la crisis y el futuro #61de - segib

La Crisis y el Estado ActivoUna visión desde América Latina

Gonzalo Daniel Martner

La Crisis y el Futuro #61DE.qxd 29/10/09 09:59 Página 3

Edita: CEXECICentro Extremeño de Estudiosy Cooperación con Iberoaméricawww.cexeci.org

Colección Pensamiento IberoamericanoDirector de la colección: José Luis Gurría

© Gonzalo Daniel Martner

Ilustración de portada: Mapa de Ortelius (1590)

Diseño de la colección: Guadalupe López y José Luis Forte

ISBN: 978-84-937126-1-7

Depósito Legal: BA-638-09

Imprime: Indugrafic. Badajoz


AGRADECIMIENTOS

Este libro no hubiera sido posible sin la colaboración de la Facultadde Administración y Economía de la Universidad de Santiago de

Chile, a la que el autor pertenece, y sin el estímulo de sus alumnosde grado y posgrado con los que ha tratado parte de los temas queaquí se desarrollan. Tampoco hubiera sido posible sin la colabora-

ción de la Universidad de Extremadura y del Centro Extremeño deEstudios y Cooperación con Iberoamérica (CEXECI). Vayan para

todos ellos mis agradecimientos. Ni por supuesto sin la comprensiónde María Elena, Antonio, Laura y Clara, a quienes dedico este libro.


ÍNDICE

INTRODUCCIÓN

Capítulo 1. LA ECONOMÍA Y LA ESFERA PÚBLICA

Capítulo 2. CUANDO LOS MERCADOS NO FUNCIONAN:BIENES PUBLICOS Y EXTERNALIDADES

Capítulo 3. CUANDO LOS MERCADOS NO FUNCIONAN: ASI-METRÍAS DE INFORMACIÓN Y MERCADOSINCOMPLETOS

Capítulo 4. EL ESTADO ACTIVO: PRODUCCIÓN PÚBLICA,REGULACIÓN Y CRECIMIENTO

Capítulo 5. El ESTADO ACTIVO: LA SUSTENTABILIDADAMBIENTAL

Capítulo 6. CUANDO LA SOCIEDAD OPINA: LA REDISTRIBU-CIÓN DE INGRESOS

Capítulo 7. LOS DILEMAS DEL FINANCIAMIENTO PÚBLICO

Capítulo 8. FRENTE A LA GRAN RECESIÓN


INTRODUCCIÓN

El siglo XX fue testigo de la Gran Depresión que entre1929 y 1933 arrojó al desempleo a millones de personas enel mundo entero y estimuló catástrofes políticas que des-embocaron, entre otros procesos, en la segunda guerramundial. Al mismo tiempo, la Gran Depresión hizo emer-ger el New Deal de Roosevelt y las primeras políticas activasde regulación macroeconómica y de protección social. Enla posguerra, las enseñanzas de la gran crisis -en parte bajoel influjo de las ideas de John Maynard Keynes- llevaron alas principales economías de mercado a transformarse eneconomías mixtas, capaces de aproximarse al plenoempleo y constituirse en base para el desarrollo de Estadosde Bienestar en el marco de instituciones democráticas.Aunque con diversa intensidad, se consagró en estas eco-nomías una importante intervención del Estado no soloen materia de consolidación de sistemas jurídicos de solu-ción de controversias y de garantía de contratos sino tam-bién en la provisión de infraestructura, educación, salud yseguridad social. En un contexto de crecimiento generalen las economías industriales, los nuevos Estados deBienestar -cuyos orígenes se remontan a la Alemania deBismarck en el siglo XIX- fueron capaces de financiar sis-

9


temas de protección social de cada vez mayor envergaduramediante una articulación relativamente estable entreproducción industrial y consumo de masas, tipo de regu-lación conocido como “fordismo”. El gasto público seexpandió durante el siglo XX más que proporcionalmen-te en comparación con el crecimiento de la producción,especialmente en las economías más prosperas.

En América Latina, el impacto de la crisis de los añostreinta y de la segunda guerra mundial fue devastador.Dio lugar a una posterior recuperación en base a esbozosde política industrial (incluyendo la política de sustitu-ción de importaciones, que en muchos casos no fue unaopción sino una obligación frente a la ausencia de alter-nativas en un mundo fragmentado por la crisis y la gue-rra) y de política social. Los años del desarrollismo lati-noamericano permitieron sostener tasas de crecimientorelativamente elevadas (de 3,9% al año del PIB por habi-tante entre 1960 y 1980 para el conjunto de AméricaLatina y el Caribe), inferiores a las del sudeste asiáticopero bastante superiores a las de la “década perdida” de1980-1990 (-0,4%) y las de los años 1990-2004 (1,1%),según los datos del Banco Mundial.

No es esta, sin embargo, la interpretación sobre ladinámica económica y social que al terminar el sigloprevaleció en el debate público. El impacto mayor fue,al cabo de un ciclo iniciado setenta años antes, el delcolapso de la planificación estatal central como métodode asignación de recursos económicos. Adicionalmente,después de los “treinta años gloriosos” posteriores a1945, el modelo “fordista” experimentó síntomas deagotamiento en la década de 1970 con el fenómeno dela “estanflación”, mezcla de estancamiento y cese de lasganancias de productividad y de brote inflacionario queaumentó el escepticismo sobre la política fiscal de ins-piración keynesiana. Llegó así la etapa de la creciente

10


globalización, liberalización y financiarización de lasprincipales economías, esta vez bajo el influjo de lasideas de Friedrich Von Hayek y Milton Friedman.

Durante más de treinta años prevaleció la idea del“retiro del Estado”, no solo en el mundo de la economíaacadémica convencional sino más ampliamente en losmedios de comunicación masiva. No obstante, los órga-nos de gobierno continuaron realizando un importantenúmero de tareas y empleando un volumen considerablede recursos, en la mayoría de los casos incluso superior alde la etapa de construcción inicial de los Estados de bien-estar. Contrariamente a la idea preconstituida que hadejado el desprestigio generalizado de la planificacióneconómica junto al predominio de las visiones liberalesen economía en las últimas décadas, los gobiernos hanasumido establemente nuevos roles en el siglo XX e ini-cios del siglo XXI, especialmente en las economías indus-trializadas, con mayor o menor intensidad, y en este últi-mo caso con el consiguiente incremento de la presión tri-butaria y en general de la intervención del Estado en laeconomía. Países emergentes como Brasil y Corea del Surhan seguido un camino semejante.

Distintos mercados han visto aumentada de maneramás o menos universal su sujeción a múltiples reglamenta-ciones, que incluso en algunos casos crean mercados allídonde no existen (como los de bonos de carbono), ade-más de prohibirlos (como los de bienes dañinos para lasalud humana o el medio ambiente) o restringirlos (comoaspectos de los de trabajo y capital o muchos de bienes yservicios). Donde la corriente liberalizadora se expresó encambio con toda su fuerza fue en el ámbito financiero. Lacrisis cambiaria de 1971 (que consagró el fin del sistemade tipos de cambios fijos y de la equivalencia dólar-oro) yel estancamiento con inflación de los años setenta logra-ron ser superados, en buena medida gracias a las nuevas

11


tecnologías de la información que volvieron a dar granvitalidad al capitalismo contemporáneo, con la innovacióny la “destrucción creativa”, en palabras de JosephSchumpeter, trasladando recursos hacia usos cada vez másproductivos, y con políticas monetarias expansivas y eldoble déficit norteamericano (fiscal y comercial) financia-do con las reservas acumuladas por las economías emer-gentes, especialmente asiáticas. La economía mundialllegó a experimentar en el quinquenio de 2003 a 2007 sumejor desempeño en cuatro décadas. El crecimiento fuesustancial en todas las zonas del mundo, la inflación fue lamás baja en 40 años, la pobreza declinó y, aunque la rique-za se concentró como nunca antes, las clases medias seexpandieron donde previamente eran débiles.

Pero estos procesos de gran envergadura, que redibu-jaron los contornos de la economía mundial, nunca logra-ron evitar la tendencia a la inestabilidad financiera perió-dica: desde 1970 han ocurrido 117 crisis bancarias sisté-micas en 93 países. ¿Por qué? La liberalización internaaumenta la probabilidad de una crisis bancaria, la queaumenta todavía más con liberalización financiera exter-na, que es precisamente lo que ha recomendado la teoríaeconómica dominante.

Estados Unidos, y el conjunto de la economía global,vivieron entre 2002 y 2007, una vez superada la crisis bur-sátil por el estallido de la burbuja de las empresas“punto.com”, un período de prosperidad, acompañadode un ahorro mundial en expansión y energía barata.Pero se preparaba la crisis de 2008, con préstamos hipo-tecarios sin control a millones de hogares de ingresosinestables y con una política monetaria laxa. La bancadiluyó el riesgo en títulos que mezclaron activos de dis-tinta calidad (prime y subprime). Los fondos especulativosde cobertura de las variaciones de precios de materiasprimas y valores se multiplicaron. Esta mezcla explosiva

12


estalló al aumentar los impagos hipotecarios, caer el pre-cio de las viviendas y emerger un déficit de capitalizaciónbancaria, primero en Estados Unidos y luego en práctica-mente todo el mundo desarrollado.

En el primer semestre de 2008 el panorama de opti-mismo global fue desapareciendo para dar lugar a múlti-ples señales de alerta en la economía mundial, y en parti-cular el temor a una desaceleración como consecuenciade precios de los alimentos y de los combustibles en nive-les nunca vistos. La crisis inmobiliaria, el desempleo enascenso y el pesimismo extendido culminaron con la cri-sis financiera en Estados Unidos, la que luego se extendióa Europa. La crisis inmobiliaria de 2007 en EstadosUnidos terminó transformándose en una crisis financieraglobal en 2008, con la quiebra del banco de inversiónLehman Brothers en septiembre como su punto más álgidoy luego en una recesión generalizada a partir del últimotrimestre de 2008. Este proceso ha incluido el enfria-miento del muy dinámico crecimiento de China e India,y una detención del crecimiento en América Latina, inclu-yendo una severa crisis en México, países que no lograron“desacoplarse” de Estados Unidos, Europa y Japón ni sus-tituir a los grandes motores tradicionales de la economíamundial. Pero además el proceso ha incluido la naciona-lización de bancos hipotecarios y compañías de seguro enel país en el que el libre mercado es un paradigma; elcolapso de la banca de inversión de Wall Street creadadespués de la crisis de 1929; el rescate de grandes bancosde depósito y la compra pública de activos bancarios ries-gosos para evitar la paralización del crédito y la recesiónde la mayor economía del mundo. Las economías euro-peas han enfrentado, por su parte, pánicos y quiebras connacionalizaciones bancarias, rescates fiscales, incrementosde liquidez y fondos de garantía a los depósitos. Mientras,pocos habían prestado atención a las consecuencias de la

13


burbuja inmobiliaria y al colapso del sistema bancariojaponés en la década de 1990, seguido de una prolongadadeflación. Este proceso fue atribuido a peculiaridades ybloqueos del modelo de crecimiento japonés. Tampocose sacaron todas las lecciones de la crisis de los países delsudeste asiático de 1997, también originada en colapsosde los sistemas bancarios.

