kehysbudjetointi poliittisena päätöksentekoprosessina...artikkeleita kak 3 / 2001 lous- ja...

445

K a n s a n t a l o u d e l l i n e n a i k a k a u s k i r j a – 9 7 . v s k . – 3 / 2 0 0 1 ARTIKKELEITA

Kehysbudjetointi poliittisenapäätöksentekoprosessina

Markku HarrinvirtaVTT

Pentti PuoskariVTT, dosentti

1. Johdanto

Valtion budjetin laadinnan menettelytavatovat olleet toistuvasti julkisen keskustelun koh-teena viime vuosina. Keskustelua virisi mm.vuoden 1999 budjettiriihen yhteydessä, kunvaltiosihteeri Raimo Sailas esitti, että budjetti-prosessi on poliittisena päätöksentekojärjestel-mänä liian kapea-alainen. Tällä hän viittasi sii-hen, että budjettiprosessiin sisältyy liian vähänuudelleenarviointia ja keskustelua siitä, onkovaltion varat oikein kohdennettu eri toiminto-jen ja hallinnonalojen välillä. Keskustelunkäynnistyttyä se jatkui vilkkaana vuoden 2001talousarvion laadinnan eri vaiheissa. Eduskun-nan taholta budjettiprosessi ja erityisesti meno-kehysmenettely on herättänyt runsaasti arvos-telua. Näin tapahtui mm. keväällä 2000, kunhallitus päätti kehyksistä ja antoi eduskunnal-le niihin liittyvän tiedonantonsa.

Syntynyttä keskustelua voi pitää poikkeuk-sellisena, sillä yleensä kiinnostus on suuntau-tunut yksinomaan budjetin sisältöön. Budjet-tiprosessista ja siihen liittyvistä menettelyta-voista ei ole ollut keskustelun herättäjäksi,vaikka vuotuinen talousarvion laadinta on kes-

keisin yhteiskuntapoliittinen päätöksenteko-prosessi (Wildavsky 1964). Keskustelu täytyy-kin ymmärtää vakavaksi viestiksi siitä, että bud-jettikäsittelyn toimivuudessa poliittisena pro-sessina on parantamisen varaa. Suomessa bud-jettiprosessia on tutkittu varsin vähän. Tämälienee yhteydessä siihen, että tutkimustiedonhankkiminen prosessin toiminnasta on olluthankalaa mm. vallinneen budjettisalaisuudenvuoksi. Tämä kirjoitus on lyhyt katsaus kehys-menettelyn historiaan, periaatteisiin, tavoittei-siin ja menettelytavan toiminnasta käytyyn kes-kusteluun. Lopuksi arvioidaan lyhyesti sitä,millaisin toimenpitein kehysbudjetointia voitai-siin kehittää.

2. Kehysbudjetoinnin tausta jatavoitteet

Suomessa kehysbudjetointi (kehysohjaus) otet-tiin nykymuotoisena käyttöön vuonna 1991.1

1 Vuosien 1992–1995 toiminta- ja taloussuunnitelmat(TTS) ja vuoden 1992 budjetti.

446

A R T I K K E L E I T A KAK 3 / 2001

Kehysohjauksen juuret ovat kuitenkin huomat-tavasti kauempana. Kun keskipitkän aikavälinsuunnittelu 1960-luvun lopulla oli omaksuttuosaksi valtiontalouden suunnittelujärjestelmää,esitettiin 1970-luvun alussa ajatus suunnitel-mien käsittelystä valtioneuvostossa ja menoke-hysten antamisesta. Aika ei kuitenkaan ollutkypsä kehysohjaukselle 1970-luvulla, eikä vie-lä seuraavallakaan vuosikymmenellä. Menoku-ria ja keskitettyä finanssipolitiikkaa painottanutkehysbudjetointi ei ollut yhdistettävissä hyvin-vointivaltion laajentumiseen ja siihen kytkeyty-viin sektorisuunnittelujärjestelmiin.

Kansainvälisesti tarkasteltuna määrärahake-hysten käyttöönotto Suomessa ja muissa teol-lisuusmaissa on kytkeytynyt ongelmiin, joitasuuret julkiset menot ja valtioiden velkaantu-minen ovat aiheuttaneet 1970-luvulta lähtien.1980-luvulla yleistyi vaatimus, että valtioidenon tunnustettava toimintansa taloudelliset ra-joitukset, vahvistettava budjettikuria ja käytet-tävä olemassa olevat resurssit aikaisempaa te-hokkaammin (ks. OECD 1987). OECD:n pii-rissä kehittyikin varsin laaja jäsenmaiden väli-nen yhteistyö, jonka tavoitteena oli menokont-rollin huomattava lisääminen sekä hallinnon-uudistusten toimeenpano valtion toiminnantehostamiseksi (esim. Ylinen 1988). Suomessakehysohjausuudistus on ollut osa 1980-luvunlopussa käynnistynyttä hallinnon uudistusoh-jelmaa. Kehysohjauksen käyttöönotto on lähei-sessä yhteydessä muihin budjetointiuudistuk-siin, erityisesti toiminta- ja taloussuunnittelunuudistamiseen ja tulosohjausreformiin (Harrin-virta 1998).

Kehysohjausuudistuksen tarkoitus on ollut,että hallitus voisi budjettiprosessissa ottaa te-hokkaammin kantaa valtiontalouden monivuo-tisiin raameihin kuten menovolyymiin, veroas-teeseen ja lainanottoon. Tarkoituksena oli

myös kytkeä toiminta ja rahoitus kiinteästi toi-siinsa, jolloin hallituksella olisi mahdollisuustarkastella toimenpiteidensä kustannuksia kes-kipitkällä aikavälillä. Rahoituksen ja toiminnansamanaikaisen tarkastelun kautta hallitus voisimyös ottaa tehokkaasti kantaa toiminnan suun-taviivoihin ja kehittämiseen. Kehysohjauksentavoitteet ja tarvittavat toimenpiteet todettiinhallinnon uudistamisesta tehdyssä päätöksessä(VNp 12.5.1988). Näihin kuuluivat hallituksenmäärärahakehyspäätöksen lisäksi toiminta- jataloussuunnittelun painoarvon lisääminen sekätoiminta- ja taloussuunnitelmien (TTS) kytke-minen talousarvion valmisteluun.

Alun alkaen kehysmenettely luotiin vahvis-tamaan kahta keskeistä finanssipoliittista oh-jaustehtävää, valtion- ja kansantalouden tasa-painotustehtävää ja valtion resurssien (määrä-rahojen) allokaatiotehtävää. Valtiontaloudenstabilisaatiotehtävään kuuluu kokonaismeno-jen mitoittaminen ja julkisen talouden tasapai-non säätely sekä näiden kautta kansantaloudenkehitykseen ja suhdanteisiin vaikuttaminen.Määrätessään kehyksillä valtiontalouden koko-naismenoista hallituksella ajatellaan olevan pa-remmat edellytykset vaikuttaa budjetin yli- jaalijäämäisyyteen ja sitä kautta valtion velanmäärään. Kytkemällä kokonaismenojen tasonsäätelyn veropolitiikkaan hallitus voi puoles-taan vaikuttaa kansantalouden kokonaiskysyn-tään taloudellisen tilanteen mukaisesti, siisharjoittaa tehokkaammin suhdannepolitiikkaa.

Toinen finanssipolitiikan tehtävä on resurs-sien kohdentaminen eri käyttötarkoituksiin.Ajateltiin, että hallituksen voidessa perustaamenokehyksissä ja vuosibudjetissa tehtävät rat-kaisut ministeriöiden TTS:ien määrärahalaskel-mille ja toimintalinjauksille, hallituksen koor-dinoidulle budjettipoliittiselle päätöksenteolleolisi olemassa paremmat lähtökohdat. Varsin-

447

M a r k k u H a r r i n v i r t a j a P e n t t i P u o s k a r i

kin valtiovarainministeriön (VM) näkökulmas-ta aikaisemman budjettijärjestelmän keskeise-nä ongelmana oli budjettipolitiikkaa linjaavan,valmistelua ohjaavan päätöksenteon puuttumi-nen (VM 1997). Tällöin valmistelu tapahtuiministeriöiden lähtökohdista, josta seurasi hal-linnonalojen etujen korostuminen ja valtionmenojen jatkuva kasvu. Menokurin ja koordi-noidun päätöksenteon vahvistamiseksi kehyk-sissä piti alkuperäisen suunnitelman mukaanottaa kantaa budjetin kokonaismenoihin, eri-tyisiin määrärahoihin sekä hallinnonalojen jatehtäväalueiden tavoitteisiin, linjauksiin ja tär-keimpiin uudistuksiin (VNp 18.10.1990).

