ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ АЭРОКОСМИЧЕСКОГО ПРИБОРОСТРОЕНИЯ

Е. В. Болотина

ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ФРАНЦУЗСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО

УПРАВЛЕНИЯ

Монография

Санкт-Петербург 2006

2

УДК 34 ББК 67. 401

Б79 Болотина Е. В.

Б79 Организационные основы французского муниципального управления: Монография / ГУАП. СПб., 2006. 91 с. ISBN 5–8088–0179–6

В монографии освещаются вопросы системы органов муници-пального управления Французской Республики, правового статуса должностных лиц муниципального управления; раскрывается сущность, правовое регулирование и организация французской муниципальной службы, а также анализируется становление и раз-витие различных форм межмуниципального взаимодействия и де-централизованного сотрудничества во Франции.

Работа адресована студентам, аспирантам, преподавателям юридических факультетов, а также всем, кто интересуется про-блемами французской государственности. Ее материалы могут быть использованы при углубленном изучении учебных курсов «Конституционное право зарубежных стран», «Муниципальное право».

Рецензенты: доктор юридических наук, профессор,

заслуженный работник высшей школы РФ Лойт Х.Х.;

доктор юридических наук, профессор,

заслуженный юрист РФ Янгол Н.Г.

Утверждено

редакционно-издательским советом университета в качестве научного издания

ISBN 5–8088–0179–6 © Болотина Е.В., 2006 © ГОУ ВПО «СПбГУАП», 2006

3

ПРЕДИСЛОВИЕ

Франция является самой крупной страной Западной Европы. Эта страна с очень древними государственными традициями, фор-мирование которых относится еще ко временам Римской империи. История французской государственности насчитывает уже более полутора тысячелетий. От образования Франкского королевства (конец V в.), достигшего расцвета при Карле Великом (конец VIII – начало IX вв.), превратившегося в мощную державу при Короле-Солнце Людовике XIV, а затем, после Великой французской рево-люции, – в империю, заставившую содрогнуться всю Европу, и до современной Пятой Республики наших дней. В настоящее время Францию можно считать второй страной в Европе и третьей в мире (после США и Польши), где были приняты первые конституции в их современной форме.

Многими учеными неоднократно отмечалось, что исторически Франция и Россия, несмотря на известное противостояние, вылив-шееся в Отечественную войну 1812 г., имели обширные общие ин-тересы, решали сходные политические и социальные проблемы. Достаточно вспомнить то, что в начале ХIX в. для российской элиты французский язык был не просто обязательным, но и для многих основным. Взаимосвязь российских и французских интересов со-хранилась и вплоть до сегодняшнего времени1.

Процесс формирования местного самоуправления в современ-ной России требует системного подхода к решению комплекса про-блем, связанных с порядком формирования, организации деятельно-сти, определения объема полномочий его структур, а также вопро-сов правового регулировании взаимоотношений с центральными государственными органами, органами субъектов федерации, пра-воохранительными органами. Решить эти и многие задачи государ-ственно-правового строительства в России невозможно без учета как положительного, так и отрицательного опыта зарубежных стран.

Особую ценность в этой связи сегодня представляет опыт за-падноевропейских государств. Во-первых, Россия с 1996 г. стала членом Совета Европы и подписала Европейскую Хартию о мест-ном самоуправлении. Во-вторых, правовая система России входит в

4

1 Фоков А. П. Общее и особенное в развитии собственности в России и Фран-ции (сравнительно-правовое исследование) //Юрист. 2003..№4. С. 60–64.

Романо-германскую систему права, и ее законодательство имеет значительное сходство с законодательствами европейских стран. Правовые системы Романо-германской группы различаются в связи с особенностями политических систем и степени централизации систем управления. Соответственно, различаются и структуры орга-нов местного самоуправления, а также их правовая база1.

1 Давид Р. Основные правовые системы современности. М.,1988. С. 85–86.

ГЛАВА 1

СИСТЕМА И ПРАВОВОЙ СТАТУС ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МУНИЦИПАЛЬНОГО

УПРАВЛЕНИЯ

Франция является децентрализованным унитарным государст-вом. Правом принятия законов на уровне Нации обладает только парламент, правом проведения политики Республики – только пра-вительство. Децентрализация не привела к передаче на местный уровень законодательных или правительственных полномочий (на-пример, во Франции в отличие от земель Германии не существует ни «региональных» парламентов, ни «региональных» правительств).

Следует согласиться с мнением А. М. Арбузкина, что система организации власти в административно-территориальных единицах во Франции относится к континентальной модели, которая характе-ризуется сочетанием в органах на местах функций местного само-управления и функций государственной власти1.

Образующими элементами местного коллектива являются: • определенная территория и определенное население; • наличие выборного органа и исполнительной власти: члены

выборного органа избираются всеобщим прямым голосованием и выбирают из своего состава председателя, осуществляющего пол-номочия исполнительной власти;

• определенные полномочия, установленные законом, кото-рый распределяет их между местными коллективами трех уровней и государством;

• наличие юридического лица, обладающего правом заключе-ния договоров и участия в судопроизводстве в качестве истца или ответчика;

• полная автономия в сфере руководства и управления, огра-ниченная только рамками закона, т. е. отсутствие какой бы то ни было опеки со стороны государства или зависимости от других ме-стных коллективов;

• наличие собственных гарантированных источников финан-совых средств: фискальные сборы (четыре вида местных налогов, размер которых определяется самими коллективами и которые со-

бираются и в дальнейшем перераспределяются государством); госу-дарственные субсидии (размер государственного субсидирования устанавливается таким образом, чтобы устранить диспропорции в развитии местных коллективов и обеспечить для них равные усло-вия); заемные средства (местные коллективы могут свободно брать займы); собственные доходы;

• автономная администрация и территориальные службы, штаты, полномочия, степень независимости и стабильность которых определяются статусом местного коллектива. При этом закон о тер-риториальных государственных служащих полностью идентичен закону о государственных служащих центральных учреждений (на-бор чиновников по конкурсу и т. д.).

