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Grado en Derecho
Trabajo de fin de Grado (21067)
Curso académico 2013-2014
JURISDICCIÓN COMPETENTE PARA ENJUICIAR LA
ACCIÓN DIRECTA DEL PERJUDICADO CONTRA LA
ASEGURADORA DE LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
ESTUDIO DE LOS AUTOS DE LA SALA ESPECIAL DE
CONFLICTOS DEL TRIBUNAL SUPREMO E IMPLICACIONES
LEGALES DE LA DETERMINACIÓN DE SU NATURALEZA
Manuel Arenas Sánchez
145162
Tutor del trabajo:
Carlos Gómez Ligüerre
Trabajo de fin de Grado Manuel Arenas Sánchez
DECLARACIÓN DE AUTORÍA Y ORIGINALIDAD
Yo, Manuel Arenas Sánchez, certifico que el presente Trabajo
no ha sido presentado para la evaluación de ninguna otra
asignatura, ya sea en parte o en su totalidad. Certifico también
que su contenido es original y que soy el único autor, no
incluyendo ningún material anteriormente publicado o escrito
por otras persones excepto aquellos casos indicados a lo largo
del texto.
Cómo autor de la memoria original de este Trabajo de fin de
Grado autorizo a la UPF a depositarla y publicarla en el “e-
Repositorio”: Repositorio Digital de la UPF,
http://repositori.upf.edu, o en cualquier otra plataforma digital
creada para o participada para la Universidad, de acceso abierto
por Internet. Esta autorización tiene carácter indefinido, gratuito
y no exclusivo, es decir, soy libre de publicarlo en cualquier otro
sitio.
Manuel Arenas Sánchez
Barcelona, 10 de junio de 2014
Trabajo de fin de Grado Manuel Arenas Sánchez
ABREVIATURAS
CE Constitución Española.
RD Real Decreto.
LAP Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común.
LCS Ley del Contrato de Seguro.
LJ Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
LOPJ Ley Orgánica del Poder Judicial.
TC Tribunal Constitucional.
TS Tribunal Supremo.
TSJ Tribunal Superior de Justicia..
C-A Contencioso-Administrativo
Trabajo de fin de Grado Manuel Arenas Sánchez
ABSTRACT
La posibilidad de contratación por parte de la Administración pública de seguros de
responsabilidad civil ha suscitado nuevas problemáticas en el ordenamiento jurídico español
en los últimos años, las cuales han sido reiteradamente debatidas ante los Tribunales. La
legislación aplicable y sus reformas han pretendido indudablemente la neutralidad del
contrato de seguro en estos casos, anhelando la indemnidad de la aplicación de las normas
atributivas de la competencia en relación a la responsabilidad patrimonial de la
Administración asegurada. A pesar de ello, en la práctica no ha sido así, pues el
aseguramiento de la Administración ha conllevado, incluso, durante varios años, el cambio
de la jurisdicción competente para enjuiciarla. Por otra parte, en ejercicio de la acción
directa contra la compañía de seguros que la ley prevé, los particulares habitualmente
demandan a la misma, y en tales casos resulta competente la jurisdicción civil. En este tipo
de acciones se vuelven a plantear problemas de orden competencial de difícil solución, pues
los Tribunales civiles deben pronunciarse sobre la responsabilidad de la Administración,
competencia que no tienen, en principio, atribuida, y en ningún caso puede ello suponer un
menoscabo en los derechos de los sujetos demandantes.
Trabajo de fin de Grado Manuel Arenas Sánchez
ÍNDICE
1. Introducción. Planteamiento de la problemática a tratar y metodología empleada .................... 1
2. Evolución legislativa y de la doctrina de la Sala Especial de Conflictos de Competencia sobre la
jurisdicción competente para enjuiciar la acción directa contra la compañía aseguradora de la
Administración pública ................................................................................................................. 4
2.1] Primera etapa: 1998-2004 ........................................................................................................... 4
a) Evaluación legislativa previa ........................................................................................................ 4
b) Análisis de la doctrina del TS ....................................................................................................... 6
2.2] Segunda etapa: 2004-2014 ........................................................................................................ 13
a) Evaluación legislativa previa ...................................................................................................... 13
b) Análisis de la doctrina del TS ..................................................................................................... 14
3. La acción directa contra la aseguradora de la Administración pública: naturaleza, legalidad y
jurisdicción competente para enjuiciarla ..................................................................................... 19
3.1] La acción directa contra la aseguradora de la Administración pública ...................................... 19
a) Naturaleza de la acción directa ................................................................................................. 19
b) Legalidad de la acción directa en su ejercicio contra la aseguradora de las Administración
pública ........................................................................................................................................... 20
3.2] Jurisdicción competente para conocer de la acción directa contra la aseguradora de la
Administración pública ...................................................................................................................... 22
a) Acción directa contra exclusivamente la aseguradora de la Administración ........................... 22
b) Demandas conjuntas contra la Administración y su aseguradora ............................................ 23
Trabajo de fin de Grado Manuel Arenas Sánchez
4. Implicaciones que tiene en el sistema de responsabilidad patrimonial la competencia de la
jurisdicción civil para conocer de la acción directa contra la aseguradora de la Administración e
injerencia de la aseguradora en la jurisdicción C-A ...................................................................... 28
4.1] Consideraciones previas ............................................................................................................. 28
4.2] Supuestos en que los tribunales civiles se ven obligados a declarar la responsabilidad de la
administración asegurada para poder condenar a su compañía aseguradora y efectos de esa
declaración ........................................................................................................................................ 28
a) Ejercicio de la acción directa contra la aseguradora de la Administración por parte del
particular ....................................................................................................................................... 29
b) Ejercicio de la acción directa contra la aseguradora de la Administración por parte de la
propia Administración ................................................................................................................... 36
5. Conclusiones .......................................................................................................................... 38
6. Anexo 1: Mapa conceptual sobre la jurisdicción competente y explicación del mismo .............. 41
a) Explicación del mapa conceptual sobre la jurisdicción competente ............................................ 42
7. Tabla de pronunciamientos y jurisprudencia citada ................................................................. 43
7.1] Autos de la Sala Especial de Conflictos de Competencia del Tribunal Supremo ....................... 43
7.2] Otra jurisprudencia .................................................................................................................... 45
a) Tribunal Supremo ...................................................................................................................... 45
b) Tribunal Constitucional ............................................................................................................. 45
c) Tribunales Superiores de Justicia .............................................................................................. 46
d) Audiencias Provinciales ............................................................................................................. 46
8. Bibliografía citada ................................................................................................................... 47
Trabajo de fin de Grado Manuel Arenas Sánchez
1
1. Introducción. Planteamiento de la problemática a tratar y metodología
empleada
Desde hace ya años, el seguro de responsabilidad civil empezó a ser un instrumento jurídico
ciertamente recurrido por las Administraciones Públicas españolas, especialmente las
municipales, para asegurar su responsabilidad. A la luz del incremento en su utilización,
teniendo en cuenta la confusa técnica legislativa empleada para regular la institución, y en
atención a la concurrencia de regímenes en lo relativo a este tipo de aseguramiento de las
Administraciones Públicas (a saber, administrativo en relación éstas y civil en cuanto a su
compañía aseguradora), empezó a yacer, a partir de la práctica judicial relevante de
comienzos del s. XXI, una zozobra jurídica que en ocasiones ha obtenido respuestas que,
inclusive, han desdibujado por completo las prescripciones de la Ley vigente.
De todas esas cuestiones confusas y debatidas, algunas de las cuales ni siquiera han obtenido
a día de hoy respuesta por parte del legislador, este trabajo se ha propuesto tratar unas muy
específicas, de carácter eminentemente procesal. Todas ellas se enmarcan en el esquema
paradigmático de un particular perjudicado que entiende que debe ser indemnizado y
resarcido, por haber sufrido un daño atribuible a la responsabilidad de la Administración
asegurada, y que asesorado por su técnico en Derecho, decide demandar a la aseguradora de la
Administración, posiblemente por creer que de tal forma las posibilidades de su eventual
compensación aumentan más que de cualquier otra. En atención a tal situación, los elementos
objeto de este estudio, han sido, concretamente: la jurisdicción competente para enjuiciar la
acción directa del perjudicado contra la aseguradora de la Administración pública (bien contra
ella exclusivamente, bien contra ella y contra su Administración asegurada conjuntamente, o
bien contra ella y un particular), la incidencia procesal que puede comportar la presencia de la
aseguradora en este tipo de acciones, y las consecuencias que produce en el sistema de
responsabilidad patrimonial el hecho de que a la aseguradora la deban enjuiciar los Tribunales
civiles.
Teniendo presente el principio constitucional de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), el
perjudicado debe conocer de antemano ante qué orden jurisdiccional deberá interponer su
pretensión de condena, ante quién, y bajo qué condiciones deberá hacerlo para que su
demanda divise éxito en su horizonte. Estas son cuestiones a las que este trabajo pretende dar
respuesta firme, siempre a la luz del art. 106.2 CE, el cual remarca que los particulares
«tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y
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2
derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del
funcionamiento de los servicios públicos».
La metodología utilizada para estudiar todas esas cuestiones e intentar darles una solución
contrastada, racional y lo más respetuosa posible con la legalidad vigente, ha sido clara. En
aras de obtener conclusiones satisfactorias, se han estudiado con rigor y precisión todos los
Autos existentes de la Sala Especial de Conflictos del Tribunal Supremo sobre el tema del
trabajo, es decir, todos los que han tratado conflictos de competencia para determinar la
jurisdicción que debe conocer de demandas contra la aseguradora de la Administración (como
se ha dicho, contra ella exclusivamente o conjuntamente con su Administración asegurada o
un particular), que temporalmente se ubican entre octubre de 1999 y febrero de 2014.
Por otra parte, se han analizado también los estudios realizados sobre el tema por las voces
más autorizadas de la doctrina española, contrastándose éstos con otra jurisprudencia
relevante, la cual ha sido utilizada para sustentar la tesis aquí expuesta.
Finalmente, con el objetivo de clarificar la estructura del trabajo, resultan precisas las
siguientes puntualizaciones. Como primer paso para adentrarse en las profundidades de las
cuestiones tratadas, se ha decidido realizar un entrelazado de legislación y opinión del TS, las
cuales evolucionan de la mano, hasta llegar a conclusiones en dos etapas bien diferenciadas,
con distintas legislaciones aplicables.
Seguidamente, se ha incluido un apartado donde tratar los aspectos, más jurídicos que de
facto, sobre la jurisdicción competente para enjuiciar la acción directa del perjudicado contra
la aseguradora de la Administración pública. En éste, en primer lugar, se valorará a
vuelapluma la validez y legalidad de la acción directa contra aseguradoras de
Administraciones Públicas, y posteriormente se sacarán a colación preceptos no comentados
en el análisis de los Autos del segundo apartado, con el cual se interrelacionarán para extraer
conclusiones definitivas sobre la competencia jurisdiccional en cada uno de los supuestos
tratados. A lo largo de este apartado, también se ha pretendido hacer hincapié en la incidencia
que ha tenido la presencia de la aseguradora en el sistema procesal de jurisdicciones
históricamente, especialmente en la jurisdicción C-A.
Como último apartado de la parte central del trabajo, se ha intentado exponer con la mayor
claridad posible las consecuencias que para el sistema de responsabilidad patrimonial ha
tenido y tiene el hecho de que los Tribunales civiles sean competentes para enjuiciar la acción
directa contra exclusivamente la compañía aseguradora de la Administración pública. Es
decir, se han planteado en este punto las dudas sobre la posible ilegalidad en la que pueden
Trabajo de fin de Grado Manuel Arenas Sánchez
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incurrir los jueces civiles al pronunciarse necesariamente sobre cuestiones que están
legalmente asignadas a los jueces C-A, y las posibilidades de solución al problema que se
plantean en el panorama doctrinal.
Como parte final de la estructura, se han introducido unas conclusiones donde se pretenden
ratificar las tesis argüidas durante la investigación de manera concisa, con la correspondiente
bibliografía de obras y recogido de resoluciones citadas y estudiadas en el trabajo.
Al margen de lo anterior, es necesario destacar una última puntualización. A pesar de no ser
un tema tratado por una gran cantidad de autores a nivel doctrinal, el objeto de estudio sí que
ha sido estudiado intensamente, y a la espera de futuras reformas legislativas, el margen de
posibilidad de innovación de este trabajo únicamente se centraba en estudiar nuevos
pronunciamientos del TS no analizados previamente, por ser particularmente recientes. Es por
esto que, para clarificar aún más, si cabe, la temática, y para dotar a este trabajo de material
mínimamente insólito, se ha creado un anexo consistente en un mapa conceptual gráfico, el
cual pretende clarificar visualmente las quizás farragosas cuestiones tratadas a lo largo de
estas páginas.
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2. Evolución legislativa y de la doctrina de la Sala Especial de Conflictos de
Competencia sobre la jurisdicción competente para enjuiciar la acción directa
contra la compañía aseguradora de la Administración pública
Con el objeto de mejorar la comprensión de las posteriores páginas del trabajo, resulta
aquí necesario hacer referencia a la evolución que históricamente ha tenido tanto en la
legislación como en los pronunciamientos de la Sala Especial de Conflictos del Tribunal
Supremo la cuestión de la jurisdicción competente para conocer de la acción directa contra la
aseguradora de la Administración. En relación a los pronunciamientos, debe indicarse que se
van a exponer aquí los análisis hechos a partir de todos los Autos de esa Sala existentes sobre
tal cuestión hasta mayo de 2014. Dado el radical cambio de doctrina según la ley aplicable,
conviene separar el estudio en dos etapas:
2.1] Primera etapa: 1998-2004
a) Evaluación legislativa previa
La compañía aseguradora de la Administración pública de ninguna manera ha sido una
figura neutral desde el punto de vista de la jurisdicción competente para conocer de demandas
contra su asegurada. Fue justamente antes de la entrada en vigor de la LOPJ 2003,
modificadora de la LOPJ 1985, en el lapso comprendido entre la entrada en vigor de la
primera LOPJ en el ordenamiento jurídico español (el 3 de julio de 1985) y la entrada en
vigor de la LOPJ 2003 (el 15 de enero de 2004), cuando más incidencia tuvo en la
jurisdicción C-A la presencia de la figura de la compañía aseguradora de la responsabilidad
civil de la Administración.
Ya desde la LOPJ 1985, quedó patente, ex art. 9.4, que la voluntad del legislador no era
otra que hacer conocedores exclusivamente a los órganos de la jurisdicción C-A de las
pretensiones tendentes a obtener reparaciones por parte de la Administración, como
consecuencia a actos administrativos de los cuales fuera responsable. Además de esto, hay
que recordar que durante la vigencia de esta ley no era posible demandar conjuntamente en la
misma vía judicial a la Administración y a sujetos no dependientes de ella (que no fueran
concesionarios o contratistas, entre los que se encontraría la aseguradora), hecho que cambió
con la entrada de la nueva LOPJ.
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5
Posteriormente, la LOPJ 1998 supuso una revolución, pues además de reforzar el
régimen de responsabilidad patrimonial de la Administración, el art. 9.41 también acudió a los
órganos de la jurisdicción C-A para hacerlos conocedores de demandas conjuntas contra la
Administración y sujetos privados que hubieran concurrido a la producción del daño que el
particular hubiera sufrido, sujetos entre los que se podía llegar a encontrar la compañía
aseguradora.
El art. 9.4 LOPJ 1998 se debe contrastar con el art. 2.e) LJ 1998, que entró en vigor el
14 de diciembre de 1998. Este mismo disponía que la jurisdicción C-A conocería de todas las
cuestiones relacionadas con la responsabilidad patrimonial de la Administración,
independientemente de la naturaleza de la actividad o tipo de relación de que derivase (tanto
actuaciones administrativas regidas por el Derecho administrativo como por el Derecho
privado), haciendo imposible que la Administración fuera demandada con motivo de su
responsabilidad en la jurisdicción civil o social. Es decir, el precepto prohibía
terminantemente que otro orden jurisdiccional que no fuera el C-A conociera de demandas de
responsabilidad patrimonial contra la Administración, hecho que se confirmaba, además, en
caso de que la Administración llevara a cabo una actuación presuntamente dañosa regida por
el Derecho privado, pues tal asunto no podría ser conocido por el orden jurisdiccional civil,
(art. 144 LAP, el cual entró en vigor el 27 de febrero de 1993 y fue reformado en 1999).
Dejando al margen el art. 144 LAP y el art. 9.4 LOPJ 1985, derogado este último por su
correlativo de la LOPJ 1998, y teniendo en cuenta los otros dos preceptos comentados (arts.
9.4 LOPJ 1998 y 2.e) LJ 1998), el marco legal en el que se mueve esta primera etapa, a partir
del esquema basado en la reclamación de un particular contra la aseguradora de la
Administración o contra ambas, el cual es el objeto del presente trabajo, es el siguiente:
Cuando los particulares quisieran exigir responsabilidad patrimonial mediante demanda única
1 «Los del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación
con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones
generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos en los términos previstos en el artículo 82.6
de la Constitución, de conformidad con lo que establezca la Ley de esa jurisdicción. También conocerán de los
recursos contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de
hecho.
