HR HR

EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 23.4.2014. COM(2014) 235 final

IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, VIJEĆU, EUROPSKOM GOSPODARSKOM I SOCIJALNOM ODBORU I ODBORU REGIJA

o ex-post ocjeni Fonda za vanjske granice za razdoblje 2007. – 2010.

(izvješće podneseno u skladu s člankom 52. stavkom 3. točkom (c) Odluke br. 574/2007/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. svibnja 2007.)

2

1. PODRUČJE PRIMJENE I SVRHA IZVJEŠĆA1 Fond za vanjske granice2 (EBF) osnovan je za razdoblje 2007. – 2013. s proračunom od 1 858 milijuna EUR. Dio je općeg programa „Solidarnost i upravljanje migracijskim tokovima”3, koji ima ukupni proračun od 4 032,23 milijuna EUR.

Svrha je EBF-a podržati stvaranje konzistentne sposobnosti upravljanja migracijskim tokovima i primijeniti standarde zajedničkih granica i viznog režima širom schengenskog područja. Osnovan je u svrhu promicanja solidarnosti među državama članicama4 na način da im se osigura financijska pomoć za upravljanje migracijskim tokovima i pridonese razvoju zajedničkog integriranog sustava upravljanja granicama. EBF se primjenjuje u 28 zemalja5 i djeluje sa strateškim višegodišnjim programom kojim se pokriva cijelo programsko razdoblje. Sporazumi o godišnjoj dodjeli financijskih sredstava postižu se zasebno i utvrđuju u godišnjim programima.

Odlukom o uspostavljanju EBF-a od Komisije se traži da do 31. prosinca 2012. podnese ex-post izvješće o ocjeni provedbe EBF-a za razdoblje 2007. – 2010.6 Ono se mora temeljiti na nacionalnim izvješćima kojima se ocjenjuju rezultati i učinak nacionalnih akcija koje se sufinanciraju iz EBF-a7. Od država se članica prvotno zahtijevalo da svoja izvješća podnesu do 30. lipnja 2012. Međutim, budući da se taj rok poklapao sa svršetkom razdoblja prihvatljivosti za akcije godišnjeg programa za 2010., a kako bi se mogli uključiti njihovi ukupni rezultati, produljen je do 31. listopada 2012.

U ovom se izvješću iznose glavni ex-post nalazi 26 zemalja sudionica8. Na njih zajedno odnose se dodijeljena financijska sredstva u iznosu od 630 milijuna EUR, odnosno 40 % ukupnih potpora iz EBF-a. U svrhu osiguravanja usporedivosti podataka, državama su članicama osigurani unaprijed definirani predlošci za izvješća o kojima je raspravio i izmijenio ih Zajednički odbor za solidarnost i upravljanje migracijskim tokovima9. Sažetak nacionalnih izvješća o ex-post ocjeni sastavio je privatni izvođač.

U idućim se poglavljima obrazlažu važnost, efikasnost, učinkovitost, komplementarnost i dodatna vrijednost EBF-a za razdoblje 2007. – 2010.

VAŽNOST EBF-A ZA EUROPSKU UNIJU I ZEMLJE SUDIONICE

1 Izjava o odricanju od odgovornosti: ovo se izvješće temelji uglavnom na podacima koje su osigurale

države članice sudionice. Iako je Komisija učinila sve u svojoj moći da ih provjeri, ne može u potpunosti isključiti mogućnost da postoje nedosljednosti ili netočnosti, ali smatra malo vjerojatnim da mogu dovesti valjanost zaključaka u pitanje.

2 Odluka br. 574/2007/EZ, SL L 144, 6.6.2007., str. 22. 3 COM(2005) 123 završna verzija. Opći program uključuje još 3 Fonda: Europski fond za povratak,

Europski fond za integraciju državljana trećih zemalja i Europski fond za izbjeglice. 4 Termin „države članice” prema ustaljenoj se praksi odnosi na potpisnice Schengenskog sporazuma, bez

obzira na to je li riječ o državama članicama EU-a ili pridruženim državama. 5 Zemlje sudionice EBF-a u razdoblju 2007. – 2010. države su članice EU-a, izuzev Ujedinjene

Kraljevine i Irske, te pridružene države Schengena Island, Norveška i Švicarska. Lihtenštajn doprinosi, ali ne sudjeluje u EBF-u. Pridružene države Bugarska i Rumunjska pristupile su EBF-u u 2010. godini.

6 Članak 52. stavak 3. točka (c) Odluke br. 574/2007/EZ. 7 Članak 52. stavak 2. točka (b) Odluke br. 574/2007/EZ. 8 Luksemburg nije podnio izvješće o ocjeni. Švicarska je zakasnila s predajom svojeg izvješća, koje se

stoga nije moglo uzeti u obzir za zbirno objedinjeno izvješće, a time ni uključiti u ovo izvješće. 9 Odbor SOLID skraćeno.

3

Važnost EBF-a za EU u vrijeme njegova osnivanja

Nakon proširenja EU-a u 2004. i 2007. godini nezapamćen je broj građana EU-a očekivao da će imati koristi od prebivanja u području slobode, sigurnosti i pravde. U isto se vrijeme EU suočio s novim izazovima u vezi s osiguranjem svojih vanjskih granica. Kada je u 2007. i 2008. Godini schengenska pravna stečevina stupila na snagu u deset novih zemalja, vanjske granice Austrije, Češke Republike, Njemačke, Poljske i Slovačke Republike postale su unutrašnje. Ni nacionalne, a ni mjere na razini EU-a, nisu dostajale za upravljanje migracijskim tokovima. K tome, neuspjeh u zaštiti vanjskih granica EU-a od strane jedne schengenske zemlje doveo bi do posljedica i za sve ostale.

EBF je prvi instrument EU-a namijenjen financiranju upravljanja vanjskim granicama. Dio je skupa političkih instrumenata koji uključuje i agenciju Frontex, Zakonik o schengenskim granicama, kao i budući mehanizam ocjene Schengena. Opća mu je svrha promicati solidarnost među državama članicama na način da podijeli teret zaštite vanjskih granica i uveća sposobnost država članica da izvrše zadaće koje su dio okvira schengenske pravne stečevine.

Kod dodjele potpora godišnjim programima država članica iz EBF-a u obzir se uzimaju zadaće koje su one preuzele u ime cjelokupnog schengenskog područja. Također se sagledava pojedinačna situacija svake zemlje, poput duljine vanjskih granica koje zemlja štiti, broja graničnih prijelaza, izdanih viza i odbijenih ulazaka. Godine 2011. provedena je analiza godišnje raspodjele sredstava u državama članicama za sredstva SOLID-a10. U izvješću se zaključilo da je primjena kriterija općenito bila zadovoljavajuća, te da ih stoga nije neophodno mijenjati. Iz EBF-a se dopunjuju već postojeći proračuni većih zemalja naviklih na velike migracijske tokove, dok se kod manjih zemalja s ograničenim sredstvima iz EBF-a financiraju znatna ulaganja koja inače ne bi bilo moguće provesti.

