividad de Australia (APC), pero sólo para unamuestra representativa de países (no se dispone deinformación sobre series temporales). Por consiguiente, los

STRI calculados por la APC no sirven para analizar lastendenciaseneltiempo.LosíndiceselaboradosporelBancoMundialylaOCDEaúnnosehandadoaconoceralpúblico.Por este motivo, el examen de los STRI se limita a lametodología(véaseelrecuadroC.2).

(a) ¿Quétendenciasmuestranlasmedidasrelativasalosservicios?

Como se indica en la sección C.1, la principal fuentedisponible de información internacionalmente comparablesobre las medidas relativas a los servicios son los datosrelativos a la reglamentación del mercado de productos(PMR), de la OCDE. Los indicadores PMR incluyeninformaciónsobreleyesyreglamentosaplicablesalconjuntode laeconomíaquesonpotencialmenteanticompetitivosenámbitosenlosquelacompetenciaesviable.Elsubconjuntode indicadores de reglamentación del sector nomanufacturero (NMR), por su parte, sólo abarca serviciosespecíficos. Los indicadores NMR, además, miden lasreglamentaciones que frenan la competencia favorable a laeficiencia(ConwayyNicoletti,2006).

Como documentan Wölfl et al., (2009), desde finales de losaños noventa se registra, en los países de la OCDE, unatendencia descendente de los obstáculos normativos a lacompetencia, medidos por el indicador de PMR.60 Estosobstáculos también han disminuido desde mediados de lossetenta en sectores de servicios en red como la energía, lostransportes y las comunicaciones, como se muestra en lasección(a)delgráficoC.21.Lareglamentacióngeneraldelosservicios profesionales (promediada entre todas lasprofesiones)acusaasimismounatendenciadescendenteeneltiempo,comopuedeverseenlasección(b)delgráficoC.21.61

No es posible establecer una conexión entre los tipos deindicadoresantescomentadosy lascategoríasdeaccesoalos mercados (artículo XVI), trato nacional (artículo XVII) yreglamentaciónnacional(párrafo4delartículoVIdelAGCS).Consideremos por ejemplo los indicadores NMR para losservicios profesionales. Las disposiciones regulatoriasaplicables a la entrada incluyen: limitaciones en materia de

GráficoC.21:Tendencia temporal de los indicadores nMR en determinados sectores de servicios (númerodedisposicionesreglamentarias)

Fuente: ConjuntodedatosdelaOCDEsobreNMR.

1996 2003 2008

2,5

3

2

1,5

1

0,5

0

Disposicionesgenerales

Disposicionesaplicables a laentrada

Disposicionesaplicables al ejerciciode actividades

19

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3

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ETCR Obstáculos a la entrada

(a)Sectoresdelaenergía,eltransporteylascomunicaciones(ETC) (b)Serviciosprofesionales


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concesióndelicencias(quesonlaslimitacionesdeaccesoalos mercados abarcadas por el artículo XVI del AGCS);requisitos de formación (que son las reglamentacionesnacionales a que se refiere el artículo VI.4 del AGCS), ycontingentes/pruebas de necesidad económica paraproveedores extranjeros (que son al mismo tiempolimitaciones al acceso a los mercados y al trato nacional,reguladas respectivamente por los artículos XVI y XVII delAGCS). El indicador de reglamentación del ejercicio deactividades comprende disposiciones regulatorias sobreprácticasanticompetitivasrelacionadasconlospreciosyloshonorarios, la publicidad, la forma de la empresa y la

cooperación interprofesional. Aunque las disposiciones

sobre la formade laempresa son limitacionesdeaccesoa

losmercadoscomprendidasenelartículoXVIdelAGCS,las

otras corresponden más en general a las "medidas que

afectenalcomerciodeservicios"aqueserefiereelartículoI

de este mismo Acuerdo. La tendencia decreciente de la

reglamentación de los mercados de productos en el sector

de los servicios puede reflejar una reducción de las

limitaciones al acceso a los mercados o al trato nacional,

perotambiénpuededeberseacambiosenlaseveridaddela

reglamentaciónnacional.

RecuadroC.2: Índices de restricción del comercio de servicios

LaComisióndelaProductividaddeAustralia(APC)fuelaprimeraqueestimóuníndicederestriccióndelcomerciodeservicios(STRI)(FindlayyWarren,2000).Enlosañosnoventa,compilóinformaciónsobrelasmedidasquerestringiríanpotencialmenteelcomerciodeserviciosenunaampliavariedaddesectoresenlosdiferentespaíses.Lamayorpartedela informaciónsebasabaen los textosde las reglamentaciones,peroenelcasodealgunossectoresprocedíade lasmediciones de los resultados y la aplicaciónefectivade las reglamentaciones.Al calcular el índice, laAPCdistinguióentre las medidas que afectan a la entrada en el mercado (costos fijos) y las que afectan a las operaciones de unaempresadespuésdelaentrada(costosvariables).Dentrodecadacategoría,lasmedidaspuedensernodiscriminatoriasodiscriminatorias.Por ejemplo, unamedidanodiscriminatoria que afecte a la entrada en el mercadopuede limitar elnúmero de proveedores de servicios en el sector de las telecomunicaciones de un país independientemente de lanacionalidad,mientrasqueunamedidadiscriminatoriaimpondríacontingentesnacionalesalasempresasextranjerasolímitesmáximosalaparticipaciónextranjeraenelcapital.Demodoanálogo,unamedidanodiscriminatoriaqueafectealas operaciones después de la entrada podría estipular, por ejemplo, un requisito de capital mínimo para todas lascompañías de seguros, mientras que una medida discriminatoria entrañaría requisitos de capital adicional para losproveedoresextranjeros(FrancoisyHoekman,2010).

Losexpertospuntuaroncadarestricciónbasándoseenunjuicioacercadesuseveridad.Porejemplo,unaeconomíaquerestringíaelnúmerode licenciasbancarias recibióunapuntuaciónmásaltaqueotraqueexpedíanuevas licenciasdeactividad bancaria imponiendo únicamente requisitos prudenciales. A continuación, se combinaron las diferentesrestriccionesenunpromedioponderado,conarreglotambiénaldictamendeunexpertorespectodesucostoeconómicorelativo. Por ejemplo, las restricciones relativas a las licencias bancarias recibieron una ponderación mayor que lasrestriccionessobreelmovimiento temporaldepersonas.Lasponderacionesseeligierondemaneraque lapuntuacióndelíndicederestricciónresultanteestuvieracomprendidaentre0y1.Enlapráctica,elíndicederestriccióndelcomerciocorrespondienteacadaeconomíasecomponededosíndices,uníndicederestriccióndelcomercioexterioryuníndicederestriccióndelcomercio interno.Lapuntuacióndel índiceexterior incluye lasrestriccionesdiscriminatoriasy lasnodiscriminatorias,mientrasque ladel índicenacionalcomprendesólo las restriccionesnodiscriminatorias.Por tanto, ladiferencia entre las puntuaciones de los dos índices arroja la medida de la discriminación contra los extranjeros(McGuire,2008).AlgunosestudiossobreelcomerciohanutilizadoesosSTRIparaestimar losefectosde lasmedidasrelativas a los servicios sobre los precios, teniendo en cuenta determinantes estándar de rendimiento para el sectorcorrespondiente.

Ademásdelacoberturalimitadadepaísesytiempo,GrünfeldyMoxnes(2003)señalanotraslimitacionesdeeseíndice.Enprimerlugar,elSTRInoesunequivalentearancelario;portantonoproporcionainformaciónsobrelasrepercusionesenlospreciosoenloscostos.Ensegundolugar,nomidelasprácticasanticompetitivascomolafijacióndeprecios,losacuerdosderepartodelmercadooloscárteles,queconstituyenimpedimentosalcomerciodeservicios.Entercerlugar,sólo se calcula para seis sectores: banca, telecomunicaciones, servicios marítimos, distribución (al por mayor y al pormenor),enseñanzayserviciosprofesionales(ingeniería,serviciosarquitectónicosyserviciosjurídicos).

LaconstruccióndeSTRIpormediodeunametodologíadepuntuacionesyponderacionesbasadaeneljuiciodeexpertostambién forma parte de las actuales investigaciones del Banco Mundial. La discriminación contra los proveedoresextranjeros en cada sector de servicios y modo de suministro se inserta en una escala de cinco puntos que va de0(ningunarestricción)a1(restricciónelevada),pasandoportresnivelesintermediosderestricción(0,25,0,50y0,75).Sesumanlosresultadossectorialesentodoslosmodosdesuministroutilizandoponderacionesquereflejaneljuiciodeexpertossobrelaimportanciarespectivadelosdiferentesmodosparaunsector.Porejemplo,el“movimientotemporaldeproveedores”(modo4)esimportanteparalosserviciosprofesionales,peronoparalastelecomunicaciones,mientrasquela“presenciacomercial”olainversiónextranjeradirecta(modo3)eselmodopredominanteparaabrirunmercadoalacompetencia.Acontinuación,losSTRIsectorialesseagreganenunasolamedidaparaelconjuntodelsectordeserviciosdecadapaísutilizandocomoponderaciones laparticipacióndelsectorenelPIBo lasproporcionesde IED (Gootiiz yMattoo,2009a).


124

Otra distinción que los indicadores PMR sólo captanparcialmente es la que separa las medidas discriminatoriasde las no discriminatorias (según la definición dada en lasección B.2).62 Esta distinción es importante para laelaboración de políticas. Nguyen-Hong (2000), utilizandodatosde34economíasdelasregionesdeAsiayelPacífico,EuropayAmérica,constataquelosmárgenesentreprecioycosto de las empresas de ingeniería resultan afectadosnegativamente por las medidas no discriminatorias querestringen la entrada, y positivamente por las medidasdiscriminatorias sobre el establecimiento y las operacionesde los extranjeros. Los aumentos en los márgenes entreprecio y costo se consideran una prueba indirecta de losefectosdecreaciónde renta (generacióndebeneficios)delas restricciones, mientras que las reducciones de esosmárgenesseconsiderantambiénunapruebaindirectadelosefectos de creación de costos. Esto parece indicar que esprobablequelasmedidasnodiscriminatoriashagansubirloscostos, mientras que políticas discriminatorias como losrequisitos de nacionalidad o residencia generan beneficiosadicionales para las empresas nacionales ya establecidas(FrancoisyHoekman,2010).

El índice de STRI, de la Comisión de la Productividad deAustralia es una primera fuente de información sobre ladiscriminación contra los proveedores de serviciosextranjeros. Findlay y Warren (2000) presentan pruebasabundantes de la existencia de una discriminaciónsignificativa, tanto en cuanto al establecimiento deproveedores de servicios extranjeros como a la realizacióndesusoperaciones.Comoseexplicaenel recuadroC.2,elgradodediscriminaciónsecalculacomo ladiferenciaentreelSTRIexterioryelSTRIinterno.

Ensegundolugar,esposiblerecabaralgunosdatossobreelgrado de discriminación a partir del indicador PMR de laOCDE denominado "procedimientos discriminatorios" (DP).Este indicador incluye información sobre si existediscriminación "general" y discriminación en materia de"competencia" contra las empresas extranjeras. Entre laspreguntas relativas a la "discriminación general" figura lasiguiente: "¿hay en el país disposiciones específicas querequierenoalientanelreconocimientoexplícitodelprincipiodel trato nacional al aplicar las reglamentaciones, paragarantizar que no se discrimine entre empresas, bienes oservicios extranjeros y nacionales?".63 Al igual que elindicador PMR general, los procedimientos discriminatorioshandisminuido,entérminomedio,coneltiempo.64

Unatercerafuentedeinformaciónsobreladiscriminaciónenlas reglamentaciones de los servicios es el índice derestricción de la IED, de la OCDE. Este índice resume,respectodeunciertonúmerodesectoresmanufacturerosydeservicios,elgradoderestriccióndelainversiónextranjera.Esta restricción es discriminatoria por definición. Sobre labase de los datos de la OCDE, se han creado tres índicespertinentesparaelsectorde losservicios:un índiceglobal,uníndiceparalossectoresdelaelectricidad,eltransporteylas comunicaciones y un índice para los serviciosprofesionales.65 Estos índices proporcionan informaciónsobrelasrestriccionesrespectodelmodo3delAGCS.

ComodemuestranKalinovaet al. (2010),66 la restriccióndela IED en el sector de los servicios varía de un país a otro.Tambiénhayindicacionesdeunatendenciadescendentedelos indicadoresderestriccióndela IED,tantoparael índiceglobal como para el índice de los sectores ETC y el de losservicios profesionales. Respecto del índice global, lasección (a) del gráfico C.22 muestra claramente que elpromedio no ponderado de los países desciende con eltiempo,mientrasqueelpromedioponderadoenfuncióndelPIBesmásestableeneltiempo,probablementeporquelospaísesricosempiezanaimponerrestriccionesalaIEDaunnivel bajo. Asimismo, la sección (b) del gráfico C.22 indicauna tendenciaa labajaen lospromediosnoponderados, yuna pauta menos clara de los promedios ponderados enfunción del PIB de los indicadores correspondientes a lossectoresETCyalosserviciosprofesionales.Noobstante,elanálisisderegresiónrevelaqueenelperíododelamuestratanto el índice de los sectores ETC como el de los de losservicios profesionales disminuyen en general.67 Además,como se indica en el recuadro C.3, la mayor parte de lareducción de los índices de restricción de la IED tiene suorigenenunareduccióndelaslimitacionesalaparticipacióndecapitalextranjero.

(b) Reglamentaciónnacional

Medirlareglamentaciónnacionalenelsectordelosserviciosesdifícil.Lamayorpartedeesareglamentación,sinotoda,esespecíficaparacadasector.Porejemplo, losproveedoresdeserviciosprofesionales,comolosarquitectosolosingenieros,deben cumplir requisitos y procedimientos específicos enmateria de títulos de aptitud y licencias; la prestación deserviciosfinancierosporintermediariosdelafinanciaciónestáregulada por normas técnicas sobre requisitos de capital.

LaprincipallimitacióndelasestimacionesbasadasenlosSTRIesqueseapoyaneneljuiciodeexpertosparadeterminarlaseveridaddelasdiferentesrestricciones.Estoaportauninevitableelementodesubjetividadalíndice(GootiizyMattoo,2009b). Además, las ponderaciones utilizadas plantean problemas conceptuales. Por ejemplo, el empleo de los flujosrealesdeIEDcomofactordeponderaciónintroduceunsesgo,porqueesprobablequelossectoressometidosafuertesrestriccionesrecibanmenosIEDyporconsiguienteselesatribuyaunaponderacióndemasiadobaja.Asimismo,utilizandoponderaciones en función del PIB, sectores tales como el de la salud, cuya participación en el PIB es relativamenteelevada,sonobjetodepocasrestricciones,mientrasqueotrosconbajaparticipaciónenelPIB,comolostransportes,laelectricidadylosserviciosfinancieros,sonporlogeneralsectoresmuyrestringidos.

Un reciente estudio de la OCDE (2009) analiza las alternativas a la metodología de elaboración de STRI basada enjuicios de expertos. Según el estudio, un sistema de ponderación menos subjetivo sería uno basado en análisis deimpacto,estimandoelimpactodirectoenelcomerciodelasdiferentesmedidasrelativasalosservicioscontécnicasderegresión. Además, el estudio señala el análisis de componentes principales (PCA) como un posible sistema deponderación.Elmétodoexploralaspropiedadesestadísticasdelosdatossubyacentes,agrupandoprimerolasmedidasindividualesqueesténmuycorrelacionadas,ycreandodespuésponderacionessobrelabasedelacontribucióndecadagrupoalavariaciónglobaldelresultadoobservado,oseaelcomerciodeservicios.


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GráficoC.22:evolución en el tiempo de la restricción de la ied en los servicios (índiceentre0y1)

Fuente: BasededatosdelaOCDEsobrelarestriccióndelaIED.

1997 2003 2006 2010

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Índice Índice ponderado en función del PIB

1997 2003 2006 2010

0,2

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0,15

0,1

0,05

0

Índice ETC Índice SP Índice ETC ponderadoen función del PIB

Índice ETC ponderadoen función del PIB

(a)Índiceglobal(b)Energía,transporteycomunicaciones(ETC)

yserviciosprofesionales(SP)

Además,unareglamentaciónpuedenoseronerosadeporsí,sino por el modo en que se aplica. Dadas las dificultadesinherentesalamedicióndelasreglamentacionesnacionales,noesdeextrañarquelamayoríadelosindicadoressustitutivosdisponiblesseanbastantedeficientes.

Pesea la faltadeunacorrespondenciaclara conelAGCS,en la literatura sobre comercio se han utilizado indicadoresPMR como indicadores sustitutivos de la reglamentaciónnacional mencionada en el párrafo 4 del artículo VI delAGCS. En particular, Kox y Nordås (2007) seleccionan elsubconjunto de indicadores que, según ellos, abarcan másqueningúnotrolareglamentaciónmencionadaenelpárrafo4 del artículo VI del AGCS. Estos autores prescinden detodas las medidas de control estatal, y reconstruyen elindicador PMR utilizando únicamente dos componentesprincipales(conigualponderación):"obstáculosalaentrada"y"obstáculosalcomercioylainversión"(BT).Elcomponente"obstáculos a la entrada" es un agregado de "opacidadreglamentariayadministrativa","formalidadesadministrativaspara la creación de empresas" y "obstáculos a lacompetencia", a los que se asigna igual ponderación. Elcomponente "obstáculos al comercio y la inversión" es unagregadode"procedimientosdiscriminatorios"y"obstáculosreglamentarios"alosqueseasignaigualponderación.Como

han reconocido en parte los propios autores, no está clarohasta qué punto el PMR reconstruido capta los obstáculosreglamentariosqueseaproximanmásalosabarcadosporenelartículoVI.4delAGCS.

De los indicadores PMR, el que guarda una relación másestrecha con la reglamentación nacional del párrafo 4 delartículoVI delAGCSesel "sistemade licencias ypermisos".Este indicador comporta tres interrogantes (con igualponderación):(i)sirigelanormade"quiencallaotorga"(osea,si se expiden licencias automáticas cuando la oficinaexpedidora competente no ha hecho nada al término delperíodo reglamentario de respuesta; (ii) si hay puntos decontactoúnicos("ventanillasúnicas")paraobtenerinformaciónsobrenotificacionesylicencias;(iii)sihaypuntosdecontactoúnicos para la expedición o aceptación de notificaciones ylicencias. A las respuestas afirmativas se les asigna unapuntuación de 0; por consiguiente, cuanto más bajo sea elindicadormenosonerosasseránlasprescripcionesenmateriadelicencias.Respectodelamuestrade39grandespaísesendesarrolloypaísespertenecientesa laOCDEparaloscualesse dispuso de información sobre la reglamentación delmercado de productos en 1998, 2003 y 2008, hay algunasindicaciones de que los sistemas de licencias y permisos sehanhechomenosonerososconeltiempo.68

RecuadroC.3: descomposición de las variaciones de la restricción de la ied

ElíndicederestriccióndelaIEDconsisteenlasumadecuatrocomponentes:restriccionesalaparticipacióndecapitalextranjero(FER),mecanismosdecontrolyaprobación(SCR),restriccionesdepersonalesencialextranjero(KPE)yotrasrestricciones(OTR).Lacontribuciónporcentualmediadecadacomponentealatasadecrecimientodelíndicetotalentre1997y2010sedescomponemediantelafórmulasiguiente:

33

and for the ETC and professional services indexes. For the overall index, Panel (a) of Figure C.22 clearly shows that the unweighted average across countries decreases over time, while the GDP weighted average is more stable over time, probably because rich countries start from low levels of FDI restrictions. Likewise, Panel (b) of Figure C.22 shows a downward trend in the unweighted averages, and a less clear pattern of GDP weighted averages, of the ETC and professional services indicators. Regression analysis, however, reveals that the overall, ETC and professional services indexes all decrease over the sample period.67 Moreover, as discussed in Box C.3, most of the reduction in the FDI restrictiveness indexes is driven by a reduction in foreign equity restrictions. Figure C.22: FDI restrictiveness in services, evolution over time (index between 0 and 1) (a) Overall index (b) ETC and professional services (PS) Source: OECD FDI restrictiveness database Box C.3: Decomposition of changes in FDI restrictiveness The FDI restrictiveness index is constructed as the sum of four components: foreign equity restrictions (FER), screening and approval (SCR), restrictions on key foreign personnel (KPE) and other restrictions (OTR). The average percentage contribution of each component to the growth rate in the total index between 1997 and 2010 is decomposed using the following formula:

𝛾𝛾!""#!!"#" = 𝛾𝛾!"#!""#!!"#"𝜃𝜃!"#!""# + 𝛾𝛾!"#!""#!!"#"𝜃𝜃!"#!""# + 𝛾𝛾!"#!""#!!"#"𝜃𝜃!"#!""# + 𝛾𝛾!"#!""#!!"#"𝜃𝜃!"#!""# where γ’s represent growth rates between 1997 and 2010 and θi is the share of sub-indicator i in the FDI restrictiveness index in 1997. The results, averaged across countries, are presented in Table C.8. FER constituted the most important component of the overall index in 1997 (64.6 per cent) and represented the component with the largest percentage change (-33.7 per cent). All other components accounted for smaller shares in 1997 and smaller growth rates (in absolute value). Table C.8: Decomposition of growth of FDI restrictiveness in total services, 1997-2010

Source: OECD FDI restrictiveness database. The same decomposition was performed for ETC and professional services. The results are similar for ETC sectors, where most of the change in the ETC indicator (-38 per cent) was driven by the change in FER (-33.6 per cent). In professional services, FER still represent the most important component of the index. However, this component did not change much over time. Thus, the overall reduction of 29 per cent in the professional services index was mainly driven by reductions in SCR and OTR, with very small contributions from SCR and KPE. b) Domestic regulation

Measuring domestic regulation in services is difficult. Most, if not all, domestic regulation is sector-specific. To provide a couple of examples, specific qualification and licensing requirements and

differences across regions, with lower levels of restrictions in Latin America and European economies in transition (in 2004) compared with East Asia and the Middle East.

67 Specifically, the index is regressed on a time trend, with inclusion of country fixed effects to control for country-specific unobserved heterogeneity. The estimated coefficient on the time trend is negative and statistically significant. Results are available upon request.

enlaqueγsonlastasasdecrecimientoentre1997y2010yθieslapartedelsubindicadorienelíndicederestriccióndelaIEDen1997.

EnelcuadroC.8sepresentanlosresultados,promediadosentrepaíses.ElcomponenteFERfueelmásimportantedelíndiceglobalen1997(64,6porciento)ytambiénelcomponenteconlamayorvariaciónporcentual(-33,7porciento).Laspartescorrespondientesatodoslosdemáscomponentesen1997fueronmáspequeñas,ysustasasdecrecimiento(envalorabsoluto)también.


126

Lainformaciónmásfiablesobrelareglamentaciónnacional,ylaquemásseaproximaalostiposdemedidasmencionadosenelpárrafo4delartículoVIdelAGCS,sederivadedatosrelativos a sectores específicos, en particular los serviciosfinancieros.Barthet al.(2008)compilaroninformaciónsobrela reglamentación bancaria en más de 140 países.69 Estainformación se agrupó en cuatro componentes principales:prescripciones de entrada, reglamentación del capital,facultadesdesupervisiónoficialyvigilanciaprivada.

Losindicadoresdelasprescripcionesenmateriadelicencias,lareglamentacióndelcapital,lasupervisiónoficial,lasnormasdecontabilidady la transparenciade losestadosfinancierossonlosquemásseacercanaladefinicióndereglamentaciónnacionalutilizadaenelpresenteinforme.ComoseafirmaenlasecciónD.2,elanálisisempíricodeKoxyNordås(2007)llegaa la conclusión de que la reglamentación destinada agarantizar la existencia de normas adecuadas se asociapositivamenteconelcomerciodeserviciosfinancieros.

4. Conclusiones

Si bien en esta sección del informe se han documentadonumerosas tendencias y la evolución de las medidas noarancelariasylasmedidasrelativasalosservicios,delanálisissólosedesprendenunospocosresultadossólidos,porvariosmotivos. En primer lugar, las fuentes de datos existentesadolecen de grandes lagunas en la cobertura de países, deuna compilación intermitente de los datos y de una falta determinología compartida. En segundo lugar, algunas fuentesde información, como las preocupaciones comercialesespecíficas y las notificaciones, no sólo reflejan el nivel deactividad en materia de MNA sino también el grado decompromisoconlaOMCporpartedevariosdesusMiembros.En consecuencia, toda tendencia visible debe considerarseconcuidado.Porúltimo,loscambiosenlaactividadenmateria

deMNApuedenserrelativamentepequeños,loquehacequelasfluctuacionesdelosdatosseanmásdifícilesdedetectar.Apesar de esos problemas, pueden extraerse algunasconclusionesprovisionales.

La incidencia de las medidas no arancelarias no muestraninguna tendencia temporal clara desde mediados deldeceniode2000.Estasmedidasparecenhaberaumentadoafinalesdelosnoventa,peroentre2000y2008laactividaden materia de medidas no arancelarias fue relativamenteestable,antesde tomar impulsodenuevoa raízde lacrisisfinanciera.EstáporversielaumentodelasMNAdespuésdela crisis será duradero, pero no cabe duda de que espreocupante. No obstante, la estabilidad relativa de laactividad general en materia de MNA en los últimos añosdebeconsiderarseenelcontextodeldescensode lostiposarancelarios, que ha hecho que las MNA adquirieran másimportancia en términos relativos. Además, las medidasOTC/MSFparecenirenaumento.Estoesimportanteporquelas medidas de esta clase son un componente de peso delasMNA.

La proporción de medidas OTC/MSF en las medidas noarancelariaseselevadaen lamayoríade lasgrandesbasesde datos, incluidas las encuestas del ITC. Su escasapresencia en los datos sobre las diferencias de la OMCpuede interpretarse en el sentido de que el mecanismo depreocupaciones comerciales específicas está desactivandoefectivamente los problemas antes de que cobren mayorvirulencia. Además, los datos econométricos y losprocedentes de las encuestas muestran que las medidasOTC y MSF son utilizadas con más frecuencia por laseconomías desarrolladas que por las economías endesarrollo. Sólo en el comercio intrarregional de Áfricaparece que estas medidas sean menos problemáticas quelos procedimientos administrativos engorrosos (la"burocracia"). Las cuestiones relativas a la aplicación

CuadroC.8:descomposición del crecimiento de la restricción de la ied en los servicios totales, 1997-2010

Obs Media desv. Típica Mín. Máx.

γ(restricciónIED) 38 -37,5 34,2 -92,6 85,6

γ(FER) 38 -33,7 35,7 -91,8 85,6

θ(FER) 38 64,6 25,2 10,2 100,0

γ(SCR) 38 -19,1 38,6 -100,0 12,6

θ(SCR) 38 14,0 23,0 0,0 83,6

γ(KPE) 38 -18,4 34,1 -100,0 0,0

θ(KPE) 38 5,0 9,9 0,0 44,2

γ(OTR) 38 -28,6 61,4 -100,0 150

θ(OTR) 38 16,4 16,9 0,0 71,8

Fuente: BasededatosdelaOCDEsobrelarestriccióndelaIED.

Con los indicadores correspondientes a los sectores de la energía, el transporte y las comunicaciones (ETC) y a losservicios profesionales se efectuó la misma descomposición. Los resultados son parecidos para los sectores ETC; lavariacióndelindicadorETC(-38porciento)fueprovocadoesencialmenteporlavariacióndeFER(-33,6porciento).Enlosserviciosprofesionales,elcomponenteFERsiguesiendoelmásimportantedelíndice.Sinembargo,estecomponentenovariómuchoeneltiempo.Asípues,lareduccióngeneraldel29porcientodelíndicedelosserviciosprofesionalessedebiósobretodoalasreduccionesdeloscomponentesSCRyOTR,concontribucionesmuyescasasdeSCRyKPE.


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parecenlasmáspreocupantesparalosexportadoresdelospaísesendesarrollo,inclusoenÁfrica.

Sibienlosdatosdisponiblesplanteanproblemaspormuchosconceptos,elhechodequeseobtenganresultadossimilaresdemúltiplesfuentesdedatosotorgaunaciertacredibilidadaesas constataciones. Otras investigaciones sobre lasmedidasnoarancelariasapuntanen lamismadirección.Enparticular,Ando yObashi (2010) sehacenecode lamayorimportanciade lasmedidasOTC/MSF;estosautores llegana la conclusión de que las MNA "no básicas" (incluidas lasmedidasMSFyOTC) tienenmayores índicesde frecuenciaqueotrostiposdemedidasenlospaísesdelaAsociacióndeNaciones del Asia Sudoriental (ASEAN), y Fliess (2003)informadequelas"medidastécnicas"superanconcrecesalos otros tipos de medidas. Beghin (2006) documenta unaumento de la proporción de medidas "no básicas" en lasMNA,quepasódel55al85porcientode1994a2004.Enel futuro, una mejor compilación de los datos podríaproporcionar una imagen mucho más detallada de lasituación de las MNA, y de las medidas OTC/MSF enparticular.

Encuantoalasmedidasrelativasalosservicios,lasituacióndelosdatosesaúnmásproblemáticaqueenelcasodelasmedidasnoarancelarias.Unimportanteproblemaeseldela

debilidaddelasdisposicionessobretransparenciadelAGCS.En particular, las prescripciones en materia de notificaciónson muy limitadas. Utilizando fuentes de informacióndisponibles, ajenasa laOMC,enel presente informesehadocumentado una tendencia ascendente de la apertura delosmercadosalacompetenciaenvariospaíses(ensumayorparte de la OCDE) en los últimos decenios. También hayalgunasindicacionesdequeladiscriminación(enelsentidodeotorgaruntratodiferentealosserviciosylosproveedoresde servicios nacionales que a los equivalentes extranjeros)ha disminuido en el último decenio. No obstante, una serialimitación de los datos disponibles es la dificultad dedistinguirentreelaccesoalosmercados,eltratonacionalylareglamentaciónnacional.

Los indicadores sustitutivos de la reglamentación nacionalson en general deficientes y no muy informativos, exceptoalgunosdatosrelativosalsectordelosserviciosfinancieros.Esobvioquelatransparenciaplanteaenelcasodedesafíoconsiderable en la esfera de las medidas relativas a losservicios.Losactualesesfuerzosseorientanalacompilacióndeinformaciónsobrelosregímenesaplicadosenmateriadeaccesoalosmercadosytratonacional.EnlasecciónE.4seexaminan varias opciones para la OMC si viniera adesempeñar un papel más significativo en la mejora de latransparenciaenesteámbito.


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Notas finales1 LossiguientesMiembrosincluyeronconcesionesno

arancelariasensuslistasdecompromisosdurantelaRondaUruguay:Belice;elCamerún;Egipto;ElSalvador;Malta;Indonesia;elSenegal;yTrinidadyTabago.Enlamayoríadeloscasosesasconcesionesprevénlaeliminacióndelasprescripcionesenmateriadelicenciasnoautomáticasparaciertosproductos.LosMiembrosqueincluyeronconcesionesnoarancelariasensuslistasenelmarcodesuprocesodeadhesiónalaOMCsonlaArabiaSaudita;China;elTaipeiChino;Ucrania;yVietNam.

2 Loscontingentesarancelariosseexpresanenvariasunidadesdecantidad,ylosarancelesdentroyfueradecontingentesuelenserespecíficosomixtos.Loscompromisosdelimitacióndelaayudainternaestánexpresadosenmonedasnacionalesdesde1994.

3 Paraunexamendetalladodeladiversidaddelasnotificacionesysuscausas,véaseBacchettaet al. (2012).

4 Bacchettaet al.(2012)examinanenmásdetalleloscriteriosdemedicióndelcumplimientoylacalidaddelasnotificacionesylosmotivosdequeenamboscasoslosnivelesseanfrecuentementebajos.

5 Collins-WilliamsyWolfe(2010)examinanlacalidaddelainformaciónproporcionadaporlasnotificacionesdesubvenciones.

6 Téngaseencuentaquelasnotificaciones,aligualquelosdemásdocumentosdelaOMC,sonaccesiblesatravésdelportalDocumentosenlíneadelaOMC.

7 Elnúmerodenotificacionescorrespondeaproximadamentealnúmerodemedidasnotificadas,porquecadacambiodelalegislaciónesobjetodeunanotificaciónaparteydeordinarioatañeaunasolamedida.

8 Losinformesseajustanengeneralaunaplantillamodelo,peroconuncomponentead hoc.

9 SetratadeunacontribuciónpreparatoriaalinformequedebeelaborarelDirectorGeneralatenordelpárrafoGdelAnexo3delAcuerdodeMarrakechparaayudaralÓrganodeExamendelasPolíticasComercialesarealizaranualmenteunarevistageneraldelosfactorespresentesenelentornocomercialinternacionalqueincidanenelsistemamultilateraldecomercio.VéanselosdocumentosWT/TPR/OV/W/1aWT/TPR/OV/W/3yWT/TPR/OV/1a13.

10 Lasegundaseriediocomienzoafinalesde2008(elprimerinformesedistribuyóenenerode2009),enelcontextodelarecientecrisiseconómicayfinancieramundial.Véase,porejemplo,elinformesobrelasmedidasenmateriadecomercioeinversióndelG-20(mayoaoctubrede2010),defecha4denoviembrede2010.

11 EnelcontextodelacuartaevaluacióndelMecanismodeExamendelasPolíticasComerciales,lasdelegacionesindicaronsudeseodeseñalarestacuestiónalaatencióndelosMinistrosenlaOctavaConferenciaMinisterialydeelaborarunaDecisiónMinisterialdestinadaaproseguiryreforzarelejerciciodevigilanciadelcomercioenelmarcodelÓrganodeExamendelasPolíticasComerciales.VéaselasecciónVIIIdeldocumentodelaOMCWT/MIN(11)/6,de25denoviembrede2011.LaEvaluaciónfueaprobadaportodoslosMiembros.

12 AveceslosMiembrospidenalaSecretaríadelaOMCqueincluyapreocupacionesenelprograma,perolasretiranantesdequehayansidopresentadasalComitéalegandoquesehallegadoaunacuerdobilateral.

13 LosdocumentosG/MSF/GEN/204/Rev.11yG/TBT/GEN/74/Rev.9contienenresúmenesdelaspreocupaciones

comercialesespecíficasplanteadasanteelComitéOTCyelComitéMSF,respectivamente.

14 Elconjuntodedatosylametodologíapuedenconsultarseen:http://www.wto.org/spanish/res_s/publications_s/wtr12_dataset_s.htm.

15 Estabasededatosnoespública,peroelBancoMundialtieneunabasededatospúblicasobrelasdiferenciasenlaOMC.VéaselasecciónC.1(b).

16 LasdiferenciasnosonlosúnicosconflictosquesurgenentrelosMiembros.Desdeestaperspectiva,losasuntossometidosalÓrganodeApelaciónpuedenversecomoelvérticedela"granpirámide"constituidaporelordenamientojurídicodelaOMC;lamayorpartedelaimportantelabornormativaydesolucióndeconflictossesitúamuchomáscercadelabasedelapirámide(Wolfe,2005).

17 SantanayJackson(2012)tambiénhanexaminadoycomplementadounconjuntodedatossobresolicitudesdecelebracióndeconsultasenelmarcodelprocedimientodesolucióndediferenciasdelGATT,queabarcaelperíodode1948a1989.ElconjuntodedatosoriginalfuepreparadoporReinhardt(1996)sobrelabasedeHudec(1993).

18 LacolaboracióndelaUNCTADconlaAsociaciónLatinoamericanadeIntegración(ALADI)representaelintentomáslogradodelaConferenciadeatraerlaparticipacióndeorganizacionesregionalesenlacompilacióndeinformaciónsobrelasmedidasnoarancelarias.Desde1997,laALADIrecogeinformaciónsobrelasmedidasnoarancelariasdevariospaísesdelaregiónytransmiteestainformaciónalaUNCTADcadaaño.LosdatosrecogidosporlaALADIsonplenamentecompatiblesconlabasededatosTRAINSdelaUNCTAD.LospaísesmiembrosdelaALADIfiguranentrelospocospaísesrespectodeloscualeslainformaciónsobrelasmedidasnoarancelariasdeTRAINSseactualizóregularmenteentre1997y2010.VéaselasecciónC.2.

19 Entrelasfuentesutilizadassecontabanvariaspublicacionesoficiales(boletinesoficiales),publicacionesdeorganizacionesinternacionalescomolaReddeinformaciónsobreserviciosdecomercioeinversión(TISNET)delaCESPAP,notificacionesalaOMC,laOficinaFederaldeInformaciónparaelComercioInternacionaldeAlemania(BFAI),elMonitordeComercioInternacional(MOCI)deFrancia,elInstitutoAlemándeInvestigaciónEconómica(IFO)oelBritish Business Journal.

20 Paramásdetallessobreesteproyecto,véaseConferenciadelasNacionesUnidassobreComercioyDesarrollo(UNCTAD)(2010).

21 Estaclasificacióninternacionalserevisaráregularmente.Lapróximaactualizaciónsepublicaráenabrilde2012.

22 LossietepaísesdelproyectopilotoeranelBrasil,Chile,Filipinas,laIndia,Tailandia,TúnezyUganda.

23 Lalistainicialdeobstáculosdeprocedimientofiguraenelanexo3deConferenciadelasNacionesUnidassobreComercioyDesarrollo(UNCTAD)(2010).

24 Enmarzode2012sehabíancompiladodatosrelativosaunacuarentenadepaísesysehabíandistribuidoaochodeellos.

25 Sepuedeconsultaren:http://go.worldbank.org/W5AGKE6DH0.

26 VéasetambiénelexamendelasdiferenciascomofuentedeinformaciónsobrelasMNAquefiguraenlasecciónC.1(a).

27 Además,noestáclarosilosindicadoresPMRtienenencuentalaaplicacióndelasmedidas.ConwayyColetti(2006)afirmannoobstantequelosindicadoresNMRtienenencuentaparcialmentelosefectosdelaaplicacióndelaspolíticas.


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28 Estonosiempreesciertoenelcasodelasnotificaciones.Comosehaindicadoantes,haymotivosparacreerquelafrecuenciadelcumplimientodeciertasprescripcionesesescasa.

29 EnlaparteIIdeConferenciadelasNacionesUnidassobreComercioyDesarrollo(UNCTAD)(2010)figuraunexamendelasmetodologíasdecuantificaciónadaptadasalosdatosdelasencuestas.UnodelosproblemasexaminadoenelapéndiceIdeCentrodeComercioInternacional(ITC)(2011)esquemuchospaísescarecendeunregistrosistemáticodeempresasqueabarquetodoslossectores,loquedificultaelmuestreoaleatorioencadasector.

30 EnOrganizaciónparalaCooperaciónyelDesarrolloEconómicos(OCDE)(2005)figuraunpanoramageneraldelasencuestasempresariales.EnelBancoMundial(2008a,2008b)seinformadelosresultadosdedosrecientesiniciativasdelBancoMundialpararecogerdatossobreMNAmedianteentrevistasen13paísesensumayorparteasiáticosyenpaísesdelÁfricaOriental,respectivamente.

31 LospaísesseleccionadosparalaencuestasobrelasMNAsonlossiguientes:BurkinaFaso,Egipto,Jamaica,Kenya,Madagascar,Marruecos,Mauricio,elParaguay,elPerú,RwandayelUruguay.

32 VéaseunadetalladadescripcióndelametodologíadelaencuestasobrelasMNAdelITC,incluidalatécnicademuestreo,enCentrodeComercioInternacional(ITC)(2011).

33 Wolfe(2012)comparalosmecanismosdevigilanciadeGTAydelaOMC.

34 ComoseexplicaenelapéndiceC.1,losdatosdisponiblesenTRAINS-UNCTADserefierenalaantiguaclasificacióndemedidasnoarancelarias.Nohayunacorrespondenciaexactaentrelaantiguaclasificaciónylanueva.SiseutilizandatosdeTRAINS-UNCTADhasta2008,ellosedebeaqueeslaúnicafuentededatosoficialesquepermiteidentificarlastendencias.

35 Noobstante,estosresultadosdebeninterpretarseconprecaución,porlaslagunasenlosdatosytambiénporquepartedelainformaciónprocededenotificacionesalaOMC.Losincentivosparanotificarylastasasdecumplimientocambianconeltiempo.

36 Lasección(b)delgráficoC.2seelaboróconelsubgrupodepaíseslatinoamericanosquedisponíandeinformaciónsobrelasMNAen1999,2001,2003,2004,2005,2006y2008.EstaampliainformaciónfuepreparadaporlaALADIyseincorporóenlabasededatosTRAINS-UNCTAD.Obsérveselaligeradiferenciaentrelosperíodosenlasdossecciones,debidaaladisponibilidaddelosdatos.

37 ElpromediodenotificacionesdeMSFefectuadasporcadaMiembrofluctuóampliamenteentre2005y2009,aunqueenañosanterioreslatendenciahabíasidoascendente.EnloreferentealasnotificacionesdeOTC,latendenciadelnúmerodenotificacionesporMiembroseinvierteenciertomodo,conampliasfluctuacioneshasta2005yunacentuadoincrementodespués.

38 LabasededatossobrelaspreocupacionescomercialesespecíficasrelativasalasMSFincluyeinformaciónsobrelafechaderesolucióndecadapreocupación;estainformaciónlaproporcionanlosMiembrosdurantelosdebatesenelComitéMSF.Losdatosdelgráficocorrespondenalperíodode1995a2010.En2011secomunicaron16nuevaspreocupaciones,peronohayinformaciónsobreelnúmerodepreocupacionesresueltasen2011.

39 Esdelamentarquelainformacióndisponiblenopermitadistinguirentrelasdosposibilidades.Unatercerahipótesisesquepodríahaberunciertoefectodesustituciónentreelmecanismodesolucióndediferenciasyelmecanismodelaspreocupacionescomercialesespecíficas.

40 AlnodisponersedeinformaciónendatosbrutossobrelafechaderesolucióndelaspreocupacionescomercialesespecíficasreferentesalosOTC,enlapreparacióndelgráficoC.6hemosadoptadolasiguientehipótesis:unapreocupaciónrelativaaOTCseclasificacomo"resuelta"enunañot sinosehavueltoaplanteardurantedosomásañosdespuésdelañot.Porejemplo,siunapreocupacióncomercialespecíficaseplanteóporprimeravezanteelComitéOTCen1999,seplanteódenuevoen2000,ydespuésnosevolvióaplantear,sesuponequequedó"resuelta"en2000.Porconsiguiente,encomparaciónconlasMSF,elnúmerodepreocupacionesreferentesaOTCquesesuponehanquedado"resueltas"esrelativamenteelevado.EstoreflejaenparteelhechodequeunaproporciónimportantedelaspreocupacionesrelativasaOTCsóloseplanteanunaodosveces,confinesdeaclaraciónoparafacilitarinformacióncomplementaria.Alosefectosdelpresenteanálisissesuponequeestaspreocupacionesestán"resueltas".

41 Losresultadossonprácticamentelosmismossilosvalorescomercialesseexpresanentérminosreales,deflacionadosporelíndicedepreciosalconsumidor(CPI)delosEstadosUnidos.

42 Estosresultadossonestadísticamentesignificativos.Elcoeficientedeunatendenciatemporalenunaregresión,conlatasadecobertura(oelíndicedefrecuencia)comovariabledependiente,espositivaysignificativaalniveldel1porciento,tantoparalaspreocupacionesrelativasaMSFcomoparalasrelativasaOTC.Lasregresionesincluyenefectosfijossector,paísypaís-sectorparacontrolarvariablesdesector,paísypaís-sectorespecíficasnoobservadas.

43 Lossubíndicescytsehanomitidoparasimplificarlaexposición.

44 Enrealidad,lasmedidascalculadasapartirdelasdosbasesdedatosnosoncomparables,porloqueseleshandadonombresdistintos.

45 LasregresionesdelrecuadroB.6utilizanencambiolosíndicesespecíficosdelpaís,elsectorSA2yeltiempoindicadosenlasecuaciones.

46 Lasinspeccionespreviasalaexpedición,queenlaanteriorclasificaciónestabanagrupadasconlasmedidasOTCyMSFenlacategoríade"medidastécnicas",abarcanportérminomedioel20porcientodelosproductosyelvalorcomercial.

47 EconomíasdesarrolladassonlosmiembrosdelaUniónEuropea(27),Suiza,Noruega,losEstadosUnidos,elCanadá,elJapón,AustraliayNuevaZelandia.Laseconomíasendesarrollosontodoslosdemáspaíses,incluidoslosdelaComunidaddeEstadosIndependientes.Lacoberturadepaísesdependedeladisponibilidaddedatos.

48 TeniendoencuentaelhechodequelaOMCtienemuchosmásMiembrosendesarrolloquedesarrollados.DeberecordarsequeenlabasededatossobrelaspreocupacionescomercialesespecíficaslaUniónEuropeaseconsideraunúnicopaísdesarrollado.Comoseseñalamásarriba,unpaís"queplantea"esaquelqueformulaunareclamaciónsobreunamedidaOTC/MSFimpuestaporunpaís"quemantiene"anteelcomitécompetentedelaOMC.

49 Realizamosregresionesdelatasadecoberturaoelíndicedefrecuenciaenunavariableficticiaiguala1sielpaísquemantienepertenecealgrupodepaísesdesarrollados,ya0enlosdemáscasos.Loscoeficientesdeestavariablesonpositivosysignificativos.Laregresiónsehacealniveldedesagregaciónde2dígitosdelanomenclaturadelaSAde1988-1992,porqueeselnivelmásaltodedesagregaciónalquepuedencalcularselastasasdefrecuenciaydecobertura.Sehapreferidoelanálisisderegresiónenestecontextoporquepermitecontrolarlasvariablesomitidasutilizandoefectosfijos.Enparticular,lainclusióndeefectosfijosdesector-añopermitecontrolarlaheterogeneidadnoobservadadentrodeunsectoreneltiempo.Nopuedenincluirseefectosfijosdepaísdebidoalacolinealidadconlavariabledeinterés(variableficticiadepaísdesarrollado).Losresultadosestánaladisposicióndequieneslosoliciten.


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50 Unejemploloofreceelbarrenadoresmeraldadelfresno,queesunescarabajoprocedentedeAsiaqueseintrodujoenAméricadelNorteenlosaños90delpasadosigloyhadevastadolaspoblacionesdefresnos.ElcostototalactualizadodelainfestaciónenlosEstadosUnidossolamentehasidoestimadoen10.700millonesdedólaresEE.UU.porKovacset al.(2010).

51 ComoseafirmaenConferenciadelasNacionesUnidassobreComercioyDesarrollo(UNCTAD)(2012),lautilizacióndeMSFselimitaengranpartealossectoresagrícolasylosproductosdeorigenanimal,porquesucontrolesesencialparaasegurarlasaludyelbienestardelosconsumidoresylaproteccióndelmedioambiente.

52 Veintepreocupaciones(6porciento)serefierenalavezaproductosagrícolasynoagrícolas.LosresultadossonbastanteparecidoscuandosedistingueentreproductosabarcadosporelAcuerdosobrelaAgriculturayproductosAMNA.Enestecaso,losresultadosdelaspreocupacionesrelativasaMSFyOTCsonlossiguientes:el85porcientodelaspreocupacionescomercialesespecíficasrelativasalasMSFcorrespondenaproductosabarcadosporelAcuerdosobrelaAgriculturayel7porcientoaproductosAMNA,mientrasqueel8porcientoserefierenaambos.EnelcasodelosOTC,el22porcientodelaspreocupacionescomercialesespecíficasserefierenaproductosabarcadosporelAcuerdosobrelaAgricultura,el57porcientoaproductosAMNA,yel21porcientoaambos.

53 Realizamosregresionesdelatasadecoberturaodelíndicedefrecuenciaconunavariableficticiaiguala1silaspreocupacionescomercialesespecíficasafectanaunodelos24primeroscapítulosdelanomenclaturadelSistemaArmonizado(SA).Elcoeficientedeestavariableficticiaespositivoysignificativo.Lasregresionesincluyenefectosfijosdepaís-añoparacontrolarlaheterogeneidadnoobservadadentrodeunpaís(quemantiene)eneltiempo.Nopuedenincluirselosefectosfijosdesectordebidoalacolinealidadconlavariabledeinterés(variableficticiadelsectoragrícola).Losresultadosestánaladisposicióndequieneslossoliciten.

54 VéaseelcuadroC.1enelapéndiceC.2.LaintensidadintermediaeslaproporcióndelosproductosSA6clasificadoscomopiezasycomponentesenelnúmerototaldeproductosSA6pertenecientesauncapítulo(SA2).

55 LasconsecuenciasinstitucionalesdelateoríadelosacuerdoscomercialesenrégimendedeslocalizaciónseanalizancondetalleenlasecciónE.

56 Lasempresasquenopudieronasignarseaunsectorestánexcluidasdeestecálculo.

57 Lasmedidasparaarancelariascomprendenvariosimpuestosycargasdistintosdelosarancelesylosderechosdeaduana.

58 Setratadelasmedidasclasificadasenlacategoría"RED"(roja)enlosinformesdeGTA,querestringenclaramenteelcomercio.

59 VéaseHoekman(1996);Barthet al.(2006);AdlungyRoy(2009);yGootiizyMattoo(2009a).Barthet al.(2006),porejemplo,muestranqueenelsectordeserviciosfinancieroslapolíticaaplicadaenunamuestrade123paísesesmuchomásliberalqueloscompromisoscontraídosenelmarcodelAGCS.

60 Estatendenciageneralaunamayoraperturadelmercadoalalibrecompetenciapuedeexplicarseporlamayorconcienciadelhechodequelasreformasquepromuevenlagobernanzaylacompetenciadelasempresasprivadas,cuandosonviables,puedenestimularelcrecimientodelaproductividadenelconjuntodelaeconomía(NicolettiyScarpetta,2003).Además,lacompetenciamásintensaenlosmercadosdeproductospuedetenertambiénunefectopositivoenelempleo.Noobstante,Wölflet al.(2009)sostienenquelatendenciaagregadaencubreampliasdiferenciasencuantoalasreformas,segúnlospaísesyeneltiempo.

61 ElgráficoC.21(b)comprendelastendenciasdesagregadasportiposdereglamentación(entradaoejerciciodeactividades).Ellohacepensarquelasdisposicionesregulatoriasrelativasalejerciciodeactividadeshandisminuidomáseneltiempoquelasrelativasalaentrada.Elanálisisderegresiónconfirmaquelatendenciadescendentesóloesestadísticamentesignificativaenelcasodelareglamentacióngeneralylareglamentacióndelejerciciodeactividades,ynoeneldelareglamentacióndeentrada.LaregresióndelíndiceNMRsellevaacaboenunatendenciatemporal,coninclusióndeefectosfijosdepaís-profesión.Elcoeficientedelatendenciatemporalesnegativoyestadísticamentesignificativo.Losresultadosestánaladisposicióndequieneslossoliciten.

62 Lasmedidasdiscriminatorias(nodiscriminatorias)afectandemododistinto(demodoigual)alosserviciosyproveedoresdeserviciosnacionalesoextranjeros.

63 OtraspreguntasutilizadasparalacompilacióndelindicadorDPvanmásalládeltratonacional.Porestemotivo,esteindicadoresunvalorsustitutivoimperfectodeladiscriminaciónenelsentidodelaslimitacionesdetratonacional(artículoXVIIdelAGCS).

64 Enparticular,unaregresióndelosprocedimientosdiscriminatoriosenunatendenciatemporalylaseriecompletadeefectosfijosdepaísarrojanuncoeficientenegativoyestadísticamentesignificativo.Sinembargo,lamuestraconstasolamentede39países(ensumayoríamiembrosdelaOCDE,yalgunosgrandespaísesendesarrollocomoelBrasil,ChinaylaFederacióndeRusia,entreotros)paratresaños(1998,2003y2008).

65 Elíndiceglobalabarcalossiguientessectores(conponderacionesiguales):distribucióndelaelectricidad,comercioalpormayor,comercioalpormenor,transporte,hotelesyrestaurantes,mediosdecomunicación,telecomunicaciones,banca,segurosyotrosserviciosfinancierosyprestadosalasempresas.Elíndicedelaelectricidad,eltransporteylascomunicacionesincluyesolamenteladistribucióndelaelectricidad(conponderacionesiguales),eltransporte(portierrayaire,cadaunodeellosconunaponderacióndeunmedio)ylastelecomunicaciones.Elíndicedelosserviciosprofesionalesabarcalosserviciosjurídicos,losserviciosdecontabilidadyauditoría,losserviciosarquitectónicosylosserviciosdeingeniería(siempreconponderacionesiguales).

66 VéasetambiénConferenciadelasNacionesUnidassobreComercioyDesarrollo(UNCTAD)(2006).EnesteestudioseclasificanypuntúanlasrestriccionesdelaIEDenlossectoresdeserviciosde50economíasendesarrolloyentransiciónen2004yseconstataunaconsiderablevariacióndelarestriccióndelaIEDsegúnlospaíses.Además,seobservandiferenciassistemáticasentreregiones;enAméricaLatinaylaseconomíasentransición(en2004)deEuropalasrestriccionesfuerondemenornivelqueenAsiaOrientalyelOrienteMedio.

67 Másconcretamente,seefectúalaregresióndelíndicesobreunatendenciatemporal,incluyendolosefectosfijosdepaísesparacontrolarlaheterogeneidadnoobservadaespecíficadelpaís.Elcoeficienteestimadodelatendenciatemporalesnegativoyestadísticamentesignificativo.Losresultadosestánaladisposicióndequieneslossoliciten.

68 Enparticular,laregresióndeLPSenunatendenciatemporalylaseriecompletadeefectosfijosdepaísesarrojanuncoeficientenegativoyestadísticamentesignificativo.Losresultadosestánaladisposicióndequieneslossoliciten.

69 Laprimeraencuestaabarcó117paísesen1998-2000.Lasegundaabarcó152paísesen2002-2003ylaúltimaabarcó142paísesen2005-2007.


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Los datos sobre "medidas no arancelarias históricas"utilizadosenelpresenteinformesedescargarondelabasededatosWorld IntegratedTradeSolution (WITS)delBancoMundial utilizando TRAINS. Los datos sólo se descargaroncuandolaclasificacióndelasMNAsebasabaenelantiguocódigo de medidas de control del comercio (TCM) (antesde 2009), ya que no existe una correspondencia exactaentreloscódigosTCMantiguosylosnuevos.

Los datos se descargaron para cada país-año e incluyeninformaciónsobrelanomenclatura,elcódigodelproductoalmáximo nivel de desagregación (al nivel más detallado delproducto en los aranceles nacionales: para algunos países,códigos de hasta 12 dígitos), el año de iniciación, unindicador de cobertura parcial, y la fuente. Los países seeligieron a condición de que comunicaran al menos doscódigos de derechos al año. Sólo se retuvieron los paísescon información disponible para dos años como mínimo. Acontinuaciónsehizounacorrespondenciaentre losdatosyla descripción y el tipo de medida correspondiente a cadacódigodeMNA.

Después se armonizaron los datos a nivel de 6 dígitos delSA,1 utilizando la siguiente metodología. Todos los códigosdeproductodemenosde6dígitosseampliaronparaincluirloscódigosde6dígitospertenecientesalcapítuloopartida.Lahipótesisenquesebasaestaoperaciónesquetodoslosproductos comprendidos en una categoría de 6 dígitos delSA están afectados horizontalmente por una medida noarancelaria si se comunica a niveles más bajos dedesagregación(laexactituddeestahipótesissehaverificadocon los compiladoresde losdatosoriginales).En los casosen que se comunicaron MNA a un nivel de desagregaciónsuperior a6dígitosdelSA, se supusoque toda la líneade6 dígitos del SA estaba afectada horizontalmente. Porejemplo, para una medida no arancelaria aplicada a unproducto de 8 dígitos 51051015 se codificó la línea de6dígitos510510comoafectada.Esteprocedimientopuedeinflar las proporciones de los productos y el comercioafectados por las MNA. Para ver si se trataba de unapreocupaciónreal,calculamoslastasasdeincidencia,osea,

el número de líneas de productos comunicadas comoafectadas por MNA por el total de líneas de productospertenecientes a este código de 6 dígitos (descargadomediantelafuncióndedescargadearancelesdelaOMC).Elindicador de cobertura parcial no pudo utilizarse paracalcular la incidencia de MNA, porque había observacionesduplicadas.Asípues,seprescindiódeestavariable.2

Cuandoseutilizan tasasde incidencia, la variableDide lasfórmulas correspondiente a la proporción del comercio y laproporción de líneas afectadas no es una variable ficticiasino una tasa de incidencia que puede tomar valores entre0 y 1. Sin embargo, en este informe no se han incluidoresultadoscontasasdeincidenciaporquesonmuysimilaresa los obtenidos con Di como variable ficticia (la correlaciónentrelosíndicesesalta,del0,98).Losresultadosestánaladisposicióndequienlossolicite.

El paso siguiente consistió en obtener información parasaber qué productos habían sido efectivamente importadospor lospaíses informantes,en losañosrespectode losquese comunicaron MNA. Los datos sobre las importacionesprocedende labasededatosCOMTRADEdelasNacionesUnidas, a nivel de 6 dígitos, y el interlocutor comercial estodo el mundo. Los datos sobre el comercio de la UniónEuropeaen1999noestabandisponiblesdirectamente,porloquelasimportacionesbrutasdelospaísesquepertenecíana la Unión en este año se descargaron por separado y sesumaron. Otros datos no estaban disponibles directamentecuandolanomenclaturanosecorrespondíaconlosaños.Enestos casos, los datos disponibles sobre las importacionesse descargaron en otra nomenclatura y a continuación seajustaron a las nomenclaturas reales mediante tablas decorrespondencia. Los países-años tratados de este modofueron Filipinas (1998), Túnez (1999) y la RepúblicaBolivarianadeVenezuela(2003,2004y2005).

Disponibilidad de datos

Las observaciones de país-año disponibles son lassiguientes:

apéndice C.1: metodología para el manejo de datos en el sistema de análisis e Información Comerciales de la unCTad (TraIns)

Argentina 1999 2001 2003 2004 2005 2006 2008

Bolivia, el estado Plurinacional de

1999 2001 2003 2004 2005 2006

Brasil 1999 2001 2003 2004 2005 2006

chile 1999 2001 2003 2004 2005 2006

colombia 1999 2001 2003 2004 2005 2006 2008

cuba 2003 2004 2005 2006

ecuador 1999 2001 2003 2004 2005 2006 2008


132

Filipinas 1998 2001

Japón 1996 2001 2004

México 1999 2001 2003 2004 2005 2006

Paraguay 1999 2001 2003 2004 2006 2008

Perú 1999 2001 2003 2004 2005 2006 2008

sudáfrica 1999 2006

Tailandia 2001 2003

Túnez 1999 2002

ue 1999 2007

uruguay 1999 2001 2003 2004 2005 2006 2008

Venezuela, la República Bolivariana de

1999 2001 2003 2004 2005 2006 2008

Viet nam 2001 2004

Paralarepresentacióngráficadelasestadísticasdescriptivas,semuestralaevolucióndelastasas,losíndicesylosrecuentosalolargodeltiempopromediandolasobservacionesanualesentresperíodos.Estemétodoseadoptóporqueelpanelestabadesequilibradoylosaños1997y2000faltabanporcompleto.

1 Lanomenclaturaseeligiódeconformidadconelañodelacomunicación,comopropusieronloscompiladoresdelosdatosoriginales.

2 Lopropioocurrióconlasobservacionesduplicadas,cuyaúnicadiferenciaresidióenlasvariablesalcomienzodeañooalcomienzodelmesolasfuentes.Estasvariablesseretirarontambiéndelconjuntodedatos.

Notas finales


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Apéndice-CuadroC.1: Tasa de cobertura e índice de frecuencia: sectores intermedio-extensivo

MsF OTc

Tasa de cobertura Índice de frecuencia Tasa de cobertura Índice de frecuencia

(1) (2) (3) (4)

Intensidadintermedia -0,225*** -0,0991*** -0,00987** -0,0300***

(0,0434) (0,0207) (0,00402) (0,00254)

Observaciones 3,808 3,614 11,760 10,715

Rcuadrado 0,411 0,381 0,273 0,314

Nota:Entodaslasregresionesseincluyenefectosfijosdepaís-año.Loserroresestándarrobustosvanentreparéntesis.***p<0.01,**p<0.05.

apéndice C.2: resultados de regresión

134


En la presente sección se abordan de manera general los efectos de las medidas no arancelarias y las medidas relativas a los servicios en el comercio, para luego centrar la atención en los obstáculos técnicos al comercio (OTC), las medidas sanitarias y fitosanitarias (MSF) y la reglamentación nacional en la esfera de los servicios. Asimismo, se considera si la armonización de la reglamentación y/o el reconocimiento mutuo contribuyen a reducir los efectos perjudiciales para el comercio causados por la diversidad de medidas OTC/MSF y de reglamentaciones nacionales en la esfera de los servicios.

d. los efectos de las medidas no arancelarias y las medidas relativas a los servicios en el comercio

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Índice 1 EstimacióndelosefectosdelasMNAylasmedidasrelativasalosserviciosenelcomercio 136

2 DistincióndelosefectosenelcomerciodelasmedidasOTC/MSFydelareglamentaciónnacionalenlaesferadelosservicios 143

3 Armonizaciónyreconocimientomutuo 149

4. Conclusiones 152

ApéndiceD.1 157


• La contribución de las medidas no arancelarias a la restricción

global del comercio es significativa y, según algunas estimaciones,

estas medidas causan mucha más restricción del comercio que los

aranceles.

• LasmedidasOTC/MSFtienenefectospositivosenelcomercioenlos

sectores más avanzados tecnológicamente, pero efectos negativos

en los sectores agrícolas.

• HaypruebasdequelasmedidasOTC/MSFtienenunefectonegativo

en la diversificación del mercado de las exportaciones.

• Laarmonizaciónyelreconocimientomutuodeesasmedidas

atenúan los efectos negativos en el comercio de la diversidad de

medidas OTC/MSF y de reglamentaciones nacionales en la esfera de

los servicios.

136


En la presente sección se examina la repercusión de lasmedidasnoarancelariasenelcomercio.Adiferenciade losaranceles,lasMNAsuelenvariarentrelosdiversospaísesysectores, por loqueparahacer la comparaciónsecalculanequivalentes ad valorem de esta clase de medidas. Acontinuación se presentan datos sobre los efectos en elcomerciodelosobstáculostécnicosalcomercio(OTC)ylasmedidas sanitarias y fitosanitarias (MSF) aplicadas a lasmercancías, y de las medidas de reglamentación nacionalequivalentesaplicadasalosservicios.1

El motivo de que el examen se centre en esas medidas esque, independientemente de sus objetivos de política, lateoría económica ofrece una imagen contrastada – tantonegativacomopositiva–delmodoenqueafectanalvolumeny la dirección del comercio. Por ejemplo, las normas y losreglamentos técnicos pueden aumentar los costos alproductor,porquesonmáscostosasdecumplir,peroreducirlos costos al consumidor, porque facilitan la obtención deinformación sobre la calidad del producto. El comercioaumentaráodisminuiráenfuncióndequeelefectopositivoenlademandaseamayorqueelefectonegativoenlaoferta.

Conobjetodedestacarlasdiferenciasentrelasmedidasnoarancelarias y los aranceles, en la presente sección seprocuradistinguirlosdiferentesefectosdeesasmedidasenelcomercio,examinandoenparticular:(a)elcauceespecíficoatravésdelcualelcomercioresultaafectado(elvolumendelcomercioo ladecisióndeexportar); (b)el impactoconcretodeesasmedidasenlospaíses,sectoresyempresas,y(c)sila propiamedida, o elmodoenque seaplica, constituye laprincipalrestriccióndelcomercio.Enestamismasecciónseconsidera el grado en que la armonización o elreconocimiento mutuo de las medidas OTC/MSF y lareglamentación nacional de los servicios contribuyen areducirloseventualesefectosdeinhibicióndelcomercio.

1. EstimacióndelosefectosdelasMNAylasmedidasrelativasalosserviciosenelcomercio

Varios estudios han tratado de cuantificar el efecto de lasmedidas no arancelarias en el comercio internacional.Promediandolosdatosdelosdiversospaíses,estosestudiosllegan a la conclusión de que las MNA son casi dos vecesmás restrictivas del comercio que los aranceles. Otraconclusión es que, en varios países, las MNA contribuyenmucho más que los aranceles al nivel global de restriccióndel comercio. Sin embargo, estos resultados se basan endatossobrelasMNAquenosehanactualizadosdesdehaceunos10años.Dadaladisminucióndelostiposarancelariosregistradadesdeentonces, esprobableque la contribuciónrelativadelasMNAalarestricciónglobaldelcomerciohayaaumentado,conloqueestasmedidasseríanquizásaúnmásimportantesquelosarancelesenlamayoríadelospaíses.

Además,losdatosobtenidohacenpensarquelacontribuciónrelativa de las medidas no arancelarias al nivel global deprotecciónaumentaparalelamentealniveldelPIBpercápita.EnlosestudiossobrecomerciosehaconstatadoquelasMNAaplicadasen laagriculturaparecensermás restrictivas ydemayoralcanceque lasaplicadasenelsectormanufacturero.En el caso de los servicios, aunque por lo general lasrestriccionesalcomerciosonmás importantesen lospaísesendesarrolloqueenlospaísesdelaOCDE,noparecenestar

vinculadassistemáticamentealniveldedesarrollodelpaís.Lapauta de variación del grado de restricción de las medidasrelacionadas con los servicios entre países no es la mismaparalosdistintossectoresdeservicios.Cabeseñalarquelosmétodos elaborados en los estudios sobre este tema paraestimar esos efectos en el comercio adolecen de variaslimitaciones,originadasenparteen la faltade transparenciaenelusodeMNA.Además,esosmétodosnotienenencuentaelimpactopotencialdelascadenasmundialesdesuministro.

(a) LamagnituddelasMNAcomorestriccionesdelcomercio

Enanterioresseccionesdelpresenteinformeseharesaltadoque las medidas no arancelarias pueden adoptar muchasformas distintas, como contingentes, impuestos,subvenciones, reglamentos técnicos, etc. Para facilitar lacomparación entre los efectos de las distintas MNA en elcomercio,losestudiosanalizanelimpactodeestasmedidasen el comercio internacional estimando un "equivalentearancelarioad valorem"(EAV),queeselniveldeunarancelad valoremquetendríaunefectoderestriccióndelcomercioigualaldelaMNAdequesetrate.Estemétodocorrientedemediciónpermitehacerunacomparaciónconlosaranceles,yesimportanteparalosanálisisdelasconsecuenciasdelasdiversasmedidasdepolíticacomercialenelbienestar.EnlosestudiossobrecomerciosecalculaelEAVdelasdiferentesMNAutilizandounode losdosmétodossiguientes:elde la"diferencia de precios" o el "método basado en laeconometría"(véaseelrecuadroD.1).

(i) ¿Son importantes las MNA?

Utilizando datos de 91 países, Kee et al. (2009) hacen unaevaluación econométrica del impacto de las medidas noarancelarias en el comercio para cada una de las 4.575categorías de seis dígitos del Sistema Armonizado (SA) declasificacióndelasmercancíasenlasqueporlomenosunpaísimpone lo que estos autores denominan una "MNA básica"(conceptoqueincluyelasmedidasdecontroldelosprecios,lasrestricciones cuantitativas, las medidas monopolísticas, lasmedidas antidumping y compensatorias y los reglamentostécnicos)ouna"ayudainternaalaagricultura".2

EsosautoresestimanelEAVmediode lasMNAbásicasparauna muestra completa en el 12 por ciento. Ponderada enfunción de las importaciones, esta cifra desciende al 10 porciento. Los porcentajes son mucho más elevados – 45 porciento y 32 por ciento, respectivamente – si solamente secalculan los promedios para las líneas arancelarias afectadaspor MNA básicas.3 En cambio, los promedios simples yponderadosenfunciónde las importacionesde losEAVde laayudainternaalaagriculturasonmuchomásbajos(deordinarioinferioresal1porciento).Segúnestosautores,estoesdebidoaqueenlamayoríadelospaíseslaayudainternaalaagriculturaafecta a unos pocos productos. Los datos derivados de lasencuestasempresarialesdisponiblesconfirman la importanciadelasMNA.Porejemplo,unestudiorecientesobreloscostosnoarancelariosdelcomercioentrelospaísesárabesrevelóunEAVmediodel6porciento(HoekmanyZarrouk,2009).

Lasestimacionesdelimpactodelasmedidasnoarancelariasen el comercio coinciden en gran parte con los EAVcalculados. Hoekman y Nicita (2011) constataron quereduciendoalamitadelEAVdelasMNA(deaproximadamenteel10porcientoal5porciento),elcomercioaumentaríaun2a

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RecuadroD.1: Metodología empleada para estimar el eAV de las MnA

Método de la diferencia de precios

Lasmedidasnoarancelariasaumentanelpreciopagadopor losconsumidores.4Laestrategiabásicadelmétododela“diferencia de precios” comprende una comparación de los precios antes y después del aumento debido a la MNA,expresándose esta diferencia como un equivalente arancelario. Sin embargo, esta comparación no puede hacersedirectamente.Muchos factoresno relacionadoscon lasMNAafectan tambiéna loscostosy lospreciosendiferentespuntosdelacadenadesuministro.Porejemplo,elprecio“francoabordo”(f.o.b.)enelpuntodeexportaciónincluyeelcostodeltransportehastaesepunto,asícomoloscostosdedescargadelasmercancías,mientrasqueelprecio“costo-seguro-flete”(c.i.f.)incluyetambiénelcostodeltransporteinternacionalylosseguros.Además,elpreciodespuésdelostrámitesfronterizoscomprendetodos losarancelesaplicadosalproducto.Porúltimo, lospreciosalpormayoryalpormenor incluyen loscostosde transporte internoy losmárgenesdedistribución.Estos factoresdebeneliminarsede ladiferencia de precios observada antes de que el aumento del precio pueda atribuirse a medidas no arancelarias(Ferrantino,2006).

Sinembargo,endiferentespuntosdelacadenadesuministroseaplicandistintasMNA,loquesignificaqueelimpactoenlospreciosdeunaMNAdeterminadasólopuedeidentificarsecomparandodospreciosenlasetapaspertinentesdelprocesodeproducciónydistribución.Porejemplo,lostrámitesaduanerosafectanaladiferenciaentreelprecioc.i.f.yelpreciosobremuellelibredederechos.Enresumidascuentas,esposiblemedirycompararlarestriccióncausadaporlosdiferentestiposdeMNA,peronodirectamente(Ferrantino,2012).

Método basado en la econometría

Unaalternativaalmétododirectodela“diferenciadeprecios”descritoanteriormenteconsisteenestimarelimpactodelas medidas no arancelarias en el precio o en la cantidad (corrientes comerciales) utilizando modelos econométricos.Estimarel“impactocuantitativo”esespecialmenteútilporquelosdatossobrelascorrientescomercialessonmásfácilesdeobteneraniveldesagregado.Además,cuando laMNAesabsolutamenteprohibitivanoseobservaningúnprecio,ycuandoelproductoestámuydiferenciado,lospreciosnosonparticularmenteinformativos(Ferrantino,2012).

Engranpartedelaliteraturasobreelcomercio,losEAVdelasmedidasnoarancelariasseestimancon“ecuacionesdegravedad”. Se trata de modelos econométricos del comercio, que se llaman así por las analogías con la teoría de lagravedaddeNewton.Segúnestosmodelos, el valordel comercioentredospaísescualesquieraestarápositivamenterelacionadoconeltamañodesuseconomíaseinversamenterelacionadoconladistanciaentreellos(yconotrosfactoresque afectan a los costos comerciales). Para estimar el efecto de políticas tales como los aranceles y las MNA en elcomercio, las ecuaciones de gravedad incluyen medidas que captan estos factores de política, como variablesexplicativas.

- 7 -

Recuadro D.1: Metodología empleada para estimar el EAV de las MNA

Método de la diferencia de precios

Las medidas no arancelarias aumentan el precio pagado por los consumidores.12 La estrategia básica del método de la "diferencia de precios" comprende una comparación de los precios antes y después del aumento debido a la MNA, expresándose esta diferencia como un equivalente arancelario. Sin embargo, esta comparación no puede hacerse directamente. Muchos factores no relacionados con las MNA afectan también a los costos y los precios en diferentes puntos de la cadena de suministro. Por ejemplo, el precio "franco a bordo" (f.o.b.) en el punto de exportación incluye el costo del transporte hasta ese punto, así como los costos de descarga de las mercancías, mientras que el precio "costo-seguro-flete" (c.i.f.) incluye también el costo del transporte internacional y los seguros. Además, el precio después de los trámites fronterizos comprende todos los aranceles aplicados al producto. Por último, los precios al por mayor y al por menor incluyen los costos de transporte interno y los márgenes de distribución. Estos factores deben eliminarse de la diferencia de precios observada antes de que el aumento del precio pueda atribuirse a medidas no arancelarias (Ferrantino, 2006).

Sin embargo, en diferentes puntos de la cadena de suministro se aplican distintas MNA, lo que significa que el impacto en los precios de una MNA determinada sólo puede identificarse comparando dos precios en las etapas pertinentes del proceso de producción y distribución. Por ejemplo, los trámites aduaneros afectan a la diferencia entre el precio c.i.f. y el precio sobre muelle libre de derechos. En resumidas cuentas, es posible medir y comparar la restricción causada por los diferentes tipos de MNA, pero no directamente (Ferrantino, 2012).

Método basado en la econometría

Una alternativa al método directo de la "diferencia de precios" descrito anteriormente consiste en estimar el impacto de las medidas no arancelarias en el precio o en la cantidad (corrientes comerciales) utilizando modelos econométricos. Estimar el "impacto cuantitativo" es especialmente útil porque los datos sobre las corrientes comerciales son más fáciles de obtener a nivel desagregado. Además, cuando la MNA es absolutamente prohibitiva no se observa ningún precio, y cuando el producto está muy diferenciado, los precios no son particularmente informativos (Ferrantino, 2012).

En gran parte de la literatura sobre el comercio, los EAV de las medidas no arancelarias se estiman con "ecuaciones de gravedad". Se trata de modelos econométricos del comercio, que se llaman así por las analogías con la teoría de la gravedad de Newton. Según estos modelos, el valor del comercio entre dos países cualesquiera estará positivamente relacionado con el tamaño de sus economías e inversamente relacionado con la distancia entre ellos (y con otros factores que afectan a los costos comerciales). Para estimar el efecto de políticas tales como los aranceles y las MNA en el comercio, las ecuaciones de gravedad incluyen medidas que captan estos factores de política, como variables explicativas.

ln (VALOR DE LAS IMPORTACIONES) = a + b1ln(1 - ARANCEL) + b2MNA + cX

siendo "X" un conjunto de variables que puede afectar también a las corrientes comerciales. Habitualmente incluye el PIB, la distancia y otros gastos comerciales. Cuando no se dispone de datos precisos, la presencia de una MNA se capta con una variable ficticia, que asume un valor de 1 cuando se aplica la MNA en cuestión, y de cero en caso contrario.

El modelo de gravedad del comercio permite hacer una estimación del valor previsto del comercio entre dos países con y sin medidas no arancelarias. El efecto de las MNA en el comercio se estima como la diferencia entre los dos valores. Puede hacerse un cálculo similar para los efectos respectivos de la presencia y la ausencia de un arancel. El EAV de la MNA puede derivarse entonces comparando esas dos diferencias previstas. Más concretamente, el EAV de la MNA es un arancel que tiene el mismo efecto en el valor del comercio.

12 Esto presupone una información perfecta. Si, por ejemplo, los reglamentos técnicos señalan

diferencias de calidad entre los productos, esas MNA podrían bajar los precios y aumentar el comercio.

siendo “X”unconjuntodevariablesquepuedeafectar tambiéna lascorrientescomerciales.Habitualmente incluyeelPIB,ladistanciayotrosgastoscomerciales.Cuandonosedisponededatosprecisos,lapresenciadeunaMNAsecaptaconunavariableficticia,queasumeunvalorde1cuandoseaplicalaMNAencuestión,ydeceroencasocontrario.

Elmodelodegravedaddelcomerciopermitehacerunaestimacióndelvalorprevistodelcomercioentredospaísesconysinmedidasnoarancelarias.Elefectode lasMNAenelcomercioseestimacomo ladiferenciaentre losdosvalores.Puedehacerseuncálculosimilarparalosefectosrespectivosdelapresenciaylaausenciadeunarancel.ElEAVdelaMNApuedederivarseentoncescomparandoesasdosdiferenciasprevistas.Másconcretamente,elEAVdelaMNAesunarancelquetieneelmismoefectoenelvalordelcomercio.

Enlaliteraturasobrecomercioestosedenomina“elenfoquedirecto”.Existetambiénun“enfoqueindirecto”,queconsisteen comparar las corrientes comerciales reales con las previstas mediante un escenario hipotético de referencia sinfricciones.SeconsideraqueladesviacióndelascorrientescomercialesrealesrespectodelasprevistasesunaindicacióndelimpactodelasMNA,porqueenlaecuaciónestimadanoseincluyenvariablesexplicativasespecíficasquemidanlasMNA.Este“enfoqueindirecto”esespecialmenteútilcuandolasmedidasdirectasdelasrestriccionescomercialessonescasasoimprecisas,comosueleocurrirconlasMNA(ChenyNovy,2012).

3 por ciento. La función de las MNA en la reducción delcomercio se ve aún más claramente en los siguientesejemplos, citados en Andriamananjara et al. (2004). En elsector de las prendas de vestir, los precios en los EstadosUnidos,laUniónEuropeayelCanadáfueronun15,un66yun25 por ciento superiores, respectivamente, debido a lapresenciadeMNA.EnelAsiasudoriental,elAsiaMeridionalyelJapón,losproductosdepapeleranun67,un119yun199

porcientomáscaros,respectivamente,porcausadelasMNA,mientras que las MNA aplicadas a los zapatos de cueroaumentaronelpreciodeesteproductoenun39porcientoenelJapónyenun80porcientoenMéxico/Centroamérica.

SegúnAndriamanjaraet al. , (2004)enelsectoragrícola lasmedidas no arancelarias aplicadas a los aceites y grasasvegetaleshicieronsubirlospreciosdeesosproductosenun

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30 por ciento en México, en un 49 por ciento en el Asiasudorientalyenun90porcientoenSudáfrica.ChenyNovy(2011) analizaron las corrientes comerciales bilaterales deindustrias específicas en países de la Unión Europea,constatandoque,entrelasdiferentesMNA,lasmedidasOTCsonelfactormásimportante.EnlasecciónD.2sepresentaun análisis de los efectos en el comercio de las medidasOTC/MSFenparticular.

Los resultados expuestos destacan la importancia de lasmedidas no arancelarias en términos absolutos. Pero, ¿quénos dicen los datos acerca de la importancia de las MNApara la restricción del comercio, en comparación con losaranceles?Kee et al.(2009)constataronqueparael55porciento de las líneas arancelarias de su muestra sujetas aMNAbásicas,elEAVdeesasMNAbásicaseramáselevadoqueelarancel.Demodoanálogo,enel36porcientodelaslíneasarancelariassujetasamedidasdeayuda internaa laagricultura, el EAV de la ayuda interna a la agricultura essuperioralarancel.Además,Keeet al.(2009)agregaronlasMNAbásicasylaayudainternaalaagriculturaentodaslaslíneas arancelarias objeto de examen formando un índicegeneral de restricción del comercio, y constataron que lasMNA – promediadas entre los países – duplicaban casi elnivelderestriccióndelcomercioimpuestoporlosaranceles.De hecho, en la mitad de los países de la muestraaproximadamente,lacontribucióndelasMNAalnivelglobalde restricción del comercio es mucho mayor que lacontribucióndelosaranceles.

Utilizando dos índices de restricción del comercio queestimanelmodoenque laspolíticascomercialesafectanalas importaciones de un país – el índice de restricciónarancelaria del comercio (TTRI) y el índice global derestriccióndelcomercio(OTRI),queincluyeelefectodelosarancelesylasmedidasnoarancelarias–HoekmanyNicita(2011)llegaronalaconclusióndeque,enunpromedioentrepaíses,unareduccióndel10porcientodelTTRIaumentalosvolúmenes comerciales en poco más del 2 por ciento,mientras que la eliminación de las MNA incrementa elcomercioenun1,8porcientoadicional.5EsteexamenhaceverquelasMNAsonunaimportanterestriccióndelcomercio,en varios países aún más importante que los aranceles.Hoekman y Nicita (2008) miden la restricción a que hacenfrentelosexportadoresentodoslosmercadosdedestino,ycomparanlasversionesdeaccesoalosmercadosdelTTRIyel OTRI, demostrando que el EAV de las MNA es por logeneralmuchomayorquelosarancelesexistentes.6

EnunrecienteinformedelaUNCTAD(2012)seafirmaquelacontribucióndelasmedidasnoarancelariasalarestricciónglobaldelcomercioesmuchomayorqueladelosaranceles.Enparticular,seconstataque lacontribuciónde lasMNAala restricciónglobal del accesoa losmercados7esmásdedosvecessuperioraladelosaranceles.Esteresultadodebeconsiderarseconcircunspecciónporque,adiferenciadelosestudiosantesmencionados(quecomparanlosdatossobrelasMNAylosarancelesen2001),elinformedelaUNCTADcompara datos sobre las MNA de 2001 y datos sobre losaranceles de 2010, período éste en el que los arancelesdisminuyeron. De ahí que la contribución de las MNA a larestricción global del comercio haya aumentadoprobablemente, suponiendo que las MNA no disminuyeronen el mismo período y que el efecto de restricción de lasMNA en el comercio no disminuyó más que el de losaranceles.