Систему органов муниципального управления целесообразно рассматривать применительно к различным территориальным обра-зованиям, перекрывающим друг друга: регионам, департаментам и коммунам.

Как уже указывалось выше, регион – это территориальная структура, в состав которой в метрополии входит от 2 до 8 департа-ментов. Что касается заморских департаментов (Гийана, Реюньон, Мартиника и Гваделупа), то каждый из них образует отдельный ре-гион. Созданные в качестве административных единиц в 1961 г. ре-гионы приобрели позднее статус публично-правовой структуры (1972 г.), а затем с 1982 г. – статус местного коллектива, управляе-мого выборным органом – региональным советом, во главе которого стоит председатель. Одновременно с этим регион представляет со-бой административную единицу, возглавляемую префектом регио-на. Большинство правил, определяющих правовой статус регионов содержится в части 4 Кодекса об административно-территориальных образованиях1.

Несмотря на сравнительно недавнее создание регионов, последние приобретают все большее значение в системе управления и самоуправ-ления. Это связано с двумя характеристиками регионального уровня: расширенными компетенциями в области экономического планирова-ния и регулирования и статусом региона как основного партнера орга-нов Европейского Союза на инфранациональном уровне2.

1 Journal Officiel de la Republique Française, 24 février 1996. № 47. 2 Евдокимов В. Б., Старцев Я. Ю. Местные органы власти зарубежных стран:

правовые аспекты. М., 2001. С. 189. 1 Арбузкин А. М. Конституционное право зарубежных стран. М., 2004. С. 351. 5 6

7

Основным органом управления на уровне региона является ре-гиональный совет, который избирается всеобщим прямым голосо-ванием.

До 1982 г. региональные советы формировались путем всеоб-щих косвенных выборов. В коллегию выборщиков входили депута-ты Национального собрания от этого региона, мэры крупных горо-дов и представители, назначенные остальными мэрами и генераль-ными советами1.

Позднее выборы в региональный совет регулировались законом от 10 июля 1985 г. Число членов регионального совета варьирова-лось в зависимости от численности населения (например, 197 – в Иль-де-Франс, 83 – в Аквитании). Депутаты избирались сроком на шесть лет. При выборах использовалась пропорциональная система, выборы проводились по спискам. Списки обязательно должны были быть полными, панаширование2 и предпочтительное голосование3 не допускались. Списки, набравшие менее 5 % голосов, не участво-вали в распределении мест. Перед проведением выборов обязатель-но требовалось объявление кандидатур путем регистрации списков в префектуре, так же как внесение залоговой суммы. Основным не-достатком названного закона было то, что многомандатным избира-тельным округом являлся департамент, т. е. роль избирательных округов при выборах в совет играли территории департаментов, входящие в состав региона. Эта система часто критиковалась, по-скольку депутаты регионального совета оказывались защитниками интересов своего департамента в большей степени, чем интересов региона в целом4.

В 1998 г. в Национальную Ассамблею был внесен законопро-ект, предполагавший реформу избирательной системы при выбо-рах в региональный совет. Закон был принят 19 января 1999 г. и предусматривал отмену департаментальных избирательных окру-гов, чтобы сделать представительство истинно региональным; и замену пропорциональной системы на смешанную, когда партия,

8

1 См., подробнее: Зарубежное избирательное право. М., 2003. С. 89. 2 Панаширование – право перенесения кандидата из одного списка в другой, а

также включение в список кандидатов избирателей. 3 Также называют преференциальным голосованием, т. е. отметка в списке

кандидатов об оказываемом им предпочтении избирателя. 4 См.: Евдокимов В. Б., Старцев Я. Ю. Местные органы власти зарубежных

стран. С. 190.

набравшая большинство голосов, получает фиксированное мини-мальное количество мест в совете, а остальные места распреде-ляются по пропорциональной системе. Список, получивший аб-солютное большинство поданных в первом туре голосов, получа-ет число мест, равное четверть мест, а другие места распределя-ются между всеми списками пропорционально полученным голо-сам. Если в первом туре ни один список не получил абсолютного большинства, то будет проводиться второй тур, участвовать в ко-тором смогут только списки, получившие в первом туре не менее 5 % голосов1.

Статус членов региональных советов аналогичен статусу членов генеральных советов. Запреты и ограничения для пассивного изби-рательного права регулируются законом от 6 января 1986 г. Боль-шинство из них касаются отсутствия пассивного избирательного права у некоторых чиновников префектуры, а также у председате-лей региональных советов, не предоставивших в префектуру обяза-тельную для каждого кандидата финансовую декларацию.

К лицам, обладающим пассивным избирательным правом, предъявляются следующие требования: достижение 18 лет, иметь французское гражданство, быть внесенным в избирательный спи-сок, проживать в данном регионе либо быть внесенным в список лиц, уплативших прямой налог, на 1 января г. выборов2. Штат и распределение мест между департаментами в каждом регионе фик-сируется в Избирательном кодексе, и оно более или менее пропор-ционально численности населения в департаментах и регионах. Споры, возникающие в процессе региональных выборов, разреша-ются напрямую Государственным советом в течение 10 дней с мо-мента обращения кандидата, избирателя или префекта.

Первое заседание открывает старейший член регионального со-вета, оно должно состояться в ближайшую после выборов пятницу. На первом заседании региональный совет избирает председателя, его заместителей и постоянную комиссию, а также в течение месяца после избрания совет принимает регламент.

