institut za teritorijalni ekonomski razvoj (inter)

Izdavač Institut za teritorijalni ekonomski razvoj (InTER)

Za izdavača Dragiša Mijačić

Autori dr Vesela Vlašković

Jasna Žarković dr Slađana Sredojević

Dragiša Mijačić

Recezent Prof. dr Budimir Stakić

Godina 2018

U SUSRET EU INTEGRACIJAMA Unapređenje pravnog i institucionalnog okvira

javno-privatnog partnerstva u Srbiji

dr Vesela Vlašković | Jasna Žarković | dr Slađana Sredojević | Dragiša Mijačić

Mart 2018

Studija je napisana u okviru projekta finansiranog preko Fonda za otvoreno društvo u Beogradu. Misljenja, stavovi, zakljucci i preporuke sadrzane u tekstu pripadaju

autorima i ne izražavaju neophodno stavove donatora

U SUSRET EU INTEGRACIJAMA SADRŽAJ

SADRŽAJ

LISTA SKRAĆENICA ........................................................................................................................ 1

1. UVOD ....................................................................................................................................... 2 1.1. Informacije o projektu................................................................................................................... 3 1.2. Metodologija ................................................................................................................................. 3 1.3. Ograničenja prilikom izrade studije .............................................................................................. 4

2. ZAKONODAVNI OKVIR ZA SPROVOĐENJE JPP U SRBIJI ................................................................ 5 2.1. Opšte o zakonskom okviru ............................................................................................................ 5 2.2. Evolucija zakonskog okvira ............................................................................................................ 5 2.3. Načela na kojima počiva zakonski okvir ........................................................................................ 7 2.4. Vrste javno-privatnog partnerstva ................................................................................................ 7

2.4.1. Strane u javno-privatnom partnerstvu .................................................................................................. 8 2.4.2. O postupku odabira privatnog partnera ............................................................................................... 8

2.5. Javni ugovori ............................................................................................................................... 11 2.6. Nadzor javnih ugovora ................................................................................................................ 14 2.7. Postojeća uska grla u domenu zakonskog okvira i primene JPP ................................................. 15 2.8. Dalji koraci ka potpunijem usaglašavanju zakonskog okvira u oblasti JPP ................................. 16

2.8.1. Usklađenost postupka javnih nabavki sa acquis communautaire ...................................................... 17

3. INSTITUCIONALNI OKVIR JPP ................................................................................................... 18 3.1. Komisija za javno-privatno partnerstvo ...................................................................................... 18

3.1.1. Izazovi u delovanju Komisije za JPP ..................................................................................................... 20 3.2. Ministarstvo finansija .................................................................................................................. 23 3.3. Ministarstvo privrede .................................................................................................................. 23 3.4. Ostala ministarstva...................................................................................................................... 24 3.5. Autonomna pokrajina Vojvodina i jedinice lokalne samouprave ............................................... 24 3.6. Republička komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki ............................................ 25 3.7. Državna revizorska institucija...................................................................................................... 26 3.8. Sudovi i arbitraža ......................................................................................................................... 26

4. JPP PROJEKTI U SRBIJI ............................................................................................................. 27 4.1. Predlozi projekata javno-privatnog partnerstva ......................................................................... 27 4.2. Ugovoreni projekti javno-privatnog partnerstva po oblastima .................................................. 28 4.3. Ugovoreni projekti javno-privatnog partnerstva prema vrednosti ............................................ 32 4.4. Ugovoreni projekti javno-privatnog partnerstva prema mestu .................................................. 33 4.5. Neki od izazova u procesu pripreme i ugovaranja JPP ................................................................ 35

5. TRANSPARENTNOST U PROCESU JPP ....................................................................................... 36

6. ZAKLJUČAK I PREPORUKE ........................................................................................................ 38

7. LITERATURA ............................................................................................................................ 40

8. PRILOZI ................................................................................................................................... 42 Prilog 1. Lista predloga projekata koji su dobili pozitivno mišljenje Komisije za JPP ......................... 42 Prilog 2. Lista intervjuisanih osoba .................................................................................................... 48

U SUSRET EU INTEGRACIJAMA SKRAĆENICE

1

LISTA SKRAĆENICA

BDP Bruto društveni proizvod

DPN Društvo za posebne namene

EBRD Evropska banka za obnovu i razvoj (eng.European Bank for Reconstruction and

Development)

EK Evropska komisija

EPEC Evropski stručni centar za javno-privatno partnerstvo (eng.European PPP Expertise

Centre)

ESCO Preduzeće za pružanje energetskih usluga (eng.Energy Service Company)

EU Evropska unija

GIZ Nemačka organizacija za međunarodnu saradnju (nem.Deutsche Gesellschaft für

Internationale Zusammenarbeit)

GSP Gradsko saobraćajno preduzeće

FTTH Optičko vlakno do krajnjeg korisnika (eng.Fiber To The Home)

IFC Međunarodna finansijska korporacija (eng.International Finance Corporation)

InTER Institut za teritorijalni ekonomski razvoj

IT Informacione tehnologije

IUK Infrastruktura Ujedinjenog kraljevstva (eng.Infrastructure UK)

JKP Javno komunalno preduzeće

JPP Javno-privatno partnerstvo

JPPK Javno-privatno partnerstvo i koncesije

mil milion

mlrd milijarda

MMF Međunarodni monetarni fond

NPAA Nacionalni program za usvajanje pravnih tekovina Evropske unije

RPEE Regionalni program energetske efikasnosti na Zapadnom Balkanu

RS Republika Srbija

SKGO Stalna konferencija gradova i opština

UJN Uprava za javne nabavke

UNOPS Kancelarija Ujedinjenih nacija za projektne usluge (eng.United Nations Office for

Project Services)

USAID Agencija za međunarodni razvoj Sjedinjenih američkih država (eng.United States

Agency for International Development)

WBIF Investicioni okvir za Zapadni Balkan (eng.Western Balkans Investment Framework)

ZJN Zakon o javnim nabavkama

U SUSRET EU INTEGRACIJAMA UVOD

2

1. UVOD

Savremeni način života karakterišu konstantni zahtevi građana za izgradnjom i

modernizaijom javne infrastrukture i unapređenje kvaliteta javnih usluga, naročito na

lokalnom nivou. Imajući u vidu budžetska ograničenja, stvorila se potreba za traženje novih

modaliteta za bolju efikasnost pružanja javnih usluga i finansiranje projekata od javnog

značaja, među kojima se sve više izdvaja javno-privatno partnerstvo i koncesije.

Javno-privatno partnerstvo (u daljem tekstu: JPP) predstavlja dugoročnu saradnju između

javnog i privatnog sektora kod zajedničkog sprovođenja projekata od javnog značaja. Ovaj

oblik saradnje bi trebalo da spaja najbolje sa obe strane – odgovornost vlasti koja brine o

javnom interesu, kao i upravljačke sposobnosti, fleksibilnost i ekonomičnost privatnog

sektora. Osnovni elementi koncepta JPP su jasna alokacija odgovornosti, podela rizika i

dugoročno trajanje partnerstva. JPP omogućava da svaki od partnera preuzme rizik kojim

može da upravlja na najadekvatniji način, čime se postiže veća efikasnost u korišćenju javnih

resursa i bolji kvalitet usluga.

JPP i koncesije bi po definiciji trebalo da budu i ekonomski isplativi i društveno odgovorni.

Sa ekonomskog aspekta, podrazumeva se da se za sredstva investirana u projekat dobije veća

vrednost u odnosu na konvencionalno finansiranje (finansiranje iz budžeta, zaduživanje kod

banaka ili drugih institucija i dr.). Uključivanje privatnog sektora takođe donosi i određeni

nivo znanja i stručnosti koji obično nedostaje javnom sektoru, naročito u određenim

oblastima (npr. energetska efikasnost).

Zakon o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama (u daljem tekstu: Zakon o JPPK)

usvojen je 2011. godine, i njime je po prvi put uveden pojam javno-privatnog partnerstva u

srpski pravni sistem. U skladu sa zakonskim procedurama, Komisija za javno-privatno

partnerstvo (u daljem tekstu: Komisija za JPP) pozitivno je ocenila 62 predloga projekata, od

čega je samo njih 27 dobilo epilog u formi potpisivanja ugovora između javnih i privatnih

partnera. Najveći broj ugovorenih projekata u Srbiji je u sektorima javnog prevoza, javne

rasvete i energetike, dok se u narednom periodu očekuje šira primena JPP projekata kod

složenijih investicionih poduhvata.

Jedan od najčešćih oblika ugovorenih JPP je koncesija, a među najpoznatijim vidovima

koncesije je takozvani BOT aranžman (build, operate, transfer) gde je privatnom partneru

povereno da izgradi neki infrastrukturni objekat, njim upravlja i koristi ga uz naplatu za

unapred definisani vremenski rok. Nakon isteka ugovorenog roka infrastrukturni objekat se

vraća u ruke javnog partnera.

U okviru ove studije dat je sveobuhvatni prikaz pravne regulative i ulogu institucija na

nacionalnom, pokrajinskom i lokalnom nivou na poslovima planiranja, ugovaranja,


3

realizacije i praćenja JPP projekata. Studija takođe daje prikaz JPP projekata, kako

predloženih tako i ugovorenih. U okviru studije takođe je obrađeno i pitanje transparentnosti

u procesu JPP. Na kraju su date zaključne odredbe i preporuke za unapređenje sistema

funkcionisanja JPP u Srbiji.

1.1. Informacije o projektu

Studija U susret EU integracijama-unapređenje pravnog i institucionalnog okvira JPP u

Srbiji nastala je u okviru projekta Unapređenje transparentnosti kod javno-privatnih

partnerstava u Srbiji koji sprovodi Institut za teritorijalni ekonomski razvoj (InTER).

Projekat je finansiran od strane Fondacije za otvoreno društvo Srbije kroz Program

Unapređenje demokratskih praksi i institucija.

Cilj projekta je da doprinese razvoju demokratskih praksi koje se odnose na pristup

informacijama od javnog značaja i transparentnosti procesa planiranja, ugovaranja i

sprovođenja projekata JPP u Srbiji. Projektom je posebna pažnja usmerena na analizu i

unapređenje pravnog i institucionalnog okvira u oblasti JPP i usklađenosti sa pravnim

tekovinama EU (acquis communautaire). Takođe, projekat ima za cilj da unapredi

dostupnost informacija od javnog značaja i informisanost stručne javnosti i građana o oblasti

JPP.

Projekat se sprovodio u periodu od 1. jula 2017. do 31. marta 2018. godine.

1.2. Metodologija

Za potrebe izrade studije korišćeni su različiti metodološki pristupi koji su se prilagođavali

izazovima u vidu ograničenja dostupnosti podataka. Studija je sprovedena u četiri faze: 1)

definisanje okvira istraživanja i određivanje metodološkog pristupa; 2) prikupljanje

sekundarnih izvora podataka i relevantne literature (desk research); 3) prikupljanje

primarnih izvora podataka i njihova verifikacija kroz grupne i individualne intervjue sa

ključnim akterima iz oblasti istraživanja; i 4) analiza prikupljenih podataka i pisanje studije.

U okviru prve faze definisan je obim i struktura istraživanja, a i pojašnjene su oblasti koje će

biti predmet istraživanja. Takođe, u okviru ove faze, formiran je istraživački tim u sastavu:

dr Vesela Vlašković, vođa istraživačkog tima; Jasna Žarković, istraživač u oblasti

institucionalnog okvira za JPP u Srbiji; i dr Slađana Sredojević, istraživač u oblasti pravnog

okvira. Za recenzenta studije izabran je prof. dr Budimir Stakić, poznati stručnjak u oblasti

javnih finansija. Značajan doprinos u različitim fazama izrade studije dao je i Dragiša

Mijačić, direktor InTER-a.

Druga faza se odnosila na prikupljanje primarnih i sekundarnih izvora podataka, pre svega

relevantne zakonske regulative u Srbiji i regionu, direktivā Evropske unije koje se odnose na

predmet istraživanja, kao i dostupnih javnih ugovora u oblasti JPP, relevantnih studija i


4

analiza, akademskih radova i ostalih publikacija i podataka neophodnih za sagledavanje

okvira za funkcionisanje i obima JPP projekata u Srbiji.

U okviru realizacije projekta istraživački tim organizovao je grupne i individualne intervjue

sa ključnim akterima u oblasti JPP, kako bi verifikovao početne nalaze do kojih se došlo u

okviru prethodnih faza. Organizovani su sastanci sa predstavnicima relevantnih javnih

institucija na nacionalnom nivou, lokalnih samouprava, privatnog sektora, nevladinih

organizacija i međunarodnim finansijskim i donatorskim organizacijama (lista intervjuisanih

osoba je data u Prilogu 2).

U završnom delu izrade studije analizirani su podaci prikupljeni tokom svih prethodnih faza

istraživanja, nakon čega su izvučeni ključni nalazi, zaključci i preporuke. Među završnim

aktivnostima organizovana su dva okrugla stola, u Novom Sadu i Nišu, na kojima su

stručnjaci iz oblasti javnih finansija i JPP-a i predstavnici lokalnih samouprava imali prilike

da prokomentarišu nalaze i daju sugestije na nalaze istraživanja i predložene preporuke.

Konačna verzija studije izrađena je nakon dobijanja komentara sa ovih događaja. Poseban

doprinos izradi studije dala je zamenik predsednika Komisije za JPP, Andrijana Jovanović.

1.3. Ograničenja prilikom izrade studije

Ključna ograničenja sa kojim se istraživački tim susreo prilikom izrade studije odnosila su se

na činjenicu da je oblast JPP u Srbiji veoma slabo obrađena u stručnoj literaturi, kao i na

problem dostupnosti podataka o aktuelnim JPP projektima. Naime, koncept JPP još uvek nije

u potpunosti zaživeo u Srbiji i još uvek nema realizovanih JPP projekata. Otuda ova oblast

nije privukla značajnu pažnju među istraživačima i nema značajnijih istraživanja o

ostvarenim efektima JPP projekata u Srbiji. Mišljenje stručne javnosti je uglavnom dostupno

u novinskim člancima ili kratkim izveštajima sa različitih tematskih događaja (foruma,

konferencija i sl.). Sa druge strane, prikupljanje podataka o projektima koji su u različitim

fazama realizacije takođe je predstavljao izazov u izradi studije. Podaci o JPP projektima na

internet stranicama javnih parnera uglavnom nisu ažurirani pa je teško doći do informacija o

statusu njihove realizacije. Pored toga, problem leži i u tome da deo Portala javnih nabavki,

koji bi trebalo da sadrži informacije o toku realizacije projekata, još uvek nije funkcionalan,

te nije moguće naći objedinjene informacije na jednom mestu.

Projektni tim je ipak uspeo da prevaziđe navedena ograničenja, pre svega kroz organizovanje

intervjua i telefonskih poziva sa ključnim akterima u oblasti JPP, čime su prikupljene

značajne informacije ipodaci neophodniza izradu ove studije.

U SUSRET EU INTEGRACIJAMA ZAKONODAVNI OKVIR

5

2. ZAKONODAVNI OKVIR ZA SPROVOĐENJE JPP U SRBIJI

2.1.Opšte o zakonskom okviru

Koncesije i javno-privatna partnerstva uređena su Zakonom o JPPK,1 Zakonom o javnim

nabavkama2 i relevantnim podzakonskim aktima. Zakon o JPPK čini deo zakonodavnog

okvira za regulisanje oblasti javnih nabavki u Republici Srbiji. To je u skladu sa pravilima

EU kojima su JPP i koncesije određeni kao javni ugovori.

Usvajanjem Zakona o JPPK prvi put se u domaće zakonodavstvo uvodi termin javno-

privatno partnerstvo i prvi put je omogućeno nacionalnim, pokrajinskim i lokalnim

organima da zadovoljavaju svoje infrastrukturne i javne potrebe opredeljivanjem za ovakav

model finansiranja. Za razliku od JPP, koncesije su oblik saradnje koji je već ranije bio

prepoznat u domaćoj legislativi. Takođe, bitno je naglasiti da je usvajanjem Zakona o JPPK

prestao je da važi Zakon o koncesijama3 koji je regulisao samo koncesije, ali ne i JPP.

Zakon o JPPK uređuje uslove i način izrade, predlaganja i odobravanja projekata JPP,

određuje subjekte nadležne, odnosno ovlašćene za predlaganje i realizaciju projekata JPP,

propisuje prava i obaveze javnih i privatnih partnera, kao i oblik i sadržinu ugovora o JPP sa

ili bez elemenata koncesije. Zakonom o JPPK uređeni su i uslovi i način davanja koncesije,

predmet koncesije, subjekti nadležni, odnosno ovlašćeni za postupak davanja koncesije, kao

i prestanak koncesije.

Javna tela imaju obavezu sprovođenja transparentne tenderske procedure, obezbeđivanja

pravne sigurnosti i izvesnosti za učesnike, kao i omogućavanja konkurencije među

zainteresovanim učesnicima u postupku. Zakon o JPPK izričito je isključio primenu

odredaba o preferencijalnom položaju domaćih ponuđača u odnosu na strane ponuđače, a

zaštita prava omogućena je pred Republičkom komisijom za zaštitu prava u postupcima

javnih nabavki. Na detaljan način uređena su i pitanja u vezi sa javnim ugovorima, kao i

vršenje nadzora.

2.2.Evolucija zakonskog okvira

Zakonski okvir podrazumeva i izmene i dopune Zakona o JPPK, kao i podzakonska akta

doneta u međuvremenu:

Zakon o izmenama i dopunama Zakona o JPPK;4 Kroz četvorogodišnji period

primene Zakona o JPPK identifikovana je potreba za njegovom izmenom i dopunom

iz više razloga. Tačnije, Zakon o JPPK prvi put je promenjen početkom 2016.