De hecho, utilizando un análisis a nivel de producto, unestudiodeHennyMcDonald(2011)constataque,mientrasquelascorrientescomercialesdisminuyeronun5porcientoderesultasdelasmedidasenfrontera–comolosaranceles–aplicadasdurantelarecientecrisisfinanciera,lasmedidasinternas (o sea, las medidas no arancelarias) las hicierondescenderun7porciento.Inclusodentrodelacategoríadelasmedidasenfrontera,losautoreslleganalaconclusióndeque los aranceles y otras medidas tradicionales de políticacomercial han tenido un impacto relativamente reducido enlascorrientescomerciales,mientrasque lasMNAcomo losderechosantidumpinghansurtidounefectoconsiderable.

(ii) MNA: variación entre países y sectores

Keeet al. (2009)observanunaampliavariaciónde losEAVdelasmedidasnoarancelariasentrelosdistintospaíses.Porejemplo,elpromediosimpledelosEAVdelasMNAbásicasvaría de casi 0 al 51 por ciento, y de 0 al 39 por cientocuandoestáponderadoen funciónde las importaciones.ElEAVdelaayudainternasueleserinferioral1porciento.LospaísesconelpromediomáselevadodelosEAVdelasMNAbásicasson todosellospaísesafricanosdebajos ingresos,entre ellos Argelia, Côte d’Ivoire, Marruecos, Nigeria,Tanzanía y el Sudán. Varios países de medianos ingresos,comoelBrasil,Malasia,MéxicoyelUruguay,tambiéntienenEAV de MNA básicas relativamente altos.8 Los países conlos EAV de la ayuda interna a la agricultura más altos sonmiembrosdelaUE.9

SegúnKeeet al. (2009),cuandoseconsiderana la vez lasmedidas no arancelarias básicas y la ayuda interna a laagricultura, los EAV de las MNA aumentan con el PIB percápita, aunque algunos países de medianos ingresosparecentenerunEAVdelasMNAmásalto.Noobstante,elgráficoD.1muestraquenoexisteuna relaciónvisibleentreelEAVdelasMNAyelniveldePIBpercápitaenlosdistintospaíses.EstoesconfirmadoporunanálisisderegresiónquemuestraquelarelaciónentreelEAVdelasMNAyelniveldePIBpercápitanoessignificativamentediferentedeceroentérminosestadísticos.10

Al propio tiempo, Hoekman y Nicita (2008) constataron laexistenciadeuna relaciónnegativaentre losarancelesyelnivel del ingreso per cápita de un país. Esta constatación,junto con el resultado del gráfico D.1, indica que lacontribución de las MNA al nivel global de protecciónaumenta probablemente con el nivel del PIB per cápita, osea, que a medida que los países se hacen más ricos, larestricción del comercio causada por las MNA aumenta enrelaciónconlosaranceles.LasconclusionesdelaUNCTAD(2012), que muestran que las MNA son relativamente másrestrictivas en los países de altos y medianos ingresos,corroboranestainterpretación.

El trabajodeKeeet al. (2009) indicatambiénunavariaciónsignificativa en los EAV de las medidas no arancelarias enlasdiferentes líneasarancelarias,queasciendepor términomedioal27porcientoparalosproductosagropecuarios,yal10 por ciento para las manufacturas. Los resultados deHoekman y Nicita (2008) confirman el mayor efecto derestricción del comercio de las MNA aplicables a losproductosagropecuarios,encomparaciónconlosproductosmanufacturados.Estos resultadosmuestran tambiénqueelefectoderestriccióndelasMNAenelcomercioagrícolaesespecialmenteimportanteenlaseconomíasdesarrolladas.

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No obstante, utilizando datos de 2001 para estimardirectamente en un modelo econométrico el efecto de lasmedidasnoarancelariasenel comercio con respectoa losprecios, Andriamananjara et al. (2004) no encontraron casiningúnimpactoestadísticamentesignificativoparaelsectoragrícola.11Estosautoresexplicanqueestopuedeatribuirsea la definición de MNA empleada en el estudio, quecomprende los contingentes de importación, lasprohibiciones, las licencias no automáticas, las limitacionesvoluntarias de las exportaciones, las normas ambientales ylas medidas MSF, pero no incluye los contingentesarancelarios. Es probable que estos últimos sean losobstáculos económicamente vinculantes para el comercioagrícola.12

Andriamananjara et al. (2004) dicen que el sector de lasprendasdevestireselquecuentaconelmayornúmerodeMNA significativas. Estos autores han estimado un EAV delasMNAdel73por ciento, enpromedio simple, para todoslos países. La estimación correspondiente de Kee et al.(2009)esdel39porciento.ElordendemagnitudsuperiordeAndriamananjaraet al.(2004)puededeberseaqueestosautores excluyen los productos para los cuales hanobservado un impacto muy reducido de las MNA en lasimportaciones o en los precios internos. Según ese mismoestudio, losotrossectoresconmúltiplesMNAsignificativasson los productos de papel, los productos de cuero y losaceitesygrasasvegetales.

(b) Limitacionesmetodológicas:unproblemadetransparencia

En la anterior sección se hacía referencia a la literaturaempíricaexistenteen laquesecuantificael impactode lasmedidas no arancelarias en el comercio mediante laestimación de un equivalente ad valorem. Debe observarsequeenocasioneselempleodeEAV–ylaopcióndemodelarlos efectos de las MNA como un impuesto negativo en elcasode lassubvenciones,ycomounarancelenelcasodelasMNAquerestringenelcomercio–puedeinduciraerror.Por ejemplo, la equivalencia entre los aranceles y los

contingentes deja de ser válida en presencia deincertidumbreenelmercado.Además,elEAVdelasMNAnocapta ningún costo fijo pertinente, como los derivados delcumplimiento de ciertos reglamentos técnicos. Más allá deesaslimitaciones,lacuantificaciónesunejerciciodifícil.Losmétodoselaboradosen lostrabajossobreeltemaadolecendevariaslimitaciones.

(i) Método de la diferencia de precios

La comparación entre dos precios para obtener porinferencia el efecto de una medida no arancelaria en elcomercio refleja la faltade transparenciaquecaracterizaelusodelasMNA.Lamentablemente,lainsuficienciadedatossobre losdiferentesprecioshaceque incluso laestimacióndeunadiferenciadepreciosdistemuchodesersencilla.

Los precios que conviene comparar cuando se mide ladiferenciadepreciosimputablealamayoríadelasmedidasnoarancelariassonelpreciofacturado(c.i.f.)delamercancíaimportadayelpreciode laalternativanacional (DeardorffyStern, 1998). No obstante, en realidad el precio nacionalobservable de una mercancía no suele distinguir entre losproductosnacionales y los importados.Ello significaque lacomparaciónrealseefectúaentreelpreciofacturado(c.i.f.)yelpreciodelamercancíaenelmercadonacional,tantosielproductosehafabricadoenelpaíscomosisehaimportado.Estoesproblemáticopordosmotivos.

En primer lugar, a un determinado nivel de agregación lasmercancías que se importan en un país pocas veces sonidénticasalasmercancías"similares"producidasenelpaís.Los dos productos pueden sustituirse mal entre sí, porejemplo debido a diferencias de calidad. En segundo lugar,aunquelamercancíanacionalylamercancíaimportadaseansustitutos perfectos, la diferencia de precios puedesuprimirse en la medida en que las importaciones de lamismamercancíaprocedentesdeotrospaísesesténsujetasaunamedidanoarancelaria.

Otra cuestión es la relacionada con la elección de losprecios nacionales que deben utilizarse para calcular ladiferencia de precios. Muchos estudios utilizan datos delos precios al por menor, simplemente porque son másfácilesdeobservarquelospreciosenotroseslabonesdelacadena de suministro. Los datos sobre los precios al pormenor contienen márgenes para el transporte, la venta alpor mayor y la venta al por menor. Aunque es posiblesepararlos, estos márgenes introducen una considerableincertidumbre en la identificación del aumento de preciocausado por la MNA.13 La subida del precio también esdifícil de calcular en cifras netas, porque los consumidoresestán dispuestos a pagar el precio de un producto demayorcalidad.

Además,unavezsehacalculadoladiferenciadelospreciospara una mercancía determinada en un mercadodeterminado, ello proporciona una medida única del efectode las medidas no arancelarias. Así pues, cuando hay unaMNAúnicaytransparente,elequivalentearancelarioreflejaelefectodeesapolítica.Noobstante,cuandohaymúltiplesMNA la diferencia de precios o el equivalente arancelarioúnico refleja los efectos acumulados de todas las MNApresentesenelmercado.Estodificultaladeterminacióndelporcentajedelaumentodelprecioquees imputableacadaMNA. Puede ocurrir que haya una MNA que, cuando se

GráficoD.1:eAV de las MnA y desarrollo económico

5 6 7 8

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Fuente: Estimacionesdelosautores,basadasendatosdeKeeet al.(2009).

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elimina,suprimelamayorpartedeladistorsión.Deserasí,ladiferencia de precios reflejará en gran parte el efecto deestaMNAenparticular.

Porelcontrario,puedeserciertotambiénquelasupresióndeunamedidanoarancelarianopermitaelaccesoalmercado.En tal caso, el equivalente arancelario "verdadero" de uncambiodepolíticadadopuedeser,dehecho,cero,aunqueelequivalentearancelariomedidodetodaslasMNAenconjuntopodríaserbastanteelevado(Ferrantino,2012).Porúltimo,elmétodo de la diferencia de precios sólo es adecuado paraanalizar las MNA de un solo país importador para algunosproductosdeinterésespecial.LasnecesidadesdedatosparaabordarlasMNAdemúltiplespaísesyproductospuedenserimposiblesdesatisfacer.

(ii) Método basado en la econometría

Unanotableventajadelanálisiseconométrico,encomparacióncon el método de la "diferencia de precios", es que puedeutilizarseparaestudiarsimultáneamentelosefectosdemúltiplesmedidasnoarancelariasensectoresypaísesdiversos.Además,laabundanciarelativadedatossobrelascorrientescomercialeshace que este método sea particularmente atractivo para elanálisis.Sinembargo, losmétodosbasadosenlaeconometríatambiénpresentanalgunasdeficiencias.

En primer lugar, dada la falta de transparencia, es difícilobservarconprecisiónlasmedidasnoarancelarias.Deahílaimprobabilidad de que una variable ficticia igual a 1, si lamedida está presente, capte varias MNA. También esproblemático utilizar la diferencia entre las importacionesefectivamente realizadas y las importacionesprevistas comomedidadelasMNA,porqueconellopuedencaptarsefactoresdistintosdelaspolíticascomerciales.

En segundo lugar, al igual que ocurría con el método de la"diferencia de precios", este enfoque no permite distinguirlosefectos individualesdeunamedidanoarancelariaúnicacuando hay múltiples MNA presentes en el mercado. Noobstante, en muchos casos a una mercancía determinadasólo se le aplica una – o unas pocas – MNA. En tal casopuede utilizarse la variación de la aplicación de las MNAentre países para distinguir sus efectos en el comercio(Carrere y De Melo, 2009). En tercer lugar, los resultadosobtenidos serán probablemente sensibles a los detalles delastécnicaseconométricasutilizadas.

(iii) Cadenas mundiales de suministro

Los ejercicios de medición examinados en la anteriorsubsección no abordan explícitamente la aparición de lasredes de producción internacionales. Estas medicionespresuponen una cadena de suministro lineal en la que unsolo producto se traslada de un lugar a otro sin sertransformado. No obstante, debido a la ubicación dediferentes etapas de producción en distintos países, ahorahacenfaltamuchasmástransaccionestransfronterizasparaobtener una unidad de un producto final. Esto esespecialmente cierto en el caso de las mercancíasmanufacturadas con múltiples componentes, como losproductoselectrónicosolosvehículosautomóviles.

Consideremos la cadena de suministro mundial para laproducción de una unidad de disco de ordenador, como seexplicaenHiratsuka(2005)yBaldwin(2008).Launidadde

discosemontaenTailandia,queeselcentronodaldelareddesuministro,utilizando43componentesdeotros10países,ademásde11componentesproducidosenTailandia.Vemospues que en este caso se efectúan por lo menos diezdesplazamientos a través de fronteras internacionales, yquizá más, según el grado en que puedan agruparse lasexpediciones.Además,comolaunidaddediscoseenviaráallugar de montaje final del ordenador (por ejemplo, China),queesdondeseagrupanlosdemáscomponentesprincipalesde los ordenadores, el número de desplazamientostransfronterizosaumentabaaúnmás.

Un hecho importante es que, en una cadena mundial desuministro en la que los productos semiacabados cruzanvarias veces las fronteras internacionales, losefectosde lasmedidas no arancelarias (y otros costos comerciales) seacumulan. Esto significa que el efecto de un incrementomarginalenloscostoscomercialesesmuchomayorquesisetrataradeunasolatransaccióninternacional.ElrecuadroD.2ofrece un ejemplo numérico que ilustra este argumento.Además, la subidadelprecioencadaetapa incluiríanosólolos costos monetarios del desplazamiento a lo largo de lacadena de suministro, sino también los costos derivados deltiempodeespera(Ferrantino,2012).

(c) Medidasrelacionadasconlosservicios

La metodología empleada para evaluar el impacto de lasmedidasrelativasalosserviciosenelcomercioesanálogaala utilizada con las mercancías. Además, algunos estudioscomercialeshanelaboradounenfoquebasadoenelcálculode índicesderestriccióndelcomerciodeservicios(STRI).14Estos índicesseutilizanenvariosestudiosparaestimar losefectosdelasmedidasrelativasalosserviciosenlosprecios(teniendo en cuenta todos los factores pertinentes quedeterminan el rendimiento económico de las empresas, anivelsectorialydelaeconomíaensuconjunto),paradiversossectores de servicios en una amplia muestra de países(McGuire,2008;FrançoisyHoekman,2010).

(i) Estimaciones empíricas

Para una muestra de 78 países y cuatro sectores deservicios,Walsh(2006)determinaunequivalentearancelariomedio del 72 por ciento para las medidas relativas a losservicios.15 Guillin (2011) analiza datos correspondientes a11 sectores de servicios16 de 63 países y obtiene unequivalentearancelariomediomuchomásbajo,deun40porciento aproximadamente. Sin embargo, la comparación deesas estimaciones no es muy significativa porque losestudios utilizan distintas muestras de datos y diferentesparámetrosenlaespecificacióneconométrica.

Porlogeneral,diríasequelasrestriccionesdelcomerciodeserviciossonmayoresenlospaísesendesarrolloqueenlospaíses de la OCDE (Walsh, 2006; François et al. , 2003;Fontagnéet al. ,2010).Alpropiotiempo,noparecehaberunarelación sistemática entre esas restricciones y el nivel dedesarrollo de un país. Por ejemplo, los trabajos de laComisión de la Productividad de Australia muestran quealgunos países de la OCDE aplican restriccionescomparables a los promedios prevalecientes en lasprincipaleseconomíasendesarrollo.

Por otra parte, Gootiiz y Mattoo (2009b) constatan que, sibienlospaísesdeelevadosingresosestánbastanteabiertos

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engeneral,en laseconomíasendesarrollohaymuchamásvariaciónencuantoalarestriccióndelcomerciodeservicios.Estos autores muestran que algunos países de bajosingresosdeAsia yÁfricaestán relativamenteabiertos, y lopropio cabe decir de algunos países de medianos ingresosde América Latina, África y Europa oriental. En cambio,algunas de las medidas relativas a los servicios másrestrictivas se encuentran en las economías en rápidocrecimiento de Asia, así como en el Oriente Medio.Según otros estudios, las economías emergentes de Asiaaplican medidas relativas a los servicios relativamenteproteccionistas(Walsh,2006;Park,2002;McGuire,2008).

Parece ser que las disparidades observadas entre losdistintos países en cuanto al grado de restricción causadopor las medidas relativas a los servicios pueden dependerdel sector que se considere. Por ejemplo, el equivalentearancelario de Indonesia en los servicios prestados a lasempresas sería más bajo que el de otros países másdesarrollados,comoelJapónyCoreadelSur,peromásaltoen losserviciosdeconstrucción(Park,2002;Guillin,2011).Asimismo,enunanálisisdelospaísesmiembrosdelForodeCooperación Económica de Asia y el Pacífico (APEC) en1997, McGuire (2008) llegó a la conclusión de que losEstados Unidos, que figuraban entre los mercados menosrestringidos para los servicios de telecomunicaciones, eranuno de los mercados más restringidos para los serviciosmarítimos.Almismotiempo,en laseconomíasdemedianosingresos de América del Sur se observaron índicesrelativamente elevados de restricción para los serviciosfinancieros, aunque los mercados de estos países secontabanentre losmenosrestringidospara losserviciosdedistribución,telecomunicacionesyserviciosprofesionales.

Según una serie de estudios, haciendo un promedio entrepaíses,losserviciosdetransporteylosserviciosprestadosalasempresasparecenserlossectoresmásabiertos,conunequivalente arancelario medio del 21 y el 28 por cientorespectivamenteparalasmedidasrelativasalosservicios.El

sectormásprotegidoseselde losdeconstrucción,conunequivalentearancelariomediodel58porciento(Park,2002;Fontagné et al. , 2010; Guillin, 2011). Sin embargo, en otroestudio la inversión extranjera directa (que es un modoimportante del comercio de servicios) en los servicios detransporte figura entre los sectores más restringidos,mientrasqueeldelosserviciosdeconstruccióneselmenosrestringido (UNCTAD, 2006). Estos resultadoscontradictoriosponenenduda laexactitudy lafiabilidaddelas mencionadas estimaciones del grado de restricción delasmedidasrelativasalosservicios.Estafaltadeprecisiónyde coherencia puede achacarse a diversas limitacionesmetodológicas.

(ii) Limitaciones metodológicas

Cuandoseanalizaelefectoderestriccióndelcomerciodelasmedidasrelativasalosservicios,unEAVestimadodebeteneren cuenta la posible sustitución entre diferentes modos desuministrocuandounmododeterminadoresultaafectado.Porejemplo, puede haber un cambio del comercio en el modo 3(una empresa extranjera que abra sucursales o filiales paraprestar servicios en otro país) al comercio en el modo 2(consumidores o empresas que utilicen un servicio en otrospaís)enlosserviciosdeeducaciónsuperior,deresultasdelasmedidasderestriccióndelosserviciosqueafectanalprimerodeestosmodos(Dee,2010).Estasustitucióndeunmodoporotroesprobabletambiénenelcasodelosserviciosdeseguros(delmodo3almodo1,serviciosprestadosdeunpaísaotro).

Si se quiere obtener un EAV significativo por derivación,deberán tenerse en cuenta también otras intervenciones depolíticaqueafectenalefectode restriccióndelcomerciodeunamedidarelativaalosservicios.Porejemplo,enelcasodelos servicios aéreos internacionales, las empresas puedenresponder a los límites a la propiedad impuestos por lascláusulasderetencióndelosacuerdossobreserviciosaéreos(queafectenalcomercioenelmodo3),negociandoacuerdosdeutilizacióncompartidadecódigos.Además,sielmodo3es

RecuadroD.2: Acumulación de costos comerciales en una cadena mundial de suministro

Supongamos que el valor añadido total necesario para producir un producto es igual a 1. El producto se produce endiversas etapas en “n” países, cada uno de las cuales agrega (1/n) al valor total del producto. Una vez fabricado, elproductoseexportaaundestinofinal,oseaqueenconjuntosedesplaza“n”veces.Digamosqueelcostodeunamedidanoarancelariaaldesplazarelproductodeunpaísaotroesiguala“t”sobreunabasead valorem.Enconsecuencia,encadaetapaelcosto“t”seañadiráalvaloríntegrodelproductoproducidohastaestepunto,coninclusióndelosanteriorescostoscomerciales.Elcostototaldelproducto(producidoennetapas)entregadoalconsumidorfinalestárepresentadoporc(n),demodoque:

Box D.2: Cumulation of trade costs in a global supply chain Suppose that the total value-added necessary to produce a product is equal to one. The product is produced in stages in “n” countries, each of which adds (1/n) to the total value of the product. After production, the product is exported to a final destination, so that it is moved “n” times altogether. Let the cost of a non-tariff measure on moving the product from one country to another equal “t” on an ad-valorem basis. Hence, at each stage, the cost “t” is charged on the entire value of the product produced up to that point, including previous trade costs. The total cost of the product (produced in n stages) when delivered to the final consumer is represented by c(n), so that:

𝑐𝑐 1 = (1 + 𝑡𝑡) 𝑐𝑐 2 = !

!1 + 𝑡𝑡 ! + !

!(1 + 𝑡𝑡)

𝑐𝑐 3 = !!(1 + 𝑡𝑡)! + !

!(1 + 𝑡𝑡)! + !

!(1 + 𝑡𝑡)

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𝑐𝑐 𝑛𝑛 =1𝑛𝑛1 + 𝑡𝑡 !

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!!!

SupongamosqueelEAVdeunaMNAencadaetapaesdel10porciento,osea,“t”=0,1yc(1)=1,1.Alfragmentarseulteriormentelacadenamundialdesuministro, loscostoscomercialesseacumulanconbastanterapidez:c(5)=1,343(unEAVdel34,3porciento)yc(10)=1,753(unEAVdel75,3porciento).Además, los incrementosmarginalesdeloscostoscomercialestambiénseacumulan.Porejemplo,sielEAVdelaMNA“t”aumentade0,1a0,2,oseaqueseduplicaencadaetapadelacadenadesuministro,loscostoscomercialesalolargodelacadenadesuministroseduplicanconcreces,acumulándosemáscuantomásfragmentadasesténlascadenasdesuministro:c(5)=1,786yc(10)=3,115.

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el modo de suministro predominante (como ocurre con lastelecomunicaciones,porejemplo),loselevadoscostosfijosdelaentrada/establecimientoenelmercadonoseráncaptadosnisiquieraporelconceptodeun"equivalentearancelario".

Por otra parte, las limitaciones metodológicas propias delanálisis de los efectos de las medidas no arancelarias en elcomerciosonaplicablestambiénalasmedidasrelativasalosservicios.Porejemplo,dadalafaltadetransparencia,esdifícilobservarconprecisión lasdiferentesmedidas relativasa losservicios. Este problema se pone de manifiesto cuando seatribuye la diferencia entre las importaciones efectivamenterealizadas y las previstas (derivadas de una estimacióneconométrica) al impacto de las medidas relativas a losservicios.Además,elcomerciodeserviciospuedeestarsujetoamúltiplesrestricciones,yquizásnoestéclarocuálesdeellassoneconómicamentevinculantesycuálesno loson.Estaesotrarazón,pues,dequelarepresentacióndeesasMNAcomoun EAV pueda inducir a error. La utilización de criteriossubjetivosparaponderarlaimportanciarelativadelasdiversas

medidascuandosecalculanSTRIponederelievetambiénlasdificultadesmetodológicas inherentesa laestimaciónde losefectosdelasmedidasrelativasalosserviciosenlosprecios.

Porúltimo, losEAVde lasmedidas relativasa losservicios,calculadosutilizandocorrientesdelcomerciodeservicios,notienenencuenta losefectos indirectosdeesasmedidasenel comercio de mercancías. Es probable que estos efectossean marcados, por las complementariedades existentesentrelasmercancíasylosservicios(véaseelrecuadroD.3).Por ejemplo, una medida relacionada con los servicios querestrinja el comercio y la competencia en los servicios detransporte y los servicios logísticos tendrá un impactonegativoenelcomerciodemercancías.Sinembargo,estonose tiene en cuenta cuando se calculan EAV de medidasrelativas a los servicios utilizando solamente las corrientesdel comercio de servicios. La función que desempeña elcomercio de servicios en las cadenas mundiales desuministro confiere importancia a este problema (véase lasecciónB.3).17

RecuadroD.3: complementariedades entre el comercio de servicios y el comercio de mercancías

Losdatos indicanque lacompetitividadde lasexportacionesen lossectoresmanufactureroscomo lamaquinaria, losvehículos automóviles, los productos químicos y el equipo eléctrico, guarda una relación positiva con las entradas deinversiónextranjeradirectaylasimportacionesdeserviciosprestadosalasempresas(FrançoisyWoerz,2008)ysevenegativamente afectada por las reglamentaciones que obstaculizan este comercio (Nordås, 2010). Existen variosmecanismosqueexplicanestacomplementariedadentreelcomerciodeserviciosyelcomerciodemercancías.

Unprimermecanismoeselconstituidoporlosenlacesdetransporteylogística.Losserviciosdetransporteydeviajesrepresentancasilamitaddelcomerciotransfronterizodeserviciosyconstituyenelinsumomásimportantedeserviciosdirectosparaelcomercio internacionaldemercancías.Porejemplo,Yeunget al. (2012)constataronque lasempresasmanufactureras chinas que utilizan a terceros como proveedores de logística (principalmente de Hong Kong, China)tiendenaobtenermejoresresultadosenlosmercadosdeexportaciónquelasempresasqueefectúanlalogísticaellasmismas,olaadquierenlocalmente.Losdatosdisponiblesindicantambiénquelasmedidasquerestringenelcomercioylacompetenciaen losserviciosdetransportey logísticatienenun impactonegativoen losresultadosdelcomerciodemercancías.Eldominiodelmercadoen la industriadel transportemarítimo,porejemplo,eleva loscostoscomerciales,sobretodoparalospaísesendesarrollo(Hummelset al.,2009).

Ensegundolugar,losbienesyserviciosestánmuchasvecesagrupadosenlosmercadosfinales.Losserviciosdeposventa,porejemplo,sonimportantesparatodaunaseriedebienesduraderoscomolosautomóviles.Escadavezmásfrecuentequelosmotoresdeaviones,lasimpresoras,lasmáquinasexpendedorasyotrosequipossealquilenoarriendenconuncontratode servicios. Otra tendencia reciente es la de considerar las mercancías principalmente como una plataforma de losservicios.Losteléfonosmóviles,porejemplo,suelenvenderseporunacantidadsimbólicaacondicióndequelosclientesfirmen un contrato de servicios por un período fijo. Cuando los bienes y los servicios son complementarios o estánagrupados, las medidas relacionadas con los servicios afectan también en alto grado a la mercancía de que se trate(Lodefalk, 2010). Hay datos que indican que las empresas manufactureras de Suecia y el Reino Unido (y también lasempresasminerasypetrolíferasdelReinoUnido)sededicanintensamentealcomerciodeservicios,yquelaproporcióndelosserviciosensusingresostotaleshaaumentadoconeltiempo(Lodefalk,2010;BreinlichyCriscuolo,2011).

Entercerlugar,elpapeldelosintermediarios(minoristasymayoristas)hacequelacomplementariedadentreelcomerciodebienesyelcomerciodeserviciosenelcomerciointernacionalseaaúnmayor.18Bernardet al.(2010)hanconstatadoqueel35porcientodelosexportadoresestadounidensessonmayoristas,yrepresentanel10porcientodelvalordelasexportaciones de los Estados Unidos. Más del 25 por ciento de los exportadores italianos son intermediarios, yrepresentanel10porcientodelvalordelasexportacionesdeItalia.19Intermediariostalescomolosprincipalesminoristasmultinacionales tienden a obtener sus productos directamente de los fabricantes o los agricultores, y de ordinariodisponendeunserviciocentralizadodeabastecimientoquesirveatodoslosestablecimientosdeventa,anivelmundialoregional.Deahíqueestos intermediariostiendanacontribuiralaumentodelcomerciodebienesdeconsumoentresupaísdeorigenylospaísesdondeseencuentransusasociados.20

La concentración del mercado en un sector que comprenda intermediarios puede afectar también al comercio demercancías.Porejemplo,siseproduceunaaperturadelcomercio,losminoristasconundominiosignificativodelmercadopuedenno transmitir la reducciónde loscostoscomercialesa losconsumidores (FrançoisyWooton,2010).Almismotiempo,laheterogeneidaddelasreglamentaciones(porejemplo,lasdiferenciasenlasnormasrelativasalosproductos,yenlasprescripcionesdeetiquetadoyreciclado)puedenimponercostosconsiderablesalosminoristas,alexigirlesquemodifiquenlosproductosparacadadestino.21

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2. DistincióndelosefectosenelcomerciodelasmedidasOTC/MSFydelareglamentaciónnacionalenlaesferadelosservicios

La presente sección trata de las medidas OTC/MSF y lareglamentación nacional equivalente en la esfera de losservicios, y en ella se pasa revista a los conocimientosactuales acerca de los efectos de esas medidas en lascorrientes comerciales. Un motivo para prestar atención aestesubconjuntodemedidasesquelateoríaeconómicanoofreceprediccionessimplesdesusefectosenel comercio.Porlotanto,laevaluacióndeestosefectosesunaoperaciónempírica. En cambio, la teoría económica proporcionaorientacionesclarassobre losefectoscomercialesdeotrasmedidas no arancelarias; por ejemplo, los contingentes deimportación reducen las importaciones, los derechos deexportaciónreducenlasexportacionesylassubvencionesalaexportaciónaumentanlasexportaciones.

Otra característica propia de esas medidas es que, engeneral,seconsideraquetienenunimportantecomponentedecostosfijos,loquelasdiferenciasignificativamentedelosaranceles. Por ejemplo, la adaptación de un producto anuevas prescripciones técnicas puede exigir una inversióninicial independiente del nivel de las exportaciones. Noobstante, la presencia de un costo fijo para entrar en unmercadopuedenotenerlosmismosefectosenelcomercioquelosaranceles,yesteaspectomereceatención.

Enparticular,enlapresentesubsecciónseconsideraelmodoenquelasmedidasOTC/MSFylareglamentaciónnacionaldelosserviciosafectanalvolumendelcomercioyalasdecisionessobre la eventual exportación a un determinado mercado.También se considera si esas medidas afectan de maneradistintaalospaísesendesarrolloyalospaísesdesarrollados,ysi estos efectos son diferentes según el sector y según laempresa. Siempre que ha sido posible se ha destacado elimpactodeesasmedidasenelcomercioenlossectoresenlosqueelprocesodeproducciónestáfragmentado.Porúltimo,seha procurado distinguir entre el impacto de las medidaspropiamentedichasyelimpactodelmodoenqueseaplican.

Lateoríaeconómicaylainvestigaciónempíricacorrespondienteno distinguen, por lo general, entre medidas OTC/MSFobligatoriasynoobligatorias,yeltérmino"norma"seutilizaconfrecuencia para designar a las dos. A falta de una previsiónteóricadelosdiferentesimpactosdelasmedidasobligatoriasynoobligatorias–inclusocuandoseutilizanbasesdedatosquecontienen solamente normas no obligatorias, o normasobligatorias – los resultados se interpretan en términos másgeneralescomoelimpactodelasmedidasOTC/MSF.

Sin embargo, la literatura económica empírica distingueclaramenteentrenormasnacionalesonormaspropiasdeunpaís (normas que se diferencian de las de otros países) ynormas compartidas (normas que son idénticas oequivalentes a las de otro país, incluidas las normasinternacionales y regionales). La distinción se hace paradeterminar el impacto de la armonización de las medidasOTC/MSFenelcomercio.Elexamendelaliteraturarealizadoenlapresentesecciónsigueesteplanteamiento.

Enloreferentea losservicios, la literaturaeconómicasueleconsiderar los índices globales de restricción de lareglamentaciónnacional,eincluyemedidasqueexcedendeloslímitesdelpresenteinforme.Enelexamendelosestudiospertinentes que figura a continuación se hace hincapié enunalagunaimportantedelosactualestrabajosempíricos.

(a) Efectoglobalenelcomercio

CuandoseestudianlosefectosdelasmedidasOTC/MSFenel comercio, lo mejor sería que las pruebas empíricasdistinguiesenentrelosdiferentestiposdemedidas.Estoesasí porque las medidas OTC/MSF afectan al comercio pordiferentescanales.

Por ejemplo, la implantación de un reglamento sobre lainocuidad de un producto aumentará los costos deproducción,perotambiénpuededarunaseñalimportantedela calidad del producto, contribuyendo así a promover lacompetitividad de los productos que respondan a normasestrictas. Las reglamentaciones sobre la inocuidad de losproductos aumentan la confianza en la calidad de losproductosextranjeros,reduciendoloscostosdetransacciónypromoviendoelcomercio.Elqueestosefectosseplasmenenunaumentodelas importacionesodelasexportacionesdependerádelefectodelamedidaenloscostosrelativosdelos productos nacionales o extranjeros, y de la voluntad delosconsumidoresdepagarpreciosmásaltosporproductosmásinocuos.

Otro ejemplo es el de las normas sobre compatibilidad. Enlas industrias de red, en las que el valor de los productosaumenta con el número de consumidores y de productoscomplementarios, es probable que las normas decompatibilidadden lugaraunaumentodelcomercio.Denohaber esas normas, estos mercados podrían suministrar unnúmero excesivo de variedades y las redes podrían seguirsiendo demasiado pequeñas. Por regla general, en esosmercados lasnormassonvoluntariasypuedenayudara losconsumidores a adquirir información sobre las preferenciasen el extranjero, y a los productores a coordinar con máseficiencia sus actividades. No obstante, esta previsióngeneral debe ir acompañada de una reserva, ya que lasnormas de compatibilidad también pueden reflejar unaconductacontrariaalacompetencia.

Excepto para las reglamentaciones ambientales y sobre lainocuidad de los alimentos, la literatura sobre comercioexistentenodistingueentrelosdiferentestiposdemedidas(por ejemplo, si responden a preocupaciones sobre lainocuidadolacompatibilidad,osidefinenlascaracterísticasde un producto o de un procedimiento de prueba). Engeneral, los autores se han basado en un índice deactividades de normalización, de ordinario el número denormas o el número de medidas técnicas que mantiene unpaís. Se ha prestado más atención a la relación entre estamedición global de las medidas OTC/MSF y las corrientescomerciales,oenel impactodeesasmedidasenelalzadeloscostos.

Apesardeesaslimitaciones,lostrabajosempíricosexistentesllegan a la conclusión de que a nivel agregado no puedeestablecerse una relación entre las medidas OTC/MSF y eldescenso del comercio. Por ejemplo, en un estudio pionerosobre la relaciónexistenteentre lasnormas y los resultadosagregados del comercio, Swann et al. (1996) llegaron a la

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conclusióndeque lasnormaspromuevenelcomercio.Estosautores estimaron que un aumento del 10 por ciento en elnúmerodenormasespecíficasdepaíses(adiferenciade lasnormas"compartidas")22aumentólasimportacionesdelReinoUnidoprocedentesdelrestodelmundoenun3,3porciento,ylas exportaciones en un 2,3 por ciento. Con una diferenteespecificacióndelmodelo, peroelmismoconjuntodedatos,TempleyUrga(1997)constataronunefectoinsignificantedelas normas en el comercio. Aunque los dos estudios nollegaron a las mismas conclusiones, en ambos casos seimpugnó la opinión predominante de que las normasnacionalesrestringenelcomercio.

Hay muy pocos estudios sobre las prescripciones y losprocedimientosenmateriade licenciasytítulosdeaptitud,osobre las normas técnicas en el sector de los servicios. Elúnico estudio que trata de medir los efectos de estareglamentaciónnacionalpodríasereldeKoxyNordås(2007).En la primera parte, los autores utilizan un índice dereglamentación de los mercados de productos (PMR)23basadoendeterminadosindicadoresque,asujuicio,"abarcanmásqueningúnotrolostiposdereglamentaciónmencionadosenelpárrafo4delartículoVI [delAcuerdoGeneralsobreelComerciodeServicios]", esdecir la reglamentaciónnacionalcomo se define en el presente informe. Mientras que losefectosenelcomerciodeserviciosengeneral(queabarcalosmodos1y2,yelmodo4,personasqueviajandesdesupropiopaísparaprestar serviciosenotro)estimadoporeste índicePMR reconstruido es negativo, el coeficiente estimado del"sistemadelicenciasypermisos"(queensumayorparteestáestrechamente relacionadocon la reglamentaciónnacionalaqueserefiereelpárrafo4delartículoVIdelAGCS)espositivo,aunquepequeño.

Enotraspalabras,sehaconstatadoquelosprocedimientosde licencias onerosos aumentan el comercio de servicios.Una posible explicación es que los procedimientos enmateriadelicenciasrestrictivosincitanalasustitucióndeunmodo por otro entre las exportaciones y la inversiónextranjera directa (IED). La conclusión según la cual elcarácter riguroso del indicador "sistema de licencias ypermisos"reducelasentradasysalidasdeIEDconfirmaestaopinión. En la segunda parte del estudio, Kox y Nordås(2007) utilizan índices de reglamentación de la bancaelaboradosporelBancoMundial (Barthet al. ,2008).Estosíndices muestran que la reglamentación destinada agarantizar normas adecuadas (como normas contables yestados financieros transparentes) guarda una relaciónpositivaconelcomerciotransfronterizoylaIEDenelámbitodelosserviciosfinancieros.24

(b) Diferenciasentresectoresypaíses

Estudios basados en datos comerciales desagregadosmuestranqueelefectode lasmedidasOTC/MSFdependedel tipodesector.UnodeestosestudioseseldeMoenius(2004).Utilizandounmodelodegravedad25paraevaluarelimpacto de las normas nacionales en el comercio, para unconjunto de datos que abarca 471 sectores a nivel de 4dígitos de la Clasificación Uniforme del ComercioInternacional (CUCI) y el comercio bilateral de 12 paísesdesarrollados, este autor llega a la conclusión de que lasnormas específicas sobre las importaciones afectannegativamenteaéstasenlossectoresnomanufactureros(osea, los alimentos, las bebidas, las materias primas y loscombustibles minerales), pero tienen un efecto positivo

sobre las importaciones en el sector manufacturero(incluidaslasdepetróleo,productosquímicos,manufacturasymaquinarias).

Moenius interpreta los resultados en el sentido de que lasnormas, al proporcionar a los exportadores informaciónvaliosa sobre las preferencias del mercado, reducen loscostos de transacción aunque impongan costos deadaptación. En sectores más diferenciados, como algunossectores manufactureros (por ejemplo, los sectores de altatecnología), loscostosde informaciónpuedenserelevados.Por consiguiente, el efecto de reducción de los costos deinformacióncontrarrestaelefectodeaumentodeloscostosdeadaptación,yelcomercioseincrementa.

Las conclusiones de Moenius (2004) están corroboradaspor varios estudios. Por ejemplo, Blind (2001) constata unefectopositivo y significativode lasnormasenel comerciode"instrumentosdemediciónyprueba",conclusiónalaquellega también Moenius (2006) para los "productoseléctricos". Utilizando información sobre las medidasnotificadas de conformidad con los Acuerdos MSF y OTC,Disdier et al. (2008b) constatan un impacto general de lasmedidas MSF y OTC en el comercio de productosagropecuarios.

Fontagné et al. (2005) examinan en particular las medidasOTC/MSF relativasalmedioambientenotificadas (véaseelrecuadro D.4) y también tienden a constatar un efectopositivo de esas medidas en el comercio de manufacturas,perounefectonegativoenelcomerciodealimentosfrescosyelaborados.Másrecientemente,LiyBeghin(2012)llevaronacabounanálisisde27trabajosqueutilizanecuacionesdegravedadparaestimarelefectodelasmedidasOTC/MSFenelcomercio.Estosautores llegana laconclusióndequeesmenos probable que las estimaciones de los efectoscomerciales de esas medidas en las industrias agrícola yalimentariaseanpositivasqueenotrossectores.

De conformidad con la conclusión general sobre el efectonegativo de las medidas OTC/MSF en el comercio deproductos agropecuarios, los trabajos al respecto queutilizan límites máximos de residuos (LMR) de plaguicidascomoindicadordelarigurosidaddelasmedidassanitariasyfitosanitariasconstatansistemáticamenteunefectonegativode los LMR en las importaciones. Otsuki et al. (2001)observanunefectonegativode lanormade laUEsobre laaflatoxina en las exportaciones de países africanos. Enparticular,estosautoresestimanqueelpasodelanormadelCodex Alimentarius, establecido por la Organización de lasNaciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura y laOrganizaciónMundialde laSalud,a lanormauniformemásestricta de la Comisión Europea, redujo las exportacionesafricanas de cereales, frutos secos y nueces a Europa en670 millones de dólares EE.UU. Wilson y Otsuki (2004)constatan un efecto similar de los niveles LMR para losclorpirifos en las exportaciones de bananos de AméricaLatina,AsiayÁfricaalospaísesdelaOCDE.

Chenet al. (2008)hanobservadounefectonegativodelasreglamentacionesenlautilizacióndeplaguicidasyalimentosmedicados para peces en las exportaciones chinas deverdurasfrescas,pescadoyproductosacuáticosentre1992y2004.Enparticular,estosautoreslleganalaconclusióndeque la aplicación de una medida un 10 por ciento másrigurosa en el nivel de los plaguicidas (alimento medicado

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para peces) redunda en una disminución del 2,8 (2,7) porciento de las exportaciones de productos vegetales(pescadosyproductosacuáticos).

Varios estudios demuestran que los eventuales efectosnegativos de las medidas OTC/MSF en el comercio seconcentranprincipalmenteenlasexportacionesdepaísesendesarrollo a países desarrollados. En cambio, estas medidasnoobstaculizandemanerasignificativa lasexportacionesdepaísesdesarrolladosaotrospaísesdesarrollados.26

Por ejemplo, en su examen de las medidas sanitarias yfitosanitarias, Anders y Caswell (2009) llegaron a laconclusión de que los efectos eran muy distintos según setratasedepaísesdesarrolladosopaísesendesarrollo.Estosautores estimaron el impacto causado en el comercio entre1990 y 2004 por el requisito obligatorio en los EstadosUnidosdeefectuarun"análisisdepeligrosypuntosdecontrolcrítico" (APPCC)27 para los pescados y mariscos. Todos losexportadores experimentaron una reducción de lasimportaciones estadounidenses de esos productos. Lasmedidas sanitarias y fitosanitarias causaron una pérdida delvalorcomercialde11,4millonesa30,6millonesdedólares.Elimpactoenelconjuntodelospaísesendesarrollorepresentóunareduccióndelvalordelasexportacionesdel0,9porcientocon las normas de APPCC, mientras que los paísesdesarrolladoscomogruposalieronbeneficiadosdelamedida.

No obstante, hay una amplia variación entre los países endesarrollo. Anders y Caswell (2009) constataron que losmayores exportadores de pescados y mariscos habíanaumentadosuparticipaciónenelcomerciocon losEstadosUnidos,mientrasquelosexportadoresmáspequeñoshabían

perdidoterreno.Habíapaísesendesarrollotantoenelgrupodebeneficiadoscomoenel deperjudicados.El impactodelasmedidasMSFenelcomercioparecedependerenpartedel tamaño del exportador. De modo análogo, examinandolos efectos comerciales de las medidas MSF y OTCnotificadas que habían adoptado los Estados Unidos, laUnión Europea, el Japón, el Canadá, Australia y Suiza,Disdieret al.(2008a)constataronunefectonegativogeneralenlasexportacionestotalesdepaísesdeÁfrica,elCaribeyel Pacífico (ACP), América Latina y Asia. Mientras que lasexportaciones de los países ACP parecen haber sidoafectadasmuynegativamenteporestasmedidas,elimpactoenlospaísesasiáticosnoesestadísticamentesignificativo.

La investigación empírica sobre las reglamentacionesnacionales de los servicios no ha considerado si estasmedidasafectandemaneradistintaalospaísessegúnseandesarrolladosoendesarrollo.Estoesdebidoprincipalmentea la falta de datos sobre las medidas relacionadas con losservicios en los países en desarrollo. En lo relativo a lasdiferenciasentresectores,elmencionadoestudiodeKoxyNordås(2007)llegaalaconclusióndequelareglamentaciónesmás importantepara los "otrosserviciosprestadosa lasempresas"(incluidoslosserviciosjurídicos,lacontabilidad,laarquitectura y la ingeniería) quepara los "servicios totales"(medidosconarregloalcomerciototalenlosmodos1,2y4).Esto confirma el importante papel que desempeñan losservicios prestados a las empresas en las cadenas deproducción y el hecho de que, cuando el proceso deproducciónestáfragmentadoentrelospaíses,unincrementomarginalde loscostoscomercialespuedetenerun impactoamplificado en los costos comerciales globales (véase lasecciónD.1yelrecuadroD.2).

RecuadroD.4: Medidas relacionadas con el medio ambiente

Unodelosproblemasbásicosdelareglamentaciónambientalesqueenunmundoenelcuallasreglamentacionesdelospaíses no son igualmente rigurosas y la contaminación de las industrias difiere en intensidad, las empresas máscontaminantesubicanlaproducciónenlospaísesmenosreglamentados.Asípues,losproductosmáscontaminantessonexportadosporlospaísesmenosreglamentadoseimportadosporlospaísesquetienenreglamentacionesmásestrictas.

EnsuestudiodelefectodelasreglamentacionesambientalesenlasactividadesmanufacturerasdelosEstadosUnidos,Jaffe et al. (1995) encontraron pocas pruebas empíricas de que las diferencias en las reglamentaciones ambientalesafectaranalascorrientesinternacionalesdecomercioeinversión.

Estudiosmás recienteshan tratadodeexplicarestaconclusiónexaminandodatosmásdesagregadosyconsiderandocon más detenimiento las variaciones de la muestra. La conclusión general es que el impacto de la reglamentaciónambiental en el comercio varía según el país y el sector. Por ejemplo, Ederington et al. (2005) sostienen que lasreglamentaciones ambientales surten efectos más marcados en la estructura del comercio entre las economíasdesarrolladasyendesarrolloqueenladelcomercioentrepaísesdesarrollados.

Utilizandodatosde21paísesde laOCDEyunmodelodegravedaddel comercio acompañadodeun indicadorde lareglamentaciónambientalestricta,vanBeersyvandenBergh(1997)llegaronalaconclusióndequeunareglamentaciónambiental estricta no aumenta las importaciones. No obstante, si bien estos autores no constataron que lasreglamentaciones ambientales en las industrias muy contaminantes tuvieran un efecto general significativo en lasexportaciones, sí determinaron que esas medidas surten un efecto significativo y negativo en las industrias muycontaminantesbasadasenrecursos(quesonmenosmóvilesdesdeelpuntodevistageográfico).Laconclusiónsegúnlacual las normas ambientales más estrictas tienen un impacto negativo en las exportaciones de industrias muycontaminantesseveconfirmadatambiénenelestudiodeOtsukiet al.(2001).

Ensuexamende lasmedidas relacionadasconelmedioambientenotificadasen virtudde losAcuerdosMSFyOTC,Fontagné et al. (2005) llegaron a la conclusión de que estas medidas tienden a restringir el comercio de alimentosfrescosyelaboradosde lospaísesendesarrolloy lospaísesmenosadelantados.Encambio, lasexportacionesde lospaísesdesarrolladosnoestánrestringidas.Porotraparte,esasreglamentacionesambientalesnotienenningúnefectosignificativoenlamayoríadelosproductosmanufacturados,osilotienenespositivo,yestaconstataciónesválidaparalospaísesentodaslasfasesdedesarrollo.

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(c) Volumendelcomercioydiversificacióndelosmercadosdeexportación

La literatura económica examina las medidas OTC/MSF enel sector de las mercancías y la reglamentación nacionalequivalente en el sector de los servicios como costos fijosposiblesdeentradaenunmercado,esdecir,elcostoinicialqueconllevaelaccesoaunmercado(Baldwin,2000y2005,yDeardorffyStern,2008;KoxyLejour,2005).Porejemplo,esposible quehaga falta unaelevada inversión inicial paraque una empresa pueda cumplir determinadas normasextranjeras, pero cuando se haya adquirido la nuevatecnología tal vez no haya costos variables adicionales.28Asimismo,unaprescripciónenmateriadetítulosdeaptitudodecertificaciónparaelpersonalqueprestaelserviciopuedeconllevar un costo fijo inicial de obtención de los títulos deaptitudolacertificación,peroningúnotrocostovariable.

Comoseexaminaen lasecciónB,suponiendolaexistenciade costos fijos de entrada en un determinado mercado, losmodelosdecomercioconempresasheterogéneasmuestranque sólo exportarán las empresas más productivas de unsector.Ladisminuciónde loscostoscomercialesda lugaralaexpansióndelasempresasexportadorasmásproductivas.Las empresas más productivas se introducen en losmercadosdeexportación,mientrasquelasempresasdebajaproductividad se contraen o salen del mercado. En esosmodelos, el volumen del comercio entre dos países cambiaporquelasempresasexportadorasyaestablecidasexpandensu comercio (aumentando así el llamado margen intensivodel comercio) y también porque las nuevas empresas seintroducenen losmercadosextranjeros (aumentandoasí elmargenextensivodelcomercio).29

Se sabe relativamente poco del modo en que las medidasOTC/MSFafectanalasdistintasempresasy,enparticular,asusdecisionesdeexportar.Paraesclarecerestacuestión,elanálisis que viene a continuación estudia la decisión de lasempresas de exportar a un mercado y el volumen de susexportaciones.30 La ventaja de utilizar datos a nivel deempresa es que nos permite distinguir entre el número devariedades exportadas por las empresas, el número deempresas exportadoras y el valor de las exportacionesrealizadasporlasempresas.

Para medir el rigor de las medidas de reglamentación, elestudio utiliza la base de datos sobre preocupacionescomerciales específicas planteadas por los Miembros de laOMC en los comités MSF y OTC.31 Aunque las bases dedatosqueseutilizantípicamente32paracaptarelimpactodelas medidas OTC/MSF incluyen tanto medidas querestringen el comercio como medidas que no lo restringen,esta base de datos sólo contiene información sobre lasmedidas que se consideran un obstáculo potencial alcomercio.Unpaísnoplantearáunapreocupaciónsinoveenlamedidaunobstáculoalcomercio.33

Basándose en datos aduaneros de empresas francesas34correspondientesalosaños1995a2005,elestudioutilizaunmodelodegravedaddelcomercioparaevaluarelefectodelasmedidas MSF y OTC planteadas como preocupacionescomercialesespecíficassobrelosresultadosdeexportacióndelas empresas. Se supone que las exportaciones de lasempresas vienen determinadas por factores de la demanda(comolosingresos),factoresdelaoferta(comolaproductividadsectorial),costoscomerciales(comoladistancia)yunavariableadicionalqueindicaelrigordelasmedidasMSFyOTC.35

Aunque son necesarias más investigaciones para poner aprueba la solidez de los resultados, las conclusionespreliminares muestran que las medidas OTC/MSFplanteadascomopreocupacionesenloscomitésdelaOMCtienenqueverconundescensodelcomercio.Enparticular,las medidas OTC/MSF planteadas como preocupacionescomerciales específicas parecen reducir el valor de lasexportaciones. El efecto en el número de empresasexportadorasnosonestadísticamentesignificativos,peroelsignodeloscoeficientesesnegativo(véanselosresultadosdelasestimacionesenloscuadrosD.1yD.2delapéndice).

Otros estudios llegan también a la conclusión de que lasmedidas OTC/MSF tienen un efecto negativo en ladiversificacióndelmercadodeexportaciones.Enunestudio(noaniveldeempresa)sobre lasexportacionesdetextiles,vestido y calzado, Shepherd (2007) muestra que a unaumentodel10porcientoeneltotaldemedidasOTC/MSFde la Unión Europea corresponde un descenso del 6 porcientoaproximadamenteen lavariedaddeproductosde lasexportacionesalaUE(medidocomoelnúmerodeproductosde6dígitosdelSAcomprendidosenunsectorde2dígitosdelSA).

Utilizando datos de una encuesta del Banco Mundial sobrelas medidas OTC, Chen et al. (2006) constataron que lasmedidas OTC/MSF impiden la entrada de exportadores depaíses en desarrollo en mercados desarrollados. Estosautoresestimanenparticularqueesasmedidasreducenenun7porcientolaprobabilidaddequelasempresasexportenamásdetresmercados.Noobstante,elestudiosebasaenunamuestradesólo619empresassituadasen17paísesendesarrollo.Lamedicióndeunobstáculotécnicoalcomerciose basa en que las empresas respondan "sí" a la pregunta"¿Han afectado las normas de calidad/rendimiento a sucapacidad de exportar productos?". En otras palabras, esteestudio llega a la conclusión de que las empresas queafirmanquelasmedidasOTC/MSFsonunobstáculoparaelcomerciotiendenaexportaramenosmercados.36

También hay algunas indicaciones de que los efectos de lasmedidas OTC/MSF en la diversificación de los mercados deexportacióncambiansegúnel tipodeempresa.Lasnormasylosreglamentostécnicos(sinoestánarmonizadas)parecenserespecialmente dañinos para el comercio en el caso de lasempresasqueimportaninsumos.Dehecho, lasempresasquepracticanlaexternalizaciónparecentenermenosprobabilidadesdediversificarsusmercadosdeexportaciónquelasempresasque no la practican. Ello puede deberse a que cuando seproducen los insumos no se conoce su destino último, y porconsiguiente quizás no satisfagan los requisitos técnicosimpuestosenelmercadodelproductofinal(Chenet al.,2006).

Por otra parte, las medidas OTC/MSF parecen afectar aúnmásnegativamentealaentradaenelmercadodelaspequeñasempresas.Centrándoseenel sectorde laelectrónica,Reyes(2011)examinalarespuestadelasempresasmanufacturerasdelosEstadosUnidosalaarmonizacióndelasnormassobreproductosdelaUEconlasnormasinternacionales.Esteautorconstata que la armonización incrementa la entrada deempresas,yqueelefectoesmásmarcadoparalasempresasestadounidensesqueyaexportanapaísesdesarrollados,peronoalaUniónEuropea.Comoeradeesperar,estasempresassonmáspequeñasportérminomedioquelasempresasqueyaexportan a la Unión Europea. Maertens y Swinnen (2009)concentran su estudio en el Senegal y muestran que las

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exportacionesdehortalizashanaumentadomuchoapesardelmayornúmeroderequisitossanitarios,loquehadadolugaraun importanteaumentode los ingresosya lareducciónde lapobreza.Noobstante,laadopcióndereglamentosalimentariosmásestrictostambiénhaprovocadouncambioenelperfildelos exportadores, que antes eran pequeños agricultores yahorasonproductoresintegradosengranescala.

Engeneral,losestudiosaniveldeempresaindicanunefectonegativo de las medidas OTC/MSF en el comercio, por ladisminucióndelvolumendecomercioporempresaytambiénporlareduccióndelaentradaalosmercados.Esteresultadopuedeexplicarseenparteporeltipodevariableutilizadaenalgunos de esos estudios para las medidas OTC/MSF, quetiendenacaptarsolamentelasmedidasrestrictivas.Además,hayalgunasindicacionesdequelasmedidasOTC/MSFsonespecialmenterestrictivasparaelcomerciodelaspequeñasempresas y las empresas que externalizan. Sin embargo,hacen faltamás investigacionesparaentendercómovaríanestosresultadosentrelossectoresylasempresas.

Noexisteningúnestudioaniveldeempresaqueconsidereespecíficamente los efectos de la reglamentación nacional(enel sentidoestrictode ladefinicióndadaenelpárrafo4delartículoVIdelAGCS)en laentradaen losmercadosdeexportación para los servicios. Utilizando datos agregados,Kox y Nordås (2007) llegan a la conclusión de que losfactores determinantes de la entrada en el mercado y elvolumen del comercio son en gran parte los mismos. Enparticular, las reglamentaciones nacionales destinadas agarantizarnormasmásestrictasdecalidadde losserviciosfinancieros (normas de contabilidad y transparencia de losestadosfinancieros)parecenestarrelacionadasalavezconunaumentodelosvaloresdeexportaciónydelaentrada.Sinembargo, las pruebas disponibles respecto de los serviciossoninsuficientesparaextraerconclusionesdeordengeneral.

(d) ¿Esimportantelaevaluacióndelaconformidadparaelcomerciodemercancías?

Por evaluación de la conformidad se entiende la prueba,inspección y certificación, así como la declaración deconformidad de los proveedores.37 Los procedimientos deevaluación de la conformidad son necesarios para alcanzarimportantes objetivos de política, como la protección de lasalud y la seguridad de los consumidores. Sin embargo,también pueden ser obstáculos innecesarios al comerciocuando causan duplicaciones, son ineficientes o se aplicandeunmododiscriminatorio.

El cumplimiento de los requisitos de prueba, inspección ycertificaciónestablecidosendeterminadasmedidasOTC/MSFentrañacostos.Estoscostossonnecesariosporquegarantizanel cumplimiento de la norma exigida. Sin embargo, tambiénpueden ser un obstáculo innecesario al comercio cuando losproveedoresextranjerossoncompetentesparaproporcionarelnivelrequeridodeseguridaddemaneraeconómica,peroelpaísimportadornoreconoceestacompetencia.Lo idealseríaque,lacertificacióndelaconformidadsellevaseacabounasolavezdeunmodoeconómico,yfuerareconocidaentodaspartes.Sinembargo, en muchos países ni siquiera la existencia de unainfraestructura técnicaque funcionaadecuadamenteconduceautomáticamenteaunaúnicaevaluacióndelaconformidad,loque aumenta innecesariamente los costos de transacción(véaselasecciónB.1).38

Existen varias dimensiones de los costos de evaluación de laconformidad. No se trata solamente de que los derechospagaderos por las pruebas, la inspección o la certificaciónpuedanserinnecesariamentealtos.Loscostosinnecesariossederivantambiéndelhechodequelosexportadorestienenquecumplirprescripcionesdepruebaycertificaciónencadaunodelospaísesalosqueexportan.Aunquelospaísesimportadoresutilicennormasdeproductosarmonizadasanivelinternacional–oaceptencomoequivalentes lasnormasdeotropaís–,esposible que sigan aplicando sus propias prescripciones enmateriadeevaluacióndelaconformidad.Estopuedeaumentarconsiderablemente los costos de la exportación, tanto máscuanto que los exportadores corren el peligro de que el paísimportadorrechacelasmercancíasunavezexpedidas.

Cuando hay grandes diferencias entre las prescripcionessobreevaluacióndelaconformidaddelosdistintospaísesylosprocedimientossonopacos, lasempresaspuedenverseobligadas a asumir costos adicionales resultantes de laobtención de la información necesaria, y a rediseñar losproductos para satisfacer las normas y prescripciones deevaluacióndelaconformidaddelosdiferentespaíses.

Además,losprocedimientosdeevaluacióndelaconformidadprolongados conllevan costos adicionales por concepto deingresos de ventas no percibidos mientras se estáexaminando el producto. Para algunos productos sensiblesaltiempo,comolosproductostextilesylasprendasdevestirylosproductosdealtatecnologíaconunbreveciclovital,lasdemoraspuedenafectargravementea la rentabilidadya lapenetraciónenelmercado.

Los costos de la evaluación de la conformidad no se hancuantificado sistemáticamente porque algunos aspectos,como loscostosdeoportunidadde lasventasperdidassondifícilesdemedir.Sinembargo, lamedidaenqueloscostosde evaluación de la conformidad se perciben como unobstáculo al comercio se desprende claramente de variasencuestasyestudiosmonográficos(véaseelrecuadroD.5).

Poco se sabe del impacto de los procedimientos deevaluacióndelaconformidadenelcomercio.UnestudiodeChenet al.(2006)sobreunamuestradepaísesendesarrolloafirmaquelascuestionesdelaevaluacióndelaconformidadobstaculizan en gran medida el comercio. Apoyándose endatos de encuestas a nivel de empresa, estos autoresconstatanquelasempresasquerespondenafirmativamentea las preguntas "¿Han reducido los procedimientos deprueba su capacidad de exportar productos?", y "¿Tienedificultades para obtener información sobre lasreglamentaciones aplicables en los países de la lista?" sonmucho menos propensas a exportar. Estos autores hanconstatado también que los procedimientos de prueba sonespecialmenteonerososparalasempresasagrícolas.

Es muy probable que el impacto de los procedimientos deevaluacióndelaconformidadenelcomerciovaríesegúnlossectores.Según la encuestade laOCDE (1999), incluso lanaturalezade loscostosde laevaluaciónde laconformidades distinta según los productos, dependiendo de suscaracterísticas técnicas. El equipo de terminales detelecomunicaciones y los componentes de los vehículosautomóviles, por ejemplo, han de ser aprobados antes depoderexportarse.Enelcasodelosproductoslácteos,cadaexpedición individual debe ser analizada antes de laexportación y/o en el puerto de entrada. Así pues, los

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procedimientos de evaluación de la conformidad son uncostofijodelaexportacióndeequiposdetelecomunicacionesy componentes de vehículos automóviles, que se satisfaceporanticipado,yporotro ladoconstituyenuncostovariabledelasexportacionesdeproductoslácteos.

Un estudio de Schlueter et al. (2009) trata de los efectoscomercialesdediferentestiposdemedidasMSFimpuestasalos productos cárnicos. Estos autores agrupan 21 tipos demedidas en seis clases, y constatan que mientras que lasmedidas de prevención de enfermedades, los límites detolerancia para residuos y contaminantes y los requisitos deevaluación de la conformidad e información aumentan elcomercio,losrequisitosenmateriadeprocesosdeproducciónymanipulacióndelacarnedespuésdelsacrificiolorestringen.

En un trabajo de Fassarella et al. (2011) se examina elimpacto de las medidas MSF y OTC en las exportacionesbrasileñas de carne de aves de corral a los principalesimportadores mundiales en el período de 1996 a 2009.

Estosautoresconstatanqueel impactodelconjuntode lasmedidas OTC y MSF en las exportaciones brasileñas decarne de aves de corral es insignificante. En cambio, si sedesagregan las medidas, la evaluación de la conformidadtiene un impacto negativo y significativo en el volumen deestas exportaciones, mientras que las prescripciones enmateria de embalaje y etiquetado, y/o las medidas deprevencióndeenfermedades(regionalizaciónocuarentena),tienenunimpactopositivoysignificativo.

Unobjetivodelpresente informeesevaluar la importanciadelasprescripcionesenmateriadeevaluacióndeconformidadencomparacióncon los reglamentossobre lascaracterísticasdelosproductosparaelcomercioglobaldealimentosyproductosagropecuarios.39 A partir de la base de datos sobrepreocupaciones comerciales específicas relativas a medidasMSF,quesedescribeenlasecciónC,elanálisisdistingueentrelas preocupaciones relacionadas con la evaluación de laconformidad (como las prescripciones en materia decertificación,prueba,inspecciónyaprobación)quefiguranenel

RecuadroD.5: Procedimientos de evaluación de la conformidad comunicados como obstáculos al comercio: algunos ejemplos seleccionados

Elhechodequeloscostosdeevaluacióndelaconformidadseconsiderenimportantesobstáculosalcomercioseinfiereclaramente de varias encuestas. En la encuesta empresarial del Centro de Comercio Internacional (ITC) sobre lasmedidas no arancelarias (véase la sección C.2), las prescripciones de certificación y prueba de productos y lasprescripcionesdeinspecciónaplicadasenlospaísesimportadoressonobjetodemásdelamitaddelasreclamacionesdelasempresasacercademedidasOTC/MSFenlos11paísesendesarrolloanalizados.

LoscostosdecertificaciónaparecentambiéncomounobstáculoimportantealcomercioenunaencuestasobrelosefectosdelasnormasprivadasrelacionadasconlascuestionessanitariasyfitosanitariasquerealizólaSecretaríadelaOMC(véaseG/SPS/GEN/932/Rev.1).Diecisieteencuestados,deuntotalde22,hicieronreferenciaalosaltoscostosdecertificación.Otrodatodelaencuestaesquelosexportadoresdelospaísesendesarrolloconsideranqueelcumplimientodenormasprivadasesunrequisitoprevioparaexportaraungrannúmerodemercadosdepaísesdesarrollados.

Los costosde cumplimientode lasnormasprivadas sonelevados, y estánmuy influidospor el costode certificación.Aunqueloscostosdecertificaciónvaríansegúnelsector,losejemplosfacilitadosindicanqueelpreciomedioanualdecertificaciónpuedesituarseentre2.000y8.000dólaresparaunanormaprivada.Además,lospaísescomunicancostossignificativos resultantes del prolongado proceso que es necesario para cumplir las prescripciones de las normasprivadas,yespecialmentelosanálisismicrobiológicosyquímicos,pornohablardeladificultaddeencontrarlaboratoriosacreditadoscontécnicasadecuadasdedetección.Estoscostosaumentansignificativamentecuandolaspruebasdebenrealizarseenelextranjero.Engeneral,seestimaqueestoscostossonunimportanteimpedimentoalcomercioparalosproductoresenpequeñaescalaque,deresultasdeellos,quedanexcluidosdelascadenasdeproducción.

Los costos de las pruebas y la certificación también parecen ser un importante obstáculo al comercio para lasexportaciones de los países desarrollados. El 2011 National Trade Estimate Report on Foreign Trade Barriers (INTEReport), un estudio anual realizado por el Representante de los Estados Unidos para las Cuestiones ComercialesInternacionalesparaidentificarlosobstáculosextranjerosalasexportacionesestadounidenses,ofrecevariosejemplosde ello. Por ejemplo, en el informe se afirma que “Tailandia impone derechos de inspección de la inocuidad de losalimentos en forma de tasas por los permisos de importación a todos los envíos de carne no cocinada. Actualmente,estas importacionesdebenabonarunderechode5bahtporkilo(aproximadamente160dólarespor tonelada)para lacarneroja(carnedebuey,carnedebúfalo,carnedecabra,carnedecorderoycarnedecerdo)yparalosdespojos,yde10bahtporkilo(320dólaresportonelada)paralacarnedeavesdecorral.Losderechospagaderosporlasinspeccionesdecarnenacionalsonmuyinferioresysepercibenenformadeunderechodesacrificioodematadero.Losderechossonde5dólareslatoneladaparalacarnedevacunonacional;21dólareslatoneladaparalasavesdecorral;16dólareslatoneladaparalacarnedecerdoy0dólaresparalosdespojos”.

Losprocedimientosdecertificaciónprolongadostambiénpuedenserobstáculosimportantesalcomercio.Porejemplo,enelinformeNTEde2011seexponenlaspreocupacionesdelaindustriaestadounidenseporlosprolongadosprocedimientosdeaprobacióndelosnuevosproductosfarmacéuticosenHongKong,China,quehacenimposiblecolocaratiempolosproductosenelmercado.ElinformeNTEserefieretambiénalapreocupaciónquecausan“laslicenciasdeimportaciónnoautomáticas(del Paraguay) para los productos de higiene personal, productos cosméticos, perfumes y artículos de tocador, textiles yvestido, insecticidas, productos agroquímicos y aves de corral. La obtención de una licencia requiere un examen por elMinisteriodeIndustriayComercio,yavecesporelMinisteriodeSalud.Esunprocesolento,quellevahasta30díasparalasmercancíasquenecesitanuncertificadosanitario.Unavezexpedidos,loscertificadostienenunavalidezde30días”.

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AnexoCdelAcuerdoMSF,y laspreocupacionesrelacionadascon otras cuestiones (como las prescripciones asociadas altratamientodeenfermedades,alosnivelesresidualesmáximosoalaaplicacióngeográficadelamedida).El impactodeesasdos clases de preocupaciones en la probabilidad de que lasempresas exporten y en el volumen del comercio se analizamedianteunavariableficticiasimplepara laexistenciadeunamedidasanitariayfitosanitariayunamedidadefrecuencia.40

El análisis indica que, en general, las medidas sanitarias yfitosanitariasimpuestasporunpaísimportadoryquehansidoplanteadas como preocupaciones comerciales específicastienen un impacto negativo en la probabilidad de que lasempresas exporten al mercado de que se trate (véanse losresultados en el cuadro D.3 del apéndice). No obstante,dependiendodelaprobabilidaddequelasempresasexporten(quieredecirselasempresasyaintroducidasenelmercadodeexportación), el valor de las exportaciones aumenta.41 Enparticular, los resultados hacen pensar que son los factoresrelacionados con la evaluación de la conformidad los queejercenunimpactomásnegativoenlaprobabilidaddeentrarenunmercado,mientrasquelasmedidasrelacionadasconlascaracterísticas del producto explican en su mayor parte elimpactopositivoenelvalordelcomercio.Aunquehacenfaltamás investigaciones, una explicación posible es que lasmedidasMSF,almejorarlaconfianzadelosconsumidoresenlos productos importados, incrementan el comercio de losexportadores que consiguen satisfacer el costo fijo de laentradaenelmercado.

Enresumen,haypruebasempíricasdeque loscostosde laevaluación de la conformidad (relacionados en su mayorparte con el comercio de productos agropecuarios yalimentarios)sonunobstáculoimportantealcomercio.

3. Armonizaciónyreconocimientomutuo

Del examen de las anteriores subsecciones se desprendeque la imposición de medidas OTC/MSF y de unareglamentaciónnacionalenelsectorde losserviciosporelpaís importador puede tener efectos ambiguos en elcomercio. Cuando los efectos sean perjudiciales, esindispensableconsiderarcómopuedenatenuarse.

Generalmente se considera que la armonización y elreconocimientomutuodelasmedidasOTC/MSFconducenaun comerciomásabierto.Noobstante, la teoría económicada una respuesta ambigua a la cuestión de saber si laarmonización aumenta o disminuye el comercio, y si influyemás en la promoción del comercio que el reconocimientomutuo(véaseelrecuadroD.6).Enestasecciónseexaminanpueslaspruebasempíricassobreestascuestiones.

(a) ¿Creacomerciolaarmonización?

Los trabajos empíricos sobre esta cuestión miden dediferentesmaneraselgradodearmonizacióndelasnormas.AlgunosestudiosconsideranqueunanormaestáarmonizadasiesconformeconunanormainternacionalpublicadaporlaOrganización Internacional de Normalización (ISO), laComisión Electrotécnica Internacional (CEI), la UniónInternacional de Telecomunicaciones (UIT) u otros órganosafines. Otros estudios consideran que las normas estánarmonizadassisoncomunesaungrupodepaíses.

Independientemente de estas diferencias, una conclusióngeneral de los trabajos sobre este tema es que laarmonizaciónaumentaelcomercio.Porejemplo,utilizandoelnúmerodenormascompartidasbilateralmentequefiguraenlos datos sobre normas de la base de datos Perinorm, yteniendo en cuenta las normas específicas de países,Moenius (2004) llega a la conclusión de que las normascompartidas tienen un efecto positivo y significativo en elcomercio.

Utilizando un modelo de gravedad del comercio para elperíodo de 1995–2002, Clougherty y Grajek (2008)constataron que la conformidad con la ISO 9000 en lospaísesendesarrolloparecepromoverlasexportacionesalospaíses desarrollados (Grajek (2004) estimó un efectosimilar). Sin embargo, estos autores no constatan ningúnefecto significativo – ni en las exportaciones ni en lasimportaciones–delaconformidadconlasnormasISOenlospaíses desarrollados. Vancauteren y Weiserbs (2005),examinanmásenparticularelcomercio internode laUniónEuropeayconstatan laexistenciadeunefectosignificativode la armonización en las exportaciones de un país.42 Enparticular,estosautoresobservanquelospaísesquetienenunaproporcióndelcomerciosuperioralamediaensectorescomprendidos por la directiva de la UE sobre armonizaciónexportan más. Más recientemente, Gervais et al. (2011),utilizandoun índicede lasvariacionesen la reglamentacióndelasmedicinasveterinariasylosplaguicidasenlosdiversospaíses,estimanque lasdiferenciasentre lasnormas tienenunefectonegativoparaelcomerciodecarnedeporcinoydebovino.

Sehadeterminadotambiénquelaarmonizacióntieneunefectopositivoenladiversificacióndelosmercadosdeexportación(elllamadomargenextensivodecomercio),esdecir,enelnúmerodevariedadesexportadasydedestinosdeexportación.Aunquelimitadoporlafaltadedatosaniveldelasempresas,Shepherd(2007)fueelprimeroenestudiarelimpactodelaarmonizaciónen el margen extensivo del comercio. En su examen de lasexportacionesdetextiles,vestidoycalzado,esteautorconstatóquelaarmonizacióncorríaparejaconunamayorvariedaddelasexportaciones,principalmentedelospaísesdebajosingresosalaUniónEuropea.

Reyes (2011) examina, en el sector de los productoselectrónicos, la respuesta de las empresas manufacturerasde los Estados Unidos a la armonización de las normas deproductos de la UE con las normas internacionales. Esteautorutilizalaproporcióndenormasnoarmonizadasenunaindustria43comomedidade loscostoscomercialesdebidosaunavariedaddenormas.

ElestudiodeReyesllegaalaconclusióndequeunaumentodelaarmonizaciónincrementalasexportacionesestadounidensesa laUniónEuropea.Este incrementosedebeenparticular almayornúmerodeempresasestadounidensesqueseintroducenen el mercado de la UE. Las exportaciones de las empresasestadounidensesqueyaestabanpresentesenelmercadodelaUE antes de la armonización disminuyen. En general, lasexportaciones aumentan. La armonización de las normas deproductos parece más importante que los aranceles para lapropensión a exportar. Además, las nuevas empresasexportadorassonmáspequeñasquelasqueyaexportabanalaUnión Europea antes de la armonización. Estos resultadoshacenpensarquepromover laarmonizacióndelasnormasdeproductos en los distintos mercados podría ayudar a las

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RecuadroD.6: Armonización o reconocimiento mutuo

EnelpresenterecuadroseconsideraelposiblepapeldelaarmonizaciónyelreconocimientomutuodelasmedidasOTC/MSFysecomparansusventajaseinconvenientes.Atalefecto,lasmedidasOTC/MSFylareglamentaciónnacionaldelosserviciosseconsideranconjuntamentecomo“normas”,porquelasconclusionesdelostrabajosteóricosseaplicanengeneralalareglamentacióndelasmercancíasylosservicios.

Supongamosquedosinterlocutorescomercialessufrenlamismafalladelmercadoperoabordanlasituaciónutilizandonormasdistintas.Estosignificaquelosexportadoresexistentestendránqueasumirloscostosdelaadaptacióndesusproductosalasprescripcionesdelpaísdedestino,oproducirmercancíasquesatisfaganambasnormas.Lasdiferentesnormasdereglamentaciónsurtenunefectonegativoenlaentradaalosmercados–elmargenextensivodelcomercio–,porqueactúancomouncostofijodeentrada(KoxyLejour,2005).

Consideremosahoraelcasodeunaempresaque,operandoconrendimientoscrecientesaescala44,abasteceelmercadointerno y puede exportar a tres mercados extranjeros, previo pago de un costo fijo (no recuperable) de entrada en elmercado.Sielcostoesespecíficoparacadamercado,laempresasólopodrárealizareconomíasdeescalaespecíficasdelmercadoencadaunodelosmercadosdeexportación.Comolosdospaísessufrenlamismafallademercado,unasoluciónefectivaparaambosseríaelegirunanormacomúnoreconocerlanormadelotropaís.

Laarmonización implicaunadefinicióncomún tantodel objetivodepolítica comode lasprescripciones técnicasparaalcanzarlo,mientrasqueporreconocimientomutuoseentiendelaaceptaciónrecíprocadelasmedidasaplicadasenlosdospaíses.Seconsideraqueambosenfoquespromuevenelcomercioporqueproduceneconomíasdeescalaypermitenunaasignaciónmáseficientede los recursos (ChenyMattoo,2008).Tomandoporejemplo laempresadescritaenelpárrafoanterior,sielcostofijodeentradaeselmismoentodoslosmercadosdeexportación,comoocurrecuandohayreconocimientomutuoyarmonización,laempresapodrárealizareconomíasdeescalaglobalesyahorrosenloscostos.Sin embargo, cada solución afecta de modo distinto al comercio y, por lo general, no es posible determinar si laarmonizaciónoelreconocimientomutuopromuevenmáselcomercio.

Demanerageneral,sepuedeesperarquelaarmonizaciónpromuevamáselcomercioqueelreconocimientomutuo,porlas siguientes razones. Cuando los países adoptan las mismas normas, los productos son más homogéneos y másfácilmentesustituibles–tantoparalosproductorescomoparalosconsumidores–queenunmarcodereconocimientomutuo,loquereduceelsesgonacional,osea,lapreferenciageneralporlosproductosproducidosenelpaís(OrganizaciónMundialdeComercio(OMC),2005b).Lasnormascomunesreducenloscostosdeinformaciónparalosconsumidoresyaumentanlaconfianzadeéstosenlacalidaddelosproductos importados(Dissanayakaet al. ,2001).Lomismopuededecirse de las relaciones entre empresas, porque la armonización hace más eficaz la comunicación (Grajek, 2004).Además,estasrelacionespermitenquehayaunacompatibilidadentre losproductos importadosy losproducidosenelpaís(Baller,2007).

Noobstante,esposiblequelaarmonizacióntengaunimpactonegativoenelcomercio,quepuedeevitarsemedianteelreconocimientomutuo.Laarmonizaciónreduceelnúmerodevariedadesenelmercado(porejemplo,laarmonizaciónaun nivel de calidad superior elimina del mercado los productos de calidad inferior que algunos consumidores quizásestuvierandispuestosacomprar).Cuandolapreferenciaporlavariedadimpulsalademandadeproductosextranjeros,elmenorgradodediferenciaciónentrelosproductosreduciráelcomercio.Porotraparte, laarmonizaciónpuedegenerarcostos de cumplimiento distintos en diferentes países, si algunos países carecen de las técnicas necesarias paraparticipar plenamente en la elaboración de normas internacionales, o si no tienen capacidad de negociación. En estecaso,lasgananciasderivadasdelaarmonizaciónnosedistribuiránporigualentrelospaísesparticipantes.

Encambio,elreconocimientomutuopermiteunadistribuciónequitativadelasgananciasdebidasalasupresióndelosobstáculostécnicosalcomercioentrelosdistintospaíses.Cuandoseaplicaestecriterio,lasempresaspuedenvenderalosmercadosextranjerossinasumirelcostode laarmonización.Por lotanto,cuando lapreferenciapor lavariedadesimportanteparaelcomercio,ocuandoloscostosdeadaptaciónaunanuevatecnología(armonizada)sonelevados,esdepreverqueelreconocimientomutuopromuevamáselcomercioquelaarmonización.

La armonización y el reconocimiento mutuo se realizan también en el marco de acuerdos regionales, con diferentesconsecuencias para el comercio con los países que no participan en el acuerdo (Organización Mundial del Comercio(OMC), 2005b; Chen y Mattoo, 2008; Mattoo y Sauvé, 2003). Por una parte, la armonización reduce los costos quesupone familiarizarse con los reglamentos de cada miembro del acuerdo y evita los costos conexos de cumplimiento,beneficiando así a los productores ajenos al acuerdo. Por otra parte, la armonización puede aumentar los costos decumplimientode lasempresasajenasalacuerdo,especialmente lasdepaísesmenosadelantadosquecon frecuenciacarecen de las infraestructuras y los conocimientos técnicos necesarios para cumplir los nuevos reglamentos (Otsukiet al. ,2001).Conelreconocimientomutuo,losproductoresexternospuedenoptarporajustarsealasnormasadoptadasenelpaísqueseadaptenmejorasusventajasdeproducción,locualconllevamenorescostos.

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empresasdepequeñoymedianotamañoaintroducirseenlosnuevosmercadosdeexportación.

Los economistas sostienen que las diferencias de lareglamentación entre los distintos países (heterogeneidad delaspolíticas)reduceelcomerciodeserviciosaligualqueeldemercancías.ComosecomentaenelrecuadroD.2,KoxyLejour(2005) han demostrado que en un modelo de comercio decompetencia monopolística estándar, las diferencias de lareglamentaciónentrelospaísesreducenelcomerciobilateral.45Corroborando esta predicción teórica, las pruebas empíricasindican que el reconocimiento mutuo o la armonizaciónnormativatienenunefectopositivoenelcomercio.46

DeBruijnet al. (2008)consideran losefectos futurosde laDirectiva de la UE sobre los servicios (propuesta por laComisión Europea en 2004 para reducir los obstáculos alcomercio)enelcomerciobilateraldeservicioscomerciales.Combinando las variaciones de la diversidad dereglamentaciones con los resultados empíricos del análisisdegravedad,estosautoresestimanqueelcomerciototaldeservicios comerciales dentro de la Unión Europea aumentaun 28 por ciento por término medio de resultas de laDirectivasobreserviciosaprobadaen2006.Elaumentoesdel 44 por ciento con la propuesta original de la ComisiónEuropea tal como fue, que incluía el principio del país deorigen.47 Como sostienen estos autores, estas grandesdiferencias demuestran implícitamente las ventajaseconómicas del reconocimiento mutuo de las normasregulatorias.