Председатель совета является главой исполнительной власти в регионе. Он избирается региональным советом из своего состава сроком на шесть лет. Выборы проходят по мажоритарной системе в

1 Dantonel Cor. N. Droit des collectivités territoriales. Paris. 2003. P. 34. 2 См.: Dantonel Cor. N. Droit des collectivités territoriales. P. 33.

три тура: в двух первых турах необходимо абсолютное большинст-во, в третьем – относительное. Кроме того, кандидат в председатели должен представить программу, содержащую политические, эконо-мические и общественные направления своей деятельности. Следу-ет отметить, что, по сравнению с коммунальными и департамент-скими выборами, подобное требование встречается только на уров-не региональных выборов.

Председатель совета председательствует на заседаниях регио-нального совета, устанавливает повестку дня и разрабатывает про-екты решений; отвечает за выполнение регионального бюджета; он руководит деятельностью региональной администрации; подписы-вает контракты, утвержденные советом, и представляет регион в суде; управляет собственностью региона. Часть своих полномочий председатель может делегировать вице-председателям либо членам совета. При необходимости председатель может также делегировать часть своих полномочий, связанных с выполнением компетенции региона, начальникам служб центрального государства на местах. Ежегодно председатель совета отчитывается о положении дел в ре-гионе. Все выше перечисленные полномочия председателя являются следствием децентрализаторских реформ; до принятия закона от 2 марта 1982 г. они осуществлялись префектом региона.

Председатель совета единолично руководит администрацией региона. Высшим должностным лицом администрации является ге-неральный директор региональных служб, непосредственно подчи-няющийся председателю регионального совета. Кроме того, предсе-датель совета руководит деятельностью тех служб государства в регионе, которые переданы под его начало законом в связи с пере-дачей региону компетенции (при этом служащие сохраняют статус служащих центрального государства, а не региона). Совместно с префектом региона председатель совета отвечает за координацию деятельности региональной и государственной администрации на территории региона.

После выборов председателя региональный совет проводит вы-боры постоянной комиссии (закон от 6 февраля 1992 г.)1, которая ведет работу в перерывах между сессиями совета и собирается при-близительно раз в месяц.

И совет, и председатель могут делегировать комиссии (совет) или ее отдельным членам (председатель) ряд своих полномочий. Выборы комиссии проводятся по пропорциональной системе, на основе списков. Одновременно проводятся и выборы заместителей председателя (от 4 до 15), входящих в состав постоянной комиссии.

Говоря о порядке работы регионального совета, следует отме-тить, что он собирается по инициативе председателя не менее одно-го раза в квартал. Совет может быть также собран по требованию постоянной комиссии или одной трети его членов, но не более, чем на двухдневный срок. Один и тот же советник может выступать с требованием о проведении заседания совета только один раз в три месяца1.

Заседания носят открытый характер. Совет может совещаться только, если присутствует абсолютное большинство его членов, при этом кворум считается трижды в процессе заседания: в начале, при оглашении повестки дня и при возобновлении заседания, если име-лась отсрочка). Допускается делегирование права голоса. Регио-нальные советы не имеют права проводить свои заседания одновре-менно с сессиями парламента. Проект считается принятым, если за него проголосовало большинство членов совета.

Региональный совет полномочен принимать решения по любым вопросам, относящимся к компетенции региона, – будь то компе-тенции, переданные государством, или вытекающие из принципа общей компетенции.

Региональный совет регулирует своими решениями деятель-ность региона. В его компетенцию входит решение вопросов, свя-занных с экономическим, социальным, культурным, санитарным и научным развитием региона и оснащением его территории, обеспе-чением сохранения его единства при соблюдении целостности, ав-тономии и полномочий департаментов и коммун2.

Наиболее обширны полномочия регионального совета в плани-ровании экономического и социального развития региона. Совет содействует подготовке национального плана, формулируя заклю-чения по основным его направлениям. В рамках национального плана он разрабатывает и принимает региональный план экономи-

1 Местное управление и самоуправление во Франции. Законодательство зарубежных стран. Обзорная информация. Вып. 220. М.: ВНИИСЗ, 1985. С. 8.

2 L’article L 4221-1 du Code général des collectivités territoriales // Journal Officiel de la Republique Française, 24 février 1996. №47. 1 До 1992 г. этот орган формировался несколько иначе и назывался бюро.

9 10

11

ческого развития и оснащения территории, проводит консультации с местными коллективами при его разработке, предлагает им меры по оптимальному распределению капиталовложений между мест-ными публичными органами в регионе1.

Региональный план определяет задачи экономического и соци-ального развития региона на период реализации национального плана. Как и национальный план, он принимается сроком на пять лет. План включает программы и мероприятия, которые осуществ-ляются либо непосредственно регионом, либо совместно с государ-ством, другими регионами, департаментами, а также публичными и частными предприятиями.

К полномочиям совета кроме названных, относится: – принятие бюджета; – назначение органов исполнительной власти региона; – создание служб администрации региона; – принятие программ развития и других документов. Эти доку-

менты обязательны для исполнения только для самого региона, но они также регулируют региональные субсидии другим органам вла-сти и способ распределения государственных субсидий2.

Помимо совета на региональном уровне существует еще один коллективный орган: экономический и социальный совет. Фактиче-ски ассамблея, представляющая экономические и общественные объединения, существовала на региональном уровне с 60-х гг., т. е. еще до создания региональных советов. Деятельность данного орга-на во многом копирует функции экономического и социального со-вета, существующего на национальном уровне. Функционирование экономического и социального совета регулируется декретом от 11 октября 1982 г.

