Intervención sobre obras y usos del suelo

Felipe Iglesias GonzálezProfesor Derecho administrativo

UAMwww.uam.es/felipe.iglesias

INDICE

1. Objeto de la licencia urbanística2. Tipos de licencias urbanísticas3. Efectos directiva de servicios4. Régimen de las comunicaciones previas como

alternativa a la licencia5. Otros mecanismos agilización tramitación de

licencias6. Crítica7. Procedimiento otorgamiento licencias

OBJETO LICENCIA URBANÍSTICA (i)

Contrasta si la actividad u obra proyectada es conforme y compatible con la ordenación urbanística aplicable Planeamiento urbanístico Municipios sin Plan: Normas de aplicación

directa Permite la implantación de una actividad o la

construcción de obra, conforme a la licencia (proyecto técnico)

Naturaleza declarativa de derechos preexistentes (no constitutiva)

Acto administrativo reglado Difícilmente se puede considerar como un

acto de ejercicio de autoridad

OBJETO LICENCIA URBANÍSTICA (ii)

Normas de aplicación directa. Ejemplo: Ley 9/2001 Madrid, art. 30 No producir afecciones, perturbaciones o

emisiones ilegítimas en otros inmuebles Adaptarse al ambiente en que se sitúen o

emplacen y armonizar con los bienes declarados de interés cultural

No romper la armonía del paisaje urbano y rural tradicional, ni perturbar, ni desconfigurar su contemplación desde caminos, carreteras y cualesquiera otras vías

No obras de construcción superiores a dos plantas

TIPOS DE LICENCIAS

Licencia de obras Contrasta obra compatible con

planeamiento Licencia de actividad

Contrasta uso permitido planeamiento Licencia de actividad clasificada

Reglamento estatal actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosa / normativa autonómica

Licencia de primera ocupación Primera utilización edificios uso residencial Control cumplimiento licencia de obra

Licencia de instalación / primera utilización /funcionamiento Primera utilización actividad comercial o

industrial

EFECTOS DIRECTIVA DE SERVICIOS (i)

Considerando 9º “La presente Directiva solo se aplica a los

requisitos que afecten al acceso a una actividad de servicios o a su ejercicio. Así, no se aplica a requisitos tales como (...) normas relativas a la ordenación del territorio, urbanismo y ordenación rural, normas de construcción (...) que no regulan específicamente (...) la actividad de servicio pero que tienen que ser respetadas por los prestadores (...)”.

Distinción entre planeamiento y licencias La licencia de obras afecta a varios

servicios con contenido económico (v.g.: constructor, propietario...)

EFECTOS DIRECTIVA DE SERVICIOS (ii)

Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio • En ningún caso, el acceso a una actividad de

servicios o su ejercicio se sujetarán a un régimen de autorización (licencia) cuando sea suficiente una comunicación o una declaración responsable del prestador (art. 5)

• Ninguna referencia expresa al urbanismo ni a las licencias urbanísticas

EFECTOS DIRECTIVA DE SERVICIOS (iii)

Modificación art. 84 LBRL por Ley 25/2009

1. Las Entidades locales podrán intervenir la actividad de los ciudadanos a través de los siguientes medios:

a) (...)b) Sometimiento a previa licencia y otros actos de

control preventivo. No obstante, cuando se trate del acceso y ejercicio de actividades de servicios incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, se estará a lo dispuesto en la misma.

EFECTOS DIRECTIVA DE SERVICIOS (iv)

Modificación art. 84 LBRL por Ley 25/2009

1. Las Entidades locales podrán intervenir la actividad de los ciudadanos a través de los siguientes medios:

c) Sometimiento a comunicación previa o a declaración responsable (...)

d) Sometimiento a control posterior al inicio de la actividad, a efectos de verificar el cumplimiento de la normativa reguladora de la misma.

EFECTOS DIRECTIVA DE SERVICIOS (v)

Modificación art. 22 RSCL por Real Decreto 2009/2009,El apartado 1 del artículo 22 queda redactado del siguiente modo:

«La apertura de establecimientos industriales y mercantiles podrá sujetarse a los medios de intervención municipal, en los términos previstos en la legislación básica en materia de régimen local y en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio».

