JUSTICIA ELECTORAL

1) Aspectos generales:

Aproximación al concepto de justicia electoral:

La palabra justicia proviene etimológicamente de jus y de justitia, también de justus, a um; que significan lo justo y la justicia, respectivamente. No es fácil de precisar ya que tiene un aspecto axiológico en el que su concepción ha sido tratada desde los clásicos tales como Ulpiano, Platón y Aristóteles y en el que se parte de la relación entre la justicia y lo justo e injusto para llegar al justo político1 y al justo legal2. En ese sentido, y acorde con lo mencionado por Covarrubias Dueñas3 la justicia debe buscar su concreción de manera tangible; por ejemplo, en la Constitución.

Además, el mismo autor señala que la justicia en sentido estricto o strictu sensu es la aplicación a los casos concretos de las disposiciones legales o la concreción de la norma general y abstracta a una situación de hecho específica y particular4.

Definición:

La expresión justicia electoral tiene varias acepciones, una de ellas asegura que cada acción, procedimiento y decisión relacionada con el proceso electoral5 se encuentre en consonancia con la legislación (constitución, instrumentos o tratados internacionales y todas las demás disposiciones vigente en un país), y que el disfrute de los derechos electorales es protección y rehabilitación, dando a las personas que creen que sus derechos electorales han sido violado la capacidad de hacer una denuncia, una audiencia y recibir una adjudicación6.

1 El justo político tiene una parte natural y otra legal. En el primer caso es natural, puesto que en todas las partes tiene la misma fuerza y no depende de la aprobación o desaprobación de los ciudadanos; en el segundo caso, es legal ya que en un principio es indiferente, sin embargo una vez hechas las normas ya no lo es. Cfr. Aristóteles: Ética Nicomaquea, Libro V.2 La equidad se relaciona con la justicia y con lo justo, lo cual no es lo mismo pero mantienen cierta relación en su naturaleza, ya que lo equitativo se concibe como lo mejor. En ese sentido lo equitativo en mejor que la justicia y es justo, entonces, lo equitativo es justo no según la ley, sino que es un enderezamiento de lo “justo legal”. Ibíd. 3 COVARRUBIAS, J. Derecho Constitucional Electoral, Tercera Edición, Ed. Porrúa, México DF, 2003. pp. 128-131.4 Cfr. COVARRUBIAS DUEÑAS, J. Justicia Electoral, Revista Jurista, México, 1994, pp. 443 – 463.5 Cabe recalcar que en la literatura electoral y diversos ordenamientos en dicha materia entienden por proceso electoral al conjunto de actos regulados jurídicamente, que son realizados por los órganos electorales, partidos políticos y ciudadanos, con el objeto de determinar, a través del sufragio, la representación política del pueblo (renovación periódica del Poder Legislativo y del titular del Ejecutivo), en OROZCO, J. Los sistemas de justicia electoral desde una perspectiva comparativa, pp. 793-794.6 IDEA internacional

Asimismo, existe otra acepción desarrollada por Héctor Fix-Zamudio, quien entiende por justicia electoral a los diversos medios (jurídicos-técnicos) de control para garantizar la regularidad de las elecciones, a efecto de corregir eventuales errores o infracciones electorales7. Asimismo, Dieter Nohlen afirma que la justicia electoral es la garantía de elecciones libres y honestas8.

Jesús Orozco Enríquez menciona que la finalidad de la justicia electoral es la protección auténtica o tutela eficaz del derecho a elegir o ser elegido para desempeñar un cargo público, mediante un conjunto de garantías a los participantes (partidos políticos y, en su caso, ciudadanos y candidatos) a efecto de impedir que pueda violarse en su perjuicio la voluntad popular, contribuyendo a asegurar la legalidad, certeza, objetividad, imparcialidad, autenticidad, transparencia y, en general, justicia de otros actos y procedimientos electorales9.

Una acepción más ampliada entiende por la justicia electoral a todas aquellas medidas encaminadas a la óptima realización de la democracia representativa, como sería la celebración de elecciones periódicas, libres y auténticas, mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo, lo cual incluye el establecimiento de una adecuada integración de los órganos objeto de la representación política; plena libertad de asociación, reunión y expresión políticas, acceso equitativo de los partidos políticos al financiamiento público; respeto estricto del pluralismo político, condiciones equitativas para la contienda electoral10.

La justicia electoral abarca tanto los medios para prevenir violaciones del marco jurídico electoral, y los mecanismos que tienen por objeto resolver las controversias electorales que se derivan de la inobservancia o incumplimiento de las disposiciones de la ley electoral. Al respecto, incluyen tanto, mecanismos formales para la resolución de disputas electorales (EDR) y mecanismos alternativos de resolución de disputas electorales (AEDR)11.

7 Vid., por ejemplo, Fix-Zamudio, H., Introducción a la teoría de los recursos en el contencioso electoral”, en el Manual sobre los medios de impugnación en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, México, Instituto Federal Electoral-Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, 1992, p. 8.8 NOHLEN, D. La justicia electoral y sus desafíos actuales en América Latina, en Elecciones y democracia: la experiencia latinoamericana. Conferencias internacionales en la ONPE, Lima ONPE; OEI, 2007, p. 23.9 OROZCO J., Sistemas de justicia electoral en el derecho comparado, en Sistemas de Justicia Electoral: Evaluación y perspectivas. Ciudad de México, del 13 al 15 de octubre de 1999. Coordinación J. Jesús Orozco Henríquez – México, IFE, PNUD, UNAM. III J: IFE, IDEA Internacional, TEPJF, 2001, pp. 45-58. 10 NOHLEN D., Justicia electoral y consolidación democrática. P. 112.11 Por sus siglas en inglés EDR (electoral dispute resolution) y AEDR (alternative electoral dispute resolution) son términos utilizados por IDEA Internacional en su manual “The International IDEA Handbook” del International Institute for Democracy and Electoral Assistance 2010.

En sentido estricto, la justicia electoral (conocida también como “contencioso electoral”) alude a los diversos medios jurídico-técnicos de impugnación o control (juicios, recursos o reclamaciones) de los actos y procedimientos electorales, ya sea que se substancien ante un órgano de naturaleza administrativa, jurisdiccional y/o política, para garantizar la regularidad de las elecciones y que las mismas se ajusten a derecho, esto es, a los principios de constitucionalidad y/o legalidad, resolviendo los diversos conflictos o controversias electorales y corrigiendo eventuales errores o infracciones a la normativa correspondiente12.

El contencioso electoral en sentido amplio abarca todo tipo de controles, recursos o reclamaciones contra cualesquiera actos del procedimiento electoral, esto es, todas aquellas impugnaciones encaminadas a asegurar la regularidad electoral y no sólo las estrictamente procesales. Además, existe una acepción de “contencioso electoral” más restringida, que se vincula con la noción de “proceso”, en ese sentido se refiere únicamente a los medios procesales de control de la regularidad de los actos y procedimientos electorales, es decir, hace referencia al conjunto de controles o impugnaciones estrictamente jurisdiccionales (litigios sometidos ante un órgano tercero imparcial) frente a los actos y procedimientos electorales (excluyendo, en consecuencia, a los controles jurídicos provenientes de órganos de naturaleza propiamente administrativa o, en su caso, política).

También existe una acepción de contencioso electoral más restringida, la cual se vincula con la noción de proceso13, la cual abarca solo a los medios procesales de control de la regularidad de los actos y procedimientos procesales de control de regularidad de los actos y procedimientos electorales, es decir, hace referencia al conjunto de controles e impugnaciones estrictamente jurisdiccionales frente a los actos y procedimientos electorales (excluyendo a los controles jurídicos provenientes de órganos de naturaleza propiamente administrativa y política)14.

Cabe resaltar que es importante hacer referencia a los medios de impugnación (juicios, recursos o reclamaciones) para controlar la regularidad (jurídica) de cualquier acto del procedimiento electoral con independencia que estos medios se substancien ante un órgano de naturaleza jurisdiccional, administrativa o política.

12 OROZCO J., Op. cit. P. 45.13 De acuerdo a la doctrina jurídica procesal moderna, la noción de proceso se reserva a los actos que forman parte de un litigio cuya resolución, en conformidad con la ley, se somete a un órgano imparcial de carácter jurisdiccional. Por otro lado, el conjunto de actos que no tienen una finalidad jurisdiccional –ya sea que formen parte o no de un proceso-, se les denomina procedimientos. ? OROZCO, J., op. cit., p. 794.14 OROZCO, J. El contencioso electoral/La calificación electoral, p. 708, en Tratado de Derecho Electoral comparado de América Latina, compiladores Dieter Nohlen, Sonia Picado, Daniel Zovatto, primera edición, México 1998, pp. 856.