Conocerán, asimismo, de las pretensiones que se deduzcan en relación con la responsabilidad patrimonial
de las Administraciones públicas y del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el
tipo de relación de que se derive. Si a la producción del daño hubieran concurrido sujetos privados, el
demandante deducirá también frente a ellos su pretensión ante este orden jurisdiccional»
Trabajo de fin de Grado Manuel Arenas Sánchez
6
y exclusivamente a la Administración deberían hacerlo ante la jurisdicción C-A, sin
posibilidad de que otro orden pudiera conocer de su pretensión2.
Por otra parte, cuando la demanda fuera dirigida única y exclusivamente contra la
compañía aseguradora de la Administración, ésta debería deducirse ante la jurisdicción civil,
ya que a falta de atribución expresa a cualquier otra jurisdicción, debía operar la vis attractiva
del orden civil, expuesta en el art. 9.2 en la LOPJ desde su redacción de 1985. Finalmente, en
caso de demandar conjuntamente a la Administración y a su aseguradora, hay que diferenciar
dos situaciones, en las que obviamente la jurisprudencia tendría mucho que decir al respecto:
en los casos en que se entendiera, por parte de los Tribunales, que la compañía aseguradora
era concurrente junto a la Administración a la producción del daño causado al particular, la
jurisdicción competente para conocer de tal demanda sería la C-A. Por otro lado, en los casos
en que se entendiera que la compañía aseguradora no concurría junto a la Administración a la
producción del daño producido al particular que interponía la demanda, la jurisdicción C-A no
podría conocer de la misma. Teniendo claro esto, y recordando que, en virtud de la atribución
exclusiva a la jurisdicción C-A de demandas de responsabilidad patrimonial contra la
Administración pública, no podría conocer otro orden de este tipo de reclamaciones, parecía
evidente que, en casos de demandas conjuntas contra la Administración y su compañía
aseguradora en supuestos de que esta segunda no se considerara concurrente a la producción
del daño, la demanda conjunta no sería posible ante ningún orden jurisdiccional. Es decir: de
presentarse demanda conjunta ante el orden civil, la pretensión únicamente podría continuar
en lo que a la aseguradora se refería, siendo parcialmente inadmitida la pretensión en contra
de la Administración. De presentarse ante el orden C-A, se haría lo propio con la pretensión
contra la aseguradora, pudiendo únicamente prosperar la reclamación contra la
Administración. Pues bien, tal y como se verá seguidamente, la práctica judicial difirió mucho
de lo que la legislación aplicable suscitaba.
b) Análisis de la doctrina del TS
Como consideración previa, cabe decir que se van a comentar en esta etapa los Autos
que resolvieron los conflictos de competencia que se originaron, como punto de partida, en
demandas presentadas desde el momento de la entrada en vigor de la LOPJ 1998 (14 de
diciembre de 1998) hasta la entrada en vigor de la LOPJ 2003 (15 de enero de 2004). Es
2 A pesar de que este supuesto no interesa demasiado aquí, será especialmente relevante tenerlo en cuenta
cuando, con posterioridad, se analice la demanda conjunta contra la Administración y su aseguradora.
Trabajo de fin de Grado Manuel Arenas Sánchez
7
necesario remarcar esto, pues el TS ha incidido en ello en varias ocasiones3, dando relevancia
al principio tempus regit actum4, por el cual la ley aplicable a los casos será aquélla que
estuviera vigente en el momento de presentar la demanda origen de la controversia. Por
ejemplo: si la demanda se presentó el 16 de julio de 2002, a pesar de que el asunto llegue al
TS el 28 de junio de 2004, la ley aplicable será la LOPJ 1998, ya que la LOPJ 2003 no entró
en vigor hasta el 15 de enero de 2004, momento posterior a la presentación de la demanda. En
apariencia pudiera parecer una cuestión baladí, pero teniendo en cuenta el trascendental
cambio legislativo de la LOPJ 1998 a la de 2003, ocurría que en aplicación de una u otra ley,
conforme a la doctrina del TS, la solución a la que se llegaba era completamente opuesta.
Por otra parte, parece necesario también advertir de que en este apartado no se va a
llevar a cabo comentario ni análisis jurídico alguno, dejándose éstos para más adelante, con la
limitación, en el actual punto, de describir la doctrina del TS durante esta etapa del caso
objeto de este trabajo.
Tal y como se ha dicho previamente, durante estos años (de 1998 a 2004) la
jurisprudencia estaba llamada a ser pieza clave para resolver algunas cuestiones procesales
extremadamente relevantes dentro del esquema de demanda conjunta de un particular contra
la Administración pública y su compañía aseguradora, o de demanda única y exclusivamente
contra la compañía aseguradora de la Administración. Estos son los dos criterios de
clasificación utilizados para los Autos examinados, y a continuación se hará referencia a los
primeros.
3 Principalmente, en el Auto núm. 55/1999, de 22 de octubre y en los Autos núm. 53 y 54/2004, de 28 de
junio. 4 Nótese que la aplicación y configuración, por parte de los jueces, de este principio en el paso legislativo
de la LOPJ 1998 a la LOPJ 2003 fue, cuanto menos, significante. Al no existir disposición transitoria que
regulara las condiciones de la ley aplicable hasta la entrada en vigor de la LOPJ 2003, tal y como ocurre, por
ejemplo, en el Código Penal o el Civil, era necesario que se diera solución al problema de qué ley aplicar a
aquellos casos que llegaban a manos del TS una vez ya derogada la LOPJ 1998 y vigente la nueva LOPJ 2003,
en los que los hechos y las demandas de los cuales se habían producido cuando todavía estaba vigente la
primera. Así, los Tribunales abogaron por la LOPJ 1998, además, teniendo en cuenta que la Disposición Final
Segunda de la LOPJ 2003 expone que «En el plazo de un año, el Gobierno remitirá a las Cortes Generales los
proyectos de ley procedentes para adecuar las leyes de procedimiento a las disposiciones modificadas por esta
ley». Se saca esto a colación para remarcar que, en la entrada en vigor de la LOPJ 2003 (15 de enero de 2004), ni
siquiera la legislación procesal estaba preparada para soportar las modificaciones que preveía la nueva LOPJ, por
lo que mucho menos era racional pensar que los Tribunales sí aplicarían los nuevos preceptos, máxime habiendo
transcurrido todos los procesos hasta la llegada al TS en base a la LOPJ 1998.
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b.1) Casos en que se demanda conjuntamente a la Administración pública y a su compañía
aseguradora
El ámbito de actuación de los Tribunales, en relación al primero de los criterios
comentados, era claro. La legislación vigente, dentro del esquema anteriormente ilustrado,
básicamente dejaba un punto de incertidumbre, el cual comportaba dudas e inseguridad
jurídica para el particular que se disponía a demandar, ya que éste no sabía a qué jurisdicción
debía acudir para que su demanda fuera, simplemente, admitida, que no estimada. Tal punto
era el supuesto de demanda conjunta de un particular contra la Administración y su compañía
aseguradora, en el caso de que ésta segunda no se considerase concurrente junto a su
asegurada a la producción del daño al particular. Al no ser, en principio, por omisión legal del
art. 9.4 LOPJ 1998, posible la demanda ante la jurisdicción C-A, ni tampoco ante la
jurisdicción civil, por atribución expresa5 a la C-A del conocimiento de demandas de
responsabilidad patrimonial contra la Administración, el Tribunal Supremo, en última
instancia, debía matizar y clasificar en alguna jurisdicción este tipo de casos mientras la
legislación no cambiara. En ese sentido, el Alto Tribunal disponía de tres opciones. La
primera era designar competente a la jurisdicción C-A, argumentando en base a qué los
Tribunales C-A podrían conocer de demandas contra la Administración y su aseguradora no
concurrente, cuando la Ley no lo preveía expresamente. La segunda era optar por la vía civil,
razonando cómo los Tribunales civiles podrían conocer de demandas contra la
Administración y su aseguradora no concurrente, estando prohibido su conocimiento de
reclamaciones contra la primera. La tercera opción era, sin duda, la más gravosa para el
particular demandante, pues consistía en decir que no era posible ante un mismo orden
jurisdiccional la interposición de demandas contra la Administración y su aseguradora no
concurrente, y que los demandantes deberían interponer dos demandas diferentes en dos
órdenes distintos, correspondiendo el C-A a la Administración y el civil a la aseguradora.
Pues bien, visto lo anterior y revisando todos los Autos del Tribunal Supremo que se
pronunciaron en esta etapa sobre este específico asunto6, es posible afirmar que se optó, sin
duda alguna y de manera generalizada, por la segunda vía anteriormente descrita, esto es, por
declarar competentes a los órganos de la jurisdicción civil para conocer de demandas contra la
Administración y su aseguradora no concurrente junto con ella a la producción del daño
producido al particular demandante.
5 Ex art. 2.e) LJC-A 1998.
6 Remítase aquí a la tabla de Autos analizados, al final del trabajo.
Trabajo de fin de Grado Manuel Arenas Sánchez
9
De esta manera, el TS entendió durante esta etapa que la compañía aseguradora no era
concurrente a la producción del daño junto con la Administración, pues «únicamente se
mostraba en el proceso por ser contratante de una póliza de seguro con la Administración, y
no por ser concurrente a la producción del daño junto a ella»7. Mediante este razonamiento,
basado más bien en la función aseguradora e indemnizatoria de la compañía en vez de en la
función de coproducción del daño, se dejaba a la aseguradora no concurrente a la producción
del daño fuera del ámbito de aplicación del art. 9.4 LOPJ 1998, y se la incluía en el «cajón
desastre» de la vis attractiva del art. 9.2 LOPJ 1998, a saber, «Los Tribunales y Juzgados del
orden civil conocerán, además de las materias que les son propias, de todas aquellas que no
estén atribuidas a otro orden jurisdiccional».
Las razones esgrimidas por el Alto Tribunal para llegar a tal conclusión fueron varias,
las cuales también se expusieron en los Autos anteriormente citados, ya sea directamente o
por remisiones entre ellos. En primer lugar se sostuvo que «de lo contrario se obligaría al
perjudicado a entablar dos procesos distintos ante dos jurisdicciones diferentes; la civil para la
demanda contra la aseguradora y la C-A para la demanda contra la Administración». El hecho
de que el particular iniciare dos procesos ante jurisdicciones distintas, a su vez, generaría
varias problemáticas, tales como el riesgo de incompatibilidad de las resoluciones dictadas en
ambas jurisdicciones, inconvenientes de economía procesal, y sobre todo, mermas de las
garantías del ciudadano. Si bien es cierto que la posible incompatibilidad entre las soluciones
que eventualmente se dictaren, o las desventajas que para el sistema generaría la
«antieconomía procesal» de entablar dos procesos eran detrimentos a los que hacía referencia
el TS, no era menos sorprendente que se propugnara en este punto la merma a las garantías
del ciudadano. La argumentación del Tribunal giraba en torno al art. 24.1 CE, relativo a la
tutela judicial efectiva, pues entendía que el hecho de hacer al ciudadano acudir a dos vías
judiciales diferentes, con los costes de todo tipo que eso le supondría, perjudicaría su derecho
7 En este sentido, los Autos núm. 33/2001, de 27 de diciembre, 38/2002, de 21 de octubre, 43/2002, de 16
de diciembre, 53/2004, de 28 de junio, y 54/2004, de 28 de junio. El primero de éstos, por ser también el primero
de toda la doctrina del TS respecto a esta cuestión y posiblemente el más relevante, merece una especial
mención. Resolvió a favor de la jurisdicción civil el conflicto negativo de competencias que surgió a partir de la
demanda de daños y perjuicios de «Don Valentín» contra «RENFE» y su aseguradora «MAPFRE seguros»,
reclamando una indemnización por la caída sufrida por el demandante en el vestíbulo de la estación de
Barcelona-Sants, en el momento de coger un tren propiedad de «RENFE». Además de asimilarse ésta a una
Administración pública, en el Auto se reitera que de considerarse la aseguradora como concurrente del daño,
cosa que no ocurre por excluirse la misma del ámbito del art. 9.4 LOPJ 1998, el procedimiento debería tramitarse
ante la jurisdicción C-A, de la misma manera que acontecería si la única demandada fuera la Administración, ex
art. 2.e) LJ 1998. Pero, como se ha avanzado, en base al art. 9.2 LOPJ 1998 y al art. 76 LCS, se le da una
relevancia tal a la aseguradora («MAPFRE seguros») que hasta es capaz de cambiar la jurisdicción competente
para enjuiciar a la Administración pública junto a su aseguradora, que acaba siendo la civil.
Trabajo de fin de Grado Manuel Arenas Sánchez
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de acceso a los Tribunales, máxime existiendo la posibilidad de encauzar el caso hacia la vía
civil, lo cual le eximía el posible menoscabo a su derecho fundamental8.
Resulta curioso observar cómo en varios de los pronunciamientos de esta etapa9 se llevó
a cabo el mismo recorrido argumentativo. En todos ellos, el TS primero se ocupó de justificar
la naturaleza de Administración pública de las entidades que se hallaban demandadas10
(«Red
Nacional de Ferrocarriles Españoles, -RENFE-» y «Patronato de la Alhambra y Generalife»).
Una vez hecho esto, se ratificaba la competencia de la jurisdicción C-A, ex arts. 9.4 LOPJ
1998 y 2.e) LJ 1998, para conocer de demandas de responsabilidad patrimonial contra estas
Administraciones, o contra ellas y un sujeto privado concurrente del daño. Y cuando todo
parecía indicar que efectivamente iba a resolverse a favor de la jurisdicción C-A, era cuando
el Tribunal sacaba a colación la tesis anteriormente descrita para determinar la competencia
de la jurisdicción civil, entendiendo que la aseguradora no concurría a la producción del daño
junto a la Administración11
.
Es también evidente que el TS otorga más importancia, en relación con las garantías de
los particulares, a la demanda contra la Administración y su aseguradora ante los órganos
civiles que a la demanda contra éstas ante los contencioso-administrativos. Tal conclusión se
extrae del hecho de exponer la acción directa contra la aseguradora, prevista en el art. 76
LCS12
, como una garantía para el ciudadano, que le va a ayudar (más que una eventual
8 Precisamente fue ésta la argumentación expuesta en el Auto 38/2002, de 21 de octubre, en el que se
resolvió un conflicto negativo de competencias a favor de la jurisdicción civil, suscitado originariamente por la
demanda de «Doña Inmaculada» contra «RENFE» y su aseguradora «MAPFRE seguros», en reclamación de
daños y perjuicios en concepto de lesiones, secuelas, y gastos en que incurrió la demandante al apearse de un
vagón de un tren propiedad de «RENFE». 9 Autos núm. 33/2001, de 27 de diciembre, 38/2002, de 21 de octubre y 43/2002, de 16 de diciembre.
10 El caso de «RENFE», el cual es el más relevante por su notoriedad, merece un apunte aclaratorio. Para
considerarla Administración pública, el TS, en esencia, se basa en el art. 74 LMFAOS, que considera a
«RENFE» como «Entidad Pública Empresarial», que a su vez es considerada como «Organismo público» por el
art. 43.1.b) LOFAGE. Por otra parte, también se la incluye en el ámbito del art. 1.2.d) LJ 1998, el cual hace
referencia a que se entenderán como Administraciones Públicas, por lo que la jurisdicción C-A conocerá de las
pretensiones que se interpongan contra ellas, «Las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén
vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales», en las que entraría RENFE, según el
TS. 11
En sentido contrario a esta argumentación, durante esta etapa únicamente se ha encontrado un Auto
donde el TS se aparta de la aplicación de la tesis de la vis attractiva de la jurisdicción civil, el cual constituye la
excepción que confirma la regla. Se trata del Auto 55/1999, de 22 de octubre. El mismo, resolvió a favor de la
competencia de la jurisdicción C-A un caso donde «Doña Concepción» había demandado a la Administración
«Instituto Nacional de la Salud (INSALUD)», su aseguradora «MAPFRE seguros», y el médico «Don Juan
Pedro», por unos daños corporales producidos como consecuencia de una falta de diligencia médica en un
alumbramiento espontáneo. La argumentación del TS se basó, esencialmente, en los arts. 139-145 LAP,
olvidándose por completo de la naturaleza civil de la aseguradora, y arguyendo, inclusive, que no se debía dar
pie «tampoco a aplicar la vis atractiva que de forma subsidiaria establece el artº 9.2 de la LOPJ, dada la
regulación unitaria señalada de la Ley 30/92». 12
«El perjudicado o sus herederos tendrán acción directa contra el asegurador para exigirle el
cumplimiento de la obligación de indemnizar, sin perjuicio del derecho del asegurador a repetir contra el
asegurado, en el caso de que sea debido a conducta dolosa de éste, el daño o perjuicio causado a tercero. La
Trabajo de fin de Grado Manuel Arenas Sánchez
11
demanda ante la jurisdicción C-A) a «mantener su patrimonio indemne, siempre que la acción
se ejercite dentro de los límites de la cobertura pactada, pues refuerza sus expectativas y
derecho subjetivo»13
. Incluso se relaciona ésta con una «mejor y mayor tutela judicial
efectiva, en los términos del art. 24.1 CE», exponiendo, además, que en caso de que los
Tribunales no permitieran demandar conjuntamente a la Administración y su aseguradora, se
estaría «obstaculizando de facto un derecho que concede la norma»14
.
