��������������� ��������� ��������������� ���������

Kumppanuus kuntatasolla maaseutupolitiikan

toimeenpanossa

Talous

Ella MustakangasMarkku Kiviniemi

Hilkka Vihinen

Kumppanuus kuntatasolla m

aaseutupolitiikan toimeenpanossa

29

Maa- ja elintarviketalous 29179 s., 2 liitettä

Kumppanuus kuntatasolla

maaseutupolitiikan

toimeenpanossa

Ella MustakangasMarkku Kiviniemi

Hilkka Vihinen

Maa- ja elintarviketalouden tutkimuskeskus

2

ISBN 951-729-785-8 (Painettu)

ISBN 951-729-786-6 (Verkkojulkaisu)

ISSN 1458-5073 (Painettu)ISSN 1458-5081 (Verkkojulkaisu)

www.mtt.fi/met/pdf/met29.pdf

CopyrightMTT

Ella Mustakangas, Markku Kiviniemi ja Hilkka Vihinen

Julkaisija ja kustantajaMTT Taloustutkimus, Luutnantintie 13, 00410 Helsinki

www.mtt.fi/mttl

Jakelu ja myyntiMTT Taloustutkimus, Luutnantintie 13, 00410 Helsinki

Puhelin (09) 56 080, telekopio (09) 563 1164

sähköposti julkaisut@mtt.fiJulkaisuvuosi

2003

PainopaikkaData Com Finland Oy

Kannen kuva

Ella Mustakangas

3

Kumppanuus kuntatasollamaaseutupolitiikan toimeenpanossa

Ella Mustakangas1), Markku Kiviniemi2) ja Hilkka Vihinen1)

1)MTT Taloustutkimus, Luutnantintie 13, 00410 Helsinki, ella.mustakangas@mtt.fi,hilkka.vihinen@mtt.fi

2)Yleisen valtio-opin laitos, PL 54, 00014 Helsingin yliopisto, markku.kiviniemi@helsinki.fi

TiivistelmäTutkimus käsittelee paikallisen omaehtoisuuden mahdollisuuksia ja esteitä kun-nissa sekä paikallisen ja seudullisen toimintakyvyn parantamisen edellytyksiä.Tarkastelun taustalla ovat julkisen sektorin rakenteita ja toimintatapoja koske-neet uudistukset, hallinnon hajauttaminen sekä siirtyminen normiohjauksestakohti paikallista itseohjautuvuutta ja yhteistoimintaa. Kuntien kumppanuus-toiminta nähdään merkkinä julkisen vallan, markkinoiden ja kansalaisyhteis-kunnan työnjaon ja toimivaltuuksien uudenlaisesta hahmottamisesta ja hori-sontaalisten yhteistyömuotojen etsinnästä. Tarkastelu kiinnittyy pitkälti EU:nmyötä lanseerattuihin alue- ja maaseutupolitiikkoihin ja niihin liittyvään ke-hittämiseen. Kumppanuutta selvitettiin haastattelemalla 27 maaseudun kehit-tämisessä mukana olevaa henkilöä. Tutkimuskohteena oli neljä maaseutu-kuntaa ja -kaupunkia, Nummi-Pusula, Tammela, Huittinen ja Orimattila.

Tutkimus osoittaa toimintaryhmätyön jääneen liian erilliseksi kuntien muusta,etenkin elinkeinojen kehittämisestä. Kunnissa suhtaudutaan usein varauksellapienimuotoisten kylähankkeiden rahoittamiseen. Toimintaryhmissä kyseisillähankkeilla nähtiin olevan selvä yhteys kylien kehitykseen. Yleisesti oli kuiten-kin vaikea hahmottaa, miten talkoopohjaisilla hankkeilla tuotettaisiin pysyviätyöpaikkoja. Ongelmia tuottaa vastuiden ja velvollisuuksien määrittely, sa-moin osapuolten asenteet. Kolmannen sektorin mahdollisuuksiin uskoivat lä-hinnä sen piirissä toimineet.

Toimijoiden roolien tarkastelussa kuntatason kumppanuus purkautui yksittäis-ten, monessa mukana olevien kuntalaisten toimeliaisuudeksi. Kumppanuusilmeni toimijoiden persoonallisina, vain osin heidän muodollisiin asemiinsaperustuvina kehittämispanoksina. Kumppanuusaktiivit olivat toimintaympäris-töstään ja tätä myöten myös omista rooleistaan tietoisia kuntalaisia. Yritystoi-minnan intensiivisyys pitää kuitenkin suuren osan yrittäjistä kumppanuuksienulkopuolella.

Tulevaisuutta pidettiin tutkituissa kunnissa valoisana. Silti hankemaailmandynaamisuus ja kyliin epätasaisesti jakautuva muuttoliike edellyttävät, ettäkumppanuuksia kootaan yhteen. Paikallinen kumppanuus ja pirstaleisen hanke-kentän kokoaminen on vaativaa. Tutkimuksen mukaan maaseutua kehittäväkumppanuustoiminta ei kuitenkaan rajaudu kuntiin vaan laajenee toimijoidensalinkittämänä muille alueille ja niiden kumppanuusverkostoihin. Menestyksek-kään kuntakumppanuuden edellytyksenä tutkimus korostaa kuntalaisena osal-listumisen merkitystä sekä toimijoiden valmiutta erilaisten kumppanuusroolienomaksumiseen.

Asiasanat: kumppanuus, kunnat, maaseutupolitiikka, maaseudun kehittämi-nen, paikallinen hallinta

4

Partnership at municipal level inrural policy implementation

Ella Mustakangas1), Markku Kiviniemi2) and Hilkka Vihinen1)

1)MTT Economic Research, Agrifood Research Finland, Luutnantintie 13,FIN-00410 Helsinki, Finland, ella.mustakangas@mtt.fi, hilkka.vihinen@mtt.fi

2)Department of Political Science, P.O. Box 54, FIN-00014 University of Helsinki, Finland,markku.kiviniemi@helsinki.fi

AbstractThe study concerns preconditions of local empowerment and the ways toimprove the development capabilities at local and sub-regional level. Theanalytical approach emanates from the administrative decentralisation, whichis shifting government to governance. Local partnerships are seen as animplication of changing powers of public, private and voluntary sectors andtheir search for new horizontal co-operation models. The study focuses mainlyon implementation of the EU rural and regional polices. Partnership wasinvestigated by interviewing 27 rural developers in four Finnish municipalities,Nummi-Pusula, Tammela, Huittinen and Orimattila.

The study shows that local action groups have remained too separate fromlocal industrial policies. Municipalities often hesitate to finance small-scalevillage projects. Local action groups instead saw that such projects have aclear connection to local economic development. Yet, it was hard to discern,how the traditional village action can produce permanent jobs. Problems arisewhen efforts are made to define responsibilities. The actors’ attitudes werecriticised as well. The prospects of third sector were taken seriously only bythose who had personal experiences of voluntary work.

Analysis of actors’ roles displays partnership as an activity consisting ofcontribution of single persons and their all-around participation. The contributionwas highly personal and only partly determined by actor’s formal position.Typical rural developers are aware of their operational environment andconscious about the expectations focused on them. Yet, intensive entrepreneurialactivity holds most of the local entrepreneurs apart from the rural partnerships.

Although the future looked positive in chosen municipalities, dynamics oflocal development and migration spreading out unevenly into villages revealthe need of ’omnibus’ partnership co-ordination. Efforts to govern partnershipsand their multiple consequences illustrate how demanding the co-ordination ofcurrent development practice is. In addition, the study indicates that successfulrural partnership is not restricted to municipal level, but is linked to regionalnetworks by local activists. As a precondition of local partnership the studyhighlights the importance of participation and local citizenship as well as theconnection between them. The study emphasises the readiness of local actorsto adopt various roles in partnerships.

Index words: partnership, municipalities, rural policy, rural development,local governance

5

Esipuhe

Kumppanuutta pidetään yhtenä maaseudun kehittämisen avainkäsitteenä, jakunnat ovat osa suomalaisen hallintojärjestelmän kivijalkaa. Maaseudun ke-hittämisessä kumppanuus on vakiintunut käytännöksi suppean maaseutu-politiikan tuella ja on tullut tunnetuksi etenkin toimintaryhmätyön muodossa.Suomalaisessa paikallishallinnossa kumppanuudelle rakentuva ohjelma- jahanketoiminta on merkinnyt olennaisesti uudenlaista toimintatapaa.

Maaseudun kehittämiskumppanuudet voidaan nähdä hallinnan siirtymänä kohtipaikallista itseohjautuvuutta ja sektorirajoja ylittäviä kehittämisen käytäntöjä.Tässä tutkimuksessa analysoidaan kunnan roolia maaseutupolitiikan toimeen-panossa. Tarkastelu lähestyy kuntaa niin kehittämisen sijaintipaikkana kuinomaehtoisen kehittämisen kumppanina suhteessa muihin alue- ja paikallistasontoimijoihin. Analyysimme on tulosta haasteellisesta ja mielenkiintoisesta poikki-tieteellisestä työskentelystä, jossa yhdistettiin politiikantutkimusta, hallinnon-tutkimusta ja maaseutututkimusta.

Tutkimuksemme ei olisi toteutunut ilman useiden henkilöiden ja organisaati-oiden myötävaikutusta. Haluamme kiittää Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmää(YTR) tutkimuksemme rahoituksesta. Keskustelut yhteisökouluttaja Eija Lah-tisen kanssa johdattivat meitä tutkimuksen alkuvaiheessa kylien kehittämisenproblematiikkaan. Tutkimuksemme kohteet, Nummi-Pusulan ja Tammelan kun-nat sekä Huittisten ja Orimattilan kaupungit ovat tukeneet tutkimusta mm.antamalla tietoja tutkimusryhmän käyttöön. Erityiskiitos kuuluu haastatelluillekumppanuusaktiiveille, tapauskuntien luottamushenkilöille ja virkamiehille,paikallisille toiminta-aktiiveille ja yrittäjille sekä elinkeinoyhteisöjen ja toiminta-ryhmien edustajille. Tutkimuksemme pyrkii vahvistamaan maaseutupolitiikanpolitiikantutkimuksen kenttää. Toiveenamme on, että tutkimus tarjoaa myöstuoreita näkökulmia omaehtoisen kehittämisen mahdollisuuksiin ja esteisiinkuntatasolla sekä lisää kunnan toimijoiden ymmärrystä omasta roolistaan pai-kallisessa kehittämisessä.

Helsingissä heinäkuussa 2003

Hilkka Vihinen Markku Kiviniemi Ella MustakangasMTT Taloustutkimus Helsingin yliopisto MTT Taloustutkimus

Yleisen valtio-opin laitos

6

Sisällysluettelo

1 Johdanto ............................................................................................... 9

1.1 Kunta, kumppanuus ja hallinnan muutos ........................................ 9

1.2 Tutkimustehtävä ja tutkimuksen eteneminen .................................. 12

2 Julkisen sektorin kehityspiirteitä Suomessa ........................................... 14

2.1 Julkisen sektorin rakentuminen ....................................................... 14

2.2 Julkisen sektorin uudistuspolitiikan pääpiirteitä ............................. 19

2.3 Uudistusten arviointia ja tulkintaa .................................................. 26

3 Maaseutupolitiikka politiikkana ja toimintapolitiikkana ....................... 36

3.1 Maaseutupolitiikka politiikkana...................................................... 36

3.2 Maaseutupolitiikan toimintapolitiikka ............................................ 39

3.2.1 Tavoite 1 -ohjelmat ................................................................ 40

3.2.2 Tavoite 2 -ohjelmat ................................................................ 41

3.2.3 Alueellinen maaseudun kehittämisohjelma ALMA .............. 42

3.2.4 Horisontaaliset ohjelmat ........................................................ 42

3.2.5 Yhteisöaloiteohjelma Leader+ ............................................... 43

3.3 Kumppanuus ja maaseutupolitiikka ................................................ 44

4 Kumppanuus ........................................................................................... 46

4.1 Kumppanuus julkisen sektorin piirissä ........................................... 46

4.1.1 Kumppanuudet toimintatapana ja yhteistyönä ...................... 51

4.1.2 Kumppanuudet verkostoina ................................................... 58

4.1.3 Kumppanuudet prosesseina ................................................... 62

4.1.4 Kumppanuudet kontekstissaan .............................................. 69

4.2 Kumppanuus maaseudun kehittämisessä ........................................ 79

4.2.1 Kumppanuus EU-ohjelmissa ................................................. 81

4.2.2 Kumppanuus maaseudun hallinnan tapana ............................ 86

7

5 Tapauskuntien kuvaus ............................................................................ 92

5.1 Huittinen .......................................................................................... 92

5.2 Nummi-Pusula ................................................................................. 94

5.3 Orimattila ........................................................................................ 96

5.4 Tammela .......................................................................................... 98

5.5 Kuntien vertailua ............................................................................. 100

6 Kumppanuus maaseudun kehittämisessä neljässä tapauskunnassa........ 105

6.1 Aineiston keruu, käsittely ja analyysi ............................................. 105

6.2 Kunta toimintaryhmätyössä ............................................................ 106

6.2.1 Kertasummakäytäntö helpottaa ja epäilyttää kuntia .............. 107

6.2.2 Kunta ja itsenäistyvät toimintaryhmät ................................... 110

6.3 Kumppanuuden osapuolet, heidän roolinsa ja niidenmuotoutuminen ............................................................................... 112

6.3.1 Luottamushenkilöt – enemmistö vitkastelee,vähemmistö osallistuu............................................................ 112

6.3.2 Virkamiehet kumppanuuden rakentajina ............................... 117

6.3.3 Yrittäjät – kumppanuuden heterogeeninen osallistujataho.... 121

6.4 Kunnan talous kumppanuuden lähtökohtana .................................. 124

6.5 Kunta ja kylät .................................................................................. 127

6.5.1 Maallemuuttajia odotetaan ristiriitaisin tuntein ..................... 127

6.5.2 Käsitykset kunnan ja kylien välisestä kumppanuudesta ........ 129

6.5.3 Kolmas sektori valtaistuu osallisuuden kautta ....................... 130

6.6 Kumppanuudet kunnan kehittämisessä ........................................... 132

6.6.1 Kylätalojen korjaamisesta elinkeinojen kehittämiseen.......... 133

6.6.2 Pyrkimykset kumppanuuden vahvistamiseen – kaksitapausta .................................................................................. 135

6.6.3 Huittisissa keskitytään elintarvikeketjun kehittämiseen ........ 138

6.6.4 Näkemykset aluekeskusohjelmasta ....................................... 139

6.7 Yhteenveto haastattelujen tuloksista ............................................... 142

8

7 Keskustelua paikallisen kehittämisen edellytyksistä ............................. 146

7.1 Ajatus kumppanuuksia kokoavasta kehittämisotteesta ................... 146

7.2 Kunta rahoittajasta asiantuntijaksi .................................................. 149

7.3 Osallistuva kuntalainen – onnistuvan kumppanuuden edellytys .... 150

7.4 Sosiaalinen pääoma – yrittäjäyhteistyön pullonkaula ..................... 156

7.5 Kumppanuus ja maaseutukuntien tulevaisuus ................................ 158

7.6 Kuntatason kumppanuus tutkimuksen haasteena............................ 160

Kirjallisuus ............................................................................................... 163

Liitteet

9

1 Johdanto

1.1 Kunta, kumppanuus ja hallinnan muutos

”Jos ajatellaan nykytilannetta, niin kunta on mukana aika monen-moisissa kumppanuuksissa. On ensinnäkin näitä elinkeinoyhtymiä.Eli jos kunta ei itse osallistu, niin se voi olla mukana näitten elin-keinoyritystensä kautta. Ja nämä toimintaryhmät ovat tällaisiauusia yhteistyömuotoja. Eli jos sen kysymyksen kääntäisi niin, ettämitkä asiat ovat sellaisia, joissa tällä kumppanuudella ei olisi kun-nalle mitään merkitystä, niin siihen olisi aika vaikea vastata.”(toiminnanjohtaja)

Katkelma paikallisen kehittäjäaktiivin haastattelusta on kiteytys kuntien nykyi-sestä tilanteesta ja tämän tutkimuksen lähtökohdista. Viimeisen vuosikymme-nen aikana kumppanuus ja alueiden omaehtoinen kehittäminen ovat muodostu-neet keskeisiksi alueellisen ja paikallisen kehittämisen metodeiksi. Alueidenomaehtoiseen kehittämiseen kunnat ovat osallistuneet EU:n tavoiteohjelmissa,paikallistasolla taas yhteisöaloitteiden ja vastaavien kansallisten ohjelmien ra-hoittamissa toimintaryhmissä. Kuntien osallistuminen on ulottunut ohjelmienja suunnitelmien laatimisesta maakunta- ja seudulliselta tasolta toimintapoli-tiikkojen kehittämiseen sekä käytännön paikalliseen toimintaan saakka. Tässätutkimuksessa tarkastellaan paikallisen omaehtoisuuden mahdollisuuksia ja es-teitä kuntatasolla, sekä paikallisen ja seudullisen toimintakyvyn parantamisenedellytyksiä. Tutkimuksen kohteena ovat kunnat omaehtoisen kehittämisen si-jaintipaikkoina ja kehittämisen kumppaneina sekä suhteessa alue- ja paikallis-tason toimijoihin.

Kuntatasolla omaehtoisen kehittämistyön korostuminen ei ole pelkästään EU-jäsenyyden myötä lanseerattuihin kehittämisohjelmiin liittyvä ilmiö. Julkistasektoria ja hallintoa on uudistettu ja muutettu Länsi-Euroopan maissa huomat-tavan laajasti ja monin eri tavoin 1980-luvun jälkipuoliskolta alkaen. Muutok-set ovat koskeneet erityisesti julkista taloutta sekä julkisen sektorin rakenteitaja toimintatapoja. Uudistusten myötä julkista valtaa on hajautettu ja valtionnormiohjauksesta on siirrytty enenevässä määrin paikalliseen itseohjautuvuu-teen ja yhteistoimintaan. Julkisen hallinnon uudistukset ovat Suomessa heijas-tuneet muutoksina kuntien toimintaympäristössä ja suunnanneet kuntia kohtikumppanuudelle perustuvia hallinnan (governance) käytäntöjä.

Hallinnontutkimuksen näkökulmasta kansallista hallintoa uudistettiin 1990-luvulla pitkälti ns. uuden julkisjohtamisen (New Public Management, NPM)oppien mukaisesti. Tätä uudistuspolitiikan taustalla vaikuttanutta hallintodokt-riinia voi kutsua eräänlaiseksi hallinnon hajauttamisen ja tulosajattelun ytimek-si. Institutionaalisesta näkökulmasta 1990-luvun hallintouudistukset on kitey-

10

tetty kolmenlaiseen kansallisen hallinnon hajauttamiseen (ks. Temmes & Kivi-niemi 1997, s. 20):

• valtiollisen keskushallinnon hajauttaminen valtionhallinnonalemmille tasoille. Selvimpänä tuntomerkkinä tästä on olluttulosohjauksen ja tulosbudjetoinnin käyttöönotto sekä virasto-jen ja laitosten johdolle annettu entistä suurempi toimivalta jatulosvastuu.

• valtiollisen hallinnon hajauttaminen kunnille ja maakunnille.Tämä ilmenee selvimmin uudessa kuntalaissa ja kuntien val-tionosuusperusteiden muuttamisessa, jotka ovat lisänneet kun-nan mahdollisuuksia suunnata voimavaroja ja toimintaa ja vä-hentäneet keskushallinnon valvontaa. Alueellinen kehittämis-tehtävä on puolestaan hajautettu maakunnille, joista muodos-tettiin kuntayhtymiä.

• valtion toimintojen hajauttaminen liikelaitoksille ja yhtiöille.Tämä on tarkoittanut toimintojen siirtämistä markkinoille. Toi-mintojen rahoituspohja on muuttunut verorahoituksesta liike-luontoiseksi tulorahoitukseksi. Valtio voi uudessa järjestelyssäolla edelleen omistaja, tai se voi myydä omistusoikeuksiaanulkopuolisille.

Kokonaisuudessaan mainitut uudistukset ovat merkinneet julkisen ja yksityi-sen sektorin välisen rajan liudentumista sekä supistaneet kansallisen keskus-vallan toimipiiriä. Samalla ne ovat nostaneet esille kysymyksen kuntien toimi-vallan rajoista palvelujen määrän ja laadun asettajina sekä aikaansaaneet kes-kustelua tulosohjauksen toimivuudesta eri toimialoilla. Kun valtion, kuntien jamarkkinoiden sekä kansalaisyhteiskunnan työnjaot ovat muuttuneet, on pelimuuttunut pelattavaksi toisilla pelisäännöillä kuin ennen. Institutionaalisessamielessä muutos on ollut varsin laajamittaista. Se on näkynyt niin arvoissa jaarvojärjestyksissä, regulatiivisissa käytännöissä kuin toimintatilanteiden tulkin-noissa (ks. Kiviniemi 2001).

Kuntien kohdalla uudistukset ovat tähdänneet itseohjautuvaan, byrokratiaa vie-roksuvaan paikallishallintoon, joka toimii taloudellisesti ja tehokkaasti (Haveri2000, s. 75). Painotus on ollut kilpailussa sekä kuluttajan/käyttäjän mahdolli-suudessa valita. Kuntien tilanteeseen on vaikuttanut olennaisesti myös se, että90-luvun laman seurauksena kuntatalous toimi eräänlaisena valtion taloudenvaraventtiilinä. Julkisen talouden tasapainottamiseksi kuntien valtionosuuksialeikattiin huomattavasti. Verotulojen suhteellisen osuuden kasvu kuntien tulo-pohjassa on merkinnyt kunnissa lisääntyvää epävakautta ja vaikeuttanut kunta-talouden etukäteisarviointia.

11

Kokonaisuudessaan muutosten seuraukset voi kiteyttää seuraavasti: kuntienvapaus ja valtuudet ovat kasvaneet, resurssit sen sijaan ovat yhtäältä vähenty-neet, toisaalta muuttaneet luonnettaan. Kumppanuuteen pyritään kunnissa ta-loudellisten realiteettien sanelemana, mutta myös lisääntyneen toimintavapau-den ja uusien kehittämismetodien kannustamana. Tämä tutkimus avaa näkö-kulmaa kuntien kumppanuustoimintaan juuri hallinnan muutoksesta käsin.Tarkastelun lähtökohtana on perinteisen, hierarkkiseen rakenteeseen ja sekto-reihin perustuneen politiikan muutos uudenlaiseksi, hajautukseen ja horison-taaliseen kumppanuuteen perustuvaksi toimintatavaksi.

Aluekehityksen näkökulmasta katsottuna hallinnon uudistukset ovat merkin-neet lisääntyvää epätasa-arvoisuutta ja johtaneet alueiden välisten kehittynei-syyserojen kasvuun. Erot köyhien ja rikkaiden kuntien välillä ovat kärjistyneet,samoin ero kasvu- ja taantuma-alueiden välillä (Sandberg 2000, s. 198). Kes-kusten ulkopuolisilla alueilla voittajakunnat näyttävät keskittyvän kaupunkienläheiselle maaseudulle (Palttila & Niemi 2003).

Kehityksen epätasaisuuden taustalla voidaan erottaa useita eri tekijöitä. Kun-nissa on ensinnäkin erilaisia valtarakenteita ja arvosuuntauksia, jotka luonnol-lisesti ohjaavat uusien yhteistyöverkostojen rakentamista. Useissa maaseutu- jaaluekehittämistä koskevissa tutkimuksissa (ks. esim. Sisäasiainministeriö 2003,Hagedorn ym. 2001) on käynyt myös ilmi, että kunnan ja sen virkamiesten suh-tautuminen, kyvykkyys ja aktiivisuus ovat ratkaisevia politiikkatoimien onnis-tuneisuuden ja vaikuttavuuden kannalta. Kunnat eivät myöskään ole samassalähtötilanteessa hyödyntämään omaehtoisuutta edellyttäviä kehittämisvälineitätai tarjoamaan palveluja asukkailleen. Kun vastuuta alueellisesta kehittämises-tä on siirretty yhä enemmän alueiden itsensä vastuulle, kehitys näyttää noudat-tavan ’menestyksen maantiedettä’: menestyneet alueet, joilla on entisestäänsosiaalista ja materiaalista pääomaa, vahvistavat asemiaan, heikompien taantu-essa entisestään. Tämä tutkimus pyrkii tarkentamaan, millaisia vaikutuksia hal-linnan tavan muutoksella on maaseudun kehittämiseen.

Alueiden eriarvoistumiskehityksen rinnalla on silti todettava, että kumppanuu-den vaade ja siihen perustuvat kehittämismetodit ovat aikaansaaneet merkittä-viä muutoksia alueiden kehittämistoimissa. Paikallistasolla toimintaryhmätyöon muovannut kylien talkooperinteestä uutta, eurooppalaistuvaa maaseudunkehittämistoimintaa. Aluetasolla uutta toimintakulttuuria on toteutettu mm.hanketoiminnan koordinointia varten perustetuissa maakuntien yhteistyöryh-missä.

Vaikka keskustasolla ajettujen uudistusohjelmien linjauksissa julkinen sektorion lähestynyt huomattavasti enemmän markkinoita ja elinkeinotoimintaa kuinkansalaisyhteiskuntaa ja sen järjestöjä, on kaikkien sektoreiden välille synty-nyt uudenlaisia yhteistyörakenteita. Eri sektoreita yhdistävä kumppanuus on

12

saanut hahmonsa yleensä kehittämishankkeiden kautta. Havaittavissa on ollutkumppanuuden vähittäistä sisäistymistä, kun olemassa olevat instituutiot ovatomaksuneet uuden toimintakulttuurin edellyttämiä ajattelumalleja.

Aikaisemmat maaseudun kehittämistä käsitelleet tutkimukset ovat kohdistuneetusein joko toimintaryhmätyöhön (Westholm ym. 1999, Rantama 2002) ja ky-liin (Nieminen 2000, s. 120–141) tai analysoineet tavoiteohjelmien toimeen-panoa alueellisessa mittakaavassa (Virkkala 2002, Grönqvist 2002). Kunta eiole yleensä ollut huomion ensisijaisena kohteena. Tässä tutkimuksessa kuntaankkuroidaan tarkastelun kiintopisteeksi. Hallinnan muutoksen valossa maa-seudun kehittämistoimien tarkastelua ei ole silti paikallistasollakaan syytä raja-ta kuntaorganisaatioon. Nykyisissä olosuhteissa maaseudun kehittäminen edel-lyttää kunnilta muodollisia rakenteita leikkaavien hallintasuhteiden muodosta-mista ja niiden koettelua käytännössä. Tutkimus koskee näin myös muita kunta-tason toimijoita: toimintaryhmiä, seudullisia elinkeinoyhteisöjä, alueen yrityk-siä sekä paikallisia asukkaita.

Tutkimus tarkastelee kuntien kumppanuustoimintaa neljän tapauskunnan avul-la. Valitut kunnat, Huittinen, Orimattila, Nummi-Pusula ja Tammela, sijoittuvateteläiseen Suomeen, neljään eri maakuntaan. Tapauskunnille on yhteistä se, ettärahastokaudella 1995–1999 kaikki kunnat kuuluivat tavoite 5b -ohjelmaan.Nykyisellä kaudella osa kunnista sijoittuu tavoite 2 -alueille, osa saa rahoitustans. siirtymäkauden alueen varoista. Tapauskunnista Orimattila, Nummi-Pusula ja Huittinen ovat ydinmaaseudun kuntia. Tammela kuuluu kaupunkienläheiseen maaseutuun (Keränen ym. 2000). Orimattila, Tammela ja Nummi-Pusula lukeutuvat lisäksi kaupungin ja maaseudun vuorovaikutusalueeseen.Tapaustutkimuksen luonteen mukaisesti kaikki kunnat muodostavat ’omat ta-pauksensa’ eli hahmottavat kumppanuuden luonnetta juuri kyseisen kunnanosalta. Variaatio kuntien välillä luo mahdollisuuksia eritellä kumppanuudessailmeneviä kysymyksiä erilaisissa kunnissa. Enimmäkseen neljää kuntaa analy-soidaan silti yhtenä kokonaisuutena, mikä laajentaa mahdollisuuksia pohtiakuntatason kumppanuuden edellytyksiä ja esteitä yhtä kuntaa yleisemmällä ta-solla.

1.2 Tutkimustehtävä ja tutkimuksen eteneminen

Tutkimuksen tehtävänä on tarkastella omaehtoiseen maaseudun kehittämiseenliittyviä mahdollisuuksia ja esteitä kuntatasolla paikallisten toimijoiden koke-mana. Tässä yhteydessä paikallisilla toimijoilla tarkoitetaan kuntien toiminta-aktiiveja, virkamiehiä, luottamushenkilöitä sekä seudullisten elinkeinoyhtiöi-den edustajia ja alueen yrittäjiä. Analyysi kohdentuu kumppanuuden toteutu-miseen ja sen edellytyksiin; panoksiin, prosesseihin ja toimintatapoihin. Toi-mijoiden käsityksien pohjalta tutkimus kartoittaa kunnan ja sen edustajien roo-

13

leja sekä niissä esiintyvää vaihtelua kuntien kumppanuustoiminnassa. Kiinnos-tuksen kohteena on myös uusi hallinnan tapa ja siihen liittyvän toimeenpanonmuutos.

Kun tutkimus muodostuu kentältä kerätystä haastatteluaineistosta ja tutkijoi-den tulkinnoille rakentuvasta analyysista, joudutaan ottamaan kantaa tutkimuk-sen objektiivisuuden ja subjektiivisuuden kysymyksiin. Jo tutkimusasetelmaitsessään voidaan ymmärtää eräänlaiseksi viestiksi tutkimukseen liittyvästä sub-jektiivisuudesta. Voi ajatella, että valitsemalla paikallisen omaehtoisuuden tut-kimusaiheeksi tutkijat kokevat – joko tietoisesti tai tiedostamattaan – edistä-vänsä itselleen tärkeänä pitämiään asioita. Se mitä objektiivisuuden pelastami-seksi voi tällaisessa tilanteessa tehdä, on oman subjektiivisuuden tunnistami-nen (Eskola & Suoranta 2000, s. 17). Tämän ideaalitilanteen muistuttamana tut-kimuksessa annetaan haastateltujen itsensä kertoa kuntatason kumppanuudes-ta, argumentoimatta itse maaseudun kumppanuuksien puolesta tai niitä vastaan.

Kysymykseen tutkimuksen objektiivisuudesta voi ottaa kantaa myös toisestanäkökulmasta. Koska tutkimusteemoja lähestytään nimenomaan haastateltujennäkemysten välityksellä, on tutkimusotetta luonteva pitää konstruktivistisena(ks. Häkli 1999, s. 133–135). Tutkimus pohjautuu haastateltujen tulkintoihinja heidän tuottamaansa puheeseen tutkittavasta ilmiöstä, jolloin tarkastelun koh-teeksi jäsentyy pala maaseudun kehittämisen todellisuutta kuntatason toimijoi-den kokemana. Konstruktivistisesta lähestymistavasta käsin myös tutkijoidentekemät tulkinnat tulevat näkyviksi. ’Maaseudun kehittämisen todellisuus’ onsiten läpäissyt kaksi tulkintakierrosta ennen päätymistään luvussa 6 esitetyiksituloksiksi. Konstruktiivisen käsityksen mukaan kyseinen tieto ei tee tutkimuk-sen lopputuloksista vähemmän todellisia, vaan viestii pikemminkin tutkittavanilmiön luonteesta. Kumppanuutta voi verrata esimerkiksi demokratiaan, ilmi-öön, jolla ei ole aineellista olomuotoa, vaan johon kosketuksen saa juuri kielenkautta synnytettävien todellisuuksien välityksellä (ks. Häkli 1999, s. 135).

Tutkimus etenee seuraavalla tavalla. Luvussa kaksi kuvataan Suomen julkisensektorin kehitysvaiheita sekä julkisen sektorin uudistuspolitiikkaa viimeisten15 vuoden aikana. Luvun loppuosassa näkökulma muuttuu arvioivaksi. Tar-kastelu kohdentuu silloin julkisen sektorin muutosten moniin merkityksiin jaseurausten pohdintaan.

Luvussa kolme tarkastellaan maaseutupolitiikkaa politiikan tutkimuksen näkö-kulmasta. Aluksi käsitellään maaseutupolitiikan profiilia ja potentiaalia sekäluonnetta politiikkana. Tämän jälkeen selvitetään maaseutupolitiikan toiminta-politiikkaa sekä sen eri tasoja. Samassa yhteydessä luodaan katsaus keskeisiintutkimusajankohdan aikana käytössä olleisiin maaseutupolitiikan politiikka-välineisiin. Loppuosassa huomio kääntyy kohti kumppanuutta, jonka näkökul-masta luodaan vielä katsaus maaseutupolitiikan kokonaisuuteen.

14

Kumppanuuteen keskittyvässä neljännessä luvussa kumppanuutta tarkastellaanaluksi julkisen sektorin piirissä. Kumppanuutta jäsennetään toimintatapana,verkostoina sekä prosesseina. Julkiseen sektoriin keskittyvä viimeinen alaluku,kumppanuudet kontekstissaan, vie tarkastelua kohti alueellisia ja paikallisiakumppanuuksia. Niiden tarkastelua jatketaan maaseudun kehittämiskumppa-nuuksia koskevassa osiossa. Kumppanuutta jäsennetään yhtäältä EU-ohjelmi-en toimeenpanoon liittyvänä ilmiönä, toisaalta osana laajempaa maaseutualuei-den hallinnan tavan mallia (new rural governance). Hallinnan edellytyksiä tar-kastellaan seutuyhteistyöstä saatujen kokemusten valossa.

Tutkimuksen kohdekunnat esitellään luvussa viisi. Kuntia vertaillaan mm. ta-louden tunnuslukujen ja väestökehityksen perusteella. Selostus aineiston ke-ruusta on sijoitettu tutkimuksen empiirisen osion, luvun kuusi, alkuun. Aineis-ton analyysiosion päättää tuloksista koottu yhteenveto. Lopuksi luvussa seitse-män esitellään tutkimuksen johtopäätökset sekä käydään keskustelua paikalli-sen itseohjautuvuuden ja maaseudun kehittämisen edellytyksistä kuntia sekämaaseutupolitiikan toimeenpanoa koskevien tutkimusten valossa.

2 Julkisen sektorin kehityspiirteitäSuomessa

Tämän luvun aluksi kuvataan lyhyesti Suomen julkisen sektorin kehitysvaihei-ta, minkä jälkeen selostetaan julkisen sektorin uudistuspolitiikkaa viimeisten15 vuoden aikana ja lopuksi pohditaan arvioivalla ja tulkitsevalla tavalla julki-sen sektorin muutosten monia merkityksiä.

2.1 Julkisen sektorin rakentuminen

Suomen julkinen hallinto ja julkinen sektori ovat rakentuneet pitkän ajan kulu-essa. Nykyisen julkisen sektorin kokonaisuus sisältää piirteitä eri kehityskau-silta. Seuraavassa käytetään termiä ’julkinen sektori’ kuvaamaan kaikkia niitälaitoksia ja organisaatioita, jotka ovat vaaleilla valittujen valtakunnallisten taipaikallisten luottamuselinten ohjaamia. Konkreettisemmin sanottuna ’julkisel-la sektorilla’ viitataan valtion ja kuntien organisaatioihin. Koska nämä organi-saatiot hoitavat nykyoloissa varsin monenlaisia tehtäviä, on osuvampaa puhua’julkisesta sektorista’ kuin ’julkisesta hallinnosta’. Nykyisen julkisen sektorinpainopiste on erilaisissa palvelutehtävissä, vain osa tehtävistä on hallintoa.

On huomattava, että valtion ja kuntien organisaatiot eivät aina erotu yksiselit-teisesti muista organisaatioista. Puhutaan myös ’puolijulkisista organisaatiois-ta’ tai ’välillisestä julkisesta hallinnosta’. Esimerkkejä tällaisista tapauksistaovat julkisten tehtävien antaminen yksityisille organisaatioille lainsäädännössä

15

ja valtion tai kunnan osallistuminen yritystoimintaan. Perinteinen jaottelu ’jul-kisiin’ ja ’yksityisiin’ organisaatioihin ei siis ole selvärajainen eikä muuttuma-ton. Lähtökohtaisesti on hyvä pitää mielessä, että kysymys on yhteiskunnanorganisoitumistavasta, joka on historiallisesti muuttuva kenttä. Kehityksen ku-luessa yhteiskunnan organisaatiot pyrkivät vastaamaan muuttuviin tarpeisiin.Muutosten voidaan nähdä kulkevan eriytymisen/erikoistumisen ja yhteistoimin-nan/integraation välisen tasapainon liikkeinä. Tällä ajattelutavalla on merkitys-tä tutkittaessa julkisten ja yksityisten organisaatioiden välisiä suhteita ja niidenmuutoksia.

Olli Mäenpään (1991) jaksottelua mukaillen Suomen julkisen sektorin kehi-tyksessä voidaan erottaa neljä päävaihetta:

– keskitetyn hallintojärjestelmän ja virkamieshallinnon synty,joka ajoittuu Ruotsin vallan ja autonomian aikaan

– oikeusvaltion rakentuminen, joka ajoittuu etenkin 1900-luvunalkupuolelle

– hyvinvointivaltion rakentuminen, joka ajoittuu etenkin 1900-lu-vun jälkipuoliskolle

– uusi julkinen sektori, joka muotoutuu muutosten kautta 1980-luvun lopulta alkaen

Suomen nykyisessä julkisessa sektorissa on piirteitä kaikista neljästä kehitys-vaiheesta. Vanhimman, itsenäisyyttä edeltävän ajan perintönä voidaan mainitakeskusvirastomalli, lääninhallinto sekä virkamieslainsäädännön ja hallintome-nettelyn perusteet (Temmes 1994). Nämä hallinnolliset perinteet loivat osal-taan pohjaa oikeusvaltion kehittymiselle.

Oikeusvaltion hallinto vakiintui Suomessa etenkin itsenäistymisen jälkeen1920- ja 1930-luvuilla. Suomen hallinnon toiminta perustuu edelleenkin suu-reksi osaksi oikeusvaltion periaatteisiin, joihin myöhemmin on liittynyt ja se-koittunut uudempien kehitysvaiheiden piirteitä. Koko julkista sektoria ajatel-len oikeusvaltion periaatteet korostuvat nimenomaan perinteisissä hallinnolli-sissa tehtävissä, kun taas uudemmissa palveluissa ja liikeluontoisissa toimin-noissa on oikeusvaltion periaatteista poikkeavia piirteitä. Oikeusvaltioperiaateon voimassa Suomen perustuslain toisen pykälän perusteella.

Oikeusvaltion periaatteista mainitaan useimmiten ensimmäisenä hallinnon lain-alaisuuden periaate. Suomen perustuslain mukaan ”julkisen vallan käytön tuleeperustua lakiin”. Lisäksi ”kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tar-koin lakia”. Tämän lainalaisuuden periaatteen taustana on hallinnon käsittämi-nen lakien toimeenpanoksi, ja sen mukaan hallinnon hyväksyttävyys nojaaeduskunnan säätämiin lakeihin. Perinteisen oikeusvaltion ajattelutavan mukaan

16

julkinen ja yksityinen erottuvat selvästi toisistaan. Julkinen valta voi puuttuayksityiseen toimintaan vain lain valtuutuksen pohjalta. Virastoilla ja laitoksillaon laissa määritelty toimivalta, jonka rajoissa ne toimivat jokseenkin itsenäi-sesti. Tyypillistä oikeusvaltion ajattelutavalle on suppea käsitys julkisen sekto-rin tehtävistä: pääpaino on hallinnollisissa päätöksentekoprosesseissa ja yksit-täisten tapausten käsittelyssä.

Demokratian periaate toteutuu oikeusvaltion hallinnossa edustuksellisesti si-ten, että kansalaiset valitsevat lainsäätäjän yleisillä ja vapailla vaaleilla. Paikal-lisella tasolla demokratian periaate toteutuu edustuksellisesti kuntien itsehal-linnossa. Suomen perustuslain mukaan kuntien hallinnon tulee perustua asuk-kaiden itsehallintoon. Kansalaisten oikeuksien kannalta katsottuna oikeusval-tion rakentuminen on vahvistanut siviilioikeudet ja poliittiset oikeudet kaikilleyhdenmukaisina perusoikeuksina (Marshall 1964).

Oikeusvaltion hallinnollisten periaatteiden on nähty kytkeytyvän byrokraatti-sen organisaation malliin, jonka on kuvannut Max Weber (1972 ja 1978, myösVartola 1979, Temmes 1994). Lyhyesti sanottuna byrokraattinen organisaatio-malli on hierarkkinen ja sääntökeskeinen. Tällaisen organisaatiomallin vah-vuuksina on nähty oikeusturva ja luotettavuus. Heikkoina puolina on yleisestipidetty jäykkyyttä ja hitautta, joiden usein ajatellaan tekevän mallin huonostisoveltuvaksi palvelu- ja liikeluontoisiin tehtäviin.

Oikeusvaltion periaatteet ovat vaikuttaneet suurimpaan osaan Manner-Euroo-pan ja Pohjoismaiden hallintojärjestelmiä. Niinpä ne ovat myös yksi keskeinentekijä Euroopan unionin hallintotavan taustalla. Euroopan unionin hallintoaonkin pidetty varsin hierarkkisena ja sääntövaltaisena (Lautso 1996). Tämäluonnehdinta kohdistuu EU:n instituutioiden kokonaisuuteen, ja erityisesti Eu-roopan komissioon. Komissio on organisoitu weberiläisen byrokratiamallinmukaan (Rehn 1998, s. 63). Komission rakenne ja hallintokulttuuri ovat saa-neet vaikutteita etenkin perinteisestä ranskalaisesta hallintotavasta (Rehn 1998,s. 66, Lautso 1996). Komission koon kasvaessa sitä on arvosteltu mm. tehotto-muudesta, teknokraattisuudesta, sisäisen koordinaation puutteesta ja epäyhte-näisyydestä sekä salailevasta toimintatavasta (Raunio 1998, Tiihonen 1998,s. 43–48). Komission hallintotapaa on pyritty uudistamaan ja tehostamaan,mutta tulokset ovat olleet rajallisia (Peltonen 1999). Kokonaisuutena EU:ninstituutioille on ollut luonteenomaista päätöksenteon moniportaisuus ja siihenkytkeytyvä monimutkaisuus (Raunio 1998).

Suomessa hyvinvointivaltion kehittyminen on merkinnyt oikeusvaltion peri-aatteiden täydentymistä ja osittaista muuttumista. Tämä kehitys on tapahtunutvähitellen kuten oikeusvaltion kehityskin. Jo 1800-luvulla käytettiin Saksassajoissakin tapauksissa termiä Wohlfartsstaat, vaikka tavallisempi käsite tuolloinoli Sozialstaat. Tässä vanhassa keskustelun perinteessä pidettiin oikeus- ja so-siaalivaltiota toisiaan täydentävinä periaatteina siten, että oikeusvaltio kohden-

17

tuu hallinnon muodollisiin toiminta- ja menettelytapoihin, kun taas sosiaali-valtio kohdentuu julkisen toiminnan sisällön määrittelyyn (Dyson 1980). Pe-rinteisen oikeusvaltion rinnalla puhuttiin ’sosiaalisesta oikeusvaltiosta’, jollaon hallintotehtävien lisäksi sosiaalisia tehtäviä. Hyvinvointivaltion rakentumi-nen toisen maailmansodan jälkeen on merkinnyt julkisen sektorin tehtävien jatoimintojen uudelleen määrittelyä ja laajentumista. Samalla on tapahtunut muu-toksia myös hallinnollisissa periaatteissa.

Suomessa hyvinvointivaltion rakentuminen ja kehittyminen painottuivat 1960-ja 1970-luvuille. Tässä kehityksessä oli kyse toisaalta julkisen sektorin reagoin-nista yhteiskunnan rakennemuutoksiin (teollistuminen, kaupungistuminen) toi-saalta hyvinvointivaltion ideologiasta, jossa ihmisten hyvinvoinnin edistämi-nen nähdään taloudellista kasvua tuottavana investointina tulevaisuuteen (Kuusi1961). Hyvinvointivaltion rakentuminen näkyi mm. siinä, että nk. hyvinvointi-tehtävistä (opetus ja kulttuuri sekä sosiaaliala ja terveys) tuli valtion suurin teh-täväkohtainen menoerä vuodesta 1966 alkaen (Nikkilä 1979).

Julkisen sektorin organisaatiot kasvoivat ja eriytyivät vahvasti hyvinvointival-tion rakentuessa. Suhteellisesti eniten kasvoivat valtion keskushallinto ja kun-tien hyvinvointitehtäviä hoitavat organisaatiot. Kasvaneet julkiset tehtävät vaa-tivat myös kasvavaa hallintoa, mm. suunnittelujärjestelmien käyttöönotto 1960-luvun lopulla sisältyi hallinnollisten tehtävien laajenemiseen. Hallinto-organi-saation kasvu merkitsi sen voimistumista suhteessa poliittiseen päätöksen-tekoon. Lisääntyvä virkamiesvalta oli yleinen keskusteluteema tämän kehityk-sen yhteydessä. Sen ’vastapainona’ nähtiin tapahtuvan hallinnon politisoitu-mista.

Julkisen sektorin organisaatiomalli oli hyvinvointivaltion rakentuessa edelleenensisijaisesti peräisin oikeusvaltion hallinnollisista periaatteista (Vartola 1978).1970-luvulta alkaen lisääntyikin julkisen sektorin byrokraattisuuden arvostelu.Hallinnon lainalaisuuden ja normisidonnaisuuden rinnalle oli rakentumassa li-sääntyvää hallinnon harkinnanvaraisuutta (Mikkola 1981), jolloin perusteenatoiminnalle olivat oikeudenmukaisuus ja tasa-arvon edistäminen muodollisenlaillisuuden rinnalla. Harkinnanvaraisuuden lisääminen ei kuitenkaan ole ollutriittävä eikä aina oikeutettukaan keino lisätä julkisen sektorin joustavuutta jakykyä reagoida muuttuviin tarpeisiin. Hyvinvointivaltion organisaatio on jälki-arvioissa nähty yliraskaaksi ja jäykäksi.

Uudenlainen julkinen sektori alkoi kehittyä 1980-luvun loppupuolelta alkaen.Taustalla oli mm. keskustelu ’hyvinvointivaltion kriisistä’, jolle antoi kansain-välisesti sysäyksen OECD:n raportti (1981) The Welfare State in Crisis. Hyvin-vointivaltion ongelmien nähtiin tuolloin olevan ensisijaisesti taloudellisia ja’kriisin’ tarkoittavan ennen muuta kustannuskriisiä. Tehtäviltään laajaksi pai-suneen julkisen sektorin nähtiin rasittavan kansantaloutta liikaa: julkiset palve-lut eivät enää näyttäytyneet sijoituksena tulevaisuuteen, vaan kustannustekijä-

18

nä ilman vastaavaa taloudellista tuottoa. Kriisikeskustelussa nousivat esillemyös hyvinvointivaltion toiminnallinen tehottomuus (’byrokratiakritiikki’) jakannatuksen väheneminen (’hyväksyttävyyskriisi’) (esim. Hellsten 1993,s. 446–454). Suomessa keskustelu ’hyvinvointivaltion kriisistä’ oli jokseenkinvähäistä, ja se rajautui lähinnä tutkijoiden ja asiantuntijoiden piiriin. Hallinnonuudistamisen asiantuntijoiden piirissä etsittiin kuitenkin uutta suuntaa vastauk-sena byrokratiakritiikkiin ja taloudelliseen tehottomuuteen. Yhtenä ensimmäi-sistä ilmauksista uudenlaiselle suuntautumiselle oli hallinnon hajauttamisko-mitean mietintö (1986). Uuden julkisen sektorin kehittämisen on yleisesti näh-ty käynnistyneen pian tämän jälkeen vuonna 1987 pääministeri Holkerin halli-tuskaudella. Suomalaista uudistuspolitiikkaa selostetaan jaksossa 2.2. Sen to-dellisena vauhdittajana oli 1990-luvun alkupuolen taloudellinen lama, jolloinkustannusten leikkaaminen ja toiminnallinen tehostaminen toimivat rinnakkai-sina motiiveina uudistuksille. Mitään varsinaista ’hyväksyttävyyskriisiä’ hy-vinvointivaltio ei ole Suomessa kokenut, vaan hyvinvointivaltion perusperiaat-teet ovat tutkimusten mukaan 1970-luvulta alkaen saaneet kansalaisten enem-mistön tuen (Hellsten 1993, s. 451, Kunnallisalan kehittämissäätiö 1996, 2000).Kritiikkiä on enemmän kohdistunut joihinkin tiettyihin julkisiin palveluihin,niiden laatuun ja toteutustapaan.

Suomalaista julkista sektoria ja sen kehityskuvaa voidaan pitää esimerkkinä ns.pohjoismaisesta mallista. Suomen ja muiden pohjoismaiden julkisilla sektoreil-la onkin kansainvälisessä vertailussa siinä määrin yhteisiä piirteitä, että niitävoidaan pitää omana ryhmänään erotukseksi mannereurooppalaisesta ja anglo-saksisesta julkisesta sektorista (Harrinvirta 2000). Tämän taustalla on historial-listen ja kulttuuristen yhteyksien lisäksi pitkäaikainen keskinäinen vuorovai-kutus. Pohjoismaisen hallintomallin yleisenä perustana on ajatus perustuslailli-sesta kansanvaltaisesta hallinnosta. Demokratiaa toteuttavat vapaat vaalit, par-lamentarismi, mielipiteen ja sananvapaus sekä kansalaisten yhdenmukaisetperusoikeudet. Näitä periaatteita toteutetaan sekä kansallisella että paikallisellatasolla, ja ne ovat oleellisia tekijöitä julkisen sektorin lähtökohtina ja toiminta-ympäristön määrittäjinä. Näiden lähtökohtien pohjalta julkinen sektori ja hal-lintojärjestelmä ovat olleet luonteeltaan vakaita ja yhteiskunnan oloja tasa-painottavia. Näin ollen niillä on myös korkea hyväksyttävyyden taso. Tätä tu-kee myös vakaa ja luotettavaksi koettu oikeusjärjestys.

Poliittisen kulttuurin alueella pohjoismaat ovat suuntautuneet konsensuaalisuu-teen, jossa tärkeäksi koetaan pyrkimys yksimielisyyden saavuttamiseen (He-lander 1988, s. 12–17). Konsensuaalisuuden on kylläkin nähty liittoutuvan kor-poratiivisuuden ja teknokraattisuuden kanssa, jolloin on tendenssi syntyä po-liittisen vallan, taloudellisten etujärjestöjen ja professionalisoituneiden asian-tuntijaryhmien kietoutumista keskitetyksi eliittivallaksi (esim. Ruostetsaari1992). Tällaisen käsityksen mukaan konsensus-kulttuuri on keskittynyttä kan-salliselle tasolle ja elitististä (Arter 1999, s. 147–149). Poliittisen kulttuurin ho-mogeenisuus saattaa vallita lähinnä ’voittajaryhmien’ eliittien kesken, mutta

19

olla samalla etäistä muille kansalaisryhmille. Hallinnon uudistaminen hajautta-malla onkin nähtävissä yhdeksi vastavoimaksi suppealle eliittivallalle.

2.2 Julkisen sektorin uudistuspolitiikan pääpiirteitä

Temmes (1994) on kuvannut julkisen sektorin uudistuksia Suomessa kahtenauudistusten aaltona. Ensimmäinen aalto ajoittui vuosille 1967–1975, jolloin uu-distukset merkitsivät hyvinvointivaltion rakentumisen huippukautta. Tähänajanjaksoon painottuu julkisen sektorin nopein kasvu, mikä sisälsi rakenteidenja tehtävien eriytymistä ja monipuolistumista. Tässä vaiheessa uudistukset val-misteltiin useimmiten sektorikeskeisesti komiteoissa, ja uudistusten viitekehyk-senä oli olemassa oleva hallinnon ja organisaatioiden rakenne sekä oikeus-normien järjestelmä. Uudistusten sisällöllisenä tavoitteena oli useimmiten jul-kisten palvelujen kehittäminen sektorikohtaisesti.

Vuodesta 1987 alkaen julkisen sektorin uudistamisen poliittista ohjausta onvahvistettu. Pääministeri Holkerin hallituksessa työskenteli hallinnon kehittä-misen ministerivaliokunta, joka toimi keskeisenä poliittisen tason yksikkönä jasamalla uudistuksia kokoavana ja ’ohjelmoivana’ elimenä. Ministerivaliokuntiaon tuon ajan jälkeen käytetty hallituksissa uudistuspolitiikan toimijana ja aree-nana. Vuodesta 1987 alkaen voidaan Suomessa puhua tietoisesta hallintopoli-tiikasta, mikä tarkoittaa uudistusten linjojen ja tavoitteiden ohjausta kokonai-suutena siten, että asioiden valmistelu, päätöksenteko ja toimeenpano muodos-tavat entistä yhtenäisemmän prosessin.

Julkisen sektorin uudistuspolitiikkaa on toteutettu suuntalinjoja luovilla peri-aatepäätöksillä, konkreettisilla toimenpide- ja projektiohjelmilla sekä näidenohjauksella ja seurannalla. Ministerivaliokunnan rooli on ollut uudistuksia ge-neroivan ja kokoavan valmistelijan rooli, keskeisenä päätöksentekijänä on toi-minut valtioneuvosto. Vuonna 2002 voidaan todeta, että samantyyppistä uudis-tusten organisointitapaa on noudatettu neljän eri hallituksen kaudella. Verrat-tuna edeltävään aikaan voidaan sanoa, että julkisen sektorin uudistamisen po-liittinen painoarvo on noussut. Tämä todetaan vuonna 1990 valtioneuvostonselonteossa eduskunnalle (VNs 1990).

Vaikka julkisen sektorin uudistuspolitiikka onkin muotoutunut entistä ehyem-mäksi kokonaisuudeksi, ei voida kuitenkaan tulkita asiaa niin, että kysymyk-sessä olisi yksi yhtenäisesti suunniteltu uudistusohjelma, jota on toteutettu 15vuoden ajan. Vaikka uudistusten kokonaisuudesta on löydettävissä pitkäjän-teistä ja johdonmukaista kehittämistä (Pollitt ym. 1997), se on kuitenkin raken-tunut vähittäisemmin usean eri hallituksen toimikausien aikana. Uudistustenkokonaisuus koostuu monista eri ajankohtina tehdyistä päätöksistä, jotka koh-distuvat julkisen sektorin rakenteisiin, toimintatapoihin, talouteen ja henkilös-töön.

20

Julkisen sektorin uudistaminen kytkeytyy moniin eri tekijöihin, joista osa onulkoisia, toimintaympäristössä muuttuvia ja vaikuttavia, osa taas julkisen sek-torin sisäisestä kehityksestä nousevia muutostarpeita. Ulkoisista tekijöistä onvahva esimerkki 1990-luvun alkupuolen taloudellinen lama, jota ei ole voituennakoida edeltävissä päätöksissä eikä valtioneuvoston selonteossa eduskun-nalle 1990. Yleisemminkin talouden kehitys on ulkoinen tekijä, joka vaikuttaajulkisen sektorin uudistustarpeisiin ja -mahdollisuuksiin. Avoimessa kansan-taloudessa, kuten Suomessa, kysymys on kansainvälisen talouden kehityksestäkotimaisen talouden ohella. Kysymys on ollut lisääntyvästä kilpailusta kansan-talouksien kesken. Tällöin julkinen sektori nähdään yhä useammin kansallise-na kilpailutekijänä. Tätä näkökulmaa julkisen sektorin uudistamiseen on pai-nottanut OECD 1990-luvun alusta lähtien (OECD 1991).

Lisääntyvä kansainvälistyminen sekä teknologian kehittyminen ovat taloudenohella merkittäviä ulkoisia uudistustarpeita tuovia tekijöitä. Suomen kohdallavahvin esimerkki kansainvälistymisestä on liittyminen Euroopan unionin jäse-neksi 1995. Kansainvälistyminen on kuitenkin luonteeltaan unionia laajempi,globaali ilmiö, jossa ihmisten ja voimavarojen liikkuvuus ja vuorovaikutus kas-vavat koko ajan. Teknologian kehittymisestä taas on vahvin esimerkki nopeastiuudistuva tietotekniikka, josta on lyhyessä ajassa tullut oleellinen muutostekijätoiminnan kaikilla eri aloilla. Internet monine mahdollisuuksineen on samallamyös kansainvälistymistä vauhdittava tekijä.

Suomalaisen yhteiskunnan muuttuminen julkisen sektorin toimintakenttänä onmyös ulkoinen tekijä, joka tuo muutostarpeita julkiseen sektoriin. Selkeä esi-merkki on väestörakenteen muuttuminen. Väestön ikääntyminen on ollut jat-kuva keskustelujen aihe Suomessa koskettaen oleellisesti kysymystä julkistenpalvelujen tarpeista tulevaisuudessa. Myös alueiden väliset muutokset maansisällä ovat kestoteema uudistusten yhteydessä. Näistä muutoksista sekä niitäkoskevasta tiedosta ja keskusteluista johtuu muutoksia kansalaisten arvostuk-sissa ja odotuksissa. Poliittisen järjestelmän tehtävänä on vastata kansalaistenmuuttuviin tarpeisiin.

Julkisen sektorin sisällä on myös muutostekijöitä, jotka liittyvät organisaatioi-den toimivuuteen ja tuloksellisuuteen. Tässä on kyse rakenteiden ja toiminta-tapojen tarkoituksenmukaisuudesta, henkilöstön osaamisesta ja johtamisestasekä yleisemmin organisaatioiden voimavaroista ja toimintaedellytyksistä. Jul-kisen sektorin eri tasoilla toimivat henkilöt ovat alansa asiantuntijoita, joilla onlähituntuma organisaatioiden toimivuuteen ja kentältä nouseviin tarpeisiin.Muutoksen tarpeita ei voida havaita pelkästään ’ylhäältä’, vaan tarvitaan myös’alhaalta’ tulevien signaalien tunnistamista ja huomioon ottamista uudistustenohjauksessa.

Julkisen sektorin ja hallinnon uudistajat toimivat monien muutostarpeiden ken-tässä. Edellä lyhyesti kuvattu muutostekijöiden kenttä on niin laaja, että usein

21

uudistusten tarpeet ovat suuremmat kuin uudistuskapasiteetti. Uudistusten jamuutosten läpivienti on joka tapauksessa pitkäjänteistä toimintaa, kysymys onprosesseista ja niiden hallinnasta. Käytännössä uudistukset ovat preferoitujavalintoja kaikista muutospaineista. Taloudelliset tekijät nousivat tärkeimmiksimuutosvoimiksi 1990-luvun alkupuolella, ja ne ovat säilyneet keskeisinä prio-riteetteina sen jälkeenkin.

Julkisen sektorin keskeisiä uudistuksia voidaan tunnistaa kronologisesti halli-tuskausittain. Tällainen jokseenkin konkreettinen identifiointi pyrkii nimeä-mään muutosten taitekohdat ja antamaan karkean ’kartan’ uudistusten ajalli-sesta jaksottumisesta ja etenemisjärjestyksestä.

Pääministeri Holkerin hallituskaudella tehdyt linjaukset ja uudistukset edelsi-vät taloudellista lamaa vuosina 1987–1991. Keskeisiä uudistuksia tuona aikanaolivat:

– valtion liikelaitosuudistus, joka perustuu eduskunnan vuonna 1987 hyväksy-mään lakiin valtion liikelaitoksista. Valtion liikelaitos oli uudenlainen organi-saatiomuoto, jonka tarkoituksena oli mm. vähentää laitoksen riippuvuutta val-tion talousarviosta ja antaa mahdollisuudet itsenäisempään liiketoiminnan ke-hittämiseen siirtymällä markkina- ja kysyntäohjautuvuuteen. Ensimmäiset uu-det liikelaitokset aloittivat toimintansa vuoden 1989 alusta (Heikkinen ym.1996).

– kehysbudjetointi- ja tulosohjausuudistus, joka käynnistyi asteittain vuodesta1989 alkaen valtiovarainministeriön ohjaamana. Uudistuksessa siirryttiin yksi-tyiskohtaisesta budjetoinnista kehysbudjetointiin, joka on antanut valtion vi-rastoille ja laitoksille suuremman liikkumavaran ja itsenäisyyden voimavaro-jensa ohjaamisessa ja käyttämisessä. Yksityiskohtaisesta budjettiohjauksesta onsiirrytty tulosohjaukseen, jonka keskeinen menettely ovat tulossopimukset oh-jaavan ja ohjattavan yksikön kesken. Kaikki valtion virastot ja laitokset ovatsiirtyneet tulosohjaukseen vuoteen 1995 mennessä, ja myös kunnissa on siir-rytty tulosohjaukseen (Haveri 2000). Uudistusta jatkettiin 1990-luvun alkupuo-lella ottamalla käyttöön maksullisen palvelutoiminnan nettobudjetointi, jolloinvirastot ja laitokset voivat itse päättää maksullisilla palveluilla saamistaan tu-loista.

– kuntien valtionosuusuudistus, joka tähtäsi itseohjautuvaan toimintatapaan val-tion ja kuntien taloussuhteissa keventämällä yksityiskohtaista kustannusperus-teista valtionosuuksien järjestelmää tulosohjauksen suuntaan. Järjestelmä pe-rustui valtioneuvoston päätökseen vuodelta 1990 sekä valtionosuuslakiin ja-asetukseen vuodelta 1992, ja se tuli voimaan asteittain 1991–1993 (tarkemminOulasvirta 1996).

22

Julkisen sektorin sisäinen hajauttaminen näkyi toimintalinjana Holkerin halli-tuskauden uudistushankkeissa, joita olivat myös julkisten palvelujen kehittä-minen, normiohjauksen ja lupahallinnon kehittäminen ja keventäminen sekävaltion virastojen ja laitosten toimivallan lisääminen virkojen perustamisessaja siirtämisessä. Holkerin hallituskaudella annettiin myös uudistuspolitiikkaalinjaava valtioneuvoston selonteko Palvelevampaan hallintoon huhtikuussa1990 (VNs 1990).

Pääministeri Ahon hallituskautta 1991–1995 leimasi taloudellinen lama, jonkaaikana edellisen hallituskauden aikana alkaneet uudistukset saivat korostuneestitiukan säästöpoliittisen luonteen julkisen talouden ajautuessa vaikeaan tilan-teeseen. Verotulojen väheneminen ja menopaineiden lisääntyminen olivat ras-kas yhdistelmä, joka johti valtiontalouden velkaantumisen jyrkkään kasvuun.Valtion velkaantuminen tänä aikana on konkreettinen selitys seuraavinakin hal-lituskausina jatkuneelle tiukalle budjettipolitiikalle.

Ahon hallituskaudella toteutettiin useita uusia valtion virastojen ja laitostenmuutoksia liikelaitoksiksi. Lisäksi käynnistyi liikelaitosten yhtiöittäminen eliniitä muutettiin osakeyhtiömuotoon. Joissakin tapauksissa siirryttiin suoraanvaltion virastosta osakeyhtiöksi. Tulosohjaus sai säästöpolitiikan paineessa ko-rostuneesti taloudellisia painotuksia, voidaan puhua ’leikkausten ajasta’. Toi-saalta ennen taloudellista lamaa toteutettu budjettiuudistus ja siihen sisältyväkehysbudjetointi helpottivat jossakin määrin leikkausten kohdentamista, koskaleikkaukset päätettiin nyt kehystasolla ja jäivät kohdennettaviksi tarkemminvirastojen ja laitosten tasolla. Säästöpoliittiset paineet löivät leimansa myöskuntien valtionosuuksiin ja sitä kautta kuntien talouteen. Yleisesti kaikkiin uu-distuksiin liitettiin Ahon hallituskaudella säästötavoitteita sekä hallinnon ke-ventämistavoitteita.

Pääministeri Ahon hallituskauden keskeisiä julkisen sektorin uudistuksia, jot-ka jatkoivat hallinnon hajauttamisen linjaa, olivat:

– kunnallishallinnon kokonaisuudistus, joka toteutui uudessa kuntalaissa vuon-na 1995. Lain keskeisenä tavoitteena on vahvistaa kunnallista itsehallintoa jalisätä kuntien itsenäisyyttä hallintonsa ja palvelujensa organisoinnissa. Kunti-en hallinnon ja palvelujen järjestämisen joustavuutta lisättiin, mikä tarkoittimyös kuntien erilaisuuden entistä selvempää tunnustamista (Haveri 2000,s. 51). Kuntalain uudistamista edelsi vapaakuntakokeilu vuosina 1988–1996.

– maakuntahallintouudistus vuonna 1994, jolloin vastuu aluekehityksestä siir-rettiin valtion lääninhallinnolta kuntayhtymäpohjaisille maakuntien liitoille.Tavoitteena oli edistää alueiden omaehtoista kehitystä. Uudistus toteutettiinyhdistämällä seutukaavaliitot ja maakuntaliitot, ja siihen sisältyi merkittävävastuun ja vallan siirto valtiolta kuntapohjaiselle hallinnolle.

23

– valtion uusi virkamieslaki vuonna 1994, joka lähensi virkasuhdetta työsopi-mussuhteeseen. Valtion henkilöstöpolitiikassa on tapahtunut yleisesti julkisenja yksityisen sektorin palvelussuhteiden lähentymistä.

Ahon hallituskauden keskeisimpiä muutoksia oli Suomen liittyminen Euroo-pan unionin jäsenvaltioksi vuoden 1995 alusta. Valmistautumista jäsenyyteentapahtui 1990-luvun alkupuolella etenkin jäsenyysneuvottelujen aikana 1993–1994.

Hallituskaudella 1991–1994 valtioneuvosto teki kaksi periaatepäätöstä uudis-tuspolitiikan linjauksina. Vuonna 1992 hallitus teki päätöksen julkisen sektorinuudistamisesta, joka painotti tuloksellisuuden ja tuottavuuden parantamista,kansainvälistymistä sekä tietohallinnon kehittämistä. Vuonna 1993 hallitus tekiperiaatepäätöksen toimenpiteistä keskus- ja aluehallinnon uudistamiseksi. Näi-den päätösten pohjalta mm. jatkettiin julkisten palvelujen kehittämistä ja käyn-nistettiin siihen liittyen laatutyö julkisessa sektorissa, perustettiin hallinnollisetsektorirajat ylittäviä yhteispalvelupisteitä ja luotiin sekä kansallista että val-tionhallinnon yhteistä tietohallinnon strategiaa.

Pääministeri Lipposen ensimmäisen hallituksen kaudella kansallisen hallinnonvalmiuksia toimia Euroopan unionin jäsenvaltiona vakiinnutettiin järjestämälläEU-asioiden käsittelyn ja yhteensovittamisen organisaatio keskus- ja aluehal-linnossa. Virkamiesten EU-valmennusta toteutettiin monien koulutusohjelmi-en avulla jo vuodesta 1993 alkaen. Erityisen laaja valmennusohjelma toteutet-tiin Suomen EU-puheenjohtajuutta varten vuosina 1996–1999. Suomen EU-puheenjohtajuus toteutui pääministeri Lipposen toisen hallituksen aikana vuo-den 1999 jälkipuoliskolla. Vahva panostus EU-puheenjohtajuuteen aiheutti toi-saalta pidättymisen hallinnon uudistamishankkeista sanottuna aikana.

Taloudellisen laman seurauksena hoidettavana oleva valtionvelka on johtanuttiukkaan budjettipolitiikkaan pääministeri Lipposen molempien hallituskausi-en aikana. Vaikka tänä aikana ei ole enää ollut kyse menojen leikkauksista, onkehysbudjetoinnissa noudatettu koko ajan valtion menojen kasvua hillitseväälinjaa.

Pääministeri Lipposen ensimmäisen hallituskauden aikana toteutettuja keskei-siä uudistuksia olivat:

– aluehallintouudistus vuonna 1997, jolloin eduskunta hyväksyi lääninhallin-touudistuksen, uusien työvoima- ja elinkeinokeskusten perustamisen sekä maa-kuntapohjaiseen aluejakoon siirtymisen. Uudistukseen liittyi suuri määrä eritavoitteita, joiden kantavana periaatteena oli valtion aluehallinnon kokoaminenja keventäminen. Lääninhallintouudistuksessa entiset 12 lääniä yhdistettiin kuu-deksi lääniksi. 15 uuteen työvoima- ja elinkeinokeskukseen koottiin tehtäviäkauppa- ja teollisuusministeriön, työministeriön ja maa- ja metsätalousministe-riön aluetasolta.

24

– kihlakuntauudistus valtion paikallishallinnossa vuonna 1996, jolloin valtionhallinnolliset palvelut paikallistasolla koottiin yhteen kihlakunniksi. Kihlakun-tia on 90, ja ne hoitavat poliisin, maistraatin, ulosoton ja syyttäjätoimen tehtä-viä.

– osallisuushanke vuodesta 1998 alkaen, jonka tavoitteena on ollut lisätä kan-salaisten osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia sekä hallinnon avoimuut-ta ja julkisuutta kunnissa. Hankkeessa on pyritty aktivoimaan kansalaisia jakansalaisyhteiskuntaa toiminaan mukana paikallistason asioiden hoidossa.

Pääministeri Lipposen ensimmäisen hallituskauden aikana tehtiin vuonna 1998valtioneuvoston periaatepäätös hallintopolitiikan suuntalinjoista. Tämä päätöson edelleen viimeinen linjapäätös julkisen sektorin uudistamisesta. Periaate-päätöksen nimi Laadukkaat palvelut, hyvä hallinto ja vastuullinen kansalaisyh-teiskunta (VNp 1998) kuvaavat linjauksen sisältämiä painotuksia. Julkisten pal-velujen kehittämisessä linjauksessa korostetaan tuotantotapojen moninaistamis-ta ja asiakkaiden valinnanvapautta. Päätösvaltaa siirretään palveluja tuottavalletasolle. Palvelusitoumuksia otetaan käyttöön laadun takaamiseksi. Hyvään hal-lintotapaan kuuluvat kansanvaltainen päätöksenteko, hallinnon laillisuus ja kan-salaisten oikeusturva. Vastuullisen kansalaisyhteiskunnan hankkeena linjauk-sessa mainitaan osallisuushanke, joka ilmentää pyrkimystä kehittää aktiivisenja vastuullisen kansalaistoiminnan mahdollisuuksia.

Periaatepäätöksen taustamateriaalissa jaotellaan valtioyhteisöä kolmeen osaantehtävien luonteen pohjalta. Tehtäväalueet ovat hallinto, palvelut ja markkina-ehtoinen tuotantotoiminta. Perinteisesti valtiota on käsitelty yhdenmukaisenkokonaisuuden näkökulmasta, joten jaottelu poikkeaa tästä sallimalla enem-män erilaistumista valtiokokonaisuuden sisällä. Hallintotehtävät muodostavatydinvaltion, joka vastaa yleisestä järjestyksestä ja turvallisuudesta, kansalais-ten perusoikeuksista ja yhteiskunnan demokraattisesta toiminnasta. Niissä voi-daan käyttää julkista valtaa. Palvelut ovat pääasiassa kunnissa, ja niiden tehtä-vänä on vastata kysyntään pohjautuen kansalaisten ja yritysten tarpeisiin. Jul-kinen liiketoiminta ja tuotannolliset tehtävät toimivat avoimilla markkinoilla janoudattavat markkinaohjauksen periaatteita.

Hallintopolitiikan linjauksissa korostetaan myös poliittisen ohjauksen vahvis-tamista. Tästä on toteuttavana esimerkkinä hallitusohjelman organisoiminenhankkeiksi, joilla on vastuullinen johto ministeriöissä ja joiden etenemistä seu-rataan järjestelmällisesti. Toisena linjauksena voidaan todeta uudistusten jayleisemmin toiminnan arvioinnin merkityksen korostaminen. Arviointi nähdäänhallinnon ohjausfunktioon liittyvänä ja samalla kehittämistä palvelevana toi-mintana. Arviointi onkin aktivoitunut julkisessa sektorissa pääministeri Lippo-sen hallituskausien aikana. Myöskin EU-jäsenyys ja siihen kytkeytyvät käy-tännöt ovat lisänneet arviointia julkisen sektorin eri aloilla.

25

Kehittyvä tietotekniikka ja siirtyminen internet-aikaan ovat myös suuresti vai-kuttaneet julkisen sektorin toimintoihin vuodesta 1995 alkaen. Globaali ja run-saasti vaihtoehtoja tarjoava sähköinen maailma on otettu käyttöön tiedonkulunja verkostoitumisen välineenä julkisen sektorin kaikilla tasoilla. Internetin vai-kutuksia julkiseen sektoriin ei ole kokonaisuudessaan helppoa arvioida. Ylei-sesti ajatellaan, että internet on lisännyt hallinnon ja palvelujen avoimuutta,tehostanut vuorovaikutusta ja tiedonkulkua sekä tarjonnut lisää verkostoitumi-sen mahdollisuuksia. Internetin ohella tietotekniikka on tuonut mukanaanreaaliaikaisia palvelu- ja tietojärjestelmiä, mikä on usein näkynyt palvelun no-peuden ja laadun parantumisena, mutta myös itsepalvelun lisääntymisenä.

Pääministeri Lipposen toisen hallituskauden uudistuksia vuoden 1999 jälkeenovat:

– keskushallinnon uudistus, jota varten on ollut käynnissä laaja hanke vuodesta2000 alkaen. Keskushallinnon uudistushankkeen tavoitteena on vahvistaavaltioneuvoston päätöksentekoa ja terävöittää ministeriöiden asemaa hallinnon-alojensa ohjaajina. Tavoitteena on myös vahvistaa kansalaisten luottamustahallintoon. Hanketta varten on tehty kansainvälinen arvio Suomen keskus-hallinnosta (Bouckaert ym. 2000) sekä useita muita selvityksiä. Uudistusta val-mistellut ministerityöryhmä jätti esityksensä kehittämistoimenpiteiksi kesä-kuussa 2002 (Valtiovarainministeriö 2002). Ehdotukset koskevat valtioneuvos-ton ja ministeriöiden työskentelyn tehostamista sekä ministeriöiden toimialoja.Hallitusohjelman asemaa valtioneuvoston työn ohjaajana ja hallituksen strate-gisena lähtökohtana vahvistetaan ja selkeytetään. Hallinnonalojen yhteistoimin-taa parannetaan nimeämällä hallitukseen koordinoivia ministereitä vastuualuei-naan hallinnonalojen yhteistyötä edellyttävät politiikkaohjelmat; monialaisenohjelmajohtamisen malli on kuvattu ministerityöryhmän loppuraportin liittees-sä. Valtioneuvoston eri ministeriöiden henkilöstön yhteiskäyttöä tehostetaan.Ministeriöitä kehitetään strategisiksi yksiköiksi, joista siirretään tehtäviä alem-mille hallinnon tasoille. Samalla terävöitetään ministeriöiden tulosohjausta hal-linnonaloillaan. Kuntatalouden ohjaukseen osallistuvien ministeriöiden yhteis-työtä selkiytetään. Ministeriöiden toimintatapoja kehitetään avoimuuden suun-taan ja kansalaisjärjestöjen asemaa päätösten valmistelussa vahvistetaan.

– seutukuntayhteistyön tukihanke vuodesta 2000, jonka tavoitteena on tukea jaedistää kuntien vapaaehtoista seutukunnittaista yhteistyötä. Seutuistumisella jakuntien seudullisella yhteistyöllä on melko pitkiäkin perinteitä Suomessa (Laa-manen 2001), joten käynnissä oleva hanke tähtää seudullisen kehittämisnäkö-kulman vahvistamiseen kestävän kehityksen suunnassa. Hankkeen alkuvaihekokeiluna kahdeksassa seutukunnassa on käynnistynyt suhteellisen hitaasti jaepäyhtenäisesti (Siukonen 2002).

– aluekeskus- ja kaupunkipolitiikan hanke vuodesta 2001, jonka tavoitteena onlaaja-alainen aluekeskuksiin ja kaupunkiseutuihin perustuva kestävä kehitys.

26

Aluekeskuksiksi valittuja kaupunkeja halutaan kehittää vetovoimaisiksi siten,että niiden ympärillä olevat kunnat saavat elinvoimaa ja monialaista hyötyäkeskuskunnan kehityksestä. Hankkeen toimintatapana on eri toimijoiden ja sek-toreiden välinen yhteistyö.

Edellä mainittujen uudistushankkeiden lisäksi eduskunta hyväksyi vuonna 2002uuden alueiden kehittämislain, jonka tavoitteena on kansallisen aluepolitiikantehostaminen. Lain tavoitteena on edistää alueiden kestävään kehitykseen pe-rustuvaa taloudellista kasvua, elinkeinotoiminnan kehitystä ja työllisyyden pa-rantamista. Laki kohdentuu erityisesti alueiden kehittämisen ohjelmatyön mää-rittelyyn hallinnollisina prosesseina, johon osallistuvat valtioneuvosto, minis-teriöt sekä maakuntien liitot. Ehdotuksessa on keskeisessä asemassa maakun-nan laatima määräaikainen maakuntaohjelma, jonka laatimista ohjaavat osal-taan valtioneuvoston määrittämät aluekehittämisen tavoitteet ja ministeriöidenhyväksymät tavoitteet ja ohjelmat. Maakuntaohjelmat valmistellaan yhteistyös-sä valtion alueviranomaisten kanssa. Uusi alueiden kehittämislaki tuli voimaan1.1.2003.

Pääministeri Lipposen toisen hallituksen käynnistämät uudistushankkeet ovatedelleen käynnissä, joten niiden tuloksista ei ole vielä tietoa saatavissa.

Ylläolevan tiivistetyn ’kehityskertomuksen’ jälkeen seuraavaksi arvioidaan jatulkitaan tapahtunutta kehitystä.

2.3 Uudistusten arviointia ja tulkintaa

Julkisen sektorin uudistuksia voidaan arvioida ja tulkita eri tavoin. Arvioinnis-sa ja tulkinnassa on kyse näkökulmien ja kriteerien muodostamisesta. Koskaon useita vaihtoehtoisia näkökulmia ja kriteereitä, on syytä huomata arvioin-tien ja tulkintojen mahdollinen variaatio lähtökohdista riippuen. Tehdyistä uu-distuksista on valmistunut arviointeja ja raportteja, joilla on huomattavaa mer-kitystä tilannekohtaisen ’perustiedon’ tuottajina. Näissä arvioinneissa ensisi-jaisena kriteerinä ovat tavallisesti uudistusten viralliset tavoitteet.

Valtion keskushallinnon uudistuksia on arvioitu kokoavasti Temmeksen jaKiviniemen raportissa Suomen hallinnon muuttuminen 1987–1995 (1997).Kansainvälinen arviointi näistä uudistuksista on Trajectories and Options: AnInternational Perspective on the Implementation of Finnish Public ManagementReforms (Pollitt ym. 1997). Analyyttinen nykytilan analyysi, joka sisältää ar-viointia ja näkemyksiä Suomen keskushallinnon tulevaisuuden tarpeista, ilmes-tyi vuonna 2000 (Bouckaert ym. 2000). Kohteen mukaan rajatumpia arviointe-ja on tehty mm. tulosohjauksesta (Harrinvirta 1998), liikelaitosuudistuksesta(Kiviniemi ym. 1994), arvioinnin tilasta (Harrinvirta ym. 1998, Valovirta 2000)ja EU-puheenjohtajuudesta (Martikainen & Tiilikainen 2000).