EBF se provodi u okviru podijeljenih upravljačkih mehanizama putem godišnjih nacionalnih programa. Svaka država članica imenuje tijelo, zvano odgovorno tijelo, kojem Komisija dodjeljuje sredstva za nacionalne mjere. Odgovorna tijela potom odabiru i upravljaju pojedinačnim projektima.

EBF-om se dodjeljuje potpora nacionalnim akcijama u okviru pet prioriteta11:

- uspostavljanja zajedničkog integriranog sustava upravljanja granicama u vezi s provjerama osoba i nadzorom nad vanjskim granicama,

- razvoja i provedbe nacionalnih komponenti Europskog sustava nadzora za vanjske granice i Europske patrolne mreže za južne morske granice,

- izdavanja viza i sprječavanja nezakonite imigracije,

- uspostave sustava IT-a kojima se omogućuje provedba graničnog i viznog zakonodavstva EU-a,

- efikasne i učinkovite primjene graničnog i viznog zakonodavstva EU-a.

10 Komunikacija o primjeni kriterija za raspodjelu sredstava između država članica u okviru sredstava

SOLID-a. COM(2011) 448. 11 Odluka Komisije 2007/599/EZ o provedbi Odluke br. 574/2007/EZ u vezi s usvajanjem strateških

smjernica za razdoblje 2007. – 2013.

4

Uz to što doprinosi nacionalnim programima, iz EBF-a se financiraju i akcije na razini Schengena. „Akcije Zajednice” uglavnom su usmjerene na potporu transnacionalnim aktivnostima jačanja granične kontrole i viznog režima te rješavanju hitnih situacija uzduž vanjskih granica. Do 6 % dostupnih sredstava iz EBF-a rezervirano je za te akcije za svaku godinu programskog razdoblja 2007. – 2010. Niz je projekata podržanih u okviru akcija Zajednice pokrenut pod izravnim centraliziranim upravljanjem kao dopuna financiranju koje je dodijeljeno u skladu s podijeljenim upravljačkim mehanizmima. Njima se iz EBF-a doprinosi u iznosu do 90 % ukupno prihvatljivih troškova svakog projekta.

Iz EBF-a se svake godine na strani ostavlja do 10 milijuna EUR za „posebne akcije”. Za razliku od programa, koji su više strateške prirode, tim se posebnim akcijama rješavaju problemi specifičnih graničnih prijelaza koje utvrdi Frontex. Financiranje je bilo ograničeno na 80 % ukupnih prihvatljivih troškova svake akcije, na razdoblje od maksimalno šest mjeseci.

Kao dio nacionalnih programa za Litvu, iz EBF-a se financirala provedba Posebnog tranzitnog režima (STS)12 za građane Ruske Federacije koji prelaze preko teritorija EU-a na putu u Kalinjingradsku oblast i iz nje. STS-om se nadoknađuju nastali predviđeni i dodatni troškovi u skladu s protokolima Aktu o pristupanju EU-u i specifičnim prioritetima iz temeljnog akta. 15 milijuna EUR ostavljeno je na raspolaganje za svaku godinu programskog razdoblja 2007. – 2010.

Tim se ex-post izvješćem o ocjeni obuhvaća većina sredstava iz EBF-a koja su dodijeljena nacionalnim programima u okviru podijeljenih upravljačkih mehanizama.

Važnost EBF-a za schengensko područje i države članice tijekom prvih godina provedbe

Razdoblje je provedbe, pokriveno godišnjim programima za razdoblje 2007. – 2010., trajalo od 2007. do sredine 2012. godine. Tijekom tog su vremena države članice znatno izmijenile nacionalne politike, zakone i institucijsku strukturu u svrhu boljeg upravljanja prekograničnim migracijama.

U međuvremenu su organizirani veliki projekti na razini Schengena, kao potpora državama članicama u njihovim naporima da unaprijede upravljanje viznim postupcima i prekograničnim migracijama. Tim se projektima, koje su zajedno razvili EU i države Schengena, zahtijevao znatan broj osoblja i znatna financijska sredstva kako bi se u vrijeme pokretanja osigurala spremnost svih dionika. EBF-om se pridaje prioritetna potpora Schengenskom informacijskom sustavu II. (SIS-II.),Viznom informacijskom sustavu (VIS) te drugim najnaprednijim alatima ICT-a za zaštitu granica.

Ekonomska se kriza poklopila s ukidanjem kontrola unutarnjih granica te je uzrokovala smanjenje migracijskih tokova. Ukupan se broj državljana trećih zemalja uhićenih dok su pokušavali prijeći u schengensko područje neujednačeno smanjivao, najprimjetnije u Češkoj Republici, Austriji i Estoniji.

Međutim, ustanci u sjevernoj Africi 2011. godine pridonijeli su porastu migracijskog pritiska, posebno na mediteranske zemlje. Veliki je broj nezakonitih migranata uhićen u Grčkoj, Italiji, Španjolskoj i Portugalu. U Grčkoj se godišnje u prosjeku uhiti njih 227 420, otprilike trećina

12 Članak 6. Odluke br. 574/2007 o osnivanju Fonda za vanjske granice: „Fond pruža potporu radi isplate unaprijed utvrđenih naknada povezanih s tranzitnim vizama i dodatnim troškovima nastalim pri provedbi režima Dokumenta o pojednostavnjenom tranzitu (FTD) i Dokumenta o pojednostavnjenom željezničkom tranzitu (FRTD) sukladno Uredbi Vijeća (EZ) br. 693/2003 (1) i Uredbi Vijeća (EZ) br. 694/2003”.

5

ukupnog broja u EU-u. U srednjoj i sjevernoj Europi općenito se smanjio broj odbijanja ulaska, posebno u Švedskoj, Danskoj, Latviji i Češkoj Republici.

Od 2009. do 2011. u dvanaest je država članica13 zabilježen porast broja odbijanja ulaska. Tijekom tog razdoblja na Španjolsku je redovito otpadalo otprilike 80 % svih odbijanja ulaska u schengensko područje. Ona se većinom odnose na granične prijelaze Ceutu i Melillu.

Zbog navedenoga su države članice procijenile da je EBF važan za njihove nacionalne potrebe. Sedam je država članica14 izvijestilo da su ciljevi njihovih nacionalnih programa vrlo važni u odnosu na njihove potrebe, dok ih je 14 izvijestilo da su razumno važni15. Također, neke su države članice izvijestile da su migracijski tokovi imali snažan učinak na način nacionalne provedbe EBF-a, a posebno veliki priljevi uzduž južnih mediteranskih granica posljednjih godina16.