Así, entendió el Tribunal que desde la óptica del particular era más beneficioso
someterse a la jurisdicción civil, ideada fundamentalmente para conocer de casos en los que
intervengan particulares, relacionados con el derecho privado, que someterse a la C-A, creada
primordialmente para enjuiciar a la Administración pública.
b.2) Casos en que se demanda única y exclusivamente a la compañía aseguradora de la
Administración pública
En esta etapa, en la que se aplicó la LOPJ 1998 en los pronunciamientos del TS sobre
este tipo de casos, únicamente existen dos resoluciones que conozcan de demandas contra
exclusivamente la compañía aseguradora de la Administración: los Autos núm. 54/2004, de
28 de junio, y 60/2004, de 18 de octubre.
La línea argumentativa, en este punto, es clara y concisa. A diferencia de los casos de
demanda conjunta contra la Administración y su aseguradora, aquí la legislación vigente no
dudaba, y no comprometía a los Tribunales a lidiar con resquicio legal alguno para diferenciar
entre aseguradoras concurrentes o no concurrentes al daño, pues éstas eran las únicas
demandadas. En estos casos, el TS acudía sistemáticamente a la jurisdicción civil, justificando
la competencia de ésta, fundamentalmente, a partir de su vis attractiva ex art. 9.2 LOPJ 1998.
Al no estar en la legislación atribuido a ningún otro orden jurisdiccional el conocimiento de
demandas contra la compañía aseguradora, la competencia de los órganos civiles era clara.
A lo anterior se debía de sumar la importancia, ya destacada previamente, que el TS
otorgaba a la acción directa contra la compañía aseguradora, prevista en el art. 76 LCS.
Configurándose ésta como una garantía del ciudadano al amparo, incluso, del art. 24.1 CE,
acción directa es inmune a las excepciones que puedan corresponder al asegurador contra el asegurado. El
asegurador puede, no obstante, oponer la culpa exclusiva del perjudicado y las excepciones personales que tenga
contra éste. A los efectos del ejercicio de la acción directa, el asegurado estará obligado a manifestar al tercero
perjudicado o a sus herederos la existencia del contrato de seguro y su contenido».
13
En tal sentido resolvieron los Autos núm. 33/2001, de 27 de diciembre y 38/2002, de 21 de octubre, en
remisión a las STS de 30 de diciembre de 1995, 3 de abril y 3 de octubre de 1996. 14
Este argumento se utiliza en los mismos Autos a los que se ha hecho referencia en la nota anterior.
Trabajo de fin de Grado Manuel Arenas Sánchez
12
resultaba impensable sopesar la posible competencia de otra jurisdicción que no fuera la civil,
en concreto la C-A, pues ésta había sido pensada para enjuiciar a la Administración, y debía
quedar al margen cuando la demandada fuera únicamente una entidad privada, como la
aseguradora.
Por último, deviene conveniente también destacar que, tal y como suscitaban los
Juzgados ante los que se interponía la demanda civil y negaban su competencia en los Autos
comentados, no podía ocurrir que por el hecho de que las aseguradas fueran Administraciones
Públicas15
, se cambiara la jurisdicción competente para conocer de las demandas contra las
aseguradoras, pues la ley aplicable, acudiendo accesoriamente al principio perpetuatio
iurisdictionis16
, era la LOPJ 1998, y en ella únicamente se preveía la competencia de la
jurisdicción C-A en demandas contra la Administración exclusivamente, o contra la
Administración y aseguradoras concurrentes junto a ella a la producción del daño, cosa que
aquí no ocurría por estar únicamente demandada la aseguradora.
b.3) Casos en que se demanda conjuntamente a la compañía aseguradora de la
Administración pública y a un particular
En esta primera etapa, en cuanto a las demandas contra la aseguradora y un particular,
se halla el Auto núm. 42/2002, de 16 de diciembre, el cual conoce de una demanda contra el
«Consorcio de Compensación de Seguros» y contra «Don Marcos», «por los daños
ocasionados por los daños y lesiones que le había ocasionado en accidente de circulación a la
demandante, sin que constase el aseguramiento del vehículo en ninguna aseguradora».
El pronunciamiento no plantea demasiados problemas de competencia, pues se deja
claro que la competencia es de la jurisdicción civil, ya que el «Consorcio» se excluye del
ámbito de las Administraciones Públicas, y se le da el mismo trato que a una aseguradora,
incluyéndose en el ámbito de la vis attractiva de la jurisdicción civil del art. 9.2 LOPJ.
15
El Ayuntamiento de Romancos (Guadalajara), en el Auto núm. 54/2004, de 28 de junio y el
Ayuntamiento de Tendillas, en el Auto núm. 60/2004, de 18 de octubre. En el primer caso se demandaba por
parte de «Don Marco Antonio» a la compañía aseguradora del Ayuntamiento, «Zurich seguros», para que
indemnizara el daño consistente en unas lesiones sufridas por el demandante al caer desde un tendido donde se
encontraba asistiendo como espectador a uno de los espectáculos taurinos celebrados con motivo de las fiestas
patronales. En el segundo, se demandaba, por parte de «Don Germán» a la misma aseguradora, en reclamación
de una compensación por una caída del demandante al tropezar con unos hierros que el personal encargado de la
organización de las fiestas del pueblo había dejado esparcidos por una plaza. 16
En el Auto núm. 60/2004, de 18 de octubre, se hace especial mención a tal principio, argumentándose
que al tener que determinarse la competencia atendiendo al «momento de interposición de la demanda», la
jurisdicción competente no podía ser otra que la civil, pues en tal momento era vigente la LOPJ 1998, que
únicamente atribuía a la jurisdicción C-A la competencia para enjuiciar a la Administración (sola o como
codemandada junto a sujetos concurrentes a la producción del daño), en virtud de su art. 9.4, pero en ningún caso
para enjuiciar a sujetos privados exclusivamente, como la compañía aseguradora.
Trabajo de fin de Grado Manuel Arenas Sánchez
13
Por otra parte, la presencia del particular no se nombra en ningún momento, hecho
entendible, pues la naturaleza de particular le hace someterse, también, a la jurisdicción civil.
De lo visto hasta ahora, en conclusión, se puede afirmar que el esquema de competencia
de las jurisdicciones en esta primera etapa es el siguiente: para conocer de demandas
conjuntas contra la Administración y su compañía aseguradora habría que distinguir si la
aseguradora es concurrente o no junto a la Administración a la producción del caño. En caso
de serlo, la jurisdicción competente era la C-A. De no serlo, la jurisdicción competente era la
civil. Por otra parte, para conocer de demandas dirigidas contra exclusivamente la compañía
aseguradora de la Administración pública, la competencia debía ser atribuida inexorablemente
a la jurisdicción civil. Y finalmente, para conocer demandas contra la aseguradora y un
particular, la jurisdicción competente volvía a ser la civil.
2.2] Segunda etapa: 2004-2014
a) Evaluación legislativa previa
A partir del 15 de enero de 2004, la legislación aplicable al caso que el presente trabajo
trata cambió completamente, y con ello, el marco sobre el cual los Tribunales trabajarían
posteriormente. En primer lugar, entró en vigor el art. 9.4 LOPJ 2003, el cual añadía a la
redacción de 1998 que los órganos de la jurisdicción C-A «Igualmente conocerán de las
reclamaciones de responsabilidad cuando el interesado accione directamente contra la
aseguradora de la Administración, junto a la Administración respectiva. También será
competente este orden jurisdiccional si las demandas de responsabilidad patrimonial se
dirigen, además de contra la Administración, contra sujetos privados concurrentes junto a la
Administración a la producción del daño». Con ello y la entrada en vigor en la misma fecha
del nuevo inciso del art. 2.e) LJ 2003, el cual hace referencia a que las Administraciones
Públicas no podrán ser demandadas ante el orden jurisdiccional civil o social «aun cuando en
la producción del daño concurran con particulares o cuenten con un seguro de
responsabilidad», parecía resolverse el problema tratado durante la primera etapa, pues la
competencia de la jurisdicción C-A para conocer de cualquier demanda conjunta contra la
Administración y su aseguradora (fuera ésta concurrente o no) resultaba ineludible,
manteniéndose inmune la jurisdicción civil para conocer de demandas contra exclusivamente
la compañía aseguradora.
Además de esas dos añadiduras resulta conveniente, además, destacar el nuevo apartado
c) art. 21.1 LJ 2003, que entró en vigor en la misma fecha que las otras reformas, y que creó
Trabajo de fin de Grado Manuel Arenas Sánchez
14
legislativamente el litisconsorcio pasivo necesario para las demandas conjuntas contra la
Administración su aseguradora, por el cual «Se considera parte demandada: Las aseguradoras
de las Administraciones públicas, que siempre serán parte codemandada junto con la
Administración a quien aseguren». Este precepto fue reformado posteriormente por la LOPJ
2010, actualmente vigente, pero sin cambios para la materia aquí tratada.
Posteriormente, hubo una nueva modificación del art. 9.4 en la LOPJ 2010, que entró en
vigor el 12 de marzo de 2010, y todavía una posterior en la LOPJ 2011, en vigor actualmente
desde el 13 de marzo de 2011. La primera borraba del articulado cualquier referencia a
responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, a sujetos privados demandados
junto a ellas, o a los casos en que tuvieran contratados seguros de responsabilidad17
. La
segunda, actualmente vigente, sin embargo, volvía exactamente al articulado de la LOPJ
2003. De cualquier manera, este trabajo debe apartarse de estas dos últimas reformas, pues no
existe en toda la historia de las resoluciones del TS un Auto que se pronuncie sobre la
jurisdicción competente para enjuiciar acciones contra la compañía aseguradora de la
Administración pública en el que se apliquen, ya que todas las demandas de los casos
existentes hasta la fecha expuesta en el inicio de este apartado, se interpusieron dentro del
ámbito de vigencia de la LOPJ anterior a la reforma de 2010.
b) Análisis de la doctrina del TS
b.1) Casos en que se demanda conjuntamente a la Administración pública y a su compañía
aseguradora
En primer lugar, conviene decir que se deben aquí comentar los pronunciamientos
relativos a demandas conjuntas contra la Administración y su compañía aseguradora. Durante
esta etapa, en tal sentido, únicamente cabe destacar el Auto núm. 29/2009, de 1 de abril, el
cual resolvió a favor de la jurisdicción C-A la competencia para conocer de una demanda
conjunta contra la Administración «Ferrocarriles Vascos S.A» y su aseguradora «Consorcio
Gerling S.A», en reclamación de una compensación de daños y perjuicios fundada en unas
«graves lesiones con secuelas calificadas como incapacidad permanente total para el trabajo
17
Art. 9.4 LOPJ 2010: «Los del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se
deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al derecho administrativo, con las
disposiciones generales de rango inferior a la ley y con los reales decretos legislativos en los términos previstos
en el artículo 82.6 de la Constitución, de conformidad con lo que establezca la Ley de esa jurisdicción. También
conocerán de los recursos contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que
constituyan vía de hecho. Quedan excluidos de su conocimiento los recursos directos o indirectos que se
interpongan contra las Normas Forales fiscales de las Juntas Generales de los Territorios Históricos de Álava,
Guipúzcoa y Vizcaya, que corresponderán, en exclusiva, al Tribunal Constitucional, en los términos establecidos
por la disposición adicional quinta de su Ley Orgánica».
Trabajo de fin de Grado Manuel Arenas Sánchez
15
habitual del demandante, producidas por el impacto de un tren al cruzar la vía por el paso a
nivel». De esta manera, en aplicación de los nuevos arts. 9.4 LOPJ 2003 y 2.e) LJ 2003, el TS
esgrimió que, una vez considerada la asegurada como Administración pública18
, debía
determinarse la competencia de la jurisdicción C-A para conocer del caso, pues la nueva
normativa ya no hacía distinción entre aseguradora concurrente y no concurrente, y no existía
resquicio legal alguno para designar competente a otra jurisdicción que no fuera la C-A, por
exponerse, ex art. 9.4 LOPJ 2003, que los órganos del orden jurisdiccional C-A «Igualmente
conocerán de las reclamaciones de responsabilidad cuando el interesado accione directamente
contra la aseguradora de la Administración, junto a la Administración respectiva». Tal
atribución debía contrastarse con la prohibición, por parte del art. 2.e) LJ 2003, a los órganos
de las jurisdicciones civil o social de conocer demandas contra las Administraciones Públicas
«aun cuando en la producción del daño concurran con particulares o cuenten con un seguro de
responsabilidad». Así, la competencia de la jurisdicción C-A para conocer de demandas
contra la Administración y cualquier tipo de compañía aseguradora que la asegurara era
indudable.
b.2) Casos en que se demanda única y exclusivamente a la compañía aseguradora de la
Administración pública
Todos los otros Autos analizados durante esta etapa corresponden a resoluciones sobre
la jurisdicción competente para conocer de acciones directas contra la compañía aseguradora
de la Administración, exclusivamente. De antemano, cabe decir que todos ellos designan
como competente a la jurisdicción civil.
Los argumentos principales para llegar a esa conclusión han sido fundamentalmente
tres. En primer lugar, el Tribunal Supremo ha dado una relevancia incontestable a la acción
directa de la que disponen los particulares en virtud del art. 76 LCS, por la cual pueden,
desde el 17 de abril de 1981, dirigirse única y exclusivamente contra las compañías
aseguradoras, independientemente de cual sea su asegurado. Tal acción se ha configurado
como un «derecho subjetivo y autónomo para el particular, inalterado desde la entrada en
vigor de la Ley de Contrato de Seguro»19
. En atención a esto, el TS ha hecho frente20
a una
de las problemáticas que se plantaban de manera sistemática en todas las demandas: cuando
18
En asimilación a «RENFE», aplicando los mismos razonamientos que en los Autos núm. 33/2001, de
27 de diciembre y 38/2002, de 21 de octubre. 19
En este sentido, los Autos núm. 3, 4, 5, 8 y 9/2010, de 22 de marzo, 2/2011, de 11 de abril, 4/2013, de
12 de marzo, y 4/2014, de 19 de febrero. En los cinco primeros se demandó, aunque insistentemente, pero por
diferentes sujetos, a la aseguradora de la Administración pública «Servicio Navarro de la Salud», la entidad
«Zurich seguros», por un daño atribuible a los servicios sanitarios de la primera. 20
Sobre todo en los Autos núm. 3, 4 y 5/2010, de 22 de marzo y 22/2011, de 22 de junio.
Trabajo de fin de Grado Manuel Arenas Sánchez
16
los Juzgados de Primera Instancia conocían de ellas, declaraban su incompetencia por haberse
personado y ejercido declinatoria de jurisdicción en el proceso las Administraciones
aseguradas21
, y cuando las demandas llegaban al orden C-A, los jueces de éste se inhibían en
favor de la jurisdicción civil por no existir Administración como codemandada. Para solventar
tales pronunciamientos el TS ha hecho saber que «los requerimientos hechos durante los
procesos por los órganos C-A para demandar también a una Administración pública suponen
una implícita negación de la jurisdicción del demandante»22
, pues la Ley legitima a éste a
«ejercer la acción directa contra exclusivamente la compañía aseguradora,
independientemente de cual fuera su asegurado, sin necesidad de demandar conjuntamente a
otro sujeto»23
. Es más, tal es la importancia que el TS otorga a la acción, que en ocasiones ha
sobrepuesto su naturaleza de derecho subjetivo para el particular a los costes que le supondría
a éste interponer en el futuro una demanda contra la Administración asegurada24
. Es decir,
prefiere el Tribunal que el particular pueda ejercer libremente su derecho a demandar
exclusivamente a la compañía aseguradora, antes que «obligarle» a demandar junto a ésta a
una Administración para poder ejercer la acción, cosa que, además, la Ley no prevé.
En segundo lugar, el TS ha otorgado nuevamente importancia a la vis attractiva de la
jurisdicción civil, expuesta en el art. 9.2 LOPJ. En virtud de ésta y de la atribución de
competencia a la jurisdicción C-A, por parte de los arts. 9.4 y 2.e) LJ, para conocer de
demandas contra la Administración, contra la Administración y su aseguradora, o contra la
Administración y sujetos privados concurrentes a la producción del daño (pero no contra
exclusivamente la aseguradora) de los daños producidos, los pronunciamientos resuelven a
favor de la jurisdicción civil, pues no encuentran argumento alguno a favor de la C-A, ya que
no existe «actuación u omisión administrativa previa que revisar ni Administración
demandada que condenar»25
.