Los medios de impugnación son instrumentos jurídicos consagrados por las leyes procesales para corregir, modificar o revocar los actos y las resoluciones judiciales, cuando adolecen de deficiencias, errores, ilegalidad o justicia15. En ese sentido, los medios de impugnación tienden a satisfacer las exigencias de una justicia mejor.

En suma, existe una correlación entre los medios de impugnación (recursos, medios o instrumentos jurídicos), el contencioso electoral (utilización de los medios, jurídico-técnicos para la resolución de controversias electorales) y la justicia electoral (ejercicio de la jurisdicción electoral a través de los elementos señalados anteriormente).

Por otra parte, la justicia electoral se encuentra vinculada al concepto del Derecho Electoral en un sentido específico y por ello su aproximación se caracteriza por la garantía de la constitucionalidad y la legalidad de los actos y las resoluciones electorales16. Además, el estudio de los diversos medios de impugnación que conforman los distintos sistemas de justicia electoral se ha encomendado a la disciplina del llamado derecho procesal electoral, que por su importancia y especificidad en cuanto a los principios e instituciones que la conforman ha venido adquiriendo su autonomía científica.

Asimismo, cabe resaltar que los mecanismos para resolver los conflictos electorales no se agotan en el correspondiente sistema de medios de impugnación, inclusive lo deseables es que la necesidad de recurrir a estos medios de impugnación –o también conocidos como contencioso electoral- sea excepcional o solamente marginal. Es decir, no solo se pretende que las normas jurídicas de naturaleza electoral sean observadas regularmente en forma espontánea por los destinatarios, sino que también, ante el eventual surgimiento de un conflicto, se cuente con medios alternativos para su solución y, se presente la necesidad de acudir a una instancia que dirima procesalmente las controversias derivadas de litigios electorales.

Principios y elementos de la justicia electoral

2) Importancia de la justicia electoral

Para Nohlen, existen fuentes de legitimidad, una de entrada a la que llama “ input legitimacy” y la legitimidad de salida “output legitimacy”. La justicia electoral es parte del tejido o entramado institucional y contribuye de manera decisiva a la creación y a la garantía de la legitimidad de entrada, pues dirige y vigila el proceso político de acuerdo con el derecho a través del cual se forman los órganos

15 Cfr. Diccionario Jurídico Mexicano, Universidad Nacional Autónoma de México-Porrúa, Tomo “I-O”, décima edición, México, 1997, pp. 1904-1906.16 Cfr. ARENAS BÁTIZ, C. Marco Teórico del Derecho Electoral, y v. también COVARRUBIAS DUEÑAS, J. Naturaleza Jurídica del Derecho Electoral, documento del T.E.P.J.F. Sala Guadalajara, de enero de 1999, entre otros.

estatales de representación y de toma de decisiones vinculantes para los representados.Sin embargo, la democracia es también dependiente de la legitimidad de salida.

- Para la consolidación democrática: Para Dieter Nohlen sin justicia electoral no existen mínimas condiciones para la democracia. Es decir: la justicia electoral es necesaria para la democracia, pero no suficiente para su consolidación17. Sin justicia electoral no hay democracia esta es la condición sine qua non de la democracia.

3) Métodos y técnicas de interpretación de la ley

La interpretación jurídica o del derecho es una actividad que consiste en establecer el significado o alcance de las normas jurídicas así como de otros estándares del ordenamiento jurídico que no son necesariamente normas (ejemplo, los principios). En consecuencia, al hablar de interpretación jurídica nos referimos a una actividad que comprende a todas las normas jurídicas, y no únicamente a las normas legales que produce el órgano legislativo. De ahí que la interpretación de la ley sea una especie de interpretación jurídica.

4.1Objeto de la interpretación jurídica

El objeto de la interpretación del derecho es el mismo derecho o las normas jurídicas y otros estándares como los principios generales del derecho. La interpretación del derecho reconoce múltiples especies:

Interpretación de la ley Interpretación del contratos

Interpretación del tratado internacional

Interpretación de la sentencia

4.2 Métodos o elementos de la interpretación de la ley

Métodos o elementos de interpretación de la ley son los medios de que dispone el intérprete para establecer el o los posibles sentidos y alcances de la ley interpretada. Estos medios son comúnmente aceptados por la doctrina y en ocasiones consagrados expresamente por los propios ordenamientos jurídicos. Estos elementos son el elemento gramatical, el histórico, el lógico, el sistemático y el teleológico.

17 NOHLEN, D. Justicia electoral y consolidación democrática. P. 116

a. Elemento gramatical o elemento literal es aquel que permite establecer el o los sentidos y alcances de la ley haciendo uso del tenor de las propias palabras de la ley, es decir, al significado de los términos y frases de que se valió el legislador para expresar y comunicar su pensamiento. Este método interpretativo parte del supuesto que la voluntad e intención del legislador está impregnada en la ley; y como la ley está escriturada, entonces la mejor manera de descifrar la verdadera intención legislativa es a través de las palabras de que hace éste.

b. Elemento histórico permite interpretar el derecho legislado aludiendo para ello a la historia del texto legal que se trata de interpretar. Esta historia se ve reflejada en cada una de las historias o etapas del proceso de formación de la ley.

c. Elemento sociológico es el que debe atenderse al interpretar las normas, a la "realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas". Si una norma nacida en un contexto histórico determinado se debe aplicar en un contexto diferente, puede producir un resultado indeseable si el cambio de las circunstancias es lo suficientemente sensible. No basta con saber por qué y para qué se dictó la norma en concreto, sino también si las nuevas circunstancias reinantes consienten o no que permanezca invariado el sentido original.

d. Elemento sistemático permite interpretar la ley atendiendo a las conexiones de la misma pero con la totalidad del ordenamiento jurídico del cual forma parte, incluidos los principios generales del derecho. Así, este método no es sino un grado más avanzado del método lógico, pero claro esta que tiene pasos así como métodos propios y bien definidos del derecho esto es el método exegético y el axiológico, de lo cual parte para hacer un análisis sistemático de la legislación con el fin de dar una correcta interpretación.

e. Elemento teleológico, por último, es aquel que permite establecer el sentido o alcance de un precepto legal atendiendo al fin de esta, es decir, a los determinados objetivos que se buscó conseguir mediante su establecimiento.

4.5 La interpretación de la ley en el Perú:

En Perú, los métodos de interpretación de la ley en general se encuentran contemplados en los artículos 168º al 170º del Código Civil. Con respecto a las normas del Procedimiento Administrativo éstas se interpretan conforme a los principios contemplados en el artículo IV de la Ley Nº 27444 "Ley del Procedimiento Administrativo General", así como los artículos V, VI y VII de la citada norma. Los artículos mencionados consagran la interpretación sistemática por integración del derecho administrativo peruano.

4) Modelos de organización de la Justicia electoral:

Tipología de los sistemas de justicia electoral en el derecho comparado:

Según el derecho comparado existen diferentes sistemas de justicia electoral, dependiendo del órgano al cual se le atribuye el control de la regularidad sobre los actos y procedimientos electorales.

Si se atiende a los diversos métodos y órganos previstos en los distintos ordenamientos jurídicos contemporáneos para resolver las impugnaciones que se presenten respecto de los resultados electorales es posible distinguir, como sugiere Duverger, entre el sistema contencioso político y el contencioso jurisdiccional, según la función respectiva se confíe a una asamblea o a un órgano jurisdiccional la resolución de impugnaciones de carácter electoral.

Asimismo, cabe adicionar el contencioso electoral administrativo, cuando la resolución de los recursos corresponde al propio órgano encargado de preparar las elecciones y el mismo tiene naturaleza propiamente administrativa, así como el llamado contencioso mixto que contempla la combinación de los sistemas anteriormente mencionados.

Por su parte, Fix-Zamudio resume los sistemas contenciosos electorales de la siguiente manera:

- Contencioso político: se confía la decisión última de las controversias electorales a una asamblea política.

- Contencioso jurisdiccional: se confía la función a un órgano jurisdiccional. Contencioso electoral administrativo: la resolución de los recursos le corresponde al propio órgano encargado de administrar las elecciones, el cual es de naturaleza administrativa.

- Contencioso mixto: contempla la combinación de órganos políticos y/o institucionales y/o administrativos en la solución de las controversias electorales. En ese tipo de sistemas la coexistencia de los controles –políticos, jurisdiccionales o administrativos, según sea el caso- pueden ser previos o posteriores y depende del órgano que resuelve en primera o última instancia18.