ULOGA EBF-a KAO DOPUNA NACIONALNIM PRORAČUNIMA I DRUGIM FINANCIJSKIM INSTRUMENTIMA Dok je 13 država članica17 izvijestilo da, osim EBF-a, nemaju alternativni izvor financiranja upravljanja svojim vanjskim granicama, druge ga doživljavaju kao dopunu postojećih instrumenata, primjerice Europskog fonda za regionalni razvoj, Frontexa, Europskog socijalnog fonda i Norveškog financijskog mehanizma. Neke od država članica koje su među posljednjima pristupile EU-u imale su pristup pretpristupnoj financijskoj pomoći EU-a putem Schengenskog instrumenta I. (2004. – 2006.)18, Schengenskog instrumenta II. (2007. – 2009.)19, Posebnog programa tranzitnog režima za Kalinjingrad (2004. – 2006.)20 i programa Phare.

Iz EBF-a se zemljama sudionicama osigurava financiranje kao dopuna njihovom nacionalnom ulaganju u upravljanje granicama. Doprinosi iz EBF-a, kao i doprinosi zemalja sudionica, variraju. Na primjer, iz EBF-a se poduprlo više od 50 % ukupnih nacionalnih ulaganja u Portugalu, 29 % u Cipru, ali manje od 10 % u Danskoj, Estoniji, Švedskoj i Sloveniji.

Doprinos iz EBF-a godišnjim programima golemom je većinom bio usmjeren u ulaganja u sustave ICT-a (više od 40 % nacionalnih izdataka u najmanje devet država članica21) i vizne postupke (više od 40 % nacionalnih izdataka u najmanje pet država članica22). Iz EBF-a se relativno manje doprinijelo provedbi drugih temeljnih instrumenata, poput konzularnih ili aktivnosti obučavanja. Jedan od razloga takvog izbora mogla bi biti struktura financiranja Fonda. Doprinos EU-a iznosi 50 % ukupnih troškova svake akcije, odnosno 75 % za specifične prioritetne akcije i akcije u zemljama korisnicama Kohezijskog fonda. Kako bi bile prihvatljive za 75 %-tnu potporu države članice mogu financirati specifične prioritete, uglavnom u vezi s provedbom novih inicijativa EU-a. Zemlje koje su postojeće nacionalne proračune već usmjerile na određena politička područja imale su više prostora za nova ulaganja u vezi s prioritetima EU-a. 13 BE, DK, EL, FI, HU, IT, LT, LV, NL, NO, SE, SI. 14 AT, BG, CY, EL, LV, PL, SI. 15 BE, DE, DK, EE, ES, FI, IT, LT, MT, NO, PT, RO, SE, SK. 16 BG, EL, IT. 17 AT, BE, BG, CZ, DE, EE, EL, HU, LT, LV, RO, SE, SI. 18 EE, HU, LT, LV, PL, SI, SK. 19 BG, RO. 20 LT. 21 CY, MT, PT, HU, ES, EL, SI, LT, BE. 22 CY, MT, HU, IT, BG.

6

EFIKASNOST EBF-A

Izdaci Ukupna sredstva dodijeljena državama članicama iz EBF-a iznosila su otprilike 630 milijuna EUR putem godišnjih programa za razdoblje 2007. – 2010. 48 % svih sredstava za razdoblje 2007. – 2010. dodijeljeno je Španjolskoj, Italiji i Grčkoj. Velika su sredstva dodijeljena i Litvi, od kojih je 60 milijuna EUR usmjereno u Posebnu tranzitnu shemu (STS).

Raspodjela financiranja iz EBF-a po državama članicama u tisućama eura u okviru godišnjih programa za razdoblje 2007. – 2010.23

134

504

8004

2

7811

8

7385

2

4429

6

3248

9

3191

4

3170

6

2580

1

2189

3

2068

0

1436

4

1214

2

1191

1

1093

3

1021

0

743

6

719

2

716

9

619

9

599

1

533

6

466

1

446

8

321

2

318

3

195

123

20 000

40 000

60 000

80 000

100 000

120 000

140 000

160 000

Prosječna stopa provedbe24 za prve godine programiranja iznosila je 86,7 %, za ukupno prijavljene izdatke od 546,5 milijuna EUR (od dodijeljenih 630 milijuna EUR). Stopa provedbe u okviru programa varirala je od 46 % u Češkoj Republici (slično i u Danskoj, Nizozemskoj i Grčkoj) do 100 % u četiri države članice25. Ukupno je 17 država članica zabilježilo stopu provedbe iznad 80 %, a od toga je njih 1326 imalo stopu provedbe iznad 90 %. Većina je akcija provedena u okviru Prioriteta 1, iza kojeg slijede Prioriteti 4, 2, 3 i 5. S obzirom na izdatke, naglasak je bio na Prioritetu 2, iza kojeg slijede Prioriteti 1, 4, 5 i 3.

23 IS, NO i CH počeli su pridonositi EBF-u u 2009., a svoje prve godišnje programe donijeli su u 2010.

godini. BG i RO uključili su se u EBF u 2010. 24 Stopa je provedbe izračunana na osnovi podataka koje su osigurale države članice. U te su informacije

uključene stope provedbe godišnjih programa koje je Komisija već zatvorila, te prognoze država članica za godišnje programe koji nisu bili zatvoreni u vrijeme podnošenja nacionalnih izvješća o ex-post ocjeni. Treba primijetiti da DK i PL nisu dostavile podatke o provedbi programa za 2010. godinu. Stope provedbe za CY i CZ nisu bile konačne.

25 DE, CY, NO, EE. 26 AT, CY, DE, EE, ES, FI, IT, LT, LV, MT, NO, PL, SK.

7

0

50

100

150

200

250

300

350

Prioritet 1 Prioritet 2 Prioritet 3 Prioritet 4 Prioritet 5

322

13995

212

124160

229

20

104

3324 12 18 26 18

broj akcija izdaci u milijunima EUR broj država članica sudionica

Osim Danske i Islanda, sve su države članice izvijestile da su provele akcije u okviru Prioriteta 1, osiguranja upravljanja granicama i kontrole. Neke su izvijestile o samo dvije do tri27, druge i o više od 40 akcija28.

Tri su zemlje29 potrošile između 75 % i 90 % svojih ukupno dodijeljenih sredstava iz EBF-a u okviru Prioriteta 2, nadzora nad vanjskim granicama EU-a. Još je devet zemalja30 provelo akcije u okviru Prioriteta 2. Na Italiju i Španjolsku otpada 55 % akcija u okviru Prioriteta 2.

Većina je država članica provela akcije u okviru Prioriteta 3, izdavanja viza i sprječavanja nezakonite imigracije. Samo osam zemalja to nije učinilo31. Ukupno je provedeno 95 akcija, ukupnih izdataka od 20,35 milijuna EUR.

Sve su države članice provele akcije u okviru Prioriteta 4, uspostave i razvoja sustava ICT-a za vize i kontrolu vanjskih granica. Provedeno je 212 akcija, ukupnih izdataka od 104 milijuna EUR. Većina je država članica ulagala u razvoj nacionalne komponente SIS-a (24,5 milijuna EUR) i u razvoj VIS-a (51,1 milijun EUR).

27 AT, CZ, MT, RO, SE. 28 EL, LT. 29 ES, IT, MT. 30 BG, FR, HU, LT, PL, PT, RO, SE, SI. 31 EE, IS, IT, LV, LT, NL, PT, SK.