1 „Sl. glasnik RS“, br. 88/2011, 15/2016 i 104/2016 2 „Sl. glasnik RS“, br. 124/2012, 14/2015 i 68/2015 3 „Sl. glasnik RS“, br. 55/2003 4 „Sl. glasnik RS“, br. 15/2016


6

godine kako bi se, između ostalog, obezbedila usklađenost sa zahtevima i

tekovinama EU, i kako bi se ojačala uloga i nadležnost ministarstva (nadležnog za

poslove) finansija u postupku odobravanja projekta JPP u oblasti kontrolisanja

fiskalnih rizika koji neminovno prate ovakve projekte. Izmenama člana 27. Zakona o

JPPK (kojim se uređuje postupak odobravanja projekta JPP) predviđeno je da JPP

projekti, između ostalog, moraju sadržati analizu finansijskih efekata predloženog

projekta na budžet Republike Srbije, budžet autonomne pokrajine ili budžet jedinice

lokalne samouprave tokom realizacije projekta. Ova izmena je uvedena kako bi se

ispunili uslovi postavljeni od strane MMF-a, a koja je u vezi sa jačanjem uloge

ministarstva finansija, kao i omogućavanje projektima manjih razmera da se

razvijaju na decentralizovaniji način.

Osim Zakona o JPPK i drugi zakoni koji se posredno ili neposredno tiču JPP su

takođe izmenjeni. Naime, Zakon o upravljanju otpadom izmenjen je na proleće

2016. godine, a Zakon o javnim nabavkama krajem 2015. godine.

Zakon o javnim nabavkama (u daljem tekstu: ZJN);5 U avgustu 2015. godine

Narodna skupština Republike Srbije usvojila je izmene i dopune ZJN koje su počele

da se primenjuju od 12. avgusta 2015. godine, a koje uvode novine u pogledu

smanjenja formalnosti, objavljivanja većeg broja dokumenata na Portalu javnih

nabavki, smanjenja rokova za podnošenje ponuda, a u cilju podizanja efikasnosti i

ekonomičnosti postupka javnih nabavki.

Krajem 2016. godine, po drugi put je izmenjen zakonski okvir za JPP i koncesije,

usvajanjem Zakona o izmenama i dopunama Zakona o JPPK. Jedna od izmena i

dopuna odnosi se na dalje izuzeće od primene odredaba zakona kojima se uređuju

javne nabavke koje se odnose na: način obračuna procenjene vrednosti javnog

ugovora; zajedničku ponudu, podizvođače, rokove za podnošenje ponuda i prijava;

rokove u vezi sa donošenjem odluke o izboru najpovoljnije ponude; rokove za

zaključenje ugovora i izmene javnog ugovora. Takođe, jedno od pitanja koje je

dodatno uređeno pomenutim zakonom je mogućnost vršenja plaćanja u stranoj valuti

(član 72. Zakona o JPPK); njegova praktična primena delimično je uređena na način

da naknade koje javni, odnosno privatni, partner plaća na osnovu javnog ugovora

mogu biti denominovane u stranoj valuti, dok se plaćanje naknade vrši u dinarima.

Od 1. januara 2017. godine primenjuje se Zakon o komunalnim delatnostima6 koji

propisuje da se postupak poveravanja obavljanja komunalne delatnosti čije se

finansiranje obezbeđuje iz budžeta jedinice lokalne samouprave ili naplatom

naknade od korisnika komunalnih usluga sprovodi isključivo preko Zakona o JPPK.

Uredba o nadzoru nad realizacijom javnih ugovora o javno-privatnom

partnerstvu,7 koju je donela Vlada Srbije;

5 „Sl. glasnik RS“, br. 124/2012, 14/2015 i 68/2015 6 „Sl. glasnik RS“, br 88/2011 i 104/2016 7 „Sl. glasnik RS“, br. 47/13


7

Pravilnik o načinu vođenja i sadržini registra javnih ugovora,8donet od strane

Ministarstva finansija;

Uredba o načinu davanja koncesije u fazama,9 koju je donela Vlada Srbije.

2.3.Načela na kojima počiva zakonski okvir

Prema domaćem zakonodavstvu, uslovi, načini i postupci dodele javnih ugovora kod

projekata JPP i koncesija utemeljeni su u nizu načela, i to: zaštite javnog interesa,

efikasnosti, transparentnosti, jednakog i pravničnog tretmana, slobode tržišne utakmice,

proporcionalnosti, zaštite životne sredine, autonomije volje i načelu ravnopravnosti

ugovornih strana.

Na osnovu zakona, načelo transparentnosti limitirano je na obavezu oglašavanja namere

zaključenja javnog ugovora, i davanje mogućnosti ponuđaču da izvrši uvid u podatke o

sprovedenom postupku dodele javnog ugovora. Opseg aktivnosti i faza kod uslova, načina i

postupaka dodele javnih ugovora regulisan je članom 22. Zakona o JPPK i obuhvata veći

broj segmenata koji bi eksplicitno mogli biti predmet primene načela transparentnosti

(uključivanje javnosti, objavljivanje i davanje na uvid javnosti glavnih nalaza i opravdanosti

studije izvodljivosti, npr.) što je u skladu sa savremenom međunarodnom praksom.

2.4.Vrste javno-privatnog partnerstva

JPP je dugoročna saradnja između javnog i privatnog partnera radi obezbeđivanja

finansiranja, izgradnje, rekonstrukcije, upravljanja ili održavanja infrastrukturnih i drugih

objekata od javnog značaja i pružanja usluga od javnog značaja. Javno-privatno partnerstvo

može biti ugovorno ili institucionalno.

Ugovorno JPP je model u kojem ugovorne strane međusobna prava i obaveze u realizaciji

JPP projekta uređuju javnim ugovorom, u skladu sa odredbama Zakona o JPPK i odredbama

zakona kojim se uređuju obligacioni odnosi.

Institucionalno JPP je oblik koji se zasniva na odnosu javnog i privatnog partnera kao

članova zajedničkog privrednog društva koje je nosilac realizacije JPP projekta. Taj odnos se

može zasnivati na osnivačkim ulozima u novoosnovanom privrednom društvu ili na sticanju

vlasničkog udela, odnosno dokapitalizaciji postojećeg privrednog društva, u skladu sa

zakonom kojim se uređuje položaj privrednih društava.

Koncesija je ugovorno ili institucionalno JPP sa elementima koncesije, u kome je javnim

ugovorom uređeno komercijalno korišćenje prirodnog bogatstva, dobra u opštoj upotrebi

koja su u javnoj svojini, odnosno dobra u svojini javnog tela, ili obavljanje delatnosti od

opšteg interesa koje javni partner ustupa privatnom partneru na određeno vreme pod posebno

8 „Sl. glasnik RS“, br. 57/13 i 110/13 9 „Sl. glasnik RS“, br. 1/2017


8

propisanim uslovima, uz plaćanje koncesione naknade od strane privatnog, odnosno javnog

partnera, pri čemu privatni partner snosi rizik vezan za komercijalno korišćenje predmeta

koncesije.

Koncesija ima i svoje posebne oblike:

Koncesija za javne radove je ugovorni odnos istovetan ugovoru o javnoj nabavci

kojim se vrši nabavka radova u skladu sa zakonom kojim se uređuju javne nabavke.

Koncesija za javne usluge je ugovorni odnos istovetan ugovoru o javnoj nabavci

usluga u skladu sa zakonom kojim se uređuju javne nabavke.

2.4.1. Strane u javno-privatnom partnerstvu

Zakon o JPPK primenjuje se na sva ulaganja sredstava u javnoj svojini u zajedničko

privredno društvo sa privatnim partnerom isključivo radi realizacije projekata JPP, a takođe

se primenjuju i odgovarajuće odredbe zakona i drugih propisa kojima se uređuje javna

svojina i budžetski sistem.

Javno telo je:

1) državni organ, organizacija, ustanova i drugi direktni ili indirektni korisnik

budžetskih sredstava definisano zakonom kojim se uređuje budžetski sistem i

budžet;

2) javno preduzeće, osnovano od strane Vlade Republike Srbije, Autonomne pokrajine

Vojvodina ili lokalnih samouprava;

3) pravno lice koje obavlja delatnost od opšteg interesa;

4) pravno lice osnovano od javnog tela, a koje obavlja delatnost od opšteg interesa i

koje ispunjava najmanje jedan od zakonom propisanih uslova.

Postupak JPP pokreće javno telo na nacionalnom nivou, nivou autonomne pokrajine ili

lokalne samouprave. Pored ovog pravila, zakonski okvir daje mogućnost i zainteresovanom

fizičkom ili pravnom licu koje nije javno telo da predloži saradnju JPP u formi tzv.

samoinicijativnog predloga. Samoinicijativni predlog označava predlog zainteresovanog lica

nadležnom javnom telu za sprovođenje, odnosno realizaciju JPP projekta sa ili bez elemenata

koncesije, koji se ne podnosi kao odgovor na javni poziv naručioca u okviru postupka dodele

javnog ugovora nego kao inicijalni korak.

Privatni partner je fizičko ili pravno lice, domaće ili strano, koje može biti odabrano samo

postupkom tendera.

2.4.2. O postupku odabira privatnog partnera

Po Zakonu o JPPK (član 20.), privatni partner se može odabrati isključivo u postupku

tendera. U zavisnosti od vrste projekta postupak izbora privatnog partnera odvija se na dva


9

moguća načina, i to kroz sprovođenje postupka javne nabavke ili kroz sprovođenje postupka

davanja koncesije.

I - Sprovođenje postupka javne nabavke određenog ZJN – koristi se ukoliko se radi o

projektu JPP bez elemenata koncesije i ako se radi o posebnom obliku koncesije za javne

radove, odnosno javne usluge.

Svi oglasi o javnim nabavkama, konkursna dokumentacija i drugi predviđeni akti objavljuju

se na Portalu javnih nabavki i internet stranici naručioca, čime se obezbeđuje transparentnost

postupka javne nabavke. Od 1. januara 2016. godine zakonom je predviđeno da se na Portalu

javnih nabavki objavljuju planovi javnih nabavki.

Sadržina konkursne dokumentacije propisana je zakonom i podzakonskim aktima, i sadrži

uslove za učešće, tehničku specifikaciju i kriterijume za dodelu ugovora. Ponuda se može

podneti samostalno, sa podizvođačem ili kao zajednička ponuda. Rokovi za podnošenje

ponuda propisani su ZJN i računaju se, po pravilu, od dana objavljivanja poziva za

podnošenje ponuda na Portalu javnih nabavki. Otvaranje ponuda je javno u svim postupcima

javnih nabavki. O otvaranju ponuda vodi se zapisnik, koji se dostavlja svim ponuđačima.

Dokazivanje ispunjenosti obaveznih uslova za učešće olakšano je uspostavljanjem Registra

ponuđača, s obzirom na to da ponuđači koji su upisani u ovom registru ne moraju da

dostavljaju dokaze o ispunjenosti obaveznih uslova za učešće u postupcima javnih nabavki.

Registar ponuđača vodi Agencija za privredne registre, a izmenama i dopunama ZJN

predviđena je mogućnost da se ispunjenost uslova za učešće u svim postupcima javnih

nabavki može dokazivati izjavom.

Takođe, Zakonom o izmenama i dopunama ZJN propisano je da se odluke kojima se

okončava postupak javne nabavke (odluka o dodeli ugovora, odluka o obustavi postupka,

odluka o zaključenju okvirnog sporazuma, odluka o priznavanju kvalifikacije), umesto

dostavljanja ponuđačima objavljuju na Portalu javnih nabavki, što postupak javne nabavke

čini efikasnijim i transparentnijim. Ponuđač ima pravo uvida u dokumentaciju o

sprovedenom postupku javne nabavke. Sva komunikacija u postupku javne nabavke odvija

se u pisanom obliku. Nakon dodele ugovora o javnoj nabavci ili obustave postupka, na

Portalu javnih nabavki objavljuje se obaveštenje o zaključenom ugovoru, odnosno

obaveštenje o obustavi postupka.

Naručilac ima obavezu da vodi evidenciju o svim sprovedenim postupcima javne nabavke i

zaključenim ugovorima, kao i da tromesečne izveštaje dostavlja Upravi za javne nabavke (u

daljem tekstu: UJN) na osnovu kojih dalje UJN priprema izveštaj koji dostavlja Vladi.

Zakonodavni okvir predviđa da je u svim fazama postupka javne nabavke omogućeno

ostvarivanje zaštite prava ponuđača.


10

II - Sprovođenje postupka davanja koncesije određenog Zakonom o JPPK - ukoliko se

radi o projektu JPP sa elementima koncesije, zakonodavni okvir predviđa da se privatni

partner odabira direktnom primenom Zakona o JPPK.

Javno telo, pre sačinjavanja predloga za donošenje koncesionog akta, imenuje Stručni tim

javnog tela sa ciljem obavljanja niza zadataka: podrške javnom telu u vezi sa pripremom

koncesionog akta, ocene pristiglih ponuda i utvrđivanja predloga odluke o izboru

najpovoljnije ponude za davanje koncesije.

Izrada studije opravdanosti davanja koncesije je obavezan korak i za njenu izradu nadležan

je imenovani stručni tim javnog tela.

Zakonski okvir za JPP i koncesije u Srbiji precizira i sadržaj i obavezne elemente Predloga

za donošenje koncesionog akta:

1) predmet koncesije;

2) razloge za davanje koncesije;

3) eventualno oduzimanje poverenih poslova i oduzimanje prava korišćenja imovine za

obavljanje poverenih poslova;

4) podatke o uticaju koncesione delatnosti na životnu sredinu, na infrastrukturu i druge

privredne oblasti, kao i na efikasno funkcionisanje tehničko-tehnoloških sistema;

5) minimalne tehničke, finansijske i iskustvene kvalifikacije koje učesnik u postupku

mora da ispunjava da bi mu se omogućilo učestvovanje u postupku izbora

koncesionara i pregovaranja;

6) rok trajanja koncesije, uključujući obrazloženje predloženog roka;

7) podatke o potrebnim novčanim i drugim sredstvima i dinamici njihovog ulaganja,

način plaćanja, davanja garancija ili drugih sredstava obezbeđenja za izvršavanje

koncesionih obaveza, prava i obaveze koncesionara prema korisnicima usluga koje

su predmet koncesije i pitanja vezana za podnošenje prigovora od strane tih

korisnika, pitanja uslova i načina vršenja nadzora, i cene i opšte uslove za korišćenje

dobara i obavljanje delatnosti;

8) podatke o naknadama koje plaćaju koncedent i koncesionar;

9) ocenu o potrebnom broju radnih mesta i kvalifikovane radne snage u vezi sa

izvršavanjem koncesije, ukoliko se predlaže da to bude elemenat koncesionog akta;

10) ostale podatke i dokumenta od značaja za koncesiju;

11) podatke o drugim ugovorima koji se zaključuju pre, istovremeno ili posle

zaključenja javnog ugovora bilo u formi priloga javnog ugovora bilo kao poseban

ugovor, a radi ostvarenja ekonomske opravdanosti ili komercijalnih potreba

relevantnog projekta (npr. ugovori o prenosu prava korišćenja nepokretnih i


11

pokretnih stvari, prenos odnosno ustupanje koncesionaru ugovora koje zaključi

javno telo, preuzimanje zaposlenih itd.).

Pripremljeni predlog za donošenje koncesionog akta nadležno javno telo dostavlja svom

nadležnom organu, radi usvajanja. U postupku donošenja koncesionog akta, predlog

koncesionog akta se dostavlja i Komisiji za JPP radi davanja mišljenja i ocene da li se

konkretni projekat može realizovati u formi JPP sa elementima koncesije, a takvo mišljenje

mora biti dato uz pozitivan glas člana Komisije za JPP koji predstavlja ministarstvo

finansija. Ipak, u Srbiji je zastupljena praksa da Komisija za JPP ne daje pozitivno mišljenje

dok se ne slože svi njeni članovi.

Ako je Republika Srbija davalac koncesije, odnosno kada su javna tela i predmet koncesije u

nadležnosti Republike Srbije i/ili ako je procenjena vrednost koncesije veća od 50

miliona evra, Komisija za JPP pre davanja svog mišljenja obavezno prethodno

pribavlja mišljenje ministarstva nadležnog za poslove finansija.

Početkom 2017. godine zakonski okvir je omogućio davanje koncesije u fazama u

slučajevima kada javno telo tako odluči, to predvidi u koncesionom aktu, kao i kod projekata

kod kojih je procenjena vrednost veća od 50 miliona evra. U prvoj fazi zainteresovana lica

podnose prijavu za učešće u postupku za zahtevom za dostavljanje dokumentacije za prvu

fazu postupka. Javno telo potom dostavlja konkursnu dokumentaciju, uslove za učešće u

drugoj fazi i druge slične informacije. Nakon dostavljanja neobavezujućih ponuda i drugih

podataka, javno telo donosi odluku o priznavanju kvalifikacije podnosiocima prijave koji su

ispunili uslove za učešće u drugoj fazi, rangira podnosioce prijave i dostavlja uputstvo

kvalifikovanim učesnicima u postupku za drugu fazu postupka davanja. Nakon faze

podnošenja obavezujućih ponuda, odabira se najpovoljnija ponuda u skladu sa Zakonom o

JPPK.

2.5. Javni ugovori

Javni ugovor se zaključuje kao ugovor o JPP ili kao ugovor o koncesiji. Kada je reč o

rokovima, najkraći rok je pet godina, a najduži mogući može biti do 50 godina.