COMUNICACIONES PREVIAS (i) No suponen una novedad en el ámbito de las

licencias urbanísticas Ordenanza de tramitación de licencias de

1989 de Madrid: Actuaciones comunicadas La obra o actuación podía comenzar a los

10 días de haber presentado la documentación

Alcance: Obras de conservación de edificios sin

andamios Obras de acondicionamiento menor de

locales y viviendas Acondicionamiento de espacios libres de

parcela Cambio de titular de licencias vigentes Cambio de actividad para locales con

licencia en vigor

COMUNICACIONES PREVIAS (ii)

Se sujetan (en términos generales) al procedimiento de comunicación previa por Ordenanza Municipal: Obras de conservación y mantenimiento

de edificaciones Obras de reforma en el interior de edificios

de uso residencial que no incidan en la estructura o en la fachada

Obras en edificios uso comercial o de oficinas sin cambio de uso

Limpieza y desbroce de solares Ajardinamiento, pavimentación y soleras

de patios Apertura de actividades que cuenten con

licencia de apertura anterior en vigor y no modifiquen uso genérico

COMUNICACIONES PREVIAS (iii)

Se excluyen habitualmente del procedimiento de comunicación previa: Obras que requieran proyecto técnico Obras o instalaciones con presupuesto

superior a 50.000 euros Obras y actividades que requieran algún

trámite ambiental Obras y actividades incluidas en normativa

de espectáculo públicos, actividades recreativas y establecimientos públicos

OTROS MECANISMOS AGILIZACIÓN TRAMITACIÓN LICENCIAS

Convenios entre Ayuntamientos y Colegio de Arquitectos: Oficina de Informes de Licencias

Ordenanza de licencias de actividades Ayuntamiento de Madrid 2009 Se crean Entidades Colaboradoras de la

gestión de Licencias Urbanísticas (ECLU) Necesidad de obtener un certificado de

conformidad de la ECLU para poder solicitar licencia

Límites teóricos Los particulares no pueden ejercer actos

de autoridad Reserva de ley para transferir el

ejercicio de funciones públicas a particulares

CRITICA

Limitado alcance de la aplicación de comunicaciones previas: pequeñas actuaciones y algunas licencias de aperturas

Debería extenderse la aplicación de la comunicaciones previas a todas las licencias

Límites de las ordenanzas locales derivados de: Normativa evaluación ambiental Normativa actividades recreativas y

espectáculos abiertos al público Carencia de normativa estatal o autonómica

que, al menos, unificara las denominaciones de las licencias

Equivocado entendimiento del alcance de la aplicación de la directiva de servicios al urbanismo

LEGISLACION ESTATAL BÁSICA- PLENA• TRLS 08•SITUAC. BASICAS SUELO•VALORACIONES•EXPROPIACIÓN

LEGISLACIÓN AUTONÓMICA•CAM: L 9/2001•PLANEAMIENTO•GESTIÓN•LICENCIAS•DISCIPLINA

LEGISLACIÓN ESTATAL SUPLETORIA•LS 1976•REGLAMENTO DE PLANEAMIENTO (1978)•REGLAMENTO DE GESTIÓN (1978)•REGLAMENTO DE DISCIPLINA (1978)

ACTOS SUJETOS A LICENCIAS (I)

• Aplicación normativa urbanística autonómica. Ejemplo art. 151.1 L 9/2001 CAM

a) Las parcelaciones, segregaciones o cualesquiera otros actos de división de fincas – Declaración de innecesariedad– No incluidos en proyectos de reparcelación

b) Las obras de edificación, así como las de construcción e implantación de instalaciones de toda clase de nueva planta– Incluida vivienda prefabricada y camping

c) Las obras de ampliación, reforma, modificación o rehabilitación de edificios, construcciones e instalaciones ya existentes, cualquiera que sea su alcance, finalidad y destino– Incluido cerramiento de terraza, ampliación de

vivienda, sustitución de chimenea extractora

ACTOS SUJETOS A LICENCIAS (ii)

d) Obras y usos provisionalese) Demolición de construcciones y edificiosf) La primera utilización y ocupación de los edificios e

instalaciones en general g) El cambio, objetivo o parcial, del uso de las

construcciones, edificaciones e instalacionesg) Los movimientos de tierra y las obras de desmonte

y explanación en cualquier clase de sueloh) Extracción de áridos y explotación de canterasi) Acumulación de vertidos y deposito de materiales

ajenos a características propias paisaje naturalk) El cerramiento de fincas, muros y valladosl) Apertura de caminos o pavimentaciónm) Ubicación de casas prefabricadas e instalaciones