3. Teoreettisia lähtökohtia

Kehysohjausuudistus ei perustu yksinomaanhallinnon käytännöllisiin uudistustarpeisiin jabudjettireformien perinteeseen, vaan sillä onoma paikkansa yhteiskuntatieteellisessä tutki-muksessa ja teoriassa. Tärkeitä ovat etenkinpoliittisten instituutioiden ja budjetti-instituu-tioiden finanssipoliittisia vaikutuksia (erityises-ti budjetin tasapaino) arvioineet tutkimuspe-rinteet (ks. Roubini & Sachs 1989; Alesina &Ardagna 1998; Harrinvirta & Mattila 2001; vonHagen 1992; von Hagen & Harden 1994; Ale-sina & Perotti 1996). Huomion kohteena ovatolleet budjetin valmisteluun liittyvät poliittisettoimintatavat ja budjetti-instituutiot eli lait,säännöt ja käytännöt, joita noudattaen budjet-ti laaditaan (von Hagen 1992; Alesina & Pe-rotti 1996). Perusajatuksena on, että instituu-tiot kuten hallituksen päätöksentekotavat, neu-vottelukäytännöt ja äänestämistä koskevat sää-dökset määrittävät budjettiprosessin toimijoi-den toimivaltaa sekä päätösten alaa ja ajoitus-ta, jotka edelleen vaikuttavat finanssipolitiikanmuotoutumiseen ja julkiseen talouteen.

Institutionaalinen näkökulma on 1980-luvultalähtien merkinnyt muutosta finanssipolitiikantarkasteluun. Aikaisemmin analysoitiin lähin-nä julkisen vallan toimenpiteiden kansantalou-dellisia seurauksia. Perinteisesti finanssipolitii-kan muodostaminen poliittisena prosessina onsivuutettu. Samalla on jäänyt oivaltamatta, ettäbudjettiprosessin rakenne vaikuttaa budjetti-poliittisiin ratkaisuihin ja julkiseen talouteen jatätä kautta koko kansantalouteen.2 Varsinkin1990-luvun alkupuolelta lähtien Euroopanmaiden budjetti-instituutioita on pyritty vah-vistamaan finanssipoliittisen suorituskyvyn pa-rantamiseksi ja myöhemmin EMU-kriteerien jakasvu- ja vakaussopimuksen vaatimusten täyt-tämiseksi.

Institutionaalisessa teoriassa on pidetty kes-keisenä sitä, asetetaanko budjettitavoitteet ja-normit (menokatto, rahoitusylijäämätavoitejne.) hajautetusti (kollegiaalisesti) vai keskite-tysti (von Hagen 1992). Keskitetyssä järjestel-mässä joko pääministerillä tai valtiovarainmi-nisterillä on laajat valtuudet päättää budjetinvalmistelua ohjaavista tavoitteista ja normeis-ta. Järjestelmän sentralisaation kannalta tärkeä-nä on pidetty myös puolueiden lukumäärää.Tällöin on ajateltu, että mitä vähemmän puo-lueita hallituksessa on, sitä helpompaa on yh-tenäisen budjettipolitiikan ja vahvan julkisentalouden saavuttaminen (Roubini & Sachs1989). Tästä näkökulmasta tarkasteltuna mo-nissa maissa yleistynyt kehysmenettely voidaantulkita pyrkimykseksi keskittää budjettitavoit-

2 Tärkeä syy institutionaalisen näkökulman nousuun oli1980-luvulla tehty havainto, että eräät valtiot ovat järjes-tään muita taipuvaisempia suuriin budjettialijäämiin ja yli-velkaantumiseen, jolloin eroja julkisten talouksien suorituk-sessa ei voitu selittää pelkillä taloudellisilla tekijöillä (Rou-bini & Sachs 1989; Harrinvirta & Mattila 2001).

448


teiden määrittelyä sekä vähentää budjetin sisäl-töön vaikuttavien (budjettia kasvattavien) toi-mijoiden lukumäärää. Suomessa kehysohjaus-ta kuten budjettiprosessia yleensäkin on tiu-kentanut lisäksi se, että kehykset kootaan am-mattiministeriöiden ja VM:n välisissä kahden-välisissä neuvotteluissa, mikä vahvistaa rahami-nisteriön asemaa.

Toinen tärkeä kysymys institutionaalisestanäkökulmasta katsottuna liittyy keskeistenbudjettilinjausten asettamisen ajankohtaan.Suomessa talousarvioesitys muokattiin aikai-semmin vasta kesän lopulla VM:n ja sektorimi-nisteriöiden käymissä budjettineuvotteluissasekä prosessin huipentavassa hallituksen bud-jettiriihessä. Kesän aikana hallituspuolueet jamuut yhteiskunnan toimijat saattoivat omaltaosaltaan vaikuttaa budjettiesityksen muotoutu-miseen. Näin ollen budjetti muodostui alhaal-ta ylöspäin ilman systemaattista budjettipoliit-tista tavoiteasettelua. Tällaisessa tilanteessa hal-lituksen edellytyksiä koordinoituun resurssienkohdennukseen taikka taloudelliseen tilantee-seen sopivan finanssipolitiikan harjoittamiseenvoitiin pitää varsin rajoittuneina.

Kehysbudjetoinnin myötä asetelma onmuuttunut siten, että budjettipoliittisesti tär-keimmät ratkaisut tehdään alkukeväällä halli-tuksen määrärahakehyspäätöksessä ennen kuinministeriöiden varsinainen budjettivalmistelukäynnistyy. Siten budjetin valmistelun lähtö-kohtana on kullekin hallinnonalalle annettumäärärahapuite, jonka sisällä mahdolliset uu-det esille tulevat hankkeet on rahoitettava. Onselvää, että tällaisessa järjestelmässä puoluei-den, ministeriöiden ja muiden poliittisten toi-mijoiden vapausasteet budjetin sisältöön ja ko-koon vaikuttamisessa ovat rajoitetummat kuinaikaisemmin. Budjetin päälinjoista päättämisenaikaistuminen on lisännyt budjettiprosessin

top-down luonnetta ja lisännyt menokuria (vrt.von Hagen 1992; von Hagen & Harden 1994).

Kolmas 1990-luvun finanssipolitiikkaa vä-rittävä piirre on budjettipoliittisen tavoitemää-rittelyn kehittäminen monivuotiseksi suunnit-teluksi. Määrärahakehykset päätetään vuosit-tain neljäksi vuodeksi eteenpäin, ja ne on voi-tu perustaa hallinnonalojen toiminta- ja talous-suunnitelmien arvioihin toiminnan määrära-hoista ja kustannuksista. Aikajänteen pidentä-misen on ajateltu lisäävän valtiontaloudensuunnitelmallisuutta ja rationaalisuutta. Erityi-sesti on ajateltu, että harjoitetun politiikan kus-tannusten arviointi keskipitkällä aikavälillä pa-rantaa menokehityksen hallittavuutta ja sitou-tumista pitkäjänteiseen julkisen talouden hoi-toon. Samansuuntaisia vaikutuksia on oletettusyntyvän myös siitä, että budjetin taustainfor-maatiota, läpinäkyvyyttä ja kattavuutta paran-netaan kehysmenettelyllä ja muilla uudistuksil-la (Alesina & Perotti 1996). Lisäksi keskitetynkeskipitkän aikavälin määrärahakehyspäätök-sen on arvioitu parantavan menojen poliittisestitarkoituksenmukaista kohdennusta, koska läh-tökohtana olisi hallituksen kollektiivinen pää-tös menoista ja toiminnan linjauksista ministe-riöittäin sektoroituneen budjettivalmistelun si-jasta (esim. VM 1997).