Domaći zakonski okvir daje veoma dobro rešenje, a to je da je u njemu već predefinisana

struktura, odnosno obavezni elementi javnog ugovora koje svaki ugovor o JPP ili ugovor

o koncesiji mora sadržati. To znači da javni ugovor sadrži sve odredbe, uslove i klauzule

koje javni partner smatra neophodnim za ispunjavanje zadatka privatnog partnera, kao i za

odnos privatnog partnera sa drugim učesnicima koji igraju značajnu ulogu u realizaciji JPP

sa ili bez elemenata koncesije. Prilikom određivanja odredaba i uslova javnog ugovora,

uređuju se sledeća pitanja:

1) karakter i obim radova koje treba da izvrši i/ili usluga koje treba da obezbedi

privatni partner i uslovi za njihovo obezbeđenje (pod uslovom da su navedeni u

javnom pozivu);


12

2) preraspodela rizika između javnog i privatnog partnera;

3) odredbe o minimalnom zahtevanom kvalitetu i standardu usluga i radova u interesu

javnosti, korisnika usluga ili javnih objekata, kao i posledice neispunjenja ovih

zahteva u pogledu kvaliteta (pod uslovom da ne predstavljaju povećanje ili

smanjenje naknade privatnom partneru iz tačke 9);

4) obim isključivih prava privatnog partnera, ako postoje;

5) eventualnu pomoć koju javni partner može pružiti privatnom partneru za dobijanje

dozvola i odobrenja potrebnih za realizaciju JPP ili koncesije;

6) zahteve u vezi sa Društvom za posebne namene10 (u daljem tekstu: DPN) u pogledu:

pravne forme, osnivanja, minimalnog kapitala i drugih sredstava ili ljudskih resursa,

strukture akcionara, organizacione strukture i poslovnih prostorija kao i poslovnih

aktivnosti DPN;

7) vlasništvo nad sredstvima koja se odnose na projekat i po potrebi, obaveze

ugovornih strana u pogledu sticanja projektnih sredstava i eventualno potrebnih

službenosti;

8) visina i način izračunavanja koncesione naknade, ako je ima;

9) naknada privatnom partneru, bez obzira na to da li se sastoji od tarifa ili naknada za

obezbeđene objekte ili usluge, način i formula za utvrđivanje, periodično

usklađivanje i prilagođavanje tih tarifa ili naknada, eventualne isplate koje javni

partner treba da izvrši privatnom partneru;

10) mehanizmi za smanjenje naknade (bez obzira na pravni oblik) privatnom partneru u

slučaju lošeg kvaliteta njegovih usluga/objekata;

11) postupak koji javni partner koristi za razmatranje i odobravanje projekata, planova

izgradnje i specifikacija, kao i postupci za testiranje i konačnu inspekciju, odobrenje

i prijem infrastrukturnog objekta kao i izvršenih usluga, ako je potrebno;

12) postupci za izmene projekata, planova izgradnje i specifikacija ako ih jednostrano

utvrđuje javni partner i postupci za saglasnost o eventualnom produženju rokova i/ili

povećanju naknade (uključujući troškove finansiranja);

13) obim obaveze privatnog partnera da zavisno od slučaja obezbedi izmenu objekata ili

usluga u toku trajanja ugovora da bi se udovoljilo izmenjenoj stvarnoj tražnji za

uslugom, njenom kontinuitetu i njenom pružanju pod suštinski istim uslovima svim

korisnicima, kao i posledice toga na naknadu (i troškove finansiranja) za privatnog

partnera;

14) mogući obim izmena javnog ugovora nakon njegovog zaključenja, lica koja imaju

pravo da to zahtevaju i mehanizam za usaglašavanje tih izmena;

10 Društvo za posebne namene je privredno društvo koje može osnovati privatni, odnosno javni

partner za potrebe zaključenja javnog ugovora, odnosno za potrebe realizacije projekta JPP.


13

15) eventualna prava javnog partnera da privatnom partneru odobri zaključenje

najvažnijih podizvođačkih ugovora ili ugovora sa zavisnim društvima privatnog

partnera ili sa drugim povezanim licima ili drugih ugovora kojima se poverava

obavljanje određenih poslova od strane privatnog partnera trećim licima, ako je

takvo poveravanje predviđeno predlogom projekta JPP, odnosno koncesionim

aktom;

16) jemstva koja treba da obezbedi privatni ili javni partner (uključujući jemstva javnog

partnera finansijerima) ili drugi način obezbeđenja plaćanja;

17) pokriće osiguranjem koje treba da obezbeđuje privatni partner;

18) raspoloživi pravni lekovi u slučaju da bilo koja ugovorna strana ne izvrši svoje

ugovorne obaveze;

19) mera u kojoj bilo koja ugovorna strana može biti izuzeta od odgovornosti za

neizvršenje ili kašnjenje u ispunjenju ugovornih obaveza usled okolnosti realno van

njene kontrole (viša sila, promena zakona i sl.);

20) rok trajanja javnog ugovora i prava i obaveze ugovornih strana nakon njegovog

isteka (uključujući i stanje u kojem se imovina mora predati javnom partneru),

postupak produženja ugovorenog roka uključujući njegove posledice na finansiranje

projekta;

21) kompenzacija i prebijanje potraživanja;

22) štetne posledice promene propisa;

23) razlozi i posledice prevremenog raskida (uključujući minimalan iznos koji se mora

isplatiti javnom ili privatnom partneru), ugovorne kazne i odgovarajuće odredbe

(tačka 19) - način isplate naknade i sredstava iz kojih će biti isplaćena naknada);

24) eventualna ograničenja odgovornosti ugovornih strana;

25) svi sporedni ili povezani ugovori koje treba zaključiti, uključujući i one namenjene

lakšem finansiranju troškova vezanih za projekat, kao i efekte tih ugovora na javni

ugovor. To naročito obuhvata posebne odredbe kojima se javnom partneru

dozvoljava da zaključi ugovor sa finansijerima privatnog partnera i da obezbedi

prava na prenos javnog ugovora na lice koje navedu finansijeri u određenim

okolnostima;

26) merodavno pravo i mehanizam za rešavanje sporova;

27) okolnosti pod kojima javni partner ili određeno treće lice može (privremeno ili na

drugi način) preuzeti vođenje objekta ili drugu funkciju privatnog partnera kako bi

se obezbedilo delotvorno i neprekidno vršenje usluge i/ili objekata koji su predmet

ugovora u slučaju ozbiljnih propusta privatnog partnera u izvršavanju njegovih

obaveza;


14

27a) eventualno pravo javnog partnera ili nadležnog državnog organa da, u cilju zaštite

javnog interesa, kao i u slučaju postojanja opasnosti za javnu bezbednost ili

ugrožavanje životne sredine i zdravlja ljudi ili povrede obaveza privatnog partnera ili

koncesionara iz javnog ugovora, u potpunosti ili delimično prekine izvršenje

ugovora ili preuzme izvršenje odgovarajućih obaveza privatnog partnera (step-in

right) uz definisanje posledica korišćenja tog prava;

28) oporezivanje i fiskalna pitanja – ako postoje.

Zakonski okvir predviđa da se pre zaključenja javnog ugovora, javno telo koje je pokrenulo

postupak mora ponovo obratiti svom nadležnom organu radi dobijanja saglasnosti na podneti

nacrt javnog ugovora. Nadležni organ bi trebalo da dâ saglasnost u roku od 30 dana.

Javno telo je obavezno da javni ugovor registruje u Registru javnih ugovora (podportal), u

okviru Portala javnih nabavki, i da unese sve bitne elemente javnog ugovora i projekta u

skladu sa definisanim zahtevima i formularima.

2.6. Nadzor javnih ugovora

Uredbom o nadzoru nad realizacijom javnih ugovora o JPP uređuje se nadzor nad

realizacijom istih, kao i prava i obaveze javnog i privatnog sektora u postupku nadzora nad

realizacijom javnih ugovora. Nadzor nad realizacijom javnih ugovora sprovodi se radi

praćenja ispunjenja ugovornih obaveza, poštovanja ugovorenih rokova, troškova, nivoa

kvaliteta pruženih usluga, odnosno kvaliteta izgrađenih objekata i ispunjenja drugih obaveza,

predviđenih javnim ugovorom. Svrha nadzora je blagovremeno uočavanje neispunjavanja ili

nepotpunog ispunjavanja ugovornih obaveza, uočavanja mogućnosti za poboljšanje

ispunjenja određenih obaveza, kao i identifikacija određenih promenjenih okolnosti koje bi

za posledicu eventualno mogle imati redefinisanje prava i obaveza iz javnog ugovora.

Nadzor nad realizacijom javnih ugovora vrši Ministarstvo finansija, odnosno organ

autonomne pokrajine ili jedinice lokalne samouprave nadležan za poslove finansija.

I javni i privatni partner obavezni su da izveštavaju o realizaciji projekta JPP odnosno javnog

ugovora. Javni partner je dužan da u roku od šest meseci od dana zaključenja javnog

ugovora, odnosno od dana osnivanja ili sticanja vlasničkog udela privatnog partnera u

zajedničkom privrednim društvu dostavi prvi izveštaj, koji mora biti potpisan i overen

službenim pečatom. Izveštaj u određenom obrascu morao bi se objaviti na Portalu javnih

nabavki u okviru Registra javnih ugovora. Među javno dostupnim podacima u Registru

javnih ugovora u ovom trenutku nema podataka o dostavljenim izveštajima o

dosadašnjim projektima JPP i koncesija koji su ušli u fazu realizacije. Ovo predstavlja

značajan korak unazad u primeni JPP, budući da značajno utiče na transparentnost ovog

procesa.


15

2.7. Postojeća uska grla u domenu zakonskog okvira i primene JPP

Iako postoji određeni stepen usaglašenosti Zakona o JPPK sa ostalim propisima, postoje i

određene nekonzistentnosti. Viši nivo usklađenosti i kohezije mogao bi biti postignut kod

određenih delova ZJN i Zakona o JPPK. Primera radi, ne postoji jedan organ koji je nadležan

da tumači i prati primenu Zakona o JPPK i ZJN, već su nadležnosti podeljene između više

organa. Ovo dovodi do rizika različitog tumačenja istog zahteva,čime se javlja problem

iznalaženja uniformnog stava u odnosu na iste probleme.

Kada je reč o usklađenosti, potencijalni rizici identifikovani su i u delu podugovaranja.

Naime, u ZJN član80. propisuje da se najviše 50% vrednosti javne nabavke može poveriti na

izvršenje podizvođaču. S druge strane, Zakon o JPPK ne predviđa ovakvo ograničenje. Pored

toga, promene u konzorcijumu su dozvoljene Zakonom o JPPK (član 16.), ali ne i u ZJN

(član 81.), te bi trebalo urediti koji od ova dva zakona ima prednost po ovom pitanju.

Ograničenja koja bi trebalo uzeti u obzir su i ona uvedena budžetskim propisima, tačnije

Zakonom o budžetskom sistemu, koji određuje da budžetsko planiranje može biti

sprovedeno za određeni broj godina, koji je svakako značajno kraći od uobičajenog roka

trajanja javnog ugovora za JPP projekat. Ovo može dovesti ne samo do konfuzije u primeni

zakona nego i do smanjenja atraktivnosti ulaganja.

Ograničenja iz članova 16. i 17. Zakona o javnoj svojini odnose se na činjenicu da je

zakonom propisano da se na nepokretnostima u javnoj svojini, koje koriste organi Republike

Srbije, Autonomne pokrajine Vojvodina i jedinice lokalne samouprave, ne može sprovesti

prinudno izvršenje, niti se može zasnovati hipoteka ili drugo sredstvo stvarnog obezbeđenja.

Ovako široko postavljena definicija restriktivnija je od odredbi Zakona o JPPK koje su za

potencijalne finansijere inače izuzetno povoljne, a odredbe o finansiranju javnih ugovora iz

Zakona o JPPK upućuju na shodnu primenu zakona kojim se uređuje javna svojina.

Zakon o komunalnim delatnostima donet 2016. godine propisuje da se poveravanje

obavljanja javnog prevoza (kao i ostalih komunalnih delatnosti) privatnom sektoru vrši

isključivo preko Zakona o JPPK.11 Iako se podsticanje korišćenja modela JPP sa centralnog

nivoa može oceniti kao pozitivno, ukoliko nije urađeno na sistematski i sveobuhvatan način

može dovesti do problema prilikom sprovođenja određenih zakonskih odredbi. Zakon ili

prateći akti trebalo bi da pruže jasnije odrednice, kako bi se izbegle moguće nedoumice

pogotovo imajući u vidu da je JPP uSrbiji još u ranoj fazi razvoja, kao i činjenicu da su

kapaciteti za sprovođenje procesa JPP na lokalnom nivou na izuzetno niskom nivou.

11 Na postupak poveravanja obavljanja komunalne delatnosti čije se finansiranje obezbeđuje iz

budžeta jedinice lokalne samouprave, odnosno čije se finansiranje obezbeđuje u celosti ili delimično

naplatom naknade od korisnika komunalnih usluga, primenjuju se odredbe zakona kojima se uređuje

javno-privatno partnerstvo i koncesije. Zakon o komunalnim delatnostima, „Sl. glasnik RS“ br.

88/2011 i 104/2016.


16

2.8. Dalji koraci ka potpunijem usaglašavanju zakonskog okvira u oblasti JPP

Republika Srbija je u martu 2016. godine usvojila Pregovaračku pozicijuRepublike Srbije za

međuvladinu konferenciju o pristupanju Republike Srbije Evropskoj uniji za pregovaračko

Poglavlje 5 - Javne nabavke. U ovom dokumentu predviđeno je da će dalje usklađivanje u

okviru Poglavlja 5 zahtevati izradu analize zakonskog okvira kojim se uređuju koncesije i

JPP i koja će obuhvatiti sledeća dva koraka:

identifikaciju neusaglašenosti Zakona o JPPK sa pravnim tekovinama EU u

drugom kvartalu 2017. godine, naročito sa novom direktivom 2014/23/EU o dodeli

ugovora o koncesiji;

identifikovanje drugih zakona kojima se uređuju oblasti, kao što su: saobraćaj,

energetika i drugi koji su od značaja za koncesije i JPP.

Prema pregovaračkoj poziciji, u četvrtom kvartalu 2017. godine trebalo je da budu izvršene

izmene Zakona o JPPK čime bi se kompletirala puna harmonizacija sa acquis

communautaire. Takođe, planiranesu i izmene sektorskih zakona u odnosu na odredbe

pravnih tekovina vezanih za koncesije. Budući da je u okviru projekta ostvarena aktivna

saradnja sa predstavnikom Komisije za JPP, istraživački tim je došao do saznanja da su novi

Zakon o JPPK i ZJN u završnoj fazi i da se očekuje njihovo usvajanje u narednom periodu.

Na ovaj način biće izvršeno usaglašavanje sa EU direktivama i domaćim propisima.

Podršku u ovom procesu pružila je Evropska banka za obnovu i razvoj – EBRD koja je

obezbedila tehničku pomoć usmerenu na reviziju postojećeg zakonskog okvira koji se odnosi

na JPP i koncesije, i ponudila predloge (zakonske amandmane) kojima bi se taj okvir

harmonizovao sa acquis communautaire.

Potrebe za harmonizacijom sa acquis communautaire proističu i iz Nacionalnog programa za

usvajanje pravnih tekovina EU (u daljem tekstu:NPAA) za period 2014-2018, koji je usvojila

Vlada Srbije nakon što je dobila status EU kandidata. Između ostalog, NPAA sadrži i mere

reformi i harmonizacije koje moraju biti usvojene u cilju prilagođavanja domaće legislative

sa acquis communautaire u oblasti JPP i koncesija. Konkretno, ono što bi trebalo biti

transponovano u domaći zakonodavni okvir jesu sledeća akta EU:

Direktiva 2014/23/EU o dodeli ugovora o koncesiji (EU Direktiva o

koncesijama);

Direktiva 2014/24/EU o javnoj nabavci i stavljanje van snage Direktive

2004/18/EK;

Direktiva 2014/25/EU o nabavci od strane entiteta koji posluju u sektorima

vodnih, energetskih, transportnih i poštanskih usluga i stavljanje van snage

Direktive 2004/17/EK.


17

Direktive su stupile na snagu 17. aprila 2014. godine, a rok za usklađivanje sa istima za

članice EU bio je 24 meseca, osim za elektronske nabavke gde je rok 30 meseci.

2.8.1. Usklađenost postupka javnih nabavki sa acquis communautaire

Propisi kojima se uređuje dodela ugovora o javnim nabavkama u Republici Srbiji u

značajnoj meri usklađeni su sa pravnim tekovinama EU. Izmenama i dopunama ZJN, koje su

stupile na snagu 12. avgusta 2015. godine, Republika Srbija uzela je u obzir i poslednje

promene iz Direktiva EU. Otuda je domaće zakonodavstvo usklađeno sa sledećim EU

direktivama:

Direktivom 2007/66/EZ kojom su regulisani pravni lekovi u oblasti javnih nabavki;

Direktivom 2009/81/EZ kojom se uređuju nabavke u oblasti odbrane i bezbednosti;

Direktivom 2014/24/EU o javnim nabavkama takozvanih tradicionalnih naručilaca

(klasični sektor) koja je stavila van snage Direktivu 2004/18/EZ; i

Direktivom 2014/25/EU o postupcima subjekata koji obavljaju delatnosti u

oblastima vodoprivrede, energetike, saobraćaja i poštanskih usluga (komunalni

sektor), koja je stavila van snage Direktivu 2004/17/EK.