Una clasificación orgánica es desarrollada más tarde por Jesús Orozco de manera más detallada. Para este autor existen cuatro principales características y ejemplos de los diversos sistemas de justicia electoral en América y Europa.

a. El sistema tradicional, clásico19 o político: 18 Estos son los casos de los países que conservan un control político para los comicios legislativos o presidenciales y lo hacen coexistir con un control jurisdiccional previo o posterior. Orozco, J. Los Sistemas Contenciosos Electorales en América Latina, en Justicia Electoral. Revista del Tribunal Federal Electoral, México, 1996; Vol. V, No. 7, p. 6.19 La calificación tradicional o clásico para este tipo de contencioso electoral de naturaleza predominantemente política, tiene sus orígenes en el parlamentarismo de Gran Bretaña con motivo de las primeras impugnaciones electorales que se presentaron desde principios del siglo XV en Inglaterra durante la época de Enrique IV de la dinastía Lancaster. OROZCO

En este sistema las decisiones en última instancia en materia electoral, le corresponde a una asamblea política. Este tipo se traduce en un contencioso político, sin embargo, es poco usual hablar de un sistema exclusivamente contencioso político, por lo general existe en la actualidad un sistema contencioso mixto que combina también el carácter jurisdiccional y administrativo. Es en ese sentido que el referido contencioso político coexistió casi siempre con una variedad de recursos administrativos susceptibles de ser interpuestos ante los órganos encargados de la administración del proceso electoral, así como en ocasiones con diversos medios de impugnación ante los órganos de la jurisdicción ordinaria20.

La razón histórica del contencioso político en materia electoral se apoya en el “principio de la división de poderes21”, conforme al cual, en virtud de que cada órgano del poder público es independiente de los otros, no debe involucrarse en las decisiones inherentes a la integración de los demás.

En este sistema se confiere a las cámaras legislativas o los legisladores electos la facultad de resolver finalmente sobre la validez de la elección respectiva (incluyendo impugnaciones que se interpongan), lo que se calificó según la tradición francesa como “verificación de poderes”, “calificación de elecciones” o “certificación de actas”.

b. El sistema austriaco o de jurisdicción constitucional:

Sistema que predomina en Europa, tiene el carácter de contencioso de jurisdicción constitucional, en ese sentido, se le confiere al tribunal o asamblea constitucional las decisiones en última instancia de los medios de impugnación electoral, no obstante, en ocasiones este sistema tiende a combinarse con otros medios de impugnación previos de carácter jurisdiccional o político.

El sistema tuvo su inspiración en el modelo seguido de la Constitución de Weimar en 1919 y la Constitución de Austria en 192022.

J., op. cit. P. 48.20 Orozco, J. Los Sistemas Contenciosos Electorales en América Latina, op. cit pp. 8-9.21 El sistema de verificación de poderes a cargo de una asamblea política se adoptó en Francia desde los estados generales en siglo XVIII hasta la Constitución de 1958, correspondiente a la Quinta República. En EE.UU. este sistema se estableció en con la Constitución Federal de 1787, y con ello se generalizó el contencioso político en los regímenes democráticos emergentes durante los siglos XIX. Con respecto a América Latina, se estableció bajo la influencia de la Constitución de Cádiz. En ese contexto, la mayoría de los ordenamientos del siglo XIX previeron un contencioso político, salvo las Leyes Constitucionales de 1836 en México (que le confirieron de manera efímera dicha atribución al llamado Supremo Poder Conservador), y la Constitución de Colombia de 1886, que preveía la existencia de jueces de escrutinio. OROZCO J., op. cit. P. 49.22 En efecto, la constitución de Austria, influenciada por Hans Kelsen, atribuyó a la Corte de Justicia Constitucional la verificación de las elecciones de los cuerpos de representación, es decir, del Consejo Nacional como de la respectiva dieta de cada Land, cuya competencia, a través de sucesivas reformas se ha ampliado a la validación de otros ejercicios democráticos (referéndum, desde 1929, y elecciones presidenciales, a partir de 1931). OROZCO J., Op. cit. P. 50.

c. El sistema inglés o de jurisdicción ordinaria:

También llamado contencioso de jurisdicción ordinaria es aquel que confiere a los jueces ordinarios que pertenecen al poder judicial las impugnaciones procesales contra los resultados electorales y son ellos quienes resuelven las controversias electorales en última instancia o en combinación con algunos otros medios de impugnación previos (administrativos o políticos).

d. El sistema latinoamericano o de tribunales electorales especializados:

Se caracteriza por el establecimiento de tribunales (cortes, jurados, juntas o consejos) electorales especializados encargados de la solución de las controversias sobre los resultados electorales, cuya naturaleza es jurisdiccional y/o administrativa y en ocasiones se combina con otro tipo de medios de impugnación previos o posteriores.

A finales de los años setenta se fueron estableciendo tribunales, cortes, jurados, juntas o consejos electorales especializados encargados de la resolución de las controversias de los comicios de naturaleza jurisdiccional y/o administrativa (ya sea con un carácter autónomo, formando parte del poder judicial o del contencioso administrativo).

La primera Corte que figuró en Latinoamérica fue la de Uruguay desde 1924 y el Tribunal Calificador de Elecciones de Chile en 1925.

En lo referido al paulatino establecimiento de tribunales, cortes, juntas, jurados o consejos electorales en la región, éstos han evolucionado en el transcurso del tiempo. En ese sentido, se puede apreciar que luego de la adopción del contencioso político se crea legislativamente un órgano electoral administrativo de carácter temporal integrado en su mayoría por representantes de partidos políticos y del ejecutivo, luego este órgano se eleva al nivel constitucional con garantías para su autonomía e imparcialidad, y por lo general llegándose a transformar –la mayoría de veces- en órganos no permanentes y especializados primordialmente jurisdiccionales, teniendo atribuciones administrativas o pudiéndose establecer una dualidad de órganos electorales de carácter autónomo, algunos de ellos ubicados en el poder judicial.

La competencia en materia contenciosa electoral asignada en la mayoría de países latinoamericanos a cuerpos23 electorales especializados y, en su caso, autónomos ha sido la respuesta de la región a la necesidad de salvaguardar la naturaleza jurisdiccional de la función de juzgar las elecciones, sin exponer al Poder Judicial o a su respectiva Corte Suprema de Justicia a cuestionamientos o acechanzas político-partidarias.

23 Llámese así a los tribunales, cortes, juntas, jurados o consejos electorales.

Por su parte, Jesús Orozco Henríquez 24 desarrolla otro tipo de clasificación atendiendo a la naturaleza del órgano encargado de emitir la decisión final sobre las impugnaciones relacionadas con la validez y resultados de los procesos electorales, pueden ser:

a. Órgano legislativo:

Ya sea de naturaleza constitucional o legal Pueden ser de la legislatura u otra asamblea política como en Estados Unidos, Bélgica, Dinamarca, Italia, Suiza, e Islandia .

Su característica fundamental es que, si bien se encuentran regidos por el marco constitucional y legal aplicable a la elección respectiva, dada su naturaleza, conformación y proclividad a actuar políticamente, además de la inexistencia de mecanismos para controlar que sus resoluciones electorales se ajusten a derecho, ha sido frecuente que en sus decisiones prevalezcan los criterios políticos (como el de oportunidad y negociación de intereses en pugna) sobre las razones jurídicas. Incluso, tales decisiones han sido proclives a favorecer a las fuerzas políticas que, eventualmente, han conformado la mayoría legislativa. De ahí que sea frecuente calificar a este tipo como contencioso político.

En la actualidad, prácticamente ya no hay sistemas que tengan un contencioso electoral conferido exclusivamente a un órgano legislativo o asamblea política, ya que aquellos países que aún lo conservan para los comicios legislativos o, en su caso, presidenciales, lo hacen coexistir con medios de control jurisdiccional o, incluso, administrativos, previos (como en Argentina, Estados Unidos e Italia) o posteriores (como en Alemania), lo que los convierte en sistemas de justicia electoral mixtos legislativo-jurisdiccionales o legislativo-administrativos.

b. Órgano jurisdiccional:

b.1 Tribunal ordinario judicial (no especializado en materia electoral):

Generalmente encomendado a la respectiva Corte Suprema, ya sea directamente o vía apelación (como en Inglaterra, desde 1868; Australia, Canadá, India y en prácticamente todos los países de la Commonwealth; incluso, en esencia, a este tipo corresponden los casos de Bosnia y Herzegovina, Hungría, Moldavia, Polonia, Rusia, Serbia y Ucrania, así como Etiopía, Kenia, Lesotho y Uganda, además de Japón, República de Corea y Taiwán).

