La Corte di Giustizia Europea, Governi

Nazionali, e l’Integrazione Legale nell’Unione

Europea

Due prospettive sull’evoluzione e l’operato della Corte di Giustizia Europea

(ECJ)

• Approccio dell’autonomia legale : ECJ spinge l’integrazione contro volere dei governi degli stati membri

• Approccio del potere politico: governi degli stati membri hanno supportato l’azione della ECJ

• Entrambi gli approcci riconoscono la Corte come attore strategico ma sensibile alle

preferenze degli stati membri

• Terreno di ricerca sono le condizioni che rendono possibili decisioni della Corte contro

leggi nazionali, regolazioni o pratiche e come i governi reagiscono ad esse

Tre Ipotesi1. Maggiore la chiarezza del precedente legislativo della

Corte, minore la probabilità che la stessa “confezioni” la propria decisione sulle reazioni dei governi nazionali

2. Maggiori i costi domestici di una decisione della Corte contro un governo contendente, minore la probabilità che lo stesso si conformi alla sentenza avversa ai propri interessi

3. Maggiore l’attivismo della Corte e maggiore il numero degli Stati membri “danneggiati” dalla decisione, maggiore la probabilità di risposta coordinata

Conflitto

Legittimità

Supporto governi Imparzialità

Decisione 1 Decisione 2

Tre ambiti centrali del processo d’integrazione:

1. Sentenze riguardanti importazioni agricole

2. Sentenze riguardanti il principio di equo trattamento dei sessi nell’ambito occupazionale

3. Sentenze che stabiliscono responsabilità per la violazione di legislazione UE

Il gioco delle politiche legali nella UE

• Premessa: è ormai pacifico che la Corte è un attore strategico con preferenze proprie che divergono da quelle degli Stati membri

• La Corte è la prima a muovere decidendo sulla legalità di una legge o una pratica nazionale rispetto alla normativa UE

• Se la Corte decide che la legge nazionale è coerente con le norme UE lo status quo non cambia (Conciliazione)

• Altrimenti, il governo contendente ha due possibilità: conformarsi oppure no

• Se il governo accetta la decisione della ECJ deve modificare la legge o la prassi nazionale (Acquiescenza)

• Se il governo non accetta la decisione ha tre possibilità:

1. Manifesta o nascosta inadempienza unilaterale

2. Pressione per una nuova legislazione UE

3. Pressione per revisione ai trattati fondativi

• L’ultima mossa spetta agli altri membri. Essi possono supportare il loro collega “imprigionando” la Corte, oppure non supportarlo ed esso dovrà affrontare la “sfida” isolata alla ECJ

• Il gioco viene ripetuto indefinite volte e questo processo determina l’evoluzione del sistema legale UE

• Payoffs della Corte: Ca > Cd > Cc > C r

• La Corte ha infatti l’interesse ad estendere la legislazione comunitaria e la sua autorità d’interpretarla. Il modo migliore per ottenere ciò è la graduale sostituzione delle leggi e prassi nazionali con le proprie decisioni

• Questo implica che l’utilità maggiore deriva dalla situazione di decisione avversa accettata dal governo contendente, mentre l’utilità minore da quella di supporto al governo contendente da parte degli altri membri per limitare i poteri della Corte

• Cd > Cc poiché almeno uno stato membro (dove richiesta unanimità) o una sostanziale minoranza (dove richiesta RMQ) approva la decisione della corte ed è quindi preferita allo status quo

• Payoffs del governo contendente: Gc > Gr > Ga > G d.

• Si assume che gli stati membri supportino un sistema legale forte a livello europeo che garantisca stabilità per gli scambi economici.

• Ogni volta che un governo rifiuta una decisione della Corte mina la legittimità del sistema legale e la sua reputazione di attore leale.

• Maggiori i benefici economici resi possibili dal contesto legale maggiore il rispetto per le decisioni della Corte.

• Tuttavia una decisione avversa comporta sempre dei costi domestici, per questo lo status quo è la situazione preferita.