Como tercer argumento, cabe decir que algunos Autos26
se ocupan de justificar, de una
manera un tanto difusa, la competencia de la jurisdicción civil para conocer de demandas
21
Vía art. 13.1 LEC, el primer párrafo del cual dispone que «Mientras se encuentre pendiente un proceso,
podrá ser admitido como demandante o demandado, quien acredite tener interés directo y legítimo en el
resultado del pleito». 22
Autos núm. 3,4 y 5/2010, de 22 de marzo. 23
En este sentido, los Autos núm. 3, 4, 5, 8 y 9/2010, de 22 de marzo, 21/2010, de 18 de octubre,
17/2011, de 15 de abril, 22/2011, de 22 de junio, 40/2011, de 3 de octubre, 44/2011, de 17 de octubre, 49 y
51/2011, de 5 de diciembre, 17/2012, de 20 de julio, 28/2012, de 24 de septiembre, 4/2013, de 12 de marzo,
35/2013, de 19 de diciembre, y 4/2014, de 19 de marzo. 24
Esta tesis únicamente se ha expuesto en los Autos núm. 3, 4, 5, 8 y 9/2010, de 22 de marzo. 25
Razonamiento observado en los Autos núm. 3, 4 y 5/2010, de 22 de marzo, 21/2010, de 18 de octubre,
4/2013, de 12 de marzo, y 4/2014, de 19 de febrero. 26
Los núm. 3, 4 y 5/2010, de 22 de marzo y 21/2010, de 18 de octubre. Este último conoció de una
demanda de «Doña Susana y sus hijos» contra «Zurich seguros», compañía aseguradora del «Servicio Murciano
Trabajo de fin de Grado Manuel Arenas Sánchez
17
contra exclusivamente la compañía aseguradora en base al art. 106.2 CE. Según esta tesis, al
otorgar el citado precepto a los particulares el derecho a cobrar indemnización por toda lesión
consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, y al estar atribuida la concesión de
tal indemnización a la jurisdicción C-A en virtud del art. 9.4 LOPJ, es incongruente siquiera
plantearse la competencia C-A en los casos de demandas contra exclusivamente aseguradoras,
pues éstas son sujetos privados que quedan al margen del ámbito público, y consecuentemente
de la jurisdicción C-A.
Finalmente, cabe decir que algunos de los pronunciamientos27
resuelven sobre otra
cuestión relevante, que merece aquí comentario aparte. Una vez declarada la competencia de
la jurisdicción civil, el TS no desconoce que ésta sea capaz, cuando se disponga a resolver
sobre la responsabilidad de la aseguradora, «de analizar, con los parámetros propios del
Derecho administrativo, la conducta de la Administración asegurada». Esto, dicen los
pronunciamientos, lo prevé el art. 42 LEC «con total naturalidad», al disponer que «A los
solos efectos prejudiciales, los Tribunales civiles podrán conocer de asuntos que estén
atribuidos a los Tribunales de los órdenes contencioso-administrativo y social». De esta
manera, se legitima por parte del Alto Tribunal a la jurisdicción civil para poder determinar,
como medio instrumental para declarar responsable o no en última instancia a la aseguradora,
la eventual responsabilidad de la Administración asegurada, pues si ésta es responsable se
deduce que habrá muchas más posibilidades de que se declare responsable a la aseguradora
que si no lo es, caso en el que difícilmente es posible pensar en una condena para la
compañía. El examen de la Administración por parte de los órganos civiles, eso sí,
«únicamente producirá efectos en el proceso de que se trate», y de ninguna manera vinculará
a eventuales posteriores pronunciamientos de otras jurisdicciones sobre la responsabilidad de
la Administración. Así, los Autos expuestos en la nota 26, entienden que el hecho de que
pudieran darse conclusiones distintas entre la responsabilidad de la Administración
«prejuzgada» por la jurisdicción civil y una eventual conclusión opuesta de la jurisdicción C-
A, que hiciera irresponsable a la Administración por los mismos hechos, debe considerarse
como aceptado por el ordenamiento jurídico español, ya que «la eventualidad de que en uno y
otro orden (el civil y el C-A) se lleguen a conclusiones fácticas distintas se encuentra resuelta
en nuestro ordenamiento desde hace tiempo»28
.
de la Salud», reclamando compensación por el daño consistente en un «infarto de miocardio al esposo de Doña
Susana, que falleció al día siguiente por una deficiente atención médica». 27
Los Autos núm. 3, 4, 5, 8 y 9/2010, de 22 de marzo, 4/2013, de 12 de marzo, y 35/2013, de 19 de
diciembre. 28
En este sentido, los Autos sí hacen una excepción: «en el caso de afectar al ejercicio del ius puniendi
del Estado, el 25.1 CE, ha sentado que unos mismos hechos no pueden existir y dejar de existir para diferentes
Trabajo de fin de Grado Manuel Arenas Sánchez
18
b.3) Casos en que se demanda conjuntamente a la compañía aseguradora de la
Administración pública y a un particular
En esta etapa se observa el Auto núm. 25/2012, de 20 de julio, el cual conoce de una
demanda contra el «Consorcio de compensación de seguros», que actúa como aseguradora de
la Administración pública «Agrupación Cuartel General del Ejército del Aire», y contra el
particular «Don José Enrique», pretendiendo la compensación por unos daños causados en la
motocicleta propiedad del demandante, como consecuencia de un accidente en el que
intervino un vehículo propiedad de la «Agrupación Cuartel General del Ejército del Aire -
Escuadrón de automóviles AGGFA-», conducido por «Don José Enrique», Cabo del Ejército
del Aire.
En el pronunciamiento se estima la competencia de la jurisdicción civil, pues al
entenderse que el «Consorcio» se excluye del ámbito de las Administraciones Públicas,
considerándose éste como una aseguradora29
, se incluye en el ámbito de la vis attractiva de la
jurisdicción civil del art. 9.2 LOPJ.
La presencia del particular no se nombra en ningún momento. Lo único que se dice al
respecto es que el hecho de que éste sea codemandado es «irrelevante» a efectos de la
determinación de la jurisdicción civil, pues la resolución sobre la naturaleza (civil) del
Consorcio ya comportaba la inclusión en el ámbito civil.
Así, en conclusión, el esquema de competencia de las jurisdicciones en esta segunda
etapa es el siguiente: para conocer de demandas conjuntas contra la Administración y su
compañía aseguradora, fuera ésta concurrente o no a la producción del daño causado, es
competente la jurisdicción C-A. Por otra parte, para conocer de demandas dirigidas contra
exclusivamente la compañía aseguradora de la Administración pública, es competente la
jurisdicción civil. Y, finalmente, la jurisdicción competente para conocer de demandas contra
la compañía aseguradora de la Administración y un particular también resulta ser la
jurisdicción civil.
órganos o instituciones públicas, de modo que, fijados por el juez de una jurisdicción, vinculan a los demás,
salvo que estos últimos cuenten con elementos de juicio que no estuvieron a disposición del primero». A pesar
de esto, como se ve, esta excepción es irrelevante para el objeto de este trabajo, pues no existe presencia del ius
puniendi en el ámbito de la jurisdicción competente para conocer de la acción directa contra la compañía
aseguradora. 29
Ya que «se rige de conformidad con el Derecho privado, salvo su organización interna y actuación», ex
art. 53.2 LOFAGE.
Trabajo de fin de Grado Manuel Arenas Sánchez
19
3. La acción directa contra la aseguradora de la Administración pública:
naturaleza, legalidad y jurisdicción competente para enjuiciarla
3.1] La acción directa contra la aseguradora de la Administración pública
A lo largo de este apartado se estudiará, de acuerdo y en remisión en algunos puntos al
análisis de los Autos del TS ya visto en páginas anteriores, y teniendo en cuenta también otra
jurisprudencia al respecto, la jurisdicción competente para enjuiciar la acción directa contra la
compañía aseguradora de la Administración pública, la cual se prevé en el art. 76 LCS. Para
ello, conviene en primer lugar hacer unas consideraciones previas, relativas a la naturaleza,
validez, y legitimación de la acción, la cual ha sido objeto de controversia tanto para los
Tribunales como para la doctrina.
a) Naturaleza de la acción directa
En reiteración de tanto la doctrina como la opinión del TS ya comentadas, cabe decir
que la acción directa al servicio del perjudicado es, además de una posibilidad procesal que se
le ofrece al particular, un derecho subjetivo del mismo1. Así, la acción directa contra la
aseguradora de la Administración debe ser un instrumento incoercible, al ejercicio del cual no
se puede requerir ningún otro requisito más que la demanda a la aseguradora, pues, como se
ha visto previamente, tal cosa supondría «una implícita negación de la jurisdicción del
demandante», pues la Ley legitima a éste a «ejercer la acción directa contra exclusivamente la
compañía aseguradora, independientemente de cual fuera su asegurado, sin necesidad de
demandar conjuntamente a otro sujeto». Esta opinión, hasta hace unos años recogida
únicamente en Autos, fue también adoptada por la Sala Primera, de lo Civil, del TS2.
1 En este sentido se pronunciaron los Autos núm. 3, 4, 5, 8 y 9/2010, de 22 de marzo, 4/2013, de 12 de
marzo y 4/2014, de 19 de febrero, en los que se puede observar la configuración de la acción directa como
«derecho subjetivo y autónomo, independiente a las relaciones entre las partes del contrato de seguros». 2 En lo relativo a ella, C. GÓMEZ LIGÜERRE, «Problemas de jurisdicción competente y de derecho
aplicable en pleitos de responsabilidad civil extracontractual », InDret, 2009, p.23, comentó la STS, 1ª,
30.5.2007, dónde la «La Sala Primera, en una decisión ejemplar, afirmó su competencia para condenar a la
aseguradora de la Administración en los casos en que la víctima del daño ha decidido ejercitar, única y
exclusivamente, la acción directa que le reconoce el artículo 76 LCS. De otro modo, afirma la Sala, exigir que la
víctima del daño demande a la compañía y a la Administración asegurada, supone convertir en indirecta la
“acción directa” que la LCS reconoce a la víctima del accidente».
Trabajo de fin de Grado Manuel Arenas Sánchez
20
b) Legalidad de la acción directa en su ejercicio contra la aseguradora de las
Administración pública
En no pocas ocasiones, tanto la doctrina como la jurisprudencia han considerado que, a
pesar de conformar un instrumento tan relevante para el particular, la acción directa contra la
compañía aseguradora no podría ejercerse en los casos en que el seguro cubriera la
responsabilidad patrimonial de una Administración pública. Algunos de los argumentos más
relevantes se van a exponer aquí, sin ánimo de exhaustividad, contraargumentándose
simultáneamente, de acuerdo con la opinión doctrinal que se ha estimado como más acertada3.
En primer lugar, se ha dicho que la acción directa no sería aplicable porque perdería
todo su sentido, ya que al ser la Administración un ente suficientemente solvente, y al conocer
el perjudicado tal circunstancia, éste no podría utilizar la acción directa porque sería, de
alguna manera, un beneficio excesivo para el particular, que podría reclamar su
responsabilidad a la Administración, sin necesidad de acudir a la acción contra la aseguradora.
Pues bien, este argumento debe desestimarse. El perjudicado, como titular del derecho
subjetivo que emana del art. 76 LCS, debe ser quién decida si lo ejerce o no, siendo
inadmisible la privación de tal derecho por el mero hecho de que se pueda pensar en la
existencia de otros instrumentos más convenientes para el caso (como podría ser, o no, una
demanda contra la Administración pública). Debe ser la parte que ha sufrido el daño la que
decida sobre su propia estrategia procesal, de la misma manera que será, por ejemplo, el
demandado en un proceso civil quién elija negar los hechos aducidos por el demandado en la
demanda, o bien alegar la existencia de hechos impeditivos, según las circunstancias. Esto se
agrava cuando se observa cómo en la práctica judicial el perjudicado efectivamente confía en
la acción directa. Es decir, a pesar de conocer la solvencia de la Administración, el
perjudicado opta en la mayoría de las veces por demandar a su compañía aseguradora
exclusivamente4, seguramente por pensar que tal cosa le reportará mayores beneficios en
cuanto a la posibilidad y rapidez de cobro de la indemnización se refiere. Este objetivo (el de
obtener más fácilmente la indemnización) es precisamente el más esgrimido por la propia
Administración como justificación a su suscripción del contrato de seguro de responsabilidad
civil, por lo que la conclusión a la que se llega es que la acción directa, en tanto que ayuda,
además de todo lo expuesto, a la consecución del objetivo incluso de la Administración, debe
ser aplicable en este tipo de contratos, máxime cuando en la LCS se prevé la operatividad de
3 Que, en este caso, es la recogida en A. HUERGO LORA, «El seguro de responsabilidad civil de las
Administraciones Públicas», Marcial Pons, 2002. 4 Este hecho se ha podido observar en el estudio de la doctrina del TS del segundo apartado del trabajo,
donde la mayoría de Autos analizados, sobre todo en la etapa de 2004 a 2014, pertenecen precisamente al
supuesto de ejercicio de la acción directa contra la aseguradora de la Administración por parte del perjudicado.
Trabajo de fin de Grado Manuel Arenas Sánchez
21
la acción directa en todos los seguros, sin distinguir entre más o menos solvencia del
asegurado.
Por otra parte, otro de los argumentos en contra de la operatividad de la acción directa
en las cuestiones relativas a contratos de seguro de responsabilidad civil suscritos por la
Administración, es precisamente que la responsabilidad que estos contratos aseguran no es
civil, sino patrimonial, por lo que la acción directa no podría ser aplicable por estar ésta
prevista para el contrato de seguro de responsabilidad civil, pero no patrimonial. Este
argumento es fácilmente contrarrestable si se anota que la doctrina estudiosa de la
responsabilidad patrimonial es unánime en cuanto a que ese tipo de responsabilidad es una
mera adaptación de la responsabilidad civil extracontractual, y no un tipo de responsabilidad
diferente y autónoma, por lo que las opciones legales que da el contrato de seguro de un tipo
de responsabilidad deben ser las mismas que da el contrato de seguro del otro tipo. Pero aún
hay más. Si se entendiera (difícilmente, como se ha dicho) que el contrato entre la
Administración y el asegurador no es de responsabilidad civil, sino de responsabilidad
patrimonial, igualmente debería estar sujeto a la LCS (y también, claro, sería aplicable el art.
76 LCS), pues ésta es una norma imperativa aplicable a todos los seguros excepto los
expresamente excluidos (entre los que no se encuentra el de responsabilidad civil). Así, en
aplicación de la regulación de la modalidad de seguro previsto en esta ley que más se le
asemejara por analogía al de responsabilidad patrimonial, esto es, la responsabilidad civil,
sería ineludible la aplicación de la acción directa.
A pesar de que este punto se tratará en apartados posteriores, cabe decir que, finalmente,
se ha expuesto también en algunos casos que la acción directa, en este tipo de contratos de
seguro, sería contraria a la voluntad del legislador (cristalizada en la LJ), de querer concentrar
en el orden C-A todas las cuestiones relativas a la responsabilidad de la Administración. Esto
se debe a que, como se verá ulteriormente, los Tribunales civiles, al conocer de la acción
directa contra la aseguradora de la Administración, también deben enjuiciar indirectamente la
responsabilidad de ésta, por lo que esta crítica versa sobre una descentralización de la
jurisdicción competente, contraria a lo pretendido legislativamente para estos casos5. Este
argumento tampoco resulta suficiente para deslegitimar el uso de la acción directa contra
5 Éste fue el argumento principal de una ya comentadísima Resolución de la Dirección General de
Seguros de 26 de junio de 1996. En ella, tal y como argumenta C. GÓMEZ LIGÜERRE, «Problemas de
jurisdicción competente y de derecho aplicable en pleitos de responsabilidad civil extracontractual », InDret,
2009, p.21, se desaconsejaba la suscripción por parte de aseguradoras de contratos de responsabilidad civil con
Administraciones, por plantear, entre otros, «problemas de ejercicio de la acción directa para la víctima del
accidente». A pesar de la recomendación, como se ha visto en la jurisprudencia comentada en este trabajo, «el
seguro de responsabilidad civil de las Administraciones públicas es frecuente en el actual derecho español de
daños».
Trabajo de fin de Grado Manuel Arenas Sánchez
22
aseguradoras de Administraciones públicas en virtud de contratos de responsabilidad civil.
Además de que el mandato del art. 76 LC es común e imperativo para cualquier tipo de
seguro de responsabilidad civil, hay que remarcar que la voluntad del legislador se mantiene
ilesa. Lo que éste realmente ha pretendido es que no se pueda demandar a la Administración
en vía civil o social por daños y perjuicios derivados de su responsabilidad extracontractual,
siendo la vía C-A la única capaz de conocer demandas contra la Administración, cosa que se
ha conseguido. La acción directa es, en esencia, una excepción a la regla general del
conocimiento por parte de la jurisdicción C-A de la responsabilidad de la Administración,
puesto que a pesar de que no se demande a la Administración en vía civil, sí que es cierto que
los Tribunales de este orden deberán (necesariamente) conocer de la responsabilidad de la
Administración. A pesar de esto, no es posible esgrimir que tal cosa quede prohibida por el
ordenamiento jurídico español, sobre todo porque de ser eso cierto, no existiría el art. 42.1
LEC, al cual tanto ha acudido el TS en estos casos, que regula las cuestiones prejudiciales no
penales, por las cuales «a los solos efectos prejudiciales, los tribunales civiles podrán conocer
de asuntos que estén atribuidos a los tribunales de los órdenes contencioso-administrativo y
social». De esta manera es como se da cobertura a esta excepción y legitima la utilización de
la acción directa en los contratos de seguro de responsabilidad civil suscritos por la
Administración pública, más si cabe.