El año 2008 no será olvidado fácilmente y es candidato aemular el año 1929 como símbolo de crisis económica enlos textos de historia. Los próximos años serán de recesióny estancamiento en las economías desarrolladas y enmuchas economías periféricas, y nadie sabe cuando duraráesta situación. La economía mundial y la gran mayoría delas economías domésticas vuelven a constatar que contralas crisis periódicas en economías de mercado no se hanencontrado aún antídotos eficaces, si es que es posible ima-ginar que los haya.

Los seguidores del neoliberalismo a ultranza tuvieronque empezar a escuchar un nuevo lenguaje en muchosresponsables públicos, como el hasta entonces más bienneoliberal presidente francés Nicolas Sarkozy: hay ahoraque “sacar las conclusiones de la crisis para que no sereproduzca", sobre la base de la “ética del esfuerzo y deltrabajo” y “regulando los sistemas de remuneración de losdirectivos y operadores financieros para acabar con losabusos", pues, "el laissez-faire se ha terminado, el mercadotodopoderoso que siempre tiene razón, se ha terminado”.

Ha vuelto entonces a aparecer una evidencia incómodapara aquel pensamiento económico convencional que nose aparta de sus postulados de fe en el libre mercado: elcapitalismo y las crisis financieras (bursátiles, cambiarias,bancarias) van de la mano. El valor de un activo financierodepende de la evaluación de un flujo de ingresos futuros degran variabilidad. Y tomar riesgos con recursos propios ode los demás es la esencia del capitalismo, que ha demos-

14


trado ser un sistema económico dinámico pero a la vezinestable, depredador del medio ambiente y concentradorde ingresos. El capitalismo entró en crisis muchas veces,como predijo Marx, pero fue capaz de recuperarse y detener épocas de oro.

No obstante, con la crisis de 2008 entramos en unanueva fase, imprevista y para muchos imprevisible, la delretorno del Estado. Se ha creado ya un nuevo clima inte-lectual, que busca dilucidar cuales serán las proporciones,modalidades y profundidad de este retorno del Estado. Yano son tiempos para el laisser faire, laisser passer, aunque losnostálgicos del liberalismo suelen ser persistentes en susdogmas de fe. En este sentido, la consolidación de un con-senso científico global respecto al impacto de la actividadhumana en el clima ha obligado a renovar el compromi-so, aún no consagrado, de poner límites a las emisionescon gases con efecto invernadero y por tanto de poner encuestión la supuesta autoorganización económica de mer-cado. Lo que supone que la superación de este “malpúblico global” (impacta a todos y nadie puede ponerlefin por su cuenta) requiere el esbozo de mecanismos degobierno económico mundial, del mismo modo que lorequiere la regulación financiera mundial. En efecto, ladesregulación financiera ha generado una crisis mundialde vastas proporciones, que se ha procurado enfrentarmediante políticas de corto plazo de impulso presupues-tario de magnitudes nunca antes vistas y que vuelven aponer a las políticas fiscales y tributarias en el centro deldebate público.

Este texto se propone revisitar los fundamentos de laintervención del Estado en diversas áreas, y estimular allector a reabrir pistas de reflexión por largo tiempo rele-gadas a un segundo plano en el análisis de los avatares dela economía. Responder a preguntas respecto a porqué,como y para quien debe realizarse una intervención del

15


Estado mediante una política pública (¿para asegurar elfuncionamiento del mercado?, ¿para garantizar niveles deequidad en el acceso a bienes y servicios al margen delmercado?, ¿para proveer lo que el mercado no proveey/o evitar los males provocados por la provisión privadade bienes?, ¿para corregir una falla parcial del mercadocuando el Estado falla menos que el mercado?), es unatarea en donde el análisis positivo – el juicio de hechorespecto del objeto de estudio y la dinámica de las accio-nes de los agentes que intervienen en él- y el análisis nor-mativo –el juicio de valor respecto a qué debe o no hacer-se y como hacerlo- tienen fronteras tenues.

Separar el conocimiento positivo de las visiones demundo de quien lo produce y de las opciones de acciónposibles en una u otra dirección para alcanzar determi-nados fines no es en este dominio fácil de realizar: másvale advertir al lector al respecto. Sin embargo, este textomantiene la aspiración de contribuir a que se pueda com-prender mejor el fundamento económico, o ausencia deél, de las opciones de política pública que cotidianamen-te se presentan en las decisiones de los gobiernos y en ladeliberación de los ciudadanos y de sus representantes.

16


CAPÍTULO 1

LA ECONOMÍA Y LA ESFERA PÚBLICA

La esfera pública es la de la vida en común, en la quese expresan de modo privilegiado diversas formas depoder. Siguiendo a Norberto Bobbio, cabe tener en con-sideración la expresión entrelazada del poder en la socie-dad de acuerdo a tres categorías: la económica, la ideo-lógica (o normativa) y la política:

“El poder económico se vale de la posesión de ciertosbienes, escasos o considerados escasos, para inducir aquienes no los poseen a adoptar cierta conducta, quegeneralmente consiste en desarrollar alguna forma detrabajo (...). El poder ideológico se basa en el hecho deque ideas de una cierta naturaleza, formuladas (...) porpersonas que gozan de cierta autoridad y expuestas enforma apropiada, puede ejercer influencia sobre la con-ducta de otros individuos (...) El poder político, final-mente, se asocia a la posesión de recursos (armas de cual-quier tipo y potencia) por medio de los cuales puedeejercerse violencia física”.1

17

1 Norberto Bobbio, “Política”, en Bobbio y Mateucci (eds.), Diccionario de Política, Siglo21, México, 1981.Norberto Bobbio, “Política”, en Bobbio y Mateucci (eds.),Diccionario de Política, Siglo 21, México, 1981.


En un sentido similar, en su clásica obra Economía ysociedad, Max Weber entendía por Estado en los alboresdel siglo 20:

“una empresa política de carácter institucional cuyadirección administrativa reivindica con éxito, en la apli-cación de sus reglamentos, el monopolio de la coerciónfísica legítima sobre un territorio dado”.

2

Por su parte, Jean Philippe Genet define en un sentidomás amplio al Estado como:

"una forma de organización social que, en nombre de supropia legitimidad, garantiza su seguridad y la de susmiembros, para lo cual dispone del control o del mono-polio de la justicia y de una fuerza militar específica" y alEstado moderno como "un Estado cuya base material repo-sa sobre una tributación pública aceptada por la sociedadpolítica (en una dimensión territorial superior a la de laciudad) y que abarca a todos sus sujetos".3

Así, en contraste con la presentación convencional detipo formalista de la economía como teoría de la acciónracional en la esfera del intercambio de mercado y del usoalternativo de recursos escasos, nos situamos aquí más bienen el campo de preocupaciones propuesto por Karl Polanyi:

“La economía es la interacción institucionalizada entre elhombre y el medio que proporciona, de forma constan-te, el aprovisionamiento de medios materiales para lasatisfacción de necesidades. La satisfacción de las necesi-dades es ‘material’ cuando requiere el uso de mediosmateriales para alcanzar sus fines”.4

18

2 Max Weber, Economía y sociedad, Fondo de Cultura Económica, México, Edición1997.

3 Jean Philippe Genet, “La génèse de l’Etat Moderne”, Actes de la Recherche en SciencesSociales, n° 118, junio de 1997.

4 Karl Polanyi, “The economy as instituted process”, en Trade and market in the earlyempires: economies in history and theory, The Free Press, New York, 1957.


Esta interacción institucionalizada asume histórica-mente según Polanyi la forma de la reciprocidad (“te doy,no te pido nada a cambio, pero sé que me darás cuandonecesite de ti”), la del intercambio mercantil (“te doydinero a cambio de una mercancía”) y la de la redistribu-ción como contribución no voluntaria a un centro (le doyal Estado para que el Estado me provea de bienes y servi-cios, a través de los impuestos que financian el gastopúblico), siendo estas dos últimas dimensiones las que seencuentran con más frecuencia “encastradas” en la eco-nomía monetarizada moderna5.

Así, la actividad económica del gobierno y la de losagentes económicos privados se encuentra a inicios delsiglo XXI más inextricablemente entrelazada que nuncaantes en la historia, aunque con grandes diferenciaspropias de la evolución de cada Estado-Nación o de gru-pos de Estados-Nación de conformaciones similares.Los orígenes de este proceso son, sin embargo, de muylarga data. Nos remitimos en la materia a EdmundPhelps:

“¿Quién fue primero: el Estado o el mercado? Ya en laEdad de Bronce se observa una gran burocracia esta-tal, de la que es un notable ejemplo el Estado de losfaraones del antiguo Egipto. Por otra parte, es posibleencontrar rastros de la existencia de mercados inclusoen la Edad de Piedra. Sin embargo, resulta difícil ima-ginar el crecimiento de un volumen de comercioamplio y regular sin la protección de la ley. Lo quedebió de ocurrir fue que el desarrollo del mercado y eldel Estado ocurrieron simultáneamente. Los merca-dos, tras un cierto número de fases, no pudieron con-tinuar desarrollándose, en respuesta por ejemplo auna innovación, sin una mayor expansión del Estado.

19

5 Karl Polanyi, La gran transformación [1944], FCE, México, 2003.


20

Una vez que tuvo lugar esta expansión, los mercadosfueron capaces de culminar la siguiente etapa de cre-cimiento. Del mismo modo, la mejora de la adminis-tración del Estado, pudo dar lugar a un mayor des-arrollo del mercado. Afortunadamente, lo mismo quepodemos comprender que la gallina procede delhuevo y que el huevo procede de la gallina, sin cono-cer quien fue antes, no es necesario considerar elEstado como una respuesta al mercado ni viceversa,para tener una idea del modo en que el Estado necesi-ta del mercado y el mercado del Estado”6.

Por ello, la concepción económica del Estado como unactor exterior a los mercados, y que se introduce analíti-camente después de constatar fallas de mercado querequieren de acciones públicas correctoras, no resultapertinente. Ya Thomas Hobbes lo subrayaba en 1651 –enel contexto de las secuelas de la guerra civil inglesa de1642- al sostener que la competencia generalizada de losindividuos entre si lleva a la violencia generalizada (bellumomnium contra omnes), la que solo se puede contenermediante la delegación de la autoridad a un soberanoque pacifique a la sociedad, el Leviatán. Para Hobbes laemergencia de un Estado que garantice el orden es la pri-mera condición para que la sociedad y la economía, com-puestas de individuos libres de buscar su propio interés,puedan prosperar.

Así, el poder del Estado no está ausente, sino que estáinserto en el corazón del funcionamiento de las econo-mías, incluyendo aquellas en las que las transacciones demercado son predominantes.