Además,Kalemli-Ozcanet al. (2010)consideran losefectosretrospectivos de la armonización normativa basada en elPlandeAccióndeServiciosFinancieros(FSAP),delaUniónEuropea,enlasactividadesbancariastransfronterizas.Estasactividadesaumentaronmuchoen lospaíseseuropeosqueadoptaron rápidamente las directivas sobre serviciosfinancieros del FSAP. Sus resultados indican que laarmonizaciónlegislativaenlosmercadosfinancierostuvounefecto positivo en la integración bancaria transfronteriza,que se añade a los efectos generalmente positivos de lapertenenciaalazonaeuro.48

(b) Integraciónregional

Un número cada vez mayor de acuerdos comercialesregionales/preferenciales contienen disposiciones sobremedidasOTC/MSF.Elanálisisdelcontenidodelosacuerdosde comercio preferencial (ACPR) presentado en el informedelañopasado(OrganizaciónMundialdelComercio (OMC),(2011b)), muestra que alrededor del 60 por ciento de losacuerdosincluyendisposicionesdeestetipo.

Enparticular,elreconocimientomutuodelaevaluacióndelaconformidad y la armonización de los reglamentos técnicosfiguranentrelosenfoquesmáscomúnmenteadoptadosconrespectoalaintegraciónenelsectordelasOTC.Aunqueelobjetivo de promover el reconocimiento mutuo de laevaluacióndelaconformidadtiendeaserunacaracterísticaque sedacon igual frecuenciaendiversos tiposdeACPR,existenconsiderablesdiferenciasentrelosacuerdosdetipoeuropeo y los de tipo norteamericano en cuanto a sutendencia a incluir la armonización de los reglamentostécnicos. Por ejemplo, mientras que los acuerdos firmadospor la Unión Europea suelen incluir disposiciones dearmonización, los ACPR de los países norteamericanos

tiendenaincluirelreconocimientomutuodelosreglamentostécnicos.

Porotraparte,enelinformedelañopasadosedestacandoscaracterísticas de los ACPR. En primer lugar, es probableque los ACPR que prevén la armonización de las normasposeancaracterísticasestructurales"radiales"(enformadeestrella), siendo el centro el interlocutor principal a cuyasnormasseajustanlosradios.Enconsecuencia,enelinformese advierte que esta tendencia puede impedir una mayorapertura del comercio entre los principales gruposregionales. En segundo lugar, los ACPR "profundos" (esdecir, los más ambiciosos en cuanto a la profundidad de laintegración de las disposiciones sobre los OTC) seconcertaránmásprobablementeentrepaísesconnivelesdedesarrollo similares y elevados. Por lo tanto, el informeadvierte de los peligros de avanzar hacia un mundo a dosnivelesquemarginaríaaúnmásalospaísesendesarrollo.

El informedeesteañovaunpasomásalláenelanálisis yexamina las pruebas de cómo afectan al comercio lasdisposiciones de los ACPR en materia de armonización yreconocimientomutuo.Laarmonizaciónyelreconocimientomutuo practicados a nivel regional afectan de maneradistintaa lospaísesnopertenecientesa laregión.Mientrasquelasnormasarmonizadas,unavezadoptadas,permitenlaentrada en todo el mercado regional, el reconocimientomutuo no proporciona necesariamente acceso a tercerospaíses. Por ejemplo, es probable que los acuerdos queprevén el reconocimiento mutuo de los procedimientos deevaluaciónde la conformidad tenganefectosdedesviacióndelcomercioparalospaísesnoabarcadosporelacuerdo,siestán sometidos a normas de origen (es decir, las leyes,reglamentos y procedimientos administrativos quedeterminanelpaísdeorigendeunproducto)estrictas.

Supongamos,porejemplo,queenvirtuddeunacuerdoentreelpaísAyelpaísB,sólolosartículosfabricadosenelpaísA(quesatisfagan determinadas normas de origen) podrán circularlibremente en el país B después de haber sido probados ycertificados en el país A. Este privilegio no alcanza a losproductosoriginariosdetercerospaíses.Porconsiguiente,unaempresa situada en el país C tendrá que pagar el doble queunaempresasituadaenelpaísA(oB)porlaevaluacióndelaconformidad,paraaccederalosmercadosdeAyB.Enelcasodelosservicios,supongamosquelospaísesAyBhanfirmadoun acuerdo que prevé el reconocimiento mutuo de lasprescripcionesenmateriade títulosdeaptitud.UnproveedordeserviciosdelpaísCquedeseeabastecerlosmercadosdeAydeBtendráquepagareldobleparacumplirlasprescripcionesenmateriadetítulosdeaptitudnecesarios.Asípues,cuandova acompañado de la norma de origen, el reconocimientomutuoentreAyBde losprocedimientosdeevaluaciónde laconformidad(enelprimerejemplo)odelasprescripcionesenmateriadetítulosdeaptitud(enelsegundoejemplo)aumentalos costos para las empresas situadas en terceros países encomparación con las situadas en A y B, con la consiguientedesviacióndelcomercio.

Muy pocos estudios empíricos han examinado el modo enque las políticas relacionadas con MSF/OTC en los ACPRhan afectado al comercio dentro y fuera de la regiónabarcadaporelacuerdo.Losestudiosexistentesindicanquelosacuerdosregionalesdearmonizacióntiendenadesviarelcomercio,yqueestadesviaciónafectanegativamentea lasexportaciones, especialmente de los países en desarrollo.

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Porejemplo,Cadotet al. (2010)muestranque laexistenciade ACPR entre países desarrollados y países en desarrollo(acuerdosNorte-Sur)perjudicaelcomercioentrepaísesendesarrollo (comercio Sur-Sur) y obstaculiza los intentos delos países en desarrollado de diversificarse en nuevosmercados.

ChenyMattoo(2008)hancalculadounmodelodegravedaddelcomerciobilateralde28paísesdelaOCDEy14paísesnopertenecientesa laOCDE,aniveldeproductosde3dígitosdelaCUCI.Ensuanálisis,estosautoresindicansidospaíseshan firmado algún acuerdo de reconocimiento mutuo (ARM)para un determinado sector y el número de directivas dearmonización entre ellos para un producto. El análisis indicatambiénsilosARMcomprendennormasdeorigen.

ChenyMatoolleganalaconclusióndequelosacuerdosdearmonizaciónpuedenaumentarelcomercioentrelospaísesparticipantes, pero que no incrementan necesariamente elcomercio con otros países. En particular, estos autoresconstatan que la armonización hace aumentar lasexportacionesdelospaísesdesarrolladosnopertenecientesa la región,pero reduce lasde lospaísesendesarrolloquetampoco pertenecen a la región. Los ARM tienden aaumentar el comercio dentro de la región. Estos acuerdosincrementan también el comercio con países nopertenecientesalaregiónsinovanacompañadosdenormasde origen. Empero, cuando los ARM contienen normas deorigen, el comercio con los países no pertenecientes a laregión, y en particular las exportaciones de los países endesarrollo,resultanegativamenteafectado.

Porúltimo,Baller (2007)examinael impactode losARMylosacuerdosdearmonizaciónenelcomerciobilateralentre26 países de la OCDE y 22 países no pertenecientes a laOCDE,centrandosuexamenendossectores,elequipodetelecomunicaciones y los dispositivos médicos.49 Losresultados de Baller indican que, mientras que los ARMaumentan tanto las probabilidades de entrar en un nuevomercado(elmargenextensivodelcomercio)comoelvolumendel comercio (el margen intensivo), la armonización de lasnormaso los reglamentos técnicos tieneefectosambiguos.AligualqueChenyMattoo(2008),lasconclusionesdeestaautora apuntan a que la armonización regional aumenta elcomercio con los países desarrollados, pero perjudica elcomercioconlospaísesendesarrollo.

No hay ningún análisis empírico que considereespecíficamentelosefectosdiscriminatoriosdelosARMenla reglamentación nacional de los servicios. Los pocosestudios empíricos existentes sobre la desviación delcomercio en el sector de los servicios50 utilizan variablesficticiasquedenotanlaexistenciadeunacuerdodecomerciopreferencialentredospaísesdeterminados.Estasvariablesnopermitendistinguirentreloscompromisosdeaccesoalosmercadosydetratonacional(osea,elprincipiodedaralosdemáselmismotratoquereciben losnacionalesdelpropiopaís)porunaparte,yelreconocimientomutuodelasnormasylasprescripciones,porotra.

Como sostienen Fink y Jansen (2009), es probable que elalcance de la discriminación esté limitado por dos factores.UnoesquelosARMtiendenaaplicarse,ensumayorparte,arestricciones relativas a los movimientos de personas en elmodo4,modoquenisiquieraanivelregionalsehabeneficiadodenivelessignificativosdeaperturacomercial.Elotro factor

esquelosARMtiendenaaplicarsesolamenteaunreducidonúmero de sectores de servicios profesionales, a saber losservicios de contabilidad, de arquitectura y de ingeniería, ysólo unos pocos ARM contemplan el reconocimientoautomáticodelostítulosdeaptitud(OCDE,2003).

En resumen, las pruebas disponibles indican que laintegraciónregionaldelasmedidasOTC/MSFsurteefectosdedesviacióndelcomercio,especialmenteendetrimentodelospaísesendesarrollo.Estaconclusiónconcuerdacon lasindicaciones según las cuales la concertación de acuerdosde comercio preferencial profundos en el ámbito de lasmedidasOTC/MSFesmásprobableentrepaísesconnivelesdeingresossimilaresyelevados.Estaconstataciónponedemanifiestoel riesgodeque la integraciónregional respectodelasmedidasOTC/MSFconduzcaaunmundoamúltiplesniveles, en el que algunos países en desarrollo quedenmarginados.

4. Conclusiones

Laliteraturasobreelcomercioestimaelgradoderestricciónque causan las medidas no arancelarias y las medidasrelativas a los servicios calculando un "equivalentearancelarioad valorem(EAV)",queeselniveldeunarancelad valorem que tendría el mismo efecto de restricción delcomercio que las medidas en cuestión. No obstante, lautilización de EAV para medir el impacto de las MNA en elcomercio adolece de limitaciones conceptuales ymetodológicas. Por ejemplo, la equivalencia de aranceles ycontingentes deja de ser válida en situaciones deincertidumbre en el mercado, o cuando las MNA toman laforma de costos fijos de entrada en el mercado, como losrelacionados con el cumplimiento de determinadasprescripcionestécnicas.

LosEAVnocaptanadecuadamenteelefectoderestriccióndel comercio de ciertas MNA cuando el proceso deproducciónestá fragmentadoentrediversospaíses, porquenotienenencuentaelefectoacumulativode lasmedidasalolargodelacadenadeproducción.Además,enelcasodelas medidas relativas a los servicios, los EAV estimadostampoco tienen en cuenta la posible sustitución entrediferentes modos de suministro ni la complementariedadentreelcomerciodeserviciosyelcomerciodemercancías.

A pesar de esas limitaciones, las pruebas empíricasdisponibles indican que las medidas no arancelarias y lasmedidasrelativasalosserviciospuedenrestringirdemanerasignificativa el comercio. En particular, las MNA puedenrestringir el comercio tanto como los aranceles, e inclusomás en el caso de ciertos países de altos o medianosingresos. En cuanto a las medidas relacionadas con losservicios, aunque las restricciones del comercio suelen sermás altas en los países en desarrollo que en los paísesdesarrollados, no parecen guardar una relación sistemáticaconelniveldedesarrollodeunpaís.

Noexisteunanálisiscomparativodelpapelquedesempeñanlos diversos tipos de medidas no arancelarias en el nivelglobalderestriccióndelasmismas.Sinembargo,esevidentequeelefectocausadoenelcomercionoesnecesariamentederestricciónenelcasodetodaslasmedidas.LasmedidasOTC/MSF no aumentan o reducen el comercio de manerainequívoca. Por lo general, las medidas OTC/MSF tienenefectos positivos en los sectores más avanzados

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tecnológicamente, pero negativos en el comercio deproductos frescos y elaborados. Como sostiene la teoríaeconómica, la implantacióndeunanuevamedidaOTC/MSFdalugarauntruequeentreloscostosmáselevadosparalosproductores de la adaptación a los nuevos requisitos y loscostosdeinformaciónmásbajosparalosconsumidores,quepuedenconfiarenlacalidaddelproducto.Elhechodequeelefecto de las medidas OTC/MSF en las manufacturas seapredominantemente positivo puede indicar que en estossectores loscostosde informaciónsonmás importantes (olos costos de adaptación menores) que en los sectores nomanufactureros.

CuandolasmedidasOTC/MSFtienenunefectonegativo,elimpacto más fuerte lo resienten las exportaciones de lospaíses en desarrollo. También hay pruebas de que esasmedidas tienenun impactomásnegativoenelcomerciodelosproductosalimenticiosyagrícolas,debidoprincipalmentea loscostosderivadosde losprocedimientosdeevaluaciónde la conformidad. Por otra parte, las medidas OTC/MSFparecen reducir las probabilidades de diversificación delmercado de exportaciones. Las pequeñas empresas, y lasempresas que obtienen en el exterior sus insumosintermedios, parecen las más afectadas por las medidasOTC/MSF.

La armonización y el reconocimiento mutuo de las normassonmediosdeatenuarcualesquieraefectosnegativosdelasmedidas OTC/MSF. Se ha demostrado que la armonizaciónpromueve la presencia de empresas pequeñas y medianasen los mercados de exportación. No obstante, si laarmonizaciónoel reconocimientomutuoseproducenenelmarco de acuerdos regionales de comercio, podríanregistrarse importantes efectos de desviación del comerciopara los países no pertenecientes al acuerdo. Esto pareceser el caso, en particular, de los países en desarrollo.Además,comoserecalcabaenelinformesobreelComercioMundial del año pasado, existe el riesgo de un efecto"cerrojo",conelcuallaarmonizaciónregionaldelasnormaspodría reducir los incentivos para una mayor apertura delcomercio. Existe también el riesgo de que surja un mundoreglamentario a múltiples niveles, en el que los países endesarrolloquedaríanmarginados.

Haymuypocosestudioseconómicossobrelareglamentaciónnacional relativa a las prescripciones y procedimientos enmateria de títulos de aptitud y de licencias y a las normastécnicas.Lamayoríadelosestudiosconsideranunconjuntomuchomásampliodemedidasrelativasalosserviciosy,porconsiguiente, no son informativos a efectos del presente

informe.Enrelaciónconelsectordelosserviciosfinancieros,los estudios disponibles constatan la existencia de unarelación positiva entre la reglamentación destinada agarantizarnormasadecuadas(comolasnormascontablesyla transparencia de los estados financieros) y el comerciotransfronterizo y la inversión extranjera directa en serviciosfinancieros. Como ocurre con las medidas OTC/MSF, hayalgunas indicaciones en el sentido de que una disminuciónde la diversidad de políticas, realizada mediante elreconocimiento mutuo o la convergencia de las normasinternacionales,haincrementadoelcomerciodeservicios.

Independientementedesuobjetivo,lasmedidasOTC/MSFyla reglamentación nacional en la esfera de los serviciospuedenonoreducirelcomercio.Losefectosnegativosenelcomercio, cuando existen, generan efectos negativosindirectosparalospaíses.Estoofreceunargumentoenfavorde la cooperación internacional. La armonización y elreconocimientomutuoayudanareducirlosefectosnegativosno deseados de las políticas públicas legítimas en elcomercio. No obstante, ambos enfoques de la integracióndestacanlanecesidaddecrearcapacidadparahacerfrentealosproblemasqueplantealareglamentaciónenlospaísesendesarrollo.

Loscostosrelacionadosconelcumplimientoylaevaluaciónde la conformidad afectan particularmente a los países endesarrollo,porqueestospaísescarecendelainfraestructuratécnica necesaria para desarrollar y diseñar reglamentostécnicos, normas y procedimientos de evaluación de laconformidad, y tampoco tienen laboratorios y organismosacreditadosdecertificaciónquelespermitanponerapruebalos productos y certificar el cumplimiento de determinadasnormas. Estas cuestiones se examinan con detalle en lasecciónE.

154


1 Enestasecciónseexaminansolamentelasmedidasdereglamentaciónnacionalrelativasalasprescripcionesyprocedimientosenmateriadetítulosdeaptitudydelicenciasylasnormastécnicas.EstereducidoconjuntodemedidaseselequivalenteparalosserviciosdelasmedidasOTC/MSFenelámbitodelasmercancías.

2 ElsectoragrícolatambiénpuedeserobjetodeMNAbásicas.

3 HayqueseñalarquemedianteunatransformaciónexponencialenlaecuaciónestimadasehizoquelosEAVfuerancausantesdeobstaculizacióndelcomercio,pasandoporaltoelhechodequeaveceslasMNApuedeninclusopromoverlo.

4 EnelrecuadroD.1figuraunadescripcióndelTTRIyelOTRI.

5 Estopresuponeunainformaciónperfecta.Si,porejemplo,losreglamentostécnicosseñalandiferenciasdecalidadentrelosproductos,esasMNApodríanbajarlospreciosyaumentarelcomercio.

6 EnelrecuadroD.1figuraunadescripcióndelasversionesdeaccesoalosmercadosdelTTRIyelOTRI.

7 ComoseexplicaenelrecuadroD.1,esunamedidadelarestricciónaquehacenfrentelosexportadores.

8 EstoreflejaunaclasificacióndeestospaísesporelBancoMundial,basadaendatosde2001.

9 Utilizandoelmétododela"diferenciadeprecios"paraestimarelimpactodelasMNAenelcomercio,Bradford(2003)llegaalaconclusióndequelosEAVdelasMNAsondelmismoordendemagnitudparaunamuestradepaísesdesarrollados,loqueconfirmalosresultadosdeKeeet al. (2009).Noobstante,lasestimacionesdelprimerautorsonbastantemásaltasporqueelestudioutilizaelmétododela"diferenciadeprecios":losEAVsemidencomoladiferenciaentrelospreciosdeimportaciónylospreciosalpormenor,despuésdeintroducirunacorrecciónporloscostosdetransporteydistribución,yporconsiguienteincluyenmásrestriccionesdepolíticaensudefinicióndelasMNA(Keeet al. 2009).Alpropiotiempo,esposiblequeparaalgunasMNAlosmétodoseconométricosbasadosenlacantidaddenestimacionessesgadas.Porejemplo,enelcasodelasmedidasOTCyMSF,siloscostosdecumplimientoseexpresanenvaloresunitarios,laregresióndelvalordelasimportacionesenunamedidadeMNAsubestimarásuimpactoenelcomercio.Asimismo,sienelpaísimportadorhayunpredominioenelmercado,elpreciointernoaumentarámásconunarestriccióncuantitativaqueconunarancelquereduzcalasimportacionesenlamismacuantía.Enconsecuencia,elEAVdeunarestriccióncuantitativa,derivadadeunaestimaciónbasadaenlacantidad,resultarásubestimada.

10 EfectuandounaregresióndellogaritmonaturaldelEAVdelasMNAen2001enelniveldePIBpercápitaen2001,obtuvimosunvalor-pde0,133.

11 ElefectoenelcomercioestimadorepresentalaprimaporcentualsobrelosproductosobjetodeunarestriccióncausadaporunaMNAenunpaís,enrelaciónconelpreciodeesosproductosenpaísesdondenohayMNA.

12 Estetérminotieneunsignificadodistintoalde"vinculante"ensentidojurídico.Serefierealhechodeque,acondición

dequeesténpresentesarancelesyotrasMNA,elefectoenelcomerciodeunadeterminadaMNApuedenosersignificativamentediferentedeceroentérminosestadísticos.

13 Inclusoelprecioenmuelleylibredederechospuedecontenermárgenesalpormayoryalpormenorporquelosimportadores,losmayoristasylosminoristaspuedencompartirlasrentasdelasMNA,máximeteniendoencuentaquelosgrandesmayoristasestánintegradosenlasprimerasfasesdelprocesodedistribución(Bannister,1994;KrishnayTan,1992).

14 EnlasecciónCfiguraunadescripcióndelametodología.

15 Lascuatrocategoríasdeserviciosconsideradassonlosviajes,eltransporte,losserviciospúblicosylosservicioscomerciales.

16 Transporte,viajes,serviciosdecomunicaciones,construcción,seguros,serviciosfinancieros,regalíasyderechosdelicencia,serviciosinformáticosydeinformación,otrosserviciosprestadosalasempresas,serviciospúblicosyserviciospersonales,culturalesyrecreativos.

17 Enlospaísesdesarrollados,losinsumosintermediosrepresentanhastatrescuartaspartesdelcomerciodeservicios(Miroudotet al. ,2009).

18 Losfabricantespuedenoptarporexportardirectamenteoatravésdeintermediariosquemuevenlasmercancíasatravésderedesdedistribuciónalpormayoryalpormenor.Ahnet al. (2011)handemostradoqueexisteunacorrelaciónpositivaentrelaproporcióndelasexportacionesdistribuidasatravésdeintermediariosyladificultaddeaccederalosmercadosdedestino.Estoesdebidoaquecuandolosobstáculosalcomerciosonimportantes,losexportadoresrelativamentepequeñosymenosproductivosutilizanintermediariosparaexportar.

19 Sinembargo,segúnBernardet al. (2011)haygrandesvariacionesentrelosdistintospaíses(yproductos)encuantoalaimportanciadelosintermediarios.

20 Losminoristasmultinacionalestambiéntiendenaaprovisionarsusmarcasblancasenpaísesendesarrollo(Nordås,2008)yenocasioneshanproporcionadoalosagricultoresdeesospaíseslaescalaylaestabilidaddelademandanecesariasparainvertirenunatecnologíadeproducciónmoderna(DolanyHumphrey,2010).

21 EnlasecciónD.3seanalizanenmásdetallelosefectoscomercialesdelaheterogeneidaddelasreglamentaciones(conespecialatenciónalasmedidasOTC/MSFyalareglamentaciónnacionaldelosservicios).

22 Perinormcontieneinformaciónsobretodaslasnormaselaboradasenlos21paísesincluidos,asícomosobrelarelaciónexistenteentrelasnormasoriginariasdediferentespaíses.Enestainformaciónsedeterminasidosnormassonidénticas,equivalentesonoequivalentes,sobrelabasedelaGuíaISO/IEC21.

23 Hayunnúmeroconsiderabledeestudiossobreelefectodelareglamentacióndelosserviciosenelcomercio,queutilizanindicadoresdereglamentacióndelosmercadosdeproductos(PMR).VéaseporejemploNicolettiyMirza(2004),Lennonet al. (2009)ySchwellnus(2007).Porlogeneral,estostrabajosestimanunejemplonegativodela

Notas finales

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reglamentacióndelcomerciodeservicios.Noobstante,losindicadoresPMRabarcanunaseriedemedidasquevanmásalládelareglamentaciónnacional,comolasdelpárrafo4delartículoVIdelAGCS,porloqueenelpresenteexamennosetienenencuenta.EstacuestiónsetratatambiénenotrosestudioscomolosdeNicolettiet al. (2003)queutilizanelíndicedereglamentaciónensectoresnomanufacturados(NMR)yKimurayLee(2006),queutilizanunindicadorde"LibertadEconómicaenelMundo"(EFW).

24 ElAnexodelAGSCsobreserviciosfinancierosautorizaexplícitamentealospaísesadoptarmedidasprudencialesparaprotegeralosinversoresyalosdepositantesygarantizarlaintegridadyestabilidaddelsistemafinanciero.ElanálisisdeKoxyNordås(2007)muestraquelamayoríadeestasmedidastienenunefectopositivoenelcomerciodeservicios.Esteefectoesmásmarcadoparalasreglamentacionesdelpaísexportadorqueparalasdelpaísimportador.

25 LosmodelosdegravedadsonmodeloseconométricosdelcomercioquedebensunombreasuanalogíaconlateoríadelagravedaddeNewton.Elmodelodegravedaddelcomerciopredicequeelvolumendecomercioentredospaísescualesquieraestarárelacionadopositivamenteconeltamañodesuseconomías(habitualmenteelPIB)einversamenterelacionadosconladistanciaentreellos(yconotrasmedidasdeloscostoscomerciales).

26 Véase,porejemplo,OCDE,1999;Otsukiet al.,2001;WilsonyOtsuki,2004;Gebrehiwetet al.,2007;yDisdieret al.,2008a.

27 ElAPPCCesunsistemadegestióndelainocuidadylacalidaddelosalimentosqueprevéactividadesdeseguimiento,verificaciónyconvalidacióndelcumplimientodelasprescripcionesnormativasentodaslasfasesymomentosdelaproducción.

28 Loscostosfijossonindependientesdelacantidadproducidaoexportada,mientrasqueloscostosvariablesaumentanconelniveldelaproducciónodelasexportaciones.

29 Paraunexamendelaliteraturateóricasobreempresasheterogéneas,véaseHelpman(2011)yRedding(2010).

30 EnFontagnéet al.(2012)seencuentrandetallesdeesteanálisis.

31 EnlasecciónCfiguraunadescripcióndeestabasededatos.

32 MedidasnotificadasalaOMCoPerinorm.

33 EnlasecciónC.1figuraunexamendelosconjuntosdedatosdisponibles.

34 LosdatosdelaAduanafrancesacontienendatosaniveldeempresasobrelasexpedicionesanualesdetodaslasempresasfrancesasexportadorasduranteelperíodo1995–2005,atodoslosinterlocutorescomercialesdelmundo.DamoslasgraciasaCEPIIporhabernosfacilitadoelaccesoaesosdatos.

35 Laecuaciónestimadaeslasiguiente:

29

20 Multinational retailers also tend to source their private labels from developing countries (Nordås, 2008) and there are cases where they have provided the scale and stability of demand necessary for developing country farmers to invest in modern production technology (Dolan and Humphrey, 2010). 21 The trade effects of regulatory heterogeneity (with a focus on TBT/SPS measures and domestic regulation in services) are further analysed in Section D.3. 22 Perinorm contains information on all standards developed in the 21 countries covered, including information on the relationship among standards originated in different countries. This information defines whether two standards are identical, equivalent or non-equivalent, on the basis of ISO/IEC Guide 21. 23 There is a large literature that studies the effect of regulation in services on trade using Product Market Regulation (PMR) indicators. See for instance Nicoletti and Mirza (2004), Lennon et al. (2009) and Schwellnus (2007). In general this literature estimates a negative effect of regulation on services trade. However, PMR covers a range of measures that goes beyond domestic regulation as of GATS Article VI.4. Therefore, they are not taken into account in this review. The same issue pertains also to other studies such as Nicoletti et al. (2003) that use the index of non-manufacturing regulations (NMR) and Kimura and Lee (2006) that use an “Economic Freedom of the World” (EFW) indicator. 24 The Annex on Financial Services in the GATS explicitly allows countries to take prudential measures to protect investors and depositors and to ensure the integrity and stability of the financial system. The analysis of Kox and Nordås (2007) shows that most such measures have a positive effect on services trade. This effect is larger for regulation in the exporting country than for regulation in the importing country. 25 Gravity models are econometric models of trade which acquire their name from their similarity to Newton’s theory of gravitation. The gravity model of trade predicts that the volume of trade between any two countries will be positively related to the size of their economies (usually GDP) and inversely related to the distance (and other measures of trade costs) between them. 26 See Box D.4. 27 See, for example, OECD, 1999; Otsuki et al., 2001; Wilson and Otsuki, 2004; Gebrehiwet et al., 2007; and Disdier et al., 2008a. 28 HACCP is a food safety and quality management system that involves monitoring, verifying and validating compliance with regulatory requirements in all stages of production at all times. 29 Fixed costs are independent of the amount produced or exported, while variable costs increase with the level of production or exports. 30 For a review of the theoretical literature on heterogeneous firms, see Helpman (2011) and Redding (2010). 31 Details of this analysis can be found in Fontagné et al. (2012). 32 For a description of this database, see Section C. 33 Measures notified at WTO or Perinorm. 34 See Section C.1 for a discussion on available datasets. 35 French Custom data contain firm-level data on annual shipments by all exporting French firms in the period 1995-2005 to all partner countries around the world. We thank CEPII for providing access to these data. 36 The estimated equation is:

y!,!,! = β!STC!,!,! + D! + D! + D! + D!,! + D!,! + ε!,!,!, where subscripts s, ii) the average value exported by firms, (iii) the number of new firms, (iv) the total number of exporters. The explanatory variable STC is: (i) a dummy variable equal to one if a specific trade concern was raised by France against an SPS or a TBT measure to be adopted in an export market, (ii) the frequency ratio of the number of HS4 sectors affected by the measure within each HS2 sector and the number of HS4 sectors in that HS2. Explanatory variables are lagged one year to capture the possibility that the measure related to a specific trade concern can affect trade with a

dondelossubíndicess,dytexpresanrespectivamenteelsector,elpaísdedestinoyelaño.Laletraydenota,encadacaso:(i)elnúmeromediodevariedadesexportadasporlasempresas;(ii)elvalormedioexportadoporlasempresas;(iii)elnúmerodenuevasempresas;(iv)elnúmerototaldeexportadores.LavariableexplicativaSTCes:(i)unavariableficticiaiguala1siFranciaplanteóunapreocupación

comercialespecíficacontraunamedidaMSFuOTCqueibaaadoptarseenunmercadodeexportaciones;(ii)latasadefrecuenciadelnúmerodesectoresde4dígitosdelSAafectadosporlamedidadentrodecadasectorde2dígitosdelSAyelnúmerodesectoresde4dígitosdelSAcomprendidosenesesectorde2dígitosdelSA.Lasvariablesexplicativassehandesfasadounañoparatenerencuentalaposibilidaddequelamedidarelacionadaconunapreocupacióncomercialespecíficapuedaafectaralcomerciomástarde.Dehecho,laspreocupacionescomercialesespecíficaspuedenguardarrelaciónconmedidasenproyectoquetodavíanohanentradoenvigor.Losefectosfijosincluidosenlaregresiónabordanelproblemadelasvariablesomitidascontrolandotodaslasvariablesespecíficasdedestino-tiempo(comolosingresosytodaslasvariablesdelademandaenlospaísesdedestino),ylosaspectosespecíficosdesector-tiempo(comolascrisisdeproductividadsectorial).

36 Noestáclarohastaquépuntounproblemadeautoselecciónpuedesesgarestosresultados.

37 Enunsentidomásamplio,incluyetambiénelsectordelametodología,queesunrequisitoprevioimportanteparalaevaluacióndelaconformidadylaacreditación(laevaluacióndelacompetenciadecualquierinstituciónparticipanteenlaevaluacióndelaconformidad).

38 Porestemotivo,losgobiernospromuevenlacooperaciónentrelosorganismosencargadosdelaevaluacióndelaconformidad,yavecesintervienenactivamenteenlosacuerdosdereconocimientomutuo(ARM).

39 EnCrivelliyGröschl(2012)puedenencontrarsedetallesdeesteestudio.ElestudioutilizaunmodeloHeckmanparaestimarlosresultados.Seestimaunmodelodeelecciónbinariaprobitconlafórmulasiguiente:

Little is known about the impact of conformity assessment procedures on trade. Focusing on a sample of developing countries, a study by Chen et al. (2006) claims that conformity assessment issues significantly impede trade. On the basis of firm-level survey data, they find that firms answering “yes” to the questions “Have testing procedures impacted your ability to export products?” and “Do you have difficulty obtaining information about applicable regulations in the countries listed?” also have a significantly lower propensity to export. They also find that testing procedures are particularly burdensome for agricultural firms. In all likelihood, the impact of conformity assessment procedures on trade varies across sectors. The OECD (1999) survey stresses that even the nature of conformity assessment costs varies by product according to their technical characteristics. Terminal telecommunications equipment and automotive components, for example, require an initial approval of the product before it can be exported. In the case of dairy products, each individual consignment must be tested both prior to export and/or at the port of entry. Thus conformity assessment procedures are a fixed cost of exporting telecommunications equipment and automotive component markets – borne in advance. On the other hand, they are a variable cost for dairy exports. A study by Schlueter et al. (2009) looks at trade effects of different types of SPS measures imposed on meat products. After grouping 21 types of measures in six classes, they find that whereas disease-prevention measures, tolerance limits for residues and contaminants, and conformity assessment and information requirements increase trade, production-process requirements and requirements for handling of meat after slaughtering restrict trade. The paper by Fassarella et al. (2011) looks at the impact of SPS and TBT measures on exports of poultry meat by Brazilian exporters to the main world importers in the period 1996 to 2009. They find that the impact of aggregated TBT and SPS measures on Brazilian poultry meat exports are insignificant. However, when measures are disaggregated, conformity assessment has a negative and significant impact on the volume of Brazilian poultry meat exports, while packaging and labelling requirements, and/or disease-prevention measures (regionalization or quarantine treatment) have a positive and significant impact on the volume of Brazilian poultry meat exports. This report attempts to assess the importance of conformity assessment requirements relative to product-characteristics regulations on overall food and agricultural trade.1 Relying on the database on specific trade concerns regarding SPS measures described in Section C, the analysis distinguishes between concerns related to conformity assessment (such as certificate requirements, testing, inspection, and approval procedures) as set out in Annex C of the SPS Agreement, and concerns related to other issues (such as requirements on disease treatment, maximum residual levels, or the geographical application of the measure). The impact of these two types of concerns on the

1 Details of this study can be found in Crivelli and Gröschl (2012). The study uses a Heckman

model to estimate the results. They estimate a probit binary choice model of the form Pr import!"#$%& > 0 = 𝛟𝛟(α! + α!SPS!" !!! !"# + α!𝐗𝐗𝐢𝐢𝐢𝐢𝐢𝐢 + D! + D! + D! + D!"# + ε!"#$%&),

where ϕ (•) is a standard normal distribution function. And an outcome equation of the form

ln import!"#$%&|import!"#$%& > 0 = α! + α!SPS!" !!! !"# + α!𝐗𝐗𝐢𝐢𝐢𝐢𝐢𝐢 + α!λ(𝛂𝛂) + D! + D! + D! + D!"# + ε!"#$%&,

where D denotes dummy variables and X is a vector of standards gravity control variables and multilateral resistance terms and λ(𝛂𝛂) is the inverse mills ratio.







dondeϕ(•)esunafuncióndedistribuciónnormalestándar.Seutilizatambiénunaecuaciónderesultadoconlafórmula:













dondeDrepresentalasvariablesficticiasyXesunvectordelasvariablesestándardecontroldegravedadytérminosderesistenciamultilateraly,λ(α)eslarazóninversadeMills.

40 SetratadelrecuentodelnúmerodemedidasMSFenvigorparalaslíneasdeproductosanivelde4dígitosdelSAcomprendidasenunsectorde2dígitosdelSA,divididoporelnúmerodeproductosdeunsectorde2dígitosdelSA.

41 EsteúltimoresultadocontrastaconlaconstatacióndeFontagnéet al. (2012),examinadaanteriormente,segúnlacuallasmedidasOTC/MSFquehansuscitadopreocupacionescomercialesespecíficasafectannegativamentealasexportacionesdelasempresasfrancesas.EstopuededeberseaqueenlamuestradeCrivelliyGröschl(2012)estánincluidospaísesendesarrollo.Paraesospaíses,losefectospositivosdelasmedidasOTC/MSFenlademandaseránprobablementemásacentuadosqueparalosexportadoresfranceses.

42 Unatecnologíadelaproducciónsecaracterizaporrendimientoscrecientesaescalacuandoloscostosmediosdisminuyenamedidaqueaumentaelniveldeproducción.

43 DeFrahanyVancauteren(2006)lleganaresultadossimilaresparalosproductosalimenticios.

156


44 DefinidacomoelnúmerodenormasCENELECquenosonidénticasaunanormaCEIexistenteenrelaciónconeltotaldenormasencadasectorde4dígitosdelaclasificaciónCUCI.

45 Laheterogeneidaddelaspolíticasseconsiderauncostofijonorecuperable.Debidoasunaturalezadecostofijo,laheterogeneidaddelaspolíticastienedosefectosenelniveldelcomerciobilateraldeservicios.Enprimerlugar,reduceelnúmerodeempresasexportadorasy,ensegundolugar,aumentaeltamañomediodeestasempresas.EnelmarcoteóricodeKoxyLejour(2005),predominaelprimerefecto.Porconsiguiente,elniveldelasexportacionesbilateralesestárelacionadonegativamenteconelgradodeheterogeneidadbilateraldelaspolíticas.

46 ComosostienenFinkyJansen(2009),elreconocimientomutuoenelcontextodelosserviciospuedeabarcarunaampliaseriedeprácticas,incluidoelreconocimientodereglamentacionesprudencialesenlosserviciosfinancieros(parafacilitarelmodo3),elreconocimientodelostítulosacadémicosconmirasalaenseñanzasuperioroaunamayorcapacitación(parafacilitarelmodo2),oelreconocimientodelostítulosdeaptitudprofesional(parafacilitarelmodo4).

47 El"principiodelpaísdeorigen"fueunelementoclavedelapropuestaoriginaldelaComisiónEuropea.Segúnesteprincipio,losoperadoresqueprestenserviciostransfronterizosaotroEstadomiembrosinestablecerseenélpermanentementedeberánrespetarúnicamentelasnormasyreglamentosdesupaísdeestablecimientoynoestaránsujetosalasnormasdeotrosEstadosmiembroscadavezquecrucenunafrontera.Dehecho,elprincipiodelpaísdeorigenhabríaaplicadoelreconocimientomutuodelasnormasreglamentariasentrelosEstadosmiembrosdelaUE(conalgunaslimitaciones).Noobstante,eltextomodificadodelaDirectivasobreserviciosadoptadoporelParlamentoEuropeoyelConsejoafinalesde2006excluíadichoprincipio,quehabíasidoobjetodeataquesporlostemoresaldumpingsocial.Enloreferentealareglamentaciónnacional,laDirectivasobreserviciosprevélasimplificacióndelasprescripcionesyprocedimientosenmateriadetítulosdeaptitudydelicencias.

48 Otrosestudios,comolosdeKoxyLejour(2005)yKoxyNordås(2007)tratandeestimarcómounefectonegativodeunareglamentaciónonerosaenelcomerciodeserviciospuedereducirsemediantelaarmonizaciónoelreconocimientomutuo.Sinembargo,estosautoresutilizanindicadoresdelaheterogeneidadreglamentariabasadosenlosdatoscorrespondientesalindicadordereglamentacióndelosmercadosdeproductos(PMR),midiendolaheterogeneidadenunconjuntodemedidasmuchomásamplioquelareglamentaciónnacionalaqueserefiereelpresenteinforme.

49 LabasededatosdeBallercontieneinformaciónsobreochoARMpertinentesparalosequiposmédicosy14ARMpertinentesparalosequiposdetelecomunicaciones.Además,contieneinformaciónsobre22acuerdosdearmonizacióndelaUEy19acuerdosdearmonizacióndelaASEAN.

50 ParkyPark(2011)aplicanunanálisisderegresióndegravedadacuatrosectoresprincipalesdeservicios:serviciosfinancieros,serviciosprestadosalasempresas,serviciosdecomunicacionesyserviciosdetransporte.EstosautoreslleganalaconclusióndequelosACPRcreancomerciodeserviciosentremiembrosynolodesvíandelosquenosonmiembros.VanderMarelyShepherd(2011)hanobtenidopruebasdequeenunciertonúmerodesectores–transporte,comunicaciones,serviciosprestadosalasempresas,serviciosfinancierosyservicioscomerciales–losACPRnosólocreancomercioentrelospaísesmiembros,sinotambiénconlospaísesnomiembros.FrançoisyHoekman(2010)sonlosautoresdelúnicoestudioqueaíslaposiblesefectosdedesviacióndelcomerciodeservicios,enparticulardentrodelaUniónEuropea.Enestecaso,sóloseencuentranpruebasdeladesviacióndelcomerciorespectodelosserviciosprestadosalasempresas,losserviciosdeinformáticaylosserviciosdetelecomunicaciones,enlosqueestosautoreshanestimadounincrementodel13,3porcientoenlosvolúmenesdelcomerciodentrodelaUE,encomparacióncontercerospaíses.

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Apéndice-CuadroD.1:efectos de las medidas MsF en los resultados de exportación de las empresas

Variablesdependientes

Lndelnúmerodevariedadesexportadasporlasempresas


Lndelvalordelas

exportacionesrealizadasporlasempresas

Lndelvalordelas


Númerodeempresas

exportadoras

Númerodeentradasdeempresas

MCO MCO MCO MCO Poisson Poisson

(1) (2) (3) (4) (5) (6)

MSFd,s,t-1 -0,130*** -0,725*** 0,065

(0,021) (0,106) (0,314)

MSFFrecd,s,t-1 -0,167*** -0,910*** -0,166

(0,036) (0,197) (0,671)

Observaciones 86.850 86.850 86.850 86.850 86.850 86.850

R-cuadrado 0,343 0,343 0,425 0,425 - -

Nota:LavariableMSFesunavariableficticiaparalaexistenciadeunamedida(respectodelacualseplanteóunapreocupación)enelsector.LavariableMSFFrecesunrecuentodelaspreocupacionesplanteadas,normalizadoporelnúmerodeproductos(SA4)dentrodeunsectorSA2.Losresultadosseobtienenutilizandovariablesexplicativasconundesfasedeunaño(estimaciónagregadaaniveldeSA2,lamuestraincluyesolamenteempresasquehayanexportadoporlomenosdurantecincoañosentre1995y2005).Todaslasregresionesincluyenefectosfijosdetiempo, sector, país de destino, tiempo-sector y tiempo destino. Los errores estándares robustos van entre paréntesis. *** indica un nivel designificaciónde1porciento.

Fuente: CálculosdelautorutilizandolabasededatosdeFontagnéet al.(2012).

apéndice d.1

158


ApéndiceCuadroD.2:efectos de las medidas OTc en los resultados de exportación de las empresas

Variablesdependientes



Lndelvalordelas


Lndelvalordelas


Númerodeempresas

exportadoras

Númerodeentradasdeempresas

MCO MCO MCO MCO Poisson Poisson

(1) (2) (3) (4) (5) (6)

OTCd,s,t-1 -0,065*** -0,661*** -0,193

(0,018) (0,098) (0,319)

OTCFrecd,s,t-1 -0,062*** -0,876*** -0,217

(0,023) (0,133) (0,503)

Observaciones 86.850 86.850 86.850 86.850 86.850 86.850

R-cuadrado 0,342 0,342 0,425 0,425 - -

Nota:LavariableOTCesunavariableficticiaparalaexistenciadeunamedida(respectodelacualseplanteóunapreocupación)enelsector.LavariableOTCFrecesunrecuentodelaspreocupacionesplanteadas,normalizadoporelnúmerodeproductos(SA4)dentrodeunsectorSA2.Losresultados se obtienen utilizando variables explicativas con un desfase de un año (estimación agregada a nivel de SA 2, la muestra incluyesolamenteempresasquehayanexportadoporlomenosdurantecincoañosentre1995y2005).Todaslasregresionesincluyenefectosfijosdetiempo, sector, país de destino, tiempo-sector y tiempo-destino. Los errores estándares robustos van entre paréntesis. *** indica un nivel designificaciónde1porciento.

Fuente: CálculosdelautorutilizandolabasededatosdeFontagnéet al.(2012).

159

d. LOs eFecTOs de LAs MedidAs nO ARAnceLARiAs Y LAs MedidAs ReLATiVAs A LOs seRViciOs en eL cOMeRciO

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ApéndiceCuadroD.3:impacto de las medidas MsF en el comercio de productos agropecuarios y alimenticios, 1996-2010

VariableMSF: MSFFrecij(t-1)SA2 MSFij(t-1)SA4

Variabledependiente: Pr(importijtSA4) ln(importijtSA4) Pr(importijtSA4) ln(importijtSA4) Pr(importijtSA4) ln(importijtSA4) Pr(importijtSA4) ln(importijtSA4)

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8)

MedidaMSF(t-1)SA4 -0,160*** 0,641*** -0,144*** 0,661***

(0,06) (0,15) (0,05) (0,14)

ConformidadMSF(t-1)SA4 -0,309*** -0,473* -0,270*** -0,406*

(0,08) (0,28) (0,07) (0,23)

CaracterísticasMSF(t-1)SA4 0,019 0,988*** 0,012 0,962***

(0,07) (0,24) (0,06) (0,19)

Controles SÍ SÍ SÍ SÍ SÍ SÍ SÍ SÍ

Efectosfijos SÍ SÍ SÍ SÍ SÍ SÍ SÍ SÍ

Correlaciónestimada(rho)0,461 0,508 0,460 0,460

(0,01) (0,01) (0,01) (0,01)

Selecciónestimada(lambda)1,372 1,091 1,370 1,371

(0,04) (0,04) (0,04) (0,04)

LogLogaritmodepseudoprobabilidad

-7773030 -7772832 -7772958 -9756160

Pruebadechi-cuadradodeWald

49.855,54 49.752,98 49.914,95 49.838,46

Observaciones 5.452.530 5.452.530 5.452.530 5.452.530

Nota:ElmétododeestimacióneselmodelodeselecciónHeckman(probabilidadmáxima).MSFFrecesunrecuentodelaspreocupacionesplanteadasnormalizadoporelnúmerodeproductos(SA4)enunsectorSA2(losresultadoscomunicadosutilizandoestasvariablesfiguranenlascolumnas1)a4)).MSFesunavariableficticiaparalaexistenciadeunamedida(respectodelacualseplanteóunapreocupación)enelsector(losresultadoscomunicadosutilizandoestavariablefiguranenlascolumnas5)a8)).LoscontrolesincluyenellogaritmodelproductodelosPIB,ellogaritmodelproductodelapoblación,ellogaritmodeladistancia,laadyacencia,elidiomacomúnyelpasadocolonial.Lareligióncomúneslavariabledeselecciónenlaestimacióndelaprimerafase.Entodaslasregresionesseincluyenlostérminosimportador,exportador,productorSA4,efectosfijosanualesyresistenciamultilateral(MR),segúnBaieryBergstrand(2009).Loserroresestándarvanentreparéntesis.***,*indicanunniveldesignificaciónde1y10porciento,respectivamente.

Fuente: CrivelliyGröschl(2012).

160


Esta sección se concentra en la cooperación internacional sobre las medidas no arancelarias (MNA) y medidas relativas a los servicios. Se examina en primer lugar la justificación económica de esta cooperación en el contexto de los acuerdos comerciales. A continuación se considera la práctica de la cooperación en el ámbito de los obstáculos técnicos al comercio (OTC), las medidas sanitarias y fitosanitarias (MSF) y la reglamentación nacional de los servicios. En la tercera parte se hace un análisis jurídico del trato dado a las MNA en el sistema del GATT/OMC y de las interpretaciones de las normas aparecidas en recientes diferencias comerciales internacionales. La sección termina con un análisis de los problemas que plantea la adaptación de la OMC a un mundo en el que las MNA suscitan una preocupación cada vez mayor.

E. la cooperación internacional sobre medidas no arancelarias en un mundo globalizado

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Oii – cOMeRciO Y POLÍTicAs PÚBLicAs: AnÁLisis de LAs MedidAs nO ARAnceLARiAs en eL siGLO XXi

Índice 1 LareglamentacióndelasMNAenlosacuerdoscomerciales 162

2 Cooperaciónenesferasdepolíticaespecíficas:medidasOTC/MSFymedidasrelativasalosservicios 176

3 LasdisciplinasdelGATT/OMCrelativasalasMNAsegúnhansidointerpretadasenelmarcodelasolucióndediferencias 187

4 AdaptarlaOMCaunmundomásalládelosaranceles 203

5 Conclusiones 216


• LasnormasdelaOMCayudanaresolverelproblemadequelos

países sustituyan los aranceles por medidas no arancelarias, pero

la naturaleza cambiante del comercio crea nuevas complejidades

que exigen formas más profundas de integración institucional.

• LospaísescooperanenmateriademedidasOTC/MSFyde

reglamentación nacional de los servicios para hacer frente a

problemas de información y para complementar los compromisos de

acceso a los mercados.

• La distinción entre las MNA legítimas y las medidas diseñadas con

fines proteccionistas ha sido una cuestión crucial en los asuntos de

solución de diferencias del GATT/OMC referentes a MNA y en la

elaboración de nuevas disciplinas con miras a la reglamentación

nacional de los servicios.

• La tensión entre el análisis económico y la práctica jurídica puede

informar los esfuerzos que habrá de realizar el sistema de la OMC

en el futuro para abordar las MNA en un entorno comercial en

evolución.

162


Esta sección comienza con un examen de las razoneseconómicas de la cooperación internacional sobre medidasnoarancelariasenelcontextodelosacuerdoscomerciales.Esteenfoqueteóricoproporcionaunmarcoparareflexionaracercade laelaboracióneficientedenormas relativasa lasMNA en un acuerdo comercial y de la forma en que esasmedidaspuedenverseafectadaspordistintosfactores,talescomoeldesarrollodecadenasdeproducciónmundialesyelcarácter opaco de varias MNA. En la segunda parte seconsidera de qué manera ha tenido lugar la cooperaciónsobreMNAenelmarcodelsistemamultilateraldecomercioydeotrosforose instituciones internacionales.Laatenciónsecentraespecíficamenteenlosobstáculosnoarancelarios(OTC), las medidas sanitarias y fitosanitarias (MSF)(referentesa la inocuidadde losalimentosy lasaludde losanimalesylaspersonas)ylareglamentacióndelosservicios,ysehacehincapiéenlassimilitudesylaspeculiaridadesdelos problemas subyacentes y de las formas en que se haproducidolacooperación.

LaterceraparteseocupadelanálisisjurídicodeltratodadoalasmedidasnoarancelariasenelsistemadelGATT/OMCydelasinterpretacionesdelasnormasquehanaparecidoenrecientesdiferenciascomercialesinternacionales.Seprestaespecial atencióna la formaenque sehaabordadoen losacuerdos y en el sistema de solución de diferencias ladistinciónentreMNAlegítimasyproteccionistas.Laseccióntermina con un análisis de los problemas que plantea laadaptacióndelaOMCaunmundoenelquelasmedidasnoarancelarias suscitan una preocupación cada vez mayor.Confluyen así los principales resultados del análisisprecedentedelateoría,losdatosylasprácticasenevoluciónde las MNA que figuran en las distintas secciones delinforme, y seofrecenalgunas observacionesenmateria depolíticas.

1. LareglamentacióndelasMNAenlosacuerdoscomerciales

¿Por qué cooperan los países en el ámbito del comercio?¿Porquéesnecesarialacooperaciónenmateriademedidasnoarancelarias?¿CómodeberíanreglamentarselasMNAenunacuerdocomercial?Enestasecciónlosdebatessobrelacooperación en materia de MNA se inscriben en un marcoteórico.Lasecciónsiguiente seconcentraespecíficamenteen tresesferasde reglamentaciónpertinentes: lasmedidasOTC,lasmedidasMSFylasmedidasrelativasalosservicios,enparticularenloquerespectaalareglamentaciónnacional.

EnlasecciónE.1seexaminanenprimerlugarlasdosteoríasprincipales sobre acuerdos comerciales: el enfoque basadoen la relación de intercambio y el enfoque basado en elcompromiso (véase infra). Estas teorías proporcionan unajustificación para la cooperación comercial y ofrecen unmarcoparareflexionarsobrelafunciónylaelaboracióndelareglamentaciónrelativaalasMNAenelmarcodeunacuerdocomercial,comolosAcuerdosdelaOMC.

Como se analiza más detalladamente a continuación, elenfoque basado en la relación de intercambio tiene unresultado sencillo y convincente. Si los gobiernosestableciesen políticas para alcanzar sus objetivos de lamanera más eficiente posible, no elegirían medidas noarancelariasparadistorsionarelcomerciointernacionalasufavor. Los aranceles serían el único instrumento de política

utilizado. En este marco teórico básico, los gobiernosestablecenMNApararesponderapreocupacioneslegítimasdepolíticapública, y lasnormassobreMNAenunacuerdocomercialsólotienenqueocuparsedelaposible"sustituciónde políticas" entre aranceles y medidas no arancelarias(véaselasecciónB).Laeficienciasepuedeobtenerconunsimple conjunto de normas, como el trato nacional y la noinfracción (véase la sección E.1 (b) infra), que deja a losgobiernos nacionales una autonomía considerable paraestablecerMNA(integración"superficial").

Sibienalgunascaracterísticasdelosacuerdoscomercialescorrespondena lapremisabásicadelenfoquebasadoen larelación de intercambio, la cooperación real sobre medidasnoarancelariasenlaOMCyenotrosacuerdos(enparticularlos acuerdos comerciales preferenciales) va generalmentemás allá de un nivel "superficial" y entraña formas"profundas" de integración, lo cual hace pensar que esposible que los gobiernos estén tratando de abordarproblemas distintos de la sustitución de políticas entre losaranceles y las medidas no arancelarias. ¿Cuáles son esosproblemas?

En la sección E.1 se examinan algunas de estasjustificacionesadicionalesdelacooperaciónsobremedidasnoarancelarias.Sepuedeencontrarunaprimeraexplicaciónen el enfoque basado en el compromiso. En ese marco, sepuededemostrarquealgunoselementosdelasnormasdelaOMC sobre las MNA pueden justificarse cuando losgobiernos tienen problemas de credibilidad con algunossectores a nivel interno, como los grupos de interesesespeciales. Por otra parte, la naturaleza cambiante delcomercio internacional y el aumento de la deslocalizacióncrea nuevas externalidades de las políticas que puedentambién motivar la necesidad de formas más profundas deintegración institucional más allá de las simples normas depreservacióndelmercado.Por último, la cooperación sobreMNA en el marco de acuerdos comerciales puede estarmotivadaporotrascomplejidadesquenoestánrecogidasenel modelo básico, pero que pueden ser pertinentes en lapráctica.UnaprimeracuestiónesquevariasMNAsonmuyopacas, lo que indica que los países miembros necesitancooperarparaidentificarloqueconstituyeunusoeficienteylegítimodelasMNA.Otracuestiónesqueesposiblequelosagentes del mercado, no los gobiernos, puedan establecerMNAde factoadoptandonormasprivadasvoluntarias.

Porúltimo, el análisis secentraenunaconsideraciónde laelaboración eficiente de un acuerdo comercial que trate delasMNA.Concretamente,utilizandoelenfoquebasadoenlarelación de intercambio como punto de referencia, en laúltimasubsecciónseevalúalaeficienciadeciertosprincipiosdel GATT/OMC. Si bien este análisis es por fuerzaespeculativo,puedeserútilparainformareldebatesobrelasventajas e inconvenientes desde el punto de vistainstitucional. La sección termina con un análisis de lasconcesiones recíprocas que entrañan diferentes formas deintegración profunda, por ejemplo la armonización de lasnormas.

(a) ¿PorquécooperanlospaísesenmateriadeMNA?

Laliteraturaeconómicamásrecientehaelaboradodosteoríasprincipales sobre los acuerdos comerciales: la teoría de larelación de intercambio y la teoría del compromiso. A

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continuaciónseanaliza loquedicecadateoríasobreeltratode lasmedidasnoarancelariasen losacuerdoscomerciales.Según los dos enfoques, los gobiernos negocian tratadosinternacionalesparaabordaraexternalidadesinternacionaleseinternasasociadasalaspolíticascomerciales.EstosefectossehantratadotambiénenlasecciónB.Aunqueambasteoríaseconómicas se elaboraron principalmente para explicar lautilización de los aranceles, podrían aplicarse motivossimilaresenelcasode lacooperaciónsobre lautilizacióndeMNA.

Lalógicadelosenfoquesbasadosenlarelacióndeintercambioy el compromiso no explica satisfactoriamente la justificacióneconómica de los acuerdos comerciales sobre servicios.Aunque algunos de los conceptos derivados de estas teoríassonpertinentesparaexplicardeterminadascaracterísticasdelAcuerdo General sobre Comercio de Servicios (AGCS), loseconomistasreconocenquehaydiferenciasimportantesentreel comercio de mercancías y el comercio de servicios. En elrecuadroE.1seanalizaeldebateactualsobre lacooperacióninternacionalenelámbitodelcomerciodeservicios.

(i) El enfoque basado en la relación de intercambio

Deconformidadconlateoríadelarelacióndeintercambio(oteoríatradicional),losgobiernostieneninterésenformalizaracuerdos comerciales porque ven en ellos un medio deescaparaldilemadelprisioneroprovocadoporlarelacióndeintercambio (Bagwell y Staiger, 1999, 2002). El "problema"que surge en ausencia de un acuerdo comercial puedeexpresarsecomosigue.

Cuando un gobierno decide unilateralmente el nivel de unarancel, o una medida no arancelaria que sustituye a unarancel, no tendrá en cuenta las consecuencias de sudecisiónenelbienestardelosexportadoresextranjeros.Enla sección B se describe la forma en que el incentivo parautilizarpolíticascomercialesdemanerasquebeneficienalosproductores nacionales a expensas de los exportadoresextranjeros hace que los gobiernos impongan restriccionescomerciales importantes que alteran la relación deintercambio (es decir, la relación entre el precio de lasexportacionesyelpreciodelasimportaciones)enbeneficiodelaeconomíanacional.Sinembargo,dadoqueestalógicase aplica a todos los países y cada uno de ellos intentaaumentar los aranceles, el resultado – conocido como elequilibrio de Nash – es que la relación de intercambio noresulta afectada en términos globales, pero el volumen delcomercio es ineficientemente bajo. Este resultado es elconocidodilemadelprisionero.

Segúnlateoríadelarelacióndeintercambio,elpropósitodeun acuerdo comercial es dar "voz" a los exportadoresextranjeros en las elecciones arancelarias de susinterlocutores comerciales, de modo que a través de lasnegociaciones puedan hacer que adquieran conciencia delos costosque imponenesas restriccionescomerciales.Deestemodo,unacuerdocomercialbasadoenlareciprocidadylanodiscriminación(lacláusuladelanaciónmásfavorecida-NMF) conducirá naturalmente a una reducción de losaranceles y a una ampliación del acceso a los mercadoshastaniveleseficientesanivelinternacional.

Los gobiernos pueden utilizar MNA en lugar de arancelesparamodificarelaccesoalosmercadosdesusinterlocutores

comercialesymanipularasílarelacióndeintercambio(véaselasecciónB).Estoindicaquelasprincipalescaracterísticasconceptualesdelosacuerdoscomerciales(lareciprocidadyel tratoNMF)puedenfacilitar lacooperaciónenmateriadeMNA. Sin embargo, incluso en un contexto de entornonormativo complejo, no es necesario que los gobiernosnegocien directamente los niveles de sus MNA. En efecto,según el enfoque tradicional el principal objetivo de unacuerdocomercialesaumentarelvolumendelcomerciosinintroducir distorsiones en la elección unilateral de MNA,como la reglamentación nacional y las políticas fiscales,como consecuencia de las limitaciones arancelariasnegociadas(BagwellyStaiger,2001;StaigerySykes,2011).Intuitivamente, los aranceles constituyen el instrumentoóptimo para manipular la relación de intercambio: si losgobiernos disponen de aranceles y MNA, no hay ningunarazónpararecurriraestasúltimaspararestringirelcomercio(Staiger,2012).

Lateoríadelosacuerdoscomercialesbasadaenlarelaciónde intercambio apoya sólidamente la idea de que laintegración "superficial" es el medio más directo pararesolver las ineficiencias normativas que surgirían enausencia de un acuerdo comercial. Las negociacionescentradassolamenteenlosaranceles,juntoconunconjuntode normas que aborden el problema de la sustitución depolíticas entre aranceles y medidas no arancelarias (porejemplo, una "norma de preservación del acceso a losmercados")puedencontribuiraque losgobiernosalcancenunniveldeeficienciamáselevado.Anivelconceptual,estoconcuerda con el enfoque del Acuerdo General sobreArancelesAduanerosyComercio(GATT)conrespectoalasMNA internas, en virtud del cual las negociaciones seconcentranen las reduccionesarancelariascomomediodeampliar el acceso a los mercados. Según este enfoque,varias disposiciones del GATT tienen por finalidad protegerel valor de los acuerdos negociados de acceso a losmercados contra la erosión derivada de las MNA. Además,losMiembrosde laOMCdebenrenunciara lautilizacióndecontingentes y otras restricciones cuantitativas en favor delosaranceles.Estasolucióninstitucionallespermitelograrlacombinación eficiente de políticas comerciales y MNAinternas,inclusocuandolosgobiernossevenincentivadosautilizarestasmedidasparaanularelaccesoa losmercadosotorgado a los interlocutores comerciales mediantereduccionesarancelarias(BagwellyStaiger,2001).

Pese a este importante resultado, siguen pendientes doscuestiones. ¿Hay elementos del trato de las medidas noarancelarias en los acuerdos comerciales que no puedeexplicar la versión básica del enfoque de la relación deintercambio? ¿Por qué los gobiernos suelen cooperarespecíficamente en materia de MNA en el contexto de losacuerdoscomerciales?Estascuestionesseabordanendosetapas.Enprimer lugar,seexponeotraposible justificaciónpara los acuerdos comerciales, el enfoque basado en elcompromiso, y se aduce que el trato de las MNA en lostratados puede responder a la necesidad de "adquirir"compromisos creíbles con políticas eficientes. En lasubsección siguiente se analizan otras preocupacionesrelacionadas con la cooperación sobre MNA que no estánrecogidasenlaversiónbásicadelenfoquedelarelacióndeintercambioantesexaminada.

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RecuadroE.1: Teorías económicas del AGcs

ElanálisiseconómicodelAGCS tiendeadestacar las ventajaseconómicasde losmercadosdeservicioseficientes yliberalizados o a utilizar las teorías tomadas del comercio de mercancías para explorar la lógica de la apertura delcomerciodeservicios.Sibienestosenfoqueshancontribuidoalestudiode la funcióndelcomerciodeserviciosen laeconomía en general y a identificar los paralelismos existentes entre el comercio de mercancías y el comercio deservicios,ningunodeellosseocupadirectamentedelacuestióndelacooperacióninternacionalenmateriadeservicios.

EnesterecuadroseenuncianenprimerlugarlasrazonesporlascualeslosmarcospresentadosenlasecciónE.1soninsatisfactoriospara lacooperaciónenmateriadeserviciosyseexponenbrevementedosenfoquesdesde losquesetratadeexplicarlacooperacióninternacionalenelámbitodelcomerciodeservicios.Segúnelprimero,loscompromisossobreservicioscontraídosenelmarcodelosacuerdoscomercialesinternacionalesproporcionanuninstrumentocreíblepara asegurar las reformas unilaterales de las políticas y limitar la sustitución de políticas. El segundo considera elprocesodeaperturadelcomerciodeservicioscomopartedelasrespuestasdelosgobiernosacambiosenlanaturalezadelaproducciónhacialascadenasdesuministrointernacionales.

Elprincipalargumentoparaaplicar las teoríasdecooperaciónenmateriadepolíticaselaboradasparaelcomerciodemercancíasalcomerciodeservicioseselreconocimientodequelosresponsablesdelaspolíticaspuedentropezarconlosmismosproblemasdeincentivosenambossectores.Enparticular,lateoríadelarelacióndeintercambiointernacionalylateoríadelcompromisointernopuedenhacerseextensivasalasmedidasrelativasalosservicios(CopelandyMattoo,2008).Sinembargo,lascaracterísticasdistintivasdelosserviciospuedenhacerquelasteoríasutilizadasparaexplicarelGATTnoseansuficientesparaexplicarlacooperaciónenelmarcodelAGCS.Porejemplo,unodelosprincipalesmodosdesuministrodeservicioseselestablecimientoenelpaíso la inversiónextranjeradirecta,quemitiganel incentivoamanipular la relación de intercambio internacional, porque con la integración vertical las empresas internacionalesinternalizan en parte los costos externos de la política comercial (Blanchard, 2007). Además, Marchetti y Mavroidis(2011)sugierenqueelAGCSesflexiblehastaelpuntodequeesdifícilexplicarpersuasivamentesudesarrollocon lateoríadelcompromiso.

Copeland y Mattoo (2008) señalan otro problema de la aplicación de las teorías de la relación de intercambio y delcompromisoalosacuerdoscomercialessobreservicios.Losserviciosdesempeñanunpapelimportanteenlaeconomíageneral complementando los resultadosenotrosmercados.Porejemplo,unsectorfinancieroeficiente transforma losahorros en inversiones y puede asignar el capital de manera que se obtengan mayores ingresos. Los servicios detransportereducenlasfriccionesenelintercambio,facilitandoelcomerciointernoyelcomerciointernacional.Porúltimo,latecnologíadelacomunicaciónnosólofacilitalastransaccionessinoquepuedeademásasegurarladifusiónycreacióndeconocimiento(CopelandyMattoo,2008).Estasposiblesgananciasdeeficienciaimpulsaríanalosgobiernosaabrirlosmercadosdeserviciosunilateralmente,sinnecesidaddecooperacióninternacionalodeunacuerdosobreservicios.

Ademásde los incentivosunilateralesparaabrir losmercadosde servicios, los avances tecnológicoshan llevadoa laampliacióndelcomerciodeservicios,loquellevaasuvezalosgobiernosatratardeobtenercompromisosmultilaterales.SegúnMarchettiyMavroidis(2011),algunospaísestemían,duranteelprocesodeaperturadelosmercadosdeserviciosen los años ochenta, que surgieran obstáculos más adelante. Específicamente, temían que el comercio de serviciosposibilitadoporelavancetecnológicollevaraalosgobiernosasustituir losobstáculostecnológicosdesaparecidospornuevosobstáculosnormativosalcomerciodeservicios,enformasimilaralasustitucióndepolíticasquesehaexaminadoconrespectoalasmercancías.Laamenazadelasustitucióndepolíticasllevóaestospaísesapropugnarunmecanismoparaasegurarlaaperturadelcomerciointernacionaldeservicios,enelqueseincluyeelAGCS.

Porotraparte,HoekmanyKostecki(2001)sostienenqueloscambiosenlafragmentacióndelaproducciónhicieronquelasempresasnecesitaranunmayoraccesoa insumosdeservicioseficientes, loquealentóasuveza losgobiernosaincluirensusprogramaslaaperturadelcomerciodeservicios.Demaneraanáloga,Deardorff(2001)constataquecomolosservicioscontribuyendemaneraimportantealafacilitacióndelaproduccióninternacional,laaperturadelcomerciodeserviciosaumenta los resultadosde laaperturadelcomerciodemercancías.Dadoque lascadenasdeproducciónmundialesdesempeñanunpapelimportanteenelcomerciointernacional,laadopcióndepolíticasproteccionistasenlaesferade los servicios y la inversiónpuede terminar restringiendoel comerciodemercancías, por lo que los trabajosrecientes sobre los efectos asociados a la producción internacional (que se analizan en la sección E.1 (b)) puedenproporcionarinformaciónútilaesterespecto.

En resumen, las teorías económicas actuales del AGCS sólo aclaran partes aisladas del mundo complejo de lasnegociaciones sobre servicios, lo que contrasta en cierta medida con el marco más desarrollado que utilizan loseconomistasparaanalizarlacooperacióninternacionalenelcomerciodemercancías,esferaenlaquelarealizacióndenuevostrabajosdeinvestigacióneconómicaresultaríamuybeneficiosa.

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(ii) El enfoque basado en el compromiso

Se ha descrito hasta ahora una teoría de los acuerdoscomercialesquehacehincapiéenel controlde losmotivosdeempobrecimientodelvecinoasociadosa lamanipulaciónde la relación de intercambio. Una teoría distinta, aunqueposiblementecomplementaria,de losacuerdoscomercialespropone como principio que el objetivo de un acuerdocomercial es atar las manos de los gobiernos miembros yofrecer así un mecanismo de compromiso externo. Losgobiernospodríanbeneficiarsedeunacuerdocomercialquefacilitara su compromiso con una política de apertura delcomercio,yaquelosarancelesbeneficianalsectorprotegido,pero crean distorsiones que reducen el bienestar global(véase Maggi y Rodríguez-Clare, 1998, 2007; Matsuyama,1990;StaigeryTabellini,1987).1

Lamayoríadelasinvestigacionesqueadoptanelenfoquedelos acuerdos comerciales basado en el compromiso se hancentradoúnicamenteen losaranceles, y lasconsecuenciasdeesteenfoqueenel tratode lasmedidasnoarancelariasen los acuerdos comerciales no se comprenden tan biencomo en el caso de la teoría de la relación de intercambio.Sinembargo,endostrabajosrecientesseaplicaelenfoquebasado en el compromiso para explicar las característicasdeltratodelasMNAenelsistemadelGATT/OMCquenoesposible comprender mediante el enfoque la relación deintercambio. Brou y Ruta (2009) muestran que un acuerdoque permite que se limiten los aranceles pero que dejaotrasMNAcomolassubvenciones internassinconsolidaroexpuestasalamanipulación,noconstituiráunmecanismodecompromiso eficaz. Esto permite a los responsables de laspolíticas sencillamente hacer un uso más intensivo de lasMNAunaveznegociadaslasconsolidacionesarancelarias(olímites máximos), lo que constituye un claro ejemplo desustitución de políticas. En este contexto, un gobiernoobtiene mejores resultados con un acuerdo que imponganormas sobre las MNA, porque sólo un acuerdo comercialmás completo puede garantizar la credibilidad de laspolíticas. Por tanto, este enfoque esclarece los requisitosnormativospreviosnecesariosparatratar lasMNAinternas,como las subvenciones o las reglamentaciones nacionales,enelsistemadelaOMC.

Enunmodelosimilar,Potipiti(2006)ofreceunaexplicaciónde la diferencia de trato entre los aranceles y lassubvenciones a la exportación en la OMC. Tanto losaranceles como las subvenciones a la exportación puedendistorsionar laasignacióndeinversiones, loquegeneraunapérdidadebienestarsocial.Porotraparte,elgobiernopuedebeneficiarse de las contribuciones procedentes de losgrupos de presión de los sectores de importación y deexportación protegidos. Las normas que elegirá elresponsable de las políticas para incluirlas en un tratadocomercial refleja estos factores compensatorios. Potipiti(2006)muestraqueenvirtuddelasdiferentesperspectivasde crecimiento de los sectores de importación y deexportación,ungobiernoconsideraeficientecomprometerseconnormasdiferentesparalaspolíticasdeexportaciónydeimportación. Concretamente, el hecho de que el sector deexportacióntengamejoresperspectivasdecrecimientoqueel sector de importación hace menos atractivas lascontribucionesdelosgruposdepresióndelosexportadores,entantoqueaumentaelcostosocialdelassubvencionesalaexportación.Enconsecuencia,lasnormasdelaOMCqueprohíben estas últimas pero solamente limitan el uso de

aranceles,sondifícilesdeexplicarenelmarcodelenfoquebasado en la relación de intercambio, pero puedencomprenderse desde la perspectiva de la teoría delcompromiso.

(b) ¿PorquécooperanlospaísesenmateriadeMNA?Másalládelasustitucióndepolíticas

Enlasecciónanteriorsehandestacadolassimilitudesentrelosarancelesylasmedidasnoarancelariasysehaafirmadoque losgobiernospuedenutilizarestasúltimasen lugardelos aranceles. Esto ha proporcionado una primerajustificación para la reglamentación de las medidas noarancelarias en los acuerdos comerciales. Sin embargo, lasustitución de aranceles por MNA no es el único problemaquesetratadesolucionarmediantelareglamentacióndelasMNAenlosacuerdoscomerciales.Estasecciónversasobreesosotrosproblemas.

Las medidas no arancelarias difieren de los aranceles envarios aspectos; estas diferencias, unidas a la naturalezacambiante del comercio internacional, pueden constituirrazones adicionales para la cooperación en materia demedidas no arancelarias en el marco de acuerdoscomerciales. Las MNA responden con frecuencia apreocupacionescrucialesdepolíticapúblicaanivelnacionale internacional. Su objeto puede ser proteger los interesesgenerales de los consumidores más que las limitadaspreocupaciones de los productores. La preservación de losvegetales,laproteccióndelasaluddelaspersonasydelosanimales,lainocuidaddelosalimentosyelmedioambiente,o el establecimiento de las normas necesarias para unintercambio equitativo en el mercado son objetivos depolítica pública. Estos objetivos, aunque son ampliamentecompartidos por los Miembros de la OMC, presentan amenudo un amplio espectro de preferencias heterogéneasen cuanto a las políticas. Además, las medidas noarancelarias y los aranceles son diferentes en lo querespecta a su longevidad. Las MNA están sujetas amodificación, porque las necesidades de reglamentaciónvarían de acuerdo con las transformaciones del entornoeconómico y social. ¿Cuál es el papel de la OMC en estecontexto?

Enestasecciónsepresentandosconjuntosderazonesporlas que el sistema de comercio debería incluir disciplinassobre medidas no arancelarias que fueran más allá de lasdisciplinasnecesariasparaimpedirlasustitucióndepolíticasentre aranceles y MNA (en la próxima sección se ofrecenejemplos concretos basados en medidas OTC/MSF ymedidasrelativasalosservicios).

Laprimeraexplicacióngiraen tornoa lasdiferenciasentrelosarancelesylasmedidasnoarancelariasylajustificaciónde la reglamentación de las MNA que se refiere a esasdiferencias. Desde este punto de vista, hay trespreocupaciones adicionales relacionadas con lareglamentación de las MNA. La primera es la opacidad encuantoalpropósitoyelefectodealgunasMNA.Ensegundolugar, lasMNAy losarancelesafectana lacompetenciademododiferente,yaquelareglamentacióndelasMNApuedeaumentarloscostosfijosyporendedesalentarlaentradaenelmercado.Porúltimo,notodaslasMNAsonimpuestasporlos gobiernos, ya que pueden también adoptar la forma denormasprivadas.

166


Lasegundaexplicaciónatañea lanaturalezacambiantedelcomercio internacional. El aumento de las cadenas deproducción mundiales puede dar origen a nuevos efectossecundarios de las políticas que requieren también unacooperación directa con respecto a las MNA. LasherramientasparaabordarlasMNAdependentambiéndesielproblemaquetrataderesolverelacuerdocomercialestáligado a la sustitución de aranceles por MNA o a lasdimensionesadicionalesdelacooperación.EstacuestiónsetrataenlasecciónE.1(c).

(i) Instrumentos opacos

EnlasseccionesByCsedocumentalautilizacióncrecientede medidas no arancelarias. A medida que aumenta lapreocupaciónpor las cuestiones relativasa la inocuidaddelosalimentos, laestabilidadfinancierayelmedioambiente,los gobiernos recurrirán más y más a las MNA para lograrobjetivosdepolíticanacional.LamayorutilizacióndeMNA,sumadaalacomplejidadylaopacidaddevariasmedidasnoarancelarias,planteatresdesafíosnuevoseinterrelacionadospara lasautoridadesnacionalesde reglamentaciónyde losnegociadoressobrecomercio internacional.Enprimer lugar,puede haber incertidumbre sobre lo que constituye el niveleficientedeunamedidanoarancelaria.Ensegundolugar,lacooperación en este ámbito puede verse menoscabadaporqueelcumplimientodelosacuerdosexigelaobservacióndel cumplimiento por cada uno de los gobiernos, y algunasMNAnosonfácilesdeobservar.Porúltimo,si lasMNAsonopacas, su utilidad como mecanismo para garantizar loscompromisos de los gobiernos en virtud de un acuerdointernacionalpuedeserlimitada.

La integraciónsuperficialeseficienteenunentornoenelenquenohayproblemasde información,comosedemuestraenlostrabajosdeBagwellyStaiger(2001).Encambio,lafaltadeinformaciónperfectapuedeserensímismaunarazónparaunacooperación más profunda en materia de medidas noarancelarias en el marco de los acuerdos comerciales.Específicamente, la complejidad de las MNA puede crearineficiencias incluso si los gobiernos disponen de unainformación perfecta acerca de sus propias necesidades dereglamentaciónydelosefectosdelaspolíticasqueelijan,peronoconoceelniveleficientede lasMNAdesus interlocutorescomerciales.Estosedebeaquelosgobiernospuedeninduciraerrorasusinterlocutoressobreelpropósitodesuspolíticas,demodo que incluso una comunicación mutuamente beneficiosaresultadifícil.Estaasimetríaenlainformación(queseproducecuandounapartedisponedemásomejor informaciónque laotra)planteaproblemasenmuchosámbitosdelacooperacióninternacional,peroesparticularmenteimportanteenelcontextodelareglamentaciónnacional,yaqueeldesacuerdosobrelosobjetivosdepolíticapúblicapuedeocultaruncomportamientofundamentalmentenocooperativo.

Además, el nivel eficiente de una medida no arancelariapuede variar conel tiempo.Porejemplo, losobjetivosde lareglamentacióndependendefactores talescomoelestadodelatecnología,laconcienciadelosefectosdelasfallasdelmercado,lasprácticasdelaindustriaylasnecesidadesdelasociedad (véase la sección B). Cuando surgen nuevassituaciones,losgobiernosobiennosiguenlimitadosporsuscompromisosinternacionalesobienpuedentratardequeseadopten nuevas disposiciones regulatorias mediante larenegociación de sus acuerdos comerciales con susinterlocutores.

Laactualizaciónde loscompromisospara reflejar lasnuevasnecesidades de reglamentación puede afectar el equilibrioexistente del acuerdo. Por ejemplo, supóngase que dosgobiernos llegan a un acuerdo sobre los certificados deinspección sanitaria y ambiental para las importaciones deproductos lácteos y las exportaciones de pollos. Si sedescubreunnuevocontaminanteen losproductosdequesoquenoestáabarcadoporelacuerdo,elEstadoqueconsumelosproductoslácteospuedetratardeimponerreglamentosnocomprendidosenelacuerdosobreinspección.Sielproductorde productos lácteos trata de renegociar, tendrá que haberhechoantesconcesionesconrespectoalasexportacionesdepollos.Enesperade la renegociación,esposiblequeambosgobiernostratendeevitarlosacuerdoseficientesportemoraque se perjudique su posición. Si no hay ningún mecanismoquepermitaabordarestasnuevascircunstancias,elhechodeque los gobiernos no puedan incluir todas las contingenciasfuturas en un contrato impide la elaboración de un acuerdoeficientealargoplazo(BattigalliyMaggi,2003).2

Otro problema es que la opacidad de las medidas noarancelarias hace que a menudo resulte difícil asegurar elcumplimiento de los acuerdos. Teóricamente, un gobiernopuedeamenazarconsuspender lacooperación futurasiuninterlocutor incumple un acuerdo. Sin embargo, estaamenaza depende de la capacidad de cada gobierno deobservarcómocumpleelotrosupartedel trato.Enelcasodel comercio, esto exige la vigilancia del nivel de acceso alos mercados. Aunque las leyes suelen publicarse, suaplicación efectiva puede ser opaca y variar según laselecciones de los organismos de reglamentación y lascondicioneseconómicasimperantes.

Enunentornoeconómicoincierto,losgobiernospuedentenerdificultadesparadistinguirsiunabajadadelasimportacionessedebealamayorproductividaddelsectorquecompiteconlas importaciones o a la ayuda estatal a través de unaprotección encubierta (Bajona y Ederington, 2009). Estodificultaelcumplimiento;esposiblequeseadoptensincausamedidasderetorsión,oquelainfraccióndeunacuerdonoseacastigada.Además,laposibilidaddequesetomenmedidasderetorsión erróneas puede hacer que las partes vacilen enaceptar compromisos más liberales, y perjudiquen así lasperspectivasdecooperacióninternacional.

La opacidad intrínseca de la aplicación de medidas noarancelarias y la dificultadde identificar susefectospuedenexacerbar también los problemas relativos al compromisoentre los gobiernos y los inversores nacionales. Se piensageneralmente que los acuerdos comerciales ayudan a losgobiernosaasumircompromisosdepolíticaconlosinversoresy los votantes. Sin embargo, los acuerdos internacionalespuedenperdersupodervinculantesilosagentesinternosnoven con claridad las opciones en cuanto a las políticas. Lasempresas tienen que decidir hacer inversiones costosas eirreversiblesparavendernuevosproductosoentrarennuevosmercados. La incertidumbre sobre las políticas comercialeslesincitaaesperaryevaluarlosefectosdelareglamentaciónantesdeinvertir.Estademoraatenúalosefectospositivosdelaaperturadelcomercioyreducelosefectosdecompromisodeunacuerdocomercial.

Handley (2011) constata que la incertidumbre acerca de laaplicaciónde lapolíticacomercialenAustraliaredujoenun30 por ciento el nivel de entrada de nuevas empresasdespuésdelaliberalización.Enunestudioconexo,Handleyy

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Limao (2011) muestran que la incertidumbre en torno a lapolíticacomercialredujoconsiderablementeelaccesodelasempresasportuguesasalosmercadosdelasCEantesdelaadhesióndePortugalen1986.Estosresultadosindicanquelacomplejidadylaopacidaddelasmedidasnoarancelariaspuedenlimitar laeficaciadelosacuerdoscomercialesenlotocanteasolucionarproblemasdecompromiso.