27

Aluehallinnon uudistuksista on tehty myös useita arviointiraportteja (Haveri1997, Stenvall 1999a, Stenvall & Harisalo 2000, Niemi-Iilahti ym. 2002).Nämä arvioinnit koskevat toisaalta uutta maakuntahallintoa, toisaalta läänin-hallinnon uudistusta sekä työvoima- ja elinkeinokeskuksia. Maakuntien yhteis-työryhmiä koskevan, arviointia sisältävän analyysin on tehnyt Valle (2002).

Kuntalain uudistuksesta on tehty kokonaisarvio (Hoikka ym. 1999). Kattavanarvioinnin kunnallishallinnon uudistuksista on tehnyt myös Haveri (2000).Erikseen on arvioitu osallisuushanketta (Vuorela 2000). Valtion paikallishal-linnon puolella on tehty arviointi kihlakuntauudistuksesta (Stenvall 1999b).

Sekä tutkimusten että käytännön kokemusten perusteella tiedetään, että laajatmuutokset vaativat aikaa implementaatio- eli toteutusvaiheessa. Muutokset to-teutuvat pitkäjänteisinä prosesseina. Kun uudistusten tuomia muutoksia arvioi-daan, pyritään tyypillisesti tunnistamaan uudistusten toteutumisen astetta. Mil-tä osin uudistukset ovat toteutuneet tarkoitetulla tavalla, ja miltä osin uudistus-ten toteutuminen on ollut vaikeaa tai rajoittunutta? Voidaan sanoa, että etsitäänuudistusten ja niihin liittyvien muutosten vahvoja ja heikkoja puolia. Tyypilli-sin kokoava havainto on, että ’on edetty uudistuksen tarkoittamaan suuntaan,mutta etenemisessä on vielä useita ongelmakohtia’ (ks. esim. Temmes & Kivi-niemi 1997, s. 15–38). Tämän kaltainen väljä kokonaisarvio on melko kuvaava1990-luvun uudistusten perintöä arvioitaessa. Tähän perintöön kuuluvat julki-sen sektorin eri tasoilla:

– hallinnon hajauttaminen: ylhäältä tulevan säätelyn tilalle on tullut enemmänitseohjausta; kansallisen keskushallinnon päätösvaltaa ja tehtäviä on siirrettyalue- ja paikallistasolle; keskushallinnon sisällä päätösvaltaa ja tehtäviä on siir-retty poliittisesta päätöksenteosta ja ministeriöistä virastoille ja laitoksille sekäuusille liikelaitoksille ja yhtiöille

– tulosajattelu ja tulosvastuu ovat tulleet yksityiskohtaisen sääntö- ja määrä-raha-ajattelun ja -ohjauksen tilalle; valtion talousarviossa on siirrytty kehys-ohjaukseen, virastojen ja laitosten ohjaus on painottunut budjettikehysten puit-teissa tulossopimuksiin sekä valtion että kuntien hallinnossa; arviointitoimintaon aktivoitunut

– julkisia toimintoja ja tehtäviä on markkinaistettu; virastoja ja laitoksia onmuutettu liikelaitoksiksi ja yhtiöiksi, myös virastoissa ja laitoksissa markkina-mekanismien käyttöä on lisätty nettobudjetoinnin käyttöönoton myötä

– julkiseen sektoriin on kehitetty vastuullisten johtajien ammattikuntaa; viras-tojen ja laitosten entistä itsenäisemmän aseman on nähty asettavan lisääntyviävaatimuksia johtamiselle eri tasoilla; valtionhallinnossa on toteutettu aktiivi-sesti johtamisen kehittämiseen tähtääviä ohjelmia ja toimenpiteitä (Temmes ym.2001)

28

– tietotekniikkaa on otettu lisääntyvästi käyttöön kaikilla tehtäväaloilla; inter-net ja reaaliaikaiset tietojärjestelmät ovat lisänneet hallinnon ja palvelujen ka-pasiteettia ja samalla myös avoimuutta ja vuorovaikutusta

– julkisten palvelujen laatua on parannettu, on omaksuttu asiakaslähtöisyyttä;asiakas- ja käyttäjätutkimuksia tehdään lisääntyvästi, palvelusitoumuksia onotettu käyttöön, laatustrategioita ja laatutyötä on kehitetty mm. laatupalkinto-jen avulla

– ohjausmenetelmiä ja ohjauskykyä on uudistettu; hallinnon hajauttamisella onvahvistettu edellytyksiä keskushallinnon strategisen kapasiteetin kehittymiseen,hallitusohjelman asemaa ja vaikuttavuutta on vahvistettu

Yllä oleva pelkistetty kehityskuva pohjautuu uudistusten tavoitteiden näkökul-maan ja niiden kannalta myönteisten piirteiden ja uudistamisessa saavutettujentulosten tunnistamiseen. Julkisen sektorin nykytilan hahmottamisessa ei kui-tenkaan voida pitäytyä vain uudistusten tulosten näkökulmaan. Yllä kuvatut’tulokset’ ovat itse asiassa muutostrendejä, jotka todellisuudessa toteutuvat osit-taisina, eivätkä ne yksinään anna realistista kokonaiskuvaa julkisen sektorintilanteesta.

Pollittin tutkimusryhmä on arvioinut Suomen uudistuspolitiikan vahvoja jaheikkoja puolia arviointiraportissaan vuodelta 1997. Suomalaisen uudistus-politiikan vahvuuksina vuoden 1987 jälkeen raportissa tuodaan esille:

– konsensuaalinen, yhteisymmärryshakuinen ja pitkäjänteinen oteuudistustyössä

– tulosohjauksen käyttöönotto suhteellisen onnistuneella tavallakansainvälisten vertailukohteiden valossa. Kehysbudjetointi,virastojen ja laitosten uudenlainen asema ja tulosohjausta tuke-vat tietojärjestelmät ovat kehittyneet positiivisella tavalla

– arviointi on aktivoitunut julkisen sektorin piirissä

– kehysbudjetointi on tukenut julkisen talouden kehitystä suotui-saan suuntaan

Ongelmallisempia puolia Suomen uudistuspolitiikassa ovat Pollittin ryhmänarvion mukaan:

– markkinaistaminen julkisen sektorin piirissä on ollut varovais-ta, mikä on saattanut rajoittaa mahdollisuuksia tuottavuudenkasvuun

– tulosvastuuta ei ole Suomessa määritelty johdon henkilökohtai-seksi vastuuksi kuten anglosaksisissa maissa

29

– ministeriöiden uudistaminen on ollut vähäistä

– poliittisen ja hallinnollisen ohjauksen ja vastuun määrittely onjäänyt selkiintymättömäksi

On huomattava, että Pollittin ryhmän arvioinnit kohdentuvat nimenomaan kan-salliseen keskushallintoon. Vaikka arvioinnin tekemisestä onkin jo kulunutvuosia, sen päätelmät ovat edelleen huomionarvoisia.

Julkisen sektorin uudistuspolitiikkaan liittyvien yleisten myönteisten kehityst-rendien antamaa kuvaa on perusteltua täydentää sellaisilla piirteillä, jotka ku-vaavat julkisen sektorin tilannetta uudistuspolitiikasta riippumatta.

Kansallisessa keskushallinnossa on 1990-luvulla lakkautettu pääosa hallinnol-lisista keskusvirastoista ja siirrytty ministeriöhallintojärjestelmän suuntaan.Tällöin ministeriöiden rooli on vahvistunut verrattuna edeltävään tilanteeseen.Pyrkimyksenä on ollut kehittää ministeriöistä strategisia yksikköjä, jotka kes-kittyvät toimimaan vastuullisina: 1) säännösten ja talousarvioiden valmisteli-joina valtioneuvostolle, 2) alansa kansainvälisen yhteistyön hoitajina, 3) hal-linnonalansa tulosohjaajina ja 4) hallinnollisen päätöksenteon yksikköinä mää-ritellyissä asioissa (Yksiportaiseen keskushallintoon 1992). Esitetty kuvausministeriön roolista sisältyy selvitysmies Ojalan raporttiin, eikä siis ole valtio-neuvoston tekemä linjaus. Ojalan pelkistys kuvaa ajattelutapaa, joka on esiin-tynyt uudistuksista käydyissä keskusteluissa. Uusimman keskushallintohank-keen mukaan ministeriöiden tehtäviä ovat poliittisen päätöksenteon valmisteluja toimeenpanon ohjaus (Valtiovarainministeriö 2002, s. 19). Todellinen kehi-tys on edennyt esitettyyn suuntaan vain vähäisessä määrin. Tämä tarkoittaa sitä,että ministeriöt ovat useimmissa tapauksissa edelleen verraten suuria yksiköitä,joilla on laaja tehtäväkenttä. Ministeriöiden tehtäväprofiili on vieläkin ikäänkuin historiallisen kehityksen jatke. Keskusvirastojen lakkautuksen yhteydessäniiden tehtäviä siirtyi myös useisiin ministeriöihin. Nämä asiat oli monessa ta-pauksessa muutama vuosikymmen aiemmin nimenomaan haluttu siirtää poisministeriöistä. EU-jäsenyys on osaltaan lisännyt paljonkin ministeriöiden työ-tä, joskin tässä suhteessa ministeriöiden välillä on selviä eroja. Kokonaisuutenaministeriöissä tehtävän työn profiili sisältää edelleen enemmän yksittäisten asi-oiden, hankkeiden ja tapausten käsittelyä kuin tavoitteellinen kuva ministeri-öistä strategisina valtioneuvoston tukiyksikköinä edellyttää (Valtiovarainminis-teriö 2002, s. 20–21).

Ministeriöihin liittyy myös toinen uudistuksissa muuttumattomaksi jäänyt asia:hallinnon sektoroituneisuus eli lohkoutuneisuus. Ministeriöiden vahva ja toi-sistaan melkoisen riippumaton asema hallinnon ylimpänä portaana vahvistaasektoroitumista ja siihen kuuluvaa reviiriajattelua. Tulosajattelun ja -ohjauksenon nähty osaltaan vahvistavan sektoroituneisuutta, koska se on luonteeltaanvertikaalinen ajattelun malli. Uudistuspyrkimyksissä on pyritty lisäämään sek-

30

toreiden välistä yhteistyötä, ja näin on monessa yksittäisessä asiassa toimittu,mutta kokonaisuutena hallinto toimii lohkoutuneella tavalla, jossa päätöksen-teko on eriytynyt ja yhteistoiminta yli sektorirajojen on usein hitaasti aikaan-saatavissa ja kohtaa rajoitteita. Mm. Bouckaert ym. (2000) painottavat rapor-tissaan horisontaalisen, poikittaisen ajattelu- ja toimintatavan vahvistamisen tär-keyttä hallinnonalojen välillä. Keskushallinnon johtavan aseman takia sekto-roituneisuus heijastuu myös alue- ja paikallistasolle.

Aluehallinnon kokonaisuutta on Suomessa pitkään leimannut pirstaleisuus, jon-ka taustana on juuri sektorihallintojen dominoiva asema. Aluetason uudistuk-sissa on vähennetty pirstaleisuutta, mutta sitä ei ole pystytty poistamaan. Vaik-ka työvoima- ja elinkeinokeskuksiin koottiin tehtäviä kolmelta eri hallinnon-alalta, niiden ohjaus on edelleen lohkoutunut ministeriöittäin. Alueellisen ke-hittämisen vastuukysymykset ovat edelleen olleet vaikeasti rakentuvia senkinjälkeen, kun generaattorin rooli on annettu maakuntien liitoille. Työvoima- jaelinkeinokeskusten ja maakuntien liittojen ohella lääninhallituksilla on edel-leen vahva ’alueellinen reviiri’. Sektoroituminen vaikuttaa etenkin voimavaro-jen lohkoutuneen jaon kautta. Horisontaaliset yhteistoimintaongelmat ovatkinjääneet aluehallinnonuudistuksen jälkeen näkyvimmäksi ongelma-alueeksi(Stenvall 1999a). Samalla myös paikallisen, alueellisen ja keskustason hallin-non suhteet ovat edelleen jännitteisiä ja osin ongelmallisia (Niemi-Iilahti ym.2002, s. 86–87):

Alueellisen kehittämisen peruslinjaa on kutsuttu ’puolivaltiolliseksi’ (Niemi-Iilahti ym. 2002). ’Puolivaltiolliseen kehittämiskäytäntöön’ on liittynyt monentoimijan yhteistyön rakentaminen eri tasoilla (alue, seutu, kunta) ja eri tehtävä-aloilla. Tämän myötä ovat painottuneet kumppanuuksien ja verkostojen raken-tamiset kehittämistehtäviä varten. Laaja-alainen strateginen ote alueiden kehit-tämisessä on jäänyt heikoksi (Niemi-Iilahti ym. 2002). Myöskin uusi alueidenkehittämislaki määrittää, että alueiden kehittämisvastuu on kunnilla ja valtiol-la. Laki määrittää myös moniportaisen ja monitoimijaisen hallinnollisen pro-sessin alueiden kehittämistä varten. Aluetasolta puuttuu edelleen kokoava toi-mija (Niemi-Iilahti ym. 2002, s. 88).

Paikallisella tasolla uusi kuntalaki on merkittävästi lisännyt kuntien valtuuksiapäättää omasta organisaatiostaan ja palveluiden tuottamisesta. Tavoitteena onollut entistä itseohjautuvampi kunta (Haveri 2000). Tämän tavoitteen mukai-sesti hyväksytään tietty omaleimaisuus kunnan toimintatavoissa eli tunnuste-taan mahdollisuus kuntien erilaistumiseen. Olisi kuitenkin idealistista ajatella,että kuntien erilaistuminen tapahtuu demokraattisesti kunnanvaltuustojen valit-semien linjojen mukaan. Todellisuudessa reaalinen autonomia edellyttää muo-dollisen oikeuden ohella myös voimavaroja. Kuntien kehitykseen vaikuttavat-kin todellisuudessa usein enemmän sosio-ekonomiset tekijät kuin kunnanval-tuustojen poliittiset päätökset. Monesti on kysymys kehityksestä, johon voi-daan vaikuttaa vain melko vähän. Yritysten toiminta ja sijoittuminen tapahtu-

31

vat ensisijaisesti markkinoiden ehdoilla, kansalaisten päätökset asuinpaikastaeivät ensisijaisesti johdu kunnan tekemistä ratkaisuista. Taloudellinen kehitysja muuttoliike ovat tekijöitä, jotka ovat suuresti vaikuttaneet kuntien erilaistu-miseen Suomessa. Valtionosuuksien osuus kuntien rahoituksesta on laskenuttaloudellisen laman yhteydessä ja on jäänyt selvästi alemmalle tasolle kuintalouslamaa edeltävänä aikana.

Kunnat voivat kyllä vaikuttaa kehitykseensä, mutta melko usein kyse – varsin-kin pienissä kunnissa – on suurempaan kehitykseen sopeutumisesta. Kunnatovat kyllä aina olleet erilaisia, mutta pitkään valtio toimi eroja tasoittavalla ta-valla (Kiviniemi 1994). Tätä tasoittajan rooliaan valtio on pienentänyt. Kunti-en erilaistumista voidaan tutkia eri tavoin, esimerkiksi tilastollisilla indikaatto-reilla (Kainulainen ym. 2001) tai kyselyillä kuntien vastuuhenkilöille (Eronenym. 2002). Voidaan myös saada erilaisia tuloksia lähtökohdista, menetelmistäja tarkastelluista aikaväleistä riippuen. Keskustelua käydään siitä, onko erilais-tumista tapahtunut, millä ulottuvuuksilla sitä on tapahtunut ja merkitseekö eri-laistuminen myös eriarvoistumista.

Muuttunut tilanne paikallistasolla on johtanut uusien yhteistyömuotojen etsi-miseen. Perinteinen kuntien välinen yhteistyö on lisääntynyt ja saanut uusiamuotoja. Seutuistumisprosessi on ollut käynnissä monilla Suomen alueilla.Aluekeskuksista ollaan etsimässä seudullisia ja alueellisia kehityksen generaat-toreita. Euroopan unioni on aluepolitiikassaan pyrkimässä koheesioon unioninsisällä, toisin sanoen vähentämään alueiden välistä eriarvoisuutta. EU rahoittaamonia paikallisen ja seudullisen tason hankkeita. Näiden hankkeiden yhteydes-sä tulee toistuvasti esille se, että Suomen hallinnon sektoroituneisuus jarruttaaja rajoittaa hankkeiden alullepanoa ja läpivientiä myös paikallisella tasolla.Kysymys voi olla myös kuntien välisen yhteistyön ongelmista, mutta hyvinusein on kyse eri sektoriviranomaisten roolien muodostamasta hallinnollisestarasitteesta. Samankaltainen horisontaalisen yhteistyön vaikeus on näkynytmyös kotimaisissa hankkeissa yhteispalvelupisteiksi sekä uudistettujen kihla-kunnanvirastojen toiminnassa. Kysymys ’yhteisistä voimavaroista’ on Suomenhallinnossa ratkaisematta, voimavarat ovat lähes kauttaaltaan jossakin sektoris-sa. Kysymys muuttuu akuutimmaksi, kun valtionhallinnon sisällä, eri sektorei-den välillä on hyväksytty entistä enemmän erilaistumista, ja kun samanlainenkehitys näyttää tapahtuvan myös alueiden ja kuntien tasolla. Johtaako erilaistu-minen julkisen sektorin kaikilla tasoilla ohjattavuuden vähenemiseen, uuden-laiseen mosaiikkimaisuuteen, jossa ’yhtenäisvaltion’ nimi on yhä keinotekoi-sempi?

Suomen julkisen sektorin uudistamisen ongelmakohtina on yllä otettu esille eri-tyisesti kaksi laajaa yleisluotoista piirrettä: sektoroituneisuus, joka yltää läpijärjestelmän ylhäältä alas, sekä etenevä erilaistuminen, jolla saattaa olla haitta-vaikutuksia ongelmien hallittavuuteen, uusien ideoiden läpivientiin ja myösyhteistoiminnan mahdollisuuksiin. Nämä ongelmalliset kysymykset on myös

32

liitettävä julkisen sektorin arviointiin myönteisten ’tulosten’ esille tuomisenohella. Kaikissa uudistuksissa on tällaisten yleistrendien lisäksi suuri joukkosisäistä epätasaisuutta, virasto- ja laitoskohtaisia operatiivisia saavutuksia jaongelmakohtia. Näin on laita tulosohjauksen, palvelujen parantamisen, tieto-tekniikan soveltamisen ja johtamisen kehittämisen kohdalla. Tässä yhteydessäpitäydytään karkean kokonaiskuvan näkökulmassa.

Mihin uudistuksilla kaiken kaikkiaan ollaan pyrkimässä? Ilmeisiä reunaehtojaasettaa julkisen talouden kehitys, jolle asettaa vaatimuksia mm. jäsenyys Eu-roopan unionissa. Julkisen sektorin uudistuksia onkin katsottu viime aikoinapaljolti talouspolitiikan ja finanssipolitiikan näkökulmista. Talouden reuna-ehdoista huolimatta on etsittävä liikkumavaraa uudistuspolitiikassa. Hyvä pal-velukyky, toimivuus ja joustavuus oikeusturvaa vaarantamatta ovat hallinto-politiikan linjauksissa esillä olevia kriteerimäisiä tavoitteita. Tarkemmat kri-teerit kehittyvät hankekohtaisesti. Kriteerit syntyvät myös siitä näkökulmasta,josta käsin uudistuksia katsotaan.

Yksi tapa tulkita uudistuksia näkee ne muutoksina kohti managerismia tai ’uut-ta julkista johtamista’ (New Public Management, NPM). Tällä viitataan anglo-saksiseen 1980- ja 1990-luvuilla alkaneeseen uudistuspolitiikkaan, joka on le-vinnyt myös muihin maihin (Hood 1991, Toonen 2001, s. 184). Uudistustenytimeksi on nähty siirtyminen perinteisestä legalismista byrokratiapainotuksi-neen kohti uutta managerismia, joka on joustavaa, tehokasta ja dynaamista jahyödyntää markkinamekanismeja. Managerismi ei esiinny virallisten päätös-ten linjana eikä perusteluissa, vaan se on tulkinta hajauttamisen ja tulosjattelunläpiviennistä, sen ’ytimestä’ (vrt. Alavaikko 2002, s. 358). Julkiseen sektoriinsyntyy uudenlainen johtajuus, ammattijohtajien joukko, jotka ovat avainhenki-löitä tekemällä tuloksia ja kantamalla niistä vastuuta tulosyksiköissä. Näkö-kulma on selvästi johtajakeskeinen ja ensisijaisesti julkisen sektorin ja talou-den sisäinen. Samalla ’uusi julkinen johtaminen’ on lähtökohdiltaan markkina-läheinen, toisaalta soveltamalla liiketaloudellisia toimintatapoja julkiseen sek-toriin ja toisaalta siirtämällä julkisia tehtäviä markkinaohjauksen piiriin. ’Uuttajulkista johtamista’ on arvosteltu usealla eri perusteella (esim. Hood 1991,Greve & Jespersen 1999, Liegl 2001). Arvostelussa on tuotu esille mm. että’uuden julkisen johtamisen’ suhteet politiikkaan, demokratiaan ja julkisen sek-torin erityispiirteisiin ovat jääneet epämääräisiksi. ’Uusi julkinen johtaminen’on käytännössä toteutunut eri maissa erilaisin painotuksin ja useimmiten osit-taisena muutoksena. Se on myös törmännyt ristiriitaisuuksiin oikeusvaltion pe-riaatteiden ja poliittisen todellisuuden sekä demokratian vaatimusten kanssa(Toonen 2001, s. 184).

Toinen tapa tulkita uudistuksia voisi löytyä etsimällä ulkoisempia lähtökohtiayhteiskunnasta ja kansalaisten suunnalta. Voidaan viitata käsitteeseen ’hallin-ta’ (governance) ’hallinnon’ (government) asemasta. Termi ’hallinta’ on kyllä-

33

kin monimielinen, mutta sillä voidaan tarkoittaa ohjaavan toiminnan tapaa, jokapohjautuu sektorirajoja ylittävien verkostojen luomiseen ja kehittämiseen(Rhodes 1996). Hallinta-ajattelu painottaa enemmän politiikan merkitystä jayhteiskunnan eri toimijoiden osallisuutta hallintaan kuin ’uusi julkinen johta-minen’, joka on luonteeltaan enemmän ’organisaatiotekniikkaa’ (Pierre & Pe-ters 2000, s. 7). Pierre ja Peters erottavat kolmenlaista hallinnan tyyliä: valtio-keskeinen, alemmille hallinnan tasoille hajautettu ja markkinoille hajautettu.Huomattavassa osassa Suomen julkisen sektorin uudistuksia on tavoiteltu alem-mille hallinnan tasoille hajautettua hallintaa. Tällöin muutosten tarkastelu voi-daan kohdentaa erityisesti julkisen sektorin ja kansalaisyhteiskunnan, kansa-laisten välisiin suhteisiin.

’Uudessa julkisessa johtamisessa’ keskeinen subjekti on johtaja, joka toimiimoottorina ja vastuun kantajana. Hallinta-ajattelussa on monta subjektia, jotkatoimivat yhdessä. Julkisen sektorin toimijat ovat toimijoita muiden toimijoidenrinnalla, julkisen sektorin rooli kehittyy enemmän mahdollistajan ja edellytys-ten luojan suuntaan. Kärjistettynä painotusten ero on siinä, että ’uudessa julki-sessa johtamisessa’ tuloksia tekevät johtajat, hallinta-ajattelussa tulosten teke-mistä mahdollistetaan toimijoiden kesken, kiinnitetään huomiota tulosten teke-misen kenttään, ei vain yhteen yksikköön. Tähän kenttään kuuluvat sekä julki-nen sektori että elinkeinoelämä ja kansalaisyhteiskunta. Maddockin (1999,s. 149–155) mukaan sekä perinteinen byrokraattinen hallintokulttuuri että uu-dempi manageriaalinen kulttuuri ovat epäonnistuneet julkisen sektorin toimin-nallisten tavoitteiden toteuttamisessa, koska ne edustavat sulkeutuneen järjes-telmän ajattelutapaa. Maddockin mukaan julkisessa sektorissa tarvitaan uuden-laista avointa, laaja-alaista ja eri toimijoita osallistavaa ’inklusiivista’ johta-mista. Inklusiivinen johtamistapa pyrkii laajaan yhteistyöhön yli sektori- ja or-ganisaatiorajojen, uusiin kumppanuuksiin, verkostoihin ja oppimisprosessienpainottamiseen.

Historiallisesti tarkasteltuna vanhana tilanteena on ollut hierarkkinen alamai-suussuhde ihmisten ja julkisen vallan välillä. Kun oikeusvaltion alkuaikana val-litseva käsitys julkisesta sektorista oli suppea ja keskittyi julkisen vallan yllä-pitoon yhteiskunnassa, rakentui tältä pohjalta julkisen vallan rooli yhteiskun-nan järjestyksen ja turvallisuuden takaajana, jolle ihmiset olivat alamaisia. Suu-ressa osassa Eurooppaa tätäkin vanhempana taustana olivat feodaalinen yhteis-kuntajärjestys ja toisaalta monarkistinen absolutismi eli täydellinen hallitsijanvalta. Historiallisesti hierarkia on tyypillisempi yhteiskuntajärjestys kuin muo-dollinen tasa-arvo. Poliittisten ja kansalaisoikeuksien läpimurron jälkeen kan-salaisyhteiskunnan luonne alkoi muuttua alamaisesta rahvaasta kohti kansalais-ten yhteiskuntaa, jossa kehittyi perheiden ja sukujen lisäksi myös yhdistyksiäja muita kansalaisten yhteisöjä. Muuttuvasta kansalaisyhteiskunnasta huolimat-ta julkinen sektori käsitettiin pitkään selkeästi erilliseksi toiminnan piiriksi, rajajulkisen ja yksityisen välillä pysyi perinteisen korostuneena.

34

Hyvinvointivaltion kehittyessä oikeusvaltion pohjalta julkinen sektori omaksuitehtäviä, joita perinteisesti oli hoidettu kansalaisyhteiskunnassa. Vaikka valtioja kunta usein ottivatkin näitä tehtäviä vastuulleen, syntyi myös tilanteita, jois-sa julkinen sektori antoi tehtäviä yksityisille toimijoille, joilla oli niihin entuu-destaan valmiuksia. Tämä saattoi tapahtua lainsäädännön tai sopimusten poh-jalta tai taloudellisen tuen kautta. Näin kasvoi ns. välillisen julkisen sektorinalue. Näissä perinteisissä tapauksissa ei ollut kysymys varsinaisesti julkisensektorin ja yksityisen tahon yhteistyöstä, vaan julkinen sektori oli pikemminvälillisen julkisen sektorin ’päämies’, tiettyjen tehtävien hoidon tilaaja, määrit-täjä ja valvoja. Kuitenkin hyvinvointivaltion ominaispiirteeksi on katsottu jul-kisen ja yksityisen sektorin välisten rajojen hämärtyminen.

Yhtenäisvaltion kehityksen tarkastelu julkisen sektorin ja kansalaisyhteiskun-nan välisten suhteiden muuttumisen näkökulmasta antaa toisenlaisen kuvankuin julkisen sektorin sisäisten tekijöiden tarkastelu. Perinteisen oikeusvaltionaikana vallitsevana ajatustapana oli julkisen sektorin ja kansalaisyhteiskunnanerillisyys. Julkinen sektori käsitettiin yhteiskuntaa koossapitäväksi ja sitä var-ten järjestystä ja turvaa tarjoavaksi julkiseksi vallaksi. Julkisen sektorin institu-tionaalinen tehtävä oli ylläpitää vakaita ja turvattuja yhteiskunnallisia oloja,joissa kansalaisyhteiskunta voi kehittyä. Hyvinvointivaltion interventio kansa-laisyhteiskuntaan muutti oleellisesti julkisen sektorin institutionaalista tehtä-vää. Julkinen sektori tuli kansalaisyhteiskunnan sisälle sekä julkisten palvelu-jen laajentamisen että niitä seuraavan valvonnan lisääntymisen kautta. Julkinensektori pyrki näin laajasti vastaamaan kansalaisten tarpeisiin, kattamaan niitäyhä monipuolisemmin. Toimintatapojen byrokraattiset perinteet ja uudet pro-fessionaaliset käytännöt voitiin tulkita koko yhteiskunnan ja myös kansalais-yhteiskunnan byrokratisoimiseksi (Jacoby 1976), joka sai voimavaroja kohon-neesta veroasteesta. Näin hyvinvointivaltion kuva muuttui pian ambivalentik-si: hyvinvointia edistäviin palveluihin kytkeytyi ylhäältä alas kulkevaa domi-nointia ja keskitetysti ohjattua yhdenmukaisuuden läpivientiä. Kritiikille alhaal-ta ylöspäin tuli pohjaa.

Uuden julkisen sektorin kehitysvaiheessa viime aikoina hallintoa on hajautettutehostamisen nimissä ja myös vastauksena byrokratian ja keskityksen kritiik-kiin. Hajauttaminen on tapahtunut kahdella eri tavalla, kahteen eri suuntaan: 1)julkisen sektorin sisäisenä hajauttamisena ja 2) hajauttamisena julkisen sekto-rin ulkopuolelle, joko markkinoille tai kansalaisyhteiskuntaan (Puoskari 1996,s. 20–21). Edellinen tapa viittaa tehtävien ja toimivallan siirtämiseen keskus-hallinnosta alue- ja paikallistason hallintoon. Jälkimmäinen viittaa markkinais-tamiseen eri muodoissaan, ja rajatummin tehtävien siirtoihin kansalaisyhteis-kuntaan, esimerkiksi yhdistyksille. Karkeasti arvioiden hajauttamisen päämuo-dot ovat käytännössä olleet sisäinen tasolta toiselle siirtäminen ja markkinoillesiirtäminen. Kansalaisyhteiskunnan asema hajauttamisessa on jäänyt suhteelli-sen vähäiseksi. Kansalaisjärjestöillä on kyllä kohtalainen perinteinen rooli eri-laisten palvelujen vaihtoehtoisina tuottajina (Helander 1999) eli ikään kuin ’jul-

35

kisten palvelujen jatkeena’ tilaaja-tuottaja-mallin mukaan, mutta niiden rooli’kumppanina’ on ollut epämääräinen. Osallistumisessa päätöksentekoon kan-salaisjärjestöjen rooli on tyypillisesti suunnitteluun ja valmisteluun osallistu-minen, esimerkkinä kuulemis- ja lausunnonantomenettelyt (Virtanen 2001).Arvioinnin aikakaudella järjestöille on avautumassa roolia myös arviointitie-don tuottamisessa.

Kansalaisen perinteisiä rooleja suhteessa julkiseen sektoriin ovat äänestäjä, pal-velujen käyttäjä ja veronmaksaja (Rose 1999). Mitään erillistä aktiivisen vai-kuttajan tai osallistujan roolia ei ole vanhastaan pidetty kansalaisuuteen tyypil-lisesti liittyvänä. Uudistuva julkinen sektorikin muistaa kansalaisen etenkinpalvelujen käyttäjänä ja asiakkaana. Tähän ulottuvuuteen on uusimmissa uu-distuksissa panostettu. Saattaa olla, että ihmisten enemmistö pitää asiakkuu-teen liittyviä seikkoja kaikkein tärkeimpinä suhteessaan julkiseen sektoriin(Rose 1999). Asiakasläheisyys on kuitenkin vain kansalaisläheisyyden yksipuoli. Esimerkiksi palvelun perustamiseen, lakkaamiseen tai sijaintiin liittyviinpäätöksiin ihmiset usein haluavat vaikuttaa, koska ne ovat läheisiä ja konkreet-tisia asioita. Jos palvelua ei perusteta, se lakkaa tai siirtyy pois, ei ole mitäänvarsinaista asiakkuutta, koska palvelua ei ole saatavilla. Näin asiakkuus on ra-kenteellisesti alisteinen aktiivisen vaikuttamisen ja päätöksenteon areenoille.

Oikeusvaltio tarjosi ja tarjoaa kansalaisilleen ensisijaisesti turvaa ja vakautta.Hyvinvointivaltio tarjoaa ensisijaisesti julkisia palveluja, niiden tasapuolistalaajentamista kaikkien kansalaisten ulottuville. Uusi julkinen sektori tarjoaaensisijaisesti taloudellista ja toiminnallista tehokkuutta ja asiakasläheisyyttä’hajautetussa muodossa’. Voidaan kysyä näiden pelkistettyjen julkisen vallantehtäväkuvien painottumista tänä päivänä. Samoin voidaan kysyä näidentehtäväkuvien sisältämää aikaperspektiiviä. Mikä on ollut pitkäjänteistä ja mikälyhytjänteisempää? Yhtenäisvaltio on ensin kasvanut hyvinvointivaltioksi jasitten alkanut supistua ja jakaantua. Monisuuntainen hajauttaminen voi kehit-tyä hajanaisuuden ja fragmentaation suuntaan. Erilaistuminen vähentää yhtei-syyttä. Uudistuva julkinen sektori on tietoisemmin epäyhtenäinen, jakavina ra-joina perinteiset vertikaaliset rakenteet ovat koskemattomia myös hajauttami-sen jälkeen. ’Uusi julkinen johtaminen’ tulosyksiköineen ja tulosvastuullisinejohtajineen saattaa lisätä fragmentaatiota ja toimintojen erillisyyttä toisistaan,vaikka tuloshakuisuus sinänsä on ollut yleisesti hyväksyttyä.

Hallinta-ajattelu nousee esille julkisen sektorin uusimmassa kehitysvaiheessa.Yhtenä hallinta-ajattelun keskeisenä piirteenä on uusien yhteistyömuotojen et-siminen kaikkien yhteiskunnan sektorien ja toimijoiden välillä. Kysymys onsekä julkisen ja yksityisen sektorin välisistä yhteistyömuodoista että näidenkummankin sektorin sisäisiä rajoja ylittävistä toimintatavoista. Termi ’kump-panuus’ (partnership) sopii yleisesti ilmentämään tällaisia yhteistyömuotoja(käsitettä kumppanuus tarkastellaan lähemmin luvussa 4).

36

Vaikka Suomen uudistuspolitiikassa puhutaankin vastuullisesta kansalaisyh-teiskunnasta, siinä ei juurikaan käsitellä julkisen sektorin ja kansalaisyhteis-kunnan välisiä yhteistoiminnan linjoja. Osallisuushanke on kuitenkin yksittäi-nen esimerkki julkista sektoria ja kansalaisia lähentävästä pyrkimyksestä. Osal-lisuushanke on painottunut paikalliselle tasolle, jossa myös kumppanuuksienkasvu on viime vuosina ollut nopeaa. Voidaan perustellusti olettaa, että paikal-liset kumppanuudet ovat jossakin määrin lisänneet ihmisten osallisuutta paikal-liseen kehittämistoimintaan.

3 Maaseutupolitiikka politiikkana jatoimintapolitiikkana

Tässä luvussa käsitellään aluksi maaseutupolitiikan profiilia ja potentiaalia jaluonnetta politiikkana. Sen jälkeen tarkastellaan maaseutupolitiikan toiminta-politiikkaa ja sen eri tasoja. Tässä yhteydessä luodaan katsaus keskeisiin tutki-musajankohdan aikana käytössä olleisiin maaseutupolitiikan politiikkavälinei-siin, ja lopuksi maaseutupolitiikan kokonaisuutta tarkastellaan kuntakumppa-nuuden näkökulmasta.

3.1 Maaseutupolitiikka politiikkana

Puhe maaseutupolitiikasta on näihin asti ollut enimmäkseen puhetta maa-seutuun kohdistuvista toimintapolitiikoista, ’policystä’. Maaseudun poliittisuus’politics’-mielessä on vähemmän eksplisiittistä, se joko kätkeytyy toiminta-politiikkapuheen sisään tai sivuutetaan moitteella siitä, että maaseutupolitiikkaei kiinnosta johtavia poliitikkoja ja että maaseutupolitiikan tavoitteet ovat sel-kiytymättömiä (ks. esim. Katajamäki ym. 2001, s. 21 ja 56–57).

Maaseutupolitiikka näyttää kärsivän poliittisuuden puutteesta tai yleisestä muo-toutumattomuudesta silloin, jos politiikan ajatellaan liittyvän tiettyihin määri-teltyihin yhteiskunnan osa-alueisiin ja toiminnan areenoihin institutionalisoitu-neiden prosessien mielessä. Tästä näkökulmasta politiikka on jotain mitä puo-lueet, etujärjestöt, eduskunta ja hallitus tekevät. Politiikka on ’kypsää’ siinävaiheessa, kun tavoitteista on sovittu suhteellisen yksiselitteisesti ja niitä pääs-tään yhteisymmärryksessä toteuttamaan mahdollisimman osuvilla keinoilla.Tästä melko konventionaalisesta näkökulmasta maaseutupolitiikka saattaa vai-kuttaa heikolta, aralta ja näkymättömältä.

Tällainen välineellinen politiikkakäsitys tavoittaa kuitenkin melko huonosti ai-kamme ilmiöitä. Yhä harvemmat ihmiset ovat puolueen jäseniä ja äänestys-aktiivisuus laski monissa perättäisissä vaaleissa, mutta samaan aikaan ihmisetottavat joko ryhminä tai yksilöinä omilla teoillaan kantaa toivomiinsa tai ei-

37

toivomiinsa asioihin. Aiemmin itsestäänselvyyksinä pidettyjä asioita, kutenarkimaisemaan puuttumista tai tuotantoeläinten kohtelua saatetaan kyseenalais-taa. Ihmiset myös ilmaisevat poliittisia kantojaan esimerkiksi ostopäätöksis-sään suosimalla lähiruokaa tai kieltäytymällä ostamasta lapsityövoimalla tuo-tettuja tavaroita. Annettuna otettujen asioiden kyseenalaistaminen ja valtavir-ran vastainen valinta tai argumentaatio ovat myös ymmärrettävissä poliittisinatekoina, perinteisen poliittisen toiminnan rinnalla tai sijasta.

Hieman enemmän välineitä myös maaseutupolitiikan poliittisuuden saamienmuotojen tarkasteluun antaa toiminnallinen politiikka-konseptio (Palonen2001a, 2001b). Tässä politiikan ilmiöön liitetään olennaisesti toiminta tilan-teessa, kiistanalaisuus ja valinnanvaraisuus. Politiikkaa on siellä missä ei olekyse välttämättömyydestä, vaan on osoitettavissa vaihtoehtoja, tehtävä valinto-ja ja perusteltava niitä.

Jonkin asian havaitseminen kiistanalaiseksi kysymykseksi on ensimmäinenedellytys sille, että ollaan tekemisissä poliittisen asian kanssa. Maaseutupoli-tiikka on noussut viimeisten kymmenen vuoden aikana sekä puolueiden, halli-tuksen että EU:n yhteisen maatalouspolitiikan esityslistoille asiana, joka onnoteerattava ja johon on otettava jollakin tavoin kantaa. Erityisen mielenkiin-toiseksi tämän politisoitumisen on tehnyt se, että samalla käydään kiistaa maa-seutupolitiikan paikasta suhteessa maatalouspolitiikkaan ja aluepolitiikkaan.Maaseutukysymyksen politisoituminen on muuttanut näiden kahden etabloitu-neen sektoripolitiikan horisonttia.

Ensimmäinen kiista koskee maaseutupolitiikan itsenäistä asemaa maatalous-politiikkaan nähden. Suomessa kansallinen maaseutupolitiikka lähtee vahvastiitsenäisen, laajan maaseutupolitiikan muotoilusta, EU:ssa taas maaseutu-politiikka on määritelty selkeästi maatalouspolitiikan sisältä. Kun Suomessapuhutaan tai tehdään päätöksiä käytännön maaseutupoliittisista toimista, nämävaihtoehtoiset tulkinnat nousevat esille.

Maatalouspolitiikassa taas maaseutu-argumentti on yhä tärkeämpi politiikanyhteiskunnallisen legitimaation kannalta, mutta samalla itse maataloustuotan-non pääkehityssuunta, keskittyminen suuriin yksiköihin, murentaa tämän argu-mentin uskottavuutta. Joka tapauksessa voi sanoa, että tällä hetkellä on vaikeapuhua maatalouspolitiikasta joutumatta sivuamaan ja ottamaan kantaa maa-seutu-ulottuvuuteen.

Suomalainen maaseutupolitiikka kyseenalaistaa lähtökohdillaan, perusteluil-laan ja toimintatavoillaan kaiken aikaa alueellisen kehittämisen valtavirta-ajat-telua maassamme, mikä on sinänsä poliittinen teko. Yhteiskuntamme keskeisetpolitiikkamuotoilut perustuvat tällä hetkellä ajatukselle, että kilpailukyky javäestön sekä toimintojen keskittyminen edellyttävät toisiaan. Maaseutupolitiik-ka tuo esiin vaihtoehtoisia tapoja toimia ja organisoida työtä siten, että hyvin-

38

vointi ja talouden kasvu eivät automaattisesti vaadi väestön keskittymistä har-voille kaupunkialueille.

Aluepolitiikan sisällä tähän haasteeseen on vastattu hankkeella aluekeskus-verkostojen kehittämiseksi toiminnallisten kaupunkiseutujen varaan siten, ettämyös ympäröivän maaseudun elinvoima vahvistuisi. Maaseutupolitiikan piiris-sä (ks. esim. Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä 2000, s. 23 ja 50) ei ole va-kuututtu myönteisten heijastusvaikutusten kantavuudesta koko maaseudulle,joten aluepolitiikan strategia kyseenalaistetaan. Tutkimuksen mukaan kasvu-keskusten säteilyvaikutusta ympäröiviin kuntiin on liioiteltu, sillä tähänastistenhavaintojen mukaan ne näyttävät keskittyvän lähes ainoastaan Etelä-Suomeen,vähäisemmässä määrin myös Länsi-Suomeen (Kainulainen ym. 2001, s. 95–96).

Toinen keskeinen aluepolitiikan intellektuaalista horisonttia kyseenalaistavamaaseutupolitiikan esillä pitämä asia on osaamisen määrittely. Alueiden kil-pailukyvyn ajatellaan nykyään riippuvan ensisijaisesti osaamisesta. Maaseutu-näkökulma nostaa high tech -osaamisen rinnalle muunlaisen osaamisen ja eri-tyisesti ns. hiljaisen tiedon merkityksen.

Ehkä kaikkein keskeisin maaseutupolitiikan poliittinen saavutus on ollut osoit-taa ’toisin olemisen’ ja ’toisin tekemisen’ mahdollisuus, että ei ole vain yhtätapaa luoda hyvinvointia ja organisoida asioita. Tässä mielessä maaseutuun laa-dullisena – ei maantieteellisenä – ilmiönä kätkeytyy paljon enemmän poliittistapotentiaalia, kuin vielä on otettu käyttöön. Erityisesti voi todeta puolueidenolleen tähän mennessä vaisuja maaseutupolitiikan hyödyntämisessä, mutta ku-ten edellä on esitetty, politiikka toimintana tilanteessa ei välttämättä edellytäpuolue-toimijoita. Puolueet eivät ole monissa muissakaan sittemmin tärkeiksiosoittautuneissa kysymyksissä olleet ensimmäisinä liikkeellä, vaan asioidenvieminen virallisen politiikan asialistalle vie aina aikansa. Jossain vaiheessaniiden mukaan saaminen on silti toivottavaa.

Ihmisten henkilökohtaiset, ’trendinvastaiset’ asumis- ja työpaikkavalinnat, ’an-nettujen tosiasioiden’ kyseenalaistaminen valinnoissaan ja uudentyyppiset ko-alitiot asioiden aikaansaamiseksi – esimerkiksi paikalliset kumppanuudet – ovatpoliittisia tekoja. Sektorihallinnon välinen yhteistyö sellaisissa elimissä kuinmaaseutupolitiikan yhteistyöryhmä on ollut hallintokulttuurissa uusi ja haasta-va teko, jolla on ollut vaikutuksensa siihen, miten asioista voi ja tulee puhua,millaiset asiat ovat ’kysymyksiä’ ja millaisia argumentteja on otettava vaka-vasti. Se, että Suomessa on kuitenkin tapahtunut paljon konkreettisia asioitaviimeisen runsaan kymmenen vuoden kuluessa maaseutupolitiikan vakiinnut-tamiseksi, on ollut paljolti taktisia liikkeitä ja vanhojen tulkintojen rajojen ve-nyttämistä. Paikallisten toimintaryhmien työn laajentaminen koko maahan ti-lanteessa, jossa LEADER+-ohjelma ei olisi siihen yksin riittänyt, tai maaseutu-jaostojen perustaminen maakunnan yhteistyöryhmiin ovat esimerkkejä poliitti-sen pelivaran käyttämisen taidosta.

39

Tässä tutkimuksessa tarkastellaan kumppanuutta kuntatasolla, mikä voidaansinänsä lukea ’policyn’ eli toimintapolitiikkojen kenttään. Edellä on esitettynäkökohtia, jotka auttavat näkemään myös maaseutupolitiikan poliittisuuden,joka on tähän saakka usein saanutkin ilmaisunsa toimintapolitiikan mahdollis-tamisessa, muotoilussa ja toimeenpanorakenteiden venyttämisessä, ja siksi jää-nyt monelta tarkastelijalta vähäiselle huomiolle. Olennaista poliittisuuden tar-kastelussa on luopua toiveesta saada jossain vaiheessa pysyvä ja kiistaton mää-ritelmä tai täydellinen tavoitelista. Tietynasteinen kyseenalaistaminen ja asianymmärryksen muuttuminen ajassa liittyvät politiikan ilmiöön, keskeisempääon, miten hyvin ilmenevä politiikka ottaa kysymyksensä haltuunsa ja mitenmonta ja miten hyvin perusteltua näkökulmaa pystyy sisällyttämään itseensä.

3.2 Maaseutupolitiikan toimintapolitiikka

Maaseutupolitiikka lähtee siitä, että koetaan tarvetta maaseudun ominaislaaduntunnistaviin tavoitteellisiin tekoihin. Suomalaiseen maaseutupolitiikkaan onvuosien kuluessa sitä työstettäessä vakiintunut jako laajan ja suppean maa-seutupolitiikan kesken. Niillä pystytään jäsentämään politiikan ilmiötä, joka eiseuraa sektorirajoja. Laajalla maaseutupolitiikalla tarkoitetaan niihin toimiinvaikuttamista, joita toteutetaan eri hallinnonaloilla ja joilla on maaseutuvaiku-tuksia. Kyse on maaseudun kokonaisuuden tekemisestä näkyväksi tehtäessäyhteiskunnallisia päätöksiä. Määritelmistä lisää esim. Katajamäen ym. (2001,s. 16), Uusitalon (1998, s. 58) ja Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän (2000,s. 37) julkaisuissa.

Laajan maaseutupolitiikan tarve juontuu sektoripolitiikkojen vahvasta asemas-ta suomalaisessa hallintokulttuurissa. Sektoripolitiikat avaavat käsittelemiinsäkysymyksiin sellaisen näkökulman, jota leimaa alueneutraalius. Ne eivät itses-sään auta alueellisten erityispiirteiden havaitsemisessa, ja niiden sinänsä oi-keansuuntaisissa analyyseissa on annettuna otettu ennakko-oletus siitä, että pe-rustellut strategiavalinnat toimivat alueista riippumatta. Aivan viime vuosinaalueiden erot ovat tulleet siinä määrin ilmeisiksi, että itse aluepolitiikassa ko-rostetaan yhä enemmän alue-eriytynyttä kehittämistä kunkin seudun erityis-piirteiden mukaan.

Suppealla maaseutupolitiikalla taas viitataan nimenomaan maaseudun kehittä-miseen määriteltyihin toimiin, maaseudun kehittämisen määrittelyyn ja tämänkehittämisen välineisiin. Seuraavassa tarkastellaan keskeisiä maaseutupolitii-kan politiikkatoimia tutkimusajankohdan aikana. Kokonaiskuvan saamiseksitarkastelussa ovat kaikki politiikkavälineet, myös sellaiset, joita ei toimeen-panna tapauskuntiemme alueella.

Suomen maaseutua ja alueita yleisemminkin kehitetään sekä kansallisin ettäEuroopan unionin ohjelmiin perustuvin toimin. Maaseutu- ja aluepolitiikalla

40

pyritään hillitsemään maaltamuuttoa ja parantamaan elämisen edellytyksiä jahyvinvointia maaseudulla.

Euroopan unionin alueille ja maaseudulle kohdistuvat toimet seuraavat niin sa-nottuja rakennerahastokausia. Ohjelmakaudella 2000–2006 erityisiä maaseutu-poliittisia välineitä ovat EU-osarahoitteiset tavoiteohjelmat 1, 2 ja 3, alueelli-nen maaseudun kehittämisohjelma ALMA, niin sanottu maaseutuyhteisöaloiteLEADER+, sekä muu toimintaryhmätyö. Myös kansallinen, eri hallinnon sek-toreita yhdistävä maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän teemaryhmätyö on kes-keinen osa politiikan toteutusta. Lisäksi koko maassa toteutetaan EU-osarahoit-teisena ns. horisontaalista maaseudun kehittämisohjelmaa, josta pääosa on maa-talouden ympäristötukea ja luonnonhaittakorvausta, eikä se siis kohdistu mui-hin maaseutuelinkeinoihin.

3.2.1 Tavoite 1 -ohjelmat

Suomessa on kaksi erillistä Tavoite 1 -ohjelma-aluetta, Pohjois-Suomi ja Itä-Suomi. Edellisen ohjelmakauden Tavoite 6 -alueet muodostavat uuden Tavoi-te 1 -ohjelma-alueen, jota leimaa pohjoinen sijainti ja harva asutus. Tavoite 1-ohjelman rahoitukseen käytetään kaikkia rakennerahastoja, ja niiden kokonai-suuteen on liitetty kaikki alueelle kohdistuva EU:n osarahoittama kehittämis-toiminta. Täten muualla maassa ns. alueellisen maaseudun kehittämisohjelmannimellä kulkevat toimet sisältyvät Tavoite 1 -ohjelmiin niiden alueilla.

Tavoite 1 -ohjelmissa maaseudun kehittämistoimien painopisteinä ovat maa-talouden rakennemuutoksen edistäminen investointitukien ja nuorten viljelijöi-den tuen avulla, maaseudun elinkeino- ja palvelurakenteen monipuolistaminen,yritystoiminnan edistäminen, metsätalouden, puun mekaanisen jalostuksen jakotimaisen energian käytön edistäminen, sekä maaseudun omaehtoinen kehit-täminen. Aluekehitysrahaston (EAKR) tuki kohdistuu eritoten maaseudun ym-päristön, palveluiden, infrastruktuurin, yritystoiminnan ja kulttuurin kehittämi-seen. Sosiaalirahasto (ESR) taas tukee maaseudun väestön osaamista paranta-via hankkeita. Kalatalouden ohjauksen rahoitusväline (KOR) rahoittaa ammat-tikalastuksen, kalanjalostuksen ja vesiviljelyn kehittämistä.

Tavoite 1 -ohjelmien mittakaavasta todettakoon, että niiden yhteenlaskettu jul-kinen kokonaisrahoitus on 1 896 miljoonaa euroa, josta EU:n rakennerahasto-jen osuus on puolet. Tämän lisäksi ohjelman toteutukseen käytetään yksityistärahoitusta. Itä-Suomen ohjelma on Pohjois-Suomea mittavampi, sen osuus Ta-voite 1 -ohjelman julkisen rahoituksen kokonaisuudesta on 1 253 miljoonaa eu-roa, kun Pohjois-Suomen vastaava osuus on 643 miljoonaa euroa.

Tähän mennessä rahoitusta on kohdennettu koko ohjelman tasolla erityisestiyritysten toimintaympäristön kehittämiseen ja innovaatiorakenteiden vahvista-

41

miseen, jolloin kehittämiskohteina ovat olleet sekä perinteiset tuotannonalat ettäuudet osaamispohjaiset kasvualat. Painopisteet vaihtelevat kuitenkin maakun-nittain.

Itä-Suomen alueella Etelä-Savossa painotuksia ovat matkailu ja elintarvike-talous, myös Kainuussa on panostettu elintarvikealaan. Maaseudun kehittämis-hankkeista toiminnallisesti merkittävin on ollut Kainuun maaseutuelinkeino-ohjelman työohjelman käynnistäminen. Työohjelmalla koordinoidaan maatila-talouteen liittyvää hanketoimintaa. Pohjois-Karjalan maaseudun kehittäminenTavoite 1 -ohjelman keinoin on kohdennettu erityisesti laatuelintarvike- jaluomutuotantoon sekä puun käytön lisäämiseen energiantuotannossa ja jatko-jalostuksessa. Pohjois-Savossa ohjelman toteutuksen puolivälissä erottuvatmetsäalan kehittämishankkeet ja pyrkimys monipuolistaa maaseutuelinkeinojamarjaosaamiskeskushankkeella. Pohjois-Savossa on myös panostettu kala-satama- ja kalankäsittelytoimintaan.

Pohjois-Suomen Tavoite 1 -ohjelmassa Lapin kehittämistoiminnan painoalojaovat elämystuotanto, pohjoiset olosuhteet, luonnonvarat ja hyvinvointi. Poh-jois-Pohjanmaalla taas monipuolistetaan maatilataloutta ja maaseutuyritystoi-mintaa. Keski-Pohjanmaalla tuetaan puunjalostusteollisuuden yrityksiä, kehit-täminen kohdistuu eritoten mekaaniseen puualaan. Keski-Suomen kehittämis-strategia perustuu alueen luonnonvarojen ja yritysverkkojen hyödyntämiseen.

3.2.2 Tavoite 2 -ohjelmat

Tavoite 2 -alueeseen sisältyy rakennemuutosalueita, niin kaupunkeja kuin maa-seutuakin. Yhteistä alueille on rakennemuutoksen lisäksi korkea työttömyys javäestön väheneminen. Ohjelman päämääränä on elinkeinoelämän monipuolis-taminen alueilla, jotka ovat riippuvaisia pääasiassa yhdestä taantuvasta elinkei-nosta. Tällä ohjelmakaudella maassamme on kaksi Tavoite 2 -ohjelma-aluetta,Etelä-Suomi ja Länsi-Suomi. Tavoite 2 -ohjelmassa korostuu kaupunkien jamaaseudun vuorovaikutuksen kehittäminen sekä tasapainoinen alueellinen ke-hitys.

Länsi-Suomen tavoitealueella parannetaan maatilatalouden kilpailukykyä osaa-misen tasoa nostamalla. Etelä-Suomessa Tavoite 2 -ohjelmalla keskitytäänhankkeisiin, joilla monipuolistetaan maaseudun elinkeinorakennetta ja osaamis-ta sekä lisätään keskusten ja maaseudun vuorovaikutusta. Lisäksi toimilla pa-rannetaan maaseudun viihtyisyyttä ja toimivuutta asuin- ja muuna toiminta-ympäristönä. Etelä-Suomessa maaseutusuunnitelmat ovat keskeinen välinemaaseutualueiden ja maatilatalouden kehittämisessä. Tapauskunnista Nummi-Pusula kuuluu tähän tavoiteohjelma-alueeseen.

42

3.2.3 Alueellinen maaseudun kehittämisohjelma ALMA

Tavoite 1 -ohjelman ulkopuolisilla alueilla Etelä- ja Länsi-Suomessa toteute-taan alueellista maaseudun kehittämisohjelmaa. Alueellisessa maaseudun ke-hittämisohjelmassa ja Tavoite 1 -ohjelmissa on käytössä pitkälti samat maaseu-dun kehittämisen välineet. ALMA sisältää EU-osarahoitteiset yritystoiminnanmonipuolistamiseen tarkoitetut investointi-, aloittamis- ja kehittämistuet sekämaaseudun kehittämishankkeiden rahoituksen.

ALMA:n avulla pyritään pysäyttämään maaseutualueiden väkiluvun vähene-minen sekä väestörakenteen vinoutuminen. Yritystoiminnan mahdollisuuksiaja maatilojen taloudellisia edellytyksiä parannetaan ohjelman avulla. Maaseu-tukylät pyritään säilyttämään toimivina asuin-, työ- ja yrittämisympäristöinä.ALMA:ssa korostetaan ennen kaikkea syrjäisen ja ydinmaaseudun kokonais-valtaista kehittämistä.

Koko ohjelmakauden julkinen kokonaisrahoitus on noin 388 miljoonaa euroa,josta EU-osarahoitus on noin 116 miljoonaa euroa, ja kansallinen osuus noin272 miljoonaa euroa. Yksityisen rahoituksen osuudeksi on arvioitu noin 40 %kokonaisrahoituksesta. Alueeseen kuuluvat Uudenmaan, Varsinais-Suomen,Satakunnan, Kanta-Hämeen, Päijät-Hämeen, Pirkanmaan, Kymenlaakson,Etelä-Karjalan, Etelä-Pohjanmaan ja Pohjanmaan maakunnat kokonaisuudes-saan, ja osia Keski-Suomen, Keski-Pohjanmaan ja Pohjois-Pohjanmaan maa-kunnista.

EU:n maaseutupoliittisista toimista kaikissa tapauskunnissa toimeenpannaanALMAa (alueellista maaseudun kehittämisohjelmaa). Huittinen on mukanaJoutsenten reitti ry:ssä, Orimattila ETPÄHÄssä, eli Eteläisen Päijät-Hämeentoimintaryhmässä, Tammela LounaPlussa ry:ssä ja Nummi-Pusula Lounais-Suomen Maaseudun Kehittämisyhdistys ry:ssä.

Harvaan asutun ja ydinmaaseudun kokonaisvaltainen kehittäminen tarkoittaamaa- ja metsätalouden osalta viljelijöiden kannustamista yhä tiiviimpään yhteis-toimintaan tuotantokustannusten alentamiseksi ja laadun parantamiseksi. Maa-seutuelinkeinojen monipuolistaminen keskittyy yritysten toimintaedellytystenparantamiseen sekä maaseudun yritystoiminnan kehittämiseen ja monipuolis-tamiseen. Myös itse maaseutuyhteisöjä kehitetään kannustamalla paikallisiintarpeisiin ja aloitteisiin perustuvaa kehittämistoimintaa, jotta maaseudusta saa-taisiin yhä houkuttelevampi asuin- ja toimintaympäristö.

3.2.4 Horisontaaliset ohjelmat

Maaseutuun kohdistuvista rakennerahasto-ohjelmista Tavoite 1 ja 2 -ohjelmatsekä alueellinen maaseudun kehittämisohjelma ovat tietyille määritellyille

43

alueille kohdistuvia ohjelmia. Tämän lisäksi rakennerahastoista toimeen-pannaan niinikään monivuotisia horisontaalisia ohjelmia, jotka kohdistuvat tiet-tyyn ilmiöön, ihmisryhmään tai elinkeinoon. Maaseutuvaikutuksia on Tavoi-te 3 -ohjelmalla, elinkeinokalatalouden rakenneohjelmalla ja horisontaalisellamaaseudun kehittämisohjelmalla.

Tavoite 3 -ohjelmaa toteutetaan koko maassa lukuun ottamatta Tavoite 1-aluetta. Tavoite 3 -ohjelmalla parannetaan työvoima-, elinkeino- ja koulutus-politiikkaa. Ohjelma keskittyy uusien näkökulmien ja hyvien käytäntöjen hyö-dyntämiseen.

Elinkeinokalatalouden rakenneohjelma edistää EU:n osarahoituksen turvinkalavarojen ja niiden hyödyntämisen välistä kestävää tasapainoa, uudistaa kala-talouden rakenteita alan tulevaisuuden turvaamiseksi, edistää alan säilymistädynaamisena ja kilpailukykyisenä, elvyttää kalastuksesta riippuvaisia alueitasekä parantaa kalastustuotteiden tarjontaa ja niiden arvostusta.

Horisontaalinen maaseudun kehittämisohjelma sisältää maataloudelle makset-tavat epäsuotuisten alueiden luonnonhaittakorvauksen ja maatalouden ympä-ristötuen. Horisontaalinen ohjelma kattaa koko Manner-Suomen, täten myöskaikki tutkimuksen tapauskunnat. Se täydentää Tavoite 1 -ohjelman maaseu-dun kehittämistoimia ja muualla maassa toteutettavaa alueellista maaseudun ke-hittämisohjelmaa (ALMA). Toisin kuin ALMA, horisontaalinen maaseudun ke-hittämisohjelma kohdistuu siis vain maatilatalouteen, ei maaseudun muihinelinkeinoihin tai maaseutuyhteisöön laajasti ottaen. Horisontaalisen maaseu-dun kehittämisohjelman EU-osarahoituksen osuus on 2 061,44 miljoonaa eu-roa, julkinen kokonaisrahoitus on 5 008,3 miljoonaa euroa.

3.2.5 Yhteisöaloiteohjelma Leader+

EU:n rakennerahastopolitiikassa tavoiteohjelmia täydentävät ns. yhteisöaloit-teet. Yhteisöaloitteiden erityispiirre on kansallisten, valtion ja alueiden rajatylittävä yhteistyö. Leader+ korostaa paikallisten toimintaryhmien roolia koti-seutunsa kehittämisessä, ja se rahoittaa nimenomaan paikallisia kehittämishank-keita. Paikalliset toimintaryhmät vastaavat sekä toimien suunnittelusta että nii-den täytäntöönpanosta.

Leader yhteisöaloiteohjelma luotiin jo vuonna 1991 tukemaan innovatiivistamaaseudun kehittämistä silloisen Euroopan yhteisön epäsuotuisilla alueilla.Leader+-ohjelman periaatteena on, että maaseudun asukkaat päättävät itse koti-seutunsa kehittämisestä.

Verrattuna tavoiteohjelmiin, Leader+-rahoitus on pienimuotoista. Rahoitustasaavien kehittämishankkeiden on liityttävä uuden tietotaidon ja teknologian

44

hyväksikäyttöön, maaseudun asukkaiden elämänlaadun kohentamiseen, paikal-listen tuotteiden jatkojalostukseen tai toiminta-alueen luonnon ja kulttuuristenvoimavarojen hyödyntämiseen, maaseudulta kaupunkeihin suuntautuvanmuuttoliikkeen hidastamiseen tai maaseudun ja kaupunkien vuorovaikutukseen.Tällöin rahoitettavia toimia ovat esimerkiksi pienyrityksen perustaminen ja ke-hittäminen, kurssien järjestäminen, kylien kehittäminen, pienimuotoinen tuote-kehittely tai pienyritysten tuotteiden yhteismarkkinointi, tai maatiloilla tapah-tuva yritys- tai muu toiminta.

Maassamme toteutettavan Leader+-ohjelman kokonaisbudjetti on noin 168 mil-joonaa euroa, josta EU-rahoituksen osuus on noin 55,4 miljoonaa euroa. Kulu-valla ohjelmakaudella Suomessa on 25 paikallista toimintaryhmää toteuttamas-sa Leader+-ohjelmaa. Näiden EU-osarahoitteisten toimintaryhmien lisäksi onperustettu kokonaan kansallisin varoin 7 paikallista toimintaryhmää. Kun tä-män lisäksi samaa toimintaperiaatetta toteuttavat myös 19 ALMA-ryhmää ja5 Tavoite 1 -ryhmää, kattaa paikallinen maaseudun toimintaryhmätyö kokomaan.

Aluekeskusohjelman toteuttamiseen osallistuvat kohdekunnista Tammela(Forssan seudun aluekeskusohjelma), sekä Orimattila Lahden alueen alue-keskusohjelmaan. Lisäksi Nummi-Pusula kuuluu Etelä-Suomen rannikkoseu-dun Interreg IIIA -ohjelmaan, josta rahoitetaan Etelä-Suomen alue- ja paikal-listoimijoiden virolaisten yhteistyötahojen kanssa tekemiä kehittämishankkei-ta. Orimattila kuuluu myös SEUTU-hankkeeseen.

3.3 Kumppanuus ja maaseutupolitiikka

Tämän luvun alussa tarkasteltiin maaseutupolitiikan poliittisuutta ja todettiin,että se kyseenalaistaa yhden alueellisen kehityskäsityksen oikeutuksen Suomenkaltaisessa laajassa ja harvaan asutussa maassa. Toisaalta se on myös koetellutpolitiikan toimeenpanon totuttuja rajoja ja käytäntöjä yli sektoreiden ulottuvallatarkastelullaan ja toimintakäytännöillään. Kuten luvussa 2 on esitetty, kumppa-nuuden korostaminen politiikan toimeenpanossa on seurausta sekä kansallisestahallinnan tavan muutoksesta että EU-ohjelmiin kytkeytyvistä käytännöistä.

Maaseutupolitiikan toimeenpanossa on koettu monia hankaluuksia. Toiminta-politiikkojen moninaisuus on paikallistason näkökulmasta usein rasite yhtäältävirkamiesten ajan käytön tehokkuuden näkökulmasta, mutta etenkin toimen-piteiden päällekkäisyyden tai ristiriitaisuuden vuoksi. Mikäli kunnan kehittä-minen otetaan lähtökohdaksi, vaatimus erilaisten maaseutuun kohdistuvien toi-mintapolitiikkojen synergiasta on oikeutettu. Toinen asia on, miten moni kun-nan virkamies itse näkee työnsä tästä perspektiivistä.

45

Maaseutupolitiikan toimeenpanoa hankaloittaa myös suomalaisen valtionhal-linnon sektoroituminen, jossa eri hallinnonalat toimivat erillisinä lohkoinaan.Erilaiset monen sektorin yhteistyöyksiköt, kuten TE-keskusten perustaminen,ovat yrityksiä lohkoutumisesta aiheutuvien haittojen lieventämiseksi. Erilaisetkumppanuusrakenteet tarjoavat yhden keinon ja vastapainon sektoroitumiselle.Paitsi kunnan sisäiset toimijoiden kumppanuudet, myös kuntien väliset kump-panuudet voivat parhaimmillaan avartaa sektoriohjauksesta aiheutuvaa toimin-talogiikan ahtautta. Kaikkineen voisi ennakoida, että julkisen sektorin eteentulevat ongelmat ovat nyt ja tulevaisuudessa sen luonteisia, että ne edellyttävätsektorit ylittävää yhteistyötä ja erilaisia yhteistyörakenteita. Se, tuleeko hallin-non yhteistyö rakentumaan kumppanuuden vai jonkin muun periaatteen varaan,on toinen asia, johon erilaiset tilannetekijät vaikuttavat.

Kunnan sisäisen kumppanuuden ilmiöstä maaseutupolitiikassa on jo suhteelli-sen paljon kokemusperäistä tietoa. Tässä tutkimuksessa sitä pyritään edelleenjäsentämään. Poliittisuuden ilmiön kautta tarkasteltuna kumppanuudessa voinähdä elementtejä, jotka muuttavat toimijuuden luonnetta, toiminnan horisont-tia ja vallanjakoja.

Toimijuuden muutos näkyy erityisesti siinä, että kumppanuus onnistuessaanvahvistaa kansalaisen roolia, kun kansalaisyhteiskunta voi asettua yhdenvertai-seksi toimijaksi markkinoiden ja julkisen sektorin rinnalle. Periaatteessa tähänon myös olemassa hyvät edellytykset, sillä maaseudun asukkaiden keskimää-räinen koulutustaso, elintaso ja tiedonsaantimahdollisuudet ovat entisestäänparantuneet.

Maaseutupolitiikan toimeenpano kumppanuuden kautta muuttaa toiminnan ho-risonttia siten, että paikallinen kokonaisnäkemys valtaa tilaa sektorinäkökul-malta. Tämä asettaa suuria vaatimuksia sekä valtion että kuntien toimeenpano-kulttuurille: niiden tulisi yhtä aikaa kyetä näkemään ja hyväksymään paikalli-sesta näkökulmasta avautuvat tarpeet, ja samalla olisi säilytettävä toimien si-sällön kautta määräytyvä mielekkyys ja turvattava kansalaisten oikeus yhden-vertaiseen kohteluun.

Toimeenpanon työnjaon muutos mihin tahansa suuntaan muuttaa aina myösvallanjakoja. Kumppanuudessa valta ei seuraa niinkään muodollisia hierarkioi-ta, vaan siihen vaikuttavat suuresti yhteistyökyvyt ja edellytykset erilaistenkumppanuuksien yhdistelemiseen. Maaseudun toimintaryhmät ovat ravisutta-neet valta-asemia kunnissa, eikä niihin ole kaikin ajoin suhtauduttu kovinkaanlämpimästi kunnan perinteisiä valta-asemia pitäneiden keskuudessa. Oma lu-kunsa on se, että kumppanuuteen osallistuminen muuttaa toimijoiden rooleja,tähän kysymykseen paneudutaan yksityiskohtaisemmin tutkimuksen empiiri-sessä osassa.

46

4 Kumppanuus

4.1 Kumppanuus julkisen sektorin piirissä

Sana ’kumppanuus’ ei sisälly Suomen hallinnon uudistusohjelmiin eikä niidenviralliseen sanastoon. Valtioneuvoston periaatepäätöksessä hallintopolitiikansuuntalinjoista 1998 korostetaan kansalaisyhteiskunnan vastuuta yleisluontei-sesti. Päätöksessä todetaan, että ’hallitus luo edellytyksiä kansalaisten järjes-täytymiselle ja omaehtoiselle aktiivisuudelle sekä sosiaalisen vastuun kehitty-miselle. Valtio ja kunnat voivat tulla ainakin alkuvaiheessa järjestöjä vastaanohjaamalla niiden välistä työnjakoa ja luomalla mahdollisimman yksinkertai-set, kunkin tehtävän luonteen huomioon ottavat menettelyt järjestöjen osallis-tumiselle julkisten tehtävien hoitoon. Viranomaiset selvittävät, minkä tyyppi-sissä valtion ja kuntien hoitamissa tehtävissä kansalaisjärjestöjen panosta tarvi-taan’. Suomalaiset hallintopoliittiset linjaukset painottuvat perinteisesti hallin-non sisäisiin rakenteisiin ja toimintajärjestelmiin. Toisaalta verrattuna siihenlaajuuteen ja yksityiskohtaisuuteen, joilla samassa periaatepäätöksessä tuodaanesille markkinaehtoisten toimintojen laajentamista, ero on suuri. Periaatepäätösantaa sen kuvan, että hallitusta kiinnostaa enemmän suuntautua yhteistoimin-taan markkinoiden kuin kansalaisyhteiskunnan kanssa. Ilmaukset jälkimmäi-seen suuntaan ovat periaatepäätöksessä varovaisia.

Suomalainen aluehallinnon uudistaminen sekä myös aluekehityslainsäädännönuudistaminen painottuvat niin ikään ensisijaisesti julkisen sektorin sisäiseenuudistamiseen, rakenteisiin ja ohjausjärjestelmiin sekä eri viranomaisten väli-siin suhteisiin. Pääpaino on ollut aluehallinnon selkeyttämisessä, keventämi-sessä ja tehostamisessa (Stenvall 1999a). Näiden tavoitteiden saavuttamisessaei kuitenkaan ole onnistuttu (Niemi-Iilahti ym. 2002, s. 33). Aluehallinnon uu-distamisessa viittauksia julkisen hallinnon ja kansalaisyhteiskunnan välisiinsuhteisiin ei juurikaan näy. Sama peruspainotus toistuu paikallishallinnon uu-distamisessakin. Kunnallishallinnon uudistaminen on tapahtunut lähinnä ’uu-den julkisen johtamisen’ (NPM) ajattelutavan mukaisesti (Haveri 2000). Kun-nallishallinnon uudistamisessa tulee kylläkin esille pyrkimys lisätä kansalais-ten osallistumista ja vaikutusmahdollisuuksia, mutta käytännössä tämänsuun-taisia uudistuksia on tehty vain heiveröisesti. Sisäasiainministeriön osallisuus-hanke vuodesta 1997 alkaen on kuitenkin esimerkki konkreettisista, joskin sup-peiksi rajatuista toimista lähentää julkista hallintoa ja kansalaisia (Vuorela2000). Kumppanuusajattelu ei näy paikallishallinnonkaan uudistuksissa.Kyselytutkimuksessa hallinnon edustajille (Virtanen 2001) kansalaisjärjestöjenrooli päätöksenteossa nähdään jokseenkin suppeana ja ensisijaisesti lausunnonantajina asioiden valmistelussa. Virtasen tutkimuksessa hallinnon edustajat ei-vät näe kansalaisjärjestöjä kansalaisten eivätkä kansalaisyhteiskunnan edusta-jiksi, vaan enemmän eturyhmiksi, kapea-alaisten asioiden ajajiksi. Kokonai-

47

suutena tarkastellen suomalaisissa hallintouudistuksissa säilyy perinteinen jul-kisen ja yksityisen sektorin ja toimipiirin erottaminen toisistaan.

Ruotsissa kumppanuusmallin julkisen ja yksityisen sektorin yhteistoimintananähdään tulleen uutena toimintatapana 1990-luvulla (Olsson 2000a, s. 10). Esi-merkiksi alueellisia kumppanuuksia on tutkittu ja arvioitu aluepolitiikan kon-tekstissa, ja on saatu esille kumppanuuksien myönteisiä ja kielteisiä puolia.Toiminnalliselta kannalta ja tulosten valossa alueelliset kumppanuudet Ruot-sissa näyttävät kokemusten mukaan ensisijaisesti myönteisiltä, vaikka niihinvoidaan kohdistaa kritiikkiä oikeudellisten periaatteiden ja institutionaalisendemokratian kannalta (Olsson 2000a).

Ruotsissa on tehty jatkuvasti tutkimuksia ja selvityksiä yhteiskunnan kehityk-sestä demokratian näkökulmasta. Tehdyssä laajassa selvityksessä (En uthålligdemokrati! 2000) tuodaan esille kansalaisjärjestöjen tärkeys demokratiankasvualustana ja puhutaan kansalaisjärjestöjen horisontaalisesta ja vertikaali-sesta kapasiteetista. Horisontaalinen kapasiteetti viittaa siihen, että kansalaisetoppivat yhteistoimintaa ja yhteisten ratkaisujen löytämistä. Vertikaalinen ka-pasiteetti viittaa kansalaisjärjestöjen kykyyn mobilisoida ihmisiä ja vaikuttaayhteiskunnalliseen päätöksentekoon. Selvityksessä pidetään tärkeänä molem-pien kapasiteettien yhteistoimintaulottuvuutta. Kansalaisjärjestöjen vertikaali-nen kapasiteetti arvioidaan myönteiseksi silloin kun siihen liittyy järjestöjenyhteistoimintakyky ja -halu. Toisaalta selvityksessä tuodaan selkeästi esille se,että kansalaisaktiivisuus eri muodoissaan jakaantuu epätasaisesti ja on riippu-vainen kunkin kansalaisen voimavaroista ja mahdollisuuksista. Tällä perusteel-la kansalaisjärjestöt eivät voi korvata institutionaalista edustuksellista demo-kratiaa.

Britanniassa organisaatioiden välisistä kumppanuuksista on kokemuksia jo pit-kältä ajalta 1960- ja 1970-luvuilta alkaen (Goss 2001, s. 100–101). Kumppa-nuuksia on sovellettu toimintatapana eri politiikkalohkojen toimintaohjelmis-sa. Käytännön kumppanuusmuotoja on ollut monenlaisia, kumppanuutta onvoitu organisoida erilaisin tavoin. Jotkut tutkijat ovat pitäneet kumppanuudenkäsitettä liian epämääräisenä, ja pyrkineet määrittelemään sen täsmällisemmineräänlaisen ideaalityypin avulla (Lowndes & Skelcher 1998). On kuitenkin epä-varmaa, kuinka kattavasti yksi ideaalimalli soveltuu kuvaamaan kumppanuu-den ideaa. Vaihtoehtoinen tapa on kehittää kumppanuuden typologiaa tunnis-tamalla erilaisia kumppanuuden muotoja.

Suomessa kumppanuudesta ei ole virallista hallinnollista määritelmää. Käytän-nön esimerkit suomalaisista kumppanuuksista ovat vaihtelevia. Kumppanuudeteroavat toisistaan monella eri ulottuvuudella, esimerkiksi alueellisen kattavuu-den, ajallisen keston ja organisoimistavan mukaan.

48

Suomessa kumppanuuksien yleistymisen taustana on ollut ennen muuta Euroo-pan unionin politiikka. Hyyryläisen mukaan (2000a, s. 11) jo Jean Monnet onasettanut kumppanuuden Euroopan yhdentymisen poliittiseen keskiöön(Monnet 1997). EU:n eri ohjelmissa on painotettu kumppanuusperiaatetta. Esi-merkiksi EU:n aluepolitiikkaan kumppanuusperiaate on kuulunut vuodesta1988 alkaen, jolloin mm. taloudellinen ja sosiaalinen koheesio otettiin mukaanunionin aluepolitiikan tavoitteisiin (Mäkinen 1999, s. 39). Kumppanuusperiaa-tetta on perusteltu kehittämisvastuun jakamisella, alueiden aktivoinnin sekä pai-kallisen aloitteisuuden ja innovatiivisuuden edistämisellä (Mäkinen 1999,s. 56). Samoin esim. Amsterdamin sopimukseen perustuva EU:n työllisyys-strategia sisältää ’kumppanuuspohjaisen lähestymistavan’ (partnership-basedapproach). Kumppanuutta painottaa myös EU:n Leader-aloite, jossa kumppa-nuutta edustavat paikalliset toimintaryhmät (local action groups). Käytännössäjäsenmaat ovat tulkinneet ja tulkitsevat kumppanuusperiaatteen eri tavoin, sesaa erilaisia muotoja. Myös OECD on painottanut paikallisten kumppanuuksi-en merkitystä vuodesta 1993 alkaen (OECD 1993) ja tukeutunut kumppanuuk-siin mm. LEED-ohjelmassaan (1998 alkaen) eri maissa, myös Suomessa.

EU-jäsenyyden lisäksi Suomessa tehdyt hallinnon uudistukset ovat luoneetedellytyksiä ja tarpeita kumppanuuksiin. Hallinnon hajauttamisella kehittämis-vastuuta on siirretty kansalliselta keskushallinnolta alue- ja paikallistasolle. Li-säämällä toimintavapautta ja luomalla vastuuta alueellisille ja paikallisille toi-mijoille on muodostunut tilanne, joka herättää kumppanuuksien tarpeita erisyistä. Tällaisia syitä ovat tarve uusien resurssien saamiseen ja synergiseen hyö-dyntämiseen, hajanaiseksi koetun organisaatiokentän eheyttäminen, eteen tule-vien asioiden ja ongelmien monimutkaistuminen sekä myös pyrkimys päätök-senteon avoimuuden lisäämiseen ja edustuksellisen demokratian täydentämi-nen (Lowndes & Skelcher 1998, ks. myös Valle 2002, s. 9). Mainitut syyt esiin-tyvät yleisesti eri tasoilla, ja ne johtavat yhteistoiminnan etsimiseen yli organi-saatiorajojen.

Keskustelua kumppanuuksista ja niiden merkityksestä on käyty Suomessa alu-eellisen ja paikallisen kehittämisen kontekstissa. Keskusteluissa on puhuttumm. ’suuresta ja pienestä aluepolitiikasta’ (Seppo Leppänen, alustuspuheen-vuoro, Terve-Sos -tapahtuma, Jyväskylä 23.5.2002), joista edellinen lähtee ’yl-häältä’ valtakunnallisista ja valtiollisista politiikkanäkökulmista ja jälkimmäi-nen ’alhaalta’ alueellisten ja paikallisten toimijoiden näkökulmista. Jälkimmäi-seen keskustelupainotukseen kuuluu kumppanuuspohjaisen kehittämismallinnäkeminen menestystekijänä (Pekka Kettunen, alustuspuheenvuoro, Terve-Sos-tapahtuma, Jyväskylä 23.5.2002).