Nakon stupanja na snagu ovih izmena i dopuna ZJN, preduzete su aktivnosti na usklađivanju

podzakonskih akata, kao i druge mere potrebne za implementaciju odredaba izmena i dopuna

ZJN.

Obaveza primene ZJN i sprovođenja postupaka javnih nabavki odnosi se i na naručioce, koji

su određeni članom 2. ZJN, kao i članom 117. ZJN za oblasti vodoprivrede, energetike,

saobraćaja i poštanskih usluga. U pogledu definicije naručioca, izmenama i dopunama ZJN,

izvršeno je dalje usklađivanje sa Direktivom 2014/24/EU i Direktivom 2014/25/EU.

Ipak, sa stanovišta stranih investitora u Srbiji, izmenama i dopunama ZJN iz 2015. godine

učinjeni su i neki koraci koji ne idu na ruku daljoj harmonizaciji okvira sa evropskom

praksom. Naime, proširen je krug nabavki na koje se Zakon ne primenjuje, između ostalih ne

odnose se na nabavku kredita, nabavku pravnih usluga, pribavljanje ili zakup zemljišta,

postojećih zgrada ili druge nepokretne imovine i prava. Ovakvo proširenje nabavki na koje

se Zakon ne primenjuje može dovesti do zloupotreba. Važno je napomenuti i to da su

trenutno u toku postupci izmene i dopune zakonskog okvira koji se odnosi na javne nabavke.

U SUSRET EU INTEGRACIJAMA INSTITUCIONALNI OKVIR

18

3. INSTITUCIONALNI OKVIR JPP

Presudan faktor za uspešno uspostavljanje JPP je institucionalizacija ovog modela saradnje

javnog i privatnog sektora. Najzastupljeniji oblik kreiranja institucionalne strukture za JPP u

razvijenim zemljama je formiranje posebnog odeljenja za JPP, obično pri ministarstvu

finansija, koje se najčešće naziva Agencija ili Jedinica za JPP (eng. Dedicated PPP Unit).

U narednom delu opisane su institucije koje regulišu različite aspekte JPP u Srbiji.

3.1. Komisija za javno-privatno partnerstvo

Komisija za JPP osnovana je 2012. godine kao telo na nacionalnom nivou zaduženo za

pružanje stručne pomoći pri realizaciji projekata JPP.12 Osnivanje i funkcionisanje Komisije

regulisano je Zakonom o JPPK.

Komisija je međuresorno javno telo sastavljeno od devet članova, koji su imenovani na

predlog predsednika Vlade, predstavnika ministarstva nadležnog za poslove ekonomije i

regionalnog razvoja, ministarstva nadležnog za poslove finansija; ministarstva nadležnog za

poslove infrastrukture, ministarstva nadležnog za poslove rudarstva; ministarstva nadležnog

za poslove komunalnih delatnosti; ministarstva nadležnog za poslove zaštite životne sredine;

autonomne pokrajine i grada Beograda.13 Zakon propisuje da se za predsednika Komisije za

JPP imenuje predstavnik ministarstva nadležnog za poslove ekonomije i regionalnog razvoja,

a za zamenika predsednika Komisije predstavnik ministarstva nadležnog za poslove

finansija.

Prema odredbama Zakona o JPPK, Komisija za JPP je operativno nezavisna u radu. U skladu

s tim, zakonom je propisano da mandat člana Komisije traje pet godina i definisani su uslovi

pod kojima prestaje mandat. Pritom, propisano je da član Komisije za JPP treba da poseduje

neophodna ekspertska znanja iz oblasti JPP, javnih nabavki i koncesija, i/ili prava Evropske

unije.

Članovi Komisije za JPP nisu stalno zaposleni u ovoj instituciji, već obavljaju i druge

funkcije u različitim ministarstvima, autonomnoj pokrajini, odnosno Gradu Beogradu.

Trenutni članovi Komisije za JPP su predstavnici Ministarstva privrede, Ministarstva

finansija, Ministarstva građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture, Ministarstva rudarstva i

energetike, Ministarstva državne uprave i lokalne samouprave, Ministarstva zaštite životne

sredine, Autonomne pokrajine Vojvodina i Grada Beograda. Od osnivanja do danas članovi

Komisije za JPP su se menjali u više navrata, a u prethodnih pet godina promenjena su po tri

predsednika i zamenika predsednika Komisije.

12 Komisija za JPP je osnovana Odlukom o obrazovanju Komisije za javno-privatno partnerstvo, „Sl.

glasnik RS“ br. 13/2012. 13 Zakon o JPPK, „Sl. glasnik RS“ br. 88/2011, 15/2016 i 104/2016.


19

Poslovnikom o radu propisano je da Komisija za JPP radi i donosi odluke iz svog delokruga

na sednicama14 koje se održavaju najmanje jednom mesečno. Za obavljanje stručnih,

administrativnih i tehničkih poslova Komisije za JPP određeno je Ministarstvo nadležno za

poslove ekonomije i regionalnog razvoja (tj. Ministarstvo privrede). Rad članova Komisije

za JPP finansira se iz budžeta Vlade Republike Srbije.

Prema odredbama Zakona o JPPK, Komisija za JPP nadležna je da:

pomaže u pripremi predloga za JPP kako bi se olakšao razvoj javno-privatnih

partnerstava i javnih ugovora;

informiše i konsultuje o pitanjima JPP sa ili bez elemenata koncesije;

daje mišljenje u postupku odobravanja predloga JPP projekta bez elemenata

koncesije i u postupku predlaganja koncesionog akta nadležnim organima na

odobrenje;

identifikuje i olakšava realizaciju najboljih stranih iskustava za Republiku Srbiju u

pogledu JPP sa ili bez elemenata koncesije;

izrađuje metodološke materijale u oblasti JPP;

sarađuje sa drugim institucijama državne uprave i nevladinim organizacijama u

oblasti JPP;

na zahtev javnog tela, odnosno davaoca koncesije, daje preporuke o projektima;

podnosi Vladi godišnji izveštaj o realizovanim projektima;

sarađuje sa organima Republike Srbije nadležnim za poslove budžetske inspekcije,

Državnom revizorskom institucijom, službom autonomne pokrajine, odnosno

jedinice lokalne samouprave nadležnom za poslove budžetske inspekcije i drugim

domaćim i međunarodnim organima, organizacijama i institucijama u obavljanju

poslova iz svoje nadležnosti;

objavljuje, na svojoj internet prezentaciji, godišnji izveštaj po usvajanju od strane

Vlade, kao i druge podatke i informacije za koje oceni da su od značaja za primenu

Zakona;

vrši i druge poslove u skladu sa Zakonom.

Odlukom o obrazovanju Komisije za JPP pojačana je njena uloga u procesu odobravanja

predloga projekata. Pomenutom odlukom propisano je da se bez saglasnosti Komisije za

JPP, tj. pribavljanja pozitivnog mišljenja, ne može sprovoditi nijedan predlog projekta JPP.

14 Poslovnik o radu Komisije za javno-privatno partnerstvo


20

Do kraja januara 2018. godine Komisija za JPP dala je pozitivno mišljenje na ukupno 62

predloga projekata.15

Kada su u pitanju metodološki materijali, Komisija za JPP je sredinom 2013. godine usvojila

Metodologiju za analizu dobijene vrednosti u odnosu na uložena sredstva (Value for

Money) u JPP i koncesijama.16 Na osnovu ove metodologije, javni partner može da donese

odluku da li da određeni projekat realizuje finansiranjem iz kredita ili putem sklapanja JPP.

U skladu sa navedenom metodologijom, svaki predlog projekta JPP mora da sadrži analizu

dobijene vrednosti u odnosu na uložena sredstva. U predlogu projekta JPP bez elemenata

koncesije ova analiza je sastavni deo poslovnog plana, a kada se ustupa koncesija ova analiza

je sastavni deo studije opravdanosti davanja koncesije.

Na svojoj internet stranici Komisija za JPP postavila je određen broj materijala koji mogu

biti od koristi potencijalnim predlagačima, a među njima su i publikacije na engleskom

jeziku. Do sada, Komisija za JPP održala je i nekoliko edukativnih radionica za javne

partnere na temu JPP.17 U toku 2018. godine predviđeno je održavanje niza radionica za

predstavnike javnog sektora i lokalnih samouprava po regionalnim centrima u Srbiji. Cilj

ovih obuka biće unapređivanje njihovih kapaciteta za rad u oblasti JPP. Pored toga, Komisija

za JPP je u završnoj fazi izrade novog priručnika namenjenog svim akterima aktivnim u JPP,

koji će biti dostupan na internet stranici Komisije za JPP na srpskom i engleskom jeziku.

Komisija za JPP je članica Evropskog stručnog centra za JPP (EPEC)18 od 2012.

godine. U saradnji sa ovim centrom Komisija za JPP je učestvovala u nekoliko projekata koji

su imali za cilj jačanje kapaciteta institucija koje su nadležne za pitanje JPP. Među njima je i

projekat Institucionalno jačanje JPP na Zapadnom Balkanu, koji je podržan od strane

Investicionog okvira za Zapadni Balkan (Western Balkan Investment Framework - WBIF), u

okviru kojeg je Komisija za JPP dobila tehničku podršku za izgradnji institucionalnog okvira

i jačanje kapaciteta za procenu spremnosti projekata JPP u Srbiji. Komisija za JPP je dobila i

značajnu pomoć od EBRD-a u izradi zakonodavnog okvira za JPP, kao i podršku USAID-a

za izradu Metodologije za analizu dobijene vrednosti u odnosu na uložena sredstva.

3.1.1. Izazovi u delovanju Komisije za JPP

Tokom 2017. godine, EBRD i the Economist Intelligence Unit, analitičko odeljenje časopisa

Ekonomist, sproveli su istraživanje the 2017 Infrascope o stanju JPP u istočnoj Evropi,

15 Sajt Komisije za javno-privatno partnerstvo.Mišljenje Komisije na dan 29.01.2018, dostupno na

http://bit.ly/2jkn8tH 16 Komisija za javno-privatno partnerstvo (2013), Metodologija za analizu dobijene vrednosti u

odnosu na uložena sredstva (Value for Money) u javno-privatnom partnerstvu i koncesijama,

dostupna na: http://bit.ly/2zSnXUv 17 Komisija za javno-privatno partnerstvo (2014), Practicioner’s Guide, dostupno na:

http://bit.ly/2zELzsN 18 EPEC – European PPP Expertise Centre

http://bit.ly/2jkn8tH

http://bit.ly/2zSnXUv

http://bit.ly/2zELzsN


21

centralnoj Aziji i južnom i istočnom Mediteranu.19 U okviru ovog istraživanja analizirane su

različite kategorije sprovođenja JPP, kao što su zakonska regulativa, institucionalni okvir,

investiciona i poslovna klima i finansije. U okviru ovih kategorija u Srbiji je najlošije

ocenjen institucionalni okvir za sprovođenje JPP (38 od ukupno 100 bodova), čime je

Srbija svrstana na deseto mesto od ukupno 13 posmatranih zemalja.

Ovo je značajan pokazatelj da se Komisija za JPP suočava sa izvesnim izazovima u svom

radu. Prvi izazov se odnosi na to da su Komisiji za JPP Zakonom o JPPK dodeljene brojne

nadležnosti za čije je efikasno obavljanje potrebno značajno više osoblja i ekspertize. Naime,

članovi nisu stalno zaposleni u Komisijiza JPP, već obavljaju i druge funkcije koje nisu

povezane sa JPP. Pored toga, često se ukazuje i na nedostatak ekspertize većeg broja

članova Komisije za rad u oblasti JPP. Tako na primer Savet stranih investitora naglašava da

struktura Komisije za JPP nije na nivou koji je neophodan za ranu fazu implementacije JPP,

te je potrebno da članovi Komisije imaju direktnog iskustva sa primenom JPP.20

Sa jedne strane, može se reći da je postojeća struktura Komisijeza JPP bila opravdana 2012.

godine, kada se tek uvodio koncept JPP. U tom trenutku bilo je racionalnije formirati

instituciju koja će imati sastanke na ad hoc osnovi, a čije uspostavljanje nije zahtevalo

zapošljavanje novih kadrova. Ipak, s obzirom na to da su odobrena 62 predloga projekata

JPP, da javni partneri nemaju dovoljno znanja i iskustva u primeni JPP, i da im je potrebna

sveobuhvatna stručna podrška tokom celog procesa JPP, neophodno je uraditi detaljnu

analizu rada Komisije za JPP, koja bi utvrdila da li je potrebno promeniti strukturu i

obim delovanja ove institucije. Zemlje koje imaju razvijen koncept JPP i veliki broj

uspešnih projekata pružaju značajno više institucionalne podrške javnim i potencijalnim

privatnim partnerima, kako sa centralnog, tako sa lokalnog nivoa.

Primera radi, u Velikoj Britaniji je oformljeno telo pod nazivom Infrastruktura Ujedinjenog

kraljevstva (Infrastructure UK - IUK) sa ciljem da implementira britanske dugoročne

strategije u infrastrukturnim ulaganjima i podstiče privatne investicije kroz različite

infrastrukturne sektore. IUK pruža tehničku pomoć u nabavkama i upravljanju u JPP

projektima, sarađuje sa ministarstvima, njihovim odeljenjima i ostalim javnim telima u

različitim sektorima (transport, socijalno stanovanje, odbrana, obrazovanje i IT). Pored toga,

obezbeđuje tehničku podršku tim telima u postupcima javnih nabavki i implementaciji

pojedinačnih projekata - procenu vrednosti za novac uložen u projekat, pripremi tendera i

pregovorima sa privatnim partnerima. IUK tim zapošljava 60 profesionalaca iz različitih

oblasti vezanih za infrastrukturu, uključujući ekonomske i finansijske eksperte, advokate i

19The Economist Intelligence Unit i EBRD (2017), The 2017 Infrascope - Evaluating the environment

for public-private partnerships in Eastern Europe, Central Asia and the Southern and Eastern

Mediterranean 20 Savet stranih investitora (2017), Bela knjiga - Predlozi za poboljšanje poslovnog okruženja u Srbiji,

strana 140, dostpuno na: http://bit.ly/2ifO39p

http://bit.ly/2ifO39p


22

političke savetnike. Na lokalnom nivou postoje druge vrste Komisija - tzv. Lokalna

partnerstva (Local Partnerships) koja takođe pruža tehničku podršku za JPP.21

Sledeći izazov se odnosi na nezavisnost rada Komisije za JPP. Na problem nezavisnosti u

radu Komisije takođe ukazuju i druga istraživanja koja su radili Ekonomist i EBRD, kao i

Transparentnost Srbija.22 Na naznaku da odluke članova Komisije za JPP mogu biti pod

političkim uticajem ukazalo se i tokom pojedinih intervjua organizovanih sa ključnim

akterima u oblasti JPP u okviru ovog istraživanja.

Takođe, postoji potreba za kreiranjem jasnih uputstava u pripremi JPP projekata,

naročito u pogledu pripreme analize dobijene vrednosti u odnosu na uložena sredstva, izrade

studije opravdanosti davanja koncesije, pripreme tenderske dokumentacije i definisanja

modela ugovora. U tom smislu potrebno je imati jasne primere dobre prakse, smernice i

modele dokumenata bitnih za pripremu i sprovođenje JPP. Kao primer dobre prakse može se

izdvojiti Ministarstvo rudarstva i energetike, koje je propisalo Pravilnik o utvrđivanju

modela ugovora o energetskim uslugama za pripremu mera poboljšanja energetske

efikasnosti kada su korisnici iz javnog sektora, i pripremilo model ugovora koji se zasniva na

uspostavljanju javno-privatnog partnerstva.23 EBRD je u saradnji sa GFA Consulting Group

pružio podršku Ministarstvu u pripremi ovog pravilnika i modela ESCO ugovora,24 kao i

tehničku pomoć javnim partnerima u pripremi predloga projekata i ugovaranju JPP u ovoj

oblasti. Na ovaj način značajno je olakšan proces ugovaranja JPP projekata iz oblasti

energetske efikasnosti. Međutim, pojedinačni primeri dobre prakse različitih državnih

institucija ne mogu nadomestiti ulogu i nadležnosti koje Komisije za JPP ima u ovoj oblasti.

U nekim zemljama postoji praksa formiranja Fonda za razvoj JPP projekata (eng. Project

Development Fund – PDF), koji pomaže javnim partnerima da prevaziđu problem velikih

troškova pripreme projekata. Ovakvi fondovi pokrivaju troškove izrade studije opravdanosti,

finansijskih i drugih analiza, kao i konsultacija potrebnih za izradu predloga projekta i

ugovaranje.25 U Srbiji ne postoji državna institucija koja pruža ovakav obim podrške

21 Vladimir M. Vasiljev (2015), Javno-privatna partnerstva u Evropskoj uniji i Srbiji – razvoj modela,

tržišta i zakonskog okvira, doktorska disertacija, Fakultet političkih nauka u Beogradu 22 U svom istraživanju Transparentnost Srbija postavlja pitanje da li je Komisija za JPP operativno

nezavisna u radu, imajući u vidu da su članovi komisije predstavnici Vlade, ministarstava, autonomne

pokrajine i grada Beograda. U istom istraživanju se takođe iznosi problem česte promene članova

Komisije za JPP. Transparentnost Srbija, (2015), Javno-privatno partnerstvo – magično rešenje ili

problem u novom obličju? 23 Pravilnik je dostupan na: http://bit.ly/2z3UWFa i model ugovora na: http://bit.ly/2zEwlX2 24Za ESCO projekte manjeg obima koji prate isti model ugovora, Savet stranih investitora predlaže

uvođenje standardizovanog i skraćenog postupka odobravanja predloga projekata od strane Komisije

za JPP. Savet stranih investitora (2017), Bela knjiga - Predlozi za poboljšanje poslovnog okruženja u

Srbiji. 25 The Economist Intelligence Unit i EBRD (2017), The 2017 Infrascope - Evaluating the environment

for public-private partnerships in Eastern Europe, Central Asia and the Southern and Eastern

Mediterranean.

http://bit.ly/2z3UWFa

http://bit.ly/2zEwlX2


23

pripreme JPP projekata, ali su pojedini javni partneri dobili savetodavnu i tehničku pomoć

od međunarodnih organizacija, među kojima se naročito ističu EBRD, GIZ, UNOPS i IFC.