EBF za razdoblje 2007. – 2010. po prioritetima: broj akcija, izdaci i brojevi država članica

8

51,1

24,5

28,1

NVIS

NSIS

Drugo

Ulaganja iz EBF-a u sustave IT-a (u milijunima

EUR)

Mađarska, Njemačka, Estonija, Francuska i Italija države su članice koje su se u razvoju nacionalnog SIS-a (NSIS) ponajviše oslanjale na EBF. Austrija, Portugal, Litva i Finska koristili su se sredstvima iz EBF-a za financiranje više od 40 % troškova provedbe svojeg nacionalnog SIS-a. Na temelju dostupnih podataka32 nekoliko je zemalja33 financiralo više od 70 % troškova provedbe svojeg nacionalnog VIS-a (NVIS) sufinanciranjem iz EBF-a, dok su druge na ovaj način pokrile između 30 % i 50 %34 tih troškova.

Iznos od 33 milijuna EUR usmjeren je na podršku za obučavanje, analizu rizika i razvoj najboljih praksi u okviru Prioriteta 5, primjene zakonodavstva vanjskih granica i viznog zakonodavstva EU-a. Relativno uzevši, nije riječ o velikom iznosu. Dvadeset država članica koristilo se sufinanciranjem iz EBF-a za obučavanje osoblja, te su pri tom potrošile ukupno 13,5 milijuna EUR sredstava EBF-a.

Revizije

Tijekom izvještajnog razdoblja većina je država članica35 izmijenila svoje godišnje programe kako bi bolje iskoristile dodijeljena sredstva EU-a. Pritom su uglavnom izmijenile prvotno planirane troškove za više od 10 % ukupno dodijeljenih sredstava (40 % revizija), financirale nove akcije (30,36 %) i izmijenile sadržaj akcija (19,64 %).

Troškovi upravljanja programima

U svrhu upravljanja godišnjim programima za razdoblje 2007. – 2010. države su se članice većinom koristile tehničkom podrškom koju je kao dio svakog godišnjeg programa osigurala Komisija, iako su mnoge doprinijele u naravi, osobljem ili opremom. Većina od 18,1 milijuna EUR koji je utrošen na tehničku podršku, a predstavlja 3,31 % troškova EBF-a tijekom izvještajnog razdoblja, odnosi se na troškove osoblja. Za razliku od većine država članica, Rumunjska i Grčka su fokusirale potrošnju; Rumunjska na praćenje i projektno upravljanje, a Grčka na IT i opremu. Francuska je većinu svoje tehničke podrške utrošila na praćenje i projektno upravljanje.

32 Podaci o ukupnim izdacima iz EBF-a na NVIS-ove dostupni su za 17 država članica. Od država članica

koje su u ovom području provele akcije, tri nisu dale podatke na uvid (ES, FI, NL), iako su Španjolska i Finska dale na uvid udjele iz EBF-a u ukupnim ulaganjima u svoje NVIS-ove.

33 BE, CY, DE, EL, FR, PT, IT, HU. 34 ES, FI, NO, MT, AT. 35 Sve države članice osim BG, DK, EE, IS, MT, NL, NO.

9

Većini je država članica tehnička podrška znatno pomogla u učinkovitoj i efikasnoj provedbi programa, a posebno prebijanjem troškova osoblja. Prema Austriji, provedba programa bez nje ne bi bila moguća.

Ukupna efikasnost Sve su države članice izvijestile o vrlo dobroj36, dobroj37 ili zadovoljavajućoj38 provedbi nacionalnih dodijeljenih sredstava iz EBF-a. To logički proizlazi iz ukupne stope provedbe (86,7 %) i činjenice da su korisnici EBF-a u pravilu državne institucije, što znači da su provedbeni postupci prilično izravni.

Unatoč tomu, mnoge su države članice39 izvijestile i o poteškoćama u provedbi pojedinih projekata i upravljanju akcijama. Raznovrsni su uzroci neuspjelih ili otkazanih projekata, poput odgoda, neuspjelih javnih nabava i manjka iskustva u upravljanju projektima EU-a. Kako se godišnji programi nisu mogli pokrenuti prije nego ih odobri Komisija, shodno tomu zadržavani su i postupci javne nabave. Drugi uzroci neuspjelih ili otkazanih projekata bile su odgode u provedbi središnjeg SIS-a i VIS-a, te manjak fleksibilnosti EBF-a, kod kojeg se tražio službeni revizijski postupak kod znatnih promjena u godišnjim programima.

UČINKOVITOST EBF-A Rezultati i dostignuća ostvareni u okviru godišnjih programa za razdoblje 2007. – 2010. podijeljeni su u 12 glavnih kategorija na temelju prioriteta EBF-a40.

Integrirano upravljanje granicama i jačanje nacionalnog nadzora nad granicama (Prioriteti 1 i 2) Rezultati i dostignuća ostvareni u okviru tih prioriteta kretali su se od kupnje i unaprijeđenja vozila, zrakoplova i plovila do modernizacije i razvoja velikih nadzornih sustava i infrastrukture za prekograničnu inspekciju. Uključivali su kupnju manje opreme za nadzor, svakodnevno upravljanje graničnim prijelazima, obučavanje osoblja i razvoj mrežnih i komunikacijskih sustava.

Kategorija akcije

DOSTIGNUĆA

REZULTATI

Prijevozna sredstva

Nabavljeno je ili unaprijeđeno 3 153 vozila, zrakoplova i plovila.

Provedeno je 3,6 milijuna patrolnih misija. Između 3 % i 100 % flote država članica modernizirano

je uz potporu iz EBF-a. Prosječno vrijeme odziva (od upozorenja do dolaska na

mjesto događaja): 67 minuta.

Sustavi nadzora nad

Nabavljeno je ili unaprijeđeno 545 sustava.

Povezano je 169 jedinica.

Opremljeno je je 8 279 km vanjskih granica. Prosječno vrijeme odziva: 32 minuta.

36 AT, EE, MT, SI, SK. 37 BE, BG, DE, DK, ES, FI, FR, IT, LT, LV, NO, PL, PT, RO. 38 CZ, EL, HU, IS, NL, SE. 39 AT, BE, BG, CY, CZ, DK, EE, FI, FR, HU, IT, MT, NL, NO, PL, PT, RO, SE, SI, SK. 40 Neke su države članice drukčije kategorizirale svoje rezultate. U svrhu su ovog izvješća oni grupirani u

okviru za njih najprimjerenijih prioriteta EBF-a.

10

granicama

Operativna oprema za nadzor nad granicama

Nabavljeno je ili unaprijeđeno 22 347 komada opreme.

Obnovljeno je između 11 % i 100 % opreme država članica.

Prosječno vrijeme odziva: 52 minuta. Dodatno je pokriveno 3 482 km vanjskih granica.

Operativna oprema za granične provjere

Nabavljen je ili unaprijeđen 212 881 komad opreme.

27 % do 100 % graničnih prijelaza opremljeno je moderniziranom opremom.