• Per lo stesso motivo, una volta presa la decisione avversa dalla ECJ, il governo contendente preferirà limitare l’azione della Corte con il supporto degli altri stati membri

• Per le conseguenze sulla propria reputazione, la situazione peggiore è quella di sfida isolata alla decisione della corte cui verrà preferita l’acquiescenze

• I risultati non sono in ogni caso influenzati da quest'ultimo assunto

Cosa influenza le preferenze

• Ipotesi 1: maggiore la chiarezza dei trattati, precedenti giudiziari e norme legali a supporto di una decisione avversa, maggiore la probabilità che la Corte deciderà contro il governo contendente

• Ricordando che Ca > Cd > Cc > C r , la presenza di un precedente non ambiguo:

1. Aumenterebbe l’attrattiva di prendere una decisione avversa (aumenta il gap Ca e Cc)

2. Aumenterebbe l’utilità derivata da una “sfida” isolata (aumenta il gap fra Cd e Cr)

3. Potrebbe invertire il rapporto fra Cc e Cr e la Corte avrebbe come strategia dominante quella di prendere una decisione avversa

• Ipotesi 2: maggiori i costi domestici di una decisione della ECJ, minore la probabilità che il governo vi si conformi

• Ricordando che Gc > Gr > Ga > G d , in virtù dei costi:

1. Aumenterebbe la desiderabilità di una decisione non avversa (aumenta il gap fra Gc e tutti gli altri)

2. Diminuirebbe la propensione all’acquiescenza (aumenta il gap fra Gr e Ga)

3. Se il governo contendente fosse sufficientemente interessato, potrebbe invertirsi il rapporto fra Gd e Ga, e si avrebbe ancora una strategia dominante

• Le preferenze di Corte e governo contendente non sono indipendenti dalle aspettative sul comportamento degli altri membri

• Ipotesi 3: maggiori i potenziali costi del caso, maggiore il numero di governi potenzialmente influenzati dalla decisione, maggiore il numero di decisioni avverse in simili aree del diritto, maggiore la probabilità di una risposta collettiva

• Aumentando la probabilità di una risposta collettiva fino ad attribuire zero alla probabilità di Gd e Cd:

1. Il governo contendente non accetterebbe nessuna decisione avversa strategia dominante

2. Al contrario la Corte non prenderebbe una decisione avversa come prima mossa poiché Cc > Cr

Barriere sulle importazioni di prodotti agricoli• 1974 Charmasson: quota banane imposta da governo francese

• Sentenza ECJ: quota può essere vista come organizzazione nazionale del commercio e sospendere Art. 33 del Trattato di Roma, ma solo fino alla conclusione del periodo di transizione

• Coerentemente con l’Ipotesi 2, data la sensibilità del settore delle banane, il governo francese si oppose alla Corte

• La sentenza concerne l’interpretazione di un Trattato, per cui la risposta collettiva è la revisione e richiede l’unanimità

• Data la natura conflittuale delle politiche in tema di banane nell’Unione e l’esiguità del numero di prodotti ancora non compresi nella PAC la probabilità di una risposta collettiva è bassa

Barriere sulle importazioni di prodotti agricoli

• In sintonia con l’Ipotesi 3 la Corte ha preso una decisione avversa

• Esiste ora il precedente Charmasson

• Caso Potato: UK ritiene, come la Francia, di poter mantenere la propria quota sulle patate poiché antecedente al suo ingresso nell’UE

• Sentenza ECJ: analogamente al caso Charmasson la Corte sostiene l’ammissibilità di quote limitatamente al periodo di transizione e ne decreta l’annullamento

Barriere sulle importazioni di prodotti agricoli

•Caso Sheep Meat: Francia chiede di mantenere quote su importazione di carne di montoni finche non venga istituita una regolamentazione comunitaria per il commercio della stessa e dichiara di continuare con la propria politica indipendentemente dalla sentenza