3.2.Ministarstvo finansija

Ministarstvo finansija ima bitnu ulogu u odobravanju projekata JPP. Na osnovu Zakona o

JPPK, pre donošenja konačne odluke o usvajanju projekta JPP, Komisija za JPP je dužna da

pribavi mišljenje Ministarstva finansija u slučajevima kada je predlagač projekta Republika

Srbija odnosno javno telo Republike Srbije, i/ili kada je procenjena vrednost predloženog

projekta (uključujući i koncesije) veća od 50 miliona evra. Ovo telo ocenjuje projekte

uzimajući u obzir usaglašenost finansijskih obaveza javnog tela koji su navedeni u predlogu

projekta JPP, sa budžetskim i fiskalnim projekcijama kao i drugim uslovima i ograničenjima.

U sastavu Komisije za JPP nalazi se i predstavnik Ministarstva finansija koji obavlja

funkciju zamenika predsednika Komisije. Predlog projekta JPP ne može se odobriti bez

pozitivnog mišljenja predstavnika ministarstva finansija.26 U praksi, svi članovi Komisije za

JPP moraju da daju pozitivan glas pre odobravanja projekta JPP.

Uredba o nadzoru nad realizacijom javnih ugovora o JPP27 reguliše nadležnosti u oblasti

praćenja realizacije odobrenih projekata. Na osnovu navedene uredbe nadzor nad

realizacijom javnih ugovora vrši ministarstvo finansija, odnosno organ autonomne pokrajine,

ili lokalne samouprave nadležan za poslove finansija (u zavisnosti na kom nivou se realizuje

projekat: nacionalnom, pokrajinskom ili lokalnom). U ovom trenutku još uvek nema

projekata JPP koji se sprovode na nacionalnom nivou, tako da Ministarstvo finansija nije

odredilo nadležne osobe (niti odeljenje) koje će vršiti nadzor.

Ministarstvo finansija je odgovorno i za vođenje Registra javnih ugovora koji predstavlja

jedinstvenu elektronsku bazu podataka o zaključenim javnim ugovorima. Ova baza se nalazi

na Portalu javnih nabavki Republike Srbije. U vezi sa tim Ministarstvo finansija (ranije

Ministarstvo finansija i privrede) donelo je Pravilnik o načinu vođenja i sadržini Registra

javnih ugovora.28

3.3.Ministarstvo privrede

Prema Zakonu o JPPK, ministarstvo nadležno za poslove ekonomije i regionalnog razvoja,

tj. Ministarstvo privrede, obavlja stručne, administrativne i tehničke poslove za potrebe

Komisije za JPP. Pored toga predstavnik ovog ministarstva obavlja i funkciju predsednika

Komisije.

26 Odluka o obrazovanju Komisije za javno-privatno partnerstvo („Sl. glasnik RS“ br. 13/2012,

108/2012, 44/2013, 64/2013, 104/2013, 115/2013, 20/2014, 15/2015 i 80/2016) 27 „Sl. glasnik RS“, br.47/2013. Uredba je dostupna na sledećem linku: http://bit.ly/2Al4zQ0 28 „Sl. glasnik RS“ br. 57/2013 i 110/2013. Pravilnik je dostupan na sledećem linku:

http://bit.ly/2EkCuaR

http://bit.ly/2Al4zQ0

http://bit.ly/2EkCuaR


24

Nadležnosti u oblasti JPP definisane su i u Zakonu o ministarstvima,29 prema kome je

Ministarstvo privrede nadležno za pripremu, predlaganje i sprovođenje propisa i mera u

oblasti koncesija i javno-privatnog partnerstva (član 4). U prethodnom sazivu Vlade

Republike Srbije ove nadležnosti u oblasti JPP projekata imalo je Ministarstvo trgovine,

turizma i telekomunikacija.

3.4. Ostala ministarstva

U sastavu Komisije za JPP nalaze se predstavnici i drugih ministarstava iz čije oblasti

delovanja se najčešće kandiduju predlozi projekata JPP, kao što su Ministarstvo

građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture, Ministarstvo rudarstva i energetike, Ministarstvo

poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede i Ministarstvo zaštite životne sredine.

Ova ministarstva imaju mogućnost da predlažu i ugovaraju projekte JPP iz svoje oblasti.

Otuda je ministarstvo građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture predložilo davanje

koncesije na autoput E-763 Beograd - Požega i koncesije za Aerodrom „Nikola Tesla“. Kao

što je navedeno ranije, Ministarstvo rudarstva i energetike je bilo aktivno u pripremi

pravilnika i modela ugovora za JPP u oblasti energetske efikasnosti, tj. ESCO projekata.

Ministarstva imaju i konsultativnu ulogu u slučajevima kada javni partneri (uglavnom

jedinice lokale samouprave) traže pravno mišljenje i saglasnost za sprovođenje projekata JPP

koji su iz oblasti njihove nadležnosti.

3.5. Autonomna pokrajina Vojvodina i jedinice lokalne samouprave

Autonomna pokrajina Vojvodina i jedinice lokalne samouprave, kao i njihova javna

preduzeća imaju zakonske mogućnosti da samostalno pokrenu postupak realizacije projekata

JPP, sa ili bez elemenata koncesije. U tom slučaju, javni partneri trebaju da: procene

opravdanost primene modela JPP; pripreme predlog projekta JPP i pribave potrebne

saglasnosti; pripreme i sprovedu postupak dodele javnog ugovora i sprovedu projekat JPP.30

Tokom ovog postupka, Vlada Autonomne pokrajine Vojvodina, odnosno skupština jedinice

lokalne samouprave usvaja predlog projekta JPP i konačan nacrt javnog ugovora, a organ

Autonomne Pokrajine ili jedinice lokalne samouprave nadležan za poslove finansija vrši

nadzor nad realizacijom projekata JPP.

Jedinice lokalne samouprave i njihova javna preduzeća su javni partneri u više od 90%

predloženih projekata JPP,kao i u svim ugovorenim projektima JPP koji se nalaze u procesu

realizacije. Nalazi istraživanja ukazuju na to da jedinice lokalne samouprave nemaju

dovoljno kapaciteta da samostalno sprovode postupak pripreme i realizacije projekata

JPP. Ovo se posebno odnosi na nedostatak iskustva i ekspertize u ovoj oblasti. Sa druge

strane, jedinice lokalne samouprave kao javni partneri u javnom ugovoru snose odgovornost

29 „Sl. glasnik RS“ br. 44/2014, 14/2015, 54/2015, 96/2015 - dr. zakon i 62/2017 30 P. Cvetković, S. Sredojević, (2013), Javno-privatno partnerstvo - Priručnik za sprovođenje na

lokalnom nivou, Stalna konferencija gradova i opština, Beograd, str. 104.


25

za realizaciju projekta JPP i eventualne negativne posledice. Iz tih, ali i drugih razloga,

dolazi do nedostatka konzistentnosti u pripremi projekata JPP i dugotrajnosti procesa

ugovaranja projekata JPP. Da bi se ovaj problem prevazišao neophodna je veća

savetodavna podrška i jačanje kapaciteta jedinica lokalne samouprave za pripremu,

sprovođenje i nadzor nad projektima JPP.

3.6. Republička komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki

Republička komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki pruža zaštitu prava i u

postupku dodele javnog ugovora. Obim nadležnosti ovog organa utvrđen je odredbom člana

139. ZJN, kojim je propisano da Republička komisija:

odlučuje o zahtevu za zaštitu prava;

odlučuje o zaključenju ugovora u slučaju iz člana 30. stav 3. ZJN;

odlučuje o žalbi protiv zaključka naručioca;

odlučuje o predlogu naručioca da podneti zahtev za zaštitu prava ne sprečava

donošenje odluke, odnosno zaključenje ugovora ili okvirnog sporazuma;

odlučuje o predlogu podnosioca zahteva za zaštitu prava da se zabrani zaključenje ili

izvršenje ugovora o javnoj nabavci;

odlučuje o troškovima postupka zaštite prava i troškovima pripreme ponude;

prati i kontroliše sprovođenje odluka koje donosi;

izriče novčane kazne naručiocu i odgovornom licu naručioca;

poništava ugovor o javnoj nabavci;

vodi prekršajni postupak u prvom stepenu;

pokreće postupak za utvrđivanje ništavosti ugovora o javnoj nabavci;

sarađuje sa stranim institucijama i stručnjacima u oblasti javnih nabavki;

obavlja i druge poslove u skladu sa zakonom.

Zakon bi trebalo da omogućava da svako lice zainteresovano za učešće u postupku dodele

javnog ugovora može podneti zahtev za zaštitu prava protiv odluke javnog tela koji sprovodi

ovaj postupak. Ipak, postoje i slučajevi kada je Republička komisija prilikom odlučivanja

odbila zahteve za zaštitu prava zbog nedostatka aktivne legitimacije podnosioca zahteva,

iako je ponuda izabranog ponuđača neprihvatljiva. Problem je nastao od kada je aktivna

legitimacija članom 148. ZJN sužena, i podnošenje zahteva za zaštitu prava omogućeno

samo ponuđaču koji ima interes za dodelu ugovora, odnosno okvirnog sporazuma u

konkretnom postupku javne nabavke i koji je pretrpeo ili bi mogao da pretrpi štetu zbog

postupanja naručioca protivno odredbama pomenutog zakona. Odredbama člana 3. ZJN nisu

jasno uređeni pojmovi interes za dodelu ugovora i pretrpljena šteta zbog postupanja

naručioca što dovodi do situacije da organ uprave može da ih tumači proizvoljno, od slučaja


26

do slučaja. Takođe, često se dešava da Republička komisija za zaštitu prava po istoj ili

sličnoj pravnoj stvari donosi različite odluke.31 Vezano za JPP, postoji nekoliko slučajeva

gde je Republička komisija usvojila zahtev za zaštitu prava i poništila postupak javne

nabavke.

3.7. Državna revizorska institucija

Državna revizorska institucija je najviši organ revizije javnih sredstava u Republici Srbiji,što

je definisano odredbama Zakona o državnoj revizorskoj instituciji.32 Organizovana je kao

samostalan i nezavistan organ koji je za obavljanje svojih poslova odgovoran isključivo

Narodnoj Skupštini Republike Srbije. Na ovaj način je Državnoj revizorskoj instituciji data

institucionalna nezavisnost u radu u odnosu na izvršnu vlast i druge subjekte koji su predmet

revizije.

U okviru svojih nadležnosti Državna revizorska institucija vrši inspekciju trošenja javnih

sredstava javnih tela koji realizuju projekte JPP i skreće pažnju na određene nepravilnosti.

3.8. Sudovi i arbitraža

Za sporove proizašle iz javnih ugovora strane mogu ugovoriti arbitražno rešavanje sporova.

U slučaju da se spor ne može rešiti arbitražom, sporove iz javnih ugovora rešavaju nadležni

sudovi Republike Srbije. Rešavanje sporova moguće je i pred stranom arbitražom ukoliko je

privatni partner ili najmanje jedan član konzorcijuma strano pravno ili fizičko lice.

31 Sajt Ponuđači Srbije, dostupno na sledećem linku: http://bit.ly/2G6ARhX 32 „Sl. glasnik RS“, br. 101/2005, 54/2007 i 36/2010

http://bit.ly/2G6ARhX

U SUSRET EU INTEGRACIJAMA JPP PROJEKTI

27

4. JPP PROJEKTI U SRBIJI

U nastavku je prikazan pregled JPP projekata u Srbiji od 2011. godine kada je usvojen

Zakon o JPPK.

4.1. Predlozi projekata javno-privatnog partnerstva

Komisija za JPP je od svog osnivanja 2012. godine razmatrala približno 8033 predloga

projekata JPP sa ili bez elemenata koncesije. Do kraja januara 2018. godine 62 JPP projekta

(ili 77%) dobila su pozitivno mišljenje.34

U većini slučajeva odobreni predlozi projekata podneti su od strane jedinica lokalne

samouprave ili javnih preduzeća kojima su lokalne samouprave osnivači. Grad Beograd je

dobio saglasnost Komisije za JPP za šest predloga projekata, a Grad Novi Sad, Grad Pirot i

Opština Topola za tri predloga projekta. Po dva odobrena predloga projekta imaju gradovi

Niš, Loznica i Šabac, opštine Vrbas i Stara Pazova, kao i JKP „Gradska toplana“ Zrenjanin.

Na nacionalnom nivou, Vlada je dala saglasnost za dva projekta koji se odnose na davanje

koncesije na autoput od Beograda do Požege (E-763) i na Aerodrom „Nikola Tesla“ u

Beogradu35. Među predlagačima projekata JPP nalaze se i Regionalna razvojna agencija Jug

i Ekonomski fakultet Univerziteta u Kragujevcu.

Gledano po delatnosti, najveći broj odobrenih predloga projekata odnosi se na poslove

rekonstrukcije i održavanja javne rasvete (18 projekata) i na obavljanje delatnosti prevoza

putnika (18 projekata). Značajno učešće imaju i predlozi projekata vezanih za proizvodnju i

distribuciju toplotne energije korišćenjem obnovljivih izvora energije (7 projekata), kao i

projekti iz domena komunalnih delatnosti, odlaganja i tretmana komunalnog otpada (ukupno

6 projekata). Manje zastupljene delatnosti se odnose na izgradnju i održavanje javnih garaža,

putne infrastrukture, vodovodne i kanalizacione mreže, telekomunikacione mreže i drugo.

Od 62 odobrena predloga JPP projekata do sada je ugovoreno njih 27. Ostalih 35 projekata

nije prešlo u narednu fazu – fazu selekcije privatnog partnera putem tendera i potpisivanje

javnog ugovora. Svega četiri javna ugovora su potpisana od donošenja Zakona o JPPK do

početka 2015. godine. Razlog za ovako mali broj potpisanih javnih ugovora verovatno leži u

kašnjenju u donošenju podzakonskih akata, u nedostatku razumevanja koncepta JPP, kao i u

nedostatku kapaciteta među javnim partnerima. Od 2015. godine broj ugovorenih JPP

33Do 1. novembra 2016. godine primljeno je 56 predloga projekata, a od tada je oko 20 projekata

predato Komisiji za JPP na razmatranje. 34 Izvor: Sajt Komisije za javno-privatno partnerstvo, Mišljenja Komisije na dan 29.01.2018, dostupno

na http://bit.ly/2o377cW. 35 Vlada Srbije i Aerodrom „Nikola Tesla” doneli su odluku o davanju koncesije za Aerodrom

“Nikola Tesla” francuskom preduzeću VINCI AIRPORTS, dana 05.01.2018. godine. Ova koncesija

nije uzeta u dalje razmatranje ugovorenih JPP projekata, s obzirom na to da do kraja januara 2018.

godine nije potpisan javni ugovor između javnog tela i odabranog ponuđača.

http://bit.ly/2o377cW


28

projekata progresivno raste. Tako je 2015. ugovoreno osam projekata, u 2016. i 2017. godini

po sedam, dok je u januaru 2018. godine sklopljen još jedan javni ugovor (ukupno 23 za

trogodišnji period). Sasvim je sigurno da je ovaj uzlazni trend usko povezan sa porastom

razumevanja koncepta JPP od strane javnih partnera, ali i razvojem kapaciteta unutar javnog

sektora, naročito među predstavnicima lokalnih samouprava.

4.2. Ugovoreni projekti javno-privatnog partnerstva po oblastima

Od ukupnog broja ugovorenih JPP projekata, 11 se odnosi na pružanje usluge javnog

prevoza, 6 na rekonstrukciju i održavanje javne rasvete, a po 3 projekta su ugovorena u

oblasti odlaganja i tretmana komunalnog otpada i oblasti proizvodnje i distribuciji toplotne

energije (Grafik 1).

Grafik 1. Broj ugovorenih u odnosu na broj odobrenih projekata, po oblastima

Izvor: InTER, na osnovu rezultata istraživanja

Najveći broj projekata JPP u oblasti prevoza može se objasniti time da saradnja javnog i

privatnog sektora u ovoj delatnosti nije novina. Jedinice lokalne samouprave poveravale su

posao organizovanja lokalnog javnog prevoza privatnim partnerima i pre donošenja Zakona

o JPPK, na osnovu Zakona o komunalnim delatnostima. Jedan od najpoznatijih primera u

ovoj oblasti je Sistem za naplatu karata i upravljanje vozilima u javnom prevozu u Beogradu

– Bus plus koji je realizovao Grad Beograd sa privatnim partnerima. U toku 2013. godine

Grad Loznica je sklopio prvi ugovor po Zakonu o JPPK, kojim je usluga javnog prevoza

poverena privatnom partneru.36 U 2014. godini sklopljena su dva javna ugovora u oblasti

javnog prevoza, a potom se u toku 2015. i 2016. godine dinamika ugovaranja ovih projekata

36 Javni ugovor o poveravanju obavljanja delatnosti gradsko-prigradskog prevoza putnika na teritoriji

grada Loznice na paketu „A“ i paketu „B“, koji je raskinut nakon 34,5 meseci.