3.2] Jurisdicción competente para conocer de la acción directa contra la
aseguradora de la Administración pública
a) Acción directa contra exclusivamente la aseguradora de la Administración
En este punto, cabe remitir al segundo apartado del trabajo, donde mediante el análisis
de la doctrina del TS y legislativo de la cuestión, se ha llegado a la conclusión de que la
jurisdicción competente para enjuiciar exclusivamente a la aseguradora de la Administración,
ha sido y es la jurisdicción civil. Como se ha visto, la acción directa contra única y
exclusivamente la aseguradora de la Administración no tiene una atribución jurisdiccional
expresa, tal y como sí ocurre con la demanda conjunta contra la Administración y su
aseguradora. A pesar de esto, no es un «supuesto de laboratorio»6, pues al quedar regulada la
acción para su ejercicio en contratos de seguro de responsabilidad civil, parece claro que,
tratándose la aseguradora de un sujeto privado, la jurisdicción competente para conocer de la
acción directa contra ella sea la civil.
6 Expresión acuñada por C. GÓMEZ LIGÜERRE, «Problemas de jurisdicción competente y de derecho
aplicable en pleitos de responsabilidad civil extracontractual », InDret, 2009, p.21.
Trabajo de fin de Grado Manuel Arenas Sánchez
23
A pesar de que los problemas que esto comporta en el sistema de responsabilidad
patrimonial se analizarán ulteriormente, es necesario aquí hacer mención a una cuestión de
interés para determinar la jurisdicción competente, a la cual no se ha hecho referencia hasta
ahora. Siendo habitual en la los pronunciamientos de los Tribunales7, no deja de ser curioso
que la aseguradora demandada en vía civil invoque la incompetencia de esta jurisdicción para
eludir condenas. A la luz del contrato de seguro de responsabilidad civil suscrito con la
Administración, la aseguradora se compromete a pagar al perjudicado las condenas a las que
sea condenada la Administración. Es por eso que, a pesar de que pueda parecer lógico, no
parece que la voluntad de elusión de la jurisdicción civil sea demasiado congruente con el
sentido del objeto del contrato. El asegurador de antemano ya sabe que su asegurada es una
Administración y conoce que ésta debe ser enjuiciada en la jurisdicción C-A, por lo que no
resulta demasiado «limpio», a pesar de que legítimamente el ordenamiento se lo permite, que
cuando se ve demandada, la aseguradora se intente justificar precisamente en la condición de
Administración de su asegurada, para intentar esquivar la posibilidad de ser exclusivamente
condenada en vía civil.
b) Demandas conjuntas contra la Administración y su aseguradora
La jurisdicción competente para conocer de este tipo de demandas ha sido, en las
últimas reformas legislativas, uno de los elementos relativos al marco de la relación
Administración-aseguradora más cambiantes en la LOPJ.
En lo que se refiere al análisis legislativo y a la evolución de la opinión jurisdiccional,
conviene llevar a cabo aquí una remisión al segundo apartado de este trabajo, dónde se
explica con detenimiento la evolución que ha tenido en el ordenamiento jurídico español esta
cuestión. Así, en las siguientes líneas, la explicación se va a limitar a los aspectos jurídicos
relevantes que ayuden a una mejor comprensión del porqué se ha llegado a la opinión
jurisprudencial y legislativa actual sobre la jurisdicción competente para conocer de demandas
conjuntas contra la Administración y su compañía aseguradora.
7 En este sentido, por ejemplo, los Autos núm. 53/2004, de 28 de junio, y 2/2011, de 11 de abril. En el
primer pronunciamiento, durante la primera instancia civil, la aseguradora «Aig Europe», se adhirió a la
declinatoria de jurisdicción interpuesta por su Administración asegurada, «Canal Isabel II», entendiendo que
debía conocer del caso la jurisdicción C-A. En el caso, el daño causado al perjudicado (en este caso una persona
jurídica, «Arroba Redes Informáticas, S.L») consistía en unos «perjuicios causados por una rotura de una
conducción subterránea de que era titular la Administración «Canal de Isabel II», que produjo la irrupción de
agua en los locales industriales de la demandante.
En el segundo Auto, la aseguradora «MAPRE», ejerció declinatoria de jurisdicción, impugnando la
competencia de la jurisdicción civil, a lo que se dio respuesta estimatoria por parte del Juzgado de Primera
Instancia. Este órgano «se abstuvo del conocimiento de la demanda al entender que la comunidad «Sol y Arena»
era una corporación de derecho público vinculada a la Confederación Hidrográfica del Sur, correspondiendo la
competencia a los órganos judiciales de la jurisdicción contenciosa-administrativa».
Trabajo de fin de Grado Manuel Arenas Sánchez
24
A modo de recordatorio, resulta necesario indicar que, a pesar de que en algunos casos
la jurisprudencia civil se declaró competente para conocer demandas conjuntas contra la
Administración y su aseguradora8, en opinión generalizada de la jurisprudencia actual, la
jurisdicción competente para tal cosa debe ser, sin duda, la C-A.
Si algo ha quedado claro de lo visto durante toda la evolución de la materia, es que el
hecho de que se demande junto a la Administración a la aseguradora de ésta, no puede
suponer, de ninguna de las maneras, una alteración de la competencia ni una elusión directa
de las reglas establecidas por la LOPJ y la LJ9. En caso de ser así, tal y como sucedió en los
pronunciamientos del TS durante la vigencia de la LOPJ 199810
, qué problemas jurídicos se
plantearían? Pues bien, en primer lugar, cabe decir que si la jurisdicción civil fuera la
encargada de conocer de las demandas conjuntas contra la Administración y su aseguradora,
se estaría vulnerando la LEC. Y es así porque, en aplicación del art. 73.1.1º LEC, se prohíbe
terminantemente la acumulación en un mismo proceso (civil) de dos acciones que deben
ejercitarse ante órdenes jurisdiccionales diferentes (C-A para la pretensión contra
Administración, y civil para que va en contra de la aseguradora).
Por otra parte, además de lo ya expuesto, se llevaría a cabo, indudablemente, una
vulneración de la LAP11
. La misma, sin distinguir entre la naturaleza privada o pública de la
actividad a partir de la cual hubiera surgido el hecho dañoso, y también sin distinguir entre
sujetos concurrentes o no concurrentes junto a la Administración en la producción del daño,
atribuye claramente a la jurisdicción C-A la competencia para conocer de pretensiones
dirigidas contra la Administración por razón de su responsabilidad patrimonial.
8 En esta dirección, ya citada por A. HUERGO LORA, «El seguro de responsabilidad civil de las
Administraciones Públicas», Marcial Pons, 2002, p.172, entre muchas otras, la STS de 2 de diciembre de 1998,
la cual no se opone a la competencia de la jurisdicción civil para conocer de demandas contra la Administración
y su aseguradora. 9 De otra manera, y de considerarse competente a la jurisdicción civil para conocer demandas conjuntas
contra la Administración y su aseguradora, se estaría, como bien indica O. MIR PUIGPELAT, «La jurisdicción
competente en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración: una polémica que no cesa», InDret,
2003, p.13, ante «una conclusión equivocada de lege lata (contraria a Derecho vigente) y de lege feranda
(contraria al Derecho deseable). Esta situación, según el autor, se evidencia si se observan algunos
pronunciamientos que se han apartado expresamente de la doctrina de la vis attractiva aplicada por el TS con
carácter general durante la vigencia de la LOPJ, como son la SAP de Girona de 26 de junio y 10 de julio de
2002. 10
En los Autos núm. 33/2001, de 27 de diciembre, 38/2002, de 21 de octubre, 43/2002, de 16 de
diciembre, 53/2004, de 28 de junio y 358/2006, de 21 de diciembre, donde se declaró la competencia de la
jurisdicción civil para casos de demandas conjuntas contra la Administración y su aseguradora. 11
Además de que en los arts. 139-144 LAP es visible la atribución a los órganos administrativos y C-A de
la responsabilidad de la Administración, esta competencia queda ratificada, tal y como se ha reiterado
previamente, en el art. 2.e) LJ.
Trabajo de fin de Grado Manuel Arenas Sánchez
25
Una vez dicho lo anterior, no conviene olvidar que, a pesar de que en la más inmediata
actualidad es un debate sin relevancia por la claridad de la legislación12
, se debe tener
presente que durante la vigencia de la LOPJ 1998, al amparo de su art. 9.4, hubo gran
controversia doctrino-jurisprudencial sobre si la compañía aseguradora debía considerarse
junto a la Administración como concurrente a la producción del daño (caso en el que se le
atribuiría la competencia de la demanda conjunta a la jurisdicción C-A), o por el contrario no
se debía considerar concurrente, caso en el que: o bien se obligaba al demandado a instar dos
procesos diferentes para cada una de las demandadas ante jurisdicciones diferentes, o bien se
concedía la competencia de la demanda conjunta a la jurisdicción civil en virtud del art. 9.2
LOPJ13
, o bien, a pesar de que la norma lo omitiera, se designaba a la jurisdicción C-A como
competente para conocer, además de demandas conjuntas contra la Administración y
aseguradora concurrente junto a ella a la producción del daño, también a demandas conjuntas
contra Administración y aseguradora no concurrente.
Es más, la tesis que aquí se va a defender directamente no considera a la aseguradora
concurrente junto a la producción del daño14
, sino que, en todo caso, podría considerarla
concurrente en cuanto a responsabilidad, por lo que aquí se debe hacer en este sentido una
crítica a la antigua LOPJ 1998, que con sus defectos de redacción, comportó más problemas
de los previstos. Como se ha dicho, el asegurador sí concurre junto a la Administración en
responder del daño producido (en virtud del pacto suscrito en el contrato de seguro), pero no
concurre junto a ella a la producción del mismo. Lo que en este punto verdaderamente
importa es la responsabilidad, y no la producción del daño. En esta tesitura, se debe
determinar sobre qué patrimonio recae la obligación de compensar el daño producido, pero
resulta irrelevante castigar al sujeto que ha causado el daño (en este caso, que ha concurrido a
la causación del daño, según art. 9.4 LOPJ 1998). Si fuera esto lo relevante, se vería en la
práctica como la Administración no tendría que responder de muchos daños que no ha
ocasionado ni ella misma ni un sujeto que esté a su servicio, por ejemplo, en los casos de
daños causados por delincuentes en casos de funcionamiento anormal de los servicios de
protección de la seguridad ciudadana. Pero resulta que en esos casos la Administración
también responde, en base al régimen de responsabilidad objetiva que se le impone
12
Ya que el actual art. 9.4 LOPJ 2011 no separa ni diferencia a sujetos concurrentes y no concurrentes
junto a la Administración a la producción del daño. 13
Tal y como se ha expuesto vía Autos de la nota 6. 14
Argumento utilizado, además de por A. HUERGO LORA, «El seguro de responsabilidad civil de las
Administraciones Públicas», Marcial Pons, 2002, p.175, entre otros, por J.A. MORENO MARTÍNEZ, «Perfiles
de la responsabilidad civil en el nuevo milenio», Madrid, 2000, pp. 399-436, pp. 433-434, y por C. GÓMEZ
LIGÜERRE, «Jurisdicción competente en pleitos de responsabilidad civil extracontractual», InDret, 2001.
Trabajo de fin de Grado Manuel Arenas Sánchez
26
legalmente15
. Así, tal y como ocurre en la regulación del art. 2.e) LJ actual16
, la compañía
aseguradora debe responder, no por haber producido el daño junto a la Administración, sino
por haber suscrito un contrato de seguro junto a ella, en el cual se habría obligado a responder
de las indemnizaciones por responsabilidad civil por las que se condenara a la
Administración.
Por último, cabe resaltar que gran parte de la doctrina ya propugnaba la opción que hoy
existe en la legislación española sobre esta materia, la cual no es otra que el conocimiento por
parte de la jurisdicción C-A de las demandas conjuntas contra la Administración y su
aseguradora, con el correspondiente litisconsorcio pasivo necesario para ejercer tales
demandas17
. Esta solución parece ser la panacea que soluciona todas o casi todas las
controversias suscitadas hasta el momento: evita la duplicidad de procesos18
, aúna en un
mismo proceso los intereses de la Administración, del asegurador y del particular
perjudicado19
, y mantiene el debido respeto con la posición de la aseguradora, que no
cambiará la jurisdicción competente en favor de la civil en caso de ser codemandada20
. Lo
15
Ex art. 139.1 LAP: «Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones
Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos
de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios
públicos». 16
El cual atribuye la competencia a la jurisdicción C-A para enjuiciar la responsabilidad patrimonial de la
Administración pública, aunque junto a ésta concurran particulares a la producción del daño «o cuenten con un
seguro de responsabilidad». 17
En este sentido se pronunciaron, entre otros, A. HUERGO LORA, «El seguro de responsabilidad civil
de las Administraciones Públicas», Marcial Pons, 2002, p.174, C. GÓMEZ LIGÜERRE, «Dos veces en la
misma piedra: Comentario al Auto de la Sala Especial de Conflictos de Competencia del Tribunal Supremo de
21 de octubre de 2002», InDret, 2002, o O. MIR PUIGPELAT, «La jurisdicción competente en materia de
responsabilidad patrimonial de la Administración: una polémica que no cesa», InDret, 2003, p.25. Este último,
concretamente, abogaba por la creación legislativa de un litisconsorcio pasivo necesario, mediante el cual fuera
preceptivo demandar conjuntamente a la Administración y a su aseguradora en vía C-A, y no se permitiera
hacerlo de forma separada, efecto que se produjo con la entrada en vigor del art. 21.1.c) LJ 2003. Además, este
último autor consideraba oportuno obligar también al particular a entablar un procedimiento de responsabilidad
patrimonial en vía administrativa previo a la vía C-A jurisdiccional, pues tal cosa supuestamente le eximiría,
como mínimo temporalmente, de costes relativos al proceso. 18
Argumento que, como se vio en el análisis de los Autos, utilizaba el TS de manera sistemática para
otorgar la competencia a la jurisdicción civil para conocer de demandas contra la Administración y su
aseguradora (por ejemplo, en el Auto núm. 33/2001, de 27 de diciembre). 19
Al contrario de lo que pasa cuando se demanda exclusivamente a la aseguradora en vía civil, hecho
criticado por C. GÓMEZ LIGÜERRE, «Todos a una: Jurisdicción competente para condenar a la
Administración pública y a su compañía aseguradora», InDret, 2004, ya que «si la aseguradora opone
excepciones derivadas de su relación con la Administración a la que asegura, éstas serán resueltas por un juez
civil al margen de todo procedimiento administrativo y sin la presencia de la Administración pública en el
proceso», circunstancia que queda lejos de la pretensión de la LOPJ ya comentada. 20
En atención a este posible cambio de jurisdicción que en algunas ocasiones ha causado la presencia de
la compañía aseguradora en la jurisdicción C-A, se debe hacer aquí un comentario aparte. Tal y como se ha visto
en el análisis de los Autos del segundo apartado de este trabajo, lejos de cambiar la jurisdicción competente (de
la C-A a la civil), tal y como ocurría en los pronunciamientos del TS anteriores (la de 1998 a 2003), actualmente
la compañía aseguradora no produce un cambio tan significativo como es el de la jurisdicción competente
cuando se halle codemandada junto a la Administración. La jurisdicción competente para estos casos debe
ser la C-A, tal y como destacan los preceptos de la LOPJ y la LJ ya comentados anteriormente. En caso de ser la
única demandada, la jurisdicción competente será la civil, la cual llevará a cabo juicios que comportarán
problemas para el sistema de responsabilidad patrimonial, que producirán a su vez algunos cambios, lo cual se
Trabajo de fin de Grado Manuel Arenas Sánchez
27
único que en esos casos el Tribunal C-A no podrá hacer es pronunciarse sobre las relaciones
entre el asegurado (Administración) y el asegurador, es decir, resolver sobre a quién
corresponde el pago de la indemnización y en qué proporción, pero tal cosa no puede ser
óbice para que conozca la jurisdicción C-A, pues no afecta al perjudicado, que únicamente
estará interesado en ser indemnizado, y no tendrá más pretensión que esa, sin importarle a
quién corresponde tal obligación y en qué proporción debe hacerlo.
Por otra parte, si el perjudicado demandara en vía civil a la Administración y a su
aseguradora, como se ha visto en el estudio de la doctrina del TS, lo correcto sería que el
órgano judicial civil declarare inadmisible, por falta de jurisdicción, la pretensión deducida
contra la Administración (la cual corresponde a la jurisdicción C-A), pero continuare la
tramitación de la pretensión contra el asegurador21
. Lo que no podrá ocurrir, bajo ningún
concepto, es que si la demanda contra la Administración y su aseguradora se produce en vía
civil, la segunda utilice la presencia de la Administración como medida de elusión de la
acción directa y provocación de una absolución en la instancia22
. La acción directa puede ser
ejercida sin ningún problema (sólo contra el asegurador) en vía civil, pero la competencia de
la jurisdicción C-A para enjuiciar a la aseguradora junto a su Administración asegurada, es
incontestable a la luz del actual art. 9.4 LOPJ 2011.
analizará en el correspondiente apartado de este trabajo, pero que de ningún modo cambiará la jurisdicción
competente.