24 Revista Derecho Electoral, Tribunal Supremo de Elecciones, República de Costa Rica. No. 13, enero-junio 2012. ISSN: 1659-2069.

b.2 Tribunal o Consejo Constitucional:

Siguiendo, en cierta medida, el modelo de la Corte Constitucional de la Constitución de Austria de 1920, este tipo se ha establecido en Alemania, España y Portugal, además de Bulgaria, Croacia, Lituania, Rumania y Níger; igualmente, Armenia, Eslovaquia e Indonesia, pero en estos últimos tres, el tribunal constitucional forma parte del poder judicial a diferencia de los primeros. Asimismo, bajo la denominación de Consejo Constitucional, siguiendo en buena medida el modelo francés, se adopta, además de Francia, en Burkina Faso, Camboya, Camerún y Mozambique.

b.3 Tribunal Administrativo

Este sistema existe de manera autónoma en Colombia (denominado Consejo de Estado), Finlandia y Letonia, mientras que en República Checa forma parte del poder judicial a través de un organismo llamado Suprema Corte Administrativa.

b.4 Tribunal Electoral Especializado

Este sistema se manifiesta de dos maneras; ya sea perteneciente al poder judicial o autónomo de los tres poderes tradicionales. El primero de los casos es frecuente en los países de América Latina, este análisis se profundizará más adelante. El segundo caso ha adoptado en Albania, Grecia, Suecia y Sudáfrica, así como en Palestina.

c. Órgano electoral administrativo

Este sistema cuenta con un órgano al que le son atribuidos funciones jurisdiccionales; en ese sentido la decisión final sobre la validez de las elecciones, incluso si son impugnadas, corresponde al propio órgano electoral administrativo encargado de organizar las elecciones, el cual también puede resolver de manera final y definitiva las impugnaciones correspondientes (como ocurre en Costa Rica, Nicaragua y Uruguay).

d. Órgano Ad hocEs un sistema de carácter provisional y derivado de un régimen transitorio, generalmente, como una solución promovida por organismos o instancias internacionales ante algún conflicto interno grave, según ocurrió en las elecciones de Camboya en 1993, Bosnia y Herzegovina en 1996 y Afganistán en 2005.

4.2 La justicia Electoral en América Latina

Fuentes históricas del contencioso electoral en América Latina:

El contencioso electoral en América Latina ha sido influenciado desde el siglo XVIII por X legislaciones de diversas partes del mundo. En la lista que se presentará a continuación se detalla la base legal que sirvió como fuente para la creación de los contenciosos electorales de la región latinoamericana25:

- Constitución Federal de los Estados Unidos de 1987- Constitución de Cádiz de 1812, a través de ella se recogió las constituciones

francesas, principalmente las de 1793 y 1795,- Leyes Constitucionales de 1836 de México,- Constitución de Colombia de 1886,- Ley Electoral de 1907 de España,- La Constitución de Grecia de 1911,- Constitución alemana de Weimar de 1919,- Corte de Constitucionalidad de Austria de 1920,- Constitución Checoslovaca de 1920,- Constitución Griega de 1927,- Constitución Polaca de 1921,

La nueva tendencia europea de extraer de las asambleas políticas la facultad de decidir sobre los reclamos electorales y establecer un contencioso electoral jurisdiccional, repercutió en América Latina donde a partir de tales antecedentes combinados con experiencias particulares de los países de la región26, proliferó en esta parte del mundo la creación de tribunales, cortes, jurados, juntas o consejos electorales encargados de la resolución de las controversias derivadas de las elecciones e, incluso, de la organización de los propios comicios, cuya naturaleza jurídica era jurisdiccional y/o administrativa. Ello se puede considerar una de las aportaciones más importante de América Latina a la ciencia política y al derecho electoral en materia de contencioso electoral27.

25 Para más detalles ver: Orozco, J. Los Sistemas Contenciosos Electorales en América Latina, op. cit., pp. 9-10.26 También existen antecedentes jurisdiccionales electorales en América Latina, la mayoría referidos a la creación de organismos electorales encargados de resolver las controversias electorales; entre ellas se encuentran las Constituciones de Colombia (1886), Uruguay (1924, 1934, 1952), Chile (1925), Brasil (1934, 1946, 1988), Nicaragua (1939 y 1987), Costa Rica (1949), etc. Ibídem. 27 Ibídem.

Helvia Pérez28 sintetiza una clasificación y concluye que existen cuatro vertientes de organización electoral en América Latina. La primera reúne aquellos países que encomiendan la función electoral a un organismo único al cual se le atribuyen todas las facultades de la materia. Además, esta vertiente se subdivide en dos grupos: por un lado aquellos países en los cuales los organismos electorales tienen naturaleza constitucional, es decir sus órganos están establecidos y estructurados en sus respectivas Constituciones; y por otro lado, aquellos que tienen naturaleza meramente legal.

La segunda vertiente se constituye por países donde la Constitución confiere la materia electoral a dos o más instituciones autónomas especializadas; una con funciones administrativas y otra con facultades jurisdiccionales. El tercer grupo está conformado por países en los cuales se agrega el Poder Electoral a los tradicionales poderes del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial).

Por último, la cuarta vertiente agrupa a los países que confieren la función electoral (administrativa y jurisdiccional) a una de las ramas tradicionales del derecho público al poder judicial ordinario.

Cuadro No. 1

UN ÓRGANO CONSTITUCIONAL

AUTÓNOMO

UN ÓRGANO DOTADO DE

AUTONOMÍA POR LA LEY

DOS O MÁS ÓRGANOS

ELECTORALES AUTÓNOMOS

ESPECIALIZADOS

COMO PARTE DEL PODER ELECTORAL

COMO PARTE DEL PODER

JUDICIAL ORDINARIO

BoliviaCosta RicaEl SalvadorHondurasPanamáUruguay

GuatemalaRepública

Dominicana

ChileColombiaEcuadorMéxico

Perú

NicaraguaVenezuela

ArgentinaBrasil

Paraguay

FUENTE: Modelos de organización electoral en América Latina29

Una de las características esenciales de los sistemas latinoamericanos de justicia electoral -que los diferencian de los de otras partes del mundo- es la existencia de organismos electorales especializados (previstos a nivel constitucional y legal) con funciones jurisdiccionales y en algunos casos también, administrativas. A estos organismos se les conoce como tribunales, cortes, jurados, cámaras, juntas, o consejos supremos electorales. Algunos países latinoamericanos cuentan con dos organismos 28 Secretaria Auxiliar del Tribunal Estatal Electoral de Chihuahua, es Especialista y Maestra en Derecho Constitucional por la Universidad Nacional Autónoma de México; estudió el Curso de Especialización en Constitucionalismo y Garantismo en la Universidad CastillaLa Mancha, Toledo, España; Licenciada en Derecho por la Universidad Autónoma de Chihuahua.29 HELVIA PÉREZ, A. Modelos de organización electoral en América Latina, p. 119.

electorales, uno con atribuciones administrativas, encargado predominantemente de la organización de los comicios, y otro con funciones jurisdiccionales para resolver los conflictos que surjan con motivo de los mismos.

Modelos de Organización Electoral en América Latina:

La organización electoral es un servicio público de carácter nacional, que consiste en la administración íntegra del proceso electoral, que comprende tanto la preparación, organización, dirección, vigilancia y promoción de los comicios, como la realización de los escrutinios, la resolución de las impugnaciones y la declaración oficial de la elección30.

No existe un modelo de organización electoral único, la mayoría cumplen con los principios y valores consagrados en los ordenamientos supremos, las diferencias entre cada uno se debe a la naturaleza jurídica de cada Estado, así como sus respectivos antecedente históricos.

Formas de organización electoral:

a. Modelo de organización electoral con un órgano electoral único:

Este tipo de organización electoral puede subdividirse en dos: los países que cuentan con un órgano electoral organizado y establecido por la Constitución, y aquellos en los cuales el ordenamiento supremo faculta al legislador para que establezca su organización y funcionamiento.

Así pues, la primera subdivisión la conforman Bolivia, Costa Rica, El Salvador, Honduras, Panamá y Uruguay ya que sus constituciones políticas prevén una cuarta función autónoma e independiente fuera de la órbita de las funciones ejecutiva, legislativa y judicial del gobierno: la función electoral, por medio de la cual se posibilita la designación popular de los cargos públicos. La autonomía e independencia del órgano encargado de la materia electoral se reconoce y encarga a Tribunales Supremos o Cortes Nacionales.

La segunda subdivisión la integran Guatemala y República Dominicana, las constituciones de ambos países facultan al legislador para que establezca la estructura, organización, funcionamiento y atribuciones del órgano electoral y, por consiguiente, éste es quien lo dota de autonomía e independencia al no estar supeditados a ninguno de los poderes públicos del Estado; la legislación los define como la máxima autoridad en la materia, independiente, objetiva, confiable y garante de la administración de los procesos electorales.