0

5

10

15

20

Javni

pre

voz

Javna

rasv

eta

Toplo

tna

ener

gij

a

Kom

unal

ni

otp

ad

Putn

a in

fras

truktu

ra

Par

kin

g

Aer

odro

m

Vodovodna

infr

astr

uktu

ra

Dim

nič

arsk

e usl

uge

Lučk

a in

fras

truktu

ra

Kan

aliz

acio

na

mre

ža

Tel

ekom

unik

acio

na

mre

ža

Održ

avan

je s

tam

ben

ih z

gra

da

Urb

ani

mobil

ijar

Snab

dev

anje

lek

ovim

a

Odobreno, ali nije ugovoreno Ugovoreno


29

povećala na po 4 projekta godišnje. U 2017.godini sklopljen je jedan JPP projekat iz ove

oblasti.

U većini slučajeva (7 od 11) lokalne samouprave se opredeljuju da putem koncesija

privatnom partneru prepuste odgovornost za pružanje usluge lokalnog javnog prevoza.

Ostale karakteristike su da ovi javni ugovori uglavnom traju pet godina. Jedino javni ugovori

za organizovanje gradskog prevoza u Beogradu traju10 godina. Usluge javnog prevoza su

obično poverene domaćim prevoznicima. Izuzetak je „Arriva Litas“, preduzeće u inostranom

vlasništvu, koje pruža usluge javnog prevoza u Beogradu i Nišu. Pored ova dva grada, JPP

projekti vezani za javni prevoz ugovoreni su u Jagodini, Loznici, Kanjiži, Negotinu,

Paraćinu, Rumi, Srbobranu i Topoli.

Nakon javnog prevoza, najveće interesovanje postoji za projekte JPP u oblasti unapređenja

sistema javne rasvete. Od ukupno 18 odobrenih predloga projekata, trenutno je njih 6

ugovoreno u ovoj oblasti, i to u Petrovcu na Mlavi, Adi, Žablju, Topoli, Kruševcu i

Vlasotincu. Prvi ugovor u oblasti javne rasvete potpisan je 2015. godine u opštini Topola, a

tokom naredne dve godine ugovorena su još po dva projekta godišnje, i to u opštinama Ada i

Žabalj (2016) i u Opštini Petrovac na Mlavi i Gradu Kruševcu (2017). Poslednji projekat iz

ove oblasti ugovoren je u januaru 2018. godine u Opštini Vlasotince. Predmet ovih javnih

ugovora odnosi se na vršenje usluge rekonstrukcije, racionalizacije i održavanja javnog

osvetljenja, sa ciljem uštede energije i povećanje energetske efikasnosti na lokalnom nivou.

Javno-privatno partnerstvo u oblasti javne rasvete podstaknuto je Zakonom o efikasnom

korišćenju energije,37 na osnovu kojeg su lokalne samouprave dužne da donesu lokalne

programe energetske efikasnosti koji definišu mere za unapređenje javne rasvete. EBRD ima

značajnu ulogu u unapređenju sistema javne rasvete prema Modelu preduzeća za pružanje

energetskih usluga (ESCO).38 U toku 2015. godine, kroz Regionalni program energetske

efikasnosti na Zapadnom Balkanu - RPEE, EBRD je doprineo izradi Modela ugovora o

energetskoj efikasnosti koji se zasniva na JPP.39 Tom prilikom izrađen je i Model ugovora o

energetskim uslugama za pripremu mera poboljšanja energetske efikasnosti i uštedama u

operativnim troškovima javnog osvetljenja,40 kojim se znatno olakšao proces ugovaranja JPP

u ovoj oblasti. U okviru RPEE programa pružena je i tehnička podrška određenom broju

37 „Sl. glasnik RS“ br. 25/2013 38 Preduzeće za pružanje energetskih usluga (ESCO) „vrše reviziju upotrebe energije u javnim

zgradama da bi se utvrdio optimalan paket mera za postizanje energetske efikasnosti, zatim

preduzimaju i sprovode te mere i obično finansiraju kompletan projekat, dok opštine ne snose nikakve

avansne troškove. Preduzeće zauzvrat dobija deo uštede koja se postigne sprovođenjem projekta.“ Z.

Brenke, Z. Kapor (2013), Ugovaranje energetskog učinka – ESCO model, POLIS: časopis za javnu

politiku, br. 6. Stalna konferencija gradova i opština, strana 16-25. 39 Članak Srbija: ubrzavanje usvajanja podzakonskih akata od13. novembra 2014, objavljen na sajtu

Regionlnog programa energetske efikasnosti na Zapadnom Balkanu, dostupnom na:

http://bit.ly/2iXHyM2 40 Ugovor je dostupan na sledećem linku: http://bit.ly/2A1mhoc

http://www.wb-reep.org/sr/news=4

http://bit.ly/2A1mhoc


30

opština u pripremi predloga projekata JPP i sprovođenja tendera za unapređenja energetske

efikasnosti po ESCO modelu.

Osim navedenog, postojanje zainteresovanih privatnih partnera je presudan faktor za

uspostavljanje JPP u svim oblastima, pa i u oblasti unapređenja javne rasvete. Za ovu vrstu

JPP karakteristično je da su uglavnom pokrenuti na inicijativu privatnog partnera, tj.

preduzeća za pružanje energetskih usluga (ESCO). Istraživanje je pokazalo da se u najvećem

broju slučajeva privatni partner obratio predstavnicima javnog sektora sa idejom za

modernizaciju sistema javne rasvete. Ovo je bio slučaj sa preduzećima koja imaju značajno

međunarodno iskustvo u oblasti energetske efikasnosti, kao i kod sprovođenja projekata JPP.

U okviru ugovora privatni partner obično preuzima obavezu obezbeđenja finansijskih

sredstava za rekonstrukciju javnog osvetljenja, racionalizaciju korišćenja energije uz

garantovanje minimalnog iznosa finansijske uštede, nabavku i instalaciju potrebne opreme,

kao i održavanje javnog osvetljenja u toku trajanja ugovora. Sa druge strane, javni partner

preuzima obavezu da pruži podršku privatnom partneru prilikom sprovođenja projekta i da

plaća privatnom partneru mesečnu naknadu za izvršenu uslugu. Preduzeće Resalta (ranije

poznato kao „GGE ESCO“ d.o.o.) najčešće se pojavljuje kao privatni partner kod JPP u

oblasti javne rasvete. U pogledu trajanja ugovora, ovi projekti su uglavnom ugovoreni na

period od 15 godina.

U oblasti distribucije toplotne energije ugovorena su tri JPP i to u Opštini Batočina, Gradu

Pirotu i Gradskoj opštini Grocka. Opština Batočina dala je koncesiju za proizvodnju i

distribuciju toplotne energije na period od 35 godina. Grad Pirot ugovorio je JPP za isporuku

toplotne energije uz implementaciju mera energetske efikasnosti. Predmet ugovora je

zamena postojećih kotlova na lož ulje kotlovima na biomasu i isporuka toplotne energije u

mlekarskoj školi „Dr Obren Pejić“ i u osnovnim školama „Sveti Sava”, „Dušan Radović” i

„8. septembar”. Grad Pirot će plaćati privatnom partneru (Resalta) naknadu za isporučivanje

toplotne energije u vremenskom periodu od 15 godina. Kada je u pitanju Gradska opština

Grocka, predmet JPP je proizvodnja i distribucija toplotne energije ujedno sa sakupljanjem,

transportom i odlaganjem komunalnog otpada. U cilju pružanja ove usluge Gradska opština

Grocka se obavezala da prenese određena stvarna prava na privatnog partnera („Magip”

d.о.о. Grocka) na period od 25 godina.

U oblasti upravljanja komunalnim otpadom ugovorena su tri projekta JPP sa elementima

koncesije. Opština Topola i Opština Žagubica imaju potpisan desetogodišnji javni ugovor o

poveravanju obavljanja komunalnih delatnosti sakupljanja i transporta komunalnog otpada sa

preduzećem „FCC EKO“ d.o.o. (prethodno poslovno ime „А.S.А ЕКО” d.o.o.). Ugovori su

potpisani 2014. godine u Opštini Topla i 2015. godine u Opštini Žagubica. I pre donošenja

Zakona o JPPK, tri preduzeća (uključujući i „A.S.A EKO“ d.o.o) zaključila su više ugovora


31

sa opštinama u vezi sa poveravanjem komunalnih delatnosti upravljanja otpadom.41 Krajem

septembra 2017. godine Grad Beograd ugovorio je projekat JPP u pružanju usluge tretmana i

odlaganja komunalnog otpada u deponiji Vinča. Obavljanje ovog posla dato je pod koncesiju

inostranom konzorcijumu (the Consortium of SUEZ Groupе SAS & I-Environment

Investments limited) na period od 25 godina. Konzorcijum je preuzeo obavezu da sanira

postojeću deponiju u Vinči i da izgradi postrojenje za proizvodnju toplotne i električne

energije iz otpada. Međunarodna finansijska korporacija (IFC) pružila je tehničku podršku

Gradu Beogradu u pripremi predloga projekta JPP i sprovođenju tendera.42

Grad Beograd sprovodi još jedan JPP projekat u oblasti urbane opreme i mobilijara na

teritoriji deset centralnih gradskih opština. Početkom 2017. godine dodeljena je koncesija za

urbanu opremu preduzeću „Alma Quattro“ d.o.o na period od 25 godina. Predmet koncesije

je finansiranje nabavke i predaje Gradu Beogradu radi postavljanja određenih elemenata

urbane opreme koji se ne mogu komercijalno koristiti i finansiranje nabavke, postavljanje,

održavanje i komercijalno korišćenje određenih elemenata urbane opreme koji se mogu

komercijalno koristiti.43 Na ovaj način koncesionaru je odobreno komercijalno korišćenje

oglasnog prostora na određenim elementima urbane opreme, za koji se očekuje da

koncesionar plaća naknadu.

Među ugovorenim JPP projektima ima i onih u oblasti pružanja dimničarskih usluga,

putne infrastrukture i telekomunikacija. Krajem 2017. godine Opština Bečej ugovorila je

JPP sa elementima koncesije za usluge poveravanja komunalne delatnosti dimničarskih

usluga. Sredinom 2016. godine Opština Stara Pazova potpisala je petogodišnji javni ugovor

za finansiranje, izgradnju i održavanje lokalne putne infrastrukture u ovoj opštini. Za ovu

uslugu opština plaća privatnom partneru naknadu. Kada je u pitanju delatnost

telekomunikacija, JKP Informatika Novi Sad ugovorila je JPP projekat radi izgradnje i

proširenja postojeće optičke telekomunikacione mreže otvorenog tipa po principu FTTH na

teritoriji grada Novog Sada. Projekat je ugovoren sa slovenačkim konzorcijumom na 25

godina.44 Međutim, ni istraživački tim ni prethodna istraživanja o JPP nisu došla do saznanja

kakav je status realizacije ovog projekta.45

41 Transparentnost Srbija, (2015), Javno-privatno partnerstvo – magično rešenje ili problem u novom

obličju?, dostupno na: http://bit.ly/2z10108 42 Balkan Green Energy News: Vinča PPP signed to solve biggest environmental problem in Serbia,

region, dostupno na: http://bit.ly/2il1HHG 43 Odluka o izboru najpovoljnije ponude stručnog tima za dodelu koncesije za urbanu opremu,

dostupno na: http://bit.ly/2h0m9Rr 44 Članak: Prihvaćena ponuda slovenačkog konzorcijuma „SAGO“, „E PROJEKT“ i „RIKO“,

objavljen 11. aprila 2012. godine na sajtu JKP Informatika iz Novog Sada, dostupnan na linku:

http://bit.ly/2hw0jlC 45 Transparentnost Srbija u svom istraživanju Javno-privatno partnerstvo – magično rešenje ili

problem u novom obličju? iz 2015. godine navodi da nije uspela da dobije podatke od JKP

Informatika da li se ovo JPP sprovodi.

http://bit.ly/2z10108

http://bit.ly/2il1HHG

http://bit.ly/2h0m9Rr

http://bit.ly/2hw0jlC


32

4.3. Ugovoreni projekti javno-privatnog partnerstva prema vrednosti

U periodu od 2012. do januara 2018. godine ugovoreno je 27 projekta JPP u ukupnoj

vrednosti od 1,86 mlrd evra odnosno 225,12 mlrd dinara.46 U poslednje tri godine porastao je

broj ugovorenih projekata JPP, kao i njihova ukupna ugovorena vrednost po godinama

(Grafik 2). Prikupljeni podaci pokazuju da šest projekata JPP generišu 97,1% ukupne

vrednosti ugovorenih projekata.47 Tokom 2017. godine Grad Beograd je zaključio najveći

JPP projekat, u vrednosti od 957 miliona evra, za upravljanje komunalnim otpadom na

deponiji Vinča. Zatim slede dva projekta u oblasti javnog prevoza koje je Grad Beograd

sklopio u toku 2015. (vrednost 443,7 miliona evra) i 2016. godine (vrednost 230,2 miliona

evra).

Grafik 2. Broj i vrednost projekata JPP u periodu od 2012. do januara 2018. godine


Od ukupne vrednosti ugovorenih JPP nešto više od 50% se odnosi na oblast regulisanja

komunalnog otpada, pre svega zbog veličine finansijskog okvira ugovora za uređenje

deponije u Vinči. Oko 40% ukupne vrednosti JPP ugovoreno je za pružanje usluga javnog

prevoza. Kao što je prethodno navedeno, dva JPP ukupne vrednosti od 673,9 miliona evra

sklopila je gradska uprava Grada Beograda. Zatim sledi JPP projekat JKP Direkcije za javni

prevoz Grada Niša, čija je vrednost oko 48 miliona evra. Ostali projekti iz ove oblasti su

znatno niže vrednosti.

46 Iznos dobijen zbirom vrednosti svih ugovora po srednjem kursu NBS na dan zaključenja ugovora. S

obzirom na to da su pojedini prikupljeni podaci procenjene vrednosti ugovora, iznesene podatke treba

uzeti kao okvirnu vrednost. 47 Četiri JPP u Beogradu i po jedan JPP u Novom Sadu i Nišu.

70.00

- 2.70

518.38

239.90

1,028.66

2.08 0

2

4

6

8

10

12

0.00

200.00

400.00

600.00

800.00

1,000.00

1,200.00

20

12

20

13

20

14

20

15

20

16

20

17

20

18

Broj projekataVrednost projekata

(u mil. EUR)

Vrednost projekata (u milionima EUR) Broj projekata


33

Za JPP u oblasti unapređenja optičke telekomunikacione mreže ugovoreno je oko 70 miliona

evra.48 Vrednost JPP projekta za unapređenje urbanog mobilijara u Gradu Beogradu iznosi

58,6 miliona evra, od čega je oko 40 miliona predviđeno za kapitalne investicije. U oblasti

javne rasvete ugovoreno je šest JPP projekata u ukupnoj vrednosti od 15,8 miliona evra, a

vrednost pojedinačnih projekata kreće se u rasponu od jedan do sedam miliona evra. U

oblasti toplotne energije najveću vrednost ima projekat Gradske opštine Grocka u iznosu od

10,1 milion evra. Na Grafiku 3 prikazane su ukupne vrednosti JPP projekata po oblastima.

U pogledu prosečne godišnje vrednosti projekta JPP, najveću vrednost imaju projekti u

oblasti upravljanja komunalnim otpadom i javnim prevozom, a najmanju vrednost projekti

koji se odnose na unapređenje javne rasvete.

Grafik 3. Broj i vrednost projekata JPP po oblastima


4.4. Ugovoreni projekti javno-privatnog partnerstva prema mestu

U svim ugovorenim JPP javni partneri su lokalne samouprave ili njihova lokalna javna

preduzeća. Gradska uprava Grada Beograda sklopila je najveći broj (četiri) JPP ugovora, u

ukupnom iznosu od 1.689,5 miliona evra. Pored Beograda, najveći broj zaključenih javnih

ugovora ima Opština Topola, i to tri projekta ukupne vrednosti od 586,7 miliona evra. U 20

lokalnih samouprava sklopljen je po jedan javni ugovor. Pored toga, 23 javna partnera imaju

48 Članak: Prihvaćena ponuda slovenačkog konzordijuma „SAGO“, „E PROJEKT“ i „RIKO“,

objavljen 11. aprila 2012. godine na sajtu JKP Informatika iz Novog Sada, dostupnan na linku:


741.62

15.87

959.80

13.98

70.00

1.75

58.64

0.06 0

2

4

6

8

10

12

0.00

200.00

400.00

600.00

800.00

1,000.00

1,200.00

jav

ni

pre

vo

z

jav

na

rasv

eta

ko

mu

nal

ni

otp

ad

top

lotn

a en

erg

ija

tele

ko

mu

nik

acio

na

mre

ža

pu

tna

infr

astr

uk

tura

urb

ani

mo

bil

ijar

dim

nič

arsk

e u

slu

ge

Broj projekataVrednost projekata

(u mil. EUR)

Vrednost projekata (u milionima EUR) Broj projekata



34

jedan ili više odobrenih predloga projekata od strane Komisije za JPP, ali još uvek nemaju

potpisane javne ugovore.