4. Miten kehysohjaus on toiminutpoliittisena päätöksenteko-prosessina?

Kehysohjauksen toimivuutta voidaan arvioidamm. tarkastelemalla, miten sille aikanaan ase-tut tavoitteet ovat toteutuneet tai miten se onkehittynyt 1990-luvulla (esim. VM 1995; VM1997; Harrinvirta 1998). Rajaamme seuraavas-sa arvioinnin siihen, kuinka kehysmenettelytoimii poliittisen päätöksenteon (hallituksen ja

449


eduskunnan) ohjausprosessina, miten poliitti-nen harkinta ja ohjaus toteutuvat prosessissa,mitä ongelmia kehysmenettelyyn liittyy eri po-liittisten toimijoiden kannalta sekä miten näitäongelmia voitaisiin ratkaista. Menettelyyn liit-tyviä yksityiskohtia käsitellään vain sikäli kunne ovat relevantteja poliittisen päätöksenteonkannalta.

4.1. Valtiontalouden stabilisaatio jamäärärahakehykset

Kehysbudjetoinnin käyttöönoton taustalla olipyrkimys parantaa finanssipolitiikan ohjausjär-jestelmää ottaen huomioon valtiontalouden toi-mintaympäristön muutokset. Kehysohjauksenkehitystä on värittänyt menettelyn vahva pai-nottuminen valtiontalouden tasapainotukseenmuiden uudistukselle asetettujen tavoitteidenjäädessä sivummalle. Kärjistäen voi sanoa, ettäkehysohjaus rajautui pitkälti lyhyen aikavälinlamapolitiikan vaatimusten mukaiseksi ja ettäsellaisena siitä muodostui ennen kaikkea VM:ntyökalu valtiontalouden sopeuttamiseksi 1990-luvulla.

Alkuperäisistä tavoitteista poikettiin kol-messa suhteessa. Ensinnäkin hallituksen kehys-päätös annetaan vain ministeriökohtaisinamarkkamäärinä. Siihen ei sisälly menokattojayksittäisille toiminnoille (politiikkalohkoille)tai momenteille. Toiseksi hallituksen kehyspää-tökseen ei sisälly julkilausuttuja ohjeita ja ole-tuksia toiminnan mitoituksesta tai suuntaami-sesta. Kehyspäätöksen ohjausvaikutusta mi-nisteriöiden politiikkasuunnitteluun ryhdyt-tiinkin pian tulkitsemaan niin, että kehykselläon sidottu vain markat, ministeriöiden budjet-tien loppusummat. Vuosibudjetin valmistelus-sa tingittiin käytännössä tästäkin lähtökohdas-ta korostamalla sitä, että pääasia oli koko bud-

jetin loppusumman pysyminen kokonaiske-hyksessä. Kolmanneksi (edelliseen seikkaanliittyen) ministeriöiden TTS:ia ei käsitelläVM:ssä eikä hallituksessa kuten oli alunperintarkoitus tehdä. Lamavuosina tuli tavaksi pyy-tää ministeriöiltä vain ns. menopainelaskelmiaVM:ssä tapahtuvan menokehysten valmistelunpohjaksi. Itse asiassa toimintojen ohjaus uhka-si syrjäytyä kokonaan markkaohjauksen tieltä1990-luvun puolivälin jälkeen, kun menoke-hysten aikahorisonttia ryhdyttiin lyhentämäänhallituskauden jäljellä olevien vuosien mukaan.Menokehykset ehdittiin antaa jo kerran vainkolmelle vuodelle, mutta sen jälkeen palattiintakaisin toiminta- ja taloussuunnittelun aika-väliä vastaaviin nelivuotisiin menokehyksiin.Toiminta- ja taloussuunnittelua elvytti hiu-kan myös se, että 1990-luvun lopulla sen ai-kataulu sovitettiin yhteen kehysten valmistelunkanssa.

Budjetin menojen loppusumman säätelyynrajoittunut valtiontalouden suunnittelu oliVM:n kannalta joustavampi ohjausmenetelmäkuin sellainen integroitu suunnittelu, jossamarkkojen lisäksi olisi arvioitu monipuolisestimyös toiminnan kustannuksia ja voimavara-muutosten yhteiskunnallisia vaikutuksia. Ta-loushistorian tutkijat saattavatkin löytää luu-rankomaisen markkasuunnittelun yhdeksi se-litykseksi sille, että Suomessa saattoi toteutuamittava julkisten menojen leikkaus 1990-luvul-la. Tästä ei voi kuitenkaan vetää yleistä johto-päätöstä, että laman paineissa syntynyt kehys-menettely olisi finanssipolitiikan tasapainotus-tehtävän kannalta optimaalinen. Päinvastoin.Sekä kehysten sisältöä että niiden valmisteluakoskevat puutteet ovat paljastuneet, kun on vä-hitellen siirrytty laman jälkeisiin normaalioloi-hin. Paineita kehysohjauksen uudistamiseen onvielä lisännyt se, että Suomi liittyi Euroopan ta-

450


lous- ja rahaliiton (EMU) kolmanteen vaihee-seen, euroalueeseen.

Ongelmat liittyvät erityisesti kehysten kat-tavuuteen. EMU-jäsenyys merkitsee, että jul-kista taloutta joudutaan suunnittelemaan yhte-nä kokonaisuutena. Finanssipolitiikka ei voiolla vain valtiontalouden hoitoa. Tarve laajen-taa kehysten kattavuutta tulee myös siitä, ettäeuroalueen toimivuuden varmistamiseksi teh-ty vakaus- ja kasvusopimus painottaa erityisestijulkisen talouden tasapainon tarkkailua (julki-sen talouden alijäämäisyyden ja velanoton vält-tämistä). Stabilisaatiopolitiikassa on siksi käsi-teltävä menojen ohella tuloja.

Nykyinen hallituksen kehyspäätös ja senvalmistelu eivät täytä kumpaakaan mainituistakattavuuden vaatimuksista. Menoja ja tulojakäsitellään rinnakkain vuosittaisessa valtion ta-lousarviossa, mutta annettaessa neljän vuodenbudjettikehyksiä ohjaus rajoitetaan vain menoi-hin. Kehykset ovat kapeat myös sikäli, että niis-sä esitetyt luvut ovat budjettitalouden lukuja.Näin ollen julkisen talouden tasapaino voimuuttua ratkaisevalla tavalla, jos tapahtuumuutoksia valtiontalouteen kuuluvissa budje-tin ulkopuolisissa rahastoissa, valtiontaloudenulkopuolelle luettavissa sosiaaliturvarahastois-sa (KELA jne.) ja kuntasektorissa, vaikka bud-jettimenot ja -tulot sinänsä eivät muuttuisikaan.

Menokehys voi kasvaa tai supistua budje-tin tulopuoleen kohdistuvien ratkaisujen seu-rauksena – ilman että menojen muutoksilla onvaikutusta menokuriin tai finanssipolitiikan ki-reyteen. Kun Esko Ahon hallitus esimerkiksipäätti ohjata pari miljardia markkaa arvonlisä-veron tuloja suoraan KELA:lle, budjettimeno-jen ja budjettitulojen loppusummat alenivatkumpikin mainitun määrän. Tällaisessa budjet-tioperaatiossa KELA:n suoraan saamat tulotlisääntyvät ja valtion budjetin määräraha

KELA:n menojen kattamiseksi supistuu, mut-ta budjettitalouden tasapainon kannalta eimuutu mikään budjetin tulojen supistuessavastaavasti. Toisaalta kun hallitus päättää ke-ventää verotusta esimerkiksi miljardin alenta-malla kansaneläke- ja sairausvakuutusmaksuja,budjettimenojen tarve kasvaa miljardilla. Josnykymallisten kehysten loppusummaa pidetääntällaisessa tilanteessa kategorisena ohjausnor-mina, pitää miljardin verokevennyksen aiheut-tama budjettimenojen lisäys korvata muidenmenojen leikkauksilla. Lopputulos tietenkinon, että finanssipolitiikan kireys pysyy ennal-laan ja ainoastaan sisältö muuttuu – vähemmänsekä menoja että veroja.