(ii) Normas privadas

La mayor parte de este informe se centra en las medidasimpuestasporlosgobiernosparaabordarlaconductadelosagentesprivadosenelmercado,peroelénfasisenlapolíticagubernamental oscurece en cierta medida la capacidad deacción colectiva de los agentes no gubernamentales. Lasnormasprivadasadoptadasporagenteseconómicospuedenactuarcomomedidasnoarancelariasyafectaralcomercioyal bienestar mundial del mismo modo que las medidas

gubernamentales (Robert E. Baldwin, 1970). Porconsiguiente,elmismotipodeproblemasquecaracterizanlautilización de las MNA, y que venimos examinando, puedensurgirconrespectoalasnormasprivadas.Parahacerfrentea estos efectos, los gobiernos pueden firmar acuerdoscomerciales en los que se comprometen a reglamentar lasnormasprivadasyasusautores.Enel recuadroE.2sedanejemplos de normas privadas comúnmente utilizadas. Enesta subsección se evalúan las condiciones en las que losgobiernos elaborarían acuerdos comerciales que abarquennormasprivadasenvariascondicionesdemercado.

Cuando se trata del comercio de productos finales y lasnormas siguen siendo voluntarias, las normas privadas seocupan fundamentalmente de fallas del mercado. En lasecciónBsedescriben lascondicionesen lascualesestasnormas pueden servir para señalar al mercado lascaracterísticas particulares del producto. Esas normas

RecuadroE.2: ejemplos de normas privadas

Variostiposdeentidadeselaborannormasprivadasvoluntarias,entreellasempresas,organismosnogubernamentalesde normalización (regionales o internacionales), sistemas de certificación y/o etiquetado (por ejemplo, los sistemasForest Stewardship Council y Marine Stewardship Council), asociaciones comerciales sectoriales (Florverde para lasflores;BetterCottonIniciativeparaelalgodón),yotrasorganizacionesnogubernamentales.Algunosorganismospuedentenercaráctersectorial (porejemplo,abarcar losproductosforestales)e internacional.3Entre losmuchosejemplosdenormasvoluntariasprivadas,consideraremosconfinesilustrativoslostressiguientes.

Bosques y certificación

ForestStewardshipCouncil(FSC),establecidoen1993enrespuestaalaspreocupacionescausadasporladeforestación,esunaorganizacióninternacionalsinfinesdelucrocuyoobjetivoeslacertificacióndelaordenacióndelosbosques.4ElFSCtienediezprincipiosycriteriosconexosparalagestiónforestalresponsable.Enellossedescribe,entreotrascosas,cómo deben ordenarse los bosques para satisfacer necesidades sociales, económicas, ecológicas y culturales y seincluyen aspectos de gestión, así como requisitos ambientales y sociales.5 Otro ejemplo es el Programme for theEndorsementofForestCertification(PEFC),unaorganizaciónqueenglobayhareconocido30sistemasnacionalesdecertificaciónforestal.

Estas dos organizaciones representan los sistemas de normas más importantes en términos de superficie forestalcertificadayabarcanalrededordel15porcientodelosbosquesproductivosdelmundo.Ademásdelacertificacióndelagestión forestal, los sistemas de normas en el ámbito forestal ofrecen generalmente certificación de la cadena decustodiaalosfabricantesyloscomerciantesquenoparticipanenelcultivoylataladeárboles.Estetipodecertificaciónse basa en prescripciones encaminadas a asegurar que la madera contenida en los productos proviene de bosquescertificados.Loscertificadosde lacadenadecustodiahanaumentadorápidamenteen losúltimosaños, loquereflejaunademandacadavezmayordelosconsumidores.6

etiquetado de la huella de carbono

Lossistemasdeetiquetadodelahuelladecarbonoysusnormasconexastienenporobjetoreflejarlacantidadtotaldegasesdeefecto invernaderoemitidosduranteelciclovitaldeunproducto,con inclusióndesuproducción, transporte,venta, uso y eliminación. Las iniciativas existentes difieren en cuanto a la justificación, el contexto, la informaciónsuministradaylametodologíadeevaluación.Enalgunossistemasdeetiquetadoseindicalacantidaddecarbonoemitidaduranteelciclovitaldeunproducto,entantoqueenotrossemencionaqueelproductorsehacomprometidoareducirocompensarsuhuelladecarbono,oqueelproductoesmáseficientedesdeelpuntodevistadelahuelladecarbonoqueunproductocomparable.

La primera iniciativa de etiquetado de la huella de carbono fue lanzada en 2007 por Carbon Trust, una empresaindependiente sin fines de lucro creada por el Gobierno del Reino Unido, que fue seguida de varias otras iniciativas.Continúan a nivel internacional las actividades encaminadas a armonizar la metodología básica de los sistemas deetiquetadodelahuelladecarbono.7Unnúmerocadavezmayordegobiernoshanadoptadooestánadoptandosistemasdeetiquetadodelahuelladecarbono.Sinembargo,hastaelmomentotodossonvoluntarios(Brentonet al. ,2009;BolwigyGibbon,2009).

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voluntarias pueden aumentar el comercio al permitir a lasempresas establecer sistemas para informar a losconsumidores sobre sus productos, sin necesidad de unacuerdocomercial.Considéreseunaeconomíaconunasolanorma que se abre al comercio. Incluso sin intervenciónestatal, las empresas pueden formar coaliciones paramodificar lasnormasafindeadecuarlasa lasnecesidadesde los diferentes consumidores en cada mercado. Laapertura del comercio puede producir una armonización"desde abajo" (es decir, iniciada por grupos de la industriaprivada)queevita laproliferaciónantieconómicadenormasnacionales y la multiplicación de grupos de normasinternacionalesespecializadas(Casella,2001).

Por otra parte, una vez que la producción se extiende másalládelasfronteras,lagobernanzadentrodelasempresasyentre empresas exige una mayor coordinación y vigilancia.Enesteentorno,lasempresasempleancadavezmásnormasprivadas para superar estos desafíos de gestión de suscadenasdesuministro, loquetienesusconsecuenciasparael acceso a los mercados. Por ejemplo, en un mundo deproducción local, las normas privadas sobre inocuidad ycalidad de los alimentos eran fundamentalmente requisitosentreempresasynoconstituíanundesafío importanteparael comercio. Sin embargo, con el aumento de ladeslocalización,lasnormasprivadassehantransformadoennormascolectivasamedidaquelasempresasdominantessehan esforzado por gestionar los costos de transacciónasociadosasuscadenasdesuministromundiales (Henson,2008).Cuandoesascadenasdesuministrohanempezadoatraspasar las fronteras nacionales, las normas privadas sehanhechocadavezmáspresentes(HusseyyKenyon,2011).

Elestablecimientoylaadopcióndeunanormaprivadaacarreacostosquetienendistintosefectosdeunaempresaaotraydeunpaísaotro.Porejemplo, laadopciónaescalamundialdeuna norma utilizada en un mercado nacional implica costospara las empresas extranjeras a que no hacen frente lasempresas nacionales (Büthe y Mattli, 2011). Cuando lasnormas privadas tienen consecuencias distributivas, losgobiernos pueden utilizar acuerdos comerciales para limitar

las consecuencias negativas para el comercio de losorganismosdenormalizacióninternacionalesynacionales.

Incluso sin un acuerdo comercial, es posible que lasempresas limiten la influencia de una norma determinadacreando una entidad de normalización privada competidoraque establezca normas más favorables. Por ejemplo, WorldWide Fund for Nature ayudó a crear un organismo denormalizaciónprivado,elForestStewardshipCouncil (FSC),para promover la explotación forestal sostenible.En respuesta, los productores establecieron programas denormalización competidores para satisfacer a losconsumidoressinadoptar lasmedidascostosaspromovidasporelFSC(Cashore,2002).

Dependiendode lasnecesidadesde losciudadanosyde lasempresas, los gobiernos pueden firmar acuerdos parapromover o limitar la competencia entre los organismos denormalización. Esos acuerdos pueden alterarconsiderablementeel entornonormativo.Por ejemplo,Büthe(2010)señalaqueenelsectordelaelectrónica, laComisiónElectrotécnicaInternacional(IEC)consiguiósacarpartidodelreconocimientoporlaOMCydesupropiaposiciónestablecidapara desempeñar un papel central en la reglamentacióninternacional. Además de este ejemplo, la experiencia de laUniónEuropeamuestraqueladesignaciónoelreconocimientoposterior de una determinada entidad de normalizaciónprivadaafectaalacompetencia(CafaggiyJanczuk,2010).

Además, una norma "privada" que pasa a ser ampliamenteutilizada puede ser el precursor de una reglamentacióngubernamental(yaseaenlaformadeunreglamentotécnico,un procedimiento de evaluación de la conformidad o unamedida MSF). Un ejemplo reciente, pertinente para lacuestión del etiquetado de la huella de carbono, es la LeyGrenelle2deFrancia.8EstaLeyincluyedisposicionessobreetiquetado de la huella de carbono y el análisis de su ciclovitaldesdeelpuntodevistaambiental.AlgunasdelegacionesdelaOMChanexpresadopreocupación(enelComitéOTC)por la posibilidad de que las prescripciones en materia deetiquetado de la huella de carbono puedan pasar a ser

normas sobre la inocuidad de los alimentos

En respuesta a las condiciones económicas cambiantes, incluida una demanda creciente de calidad, inocuidad ycaracterísticasdelosprocesosporpartedelosconsumidores,yunaconcentracióncrecienteenelsectordelcomercioagroalimentarioalpormenor,lasempresasprivadashandesarrolladounnúmerocrecientedenormassobreinocuidaddelosalimentos(HensonyReardon,2005).Estasnormassonporlogeneralmásestrictasquelasnormasgubernamentalesobligatoriasyformanparteintegrantedelasobligacionescontractualesdelasempresasqueintervienenalolargodelacadenadesuministro.

Sibienlasnormasprivadaspuedencontribuiralagobernanzadelainocuidaddelosalimentosenlasdistintasregionesysectores, cuando hay una multitud de normas en competencia aumentan también los costos de cumplimiento de losproveedores(Fulponi,2006).Asíseexplicaotratendenciacrecienteenelámbitodelasnormasprivadas,elsurgimientode coaliciones mundiales para la elaboración de normas. Estas coaliciones representan un intento de armonizar losesfuerzos destinados a lograr la inocuidad de los alimentos y el reconocimiento mutuo de las normas nacionales y/oregionales entre los vendedores de alimentos al por menor. Por ejemplo, en 2000 se lanzó la Global Safety Iniciative(GFSI)conelfindefomentarlaconvergenciadelossistemasdegestióndelainocuidadalimentariamedianteunprocesodeevaluacióncomparativa.

Mediante ese proceso, la GFSI trata de identificar sistemas de inocuidad alimentaria que produzcan resultadoscoherentes y constantes. Los minoristas que se guían por las recomendaciones de la GFSI deberían ser capaces deidentificarproveedoresquecumplanlasprescripcionesdelasnormaspertinentessinnecesidaddeauditorías.Estetipodeiniciativapodríaproporcionaralosminoristaslaflexibilidadnecesariaparaobtenersussuministrosentodoelmundoycontribuiralamejoradelaeficienciadelsistemaalimentariomundial.

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obligatoriasenelfuturo;enefecto,unproyectoanteriordelamedida había previsto el etiquetado obligatorio. La UniónEuropeahaaclaradoquelaLeynoesobligatoria:sediseñóparapresentara losconsumidores la informaciónambientaladicionalqueseproporcionasobrelosproductos.

Elanálisisqueantecedesecentraenlaelaboracióndenormasvoluntariasyelpapeldelosacuerdosenlareglamentacióndelos organismos de normalización cuando la producción estálocalizada enun solopaís.Sin embargo, cuando las redes deproducción son mundiales y las tareas se intercambian entrepaíses, las empresas pueden establecer normas para susproveedores de insumos, y crear así una nueva razón paraformalizar acuerdos internacionales sobre normas voluntarias.Como se indicó antes, las empresas optan por recurrir a lasnormasparagarantizarunniveldecalidadoparahacerquelosinsumos sean compatibles con otras etapas del proceso deproducción,exigiendoamenudoa los fabricantesde insumosque compren normas u obtengan licencias de normas enempresas privadas. Sin embargo, en las industrias que sólotienen unos pocos compradores de insumos, estas empresaspueden estar en condiciones de elaborar normas de maneraqueaumentesupoderenelmercado.

Por ejemplo, supóngase que varias empresas producennaranjasparasuventaaunsolofabricanteimportantedejugodenaranja.El fabricantepuededefinir lasnormasdemaneraque le permita extraer ganancias de los productores denaranjas, por ejemplo exigiendo que las naranjas seanseleccionadas utilizando una máquina de clasificación denaranjaspatentada,oqueloscultivadoresdenaranjasobtenganuncertificadodegestiónsujetoa licencia.Si laempresaestáverticalmenteintegrada,lanormasepuedeelaborardemaneraqueseinternalicenlosbeneficios,evitandoasíefectivamentelacompetencia para el insumode que se trate. La competenciaimperfectacreacondicionesenquepara losgobiernospuedeser ventajosofirmaracuerdosque limitenelgradoenque lasnormas privadas afectan el comercio. Si el elaborador de lanorma está en un país distinto del país en que están losproveedores de insumos, el uso de esa norma privada puederesultarineficiente,alreducirelcomercio.Enestasituación,elgobierno de los proveedores de insumos preferiría limitar lacapacidadnormativadelaempresadelafaseposterior.

Dado que tanto las empresas ya establecidas como susgobiernos tienen un incentivo para influir en las normasprivadas a fin de poder captar mercados a expensas de lasempresas y las economías competidoras, la negociaciónrecíproca de las reglamentaciones de las organizaciones denormalización privadas puede mejorar la eficiencia. Sinembargo,aunquelamejoradelaccesoalosmercadosparalasempresasnoestablecidas,losexportadoresextranjerosysusrespectivosgobiernos,quenotienenningunainfluenciaenlaelaboración de normas privadas puede procurar importantesganancias en términos de bienestar, es posible que esasganancias se obtengan a expensas de algunos interesesnacionales en materia de reglamentación. Por ejemplo,algunosgobiernosexigenquelosorganismosdenormalizaciónprivadosincluyanarepresentantesdelosconsumidoreseneldesarrollo de las normas, en un entorno de cooperacióninternacional, los intereses de los consumidores competiríancon los de las empresas o los gobiernos extranjerosinteresadosenabrirlosmercados.

En muchos casos, las consideraciones de acceso a losmercados no coinciden con las preocupaciones de los

consumidores, como la protección del medio ambiente y laseguridad.Además,comogeneralmentelosinteresesdelosproductoresconllevancostosdeaccióncolectiva inferiores,tienden a estar mejor organizados políticamente que losintereses difusos de los consumidores. Estas fuerzaspolíticashacenposible que la cooperación internacional enmateria de elaboración de normas privadas influya en larepresentación de los intereses de los consumidores en eldesarrolloylosobjetivosdelasnormas.

(iii) Normas de compatibilidad, reglamentos técnicos y costos fijos

Como se vio en la sección B, varias MNA puedendiferenciarse de los aranceles en sus efectos en losmercadosimperfectamentecompetitivos.Enestasubsecciónseaducequelosgobiernospuedencooperarparalimitarlosefectos competitivos estratégicos de las MNA en trescondiciones de mercado distintas. Concretamente, hay unajustificaciónpara lacooperaciónenmateriadeMNAen losmercados con bienes y servicios horizontalmentediferenciados, cuando los productos presentan diferenciasde calidad, y cuando las MNA engendran costos fijos quealteran la entrada de las empresas y la composición de laindustria.

Cuandolosbienesylosserviciosnoseconsumenenformaaislada y hay diferencias de compatibilidad entre ciertostiposdeproductos,puedesernecesarioestablecernormaspara reducir conflictos de forma innecesarios. En losmercados perfectamente competitivos, se supone que losbienes y los servicios son económicamente idénticos, peroen muchos mercados los consumidores muestranpreferencias por una u otra variedad de productos. Estaspreferenciasdelosconsumidoresinducenalasempresasamodificar las características de sus productos paradistinguirlosdelosdesuscompetidores,yseproduceloqueen la literatura económica se denomina productoshorizontalmentediferenciados.

Además,esposiblequecadavariedadpresentenivelesmásaltos o más bajos de compatibilidad con productoscomplementariosexistentesenelmercado.Parafomentarlacompatibilidad entre los productos, las empresas, yocasionalmente losgobiernos,pueden recurriraunanormadecompatibilidad.Esasnormaspuedenafectaralcomercio,por loque lacooperación internacionalen lamateriapuedepromoveralavezlaeficienciadelmercadoyelbienestardelconsumidor (Organización Mundial del Comercio(OMC),2005b).Porejemplo,aunqueesposiblequenohayadiferenciascualitativasobjetivasentredosposiblespuertosdeordenador,unodelosdospuedetenerunamejorinterfazconunpopulardispositivoportátildemúsica.Unanormadecompatibilidad garantizaría que la configuración de esepuerto aumentara la compatibilidad con los demásdispositivos disponibles en el mercado. La cooperacióninternacionalsobreesanormaaseguraríaquelosdispositivosextranjeros no necesiten modificarse para satisfacer lasespecificacionesdelademandalocal.

Unaconsideraciónqueesprecisotenerpresenteesquelasnormas de compatibilidad mejoran el bienestar, pero elbeneficiariodeestareformadelaspolíticaspuededependerde quién elabore la norma. En la medida en que lospromotores de normas en competencia pueden provenir dediferentespaísesyqueelganadorpuedeobtenerbeneficios

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delaadopcióndesunorma,entranenjuegoconsideracionesestratégicasdepolíticacomercial(OrganizaciónMundialdelComercio (OMC), 2005b). Es posible que los gobiernos seabstengandeeliminardeterminadasmedidasnoarancelariasa fin de promover las normas adoptadas por sus empresasnacionales. Sin embargo, cuando la producción entraña lacompra de partes a filiales extranjeras o a entidades norelacionadas, lapromociónde lasnormasreduce loscostosde búsqueda y de producción. A medida que la producciónpasa a depender cada vez más de cadenas de producciónmundiales,lanecesidaddeunaintegraciónmásprofundadelaspolíticassehacemásurgente,ysereduceelatractivodelanormalizaciónestratégica.

Unasegundajustificaciónparalacooperaciónenmateriademedidas no arancelarias es la necesidad de abordar elcomportamiento estratégico de los gobiernos al estableceresasmedidas.Porejemplo,enlosmercadoscondiferenciasdecalidad, losconsumidorestienenencuenta lacalidaddelosproductosal tomarsusdecisionesdecompra.La teoríaeconómica indicaquesi losconsumidorespuedenobservarlacalidad,lasempresasqueproducenunproductodemejorcalidad reemplazan los productos más antiguos en elmercado,arrebatandoasícuotademercadoa las líneasdeproductos de las empresas competidoras. A corto plazo, ellíder en tecnología puede adoptar un comportamientomonopolista, subiendo los precios y aumentando susbeneficios,perosinqueelpreciosuba tantoquepermita laentrada de sus competidores. Las empresas que quedandetrásestaríanobligadasasuperarloscostosdeinnovación,además de los precios del monopolista, para vender algúnproducto(Motta et al.,1997).Esteprocesogeneraunefecto"escalera", según el cual cada nueva empresa vende unproducto de mejor calidad a un precio elevado y todas lasdemás abandonan el mercado, fenómeno que Schumpeterdenominó"destruccióncreativa".

El principal peligro de esta situación es que los gobiernospueden adoptar estratégicamente reglamentos técnicosparafavorecerasusempresasnacionales.9Seacualseaelproducto que la empresa termine produciendo, el productodemejorcalidadobtienemayoresbeneficios, locualresultaventajoso para el país de origen y para su gobierno(Lehmann-Grube, 1997). Esta posible ventaja tieneconsecuencias importantes para el bienestar nacional ygenerapoderososincentivosparalasindustriasquequedandetrás, así como para que sus gobiernos nacionalesestablezcan políticas que permitan a las empresasnacionales pasar por encima de las empresas líderes yapoderarse del mercado de productos de alta calidad(HerguerayLutz,1998).BoccardyWauthy(2005)describencómolosgobiernospuedenutilizarmedidasnoarancelariasenesteprocesoparaasegurarquelaempresanacionalpaseaserellíderencalidad.Porejemplo,unamedidatécnicaquetengaelefectoderestringir lacalidadde las importacionespuedepermitirquelaempresanacionaldesarrolleproductosenlagamadealtacalidadobligandoalaempresaextranjeraa producir productos de menor calidad. Como la empresaextranjerapierdesucondicióndelíder,lasventajasderivadasde"saltarporencima"seobtienenacostadeladisminuciónde los beneficios extranjeros. Y como ambos gobiernostienenelmismoincentivo,cadaunodeellospuedetratardeatarlasmanosdelotroparaevitarestetipodecompetenciamediantelaformalizacióndeunacuerdointernacionalsobreMNA.

Una tercera justificaciónpara lacooperaciónenmateriademedidas no arancelarias atañe al hecho de que estasmedidas generan un costo fijo de entrada de las empresasextranjeras (véanse lasseccionesByD).Enelanálisisqueprecedesesuponequelatecnologíauotrosfactorescausanunacompetenciaimperfecta,perolasMNApuedentambiéndeterminar el grado de competencia. Cada empresa queentraenunmercadoextranjero tendría quehacer trámites,familiarizarse con los procedimientos aduaneros y pagarderechosdelicencia,conlocualincurriríaencostosfijosdelejercicio de la actividad empresarial en lugar de una cargapor unidad. Si bien la adición de costos fijos afecta a larelacióndeintercambiointernacionaldelamismaformaqueun arancel, las MNA tendrían un efecto adicional en lasdecisiones sobre la entrada a un mercado. Cuanto másimportante sea la MNA, más tendrán que producir lasempresasparaparticiparenelcomercio.SilasempresasnosonidénticasylasMNAimponencostosfijos,elcomercioseconcentraráenlasempresasmásgrandesymásproductivas,y al mismo tiempo aumentará el número de empresaspequeñas,menosproductivas(NockeyYeaple,2008).

Los países tienen varias razones para cooperar a fin dereduciresoscostosfijos.Porejemplo,losgobiernospuedenlimitar las medidas no arancelarias para impedir ladependencia excesiva de la economía nacional de unaspocas empresas grandes capaces de hacer frente a loscostosfijos.Esposiblequelosresponsablesdelaspolíticasteman los efectos de las conmociones económicas, quepueden propagarse con más rapidez y pueden ser másdifícilesdeabsorbercuandohaydemasiadopocasempresasgrandes.Enparticular,siunaindustriaestámuyconcentrada,los efectos de una asignación ineficiente del capital, quedisminuirían en un mercado más competitivo, podríanhacerse sentir, aumentando la frecuencia y el costo de lasconmociones económicas. Estos efectos no sólodependerían de la reglamentación del sector de lasmercancías; como se examinó en la sección E.4 (e), lareglamentaciónfavorablealacompetenciaenelcontextodelareglamentaciónnacionaldelosserviciosesunaimportanteesferadecooperaciónactiva.

(iv) Deslocalización

La proliferación de cadenas de producción mundialesincrementa la interdependencia internacional y puedeproporcionar razones para una cooperación profunda enmateriademedidasnoarancelariasenelmarcodeacuerdoscomerciales. Como se ha visto en la sección E.1 (a), hastahace poco las teorías del comercio internacionalidentificabanunefectosecundario internacional importanteasociadoa lapolíticacomercial:elmodoenqueafectaa larelación de intercambio. La fragmentación del proceso deproducción en diferentes países crea nuevos efectossecundariostransfronterizosdelaspolíticas.AntràsyStaiger(2008),porejemplo,hanelaboradounmodeloenelquelosprecios se determinan mediante negociaciones bilateralesporque la producción internacional entraña contratosexclusivosconproveedoresdeinsumos.Enesteentorno,losbeneficios del comercio están divididos entre dos o másempresas participantes, y los precios de los bienes y losserviciosobjetodecomercioreflejanlacontribuciónrelativade cada eslabón de la cadena de suministro. Como laproducción es internacional, algunos de los costos de lasfricciones comerciales recaen sobre empresas de Estadosextranjeros. Se produce una externalidad internacional

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porquelosgobiernosnotienenencuentatodoelvalordelacadenainternacionaldeproducción,sinosolamenteeldesucomponentenacional.

Concretamente, cuando los precios se fijan mediantenegociaciones, los productores de insumos sufren undesplazamiento de rentas (es decir, el desplazamiento de lasrentas del proveedor de insumos al productor nacional), entanto que los productos de elaboración más avanzadaexperimentan los efectos de relación de intercambiotradicionales. Para hacer frente a este nuevo problema, unacuerdo comercial debería asegurar que las políticascomerciales relativas a las fases ulteriores del procesoproductivonodistorsionen lanegociaciónentreproductoresyproveedoresdeinsumos.Cuandolospreciosseestablecenenun mercado competitivo, basta que un país exportador deinsumosnegocieelaranceldirectamentevinculadoal insumo.Sin embargo, si los precios se establecen mediantenegociaciones,ademásdeobteneraccesoalosmercados,ounarancel inferior sobre las importaciones del insumo, losgobiernosdebennegociartambiénlosarancelesylaspolíticasnacionales que afectan al producto final. Por ejemplo,supongamos que el país A quiere exportar partes deautomóviles al país B. El interés del país A ya no se centrasolamente en la obtención de reducciones de los arancelesaplicables a las partes de automóviles, sino también en losreglamentos y lasnormasnacionalesdel paísB relativosa laventadeautomóvilesacabados.Sinesecompromiso,elpaísBpodríareglamentargravaroprotegerelmercadodelproductofinaldemaneraineficiente,asabiendasdequepartedeldolorlopadecenlosfabricantesdepartesdeautomóvilesdelpaísA.Conelaumentodeladeslocalización,estoscompromisosmásprofundospuedencobrarunaimportanciacadavezmayor.

La internacionalización de la producción ilustra por qué laherramienta tradicional de apertura del comercio (o sea, lasreduccionesarancelarias)noofreceunasoluciónsatisfactoriaen el caso de las medidas no arancelarias. Consideremos elconceptodelareciprocidad.Enelsistemaactual,esteprincipiodebería llevar a una apertura recíproca del acceso a losmercadospara losproductosfinales.Noesdifícil verporquéesteconceptonoproporcionaunprincipioorientadorútilparalosnegociadorescomercialesenelcontextodelasmedidasnoarancelariasylascadenasdevalormundiales.Entérminosmásgenerales,lasnormassobrecomercioexistentesseredactaronoriginalmente para un mundo de comercio internacional deproductos finales. La medida en que este marco institucionalpuede abordar las nuevas formas de interdependenciaasociadas con las redes mundiales de producción es unacuestióncompleja,queseexaminaenlasecciónE.4.

(c) DiferentesenfoquesdelareglamentacióndelasMNAenlosacuerdoscomerciales

Enestasecciónseexaminalaliteraturaeconómicarecientesobrelaelaboracióndedisciplinasrelativasalasmedidasnoarancelarias. Se aduce en primer lugar que la integraciónsuperficial puede asegurar que los gobiernos tengan lacapacidaddeemplearMNAenformaeficiente,siemprequeno sustituyan los aranceles consolidados por medidas noarancelarias. Se examinan en particular dos normas quepermiten el uso legítimo de MNA: el trato nacional y lasdisposicionesrelativasareclamacionesenloscasosenqueno existe infracción, y se ponen de relieve sus ventajas einconvenientes desde el punto de vista institucional. Estas

normaspresuponenunosgobiernosbieninformados, loqueestá en contradicción con la complejidad y la opacidad demuchasmedidasnoarancelarias. Teniendoestoencuenta,seexaminaelpapeldelasdisciplinasdestinadasamejorarlatransparenciaenlosacuerdoscomerciales.

En segundo lugar, se sostiene que las diferencias entremedidas no arancelarias y aranceles exigen un nuevoconjuntodeinstrumentosinstitucionalesquevanmásalládela integración superficial. Se repasa la literatura existentesobre integración profunda y se examinan las concesionesrecíprocas que implica el reconocimiento mutuo de lasprescripciones normativas nacionales, la negociaciónconjuntadearancelesymedidasnoarancelariasenelmarcode acuerdos comerciales y la armonización de las MNA anivelmultilateralyregional.

(i) Integración superficial

Los acuerdos superficiales son aquellos que reglamentandirectamentelosarancelesyotrasmedidasenfronteraperonolleganaintervenirenlasmedidasinternasmásalládelaobligación de trato no discriminatorio de los productos yservicios extranjeros. Como se ha visto en las seccionesanteriores,elobjetivofundamentaldeunacuerdocomercialsuperficial es proteger contra la posibilidad de que losgobiernos sustituyan medidas de política explícitamenteconsolidadas en una lista de compromisos por políticas nolimitadas conel findediscriminar contra sus interlocutorescomerciales. A continuación se examinan dos normas cuyofin es limitar este tipo de comportamiento no cooperativo,suponiendo que los gobiernos están perfectamenteinformados. Cuando los gobiernos no están perfectamenteinformados, las disposiciones en materia de transparenciapueden desempeñar un papel, tema que se examinará másadelanteenlasecciónE.2yenlasecciónE.4.

Trato nacional

Según los economistas, los acuerdos comerciales soncontratos incompletos. Esto significa que ningún acuerdocomercial puede abordar las miles de formas en que losgobiernos pueden querer reglamentar la vida económica yque por consiguiente los acuerdos tienen lagunas. Sinembargo,sinoestánobligadosporacuerdos, losgobiernospodrían sentirse tentados a establecer medidas noarancelarias sin tener en cuenta las consecuencias para elacceso a mercados extranjeros. Esto plantea un desafíoevidenteenloquerespectaalaelaboracióndelostratadoscomerciales.Lainclusióndedisposicionesespecíficasenelacuerdopuedecolmarparcialmentesus lagunas,perocadanorma nueva aumenta la complejidad y los costos decumplimiento del acuerdo. Por esta razón, a veces lostratados comerciales incluyen limitaciones explícitas yrígidaspara lasMNA (Battigalli yMaggi,2003).Horn et al.(2010) muestran en general que las normas sencillas yamplias pueden ser más eficientes, aunque puedan serinapropiadasenalgunascircunstancias.

Unade lasprincipales limitacionesde ladiscriminaciónpormediodemedidasnoarancelariaseslaobligacióndeotorgara los productos extranjeros un trato por lo menos tanfavorable como el concedido a los productos nacionales"similares". Esta obligación de trato nacional figura en elartículoIIIdelAcuerdoGeneralsobreArancelesAduanerosyComercio(GATT)yenelpárrafo1delartículo2delAcuerdo

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OTCyestáimplícitaenelartículoXVIIdelAcuerdoGeneralsobre Comercio de Servicios (AGCS) y en el artículo 3 delAcuerdosobre losAspectosde losDerechosdePropiedadIntelectualrelacionadosconelcomercio(ADPIC).10

Los acuerdos que incluyen obligaciones de trato nacionallimitan el uso de las medidas internas que afectan a lascondicioneseconómicasdelosproductosimportados.Eltratonacional exige que los impuestos o reglamentacionesinteriores no discriminen entre fuentes de suministronacionales y extranjeras y por ende se considera que no esproteccionista. Supongamos que un país quiere utilizar unaetiquetadeadvertenciasanitariaparalimitarlaimportacióndepinturasextranjerasyaumentar lasventasdelosfabricantesnacionales de pinturas. Una disposición de trato nacionalobliga a que la etiqueta para los productos extranjeros seaplique igualmente a los productos nacionales. Dado queentonces la etiqueta ya no distribuye los beneficioscompetitivos,esposiblequeelgobiernorenuncieautilizar lamedidasanitariapormotivosproteccionistas.Comoresultado,sólo quedan los aranceles para restringir el comercio, peroconarregloa lacláusulade lanaciónmásfavorecida(NMF),esosarancelesdebensernodiscriminatorios.

Sibieneltratonacionallimitaelusodemedidasnoarancelariasconfinesdiscriminatorios,algunosautoreshanaducidoqueenciertoscasoslanormapuedeserdemasiadorígidaparacumplirlosobjetivosdepolíticalegítimosdelospaíses.11Horn(2006)describe las formas en que el trato nacional puede serinsuficienteparalimitarelusoproteccionistadeMNA(enestecaso un impuesto interno pigouviano). En primer lugar, unadisposición de trato nacional sólo es eficaz cuando hay unproductonacional"similar".Sinohayfabricantesnacionalesdepinturas, el gobierno no infringiría la norma de trato nacionalindependientementede losmotivoso laseveridadde laMNA,peseaqueesamedidaotorgaríadetodosmodosunaventajaalarelacióndeintercambiodeunpaís.

En segundo lugar, cuando hay una externalidad negativaasociada al consumo de un producto extranjero – porejemplo,si laspinturasextranjerassonmásnocivaspara lasaluddelaspersonasquelasproducidasenelpaís,perosoncontodoproductos"similares"aefectosdelanorma–,unadisposición de trato nacional reduce la capacidad delgobiernodelimitarelalcancedeunareglamentacióncostosaexclusivamentealosproductosquecausanlaexternalidad.12Esta limitación de la reglamentación hace que losnegociadores tengan que establecer cuidadosamente suscompromisosarancelarios.Noobstante,cabeseñalarquesibienlasnormasdetratonacionalestablecenunaobligacióngeneral que puede limitar a la facultad de reglamentar, lasnormas rígidas reducen los costos contractuales y puedenfacilitar los acuerdos en entornos de reglamentacióncaracterizadosporlaincertidumbre(Hornet al.,2010).

En lostrabajosde investigaciónrecientessesugierequeelmecanismo de solución de diferencias de la OMC puedereducir los costos de la utilización de normas de tratonacional rígidas, abordando al mismo tiempo la posiblesustitucióndepolíticasporlosMiembrosdelaOMC.SegúnBattigalliyMaggi(2003),lalabordelosgruposespecialesyelÓrganodeApelaciónde laOMCproporcionaunarbitrajeque mejora la eficiencia de los acuerdos negociadosanteriormente cuando los términos explícitos del acuerdoresultaninsuficientes.Losautoressostienenque,sibienlosintegrantes de los grupos especiales y los miembros del

Órgano de Apelación pueden estar menos informadosacercadelasobligacionesóptimasdelosEstadosMiembrosquelospropiosMiembros,lapresenciadeunárbitrocorrigeelusoindebidodeunamedidanoarancelariacausadoporlaaplicaciónrígidadeunanormadetratonacional.

Por ejemplo, supóngase que los gobiernos negociaron elaccesoalosmercadossuponiendoquetodaslaspantallasdeordenador tienen cantidades de mercurio idénticas eigualmenteaceptablesdesdeelpuntodevistaambiental.Silaproducciónextranjeradepantallasdeordenadorpasaautilizarun proceso de fabricación con mayor uso de mercurio, unadisposición de trato nacional aplicada rígidamente podría nopermitiralosgobiernosresponderaesecambio.Graciasaquetodos losMiembrosde laOMCpueden recurriralmecanismode solución de diferencias, los gobiernos pueden así cumplireficientementelasobligacionesdelacuerdoreferentesalnuevoproductomanteniendoalmismotiempoeltratonacional.

Hastaelmomentosehasupuestoqueelmecanismomedianteelcual losgruposespecialesyelÓrganodeApelaciónde laOMC mejoran la eficiencia de los acuerdos comercialescuandoeltratonacionalesdemasiadorígidooincompletonoha sido objeto de análisis. Pero ¿qué función prácticadesempeñanlosgruposespecialesyelÓrganodeApelacióndelaOMCenellogrodeunresultadoconjuntoeficiente?

Maggi y Staiger (2011) sostienen que el mecanismo desolucióndediferenciaspuedecumplirunafunciónimportanteen la interpretación de los acuerdos comerciales cuando lasnormas son incompletas y es difícil redactar acuerdoseficientes.LosautoresconsiderandiversasfuncionesposiblesdelosgruposespecialesyelÓrganodeApelacióndelaOMC,quevandesdeunafunciónmásbienconservadora,aplicarlasobligaciones existentes para asegurar el cumplimiento, afunciones más "activistas", como colmar las lagunas en lasobligacionesde losMiembrosde laOMCo inclusomodificarlasobligacionesexistentes.Losautoresevalúanelalcanceyla especificidad ideales de las normas plasmadas en losacuerdoscomerciales,comoel tratonacional,paracadaunode esos grados hipotéticos de participación de los órganosjurisdiccionales. Su conclusión es que son preferibles lasdisciplinasmásflexiblesa lasnormas rígidascuando resultadifícilparalosgruposespecialesyelÓrganodeApelacióndelaOMCidentificarcorrectamentelapolíticaeficiente.

casos en los que no existe infracción

Los redactoresdelGATT tratarondeaplacarel temoraquelasPartesContratantesactuarandemanerasque,sininfringirelacuerdo,pudieranmenoscabarloscompromisoscontraídosenelcursodelasnegociaciones.ElartículoXXIIIdelGATTyel párrafo 3 del artículo XXIII del AGCS permiten que losgobiernos recurran a la solución de diferencias formulandouna "reclamación no basada en una infracción". Se permiteesareclamaciónsiungobiernopuededemostrarquehasidoprivado de una ventaja esperada como consecuencia dealgunamedidaadoptadaporotrogobiernoode laexistenciade otra situación. La finalidad es ayudar a preservar elequilibrio de beneficios alcanzado en las negociacionesmultilaterales. Por ejemplo, un país puede haber accedido areducirelarancelqueaplicaaunproductocomopartedeunacuerdo sobre acceso a los mercados y modificarposteriormentesusituaciónnormativademodoqueelefectoenlascondicionesdecompetenciasigasiendoelmismoqueexistía cuando se aplicaba el arancel inicial. Se podría

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presentaruna reclamacióncontraesepaísaunquenoexistainfracción para restablecer las condiciones de competenciaimplícitasenelacuerdo inicial.Enestasubsecciónse ilustracómo las reclamaciones no basadas en una infracciónpermiten hacer frente al problema de la sustitución dearancelesporMNAylaslimitacionesdeeseenfoque.

Comosehaexplicadoen lasecciónB,enunasituaciónenque la única repercusión transfronteriza de una política escómo afecta a la relación de intercambio y cuando no hayinstituciones que faciliten la cooperación internacional, losgobiernosreglamentaríaneficientementeelmercadointernopero se verían incitados a establecer restricciones alcomercio ineficientemente altas (Bagwell y Staiger, 2001).Esto se debe a que la única ineficiencia asociada a laelecciónunilateral depolíticasderivadel deseodeobtenerunaventajaenlarelacióndeintercambioaexpensasdelosinterlocutorescomerciales.Como laexternalidaddequeseocupa la reglamentaciónnacionalnoafectaalbienestardelos ciudadanos extranjeros, el gobierno no tiene ningúnincentivo para reglamentar de manera insuficiente (o enexceso)desdeelpuntodevistadelbienestarmundial.

Por el contrario, cuando los aranceles son objeto decompromisoenunacuerdocomercial,losgobiernospuedencaer en la tentación de utilizar de manera ineficiente unapolítica normativa nacional para influir en la relación deintercambio, alterando las medidas no arancelarias parasustituirlas por medidas arancelarias. En este contexto,Bagwell y Staiger (2001) muestran que la existencia en unacuerdocomercialdeunanormarelativaaloscasosenqueno existe infracción desalienta la sustitución de políticas.Concretamente, en presencia de un recurso no basado enunainfracción,losgobiernosentiendenquecorrenelriesgode impugnación jurídica simanipulan sus reglamentacionescon fines proteccionistas después de aceptar unaconsolidación arancelaria. Si un gobierno no necesitamodificar su reglamentaciónparahacer frenteaunanuevafalla del mercado interno, la norma relativa a los casos enque no existe infracción permite a ese gobierno reducir suarancelparacompensaralosinterlocutorescomercialesporlosefectosderestriccióndelcomerciodelanuevamedida.

Una cuestión distinta es la medida en que la interpretacióneconómica de la norma relativa a los casos en que no existeinfracción se refleja en la práctica en el sistema del GATT/OMC.Porejemplo,StaigerySykes(2011)aducenqueespocoprobableque las reclamacionesnobasadasenuna infracciónseutilicenparalimitarlasreglamentacionesnodiscriminatorias,aunque distorsionen el comercio. Los tres casos en queprosperaronlasreclamacionesnobasadasenunainfracciónserefieren a medidas discriminatorias en frontera. Según losautores,deacuerdoconla interpretacióndelasnormassobreloscasosenquenohayinfracciónquehizoelGrupoEspecialenelasuntoJapón – Películas,ladiscriminaciónesunrequisitoprevioparaformularunareclamación,loqueimpidelautilizaciónde reclamaciones no basadas en una infracción para abordarmuchas de las cuestiones de equilibrio normativo antesdescritas.Estainterpretaciónpareceindicarqueloscambiosnodiscriminatorios en la política normativa quedarían fuera delámbitodelGATT,temaqueseexaminamásdetalladamenteenlasseccionesE.3yE.4.

Otracuestión,queseexaminóenelInformesobreelComercioMundial 2010 (Organización Mundial del Comercio (OMC),2010), es ladesaber si ladoctrina referentea loscasosen

que no existe infracción puede hacerse extensiva a otrassituacionesenlasquelautilizacióndemedidasnoarancelariasconcede un mayor (y no un menor) acceso a los mercadospara los interlocutores comerciales. En esas circunstancias,¿sedeberíapermitiralosgobiernosajustar(consolidar)alalzalosarancelescuandocambiensusnecesidadesenmateriadereglamentación?Sinosepermitieraesaposibilidad,sepodríaaducir que los gobiernos vacilarían en promulgarreglamentaciones eficientes cuando ese cambio de políticaafectaradeformadiferentealosproductoresnacionales.

Consideremosunejemploconcreto.Supongamosquehayunaexternalidadnegativa,comolacontaminación,generadaporunproductodefabricaciónnacional.Sielgobiernohacefrentealaexternalidad endureciendo los reglamentos ambientales, susproductoresnacionalessoportaránunoscostosdeproducciónque no soportan los productores extranjeros, con lo que lasempresasnacionalesperderáncuotademercado.Entérminosdeeficienciaeconómica,enestascircunstancias,unaumentodeunarancelquemantengaelniveldeaccesoalosmercadosde los productores extranjeros en el nivel que suponía lasituación normativa anterior puede estar justificado. Lamodificación de la combinación de políticas en la economíanacionalmejoraelbienestar,porquepermitealgobiernohacerfrentealproblemade lacontaminaciónpreservandoalmismotiempo el nivel de acceso a los mercados otorgado a losexportadoresextranjeros.

Transparencia

Comosehavistoantes, latransparenciasobrelasmedidasnoarancelarias es una condición necesaria para lograr (y hacercumplir) la cooperación en materia de política comercial. Estoexplica por qué el sistema multilateral de comercio procuramejorar la transparenciade lasMNA.ElGATT,elAGCS,y losAcuerdos MSF y OTC incluyen varias obligaciones – como elrequisitodepublicaciónynotificacióndelasMNAylasmedidasrelativas a los servicios – cuyo objetivo es mejorar latransparencia. Estas obligaciones de transparencia han sidoobjetodeimportantesdebatesenloscomitéspertinentesdelaOMC,ysehantomadovariasmedidasparamejoraraúnmáslatransparencia. Por ejemplo, en el Cuarto Examen Trienal delAcuerdoOTC,elComitéOTCconvinoencompartirexperienciassobrebuenasprácticasdereglamentación.EnuninformedelaJuntaNacionaldeComerciodeSueciasellegainclusoadecirque "las buenas prácticas de reglamentación a nivel nacionalsonelaspectomásimportantedelosesfuerzosporevitarOTCinnecesarios" (Kommerskollegium, 2010). Estos esfuerzos, asícomootrossimilaresenelámbitodelasmedidasrelativasalosserviciosylasMSF,seexaminanmásadelanteenlasecciónE.2.

Estosesfuerzossebasanprincipalmenteen la ideadequelos gobiernos pueden beneficiarse de los conocimientostécnicos especializados y las experiencias que otrosgobiernoshanacumuladoalpromoverunapolíticaeficienteytransparente. Cadot et al. (2011) aducen que documentar ycomprender las medidas no arancelarias y sus efectosconstituye la primera etapa en cualquier esfuerzoencaminado a hacer más eficientes las MNA, en particularen países que luchan con legados de reglamentacionescomplicadas y sancionadoras. Los gobiernos aplicaríanpolíticas subóptimas porque no tienen plena conciencia desusefectosnidelaexistenciademejoresopciones.

Dichoesto,elrazonamientoeconómicoquefiguraenlasecciónE.1 (b) indica que los gobiernos también se ven movidos a

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utilizarinstrumentosopacosparaganarventajaaexpensasdeotrosgobiernos.Comoseexaminaráen lasecciónE.4 (b),esposible que carezcan de incentivos para adoptar medidas detransparencia precisamente porque dichas medidas logranreducirlosobstáculosalcomercio.Medianteelcompromisodelosgobiernosdenotificar lasmedidas internasyparticipardebuenafeenlosdebatessobrelareduccióndelimpactodelasmedidas no arancelarias en el comercio, la Secretaría de laOMCpodríacontribuirdemaneraimportanteaarrojarluzsobrelasmedidasopacas(Collins-WilliamsyWolfe,2010).Lafuncióneconómicadelprocesodenotificaciónylaelaboracióneficientede normas destinadas a abordar los problemas de falta deincentivode losgobiernosparaofrecer informaciónsonáreasde investigación en la que sería muy deseable que sedesarrollarannuevostrabajos.

(ii) Integración profunda

Como se explicó en la reseña histórica que figura en lasección A, el trato de las medidas no arancelarias en elsistemamultilateraldecomerciohaevolucionadoa lo largodeltiempo.Alprincipiosehacíahincapiéenlanecesidaddeasegurar que las reducciones arancelarias no resultaranneutralizadas por MNA. Precisamente sobre esta lógicareposa el enfoque de integración superficial inherente aciertasnormasexaminadasmásarribacomoeltratonacionalylasreclamacionesnobasadasenunainfracción.

Coneltiempo,lasrelacionescomercialeshanevolucionadoenrespuesta a varios factores, entre ellos la importanciacreciente de la producción internacional, la necesidad cadavezmayordereglamentarparaprotegeralosconsumidores,yotrosinteresesgeneralesdelasociedadcomolasaludpúblicayelmedioambiente.Estoscambioshangeneradopresionessobre las instituciones encargadas del comercio y losgobiernoshanbuscadoformasde irmásalláde losarreglosdeintegraciónsuperficialparapasaraformasmásprofundasdecooperación(anivelmultilateraloregional).Laelaboraciónde acuerdos comerciales profundos para reglamentar lasmedidasnoarancelariaseseltemadeestasubsección.

No hay ninguna definición generalmente aceptada deintegración "profunda".Lawrence (1996),queusóporprimeravezel término,calificadeprofundos losacuerdoscomercialesqueincluyennormassobrepolíticasnacionalesadoptadas"enel interior de las fronteras". Por otra parte, muchas veces sedefinelaintegraciónprofundasimplementeporoposiciónalosarreglos superficiales presentados en la subsección anterior,comotodoacuerdoqueimponganuevoslímitesalaautonomíaregulatorialocal.EnelInforme sobre el Comercio Mundial 2011(Organización Mundial del Comercio (OMC), 2011b) el lectorencontrará un análisis más detallado del concepto deintegración profunda; aquí la atención se centra en tresenfoques de la integración profunda que suelen surgir en eldebate académico y el debate sobre las políticas: elreconocimiento mutuo, la vinculación de los aranceles y lasmedidasnoarancelariasenlasnegociacionescomercialesylaarmonización de las medidas internas. Estos diferentesenfoquesofrecenvariasherramientasparacooperarsobrelasmedidasnoarancelariasenelmarcodeunacuerdocomercial.

Reconocimiento mutuo

Para limitar el uso discriminatorio de las medidas noarancelarias, los gobiernos han ido más allá de la norma detrato nacional y han adoptado políticas que van desde la

"competenciaenmateriadereglamentación"ala"armonización"(Hussey y Kenyon, 2011). El reconocimiento mutuo de lasreglamentacionesnacionalesesunodelosenfoquesquesehaadoptado, enparticular, en laUniónEuropea.Concretamente,siemprequeotromiembrodelaUEvendaunproductodentrodesusfronteras,sepresuponequesatisfacelasprescripcionesnormativasinternasenotraspartesdelaUnión(véasetambiénlasecciónD.3).Envirtuddelprincipiodereconocimientomutuo,esto significa que cada gobierno tiene plena soberanía sobresus propias reglamentaciones técnicas en el caso de losproductos producidos en el país, pero su capacidad de hacerextensivasesaspolíticasasusinterlocutorescomercialesodedeterminarlascaracterísticasdelosproductosconsumidosenelpaíseslimitada.

El reconocimiento mutuo tiene beneficios y costos encomparacióncon lasdisciplinasde tratonacional examinadassupra (Costinot, 2008). Por ejemplo, supóngase que hay unaexternalidad asociada al consumo de un producto nacional oextranjero. Si hay una disposición de trato nacional (y losgobiernos no coordinan de otra manera las reglamentacionestécnicas),seacualsealareglamentacióntécnicaseleccionadaésta se hará extensiva a los productos del Estado extranjero.En rigor hay una reglamentación técnica para todos losproductos "similares". En esta situación, el problema es queparte de los costos del cumplimiento de la reglamentacióntécnicaunificadarecaesobrelosproductoresextranjeros,cuyobienestar no es tenido en cuenta por el gobierno del país encuestión.Estopuededar como resultadouna reglamentaciónexcesivamente estricta que el gobierno sólo internaliza loscostos de las reglamentaciones relativas a los productoresnacionalesynolasrelativasaproductoresextranjeros,damáspesoalaspreocupacionesdelosconsumidoresnacionales.

Por otra parte, si los países adoptan el reconocimientomutuo,losgobiernospodríancaerenlatentacióndesuavizarlas reglamentaciones, lo que llevaría a una "carreraregulatoria a la baja" porque las normas no tendrán encuentalasexternalidadesqueafectanalmercadoextranjero.Basándose en estas concesiones recíprocas quecaracterizan el trato nacional y el reconocimiento mutuo,Costinot (2008) constata las condiciones en la que unenfoqueessuperioralotroyconsideraconcretamentequeeltrato nacional tiende a ser más eficiente cuando losproductos objeto de comercio están asociados a niveleselevadosdeefectossecundariostransfronterizos.

Los gobiernos pueden también modificar un acuerdo parapaliaralgunasdelasdebilidadesdeesteenfoque.Unconjuntodenormasmínimaspreviamentenegociadaspuedeservirparaevitar resultados extremos (e inferiores desde el punto devistasocial).Porejemplo,en1985,cuandolaUniónEuropeaadoptó el reconocimiento mutuo de la legislación de losEstadosmiembrossobrelosproductos,lasdirectivasdelaUEestablecieron"lasexigenciasesencialesquedebíancumplirsepara asegurar la protección de la vida, la salud y el medioambiente,etc."conelobjetivoespecíficodeevitarunacarreraalabajaenlareglamentación(Kommerskollegium,2010).

Vinculación de los aranceles y las MnA en las negociaciones comerciales

Los economistas han desarrollado dos conjuntos deargumentosparaapoyarlaideadequeenlasnegociacionescomercialessedeberíanvincularlosarancelesylasmedidasno arancelarias, por ejemplo las reglamentaciones

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ambientales o laborales nacionales. Más adelante nosreferiremosaelloscomoelargumentodel"granpacto"yelargumentodel"cumplimiento".

Deacuerdoconestaperspectiva,lacooperaciónenmateriade política arancelaria y no arancelaria es mutuamentebeneficiosayserefuerzaporsímisma.Enconsecuencia, lavinculación de diferentes medidas en un único gran pacto,porejemplointercambiandounabajadadelosarancelespornuevas reglamentaciones ambientales, puede asegurar unacooperaciónqueaumenteelbienestarenmayormedidaquelas negociaciones separadas (Abrego et al., 2001). Aunqueeste argumento tiene cierto atractivo, la vinculación de lasnegociacionessobrediferentesmedidasydiferentesesferasde política también tiene un coste: el de una mayorcomplejidad. La probabilidad de lograr un resultadosatisfactorio, en consecuencia, puede depender en granpartedeesteentornocontractualmásarticulado.

Un segundo argumento para reglamentar y vincular lasmedidas no arancelarias en un acuerdo comercial es laposibilidad de utilizar los aranceles como medio paraasegurar el cumplimiento (Ederington, 2002; Limao, 2005;Spagnolo, 2001). En una situación en la que los gobiernostienen un incentivo para utilizar medidas internas paramanipular la relación de intercambio, Ederington (2002)aduceque la retorsiónmediantearanceleses la formamáseficiente de hacer cumplir la cooperación tanto sobrearanceles como sobre medidas no arancelarias. Por elcontrario, no es nunca eficiente permitir que los gobiernosdistorsionen sus opciones de reglamentación con fines deaccesoalosmercados.

Enunasituacióndiferente,enlaquelacooperaciónenmateriade reglamentación de las medidas no arancelarias esbeneficiosaperotropiezaconunproblemadecumplimiento,laincorporación de estas medidas en un acuerdo comercialpuede proporcionar un medio de castigar a los infractores yaumentarasíelbienestar(Spagnolo,2001).Porotraparte,lasvinculacionespuedencontrarrestarlosesfuerzosdeaperturadel comercio. Según Limao (2005), la vinculación de lareglamentación de los aranceles y las MNA puede con todomejorar el bienestar siempre que los efectos secundariostransfronterizos sean suficientemente grandes (es decir,cuandolaspolíticassoncomplementosestratégicos).

Armonización

EnlasecciónDsedefinelaarmonizacióndelasMNAcomoelestablecimientodemedidascomunes,talescomonormastécnicas o de seguridad, en diferentes jurisdicciones. Endicha sección, la atención se concentra en los efectos deesas medidas comunes en el comercio. Aquí se insiste encambioenlacuestióndelaorganizacióninstitucional:enquécondicioneslaarmonizacióndelasmedidasnoarancelariasesbeneficiosaparalospaíses.

Los economistas han formulado un principio sencillo paracomprenderloscostosybeneficiosdelaarmonizacióndelaspolíticasendiferentesjurisdicciones,queseconocecomoelteorema de la descentralización de Oates (Oates, 1972).Esteteoremademuestraqueelestablecimientodepolíticascomunes, como los reglamentos técnicos armonizados,conllevaunacompensaciónbásica.Losbeneficiosdependendelalcancede losefectossecundariostransfronterizos,porejemplo, del grado en que determinada reglamentación

nacionalsobremedioambienterepercutaenelbienestardelos ciudadanos extranjeros. Los costos dependen de loimportantesqueseanlasdiferenciasenlaspreferenciasdepolíticaentrelosdistintospaíses.Concretamente,paracadapaís, el costo de la armonización de una medida noarancelaria consiste en que aleja la medida de su políticanacional preferida (hay una pérdida de soberanía nacional);elbeneficioconsisteenqueunaMNAarmonizada tieneencuenta el impacto de la medida en el bienestar nacional yextranjero(seinternalizaelefectosecundariodelapolítica).

El teorema de la descentralización de Oates encierra unapredicciónsencillaeintuitivaquepuedeservircomoprincipioorientador para los encargados de las políticas. Laarmonización de las medidas no arancelarias es unarespuesta institucional eficiente siempre que se considerequelosefectossecundariostransfronterizosdelaspolíticassonconsiderablesy/olasdiferenciasenlaspreferenciasdelosdistintospaísesenmateriadepolíticanosonimportantes.Por ejemplo, Birdsall y Lawrence (1999) aducen que laintegración profunda con economías avanzadas puedegenerar ventajas para los países en desarrollo en cuantoimportan prácticas de reglamentación óptimas, pero esosbeneficioshandecontrastarseconelcostoquesuponeparalosgobiernoslaadopcióndeunasnormascomunesque,enalgunoscasos,nocoincidenconlaspreferenciasnacionalesylasnecesidadesdelospaísesendesarrollo.Portanto,estemarcoteóricoayudaalosnegociadoresaidentificarámbitosen los que las consideraciones relativas al bienestar socialpuedenjustificarlaarmonizacióndelaspolíticas.

Unacuestiónconexaescuálseríaelforoapropiadopara laarmonización.Entantoencuantolasmedidasnoarancelariastengan efectos secundarios transfronterizos, como es elcasodelaspolíticasrelacionadasconelcambioclimáticoolasnormassobreinocuidaddelosalimentos,lacooperacióninternacional es necesaria. Sin embargo, esta cooperaciónpuede muy bien inscribirse en el marco de un acuerdosectorialodeunorganismodenormalización,esdecir,fueradelacompetenciadelaOMC.Desdeelpuntodevistadeunacuerdo comercial, se trata de una cuestión de coherenciainternacional, o de la relación que existe entre las medidasambientalesolasnormassobreinocuidaddelosalimentosylas normas de comercio internacional. Volveremos aocuparnosdeesteasuntoenlasseccionesE.2yE.4.

Una segunda cuestión es la de saber si es más apropiadoarmonizarlasmedidasnoarancelariasanivelmultilateraloanivel regional/bilateral (por ejemplo, en el marco de losacuerdoscomercialespreferenciales).EnelInforme sobre el Comercio Mundial 2011(OrganizaciónMundialdelComercio(OMC), 2011b) se documenta que un número creciente deACPR van más allá de las reducciones arancelarias eincluyen normas comunes sobre MNA tales como normasarmonizadas o procedimientos de evaluación de laconformidadarmonizados(prácticasconstatadasenmásdel40porcientodeunamuestrade58ACPRexaminados).Alaluz del análisis precedente, esta constatación no essorprendente.LosmiembrosdeunACPRpuedencompartirpreferenciasenmateriadepolíticasmásparecidasy/osufrirefectos secundarios de las políticas más intensos que losmiembros del sistema multilateral de comercio en general.En este sentido, la armonización en el contexto regionalpodría proporcionar un nivel intermedio de integraciónapropiadosituadoentrelaintegracióndealgunasnacionesylaintegraciónaescalamundial.

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Sin embargo, como se vio en el Informe sobre el Comercio Mundial 2011 (Organización Mundial del Comercio(OMC),2011b),losACPRsurtentambiénefectossistémicosatravésdelasegmentacióndelmercadoquepodríanllevaraunadivergenciaentre las reglamentacionesy tenerefectosdesfavorables en el bienestar mundial. Por ejemplo, unacompensaciónimportantequeseexaminaenlaliteraturaesque la armonización de la reglamentación entre países condiferentes niveles de desarrollo puede reforzar unaestructura radialdelcomercioen laqueel interlocutormásimportante representa el centro a cuyas normas seconformanlosradios.Estaestructurapuedeentrañarcostos;Disdier, Fontagné y Cadot (2012) usan un modelo degravedad para demostrar que cuando los interlocutorescomerciales desarrollados toman medidas para armonizarsus reglamentaciones con un interlocutor desarrollado, elcomercioconlospaísesendesarrollodisminuye.

2. Cooperaciónenesferasdepolíticaespecíficas:medidasOTC/MSFymedidasrelativasalosservicios

En la sección anterior se ofreció un análisis teórico de lajustificación económica de la cooperación en materia demedidas no arancelarias en los acuerdos comerciales. Enesta sección se indican las razones por las que los paísescooperanenesamateriaenesferasdepolíticaespecíficasyelmodoenque lohacen,prestandoespecialatencióna lasmedidas OTC/MSF y a la reglamentación nacional en laesferadelosservicios.

(a) CooperaciónenmateriademedidasMSF/OTC

En esta sección se argumenta que los países cooperan enmateria de medidas MSF/OTC para resolver los problemasde información que surgen cuando los gobiernos tratan deestablecerunequilibrioentrelarestriccióndelcomercioyellogro de objetivos de política, y cuando intentan aplicarprácticasidóneasenelprocesodereglamentación.Atalfin,los países cooperan, entre otras cosas, elaborando,divulgandoyadoptandocriterioscomunesconrespectoalareglamentación. Estas actividades, que promueven lacooperaciónenelámbitodelareglamentación,tienenlugarendiversosforoscomo,porejemplo,losComitésOTCyMSFde la OMC, los mecanismos de cooperación en materia dereglamentación y las instituciones internacionales conactividades de normalización. Esta sección se centra en lacooperación en materia de aplicación de los actualesAcuerdosOTCyMSF.

(i) ¿Por qué cooperan los países en materia de MSF/OTC?

Los países recurren a las medidas MSF/OTC, que incluyenlosreglamentostécnicos,lasnormasylosprocedimientosdeevaluación de la conformidad, para alcanzar objetivoslegítimosdepolítica,comolaproteccióndelasaludhumanay el medio ambiente o la prevención de la propagación deenfermedades y plagas. Las medidas adoptadas paraalcanzar los objetivos declarados tienen invariablementeefectos en el comercio, algunos de los cuales son tal vez

justificables,mientrasqueotrospuedenserimpugnadosporconsiderarse discriminatorios o simplemente innecesariosparaalcanzarelobjetivoperseguido.Deahílanecesidaddeestablecerdisciplinas.

Los Acuerdos OTC y MSF exigen que los Miembros de laOMC,alelaboraryaplicarmedidas,establezcanunequilibrioentre el logro de los objetivos legítimos que persiguen y larestriccióndel comercio.Enparticular, losMiembrosdebenasegurarsedequelasmedidasnorestrinjanelcomerciomásdelonecesarioparaalcanzarelobjetivodequesetrate,quesusefectosde restricciónseanproporcionalesal riesgodeno alcanzar el objetivo de política, que estén basadas enprincipios científicos y no se mantengan sin testimonioscientíficos suficientes y que no discriminen de maneraarbitraria o injustificada entre los Miembros en queprevalezcanlasmismascondiciones.

En virtud e los Acuerdos MSF y OTC, los Miembros tienenautoridadsoberanaparadecidirelmodode reglamentar.Sinembargo, no siempre disponen de suficiente información ocapacidad para hacerlo de manera eficaz o eficiente. LosMiembros pueden enfrentarse a este respecto con dosproblemasdeinformaciónimportantes.Enprimerlugar,puedeque los Miembros no sepan qué medida será más eficientepara establecer el equilibrio antes mencionado entre larestricción del comercio y el logro de sus objetivos. Ensegundolugar,puedequenosepancuáleselmejormododeelaboraryaplicarmedidasMSF/OTCdurantetodoelciclodereglamentación. El hecho de que esas medidas sean amenudoopacasycomplejas,comoseindicóenlasecciónE.1,agravaaúnmásestosproblemas.

Dehecho,losprocesosreglamentariosysusefectospuedenserdifícilesdeapreciar,porloquelosgobiernostropiezanamenudo con dificultades para comprender las necesidadesen materia de reglamentación o los costos y beneficios desus intervenciones (Harringtonet al. , 2000).Esposibleportanto que los Miembros utilicen una medida MSF/OTCconcreta cuando no es un instrumento eficiente ni eficazparasuobjetivodepolíticaogeneraobstáculosinnecesariosalcomerciointernacional.SilosMiembrosimponenmedidasMSF/OTCquenopermitenestablecerelequilibrioprescritoen los Acuerdos, se arriesgan a que esas medidas seanimpugnadasenlosComitésOTCoMSFo,enúltimotérmino,enelmarcodelmecanismodesolucióndediferencias.

El establecimiento de un criterio de referencia convenido anivelinternacionalparalaelaboracióndeunareglamentacióneficiente correspondiente a un determinado objetivo depolíticapuedeayudararesolverelprimerodeesosproblemasde información. Ese criterio de referencia puede utilizarsepara determinar si una medida MSF/OTC respondeadecuadamente a los objetivos de política, puesto que lasmedidasque restrinjanelcomerciomásde loqueestablecedicho criterio podrían suscitar dudas. Los Acuerdos MSF yOTC cumplen esa función al alentar firmemente a losMiembros a que armonicen sus medidas MSF/OTC con lasnormasinternacionalespertinentes,queenteoríaseelaboranrecurriendoalosmejoresconocimientoscientíficosytécnicosmundialesdisponiblessobreunadeterminadacuestión.

Porloquerespectoalsegundoproblemadeinformación,podríaserconvenienteutilizarunconjuntoconvenidodemedidasdereglamentaciónquedefinan loqueesuna intervencióneficazeneseámbito.Elhechodeutilizarunlenguajenormativocomún

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aumenta la transparencia y la previsibilidad de las medidasMSF/OTC y proporciona unos criterios comunes paraevaluarlas. Los Miembros se alientan mutuamente a aplicarenfoques comunes, como las "buenas prácticas dereglamentación",cuandopreparendichasmedidas,loquesevereforzadoporlosdebatesenlosComités.

(ii) ¿Cómo cooperan los países en materia de medidas MSF/OTC?

LosMiembroscooperanalmenosdetresmodosparahacerfrentea losproblemasde información relacionadoscon lasmedidasMSF/OTC:anivelmultilateral,mediantedebatesenlos Comités OTC y MSF; recurriendo a las normasinternacionales como base de la reglamentación; y, demanera más general, utilizando y divulgando buenasprácticasdereglamentaciónycooperandoenesaesfera.

AunqueestetérminonofiguraexpresamenteenelAcuerdoOTC ni en el Acuerdo MSF, los debates en ambos Comitéspromueven la "convergencia de las reglamentaciones"reduciendo la diversidad innecesaria en el modo en quereglamentanlosgobiernos.

Las buenas prácticas de reglamentación y la cooperación en materia de reglamentación

Auncuandoesténdestinadasaalcanzarunmismoobjetivode política, no todas las reglamentaciones son iguales:existen variaciones significativas entre países. Si bienalgunas diferencias son sin duda inevitables y puede queinclusoseannecesarias,sehanextraídoalgunasenseñanzasgeneralessobreelmododereglamentardemaneraeficazyeficiente a lo largo de todo el ciclo de reglamentación.Lo esencial de estas enseñanzas se ha incorporado en lasbuenasprácticasdereglamentación.

Instituciones como el Banco Mundial, la Organización deCooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) y el Foro deCooperación Económica de Asia y el Pacífico (APEC)13 hanrecopilado experiencias y orientaciones sobre esta cuestión.Lasbuenasprácticasdereglamentaciónhacenhincapié,entreotras cosas, en un proceso de deliberación que permitaidentificarlosproblemasrelacionadosconlaspolíticaspúblicas,examinar los costos y beneficios de medidas regulatoriasalternativas (o de la no intervención en esta esfera), utilizarevaluacionesdel impactode la reglamentación, recurrir aunareglamentación basada en los resultados, proceder a unacoordinacióneficazdelaspolíticasinternas(conrespectoalasobligacionesenelmarcodelaOMC)yasegurarlatransparenciaylaaperturaparafacilitarlaparticipacióndelosinteresadosenel proceso de reglamentación. Por consiguiente, la aplicacióndebuenasprácticasdereglamentaciónpuedeayudaramejorarla labor reguladoraal aumentar la transparencia y la aperturadel proceso de reglamentación y someter la adopción dedecisionesenesamateriaaanálisisdeimpactoyaexámenesperiódicos.

Una divulgación y utilización a gran escala de las buenasprácticasdereglamentaciónpuedeayudarenciertamedidaa crear un marco común y previsible en el que los paíseslleven a cabo sus intervenciones en la esfera de lareglamentaciónyquelesinduzcaahablarelmismo"lenguajenormativo". Esta es la razón por la que los Miembros de laOMC concluyen arreglos bilaterales y plurilaterales decooperación en materia de reglamentación.14 Estacooperaciónesunprocesomedianteelcualfuncionariosdediferentes gobiernos entablan un diálogo en diversosentornosformaleseinformales,enparticularintercambiandoinformación sobre las normas y principios aplicados parareglamentarlosmercados,conobjetivostalescomoelaborarreglamentosyprocedimientosdeensayomáscompatiblesytransparentes, simplificar la reglamentación y reducir losobstáculos al comercio, y procurar que resulte más fácil y

RecuadroE.3: ejemplos de cooperación en materia de reglamentación en la esfera de los OTc15

APec: Tecnologías ecológicas

LosmiembrosdelForodeCooperaciónEconómicadeAsia yelPacífico (APEC)compartenobjetivoscon respectoalcomercioylaproteccióndelmedioambientequetratandealcanzarmediantelacooperaciónenmateriadereglamentacióndelasnuevastecnologíasmedioambientales.EnlaReunióndeMinistrosdeComerciodelAPECde2011sehizohincapiéen la importanciade laaperturadelcomercioy la inversiónen la regióndeAsiayelPacíficoparaalcanzarelobjetivocomún de proteger el medio ambiente. La razón que explica esa cooperación es que la reducción de los obstáculosinnecesariosalcomerciodebienesyserviciosambientalesy la inversiónenellosreduciríasuscostosyaumentaríaelaccesoatecnologíasecológicas,promoviendodeesemodoellogrodelobjetivocomúndeprotegerelmedioambiente.

ElSubcomitésobreNormasyConformidaddelAPECsehaesforzadoenpromoverlacooperaciónregionalensectoresecológicosmedianteelintercambiodeinformación,elaumentodelatransparenciayelestablecimientodeunabaseparalautilizacióndelasnormas,losreglamentostécnicosylosprocedimientosdeevaluacióndelaconformidad.Entreesasactividadescabecitar la “Iniciativasobrenormasyconformidaden laesferade las tecnologíassolares”yelprograma“Edificiosecológicosycrecimientoecológico”.Enelcontextodeestasiniciativas,losmiembrosdelAPEChanreconocidolanecesidaddeajustarsealasnormasinternacionales,promoverelreconocimientomutuodelacertificaciónyaumentarlaparticipacióndelosinteresadosenelprocesodenormalización.

En el marco de esas iniciativas se han realizado varios estudios sobre tecnologías ecológicas, en particular sobreconstrucciónecológica,encooperaciónconelBancoMundial yelWorldGreenBuildingCouncil (ConsejoMundialdeConstrucciónEcológica).Enestecontexto,sehareconocidolanecesidaddemejorar lacoherenciaenelempleodelaterminología relacionada con los edificios ecológicos para aumentar la transparencia y facilitar a los productores elcumplimiento de las prescripciones impuestas por los diferentes interlocutores regionales. En las actividades deelaboracióndenormassobre losedificiosecológicosdelAPECparticipancolectivospúblicosyprivados.ElSubcomitésobreNormasyConformidaddelAPECcolaboratambiénconelComitéConsultivosobreNormasyCalidaddelaASEANenactividadesrelacionadasconestetema.

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menos costoso para los exportadores demostrar laconformidadcondiferentesprescripciones.

Iniciativas como el Acuerdo Transpacífico de Asociación, elConsejo Económico Transatlántico, el Foro de Alto NivelsobreCooperaciónenmateriadeReglamentaciónentre losEstados Unidos y la Unión Europea, el AcuerdoTranstasmanio de Reconocimiento Mutuo y las actividadesde instituciones como la Organización Regional deNormalizacióndelAsiaMeridional,elAPEC,laAsociacióndeNaciones del Asia Sudoriental (ASEAN) y la ComisiónEconómica de las Naciones Unidas para Europa sonejemplosdearreglosdecooperaciónentrepaísesenmateriadereglamentación.17

Los mecanismos de cooperación en materia dereglamentaciónpuedenofrecerunaoportunidadpara influirenelmodoenqueseaplicanlasmedidasMSF/OTCenotrospaíses.Elfomentodelasbuenasprácticasdereglamentaciónen esos mecanismos facilita el debate y el intercambio deinformación sobre las medidas adoptadas por losinterlocutores comerciales al proporcionar criterios ytérminoscomunesparaevaluarlas.Losmecanismosformalesypermanentesdecooperaciónenmateriadereglamentación(como el Consejo Económico Transatlántico entre los

EstadosUnidos yEuropa)puedenaumentar la certidumbreen cuanto a las futuras respuestas normativas de uninterlocutor con respecto a determinados problemas oproductos.Además,porlogenerallacooperaciónenmateriade reglamentación tieneporobjeto reforzar la confianzadelosórganosreguladoresenlossistemasdereglamentaciónysus resultados, lo que ayuda a crear seguridad en que lasmedidasMSF/OTC,ylosprocedimientosdeevaluacióndelaconformidad permitirán establecer un equilibrio adecuandoentrelosobjetivosdepolíticaylarestriccióndelcomercio.

Existen diferentes grados de confianza, formalidad yparticipación.Laformamásbásicadecooperaciónconsistesimplementeenel intercambiode informaciónyel fomentode la confianza, con lo que se reducen los costos detransacción.Una formamásavanzadadecooperacióneselreconocimientomutuode lossistemasdeacreditacióny losprocedimientos de ensayo, que reduce los costos de lasexportacionesalpermitirquelaevaluacióndelaconformidadcon las prescripciones de los mercados de exportación serealice en laboratorios nacionales antes de la exportación.Otros tipos de mecanismos que entrañan niveles aún másaltos de confianza y participación son el reconocimientomutuo de los resultados de las evaluaciones de laconformidad, el reconocimiento mutuo de los reglamentos

Estainiciativailustraelmodoenquelacooperaciónenmateriadereglamentaciónpermiteabordarunobjetivocomúndelos miembros del APEC: subsanar las fallas del mercado que tienen efectos transfronterizos relacionados con lacontaminaciónambiental.Además,esteejemplomuestracómoestántratandolospaísesdeemprenderactividadesdecooperaciónenmateriadereglamentaciónenlasfasesinicialesdelastecnologíasecológicasparaasegurarsedequeenelfuturoloscriteriosnormativospromuevanlaproteccióndelmedioambienteyelcomercio.

unión europea – china: Juguetes

RAPEX16-ChinaesunmecanismodeintercambiodeinformaciónenlíneaentreChinaylaUEcuyoobjetivoesmejoraryregularizar la transmisión de datos sobre la administración y aplicación de medidas relativas a la seguridad de losproductos. Esta iniciativa fue el resultado de un memorándum de Entendimiento firmado en 2006 entre la DirecciónGeneral de Salud y Consumidores de la Comisión Europea (DG SANCO) y la Administración Estatal General deSupervisióndelaCalidad,InspecciónyCuarentenadeChina(AQSIQ),yesunelementodelacooperaciónenmateriadereglamentaciónentrelaUniónEuropeayChina.

IncluyeelintercambiodeinformaciónentrelaDGSANCOylaAQSIQsobrelosjuguetesoriginariosdeChinaquesehanconsideradopeligrososyque,porconsiguientesehanprohibidooretiradodelmercadoeuropeo(medidaquesenotificaalaComisiónEuropeaatravésdelsistemaRAPEX).Porsuparte,laAQSIQseesfuerzaenprevenirfuturasprohibicionesdejugueteschinosenelmercadoeuropeoeinformaalaComisiónEuropeasobrelosresultadosdelasinvestigacionesrealizadasenrespuestaaesasnotificaciones,incluidaslasmedidasadoptadas.

Elobjetivodeestainiciativaesgarantizarlacalidadyseguridaddelosproductosdeconsumo,protegerlosderechoseinteresesdelosconsumidoresyaumentarlaconfianzadelosconsumidoresenelcontextodelcrecimientodelcomercioentreChinaylaUniónEuropea.Además,lainiciativapretendefomentarlacoordinacióndelasnormassobrejuguetesanivel de laOrganización Internacional deNormalización (ISO) y sensibilizar aChina con respecto a lasprescripcionesaplicables a los juguetes en la Unión Europea, e incluye también actividades de cooperación técnica para mejorar lacalidadyseguridaddelosproductos.RAPEX-Chinacontribuyeareforzarlaconfianzaentrelosórganosdereglamentaciónylosconsumidores,reducirlasfriccionescomercialesycrearunaculturadeseguridaddelosproductos,altiempoquemantienelaaperturadelmercadodejuguetesentrelaUniónEuropeayChina.

Este ejemplo resulta interesante porque utiliza un nuevo mecanismo de intercambio de información para favorecer lacooperaciónconmirasagarantizarlaseguridaddelosjuguetes.ChinaylaUniónEuropeaaplicanreglamentosonormasnacionales diferentes sobre seguridad de los juguetes, dadas las diferentes preferencias nacionales a ese respecto.Segúnestearreglo,lacooperaciónsecentraenlacorrientecomercialdejuguetesquesedesarrollafundamentalmenteenunsolosentido,deChinaalaUniónEuropea.Unaalternativaaestearreglodeintercambiodeinformaciónpodríaserla armonización con las normas internacionales o la plena armonización de las prescripciones técnicas, pero estasopcionessonobjetivospocorealistasporvariosmotivos.Porelcontrario,elintercambiodeinformaciónpermitetantoaChinacomoalaUniónEuropeauniresfuerzosparacumplirobjetivosdepolíticacompartidosreduciendolasasimetríasenlainformación.

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técnicos (inclusive mediante el reconocimiento de laequivalencia) y la plena armonización tanto de losreglamentos técnicos como de los procedimiento deevaluacióndelaconformidadconexos.

Como se vio en la sección E.1 (c) en relación con laprofundidad de la integración en los diferentes enfoquespara abordar las medidas no arancelarias, el nivel deambición de una determinada actividad de cooperación enmateria de reglamentación puede variar según el contextodelospaísesdequesetrate.18Porejemplo,elobjetivodelacooperación en materia de reglamentación entre dosimportantes interlocutorescomercialesconfuertesvínculoseconómicospuedeserlaarmonizaciónplena,loquedalugaraunaltoniveldeconvergencia.Porotrolado,lacooperaciónen materia de reglamentación entre dos economías consistemaspolíticos,nivelesdeingresosygradosdedesarrollomuydiferentespuedetenerunniveldeambiciónmenor,porejemplomejorarlacomprensiónyfomentarlaconfianzaparafacilitarelcomercio.

El hecho de tener tradiciones normativas y estructurasinstitucionales comunes puede favorecer las formas másprofundasdecooperaciónenmateriadereglamentación.Sinembargo,lasdiferenciasentrepaísesnosonnecesariamenteun obstáculo a la cooperación. De hecho, las diferenciasentrepaísesquecooperanenelámbitodelareglamentaciónpuedenestimularlainnovaciónnormativa,queincrementalaeficienciayreduceloscostos.19

Porsupuesto,notodaslasformasdecooperaciónenmateriade reglamentación tienen cabida en estas categoríasgenerales, y muchos mecanismos presentan aspectosrelacionados con distintas categorías. Por ejemplo, lacooperación en materia de reglamentación tiende a sersectorial en organizaciones regionales como el APEC y laASEANenlasqueexistendiversosmecanismosconnivelesprogresivosdeambiciónqueactúanenelmarcodeunúnicoprograma,loquepermitealosinterlocutorescooperarenlamedidaadecuadaasuscircunstanciasnacionales.20

SehaestablecidounanuevaformadecooperaciónentrelosEstados miembros del Mercado Común para el ÁfricaOriental y Meridional (COMESA), la Comunidad del ÁfricaOriental (CAO)y laComunidadparaelDesarrollodelÁfricaMeridional (SADC) en el marco del Mecanismo tripartitosobreobstáculosnoarancelarios.UnaplataformabasadaenInternetpermitealosexportadorespresentarreclamacionesrelativasalasmedidasMSF/OTCaplicadasenlosmercadosde exportación que están creando problemas comerciales,dando después traslado de esas reclamaciones a lasautoridadesnacionalescompetentesparaquelasresuelvanmediante la celebración de consultas bilaterales entre losEstados miembros afectados o a través de las estructurasregionalespertinentes(Kalenga,2012).

Tanto el Acuerdo OTC como el Acuerdo MSF alientan lacooperaciónentrelosMiembros.ElAcuerdoMSFpromuevelos acuerdos bilaterales sobre equivalencia (véase elrecuadro E.4 y la sección B), dos de los cuales han sidonotificadosalComitéMSF.TambiénelAcuerdoOTCalientaalosMiembrosaalcanzaracuerdossobreelreconocimientomutuodelosresultadosdelosprocedimientosdeevaluacióndelaconformidaddelosdemás(véaselasecciónD.4).Estosacuerdossonbeneficiososporquereducenloscostosdelosexportadores relacionados con la necesidad de vigilar los

posiblescambiosnormativosenlosmercadosdeexportación(OrganizaciónMundialdelComercio(OMC),2011b).

normalización a escala internacional

Laelaboracióndenormasinternacionaleses,pordefinición,una forma de cooperación multilateral. Se trata de unproceso en el que las partes interesadas, entre ellas losgobiernos, cooperan en cuestiones que pueden influirdirectamenteenlasmedidasMSF/OTC.Elresultadotangiblede esa cooperación es una norma internacional que, enesencia (y en el mejor de los casos), constituye un mediopara codificar y difundir los conocimientos científicos ytécnicos más recientes relacionados con un producto o unproblemadepolíticadeterminado.21

Lo cierto es que los Acuerdos OTC y MSF alientanfirmemente la utilización de normas internacionales y laparticipaciónen laelaboracióndeesasnormas.Cuandounreglamento técnico esté en conformidad con las normasinternacionales pertinentes, se presumirá, a reserva deimpugnación,enel casodelAcuerdoOTC,que "no creaunobstáculo innecesario al comercio internacional" y, en elcaso del Acuerdo MSF, que "[es] compatible[ ] con lasdisposiciones…delpresenteAcuerdo".22

Lasnormas internacionalessonelaboradaspororganismosgubernamentales, por organismos no gubernamentales(cuando se trata de "normas privadas"), y, en ocasiones,por una combinación de ambos tipos de organismos.Mientras que en el Acuerdo MSF se citan específicamentetres instituciones internacionales que elaboran normasque sirven como punto de referencia, en el Acuerdo OTCno se menciona ninguna institución específica a esterespecto.23 Sin embargo, las normas internacionales noson una panacea, y el propio proceso de normalización aescala internacional no siempre funciona como debería,lo que ha dado origen a numerosos debates en la OMCy plantea un problema concreto a los Miembros de laOrganización (esta cuestión se examinará másdetenidamenteenlasecciónE.4).