Совет включает от 40 до 110 членов и формируется следующим образом:

– 35 % представляют предпринимателей и независимые про-фессии;

– не менее 35 % представляют профсоюзы работающих по найму, обладающие репрезентативностью на национальном уровне, и профсоюз преподавателей;

12

1См.: Местное управление и самоуправление во Франции. С. 9. 2 См. Евдокимов В. Б., Старцев Я. Ю. Местные органы власти зарубежных

стран. С. 191.

– не менее 25 % представляют организации и объединения, участвующие в общественной жизни региона;

– не более 5 % составляют лица, активно содействующие ре-гиональному развитию.

Выборы представителей происходят в представляемых органи-зациях и объединениях, но выбор этих организаций и распределение квот остаются за региональным советом. Экономический и соци-альный совет обновляется полностью раз в шесть лет. Совет уста-навливает свой внутренний регламент, избирает председателя и других членов бюро.

Экономический и социальный совет является исключительно консультативным органом. Однако по ряду вопросов региональный совет обязан запрашивать его мнение, но не обязан ему следовать. Это относится к следующим вопросам:

– подготовка и осуществление национального плана в регионе; – подготовка регионального плана и оценка его результатов; – основные направления бюджета. Кроме того, председатель регионального совета может обра-

щаться в названный орган с запросами, касающимися экономиче-ского, культурного, социального развития региона. Экономический и социальный совет также может высказывать свое мнение по лю-бому вопросу регионального характера.

Следующим уровнем муниципального управления Франции вы-ступает департамент.

Как указывалось ранее, департаменты были созданы Француз-ской революцией 22 декабря 1789 г. и превращены в администра-тивно-территориальные образования законом от 10 августа 1871 г. Департамент был создан и предназначен для того, чтобы ликвиди-ровать феодальные структуры. Первые 83 департамента, одинако-вые по размеру и каждый со своим главным городом, впервые дали возможность гарантировать равенство прав и обязанностей граждан на всей территории страны.

Департамент с момента своего учреждения является базовым территориальным звеном, обеспечивающим присутствие государст-ва на местах. В настоящее время каждый департамент объединяет приблизительно 400 коммун. Численность департаментов являлась предметом постоянных изменений. В современной Франции насчи-тывается 100 департаментов. Основы правового статуса департа-

13

ментов заложены в части 3 Кодекса об административно-территориальных образованиях.

Сегодня департамент – это одновременно и административная единица, во главе которой стоит префект, представляющий государ-ство и выступающий руководителем его разукрупненных служб на территории департамента, и автономный местный коллектив, управление которым осуществляет выборный орган – генеральный совет, возглавляемый председателем.

Генеральные советы созданы в 1790 г. Тогда к выборам в каче-стве избирателей допускались все граждане, внесшие денежные средства в сумме, равной не менее десяти дневной оплате труда. В 1800 г. эти собрания переименованы в генеральные советы департа-ментов, а их члены стали назначаться на три года правительством. С 1833 г. советники вновь стали избираться непосредственно населе-нием и обновляться на половину каждые три года1. Деятельность генерального совета, выборного органа, первоначально находилась под контролем префекта.

Законы о децентрализации, принятые в 1982 г., освободили де-партаментский выборный орган – генеральный совет – и его предсе-дателя от опеки со стороны префекта.

В современной Франции члены генерального совета избираются прямым всеобщим тайным голосованием сроком на шесть лет. При этом каждые три года происходит ротация, т. е. выборы производят-ся раз в три года, касаясь при этом лишь половины состава гене-рального совета2. В 1990 г. был принят закон, предусматривавший полное обновление генеральных советов раз в шесть лет, но он был отменен в 1994 г3. Выборы проводятся по мажоритарной системе в два тура на основе одномандатных округов, роль которых играют кантоны (единственная функция кантонов, сохранившаяся до сих пор и оправдывающая существование этого уровня территориаль-ной организации). В первом туре необходимо абсолютное большин-ство голосов, во втором – относительное. Допускаются к участию во втором туре кандидаты, за которых проголосовали в первом не ме-нее 25 % от общего числа избирателей кантона4.

1 Зарубежное избирательное право. М., 2003. С. 88–89. 2 См.: Dantonel Cor. N. Droit des collectivités territoriales. P. 38. 3 См.: Зарубежное избирательное право. С. 89. 4 См.: Евдокимов В. Б., Старцев Я. Ю. Местные органы власти зарубежных

стран. С. 192. 14

Существует определенное число ограничений, относящихся к возможности быть избранным в генеральный совет. Эти ограниче-ния повторяют либо общенациональные принципы (обвинение в суде и т. д.)1, либо принципы, применимые к выборам в другие ме-стные органы власти (не могут быть избраны префекты и супрефек-ты, профессиональные военные, работники полиции, служащие де-партамента и т. д.). Кандидат должен иметь связь с данным депар-таментом (постоянное место жительства, постоянную уплату одного из прямых налогов, недвижимость), но закон допускает выборы лиц, не связанных с департаментом, при условии, что их число не соста-вит после выборов более 25% членов генерального совета. Никто не может быть одновременно членом нескольких генеральных советов (за исключением членов Совета Парижа, которые могут быть чле-нами совета еще одного департамента).

Генеральный совет собирается на пленарные заседания не реже одного раза в квартал. Как и в региональных советах, первое заседа-ние открывает старейший член генерального совета. Для того чтобы заседание состоялось, необходимо присутствие абсолютного боль-шинства генеральных советников. Для выборов председателя совета требуется квалифицированное большинство2. На заседаниях совета председательствует его президент. Префект имеет право присутст-вовать на заседаниях как и любой гражданин, но слово ему предос-тавляется лишь по решению председателя совета либо по требова-нию премьер министра (до 1982 г. слово предоставлялось префекту по первому требованию)3.