6 Edmund S. Phelps, Economía Política, Antoni Bosch Editor, Barcelona, 1986.


DE LA ECONOMÍA POLÍTICA A LA ECONOMÍA PÚBLICA

Los anteriores enfoques no acompañaron, sin embar-go, el desarrollo de la mayor parte de la teoría económi-ca moderna. Esta se sustrajo con frecuencia del análisis delas diversas esferas que condicionan el funcionamiento dela vida material y de sus determinantes históricos y se con-centró en la interacción abstracta de individuos raciona-les y atomizados como consumidores y productores,maximizadores de su utilidad, en la tradición de JeremyBentham. En palabras de Gérard Debreu:

“De una manera precisa, una economía se define por susconsumidores (caracterizados por sus conjuntos de con-sumo y sus preferencias), sus productores (caracterizadospor sus conjuntos de producción) y los recursos totales”.7

No obstante, el punto de partida de la disciplina eco-nómica no fue ese. El antiguo término griego “economía”aludía a la administración de los asuntos domésticos (delgriego oikos, "casa", y nomos, "regla"), en una sociedad endonde en un importante grado las necesidades humanasestaban condicionadas y eran satisfechas en unidades eco-nómicas locales, en el contexto de estructuras de familiaextendida y en el entorno territorial inmediato, aunquecon dosis de intercambios a veces considerables más alláde las fronteras de cada espacio local. El término “política”se agregó al de “economía” en el siglo XVIII, cuando el sis-tema de satisfacción de necesidades en Europa aumentó laespecialización productiva espacial y la división del trabajoen la sociedad, pero a la vez se hizo más dependiente tantode los mecanismos de restricción de los mercados en losespacios nacionales en proceso de consolidación, inclu-

21

7 Gerard Debreu, Teoría del valor, Antoni Bosch Editor, Barcelona, 1973.


yendo los impuestos aplicados por las autoridades eclesiás-ticas y estatales, como de los intercambios coloniales enexpansión, desde y hacia América, Africa y Asia.

En este contexto, emergió la "economía política clási-ca", y también las escuelas críticas a ella, a partir del sigloXVIII y especialmente desde 1776, con Adam Smith y suRiqueza de las Naciones. Este buscó interpretar el dramáticocambio que entonces experimentaba, con los albores de larevolución industrial, el sistema de satisfacción de necesi-dades y el modo de producir y distribuir bienes para satis-facerlas. Su punto de vista fue el del liberalismo económi-co emergente, que defendió con fuerza la idea de que laprosperidad de las naciones debía provenir de la divisióndel trabajo y de la persecución del interés propio median-te la coordinación de la “mano invisible” del mercado, conpoca intervención estatal, pues el mercado es capaz deautoregularse. Como contrapartida, la posterior obra deCarlos Marx prolongó la teoría del valor-trabajo de DavidRicardo (1817) y enunció tanto una teoría de la plusvalíay la explotación de los asalariados como una teoría de latendencia a la concentración y centralización del capitalconducentes a la crisis y al colapso del capitalismo quedenominó crítica de la economía política, inaugurando con-troversias que se prolongan hasta nuestros días sobre laestabilidad o inestabilidad del capitalismo y los mercados.

A fines del siglo XIX, el término economía política fuepaulatinamente abandonado y reemplazado por el de eco-nomía a secas (a partir de los Principles of Economics deAlfred Marshall de 1890, aunque para este economistaestas denominaciones eran intercambiables). La segundadenominación, sin perjuicio de su mayor concisión, fueconsagrada en las décadas siguientes por aquellos autoresque optaron por abandonar la visión de la sociedad y laeconomía constituidas por grupos sociales con interesescontradictorios, como era el caso de Marx, pero también

22


de Adam Smith y David Ricardo. La reemplazaron, a par-tir de los trabajos convergentes alrededor de 1870 deWilliam Stanley Jevons, Léon Walras y Carl Menger y mástarde de Alfred Marshall y Arthur Cecil Pigou, por unenfoque axiomático, basado en el valor originado en lautilidad marginal de los bienes para el individuo.

Se fundó así la influyente corriente de la economía neo-clásica, como teoría del valor y como investigación del usoalternativo abstracto de recursos escasos (que se consagróen el llamado programa de investigación Samuelson-Hicks)y del equilibrio general en mercados atomizados, con indi-viduos no muy distintos los unos de los otros y situadosfuera de todo contexto histórico, como fue teorizado porKenneth Arrow y Gérard Debreu a mediados del siglo XX.Meir Cohn ha llamado a este enfoque el paradigma del valor,de gran éxito en tanto se ha constituido en enfoque domi-nante en la economía académica, pero que paradojalmen-te, en su opinión “ha promovido una suerte de teorizaciónde escritorio estéril”, que “no ha hecho virtualmente nadapara asistir la formulación de la política económica”.8

En el mismo sentido se expresa Bernard Guerrien res-pecto al paradigma de la competencia perfecta a la Arrow-Debreu y sus desarrollos:

“aunque existe una teoría dominante en economía, losque adhieren a ella son en los hechos muy minoritarios.La mayoría de los economistas es, en realidad, agnóstica yestá formada por practicantes que operan en la adminis-tración, las empresas y las instituciones financieras, queutilizan sobre todo su buen sentido y su experiencia sinrecurrir a las teorías, que ignoran o han tenido tiempo deolvidar, en vista que no saben para qué pueden servirles”.9

23

8 Meir Kohn, “Value and Exchange”, The CATO Journal, 24, 3, 2004. 9 Bernard Guerrien, L'illusion économique, Omniscience, Sophia-Antopolis, 2007.


24

Esto no es de extrañar si se considera que los fenóme-nos de poder, que son parte esencial de la vida económi-ca real, simplemente no están considerados en la visiónneoclásica.

A la hora de introducir el papel económico del Estado,imposible de ignorar en el mundo real, la tradición neo-clásica reduce el estudio del rol económico del gobiernoa la presencia de fallas en el funcionamiento de los mer-cados y a la existencia de mecanismos de redistribuciónde origen extraeconómico. Ha denominado esta tradi-ción dominante el estudio de los ingresos y gastos delEstado como la disciplina de la “Hacienda Pública” o delas “Finanzas Públicas”. Este es el caso del texto de estu-dio clásico de Richard Musgrave de 1958 y sucesivas edi-ciones posteriores, que trata de la asignación de recursospor el gobierno, de la estabilización coyuntural a través dela política macroeconómica y de la redistribución deingresos, así como de la tributación.

El enfoque neoclásico encuentra dificultades en sucapacidad explicativa, pues el análisis de la intervencióndel Estado en la economía debe considerar, como hemossubrayado, que las actividades mercantiles son difícilmen-te concebibles sin el soporte público de los intercambiosprivados (reglas, sistemas jurídicos y de cumplimiento decontratos) o se encuentran, bien o mal, fuertemente mol-deadas por las reglamentaciones públicas o influidas por laacción de unas u otras entidades de gobierno y agenteseconómicos no atomizados.

Junto al desarrollo de técnicas de econometría cadavez más sofisticadas y de la macroeconomía a partir deKeynes junto a sus intérpretes y contradictores neoclási-cos, monetaristas y de la escuela de las “expectativasracionales”, el vacío neoclásico sobre el Estado fue llena-do en parte por nuevas corrientes, como la economía de lasopciones públicas (Buchanan, Stigler), la economía institu-


cional (Simon, Coase, Williamson, North), de la informa-ción (Mirrlees, Vickrey, Akerlof, Stiglitz) y, aunquemenos conocida en los ambientes anglosajones, de laregulación (Aglietta, Boyer, Coriat, Lipietz). Estas corrien-tes están menos preocupadas de los precios relativos, lascondiciones de la optimalidad en la asignación de recur-sos y el equilibrio general en base a supuestos exigentes yahistóricos y más de las instituciones, de la informaciónasimétrica entre agentes económicos y de la dinámicaeconómica efectiva, nutriendo con nuevas perspectivas ladiscusión contemporánea.

Por su parte, la economía política ha vuelto a ocupar unlugar en la escena académica con nuevos enfoques. Dosde sus promotores, James Alt y Alberto Asesina, definenactualmente a esta disciplina como:

“la investigación que busca responder simultáneamentedos preguntas centrales: ¿como evolucionan las institu-ciones en respuesta a incentivos individuales, estrategiasy opciones y como las instituciones afectan el desempeñode los sistemas político y económico?”.10

Estos autores distinguen dos ramas de esta disciplinareemergente: la economía política de las instituciones y laeconomía política de las políticas públicas. En este senti-do, para Xavier Greffe:

“La economía de las políticas públicas estudia la puesta enpráctica de la producción pública y de sus efectos, ya seala de las colectividades públicas, de las administracioneso de las empresas públicas; ya sea que tome la forma desubsidios, reglamentaciones o de bienes y servicios”.11

25

10 James E. Alt y Alberto Asesina, “Political Economy: An Overview”, en Robert E.Goodin y Hans-Dieter Klingemann, A New Handbook of Political Science, OxfordUniversity Press, New York, 1996.

11 Xavier Greffe, Économie des politiques publiques, 2e édition, Dalloz, Paris, 1997.


26

Tengamos a la vista que la política pública, más allá dela dimensión económica reseñada, puede definirse como,en palabras de Guy Peters:

“la suma de las actividades de gobierno, realizadas direc-tamente o a través de agentes, en tanto esas actividadestienen influencia en la vida de los ciudadanos”.12

Este autor distingue tres niveles en materia de políticaspúblicas: las opciones de política, los resultados de unapolítica y los impactos de una política, expresados en pro-gramas públicos llevados a cabo por instituciones delEstado o por agentes en los que este eventualmente dele-ga su ejecución. Siguiendo a Joseph Stiglitz, estos progra-mas requieren ser analizados de acuerdo a su necesidadde origen, las fallas de mercado a las que se vinculan, lasformas alternativas de diseño de la intervención delgobierno, la respuesta de los agentes privados ante ellas,sus consecuencias distributivas, los dilemas eficiencia-equidad que presentan, el contexto de objetivos múltiplesde la política pública y los procesos políticos asociados ala aprobación y desarrollo de los programas guberna-mentales.13

La dimensión positiva y la dimensión normativa seencuentran en este campo especialmente entrelazadas.Frente a la expansión y complejización de los roles delEstado en la vida moderna y la multiplicidad de los pro-gramas que lleva a cabo, ha adquirido más audiencia elanálisis de las instituciones y de las políticas públicas,

12 Guy Peters, American Public Policy: promise and performance, Fifth Edition, ChatamHouse Publishers, New York, 1999. Otras definiciones en el mismo sentido soncomentadas por Barbara J. Nelson en “Public Policy and Administration: AnOverview”, en Robert E. Goodin y Hans-Dieter Klingemann, A New Handbook ofPolitical Science, Oxford University Press, New York, 1996.

13 Joseph E. Stiglitz, Economics of the Public Sector, Third Edition, W.W. Norton, NewYork, 2000.


haciendo converger diversas disciplinas económicas y delas ciencias sociales. Como apunta Bernard Guérrien:

“en realidad, toda teorización en economía política tieneque ver con una lógica de economía ‘pública’, puestoque tiene por objeto no solo comprender el mundo, sinotambién transformarlo en un sentido considerado‘mejor’. De ahí la dificultad de establecer una fronteraclara entre economía política y economía pública, la unay la otra siendo esencialmente normativas”14.

Este es el punto de partida escogido para abordar elcampo de conocimiento que nos preocupa aquí, el delEstado moderno y sus roles de provisión de bienes públi-cos de orden, seguridad y respeto de las normas como con-dición del funcionamiento de los mercados, pero tambiénde provisión de infraestructura urbana y productiva, deservicios sociales y de coordinación pública de los agenteseconómicos en diversas actividades.

LOS GOBIERNOS Y LA ECONOMÍA MODERNALa asignación de recursos en las economías de merca-

do se realiza, según la presentación convencional, en"mercados de productos" (las diferentes industrias queofrecen a los consumidores sus bienes y servicios) y en"mercados de factores de producción" (el capital natural,el capital producido, el trabajo), aunque en realidad estosmercados están sistémicamente entrelazados e involucrana múltiples agentes económicos con poderes asimétricos.