Procedimientos de evaluación de la conformidad

La cooperación no sólo tiene lugar durante la fase deelaboración de las normas; también es pertinente para laevaluación de la conformidad y, más concretamente, parafacilitar el reconocimiento de los resultados de ésta (porejemplo, los acuerdos de reconocimiento mutuo, losacuerdos de equivalencia y la declaración de conformidaddel proveedor). En otras palabras, puede que no seasuficiente cumplir la norma, y que también sea necesariopoderdemostrarsucumplimientoparacrearconfianzaenlacalidad y seguridad de los productos exportados (muchospaíses en desarrollo tienen limitaciones de capacidad aesterespecto24).EnelmarcodelComitéOTC,losMiembroshan empezado a examinar la posibilidad de elaborardirectrices prácticas sobre el modo de elegir y diseñarmecanismoseficientesyeficacesqueayudenalospaísesacooperar también en la esfera de la evaluación de laconformidad.

Enestecontexto, lossistemas regionalese internacionalesdeevaluacióndelaconformidadpuedencontribuiraresolverlosproblemasrelacionadosconlosmúltiplesprocedimientosdeensayoycertificaciónoregistroconqueseenfrentanlos

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comerciantes y las ramas de producción, y que puedenrepresentarundesafíoespecialmentedifícildesuperarparalas pequeñas y medianas empresas (PYME). Lasdelegaciones han examinado recientemente en el ComitéOTC la labor de la Conferencia Internacional sobreAcreditación de Laboratorios de Ensayo (ILAC) y el ForoInternacional de Acreditación (FIA) como valiosos ejemplosdecooperacióninternacionalenlaesferadelaevaluacióndelaconformidad.26

La ILAC es la autoridad mundial competente para laacreditación de laboratorios y organismos de inspección. ElFIAsupervisalaacreditaciónenlasesferasdelacertificaciónde sistemas de gestión, personal y productos. Ambasorganizacionestienenelmismoobjetivo:unsoloresultadodeevaluacióndelaconformidadaceptadoentodoslosmercados.El principal instrumento utilizado por las dos organizacioneses la concertación de acuerdos multilaterales dereconocimientomutuoentreorganismosdeacreditaciónconla idea común de disponer de un único sistema mundial deevaluacióndelaconformidadquereduzcalosriesgosparalasempresas, los encargados de la reglamentación y losconsumidores garantizando la fiabilidad de los serviciosacreditados. En el Sexto Examen Trienal del Acuerdo OTC,

actualmenteencurso,sehainiciadoundebate,impulsadoporunapropuestade losEstadosUnidos,27sobrecómopodríanaprovechar los Miembros su experiencia en la utilización deesos dos sistemas internacionales de evaluación de laconformidadparareforzarlaaplicacióndelAcuerdoOTC.

Los comités OTc y MsF

LosComitésOTCyMSFbrindanalosMiembrosdelaOMClaoportunidaddeexaminarmedidasMSF/OTCespecíficas,así como cuestiones de carácter más general, como lasbuenas prácticas de reglamentación, las normasinternacionalesylatransparencia.Porloquerespectaalasbuenas prácticas de reglamentación, los Miembrosintercambian informaciónsobresuelaboraciónyaplicación.Los Miembros han hecho hincapié en que lasreglamentaciones inspiradas en buenas prácticas dereglamentación tienen más probabilidades de alcanzar susobjetivosdepolíticapúblicaymenosprobabilidadesdeestarmotivadas por consideraciones de competitividad.28 AmbosComités celebran debates periódicos sobre las normasinternacionales y reciben información actualizada deinstitucionesconactividadesdenormalizacióna lasquesehaconcedidolacondicióndeobservador.

RecuadroE.4: La equivalencia en el Acuerdo MsF

El Acuerdo MSF establece un marco que propicia la convergencia de las políticas para reducir al mínimo los efectosdesfavorablesdelasmedidassanitariasyfitosanitariasenelcomercio,altiempoquefomentaladiversidaddepolíticas.Paraello,elAcuerdoMSFreconoceexplícitamentequelasmedidasdelosdiferentesinterlocutorescomercialespuedenserdistintas,peroesonosignificaquenologrenelmismoniveladecuadodeprotección.AtenordelAcuerdoMSF,losinterlocutorescomercialesestánobligadosaaceptarcomoequivalenteslasmedidassanitariasofitosanitariassielpaísexportador demuestra objetivamente que sus medidas logran el nivel adecuado de protección del país importador. Laequivalencia puede aceptarse para una medida específica o para medidas relativas a un producto determinado o unacategoríadeterminadadeproductos,oaniveldelossistemas.ElAcuerdoespecificatambiénquelospaísesexportadoresdeben facilitar este proceso proporcionando a los países importadores acceso para inspecciones, pruebas y demásprocedimientos.

Elniveladecuadodeprotecciónpuedealcanzarsedediferentesformas,ylasmedidasdelospaísespuedendiferircomoconsecuencia de factores políticos y sanitarios. La obligación de determinar si las medidas son equivalentes generaincentivosparaquelospaísesaprendandelaexperienciadesusinterlocutorescomercialesypuedeportantocontribuira la creación de capacidad. Sin embargo, teniendo en cuenta las prescripciones tecnológicas inherentes a muchasmedidassanitariasyfitosanitarias,puedequealospaísesendesarrollolespreocupeasignarrecursosalamejoradesucapacidad sanitaria y fitosanitaria cuando no tienen la seguridad de que sus medidas serán reconocidas comoequivalentes.

ElComitéMSFhaelaboradodirectricesparatenerencuentalaspreocupacionesdelospaísesendesarrollorelativasala aplicación de la equivalencia (documento G/SPS/19/Rev.2). En ellas se exponen con más detalle los tipos deinformaciónquedebensuministrarlosMiembrosimportadoresyexportadores.Enconcreto,lasdirectricesexigenalospaísesimportadoresqueidentifiquenlosriesgospertinentes,especifiquensuniveladecuadodeproteccióneindiquensuevaluacióndelriesgoolajustificacióntécnicadesusmedidas.Ademásestablecenquelospaísesimportadoresdebentener en cuenta el comercio tradicional con el país exportador, ya que brinda la oportunidad de familiarizarse con lainfraestructura y lasmedidas.Las tresorganizacioneshermanas–elCodexAlimentarius, laOrganizaciónMundial deSanidad Animal y la Convención Internacional de Protección Fitosanitaria – han elaborado también orientaciones enmateriadeequivalenciarelacionadasconsusrespectivasesferasdecompetencia.

Teniendoencuentalaimportanciadeldiálogoentreinterlocutorescomercialesparalaaplicaciónefectivadelconceptodeequivalencia,latransparenciadebedesempeñarunpapelfundamental.ElComitéMSFhaincluidolacuestióndelaequivalenciacomopuntopermanentedelordendeldíadesusreunionesyhaelaboradounmodelodenotificaciónpararecopilar informaciónsobrelosacuerdosdeequivalencia.Lospaísesimportadoresquehanaceptadolaequivalenciade las medidas sanitarias y fitosanitarias de otros países deben notificar las medidas pertinentes y los productosafectados. Hasta la fecha sólo se han presentado dos notificaciones. Aunque no se espera recibir próximamentenotificacionesdelospaíses,lascomunicacionespresentadasalComitéMSFporlastresorganizacioneshermanas25sobre sus programas de trabajo en materia de equivalencia han aumentado la transparencia de los esfuerzosmultilateralesenesaesfera.

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En los Comités MSF y OTC los Miembros de la OMCexaminan también preocupaciones comerciales específicas(véanse las secciones B.2 y C.2). En algunos casos, esaspreocupacionesserefierensimplementeaaclaracionesconrespecto al alcance o la situación de una medida, mientrasqueenotroscasosestánrelacionadasconaspectos–realesopercibidos–discriminatoriosorestrictivosdelcomerciodemedidas aplicadas o en proyecto. Estos debates alientan alosMiembrosaguiarsepor lasreferenciasestablecidasporlas normas internacionales y a utilizar buenas prácticas dereglamentaciónalelaborarsusmedidas, loquepromuevelaconvergenciadelasreglamentaciones.Porejemplo,másdeunterciodelas330preocupacionescomercialesespecíficasplanteadasenelComitéOTCdesde1995sehareferidodealgúnmodoalasnormasinternacionales.

Entre las cuestiones que se plantean en los Comités MSF yOTCcabecitarlassiguientes:sisehautilizadoonounanormainternacional como base de una determinada medida; si losMiembros se han apartado de las normas internacionalespertinentesy,siexistendirectricesinternacionalespertinentes.Además, la mayoría de las preocupaciones comercialesespecíficasplanteadasenelComitéOTCestá indirectamenterelacionada con la utilización o no utilización de buenasprácticasdereglamentaciónenelcontextodeunadeterminadamedida, por ejemplo en lo que concierne a su justificación, acuestiones de transparencia (celebración de una consultapública)oalaelaboracióndelareglamentaciónylaevaluaciónde sus efectos en el comercio (mediante evaluaciones delimpacto de la reglamentación). Los temas abarcados por elexamen de las preocupaciones comerciales específicas en elComité MSF son similares y la proporción de esaspreocupaciones que se refieren expresamente a las normasinternacionales es la misma. De las 327 preocupacionescomerciales específicas que se han planteado en el ComitéMSF desde 1995, casi un tercio se refiere a las normasinternacionales.Lamayorproporcióndecuestionescomercialesespecíficas tratadas en el Comité MSF (un 40 por cientoaproximadamente)atañea lasanidadanimaly las zoonosis.29En cuanto al resto de las preocupaciones, un cuartocorrespondea la inocuidadde losalimentosyotrocuartoa laprotecciónfitosanitaria.

ElexamenmultilateraldelaspreocupacionescomercialesenlosComitésMSFyOTCayudaa aclarar lasmedidasMSF/OTCpotencialmenteproblemáticasyalientaalosMiembrosde la OMC a evitar las medidas que restrinjaninnecesariamenteelcomercioyqueexcedendeloscriteriosde referencia o no se ajustan a las prácticas idóneas.Además, los Miembros cuyas medidas se impugnan confrecuencia suelen facilitar información actualizada alrespecto, lo que aumenta la transparencia de las medidasMSF/OTCyde losprocesosde reglamentación (véanse lasseries de documentos G/SPS/GEN/204/ y G/TBT/GEN/74/). Por otra parte, la información sobre los efectosdeunamedidaenelcomerciopuedeayudaralosMiembrosa identificar ineficiencias en la reglamentación, y a seguirdesarrollando lasbuenasprácticasdereglamentación.EstacuestiónseexaminaconmásdetalleenlasecciónE.4.

Ambos Comités ofrecen asimismo a los Miembros laoportunidad de poner de relieve los proyectos de medidasMSF/OTC.ElAcuerdoOTCyelAcuerdoMSFobligana losMiembros a notificar a la Secretaría de la OMC las nuevasmedidasMSF/OTCenproyectoquenoesténenconformidadcon las normas internacionales pertinentes y que puedan

tener un "efecto significativo en el comercio". Esasnotificaciones contienen información sobre los productosabarcadosporlasmedidas,losobjetivosylajustificacióndelas medidas y permiten también a los demás Miembrosformularobservacionessobresuelaboración.

Desde 1995, los Comités OTC y MSF han adoptadodecisionesyformuladorecomendaciones30paraampliar lasprescripcionesdenotificaciónestablecidasenlosAcuerdoscorrespondientes,conelfindeaumentarlatransparenciadelas medidas y de facilitar el acceso de los Miembros a lainformación contenida o mencionada en las notificaciones.Son ejemplo de ello las orientaciones impartidas a losMiembros sobre las medidas que deben ser notificadas; laformulación de plazos recomendados para la presentaciónde las notificaciones y plazos para la formulación deobservaciones (60días comomínimo) y laentradaen vigor(6 meses como mínimo desde el final del plazo para laformulación de observaciones); y el establecimiento deprocedimientosparafacilitareltextoíntegrodelasmedidasMSF/OTC en varios idiomas. Se han formulado otrasdecisiones y recomendaciones en el sentido de exhortar alos Miembros a responder a las observaciones y a tenerlasen cuenta al finalizar las medidas y de crear portales enInternet para que la Secretaría de la OMC difundainformaciónsobrelasmedidasMSF/OTC.31

(b) Cooperaciónenmateriademedidasrelativasalosservicios

Como se explicó en la sección B.3, la naturaleza de losservicios hace que las reglamentaciones sean el principallímitealaccesoalosmercados.Enprimerlugar,laaplicaciónde aranceles al suministro internacional de servicios esescasamenteviable.Laproteccióndelcomerciodeservicios,cuando existe, se consigna en las leyes, reglamentos,normas, procedimientos, decisiones, disposicionesadministrativasinternos,yeninstrumentossimilares.Aunquelasreglamentacionesrelativasalosserviciosnosuelenestarfundamentalmente orientadas al comercio, puede darse elcaso de que tengan efectos innecesarios de distorsión yrestricción del comercio. Resulta difícil distinguir lasreglamentaciones legítimas de las que se consideranproteccionistas.En lassubseccionessiguientesseexaminael modo en que cooperan los países en la esfera de losserviciosenfuncióndeltipodemedidadequesetrate.

(i) ¿Cómo cooperan los países en la esfera del comercio de servicios?

Parafacilitarlacooperación,losacuerdossobreelcomerciode servicios, y en particular el AGCS, distinguen entre trestiposdemedidasrelativasalosservicios:

(i) medidas que restringen el acceso a los mercadosestableciendo restricciones cuantitativas (es decir,restriccionesa la entradao límites al volumende losserviciossuministradosporelproveedor);

(ii) medidasquediscriminanalosserviciosextranjerosyalosproveedoresextranjerosde serviciosmodificandolas condiciones de competencia en favor de losservicios nacionales y los proveedores nacionales deservicios;32

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(iii) reglamentacionesnacionalesquenosondenaturalezadiscriminatorianicuantitativa.

Elgradoenquelospaísesestándispuestosacooperarenlaesfera del comercio de servicios varía en función de lamedidadequesetrate.EnelmarcodelAGCS,lasmedidascomprendidas en las categorías (i) y (ii) se definen comolimitacionesalaccesoalosmercadosyaltratonacionalquedeben reducirse o eliminarse a través de rondas sucesivasdenegociaciones.Encambio,lasmedidascomprendidasenla categoría (iii) no han sido objeto en lo esencial dedisciplinascomerciales,apartededeterminadasobligacionesgeneralesimpuestasporelAGCS.Noobstante,elpárrafo4delartículoVIdelAGCSestablecelaobligacióndenegociardisciplinassobreunconjuntoespecíficodereglamentacionesnacionales,asaber, lasmedidasrelativasa licencias, títulosde aptitud y normas técnicas. La razón de negociar estasdisciplinas en particular no difiere mucho de la de losAcuerdosOTCyMSF:asegurarsedequelasprescripcionesyprocedimientosenmateriadelicenciasytítulosdeaptitudylasnormastécnicasnoconstituyanobstáculosinnecesariosalcomerciodeservicios.

AunqueexistenclarosparalelismosentrelosAcuerdosOTCyMSFyeltipodedisciplinassobrereglamentaciónnacionalqueseestánnegociandoenvirtuddelpárrafo4delartículoVI del AGCS, el marco del AGCS para la cooperación enmateriadereglamentaciónsobrelosservicios,dejandoaunlado las negociaciones de compromisos específicos, sigueestando en una fase incipiente. A continuación se examinahastaquépuntocabedecirquehaycooperaciónsobrecadauna de las categorías generales de medidas antesmencionadas por lo que respecta a la aplicación y elfuncionamientodelAcuerdo.Enelcasodelareglamentaciónnacional comprendida en la categoría (iii), hay que señalarque la atención se centra en las medidas para las que seestán negociando disciplinas, ya que los motivos, losproblemasy losdesafíossonmuysimilaresa losseñaladosenrelaciónconlosAcuerdosOTCyMSF.

(ii) Cooperación en materia de liberalización progresiva

En la sección B.3 (c) se ha ofrecido ya un análisis de lasrazones por las que las restricciones cuantitativas y lasmedidas discriminatorias son las que más distorsionan elcomercio, loqueconstituyeunfirmeargumentoenfavordela cooperación. En principio, esta cooperación se lleva acabo mediante negociaciones destinadas a eliminar laslimitacionesalaccesoalosmercadosyladiscriminaciónenel trato nacional. Los resultados de esas negociaciones se"consolidan"enuninstrumentojurídico,locualpuedeañadircredibilidad a la reforma actual y futura por lo costoso queresultarevocarlos.

En el caso del AGCS, la cooperación sobre las medidascomprendidas en las categorías (i) y (ii) culmina en elcompromisodeunMiembrodelaOMCdegarantizarunnivelmínimo de acceso a los mercados y de trato nacional paracada sector objeto de compromisos. Las listas decompromisos específicos en materia de serviciosdesempeñanpor tantouna funciónsimilara lade las listasarancelarias para las mercancías, en el sentido de quefacilitan la cooperación mediante la negociación recíproca.En el caso del comercio de servicios, se trata denegociacionesbasadasenpeticionesyofertasentrepareso

gruposdeMiembrosde laOMCcon interesesoexigenciascomunes, que podrían ser consideradas como un marco decooperación.

Hay buenas razones de economía política por las que losMiembrosdelaOMCpodríanestardispuestosacooperarenlaeliminacióndelaslimitacionesalaccesoalosmercadosyal trato nacional. Algunas de ellas se han examinado en lasecciónB.3yenlasecciónE.1.LoqueesdignodemenciónesquelaexperienciadelAGCS,asícomoladelosacuerdoscomercialespreferenciales,comomuestranRoyet al.(2007),se ha centrado principalmente en los compromisos deliberalizaciónrelacionadosconlaentradaenelmercadoyladiscriminación,ynoenotrosaspectosdelasprácticasolosregímenesnormativosdelosMiembros.

En realidad, ese era el enfoque perseguido por el AGCS, yporesarazónfuenecesarioestablecerunmandatodistintoparanegociardisciplinassobrereglamentaciónnacional.Porconsiguiente, cuando un Miembro de la OMC elimina unalimitaciónalnúmerodeproveedoresdeserviciosextranjerosque pueden operar en su territorio, los demás tipos dereglamentaciónnosevenafectados.

La autoridad responsable de reglamentación puede seguirexigiendoqueelproveedordeserviciosobtengaunalicenciapara poder suministrar el servicio. La obtención de esaautorización puede conllevar el cumplimiento deprescripciones tanto sustantivas como de procedimiento.Puedequelosempleadosdelproveedordelserviciotenganque satisfacer determinadas prescripciones en materia detítulosdeaptitudoquedichoproveedortengaqueasegurarque los servicios suministrados son conformes adeterminadas prescripciones técnicas. Además, cualquieractividadcomercialestarásujetaa la reglamentaciónsobremedio ambiente, salud, seguridad y trabajo. Todas estasmedidasnodiscriminatorias,queseestablecennormalmenteen los regímenes de licencias y títulos de aptitud, debencumplirseamenudoantesdequeseconcedalaautorizaciónpara suministrar un servicio. Por tanto, pueden tener unaprofunda repercusión en el acceso a los mercados deservicios aun cuando no sean objeto de las negociacionessobreliberalizaciónprogresiva.

En particular, las reglamentaciones nacionales que prevénprocedimientosengorrososy/uopacosycriteriossubjetivosoimparcialesenmateriadelicenciasytítulosdeaptitud,asícomo prescripciones y trámites administrativosexcesivamente onerosos, pueden contribuir a obstruir elcomercio de servicios aun cuando no parezcan estarfundamentalmente orientados al comercio. La grandiversidad de sistemas de reglamentación y normas en losmercados internacionales puede aumentar también demanera significativa los costos de cumplimiento para elproveedordeservicios yactuarcomoobstáculos indirectosal suministro de los servicios, incluso cuando no hayarestricciones al acceso a los mercados ni se apliquenmedidasdiscriminatorias.Esaeslarazónporlaqueelmarcode cooperación del AGCS tenía que ir más allá de laeliminacióndelaslimitacionesalaccesoalosmercadosyaltrato nacional comprendidas en las categorías (i) y (ii), yabordaraspectosconcretosdelareglamentaciónnacional.

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(iii) Cooperación en materia de reglamentación nacional

Aunque la teoríaeconómicade la cooperaciónenelmarcodelAGCSdifiereenpartedeladelGATT(véaseelrecuadroE.1), existe una similitud importante entre ellas que seexamina en esta sección. El problema de la sustitución depolíticas examinado en la sección E.1 en relaciónespecíficamente con el comercio de mercancías, podríaaplicarsetambiénalcomerciodeservicios.

Cuando los Miembros de la OMC asumen compromisossobremedidasrelativasalosserviciosdelascategorías(i)y(ii), losgobiernospueden tener incentivosparamodificar lareglamentación nacional o para aplicarla de manera quecauseespecialobstrucción(esdecir,lasmedidasdelpárrafo4 del artículo VI descritas más arriba). En la práctica, elproblema puede no plantearse del mismo modo en elcomerciodeservicios,yaqueexisteunampliodesfaseentrelas consolidaciones en el marco del AGCS y las medidasrealmente aplicadas. Hay menos incentivos para utilizar lareglamentación nacional en sustitución de la limitación alacceso a los mercados o al trato nacional, puesto que unMiembro puede modificar su régimen hasta el nivel de laconsolidación. De hecho, en la esfera de los serviciostambién puede producirse una sustitución de políticas ensentido inverso. Los gobiernos que carecen de unareglamentación adecuada y de capacidad para hacerlacumplirpuedenser reaciosaabrir losmercadosy restringirencambioelaccesoalosmercados.

AdiferenciadelAcuerdoOTCyelAcuerdoMSF,enelmarcodel AGCS todavía hay que elaborar por completo un marcode cooperación sobre la reglamentación nacional en laesferadelosservicios.Elpárrafo4delartículoVIdelAGCSestablece la obligación de negociar las disciplinas quepudieran ser necesarias para garantizar que las medidasrelacionadas con determinados tipos de reglamentaciones(prescripciones y procedimientos en materia de títulos deaptitudy licencias,ynormastécnicas)sebasen,entreotrascosas,encriteriosobjetivos y transparentesynoseanmásgravosos de lo necesario para asegurar la calidad de losservicios.EnlaDecisiónrelativaalareglamentaciónnacional(S/L/70) se indican tres esferas distintas en las que sedeben elaborar las disciplinas necesarias: (i) disciplinas deaplicación general (es decir, disciplinas horizontales que seaplicarán a todos los sectores); (ii) disciplinas relativas asectoresogruposdesectoresparticulares;y(iii)disciplinasparalosserviciosprofesionales.

En1998, elConsejodelComerciodeServiciosde laOMCadoptólasDisciplinassobrelareglamentaciónnacionalenelsector de la contabilidad (S/L/64). La Decisión pertinentedelConsejo(S/L/63)establecequelas"disciplinasrelativasa la contabilidad" solamente sonaplicables a losMiembrosde la OMC que hayan contraído compromisos específicossobre contabilidad. Al término de la actual ronda denegociaciones, las disciplinas se habrán de integrar en elAGCS, juntoconcualquiernuevoresultadoqueelGrupodeTrabajo sobre la Reglamentación Nacional pueda lograrentretanto.

Después de las disciplinas relativas a la contabilidad, losMiembros de la OMC emprendieron la negociación de"disciplinashorizontales",peroestonoexcluyelaposibilidaddequeenelfuturoseaborden"disciplinassectoriales".Más

adelanteenestasecciónseexaminancuestionesrelativasala negociación de disciplinas horizontales. Hay que señalarqueactualmenteexistenalgunasobligacionesgeneralesquerequierenlacooperaciónentrelosMiembros,especialmenteen relación con la transparencia y los procedimientosadministrativos, y que se espera que las disciplinas que senegociensebasenenellas.Lassubseccionessiguientesseocupandelmodoenquesehanutilizadoesasobligacionesydeltipodecooperaciónqueexigiríanlasdisciplinasrelativasalareglamentaciónnacional.

disciplinas y mecanismos actuales

Elartículo III delAGCSexigeque losMiembrosde laOMCpubliquen todas las medidas que se refieran al Acuerdo oque afecten a su funcionamiento. Además, los Miembrosestán obligados a notificar todas las leyes, reglamentos odirectricesadministrativasqueafectensignificativamentealcomercio de los servicios abarcados por los compromisosespecíficosquehancontraído.LosMiembrosdebentambiénestablecer servicios encargados de facilitar informaciónespecíficaa losotrosMiembrosque losoliciten.Enelcasode que se aplicaran plenamente, las notificaciones podríanser un medio importante de mejorar el intercambio deinformación y la transparencia de la reglamentación en laesfera de los servicios. Sin embargo, en la práctica resultadifícil lograr que se respete la obligación relativa a lanotificación,porlasrazonesqueseexaminanenlasecciónCy,enlasecciónE.4.(b).

Otrasprescripcionesenmateriadetransparenciaserefierenal reconocimientode la educaciónoexperienciaobtenidas,los requisitos cumplidos o las licencias o certificadosotorgados a un proveedor de servicios en un determinadopaís. El artículo VII del AGCS no establece ningunaprescripciónsustantivasobreelmodoenquehaderealizarseesereconocimiento,peroexigelanotificacióndelasmedidasen vigor en materia de reconocimiento, así como de lainiciacióndenuevasnegociaciones.Enesecaso, sedebenbrindar oportunidades adecuadas a los Miembros queindiquensuinterésenparticipar.Sinembargo,comosucedecon la prescripción de notificación del artículo III,elcumplimientohasidolimitado.

A pesar de ello, los Miembros de la OMC han adoptado unconjunto de directrices voluntarias para los acuerdos oarreglos de reconocimiento mutuo en el sector de lacontabilidad. Esas directrices abarcan el desarrollo de lasnegociaciones, lasobligacionespertinentesenelmarcodelAGCSylaformayelcontenidodelosacuerdos.Suobjetivoes que resulte más fácil para las partes negociar acuerdosdereconocimientoypara lostercerosnegociarsuadhesiónaesosacuerdosonegociarotrosacuerdoscomparables.

Además de la transparencia, se requiere tambiéncooperación en materia de administración de lareglamentaciónnacional.Estasdisposiciones,quefiguranenel artículo VI del AGCS, tienen por objeto garantizardebidamente el desarrollo y la apertura del proceso deadopcióndedecisiones.Porejemplo, todas lasmedidasdeaplicación general que afecten al comercio de servicios yrespecto de las cuales se hayan contraído compromisosdeberán administrarse de manera razonable, objetiva ytransparente.Sedebefacilitarinformaciónsobrelasituaciónde las solicitudes de autorización para el suministro de unservicio. Cuando se hayan contraído compromisos

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específicos respecto de servicios profesionales, se debenestablecer procedimientos adecuados para verificar lacompetencia de los profesionales de otros países. Si bientodasestasdisposicionesdelAGCSparecenindicarquelosMiembros de la OMC consideraron que la cooperación enasuntos de reglamentación que afectan al comercio deservicios era necesaria y estaba justificada, no está clarocómonienquémedidasehanutilizadoestasdisposiciones.

Sinembargo,laadopciónporelConsejodeServiciosdelasDisciplinassobrelareglamentaciónnacionalenelsectordelacontabilidad(S/L/64)endiciembrede1998fueunhechomuypositivo.Altérminodelaactualrondadenegociaciones,esasdisciplinassehabrándeintegrarenelAGCS,juntoconcualquiernuevo resultadoqueelGrupodeTrabajosobre laReglamentación Nacional pueda lograr entre tanto. Una delas características principales de las disciplinas es laatenciónqueenellas seprestaa las reglamentaciones (nodiscriminatorias) quenoestán sujetasa la consignaciónenlistasenvirtuddelosartículosXVI(accesoalosmercados)yXVII(tratonacional).Lasdisciplinasrelativasalacontabilidadincluyen tambiénunadisposiciónmuy importante, en virtuddelacuallosMiembrosdelaOMCdebenasegurarsedequedichas "medidas no restrinjan el comercio más de lonecesario para cumplir un objetivo legítimo". Los objetivoslegítimosson,entreotros,laproteccióndelosconsumidores(incluidostodoslosusuariosdelosserviciosdecontabilidadyelpúblicoengeneral),lacalidaddelservicio,lacompetenciaprofesionalylaintegridaddelaprofesión.

elaboración de nuevas disciplinas

Aparte de exigir el cumplimiento de las obligaciones antesindicadas y de completar las disciplinas relativas a lacontabilidad, el AGCS no ha avanzado mucho más en laimposición de disciplinas comerciales a la reglamentaciónnacionalnodiscriminatoria.Aunasí,losMiembrosdelaOMChan reconocido la necesidad de cooperar en materia decuestionesdereglamentaciónestableciendoenelpárrafo4del artículo VI del AGCS un mandato sobre las disciplinasrelativasalareglamentaciónnacional.Hasidodifícilllegaraunentendimientosobreelalcancey laambiciónadecuadosde esas disciplinas. El problema principal ha sido distinguirentre lasprescripcionesquepersiguenobjetivos legítimosylas que están orientadas a restringir el comercio. AlgunosMiembros se han mostrado partidarios de una prueba denecesidad, mientras que otros han considerado que esaprueba resultaría demasiado onerosa y restringiríaexcesivamentelalibertaddelosórganosdereglamentación.El análisis que figura en la sección B muestra lo difícil queresulta resolver este problema por lo que respecta alcomercio de servicios, habida cuenta del númerorelativamente limitado de trabajos teóricos y empíricos quesehanrealizadosobreeltema.

Esto lleva también a preguntarse en qué medida podríancooperar los gobiernos para reducir al mínimo los efectosnegativosdimanantesdelareglamentaciónnacional,dadalaconsiderable diversidad reglamentaria entre sectores ypaíses.Aesterespecto,laexperienciadelosAcuerdosOTCyMSFresultainstructivacuandolacooperaciónsecentraenalentar a los Miembros a esforzarse en eliminar o reducirprescripciones que no son necesarias para alcanzar elobjetivo de política perseguido. Podrían utilizarsemecanismossimilaresenelsectordelosservicioscomo,porejemplo, disposiciones más rigurosas en materia de

transparencia, una presunción general en favor de lasnormas internacionales y un marco institucional para lavigilanciayelintercambiodeinformación.LosAcuerdosOTCyMSFprevén tambiénunapruebadenecesidad, temaqueha sido objeto de controversia en el contexto de lasnegociaciones sobre reglamentación nacional (véase lasecciónE.4(e)(iii)).33

Apesardeesassimilitudes,hayunadiferenciafundamentalqueradicaenquelosserviciossonintangiblesyportantonopuedenserobjetodemuestreos,ensayoseinspecciones.Enconsecuencia, no es fácil aplicar a los servicios losprocedimientos y métodos utilizados en el marco de lasmedidasOTCyMSF;porejemplo,enelcasodelosservicios,la elaboración de normas basadas en principios científicosmediantepruebasdelaboratorioresultamuchomásdifíciloincluso imposible.Esto indicaqueamenudoelobjetode laevaluación, verificación y garantía de la conformidad nopuede ser el servicio en sí, sino el proveedor del servicio.Dadoquenoesfácilexaminarel"producto",esprobablequela precaución reglamentaria sea mayor en el caso de losserviciosqueeneldelasmercancíasyqueelestablecimientode un nivel de tolerancia al riesgo generalmente aceptableresultemásdifícildeconseguir.

A continuación se ofrece una descripción de los tipos decuestiones respecto de las cuales sería deseable unacooperaciónentrepaísesenelcontextodelasnegociacionessobre reglamentaciónnacional.Hayqueseñalar queen lasnegociaciones sobre los servicios las cuestionesrelacionadas con la transparencia, la objetividad y lasimplificacióndelosprocedimientossetratanporseparado.

Transparencia

Lasnegociacionestratandegarantizarquetodaslaspartesinteresadas tengan acceso a la información sobre lasprescripciones y los procedimientos en materia dereglamentación. Esto incluye la publicación y disponibilidadde información sobre los reglamentos y procedimientos; laespecificación de plazos razonables para responder a lassolicitudes de licencias; información sobre los motivos porlosquesehadenegadounasolicitud;ylanotificacióndelosdatos que faltan en una solicitud. Incluye asimismo laespecificación de plazos razonables para responder a lassolicitudes y la información sobre los procedimientos derevisióndelasdecisionesadministrativas.

Lasnuevasdisciplinasrelativasalareglamentaciónnacionalpretenden tener en cuenta las disposiciones del artículo IIIdelAGCSsobrepublicaciónynotificacióndelasmedidas,ybasarseenellas(véasetambiénlasecciónE.4).Unacuerdosobre las disposiciones relativas a la transparenciacontribuiría a reducir las asimetrías en la información queprevalecenenlossectoresdeserviciosyofreceríamayoresseguridadesalosproveedoresdeservicios.

Imparcialidad y objetividad

Los proveedores de servicios suelen desear que se lesgaranticequelasevaluacionesrealizadasporlasautoridadesdereglamentaciónysupervisiónaefectosdelaautorizaciónpara suministrar un servicio, cuando se solicite dichaautorización, se llevarán a cabo de manera razonable,imparcial yobjetiva.Tambiénse reconoceampliamentequees más fácil obtener resultados eficientes cuando las

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decisiones son independientes de cualquier interéscomercialoinfluenciapolítica.Atalefecto,laformulacióndecriterios y procedimientos claros puede ser de vitalimportancia para evitar la discrecionalidad excesiva ygarantizar el carácter razonable, imparcial y objetivo delprocesodereglamentación.

Simplificación de los procedimientos

Unos procedimientos largos y complejos para evaluar lassolicitudes de autorización del suministro de un serviciopueden disuadir a los proveedores de servicios de solicitaraccesoaunMiembroreceptor.Esacomplejidadpuedeservirtambién para encubrir intenciones proteccionistas. Lasimplificación de los procedimientos beneficiará a losproveedores de servicios y reducirá el riesgo de unproteccionismoencubierto.

No obstante, en muchos sectores de servicios lascaracterísticasdelserviciosuministradonosiemprepermitenadoptar procedimientos sencillos. Por ejemplo, puede quesea necesaria la intervención de varios organismos paraasegurar la calidad del servicio, evitar los efectosdesfavorables en el medio ambiente o posibilitar lacelebración de consultas públicas. Por consiguiente, esnecesario examinar la complejidad de un procedimiento ensucontexto.Lacuestióndelasimplificaciónestávinculadaalaseguridaddelprocedimiento.Eslógicoquelosproveedoresdeserviciosesperenqueloscriteriosdeevaluaciónnoseanmodificadosduranteelexamendeunasolicitud.Encasodequeellofuerainevitable,seríanecesarioquelossolicitantesdispusieran de un plazo razonable para adaptarse a loscriteriosoprocedimientosmodificados.

Reconocimiento de la equivalencia

Con objeto de garantizar que los proveedores de serviciosextranjerossatisfacenlasnormasdeaptitudydeotraíndoleaplicables a los proveedores nacionales, es frecuente quelas instancias responsables de la reglamentación debanevaluarlaequivalenciadelostítulosdeaptitudnacionalesyextranjeros. En muchos casos pueden exigir que lossolicitantes extranjeros de licencias u otras autorizacionespara suministrar un servicio se sometan a pruebas osatisfagan determinadas condiciones para demostrar laequivalencia. Puesto que esas pruebas se imponen paraasegurarse de que se satisface una norma nacional, cabeconsiderarlas como reglamentaciones nacionales. En lasnegociacionessobrelasdisciplinasdelpárrafo4delartículoVIsehaexaminadolacuestióndecómogarantizarqueesasprescripciones no sean más gravosas de lo necesario paraasegurarlacalidaddelservicio.Enestassituaciones,podríaimponerse a los responsables de la reglamentación laobligación de tomar en cuenta los títulos de aptitudadquiridos en el país de origen del proveedor de serviciosextranjeros y modificar en consecuencia toda prescripciónadicionalqueseleaplique.

Eseconceptodeequivalenciayasehautilizadoenlasecciónde lasdisciplinasparaelsectorde lacontabilidadrelativaalas prescripciones en materia de títulos de aptitud, en elpárrafo7delartículo2delAcuerdoOTCyenelpárrafo11del artículo 4 del Acuerdo MSF. Para complementar esteprincipio,sealientaalosgobiernosanegociaracuerdosparaaceptarlaequivalenciadelostítulosdeaptitudobtenidosenotrospaísesoreconocerunilateralmentesuequivalencia.34

Normas internacionales

Laaceptaciónde lasnormas internacionalespodríafacilitarla evaluación de los títulos de aptitud obtenidos en elextranjeroyayudarapromoverelcomerciodeservicios.Losgobiernosqueparticipanenlaelaboracióndenormasanivelinternacional deben asegurarse de que en esa labor seobservelamayortransparenciaposibleconelfindeevitarla"captura" por parte de determinados grupos de interés. Deconformidadconelpárrafo5(b)delartículoVIdelAGCS,aldeterminar si las prescripciones son compatibles con losprincipios de necesidad, transparencia y objetividad, setendrán en cuenta las normas internacionales de lasorganizaciones internacionales competentes que apliquenlosMiembros.

Por "organizaciones internacionales competentes" seentienden las organizaciones internacionales de las quepueden ser miembros los organismos competentes de almenostodoslosMiembrosdelaOMC.LosAcuerdosOTCyMSFprevényaunafirmepresunciónenfavordelasnormasinternacionales.Enlaesferadelosservicios,aunquehayunfuerte incentivo para establecer una presunción similar,existen obstáculos significativos. Para empezar, las normasinternacionales son menos frecuentes en la esfera de losserviciosqueen lade lasmercancías.Tambiénseplanteandudas con respecto a la naturaleza exacta de las normastécnicas en el sector de los servicios: ¿son principalmenteaplicablesalosproductos,alosprocesosoaunosyotros?yen qué medida podría abarcar una disciplina comercialnormas voluntarias que tal vez hayan sido emitidas porinstituciones no gubernamentales con actividades denormalizaciónquecarecendecompetenciasdelegadas?Enel Acuerdo OTC se distingue entre "normas", que sonmedidasdecaráctervoluntarioy"reglamentostécnicos",quetienen carácter obligatorio. El AGCS, sin embargo, noestableceesadistinción.

La cooperación por sí sola no será suficiente para hacerfrentea todas lasexternalidadesaquepudieradar lugar laheterogeneidaddelasreglamentaciones.Laescasezrelativade normas internacionales en la esfera de los servicios, encomparación con la de las mercancías, se debe en parte alas diferencias en las preferencias en materia dereglamentación. En estas circunstancias, las divergenciasnormativasentre jurisdiccionespodríanser laconsecuenciadirectadeunapreferenciaporunobjetivoconcreto,asícomoporelnivelenquedebealcanzarseeseobjetivo.Noresultanevidenteslasrazonesporlasqueunpaíssecomprometeríaalogarunobjetivoenmateriadereglamentaciónconsideradolegítimo y necesario. Como máximo, podría solicitarse lacooperaciónparaencontrarmediosdealcanzareseobjetivoque restrinjan menos el comercio o maneras de facilitar elcumplimientodedeterminadasnormasuotrasprescripcionessustantivasporlosproveedoresdeservicios.

Lacooperaciónenmateriadereglamentaciónnacionalenlaesfera de los servicios exigiría una combinación deintegración negativa, en forma de prohibición común dedeterminadas prácticas, y/o el cumplimiento de undeterminadoconjuntodeprincipios.Tambiénseríanecesarioquesecomplementaraconaccionespositivasparamejorarlaconfianzaenlasnormasyprescripcionesysuconocimientoentre órganos de reglamentación que tal vez no esténfamiliarizadosconellas.

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Lacooperaciónenmateriadereglamentaciónnacionalenlaesferadelosserviciosexigiríaportantotomarmedidasenalmenos tres frentes: (i) establecer un marco apropiado denormas para velar porque la reglamentación nacional noconstituyaunobstáculoinnecesarioalcomerciodeservicios;(ii)promoverunusomásampliodeinstrumentoscomercialesde reglamentación que favorezcan la competencia; y (iii)apoyar la creación de capacidad de reglamentación en laesferadelcomerciodeservicios.Enlasnegociacionessobrereglamentación nacional impuestas por el párrafo 4 delartículo VI del AGCS se ha abordado ya el primer de esosdesafíos. Los otros dos desafíos exigen una mayorcooperación en materia de reglamentación entre losorganismos y las organizaciones internacionales, y podríanvincularseaunprogramadecooperacióntécnicadestinadoahacerfrentealaslimitacionesnormativasrelacionadasconlaoferta.Estosdesafíosseexaminanconmásdetalleen lasecciónE.4.

(iv) Otras formas y medios de cooperación

Hasidoenel sectorde las telecomunicacionesdondemásse ha evidenciado la necesidad de cooperación entreórganos de reglamentación en un contexto comercial. ElDocumento de referencia, que, además de los elementosprevistos en el mandato del párrafo 4 del artículo VI delAGCS, contiene un conjunto de principios en favor de lacompetitividad, fue un importante logro del Acuerdo sobrelos Servicios de Telecomunicaciones Básicas de 1997. ElDocumentodereferenciahaayudadoaconfigurarelentornoreglamentario del sector de las telecomunicacionesmediante el establecimiento de un conjunto de principiosque abarcan cuestiones como las salvaguardias decompetencia, las garantías de interconexión, losprocedimientostransparentesdeconcesióndelicenciasylaindependenciadelosórganosdereglamentación.

A diferencia de las obligaciones de carácter general, esteinstrumentoentraenvigorcuandounMiembrodelaOMCloanexa a su Lista de compromisos específicos. En rigor, setrata de un conjunto de cuestiones de reglamentación másamplio que el del mandato del párrafo 4 del artículo VI. Semenciona aquí porque constituye un valioso ejemplo decooperación en materia de reglamentación que tal vezpodría ser imitado en otros sectores. El enfoqueadoptado en el Documento de referencia, consistente enasumir compromisos adicionales en una Lista decompromisos específicos (artículo XVIII), podría servirtambién como modelo para la cooperación en otrasesferasdereglamentación,incluidaslasdisciplinasrelativasa la reglamentación nacional previstas en el párrafo 4 delartículoVI.EstascuestionesseexaminanconmásdetalleenlasecciónE.4.

LosdiversosórganosdelAGCSencargadosdelaaplicacióny el funcionamiento del Acuerdo constituyen también forospara la cooperación sobre otros aspectos de lareglamentación de los servicios. Los Miembros puedenplantearyplanteancuestionesdereglamentaciónconmirasa su examen. Por ejemplo, el Consejo del Comercio deServicios ha examinado cuestiones de reglamentaciónrelacionadas con las tarifas de los servicios de itineranciamóvil internacional. El Comité del Comercio de ServiciosFinancieros ha mantenido debates sobre cuestionesrelacionadas con los efectos de la crisis financiera y lareforma de la reglamentación financiera. El Comité de

Compromisos Específicos, que se ocupa de cuestionesordinariascomo laclasificaciónde losservicios,sesirvedela interacción entre los órganos de reglamentación y laindustria,consuscompetenciasyconocimientosespecíficos.Sinembargo,esosórganos,adiferenciadelosComitésOTCyMSF,nofueronconcebidosenprincipiocomoforosparalacooperación en materia de reglamentación. Esto no es deextrañar, porque en el marco del AGCS todavía hay quenegociar un conjunto de disciplinas que cumplirían unafunciónsimilaraladelosAcuerdosMSFyOTC.

FueradelaOMC,sellevanacaboactividadesdecooperaciónenmateriadereglamentaciónsobreelcomerciodeserviciosenmuchosforosdistintos.Royet al.(2007)hanconstatadoque, en general, los compromisos de liberalización de losservicios consignados en los acuerdos comercialespreferenciales(ACPR)hanidomásalládeloscompromisosactualesdelAGCS,asícomodelasofertaspresentadasenlas negociaciones de la Ronda de Doha. Sin embargo, haypocaspruebasqueindiquenquelosACPRhanidomásalládel AGCS en la elaboración de disciplinas sobrereglamentaciónnacional oenel establecimientodenuevasformasdecooperaciónenmateriadereglamentación.Ensumayoría,losACPRreproducenlasdisposicionesdelartículoVI del AGCS. Al parecer, los ACPR han tropezado con lasmismas dificultades que se encuentran a nivel multilateralpara avanzar en esta esfera. Sin embargo, hay algunasexcepciones.

Mattoo y Sauvé (2010) han observado que el ACPR entreSuiza y el Japón incluye una prueba de necesidad, que elacuerdo comercial por el que se estrechan las relacioneseconómicas entre Australia y Nueva Zelandia contiene uncapítulo entero sobre reglamentación nacional y que variosacuerdos estadounidenses establecen disposicionesadicionalessobretransparenciaenlaesferadelosservicios.También se incluyen disposiciones relativas a la prueba denecesidad en el Acuerdo Transpacífico de AsociaciónEconómicayenelMercosur.

Fuera del contexto de las negociaciones comerciales,algunasorganizaciones regionaleshanelaboradoprincipioso códigos de buenas prácticas de reglamentación quecomplementaríanlaliberalizacióndelosservicios.EntreellosdestacanlosPrincipiosrectoresdelaOCDEparalacalidadyeldesempeñoregulatorioy laLista integradadereformasen materia de reglamentación del APEC-OCDE. Estosinstrumentos,queserefierenatodaslasreglamentacionesynosóloa las relativasalsectorde losservicios,establecenprincipios no vinculantes para elaborar reglamentacionesquefavorezcanlaaperturadelosmercadosylacompetencia.

Hay también una tradición relativamente larga decooperaciónenmateriade reglamentaciónanivelsectorial,porejemploen los serviciospostales ydecomunicaciones,los servicios financieros, el transporte y la enseñanza, asícomo en determinados servicios profesionales. Esacooperaciónesnecesariaparahacerfrentealosefectosdelas interdependencias internacionales, y, para ser eficaz,exigeunarespuestacoordinadadediferentesjurisdicciones.También requiere que se asegure la compatibilidad einteroperatividaddediferentessistemasyredes.

Por ejemplo, la Federación Internacional de Contables(IFAC), el Consejo Internacional de Normas Contables(IASC), y la Organización Internacional de Comisiones de

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Valores (IOSCO) han establecido normas internacionalespara el sector de la contabilidad. En el Convenio PostalUniversal se determinan las directrices generales deaplicación en el servicio postal internacional y lasreglamentaciones relativas a los servicios decorrespondencia. Las normas elaboradas por la UniónInternacional de Telecomunicaciones (UIT) sonfundamentalesparaelfuncionamientoy la interoperatividadde las redes de información, comunicación y tecnología anivel mundial. En la esfera de la enseñanza, los ConveniosRegionalesdelaOrganizacióndelasNacionesUnidasparala Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) sobrereconocimiento de títulos han sido los principalesinstrumentosinternacionalessobrereconocimientodetítulosacadémicos con fines de enseñanza y a veces con finesprofesionales.

Enelsectorfinanciero,elComitédeSupervisiónBancariadeBasilea constituye un foro para la cooperación sistemáticasobre cuestiones relativas a la supervisión bancaria con elobjetivo de que se comprendan mejor los principalesproblemas de supervisión y la calidad de la supervisiónbancariaentodoelmundo.SehaestablecidounConsejodeEstabilidad Financiera (FSB), del que forman parte losorganismos nacionales responsables de la estabilidadfinanciera en importantes centros financierosinternacionales, instituciones financieras internacionales,grupos internacionales de órganos de reglamentación ysupervisión de sectores específicos y comités de expertosde bancos centrales. El FSB coordina la labor de lasautoridades financieras nacionales y las institucionesinternacionales con actividades de normalización paraelaborar y promover políticas eficaces en materia dereglamentaciónysupervisiónyenotrossectoresfinancieros.

Aunque sus fines no son esencialmente comerciales, esacooperacióntienerepercusionesimportantesenelcomercio,ya que puede promover un mayor entendimiento, e inclusouna armonización, entre los responsables de lareglamentación. Existe sin embargo el riesgo de que lanormalización o reglamentación a escala internacional seponga, casual o intencionadamente, al servicio de losintereses de quienes tienen los recursos necesarios paraparticipar e influir en el proceso. Mientras que estaspreocupacioneshansidoobjetodeunagranatenciónenelámbitodelcomerciodemercancías(véaselasecciónE.4),suexamen y conocimiento han sido menores en la esfera delcomercio de servicios. Ello se debe en parte a que lareglamentación de los servicios está menos desarrollada anivel internacional, y a que los instrumentos pertinentes,cuandoloshay,tiendenatenerunaorientaciónsectorial.

3. LasdisciplinasdelGATT/OMCrelativasalasMNAsegúnhansidointerpretadasenelmarcodelasolucióndediferencias

Enlaexposiciónquesehahechoenlasseccionesanterioresdel presente informe se ha explicado que en tanto quealgunas medidas no arancelarias responden principalmenteal deseo de proteger sectores que compiten con lasimportaciones,otraspersiguenobjetivoslegítimosdepolíticapública,como lapreservaciónde lasaludde laspersonasyde los animales, la protección de los consumidores o la

promoción de la sostenibilidad del medio ambiente. En lapresentesubsecciónanalizamoslasnormasdelGATT/OMC,según se han interpretado en el marco de la solución dediferencias,conelfindeentenderenquémedidapuedenono reflejar algunas de las ideas que se derivan del análisiseconómicorealizadoenlasseccionesanteriores.

En concreto, se examina en primer lugar cómo reflejan lasnormas del GATT/OMC las motivaciones económicas de lacooperación multilateral analizadas en la sección E.1. Ensegundo lugar, se examina el grado en que las normas delGATT/OMC sobre las medidas no arancelarias tienen encuenta las razoneseconómicasde laadopcióndeeste tipode medidas, que se han analizado en la sección B. En lasección E.4 profundizaremos ese análisis, examinandoalgunas de las cuestiones concretas que se plantean alcontrastar lasnormasdelGATT/OMCconlosconceptosdelateoríaeconómica.

(a) NormasdelGATT/OMCsobreelcomerciodemercancíasyrazonesdelacooperaciónmultilateral

Enelcasode lasmercancías, losAcuerdosdelGATT/OMClimitanlosinstrumentosdepolíticaaquepuedenrecurrirlosMiembrosdelaOMCparaprotegeralasramasdeprotecciónque compiten con las importaciones. Los aranceles son elúnico medio legítimo de protección que puede utilizarse.Los Miembros han negociado niveles máximos para losaranceles(conocidoscomo"consolidacionesarancelarias")ynopuedenaplicarderechosdeaduanaqueexcedandeesosniveles (véaseelartículo IIdelGATT).Losnivelesmáximosde los derechos de aduana que puede aplicar un MiembrosonlosestablecidosensuListadeconcesiones.SeprohíbeademásalosMiembrosaplicar"todoslosdemásderechosocargas de cualquier clase aplicados a la importación o conmotivodeesta"anoserqueensuListadeconcesionessehayanreservadoelderechoahacerlo.

Durantemuchosañoslasprincipalesdisciplinasaplicadasalas medidas no arancelarias fueron la prohibición de lasrestricciones cuantitativas del artículo XI del GATT y lasobligaciones de no discriminación establecidas en losartículos I (trato de la nación más favorecida – NMF) y III(trato nacional) del GATT. A esas disciplinas se unía laposibilidaddepresentarunareclamaciónnobasadaenunainfracción cuando una Parte Contratante considerara queunamedida,apesardesercompatibleconlasdisposicionesdelGATT,"anulabaomenoscababa"unaventajaderivadadelAcuerdoparaesaParteContratante.

LaobligacióndetratoNMFesaplicabletantoalasmedidasinternascomoalasmedidasenfrontera.Envirtuddeellaseexige a los Miembros de la OMC que den a un productoimportadodeunMiembrountratonomenosfavorablequeelotorgado al producto "similar" importado de otro país. Laobligación de trato nacional afecta a las medidas internas,como los impuestos interiores y las reglamentaciones queafecten a la venta de los productos. Una de las cuestionesfundamentales que se han debatido en el marco de lasolución de diferencias del GATT/OMC en relación con laobligacióndetratonacionaleselgradoenqueéstaprohíbelas medidas que tengan efectos distintos en lasimportaciones, pero que pueda demostrarse objetivamentequerespondenaunobjetivonormativolegítimo.EsacuestiónseanalizamásdetenidamenteenlasecciónE.3(b).

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Como se explica en la sección E.1, el marco general delGATT es coherente con un enfoque que atiendefundamentalmente a la sustitución de políticas. Aunque elGATT contenía algunas normas que iban más allá de laimposición de restricciones para impedir a los Miembrossustituirunapolítica(comolosarenceles)porotra,comolasmedidas no arancelarias. En particular, el GATT establecíaimportantes obligaciones en materia de transparencia conlasquesetratabadehacerfrentetambiénalproblemadelainformaciónincompleta.

Algunosde losAcuerdosde laRondaUruguay introdujeronobligaciones que excedían considerablemente del alcancedeeseenfoquedesustitucióndepolíticasdelGATT.Sehadenominado a esas obligaciones obligaciones"postdiscriminatorias" (Hudec, 2003). Especialmentepertinentes al presente informe son las obligacionesestablecidasenelAcuerdoMSFyelAcuerdoOTC.AmbosAcuerdoscontienenobligacionesdenodiscriminación,peroestablecen también otras prescripciones aplicables a lasmedidas no arancelarias comprendidas en su ámbito deaplicación. Por ejemplo, el Acuerdo MSF exige que lasmedidas sanitarias y fitosanitarias estén basadas enprincipioscientíficos.Porsuparte,elAcuerdoOTCprescribeque los reglamentos técnicos no restringirán el comerciomásdelonecesarioparaalcanzarunobjetivolegítimo.

Una de las consecuencias que entraña este enfoque"postdiscriminatorio" es que la vinculación con lasconcesiones en materia de acceso a los mercados que setrata de proteger mediante un enfoque de sustitución depolíticasesmástenue.ApesardelasrazonesdesustitucióndepolíticasquesubyacenalosAcuerdosdelGATT/OMC,noparece haber actualmente una prescripción general queobligue a un Miembro de la OMC a demostrar cómo se hasocavadosuaccesoglobala losmercadoscuandoimpugnaunamedidanoarancelaria.Lasúnicasmedidasrespectodelasqueseexigeunademostracióndelosefectosnegativoscomo parte de una alegación de infracción son lassubvenciones recurribles. Por el contrario, el Miembro queimpugne,alamparo,porejemplo,delpárrafo4delartículoIIIdel GATT, una prohibición de la publicidad no necesitaacreditarningúntipodeefectosenelcomercioparaquesureclamación prospere. Tampoco se requiere demostrar losefectos en el comercio al impugnar MSF o reglamentostécnicos.

En resumen, las disciplinas aplicables a medidas noarancelarias distintas de las subvenciones recurribles noestán vinculadas directamente a concesiones concretas enmateriadeaccesoalosmercados.Oloqueeslomismo,unMiembropuede impugnarunaMNAindependientementedequehayademostradoonosusefectosenelcomercio.Unavezdichoesto,esprevisibleque losMiembrosnodediquennormalmentelosrecursosquesonnecesariosparaplantearunareclamaciónamenosquelamedidatengaalgúnefectoenelcomercio.

En su formulación original, el artículo XXIII del GATTobligabaa laParteContratanteque impugnaraunamedidaadoptada por otra a demostrar que la medida en cuestión"anulabaomenoscababa"unaventajaquelaprimerapreveíaobtener en virtud del GATT (J.H. Jackson, 1989). Noobstante, en 1962, un grupo especial de solución dediferencias del GATT determinó que cuando se produzca"claramente una infracción" de las disposiciones del GATT,

las medidas "constituirán a primera vista un caso deanulaciónomenoscabo…"(informedelGrupoEspecialdelGATT,Uruguay – Recurso al artículo XXIII, párrafo15).Estapresunción jurídica fue codificada posteriormente y en laactualidadsehallaincorporadaenelpárrafo8delartículo3delEntendimientosobreSolucióndeDiferencias(ESD).

La alegación de anulación o menoscabo ha sido objeto deun amplio debate en la literatura económica, en la quese ha considerado que es un mecanismo eficiente parasometer a disciplinas las medidas no arancelarias (véase lasecciónE.1(c)).AunqueunMiembrodelaOMCpuedesiempreimpugnar una medida que no sea incompatible con el GATTpero "anule o menoscabe" ventajas que espera obtener envirtud de ese Acuerdo, como se explica más adelante, lasalegaciones no basadas en una infracción están sujetas aprescripciones rigurosas y no es frecuente que se planteen,salvocuandose"añaden"concaráctersubsidiarioparaelcasodequenoprosperenlasalegacionesdeinfracción.

LainmensamayoríadelasdiferenciasqueseplanteanenelmarcodelaOMCimplicanalegacionesdeinfracción.NingúnMiembrodelaOMChaconseguidorefutarlapresuncióndeanulaciónomenoscaboquesederivadelaconstatacióndeuna infracción demostrando que las medidas no teníanefectos reales en el comercio (Organización Mundial delComercio(OMC),2004).

En el asunto CE – Banano III, las Comunidades Europeastrataronderefutarlapresuncióndeanulaciónomenoscabocon respecto a las constataciones de infracción del GATTde 1994 formuladas por el Grupo Especial basándose enque losEstadosUnidosnohabíanexportadonuncaunsoloplátano a la Comunidad Europea, por lo que no podíanexperimentar ningún perjuicio comercial. El Órgano deApelación rechazó el argumento de las ComunidadesEuropeas y, al hacerlo, hizo suyo el siguiente razonamientodeunanteriorGrupoEspecial:

"Elpárrafo2delartículoIII,primeracláusula,nopuede interpretarse en el sentido de protegerlasexpectativas referentesa losvolúmenesdelas exportaciones; protege las expectativasacercade la relacióndecompetenciaentre losproductos importados y nacionales. Unavariación de esa relación competitiva que seacontraria a esta disposición debeconsiguientemente considerarse ipso factoanulaciónomenoscabodeventajasresultantesdelAcuerdoGeneral.Portantolademostracióndequeunamedida incompatibleconelpárrafo2delartículoIII,primeracláusula,ejerceefectosnulos o insignificantes no constituiría, enopinión del Grupo Especial, demostraciónsuficiente de que las ventajas resultantes deesa disposición no se han anulado omenoscabado, aún en el caso de que talrefutaciónfuera,enprincipio,legítima."(informedel Grupo Especial, Estados Unidos – Superfund,párrafo5.19).

Lareclamaciónnobasadaenunainfracciónsehacalificadode"acciónexcepcional"que"debeserobjetodeunenfoqueprudente" (informe del Grupo Especial, Japón – Películas ,párrafo 10.37 e informe del Órgano de Apelación, CE – Amianto,párrafo186).

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(b) NormasdelGATT/OMCsobreelcomerciodemercancíasyrazoneseconómicasdelasMNA

En lasecciónBseexplicaque lasmedidasnoarancelariaspueden estar justificadas cuando se adopten para hacerfrenteaunasituación real de falladelmercado.Seexplicatambiénqueen tantoque losefectossobreelbienestardeunaMNAadoptadaparahacerfrenteaunasituaciónrealdefalladelmercadosonpositivos, susefectosenel comercionosonclaros.

Desdeunprincipio,el régimendelGATT/OMCreconoció laposibilidad de que los Miembros de la OMC necesitenadoptar medidas no arancelarias para hacer frente adisfunciones del mercado. A este respecto, puedeentenderse que las normas del GATT/OMC sobre las MNAestablecen "mecanismos" que permiten distinguir lasmedidasconlasquesetratarealmentedehacerfrenteaunafalladelmercadodeaquellasotrasquetienenmotivacionesoportunistas (véanse Trachtman, 1998; Marceau yTrachtman,2009).Enalgunoscasos, lasnormasdelGATT/OMCtratantambiéndeminimizarlosefectosenelcomerciode una MNA adoptada de otro modo para alcanzar unobjetivodepolíticalegítimo.

Encontrade loquesostienenalgunoscríticos, lasnormasdel GATT/OMC no establecen una jerarquía entre loscompromisoscomercialesdelosMiembrosdelaOMCylosobjetivos de política pública que pueden perseguir esosMiembros mediante su reglamentación nacional. En últimainstancia,lasnormasdelGATT/OMCpermitenlaaplicacióndemedidasnoarancelariasquerespondanaunafinalidadlegítima no proteccionista, aun cuando tales medidastengan efectos en el comercio. Los "mecanismos"establecidos en los Acuerdos de la OMC para trazar ellímiteentreMNAproteccionistasyMNAnoproteccionistassedescriben infra .

(i) La no discriminación y la pertinencia de la finalidad o propósito

Como se expone en la sección E.1, las obligaciones de nodiscriminaciónestablecidasen losartículos I y III delGATTson los principales mecanismos utilizados en el GATT paralimitarlasustitucióndepolíticas.LasexcepcionesgeneralesdelartículoXXdelGATT,quepermitenadoptardeterminadasmedidas para alcanzar objetivos de política públicareconocidos en esa disposición, como la protección de lasalud y la vida de las personas y de los animales o lapreservación de los vegetales y la conservación de losrecursos naturales agotables, permiten una flexibilidadadicional.

ApesardelaflexibilidadadicionalquepermiteelartículoXX,algunos temen que la obligación de trato nacionalestablecidaenelartículoIIIpuedaconstituiruninstrumentodemasiado contundente si se aplica de forma mecánica.Quienes opinan así propugnan una interpretación de laobligacióndetratonacionalquenosecentreexclusivamenteenlacuestióndesilasmedidasnoarancelariasimpugnadasafectanonoa las importacionesde formadiferentequealproductonacional"similar",yconsideranqueelanálisisdebetener también en cuenta el propósito o finalidad a queresponde la medida impugnada, de modo que se impongan

limitaciones únicamente a aquellas medidas que norespondanaunobjetivolegítimo.

Como explica Lester (2011), se han defendido tresposiciones en cuanto a la pertinencia de la finalidad opropósitopara laevaluacióndeuna reglamentación interioren el marco del artículo III. Los que componen el primergrupo consideran que la finalidad o propósito no debedesempeñarningúnpapelenelanálisisdeltratonacional.Enlugardeello,estimanquelafinalidadopropósitopuedeserpertinente, en su caso, cuando el Miembro demandadoinvocaunade lasexcepcionesgeneralesenumeradasenelartículo XX del GATT. Los otros dos grupos creen que lafinalidadopropósitodebetenerseencuentanecesariamenteen el análisis realizado en el marco del artículo III perodifieren en cuanto al momento exacto del análisis en quedebe considerarse. Un grupo preconiza el examen de lafinalidadopropósitoaldeterminarsielproductoimportadoyel producto nacional son "similares" y el otro cree que lafinalidadopropósito formapartedelanálisisde lacuestióndesielproductoimportadorecibeuntratomenosfavorablequeelproductonacional.

Dos grupos especiales del GATT trataron de incluir elexamendelobjetivodelareglamentaciónenlaevaluacióndela discriminación, conforme a lo que se ha denominado"criterio de los objetivos y efectos" (Estados Unidos – Bebidas derivadas de la malta y Canadá – Organismos provinciales de comercialización (Estados Unidos)). SegúnHudec, el "criterio de los objetivos y efectos" implica dosavancesconrespectoalenfoquetradicional.Enprimerlugar,elnuevoenfoque"atribuíaalafilosofíadela'similitud'menorimportancia en el análisis y hacía dependerfundamentalmente la cuestión de la infracción de los dosaspectos más importantes que diferencian unareglamentacióndebuena fede laproteccióncomercial: losefectosdelamedidaenelcomercioylabuenafedelobjetivode la reglamentación al que supuestamente responde". Ensegundo lugar "al hacer posible examinar la cuestión de lajustificaciónnormativaalmismotiempoquesedetermina laexistenciaonodelapropiainfracción,elenfoquebasadoenelcriteriodelos'objetivosyefectos'evitabaladesestimaciónprematurade reclamaciones legítimaspor razonesbasadasexclusivamenteen la 'nosimilitud'yun tratoexcesivamenteriguroso".(Hudec,2003:628).

Regan (2003) ha propugnado también la inclusión delexamendelobjetivodelareglamentaciónenlaevaluacióndelanodiscriminaciónenelmarcodelartículo IIIdelGATT.Asujuicio,enesaevaluaciónlacuestiónfundamentalquehayquedilucidaressi lamedida respondeonoaunafinalidadlegislativa proteccionista. Regan aclara que no hay queatenderalamotivaciónsubjetivadelosdistintoslegisladores,sino,deformamásgeneral,alasfuerzaspolíticasalasquepuede imputarse el resultado político último. El autorreconocequelapromulgacióndeunareglamentaciónpuedeobedeceravariasfinalidadesyproponeque,cuandoasísea,sóloseinvalidelareglamentaciónenloscasosenlosquenose habría adoptado "de no ser por" la contribución a unafinalidadproteccionista.

Seconsiderageneralmentequeelcriteriodelos"objetivosyefectos" fue rechazado en el asunto Japón – Bebidas alcohólicas , laprimeradiferenciasobrenodiscriminaciónenrelaciónconlosimpuestosinternosresueltaenelmarcodelmecanismo de solución de diferencias de la OMC (véase

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Roessler,2003).LacuestiónseplanteótambiénenelasuntoCE – Banano III,enelqueelÓrganodeApelaciónsenegóaaplicarelcriteriode los"objetivosyefectos"enelcontextodelanálisisdeuna reclamación formuladaalamparode losartículos II y XVII del AGCS. No obstante, algunos autoreshan señalado que en posteriores informes del Órgano deApelaciónpareceatribuirseciertaimportanciaalobjetivodelareglamentaciónaefectosdelaevaluaciónenelmarcodelartículo III del GATT (Regan, 2003; Porges y Trachtman,2003).35 Se trata de un asunto que es objeto de debateactualmentearaízdelasresolucionessobreelpárrafo1delartículo 2 del Acuerdo OTC formuladas por el Órgano deApelaciónen Estados Unidos – Cigarrillos de clavo de olor y Estados Unidos – Atún II (México) (véaseinfra).

Tanto el Acuerdo MSF como el Acuerdo OTC establecenobligacionesdenodiscriminación,aunqueoperande formaligeramente distinta. El Acuerdo MSF prescribe que lasmedidassanitariasofitosanitariasnodebendiscriminar"demanera arbitraria o injustificable entre Miembros en queprevalezcan condiciones idénticas o similares, ni entre supropio territorio y el de otros Miembros". Con estaformulación se reconoce que, debido a las diferencias encuanto al clima, las plagas o enfermedades existentes o lasituaciónenloquerespectaalainocuidaddelosalimentos,nosiempreesadecuadoimponerlasmismasprescripcionessanitarias y fitosanitarias a productos alimenticios, oproductos de origen animal o vegetal procedentes dediferentes países. Las medidas sanitarias y fitosanitariasdifierena vecesen funcióndelpaísdeorigendelproductode que se trate. Marceau y Trachtman (2009) contrastanestadisposiciónconelartículoIIIdelGATT,yseñalanquelaprimeranoparecerequerirunanálisisdel"productosimilar"sino que se centra más bien en la justificación de ladiscriminaciónentresituaciones.

Eltextodelpárrafo1delartículo2delAcuerdoOTCesmássimilar al del artículo III delGATT.ElAcuerdoOTCdisponeque los Miembros de la OMC se asegurarán de que, conrespectoa los reglamentos técnicos, sedéa losproductosimportados del territorio de cualquiera de los Miembros untrato no menos favorable que el otorgado a productossimilares de origen nacional y a productos similaresoriginariosdecualquierotropaís.

Comosehaseñaladoantes,lapertinenciadelarazóndeserofinalidaddelasmedidashasidoobjetodeintensosdebatesen el contexto del artículo III del GATT. La cuestión se haplanteado actualmente en el contexto del párrafo 1 delartículo2delAcuerdoOTC.Caberecordar,aesterespecto,que el Acuerdo OTC no incluye una disposición sobreexcepcionesgeneralesanálogaalartículoXXdelGATT.

Últimamente,tresgruposespecialeshanadoptadoenfoquesdiferentes con respecto a la pertinencia del propósito ofinalidad para la evaluación de la similitud en el marco delpárrafo1delartículo2delAcuerdoOTC.ElGrupoEspecialque examinó el asunto Estados Unidos – Atún II (México),remitiéndosealainterpretacióndadaalpárrafo4delartículoIII del GATT por el Órgano de Apelación en CE – Amianto,consideróquelaexpresión"productossimilares"delpárrafo1delartículo2delAcuerdoOTCserefierealanaturalezaymedida de la relación de competencia entre productos(informe del Grupo Especial, Estados Unidos – Atún II (México), párrafo 7.225). Dicho de otro modo, el GrupoEspecialsemostróreacioatenerencuentaenesaetapael

propósitoo lafinalidaddelamedida.ElGrupoEspecialqueexaminó el asunto Estados Unidos – EPO (Determinadasprescripciones en materia de etiquetado indicativo del paísdeorigen)adoptóunenfoquesimilar.

Porelcontrario,elGrupoEspecialencargadoderesolver ladiferencia Estados Unidos – Cigarrillos de clavo de olor,queexaminó una reclamación contra una medida relativa altabaco por la que se prohíben los cigarrillos de aromascaracterísticosdistintosdelosdetabacoomentol,senegóaabordar el análisis de la similitud "principalmente desde laperspectivadelacompetencia"yconsideró,antesbien,quela ponderación de las pruebas relativas a los criterios desimilituddebíaestar influidaporelhechodeque lamedidaenlitigioera"unreglamentotécnicoque[tenía]porfinalidadinmediata la reglamentación de los cigarrillos con aromascaracterísticos por motivos de salud pública", lo queimplicaba que el Grupo Especial debía "prestar especialatenciónalaimportanciadelobjetivodesaludpúblicadeunreglamento técnico y a la manera en que determinadascaracterísticasdelosproductospertinentes,sususosfinalesylapercepciónquelosconsumidorestienendeelloshandeevaluarsealaluzdeeseobjetivo".

Enconsecuencia,elGrupoEspecialllegóalaconclusióndeque "el legítimo objetivo de salud pública declarado" de lamedidaenlitigio–lareduccióndelconsumodetabacoentrelos jóvenes – debía "permear e informar [su] análisis de lasimilitud".Deformamásconcreta,consideróqueelobjetivolegítimodeclaradodesaludpúblicaerapertinentealexamende las características físicas importantes a efectos de lafinalidad inmediata de regular los cigarrillos con aromascaracterísticos,asícomodelcriteriodelosgustosyhábitosdelosconsumidoresenvirtuddeloscualessupercepción,omás bien la de los posibles consumidores, sólo podíaevaluarseporreferenciaalobjetivodeproteccióndelasaluddelreglamentotécnicoenlitigio(informedelGrupoEspecial, Estados Unidos – Cigarrillos de clavo de olor,párrafo7.119).

Otro aspecto interesante del procedimiento del GrupoEspecialqueseocupódelasuntoEstados Unidos – EPOesquelaspartesdebatieronampliamentelossupuestosefectosrealesenelcomercioysiesosefectospodíanatribuirsealasmedidasenlitigio(lamedidasobreelEPO)oaotrosfactores.Laspartespresentaroncifrasyanálisiseconómicos,incluidosestudioseconométricos.ParaelGrupoEspecial,estaeraunacuestiónfácticaimportanteenladiferencia:elGrupoEspecialconsideróimportantehacerconstatacionessobrelosefectosrealesenelcomerciodelamedidasobreelEPOaunque,conarreglo al criterio jurídico que había identificado por lo querespecta al párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo OTC, esasconstataciones no eran indispensables para el análisis de laalegacióndelosreclamantes.Dehecho,elGrupoEspecialfuemás allá, aduciendo que tenía el derecho, "y en realidad eldeber, de hacer las constataciones fácticas necesarias pararealizar un análisis objetivo de la diferencia y de todas laspruebasquetenemosantenosotros"yque la funciónbásicade los grupos especiales no excluía – y, de hecho, podíarequerir–elexamendepruebasyargumentoseconómicosyeconométricos.

Porlotanto,aunqueelGrupoEspecialnorealizó,dehecho,ningúnanálisiseconométricopropio,evaluólasolidezdelosestudioscontradictoriospresentadosporlosEstadosUnidosy el Canadá, poniendo de relieve que los estudioseconométricos, contrariamente a los análisis descriptivos,

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permitían aislar y cuantificar los distintos factores queestabanenjuego.ElGrupoEspecialllegóalaconclusióndeque el estudio econométrico canadiense (Sumner) habíaestablecido una presunción prima facie de que la medidasobre el EPO tuvo una marcada repercusión negativa ysignificativa en las cuotas de importación y la base de losprecios del ganado canadiense. El Grupo Especial llegótambién a la conclusión de que esta repercusión quedemostraba el estudio canadiense y que no refutaba elEstudio econométrico del USDA coincidía con suconstatación de que la medida sobre el EPO otorgaba untrato menos favorable (a los cortes de carne (músculo))en el sentido del párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo OTC(informe del Grupo Especial, Estados Unidos – EPO,párrafos7.444-7.566).

Los informes de los tres grupos especiales citados fueronobjetodeapelación,peroenelmomentoenqueseredactaelpresente informesólosehandistribuido los informesdelÓrgano de Apelación en Estados Unidos – Cigarrillos de clavo de oloryEstados Unidos – Atún II (México).

El Órgano de Apelación discrepó de la interpretación quehizoelGrupoEspecialencargadodelasunto Estados Unidos – Cigarrillos de clavo de olor del concepto de "productossimilares"enelmarcodelpárrafo1delartículo2delAcuerdo OTC, que se centra en los fines del reglamento técnico encuestión, como algo independiente de la relación decompetenciaentredosomásproductos.AjuiciodelÓrganode Apelación, "el contexto que ofrecen el propio párrafo 1del artículo 2, otras disposiciones del Acuerdo OTC, elAcuerdo OTCensuconjuntoyelpárrafo4delartículoIIIdelGATT de 1994, así como el objeto y fin del Acuerdo OTC,apoyan una interpretación del concepto de 'similitud' en elmarcodelpárrafo1delartículo2quesebasaenlarelaciónde competencia entre dos o más productos". Laspreocupaciones normativas subyacentes a un reglamentotécnicosólopuedentenerseencuentaenlamedidaenquesean pertinentes para el examen de determinados criteriosdesimilitudysereflejenenlarelacióndecompetenciadelosproductos.36 No obstante, en último término, el Órgano deApelaciónconsideróqueloscriteriosde"similitud"quehabíaexaminado el Grupo Especial apoyaban su conclusióngeneraldequeloscigarrillosdeclavodeoloryloscigarrillosmentolados eran productos similares en el sentido delpárrafo1delartículo2del Acuerdo OTC (informedelÓrganodeApelación, Estados Unidos – Cigarrillos de clavo de olor,párrafos156y160).

El Órgano de Apelación se ocupó también del elemento"trato no menos favorable" del párrafo 1 del artículo 2 delAcuerdo OTC y señaló que un grupo especial que examineuna alegación de infracción al amparo del párrafo 1 delartículo2debetratardedeterminarsielreglamentotécnicoen litigio modifica las condiciones de competencia en elmercadodelMiembroreguladorendetrimentodelgrupodeproductos importados frente al grupo de productosnacionalessimilares.

ElÓrganodeApelaciónaclaróque"elcontextoyelobjetoyfindel Acuerdo OTCinclinanlabalanzaafavordeinterpretarel requisito de 'trato no menos favorable' del párrafo 1 delartículo 2 en el sentido de que no prohíbe el efectoperjudicialalasimportacionesquederiveexclusivamentedeuna distinción reglamentaria legítima", lo que implica quecuando un reglamento técnico no establece una

discriminaciónde jurecontralasimportaciones,"laexistenciade un efecto perjudicial para las oportunidades decompetenciadelgrupodeproductosimportadosfrentealdeproductos nacionales similares no es determinante conrespectoalaexistenciadetratonomenosfavorableatenordel párrafo 1 del artículo 2". Los grupos especiales debenanalizar con detalle si el efecto perjudicial para lasimportaciones deriva exclusivamente de una distinciónreglamentaria legítima y no refleja la discriminación delgrupo de productos importados. Al formular estadeterminación, los grupos especiales deben examinarcuidadosamentelascircunstanciasconcretasdelcaso,estoes, el diseño, la arquitectura, la estructura reveladora, elfuncionamiento y la aplicación del reglamento técnico enlitigioy,enparticular,siésteesimparcial,paradeterminarsidiscriminacontraelgrupodeproductosimportados(informedel Órgano de Apelación, Estados Unidos – Cigarrillos de clavo de olor,párrafos180-182).

En último término, el Órgano de Apelación se mostró deacuerdo con la conclusión del Grupo Especial de que aleximir a los cigarrillos mentolados de la prohibición de loscigarrillosaromatizados, lamedidaestadounidensedaa loscigarrillosdeclavodeolorimportadosdeIndonesiauntratomenos favorable que el otorgado a los productos similaresnacionales, en el sentido del párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo OTC. El Órgano de Apelación consideró que elefecto perjudicial de esa medida en las oportunidades decompetenciadeloscigarrillosdeclavodeolornosederivabade una distinción reglamentaria legítima, por cuanto loscigarrillos mentolados tenían las mismas características (elaromaqueenmascaralaasperezadeltabaco)que,desdelaperspectiva del objetivo declarado de la medidaestadounidense, justificaron la prohibición de los cigarrillosdeclavodeolor.

Noobstante,elÓrganodeApelaciónsecuidódeaclararquesu resoluciónno implicabaqueunMiembrode laOMC "nopueda adoptar medidas para perseguir objetivos sanitarioslegítimos,talescomolimitaryprevenirelconsumodetabacopor los jóvenes" y destacó que aunque la medida en litigiopersigueelobjetivolegítimodereducirelconsumodetabacopor los jóvenes prohibiendo los cigarrillos que contienenaromaseingredientesqueaumentanelatractivodeltabacopara los jóvenes, "lo hace de manera que es incompatibleconlaobligacióndetratonacionalestablecidaenelpárrafo1 del artículo 2 del Acuerdo OTC, puesto que exime de laprohibición de los cigarrillos aromatizados a los cigarrillosmentolados,loscualescontienen,demanerasimilar,aromaseingredientesqueaumentanelatractivodeltabacoparalosjóvenes" (informedelÓrganodeApelación, Estados Unidos – Cigarrillos de clavo de olor,párrafos226y236).

ElÓrganodeApelaciónseocupótambiéndeunaalegaciónformuladaalamparodelpárrafo1delartículo2delAcuerdoOTC en el asunto Estados Unidos – Atún II (México). Lasimilitud de los productos de atún de distintos orígenes nofue objeto de apelación. Por lo tanto, el debate sobre elpárrafo1delartículo2quedólimitadoalelemento"tratonomenos favorable"dedichopárrafo.ElÓrganodeApelacióncomenzó por explicar que los reglamentos técnicos sonmedidas que, por su propia naturaleza, establecendistinciones entre productos en función de suscaracterísticas o de los procesos y métodos de producciónconellasrelacionados.Porlotanto,elpárrafo1delartículo2 no debe interpretarse en el sentido de que cualesquiera

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distinciones, en particular las que se basan exclusivamenteen las características concretas de un producto o en losprocesos y métodos de producción concretos, constituiríanper seun"tratomenosfavorable"(párrafo211).

ElÓrganodeApelacióndeclaróqueelanálisisdelacuestióndesihayuntratomenosfavorableenelsentidodelpárrafo1del artículo 2 comprende los dos pasos siguientes: (i) unaevaluación de la cuestión de si el reglamento técnico enlitigio modifica las condiciones de competencia endetrimento del producto importado en comparación con elproductonacional similaroelproductosimilaroriginariodeotroMiembro;y(ii)unadeterminacióndelacuestióndesielefecto perjudicial refleja discriminación contra el productoimportadodelMiembroreclamante.

Volviendo a referirse a su anterior resolución en el asuntoEstados Unidos – Cigarrillos de clavo de olor, el Órgano deApelaciónexplicóque laexistenciadeunefectoperjudicialnoessuficienteparademostraruntratomenosfavorableenelsentidodelpárrafo1delartículo2;alcontrario,ungrupoespecial debe analizar con detalle si el efecto perjudicialpara las importaciones deriva exclusivamente de unadistinciónreglamentarialegítimaynoreflejaladiscriminacióndelgrupodeproductos importados(párrafos215y231).ElÓrgano de Apelación dijo además que, en este asunto,estudiaría, en particular si, a la luz de las constatacionesfácticas hechas por el Grupo Especial y los hechos nocontrovertidos que figuraban en el expediente, la medidaestadounidense es imparcial en cuanto a la forma en queaborda los riesgos para los delfines derivados de distintosmétodos de pesca en distintas zonas del océano(párrafo232).