• Sentenza ECJ: viene ribadito il precedente Charmasson

• I costi interni portano la Francia alla sfida (Ipotesi 2)

• Per la Corte invece H1 e H3 dominano H2 portandola alla decisione avversa

Barriere sulle importazioni di prodotti agricoli

• Da un lato infatti l’esistenza di un precedente diminuisce l’utilità derivante da una decisione conciliante

• Dall’altro l’esistenza di almeno un membro (UK) favorevole ad una decisione avversa azzera la probabilità di una risposta collettiva e fornisce alla Corte una strategia dominante

• Alla fine il conflitto viene risolto secondo il suggerimento francese, istituendo nel 1980 una organizzazione del mercato comune per la carne di pecora

Verifica della teoria

• Il comportamento della Corte nei primi due casi, sfruttando una controversia di un Trattato per creare un precedente a rinforzo della propria posizione, supporta l’Ipotesi 1

• La disponibilità del governo francese a sostenere la “sfida” isolata nel terzo caso, dati gli alti costi interni, conferma l’Ipotesi 2

• Il comportamento della Corte nel terzo caso, data l’improbabilità di un’azione collettiva contro essa, conferma l’Ipotesi 3

Eguale trattamento dei sessi• Art.119 Trattato di Roma uguale salario

• Caso Defrenne No.1: pensioni degli schemi nazionali di sicurezza sociale non fanno parte di salario come definito dall’Art.119

• Caso Defrenne No.2: Art.119 ha effetti diretti di fronte alle Corti nazionali (limitazione retroattiva)

• Caso Bilka: pensioni occupazionali rientrano nella definizione di salario dell’Art.119

Apparentemente in contrasto con H3, infatti Consiglio passa nuova direttiva esentando pensioni ai sopravvissuti e ritardando l’applicazione all’età pensionabile della dottrina del trattamento eguale

• Caso Barber: differenze delle età pensionabili basate sul sesso violano l’Art.119 e vanno eliminate

Eguale trattamento dei sessi• Linguaggio della sentenza vago e si presta a interpretazioni molto

differenti

• I governi reagiscono revisionando il trattato: viene aggiunto il protocollo Baber al Trattato di Maastricht limitando l’applicazione ai periodi di lavoro successivi alla sentenza

• Caso Ten Oever: dovendo chiarire limitazioni temporali alla sentenza Baber la Corte sceglie di evitare il conflitto e afferma le preferenze espresse dai governi nel protocollo

• La Corte sfida il protocollo Baber nei casi Vroege e Fisscher limitando l’applicazione della limitazione retrospettiva all’età pensionabile ma non al diritto di godere degli schemi pensionistici

• Tuttavia, per limitare le conseguenze finanziarie, stabilisce che le donne debbano pagare i contributi arretrati e possano essere mantenute o prese misure per limitare i reclami

Verifica della teoria

• Coerentemente con H2, quando sono grandi i potenziali costi di decisioni avverse è improbabile che i governi si conformino passivamente

conseguenze finanziarie notevoli per sostenibilità pensioni

• La direttiva del Consiglio in seguito alla sentenza Bilka, il protocollo Baber dopo l’omonima sentenza e la chiara disponibilità ad una revisione del Trattato confermano H3

maggiore il numero di membri coinvolti, maggiore probabilità di risporisposte collettive

• Il gioco ECJ-stato membro non è ad informazione perfetta e l’utilizzo di un linguaggio vago per testare le reazioni dei governi conferma H1

maggiore chiarezza, maggiore probabilità decisione avversa

Responsabilità statale per violazioni normativa UE

• Fino a Maastricht nessuna sanzione prevista per mancata implementazione delle direttive

• Sentenza Francovich: ECJ sentenzia che i governi devono compensare gli individui per i danni subiti a causa della mancata implementazione delle direttive, anche senza effetto diretto

• Effetto diretto: 1963 la Corte decide che provvedimenti UE non ambigui e non dipendenti da altre azione da parte dell’UE conferiscono diritti direttamente agli individui