Las economías contemporáneas, con escasas excepcio-nes, pueden calificarse como economías mixtas, es decircon actores privados mercantiles y no mercantiles y concomponentes de administración y regulación estatal en su

27

14 Bernard Guérrien, “Economie publique”, en Dictionnaire d’Analyse Ëconomique, 3e

édition, La Découverte, Paris, 2002.


funcionamiento. En ellas la interacción público-privada esmás o menos generalizada. Las expresiones de PaulSamuelson resumen bien la percepción generalizada enla materia desde la segunda mitad del siglo XX:

“La economía mixta es mixta. Esa es su fuerza: movilizarpara fines humanos los mecanismos de mercado y regu-lar esos mecanismos de manera que se no alejen dema-siado de los fines comunes deseados”15.

En algunos casos, sin llegar a ser economías estatalmentecentralizadas, la mediación de los procesos políticos y la inter-vención del Estado es de gran amplitud en el funciona-miento económico, como es el caso de algunas economíaseuropeas. El capitalismo con baja intervención del Estado, cuyoparadigma es Estados Unidos, no es en todo caso un tipo deeconomía con mercados de competencia perfecta como sedescribe en los manuales convencionales de economía,pues incluye regulaciones estatales variadas en los más diver-sos campos de la vida económica. La mayor parte de lasactuales economías maduras y de más alta productividadson de capitalismo regulado, es decir economías de mercadohistóricamente refglamentadas por los poderes del Estado ymoldeadas por los procesos políticos y por la evolución dela sociedad y de sus hábitos de trabajo y de consumo.

El mercado como construcción institucional. En estosmercados intervienen diversas instituciones públicas queya sea hacen posible su funcionamiento, especialmenteen materia de orden público y seguridad jurídica, o esta-blecen límites y reglamentan ese funcionamiento y quecobran impuestos sobre bases coercitivas para financiarsus actividades.

28

15 Paul Samuelson, “Strenghts of a mixed economy, a commentary”, Economic Impact,nº 36, 1985.


Esto incluye la fijación de tributos de muy diversa natura-leza, que los Estados modernos aplican al menos al valordel suelo, al capital, a las ventas e intercambios nacionalese internacionales y a los ingresos de empresas y personas,junto a cotizaciones obligatorias, tarifas por servicios espe-cíficos y endeudamiento (que a su vez debe ser financia-do por impuestos y tarifas futuros).

La tributación ha acompañado desde sus orígenes a laseconomías modernas basadas en intercambios más omenos descentralizados. También lo ha hecho esa otrainstitución fundamental de la economía mercantil: lamoneda. En esta, los bancos otorgan créditos a las empre-sas y a los consumidores. Esta moneda creada permite lastransacciones, que hacen posible el pago progresivo de lassumas prestadas. En cada período de tiempo, las cuentasentre agentes y su agregación por los diversos bancos noestán necesariamente sincronizados, lo que requiere deun mercado de refinanciamiento interbancario. Estepuede funcionar correctamente en tanto no se presentensimultáneamente retiros de liquidez por las empresas o elpúblico. Para prevenir las crisis financieras, se constituye-ron históricamente en los diversos Bancos Centrales.Estos hacen las veces de prestamistas de última instancia.Fijan la tasa de interés base para el refinanciamiento ban-cario y constituyen un seguro de fluidez de las transaccio-nes en presencia de interrupciones en la cadena de pagosque, siendo eventualmente originadas en situaciones pun-tuales, pueden extenderse a todo el sistema bancario fren-te al riesgo de no recuperar sus activos financieros. SinBancos Centrales estatales, los intercambios mercantilesdifícilmente pueden organizarse evitando crisis periódi-cas de la cadena de pagos y haciendo frente al llamado"riesgo sistémico" de los sistemas bancarios y financieros.Los bancos emiten moneda de crédito y los bancos cen-trales emiten la moneda de curso legal en los diferentes

29


30

Estados-naciones, creándose así los regímenes monetarioscomo conjunto de reglas que permiten el funcionamien-to del sistema de pago en las transacciones. La emisión demoneda tiene en parte como contraparte, por otro lado,títulos de deuda pública.16

La moneda hace posible la descentralización de losintercambios. Hace las veces tanto de medio de intercam-bio, de unidad de cuenta y de instrumento de reserva.Reposa sobre una relación social de confianza -se dice quela moneda es fiduciaria- lo que explica que en la historiahaya tomado diversas formas materiales, incluyendo hoyel plástico de las tarjetas de crédito, cuyo valor intrínsecoes prácticamente nulo. La confianza en una moneda estánecesariamente asociada a la importancia del organismoque la emite, por lo que no es extraño que resulte ser elEstado, a través de sus Bancos Centrales, el encargado deemitirla y administrarla dado su patrimonio y poder regla-mentario. Y con los límites y extensión que resultan pro-pios de cada Estado: nadie imaginaría que la moneda conla cual se realicen los intercambios internacionales sea lade algún pequeño país marginal, por estable y serio quesea. Desde la segunda guerra mundial, el grueso de lastransacciones internacionales se realiza en la moneda -eldólar- del poder mundial dominante, EE.UU.

La evolución reciente de la economía norteamericana(el doble déficit comercial y presupuestario que se pro-longa en el tiempo) le ha hecho perder valor a su mone-da frente a otras monedas de grandes economías. En elpasado, los desequilibrios acumulados en la balanza depagos no le permitieron sostener su equivalencia fija conel oro, suspendiendo la convertibilidad dólar-oro de losbancos centrales (1971) y terminando más tarde con el

16 Robert Boyer, Théorie de la régulation, Editions la Découverte, Paris, 2004.


sistema internacional de tipos de cambio fijo estructuradoal final de la segunda guerra mundial para darle estabili-dad a la economía mundial (acuerdos de Bretton-Woodsde 1944), reemplazado por el sistema de tipos de cambiosflexibles prevaleciente hasta hoy. La inestabilidad que espropia de esta flexibilidad, que puede beneficiar a paísesparticulares en circunstancias particulares mediante deva-luaciones competitivas, llevó a diversos países de Europa aunificar sus monedas (trece de los actuales veintisiete esta-dos miembros de la Unión Europea) a partir de 1999.

Los sistemas de intercambio y de financiamiento nacio-nal e internacional están sujetos a variadas reglas estata-les, algunas de ellas necesariamente supranacionales,especialmente en el ámbito del comercio y las finanzas(con las llamadas regulaciones prudenciales), sin las cua-les las economías de mercado acentuarían su tendencia adesarrollar crisis cíclicas en ausencia de control del riesgofinanciero, como ocurrió con gran violencia en la grancrisis de 2008.17

Junto a los tributos y a la moneda, hacer posible losintercambios mercantiles supone que la determinaciónde los precios pueda hacerse en base a productos compa-rables (calidad, volúmenes), características que no se pre-sentan de manera necesariamente espontánea. Así, en losmercados suelen prevalecer asimetrías de información y con-ductas llamadas de riesgo moral y selección adversa por lamoderna economía de la información. Introducir sime-trías de información respecto de los productos que sonobjeto de intercambio mercantil es una condición previaal funcionamiento del mercado y a su perdurabilidad, delo que históricamente se han hecho responsables diferen-

31

17 Michel Aglietta y Laurent Berrebi, Désordres dans le capitalisme mondial, Editions OdileJacob, Paris, 2007.


tes instituciones sociales y estatales, desde las corporacio-nes medievales hasta los modernos sistemas de proteccióndel consumidor mediante garantías y certificaciones de lacalidad, y cuya ausencia resulta ser un factor perturbadorde los mercados, de desconfianza de los inversores y con-sumidores e inhibidor del desarrollo18.

Los intercambios en los mercados de los llamados fac-tores de producción están también basados en precios(intereses y otras formas de remuneración del capital, ysalarios y otras formas de remuneración de la fuerza detrabajo) e igualmente sujetos a regulaciones. Estas inclu-yen una vasta gama de temas, y en especial las menciona-das condiciones de funcionamiento de las institucionesfinancieras, así como de los contratos de trabajo y la fija-ción de salarios mínimos (precios) y horas máximas dedesempeño diario y semanal (cantidades), incluyendoprocesos de negociación colectiva más allá de la relaciónbilateral empleador-empleado, que pueden llegar a serexitosamente centralizadas como en diversos países euro-peos, junto a variados procedimientos más o menos efec-tivos de involucramiento de los asalariados en los resulta-dos de la producción.

Los intercambios en los mercados son entonces des-centralizados y basados en precios, pero con regulacionesestatales de las condiciones de los contratos y de las moda-lidades en que se realiza la oferta, mientras se practica lafijación pública de precios en al menos ámbitos tanimportantes como las tasas de interés de refinanciamien-to y las tarifas monopólicas de servicios básicos, ademásde reglas territoriales, sanitarias y ambientales aplicablesal proceso productivo. Los intercambios descentralizados

32

18 George Akerlof, An economic theorist's book of tales, Cambridge University Press,Cambridge, 1984.


tienden además a ser inestables: cuando aumenta el pre-cio de un bien, también aumenta el ingreso de quienes lovenden. Por tanto, su demanda puede aumentar (efectoingreso) o disminuir (efecto precio), tratándose de dosefectos opuestos ante una variación de precios (teoremade Sonnenschein). No existe una tendencia espontánea alequilibrio general en el caso de intercambios descentrali-zados, sino eventuales equilibrios parciales en mercadosespecíficos, de carácter inestable19.

La pluralidad de dinámicas y agentes económicos en laeconomía mixta. En las sociedades modernas confluyen,además, diversas dinámicas de asignación de recursos pro-ductivos y de acumulación distintas de la de los intercam-bios descentralizados de bienes privados en mercados ato-mizados que describen los libros de texto convencionalesde microeconomía. En estos mercados ningún agenteespecífico incide teóricamente sobre el proceso económi-co ni tiene poder en la determinación de los precios. Esteproceso es supuestamente guiado espontáneamente haciala asignación de los recursos escasos a sus usos más pro-ductivos. Pero esta no es una descripción adecuada de losmecanismos económicos de mercado.

En primer lugar, está presente en las economías mixtasla dinámica de las economías de escala y de la mundiali-zación de los mercados y las marcas, que en áreas cada vezmás significativas de producción y distribución inducenuna fuerte concentración de la oferta en pocos agentes, alo que se agrega el peso de los monopolios naturales enmuchos servicios básicos (cuya provisión es óptima conun solo agente de producción). Esto lleva en el primer

33

19 Bernard Guerrien y Sophie Jallais, Microeconomía. Una Presentación Crítica, MaiaEdiciones, Madrid, 2008.


caso a políticas públicas de promoción de la competenciay en el segundo a la fijación de tarifas o la producciónpública para evitar los abusos de posición monopólica.

En segundo lugar, se ha ampliado el peso de los bienespúblicos, es decir de la vasta gama de bienes cuyo consu-mo es colectivo o semicolectivo. De ellos depende cru-cialmente buena parte de la calidad de la vida moderna(seguridad, infraestructura, urbanismo, cultura, saludpública) y que los agentes económicos privados no pue-den o deben proveer (aunque en ciertos casos puedenproducir, sobre la base de su financiamiento y reglamen-tación por el sector público) y cuya oferta se genera en elproceso político de determinación de la tributación y elgasto fiscal.