Budjettikehysten kapeus ja siitä seuraavakehyslukujen tulkinnanvaraisuus antavat tietys-ti budjetin valmistelijoille pelivaraa kehystenpitävyyttä seuraavien tahojen suhteen. Julkisentalouden lohkojen välisiä siirtoja muuttamallasaadaan budjetti näyttämään kehysten mukai-selta silloinkin kun se ei sitä ole. Siksi jopa ta-loustoimittajat sortuvat monesti budjetti- jakehysvalmistelujen aikaan uutisoimaan miljar-dilukujen muutoksia merkittävinä valtionta-louden kiristyksinä tai löysennyksinä silloinkin,kun niillä ei ole mitään merkitystä stabilisaa-tiopolitiikan kannalta.

Vaikka kehyspäätös ja finanssipolitiikansuunnittelujärjestelmä on pysynyt sellaisenamiksi ne 1990-luvun alussa muotoutuivat,EMU:n paineet eivät ole jääneet kokonaanhuomiotta. Hallitus käsitteli budjettivalmiste-lun rinnalla lähentymisohjelmat jo ennen eu-roalueen syntymistä ja käsittelee kasvu- ja va-kaussopimuksen mukaisesti vuosittain vakaus-ohjelman, joka kattaa koko julkisen talouden.Vakausohjelmaa pidetään myös ohjenuoranavaltion budjettipolitiikan valmistelussa. Se, ettäkattava finanssipoliittinen ohjelma laaditaan

451


ensi sijassa EU:ta varten, on epätyydyttävä ti-lanne myös EU:n ns. läheisyysperiaatteen kan-nalta. Suunnitelmien järjestyksen pitäisi ollapäinvastainen. Ensin pitäisi laatia kattava oh-jelma kansalliselle finanssipolitiikalle, jonkapohjalta voidaan toimittaa EU:lle ohjelmat jatyöstää menoja ja valtion budjettitulojen ker-tymistä ohjaavat raamipäätökset ja vuotuisbud-jetit. Eteneminen tähän suuntaan edellyttäisisekä suunnitteluasiakirjojen kehittämistä ettävalmistelun ja päätöksenteon menettelytapojenperusteellista uudistamista.

4.2. Kohdennusratkaisut hallituksenmäärärahakehyspäätöksessä

Budjettikehysten kattavuuden ohella merkittä-vimmät ongelmat menokehysmenettelyssä liit-tyvät resurssien poliittisen kohdentamisen toi-mivuuteen. Toki määrättyä myönteistäkin ke-hitystä on tässä suhteessa tapahtunut. Yleises-ti voidaan nimittäin todeta, että kehysohjauk-sella on jossain määrin ollut budjettivalmiste-lun sektoroituneisuutta vähentävää vaikutusta,koska hallituksen päättämä kehys on antanutkokonaisraamin budjettipolitiikalle ja ministe-riöiden budjettivalmistelulle. Lisäksi kehystenyhteydessä hallitus on ainakin johonkin rajaansaakka ottanut kantaa siihen – vaikka linjauk-set eivät olekaan sisältyneet kehyspäätökseen –mitä uusia hankkeita ja lisämenoja kullakin hal-linnonalalla voidaan sallia. Näin kehyksillä onasetettu hallinnonaloille myös budjettipoliitti-sia tärkeysjärjestyksiä.

Kokoavan tavoiteasettelun vahvistumisestahuolimatta järjestelmän ongelmana on tarkas-telun painottuminen finanssipoliittiseen stabi-lisaatiotehtävään ja yhteiskuntapolitiikan lin-jaamistehtävän (resursseja eri käyttötarkoituk-siin kohdentamalla) toissijaisuus. Ongelmakoh-

tia ovat etenkin poliittisen harkinnan kapeuskehyksiä koottaessa ja se, että käytännössä ke-hyspäätös ei ole sisältänyt täsmällistä tietoa sii-tä, miten budjetilla vaikutetaan yhteiskuntapo-litiikkaan lähivuosien aikana. Tämä ei kuiten-kaan tarkoita, etteikö budjettikehyksillä de fac-to tehtäisi politiikkaa. Päinvastoin, päättäes-sään kehyksistä hallitus tekee aina merkittäviäkohdennusratkaisuja, jotka määrittävät yhteis-kuntapolitiikkaa. Siten kehysmenettelyn ongel-ma ei ole politiikan puute, vaan se, että bud-jettikehykset eivät tarjoa selkeitä puitteita po-liittisten valintojen teolle ja yhteiskuntapolitii-kan linjaamiselle.

Hallituksen kehysprosessin ontumiseen onuseita syitä. Budjettikehyksiä valmisteltaessahallitukselle ei tarjota riittäviä ja systemaattisiatietoja eri hallinnonalojen keskeisistä tavoitteis-ta ja toimenpiteistä sekä näiden hoidon ai-heuttamista kustannuksista. Eri vaihtoehtojenpunninta jää tällaisessa tilanteessa vähäiseksi.Yksi syy informaatioperustan heikkouteen voi-daan löytää ministeriöiden TTS-prosesseista,jotka edelleen nojaavat liikaa perinteiseen by-rokraattis-inkrementaaliseen perinteeseen, jos-sa tehdyt päätökset ja edellisiltä vuosilta periy-tyvä määrärahataso luovat budjetin mitoituk-sen lähtökohdan.3 Usein on jopa niin, että mi-nisteriöiden taloussuunnitelmien perusteet jajaottelut enemmän rajoittavat kuin edistävät erivaihtoehtojen ja niiden kustannusten arvioin-

3 Se, että TTS:t ovat kehysohjauksen alkuperäisestä ajatuk-sesta poiketen jääneet käsittelemättä hallituksessa ja valtio-varainministeriössä, on vähentänyt ministeriöiden suunni-telmien merkitystä ja jarruttanut niiden kehittymistä kokoa-van budjettipoliittisen päätöksenteon vaatimuksia vastaa-vaksi. Myös varsinaisen budjetin varsin muodollinen ja ju-ridis-painotteinen rakenne osaltaan vaikeuttaa budjetti- jarakennepoliittisten valintojen aikaansaamista ja jäykistäävaltiontaloudellista päätöksentekoa.

452


tia. Määrärahakehyspäätös onkin muodostunuttekniseksi suoritukseksi, jossa VM kokoaa bud-jettiraamit ilman, että hallitus selkeästi johtaisibudjettipolitiikan tavoiteasettelua.

Mainittu ongelma on läheisessä yhteydessätoiseen ongelmaan eli siihen kuinka hallituk-sen kehyspäätös ohjaa myöhempää budjetti-prosessia. Jo kehysohjausta käyttöön otettaes-sa hallitus luopui kehysbudjetoinnin alkuperäi-sestä periaatteesta ottaa kehyksissä kantaa tär-keisiin yhteiskuntapoliittisiin kysymyksiin mi-nisteriöiden TTS:ien pohjalta. Pelkkinä mark-kamäärinä annetut hallituksen budjettikehyk-set ovat erityisesti eduskunnan suunnalta he-rättäneet jatkuvaa arvostelua siitä, että on mah-dotonta muodostaa kuvaa siitä, mitä budjetti-poliittisia ratkaisuja kehyksiin sisältyy, mistätehtävistä aiotaan vähentää ja mihin lisätä jamitä vaikutuksia näillä ratkaisuilla on. Edus-kunnan (ja ministeriöiden) näkökulmasta ke-hysbudjetointi onkin näyttäytynyt menettelynä,jolla hallitus ja VM ajavat eduskunnan halua-miinsa raharaameihin ilman asiasta käytävääpoliittista keskustelua.