Geografski posmatrano, uočava se da projekti JPP nisu zastupljeni u Zlatiborskom,

Moravičkom, Raškom, Zaječarskom i Topličkom okrugu. Mapa 1. Prikazuje pregled

odobrenih i ugovorenih JPP projekata, po lokalnim samoupravama.49

Mapa 1. Pregled odobrenih i ugovorenihJPP projekata, po lokalnim

samoupravama


49 Mapa ne uključuje predloge projekata koji su podneti od strane Vlade, Regionalne razvojne

agencije Jug i Ekonomskog fakultet Univerziteta u Kragujevcu. Za sada ni jedan od ovih predloga

projekata nije ugovoren.


35

4.5. Neki od izazova u procesu pripreme i ugovaranja JPP

Prethodno navedeni podaci ukazuju na visok procenat odobrenih predloga projekata JPP koji

nisu ugovoreni, čak 56%. Ovaj procenat pre svega pokazuje nedovoljne kapacitete javnih

partnera za pripremu projekata, sprovođenje javnih nabavki i ugovaranje JPP projekata, ali i

nezainteresovanost privatnih partnera da uđu u ovakve poduhvate. Takođe, uočavaju se i

ostali izazovi i to: nedostatak savetodavne i tehničke podrške u pripremi i realizaciji JPP;

nedostatak različitih modela ugovora koji se zasnivaju na JPP; nedovoljna horizontalna i

vertikalna koordinacija različitih aktera u postupku JPP; neadekvatne procene tokom

pripreme predloga projekata; dugotrajanproces pripreme i ugovaranja JPP; nedovoljna

razvijenost lokalnog tržišta za primenu koncepta JPP; a u nekim slučajevima i nedostatak

konzistentnosti i političke volje da se projekat JPP realizuje.

Do sada su uglavnom sklopljeni javni ugovori koji zahtevaju manji obim investicija, u većini

slučajeva niži od 10 miliona evra. Najviše partnerstava koji su ušli u fazu implementacije

ima Grad Beograd (četiri) u vrednosti od 1.689,5 miliona evra, što je oko 90% vrednosti svih

ugovorenih projekata.

U narednim godinama može se očekivati uzlazni trend organizovanja javnog prevoza kroz

korišćenje JPP modela. Razlog za to se pre svega nalazi u činjenici da postoje veliki gubici

lokalnih javnih preduzeća koja obavljaju uslugu javnog prevoza (pre svega beogradskog

GSP).50 Analiza Fiskalnog saveta pokazuje da su budžetski troškovi za javni prevoz znatno

niži u slučajevima kada je ova usluga poverena privatnom partneru, te stoga postoji snažan

argument za prepuštanje autobuskog javnog prevoza privatnom sektoru.51 Pored toga,

očekivan je i dalji porast broja JPP u oblasti javnog prevoza jer Zakon o komunalnim

delatnostima52 koji je donet 2016. godine propisuje da se poveravanje ove delatnosti

privatnom partneru mora obaviti kao JPP.

Takođe, očekuje se porast JPP projekata u ostalim oblastima komunalnih delatnosti, kao i

unapređenje energetske efikasnosti, jer postoji adekvatan zakonski okvir i interesovanje

različitih aktera za rad u ovim sektorima. Na nivou Evropske unije postoje i brojni primeri

JPP projekata u sektoru zdravstvene zaštite i obrazovanja, ali u Srbiji za sada ne postoje

zakonske mogućnosti za JPP u ovim oblastima.

50 Iz budžeta Grada Beograda godišnje se izdvaja 9 milijardi dinara subvencija za rad GSP-a. Izvor:

Fiskalni savet Republike Srbije (2017), Lokalne javne finansije: problemi, rizici i preporuke, str. 50,

dostpuno na: http://bit.ly/2kkx9K3 51 Fiskalni savet Republike Srbije (2017), Lokalne javne finansije: problemi, rizici i preporuke, str. 14. 52 „Sl. glasnik RS“ br. 88/2011 i 104/2016

http://bit.ly/2kkx9K3

U SUSRET EU INTEGRACIJAMA TRANSPARENTNOST

36

5. TRANSPARENTNOST U PROCESU JPP

Prema Zakonu o JPPK, javno-privatno partnerstvo zasniva se na načelu transparentnosti,

koje obuhvata obavezu oglašavanja namere zaključenja javnog ugovora sa ili bez elemenata

koncesije, mogućnost ponuđača da izvrši uvid u podatke o sprovedenom postupku dodele

javnog ugovora i sl. Ipak, važeći zakonski okvir u ovom segmentu prilično je neprecizan

i ne navodi eksplicitno koji su to podaci koji moraju biti dostupni javnosti i gde ih

zainteresovana lica mogu pronaći.Prema međunarodnoj praksi, načelo transparentnosti

treba poštovati u svim koracima primene JPP modela, počev od procene opravdanosti

njegove primene.

Osim u postupku procene primene JPP modela, transparentnost bi trebalo unaprediti i u

postupku dodele javnog ugovora. Na ovaj način bi se smanjio rizik od potencijalne

korupcije i povećala zainteresovanost privatnih partnera da u značajnijem obimu učestvuju u

tenderskoj proceduri.

Na osnovu važeće procedure definisane ZJN i Zakonom o JPPK, javni partneri su dužni da

objave poziv za dodelu javnog ugovora za JPP. Poziv se objavljuje u „Službenom glasniku

Republike Srbije“, koji se distribuira na celoj teritoriji Srbije, na internet stranici javnog

partnera i na Portalu javnih nabavki, a za projekte preko pet miliona evra i na internet

stranici Službenog lista Evropske unije (Tenders Electronic Daily). Pritom, propisano je da

se odluke o dodeli ovakvih ugovora, kao i ostale odluke kojima se okončava postupak javne

nabavke objavljuju na Portalu javnih nabavki. U praksi se uglavnom poštuje propisan

način objavljivanja javnih poziva za dodelu ugovora, ali postoje i slučajevi kada javni

partneri nisu ažurni u objavljivanju odluka o okončanju javne nabavke na Portalu

javnih nabavki ili na njihovim internet stranicama.

Zakon o JPPK propisao je da se javni ugovori evidentiraju u Registru javnih ugovora, a po

tom osnovu Ministarstvo finansija je donelo Pravilnik o načinu vođenja i sadržini Registra

javnih ugovora u toku 2013. godine. Prema pomenutom pravilniku, javni partneri dužni su

da dostave potrebne podatke za upis javnog ugovora u Registar u roku od 30 dana od dana

njegovog zaključenja.53 Nalazi ovog istraživanja ukazuju da podaci Registra o javnim

ugovorima nisu potpuni. Do januara 2018. godine, podaci iz 10 javnih ugovora za projekte

JPP nisu bili upisani u Registar.54 U pitanju su tri javna ugovora Grada Beograd i po jedan

53 Pravilnik o načinu vođenja i sadržini Registra javni ugovora, „Sl. glasnik RS“, br. 57/2013 i

110/2013. 54 Registar javnih ugovora sadrži 22 ugovora koji se odnose na 17 projekata JPP. Za projekat JPP u

oblasti pružanja usluga javnog prevoza na teritoriji Grada Niša potpisana su četiri javna ugovora, od

kojih je jedan raskinut, a Opština Topola i Grad Loznica imaju po dva ugovora za projekat JPP u

oblasti obavljanja usluge javnog prevoza, jer je prvi ugovor raskinut i zaključen novi za obavljanje iste

usluge.

U SUSRET EU INTEGRACIJAMA TRANSPARENTNOST

37

ugovor Grada Kruševca, Opštine Srbobran, Batočina,Negotin, Bečej i Vlasotince, kao i javni

ugovor JKP Informatika iz Novog Sada.

Domaće zakonodavstvo ne nalaže obavezu da se u potpunosti objave javni ugovori. Prema

odredbi gore navedenog pravilnika pristup javnom ugovoru i drugoj dokumentaciji iz zbirke

isprava Registra, vrši se u skladu sa zakonom kojim se uređuje slobodan pristup

informacijama od javnog značaja, a može se ograničiti pod uslovima propisanim tim

zakonom. Ipak, celokupna dokumentacija mora biti dostavljena Upravi za javne nabavke i

Državnoj revizorskoj instituciji.

Na kraju se može zaključiti da postoji prostor za jačanje transparentnosti, naročito u

domenu obaveštavanja javnosti od strane javnog partnera o toku realizacije

ugovorenih projekata. Prema Uredbi o nadzoru nad realizacijom javnih ugovora, javni

partneri su dužni da nadzornim organima dostavljaju izveštaje o realizaciji projekata JPP i to

u roku od šest meseci od dana zaključenja javnog ugovora, odnosno od dana osnivanja ili

sticanja vlasničkog udela privatnog partnera u zajedničkom privrednom društvu.55 U tu svrhu

izrađen je i Obrazac izveštaja o realizaciji javnih ugovora koji čini sastavni deo uredbe. Javni

partneri su dužni da navedeni obrazac šalju Upravi za javne nabavke. Međutim, do danas ni

jedan ovakav popunjen obrazac nije dostupan u Registru javnih ugovora.56

55 Uredbom o nadzoru nad realizacijom javnih ugovora o javno-privatnom partnerstvu („Sl. glasnik

RS“, br.47/2013), dostupna na sledećem linku: http://bit.ly/2Al4zQ0 56 Portal javnih nabavki i podportal Registar javnih ugovora su dostupni na sledećem linku:

http://bit.ly/2hV11fW

http://bit.ly/2Al4zQ0

http://bit.ly/2hV11fW

U SUSRET EU INTEGRACIJAMA ZAKLJUČAK

38

6. ZAKLJUČAK I PREPORUKE

Istraživanje je pokazalo da se JPP sve više prepoznaje kao značajan instrument za

finansiranje kapitalnih projekata i postizanje efikasnosti i kvaliteta javnih usluga. Broj

i vrednost JPP projekata beleži značajan rast od 2015. godine, a trend rasta će se svakako

nastaviti u narednim godinama u skladu sa očekivanim promenama zakonskih rešenja u

oblasti JPP i javnih nabavki.

U pogledu postojećeg pravnog okvira, istraživanje je pokazalo da postoji određeni stepen

usaglašenosti sa ostalim propisima, ali da i dalje ima nekonzistentnosti između Zakona o

JPPK i drugih zakona u domaćoj legislativi. Ovo se posebno odnosi na usaglašenost sa

Zakonom o javnim nabavkama, Zakonom o budžetskom sistemu iZakonom o javnoj svojini,

ali i drugim zakonima. Pored toga, trenutno ne postoji jedinstven organ koji je nadležan

za tumačenje Zakona o JPPK i ZJN, već su nadležnosti podeljene između više organa što

dovodi do rizika od nedoslednosti postupanja po istim ili sličnim pitanjima. U narednom

periodu očekuje se usaglašavanje Zakona o JPPK i ZJN, što je odlična prilika za unapređenje

zakonske regulative koja se odnosi na uspešno planiranje, ugovaranje i sprovođenje javno-

privatnih partnerstava.

U pogledu usaglašavanja sa pravnim okvirom EU, očekuje se da će izmene i dopune

Zakona o JPPK i ZJN doneti usaglašavanje sa direktivama EU i to: Direktivom 2014/23/EU

o dodeli ugovora o koncesiji, Direktivom 2014/24/EU o javnim nabavkama i Direktivom

2014/25/EU o nabavci od strane entiteta koji posluju u sektorima vodnih, energetskih,

transportnih i poštanskih usluga.

Studija takođe pokazuje da je potrebno raditi na jačanju institucionalnog okvira za JPP,

naročito u smislu jačanja kapaciteta Komisije za JPP čija organizaciona struktura ne može

da podrži kvalitetnu realizaciju značajanog broja nadležnosti koji su joj dodeljene.Iako

postoje opravdani argumenti da je postojeća struktura Komisije za JPP bila opravdana 2012.

godine, kada je koncept JPP bio u povoju, porastom broja predloga projekata zahtevi za

funkcionalnom operativnošću Komisije postaju sve veći. Naročito se ističe potreba za

jačanjem kapaciteta za pružanje savetodavnih usluga javnim partnerima na lokalnom

nivou. Studija je pokazala da javni partneri na lokalnom nivou uglavnom nemaju dovoljno

znanja i iskustva u primeni JPP te da im je potrebna sveobuhvatna stručna podrška tokom

celog procesa vezanog za pripremu, ugovaranje i realizaciju JPP.

Značajnu ulogu u razvoju kapaciteta za JPP imaju međunarodne organizacije koje pružaju

podršku javnim partnerima u procesu pripreme projekata (EBRD, GIZ, UNOPS, IFC i dr.),

kao i privatni partneri koji imaju iskustva u realizaciji JPP projekata (npr. Resalta, ranije

poznati kao GGE ESCO d.o.o., u oblasti energetske efikasnosti). Pored toga, veliku podršku

U SUSRET EU INTEGRACIJAMA ZAKLJUČAK

39

na lokalnom nivou pruža i Stalna konferencija gradova i opština (unapređenje kapaciteta,

tehnička i savetodavna podrška).

Istraživanje je pokazalo da nedovoljan nivo transparentnosti postoji u svim fazama

procesa JPP. Prema međunarodnoj praksi, načelo transparentnosti treba poštovati u svim

koracima primene modela JPP, počev od procene opravdanosti do njegove implementacije.

Iako je potpisano 27 JPP ugovora, među javno dostupnim podacima u Registru javnih

ugovora ne postoji nijedan izveštaj o njihovoj realizaciji. Istraživanje je pokazalo da ni

podaci Registra o javnim ugovorima nisu potpuni (nedostaje 10 javnih ugovora koji su

potpisani i za koje je prošao rok kada su trebali biti javno objavljeni). Pored toga, postoji

određeni broj javnih ugovora koji su dostupni u Registru, ali ne sadrže sve relevantne

podatke za koje se može smatrati da su od javnog značaja.

U postojećem zakonskom okviru načelo transparentnosti limitirano je na obavezu

oglašavanja namere zaključenja javnog ugovora i mogućnost ponuđaču da izvrši uvid u

podatke o sprovedenom postupku dodele javnog ugovora. Opseg aktivnosti i faza kod

uslova, načina i postupaka dodele javnih ugovora obuhvata veći broj segmenata koji bi

mogli biti eksplicitno predmet primene načela transparentnosti (studija izvodljivosti,

objavljivanje i davanje na uvid javnosti glavnih nalaza i opravdanosti studije izvodljivosti i

sl.) što bi bilo u skladu sa savremenim evropskim i međunarodnim praksama.

Na osnovu nalaza i zaključaka proisteklih iz analize, predlaže se usvajanje sledećih

preporuka:

- Oformiti i pokrenuti Program podrške za pripremu, ugovaranje i sprovođenje

JPP projekata u Srbiji, čiji korisnici bi bili predstavnici kako javnog tako i

privatnog sektora. Program bi mogao imati najmanje dve mere, od čega bi se jedna

odnosila na edukaciju učesnika u procesu, a druga na pružanje stručnih tehničkih

i pravnih savetodavnih usluga (npr. kroz dodelu vaučera za konsultantske usluge

ali i putem drugih modaliteta).

- Uraditi procenu funkcionalnih i oprerativnih kapaciteta Komisije za JPP za

sprovođenje propisanih nadležnosti, koja bi utvrdila da li i na koji način bi se moglo

unaprediti delovanje ovog tela;

- Povećati informisanost javnog i privatnog sektora o mogućnostima JPP modela,

primerima dobrih i loših praksi, kao i informisanost javnosti o efektima JPP

projekata;

- Unaprediti proces transparentnosti u svim fazama JPP projekata, od pripreme,

ugovaranja, sprovođenja do nadzora, što uključuje i bolju dostupnost informacija

od javnog značaja i veće uključivanje lokalnih zajednica u procesu planiranja

JPP.

U SUSRET EU INTEGRACIJAMA LITERATURA

40

7. LITERATURA

Cvetković P., Sredojević S., (2013),Javno-privatno partnerstvo - Priručnik za sprovođenje

na lokalnom nivou, Stalna konferencija gradova i opština, Beograd

EPEC (2014), Serbia - PPP Units and Related Institutional Framework

Fiskalni savet Republike Srbije (2017), Lokalne javne finansije: problemi, rizici i preporuke

Komisija za javno-privatno partnerstvo (2013), Metodologija za analizu dobijene vrednosti u

odnosu na uložena sredstva (Vale for Money) u javno-privatnom partnerstvu i koncesijama

Stakić, B., Vasić, D., Ćurković, V. (2015),Ulaganje kapitala putem javno-privatnog

partnerstva i koncesija. Beograd: Fakultet za poslovne studije i pravo

The Economist Intelligence Unit i EBRD (2017), The 2017 Infrascope - Evaluating the

environment for public-private partnerships in Eastern Europe, Central Asia and the

Southern and Eastern Mediterranean

Transparentnost Srbija, (2015), Javno-privatno partnerstvo – magično rešenje ili problem u

novom obličju?

Savet stranih investitora (2017), Bela knjiga - Predlozi za poboljšanje poslovnog okruženja u

Srbiji

Vasiljev V., (2015),Javno-privatna partnerstva u Evropskoj uniji i Srbiji – razvoj modela,

tržišta i zakonskog okvira, doktorska disertacija, Fakultet političkih nauka u Beogradu

Brenke Z., Kapor Z. (2013), Ugovaranje energetskog učinka – ESCO model, POLIS: časopis

za javnu politiku, br. 6. Stalna konferencija gradova i opština

Zakoni i druga akta

Odluka o obrazovanju Komisije za javno-privatno partnerstvo („Sl. glasnik RS“, br.