En tercer lugar, está presente la dinámica que genera laproducción de bienes privados de consumo rival pero confuertes externalidades positivas más allá de su intercam-bio bilateral y que la sociedad necesita y demanda cre-cientemente (educación, atención de salud, redes decomunicación). También está presente la dinámica de lasexternalidades negativas (polución e impacto de la pro-ducción sobre los ecosistemas), cuyo peso es cada díamayor conforme aumentan las capacidades productivas yla población, y por tanto las emisiones dañinas local oglobalmente, como las de gases con efecto invernadero.Los bienes con externalidades positivas pueden ser pro-ducidos por empresas privadas o por empresas o serviciospúblicos y su provisión óptima requiere de regulación delas condiciones de oferta y de subsidio de sus precios. Porsu parte, las interferencias sobre los ecosistemas requie-ren de políticas públicas de contención y mitigación denivel local, nacional y global, especialmente frente al cam-bio climático.

En cuarto lugar, el funcionamiento macroeconómicono se entendería al margen de la dinámica de los sistemas

34


de transferencias universales de seguridad social y de dis-tribución de ingresos a los más necesitados. Estos tienendiversas magnitudes y modos de financiarse según losmodelos de desarrollo adoptados por los diferentes países,y que incluye a la economía social sin fines de lucro quesatisface necesidades al margen del mercado y provee unaproporción en ciertos casos considerable de los empleosque la economía de mercado convencional no crea.

Las economías contemporáneas son adicionalmentemixtas porque los agentes de producción no son sólo las empre-sas de propiedad privada con fines lucrativos ni estos son unívo-cos en sus motivaciones.

La esfera económica más importante suele ser aque-lla en la que predomina la rentabilización de los activosinvolucrados en el proceso económico, en una cons-tante dinámica de acumulación de capital, pues en laseconomías mixtas la forma más frecuente de organiza-ción de las unidades productivas de bienes y servicioses la de empresas de propiedad privada maximizadorasde utilidades. No obstante, en muchas naciones y regio-nes es significativa la presencia de unidades producti-vas de economía familiar de subsistencia, de economíacampesina y de economía social sin fines de lucro. Enespecial, no debe subestimarse la magnitud y el rol delas actividades y redes económicas no mercantiles(familiares, comunitarias, asociativas), cuyas motivacio-nes son distintas al lucro y la mera persecución del inte-rés individual (cooperación, reciprocidad, altruismo20)y que llegan a representar una proporción importantede la actividad económica, incluso en las economíasmás avanzadas.

35

20 Estas distinciones se encuentran en Ernst Fehr y Simon Gächter, “Fairness and reta-liation: the economics of reciprocity”, Journal of Economic Perspectives, vol.14, nº3,2000.


En este sentido, para el historiador Fernand Braudello que articula a la economía es lo que denomina la tri-partición en pisos, por lo que esta no debiera represen-tarse solo como conjunto de mercados con agenteshomogéneos y atomizados. El "primer piso" lo definecomo la diversidad de prácticas que constituyen la basesocio-cultural de la producción, frecuentemente en elmarco de una economía familiar y local, con presenciade donaciones y contradonaciones recíprocas. Un"segundo piso" lo conforma, en su visión, la estructurade intercambios de mercado con múltiples oferentes ydemandantes en situación competitiva informadosmediante el sistema de precios, es decir la situación quedescriben los libros de texto convencionales sobremicroeconomía. El "tercer piso" lo define como aquelen que predomina el capital financiero y productivoconcentrado, y que identifica con el capitalismo propia-mente tal. En palabras de Braudel:

“En la cumbre están los monopolios, debajo la com-petencia reservada a las pequeñas y mediocres empre-sas. (…) Hay un margen inferior, más o menos grue-so, de la economía –llámenla como quieran, peroexiste y está hecha de unidades independientes.Entonces no digan tan rápido que el capitalismo es elconjunto de lo social, que envuelve a nuestras socie-dades enteras (…). Hay hoy día aún, como en el siglo18, un amplio primer piso que, al decir de economis-tas, representa hasta 30% y 40% de las actividades enlos países industrializados del mundo actual. Este volu-men, al margen de los mercados y de los controles delEstado, recientemente estimado y que sorprende porsu amplitud, es la suma del fraude, del trueque debienes y servicios, del “trabajo negro”, de la actividadde los hogares, esta economía de la casa que, paraSanto Tomás de Aquino, era la economía pura y quesubsiste hasta nuestros días. La “tripartición”, la eco-

36


nomía de pisos cuya importancia antigua he recono-cido, sigue siendo un modelo, una guía de observa-ción para el tiempo presente21.

Así, los intercambios en los mercados en los que lamaximización del interés propio es el incentivo principalde múltiples demandantes (consumidores) y oferentes(productores) privados, y en ocasiones de propiedadpública o social, no son los únicos que conforman la eco-nomía. Existen diversos actores económicos, aunque deentidad y poder muy diferentes.

El aumento del peso del Estado en las economías demercado desarrolladas. En este contexto, no es de extra-ñar el incremento del peso del sector publico en la eco-nomía si se compara la situación actual con la de hace unsiglo o la hace medio siglo (ver el cuadro 1). El peso delEstado en la economía puede medirse de diversas mane-ras: el empleo público como proporción del empleo total,la producción empresarial pública como proporción de laactividad económica, o el gasto de gobierno como proporcióndel gasto total de la economía. Este último indicador es el másutilizado para comparaciones del peso del sector públicoen las economías nacionales, en su acepción de gasto delgobierno general como proporción del PIB, entendidocomo el gasto del gobierno central más la administraciónterritorial.

El PIB es la agregación del valor de los bienes y servi-cios producidos en un período determinado, descontan-do el valor de sus consumos intermedios. Es entonces lasuma del valor agregado en cada actividad económica encada período de tiempo (con mediciones usualmente

37

21 Fernand Braudel, Civilisation matérielle, économie et capitalisme, XVè-XVIII è siècle,Gallimard, Paris, 1979.


anuales). Esa producción es comprada por los agenteseconómicos que consumen y por los que invierten, ade-más de ser vendida en el exterior del territorio nacional.El gobierno también consume (bienes y servicios queadquiere) e invierte (en infraestructuras diversas queconstruye y repara). De ese modo se calcula su peso en laeconomía.

El sector público moderno incluye el gobierno centralcon toda su variedad de políticas y gastos públicos enbienes y servicios que produce y provee a través de losministerios y servicios estatales nacionales. A los órganosdel gobierno central deben agregarse los órganos guber-namentales territorialmente descentralizados, como losmunicipios y demás entidades subnacionales en losEstados unitarios o federales (provincias, departamentos,regiones o estados federados, según los casos) que reali-zan tareas y prestan servicios de acuerdo a las competen-cias que tienen a su cargo.

Más allá de los debates normativos acerca del tamañoóptimo del Estado o de las razones de su expansión, se haexperimentado en el siglo 20 un incremento generalizadodel peso del gasto del gobierno en la economía, con unacierta disminución desde 1990 en algunos casos (paísesnórdicos y España) e incrementos en otros (Francia,Alemania y Reino Unido).

La agregación de estos dos ámbitos constituye el gobier-no general. Las empresas públicas, que cobran a los usuariosprecios de mercado o subsidiados por sus servicios, seanestas empresas financieras o no financieras, son tambiénparte del sector público. La suma del gobierno central, lasentidades descentralizadas, las empresas públicas finan-cieras y las no financieras constituyen el sector públicoglobal.

38


Más allá de las fluctuaciones de corto plazo, es posibledistinguir al menos cuatro categorías de economías mixtasdesde el punto de vista del peso del Estado en su economía:

• Las economías con muy alto gasto público, es decir Sueciay otros países nórdicos, así como también Francia(que tiene además un importante sector de empresaspúblicas), con gastos del gobierno general superioresal 50% del PIB respectivo.

• Las economías con alto gasto público, categoría que inclu-ye a la mayoría de las economías europeas, con gastospúblicos superiores a 40% del PIB.

• Las economías con gasto público intermedio, es decirEE.UU., Japón y diversos países del sudeste asiático,con gastos públicos entre 30% y 40% del PIB y un sec-tor público empresarial poco significativo.

• Las economías con bajo gasto público, es decir menor al30% del PIB, incluyendo a la casi totalidad de laseconomías de menor ingreso por habitante. Las eco-nomías subdesarrolladas suelen tener Estados detamaño relativo menor que el de las economíasmaduras y sus instituciones públicas son más débiles.

39

Si el PIB = Oferta Agregada

= ∑ Valor Bruto de Producción-Consumos Intermedios

= ∑ Valor Agregado= Demanda Agregada= Consumo + Inversión + Exportaciones netas + Gasto de

Gobierno (G),

entonces la relación G/PIB es la que será utilizada para medir el peso delgobierno en la economía.

Si G es el gasto de gobierno, PIB el equivalente de la demanda agregada yH el número de habitantes, la ley de Wagner postula que la relación

G/PIB = f (PIB/H)

es con dG/dPIB superior a 0, es decir con una elasticidad de los gastos

Recuadro 1: Medición del gasto público y Ley de Wagner


En América Latina, Brasil, Argentina y Uruguay tienenel gasto del gobierno general más alto y México uno delos más bajos.

La discusión sobre las causas del crecimiento del gastopúblico. Esta evolución hacia un mayor peso del Estadoha sido objeto de discusión y controversia desde el siglo19. En 1855 el economista alemán Adolph Wagner enun-ció la ley que lleva su nombre, basada en la observaciónempírica, según la cual los gastos públicos tienden en ellargo plazo a crecer a un ritmo superior al del ingresonacional. Esta fue efectivamente la historia económica delsiglo 20, con un especial incremento del gasto público enlos episodios de guerra y de manera generalizada enmaterias sociales como educación, salud y seguridadsocial desde los años 1960.

En efecto, la demanda de intervención pública es unarealidad de las sociedades modernas, ya sea que se trate deredistribución, educación, salud, seguridad o proteccióndel ambiente. En contra de esta tendencia se manifiestauna resistencia al incremento de los impuestos, dado quelos contribuyentes procuran minimizar con mayor omenor fuerza el esfuerzo que les es solicitado para finan-ciar las tareas públicas que por otro lado demandan. Existeentonces una brecha potencial entre el crecimiento de lademanda por gasto publico y la de los aportes obligatorios,que actúa como factor de moderación de la primera. Enausencia de circunstancias excepcionales, esta demandapor crecimiento de los gastos públicos no puede materia-lizarse, o bien se realiza sin aumento de impuestos, con laconsecuencia de incrementar la deuda pública o desenca-denar procesos inflacionarios, es decir con aumentos degasto no sostenibles en el tiempo.

Entre esas circunstancias excepcionales se encuentranlas guerras, en que el Estado comprime la demanda para

40


liberar la oferta en beneficio del esfuerzo bélico, incre-mentándose la parte del gasto público de modo equiva-lente. Después de un conflicto, el aumento de impuestosestá asumido, con una mayor propensión de los ciudada-nos a aceptar la sustitución de gastos de guerra por gastosde protección social, infraestructura y educación.