Vrijeme potrebno za provjeru putnika: 15 sekundi do 4 minute.

Granična infrastruktur

a

Izgrađeno je ili unaprijeđeno 108 graničnih prijelaza.

710 mjesta dodano je zatvorskim objektima na vanjskim granicama.

Izgrađen je ili unaprijeđen daljnji 61 infrastrukturni dio.

4 129 članova osoblja radi u novoj ili unaprijeđenoj infrastrukturi.

24 granična prijelaza i stanice unaprijeđeni su u korist granične službe i putnika.

Vrijeme obrade za putnike na vanjskim graničnim prijelazima: između 8 minuta i 90 minuta.

Šesnaest je država članica41 kupilo prijevozna sredstva za graničnu provjeru i nadzor. To uključuje automobile, većinom u Italiji i Grčkoj (2 629), motocikle (172, od kojih 148 u Grčkoj), brodove (61), patrolna plovila (43), helikoptere (34) i zrakoplove (5). Norveška je putem EBF-a modernizirala svoju cjelokupnu flotu motornih saonica (8), sveterenskih vozila (7) i prikolica (3). Litva je za upravljanje vanjskim granicama kupila 100 bicikala, a Rumunjska 12 tegljača. Ukupno je provedeno 3,6 milijuna graničnih patrola, od kojih većina u devet država članica42. Na primjer, Grčka je većinu patrola provela vozilima koja su unaprijeđena ili nabavljena putem EBF-a.

Španjolska je kupila najviše komponenti i sustava nadzora (386), uglavnom u svrhu proširenja svojeg Sistema Integrado de Vigilancia Exterior (Integiranog vanjskog sustava nadzora, SIVE)43. To joj je omogućilo presretanje 5 279 nezakonitih migranata i unaprijeđenje sigurnosti morskih granica, čime se nezakonita migracija na Kanarske otoke smanjila za 17,5 %.

Mađarska je uspostavila zapovjedni i kontrolni centar te razne radiostanice za nadzor nad granicama. Italija je proširila nacionalne elemente Europske patrolne mreže, a Nizozemska je uredila središnju kontrolnu sobu za lučku policiju i pomorsku graničnu službu.

Bugarska je izgradila integrirani nadzorni modul uzduž 13 km svojih vanjskih granica i uspostavila automatizirani tehnički nadzorni sustav. Francuska je osuvremenila svoj pomorski nadzorni sustav SPATIONAV, koji sada pokriva 95 % njezinih morskih granica. Malta je uvećala operativni doseg svojeg pomorskog patrolnog zrakoplovstva.

41 CY, DE, EE, EL, ES, FI, HU, IT, LT, MT, NO, PT, RO, SE, SI, SK. 42 CY, EE, EL, ES, HU, IT, MT, PT, SK. 3,14 milijuna patrola provedeno je automobilom, a 432 000

motociklom. 43 Taj je izdatak iznosio preko 44 milijuna EUR, ili 37,33 % ukupnih španjolskih izdataka u okviru

Prioriteta 2.

11

Uz te je sustave kupljeno ukupno 22 347 komada male i velike operativne opreme za nadzor nad granicama. Velika je oprema uključivala sustav za termo snimanje za helikoptere koji je kupila Austrija, helikoptersku opremu za video nadzor koju je kupila Belgija i opremu za satelitsku obradu slike koju je kupila Bugarska.

Manji su predmeti uključivali kamere za noćno snimanje, naočale za noćno promatranje, optoelektroničke sustave, prijenosne kamere i senzorske sustave koje je kupila Estonija te opremu za kamuflažu i zaštitu koju je kupila Rumunjska. Neke su države članice44 unaprijedile svu svoju operativnu opremu, a drugdje izvršile samo manja unaprijeđenja, na primjer Švedska (15 %) i Slovačka Republika (12,36 %).

Mađarska je izvijestila o znatnom proširenju svojeg nadzora nad granicama, a pokriveno je 40 % više duljine njezinih vanjskih granica. Grčka je zapazila da je blagi pad broja uhićenja u 2011. godini dijelom bio ostvaren zbog nove nadzorne opreme, prijevoznih patrolnih sredstava i infrastrukture, sufinanciranih iz EBF-a.

Tipovi nabavljene ili unaprijeđene opreme jako su varirali. Italija, Litva i Grčka najviše su potrošile na unaprijeđenje opreme za granične provjere, primjerice, dokumenata. Neke su zemlje ulagale u malu opremu u svrhu, primjerice proizvodnjom tisuća dozvola za malogranični promet (Litva) i optičkih vlakana kojima bi se uvećala učinkovitost sustava provjere dokumenata (Italija). Druge su zemlje imale velika pojedinačna ulaganja, poput centra za istragu i analizu krivotvorina (Bugarska). Mnoge su države članice45 ulagale u opremu za provjeru dokumenata, poput videospektralne opreme46 i čitača otisaka prstiju47.

Neke su države članice48 kupile opremu u vezi s automatiziranim graničnim vratima (ABC)49 ili Sustavom javnih ključeva Međunarodne organizacije civilnog zrakoplovstva (ICAO), kojima se podržava razmjena informacija o vjerodostojnosti e-putovnica između različitih zemalja50. Austrija, Malta, Norveška i Slovačka Republika modernizirale su opremu na svim graničnim prijelazima, Litva na 50 % i Belgija na 27 % graničnih prijelaza. Gotovo svi granični prijelazi u Francuskoj (97,5 % njih) opremljeni su opremom za provjeru dokumenata.

U kategoriji granične infrastrukture Malta je u korist granične službe i putnika unaprijedila sve svoje granične prijelaze, Slovačka Republika njih 75 %, Slovenija 23,8 % i Poljska 5 %. Norveška je unaprijedila jedan granični prijelaz. Nekoliko je država članica51 iskoristilo financiranje iz EBF-a za proširenje i unaprijeđenje svojih zatvorskih objekata. Grčka je unaprijedila šest zatvorskih objekata na vanjskim granicama i infrastrukturu na 17 graničnih prijelaza. Rumunjska je obnovila središnjice nekoliko odsjeka granične policije.

Većina je država članica52 izvijestila da su akcije provedene u okviru tih prioriteta bile učinkovite u ostvarivanju ciljeva višegodišnjih i godišnjih programa te da se njima unaprijedilo upravljanje granicama. Nekoliko je država članica53 izvijestilo da ciljevi nekih godišnjih programa nisu ostvareni ili su ostvareni samo djelomično, zbog poteškoća ili odgoda u vezi s javnom nabavom opreme ili drugih otkaza i odgoda projekata. Unatoč tomu,

44 EE, ES, NO, SI. 45 CZ, FR, HU, MT, NO, PT. 46 Uključujući FR, RO. 47 DE, HU, NO. 48 Uključujući DE, PT. 49 DE, ES. 50 AT, HU, NO. 51 EL, FR, HU. 52 AT, BE, BG, CY, CZ, DE, EL, ES, FI, FR, HU, NL, NO, RO, SK. 53 EE, IT, LT, PL, SE, SI.