Tutkijat ovat jo monessa yhteydessä käyttäneet kumppanuus-käsitettä. Käsit-teelliseltä kannalta ei tuloksena kuitenkaan ole ollut selkeyden lisääntyminen,pikemminkin on tullut esille ’kumppanuusmaailman’ moninaisuus ja siihen liit-tyvät vaikeudet määritellä kumppanuutta yksiselitteisesti. Kumppanuuden kä-

49

site on edelleen epämääräinen (Goss 2001, s. 101). Kumppanuuksien ominais-piirteet vaihtelevat kontekstin mukaan. Pyrkimys määritellä kumppanuus tar-kasti näyttää samalla tarkoittavan kumppanuuden rajoittamista tietyntyyppisiintapauksiin, kuten Lowndes ja Skelcher tekevät kuvatessaan kumppanuuden ide-aalityypin elinkaaren mukaisesti lähinnä määräaikaisena hankkeena. Kumppa-nuuksia on kuitenkin hyvin eri-ikäisiä, niiden muoto voi olla enemmän tai vä-hemmän virallistettu organisaatioksi. Kyseessä voi olla projekti, mutta myösyhdistys, osuuskunta, säätiö, rahasto, yhtiö tai monenvälinen sopimus. Tavalli-sin yhteinen pohjakäsite kumppanuuksille on verkosto tai verkostomainen tapaorganisoitua.

Olssonin mukaan (2000a, s. 10) kumppanuus on usean eri toimijan keskinäistävirallistettua yhteistyötä. Yhteistyöllä on tavoite tai tavoitteita, kuten yleensävirallisilla organisaatioilla. Julkista sektoria koskevan kumppanuuden toimi-joihin kuuluu yleensä sekä julkisen että yksityisen sektorin tahoja. Voidaankuitenkin löytää esimerkkejä myös julkisen sektorin sisäisistä kumppanuuksis-ta, esimerkiksi valtiollisten ja kunnallisten yksiköiden keskinäisistä kumppa-nuuksista tai pelkästään yksityisen sektorin sisäisistä kumppanuuksista. Kump-panuuden virallistaminen tarkoittaa, että kumppanuudesta on tehty muodolli-sesti pätevä ja dokumentoitu päätös ja/tai sopimus. Olsson välttää tutkimukses-saan puhumista kumppanuuksista verkostoina ilmeisesti juuri niiden viralliste-tun aseman takia. Toisaalta voidaan keskustella siitä, ovatko kaikki kumppa-nuudet virallistettuja vai esiintyykö myös epävirallisia kumppanuuksia. Olsso-nin tutkimus oli rajattu tiettyihin virallisiin alueellisiin kumppanuuksiin Ruot-sissa.

Onkin keskusteltu siitä, ovatko kumppanuudet verkoston ja virallisen organi-saation välimuoto ainakin silloin kun kyse on virallistetuista kumppanuuksista(Niemi-Iilahti 2002). Verkostojen ajatellaan eroavan organisaatioista juuri vi-rallistamisen asteen ja koordinaatiomenetelmien osalta. Toisaalta näitäkään ero-ja ei ole pidetty ehdottomina. Vaikka verkostot ovat yleensä epävirallisia, voiolla myös virallistettuja verkostoja (Niemi-Iilahti 2002, s. 215), pysyviä yhteis-toiminnan rakenteita, joista kumppanuudet ovat esimerkki. Toisaalta kumppa-nuudet voivat Lowndesin ja Skelcherin mukaan (1998, s. 318–326) kehittyähierarkkisten organisaatioiden kaltaisiksi, ainakin tietyissä kehitysvaiheissa.Toisin sanoen kumppanuuksia voi olla vaikea erottaa tarkasti toisinaan verkos-toista, toisinaan taas virallisista organisaatioista. Kaikkia mahdollisia kumppa-nuuksia on varmaankin vaikea sijoittaa selkeästi verkostojen ja virallisten or-ganisaatioiden välimaastoon, koska niillä voi olla yhteneviä piirteitä jompaan-kumpaan suuntaan. Todennäköisesti selkeämpään käsitykseen voidaan päästätarkastella kumppanuuden eri muotoja erikseen, kuten Olssonin tutkimuksessarajaamalla kumppanuudet tiettyyn kumppanuuslajiin.

Politiikka/policy-verkostojen tutkimuksessa verkostojen käsite on ymmärrettylaajasti kattaen pysyviä ja hetkellisiä, laaja-alaisia ja suppea-alaisia verkostoja

50

(esim. Mattila 2000, s. 13, van Waarden 1992). Mm. van Waarden (1992) sekäRhodes ja Marsh (1992) ovat tutkineet erilaisia mahdollisuuksia politiikka/po-licy-verkostojen typologioiksi. Laajasti määritetty verkoston käsite sisältäisikumppanuudet verkostokäsitteen sisäpuolelle yhtenä tai useampana verkosto-jen muotona. Päätelmänä on, että kumppanuudet voidaan nähdä joko verkos-toina tai erottaa ne omaksi ryhmäkseen, jolloin kuitenkin käytännössä on rajat-tava kumppanuuden käsitettä. Viralliseksi organisaatioksi kumppanuuksia eiole käsitetty, vaan pikemmin virallisten organisaatioiden välisiksi liittymiksi,jotka voivat olla kiinteämpiä tai löyhempiä (Rhodes & Marsh 1992). Politiik-ka/policy -verkostojen tutkijoiden kehittämät verkostotypologiat eivät tunnistaselkeästi kumppanuuksien kaltaisia verkostoja mm. siksi, että ne implisiittisestirakentuvat poliittisen päätöksenteon näkökulman ympärille. Esimerkkinä näis-tä typologioista on Rhodesin ja Marshin jaottelu politiikkayhteisöihin, amma-tillisiin verkostoihin, viranomaisten välisiin verkostoihin, tuottajaverkostoihinja yhden asian verkostoihin (issue networks). Nämä verkostot eivät välttämättäeivätkä ensisijaisestikaan suuntaudu yhteistyöhön kuten kumppanuudet, vaanpikemmin kilpailuun ja vaikuttamiseen päätöksenteossa.

Analyyttinen lähestymistapa verkostoihin voidaan kehittää luomalla moni-ulotteinen ja järjestelmällinen verkostojen kuvausjärjestelmä. Tällaisen kuvaus-järjestelmän on esittänyt van Waarden (1992), jonka esittämiä verkostojen vaih-televia ulottuvuuksia ovat toimijat, funktiot, rakenteet, virallistaminen, vuoro-vaikutustavat, vallanjako ja julkisen vallan asema verkostossa. Myöskään vanWaardenin analyysi ei tunnista kumppanuuksia verkostomuotona. Jordanin jaSchubertin mukaan (1992) verkostojen perustekijöitä ovat toimijat, toimijoi-den väliset yhteydet/kanavat sekä verkoston rajat. Eroavuuksia verkostojen vä-lillä on niiden pysyvyydessä, toimialan laajuudessa ja toimijoiden lukumääräs-sä (ibid.). Verkostojen analyysin ulottuvuuksia voidaan määritellä eri tavoin.Usein analyysin näkökulma ja tutkimuksen kohde vaikuttavat siihen, mitkäulottuvuudet ovat keskeisiä.

Edellä tuli jo esille, että kumppanuudet on nähty usean toimijan yhteistyönä.Myös OECD on LEED-ohjelmassaan kuvannut kumppanuuksia yhteistyönä,erityisesti erilaisina yhteistyösopimuksina (OECD 2000. Draft Report on Lo-cal Partnerships. International Conference on Partnerships, Helsinki, 2-3 Octo-ber 2000. 76 s.). Voidaan ajatella, että tämä yksinkertainen määrittely yhteis-työnä erottaa kumppanuuksia politiikka/policy -verkostoista, jotka ovat enem-män vaikuttamisen ja kilpailun verkostoja ja joita kuvataan usein intressien vä-littymisen muotoina. Kumppanuuksia voidaan tutkia verkostoina, mutta samal-la on tärkeää tiedostaa kumppanuuksien moninaisuus: on erilaisia kumppanuus-verkostoja.

Kumppanuustutkija Torsti Hyyryläinen (2000a, s. 11–13) määrittää kumppa-nuutta toimintatilana, nimenomaan mahdollisuutena uusien sosiaalisten ja po-liittisten toimintatilojen luomiseen ja kehittämiseen. Tästä näkökulmasta on

51

tärkeää erottaa toisistaan vanhat ja uudet kumppanuudet. Julkisen sektorin pii-rissä ja myös yleisemmin organisaatioiden maailmassa on paljon vakiintuneitaorganisaatioiden rajoja ylittäviä ’liittoutumia’ tai pysyväisluonteisia suhteita.Näistä on syntynyt toiminta- ja vaikuttamistilaa, joka on tavallaan sosiaalinenja poliittinen voimavara tähän tilaan päässeille toimijoille. Uudet kumppanuu-det rakentavat uutta toimintatilaa, ja luovat siten uusia voimavaroja uusille toi-mijoille.

Usean toimijan välinen yhteistyö voidaan nähdä toimintatapana, rakenteena taiprosessina. Seuraavassa sovelletaan näitä kolmea näkökulmaa kumppanuuksi-en tarkasteluun. Kumppanuuksilla on aina jokin sosiaalinen ja poliittinen kon-teksti, jossa ne saavat toimintatilansa. Tämän selventämiseksi tarkastellaan vie-lä erikseen kumppanuuksien asemaa paikallisen hallinnon ja toimintakulttuu-rin kannalta, ja eritellään samalla mahdollisuuksia kumppanuuden moninaisuu-den hahmottamiseen tyypittelyjen avulla. Tarkastelun suomalaisina tausta-ai-neistoina ja esimerkkeinä käytetään ensisijaisesti työllisyyskumppanuuksia,joista on kokemuksia vuodesta 1997 alkaen. Lisäksi käytetään soveltuvin koh-din muiden maiden kokemuksia ja havaintoja. Tämän jälkeen jaksossa 4.2 kes-kitytään maaseutupoliittisiin kumppanuuksiin.

4.1.1 Kumppanuudet toimintatapana ja yhteistyönä

Julkisen ja yksityisen sektorin välisten uusien kumppanuuksien yleisenä aja-tuksena on ollut yhdistää voimavaroja yhteiskunnallisten tehtävien hoitamises-sa. Uusien kumppanuuksien avulla on haluttu aikaansaada uutta toimintatilaaeri toimijoille, laajentaa aktiivisesti osallistuvien toimijoiden piiriä ja samalla’valtaistaa’ (empowerment) erityisesti alue- ja paikallistason toimijoita. Paikal-listen kumppanuuksien idea edustaa alhaalta ylöspäin (bottom-up) toimivaamallia, jonka uskotaan voivan lisätä sosiaalista koheesiota, solidaarisuutta jademokraattista paikalliskulttuuria. Lisäksi kumppanuuksien oletetaan luovanpohjaa ja suotuisaa maaperää uusille ideoille ja tavoille hoitaa paikallisia tehtä-viä ja ongelmia.

Kumppanuuksiin kuuluu yhteistyön lisäksi tavoitteellisuus. Kumppanuusajat-telua voidaan soveltaa monilla eri tehtäväalueilla yhdyskuntasuunnittelusta syr-jäytymisen ehkäisyyn, ympäristökysymyksistä hyvinvointipalveluihin. Yksikeskeinen kumppanuusajattelun soveltamisen alue Euroopassa on työllisyydenhoito, josta on jo runsaasti kokemuksia eri maissa ja josta on myös koottu ra-portteja ja tehty tutkimuksia (OECD 2000. Draft Report on Local Partnerships.International Conference on Partnerships, Helsinki, 2-3 October 2000. 76 s.,Luostarinen & Hyyryläinen 2000). Pelkästään työllisyyskumppanuuksien tar-kastelu osoittaa, miten monenlaisia konkreettisia toteutustapoja kumppanuus-idean puitteissa voi kehittyä ja miten erilaiset kontekstit muovaavat kumppa-nuuskäytäntöjä. Kumppanuuksiin voi liittyä varsinaisten tehtäväkohtaisten

52

tulostavoitteiden ohella myös ns. prosessitavoitteita, joilla tarkoitetaan sosiaa-lista oppimista, yhteistyökulttuurin kehittämistä, mikä voi luoda uusia valmiuk-sia ja kapasiteettia tulevaisuutta ajatellen (Goss 2001, s. 92).

Monen osapuolen yhteistyöhön kumppanuuksissa voi kohdentua varsin monen-laisia odotuksia. Tavoitteet yhteistyölle saattavat olla epärealistisen vaativia.Voidaan odottaa yhtäaikaisesti myönteisiä taloudellisia vaikutuksia, työmark-kinoiden aktivoitumista ja toimivuuden lisääntymistä, politiikkalohkojen väli-sen koordinaation paranemista, uusien taidokkaiden ongelmaratkaisujen löytä-mistä ja paikallisen innostuksen ja vastuuntunnon puuskahduksia. Tavanomai-nen ilmiö on, että uusille toimintatavoille projisoidaan olemassa olevien järjes-telmien ongelmia, vaikka nuo järjestelmät ja perinteiset organisaatiot ovatvuosikausia jo olleet toimimassa ja kohdanneet samoja ’haasteita’. On useinrealistisempaa nähdä yksittäisten kumppanuuksien mahdollisuudet rajatustikohdennettuina. Tavallisesti on olemassa skaalaero paikallisten kumppanuuk-sien ja vakiintuneiden organisaatioiden välillä. Vakiintuneilla organisaatioillaon vahvempi asema, suuremmat voimavarat ja usein myös omat perinteisetkumppanuutensa ’ylöspäin’ valtakunnallisissa organisaatioissa. Tähän verrat-tuna paikalliset kumppanuudet ovat heikompia, voimavaroiltaan pienempiä jauseimmiten ilman selkeitä yhteyksiä ’ylöspäin’. Niiden roolina on siis luonte-vammin paikallinen kohdennettu ongelmanratkaisu, puuttuvan synergianaikaansaaminen ja ’isojen laitosten’ vaikeuksien ja puutteiden paikkaaminen.Tämänkaltainen yleiskuva välittyy paikallisista työllisyyskumppanuuksista,jotka kuuluvat kumppanuustoiminnan ’ruohonjuuritasoon’ ja pyrkivät konk-reettisin toimin edistämään paikallista työllisyyttä.

On myös ’ylemmän tason’ kumppanuuksia, esimerkiksi aluetason elimiä taisopimusjärjestelmiä, joissa kumppanuus toimii ensisijaisesti hallintona ja oh-jaavana orgaanina. Esimerkkejä ovat maakuntien yhteistyöryhmät Suomessa(Valle 2002) ja alueelliset kumppanuuspohjaiset työllisyyssopimukset Itäval-lassa. Kumppanuuksia muodostuu ja voi muodostua eri tasoilla. Kattavasti kat-sottuna kumppanuustasoja voidaan erottaa ainakin kuusi: kylätaso (kunnan osa)– kuntataso – seututaso (ylikunnallinen) – maakuntataso (alue) – valtakunnalli-nen taso (valtiotason kumppanuudet) – kansainvälinen taso (valtioiden rajojaylittävät kumppanuudet). Siirryttäessä alhaalta ylöspäin kumppanuuksien toi-mipiiri laajenee ja osapuolten potentiaalinen joukko kasvaa. Samalla on luon-teenomaista, että kumppanuuden painopiste siirtyy toiminnallisesta hallinnolli-seksi. Vakiintuneet organisaatiorakenteet toimivat ikään kuin runkona, johonkumppanuuksia kiinnittyy. Toisaalta nykyajalle tyypillinen verkostoituminenja sen lisääntyminen luovat mahdollisuuksia uudenlaisiin monitasoisiin kump-panuuksiin, jotka ylittävät ’tasojen’ välisiä rajoja. Kansainvälisellä tasolla eisiis ole kyse vain valtioiden tai niiden edustajien kumppanuuksista, vaan syn-tyy myös toiminnallisia monikansallisia kumppanuuksia, mosaiikkimaisiahankkeita, joissa esimerkiksi kylät voivat olla yhteistoiminnassa kansainväli-sesti. Voidaan kuitenkin arvioida, että kumppanuuksien ominaisin piiri ovat

53

paikalliset ja alueelliset kumppanuudet ja että kumppanuudet osaltaan tukevatpaikallistumista ja alueellistumista (Valle 2002, s. 10).

Kansainvälisessä keskustelussa ja Euroopan unionin politiikassa kumppanuuk-sien ydinaluetta ovat julkisen ja yksityisen sektorin väliset kumppanuudet (pub-lic – private partnerships). Yhteiskuntatieteellisessä perinteessä nämä kumppa-nuudet voidaan sijoittaa laajempaan keskusteluun valtion ja kansalaisyhteis-kunnan välisistä suhteista. Perinteisesti politiikan tutkimuksessa on erotettukaksi perusmallia: pluralismi ja korporatismi. Pluralismissa julkisen vallan jakansalaisryhmien väliset suhteet eivät ole kovin läheisiä, monet eri ryhmät voi-vat pyrkiä vaikuttamaan julkiseen valtaan tasavertaisesti. Kansalaisjärjestöjenkenttä on pluralismissa laaja, eikä millään järjestöillä ole erityisasemaa suh-teessa poliittiseen järjestelmään. Kansalaisvaikuttaminen tapahtuu pluralistises-sa ideaalimallissa vapaan keskustelun ja vuorovaikutuksen kautta. Korporatis-missa julkisen vallan ja kansalaisyhteiskunnan väliset suhteet ovat läheisem-mät, mutta valikoituneella tavalla. Korporatismiin kuuluu joidenkin vahvojenetujärjestöjen virallistettu asema valtiovallan yhteistyökumppaneina, esimerk-kinä vahva kolmikanta-ajattelu (valtio ja työmarkkinaosapuolet). Yleensä kor-poratismin on katsottu vahvistavan valtion asemaa, mutta samalla heikentäväntavallisten kansalaisjärjestöjen vaikutusmahdollisuuksia (Pierre & Peters 2000,s. 34–35).

Pluralistista ja korporatistista perusmallia on täydennetty niiden välimuodollakorporatiivis-pluralistisella mallilla. Tässä mallissa julkisen vallan ja kansalais-yhteiskunnan suhteet lähentyvät ’leveällä rintamalla’, jolloin syntyy eri tasoilleja toimialoille virallistettuja yhteistoimintarakenteita, komiteoita, neuvottelu-kuntia ja yhteistyöryhmiä. Pohjoismaiden ja mukana Suomen on nähty kehitty-neen kohti korporatiivista pluralismia, mikä on liitetty uudenlaisen hallinta-ajat-telun (new governance) etenemiseen (Pierre & Peters 2000, s. 35).

Yhteistyö voi olla vaihtelevaa sen täydellisyyden tai asteellisuuden mukaan(teoreettisesta tarkastelusta ks. Tuomela 2000, Vornanen 1995). Täydellinenyhteistyö edellyttää tavoitteiden yhdenmukaisuutta. Todellisuudessa tällainentilanne on poikkeuksellinen. Yhteistyön perusta on useimmiten riittävä tavoit-teiden yhteisyys, yksimielisyyden löytyminen hyväksyttävistä tavoitteista. Yh-teisiksi hyväksyttyjen tavoitteiden lisäksi osapuolilla on kullakin omia tavoit-teitaan. Julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyössä ja kumppanuuksissa on kysetyypillisesti siitä, että voidaan koordinoida toimintaa yhteisten tavoitteidensuunnassa. Peliteoreettisesti katsottuna etsitään yhteistyöasetelmia, joissa kaik-ki osapuolet voivat hyötyä jollakin tavalla (’kaikki voittavat’-, win-win -strate-giat). Kumppanuudet, joissa on mukana useita toimijoita sekä julkiselta ettäyksityiseltä sektorilta, pitävät näin tyypillisesti sisällään erilaisten tavoitteidenyhteensovittamista, siis koordinaatiota. Verrattuna tilanteeseen, jossa kukin toi-mija toimii erikseen, voidaan nähdä mitä lisäarvoa kumppanuus – ainakin po-tentiaalisesti – tuo eri osapuolille.

54

Sekä pluralismissa, korporatismissa että niiden välimuodoissa on politiikan tut-kimuksessa useimmiten lähdetty siitä, että osapuolet pyrkivät yhteistyöllä edis-tämään omia etujaan. Tällainen näkökulma voi muodostua myös rajoitteeksi,jos oman edun määrittely nähdään kunkin osapuolen sisäiseksi ja siellä vakiin-tuvaksi asiaksi. Laajempaan näkökulmaan tullaan, jos ajatellaan yhteistoimin-nan ja siihen kuuluvan vuorovaikutuksen muokkaavan osapuolten käsityksiäomista eduistaan. Juuri tämänkaltainen näkökulma on tutkimusten mukaankumppanuuksissa tärkeä. Kumppanuudessa toimijat oppivat uusia näkökulmia,joiden pohjalta he määrittävät ’etuja’ uudelleen. Tyypillinen esimerkki on toi-mija, joka kertoo kumppanuuden kautta oppineensa näkemään paremmin paik-kakunnan edun. Kumppanuuksien lisäarvon on ajateltu perustuvan osaltaanoppimiseen, ei vain etujen väliseen kompromissien hakuun. Oppimisen ja uu-delleen hahmottamisen näkökulma ei avaudu riittävästi perinteisen politiikantutkimuksen pluralistisen, korporatistisen tai niiden sekoituksen käsitteillä, kos-ka ne painottavat joidenkin melko staattisten eturakenteiden keskinäistä kilpai-lua. Kumppanuuden perusajatuksena puolestaan voi olla uudenlaisten yhteis-ten etujen etsiminen.

Julkisen ja yksityisen sektorin välisissä kumppanuuksissa on toimijoita kum-maltakin sektorilta. Julkisen sektorin edustajat voivat olla luottamushenkilöitäja/tai virkamiehiä. Luottamushenkilöiden keskeinen tausta on yleensä puolue-poliittinen, minkä lisäksi heidän keskeinen roolinsa valittuna luottamushenki-lönä on päätöksentekijän rooli. Paikallisissa kumppanuuksissa luottamus-henkilöt eivät ole päätoimisia poliitikkoja, vaan heillä on jokin muu päätoimipaikkakunnalla. Näin ollen luottamushenkilö on tavallaan sekä kansalainen ettäkansalaisten edustaja, jonka toimintakenttään kumppanuus voi tuoda uutta ti-laa. Luottamushenkilölle jää ilmeisesti pelivaraa roolinsa määrittämiseen kump-panuudessa. Virkamiesten voi katsoa tyypillisesti edustavan jonkin alan asian-tuntemusta sekä virka-aseman että koulutuksen ja pätevyyden pohjalta. Ilmei-nen jakolinja Suomen oloissa on ero kunnan ja valtion virkamiesten välillä.Vaikka kummallakin olisi sama koulutustausta ja pätevyys, viitemaailmanapaikallinen hallinto ja kansallinen/alueellinen hallinto aiheuttavat erilaisennäkökulman yhteiseen kumppanuuteen.

Yksityisen sektorin edustajat erotellaan tavallisesti yrityskentän ja järjestö-kentän edustajiin. Toisin kuin kansallisella tasolla, yrityskentän edustajat pai-kallisella tasolla ovat usein pienyrittäjiä. Pienyrittäjä on myös kansalainen yhtähyvin kuin yrityskentän tai järjestön edustaja. Paikallisella tasolla voidaankinpohtia sitä, onko jäsenyys paikallisyhteisössä, paikallinen kansalaisuus, mah-dollisesti osapuolia yhdistävä tekijä, oli kansalainen sitten luottamushenkilö,virkamies, pienyrittäjä, järjestöaktiivi tai yksinkertaisesti asukas. Tämä näkö-kulma ei tarkoita muiden näkökulmien unohtamista, vaan kansalaisajattelunlöytämistä yhtenä kumppanuuteen yhteistahtoa luovana lähtökohtana.

55

Arkikielessä kumppanuus on vanha käsite, ja monilla kumppanuuksilla (liike-kumppanuus, kauppakumppanuus, sopimuskumppanuus jne.) on hyvinkin van-hoja taustoja. Toisaalta jatkuvasti syntyy uusia kumppanuuksia. Voidaankinpuhua vanhoista ja uusista kumppanuuksista, vakiintuneista ja uusista kumppa-nuuden muodoista. Kumppanuuden kesto ja vakiintuneisuus ovat usein tärkeitäkumppanuuksia luonnehtivia piirteitä. Hyyryläinen ja Luostarinen (1997) ha-kevat kumppanuuksien luonnetta hiukan toisesta näkökulmasta erottaessaanylläpitävät ja uutta luovat kumppanuudet. Ylläpitävät kumppanuudet ovat ni-mensä mukaisesti perinteisiä, säilyttäviä ja vakiintuneita yhteistoiminnan muo-toja. Hyyryläisen ja Luostarisen mukaan luovat kumppanuudet poikkeavat laa-dullisesti ylläpitävistä kumppanuuksista, koska ne suuntautuvat uusien ideoi-den etsimiseen. Luovat kumppanuudet sisältävät yhteisöllistä uudistumista jauuden oppimista (Hyyryläinen 2000a, s. 16).

Valve (2000) on tutkimuksessaan havainnut, että uudet hankekumppanuudetvoivat usein rakentua vanhojen, ylläpitävien kumppanuuksien pohjalle. Vallit-sevat valtasuhteet ja eri toimijoiden hallussa olevat roolit vaikuttavat ylläpitä-vien kumppanuuksien välityksellä. Tämä havainto sisältää sen, että kaikki uu-det kumppanuudet eivät ole ainakaan kokonaan uutta luovia kumppanuuksia.Kun kumppanuudesta tulee hallinnollisesti mahdollistettu uusi toimintatila,vanhat sosiaaliset rakenteet voivat ottaa käyttöönsä tätä tilaa. Uusien kumppa-nuuksien pohjautuminen vanhoihin kumppanuuksiin saattaa näin merkitä, ettäuusia toimijoita ei tule mukaan kumppanuuteen.

Hyyryläisen mukaan (2000a, s. 18–21) uutta luovilla kumppanuuksilla on kuu-si tunnusomaista piirrettä:

– luovat kumppanuudet ovat usean toimijan yhteistä toimintaa. Niiden avullatoteutetaan hankkeita, joita mikään organisaatio ei pysty tekemään yksin. Lei-mallisesti luovassa kumppanuudessa on kyse uudesta yhteistyöstä, osapuoleteivät ole aikaisemmin toimineet yhdessä. Luovan kumppanuuden osapuoletovat kukin luovia toimijoita, ja heillä on kullakin omakohtaista vastuuta kump-panuudessa. Luovien kumppaneiden lisäksi kumppanuuteen voi kuulua mui-den tahojen edustajia, joiden rooli kumppanuudessa on rajallisempi. Yleensäosapuolet ovat organisaatioita, mutta toimijuus toteutuu organisaatiosta kump-panuuteen tulevan yksilön osallistumisessa. Kumppanuudella voi usein ollayksi hallinnollinen vastuuorganisaatio, mutta tämä ei sinänsä rajoita muidenkumppaneiden vastuullista roolia. Luovaan toimijuuteen kuuluu sitoutuminenkumppanuuteen. Kyseessä ei ole tarkasti kuvattu rooli, vaan pikemmin luovastikehittyvä osallistuva jäsenyys.

– luova kumppanuus edellyttää henkilökohtaista sitoutumista. Kumppanuuteenosallistuva organisaatio tekee muodollisen sitoutumisen, esimerkiksi sopimuk-sen. Avainasemassa on kuitenkin mukana olevan henkilön valmius, motivaatioja panostus kumppanuudessa.

56

– luova kumppanuus ylittää muodollisia sektorirajoja. Kyse on ensinnäkin jul-kisen ja yksityisen sektorin välisestä yhteistyöstä. Toiseksi kummankin sekto-rin sisällä ylitetään myös sektorirajoja, julkisessa sektorissa hallinnonalojenrajoja, yksityisellä sektorilla toimialojen, yritysten ja järjestöjen rajoja. Kump-paneiden määrä voi vaihdella tapauksittain, mutta ainakin yhden sektorirajanylittäminen kuuluu luovaan kumppanuuteen.

– luovassa kumppanuudessa on myönteinen yhteishenki. Osapuolet kokevat yh-teenkuuluvuutta keskenään. Tavoitteellinen toiminta koetaan yhteiseksi. Hyväyhteishenki tukee kumppanien sitoutumista yhteistyöhön.

– luova kumppanuus rakentaa uudenlaisen toimintatavan. Kumppanuuden ta-voitteen saavuttamiseksi luodaan uutta käytäntöä, uusia yhteistyörakenteita tai-prosesseja, uusia verkostoja tai työmenetelmiä.

– luova kumppanuus saavuttaa asetettuja tavoitteita. Hyyryläisen tutkimukses-sa kyse oli työllisyystavoitteista. Tavoitteiden saavuttaminen voi vaihdella as-teellisesti. Mikäli tavoitteet ovat suuntatavoitteita, kyse on etenemisestä tavoit-teiden suuntaan enemmän tai vähemmän.

Mitä uutta luovat kumppanuudet saavat aikaan? Suomalaisia työllisyyskump-panuuksia koskevassa tutkimuksessa (Luostarinen & Hyyryläinen 2000, s. 108–113) tuodaan esille, miten kukin luova kumppanuus kehittää oman toiminta-tavan. Syntyy erilaisia kumppanuuksia, jotka yhdessä kuvaavat kumppanuuk-sien monenlaisten mahdollisuuksien kirjoa. Kumppanuuden toimintatapa voisiis olla uusi omassa toimintaympäristössään, kumppanuudella voidaan aikaan-saada uudenlaisia yhteyksiä ja suhteita sekä kumppanuuden sisäisesti ettäkumppanuuden ja sen toimintaympäristön välillä. Kumppanuuden sisällä uuttavoivat olla uudet yhteistyösuhteet, uudenlaiset keskusteluareenat (uusi sosiaa-linen toimintatila), uusien yksikköjen tai palvelujen perustaminen. Uudet yksi-köt ovat voineet olla osuuskuntia, yhdistyksiä, säätiöitä tai yhtiöitä. Viime ai-koina on etsitty muotoa sosiaalisille yrityksille (Tarja Filatov, alustuspuheen-vuoro, kansainvälinen konferenssi työllisyyskumppanuuksista, Hämeenlinna27.6.2002). Keskusteluareenat voivat olla avoimia yleisölle, eivät siis vainkumppanuuden sisäisiä. Kumppanuudet voivat suuntautua uusiin kohteisiinympäristössään, ne voivat toimia ympäristönsä, kansalaisten, järjestöjen tai pai-kallisen yhteisön aktivoijina.

Kumppanuuksia voi kehittyä yhteiskuntapolitiikan eri alueilla. Kumppanuu-den tulostavoitteet (ja useimmiten vastaavasti rahoituslähteet) sijoittuvat taval-lisesti jonkin hallinnonalan tai määritellyn tehtäväalueen yhteyteen. Tällaisiaalueita voivat olla paikallisyhteisön kehittäminen, ympäristökysymykset (esim.Agenda 21), asuminen, liikenne, turvallisuus, elinkeinotoiminta tai työllisyysja syrjäytymisen ehkäisy. Koska nämä kaikki ovat tavalla tai toisella julkisensektorin tehtäväaloja, kumppanuuksien ensisijainen rooli on täydentää ja rikas-

57

tuttaa julkisen sektorin toimintapolitiikkaa. Kuten yllä on todettu, taustana onusein vähäisten voimavarojen kokoaminen yhteen tai olemassa olevien toimin-tojen kehittäminen paikallisten tarpeiden mukaan.

Organisatorisesti ajateltuna kumppanuudet syntyvät tavallisesti verkostomai-sesti, mutta kehittyvät usein organisoitumalla johonkin muotoon. Kumppanuu-den käytännöt muotoutuvat vahvasti paikallisista lähtökohdista (Luostarinen &Hyyryläinen 2000, s. 122). Suomessa ei ole määritelty kumppanuuksia milläänvirallisesti vahvistetulla tavalla, mikä sallii organisatorisen moninaisuuden.Verkostomaisuuden piirteet säilyvät useimmiten myös organisoitumisen jäl-keen. Usean osapuolen kumppanuusorganisaatio on selvästi löyhempi kuin esi-merkiksi virasto-organisaatio eikä sillä ole hierarkkista rakennetta runkonaan.Kumppanuuksiin perustuvat yritykset ovat olleet pienyhtiöitä, joiden omistajavoi olla esimerkiksi kumppanuusyhdistys tai -säätiö.

Paikallisten kumppanuuksien keskeisiä osapuolia ovat olleet kunnat, valtionalueelliset ja paikalliset yksiköt, kansalaisjärjestöt, yritykset ja elinkeinoelämänjärjestöt. Työllisyyskumppanuuksissa uutena painotuksena on koettu julkisenja yksityisen välisten kumppanuuksien ja yhteyksien voimistuminen. Työmark-kinajärjestöt eivät ole olleet aktiivisia suomalaisissa työllisyyskumppanuuksis-sa. Muualla Euroopassa on tilanteita, joissa perinteinen korporatistinen kolmi-kantamalli on otettu yleiseksi kehikoksi myös työllisyyskumppanuuksissa(Tanska, Itävalta). Taustalla ovat pluralistisen ja korporatistisen ajattelutavanerilaiset painotukset. Myöskään kirkko ja seurakunnat eivät ole olleet aktiivisiasuomalaisissa työllisyyskumppanuuksissa, mutta ovat enemmän aktivoituneetyhteistyöhön hyvinvointipalveluiden alueella.

Kumppanuuksien omaehtoinen kehittymistapa ja siitä syntyvä monenkirjavuusvaikuttavat siihen, että osapuolten roolit kumppanuuksissa voivat muotoutuaeri tavoin paikallisten olosuhteiden mukaan. Kumppanuuksien tuoma muutoson pikemmin koko toimijakentän suhteiden kasvava keskinäinen avoimuus kuinyhdenmukaisten roolimallien esiinnousu. Kunnan roolia kumppanuuksissa tar-kastellaan erikseen jaksossa 4.1.4. Suomalaisissa työllisyyskumppanuuksissahavaittiin selviä alueiden välisiä eroja valmiudessa uuteen avoimempaan yh-teistyöhön ja yhteistoiminnalliseen työkulttuuriin (Luostarinen & Hyyryläinen2000, s. 134).

Toinen paikallisten kumppanuuksien tuoma muutos on kansalaisten äänen pa-rempi esilletulo ja kansalaisasiantuntijuuden (Harri Vertiö, alustuspuheenvuoro,Terve-Sos -tapahtuma, Jyväskylä 21.5.2002) hyödyntäminen. Kansalaiset,asukkaat ovat erityisasiantuntijoita paikallisten olosuhteiden, oman elämän-piirinsä ja siellä toimivien organisaatioiden toimivuuden kannalta. Kokemuk-sellisen tiedon merkitys on ollut kasvamassa ammatillisen asiantuntijatiedonkeskustelukumppanina. Kumppanuus avaa kanavia tähän suuntaan. Myöntei-simpiä arvioita työllisyyskumppanuuksista ovat esittäneet ne ihmiset, joita ei

58

muualla, kumppanuuksien ulkopuolella ole kuunneltu eikä otettu huomioon sa-malla tavalla, näissä tapauksissa työttömät ja syrjäytyneet sekä heidän yhdis-tyksensä. Perifeeristen toimijoiden valtaistaminen (empowerment) onkin yksikumppanuuksien mahdollinen tavoite.

4.1.2 Kumppanuudet verkostoina

Kumppanuudet on edellä määritetty yleisesti usean toimijan välisenä yhteis-työnä. Tämä määrittely ei ota kantaa kumppanuuksien laatuun sosiaalisina ra-kenteina. On pohdittu sitä, miten kumppanuudet rakenteina suhtautuvat sosiaa-lisen verkoston ja virallisen organisaation käsitteeseen. Edellisessä jaksossahavaittiin, että kumppanuudet voivat alkaa verkostomaisesta ’liittoutumisesta’yhteisen tavoitteen pohjalta. Kumppanuudet kehittyvät jatkuessaan kuitenkinusein lisääntyvästi organisoituvaan suuntaan. Kumppanuuksista kehittyy erään-laisia organisoituneita verkostoja, niillä on yhtä aikaa sekä verkostojen että vi-rallisten organisaatioiden piirteitä. Tämä muutos vastaa Lowndesin ja Skelche-rin (1998) kuvausta kumppanuuden kehittymisestä tunnustelevasta ja neuvot-televasta alkuvaiheesta kumppanuuden täsmentymiseen ja vakiintumiseen.Lowndesin ja Skelcherin kuvaus on tarkoitettu kumppanuusprosessin ideaali-tyypiksi, joka luonnollisestikaan ei toteudu aina samalla tavalla. Toisaalta hei-dän kuvauksensa nojaa ensisijaisesti brittiläisiin kokemuksiin hankeluonteisis-ta kumppanuuksista.

Kumppanuuden verkostomaisten piirteiden säilyminen sisältää sen, että kump-panuus jatkuu usean toimijan välisenä yhteistyönä. Näin ollen kumppanuudenorganisoituessa muodostuu yhteistyöelimiä, jotka ohjaavat kumppanuuden ke-hittymistä ja toimintaa. Yhteistyöelinten lisäksi kehittyy toimintaorganisaatio,joka myös voi olla verkostomainen koostumalla sovitun työnjaon mukaisistaverkoston osista. Lisäksi on kysymys siitä, kenelle kumppanuus on vastuussatoiminnastaan. Tämä liittyy suoraan siihen, mistä kumppanuuden voimavarattulevat. Vastuu rahoittajille on yksi vastuun määrittelyn tapa. Kumppanuudenperustamispäätös, joka usein voi olla monen osapuolen sopimus, sisältää pe-rustan kumppanuuden vastuun kohdentamiselle. Tämän lisäksi kumppanuuteenvoi sisältyä toiminnallista vastuuta sidosryhmille ja asiakkaille. Kumppanuu-den ominaisuuksia verkostojen ja virallisten organisaatioiden välimaastossavoidaan eritellä tutkimalla erikseen kumppanuuden eri vaiheita ja niihin kyt-keytyviä sosiaalisia rakenteita:

– vuorovaikutusverkosto, jossa tapahtuu vaihtoa (neuvotteluverkosto, tieto-verkosto), joka esiintyy kumppanuuden muotoutumis- ja alkuvaiheissa

– kumppanuuden organisoituminen perusrakenteeksi, jossa voidaan tunnistaa’päämiehet’ (principals) ja ’agentit’ (agents), tarkennettuna: 1) päämiehet (ra-hoittajat, päätösten kontrolloijat), 2) kumppaneiden yhteistyöelimet (agenttien

59

johto ja ohjaus) sekä 3) kumppanuustehtävien hoitajat (agentit suorittavissa toi-minnoissa)

– kumppanuuden linkit toimintaympäristöön eri kanavien kautta, mm. kunkinkumppanin omien yhteyksien välityksellä

Yllä oleva karkea kuvaus lähtee siitä, että kumppanuuteen sisältyy enemmän javähemmän virallistettuja toiminnan vaiheita ja verkoston osia. Näin ollenkumppanuus voidaan nähdä verkoston ja virallisen organisaation välimuodok-si, organisoituneeksi verkostoksi. Kumppanuus ei tämän käsityksen mukaanole pelkästään verkosto eikä pelkästään virallinen organisaatio. Käytännössäesiintyy monenlaisia tapauksia ja kehitysvaiheita, joissa virallistumisen astevaihtelee. Kumppanuus ei kuitenkaan ole virasto eikä julkinen laitos. Se eimyöskään ole pelkästään järjestö eikä osakeyhtiö. Virasto, järjestö ja yhtiö voi-vat olla kumppaneita keskenään samassa kumppanuudessa. Ne voivat olla mu-kana kumppanuudessa esimerkiksi yhteistyöelimen jäseninä tai rahoittajina taimolempina.

Kumppanuuksien tarkastelu organisoituneina verkostoina lähtee siitä, ettäkumppanuus on tarkastelun keskipiste. Kun kumppanuutta tarkastellaan viras-ton, järjestön tai yhtiön kannalta, tilannetta voidaan kuvata toisin päin puhu-malla verkostoituneesta organisaatiosta, jolloin kumppanuutta katsotaan osa-puolen suunnasta. Sosiaalisen todellisuuden kuvaamisessa on yleisenä vaikeu-tena, että asioiden merkitykset muuttuvat kun vaihdetaan näkökulmaa subjek-tista toiseen, toimijasta toiseen. Tässä yhteydessä etsitään kumppanuuden omaanäkökulmaa.

Kumppanuuksien kirjo on huomattavan suuri, kumppanuuksien maailma onheterogeeninen. Organisoitujen verkostojen tutkimisessa on perusteltua etsiäniitä ulottuvuuksia, joilla kumppanuuksien erot tulevat esille. Tähän suuntaaneteneminen edellyttää enemmän vertailevaa aineistoa kuin tässä tutkimuksessa(ehkä koko tähänastisessa tutkimuksessa) on tarjolla.

Sosiaalisten verkostojen tutkimus on ilmeisesti lähtenyt liikkeelle sosiaalisenvaihdon tutkimuksesta, jossa vaihdon rakenteita on alettu kuvata verkoston(network) käsitteen avulla (Cook 1977). Nykyisin verkostosta on tullut yleis-käsite, jota sovelletaan monella tutkimuksen alalla. Edellä on jo viitattu poli-tiikka-verkostojen tutkimukseen. Kansalaisaktiivisuuden verkostojen tutkimuk-seen puolestaan on suuntautunut mm. Putnam (1993), joka nostaa esille sosiaa-lisen pääoman käsitteen eräänä yhteisöjen voimavarana. Putnam korostaa kan-salaisten yhdistystoiminnan ja siihen sitoutuvan aktiivisuuden merkitystä sosi-aalisen pääoman kehittymisessä. Putnam pelkistää sosiaalisen pääoman käsit-teen kolmeen keskeiseen tekijään: luottamus, vastavuoroisuusnormit ja edelli-siä välittävät sosiaaliset verkostot. Nämä sosiaalisen pääoman muodot lisäävätkapasiteettia yhteistyöhön ja koordinaatioon yhteisöissä. Tärkeää on kuitenkin

60

myös verkostojen laatu. Vain tietynlaiset verkostot edistävät yhteistoiminnal-lista kulttuuria. Eräitä perusulottuvuuksia voidaan tunnistaa Putnamin sosiaali-sen pääoman tutkimuksen taustalta tulkiten:

– avoimet ja suljetut verkostot

– horisontaaliset ja vertikaaliset verkostot

– yhteistyöhakuiset ja kilpailuhakuiset verkostot

(Kettunen & Kiviniemi 2000)

Verkostojen avoimuus ja sulkeutuneisuus voidaan ymmärtää sekä sisäisiksi ettäulkoisiksi ominaisuuksiksi. Tässä yhteydessä sisäinen avoimuus ilmenee ver-koston kaikkien jäsenten keskinäisessä viestinnässä. Avoin tiedonkulku yhtei-sissä asioissa merkitsee tiedon tasaisempaa jakautumista ja keskinäisen tietojenvaihdon runsaampia mahdollisuuksia. Ulkoinen avoimuus merkitsee vastaaviapiirteitä verkoston ulkoisessa vuorovaikutuksessa. Sulkeutuneisuus taas näkyytiedonkulun niukkuutena ja osapuolten välisen viestinnän vähäisyytenä. Avoi-muuden toteutuminen tuottaa myös uutta avoimuutta yhteistyösuhteille.

Horisontaalisuus verkostojen ominaisuutena viittaa osapuolten yhdenvertaisuu-teen päätösten tekemisessä, viestinnässä ja toimintatavoissa. Vertikaalisuuspuolestaan viittaa verkoston sisäiseen hierarkkisuuteen. Horisontaalisuus taivertikaalisuus saattavat heijastaa toimintaympäristön sosiaalisia rakenteita,mutta voivat myös pyrkiä irtautumaan niistä. Vaikka osapuolet tulevat erilai-sista organisaatioista, joilla on erilainen valta-asema toimintaympäristössä, hevoivat toimia horisontaalisella tavalla. Hyyryläinen (2000b, s. 31) pitää osa-puolten tasa-arvoisuutta onnistuneiden kumppanuuksien tärkeimpänä periaat-teena.

Sekä verkoston avoimuus että horisontaalisuus edistävät kestävän yhteistyö-verkoston rakentumista. Osapuolten perussuhtautuminen verkostoon voi peri-aatteessa vaihdella yhteistyöstä kilpailuun. Kyseessä on eräänlainen ’pelitilan-teen määrittely’. Yhteistyöhakuisuuteen kuuluu yleensä yhteisten pyrkimystenetsiminen sekä myös valmius kompromisseihin osapuolten kesken. Kumppa-nuusverkostot suuntautuvat lähtökohtaisesti yhteistyöhön. Voidaan puhua sil-toja rakentavista verkostoista ja identiteettiä rakentavista verkostoista (Ruus-kanen 2001, s. 23). Edelliset yhdistävät eri tahoja, jälkimmäiset taas pikemminerottavat tahoja toisistaan rajautuvina ryhminä.

Kumppanuuksien näkeminen sosiaalisen pääoman käsitteen yhteydessä onesiintynyt kumppanuustutkimuksessa. Goss (2001, s. 53–56) arvioi tilannettaBritanniassa niin, että 1990-luvulta alkaen governance-ajattelun myötä paikal-lishallinnossa on kasvanut tietoista pyrkimystä kasvattaa paikallista sosiaalistapääomaa. Tämä ilmenee julkisen ja yksityisen sektorin lisääntyneenä yhteistoi-

61

mintana ja mm. kumppanuushankkeina. Suomessa Hyyryläinen (2000a, s. 16)toteaa, että ’kumppanuuden kehitys voidaan nähdä paikallisen sosiaalisen pää-oman kehityksenä’. Hyyryläinen ja Kangaspunta (1999) ovatkin ottaneet käyt-töön käsitteen ’paikallinen kumppanuuspääoma’, jonka kantavana voimanaovat paikalliset verkostot.

On syytä korostaa, että sosiaalisen pääoman kasvu ei voi seurata jotenkin auto-maattisesti kumppanuuksia synnyttämällä, vaan on keskeistä tarkastella myöskumppanuuksien laatua. Minkälaista osallistumista ja osallisuutta kumppanuu-det tarjoavat? Onko kumppanuus avointa, horisontaalista ja aidosti yhteistyö-hakuista, kuten ’putnamilainen’ verkosto? Vai onko kumppanuudessa sulkeu-tuneisuutta, hierarkkisuutta ja keskinäistä kilpailua, jotka rajoittavat yhteistyönperusteita ja samalla myös sosiaalisen yhteisöllisen pääoman kehittymistä?

Keskinen (1999) on analysoinut muutaman tapaustutkimuksen avulla perus-teellisesti monen toimijan yhteisten hankkeiden onnistumista edistäviä tekijöi-tä. Analyysinsä ja myös aiempien tutkimusten perusteella hän kokoaa yhteenideaalisen verkoston piirteitä (Keskinen 1999, s. 212), joita ovat

– verkoston avoimuus

– yhteinen visio tai pyrkimys

– motivoituneet toimijat

– yhteiset voimavarat

– erilaisen asiantuntemuksen keskinäinen arvostaminen

– keskinäinen luottamus ja siihen pohjautuva tehtävien hajautta-minen

– demokraattinen ja harkintaan perustuva päätöksenteko

– jatkuva tiedonkulku ja vuorovaikutus verkoston jäsenten kes-ken

– yhteisesti sovitut toimintaperiaatteet

– luottamus synergiaan joka muodostuu palautteiden avulla

– verkoston kehittymiskykyisyys

Keskisen esittämä lista ideaalisen verkoston ominaisuuksista on vaativa koko-elma kriteereitä, jotka harvoin tulevat kaikki täysin täytetyiksi. Pelkistetympikuvaus onnistuvia kumppanuuksia edistävistä piirteistä avoimuutena, horison-taalisuutena ja yhteistyöhakuisuutena soveltuu Keskisen kriteereihin, jotka kui-tenkin nostavat esille useita muita, luonteeltaan tarkemmin esitettyjä tekijöitä.Ideaalisen verkoston piirteitä voi pitää myös eräänlaisina diagnostisina apu-välineinä etsittäessä tietyn verkoston tai kumppanuuden vahvoja ja heikkoja

62

puolia. Mm. kysymys yhteisistä voimavaroista on sellainen tekijä, jota ei oleluettu verkoston yleisiin piirteisiin, eikä kaikilla verkostoilla ole käytössäänselkeästi tunnistettavia yhteisiä voimavaroja, vaan käytössä saattavat olla vainkunkin osapuolen omat voimavarat erikseen. Kumppanuushankkeissa, jotkasaavat rahoitusta usealta taholta, voidaan puhua yhteisistä voimavaroista, mut-ta kuinka aidosti ne koetaan yhteisiksi, mikäli samassa hankeryhmässä on sekärahoittavien että ei-rahoittavien kumppaneiden edustajia?

Keskinen kuvaa onnistuneita yhteishankkeita myös sanomalla, että niissä kye-tään tunnistamaan ’yhteisen edun alue’ (yllä listassa yhteinen visio) ja kehittä-mään yhteinen ’kaikki voittavat’ -strategia hyväksyttyjen tavoitteiden suuntaanetenemiseksi. Samansuuntainen on Hyyryläisen käsitys (2000b, s. 32). Goss(2001, s. 113) hyväksyy yhteisen vision tai yhteistahdon onnistuvan kumppa-nuuden kriteerinä, mutta suhtautuu kriittisesti win-win -strategiaan menestyk-sen tekijänä. Hänen mukaansa ’kaikki voittavat’ viittaa liikaa eri osapuolten jaheidän taustaorganisaatioidensa saamiin etuihin, jolloin uudenlainen yhteinennäkemys yhteisistä eduista voi jäädä syntymättä. Goss korostaa myös avoimuut-ta ulospäin, yhdessä oppimista, tietoisuutta tehtävistä ja vastuista, tehokasta tie-donkulkua, vastavuoroisuutta ja luotettavuutta. Hän huomauttaa myös, etteivätnämä vahvuudet mitenkään oleellisesti poikkea työorganisaatioiden vahvuuk-sista. Kysymyshän on kummassakin tapauksessa yhteistoiminnan onnistumi-sen edellytyksistä.

Organisaatioiden välisen yhteistoiminnan perusedellytyksiä on jo aikaisemminanalysoinut Benson (1978). Bensonin mukaan perusedellytys on ’tasapainoi-nen verkosto’. Tällaisia toimintakykyisiä verkostoja voi syntyä kun on riittä-västi yksimielisyyttä tehtäväalueesta ja arvoista, riittävästi keskinäistä arvos-tusta sekä kykyä koordinoida työprosesseja. Nämä neljä perusedellytystä liik-kuvat vaatimattomammalla tasolla kuin ideaalisen verkoston kuvaukset. On il-meistä, että ensin on tunnistettava perusedellytykset yhteistyölle, ja vasta toi-mivan yhteistyön aikana voidaan kehittyä kohti ideaalisia ominaispiirteitä.Kumppanuudet ovat paitsi verkostoja, myös prosesseja, ne muuttuvat ja kehit-tyvät, niiden piirteet eivät ole vakioita.

4.1.3 Kumppanuudet prosessein

Kumppanuuksissa kehittyy uusia verkostoja ja uutta sosiaalista toimintatilaa.Uusissa kumppanuuksissa on kyse muutosprosessista, kehittyvistä uusista ra-kenteista ja yhteyksistä. Nämä uudet rakenteet ja yhteydet eivät ilmesty äkilli-sesti eivätkä ’valmiissa’ muodossa, vaan muotoutuvat asteittain ihmisten kes-kinäisen vuorovaikutuksen aktivoimina.

Kumppanuuksien kehitysvaiheita on jäsennetty eräänlaisen ’elinkaarimallin’avulla. Tällainen malli kohdentuu ensisijaisesti määräaikaisiin hankeluontei-

63

siin kumppanuuksiin. Mallien rooli on jäsentää kumppanuuden tyypillisiä vai-heita esittämällä kumppanuusprosessin ideaalityyppi. Käytännön tapauksetpoikkeavat toisistaan niin, että kuhunkin kehitysvaiheiseen sisältyy monienmahdollisuuksien kirjo. Pitkäaikaiset ‘strategiset kumppanuudet’ vaatisivat toi-senlaisen analyysimallin. Huomattakoon kuitenkin, että hankekumppanuuksis-ta voi kasvaa esiin uusia pitkäaikaisia kumppanuuksia.

Luostarinen ja Hyyryläinen (2000) erottavat kumppanuusprosesseissa neljä erivaihetta. Myöskin Lowndes ja Skelcher (1998) erottavat kumppanuuksien nel-jä vaihetta. Näillä kahdella prosessimallilla on samankaltaisuuksia. Erona onmm. se, että Lowndes ja Skelcher kytkevät vaiheisiin organisaatioteoreettisiaolettamuksia. Seuraavassa malleja tarkastellaan rinnakkain.

Luostarisen ja Hyyryläisen erottamat kumppanuuksien vaiheet ovat:

– tunnustelemisen vaihe

– organisoitumisen ja toimintalinjojen valitsemisen vaihe

– toteuttamisvaihe ja

– arvioimisen vaihe.

Vastaavasti Lowndesin ja Skelcherin esittämä jaottelu sisältää

– kumppanuutta edeltävän yhteistyön vaiheen

– kumppanuuden luomisen ja vakiinnuttamisen vaiheen

– kumppanuusohjelman toteuttamisvaiheen ja

– päättymis- ja/tai jatkamisvaiheen

Luostarisen ja Hyyryläisen jäsentelyssä tunnusteleva vaihe sisältää kaikki val-mistelevat vaiheet ennen organisoitunutta kumppanuutta. Tunnustelun vaihetuottaa ’esikäsityksen’ kumppanuudesta. Mukana olevat osapuolet neuvottele-vat, ideoivat ja vaihtavat tietoja. Hahmotetaan kumppanuuden mahdollisuuk-sia, eri toimintatapoja. Saadaan tuntumaa keskinäiseen luottamukseen ja sitou-tumisen haluun. Luostarisen ja Hyyryläisen mukaan tunnusteleva vaihe on eri-tyisen tärkeä kumppanuuden onnistumiselle. Muodostuva ’esikäsitys’ ja senyhteisyys ovat pohjana kumppanuuden ’elinkaarelle’.

Lowndesin ja Skelcherin mukaan kumppanuutta edeltävä yhteistyö tapahtuuverkostomaisesti. Osapuolten vuorovaikutus on epävirallista ja henkilökohtais-ta. Keskeisiä yhteydenpitoa sävyttäviä tekijöitä ovat koettu luottamuksen jamolemminpuolisen hyötymisen aste. Korkea luottamuksen taso rikastuttaa yh-teistyötä, se lisää osallistujien määrää, sitoutumista, ideoiden tuottamista ja voi-mavarojen tarjontaa. Luottamuksen lisäksi ’kaikki hyötyvät’ -asetelma on

64

kumppanuuden perustaa synnyttävä asetelma (Luostarinen & Hyyryläinen2000, s. 128).

Lowndes ja Skelcher huomauttavat, ettei kumppanuuksia ole perusteltua tar-kastella pelkästään mukana olevien osapuolten näkökulmasta. On myös kump-panuuden ulkopuolelle jääviä tahoja, joiden näkökulmasta luottamus ja saavu-tettava hyöty saattavat näyttää pikemminkin klikkiytymiseltä ja sisäänlämpiä-vyydeltä. On huomattava, että kun kumppanuus on rakentunut, se saattaa ikäänkuin sulkeutua – uusien osapuolten on sen jälkeen vaikea päästä mukaan. Jot-kut voivat jäädä ulkopuolelle omasta päätöksestään, joillakin toisilla voi ollakiinnostusta kuulua kumppanuuteen, mutta aikaa tai voimavaroja osallistumi-seen ei ole saatavilla. Jo alkuvaiheen verkostoitumiseen tulo vaatii joitakinpanostuksia.

Kumppanuudet eivät muodostu ’puhtaalle pöydälle’ (Lowndes & Skelcher1998, s. 323). Kumppaneilla on usein aikaisempia kokemuksia toisistaan, taiennakkokäsityksiä. Nämä saattavat edistää tai vaikeuttaa kumppanuuden kehi-tystä. On esimerkiksi stereotyyppisiä ennakkoluuloja sektoreiden välillä. Pai-kallisen hallinnon ja elinkeinoelämän edustajien käsitykset toisistaan voivatvaihdella jyrkistä ennakkoluuloista myönteisiin kokemuksiin ja odotuksiin.Vapaaehtoisjärjestöjen ihmiset saattavat vierastaa voimakasta hallinnollista tailiiketaloudellista orientaatiota

Kumppanuuden tunnusteluvaiheelle on ominaista koordinoivan sosiaalisen ver-koston muotoutuminen. Verkostossa yhteisen edun etsiminen on sosiaalinenprosessi, jossa osapuolet joutuvat määrittelemään omaa rooliaan luovalla taval-la. Luostarinen ja Hyyryläinen korostavat, että kumppanuus poikkeaa edun-valvonnasta. Tässä on kumppanuuden ja politiikkaverkoston ero: edellinen onyhteistyöverkosto, jälkimmäinen on edunajamisen verkosto. Tämän näkö-kulman tiedostaminen ja rakentuminen tarkoittaa myös eri osapuolien uuden-laista roolin hahmotusta. Osapuolien kumppanuus sisältää uuden työkentänmieltämistä ja uudenlaisten työtapojen hyväksymistä. Jäykkä pitäytyminenperinteiseen rooliin ja etujen määrittelyyn rajoittaa kumppanuuden mahdolli-suutta – tarvitaan kykyä etuuksien yhteensovittamiseen, ja myös uudenlaisiinlaaja-alaisempiin näkemyksiin paikallisen kehittämisen mahdollisuuksista.

Kumppanuuden esivaihetta ja siihen sisältyvää tunnustelua on syytä kuvatayksityiskohtaisesti, koska sen luonteella on vaikutuksia kumppanuuden onnis-tumiseen (Luostarinen & Hyyryläinen 2000, s. 126). Liian vähäinen panostusalkuvaiheessa jättää usein kumppanuuden perustan löyhäksi ja epävarmaksi.Esimerkiksi liian kiireinen aikataulu voi estää osapuolten välisen yhteistyö-asetelman rakentumista. Alkuvaiheessa tulisi olla tilaa sosiaaliselle oppimisel-le riittävän keskustelun ja vuorovaikutuksen kautta.

65

Kumppanuuden toisessa vaiheessa tapahtuu konkretisoituminen. Tämä sisältääpäätöksiä organisoitumisesta ja toimintalinjoista. Hahmotetaan tavoitteita, toi-minnan periaatteita ja käytäntöjä. Tapahtuu työnjakoa ja henkilövalintoja.Kumppanuuden sisäiset ja ulkoiset suhteet jäsentyvät. Kumppanuuden työs-kentely rakentuu ensisijaisesti sisäisen organisoitumisen ja työprosessien muo-dossa. Kumppanuuden ulkoisissa suhteissa tärkeitä ovat kontaktit ulkoisiintukiorganisaatioihin, kumppanuuden ’sympatisoijiin’ (Luostarinen & Hyyry-läinen 2000). Myös kumppanuuden avoimuus ulospäin määrittyy toiminta-linjojen ja käytäntöjen valinnoissa.

Lowndesin ja Skelcherin (1998) mukaan kumppanuuden toisessa vaiheessa siir-rytään verkostomaisuudesta kohti organisaatiomaisuutta. Toimintaa ja raken-teita virallistetaan. Virallistamisen aste kuitenkin vaihtelee tapauksesta toiseen.Mm. kumppanuuden rahoitusperusta vaikuttaa virallistamisen tarpeisiin – ra-hoittajat edellyttävät usein virallista muotoa kumppanuudelle. Virallistamisenkatsotaan usein lisäävän myös vastuullisuutta ja selkeyttä. Roolien, vastuidenja raportointisuhteiden määrittely kehittää kumppanuutta virallisen organisaa-tion suuntaan. Toisaalta on koettu sen ikään kuin lopettavan luovan vaiheen tairajaavan sitä: tehtävät ja niiden hoitajat asettuvat paikoilleen, uusia malleja eienää etsitä. Jonkinasteisen virallistamisen kehikossa toiminta voi kuitenkin py-syä luonteeltaan epävirallisena ja innovatiivisena (Lowndes & Skelcher 1998,s. 324).

Kumppanuuden johtaminen on ilmeisen vaihtelevasti toteutuva asia. Toisaaltaon pyrkimystä tiimimäiseen itseohjautuvuuteen, toisaalta on tarvetta yhteisenjohtoelimen rakentamiseen kumppanuuden ulkoisen edustavuuden ja hyväk-syttävyyden kannalta. Kumppanuuksien johtoelimissä on usein mukana hyvin-kin erilaisten osapuolten edustus: paikallisista poliitikoista ja virkamiehistä erialojen asiantuntijoihin ja yrittäjiin. Kumppanuuden johtotaso ja suoritustasovoivat olla luonteeltaan melko erilaisia. Lowndesin ja Skelcherin mukaan joh-totasolla syntyy helposti jännitteitä mukana olevien organisaatioiden edustaes-sa omia intressejään. Kumppanuuden yhdistävä voima löytyykin usein suori-tustason vetäjästä tai vetäjistä (Luostarinen & Hyyryläinen 2000): heidän koh-dallaan kiteytyy kumppanuuden perusidea ja sen läpivienti. Suomalaistenkumppanuuksien johtamista ei ole varsinaisesti tutkittu. Kumppanuuden orga-nisoitumismallien moninaisuus (sopimus, osuuskunta, yhdistys, yhtiö) merkit-see jo sellaisenaan huomattavaa hajontaa johtamistapojen lähtökohdissa.

Kumppanuuden kolmas vaihe on toteuttava ja käytännön toimenpiteisiin suun-tautuva. Kumppanuus muuntuu hankkeiksi, käytännön tekemiseksi. Samalla searkipäiväistyy ja kohdentuu tiettyihin konkreettisiin toimintoihin. Käytännönongelmien kohtaaminen kumppanuustyössä vaatii jälleen luovuutta ja jousta-vuutta. Suomalaiset työllisyyskumppanuudet ovat osoittautuneet varsin inno-vatiivisiksi: tekemisessä on toteutunut laajasti uutta luova yhteistyö (Luostari-nen & Hyyryläinen 2000, s. 136).

66

Lowndesin ja Skelcherin (1998) tutkimuksessa tekemisen vaihe kuvataan sel-västi ongelmallisemmaksi kuin suomalaiset työllisyyskumppanuudet. Osapuol-ten välinen kilpailu tuodaan esille tekemisvaiheen yleisenä piirteenä. Yhtei-syys saattaa ikään kuin kadota kilpailun alle. Brittiläisten kokemusten mukaanon kilpailua sekä eri osapuolten (organisaatioiden) välillä että myös eri kump-panuuksien välillä. Lowndes ja Skelcher (1998, s. 327) tulkitsevat tilannettaniin, että osapuolten välinen luottamus on usein matalalla tasolla. Kilpailu koh-distuu voimavaroihin, joita eri osapuolet pyrkivät saamaan itselleen kumppa-nuuksien avulla. Tällainen tilanne luonnollisesti ottaa pohjaa tulokselliseltayhteistoiminnalta. Toinen selittävä tekijä on markkinaluonteisten toiminta-tapojen käyttö kumppanuuksien tilaaja-tuottaja-asetelmassa. Kumppanuudetovat tuottajia, jotka yrittävät saada tilauksia tilaajilta, kuten valtion viranomai-silta tai paikallishallinnolta. Saadessaan tilauksen he sitoutuvat yritysmäiseentoimintatapaan. Ero suomalaisten työllisyyskumppanuuksien luonteeseen ja toi-mintatapaan on ilmeinen.

Lowndesin ja Skelcherin päätelmillä on brittiläisessä kontekstissa takanaan sel-västi laajempi ja pitkäaikaisempi aineisto kuin suomalaisilla kumppanuustutki-muksilla. He toteavat, että monen osapuolen kumppanuuksissa on yleensä mu-kana sekä kilpailua että yhteistyötä. Lisäksi he tuovat esille sen, että kumppa-nuuksien muuntuminen verkostoista markkinatoimijoiksi on itsessään ongel-mallinen ja estää luottamuksen, vastavuoroisuuden sekä yhteistyöhengen säi-lymistä.

Kumppanuuksien toteuttamisen ja tekemisen vaiheet saattavat etäännyttää toi-mijoita alkuperäisistä ideoista (Luostarinen & Hyyryläinen 2000, s. 125). Vä-hitellen kysymykset toiminnan tarkoituksesta, tavoitteista ja suunnasta nouse-vat kuitenkin uudelleen esille. Tämä tyypillinen prosessin kulku vie kohtiarvioimisen vaihetta, kuten Luostarinen ja Hyyryläinen kutsuvat kumppanuu-den neljättä kautta. Tällöin takana on kokemuksia, usein sekä onnistumisia ettäepäonnistumisia. On tarvetta avoimeen, rehelliseen ja järjestelmälliseen koke-musten pohdintaan kumppaneiden kesken. Luostarisen ja Hyyryläisen mukaanarvioinnin vaihe on välttämätön kumppanuuden koossapysymisen ja jatkuvuu-den kannalta. Arviointi voi johtaa uuteen tunnustelun vaiheeseen. Se voi johtaakumppanuuden jatkumiseen, uudelleen muotoutumiseen tai päättymiseen. Suo-malaista työllisyyshankkeista pääosa on halunnut jatkaa toimintaa, muttavoimavarojen saatavuus on käytännössä ratkaissut sen, onko jatkamiseen mah-dollisuuksia.

Brittiläisten kokemusten mukaan on kumppanuuksien kohdattava vaihe, jokanostaa esille kysymyksen kumppanuuden päättymisestä tai jatkuvuudesta.Kumppaneiden näkemykset voivat poiketa toisistaan, keskusteluja ja väittelyjätapahtuu kumppaneiden kesken (Lowndes & Skelcher 1998, s. 328–329). Ku-ten Luostarinen ja Hyyryläinen, myös Lowndes ja Skelcher havaitsevat kolmepäävaihtoehtoa: kumppanuutta jatketaan, kumppanuus muotoillaan uudelleen

67

tai kumppanuus päättyy. Kumppanuuden jatkumista vahvistavat arvokkaiksikoetut yhteistyösuhteet, saavutetut tulokset ja paikallisesti jatkuvat tarpeetkumppanuustoiminnalle. Uudelleen muotoutuminen tarkoittaa ajattelutapaa,että pidetään yllä niitä kumppanuuden osia, jotka koetaan arvokkaiksi ja tar-peellisiksi. Tällöin voidaan myös etsiä uusia kumppaneita mukaan, ja joitakinaikaisempia kumppaneita voi jäädä pois toiminnasta. Kumppanuuden päätty-miseen vaikuttavat eniten voimavarojen väheneminen tai loppuminen, tehtä-vän kokeminen loppuun suoritetuksi sekä myös ’verkostoväsymys’-verkostonyhteistyö on monesti ylimääräinen panostus, ja ihmiset voivat kokea tarvitse-vansa hengähdystaukoa. Brittiläisen aineiston mukaan suuri enemmistö muka-na olleista ihmisistä näkee verkostomaisten kumppanuuksien merkityksen pai-kallisessa kehittämisessä jatkuvasti tarpeellisena toimintatapana. Taustalla onyleistynyt näkemys siitä, että julkisen sektorin voimavarat ja organisaatiot ei-vät riitä paikallisten ongelmien hallintaan, vaan tarvitaan sektorien rajat ylittä-vää yhteistyötä. Tämä on ollut myös hallituksen virallinen kanta BritanniassaTony Blairin hallituskaudella.

Goss (2001, s. 94–97) on eritellyt syitä kumppanuusprosessien epäonnistumi-seen ja huonoon toimivuuteen. Epäonnistuville kumppanuusprosesseille on hä-nen mukaansa ominaista voimavarojen niukkuus, siihen kytkeytyvä toiminnanlyhytjänteisyys ja ongelmien pintapuolinen ja analysoimaton käsittely. Tämäon tulkittavissa tiedollisen orientaation köyhyydeksi. Toinen epäonnistumisenkehä prosessissa liittyy sosiaalisten suhteiden köyhyyteen: puuttuu luottamustaja siihen pohjautuvaa asioiden avointa ja rakentavaa käsittelyä. Luottamuksenpuute johtaa ’syyllistämiskulttuuriin’ ja negatiivisten palautteiden virtoihin.

Gossin (2001) mukaan kumppanuusprosessin aikana osapuolten on pystyttäväkäsittelemään seitsemän eri ongelmaa riittävän perustan aikaansaamiseksikumppanuudelle:

– yhteinen näkemys kumppanuuden tavoitteista (win-win -asetel-ma)

– yhteinen näkemys kumppanuuteen sisältyvän yhteistyön luon-teesta, toisin sanoen yhteistyön ja sen organisoimisen periaat-teiden määrittely

– yhteisesti sovittu toimintastrategia, johon sisältyy voimavaro-jen saaminen ja toimintojen priorisointi

– kaikkien osapuolien roolien, vastuiden ja odotusten täsmentä-minen keskinäisenä sopimuksena

– yhteistoimintakulttuurin rakentaminen, johon sisältyy motivaa-tion tukeminen ja kapasiteetti käsitellä ristiriitoja rakentavallatavalla

68

– selkeät toimintapäätöksiä koskevat pelisäännöt ja niitä tukevaavoin tiedonkulku

– yhteinen käsitys onnistumisen kriteereistä

Gossin esille tuomien ongelmien käsittely kumppanuudessa on samalla sosiaa-lisen oppimisen prosessi. Sekä suomalaiset että brittiläiset kumppanuustutkijatpainottavat oppimisen tärkeyttä kumppanuuksien kehittymisessä prosesseina.Osapuolet oppivat toisiltaan, keskustelut ja vuorovaikutus sisältävät innovaati-oita ja ongelmien ratkaisuja, jotka edistävät kumppanuuden onnistumista.Kumppanuusprosesseissa olisi siis luotava tilaa oppimiselle. Kumppanuus onluonteeltaan ensisijaisesti orgaanista, sisäisesti kasvavaa ja jäsentyvää, se ei olemekaanista, ulkoa ohjattua toimeenpanoa tai rutiinia.

Kumppanuuksien moninaisuutta on edellä kuvatuilla prosessimalleilla pyrittyottamaan haltuun käsitteellisin keinoin. Prosessimalli on tuonut esille kumppa-nuuden tunnustelu-, rakentumis- ja yleensä alkuvaiheen suuren merkityksenkumppanuuden onnistumiselle. Malli auttaa myös ennalta tiedostamaan ja jälki-käteen arvioimaan kumppanuuden kehityskaarta kokonaisuutena. Toisaalta ku-hunkin tapaukseen kuuluu omintakeisia piirteitä ja dynamiikkaa, joita malli eisellaisenaan tunnista. Tapausten moninaisuus ja suuret erot tapausten välillätarvitsevat myös muunlaisia analyysin välineitä kuin prosessin kulkuun koh-dentuva ote.

Lowndes ja Skelcher (1998) päätyvät siihen, että kumppanuusprosesseja tulisitarkemmin tutkia niiden organisoitumisen ja johtamisen näkökulmasta. ’Yh-teistyön keskeinen strateginen haaste on erilaisten hallinnan muotojen vuoro-vaikutuksen johtaminen’ (Lowndes & Skelcher 1998, s. 331). Paneutuessaanomassa tutkimuksessaan organisoitumiseen Lowndes ja Skelcher tulevat siihenpäätelmään, että erilaisten organisoitumisen muotojen yhteisenä taustan on ver-kostomainen hallintatapa (mode of governance). Verkoston ajatukseen sisältyyusean osapuolen yhteistyö. Konkreettinen organisointimuoto ei välttämättä oleratkaiseva piirre, koska kunkin organisoitumisen on nähty kasvavan paikalli-sesta toimintaympäristöstä, ei niinkään joidenkin abstraktien periaatteiden poh-jalta. Tämän vuoksi Lowndes ja Skelcher haluavat tulevassa tutkimuksessa koh-dentaa analyysia verkostomaisen hallinnan johtamiseen. Miten paikallista ver-kostoitumista johdetaan? Onko se johdettavissa? Tämänkaltaiset kysymykseteivät viittaa mitenkään yksinomaisesti hankejohtamiseen tai teknis-operatiivi-seen johtamiseen, vaan laajenevat kysymyksiksi kumppanuuksista kontekstis-saan, paikallisessa toimintaympäristössään. Voidaan esimerkiksi kysyä, onkomahdollista johtaa kumppanuuksia luomalla niille paikallisia edellytyksiä tailuomalla paikallista kumppanuusstrategiaa.

69

4.1.4 Kumppanuudet kontekstissaan

Paikallisten kumppanuuksien välittömänä toimintaympäristönä ovat paikallis-yhteisöt. Tällainen ilmaisu on kuitenkin väljä, sillä jo termillä ’paikallisyhtei-sö’ voidaan tarkoittaa eri asioita, esimerkiksi kylää, kuntaa tai seutua. Edelläon jo viitattu kumppanuuksien monitasoisuuteen. Vaikka kumppanuuksilla onaina jokin paikallinen sijainti, kotipaikka, niiden ympäristö laajenee nykyäänusein kattamaan myös kumppaneita välittömän toimintaympäristön ulkopuo-lelta. Vaikka itse kumppaneissa olisikin pelkästään paikallisia toimijoita, kump-panuuden rahoittajissa ja yhteistyötahoissa voi olla seudullista, alueellista (maa-kunta), valtakunnallista tai kansainvälistä (esim. EU) piiriä mukana.

Tässä yhteydessä tarkastelua kohdennetaan ensisijaisesti paikallisiin kumppa-nuuksiin kontekstissaan. Tällöin tarkoitetaan pääasiassa kunnan tasolla toimi-via kumppanuuksia. Kunta toimii ikään kuin tarkastelun kiintopisteenä. Ei olekuitenkaan tarkoituksenmukaista rajautua tiukasti kunnan sisäisiin kumppa-nuuksiin. Nykypäivänä kumppanuuksien yleinen piirre on kuntarajojen ylittä-minen, seudullinen yhteistyö. Toinen rajoja ylittävä kumppanuuden piirre onpaikallisten osapuolten yhteistyö alueellisten toimijoiden (maakunta, valtionalueyksiköt) kanssa. Muotoutumisessaan kumppanuudet ikään kuin kasvavatorgaanisesti sellaisiin uusiin toimintatiloihin, joissa on vielä vapaata, tekemi-sen mahdollisuuksia sisältävää kenttää tarjolla. Rajojen ylittäminen kuuluukumppanuuksien perusluonteeseen.

Kunta tarjoaa luontevan kiintopisteen kumppanuuksien tarkastelulle. Kunnatovat kumppanuuksien keskeisiä toimijoita esimerkiksi työllisyyskumppanuuk-sissa Suomessa (Luostarinen & Hyyryläinen 2000, s. 147). Suomessa julkisel-la sektorilla, valtion ja kuntien piirissä, ei ole kuitenkaan muodostettu mitäänyhtenäistä käsitystä kumppanuuksien asemasta, roolista tai mahdollisuuksista.Ei ole julkisen sektorin kumppanuuspolitiikkaa. On suuri joukko tapauksia eripaikkakunnilla, tehtäväalueilla ja kokoonpanoilla. Myös Euroopan unioni, esi-merkiksi työllisyysstrategiassaan, painottaa paikallisen hallinnon asemaa kes-keisenä toimijana kumppanuuksissa. Britanniassa, missä kumppanuudet (pri-vate–public partnerships) ovat osa hallituksen virallista hallintopolitiikkaa, pai-kallishallinnon toimijat näkevät yleisesti kumppanuudet omasta näkökulmas-taan arkipäivään kuuluvana toiminnan muotona (Lowndes & Skelcher 1998),joka kuitenkin hakeutuu hyvin monenlaisiin käytännön muotoihin.

Gossin mukaan (2001, s. 24–25) paikallisten kumppanuuksien tutkimus edel-lyttää taustakseen paikallishallinnon roolin ja tehtävien sekä niiden muuttumi-sen tarkastelua. Paikallishallinnon tehtävä on aina ollut laajempi kuin pelkkäpalvelujen tuottaminen. Paikallishallinnon kulmakiviä ovat edustuksellinen de-mokratia ja pohjoismaissa myös lainsäädännöllä määritelty paikallinen itsehal-linto. Paikallisen hallinnon tehtävänä on osaltaan turvata kansalaisten oikeuk-sien toteutumista ja toimia ensisijaisena paikallisten yhteisöjen ja elinympäris-

70

töjen kehittäjänä ja voimavarojen kohdentajana. Tämä ei kuitenkaan tarkoitasitä, että vain paikallisen hallinnon ääni kuuluu. Paljolti on kysymys moniääni-syydestä. Paikallisen hallinnon rooli on ollut kehittymässä katalysaattorin suun-taan – hallinto voi suuntautua luomaan uusia toimintamahdollisuuksia, uuttatoimintatilaa.

Uuden hallinta-ajattelun (new governance) mukaan hallinta ei ole pelkästäänviranomaisten välistä toimintaa. Keskeistä ovat tämän ajattelutavan mukaanpaikallisen hallinnon ja paikallisten ihmisten väliset suhteet, eivät enää hallin-non tasojen väliset suhteet ja neuvottelut. Hallinnon avoimuuden lisääntyessätärkeä kehityksen tekijä ovat ihmisten ja hallinnon keskinäiset kohtaamiset janeuvottelut, joissa käytäntöjä ja rooleja uudistetaan (Goss 2001, s. 36). Kunti-en välillä on huomattavia eroja siinä, kuinka aktiivisesti ne kehittävät kansa-laisläheisiä uusia toimintatapoja. Mahdollisuuksia tähän suuntaan on runsaastiolemassa niin Suomessa kuin muissakin Euroopan maissa, mutta niiden hyö-dyntäminen on ollut vaihtelevaa, ja usein rajallista (VNs 1999, Hoikka ym.1999, Laiho ym. 2000, esim. s. 97). Menettelytavat voivat vaihdella tietojensaamisen parantamisesta ja lisääntyvästä julkisuudesta tiedon aktiiviseen ko-koamiseen (kyselyt), yhteisiin keskustelutilaisuuksiin, yhteisiin päätöksenteonmuotoihin ja päätöksenteon hajauttamiseen asti.