De esta manera, es claro que, si bien la aseguradora en casos de demanda conjunta contra ella y la
Administración no supone ningún cambio para la jurisdicción C-A en la actualidad (pues ésta conocerá de toda
demanda conjunta contra ambas), sí lo supone, como se verá, cuando es demandada única y exclusivamente, ya
que vacía en cierto modo de contenido las atribuciones competenciales de la LJ, sustrayendo de la jurisdicción
C-A la responsabilidad de la Administración en algunos casos. Es decir, en resumen, la aseguradora de la
Administración, en casos de demanda contra ella exclusivamente, reduce el ámbito de actuación de los jueces de
la jurisdicción C-A, pero todo ello, como se ha reiterado, se verá posteriormente, sirviendo esta nota a título de
advertencia. 21
Opinión concurrente a la de J.F. GARNICA MARTÍN, ««La acción directa frente al asegurador en
supuestos de responsabilidad de agentes públicos: Jurisdicción competente», 2000. », pp.1524-1526 (Apud. A.
HUERGO LORA, «El seguro de responsabilidad civil de las Administraciones Públicas», Marcial Pons, 2002,
p.176). 22
Comportamiento comentado en la nota 4 de este apartado.
Trabajo de fin de Grado Manuel Arenas Sánchez
28
4. Implicaciones que tiene en el sistema de responsabilidad patrimonial la
competencia de la jurisdicción civil para conocer de la acción directa contra la
aseguradora de la Administración e injerencia de la aseguradora en la
jurisdicción C-A
4.1] Consideraciones previas
El aseguramiento de la Administración pública por parte de una compañía aseguradora
y que para demandar a esta segunda sea necesario recurrir a la vía civil, plantea diversos
problemas, que afectan de lleno al sistema de responsabilidad patrimonial. Al no ser la
Administración un sujeto privado, ocurre que en determinados casos su responsabilidad debe
(y no únicamente puede) ser declarada por jueces civiles, los cuales no han sido diseñados por
las normas de competencia judicial para llevar a cabo tal labor. Así, se ve como en la práctica
es frecuente que acaben con inadmisión en primera instancia las pretensiones contra la
compañía aseguradora de la Administración por entender que la competencia corresponde a la
jurisdicción C-A1, lo cual es, a su vez, inadmisible, pues la competencia para estos casos
corresponde a la jurisdicción civil, tal y como se ha visto en los análisis previos a este
apartado.
En atención a esa posible injerencia de la jurisdicción civil en la competencia de la C-A,
se deben aquí exponer los casos donde se puede llegar a producir, atendiendo, en todo
momento, a las relaciones entre ambas jurisdicciones, y a las consecuencias que tal
circunstancia produce sobre el sistema de responsabilidad patrimonial.
4.2] Supuestos en que los tribunales civiles se ven obligados a declarar la
responsabilidad de la administración asegurada para poder condenar a su compañía
aseguradora y efectos de esa declaración
Los supuestos de hecho en los que el presente apartado se pretende centrar, son aquellos
casos en los que exclusivamente se encuentra demandada la compañía aseguradora de la
1 Tal consecuencia se aprecia, por ejemplo, en los Autos núm. 3, 4, 5, 8 y 9/2010, de 22 de marzo,
17/2011, de 15 de abril y 22/2011, de 22 de junio (ya analizados en el estudio de la doctrina del TS del segundo
apartado del trabajo), dónde los Juzgados de Primera Instancia, sistemáticamente, inadmitieron la demanda por
considerar (bien de oficio o bien a instancia de la propia Administración) que al tener que pronunciarse sobre la
responsabilidad de la Administración, tal competencia correspondía a la jurisdicción C-A.
Trabajo de fin de Grado Manuel Arenas Sánchez
29
Administración pública, en virtud de la acción directa, de la cual conocerá ineludiblemente,
tal y como se ha visto, la jurisdicción civil.
En aras de sustentar la anterior declaración, cabe realizar en este punto un recorrido por
todas las posibilidades que tienen los Tribunales civiles de enjuiciar exclusivamente a la
compañía aseguradora de la Administración, ya que se debe recordar que en caso de existir
demanda conjunta contra la Administración y su aseguradora por parte de un particular, ésta
será conocida por el orden jurisdiccional C-A2, y en ese caso no se producirán los problemas
que aquí se plantean, puesto que la jurisdicción civil no se inmiscuirá en la competencia de la
C-A ni en el sistema de responsabilidad patrimonial, así que no interesa en estas líneas. De la
misma manera, tampoco interesan aquí los casos de demanda ante la jurisdicción C-A contra
únicamente la Administración, ni los casos de actos administrativos por parte de la
Administración, pues conviene advertir de que ni los Tribunales C-A ni la Administración,
esta última mediante acto administrativo, pueden condenar ni declarar la obligación de la
aseguradora a indemnizar3, ya que únicamente pueden aplicar el Derecho administrativo, y no
resolver cuestiones relativas a la ejecución de un contrato privado, como lo es el de seguro de
responsabilidad civil entre la Administración y la aseguradora.
Así, el orden jurisdiccional civil conocerá de la acción directa contra la aseguradora de
la Administración en los siguientes supuestos:
a) Ejercicio de la acción directa contra la aseguradora de la Administración por parte del
particular
En este caso pueden plantearse dos situaciones:
a.1) El particular ha acudido previamente a la vía administrativa o a la C-A
La primera situación consiste en que el particular, antes de acudir a la vía civil contra el
asegurador para obtener una indemnización por el daño sufrido, ha acudido a una reclamación
administrativa ante la propia Administración o a la jurisdicción C-A, buscando una condena
contra la misma. En estos casos, a su vez, pueden darse dos supuestos diferentes: en primer
lugar, que la Administración (vía acto administrativo) o la jurisdicción C-A hayan declarado a
la Administración responsable del daño, pero no al asegurador, por tenerlo prohibido. En tal
caso, habrá que estar al contenido de la Sentencia o del acto administrativo. En virtud del
2 Actualmente, en virtud de los arts. 9.4 LOPJ 2011 y 2.e) LJ 2003.
3 Tal afirmación se sustenta en A. HUERGO LORA, «El seguro de responsabilidad civil de las
Administraciones Públicas», Marcial Pons, 2002, p.155, a partir de la STS 30 de enero de 2002.
Trabajo de fin de Grado Manuel Arenas Sánchez
30
objeto del contrato de seguro, la responsabilidad patrimonial que se hubiera declarado en el
acto o la Sentencia firmes, por corresponder a la Administración, debería ser indemnizada por
el asegurador voluntariamente4, pues cabe recordar que el objeto del contrato de
responsabilidad civil es precisamente que el asegurador responda de aquella cuantía referente
a la responsabilidad civil a la que se condene a la Administración, hasta el límite pactado. Si
esto no ocurriera, por no poder eludir la Administración sus obligaciones5, debería ser ella
misma la que pagara la indemnización al perjudicado (ya que ni la jurisdicción C-A ni la
propia Administración pueden obligar forzosamente al asegurador a pagar la indemnización,
sobre todo porque ni en la Sentencia ni en el acto administrativos podría haber
pronunciamiento de condena para el asegurador, que está al margen del derecho
administrativo), pudiendo, posteriormente, ejercer la acción directa contra su asegurador en
vía civil, para reclamarle la indemnización pagada al perjudicado, pues como se ha dicho ya,
4 O también podría impugnar en vía C-A en caso de ser un acto, hecho que dota de garantías al
procedimiento, al otorgar la palabra en última instancia a los Tribunales. 5 En este punto resulta relevante indicar que el contrato de seguro no puede, en ningún caso,
desnaturalizar los fundamentos de la responsabilidad patrimonial (1423-143 LAP y RD 429/1993), ni permitir
que la Administración eluda sus obligaciones frente al perjudicado. Es por eso que, si el asegurador incumpliera
sus obligaciones, la Administración sí quedaría exhortada a cumplir las suyas, pudiendo después dirigirse contra
su aseguradora. En otro caso, a mi juicio, se estaría incurriendo incluso en inconstitucionalidad, pues conviene
aquí sacar a colación el art. 106.2 CE, el cual expone que « Los particulares, en los términos establecidos por la
ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo
en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios
públicos». A partir de ahí, parece claro que los particulares, que ya de por sí son la parte débil frente a la
Administración y sus prerrogativas (por ejemplo, la de tener un procedimiento de responsabilidad patrimonial
especial o las relativas a los privilegios de sus bienes de dominio público), en ningún caso pueden salir
perjudicados de una relación contractual ajena a ellos, como es la de la Administración con su compañía de
seguros.
Por otra parte, en el caso de que el asegurador no quisiera cumplir la obligación que emana del contrato
de seguro, por no estar de acuerdo con la resolución administrativa sobre la responsabilidad de la
Administración, como se ha dicho antes, podría impugnarla en vía C-A. De ninguna forma puede este trabajo
converger con A. HUERGO LORA, «El seguro de responsabilidad civil de las Administraciones Públicas»,
Marcial Pons, 2002, p.143. Este autor hace referencia a que si se confirmara la tesis aquí expuesta, la
Administración siempre dictaría resoluciones que no la hicieran responsable (quizás por temor a que
posteriormente el asegurador no le pagara al saber de su responsabilidad), y además, el contrato de seguro no
serviría para nada, porque no sería capaz de obligar al asegurador a pagar. Pues bien, este trabajo debe apartarse
de esa opinión, la cual no puede ser compartida. La Administración, tal y como se ha indicado al inicio de esta
nota, con fundamento constitucional, debe hacer todo lo posible para que el perjudicado pueda ser resarcido del
daño producido por el funcionamiento de los servicios públicos. Los intereses económicos a tutelar son los de los
particulares, y no los de la Administración. Es por esto que la Administración no podría hacer caso omiso a sus
obligaciones constitucionales por un supuesto «temor» a que el asegurador posteriormente no le pagara. Así, si la
Administración, actuando diligentemente, resolviera en un acto administrativo sobre su responsabilidad, y el
asegurador no quisiere pagarle (cosa ilegítima a la luz del contrato de seguro, pero posible), ésta deberá pagar al
particular, pudiendo (y casi debiendo) posteriormente demandar al asegurador en vía civil. La Administración no
puede obligar a pagar al asegurador, y el contrato de seguro de ninguna manera será inútil, pues será
precisamente el elemento clave para que la jurisdicción civil declare la responsabilidad del asegurador,
resolución que se dará con una probabilidad muy alta, pues la jurisdicción civil partirá de una responsabilidad
administrativa declarada por la propia Administración, que si bien es cierto que no vincula a la jurisdicción civil,
hará efectiva la «garantía» de responsabilidad del asegurador, que debe responder, en virtud del contrato de
seguro, cuando la Administración sea responsable.
Trabajo de fin de Grado Manuel Arenas Sánchez
31
el contrato de seguro suscrito con su asegurada le obliga a pagar la indemnización, hasta el
límite pactado contractualmente.
A partir de aquí, conviene plantearse otro supuesto que se deriva del anterior. En caso
de que el particular, después de existir un acto o sentencia firme donde se hubiera declarado la
responsabilidad de la Administración, quisiera ejercer la acción directa contra el asegurador
de la Administración, podría hacerlo con posibilidades de éxito? Pues bien. En caso de que en
la Sentencia o el acto se hubieran agotado la indemnización a la que el particular tendría
derecho en virtud del contrato de seguro, en vía civil no podría conseguir ningún otro tipo de
resarcimiento. Sin embargo, en los casos en los que la aseguradora y la Administración
hubieran pactado un infraseguro o franquicia en el contrato de seguro6, o en los que la
indemnización ya recibida no llegara al límite de la suma pactada en el contrato de seguro, el
particular sí podría acudir a la vía civil exitosamente, pues habría posibilidades de que se
condenara al asegurador a la indemnización de la suma restante. En este caso, cabe hacer
algunas puntualizaciones sobre esa acción directa que el particular ejercería eventualmente
contra el asegurador. En primer lugar, en vía civil no podrían dirimirse cuestiones relativas a
la responsabilidad patrimonial de la Administración, pues al haber quedado ésta resuelta
previamente en acto administrativo firme consentido por el asegurador o en sentencia firme
con efecto de cosa juzgada material, la jurisdicción civil no podría pronunciarse sobre una
responsabilidad patrimonial que ya se habría declarado previamente con efecto vinculante. De
esta forma, únicamente podrían discutirse en el pleito civil las cuestiones relativas al contrato
de seguro entre la Administración y al asegurador7, que son las que eventualmente harían
posible una resolución favorable al perjudicado, mediante la cual sería indemnizado
exclusivamente por la parte que le correspondiera al asegurador, pues la parte de
indemnización de la Administración ya se habría resarcido previamente.
6 Para el mejor entendimiento, se deben puntualizar ambos términos, a partir de la definición provista por
el «Diccionario MAPFRE». Así, se entiende por «infraseguro» la «Situación que se origina cuando el valor que
el asegurado o contratante atribuye al objeto garantizado en una póliza es inferior al que realmente tiene. Por
ejemplo: si un bien que vale 10.000 € se asegura contra el riesgo de incendio por un valor de 5.000 € (hay, en tal
caso, infraseguro), en el supuesto de que se produzca un siniestro en virtud del cual quede destruida la mitad del
mismo, la entidad (en virtud de la regla proporcional) sólo indemnizará en 2.500 € (la mitad del capital
asegurado)».
Por otra parte, será «franquicia» la «Cantidad por la que el asegurado es propio asegurador de sus riesgos
y en virtud de la cual, en caso de siniestro, soportará con su patrimonio la parte de los daños que le corresponda.
El régimen de franquicias se establece generalmente a iniciativa de la entidad aseguradora para que, al existir
una repercusión económica del siniestro en el propio asegurado, procure este con mayor motivo evitar su
ocurrencia o reducir sus efectos. Si el importe del siniestro es inferior a la cantidad estipulada como franquicia,
su coste correrá por completo a cargo del asegurado; si es superior, la aseguradora sólo indemnizará por el
exceso de aquella.» 7 Como por ejemplo, la existencia del contrato o la inclusión en su ámbito de cobertura del daño concreto
reclamado por el perjudicado, a lo cual se alude en vid. A. HUERGO LORA, «El seguro de responsabilidad civil
de las Administraciones Públicas», Marcial Pons, 2002, p.155.
Trabajo de fin de Grado Manuel Arenas Sánchez
32
Por último, el otro supuesto que puede darse en los casos en que el particular haya
acudido previamente a la vía administrativa o a la C-A, es que allí no se haya declarado la
responsabilidad patrimonial de la Administración. En tales casos, la solución debe ser la
misma que si se declara la responsabilidad patrimonial, es decir, la jurisdicción civil queda
vinculada. Y en este caso, queda vinculada hasta el punto de que el particular no va a poder
ejercer la acción directa contra la aseguradora, en caso de haberse desestimado su demanda en
vía C-A o administrativa, porque para que se pudiera condenar a la aseguradora de la
Administración, en caso de existir acto o sentencia C-A previos que se pronuncien sobre la
responsabilidad de la Administración, es presupuesto necesario que se declare la
responsabilidad patrimonial de ésta en vía administrativa o C-A, y tal posibilidad habría
quedado ya cerrada en virtud de la fuerza de cosa juzgada de la sentencia o de la eficacia
vinculante del acto administrativo firme y consentido8, a no ser que éste último fuera nulo de
pleno derecho, caso en el que el particular sí podría ejercer la acción directa contra el
asegurador. De esta manera, al ser necesaria la responsabilidad de la Administración para
poder condenar al asegurador en vía civil, y al haber sido desestimada ésta en vía
administrativa o C-A, es necesario concluir que el particular no podría, en tal caso, demandar
mediante la acción directa a la compañía aseguradora en vía civil, así que en caso de darse tal
demanda, debería ser desestimada en todo caso.
a.2) El particular no ha acudido previamente a la vía administrativa ni a la jurisdicción C-
A
En los casos en que el particular acuda directamente a la vía civil para interponer la
acción directa contra la aseguradora de la Administración, sin haber intentado previamente la
vía administrativa ni la C-A, ocurrirá que, también, para poder condenar a la aseguradora al
pago de la indemnización, los Tribunales civiles deberán necesariamente pronunciarse,
primeramente, sobre la responsabilidad patrimonial de la Administración, para así analizar el
8 Lo que se pretende aclarar aquí es que, tal y como ha indicado de manera reiterada por parte de los
Autos del TS (entre otros, en los Autos núm. 3, 4, 5, 8 y 9/2010, de 22 de marzo, 4/2013, de 12 de marzo, y
35/2013, de 19 de diciembre, analizados en el análisis de la opinión del Alto Tribunal de este trabajo), de alguna
forma u otra (en vía C-A o civil) la responsabilidad de la Administración tiene que analizarse para determinar en
última instancia si el asegurador es responsable o no, y si debe ser, atendiendo a la circunstancia anterior,
condenado a indemnizar. Si esto no fuera necesario, de ninguna forma se hubiera expuesto en los Autos
suscitados la «necesidad» de la jurisdicción civil para enjuiciar la responsabilidad de la Administración, ya que
en principio no es una competencia que les sea atribuida. Pues bien, como en el caso que en este punto se trata se
ha acudido antes de a la vía civil, a la C-A o a la administrativa, el pronunciamiento que allí se ha dado debe
vincular a la jurisdicción civil, incluso si se ha determinado la «no responsabilidad» de la Administración, lo cual
impedirá la consiguiente condena del asegurador.
Trabajo de fin de Grado Manuel Arenas Sánchez
33
contrato entre ambas y observar si concurren los requisitos para que responda el asegurador9.