Un enfoque alternativo proviene de la llamada escue-la del Public Choice22, cuyo punto de partida es otro: con-trariamente a lo enunciado por la ley de Wagner, elEstado no produciría "bienes superiores" (aquelloscuya elasticidad ingreso es superior a uno) sino “bien-es normales” (aquellos cuya elasticidad ingreso es uni-taria), pero demandados por algunos agentes más quepor otros. Pero como el financiamiento de estos bienesse reparte entre el conjunto de los miembros de lacolectividad, se constituirían numerosos grupos de pre-sión, que se organizarían e invertirían para procurarque el Estado provea los bienes que los benefician enparticular, con una carga fiscal que se disemina entretodos los contribuyentes, obteniendo estos grupos unaganancia neta a costa del resto de la colectividad. Lapolítica fiscal más apropiada es, en este enfoque, la queminimiza el gasto fiscal y las intervenciones del Estado,pues presume, además, que las fallas de mercado sue-len ser menos graves que las fallas que el Estado pre-senta al intervenir en la economía, pues o bien la buro-cracia persigue su propio interés antes que el del públi-co o bien intervendría en función de grupos de presióny de su búsqueda ilegítima de renta que pueden resul-tar más costosos a la colectividad que la situación queorigina la intervención.

41

22 Ver James Buchanan y Gordon Tullock, The Calculus of Consent: Logical foundations forconstitutional democracy, The University of Michigan Press, 1962.


Fuentes: Para países de la OCDE, a partir de VitoTanzi y LudgerSchuknecht, “Reconsidering the fiscal role of government: the internatio-nal perspective”, American Economic Review, 87, 2, 1997, y OCDE in Figures,2006-2007. En el caso de Chile, la información es para 1900, 1930 y 1960según INE, Estadísticas de Chile en el siglo XX, 1999. En 1970 y 1980 se refie-re al gasto del gobierno general según Felipe Larraín en El sector público yla crisis de América Latina, FCE, México, 1990, y desde 1990 en adelantesegún la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda,Estadísticas de las Finanzas Públicas,1987-2003 y 2006. La información paraotros países de América del Sur proviene de CEPAL y se refiere a los ingre-sos del gobierno central.

42

Cuadro 1Evolución histórica del gasto del gobierno general, % PIB

Países 1920 1937 1960 1970 1980 1990 2000 2005

Gasto ElevadoSuecia 8,1 10,4 31 42,8 60,1 61,7 57,3 56,6Francia 27,6 29 34,6 38,5 46,1 50,7 52,5 53,8Italia 22,5 24,5 30,1 32,8 41,9 54,4 46,9 48,2Holanda 13,5 19 33,7 41,3 55,8 54,8 45,3 45,7Alemania 25 42,4 32,4 38,3 47,9 44,5 45,8 46,7Noruega 13,7 .. 29,9 34,9 43,9 54 42,7 42,6Reino Unido 26,2 30 32,2 37,2 43,4 42,2 37,5 45,5España 9,3 18,4 18,8 21,6 32,2 43,4 40 38,2

GastoIntermedioJapón 14,8 25,4 17,5 19 32 31,8 38,3 37,3EE UU 7 8,6 27 30 31,4 37,1 34,2 36,4Australia .. .. .. .. .. 36,2 35,7 35,0Brasil .. .. .. .. 22,7 26,4 30,4 33,4SurCorea .. .. .. .. 19,3 19,7 23,8 28,1

Gasto InferiorArgentina .. .. .. .. 19,2 16,1 21,5 26,8Uruguay .. .. .. .. 20,0 22,5 23,6 26,2Chile 13 20 25 31,5 27,1 22,1 24,4 21,1Perú .. .. .. .. 17,5 11,6 13,9 15,1México .. .. .. .. 11,9 12,6 12,1 11,0


Por su parte, William Baumol, en su teoría del incremen-to diferencial de productividad entre sectores de la economía,sostiene que las actividades de producción de bienes(manufacturas diversas) suelen experimentar fuertes y sis-temáticos incrementos de productividad, es decir de pro-ducción por trabajador, mientras en otras actividades esmuy difícil economizar el trabajo utilizado por unidadproducida a lo largo del tiempo23. El ejemplo de referen-cia es el del peluquero (que no puede disminuir sustan-cialmente el tiempo necesario para un corte de pelo),extensible a múltiples actividades de servicio público,como la educación (donde un profesor impartirá su mate-ria en un tiempo difícil de reducir), la salud (donde elmédico no puede atender a las personas en cada vezmenos tiempo) o la cultura (donde un concertista demo-rará siempre el mismo tiempo en ejecutar una pieza musi-cal). En consecuencia, los servicios, incluidos los públicos,se otorgan a un precio relativo creciente, lo que estimulael incremento del costo de estas actividades. Si no puedeeconomizar en el tiempo tanto trabajo como en otras, y sies necesario remunerar ese trabajo de manera más omenos del mismo modo que el promedio de la economía,el costo de los servicios públicos aumentará más rápidoque el de otras producciones y absorberá una parte cre-ciente del ingreso nacional. El efecto Baumol parte de laobservación de la naturaleza de la tecnología de produc-ción del sector público .La hipótesis básica es que la tec-nología del sector público es más trabajo intensiva en rela-ción a la tecnología de producción del sector privado yque en el sector público es más difícil la sustitución de tra-bajo por capital, a medida que el costo laboral aumenta.

43

23 William J. Baumol y William G. Bowen, "On the performing arts: the anatomy oftheir economic problems", American Economic Review, 1965.


El Estado y el sector privado compiten por la mano deobra, lo que se refleja en un incremento en el salario y enel costo de producción, dando como resultado un preciomayor. La mayoría de los estudios empíricos realizadosreflejan una demanda inelástica de bienes públicos, loque no debería sorprender, considerando el hecho deque muchos bienes públicos no tienen sustitutos próxi-mos y resultan imprescindibles. Para que se verifique elefecto Baumol la demanda de bienes y servicios públicosdebe ser inelástica respecto a los precios.

Más allá de estas diversas interpretaciones, el desarrolloeconómico de los países industriales se ha acompañado deun incremento generalizado, de mayor o menor intensidadsegún los tipos de países y sus modelos de Estados deBienestar, del gasto público. En cambio, el gasto público esbajo en los países en desarrollo y la suerte reciente de estospaíses ha sido diversa, destacando por un lado el fracaso enAmérica Latina del debilitamiento del Estado desde ladécada de los setenta en virtud de las políticas del llamado"Consenso de Washington" y por el otro el impresionantedespegue en la últimas cuatro décadas de países del sudes-te asiático y recientemente de China, con importantes rolesdinamizadores del Estado. Sin embargo, reúne un ciertoconsenso “el papel de tres factores que han adquirido orecuperado prominencia en la literatura técnica sobre cre-cimiento económico en las últimas décadas: la calidad delas instituciones, la generación del conocimiento técnico ysu incorporación a los procesos económicos y el manejo delriesgo, tanto macroeconómico como social” 24. El manejodel riesgo macroeconómico y social es precisamente el fun-damento de los estados de bienestar modernos.

44

24Guillermo Perry, Crecimiento en América Latina. En busca del tiempo perdido, BancoMundial, Washington, 2005.


Las teorías económicas vigentes, además de procurarexplicar las razones del crecimiento del gasto público,consideran necesarias, desde su diversidad, un ciertonúmero de tareas públicas, como veremos a lo largo deeste texto. Se puede distinguir entre ellas, según el gradode consenso que suscitan, tres grandes áreas: las funcio-nes del Estado mínimas, las intermedias y las dinámicas.

Tabla 1: Funciones del Estado

45

A. Funciones mínimas: suministro de bienes públicosEsfera políticaDefensaJusticiaOrden público

Esfera económica y socialDerechos de propiedadInfraestructuraSalud públicaProducción de conocimiento

B. Funciones intermedias: externalidades, riesgos y redistribuciónGestión de externalidadesEducaciónProtección del ambiente

Cobertura de riesgos colectivos e individualesPolítica macroeconómica Asistencia frente a catástrofesPensionesSeguro de saludCondiciones de empleo y seguro de desempleo

Redistribución de ingresosSubsidios a las familiasSubsidios a los más pobresSubsidios a los desempleados y salarios mínimos

C. Funciones dinámicas: política industrial Regulación de monopolios naturalesPolítica de competenciaPolítica de fomento y coordinación productivaProtección del consumidorAcceso a activos de producción

Tipo de funciones


Las funciones mínimas, que no provocan mayor contro-versia sobre su necesidad, son las normalmente asociadasa la provisión de bienes públicos de consumo colectivoque provee el gobierno o bien no provee nadie, algunasasociadas al tradicional Estado gendarme (defensa, justi-cia, seguridad) y otras al Estado moderno, como la saludpública y la producción de conocimiento.

Las funciones intermedias agrupan a las actividades par-cialmente subsidiadas (como educación y ambiente, dadosu efecto beneficioso sobre la sociedad además de sobre elindividuo) o las prohibidas o multadas (como las conta-minaciones). También se incluye aquí a las importantesacciones de minimización de riesgos colectivos (regula-ción macroeconómica a través de la política fiscal, mone-taria, financiera y cambiaria, prevención y acción frente acatástrofes) o individuales (seguros de salud para el casode las enfermedades, de pensiones para prever situacio-nes de vejez o invalidez sin ingresos, de condiciones deempleo y de pérdida del empleo, para apoyar el riesgo deabuso en la relación laboral y/o a los que han perdidotemporalmente su ocupación remunerada). Se incorporaen esta categoría de funciones intermedias a las distintasredistribuciones de justificación extraeconómica, destina-das a apoyar mediante el proceso presupuestario a deter-minados grupos en la sociedad (con frecuencia a las fami-lias con hijos, a las personas más pobres de distintas eda-des, a los desempleados). Estas intervenciones son nor-malmente materia de controversia, especialmente encuanto a su magnitud e intensidad.

Por último, las funciones dinámicas constituyen inter-venciones directas en la actividad económica desde ellado de la oferta, lo que incluye la promoción de la com-petencia, la regulación de monopolios y la protección delconsumidor, los distintos componentes de la políticaindustrial (política comercial y de fomento de mercados,

46


de investigación y desarrollo, de localización territorial yaglomeración sectorial, es decir diversas actividades decoordinación de la actividad económica) y por último lasdistintas políticas de acceso a la propiedad (reforma agra-ria, subsidio de la pequeña empresa o de la economíasocial sin fines de lucro). Esta tercera gran área de laintervención del Estado es la que usualmente provocamayores controversias en el ámbito académico y político.

Los Estados de Bienestar. El Estado de Bienestar es el tipode Estado en el que sus funciones económicas y sociales hantenido históricamente un mayor desarrollo en el contextode las economías mixtas. Se trata de una concepción del roldel Estado, emergida en Europa y desarrollado después dela segunda guerra mundial con mayor envergadura, que leatribuye el deber de jugar un papel activo en la promocióndel crecimiento económico, en la provisión de protecciónsocial a los ciudadanos y de corrección de las injusticiassociales que emanan de la economía de mercado. El Estadode bienestar se contrapone a la visión liberal del Estadomínimo, en el que la intervención pública se limita a las fun-ciones de «gendarme» (policía, fuerzas armadas, justicia).