Koska kehysohjauksessa ovat painottuneethallinnonalakohtaiset markkamäärät sen sijaan,että olisi aktiivisesti tarkasteltu myös eri hal-linnonalojen toimintalinjauksia, on selvää, ettäkehysohjauksen alkuperäinen tavoite ministe-riöiden TTS-prosessin yhdistämisestä kiinteästikehysten laadintaan ei ole toteutunut toivotusti(VM 1995; Harrinvirta 1998). Tärkeimmäksiliittymäkohdaksi ministeriöiden suunnitelmienja kehysten välille on jäänyt se, että ministe-riöiden TTS:t (tai ns. menopainelaskelmat)muodostavat lähtökohdan kehysten mitoitta-miselle. Viime aikoina kehysprosessia ja TTS-prosessia onkin pyritty lähentämään toisiinsasiten, että vuosien 2001–2004 kehyksiä valmis-teltaessa ministeriöiden VM:lle toimittamiin

suunnitelmiin liitettiin yhteenveto hallinnon-alan tärkeimmistä painopistealueista.

Kun tehdään johtopäätöksiä siitä, mitenkehysohjaus toteuttaa hallituksen roolia valtionresurssien kohdentajana, ei huomiota tule kiin-nittää vain ministeriöissä tapahtuvaan kehys-valmisteluun (tähän palataan enemmän jäljem-pänä) tai laman vaikutuksiin menettelytavanmuotoutumiseen, vaan myös hallituksen ko-koavaan kehyskäsittelyyn. Kaiken kaikkiaanhallituksen rooli kehyspäätöksessä jää ohuek-si, koska kehykset saavat muotonsa VM:n jaministeriöiden välisissä neuvotteluissa ja riittä-mättömän painopistetarkastelun tuloksena.Näissä neuvotteluissa ministeriöt pyrkivät aja-maan keskeisimpinä pitämiään tavoitteita vaih-televalla menestyksellä, mutta ennen kaikkeaprosessia värittää valtiovarainministeriön sitou-tuminen voimassa oleviin kehyksiin. Hallituk-sen koordinoiva käsittely jää sivuosaan – sup-peimmillaan kahdenvälisten neuvottelujen lop-putuloksen toteamiseen.

Ottaen huomioon, miten voimakkaasti teh-ty kehyspäätös sitoo myöhempää budjetti- jayhteiskuntapolitiikkaa, kokoavalla finanssipo-liittisella keskustelulla, eri vaihtoehtojen tar-kastelulla, päätösten vaikutusten arvioinnillasoisi olevan huomattavasti vankemmat institu-tionaaliset puitteet ja poliittisen painoarvon. Sesuomalaisen hallitustyöskentelyn viimeaikainenkehityspiirre, joka on korostanut pääministe-rin poliittista johtoasemaa ja talouspolitiikanvalmistelun asemaa (talouspoliittinen ministe-rivaliokunta) ei ole vahvimmillaan kehyspro-sessissa. Sen sijaan nähtävissä on ministerientoimialojen sektoroituneisuus ja liiankin pitkäl-le menevä itsenäisyys, jonka eräs piirre on fi-nanssipolitiikan ja sen kautta myös yhteiskun-tapolitiikan liiallinen kasautuminen VM:n kan-nettavaksi. (Vrt. Nousiainen 2000.)

453


4.3. Kehysten valmisteluprosessiministeriöissä

Vaikka ministeriöiden budjettivalmistelun tar-kastelu irrallaan valtioneuvoston budjettival-mistelusta saattaa tuntua keinotekoiselta, se ontarpeellista kehysohjauksen keskeisten piirtei-den ymmärtämiseksi. Ministeriöillä ja toisaal-ta erityisaseman omaavalla VM:llä on ymmär-rettävästi omat näkökulmansa budjettiproses-siin ja siten myös kehysbudjetointiin ja sen on-gelmiin. Ministeriöiden ja valtiovarainministe-riön toimijarooleja kehysohjauksessa värittäämyös se, millaiseksi kehysohjaus 1990-luvunalkupuolella muodostui, siis se jo monessa koh-dassa mainittu kehyspäätöksen luurankomai-suus, joka on sitonut budjetin valmistelua pel-killä markkaraameilla ilman selkeitä, julkilau-suttuja politiikkalinjauksia tai arviointia mää-rärahaleikkausten vaikutuksista.

Valtion budjettiprosessissa ministeriöt laa-tivat talousarvioehdotuksensa poliittisten ta-voitteidensa pohjalta pyrkien ottamaan mukaanmahdollisimman monta asialistansa kohtaa javastaamaan yhteiskunnan (puolueiden kannat-tajakunnan, sidosryhmien) tarpeisiin niin kat-tavasti kuin mahdollista. VM:n tehtävää puo-lestaan värittää vaatimus tasapainoisesta finans-sipolitiikasta (menojen sovittaminen tuloihin),budjetin sovittaminen taloudelliseen tilantee-seen sekä tuhlauksen (velanoton) välttämisen jatehokkuuden vaatimukset. Tästä johtuu sebudjettipäätöksenteon rautainen laki, että mi-nisteriöiden budjettiehdotukset ovat aina sel-västi VM:n kannanottoa suurempia. Hallituk-sen esitys sitten on näiden väliltä ja ainakin1990-luvun aikana varsin lähellä finanssipoliit-tista vastuuta kantavan ministeriön ehdotusta.

Budjetin kokoaminen tapahtuu VM:n jamuiden ministeriöiden käymissä kahdenvälisis-

sä neuvotteluissa. Näissä neuvotteluissa valtio-varainministeriön asema budjetin mitoitukseenja sisältöön on erittäin vahva, mikä näkyy sii-nä, että neuvottelujen tuloksena syntyvä valtiontalousarvioesityksen luonnos (jonka pohjaltahallituksen budjettiriihi käydään) noudatteleeuseimmiten rahaministeriön alkuperäisiä kan-toja. Samat piirteet toistuvat myös kehyspää-töksen valmistelussa. Siksi voidaan todeta, ettäsamalla kun kehysmenettely on vahvistanuthallituksen kokoavaa budjettia valmistelevaapäätöksentekoa (edellä kuvattuine puuttei-neenkin), se on voimistanut myös VM:n ase-maa. Vastakkaisuus rahaministeriön ja muidenministeriöiden välillä on edelleen vahvana ole-massa siitä huolimatta, että tiukan finanssipo-litiikan ja tehokkuuden vaatimus on hyväksyt-ty laajalti julkisen päätöksenteon johtavaksiperiaatteeksi.

Kehysjärjestelmään on ehkä voimakkaim-min vaikuttanut se tapa, jonka finanssiminis-teriö omaksui (hallituksen hiljaisella tuella) ke-hysten kokoamisessa vaikeimpien lamavuosienaikana. VM:n toteuttaessa kehysten yhteenso-vittamistehtäväänsä vaikeassa taloudellisessatilanteessa menettely muodostui armotontamenokuria ja säästövaatimuksia painottavaksivaltontalouden tasapainottajaksi sen sijaan, ettäolisi korostettu resurssien kohdennusta.4 Täs-sä tehtävässä kehykset toki toimivat hyvin. Val-tiontalouden voimallinen tasapainotus ja sääs-töt olivat helpompia aikaansaada rajoittamallahallinnonalojen budjettivalmistelua etukäteenmenokatoilla kuin jos menokuri olisi pitänyt

4 Myös VM:n antama TTS:n ja budjetin valmistelun ohjeis-tus painottaa selvästi enemmän menokaton ylläpitoa kuintaloussuunnittelun kehittämistä sellaiseksi, että se raken-teeltaan ja menettelyiltään tukisi aktiivista painopistehar-kintaa ja resurssien kohdennuksen arviointia.

454


saavuttaa vanhan tavan mukaan ministeriöidenja VM:n esitysten pohjalta kesän budjettirii-hessä.

Kehysmenettelyn käytäntö ei tietenkään ol-lut ammattiministeriöiden kannalta tyydyttävä.Ministeriöiden oma kehys- ja budjettivalmis-telu näytti jäävän merkityksettömäksi, koskakehyspäätös perustui VM:n arvioihin määrä-rahojen mitoituksesta. Kehysten muodostami-nen vaikutti lisäksi mielivaltaiselta, koska mää-rärahoja ei liitetty toimenpidelinjauksiin eikäsäästöjen vaikutuksia arvioitu (ainakaan julki-sesti).