30 INSTITUTO INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS. “Diccionario Electoral, tomo II”. Tercera Edición. México, 2003, p. 944.

b. Modelo de organización electoral con dos o más órganos electorales autónomos o especializados:

En este modelo encontramos las organizaciones electorales de Chile, Colombia, Ecuador, México y Perú está conformada por dos órganos de carácter permanente: uno administrativo y uno jurisdiccional.

Los ordenamientos supremos de Chile, Colombia, Ecuador y Perú establecen la existencia de los órganos encargados de administrar y juzgar en los procesos electorales, a los cuales les concede autonomía e independencia, no obstante, es importante señalar que la Constitución Política de Chile deja entrever la existencia del Servicio Electoral -órgano encargado de organizar y vigilar el proceso electoral- pero es el legislador quien establece su estructura y le concede personalidad jurídica y autonomía.

Por otra parte, en México, la estructura electoral también es dual, pero presenta una particularidad: el órgano encargado de resolver toda clase de controversias es el Tribunal Electoral, el cual es un órgano especializado del Poder Judicial de la Federación, las resoluciones emitidas por este Tribunal son inatacables, a pesar de la existencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; de esta manera, se asegura que los tribunales ordinarios no intervengan en la materia electoral.

Por lo general, los órganos administrativos realizan las actividades para la preparación y realización de los procesos electivos, garantizan la organización y transparencia del proceso electoral, contribuyen al fortalecimiento de la democracia mediante su neutralidad y objetividad, aseguran que las votaciones traduzcan la expresión auténtica, libre y espontánea de los ciudadanos, son los encargados de convocar a elecciones, realizar los cómputos electorales, proclamar los resultados, y posesionar a los ganadores de las elecciones.

En cuanto a la competencia de la materia contenciosa electoral asignada a tribunales electorales autónomos o, en su caso, especializados, comprende la resolución de todas las controversias suscitadas a lolargo del proceso electoral y responde a la necesidad de salvaguardar la función de juzgar las elecciones y ajustarla a los principios de constitucionalidad y legalidad.

c. Modelos de organización electoral como un poder Estado:

En Nicaragua y Venezuela la función electoral se configura como un poder más en la organización del Estado. El poder electoral nicaragüense está integrado por el Consejo Supremo Electoral, los consejos electorales de los departamentos, de las regiones autónomas y de los municipios, y por las juntas receptoras de votos; el Consejo Supremo Electoral es el órgano que está en la cúspide y es el encargado, entre otras cosas, de convocar, organizar y dirigir los procesos electorales, declarar los

resultados y la validez de las elecciones o, en su caso, la nulidad total o parcial de las mismas, así como también se encarga de conocer y resolver en última instancia la impugnación de las resoluciones que dicten los organismos electorales subordinados con motivo de las reclamaciones e impugnaciones que presenten los partidos políticos.

En el caso venezolano, el poder electoral se encarga de realizar todas las actividades relativas a la organización y administración del proceso electoral; se ejerce por el Consejo Nacional Electoral como ente rector y por los organismos subordinados a éste: Junta Electoral Nacional, Comisión de Registro Civil y Electoral, y Comisión de Participación Política y Financiamiento.

Este poder es el encargado de reglamentar las leyes electorales y resolver las dudas y vacíos que éstas contengan; se encarga de la organización, administración, dirección y vigilancia de todos los actos relativos a la elección de los cargos de representación popular de los poderes públicos; declara la nulidad parcial o total de las elecciones, así como también mantiene, organiza, dirige y supervisa el RegistroCivil y Electoral.

Sin embargo, las cuestiones jurisdiccionales son encomendadas a una sala especializada del Poder Judicial: la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia.

d. Modelos de organización electoral a cargo del Poder Judicial ordinario

En países como Argentina, Brasil y Paraguay, las elecciones son administradas por el Poder Judicial ordinario quien es el que controla todo el proceso electoral: la inscripción de los partidos políticos, registro de candidatos, organización de elecciones para la renovación de los poderes públicos del Estado, así como la resolución de las controversias suscitadas a lo largo del período de elecciones asegurando su pureza y legitimidad.

Sin embargo, en Argentina y Brasil, se establece la existencia de órganos electorales administrativos de carácter temporal, pues en la etapa de preparación del proceso el control directo de las elecciones se transfiere a órganos transitorios que no forman parte del Poder Judicial pero que están integrados por jueces y funcionarios judiciales, los cuales, una vez finalizada la contienda electoral, se disuelven que dando al arbitrio del Poder Judicial ordinario las cuestiones jurisdiccionales que se puedan suscitar con motivo de la jornada electoral.

5) La justicia electoral en el Perú

En esta parte de la investigación daremos algunos alcances acerca de los tipos de jurisdicción existentes en el Perú, seguido por el desarrollo específico de la jurisdicción electoral.

1.1 jurisdicción ordinaria y jurisdicciones especiales

Conforme al artículo 138 de la Constitución Política del Perú: “la potestad de administrar justicia emana del pueblo y se ejerce por el Poder Judicial a través de sus órganos jerárquicos con arreglo a la Constitución y a las leyes”. En ese sentido el Poder Judicial tiene la función jurisdiccional. Es importante distinguir las categorías constitucionales similares; entre las que se encuentran la jurisdicción, la función jurisdiccional y el derecho a la jurisdicción.

Por un lado, la jurisdicción se refiere a la organización judicial, con sus respectivos principios y atribuciones como una parte del poder del Estado y uno de los pilares en que se sostiene la división del poder dentro del Estado de Derecho31. La Función Jurisdiccional, alude a la potestad que tienen los jueces de administrar justicia, a través de la resolución de conflictos, declaración de derechos y toma de decisiones.

Por último, el Derecho a la Jurisdicción o la tutela jurisdiccional efectiva es el derecho que le corresponde a toda persona implicada en un proceso o juicio para iniciarlo y actuar dentro de él y ofrecer oportunamente sus medios de prueba, o en su caso, recurrir a las resoluciones que considere agraviantes y obtener una resolución final que sea posible de ejecución o cumplimiento. En este aspecto, el inciso 3 del artículo 139 de la Constitución Política del Perú menciona que “ninguna persona puede ser desviada de la jurisdicción predeterminada por la ley ni sometida a procedimiento distinto del previamente establecido, ni juzgado por órganos jurisdiccionales de excepción ni por comisiones especiales creadas para el efecto, cualquiera sea su denominación”.

Así entonces podemos hablar de tres tipos de jurisdicción en el Perú: jurisdicción común, jurisdicción extraordinaria y jurisdicciones especiales32.

A) Jurisdicción Ordinaria:

Es la jurisdicción principal, conocida también como fuero común. Tiene sus propios principios y características, previstos por la Constitución y por su Ley Orgánica. Es ejercida con exclusividad por el Poder Judicial.

31 El Estado de derecho es una forma de organización política en la cual el poder se encuentra limitado por el conjunto de normas que rigen el funcionamiento de la sociedad, es decir, el gobierno de las leyes está por encima de la voluntad de los hombres, todos los sujetos están sometidos a las normas jurídicas que la colectividad de forma voluntaria ha decidido aprobar para regir su actividad. PÉREZ, H. Modelos de organización electoral en América Latina, p. 105. 32 Conforme al artículo 138 de la Constitución Política Perú.

Los principios que más identifican a esta jurisdicción, son los de unidad, exclusividad e independencia. Ellos se encuentran expresamente reconocidos en los incisos 1 y 2 del artículo 139 de la Constitución, los cuales expresan que no existe ni puede establecerse jurisdicción alguna independiente o separada del Poder Judicial con excepción de la militar y la arbitral, asimismo no están permitidos los procesos judiciales por comisión o delegación.

B) Jurisdicción Extraordinaria

Entendida también como jurisdicción independiente excepcional, tiene dos tipos:

B.1) La Jurisdicción Militar

Tiene como finalidad administrar justicia en materia de delitos y faltas cometidos por los miembros de las instituciones de las fuerzas armadas y policiales en estricto cumplimiento de sus funciones.

B.2) La Jurisdicción Arbitral

Esta jurisdicción nace a iniciativa de las partes en conflicto quienes recurren a los componedores o árbitros que son los encargados de dirimir el conflicto a través de las causas puestas en su conocimiento. Éstos últimos emiten laudos que equivalen a sentencias y deben ser acatadas por quienes se sometan a ellos.

Cabe recalcar que luego de haber sido agotadas las jurisdicciones mencionadas anteriormente, sí solo sí se encuentren bajo parámetros estrictos de no violación al debido proceso, se podrá recurrir a la jurisdicción ordinaria.

C) Jurisdicciones Especiales

La Constitución ha previsto tres tipos de jurisdicción especial, básicamente por razón de la materia: la jurisdicción constitucional, la jurisdicción electoral y la jurisdicción campesina.