Полномочия генерального совета идентичны полномочиям дру-гих местных ассамблей во Франции: принятие бюджета, решения по поводу контрактов департамента, создание административных служб департамента и т. д. Генеральный совет регулярно использует свое право выражать мнение или позицию совета: это может быть сделано как по инициативе самого совета, так и вследствие обраще-ния других органов власти (государство, региональный или муни-ципальный совет). Маленькие коммуны довольно часто обращаются

1 Избирательный кодекс Франции //Journal Officiel de la Republique Française,

26 janvier 1985. № 21. 2 См.: Dantonel Cor. N. Droit des collectivités territoriales. P. 39. 3 См.: Евдокимов В. Б., Старцев Я. Ю. Местные органы власти зарубежных

стран. С. 193

за такого рода поддержкой к департаменту. Ни мнения, ни позиции не являются документами, обязательными к исполнению.

Генеральный совет выбирает из своего состава председателя. Председатель генерального совета является главой исполнительной власти в департаменте. Вместе с тем департамент по-прежнему ос-тается инстанцией, обеспечивающей присутствие государства и го-сударственное управление на местном уровне.

Председатель избирается сроком на три года; новые выборы следуют за очередной ротацией. Она проводятся по мажоритарной системе в три тура.

Полномочия председателя генерального совета идентичны пол-номочиям председателя регионального совета: возглавляет совет, созывает совет и оглашает повестку дня, распорядитель кредитов расходов департамента ежегодно отчитывается о состоянии дел в департаменте и т. д. Основное отличие заключается в том, что пред-седатель генерального совета обладает определенными полномо-чиями в области руководства полицией: он руководит дорожной полицией и полицией портов, управление которыми относится к компетенции департамента. Кроме того, председатель осуществляет общее руководство пожарной службой (оперативное руководство является функцией префекта)1.

Председатель генерального совета не может быть одновременно председателем регионального совета2.

Постоянная комиссия3 генерального совета избирается советом из своего состава по пропорциональной системе на основе списков. Членами постоянной комиссии являются председатель генерального совета, от 4 до 15 (но не более 30 % общей численности членов со-вета) вице-председателей, а также при необходимости могут допол-нительно входить один или несколько советников4. Функцией ко-миссии является осуществление текущей работы совета в перерывах между сессиями; совет и председатель делегируют членам комиссии ряд своих полномочий. Как и в случае с другими уровнями местной власти, делегирование не может касаться основных полномочий (связанных с принципиальными решениями, с бюджетом и т. д.).

Одновременно проводятся и выборы заместителей председателя, входящих в состав постоянной комиссии. Комиссия обладает неко-торыми собственными полномочиями, в частности, правом внеоче-редного созыва генерального совета.

Администрация департамента повторяет структуру региональ-ной администрации. Высшее должностное лицо – генеральный ди-ректор департаментальных служб подчиняется непосредственно председателю.

Коммуна, местный коллектив, представляет собой низшее звено административно-территориального деления и демократического самоуправления. Она является старейшим территориальным обра-зованием. Кроме того, эта административная единица ближе всего находится к рядовым гражданам. Одновременно с упразднением существовавшего при старом режиме статуса городских поселений, деревень и церковных приходов Французская революция законода-тельно закрепляет в декабре 1789 г. понятие коммуны. В 1884 г. принимается Коммунальная хартия, в которой подтверждается оп-ределенная самостоятельность коммуны. Законами о децентрализа-ции от 2 марта 1982 г. и 22 июля 1982 г. муниципальный совет и мэр коммуны освобождаются от опеки со стороны префекта, являюще-гося представителем государственной власти в департаменте.

Во Франции насчитывается 36779 коммун1, в том числе около 32 тыс. коммун с населением менее 2 тыс. жителей (см. Приложение 1).

Большинство норм, регулирующих правовой статус коммун со-держится во второй части Кодекса об административно-территориальных образованиях2.

Все коммуны обладают общим, единым для Франции статусом. Закон предусматривает лишь несколько различий, обязательных для коммун, попадающих под определенные критерии. Во-первых, коммуны Париж, Марсель и Лион обладают особым статусом. Во-вторых, в коммунах действуют разные избирательные системы в зависимости от численности населения; от численности населения

1 См.: Евдокимов В. Б., Старцев Я. Ю. Местные органы власти зарубежных стран. С. 194. 1 Les collectivités locales en chiffres 2006. /Ministère de l’intérieur et de

l’aménagement du territoire. Direction générale des collectivités locales. Janvier. 2006. 2 См.: Зарубежное избирательное право. С. 95. 3 До 1992 г. – бюро. 2 Code général des collectivités territoriales // Journal Officiel de la Republique

Française, 24 février 1996. № 47. 4 См.: Dantonel Cor. N. Droit des collectivités territoriales. P. 41. 15 16

17

зависит и число членов муниципального совета, эта зависимость отражена в таблице1.

Численность жителей коммуны Численность депутатов муници-пального совета коммуны

Менее 100 9 100 – 499 11 500 –1 499 15 1 500 – 2 499 19 2 500 – 3 499 23 3 500 – 4 999 27 5 000 – 9 999 29 10 000 – 19 999 33 20 000 – 29 999 35 30 000 – 39 999 39 40 000 – 49 999 43 50 000 – 59 999 45 60 000 – 79 999 49 80 000 – 99 999 53 100 000 – 149 999 55 150 000 – 199 999 59 200 000 – 249 999 61 250 000 – 299 000 65 300 000 и более 69

Наконец, некоторые коммуны обязаны образовывать органы

межкоммунального сотрудничества по схеме, предложенной зако-нодателем.

Коммуной руководит избираемый муниципальный совет, воз-главляемый мэром.