Ei olekaan ihme, että ammattiministeriöis-sä kehysbudjetointia on arvosteltu toistuvastija pidetty sitä VM:n käskytyksenä ja ”tarkanmarkan diktatuurina”. Vakavana ongelmanaon pidetty erityisesti sitä, että kehyksien mitoi-tuksesta päättäessään rahaministeriö itse asias-sa ratkaisee poliittisesti tärkeimmät kysymyk-set ilman, että tämä asema sille kuuluisi tai ettäyleisen politiikan valmistelusta vastaavat minis-teriöt pääsisivät tähän riittävästi osallistumaan.Menokurin vahvistamiseen ja säästöihin pai-nottuneen valtiontaloudellisen ohjauksen hait-tavaikutuksena voidaan pitää myös sitä, ettähallinnonalojen sisällä (ja välillä) on syntynytvähän jos ollenkaan pohdintaa siitä, voitaisiin-ko olemassa olevia määrärahoja mahdollisestikohdentaa uudelleen (reallokoida) nykyistämielekkäämmin ja olisiko nykyisten tehtävienhoitamiseksi olemassa nykyistä tarkoituksen-mukaisempia (hyödyllisempiä, tehokkaampia,edullisempia jne.) toimintatapoja.

VM:ssä arvio kehysohjauksesta on luonnol-lisesti paljon myönteisempi ennen kaikkea sik-si, että ilman uudistusta valtiontalouden kriisiolisi saattanut muodostua vieläkin vaikeam-maksi. VM:n näkökulmasta budjetin tasapainoon ensisijainen päämäärä verrattuna resurssien

tarkoituksenmukaiseen kohdennukseen; 1980-luvulta lähtien budjettialijäämien välttämises-tä on tullut eräs tärkeimmistä (talous)politiikanohjenuorista, mikä on vahvistanut VM:n ase-maa muihin ministeriöihin verrattuna. Kehys-ohjauksen keskeiset ongelmat toki finanssimi-nisteriössäkin tiedostettiin. Päällimmäisenänäistä kehysmenettelyn rajoittuminen yksin-omaan markkaraamien antamiseen (ks. VM1997; VM 1995). Sen sijaan käsitys siitä, miksikehyksissä on jouduttu rajoittumaan pelkkiinmarkkoihin ilman selviä toimintalinjauksia, onollut valtiovarainministeriössä toinen kuinmuissa ministeriöissä.

Keväällä 2000 hallituksen kehystiedonan-non yhteydessä eduskunnassa pitämässään pu-heessa valtiovarainministeri sivusi tätä kysy-mystä. Valtiovarainministerin mukaan kehys-ten laadinnassa suurimmat ongelmat liittyvätministeriöiden budjettivalmisteluun (TTS-pro-sessiin). Ministeriöiden suunnitelmat, joidenpohjalta kehykset lasketaan, eivät nojaa riittä-västi aiempiin kehyspäätöksiin; ministeriöt ei-vät myöskään esitä kehyksissä budjettipoliitti-sia tärkeysjärjestyksiä, joihin kehysvalmisteluvoitaisiin perustaa. Päinvastoin, VM:n näkö-kulmasta ministeriöiden TTS:t nojaavat perin-teiseen ekspansiiviseen budjetointiperintee-seen, jossa pyritään toteuttamaan kaikki poliit-tiset toiveet sen sijaan, että kunnioitettaisiinvoimassaolevia kehyksiä tai erotettaisiin vä-hemmän tärkeitä asioita tärkeämmistä. VM:nmukaan ministeriöt eivät myöskään tuo kehys-neuvotteluissa ollenkaan esille mahdollisiasäästökohteita uusien menojen kattamiseksikuten kehysohjauksen menokuria painottavaanajattelutapaan kuuluisi. Systemaattisesti ylimi-toitettujen taloussuunnitelmien ja budjettipo-liittisen priorisoinnin puuttuessa TTS-proses-si ei ole toivotusti tukenut kehysten mitoitusta

455


ja painopisteiden asettamista. Koska hallituk-sen yhteinen kehyksiin liittyvä päätöksentekoon ohutta, jäljelle ovat jääneet markkakehyk-set ilman kattavaa toimintapoliittista sisältöä.

4.4. Kehysbudjetointi ja eduskunnanbudjettivalta

Suomen perustuslain mukaan budjettivaltakuuluu eduskunnalle, mikä käsittää oikeudenpäättää talousarvion määrärahoista ja tuloar-vioista sekä määrärahojen käyttötarkoituksista.Kansanedustajilla on myös oikeus tehdä bud-jettialoitteita talousarvioon otettavista määrä-rahoista ja niiden käytöstä. Budjettivallan to-teutumisessa keskeinen asema on valtiovarain-valiokunnalla, jonka mietinnön pohjalta valtiontalousarvio hyväksytään eduskunnassa.

Eduskunnan budjettivallasta huolimattasen tosiasiallinen vaikutus budjetin sisältöönon rajoitettu. Tästä syystä onkin usein väitetty,että tosiasiassa budjettivaltaa käytetään aivanmuualla kuin eduskunnassa, hallituksessa jaehkä vielä enemmän budjettia valmistelevassahallinnossa. Suomessa budjetin valmistelu japäätöksenteko on perinteisesti ohjautunut pal-jolti juridisten näkökohtien pohjalta. Ongel-maksi on koettu se, että eduskunta ei budjetis-sa ota kantaa budjetin sisältämiin yhteiskunta-poliittisiin linjauksiin (ainoastaan määrärahoi-hin ja käyttötarkoituksiin) sekä toisaalta bud-jetin vähäinen informatiivisuus ja eduskunnanheikot mahdollisuudet ja resurssit osallistuabudjetin valmisteluun (ks. Tiihonen 1989).

Kehysohjausuudistuksella on ollut vaiku-tuksensa eduskunnan ja puolueiden mahdolli-suuksiin budjettivallan käyttöön. Vaikutuksiavoidaan tarkastella kahdesta näkökulmasta.Alkuperäisen tavoitteensa puolesta uudistusvoidaan nähdä yrityksenä ratkaista eräitä edus-

kunnan budjettityöskentelyn kompastuskiviä,ennen muuta parantamalla budjettiprosessissasaatavaa tietoa keskeisistä yhteiskuntapoliitti-sista linjauksista ja menokehityksestä. Tähänliittyy se, että kehysohjauksen, tulosbudjetoin-nin, toimintojen markkinaistamisen ja valtion-osuusuudistusten seurauksena budjettipäätösei enää ole siinä määrin yksityiskohtainen janormittava kuin aikaisemmin (esim. Nousiai-nen 2000, 95). Useiden kannanottojen mukaanbudjettipäätöksen luonteen muutos korostaaeduskunnan tarvetta osallistua budjettipolitiik-kaa yleisesti linjaavaan päätöksentekoon bud-jetin juridisen ohjausmahdollisuuden vähen-tyessä. Tähän kehysohjaus tarjoaa välineitä, jatähän suuntaan kehysohjausta on viime aikoi-na pyritty kehittämään.

Myös toisensuuntainen vaikutus on kuiten-kin olemassa. Budjetin normittavan sisällönohentuessa eduskunnan tosiasiallinen budjet-tivalta voi kaventua. Kansanedustajien kannan-ottojen perusteella kehysbudjetointiuudistuson yleisesti ottaen arvioitu myönteiseksi, mut-ta siihen liittyy myös suuria ongelmia. Näistätärkein on se, että menettely on lisännyt käy-tännön budjettivallan luisumista eduskunnankäsistä hallitukselle ja virkakoneistolle (erityi-sesti valtiovarainministeriölle). Eduskunnan jakansanedustajien näkökulmasta kritiikki ontoistuvasti kohdistunut budjettijärjestelmän jakehysohjauksen toimivuuteen yhteiskuntapoli-tiikan linjauksessa; tavoiteasettelun ja tärkeys-järjestysten muodostamisen välineenä (ks.esim. TuVL 1/1999 vp).