Pasandoa referirsea lasdisposicionessobreel etiquetado"dolphin-safe", el Órgano de Apelación constató que lasconstataciones fácticas del Grupo Especial "establecenclaramentequeelhechodeque losproductosdeatúnquecontienenatúncapturadomediantelancessobredelfinesnopuedan tener acceso a la etiqueta 'dolphin-safe' tiene unefecto perjudicial en las oportunidades de competencia delos productos de atún mexicanos en el mercadoestadounidense"(párrafo235).Encuantoalacuestióndesiel efecto perjudicial reflejaba discriminación, el Órgano deApelaciónestudiósilasdistintascondicionesparaelaccesoaunaetiqueta"dolphin-safe""seadaptan"enfuncióndelosriesgospara losdelfinesderivadosdelosdistintosmétodosde pesca en distintas zonas del océano, como habíanalegado los Estados Unidos. El Órgano de Apelación tomónotadelaconstatacióndelGrupoEspecialdeque,aunquelamedida estadounidense aborda plenamente los efectosdesfavorables para los delfines (incluidos los efectosobservados y no observados) derivados de lances sobredelfinesenelOcéanoPacíficoTropicalOriental,noseocupadelamortalidadresultantedemétodosdepescadistintosdeloslancessobredelfinesenotraszonasdelocéano.Enesascircunstancias, el Órgano de Apelación constató que lamedidaen litigionoes imparcialen laformaenqueabordalosriesgospara losdelfinesderivadosdedistintastécnicasdepescaendistintaszonasdelocéano.Sobreestabase,elÓrgano de Apelación revocó la constatación del GrupoEspecialdequelasdisposicionesestadounidensessobreeletiquetado "dolphin-safe" no son incompatibles con elpárrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo OTC y constató, encambio,que lamedidaestadounidensees incompatibleconesepárrafo.

Los informes del Órgano de Apelación en los asuntosEstados Unidos – Cigarrillos de clavo de olor y Estados Unidos – Atún II (México) se centraron en el párrafo 1 delartículo2delAcuerdoOTC;elÓrganodeApelacióntratóelpárrafo 4 del artículo III del GATT únicamente como uncontextopertinenteparasu interpretacióndelpárrafo1delartículo 2 del Acuerdo OTC. No obstante, los informes handado lugar a un debate sobre sus consecuencias para elanálisis de conformidad con el párrafo 4 del artículo III delGATT(véaseelInternationalEconomicLawandPolicyBlog(Blogsobreleyesypolíticaseconómicasinternacionalesenhttp://www.worldtradelaw.typepad.com).

Como se señaló anteriormente, el Acuerdo OTC y el GATTtienen una estructura diferente. El GATT contiene unadisposición sobre excepciones generales (el artículo XX)que puede invocarse para justificar una medida que, de locontrario, sería incompatibleconelpárrafo4delartículo III(u otra obligación establecida en el GATT). El artículo XXhace referencia a algunos de los objetivos de política quetambién se mencionan en el preámbulo del Acuerdo OTC,como la protección del medio ambiente. El Órgano deApelaciónobservóaesterespectoque,aunqueelGATTyelAcuerdo OTC intentan lograr un equilibrio similar, "en elGATTde1994eseequilibriotienesuexpresiónenlanormarelativaaltratonacionaldelpárrafo4delartículoIII,limitadaporlasexcepcionesprevistasenelartículoXX,entantoqueen el Acuerdo OTC se expresa en el propio párrafo 1 delartículo2, interpretadoteniendoencuentasucontextoysuobjeto y fin" (informe del Órgano de Apelación, Estados Unidos – Cigarrillos de clavo de olor, párrafo109).Algunospodrían interpretar que esto respalda la adopción de unenfoque basado en el párrafo 4 del artículo III, distinto delbasadoenelpárrafo1delartículo2delAcuerdoOTC,segúnelcualcualquierfundamentodepolíticalegítimoparaeltratodiferente del producto importado y el producto nacionalsimilar se consideraría en el marco de la evaluación de ladefensa al amparo del artículo XX y no como parte de laevaluación de la cuestión de si existe discriminación deconformidadconelpárrafo4delartículoIII.

Conviene señalar asimismo que el artículo XX del GATTcontieneuna listaexhaustivade lasrazonesdepolíticaquepueden invocarse para justificar una medida que, en otrocaso, sería incompatible con el GATT. Por el contrario, elAcuerdoOTCnolimitaexpresamentelosobjetivosdepolíticaque se puede intentar alcanzar mediante un reglamentotécnico.Lagamade losobjetivosquepodrían justificarunamedidaespotencialmentemás"abierta"enelAcuerdoOTCqueenelGATT.

EnelmomentodelaredaccióndelpresenteinformenohabíafinalizadoelprocedimientodeapelaciónenelasuntoEstados Unidos – EPO.

(ii) Nivel adecuado de protección

Ni el artículo III del GATT ni los Acuerdos MSF y OTCestablecen niveles mínimos o máximos de protecciónreglamentaria.Porejemplo,elAcuerdoMSFnoobligaa losMiembros de la OMC a establecer reglamentaciones enrelación con un riesgo determinado. En consecuencia, unMiembrodelaOMCpuedeoptarpornosometerloaningunareglamentación.Almismotiempo,eseAcuerdonoimponeuntope al nivel máximo de reglamentación. El Órgano deApelaciónhadestacadoaesterespectoqueladeterminación

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delniveldeprotecciónqueestimeadecuadoes"prerrogativa"del Miembro de la OMC (informe del Órgano de Apelación, Australia – Salmón,párrafo199).

Aunque tienen la prerrogativa de determinar su nivel deprotección, los Miembros de la OMC han de cumplir elrequisito de coherencia establecido en el párrafo 5 delartículo 5 del Acuerdo MSF. Una medida sanitaria ofitosanitaria incumplirá ese requisito cuando: (i) el Miembroqueimpongalamedidaobjetodereclamaciónhayaadoptadosuspropiosnivelesadecuadosdeprotecciónsanitariafrentealosriesgosparalavidaolasaluddelaspersonasenvariassituaciones diferentes; (ii) esos niveles de protecciónpresentendiferencias("distinciones",comodiceelpárrafo5delartículo5)arbitrariaso injustificablesensu tratamientode situacionesdiferentes; y (iii) lasdiferenciasarbitrariasoinjustificablestenganporresultadounadiscriminaciónounarestricción encubierta del comercio internacional. Sinembargo, sólo es procedente un análisis en el marco delpárrafo5delartículo5silassituacionesponendemanifiestonivelesdiferentesdeprotecciónypresentanalgúnelementooalgunoselementoscomunesqueseansuficientesparaqueresultencomparables(informedelÓrganodeApelación, CE – Hormonas ,párrafos214-215y217).

(iii) Base científica o técnica

El Acuerdo MSF exige que las medidas sanitarias yfitosanitarias se basen en principios científicos y no semantengan sin testimonios científicos suficientes. A no serqueseadoptenenunasituacióndeemergenciaosebasenenunanorma internacional, lasMSFdebenbasarseenunaevaluacióndelriesgo,queelAcuerdodefinede lasiguienteforma:

"Evaluación de la probabilidad de entrada,radicación o propagación de plagas oenfermedades en el territorio de un Miembroimportador según las medidas sanitarias ofitosanitarias que pudieran aplicarse, así comode las posibles consecuencias biológicas yeconómicas conexas; o evaluación de losposibles efectos perjudiciales para la salud delaspersonasydelosanimalesdelapresenciadeaditivos, contaminantes, toxinas u organismospatógenos en los productos alimenticios, lasbebidasolospiensos."

Las medidas OTC también pueden ser respaldadas porestudioscientíficoso técnicos,aunqueenalgunoscasos lainformacióncientíficaytécnicapuedeserunodelosdiversosfactores tenidos en cuenta. De hecho, el párrafo 2 delartículo2delAcuerdoOTCincluyelainformacióndisponibletécnica ycientíficaentre loselementosquedeben tomarseen consideración al evaluar los riesgos que crearía noalcanzar el objetivo legítimo perseguido con el reglamentotécnico. Aunque es posible que deban tenerse en cuentaestudios técnicos que respalden la necesidad dedeterminados reglamentos técnicos en relación con laseguridadde losconsumidores, laconvenienciadeese tipodeestudiosenelcasodeotrosreglamentostécnicos–comodeterminadasprescripcionesenmateriadeetiquetadoparaproductos alimenticios sujetos a restricciones de carácterreligioso – no resulta tan evidente. Los redactores delAcuerdoOTCparecenhabertenidoencuentalaposibilidadde que esas medidas impliquen evaluaciones técnicas

complejas,porcuantoprevieronexpresamentelaposibilidaddequelosgruposespecialesquelasexaminenenelmarcodelasolucióndediferenciasdelaOMCrecurranaexpertos"que preste[n] asesoramiento en cuestiones de naturalezatécnica" (véanse el artículo 14 y el Anexo 2 del AcuerdoOTC).

Los requisitosadicionalesde losAcuerdosMSFyOTChansuscitadoenalgunospreocupaciónporlaposibilidaddequelaOMCinterfieraenlasopcionesdemocráticaslegítimasdelosciudadanosdelosMiembrosdelaOMCqueadoptanlasmedidas MSF u OTC. En relación con el Acuerdo MSF,Howse (2000) ha sostenido que esas prescripciones "notienenelefectodesuplantareljuiciodemocráticoacercadelriesgo y de la regulación del riesgo para someter esascuestionesalaautoridaddela'ciencia'"sinoque,asujuicio,"elAcuerdoMSF incorpora lacienciacomouncomponentenecesario del proceso de reglamentación, sin atribuir a lamismaunpesodecisivo".Elautorconsideraqueelenfoqueadoptado por el Órgano de Apelación en CE – Hormonasrespaldasuopinión,ycitaporejemploelreconocimientoporel Órgano de Apelación de que los Miembros de la OMCpueden adoptar una MSF aun en caso de división de lasopinionescientíficasodeincertidumbre.

La visión de Sykes (2006) es menos optimista. Sykes hamantenido que compaginar la prescripción de testimonioscientíficosdelAcuerdoMSFconelrespetoalasoberaníadelosMiembrosde laOMCenmateriade reglamentación "essumamente difícil, si no imposible". A su juicio, "hay unacontradicción fundamental entre una prescripción detestimonios científicos significativos y la soberanía enmateria de reglamentación en todos los casos en los queexiste incertidumbre científica grave". En su opinión, elloobliga a optar en la OMC "entre una interpretación de lasprescripciones de testimonios científicos que las vacíeesencialmente de contenido y acepte los juicios de lasautoridades nacionales acerca de la 'ciencia' y unainterpretación que les dé un peso real en detrimento de lacapacidadde lasautoridadesdereglamentaciónnacionalesparaelegirelnivelderiesgoqueestándispuestasatolerar".Sóloesposibleuntérminomedio"enlosescasossupuestosen los que puede eliminarse rápidamente la incertidumbrecientíficaabajocosto".

Hoekman y Trachtman (2010) han sostenido que laprescripciónde testimonioscientíficosdelAcuerdoMSFnosupone un apartamiento radical de la política general delGATT de prevenir la adopción de medidas discriminatorias(que con arreglo a una interpretación estricta se entiendequesonúnicamenteaquellasque tienenefectosdiferentessinunajustificaciónracionalsuficienteenloquerespectaallogro de un objetivo legítimo). Esos autores afirman que laprescripción de testimonios científicos puede entendersecomounindicadorobjetivoo"medidasustitutiva"enrelaciónconunobjetivoproteccionista.Explicanque laprescripciónde testimonios científicos (incluida la obligación de que lasMSFsebasenenunaevaluacióndelriesgo)pareceevaluardirectamente "el grado y calidad del objetivo noproteccionista". Alternativamente, puede entenderse que laprescripción establece una presunción de existencia de unobjetivo proteccionista en caso de que se constate que laMSF no se basa en testimonios científicos. Entendida deesta forma, la prescripción de testimonios científicos sereferiríafundamentalmentealproblemade lasustitucióndepolíticas.

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Lapreocupaciónporlainvasióndelámbitonormativodelosgobiernos nacionales en esferas tan sensibles como lasmedidassanitariasy lasmedidasrelativasa la inocuidadsereflejaenla"normadeexamen"aplicablealanálisisdeesasmedidasporlosórganosdecisoriosdelaOMC.Lanormadeexamenserefierealaintensidaddelanálisisdelasmedidasnacionales que han de realizar los grupos especiales de laOMC.Comoseha indicadoantes, lasMSFhandebasarseen principios científicos y no pueden mantenerse sintestimonios científicos suficientes, lo que a veces implicaqueelMiembrode laOMCqueapliqueesasmedidas tieneque haber realizado una evaluación de riesgos deconformidadcon lodispuestoenelpárrafo1delartículo5delAcuerdoMSF.

UngrupoespecialqueevalúelacompatibilidaddeunaMSFcon el párrafo 1 del artículo 5 no debe realizar su propiaevaluacióndelriesgo,sinoexaminarlaevaluacióndelriesgorealizadaporelMiembrodelaOMC.ElÓrganodeApelaciónhaadvertidoque"[c]uandoungrupoespecialvamásalládelos límites de este mandato y actúa como evaluador delriesgo, sustituye el juicio del evaluador del riesgo por supropiojuiciocientíficoyhaceunexamen de novo,conlocualseexcededelasfuncionesqueleatribuyeelartículo11delESD"yhaexplicadoademásque"lafacultaddeexamendelos grupos especiales no consiste en determinar si laevaluacióndelriesgorealizadaporunMiembrodelaOMCescorrecta,sinoendeterminarsisebasaenun razonamientocoherente y en testimonios científicos respetables y si, enestesentido,sepuedejustificarobjetivamente"(informedelÓrgano de Apelación, Estados Unidos/Canadá – Mantenimiento de la suspensión,párrafo481).

Cabesostenerque, en relacióncon lasmedidasadoptadasenelmarcodelAcuerdoOTCquesebasanenalgúntipodeevaluacióntécnicarealizadapor lasautoridadesnacionales,estaríajustificadaunanormadeexamendeferente,similaralaaplicadaenelcasodelexamende lasMSF.Noobstantehastaelmomentonosehaprestadodemasiadaatenciónalanormadeexamenen lasdiferenciasplanteadasen laOMCenrelaciónconelAcuerdoOTC.

Unacuestiónconexaquesehaplanteadoenrelacióntantocon el Acuerdo MSF como con el Acuerdo OTC es si losórganosdecisoriosdelaOMCcuentanconelnivelnecesariode competencia técnica para resolver las diferencias, quefrecuentemente suponen complejos debates científicos otécnicos.Lafaltadelosconocimientoscientíficosytécnicosnecesarios es una de las razones que se ha dado parajustificarunanormadeferentedeexamen.TantoelAcuerdoMSFcomoelAcuerdoOTCprevén laposibilidaddeque losgrupos especiales recaben asesoramiento de expertos yvarios grupos especiales lo han hecho. Los gruposespeciales deben consultar a las partes al elegir a losexpertos y respetar el derecho de las partes a unprocedimiento con las debidas garantías. Por ello sereprochóaungrupoespecialqueconsultaraadosexpertosquehabíanparticipadoenlaevaluacióndeseishormonasaefectos de la elaboración de normas internacionales, dadoque la idoneidaddeesaevaluacióneraunelementocentraldeladiferenciaplanteadaenlaOMC(informedelÓrganodeApelación, Estados Unidos/Canadá – Mantenimiento de la suspensión,párrafo481).

Por otra parte, los expertos no pueden reemplazar a laspartes, especialmente a la parte reclamante, a la que

corresponde la carga de la prueba (informe del Órgano deApelación, Australia – Salmón,párrafo222).Elrecursoalosexpertosdebesercompatibleconlanormadeexamen.Enelcasode lasMSF, lasconsultasa losexpertos"nodeben…tener por objeto comprobar si éstos habrían hecho laevaluacióndelriesgodelamismamanerayhabríanllegadoalas mismas conclusiones que el evaluador del riesgo"(informe del Órgano de Apelación, Estados Unidos/Canadá – Mantenimiento de la suspensión, párrafo 481). En otraspalabras, la asistencia de los expertos está limitada por eltipodeexamenqueelgrupoespecialdeberealizar.

(iv) Una prescripción que impone una restricción menor del comercio

Comoseseñalóanteriormente,unMiembrode laOMCqueadopta una medida interna incompatible con una de lasobligaciones previstas en el GATT puede, no obstante,justificar esa medida si ésta tiene el propósito de alcanzarunodelosobjetivosdepolíticareconocidosenelartículoXXysi,porlodemás,escompatibleconlasotrasprescripcionesde esa disposición. El artículo XX admite, entre otras, lasmedidasqueson"necesarias"paraprotegerlamoralpúblicao para proteger la salud y la vida de las personas y de losanimalesoparapreservarlosvegetales.Deconformidadconel enfoque adoptado por algunos grupos especiales delGATT,unamedidaseconsideraría"necesaria"únicamentesielMiembroqueadoptelamedidanotuvieraasualcanceotramedida compatible con el GATT o cuyo grado deincompatibilidadconelmismofueramenor,paraalcanzarelobjetivodepolíticapertinente (véanseel informedelGrupoEspecial del GATT, Estados Unidos – Artículo 337, párrafo5.26, yel informedelGrupoEspecialdelGATT,Tailandia – Cigarrillos ,párrafo75).

El Órgano de Apelación ha adoptado un enfoque másmatizado de la necesidad. La determinación de la"necesidad", tal como la explica el Órgano de Apelación,implica sopesar y confrontar la importancia relativa de losintereses o valores promovidos por la medida impugnada yde otros factores, entre los cuales caben habitualmente lacontribucióndelamedidaallogrodelosfinesquepersigueyla repercusión restrictiva de la medida en el comerciointernacional. Si en este análisis se llega a una conclusiónpositiva, la necesidad de la medida debe confirmarse acontinuación comparándola con las posibles alternativasmenos restrictivas. La carga de identificar alternativasmenos restrictivas correspondea la parte reclamante.Paraque pueda ser considerada una alternativa, la medida debepermitir al Miembro demandado alcanzar el mismo nivel deprotección y debe estar razonablemente a su alcance – elMiembro demandado debe poder adoptarla, y la medida nopuede imponer a ese Miembro una carga indebida, comocostos prohibitivos o dificultades técnicas importantes –habidacuentadelniveldedesarrollodelMiembrodequesetrate(informedelÓrganodeApelación,Brasil – Neumáticos recauchutados ,párrafos143y156).

Deconformidadconelpárrafo6delartículo5delAcuerdoMSF, un Miembro de la OMC que establezca o mantengamedidas sanitarias o fitosanitarias para lograr el niveladecuado de protección sanitaria o fitosanitaria "seasegurará de que tales medidas no entrañen un grado derestriccióndel comerciomayordel requeridopara lograr sunivel adecuado de protección sanitaria o fitosanitaria,teniendoencuentasuviabilidadtécnicayeconómica".Enla

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nota3delpárrafo6delartículo5seaclaraque"unamedidasólo entrañará un grado de restricción del comercio mayordel requerido cuando exista otra medida, razonablementedisponible teniendo en cuenta su viabilidad técnica yeconómica, con la que se consiga el nivel adecuado deprotección sanitaria o fitosanitaria y sea significativamentemenosrestrictivadelcomercio".Laevaluacióndescritaenlanota 3 podría interpretarse como un tipo de análisis decostos-beneficios.

En el asunto Australia – Salmón, el Órgano de Apelacióndeclaró que el párrafo 6 del artículo 5 establece un triplecriterio. La parte reclamante debe demostrar que hay otramedida:(i)razonablementedisponible,teniendoencuentasuviabilidad técnicayeconómica; (ii) con laqueseconsigaelnivel adecuado de protección sanitaria o fitosanitaria delMiembro;y (iii)queseasignificativamentemenosrestrictivadel comercio que la MSF impugnada. Estos tres elementosson acumulativos, en el sentido de que para establecer laexistencia de una incompatibilidad con el párrafo 6 delartículo5,esnecesarioqueconcurrantodosellos:

"Encasodequenoconcurrieraalgunodeesoselementos,lamedidaenlitigioseríacompatibleconelpárrafo6delartículo5.Asípues,encasodequenohayaningunaotramedidadisponibleteniendo en cuenta su viabilidad técnica yeconómica, de que con esa medida alternativano se consiga el nivel adecuado de protecciónsanitariaofitosanitariadelMiembro,odequelamedida en cuestión no sea significativamentemenos restrictiva del comercio, la medida enlitigio será compatible con el párrafo 6 delartículo 5" (informe del Órgano de Apelación,Australia – Salmón,párrafo194).

EnelasuntoAustralia – Manzanas , elÓrganodeApelaciónagregó que, al determinar si se han cumplido las dosprimeras de estas condiciones (si existe una medida queesté razonablemente disponible teniendo en cuenta suviabilidad técnica y económica y con la que se consiga elnivel adecuado de protección sanitaria o fitosanitaria delMiembro),ungrupoespecialdebecentrarsuevaluaciónenlamedidaalternativapropuesta.Ungrupoespecialnecesitarácomparar la medida alternativa propuesta con la MSFimpugnada únicamente al examinar si se cumple la terceracondición (informe del Órgano de Apelación, Australia – Manzanas ,WT/DS367/AB/R,párrafo337).

Marceau yTrachtman (2009) sugierenque el párrafo6delartículo 5 del Acuerdo MSF, tal como se ha interpretado,pareceríaimplicarelestablecimientodeunequilibriosimilaralquepreconizóelÓrganodeApelaciónen relacióncon laevaluacióndelanecesidaddeconformidadconelartículoXXdel GATT. Una diferencia que identifican es que,contrariamente a lo que ocurre con la evaluación de lanecesidad de conformidad con el artículo XX del GATT, laevaluaciónconarregloalpárrafo6delartículo5delAcuerdoMSFno incluiría laconsideracióndelgradodecontribucióndelamedidaalfinperseguido.

Por su parte, el párrafo 2 del artículo 2 del Acuerdo OTCdispone que "[l]os Miembros se asegurarán de que no seelaboren, adopten o apliquen reglamentos técnicos quetenganporobjetooefectocrearobstáculos innecesariosalcomerciointernacional.Atalfin,losreglamentostécnicosno

restringirán el comercio más de lo necesario para alcanzarun objetivo legítimo, teniendo en cuenta los riesgos quecrearía no alcanzarlo. Tales objetivos legítimos son, entreotros:losimperativosdelaseguridadnacional;laprevencióndeprácticasquepuedan induciraerror; laprotecciónde lasalud o seguridad humanas, de la vida o la salud animal ovegetal, o del medio ambiente. Al evaluar esos riesgos, loselementos que es pertinente tomar en consideración son,entreotros: la informacióndisponiblecientíficay técnica, latecnologíadeelaboraciónconexaolosusosfinalesaquesedestinenlosproductos".

Los grupos especiales que examinaron los asuntos Estados Unidos – Cigarrillos de clavo de olor, Estados Unidos – Atún IIy Estados Unidos – EPOanalizarone interpretaronelpárrafo2del artículo 2 del Acuerdo OTC. A pesar de las diferenciasexistentes entre los análisis realizados por estos gruposespeciales, pueden discernirse en los enfoques adoptadosporellosalgunoselementoscomunes.

Lostresgruposespecialesinterpretaronestadisposiciónenel sentido de que exige una averiguación acerca de lossiguientes elementos: (i) si la medida en litigio persigue unobjetivo legítimo; (ii) si la medida en litigio alcanza ocontribuye a alcanzar los objetivos legítimos, en el nivel deprotecciónqueelMiembroconsideraapropiado;y(iii)sihayun medio alternativo que implique un grado menor derestricción del comercio para alcanzar el mismo nivel deprotección. Además, en esas tres diferencias, los EstadosUnidos, como parte demandada, adujeron de formasistemática que la jurisprudencia relativa al artículo XX delGATT de 1994 no era pertinente a la interpretación delpárrafo 2 del artículo 2 del Acuerdo OTC y que los gruposespeciales debían basarse en lugar de ella en el párrafo 6del artículo 5 del Acuerdo MSF y en la jurisprudenciacorrespondiente (véase supra). Ninguno de los tres gruposespeciales aceptó in toto la argumentación de los EstadosUnidos y todos ellos se basaron, en diversa medida, alrealizarsuanálisisenelmarcodelpárrafo2delartículo2,enlajurisprudenciadelÓrganodeApelaciónenrelaciónconelartículo XX del GATT de 1994. Los grupos especiales queexaminaron losasuntosEstados Unidos – Atún II (México)yEstados Unidos – EPO también se basaron en el párrafo 6delartículo5delAcuerdoMSFyenlajurisprudenciarelativaaesadisposiciónalinterpretarelpárrafo2delartículo2.

Noobstante, los tresgruposespecialesadoptaroncriteriosdiferentes con respecto a cada uno de los elementos delanálisis. A juicio del Grupo Especial que examinó el asunto Estados Unidos – Cigarrillos de clavo de olor, la primeraetapadeunanálisisenelmarcodelpárrafo2delartículo2requiereunexamendelacuestióndesilapropiamedidaesnecesaria para alcanzar los objetivos legítimos. Basándoseen la interpretación dada por el Órgano de Apelación altérmino "necesarias" del artículo XX del GATT de 1994, elGrupoEspecialdestacóqueparaquepuedaserconsiderada"necesaria"aefectosdelpárrafo2delartículo2unamedidadebe hacer una "contribución importante" al logro delobjetivolegítimo.

Tras constatar que Indonesia no había demostrado que lamedida estadounidense en litigio no hacía ninguna"contribución importante" al objetivo declarado, el GrupoEspecial pasó a la segunda etapa de su análisis – laidentificación de una alternativa menos restrictiva delcomercio–adoptandoel criterioestablecidoporelÓrgano

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deApelaciónenrelaciónconelapartado(b)delartículoXXenelasunto Brasil – Neumáticos recauchutados ,yconcluyóqueIndonesia,conla"meraenumeracióndedosdocenasdeposibles medidas alternativas" no había establecido unapresunción prima facie.Además,basándoseasimismoenelinformedelÓrganodeApelacióneneseasunto,declaróqueincluso si se establecía una presunción prima facie, losEstadosUnidos lahabían refutadoal señalar que variasdelasmedidasalternativaspropuestasyaestabanenvigorenlosEstadosUnidos.

EnelGrupoEspecialencargadodelasuntoEstados Unidos – Atún IIadoptóunenfoquediferente.Asujuicio,elpárrafo2del artículo 2 no exige que la propia medida sea necesariapara alcanzar el objetivo legítimo, sino que el grado derestricción del comercio que implica la medida impugnadaseanecesarioparalograrlo.ElGrupoEspecialseñalóqueelpárrafo2delartículo2difieredelosapartados(b)y(d)delartículoXXdelGATTde1994,queexigenquelamedidaseanecesaria. A pesar de esa observación, el Grupo Especial,comoprimerpaso,procedióaevaluar lamaneraenque lasmedidas en litigio alcanzaban sus objetivos legítimos y elgrado en que lo hacían, teniendo en cuenta el nivel deprotecciónelegidoporelMiembrode laOMC.Noobstante,suanálisisdifiereaesterespectodelrealizadoporelGrupoEspecialqueexaminóelasuntoEstados Unidos – Cigarrillos de clavo de olor,porcuantonosecentróenla"contribuciónimportante", sino en "la manera y el grado" en que lasdisposiciones de los Estados Unidos sobre el etiquetado"dolphin-safe" alcanzan los objetivos identificados por losestadosUnidos.

Trasconstatarque lasmedidaspodíancontribuiraalcanzaresos objetivos, el Grupo Especial examinó si existía unamedida alternativa menos restrictiva del comercio quelograraelmismoniveldeprotección.

En Estados Unidos – EPO, el Grupo Especial se centróexclusivamenteenlacuestióndesilamedidaestadounidensepermitía alcanzar su objetivo declarado, aun cuando suinterpretación del párrafo 2 del artículo 2 contempla laevaluacióndeotrasetapas,comoelexamendesilamedidaencuestiónes"másrestrictivadelcomercio"delonecesariodadalaexistenciademedidasalternativasmenosrestrictivasque podrían cumplir igualmente el objetivo identificado. Enesta ocasión, el Grupo Especial se basó asimismo en lajurisprudencia del Órgano de Apelación relativa al artículoXX,yobservóquepuededecirsequeunamedidacontribuyeaalcanzarsusobjetivoscuandohay"unarelaciónauténticadefinesamedios"entreelobjetivoylamedida.Noobstante,alhaberconstatadoquelamedidanolograbaelobjetivoquehabía determinado que perseguían los Estados Unidosmediante esa medida, el Grupo Especial no evaluó laexistencia de medidas alternativas menos restrictivas delcomercioparaalcanzardichoobjetivo.

Comosehaindicadoantes,elprocedimientodeapelaciónenEstados Unidos – Cigarrillos de clavo de olor ha concluido.No obstante, al no haber sido objeto de apelación lasconstatacionesdelGrupoEspecialenrelaciónconelpárrafo2delartículo2delAcuerdoOTC,elÓrganodeApelaciónnosehaocupadodeesasconstataciones.

ElÓrganodeApelacióninterpretóelpárrafo2delartículo2del Acuerdo OTC en el asunto Estados Unidos - Atún II(México), describiendo la evaluación requerida de

conformidad con esa disposición del modo siguiente. Enprimer lugar, un grupo especial debe evaluar el objetivo uobjetivosquetratadealcanzarunMiembropormediodeunreglamento técnico. En esa evaluación, puede tener encuenta el texto de instrumentos jurídicos, los antecedenteslegislativos y otras pruebas relativas a la estructura yaplicacióndelamedida.UngrupoespecialnoestáobligadoporlacaracterizaciónquehaceunMiembrodelosobjetivosquepersiguepormediode lamedida,perodebeevaluarlosde manera independiente y objetiva. A continuación elanálisis debe pasar a ocuparse de la cuestión de si unobjetivo concreto es legítimo (párrafo 314). Además, ungrupo especial debe considerar si el reglamento técnico"alcanza"unobjetivo.Estaesunacuestiónqueserefierealgradode lacontribuciónqueunreglamentotécnicohaceallogro del objetivo legítimo. Por consiguiente, cuando ungrupoespecialsepronunciasobreunaalegaciónplanteadaalamparodelpárrafo2delartículo2delAcuerdoOTC,debetratar de averiguar en qué grado el reglamento técnicoimpugnado,talcomoseharedactadoyaplicado,contribuyerealmentealobjetivo legítimoperseguidoporelMiembro,siesquecontribuyeengradoalguno.

Elgradodelogrodeunobjetivoconcretosepuedeinferirdeldiseño, la estructura y el funcionamiento del reglamentotécnico, así comodepruebas relativasa la aplicaciónde lamedida (párrafo 317). Además, la evaluación de la"necesidad" de conformidad con el párrafo 2 del artículo 2entraña un análisis de la relación entre el grado en que elreglamento técnico restringe el comercio, el grado en quecontribuyeal logrodeunobjetivo legítimoy losriesgosquecrearía no alcanzarlo. En la mayoría de las ocasiones, ellosupondráquehabráquecompararelgradoderestriccióndelcomercioqueentraña lamedidaen litigioyelgradoenqueésta alcanza el objetivo con el grado en que lo hacen lasposiblesmedidasalternativas razonablementedisponiblesymenos restrictivas del comercio que la medida impugnada,teniendo en cuenta los riesgos que crearía no alanzarlo.Como aclaró el Órgano de Apelación en anterioresapelaciones, la comparación con medidas alternativasrazonablementedisponiblesesunaherramienta conceptualpara comprobar si una medida impugnada restringe elcomerciomásdelonecesario.

Laobligacióndetenerencuenta"losriesgosquecrearíanoalcanzarlo" sugiere además que la comparación entre lamedidaimpugnadayunaposiblemedidaalternativadeberíarealizarse atendiendo a la naturaleza de los riesgos encuestión y la gravedad de las consecuencias que sederivarían en caso de no alcanzar el objetivo legítimo. Elloindica que se debe sopesar y confrontar otro elemento aldeterminar si el grado en que un reglamento técnicorestringe el comercio es "necesario" o, subsidiariamente, siunaposiblemedidaalternativa,queseamenosrestrictivadelcomercio, haría una contribución equivalente al logro delobjetivo legítimopertinente, teniendoencuenta los riesgosque crearía no alcanzar dicho objetivo, y si estaríarazonablementedisponible(párrafos318-321).

Por lo que se refiere a la medida impugnada por México alamparodelpárrafo2delartículo2,elÓrganodeApelaciónrevocó la constatación del Grupo Especial de que Méxicohabía demostrado que las disposiciones estadounidensessobre el etiquetado "dolphin-safe" restringen el comerciomásdelonecesarioparaalcanzarlosobjetivoslegítimosdelos Estados Unidos. Al hacerlo, el Órgano de Apelación

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explicó, entre otras cosas, que el Grupo Especial habíarealizadounanálisisyunacomparaciónqueestabanviciadosentrelamedidaimpugnadaylamedidaalternativapropuestapor México (la coexistencia de las normas relativas aletiquetadodelAcuerdosobreelProgramaInternacionalparala Conservación de los Delfines y las disposicionesestadounidenses sobreetiquetado.ElÓrganodeApelaciónseñaló también que la medida alternativa propuesta porMéxico no haría una contribución a los objetivos de losEstadosUnidosequivalentealadelamedidaestadounidenseen todas las zonasdelocéano.Sobreestabase,elÓrganodeApelación revocó la constatacióndelGrupoEspecial dequelamedidaesincompatibleconelpárrafo2delartículo2delAcuerdoOTC(párrafos328-331).

EnelmomentoderedactarelpresenteinformesigueencursoelprocedimientodeapelaciónenEstados Unidos – EPO.

Sykes (2003)ha indicadoqueel requisitodel gradomenorde restriccióndel comercio recogidoen losAcuerdosde laOMC es una forma "rudimentaria" del análisis de costos-beneficios"enlaqueseatiendesobretodoaloscostosdelerroryalaincertidumbre".Elautorconsideraquesetratadeuna forma "rudimentaria" porque no hay una cuantificaciónrealdeloscostosybeneficiosdeotrasposiblespolíticasdereglamentaciónen términosmonetariosoconformeaotrosbaremos.SegúnSykes, las instanciasdecisoriasde laOMCproceden"deformamássubjetivaycualitativa"alevaluarelefecto en el comercio de otras medidas posibles, susdificultades administrativas y el costo en recursos queentrañan,asícomosueficacianormativa.Sykespasarevistaa las decisiones adoptadas en las diferencias sustanciadasen el marco de la OMC en 2003, así como por anterioresgruposespecialesdelGATT,yconstataqueesasdecisionesrespaldansuinterpretacióndelrequisitodelgradomenorderestriccióndelcomerciocomouna forma"rudimentaria"delanálisisdeloscostos-beneficios.

BownyTrachtman(2009)ponenenteladejuicioelcriteriodenecesidad articulado por el Órgano de Apelación y suaplicaciónenladiferenciaBrasil – Neumáticos recauchutados.Sostienen que el Órgano de Apelación se ha abstenido deevaluar por sí mismo, o de declarar que el Grupo Especialdebíahaberevaluado,de formaefectiva, los factoresquesesuponequedebensopesarseyconfrontarseconarregloaesecriterio.Enausenciadeunaevaluacióndeesanaturaleza,losórganos decisorios aceptan de hecho la evaluación de lasautoridades nacionales. Bown y Trachtman se preguntan siesegradodedeferenciaseajustaalmandatodelosórganosdecisoriosdelaOMC.Enloquerespectaalcriterioqueseríaprocedenteaplicarenestecontexto,señalanqueeltextodelartículoXX,yenparticulareltérmino"necesarias",indicacontoda lógica que es procedente aplicar el criterio de "laalternativa razonablemente al alcance menos incompatiblecon el tratado", que en este contexto requeriría un análisiscomparativodelaexistenciaonodeotramedidaconlaqueseobtuvieranlasmismasventajasnormativasqueconlamedidaimpugnada, con una restricción menor del comercio comocontrapartida, y sin que su aplicación supusiera excesivoscostos.Noobstante,BownyTrachtmanindicanque,encasode que pueda modificarse el texto del tratado, sería másapropiadounenfoquebasadoenunanálisisentérminosdelaeconomíadelbienestar,yexplicanlaformaenqueseaplicaríaeseenfoqueutilizandoatalfinloshechosconcurrentesenladiferenciaBrasil – Neumáticos recauchutados.

Regan(2007)criticatambiénelcriteriode laconfrontaciónarticuladoporelÓrganodeApelación.Al igualqueBownyTrachtman, aduce que el término "necesarias" del artículoXX sugiere un "criterio de la alternativa menos restrictiva".Añade que el Órgano de Apelación, aunque ha descrito suenfoque como un enfoque que implica un procesoconsistenteensopesaryconfrontar,haadoptadoenrealidadsusdecisionessobrelosasuntosbasándoseenelcriteriode"laalternativamenosrestrictiva".UnadelasrazonesquedaRegan para llegar a esa conclusión es que, a su juicio, hayuna contradicción intrínseca entre un criterio deconfrontaciónylaopiniónavaladatambiénporelÓrganodeApelacióndequelosMiembrosdelaOMCtienenderechoadeterminarellosmismossunivelapropiadodeprotección.

Reganformulaademásunaobjeciónqueconsideraaúnmásimportante.EnsuopiniónlosórganosdecisoriosdelaOMCcarecen de competencia para pronunciarse sobre laimportanciarelativadediversosobjetivos(noproteccionistas)que losMiembrosde laOMCpuedenperseguiryconsideraque, de hacerlo, ese modo de proceder constituiría unainvasión grave de la autonomía normativa de los Miembros.Regan explica que la ventaja del criterio de "la alternativamenos restrictiva"–queeselcriterioqueconsideraqueelÓrgano de Apelación ha aplicado en realidad – estriba enquenorequiereunpronunciamientodeesanaturaleza,sinoqueselimitaaconfrontarloscostosparaelcomercioconloscostos administrativos/de aplicación (y no del logro delobjetivoperseguido).

(v) Normas internacionales

ComoseexponeenlasseccionesE.1yE.2, lasdivergenciasde reglamentación pueden dar lugar a costos más elevadosparalosproductores,losexportadoresylosimportadores.LaOMCnoesunorganismodenormalización.Elprincipalmedioqueutilizaparapromoverlaconvergencianormativaesalentara losMiembrosaqueutilicen lasnormasinternacionales.Noobstante,nielAcuerdoOTCnielAcuerdoMSFobliganaunMiembrode laOMCautilizarlas,demodoque losMiembrosdelaOMCpuedenadoptarMSForeglamentostécnicosqueseapartendelasnormasinternacionales.

El párrafo 1 del artículo 3 del Acuerdo MSF dispone que"para armonizar en el mayor grado posible las medidassanitariasyfitosanitarias,losMiembrosbasaránsusmedidassanitarias o fitosanitarias en normas, directrices orecomendaciones internacionales, cuando existan". Sinembargo, el párrafo 3 de ese mismo artículo permite a losMiembros de la OMC establecer medidas sanitarias ofitosanitarias que representen un nivel de protecciónsanitaria o fitosanitaria más elevado que el que se lograríamediantemedidasbasadasenlasnormasinternacionales"siexiste una justificación científica o si ello es consecuenciadel nivel de protección sanitaria o fitosanitaria que elMiembrodequesetratedetermineadecuado".

El incentivo jurídicopara laarmonizaciónconsisteenque,atenor de lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo 3 delAcuerdo MSF, se considerará que las medidas que esténbasadas en normas internacionales son necesarias paraprotegerlasaludylavidadelaspersonasydelosanimalesopara preservar los vegetales y se presumirá que soncompatibles con las disposiciones pertinentes del AcuerdoMSFyelGATT.Noobstante,esimportantedestacarque,encaso de que un Miembro de la OMC opte por no basar su

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medidasanitariaofitosanitariaenunanorma internacional,ello no entraña una presunción negativa respecto de lamedida.Siéstaesimpugnadaenelmarcodelasolucióndediferencias de la OMC, el Miembro reclamante tiene quedemostrarsu incompatibilidadconelAcuerdoMSF,ynoessuficiente demostrar que la MSF no está basada en unanormainternacional(informedelÓrganodeApelación,CE – Hormonas ,párrafos102y171).

En el caso de los reglamentos técnicos, el párrafo 4 delartículo 2 del Acuerdo OTC dispone que cuando "existannormas internacionales pertinentes o sea inminente suformulación definitiva" los Miembros de la OMC "utilizaránesas normas internacionales, o sus elementos pertinentes,comobasedesus reglamentos técnicos".Noobstante, esepárrafopermitealosMiembrosdelaOMCapartarsedeunanormainternacional,auncuandoéstaexista,"enelcasodeque esas normas internacionales o esos elementospertinentes sean un medio ineficaz o inapropiado para ellogro de los objetivos legítimos perseguidos, por ejemplo acausadefactoresclimáticosogeográficosfundamentalesoproblemastecnológicosfundamentales".

AligualqueenelcasodelasMSF,hayunincentivojurídicopara utilizar una norma internacional en la preparación delreglamento técnico. Según el párrafo 5 del artículo 2 delAcuerdoOTC,siemprequeunreglamentotécnicorespondaaunodelosobjetivoslegítimosreconocidosporelAcuerdoyesté en conformidad con las normas internacionalespertinentes,sepresumirá,areservadeimpugnación,quenocrea un obstáculo innecesario al comercio internacional. Y,como ocurre en el caso de las MSF, el hecho de que unMiembro de la OMC opte por no utilizar una normainternacional como base de un reglamento técnico noconlleva una presunción negativa. Si el reglamento técnicoen cuestión es impugnado en el marco de la solución dediferencias de la OMC, el Miembro reclamante tiene quedemostrar que la norma internacional o sus elementospertinentesseríanunmedioeficazyapropiadoparaalcanzarelobjetivo legítimoquesepersigue (informedelÓrganodeApelación, CE – Sardinas ,párrafo275).

El Acuerdo MSF reconoce expresamente tres institucionesinternacionales de normalización: la Comisión del CodexAlimentarius, la Oficina Internacional de Epizootias(denominadaactualmenteOrganizaciónMundialdeSanidadAnimal–OIE)ylaSecretaríadelaConvenciónInternacionalde Protección Fitosanitaria (CIPF). En lo que se refiere acuestiones no abarcadas por esas tres organizaciones, elAcuerdo MSF deja margen para "las normas … apropiadaspromulgadas por otras organizaciones internacionalescompetentes, en las que puedan participar todos losMiembros,identificadas"porelComitéMSFdelaOMC.

El Acuerdo OTC no especifica cuáles son las institucionesquepuedenestablecer"normasinternacionalespertinentes".La cuestiónde la "designación"onode institucionesenelAcuerdo OTC es objeto de debate en el contexto de lasnegociaciones sobre el acceso a los mercados para losproductosnoagrícolasactualmenteencursoenelmarcodelaRondadeDoha.Aesterespecto,losMiembrosdelaOMCestándivididosendosbandos,aunqueporelmomentonosedesignaninstituciones.

Un grupo de Miembros de la OMC sostiene que debendesignarseexpresamente las instituciones internacionalesde

normalización competentes. Dado que el objetivo del propioAcuerdoOTCespromoverlaarmonización,seaducequeeseobjetivo se vería frustrado si coexisten varias organizacionescon actividades de normalización que establecenprescripcionesquesesolapanypuedenestarencontradicciónentresí.Enuncontextoenelquesealientaencarecidamentealosreguladoresabasarsusmedidasennormasinternacionales,la competencia entre instituciones con actividades denormalizaciónconllevaríaunafragmentacióndelosmercadosygastosdecumplimientoinnecesariosypodríainclusosometera losreguladoresa interesesproteccionistas.Loquehayqueconseguir es precisamente lo contrario: una cooperaciónestrecha,unamayorinclusiónyunrepartodelagobernanzaanivel internacional. El hecho de centrar la elaboración de lasnormasutilizadasconfinesde reglamentaciónenunnúmeroreducido de instituciones internacionales incentivará unamayor participación de los interesados y en particular de laindustria, con lo que se conseguirá que las normas seanpertinentes al mercado y reflejen la evolución tecnológica(documentosJOB/MA/81yJOB/MA/80).

Se ha aducido también que la designación de lasinstituciones internacionales de normalización competentesfacilitaríalaparticipacióndelospaísesendesarrollo,porqueesos países podrían establecer mejor el orden de susprioridades para los escasos recursos de que disponen. Araíz de ello, una mayor participación de los países endesarrollopermitiráque lasnormaselaboradas reflejen susintereses de la manera más amplia posible, confiriendo deestemodomayor legitimidadypertinenciamundialadichasnormas(documentosJOB/MA/81yJOB/MA/80).

OtrogrupodeMiembrosdelaOMCsostienelocontrario:lasinstituciones internacionalesdenormalizaciónnodebenserdesignadas, porque la pertinencia, eficacia e idoneidad deuna norma para satisfacer una determinada necesidad dereglamentaciónodelmercadodeunMiembrodependedelapropia norma y no de la institución que la haya elaborado.Esos Miembros aducen que el párrafo 4 del artículo 2 delAcuerdo OTC vincula la pertinencia de una "norma" alobjetivo perseguido; el término "pertinentes" no estávinculado a la institución. Además, indican que al designaruna institución determinada como "institución internacionalconactividadesdenormalizacióncompetente",losMiembrosde la OMC estarían aceptando básicamente todas lasnormasqueelaboraraesainstituciónsintenerencuentasucontenido,inclusoenloscasosenquelanormanoreflejaralos intereses de todos los Miembros, o reflejara de maneradesproporcionada los intereses de sólo algunos de ellos(documentoG/TBT/W/138).

Se ha aducido también que un pequeño número deinstituciones designadas no puede producir la ampliavariedaddenormasquehacenfaltaparasatisfacertodaslasnecesidadesdereglamentaciónydelmercadocomprendidasen el ámbito de aplicación del Acuerdo OTC.37 Por elcontrario, el que sean varias las instituciones denormalizaciónfomentarálainnovaciónyayudaráagarantizarque las normas sean de calidad y respondan a lasnecesidades de reglamentación y del mercado. La mayorarmonizaciónseráelresultadode lautilizacióncrecientedeesasnormas(documentoG/TBT/W/138).

Además, sehasostenidoque lamayoríade las institucionesque producen normas pertinentes al mercado (utilizadasrealmente) son entidades del sector privado que tienen que

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sufragar sus gastos mediante la venta de normas; ladesignación de instituciones eliminaría esta fuente deingresosyconcentraríaesosingresosenunaspocasmanos.Porúltimo,la"designación"deinstitucionesharía"pertinente"cualquiernormaelaboradaporunainstitucióndesignada,conindependenciadequeesanormarespondieraonodehechoalas necesidades de los países en desarrollo, y estaría encontradicción con el objetivo de promover la elaboración denormasquesatisfaganlasdiversasnecesidadesdelospaísesendesarrollo(documentoG/TBT/W/138).

A pesar de esa divergencia de opiniones, ninguno de los"bandos"cuestionalaimportanciadelautilizacióndenormasinternacionalescomoformadereducirelnúmerodemedidasnoarancelariasinnecesarias,ytodoslosMiembrosdelaOMCestándeacuerdoenqueesimportarseatenersealaDecisiónde 2000 del Comité OTC, que establece seis principios yprocedimientos. (Decisión del Comité OTC relativa a losPrincipios para la Elaboración de Normas, Guías yRecomendaciones Internacionalesconarregloa losartículos2 y 5 y al Anexo 3, G/TBT/1/Rev.9, página 41).38RecientementesereconocióqueestaDecisióntieneunvalorparalainterpretacióncomo"acuerdoulterior"enelsentidodelpárrafo3(a)delartículo31delaConvencióndeVienasobreelDerechodelosTratados(informedelÓrganodeApelación,Estados Unidos – Atún II (México),párrafo372).

Otracuestiónquesehaplanteadoenelmarcodelasolucióndediferenciasde laOMCes la relativaasiparaquepuedaser considerada una "norma internacional pertinente" en elsentido del párrafo 4 del artículo 2 del Acuerdo OTC, unanormainternacionalhadeseradoptadaporconsenso.EnlaNota Explicativa de la definición de "norma" del AcuerdoOTC se dice que "las normas elaboradas por la comunidadinternacionaldenormalizaciónsebasanenelconsenso"yseañade que el Acuerdo OTC "abarca asimismo documentosquenoestánbasadosenunconsenso".En CE – Sardinasseinterpretó que esa formulación era aplicable también a lasnormasinternacionales.ElÓrganodeApelaciónconfirmólaconstatación del Grupo Especial de que la definición de"norma"delpárrafo2delAnexo1delAcuerdoOTCnoexigela aprobación por consenso de las normas adoptadas poruna "institución reconocida" de la comunidad internacionaldenormalización.

El Órgano de Apelación aclaró a continuación que suresoluciónsóloerapertinentealosefectosdel AcuerdoOTC yañadióquenoteníaporobjetoafectarenmodoalgunoa losrequisitos internos que pudieran fijar para sí mismas lasinstitucionesinternacionalesconactividadesdenormalizaciónpara la adopción de normas en el marco de sus respectivasoperaciones.EnpalabrasdelÓrganodeApelación"elhechode que constatemos que el Acuerdo OTC no exige laaprobación por consenso de las normas adoptadas por lacomunidad internacional de normalización no debeinterpretarse en el sentido de que consideramos que unainstitución internacional conactividadesdenormalizaciónnodeberíaexigirelconsensoparalaadopcióndesusnormas.Nonos incumbe decidir a ese respecto" (informe del ÓrganoApelación, CE – Sardinas,párrafos222y227).

Lacuestióndeloqueconstituyeuna"normainternacional"alosefectosdelAcuerdoOTCseexaminómásrecientementeenelasuntoEstados Unidos – Atún II (México).ElÓrganodeApelación señaló que, con respecto al tipo de entidad queapruebaunanorma"internacional", laGuía2dela ISO/CEI,

de1991,hacereferenciaaunaorganización,mientrasqueelpárrafo 2 del Anexo 1 del Acuerdo OTC estipula que una"norma" debe ser aprobada por una "institución". Noobstante, el Órgano de Apelación observó que el AcuerdoOTC establece que las definiciones de ese AcuerdoprevalecensobrelasdefinicionesquefiguranenlaGuía2dela ISO/CEI, de 1991. Por consiguiente, el Órgano deApelación resolvió que, para constituir una "normainternacional", una norma tiene que ser adoptada por una"institucióninternacionalconactividadesdenormalización"alosefectosdelAcuerdoOTC.

El Órgano de Apelación explicó además que un elementonecesariodeladefinicióndeunanorma"internacional"alosefectosdelAcuerdoOTCes laaprobaciónde lanormaporuna "institución internacional con actividades denormalización", es decir, una institución que tengaactividades reconocidas en el ámbito de la normalización yestéabiertaalasinstitucionescompetentesdeporlomenostodos los Miembros de la OMC. El Órgano de Apelaciónobservóasimismoqueelconceptode"reconocimiento"tieneun aspecto fáctico y un aspecto normativo. Una instituciónque tiene "actividades reconocidas en el ámbito de lanormalización"no tieneque tener lanormalizacióncomosufunción principal, ni siquiera como una de sus funcionesprincipales.Almismotiempo,elaspectofácticodelconceptode "reconocimiento" parecería exigir, como mínimo, que losMiembrosdelaOMCsepan,otenganmotivosparasuponer,que el organismo internacional en cuestión se dedica aactividadesenelámbitode lanormalización.Alexaminarsiuna institución internacional tiene "actividades reconocidasenelámbitodelanormalización",seríanpertinentespruebasdel reconocimiento por los Miembros de la OMC, así comopruebasdelreconocimientoporinstitucionesnacionalesconactividadesdenormalización.Unainstituciónconactividadesde normalización se considerará abierta si la adhesión a lamismanoestárestringida.Lainstituciónconactividadesdenormalización debe estar abierta a las institucionescompetentesdeporlomenostodoslosMiembrossobreunabase no discriminatoria. Además, debe estar abierta en lasdiferentes fases del procedimiento de elaboración denormas.

Habiendoexpuestosusopinionessobreladefinicióndeuna"norma internacional" a los efectos del Acuerdo OTC, elÓrgano de Apelación consideró a continuación la cuestióndesiladefiniciónylacertificacióndolphin-safeprevistasenel Acuerdo sobre el Programa Internacional para laConservación de los Delfines (APICD) reunían lascondiciones para ser consideradas una de tales normas. ElÓrgano de Apelación revocó la constatación del GrupoEspecial y resolvió que el APICD no es una "institucióninternacionalconactividadesdenormalización"alosefectosdelAcuerdoOTCporqueadherirseaellaexigeunainvitaciónde laspartes,decisiónquedebeadoptarseporconsenso,yel Órgano de Apelación no estaba convencido de que serinvitado a adherirse al APICD sea una mera "formalidad"(párrafos398-399).

En los informes del Grupo Especial y del Órgano deApelaciónenelasuntoEstados Unidos – Atún II (México)setratótambiénlacuestióndesilasmedidasestadounidensessobre el etiquetado dolphin-safe constituían un reglamentotécnico o una norma voluntaria. Las constataciones sobreestacuestiónseexaminanenelcapítuloE.3(vi).

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(vi) Reglamentación de la actuación privada

Los Acuerdos de la OMC regulan fundamentalmente laactuacióngubernamental.Sinembargo,comoseexponeenla sección E.1, la conducta privada puede tener a vecesefectos equivalentes a los de una medida no arancelariaimpuestaporelgobierno.

La intervención de algún elemento de conducta privada nosignifica necesariamente que un Miembro de la OMC seaeximidodesuresponsabilidaddecumplirlasobligacionesquelecorrespondenenvirtuddelosAcuerdosdelaOMC.Así,porejemplo,enelasuntoCorea – Diversas medidas que afectan a la carne vacuna, hubo una reducción del número deestablecimientos minoristas para la venta de carne vacunaimportadaquefueconsecuenciadelasdecisionesdedistintosminoristas que pudieron optar libremente por vender elproducto nacional o el producto importado. No obstante, elÓrgano de Apelación explicó que la necesidad jurídica deoptar–entrevender lacarnevacunanacionalo importada–estabaimpuestaporlamedidamismadelGobierno.Enestascircunstancias, "la intervencióndealgúnelementodeopciónprivada no exim[ió] a Corea de responsabilidad en virtud delGATT de 1994 por el resultante establecimiento decondiciones de competencia menos favorables para elproducto importado que para el producto nacional" (informedel Órgano de Apelación, Corea – Diversas medidas que afectan a la carne vacuna,párrafo146).

Una situación análoga se planteó en la reciente diferenciaEstados Unidos – Atún II (México), en la que el Órgano deApelaciónconsiderólacuestióndesielefectoperjudicialenlos productos de atún mexicanos era resultado de laintervencióndelGobiernooerasimplementeelefectodelaelección privada de los consumidores estadounidenses. ElÓrgano de Apelación sostuvo que la modificación de lascondiciones de competencia y, por lo tanto, el efectoperjudicial en los productos de atún mexicanos eranresultado de la medida del Gobierno estadounidenseimpugnada – es decir, de las disposiciones sobre eletiquetado "dolphin-safe"de losEstadosUnidos.ElÓrganodeApelaciónbasósuconstataciónenelhechodequeeslamedidadelGobiernolaqueestablecelosrequisitosparaqueun producto pueda llevar la etiqueta "dolphin-safe" en losEstados Unidos. Además, aunque las decisiones de losconsumidores estadounidenses sobre la compra deproductosdeatúndolphin-safeseanresultadodelaspropiaselecciones de éstos, es la medida del Gobierno la quecontrolaelaccesoa laetiquetaycircunscribe lamaneraenquelosconsumidorespuedenexpresarsuspreferenciasporlosproductosdeatún"dolphin-safe"(párrafo239).

ElAcuerdoOTCregulaenciertamedida losorganismosnogubernamentales de normalización como consecuencia deloscompromisosrelativosalCódigodeBuenaConducta.Enla sección E.2, se explica la aplicación del Código a esosorganismos.

El párrafo 4 del artículo 14 del Acuerdo OTC es unainteresantedisposiciónenloquerespectaalaatribucióndeuna conducta privada a un Miembro de la OMC. En él seestablece que se podrán invocar las disposiciones desolucióndediferenciasdelaOMCcuandounMiembrohayaobtenido resultados insatisfactorios en aplicación dedeterminadas disposiciones y cuando los intereses de otroMiembrose veansignificativamenteafectados.El párrafo4

del artículo 14 añade que "(a) este respecto, dichosresultados tendrán que ser equivalentes a los previstos,comosilainstitucióndequesetratefueseunMiembro".

ElAcuerdoMSFdisponetambiénquelosMiembros"tomaránlas medidas razonables que estén a su alcance paraasegurarse de que las entidades no gubernamentalesexistentes en su territorio … cumplan las disposicionespertinentes del presente Acuerdo". De forma análoga,establecequelosMiembrosnodebenadoptarmedidasquetenganporefectoobligaroalentardirectaoindirectamentea esas entidades no gubernamentales a actuar de maneraincompatibleconlasdisposicionesdelAcuerdo.

Lasnormasprivadasseutilizancadavesmás,porloquesonobjeto de creciente atención. La cuestión de las normasprivadas se planteó por primera vez en el Comité MSF en2005.LosdebatesdelComitésobrelasnormasprivadassecentraroninicialmenteentrestemas:accesoalosmercados,desarrolloynormasdelaOMC.Enlaesferadelaccesoalosmercados, los Miembros de la OMC tienen opinionesdivergentes acerca de si las normas representan unaoportunidadounaamenazaparalosexportadores.Preocupaa muchos Miembros la posibilidad de que el costo de lacertificación, a veces ligado a la existencia de múltiplesconjuntos de normas para diferentes compradores,constituya un problema, especialmente para los pequeñosproductoresysobretodo(aunquenoexclusivamente)delospaísesendesarrollo.LosMiembrostienentambiénopinionesdiferentes en cuanto a si las normas privadas estáncomprendidasenelámbitodeaplicacióndelAcuerdoMSF.El temor de que la proliferación de normas privadas puedasocavar algunos de los progresos realizados en lareglamentación de las medidas sanitarias y fitosanitariasmediantelaadopciónyaplicacióndelAcuerdoMSFestáenlaraízdeesasopinionesdivergentes.

A pesar de la falta de consenso en cuanto a si las normasprivadasentranenelmarcogeneraldelAcuerdoMSFydequémanera, lacuestiónfiguraenelordendeldíade todaslasreunionesdelComitéMSFdesdejuniode2005.Además,la Secretaría de la OMC ha organizado dos sesionesinformativas informales sobre el tema, y el fondo para laAplicacióndeNormasyelFomentodelComercio,asociaciónmundial que presta ayuda a los países en desarrollo conmirasalaaplicacióndelasnormassanitariasyfitosanitariasinternacionales,organizóuntallersobrelacuestiónen2008.Las sesiones informativas y el taller constituyeron unaoportunidaddeeducaciónysensibilizacióndedoblesentido;permitieronalosfuncionariosgubernamentalesencargadosde la reglamentación conocer y comprender mejor elfuncionamiento de diversos sistemas de normas privadas ysus objetivos, y sensibilizaron a los operadores de esossistemasconrespectoalaspreocupacionesquesuscitanenlospaísesendesarrolloyasusefectosenesospaíses.

En marzo de 2011 el Comité MSF acordó aplicar cincomedidasprácticasrecomendadasporungrupodetrabajoad hoc39sobre lacuestiónde lasnormasprivadas (véanse losdocumentos G/SPS/55 y G/SPS/R/62). Aunque seguíahabiendo una profunda división entre los Miembros de laOMC acerca de si las normas privadas están jurídicamentecomprendidasenelámbitodeaplicacióndelAcuerdoMSF,el Comité acordó elaborar una definición de trabajo de lasnormas privadas relacionadas con cuestiones sanitarias yfitosanitarias y limitar sus debates a las normas privadas

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comprendidasenella.Además,convinoenquedebíahaberperiódicamenteenelComitéun intercambiode informaciónsobre la laborde las tresorganizaciones internacionalesdenormalización a que hace referencia el Acuerdo MSF (elCodex, laCIPFy laOIE)ysobre lasnovedadespertinentesen otros Consejos y Comités de la OMC. Los MiembrosconvinieroneninstruiralasentidadespertinentesdelsectorprivadodesuspaísesparaquecomprendieranlascuestionesplanteadasenelComitéMSFylaimportanciadelasnormasinternacionalesestablecidasporelCódex, laCIPFy laOIE.ElComitéacordótambiénestudiarlaposibilidaddecooperarcon esas tres instituciones en la elaboración de materialinformativo que hiciera ver la importancia de las normassanitariasyfitosanitariasinternacionales.

Como se ha indicado antes, una de las distinciones queestableceelAcuerdoOTCentre losreglamentos técnicosylasnormasestribaenquelaobservanciadelosprimerosesobligatorio y el de las segundas no. El Grupo Especial queexaminó recientemente el asunto Estados Unidos – Atún II(México) tuvo que determinar si las medidas sobre eletiquetado dolphin-safe eran "reglamentos técnicos" en elsentidodelAcuerdoOTC,comoaducíaMéxico,ounanormavoluntaria, como sostenían los Estados Unidos. El GrupoEspecial declaró que "la observancia de las característicasdeunproductoolosprocesosymétodosdeproducciónconellasrelacionadoses'obligatoria'enelsentidodelpárrafo1delAnexo1sieldocumentoenelquefigurantieneelefectode reglamentar de forma jurídicamente vinculante oimperativa las características en cuestión y si, enconsecuencia, prescribe o impone de forma vinculante o imperativaqueundeterminadoproductoha de tenerono ha de tener ciertas características, terminología, símbolos,embalaje,marcadooetiquetado,oque ha de haber sidoo no ha de haber sido producido utilizando ciertos procesos ymétodosdeproducción".

Los integrantes del Grupo Especial no estuvieron deacuerdo,sinembargo,acercadelcarácterobligatorioonodelasmedidasestadounidenses.Lamayoríadeellosconsideróque la prescripción estadounidense sobre el etiquetado esobligatoria porque (i) es jurídicamente exigible y vinculantecon arreglo a la legislación de los Estados Unidos (lapromulga el Gobierno e incluye sanciones legales); (ii)prescribeciertosrequisitosquesedebencumplirparahacer cualquier declaración sobre el modo en que se capturó elatún que contiene el producto de atún en relación con losdelfines; y (iii) instituye la observancia de una normaespecífica como único medio de afirmar la condición"dolphin-safe"delosproductosdeatún.

El miembro del Grupo Especial que formuló una opiniónparticular indicó que "las medidas no imponen unaprescripcióngeneraldequeseetiquetenonolosproductosde atún como 'dolphin-safe'", sino que "los operadores delmercadosiguendecidiendodeformavoluntariaydiscrecionalsicumplenonolascondicionesquedanaccesoalaetiqueta,ysihacenalgunadeclaraciónrelativaalacondicióndolphin-safe del atún que contiene el producto". Ese miembro delGrupo Especial determinó además que México no habíademostradoquelamedidafueraobligatoriade facto,porqueno había establecido "la imposibilidad de comercializarproductos de atún en los Estados Unidos sin la etiqueta'dolphin-safe'"nique"dichaimposibilidad[fuera]elresultadode hechos suficientemente relacionados con lasdisposiciones de los Estados Unidos sobre el etiquetado

dolphin-safe o con otra actuación gubernamental de losEstados Unidos" (informe del Grupo Especial, Estados Unidos – Atún II (México),párrafos7.111-7.188).

ElÓrganodeApelaciónconfirmólaconstataciónmayoritariadelGrupoEspecialdeque lamedidaestadounidenseesunreglamentotécnicosujetoalasdisciplinasdelartículo2delAcuerdoOTC.ElÓrganodeApelaciónseñalóquelamedidaimpugnadaporMéxicoestáconstituidaporactoslegislativos,reglamentarios y judiciales de las autoridades federalesestadounidensese incluyedisposicionesadministrativas.Lamedida establece una definición única y jurídicamenteobligatoria de producto de atún "dolphin-safe" y no permiteutilizarotrasetiquetasenlosproductosdeatúnqueusanlostérminos "dolphin-safe", delfines, marsopas o mamíferosmarinos que no satisfacen esa definición. De ese modo, lamedidadelosEstadosUnidosprescribedemaneraampliayexhaustivalascondicionesaplicablesparaformularcualquierafirmaciónconrespectoala"inocuidadparalosdelfines"deunproductodeatún, independientementedecómosehagaesaafirmación(párrafo199).

(vii) Transparencia

La transparencia es un elemento importante de todos losAcuerdos de la OMC. En la sección E.2 se han descritoalgunas de las disposiciones en materia de transparenciamásimportantesdelosAcuerdosMSFyOTC,yseexplicanlas razones económicas del intercambio de informaciónentrelosMiembrosdelaOMC.

Las obligaciones de transparencia no son frecuentementeobjeto de procedimientos de solución de diferencias de laOMC.Noobstante,enunasuntoreciente, Estados Unidos – Cigarrillos de clavo de olor, se constató una infracción delpárrafo 12 del artículo 2 del Acuerdo OTC, que estableceque"(s)alvoenlascircunstanciasurgentesmencionadas…,los Miembros preverán un plazo prudencial entre lapublicación de los reglamentos técnicos y su entrada envigor, con el fin de dar tiempo a los productores de losMiembros exportadores, y en especial de los países endesarrollo Miembros, para adaptar sus productos o susmétodos de producción a las prescripciones del Miembroimportador". En el párrafo 5.2 de la Decisión Ministerial deDoha,losMiembrosconvinieronenque"seentenderáquelaexpresión 'plazo prudencial' significa normalmente unperíodonoinferioraseismeses,salvocuandodeesemodonoseafactiblecumplirlosobjetivoslegítimosperseguidos".

El asunto Estados Unidos – Cigarrillos de clavo de olor serefería a un reglamento técnico adoptado por los EstadosUnidosqueentróenvigortresmesesdespuésdehabersidopublicado.Enesadiferenciaseplanteócomocuestióninicialla cuestión de la condición jurídica del párrafo 5.2 de laDecisión Ministerial de Doha. El Órgano de Apelaciónrechazó la tesis de que ese párrafo constituyera unainterpretación multilateral del Acuerdo OTC adoptada deconformidad con el párrafo 2 del artículo IX del AcuerdosobrelaOMC,porlarazóndequenofueadoptadosobrelabase de una recomendación del Consejo del Comercio deMercancías,queeselórganoquesupervisaelAcuerdoOTC,según prescribe el párrafo 2 del artículo IX del AcuerdosobrelaOMC.

Almismo tiempo, al igual queelGrupoEspecial, elÓrganode Apelación consideró que el párrafo 5.2 tiene un valor

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interpretativoporqueconstituyeunacuerdoulteriorentrelaspartes, en el sentido del párrafo 3 (a) del artículo 31 de laConvención de Viena sobre el Derecho de los Tratados,acercadelainterpretacióndelaexpresión"plazoprudencial"enelpárrafo12delartículo2delAcuerdoOTC,yconstatóseguidamenteque,enconexiónconelpárrafo5.2,elpárrafo12delartículo2delAcuerdoOTC"establecelaregladeque'normalmente'losproductoresdelosMiembrosexportadoresnecesitanunperíodo'noinferioraseismeses'paraadaptarsus productos o sus métodos de producción a lasprescripciones del reglamento técnico del Miembroimportador".

ElÓrganodeApelaciónexplicóademásque,unavezquesehayademostradoqueelMiembrode laOMCqueadoptaunreglamento técnico no ha previsto un plazo de seis mesespor lo menos entre su publicación y su entrada en vigor,corresponde a ese Miembro la carga de demostrar queestaba justificado un plazo más breve porque (i) las"circunstanciasurgentes"mencionadasenelpárrafo10delartículo 2 del Acuerdo OTC rodearon la adopción delreglamento técnico en cuestión; (ii) los productores delMiembro reclamante podrían haberse adaptado a lasprescripciones del reglamento técnico en cuestión dentrodelplazomásbrevequeprevió;o(iii)unperíodo"noinferiora"seismesesharíaquenofuerafactiblecumplirlosobjetivoslegítimosdesu reglamento técnico.Enestecasoconcreto,se constató que los Estados Unidos no habían demostradoque ninguna de las circunstancias antes mencionadasjustificaraunplazoinferioraseismeses(informedelÓrganodeApelación, Estados Unidos – Cigarrillos de clavo de olor,párrafos255,268y290).

(c) CuestionesrelativasalAGCS

Las principales disciplinas relativas a las medidas queafectan al comercio de servicios son similares a lasaplicables a las medidas no arancelarias en el caso delcomerciodemercancías.Esasdisciplinassobrelosserviciosse centran en el trato NMF (artículo II), el acceso a losmercados(artículoXVI)yeltratonacional(artículoXVII).Sinembargo,enelmarcodelAGCSeltratonacionalesbastantediferente del trato nacional en el comercio de mercancías,porcuantoúnicamenteseaplicaalossectoresrespectodelosquesehancontraídocompromisosypuedeserobjetodelimitaciones.Enconsecuencia,en laesferade losserviciosla obligación de trato nacional no puede considerarse unmediodeponerfrenoa lasustitucióndepolíticas,sinoque,al exigir que las limitaciones impuestas al acceso a losmercadosyaltratonacionalesténsujetasalaconsignaciónen listas, el Acuerdo trata de limitar las consecuencias deesas medidas en el comercio de la misma forma que laconsolidacióndelosarancelesenelmarcodelGATT.

El AGCS tiene un alcance muy amplio, como consecuenciade los cuatro modos de suministro que comprende elcomerciodeservicios.Además,adiferenciadelosacuerdoscomercialestradicionales,elAGCSseocupaprincipalmentede las medidas internas. Lo importante en el comercio deserviciossueleserelnivelgeneraldeaperturadelmercadoalos nuevos participantes y los participantes existentes y nosólosuaperturaa losproveedoresextranjeros.LaamplituddelAGCSserefleja tambiénen laampliagamademedidasque abarca. De conformidad con el artículo I, el AGCS "seaplica a las medidas adoptadas por los Miembros queafectenalcomerciodeservicios".

El Órgano de Apelación ha explicado que "el empleo de laexpresión'queafecten'reflejalaintencióndelosredactoresdedaralAGCSunamplioalcance" (informedelÓrganodeApelación, CE – Banano III, párrafo 220). El AGCS puedeabarcar también medidas que están comprendidas en elámbito de aplicación del GATT. En el asunto citado, elÓrgano de Apelación señaló que aunque algunas medidasestaráncomprendidasenunouotroAcuerdo,otraspodríanconsiderarse comprendidas tanto en el ámbito del GATTcomoeneldelAGCS.Sonlas"medidasqueserefierenaunservicio relacionado con determinada mercancía o a unservicio suministrado conjuntamente con determinadamercancía".Enesoscasos "sibien lamismamedidapodríaserexaminadaenelmarcodeambosAcuerdos,losaspectosespecíficosde lamismaqueseexaminena la luzdeunouotroAcuerdopodríanserdiferentes"(informedelÓrganodeApelación, CE – Banano III,párrafo221).

En principio, el problema de sustitución de políticas entrearanceles y medidas no arancelarias que se analiza en lasecciónE.2sólopuedeexistirrespectodelosserviciosencasodequelosMiembrosdelaOMC,despuésdeeliminarlaslimitacionesalaccesoalosmercadosoaltratonacional,recurran a la reglamentación nacional como instrumentosustitutivo. Actualmente las disciplinas relativas a lareglamentación nacional de conformidad con el mandatodel párrafo 4 del artículo VI (véase la sección E.4) estánaúnpordefinir.Hastalaentradaenvigordeesasdisciplinas,losMiembros,deconformidadconelpárrafo5delartículoVI, no pueden aplicar reglamentaciones nacionales enmateriadelicenciasytítulosdeaptitudninormastécnicasque anulen o menoscaben compromisos específicos. Espreciso además que esas reglamentaciones se basen encriteriosobjetivosy transparentesynoseanmásgravosasdelonecesarioparaasegurarlacalidaddelservicio,yqueno pudieran razonablemente haberse esperado en elmomento en que se contrajeron los compromisoscorrespondientes.

Hasta el momento, el párrafo 5 del artículo VI no ha sidoanalizado en los asuntos de solución de diferencias de laOMC, aunque se han dado orientaciones sobre otrosaspectosdelareglamentaciónnacional.EnEstados Unidos – Juegos de azar seexaminóladistinciónqueestableceelAGCS entre restricciones del acceso a los mercados(artículo XVI) y reglamentación nacional (artículo VI).Seplanteó lacuestióndesi laprohibicióndeunmediodesuministrarunservicioconstituíaunarestriccióndelaccesoa los mercados en el marco de los apartados (a) y (c) delpárrafo 2 del artículo XVI o si estas disposicionesabarcaban únicamente medidas expresadas mediante unvalor numérico. El Grupo Especial constató que unaprohibición equivale de hecho a un "contingente nulo" yestá abarcada, por tanto, por dichas disposiciones. Esaconstatación fue confirmada en apelación (informe delGrupoEspecial, Estados Unidos – Juegos de azar,párrafos224-239;informedelÓrganodeApelación, Estados Unidos – Juegos de azar,párrafo265).

El asunto México – Telecomunicaciones ha puesto demanifiesto la estrecha relación existente entre lareglamentación nacional y la política en materia decompetencia. Las medidas en litigio eran las leyes yreglamentos internosdeMéxicoquerigenelsuministrodeserviciosdetelecomunicaciónylalegislaciónfederalsobrecompetencia.ElGrupoEspecialconstatóquelastarifasde

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interconexióncobradaspor losprincipalesproveedoresdeMéxico no estaban "basadas en costos", como exigían lasdisciplinas no discriminatorias del Documento deReferencia incorporado a la Lista de México. Además, elGrupo Especial constató que, en lo que respecta a sureglamentación de los costos de interconexión, México nohabía adoptado medidas apropiadas para prevenir laaplicación de prácticas "anticompetitivas", como estabaobligado a hacer con arreglo a las disciplinas delDocumento de Referencia. El Grupo Especial constatóasimismo que no se había dado a los proveedoresestadounidensesaccesoalasredespúblicasdetransportede telecomunicaciones "en términos y condicionesrazonables",coninfraccióndelasobligacionesimpuestasaMéxicoporelAnexosobreTelecomunicaciones.

4. AdaptarlaOMCaunmundomásalládelosaranceles

Enestaúltimasecciónseesbozanalgunosdelosprincipalesproblemasqueplanteaabordar lasmedidasnoarancelariasenelsistemamultilateraldecomercio.En lasubsección (a)se ilustrapor qué la introduccióndemejorasenel tratodelas medidas no arancelarias en la OMC puede cobrar másimportancia a la luz de la rápida evolución de la economíamundial (cadenas de producción transfronterizas) y lacrecienteutilizacióndeMNAparaatenderampliosinteresesdelosconsumidoresydecaráctergeneral,comolainocuidaddelosalimentosylacalidaddelmedioambiente.

En la subsección (b) seprestaespecial atenciónalmargendeflexibilidadenmateriadepolíticasparaestablecerMNAen el marco teórico y práctico de las reclamaciones nobasadas en una infracción y de otros enfoques, como elreconocimientomutuoylaarmonización.Enlasubsección(c)se examinan las disposiciones actuales de la OMC enmateria de transparencia y el problema de alinear losincentivos cuando la transparencia conlleva costos. Lasubsección (d) trata de la dificultad de distinguir entre losusoslegítimoseilegítimosdelasMNA.

Enlasubsección(e)seanalizanlosdesafíosdepolíticaconque tropieza la cooperación internacional en materia demedidas no arancelarias. En particular, se examina lacuestión de la convergencia de la reglamentación, laelaboración de normas sobre las normas privadas, lasdisciplinas sobre reglamentación nacional y lasreglamentaciones"favorablesalacompetencia"enlaesferade los servicios. La subsección (f) concluye con el temacentraldelanecesidaddecrearcapacidaddereglamentaciónenlospaísesendesarrollo.

(a) LasMNAenelsigloXXI

Los cambios acaecidos recientemente y los cambiosprevisibles en el entorno comercial modifican la necesidaddemedidasnoarancelariasylaestructuradelosincentivosde los gobiernos para utilizar estas medidas con finesproteccionistas.Enel informesehananalizadoa fondo lasconsecuencias de diversas esferas de cambio económicopara las MNA, como la difusión de las redes mundiales deproducción, las dificultades relativas a la reciente crisisfinanciera y la necesidad de abordar el cambio climático.Algunosdelosproblemasseanalizanacontinuación.

Las normas del GATT se concibieron para un mundo en elqueel comercio internacional consistía predominantementeenelintercambiodemercancíasfinalesyproductosbásicos.Pero el entorno económico moderno se ha vuelto máscomplejo a medida que las redes de producción cruzan lasfronteras. Estos cambios plantean retos en el ámbito de lagobernanza,yaquelostiposdeproblemasquesurgenenunmundo de deslocalización exigen un replanteamiento delmarcoactualdelsistemamultilateraldecomercio,basadoenelaccesoalosmercados.

Como han sostenido Antràs y Staiger (2011, 2012), pararesolvereltipodeproblemasdepolíticarelacionadosconlaproliferación de las cadenas mundiales de producción seprecisauna integraciónprofundaantesqueuna integraciónsuperficial.Concretamente, lateoríaexpuestaen lasecciónE.1 (b) indica que si los productores están atrapados enrelaciones comerciales con empresas extranjeras, losgobiernos deben tener en cuenta no sólo el acceso a losmercados, sino también los efectos de sus medidas en lasfasesinicialesyfinalesdelaproducción.Unaformadetenerencuentaesasnecesidadeseslaposibilidaddemodificaroreinterpretar las normas de la OMC para permitir que lasreclamaciones no basadas en una infracción abarquen el'acceso a los mercados intraempresarial'. Para ello seríapreciso ampliar las reclamaciones no basadas en unainfracción para que abarcaran las "ventajas" derivadas nosólodelaccesoa losmercadospreviamenteacordado,sinode la gama de políticas que afectan a la relación denegociación entre el proveedor de insumos y el compradorde esos insumos. Ese cambio obligaría a apartarsesignificativamente de la práctica actual y plantearíacuestiones complejas en el plano del diseño institucional.Parte del problema radica en distinguir las situaciones enque las ramas de producción fijan los precios mediantenegociación y no con carácter competitivo. Las normascomerciales tendrían que reflejar esas diferenciassectoriales.

Existen pocas obras sobre la teoría de los acuerdoscomerciales en condiciones de deslocalización que hayanintentado evaluar la importancia sustantiva de la formaciónde precios mediante negociación, por lo que resulta difícildeterminar la necesidad de una respuesta institucional(Staiger, 2012). Como primer paso para poner a prueba lateoría,enlasecciónC.2seexaminanlossectoresquetienenuna proporción más elevada del comercio de bienesintermedios.Aunque la presenciadebienes intermediosnoeslomismoqueladeslocalizaciónylanegociaciónbilateral,es un indicio de los tipos de cadenas internacionales desuministro que dependerían de negociaciones sobre lospreciosy,portanto,sobrelosbeneficios.

El análisis estadístico constata, no obstante, que laproporción de bienes intermedios guarda una correlaciónnegativa con la cantidad de comercio abarcada porpreocupacionescomercialesespecíficas(y,porextensión,lacantidad de comercio afectada por las medidas noarancelarias).Esto indicaque,obienel incentivodeutilizarMNA para desplazar los beneficios empresariales estádominadoporotrasconsideraciones(comoeldeseodecrearun entorno atractivo para la producción mundial), oposiblemente que los gobiernos ya se han ocupado de esacuestión en los acuerdos comerciales preferenciales de"integraciónprofunda"vigentes(véaseOrganizaciónMundialdelComercio(OMC),2011).AunquelosACPRpromuevanla

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integración profunda, el desafío para la OMC consiste engarantizar la coherencia entre regímenes normativosdivergentes que, en la práctica, pueden segmentar losmercadosyaumentarloscostosdelcomercio.

Loscambiosenlosmercadosinternacionalesnosólosurgendediferenciasenlaformaenqueseorganizanlasempresas.También es probable que la utilización de medidas noarancelariasrespondaaunaseriedetendenciasprevisiblesenelentornoeconómicomundial.EnlasecciónBseponenderelievetresesferasenqueloscambioseconómicoscreannuevosdesafíosparalareglamentacióndelasMNA.Setratadelamaneraenqueseproducenyconsumenlosalimentos,el papel central de las finanzas internacionales en laeconomía y en las crisis económicas, y los retosfundamentales del cambio climático. Cada uno de esosfactorespreocupaalosgobiernosqueprocuranpromoverunentorno normativo que proteja a amplios intereses de losconsumidores y de la sociedad, el cual puede no obstantetenerunefectoenelcomercio.