La historia del rol del Estado desde la revolución indus-trial puede resumirse en un lento paso del EstadoGendarme tradicional al Estado de Bienestar moderno. Lavisión bismarckiana, nacida en la Alemania de la década de1880 y basada en el aseguramiento de riesgos socialesmediante la redistribución intertemporal obligatoria de lossalarios en interés de los cotizantes, requirió para funcionarde una economía asalariada relativamente homogénea ydel criterio de no provocar transferencias ex ante (los impe-dimentos para acceder al trabajo no forman parte medularde los dispositivos de protección), al margen de la voluntadde trabajar. La visión británica de William Beveridge, des-arrollada durante la Segunda Guerra Mundial (1942) en

47


previsión de la posguerra, admite las transferencias ex antehacia los menos favorecidos en sus capacidades, fundandouna noción de “solidaridad social” y no solo de “seguridadsocial”, dando lugar a mecanismos más extendidos de asis-tencia que los que derivan solo de la redistribución en eltiempo de los ingresos del trabajo. La visión asociada aThomas Paine y sus propuestas tempranas (1795), al calorde su participación en las revoluciones norteamericana yfrancesa, de distribuir entre todos los habitantes las rentasde la tierra, son el origen de la actual corriente “universa-lista e incondicional” del Estado de bienestar25.

El nivel del gasto público está ampliamente determina-do por el tamaño del Estado de bienestar en cada nación, yespecialmente por las transferencias de seguridad social.Las diversas economías mixtas contemporáneas realizanimportantes gastos públicos ya no sólo en la tarea tradicio-nal del Estado mínimo (seguridad interna y externa, siste-mas de justicia), sino también en el desarrollo de infraes-tructuras, en la educación y en seguros y transferenciassociales mediante seguros públicos de vejez-invalidez,enfermedad, desempleo transitorio y subsidios a las fami-lias y a las personas necesitadas.

En el caso de los países industriales, diversos autores,siguiendo a Gosta Esping-Andersen, han distinguido trestipos de Estados de Bienestar según su mayor o menorcapacidad redistributiva de sus sistemas de impuestos ygastos públicos (nórdicos o socialdemócratas, continenta-les o cristianodemócratas y liberales o residuales anglosa-jones)26. Tanto en materia de reducción de la desigualdad

48

25 Ver Philippe Van Parijs, Refonder la solidarité, Les Edtions du Cerf, Paris, 1996.26 Evelyne Huber, John D.Stephens, Development and Crisis of the Welfare State. Parties and

Policies in Global Markets, The University of Chicago Press, Chicago, 2001; AndréSapir, “Globalisation and the reform of european social models”, Bruegel Policy Brief,Noviembre 2005, nª1, y Gosta Esping-Andersen, Les Trois Mondes de l’Etat-Providence.Essai sur le Capitalisme Moderne, Presses Universitaires de France, Paris, 2007.


como de la pobreza relativa, sus capacidades de modificarla situación de ingresos resultante del funcionamiento dela economía de mercado son más o menos robustas, peroen todos los casos de significativa amplitud. El cuadro 2reseña que para la población en edad de trabajar la des-igualdad de ingresos (medida según el coeficiente deGini) y la pobreza (medida en porcentaje de la medianade ingresos) cambian sustancialmente después de aplicartributos y gastos públicos, con más intensidad en el casode los Estados de bienestar nórdicos que en el caso de losde tipo continental o angloamericano.

Cuadro 2: Desigualdad y Pobreza por tipos de Estados deBienestar, antes y después de impuestos y transferencias, 1995

Fuente: Evelyne Huber, Jennifer Pribble, John D. Stephens, “The Politics ofEffective and Sustainable Redistribution”, en Antonio Estuche, DannyLeipziger (eds.), Fiscal Incidence and the Middle Class: Implications for Policy, TheWorld Bank, Washington D.C., Forthcoming, 2008. (*) Ingresos antes deimpuestos y transferencias (**) Ingresos después de impuestos y transferen-cias. Países 1: Suecia, Noruega, Demarca, Finlandia. Países 2: Bélgica, PaísesBajos, Alemania, Francia, Suiza. Países 3: Australia, Canadá, Irlanda, ReinoUnido, Estados Unidos.

Por nuestra parte, hemos distinguido los Estados debienestar de tipo escandinavo, los otros europeos conalto gasto público y los liberales, es decir aquellos países

49

Tipo de Estado Desigualdad en la Pobreza en lade Bienestar población en edad población en edad

de trabajar (Gini) de trabajar (%)

Ingreso de Ingreso Ingreso de Ingreso demercado (*) dispon. (**) mercado (*) dispon. (**)

1. Estados de Bienestar Socialdemócratas 0,350 0,208 18,8 4,0

2. Estados de Bienestar Cristianodemócratas 0,350 0,258 15,6 7,0

3. Estados de BienestarLiberales 0,422 0,320 20,5 12,0

Promedio simple 0,376 0,266 18,1 7,6


desarrollados tradicionales o de crecimiento recientecon gasto público más bajo. Los de tipo escandinavo yeuropeo tienen un muy alto gasto público, un desem-peño económico en los últimos 25 años que es similar alos demás desarrollados, con una tasa de desempleocomparable, pero con mayor gasto público en educa-ción, más altas transferencias de seguridad social y dife-rencias de ingresos sustancialmente menores que aque-llos países de capitalismo liberal (cuadros 3 y 4). LosEstados de bienestar escandinavos –de sello socialde-mócrata clásico- se distinguen de los otros Estados debienestar europeos y de los de tipo liberal por el mayorpeso de la tributación directa, con una alta incidenciade los impuestos a la renta de las personas y a las utili-dades de las empresas en su estructura tributaria, y porlas menores desigualdades de ingreso que exhiben, sinque se encuentre evidencia de un desempeño económi-co menos dinámico.

El PIB crece de modo relativamente similar en los paí-ses desarrollados con alto gasto público y en los conmenor gasto. Y el bienestar de los grupos de menoresingresos es mayor, especialmente por la disposición deun mayor volumen de bienes públicos y de transferenciasde seguridad social a los más necesitados. Diversos paísescon un gasto público superior al 50% del PIB y muyamplias transferencias de seguridad social, financiadoscon altas tasas medias y marginales de impuesto a larenta, se cuentan entre las economías más ricas delmundo en términos de PIB por habitante, con creci-mientos mayores al promedio de los países industrializa-dos y al de muchos países de gobiernos más pequeñosque cobran menos impuestos.

La historia de los Estados de bienestar ha sido per-manentemente acompañada de pronósticos de crisis.Fue a partir de su propia expansión significativa a partir

50


de los años 1950 que emergió la primera crítica y el pro-nóstico de que impediría el crecimiento económicoestable. Esto fue desmentido por la edad de oro delcapitalismo de posguerra y sus tasas de crecimiento queestán entre las más altas de la historia económica. En losaños 1960, se diagnosticó una segunda crisis, en estecaso por la insuficiencia de sus mecanismos para esta-blecer grados suficientes de equidad y disminución dela pobreza, lo que llevó a un aumento de los beneficiosy de su cobertura en un contexto de dinamismo econó-mico y de episodios de revuelta social (mayo de 1968).Hacia fines de los años 1970, fue la OCDE -entidad quereúne a los países industrializados- la que diagnosticóuna tercera crisis, resaltándose las supuestas consecuen-cias negativas del Estado de bienestar sobre el creci-miento, en un contexto de stagflación y desempleo, y larevolución de las expectativas que habría generado consu secuela de “excesiva” carga fiscal. La recuperacióndel ciclo económico atemperó estas visiones en las dosdécadas siguientes, aunque se generalizó, con el fin del“fordismo”, la tendencia al incremento de la desigual-dad de ingresos en los países industrializados, primeroen EE.UU y el Reino Unido en la década de los años1970 y luego el resto de estos países en la década de1980.

51


Cuadro 3Desempeño social de los Estados de Bienestar

Fuente: A partir de OCDE in Figures, 2005, y PNUD, Informe de DesarrolloHumano, 2005 y DIPRES Informe de las Finanzas Públicas, 2006 para Chile.

52

Países

Distribucióndel ingreso

20-20

1993-2000

Transfe-rencias

SeguridadSocial/ PIB

2005

Esperanza de vida al

nacer (años)2003

GastoPúblico

Educación/ PIB

2000-2002

GastoPúblico

Salud/PIB2002

Estados de Bienestar EscandinavosFinlandia 3,8 16,6 78,5 6,4 5,5Noruega 3,9 13,6 79,5 7,6 8Suecia 4 17,4 80,2 7,7 7,8Dinamarca 4,3 16,2 77,2 8,5 7,3Promedio 4 16 78,9 7,6 7,2

Otros Estados de Bienestar EuropeosAlemania 4,3 19,2 78,4 4,6 8,6Bélgica 4,5 16 78,1 6,3 6,5Austria 4,7 18,8 78,6 5,7 5,4Países Bajos 5,1 11,2 78,6 5,1 5,8Francia 5,6 17,9 79,4 5,6 7,4Italia 6,5 17,1 79,9 4,7 6,4Reino Unido 7,2 13,4 78,5 5,3 6,4Promedio 5,4 16,2 78,8 5,3 6,6

Estados de bienestar liberalesJapón 3,4 11,3 81,8 3,6 6,5Canadá 5,8 10,2 79,7 5,2 6,7Suiza 5,8 12,1 80,4 5,8 6,5Irlanda 6,1 9 77,8 5,5 5,5N. Zelandia 6,8 10,5 78,7 6,7 6,6Australia 7 8,4 80,3 4,9 6,5EE.UU. 8,4 12 77,2 5,7 6,6Promedio 6,2 10,5 79,4 5,3 6,4

Chile 18,7 5,5 77,9 4,2 2,6


Cuadro 4Desempeño económico de los Estados de Bienestar

Fuentes: A partir de OCDE in Figures, 2006-2007 y OCDE Economic Outlook 79,2005, e Informe sobre Desarrollo Humano, PNUD, 2005.

53

PaísesPIB /Hab.US$ ppc

2005

GastoGobiernoGeneral/

PIB2005

Impuestoa renta

y utilida-des/PIB

2001

CrecimientoPIB/Hab.

(%)1975-2003

CrecimientoPIB/Hab.

(%)1990-2003

Tasa dedesempleo

(%)2004

Estados de Bienestar EscandinavosSuecia 32 700 56,9 22 1,6 2,0 6,6Dinamarca 34 400 53,2 29 1.6 1,9 5,7Finlandia 31 400 50,7 19 2,0 2,5 8,8Noruega 43 200 42,6 21 2,8 2,9 4,5Promedio 35 425 50,9 23 1,6 2,3 6,4

Otros Estados de Bienestar EuropeosFrancia 30 200 53,8 12 1,7 1,6 10,1Bélgica 32 500 50,1 18 1,9 1,8 12,0Austria 33 600 49,9 14 2,1 1,8 5,0Italia 28 500 48,2 15 2 1,5 8,1Alemania 29 800 46,7 10 2 1,3 9,9Países Bajos 34 200 45,7 11 1,8 2,1 5,0Reino Unido 32 100 45,5 15 2,1 2,5 4,7Promedio 31 557 48,6 14 1,9 1,8 7,8

Estados de bienestar liberalesN. Zelandia 25 300 36,7 20 1,0 2,1 3,9Canadá 33 600 40,5 17 1,6 2,3 7,2Japón 30 500 37,3 9 2,4 1,0 4,7EE.UU. 41 900 36,4 15 2,0 2,1 5,5Suiza 36 200 36,7 13 1,0 0,5 4,2Australia 32 900 35,0 18 1,9 2,6 5,4Irlanda 39 200 33,7 13 4,5 6,7 4,4Promedio 34 229 36,6 15 2,1 2,5 5,0

Chile 10,3 23 4 4,0 4,1 8,5


Las “nuevas desigualdades” se han manifestado dediferente manera, por su parte, según el tipo de Estadode Bienestar. Existe, de acuerdo a Gosta Esping-Andersen, una tendencia general hacia una mayor des-igualdad en la variable relevante, el ingreso disponible delos hogares, aunque se ha revertido en parte a fines de losaños 1990: “como se podría esperar, la tributación y laredistribución ayudan a disminuir las desigualdades demercado, en particular en los fuertes estados de bienes-tar de escandinavia (…). Los datos sugieren que en Italia,Suecia, el Reino Unido y EE.UU. son los de más abajo losque están perdiendo, pero son sobre todo los de másarriba los que están aumentando sus ingresos. En lamayoría de los otros países el efecto principal viene deldeterioro de los de más abajo. La situación cambia cuan-do examinamos los ingresos de mercado. En este caso,observamos una convergencia casi perfecta entre países(siendo Alemania la única excepción) con ganancias sus-tanciales para los dos primeros deciles y pérdidas en el demenos ingresos”27.