Муниципальный совет является основой местного самоуправ-ления на уровне коммун: он избирается прямым голосованием, ре-шает основные вопросы, связанные с компетенциями коммун, не связан в своих решениях ничем, кроме действующего законодатель-ства.

К обладателям пассивного избирательного права на уровне коммун предъявляются практические те же самые требования, что и для департаментальных и региональных выборов, за исключением

18

1 L’article L 2121-2 du Code général des collectivités territoriales // Journal Officiel de la Republique Française, 24 février 1996. № 47.

гражданства. Кандидат может обладать гражданством Франции ли-бо быть гражданином одного из государств Европейского Союза.

Системы выборов в муниципальный совет различаются в зави-симости от того, более или менее 3500 жителей в коммуне (закон от 19 ноября 1982 г.).

В коммунах с числом жителей менее 3500 члены муниципаль-ных советов избираются по мажоритарному принципу. Для победы в первом туре выборов требуется набрать абсолютное большинство голосов при участии не менее 25 % зарегистрированных избирате-лей. Для избрания во втором туре достаточно простого большинства голосов. Кандидаты представлены полным списком (исключение составляют коммуны с населением менее 2500 жителей, где допус-каются отдельные кандидаты и неполные списки), подсчет голосов ведется по кандидатуре каждого кандидата отдельно. Допускается объединение списков кандидатов1. Списки являются открытыми, и разрешено панаширование: избиратели могут дополнять списки именами других кандидатов, вычеркивать имена из списка, но об-щее число кандидатов, поддержанных одним избирателем (исправ-ленный список), не должно превышать числа мест в совете2.

Во втором туре для победы достаточно относительного боль-шинства. В этом случае также избираются отдельные кандидаты, а не списки в целом. Перед вторым туром разрешено объединение списков, полное или частичное. Разрешены также новые списки.

В коммунах с числом жителей 3500 и более члены муниципаль-ного совета избираются по пропорциональному принципу по спи-скам, с предоставлением полных списков, при этом не допускается изменение списков в ходе голосования. Необходимо официальное объявление кандидатур путем регистрации списка в префектуре де-партамента. Выборы также проходят в два тура.

Если список кандидатов набирает абсолютное большинство го-лосов в первом туре, половина депутатских мандатов распределяет-ся между избранными по списку кандидатами. Остальные мандаты пропорционально распределяются между всеми списками, полу-

1 Материалы семинара «Выборный процесс: правовые основы и процедуры». 4

апреля 2006 г., проводимого в рамках совместной программы Правительства Ле-нинградской области и Министерства внутренних дел Франции, участником кото-рого являлся автор.

2 См.: Зарубежное избирательное право. С. 87.

19

чившими более 5 % голосов, по наибольшему среднему числу голо-сов. В противном случае, организуется второй тур1.

К участию во втором туре допускаются списки, получившие в первом не менее 10 % голосов2. Перед вторым туром возможны из-менения в составе списков за счет включения в них кандидатов из списков, набравших менее 10%, но не менее 5 %. При этом кандида-ты, состоявшие в одном списке в первом туре, не могут находиться в разных списках во втором. Список, получивший относительное большинство голосов получает ½ мест, а оставшиеся места распре-деляются по пропорциональной системе между списками, набрав-шими не менее 5 % голосов, включая победивший список.

При выборах территория коммуны представляет собой единый избирательный округ. Крупные коммуны могут разделить террито-рию на ряд избирательных округов; для Парижа, Лиона и Марселя это деление обязательно3.

Следует согласиться с мнением В. Б. Евдокимова и Я. Ю. Стар-цева, что обе системы являются результатом продолжительных раз-работок специалистов и преследуют две основных цели: создание дееспособного совета (т. е. совета, в котором есть устойчивое боль-шинство, принадлежащее к одной партии либо к одному избира-тельному объединению) и поддержание определенного уровня де-мократии путем предоставления оппозиции возможности присутст-вовать в совете. Использование порогов в 5 и 10% исключает воз-можность избрания случайных кандидатов и представителей мало-численных движений и групп. Это несомненный прогресс по срав-нению с предшествовавшей системой: по закону 1964 г., действо-вавшему до 1982 г., в коммунах с числом жителей более 30 тыс. че-ловек список, набравший большинство голосов, получал все места в совете4.

В случае освобождения мест в совете возможны довыборы. Ак-тивное и пассивное избирательное право зависит в основном от тех

1 Ст. L. 162 Избирательного кодекса Франции. //Journal Officiel de la Republique Française, 26 janvier 1985. № 21.

2 Ст. L. 264 Избирательного кодекса Франции. //Journal Officiel de la Republique Française, 26 janvier 1985. № 21.

3 Ст. L. 271 Избирательного кодекса Франции. //Journal Officiel de la Republique Française, 26 janvier 1985. № 21.

4 См.: Евдокимов В. Б., Старцев Я. Ю. Местные органы власти зарубежных стран. С. 195.

20

же критериев, что и при национальных выборах. С 1992 г. местные депутаты имеют право на денежное содержание, связанное с их дея-тельностью. Не имеют права быть избранными в совет предприни-матели, имеющие концессию коммуны, служащие силовых ве-домств и префектуры, жители, пользующиеся услугами коммуналь-ного центра социальной помощи (помощь трудным семьям, безра-ботным и т. д.); существует ряд и других ограничений.