similares

ACTOS SUJETOS A LICENCIAS (iii)

k) Instalación de invernaderosl) Tala de masas arbóreasm) Colocación de carteles y vallas de propaganda

visibles desde la vía públicap) Las instalaciones que afecten al subsueloq) Las instalaciones de tendidos eléctricos, telefónicos

u otros similares y la colocación de antenas o dispositivos de telecomunicaciones

r) Construcción de presas, balsas, vías públicas y, en general, cualquier tipo de obras afecten configuración territorio

s) Obras construcción o mejora aeropuertos y estaciones destinadas transportes terrestres

t) Los demás actos que señalen los instrumentos de planeamiento urbanístico

ACTOS NO SUJETOS A LICENCIAS (i)

• Incluidos en proyecto de urbanización• Excluidas obras complementarias• Andalucía (169.11.c): sujeta a licencia obras de

vialidad e infraestructuras, servicios y otros actos de urbanización que deban realizarse al margen de proyectos de urbanización debidamente aprobados.

• Galicia (10.7 RDUG): sujeta a licencia las obras de instalaciones de servicios públicos y, en general, las relacionadas con la urbanización, salvo que estos actos hayan sido detallados y programados como obras a ejecutar en un proyecto de urbanización definitivamente aprobado

• Demolición por ruina inminente

ACTOS NO SUJETOS A LICENCIAS (ii)

• Actuaciones amparadas por orden de ejecución (obligación de conservación)

• Actos de construcción, edificación e instalación sean promovidos por los municipios

• Instalación de chabolas (TSJM 2-12-00)• Determinadas obras públicas: carreteras...

PROCED. OTORGAMIENTO LICENCIA (i)

• Presentación de solicitud (actividad rogada)• Informes técnico y jurídico• Carencia no determina nulidad (no se ha

prescindido procedimiento legal; anulabilidad si indefensión)

• Informes otras Administraciones públicas (art. 83.3 LRJAP)

• Reiterabilidad solicitud • Plazo de resolución: 3-2 meses (desde

presentación documentación completa, proyecto técnico)• Obras menores: 1 mes• Subsanación deficiencias (incluido proyecto

técnico, salvo deficiencias insalvables)

PROCED. OTORGAMIENTO LICENCIA (ii)

• Efectos del silencio administrativo: estimatorio

• Salvo norma con rango de Ley por razones imperiosas de interés general establezca efectos desestimatorios (art. 43.1 LRJAP)

• No posible por Ordenanzas municipales• Excepto no presentación proyecto técnico (no

inicio tramitación)• Sin necesidad de solicitud de certificado de acto

presunto• Sin necesidad de denuncia de mora

PROCED. OTORGAMIENTO LICENCIA (iii)

• Supuestos de silencio negativo por RDL 8/2011

(art. 23):• Movimientos de tierras, explanaciones,

parcelaciones, segregaciones u otros actos de división de fincas en cualquier clase de suelo

• Obras de edificación, construcción e implantación de instalaciones de nueva planta

• Ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares, provisionales o permanentes

• Tala de masas arbóreas o vegetales arbustivas que puedan afectar al paisaje

• Primera ocupación de las edificaciones de nueva planta

SITUACIÓN NORMATIVA (I)

• Estado. TRLS-92 (art. 242.6): “En ningún caso se entenderá adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la legislación”.

• Estado. TRLS-08. Artículo 8. Contenido del derecho de propiedad del suelo: facultades.

“1. b) (...) Todo acto de edificación requerirá del acto de conformidad, aprobación o autorización administrativa que sea preceptivo, según la legislación de ordenación territorial y urbanística. Su denegación deberá ser motivada.En ningún caso podrán entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística”.

SITUACIÓN NORMATIVA (II)

• País Vasco: Ley 2/2006, de 30 junio• Artículo 20. Contenido urbanístico legal de la

propiedad del suelo. Facultades con carácter general • “(…) En ningún caso se entenderán adquiridas

por SILENCIO administrativo facultades urbanísticas en contra de lo dispuesto en esta Ley o en la legislación o la ordenación urbanística aplicable”.

• Artículo 211. Efectos del otorgamiento de la licencia urbanística • 1. (…) En ningún caso podrán adquirirse, ni aun por

SILENCIO administrativo positivo, facultades o derechos disconformes con la ordenación urbanística ni con la legalidad vigente.