12

ulaganjima se ostvarilo nekoliko ključnih ciljeva: veći i kvalitetniji ljudski resursi i granična infrastruktura, ulaganja u inovativne alate za efikasniji svakodnevni nadzor nad granicama, učinkovitija i efikasnija kontrola južne granice Europske unije te kvalitetnije odlučivanje.

Vizni postupci i sprječavanje nezakonite imigracije (Prioritet 3) Većini su država članica koje su u okviru ovog prioriteta provodile akcije one znatno pomogle u racionalizaciji postupka izdavanja viza i sprječavanju nezakonitog ulaska54.

U vidu ključnih ostvarenih ciljeva države su članice izvijestile o osuvremenjenim sustavima ICT-a u konzulatima, raspoređenim imigracijskim časnicima za vezu (ILO-ovima), instaliranoj opremi za izdavanje viza na više od 280 lokacija i obnovljenim konzularnim viznim odjelima. Nekoliko se država članica suočilo s provedbenim problemima, te su morale otkazati ili ograničiti pojedine akcije i nisu ostvarile sve svoje prvotne ciljeve.

Kategorija akcije

DOSTIGNUĆA

REZULTATI

Konzularna

infrastruktura

Novosagrađeno je ili obnovljeno 210 viznih odjela.

U svrhu unaprijeđenja sigurnosti i poboljšanja usluge, za konzulate je kupljeno 257 komada opreme.

Izdano je više od 1,8 milijuna viza u novim ili obnovljenim objektima55.

Manji broj sigurnosnih prijetnji.

Oprema za izdavanje

viza

Nabavljeno je ili unaprijeđeno 4 905 komada opreme.

682 lokacije opremljene su s novom ili unaprijeđenom opremom.

Prosječno vrijeme čekanja na zahtjeve za vizu: od 15 do 30 minuta.

Gledajući konzularnu infrastrukturu i opremu za izdavanje viza, 210 je viznih odjela u konzulatima devet država članica56 obnovljeno, modernizirano ili unaprijeđeno. Cipar je svoje konzulate opremio detektorima metala pri prolazu i višeenergetskim sustavima rendgenske kontrole. Mađarska je uspjela obnoviti nešto manje od 10 % svojih konzulata, iako je planirala više. Španjolska je obnovila mjesta kontrole ulaska, čekaonice i kontrolne sobe, te izvijestila da se sigurnost u njenim konzulatima povećala za 80 %. U okviru obnavljanja, neke su države članice povezale konzulate sa svojim NSIS-om i NVIS-om, osuvremenile sustave ICT-a57 i instalirale opremu za izdavanje viza na više od 650 lokacija.

Većini je država članica ovaj prioritet znatno pomogao u racionalizaciji postupka izdavanja viza i sprječavanju nezakonitog ulaska. Kao ključne rezultate navele su unaprijeđenje upravljanja konzularnim uslugama, racionalizaciju viznih postupaka, pojačanje sigurnosti konzularnih zgrada i elektroničkih podataka, proširenje mogućnosti ICT-a u konzulatima, obučavanje konzularnog osoblja za učinkovitije razotkrivanje lažnih prijava i intenziviranje inspekcija pred ukrcaj u osjetljivim zračnim lukama.

54 AT, BG, CY, DE, EE, ES, FR, HU, IT, LT, LV, MT, NO, SI. 55 Uključujući shengenske vize. 56 AT, CY, CZ, ES, FR, HU, LT, MT, NL, RO. 57 BE, RO, SI.

13

Sustavi ICT-a u službi viznog zakonodavstva i zakonodavstva vanjskih granica EU-a (prioritet 4)

Prioritetom 4 pokrivaju se unaprijeđenje i razvoj VIS-a, SIS-a II. i drugih sustava ICT-a. Znatan je broj država članica58 smatrao da se akcijama uspješno pridonijelo razvoju sustava IT-a koji su neophodni za provedbu instrumenata EU-a u području vanjskih granica i viza. Međutim, neke59 su ocijenile da su akcije bile samo donekle učinkovite, uglavnom zbog poteškoća u njihovoj provedbi. Ovoj skupini pripada Mađarska, koja je provela najveći broj akcija u okviru ovog prioriteta.

Kategorija akcije

DOSTIGNUĆA

REZULTATI

SIS Iz EBF-a se financiralo između

0,41 % i 92,82 % ukupnih ulaganja u razvoj NSIS-ova u državama članicama.

Uspješno je bilo od 81 % do 100 % testova veze. Prošireno je od 3 do 1 407 testova sukladnosti s CSIS-

om. SIS je proširen na 120 institucijskih dionika.

VIS Iz EBF-a se financiralo između

0,27 % i 100 % ukupnih ulaganja u razvoj NVIS-ova u državama članicama.

378 konzulata povezano je s CVIS-om. 407 graničnih prijelaza povezano je s CVIS-om. Povezano je 253 drugih dionika.

Vrijeme čekanja na zahtjev za vizu skraćeno je na 15 - 30 minuta.

Drugi sustavi ICT-a

Izgrađena su ili unaprijeđena 1 272 druga sustava ICT-a .

Povezan je 121 institucijski dionik. Skraćeno je prosječno vrijeme odziva ICT-a.

Jedanaest je država članica60 izvijestilo o obavljanju testova sukladnosti sa SIS-om II. u okviru tog prioriteta. Gotovo su sve države članice izvijestile o 100 %-tnoj uspješnosti tih testova, s iznimkom Francuske i Finske, kod kojih su stope uspješnosti iznosile 99,2 % odnosno 81 – 93 %. U Finskoj, Francuskoj, Grčkoj i Norveškoj financiranje se uglavnom upotrebljavalo u svrhu povezivanja graničnih prijelaza sa SIS-om II., dok se u Latviji, Litvi, Malti Portugalu i Španjolskoj upotrebljavalo uglavnom za povezivanje konzulata. Njemačka i Danska većinu su financiranja utrošile u povezivanje drugih službenih tijela, na primjer imigracijskih. Italija je osigurala osoblje za službu za podršku korisnicima VIS-a te telefonsku i računalnu podršku kod rješavanja tehničkih problema, čime je izbjegla prekide i zatajenja svojeg sustava za izdavanje viza.

Nekoliko je država članica61 osuvremenilo i druge sustave ICT-a i opremu, na primjer prijenosna računala, opremu za nadzor nad granicama, čitače biometrijskih putovnica i drugu opremu za provjeru dokumenata. Francuska i Švedska izvijestile su da se pomoću nove opreme prosječno vrijeme čekanja na zahtjeve za vizu skratilo na 15 odnosno 30 minuta.

58 AT, BG, CY, DE, EE, ES, FR, HU, IT, LT, LV, MT, NO, SI. 59 CZ, DK, EE, FI, HU, NL SE. 60 AT, DE FI, FR, HU, IT, LV, PT, RO, SE, SK. 61 BE, CZ, EL, ES, HU, LV, LT, PL, RO, SI, SK.