C.1) Jurisdicción Constitucional

Esta jurisdicción implica la existencia de conflictos y especialización en materia constitucional, sean ocasionados por normas o actos que vulneren o amenacen la Constitución Política del Perú. Esta de jurisdicción no solo cautela la supremacía de la Constitución a través de un adecuado control constitucional, sino que además cuenta con una institución distinta e independiente del Poder Judicial conocida como Tribunal Constitucional.

Existen dos corrientes o métodos de control constitucional: el control constitucional difuso y el control constitucional concentrado. Un ejemplo del primer caso se aplica en los

Estados Unidos, donde la administración de la justicia constitucional se encuentra en manos del mismo Poder Judicial y concede facultades a todos los jueces para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de las leyes, pero únicamente en el nivel de casos concretos con efectos inter-partes.

En contraste, en Austria existe el control constitucional concentrado que se encarga de la labor jurisdiccional con el carácter de exclusivo a órganos jurisdiccionales especiales, tales como los tribunales constitucionales. Estos declaran la inconstitucionalidad de las normas cuestionadas con miras a su consiguiente derogatoria y con efectos erga omnes33.

En el Perú se cuenta con la jurisdicción constitucional desde la constitución de 1979, el órgano encargado se llamó Tribunal de Garantías Constitucionales y su funcionamiento se inició en 1982, a través de su Ley Orgánica 23385, hasta el 5 de abril de 1992, año en el que fue disuelto, encargando dicha función a una de las Salas Constitucionales de la Corte Suprema.

En nuestro país coexisten ambas formas de control (por ejemplo habeas corpus y amparo, haciendo las de instancia de casación el Tribunal Constitucional). Además, los jueces ordinarios también pueden aplicar el control constitucional difuso, debiendo elevar sus resoluciones en consulta a la instancia superior correspondiente. En otros casos, prima el control constitucional concentrado, como por ejemplo los procesos de inconstitucionalidad de las normas, en lo cuales el Tribunal Constitucional ejerce función exclusiva, de igual forma sucede en los conflictos con competencia entre los órganos del estado.

La Constitución reconoce también la jurisdicción internacional referida a los tribunales u organismos internacionales constituidos según tratados o convenios de los que el Perú es parte.

C.3) Jurisdicción Campesina

Es una jurisdicción recogida por la constitución de 1993 que menciona en su artículo 149 lo siguiente: “Las autoridades de las Comunidades Campesinas y Nativas, con el apoyo de las Rondas Campesinas, pueden ejercer las funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial de conformidad con el derecho consuetudinario, siempre que no viole los derechos fundamentales de la persona. La Ley establece las formas de coordinación de dicha jurisdicción especial con los Juzgados de Paz y con las demás instancias del Poder Judicial”. Cabe recalcar que esta función es facultativa.

C.2) Jurisdicción Electoral

33 Erga omnes es una locución latina, que significa "respecto de todos" o "frente a todos", utilizada en derecho para referirse a la aplicabilidad de una norma, un acto o un contrato

Antes se hablaba de Poder Electoral, bajo el propósito de darle a este organismo cierta similitud con los otros tres poderes clásicos del Estado (respalda esta afirmación lo preceptuado por el artículo 88º de la Constitución de 1933, al señalar en forma expresa que el Poder Electoral es autónomo).

La Constitución de 1979 consideraba al Poder Electoral como órgano constitucional, encargado de los procesos electorales. La Constitución vigente, ubica al Jurado Nacional de Elecciones (JNE), la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) y el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC) como integrantes del Sistema Electoral Peruano34; dada su naturaleza se trata de un organismo que tiene por finalidad organizar y ejecutar los procesos electorales o de referéndum u otras consultas populares asegurando que el resultado sea el fiel reflejo de las votaciones emitidas en las urnas. En ese sentido, la Constitución otorga al JNE la competencia para resolver los numerosos conflictos y reclamaciones que se deriven del proceso electoral, por lo cual se entiende que cumple, entre otras, una labor jurisdiccional.

La función jurisdiccional del JNE ha sido concedida por la Constitución de 1993. En el artículo 181º, se prescribe lo siguiente:

“El pleno del Jurado Nacional de Elecciones aprecia los hechos con criterio de conciencia. Resuelve con arreglo a ley y a los principios generales de derecho. En materia de elecciones, de referéndum o de otro tipo de consultas populares, sus resoluciones son dictadas en instancia final, definitiva y no son revisables. Contra ellas no procede recurso alguno”.

El sistema electoral peruano:

De acuerdo a la Constitución Política del Perú, el sistema electoral35 peruano está conformado por el Jurado Nacional de Elecciones, la Oficina Nacional de Procesos Electorales y el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil. Cada uno de estos organismos es autónomo y mantienen entre sí relaciones de coordinación de acuerdo con sus atribuciones36.

La finalidad del sistema electoral en el Perú, es asegurar que las votaciones traduzcan la expresión auténtica, libre y espontánea de los ciudadanos, y que los escrutinios sean reflejo exacto y oportuno de la voluntad del elector expresada en las urnas por votación directa.

34 Es necesario precisar que la Constitución en su artículo 177 se refiere al sistema electoral como el sistema de administración electoral y no como estrictamente los autores lo definen. Esta misma definición la menciona el artículo 3 de la Ley Orgánica del JNE. 35 Entendido como administración electoral y no como en sentido estricto significa el sistema electoral.36 Artículo 177 de la Constitución Política del Perú de 1993.

Sus funciones básicas son el planteamiento, la organización y la ejecución de los procesos electorales, referéndum u otras consultas populares; el mantenimiento y la custodia de un registro único de identificación de las personas y el registro de los actos que de los actos que modifican el estado civil37.

Organismos de Justicia Electoral en el Perú

La jurisdicción electoral se encuentra inmersa en la Función Jurisdiccional del Jurado Nacional de Elecciones.

Función Jurisdiccional

Administra justicia en materia electoral.

Declara la nulidad de un proceso electoral, de un referéndum o de otro tipo de consulta popular.

Resuelve las apelaciones contra las resoluciones del Registro de Organizaciones Políticas y los Jurados Electorales Especiales.

Proclama a los candidatos elegidos, el resultado del referéndum o el de otros tipos de consulta popular y expide las credenciales correspondientes.

Declara, a solicitud o por apelación, la vacancia en el cargo de las autoridades municipales y regionales, y convoca a los que por ley deben asumirlos.

Jurados Electorales Especiales.- Órgano temporal del JNE creados en virtud de un proceso electoral específico. Tiene competencia dentro de la circunscripción que el JNE determine.

Principales funciones:

Expedir las credenciales de los personeros.

Inscribir las listas de candidatos.

Fiscalizar la legalidad del ejercicio del sufragio.

Administrar justicia electoral en primera instancia.

Proclamar resultados y expide credenciales a los elegidos.

37 Artículo 176 de la Constitución Política del Perú de 1993.

Jurado Electoral Especial: Órgano de carácter temporal, instalado para un determinado proceso electoral. Las funciones y atribuciones del Jurado Electoral Especial están establecidas en la Ley Orgánica del Jurado Nacional de Elecciones, Ley Orgánica de

Elecciones, y demás normas pertinentes.

i. Jurado Nacional de Elecciones: Organismo electoral constitucionalmente autónomo, con competencia nacional, que administra justicia en materia electoral, fiscaliza la legalidad de los procesos electorales, vela por el cumplimiento de la normativa electoral, y demás funciones que le asigna la Constitución y su Ley Orgánica.

Características de la justicia electoral en el Perú:

a) Carácter jurisdiccional

A pesar de que el inciso 1) del artículo 139° de la Constitución Política, referido a la unidad y exclusividad de la función jurisdiccional (Poder Judicial) establece que “no existe, ni puede establecerse jurisdicción alguna independiente, con excepción de la militar y la arbitral”, la Carta Política reconoce 2 jurisdicciones especiales:

a) La jurisdicción constitucional, a cargo del propio Poder Judicial y TC, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 200° a 204° de la Constitución; y

b) La jurisdicción electoral, a cargo del Jurado Nacional de Elecciones, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 178°, Inc. 4), 142° y 181° de la Constitución.

El TC reafirma esta tesis cuando, en reiteradas sentencias, ha establecido que existen tres organismos jurisdiccionales constitucionalmente autónomos: el Poder Judicial, el propio TC y el JNE ( )38 ( )39 .

b) Carácter autónomo

Para garantizar la imparcialidad que es un principio fundamental en la impartición de justicia, los modelos jurisdiccionales como el nuestro suelen otorgar autonomía a los

38 Sentencia recaída en el Expediente No. 007–2001–AI/TC.39 GARCÍA TOMA, Víctor. “TEORÍA DEL ESTADO y DERECHO CONSTITUCIONAL”. Primera edición, Palestra

Editores. Lima, 2005. Págs. 498–499. No obstante que reconoce al JNE como intérprete por la vía jurisprudencial y como órgano jurisdiccional, precisa que el inciso 1) del artículo 178° de la Constitución señala implícitamente el deber funcional de los miembros de este ente de declarar – previa labor interpretativa – la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los preceptos vinculados con la materia electoral.