SITUACIÓN NORMATIVA (III)

• Castilla y León (Ley 5/1999, de 8 abril)• Artículo 7. Facultades del derecho de propiedad

• 1. (…) En ningún caso se entenderán adquiridas por SILENCIO administrativo facultades urbanísticas en contra de lo dispuesto en las Leyes o en el planeamiento urbanístico.

• Artículo 99. Competencia y procedimiento • 3. Transcurridos los plazos señalados en el número

anterior sin que se haya resuelto la solicitud, podrá entenderse otorgada la licencia conforme a la legislación sobre procedimiento administrativo (…),. No obstante, en ningún caso podrán entenderse otorgadas por SILENCIO administrativo licencias contrarias o disconformes con la legislación o con el planeamiento urbanístico.

SITUACIÓN NORMATIVA (IV)

• Comunidad Valenciana: Ley 16/2005, de 30 diciembre

• Artículo 196. SILENCIO administrativo • 1. El vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado

resolución expresa supondrá la concesión de la licencia por SILENCIO administrativo (…).

• 2. Se exceptúan de lo dispuesto en el número anterior, las licencias de intervención en edificios catalogados (…).

• 3. En ningún caso se entenderán adquiridas por SILENCIO administrativo, facultades en contra de las leyes, de los Planes, Proyectos, Programas u Ordenanzas o, en general, en términos contrarios, opuestos o disconformes con las previsiones de la ordenación urbanística.

• 4. Serán nulas de pleno derecho las licencias obtenidas por acto expreso o presunto que contravengan de modo grave y manifiesto la legislación o el planeamiento urbanístico.

SITUACIÓN NORMATIVA (V)

• Contemplan la regla de forman genérica en relación con las licencias urbanísticas:• Galicia (Ley 9/2002, de 30 diciembre, art. 195.2)• Aragón (Ley 3/2009, de 17 junio, art. 243.2; aunque

también lo establece para supuestos de aprobación de estudios de detalle, art. 68)

• Cantabria ( Ley 2/2001, de 25 junio, art. 192)• La Rioja (Ley 5/2006, de 2 mayo, art. 195)• Murcia (Decreto Legislativo 1/2005, de 10 junio, art. 217)• Canarias (Decreto Legislativo 1/2000, de 8 mayo, , art. 166)• Asturias (Decreto Legislativo 1/2004, de 22 abril(, art. 229)• Extremadura (Ley 15/2001, de 14 diciembre, art. 177)• Navarra (Ley Foral 35/2002, de 20 diciembre, art. 192)

SITUACIÓN JURISPRUDENCIAL

• Sentencia clave sobre silencio en licencias: STS

de 28 de enero de 2009 (Azdi. 99415) • Sentencia sobre silencio en todo el urbanismo

(licencias, planeamiento, gestión…): STS de 28 de abril de 2009 (Azdi. 2988)

• Sentencias sobre silencio administrativo en la aprobación del planeamiento urbanístico:

• STS de 27 de abril de 2009 (Azdi. 3309)• STS 30 de septiembre de 2009 (Azdi. 4722)

SENTENCIA CLAVE (I)

• Sentencia de 28 de enero de 2009 (Azdi. 99415) (recurso de casación en interés del Ley) sobre licencias• Que, con estimación del recurso de casación en interés

de la ley (...) debemos declarar y declaramos (...) como doctrina legal que el artículo 242.6 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, y el artículo 8.1 b), último párrafo, del Texto Refundido de la Ley de suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , son normas con rango de leyes básicas estatales, en cuya virtud y conforme a lo dispuesto en el precepto estatal, también básico, contenido en el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, modificado por Ley 4/1999, de 13 de enero, no pueden entenderse adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la ordenación territorial o urbanística, (...).

SENTENCIA CLAVE (II)

• Crítica• Con la referencia al art. 43.2 Ley 30/1992, se está

confundiendo el sentido del silencio con la previsión de una regla especial en el derecho urbanístico

• En el art. 43.2 Ley 30/1992, el legislador estatal permite que, mediante Ley, se rompa la regla general y se establezcan efectos desestimatorios del silencio administrativo, pero no prevé otras excepciones.

• ¿Puede el legislador estatal sectorial (suelo) establecer reglas del silencio administrativo diferentes de las previstas en la normativa estatal de procedimiento administrativo?