• 1986: la Corte chiarisce che sono i governi possono essere citati in giudizio, e non altri privati, per violazione di direttive non implementate

• Caso Marleasing: se una direttiva non è incorporata nella legislazione nazionale, le Corti devono interpretare quest’ultima alla luce delle direttive stesse (anche contro privati)

Responsabilità statale per violazioni normativa UE

• Caso Francovich: Italia inadempiente per la direttiva sul completo pagamento degli arretrati

• Sentenza ECJ: l’insolvenza del datore di lavoro non è direttamente effettiva, ma gli stati devono compensare perdite dovute alla non implementazione delle direttive quando

1. Direttiva conferisce diritti agli individui

2. Questi sono identificabili negli articoli della direttiva

3. Esiste link causale tra violazione della normativa UE da parte del governo e la perdita subita dall’individuo

• Si stabilisce che le pretese dei cittadini non dipendono dalla dottrina dell’effetto diretto

Responsabilità statale per violazioni normativa UE

• Problema di interpretazione: fondamenta per l’istituzionalizzazione della responsabilità statale per violazione della normativa UE?

Risposte governi

Poiché l’Italia ha già accettato la sentenza (acquiescenza), rimangono le due alternative della revisione del trattato o modifica alla legislazione secondaria

UK opta per la prima proponendo la possibilità per il Consiglio di rovesciare le decisioni della ECJ a maggioranza qualificata

Francia e Germania propendono per dar maggior peso al sistema legale europeo

Responsabilità statale per violazioni normativa UE

• In ogni caso consenso sull’adozione di criteri per limitare la responsabilità degli stati membri e sulla circoscrizione dell’applicazione retrospettiva di TUTTE le decisioni ECJ

• In questa situazione: poiché i costi della sentenza Francovich sono potenzialmente enormi per tutti gli stati membri (H2 e H3) e poiché la natura del precedente non è chiara (H1), ci si può aspettare una futura volontaria applicazione restrittiva da parte della Corte

• Caso Brasserie du Pecheur: compagnia francese contro Germania per blocco importazioni giustificato dalla legge tedesca sulla purezza della birra

• Sentenza ECJ: viene riaffermato che lo stato deve pagare quando si presentano le tre condizioni

Responsabilità statale per violazioni normativa UE

• Tuttavia, la ECJ lascia alle Corti nazionali il compito di stabilire se la violazione è “ sufficientemente grave” così come il livello del danno (conforme alla legislazione nazionale in simili casi)

• Caso British Telecommunications: la Corte sentenzia che la responsabilità statale vale anche per la non corretta trasposizione delle direttive, ma in questo caso il governo non deve pagare in quanto la violazione non è ritenuta “sufficientemente seria”

• Caso Dillenkofer: vengono ribadite le condizioni espresse nei precedenti casi

• In tutti questi casi la Corte ha seguito le preferenze dei governi membri in tre principali modi :

1. “manifesta e grave” violazione è una condizione molto restrittiva

2. In sintonia con la volontà di limitare l’efficacia retroattiva, solo le violazioni di chiari e non ambigui provvedimenti delle direttive vengono compensate, altrimenti intervengono le Corti nazionali

3. Accettando l’idea per cui la responsabilità statale dovrebbe essere materia di legge nazionale soggetta ad uno standard europeo minimo, la ECJ lascia giudicare alle Corte nazionali secondo la propria legislazione

Conclusione• Il punto di partenza di questo lavoro è riconoscere che la

ECJ è un attore strategico che cerca di espandere il suo raggio d’azione contro le pressioni esterne

• L’analisi empirica fornisce un forte supporto alle tre ipotesi iniziali

• L’analisi chiarisce anche se la Corte è “il signore” dell’integrazione legale o “il servo” dei governi nazionali (approccio dell’autonomia legale VS approccio del potere politico)

né l’uno né l’altro

• Questo suggerisce come debbano procedere le ricerche sul gioco delle politiche legali in Europa, ma anche in contesti come NAFTA e WTO