14

Kao tri ključna ostvarena cilja u okviru ovog prioriteta države su članice izvijestile o izgradnji ili unaprijeđenju svojeg NSIS-a II., NVIS-a i drugih korisnih sustava ICT-a (poput sustava API-ja, sustava ABC-a i FADO-a).

Učinkovita primjena viznog zakonodavstva i zakonodavstva vanjskih granica EU-a (Prioritet 5)

Većina je država članica62 učinkovitima ocijenila akcije provedene u okviru ovog prioriteta. Nadalje, kod otprilike njih dvije trećine63 akcijama se znatno olakšalo primjenu standarda EU-a i opće strategije u tom području.

Kategorija akcije

DOSTIGNUĆA

REZULTATI

Obuka i analiza rizika

Obučeno je 32 594 člana osoblja. Pokrenuto je ili unaprijeđeno

1 515 aktivnosti i alata (računalni programi, statistika).

Izdano je 49 izvješća. Obučeno je između 8,00 % i 94,03 % osoblja po zemlji.

Mađarska, Poljska, Francuska i Litva (te u manjoj mjeri Češka Republika, Španjolska i Slovenija) obučile su najveći broj članova osoblja u okviru ovog prioriteta. U Švedskoj je obučeno 80 % relevantnog osoblja, a u Austriji, Malti i Norveškoj između 29 % i 35 %. Bugarska je obučila šest pilota, 10 helikopterskih inženjera, te nekoliko graničnih policajaca o nadzoru zračnog prostora. Jednom je službeniku osigurala jednomjesečni pripravnički staž u konzulatu u Turskoj. Nijedna država članica nije pokrenula zajedničku akciju u analizi rizika, iako je po ovom pitanju Italija provela obučavanje.

Obučavanje je, između ostaloga, uključilo osnovnu obveznu obuku za graničnu službu64, specijalističku obuku, primjerice o krivotvorenju dokumenata65, te obuku fokusiranu na usklađivanje praksi među konzulatima66. Manji broj pritužbi na vizne postupke u Latviji pokazatelj su da njena dva mrežna alata za obuku, o izdavanju viza i uporabi NVIS-a, daju ploda. Nove metode podučavanja u Češkoj Republici i novi moduli podučavanja u Bugarskoj doprinijeli su održivosti tih akcija.

Kao ključne ciljeve ostvarene u okviru ovog prioriteta države su članice navele bolju primjenu standarda EU-a67, učinkovitiju primjenu viznog zakonodavstva i zakonodavstva vanjskih granica68 te efikasnije vizno osoblje69.

62 AT, BG, CZ, DE, ES, FI, FR, HU, IT, LV, LT, NO, SE, SK. 63 AT, BG, CZ, DE, ES, FR, HU, IT, LT, LV, PL, SI. 64 SI. 65 DE, FR. 66 ES, HU. 67 DE, ES, SI. 68 LT. 69 HU, LV.

15

DODANA VRIJEDNOST I DUGOROČNI UČINCI EBF-A

Dodana vrijednost i učinak Sve su države članice pozitivno ili vrlo pozitivno70 ocijenile ukupne rezultate i dostignuća godišnjih programa za razdoblje 2007. – 2010.

Obujam: mjera u kojoj je financiranje iz EBF-a doprinijelo ukupnom rasponu aktivnosti upravljanja granicama

Većina je zemalja izvijestila da se iz EBF-a osigurala znatna potpora upravljanju granicama i kontroli (Prioriteti 1 i 2), viznim postupcima i nezakonitoj migraciji (Prioritet 3), te VIS-u i SIS-u (Prioritet 4). S pomoću EBF-a riješile su specifične nacionalne slabosti i nedostatke na vanjskim granicama u vezi sa sustavima ICT-a, nadzorom nad granicama i mogućnostima nacionalnog odziva, prijevoznim sredstvima i konzularnom suradnjom.

EBF-om se unaprijedila nacionalna sposobnost upravljanja granicama i pridonijelo istraživanju, razvoju, testiranju i uvođenju inovativne i najnaprednije tehnologije na granicama i u konzulatima.

Više je od polovine država članica71 izvijestilo da se EBF-om znatno doprinijelo rješavanju specifičnih nacionalnih slabosti i/ili nedostataka na vanjskim granicama. Međutim, Francuska, Latvija i Švedska su izvijestile da je uloga EBF-a u rješavanju specifičnih nacionalnih potreba bila ograničena jer se većina akcija tek trebala provesti. Francuska je izjavila da je doprinos EBF-a u upravljanju migracijskim tokovima i zaštiti kopnenih granica bio ograničen, iako se iz njega osigurala potpora nadzoru nad morskim granicama zemlje.

Nekoliko je zemalja izvijestilo da im je EBF pomogao u projekciji dojma sigurnih granica, dok je za druge ovo bilo teško izmjerljivo.

Zemlje su sudionice općenito izvijestile da se EBF-om, s jedne strane, uvećao učinak nacionalnih, regionalnih i lokalnih programa i politika, a s druge, postojećih fondova u područjima intervencije EBF-a. Zemlje koje doprinose konzularnoj suradnji ili integriranim, interoperabilnim europskim sustavima nadzora, primjerice EUROSUR-u, izvijestile su o sličnome.

Područje primjene: bi li određene aktivnosti bile provedene da nisu bile sufinancirane iz EBF-a?

Prema većini država članica, bez EBF-a bi mnoge akcije bile nemoguće ili manje učinkovite. Pet je država članica izrazilo mišljenje da su i bez EBF-a mogle ostvariti iste rezultate72, dok su druge izvijestile da bi vrlo malo ili nimalo svojih aktivnosti mogle provesti u okviru nacionalnih proračuna73 ili ostvariti jednake rezultate bez EBF-a74.

U zemljama koje raspolažu većim nacionalnim proračunima za upravljanje granicama, primjerice Francuskoj, doprinos EBF-a bio je relativno skromniji. Međutim, u zemljama s manjim proračunima, EBF je omogućio velika ulaganja koja u suprotnom ne bi bila provediva, posebno uzevši u obzir trenutačne klimatske uvjete i proračunske rezove.

70 Sljedeće su zemlje ocijenile rezultate vrlo pozitivnima: AT, BE, BG, CY, DK, ES, FR, HU, IT, LV,

MT, PL, PT, RO, SI, SK. 71 Ukupno četrnaest: BG, BE, CY, CZ, DE, EE, EL, HU, IT, LT, NL, PL, PT, SI. 72 DE, DK, FI, IS, NL. Treba uzeti u obzir da je IS donio prve nacionalne programe u 2010. 73 BE, BG, CY, EE, DK, LV, MT, PT, PL. 74 AT, BG, CZ, ES, IT.