Kansalaisläheisessä paikallisessa hallinnassa ja kehittämisessä annetaan asuk-kaille entistä aktiivisempi rooli. Kansalaisilla on paikallisessa hallinnassa usei-ta eri rooleja: asiakas, veronmaksaja, vaikuttaja ja tuottaja (vrt. Rose 1999, Goss2001, s. 43). Asiakasrooli keskittyy palvelujen käyttäjän näkökulmaan. Poh-joismaisissa ’hyvinvointiyhteiskunnissa’, joissa on laaja kunnallinen palvelu-tuotanto, asukkaiden on nähty siirtyneen entistä enemmän asiakkaiksi muidenmahdollisten roolien jäädessä vähäisemmälle sijalle. Veronmaksajan rooli koe-taan oikeutuksena palveluihin kohdistuville odotuksille ja vaatimuksille. Vai-kuttajan rooli on ollut jäämässä yhä harvempien kansalaisten aktiivisesti omak-sumaksi rooliksi. Kiinnostus vaikuttamiseen on ollut vähenemässä, mikä nä-kyy mm. äänestysaktiivisuuden alentuvissa luvuissa. Voidaan arvioida niin, ettäihmisten kiinnostus kohdentuu usein rajatummin niihin palveluihin, joita hekäyttävät, tai välittömään elinympäristöön, kun taas kokonaisen kunnan ja seneri toimialojen piirissä vaikuttamista ei koeta yhtä tärkeäksi. Tuottajan rooliviittaa ihmisten työrooliin ammattilaisina tai yrittäjinä, mutta myös kansalais-järjestöjen rooliin palveluiden tarjoajina.

Uusi paikallinen hallinta painottaa kansalaisten aktiivisuutta eri rooleissaan.Suomen hallintopolitiikassa painottuu eniten kansalaisten oman vastuun koros-taminen. ’Vastuullinen kansalaisyhteiskunta’ ’edellyttää ihmisiltä omatoimi-suutta, aloitteellisuutta ja yrittäjyyttä sekä ihmisten yhteistyötä ja -vastuuta,talkoohenkeä ja sosiaalisia innovaatiota’ (Laadukkaat palvelut…1998, s. 34).Sanavalinnat viittaavat vahvemmin kansalaisten rooliin tuottajina, yhdessä taierikseen, kuin päätöksentekoon vaikuttajina. Toinen hallintopoliittinen paino-

71

tus jo 1980-luvulta alkaen on asiakkaan rooli ja siihen kytkeytyvä palvelujenkehittäminen.

Voidaankin kysyä kansalaisten vaikuttajaroolin suhdetta institutionaaliseenedustukselliseen demokratiaan. Muodollisesti paikallinen itsehallinto on asuk-kaiden itsehallintoa (Suomen perustuslaki, § 121). Lainsäädännöllä on määri-telty edustuksellisen demokratian toteutustavasta itsehallinnon muotona. Edus-tukselliset vaaleissa valitut luottamuselimet muodostavat demokratian kulma-kiven myös uudessa hallinta-ajattelussa. Samalla on kuitenkin herännyt kes-kustelua siitä, miten muut paikallisen hallinnan muodot ja toimintatavat sopi-vat yhteen edustuksellisen demokratian kanssa. Jos kansalaislähtöisessä hallin-nassa kehitetään uusia kansalaisvaikuttamisen muotoja, vaarantaako tämä ke-hittäminen edustuksellisen demokratian toteutumista? Tätä keskustelua on käy-ty myös paikallisten ja alueellisten kumppanuuksien kohdalla (esim. Olsson2000a). Laajemmin ajateltuna on kysymys edustuksellisen demokratian ja osal-listuvan demokratian yhteensopivuudesta. Kumppanuudet ja muut paikallisenyhteistyön muodot on kuitenkin useammin nähty edustuksellista demokratiaatäydentävinä kuin sitä rajoittavina rakenteina ja prosesseina.

Paikallisilla kumppanuuksilla on nähty olevan merkitystä kansalaisaktiivisuu-den ja demokraattisen kulttuurin edistäjinä. Niiden avulla on ajateltu voitavanlähentää päätöksentekijöitä ja kansalaisia toisiinsa. Tällaista tarvetta on havait-tu mm. suomalaisissa kansalaiskyselyissä, joissa tulosten mukaan paikallistademokratiaa arvostetaan yleisesti, mutta samalla pidetään ongelmallisena ’kui-lua’ luottamuselinten ja tavallisten ihmisten välillä (Kunnallisalan kehittämis-säätiö 2000, s. 15 ja 18). Kumppanuuksilla on luonnollisesti toiminnallinen teh-tävä, jonka toteuttamiseen ne syntyvät. Mikäli kumppanuuksista päätetään pai-kallisissa luottamuselimissä, kysymys on edustuksellisesti demokraattisestapäätöksenteosta, jonka pohjalta jaetaan vastuuta. Tältä kannalta kumppanuus-verkostoja voidaan rinnastaa kunnallisten tehtävien siirtämiseen yleensä kun-nallisen organisaation ulkopuolelle, mitä on paljon tapahtunut yksityistämisen,yhtiöittämisen tai sopimusmenettelyjen muodossa. Kumppanuusverkostot ei-vät ilmeisestikään ’vaaranna’ edustuksellista demokratiaa yhtään sen enempääkuin toimintojen markkinaistamiset. Kysymystä voidaan lähestyä tarkemmintutkimalla kunnan ja kumppanuuden välistä suhdetta eri näkökulmista.

Silloin kun kunta on osapuoli kumppanuudessa, joudutaan pohtimaan myöskunnan edustusta kumppanuudessa. Gossin mukaan (2001, s. 25) uuden pai-kallisen hallinnan aikana poliittiset roolit ja hallinnolliset roolit lähentyvät toi-siaan ja sekoittuvat. Gossin mukaan vanhat tarkkarajaiset kategoriat (poliitti-nen luottamushenkilö, virkamies) voivat olla rajoittava tekijä. Aivan kuten kan-salaisten kohdalla ajatellaan useita eri rooleja, voidaan samaa ajattelutapaa so-veltaa kaikkiin toimijoihin. Luottamushenkilö ei ole tämän ajattelun mukaanpelkästään luottamushenkilö, hän on myös kansalainen eri rooleissa – asiakas,veronmaksaja, vaikuttaja ja tuottaja. Sama koskee virkamiehiä, heidänkään ei

72

ole välttämätöntä juuttua yhteen ainoaan rooliin virka-aseman perusteella. Tä-män ajattelutavan mukaan voidaan lisätä vapausasteita kumppanuuksien raken-tumisessa. On kuitenkin mahdollista, että ihmisten vakiintuneet ajatustottumuk-set rajoittavat roolien määrittelyä kumppanuuksissa. Ihmisten pääroolista tuleekoko identiteetin kahmaiseva mantteli niin, että virkamies koetaan virkamiehe-nä vaikka hän kuinka haluaisi esiintyä kansalaisena verkostoituvassa paikalli-sessa yhteisössä.

Gossin viittaus roolikuvien suurempaan joustavuuteen voi olla hyödyllinen aja-tusten herättäjä. Käytännön kumppanuuksissa ihmisten roolit kuitenkin muo-toutuvat usein ’edustuksen’ pohjalta. Joku edustaa kuntaa, joku kansalais-järjestöä, joku elinkeinoelämää. Tämä on täysin perusteltua kun kumppanuuskäsitetään usean osapuolen yhteistyönä, jossa sovitaan tietyistä voimavarojenantamisista kumppanuudelle. ’Edustaminen’ sisältää tällöin tietyn mandaatinja virallisluonteisen kytkennän tiettyyn tausta-organisaatioon. Kuntaa ovat kui-tenkin voineet edustaa eri kumppanuuksissa toisinaan luottamushenkilöt, toisi-naan virkamiehet. Antti Vallen tutkimuksessa maakunnan yhteistyöryhmistä(2002) kävi ilmi, että yhteistyöryhmän muut osapuolet usein vierastivat luotta-mushenkilöiden tuloa yhteistyöryhmään, joka valmistelee asioita maakunnanluottamuselimelle. Virkamiesedustusta pidettiin sopivampana toimintatapana,koska kuntien ’poliittinen edustus’ toteutuu valtuustoissa. Kumppanit odotta-vat kunnan edustajalta asioiden valmistelussa nimenomaan asiantuntijapanos-ta, ei ’poliittista vaikuttamista’. Esimerkki osoittaa sen, että edustusluonteisillarooleilla on merkitystä verkostoissa. Maakunnan yhteistyöryhmät ovat kyllä-kin pikemmin politiikkaverkoston muotoja kuin varsinaisia paikallisia kump-panuuksia. Perinteiseen pohjoismaiseen ajattelutapaan sopii se, että ohjaavatelimet koostuvat luottamushenkilöistä, kun taas valmistelevat ja toimeenpane-vat elimet koostuvat asiantuntijoista. Tällainen ajattelutapa on ilmeisesti ’val-miiksi hyväksyttyä’ monessa kumppanuudessa. Onkin hyödyllistä mieltääkumppanuuden perustaminen, resursointi, yleisohjaus ja yhteisöllinen legiti-mointi omana tehtäväalueenaan, ja tarkastella toisena alueena kumppanuudentoteuttajia ja konkreettisen kumppanuustyön läpivientiä (OECD 2000. DraftReport on Local Partnerships. International Conference on Partnerships, Hel-sinki, 2-3 October 2000. s. 15–17). Tällä erottelulla on merkitystä siinä, ketkäosallistuvat ’kunnan edustajina’ kumppanuuksiin.

Kumppanuuksien muodostumisvaiheessa tapahtuu kumppanuuden perusideoi-den hahmottelua, mahdollisuuksien tunnustelua. Samalla muotoutuu myös kä-sitys siitä, ketkä ovat mukana kumppanuudessa. Goss (2001, s. 115) korostaatasapuolisuuden merkitystä harkittaessa kumppanuuden ’kokoonpanoa’. Taus-talla on hyödyllistä tiedostaa paikallisen yhteisön kokonaisuus niin, että osa-puolet edustavat kumppanuuden idean kannalta keskeisiä paikallisia toimijoi-ta. Muutoin kumppanuuden riskinä voi olla arvostelu syrjäyttämisestä, ja sitämyötä kumppanuuden hyväksyttävyyden heikkeneminen. Samaa tarkoitustapalvelee myös julkisuuden ja läpinäkyvyyden periaatteiden noudattaminen.

73

Paikallinen kumppanuus ei ole tarkoitettu harvojen osapuolten väliseksi piile-väksi toimintatavaksi, vaan avoimeksi koko paikallisyhteisön hyväksymäksitoiminnaksi. Kokoonpanon ohella tärkeä alkuvaiheessa tiedostettava asia onse, kenelle kumppanuus on vastuussa. Julkisuus sinänsä lisää vastuullisuuttasuhteessa paikallisiin yhteisöihin, mutta myös raportointisuhteet toiminnan ku-lusta vaativat konkreettisia ratkaisuja.

Fragmentoituminen, sosiaalisen todellisuuden pirstoutuminen erillisiksi näkö-kulmiksi ja ’osaamisalueiksi’ on yleisenä taustana uudelle hallinta-ajattelulleja sen tavalle painottaa verkostoja ja kumppanuuksia uuden hallinnan muotoi-na. Käytännössä ei kuitenkaan pyritä siihen, että olisi vain verkostoja ja kump-panuuksia, tarvitaan myös kokoavia toimintamuotoja ja rakenteita, joiden va-rassa verkostot ja kumppanuudet syntyvät, kehittyvät ja muuntuvat. Paikalli-sissa kumppanuuksissa luonnollinen kokoava instituutio on paikallinen hallin-to, etenkin pohjoismaissa, vahvan paikallisen hallinnon alueella. On mahdol-lista tarkastella kuntaa paikallisten verkostojen ja kumppanuuksien kenttänä,katalysaattorina, jolla on yhteydet monipuolisesti paikallisiin ihmisiin ja orga-nisaatioihin. Ongelmien monimuotoisuus ja yksittäisten voimavarojen riittä-mättömyys ovat yleisiä perusteluja uudelle hallinnalle, jonka perustana voi siltiolla perinteinen paikallinen hallinto – uudistuvassa toimintatavassa ja -kulttuu-rissa.

Näkemys uudesta hallintatavasta, joka tukeutuu entistä enemmän organisaati-oiden ja ihmisten välisiin verkostoihin ja kumppanuuksiin, herättää kysymyk-sen: miten kunta voi lisätä valmiuksiaan kumppanuuksiin ja niiden kehittämi-seen? Jos tarve kumppanuuksiin havaitaan, miten kunta voi turvata kumppa-nuuksien edellytyksiä ja toimivuutta, sekä tätä kautta tuloksellisuutta? Tulisikokumppanuuksia koordinoida, nähdä kumppanuudet kokonaisuutena? Tällaisetkysymykset ovat luonteeltaan strategisia teemoja. Strategiset tarkastelut voivatolla hyvä lähtökohta myös käytännöllisille toimenpiteille. Nykyinen tilannekumppanuuksien kehittymisessä näyttää sirpaleiselta ja sattumanvaraiselta.Kunnissa ei yleensä olla tietoisia eri kumppanuuksista, joissa kunta on muka-na. Kukin hallinnonala kehittää omia kumppanuuksiaan. Tällaisessa tilanteessakokoava tarkastelu jo sellaisenaan voi tarjota oppimismahdollisuuden, jota voitäydentää kumppanuustiedon kokoamisella kokemuspohjaisesti.

Kunnan kannalta kumppanuuksien tarkastelu on uusi asia. Tätä nykyä ei oleesitettävissä mitään perusteltuja kumppanuusstrategisia malleja, pikemmin onmahdollista koota esimerkkejä onnistuneista kumppanuuksista ja pohtia niidenyhteisiä piirteitä ja niistä löytyvää opittavaa. Gossin mukaan (2001, s. 113)kumppanuuksien ja verkostojen onnistuneella hyödyntämisellä paikallisessahallinnassa on eräitä yleisiä edellytyksiä:

74

– organisaatiorajojen avonaisuuden ja joustamisen lisääminen,yhteisten resurssipoolien ja yhteistoiminnallisten toimintatapo-jen hyväksyminen

– moniammatillisten tiimien hyväksyminen toimintatapana

– usean organisaation yhteisten tavoitteiden ja toimintakohteidenetsiminen

– paikallishallinnon keskittyminen löyhemmin yleisstrategiaan,jossa painottuvat tulokset ja suurempi toimintavapaus tulostensaavuttamisessa

– kokeilujen ja pilottihankkeiden käyttö ja niistä oppiminen

– rahoituksen ja investointien joustava kohdentaminen

– ammatillisen osaamisen innovaatioiden levittäminen järjestä-mällä oppimista

Nämä Gossin kuvaamat lähtökohtaiset suunnat merkitsevät lohkoutuneen jasektorikeskeisen hallintotavan kyseenalaistamista ja poikittaisten toimintatapo-jen rohkaisemista ja vahvistamista kuntaorganisaatioiden sisällä ja niiden ul-koisissa suhteissa. Urautuneet sektorihallinnolliset ’putket’ ovat usein rajoitta-va tekijä uuden hallintatavan kasvulle paikallisen hallinnon sisällä. Avoimuusulkoisissa suhteissa kansalaisyhteiskuntaan on myös monessa tapauksessa uut-ta hallinto-organisaatioissa.

Kuntien toiminnan suunnittelu pohjautuu vankasti rationaalisen päätöksenteonmalliin hallinnonalojen puitteissa (Sakari Möttönen, alustuspuheenvuoro, Ter-ve-Sos -tapahtuma, Jyväskylä 21.5.2002). Tällaisen toimintatavan avulla onvaikea hoitaa monisyisiä ongelmia, kuten syrjäytyminen tai huumeongelma.Näissä tarvitaan yhteistyötä usean eri toimijan kesken. Hajautetussa hallinnos-sa kuntien vastuu erilaisista ongelmista on lisääntynyt. Ongelmien monimutka-istuminen ja lisääntynyt vastuu ovat osaltaan lisänneet kuntien kiinnostusta jaaloitteellisuutta yhteistyöhön järjestöjen kanssa. Perinteisesti monet kansa-laisjärjestöt ovat olleet aloitteentekijöitä kuntayhteyksissä, nyt aloitteet ovatenemmän molemminpuolisia.

Kuntien ja kansalaisjärjestöjen yhteistoimintaa tutkittaessa on tarpeen havaitakansalaisjärjestöjen erilaiset roolit paikallisyhteisöissä:

– järjestöt ovat kansalaisvaikuttamisen areenoita, ne luovat dialo-gia ihmisten kesken; tällä roolialueella kunnat voivat luodaedellytyksiä järjestötoiminnalle esimerkiksi tarjoamalla toimi-tiloja

– järjestöt ovat myös palvelujen tuottajia, jolloin kysymys onetenkin kunnallisten peruspalvelujen täydentämisestä ’täsmä-

75

palveluilla’; palvelujen tuottaminen perustuu tavallisesti sopi-muksiin, esimerkiksi sosiaalipalvelujen alueella järjestöjenosuus tuotetuista palveluista on ollut Suomessa 21 % vuonna1998

– järjestöillä voi olla yhteisiä projekteja kuntien kanssa; tähänkuuluvat kumppanuushankkeet, joihin useimmiten saadaanulkopuolista rahoitusta Euroopan unionilta ja kotimaisilta ra-hoittajilta (esim. RAY)

– järjestöillä ja kunnilla voi olla yhteisiä organisaatioita, kutensäätiöitä tai muita yhteiselimiä

– kunnan tehtävä voidaan myös ostaa järjestöltä, vanhana esi-merkkinä vapaapalokunnat

– järjestöt ja kunnat voivat tehdä vapaamuotoista yhteistyötä esi-merkiksi ongelmien ehkäisyssä

(Sakari Möttönen, alustuspuheenvuoro, Terve-Sos -tapahtumaJyväskylä 21.5.2002)

Kokonaisuutena kehitys on kulkenut kohti järjestöjen ja kuntien lisääntyvääyhteistyötä. Perinteinen valtiokeskeinen malli, jossa julkinen sektori ja julkisetpalvelut ovat ensisijainen ja ’dominoiva’ toimintatapa, on saanut väistyä vähi-tellen taka-alalle. Myöskään ’duaalimallia’, jossa julkinen sektori ja järjestö-sektori toimivat rinnakkaisina ja erillisinä, ei koeta yleisesti toimivaksi eikäriittäväksi. Yhteistyön lisääntyessäkin järjestöt ymmärretään julkista sektoriatäydentäviksi. Tämä liittyy siihen, että yhteistyötä katsotaan usein taloudelli-sesta näkökulmasta: järjestöt nähdään palvelujen tuottajina ja tehtävien hoitaji-na, joilta julkinen sektori tarvitessaan ostaa täydentäviä palveluita tai muita työ-panoksia. Julkinen sektori rahoittaakin noin 30 % järjestöjen toiminnasta(Voitto Helander, Kolmas sektori ja valtio. Esitelmä Valtiotieteellisen yhdis-tyksen vuosikokouksessa, Helsinki 30.3.2001). Tilannetta voidaan luonnehtianiin, että kansalaisjärjestöille on kehittynyt ’viralliseksi rooliksi’ palvelujentuottajan rooli, jolloin kunta on tilaaja ja järjestö tuottaja. Muut yllämainitutjärjestöjen roolit ovat tällöin ikään kuin toissijaisia – ainakin kun taloudellisiapainoarvoja käytetään lähtökohtana.

Järjestöjen toiminnan tuloksena huomio kiinnittyy siis usein ensimmäiseksi ta-loudellisiin arvoihin, tuotettuihin palveluihin. Järjestöjen nähdään kuitenkintuottavan myös ’aineettomia hyviä’ kuten sosiaalista integraatiota, sosialisaa-tiota yhteisön jäseneksi ja yhteisyyttä, mikä ehkäisee syrjäytymistä. Järjestöjäon kuvattu eräänlaisena ’yhteiskunnan kittinä’, koossapitävänä tekijänä. Integ-raation ohessa kansalaisjärjestöllä on nähty olevan demokratiaa lisäävää vaiku-tusta, niissä tapahtuu osallistumista, luottamuspohjaista toimintaa ja kansalais-kasvatusta. Nämä eri ‘aineettomat hyvät’ on tulkittu sosiaalista pääomaa lisää-väksi tekijäksi paikallisissa yhteisöissä (Putnam 1993).

76

Tilaaja–tuottaja -näkökulmaa kuntien ja järjestöjen yhteistyön mallina voidaanpitää yksinään riittämättömänä. Tilaaja-tuottaja -malli soveltuu tiettyihin tilan-teisiin, etenkin palvelujen ostamiseen. Kansalaisjärjestöjen potentiaali on kui-tenkin laajempi ja mahdollisten yhteistyösuhteiden kirjo monitahoisempi.Kumppanuudet, yhteisorganisaatiot ja yhteiset hankkeet lähtevät parhaiten liik-keelle tasavertaisen yhteistyösuhteen pohjalta (Sakari Möttönen, alustus-puheenvuoro, Terve-Sos -tapahtuma Jyväskylä 21.5.2002, Tarja Filatov,alustuspuheenvuoro, kansainvälinen konferenssi työllisyyskumppanuuksista,Hämeenlinna 27.6.2002), joka on tuotu esille myös ideaalisen verkoston jakumppanuuden keskeisenä periaatteena. Myös Euroopan unioni on ottanutlähtökohdakseen sosiaalitalouden kehittämisen, jossa yhteisöjä katsotaan sosio-ekonomisina kokonaisuuksina sisältäen sekä julkisen sektorin että järjestö-sektorin. Hallinnon ja kansalaisyhteiskunnan lähentäminen on tällöin yleis-tavoite. Sujuvalla yhteistoiminnallisella kulttuurilla katsotaan olevan potenti-aalia sekä tuloksellisiin hankkeisiin että hedelmällisen kasvualustan kehittymi-seen pidemmällä aikavälillä.

Kunnan ja järjestökentän suhteiden ja yhteistoiminnan järjestäminen on strate-ginen kysymys, joka koskettaa suoraan kumppanuustoiminnan lähtökohtia pai-kallisella. Ruotsissa Montin (1998) on pelkistänyt kunnan strategiset vaihto-ehdot kolmeen päälinjaan: elävöittäminen, itsenäistäminen ja kolonisoiminen.Elävöittämisstrategia tarkoittaa laajaa ja monipuolista yhteistoimintaa kunnanja järjestöjen kesken, jolloin kehitetään kansalaisjärjestöjen erilaisia roolejatasapuolisen kumppanuuden pohjalta. Itsenäistämisstrategia tähtää erillisyyteenkunnallisen kentän ja järjestökentän välillä. Kummallakin on tällöin oma revii-rinsä ja myös omia tavoitteitaan. Itsenäistämislinja johtaa siihen suuntaan, ettäjärjestöt painottuvat etujen ajajiksi suhteissaan kuntaan, eivät yhteistoiminta-kumppaneiksi. Kolonisointi viittaa siihen, että järjestöjen rooli rajataan kunnantoimintojen jatkeeksi ja täydentäjäksi eli tilaaja-tuottaja-suhde otetaan vallitse-vaksi linjaksi. Strategisia vaihtoehtoja voidaan hahmottaa monella eri tavalla.Montinin vaihtoehdot ovat kärjistettyjä, eriytyneempää strategista tarkasteluavoidaan tehdä esimerkiksi ylläesitettyjen järjestöjen eri roolien analyysin kaut-ta.

Kuntien kumppanuudet eivät ole pelkästään yhden kunnan sisäisiä. Suomessaon tullut yhä useammin esille seudullinen näkökulma yhteistyöhön, jolloin tär-keäksi nousevat kuntien väliset yhteistyösuhteet ja kumppanuudet. Seudullisetkumppanuudet eivät kuitenkaan rajoitu julkisen sektorin sisäisiin järjestelyi-hin, vaan niihin voi tulla mukaan kumppaneita yksityisen sektorin puolelta erikunnista. Kuntien välinen kumppanuus voi tällöin toimia runkona, johon liite-tään mahdollisuus kehittää sektoreiden välistä yhteistoimintaa. Voidaan hah-mottaa seudullisia kehittäjäverkostoja, joiden ydintahoja ovat kuntien johto-henkilöt (sekä luottamushenkilöt että viranhaltijat), eri alojen asiantuntijatiimitsekä seudullisen tietoverkon kehittäjät (Laamanen 2001).

77

Seudullisesta yhteistyöstä ei ole tehty kattavaa tutkimusta eikä selvitystä. Vuon-na 2002 on Suomessa käynnistetty uusia seudullisia hankkeita, niistä on käyn-nissä keskusteluja ja asia koetaan ajankohtaiseksi. Toisaalta on myös pitkä-aikaisempaa seudullista kumppanuutta, joka on jatkunut useiden vuosien aika-na (esimerkiksi Kainuu, jossa on kyse kuuden kunnan kumppanuudesta). Käy-tännössä saadut kokemukset ovat olleet vaihtelevia, on sekä myönteisiä tapauk-sia että havaintoja ongelmakohdista. Seudullisen yhteistyön rakentumista voi-daan periaatteessa tutkia kumppanuustutkimuksen tapaan: seudulliset kumppa-nuudet ovat uusia toimintatapoja, ne ovat verkostoja ja prosesseja samaan ta-paan kuin edellisissä jaksoissa on kuvattu.

Toimialoittain tarkasteltuna seudullisella yhteistoiminnalla on jo syntynyttäkattavuutta eniten ammatillisten oppilaitosten, keskus- ja aluesairaaloiden, ter-veyskeskusten ja jätehuollon alueilla (Laamanen 2001, s. 23). Näissä tapauk-sissa on kyse suhteellisen vakiintuneista ja organisoituneista kumppanuuksistatiettyjen tehtävien hoitamiseksi eli kumppanuuden virallistamisesta organisaa-tion muotoon. On myös seudullisia kehittämisyhtiöitä esimerkiksi elinkeino-politiikan alueella. Tyypillisemmin yhden kunnan sisäisinä on hoidettu van-husten palveluja, lasten päiväkoteja, nuorisotyötä sekä teiden ja kiinteistöjenkunnossapitoa.

Tarkasteltaessa kumppanuuksia kontekstissaan kohdataan useimmiten laaja kir-jo erilaisia kumppanuuksia samassa paikallisessa toimintaympäristössä. Nyky-yhteiskunnalle luonteenomainen eriytyminen ja jakautuminen erikoisaloiksi ja-kysymyksiksi on synnyttänyt ja synnyttää edelleen uusia kumppanuuksia uu-sien kysymysten edessä. Tämän vuoksi tarve kumppanuuksien kokonaistarkas-teluihin on myös lisääntymässä. Strateginen tarkastelu saattaa monesti olla vai-keaa ilman nykytilan riittävää tuntemusta ja analyysia. Todennäköisesti useis-sa kunnissa ei ole yhtään tahoa, joka tuntee kunnan kumppanuudet laidasta lai-taan. Kumppanuuksia voidaan kokoavasti tarkastella kunnan yleisen toiminta-strategian pohjalta: miten kumppanuudet liittyvät kunnan strategisiin painopis-teisiin ja toimintoihin? Kumppanuuksista voidaan myös ajatella koottavaksiyhteistä tietopohjaa, eräänlaista kumppanuuskarttaa, joka mahdollistaa koko-naiskuvan saamisen kumppanuuksista eri ulottuvuuksilla: esimerkiksi tehtävä-alueet, tulosvastuut/tulokset, kustannukset, osapuolet, organisaatio (mm. kun-nan edustus), palvelussuhteet, ajallinen kesto, viralliset dokumentit ja muuttietolähteet. Tämänkaltaisten tietojen käyttöarvo on kasvamassa sitä mukaa kunuuden hallintatavan mukainen verkostoituminen ja kumppanuudet lisääntyvät.

Tutkimuksellisesti on myös tarve jäsentää kumppanuuksien moninaista kenttääeri ulottuvuuksien avulla. Koska kumppanuudet liikkuvat luonteeltaan tulkin-nanvaraisesti verkostojen ja virallisten organisaatioiden välimaastossa, ne eivätole yhtä staattisia tiedon kohteita kuin vakiintuneet virastot ja laitokset. Tutki-muksen tiedonintressi voi myös kohdentua monella tavalla, esimerkiksi kump-panuuden tulospuoleen ja vaikutuksiin, kumppanuuden verkostoluonteeseen,

78

kumppanuuden kehityskaareen ja prosesseihin, kumppanuuden osapuoltennäkökulmiin ja rooleihin tai erityisesti kunnan erilaisiin rooleihin ja osallistu-mismuotoihin kumppanuuksissa. Karkeat perusjaottelut kumppanuuksista voi-vat toimia alustavina perusteluina tutkimuskohteiden valinnassa. Tällaisia ovat:

– vanhat – uudet kumppanuudet

– määräaikaiset – pysyväisluonteiset kumppanuudet

– julkiseen sektoriin – yksityiseen sektoriin painottuvat kumppa-nuudet, tasapuoliset yhteiskumppanuudet

– puhtaasti paikalliset – monitasoiset kumppanuudet

Tarkempaa analyysia voidaan tehdä mm. yllä jaksoissa 4.1.1–4.1.3 esitettyjennäkökulmien ja ulottuvuuksien pohjalta. Motiivina voi olla onnistuneidenkumppanuuksien avaintekijöiden ja toisaalta onnistumista vaikeuttavien teki-jöiden tunnistaminen. Kumppanuuksien nykytilan ja toteutumisen tutkimuksenavulla tulisi voida suuntautua myös tulevaisuuteen, etsiä innovaatioita ja hyviäkäytäntöjä, joiden varassa voidaan etsiä uusia ’kumppanuussaavutuksia’.

Kun kumppanuuksia tutkitaan kontekstissaan, mielenkiintoinen näkökulma voisyntyä osapuolten roolien kehittymisen tarkastelusta. Tällöin kumppaneiden,eri osapuolien, rooleja olisi tärkeää tutkia itse kumppanuuden näkökulmasta.Missä määrin roolien muotoutuminen määräytyy eri osapuolten taustasta ja’kantaorganisaatiosta’ käsin ja missä määrin roolissa on liikkumavaraa kehit-tyä kumppanuuden aikana? On siis hyvä tiedostaa vanhan perusroolin (luotta-mushenkilö, viranhaltija, kansalaisaktivisti, järjestötoimihenkilö, yrittäjä tms.)ja kumppanuusroolin välinen dynamiikka. Kumppanuusyhteistyön, -verkosto-jen ja -prosessien kehittyminen voi tulla ymmärrettävämmäksi roolien ja nii-den muuttumisen analyysin avulla. Kumppanuuden kannalta tarkasteltuna roo-lit eivät jakaudu kantaorganisaatioihin, vaan esimerkiksi seuraavaan tapaan:

– kumppanuuden avainroolit, kuten vetäjät, koordinaattorit,avainosaajat, yleensä ne kumppanit, joilla on laaja ja aktiivinenrooli kumppanuuden kehityksessä. Nämä ovat toimintaan suun-tautuvia, toiminnasta vastuuta kantavia rooleja.

– kumppanuuden tukiroolit, kuten avustavat roolit, linkkiroolit,joissa rooli kumppanuudessa on edellisiä suppeampi tehtävil-tään ja toiminnoiltaan

– kumppanuuden sympatisoijat (termi on Hyyryläisen, 2000a,s. 21–22), jotka eivät ole varsinaisesti kumppanuuden osapuo-lia, mutta tukevat kumppanuuden kehitystä sen ulkopuolella le-vittämällä tietoa kumppanuudesta ja liittämällä sitä paikallis-yhteisön eri toimijoihin

79

– kumppanuuden asiakkaat, jotka ovat kumppanuuden toiminnanpiirissä ’vastaanottavina osapuolina’

– kumppanuuden ohjausroolit, jotka viittaavat rahoittajiin, ulko-puolisiin tukijoihin ja päätöksentekijöihin. Tähän kuuluvat ta-loudellis-hallinnolliset roolit

Huomion kiinnittäminen erilaisiin kumppanuusrooleihin on samalla huomionkiinnittämistä niihin ihmisiin, jotka tekevät kumppanuutta. Laajasti katsottunahe kaikki ovat kansalaisia, vaikka kullakin on sosioekonominen paikkansa pai-kallisyhteisössä. Jollakin tavalla kumppanuus on kansalaisuuden toteuttamista.

4.2 Kumppanuus maaseudun kehittämisessä

Kuten luvussa 4.1 alustavasti todetaan, Suomessa maaseutupoliittiset kumppa-nuudet pohjautuvat ennen muuta Suomen EU-jäsenyyteen. EU:hun liittymises-tä lähtien suomalaista maaseutua on kehitetty EU:n maaseutu- ja aluepolitiikanvälineillä tai vastaavilla kansallisilla toimilla. Kyseiset politiikkatoimet nou-dattavat ns. ohjelmallisuuden periaatetta, eikä niitä voida toimeenpanna ilmankumppanuutta. Näkyvintä ja tietyssä mielessä myös menestyksekkäintä maa-seutupoliittista kumppanuutta on ollut toimintaryhmätyö, jota edellisellä rahas-tokaudella tuettiin LEADER II -yhteisöaloitteella ja kansallisella POMO-oh-jelmalla. Nykyisellä kaudella toimintaryhmät kattavat koko maan LEADER+-ohjelman, Alueellisen maaseudun kehittämisohjelman (ALMA), tavoite 1 -oh-jelman ja POMO+-ohjelman avulla. Kyseisten politiikan välineiden myötämaaseudun kehittäminen on konkretisoitunut tuhansiksi projekteiksi ja synnyt-tänyt uudenlaista aktiivisuutta, paikallista kumppanuutta. Alueellisessa mitta-kaavassa kumppanuuksia on rahoitettu maaseudulla EU:n tavoiteohjelmista.

Huomion kiinnittäminen yksinomaan kumppanuuteen EU-ohjelmissa rajaamaaseudun kehittämistä voimakkaasti ja jättää helposti kansallisen alueidenkehittämisen tarkastelun ulkopuolelle. Suomessa, Euroopan maaseutumaisim-massa maassa, maaseudun kehittäminen on perinteisesti ollut kiinteä osa kan-sallista aluepolitiikkaa (ks. Virkkala & Lähteenmäki 2000, s. 27). Kansallisenaluepolitiikan tämänhetkiseen ytimen kuuluvat mm. aluekeskus- ja osaamis-keskusohjelma. Vaikka kyseiset ohjelmat ovat ensisijassa ’alueiden kehittämis-tä’, on ohjelmaperusteisessa kehittämistyössä vaikea erottaa, mitkä kumppa-nuudet kehittävät alueita, mitkä keskuksia ja mitkä taas maaseutua. Kun toimi-jat eri ohjelmissa verkottuvat, sulautuu maaseudun kehittäminen osaksi aluei-den kehittämistä.

Maaseutupolitiikan suhdetta muihin alueellisiin kehittämispolitiikkoihin tutki-nut Rosenqvist (2002) on tosin arvostellut sitä, että kansallinen aluepolitiikkaerkaantuu maaseudun kehittämisestä ja jättää maaseudun kehittämisen suppean

80

maaseutupolitiikan varaan. Rosenqvistin (2002) mukaan kansallinen aluepoli-tiikka vähättelee maaseutua taloudellisen toiminnan sijaintipaikkana ja suun-tautuu selvästi kaupunkipolitiikkaan. Toisaalta lähes kaikki alueelliset kehittä-misvälineet, LEADER-ohjelmasta aluekeskusohjelmaan, painottavat kaupun-gin ja maaseudun vuorovaikutuksen lisäämistä, toisin sanoen, pyrkivät vahvis-tamaan alueiden kehittämistä kokonaisuuksina. Pyrkimys kaupungin ja maa-seudun vuorovaikutuksen edistämiseen yhdentää eri kumppanuuksia kytkies-sään keskusten, alueiden ja maaseudun kehittämistä toisiinsa.

Kun maaseudun kehittämisen jakaa suppeaan ja laajaan maaseutupolitiikkaan,rajautuvat maaseudun kumppanuudet lähinnä suppean maaseutupolitiikan to-teuttamiseen. Tähän on vaikuttanut ensinnäkin suppean maaseutupolitiikan vä-lineistön voimakas runsastuminen ja vastaavasti laajan maaseutupolitiikan su-pistuminen (ks. Uusitalo 2002, s. 65). On katsottu, että EU-jäsenyyden aikanalaajasta maaseutupolitiikasta on luovuttu Suomessa lähes kokonaan (ks.Rannikko 2000a, s. 52). Maaseudun kehittämisestä on tullut ohjelma- ja hanke-työtä, jolla on ikään kuin pyritty korvaamaan laajan maaseutupolitiikan jättä-miä aukkoja. Toisekseen laajaa maaseutupolitiikkaa on tyypillisesti toimeen-pantu sektorihallinnon toimintatavoilla, muutamia poikkeuksia, kuten työlli-syyskumppanuuksia (Härkönen & Kahila 1999, s. 132–133) tai kuntien elin-keinopoliittista yhteistyötä lukuun ottamatta. Tosin jälkimmäisessäkin onkumppanuus vahvistunut rakennerahasto-ohjelmien toimeenpanon kautta. Joi-denkin tarkkailijoiden (ks. Katajamäki ym. 2001, s. 21) mielestä myös keskus-hallinnon tasolla laajan maaseutupolitiikan kumppanuus maaseutupolitiikanyhteistyöryhmässä (YTR) on jäänyt varsin tuntemattomaksi ja resursseiltaanvaatimattomaksi. Suppean ja laajan maaseutupolitiikan tarkastelun perusteellamaaseudulla kumppanuutta toteutetaan vahvasti EU-ohjelmien vauhdittamana,suppean maaseutupolitiikan välineillä.

EU-ohjelmien toimeenpanossa kumppanuus juontaa juurensa yhtäältä EU:nalue- ja rakennepolitiikan periaatteisiin, toisaalta EU:n maatalouspolitiikan si-sältä syntyneeseen yhdentävään maaseutupolitiikkaan. Ensimmäisessä ala-luvussa keskitytään kumppanuuteen EU-ohjelmissa. Tarkastelu painottuu suo-malaisiin maaseutupoliittisiin kumppanuuksiin alue- ja paikallistasolla. Kump-panuuden korostumista maaseudun kehittämisessä voidaan lähestyä myös osa-na laajempaa maaseutualueiden hallinnan tavan mallia (new rural governance),joka on saanut huomiota etenkin englanninkielisessä kirjallisuudessa. Kump-panuutta maaseutualueiden hallinnan tapana käsitellään toisessa alaluvussa.Huomio keskittyy siihen, miten kumppanuus ylipäätään asettuu maaseudunkontekstiin ja millaisena kumppanuuden edellytykset nähdään maaseutualuei-den hallinnan tapana. Hallinnan edellytyksiä tarkastellaan seutuyhteistyöstäsaatujen kokemusten valossa.

81

4.2.1 Kumppanuus EU-ohjelmissa

EU:n alue- ja rakennepolitiikassa kumppanuudella voidaan nähdä pitkiä, vuosi-kymmenten taakse ulottuvia juuria (Mäkinen 1999). Virallisesti kumppanuus-periaate tuotiin yhteisöaluepolitiikan periaatevalikoimaan vuoden 1988 raken-nerahastouudistuksen yhteydessä. Kumppanuusperiaatteella pyrittiin laajenta-maan kehittämistyön toimijapohjaa ja vahvistamaan yhteistyötä ohjelmien täy-täntöönpanossa. Kumppanuusperiaatteen mukaisesti EU-ohjelmien toimeen-panossa on toteutettava tiivistä yhteistyötä Euroopan komission, jäsenvaltionsekä sen alueellisten, paikallisten ja muiden toimivaltaisten viranomaisten vä-lillä. Periaatteen avulla kehittämistyöhön on pyritty saamaan mukaan ns. sosi-aalipartnereita, kuten yrityksiä, kauppakamareita, oppi- ja tutkimuslaitoksiasekä työmarkkina- ja kansalaisjärjestöjä. Lisäksi kumppanuuden on ulotuttavakaikkiin kehittämistyön vaiheisiin, suunnitteluun, arviointiin, rahoitukseen sekäohjelmien toteutukseen ja niiden seurantaan (EYA 21.6.1999/1260). EU:n alue-ja rakennepolitiikassa kumppanuus on sekä vertikaalista että horisontaalista.Vertikaalinen kumppanuus tarkoittaa yhteistyötä Euroopan komission, kansal-lisen, alueellisen ja paikallisen tason välillä. Horisontaalinen kumppanuus onvastaavasti alue- ja paikallistason toimintasektoreiden ja toimijoiden keskinäistäyhteistyötä (Virkkala 2000, s. 18). Kumppanuusperiaate on siten toiminut kes-keisenä lähtökohtana rakennerahasto-ohjelmien kansalliselle ja alueelliselle toi-meenpanolle.

EU:n maaseutupolitiikassa kumppanuuden korostuminen liittyy sen sijaan maa-seutupolitiikan irrottautumiseen EU:n yhteisestä maatalouspolitiikasta. Yhden-tävä ote ja tätä myöten kumppanuus rakentuivat maaseutupolitiikkaan sisäänosin reaktiona vallalla olleelle sektorikohtaiselle lähestymistavalle, osin taaskeinona vastata maaseudun toimintaympäristössä tapahtuneisiin muutoksiin.Maatalouteen kohdistuneiden kaupan vapauttamispaineiden, maaseutuympäris-tön kestävän kehittämisen ja maaseutualueiden elinkeinorakenteen monipuo-listamisen katsottiin edellyttävän aluelähtöistä kehittämistyötä, jossa eri toimin-tasektoreiden ja tahojen toimenpiteitä koordinoidaan yhteisellä strategialla(Bryden 2000). Corkin julistus vuodelta 1996 on osoittautunut keskeiseksi yh-dentävän maaseutupolitiikan kiteyttäjäksi. Vaikka julistus ei milloinkaan saa-nut sille tarkoitettua muodollista asemaa politiikkaa ohjaavana periaatteena,voidaan sitä pitää kannanottona, joka on vahvistanut kumppanuutta yhdentä-vän maaseutupolitiikan ydinkäsitteenä.

Yhdentävän maaseutupolitiikan hahmottuminen on tuonut EU:n maaseutu-politiikkaa lähemmäksi alue- ja rakennepolitiikka. Politiikan alojen lähentymi-sen myötä aluepolitiikan periaatteiden voi nähdä vahvistuneen yhtälailla myösyhdentävän maaseutupolitiikan toteuttamisessa. Maaseudun kehittämisessä yh-dentävä ote, kehittämistyön alueellisuus ja yhteisöllisyys toteutuvat tavoite-ohjelmien ja yhteisöaloiteohjelmien toimeenpanossa, alueellisten ja paikallis-ten kumppanuuksien toteuttamissa kehittämishankkeissa.

82

Voidaan ajatella, että EU:n alue- ja maaseutupolitiikan toimeenpano eri jäsen-maissa on jo sinällään eräänlainen ’kumppanuusprojekti’. Tällöin sen sisältömuodostuu kumppanuusvaateen sovittamisesta kansallisiin konteksteihin. Ku-ten Mäkinen (1999, s. 9) toteaa, EU:n alue- rakennepolitiikkaa ohjaavat peri-aatteet ovat väljiä ja jättävät tilaa kansallisille tulkinnoille. Kansalliset erityis-piirteet, kulttuuri ja harjoitettu politiikka vaikuttavat siihen, millaisia muotojakumppanuus saa käytännössä. Aluetason kumppanuuden keskeiseksi kysymyk-seksi ovat Suomessa muodostuneet uudet hallinnan rakenteet ja niiden toimi-vuus. Paikallistasolla tarkastelun polttopiste on kohdentunut kylätoiminnan pe-rinteen merkitykseen (esim. Lahtinen 1998, Hyyryläinen 2000c) sekä kumppa-nuuteen kylien sosiaalisen pääoman uusintajana (Lehto 2000, Hyyryläinen &Rannikko 2000, ks. myös Poutiainen 2002).

Viime vuosikymmenellä toteutetuista (alue)hallinnon uudistuksista johtuenkumppanuus on ollut aluetasolla ennen muuta uusien hallinnollisten rakentei-den opettelua. Rakennerahasto-ohjelmien toimeenpanolle loi pohjaa kunta-yhtymäpohjaisten maakuntaliittojen perustaminen vuonna 1994 sekä valtionpiirihallinnon kokoaminen työvoima- ja elinkeinokeskuksiksi vuonna 1997.Kokonaan uuden foorumin aluetason kumppanuus sai maakuntien yhteistyö-ryhmistä (MYR), jotka muodostettiin vuonna 1995.

Vaikka monet aluehallinnon uudistuksista tähtäsivät juuri alueellisen kumppa-nuuden vahvistamiseen, on kumppanuuden rakentamista pidetty aluetasollavaivalloisena prosessina. Syynä voidaan yhtäältä nähdä suomalaisen hallinto-järjestelmän aikaisemmat kehityslinjat. Kuten luvusta 2.1 käy ilmi, hyvinvointi-valtion kasvu paisutti etenkin valtion keskushallintoa ja kuntien organisaatioi-ta. Valtion keskushallinto ja vahvan autonomisen aseman saaneet kunnat ovatolleet suomalaisen hallintojärjestelmän keskeiset toimijatahot eikä alueilla oleollut merkittävää hallinnollista asemaa. Suomalaiseen aluehallintoon ei olemyöskään kohdistunut odotuksia kumppanuusajattelun edistämisestä kansalais-yhteiskunnan tai poliittis-hallinnollisen järjestelmän suuntaan (Niemi-Iilahtiym. 2002, s. 40). Kumppanuutta on lähdetty siten rakentamaan aluetasolle var-sin ohuelta institutionaaliselta perustalta.

Tutkimusten perusteella aluetason uudistuksia on luonnehtinut liiallinen mal-tillisuus ja varovaisuus (Mäkinen 1999, s. 190, Niemi-Iilahti ym. 2002). Maa-kuntien toimivaltuuksien on katsottu jääneen puutteellisiksi, vaikka ne periaat-teessa toimivat alueellisen yhteistyön organisoijana. TE-keskusten on taas näh-ty olevan rahoitusresursseistaan huolimatta sidoksissa keskushallintoon taval-la, joka ei anna niille riittävästi mahdollisuuksia alueen omista lähtökohdistanousevien kehittämistarpeiden toteuttamiseen (Katajamäki ym. 2001, s. 23).Kokonaisuudessaan rakennerahastojen toimeenpanojärjestelmää on luonnehdit-tu sanoilla monimutkainen, monitasoinen, joustamaton sekä strategista kehittä-mistyötä estävä (Virkkala 2000, 2002, Niemi-Iilahti ym. 2002, Mäkinen 1999,s. 174).

83

Uusina aluetason kumppanuusfoorumeina ovat toimineet maakuntien yhteis-työryhmät. MYR:ien kokoonpano on koostunut maakuntien liiton ja jäsenkun-tien edustajista, aluehallintoviranomaisista sekä alueen kehittämisen kannaltatärkeimmistä työmarkkina- ja elinkeinojärjestöistä. Rakennerahastokaudelle2000–2006 siirryttäessä maakuntien yhteistyöryhmien asema täsmentyi niidentullessa rakennerahastojen hallinnointia koskevan lain piiriin. Vallen (2002) tut-kimuksessa esitetyt arviot maakuntien yhteistyöryhmistä ovat varovaisenmyönteisiä. Tutkijan mielestä MYR:it ovat lisänneet kuntien luottamushenki-löiden ja järjestöjen tuntemusta aluekehittämisen keinosta ja menettelytavoista.Tutkija katsoo maakuntien vaikutusmahdollisuuksien kasvaneen myös valtiontalousarvioon nähden. Valle tunnistaa silti MYR:ien asemassa jäsentymättö-myyttä suhteessa muihin aluetason toimijoihin ja päätyy peräämään keskuste-lua maakunnan yhteistyöryhmien toimivallan laajuudesta sekä niiden tehtävienmuotoilusta. Aluetasolla MYR on uudentyyppinen kumppanuuselin, joka etsiipaikkaansa aluehallinnon viranomaisten ja edustuksellisen toimielinten väli-maastossa (ks. Valle 2002, s. 90).

Aluehallinnon uudistukset eivät ole tyydyttäneet hallinnon tuntijoita. Jotta alue-tason kumppanuus saataisiin nykyistä sujuvammaksi, on perätty koko aluehal-linnon perusteellista uudistusta. Niemi-Iilahti ym. (2002) päätyvät suosittamaanns. osittaisen maakunnallisen itsehallinnon mallia. Uudistus merkitsisi maakun-tien liittojen ja TE-keskusten sulauttamista toisiinsa. Tutkijoiden mukaan rat-kaisu palvelisi sekä maakunnallista itsehallintoa että kansanvaltaisuuden toteu-tumista alueilla (Niemi-Iilahti ym. 2002, s. 124–125). Toisaalta on tullut esille,että aluehallinnon uudet organisaatiot, maakuntien liitot ja TE-keskukset ovatvasta nyt löytämässä omat toimintatapansa ja pääsemässä eroon vanhoista toi-mintakulttuureistaan (Leskinen 2003, s. 43). Uudet rakenteet vaativat usein ai-kaa ja sulattelua ennen kuin niistä muodostuu luonteva yhteistyön ja kumppa-nuuden lähtökohta. Aluetasolla on kyse mitä ilmeisimmin myös tästä.

Paikallistasolla kumppanuutta on toteutettu toimintaryhmissä. Niiden kokoon-pano on muodostunut alueen asukkaista, yrittäjistä, kylätoimikuntien ja yhdis-tysten jäsenistä sekä kuntien edustajista. Toimintaryhmät ovat muodoltaanuseimmiten yksityisoikeudellisia organisaatioita tai osuuskuntia. Toiminta-ryhmät myöntävät rahoitusta alueen asukkaiden, kyläyhdistysten ja vastaavienyhteenliittymien toteuttamille kehittämishankkeille (MMM 2000). Toiminta-ryhmätyötä toteutetaan yleensä seudullisessa mittakaavassa, 10 000–100 000asukkaan kattavalla alueella. Yhteistyö voi olla myös maakuntien rajat ylittä-vää. Valtakunnan tasolla toimintaryhmät kokoaa Kylätoiminta ry:n ylläpitämäverkosto, joka kytkee toimintaryhmiä toisiinsa myös kansainvälisesti. Paikalli-nen kumppanuus toimintaryhmissä ei ole siten ’tiiviin paikallista’. Paikallises-ta kumppanuudesta on toimintaryhmissä muodostunut seudullista, paikoinmyös tätä laajempaa, toiminnallista yhteisyyttä.

84

Toimintaryhmätyötä on luonnehdittu maaseutupolitiikan menestystarinaksi, sil-lä EU-jäsenyyden aikana toimintaryhmät ovat osoittautuneet tärkeiksi maaseu-dun asukkaiden aktivoijiksi ja kylien kehittämisen keinoiksi. Toimintaryhmä-työn saama vastaanotto on kiinnittänyt samalla huomion suomalaiseen kylä-toiminnan perinteeseen. Juuri kylätoiminnan ansiosta toimintaryhmätyön onkatsottu saaneen aikaan laajamittaista liikehdintää paikallistasolla (Hyyryläi-nen 2000c). Kylätoiminnan ja kylien talkooperinteen ansiosta ajatus oma-ehtoisuudesta on ollut sisäänrakennettuna maaseudun kehittämiseen jo ennenohjelmaperusteista aluekehittämisen aikakautta (ks. Katajamäki & Kaikkonen1991, s. 160–162). Toimintaryhmätyö on siten ikään kuin toiminut kylien joolemassa olevien valmiuksien vapauttajana ja uusintajana.

Toisaalta kylätoiminnan perinnettä on pidetty myös paikallisten kumppanuuk-sien rasitteena. Toiminnan tavoitteellisuus ei ole luonnehtinut perinteistä kylä-toimintaa samalla tavalla kuin toimintaryhmätyössä oletetaan nyt tapahtuvan.Paikalliseen kumppanuuteen on syntynyt helposti jännite, joka on johtunut te-kemisen ja tavoitteellisen toiminnan välimaastossa taiteilusta (ks. esim. Niemi-nen 2000, s. 139–141). Paikallisilta kumppanuuksilta on edellytetty suunnitel-mallisuutta, hankkeiden hallinnointitaitoja ja toiminnasta raportointia. Haas-teet ovat liittyneet myös kehittämisvälineen mukanaan tuomaan rahalliseen pa-nokseen. Taloudelliset resurssit ovat lisänneet toimijoiden riippuvuutta ulko-puolisista tahoista ja kytkeneet paikalliset toiminta-aktiivit osaksi laajempia,rahoittajaviranomaisten luottamusrakenteita. Rahan muuttaessa kehittämistyönlogiikkaa ovat paikalliset luottamussuhteet joutuneet koetukselle (Rannikko2000b, s. 158).

Paikallinen kumppanuustoiminta on johtanut samalla entisten, kyläkohtaistenidentiteettien kyseenalaistumiseen. Maaseudun murroksessa kylien toiminnal-linen rakenne on muuttunut. Viimeisen vuosikymmenen aikana kylistä on hä-vinnyt posti, myös kyläkauppojen määrä on vähentynyt huimasti. Osasta onlakkautettu koulu. Kylien vanha järjestötoiminta on korvautunut uudella kump-panuustoiminnalla. Kun toimintaryhmätyö on muuttanut vielä kylätoiminnanmaantieteellistä mittakaavaa, on kylään sidotulle identiteetille jäänyt enää sym-bolinen arvo. Uusien laajempaan paikallisuuteen suuntaavien identiteettienomaksuminen on osoittautunut pitkälliseksi prosessiksi. Tilanne on johtanuthelposti nurkkakuntaisuuteen ja vaikeuttanut vuorovaikutusta ja luottamuksenrakentamista paikallisten kumppanuuksien edellyttämässä mittakaavassa(Rannikko 2000b). Ajatukset ’meidän kylästä’ tai olemassa olevien rakentei-den itsepintaisesta puolustamisesta tuntuvat sopivat huonosti nykyisiin kehittä-misen käytäntöihin, jotka yhtäkkiä ulottuvatkin reilusti yli kylän rajojen ja täh-täävät korostuneesti uusien toimintamallien luomiseen.

Ei ole yllättävää, että paikalliset kumppanuudet ovat aktivoineet juuri niitä, joil-le liikkeessä olevien, uusien identiteettien omaksuminen on ollut luontevaa.Hyyryläisen ja Rannikon (2000, s. 199) mukaan toimintaryhmissä on runsaasti

85

maaseudulle muuttaneita, erilaissa asiantuntija-ammateissa olevia ihmisiä sekäuusien alojen yrittäjiä. Kyseiset toimijat ovat yleensä vapaita vanhojen identi-teettien rasitteista. Toisaalta paikalliset kumppanuudet ovat vähemmässä mää-rin houkutelleet mm. maanviljelijöitä tai kylissä muuten pitkään asuneita. Myöskunnallispolitiikkojen ja paikallisten puolueaktiivien on todettu jääneen pitkäl-ti toimintaryhmätyön ulkopuolelle (Hyyryläinen & Rannikko 2000, s. 199).Osallistujapohjan kautta paikallisiin kumppanuuksiin on kytkeytynyt selvävaihtoehtoisuuden ja kansalaisyhteiskunnan leima (ks. Katajamäki ym. 2001).Toimintaryhmätyö on tarjonnut mielekkään osallistumiskeinon niille, joille pe-rinteiset kunnalliset luottamustehtävät eivät ole näyttäytyneet varteenotettaval-ta vaihtoehdolta (ks. Karhio 2000, s. 93).

Kylätoiminnan perinteen ja toimijoiden identiteetin korostuminen toiminta-ryhmätyössä liittyy läheisesti sosiaalisen pääoman merkitykseen paikallistenkumppanuuksien voimavarana. Toimintaryhmätyön tulo kyliin ja sen vauhdit-tama kylätoiminnan murros on yhtäältä kasvattanut sosiaalisen pääoman tar-vetta paikallistasolla ja korostanut luottamuksen merkitystä toimijoiden kes-kuudessa. Toisaalta toimintaryhmätyön ansiona on nähty nimenomaan se, ettätoiminta kasvattaa kylien sosiaalista pääomaa, lisää toimijoiden yhteistyötaito-ja ja keskinäistä luottamusta (ks. Hyyryläinen & Rannikko 2000). Kumppa-nuuksien suhde sosiaaliseen pääomaan on siten kahden suuntainen. Paikallisetkumppanuudet yhtäältä hyödyntävät, toisaalta uudistavat yhteisön olemassaolevaa sosiaalista pääomavarantoa.

Sosiaalinen pääomavaranto ei kuitenkaan kasva, ellei sitä jossain määrin tietoi-sesti vaalita (ks. Hyyryläinen & Kangaspunta 1999, s. 22). Monet LEADER-hankkeita koskeneista tutkimuksista päätyvätkin korostamaan sosiaalista pää-omaa sekä sen syntyyn tähtäävää prosessia paikallisten kumppanuushankkei-den keskeisenä tavoitteena ja niiden arvioinnin lähtökohtana (esim. Ray 1998,Shortall & Shucksmith 2001). Tämä voidaan nähdä yhtenä reaktiona siihen,että maaseudun murroksessa paikallisilta kumppanuushankkeilta ollaan taipu-vaisia odottamaan konkreettisia tuloksia ja mieluiten nopealla aikavälillä. Ky-seiset odotukset ovat samalla omiaan kyseenalaistamaan paikallisen kumppa-nuuden mahdollisuudet maaseudun kehittämisen käytäntönä. Sosiaalinen pää-oman lisääminen vaatii aikaa, jolloin yksittäisen kumppanuusprojektin vaiku-tuksia sosiaaliseen pääomaan voi olla vaikea havaita. Maaseudun kumppanuuk-sissa, etenkin suhteellisen pienissä kylähankkeissa, joudutaan ottamaan kantaasiihen, pidetäänkö sosiaalisen pääoman kasvattamista hankkeiden oikeutettunaja riittävänä tavoitteena. Jotta paikalliset kumppanuushankkeet näyttäytyisivätmaaseudun kehittämisen kannalta tarkoituksenmukaisina, on perätty yksittäis-ten projektien näkemistä osana laajempaa kehittämisprosessia.

Kylätoiminnan uudelleenorganisoitumisen muotona on ollut myös kylien maa-kunnallinen verkostoituminen. Kylien maakunnalliset yhteenliittymät ovatosoittautuneet kuitenkin kehittämisnäkemyksiltään epäselviksi ja resursseiltaan

86

vaatimattomiksi (Laamanen 1999). Kuntaa voidaan taas pitää kylien pitkä-aikaisimpana yhteistyökumppanina. Yhteistyön pitkästä historiasta huolimattaei kumppanin roolin omaksuminen toimintaryhmissä ole ollut kunnille kivu-tonta.

Rantaman (2002) tutkimuksessa kunta näyttäytyy vanhana instituutiona, jollaon selviä paikallista kumppanuutta ehkäiseviä ominaisuuksia. Rantaman mu-kaan paikalliseen kumppanuuteen sisältyvä seudullisuuden ajatus sekä ryhmi-en päätösvallan korostus ovat osoittautuneet vaikeasti yhteen sovitettaviksi kun-nan perinteisten arvojen, etujen ja hallintokäytäntöjen kanssa (Rantama 2002,s. 143). Kuntien osallistumista on todettu leimanneen huoli omista intresseistäja pyrkimykset uusien kehittämiskäytäntöjen valjastamiseen kunnan etuja pal-veleviksi (ks. Rantama 2002, Karhio 2000). Toisaalta kuntien on aika ajoin kat-sottu olevan liiankin halukkaita siirtämään vastuuta ja palvelujen tuottamistapaikallisyhteisöille ja paikallisten kumppanuuksien varoista rahoitettavaksi(Rantama 2002, s. 142).

Rantaman (2002, s. 141) mukaan kunnan kumppanuuteen on vaikuttanut myösse, millainen suhde hanketyössä mukana olleilla on ollut kunnan edustajiin japäättäjiin. Vaikutusta tutkija toteaa olevan myös kunnan maaseutumaisuudellaja sillä, millaisen aseman maaseudun kehittäminen on saanut kunnassa. Mitäenemmän kunta on arvostanut maaseudun kehittämistä, sitä enemmän siihenon kunnassa kohdennettu resursseja. Kaupunkimaisissa tai keskuksien kehityk-seen nojaavissa kunnissa maaseudun kumppanuuksiin panostaminen ei ole ol-lut niin aktiivista kuin maaseutumaisissa kunnissa. Kaupunkimaisissa kunnissamaaseudun vähäinen painoarvo on tullut ilmi etenkin elinkeinojen kehittämi-sessä (Rantama 2002, s. 141).

LEADER II -yhteisöaloiteohjelmien jälkiarvioinnissa (Helsingin yliopisto2002, s. 68) kuntia luonnehditaan sen sijaan varsin myönteiseen sävyyn. Alunnihkeästä ja epäilevästä suhtautumisesta kuntien asenteiden katsotaan muuttu-neen myönteisemmiksi, kun viranomaiset ovat vähitellen sisäistäneet uuden toi-mintatavan edellyttämää ajattelutapaa ja kehittämisen käytäntöjä. Rahasto-kauden 2000–2006 voidaan ajatella entisestään korostavan kunnan oppimis-kykyä, sillä nykyisen rahoituskauden normien, kolmikantaperiaatteen ja kerta-maksuvaatimuksen on katsottu ohjaavan kuntia ensisijaisesti muodolliseenkumppanuuteen (Rantama 2002, s. 144).

4.2.2 Kumppanuus maaseudun hallinnan tapana

Hallinta-ajattelun näkökulmasta kumppanuuksien tarkastelu on lähtenyt liik-keelle kaupunkikonteksteista. Viime vuosina kumppanuus hallinnan tapana onsaanut kasvavaa huomiota myös maaseutututkijoiden keskuudessa (esim.Goodwin 1998, Ward & McNicholas 1998, Marsden & Murdoch 1998, Little

87

2001) Kaupunkeihin kohdistuneet tarkastelut ovat toimineet eräänlaisenataustakankaana, jota vasten maaseudun kumppanuuksien erityispiirteitä on läh-detty erittelemään (esim. Jones & Little 2000).

Kun kumppanuutta tarkastelee maaseudun hallinnan tapana, kiinnittyy huomiokumppanuuksien osapuoliin ja heidän ominaispiirteisiinsä. Maaseudulla kump-panuuksien toimijapohjalle on todettu luonteenomaiseksi sattumanvaraisuus jaepätasapainoisuus. Jonesin ja Littlen (2000) mukaan tämä koskee etenkin yksi-tyistä sektoria. Maaseudulla yksityinen sektori on usein vaatimaton ja resurs-seiltaan hajanainen. Tästä syystä sieltä tuleva panostus kumppanuuksiin onusein rajallista. Toisaalta alueella voi olla vain muutama iso yritys, joiden su-vereeni asema saattaa muodostua kumppanuutta hallitsevaksi (Jones & Little2000, s. 179). Lisäksi yksityistä sektoria usein leimaa alhainen osallistumis-motivaatio. Yritykset ovat yleensä kiinnostuneita julkisia kehittäjäorganisaati-oita konkreettisemmista kehittämisstrategioista, pelkästään kumppanuuksienmahdollistavuus ei yrityksille riitä (ks. Lakso 2000).

Maaseudun hallinnan tavassa kulmakiven muodostaa paikallisyhteisö (Mars-den & Murdoch 1998). Ilman paikallisten asukkaiden osallistumishalukkuuttaei synny kumppanuutta. Paikallisyhteisön osallistuminen on samalla osoittau-tunut maaseudun kumppanuuksien pullonkaulaksi. Paikallisyhteisön pienuusja väestön väheneminen rapistavat kumppanuuden osallistujapohjaa. On vaara,että kumppanuudet imevät mukaansa vain kylien aktiivisimmat ja työkykyi-simmät asukkaat. Puhutaan kumppanuuksien ’tulisieluista’, joiden harteille vas-tuu toiminnasta on usein kasaantunut. Paikalliset toiminta-aktiivit ovat kuiten-kin avainasemassa toiminnan jatkuvuuden kannalta sekä paikallisyhteisön ak-tivoimisessa. Myös väestörakenteen painottuminen vanhusväestöön voi heiken-tää osallistumisaktiivisuutta. Osallistumiskynnys on yleensä matalampi nuoril-le ja työikäisille kuin vanhoille ihmisille. Kysymys paikallisyhteisön osallista-misesta on ohjannut huomiota mm. paikallisen kulttuuriin vakavasti ottamiseen(Day 1998). On perätty entistä hienosyisempää analyysiä siitä, millaiset ihmi-set osallistuvat, mitkä tekijät kannustavat paikallisia toimijoita kokoontumaanja sitoutumaan kumppanuuksiin (ks. Goodwin 1998).

Julkisen sektorin on todettu jäävän helposti hallitsevaksi tahoksi maaseudunkumppanuuksissa (Westholm 2000, s. 79, Valve 2001, Grönqvist 2002, s. 74,Edwards ym. 2001). Kun virkamiehet toimivat ohjelmien lanseeraajina, ovathe luonnollisesti perillä myös ohjelmien toimeenpanosta. Osallistuminen viranpuolesta sekä virkamiesten hankkeiden hallinnointitaidot ovat edesauttaneetsitä, että julkinen taho on taipuvainen vakiintumaan maaseudun kumppanuuk-sien keskeiseksi toimijaksi (ks. Valve 2001, Jones & Little 2000). Julkisen sek-torin ylivoimaisuus korostuu maaseutuyhteisöjen ja yritysten ’heikkouksia’vasten. On tavallista, että kolmannen ja yksityisen sektorin edustajilla ei olevirkamiesten taitoihin verrattavaa osaamista ja kokemusta kumppanuuksienhallinnoinnista. Toimijapohjan vinoudesta johtuen maaseudun kumppanuuk-

88

sissa toimijoiden tasa-arvoisuus saattaa vaatia erityisiä ponnisteluja. Jotta jul-kinen sektori ei jäisi hallitsevaksi kumppaniksi, Jones ja Little (2000) ehdotta-vat, että maaseudun kumppanuuksia tulisi lähestyä toimijoiden ominaispiirteis-tä ja näistä aiheutuvista seurauksista käsin.

Maaseudun kumppanuuksien odotetaan vastaavan alueellisen hallinnan haas-teisiin ja tasapainottavan aluekehitystä. Kumppanuuteen maaseudun hallinnantapana liittyy kuitenkin epämääräisyyttä, joka vaikeuttaa mm. kumppanuudenvaikuttavuuden arviointia. On vaikea tehdä päätelmiä siitä, mikä maaseudunkehityksessä on suoranaisesti kumppanuudesta johtuvaa ja mikä taas muidenkehitystä ohjaavien muutosvoimien, kuten globalisaation ja markkinoiden ai-kaansaamaa (Westholm 2000, s. 78). Toisaalta kumppanuuksien vaikutustamaaseudun kehitykseen voidaan pitää ilmeisenä jo kumppanuustoiminnan vo-lyymin perusteella. Kumppanuudesta on muodostunut niin keskeinen toiminta-tapa, että edistysaskeleiden voidaan olettaa lähes aina olevan tavalla tai toisellakytköksissä kumppanuuksiin. On vaikea kuvitella maaseudun kehittämistä il-man kumppanuutta.

Kun maaseudun kehitys on rakennettu kumppanuuksien varaan, sen on todettujohtavan alueellisen kehityksen eriytymiseen (Edwards ym. 2000, s. 45, West-holm 2000, s. 80). Kumppanuuksien eriarvoisuutta aiheuttava taipumus riip-puu yhtäältä kumppanuuksien resursoinnista. Kun kehittämisrahaa on ollutenemmän käytössä, ovat lopputuloksetkin olleet yleensä vaikuttavampia. Toi-saalta maaseudun kehittymispotentiaalia silmällä pitäen on ollut tarkoituksen-mukaista laajentaa tarkastelua eriytymiskehityksen lähtökohtiin, kuten itsealueeseen ja sen ominaispiirteisiin. Tällöin päähavaintona on ollut se, että ’insti-tuutiorikkaat’ alueet ovat menestyneet kumppanuustoiminnassa ’instituutio-köyhiä’ alueita paremmin (Edwards ym. 2000). Rikkaus on voinut olla niintaloudelliseen, sosiaaliseen kuin inhimilliseen pääomaan liittyvää. Heikon alku-asetelman alueille on taas saattanut käydä niin, ettei kumppanuus ei ole johta-nut kehittämistoiminnan vireytymiseen alueen kehittämisresursseista huolimat-ta. Ei ole tavatonta, että kehittämisresursseja on jäänyt käyttämättä, kun alueentoimijoilta on puuttunut kumppanuuden edellyttämää kyvykkyyttä.

Edwardsin ym. (2000, s. 46) mukaan kumppanuutta harjoittaneet maaseutualu-eet ovat yleensä paremmassa asemassa kuin kumppanuuksien ensikertalaiset.Aikaisemmat näytöt toimivat vakuutena uusia kumppanuusverkostoja luotaes-sa ja kehittämisresursseja pyydystettäessä (Edwards ym. 2000, s. 46). Edward-sin ym. tutkimus kertoo kumppanuuden kumuloituvuudesta. Alkuun päästyäänkumppanuustoiminta vahvistaa itseään ja voi syntyä positiivinen kumppanuu-den kehä. Kumppanuuden kumuloituvuutta kuvataan myös Virkkalan (2002)kolmea suomalaista maakuntaa koskevassa tutkimuksessa. Virkkalan mukaankumppanuus vahvistuu kun erilaiset kumppanuudet risteävät ja ruokkivat toisi-aan. Eri kumppanuuksissa kohtaavat yleensä samat toimijat, jotka tuntevat toi-sensa virallisten ja epävirallisten kanavien kautta. Kumppanuuden kumuloitu-

89

minen voi tuoda maaseudun kehittämiseen pysyvyyttä ja toimia vastavoimanaohjelmaperusteiseen kehittämistyöhön lähes väistämättä liittyvälle hajanaisuu-delle (Virkkala 2002).

Maaseudun kumppanuuksiin liittyy mielikuva ruohonjuuritason valtaistamises-ta (empowerment). Kumppanuudet ovatkin toimineet maaseudun asukkaidenosallistamisen välineenä ja tuoneet päätöksentekoon uusia, edustuksellisen de-mokratian ulkopuolelle jääneitä ryhmiä. Toisaalta on arveltu, että joissain ti-lanteissa perinteinen edustuksellinen demokratia voi tarjota kumppanuuksiatasa-arvoisemman vaikuttamiskanavan. Kumppanuuksilla saattaa olla taipu-musta muodostua paikallisen eliitin vallankäytön välineeksi (Westholm 1999,s. 20). Maaseudun toimijapohjan erityispiirteitä silmällä pitäen voi olla syytäkiinnittää erityistä huomiota vallankäyttöön maaseudun kumppanuuksissa. Jää-kö julkinen taho maaseudun kumppanuuksien keskeiseksi vallankäyttäjäksimyös tulevaisuudessa?

Kun hallinta lepää muodollisten ja epämuodollisten verkostosuhteiden varassa,voi olla vaikea jäljittää paikallisen hallinnan päätöksentekijöitä. Voidaan aja-tella, että vallankäyttö kumppanuuksissa on samankaltaista kuin Sotaraudan(2000) kuvaama verkostovalta. Uudessa hallinnan tavassa valta ei ole selkeästipaikannettavissa johonkin toimijaan tai instituutioon, vaan sitä käytetään toi-mijoiden keskinäisissä vuorovaikutussuhteissa, kumppanuudessa. Huomionkiinnittäminen päätöksentekoon ja kumppanuuksien koordinointiin on joissaintapauksissa johtanut yksittäistä kumppanuutta kokonaisvaltaisemman hallin-nointitarpeen korostamiseen (Murdoch & Abram 1998). Maaseudun uudessahallinnan tavassa voi olla kyse paikallisen kumppanuuden ja ylhäältä alaspäinsuuntautuvan hallinnan tasapainottamisesta. Samalla haetaan kantaa myös sii-hen, missä määrin maaseutua voidaan kehittää kumppanuuden avulla. Maaseu-dulla kumppanuudet voivat toimia paikallisen hallinnan täydentäjänä tai perin-teisen hallinnon rinnakkaisena ilmiönä, esimerkiksi paikallisen elinkeino- jatyöllisyyspolitiikan toteuttamisessa.

Kumppanuus maaseudun hallinnan tapana edellyttää kumppanuuden asemantunnustamista, legitimointia. On viitteitä siihen, etteivät maaseudun kumppa-nuudet ole saaneet läheskään aina tunnustettua asemaa alueen muilta kehittä-jätahoilta (ks. Shortall & Shucksmith 2001). Kumppanuuden sivuuttaminen onsaattanut johtua siitä, että kumppanuus on koettu uhkaksi olemassa olevilleinstituutiolle. Jos kumppanuutta ei pidetä legitiiminä, ovat kumppanuuden vai-kutusmahdollisuudetkin ymmärrettävästi rajalliset. Ilman vakiintuneiden orga-nisaatioiden tunnustamaa asemaa kumppanuudet jäävät yleensä irrallisiksi jakatoavat ulkopuolisen rahoituksen päättyessä (Shortall & Shucksmith 2001,s. 130). Kumppanuuden elinkaaren loppupäässä voi ratkaisevaa olla kumppa-nuuden sisäinen arvonanto. Kumppanuuden kannalta voi olla elintärkeää, ko-kevatko kumppanuusaktiivit itse kumppanuuden mielekkääksi keinoksi vaikut-taa maaseudun kehittämiseen.

90

Hallinnan näkökulmasta maaseutupoliittiset kumppanuudet laajenevat sellai-sille maaseudun kehittämisen areenoille, joita ei ole yleensä mielletty varsinai-sesti maaseutupolitiikan alaan kuuluviksi. Kyseinen lähestymiskulma asettaasiten laajan ja suppea maaseutupolitiikan luontevasti samaan analyysikehik-koon. Esimerkiksi Kahila (2001) on hallinnan viitekehyksessä tarkastellut pai-kallista kehittämistä tavalla, joka on ulottunut sekä kuntien elinkeinopoliittisenyhteistyöhön että toimintaryhmätyöhön. Kahilan tutkimuksen mukaan paikal-liset kumppanuudet täydentävät kuntien elinkeinopolitiikkaa tai ovat sille rin-nakkaisia. Hallinnan muutos hämärtää oletettavasti entisestään paikallisen elin-keinopolitiikan ja varsinaisen maaseutupolitiikan rajapintaa. Hallinnan muu-toksessa on mahdollista, että jatkossa elinkeino-, maaseutu- ja työllisyyspoliit-tiset kumppanuudet nivoutuvat osaksi yhtä paikallista kehittämispolitiikkaa.

Maaseudun hallinnan malli nostaa kunnat tarkastelun keskiöön. Suomessa sesaa näkyviä muotoja etenkin seututasolla. Siitä todistavat paitsi kumppanuudettoimintaryhmätyössä, myös muu kuntien vapaaehtoisuuteen pohjautuva seutu-yhteistyö. Niin tarpeelliseksi ja laajentuvaksi ilmiöksi kuin seudullinen kump-panuus onkin hahmottunut, se ei ole osoittautunut helpoksi toteuttaa. Muutok-set kuntien tulopohjassa, verokertymän suhteellisen osuuden ja valtionosuuksi-en pienentyminen, ovat kaventaneet kuntien taloudellista liikkumavara japäätösvaltaa (Haveri 2000). Samalla ovat heikentyneet myös kumppanuus-toiminnan vapausasteet. Toisaalta yhteisöverotulojen merkityksen kasvu kun-nan taloudessa on tehnyt seudullisesta kumppanuudesta miltei välttämätöntä.Koska yritykset ja niiden mukanaan tuoma taloudellinen aktiviteetti suuntautu-vat useimmiten seudulle laajemmin eikä yksittäiseen kuntaan, on verotuloihinvaikuttaminen yksittäiselle kunnalle lähes mahdoton tehtävä (Aronen 2001,s. 22). Raha siis yhtä aikaa rajoittaa mahdollisuuksia osallistua että kannustaaseudulliseen kumppanuuteen.

Toinen seudulliseen kumppanuuteen liittyvä keskeinen kysymys johtuu kunti-en erilaisuudesta: miten saada yhteistyö sujumaan erilaisissa lähtökohdissa ole-vien kuntien välillä? Seudun keskus saattaa olla resursseiltaan selvästi reuna-alueiden kuntia vahvempi ja tältä osin kumppanuuteen paremmin kykenevä (ks.Sotarauta ym. 1999, s. 159). Keskuksen ylivertaisuus voi houkuttaa reuna-alueiden kuntia vapaamatkustamiseen ja imemään hyödyn keskuksen kasvu-vaikutuksista (ks. Hirvonen 1999, s. 14–15). Lisäksi on mahdollista, että kes-kus ei koe yhteistyötä tarpeellisena, jos sen omat resurssit riittävät välttämättö-mien toimintojen ylläpitoon (ks. Sotarauta & Linnamaa 1999, s. 1). Vaikeudetseutuyhteistyössä näyttävät siten paikantuvan keskuksen ja reuna-alueiden kun-tien välille.

Toisaalta kuntien erilaisuutta voidaan pitää kumppanuuteen kannustavana. Kunmaaseudulla elinkeinojen kehittäminen kohdentuu usein teollisuuden arvo-ketjun alkupäähän, kuten alihankitaan ja sopimusvalmistukseen, voi yhteistyökeskuksen kanssa tarjota luontevan mahdollisuuden kytkeytyä osaksi keskus-

91

ten osaamis- ja tuotantoverkostoja (ks. Nupponen 2001). Seututason kumppa-nuus voi olla väylä kohti toiminnallisten alueiden hahmottumista. On tosin epä-selvää, missä määrin keskusten kasvuvaikutukset viime kädessä ulottuvatkehyskuntien alueelle (ks. Richardson 2000, Saartenoja 2001, s. 73). Vaikkakeskukset nähdään yhtälailla riippuvaisina kehyskunnistaan, voi uhka muodos-tua myös siitä, että maaseudun rooli määrittyy yksinomaan keskuksesta käsin.

Seutuyhteistyölle on pidetty tyypillisenä, että yhteistyön edellytykset säröile-vät helposti, jopa yhden kunnan vastustuksella (Katajamäki ym. 2001, s. 28).Seudut ovat osoittautuneet hauraiksi yhtäältä siksi, koska niiltä on puuttunuttaloudellinen päätösvalta (Valtakari 1999, s. 68, Katajamäki ym. 2001). On to-sin olemassa seutuja, joissa merkittäviäkin taloudellisia päätöksiä tehdään seu-dullisella tasolla, eikä päätöksiä tarvitse alistaa peruskunnille. Toisaalta seutujaon luonnehtinut koko niiden olemassa oloajan tietynasteinen keinotekoisuus.Kun seutujako luotiin vuonna 1993, seudut määriteltiin lähinnä työssäkäynti-alueisiin perustuen. Kunnat saattoivat itse tässä vaiheessa vaikuttaa vain vä-hemmässä määrin seutujen muodostamiseen (Mäkinen 2002, s. 195). Yhteis-työn edistämiseksi seutukuntajakoa on jouduttu aika ajoin tarkistamaan. Yl-häältä alaspäin lanseeratut seudut eivät ole osoittautuneet otollisiksi paikallisenhallinnan pohjiksi.

Seudullisen hallinnan vahvistumista vaivaa politisoitumisen puute. Katajamäenym. (2001, s. 28) mukaan kunnat eivät koe seutuja poliittisesti merkittävinäfoorumeina. Myöskään paikallisten asukkaiden keskuudessa seutuja ei koetaluontevasti omaksuttavina alueina eikä niihin samastuta. Zimmerbauer (2002,s. 89) on kyselytutkimuksessaan havainnut, että paikallistasolla seutua ei miel-letä luontevaksi ilmiöiden sijoittamisen paikaksi. Seudullisen hallinnan vah-vistamista ajatellen lähtökohdat vaikuttavat varsin huterilta: miten edistää seu-dullista kumppanuutta, jos seudulla ei ole ihmisten arkielämän kannalta juurimerkitystä?