Муниципальный совет собирается не реже одного раза в квар-тал. Кроме того, может быть созвано внеочередное заседание совета по инициативе мэра, префекта или не менее половины членов сове-та. При этом в двух последних случаях максимальный срок, в тече-ние которого мэр обязан созвать совет по мотивированному запросу названных лиц, составляет 30 дней1. Мэр обязан сообщить, отправив письменное уведомление на дом, членам совета не менее, чем за три дня (в коммунах с численностью населения до 3500 жителей) и пять дней (в коммунах с численностью более 3500 жителей) до заседа-ния, о дате и повестке дня. Вместе с тем, на практике эти сроки час-то не соблюдаются. По общему правилу заседания муниципального совета носят открытый характер, но в исключительных случаях, по инициативе одной трети членов или мэра, совет может принять ре-шение о проведении закрытого заседания. В муниципальных сове-тах коммун с численностью населения свыше 3500 жителей может быть принят внутренний регламент. Совет правомочен принимать решения абсолютным большинством голосов при присутствии на заседании абсолютного большинства членов совета.

Согласно ст. L 2121–29 Кодекса об административно-территориальных образованиях «муниципальный совет управляет своими решениями делами коммуны»2. К наиболее важным полно-мочиям муниципального совета следует отнести следующее:

– создание муниципальных служб и их организация; – утверждение бюджета и финансового отчета мэра; – управление имуществом коммуны; – регулирование общественных работ, предпринимаемых ком-

муной; – контракты, заключаемые коммуной;

1 См.: Dantonel Cor. N. Droit des collectivités territoriales.P. 44. 2 Code général des collectivités territoriales // Journal Officiel de la Republique

Française, 24 février 1996. №47.

21

– утверждение коммунального плана землепользования и т. д1. Для исполнения указанных полномочий муниципальный совет

принимает путем голосования документы следующего характера: – позиция совета по любому вопросу, представляющему инте-

рес для коммуны (с 1982 г. позиция может относиться и к политиче-ским вопросам);

– мнение по определенному вопросу, которое может быть за-требовано центральной властью или запрошено другими местными сообществами;

– решения; – назначения (например, выборы мэра и его заместителей, на-

значение выборщиков при выборах в Сенат и т. д.). Только два последних вида документов носят обязательный ха-

рактер для тех, к кому они относятся2. Муниципальный совет должен сам выполнять свои полномочия

и не имеет права (за редкими исключениями, предусмотренными законом) передавать их ни мэру, ни государству, ни избирателям путем референдума. Закон от 6 февраля 1992 г. предусматривает проведение местных референдумов, но они могут носить исключи-тельно консультативный характер.

Любое решение муниципального совета может быть опротесто-вано в административном суде либо префектом, либо любым физи-ческим или юридическим лицом, чьи интересы пострадали в резуль-тате решения.

Члены муниципального совета выбирают из своего состава мэра на срок, равный сроку полномочий совета, т. е. на шесть лет. Выбо-ры проходят в три тура по мажоритарной системе: в двух первых турах необходимо абсолютное большинство, в третьем – относи-тельное. При выборах должны присутствовать все члены совета. По представлению мэра совет избирает из своего состава его замести-телей (не менее двух, но не более 30 % состава совета), которые не имеют собственных полномочий. Мэр может лишь делегировать им некоторые свои полномочия.

Мэр обладает двойным качеством – главы исполнительной вла-сти коммуны и представителя центральной власти в коммуне. Одна-

22

1 См.: Местное управление и самоуправление во Франции. С. 38. 2 См.: Евдокимов В. Б., Старцев Я. Ю. Местные органы власти зарубежных

стран. С. 195–196.

ко совет может реально воздействовать на мэра, в отсутствие права отзыва, лишь путем обращения в суд, тогда как дисциплинарная власть государства гораздо более велика. Мэр может быть временно отстранен префектом от исполнения своих полномочий представи-теля государства, если он с ними не справляется; мэр может быть временно отстранен от всех своих обязанностей решением министра внутренних дел либо снят с должности декретом Совета министров. Мэр в качестве представителя государства может:

– осуществлять регистрацию актов гражданского состояния; – выполнять функции представителя общей полиции; – публиковать государственные законы и постановления; – организовать выборы; – удостоверять подписи; – составлять списки военнообязанных и организует граждан-

скую оборону; – осуществлять надзор за функционированием начальных

школ; – выдавать разрешения на застройку и т. д. На практике исполнение этих функций делегируется представи-

телям муниципальной администрации. В качестве представителя коммуны мэр обладает т р е м я ти-

пами полномочий: собственными полномочиями; полномочиями по исполнению решений совета; полномочиями, делегированными со-ветом. Кроме того, мэр председательствует на заседаниях совета и готовит проекты решений.

При осуществлении своих собственных полномочий мэр непод-отчетен совету и действует независимо. К основным полномочиям этого типа относятся руководство и организация муниципальной полиции и руководство муниципальными службами.

В двух других случаях совет может давать мэру указания по ис-полнению и контролировать не только сам факт исполнения, но и соответствие действий указаниям. Могут быть делегированы лишь второстепенные полномочия совета; совет может вернуть себе деле-гированные полномочия в любой момент. Мэр действует лишь как исполнитель воли совета при выполнении бюджета, подписании контрактов, защите интересов коммуны в суде и т. д.

В принципе мэр должен лично осуществлять все свои полномо-чия. Однако закон разрешает ему делегировать часть своих полно-мочий заместителям либо, если речь идет о полномочиях предста-

вителя государства, служащим коммуны. В крупных коммунах де-легирование – единственный реально возможный способ осуществ-ления мэром его полномочий.

Однако хотя эти реформы внесли глубинные изменения во французскую территориальную администрацию, доверив ее в зна-чительной мере избранным территориальным ассамблеям, но суще-ствует следующий парадокс: представляется, что коммуна, которая была изначально первым и долго оставалась единственным уровнем децентрализации во Франции, оказывается ослабленной в этой си-туации. А это находится в полном противоречии с той задачей, ко-торую ставят перед собой сторонники децентрализации, а именно, задачей укрепления администрации на местах.