Este hecho, tal y como muestra la doctrina del TS comentada en el segundo apartado de este
trabajo10
, tiene un efecto prejudicial, por lo que no obliga a la Administración a pagar ninguna
indemnización, ni vincula el resultado de posibles acciones futuras de responsabilidad en vía
administrativa ni C-A11
. En atención esto, y teniendo claro que si bien no directamente, los
Tribunales civiles sí se acaban pronunciando sobre la responsabilidad patrimonial de la
Administración, lo cual tiene en principio atribuido el orden jurisdiccional C-A12
, parte de la
doctrina más autorizada propone una nueva regulación del seguro de responsabilidad civil de
las Administraciones13
, máxime porque la doctrina jurisprudencial sobre la responsabilidad
patrimonial de las Administraciones, de seguirse pactando seguros y ejercitándose acciones
directas contra la aseguradora, provendrá cada vez más de la jurisdicción civil, cosa
incompatible con el carácter administrativo de ese tipo de responsabilidad.
En cuanto al análisis del alcance de la prejudicialidad, cabe decir que en contra de la
opinión actual del TS14
, existía parte de la jurisprudencia15
en contra de que la jurisdicción
civil conociera de la acción directa contra la aseguradora, por estar, según esta opinión,
invadiendo competencia de la jurisdicción C-A. Sin embargo, tanto a ojos de la jurisprudencia
9 A esto mismo hizo referencia C. GÓMEZ LIGÜERRE, «Todos a una: Jurisdicción competente para
condenar a la Administración pública y a su compañía aseguradora», InDret, 2004, p.2. 10
Vía Autos expuestos, justamente, en la nota 8. 11
No obstante, este hecho encuentra una excepción expuesta por los Autos de la nota 8, también
comentada en el análisis de los Autos del segundo apartado: «en el caso de afectar al ejercicio del ius puniendi
del Estado, el 25.1 CE, ha sentado que unos mismos hechos no pueden existir y dejar de existir para diferentes
órganos o instituciones públicas, de modo que, fijados por el juez de una jurisdicción, vinculan a los demás,
salvo que estos últimos cuenten con elementos de juicio que no estuvieron a disposición del primero». 12
Ex Art. 2.e) LJ 2003, el cual dice que «El orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de
las cuestiones que se susciten en relación con: La responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas,
cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser demandadas
aquellas por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la producción del daño
concurran con particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad». 13
En concreto, vid. A. HUERGO LORA, «El seguro de responsabilidad civil de las Administraciones
Públicas», Marcial Pons, 2002, p.167, sin concretar qué tipo de modificación, cita a C. GÓMEZ LIGÜERRE,
con el que concurre, y el cual ha propuesto la supresión de la acción directa contra el asegurador de la
Administración pública. Este último autor se plantea la posible inconstitucionalidad de tal medida, pues podría
estar tratando peor a los perjudicados por una Administración asegurada que a cualquier otro perjudicado por un
sujeto con responsabilidad civil asegurada (vulneración del art. 14 CE). En este sentido se expone finalmente que
tal vulneración no existe, pues no se estaría tratando de diferente manera a distintos sujetos en función a
circunstancias personales, sino que se estaría imponiendo un régimen jurídico distinto para el caso de la
Administración, cambio exclusivamente basado en razones objetivas, que son, en esencia, la solvencia de la
Administración, y que ésta tenga un procedimiento especial (el administrativo), distinto del aplicable a la
responsabilidad del asegurador. Para fundamentar tal tesis se remite al Auto del TC núm. 68/1996, de 25 de
marzo. 14
Ya reiterada en el presente trabajo, vid. nota 6. 15
El paradigma de la cual bien podría ser la SAP de Asturias de 16 de mayo de 1997 (Apud. A. HUERGO
LORA, «El seguro de responsabilidad civil de las Administraciones Públicas», Marcial Pons, 2002, p.168), o
toda la jurisprudencia citada por E. GAMERO CASADO, «Los Contratos de seguro de responsabilidad
extracontractual de las Administraciones Públicas», en REDA, núm. 103, julio-septiembre de 1999, pp. 369-371
(Apud. O. MIR PUIGPELAT, «La jurisdicción competente en materia de responsabilidad patrimonial de la
Administración: una polémica que no cesa», InDret, 2003, p.16).
Trabajo de fin de Grado Manuel Arenas Sánchez
34
como de la doctrina mayoritaria esto es inadmisible, pues el pronunciamiento de la
jurisdicción civil sobre la responsabilidad patrimonial de la Administración, al ser meramente
prejudicial, no vincula a los Tribunales C-A ni a la Administración. A pesar de que esta «no
intromisión» es decisiva y necesaria para la resolución del pleito civil, los pronunciamientos
del TS, de manera unánime en la actualidad16
, ratifica su validez. Para ello se basa en el art.
42 LEC, el cual no impone el carácter devolutivo, lo que implicaría que vinculara al Tribunal
al que le correspondería la competencia de la materia. Así, la Sentencia sólo produce efectos
en el proceso civil, y por lo tanto no prejuzga el resultado de una reclamación de
responsabilidad patrimonial contra la Administración en vía C-A, reclamación que podría
verse obligado a presentar el perjudicado en caso de que la indemnización pagada por el
asegurador no cubriera la totalidad del daño sufrido, tal y como él pretendía, por haberse
pactado entre la Administración y la aseguradora franquicia o infraseguro, por ejemplo, tal y
como se ha destacado en páginas anteriores.
En caso de que el juez civil desestimara la demanda, el perjudicado debería, en caso de
querer optar a ser indemnizado, acudir a la vía administrativa siempre que no hubiera
prescrito la acción contra la Administración, la prescripción de un año de la cual queda
interrumpida por el ejercicio de la acción directa en vía civil17
. Conviene anotar que, en
algunos de estos casos, podrían producirse sentencias contradictorias18
. Por ejemplo, en caso
de que el juez civil desestimara la demanda por entender que la responsabilidad, sin estar
cubierta por el contrato, fuera exclusivamente de la Administración, y que posteriormente los
Tribunales C-A y la Administración resolvieran culpando exclusivamente a la víctima. Esta
situación es posible19
, sobre todo teniendo en cuenta el segundo párrafo del art. 42 LEC, el
cual dice que «La decisión de los tribunales civiles sobre las cuestiones a las que se refiere el
apartado anterior no surtirá efecto fuera del proceso en que se produzca».
Por otra parte, en caso de que el juez civil estimara la demanda, el perjudicado podría
obtener dos tipos de reparaciones. Si la indemnización fuera completa y posteriormente
presentara una reclamación administrativa o una demanda en la jurisdicción C-A, la
16
Una vez más, los Autos expuestos en la nota 7 de este apartado, indican que «Esto lo prevé el art. 42
LEC con total naturalidad, al disponer que «A los solos efectos prejudiciales, los tribunales civiles podrán
conocer de asuntos que estén atribuidos a los tribunales de los órdenes contencioso-administrativo y social»». 17
En este sentido se pronuncia vid. A. HUERGO LORA, «El seguro de responsabilidad civil de las
Administraciones Públicas», Marcial Pons, 2002, pp.157-159, aludiendo analógicamente a la jurisprudencia que
afirma que las negociaciones con la Administración previas a la presentación de reclamación judicial interrumpe
la prescripción (STSJ de Cataluña de 29 de noviembre de 1999). 18
Este hecho tampoco ha sido desconocido por la opinión del TS comentada en la nota 16, que aludiendo
a su habitualidad, ha reiterado que «la eventualidad de que en uno y otro orden (el civil y el C-A) se lleguen a
conclusiones fácticas distintas se encuentra resuelta en nuestro ordenamiento desde hace tiempo». 19
Así se pronuncia vid. A. HUERGO LORA, «El seguro de responsabilidad civil de las Administraciones
Públicas», Marcial Pons, 2002, p.178.
Trabajo de fin de Grado Manuel Arenas Sánchez
35
Administración o los Tribunales C-A deberían descontar de la indemnización resultante el
monto que el perjudicado hubiera obtenido en vía civil, para evitar el enriquecimiento injusto,
pudiéndose quedar en cero, por haberse cobrado previamente. Pero, si la reparación fuera
parcial, sin llegar al límite pactado entre Administración y aseguradora, el perjudicado, en
aras de obtener el resto de indemnización que en virtud del contrato de seguro le
correspondería, debería demandar en vía C-A o reclamar administrativamente a la
Administración. El «problema» es que, al no vincular la cuestión prejudicial sobre la
responsabilidad de la Administración en vía civil a la jurisdicción C-A podría ocurrir que,
cuando el perjudicado se dirigiera a reclamar el resto de indemnización a la Administración,
ésta no fuera declarada culpable, y que el perjudicado no obtuviera más indemnización que la
otorgada civilmente.
Por último, cabe decir que, a pesar de no vincular la cuestión prejudicial civil, en el
sentido de obligar a pagar a la Administración o prejuzgar la decisión de una eventual
reclamación contra la Administración, no es irrelevante el hecho de que en los Tribunales
civiles se declare la responsabilidad de la Administración. Y es así porque, según la
doctrina20
, la condena del asegurador (en la que se enmarca la correspondiente
responsabilidad de la Administración), a la luz del contrato, es un siniestro, que puede
encarecer las primas futuras pagadas por la Administración. Esto tiene una clara explicación:
el hecho de que se condene al asegurador, indirectamente, es un supuesto en el que la
Administración ha incurrido en responsabilidad civil, la cual está asegurada. En este sentido,
la «selección adversa» aumenta, y hace que la Administración esté más expuesta que antes al
riesgo de incurrir en responsabilidad civil, pues al producirse un siniestro más, las
posibilidades de que pueda volver a ocurrir crecen. Es por eso que, el asegurador, en atención
a tal circunstancia, podría encarecer las primas futuras, pues como se ha dicho, en la lógica
del seguro, probabilísticamente, la Administración pasaría a ser un sujeto más expuesto al
riesgo que previamente.
Para finalizar este punto conviene indicar que, como solución para evitar el hecho de
tener que imponer dos demandas en dos jurisdicciones diferentes en los casos previamente
destacados, como se ha dicho, tanto la opinión del TS21
como parte de la doctrina22
abogan
por la recomendación de ejercer conjuntamente demanda contra la Administración y su
20
Nuevamente, vid. A. HUERGO LORA, «El seguro de responsabilidad civil de las Administraciones
Públicas», Marcial Pons, 2002, p.179. 21
Mediante los Autos núm. 3, 4 y 5/2010, de 22 de marzo, 21/2010, de 18 de octubre, y 4/2013, de 12 de
marzo. 22
En este sentido, vid. A. HUERGO LORA, «El seguro de responsabilidad civil de las Administraciones
Públicas», Marcial Pons, 2002, p.171.
Trabajo de fin de Grado Manuel Arenas Sánchez
36
aseguradora, para que los Tribunales C-A pudieran tener todos los elementos de juicio
necesario para resolver sobre una indemnización adecuada, que afectaría tanto a la
Administración como a su aseguradora.
b) Ejercicio de la acción directa contra la aseguradora de la Administración por parte de la
propia Administración
Este tipo de casos, tal y como se ha dicho anteriormente, se darán cuando, en virtud de
una sentencia o acto administrativos, se hubiera declarado la responsabilidad patrimonial de la
Administración, y el asegurador no hubiera querido hacer frente al pago de la indemnización,
siendo la Administración la que hubiera hecho frente a tal pago en favor del perjudicado. Pues
bien, ante tal circunstancia, la Administración podría (y casi que debería), después de pagar al
perjudicado, demandar mediante la acción directa a su asegurador en vía civil, con el objetivo
de que éste, en virtud de su obligación dimanante del contrato de seguro suscrito junto a la
Administración, le indemnizara la cuantía que ella ya habría tenido que sufragar.
Para el objeto de este trabajo, el interés aquí versa sobre el tipo de pronunciamiento que
la jurisdicción civil deberá hacer sobre esa acción directa de la Administración contra la
aseguradora. Como se ha dicho, cuando la Administración demande al asegurador, ya existirá
un pronunciamiento administrativo que declare la responsabilidad de la Administración. Este
pronunciamiento, el cual no se ha podido pronunciar sobre la responsabilidad del asegurador,
de ninguna manera obliga a la jurisdicción civil, así que ésta podría optar por una solución
diversa a la de la resolución administrativa. Si bien es cierto que no la vincula en el sentido de
declarar responsable a la Administración, la jurisdicción civil, de considerar que tal
responsabilidad concurre, deberá condenar al asegurador inevitablemente, pues el objeto del
contrato de seguro es precisamente la responsabilidad de la Administración23
.
Como se ve, ese es el único caso por el que una Administración puede reclamar en vía
civil responsabilidad a su propio asegurador. En ningún caso la Administración, de oficio,
podría reclamar a su asegurador para que éste indemnizara (por «temor» a tener que hacerlo
ella) cuando tuviera noticia de un daño sufrido por un particular. La reclamación de
responsabilidad al asegurador por el daño sufrido, es una carga/derecho que se le impone al
interesado, por lo que, a la fin, será éste quién configure, mediante su demanda (C-A contra
23
Cabe recordar, en este punto, el art. 73.1 LCS, el cual expone que «Por el seguro de responsabilidad
civil el asegurador se obliga, dentro de los límites establecidos en la Ley y en el contrato, a cubrir el riesgo del
nacimiento a cargo del asegurado de la obligación de indemnizar a un tercero los daños y perjuicios causados por
un hecho previsto en el contrato de cuyas consecuencias sea civilmente responsable el asegurado, conforme a
derecho».
Trabajo de fin de Grado Manuel Arenas Sánchez
37
Administración y asegurador o solo contra Administración, o civil contra exclusivamente
asegurador) o reclamación administrativa contra Administración, la legitimación pasiva y el
sujeto o sujetos susceptibles de ser declarados responsables por las diversas vías ya
estudiadas, pero no podrá configurar la jurisdicción que será competente de enjuiciar sus
pretensiones, tal y como sucedía antaño24
.
24
A esta misma conclusión llega O. MIR PUIGPELAT, «La jurisdicción competente en materia de
responsabilidad patrimonial de la Administración: una polémica que no cesa», InDret, 2003, p.24, el cual admite
que es «evidente» que la víctima no puede ni debe ser quién decida la jurisdicción competente para conocer de
su demanda, puesto que tal competencia le corresponde al legislador.
Trabajo de fin de Grado Manuel Arenas Sánchez
38
5. Conclusiones
Después de que en las páginas previas se hayan tratado cuestiones sobre las que el
debate ha estado, y en algunos casos todavía está, servido, conviene extraer razonamientos
precisos y contundentes que clarifiquen, en la opinión de este estudio, el significado de tales
cuestiones en el panorama del ordenamiento jurídico español actual.
En primer lugar, en relación a la jurisdicción competente para enjuiciar la acción directa
de la compañía aseguradora de la Administración pública (art. 76 LCS), cabe afirmar lo
siguiente. En caso de que se ejercite la acción contra ella o contra ella y un particular, no
existe debate sobre el conocimiento de tal pretensión por parte de la jurisdicción civil, pues es
la que, legalmente, mejor se adapta a la configuración plenamente privada de la compañía de
seguros. Ahora bien, en el caso de demanda del particular perjudicado contra conjuntamente
la aseguradora y su Administración asegurada, la discusión y confusión han estado servidas,
tanto judicial como doctrinalmente, sobre todo a raíz de la ya estudiada opinión mayoritaria
favorable a la competencia de la jurisdicción civil, de la opinión del Tribunal Supremo
durante la vigencia de la LOPJ 1998 y de la LJ 1998. A pesar de esto, en la actualidad parece
haberse clarificado tal cuestión, pues las reformas de la LOPJ 2003 y LJ 2003, conllevaron
que empezara a ser previsible que en tales casos se resolviera a favor de la competencia de la
jurisdicción C-A, cosa que se agravó con la introducción del litisconsorcio pasivo necesario,
vía art. 21.1.c) LOPJ 2003, el cual introdujo la obligación para el perjudicado de, siempre que
demandara ante la jurisdicción C-A, debería hacerlo preceptiva y conjuntamente contra la
Administración y su aseguradora, tal y como debe ser, en opinión del presente trabajo. Y debe
ser así por varios motivos. En primer lugar, porque acudiendo a la interpretación «según el
sentido propio de sus palabras», en términos del art. 3.1 CC, de los arts. 9.4 LOPJ 2011 (el
tenor literal del cual es idéntico, en la cuestión que aquí interesa, al del correlativo art. de la
LOPJ 2003) y 2.e) LJ 2003 vigentes en la actualidad, no existe otra posibilidad que no sea el
conocimiento de la jurisdicción C-A en tales casos, independientemente de que se considere a
la aseguradora como concurrente o no, junto a la Administración, a la producción del daño.
Por otra parte, es ésta la opción más acertada, pues como se ha observado a lo largo de la
argumentación, lo relevante en estos casos es determinar la responsabilidad de la
Administración, lo cual será decisivo para confirmar posteriormente la eventual
responsabilidad de la aseguradora (la cual ya no podrá cambiar con su presencia la
jurisdicción competente) en virtud del contrato de seguro de responsabilidad civil, y los
Tribunales mejor capacitados legalmente y con más medios para tal tarea, son, sin duda, los
C-A.