Hallinnan tavan muutos ulottaa kunnan kumppanuustoiminnan hallinnan eritasoille ja erilaisille kumppanuusfoorumeille. Kunta toimii jo nykyiselläänkinkumppanina kylästä maakuntahallintoon. Millaisen sisällön kuntatason kump-panuus saa, kun kuvakulmaksi otetaan kunta? Tutkimuksen neljä tapauskun-taa, Huittinen, Orimattila, Nummi-Pusula ja Tammela tarjoavat mahdollisuu-den vastausten etsimiseen.

92

5 Tapauskuntien kuvaus

Tutkimuksen kontekstin hahmottamiseksi kunnista luodaan seuraavassa kuva-ukset, joissa kuntien oloja selvitetään mm. väestön, elinkeinojen sekä taloudenosalta. Samalla esitellään maaseutupolitiikan välineet, joita kunnissa toimeen-pannaan rahastokaudella 2000–2006. Kuvauksissa on käytetty apuna kunnistakerättyä tilastoaineistoa, kuntien vuosikertomuksia sekä tilinpäätöstietoja, kun-tien www-sivuja sekä haastateltavien antamia tietoja kuntien tilanteista.

5.1 Huittinen

Huittinen on noin 9 119 asukkaan kaupunki Länsi-Suomen läänissä Satakun-nan maakunnassa. Kaupunki kuuluu Kaakkois-Satakunnan seutukuntaan, jon-ka suurimmat keskukset ovat Huittinen ja Kokemäki. Muut seutukuntaan kuu-luvat kunnat ovat Köyliö, Vampula, Säkylä ja Punkalaidun. Kaakossa ja poh-joisessa Huittisten rajanaapureita ovat lounaisella Pirkanmaalla sijaitsevaÄetsä ja Vammala. Liikenteellisesti Huittinen sijoittuu Turun, Tampereen jaPorin kaupunkien muodostaman kolmion keskelle. Huittinen mainostaa itseäänliikenteellisenä solmukohtana, josta on hyvät kulkuyhteydet ympärillä oleviinsuuriin kaupunkeihin. Huittisten keskustan tuntumasta risteävät Helsinki–Pori-valtatie ja Tampere–Huittinen–Rauma -valtatie sekä Tampere–Turku -kanta-tie. Tampereelle Huittisista on matkaa 75 km ja Turkuun 95 km. HelsinkiinHuittisista on 178 km ja Satakunnan maakuntakeskukseen Poriin 64 km (Huit-tinen 2002).

Maantieteelliseen asemansa ja historiansa perusteella Huittinen luonnehtii itse-ään satakuntalaiseksi kaupan ja liikenteen keskukseksi. KaupunginjohtajaJyrki Peltomaan mukaan vilkas elinkeinoelämä, monipuoliset koulutusmahdol-lisuudet sekä maatalous muodostavat kaupungin kivijalan. Kaupungin elin-keinoelämä painottuu elintarviketeollisuuteen. Huittisissa sijaitseva, vihannes-säilykkeitä jalostava Saarioisten Säilyke Oy on Huittisten kaupungin jälkeenpaikkakunnan toiseksi suurin työnantaja. Huittisissa tuotetaan noin 2/3 maam-me vihannessäilykkeistä ja hilloista. Elintarvikkeiden jatkojalostus ulottuumyös lihajalosteisiin ja makkaroihin. Jalostuksen osuus Huittisten elinkeino-rakenteessa oli vuonna 2000 selvästi yli maan keskiarvon. Muu teollinen toi-minta liittyy Huittisissa metalli- ja puuteollisuuteen sekä käsityöalaan. Vuonna2001 yritystoimipaikkoja kaupungissa oli 620 (Huittinen 2002).

Moni tuntee Huittisten maan sikavaltaisimpana kuntana. Huittisten maatalousonkin hyvin erikoistunutta. Sikataloutta harjoitetaan 102 tilalla, joiden osuuskaikista tiloista on noin 25 %. Suurimmalla osalla tiloista tuotantosuuntana onkuitenkin viljanviljely, jota harjoittaa 53 % maatiloista. Vuonna 2001 Huittis-ten työllisestä työvoimasta maataloudessa työskenteli 11,4 %. Koko maassamaatalouden vastaava osuus oli 4,7 % (MMM 2002a).

93

Huittinen panostaa korostuneesti maa- ja elintarviketalouden kehittämiseen.Elintarvikkeiden tuotantoketjun kehittämistä tähdennetään mm. kaupungin stra-tegiassa. Vuonna 2010 Huittinen haluaa olla tunnettu alueen elintarviketuotan-non korkealaatuisista tuotteista (Huittinen 2002).

Ohjelmakaudella 2000–2006 Huittinen sijoittuu tavoite 2 -ohjelman ulkopuo-liselle alueelle, jolle maksetaan ns. siirtymäkauden tukea. Siirtymäkauden alu-eella tuen suuruus on noin neljännes varsinaisen tavoite 2 -ohjelman tukitasos-ta. Tämä on toiminut yhtenä perusteena Huittisten uusille yhteistyökuvioille.Vuoden 2002 alussa Huittisissa käynnistyi kaksoiskaupunkiyhteistyö Pirkan-maan maakunnassa sijaitsevan Vammalan kanssa. Yhteistyön motiivina on ol-lut mm. se, että Kaakkois-Satakunnasta on katsottu puuttuneen keskus, jokaolisi riittävän iso vastaamaan suurten kaupunkien, Tampereen, Porin ja Turun,imuun. Kaksoiskaupunkihankkeen nimellä kulkenut yhteistyö on sittemmin laa-jentunut muihin lähiseudun kuntiin ja kaupunkeihin, kuten Kokemäelle, jamuuttunut ns. kymppikuntien yhteistyöksi (Kymppikunnat 2003). Kymppi-kuntiin kuuluvat kunnat ovat Huittinen, Kiikoinen, Kokemäki, Lavia, Mouhi-järvi, Punkalaidun, Suodenniemi, Vammala, Vampula ja Äetsä. Vammalan jää-tyä aluekeskusohjelman ulkopuolelle yhteistyöhön on saatu rahoitusta sisä-asianministeriön aluekeskusohjelman ulkopuolisiin kuntiin suunnatuista kehit-tämisrahoista. Kymppikuntien yhteistyö tähtää yhteisen aluestrategian laatimi-seen. Yhteistyö pyritään ulottamaan kuntien kaikille toimialoille, elinkeino-politiikasta terveydenhuoltoon, koulutukseen ja taloushallintoon. Yhteistyöhönliittyy myös toiveita alueen näkyvyyden parantumisesta (Kaksoiskaupunki2002, Kymppikunnat 2003).

Toimintaryhmätyön osalta Huittinen oli ohjelmakaudella 1995–1999 ’valkois-ta aluetta.’ Paikallisia kehittämishankkeita rahoitettiin tavoite 5b -ohjelmasta.Toimintaryhmätyö käynnistyi alueella vuonna 1999, kun kolmen seutukunnankunnat muodostivat yhteisen toimintaryhmän, Joutsenten reitti ry:n. Ryhmäntoiminta-alue kattaa noin 50 000 asukkaan alueen Pirkanmaan ja Satakunnanmaakunnissa. Läntiseltä Pirkanmaalta toimintaryhmään kuuluvat Viljakkala,Hämeenkyrö, Mouhijärvi, Vammala ja Äetsä ja Kaakkois-Satakunnasta Huitti-nen, Punkalaidun ja Vampula. Joutsentenreitin kehittämissuunnitelmaa rahoi-tetaan alueellisesta maaseudun kehittämisohjelmasta, ALMAsta. PirkanmaanTE-keskus hoitaa rahoituksesta 62 prosenttia ja Satakunnan TE-keskus 38 pro-senttia (Joutsentenreitti ry 2001). Kuntaryhmän edustajana toimintaryhmän hal-lituksessa on Huittisista toiminut kaupungin maaseutuasiamies. Huittinen onosallistunut toimintaryhmätyöhön myös hankkeiden hallinnoijana. Kaupunkion hallinnoinut kyläsuunnitelmahanketta, jonka tuloksena huittislaisille kylilleon laadittu kyläsuunnitelmat (Huittisten kaupunki 2002).

Panostus elintarvikeketjuun näkyy Huittisten kumppanuusrakenteissa. Elintar-vikeketjun kehittämisestä alueella vastaa vuonna 1999 perustettu Satafood ry,alueen kuntien ja yritysten perustama elintarvikealan kehittämisyhdistys. Sata-

94

food ry:n tarkoituksena on tukea alueen elintarviketuotantoa ja jalostusta sekälisätä toimialan jäsenten välistä yhteistoimintaa. Yhdistyksen tehtävänä on val-voa alueen elintarvikealan yritysten etuja sekä edistää toimialan yritysten yh-teistoimintaa ja alan tutkimusta. Satafood ry:n muita perustajajäseniä ovatPorin ja Kokemäen kaupungit, Loimaan, Kaakkois-Satakunnan ja Pohjois-Satakunnan seutukunnat, Satakunnan ammattikorkeakoulu, Foodwest Oy sekäelintarviketeollisuus. Lisäksi Huittisten kaupunki omistaa yhdessä SaarioistenSäilykkeen kanssa yhteistyöyrityksen Satalab Oy:n, joka on keskittynyt elin-tarvikealan konsultointiin ja tutkimukseen (Satafood kehittämisyhdistys ry2002).

Satafood ry:llä on selvä työnjako seudullisen kehitysyhtiön, Kaakkois-Satakun-nan Kehityskeskus Oy:n kanssa. Seudullinen kehitysyhtiö vastaa elintarvike-alan ulkopuolelle jäävästä elinkeinojen kehittämisestä. Kaakkois-SatakunnanKehityskeskuksen omistajia ovat Huittisten ja Kokemäen kaupungit sekäSäkylän, Punkalaitumen, Köyliön ja Vampulan kunnat. Kehitysyhtiön toimin-nasta päättävät yhtiön hallitus sekä kuntien vapaaehtoinen neuvottelukunta, jo-hon on nimetty kaksi jäsentä kustakin jäsenkunnasta (Kaakkois-SatakunnanKehityskeskus Oy 2002).

5.2 Nummi-Pusula

Nummi-Pusulan kunta syntyi vuonna 1981, kun kaksi läntisen Uudenmaan-kuntaa, Nummi ja Pusula yhdistyivät. Asukkaita Nummi-Pusulassa on 5 886.Lohjan seutukuntaan kuuluva kunta sijaitsee ykköstien varrella, noin 75 kilo-metriä Helsingistä Turkuun päin. Naapurikuntia ovat Karkkila, Sammatti,Vihti, Lohja ja Somero. Vaikka kuntaliitoksesta on aikaa yli kaksikymmentävuotta, näkyy kahden kunnan yhdistyminen edelleen kunnan arkipäivässä. Kun-taa hallinnoidaan kahdesta toimipisteestä, Nummelta ja Pusulasta. Etenkin kun-nassa pitkään asuneet saattavat edelleen mieltää itsensä joko nummilaisiksi taipusulalaisiksi. Kunnan historia koetaan myös kumppanuuden haasteena. Esi-merkiksi toimintaryhmätyössä pyritään kiinnittämään erityistä huomiota siihen,että hankkeisiin saataisiin osallistujia aina sekä Nummen että Pusulan puolelta(paikallisen toiminta-aktiivin haastattelu Nummi-Pusulassa 20.9.2002).

Nummi-Pusula markkinoi itseään luonnon läheisenä ja perheystävällisenä kas-vun kuntana, joka tarjoaa hyvät kulkuyhteydet ja työssäkäyntimahdollisuudetpääkaupunkiseudulle. Kunnan kolmesta taajamasta voimakkaassa kasvussa onpientaloalueeksi rakentunut Saukkola, joka sijaitsee 1-tien äärellä 65 kilomet-rin päässä Helsingistä. Kunnan strategia-asiakirjan kannessa oleva kiteytys”Kotikunta pääkaupungin kupeessa”, kuvaa kunnan tulevaisuuden rakentami-sen lähtökohtia: Nummi-Pusulassa tulevaisuutta rakennetaan pääkaupunkiseu-dun läheisyyteen perustuen. Helsingin seudun kasvuvaikutusten uskotaan hei-jastuvan kuntaan niin työpaikkoina, tonttien kysyntänä, kuin ostovoimana

95

nummipusulalaisten yritysten tuotteille ja palveluille. Pääkaupunkiseudun lä-heisyys heijastuu myös kunnan nykyisissä olosuhteissa, kuten kunnan suhteel-lisen alhaisessa työpaikkaomavaraisuudessa. Moni kuntalainen käy työssä kun-nan ulkopuolella, etenkin Espoossa ja Helsingissä. Osana Uudenmaan alueellaennakoitua väestönkasvua Nummi-Pusulan väestön uskotaan kasvavan vuoteen2010 noin 4 prosenttia. Nummi-Pusula on myös suosittu vapaa-ajanviettokunta.Kesäisin kunnan asukasluvun arvioidaan lähes kaksinkertaistuvan. Kunnan2 661 vapaa-ajan asunnon katsotaan tarjoavan otolliset lähtökohdat etätyönlisäämiseen (Nummi-Pusula 2002).

Nummi-Pusulan asukaslukuun suhteutettuna kunnassa on Uudenmaan kunnis-ta kolmanneksi eniten yrityksiä. Laman myötä Nummi-Pusula menetti etenkintekstiiliteollisuuden työpaikkoja, kun alan yrityksiä muutti muualle Suomeenja ulkomaille. Tekstiiliteollisuudesta väheni 1990-luvulla noin 120 työpaikkaa.Osa 1990-luvun puolivälissä kuntaan muuttaneista teollisuusyrityksistä on edel-leen kasvussa. Uusia työpaikkoja kuntaan on viime vuosina tuonut mm. NurmiHydraulics Oy. Hydrauliikan sovelluksiin ja hyötyajoneuvojen päällysraken-teisiin erikoistunut yritys työllistää noin 150 henkilöä ja on työpaikkojen pe-rusteella kunnan suurin yritys. Toiseksi eniten teollisuuden työpaikkoja kun-nassa tarjoaa vuonna 1994 kuntaan muuttanut Oy Pumppu-Lohja Ab. Yrityk-sessä on noin 60 työntekijää (Juhani Rautio, Nummi-Pusulan elinkeinoasia-mies, 19.2.2003, sähköpostiviesti).

Nummi-Pusulan elinkeinorakenne painottuu palveluihin. Kunnan kolme tasa-vahvaa taajamaa, Pusula, Nummi ja Saukkola, ovat taanneet sen, ettei kuntaanole syntynyt erityistä palvelujen keskittymää. Maaseudun mikroyritykset suun-taavat palvelunsa pitkälti lähiseudulle, sekä kotitalouksille että yrityksille. Kun-nan sijainti mahdollistaa siten palvelujen sijoittamisen lähelle asutuskeskuksiaja mikroyritystoiminnan harjoittamisen kunnan haja-asutusalueilla. Tilantee-seen on vaikuttanut myös se, että lähellä sijaitsee useita kaupunkeja erikoisliik-keineen ja -palveluineen. Yritykset, jotka hakevat asiakaskuntansa kunnanulkopuolelta, nähdään Nummi-Pusulan maaseutualueiden elinkeinotoiminnanselkärankana. Keskusten läheisyys avaa mahdollisuuksia alueen logististen vir-tojen hyödyntämiseen myös isommille yrityksille. Tulevaisuudessa pk-yritys-toimintaa pyritään ohjaamaan Saukkolan teollisuusalueelle 1-tien ääreen jaedesauttamaan yritysten toimialoittaista verkostoitumista seudun osaamis-verkostoihin.

Ohjelmakaudella 2000–2006 Nummi-Pusula kuuluu siirtymäkauden alueeseen.Lohjan seutukunnasta siirtymäkauden tukea saavat myös Sammatti ja Karja-lohja. Muut seutukunnan kunnat sijaitsevat ohjelma-alueen ulkopuolella. Loh-jan seudulla elinkeinojen kehittäminen on korostuneen seudullista ja erilaisiinkehittämiskumppanuuksiin keskittynyttä. Vuodesta 1995 kunta on ollut osak-kaana Lohjan Yrityspalvelukeskus Oy:ssä. Seudullisen kehittämisyhtiön muitaomistajia ovat Karjalohjan ja Sammatin kunnat sekä Lohjan kaupunki. Elin-

96

keinotoimen yhtiöittämisestä lähtien Nummi-Pusulan elinkeinoasiamies on toi-minut kaksi päivää viikosta peruskunnassa ja loput seudullisessa kehittämis-työssä Lohjan yrityspalvelukeskuksessa. Vuodesta 1994 kunta on tehnyt yhteis-työtä Länsi-Uudenmaan Uusyrityskeskus ry:n kanssa. Lisäksi kunta on muka-na Maaseutuyrityshautomo Uusimaassa, Länsi-Uudenmaan YrityshautomossaUudenmaan Liiton Culminatum Oy:ssä sekä Helsinki Region Marketing ltd:ssä(Nummi-Pusula 2002).

Kunnassa elinkeinojen kehittämistyön keskittymistä ei pidetä ainoastaan myön-teisenä asiana. Yritysten keskittymisestä alueen osaamispuistoihin ja yritys-ryppäisiin on seurannut se, että haja-asutusalueiden teollisuusalueet ovat me-nettäneen kunnassa merkitystään. Vakavana ilmiönä yritysten keskittyminennähdään etenkin teollisuusyritysten kohdalla (Juhani Rautio, Nummi-Pusulanelinkeinoasiamies, 19.2.2003, sähköpostiviesti).

Ohjelmakaudella 1995–1999 Nummi-Pusula oli osana tavoite 5b -ohjelmaannivoutunutta LEADER II -hanketta, jonka toteuttajatahoja toimi Lounais-Suo-men Itsenäiset Maaseutuyrittäjät, SLIM ry. Toiminta jakaantui kaiken kaikki-aan 94 osahankkeeseen. Ohjelmakaudella 2000–2006 toimintaryhmätyötä kun-nan alueella jatkaa Lounais-Suomen Maaseudun Kehittämisyhdistys ry. Toi-mintaryhmä muodostettiin vuonna 2000, kun edellisellä kaudella toimineetLounais-Suomen Itsenäiset Maaseutuyrittäjät ry ja Pomo-ryhmä Monet Polutry yhdistyivät. Toimintaryhmää rahoitetaan Varsinais-Suomen alueellisestamaaseudun kehittämisohjelmasta, VALMAsta. Toimintaryhmän yhdistymisenmyötä toimintaryhmätyö on laajentunut 11 kunnan alueelle, kahteen eri maa-kuntaan. Varsinais-Suomen itäosan kuntia ovat Halikko, Kiikala, Kisko,Muurla, Perniö, Pertteli, Suomusjärvi sekä Salon kaupungin maaseutuosa.Uudenmaan länsiosan kunnista mukana ovat Nummi-Pusulan lisäksi Sammattija Karjalohja (Lounais-Suomen Maaseudun Kehittämisyhdistys ry 2002).

5.3 Orimattila

Orimattila on noin 14 300 asukkaan kaupunki Etelä-Suomen läänissä, Päijät-Hämeen maakunnassa. Yhdessä Asikkalan, Hollolan, Lahden ja Nastolan kans-sa se muodostaa Lahden seutukunnan. Seudun keskuskaupunkiin Lahteen Ori-mattilan keskustasta on matkaa 23 kilometriä. Orimattilan strategian mukaankaupunkia tullaan lähivuosina kehittämään laajalla rintamalla. Painopisteetvaihtelevat peruspalveluista ja eri toimialoja leikkaavasta seutuyhteistyöstäluonnon läheisyyden hyödyntämiseen asuntotuotannossa. Strategiassaan Ori-mattila luonnehtii itseään taloudeltaan tasapainossa olevaksi maaseutukaupun-giksi vuonna 2010. Asukasluvun suhteen odotukset ovat kohtalaiset: kaupun-gin väkimäärän visioidaan kasvavan vajaassa kymmenessä vuodessa 15 000asukkaaseen (Orimattila 2002).

97

Orimattila on maatalous- ja teollisuuspaikkakunta, jossa on sekä pientä ettäkeskisuurta teollisuutta. Kaupungin merkittävin työllistäjä on tekstiili- javaatetusalan yritys Virke Oy, joka työllistää 390 henkilöä. Orimattilan elin-keinorakenteesta johtuen laman jälkiseuraukset ovat olleet syviä. Kaupungintaloudessa laman vaikutukset ovat näkyneet jyrkkänä vuosikatteen laskuna sekälainakannan kasvuna. Orimattilan tilanne heijastaa seudun tilannetta laajem-minkin. Laman jälkiseuraukset ovat olleet tuntuvia koko Lahden seudulla. Toi-saalta laman jälkiseurauksista toipuminen on kannustanut Lahden seudun kun-tia yhteistyöhön (Lahti 2002). Laman kerrannaisvaikutukset näkyvät silti edel-leen seudun taloudessa ja vaikeuttavat yhteistyötä. Seutuyhteistyötä on Lahdenseudulla todettu haitanneen myös Lahti-keskeisyys ja Lahden kaupungin heik-ko sitoutuminen yhteistyöhön (Hoikka ym. 1996).

Orimattilan kytkennät Lahteen ovat sekä taloudellisia että aluerakenteeseenperustuvia. Orimattilan työllisestä työvoimasta Lahdessa työssä käy noin 17prosenttia. Seutu muodostaa yhtenäisen työssäkäyntialueen. Orimattilan ja Lah-den keskustaajamien välinen alue tulee jatkossa olemaan seudun keskeisiä ra-kennuskohteita. Kaupungit suunnittelevat tekevänsä yhteistyötä mm. yhdys-kuntasuunnittelussa. Yksi keskeisin yhteissuunnittelun kohdealue on Lahdenrajalla sijaitseva Pennala, jonka maankäytön suunnittelussa kaupungin pyrki-vät soveltamaan uusia yhteistyömuotoja ja -malleja (Lahti 2002).

Orimattila kuuluu Etelä-Suomen tavoite 2 -ohjelmaan. Elinkeinojen kehittämi-sestä seutukunnassa vastaa Lahden seudun Yrityskeskus Oy, Lahden kaupun-gin ja sen ympäristökuntien, Hollolan, Nastolan, Orimattilan ja Asikkalan omis-tama elinkeinojen kehitysyhtiö. Yrityskeskuksen pääomistaja on Lahti selvälläosake-enemmistöllä. Ostopalveluperiaatteella yrityskeskuksen palveluja hyö-dyntävät myös Kärkölä, Hämeenkoski, Artjärvi sekä Padasjoki (LahdenSeudun Yrityskeskus Oy 2002).

Orimattilan ja Lahden seudun kuntien yhteistyötä edistetään lähivuosina valta-kunnallisessa SEUTU-hankkeessa, johon Lahden seutu valittiin mukaan yh-deksi kahdeksasta pilottikohteesta. Yhteistyön käynnistymistä ovat kuitenkinsävyttäneet seudun sisäiset jännitteet, jotka ovat tulleet ilmi mm. seutujohtajanvalintaa koskeneina erimielisyyksinä (Hyvärinen 2002). Erimielisyyksien ar-veltiin ohjelman laadintavaiheessa ajavan Lahden seudun hankkeen kokonaanvaakalaudalle (Paananen 2002). Kunnat ovat kuitenkin päässeet yhteisymmär-rykseen ja seutukokeilu on aloitettu vuoden 2003 alusta. Seutu on mukana myösaluekeskusohjelmassa, jonka ydinalueen muodostavat Lahden, Heinolan ja Ori-mattilan kaupungit sekä Hollolan, Nastolan, Asikkalan, Hämeenkosken ja Kär-kölän kunnat. Aluekeskusohjelmaa hallinnoi Lahdessa sijaitseva teknologia-keskus Neopoli Oy.

Ohjelmakaudella 2000–2006 Orimattila on mukana Eteläisen Päijät-Hämeentoimintaryhmässä, Etpähä ry:ssä. Toimintaryhmän muut kunnat ovat Hämeen-

98

koski, Hollola ja Kärkölä. Kuntien kumppanuus Etpähä ry:ssä on varsin uutta,sillä ohjelmakaudella 1995–1999 kyseiset viisi kuntaa jakaantuivat kolmeeneri toimintaryhmään. Orimattila toimi Itä-Uudenmaan LEADERissa. Vastaa-vasti Hämeenkoski ja Kärkölä kuuluivat Keski-Hämeen LEADERiin jaHollola ja Nastola seitsemän kunnan muodostamaan POMOon. Uusi kokoon-pano tuo toimintaryhmälle haasteita, jotka liittyvät niin yhteisten toimintata-pojen löytämiseen kuin rahoituksen järjestämiseen. Toimintaryhmän vahvuu-tena nähdään kuitenkin alueen sijainti. Toiveet toimintaryhmäalueen väestö-määrän kasvattamisesta perustuvat Lahden ja pääkaupunkiseudun läheisyyteensekä lisääntyvään kiinnostukseen maallemuuttoa kohtaan. Etpähä ry saa rahoi-tuksensa ALMAsta (Etpähä ry 2002).

5.4 Tammela

Vuonna 1868 perustettu Tammelan kunta sijaitsee Etelä-Suomen läänin luo-teisosassa, Kanta-Hämeen maakunnassa. Tammelan naapurikuntia ovat poh-joisessa Urjala ja Kalvola, idässä Hattula, Renko ja Loppi, etelässä Karkkila,Nummi-Pusula ja Somero sekä lännessä Forssa ja Jokioinen. Tammela muo-dostaa Forssan seutukunnan yhdessä Ypäjän, Humppilan, Jokioisten ja Forssankanssa. Kunnan keskustasta lähimpään kaupunkiin, Forssaan on matkaa noin8 kilometriä ja Hämeenlinnaan 48 kilometriä. Helsinki, Turku ja Tampere si-jaitsevat Tammelasta noin 100 kilometrin etäisyydellä.

Vuoden 2002 lopussa Tammelassa oli 6 451 asukasta. Kunta rakentaa itsestäänkuvaa ihmisläheisenä ja luonnonkauniina maisemakuntana. Monipuoliseenluontoon, historialliseen Hämeen Härkätiehen ja hakkapeliittaperintöön noja-ten kunta markkinoi itseään matkailijoille ja luonnonläheistä asumista arvosta-ville. Vuoden 2010 visiossa Tammela nähdään turvallisena ja luontoarvoja kun-nioittavana maaseutupitäjänä, jossa talous ja palvelut ovat tasapainossa. Elämi-sen väljyyttä Tammela tarjoaa mm. asumattoman maapinta-alan perusteella.Tapauskunnista laajimmassa Tammelassa on tapauskuntien alhaisin väestön-tiheys, 10 asukasta neliökilometriä kohden. Luku on selvästi alle maamme kes-kimääräisen asukastiheyden (17,1 as/km²). Kunnan pinta-alasta osansa lohkai-sevat Torronsuon ja Liesjärven kansallispuistot sekä Saaren kansapuisto. Kun-nan luonnonläheisistä lomanviettomahdollisuuksista kertoo myös kunnassa ole-vien vapaa-ajan asuntojen lukumäärä. Vuonna 2001 Tammelassa oli 3 148kesämökkiä (Tammela 2003).

Tammelan kunta kuuluu Forssan työssäkäyntialueeseen. Vuonna 2000 kunnas-sa oli työpaikkoja 1 721, työpaikkaomavaraisuus oli noin 65 prosenttia. Tam-melan ja Forssan suhdetta luonnehtii selkeä työnjako. Tammela toimii asumis-kuntana, Forssa tarjoaa työpaikkoja. Elinkeinorakenne painottuu palveluihin,joiden osuus kunnan elinkeinorakenteesta on noin 51 prosenttia. Julkishallin-non ja kunnallisten palvelujen jälkeen kunnan suurimmat työnantajat ovat

99

urheiluvälineisiin erikoistunut yritys KHF Finland Oy sekä metallituotteita val-mistava Levyosa Oy. Neljänneksi eniten työpaikkoja tarjoaa Hämeen Ammatti-korkeakoulun Mustialan yksikkö (Tammela 2002). Maatalouden osuuselinkeinorakenteesta on noin 13 prosenttia. Vuonna 2000 kunnassa oli 303 maa-tilaa, joista 39 prosentilla tuotantosuuntana oli viljanviljely (MMM 2002b). Ke-säisin Tammelan väkiluku likipitäen kaksinkertaistuu. Tämä merkitsee samallapaikallisen kysynnän kasvua. Kunnan kesäasukkaisiin nähdään sisältyvän vie-lä hyödyntämätöntä potentiaalia.

Forssan seudulla kuntien yhteistyöllä on pitkiä perinteitä. Seutuyhteistyötäluonnehditaan monipuoliseksi, osin hyvinkin vakiintuneeksi. Kuntien nähdäänerottautuvan toisistaan ja profiloituvan vahvuuksiensa perusteella. Maantieteel-listen välimatkojen lyhyys luo edellytyksiä kuntien väliselle työnjaolle. Kunta-yhteistyötä on harjoitettu mm. sopimuspohjaisesti yksittäisten tehtävien osaltasekä kuntien yhteisen neuvotteluelimen kautta. Seudullisen strategian ja yhteis-työn syventämistä jatketaan mm. Forssan seudun aluekeskusohjelmassa.

Elinkeinojen kehittämisestä Tammelassa on vuodesta 1996 vastannut Lounais-Hämeen Yrityskeskus Oy, seudun kuntien omistama elinkeinojen kehittämis-yhtiö. Forssan seudun pääsy aluekeskusohjelmaan vahvistaa seudullisen kehi-tysyhtiön roolia seudun kehittäjänä, kun aluekeskusohjelman hallinto on sijoi-tettu yrityskeskukseen. Toiminnan laajentuminen näkyy yrityskeskuksen nimenmuuttamisena Forssan seudun kehittämiskeskukseksi syksyllä 2002. Muutok-set ovat koskeneet myös Forssan seudun neuvottelukuntaa ja sen asemaa. Alue-keskusohjelman hallintojärjestelyjen yhteydessä neuvottelukunta muutettiinForssan seudun seutuneuvostoksi, joka toimii samalla kehittämiskeskuksen hal-lintoneuvostona. Seutuneuvosto määrittelee seudun yhteisen kehittämisstrate-gian ja tekee vuosittain ehdotukset kuntien yrityskeskukselle osoittamistamäärärahoista. Elinkeinojen kehittämisessä Tammela on yhteistyössä myösJokioisilla sijaitsevan Agropolis Oy:n kanssa. Elintarviketalouden ja maa-seudun elinkeinojen kehittämiseen erikoistuneesta kehittämisyhtiöstä Tamme-lan kunta omistaa noin 7 prosenttia.

Ohjelmakaudella 2000–2006 Tammelan alueella toimintaryhmätyötä toteuttaaLounaPlussa ry. Toimintaryhmän ohjelma-alue kattaa Tammelan ohella Hump-pilan, Jokioisten ja Ypäjän kunnat sekä Forssan kaupungin maaseutualueet.Vuonna 1999 perustettu toimintaryhmä saa rahoituksensa ALMAsta. Ohjelmankokoamisvaiheessa Tammelan kunnasta on mukana ollut maaseutuasiamies,joka on toiminut toimintaryhmän hallituksen puheenjohtajana. LounaPlussa ryjatkaa rahoituskaudella 1995–1999 virinneen kehittämisprojektien työtä, jotarahoitettiin tavoite 5b -ohjelmasta (LounaPlussa 2002). Yksi tärkeimmistä kylä-hankkeista edellisellä ohjelmakaudella oli Lounakylät-projekti. Hanke toimisateenvarjohankkeena kuudelle erilliselle kylähankkeelle. Lounakylä-projek-tin loppuraportin (2000) mukaan hanke synnytti kylien, julkisen sektorin orga-nisaatioiden ja yrittäjien välille uusia yhteistyötapoja mm. tonttien markkinoin-nissa.

100

5.5 Kuntien vertailua

Kaikki neljä tapauskuntaa kasvattivat asukasmääräänsä 1980-luvulla. 1990-luvulla tapauskuntien asukasmäärän kehitys eriytyi. Huittisissa asukasmääräkääntyi laskuun. Vuosikymmenen aikana Huittinen menetti yhteensä 300 asu-kasta eli 3,3 % prosenttia. Orimattilassa väestön kasvuvauhdissa tapahtui sel-vää hiipumista. Väestöltään selvästi kasvavia kuntia olivat enää Tammela jaNummi-Pusula. Tammelassa väkimäärän kehitys oli huomattavasti Nummi-Pusulaa suotuisampaa. Vuosien 1990–2000 välisenä aikana Tammelan väki-määrän lisäys oli noin 7 % eli 450 asukasta. Kun tarkastelun rajaa vuosiin 2001ja 2002, suotuisimmalta tilanne näyttää kuitenkin Orimattilassa. Vuosina 2001ja 2002 Orimattila sai yhteensä 255 uutta asukasta. Ilmeistä on, että muutosjohtuu osin pendelöinnin lisääntymisestä lähialueille, etenkin Lahteen. Huitti-sissa väestön väheneminen on jatkunut. Vuonna 2002 kaupungin asukasmääräväheni 50 asukkaalla (Tilastokeskus 2003a).

Aluekehitystä koskevien analyysien valossa Nummi-Pusulassa, Orimattilassa,ja Tammelassa asukasmäärän kasvun voidaan olettaa edelleen jatkuvan. Kun-nat sijoittuvat alueille, joilla on oletetusti parhaimmat mahdollisuudet kaupun-gin ja maaseudun vuorovaikutuksen hyö-dyntämiseen (ks. Nivalainen & Haapanen2002, s. 51). Nummi-Pusula, Tammelanja Orimattilan voi nähdä kuntina, joissaasukkaat voivat yhdistää idyllinomaisenmaaseudun elinympäristön urbaaniin jakorkeaan elintasoon perustuvaan elämän-tapaan (ks. Kainulainen ym. 2001, s. 97).Kaikki kolme tapauskuntaa pyrkivät pää-kaupunkiseudun kasvun leviämisvaiku-tusten hyödyntämiseen. Asukasmääränaikaisempi kehitys tosin ennakoisi väes-tön kasvavan ainoastaan Nummi-Pusulas-sa ja Tammelassa (Kuva 1).

Väestön ikärakenteessa voidaan kaikkientapauskuntien osalta nähdä maaseutu-kunnille tyypillisiä piirteitä. Maaseudul-la, etenkin ydinmaaseudun ja harvaanasutun maaseudun kunnissa, ikärakennepainottuu vanhuksiin ja lapsiin samaanaikaan kun työikäisten osuudet supistuvat(Kainulainen ym. 2001). Vuonna 2001kaikissa tapauskunnissa työikäisten osuu-det olivat maan keskiarvoa alhaisempia. Kuva 1. Tapauskuntien sijainnit.

� � � � � � � � � �

� � � � � �

� � � � � � �

� � � � � � � �

101

Vastaavasti yli 65-vuotiaita oli tapauskunnissa enemmän kuin kaikissa kunnis-sa keskimäärin. Vanhusvoittoisinta väestö oli Tammelassa, myös lasten ja nuor-ten osuudet olivat siellä korkeimpia. Lasten ja nuorten osuudet painottuvatmyös Nummi-Pusulan ja Orimattilan väestörakenteessa. Ainoastaan Huittisis-sa oli alle 14-vuotiaita vähemmän kuin kaikissa kunnissa keskimäärin. Ikä-rakenteen painottuminen työelämän ulkopuolella oleviin väestöryhmiin rasit-taa kuntien huoltosuhdetta kaikissa tapauskunnissa (Taulukko 1). Tapaus-kuntien huoltosuhteet ovat korkeampia kuin kunnissa keskimäärin. Väestö-rakenteeseen vaikuttaminen voidaan nähdä kuntien keskeisenä tulevaisuudenhaasteena. Esimerkiksi Huittisissa useimmat kaupungin uhkatekijöistä liittyvätjuuri väestöön. Kaupungin strategiassa uhkina mainitaan ikärakenteen vinou-tuminen, nuorten poismuutto sekä työvoiman heikko saatavuus.

Työpaikkaomavaraisuuden perusteella Nummi-Pusulaa ja Orimattilaa voidaanluonnehtia asumiskunniksi. Niistä käydään työssä seudun muissa kunnissa, ene-nevässä määrin myös seudun ulkopuolella. Ainoastaan Huittisissa työpaikko-jen lukumäärä ylittää kaupungin työllisten määrän. Huittisissa on 3 899 työssä-kävijää ja 3 701 alueella asuvaa työllistä. Samalla on huomattava, että työ-paikkaomavaraisuus ei kerro sitä, missä työlliset todellisuudessa käyvät työssä.

Taulukko 1. Vertailevia tilastotietoja Huittisista, Nummi-Pusulasta, Orimattilas-ta ja Tammelasta (Tilastokeskus, Kuntaliitto, TIKE).

Huittinen Nummi- Orimattila TammelaPusula

Väkiluku 31.12.2002 9119 5886 14310 6451

Väkilukuennuste 2010 8907 6146 13790 6422

Huoltosuhde 2001 ennakkotieto 1,48 1,34 1,36 1,40

Asukkaita/maa km² 23,5 12,6 23,3 10,0

Kokonaispinta-ala, km² 394,53 505,02 617,07 715,47

Vettä, km² 5,12 35,29 8,14 73,9

Kesämökit 2001, kpl 291 2582 922 3148

Tuloveroprosentti 2003 18,00 18,25 18,5 18,50

Työpaikkaomavaraisuus, % 2001 ennakkotieto 105,3 63,7 81,2 66,1

Työttömyysaste, % 2002 10,6 8,5 10,6 7,8

Äänestysaktiivisuus, % kunnallisvaalit 2000 64,8 61,8 52,9 68,2

Maa- ja metsätalous, % 2001 ennakkotieto 11,4 11,6 8,7 11,0

Jalostus, % 2001 ennakkotieto 29,2 29,9 36,5 33,6

Palvelut, % 2001 ennakkotieto 57,3 56,5 53,2 52,6

102

Huittinen erottuu tapauskunnista myös työttömien määrässä tapahtuneidenmuutosten perusteella. Vielä vuonna 2001 Huittisissa työttömien osuus oli 11,3prosenttia. Kasvua vuodesta 2000 oli yhteensä 2,3 prosenttia. Kyseisenä vuon-na koko maassa työttömyys väheni 0,2 prosenttia. Vuosi 2001 näyttää muo-dostuneen selväksi piikiksi kaupungin työttömyystilanteessa. Työttömien mää-rän äkillinen kasvu johtui pitkälti Huittisten Lihapojat Oy:n konkurssista vuon-na 2001. Yritys oli merkittävä huittislaisten työllistäjä (Huittisten kaupunki2002).

Tapauskunnat jakautuvat kahteen ryhmään myös vapaa-ajan asuntojen luku-määrien perusteella. Nummi-Pusula ja Tammela erottuvat joukosta mökki-kuntina. Kunnat ovat viime vuosina kasvattaneet suosiotaan vapaa-ajanvietto-paikkoina ja pyrkivät markkinoimaan sellaisina itseään. Vuonna 2001 Nummi-Pusula oli maan 34. suosituin kesämökkikunta. Eniten suosiotaan kesämökki-kuntana on kasvattanut Tammela. Vuoden 2001 aikana Tammelaan rakennet-tiin 23 uutta vapaa-ajan asuntoa, mikä nosti kunnan maan 14. suosituimmaksikesämökkikunnaksi. Vuoden 1995 jälkeen kuntaan on rakennettu yhteensä 395uutta vapaa-ajan asuntoa. Orimattilassa ja Huittisissa tilanne on huomattavastivaatimattomampi. Huittisissa vapaa-ajan asuntoja on alle 300. Vuoden 1995jälkeen kuntaan on rakennettu alle 10 uutta kesämökkiä. Kesämökkikuntienlistauksessa Huittinen sijoittuu häntäpäähän. Vuonna 2001 Huittinen oli 358.suosituin kesämökkikunta. Orimattila sijoittuu 190. suosituimmaksi kesämökki-kunnaksi (Tilastokeskus 2003b, Tilastokeskus 2003c).

Kunnallispolitiikan voimasuhteet jakaantuvat kaikissa neljässä kunnassa pit-kälti kolmen suurimman puolueen, Keskustan, Kokoomuksen ja Sosiaalidemo-kraattisen puolueen kesken. Valtuustopaikkojen perusteella Keskusta on suu-rin puolue Huittisissa (14 paikkaa), Nummi-Pusulassa (12 paikkaa) sekä Tam-melassa (12 paikkaa). Orimattilassa Kokoomuksella ja Sosiaalidemokraattisel-la puolueella on 9 ja Keskustalla 8 valtuustopaikkaa. Orimattila on kunnistaainoa, jossa valtuustossa on kolmen suurimman puolueen ohella myös puoluei-den ulkopuolisia edustajia.

Kuntien vuosikatteen perusteella kaikkien tapauskuntien talous heikkeni 1990-luvun loppupuolella. Talouden tasapainottamiseksi Huittinen, Orimattila jaTammela ovat turvautuneet lainanottoon. Etenkin Huittisissa ja Orimattilassatalouden menoja on katettu lainarahalla, mikä näkyy kaupunkien vuoden 2001lainakannoissa. Kaupunkien asukasta kohden lasketut lainakannat ylittävät sel-västi maan keskiarvon, joka vuonna 2001 oli asukasta kohden laskettuna 781euroa. Viime vuosina tapauskunnista ainoastaan Nummi-Pusula on säästynytlainan otolta. Kunta on pystynyt lyhentämään velkojaan koko 1990-luvun ajan.Suotuisa kehitys näkyy kunnan lainakannassa. Nummi-Pusulalla on selvästimuita vähemmän lainaa. Kunnan rahoitusrakenteen katsotaan olevan terveelläpohjalla. Kunnan omavaraisuusaste, 86 %, on yli Manner-Suomen kuntienkeskiarvon ja muita tapauskuntia korkeampi. Toisaalta kunta on tullut entistä

103

riippuvaisemmaksi tulorahoituksen riittävyydestä ja joutunut korottamaan tu-loveroprosenttiaan viime vuosina selvästi muita tapauskuntia enemmän. Huit-tisissa tuloveroprosenttia ei ole korotettu lainkaan viimeisen kymmenen vuo-den aikana (Taulukko 2).

Toimintamenojen kasvu leimasi kaikkien tapauskuntien talouden kehitystävuonna 2001. Pääsääntöisesti käyttötalousmenojen kasvu keskittyi sosiaali-toimeen ja terveydenhuoltoon, Orimattilassa toimintakulut lisääntyivät myössivistystoimessa. Tammelassa ja Orimattilassa kustannukset nousivat yli 7 pro-senttia. Nummi-Pusulassa kustannusten kasvu painottui erikoissairaanhoitoon,jossa menot lisääntyivät 21 prosenttia. Tammelassa taloutta heikensivät lisäksiinvestoinnit, joista tärkein oli ilman valtion tukea aloitettu koulukeskuksen sa-neeraaminen. Tammelassa maksuvalmius pysyi edelleen tiukkana. Kassan riit-tävyyttä onnistuttiin vuonna 2001 parantamaan vain muutamalla päivällä.Huittisissa maksuvalmius kiristyi vuodesta 2001 (Huittisten kaupunki 2002,Orimattilan kaupunki 2002, Nummi-Pusulan kunta 2002, Tammelan kunta2002).

Toimintamenojen kasvu ei ole suoraan heikentänyt tapauskuntien taloutta. Toi-mintamenojen kasvusta huolimatta esimerkiksi Orimattilassa vuoden 2001 ta-louden tunnusluvut osoittautuivat edellisvuotta paremmiksi. Vuoden 2000 ali-jäämäinen vuosikate muodostui vuonna 2001 noin 7 milj. markkaa ylijäämäi-seksi. Orimattilassa vuosikatteen kohenemiseen vaikuttivat valtionosuuksienkasvu sekä verotulojen kertaluonteinen lisäys, joka johtui suurelta osin edellis-vuosien veronoikaisujen alenemisesta. Yhtälailla Tammelassa vuosikatteenvahvistuminen johtui lähinnä valtionosuuksien kasvusta ja yhteisöverotulojen

Taulukko 2. Talouden tunnuslukuja Huittisista, Nummi-Pusulasta, Orimattilas-ta ja Tammelasta vuodelta 2001 (Tilastokeskus).

Huittinen Nummi- Orimattila TammelaPusula

Lainakanta €/asukas 1403 57 1106 929

Vuosikate €/asukas 166 2 83 181

Tilikauden tulos €/asukas -92 -111 -59 52

Kassavarat €/asukas 33 1211 376 83

Kassan riittävyys, päivää 3 123 36 8

Valtionosuudet €/asukas 1475 1038 1025 955

Verotulot €/asukas 2000 1966 2069 2040

Suhteellinen velkaantuneisuus, % 50 14 42 42

Kertynyt yli-/alijäämä €/asukas -161 153 -222 17

104

oikaisuista. Tammelassa valtionosuuksien lisäys edelliseen vuoteen verrattunaoli yhteensä 28,4 prosenttia. Myös Huittisissa talouden koheneminen perustuiverotulotasauksen lisäykseen sekä käyttötalouden valtionosuuksien kasvuun.Valtionavun lisäys johtui Huittisissa merkittävästä oppilasmäärän kasvustaHuittisten ammatti- ja yrittäjäopistolla. Talouden koheneminen perustui sitentapauskunnissa pitkälti verotuloihin, etenkin niiden tarkistuksiin sekä muutok-siin valtionosuuksissa. Varsinkin Orimattilassa ja Huittisissa talouden tunnus-lukujen parantuminen näyttää olleen lähinnä kunnan ulkopuolisista tekijöistäjohtuvaa.

Koska talouden koheneminen perustui tapauskunnissa kertaluonteisiin tekijöi-hin, voidaan sitä pitää hetkellisenä ilmiönä, joka tuskin riittää tasapainottamaankuntien taloutta pitkällä aikavälillä. Esimerkiksi Orimattilassa tilapäiset tulo-jen lisäykset eivät riitä edellisiltä vuosilta kertyneen alijäämän kattamiseen.Rakenteellisesta alijäämästä selviämisen katsotaan edellyttävän merkittäviäsäästöjä palveluissa ja lisäävän paineita veroprosentin nostamiseen. Toisaaltase, että verotulot ja valtionosuudet vaikuttivat ratkaisevalla tavalla tapauskun-tien vuoden 2001 tilinpäätöksiin, kertoo kuntien nykyisen taloudellisen toimin-taympäristön luonteesta. Kun verotulot muodostavat kuntien tärkeimmän tulo-lähteen, on kunnan tulokertymän etukäteisarviointi vaikeaa. Etenkin suhdanne-herkän yhteisöverotuoton ennakointi on osoittautunut kunnille erittäin hanka-laksi tehtäväksi (Sandberg 2000, s. 190–191). Toisaalta nykyisissä oloissa kun-nan tulopohjaan vaikuttaminen vaatii kunnalta oma-aloitteisuutta sekä lisään-tyneen toimintavapauden hyväksikäyttöä. Voidaan ajatella, että kunnan tulo-pohjaan vaikuttaminen edellyttää huomion kiinnittämistä sellaisiin toiminta-tapoihin, joiden kautta kunnan taloudelliseen asemaan on mahdollista vaikut-taa välillisesti, aluetalouden kasvua pitkällä aikavälillä edistäen. Yksi näistä onkuntien ja muiden seudun toimijoiden sekä eri hallinnonalojen välinen yhteis-työ, kumppanuus.

105

6 Kumppanuus maaseudun kehittämisessäneljässä tapauskunnassa

6.1 Aineiston keruu, käsittely ja analyysi

Tutkimuksen aineisto koostui neljässä kunnassa suoritetuista haastatteluista.Haastattelut tehtiin elokuun ja syyskuun aikana 2002. Tarkoituksena oli haas-tatella aktiivisesti kumppanuuksissa toimineita henkilöitä, kehittämistyön toi-meenpanijoita, joilla on tavalla tai toisella kokemusta kumppanuudesta. Alunalkaen oli ilmeistä, että avainhenkilöiden tavoittaminen edellyttää ns. lumipal-lomenetelmän (snow-ball sampling) soveltamista. Siinä tutkija tiedustelee aluk-si valitsemiltaan toimijoita, ketkä ovat tutkimustutkimuskysymyksen kannaltakeskeisiä henkilöitä, joita tulisi haastatella. Ensimmäisiä, asemansa perusteellahaastateltaviksi valittuja henkilöitä lähestyttiin sähköpostiviestillä (Liite 1), jos-sa tiedusteltiin heidän halukkuuttaan osallistua tutkimukseen. Osa haastatelta-vista, kuten kehittämisyhtiöiden toimitusjohtajat, kuntien virkamiehet sekä toi-minnanjohtajat valikoituivat tutkimukseen asemansa perusteella. Haastatelta-viksi päätyneet luottamushenkilöt, yrittäjät ja paikalliset toiminta-aktiivit ta-voitettiin pääsääntöisesti kuntien edustajien antamien tietojen pohjalta. Haas-tattelut suoritettiin useimmiten kunnan- tai kaupungintalolla. Kunnantalo osoit-tautui sopivan neutraaliksi haastattelupaikaksi myös toiminnanjohtajien, yrittä-jien sekä paikallisten toiminta-aktiivien osalta (ks. Eskola & Suoranta 2000,s. 91). Yksi haastattelu suoritettiin haastateltavan ehdotuksesta hänen kotonaan.

Etukäteen määritellyt haastatteluteemat (Liite 2) käytiin läpi kaikkien haasta-teltavien kanssa. Haastateltavien erilaisuudesta johtuen teemojen käsittelyn laa-juus saattoi kuitenkin vaihdella huomattavasti. Teemahaastattelun valitsemistaaineiston keruutavaksi puolsi mm. tutkimuksen pilottiluonteisuus. Teemahaas-tattelussa haastateltavat pääsivät puhumaan varsin vapaamuotoisesti ja ilmiönkannalta tärkeinä pitämistään näkökulmista. Teemahaastattelut antoivat mah-dollisuuden luottaa haastateltavien asiantuntijuuteen aihepiirin tuntemuksessa.Toisaalta haastattelu tarjosi tilaisuuden vastausten selventämisen ja syventämi-sen lisäkysymyksiä tekemällä, mitä pilottitutkimuksen kannalta voidaan pitääerityisen tärkeänä (ks. Hirsjärvi & Hurme 2000, s. 35, Eskola & Suoranta 2000,s. 86–87). Haastattelujen kesto oli puolesta tunnista puoleentoista tuntiin.

Haastatteluaineisto koostui yhteensä 23 haastattelusta ja yhdestä ryhmähaastat-telusta, jossa mukana oli neljä haastateltavaa. Ryhmähaastattelun avulla kokotutkimusryhmä pääsi kosketuksiin haastateltavien maailman kanssa. Tehokkuu-tensa ansiosta ryhmähaastattelu korvasi samalla yksilöhaastatteluja (ks. Eskola& Suoranta 2000, s. 96). Kaksituntisen haastattelun aikana kolme tutkijaa pää-si lähelle neljän henkilön hahmottamaa paikallisen kehittämisen todellisuutta.Ryhmähaastattelu osoittautui onnistuneeksi aineistonkeruumenetelmäksi muu-

106

toinkin. Taustoiltaan erilaiset haasteltavat tunsivat toisiaan ennestään, ja haas-tattelutilanne muodostui varsin välittömäksi ja keskustelevaksi (ks. Eskola &Suoranta 2000, s. 96–97). Vaikutelma oli, että ryhmä toimi mielipiteitä stimu-loivana ja kannusti haastateltavia perustelemaan asioita eri näkökulmista. Ryh-mässä ei ollut yhtään puhtaasti kunnan edustajaksi luokiteltavaa henkilöä, ku-ten kokopäiväistä kunnan virkamiestä tai luottamushenkilönä ryhmään kutsut-tua. Kunnan näkökulman esiin saamiseksi ryhmähaastattelua täydennettiin ta-pauskunnassa kahdella yksilöhaastattelulla. Haastattelujen jakaminen ryhmä-haastatteluun ja yksilöhaastatteluun saattoi osaltaan vaikuttaa siihen, millä ta-valla esille tulleita kysymyksiä käsiteltiin tapauskunnassa.

Haastattelut nauhoitettiin ja purettiin tekstimuotoon. Alustavaa analyysiä teh-tiin jo haastattelujen tekovaiheessa kirjaamalla ylös keskeisimpiä haastatteluis-sa esille nousseita huomioita. Haastatteluteemojen, alustavien muistiinpanojensekä haastateltujen esille nostamien näkökohtien pohjalta aineistoa ryhmitel-tiin eri luokkiin. Tämän jälkeen etsittiin haastateltavien erilaisia tapoja jäsentäätiettyä teemakokonaisuutta. Näin päästiin kiinni niihin esteisiin ja mahdolli-suuksiin, joita haastateltavien mukaan kuntatason kumppanuudessa kohdataan.Tutkimuksen tarkastelukehikko sekä tutkimusongelman sisältö tarkentuivat siltilopulliseen muotoonsa vasta aineiston analyysin aikana. Tekstissä on sitaateis-sa mukana katkelmia sekä yksittäisiä sanoja haastateltavien puheesta havain-nollistamassa aineistosta tehtyjä tulkintoja. Koska tuloksissa nousevat aikaajoin esille yksittäiset kunnat sekä niiden kumppanuustoiminta, on haastateltu-jen anonymiteetin suojaamisessa osittaista variaatiota. Tilanteen vaatiessa kut-sutaan sekä luottamushenkilöitä että virkamiehiä kunnan edustajiksi. Myöskäänkohdekuntien kuntamuotoa ei tuoda analyysiosiossa esille, vaan jatkossa puhu-taan pelkästään kunnista.

6.2 Kunta toimintaryhmätyössä

Ohjelmakautta 1995–1999 koskeneiden arvioiden mukaan kuntien osallistumi-nen toimintaryhmätyöhön on ollut pikemminkin edunvalvontaa kuin kehittä-mistyöhön liittyvää toimintaa (ks. esim. Helsingin yliopisto 2002, s. 72). Kun-nat ovat olleet huolissaan kehittämisrahojen käytöstä ja päätösvallan luisumi-sesta kunnan ulottumattomiin. Pelot päätösvallan karkaamisesta tekevät osal-taan ymmärrettäväksi kuntien taipumuksia pitäytyä hankekohtaisessa rahoitus-tavassa. LEADER+-ohjelmaan (MMM 2000) kirjatun vaatimuksen mukaan ra-hoituskaudella 2000–2006 kunnat maksavat vuosittaisen rahoitusosuutensa yh-dessä erässä, kertasummana. Nykyisen rahoituskauden säädöksien voidaan olet-taa yhdenmukaistavan kuntien rahoituskäytäntöjä. Kertasummakäytännön kat-sotaan vahvistavan toimintaryhmien autonomiaa, kun ryhmät voivat itse päät-tää kuntarahan kohdentamisesta. Kertasummakäytäntöä pidetään joustavan toi-mintaryhmätyön edellytyksenä sekä osoituksena aidosta kumppanuudesta (Kar-hio 2000).

107

6.2.1 Kertasummakäytäntö helpottaa ja epäilyttää kuntia

Haastateltavien mukaan toimintaryhmätyö käynnistyi tapauskunnissa varsinnihkeästi rahoituskaudella 2000–2006. Keskeisenä syynä on ollut se, että toi-mintaa on tunnettu huonosti etenkin luottamushenkilöiden keskuudessa. Kun-tien virkamiehet kokevat saaneensa tietoa toimintaryhmätyöstä luottamus-henkilöitä paremmin. Virkamiehet kertoivatkin toiminnanjohtajien ja aktiivis-ten luottamushenkiöiden tavoin joutuneensa vakuuttelemaan valtaosaa luotta-mushenkilöistä, jotta kunta myöntäisi rahoitusta toimintaryhmälle. Toiminta-ryhmätyön tuntemattomuus nähtiin haastatteluissa keskeisenä syynä siihen, ettäluottamushenkilöiden keskuudessa ajatus kertasumman myöntämisestä on koet-tu vaikeana. Etenkin niissä kunnissa, joissa toimintaryhmätyö käynnistyi vastakaudella 2000-2006, päättäjien on ollut vaikea omaksua ajatusta kertasumma-na maksettavasta hankerahasta ja sen myötä annettavasta päätösvallasta toi-mintaryhmälle.

”Aika paljon tuli kriittistä kommenttia, yksittäisiltä valtuutetuiltatai henkilöiltä. Aina oli joku suuna päänä olija, joka ehkä puhuuniitten muidenkin suilla, eli herättää ne epäilyksen siemenet mu-kaan keskusteluun. Niitä täytyy sitten yks kerrallaan koettaa avataja selittää, että mistä tässä oikein onkaan kysymys.” (toiminnan-johtaja)

”Varsinkin silloin kun tehtiin sitä ohjelmaa, niin puhuttiin, että seon just jämpti, että kunnat antaa sen markkaa per asukas, senmukaan toimintaryhmälle ja siihen on saatava sitoumus. Mut ei-hän kunnat kun, eihän kuntien päättäjät, sanotaan nyt meilläkin,tota noin niin… [naurahtaa] 90 prosenttisesti kukaan ei tiennytmitään koko hommasta. Se oli aika vaikee selittää, että tiedän pi-täis antaa tuosta noin 100 000 tuommosta rahaa, jota ei olla kos-kaan kenellekään annettu, seudulle, jossa joku porukka sittenpäättää, miten se jaetaan. Ja tämä vaikeus oli mun mielestä kai-kissa kunnissa [ko. toimintaryhmän alueella]” (virkamies)

Karhion (2000, s. 99) mukaan pelko hankerahan valumisesta toisen kunnanhankkeisiin on ollut keskeinen kunnan ja toimintaryhmän kumppanuutta eh-käisevä tekijä. Samankaltaisia pelkoja kunnissa näyttää edelleen esiintyvän.Haastateltavien mukaan useimmat tapauskunnista haluavat pitää huolta siitä,että toimintaryhmälle annettu kuntaosuus käytetään nimenomaan oman kun-nan hanketoimintaan. Kuntaedustajan tehtäväksi toimintaryhmän hallituksessanäyttääkin osassa tapauskuntia muodostuneen kunnan eduista huolehtiminen.Tämä tuli esille sekä toimintaryhmien edustajien puheissa että virkamiehen it-sensä toteamana.

108

”Että siinä mä olen pitänyt sitten aika tarkkaa kirjaa, että jos tu-lee hankkeita jonkun muun kunnan alueelta. Jos sitten tämä hank-keen ideanikkari on miettinyt, että kun X on iso väestökunta niin,laitetaankin X tähän mukaan, että saadaan kunnalta rahoitusta.Mutta jos se ei meidän kunnan strategiaan ja elinkeinojen kehittä-miseen kolahda, niin mä olen sanonut, ettei kunta lähde rahoitta-maan sitä.” (virkamies)

Kunnissa haluttiin kuitenkin korostaa, että kunta on viime kädessä myöntänythankerahan kertasummana, ja ettei kunta ole vastustanut toimintaryhmien han-kepäätöksiä. Puheet viestivät kuntien tarpeesta korostaa toimintaryhmiä koh-taan osoittamaansa myötämielisyyttä. Kertasummakäytännön kivuliaisuudestakertoo kuitenkin se, että joidenkin tapauskuntien mainitaan luoneen epäviralli-sia seurantasysteemejä kuntaosuuden käytön valvomiseksi. Eräässä kunnassavuosittainen summa on päädytty maksamaan kolmessa erässä. Tapauskunnanhaastatteluissa maksukäytäntöä luonnehdittiin ”näppäräksi seurantakonstiksi”,jolla kunta voi varmistaa, että sen alueelle todella tulee hankkeita odotetullatavalla. Toisessa tapauskunnassa taas kuntaedustaja toimintaryhmän hallituk-sessa näyttää olevan avainasemassa kunnan hanketilanteen seuraamiseksi.Vaikka kunnan virkamiehen mukaan kyseinen kunta on myöntänyt rahan ker-tasummana, tapauskunnan muissa haastatteluissa tilanne koetaan varsin epä-selvänä. Toimintaryhmän edustajalla ei esimerkiksi ollut selvää käsitystä siitä,käyvätkö kaikki hankkeet kunnanvaltuutettujen päätettävinä. Haastattelussapaikallinen aktiivi arvelee, että kertasumman myöntämisestä huolimatta kunta-edustajalla on ilmeinen harkintavalta kuntarahan suhteen ja hankkeiden hyväk-syttämisessä kunnan sisällä. Se, missä määrin kertasummakäytäntö lopulta kas-vattaa toimintaryhmien autonomiaa, voidaan siten pitää varsin tulkinnanvarai-sena asiana.

Kertasummakäytäntöön siirtymisestä voi haastateltavien mukaan seurata se,että etenkin luottamushenkilöiden kosketus toimintaryhmätyön jää entistäenemmän heidän oman aktiivisuutensa varaan. Pahimmillaan kertasummakäy-täntö saattaa toimia tekijänä, joka entisestään erkaannuttaa luottamushenkilöitätoimintaryhmätyöstä. Puheet kertasummakäytännöstä peräänkuuluttavat samal-la aktiivisen tiedotuksen merkitystä.

”Aikaisemmin kun oli näitä LEADER-hankkeita, silloin ne tuliyleensä kunnanhallitukseen ja kuntaan. Nyt ei ole mitään asiaatullut esille tai että kunnallista rahaa tarvittais […] Tavallaanluottamushenkilöt ovat ikään kuin irti siitä asiasta. Mä itte taasajattelen, että luottamushenkilöiden pitäisi olla kiinni siinä asias-sa. Että ne pitäis tulla jotenkin meille tiedoksi ne asiat. Se on okei,että annetaan kokonaispotti toimintaryhmälle. En mä näe, ettäkunnanhallituksen pitäisi päättää jokaisesta eurosta. Mutta milläturvattais se, että se tietämys olis riittävä kaikilla luottamushenki-

109

löillä? Nyt vois härskisti sanoa, että onks mitään tehty, kun ei olemitään kuulunut. Että turvattaisiin jotenkin se tiedonkulku, ettätiedettäis, mitä toimintaryhmä tekee.” (luottamushenkilö)

Yksi tapauskunnista erottuu selvänä poikkeuksena kunnan ja toimintaryhmänkumppanuutta koskevissa puheissa. Haastattelujen perusteella kertasumma-käytäntöä ei ole kunnassa mielletty ollenkaan vaikeaksi kysymykseksi. Päättä-jien kerrottiin olleen asiasta yllättävän yksimielisiä. Virkamies mainitsi olleen-sa jopa hieman ihmeissään siitä, että kertasumma ”rätkäistiin” niin niukan kes-kustelun saattelemana. Hän näki kertasumman kuntaa helpottavana asiana; nytkunnassa ei tarvitse käyttää aikaa yksittäisistä hankkeista päättämiseen. Tapaus-kunnan haastattelut viestivät luottamuksesta kylien aktiivisuuteen ja paikalli-siin toimijoihin. Kylien aikaisemmin osoittaman toimeliaisuuden katsottiin ta-kaavan, että kylät olisivat aktiivisia hankkeistajia myös vastaisuudessa. Voi-daan tosin ajatella, että kertasumman myöntäminen perustuu myös tässä kun-nassa siihen, että kunta uskoo saavansa ”omansa pois” toimintaryhmän rahoi-tuksesta. Erona muihin tapauskuntiin on kuitenkin se, että vuosittaista kunta-rahan menekin seuraamista ei pidetty tarpeellisena. Kunnassa oltiin valmiitahyväksymään, ettei hankkeita tule joka vuosi samalla volyymillä, ja että kunta-rahan menekki todennäköisesti vaihtelee vuosittain. Hankemaailman dynaami-suuteen viitaten kunnan edustajat katsoivat, että kunnan rahoitukselleen saa-maa vastinetta on järkevää arvioida vasta ohjelmakauden loppupuolella, yhte-nä kokonaisuutena. Kunnan edustajien puheissa heijastuu pyrkimys luoda työ-rauhaa toimintaryhmätyölle. Toiminta-aktiivien kommenteissa taas kunnanmyötämielisyyden toimintaryhmätyötä kohtaan arveltiin perustuvan siihen, ettäkunnanjohtaja on sisäistänyt ajatuksen toimintaryhmätyöstä. Kokonaisuudes-saan tapauskunnan haastattelut viittaavat siihen, että kertasummaan siirtymi-nen on vapauttanut kunnan huomiota rahojen laskemisesta varsinaiseen toimin-taan ja samalla kunnan ja toimintaryhmän välisen kumppanuuden syventämi-seen (ks. Karhio 2000, s. 89).

On ilmeistä, että toimintaryhmätyön tullessa viranhaltijoille ja luottamushenki-löille tutummaksi, myös kuntien asenteet muuttuvat suopeammiksi. Varsinkinkumppanuuden ongelmakohtien jäljittämisessä keskusteluyhteyden rakentami-nen näyttäytyy ensiarvoisen tärkeänä. Vasta kun kumppanuuden pullonkaulatovat selvillä, ongelmiin on mahdollista etsiä ratkaisuja. Eräässä tapauskunnas-sa kunnan vastahankaisuus oli toiminnanjohtajan mukaan tuottanut ongelmiasiihen saakka kunnes toimintaryhmässä oivallettiin, että kunnan passiivisuusjohtuu toimintaryhmätyön tuntemattomuudesta kunnassa. Oivalluksen jälkeentoimintaryhmässä oli haastateltavan mukaan osattu panostaa ongelman ratkai-suun. Käytännössä tämän oli tarkoittanut sitkeitä neuvotteluja ja pitkiä keskus-teluja, ”paasaamistakin”. Myös kunnan virkamiehellä oli samansuuntainenkäsitys tilanteen kehittymisestä. Virkamiehen mielestä vielä edellisellä kaudel-la toimintaryhmätyö oli ”enemmän sitä, että tuli laskuja. Nyt käydään keskus-teluja.” Toiminnan tultua kunnassa tutummaksi toimintaryhmän ja kunnan vä-

110

linen kumppanuus näyttää siten kehkeytyneen parempaan suuntaan ja siirty-neen paperilta kunnan ja toimintaryhmän väliseksi vuoropuheluksi.

6.2.2 Kunta ja itsenäistyvät toimintaryhmät

Koska edellisellä kaudella kunnat mielellään pitäytyvät hankekohtaisessa ra-hoituksessa, voidaan nykyisen kauden vaatimus könttäsummaan siirtymisestätulkita kuntien näkökulmasta eräänlaisena ukaasina, että kuntien tulisi viimeis-tään nyt luovuttaa päätösvalta toimintaryhmille. Samalla voidaan ajatella, ettäkehityksen suunnan ollessa kohti paikallisten toimijoiden valtaistamista, kun-nat mielellään luovat itsestään kuvaa toimijoina, jotka omatoimisesti pyrkivätedistämään toimintaryhmien autonomiaa. Päätösvallan antaminen toimintaryh-mälle voi siten kunnissa näyttäytyä ’hyvänä asiana’ ja sen eteen työtä tekeväkunta ’hyvänä kuntana’. Seuraavassa kerronnassa ajatus toimintaryhmien au-tonomian edistämisestä on ilmiselvästi omaksuttu. Motiivit toimintaryhmienautonomian tukemiseksi kietoutuvat puheessa kuitenkin siihen, ettei kenelle-kään tulisi sanomista kunnan toiminnasta. Paikallisten toimijoita valtaistamallahaastateltava haluaa välttää tilannetta, jossa viranomaisia voitaisiin syyttääkumppanuuksien omavaltaisiksi toimijoiksi.

”Edellisellä kaudella, niin me oltiin huomattavasti enemmän ak-tiivisempia, koska se oli uus kausi, uus toiminta, ja me niinkunkuntana nähtiin, että myös kunnan on annettava siihen panosta,koska se oli aivan uutta myös kyläyhdistyksille, ja siis tälle yhdis-tykselle [toimintaryhmälle] ja kaikki apu oli tarpeen, että se lähtitoimimaan. Mutta nyt me on oikeastaan tehty semmonen-, nyt kunsen synnytystuskat on ohi siltä edelliseltä kaudelta, tietotaito onkarttunut, niin me on tahallaan jääty hieman sinne taustalle, ettäme ei olla enää kuntana tekemässä sillä tavalla niitä päätöksiä.Että antaa nyt niiden toimintaihmisten itse tehdä omia päätöksi-ään, ettei tule sitä, että katsotaan, että se on viranomaisten välis-tä.” (virkamies)

On kuitenkin huomattava, että aikaisemmin sama virkamies näki ensisijaiseksitehtäväkseen toimintaryhmän hallituksessa valvoa sitä, että hankkeet sopivatkunnan kehittämislinjauksiin, ja ettei kunta lähde rahoittamaan sen strategiaansopimattomia hankkeita. Näin haastateltavan esittämät näkemykset roolistaantoimintaryhmän hallituksessa kyseenlaistavat yllä olevan sitaatin luomaa mie-likuvaa kunnan toimimisesta kuuliaisena paikallisten toimijoiden valtaistajana.Kerronnan ristiriitaisuus antaa aiheen kysyä, pyrkiikö kunta sittenkään vetäy-tymään taustalle ja antamaan päätösvallan paikallisille toimijoille. Toiminta-ryhmän valtaistaminen välttämättä ole niin yksiselitteinen asia kuin se puheissahalutaan esittää.

111

Virkamiesten ja luottamushenkilöiden näkemykset kunnan roolista toiminta-ryhmätyössä kietoutuivat usein kysymykseen kunnan osallistumisesta toiminta-ryhmien rahoittamiseen ja hankkeita koskevaan päätöksentekoon. Sen sijaantoimintaryhmien edustajat näkivät kunnan ja toimintaryhmän välisessä kump-panuudessa myös muita vaihtoehtoja. Jatkossa kuntien toivottiin osallistuvantoimintaryhmätyöhön entistä enemmän alueen ja elinkeinojen kehittämisen asi-antuntijoina. Kysyttäessä mitä kunnan kumppanuus voisi olla, kuvasi toimin-nanjohtaja odotuksiaan seuraavasti:

”Mä toivoisin näin, että kunta olis enemmän tiedon välittäjä jaaktivaattori, kuten mekin tietysti ollaan. […] Et just tän roolin vah-vistuminen, että kunta ei olis pelkästään maksajana meillä muka-na, ja semmoisena valvojana, että tuleeko ne rahat sitten hyvinkäytettyä. Vaan aktiivisemmin mukana myös toimijana ja niidenhankeideoiden välittäjänä myös meidän suuntaan.” (toiminnan-johtaja)

Kunnan panosta toivottiin myös hankeideoiden analysointiin sekä hankehaki-joiden taustojen selvittämiseen. Toiveet kunnan nykyistä monipuolisemmastaroolista pohjautuivat toimintaryhmien nuoruuteen ja vastaavasti kuntien edus-tamaan alueen ja paikallisten toimijoiden tuntemukseen. Pidettiin selvänä, etteitoimintaryhmillä voi olla kuntiin verrattavaa tietämystä alueesta ja sen toimi-joista.

Kunnan ja toimintaryhmän välisen vuoropuhelun merkitystä tähdennettiinmyös tilanteissa, jossa toimintaryhmien hankkeet sivuavat kunnan omia toi-mintoja. Esimerkkeinä päällekkäisyyksistä mainittiin hoivapalveluihin tai ra-kentamiseen liittyvät hankkeet, joiden toteutus edellyttää kunnan kanssa asi-ointia. Hoivapalveluihin liittyvistä hankkeista on ilmoitettava kuntaan. Raken-nushankkeissa kunnan kanssa on selvitettävä rakennusluvat, mahdollisestimyös kaavoitusasiat. Ongelmalliseksi tilanteen nähtiin muodostuneen silloin,kun hankkeistaja ei ole tiennyt ilmoitusvelvollisuuksista eikä siten ole osannuthuolehtia tarvittavista toimenpiteistä kunnassa. Haastateltavien mielestä tietä-mättömyys hankkeen ja kunnan välisistä kytkennöistä johtaa helposti hankkeenviivästymiseen ja on omiaan aiheuttamaan säröjä kunnan ja toimintaryhmänyhteistyöhön. Haastattelut tähdentävät kunnan ja hankkeistajan välisen vuoro-puhelun tärkeyttä jo hankkeen alkuvaiheessa.

”Se olis jotenkin helpompaa tehdä siinä vaiheessa, kun sitä han-ketta valmistellaan, hoitaa siinä vaiheessa ne lupa-asiat ja täm-möiset asiat kuntoon ja tehdä ne selväksi, kuin sen jälkeen kunsiellä [toimintaryhmän hallituksessa] on tehty jo myönteinen pää-tös. Se saattaa viivästyttää joskus hankkeen liikkeellelähtöäkin.”(virkamies)

112

Yllä oleva sitaatti viestii osaltaan siitä, että toimintaryhmän ja kunnan välillekaivattaisiin käytäntöjä, jotka ylläpitäisivät tiedonkulkua kumppaneiden välil-lä. Tilanteeseen eräs virkamies ehdotti lausuntomenettelyä. Hankkeen hake-musvaiheessa kunnan antaman lausunnon avulla saatettaisiin haastateltavanmukaan varmistaa, että toimintaryhmien hankkeet eivät joutuisi ristiriitaan kun-tien olemassa olevien päätösten, kuten kaavoitustilanteen kanssa.

6.3 Kumppanuuden osapuolet, heidän roolinsa janiiden muotoutuminen

Viime kädessä kumppanuutta rakennetaan aina henkilötasolla. Tässä jaksossahuomio kiinnittyy toimijoihin, heidän rooleihinsa kumppanuudessa ja roolienmuotoutumiseen vaikuttaneisiin tekijöihin. Tarkastelun kohdentuu kolmeenkumppanuuden toimijajoukkoon, kuntien luottamushenkilöihin, virkamiehiinsekä yrittäjiin. Paikallisia toiminta-aktiiveja ei nosteta omana ryhmänään esil-le. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, että paikalliset toiminta-aktiivit jäisivättarkastelun ulkopuolelle. Jakson jäsennys havainnollistaa pikemminkin sitä,kuinka kansalaisaktiivina toimiminen kietoutuu helposti toimijan muihin roo-leihin kumppanuudessa.

6.3.1 Luottamushenkilöt – enemmistö vitkastelee,vähemmistö osallistuu

Haastatteluaineisto kokonaisuudessaan antaa luottamushenkilöiden enemmis-töstä varsin passiivisen kuvan. Tämä käsitys muodostui aineistosta epäsuorasti,muiden haastattelujen kautta. Tutkimukseen haettiin nimenomaan kumppa-nuuksista kokemuksia omaavia ja niissä toimivia henkilöitä. Siten useimmathaastatelluista luottamushenkilöistä osoittautuvat toimeliaiksi kehittäjäpersoo-niksi paikkakunnillaan ja erottuvat valtaenemmistöstä eräänlaisina poikkeuksi-na. Aktiivisten kehittäjäpersoonien erottautuminen tukee myös heidän itsensäesille tuomaa havaintoa siitä, että luottamushenkilöiden osallistuminen kump-panuuteen on pitkälti henkilökysymys. Puheiden perusteella suurin osa valtuu-tetuista kuuluu joukkoon, joka aktiivisten pitää vetää mukaan kehittämistyöhön.Valtaenemmistön ’pään käännyttäminen’ kumppanuudelle myönteiseksi näyt-tää langenneen aktiivisesti kumppanuuksiin osallistuneiden tehtäväksi.

”Oikeastaan koko ajan ollaan pyytämässä rahaa näihin projek-teihin. Ainut tapa saada se perusteltua muille luottamushenkilöil-le on se, että niistä jää jotain konkreettista käteen, ja konkreettisethyödyt ovat suuremmat kuin ne kulut, mitä siitä menee. Tämä onyks asia, mitä mä olen tehnyt, perustellut sitä, että kuinka hyödyl-lisiä nämä projektit on. Muille luottamushenkilöille.” (luottamus-henkilö)

113

Haastattelujen perusteella valtuutettujen verkkainen syttyminen kumppanuu-teen johtuu osin valtuuston epäselvästä ja hahmottumattomasta näkemyksestämaaseudun kehittämiskysymyksissä. Eräs kumppanuuksissa toimineista virka-miehistä luonnehti tilannetta kunnassaan seuraavasti: vaikka valtuusto myötäi-lee virkamiesten kehittämisajatuksia, se ei ota selvää kantaa kehittämiskysy-myksiin. Virkamies piti valtuuston suhtautumista maaseudun kehittämiseenmyös ristiriitaisena. Yhtäältä maaseudun toivotaan säilyvän asuttuna, toisaaltahaja-asutuksen nähdään aiheuttavan lisää kustannuksia. Virkamies kokee jää-neensä kunnassaan yksin maaseudun kehittämisasioiden eteenpäin viejänä.Myös tapauskunnan haastattelut kokonaisuudessaan viestivät siitä, että kunnanpuolelta kumppanuus toimintaryhmätyössä on pitkälti kyseisen virkamiehenharteilla. Paikallisista kehittämisaktiiveista muodostuvassa kunnan kehittäjä-tiimissä, johon virkamies kipeästi kaipasi täydennystä, ei haastattelujen perus-teella ole yhtään kunnanvaltuutettua.

Aktiivisesti kumppanuuteen osallistuneiden luottamushenkilöiden puheissakorostuvat kumppanuusverkostot ja niiden merkitys. Hankkeiden perustamistaja kunnan osallistamista kumppanuuteen kuvataan haastatteluissa eräänlaisenaaktiivien aikaansaamana ketjureaktiona, jossa jokainen on tuonut kumppanuu-den rakentamiseen oman erityisosaamisensa ja kontaktinsa. Yksi haastatelta-vista korosti rooliaan maakunnallisessa päätöksenteossa. Paikkaansa maa-kuntavaltuustossa valtuutettu luonnehti ihanteelliseksi näköalapaikaksi, jokaauttaa viemään kunnan kehittämiskysymyksiä aluetasolle ja paimentamaanmaakunnallista kehittämisrahaa kuntaan. Haastateltavan mukaan verkostotmaakuntatasolla edesauttavat kehittämistyön suuntaamisen pienimuotoisistahankkeista kohti laajamittaisempaa kehittämistyötä. Aktiiviseksi hankeihmisek-si haastateltava ei itseään koe, vaan pikemminkin ideoijaksi, joka jättää käytän-nön toiminnan muiden vastuulle. Toinen valtuutettu kuvasi itseään taas vah-vasti toiminnan ihmiseksi, joka tarttuu toisten esittämiin ideoihin. Samaa tapa-uskuntaa edustaneet haastateltavat pitivät kuntansa vahvuutena kehittäjätiimiä,jossa toinen tukee toistaan omilla ominaisuuksillaan. Puheet viestivät myöskumppanuusverkoston tarjoamasta inhimillisestä tuesta, jota kehittämistyönepävarmuuden ja ympäristön epäilyjen katsottiin vaativan vastapainokseen.Verkostojen esille tuominen tukee Olssonin (2000b, s. 33) tekemää havaintoaluottamushenkilöiden verkostoihin kietoutuvasta synergiasta. Kuntien luotta-mushenkilöillä on usein kunnan sisä- ja ulkopuolelle ulottuvia kontakteja, jot-ka saattavat olla tärkeitä resurssien mobilisoinnissa (Olsson 2000b, s. 33).

Pääosa aktiivisista luottamushenkilöistä oli itse osallistunut kehittämishankkei-den toteuttamiseen. Kerrontaa kumppanuuden rakentamisesta ja sen aikaan-saannoksista sävyttää henkilökohtainen ylpeys ja tyytyväisyys. Omakohtaistenonnistumiskokemusten rohkaiseva vaikutus osallistumiseen on ilmeinen.