16

U kojoj je mjeri EBF pomogao državama članicama u upravljanju migracijskim tokovima? Većini je država članica EBF znatno75 ili u nekoj mjeri76 pomogao u upravljanju migracijskim tokovima, iako većina nije mogla identificirati ili nije identificirala promjene u migracijskim trendovima koje bi se mogle pripisati EBF-u. EBF je pomogao upravljanju većim tokovima putnika u zračnim i pomorskim lukama77 te unaprijedio inspekciju i nadzor. Bolji nadzor i inspekcija doveli su do smanjenja broja nezakonitih prelazaka, povećanja broja zahtjeva za vize78 i manjeg broja uhićenja79. Italija je izvijestila o povećanom broju temeljitijih provjera na vanjskim granicama nakon nabavke najnovije opreme i unaprijeđenja postojeće, što je financirano iz EBF-a. To je uvećalo sposobnost borbe protiv nezakonite imigracije i spasilo živote mnogih koji bi se, u nadi nezakonitog ulaska, inače zaputili opasnim morskim putovima.

Najbolje prakse i naučene lekcije Iz obavljenog se posla može primijetiti nekoliko najboljih praksi. One bi mogle biti korisne kod upravljanja granicama i projektnog i programskog upravljanja.

U području programskog i projektnog upravljanja neke su države članice80 zaključile da je pokretanje manjeg broja opsežnijih akcija smanjilo administrativno opterećenje i osiguralo pravovremenu provedbu. Druge su zemlje81 zaključile da im je osnivanje novih tijela omogućilo učinkovitije upravljanje EBF-om.

Nekoliko je zemalja82 kao posebnu dobru praksu ocijenilo međusobnu suradnju u provedbi EBF-a. Surađivale su na razne načine, na primjer organizacijom posla među skupinama utemeljenima na osnovi geografskih područja. Takva suradnja ima potencijal potaknuti daljnje zajedničke projekte.

S obzirom na naučene lekcije, nekoliko je zemalja83 racionaliziralo suradnju i komunikaciju među nacionalnim tijelima te s agencijama-korisnicama. To im je omogućilo da brže identificiraju i provedu projekte koje podržava EBF i osiguraju da se akcije provedu na vrijeme. Provele su preliminarne rasprave, obučile potencijalne korisnike o projektnom planiranju i upravljanju84 i, gdje je bilo potrebno, posjetile objekte korisnika85.

Mađarska je odlučila i prije samog podnošenja provjeriti prihvatljivost i potpunost korisničke dokumentacije kako bi se uvećale stope uspješnosti i spriječili krivi koraci uslijed manjka upoznatosti s postupcima javne nabave86. Ciparska nadležna tijela na licu su mjesta obavila posjete praćenja i obavijestila korisnike o propisima o prihvatljivosti, dok su nizozemska nadležna tijela pokušala pribaviti prikaz svih troškova prije finaliziranja svojih godišnjih programa. Neke su države članice87 uvele posebne postupke kako bi se spriječili gubici 75 BG, DE, ES, LT. 76 BE, CY, EE, EL, FR, IT, MT. 77 DE. 78 ES. 79 EL. 80 CY, DK, IT. 81 DK, HU, IT, NO. 82 AT, BE, BG, CZ, DE, DK, FI, FR, IS, NO, NL, PL, PT, SE, SK. 83 AT, BE, ES, FI, FR, HU, IT, NL, NO, LT, PT. 84 ES, HU, IT. 85 FR. 86 BG, CY, EE, FR, HU, NL, PL, SK. 87 AT, EL, PL, SE.

17

dodijeljenih sredstava. Većina država članica trebala je preispitati svoje nacionalne programe kako bi se maksimiziralo korištenje dostupnih sredstava.

ZAKLJUČNE NAPOMENE Nakon analize izvješća država članica i informacija iz drugih izvora, zaključak je Komisije da se EBF-om ostvaruju zadani ciljevi, unatoč ponekim kašnjenjima pri provedbi. S vrlo zadovoljavajućom prosječnom stopom provedbe od 86,7 % EBF ispunjava svrhu alata EU-a za sufinanciranje ulaganja u vanjske granice i konzulate zemalja sudionica. Pri tome služi interesima schengenskog područja u cjelini te ostvaruje vidljive i trajne rezultate.

Ulaganja iz EBF-a tijekom izvještajnog su razdoblja dovela do 3,6 milijuna patrolnih misija, ukupnog skraćenja prosječnog vremena odziva i instaliranih nadzornih sustava uzduž 8 279 km vanjskih granica. Države su članice modernizirale opremu na od jednoj trećini do na svim graničnim prijelazima, čime se skratilo vrijeme čekanja na provjere za putnike. U novim je ili obnovljenim konzulatima izdano preko 1,8 milijuna viza, a 378 konzulata povezano je sa središnjim VIS-om. SIS je proširen i uključuje 120 dodatnih institucijskih dionika.

Uspjeh EBF-a dijelom je posljedica njegovog specijaliziranog karaktera. Fokusiranjem na upravljanje vanjskim granicama i izdavanjem viza izbjegava se raspršivanje sredstava. Izdaci po prioritetima EBF-a bili su prilično ujednačeno raspoređeni. Ali, države su članice izdvojile manje sredstava za unaprijeđenje konzulata i izdavanje viza (Prioritet 3). To općenito koristi ministarstvima vanjskih poslova država članica, koja nisu izravno nadležna za upravljanje granicama. Korisno bi bilo i osnivanje fleksibilnog mehanizma kojim bi se relevantnim institucijama omogućilo potpunije sudjelovanje.

Budući da je ovo bio prvi pokušaj da se podijeli upravljanje fondom koji se odnosi na tako nepredvidljivo područje, neka su ograničenja bila neizbježna. Umnožavalo ih je i to što se financiranje moralo izračunavati i dodjeljivati na godišnjoj razini, što je utjecalo na rokove provedbe. Međutim, ograničenja su u većini slučajeva prevladana efikasnim i inovativnim pristupom država sudionica, koji je opisan u poglavlju o najboljim praksama i naučenim lekcijama.

Komisija je, sa svoje strane, pružala kontinuirane smjernice, pojednostavnila provedbene propise i omogućila financiranje održavanja opreme ranije nabavljene putem potpore iz EBF-a.

Pri pripremi višegodišnjeg financijskog okvira za razdoblje 2014. – 2020. u obzir su uzete naučene lekcije i mane koje su identificirale države članice. Opći je cilj proširiti područje primjene financiranja Unije, u svrhu potpore unutarnjoj sigurnosti i njezinoj vanjskoj dimenziji, te istodobno pojednostavniti mehanizme isporuke i uvećati fleksibilnost, posebno u hitnim slučajevima. Moguće je i bolje iskoristiti relevantne agencije Unije, poput Europola i Frontexa.

S podijeljenim se upravljanjem ide dalje, ali s prijelazom na višegodišnje programiranje. Budućim će se Fondom za unutarnju sigurnost pokriti upravljanje granicama i vizama, ali i dodati novi element tako što će se integrirati policijska suradnja u području sprječavanja zločina i kriznog upravljanja. Proširenje upravljanja podijeljenim financiranjem na policijsku suradnju utrti će put za ciljaniju i sveobuhvatniju potporu.