El sistema agroalimentario crecientemente globalizadodemuestra cómo la organización y reglamentación de lascadenas mundiales de suministro afecta a los intereses delas empresas, los gobiernos y los consumidores. En lasección B se sostiene que, a medida que aumentan losestándares de los consumidores, es mayor la necesidad dequelasempresasgestionensuscadenasdesuministroylosgobiernosgaranticenelniveldeseadodecalidadeinocuidad.Esta labor se complica por la continua expansión de lainternacionalización de la producción de alimentos, y ladificultadderastrearproductosquecambiandemanoscongranrapidezypasanpormúltiplesjurisdicciones.

Los servicios financieros internacionales son igualmentecomplejos y evolucionan con rapidez, pero desempeñan unpapel central en la economía mundial. En este entorno, losproblemas de los mercados financieros amenazan laestabilidad de economías enteras. Cuando se producen lascrisis,losgobiernosrecurrenaunavariedaddemedidasparalimitar los daños sistémicos y reactivar la demanda de losconsumidores. Al mismo tiempo, las crisis económicas seasocian a un aumento de las exigencias de políticasproteccionistas que estabilicen la economía nacional aexpensasdeotrospaíses,alimentandolatensióneconómica.Esteproblemaesespecialmentepertinentehabidacuentadelasaparentesdeficienciasinstitucionalesdelacrisisfinancierade2008ylasubsiguienterecesióneconómicamundial.

Aunque la propia recesión crea problemas políticos para lacooperación internacional en general, la concentración y lagravedad de la crisis en los países que tienen regímenesnormativosavanzadosycuentasdecapitalabiertaspuedenhacer fracasar losesfuerzosporarmonizar los reglamentosen el sector de servicios financieros. Como los serviciosfinancierossiguenconstituyendounaparteimportantedelaeconomía de muchos países, facilitar el comercio de esosservicios puede exigir mecanismos adicionales paracoordinarlarespuestaencasodecrisis.

Las crisis financieras, por perjudiciales que sean, hanocurrido antes y tienen una duración limitada. El cambioclimático,sinembargo,surteefectosmundialesyduraderos.EnelanálisisdelcambioclimáticorealizadoenlasecciónBse pone de relieve la dificultad de equilibrar laspreocupaciones legítimas sobre la fuga de carbono y la

distribuciónequitativadeloscostosdereduccióndeldióxidode carbono. Cuando los gobiernos tratan cada vez más dereglamentarlasemisionesdecarbono,partedeldebategirainevitablemente en torno a las consecuencias de estasmedidasenelcomercio.

(b) Flexibilidadenmateriadepolíticas:tensionesentreelderechoylaeconomía

Cuando los gobiernos consolidan los aranceles y secomprometen a un nivel de acceso a los mercados, tal vezpreocupe a sus interlocutores que las medidas adoptadaspara atender preocupaciones internas puedan de hechosuponerunaelusióndelasobligacionescontraídasenvirtuddelacuerdo.LasnormasvigentesdelaOMCpermitenalosgobiernos emplear medidas orientadas a la política públicaautorizandolasreclamacionesnobasadasenunainfracción,comoseexponeen la secciónE.1c), quepermitenque losMiembrosdelaOMCobtenganuna"compensación"cuandouno de sus interlocutores comerciales establezca unamedida no arancelaria causante de distorsión del comercioretirandoconcesionesparareequilibrarelniveldeaccesoalos mercados. Este recurso otorga un alto grado deflexibilidad en materia de políticas internas a los MiembrosdelaOMC,compatibleconsuscompromisosinternacionales.Puede servir para fomentar la confianza en el valor de unanegociación comercial y disuade a los gobiernos de utilizarMNA para incumplir sus compromisos. Sin embargo, en laprácticalosMiembrosdelaOMCnopresentanporlogeneralreclamaciones no basadas en una infracción en lasdiferenciascomerciales.

Se han esgrimido varias razones para explicar por qué sonescasas las reclamaciones en los casos en que no existeinfracción. Una de ellas es que los Acuerdos de la RondaUruguayredujeronlaposibilidaddequeseplanteenestetipode casos porque el derecho del GATT/OMC resultó "cadavez más amplio y completo", reduciendo "el vacío legal entornoalGATT…enparticular respectode laconcesióndesubvenciones", que era el blanco de la mayoría de lasreclamaciones no basadas en una infracción presentadasdurante los años del GATT (Kuijper, 1995). Otra de lasrazonesquesehanpropuestoesquesiguehabiendovariasambigüedades acerca de los aspectos que debe satisfacerun reclamante para que su reclamación no basada en unainfracciónprospere.

NormalmenteseentiendequeunareclamaciónnobasadaenunainfracciónprotegelasexpectativasdeunMiembrodelaOMC("ventajasresultantesparaéldirectaoindirectamentedelosacuerdosabarcados")(RoessleryGappah,2005).Noobstante, se han planteado interrogantes acerca de lasexpectativas concretas que se protegen y del momento enquepuedeafirmarsequesehanvistofrustradas.Porúltimo,la medida correctiva disponible cuando prospera unareclamación no basada en una infracción es más débil quelosrecursosdisponiblesencasosdeinfracción.Enelprimercaso,lapartedemandadanotienelaobligaciónderetirarlamedida.Encambio,elMiembrodemandadodeberealizar"unajuste mutuamente satisfactorio", que puede incluir lacompensación (véase el párrafo 1 del artículo 26 delEntendimientosobreSolucióndeDiferencias).

De conformidad con el Entendimiento sobre Solución deDiferencias(ESD),generalmentelosMiembrosdelaOMCno

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tienen que demostrar que una medida no arancelaria esefectivamenteperjudicialparaelaccesoalosmercados.Encambio,losMiembrosporlogeneralimpugnanlaMNAsobrela base de la norma explícita que supuestamente infringe.Existe, pues, una tensión entre el marco económico, en elque puede utilizarse el reequilibrio para otorgar flexibilidadde política, y el marco jurídico, que se apoya en la "clarainfracción"deunadisposicióndelGATT.Además,elprincipiode infracción agrava el problema relativo a la aplicaciónasimétrica de la norma relativa a los casos en que no hayinfracciónexpuestaenlasecciónE.1.

Teóricamente, un gobierno podría subsanar eficientementeuna falla del mercado interno empleando una medida noarancelaria sin que se le acusara de infringir el acuerdosiempre que esa medida esté equilibrada con un ajustearancelariodemaneraquenosemodifiquenlasconcesionesglobales a los interlocutores comerciales. Ahora bien, talcomohansidointerpretadas, lasnormasdelGATTexcluyenesta forma de reajuste. Subsanar esta asimetría exigiría,como mínimo, reforzar las normas relativas a los casos enquenoexiste infracciónparaqueabarcaranelaccesoa losmercados,peroesopodríaplantearotrosproblemas.StaigerySykes(2011)indicanqueunaprescripcióndemantenerelequilibrioenelaccesoalosmercadoslimitaríalasustituciónde políticas, pero desalentaría la reglamentacióneconómicamente deseable por temor a sanciones de losgobiernosextranjeros.Aunquepodríalimitarseeseincentivocalibrando la respuesta permitida, sería difícil lograr unequilibrio,enparticularporqueamenudoresultadifícilmedirlosefectosdelapolíticadereglamentación.

LosMiembrosdelaOMCabordancadavezmáslasMNAylareglamentación nacional en la esfera de los servicios pormedio de dos instrumentos: la armonización y elreconocimientomutuo(queseanalizanen lasecciónDy lasecciónE.1).Conlaarmonizaciónseestablecenlosobjetivosdepolíticacomunesylasmedidasnecesariasparalograrlos,mientrasqueelreconocimientomutuosignificalaaceptaciónrecíprocadelasmedidasaplicadasenambospaíses.

En lasesferasdepolíticaabarcadasporunouotro tipodeacuerdo,laarmonizaciónyelreconocimientomutuoreducenlosefectosdiscriminatoriosde lasmedidasnoarancelarias,perocadaunotieneunefectodiferenteenelcomercio.Enlasección B se sostiene que la teoría económica sobre losefectos relativos en el comercio de la armonización y elreconocimientomutuonoindicaunaventajageneraldeunanormaolaotraentérminosdecorrientescomerciales.Siseexaminalaprácticareal,elanálisisempíricoquefiguraenelapéndice 5 de la sección D indica que las disposicionessobre reconocimiento mutuo parecen favorecer más elcomercioquelasdisposicionessobrearmonización.

Másalládelosefectosenelcomercio,lasecciónE.1indicaquelosgobiernospuedenestablecerreglamentosmáslaxosde lo que sería óptimo si una norma de reconocimientomutuo asegura el acceso a los mercados extranjeros. Estosignifica que, aunque se fomente el comercio, existenposibles consecuencias para el bienestar de losconsumidores. Por último, en la sección E.1 también seindicanlasposiblescompensacionesrecíprocasquesuponelaarmonizacióndemedidasnoarancelariassiemprequelasnecesidades de política difieren entre los paísesdesarrolladosylospaísesendesarrollo.

Laasimetríaenlaaplicacióndelanormarelativaaloscasosen que no hay infracción en el sistema del GATT/OMC, lasconcesiones mutuas que suponen la armonización y elreconocimientomutuoylaambigüedaddesusefectosenelcomercioson indiciode lasdificultadesquepersistenenelrégimen multilateral de comercio para lograr el debidoequilibrio entre los compromisos y la flexibilidadenmateriadepolíticas.Másalládelascuestionesanalizadassupra,lascomplejidadesdeesteproblemaestánligadasenpartea laopacidaddemuchasmedidasnoarancelariasy ladificultadde discernir el propósito proteccionista y el legítimo de losgobiernos. Estos problemas se analizan más a fondo acontinuación.

(c) Latransparencianoesgratuita

La transparencia es una dimensión importante de lacooperación internacional en materia de medidas noarancelarias y medidas relativas a los servicios. En laspartes anteriores del presente informe se ha demostradoque: (i) las MNA y las medidas relativas a los serviciosplanteancuestionesdetransparencia(véaselasecciónB);(ii) la opacidad impone costos a determinadas empresasperopuedebeneficiaraotras (lasempresasquecompitencon las importaciones) y, según las circunstancias, losgobiernos con motivos políticos pueden preferir losinstrumentosnormativosopacosalostransparentes(véasela sección B); (iii) la información disponible sobre MNA ymedidasrelativasalosservicioseslimitadaygeneralmentede baja calidad (véase la sección C.1); (iv) la cooperacióninternacionalenmateriadeMNAymedidas relativasa losservicios resulta más difícil por su opacidad (véase lasecciónE.1);(v)unaseriededisposicionesdetransparenciaen los Acuerdos de la OMC abordan los problemas deopacidad (véanse la sección C.1 y la sección E.2). En lapresente subsección se examina si las disposiciones detransparencia existentes abordan todos los problemasplanteados por la opacidad de las MNA y las medidasrelativasalosservicios.Seidentificanvariosproblemasaúnporresolveryseindicanposiblessoluciones.

Como se explica en la sección E.1, la opacidad de lasmedidas no arancelarias y las medidas relativas a losservicios plantea cuatro problemas principales para lacooperación comercial internacional que las disposicionesenmateriadetransparenciapuedenayudarasubsanar.Enprimerlugar,laopacidadcreaineficienciasenlaformulaciónde las normas debido a las incertidumbres normativas.En segundo lugar, la cooperación en materia de MNA omedidas relativas a los servicios puede resentirse porquela ejecución de los acuerdos exige que pueda observarseelcumplimientoporpartedecadagobierno.Entercerlugar,si las medidas son opacas, un acuerdo puede tener sólounautilidad limitadaparasubsanar la faltadecompromisodelosgobiernos.Porúltimo,latransparenciapuedeinducirunprocesodemejorade la reglamentaciónoformarpartedeél.

En el curso de los años se han formulado cuatro tiposprincipalesdedisposicionesenmateriadetransparenciaparaabordar los problemas mencionados (véase la sección C.1).Lasprescripcionesdepublicación,enunciadasenelartículoXdelGATT,elartículoIIIdelAGCSyenotrosAcuerdosdelaOMC, son el tipo más antiguo de disposición. Lasnotificacionessonotromecanismobásicodetransparencia,cuya importanciahaaumentadoconsiderablementecon los

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años.ElMecanismodeExamendelasPolíticasComercialesdelaOMCylosinformesdevigilanciaconstituyenuntercermecanismo. Por último, la posibilidad de plantearpreocupacionescomercialesespecíficasenlosComitésOTCy MSF (véase la sección C.1) y, en cierta medida, elmecanismodesolucióndediferenciasrepresentanuncuartomecanismo.40 La cuestión es si esos cuatro mecanismosgarantizan una transparencia suficiente para que lacooperaciónresulteposible.

LarespuestaaestapreguntaesquelasdisposicionesdelosAcuerdosde laOMCenmateriade transparenciaayudanasubsanar los problemas planteados por la opacidad de lasmedidas no arancelarias y las medidas relativas a losservicios, pero no son suficientes. Un problema es que lasnotificaciones,unodelospilaresdelsistemadetransparenciade laOMC,noproporcionan la informaciónquedeberían.Elcumplimientopor losMiembrosdelaOMCdedeterminadasprescripciones de notificación es bajo y la calidad de lainformaciónnotificadanosiempreessuficiente.Comoyaseha mencionado, esto parece obedecer en parte a que lanotificaciónpuederesultardifícilycostosa.

Enel curso de los años sehanadoptadodiversas medidaspara facilitar y mejorar la calidad de las notificaciones. ElComitéMSF,porejemplo,hadecididoqueseríaútilqueseleinformara cuando se adopten o entren en vigor losreglamentos notificados, y ha recomendado el uso deaddenda a esos efectos. También ha estado ensayando unmecanismo de notificaciones electrónicas para facilitar ymejorar lacalidadde lasnotificaciones,querepresentannomenosdel10-20porcientodelasactividadesdeasistenciatécnica. No obstante, queda mucho por hacer y es muyprobablequeseadifícilmejorarelcumplimientosintenerencuenta la economía política de la transparencia y lasnotificaciones.

Encontrade loquesesueleafirmar,no todoelmundosebeneficia de la transparencia. Con el aumento de latransparencia unos ganan y otros pierden. Como se haargumentadoenelpresenteinforme,losgobiernospuedentener motivos para preferir medidas opacas y algunasempresas pueden beneficiarse de los costos de entradamás elevados asociados a la opacidad. Esto significa que,aunque cada gobierno esté interesado en las medidas desus interlocutores,puedeser reacioadivulgar informaciónsobre las suyas. Es evidente que existe la tentación deobtener ventajas del sistema sin contrapartida y, siconsideran losantecedentes,esposibleque losgobiernosno teman demasiado las sanciones por no cumplir susobligaciones de notificación, aparte de ser objeto dealgunasacusaciones.

Encuantoalaposibilidaddeutilizar"notificacionesinversas",podría ser útil, pero no se ha utilizado muy activamentedespuésdelaRondaUruguay.41Elgradodeutilidaddependede varios factores. En primer lugar, no está claro que a unMiembro de la OMC le resulte fácil identificar las medidasinternas de otro Miembro. En segundo lugar, los Miembrospueden ser reacios a denunciar a los interlocutorescomerciales por temor a la retorsión. En tercer lugar, otrosmecanismos pueden haber sustituido a las notificacionesinversas.42

Si las notificaciones no dan suficiente información, ¿quéocurre con el Mecanismo de Examen de las Políticas

Comerciales y los informes de vigilancia mencionadosanteriormente? Estos dos mecanismos de transparenciarecurren a información de muchas fuentes y por tantodependen menos de la buena disposición de los gobiernosqueimponenlasmedidas.Esevidentequelosexámenesdelas políticas comerciales representan un importantemecanismo de transparencia, pero hay problemas defrecuencia43ydeexhaustividad,enparticularenelsectordelosservicios.

En cuanto a los informes de vigilancia, en la OctavaConferencia Ministerial de la OMC celebrada en diciembrede 2011, los Ministros encomendaron que se prosiguiera yfortaleciera el mecanismo de vigilancia.44 También secomprometieronacumplirlasobligacionesdetransparenciaylasprescripcionesdepresentacióndeinformesexistentesnecesarias para la elaboración de esos informes devigilancia, ya seguir apoyandoa laSecretaríade laOMCycolaborandoconellademaneraconstructiva.Laspreguntasquequedanporresponderguardanrelaciónconlacantidad,lacalidadylaaccesibilidaddelainformaciónrecopiladaparalos informes de vigilancia. A estas alturas, no está clara laamplitud de su cobertura, cuánto podría ampliarse y si sepuede codificar sistemáticamente y almacenarse en unabasededatos,yenquémomento.45

Otro mecanismo que complementa provechosamente lasnotificaciones y los informes de vigilancia es el examen de"preocupaciones comerciales específicas" en los ComitésMSFyOTC.46EsasdeliberacionesbrindanlaoportunidadderealizarunexamenmultilateralquemejoralatransparenciaylaprevisibilidaddelasmedidasdereglamentaciónabarcadasporelAcuerdoOTCyelAcuerdoMSF.Comolascuestionesdebatidasserefierenamedidasespecíficasmantenidasporotros Miembros de la OMC, no hay problema de incentivo.Otra ventaja de este mecanismo es que abarcapreocupacionesrelativasnosóloalaspropiasmedidassinotambiénasuaplicación.

Existendoslimitacionesprincipalesdelafunciónquepuededesempeñar el examen de las preocupaciones comercialesespecíficas. Ante todo, sólo están abarcadas las medidasMSFyOTC.Ensegundolugar,noestáclaroque,inclusoenlas esferas abarcadas, se planteen todas las medidas queviolan compromisos. Para que pueda plantearse unapreocupación, antes tiene que ser señalada por algúnexportador. Luego tiene que comunicarse al gobierno. Porúltimo, el gobierno tiene que plantearla en la OMC. Estosignifica que aunque se determine la existencia de unapreocupaciónysecomuniquealgobierno,esposiblequenoseplanteesi,porejemplo,elgobiernotemerepresalias.

El desafío, a estas alturas, consiste pues en mejorar lacantidad,calidadyaccesibilidaddelainformaciónrecopiladamediante mecanismos de transparencia activos y pasivostanto sobre las medidas como sobre los problemasrelacionados con las medidas. En lo que concierne a laaccesibilidad, la situación mejorará considerablementecuando toda la información notificada a la Secretaría de laOMCoporellarecopiladasepongaadisposicióndelpúblicoa través del Portal Integrado de Información Comercial(I-TIP),recientementecreado.47

Sin embargo, mejorar la cantidad y la calidad de lainformaciónesmásdifícil.Laprosecucióndelalaborenloscomités yde lasactividadesdeasistencia técnicaseguirán

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sindudaayudandoamejorar lacontribucióndelmecanismodenotificaciónalatransparencia,pero,dadoelproblemadelincentivo,puedequeesonoseasuficiente.Unaopción,quesehamencionadosupra,esdotaralaSecretaríadelaOMCde los recursos necesarios para llevar a cabo una laborindependientedevigilanciadelosgobiernosylosmercados.Sinunamejoraconsiderabledelcumplimientoylacalidaddelasnotificaciones,seríaunaopciónmuycostosa,quetendríaimportantesconsecuenciaspresupuestariasparalaOMC.Lamovilización de recursos adicionales de forma sosteniblepodríasuscitarcuestionesdeincentivos.

Otraopción,quehaayudadoamejorar latransparenciadelos aranceles, consiste en facilitar el cumplimiento de lasobligacionesdetransparenciaporlosMiembrosdelaOMCpermitiendoalaSecretaríadelaOrganizaciónutilizarotrasfuentes oficiales pertinentes si no no se expresanobjeciones, y si esas fuentes están disponibles.48 Estaopción,sinembargo,desplazaráelproblemadelincentivoaotros organismos de recopilación de información. Porúltimo, una tercera opción es que los Miembros entablennegociaciones bilaterales y/o plurilaterales sobreobligaciones de transparencia más ejecutables de formaanáloga a las negociaciones que han tenido lugar en elcurso de los años para reformar normas existentes ointroducirnormasnuevas.

El recurso a fuentes externas para subsanar lagunas deinformaciónpuedevariarsegúnlaopciónqueseadopteparaabordar el problema del incentivo y garantizar que losmecanismos de la OMC generen un nivel suficiente detransparencia. No obstante, parece claro que, al menos acorto plazo, el sistema seguirá viéndose favorecido por lasactividadesderecopilacióndeotrosorganismos.Comosehaseñalado, la Secretaría de la OMC y otros organismos hanreformado la clasificación internacional existente parafacilitar la integración de todas las fuentes disponibles deinformaciónsobreMNA.Desdeestaperspectiva,lainiciativainterinstitucionalTransparenciaenelComercio(TNT)(véasela sección C) tendría un papel importante que desempeñarpara fomentar la recopilación y difusión de datos sobremedidasnoarancelariasymedidasrelativasalosservicios.

Los interlocutorespodríanaprovechar la iniciativaTNTparaestablecerunmecanismodegobernanzasosteniblepara latransparencia de las medidas no arancelarias. Esemecanismo de gobernanza tendría que tener en cuenta elpapelcentralquedebedesempeñarlaOMCenestaesfera.Seapoyaríaprincipalmenteen institucionesmultilaterales yregionales. Las secretarías regionales y los bancosregionales, como la Asociación Latinoamericana deIntegración (ALADI) o el Banco Africano de Desarrollo yahanrealizadocuantiosascontribucionesalasactividadesderecopilación de datos, y el Banco Interamericano deDesarrollohaexpresadointerésenlarecopilacióndedatosyla labor de análisis en el hemisferio occidental. Sea cualfuereelmodeloadoptado,exigiráunacreacióndecapacidadyunaasistenciaconsiderableshabidacuentadelasfacetastécnicas de las cuestiones. Ahora bien, si se tienendebidamente en cuenta los incentivos, no existe ningunarazón fundamental para que, a largo plazo, no se puedarecopilar y difundir información sobre MNA y medidasrelativasa losserviciosdelmismomodoque la informaciónigualmentesensiblesobreotrasdimensionesdelaspolíticascomerciales.

(d) Laimportanciadelfundamentopolítico

ComoseexponeenlasecciónE.3,losAcuerdosdelaOMCtratan de someter a disciplinas las medidas que tienenefectos de distorsión del comercio, reconociendo al mismotiempo el derecho de los Miembros de la OMC de adoptarmedidas destinadas a lograr objetivos de política públicalegítimos (relativosaasuntoscomo laproteccióndelmedioambiente, la salud y la seguridad de los consumidores).Trazar la línea entre las medidas que deberían permitirse ylas que deberían prohibirse es a menudo difícil tanto en elcaso de las medidas no arancelarias como en el de lareglamentaciónnacionalenlaesferadelosservicios.

ElenfoquebásicodelGATTconsisteenpermitirmedidasdereglamentación interior siempre que no discriminen contralosproductosimportados(obligacióndetratonacional).Unade lasdificultadesquesehanplanteadoen relacióncon laobligación de trato nacional se refiere a la importancia y elpesoquehandeotorgarseal fundamentoopropósitode lamedida. Para varios comentaristas, el hecho de que lamedida de reglamentación tenga o no un fundamento opropósito proteccionista debe ser el criterio decisivo paraunadeterminacióndediscriminación (Regan,2003;Hudec,1993).

La consideración del fundamento de las medidas es unenfoque arraigado con menos firmeza en la jurisprudenciadelÓrganodeApelación,quehadejadoclaroqueel"objetivogeneral y fundamental del artículo III es evitar elproteccionismoenlaaplicacióndelos impuestosymedidasreglamentariasinteriores"(informedelÓrganodeApelación,Japón – Bebidas alcohólicas II,páginas19-20).

Laprimeraoracióndelpárrafo2del artículo III se refierealas medidas fiscales que discriminan entre productos"similares". Al parecer, habría poco margen para considerarelfundamentodelasmedidasconarregloalainterpretacióndeestadisposiciónhechaporelÓrganodeApelación,segúnlacualladisposiciónseinfringecadavezquelosimpuestosaplicadosa losproductos importadosseansuperioresa losaplicados a los productos nacionales similares (informe delÓrgano de Apelación, Canadá – Publicaciones , página 24).Lasegundaoracióndelpárrafo2delartículoIIIconcierneala discriminación fiscal entre productos directamentecompetidoresoquepuedensustituirsedirectamenteentresí(unacategoríamásampliaquelos"productossimilares"delaprimeraoración).

Comoconsecuenciadelareferenciacruzadaalpárrafo1delartículo III, se ha interpretado que la segunda oración delpárrafo 2 del artículo III exige a la parte reclamante quedemuestre que los productos importados y nacionalesdirectamente competidores o que pueden sustituirsedirectamenteentresínoestánsujetosaimpuestossimilares"demaneraqueseprotejalaproducciónnacional".ElÓrganode Apelación aclaró que el requisito "de manera que seproteja la producción nacional" "no es una cuestión deintenciones",sinode"laformaenqueseaplicalamedidadeque se trata" (informe del Órgano de Apelación, Japón – Bebidas alcohólicas II, páginas 32-33). Al mismo tiempo, elÓrganodeApelacióndijoenesemismoasuntoque"(s)ibienes cierto que el objeto de una medida quizá no puedeevaluarsefácilmente,sinembargosuaplicaciónconfinesdeprotección puede, la mayoría de las veces, discernirse apartirdeldiseño,laarquitecturaylaestructurareveladorade

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la medida" (informe del Órgano de Apelación, Japón – Bebidas alcohólicas II,página34).Algunoshaninterpretadoqueestareferenciaal"diseño,laarquitecturaylaestructurareveladora" de la medida incluye necesariamenteconsideracionesrelativasalfundamentodelamisma.

El párrafo 4 del artículo III se refiere a las medidas dereglamentacióninteriores.Noincluyeunareferenciacruzadaal párrafo 1 del artículo III y, por lo tanto, el Órgano deApelaciónhadichoque"ladeterminaciónconrespectoasihahabidoonounainfraccióndelpárrafo4delartículoIIInoexige que se considere separadamente si una medida'prote[ge] la producción nacional'" (informe del Órgano deApelación, CE – Banano III, párrafo 216). El párrafo 4 delartículo IIIobligaa losMiembrosde laOMCaotorgara losproductos importadosun trato "nomenos favorable" queelconcedidoalosproductossimilaresdeorigennacional,enloconcernienteatodaslasreglamentacionesnacionales.Asuvez, se ha interpretado que un "trato no menos favorable"significa que "una medida modifica las condiciones decompetenciaenelmercadopertinenteendetrimentodelosproductos importadosdequese trate" (informedelÓrganode Apelación, Corea – Diversas medidas que afectan a la carne vacuna ,párrafo137).

En un asunto posterior, CE – Amianto, el Órgano deApelación formuló dos declaraciones que se puedeninterpretarendossentidosdistintosacercadelapertinenciadelfundamentodelamedidadeconformidadconelpárrafo4delartículo III.Porunaparte,elÓrganodeApelacióndijoquesiexisteuntratomenosfavorabledelgrupodeproductosimportadossimilares,"seprotege",inversamente,algrupodeproductos similares de origen nacional. Esto sugiere que,una vez que un reclamante ha demostrado que se hanmodificado las condiciones de competencia en detrimentode los productos importados (es decir, un "trato menosfavorable"),nohaynecesidaddedemostrarporseparado laintención proteccionista. Por otra parte, el Órgano deApelaciónañadióque"unMiembropuedetrazardistincionesentreproductosquesehayaconstatadoqueson 'similares',sinqueporesesolohechoconcedaalgrupodelosproductosimportados 'similares' un 'trato menos favorable'" (informedel Órgano de Apelación, CE – Amianto, párrafo 100).Algunos han entendido que esta declaración permite hacerdistincionesentreproductosimportadosynacionalesquenoestánmotivadosporfinesproteccionistas.

Otro instrumento que se ha utilizado en la solución dediferenciasde laOMCparaayudaradistinguir lasmedidasnoarancelariasadmisiblesdelasnoadmisiblesesuncriteriodeconfrontación.EstecriteriosehautilizadoenelcontextodelaevaluacióndelaafirmacióndeunMiembrodemandadode que su medida está justificada al amparo de lasexcepciones generales del artículo XX del GATT y enparticular que la medida es "necesaria" para proteger lasalud y la vida de las personas y de los animales o parapreservarlosvegetalesconarregloalapartado(b).

Tal como ha explicado el Órgano de Apelación, ladeterminación de la "necesidad" entraña un procesoconsistenteen sopesar y confrontar quecomienza conunaevaluación de la importancia relativa de los intereses ovalores promovidos por la medida impugnada e implicatambién una evaluación de otros factores, entre los cualescabenhabitualmentelacontribucióndelamedidaallogrodelos fines que persigue y la repercusión restrictiva de la

medida en el comercio internacional. Si en este análisis sellega a una conclusión preliminar de que la medida esnecesaria, hay queconfirmareste resultadocomparando lamedidaconlasposiblesalternativasaellaquepuedantenerefectos menos restrictivos. La carga de identificaralternativasmenosrestrictivasrecaeenlapartereclamante.Además,paraquepuedaconsiderarsealternativa,lamedidadebe permitir al Miembro demandado lograr el mismo nivelde protección y debe estar razonablemente al alcance(informe del Órgano de Apelación, Brasil – Neumáticos recauchutados ,párrafos143y156).

La pertinencia del fin de una medida para evaluar ladiscriminación y del criterio de confrontar para evaluar la"necesidad" se han tratado en tres diferencias recientesplanteadasenelmarcodelAcuerdoOTC.ComoseindicaenlasecciónE.3,enelasuntoEstados Unidos – Cigarrillos de clavo de olor,elÓrganodeApelacióninterpretóelpárrafo1del artículo 2 del Acuerdo OTC en el sentido de que noprohíbeelefectoperjudiciala las importacionesquederiveexclusivamente de una distinción reglamentaria legítima(informe del Órgano de Apelación, Estados Unidos – Cigarrillos de clavo de olor,párrafos180-182).

En la teoría económica examinada en la sección B se hanexaminado varios métodos que pueden ayudar a identificarsituaciones en las que puede ser más probable que losgobiernosempleenmedidasnoarancelariasporrazonesdecompetitividadmásqueporelpropósitodeclaradodepolíticapública.49 Entre ellos figuran un análisis de la eficiencia eincidencia de la medida de que se trate, y el contextosectorialypolíticomásamplioquepuedetambiéninformarlaeleccióndeunamedidaconcreta.

EnlasecciónB.1seconstatóque,sisedaporsupuestounobjetivo concreto de política pública, se puede estableceruna clasificación de diferentes medidas en función de sueficiencia económica. Los gobiernos que no utilizan lamedidamáseficiente50puedenestarsometidosapresionesinstitucionales y políticas que alientan la adopción demedidas por razones de competitividad. Por ejemplo, paradar seguridad a los consumidores sobre la presencia oausencia de determinadas características de un producto,podríaemplearseunaprohibiciónounsistemadeetiquetado.Siempre que sus características no sean particularmenteperjudiciales,esteúltimoessuperiordesdeelpuntodevistaeconómico,yaquenolimitaartificialmentelaeleccióndelosconsumidores.Enlapráctica,esposiblequenosiempreseafácil determinar el instrumento más eficiente. Dependemuchode lapreocupacióndepolíticapúblicaconcretaydelas condiciones del mercado y, por ello, resulta difícilestablecerunaclasificacióngeneraldemedidasalternativas.Aunque las restricciones cuantitativas raras vecesconstituyen una política óptima, una prohibición de laimportaciónpuederesultaróptimasiloscostosdeadquirirlainformación pertinente o los riesgos relacionados con elconsumodelproductosonextraordinariamenteelevados.

La incidencia relativa de una medida de política pública enlos consumidores y los productores en el país y en elextranjero también puede ser reveladora respecto deposiblesrazonesbasadasenlacompetitividad.Porejemplo,en lasecciónB.2sehamencionadoqueeldesplazamientode los beneficios en una situación de deslocalización ynegociación bilateral puede llevar a un gobierno a cambiarlos impuestos ambientales, alejándolos de sus niveles

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eficientes con objeto de maximizar el bienestar nacional,repartiéndose lacargaentre losconsumidoresnacionalesylos productores extranjeros. En la práctica, puede resultardifícilmedirlaincidenciadeunapolíticayensulugarpuedeser instructivo reunir pruebas sobre la demanda de unapolíticapúblicaconobjetodecalcularlainfluenciarelativadelosproductoresnacionalesysituarensudebidaperspectivasusefectosenelcomercio.51

Determinados rasgos del sector en cuestión, aunque nodeterminen mecánicamente la prevalencia de objetivos decompetitividad, pueden dar un indicio de las circunstanciasen que resultará más probable una política orientada a lacompetitividadquebeneficiealsector.La literaturasobre la"protección a la venta" examinada en la sección B.152 hanindicado que cuanta más presión ejerza y más organizadoestéunsector,másprobabilidadeshaydeobtenermedidasproteccionistas.Otrascaracterísticaspertinentesdelsectortienen que ver con el nivel de competencia y elcomportamiento de los consumidores, expresados porejemploenelgradodepenetracióndelasimportacionesyelniveldesensibilidadde lademandaa lasvariacionesde losprecios, en el que los niveles más bajos están asociados anivelesmásaltosdeprotección.53

Lanueva literaturasobrecomercio, queponede relieve lasdiferenciasenlascaracterísticasdelasempresas(teoríadelas empresas heterogéneas), aportan más percepciones delosindicadorespertinentes.54Porejemplo,enlasecciónB.2seseñalóque,inclusoensectoresconunaaltapenetraciónde las importaciones(y,por lotanto,unaproductividadmásaltade lasempresasextranjeraspor términomedio),puedeexistirnoobstanteunincentivoparaaumentarlaproteccióndependiendo de la distribución de los niveles deproductividad entre las empresas nacionales. Lascaracterísticas de las empresas también pueden ayudar adeterminar si la aplicación de medidas no arancelarias queimpliquen aumentos de los costos fijos de entrada en elmercado podría estar relacionada con el predominio degrandes empresas organizadas en el sector antes que conunobjetivodepolíticapúblicaconcreto.

Por último, en la sección B.2, se observó que un examenmás minucioso del contexto político puede aportar ideassobre los motivos por los que pueden utilizarsedeterminadas medidas no arancelarias en beneficio degrupos de interés de productores pese a su objetivodeclaradodepolíticapública.Porejemplo,algunasMNAseprestan mejor a orientarse a seguidores políticos o tienenmás probabilidades de persistir después de períodoselectoralesy,por lotanto,dedar lugaranivelesmásaltosde apoyo político. En resumen, aunque los "indicadores"mencionados en la sección B no son desde luegoexhaustivosnipuedenaportarunarespuestaconcluyenteala cuestión del verdadero fundamento de política de unaMNA que afecte a intereses comerciales extranjeros,parece no obstante que este tipo de análisis podríautilizarse para colmar las lagunas de información quepueden aparecer cuando se examinan determinadasnormascomerciales.

(e) Retosdelaampliacióndelacooperación

Mientras que los desafíos analizados supra exigennegociaciones, la cooperación internacional en materia de

medidasnoarancelariasestáresultandodifícilporunaseriede razones. Aquí se examinan esferas de preocupaciónconcretas.

(i) Coherencia internacional

ComosemencionaenlasecciónE.2,tantoelAcuerdoOTCcomo el Acuerdo MSF otorgan considerable prominencia aquelosgobiernosobservennormasinternacionales.Además,deconformidadconelapartado(b)delpárrafo5delartículoVI del AGCS, hasta la entrada en vigor de las disciplinassobre reglamentación nacional, al determinar si lasprescripciones son compatibles con los principios denecesidad,transparenciayobjetividad,setendránencuentalas normas internacionales de las organizacionesinternacionales competentes que apliquen los Miembros.Estasdisposicionesconstituyenunacaracterísticaúnicaenla OMC: el reconocimiento de otras organizacionesinternacionales.Sinembargo, lasnormasinternacionalesnosonunapanacea.

En primer lugar, existen diferencias entre los países encuanto a las preferencias en materia de riesgos (valores) ylos gustos. En la medida en que no existan efectostransfronterizos en esferas como las normas locales deproteccióndelmedioambiente, asuntos laboralesocalidadmínimadelosproductos,esposiblequelaarmonizaciónconnormas internacionales no sea un objetivo realista oeconómicamenteóptimo(OrganizaciónMundialdelComercio(OMC), 2005; Organización Mundial del Comercio (OMC),2011).Siunpaísoptaporobservarunanormainternacionalque no logra completamente sus objetivos de política nirefleja totalmente sus preferencias nacionales, ese paíspuede soportar costos debido a la reglamentacióninadecuada,overseobligadoarealizarotras intervencionesnormativasauncostoadicionalparacumplirsusobjetivos.

Ensegundolugar,esposiblequeelprocesodenormalizacióninternacional no funcione siempre de forma ideal, con elresultado de que no todas las normas se establecenigualmente. De hecho, en los debates celebrados en elmarco de la labor ordinaria de la OMC se han planteadopreocupacionessobrelaformaenqueseelaboranrealmentelasnormas tildadas (por losorganismosque laselaboranopor ciertos Miembros que las utilizan) de "pertinentes" o"internacionales". Esas preocupaciones se refieren acuestionescomo laoportunidaddeparticipare influirenelprocesodeelaboracióndenormasolasdiscrepanciassobreel contenido científico o técnico de las prescripcionesestipuladas en la propia norma. Debido a la falta decapacidad de reglamentación, los países en desarrollo ymenosadelantadospuedentenerespecialesproblemasparainfluirenelprocesodeelaboracióndenormas.55

Enlaesferadelasmedidassanitariasyfitosanitarias,comoel Acuerdo reconoce explícitamente las institucionesinternacionalesdenormalización,noseplanteancuestionesacercadesi sonpertinenteso internacionales.Lasnormassanitarias y fitosanitarias internacionales se elaboran atravésdeunprocesomultilateral,enelquecadaunadelastres instituciones de normalización adopta un enfoquediferente al respecto (véase más información sobre losdiferentesenfoquesenG/SPS/GEN/1115).Noobstante,sehan planteado preocupaciones similares sobre laparticipación y la influencia en relación con las actividadesde normalización del Codex, la OIE y la CIPF. Por ejemplo,

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teniendo en cuenta la información y los datos necesariospara el análisis científico de los riesgos, los países quecuentan con mayor capacidad para generar datos puedenestarenmejorescondicionesdeinfluirenlosresultadosdelasinstitucionesinternacionalesdenormalización(JacksonyJansen,2010).

Asípues,existeuna"líneadetensión"entre,porunaparte,laobligación legal (aunqueconsalvedades)deutilizarnormasinternacionales y, por otra, el hecho de que utilizarefectivamente una norma internacional "pertinente" nosiempreessencillo.LalaborordinariadelosComitésOTCyMSFydeterminadosaspectosdelasnegociacionesencursoenlaRondadeDohasevenafectadosporestatensión.

Existe otra "tensión" potencial entre los principios ymecanismos de los Acuerdos MSF y OTC que favorecen lacooperación internacionaly laconvergencianormativade lasnormas(inclusoatravésdelapresuncióndecompatibilidaddelas medidas nacionales que son conformes a las normasinternacionales "pertinentes"), por un lado, y, por el otro, elderecho fundamental de los Miembros de la OMC, tambiénreconocidoenelGATTyenlosAcuerdosMSFyOTC,denoutilizarnormasinternacionales–porconsiderarlasineficaceso inapropiadas (por ejemplo, porque se desean normas másestrictas) – y de adoptar y aplicar sus propias normasnacionales.Esprobablequelaparticipaciónenlanegociaciónde normas internacionales sea más eficaz cuando losparticipantes crean que las normas resultantes serán dehechoutilizadasporotrosparticipantes.SilasoberaníadelosMiembros puede justificar el derecho de apartarse de lasnormas internacionales existentes, la no aplicación legítimapor algunos Miembros de las normas internacionales puedereducir el incentivo para la cooperación y la negociacióninternacionalesdeesasnormas.

En laesferade losservicios,sibienesciertoqueexisteunfuerte incentivo para establecer una presunción análoga afavor de normas internacionales, hay otros obstáculosimportantes. Para empezar, las normas internacionalesprevalecen menos en los servicios que en las mercancías.Haceunos10años,losobservadoresopinabanque"espocoprobable que se elaboren normas internacionales válidaspara la mayoría de los servicios en un futuro previsible"(MattooySauvé,2003).¿Hacambiadoalgodesdeentonces?Un factor es que puede que la deslocalización hayaincentivado más al sector privado para elaborar normascomunes. Otro factor ha sido la creciente conciencia de larelación entre mercancías y servicios en las cadenasmundialesdevalor.Dadoquelosserviciosestánfuertementeincorporadosenlasmercancías,¿podríalaomnipresenciadelas normas internacionales sobre productos crear unincentivo para que los proveedores de servicios apoyen lasnormas internacionales? Se trata de cuestiones que unainvestigaciónmásprofundapodríaaclarar.

Aparte del problema que plantea la elaboración de normasinternacionales sobre servicios, existen también cuestionesrelativasalaaplicabilidaddenormastécnicasalosservicios,y la medida en que una disciplina comercial podría abarcarnormas voluntarias, que pueden ser dictadas porinstitucionesdenormalizaciónnogubernamentalescarentesdeautoridaddelegada.

LadeferenciajurídicadelaOMCconrespectoalasnormasinternacionales promueve una forma de convergencia

multilateral. Esta convergencia permite a las partes en laOMCremitirseanormaselaboradasporotrasorganizacionesinternacionales, aunque las prescripciones en las que sebasansuponganunarestriccióndelcomercio,loquemejorala coherencia internacional. No obstante, siguen existiendolosproblemas reseñadossupra, concretamenteal decidir siuna organización internacional concreta elabora normasinternacionales"pertinentes".

(ii) Normas privadas

Eltemadelas"normasprivadas"seplanteaentodalalaborordinaria de la OMC en contextos tan diversos como elproteccionismo verde, la inocuidad de los alimentos y laresponsabilidadsocial.AunquealgunosMiembrosdelaOMCconsideranqueestedebatenotienecabidaenlaOMC,otrostienen mucho interés en entablarlo. Las obligacionesenunciadas en los Acuerdos de la OMC obligan a losgobiernos, y únicamente los gobiernos pueden planteardemandasalamparodelsistemadesolucióndediferenciasde laOMC.Siseconsideraque lasnormasprivadassonnogubernamentales por definición, esto suscita al menos dospreguntas: ¿qué responsabilidad tienen los gobiernos conrespectoalasnormasprivadas?y¿quépapeldesempeña–odeberíadesempeñar–laOMCaeserespecto?

AntesdeexaminarelmarcojurídicoyelpapeldelaOMC,esútilrecordarporquéestetemahasidoobjetodedebateenla Organización. Aunque se les asigne una naturaleza"voluntaria" (porque las imponen entidades privadas), lasnormas privadas pueden resultar de facto una condiciónnecesaria para el acceso a los mercados aunque no lasimponga la ley. La magnitud del efecto en el comerciodependerádelpoderdemercadodelasempresasqueexijanla adhesión a la norma, así como del número de esasempresas. De hecho, el efecto de una norma privadaconcreta, si está generalizada, podría ser mayor que el deunareglamentacióngubernamentaldeunpaísmáspequeño.

Además, una norma "voluntaria" que se utilice ampliamentepuede ser precursora de la reglamentación gubernamental.Intervienendistintasentidades.Puede tratarsedeempresas,de organismos no gubernamentales de normalización, desistemas de certificación y/o de etiquetado,56 así como deotrasorganizacionesnogubernamentales.Lasprescripcionesestablecidasenlasnormaselaboradasporestosorganismosatiendenaunaseriedepreocupacionespercibidasorealesdelos consumidores relacionadas con los productos (o losmétodos de proceso y producción utilizados), que puedenobedecer amotivos ambientales, socialesode inocuidaddelos alimentos. Las preocupaciones planteadas en la OMC –principalmente por países en desarrollo – son que lasprescripcionessonde factomásestrictasquelosreglamentosimpuestosporlosgobiernos,queestánproliferandoyquenoexisteunrecursoparasometerlasadisciplinas.

EltextodelosAcuerdosMSFyOTCcontienedisciplinasquesonpertinentesalasinstitucionesnogubernamentales.57Enparticular, ambos acuerdos imponen a los gobiernos laobligacióndetomar"lasmedidasrazonablesqueesténasualcance" para lograr que las instituciones/entidades nogubernamentales existentes en su territorio cumplan lasdisposicionespertinentesdelosAcuerdos.

El Acuerdo MSF dispone que los Miembros de la OMC"elaborarányaplicaránmedidasymecanismospositivosque

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favorezcanlaobservanciadelasdisposicionesdel[AcuerdoMSF]porlasinstitucionesquenoseandelgobiernocentral"– y que tomarán "las medidas razonables que estén a sualcance para asegurarse de que las entidades nogubernamentalesexistentesensuterritorio,…cumplan lasdisposiciones pertinentes del presente Acuerdo".58 ElAcuerdoOTCtieneunaredacciónsimilar.59Noobstante,enelcasodelAcuerdoOTCexisteunadiferencia.Contieneunanexo (el Anexo 3) dirigido específicamente a lasinstituciones con actividades de normalización. Este Anexo(el "CódigodeBuenaConducta")estáabierto tambiéna laaceptación de las instituciones no gubernamentales. Esteaspectoesimportante.Comosemencionaenotrapartedelpresenteinforme,eltextodelAcuerdoOTC–adiferenciadelAcuerdo MSF – no se refiere explícitamente a ningunainstitución internacional de normalización. Por lo tanto,depende de los gobiernos decidir, según cada caso, lasnormas que puedan constituir una base pertinente para lareglamentaciónendiferentessituaciones, loquenoexcluyelasnormasestablecidasporentidadesnogubernamentales.

Así pues, una cuestión fundamental es el nivel deresponsabilidadque tienen losgobiernoscon respectoa loquelasinstitucionesnogubernamentales(denormalización)hacenensu territorio.Podríaargumentarseque la cláusulademáximoempeñoatribuyealosgobiernosunciertogradode responsabilidad. Pero el alcance no es evidente: en elcasodealgunosMiembrosde laOMC, lasnormasprivadasseconsideranfueradelámbitodelasdisciplinasdelaOMC– y, en efecto, los Miembros de la Organización siguendivididos acerca de si las normas privadas estáncomprendidas jurídicamente en el ámbito del Acuerdo OTCy/oelAcuerdoMSF.

Dejandoaunladolascuestionesjurídicas,yadmitiendoqueenlos comités pertinentes de la OMC se están expresandopreocupacionessobreelefectode lasnormasprivadas,¿quépapel tendría que desempeñar la OMC – en el caso de que,realmente,debierateneralgúnpapel?–Cabeseñalarquelostipos de cuestiones que se plantean en los debates sobrenormas privadas no son ninguna novedad: giran en torno aasuntos como la elaboración inadecuada, el fundamento deuna medida, la transparencia, la necesidad de referenciascomunes (armonización), y la aceptación de que hacer lascosas de manera diferente no supone necesariamente la noconformidad(equivalencia).Pocasdeestascuestiones,pornodecirninguna,sonfundamentalmentediferentesdelasqueseplanteanenelcontextodelasmedidasMSF/OTC(reglamentostécnicosoprocedimientosdeevaluacióndelaconformidad).

En la esfera sanitaria y fitosanitaria, las delegacionestrabajanactualmenteenelmododemejorarel intercambiode información y de lograr una mayor comprensión ysensibilización de la forma en que las normas privadas secomparanoguardanrelaciónconlasnormaselaboradasporlas instituciones internacionales de normalizaciónreconocidas (como las del Codex) y los reglamentosgubernamentales. La situación en la esfera de los OTC esalgodiferente.ElAcuerdoOTCnoserefiereexplícitamenteaninguna institución internacional de normalizaciónreconocida.Dehecho, losgobiernosbasan frecuentementela reglamentación en normas que han sido elaboradas porinstituciones no gubernamentales, algunas de ellas conproyección internacional.60 Los Miembros de la OMC hanelaborado un conjunto perfeccionado de normas yprocedimientos que ayudan a los organismos de

reglamentaciónyalosfuncionariosencargadosdelcomercioa aumentar la transparencia de las medidas MSF/OTC yasegurarsedequenoafecteninnecesariamentealcomercio.Esas mismas normas, junto con la experiencia adquirida,pueden constituir también una buena orientación para laelaboracióndenormasprivadas.

(iii) Disciplinas relativas a la reglamentación nacional en la esfera de los servicios

Lacuestióndecómo fortalecerde lamejormaneraposiblelas disciplinas comerciales aplicables a los servicios sinrestringirindebidamentelaslibertadesnacionalesenmateriade reglamentación es un tema central que la comunidadmultilateralnohalogradoresolver.ElmarcodelAGCSsehacentradoprincipalmenteen lanegociacióndecompromisosdeaperturadelosmercados,dejandoprácticamenteintactosotrosaspectosdelareglamentaciónylaprácticanacionales.Noobstante,desdeelestablecimientode laOMCen1995,losMiembrosdelaOrganizaciónhanlidiadoconlacuestióndelasdisciplinasadicionalesquesonnecesariasenrelaciónconlaslicencias,lostítulosdeaptitudylasnormastécnicaspara lograrquenoseanmásgravosasde lonecesarioparaalcanzarobjetivosdepolíticalegítimos.Laomnipresenciadereglamentacionesenlaesferadelosservicioshahechoqueseaesenciallograrqueloscompromisossobreaccesoalosmercados y trato nacional no resulten menoscabados porprácticasexcesivamentegravosasoproteccionistas.

Siendo un complemento obvio del acceso a los mercados,¿porquéleharesultadotandifícilalacomunidadcomercialmultilateralconcluiresteconjuntodedisciplinas?Unadelasrazoneshasidoeldebatesobresiesasdisciplinasdebenser"sectoriales", y afectar únicamente a un sector concreto, u"horizontales", en el sentido de ser aplicables a todos lossectoresdeservicios.Losprogresosrealizadosen1998conlaconcertacióndelasDisciplinasrelativasalaContabilidadhanllevadoaalgunosMiembrosdelaOMCaconcluirquelasnegociaciones"sectoriales"podríanserunavíamásprácticaaseguir,yaquelasdisciplinaspodríanmodelarseenfuncióndelascaracterísticasespecíficasdelsectordequesetrate.Otros han sostenido que un enfoque "horizontal" sería máseficiente, ya que el fundamento de la reglamentación y lasrazonesparalatransparencia,laobjetividadylaimparcialidaden el proceso normativo son las mismas en todos lossectoresdeservicios.

Un examen más a fondo de esta cuestión indicaría que lasdeliberacionessobrelaformayelalcancedelasdisciplinasocultan una tensión más fundamental, a saber, lapreocupaciónprincipal dequeunas reglascomunesanivelmultilateral reduzcan la libertad de reglamentar paraperseguir objetivos no comerciales en el sector de losservicios. Esto lleva a hacerse la siguiente pregunta: si losgobiernoshanpodidoacordardisciplinasenmateriaOTCyMSFparaasegurarquelosreglamentostécnicos,lasnormasy los procedimientos relativos a las mercancías no creenobstáculos innecesariosalcomercio internacional,¿porquéharesultadomuchomásdifícilenlaesferadelosservicios?

Una razón, aunque no es la única, puede haber sido ladificultad de diseñar una "prueba de necesidad" que décabida a la profundidad y variedad de reglamentacióncautelar que los Miembros de la OMC al parecer deseanmantener para los servicios. Las Disciplinas relativas a laContabilidad,quenohanentradoenvigoraún,contienenuna

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"prueba de necesidad", similar a la que figura en losAcuerdos OTC y MSF, que exige a los Miembros que seaseguren de que las medidas "no restringirán el comerciomás de lo necesario para alcanzar un objetivo legítimo",facilitándoseunalistailustrativadelosobjetivos.Esapruebase concibió para dejar la opción de los objetivos a losMiembros, centrándose la disciplina en la necesidad de lamedida utilizada para lograr su propósito declarado. Ahorabien, cabe tener presente que, a diferencia del caso de lasmedidasOTCyMSF,enlosserviciosnoexisteun"producto"que pueda ser sometido a muestreo, prueba e inspecciónsobre la base de métodos científicos. Así pues, llegar a unacuerdo sobre los criterios que serían apropiados paradeterminaryevaluarlanecesidadpodríaserinherentementemásdifícil.

¿Podríautilizarseuna"pruebadenecesidad"deesaíndole,ouna variante de la misma, como la relativa a "restriccionesencubiertasalcomercio",endisciplinassobrereglamentaciónnacional "horizontales"? En las negociaciones, no se halogrado hasta ahora una armonía de criterios sobre estacuestión. No obstante, un principio que se repite en losacuerdos comerciales es la prescripción de que la medidautilizadapara lograrunobjetivo legítimodeterminadosea "lamenos restrictiva del comercio que esté razonablementedisponible".Siexistieraesaprueba,losgobiernostendríanqueevaluar,aladoptarreglamentos,sipodríanutilizarunamedidaalternativa que pudiera igualmente alcanzar el objetivo depolíticaelegido,peroquefueramenosrestrictivadelcomercio.

Persiste la incertidumbre entre algunos organismos dereglamentaciónacercadesisuautonomíaparareglamentarresultaría restringida excesivamente por una prueba denecesidad. Por una parte, los proponentes del principio denecesidadhanaducidoquepodríadiseñarseunapruebaquenopusieraenteladejuicio lanecesidaddelosobjetivosdepolítica elegidos, sino exclusivamente la necesidad de lamedida utilizada. En los debates se han planteado muchasinterrogantes, que guardan relación, por ejemplo, con losfactores que han de considerarse al determinar lo que es"necesario"yloquenoloesysilaaplicacióndelapruebadenecesidaddeberíatambiénexigirelexamendesielobjetivodepolíticaeslegítimoono.

Por supuesto, el problema de disciplinar los efectos nodeseados de la reglamentación no puede reducirseúnicamente a la cuestión de la prueba de "necesidad". Apesardemásdediezañosdenegociaciones,quedamuchopor hacer para mejorar la cooperación y la sensibilizaciónentrelosorganismosdereglamentación,losresponsablesdeformularpolíticasylosnegociadorescomercialesacercadelos vínculos entre las cuestiones de reglamentación y losprincipios comerciales. Existen también problemas decapacidadquehanplanteadodificultadesalosnegociadorespara abordar cuestiones que no pertenecen al ámbitotradicionaldelapolíticacomercial.Esposiblequelacreacióndecapacidaddereglamentación,entérminosdelacapacidadde las autoridades para formular y hacer cumplir normasapropiadasparalaaperturadelcomerciodeservicios,noseaunnuevodesafío,perodesdeluegoconstituyeunretoquelacomunidad comercial multilateral tiene que abordar aún deformasistemáticaypráctica.

Másalládenegociarnuevasdisciplinas,sigueexistiendoelproblemadepromover la armonización y el reconocimiento.Existeunvínculoobvioentrelasnormasmultilateralessobre

reglamentación nacional y los esfuerzos por armonizar yreconocer normas, títulos de aptitud, requisitos yprocedimientos. La necesidad de disciplinas para restringiruna reglamentación nacional excesivamente gravosadisminuiríaevidentementesilasjurisdiccionesevolucionaranhaciaprácticasreglamentariascomunesodesarrollaranmásmecanismos de reconocimiento. Estas consideracionesponenendudasisepodríanutilizarnormas internacionalesenmayormedidaenlosservicios.Lasnormasinternacionalescomunes tendrían que establecerse a un nivel y de unamanera que no favoreciera a los que tienen la mayorcapacidad de influir en el proceso y los resultados. En sumayorparte,estalabortendríaquellevarseacabofueradelaOMC,quenoesunforoparaestablecernormas.

(iv) Principios favorables a la competencia para la reglamentación de los servicios

UnacaracterísticaexclusivadelAGCSessupromocióndelacompetencia tanto dentro como fuera de las fronteras. Encierto modo, al restringir las prácticas de reglamentacióninnecesariamentegravosasenmateriade licenciasy títulosdeaptitudlasdisciplinasprevistasenelpárrafo4delartículoVIfacilitanelaccesoa losmercadosyporendepromuevenpotencialmentelacompetencia.Dehecho,habidacuentadequelareglamentaciónnacionalseaplicaríaalosproveedoresextranjeros y nacionales por igual, cualesquiera disciplinasaplicables del AGCS que surjan de estas negociacionesmejoraríanefectivamentelaexposicióndelosmercadosalalibrecompetencia.

Más allá de la negociación de disciplinas sobrereglamentaciónnacionaldeconformidadconelpárrafo4delartículoVI,quesóloseocupadeunconjuntomuyconcretode aspectos de reglamentación, está la cuestión de hastadónde puede y debe llegar un acuerdo comercial en lorelativo a exigir la observancia de determinados principiosfavorables a la competencia. Esta pregunta ha tenido surespuesta más destacada en el sector de lastelecomunicaciones,enelquesenegocióun"DocumentodeReferencia" que incluía principios favorables a lacompetenciaalqueluegoseadhirióunnúmeroconsiderabledeMiembrosdelaOMCadjuntándoloensuslistas.

El Documento de Referencia, que establece principios dereglamentaciónfavorablesa lacompetenciaenelsectordelas telecomunicaciones, constituyó un logro importante delAcuerdo sobre Telecomunicaciones Básicas de 1997. Hacontribuido a conformar el entorno reglamentario en estesector durante el pasado decenio al elaborar una serie deprincipios relativos a asuntos como salvaguardias de lacompetencia, garantías de interconexión, procesos deconcesiónde licencias transparentesy la independenciadelas entidades de reglamentación en un texto negociado decomúnacuerdo.CadagobiernoquesehaadheridoalaOMCdesde que se celebraron las negociaciones sobretelecomunicaciones básicas ha aceptado también esasdisciplinas. Además, el hecho de que las obligacionesestablecidas en el Documento de Referencia seanvinculantes ayuda a impulsar el programa de reformasinternasparaaplicarplenamentelaaperturadeestesectoralacompetencia.

LaexperienciadelDocumentodeReferenciabrindaalgunasleccionesinteresantessobreloquepudieranseralgunosdelos ingredientes fundamentales necesarios para facilitar un

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acuerdo sobre la observancia de determinados principiosfavorables a la competencia. En primer lugar, existió unavisióndepolíticacompartidasobreelsectorafectadoysobreelpapelque la reglamentaciónorientadaalmercadopodríadesempeñarparamejorarlaeficiencia,asícomoparalograrobjetivosdeequidadsocial.Porejemplo,losresponsablesdela reglamentación convinieron en la necesidad de que losgobiernoscontrolasenalproveedoryainstaladodominanteafindeimpedirlequeincurrieraenprácticasanticompetitivas.

Ensegundo lugar,el instrumentoestablecióunconjuntodeentendimientos comunes que eran suficientemente ampliosparapermitirunadiversidaddereglasyprácticas,yalmismotiemposuficientementeespecíficosparahacerresponsablesa los gobiernos de una reglamentación favorable a lacompetencia transparente, objetiva e imparcial. En tercerlugar, los encargados de la reglamentación del sectorparticiparon directamente en la negociación. Este aspectofueimportanteporqueserequeríaunconocimientoprofundodel funcionamiento del mercado, de las fallas del mercadoque tenían que subsanarse y de la forma en que podríanresolverseadecuadamenteesosproblemas.Encuartolugar,elinstrumentopermitíalaautoselección,yaquesóloentrabaenvigormediantesuincorporaciónalalistadecompromisosespecíficosdeunMiembrodelaOMC.Hastaelmomento,82Miembros (contando a los Estados miembros de la UE porseparado)hanadjuntadoelDocumentodeReferenciaasuslistasdecompromisos.

EléxitodelDocumentodeReferenciaplantealapreguntadesi podría utilizarse un documento de esa índole en otrossectores. Los más evidentes serían los que comparten unaestructura de mercado similar a la de los servicios detelecomunicaciones, en el que un proveedor principal –habitualmente un antiguo monopolio – controla lainfraestructura o la red necesaria para el suministro de losservicios.Enunasituaciónasí,elproveedorprincipalpuedebloquearlaentradadenuevosparticipantesenelmercadoalrestringir el acceso a la infraestructura o la red, limitar laparticipación en el mercado pertinente mediante su controlde instalaciones esenciales o el uso de una posicióndominanteenelmercado.Unaaccióncolectivaparaacordarunconjuntodeprincipiosdereglamentaciónfavorablesa lacompetencia sería por tanto necesaria para asegurar laigualdad de condiciones. Otra característica del mercadopodría ser que el suministro de los servicios requiererecursos escasos, y la forma en que se asignan esosrecursos determinaría si es posible o no la participación.Sectorescomo laenergía,algunas formasde transporte, lagestióndedesechosydelaguaylosserviciospostalesydemensajeros suelen compartir en mayor o menor gradoalgunasdeestascaracterísticas.

Para sectores como los mencionados, un instrumento queutilice principios de reglamentación similares a los quefiguran en el Documento de Referencia podría ayudar aespecificarlassalvaguardiasnecesariasparaimpedirqueunproveedorprincipalsedediqueaprácticasanticompetitivas.Esosprincipiostendríanqueseraplicadosporunorganismode reglamentación separada e independiente de cualquierproveedordeserviciosenelmercado.Sibienesciertoqueen teoría tales instrumentos podrían negociarse fuera delcontexto de un acuerdo comercial, en la práctica existenrazones de economía política que hacen que resultenecesaria a menudo la acción colectiva como parte de untratocomercial(véaselasecciónE.1.c)).

Un rasgo interesante del Documento de Referencia es quefuenegociadoporungrupodeMiembrosnocomoanexodelAGCS, sino como un conjunto de principios que seríanjurídicamente vinculantes sólo para los Miembros que losuscribieran. Esta característica bastante exclusiva delDocumentodeReferenciapermitióqueunamasacríticadeMiembroselaboraraunconjuntodedisciplinassintenerquellegar a un consenso. El propio documento no tenía unacondición jurídicaconcreta,puessóloentraríaenvigorparalos Miembros que lo consignaran en sus listas, lo que esposible porque de conformidad con el artículo XVIII delAGCS los Miembros pueden contraer compromisosadicionalesensus listasdecompromisosespecíficos.Seríainteresante estudiar si un enfoque de esa índole podríautilizarseenelcasodelasdisciplinassobrereglamentaciónnacionaldelpárrafo4delartículoVI.

EnvirtuddelartículoXVIII, losMiembrosdelaOMCpodránnegociarcompromisosconrespectoamedidasqueafectenal comercio de servicios que no constituyan limitaciones alaccesoa losmercadosyal tratonacional, incluidas lasquese refieran a títulos de aptitud, normas o licencias. Porconsiguiente, las disciplinas sobre reglamentación nacionalpodríanadoptarsecomouncompromisoadicional.

(f) Invertirenlasinstituciones

(i) Apoyo a la creación de capacidad de reglamentación para el comercio de mercancías

Incluso antes de que se estableciera la OMC, los paísesreconocían que las limitaciones de capacidad a nivel deinstituciones de normalización, de infraestructura técnica yde elaboración de reglamentos en general eran motivo depreocupación para los países en desarrollo, y en especialparalosmenosdesarrollados(PMA).La"asistenciatécnica"figuraenelordendeldíadecadaunadelasreunionesdelosComitésMSFyOTC,cuyasdeliberacionessehancentradoenfacilitarlaaplicacióndelasdisposicionessobreasistenciatécnicadelosrespectivosAcuerdos.

ElAcuerdoOTCobligaalosMiembrosdelaOMCaasesoraraotrosMiembros(enloreferenteaasuntosOTC),enparticulara los países en desarrollo Miembros, y a prestar asistenciatécnicaaotrosMiembros(en loreferenteaasuntosOTC).EltextodelAcuerdo indicacómo lacreaciónde institucionesuorganismos de normalización o de evaluación de laconformidadydeunmarcojurídicopermitiríaalospaísesendesarrollo Miembros cumplir las obligaciones dimanantes dela condición de miembros o participantes en sistemasinternacionalesoregionalesdeevaluacióndelaconformidad.ElAcuerdoprevéasimismoquesepresteasesoramientoenloreferentealasmedidasquelosproductoresdelospaísesendesarrollo tengan que adoptar si quieren tener acceso a lossistemas de evaluación de la conformidad aplicados porinstitucionesgubernamentalesonogubernamentales.Existetambién una obligación de carácter más general de darprioridadalasnecesidadesdelosPMA.

ElAcuerdoMSFcontienedisposicionesanálogasrelativasaasistenciatécnica.SegúndichoAcuerdo,losMiembrosdelaOMC convienen en facilitar la prestación de asistenciatécnica a los países en desarrollo Miembros, de formabilateraloporconductodelasorganizacionesinternacionales

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competentes. La asistencia podrá adoptar la forma deasesoramiento, créditos, donaciones para que esos paísespuedan adaptarse y atenerse a las medidas sanitarias yfitosanitarias en sus mercados de exportación. Además,cuando sean necesarias inversiones sustanciales para quelos países en desarrollo cumplan las prescripcionessanitarias o fitosanitarias en los mercados de exportación,los Miembros convienen en prestar la asistencia técnicanecesaria para que los países en desarrollo Miembrospuedanmantener yaumentar susoportunidadesdeaccesoalmercado.

Asistencia técnica en el ámbito OTc

El Comité OTC supervisa la aplicación de las disposicionesdelAcuerdorelativasa laasistenciatécnica(quefiguranenel artículo 11), y su papel consiste esencialmente en elintercambio de información. La labor del Comité OTCmuestra la necesidad de crear infraestructuras duraderas,tantodecarácternormativocomofísico,quepuedansentarlas condiciones adecuadas para la elaboración eficiente yeficazdereglamentostécnicos,normasyprocedimientosdeevaluación de la conformidad. En particular, la falta deinfraestructuratécnica(olainsuficienciadelainfraestructuraexistente) impide a muchos países en desarrollo Miembrosacceder a los mercados. En ocasiones, puede que no seasuficienteponerseenconformidadcon lasnormas: tambiénesprecisoestarencondicionesdedemostrarquesecumpleparafomentarlaconfianzaenlacalidadylaseguridaddelosproductosexportados.

Lainfraestructuradecalidad,coninclusióndelaboratoriosyorganismosdecertificaciónacreditados,esesencialpara lacompetitividaddelospaísesendesarrollo.ElComitéOTChaalentado a los Miembros de la OMC a prestar cooperacióntécnica en el ámbito de la evaluación de la conformidaddestinada específicamente a mejorar la infraestructuratécnica (por ejemplo, metrología, pruebas, certificación yacreditación).

Asistencia técnica en el ámbito MsF

En su labor de supervisión de las disposiciones sobreasistencia técnica del Acuerdo MSF (que figuran en elartículo 9), el Comité MSF facilita el intercambio deinformación que permite a los Miembros de la OMCdeterminar las necesidades de asistencia técnica quepuedantener,y/oinformardelasactividadesdecreacióndecapacidad sanitaria y fitosanitaria en las que participan.Entre las necesidades más apremiantes que ha puesto derelieve la labordelComitéMSF,apartede los requisitosdeinformación, destaca la elaboración de leyes y marcosnormativosyelfortalecimientoinstitucional.

La necesidad de infraestructura física, incluidos loslaboratorios, si bien es importante, no representa por logeneral el obstáculo más grave a una aplicación adecuadadel Acuerdo MSF. A este respecto, el Comité MSF siguealentando a los Miembros a que presten asistencia técnicaespecíficaque respondaa lasnecesidades identificadasdelosMiembros.LasdeliberacionesenelComitéMSFtambiénhanpuestodemanifiestolacompetenciatécnicaycientíficay la financiación disponibles en otras organizacionesinternacionales, haciendo hincapié al mismo tiempo en lanecesidad de mejorar la coordinación interinstitucional(véase,porejemplo,eldocumentoG/SPS/GEN/875).

Fondo para la Aplicación de normas y el Fomento del comercio

Para que el comercio sirva de motor del crecimiento y deinstrumento para abordar la reducción de la pobreza, lospaíses en desarrollo deben disponer de sistemas eficacesparacontrolarsusriesgossanitariosyfitosanitariosycumplirlas normas internacionales. El control de los riesgossanitariosyfitosanitariosredundaráenbeneficiosdeaccesoa los mercados, así como en beneficios directos para losproductores y los consumidores nacionales al reducir laprevalencia de plagas y enfermedades, aumentar laproducción y mejorar la inocuidad de los alimentos. LamejoradelcumplimientodelasnormasMSFinternacionalespodrá también contribuir a mejorar la biodiversidad y laproteccióndelmedioambiente.Noobstante,habidacuentade las limitaciones de capacidad, es posible que los paísesendesarrollonocuentenconsistemasMSFadecuados.Parasubsanar esos impedimentos, sobre todo en el sectorpúblico,seprecisaráuncompromisosostenidoalargoplazode financiación en los presupuestos públicos nacionales ypor parte de los donantes a fin de garantizar unos nivelesmínimos de capacidad, lo que finalmente tendrá efectospositivos en el acceso a los mercados, la salud de laspersonasylaproteccióndelmedioambiente.

En 2002, reconociendo que las inversiones en capacidadsanitaria y fitosanitaria pueden aportar considerablesbeneficios, cincoorganizaciones internacionales,asaber, laOrganizacióndelasNacionesUnidasparalaAlimentaciónyla Agricultura (FAO), la Organización Mundial de SanidadAnimal (OIE),elBancoMundial, laOrganizaciónMundialdela Salud (OMS) y la OMC, establecieron conjuntamente elFondo para la Aplicación de Normas y el Fomento delComercio (FANFC).61 El FANFC es una asociación mundialque presta ayuda a los países en desarrollo a reforzar sucapacidad para aplicar las normas, directrices yrecomendaciones sanitarias y fitosanitarias internacionales,afindemejorarsusituaciónen lo referentea laproteccióndelasaluddelaspersonasylosanimalesylapreservaciónde los vegetales, y su capacidad para poder lograr ymantener el acceso a los mercados y mantenerse en ellos.Sumandato consisteen: (i) sensibilizar a laopiniónpúblicasobrelaimportanciadelacreacióndecapacidadsanitariayfitosanitaria,movilizar recursos, fortalecer lacolaboracióneidentificar y divulgar buenas prácticas; y (ii) proporcionarayuda y fondos para la formulación y la aplicación deproyectos orientados al cumplimiento de los requisitossanitariosyfitosanitariosinternacionales.

El FANFC desempeña un papel importante para facilitar eldebatesobreprogramaseiniciativasdecooperacióntécnicaanteriores, en curso y proyectados en materia sanitaria yfitosanitaria. Identifica temas transversales de interés paralosinterlocutores,losdonantesylosbeneficiariosyorganizaconsultasconjuntasanivelmundialyregionalparaexaminaresas cuestiones más a fondo. Entre los ejemplos de lostrabajosdelFANFCrealizadosconéxitoenelpasadofiguranlasbuenasprácticasdecooperacióntécnicarelacionadaconcuestionessanitariayfitosanitaria, lautilizacióndelanálisiseconómico para fundamentar la adopción de decisiones enelámbitodelasMSF,losriesgossanitariosyfitosanitariosyel cambio climático, los indicadores para medir elcomportamiento de los sistemas sanitarios y fitosanitariosnacionales, los mecanismos regionales y nacionales decoordinación sanitaria y fitosanitaria, y las asociaciones

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entre el sector público y el privado para promover lacapacidad sanitaria y fitosanitaria. La mayor sensibilizaciónen los países en desarrollo, en particular a nivel político ydecisorio, acercade la importanciadel cumplimientode lasMSFydelanecesidadderealizarnuevasinversionesenestaesferaesotrotemacentraldelalabordelFANFC.

Dado el éxito logrado por el FANFC en la esfera de lacreación de capacidad sanitaria y fitosanitaria, se hanformuladoalgunassugerenciasdequeelmodelodelFANFCpodría adoptarse también para abordar la aplicación denormas en la esfera de los OTC. Para que este enfoquefuncionara, sería preciso que hubiera claridad, entre otrascuestiones,acercadelasnormasinternacionalesespecíficasque serían pertinentes. Además, para poner en marcha ysosteneruna iniciativadeeste tipohacíafaltaunacantidadconsiderable de recursos. Ahora bien, las enseñanzasextraídas de la experiencia del FANFC indican que lasactividadesdecreacióndecapacidaddeestaíndolepuedenaportar beneficios económicos y sanitarios prácticos a lospaísesdeunaformaeficiente.

creación de capacidad y normas internacionales

Al carecer de capacidad de reglamentación en las esferasOTCyMSF,lospaísesendesarrolloylosmenosadelantadospuedenenfrentarseaproblemasespecialesen lo relativoasu participación en actividades de elaboración de normasinternacionales. Fomentar la participación de los países endesarrollo en esos procesos es un paso fundamental paramejorar la capacidad de esos países de utilizar y adaptarnormasinternacionales.Hoydía,laparticipaciónprácticadelos países en desarrollo en actividades de normalizaciónsigue constituyendo un problema. Tan solo una proporciónreducidadepaísesendesarrolloestánencargadosdedirigirgruposdetrabajoycomitéstécnicos,queesdondesellevaacabolalabordetallada.Lasinstitucionesdenormalizaciónylas organizaciones internacionales con actividades denormalizacióndebenredoblarsusesfuerzosporfomentarelconocimiento del proceso de normalización y fortalecer lacapacidad institucional de los países en desarrollo, y enparticulardelosPMA.

(ii) Apoyo a la creación de capacidad de reglamentación para el comercio de servicios

Dada la importancia que reviste la reglamentación para elbuen funcionamiento de los mercados de servicios, lasdeficiencias de capacidad de reglamentación podríanrealmente tener un efecto negativo en la apertura delcomercio. Sin las seguridades que ofrece un aparatoreglamentario quepueda identificar y corregir las fallas delmercado, podría haber fuertes reticencias a emprenderreformas internas y a abrir los mercados al comerciointernacional.Sinoexisteunacapacidaddereglamentaciónpara restringir las conductas anticompetitivas o aplicar unareglamentación cautelar eficaz, se plantea un riesgo dedeteriorode laaperturadelmercado,yaqueesposiblequelos beneficios se transfieran solamente de los agentesnacionales a los extranjeros sin ninguna ganancia deeficiencia perceptible. Una mayor capacidad dereglamentación también podría contribuir a fomentar unmayor apoyo a la liberalización de los mercados al ofrecerseguridades de que el logro de objetivos de equidad socialformaría parte del marco normativo. La mejora de la

capacidad también facilitaría la cooperación en materia dereglamentación, ya fuere mediante la negociación dedisciplinassobrereglamentaciónnacional, laelaboracióndenormasinternacionalesolasiniciativassobrearmonizaciónyreconocimiento.

Así pues, arbitrar métodos para respaldar la creación decapacidaddereglamentacióndeformaquecomplemente lareforma y la elaboración de las políticas en materia deserviciosesundesafíoimportanteenelfuturo.LaOECDyelAPEC han instaurado varios procesos para reunir a losfuncionarios comerciales y los organismos dereglamentación.ElBancoMundialhapuestoenmarchaunaplataformadeconocimiento sobre servicioscon lafinalidaddeestablecerunforodeintercambiodeconocimientossobreexperienciasdereglamentaciónysusefectos,loqueincluiríainformación sobre los factores de éxito de los esfuerzosencaminados a ampliar el comercio de servicios y laspolíticas complementarias que pueden aplicarse parasubsanar lasfallasdelmercadoy laspreocupacionessobrelas consecuencias distributivas. Un foro amplio como éste,aunque se centre en la cooperación internacional en laesferadelareglamentacióndelosservicios,podríacontribuirengranmedidaafomentarelcomercioyeldesarrollo.

Ensíntesis,ocuparsedelosproblemasdereglamentaciónenelcomerciodeserviciosexigequese tomenotrasmedidasademás de restringir las prácticas normativas opacas oindebidamente restrictivas. El desafío que plantea lareglamentacióndelosserviciosparalaaperturadelcomercionodebeconsiderarseúnicamenteentérminosdereducciónde la reglamentación, sino más bien en términos de lograruna mejor reglamentación – es decir, una reglamentaciónque permita lograr más eficazmente objetivos de políticapública con la mínima distorsión del comercio. La laborencaminadaaquelospaísespuedanobteneresosresultadosseencuentratodavíaenunestadoincipiente.

Lacomunidaddedesarrollopodríaprestarasistenciaadosreformas prioritarias en el marco de la iniciativa de "Ayudapara el Comercio". La primera consistiría en respaldar lacreacióndecapacidaddereglamentaciónafindefortalecerla capacidad de las instituciones de reglamentación paraidentificar,elaboraryaplicarpolíticasquesubsanenlasfallasdelmercado y llevar a caboevaluacionesdel impactode lareglamentación. La segunda sería fomentar la cooperacióninternacional para hacer frente a los efectos de lareglamentación en terceros e intercambiar conocimientossobre buenas prácticas. Esa labor no tiene que estarvinculada a las negociaciones comerciales, pero podríacontribuir en gran medida a mejorar el clima en favor de laaperturadel comerciodeservicios.LaOMCnocuentaconuna ventaja comparativa concreta en asuntos dereglamentación, pero podría actuar en calidad decoordinador, como ya lo hace en el caso de otras muchasiniciativasrelacionadasconlaoferta,afindecrearcapacidadcomercial.

5. Conclusiones

Lapresenteseccióntienetrespartessustantivasqueversansobre la teoría, lapráctica y losdesafíosde la cooperaciónenmateriademedidasnoarancelarias.EnlasecciónE.1sepresentaunmarco teóricoparaentenderel fundamentodela cooperación en materia de MNA en los acuerdoscomerciales.Se indicaqueesefundamentoguardarelación

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conlasustitucióndepolíticas,asícomoconlaordenacióndelaproduccióninternacional, lamejoradelatransparencia, lalimitacióndelosefectosdelasMNAenlacompetenciaylautilizacióneficientede lasnormasprivadas.Lasolucióndelprimer problema pasa por una integración superficial, perolas otras preocupaciones exigen a menudo formas deintegraciónprofunda.

En las secciones E.2 y E.3 se analiza la manera en que elsistema multilateral de comercio aborda las medidas noarancelarias.LaobservacióndelaprácticaenlasesferasdelasMSF, losOTCy losserviciosponederelieveelmodoenque se procura resolver los problemas señalados en lasección E.1 mediante la cooperación actual en la OMC. Enparticular, la búsqueda de una política eficiente se veimpulsada por el diálogo normativo a nivel multilateral (porejemplo,mediantelostrabajosdeloscomitésenlaesferadelasmercancíasymediantenegociacionesenelámbitodelosservicios)yregional;porlaelaboraciónyadopcióndebuenasprácticas de reglamentación; y mediante la elaboración yaplicación de normas internacionales. La sección E.3 secentraen la formaenqueelmarco jurídicode laOMCysusistema de solución de diferencias han tratado los asuntosrelativosalautilizacióndeMNA.Concretamente,seexponenlosprincipalesmediosporlosquelasdisciplinasdelaOMCabordanelproblemadedistinguir lasMNA legítimasde lasmedidas diseñadas con fines proteccionistas, así como lainterpretación que se ha dado a esas disposiciones endiferenciasconcretas.

En la sección E.4 se ofrece una opinión especulativa (y nonecesariamenteexhaustiva)deloqueesperaalaOMCenelámbito de las medidas no arancelarias. Aunque el sistemamultilateral de comercio ha elaborado varios medios depromover la integración profunda, sigue habiendo retos yoportunidades, entre otros los siguientes: (i) retos para eljusto equilibrio entre los compromisos internacionales y laflexibilidad interna para establecer MNA y mejorar latransparencia, especialmente frente a los cambioseconómicos, socialesyambientales; (ii)oportunidadesparamejorarelmecanismodesolucióndediferenciasdelaOMCmediante una mejor integración del análisis económico yjurídicoenladeterminacióndelalegitimidaddelasMNA;(iii)mejorasenelprocesoactualdeelaboracióndenormasparaadaptar el sistema de comercio a un mundo en rápidaevolución en ámbitos como las normas privadas y lareglamentaciónnacionalen laesferade losservicios; (iv) lamejora de la cooperación mundial en materia de MNA, quedifícilmentepuede lograrse sin que seadoptenmedidasdegrancaladoparareforzarlacapacidaddereglamentacióndelospaísesendesarrollomedianteaccionesconcretas.

1 Sinembargo,convieneseñalarunacaracterísticafundamentaldelenfoquedelosacuerdoscomercialesbasadoenelcompromiso:adiferenciadelateoríadelarelacióndeintercambio,queofrecerazonesrobustasparaesperarquelosacuerdoscomercialesliberalicenelcomercio,enlateoríadelcompromisonohayningunapresunción,enunsentidooenotro,acercadesilosacuerdoscomercialesdeberíanaumentarodisminuirelcomercio.

2 Losacuerdosinternacionalessuelenincluirdisposicionesquepuedenaplicarseacasosfuturossinreferenciaacasosespecíficos.Comoesasdisposicionessondecaráctergeneral,deberíaninterpretarseparaseraplicablesanuevoscasosparticulares.Enlaliteraturaeconómica,estaindeterminaciónex antesedenomina"contratoincompleto".