”Kun on tehnyt yhdet EU-paperit, niin sen jälkeen siinä ei ole mi-tään kammottavaa. Mä olen tehnyt sen jälkeen monet EU-paperit,

114

arviot, seurannat ja kaikki. Vaikka sitä on paljon, se on vaan pa-peria.” (luottamushenkilö)

Puheet viestivät aktiivisten luottamushenkilöiden olevan myös laajemmin va-kuuttuneita kumppanuuden hyödyllisyydestä ja välttämättömyydestä.

”Se on ensiarvoisen tärkeää maaseudun kehittämisessä, kukaanei täällä pärjää yksin. Niin kun näet, mulla on yhteistyötahoja hir-veästi. Niitä on oltava. Eikä se riitä, että se on pelkästään omakylä, oma kaupunki, oma maakunnan osa tai oma maakunta.”(luottamushenkilö)

Haastattelujen perusteella kumppanuus on aktiivisille luottamushenkilöille sekähenkilökohtainen haaste omien kykyjen koetteluun että keino yhteisen hyvänedistämiseen. Edellisessä sitaatissa kumppanuus näyttäytyy myös silmiinpistä-vän hyvänä ja arvokkaana asiana, jota haastateltava haluaa olla edistämässä.Tämän perusteella ei siten ole tavatonta ajatella, luottamushenkilölle kumppa-nuus toimii myös tapana oman aseman edistämiseen ja poliittisen näkyvyydensaavuttamiseen (ks. Olsson 2000b, s. 33).

Useimmat aktiivisista luottamushenkilöistä puhuivat samaan aikaan sekä kun-nanvaltuutettuina että paikallisen toiminta-aktiivin ominaisuudessa. Yhdellekimmokkeen hanketoimintaan oli antanut oman kylämiljöön kunnostaminen,toiselle taas omien lapsien tarvitsema iltapäiväkerhotoiminta. Jälkimmäinenhenkilö osoittautui aktiiviseksi järjestöihmiseksi. Paikallisen toiminta-aktiivinja kunnallisen päättäjän roolit lomittuivat toisiinsa ilmeisen synergisesti. Kol-matta sektoria omakohtaisesti tuntevana haastateltava koki pystyneensä tarttu-maan asioihin, jotka olivat vahvistaneet yhdistysten ja kunnan välistä kumppa-nuutta. Paikallisjärjestöjen valtaistamista hän koki edistäneensä kunnallisenpäättäjän roolistaan käsin: ”Kunta tuli mukaan [rahoittajaksi], kun me poliiti-kot olemme tehneet sen eteen poliittista työtä.” Kunnan päätöksentekoon osal-listuminen näyttää tarjonneen haastateltavalle avainpaikan kunnan ja kolman-nen sektorin kumppanuuden vahvistamiseen.

Kumppanuuksissa mukana olleet valtuutetut pitivät ongelmallisena sitä, ettäuseimmat luottamushenkilöt aktivoituvat vasta konkreettisiin asioihin, kutenkoululaisten kuljetuskysymyksiin – kunnan perinteisiin tehtäviin. Aktiivisetluottamushenkilöt peräänkuuluttavat myös muilta valtuutetuilta aktiivisen roo-lin omaksumista.

”Se on kauhea ongelma kunnalle, jos siellä on vaan päätöksen-tekijöitä, joille tulee paperinippu johonkin kokoukseen ja ottavatniihin kantaa, mutta eivät mitään uusia asioita vie eteenpäin.”(luottamushenkilö)

115

Erään luottamushenkilön aktiivisuus juontaa juurensa selvästi hänen taustas-taan. Muiden kehittäjäaktiivien suosituksesta häntä pyydettiin haastatteluunensisijaisesti yrittäjänä. Puhuessaan kunnanvaltuutettuna henkilön näkemyksetviestivät yrittäjämäisestä asenteesta, jota hän odottaa myös muilta luottamus-henkilöiltä.

”Jotenkin mä näen, että luottamushenkilöt sais olla innostuneem-pia ja kiinnostuneempia siitä asiasta [toimintaryhmätyöstä]. Täänyt pohjaa tietysti mun henkilökohtaiseen ajatteluun, ja siihen ettämä nyt olen suhteellisen innostunut tästä yrittämisestä ja siitä, ettäihmisten pitäis olla aktiivisia ja vireitä. Nyt äkkiä, pitempään har-kitsematta tulee mieleen, että pitäiskö olla luottamushenkilöilleikään kuin oma toimintaryhmätyöskentely, jossa tätä puolta koros-tettaisiin, olis ikään kuin koulutusta meille luottamushenkilöillesiitä, että tämmöiseen vireään meillä pitäisi olla mielenkiintoa.[…] Että luottamushenkiöiden pitäis olla niinkun, aktiivisessa elä-mässä voimakkaammin, kaikkien mukana, laaja-alaisemmin, eipelkästään maamiesseurassa.” (yrittäjä)

Omakohtaiset kokemukset näyttävät vakuuttaneen aktiivisesti kumppanuuksis-sa toimineet luottamushenkilöt kumppanuuden tarpeellisuudesta paikallisenkehittämisen käytäntönä. Siksi onkin huomionarvoista, että yksi haastatelluistaluottamushenkilöistä arvelee valtuuston suhtautumisen kumppanuutta kohtaanmuuttuneen kunnassa kielteiseen suuntaan. Hänen negatiivisuutta henkivässäpuheessaan voi havaita pettymistä hankkeisiin kohdistuneisiin odotuksiin.Haastateltavan odotukset liittyvät nimenomaan hankkeiden näkyviin tuloksiin,asioihin, joiden hän uskoisi kohentavan kunnan taloutta. Keskeisenä kumppa-nuuden motiivina korostuu hankerahan saaminen kuntaan. Hän kokee kumppa-nuuteen velvoittavana sen, että hankkeiden kautta kuntaan virtaa rahaa. Tilan-ne tuntuu hänestä ilmeisen turhauttavalta.

”Mua ja montaa muutakin harmittaa, alkaa tässä vaiheessa tun-tuu joskus vähän niinkun…vois sanoa, että tympäännyttää, ettänäitä hankkeita ja systeemejä, niitä on niin valtavasti ja osin pääl-lekkäisiä. Ja tosiaan kun niistä ei kauhean paljon ole tullut sitänäkyvää… Suhtautuminen on tällä hetkellä aika tällainen, ettätaas tollanen, taas tollanen, ei tästä tuu mitään. Vaikka kaikki tie-detään se justiin, että jokuhan sen rahan sitten kuitenkin nappaaja vie. Että täytyis kuitenkin jaksaa ja viitsiä tehdä sitä työtä jasaada jonkun verran rahaa sieltä takaisin. […] Kyllä kyllästymis-piste on aika lähellä näissä kaikissa tällaisissa. Suhtautuminen onaika nihkeetä.” (luottamushenkilö)

Puheessaan haastateltava luo kumppanuudesta kuvaa valtavana hankkeidenpaljoutena ja päällekkäisten hankkeiden mosaiikkina, josta on vaikea päästä

116

selville, mihin milläkin hankkeella pyritään. Toimintaryhmän hallituksessa hännäkee tehtäväkseen tarkistaa, että ”niissä hakemuksissa on jonkinlaista suh-teellisuutta ja tolkkua toteuttaa, ja ettei se raha nyt ihan menis…” Haastatelta-van itselleen hahmottama rooli liittyy siten kunnan etujen valvomiseen. Hänenskeptiset näkemyksensä kumppanuudesta ja kehittämishankkeista perustuvatpitkälti ulkopuolisen havaintoihin sekä valtuustossa käsiteltyihin hankeasia-kirjoihin. Hän ei kerro osallistuneensa kehittämishankkeisiin. Puheessa hank-keet näyttäytyvät lähinnä kokouksen asialistalla olevilta menoeriltä, joita häntarkastelee ikään kuin sivullisena, ’riviluottamushenkilön’ näkökulmasta. Vaik-ka valtuusto viimekädessä hyväksyy kunnan päätöstä edellyttävät hankkeet,haastateltava nojautuu hankeasioissa mieluusti virkamiesten tekemään pohja-työhön.

”Joskus jopa vähän tuntuu, että on projekti projektin peräänesityslistalla. […] Hyvin usein, monetkin kattoo, että jaaha, tääon tällanen, …taas meni tommonen ja tommonen hanke… Virka-mies kun kerran on katsonut, että se on tarpeellinen, niin…”(luottamushenkilö)

On ilmeistä, että heikko perehtyneisyys hankkeeseen kaventaa valtuutettujenmahdollisuuksia arvioida hanketta päätöksenteon hetkellä. Nihkeää suhtautu-mista kumppanuuteen voidaan pitää osin seurauksena luottamushenkilön tietä-mättömyydestä ja siitä johtuvasta voimattomuuden tunteesta vaikuttaa hanke-päätöksiin. Toisaalta edellisen kommentin esittänyt haastateltava näyttää mie-lellään jättävän kumppanuuksiin osallistumisen virkamiehille. Valtuutettu eiesimerkiksi pidä onnistuneena ratkaisuna luottamushenkilöiden aseman vah-vistamista seudullisen kehittämisyhtiön hallinnossa. Perustelut viittaavat siihen,että tämän luottamushenkilön mielestä virkamiehet ovat perillä kehittämis-asioista valtuutettuja paremmin ja ovat näin kyvykkäämpiä osallistumaankumppanuuteen. Hän perustelee virkamiesten osallistumista kunnan puoleltakumppanuuden hoitamiseen toteamalla, että ”virkamiehet ovat kuitenkin ainapaikalla ja ajan hermolla ja sillä tavalla…”

Haastateltavien mukaan kuntien luottamushenkilöissä on paljon sellaisia, joilleohjelmaperusteinen kehittäminen on pitkälti tuntematonta. Luottamushenkilötitse pitivät ongelmallisena tiedotuksen katkeilemista hankkeiden rahoitus-päätösten jälkeen. Vaikeimpana tiedon saamista hankkeen kulusta ja sen tulok-sista pidettiin isojen, ylimaakunnallisten hankkeiden kohdalla. Jos tiedonvälityskatkeaa hankkeen käynnistymisen jälkeen, valtuutettujen ainoaksi kosketuk-seksi hankkeeseen saattaa jäädä hankkeen raha-anomus, etenkin jos esitys-listojen liitteenä oleviin hankehakemuksiin ei syystä tai toisesta ole aikaa pe-rehtyä. Toisaalta tietoa hankkeista katsottiin olevan tarjolla, sen hankkiminenja siihen perehtyminen on kuitenkin toinen kysymys. Kumppanuuteen osallis-tumiseen vaikuttaviksi tekijöiksi näyttää valtuutettujen osalta muodostuvanetenkin heidän oma aktiivisuutensa ja motivaationsa sekä se, millaisena henäkevät roolinsa alueen kehittäjänä.

117

6.3.2 Virkamiehet kumppanuuden rakentajina

Kunnan edustus kumppanuuksissa koostui sekä luottamushenkilöistä että virka-miehistä. Useimmat haastatelluista virkamiehistä olivat joko elinkeinoasia-miehiä, maaseutusihteerejä tai kunnanjohtajia. Elinkeinoasiamiehen rooli maa-seudun kehittämisessä vaihteli huomattavasti eri tapauskunnissa. Yhdessä kun-nassa elinkeinoasiamies oli aktiivisesti mukana toimintaryhmätyössä, toisessataas elinkeinoasiamies oli selvästi vailla vakiintuneita yhteyksiä toiminta-ryhmään. Elinkeinoasiamies saattoi myös toimia puolet ajastaan seudullisenelinkeinoyhtiön palveluksessa, puolet taas omassa kunnassaan. Perinteisestimaaseudun kehittämistehtävät ovat olleet kuntien maaseutusihteerien/maaseutuasiamiesten vastuulla. Osassa elinkeinoasemies näyttää ottaneen maa-seudun kehittämisasioita vastuulleen. Maaseutuasiamiehet ovat osallistuneetlähinnä kylähankkeisiin ja toimintaryhmätyöhön. Kun kunnan kumppanuus-kenttää tarkastellaan kokonaisuudessaan, korostuu kunnanjohtajan merkitys.Kunnanjohtajilla katsottiin olevan näkyvyyttä ja asemansa puolesta mahdolli-suuksia erilaisten rahoituskanavien hyödyntämiseen.

Useimmissa tapauskunnissa kunnanjohtajat miellettiin kumppanuuteen myön-teisesti suhtautuviksi persooniksi, jotka pitävät tärkeänä myös kunnan ja kylienvälisen kumppanuuden edistämistä. Etenkin kehittämismyönteisen ilmastonluomisessa kunnanjohtajia pidettiin kuntien avainhenkilöinä. Haastattelujenperusteella kunnanjohtajan odotetaan olevan ”kehittäjätyyppi”, joka rakentaaaktiivisesti verkostoja kunnan ja muiden toimijoiden välille. Kunnanjohtajatitse kokivat toimenkuvansa olevankin pitkälti kumppanuuden rakentamista.Kunnanjohtajien mukaan niin merkittävä osa heidän työajastaan menee kump-panuusverkostojen rakentamiseen ja ylläpitämiseen, ettei sitä aina tule edes tie-toisesti ajateltua. He mieltävät kumppanuuden olennaiseksi osaksi kunnan toi-mintakulttuuria.

Pääosa haastatelluista virkamiehistä oli osallistunut aktiivisesti kuntien kump-panuuksiin. Kumppanuutta aktiivisesti rakentaneiden ja sen tärkeäksi mieltä-neiden virkamiesten puheista kuultaa läpi henkilökohtainen motivoituneisuusja sitä myöten sitoutuneisuus maaseudun kehittämiseen. Eräs kunnanjohtajistamainitsee olevansa maatilan poika ja kertoo aina ”tykänneensä melskata ihmis-ten kanssa ja höpöttää maaseutu- ja kyläasioista”. Kahden muun virkamiehenkohdalla tapauskunnat osoittautuvat heidän pitkäaikaisiksi kotikunnikseen.Kotikunnan ja sen kehityksen kipukohtien omakohtainen tuntemus ovat haas-tattelujen perusteella antaneet ilmeisen pohjan maaseudun kehittämiseen. Myöspaikkakuntalaisten tuttuus näyttää auttaneen virkamiehiä heidän pyrkimyksis-sään osallistaa kuntalaisia kehittämishankkeisiin. Haastateltavat mainitsevatnähneensä, keiden välille yhteistyökuvioita kannattaa mennä ehdottamaan.Tunnettuus kotipaikkakunnalla yhdistettynä virkamiehen asemaan on luonutuskottavuutta myös ympäristön silmissä. Pitkän virkaiän katsottiin taanneen

118

maaseutuasiamiehelle sen, ettei luottamus kuntalaisten silmissä ole mennyt,vaikka henkilö on ”syttynyt hulluillekin ideoille.”

Virkamiehillä kumppanuus kietoutuu heidän työtehtäviinsä, mikä on kumppa-nuuden rakentamisen kannalta sekä vahvuus että heikkous. Yhtäältä takana ole-van kuntaorganisaation ja säännöllisen toimeentulon katsottiin tarjoavan mie-lekkään lähtökohdan, kun kehittämistyötä voi tehdä virka-aikana. Tällöin onhelpompi tarttua epävarmoihinkin suunnitelmiin. Virkamiehet pitivät tässä mie-lessä tilannettaan etuoikeutettuna etenkin kylien toiminta-aktiiveihin verrattu-na. Toisaalta virka-aseman nähtiin aiheuttavan kumppanuuteen eriarvoisuutta.Virkamiehet kertovat kokeneensa kiusalliseksi pyytää kyläläisiltä apua tilan-teessa, jossa virkamies itse on voinut hoitaa hankeasioita omana työaikanaan.Voidaan siten ajatella, että kunnan ja vapaaehtoisen sektorin väliseen kumppa-nuuteen on ikään kuin sisäänrakennettuna erilaisista asemista johtuva epätasa-arvoisuuden elementti, silloinkin, kun molemmat osapuolet ovat aidon moti-voituneita yhteistyöhön.

Kumppanuutta ehkäisevänä tekijänä virkamiesten puheissa korostui ajanpuute.Kumppanuuden hoitamiseen ei jää virkatehtäviltä riittävästi aikaa, vaikka intoaolisikin. Eräs elinkeinoasiamies valitti sitä, ettei lakisääteisten velvoitteidenhoitaminen jätä myöskään tilaa nykyisten toimintojen tarkoituksenmukaisuu-den tarkasteluun. Hän kiteytti asian seuraavasti: ”Pitäisi olla aikaa pystyä miet-timään, että teenkö mää nyt tätä aivan oikein.” Ajanpuutteen katsottiin johta-van helposti siihen, että kunnan rooli kutistuu hankkeiden rahoittajaksi.

Haastatteluissa tuli korostuneesti esille se, kuinka maatalouden tukibyrokratiaon leikannut rajusti maaseutuasiamiesten osallistumismahdollisuuksia. Ei olesiten yllättävää, että maaseutuasiamiehillä osallistumisen pullonkaulaksi muo-dostuu maatalouspolitiikan toimeenpano. Ne, jotka aikaa vievien virkatehtävi-en lisäksi ovat kyenneet olemaan mukana kehittämistyössä, kokevat asemansakuitenkin otollisena. Yhteydenpito viljelijöihin maatalouden tukiasioissa mah-dollistaa keskustelujen käymisen maatalouden ohella myös muista maaseudunkehittämisasioista.

Toisaalta jos kumppanuus ei kiinnosta, voi lakisääteisten tehtävien hoitaminentarjota keinon kumppanuudesta pidättäytymiseen. Osa hankkeissa mukana ol-leista virkamiehistä arvosteli pelkästään lakisääteisten tehtävien hoitoon rajoit-tuvia kollegojaan. Tämä osa kuntien toimihenkilöistä on taipuvainen näkemään,ettei kunnan kehittäminen yhdessä kyläläisten kanssa kuulu heidän toimen-kuvaansa. Näiden virkamiesten ymmärrys maaseudun kehittämiskysymyksistäosoittautuu myös varsin epämääräiseksi.

”Johtoryhmän muut jäsenet, sosiaalipuolen ja teknisen puolen,kyllä ne sillain, en nyt vastan pistä, mutta ei ne nyt mitään hir-veästi aktiivisestikaan ota, vaan ne kokevat, että heidän tehtävän-

119

sä on hoitaa nämä mitkä niin kun kuuluu…Tämmöinen niin kun,perinteinen kunnan rooli, että tämmöinen yhteistyöllä asioideneteenpäinvieminen, joittenkin kyläläisten kanssa, niin ei niin kunkuulu heille. Miksi ei joku hallinto-, tai tekninen johtaja, vois esi-merkiksi jotain, lähtee kylän kautta, olisi aktiivisesti yhteydessä jaauttaisi kyläläisiä käynnistämään hankkeen, jossa suunniteltaisiinjotain pyörätietä uudella tavalla, tai jotain tämmöistä? Mutta eine niin kun, että ei himskatti, se ei kuulu heille” (virkamies)

Haastattelut viittaavat siihen, että nykyisissä kehittämisen käytännöissä virka-miesten henkilökohtaisilla taipumuksilla ja kiinnostuksella on entistä suurempimerkitys jo pelkästään heidän vastatessaan omasta tehtäväkentästään. Kunnas-sa, jossa suurta osaa virkamiehistä kehuttiin kehittäjäorientoituneiksi, perus-virkamieheksi luonnehditun elinkeinoasiamiehen katsottiin jäävän ”loisto-tyyppien” varjoon. Virkamiehen toivottiin olevan muiden tavoin ”hanke-ihminen”, joka innostaisi hankkeiden kehittelyssä ja kehittäisi kuntaa yrittäjä-mäisellä otteella.

Haastattelut viestivät siitä, että jos on toiminut pitkään kunnan virkamiehenä,voi olla vaikea erottaa virkamiehen ja paikallisen toiminta-aktiivin rooleja toi-sistaan. Suoraan esitetty kysymys, millaisena maaseudun kehittäminen näyt-täytyy virkamiehen asemastasi käsin, saatettiin sivuuttaa pintapuolisilla kom-menteilla. Haastattelun loppupuolella aikomukset nauhurin sammuttamisestasaivat kuitenkin erään virkamiehen – ilmeisen tahattomasti – puhumaan itses-tään luontaisena maaseudun kehittäjänä. Tarkentava kysymys, johtuuko aktii-visuutesi siitä, että olet toiminut pitkään kuntasi virkamiehenä, sai haastatelta-van tarkastelemaan asemaansa myös tietoisesti. Vaatimattomaan sävyyn esite-tystä kerronnasta käy ilmi, kuinka asema kuntaorganisaatiossa on haastatelta-van kohdalla vaikuttanut olennaisella tavalla kumppanuuden rakentamiseen.

”Niin, että tässä on tavallaan se sama ilmiö, minkä takia mä olinsiinä kouluhankkeessa. Kun mä kerran olin tässä päivittäin ra-kennusmestarin kans tekemisissä ja voin aina kysyä, että tulleekone tarvikkeet tänään, ja mitä mä sinne nyt vien ja-.. Et täs on nytniin kun sama asia. Et mää voin päivittäin kahvilla kysyä, kun määkunnanjohtajan kans olen, niin kai sää nyt ne toimintaryhmän ra-hat olet nyt muistanut. Se menee niin kuin siinä. Joku muu joutuisilähtemään tänne, asioimaan vieraan ihmisen kanssa. Ehkä sevastapuolikin voi kysyä multa paremmin, että ootko sä nyt tosissastämän kanssa ja voiko tää homma nyt näin hölmöä olla… Että tääon tavallaan kaksipuolista. Voidaan tässä perusteellisemmin pu-hua näistä asioista kuin vieraan ihmisen kanssa. Joku vaikea asiavoi mennä läpi, kun mää nyt oon tuttu, ettei ne kehtaa tehdä sem-mosta. Ne jollekin oudolle vois sanoa, että ei meillä ole rahaa täm-

120

möiseen eikä me haluta muuttaa jotakin päätöstä, kun näin on pää-tetty, niin ei sitä muuteta. Piste.” (virkamies)

Haastatteluissa korostuu myös yksittäisen virkamiehen mahdollisuuksien rajal-lisuus kumppanuuden rakentamisessa. Elinkeinoasiamiehen ongelmana nähtiintaloudellisen päätösvallan kapeus ja alisteisuus kunnanjohtajalle. Erään haasta-teltavan mukaan kehittämistyön kannalta olisi parasta, jos elinkeinoasiamies jakunnanjohtaja muodostaisivat kehittäjäparin, joka yhdessä edustaisi kuntaakumppanuuksissa. Maaseututoimen ongelmana nähtiin taas sen irrallisuuskuntatason päätöksenteosta.

”Minusta on vähän huono juttu, kun esimerkiksi muodostetaankunnan johtoryhmä, niin maaseututoimi ei kuulu siihen johto-ryhmään. Maaseutuasiamies ei ole johtoryhmän jäsen. […] Elin-keinopuolella tämä kumppanuus, tämä yhteistyö toimii, erittäinhyvin, mutta se maaseututoimi, se on liikaa vielä siellä itseksensä,erillään tästä kumppanuudesta ja yhteistyöstä. Mä ymmärrän senerittäin hyvin, että se johtuu siitä, että ne on niin hirveen yli-työllistettyjä tästä EU-byrokratiasta, ettei niillä ole resurssejakumppanuuden hoitamiseen, joka olisi ehdottoman välttämätön.”(elinkeinotoimen edustaja)

Kumppanuuden rakentamisessa virkamiehet näyttävät joutuneen tekemisiinoman toimijatilansa rajallisuuden kanssa myös suhteessa valtuutettuihin. Virka-miesten toimintamahdollisuuksien rajat ovat korostuneet etenkin toiminta-ryhmien käynnistymisvaiheessa. Kuten aikaisemmista kuvauksista käy ilmi,virkamiehet ovat kunnissa useimmiten olleet parhaiten perillä toimintaryhmä-työstä. Tällöin he ovat luontaisesti olleet niitä, jotka ovat rakentaneet kumppa-nuutta kunnan puolelta. Haastattelujen perusteella tilanne on silti aika ajoinnäyttäytynyt hankalana. Virkamiesten kädet ovat olleet sidotut, elleivät luotta-musmiehet ole olleet perillä kumppanuudesta ja siten myös pitäneet kunnanosallistumista tarkoituksenmukaisena.

”…virkamiehet varmaan, kun niille selitettiin kädestä pitäen, mi-ten tämä homma pyörii niin, ne sen ehkä sisäisti sen paremmin,mutta sitten eihän he taas voineet puhua, jos kuitenkin luottamus-henkilöt pistää hanttiin. Se on tuo kunnanjohtajan palli vähänsemmoinen, että neuvottelet kuinka hyvän tuloksen tahansa, niinjoku saattaa sen sitten kaataa, vaikka olemattomilla syillä.”(virkamies)

Sitaatin perusteella kunnan puolelta kumppanuuden rakentaminen saattaa joh-taa tiedon ja vallankäytön epäsymmetriaan virkamiesten ja luottamushenkilöi-den välillä. Toisella on parempi tietämys kumppanuudesta ja tätä kautta muo-dostunut käsitys sen tärkeydestä, toisella taas on päätösvalta siihen osallistumi-sesta.

121

Erään haastateltavan pohdinta virkamiesten ja valtuutettujen välisestä suhtees-ta kumppanuuden rakentamisessa laajeni kysymykseksi siitä, ketkä kunnissaylipäätään toimivat päätösten toimeenpanijoina ja ketkä taas päättäjinä. Haas-tateltavan mukaan tilanne, jossa sekä virkamiehet että luottamushenkilöt osal-listuvat kehittämistyöhön, sekoittaa päätöksentekijöiden ja toimeenpanevienrooleja myös kunnan sisällä. Omassa kunnassaan haastateltava piti tilannettavarsin epäselvänä. Toimeenpanevien ja päättäjien rooleihin liittyvä sekavuuson haastateltavan mukaan kilpistänyt tilanteen kiistaksi vallankäytöstä viran-haltijoiden ja valtuutettujen välillä. Itsekin luottamushenkilönä toimiva henki-lö peräänkuulutti sitä, että luottamushenkilöiden tulisi nykyistä selvemminomaksua toiminnan aktivoijan sekä kehittämislinjausten ja -ilmapiirin rakenta-jan rooli ja jättää päätösten toimeenpano viranhaltijoille. Kunnan sisällä luotta-mushenkilöiltä odotetaan siten visionäärin ja hengenluojan kykyä, kehittämis-työssä taas käytännön aktiivisuutta. Samalla puhe kehittämistyöhön osallistu-misesta palaa virkamiehistä takaisin luottamushenkilöihin ja heidän rooliinsa.

6.3.3 Yrittäjät – kumppanuuden heterogeeninenosallistujataho

Haastattelujen perusteella kunnan ja yksityisen sektorin kumppanuutta vaikeut-taa kunnan näkökulmasta yritysten heikko osallistumisaktiivisuus. Osa kuntienedustajista valitti sitä, että yrittäjiä on vaikea saada mukaan kunnan järjestä-miin tilaisuuksiin. Varmimmin osallistujajoukkoa kasvattaa jonkin tunnetunhenkilön hankkiminen tilaisuuden puhujaksi tai lupaus hyvistä tarjoiluista –kehittämismahdollisuudet ja kontaktien luominen eivät ole riittävä houkutinosallistumiselle. Yhtenä syynä yrittäjien tavoittamisen vaikeuteen kunnan edus-tajat näkivät yrittäjäkentän heterogeenisuuden. On ilmeistä, että yritysten yh-teistyölle asettamat odotukset vaihtelevat yrityksen koon, iän ja toimialan mu-kaan. Kunnan näkökulmasta tämä vaikeuttaa kumppanuuden luomista, sillähaastateltavien mukaan kunnat joutuvat lähestymään yrittäjiä yksilöllisesti.Yrittäjäkentän moninaisuuden koetaan edellyttävän kunnalta jatkossa entistäräätälöidympää lähestymistapaa yrittäjäkunnan saamiseksi mukaan kumppa-nuuteen.

”Miten nämä kumppaniyrittäjät saataisiin tilaisuuksiin, se on sesuurin ongelma tänä päivänä. […] Ehkä meidän on sitten toisin-päin hoidettava tätä kumppanuutta, lähdettävä yrityskumppanei-den luokse entistä enempi, tapauskohtaisesti ja yrityskohtaisestikyselemään, että tarttisko tehdä jotain.” (virkamies)

”Pitäis enemmän varmaan olla keskusteluryhmiä, kun ajatellaanyrityselämän näkökulmasta, on kaupan ja teollisuuden, on pien-ten ja suurten yritysten edustajia, on naisyrittäjiä ja miesyrittäjiä,

122

näitä on hyvin sekaisin eri puolilta, niin sieltä tulee hyvin erilaisiaajatuksia ja näkemyksiä myös siitä kehittämisestä.” (virkamies)

Yhtenä syynä yrittäjien heikkoon osallistumisaktiivisuuteen haastateltavat nä-kivät myös yrittäjäkentän sisäisen eripuraisuuden. Eräs haastateltavista arvos-teli paikkakuntansa yrittäjäyhdistystä ”pikkukaupustelijoiden ja toisiaan ka-dehtivien puulaakiksi”, jolla kritisoitavaa riittää, mutta joka ei itse ryhdy aktii-viseksi kehittäjäksi. Haastattelujen mukaan erityisesti pienet yritykset ovat tai-puvaisia pitämään intressejään kovin erilaisina suurempiin yrityksiin verrattu-na. Pienyrittäjät saattavat haastateltavien mielestä kokea, ettei yrittäjien keski-näisellä yhteistyöllä ole näille juurikaan annettavaa. Toisena yrittäjien osallis-tumisintoa latistavana tekijänä haastateltavat pitivät kehittämistyön päällekkäi-syyttä. Yrittäjille järjestetään liian paljon sisällöltään samankaltaista tarjontaa,mikä helposti tuntuu turhauttavalta ja murentaa kumppanuuden lähtökohtia.Yrittäjäkunta kokee paikoin osallistumisväsymystä.

Myös yrittäjien suhtautumisessa omaan toimintaansa nähtiin kumppanuuttaehkäiseviä elementtejä. Yrittäjien katsottiin olevan liian lyhytnäköisinä ja niinsitoutuneita yritystoimintaansa, etteivät he näe toimintansa jatkuvan kehittämi-sen ja yhteistyön tarvetta.

”Pienissä ja keskisuurissa yrityksissä keskitytään niin intensiivi-sesti siihen perusbisnekseen, pyritään karsimaan kaikki muu pois.Ja että siitä näkyis suoraan taloudellista hyötyä, että siitä kassakilahtais, kun käydään tilaisuudessa. Mutta kun se on niin pitkä-jänteistä hommaa, ne tuotot ja tulokset on vasta siellä kenties vuo-sien päässä. Ei yrittäjät jaksa pohtia sitä asiaa sillä tavalla, ettäne kehittyis. […] Ei ole mielenkiintoa pitkäjänteisesti ja suunni-telmallisesi kehittää. […] Ne saattaa tyrmätä niin, että ei meilläole aikaa tämmöisiin hömpötyksiin, meidän pitää tehdä töitä. Eisieltä mitään rahaa tule. Se on tyypillistä. Kyllä se järkyttävää on,kun pienemmissä käy ja tietää ja tuntee paljon yrityksiä, niin mikäsiellä olisi se kouluttamisen ja kehittämisen tarve, niin se on aivanuskomaton.” (yrittäjä)

Edellisen kommentin esittänyt haastateltava – yrittäjä itsekin – myöntää haas-tattelussa omakohtaisesti huomanneensa, kuinka intensiivinen yrittäminenimaisee helposti mukaansa. Hänellä on kuitenkin muita tutkimuksessa mukanaolleita yrittäjiä laajempi perspektiivi asian tarkasteluun. Tämän haastateltavankyvykkyys tarkastella yrittäjän arkea ulkopuolisen silmin tulee ymmärretyksiosin hänen taustansa ja yhteyksiensä kautta. Hän toimii aktiivisesti erilaisissakuntatason kumppanuuksissa, kuten kunnan yhteistyöryhmässä ja tekee yhteis-työtä erilaisten oppilaitosten kanssa. Entisenä ammatillisten aineiden opettaja-na hän kokee tärkeäksi perehdyttää myös paikkakunnan nuorisoa seudun yri-tyksiin, toivoen näin osaltaan huolehtivansa työvoiman saannista. Eräs toinen

123

yrittäjäkunnan edustaja on sen sijaan paljon kiinteämmin sidoksissa yrittäjänarkipäivään. Hieman selittelynmakuinen puhe viestii siitä, kuinka haastateltavakokee ajan helposti menevän oman yritystoiminnan hoitamiseen.

”Se on just tota noin, kun yrittäjä kuitenkin aika paljon hääräätuolla omissa ja se kaikki energia menee siihen. […] Se on niinrankkaa tuo oma kuvio tuolla, niin työllistävä, että sen takia sejää aika vähälle… osallistuminen näihin yrittäjyysyhdistyksiin jamuihin.” (yrittäjä)

Yrittäjien näkemykset kumppanuuden lähtökohdista kuvaavat yrittäjän arkeaensisijassa päivän polttavissa kysymyksissä kiinni olemisena, jossa kumppa-nuuden vaatima aika tuntuu helposti olevan pois yritystoiminnasta. Silti myöshaastateltava, joka aikaisemmissa puheissaan vetoaa yritystoiminnan kiireisiin,kertoo kehittäneensä yritystään hankkeessa ja lähteneensä mukaan uuteen hank-keeseen. Osallistumisiaan hän perustelee sillä, että hankkeissa omaa yritystä onvoinut tarkastella ulkopuolisen silmin. Etenkin ulkopuolisiin konsultteihin ver-rattuna hän pitää projekteja edullisena tapana yrityksen kilpailukyvyn kehittä-misessä. Yrittäjän motiivit kumppanuuteen osallistumiseen perustuvat siten pit-kälti siihen, miten hän kokee projektin hyödyttävän omaa yritystoimintaa. Toi-saalta valveutuneisuus yrityksen kehittämistarpeiden sekä yrityksen toiminta-ympäristön suhteen edesauttavat kumppanuuden hyötyjen näkemistä.

”Kyllä se oli se toiminnan tutkiminen. Totta kai siinä taustalla ontämä, että jos siinä saadaan jotakin lisäarvoa. Mutta sit just nämäasiat on kuitenkin, ympäristösäädökset ja muut tiukentuu kokoajan, ja siinä on hyvä olla mukana, että tietää missä mennään.[…] Just tämmöisessä tuotekehityksessä, omavalvonta-asioissa onnämä projekti olleet hyviä. Ovat tukena siinä mielessäkin, välillähyviä, että tavallaan potkivat asioita eteenpäin” (yrittäjä)

Yrittäjiä luonnehdittiin omillaan toimeentuleviksi ja itsellisiksi kumppaneiksi.Yrittäjien ominaislaadusta johtuen yrittäjien yhteistyötarve kunnan suuntaanarveltiin varsin vähäiseksi. Toisaalta yrittäjien kumppanuutta koskevat ajatuk-set laajenevat yrittäjäedustajien puheissa koskemaan kuntaa yritysten yleistentoimintaedellytysten luojana, kumppanuudeksi varsin laajassa merkityksessä.Tässä mielessä ymmärretyltä yrittäjän ja kunnan kumppanuudelta yrittäjät odot-tivat mm. kunnallistekniikan ja tiestön kunnossapitoa sekä tonttimaan saata-vuudesta huolehtimista. Yrittäjien mielestä kuntien tulisi nykyistä enemmänkaavoittaa tonttimaata yritystoimintaa varten haja-asutusalueille. Tonttien puu-te nähtiin keskeisenä maaseudun yritystoimintaa rajoittavana esteenä. Kunnantärkeänä tehtävänä nähtiin myös yrittäjämyönteisen ilmapiirin ylläpitäminen.Haastateltavat korostivat kunnanjohtajan roolia ja hänen toimintaansa yrittäjä-myönteisen ilmapiirin luomisessa. Heidän mukaansa kunta voi huolehtia yri-tysten toimintaympäristöstä myös kiinnittämällä huomiota kunnan imagoon.

124

”Kyllähän se varmaan kaikista tärkein on se, että kunta luo hyvätolosuhteet, esimerkiksi meillekin on hirmu tärkeä tää kunnan ima-go. Paljon mieluummin mä olen yrittäjänä täällä kuin esimerkiksituolla X:ssa. Se imagokin tavallaan, se yhdistyy hyvin siihenyrityskuvaan. Jos kunnan imago on hyvä, mielletään, että tämä onkaunis pitäjä, kesäpitäjä, täällä on perinteitä ja muuta, se tukeemyös yrityksen imagoa. Ei sitä voi pois sulkea. Tämmöisellä pien-yrityksellä se on hirmu tärkeä liittää siihen myös tämmöisiä asioi-ta. Jos sää olet joku iso yritys, sähän pelkästään jo rahalla pystytmarkkinoimaan itsesi läpi […] Että kunnan osuus on myös seimagotekijä. Et on hyvä kaiku, et täällä on talous kunnossa ja ol-laan vähän ehkä ärhäköitäkin, ja ylpeitä siitä omasta… Semmoi-nen positiivisuus on kaiken kaikkiaan hyväksi.” (yrittäjä)

Haastateltavien mukaan kunnan elinkeinopoliittiset päätökset heijastuvat her-kästi kunnan ilmastoon ja näin myös yritysten ja kunnan välisiin yhteistyöedel-lytyksiin. Eräässä kunnassa haastatteluissa esille nousi usein kunnan muutamiavuosia sitten tekemä päätös, jolla kunta oli evännyt erään yrityksen tulon kun-taan. Puheiden perusteella päätös elää edelleen kunnan elinkeinopoliittisessailmastossa. Kunnan elinkeinopoliittisilla päätöksillä näyttää siten olevan kau-askantoinen vaikutus siihen, millaiseksi yritysten kumppaniksi kunta mielle-tään.

6.4 Kunnan talous kumppanuuden lähtökohtana

Useissa yhteyksissä on käynyt ilmi, että kuntien talousvaikeuksien vuoksi EU-raha on näyttäytynyt kunnille yhtenä tilaisuutena omien lakisääteisten tehtävi-en rahoittamiseen (esim. Sandberg 2000, s. 191, Rantama 2002, s. 142). Toi-veita projektirahojen käyttämisestä kunnan normaalien toimintojen rahoittami-seen on haastateltavien mukaan ilmennyt myös tapauskunnissa. Tosin samaanhengenvetoon todettiin, etteivät kehittämisohjelmien säännökset luonnollises-tikaan salli EU-rahojen ohjaamista lakisääteisten tehtäviensä rahoittamiseen.

Haastatteluaineiston perusteella kunnan talous yhtäältä kannustaa, toisaalta ra-joittaa kunnan kumppanuustoimintaa. Kuntien lakisääteisten velvoitteiden osal-ta kuntatalouden tiukkuus koetaan lähinnä kuntia kumppanuuteen pakottavana,sillä resurssien puutteen takia lakisääteisten tehtävien hoitamisesta niiden ny-kyisessä laajuudessa arveltiin tulevaisuudessa muodostuvan kunnille lähesmahdoton tehtävä. Etenkin kuntien edustajien puheissa tämä tulee korostuneestiesille. Kuntien tehtäväkenttää rajattaisiin mielellään nykyistä suppeammaksi.Kuntien hahmotettiin jatkossa keskittyvän tiettyihin ydintoimintoihin ja järjes-tämään palveluja yhdessä muiden sektoreiden kanssa. Tulevaisuuden kunta ha-luttiin nähdä pikemminkin palvelutehtävien organisoijana ja valvojana tasapuo-lisen palvelutarjonnan turvaamiseksi sekä kuntalaisten äänitorvena viranomais-

125

tahoihin päin. Tehtäviä oltiin halukkaita vierittämään mm. kolmannen sektorintoimijoille ja maaseudun asukkaille.

Haastattelujen mukaan kunnan talous vaikuttaa myös siihen, millaisia hankkei-ta kunta on halukas rahoittamaan. Esimerkiksi erään toimintaryhmän edustajanmukaan kunta ei kehittämisrahan niukkuudesta johtuen mielellään myönnä ra-haa kehittämisen ”villimmälle puolelle” eli hankkeille, joissa riskejä pidetäänyleisesti suurempina. Ajatus siitä, että kuntatalouden tiukkuus on johtanut kun-nat odottamaan hankkeilta elinkeinollista vaikuttavuutta, tuli esille etenkinvirkamiesten ja luottamushenkilöiden haastatteluissa. Kunnat eivät mielelläänrahoita hankkeita, jotka ensituntumalta näyttävät tukevan lähinnä kylän oma-ehtoisuutta ja sosiaalisen pääoman kasvattamista. Elinkeinollisten hankkeidenensisijaisuudesta ”kunnan hankelistalla” kertoo erään haastateltavan kuvaamatilanne, jossa kunta oli evännyt rahoituksen kylälehden tekemiseen tähdänneel-tä projektilta. Kunnan hankkeeseen ottamaa kielteistä kantaa virkamies perus-teli toteamalla, että ”välttämättä me ei täällä nähdä sitä, sen merkitystä kun-nassa, että mikä merkitys sillä kylän tulevaisuuden kannalta olisi.” Kommenttikuvastaa sitä, kuinka kunta toivoisi näkevänsä hankesuunnitelmissa ensisijai-sesti elinkeinollista vaikuttavuutta ja uusia työpaikkoja.

Kunnan talouden nähtiin rajoittavan hanketoimintaa myös toisen ääripään hank-keissa. Erään virkamiehen mukaan kunnan kehittämisvarojen niukkuudesta joh-tuen kunnalla ei ole varaa perustaa hankkeita, joilla olisi selvää elinkeinopoliit-tista painoarvoa. Myös kuntien aikaisempien kehittämiskumppanuuksien, ku-ten seudullisten elinkeinojen kehittämisyhtiöiden ja -yhdistysten nähtiin loh-kaisevan ison osan kehittämisvaroista. Entisten sitoumusten koettiin osin sane-levan, mihin kunnan kehittämisresursseja voidaan nykyhetkessä suunnata. Ylei-nen huomio oli myös se, että kumppanuushankkeet joutuvat kunnan budjetissahelposti vastakkain kuntien lakisääteisten velvoitteiden kanssa.

Toisaalta ulkopuolinen kehittämisraha on kannustanut tapauskuntia osallistu-maan kumppanuushankkeisiin. Haastattelujen perusteella ulkopuolisen rahantoimiessa innoittajana hankkeisiin ei välttämättä kyetä kuitenkaan panostamaantavalla, joka tukisi aidon kumppanuuden kehkeytymistä. Osallistumisen vai-vattomuus, minkä rahoittajan roolissa toiminen sinänsä mahdollistaa, johtaahelposti siihen, että kumppanuus jää pintapuoliseksi. Tilannetta heikentää myösse, ettei kuntaorganisaatio kykene useinkaan tarjoamaan aikaa kumppanuudenhoitamiseksi, varsinkin jos kunta on mukana useissa hankkeissa. Pelkästäänitsetarkoituksellisesta hankerahan hamuamisesta saattaa helposti seurata se, ettäkunnan rooli rajoittuu lähinnä hankkeiden rahoittamiseksi.

”Minusta kysymys ei ole puhtaasti siitä, etteikö hankevetäjät eiolis aktiivisia kuntiin päin. Kyllä sieltä joskus löytyy yllättävänpaljon sitä aktiivisuutta. Mutta kunta ei välttämättä ole ajatellutloppuun asti sitä, löytyykö meiltä intoa, työpanosta olla mukana,

126

että saadaan se hyöty. Rahoittajan tehtävä on sikäli helppo, ettälaitat rahat ja homma on sillä selvä. Mutta että oltaisiin aktiivi-sesti mukana ja osallistuttaisiin, niin se on ehkä tämmöinen suur-ongelma näissä kumppanuushankkeissa.” (virkamies)

”…kunta olis kenties alussa ajatellut, että me ollaan tässä aktiivi-sesti mukana, mutta kun jos on 30 hanketta ja 30 ohjausryhmääniissä hankkeissa, niin alat varmaan ymmärtää, että se vaatii aikapaljon aikaa. […] Siihen ei pitäisi lähtee kovin kevyesti mukaan.Pitäisi tiedostaa se, että se vaatii omaa työtäkin koko ajan.”(virkamies)

Eräässä tapauskunnassa kehittämisvarojen rajallisuus yhdessä kunnan aktivoi-tumisen kanssa oli haastattelujen mukaan uhannut johtaa tilanteeseen, jossakunta joutuu valitsemaan, rahoittaako yrityshankkeita vai toimintaryhmänhankkeita. Ristiriita paikantui haastattelussa kylien kehittämishankkeiden jaelinkeinollisten kehittämishankkeiden välille.

”Mua niin hämmästyttää se, onko tämä kaikki hankerahoituspottivarattu tämän kolmannen sektorin asioihin. Missä on se yritys-rahoituksiin varattu hankepotti? Se meinaa hukkua tähänjoukkoon.[…]Tässä tulee hyvin äkkiä se vastakkainasettelu, ettähetkinen, lähetäänkö me rahoittaan noita kaikkia muita hankkei-ta, ja mikä niissä muissa hankkeissa-, mikä niitten työllistämis-vaikutus on, verrattuna johonkin yrityslähtöiseen yhteishankkee-seen.” (virkamies)

Tässä tapauskunnassa kehittämispotin jakamisen koettiin tapahtuneen varsinsattumanvaraisesti ja hallitsemattomasti. Vastakkainasettelu kylähankkeiden jayrityshankkeiden välillä näyttää johtuneen hankerahan menekin ennakoimatto-muudesta ja hanketoiminnan vilkastumisesta. Tilanteen nähtiin tehneen ongel-malliseksi se, ettei kunnalla ollut tilanteessa suunnitelmaa, joka olisi ohjannutkehittämisrahan jakamista. Vastaavien tilanteiden välttämiseksi haastateltavatperäänkuuluttivat sitä, että kunnan tulisi suunnitella tarkemmin, millaisiin hank-keisiin kunnan kehittämisrahaa annetaan. Tapausta koskevat puheet viestivätstrategisen näkemyksen tarpeellisuudesta kunnan kumppanuustoiminnan hal-lintaa varten. Merkillepantavaa on, että tapauskunnassa kokonaisnäkemyksentarve kunnan hanketoiminnasta oli ajankohtaistunut juuri kunnan kumppanuus-toiminnan vilkastumisen seurauksena.

127

6.5 Kunta ja kylät

Orimattilassa, Nummi-Pusulassa ja Tammelassa maaseudulle suuntautuvaanmuuttoliikkeeseen suhtauduttiin korostuneen toiveikkaasti. Kunnan sijainti jamaaseudun tarjoamat asumisedellytykset nähtiin yhtälönä, jonka uskottiin tuo-van kuntiin lisää asukkaita. Esimerkiksi Tammelan osalta haastatteluissa todet-tiin seuraavasti:

”..maataloudella on pärjännyt ja pärjää edelleen niin hyvin, etteisen puolelta ole syntynyt uutta yritystoimintaa. Mutta asumis-kuntana, Tammela on, kyllä se sen takia on varmaan edelleenkinvoimissaan. Kuitenkin ollaan niin Etelä-Suomessa, täällä on töitäriittänyt, ja se kuka haluaa maalla asua, niin ei ihan välttämättätarvitse, ainakaan kaikkien muuttaa johonkin Helsinkiin taiForssaan. Että ei ole niin pitkiä välimatkoja. Ja koko ajan kyllärakennetaan kylille ja muualle. Ja kun tää on niin kaunis pitäjä,niin kyllä se varmaan vaikuttaa osaltaan siihen, että täällä onedelleen vilkasta.” (virkamies)

Tapauskuntien osalta tilannetta voidaan pitää siten varsin otollisena. Nummi-Pusulassa kunnan sijainti mahdollistaa päivittäisen työssäkäynnin pääkaupunki-seudulla. Tammela lukeutuu taas tiiviisti Forssan työssäkäyntialueeseen. Ori-mattilassa Lahden rajalla sijaitsevat kylät saavat osansa Lahden kasvusta edul-listen asumismahdollisuuksien ja tonttimaan ansiosta. Vuonna 2005 valmistu-va Lahti–Helsinki oikorata tulee parantamaan Orimattilan liikenteellistä ase-maa myös pääkaupunkiseudun suuntaan.

6.5.1 Maallemuuttajia odotetaan ristiriitaisin tuntein

Vaikka odotukset maallemuuton suhteen olivat tapauskunnissa korkealla, koe-taan kyliin kohdistuva muuttoliike ristiriitaisena ilmiönä. Uusien asukkaidennähtiin tuovan kunnille lisäpaineita palvelujen järjestämisessä. Vaikeana tilan-netta pitivät etenkin virkamiehet ja luottamushenkilöt, jotka nostivat asianuseimmiten esille. Muuttajien katsottiin olevan useimmiten lapsiperheitä, jotkamiellettiin palvelujen suhteen varsin vaativaksi väestöryhmäksi. Haastateltavi-en mukaan tilannetta vaikeuttaa edelleen se, ettei muuttoliike kohdistu tapaus-kuntien alueelle tasaisesti, vaan keskittyy tiettyihin kyliin liikenneyhteyksienja suotuisan sijainnin perusteella. Puheet uusista asukkaista kietoutuvat pitkältikysymykseen siitä, miten kunta voi turvata palvelut kasvavissa kylissä jasamanaikaisesti kohdella kaikkia kyliä tasapuolisesti.

Väestöltään vähenevissä kylissä palvelujen ylläpitämisen perusteiden nähtiinhelposti rapautuvan. Resurssien kohdentaminen kasvaviin kyliin vaikutti taashoukuttelevalta ja osin myös tarkoituksenmukaiselta vaihtoehdolta. Poliittises-

128

ti vaikeaksi tilanteen tekee se, että yhtäältä kunnan toivotaan huolehtivan kas-vavien kylien palveluvarustuksesta, toisaalta kohtelevan kyliä tasapuolisesti.Erityisesti peruskoulujen lakkauttamispäätökset on haastateltavien mukaankoettu kunnissa hankalina kysymyksinä. Kunnallispoliitikkojen on vaikeaapäättää, mihin kyliin tulisi keskittyä.

Vaikka kylien asumisedellytysten turvaamista pidettiin yleisesti tärkeänä, osakunnan edustajista päätyi puoltamaan palvelujen keskittämistä kuntakeskuk-seen. Kunnan edustajat pitivät keskittämisen taloudellisuutta varsin ilmeisenä.Erään kunnan virkamiehen sanoin: ”Haja-asutus maksaa, harva sanoo sen ää-neen”. Ratkaisua palvelujen järjestämiseen haettiin myös kuntalaisten oma-aloitteisuudesta. Maalle muuttavien odotetaan jatkossa tiedostavan, että maa-seudulla asuminen edellyttää omatoimisuutta. Etenkin virkamiehet olivat ha-lukkaita vierittämään vastuuta asukkaille.

”Jos menee mettään syömään eväitä, niin siinä joutuu eri tavallaasennoitumaan siihen sitten.” (virkamies)

Viime aikoina on käyty keskustelua siitä, miten muuttoliike tulee vaikuttamaankansalaisten osallistumishalukkuuteen. Kun päivittäinen elämä jakaantuu työn,asumisen ja kuluttamisen kautta usean kunnan alueelle, on oletettavaa, että koti-kuntaan identifioituminen heikkenee. Kuntalaisuuden ohenemisen onkin nähtymurentavan kunnallisen itsehallinnon lähtökohtia (Ryynänen 2002). Samaanaikaan paikallista hallintaa painottava näkökulma tähdentää entisestään kunta-laisten osallistumishalukkuutta, jonka lähtökohta on kuntalaisuus, oman koti-kunnan asioiden omaksi tunteminen. Tämän perusteella voitaisiin olettaa, ettäkysymys kuntien ja kylien tulevaisuudesta olisi ohjannut kuntien edustajat poh-timaan kuntiin kohdistuvaa muuttopotentiaalia myös osallistamisen näkö-kulmasta. Tapauskuntien haastateltavat eivät kuitenkaan tarkastelleet maaseu-dulle suuntautuvaa muuttoliikkeettä tässä valossa. Yksi aktiivisista luottamus-henkilöistä mainitsi pyrkineensä herättämään keskustelua siitä, että asumis-kunta-ajattelu tulisi noteerata myös kunnan elinkeinopolitiikassa. Haastatelta-van mukaan toiveisiin uusista asukkaista tulisi entistä selvemmin liittää myösodotuksia yritystoiminnan vilkastumisesta. Kuntien edustajat eivät kuitenkaankantaneet huolta siitä, miten uudet asukkaat motivoidaan osallistumaan kun-nalliseen päätöksentekoon tai muuhun paikalliseen kehittämiseen. Uusia asuk-kaita tarkasteltiin lähinnä kunnan asiakkaina ja kunnallisten palvelujen kysyn-tää lisäävinä tekijöinä.

129

6.5.2 Käsitykset kunnan ja kylien välisestäkumppanuudesta

Kuvatessaan kunnan ja kylien välistä kumppanuutta haastateltavat viittasivatusein kylien ja kunnan perinteisesti jännitteisenä koettuun suhteeseen. Vaikkavastakkainasettelun kuntakeskuksen ja kylien välillä koettiin vähentyneen,haastateltavien mukaan vieläkin helposti ajatellaan, että kylät hoitakoot omaasiansa ja kirkonkylä omansa. Vastakkainasetteluun siemenet elävät puheidenperusteella syvällä. Kylissä saatetaan edelleen kokea, että kuntakeskustaa kehi-tetään kylien kustannuksella.

”Näin sivukylän asukkaan mielestä, on ollut vähän semmoista, ettäon katsottu, että kaikki kehittäminen ja muu tehdään tähän kes-kustaan. Että sivukylillä ei ole niin väliä. Perinteisistä syistä se onollut hyvin keskustapainotteinen. Kyliltä on lyhyt matka tuoda lap-sia keskustaan kouluun, mutta täältä on paljon pidempi matka vie-dä kouluun sinne päin. Että siinä on semmoista asenteel-lisuutta…että kaikki olisi tässä keskustassa ja että sivukylillä eiolis mitään.” (toiminta-aktiivi)

Kysymys kunnan ja kylien välisestä suhteesta sai useimmat haastateltavistakiinnittämään huomiota luottamushenkilöihin. Sekä kylää että kuntaa saman-aikaisesti edustavina valtuutettujen nähtiin olevan avainasemassa kunnan ja ky-lien välisen kumppanuuden rakentamisessa. Luottamushenkilöillä nähtiin ole-van otolliset lähtökohdat tuoda kunnallista päätöksentekoa lähemmäs kyläläi-siä ja toimia samalla kunnallisen päätöksenteon tiedotuskananvana. Haastatte-lujen mukaan luottamushenkilön ja kyläläisen roolit näyttäytyvät valtuutetullekuitenkin liian usein toisensa poissulkevina. Haastateltavat peräänkuuluttivatsitä, että luottamushenkilöiden tulisi entistä selvemmin tiedostaa, että yksittäi-sen kylän menestyminen on pitkällä tähtäimellä riippuvainen koko kunnan me-nestyksestä. Luottamushenkilöiltä odotettiin nykyistä aktiivisempaa otetta ky-lien kehittämisessä sekä oman kaksinaisen roolinsa tiedostamista. Useimmatolivat sitä mieltä, että kyläpolitiikka pitäisi unohtaa viimeistään kunnanvaltuus-tossa.

Ongelmia nähtiin myös luottamushenkilöiden suhtautumisessa maaseudun elä-vänä säilyttämiseen. Osa haastateltavista katsoi, että luottamushenkilöiden maa-seutumyönteisyys on usein osoittautunut lähinnä teoreettiseksi. Vaikka maa-seudun asuttuna pitämistä kannatetaan, päätöksenteon hetkellä saatetaan tode-ta, ettei kunta halua edistää hajauttamista. Kyliin kohdistuvan muuttopotenti-aalin hyödyntämisessä haastatellut peräänkuuluttavat luottamushenkilöidenhavahtumista sekä strategisella tasolla että käytännössä. Kunnilta toivottiin mm.nykyistä aktiivisempaa maaseutualueiden kaavoittamista.

130

Kunnan ja kylien välistä suhdetta koskevissa puheissa arvostelu kohdistui myöskyläläisten asenteisiin. Kyliä moitittiin liian passiivisiksi toimijoiksi, jotka ovattaipuvaisia luottamaan, että kunta hoitaa asiat niiden puolesta. Virkamiestenpuheissa kyliltä edellytettiin entistä enemmän aloitteellisuutta myös kunnalli-sen päätöksenteon suuntaan. Korostettiin, että ilman kunnallisen päätöksen-tekojärjestelmän kautta vaikuttamista kunnan on vaikea ryhtyä toimenpiteisiinkylien toimintaedellytysten parantamiseksi. Virkamiehen kommentit hankkeil-le myönnetyn tilapäislainoituksen järjestämisestä kertovat kylän ja kunnallisenpäätöksenteon välisen vuoropuhelun tahmeudesta.

”Mutta sen pitää lähteä siitä, että niiden pitää tehdä se esitys. Joshe tekevät esityksen, niin siihen kaupunginhallitus ottaa sen myön-teisen tai kielteisen kannan. Ei kaupunginhallitus voi ottaa tällai-seen kantaa, jos joku kirjoittaa yleisönosastolla. Se pitäisi ymmär-tää prosessina. Marmattakaa sitten, jos kaupunki tekee kielteisenpäätöksen. Jos te ette tee sitä esitystä, ei se ole mikään raskas edes,semmonen aanelonen, vapaamuotoinen esitys. Tätä kautta se pi-täisi yleensä lähteä.” (virkamies)

Peruspalvelujen järjestämiseen liittyvistä vaikeuksista ja kyliin epätasaisestikohdistuvasta muuttoliikkeestä johtuen kunnissa oltiin halukkaita muistutta-maan kunnan resurssien rajallisuudesta ja kohdistamaan huomion yhteistyö-kumppaneihin ja kyliin kuntien tehtävien jakajana. Kylien roolia kunnan kehit-tämisessä haluttiin korostaa etenkin hahmotettaessa kuntien tulevaisuutta. Pu-heet kuntien tulevaisuudesta nostivat esiin kysymyksen kolmannen sektorinasemasta kuntien yhteistyökumppanina.

6.5.3 Kolmas sektori valtaistuu osallisuuden kautta

Kolmannen sektorin ja kunnan välisen kumppanuuden edellytyksiä luonneh-dittiin tapauskunnissa varsin myönteiseen sävyyn. Kylien monipuolista järjestö-toimintaa ja aktiivisuutta haluttiin korostaa etenkin Orimattilassa, Huittisissa jaTammelassa. Orimattilassa kylissä toimivien järjestöjen nähtiin jo nykyiselläänolevan kiitettävällä tavalla yhteistyössä kunnan kanssa. Esimerkiksi kylä-yhdistysten ylläpitämiä ryhmäpäiväkoteja luonnehdittiin Orimattilassa maa-kunnallisessa mittakaavassa ainutlaatuisiksi. Vaikka kolmannen sektorin edel-lytykset haluttiin useimmissa tapauskunnissa nähdä myönteisinä, nousi haas-tatteluissa samalla esille tekijöitä, joita voidaan pitää varsin yleisinä vapaa-ehtoistoiminnan pullonkauloina, ja joiden viime kädessä koettiin kaventavankolmannen sektorin mahdollisuuksia myös tapauskunnissa. Suurimpina ongel-mina haastateltavat pitivät toimijoiden vähyyttä kylissä sekä uusien toimijoi-den mukaan saamisen vaikeutta.

131

Kolmannen sektorin mahdollisuuksia arvioidessaan haastateltavat pitivät on-gelmallisena kylien pienuutta. Yksittäinen kylä näyttäytyi haastatteluissa liianpienenä toimijana kolmannen sektorin palveluja ajatellen. Jotta toiminta yli-päätään saisi järkevät mittasuhteet, kolmannen sektorin palvelut olisi ulotetta-va useamman kylän alueelle. Tämän nähtiin edellyttävän kyliltä kuitenkin nurk-kakuntaisuudesta luopumista. Vaikka kylien yhteisprojektien katsottiin edistä-neen kylien välistä vuoropuhelua, kylät tarkastelevat liian usein asioita pelkäs-tään omasta näkökulmastaan. Kylien voimavarojen kokoamiseksi haastatelta-vat peräänkuuluttivat kyliltä varsin perustavanlaatuisia kumppanuuden edelly-tyksiä, kuten luottamusta naapureihin ja omiin taitoihin. Kumppanuutta kylä-tasolla ehkäisevänä tekijänä haastateltavat pitivät myös sitä, etteivät kylät tun-nista omia voimavarojaan. Kylien tulisi tiedostaa niin fyysiset kuin sosiaalisetvoimavaransa nykyistä paremmin.

Haastatteluissa nousi esille kysymys siitä, onko kunnan vastuulla olevien teh-tävien siirtäminen kolmannelle sektorille ylipäätään oikeutettua. Julkisen sek-torin tehtävien siirtämistä vapaaehtoisten toimijoiden vastuulle pidettiin varsinyleisesti kohtuuttomana ja kyseenalaisena. Jotkut haastateltavista olivat huolis-saan siitä, että puheet kolmannesta sektorista kunnan vastuun jakajana voivatjohtaa tilanteeseen, jossa maaseudun asukkaat joutuvat tahattomasti vastuuseenkunnalle kuuluvista tehtävistä. Viime kädessä tämän arveltiin johtavan kansa-laisten eriarvoistumiseen asumispaikan perusteella. Voivatko puheet paikalli-sesta hallinnasta ja kumppanuudesta johtaa siihen, että vastuuta kansalaistenhyvinvoinnin ylläpitämisestä siirretään kolmannen sektorin ja maaseutualuei-den asukkaiden kannettavaksi?

Vaikka vapaaehtoistoiminnan ongelmat, toimijoiden vähyys ja uusien toimi-joiden osallistamisen vaikeus mainittiin likipitäen kaikissa haastatteluissa, tuliilmi myös selviä asenteellisia eroja kolmatta sektoria kohtaan. Osa haastatel-luista piti toimijoiden vähyyttä ylitsepääsemättömänä esteenä. Kolmatta sekto-ria pidettiin tästä syystä voimattomana ja sen mahdollisuuksiin suhtauduttiinepäillen, jopa vähätellen. Järjestöjen vahvistuvaa roolia kuntatason tehtävienhoitajana luonnehdittiin ”romanttiseksi ajatukseksi” ja ”vähän niin kuin omaksiasiakseen”. Näille henkilöille kolmas sektori ei ole realistinen kumppani kun-tien tehtävien hoidossa. Myöskään taloudellisesta näkökulmasta järjestöjen roo-lia kunnan yhteistyökumppanina ei pidetty maininnan arvoisena.

Osa haastateltavista puhui kolmannesta sektorista huomattavasti edellisiä toi-veikkaampaan ja luottavaisempaan sävyyn. Näkemykset järjestöjen roolistakunnan kumppanina kietoutuivat heidän puheissaan uskoon kylien aseman ko-rostumisesta ja kylissä nähdyistä mahdollisuuksista. Mahdollisena pidettiinmyös sitä, että maatilan emäntien joukossa saattaisi olla halukkaita hoivapalve-lujen tai päivähoitopalvelujen järjestäjiä. Pitkällä aikavälillä järjestöjen ja kun-nan välisellä kumppanuudella uskottiin olevan selviä myönteisiä – joskin var-sin vaikeasti jäljitettäviä – vaikutuksia myös kunnan talouteen. Kolmanteen

132

sektorin uskoneet kritisoivat sitä, että järjestöt tuomitaan usein ennen kuinkumppanuuden taloudellisia puolia on kunnan kannalta edes arvioitu. Kuntienarveltiin olevan taipuvaisia ajattelemaan, että palvelujen keskittäminen tuleeedullisemmaksi kuin ratkaisujen etsiminen muista vaihtoehdoista.

Kolmannen sektorin mahdollisuuksiin uskovia oli sekä luottamushenkilöissäettä kuntien virkamiehissä, mutta erityisesti toimintaryhmien edustajissa jamaaseudun aktiiveissa. Merkille pantavaa on, että useimmat kolmanteen sekto-riin vakavasti suhtautuneista puhuivat omiin kokemuksiinsa vedoten tai ruohon-juuritason toimintaa läheltä seuranneina. Sen sijaan haastateltaville, joille aja-tus järjestöjen vahvistuvasta roolista näyttäytyi haihatteluna, ei ollut heidän sa-nojensa mukaan omakohtaista kokemusta esim. järjestöaktiivina toimimises-ta. Osallistuminen ja toiminnan ”sisältä päin” tunteminen näyttäisi siten vah-vistavan uskoa vapaaehtoistoimintaan ja siihen, että julkisen sektorin rinnallasaattaisi olla varteenotettavia vaihtoehtoja paikallisen hallinnan organisointiin.

6.6 Kumppanuudet kunnan kehittämisessä

Aikaisemmassa tutkimuksessa korostuu se, että kumppanuuden omaksuminenosaksi paikallista kehittämispolitiikkaa ei ole ollut ongelmatonta, ja että kump-panuuksien kytkeytyminen kunnan muuhun toimintaan on jäänyt sattuman-varaiseksi (esim. Katajamäki ym. 2001). Syynä tähän on nähty paitsi kuntienstrategisen ajattelun kapeus myös kuntien hallinnolliset ja tekniset käytännöt,jotka ovat sopineet huonosti projekteihin perustuvan toiminnan hoitamiseen(Katajamäki ym. 2001). Toisaalta hankeperusteisen kehittämisen heikkoudeksion varsin yleisesti tiedetty se, että kehittämistyö sirpaloituu helposti yksittäi-siksi projekteiksi eikä hankkeille muodostu selvää kytköstä strategioihin (ks.esim. Niemi-Iilahti ym. 2002, Hautamäki 2002, s. 39). Tämän tutkimuksen va-lossa yhteistyön merkitys korostuu etenkin toimintaryhmätyön ja kunnan elin-keinopolitiikan välillä. Tämän pohjalta ei myöskään ole yllättävää, että aineis-tosta käy ilmi kuntien pyrkimys kohti käytäntöjä, jotka auttaisivat kytkemäänkumppanuuden selvemmin osaksi kunnan kehittämispolitiikkaa ja parantamaankuntien valmiuksia toimia kumppanina.

Tapauskunnista voidaan nostaa esille erilaisia esimerkkejä siitä, miten tapaus-kunnat ovat pyrkineet vahvistamaan kumppanuutta kunnan kehittämisessä, jakuinka erilaiset kumppanuudet on pyritty kytkemään tiiviimmin osaksi kunnanja seudun kehittämistä. Kumppanuutta on vahvistettu tapauskunnissa henki-löstöresursseja lisäämällä, kunnan käynnistämillä ohjelmilla ja strategiatyölläsekä rakentamalla uusia, seuturajat ylittäviä yhteistyöverkostoja. Paikoin toi-veet kumppanuuden vahvistamisesta kietoutuivat aluekeskusohjelmien myötävirinneeseen kehittämistyöhön. Huomio kiinnittyy siten tässä luvussa siihen,millä tavoin pirstalemaiseksi osoittautunutta hanke- ja projektityötä on tapaus-kunnissa pyritty jäsentämään osaksi kuntatason maaseudun kehittämistä ja eri-

133

tyisesti siihen, miten haastateltavat näkevät tämän onnistuneen. Ensiksi kuiten-kin tarkastellaan sitä, millaisena haastateltavat näkevät toimintaryhmätyön roo-lin kunnan kehittämisessä.

6.6.1 Kylätalojen korjaamisesta elinkeinojen kehittämiseen

Aikaisempien tutkimusten perusteella paikallinen kumppanuus on useimmitentoiminut kunnan elinkeinopolitiikka täydentävänä ja sille rinnakkaisena (Kahi-la 2001, Helsingin yliopisto 2002). Haastateltavien näkemykset toimintaryh-mätyöstä sivuavat siinä mielessä tätä havaintoa, että toimintaryhmätyö mielle-tään ylipäänsä myönteisenä lisänä kunnan kehittämisessä. Haastatteluissa toi-mintaryhmien hankkeiden katsottiin jääneen kuitenkin liian irrallisiksi kunnanmuusta kehittämisestä, omaksi erilliseksi kumppanuudeksi ja kylätason puu-hasteluksi. Tosin muutamissa haastatteluissa toimintaryhmätyö hahmotettiinnimenomaan pienimuotoisena kylätason operointina, jolle kunta antaa tietynrahasumman ja joka sitten toimii omillaan. Osa haastateltavista taas selvästikritisoi näitä näkemyksiä todeten, että etenkin seudullisessa elinkeinopolitii-kassa jotkut tahot tuntuvat mieltävän toimintaryhmätyön ”vähän harrastustoi-minnaksi”. Yliolkainen suhtautuminen toimintaryhmätyöhön nähtiin syynä sii-hen, ettei toimintaryhmää ole tähän mennessä noteerattu kunnolla seututasonelinkeinojen kehittämisessä. Pääosin haastattelut viestivät kuitenkin siitä, ettätoimintaryhmätyö halutaan nähdä varteenotettavana kumppanina ja kytkeä tii-viimmin osaksi kunnan muuta kehittämistä.

Haastateltavat pitivät toimintaryhmien ongelmana sitä, hankkeet ovat keskitty-neet liiaksi kylämiljöön kohentamiseen, kuten rantojen ja rakennusten kunnos-tamiseen eli toimintaan, jonka ei pitkällä tähtäimellä uskota takaavan kylienelinvoimaisuutta. Turhautuminen kylätalojen kunnostamiseen kuvastaa sitä,että nurkkien kunnostamisesta pitäisi pikaisesti edetä projekteihin, jotka edes-auttaisivat pysyvän, elinkeinollisen toiminnan syntymistä kyliin.

”Vanhoja kyläkouluja kunnostetaan niin paljon näillä toiminta-ryhmien rahoilla, että niitä kunnostettuja kyläkouluja rupeaa pianolemaan paljon tässä maassa. Mut ei ne tuo leipää niille ihmisille.Jollakin tavalla tässä pitäisi pitää johtolankana se, että nyt pitäisiviedä asioita eteenpäin, et nämä ihmiset pystyy elämään siellä,että niillä on elanto. Ja sit kun niillä on elanto turvattuna, niinsitten voidaan kaikkea sirkushuveja järjestää.” (elinkeinotoimenedustaja)

”Jos seurantaloa lähdetään remontoimaan, se ensisijainen lähtö-kohta tulisi olla, että sille on todellisuudessa käyttöä, ettei siitätule mikään maaseutumuseo, joka laitetaan kuntoon ja sen käyttöjää johonkin pariin tuntiin.” (virkamies)

134

”Vaikka joku seurantalokin on tärkeä, niin eihän se nyt välttämät-tä ole sillekään alueelle sellainen, joka sitä parhaiten kehittää.[…] Tällaisethan on aika helppo panna pystyyn, seuraintalon kun-nostusprojektit, hakea sille rahaa, sehän ei paljoa vaadi. Muttajollekin kylälle saattaisi olla parempi kehittämisen väline se, ettäturvattaisiin tiettyjä palveluita projektin muodossa, esimerkkinälasten päivähoitopalvelu tai vanhustenhoitopalvelu. Koko kunnankokonaispalvelun kannalta, se palvelisi kokonaisuutta paremminkuin se, että jokaisella kylällä on komea seuraintalo.” (luottamus-henkilö)

Paikallisiin hankkeisiin kohdistuneet elinkeinolliset odotukset kuvastuivatmyös toiminnanjohtajien puheissa. Kylätalohankkeet nähdään kuitenkin hei-dän mielestä edelleen perusteltuna. Toiminnanjohtajat korostavat, että kylä-miljöön kunnostuksella on selvä yhteys pysyvän toiminnan aikaansaamiseen.

”Nyt meillä on pääosin rahoitettu seurantalon korjaushankkeitaaika paljon, koska ne ovat semmoisia yhteisöllisen toiminnan es-teitä, jos ne eivät ole kunnossa. Ja nimenomaan siitä toimijannäkökulmasta.” (toiminnanjohtaja)

”Aika pitkälti mielletään vielä tällä hetkellä, että tämmöinen maa-seudun kehittäminen on konkreettista työtä, tehdään joku ranta,joku rakennus kuntoon, että voi pitää juhlia. Mut mä näen sillain,että kylillä olisi esimerkiksi nämä kylätalot tämmöisiä kylien yh-teisiä olohuoneita, joissa olis juuri sen kylän tarpeista johdettujatoimintoja. Ja silloin se kehittämishanke olis, että mitä toimintaameidän kylällä siihen kylätaloon tai riihikatokseen, mitä kaikkeasiihen vois niinkun…” (toiminnanjohtaja)

Toiminnanjohtajat korostavat muita voimakkaammin hankkeiden merkitystäsosiaalisen ja yhteisöllisten voimavarojen vahvistajana. Puheissa hankkeen syn-nyttämä kehittämisprosessi nähdään jo sinällään arvokkaana. Erään toiminnan-johtajan sanoin: ”tavallaan se lopputulos ei ole niinkään merkittävä kuin seprosessi, joka siihen johtaa.” Toisaalta myös toiminnanjohtajien puheissa tuo-tiin esille se, että kyliltä toivotaan jatkossa hankesuunnitelmia, jotka tähtäävätentistä selvemmin pysyvän toiminnan kehittämiseen.

Esteenä paikallisen kumppanuuden ulottamisessa kohti elinkeinojen kehittä-mistä haastateltavat pitivät sitä, että toimintaryhmien hankkeet mielletään liianusein konkreettisiksi kehittämisprojekteiksi, jotka alkavat ja loppuvat. Sitoutu-minen yksittäisiin hankkeisiin, kuten kylämiljöön kunnostusprojekteihin, koe-taan helpompana kuin vastuun kantaminen pysyvän toiminnan aikaansaami-sesta. Paikoin haastateltavat kyseenlaistavat myös kylätoiminnan ja talkoidenperinnettä viittaamalla siihen, että nykyiseltä pohjalta kehittämistyö jää hel-

135

posti liian yleiselle tasolle. Hankkeet nähdään ”kivoina” niin kauan, kuin nii-den avulla tehdään kaikkia kyläläisiä hyödyttäviä asioita, kuten kyläkouluuntai liikenteeseen liittyviä parannuksia. Valitettiin sitä, että innostus ja uskallusloppuvat heti, jos kehittäminen kohdistuu johonkin toimijaan, maatilaan tai yri-tykseen, joka voisi hyötyä siitä taloudellisesti. Puheet kylähankkeiden valjasta-misesta elinkeinojen kehittämiseen viestivät siitä, miten haasteellista vapaa-ehtoiseen osallistumiseen nojaavilla hankkeilla on edistää toimintaa, joka mah-dollisesti loisi jollekulle edellytyksiä pysyviin ansiomahdollisuuksiin. Joissa-kin kylissä haasteet elinkeinojen kehittämisessä olivat konkretisoituneet kysy-mykseksi siitä, voidaanko yhteisellä ponnistuksella kunnostetun kylätalon tilo-ja antaa yksityisen yrittäjän käyttöön.

Lähtökohdiltaan toimintaryhmätyön toimintatapa miellettiin kuitenkin juuri oi-keaksi tavaksi kehittää maaseudun elinkeinoja. Kylätason kumppanuuden ulot-tamista elinkeinojen kehittämiseen perusteltiin asukkaiden paikallistuntemuk-sella sekä heidän mahdollisuuksillaan valjastaa omaehtoisuus kehittämistyönmoottoriksi. Puheet viestivät omaehtoisen kehittämistyön ja ruohonjuuritasonaloitteellisuuden arvostuksesta ja tukevat tältä osin Katajamäen ym. (2001,s. 31) havaintoa kylistä maaseutupolitiikan toteuttamisen kivijalkana. Luotaes-sa maaseudulle uutta yritystoimintaa paikallinen omaehtoisuus tulisi haastatel-tavien mielestä valjastaa entistä selvemmin myös elinkeinojen kehittämiskump-panuuksien käyttövoimaksi.

6.6.2 Pyrkimykset kumppanuuden vahvistamiseen – kaksitapausta

Haastatteluissa nousi aika ajoin esille se, että keino kumppanuuden vahvista-miseksi kunnassa saattaisi olla hankkeista vastaavan henkilön palkkaaminen.Vain yhdessä tapauskunnista kyseinen ajatus oli johtanut konkreettisiin toimen-piteisiin ja hankkeista vastaavan henkilön viran perustamiseen. Hankevastaa-van palkkaamista perusteltiin sillä, ettei hankkeistus ollut edennyt kuntaa tyy-dyttävällä tavalla ja etenkin luottamushenkilöt olivat olleet tilanteeseen tyyty-mättömiä. Päätökseen oli vaikuttanut myös kunnan epäselväksi mielletty han-ketilanne. Kunnasta kerrottiin, että ennen hankevastaavan palkkaamista kukaanei kuntaorganisaatiossa tarkkaan tiennyt, missä kaikissa hankkeissa kunta olimukana. Lisäksi toiveena oli ollut, että uuden hankeosaamisen avulla hankkei-den koko kasvaisi, minkä odotettiin osaltaan yhdentävän sirpalemaista hanke-kenttää. Ratkaisu nähtiin myönteisenä myös ulkopuolisten tahojen näkökulmas-ta: ” …ettei sen hankehakijan tarvitse juosta joka luukulla.” (virkamies)

Osa kunnan edustajista piti ratkaisua onnistuneena. Hankkeista päätoimisestivastaavan henkilön palkkaamisen nähtiin parantaneen merkittävästi kunnanhankkeistamistaitoja ja vahvistaneen kunnan asemaa kumppanuuden haltuunottajana. Hankevastaavan palkkaamisen jälkeen kunnan edustajien mukaan

136

kuntaan oli tullut ”valtavasti” lisää hankkeita. Vaikka voidaan olettaa, ettähankevastaavan tehtävät sivuavat läheisesti elinkeinovastaavan tehtäviä, pääl-lekkäisyyttä toimenkuvien välillä ei koettu. Asiaa perusteltiin sillä, että hanke-vastaava tarjoaa nimenomaan teknistä tukea kunnan ja seudun hanketoimin-taan ja toimii ikään kuin maaseudun hankkeiden kätilönä.