Tähän liittyy monia aspekteja, mutta enim-mäkseen huomion on vienyt se jo aiemmissayhteyksissä todettu ongelma, että budjettipro-sessin eri vaiheissa on tarjolla liian vähän tie-toa valtion tehtäväalueiden kehittämistavoit-teista, toimenpiteistä ja kustannuksista ongel-

456


mien ratkaisemiseksi.5 Ongelmien on katsottuentisestään korostuneen tilanteessa, jossa val-tiot toimivat yhä nopeammin muuttuvassa glo-balistuvassa taloudessa, jossa pohjoismainenhyvinvointivaltiomalli on jatkuvasti yhä vaati-vampien haasteiden edessä ja jossa nopeat, oi-kein kohdistetut valtion toimenpiteet ovat yhätarpeellisempia. Samalla on huomautettu, ettäbudjetin vallitseva juridinen rakenne ei juuri-kaan palvele julkisen talouden kokonaisuudenhahmottamista. Entistä enemmän talousarvionlaskelmat ja perustelut tulisi laatia poliittisenarvopohjaisen valintatilanteen tarpeita varten.Kokonaiskuvan hahmottamiseksi on lisäksi eh-dotettu, että nykyisen budjetin rinnalle tarvit-taisiin uudenlainen taloussuunnittelu- ja ar-viointiasiakirja, joka palvelisi nykyistä parem-min yhteiskuntapolitiikan linjaamista.

Mainitussa eduskunnan tulevaisuusvalio-kunnan lausunnossa budjetin valmisteluproses-sia ja erityisesti kehyspäätöstä on arvioitu myösperiaatteellisena kysymyksenä eduskunnanbudjettivallan näkökulmasta (TuVL 1/1999vp). Valtiontalouden menokehyksistä päättäähallitus, ja menokehykset edelleen rajaavat rat-kaisevasti sitä, millaiseksi ministeriöiden ja hal-lituksen eduskunnalle antama talousarvioesitysmuodostuu. Eduskunnassa valtiovarainvalio-kunta käsittelee hallituksen budjettiesityksenpääluokka- ja momenttirakennetta noudattaen,ja käytännössä eduskunnan mahdollisuudet

muuttaa esitystä ovat erittäin rajoittuneet. Näinollen kehysmenettelyn on katsottu entisestäänrajoittaneen eduskunnan budjettivaltaa, joka eivoi kehyksiä ylittää, eikä myöskään vaikuttaabudjettiraameihin kehyspäätöstä valmisteltaes-sa. Tämän johdosta on jopa ehdotettu, että ke-hyksistä päättäminen siirrettäisiin hallituksel-ta eduskunnalle, kuten menetellään esimerkiksiRuotsissa.

Eduskunnan ja hallituksen suhteisiin kehys-budjetoinnissa vaikutti keväällä 2000 käyttöönotettu menettely, jossa hallitus antaa kehyspää-töksensä eduskunnalle valtioneuvoston tiedon-antona. Valtioneuvoston tiedonannon tarkoi-tuksena oli hankkia eduskunnan hyväksyminentärkeälle koko valtakuntaa koskevalle päätök-selle tai linjanvedolle, tässä tapauksessa halli-tuksen finanssipolitiikalle ja budjetin raameil-le. Tiedonannosta keskustellaan täysistunnos-ta, ja se käsitellään tarpeen vaatiessa asianomai-sessa valiokunnassa. Käsittely päättyy pääsään-töisesti hallituksen luottamusäänestykseen.

Hallituksen taholta tiedonannon tarkoituk-sena oli antaa eduskunnalle paremmat lähtö-kohdat arvioida hallituksen keskipitkän aika-välin budjettipolitiikkaa ja osallistua aktiivisestikehysten painopisteiden määrittelyyn. Vaikkakehysten saattamista eduskunnan käsittelyynpidettiin myönteisenä, hallituksen tiedonanto-menettely herätti kuitenkin melko voimakastaarvostelua jo tuoreeltaan (VaVM 8/2000 vp).Katsottiin, että tiedonanto ei sisällä riittävänyksityiskohtaista tietoa arvioida ministeriökoh-taisia määrärahoja, eikä sitä oltu liitetty vero-tuksen ja muun talousarvion tulopuolen ar-vioihin riittävän selkeällä tavalla. Toisaalta val-tioneuvoston tiedonantomenettelyä pidettiinliian voimakkaana toimenpiteenä saattaa ke-hykset eduskunnan käsittelyyn, joka pahimmil-laan saattaisi johtaa siihen, että eduskunnan

5 Eduskunta on kritisoinut budjetin ministeriöittäin sekto-roitunutta rakennetta, joka ei aina parhaalla tavalla palvelevaltion tehtäväalueiden – turvallisuus, järjestys, oikeus, so-siaaliturva, koulutus jne. – budjettipoliittista linjaamistajuuri siitä syystä, että valtion ratkaistavaksi tulevat ongel-mat ja niihin perustuvat tehtävät eivät noudata hallinnon-alojen rajoja. Myös budjetin lyhyt aikajänne (yksi kalente-rivuosi) on koettu ongelmaksi, koska ongelmiin vaikutta-minen vaatii pitkäjänteistä työtä.

457


vaikutusmahdollisuudet tulevan talousarvionkäsittelyyn kaventuvat edelleen (vrt. Nousiai-nen 2000, 95).

Valtiovarainvaliokunta esittikin kannanot-tonaan, ettei se voi tiedonannon pohjalta ottaakantaa taikka sitoutua ministeriökohtaisiinmarkkamääriin, vaan parempi olisi nyt ja tule-vaisuudessa ottaa kantaa finanssipolitiikansuuntaviivoihin ja mahdollisesti hallituksenkokonaiskehykseen sekä kiinnittää huomiotaeduskunnalle annettavan tiedon sisältöön jalaatuun. Katsottiin lisäksi, että budjettipolitii-kan linjaaminen kuuluu hallitukselle, eikä sitävoi sysätä valtiovarainvaliokunnan ja eduskun-nan tehtäväksi, joilla ei ole tähän tehtävään riit-täviä tietoja ja resursseja. Tänä vuonna hallituk-sen kehyspäätös annettiinkin eduskunnallevain pääministerin ilmoituksena, josta keskus-tellaan mutta jonka perusteella ei voida äänes-tää hallituksen luottamuksesta.

5. Finanssipoliittinen suunnitelmamenokehysten tilalle?

Edellä on arvioitu valtion talousarvion laadin-nassa 1990-luvun alusta saakka sovelletun ke-hysmenettelyn toimivuutta poliittisena päätök-sentekoprosessina. Määrätyistä vahvuuksistahuolimatta ongelmia voitiin havaita kaikissaprosessin vaiheissa niin ministeriöiden TTS-prosessissa, hallituksen toimintatavoissa kuineduskunnan työskentelyssäkin. Ongelmat näyt-tivät kuitenkin niveltyvän yhteen perusongel-maan, joka on, että nykyisenkaltainen kehysoh-jaus ei riittävästi tue hallituksen budjetin kauttatoteuttamaa yhteiskuntapolitiikan linjausta jaresurssien kohdennusta.

Kirjoituksen lopuksi tarkastelemme, millai-nen voisi olla sellainen suomalainen kehysbud-jetoinnin malli, joka samanaikaisesti toteuttai-

si tarkoituksenmukaisella tavalla finanssipoli-tiikan stabilisaatio- ja allokaatiotehtäviä. Toi-sin sanoen mikä olisi sellainen kehysohjauksenmalli, joka samalla antaisi hallitukselle (ja edus-kunnalle) välineet kohdentaa resurssit parhai-na pitämiinsä käyttökohteisiin, mutta joka sa-malla pitäisi julkisen talouden kokonaisuuden(menoja tulotaso, velanhoito jne.) valtioneu-voston tiukassa otteessa.