Trabajo de fin de Grado Manuel Arenas Sánchez
39
Por otro lado, y ligando con la otra problemática central tratada en el estudio, se ha visto
como, cuando el particular ejerce la acción directa contra exclusivamente la aseguradora de la
Administración ante la jurisdicción civil, situación frecuente en la práctica, los Tribunales de
este orden se ven, indefectiblemente, obligados a pronunciarse sobre la responsabilidad de la
Administración para poder enjuiciar en última instancia al asegurador. A pesar de haber sido
declarada la anterior circunstancia como «normal» por parte del TS de manera unánime, lo
cierto es que plantea diversos problemas: de extralimitación de la jurisdicción civil, de
incompatibilidad entre competencias y resoluciones civiles y C-A, de dudas sobre la utilidad
del contrato de seguro, o incluso de compensación entre indemnizaciones. Resulta que, por
una parte, la resolución civil no vinculará a una eventual posterior reclamación en vía
administrativa. Así, por ejemplo, si en vía civil se considera la responsabilidad de la
administración, pero se estiman excepciones que hacen irresponsable al asegurador, no querrá
decir eso que en vía administrativa o en C-A se tuviere como cierta la responsabilidad de la
Administración, por lo que el particular podría quedar sin compensación, a pesar de que un
órgano jurisdiccional había dado lugar a la responsabilidad de la Administración. Este tipo de
problemas, a pesar de que, nuevamente, han sido autorizadas por los Tribunales, deben
encontrar cobijo legal. Una de las opciones barajadas por la doctrina como propuesta de nueva
regulación, ha sido suprimir legalmente la acción directa contra la aseguradora
exclusivamente en los casos en que ésta asegure a una Administración pública. Esta opción
podría tener sentido, pero si se parte de la base de que la jurisdicción C-A no puede condenar
al asegurador, y que la civil tampoco podría por no existir acción directa contra él, habría que
afirmar, y sería mucho afirmar, que el título ejecutivo que se obtiene declarando la
responsabilidad de la Administración en vía C-A cuando se las demandare conjuntamente,
podría hacerse valer en contra del asegurador, en caso de que éste, por no haber sido
condenado expresamente, no quisiera cumplir su obligación emanante del contrato de seguro.
Otros autores han abogado por la regulación legal de establecer la reclamación en vía
administrativa como preceptiva contra la Administración, para así obtener una declaración de
responsabilidad de ésta, y en caso de que el asegurador se negara a pagar, poderla hacer valer
en vía civil para que la jurisdicción de este orden condenare al asegurador al pago que le
correspondiere, en virtud del contrato de seguro, en base a la responsabilidad de la
Administración, ya declarada en vía administrativa.
En la opinión que este trabajo pretende recoger, ninguna de las propuestas de regulación
comentadas deja clara una solución a los problemas que en la actualidad existen sobre la
posible contradicción de resoluciones. Lo más oportuno para estos casos, parece ser, como se
Trabajo de fin de Grado Manuel Arenas Sánchez
40
ha reiterado durante el trabajo, entender que, en caso de que el particular ejerciera en vía
administrativa o C-A reclamación o demanda contra la Administración y allí se obtuviera una
resolución haciendo responsable a la Administración, sería esta misma la que, en caso de
negarse a pagar el asegurador (por considerar que la condena sería contra la Administración, y
no contra él), pagara la indemnización por la que se le ha condenado al perjudicado, debiendo
ejercer ella, y no el perjudicado, posteriormente acción directa contra el asegurador en vía
civil.
Asimismo, en relación a la posibilidad de los jueces civiles de pronunciarse sobre la
responsabilidad de la Administración, pueden ser convenientes varias soluciones. En primer
lugar, establecer algún tipo de efecto de cosa juzgada y de vinculación sobre específicamente
ese pronunciamiento, mediante la cual, en caso de querer hacer responsable en vía C-A a la
Administración por los mismos hechos por los que en vía civil no se hubiera considerado su
responsabilidad, tal cosa no pudiera conseguirse por haberse desestimado en vía civil. Como
esta solución parece inadmisible, por la íntima relación entre la responsabilidad de la
Administración y los Tribunales de la jurisdicción C-A, pudiera ser una efectiva solución la
inversa. Es decir, por un lado, suprimir la acción directa contra la aseguradora de la
Administración únicamente, para evitar esos pronunciamientos de los jueces civiles sobre la
responsabilidad administrativa que tantos debates han ocasionado. Y por otro, dotar a los
jueces C-A, que no a la Administración, de la posibilidad de pronunciarse, con efectos
vinculantes, a partir de la eventual responsabilidad de la Administración, sobre la
responsabilidad del asegurador. De esta manera, el particular únicamente podría acudir a la
vía administrativa o a la C-A. De acudir a la primera, la Administración únicamente podría
declarar mediante acto administrativo su propia responsabilidad, la cual debería ser suficiente
para que el asegurador cumpliera con su obligación contractual, cosa que, en caso de no
ocurrir, podría hacerse valer posteriormente en vía C-A. En caso de acudir a la segunda, el
litisconsorcio pasivo necesario obligaría al perjudicado a demandar conjuntamente a la
Administración y a su asegurador, y los jueces de esta jurisdicción podrían pronunciarse, con
efectos vinculantes, sobre la responsabilidad de ambos: primero la de la Administración y
después, y consiguientemente, la de su asegurador, en virtud del contrato de seguro de
responsabilidad civil.
Trabajo de fin de Grado Manuel Arenas Sánchez
41
6. Anexo 1: Mapa conceptual sobre la jurisdicción competente y explicación
del mismo
(1) Gráfico de propia creación.
Trabajo de fin de Grado Manuel Arenas Sánchez
42
a) Explicación del mapa conceptual sobre la jurisdicción competente
A partir del mapa conceptual expuesto en la página anterior y de la leyenda que
seguidamente se precisa, se pretende clarificar gráficamente el panorama que históricamente
ha tenido la jurisdicción competente para enjuiciar a la compañía aseguradora de la
Administración pública, tanto en la legislación como en la jurisprudencia españolas,
contenido al que se hace referencia, especialmente, en el segundo apartado del trabajo,
relativo a la evolución legislativa y judicial de la materia. Así, mediante la lectura de
izquierda a derecha, separando las dos etapas que en su momento se divisaron, puede
observarse como a partir de cada una de las demandas se deduce la jurisdicción competente
para conocer de las mismas, con algunas precisiones relevantes, relativas a reformas que la
Ley o los pronunciamientos judiciales han ido introduciendo, las cuales se comprenderán con
la lectura del segundo apartado de este trabajo (p. 4).
Para su mejor comprensión, obsérvese la siguiente leyenda:
(2) Gráfico de propia creación.
Trabajo de fin de Grado Manuel Arenas Sánchez
43
7. Tabla de pronunciamientos y jurisprudencia citada
7.1] Autos de la Sala Especial de Conflictos de Competencia del Tribunal Supremo
Nº de Resolución y
fecha
Referencia
(ROJ)
Magistrado Ponente Partes
ATS 55/1999, de 22 de
octubre
ATS 10602/1999 D. Eduardo Carrión
Moyano
Concepción c. INSALUD,
MAPFRE seguros y Juan Pedro
ATS 33/2001, de 27 de
diciembre
ATS 12284/2001 D. José María Álvarez-
Cienfuegos Suarez
Valentín c. RENFE y MAPFRE
seguros
ATS 38/2002, de 21 de
octubre
ATS 8952/2002 D. Xavier O'callaghan
Muñoz
Inmaculada c. RENFE y
MAPFRE seguros
ATS 42/2002, de 16 de
diciembre
ATS 8928/2002 D. Francisco Trujillo
Mamely
Cristina c. Consorcio de
compensación de seguros y
Marcos
ATS 43/2002, de 16 de
diciembre
ATS 8955/2002 D. Francisco Trujillo
Mamely
Silvia c. Patronato de la
Alhambra y Vitalicio S.A
ATS 53/2004, de 28 de
junio
ATS 8400/2004 D. Jesús Eugenio Corbal
Fernández
Arroba S.A y Zurich seguros c.
Canal Isabel II y Aig Europe
ATS 54/2004, de 28 de
junio
ATS 8393/2004 D. Jesús Eugenio Corbal
Fernández
Marco Antonio y Zurich seguros
c. Centro asegurador S.A
ATS 60/2004, de 18 de
octubre
ATS 11724/2004 D. Jesús Eugenio Corbal
Fernández
Germán c. Zurich seguros
ATS 358/2006, de 21 de
octubre
ATS 17856/2006 Dª. Encarnación Roca
Trías
Silvia c. Gabinete deportivo S.A,
Club de baloncesto Sax,
Ayuntamientos de Petra y Elder,
y otros particulares
ATS 29/2009, de 1 de
abril
ATS 5975/2009 D. Jesús Eugenio Corbal
Fernández
José Enrique c. Ferrocarriles
Vascos S.A y Consorcio Gerling
S.A
ATS 3/2010, de 22 de
marzo
ATS 3591/2010 D. Joaquín Huelin
Martínez De Velasco
Elisabeth y sus hijas c. Zurich
seguros
ATS 4/2010, de 22 de
marzo
ATS 4034/2010 D. José Ramón Ferrándiz
Gabriel
Hermenegildo c. Zurich seguros
Trabajo de fin de Grado Manuel Arenas Sánchez
44
ATS 5/2010, de 22 de
marzo
ATS 3606/2010 D. Joaquín Huelin
Martínez De Velasco
Paula c. Zurich seguros
ATS 8/2010, de 22 de
marzo
ATS 4034/2010 D. José Ramón Ferrándiz
Gabriel
Mª Inés c. Zurich seguros
ATS 9/2010, de 22 de
marzo
ATS 4035/2010 D. José Ramón Ferrándiz
Gabriel
Juan Luis y sus hijos c. Zurich
seguros
ATS 21/2010, de 18 de
octubre
ATS 14274/2010 D. Joaquín Huelin
Martínez De Velasco
Susana y sus hijos c. Zurich
seguros
ATS 2/2011, de 11 de
abril
ATS 5636/2011 D. Santiago Martínez-
Vares García
Lucas y Dña. Celsa c. MAPFRE
seguros
ATS 17/2011, de 15 de
abril
ATS 5063/2011 D. Jesús Eugenio Corbal
Fernández
Cirilo y otros familiares c.
Zurich seguros
ATS 22/2011, de 22 de
junio
ATS 8116/2011 D. Jesús Eugenio Corbal
Fernández
Visitación c. Zurich seguros
ATS 40/2011, de 3 de
octubre
ATS 10268/2011 D. Jesús Eugenio Corbal
Fernández
José Carlos c. Zurich seguros
ATS 44/2011, de 17 de
octubre
ATS 10269/2011 D. Santiago Martínez-
Vares García
Carina y sus hijos c. Zurich
seguros
ATS 49/2011, de 5 de
diciembre
ATS 12383/2011 D. Jesús Eugenio Corbal
Fernández
Prudencio y Valle c. Zurich
seguros
ATS 51/2011, de 5 de
diciembre
ATS 12700/2011 D. Santiago Martínez-
Vares García
Luciano y sus hermanos c.
Zurich seguros
ATS 17/2012, de 20 de
julio
ATS 8152/2012 D. Francisco Javier
Arroyo Fiestas
Irene c. Zurich seguros
ATS 25/2012, de 20 de
julio
ATS 8300/2012 D. Eduardo Calvo Rojas Paulino c. Consorcio de
Compensación de Seguros y
José Enrique
ATS 28/2012, de 24 de
septiembre
ATS 10602/2012 D. Francisco Javier
Arroyo Fiestas
Carlos Daniel c. Zurich seguros
ATS 4/2013, de 12 de
marzo
ATS 2888/2013 D. José Antonio Seijas
Quintana
Erasmo y María Virtudes c.
Zurich seguros
ATS 35/2013, de 19 de ATS 12345/2013 D. Luis María Diez- Josefa y sus hijos c. Zurich
Trabajo de fin de Grado Manuel Arenas Sánchez
45
diciembre Picazo Giménez seguros
ATS 4/2014, de 19 de
febrero
ATS 1056/2014 Dª. María Del Pilar Teso
Gamella
Iñigo c. ASISA seguros
7.2] Otra jurisprudencia
a) Tribunal Supremo
Sala y fecha Referencia
(ROJ)
Magistrado Ponente Partes
STS, 1ª, 30.12.1995 STS 6787/1995 D. Alfonso Villagómez
Rodil
Catalana Occidente S.A c. D.
Eloy
STS, 1ª, 30.04.1996 STS 2071/1996 D. Teófilo Ortega Torres Zurich seguros y Ayuntamiento
de Vitoria- Gasteiz c. Axa
gestión de seguros, Beltrán y
Echevarría, S.A y Comunidad
de Propietarios de Vitoria
STS, 1ª, 3.10.1996 STS 5227/1996 D. Luis Martínez-
Calcerrada Gómez
Julia c. Hispania Compañía
General de Seguros y Mutua
Nacional de Autoescuelas
STS, 1ª, 2.12.1998 STS 7218/1998 D. Román García Varela Lepanto seguros, S.A c. Juana,
Mónica, Eduardo y Eloy
STS, 1ª, 30.01.2002 STS 524/2002 D. Teófilo Ortega Torres Lepanto seguros, S.A c.
Ayuntamiento de Pollença
STS, 1ª, 30.5.2007,
STS 5009/2007 D. Juan Antonio Xiol Ríos
Carlos Ramón, Lorenzo,
Antonio y Ángeles c.
Compañías de Seguros Lagun
Aro, S.A
b) Tribunal Constitucional
Sala y fecha Referencia
(Núm. registro)
Magistrado
Ponente
Partes
ATC, Sección 1ª, 6/1996,
de 25 de marzo
863-1995 D. Álvaro Rodríguez
Bereijo
José Antonio y Manuel c. ATS
1.03.1995y ATS28.02.1995
Trabajo de fin de Grado Manuel Arenas Sánchez
46
c) Tribunales Superiores de Justicia
Sala y fecha Referencia (ROJ) Magistrado Ponente Partes
STSJ Cataluña (Sala de lo
C-A), 29.11.1999
STSJ CAT
11983/1999
D. Ángel García Fontanet María Cristina c. Acuerdo
de la Consellería de
Política Territorial y
Obras Públicas de la
Generalitat de Catalunya
de 22.8.1995
d) Audiencias Provinciales
Sala y fecha Referencia (ROJ) Magistrado Ponente Partes
SAP Asturias (Sección 5ª),
16.05.1997
SAP O 7/1997 D. Francisco Luces Gil María Antonieta c.
Sentencia del Juzgado de
Primera Instancia del
Juzgado núm. 1 de Mieres,
de 30.01.1997
SAP Girona (Sección 2ª),
26.06.2002
SAP GI 1152/2002 D. Jaime Masfarre Coll María del Pilar c. RENFE
y MAPFRE seguros
SAP Girona (Sección 2ª),
10.07.2002
SAP GI 1285/2002 D. Joaquín Miguel
Fernández Font
Amelia y RENFE c.
Sentencia del Juzgado de
Primera Instancia e
Instrucción núm. 7 de
Girona 9/2000
Trabajo de fin de Grado Manuel Arenas Sánchez
47
8. Bibliografía citada
GAMERO CASADO, Eduardo «Los contratos de seguro de responsabilidad extracontractual
de las Administraciones públicas», Revista Española de Derecho Administrativo, núm.
103,1999.
GARNICA MARTÍN, Juan Francisco, «La acción directa frente al asegurador en supuestos
de responsabilidad de agentes públicos: Jurisdicción competente», 2000.
GÓMEZ LIGÜERRE, Carlos, «Problemas de jurisdicción competente y de derecho aplicable
en pleitos de responsabilidad civil extracontractual », InDret, 2009.
GÓMEZ LIGÜERRE, Carlos, «Todos a una: Jurisdicción competente para condenar a la
Administración pública y a su compañía aseguradora», InDret, 2004.
GÓMEZ LIGÜERRE, Carlos, «Dos veces en la misma piedra: Comentario al Auto de la Sala
Especial de Conflictos de Competencia del Tribunal Supremo de 21 de octubre de 2002»,
InDret, 2002.
GÓMEZ LIGÜERRE, Carlos, «Jurisdicción competente en pleitos de responsabilidad civil
extracontractual», InDret, 2001.
HUERGO LORA, Alejandro, «El seguro de responsabilidad civil de las Administraciones
Públicas», Marcial Pons, Madrid, 2002.
MARTÍN REBOLLO, Luís, «Ayer y hoy de la responsabilidad patrimonial de la
Administración: un balance y tres reflexiones», Revista de Administración Pública, núm. 150,
1999.
MIR PUIGPELAT, Oriol, «La jurisdicción competente en materia de responsabilidad
patrimonial de la Administración: una polémica que no cesa», InDret, 2003.
MORENO MARTÍNEZ, Juan Antonio, «Perfiles de la responsabilidad civil en el nuevo
milenio», Madrid, 2000.
SÁNCHEZ CALERO, Fernando, «Comentario a la Ley de Contrato de Seguro», Comentarios
al Código de Comercio y legislación mercantil especial, dirigidos por Fernando Sánchez
Calero y Manuel Albaladejo, vol. 2º, Edersa, Madrid, 1990.