”Mä näen sen tilanteen, että muun muassa maaseudulla on hir-veen hyviä hankeideoita, mutta se, että ne ei olleet tehneet hanke-suunnitelmia, ja haet sen oikean rahoituslähteen ja haet sen ra-hoituksen. Se tekninen tuki, se puuttui täysin. Ja mä lähden siitä,että toimen tehtävä on hankkeessa tekninen tuki ja se semmonen-.Se ei saa puuttua siihen ideaan ja siihen aihioon. Vaan hänen pi-tää antaa se tekninen tuki, että mistä haetaan, milloin on haku-ajat, miten ne asiat pitää esittää, millaisia asiakirjoja pitää laa-tia.” (kunnan edustaja)

Edellisen sitaatin mukaan kunnan kumppanuustoimintaan synnytettyä uutta toi-mijuutta pidetään rooliltaan ja tehtäväkuvaltaan varsin selvänä. Kokonaisuu-dessaan haastattelut kunnassa antavat tilanteesta kuitenkin monisyisemmän jakriittisemmän kuvan. Osassa haastatteluja pidettiin ongelmallisena nimen-omaan sitä, että hankevastaavan toimenkuva uhkaa kaventua hankkeiden ”työ-rukkaseksi”, hankesuunnitelmien kirjoittamiseksi hankkeiden hakijoille.Hankevastaavan tehtäväksi hahmotettu teknisen tuen antaminen koettiin risti-riitaisena etenkin ruohojuuritason hankkeissa – vaikka juuri näitä varten toimiajateltiin perustetun. Puheissaan paikalliset toimijat kantoivat huolta siitä, ettäkunnan tarjoama tekninen tuki saattaa johtaa siihen, ettei hankkeen hakija itseopi taitoja, joihin hankkeilla nimenomaan tähdätään. Korostettiin, että paikal-listen toimijoiden kannalta olisi tärkeää, että hankkeen hakijat kokevat onnistu-vansa hankkeessa suunnitteluvaiheesta lähtien, ja että hakijat todella tietävätmitä ovat tekemässä. Jos hankesuunnitelman tekeminen ulkoistetaan kunnanteknisen tuen avulla, saattavat molemmat edellä mainitut asiat jäädä toteutu-matta. Samalla vaarana nähtiin, että kunnan ’hankehenkilöstö’ voi muodostuayhdeksi ylimääräiseksi lenkiksi hankkeiden perustamisessa. On kuitenkin ko-rostettava, että tapauskunnassa tilanteen nähtiin tällä hetkellä olevan tältä osinhallinnassa, aktiivisen yhteydenpidon ja kumppanuuksien välisen neuvonpidonansiosta.

Kokonaisuudessaan näkemysten kirjo hankevastaavan roolista kunnan kump-panuuden hoitajana kertoo siitä, kuinka yksittäisellä kumppanuutta koskevallaratkaisulla voi olla varsin moniulotteisia vaikutuksia kuntatason kumppanuus-verkostossa. Tilanteessa, jossa kumppanuuksien verkostoon synnytetään uusiatoimijoita, tapaus tähdentää kumppaneiden keskinäisen vuoropuhelun tärkeyt-tä sekä kunnan uuden kumppanuusroolin suunnittelua ja siitä sopimista yhdes-sä muiden paikallisten toimijoiden kanssa. Mikäli kuntaan päätetään palkatatyöntekijä hanketoimintaa hoitamaan, tapaus näyttää edellyttävän kunnilta

137

myös perusteltua näkemystä siitä, mihin hankevastaavaa tarvitaan. Onko hank-keista vastaavan virkamiehen tehtävänä hankkia kuntaan kehittämisrahaa vaitoimeenpanna kehittämisrahan turvin yhdessä kunnan yhteistyökumppaneidenkanssa kunnan kehittämispolitiikkaa?

Toisessa tapauskunnassa pyrkimykset kumppanuuden vahvistamiseksi liittyi-vät ensisijassa kunnan ja kylien välisen suhteeseen ja kylien kehittämiseen elin-keinollisessa mielessä. Kunnan ja kylien kumppanuutta oli pyritty vahvista-maan laatimalla kunnalle kylä- ja elinkeinopoliittinen ohjelma. Ohjelman tär-keimpänä tavoitteena haastateltavat pitivät paikallisen elinkeinopolitiikan jakylien kehittämissuunnitelmien nivomista yhteen. Kyläsuunnitelmien ja kylä-seminaarien pohjalta koottujen, ohjelmaan kirjattujen toimenpidealoitteidenavulla kylät pyritään tekemään entistä näkyvämmiksi kehittämistyön toimeen-panijoiksi. Ohjelman hyväksymisvaiheessa sen käytännönläheiset ja konkreet-tiset toimenpide-ehdotukset näyttävät kuitenkin haastattelujen perusteella muo-dostuneen kynnyskysymyksiksi. Miten nivoa viranomaisten näkemykset ja ky-lien toimenpidealoitteet yhdeksi kokonaisuudeksi tavalla, johon kaikki osapuo-let kunnassa, erityisesti kunnan viranomaiset, olisivat valmiita sitoutumaan?

Ohjelman hyväksymistä puolustaneet pitivät puheissaan selvänä, että kylät ovatsitoutuneet ohjelmaan jo sen kirjoittamisvaiheessa. Kunnassa ohjelmaan hy-väksymiseen ja erityisesti sen konkreettisiin toimenpide-ehdotuksiin suhtau-duttiin epäröiden. Katsottiin, että kunta ei voi hyväksyä ohjelmaa ”jos sano-taan, että kylä tekee sitä tai kylä tekee tätä.” Kylän määrittely ohjelmassa edis-tettyjen toimenpiteiden vastuutahoksi koettiin kunnassa liian epämääräisenä.Huoli siitä, kuka viime kädessä kantaa vastuun toimenpiteistä, näyttää vaikeut-taneen kunnan sitoutumista ohjelman. Juuri tästä syystä kunnan katsottiin pe-ränneen vastuutahon tarkempaa määrittelyä. Jos kylät määritellään ohjelmantoimeenpanijoiksi, kunnan arveltiin pelkäävän, että ohjelman toimeenpano saat-taa tahattomasti liukua liiaksi sen itsensä vastuulle.

Ohjelman hyväksymistä ajaneet eivät nähneet kylien määrittelyä vastuutahoksiasiana, joka estäisi kuntaa hyväksymästä ohjelmaa ja sen konkreettisia toimen-pide-ehdotuksia. Kylälähtöisesti toteutetun ohjelmatyön nähtiin takaavan sen,ettei kunta ohjelmaan sitoutuessaan ”haukkaa liian suurta palaa” kylien kehit-tämisestä. Puheessa kuvastuu samalla kylien omaehtoisuutta korostava sävy.

Mun mielestä kunta ei voi mennä sanomaan, että kyläseminaarijoka on päättänyt nämä asiat, ettei niitä voi hyväksyä, ettei ne saisolla siinä. […] Kunnan ei tulis puuttua niihin asioihin, mihin kylä-läiset omissa seminaareissaan ja kyläsuunnitelmissaan on sitou-tuneet. Mun mielestä on se on vähän isällistä kun sanotaan, ettäkylät ei voi sitoutua niihin. Että samanlainen kun joku ympäristö-keskus päättäisi, että ei tälle alueelle voi rakentaa omakotitalo-aluetta, kun kunnalle tulee liian kalliiksi kuskata lapsia sieltä.”(virkamies)

138

Haastattelujen suorittamisen aikoihin vaikutti olevan epäselvää, mikä ohjelmanmerkitys tulee jatkossa olemaan. Kompromissia tilanteeseen haettiin tulkitse-malla ohjelma pitkälti kunnan ja kylien väliseksi neuvottelupaperiksi. Ohjel-man toivotaan toimivan yhtenäisenä pohjana tuleville hankkeille ja se mielle-tään ensisijassa uuden näkökulman tuojaksi kylän ja kunnan suhteeseen, avauk-sena niiden väliseen kumppanuuteen. Puheet ohjelman roolista maaseudun ke-hittämisessä olivat pitkälti toiveidenomaisia. Etenkin kunnan edustajien puheis-sa odotukset ohjelmasta hahmottuvat varsin yleiselle tasolle.

”Tää ohjelma tuo semmoisen kytkennän siitä kylien ja elinkeino-politiikan näkökulmasta myöskin tähän kuntaan sitten. Ja ennenkaikkea tällä olis tavoitteena sitten sitouttaa nämä poliittiset päät-täjät ja valtuutetut. Eli tehtävä on katsoa sitä vaikuttavuutta siitäkylienkin näkökulmasta ja sitä, miten näitä taloudellisia ja henki-siäkin resursseja sitten kohdennetaan näihin.” (kunnan edustaja)

Samalla kun kylät pyritään nostamaan entistä näkyvämmiksi toimijoiksi kun-nan kehittämisessä, kysymys näyttää kilpistyvän siihen, millaisissa asioissakylät ylipäänsä voidaan nähdä varteenotettavina toimijoina kuntatason kehittä-mispolitiikassa. Tapaus antaa myös aiheen kysyä, millainen painoarvo kylienomaehtoisuudelle annetaan paikallisessa kehittämisessä ja miten kylät olisivatnostettavissa kuntatason kehittämistyön tasavertaisiksi kumppaneiksi. Ilmankonkreettisia kylien valtaistamisen keinoja kunnan ja kylien yhteinen ohjelma-työ voi helposti jäädä kumppanuudeksi paperilla.

6.6.3 Huittisissa keskitytään elintarvikeketjun kehittämiseen

Haastatteluaineiston perusteella kehittämistyö näyttäytyy Huittisissa ammatti-maisimmalta ja kumppanuuksien välinen työnjako hahmottuneimmalta, eten-kin elinkeinojen kehittämisessä. Satafood ry on keskittynyt elintarvikeketjuunkytkeytyvien yritysten kehittämiseen, muu yritystoiminta on Kaakkois-Sata-kunnan Kehityskeskuksen vastuulla. Haastatteluissa kehittämistyön muutoksennähtiin johtuvan tekemisen kautta oppimisesta sekä yhteistyökumppaneidenvakiintumisesta ja luottamuksen rakentumisesta näiden välille. Kehittämistyönkoettiin terävöityneen EU-jäsenyyden alkuvaiheen ”näpertelystä” ja päällek-käisyyden vähentyneen. Kaakkois-Satakunnan Kehityskeskuksen, Satafoodinja Satakunnan ammattikorkeakoulun hallinnoimia hankkeita pidettiin riittävänsuurina elinkeinollisen vaikuttavuuden saavuttamiseksi. Kehittämistyöhönusein liittyvästä sirpalemaisuutta ei Huittisissa pidetty ratkaisemattomana on-gelmana. Yksittäisillä projekteilla nähtiin sen sijaan sisällöllistä jatkuvuutta jauuden hankkeen katsottiin jatkavan edellisen aikaansaannoksista. Kehittämis-työn lähtökohtana haastateltavat korostivat mm. asiakaslähtöisyyttä ja kentäntarpeita – ei niinkään ulkopuolisen rahan hankkimista kuntaan.

139

Tapauskunnista Huittinen erottuu tavalla, joka kiinnittää huomion strategianmerkitykseen kuntatason kehittämistyössä ja kumppanuuden rakentamisessa.Kaupungin strategian merkitys kehittämistyön suuntaamisessa mainittiin kai-kissa haastatteluissa, erityisesti strategiaa halusivat tähdentää kunnan edustajatja muut elinkeinopolitiikkaa toimeenpanevat tahot. Haastattelujen perusteellastrategian laatiminen näyttää toimineen keskeisenä välineenä yhteisen kehittä-misnäkemyksen saavuttamiseksi ja auttaneen yksimielisyyden löytymistä eten-kin maatalouden osalta. Haastateltavien mukaan strategiatyön alkuvaiheissapyrkimykset maatalouden suhteen olivat olleet ristiriitaisia. Vielä 1990-luvullamaa- ja elintarviketalous oli paikoin nähty ”ehtoopuolen” elinkeinona. Maa-talouden piirissä oli taas haastateltavien mukaan pelätty, että elintarviketalou-teen panostettaessa maatalous jää muun kehittämisen jalkoihin. Strategian avul-la maatalous näyttää kuitenkin lomittuneen kehittämistyöhön tavalla, jonkamyös maatalouteen kriittisesti suhtautuneet ovat voineet mielekkäästi omak-sua.

”Myös ne, jotka eivät löytäneet mitään myönteistä maataloudesta,ovat sisäistäneet maatalouden elintarviketeollisuuden kehittämi-sen osana.” (luottamushenkilö)

Haastattelujen perusteella strategiatyö näkyy myös kaupungin poliittisessa pää-töksenteossa. Hyvänä esimerkkinä strategian merkityksestä haastateltavat piti-vät kaupungin tekemää päätöstä, jolla kaupunki oli myöntänyt noin 1 miljoo-nan euron lainatakauksen uudelle elintarvikealan yritykselle. Päätöksen yhteyt-tä kaupungin strategisiin linjauksiin pidettiin ilmeisenä. Lisäksi haastattelu-aineistosta käy ilmi, että kaupungissa on varsin tietoisella tavalla tehty valinto-ja, joiden katsotaan perustuvan seudun vahvuuksiin. Silmiinpistävän saman-kaltaisin sanoin haastateltavat toivat esille, ettei Huittinen ole halunnut lähteämukaan ’IT-huumaan’, koska sitä ei ole pidetty kaupungin vahvuutena. Vaikkaelinkeinojen kehittämisessä kumppanuuteen oltiin Huittisissa varsin tyytyväi-siä, on pantava merkille, että kaupungin strateginen näkemys ei ulotu toiminta-ryhmätyöhön. Samoin kuin muissa tapauskunnissa myös Huittisissa toiminta-ryhmätyön koettiin toimivan aivan liian erillään muusta kehittämistyöstä.

6.6.4 Näkemykset aluekeskusohjelmasta

Voisiko aluekeskusohjelma toimia yhtenä mahdollisuutena jäsentää paikallis-tason kumppanuuksien kenttää ja tuoda samalla vaikuttavuutta maaseudun ke-hittämiseen? Aikaisemmat, aluekeskusohjelmaa koskevat tarkastelut antavatymmärtää, että ohjelmaan on turha kohdistaa maaseudun kehittämiseen liitty-viä odotuksia. Kritiikin mukaan ohjelma ja sen taustalla vaikuttava aluepoliitti-nen ajattelu kutistaa maaseudun lähinnä asumispaikaksi ja vähättelee sitä talou-dellisen toiminnan sijaintipaikkana (Rosenqvist 2002, s. 61). Aluekeskus-ohjelmasta nähdään muodostuneen maaseutupolitiikan kilpailija. Ohjelmasta

140

saatavan hyödyn katsotaan vääjäämättä kohdentuvan keskuksiin myös aluetie-teellisestä näkökulmasta tarkasteltuna. Todisteita keskuksista reuna-alueilleulottuvista kasvusykäyksistä pidetään laihanlaisina, reuna-alueiden on pikem-minkin nähty ruokkivan keskuksen kasvua. Tämä aluekeskusohjelmassa ha-vaittu perusongelma, taipumus hyödyttää alueiden keskuksia ja näivettää maa-seutua, saattaa ohjelmasta käydyn keskustelun perusteella muodostua maaseu-dun kehittämisen esteeksi.

Edellä kuvattu aluekeskusohjelman ongelmallisuus oli myös useimpien haasta-teltavien ensikommentti ohjelmasta. Useimpien aluekeskusohjelmaa koskenei-den käsitysten mukaan ohjelmassa päädytään helposti alueen keskuksen kehit-tämiseen. Tätä pidettiin maaseudun kehittämisen kannalta ristiriitaisena. Osanoli vaikea uskoa sitä, että aluekeskusohjelma edistäisi myös reuna-alueidenkuntien kehitystä. Näkemykset maaseudun kehityksestä ohjelmassa olivat si-ten samansuuntaisia kuin aluekeskusohjelman yleisesti kohtaamassa kritiikis-sä.

”Siinähän on vähän sellaista ilmapiiriä, että aluekeskusohjelmantarkoitus on vahvistaa alueitten keskuksia, se on, mä sanon, nyky-hallituspolitiikkaa, eli se, että se on vastaus siihen, että koko maapysyisi asuttuna. Mutta se ilmiöhän on se, että se keskus imee elin-voimaa ja kasvua siitä ympäristöstä, joka taas johtaa siihen, ettäse ympäröivä maaseutu näivettyy. No, voi tietenkin sanoa, että jol-lain aikaviiveellä se alkaa toimia toisinpäin, että kun keskus onriittävän vahva, se alkaa purkamaan sitä ulospäin.” (luottamus-henkilö)

Vaikka ohjelmaa kritisoivat lähes kaikki aluekeskusohjelmaa tarkastelleet haas-teltavat, heidän näkemyksensä erkanivat, kun he siirtyivät pohtimaan ohjelmanmerkitystä tapauskunnissa. Haastatteluaineiston mukaan aluekeskusohjelmantaipumus keskusten kehittämiseen ei välttämättä hankaloita maaseudun kehit-tämistä, ratkaisevaa sen sijaan näyttää olevan ohjelman toimeenpano. Maaseu-dun kehittämisen kannalta positiivisena pidettiin esimerkiksi sitä, toiminta-ryhmä oli otettu mukaan jo ohjelman kirjoittamisvaiheeseen. Osassa tapaus-kuntia tällä nähtiin olleen myös todellista vaikutusta siihen, miten ohjelmaa olireuna-alueilla ryhdytty toteuttamaan. Usko aluekeskusohjelmaan kietoutuihaastatteluissa lisäksi myönteisiin käsityksiin alueen toimijoista, seudullisistakumppanuuksista. Ohjelman ongelmallisuudesta huolimatta ’maaseutumyön-teisillä’, reuna-alueet vakavasti ottavilla alueilla aluekeskusohjelma voi tullatoimeenpannuksi tavalla, joka hyödyttää myös reuna-alueiden kuntia.

”No ehkä siinä on jotakin, tavallaan ideana ristiriitaa on tämäntoimintaryhmän kanssa, kun puhutaan aluekeskuksesta. Siinä tie-tyllä tavalla tulee se keskuksen kehittäminen. Mutta nyt tässä niin,tässä on ollut tämmöinen reuna-aluetyöryhmä, tässä ohjelmassa,

141

ja on palkattu henkilö, joka miettii näiden reuna-alueiden kuntienasioita, ja silloin siitä jää tämä keskusseutu ihan pois. Että ehkäsiinä tämä toimintaryhmä on sillä tavalla pystynyt vaikuttamaan,että nyt sitten katsotaan myös näitä niin sanottuja reuna-alueita.[….] Että uskoisin, että tässä ohjelmassa on myös mahdollisuus,että tästä aluekeskusohjelmasta hyötyy myös nämä reuna-alueeteikä pelkästään se alueen keskus.” (toiminta-aktiivi)

Edellisen sitaatin mukaan alueen tulkinnat ja toimeenpanokäytännöt voivat si-ten ehkäistä ohjelman suuntautumista pelkästään keskuksen kehittämiseen jaohjata kehittämistoimia myös maaseutukuntien alueelle. On kuitenkin huomat-tava, että kyseiset näkemykset rajautuivat vain yhteen tapauskuntaan. Lisäksihaastatteluissa tuotiin esille, että reunakuntien erityinen huomioiminen oli toi-minut alueen yhtenä pääsyvaatimuksena ohjelmaan. Näkemykset heijastavatsitä, kuinka toimenpiteiden kohdistaminen ohjelma-alueen reunakuntiin on ta-pahtunut osin alueen omien intressien pohjalta, osin taas ylhäältä annettujenohjeistuksien sanelemana.

Etenkin seudulla, jossa on aikaisemminkin ilmennyt ristiriitoja keskuksen jareuna-alueiden kuntien välillä, näyttää ohjelma helposti nostattavan esille seu-dun sisäiset jännitteet. Tällöin puheenvuoroissa arvosteltiin mm. alueen toimi-joita ja heidän taipumuksiaan pitää tärkeänä vain seutukunnan keskuksen ke-hittämistä. Aluekeskusohjelman varjolla hankkeita on voitu ’laajentaa’ kokoalueelle ulottuviksi. Ohjelman tulkinnanvaraisuudesta johtuen seudullisuus eiole siten toteutunut toimijoiden odottamalla tavalla.

”Siinä on kyllä, kyllä tota, vähän kitkaa. Joitakin keskuksen hank-keita on tulkittu seudullisiksi hankkeiksi, vaikka ovat olleet pel-kästään sen omia hankkeita. Ei se ole ihan reilusti toiminut, kylläse täytyy sanoa siitä.” (virkamies)

Toisaalta aluekeskusohjelmaan liitettiin haastatteluissa strategisia toiveita. Oh-jelman toivottiin tuovan strategista näkemystä etenkin ohjelmien hallinnastavastaaviin seudullisiin kehitysyhtiöihin. Näyttää siltä, että ohjelman myötä seu-dullisista kehityskeskuksista pyritään muodostamaan strategisia toimijoita alu-eilla. Myös ohjelman vaikuttavuuden nähtiin kytkeytyvän pitkälti siihen, mitenohjelma onnistutaan koordinoimaan yhteen alueen muiden kumppanuuksienkanssa. Tämän perusteella on syytä panna merkille, että alueiden laatimia oh-jelmia pidettiin osassa haastatteluja liian laaja-alaisina. Seuraavan sitaatin mu-kaan alueen ohjelmasta puuttuu juuri se, mitä kuntatason kumppanuuteen kai-vataan. Alueen ohjelma ei puheenvuoron perusteella näytä tarjoavan välineitäheterogeenisen hankekentän linjaamiseksi.

”Aluekeskusohjelma on täällä liian laaja-alainen, liiankin laaja-alainen, se kietoutuu tämmöiseen hyvinvointiproblematiikkaan, ja

142

sehän on taas semmoinen rajaton käsite, mitä hyvinvointi on. Elik-kä se on tällainen sillisalaatti. Että se on liian laaja. Se ottaa roo-likseen sen, että se voi rahoittaa innovatiivisia hankkeita, jotkaeivät mene kakkosohjelmaan tai ESR-hankkeisiin, eli sen tehtävä-kin on vähän rahoittaa tämmöisiä riskihankkeita ja näin se on teh-nytkin. Mutta sen se laaja-alaisuus on kyllä välillä semmoinen,että on hyvin vaikea välillä aina sanoa, että kuuluuko se hanketähän aluekeskusohjelmaan.” (kunnan edustaja)

Ohjelmassa nähdystä vinoudesta tai sen liian laaja-alaisista tulkinnoista huoli-matta aluekeskusohjelma tarjoaa mahdollisuuksia myös reuna-alueiden kehit-tämiseen. On kuitenkin huomattava, ettei maaseudun kehittämisessä nojaudutatapauskunnissa ainoastaan aluekeskusohjelmaan. Kuten aikaisemmin todettiin,kuntien tulevaisuus nähtiin muutenkin suhteellisen valoisana. Kuntien maan-tieteellisen sijainnin ja seutuistumisen nähtiin jo sinällään ruokkivan kaupun-gin ja maaseudun välistä vuorovaikutusta, kuuluipa kunta aluekeskusohjelmaantai ei.

Ohjelman toimeenpano ja siihen liittyvän potentiaalin hyödyntäminen on alu-een toimijoiden vastuulla. Olennaisena voidaan pitää sitä, että alueet itse tun-nistavat kehittämisen motiivinsa ja tuovat ne esille. Alueen kehittämisen kan-nalta ei voida pitää kovinkaan tarkoituksenmukaisena, että ohjelmaa toimeen-panevat tahot kritisoivat toisiaan ja toistensa intressejä sanomatta näkemyksi-ään ääneen muulla kuin ulkopuolisen henkilön suorittamassa haastattelussa.Aluekeskusohjelmassa havaittu taipumus keskusten kehittämiseen edellyttääalueiden sisällä avointa keskustelua ja intressien esille tuomista, jos aluetta ha-lutaan kehittää tasapuolisesti, aidon kumppanuuden pohjalta.

6.7 Yhteenveto haastattelujen tuloksista

Haastateltujen mukaan toimintaryhmätyön käynnistyminen oli tapauskunnissavarsin takkuista rahoituskauden 2000–2006 alussa. Etenkin luottamushenkilöi-den keskuudessa toiminnan nähtiin edelleen olleen heikosti tunnettua. Tätä pi-dettiin keskeisenä syynä siihen, että kuntien asenne kertasummakäytäntöä koh-taan osoittautui kauden alkuvaiheessa epäileväksi. Toiminnanjohtajat ja kun-tien virkamiehet kertovat joutuneensa vakuutteleman luottamushenkilöitä toi-minnan tarkoituksenmukaisuudesta ja pohjustamaan tällä tavoin kertasummanmyöntämistä.

Kaikki kunnat kertoivat rahoittaneensa toimintaryhmiä kertasummalla. Samal-la kunnat olivat kehittäneet erilaisia keinoja, joilla ne pyrkivät seuraamaan toi-mintaryhmien hanketilannetta. Kunnissa halutaan varmistua siitä, että kuntiintodella perustetaan hankkeita niiden odottamalla tavalla. Vain yhdessä kunnas-sa kertasummakäytäntöä pidettiin kuntaa helpottavana asiana. Nyt kunnan ja

143

toimintaryhmän välisessä yhteistyössä voidaan keskittyä varsinaiseen kehittä-mistyöhön. Haastattelujen perusteella tilanteeseen on vaikuttanut se, että kuntaluottaa kyliin ja uskoo niiden olevan toimeliaita hankerahan hyödyntäjiä. Seu-rantakeinojen moninaisuus kertoo kuitenkin siitä, että kertasumma koetaan kun-nissa kivuliaana asiana. Keinot kuntaosuuden käytön tarkkailemiseksi saavatmyös toimintaryhmän itsenäisyyden näyttämään tulkinnanvaraiselta asialta.Toisaalta kertasummakäytännön arvellaan johtavan siihen, että etenkin luotta-mushenkilöiden kosketus toimintaryhmätyöhön on nykyistä selvemmin heidänoman aktiivisuutensa varassa. Samalla itsenäistyvä toimintaryhmätyö odottaakunnalta entistä enemmän asiantuntemukseen perustuvaa tukea paikalliseenkehittämiseen.

Haastattelujen mukaan suurin osa kuntien luottamushenkilöstä osallistuu kump-panuuksiin varsin heikosti. Merkittävä osa haastatteluista valtuutetuista osoit-tautui kuitenkin aktiivisiksi kehittäjäpersooniksi paikkakunnillaan. Heillekumppanuus on sekä henkilökohtainen haaste omien kykyjen koetteluun ettäkeino yhteisen hyvän edistämiseen. Kunnanvaltuutetun rooli kietoutuu luonte-vasti heidän muihin rooleihinsa kunnan asukkaana, maakuntatason valtuutettu-na tai kansalaisaktiivina. Aktiiviset luottamushenkilöt peräävät kehittäjän roo-lin omaksumista myös muilta, passiiviseksi luonnehdituilta valtuutetuilta. Sel-laisiksi mielletään valtaosa luottamushenkilöistä.

Kumppanuutta sivusta seuranneen luottamushenkilön suhtautuminen oli huo-mattavasti aktiivisia valtuutettuja kielteisempää. Hänen käsityksensä kumppa-nuudesta olivat varsin epäselviä. Kumppanuuksien kenttä näyttäytyi hänellevaikeasti hahmotettavana hankkeiden mosaiikkina. Ainoastaan tieto siitä, ettähankkeiden kautta kuntaan virtaa rahaa, patistaa häntä aktivoitumaan. Koke-mus kumppanuuksista – tai sen puuttuminen – vaikuttaa siihen, millaisena luot-tamushenkilöt näkevät kumppanuuden mahdollisuudet.

Kunnanjohtajia pidetään hengenluojina kuntatason kumppanuudessa. Heidänvirkatyönsä on pitkälti kumppanuuden rakentamista, ja heillä katsotaan olevanparhaimmat mahdollisuudet erilaisten verkostojen ja rahoituslähteiden tavoit-tamiseen. Elinkeinoasiamiehen aktiivisuus kumppanuuksissa vaihteli kunnit-tain. Elinkeinoasiamies ja maaseutusihteeri tasapainoilevat virkatehtävien jakumppanuuden vaatiman ajan kanssa. Yhtäältä kumppanuus lomittuu heidäntyötehtäviinsä, kun kehittämistyötä voi tehdä virka-aikana. Toisaalta virkateh-tävien edellyttämä aika on poissa kumppanuuden rakentamisesta. Kiire estäävirkamiehiä pysähtymästä, jotta he voisivat arvioida edes nykyisten työtehtävi-en tarkoituksenmukaisuutta. Virkamiesten osallistumisaktiivisuudessa ratkai-sevaa näyttää olevan heidän oma aktiivisuutensa ja mielenkiintonsa maaseu-dun kehittämiseen. Jos maaseudun kehittämisasiat kiinnostavat, on virkatehtä-viltä liiennyt aikaa kumppanuuden hoitamiseen.

144

Myös yrittäjät kokevat ajanpuutteen rajaavan kumppanuuteen osallistumista.Intensiivisestä yritystoiminnasta koetaan olevan vaikeaa irrottaa aikaa kump-panuushankkeisiin. Toisaalta yrityksen asioihin uppoutuminen saattaa estäänäkemästä omia kehittämisen tarpeita, joihin yhteistyöllä voitaisiin puuttua.Yrittäjäkuntaa leimaava moninaisuus näyttäytyy haasteena etenkin kunnalle,sillä yrittäjien yhteistyöodotuksissa on usein huomattavia eroja. Yrittäjien akti-voimisen katsotaan edellyttävän kunnalta yrittäjäkohtaisen lähestymistavanomaksumista, kumppanuuden räätälöintiä yrittäjän tarpeista käsin.

Kunnan budjetissa kumppanuus joutuu helposti vastakkain kuntien lakisääteis-ten velvoitteiden kanssa. Tiukan talouden takia kumppanuuteen liittyy kunnis-sa toiveita kolmannen sektorin osallistumisesta kuntien lakisääteisten tehtävienhoitamiseen ja kunnan roolin uudelleen määrittelystä. Nähtiin mahdollisena,että jatkossa kunnat keskittyvät ydintoimintoihin, ja että niiden toiminta pai-nottuu kumppanuuksien edistämiseen. Kuntien nykyisen rahatilanteen todet-tiin heijastuneen myös kuntien hankkeistamishalukkuuteen. Tiukka talous voitehdä kunnista taantumuksellisia kumppaneita. Kuntien katsottiin mielelläänpidättäytyvän rahoittamasta ennakkoluulottomia hankkeita, joiden tuloksia onvaikea ennustaa. Budjetin todettiin kannustavan kuntia lähinnä elinkeinollisiinhankkeisiin. Toisaalta ulkopuolisen rahan toivossa elävistä kunnista voi haas-tattelujen mukaan tulla hankerahan hamuajia. Jos kunta on mukana kovin mo-nessa kehittämisprojektissa, uhkaa kumppanuus jäädä kuitenkin pinnalliseksi.Ilman selvää rahankäytön suunnittelua kunnan osallistumista leimaa helpostiristiriitaisuus, kun erilaiset kehittämishankkeet kilpailevat samoista euroistakunnan budjetissa.

Maaseudulle suuntautuvaan muuttoliikkeeseen suhtauduttiin kunnissa korostu-neen toiveikkaasti. Muuttoliikkeen uskottiin kasvattavan lähivuosina kuntienasukaslukuja Orimattilassa, Tammelassa sekä Nummi-Pusulassa. Kylien kan-nalta tämä koettiin kuitenkin hankalana. Tilanne edellyttää kunnissa vastauk-sen löytämistä siihen, miten kunta voi turvata palvelut kasvavissa kylissä jasamanaikaisesti kohdella kaikkia kyliä tasapuolisesti. Kyliin epätasaisesti koh-dentuva muuttoliike koettelee kunnan ja kylien välistä suhdetta. Haastateltavatperäsivät luottamushenkilöiltä nykyistä pitävämpää otetta kunta – kylä – kump-panuuden kehittämiseksi sekä heidän kaksinaisen roolinsa tiedostamista. Myöskyläläisten asenteissa nähtiin tarkastelun tarvetta. Kylien järjestötoiminta pi-dettiin luontevana pohjana kolmannen sektorin valtaistumiselle. Kolmannensektorin mahdollisuuksiin uskoivat kuitenkin ainoastaan ne, joilla oli siitä omiakokemuksia tai muuten läheinen yhteys ruohonjuuritasoon.

Keskeisin katkoskohta kuntatason kumppanuudessa hahmottui kylähankkeidenja elinkeinollisten hankkeiden välille. Esteinä kylähankkeiden ulottamiseksielinkeinojen kehittämiseen pidettiin sitoutumisen vaikeutta sekä kyläläistenrohkeuden puutetta. Elinkeinojen kehittämisessä kylien talkooperinne ei näyt-täydy ainoastaan myönteisessä valossa. Haastateltujen mielestä hankkeet koe-

145

taan kivoiksi useimmiten vain niin kauan kuin ne kohdentuvat kylän yhteistenasioiden edistämiseen. On haasteellista edistää vapaaehtoisuuteen perustuvillahankkeilla sellaista toimintaa, joka mahdollisesti luo jollekulle edellytyksiäpysyviin ansiomahdollisuuksiin.

Tapauskunnat ovat silti pyrkineet eri tavoin jäsentämään pirstalemaista hanke-kenttää ja kokoamaan kumppanuudet tiiviimmin osaksi kunnan kehittämistä.Keinoina ovat olleet mm. henkilöresurssien lisääminen sekä ohjelma- ja strate-giatyö. Kumppanuutta vahvistaneiden ratkaisujen voi kuitenkin todeta johta-neen varsin moniselitteisiin lopputuloksiin. Henkilöresurssien katsottiin lisän-neen kunnan hankkeistamistaitoja ja tuoneen kuntaa lisää hankkeita. Toisaaltanähtiin, että kunnan antama tekninen tuki saattaa ehkäistä ruohonjuuritasonoma-aloitteisuutta. Jos kuntaan perustetaan uusia toimia kunnan kumppanuuttahoitamaan, ratkaisu edellyttää koko toimijakentän kuuntelemista sekä tarkkaaetukäteisharkintaa, mihin uudella resurssilla viime kädessä pyritään.

Kylien ja kunnan ohjelmatyössä kynnyskysymykseksi muodostui vastuidenmäärittely. Kunnalle kylä ei näyttäydy riittävän uskottavana toimenpiteiden to-teuttajana, vaikka ohjelma tähtäisikin nimenomaan kylien omaehtoisuudenedistämiseen. Haastattelujen perusteella ilman selvää toteuttamissuunnitelmaakylien elinkeino-ohjelma uhkaa jäädä lähinnä uuden näkökulman tuojaksi kun-nan ja kylien väliseen suhteeseen, saamatta aikaan konkreettisia kumppanuu-den tekoja.

Huittinen erottuu strategiallaan muista tapauskunnista. Haastatteluaineistonperusteella elinkeinojen kehittäminen on siellä ammattimaisinta ja työnjakokumppanuuksien välillä pisimmälle vietyä. Strategiatyön katsotaan auttaneenyhteisen kehittämisnäkemyksen ja elinkeinopoliittisten linjanvetojen hahmot-tamista.

Useimmat haastatelluista pitivät aluekeskusohjelmaa taipuvaisena keskustenkehittämiseen. Ohjelmassa nähty kaupungin ja maaseudun vastakkainasettelukoettiin maaseudun kannalta ongelmallisena. Osan oli vaikea uskoa ajatusta,että aluekeskusohjelma voi hyödyttää tasapuolisesti koko ohjelma-aluetta.Haastatteluaineiston perusteella ohjelman vinous voi tulla kuitenkin oikaistuk-si ohjelman aluekohtaisilla toimeenpanokäytännöillä. Haastatteluissa uskottiinsiihen, että maaseudun vakavasti ottavilla ohjelma-alueilla aluekeskusohjelmaatullaan toteuttamaan tavalla, joka tukee myös maaseutukuntien kehitystä. Toi-saalta seudulla, jossa kuntien yhteistyöasetelma on perinteisesti koettu epätasa-arvoiseksi, voi ohjelma olla omiaan vahvistamaan seudun sisäisiä jännitteitä.Haastateltavien mukaan aluekeskusohjelman varjolla hankkeita on voitu ’laa-jentaa’ koko alueelle ulottuviksi, vaikka käytännössä toiminnan katsotaan koh-dentuvan keskuksen tuntumaan. Haastatteluaineisto korostaa alueiden omiapäätöksentekoprosesseja aluekeskusohjelman täytäntöön panossa ja ohjelmanalueelliseen vaikuttavuuteen heijastuvana tekijänä.

146

7 Keskustelua paikallisen kehittämisenedellytyksistä

7.1 Ajatus kumppanuuksia kokoavastakehittämisotteesta

Tutkimuksessa kunta näyttäytyy kumppanuuksien leikkauspisteenä, jossa erikehittämistahot omine painotuksineen kohtaavat, ja jossa kunnalta odotetaanpanostusta eri suuntiin. Kunnan kehittämisrahan jakaminen saattaa helposti saa-da kilpailun piirteitä, kun maaseutuympäristön kunnostushankkeet ja näitälaajamittaisemmat elinkeinojen kehittämishankkeet kilpailevat samoista eurois-ta kunnan budjetissa. Tilanne voi kunnassa vaikuttaa repivältä. Miten kehittä-miseen varatun rahan jakaminen kunnassa ratkaistaan, on kuntakohtainen ky-symys, joka riippuu – mistä? Tutkimuksen perusteella kunnissa ei välttämättäole selvää käsitystä siitä, miten kehittämisvaroja suunnataan. Tutkimusaineis-ton mukaan kumppanuuksista päätetään osassa kuntia tilannekohtaisesti, sitämukaa kun kumppanuuksia koskevat asiat tai hankkeet tulevat päätettäviksi.Ilmeistä on, että rajatun kehittämispotin jakaminen ad hoc -periaatteella herät-tää ristiriitoja dynaamisessa hankemaailmassa, jossa kehittämisrahan menekkiriippuu pitkälti paikallisten toimijoiden innostuksesta.

Toisaalta tutkimuksessa nousee esille poikkeuksia. On kuntia, joissa pyritäänaktiivisesti haravoimaan kumppanuuksien kenttää ja vainuamaan kehittämis-mahdollisuuksia – ei ainoastaan ulkopuolisen rahan toivossa, vaan myös valit-tujen kehittämislinjausten toteuttamiseksi. Tosin näissäkin kunnissa kehittämi-sen puuskahdukset näyttävät olevan yksittäisten henkilöiden tai pienehkön tii-min aikaansaannosta. Asema kumppanuuden pioneereina on ymmärrettävästituntunut heistä raskaalta. Tällaisessa tilanteessa kehittäjät kertovat kuitenkinsaaneensa tukea paitsi toisistaan myös kuntatason toimijoita yhdentävästä ke-hittämisnäkemyksestä. Tieto yhteisen näkemyksen eteenpäinviemisestä näyt-tää tuovan mielekkyyttä kehittämistyön toimeenpanoon ja auttavan kumppa-nuuksien välisten synergioiden havaitsemista ja työnjaosta sopimista.

Tutkimuksessa tulee korostuneesti esille se, että toimintaryhmätyön koetaanjääneen liian erilliseksi kuntien muusta, etenkin elinkeinojen, kehittämisestä.On ilmeistä, että toista rakennerahastokautta elettäessä toimintaryhmätyön ai-kaansaannokset näkyvät jo kylämiljöössä. Tämä auttaa ehkä ymmärtämään tut-kimuksessa esitettyjä turhautuneita kommentteja kylätaloihin uppoavista ke-hittämisresursseista sekä sitä, että maaseutuympäristöön kohdistuvat hankkeetmielletään osin jo tavoitteensa täyttäneiksi. Toisaalta sosiaalisen pääoman kas-vattamiseen tähtäävää kumppanuutta, liittyipä se käytännössä ’vain’ kylänraitinkunnossapitoon, voidaan pitää tärkeänä nykyisissä oloissa, joissa kehityksensuunnan odotetaan kulkevan kohti paikallisten toimijoiden valtaistamista (ks.

147

Goodwin 1998, Marsden & Murdoch 1998). Lyhytaikaisinakin kyläprojektitvoivat luoda pohjaa paikallisyhteisön sosiaaliselle kyvykkyydelle.

Vaikka kylien aktiivisuutta peräänkuulutetaan, kylätoiminnan rahalliseen tuke-miseen suhtaudutaan kunnissa tutkimuksen perusteella nihkeästi. Elinkeinolli-set hankkeet vaikuttavat kunnissa sittenkin tärkeämmiltä kuin panostus kump-panuuden kehkeytymiseen. Toisaalta tutkimuksessa hahmottunut juopa kylä-hankkeiden ja elinkeinollisten hankkeiden välillä nostaa esiin kysymyksen sii-tä, kenen strategiaan kuntia koskettavien hankkeiden pitäisi sopia; toiminta-ryhmän, kunnan vai jonkin muun kumppanuustoimijan? Kysymys on ajankoh-tainen, jos maaseutua halutaan kehittää kaikkien kumppanuuksissa mukana ole-vien kannalta mielekkäällä ja toimijoiden arvomaailmoihin sopivalla tavalla.

Hankkeisiin pirstaloituva kumppanuus on kannustanut kunnissa yrityksiin ot-taa haltuun kumppanuutta kunnan toimintapolitiikkana. Tutkimuksessa seu-raukset näyttävät olleen varsin moni-ilmeisiä ja osin yllättäneen toimijat itsen-säkin. Luotaessa kuntatason kumppanuuteen uusia toimijuuksia vaikutuksetulottuvat sekä olemassa oleviin toimijoihin, heidän välisiinsä suhteisiin kunnansisä- ja ulkopuolella että kumppaneiden väliseen työjakoon. Tulosten perus-teella voidaan tehdä johtopäätös, että hyvääkin tarkoittavat pyrkimykset kump-panuuteen perustuvan toimintapolitiikan toteuttamisessa saattavat helposti joh-taa ristiriitojen syvenemiseen.

Kumppanuuden rakentaminen kuntatasolla ei ole helppoa. Toimet, jolla kump-panuutta on pyritty kokoamaan yksiin käsiin, edellyttävät tutkimuksen mukaanperusteellista etukäteisarviointia ja koko toimijakentän osallistamista muutos-ten tarpeellisuuden ja niiden seurausten haarukointiin. Tulosten perusteellamyös toimijoiden työnjako tulisi nähdä tärkeänä keskustelun aiheena, esimer-kiksi silloin kun kumppanuutta pyritään vahvistamaan kunnan ja kylien välillä.Jos kumppanuus ei hahmotu kunnalle ja kylille jakautuviksi käytännön toimik-si, se jää helposti ohjelmapaperiksi. Tilanne on omiaan vahvistamaan toiminta-politiikkaa kyseenlaistavia äänenpainoja, kuten epäilyjä kumppanuuden keino-tekoisuudesta. Epäilyjen ruokkiminen on lisäksi varsin vaivatonta. Se, ettäkumppanuus on altis jäämään kosmeettiseksi kikkailuksi, on yleinen toteamuskumppanuudesta (ks. Westholm 1999, s. 14, Karhio 2000, s. 105).

Osaltaan toiveet heterogeenista kumppanuuksien kenttää kokoavasta toiminta-politiikasta sisältyivät puheeseen aluekeskusohjelmasta, johon osa tapaus-kunnista osallistuu tai toivoo tulevansa valituksi. Tutkimus todistaa aluekeskus-ohjelmassa sisäänrakennettuna pidetystä kaupungin ja maaseudun vastakkain-asettelusta (Rosenqvist 2002, Valovirta ym. 2002), mutta suuntaa samalla huo-mion ohjelman toimeenpanokäytäntöihin. Tutkimuksen perusteella maaseudunkehittämisen kannalta ratkaisevia eivät välttämättä ole aluekeskusohjelmassanähdyt ristiriitaisuudet sinänsä. Esitetyt arviot ohjelman vaikuttavuudesta maa-seudun kehitykseen pohjautuivat siihen, miten ohjelmaa on lähdetty toteutta-

148

maan, käsityksiin toimeenpanossa mukana olevista toimijoista ja heidän intres-seistään – ja vain osin ohjelman vinouteen sinänsä. Ensituntumat ohjelmastaviittaavat siihen, että alueiden toimijat toimeenpanokäytäntöineen ensisijassaratkaisevat, suunnataanko varoja ainoastaan keskuksissa sijaitsevien elinkeino-jen tukemiseen vai nähdäänkö tärkeinä myös uutta ennakoivat, usein reuna-alueilla sijaitsevat hankkeet. Toinen kysymys on, ovatko aluekeskusohjelmansuhteellisen vaatimattomat eväät (Valovirta 2003) maaseudun kannalta riittä-vät, vaikka ne kohdennettaisiin tasapuolisesti kaupungin ja maaseudun vuoro-vaikutuksen edistämiseen.

Vaikka aluekeskusohjelman taloudellista panosta on pidetty vähäisenä, nykyi-sestä aluekehityksen dynamiikasta käsin ohjelman merkitystä ei ole syytä ali-arvioida. Alueita kehitetään entistä enemmän mielikuvien varassa, alueidenaktiivisen imagotyön pohjalta. Tähän aluekeskusohjelman on katsottu antavanoivallisen tilaisuuden. Alueiden imagoja tutkinut Äikäs (2003, s. 7–8) toteaa,että ohjelma on omiaan kannustamaan alueita itsenäisyyttä korostavaan toimin-taan ja luomaan mielikuvaa alueen edistyksellisyydestä. Aluekeskusohjelmanprojektijohtaja Ulla-Maija Laiho (2003, s. 7) näkee ohjelman taas lisäävännimenomaan seutuyhteistyön uskottavuutta eli vahvistavan kuntien mielikuviaseudullisen yhteistyön voimasta. Voidaan siten ajatella, että ohjelman anti ulot-tuu näiltä osin sekä alueen sisä- että ulkopuolelle. Äikäs tosin epäilee, voikopoliittis-hallinnollinen aluekeskusohjelma luoda pitävää pohjaa alueelliselleidentiteetille ja edelleen alueen imagolle. Hallinnollisten alueiden imagot ovatosoittautuneet hauraiksi – tästä todistavat kokemukset seutukunnista, joita ku-vattiin luvussa 4.2.2.

Ohjelman herättämä keskustelu ja alueiden kiinnostus ohjelmaa kohtaan kerto-vat kuitenkin ohjelman saamasta merkityksestä. Ohjelman piiriin halutaan, ku-ten Huittisten ja Vammalan kymmenen kunnan strategiatyöksi laajentunutkumppanuustoiminta osoittaa luvussa 5.1. Voidaan ajatella, että ohjelmalle onmuodostunut statusarvoa, koska siihen halutaan niin innokkaasti osallistua.Imagollisista vahvuuksista ei välttämättä ole pitkä matka aluetalouden kasvuun,uusiin yrityksiin ja asukkaisiin, joita mielikuvat alueen edistyksellisyydestäymmärrettävästi houkuttavat. Kenties hurjimmissa, aluekeskuksen imagoaspek-tia painottavissa visioissa saattaa sijoittumispaikkaa etsivä yrittäjä todeta, ettämuutankin sinne, sitähän kehitetään aluekeskusohjelmassa…

Vaikka aluekeskusohjelmalla olisi alueiden imagoa ryhdittävä vaikutus, mieli-kuvalliset tekijät eivät silti korvaa ohjelman käytännönläheisempiä puolia, ku-ten ohjelman panosta alueen strategiana. Siksi on merkillepantavaa, että erääs-sä tapauskunnassa alueen ohjelman katsottiin tulleen tulkituksi liian laaja-alai-sena. Millainen arvo alueen kehittämiseen tähtäävällä ohjelmalla on kehittämi-sen linjaajana, jos sen alaisuuteen voidaan sisällyttää lähes millaisia hankkeitatahansa? Tutkimus antaa aiheen kiinnittää huomiota aluekeskusohjelman ky-vykkyyteen koordinoijana, sellaisen kokonaisvaltaisen kehittämisotteen tarjoa-

149

jana, jota kuntataso useissa yhteyksissä peräänkuuluttaa. Kun paikallisessa ke-hittämisessä kaivataan yhtenäistävää otetta ja sirpalemaisen kehittämistyön ny-kyistä selkeämpää jäsentämistä, ehkä kuntatasolla kunnan (kumppanuus)-strategia antaisi sittenkin mittakaavoiltaan sopivammat puitteet nykyisen toi-mintapolitiikan haltuunottoon eri kumppanuuksia kokoavalla tavalla.

7.2 Kunta rahoittajasta asiantuntijaksi

Toimintaryhmiin kohdistunut arvostelu kylämiljöön kohentamiseen jämähtä-misestä ja vastaavasti elinkeinollisten hankkeiden vaatiminen voidaan tulkitajohtuneen myös nykyisen rahoituskauden käytännöistä. On ymmärrettävää, ettähuoli kuntarahan käytöstä kasvaa, kun mahdollisuudet sen käytöstä päättämi-sessä vähenevät. Voidaan siten ajatella, että kertasummakäytäntö ja toiminta-ryhmien itsenäistymispyrkimykset ovat yllyttäneet kuntia peräämään toiminta-ryhmiltä elinkeinollista vaikuttavuutta. Mutta onko kuntien vaikutusmahdolli-suuksien kaventuminen sittenkään niin yksiselitteistä? Tutkimuksen perusteel-la kunnilla voi olla myös muita tapoja osallistua toimintaryhmätyöhön. Toi-mintaryhmien edustajat tarjoaisivat kunnille tilaisuutta tulla mukaan asiantun-tijoina. Kuntien vakiintuneisuuden, alueensa ja sen toimijoiden tuntemuksensekä asiantuntijuuden perusteella kunnat toivotetaan tervetulleiksi toimintaryh-mätyöhön. Tämän asiantuntijuuteen ja aktiiviseen osallistumiseen perustuvanmahdollisuuden paikallinen kumppanuus on tarjonnut kunnille jo aikaisemmin-kin (ks. Karhio 1999).

Ajatus kuntien kontribuutiosta asiantuntijoina voidaan tulkita yhtenä osoituk-sena hallinnan tavan muutoksesta, jossa päätäntävaltaa pyritään hajauttamaanpäätöksen kohteina oleville (ks. Goodwin 1998). Kun toimijoista muodostuumyös päätöksenteon subjekteja, voidaan olettaa, että muutos kohti paikallistahallintaa johtaa tiedon tarpeen korostumiseen paikallistasolla. Osallisuus pää-töksentekoon edellyttää perehtyneisyyttä kohteena olevaan asiaan. Asiantunte-muksen tarve paikallisten toimijoiden keskuudessa laajentaa luontevasti myöskunnan rooliin liittyvää potentiaalia. Paikallisessa hallinnassa kuntia hahmote-taan eräänlaisina katalyytteinä ja kehityksen koordinoijina (Anttiroiko & Joke-la 2002, s. 129–130), joiden vaikutusmahdollisuudet perustuvat entistä enem-män yhteistoimintaan ja vuorovaikutukseen (ks. Hoikka 2002). Kunnan ja toi-mintaryhmän välistä kumppanuutta koskevissa lausunnoissaan kuntien edusta-jat eivät kuitenkaan puhuneet sen paremmin kunnastaan kuin itsestäänkään toi-mijoina, joiden kontribuutio kumppanuudessa pohjautuisi asiantuntijuuteen taikunnan asemaan kietoutuviin vahvuuksiin. Hallinnan tavan muutosta koske-van keskustelun valossa tutkimuksen hahmottama tilanne voidaan kiteyttää seu-raavasti: kun entisiä ovia päätöksentekoon sulkeutuu, uusia vaikutusmahdolli-suuksia näyttää avautuvan – niistä on kuitenkin tultava kunnissa tietoisiksi.

150

Tutkimus antaa yhtäältä viitteitä siitä, että paikallistason omaehtoisuuden edis-täminen on tehnyt kunnista varovaisia jopa niin, että ne pyrkivät tietoisesti vält-tämään puuttumista toimintaryhmätyöhön. Samalla on muistutettava, että pu-heet kuntien ja toimintaryhmien kumppanuudesta koskivat useimmiten suoraavaikuttamista eli osallistumista hankkeita koskevaan päätöksentekoon. Tällai-sessa tilanteessa könttäsummasta muodostuu helposti toimivan kumppanuudenkriteeri: kumppanuus on kehittynyt hyvin, kun kunta rahoittaa toimintaryhmääkönttäsummalla ja huonosti, jos kunta kitsastelee kertasumman antamisessa.Könttäsumman noustessa tällä tavoin esille voidaan kysyä, ovatko kriittisethuomiot esimerkiksi kumppanuuksien virkamiesvetoisuudesta (esim. Valve2002) tai kuntien tapauskollisuudesta (ks. Katajamäki ym. 2001, s. 28–30) joh-tamassa siihen, että kritiikin pelossa kunnat rajaavat itsensä pelkästään vuosit-taisen könttäsumman antajaksi. Huomiota voidaan pitää aiheellisena etenkin,jos kunnat eivät näe juuri muita keinoja osallistua toimintaryhmätyöhön kuinolla mukana kehittämisrahasta päättämisessä. Ilmeistä on, että kumppanuudes-ta tulee tällöin varsin muodollista. Näinhän todettiin luvussa 4.2.1 Rantaman(2002) ennakoineen nykyisen rahoituskauden normien vaikutusta paikalliseenkumppanuuteen.

Toisaalta vaikuttamispyrkimysten samanaikainen paljastuminen ja könttä-summasta lipsuminen kertovat siitä, että kunnan vetäytyminen toimintaryhmi-en päätöksenteosta voi olla osin näennäistä. Tutkimuksen perusteella toiminta-ryhmien päätöksiin haluttaisiin useimmissa tapauskunnissa vaikuttaa, muttakoska sitä ei pidetä suotavana, se hoidetaan epävirallisten ja tulkinnanvaraistenjärjestelyjen, ’seurantakonstien’ avulla. Kunnan ja toimintaryhmän välistäkumppanuutta, sen rahoitusta, koskevat kommentit viestivät yhteistyön takel-telusta ja luottamuksen puutteesta.

Huomion lukkiutuminen rahoituskäytäntöihin kunnan ja toimintaryhmän vä-listä suhdetta ja sen kehitystä tarkasteltaessa antaa aiheen kääntää huomiotayksittäisiin toimijoihin kumppanuuden rakentajina. Kumppanuutta rakennetaanviime kädessä yksilötasolla. Yksittäisiä toimijoita, etenkin luottamushenkilöitäja virkamiehiä, koskevien tutkimustulosten tarkastelu luo kuntatason kumppa-nuudesta edellä esitettyä monipuolisemman kuvan.

7.3 Osallistuva kuntalainen – onnistuvankumppanuuden edellytys

Tutkimuksen perusteella varsinkin kuntien luottamushenkilöt ovat taipuvaisiaodottamaan kumppanuuksilta konkreettisia tuloksia. Todistetta siitä, että kump-panuus aikaansaa jotain kunnan taloutta kohentavaa, käytettäisiin mielelläänkumppanuuspäätöksien lähtökohtana. Toisaalta kuntien taloudellisen tilanteenvalossa on ymmärrettävää, että päättäjän paikalta katsottuna odotukset suun-tautuvat helposti hanketoiminnan konkreettisiin tuloksiin. Taiteilu kuntien pal-

151

velujen ylläpitämiseen liittyvien haasteiden parissa on omiaan vahvistamaanvaltuutettujen toiveita työpaikkoja enteilevistä hankkeista, jotka verotulojenmyötä toisivat helpotusta kuntien nykyiseen tilanteeseen.

Aktiivisesti kumppanuutta rakentaneiden luottamushenkilöiden puheessa kun-tien talous mainitaan, mutta se ei muodostu merkittäväksi kumppanuuteen vai-kuttavaksi tekijäksi. Kumppanuuksissa toimineiden motiivit juontavat juuren-sa havaintoihin kumppanuushallinnan korostumisesta ja toimijoiden keskinäi-sen riippuvuuden tunnistamisesta (ks. Anttiroiko & Jokela 2002, s. 132–133).Ylipäätään luottamushenkilöiden aktivoituneisuus näyttäisi pohjautuvan hei-dän keskuudessaan eräänlaiseen johtopäätökseen siitä, että kehityskin kehit-tyy. Tilanne näyttää heistä johtavan edelleen siihen, että toimintapolitiikkojenmuutoksen koetaan muokkaavan myös luottamushenkilöihin kohdistuvia odo-tuksia. Itse he näyttävät omaksuneen havaitsemansa muutokset. Osoituksenasiitä on heidän oma aktivoituneisuutensa sekä tarve muiden, passiivisena valta-enemmistönä näyttäytyvän joukon herättämiseen. Luottamushenkilöidenkumppanuusorientoituneisuus näyttää siten perustuvan vahvasti henkilökohtai-seen näkemykseen kumppanuuden välttämättömyydestä sekä omasta roolistasen edistäjänä, paikallisena toiminta-aktiivina. Tämän pohjalta tutkimus pää-tyy korostamaan valveutuneisuuden ja vastuullisuuden merkitystä nykyistenkehittämisen käytäntöjen haltuun ottamisessa. Tulosten perusteella aktiivisetluottamushenkilöt ovat toimintaympäristöstään ja sen vaatimuksista sekä tätämyöten myös omasta roolistaan tietoisia kuntalaisia. Ajatus palaa lähelle kun-nallisen itsehallinnon lähtökohtaa, vastuuta ottavaa kansalaista, jonka kiinnos-tuksesta kotikunnan asioiden hoitoon on viime aikoina kannettu huolta myösmuissa yhteyksissä (Ryynänen 2002, s. 21–22).

Tutkimuksen perusteella yksittäisen toimijan rooli kuntatason kumppanuudes-sa kietoutuu hänen muihin rooleihinsa jopa niin, ettei rooleja suoraan kysyttä-essä osata eritellä. Erottelut virkamieheen, luottamushenkilöön tai toiminta-aktiiviin osoittautuvatkin varsin tarpeettomiksi ja teennäisiksi, käytännössäehkä myös haitallisiksi. Kuten tutkimuksen alussa oletettiin, kunnassa ihmisetovat läsnä persoonina, joilla on erilaisia ominaisuuksia, joista yksi voi liittyäjäsenyyteen järjestössä, toinen paikkaan valtuustossa, kolmas virkaan kunnas-sa. Kuntatason kumppanuutta tarkasteltaessa toimijat hahmottuvat yksilöiksi,kuntalaisiksi. Roolit lomittuvat, kun luottamushenkilönä haastatteluun kutsuttutarkastelee kumppanuutta samanaikaisesti kolmannen sektorin näkökulmasta,paikallisena toiminta-aktiivina. Toinen, maaseutuyrittäjänä haastattelupyynnönsaanut, osoittautuu aktiiviseksi kunnallispoliitikoksi ja päätyy tarkastelemaankumppanuutta ensisijassa valtuutetun näkökulmasta. Toisaalta on tiedostetta-va, että tiiviit kytkökset paikallisyhteisöön voivat muodostua rasitteeksi ja eh-käistä tilanteen näkemistä kokonaisuutena. Näin on etenkin luottamushenkilöi-den kohdalla. Kaksoisrooli kyläläisenä ja koko kunnan edustajana on tutkimuk-sen perusteella paikallisessa kehittämisessä vaikeasti omaksuttava asia.

152

Tutkimus osoittaa roolien toisiinsa sulautumiseen liittyvän kuitenkin selviäsynergiaetuja. Etu on niiden puolella, jotka luontaisesti tuntevat alueen omak-seen, ovat kenties kunnan kasvatteja tai muuten kokevat sympatiaa paikallistakehittämistä kohtaan. Heille osallistuminen kumppanuuteen näyttää olevanmyös mielekkäintä. Tutkimus viestii kuntalaisuuden keskeisestä merkityksestänykyisen toimintapolitiikan haltuun otossa ja osallistumisessa maaseudun ke-hittämiseen. Kuntatason kumppanuutta ei ole siten tarkoituksenmukaista lähes-tyä mustavalkoisesti joko luottamushenkilön, virkamiehen tai kuntalaisen roo-leista käsin, vaikka kysymystä osallisuudesta on viime aikoina jäsennetty tä-män suuntaisesti (Kettunen 2002, s. 25). Tutkimus viittaa siihen, että kunnassakumppanuuden edellytykset rakentuvat nimenomaan sitä kautta, että mahdolli-suudet kaksois- tai jopa kolmoisrooleihin pidetään avoimina ja näkyvinä.

Roolit nostavat esille identiteetin merkityksen paikallisessa kehittämisessä. Kunrooleja on useita, edellyttää toimiva kumppanuus avarien identiteettien omak-sumista: toimijan identiteetin on tarjottava riittävästi liikkumavaraa, jotta hänvoi luontevasti asettautua erilaisiin rooleihin. Valve (2003, s. 7) on nähnyt asi-an taas niin, että vasta monien identiteettien samanaikaisuus voi mahdollistaauudet toimintatavat. Havainnot yksilön identiteetin muutoksista ja niihin kyt-keytyvistä, usein vaiheikkaista kasvun prosesseista peräävät kuitenkin huolel-lisuutta identiteettikäsitteen käytössä (ks. Niemelä 2002, s. 81–84). Kun iden-titeetin ymmärtää Niemelän (2002, s. 77) tavoin yksilön pyrkimyksenä eheäänminäkokemukseen, näyttäytyy se eräänlaisena toimijan itseyden heijastumana,hänen pysyvänä ominaisuutenaan. Tätä identiteettikäsitystä vasten toimijoidenidentiteettiresurssit kanavoituvat kunnan kumppanuustoimintaan juuri toimi-jan rinnakkaisten roolien välityksellä. Identiteetti pysyy, vain roolit vaihtele-vat. Menestyksekästä kuntakumppanuutta silmällä pitäen on siis kysyttävä,miten joustavan kehittäjäidentiteetin toimija onnistuu rakentamaan eri roole-jansa varten.

Kun kiinnostus kohdistuu maaseutua kehittäviin toimintapolitiikkoihin, voiedellä esitettyjen identiteettitulkintojen viestit nähdä myös samansuuntaisina:sekä Valve että tämä tutkimus peräänkuuluttavat eräänlaista subjektin moneut-ta kumppanuuden monisubjektisuuden vaateen rinnalle (ks. Hyyryläinen &Kangaspunta 1999, s. 25–26.) Onnistuva kumppanuus edellyttää toimijalta eri-laisiin subjektiasemiin asettautumista ja niissä avautuvien mahdollisuuksienkokeilemista. Tosin Niemelän (2002) esittämän identiteettikäsitteen valossa toi-mijan olisi kyettävä säilyttämään itsestään tietty samuuden kokemus erilaisistakumppanuusrooleistaan huolimatta. Kuntakumppanuuden kohdalla ajatus pa-laa jälleen kuntalaiseksi identifioitumisen mahdollisuuteen.

Hallinnan muutoksen nähdään hämärtävän instituutioiden välisiä raja-aitoja.Oletuksena on, että kehityksen kulkiessa kohti paikallista hallintaa ei selväärajaa esimerkiksi julkisen ja kolmannen sektorin välillä voida enää tehdä(Goodwin 1998). Tässä tutkimuksessa kuntalaisuuden korostuminen voidaan

153

tulkita yhtenä osoituksena instituutioiden välisten raja-aitojen hämärtymisestä.Tutkimuksessa toimijoiden väliset rajanvedot eivät kuitenkaan hämärry insti-tuutioiden tasolla, vaan yksilöiden välisissä suhteissa. Läheltä tarkasteltunakuntatason kumppanuus purkautuu yksittäisiksi persooniksi, jotka voivat ollamaaseutusihteerejä, mutta samalla myös kyläaktiiveja sekä osa-aikaisia moni-toimiviljelijöitä. Kuntatasolla instituutiot lomittuvat toisiinsa, kun paikallinentoimija ei tunnista roolejaan, vaan näkee itsensä omana itsenään, kuntalaisena,joka on monessa mukana. Tulkinta tekee osaltaan ymmärrettäväksi myös sitä,että kunnan ja toimintaryhmän välisen kumppanuuden tarkastelu kilpistyi ky-symykseen kertasummasta; kunta toimii toimintaryhmän kumppanina siihenosallistuvien luottamushenkilöiden ja virkamiesten välityksellä, ei yhtenä epä-määräisenä rahoittajatahona tai kuntaorganisaationa. Kun kunta personoidaankumppanuuden toimijaksi, voi ajatus olla harhaanjohtava.

Kuntalaisuuden korostuminen saa myös kunnan asiantuntemuksen näyttäyty-mään uudessa valossa. Kyläläisenä sekä hankeasioita tuntevana kunnan virka-miehenä osallistumista ei välttämättä tule ajatelleeksi kunnan asiantuntemuk-sen tarjoamisena. Tutkimuksen perusteella kunnan asiantuntemus voi tullasisäänrakennetuksi kumppanuuteen huomaamattomasti, kyläläisenä osallistu-misen myötä. Samalla voidaan olettaa, että osallistumista ei välttämättä mielle-tä myöskään päätöksentekoon vaikuttamiseksi, vaikka asiantuntijan kommen-tit voivat ulottuakin päätöksiin saakka. Puheet siitä, ettei kunta voi tai ole voi-nut vaikuttaa toimintaryhmien päätöksentekoon, eivät välttämättä olekaan niinyksiselitteisiä kuin tulokset antavat osin ymmärtää.

Kuten aikaisemmin todettiin, kumppanuuteen osallistuneiden, etenkin luot-tamushenkilöiden, motivoituneisuus liittyy tulkintoihin kumppanuuden välttä-mättömyydestä. Vaikka vääjäämättömältä näyttäytyvä kehitys ei näytä tuotta-neen aktiiveille ongelmia, on syytä pohtia tilanteen luonnetta: voiko kumppa-nuus toimintapolitiikkana muodostua pakoksi, jossa jokaisen kuntalaisen, niinomaan yritystoimintaansa mielellään keskittyvän yrittäjän kuin kunnallisenpäättäjän on aktivoiduttava? Johtopäätökseen osallistumisen pakosta voidaanpäätyä myös toisesta suunnasta, päätöksenteon näkökulmasta. Pelkkä asia-kirjojen selaaminen vaikuttaa varsin huteralta pohjalta kumppanuutta koske-vissa ratkaisuissa. Päätöksenteon hetkellä etu on niiden puolella, jotka tuntevatkumppanuutta sisältäpäin ja pystyvät muotoilemaan kantansa kumppanuudenulkopuolella olevia perusteellisemmin. Kärjistäen, on osallistuttava, jotta tie-tää, mistä päättää.

Kuntalaisen arjesta käsin edellä kuvatun tilanteen oikeutus voi näyttäytyäkyseenalaisena. Monelle luottamushenkilölle kunnan luottamustehtävät ovateräänlainen harrastus. Tämän ei tarvitse merkitä sitä, ettei luottamustehtäviinsuhtauduttaisi niiden edellyttämällä vastuullisuudella. Tosiasia kuitenkin on,että ansiotyöt rajaavat yksilön panostusta muilla arkielämän osallistumisen ken-tillä. Tilanne huomioon ottaen voidaan kysyä, laajentaako kumppanuuden

154

vaatimus kunnallisen päättäjän tehtäviä kohtuuttomasti. Jotain kehittämistyönvaativuudesta kertoo esimerkiksi se, että moni harrastepohjalta aloittaneista onsiirtynyt myöhemmin kehittämisen ammattilaiseksi (ks. Hyyryläinen 2000c,s. 119). Heillekään projektimainen kehittämistyö ei ole ollut helppoa (ks.Katajamäki ym. 2001, s. 45). Siinä missä aikaisemmat tarkastelut ovat kanta-neet huolta kumppanuuden vaatimuksista etenkin paikallisten toiminta-aktiivi-en näkökulmasta (esim. Jones & Little 2000, s. 177–178), tämän tutkimuksentulokset nostavat esille luottamushenkilöiden velvollisuudet ja edellytyksetkunnan kehittämisessä. Kuntatason kumppanuutta ei ole helppoa toteuttaa yk-sittäisen toimijankaan näkökulmasta.

On huomattava, että tutkimuksessa haastatellut henkilöt edustavat eräänlaistaeliittiotantaa kuntien toimijoista (ks. Tuomi & Sarajärvi 2002, s. 88). Toisaaltatutkimuksessa oli tarkoituksenmukaista pyrkiä haastattelemaan juuri niitä hen-kilöitä, joilla oletettavasti oli tapauskunnissa eniten kokemusta kumppanuuk-sista. Ilman omakohtaista kontaktipintaa näkemykset olisivat varmasti olleettoisenlaisia. Myös tutkimus antaa tästä todisteita. Niille, jotka tarkastelivatkumppanuutta sivusta seuranneina, asia näyttäytyi varsin paperinmakuisena –kuten hanke-esityksenä kunnanvaltuuston kokouksen asialistalla.

Koska haastateltujen joukkoon päätyi muutama kumppanuuksiin vähemmänperehtynyt henkilö, voi tehdä päätelmiä osallistumisen merkityksestä kumppa-nuuden mahdollisuuksia kartoitettaessa. Tutkimuksen perusteella omakohtai-nen osallistuminen edesauttaa kumppanuuden näkemistä myönteisessä valos-sa. Voidaan jopa väittää, että joissakin tapauksissa mahdollisuuksien havaitse-minen edellyttää omakohtaista osallistumista. Kokemusten paikoin veden-jakajamainen vaikutus heijastuu niin yrittäjäkunnan mielipiteissä kuin kolmat-ta sektoria koskevissa näkemyksissä.

Miksi osallistuminen muodostuu tutkimuksessa yhdeksi kumppanuuden avai-meksi? Vaikka kumppanuuden tiedetään vaativan aikaa ennen kuin sen aikaan-saannokset alkavat näkyä, on ilmeistä, että kumppanuus on tähän mennessämuokannut ainakin toimijoiden kokemusmaailmaa. Myönteiset kokemuksetkumppanuudesta johtavat parhaimmillaan positiivisen kehän syntymiseen, kunonnistumisen kokemukset rohkaisevat uusiin kumppanuuden tekoihin. Tulos-ten perusteella on selvää, että paikallinen omaehtoisuus ja siihen perustuvatonnistumiskokemukset ovat omiaan kasvattamaan kuntalaisten luottamustaomiin vaikutusmahdollisuuksiinsa. Ilmeistä on myös se, että aktiiveille kump-panuus on mahdollistanut sekä hyödyn että huvin yhdistämisen. Kuten Edwardsym. (2000, s. 41) toteavat, huikeita mahdollisuuksia kumppanuuksissa näkevätnimenomaan ne, jotka niihin ovat sitoutuneet. Kumppanuuden kerran läpi-käytyään on myös helpompi sietää niitä vaikeuksia, joita kumppanuudessa väis-tämättä kohdataan.

155

Toisaalta on syytä huomata, että osallistumiseen liittyvä kehä on kahden-suuntainen. Ilman omakohtaista kokemusta kuntatason kumppanuus saa hel-posti entistä negatiivisemman kaiun. Huomio kääntyy myös toimijoiden itse-tietoisuuden merkitykseen. Kumppanuudelle ei muodostu tilausta, ellei omissavoimavaroissa havaita sellaisia kohtia, joissa kumppanuus nähtäisiin lisäarvoatuottavana tekijänä. Näin on etenkin yrittäjien kohdalla.

Koska tutkimus korostaa osallistumisen merkitystä, valtaistamisen näkökulmas-ta tilanteesta voi todeta seuraavaa: paikallisten toimijoiden valtaistaminen eitapahdu ainoastaan valtaa alaspäin hajauttamalla, vaan valtaan alhaaltapäin tart-tumalla ja nimenomaan kokemusten perusteella sitä haltuun ottamalla. Tällöinkumppanuuskaan ei näyttäydy pelkästään paikallistasolle rajoittuvana aktivi-teettina. Kuten haastatteluaineistosta käy ilmi, luottamushenkilöiden toimeliai-suus voi liittää kuntaa maakuntatason kumppanuusverkostoihin, joihin kiinnit-tymällä pienimuotoisista hankkeista on mahdollista päästä kohti laajamittaisem-paa ja -vaikutteisempaa kehittämistyötä. Kumppanuus saa silloin ulottuvuuk-sia, jotka eivät rajaudu kylään, kuntaan tai seutukuntaan, mutta joiden avulla’kuntatason’ kumppanuudella vaikutetaan maaseudun kehitykseen. Tutkimuk-sen mukaan paikallista kumppanuutta on rakennettava myös muille aluetasoil-le, on linkitettävä sitä pysyväisluonteisiin kumppanuuden muotoihin ja organi-saatioihin.

Aluetasolla huomio kiinnittyy luontevasti maakuntavaltuustoon tai maakunnanyhteistyöryhmään, seututasolla taas elinkeinojen kehittämisyhtiöihin ja -yhdis-tyksiin. Paikallinen hallinta merkitsee silloin sitä, että kumppanuuden kauttavalta palautuu takaisin ylemmille tasoille. Kuten Edwards ym. (2000, s. 45) to-teavat, paikallinen hallinta voi viime kädessä osoittautua samanaikaisesti sekäylhäältä alaspäin että alhaalta ylöspäin suuntautuvaksi toiminnaksi. Luvussa4.1.4 esitetyn luokittelun pohjalta voidaan taas todeta, että suunta on toden-näköisesti puhtaasti paikallisista kumppanuuksista kohti monitasoisia kumppa-nuusrakenteita. Menestyksekäs kumppanuus kumuloituu alueellisiksi verkos-toiksi – tai kuten tässä tutkimuksessa, kumppanuuden ketjuiksi – joissa toimijattuntevat toisiaan virallisten ja epävirallisten kanavien kautta (ks. Virkkala 2002,s. 193–197). Mutta kuten aikaisemmin todettiin, näiden kumppanuusverkosto-jen tavoittaminen edellyttää luottamushenkilöiden valveutuneisuutta. Maa-kuntien valtuustoissa heillä on mahdollisuudet aluetason verkostoihin kiinnit-tymiseen, seudullisissa kehittämisyhtiöissä taas toimintaan seututason mitta-kaavassa.

Tutkimus nostaa luottamushenkilöt useassa yhteydessä kuntatason kumppanuu-den avainhenkilöiksi, jotka niin kuntalaisina, persoonina, yrittäjinä kuin pai-kallisina päättäjinä osallistuvat kunnan tulevaisuuden tekemiseen. Mutta onkokuntien päättäjillä elävää kiinnostusta kunnan kehittämiseen? Haastatteluaineis-ton perusteella on olemassa passiivisten luottamushenkilöiden valtaenemmis-tö, jolta edellytetään uutta arviota kehittämisolosuhteiden nykyisistä vaatimuk-

156

sista. Kumppanuudessa vaikutetaan myös osallistumattomuudella. Paikallisettoimijat, jotka hylkivät vallalla olevaa toimintapolitiikkaa, jäävät Edwards ym.(2001, s. 307) mielestä helposti aktiivisten kumppanuuksien ja niissä toimivienjalkoihin. Syynä Edwards ym. (2001) näkevät sen, että viime kädessä myös pai-kallinen kumppanuus on valtion ohjailemaa, sen strategioista saneltua toimin-taa. Jos tätä ei alemmilla tasoilla oteta vakavasti, saatetaan Edwardsin ym. mie-lestä jäädä koko kehittämispolitiikan ulkopuolelle. Suomen oloissa luottamus-henkilöiden aktiivisuutta voidaan odottaa myös suomalaisen hallintorakenteenja kuntien vahvan itsehallinnollisen aseman perusteella. Kuten Ryynänen(1998, s. 39) toteaa, jos kuntalaiset ja heitä edustavat valtuutetut menettävätaidon kiinnostuksen paikallisten asioiden hoitoon, hukataan samalla se pohja,jolle hyvinvointiyhteiskunta on rakennettu. Suunnan ollessa kohti paikallistahallintaa ei Ryynäsen kannanottoa voida tämän tutkimuksen perusteella aina-kaan väheksyä.

7.4 Sosiaalinen pääoma – yrittäjäyhteistyönpullonkaula

Monissa kumppanuustarkasteluissa on korostettu sosiaalisen pääoman tarpeel-lisuutta maaseudun kehityksen mahdollistajana. Kun haastateltavana on kunta-tason kumppanuuksien ydinjoukkoa, ei ole yllättävää, että haastatelluilla hen-kilöillä vaikuttaa olevan sosiaalista pääomaa. Kuntien edustajista aktiivisim-milla virkamiehillä ja luottamushenkilöillä tämä merkitsee sekä luottamustakumppanuuteen toimintatapana että persoonallisia, henkilötason luottamus-suhteita muihin kumppanuusaktiiveihin (ks. Ruuskanen 1999, s. 39). Jottakumppanuus osoittautuisi toimivaksi maaseudun kehittämisen keinoksi, tulisise tutkimuksen perusteella kokea ylipäätään luottamuksen arvoiseksi maa-seudun kehittämisen käytännöksi. Paikallisten toimijoiden olisi luotettava sii-hen, että kumppanuuksilla on mahdollista hallita maaseudun kehityskulkuja.Kumppanuuksien elinvoimaa näyttävät ruokkivan henkilötason luottamus-suhteet: voi syttyä hulluillekin ideoille, kun ei tarvitse pelätä kasvojen mene-tystä.

Sosiaalisen pääoman käsitteen avulla paikalliset luottamusverkostot tulevat nä-kyviksi – samoin niiden puuttuminen. Haastatteluaineiston perusteella toimin-taryhmien edustajat ovat pyrkineet tietoisesti rakentamaan luottamuksellisiakontakteja kuntiin. Liikkeelle panevana tekijänä on toiminut havainto luotta-muksen puutteellisuudesta ja samalla sen välttämättömyydestä kunnan ja toi-mintaryhmän välillä. Tutkimuksen mukaan panostus vuorovaikutukseen ontuottanut tuloksia; on kuntia, joissa yhteistyön koetaan rakentuvan vuoro-puhelulle, ei enää pelkästään rahaliikenteelle. Hauraimmiksi luottamusverkos-tot näyttävät hahmottuvan yrittäjien suunnalla.

157

Tutkimus antaa viitteitä siitä, että yrittäjät ovat irrallaan kunnan kumppanuus-verkostoista. Maaseudun yrittäjyyttä koskevien tutkimusten perusteella havain-to sinänsä ei yllätä (ks. Ruuskanen 1999). Yrittäjät pysyttelevät ’omillaan’ osinomasta valinnastaan, osin keskinäisen luottamuksen puutteesta. Luottamuksenpuute voi Ruuskasen (1999, s. 72) tutkimuksen perusteella johtaa eräänlaiseenitsellisyyden noidankehään: kun yrittäjä pyrkii itsellisyyteen ja oman vapau-den säilyttämiseen, hän uskoo myös muiden pyrkivän samaan. Kun luottamus-rakenteita ei luoda ja koetella, ei synny sosiaalista pääomaakaan. Yhteistyöuhrataan itsellisen ja pienimuotoisen toiminnan edestä (Ruuskanen 1999, s. 72).Yrittäjänä toimimisen mentaliteetti ei johdata yrittäjiä pohtimaan, mitä kump-panuudella voisi saavuttaa.

Tutkimuksen perusteella yrittäjien luottamusta kuntaa kohtaan voi luonnehtiaabstraktin tason luottamukseksi. Luottamusta ei henkilöidä. Lisäksi luottamus-suhde on etäinen. Yleisellä tasolla kunta koettiin ’hyvänä kumppanina’. Voi-daan myös kysyä, ohjasiko itse haastattelutilanne yrittäjiä luonnehtimaan kun-taa hyväksi kumppaniksi. Kun kyse on oman kunnan kumppanuustoiminnasta,on ymmärrettävää, jos kunnasta ei haluta puhua kielteiseen sävyyn. Samoin joskunnan kanssa toimimisesta ei ole kokemusta, voi kuntaa olla luonteva kuvataensisijassa myönteisessä valossa. Positiiviset näkemykset kunnasta kumppani-na saattavat viestiä kumppanuuden olemattomuudesta. Samalla vuorovaikutus-suhteiden harvalukuisuus voi hidastaa luottamuksellisen ilmapiirin rakentamis-ta. Jos vuorovaikutusta ei ole, ei luottamuskaan voi vahvistua.