órganos titulares de esta función a efectos que se ejerza sin interferencia, dependencia jerárquica o subordinación respecto a otro organismo o poder del Estado, de manera que el resultado de las decisiones sean consecuencia de un proceso transparente, imparcial y justo, respetando todos los derechos de los ciudadanos de acceder a la justicia electoral.

Así, el modelo de justicia electoral peruano ha ido de la mano con el reconocimiento constitucional de la autonomía del Poder Electoral40 y del JNE, como organismo del Estado encargado de impartirla ( )41 ( )42. No en todos los modelos de administración de justicia electoral se observa que el organismo electoral especializado en resolver los conflictos electorales esté dotado de autonomía constitucional, toda vez que dentro de la estructura del Estado en algunos modelos se permite que dicha función sea ejercida por algún Poder del Estado, como lo es el Poder Judicial, o que el órgano encargado de esta función esté adscrito a algún Poder como el Poder Legislativo43. Pero la consecuencia del modelo peruano es que el JNE tiene autonomía constitucional, funcional y económica (en la elaboración de su presupuesto, en el diseño de sus políticas públicas en la toma de sus decisiones) y no depende de un organismo jerárquicamente superior en la toma de decisiones concernientes al cumplimiento de esta función44.

c) Carácter exclusivo y excluyente

La justicia electoral es una función que en el marco de repartos de la Constitución (Título IV referido a la “Estructura del Estado”) ha sido asignada de manera exclusiva al JNE. Ello quiere decir, que únicamente este organismo es el que puede avocarse al conocimiento y 40 El Poder Electoral “tiene a su cargo la organización de la función electoral. Es el órgano supremo y directo del

Estado encargado de organizar el proceso electoral, de constatar sus resultados y de proclamar a los elegidos, otorgándoles las respectivas credenciales. Es una función de Estado que representa una voluntad autónoma: la del cuerpo electoral. Sus decisiones tienen fuerza obligatoria. El Poder Electoral tiene menor o mayor extensión según la amplitud del régimen del sufragio en los diversos países.” (Ver: PAREJA PAZ SOLDÁN, José. “DERECHO CONSTITUCIONAL PERUANO”. Biblioteca de Derecho. Cuarta Edición Aumentada. Ediciones Librería Studium. Lima, 1966. Pág. 373). Respecto a la autonomía del Poder Electoral, cabe precisar que queda definitivamente consagrada a partir de lo dispuesto en el artículo 88º de la Carta Política de 1933 que a la letra preceptuó: “El Poder electoral es autónomo. El registro es permanente. La inscripción y el voto son obligatorios para los varones hasta la edad de 60 años, y facultativos para los mayores de esta edad. El voto es secreto. El sistema de elecciones dará representación a las minorías, con tendencia a la proporcionalidad.”

41 Con el Decreto Ley 7177 del 26 de mayo de 1931 nace el Jurado Nacional de Elecciones, como organismo estatal electoral autónomo e independiente de los clásicos poderes del Estado, otorgándose así a un ente libre de injerencia política, la función electoral del Estado para garantizar los principios de imparcialidad y neutralidad electorales y brindar mayor protección al proceso de determinación de la voluntad popular expresada en las urnas.

42 GARCÍA BELAÚNDE, Domingo. “EL NUEVO SISTEMA ELECTORAL”. En: “La Constitución y su Dinámica”. Segunda edición revisada y ampliada, Editorial Palestra. Lima, 2006. Pág. 2006. Pág. 198. Afirma el tratadista que “esto ha sido bien analizado por historiadores y analistas. Y un vocero tan autorizado como Basadre, dice muy claramente que en el Perú nació científicamente el sistema electoral en 1931.”

43 SOLANO BÁRCENAS, Orlando. “TRATADO DE INGENIERÍA ELECTORAL Y DERECHO ELECTORAL. Editorial Leyer. Bogotá D. C. Colombia. Pág. 67. El autor señala que “la inmensa mayoría de países del mundo no han sabido o podido dar el salto superior hacia la constitución de la Cuarta rama del poder público o Rama Electoral o Poder Electoral; posición de retraso que, en nuestro concepto, está atada a la desvalorización que sufre actualmente la materia sobre la cual trabaja como posible nueva rama: la política.”

44 En el caso contrario, es decir, de ser sus decisiones revisables por otra autoridad u organismo constitucional, se afectaría la autonomía funcional. Sobre ello, véase LANDA ARROYO, César. “CONSTITUCIÓN Y FUENTES DEL DERECHO”. Palestra Editores. Lima, 2006.

resolución de los conflictos que se den en la aplicación de las normas relativas a la materia electoral, referéndum y otro tipo de consultas populares y que en la sede del mismo termina la discusión de sobre el fondo de esta materia, lo que otorga a lo resuelto el carácter de definitivo. A efectos de garantizar esa exclusividad de la función, es que el ejercicio de la misma excluye a otros organismos estatales de avocarse a causas electorales sea como juez de origen o como juez revisor. Ello ha quedado plasmado con la prohibición establecida en el artículo 142° de la Constitución que impide que las resoluciones del JNE sean revisadas en sede judicial; así como lo establecido en el artículo 181° de la misma Ley Fundamental, el cual establece que dichas resoluciones son definitivas e irrevisables. Entendiendo que ello es así, es que el artículo 23° de la Ley Nº 26486, Orgánica del JNE y el artículo 36° de la Ley Nº 26859, Orgánica de Elecciones no permite la interposición de acciones de garantía, entre ellas el amparo electoral, contra las resoluciones del JNE.

Pero esta exclusividad tiene una razón que es, establecer una organización estatal especial para que el ciudadano ejerza sus derechos políticos de manera oportuna y se respete la voluntad popular determinada en las urnas. La alternativa a ello es que la materia electoral se deje a los ámbitos administrativo y jurisdiccional ordinarios, lo que trae como consecuencia no sólo el avocamiento coyuntural y temporal de estos a la temática electoral, supuesto que de acuerdo a los antecedentes históricos no ha favorecido la especialización ni ha funcionado adecuadamente en el país. Desde esta perspectiva puede perfectamente sostenerse que la justicia electoral ejercida de manera autónoma para estos fines se constituyó como una garantía institucional. De ahí ha nacido la competencia y la especialización en la administración de justicia electoral plasmada en el artículo 289° de la Constitución de 1979, expidiéndose a partir de dicha norma la Ley Nº 24069 que en su artículo 2° estableció que “no procede ninguna acción judicial contra las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones” y la Ley Nº 26337, que recogió en su artículo 13° la irrevisabilidad de sus resoluciones como también lo hizo el Decreto Ley 14250, Estatuto Electoral de 196245.

d) Carácter no partidarizado de los jueces electorales

45 El artículo 13° de esta norma estableció lo siguiente “Artículo 13o.- El Jurado Nacional de Elecciones es la autoridad suprema en materia electoral. Contra sus decisiones no procede recurso alguno. No podrá el mismo Jurado reconsiderar, revisar o modificar sus fallos.No son revisables en sede judicial las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones en materia electoral.El Jurado Nacional de Elecciones resolverá sobre la aplicación de las leyes durante el próximo proceso electoral según las normas de la Constitución.En caso de vacío o deficiencia de la ley, debe aplicar los principios generales del derecho y el derecho consuetudinario. Las resoluciones que el Jurado Nacional de Elecciones pronuncie en ejercicio de sus atribuciones, serán cumplidas por las autoridades a quienes se dirija, bajo responsabilidad de éstas.”

El JNE, a diferencia del organismo electoral que fuera su antecesor, es decir, la Junta Electoral Nacional creada por la Ley Orgánica de Elecciones Populares (1896) expedida en el Gobierno de Nicolás de Piérola, no es integrado por personalidades designadas por el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo46, sino por ciudadanos provenientes de distintas instituciones de la comunidad jurídica del país, las mismas que al no encontrarse formalmente partidarizadas han contribuido a garantizar la imparcialidad y autonomía tanto institucional como funcional de la estructura electoral estatal.

Dicha composición, aunque parezca una mera modificación a la legislación electoral, constituyó un cambio en la concepción y tratamiento de la materia electoral. Refleja una visión distinta de la función electoral del Estado, porque se pasa de un modelo de autocalificación electoral o de “verificación de poderes” ejercido por el Poder Legislativo y que no garantizaba plenamente la neutralidad e imparcialidad electorales ( )47 ( )48, a un nuevo modelo a cargo de una entidad ajena al Congreso y a toda estructura partidaria que actúan con interés directo en la contienda electoral49. La creación del JNE también significó la exclusión de la Corte Suprema de la materia electoral, que vía recurso de nulidad se constituía con la Ley Nº 1777, en última y definitiva instancia en dicha materia50.