Ratkaisu ongelmaan voisi löytyä nykyisen,melko luurankomaisen menokehyspäätöksenkorvaamisesta hallituksen päättämällä finans-sipoliittisella suunnitelmalla, joka olisi kehys-päätöstä kattavampi ja josta kävisi selvästi ilmihallituksen keskeiset finanssipoliittiset tavoit-teet ja tavoitteiden mukaiset kustannusarviot.Lähtökohtana suunnitelmaan sisällytettävissäohjauspäätöksissä tulisi olla laaja valtiontalou-den käsite eli kehykset tulisi määritellä budjet-titalouden, budjetin ulkopuolisten rahastojenja KELA:n yhteenlaskettujen tulojen ja meno-jen tasolla. Muiden sosiaaliturvarahastojen jakuntasektorin osalta suunnitelmassa on mah-dollista esittää vain oletuksia – ohjeiden sijas-ta. Nykyisestä kehyspäätöksestä poiketen fi-nanssipolitiikan suunnitelmassa tulisi määritel-lä veropolitiikan linja ja muut laajan valtionta-louden tuloperusteet. Siihen, että kehyspäätök-sen ohjausotetta pyrittäisiin parantamaan senkirjanpidollista kattavuutta lisäämällä, liittyysaumattomasti markka- ja toimintasuunnitte-lun integroiminen. Suunnitelmassa tulisi esit-tää selkeästi lukujen takana olevat oletukset jasuunnitelmat politiikasta, lainsäädännöstä jatoiminnan mitoituksista. Kattava suunnitelmapoistaisi myös suurelta osin tarpeen laatia eril-linen julkisen talouden ohjelma EU:n ohjaus-tarpeita varten ja palauttaisi läheisyysperiaat-teen mukaisen marssijärjestyksen: finanssipo-liittinen suunnitelma tulisi ensin ja siitä toimi-

458


tettaisiin EU-standardien mukaiseksi hiottukasvu- ja vakausohjelma.

Kattava ja läpinäkyvä finanssipolitiikansuunnitelma antaisi mahdollisuuden hallituk-selle käydä arvokeskustelua ja tehdä politiik-kavalintoja. Kun stabilisaatiopolitiikan linjaaneljäksi vuodeksi päätettäessä otettaisiin avoi-mesti kantaa myös menoja veropolitiikan si-sältöön, kehyksissä olisi mahdollista tehdä sel-keitä poliittisia valintoja. Kehysohjauksen uu-distaminen selkeyttäisi kaiken kaikkiaan poliit-tisten päätöksentekijöiden ja virkakoneistontyönjakoa. Hallitus määrittelisi kantansa fi-nanssipolitiikan ja valtiontalouden hoidon lin-jaan nimenomaan keskipitkän aikavälin raame-ja päätettäessä. Kevään kehysneuvotteluista tu-lisi näin selkeästi budjettiprosessin poliittinenvaihe hallituksen budjettivallan käytössä. Vuo-tuisbudjetin laadinta (keväällä ja kesällä) voisivastaavasti muuttua entistä enemmän virka-miesten vastuulla olevaksi finanssipolitiikantoimeenpanon valmisteluksi. Luonnollista tie-tenkin on, että finanssipoliittisen suunnitelmanaikaan saaminen vaatisi suurehkoja muutoksiaministeriöiden TTS-prosessiin. EsimerkiksiTTS:ien menojaottelut ja kustannustarkastelutolisi välttämätöntä saada sellaisiksi, että ne tu-kevat paremmin hallituksen kohdennusharkin-taa ja budjetoinnin läpinäkyvyyttä. Tämä voisitoteutua ottamalla käyttöön tehtäväpohjaiset jamenolajittaiset jaottelut TTS:ien ja kehystenvalmistelussa sekä erottamalla toisistaan laki-sääteiset ja harkintaan perustuvat määrärahat.

Jotta hallituksen poliittinen ohjaus toteutui-si finanssipoliittisessa suunnittelussa ja sitä seu-raavassa vuotuisbudjetin valmistelussa, myösnykyisiä hallituksen määrärahakehyksen käsit-telymuotoja tulisi kehittää. Se, että valtiova-rainministeriö valmistelee kehyspäätöksen, val-tiovarainministeri käy pikaiset kahdenkeskiset

neuvottelut muiden ministereiden kanssa jahallitus neuvottelee kehyksistä yhdessä muuta-man tunnin kokouksessa, on liian hento kehik-ko arvokeskustelulle ja hallituksen politiikankoordinaatiolle. Poliittinen ohjaus finanssipo-litiikan suunnitelman ja vuotuisbudjetin laadin-nassa tulisi järjestää valmisteluvaiheiden mu-kaan järjestyväksi sarjaksi hallituksen neuvot-teluja. Talouspoliittisen ministerivaliokunnanrooli voisi olla keskeinen yhteensovitettaessahallituksen finanssipoliittisia tavoitteita.6 Näinmenetellen suomalainen erikoisuus, nykymuo-toinen elokuun budjettiriihikin voisi vähitellensiirtyä kameralismin kauden museoon, rukkienja muiden agraarisen yhteiskunnan kalujen rin-nalle. "

Kirjallisuus

Alesina, Alberto & Perotti, Roberto (1996): BudgetDeficits and Budget Institutions. NBER WorkingPaper Series num. 5556. National Bureau ofEconomic Research, Cambridge – MA.

Alesina, Alberto & Ardagna, Silvia (1998): Tales ofFiscal Adjustment. Economic Policy 27, 488–545.

Harrinvirta, Markku (1998): Tulosohjausjärjestel-män toimivuus ministeriöissä ja laitoksissa. Tut-kimukset ja selvitykset 2/1998. Valtiovarainmi-nisteriö, Helsinki.

Harrinvirta, Markku & Mattila, Mikko (julkaistaan2001): The Hard Business of Balancing Budgets:A Study of Public Finances in Seventeen OECDCountries. British Journal of Political Science 31.

Nousiainen, Jaakko (2000): Suomalaisen parlamen-tarismin kolmas kehitysvaihe: konsensuaalinenenemmistöhallinta, vireytyvä eduskunta. Politiik-ka 42:2, 83–96.

6 Tämä tosin saattaisi luoda painetta ministerivaliokunnankokoonpanon laajentamiseen ja työskentelytapojen muutta-miseen.

459


OECD. The Control and Management of Govern-ment Expenditure. Organisation for EconomicCo-operation and Development, Paris 1987.

Pekkarinen, Jukka (1997): Suomen talouspolitiikanhaasteet rahaliitossa. Talous & Yhteiskunta 4/1997 Vol. 25.

Puoskari, Pentti (1998): Finanssipolitiikan näkymätja valmistelun välineet. Teoksessa Jukka Pekka-rinen (toim.): Takaisin täystyöllisyyteeen. Lähi-vuosien talouspolitiikan suunta. TSL.

Roubini, Nouriel & Sachs, Jeffrey (1989): Politicaland Economic Determinants of Budget Deficitsin Industrial Democracies. European EconomicReview 33, 903–38.

Tiihonen, Paula (1989): Budjettivalta. Budjettisään-nökset ja suunnittelukäytäntö. Gummerus, Jyväs-kylä.

Valtiovarainministeriö. Ministeriö tuloksentekijänä– ministeriön tulosohjauksen kehittämishanke II.

Valtiovarainministeriön työryhmämuistioita1995:1, Helsinki.

Valtiovarainministeriö. Kehystyöryhmän muistio.Valtiovarainministeriön työryhmämuistioita 6/1997. Budjettiosasto, Helsinki 1997.

Wildavsky, Aaron (1964): The Politics of the Budg-etary Process. Little – Brown, Boston.

von Hagen, Jürgen (1992): Budgeting Procedures andFiscal Performance in the Eiropean Communities.Economic Papers – number 96. Commission ofthe European Communities, Brussels.

von Hagen, Jürgen & Harden, Ian J. (1994): Nation-al Budget Processes and Fiscal Performance.European Economy – Reports and Studies No 31994: Towards Greater fiscal Discipline. Europe-an Commission, Brussels.

Ylinen, Tauno (1988): Budjettijärjestelmiä koskevaOECD-yhteistyö. Hallinto 1/1988, 26–29.

kehysbudjetointi poliittisena päätöksentekoprosessina...artikkeleita kak 3 / 2001 lous- ja...

Documents