3 ElCentrodeComercioInternacionalhaelaboradoun"Mapadenormas"quecontieneinformaciónsobre74sistemasdenormasprivadasoperativasenmásde160paísesqueabarcanmásde40sectoreseconómicosygruposdeproductos.Serefierenprincipalmentealaagricultura(orgánica),lostextilesylasflores,quesonespecialmenteimportantesparalospaísesendesarrollo.EntrelosejemploscabecitarlainformaciónsobreladistribucióngeográficaactualypotencialdelasnormasprivadascomoFairtrade,elForestStewardshipCouncilylaCarbonTrustFootPrintingLabel.EsteportalbasadoenlaWebpermitequelosusuariosseleccionennormassobrelabasedecriterioscomolacobertura,losrequisitoseconómicosy/odecalidadyeltipodeprocesodecertificación.Aunquenoesunabasededatosexhaustiva,proporcionainformaciónútil.Sepuedeconsultaren:www.standardsmap.org.

4 Desde1992hansurgidovariosotrossistemasdenormasvoluntariasenlospaísesdesarrolladosyendesarrollo.Aunquealgunossoniniciativasprivadas,otrossonadministradosporlosgobiernos.EntrelosejemplosdesistemasgubernamentalesestánelSistemadeordenaciónsostenibledelosbosquesenelCanadá,CERFLORenelBrasil,lanormaLEIenIndonesia,elConsejodeCertificacióndelaMaderadeMalasiayelSistemadeexplotaciónforestalsostenibleyelSistemaEstadounidensedeArboriculturaenlosEstadosUnidos.

5 Sepuedeobtenermásinformaciónen:www.fsc.org.

6 Auldet al.(2008);FSCyPEFC,informaciónenlínea.

7 LaISOestátrabajandoenunproyecto(ISO14067)cuyoobjetoeselaborarunanormainternacionalsobrelacuantificaciónylacomunicacióndelasemisionesdegasesdeefectoinvernaderodelasmercancíasylosservicios.Además,elInstitutodeRecursosMundialesyelConsejoEmpresarialMundialparaelDesarrolloSostenibleestántrabajandoendosnuevasnormasparalacontabilidadylacomunicacióndelosgasesdeefectoinvernaderodelosproductosylacadenadesuministro.

8 LeyNº2010-788:Compromisonacionalparaelmedioambiente.

9 ElanálisisrelativoalasnormasdecalidadylasetiquetassebasaenelInforme sobre el Comercio Mundial 2005(OrganizaciónMundialdelComercio(OMC),2005b),enquesehaceunanálisisdetalladoyexhaustivodelacooperaciónmundialenmateriadenormasydereglamentación.

Notas finales

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20 Véase:AcuerdodeReconocimientoMutuodelEquipoEléctricoyElectrónicodelAPEC,www.apec.org/.

21 LaComisiónFAO/OMSdelCodexAlimentarius(Codex),laConvenciónInternacionaldeProtecciónFitosanitaria(CIPF)delaFAOylaOrganizaciónMundialdeSanidadAnimal(OIE).

22 Blind(2004);GermanInstituteforStandardization(DIN)(2000);UKDepartmentofTradeandIndustry(DTI)(2005).

23 Párrafo5delartículo2delAcuerdoOTCypárrafo2delartículo3delAcuerdoMSF.

24 EnelAcuerdoMSFsemencionanlassiguientesorganizacionesinternacionalesconactividadesdenormalización:laComisiónFAO/OMSdelCodexAlimentarius(Codex),laConvenciónInternacionaldeProtecciónFitosanitaria(CIPF)delaFAOylaOrganizaciónMundialdeSanidadAnimal(OIE).EnelAcuerdoOTCseofrecenlasdefinicionesde"norma"(Anexo1,párrafo2)yde"instituciónosistemainternacional"(Anexo1,párrafo4),peronosemencionaningunainstitucióninternacionalconactividadesdenormalizaciónenparticular.

25 Enlaesferadelaevaluacióndelaconformidad,amenudoseseñalalaimportanciadela"infraestructuraenmateriadecalidad",quesevinculaalacompetitividad.Estainfraestructuraincluye,porejemplo,laboratoriosadecuadosyorganismosdecertificaciónacreditados.ElComitéOTChaalentadoalosMiembrosaprestarcooperacióntécnicaenlaesferadelaevaluacióndelaconformidad,conelobjetivoespecíficodemejorarlainfraestructuratécnica,porejemploenmateriademetrología,ensayo,certificaciónyacreditación.(EstacuestiónseexaminatambiénenlasecciónE.4.f.).

26 Poracreditaciónseentiendela"valoraciónindependientedelosorganismosdeevaluacióndelaconformidadconarregloanormasreconocidasparavelarporsuimparcialidadycompetenciapararealizaractividadesespecíficas,comoensayos,calibraciones,inspeccionesycertificaciones."(G/TBT/GEN/117;sepuedeobtenermásinformaciónenwww.ilac.organdwww.iaf.nu.).

27 G/TBT/W/349,defecha13demarzode2012.

28 VéanselascomunicacionesdelosMiembrosparaeldocumentoG/TBT/26.

29 Porzoonosisseentiendecualquierenfermedadoinfecciónquesetransmitenaturalmentedelosanimalesvertebradosalaspersonas(WorldHealthOrganization(WHO),2012).

30 DecisionesyrecomendacionesadoptadasporelComitédeObstáculosTécnicosalComerciodelaOMCdesdeel1ºdeenerode1995,G/TBT/1/Rev.10(9dejuniode2011);ProcedimientorecomendadoparalaaplicacióndelasobligacionesenmateriadetransparenciaestablecidasenelAcuerdoMSF,G/SPS/7/Rev.3(20dejuniode2008).

31 SistemadegestióndelainformaciónMSF,http://spsims.wto.org/;SistemadegestióndelainformaciónOTC,http://tbtims.wto.org/.

32 TambiénestáncomprendidasenestacategoríalasmedidasincompatiblesconeltratoNMF,quesonlasmásseveramentesancionadasporelAGCS.Dehecho,siseexcluyenlasexcepciones,laobligaciónrelativaaltratoNMFseaplicaincondicionalmenteatodoslosserviciosabarcadosporelAcuerdo.

33 EnDelimatsis(2008)yKrajewski(2008)puedeencontrarseunanálisisdelestablecimientodeunapruebadenecesidadcomolaprevistaenlosAcuerdosOTCyMSF.

10 Ademásdelosartículosaquíenumerados,enelartículoXVIIdelAGCSlosMiembrossecomprometenmediantenegociaciones,deacuerdoconlasmodalidadesconsignadasensuslistas,aotorgaruntratonacionalalosserviciosyalosproveedoresdeserviciosextranjeros.Enestecaso,setrataeltratonacionalcomounaccesoalosmercadosnegociadoynocomounprincipiogeneraldeconducta,comosehaceenelartículoIIIdelGATTyenotrosartículosenumerados.

11 Elusodeltérmino"discriminación"varíaavecesdeunadisciplinaaotra.Paraloseconomistas,todapolíticaquetratademaneradiferentelosproductosesdiscriminatoria,independientementedelalegitimidaddelamedida.Paralosjuristas,porotraparte,eltérminodiscriminaciónsueletenerunaconnotaciónnormativayselimitaalassituacionesenqueunapolíticatrataenformadiferentelosproductosdemaneraincompatibleconlasnormasdelaOMC.Enesteanálisisseusalapalabra"discriminación"ensusentidoeconómico.

12 Unacuestiónjurídicadistintaessabersiestostiposdepreocupacionespuedenabordarseenelcontextodeexcepciones,comolascontenidasenelartículoXXdelGATT.

13 ElAPEChaexaminado,enparticular,laaplicacióndelAcuerdoOTCylasbuenasprácticasdereglamentación.ElSubcomitésobreNormasyConformidaddelComitédeComercioeInversionesdelAPEChaelaboradoundocumentoqueestablecelosprincipiosquehanderegirlasbuenasprácticasdereglamentaciónparamejorarelcumplimientodelasobligacionessustantivasdimanantesdelAcuerdodelaOMCsobreObstáculosTécnicosalComercio.Esteestudio,titulado"Supporting the TBT Agreement with Good Regulatory Practice: Implementation Options for APEC Members"("ApoyarelAcuerdoOTCconbuenasprácticasdereglamentación:OpcionesdelosMiembrosdelAPECparalaaplicación"),sebasaenelreconocimientoporpartedelComitéOTCdelaOMCdequelasbuenasprácticasdereglamentaciónpuedenserunacontribuciónimportantealaaplicaciónefectivadelAcuerdoOTCyalareduccióndelosobstáculostécnicosalcomercioinnecesarios(G/TBT/W/350,16demarzode2012).LaSecretaríadelaOMChapublicadoun"Compendiodefuentessobrebuenasprácticasdereglamentación",G/TBT/W/341,13deseptiembrede2011.

14 G/TBT/26.

15 G/TBT/W/340.

16 TallersobrecooperaciónenmateriadereglamentaciónenlaesferadelosOTC,8-9denoviembrede2011.Véase:http://www.wto.org/english/tratop_e/tbt_e/wkshop_nov11_e.zip.

17 RAPEX(Sistemadealertarápidaparaproductosnoalimentarios)esunsistemadealertarápidadelaUEparatodoslosproductosdeconsumo,productosfarmacéuticosydispositivosmédicospeligrososquepermiteunrápidointercambiodeinformaciónentrelosEstadosmiembrosdelaUEsobrelasmedidasadoptadasparaprevenirlacomercializaciónoutilizacióndeproductosquesuponenungraveriesgoparalasaludolaseguridaddelosconsumidores.

18 G/TBT/W/340.

19 InformedelPresidentedelComitéOTCsobreelTallersobrecooperaciónenmateriadereglamentaciónenlaesferadelosOTC:http://www.wto.org/english/tratop_e/tbt_e/docs_wkshop_nov11_e/chair_report_e.pdf.

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34 ElartículoVIIdelAGCSpermitelasmedidasenmateriadereconocimientosiemprequeexistanlasdisposicionesapropiadasparaquelosdemásMiembrospuedannegociarlaadhesióny/olograrelreconocimientodesusprescripcionesycertificados,yquelasmedidasnoconstituyanunmediodediscriminaciónounarestricciónencubiertaalcomercio.

35 ElinformedelGrupoEspecialqueexaminóelasuntoCE – Aprobación y comercialización de productos biotecnológicossecitatambiéncomoejemplodeunasituaciónenlaqueeltratodiferentedadoalosproductosimportadosynacionalesnoseconsiderósuficienteparaconstatarunainfraccióndelaobligacióndenodiscriminaciónestablecidaenelartículoIII.Eneseasunto,elGrupoEspecialmanifestóquenoeraevidentequeeltratomenosfavorablesedebieraalorigenextranjeroantesquealasdiferenciasobservadasencuantoalainocuidaddelosproductos.(VéaseelinformedelGrupoEspecial, CE – Aprobación y comercialización de productos biotecnológicos ,párrafos7.2509y7.2516;MarceauyTrachtman(2009)).

36 EnelasuntoCE – Amianto,elÓrganodeApelaciónconstatóquelaspreocupacionesyconsideracionesenmateriadereglamentaciónpuedendesempeñarunpapelenlaaplicacióndedeterminadoscriteriosde"similitud"(esdecir,lascaracterísticasfísicasylaspreferenciasdelosconsumidores)y,porlotanto,enladeterminacióndelasimilituddeconformidadconelpárrafo4delartículoIIIdelGATTde1994.

37 Segúnelpárrafo3delartículo1delAcuerdoOTC"todoslosproductos,comprendidoslosindustrialesylosagropecuarios,quedaránsometidosalasdisposicionesdelpresenteAcuerdo".Encambio,elAcuerdoMSFtieneunalcancemuchomáslimitado,porloqueladesignacióndeinstitucionespuedesermásapropiadaenesecontexto.

38 Losprincipiosqueestablecesonlossiguientes:1)transparencia;2)apertura;3)imparcialidadyconsenso;4)eficaciaypertinencia;5)coherencia;y6)desarrollo.LosprincipiosseexponenensuintegridadeneldocumentoG/TBT/1/Rev.10(anexoB),de9dejuniode2011,página50.

39 ElComitéMSFestablecióelgrupodetrabajoad hocenoctubrede2008.LosMiembrosdelgrupodetrabajoad hoc sobrenormasprivadasrelacionadasconcuestionessanitariasyfitosanitariasson:Argentina,Australia,Belice,Brasil,Canadá,Chile,China,Colombia,CostaRica,Ecuador,Egipto,EstadosUnidos,Guatemala,Japón,México,Mozambique,Nicaragua,Noruega,NuevaZelandia,Pakistán,Paraguay,Perú,RepúblicaDominicana,SanVicenteylasGranadinas,Sudáfrica,Tailandia,TaipeiChino,UniónEuropea,UruguayylaRepúblicaBolivarianadeVenezuela.

40 OtrasactividadesquesellevanacaboenlosComitésentreladistribucióndelasnotificacionesylapresentacióndeunapreocupacióncomercialespecíficapuedencontribuiralatransparencia.

41 Sirvadeilustraciónelejemplodelasprescripcionesdenotificacióndelartículo25delAcuerdosobreSubvencionesyMedidasCompensatorias,queinvitaalosMiembrosanotificarmedidasdeotrosMiembroscuyosefectosseanlosdeunasubvenciónquenohansidonotificadas.PesealaobligacióndelosMiembrosqueconsiderenqueensuterritorionoexistenmedidasquedebannotificarsedeinformardeelloporescritoalaSecretaría,sólo78paísespresentaronunanotificaciónen2009.

42 Véase,porejemplo,elpárrafo10delartículo25delAcuerdosobreSubvencionesyMedidasCompensatorias.

ObsérvesequelosMiembrostambiéntienenlaposibilidaddeformularpreguntasacercadelasnotificacionesdeotrosMiembros,porejemplo,siconsideranquesonincompletas.

43 Seisañosomásparatodoslospaíses,salvolos20principalescomerciantes.

44 VéaseeldocumentoWT/L/848delaOMC.

45 Partedelarespuestaaesaspreguntasdependeobviamentedelacantidadderecursosquesepuedaasignaralejerciciodevigilancia.

46 ElComitédelComerciodeServiciostambiénbrindaalosMiembroslaposibilidaddeintercambiarinformaciónsobreexperienciasyregímenesnacionales.

47 Elnuevoportalpermitirá,porejemplo,quelosusuariosaccedanatodalainformaciónsobrecomercio,arancelesyMNArelacionadosconunalíneaarancelariadeterminadaenunasolaconsulta.Todaesainformaciónestabaalmacenadaanteriormenteendistintosdepósitosalosquesedebíaaccederporseparado,enelsupuestodequepudieranconsultarseenlínea.

48 LadecisióndelComitédeAccesoalosMercadossobreun"MarcoparamejorarelcumplimientodelasprescripcionesdenotificaciónalaBID"[documentoG/MA/239,de4deseptiembrede2009]facilitaquelaSecretaríaayudealosMiembrosapresentarsusnotificacionessobrecomercioyarancelesalpermitirlautilizacióndeotrasfuentesoficialespertinentes.

49 Loscríticosdela"integraciónprofunda"ponenenteladejuiciolacapacidaddelasorganizacionesinternacionalesparaformularestasdeterminaciones.Porejemplo,Rodrik(2011)sostienequeladeterminacióndelalegitimidadoilegitimidaddelasmedidascomercialesdebeemanardedeliberacionesinformadasanivelnacional,coninclusióndelosimportadoresylosexportadores,afindeequilibrarlosinteresescompetidoresdeformatransparente.

50 Cabetenerpresentequeesmuyposiblequelamedidamáseficienteseaunamedidadiscriminatoriasielorigendelaexternalidadestáenelextranjero.Tambiéndependedequeungobiernotengaencuentasolamenteelbienestarnacionalotambiénlosinteresesextranjeros.Estosúltimosrevestiríanparticularimportanciaenloscasosenquesetratedeexternalidadestransfronterizas.ComosemencionaenlasecciónE.1,sivariospaísestieneninteresesencomún,lacooperaciónpuedegarantizarquesemaximiceelbienestargeneral.

51 Porejemplo,SwinnenyVandemoortele(2009)yMaretteyBeghin(2010)sostienenquemuchasnormaspúblicas,porejemplo,lasrelativasalosorganismosgenéticamentemodificados,seintroducencomoconsecuenciadeexigenciasdelosconsumidores,aunquesusefectosderestriccióndelcomerciobeneficientambiénaalgunosproductoreslocales.Sinembargo,puedequenoseatareafácilrealizarinclusounaevaluacióndeesaíndole.FalveyyBerti(2009)presentanunmarcoteóricoconcisoqueilustralasdificultadesquesuponesepararlosinteresesdelosconsumidoresylosproductoresaldeterminarelniveladecuadodereglamentaciónmínimadelacalidadqueseocupedelasasimetríasdeinformaciónquesufrenlosconsumidores.Carpenter(2004)formulaunmodeloenelquelasnuevasprescripcionessobrelosproductosparecenconferirunaventajacomercialalasempresasestablecidasinclusosielorganismodereglamentaciónestabamotivadoúnicamenteporpreocupacionesdereputaciónyporuninterésenatenderalosconsumidores.

52 VéaseenparticulartambiénelrecuadroB.4.

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53 Aunquesesuelecreerquelaproteccióndeberíaaumentarconelcoeficientedepenetracióndelasimportaciones,esteúltimoresultadoreflejalaideadesectores"sensibles".Unaseriedetextos,comoGoldbergyMaggi(1999)yGawandeyBandyopadhyay(2000),hanlogradomediresasvariablesyconfirmarempíricamentelasconclusiones.Losúltimosautorestambiénponenderelievequeestostresfactores(penetracióndelasimportaciones,elasticidaddelasimportacionesyelhechodequelasramasdeproducciónesténorganizadaspolíticamenteono)contribuyenconsiderablementeaexplicarlapautadeprotecciónyreducenlanecesidaddeanalizarunconjuntomásampliodefactores,comolacomposicióndeaptitudesdelosempleados,losingresosmedios,lascuotasdemanodeobraylaconcentracióngeográfica,quesehanempleadoenlasobrasempíricas,sinquesederivendeteoríasmuycohesionadas.

54 FischerySerra(2000)recalcanlaimportanciadeanalizartambiénlascaracterísticasdelasempresasylosmercadosextranjerosparapodercomprenderlosincentivosdelasempresasnacionalesdepresionarafavordemedidasproteccionistasyobtenerunaindicacióndelasramasdeproducciónqueseenfrentanaunamayorpresióndeprotecciónqueotras.Unfactorimportante,porejemplo,esladisponibilidadyeltamañodemercadosalternativosparaloscompetidoresextranjerosyelcostofijovinculadoconlaproducciónenelmarcodemúltiplesreglamentossobreproductos.Enunaprolongacióndeesteenfoque,MaretteyBeghin(2010)ponenderelieveunavezmáslaimportanciadetenerencuentalaheterogeneidaddelasempresasylascondicionesdelmercadointernacional.Losautoresdemuestranqueunrequisitomásestrictosobreelproductocomparadoconunanormainternacionaltalveznodésiemprelugaraproteccionismo,sinoqueinclusopuedeser"antiproteccionista"silosproductoresextranjerossonmáseficientesquelosproductoresnacionalesparasubsanarlaexternalidadconexa.

55 En2000,elComitéOTCacordóseisprincipiosyprocedimientosquedebenobservarsedurantelaelaboracióndenormas,guíasyrecomendacionesinternacionalesparalapreparacióndereglamentostécnicos,procedimientosdeevaluacióndelaconformidadynormas.EstaDecisióndelComitéhasidotemadedebaterecientementeenelComitéyenelcontextodelAMNA(G/TBT/1/Rev.10(anexoB),9dejuniode2011,página50).

56 Porejemplo,FSC,MSC,etiquetadodelahuelladecarbonooasociacionescomercialessectoriales(Florverdeparalasflores,BCIparaelalgodón,o,enelsectoralimentario,laGlobalFoodSafetyIniciative(GFSI)).VéanselosejemplosexaminadosenelrecuadroE.2.

57 ElAcuerdoOTCdefineunainstituciónnogubernamentaldelaformasiguiente:"Instituciónquenoseadelgobiernocentralniinstituciónpúblicalocal,coninclusióndecualquierinstituciónnogubernamentallegalmentehabilitadaparahacerrespetarunreglamentotécnico"(AcuerdoOTC,Anexo1,párrafo8).EnelAcuerdoMSFseutilizaeltérmino"entidadnogubernamental",peronosedefine.

58 AcuerdoMSF,artículo13(Aplicación).

59 AcuerdoOTC,enparticularelpárrafo1delartículo4;elpárrafo1delosartículos3y8yelpárrafo2delartículo9tambiénsonpertinentes.

60 Porejemplo,losMiembrossehanremitidofrecuentementealaISOyalaCEIenelcontextodelosOTC;esasdosinstitucionestienenuncarácternogubernamental.

61 PuedeconsultarsemásinformaciónsobreelFANFCen:http://www.standardsfacility.org/sp/index.htm.


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f. Conclusiones

En este informe se ha intentado que se comprendan mejor la función, la incidencia y los efectos de las medidas no arancelarias y las medidas relativas a los servicios en el sistema multilateral de comercio del siglo XXI. Con el telón de fondo de los profundos cambios observados en la naturaleza de las corrientes comerciales y la estructura del comercio, las instituciones, las realidades sociales y ambientales, y las preferencias de los consumidores, en el informe se señalan los retos que plantean las MNA y las medidas relativas a los servicios por lo que respecta a la cooperación internacional y, específicamente, a la Organización Mundial del Comercio.


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La gama de medidas no arancelarias y medidas relativas alos servicios es muy amplia y es imposible abarcarla en unsolo informe. Por ello, se ha hecho un análisis general deesas medidas, centrando la atención en los obstáculostécnicos al comercio (OTC), las medidas sanitarias yfitosanitarias(MSF)ylareglamentaciónnacionalenlaesferadelosservicios.

LasmedidasOTC/MSFinteresanporigualalosproductores,los comerciantes y los consumidores. También planteanproblemas específicos relacionados con la transparencia.Una cuestión primordial es cómo abordar los efectosdesfavorablesdelasmedidasnoarancelariasenelcomerciosinobstaculizarloslegítimosesfuerzosdelosgobiernosporalcanzar objetivos de política pública tales como laprotección de la salud pública. Una cuestión conexa es lafuncióndelaOMCydeotrosórganosdedicadosalcomerciointernacionalen lapromociónde laconvergencianormativacomo medio de reducir los obstáculos innecesarios alcomercio. Estos problemas son muy similares a los queafrontanlosMiembrosdelaOMCcuandodeliberansobrelasdisciplinas adicionales necesarias en el ámbito de lareglamentaciónnacionalde losserviciosparaasegurarqueesareglamentaciónnoseamásgravosadelonecesarioparaalcanzarobjetivosdepolíticalegítimos.

El análisis económico sirve para explicar algunos de losmotivos por los que los gobiernos utilizan medidas noarancelarias ymedidas relativasa losservicios.Ambos tiposdemedidaspuedenresponderaobjetivosdepolíticapúblicalegítimos, pero también pueden utilizarse con finesproteccionistas. Identificar las intencionesdeungobiernoesunatareaintrínsecamentedifícil,sobretodoenelcasodelasmedidas OTC/MSF y de la reglamentación nacional en laesfera de los servicios. Los aspectos económicos delbienestarylaeconomíapolíticaayudanaexplicarlautilizacióndemedidasconcretas.Elanálisistambiénmuestraelmodoenque los cambios que se han producido recientemente en elentornocomercial,comolaampliacióndelrepartomundialdela producción, el cambio climático y la importancia crecientedelaspreocupacionesdelosconsumidoresenlospaísesmásricos, influyenenlautilizacióndeMNA.Enesteentornomáscomplejo pueden surgir circunstancias en las que hayadivergencias entre los intereses de los productores y losconsumidores acerca de la naturaleza de la medidaidentificadaparapromoverunobjetivodepolíticapública.

Laevaluacióndelaincidenciadelasmedidasnoarancelariasy lasmedidasrelativasa losserviciosesdifícildebidoa lasgrandes lagunas en la información. Los datos son escasosdebido a la naturaleza misma de esas medidas, que sondiversas y en muchos casos difícilmente cuantificables.Además,elhechodequelosgobiernoscarezcandeincentivopara facilitar la información lastra la recopilación de datosoficiales.Enloqueserefierealosservicios,seconocenloscompromisos contraídos en materia de acceso a losmercados y trato nacional, pero se dispone de muy pocainformación sobre los regímenes efectivamente aplicados.Las limitacionesde losdatossonparticularmenteacusadasenelcasodelareglamentaciónnacional,dondelaausenciade criterios que ayuden a identificar las medidas dereglamentación que tienen un efecto significativo en elcomerciocomplicalasituación.

En lo que respecta a las mercancías, la informaciónprocedente de fuentes oficiales no permite determinar

tendencias temporales en la frecuencia relativa de lasdiferentes medidas no arancelarias, a nivel mundial oregional. Lo que sí muestra es la prevalencia de medidasOTC/MSFenlaincidenciaglobaldelasMNA.Comorevelanalgunas encuestas empresariales recientes, esas medidastambién constituyen el principal motivo de preocupaciónpara los exportadores en la mayoría de los paísesdesarrollados y en desarrollo. De esas encuestas sedesprende asimismo que para los exportadores en generales más problemática la forma en que se aplican esasmedidasquelaspropiasmedidas.

La incidenciade lasmedidasnoarancelariasy lasmedidasrelativasalosserviciosessolounodeloselementosqueespreciso considerar; el otro es su efecto de restricción delcomercio.Losdatosexaminadosenelinformeconfirmanquelas MNA distorsionan el comercio en forma significativa, yposiblementeaúnmásque losaranceles.Noobstante,esteresultadodebe interpretarseconcuidado,porqueno reflejala reciente transformacióndelcomerciocomo resultadodeldesarrollo de las cadenas mundiales de suministro. Másconcretamente,sehaconstatadoqueengenerallasmedidasOTC/MSF restringen el comercio de productosagropecuarios, en tanto que la existencia de normas sueletener un efecto positivo en el comercio de productosmanufacturados, en particular en los sectores de altatecnología.Además,esrazonablepreverquelaarmonizacióny el reconocimiento mutuo de normas conllevarán unaumentodelcomercio.

Afindedeterminar losdesafíosquesuponenparalaOMClas medidas no arancelarias y las medidas relativas a losservicios,enelinformeseexponenlasrazonesporlasqueconvienepromoverlacooperacióninternacionalenrelaciónconesasmedidas.Segúnlateoríaclásica,lasustitucióndepolíticas es un problema fundamental que deben abordarlas normas sobre las MNA en un acuerdo comercial. Unaintegración superficial en forma de normas sencillas enmateriadetransparencia,tratonacionalyreclamacionesnobasadas en una infracción (en virtud de las cuales unMiembropuedealegar queha sidoprivadodeuna ventajaesperadadebidoalaaccióndeotroMiembro,aunquenosehaya infringido ningún acuerdo de la OMC) remedia eseproblema.

No obstante, la naturaleza cambiante del comerciointernacional hace que surjan nuevas consideraciones depolítica que pueden crear la necesidad de formas deintegración institucional más profundas. Asimismo, lacreciente preocupación por las medidas OTC/MSF hahecho que la cuestión de la convergencia normativa seplantee en la OMC, lo cual entraña problemas difíciles deresolver.EnelinformeseexaminanlasdisciplinasdelGATTy la OMC tal como se han interpretado en el marco de lasolucióndediferencias.EseexamenindicaquelasnormasdelGATTsobrelasMNAengeneralestánenconsonanciacon un enfoque de integración superficial, pero que losAcuerdos OTC y MSF promueven una integración másprofunda.

Alaluzdelanálisiseconómicoyjurídico,enelinformesehanseñalado varios retos para la cooperación internacional y,másconcretamente,paralaOMC.Enprimerlugar,esprecisoaumentar la transparenciade lasmedidasnoarancelariasylasmedidasrelativasalosservicios;aesterespecto,laOMC,con sus múltiples mecanismos de transparencia, tiene una


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función primordial que desempeñar. En segundo lugar, lasactualesdisciplinasdelaOMCnosiemprepuedenestablecerunequilibrioadecuadoentreloscompromisosenmateriadepolíticaylaflexibilidad.Porejemplo,loseconomistasabogana favor de asignar más importancia a las reclamaciones nobasadas en una infracción. Los juristas, por su parte,observanqueengenerallosMiembrosdelaOMCnoeligenesecaminoyprefierenimpugnarlaMNAsobrelabasedelanorma específica que presuntamente haya infringido. Entercer lugar, se requieren criterios más eficaces paradeterminar la razónpor laqueseutilizaunamedida, loquepodía lograrse con una mayor integración del análisiseconómicoyelanálisisjurídico.

Encuarto lugar,elmayorrepartomundialde laproduccióncreaotrosdesafíosparaelsistemamultilateraldecomercio,ya que requiere una integración más profunda. Cuando lainteracción de las empresas que forman parte de unacadena de suministro implica una negociación bilateralsobrelospreciosdelosinsumos,laspolíticasqueafectanalas condiciones de venta en una etapa dada tambiénrepercuten en los beneficios de los productores en todaslas demás etapas. Esto significa que la cooperacióninternacionalnodeberíalimitarsealaccesoalosmercados,sino que debería abarcar el conjunto más amplio depolíticasqueinfluyenenlascondicionesdeventaentodoslos eslabones de la cadena de suministro. Además, elreparto mundial de la producción intensifica los efectostransversalesylacomplementariedadentreelcomerciodemercancíasyeldeservicios.Cabeentoncespreguntarsesiesos efectos se tienen suficientemente en cuenta en elmarcoactualdenegociación.

Hay otros problemas que atañen más específicamente a lacooperación en materia de medidas OTC/MSF y dereglamentación nacional. Para abordar los efectosdesfavorablesdeesasmedidasenelcomercio,esnecesarioque haya convergencia normativa. Como se señala en elInforme sobre el Comercio Mundial 2011, parte de esaconvergencia ocurre a nivel regional y parte a nivelmultilateral, lo cual plantea la cuestión de la distribuciónóptimadefunciones.Elcaminohacia laconvergencianoessiempre fácil, ya que no se trata de una mera cuestiónmecánica de formulación de políticas y pueden entrar enjuegodiferenciasnacionalesencuantoa laspreferenciasylas prioridades sociales. El enfoque adoptado en losAcuerdosOTCyMSF,consistenteenpromover laadopciónde normas internacionales, puede generar precisamenteestetipodetensiones.

Otra cuestión que se ha planteado es la de las normas delsector privado. Se ha expresado preocupación en relacióncon la función que puede tener el poder de mercado en laelaboracióndenormasprivadas y con laposibilidaddequeesasnormasseconviertanennormaspúblicasobligatoriasen las que puedan influir indebidamente grupos de interés.PareceríanecesarioaclararelpapeldelosgobiernosydelaOMCconrespectoaestasnormas.

Las negociaciones sobre la reglamentación nacional en laesferadelosserviciosprevistasenelAcuerdoGeneralsobreelComerciodeServicios(AGCS)hanresultadomuydifícilesde concluir. Una forma de disipar la preocupación por laautonomíaenmateriadereglamentación,quepareceserunescolloimportante,seríadefinirunapruebadenecesidad.

Por último, la creación de capacidad es fundamental paramejorar lacooperacióninternacionalenmateriademedidasOTC/MSFydereglamentaciónnacionalsobreservicios.Enel ámbitode lasmedidassanitarias yfitosanitarias, el éxitodel Fondo para la Aplicación de Normas y el Fomento delComercio ha llevado a preguntarse si ese modelo podríareproducirse para la creación de capacidades relativas a lanormalización, la infraestructura técnicay laelaboracióndereglamentosenlaesferaOTC.Encuantoalareglamentaciónnacionaldelosservicios,esprecisoreforzarlacapacidaddelos organismos de reglamentación a fin de que puedandeterminar, formular y aplicar políticas que subsanen lasfallasdelmercado,evaluarelimpactodelareglamentacióneintercambiarinformaciónsobrebuenasprácticas.

Elinformeabarcamucho,peroenmodoalgunoabordatodaslascuestionesrelacionadasconlasmedidasnoarancelariasen el contexto de la cooperación internacional. Entre lascuestionesimportantesquesetratanenelinformeperoqueno se examinan con gran detalle cabe mencionar lassiguientes:

• En el informe se han presentado sólidos argumentos afavordelaumentodelatransparenciaenelámbitodelasmedidas no arancelarias a nivel internacional, lo cualincluye unos procedimientos de notificación biendiseñadosydebidamenterespetados.Noobstante,dadoque la administración de las MNA puede ser tanimportantecomosudiseño,cabepreguntarsesinoseríaposible adoptar un enfoque diferente para abordar losobstáculosadministrativosperse.

• Laproporcióndelcomerciodebienes intermediosenelcomercio total ha aumentado en las últimas décadas.¿Cómo influye la fragmentación transfronteriza de laproducción en los incentivos para aplicar medidas noarancelarias?¿Cuálesson losefectosdeesasmedidasenelcomercioalolargodelascadenasdevalor?

• Parece haber una complementariedad cada vez mayorentreelcomerciodemercancíasyelcomerciodeservicioscomoconsecuenciadelrepartomundialdelaproducción.¿Cuánpertinenteesesacomplementariedad?¿Necesitaun nuevo marco de análisis y nuevas formas decooperación?

• Seafirmaquelasprácticasdereglamentaciónnacionalsepueden mejorar considerablemente. ¿Qué efecto tendríaesa mejora en la necesidad de una cooperacióninternacional?

• LasMNAsonun "blancomóvil" y loselementosque lascomponen cambian constantemente. Algunas medidas,como las relacionadascon laprotecciónde lapropiedadintelectual, la contratación pública, las inversiones y lasfinanzas, no se examinan en el informe. ¿Qué desafíosplanteanesasmedidasparalaOMC?

• Uno de los temas principales del presente informe es lareglamentacióndestinadaaalcanzarobjetivosdepolíticapública.¿Hastaquépuntoestánlosgobiernosnacionalesdispuestosadelegarsuautonomíaeneseámbitoen lasinstitucionesinternacionales?

• GranpartedelasactividadesdelosComitésMSFyOTCconsiste en el intercambio de información, en particular


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F. c

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sobre prácticas óptimas. ¿En qué grado es eficaz eseintercambio como mecanismo de cooperacióninternacional,porejemplo,paraaumentarlatransparenciaocrear capacidad?Enesoscomités, elmecanismoparaabordar las preocupaciones comerciales específicas vamásalládelintercambiodeinformación.¿Contribuyeesemecanismo a solucionar conflictos? ¿Debería usarsecomomodeloenotroscomités?


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236

notas técnicascomposición de los grupos geográficos y de otro tipo RegionesAmérica del norteBermudas Canadá* EstadosUnidosde

América*México*

Otrosterritoriosdelaregiónnoespecificadosenotraparte(n.e.p.)

América del sur y central y el caribeAntiguayBarbuda* Brasil* ElSalvador* Nicaragua* SanVicenteylas

Granadinas*

AntillasNeerlandesas Chile* Granada* Panamá* SantaLucía*

Argentina* Colombia* Guatemala* Paraguay* Suriname*

Bahamas** CostaRica* Guyana* Perú* TrinidadyTabago*

Barbados* Cuba* Haití* Rep.BolivarianadeVenezuela*

Uruguay*

Belice* Dominica* Honduras* RepúblicaDominicana*

Bolivia,EstadoPlurinacionalde*

Ecuador* Jamaica* SaintKittsyNevis*

Otrosterritoriosdelaregiónn.e.p.

europa Albania* Croacia* Grecia* Luxemburgo* RepúblicaCheca*

Alemania* Dinamarca* Hungría* Malta* RepúblicaEslovaca*

Andorra** Eslovenia* Irlanda* Montenegro* Rumania*

Austria* España* Islandia* Noruega* Serbia**

Bélgica* Estonia* Italia* PaísesBajos* Suecia*

BosniayHerzegovina** ExRepúblicaYugoslavadeMacedonia*

Letonia* Polonia* Suiza*

Bulgaria* Finlandia* Liechtenstein* Portugal* Turquía*

Chipre* Francia* Lituania* ReinoUnido*


comunidad de estados independientes (cei)a

Armenia* FederacióndeRusia** Moldova,Repúblicade* Turkmenistán

Azerbaiyán** Georgia*a RepúblicaKirguisa* Ucrania*

Belarús** Kazajstán** Tayikistán** Uzbekistán**


ÁfricaAngola* Congo,Rep.Dem.del* Guinea-Bissau* Namibia* Sudáfrica*

Argelia** Côted'Ivoire* Libia** Níger* Sudán**

Benin* Djibouti* Kenya* Nigeria* Swazilandia*

Botswana* Egipto* Lesotho* RepúblicaCentroafricana* Tanzanía*

BurkinaFaso* Eritrea Madagascar* RepúblicadeLiberia** Togo*

Burundi* Etiopía** Malawi* Rwanda* Túnez*

CaboVerde* Gabón* Malí* SantoToméyPríncipe** Uganda*

Camerún* Gambia* Marruecos* Senegal* Zambia*

Chad* Ghana* Mauricio* Seychelles** Zimbabwe*

Comoras** GuineaEcuatorial** Mauritania* SierraLeona*

Congo* Guinea* Mozambique* Somalia


Oriente medioArabiaSaudita,Reinodela* Irán** Jordania* Omán* Yemen**

Bahrein,Reinode* Iraq** Kuwait,Estadode* Qatar*

EmiratosÁrabesUnidos* Israel* RepúblicaLibanesa** RepúblicaÁrabeSiria**


Asia Afganistán** Fiji* Macao,China* Palau Timor-Leste

Australia* Filipinas* Malasia* PapuaNuevaGuinea* Tonga*

Bangladesh* HongKong,China* Maldivas* Rep.Dem.Pop.Lao** Tuvalu

Bhután** India* Mongolia* Samoa* Vanuatu**

BruneiDarussalam* Indonesia* Myanmar* Singapur* VietNam*

Camboya* IslasSalomón* Nepal* SriLanka*

China* Japón* NuevaZelandia* Tailandia*

Corea,Repúblicade* Kiribati Pakistán* TaipeiChino*


*MiembrosdelaOMC

**Gobiernosobservadores

a.GeorgianoesmiembrodelaComunidaddeEstadosIndependientes,peroseincluyeenestegrupopormotivosgeográficosysimilitudesenlaestructuraeconómica.

237

nOTAs TÉcnicAs

OtrosgruposAcP (países de África, el caribe y el Pacífico)

Angola Djibouti IslasSalomón Niue Somalia

AntiguayBarbuda Dominica Jamaica Palau Sudáfrica

Bahamas Eritrea Kenya PapuaNuevaGuinea Sudán

Barbados Etiopía Kiribati RepúblicaCentroafricana Suriname

Belice Fiji Lesotho RepúblicaDominicana Swazilandia

Benin Gabón Madagascar RepúblicadeLiberia Timor-Leste

Botswana Gambia Malawi RepúblicaUnidadeTanzanía

Togo

BurkinaFaso Ghana Malí Rwanda Tonga

Burundi Granada Mauricio SaintKittsyNevis TrinidadyTabago

Camerún Guinea Mauritania Samoa Tuvalu

Chad GuineaEcuatorial Micronesia SanVicenteylasGranadinas

Uganda

Comoras Guinea-Bissau Mozambique SantaLucía Vanuatu

Congo Guyana Namibia SantoToméyPríncipe Zambia

Congo,Rep.Dem.del Haití Nauru Senegal Zimbabwe

Côted’Ivoire IslasCook Níger Seychelles

Cuba IslasMarshall Nigeria SierraLeona

África

África Septentrional

Argelia Egipto Libia Marruecos Túnez

África Subsahariana

África Occidental

Benin Gambia Guinea-Bissau Níger Senegal

BurkinaFaso Ghana Malí Nigeria SierraLeona

CaboVerde Guinea Mauritania RepúblicadeLiberia Togo

Côted’Ivoire

África Central

Burundi Chad Congo,Rep.Dem.del GuineaEcuatorial Rwanda

Camerún Congo Gabón RepúblicaCentroafricana SantoToméyPríncipe

África Oriental

Comoras Etiopía Mauricio Somalia Tanzanía

Djibouti Kenya Seychelles Sudán Uganda

Eritrea Madagascar

África Meridional

Angola Lesotho Mozambique Sudáfrica Zambia

Botswana Malawi Namibia Swazilandia Zimbabwe

TerritoriosdeÁfricanoespecificadosenotraparte

Asia

Asia Oriental (incluída Oceanía)

Australia Filipinas Macao,China Rep.Dem.PopularLao Tuvalu

BruneiDarussalam HongKong,China Malasia Samoa Vanuatu

Camboya Indonesia Mongolia Singapur VietNam

China IslasSalomón Myanmar Tailandia

Corea,Rep.de Japón NuevaZelandia TaipeiChino

Fiji Kiribati PapuaNuevaGuinea Tonga

Asia Occidental

Afganistán Bhután Maldivas Pakistán SriLanka

Bangladesh India Nepal

OtrospaísesyterritoriosdeAsiayelPacíficonoespecificadosenotraparte

PMA (países menos adelantados)

Afganistán Bhután Chad Etiopía Guinea-Bissau

Angola BurkinaFaso Comoras Gambia Haití

Bangladesh Burundi Djibouti Guinea IslasSalomón

Benin Camboya Eritrea GuineaEcuatorial Kiribati


238

Lesotho Mozambique RepúblicaCentroafricana Senegal Tuvalu

Madagascar Myanmar RepúblicadeLiberia SierraLeona Uganda

Malawi Nepal RepúblicaUnidadeTanzanía

Somalia Vanuatu

Maldivas Níger Rwanda Sudán Yemen

Malí Rep.Dem.PopulardelCongo

Samoa Timor-Leste Zambia

Mauritania Rep.Dem.PopularLao SantoToméyPríncipe Togo

seis países comerciantes del Asia Oriental

Corea,Rep.de Malasia Singapur Tailandia TaipeiChino

HongKong,China

Acuerdosdeintegraciónregionalcomunidad Andina (cAn)

Bolivia,EstadoPlurinacionalde

Colombia Ecuador Perú

AseAn (Asociación de naciones del Asia sudoriental)/Asociación de Libre comercio de la AseAn

BruneiDarussalam Filipinas Malasia Rep.Dem.PopularLao Tailandia

Camboya Indonesia Myanmar Singapur VietNam

MccA (Mercado común centroamericano)

CostaRica ElSalvador Guatemala Honduras Nicaragua

cARicOM (comunidad y Mercado común del caribe)

AntiguayBarbuda Belice Guyana Montserrat SanVicenteylasGranadinas

Bahamas Dominica Haití SaintKittsyNevis Suriname

Barbados Granada Jamaica SantaLucía TrinidadyTabago

ceMAc (comunidad económica y Monetaria del África central)

Camerún Congo Gabón GuineaEcuatorial RepúblicaCentroafricana

Chad

cOMesA (Mercado común para el África Oriental y Meridional)

Burundi Eritrea Madagascar Rwanda Uganda

Comoras Etiopía Malawi Seychelles Zambia

Djibouti Libia Mauricio Sudán Zimbabwe

Egipto Kenya Rep. Dem. Popular delCongo

Swazilandia

ceeAc (comunidad económica de los estados de África central)

Angola Chad Gabón RepúblicaCentroafricana SantoToméyPríncipe

Burundi Congo GuineaEcuatorial Rwanda

Camerún Congo,Rep.Dem.del

cedeAO (comunidad económica de los estados de Africa Occidental)

Benin Côted'Ivoire Guinea Níger Senegal

BurkinaFaso Gambia Guinea-Bissau Nigeria SierraLeona

CaboVerde Ghana Malí RepúblicadeLiberia Togo

AeLc (Asociación europea de Libre comercio)

Islandia Liechtenstein Noruega Suiza

unión europea (27)

Alemania Eslovenia Hungría Malta RepúblicaEslovaca

Austria España Irlanda PaísesBajos Rumania

Bélgica Estonia Italia Polonia Suecia

Bulgaria Finlandia Letonia Portugal

Chipre Francia Lituania ReinoUnido

Dinamarca Grecia Luxemburgo RepúblicaCheca

ccG (consejo de cooperación del Golfo)

ArabiaSaudita,Reinodela EmiratosÁrabesUnidos Kuwait,Estadode Omán Qatar

Bahrein,Reinode

MeRcOsuR (Mercado común del sur)

Argentina Brasil Paraguay Uruguay

TLcAn (Tratado de Libre comercio de América del norte)

Canadá EstadosUnidos México

239

nOTAs TÉcnicAs

sAPTA (Acuerdo de comercio Preferencial del Asia Meridional)

Bangladesh India Nepal Pakistán SriLanka

Bhután Maldivas

sAdc (comunidad de África Meridional para el desarrollo)

Angola Madagascar Mozambique RepúblicaUnidadeTanzanía

Zambia

Botswana Malawi Namibia Sudáfrica Zimbabwe

Lesotho Mauricio Rep.Dem.PopulardelCongo

Swazilandia

unión económica y Monetaria del Africa Occidental

Benin Côted'Ivoire Malí Senegal Togo

BurkinaFaso Guinea-Bissau Níger

Eltérmino"países"seutilizaconfrecuenciaparahacerreferenciaalosMiembrosde laOMC,apesardequealgunosMiembrosnosonpaísesenelsentidousualdeltérmino,sinoquesetrataoficialmentede"territoriosaduaneros".LadefinicióndegruposgeográficosydeotrotipoempleadaenelpresenteinformenoimplicalaexpresióndeopiniónalgunaporpartedelaSecretaríasobrelacondiciónjurídicadeningúnpaíso territorio, sobre ladelimitacióndesus fronterasnisobre los derechos y obligaciones de ningún Miembro de la OMCrespecto de los Acuerdos de la OMC. Los colores, fronteras,denominaciones y clasificaciones que figuran en los mapas de lapublicaciónno implican,porpartede laOMC,ningún juiciosobre lacondiciónjurídicaodeotraíndoledeningúnterritorio,niconstituyenunaaprobaciónoaceptacióndeningunafrontera.

En el presente informe, se denomina "América del Sur y Central" aAméricadelSuryCentralyelCaribe;"Rep.BolivarianadeVenezuela"a la República Bolivariana de Venezuela; "Hong Kong, China" a laRegión Administrativa Especial de Hong Kong, China; "Corea,República de" a Corea, y "Taipei Chino" al Territorio AduaneroDistintodeTaiwán,Penghu,KinmenyMatsu.

Lafechadecierreparalosdatosutilizadosenelpresenteinformeesel12deabrilde2012.


240

abreviaturas y símbolosACP África,elCaribeyelPacífico

ACPR acuerdocomercialpreferencial

ADPIC AspectosdelosDerechosdePropiedadIntelectualrelacionadosconelComercio

AGCS AcuerdoGeneralsobreelComerciodeServicios

AMNA Accesoalosmercadosparalosproductosnoagrícolas

APC ComisióndelaProductividaddeAustralia

APEC ForodeCooperaciónEconómicadeAsiayelPacífico

APPCC Análisisdepeligrosypuntosdecontrolcrítico

AQSIQ AdministraciónEstatalGeneraldeSupervisióndelaCalidad,InspecciónyCuarentenadeChina

ARM acuerdo/arreglodereconocimientomutuo

ASEAN AsociacióndeNacionesdelAsiaSudoriental

ASP preciodeventaenlosEstadosUnidos

ATFS AmericanTreeFarmSystem

BFAI OficinaFederaldeInformaciónparaelComercioInternacionaldeAlemania

c.i.f. costo,seguroyflete

CAO ComunidaddeÁfricaOriental

CARS AsistenciaalosConsumidoresparaFomentarelReciclajeyelAhorro

CEI ComunidaddeEstadosIndependientes

CEI ComisiónElectrotécnicaInternacional

CEPAL ComisiónEconómicaparaAméricaLatinayelCaribe

CEPE ComisiónEconómicaparaEuropa

CEPR CentrodeInvestigaciónsobrePolíticaEconómica

CERFLOR ProgramaNacionaldeCertificaciónForestaldelBrasil

CESPAP ComisiónEconómicaySocialparaAsiayelPacífico

CIPF ConvenciónInternacionaldeProtecciónFitosanitaria

CMNUCC ConvenciónMarcodelasNacionesUnidassobreelCambioClimático

COMESA MercadoComúndelÁfricaMeridionalyOriental

CUCI ClasificaciónUniformeparaelComercioInternacional

DGSANCO DirecciónGeneraldeSaludyConsumidoresdelaComisiónEuropea

EAV equivalenteadvalorem

EE.UU. EstadosUnidos

EEB encefalopatíaespongiformebovina

EFTPOS Transferenciaelectrónicadefondosenelpuntodeventa

EFW LibertadEconómicaenelMundo

EPC ExamendelasPolíticasComerciales

ETCR reglamentacióndelossectoresdelaenergía,eltransporteylascomunicaciones

ETI Índicedefacilitacióndelcomercio

f.o.b. francoabordo

FANFC FondoparalaAplicacióndeNormasyelFomentodelComercio

FAO OrganizacióndelasNacionesUnidasparalaAlimentaciónylaAgricultura

FSC ForestStewardshipCouncil

GATT AcuerdoGeneralsobreArancelesAduanerosyComercio

GFSI IniciativaMundialdeInocuidaddelosAlimentos

GTA GlobalTradeAlert

IASC ComitéInternacionaldeNormasContables

IED inversiónextranjeradirecta

IFAC FederaciónInternacionaldeContables

IFO InstitutoAlemándeInvestigaciónEconómica

IPCC GrupoIntergubernamentaldeExpertossobreelCambioClimático

ISO OrganizaciónInternacionaldeNormalización

ITC CentrodeComercioInternacional

I-TIP PortalIntegradodeInformaciónComercial

IVA impuestoalvaloragregado

241

ABReViATuRAs Y sÍMBOLOs

KPE Personalesencialextranjero

LEI InstitutodeEtiquetadoEcológicodeIndonesia

LMR límitesmáximosderesiduos

MGA MedidaGlobaldelaAyuda

MTCS SistemadeCertificacióndeMaderadeMalasia

n.e.p. noespecificadoenotraparte

NMF naciónmásfavorecida

NMR reglamentaciónensectoresnomanufactureros

NMS sectoresnomanufacturados

NTE NationalTradeEstimate

OCDE OrganizacióndeCooperaciónyDesarrolloEconómicos

OEPC ÓrganodeExamendelasPolíticasComerciales

OIC OrganizaciónInternacionaldeComercio

OICV OrganizaciónInternacionaldeComisionesdeValores

OIE OrganizaciónMundialdeSanidadAnimal

OMC OrganizaciónMundialdelComercio

OMS OrganizaciónMundialdelaSalud

OTC obstáculostécnicosalcomercio

OTR otrasrestricciones

OTRI Índiceglobalderestriccióndelcomercio

PASF PlandeAccióndeServiciosFinancieros

PCA análisisdecomponentesprincipales

PEFC ProgramadereconocimientodeSistemasdeCertificaciónForestal

PMA paísesmenosadelantados

PMR reglamentacióndelosmercadosdeproductos

PNUMA ProgramadelasNacionesUnidasparaelMedioAmbiente

PSI Inspecciónpreviaalaexpedición

RAPEX Sistemadealertarápidaparaproductosnoalimentarios

RPE restriccionesalaparticipaciónextranjeraenelcapital

SA SistemaArmonizado

SADC ComunidadparaelDesarrollodelÁfricaMeridional

SARSO OrganizaciónRegionaldeNormalizacióndelAsiaMeridional

SCR Mecanismosdecontrolyaprobación

SCSC SubcomitédeNormasyConformidad

SGI Sistemasdegestióndelainformación

STRI Índicesderestriccióndelcomerciodeservicios

TPP AsociaciónTranspacífico

TRAINS SistemadeAnálisiseInformaciónComerciales

TTARM AcuerdoTranstasmaniodeReconocimientoMutuo

TTRI Índicederestricciónarancelariaalcomercio

UE UniónEuropea

UIT UniónInternacionaldeTelecomunicaciones

UNCTAD ConferenciadelaNacionesUnidassobreComercioyDesarrollo

UNESCO OrganizacióndelasNacionesUnidasparalaEducación,laCienciaylaCultura

USITC ComisióndeComercioInternacionaldelosEstadosUnidos

USO obligacióndeserviciouniversal

USTR RepresentantedelosEstadosUnidosparalasCuestionesComercialesInternacionales

WITS WorldIntegratedTradeSystem

Enlapresentepublicaciónsehanutilizadolossiguientessímbolos:

… nodisponible

0 cantidadnulaoanuladaporredondeo

- noseaplica

dólaresEE.UU. dólaresdelosEstadosUnidos

€ euros

£ librasbritánicas


242

lista de gráficos, cuadros y recuadrosParteIGráficos

Gráfico1.1 CrecimientodelvolumendelcomerciodemercancíasydelPIBmundiales,2000-2011 18

Gráfico1.2 Volumendelasexportacionesmundialesdemercancías,1990-2011 19

Gráfico1.3 CrecimientodelPIBrealycomerciodelaseconomíasdelazonadeleuro,2008-2011 21

Gráfico1.4 Exportacionestrimestralesmundialesdemanufacturas,porproductos,2008T1-2011T4 24

Gráfico1.5 Tiposdecambionominalesdeldólar,enerode2005-febrerode2012 24

cuadros

Cuadro1.1 PIBycomerciodemercancíasporregiones,2009-2011 20

Cuadro1.2 Preciosmundialesdeproductosprimariosseleccionados,2000-2011 21

Cuadro1.3 Exportacionesmundialesdemercancíasyservicioscomerciales,2005-2011 22

Apéndice - Gráficos

Apéndice-Gráfico1 Índicesdelosvolúmenestrimestralesdelcomerciodemercancíasajustadosenfuncióndelasvariacionesestacionales,2008T1-2011T4 26

Apéndice-Gráfico2 Exportacioneseimportacionesmensualesdemercancíasdeeconomíasseleccionadas,enerode2008-febrerode2012 27

Apéndice - cuadros

Apéndice-Cuadro1 Comerciomundialdemercancíasporregionesypordeterminadaseconomías,2011 28

Apéndice-Cuadro2 Comerciomundialdeservicioscomercialesporregionesypordeterminadospaíses,2011 29

Apéndice-Cuadro3 Comerciodemercancías:principalesexportadoreseimportadores,2011 30

Apéndice-Cuadro4 Comerciodemercancías:principalesexportadoreseimportadores(excluidoelcomerciointra-UE(27)),2011 31

Apéndice-Cuadro5 Principalesexportadoreseimportadoresenelcomerciomundialdeservicioscomerciales,2011 32

Apéndice-Cuadro6 Principalesexportadoreseimportadoresenelcomerciomundialdeservicioscomerciales(excluidoelcomerciointra-UE(27)),2011 33

ParteII

A Introduccióncuadros

CuadroA.1 MedidasnoarancelariasnotificadasporlosMiembrosdelGATT/OMCaplicablesaproductosnoagrícolas 44

B PerspectivaeconómicadelautilizacióndemedidasnoarancelariasGráficos

GráficoB.1(a) EfectodelasmedidasOTC/MSFenelcomercioyelbienestar:ambosaumentan 63

GráficoB.1(b) EfectodelasmedidasOTC/MSFenelcomercioyelbienestar:ambosdisminuyen 63

cuadros

CuadroB.1 Tasasdecoberturaeíndicesdefrecuenciadepreocupacionescomercialesespecíficasyaranceles 73

CuadroB.2 Tipologíademedidasqueafectanalcomerciodeservicios 77

CuadroB.3 Juegodecoordinación 81

CuadroB.4 Juegodeldilemadelprisionero 81

243

LisTA de GRÁFicOs, cuAdROs Y RecuAdROs

Recuadros

RecuadroB.1 Definicióndelatransparenciaenelcontextodelasmedidasnoarancelarias 51

RecuadroB.2 Eleccióndemedidasnoarancelariasyanálisisdecosto-beneficio 53

RecuadroB.3 Efectos/externalidadesderedynormasprivadas 57

RecuadroB.4 ¿EsposibledetectarunproteccionismoencubiertoenlasMNA? 59

RecuadroB.5 EfectodelasmedidasOTC/MSFenelcomercioyelbienestar 63

RecuadroB.6 Sustitucióndepolíticas-informaciónobtenidadelasbasesdedatossobrepreocupacionescomercialesespecíficas 72

RecuadroB.7 Ejemplosdemedidasespecíficasenmateriadeserviciosparalograrobjetivosdepolíticapública 76

C CatálogodemedidasnoarancelariasymedidasrelativasalosserviciosGráficos

GráficoC.1 Notificacionesenvirtuddelpárrafo3delartículoIIIdelAGCSrecibidas,2000-2011 98

GráficoC.2 ProporcionesdelaslíneasdeproductosydelvalorcomercialabarcadosporMNA,1996-2008 105

GráficoC.3 NotificacionesdeMSFyOTC,1995-2010 106

GráficoC.4 PreocupacionescomercialesespecíficasnuevasyresueltasrelacionadasconMSF,1995-2010 107

GráficoC.5 PreocupacionescomercialesespecíficasrelacionadasconOTCnuevas,1995-2010 107

GráficoC.6 Paísesquemantienenmedidasoplanteanpreocupacionescomercialesespecíficas,1995-2010 108

GráficoC.7 ValormediodelaspreocupacionescomercialesespecíficasrelacionadasconMSFyOTCplanteadasyresueltas,1995-2010 109

GráficoC.8 Tasadecoberturaeíndicedefrecuenciadelaspreocupacionescomercialesespecíficasagregadosporaño,1995-2010 109

GráficoC.9 MNAonerosas,portipodemedida,2010 112

GráficoC.10 MedidasOTC/MSFrelacionadasconlasimportacionesporsubtipos,2010 113

GráficoC.11 MNAaplicadasporelpaísdeorigenalasexportaciones,porsubtipos,2010 114

GráficoC.12 MedidasnoarancelariasconqueseenfrentanlosexportadoresdelosEstadosUnidosylaUE,2009 114

GráficoC.13 Númerodepaísesque"mantienen"medidasydepaísesque"plantean"preocupacionescomercialesespecíficas,proporcióndelnúmerototaldepaísesencadagrupo,1995-2010 115

GráficoC.14 MNAonerosasaplicadasporinterlocutorescomerciales,porniveldedesarrollo,2010 116

GráficoC.15 IncidenciadelasMNAporsectores,2010 117

GráficoC.16 TiposdeMNA,porsectores,2010 117

GráficoC.17 ProporcióndeMNAconysinobstáculosdeprocedimiento,2010 119

GráficoC.18 Proporcionesdelosobstáculosdeprocedimientocomunicados,portipodeobstáculo,2010 119

GráficoC.19 ProporcionesdeMNAconysinobstáculosdeprocedimiento,portipodeMNA,2010 120

GráficoC.20 Composicióndelasnuevasmedidasderestriccióndelcomercio,2008-2011 121

GráficoC.21 TendenciatemporaldelosindicadoresNMRendeterminadossectoresdeservicios 122

GráficoC.22 EvolucióneneltiempodelarestriccióndelaIEDenlosservicios 125

cuadros

CuadroC.1 Medidasconsideradasenlosexámenesdelaspolíticascomerciales 99

CuadroC.2 Clasificacióninternacionaldemedidasnoarancelarias 101

CuadroC.3 ListadeobstáculosdeprocedimientodelITC 102


244

CuadroC.4 Acuerdosmencionadosenlasdiferenciasrelativasalcomerciodemercancías,1995-2011 111

CuadroC.5 ReclamacionesacercadeMNAenCOMESA-CAO-SADC,2008-2011 116

CuadroC.6 Acuerdosmencionadosenlasdiferenciasrelativasalcomerciodeproductosagrícolasynoagrícolas 118

CuadroC.7 Medidascomercialesyrelacionadasconelcomercio,2008-2011 121

CuadroC.8 DescomposicióndelcrecimientodelarestriccióndelaIEDenlosserviciostotales,1997-2010 126

Recuadros

RecuadroC.1 MetodologíaparaelcálculodeíndicesapartirdelabasededatosTRAINSdelaUNCTADydelabasededatossobrepreocupacionescomercialesespecíficas 110

RecuadroC.2 Índicesderestriccióndelcomerciodeservicios 123

RecuadroC.3 DescomposicióndelasvariacionesdelarestriccióndelaIED 126

Apéndice - cuadros

Apéndice-CuadroC.1 Tasadecoberturaeíndicedefrecuencia:Sectoresintermedio-extensivo 133

D Losefectosdelasmedidasnoarancelariasylasmedidasrelativasalosserviciosenelcomercio

Gráficos

GráficoD.1 EAVdelasMNAydesarrolloeconómico 139

Recuadros

RecuadroD.1 MetodologíaempleadaparaestimarelEAVdelasMNA 137

RecuadroD.2 Acumulacióndecostoscomercialesenunacadenamundialdesuministro 141

RecuadroD.3 Complementariedadesentreelcomerciodeserviciosyelcomerciodemercancías 142

RecuadroD.4 Medidasrelacionadasconelmedioambiente 145

RecuadroD.5 Procedimientosdeevaluacióndelaconformidadcomunicadoscomoobstáculosalcomercio:algunosejemplosseleccionados 148

RecuadroD.6 Armonizaciónoreconocimientomutuo 150

Apéndice - cuadros

Apéndice-CuadroD.1 EfectosdelasmedidasMSFenlosresultadosdeexportacióndelasempresas 157

Apéndice-CuadroD.2 EfectosdelasmedidasOTCenlosresultadosdeexportacióndelasempresas 158

Apéndice-CuadroD.3 ImpactodelasmedidasMSFenelcomerciodeproductosagrícolasyalimenticios,1996-2010 159

E Lacooperacióninternacionalsobremedidasnoarancelariasenunmundoglobalizado

Recuadros

RecuadroE.1 TeoríaseconómicasdelAGCS 164

RecuadroE.2 Ejemplosdenormasprivadas 167

RecuadroE.3 EjemplosdecooperaciónenmateriadereglamentaciónenlaesferadelosOTC 177

RecuadroE.4 LaequivalenciaenelAcuerdoMSF 180

245

MieMBROs de LA OMc

miembros de la omC(Al10demayode2012)

Albania

Alemania

Angola

AntiguayBarbuda

Argentina

Armenia

Australia

Austria

Bahrein,Reinode

Bangladesh

Barbados

Bélgica

Belice

Benin

Bolivia,EstadoPlurinacionalde

Botswana

Brasil

BruneiDarussalam

Bulgaria

BurkinaFaso

Burundi

CaboVerde

Camboya

Camerún

Canadá

Chad

Chile

China

Chipre

Colombia

Congo

Corea,Repúblicade

CostaRica

Côted'Ivoire

Croacia

Cuba

Dinamarca

Djibouti

Dominica

Ecuador

Egipto

ElSalvador

EmiratosÁrabesUnidos

Eslovenia

España

EstadosUnidosdeAmérica

Estonia

ExRepúblicaYugoslavadeMacedonia

(ERYM)

Fiji

Filipinas

Finlandia

Francia

Gabón

Gambia

Georgia

Ghana

Granada

Grecia

Guatemala

Guinea

Guinea-Bissau

Guyana

Haití

Honduras

HongKong,China

Hungría

India

Indonesia

Irlanda

Islandia

IslasSalomón

Israel

Italia

Jamaica

Japón

Jordania

Kenya

Kuwait,Estadode

Lesotho

Letonia

Liechtenstein

Lituania

Luxemburgo

Macao,China

Madagascar

Malasia

Malawi

Maldivas

Malí

Malta

Marruecos

Mauricio

Mauritania

México

Moldova,Repúblicade

Mongolia

Montenegro

Mozambique

Myanmar

Namibia

Nepal

Nicaragua

Níger

Nigeria

Noruega

NuevaZelandia

Omán

PaísesBajos

Pakistán

Panamá

PapuaNuevaGuinea

Paraguay

Perú

Polonia

Portugal

Qatar

ReinodelaArabiaSaudita

ReinoUnido

RepúblicaCentroafricana

RepúblicaCheca

RepúblicaDemocráticadelCongo

RepúblicaDominicana

RepúblicaEslovaca

RepúblicaKirguisa

Rumania

Rwanda

SaintKittsyNevis

Samoa

SanVicenteylasGranadinas

SantaLucía

Senegal

SierraLeona

Singapur

SriLanka

Sudáfrica

Suecia

Suiza

Suriname

Swazilandia

Tailandia

TaipeiChino

Tanzanía

Togo

Tonga

TrinidadyTabago

Túnez

Turquía

Ucrania

Uganda

UniónEuropea

Uruguay

Venezuela,RepúblicaBolivarianade

VietNam

Zambia

Zimbabwe


246

Informes sobre el Comercio mundial de años anteriores

La OMc y los acuerdos comerciales preferenciales: de la coexistencia a la coherencia

2011


Mundial 2011La OMC y los acuerdos comerciales preferenciales:

de la coexistencia a la coherencia

9 789287 037664

Informe sobre el Comercio Mundial

El creciente número de acuerdos comerciales preferenciales (ACP) es una característica destacada del comercio internacional. En el Informe sobre el Comercio Mundial 2011 se describen la evolución histórica de los ACP y el panorama actual de los acuerdos. Se examina por qué se establecen ACP, sus efectos económicos y el contenido de los acuerdos en sí. Por último, se aborda la interacción entre los ACP y el sistema multilateral de comercio.

La apertura comercial acumulada – a nivel multilateral, regional y unilateral – ha reducido el margen disponible para ofrecer aranceles preferenciales en virtud de ACP. Sólo una pequeña fracción del comercio mundial de mercancías es en consecuencia objeto de preferencias, y los aranceles preferenciales están perdiendo importancia en los ACP.

El informe pone de manifiesto que cada vez son más numerosos los ACP que van más allá de los aranceles preferenciales, y abarcan numerosos aspectos no arancelarios de carácter normativo.

Es posible que las redes mundiales de producción propicien la aparición de otros ACP “profundos” ya que para dichas redes la buena gobernanza en diversas esferas normativas es mucho más importante que la reducción adicional de unos aranceles ya bajos. Hay datos econométricos y estudios de casos que respaldan este vínculo entre las redes de producción y los ACP profundos.

El informe termina con un examen del desafío que plantean los ACP profundos al sistema multilateral de comercio y propone varias opciones encaminadas a aumentar la coherencia entre esos acuerdos y el sistema de comercio regulado por la OMC.

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el comercio de recursos naturales

2010

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El Informe sobre el Comercio Mundial 2010 se centra en el comercio de recursos naturales, como los combustibles y los productos forestales, mineros y pesqueros. En él se examinan las características del comercio de recursos naturales, las políticas por las que pueden optar los gobiernos y el papel de la cooperación internacional, en particular de la OMC, en la buena gestión del comercio en este sector.

Es fundamental ver hasta qué punto los países se benefician del comercio de recursos naturales. Entre las cuestiones que se examinan en el Informe están el papel del comercio al proporcionar acceso a los recursos naturales, los efectos del comercio internacional en la sostenibilidad de los recursos naturales, el impacto ambiental del comercio de recursos, la llamada maldición de los recursos naturales y la volatilidad de los precios de los recursos.

En el Informe se examina toda una gama de medidas fundamentales que se utilizan en los sectores de los recursos naturales, como los impuestos a la exportación, los aranceles y las subvenciones, y se da información sobre la forma en que se aplican en la actualidad. Se analizan a fondo los efectos de estos instrumentos de política en una economía y en sus interlocutores comerciales.

Por ultimo, en el Informe se expone brevemente cómo encajan los recursos en el marco jurídico de la OMC y se estudian otros acuerdos internacionales que regulan el comercio de recursos naturales. Se abordan varios puntos conflictivos, como la reglamentación de la política de exportación, el trato de las subvenciones, la facilitación del comercio y la relación entre las normas de la OMC y otros acuerdos internacionales.

“Entiendo que no sólo hay margen para compromisos de negociación beneficiosos para todos

que abarquen el comercio de recursos naturales, sino también que el hecho de no abordar

estas cuestiones podría crear tensiones cada vez mayores en las relaciones comerciales

internacionales. Unas normas comerciales bien pensadas son esenciales para que el comercio

sea beneficioso, y también son necesarias para cumplir objetivos como la protección del medio

ambiente y la gestión apropiada de los recursos naturales en el contexto nacional.”

Pascal Lamy, Director General de la OMC

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El comercio de recursos naturales ElInformesobreelComercioMundial2010secentraenelcomercioderecursosnaturalescomoloscombustiblesylosproductosforestales,minerosypesqueros.Enélseexaminanlas características del comercio de recursos naturales, las políticas por las que puedenoptarlosgobiernosyelpapeldelacooperacióninternacional,enparticulardelaOMC,enlabuenagestióndelcomercioenestesector.

compromisos de política comercial y medidas de contingencia

2009

Informe sobre elComercio Mundial 2009

Informe sobre el Comercio MundialEl Informe sobre el Comercio Mundial es una publicación anual destinada a facilitar una comprensión más profunda de las tendencias del comercio, las cuestiones de política comercial y el sistema multilateral de comercio.

El tema del Informe de este año es “Compromisos de política comercial y medidas de contingencia”. Se examinan en el Informe las diversas medidas de contingencia previstas en los acuerdos comerciales y la función que éstas pueden desempeñar. Dichas medidas, también llamadas medidas especiales, cláusulas liberatorias o de escape, o válvulas de seguridad, permiten a los gobiernos cierto grado de fl exibilidad en el marco de sus compromisos comerciales. Pueden utilizarse para hacer frente a circunstancias que no era posible prever en el momento de asumir un compromiso comercial. Son medidas que tratan de establecer un equilibrio entre compromiso y fl exibilidad. Una fl exibilidad excesiva puede menoscabar el valor de los compromisos, pero si la fl exibilidad es poca las normas pueden resultar insostenibles. La tensión entre compromisos creíbles y fl exibilidad suele afl orar durante las negociaciones comerciales. Por ejemplo, en la minirreunión ministerial de julio de 2008, en la que se trató de acordar las modalidades de negociación -o el texto de un proyecto defi nitivo- para la agricultura y el acceso a los mercados para los productos no agrícolas (AMNA), fue de importancia decisiva en el debate la cuestión de un “mecanismo de salvaguardia especial” (la medida en que se autorizaría a los países en desarrollo a proteger a los agricultores ante aumentos súbitos de las importaciones).

Uno de los principales objetivos de este Informe es analizar si las disposiciones de la OMC establecen un equilibrio entre, por un lado, la fl exibilidad que es necesario proporcionar a los gobiernos para afrontar situaciones económicas difíciles y, por otro, una defi nición adecuada de las disposiciones que limite la posibilidad de que sean utilizadas con fi nes proteccionistas. Al analizar esta cuestión, el Informe se centra sobre todo en las medidas de contingencia que los Miembros tienen a su alcance al importar y exportar mercancías. Esas medidas comprenden el recurso a las salvaguardias, que pueden consistir en aranceles o contingentes, en circunstancias bien determinadas; los derechos antidumping sobre productos que se consideran objeto de dumping; y los derechos compensatorios que se imponen para contrarrestar las subvenciones. El Informe se refi ere también a diferentes politicas alternativas, entre ellas la renegociación de los compromisos arancelarios, la utilización de impuestos a la exportación y el aumento de los aranceles hasta sus topes máximos legales (es decir, sus niveles consolidados). El análisis abarca los factores jurídicos, económicos y de economía política que infl uyen en la utilización de las medidas y los costos y benefi cios que éstas entrañan.

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ISBN 978-92-870-3515-8

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Compromisos de política comercialy medidas de contingencia

Image copyright Quayside, 2009; Image copyright Christian Lagerek, 2009; Image copyright Guido Vrola, 2009;Image copyright Tomasz Gulla, 2009; Image copyright Ant Clausen, 2009; Used under license from shutterstock.com

EnelInformede2009seexaminanlasdiversasmedidasdecontingenciaprevistasenlosacuerdoscomerciales,asícomolafunciónquepuedendesempeñaresasmedidas.Unodelos principales objetivos de este Informe es analizar si las disposiciones de la OMCestablecenunequilibrioentrelaflexibilidadqueesnecesarioproporcionaralosgobiernospara afrontar situaciones económicas difíciles y la definición adecuada de las medidasparalimitarsuutilizaciónconfinesproteccionistas.

el comercio en un mundo en proceso de globalización

2008


El Informe sobre el Comercio Mundial es una publicación anual cuyo objetivo es profundizar en la comprensión de las tendencias del comercio, las cuestiones de política comercial y el sistema multilateral de comercio.

El comercio internacional es parte esencial del proceso de globalización. Durante muchos años, los gobiernos de la mayor parte de los países han abierto cada vez más sus economías al comercio internacional, ya sea a través del sistema multi-lateral de comercio, de la intensificación de la cooperación regional o en el marco de programas internos de reforma. En términos más generales, el comercio y la globalización han reportado beneficios ingentes a muchos países y ciudadanos. El comercio ha permitido a muchas naciones obtener los beneficios de la especiali-zación y producir de manera más eficiente. Ha incrementado la productividad, impulsado la difusión del conocimiento y de nuevas tecnologías y aumentado la posibilidad de elección de los consumidores. Pero la opción de una mayor integra-ción en la economía mundial no siempre ha gozado de popularidad y los beneficios del comercio y de la globalización no siempre han llegado a todos los sectores de la sociedad. Como resultado de ello, el escepticismo sobre el comercio es cada vez mayor en determinados ámbitos.

La finalidad del Informe de este año, cuyo tema principal es “El comercio en un mundo en proceso de globalización”, es recordar lo que sabemos sobre los beneficios del comercio internacional y los retos que plantea un nivel mayor de integración. En el Informe se abordan varias cuestiones interrelacionadas, partiendo de una reflexión sobre la esencia de la globalización, los elementos que la impulsan, los beneficios que ofrece, los retos que plantea y el papel del comercio en este mundo cada vez más interdependiente. En él se pregunta cuáles son las razones por las que algunos países han podido aprovechar el descenso de los costos del comercio y las mayores oportunidades comerciales impulsadas por las políticas, en tanto que otros han permanecido en gran medida al margen de las relaciones comerciales internacionales. Se considera también a qué sectores beneficia y perjudica el comercio y qué medidas complementarias deben adoptar los responsables de las políticas para que el conjunto de la sociedad obtenga los beneficios del comercio. Al examinar estas cuestiones complejas y con múltiples aristas, el Informe analiza los beneficios teóricos del comercio y los datos empíricos, que pueden ayudar a responder a estas preguntas.

ISBN 978-92-870-3456-4

El comercio en un mundo en proceso de globalización

InforME SobrE EL CoMErCIo MunDIAL 2008

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ErCIo MunDIAL 2008 - El com

ercio en un mundo en proceso de globalización

El Informe de 2008 nos recuerda lo que sabemos sobre los beneficios del comerciointernacionalyponederelievelosretosqueplanteaunnivelmayordeintegración.Examinalacuestióndelaesenciadelaglobalización,loselementosquelaimpulsan,losbeneficiosque ofrece, los retos que plantea y el papel del comercio en este mundo cada vez másinterdependiente.

seis decenios de cooperación comercial multilateral: ¿Qué hemos aprendido?

2007

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el comercIo mundIal El1ºdeenerode2008elsistemamultilateraldecomerciocumplió60años.El Informesobre el Comercio Mundial 2007 celebra este acontecimiento con un examen enprofundidad del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) y susucesora,laOrganizaciónMundialdelComercio:susorígenes,suslogros,losdesafíosconquesehaenfrentadoyloquepuededepararleelfuturo.

Análisis de los vínculos entre las subvenciones, el comercio y la OMc

2006

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ElInformesobreelComercioMundial2006secentraenlamaneraenquesedefinenlassubvenciones,quéesloquepuededecirlateoríaeconómicaacercadeellas,porquélosgobiernos las utilizan, cuáles son los principales sectores en que se aplican lassubvencionesylafuncióndelAcuerdosobrelaOMCenlaregulacióndelassubvencionesen el contexto del comercio internacional. El Informe contiene asimismo brevescomentariosanalíticossobrealgunostemascomercialesdeactualidad.

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el comercio, las normas y la OMc

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INFORME SOBRE EL COMERCIO MUNDIAL

ElInformesobreelComercioMundial2005tratadearrojarluzsobrelasdistintasfuncionesyconsecuenciasdelasnormas,concentrandolaatenciónenlosaspectoseconómicosdelas normas en relación con el comercio internacional, el marco institucional de laelaboracióndenormasylaevaluacióndelaconformidad,yelpapeldelosAcuerdosdelaOMCcomomedioparaconciliarlosusoslegítimosdelasnormasconunsistemacomercialabiertoynodiscriminatorio.

coherencia

2004

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ElInformesobreelComercioMundial2004secentraenelconceptodecoherenciaenelanálisis de políticas interdependientes: la interacción entre comercio y políticamacroeconómica, la importancia de la infraestructura para el comercio y el desarrolloeconómico, lasestructurasdelmercadointerno,elbuengobiernoy las instituciones,yelpapeldelacooperacióninternacionalparapromoverlacoherenciadelaspolíticas.

comercio y desarrollo

2003

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ElInformesobreelComercioMundial2003secentraeneldesarrollo.Alexplicarelorigende esta cuestión y ofrecer un marco analítico para abordar la relación entre comercio ydesarrollo,pretendecontribuiraundebatemásinformado.

Portada foto superior izquierda – ©Shutterstock/withGodPortada foto izquierda centro – ©Thinkstock/iStockphotoPortada foto inferior izquierda – ©Thinkstock/F1onlinePortada foto inferior centro – ©Thinkstock/Image SourcePortada foto inferior derecha – ©InMaginePortada imagen superior derecha – ©Getty/Bloomberg/Contributor

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Tel: +41 (0)22 739 51 11Fax: +41 (0)22 739 42 06

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Publicaciones de la OMCCorreo electrónico: [email protected]

Librería en línea de la OMChttp://onlinebookshop.wto.org

Diseño gráfico de la portada por triptikMaquetación del Informe por Services Concept

Impreso por Atar Roto Presse SA

© Organización Mundial del Comercio 2012ISBN 978-92-870-3817-3

Publicación de la Organización Mundial del Comercio.

El Informe sobre el Comercio Mundial es una publicación anual que tiene por finalidad facilitar una mayor comprensión de las tendencias del comercio, las cuestiones de política comercial y el sistema multilateral de comercio.

El Informe sobre el Comercio Mundial 2012 se divide en dos grandes partes. La primera contiene un breve resumen de la situación del comercio en 2011 y la segunda se centra especialmente en el tema de las medidas no arancelarias en el siglo XXI.

Sitio Web de la OMC: www.wto.orgConsultas de carácter general:[email protected].: +41 (0)22 739 51 11

¿Qué es el Informe sobre el Comercio Mundial?

Cómo utilizar este informe

Para saber más

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El Informe sobre el Comercio Mundial 2012 va más allá de los aranceles para examinar otras medidas de política que pueden afectar al comercio. Las medidas de reglamentación en el ámbito del comercio de mercancías y servicios plantean retos nuevos y urgentes para la cooperación internacional en el siglo XXI. Más que otras muchas medidas, responden a objetivos de política pública (tales como asegurar la salud, la seguridad y el bienestar de los consumidores), pero también pueden diseñarse y aplicarse de manera que obstaculicen innecesariamente el comercio. Este informe se centra en los obstáculos técnicos al comercio (OTC) y las medidas sanitarias y fitosanitarias (MSF) (que atañen a la inocuidad de los alimentos y la sanidad animal y vegetal) y en la reglamentación nacional en la esfera de los servicios.

En el Informe se examinan las razones por las que los gobiernos recurren a las medidas no arancelarias (MNA) y a las medidas relativas a los servicios, y el grado en que estas medidas pueden distorsionar el comercio internacional. Se considera la disponibilidad de información sobre las MNA y las tendencias más recientes en relación con su utilización. En el Informe se analiza asimismo el impacto de las MNA y las medidas relativas a los servicios en el comercio y se examina el modo en que la armonización de las reglamentaciones y/o el reconocimiento mutuo de las normas puede contribuir a reducir los efectos de obstaculización del comercio.

Por último, el Informe se ocupa del nivel de cooperación internacional en el ámbito de las MNA y las medidas relativas a los servicios. Repasa los fundamentos económicos de esa cooperación y propone una reflexión sobre el diseño eficiente de normas relativas a las MNA en los acuerdos comerciales. Considera asimismo la forma que ha adoptado la cooperación sobre las medidas OTC/MSF y la reglamentación de los servicios en el marco del sistema multilateral de comercio y de otros foros e instituciones internacionales. Ofrece un análisis jurídico del trato de las MNA en el sistema de solución de diferencias de la OMC y de las interpretaciones de las normas aparecidas en recientes diferencias comerciales internacionales. El Informe concluye con un examen de los retos pendientes y de las principales implicaciones en cuanto a las políticas.

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Comercio y políticas públicas: análisis de las medidas no arancelarias en el siglo XXI


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