13/2012)

Odluka o obrazovanju Komisije za javno-privatno partnerstvo („Sl. glasnik RS“, br. 13/2012,

108/2012, 44/2013, 64/2013, 104/2013, 115/2013, 20/2014, 15/2015 i 80/2016)

Pravilnik o načinu vođenja i sadržini Registra javnih ugovora („Sl. glasnik RS“, br. 57/2013 i

110/2013)

Pravilnik o utvrđivanju modela ugovora o energetskim uslugama za pripremu mera

poboljšanja energetske efikasnosti kada su korisnici iz javnog sektora („Službeni glasnik

RS“, br. 41/2015)

Uredba o nadzoru nad realizacijom javnih ugovora o javno-privatnom partnerstvu („Sl.

glasnik RS“, br.47/2013)

U SUSRET EU INTEGRACIJAMA LITERATURA

41

Zakon o efikasnom korišćenju energije („Sl. glasnik RS“, br. 25/2013)

Zakon o javnim nabavkama („Sl. glasnik RS“, br. 124/2012, 14/2015 i 68/2015)

Zakon o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama („Sl. glasnik RS“, br. 88/2011, 15/2016 i

104/2016)

Zakon o komunalnim delatnostima („Sl. glasnik RS“, br. 88/2011 i 104/2016)

Zakon o ministarstvima („Sl. glasnik RS“, br. 44/2014, 14/2015, 54/2015, 96/2015 - dr.

zakon i 62/2017)

Zakon o opštim uslovima za davanje koncesija stranim licima u Republici Srbiji („Sl. glasnik

RS“, broj 6/1990)

Izveštaji i druga dokumenta

Komisija za javno-privatno partnerstvo (2012), Poslovnik o radu Komisije za javno-privatno

partnerstvo

Komisija za javno-privatno partnerstvo (2014), Practicioner’s Guide

Ministarstvo trgovine, turizma i telekomunikacija (2016), Informator o radu

Ministarstvo rudarstva i energetike (2015), Model ugovora o energetskoj usluzi za pripremu

mera poboljšanja energetske efikasnosti i uštedama u operativnim troškovima javnog

osvetljenja

Uprava za javni dug (2017), Kvartalni izveštaj stanja i strukture javnog duga na dan

30.06.2017. godine, Ministarstvo finansija Republike Srbije

Uprava za javni dug (2017), Stanje i struktura javnog duga – avgust 2017, Ministarstvo

finansija Republike Srbije

Internet stranice

Komisija za javno-privatno partnerstvo: http://www.ppp.gov.rs/

Ministarstvo rudarstva i energetike: http://www.mre.gov.rs/dokumenta-efikasnost-izvori.php

Registar javnih ugovora: http://portal.ujn.gov.rs/JavniUgovori/Ugovori.aspx

Uprava za javni dug: http://www.javnidug.gov.rs/

http://www.ppp.gov.rs/

http://www.mre.gov.rs/dokumenta-efikasnost-izvori.php

http://portal.ujn.gov.rs/JavniUgovori/Ugovori.aspx

http://www.javnidug.gov.rs/

U SUSRET EU INTEGRACIJAMA PRILOZI

42

8. PRILOZI

Prilog 1. Lista predloga projekata koji su dobili pozitivno mišljenje Komisije za JPP

Tabela prikazuje listu predloga projekata javno-privatnog partnerstva sa ili bez elemenata koncesije koji su dobili positivno mišljenje Komisije za

JPP i njihov status

# Naziv predloga projekata Predlagač Status

Godina

zaključenja

javnog ugovora

1 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva podnet od strane JKP Informatika Novi Sad kojim se

predlaže realizacija projekta izgradnje i proširenja postojeće optičke telekomunikacione mreže

otvorenog tipa po principu FTTH (Fiber To The Home - optičko vlakno do krajnjeg korisnika) na

teritoriji Grada Novog Sada

JKP

„Informatika“

Novi Sad

Ugovoren 2012

2 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva za izgradnju luke i drumskog terminala podnetog od

strane Javnog preduzeća za građevinsko zemljište, izgradnju i puteve „Direkcija za izgradnju

Apatin“, na teritoriji Opštine Apatin

„Direkcija za

izgradnju

Apatin“

Nije ugovoren

3 Predlog koncesionog akta za poveravanje obavljanja delatnosti gradsko-prigradskog prevoza

putnika na teritoriji Grada Loznice Grad Loznica Ugovoren 2013/2015

4 Predlog koncesionog akta za projektovanje, finansiranje, izgradnju, održavanje i upravljanje

javnom parking garažom u Šapcu Grad Šabac Nije ugovoren

5 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva podnet od strane JKP Gradska toplana Zrenjanin,

kojim se predlaže proizvodnja toplotne i električne energije iz biogasa, odnosno upotreba organskih

sirovina poljoprivredne industrije kao i ostataka i nusproizvoda iz prehrambene industrije u

njegovoj proizvodnji

JKP „Gradska

toplana“

Zrenjanin

Nije ugovoren

6 Predlog koncesionog akta za poveravanje obavljanja komunalne delatnosti prigradskog prevoza

putnika na teritoriji Opštine Topola Opština Topola Ugovoren 2015/2016


putnika na teritoriji Opštine Srbobran

Opština

Srbobran Ugovoren 2014

8 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva za obavljanje komunalne delatnosti gradskog i JKP „Direkcija Ugovoren 2014/2015


43


Godina

zaključenja

javnog ugovora

prigradskog prevoza putnika na teritoriji Grada Niša za javni prevoz

Grada Niša“


putnika na teritoriji Grada Jagodine Grad Jagodina Ugovoren 2014

10 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva za finansiranje, izgradnju, upravljanje i održavanje

kanalizacione mreže u Opštini Stara Pazova

Opština Stara

Pazova Nije ugovoren

11 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva podnet od strane grada Niša kojim se predlaže

zamena kotlova na lož ulje i kotlova na ugalj, kotlovima na drvenu biomasu (pelet) u školskim i

predškolskim ustanovama Grada Niša sa isporukom toplotne energije

Grad Niš Nije ugovoren

12 Predlog koncesionog akta za poveravanje obavljanja komunalne delatnosti sakupljanja i transporta

komunalnog otpada sa seoskog područja Opštine Topola Opština Topola Ugovoren 2014

13 Predlog koncesionog akta za poveravanje obavljanja komunalne delatnosti sakupljanja i transporta

komunalnog otpada sa područja Opštine Žagubica

Opština

Žagubica Ugovoren 2015

14 Predlog koncesionog akta za obavljanje komunalne delatnosti gradskog i prigradskog prevoza

putnika na teritoriji Grada Šapca Grad Šabac Nije ugovoren

15 Predlog koncesionog akta sa Analizom finansijsko-ekonomskih efekata davanja koncesije na

autoput E-763, Beograd-Požega

Ministarstvo

građevinarstva,

saobraćaja i

infrastrukture

Nije ugovoren

16 Predlog koncesionog akta kojim se predlaže poveravanje poslova proizvodnje i distribucije toplotne

energije na području Opštine Batočina

Opština

Batočina Ugovoren 2015

17 Predlog koncesionog akta kojim se predlaže izgradnja regionalnog centra za upravljanje otpadom

Keleš

Regionalna

razvojna

agencija Jug

Nije ugovoren

18 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva kojim se predlaže obavljanje komunalne delatnosti

rekonstrukcije, racionalizacije i održavanja javnog osvetljenja na području Opštine Topola Opština Topola Ugovoren 2015

19 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva kojim se predlaže zamena postojećih svetiljki javne

rasvete štedljivim „LED” svetiljkama u zoni ulica, parkova, šetališta, na javnim površinama,

spoljašnje dekorativne rasvete javnih zgrada i spomenika u naseljima opštine Sečanj

Opština Sečanj Nije ugovoren


44


Godina

zaključenja

javnog ugovora

20 Predlog koncesionog akta kojim se predlaže poveravanje obavljanja delatnosti prigradskog prevoza

putnika na teritoriji Opštine Negotin Opština Negotin Ugovoren 2016

21 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva za poveravanje obavljanja komunalne delatnosti

sakupljanja, transporta i odlaganja komunalnog otpada i proizvodnje i distribucije toplotne energije

na teritoriji gradske Opštine Grocka

Gradska opština

Grocka Ugovoren 2015

22 Predlog koncesionog akta kojim se predlaže poveravanje obavljanja delatnosti prigradskog prevoza

putnika na teritoriji Opštine Paraćin Opština Paraćin Ugovoren 2015

23 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva kojim se predlaže rekonstrukcija dela sistema javnog

osvetljenja na teritoriji Opštine Vrbas Opština Vrbas Nije ugovoren

24 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva za proizvodnju toplotne i električne energije

upotrebom obnovljivih izvora energije u Opštini Vrbas Opština Vrbas Nije ugovoren

25 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva kojim se predlaže zamena postojećih kotlova na lož

ulje kotlovima na biomasu i ugovorno isporučivanje toplotne energije u objektima Mlekarske škole

„Dr Obren Pajić“, OŠ „Sveti Sava“, OŠ „Dušan Radović“ i OŠ „8. septembar“ u Opštini Pirot

Opština Pirot Ugovoren 2017

26 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva podnet od strane Grada Beograda kojim se predlaže

pružanje usluga tretmana i odlaganja komunalnog otpada Grad Beograd Ugovoren 2017

27 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva za obavljanje komunalne delatnosti gradskog prevoza

putnika na teritoriji Grada Beograda Grad Beograd Ugovoren 2015


putnika u opštini Kanjiža Opština Kanjiža Ugovoren 2016

29 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva za rekonstrukciju dela sistema javnog osvetljenja na

teritoriji Grada Vranja Grad Vranje Nije ugovoren

30 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva za finansiranje, izgradnju i održavanje lokalne putne

infrastrukture u Opštini Stara Pazova

Opština Stara

Pazova Ugovoren 2016

31 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva za rekonstrukciju dela sistema javnog osvetljenja na

teritoriji Opštine Varvarin

Opština

Varvarin Nije ugovoren

32 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva za rekonstrukciju, racionalizaciju i održavanje javnog

osvetljenja u naseljima Opštine Žabalj Opština Žabalj Ugovoren 2016

33 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva podnet od stane JKP „Rasina“ Brus kojim se predlaže JKP „Rasina“ Nije ugovoren


45


Godina

zaključenja

javnog ugovora

izgradnja magistralnog cevovoda za snabdevanje vodom Opštine Brus i izgradnja male

hidroelektrane

Brus

34 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva za modernizaciju, racionalizaciju i održavanje javnog

osvetljenja u naseljima Opštine Ada Opština Ada Ugovoren 2016

35 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva za modernizaciju, racionalizaciju i održavanje javnog

osvetljenja u naseljima Opštine Beočin Opština Beočin Nije ugovoren

36 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva za obavljanje komunalne delatnosti prigradskog i

lokalnog prevoza putnika na teritoriji Grada Beograda Grad Beograd Ugovoren 2016

37 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva za zamenu postojećih svetiljki javne rasvete štedljivim

„LED” svetiljkama u zoni ulica, parkova, šetališta, na javnim površinama i spoljašnje dekorativne

rasvete javnih zgrada u naseljenim mestima Opštine Plandište

Opština

Plandište Nije ugovoren

38 Predlog koncesionog akta za finansiranje nabavke i predaje Gradu Beogradu radi postavljanja

određenih elemenata urbane opreme koji se ne mogu komercijalno koristiti i finansiranje nabavke,

postavljanje, održavanje i komercijalno korišćenje određenih elemenata urbane opreme koji se

mogu komercijalno koristiti

Grad Beograd Ugovoren 2017

39 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva kojim se predlaže održavanje i popravka stambenih i

poslovnih zgrada, ustanova i drugih institucija, obezbeđivanje javnog osvetljenja i pružanje

dimničarskih usluga u Gradu Novom Sadu

JKP „Stan“

Novi Sad Nije ugovoren

40 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva za zamenu postojećih svetiljki javne rasvete štedljivim

„LED” svetiljkama u zoni ulica, parkova, šetališta, na javnim površinama i spoljašnje dekorativne

rasvete javnih zgrada u naseljenim mestima Opštine Bor

Opština Bor Nije ugovoren

41 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva kojim se predlaže rekonstrukcija, racionalizacija i

održavanje dela sistema javnog osvetljenja u gradskom području Opštine Petrovac na Mlavi

Opština

Petrovac na

Mlavi

Ugovoren 2017


održavanje dela sistema javnog osvetljenja u naseljima Grada Kruševca Grad Kruševac Ugovoren 2017

43 Predlog koncesionog akta za poveravanje obavljanja delatnosti linijskog prevoza putnika na

teritoriji Opštine Ruma Opština Ruma Ugovoren 2017

44 Predlog koncesionog akta za finansiranje, razvoj kroz i izgradnju i rekonstrukciju, održavanje i Vlada Nije ugovoren


46


Godina

zaključenja

javnog ugovora

upravljanje infrastrukturom AD Aerodroma Nikola Tesla Beograd i obavljanje delatnosti operatera

aerodroma

Republike

Srbije i A.D.

Aerodrom

„Nikola Tesla“

Beograd

45 Predlog koncesionog akta za poveravanje obavljanja komunalne delatnosti dimničarskih usluga na

teritoriji Opštine Bečej Opština Bečej Ugovoren 2017


održavanje dela javnog osvetljenja u Opštini Nova Crnja (Radojevo, Srpska Crnja, Nova Crnja i

Toba)

Opština Nova

Crnja Nije ugovoren

47 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva za obavljanje delatnosti javnog prevoza putnika na

teritoriji Grada Beograda (potez 500) Grad Beograd Nije ugovoren

48 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva kojim se predlaže rekonstrukcija sistema javnog

osvetljenja na teritoriji Grada Pirota Grad Pirot Nije ugovoren


održavanje javnog osvetljenja u Opštini Vlasotince

Opština

Vlasotince Ugovoren 2018

50 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva kojim se predlaže rekonstrukcija sistema javnog

osvetljenja na teritoriji Opštine Veliko Gradište

Opština Veliko

Gradište Nije ugovoren

51 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva kojim se predlaže iskorišćavanje potencijala

deponijskog gasa deponije „Grebača“ JKP „Obrenovac“

JKP

„Obrenovac“ Nije ugovoren

52 Predlog koncesionog akta kojim se predlaže poveravanje obavljanja komunalne delatnosti gradsko-

prigradskog prevoza putnika na Paketu „A“ i Paketu „B“ linija na teritoriji Grada Loznice Grad Loznica Nije ugovoren

53 Predlog koncesionog akta kojim se predlaže obavljanje komunalne delatnosti gradskog i

prigradskog prevoza putnika na teritoriji Grada Valjeva Grad Valjevo Nije ugovoren

54 Predlog koncesionog akta podnet od strane Grada Beograda kojim se predlaže izgradnja podzemnih

garaža i vršenje poverenih delatnosti - upravljanja javnim parkiralištima Grad Beograd Nije ugovoren

55 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva podnet od strane Ekonomskog fakulteta Univerziteta u

Kragujevcu kojim se predlaže izgradnja sopstvene kotlarnice, energetska sanacija i ugovorno

isporučivanje toplotne energije.

Ekonomski

fakultet

Univerziteta u

Nije ugovoren


47


Godina

zaključenja

javnog ugovora

Kragujevcu


putnika na teritoriji opštine Lajkovac

Opština

Lajkovac Nije ugovoren

57 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva za rekonstrukciju, racionalizaciju i održavanje javnog

osvetljenja na teritoriji opštine Kovačica

Opština

Kovačica Nije ugovoren


putnika na teritoriji opštine Koceljeva

Opština

Koceljeva Nije ugovoren


održavanje javnog osvetljenja u naseljenim mestima opštine Irig Opština Irig Nije ugovoren

60 Predlog koncesionog akta kojim se predlaže poveravanje obavljanja delatnosti proizvodnje,

distribucije i snabdevanja toplotnom energijom i distribucije i snabdevanja prirodnim gasom u

gradu Zrenjaninu i naseljenim mestima

JKP „Gradska

toplana

Zrenjanin“

Nije ugovoren


putnika na teritoriji grada Pirota Grad Pirot Nije ugovoren

62 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva kojim se predlaže finansiranje i upravljanje

kontinuiranim obavljanjem delatnosti snabdevanja stanovništva lekovima, pomoćnim lekovitim

sredstvima i medicinskim sredstvima u gradu Novom Sadu

Grad Novi Sad Nije ugovoren


48

Prilog 2. Lista intervjuisanih osoba

Ime i prezime Funkcija Institucija

Andrijana Jovanović Zamenik predsednika Komisija za javno-privatno

partnerstvo

Bojan Ivković Energetski menadžer Grad Pirot

Irena Kostić Zamenik načelnika Gradske uprave

Pirot Grad Pirot

Mirjana Ćirić Šef javnih nabavki Opština Topola

Olivera Jašović Odeljenje javnih nabavki Opština Batočina

Zverev Alexei Viši savetnik Evropska banka za obnovu i razvoj

(EBRD)

Jelena Mihajlović

Tanasijević Koordinatorka Centra za obuku

Stalna konferencija gradova i

opština

Edi Majstorović Savetnik za upravu i ljudske resurse Stalna konferencija gradova i

opština

Nikola Komšić Stručni saradnik

Centar za podršku investicijama i

javno-privatno partnerstvo,

Privredna komora Srbije

Budimir Stakić Profesor Univerzitet „Union Nikola Tesla“,

Fakultet za poslovne studije i pravo

Nemanja Nenadić Programski direktor Transparentnost Srbija

Ankica Barbulov Direktor Resalta (ranije poznati kao GGE

ESCO d.o.o.)

Zoran Kapor Direktor GFA South East Europe d.o.o

Olivera Kostić Menadžer sektora za unapređenje

konkurentnosti UNOPS

Tatjana Mrvaljević Programski službenik za

konkurentnost UNOPS

institut za teritorijalni ekonomski razvoj (inter)

Documents