Vaikka yrittäjä olisikin tärkeä paikallinen työllistäjä, tutkimuksen mukaan hänei useinkaan miellä itseään merkittäväksi maaseudun kehitykseen myötä-vaikuttajaksi. Vaikka yritystoimintaan haettaisiinkin uutta näkökulmaa kehit-tämisprojekteista, yrittäjät näkevät itsensä ensisijassa yrittäjinä, eivät paikalli-sina kehittäjäkumppaneina. Kun eri kumppanuusroolien omaksuminen ymmär-retään toimijan tietoiseksi valinnaksi, useimpien yrittäjien kohdalla jää sitentoteutumatta kumppanuuden edellytykseksi hahmottuva subjektin moneus.Yritystoiminnan intensiivisyys ja usko yrittäjän itsellisyyteen estävät yrittäjiähahmottamasta itseään henkilöinä, joilla voisi olla erilaisia kumppanuusroolejaja kontribuutioita kuntatason kehittämisessä.

Vaikka yrittäjien suhde omaehtoiseen kehittämistoimintaan ja toimintaryhmä-työhön jäi tutkimuksessa suhteellisen etäiseksi, on joukossa kaksi ns. yrittäjienvaltaenemmistöstä irrottautuvaa poikkeusta. Nämä kaksi henkilöä tarkastelevatkumppanuutta muita yrittäjiä laajemmasta näkökulmasta. Toisen kohdalla ak-tiivisuus ja hänen muihin yrittäjiin kohdistamansa kritiikki pohjaavat osin hen-kilön ei-yrittäjämäiseen taustaan opettajana. Toinen taas osoittautui yritys-toiminnan osalta jäähdyttelijäksi. Päävastuu hänen perustamastaan yrityksestäoli siirtynyt jo seuraavalle sukupolvelle. Näytti ilmeiseltä, että jälkimmäisenhenkilön kohdalla elämänmuutos oli vapauttanut henkilön resursseja muuhuntoimintaan ja avannut mahdollisuuksia tarkastella kuntakumppanuutta uusista

158

näkökulmista. Yhdessä näiden henkilöiden yritystoiminnan ulkopuolelle ulot-tuva toiminta herättää kysymyksen, missä määrin yrittäjien sosiaalinen pääomajuontaa juurensa yritystoiminnan ulkopuolelta tai ajalta ennen yrityksen perus-tamista. Mikä viime kädessä sysää yrittäjän laajentamaan toimijuuttaan ja ver-kottumaan muihin paikallistason toimijoihin? On myös syytä pohtia sitä, sul-keeko yrittäjäksi identifioituminen sittenkään niin yksiviivaisesti pois muita,kuntakumppanuudessa avautuvia rooleja kuin tämä tutkimusaineisto antaa ym-märtää. Ainakin monialaisten maatilayrittäjien yrittäjäidentiteetti on osoittau-tunut Vesalan ja Peuran (2002, s. 71) mukaan varsin joustavaksi ja moninaiseksieikä suinkaan ole johtanut perinteisistä arvoista tai identiteeteistä irrottautumi-seen. Lisäksi tutkijoiden mukaan sellaiset yrittäjät, joilla on runsaasti ns. sidos-tekijöitä, kuten asiakassuhteita ja yhteistyökumppaneita, kokevat itsensä vah-vasti myös yrittäjinä (Vesala & Peura 2002, s. 61).

Maaseudun kehittämisessä toiveita kiinnitetään pienyrityksiin ja niiden verkos-toitumiseen. Pienten yritysten mukautumiskykyisyys ja innovatiivisuus näh-dään keskeisenä voimavarana muuttuvassa taloudellisessa toimintaympäristös-sä. Kun kumppanuus ja paikalliset luottamusverkostot nähdään kehityksen avai-mina, on tutkimuksen perusteella todettava, että yrittäjäkunnan olisi löydettävälaajempi perusluottamus kumppanuutta kohtaan, nähtävä se panostuksen ar-voisena. Vaaditaanko yrittäjien kumppanuutta kohtaan kokeman perusluotta-muksen taakse aina suoria taloudellisia hyötyjä? Niitähän yrittäjien kumppa-nuusmotivoinnin on yleisesti katsottu edellyttävän. Tämän tutkimuksen perus-teella ei ole tavatonta ajatella, että aktiivisten yrittäjäkumppaneiden motiivitkumpuaisivat moninaisemmista lähtökohdista. Olisi kenties mahdollista, ettämyös yrittäjä linkittyisi kunnan kumppanuusverkostoihin paikallisena kehittä-jäaktiivina, oman yritystoiminnan kehittämistä silti hylkäämättä. Rooleista toi-seen liikkuvat yrittäjät voisivat yllättäen löytää uusia keinoja liiketoimintansakehittämiseen. Uudet yhteydet, ns. heikot siteet on todettu hedelmällisimmiksiuusien ideoiden ja innovaatioiden levittäjiksi (Granowetter 1973). Tutkimuk-sen yrittäjistä maalaaman kuvan perusteella tämä sosiaalisen pääoman laji vai-kuttaa kuitenkin olevan yrittäjien keskuudessa heikosti tiedostettu.

7.5 Kumppanuus ja maaseutukuntien tulevaisuus

Tapauskunnissa valoisana nähty tulevaisuus pohjautui pitkälti uskoon uusistaasukkaista. Etenkin Nummi-Pusula, Tammela ja Orimattila näkevät pendelöin-nin mieluusti uutena elinkeinonaan. Huittisissa tulevaisuutta rakennetaan sensijaan perinteisempään elinkeinotoimintaan nojaten, maa- ja elintarviketalouttastrategisesti kehittäen. Tulosten tarkastelu kohdennetaan tässä lähinnä kolmeenensiksi mainittuun kuntaan, joiden toiveet uusista asukkaista voidaan nähdähaasteena etenkin paikallisen hallinnan näkökulmasta.

159

Puheet uusista asukkaista liittyivät ensisijassa odotuksiin uusien kuntalaistentuomista veroeuroista. Muuttajien osallistamisesta haastateltavat eivät kanta-neet juuri huolta, vaikka muissa yhteyksissä keskeisinä kumppanuutta rajoitta-vina tekijöinä mainittiin osallistujapohjan kapeus ja uusien aktiivien mukaansaamisen vaikeus. Huomio kiinnittyy kunnissa lähinnä huoleen siitä, miten asu-miskunta-ajattelu ajetaan läpi kunnan konkreettisissa päätöksissä, ja miten uu-sille asukkaille kyetään tarjoamaan riittävän korkeatasoisia palveluja.

Ainakin osassa tapauskuntien kyliä asukaspohjan ennakoidaan muuttuvan. Tut-kimuksen perusteella vastuuta voivat mielekkäällä tavalla kantaa kuitenkin vainkuntaan identifioituneet, sen asiat omakseen tuntevat kuntalaiset. Kuntalaisuu-den korostuminen painottaa uusien asukkaiden kuntaan kiinnittämisen merki-tystä. Osallistamispyrkimysten liittämistä muuttovoittokuntien strategioihinvoidaan tähdentää myös siksi, että uusien asukkaiden on todettu usein jäävänulkopuolelle kuntien luottamustehtävistä. Nekin näyttävät luontevimmin avau-tuvan lähinnä puolueisiin kuuluville, noin 10 prosentille suomalaisista (ks.Kivelä 2000, s. 69). Etenkin kansalaisyhteiskunnan ja kunnan välisiä yhteyksiäsilmällä pitäen saatetaan siten tapauskuntien kaltaisilta kunnilta kysyä, mitenuudet asukkaat aiotaan saada mukaan yhteisten asioiden hoitoon. On myös huo-mattava, että maalle muuttavat, keskuksissa työssäkäyvät ovat yleensä korkeastikoulutettuja, nuoria perheellisiä henkilöitä. Heidän kuntaan tuomansa inhimil-linen pääoma toimisi epäilemättä resurssina myös kumppanuuden rakentami-sessa.

Maaseutualueille kohdistuva muuttoliike suuntautuu entistä useammin seudul-le, ei yksittäiseen kuntaan. Vaikka naapurikunnasta asunnon löytäneet eivät tuo-kaan veroeuroja työpaikkakuntaansa, on tilanne todennäköisesti toisen muutta-jan kohdalla päinvastoin. Tämä havainto tehtiin myös haastatteluissa. Pitkällätähtäimellä koko seudun edun uskottiin palvelevan myös yksittäisen kunnanetua. Kumppanuudelle rakentuvat kehittämisen käytännöt antavat kuitenkin ai-heen arvioida tilannetta uudelleen. Kuten tutkimus tuo esille, usein esimerkiksikunnan virkamiehen kohdalla kumppanuuden motiivit juontavat juurensa kun-nan omaksi tuntemiseen, ei seutuun identifioitumiseen. Voidaan siten ajatella,että välimatkan venyttäminen asumisen ja työpaikan välillä ei välttämättä tueniitä perusteita, joita nykyiset kehittämisen käytännöt kunnissa edellyttävät.Kuntatason kumppanuutta rakennetaan usein työpäivän jälkeen, kuntalaisiakokoavien tapahtumien yhteydessä. Voidaan kysyä, riittävätkö työpäivän mit-taiset vierailut kunnassa luomaan paikallista yhteisyyttä ja omaehtoisen toimin-nan edellyttämää me-henkeä. Kysymys koskettaa ainakin niitä, joihin kumppa-nuus kunnissa helposti henkilöityy, kuten kuntien johtavia virkamiehiä, ehkämyös seurakunnan edustajia. Kumppanuutta ei siten välttämättä rakennetakauko-ohjauksella vaan ennemminkin kunnassa asumalla. Näin ollen kuntalai-suus ei ole myöskään huono pohja virkamiehiltä edellytetyn, koetellunkansalaiskunnon osoittamiseksi. Viime kädessä perustuslakia myöten kirjattuvaatimus voidaan tutkimuksen valossa ulottaa koskemaan kaikkia kumppanuu-den osapuolia.

160

7.6 Kuntatason kumppanuus tutkimuksenhaasteena

Tutkimuksen pilottiluonteisuudesta johtuen kuntien kumppanuuden tarkasteluherätti runsaasti kysymyksiä, joista avautuu uusia tutkimusaiheita. Esille tul-leet tutkimusaiheet palvelevat yhtäältä maaseudun kehittämistä, toisaalta ne tar-joavat mahdollisuuden täsmentää kumppanuuden tieteellistä tarkastelua.

Vaikka kylien kehittämisessä tulevaisuus koettiin tapauskunnissa osin risti-riitaisena, olivat näkemykset kuntien tulevaisuudesta kokonaisuudessaan var-sin myönteisiä. Usko tulevaisuuteen kietoutui pitkälti tapauskuntien maan-tieteelliseen asemaan ja työssäkäyntialueiden läheisyyteen. Vaikka kunnista ai-noastaan Tammela lukeutuu kaupunkien läheiseen maaseutuun, seutuistumi-nen ja kehittyvät liikenneyhteydet tulevat jatkossa vahvistamaan kaupungin jamaaseudun vuorovaikutusta myös ydinmaaseudulla sijaitsevissa tapauskunnis-sa. Jotain tapauskuntien suotuisasta sijainnista kertoo myös se, kaikki haastat-telut voitiin tehdä Helsingistä päivämatkoina. Entä kun matka lähimpään kes-kukseen ei enää ole pendelöintietäisyydellä, millaisiksi muuttuvat kuntien nä-kemykset tulevaisuudesta ja edelleen kumppanuudesta? Miten maantiellinensijainti muuttaa kunnan kumppanuuskenttää ja siinä nähtyjä mahdollisuuksia?Kumppanuuden tarkemmaksi analysoimiseksi olisi seuraavaksi tutkittava myösväestökehitykseltään heterogeenisempaa kuntajoukkoa. Jatkossa tarkasteluasyventää sen ulottaminen erilaisille maaseutualueille, kuntiin, jotka selvästipoikkeavat toisistaan sekä muuttoliikkeen että maantieteellisen sijainnin suh-teen.

Aikaisempien tarkastelujen perusteella kuntien heikko talous on sekä rajoitta-nut että kannustanut kuntia osallistumaan rakennerahasto-ohjelmien toimeen-panoon. Samalla kuntien taloudelliset erot ovat johdattaneet kuntia eriarvoisiinasemiin kumppanuuden toteuttamisessa. Kumppanuus edellyttää kunnilta ta-loudellista liikkumavaraa. Jos sitä ei ole, jäävät myös kumppanuuden tarjoamatkehittämisrahat hyödyntämättä (ks. Sandberg 2000, s. 192–193). Havainnotkuntatalouden ja kumppanuuden välisistä yhteyksistä ovat osin samansuuntai-sia myös tässä tutkimuksessa. On silti huomattava, että tutkimuksen perusteellakumppanuuden menestyksekäs toteuttaminen nojaa myös kunnan monipuoli-seen kyvykkyyteen, kuten kehittämisorientoituneisiin toimijoihin, heidänyhteistyöhönsä sekä kunnan strategiaan – kumppanuuden tiedolliseen ja taidol-liseen haltuunottoon. Jatkossa tarkastelu on siten kohdennettava näihin kump-panuuden ulottuvuuksiin. Tulisi selvittää, missä määrin ja millaisissa yhteyk-sissä kunnan kumppanuuspääomalla, kuten tiedollisella tai taidollisella osaa-misella, voidaan kompensoida kunnan taloudellisia rajoitteita. Olettavaa on, ettäpaikallistasolla maaseudun kehittämistä voidaan tehostaa ainakin paremmallapolitiikkojen toimeenpanolla.

161

Kunnan strategisen kyvykkyyden tutkimista edellyttäisivät myös esille tulleetkumppanuuden pullonkaulat. Yksi näistä on tutkimuksessa esille noussut juopakylämiljööseen keskittyneiden hankkeiden ja työpaikkoja luovien, elinkeinol-listen hankkeiden välillä. Kunnan kokonaisvaltaisen kehittämisen kannalta eivoida pitää tarkoituksenmukaisena eikä resurssien käytön kannalta tehokkaanasitä, että erilaiset kumppanuudet elävät kunnassa omaa elämäänsä ilman käy-tännön tasolle ulottuvaa keskinäistä koordinaatiota. Kylien kestävässä kehittä-misessä tarvitaan sekä asuinympäristöön keskittyviä hankkeita että elinkeino-jen kehittämistä, mutta myös näiden välisten synergioiden löytämistä. Kylienhanketoimintaa on siten tarpeen tarkastella kiinteänä osana kunnan muuta ke-hittämistä. Tällöin tarkastelu ulottuu kunnan ja kylien väliseen suhteeseen. Mitäkunnan strateginen kehittäminen edellyttää kunnalta, mitä taas kylissä asuviltaihmisiltä? Katkos elinkeinollisten ja kylien hankkeiden välillä nostaa samallaesiin kysymyksen yrittäjien kytkemisestä maaseudun kehittämisen luottamus-verkostoihin. Millä tavoin yrittäjien osaaminen olisi valjastettavissa maaseu-dun kehittämiseen ja millä tavoin kunnan tulisi tilanteeseen vastata? Tutkimus-ongelma lähestyy laajan ja suppean maaseutupolitiikan rajapintaa sekä kysy-mystä kansalaisyhteiskunnan roolista ja sen vastuuttamisen muodoista paikal-lisessa kehittämisessä.

Elinkeinotoiminnan edistämisessä on huomattava, että kylähankkeiden suun-tautuminen elinkeinojen kehittämiseen muuttaa myös kehittämisen luonnetta.Elinkeinojen kehittäminen ei voi kylissä nojata enää pelkästään talkooluontei-seen toimintaan, johon on kylätoiminnan historiassa totuttu. Toimintaryhmienorientoiminen yritystoiminnan kehittämiseen näyttää edellyttävän paikallisenkehittämistyön uudelleen arviointia (ks. Scott 2002, s. 1024) ja elinkeinojen ke-hittämisestä nousevien taitovaatimuksien ottamista vakavasti. Millainen roolikunnalla voisi olla tässä tilanteessa? Tulisi tarkastella yksityiskohtaisemminkunnan mahdollisuuksia edistää kylien elinkeinotoimintaa.

Tutkimuksessa korostunut kuntalaisuus voidaan nähdä yhtenä tärkeänä jatko-tutkimuksen aiheena. Vastaisuudessa huomio on suunnattava kuntatason toi-mijoiden roolien muotoutumiseen ja kuntalaisuuteen kietoutuvan maaseutu-poliittisen potentiaalin selvittämiseen. Kuten Ronkainen ja Maksimainen (2002,s. 65) kiteyttävät, kunnan tärkein voimavara on kunnassa oleva kansalaispää-oma. Mutta millä tavoin sitä voidaan vahvistaa ja kanavoida kunnan kehittämi-seen? Tähän kuntien kehittämistä koskevien tutkimusten tulisi etsiä vastauksia.Toimijoiden tarkastelu ja kumppanuuteen osallistumisen analyysi tarjoavat yh-den keinon analysoida kuntien toiminnallisen kyvykkyyden lähtökohtia.

Kumppanuuden rakentamiseen liittyy poliittista valtaa. Valtakysymys on ilmei-nen kunnanjohtajien kohdalla (Hoikka 2002, s. 162–163), mutta kuten politii-kantutkimuksessa yleensä, on syytä pitää mielessä, ettei valta sedimentoidumuodollisiin asemiin ja instituutioihin, vaan valta on pikemminkin tilanne-kohtaista. Luottamushenkilöiltä kumppanuutta koskeva päätöksenteko edellyt-

162

tää politiikan toimeenpanoon perehtymistä. Nykyiset kehittämisen käytännötmuotoilevat tilannekohtaisesti poliittisen johtajuuden ja viranhaltijajohtajuudenrajoja. Jos kunnassa ei ole selvää käsitystä siitä, miten kehittämistyötä toteute-taan ja ketkä siihen osallistuvat, ei ole tavatonta, että seuraukset ilmenevät toi-mijoiden uupumisena. Puheet kuntien virkamiesten ja luottamushenkilöidenvälisestä suhteesta ja niiden ongelmakohdista edellyttävät tarkastelun kohden-tamista julkisen sektorin, tässä tapauksessa kunnan sisälle, ja siellä luottamus-henkilöiden ja virkamiesten väliseen suhteeseen. Kuntien nykyisen toiminta-ympäristön haasteita silmällä pitäen kunnallishallinnon ytimeen kohdentuvatutkimustehtävä on samalla aiheellista laajentaa koko kunnan toimeenpano- japäätöksentekokulttuuria koskevaksi. Kumppanuus, sille rakentuvat kehittämi-sen käytännöt edellyttävät kuntatason analyysiä paikallisen hallinnan näkö-kulmasta, osallistavan kehittämisotteen edellytyksiä etsien.

Tulevia tutkimustarpeita hahmotettaessa on otettava huomioon, että maaseutu-politiikkaan pätevät samat poliittisen järjestelmän muutospiirteet kuin muussa-kin politiikassa. Nykyistä poliittista järjestelmää leimaa valtion vähittäinenmuuttuminen yhdeksi toimijaksi muiden joukossa. Uudessa hallinnan tavassaon nykyvaltiolle ominaista etsiä keinoja vaikuttaa niihin päätöksiin, jotka jokatapauksessa vaikuttavat yhteiskuntaan, ja hakea yhteistyöhön perustuvaa toi-mintamallia ylikansallisten ja globaalien toimijoiden, markkinoiden, kansalais-yhteiskunnan, kulttuuristen ryhmien, alueiden ja paikallisyhteisöjen kesken esi-merkiksi talouden toimintaedellytysten parantamiseksi, tasa-arvon edistämisek-si ja hyvinvoinnin kehittämiseksi. Kumppanuus kuntatasolla on esimerkki tästäjulkisen sektorin uudenlaisesta roolista, joka liittyy strategiseen ohjaukseen japrosessien kätilöintiin. Politiikan toimeenpanon siirtyminen kuntatason kump-panuuden tasolle ei tee asioista vähemmän poliittista, mutta se muuttaa politii-kan luonnetta. Paikallisissa kumppanuuksissa on poliittinen, hallinnollinen jatoiminnallinen puolensa. Tutkimuksessa on tarpeen identifioida erilaisia näkö-kulmia kumppanuuksiin. Vaikka monet piirteet ovat tilannekohtaisia, ’tosi-paikallisia’, tutkimuksen tehtävä on koota myös yleiskuvaa kumppanuuksistauuden hallinnan keinoina, innovaatioina ja yhteistoimintakenttinä. Tästä näkö-kulmasta tutkimusta on jatkossa kohdennettava uudessa maaseudun hallinnantavassa avautuviin kansalaisten vaikutusmahdollisuuksiin ja vähitellen kehitty-viin uusiin käytäntöihin.

163

Kirjallisuus

Alavaikko, M. 2002. Hallintopolitiikka valinkauhassa. Suomalaisen hallintopoli-tiikan ideologinen muutos ja hallintopoliittisen kentän uudelleenmuotoutu-minen 1980- ja 1990-luvuilla. Politiikka 44 (4): 355–362.

Anttiroiko, A-V. & Jokela, T. 2002. Kuntien paikalliset hallintasuhteet. Teokses-sa: Ryynänen, A. (toim.). Kuntien oikeus itsehallintoon. Puheenvuoroja kun-tien muuttuvasta roolista. Tampere: Tampereen yliopisto, Kunnallistieteidenlaitos. s. 129–151. ISBN 951-848-055-9.

Aronen, K. 2001. Monitasoisuuden näkökulma elinkeinopolitiikassa. Helsinki:Suomen Kuntaliitto & Kauppa- ja teollisuusministeriö. 40 s. ISBN 951-755-562-8.

Arter, D. 1999. Scandinavian politics today. Manchester: Manchester Univer-sity Press. 366 s. ISBN 0-7190-5132-0.

Benson, J.K. 1978. The interorganizational network as a political economy.Teoksessa: Karpik, L. (toim.). Organization and Environment: Theory,Issues and Reality. London: Sage. s. 69–101.

Bouckaert, G., Ormond, D. & Peters, G. 2000. A potential governance agendafor Finland. Research Reports 8/2000. Helsinki: Valtiovarainministeriö.81 s.

Bryden, J. 2000. Is there a ’new rural policy?’ in OECD Countries. Paperpresented at the International Conference on rural communities andidentities in the global millennium. Malpasino University-College, Nainamo,BC, Canada. 1-5 May 2000.

Cook, K. 1977. Exchange and power in networks of interorganizationalrelations. Teoksessa: Benson, J.K. (toim.). Organizational Analysis.Critique and innovation. Beverly Hills: Sage. s. 64–84. ISBN 0-8039-0859-8.

Day, G. 1998. Working with the grain? Towards sustainable rural andcommunity development. Journal of Rural Studies 14 (1): 89–105.

Dyson, K. 1980. The State Tradition in Western Europe. Oxford: Martin Ro-bertson. 310 s. ISBN 0-85520-324-2.

Edwards, B., Goodwin, M., Pemberton, S. & Woods, M. 2000. Partnershipworking in rural regeneration. Governance and empowerment? Bristol: ThePolicy Press in association with the Joseph Rowntree Foundation. 64 s.ISBN 1-86134-274-8.

Edwards, B., Goodwin, M., Pemberton, S. & Woods, M. 2001. Partnerships,power, and scale in rural governance. Environment and Planning C:Government and Policy 19: 289–310.

164

En uthållig demokrati! 2000. Politik för folkstyrelse på 2000-talet. Demokrati-utredningens betänkande. Stockholm: SOU 2000:1. 295 s.

Eronen, A., Kinnunen, P., Selkälä, A., Siltaniemi, A. & Särkelä, R. 2002. Sosi-aalibarometri 2002. Hyvinvointipalvelujen tuottajien ajankohtainen tilanneja näkemys kansalaisten hyvinvoinnista. Helsinki: Sosiaali- ja terveysturvankeskusliitto. 131 s. ISBN 951-747-144-0.

Eskola, J. & Suoranta, J. 2000. Johdatus laadulliseen tutkimukseen. 5. pai-nos. Tampere: Vastapaino. 266 s. ISBN 951-768-035-X.

Etpähä ry 2002. Eteläisen Päijät-Hämeen Kehittämisohjelma 2001-2006. Vii-tattu 17.4.2002. Saatavissa internetistä: www.etpaha.fi/kehoh.htm.

EYA 21.6.1999/1260. EY:n neuvoston asetus rakennerahastoja koskevistayleisistä säännöksistä. Annettu Luxemburgissa 21.6.1999. Teoksessa: Ra-kennetoimet 2000-2006 – Selvitykset ja asetukset. Luxemburg: Euroopankomissio, Euroopan yhteisöjen virallisten julkaisujen toimisto. s. 33–74.ISBN 92-828-7772-8.

Goodwin, M. 1998. The governance of rural areas: some emerging researchissues and agendas. Journal of Rural Studies 14(1): 5–12.

Goss, S. 2001. Making local government work: networks, relationships and themanagement of change. Basingstoke: Palgrave. 224 s. ISBN 0-333-91788-X.

Granowetter, M. 1973. The strength of weak ties. American Journal ofSociology 78 (6): 1360–1380.

Greve, C. & Jespersen, P.K. 1999. New Public Management and Its Critics.Alternative Roads to Flexible Service Delivery to Citizens? Teoksessa:Rouban, L. (toim.). Citizens and the New Governance. Beyond New PublicManagement. Amsterdam: IOS Press. s. 143–156.

Grönqvist, M. 2002. Partnerskap – från prinsip till praktik. – En jämförandestudie i hur partnerskapsprinsipen tolkats i praktiken i ett regional struktur-fondsprogram i Sverige och i Finland. Nordregio working paper 2002: 3.Stockholm: Nordregio. (Verkkodokumentti). Viitattu 1.12.2002. Saatavissainternetistä: http://www.nordregio.se/Files/wp0203.pdf. 84 s.

Hagedorn, K., Laschewski, L. & Siebert, R. 2001.“Same procedure as everyyear?” The second pillar of the CAP and the need for institutional change inthe German agricultural policy system. Paper presented at the 73rd seminarof the European association of agricultural economists. Ancona 28.-30.6.2001.

Hallinnon hajauttamiskomitea 1986. Hallinnon hajauttaminen. Komiteanmie-tintö 1986:12. Helsinki: Valtiovarainministeriö. 248 s. ISBN 951-46-7874-5.

165

Harrinvirta, M. 1998. Tulosohjausjärjestelmän toimivuus ministeriöissä ja lai-toksissa. Tutkimukset ja selvitykset 2/1998. Helsinki: Valtiovarainministe-riö. 120 s.

Harrinvirta, M. 2000. Strategies of public sector reform in the OECD countries:a comparison. Commentationes scientiarum socialium 57. Helsinki: FinnishSociety of Sciences and Letters. 216 s.

Harrinvirta, M., Uusikylä, P. & Virtanen, P. 1998. Arvioinnin tila valtionhallin-nossa. Tutkimukset ja selvitykset 7/1998. Helsinki: Valtiovarainministeriö.84 s.

Hautamäki, A. 2002. Innovaatiot aluekehityksessä. Teoksessa: Alueiden tule-vaisuuden haasteet – osaaminen, yhteistyö, hyvinvointi. Sisäasianminis-teriön julkaisu 12. Helsinki: Sisäasiainministeriö. s. 25–40.

Haveri, A. 1997. Aluehallinto muutoksessa: tutkimus aluehallinnon uudistus-ten vaikutuksista. Hallintotiede A, Tutkimuksia 11. Tampere: Tampereenyliopisto. 176 s.

Haveri, A. 2000. Kunnallishallinnon uudistukset ja niiden arviointi. Suomenkuntaliitto. Acta nro 124. Helsinki: Suomen kuntaliitto. 100 s.

Heikkinen, M., Tapio, M., Haikko, M. & Paloposki, J. 1996. Hallitusti kohti mark-kinoita. Julkisen liiketoiminnan ohjaus. Helsinki: Hallinnon kehittämis-keskus, Suomen Kuntaliitto & Edita. 128 s. ISBN 951-37-1886-7 (Edita),ISBN 952-9592-53-1 (Hallinnon kehittämiskeskus).

Helander, V. 1988. Pohjoismaiden poliittiset järjestelmät. Valtio-opillisia tutki-muksia N:o 44. Turku: Turun yliopisto. 316 s.

Helander, V. 1999. Kolmas sektori ja kunnat. Teoksessa: Valanta, J. (toim.).Yhteisvoimin tulevaisuuteen - kuntien muuttuvat toimintatavat. Helsinki:Suomen Kuntaliitto. s. 127–142.

Hellsten, K. 1993. Vaivaishoidosta hyvinvointivaltion kriisiin. Hyvinvointivaltio-kehitys ja sosiaaliturvajärjestelmän muotoutuminen Suomessa. Tutkimuk-sia 2/1993. Helsinki: Helsingin yliopisto: Sosiaalipolitiikan laitos. 542 s.

Helsingin yliopisto 2002. LEADER II –yhteisöaloiteohjelmien jälkiarviointi. Ra-portteja ja artikkeleita 82. Seinäjoki: Helsingin yliopisto, Maaseudun tutki-mus- ja koulutuskeskus. 139 s.

Hirsjärvi, S. & Hurme, H. 2000. Tutkimushaastattelu. Teemahaastattelun teo-ria ja käytäntö. Helsinki: Yliopistopaino. 231 s. ISBN 951-570-458-8.

Hirvonen, T. 1999. Elinkeinopolitiikka ja kuntien kumppanuus: esimerkkinäJoensuun seutu. Maaseudun uusi aika 3/1999: 8-16.

166

Hoikka, P. 2002. Uusi aika – uuden päätöksentekokulttuurin rakennuspuita.Teoksessa: Ryynänen, A. (toim.). Kuntien oikeus itsehallintoon. Puheen-vuoroja kuntien muuttuvasta roolista. Tampere: Tampereen yliopisto, Kun-nallistieteiden laitos. s. 152–169. ISBN 951-848-055-9.

Hoikka, P., Kallio, O. & Ryynänen, A. 1996. Kuntien unioniin. Tutkimus Lah-den kaupunkiseudun kuntien yhteistoiminnan kehittämisvaihtoehdoista.Suunnittelusarja 49/1996. Tampere: Tampereen yliopisto, Kunnallistietei-den laitos. 164 s.

Hoikka, P., Lehkonen, R., Rajala, T., Ryynänen, A., Siitonen, P. & Tetri, E.1999. Kuntalaki kunnallishallinnon perustuslakina: kuntalain seurantatutki-mus. Julkaisusarja 1/1999. Tampere: Tampereen yliopisto, Kunnallistietei-den laitos. 314 s.

Hood, C. 1991. A public management for all seasons? Public Administration69: 3–19.

Huittinen 2002. Kaupungin www-sivut. Viitattu 26.4.2002 ja 20.12.2002. Saa-tavissa internetistä: www.huittinen.fi.

Huittisten kaupunki 2002. Toimintakertomus vuodelta 2001.

Hyvärinen, I. 2002. Lahden seudun yhteistyö kaatumassa seutujohtajan valin-taan. Helsingin Sanomat 22.5.2002.

Hyyryläinen, T. 2000a. Kumppanuus toimintatilana ja kumppanuuden määrit-telyä. Teoksessa: Luostarinen, S. & Hyyryläinen, T. (toim.). Uudet kumppa-nuudet. Julkaisuja 73. Mikkeli: Helsingin yliopisto, Maaseudun tutkimus- jakoulutuskeskus. s. 11–22.

Hyyryläinen, T. 2000b. Kumppanuusasetelman idea. Teoksessa: Luostarinen,S. & Hyyryläinen, T. (toim.). Uudet kumppanuudet. Julkaisuja 73. Mikkeli:Helsingin yliopisto, Maaseudun tutkimus- ja koulutuskeskus. s. 31–33.

Hyyryläinen, T. 2000c. Kylätoiminnan perinne sosiaalisena pääomana. Teok-sessa: Hyyryläinen, T. & Rannikko, P. (toim.). Eurooppalaistuva maaseutu-politiikka. Paikalliset toimintaryhmät maaseudun kehittäjinä. Tampere:Vastapaino. s. 109–119. ISBN 951-768-079-1.

Hyyryläinen, T. & Kangaspunta, K. 1999. Paikallinen kumppanuuspääoma:tapaustutkimus kumppanuudesta sosiaalisen pääoman rakentajana. Jul-kaisuja 63. Mikkeli: Helsingin yliopisto, Maaseudun tutkimus- ja koulutus-keskus. 88 s.

Hyyryläinen, T. & Luostarinen, S. 1997. Luova kumppanuus. Paikallisen kump-panuuden alkuvaiheet Suomessa 1997. Julkaisuja 58. Mikkeli: Helsinginyliopisto, Maaseudun tutkimus- ja koulutuskeskus. 45 s.

Hyyryläinen, T. & Rannikko, P. 2000. Sosiaalinen pääoma ja paikallinen kehit-täminen. Teoksessa: Hyyryläinen, T. & Rannikko, P. (toim.). Eurooppalais-

167

tuva maaseutupolitiikka. Paikalliset toimintaryhmät maaseudun kehittäjinä.Tampere: Vastapaino. s. 189–200. ISBN 951-768-079-1.

Häkli, J. 1999. Meta hodos – johdatus ihmismaantieteeseen. Tampere: Vasta-paino. 231 s. ISBN 951-768-050-3.

Härkönen, E. & Kahila, P. 1999. National initiatives adding to the EU-programmes. Teoksessa: Westholm, E. ym. (toim.). Local partnerships andrural development in Europe. A literature review of practice and theory.Dalarna research institute in association with Countryside & communityresearch unit, Cheltenhamn and Gloucester of higher education, UK. FRD-rapport 4. Falun: Dalarna research institute. s. 129–136.

Jacoby, H. 1976. The bureaucratization of the world. Berkeley: University ofCalifornia Press. 241 s. ISBN 0-520-03044-3.

Jones, O. & Little, J. 2000. Rural Challenge(s): partnership and new ruralgovernance. Journal of Rural Studies 16: 171–183.

Jordan, G. & Schubert, K. 1992. A preliminary ordering of policy networklabels. European Journal of Political Research 21 (1-2): 7–27.

Joutsentenreitti ry 2001. Joutsentenreitti ry:n kehittämissuunnitelma Huittisten,Vammalan ja Hämeenkyrön seutukuntien toiminta-alueelle. Viitattu8.8.2002. 31 s. Saatavissa internetistä: http://www.joutsentenreitti.fi/Word-tiedostot/JoreOhjelma16%5B1%5D.3.01.doc.

Kaakkois-Satakunnan Kehityskeskus Oy 2002. Kaakkois-Satakunnan Kehitys-keskuksen internet-sivut. Viitattu 15.5.2002. Saatavissa internetistä: www.kaakkois-satakunta.net.

Kahila, P. 2001. Hallinnosta hallintaan: paikallisen kehittämispolitiikan muut-tuvat piirteet. Teoksessa: Publicationes Instituti Geographici UniversitatisTurkuensis 164. Turku: Turun yliopisto, maantieteen laitos. s. 55–66.

Kainulainen, S., Rintala, T. & Heikkilä, M. 2001. Hyvinvoinnin alueellinen eri-laistuminen 1990-luvun Suomessa. Tutkimuksia 114. Helsinki: Stakes.114 s. ISBN 951-33-1075-2.

Kaksoiskaupunki 2002. Kaksoiskaupunki-info Huittisten ja Vammalan yhteis-työstä. Viitattu 20.12.2002. Saatavissa internetistä: www.kaksoiskaupunki.info.

Karhio, K. 1999. Maaseutupolitiikka perustuu kumppanuuteen – sitoutuvatkokunnat? Savon Sanomat 5.10.1999.

Karhio, K. 2000. Paikallisen kumppanuuden pitkä tie. Teoksessa: Hyyryläinen,T., & Rannikko, P. (toim.). Eurooppalaistuva maaseutupolitiikka. Paikallisettoimintaryhmät maaseudun kehittäjinä. Tampere: Vastapaino. s. 78–107.ISBN 951-768-079-1.

168

Katajamäki, H., Hunnakko, P., Kahila, P., Palm, J. & Valtakari, M. 2001. Vai-kea maaseutupolitiikka. Havaintoja maaseutupolitiikan käytännöistä. Jul-kaisu No. 90 Vaasa: Vaasan yliopisto, Levón-instituutti. 71 s. ISBN 951 683-921-5.

Katajamäki, H. & Kaikkonen, R. 1991. Maaseudun kolmas tie. JulkaisusarjaA:1. Seinäjoki: Helsingin yliopisto, Maaseudun tutkimus- ja koulutuskeskus.174 s.

Keränen, H., Malinen, P., & Aulaskari, O. 2000. Suomen maaseututyypit. Sel-vityksiä 20. Sonkajärvi: Suomen aluetutkimus FAR. 60 s.

Keskinen, A. 1999. Towards user empowerment. Studia Politica TamperensisNo. 6. Tampere: Tampereen yliopisto. 295 s.

Kettunen, P. 2002. Miksi osallistumisesta puhutaan? Osallistumisen kehittä-minen suomalaisissa kunnissa. Teoksessa: Bäcklund, P., Häkli, J. &Schulman, H. (toim.). Osalliset ja osaajat, kansalaiset kaupungin suunnit-telussa. Helsinki: Gaudeamus. s. 18–35. ISBN 951-662-847-8.

Kettunen, P. & Kiviniemi, M. 2000. Osallistumisen tutkimus ja kansalaistenmuuttuva toimintaympäristö. Politiikka, 42(1): 45–56.

Kivelä, S. 2000. Näkemyksiä kuntademokratian ja kuntajohtamisen tulevaisuu-desta. Kunta-alan tulevaisuusbarometri 2000. Acta nro 128. Helsinki: Suo-men Kuntaliitto. 164 s.

Kiviniemi, M. 1994. Perspectives on structure, culture and action. studies inthe public administration of the welfare state. Helsinki: AdministrativeDevelopment Agency: Painatuskeskus. 222 s. ISBN 951-37-1419-5.

Kiviniemi, M. 2001. Institutionaalinen näkökulma ja hallinnon muutos. Alustusvaltiotieteellisen yhdistyksen järjestämillä Politiikan tutkimuksen päivillä10.11.1.2001.

Kiviniemi, M., Oittinen, R., Varhe, S., Niskanen, J. & Salminen, A. 1994. Julki-set palvelut menevät markkinoille. Kokemuksia ja näkemyksiä liikelaitos-tamisesta ja yhtiöittämisestä. Helsinki: Valtionhallinnon kehittämiskeskus,Efektia Palvelu ja Painatuskeskus. 104 s. ISBN 951-37-1509-4.

Kunnallisalan kehittämissäätiö 1996. Kansalaismielipide ja kunnat: Ilmapuntari.Polemia-sarja nro 21. Helsinki: Kunnallisalan kehittämissäätiö. 138 s.

Kunnallisalan kehittämissäätiö 2000. Kansalaismielipide ja kunnat. Ilmapuntari.Polemia-sarja nro 38. Helsinki: Kunnallisalan kehittämissäätiö. 144 s.

Kuusi, P. 1961. 60-luvun sosiaalipolitiikka. Sosiaalipoliittisen yhdistyksen jul-kaisuja 6. Porvoo: WSOY. 373 s.

Kymppikunnat 2003. Kymppikuntien tiedote 16.5.2003. Viitattu 12.6.2003.Saatavissa internetistä: www.kymppikunnat.net/tiedotteet.html.

169

Laadukkaat palvelut, hyvä hallinto ja vastuullinen kansalaisyhteiskunta. 1998.Hallintopolitiikan suuntalinjat. Taustamateriaalia. Helsinki: Edita. 35 s. ISBN951-804-013-3.

Laamanen, K. 1999. Kylätoiminta murroksessa. Maakunnalliset kylien yhteen-liittymät maaseudun kehittäjinä. Julkaisuja 65. Mikkeli: Helsingin yliopisto,Maaseudun tutkimus- ja koulutuskeskus. 54 s.

Laamanen, E. (toim.). 2001. Seutuyhteistyön suunta. Praksis - tiedosta toi-meen nro 1. Helsinki: Suomen Kuntaliitto. 100 s.

Lahtinen, E. 1998. Kylätoiminnan menestystekijät. Julkaisuja 62. Mikkeli: Hel-singin yliopisto, Maaseudun tutkimus ja koulutuskeskus. 160 s.

Lahden Seudun Yrityskeskus Oy. 2002. Lahden Seudun Yrityskeskukseninternet-sivut. Viitattu 15.5.2002. Saatavissa internetistä: www.lsyritys-keskus.fi.

Lahti 2002. Lahden kaupunkiseudun SEUTU-ohjelma. Viitattu 30.6.2003. Saa-tavissa internetistä: http://www.lahti.fi/doc/seutuyhteistyo.html#seutu.

Laiho, U-M. 2003. Mitä vahvempi keskus, sitä vahvempi maakunta. AKO-kat-saus 1/2003. Helsinki: Sisäasianministeriö, Alueiden ja hallinnon kehit-tämisosasto. s. 7–8.

Laiho, U-M., Kurikka, P. & Laamanen, E. 2000. Kuntalaisten osallistumis- javaikutusmahdollisuuksien toteutuminen kunnissa. Teoksessa: Valanta, J.(toim.). Kuntajohtaminen ja demokratian käytännöt 1997-2000. Acta nro125. Helsinki: Suomen Kuntaliitto. s. 76–100.

Lakso, T. 2000. Yrittäjien ja kehittämistyön vetäjien yhteistoiminta – haaste alu-eelliselle kehittämistyölle. (Verkkodokumentti) 18 s. Viitattu 20.11.2002. Il-mestynyt myös painettuna teoksessa: Kurki, S. ym. (toim.). 14 näkökulmaaalueelliseen kehittämiseen. Seinäjoen I aluekehitysseminaarin julkaisu.Sente-julkaisuja 5/2000. Tampere: Alueellisen kehittämisen tutkimus-yksikkö. Saatavissa internetistä: http://www.sjoki.uta.fi/sente/suomi/verkko-kirjasto/14nako_timo.pdf.

Lautso, M. 1996. French influence on the administration of the European Uni-on. Teoksessa: Paul, J.-P. (toim.). Europe and its citizens. Identity, valuesand politics. Helsinki: Hallinnon kehittämiskeskus. Edita. s. 236–259.

Lehto, E. 2000. Kehittämishanke sosiaalisen pääoman rakentajana. Teokses-sa: Hyyryläinen, T. & Rannikko, P. (toim.). Eurooppalaistuva maaseutu-politiikka. Paikalliset toimintaryhmät maaseudun kehittäjinä. Tampere:Vastapaino. s. 166–188. ISBN 951-768-079-1.

Leskinen, J. 2003. Alueellinen ja seudullinen yhteistyö: Yhteen hiileen puhal-tamista vaiko savua naapurin silmiin? Alueellisen yhteistyön jatkohankkeenloppuraportti. PKT-säätiön julkaisu 1/2003. Helsinki: PKT-säätiö. 46 s.

170

Liegl, B. 2001. New public management from a theoretical and Austrianperspective. Teoksessa: Peters, B.G. & Pierre, J. (toim.). Politicians,bureaucrats and administrative reform. London: Routledge. s. 73–82.

Little, J. 2001. New rural governance? Progress in Human Geography 25 (1):97–102.

Lounais-Suomen Maaseudun Kehittämisyhdistys ry 2002. ”Muurit silloiksi.”Kehittämisohjelma 2000-2006. Suomusjärvi. 6 s.

Lounakylä –projekti. 2000. Loppuraportti. 1.4.1997-31.8.2000. (Verkkodoku-mentti). Viitattu 18.6.2003. 15 s. Saatavissa internetistä: http://portal.mtt.fi/pls/portal30/docs/FOLDER/AGRONET/HTML/lounakyla/projekti/loppu-raportti.html.

LounaPlussa 2002. Maaseudun kehittämiseen tähtäävä ohjelma kaudelle2001-2006. Viitattu 20.6.2002. Saatavissa internetistä: www.lounaplussa.fi/ohjelma.html.

Lowndes, V. & Skelcher, C. 1998. The Dynamics of Multi-OrganizationalPartnerships: An Analysis of Changing Modes of Governance. PublicAdministration 76: 313–333.

Luostarinen, S. & Hyyryläinen, T. (toim.). 2000. Uudet kumppanuudet. Julkai-suja 73. Mikkeli: Helsingin yliopisto, Maaseudun tutkimus- ja koulutuskes-kus. 158 s.

Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä (YTR) 2000. Ihmisten maaseutu – tahdonmaaseutupolitiikka. Maaseutupoliittinen kokonaisohjelma vuosille 2000-2004. Julkaisu 8/2000. Helsinki: Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä (YTR).176 s.

Maddock, S. 1999. Challenging Women. Gender, Culture and Organization.London: SAGE. 258 s. ISBN 0-7619-5151-2.

Marsden, T. & Murdoch, J. 1998. Editorial: The shifting nature of ruralgovernance and community participation. Journal of Rural Studies 14 (1):1–4.

Marshall, T.H. 1964. Class, citizenship, and social development. Garden City,NY: Doubleday. 334 s.

Martikainen, T. & Tiilikainen, T. (toim.). 2000. Suomi EU:n johdossa. TutkimusSuomen puheenjohtajuudesta 1999. Acta Politica no 13. Helsinki: Helsin-gin yliopisto, Yleisen valtio-opin laitos. 242 s.

Mattila, M. 2000. Policy making in Finnish social and health care. Acta Politica12. Helsinki: Helsingin yliopisto, Valtio-opin laitos. 202 s.

Mikkola, M. 1981. Työttömyysturvan ehdoista: Oikeustieteellinen tutkimus työt-tömyyskorvauksen hakijan asemasta ja oikeussuojasta. Helsinki: Suoma-lainen lakimiesyhdistys. 2. painos. 329 s. ISBN 951-855-037-9.

171

MMM 2000. Suomen LEADER+ -ohjelma 2000-2006. Viitattu 6.7.2002. 108 s.Saatavissa internetistä: http://www.mmm.fi/tuet/maatalouden_investoin-tien_rahoitus/maaseudun_kehittamisrahoitus/leader+/leamuu2.pdf.

MMM 2002a. Huittinen. Yleistietoa kunnan maataloudesta. Maa- ja metsä-talousministeriön matilda-tietopalvelu. Viitattu 22.4.2002. Saatavissa inter-netistä: http://matilda.mmm.fi.

MMM 2002b. Tammela. Yleistietoa kunnan maataloudesta. Maa- ja metsä-talousministeriön matilda-tietopalvelu. Viitattu 22.4.2002. Saatavissa inter-netistä: http://matilda.mmm.fi.

Monnet, J. 1997. Muistelmat. Helsinki: Edita. 688 s. ISBN 951-37-2287-2.

Montin, S. 1998. Lokala demokratiexperiment: exempel och analyser. SOU1998:155. Stockholm. 105 s.

Murdoch, J. & Abram, S. 1998. Defining limits of community governance.Journal of Rural Studies 14(1): 41–50.

Mäenpää, O. 1991. Julkisen hallinnon muutosvaiheista Suomessa. Helsinki:Valtionhallinnon kehittämiskeskus: Valtion painatuskeskus. 61 s. ISBN 951-37-0593-5.

Mäkinen, M. 1999. Yhteisöpolitiikan periaatteiden teoreettinen erittely ja so-veltaminen Suomessa. Acta Universitatis Tamperensis 691. Tampere:Tampereen yliopisto. 228 s.

Mäkinen, M. 2002. Seutukunnat alueellisina kehittäjinä. Hallinnon tutkimus 2:194–199.

Neuvoston asetus (EY) 21.6.1999/1260. Asetus rakennerahastoja koskevistayleisistä säännöksistä. Annettu Luxemburgissa 21.6.1999. Rakenne-rahastotoimet 2000-2006, selvitykset ja asetukset. Luxemburg: Euroopankomissio. s. 33–74.

Niemelä, J. 2002. Identiteettityö, sosiaalinen pääoma ja marginaalista murtau-tuminen. Teoksessa: Ruuskanen, P. (toim.). Sosiaalinen pääoma ja hyvin-vointi. Näkökulmia sosiaali- ja terveysaloille. Jyväskylä: PS-kustannus.s. 76–93. ISBN 952-451-052-9.

Niemi-Iilahti, A. 2002. Verkostoparadigma ja implementaatiotutkimus. Hallin-non tutkimus 3: 209–220.

Niemi-Iilahti, A., Stenvall, J. & Ståhlberg, K. 2002. Iskukykyisempi Suomi –suomalaisen aluehallinnon kokonaisarviointi ja kehittämislinjauksia. (Verk-kodokumentti) Viitattu 1.12.2002. Helsinki: Sisäasianministeriö. 138 s. Saa-tavissa internetistä: http://www.intermin.fi/julkaisu/iskukykyisempisuomi.

172

Nieminen, K. 2000. Kylien hanketoiminta Kainuussa. Teoksessa: Hyyryläinen,T. & Rannikko, P. (toim.). Eurooppalaistuva maaseutupolitiikka. Paikallisettoimintaryhmät maaseudun kehittäjinä. Tampere: Vastapaino. s. 120–141.ISBN 951-768-079-1.

Nikkilä, J. 1979. Valtion budjettimenojen kehitys tehtävittäin 1920-1976. Julkis-hallinnon julkaisusarja N:o 1/1979. Tampere: Tampereen yliopisto, Hallinto-tieteiden laitos. 144 s.

Nivalainen, S. & Haapanen, M. 2002. Ikääntyvä ja keskittyvä Suomi, kaupun-kien, maaseudun ja vuorovaikutusalueiden väestökehitys 1975-2030. Alue-keskus- ja kaupunkipolitiikan yhteistyöryhmän julkaisu 1/02. Helsinki: Sisä-asiainministeriö, Alueiden ja hallinnon kehittämisosasto. 79 s. ISBN 951-734-540-2.

Nummi-Pusula 2002. Nummi-Pusulan kunnan internet-sivut. Viitattu30.9.2002. Saatavissa internetistä: www.nummi-pusula.fi.

Nummi-Pusulan kunta 2002. Tilinpäätös 2001. 52 s.

Nupponen, M. 2001. Elinkeinopolitiikka muutosten virroissa – keskinäisen jaeriytyvän kehityksen haasteet ja kehittämistyö. Teoksessa: Sotarauta, M.& Majoinen, K. (toim.). Kunnat virtaavassa maailmassa – kuntien haasteetglobaalissa verkostoyhteiskunnassa. Helsinki: Suomen Kuntaliitto. s. 75–95. ISBN 951-755-539-3.

OECD 1981. The welfare state in crisis: an account of the conference on socialpolicies in the 1980s. Paris: OECD. 274 s. ISBN 92-64-12192-7.

OECD 1991. Serving the economy better. Occasional papers on publicmanagement, GD(91)121. Paris: OECD. 19 s.

OECD 1993. Partnerships: the key to job creation, experiences from OECDCountries. Paris: OECD.

Olsson, J. 2000a. Regionala partnerskap - utveckling på bekostnad av demok-ratin? Stockholm: Landstingsförbundet. 56 s. ISBN 91-7188-583-8.

Olsson, J. 2000b. Demoratiparadoxer i strukturfondspolitiken. Teoksessa:Epokskifte och demokratiparadoxer. Tre essäer om tillväxt, partnerskap ochdemokrati i den nya regional utvecklingspolitiken. Stockholm: Landstings-förbundet. s. 30–44. ISBN 91-7188-582-X.

Orimattila 2002. Kaupungin strategia. Viitattu 8.10.2002. Saatavissa interne-tistä: www.orimattila.fi.

Orimattilan kaupunki 2002. Tilinpäätös vuodelta 2001. 100 s.

Oulasvirta, L. 1996. Kuntien valtionapujärjestelmä. Acta UniversitatisTamperensis, Ser. A, Vol. 494. Tampere: Tampereen yliopisto. 296 s.

173

Paananen, E. 2002. Lahden seutuyhteistyön tavoitteet selvitetään. HelsinginSanomat 23.5.2002.

Palonen, K. 2001a. Four times of politics: Policy, polity, politicking andpoliticization. Alternatives 1/2001.

Palonen, K. 2001b. Transforming a common European concept into Finnish:Conceptual changes in the understanding of ’politiikka’. Finnish yearbookof political thought 5: 113–153.

Palttila, Y. & Niemi, E. 2003. Työvoima virtaa kaupunkiin, rahavirta maallepäin. Tietoaika 3: 12–14.

Peltonen, P. 1999. Reforming the European Commission. Mission possible?Tutkimukset ja selvitykset 3/99. Helsinki: Valtiovarainministeriö. 66 s.

Pierre, J. & Peters, B.G. 2000. Governance, politics and the state. London:MacMillan. 231 s. ISBN 0-333-71848-8.

Pollitt, C., Hanney, S., Packwood, T., Rothwell, S. & Roberts, S. 1997.Trajectories and Options: An International Perspective on theImplementation of Finnish Public Management Reforms. Helsinki: Valtio-varainministeriö. 80 s. ISBN 951-37-2189-2.

Poutiainen, T. 2002. Jotain pysyvää? Kuuden Pirkanmaalla toteutetun yhteisö-tyyppisen aluekehityshankkeen laadulliset vaikutukset. Pro gradu -tutkiel-ma. Tampere: Aluetieteen ja ympäristöpolitiikan laitos. 92 s. (Verkko-dokumentti) Viitattu 1.5.2003. Saatavissa internetistä: http://www.pmkv.sci.fi/JP.PDF.

Puoskari, P. 1996. Transformation of the public sector: A comparative study ofBritish and Finnish developments from the late 1970s to the early 1990s.Helsinki: Valtiovarainministeriö. 116 s. ISBN 951-53-0891-7.

Putnam, R. 1993. Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy.Princeton, NJ: Princeton University Press. 258 s. ISBN 0-691-07889-0.

Rannikko, P. 2000a. Suomen maaseutu EU-jäsenyyden aikana. Teoksessa:Suomi Euroopan Unionissa. Toiveita, pelkoja, tosiasioita… Helsinki:Eurooppa-tiedotus s. 41–54. ISBN 951-37-3061-1.

Rannikko, P. 2000b. Kehittämishanke paikallisen identiteetin muovaajana.Teoksessa: Hyyryläinen, T. & Rannikko, P. (toim.). Eurooppalaistuva maa-seutupolitiikka. Paikalliset toimintaryhmät maaseudun kehittäjinä. Tampe-re: Vastapaino. s. 143–165. ISBN 951-768-079-1.

Rantama, E. 2002. Uudet instituutiot omaehtoisen kehittämisen tukena. ActaUniversitatis Tamperensis 879. Tampere: Tampereen yliopisto. (Verkko-dokumentti). Viitattu: 14.10.2002. 233 s. Saatavissa internetistä: http://acta.uta.fi/pdf/951-44-5400-6.pdf.

174

Raunio, T. 1998. Euroopan unionin toimivalta ja päätösmenettelyt. Teokses-sa: Raunio, T. & Wiberg, M. (toim.). Päätöksenteko Euroopan unionissa.Tampere: Gaudeamus. s. 11–47.

Ray, C. 1998. Territory, structures and interpretation – Two case studies ofthe European Union’s LEADER I programme. Journal of Rural Studies14(1):79–87.

Rehn, O. 1998. Komissio - Euroopan yhdentymisen moottori ja unionibyrokra-tian symboli. Teoksessa: Raunio, T. & Wiberg, M. (toim.). PäätöksentekoEuroopan unionissa. Tampere: Gaudeamus. s. 48–84.

Rhodes, R.A.W. 1996. The new governance: governing without government.Political Studies 44(4): 652-667.

Rhodes, R.A.W. & Marsh, D. 1992. New directions in the study of policynetworks. European Journal of Political Research 21(1-2): 181–205.

Richardson, T. 2000. Discourses of rural in EU spatial policy: the Europeanspatial development perspective. Sociologia Ruralis 40(1): 53–71.

Ronkainen, I. & Maksimainen, T. 2002. Paikallisuuden muodonmuutos. Joh-datus kuntajohtamisen uuteen teoriaan ja käytäntöön. Helsinki: YritystaitoOy. 181 s. ISBN 951-96153-7-7.

Rose, L. 1999. Citizen (re)orientations in the welfare state: from public toprivate citizens? Teoksessa: Bussemaker, J. (toim.). Citizenship andwelfare state reform in Europe. London: Routledge. s. 131–148. ISBN 0-415-18927-6.

Rosenqvist, O. 2002. Aluekeskuspolitiikka ja muut yhdentävän maaseutu-politiikan esteet Suomessa. Terra 114(2): 59–67.

Ruostetsaari, I. 1992. Vallan ytimessä. Tutkimus suomalaisesta valtaeliitistä.Tampere: Gaudeamus. 317 s. ISBN 951-662-553-3.

Ruuskanen, P. 1999. Verkostot, luottamus, riskiyhteiskunnan maaseutupoli-tiikka. Chydenius-instituutin tutkimuksia 2/1999. Kokkola: Jyväskylän yli-opisto, Chydenius-instituutti. 88 s.

Ruuskanen, P. 2001. Sosiaalinen pääoma - käsitteet, suuntaukset ja meka-nismit. VATT-tutkimuksia 81. Helsinki: Valtion taloudellinen tutkimuskeskus.67 s.

Ryynänen, A. 1998. Valtuusto kunnallisen itsehallinnon turvaajana. Tampere:Tampereen yliopisto. ISBN 951-44-4345-4. 97 s.

Ryynänen, A. 2002. Kunnallinen päätöksenteko muutoksessa – sopeutuminenkansainvälisiin haasteisiin ja kansalliseen kehitykseen. Teoksessa:Kohonen, K. & Tiala, T. (toim.). Kuntalaiset ja hyvä osallisuus. Lupaaviakäytäntöjä kuntalaisten osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien edis-tämiseksi. Helsinki: Sisäasiainministeriö. s. 19–22. ISBN 951-734-450-3.

175

Saartenoja, A. 2001. Aluerakenteen muutos ja paikallinen elinkeinopolitiikka.Jämtland, Västernorrland, Etelä-Pohjanmaa ja Keski-Suomi. Sarja B:21.Seinäjoki: Helsingin yliopisto, Maaseudun tutkimus- ja koulutuskeskus.92 s.

Sandberg, S. 2000. Kunnat ja alueet. Vapaus lisääntyy, erot kasvavat. Teok-sessa: Raunio, T. & Wiberg, M. (toim.). EU ja Suomi. Unionijäsenyyden vai-kutukset suomalaiseen yhteiskuntaan. Helsinki: Oy Edita Ab. s. 184–199.

Satafood kehittämisyhdistys ry 2002. Satafood-verkoston internet-sivut. Viitat-tu 6.8.2002. Saatavissa internetistä: www.satafood.net.

Scott, M. 2002. Delivering integrated rural development: insights from NorthernIreland. European Planning Studies 10(8): 1013–1025.

Shortall, S. & Shucksmith, M. 2001. Rural development in practice: issuesarising in Scotland and Northern Ireland. Community Development Journal36(2): 122–133.

Sisäasiainministeriö 2003. Manner-Suomen tavoite 5b-ohjelman jälkiarviointi.2003. Loppuraportti. EU-ohjelmat, Julkaisu 1/03. Helsinki: Sisäasiainminis-teriö. 139 s.

Siukonen, T. 2002. Kuntien yhteistyökokeilu kangertelee heti alussa. Raportti.Helsingin Sanomat 23.12.2002.

Sotarauta, M. 2000. Alueelliset kehittämispelit ja verkostovalta. (Verkko-julkaisu). Viitattu 11.12.2002. 11 s. Ilmestynyt painettuna teoksessa: Kurki,S. ym. (toim.). 14 näkökulmaa alueelliseen kehittämiseen: Seinäjoen I alue-kehitysseminaarin julkaisu. Saatavissa internetistä: http://www.sjoki.uta.fi/sente/suomi/verkkokirjasto_s.htm.

Sotarauta, M. & Linnamaa, R. 1999. Kehittäjäverkostojen pullonkaulat javerkostojen johtaminen.: Esimerkkinä kuntien elinkeinopoliittinen yhteistyö.(Verkkojulkaisu). Viitattu 9.12.2002. 7 s. Julkaistu myös teoksessa:Siirilä, S. (toim.). Kaupunkipolitiikan aika. Tampere: Tampereen yliopisto,Aluetieteen ja ympäristöpolitiikan laitos. Tiedonantoja 41/1999. Saatavissainternetistä: http://www.sjoki.uta.fi/sente/suomi/verkkokirjasto/verkosto.pdf.

Sotarauta, M., Linnamaa, R. & Viljamaa, K. 1999. Kumppanit peilinä. Elin-keinopoliittisen yhteistyön profiilit Tampereen, Turun ja Imatran seuduillasekä Ouluseudulla ja Seinänaapureissa. SENTE-julkaisuja 1/1999. Tam-pere: Tampereen yliopisto. Aluetieteen ja ympäristöpolitiikan laitos, Alueel-lisen johtamisen tutkimusyksikkö. 199 s.

Stenvall, J. 1999a. Aluehallinto 2000: aluehallintouudistuksen keskeiset vai-kutukset. Hallintotiede A, Tutkimuksia 15. Tampere: Tampereen yliopisto.101 s.

Stenvall, J. 1999b. Kihlakuntauudistuksen arviointi. Hallintotiede A, Tutkimuk-sia 14. Tampere: Tampereen yliopisto. 272 s.

176

Stenvall, J. & Harisalo, R. 2000. Aluehallinto 2000-uudistuksen arviointi: uuttaideaa etsimässä. Hallintotiede A, Tutkimuksia 21. Tampere: Tampereen yli-opisto. 331 s.

Tammela 2002. Suurimmat työnantajat Tammelan kunnassa 31.12.2000. Vii-tattu 23.4.2002. Saatavissa internetistä: www.tammela.fi.

Tammela 2003. Tammelan kunnan internet-sivut. Viitattu 14.6.2003. Saata-vissa internetistä: www.tammela.fi.

Tammelan kunta 2002. Vuosikertomus 2001. 53 s.

Temmes, M. 1994. Eurooppalaiset esikuvamme. Uudistuvan hallintoajattelunlähteillä. Helsinki: Valtionhallinnon kehittämiskeskus: Painatuskeskus.359 s. ISBN 951-37-1420-9.

Temmes, M. & Kiviniemi, M. 1997. Suomen hallinnon muuttuminen 1987-1995. Helsinki: Valtiovarainministeriö: Helsingin yliopisto: Yleisen valtio-opin laitos. 144 s. ISBN 951-37-2193-0.

Temmes, M., Kiviniemi, M. & Peltonen, P. 2001. Hallinto uudistuu, uudistuukojohtaminen? Johtamisen kehittämisen arviointiraportti. Tutkimukset ja sel-vitykset 4/2001. Helsinki: Valtiovarainministeriö. 118 s.

Tiihonen, S. 1998. Komission hallinnon uudistaminen. Tutkimukset ja selvityk-set 10/98. Helsinki: Valtiovarainministeriö. 114 s.

Tilastokeskus 2003a. Väestönmuutostietoja ja väestötietoja alueittain 1980-2002. StatFin -tilastopalvelu. Viitattu 4.4.2003. Saatavilla internetistä: http://statfin.stat.fi/StatWeb/start.asp?LA=fi&lp=home.

Tilastokeskus 2003b. Kesämökit kunnittain 1994-2001. StatFin-tilastopalvelu.Viitattu 17.6.2003. Saatavissa internetistä: http://statfin.stat.fi/StatWeb/start.asp?LA=fi&lp=home.

Tilastokeskus 2003c. Kunnat kesämökkien lukumäärän mukaan suuruusjär-jestyksessä 31.12.2001. StatFin-tilastopalvelu. Viitattu 17.6.2003. Saata-vissa internetistä: http://statfin.stat.fi/StatWeb/start.asp?LA=fi&lp=home.

Toonen, T. 2001. The comparative dimension of administrative reform. Teok-sessa: Peters, B.G. & Pierre, J. (toim.). Politicians, bureaucrats andadministrative reform. London: Routledge. s. 183–201.

Tuomela, R. 2000. Cooperation: a philosophical study. Philosophical studiesseries vol. 82. Dordrecht: Kluwer Academic Publishers. 431 s. ISBN 0-7923-6201-2.

Tuomi, J. & Sarajärvi, A. 2002. Laadullinen tutkimus ja sisällönanalyysi. Jyväs-kylä: Gummerus Kirjapaino Oy. 158 s. ISBN 951-26-4856-3.

Uusitalo, E. 1998. Elinvoimaa maaseudulle – miksi, kenelle ja miten? Maa-seutupolitiikan perusteet. Helsinki: Otava. 331 s. ISBN 951-1-15776-0.

177

Uusitalo, E. 2002. Maaseutupolitiikan lähivuodet. Maaseudun uusi aika 2: 64–67.

Valle, A. 2002. Maakuntien yhteistyöryhmät rakennerahasto-ohjelmien hallin-noinnissa. Aluekehitysosaston julkaisu 3/2002. Helsinki: Sisäasiainminis-teriö. 104 s.

Valovirta, V. 2000. Kokemuksia valtion virastojen ja laitosten arvioinnista. Tut-kimukset ja selvitykset 9/2000. Helsinki: Valtiovarainministeriö. 110 s.

Valovirta, V. 2003. Aluekeskukset maakuntien kehittämisen ytimessä. AKO-katsaus 1/2003. Helsinki: Sisäasianministeriö, Alueiden ja hallinnon kehit-tämisosasto. s. 7.

Valovirta, V., Virtanen, P. & Puhakka, J. 2002. Aluekeskusohjelman toteutuk-sen tilanne kesällä 2002. Net Effectin arviointiraportti. Kesäkuu 2002. 7 s.Viitattu 30.11.2002. Saatavissa internetistä: http://www.intermin.fi/intermin/images.nsf/files/3987904CBC840A3CC2256C5A0047E2D7/$file/AKO_arviointiraportti+0602+lyhyt+versio.pdf.

Valtakari, M. 1999. Maaseutupolitiikka suomalaisessa aluesuunnittelussa.Maantieteen laitoksen julkaisuja B 46. Helsinki: Helsingin yliopisto, maan-tieteen laitos. 160 s.

VNs 1990. Palvelevampaan hallintoon. Valtioneuvoston selonteko eduskun-nalle julkisen hallinnon uudistamisesta. Helsinki: Valtion painatuskeskus.53 s. ISBN 951-37-0029-1.

VNp 1998. Laadukkaat palvelut, hyvä hallinto ja vastuullinen kansalaisyhteis-kunta. Hallintopolitiikan suuntalinjat. Valtioneuvoston periaatepäätös16.4.1998. Helsinki: Edita. 29 s. ISBN 951-804-012-5.

VNs 1999. Valtioneuvoston selonteko eduskunnalle uuden kuntalain sovelta-misen vaikutuksista kuntien hallintoon ja toimintaan. 23.9.1999. VNS 3/1999 vp. 24 s.

Valtiovarainministeriö 2002. Valtion keskushallinnon uudistaminen. Ministeri-työryhmän loppuraportti. Helsinki: Valtiovarainministeriö. 44 s. ISBN 951-804-311-6.

Valve, H. 2000. Partnerships and policy change - evaluating potentials for the‘greening’ of EU Regional Policy. Paper at the Fourth EES Conference,October 12-14 2000. Lausanne.

Valve, H. 2001. EU:n maaseutupolitiikan tulkinta ja tulkitsijat Etelä-Pohjan-maalla: analyysi osallisuuden ehtojen muotoutumisesta. Alue ja ympäristö30, 2: 50–62.

Valve, H. 2002. Maaseutu kehittyy uusin eväin. Vieraskynä. Helsingin Sano-mat. 15.9.2002.

178

Valve, H. 2003. Social learning potentials provided by EU rural developmentprogrammes. A comparative study on three institutionalisation processes.Acta Universitatis Tamperensis 918. Tampere: Tampereen yliopisto.(Verkkodokumentti). Viitattu 4.4.2003. Saatavissa internetistä: http://acta.uta.fi/pdf/951-44-5614-9.pdf.

Vartola, J. 1978. Valtionhallinnon kehittämisperiaatteista: ministeriötutkimuk-sen osaraportti II. Julkishallinnon julkaisusarja A: 1978:4. Tampere: Tam-pereen yliopisto: Hallintotieteiden laitos. 132 s.

Vartola, J. 1979. Valtionhallinnon rakenteellisen muutoksen ongelmasta. ActaUniversitatis Tamperensis Ser. A, Vol. 103. Tampere: Tampereen yliopisto.221 s.

Vesala, K.M. & Peura, J. 2002. Yrittäjäidentiteetti monialaisilla maatiloilla. Jul-kaisuja 78. Mikkeli: Helsingin yliopisto, Maaseudun tutkimus- ja koulutus-keskus. 95 s.

Virkkala, S. 2000. Suomalainen sovellutus yhteisöaluepolitiikan kumppanuus-periaatteesta – innovatiivista alueellista kehittämistä? Teoksessa: Kurki, S.ym. (toim.). 14 näkökulma alueelliseen kehittämiseen. Seinäjoen I alue-kehitysseminaarin julkaisu. SENTE-julkaisuja 5/2000. Tampere: Tampe-reen yliopisto, Alueellisen kehittämisen yksikkö. s. 14–33.

Virkkala, S. 2002. The Finnish cases – combining top-down and bottom-uppartnership formation. Teoksessa: Östhöl, A. & Svensson, B. (toim.).Partnership responses – regional governance in the Nordic states.Nordregio Report 2002: 6. Stockholm: Nordregio. Viitattu 20.11.2002.s. 135–202. Saatavissa internetistä: http://www.nordregio.se/r0206.htm.

Virkkala, S. & Lähteenmäki, T. 2000. Yhteisöaluepolitiikka ja kansallinenmaaseutupolitiikka kohtaavat. Chydenius-Instituutin tutkimuksia. 2/2000.Kokkola: Chydenius-Instituutti. 131 s. ISBN 0789-0710.

Virtanen, P. 2001. Karavaani kulkee ja koirat haukkuvat? Kansalaisjärjestöjenosallistuminen yhteiskunnalliseen päätöksentekoon. Tutkimukset ja selvi-tykset 3/2001. Helsinki: Valtiovarainministeriö. 57 s.

Vornanen, R. 1995. Organisaatioiden völisen yhteistyön tutkiminen. Kuopionyliopiston julkaisuja E. Yhteiskuntatieteet 24. Kuopio: Kuopion yliopisto.234 s.

Vuorela, T. 2000. Uutta osallisuutta pienin askelin. Osallisuushankkeen I vai-heen arviointi. Acta nro 120. Helsinki: Suomen Kuntaliitto. 145 s.

Waarden, F. van 1992. Dimensions and types of policy networks. EuropeanJournal of Political Research 21(1-2): 29-52.

Ward, N. & McNicholas, K. 1998. Reconfiguring rural development in the UK:objective 5b and the new rural governance. Journal of Rural Studies 14 (1):27–39.

179

Weber, M. 1972. Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriss der verstehendenSoziologie. 5. rev. Aufl. Tubingen: J.C.B.Mohr. 942 s. ISBN 3-16-533631-8.

Weber, M. 1978. Economy and Society: an outline of interpretive sociology.Vol. 2. Roth, G. & Fischoff, E. Berkeley (toim.). University of CaliforniaPress. s. 641–1469. ISBN 0-520-03500-3.

Westholm, E. 1999. Exploring the role of rural partnerships. Teoksessa: West-holm, E. ym. (toim.). Local partnerships and rural development in Europe.A literature review of practice and theory. Dalarna research institute in as-sociation with Countryside & community research unit, Cheltenhamn andGloucester of higher education, UK. FRD-rapport 4. Falun: Dalarnaresearch institute. s. 13–24.

Westholm, E. 2000. Partnership in the Rural Society: the route to a knowledgebased economy? European Spatial Reseach and Policy 7(2): 71–82.

Westholm, E., Moseley, M. & Stenlås, N. (toim.). 1999. Local partnerships andrural development in Europe. A literature review of practice and theory.Dalarna Research Institute in association with Countryside & CommunityResearch Unit, Cheltenhamn and Gloucester of Higher Education, UK.FRD-rapport 4. Falun: Dalarna Research Institute. 245 s.

Yksiportaiseen keskushallintoon 1992. Keskushallinnon rationalisointihank-keen loppuraportti. Komiteanmietintö 1992:28. Helsinki: Valtion painatus-keskus. 124 s.

Zimmerbauer, K. 2002. Etelä-Pohjanmaan imago. Maakunnallisten mielikuvi-en jäljillä. Sarja B: 25. Seinäjoki: Helsingin yliopisto, Maaseudun tutkimus-ja koulutuskeskus. 113 s.

Äikäs, T. 2003. AKO-alueiden identiteetti: keinotekoista aitoutta? AKO-katsaus3/2003. Helsinki: Sisäasiainministeriö, Alueiden ja hallinnon kehittämis-osasto. s. 7–8.

180

Liite 1 (1/1). Esimerkki haastatelluille sähköpostitselähetetystä tiedustelukirjeestä.

Hei!

Olemme käynnistäneet Maa- ja elintarviketalouden tutkimuskeskuksen (MTT)Taloustutkimusyksikössä yhteistyössä HY/yleisen valtio-opin laitoksen kanssatutkimushankkeen, jonka tarkoituksena on selvittää kuntatason kumppanuuttamaaseudun kehittämisessä. Tutkimuksessamme pyrimme tuottamaan tietoaomaehtoisen maaseudun kehittämisen edistämismahdollisuuksista ja esteistäkuntatasolla. Tarkastelemme tutkimuksessamme paikallisen kehittämistyön toi-mintatapoja sekä kumppanuuden toteutumista erilaisissa kuntatason yhteistyö-kokoonpanoissa, jotka liittyvät paikalliseen elinkeinopolitiikkaan sekä maaseu-dun kehittämisohjelmien toimeenpanoon.

Tutkimuksen kohteena on neljä eteläisen Suomen kuntaa: Nummi-Pusula, Huit-tinen, Orimattila ja Tammela. Tarkoituksenamme on haastatella paikallisessakehittämistyössä mukana olevia henkilöitä: kuntien vastuullisia virkamiehiä,luottamushenkilöitä, elinkeinoelämän edustajia sekä paikallisia toiminta-aktii-veja.

Tutkimusta rahoittaa Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä (YTR). Tutkimukses-ta vastaavat erikoistutkija Hilkka Vihinen, dosentti Markku Kiviniemi sekä alle-kirjoittanut, haastattelut suorittava projektitutkija Ella Mustakangas.

Toivon, että voisitte osallistua tutkimukseen ja sopia haastattelusta kanssani jokesäkuun aikana. Haastattelun ajankohta tulisi olemaan syyskuussa 2002. Haas-tattelut nauhoitetaan ja ne tulevat pelkästään tutkimusryhmän käyttöön. Aineis-toa käytettäessä haasteltavan henkilöllisyys suojataan. Haastattelu kestää1 - 1 1/2 tuntia.

Lisäksi pyytäisin teiltä tietoja sopivista haastateltavista. Olisiko teillä mahdol-lisuus nimetä kuntanne luottamushenkilöiden, virkamiesten ja yrittäjien jou-kosta sopivia henkilöitä, jotka ovat perehtyneet maaseudun kehittämistyöhönkunnassanne. Etsin haastateltavaksi myös maaseudun kehittämisaktiivia, jokavoi olla esimerkiksi toimintaryhmän hallituksessa oleva paikallinen asukas.

Yhteistyöstä etukäteen kiittäen,

Ella Mustakangas

181

Liite 2 (1/1). Haastatteluteemat.

1. Haastateltavan taustaMiten osallistut maaseudun kehittämiseen kunnassasi?Kokemuksesi kumppanuuksista?Asemasi kumppanuudessa, sen vahvuudet/heikkoudet omaehtoisessa maaseu-dun kehittämistyössä?

2. Kumppanuuden yleispiirteetMiten näet kumppanuuden merkityksen kunnassasi?Millainen kumppani kunta on?Mitkä tekijät siihen ovat vaikuttaneet?Kumppanuus toimintaryhmätyössä/elinkeinojen kehittämisessä?Miten arvioisit kunnan ominaispiirteiden merkitystä kumppanuuden rakenta-misessa?

3. Kumppanuuden kehittyminenMiten kumppanuus käynnistyi?Millaisia muutoksia kumppanuuden kehityskaaressa on tapahtunut?Mitkä tekijät ovat aiheuttaneet muutoksia?

4. Kumppanuuden onnistuminen ja tuloksetMitä kumppanuudella on saavutettu?Oliko alun perin selvää mihin kumppanuudella pyritään?Onko pyrkimyksissä onnistuttu?Millaisena näet erilaisten kumppanuuksien merkityksen kunnan kehittämises-sä?

5. Kumppanuuden toimivuusKumppanuuden ongelmakohdat?Kumppaneiden roolit ja sitoutuminen?Kumppaneiden yhdenvertaisuus, ovat kumppaneiden roolit määrittyneet tasa-puolisesti?Luottamushenkilöiden roolit kumppanuuksissa?Kuntien virkamiesten roolit ja toimenkuvat kumppanuuksissa?

6. Kumppanuuden tulevaisuusMihin suuntaan kunnan rooli kumppanuuksissa voisi kehittyä, millä perusteel-la?Missä toiminnoissa kumppanuus näyttäytyy tarkoituksenmukaisimpana/missäkumppanuutta voisi hyödyntää?Mitä mieltä olet kunnan ja kolmannen sektorin yhteistyönäkymistä?Miten arvioisit kunnan ja yritysten välistä kumppanuutta?Millaisena näet kunnan ja kylien välisen yhteistyön ja sen kehittämistarpeet?Millainen rooli kunnalla on maaseudun kehittämisessä kymmenen vuoden ku-luttua? Millaisiin toimintamalleihin se perustuu? Millainen merkitys kumppa-nuudella on tuolloin?

182

Maa- ja elintarviketalous -sarjan Talous-teeman julkaisuja

No 11 Uusitalo, P. & Pietola, K. 2002. Franchisingsopimukset sikataloudenhintariskien hallinnassa. 35 s., 2 liitettä.

No 14 Karttunen, J., Mattila, P., Myyrä, S. & Uusitalo, P. 2002. Esteidenaiheuttamien haittojen arvo peltoviljelyssä. 59 s., 5 liitettä.

No 16 Risku-Norja, H., Mäenpää, I., Koikkalainen, K., Rikkonen, P. & Van-hala, P. 2002. Maatalouden materiaalivirrat, ekotehokkuus ja ravinnon-tuotannon kestävä kilpailukyky. 61 s., 4 liitettä.

No 19 Riepponen, L. 2003. Maidon ja viljan tuotantokustannukset Suomenkirjanpitotiloilla vuosina 1998-2000. 32 s.

No 20 Lankoski, J. 2003. The Environmental Dimension of Multifunctionality:Economic Analysis and Implications for Policy Design. DoctoralDissertation. 107 p., 5 appendices.

No 22 Tuomisto, J. 2003. Siemenperunan sopimustuotanto Suomessa. Sopi-mustuotanto siemenperunan markkinaepävarmuudesta aiheutuvanhyvinvointitappion alentajana. 109 s., 17 liitettä.

No 23 Österman, P. 2003. Trädgårssektorns struktur och ekonomi – en analysav olika statistiker. 105 sid., 27 bilagor.

No 24 Paananen, J. & Forsman, S. 2003. Lähiruoan markkinointi vähittäis-kauppoihin, suurkeittiöihin ja maaseutumatkailuyrityksiin. 62 s.,8 liitettä.

No 29 Mustakangas, E., Kiviniemi, M. & Vihinen, H. 2003. Kumppanuuskuntatasolla maaseutupolitiikan toimeenpanossa. 179 s., 2 liitettä.

��������������� ��������� ��������������� ���������

Kumppanuus kuntatasolla maaseutupolitiikan

toimeenpanossa

Talous

Ella MustakangasMarkku Kiviniemi

Hilkka Vihinen

Kumppanuus kuntatasolla m

aaseutupolitiikan toimeenpanossa

29