• ¿Puede el legislador autonómico establecer alterativas al juego del silencio administrativo estimatorio / desestimatorio?

• ¿Se puede considerar que la limitación del silencio contra legem es contraria al 43.2 Ley 30/1992?

SENTENCIA SILENCIO EN URBANISMO (I)

• Sentencia de 28 de abril de 2009 (Azdi. 2988)• Después de citar la STS de 28 de enero de 2009,

afirma: “El propio legislador ha ratificado esta conclusión en su reciente Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , aprobatorio del Texto Refundido de la Ley del Suelo, que derogó y reemplazó los escasos preceptos del anterior Texto Refundido de 1992 que aún continuaban en vigor. Así en el artículo 8.1 .b) de este nuevo texto legal se dispone expresamente que: " En ningún caso podrán entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística ". No sólo confirmó con ello lo preceptuado en el antiguo artículo 242.6 TRLS-92 , circunscrito al procedimiento de otorgamiento de licencias urbanísticas, sino que amplió el campo de aplicación de este principio a otros ámbitos distintos, como el de la gestión o el planeamiento urbanísticos”.

SENTENCIA SILENCIO EN URBANISMO (II)

• Crítica: • El art. 8.1.b) sólo se puede aplicar a las licencias

urbanísticas y no a instrumentos de planeamiento o de gestión

• Esta norma es el resultado de una refundición y el antecedente directo del art. 8.1.b) TRSL-08 es el art. 242.6 TRLS-92 que se refería en exclusiva a las licencias

• Aunque se hubiera pretendido, al amparo de un refundición no puede ampliarse el objeto de los límites del art. 242.6 TRLS-92 (ultra vires)

• El art. 8 TRLS-08 se refiere a tres facultades diferentes de los propietarios de suelo, pero la letra b) tan sólo se refiere a la “facultad de edificar” y no puede ampliarse a otros derechos o deberes.

SENTENCIAS APROB. PLANEAM. (I)

• Sentencia de 27 de abril de 2009 (Azdi. 3309)

• “(...)Por tanto, en contra de lo que pronostica la Sala de Navarra en la sentencia aquí recurrida, la modificación del artículo 43.2 de la Ley 30/1992 por la Ley 4/1999 no ha determinado un cambio en la jurisprudencia que rechaza la posibilidad de que se adquieran por silencio licencias urbanísticas contra legem . Más bien al contrario, la doctrina jurisprudencial se mantiene, y así lo señala con claridad la propia sentencia de 28 de enero de 2009 (casación en interés de la ley 45/2007 ): (....)

SENTENCIAS APROB. PLANEAMI. (II)

• Sentencia de 27 de abril de 2009 (Azdi. 3309)

• (…)Pues bien, en lo que se refiere a la aprobación de instrumentos de planeamiento lo que establecen los artículos 40.1 y 41.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 obliga a afirmar que la regla general es la del silencio positivo, coincidente, por tanto, con la que resulta del artículo 43.2 de la Ley 30/1992 , según redacción dada por la Ley 4/1999. Pero , a diferencia de lo que sucede en materia de licencias, con relación a los instrumentos de planeamiento no existe la norma con rango de ley que impida su aprobación por silencio contra legem . No pueden invocarse a tal efecto los ya citados artículos 178.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y 242.6 del Texto refundido de la Ley del Suelo de 1992 (...) pues tales disposiciones se refieren a la adquisición por silencio de licencias, derechos o facultades, pero no a la aprobación de instrumentos de planeamiento por esta vía (...)”

EXTINCIÓN EFECTOS LICENCIAS URBANÍSTICAS

• Renuncia• Revisión

• Licencia concedida contra el planeamiento urbanístico

• Nulas: revisión de oficio (en cualquier momento)• Anulable: declaración de lesividad (4 años)

• Caducidad• Incumplimiento de los plazos de iniciación,

interrupción y finalización obras• Revocación

• Nuevos criterios de interés público• Indemnización

IMPUGNACIÓN DE LICENCIAS

• Acto administrativo que agota vía administrativa:

• Recurso potestativo de reposición: 1 mes desde notificación

• Recurso contencioso-administrativo: 2 meses desde notificación

• Acción pública• Cualquier ciudadano puede exigir ante los

órganos administrativos y los tribunales la observancia de la legislación y planeamiento urbanístico

• Plazo medidas protección legalidad urbanística