46 PLANAS SILVA, Pedro. “DEMOCRACIA Y TRADICIÓN CONSTITUCIONAL EN EL PERÚ. (Materiales para una Historia del Derecho Constitucional en el Perú)”. Primera edición, Editorial San Marcos. Lima, 1998. Pág. 467. “Esta importantísima ley electoral del 20 de noviembre de 1896 fue la primera de carácter estatutario en el Perú e inició la progresiva – y algo lenta – modernización del derecho electoral peruano. Se aprobó en función a un proyecto de ley que remitió Piérola el 1 de octubre de 1895 a la Cámara de Diputados como una de sus principales y más apreciadas medidas. Inicialmente, el proyecto no llegó a aprobarse debido a divergencias surgidas en la Cámara de Diputados con algunas de sus disposiciones. Luego, se debatió y aprobó en ambas Cámaras en la Legislatura Extraordinaria de 1896, convocada por Piérola exclusivamente con ese objetivo.”

47 La institución de la verificación de poderes, de profunda raigambre en el Derecho Político español, consiste en el control del proceso electoral, en lo que respecta a la validez de las elecciones y a la proclamación de los parlamentarios electos. A partir de la incorporación de la separación rígida de poderes con la Constitución de 1812, es efectuada a exclusividad por el parlamento para que en definitiva controle su propia composición evitando la injerencia de otros poderes. (Ver: Enrique Cancer Lalanne, “LAS GARANTÍAS JURISDICCIONALES DEL PROCESO ELECTORAL EN ESPAÑA”. En: “Evolución de la Justicia Electoral en México, en Alemania y en España”. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. México, 2003. Pág. 333.

48 DE CABO DE LA VEGA, Antonio. “EL DERECHO ELECTORAL EN EL MARCO TEÓRICO Y JURÍDICO DE LA REPRESENTACIÓN”. Universidad Nacional Autónoma de México. Primera edición. México, 1994. Págs. 128 y 129. En clara referencia a aquellos modelos en los que las Cámaras tienen injerencia en las reclamaciones electorales el autor precisa que el argumento en contra del mismo radica en “la posible intervención abusiva por parte de la mayoría en las reclamaciones sobre sus propios escaños.”

49 Es claro que con este original modelo la materia electoral se independiza del Congreso que con la Carta de 1920, ejercía funciones propias del Poder Electoral. El artículo 87º de la mencionada Constitución establecía que “El Congreso convocará a elecciones generales, y cada Cámara a elección parcial en caso de vacancia de un representante, cuando el Poder Ejecutivo no cumpliese con hacerlo.” Del mismo modo, el Congreso asumía las funciones electorales según lo establecido en el artículo 88º de la misma Carta, que a la letra precisaba: “las Juntas Preparatorias de ambas Cámaras reunidas después que hayan elegido sus mesas directivas en la forma que determine el reglamento, harán la apertura de las actas electorales y calificarán y regularán los votos emitidos para Presidente de la República y proclamarán como tal al ciudadano que haya obtenido la mayoría de votos, sin que en ningún caso puedan ser anulados los sufragios emitidos para Presidente en la elección de Representantes incorporados. (...)”

50 El artículo 28° de la Ley No. 1777, Ley de Elecciones Políticas, expedida en el año 1912, ya establecía la jurisdicción de la Corte Suprema en materia electoral. El artículo 58° de la Ley No. 2108, de 1915, reafirma esa competencia de la Corte Suprema para resolver los recursos de nulidad que se interpongan contra las resoluciones de las juntas escrutadoras departamentales. Esta última norma ya desarrolla en su Título X la Jurisdicción de la Corte Suprema en materia electoral.

De ahí que la actual Constitución (1993), en el tercer párrafo de su artículo 180°, así como en el inciso c) del artículo 12° de la Ley Orgánica del JNE, prohíban a quienes han sido candidatos a cargos de elección popular o que desempeñan cargos directivos con carácter nacional en las organizaciones políticas o que los hayan desempeñado en los últimos cuatro años, ser miembros del JNE o vale decir jueces electorales ( )51 ( ) 52 ( )53.

De lo expuesto en este punto, y a modo de síntesis, podemos confirmar que las categorías de definitividad e irrevisabilidad de las resoluciones del JNE no son meras cualidades de las decisiones electorales, sino principios constitutivos del modelo jurisdiccional de administración de justicia, el cual es consecuencia de un reparto de competencias que emanan directamente de la Constitución Política de 1993, que excluye expresamente al Poder Judicial de la materia electoral54.

En virtud a estos principios, se fortalecen las demás características del modelo jurisdiccional peruano, como lo son la autonomía y la exclusividad en el avocamiento a la materia electoral, de referéndum y otras consultas populares. Estos principios no se aplican en un modelo administrativo cuyas decisiones son recurribles tanto en sede judicial como en sede constitucional. Empero, entendido ello en su conjunto, hacen que el principal objetivo de dichos principios sea la invariabilidad de lo resuelto en última instancia en materia electoral, por razones de seguridad jurídica.

51 El tercer párrafo del artículo 180° de la Constitución Política ha establecido que “no pueden ser miembros del Pleno del Jurado Nacional de Elecciones los candidatos a cargos de elección popular, ni los ciudadanos que desempeñan cargos directivos con carácter nacional en las organizaciones políticas, o que los han desempeñado en los cuatro años anteriores a su postulación.” Del mismo modo el inciso c) del artículo 12° de la Ley No. 26486, Orgánica del JNE establece que se encuentran impedidos de integrarse al Pleno del JNE: c) Los ciudadanos que pertenecen formalmente o hayan pertenecido en los último cuatro (4) años a una organización política, que desempeñen cargos directivos con carácter nacional en las organizaciones políticas o que los han desempeñado en los cuatro (4) años anteriores a su postulación, o que hayan sido candidatos a cargos de elección popular en los últimos cuatro (4) años.” El artículo 35° de la mencionada ley orgánica establece que los miembros de los Jurados Electorales Especiales están sujetos a los mismos impedimentos que los miembros del JNE.

52 ALBANESE, Susana. “CONVERGENCIA INTERPRETATIVA DE LOS ÓRGANOS INTERNACIONALES DE DERECHOS HUMANOS”. En: “DERECHO CONSTITUCIONAL”. Susana Albanese, Alberto Dalla Vía, Roberto Gargarella, Antonio Hernández y Daniel Sabsay. 1ra. Ed., Editorial Universidad. Bs. As. 2004. La garantía del “juez imparcial” que integra el debido proceso importa evaluar la convicción persona de los juzgadores en determinada ocasión; así como la predisposición del tribunal a ofrecer garantías suficientes para excluir toda duda legítima. Esto implica, que el juzgador “no debe tener ningún interés en el resultado del juicio, ninguna relación personal con el conflicto, y ofrecer la seguridad de que mantendrán una posición objetiva al momento de resolverlo; no deberán ser influenciados por presiones, amenazas u opiniones.” La garantía del debido proceso se encuentra contemplada en el inciso 3) del artículo 139° de nuestra Constitución Política. La garantía del juez imparcial está contemplada en el numeral 1) del artículo 8° de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, aprobada por el Perú por Decreto Ley No. 22231 y que es parte del Derecho Nacional de conformidad con lo dispuesto en el artículo 55° de la Constitución Política del Estado.

53 Esto a su vez, demuestra una condición necesaria del juez electoral, la misma que no la tienen, los magistrados que vienen de una legitimación estrictamente política partidaria. Respecto a los riesgos de que sean estos últimos los que participen como organismos de cierre en materia electoral, Falconí Gálvez ha sostenido una interesante crítica en el artículo intitulado: “Un Déjà vu jurídico. Reflexiones sobre otra sentencia política del TC contra el JNE en el caso del referéndum para la devolución de aportes al FONAVI”. En: “JUS Jurisprudencia. Comentarios a la Jurisprudencia y Praxis Jurídica”. No. 7, Grijley. Diciembre, Lima, 2007. Pág. 31.

54 En otros países como en la República de Argentina, el modelo de administración de justicia electoral recae en la Excma. Cámara Nacional Electoral, adscrita al Poder Judicial de la Nación, permitiéndose así, a diferencia del Perú, un control judicial del proceso electoral, así como de las normas sobre partidos políticos. Ver: “EL CONTROL JUDICIAL DEL PROCESO ELECTORAL. La experiencia argentina 2002 – 2003.”. Publicado por el PNUD en Bs. As. 2004.