Законом от 26 января 1984 г. мэру официально дано право соз-давать свой кабинет. Кабинет состоит из советников и доверенных лиц, которые назначаются и отстраняются лично мэром по любым мотивам.

Структура муниципальной администрации, как правило, соот-ветствует основным компетенциям коммуны. Высшим должност-ным лицом является генеральный секретарь муниципальных служб, подчиняющийся непосредственно мэру. Генеральный секретарь ко-ординирует деятельность муниципальных служб и является прямым начальником муниципальных служащих.

Коммуна была и остается основой местной демократии во Фран-ции. И так она теснейшим образом связана с революционным духом разрыва со Старым Режимом, несмотря на то, что является наследни-цей католических приходов. Но ее характер демократического и децен-трализованного политического органа был окончательно утвержден лишь в 1884 г., когда был принят закон, передавший ей общее полно-мочие для управления делами коммуны, согласно которому назначение ее руководителей происходит путем выборов всеобщим прямым голо-сованием, и организовавший ее функционирование на классической основе разделения власти между ассамблеей, принимающей решения, а именно муниципальным советом и исполнительным органом – мэ-ром. Это устройство подразумевает наличие собственных действенных средств, коими являются свой персонал, бюджет и наследие, отличные от государственных. В течение века, вплоть до 1982 г., коммуна оста-валась единственной децентрализованной властью во Франции. И в самом деле: если управлением департаментов занимались ассамблеи избранных лиц, то их исполнительный орган назначался государством в лице префекта. Что касается регионов, то они стали действительными органами самоуправления только лишь в 1986 г., когда впервые регио-нальные советы были избраны прямым всеобщим голосованием.

Таким образом, анализируя организационные основы француз-ского муниципального управления, следует отметить, что в области территориальной организации Франция пережила за последние два-дцать лет настоящую революцию – утверждение превалирования принципа децентрализации над принципом централизма. Это поис-тине революция, так как в восприятии французов, начиная с 1789 г., централизм был тесно связан с Республикой, носительницей осво-бождения, демократии и прогресса. Это была антитеза Старому кон-сервативному Режиму, который опирался на провинции, боязливо замыкавшиеся на самих себя.

Схематично эта революция осуществилась в два этапа: Первый этап – посредством двух законов 1982 и 1983-х г. Эти законы дали саму суть общему принципу свободного управления органами само-управления, освобождая их априорно от всякой опеки и всякого контроля со стороны государства и передавая им новые и часто очень сложные полномочия, которые ранее находились в ведении государства. Именно эти законы возвели регионы в статус органов местного самоуправления. Второй этап совершенно новый. Он яв-ляется результатом конституционного закона, принятого 28 марта 2003 г., который изменил ст. 1 Конституции 1958 г., где говорится, что Республика, хотя она и остается неделимой, имеет отныне «де-централизованную организацию». Эта конституционная реформа – настоящий переворот во французской политической традиции, так как единство французской нации всегда было воплощено в единстве ее территории.

По мнению французских исследователей, коммуна – это тот уровень администрации, который французы лучше всего знают и больше всего любят. Несмотря на негативное восприятие сегодняш-него политического мира, французы сохраняют очень положитель-ную оценку фигуры мэра. И именно муниципальные выборы лучше всего сопротивляются всеобщей тенденции уклонения от голосова-ния1.Прежде всего, коммуна остаётся во Франции главной основой

1 Лавуар Ж. Компетенции коммун во Франции //Управленческое

консультирование. 2003. № 3–4. С. 5. 23 24

территориального самовосприятия. Даже если в городской среде квартал может иногда сместить с пьедестала коммуну, именно она все же остается, без сомнения, основой принадлежности французов. Во Франции трудно вообразить себе, что можно сделать политиче-скую карьеру на национальном уровне, не имея корней на местах, в муниципалитете. Но главное – это то, что коммуна является основ-ной рамкой каждодневной жизни, быта: «Мы рождаемся в какой-нибудь коммуне, ходим в начальную школу в этой коммуне, защи-щаем честь ее же футбольного клуба, учимся читать по книгам, ко-торые берем в муниципальной библиотеке, приближаемся к культу-ре в муниципальном музее или в ее же концертных залах, женимся мы тоже в Мэрии и доверяем своих детей работникам муниципаль-ных яслей, а в случае, когда возникают социальные проблемы, мы обращаемся в Центр по социальной работе в той же коммуне, и, на-конец, превращаемся в пыль на коммунальном кладбище», – гово-рят французские ученые1.

развитие маргинального антиобщественного поведения на улицах, небезопасность, переработка отходов, проблемы транспорта из-за автомобильного движения и т д. Они подвергаются все большим и большим требованиям со стороны населения в отношении количе-ства предоставляемых услуг (вечная нехватка ясель, спортивных сооружений, школьных классов, мест в столовых, мест для парковки машин, помещений для ассоциаций и т. д.), а также их качества (требования в санитарном плане и по безопасности сооружений). Они должны отвечать новым коллективным чаяниям населения в области культуры, ассоциативной жизни или защиты окружающей среды, одновременно сталкиваясь со все увеличивающимся индиви-дуализмом: «не трогай мой квартал, мою улицу, мой дом, мою ма-шину». Они должны отвечать на критику со всех сторон, которая сегодня выражается, главным образом, вне заседаний муниципального совета: на заседаниях советов кварталов, ассоциаций, в местных сред-ствах массовой информации, в электронных письмах и т. п..

Во Франции коммуна является первым поставщиком услуг вблизи места жительства. И именно поэтому, вследствие увеличе-ния переездов людей с одного места на другое, этот аспект более всего важен для французов, а поэтому настолько важен территори-альный уровен