En este contexto, la temática de la crisis del Estado debienestar vuelve por sus fueros, consagrada por la OCDE ensu conferencia de 1997. En la actualidad, siempre de acuer-do a Esping-Andersen, los asuntos en discusión se remiten atres factores de crisis: “las consecuencias laborales de la glo-balización (es decir la pérdida de terreno de la mano deobra no calificada, mayor precariedad); el envejecimientopoblacional provocado en el largo plazo por los cambiosdemográficos (es decir, bajos niveles de fecundidad sumadosa la longevidad); y los cambios revolucionarios operados enlo atinente a estructura familiar (es decir, la transformación

54

27Gosta Esping-Andersen, “Inequality of incomes and opportunities”, en AnthonyGiddens y Patrick Diamond (eds.), The new egalitarianism, Polity Press, Londres, 2005.


del rol de la mujer y la creciente inestabilidad familiar)”28.Este autor sugiere interpretar los fenómenos en curso desde elpunto de vista del régimen de bienestar constituido por la tríadamercados (básicamente el empleo), familias y política socialpública, pues para los individuos su bienestar depende de losrecursos que provienen de su inserción en el empleo (salarioactual y diferido en los mecanismos de seguro de desempleo,pensiones y salud), las relaciones familiares (solidaridad fami-liar, transferencias por separación) y los beneficios sociales(bienes públicos, ayudas a los más desfavorecidos). La situacióneconómica en el mundo con el brusco cambio tecnológico y susaumentos de productividad (propios de la economía delconocimiento) y la expansión de los servicios de bajoaumento de productividad replantea los mecanismos deequilibrio entre generación de empleo e igualdad social.

Algunos Estados han optado por un mayor énfasis enel estímulo a la inserción en el trabajo (políticas de capi-tal humano) y a la estabilidad familiar. Otros constatanque si los mercados y las familias proveen cada vezmenos bienestar, una demanda sobrecargada sobre elEstado estará más presente, salvo que el Estado de bien-estar atienda a las personas de edad y simultáneamentea las familias jóvenes, equipándolas para la inserciónproductiva de calidad y alta productividad, maximizandoel empleo de la mujer, erradicando la pobreza en lainfancia, flexibilizando el ciclo de vida con educaciónpermanente para salir de situaciones desventajosasmediante segundas y terceras oportunidades y pensionesmás tardías o parciales. Pero la temática del retiro oquiebra del Estado de bienestar simplemente no secorresponde con la evolución reciente.

55

28 Gosta Esping-Andersen, “¿Burócratas o arquitectos? La reestructuración del Estadobenefactor en Europa”, en Presente y futuro del Estado de Bienestar, Miño y DávilaEditores, Buenos Aires, 2001.


Apertura y protección social: dos caras de una mismamoneda. Diversos trabajos demuestran, por otro lado, queuna apertura creciente de la economía se asocia a unmayor gasto público. La relación estadística entre el gradode apertura, medido como proporción de los intercam-bios en el PIB, y el tamaño del gobierno es más frecuen-temente positiva que negativa29. Esta constatación ha lle-vado a una nueva interpretación: la globalización noimplica necesariamente una declinación del Estado, pueslos intercambios crecientes aumentan la vulnerabilidadeconómica, por lo que un sector público más vasto, espe-cialmente en el ámbito de las políticas de protecciónsocial, constituye un contrapeso compensador apropiado.

Dani Rodrik constató en el caso de 23 economías de laOCDE para los años ochenta y principios de los noventa“una asociación positiva no sujeta a error entre el volu-men de los gastos públicos (en porcentaje del PIB) y elgrado de apertura a los intercambios exteriores”. Para elcaso de 115 países, la mayor parte de los cuales del mundoen desarrollo, Rodrik constató no sólo una notable rela-ción positiva entre el tamaño del sector estatal (medidoaquí por el consumo público) y el grado de apertura alexterior, sino también que el grado de apertura de prin-cipios de los años sesenta ofrece una muy buena predic-ción de la expansión del sector estatal en el curso de lostres decenios siguientes.

En el caso de los países de altos ingresos la correlaciónmás robusta es entre apertura comercial y gastos en segu-ridad social y en el caso de los países más pobres entreapertura comercial y consumo público, países en los quela dificultad de administración de programas de transfe-

56

29 David Cameron, “The expansion of the public economy: a comparative analisis”,American Political Science Review, 72, 4, 1978.


57

rencia induce más gasto social público directo, mante-niéndose que la asociación es entre mayor riesgo externoy mayor protección social. Las conclusiones de Rodrik sonfuertemente relevantes para nuestro análisis, al señalarque las relaciones entre gobierno y mercado pueden sercomplementarias más allá de las funciones tradicionalesde provisión de bienes públicos, de orden, ley y derechosde propiedad, pues “el ámbito de acción del gobierno hasido más amplio, no más pequeño, en las economías quetoman mayores ventajas de los mercados mundiales”,mientras “la evidencia considerada sugiere que las razo-nes tienen que ver con la provisión de seguridad social”30.

Las economías más abiertas tienen una mayor exposi-ción a los riesgos que emanan de las turbulencias de losmercados mundiales, por lo que un mayor gasto públicoen estas naciones cumple una función de aislamientofrente a dichos riesgos, en la medida en que el sectorgubernamental es un sector “seguro” en términos deempleo y de compras al resto de la economía relativa-mente al sector sujeto al comercio internacional. Portanto, en los países significativamente afectados porimpactos externos, el gobierno puede mitigar el riesgomanejando una mayor proporción de los recursos econó-micos, lo que explica en parte la tendencia al incrementodel gasto público desde que la mundialización de la eco-nomía se aceleró a mediados de los años 1970.

Las turbulencias de América Latina. El crecimiento eco-nómico de América Latina, que vio debilitados a sus Estadosdesde mediados de la década de los setenta por la ola neo-liberal alentada desde Washington, ha sido especialmente

30 Dani Rodrik, “Why do more open economies have bigger governments?”, Journal ofPolitical Economy, 106, 5, 1998.


58

magro comparado con el de los países asiáticos emergentes.La brecha con los países industrializados se ha ampliado ytambién con los del este de Asia: el ingreso medio por habi-tante era en ellos hace 40 años más bajo que el de AméricaLatina y hoy lo supera ampliamente. Además de lento, el deAmérica Latina ha sido desde 1980 un crecimiento acci-dentado y volátil, con bajas tasas de disminución de lapobreza y un nivel de desigualdad muy superior al del Asia.

Los países del sudeste asiático lograron en cambioalcanzar un alto nivel de crecimiento económico en lasdécadas que siguieron a su despegue a inicios de los años60, con variadas intervenciones del Estado que acompa-ñaron ese proceso y una distribución del ingreso relativa-mente igualitaria. Esta experiencia reciente de desarrolloexitoso refuerza la observación según la cual una distri-bución regresiva del ingreso y la ausencia de inversiónpública en capital humano e infraestructura no ayudan alcrecimiento, sino que lo desfavorecen.

La experimentación neoliberal extrema partió enChile desde el golpe de Estado de 1973 y se expandió aAmérica Latina a partir de los años 1980, en el contextode la “era Reagan-Thatcher”. Al cabo de tres decenios deextensión de las dictaduras militares, se abrió la etapa delas "transiciones a la democracia" desde fines de la décadade los años 1970 a los años 1990, según los casos, y se diocurso a la post-transición en América Latina y a la conso-lidación democrática. Esta ha convivido con crisis políti-cas periódicas de nuevo tipo, prácticamente sin golpes deEstado (con excepción en particular del fujimorismo enPerú, pero con períodos de gobierno que no llegan a tér-mino (en Argentina, Bolivia, Ecuador y Paraguay)31. Y

31 Ver Renée Fregosi, “La Izquierda Latinoamericana y el Nacional-Tercemundismo”,Políticas Públicas, Facultad de Administración y Economía, Universidad de Santiago deChile, Vol. 1 N.° 2, 2007.


también con alta inestabilidad económica y un déficitsocial persistente en materia de empleo, desigualdades,pobreza, marginalidad urbana, en medio del predominiogeneralizado de las reformas neoliberales. Estas reformasno han sido precisamente la mejor estrategia de creci-miento de que tenga conocimiento la historia económicareciente.

Las políticas de ajuste presupuestario drástico, la dis-minución del gasto público social, la liberalizacióngeneralizada de los mercados relajando las regulaciones(que se entienden en el enfoque neoliberal como peo-res que cualquier falla de mercado que procuren subsa-nar) y la apertura indiscriminada al exterior, handemostrado ser perjudiciales a la equidad y en partetambién al crecimiento. La lógica de la restricción pre-supuestaria trajo resultados recesivos en distintas etapasdel ciclo económico. La disminución del gasto degobierno provocó la precarización de los serviciospúblicos sociales, la jibarización del potencial de crea-ción de capital humano y sub-inversión en las infraes-tructuras productivas y sociales.

La desregulación generalizada (especialmente en losámbitos laborales, financieros y de servicios básicos)acentuó la concentración del poder económico. La aper-tura indiscriminada al exterior aumentó la inestabilidadmacroeconómica y produjo pérdidas sustanciales de teji-do productivo construido en décadas de esfuerzos públi-cos y privados. Así, la tan criticada etapa de sustituciónde importaciones tuvo un comportamiento manifiesta-mente mejor que aquella de las aperturas indiscrimina-das: si se compara el crecimiento de América Latina, seconstata que pasó de 4.8% de promedio anual entre1960 y 1985 a un promedio de solo 2.8% entre 1998 y2003. Brasil, México y Argentina experimentaron caídas

59


todavía mayores32. La aplicación de la trilogía neoliberalde disminución del peso de Estado, privatización y des-regulación en América Latina fue especialmente costosaen la década de 1980, con un crecimiento desacopladodel de la economía mundial y problemas agravados dedesempleo y desigualdad, aunque se acompañó de unadisminución de la inflación y de una cierta moderniza-ción productiva orientada al exterior. En palabras deJoseph Stiglitz:

“si existe un consenso hoy respecto a qué estrategias tie-nen más posibilidades de promover el desarrollo de lospaíses más pobres en el mundo, es este: no hay consensoexcepto que el Consenso de Washington no proveyó larespuesta. Sus recetas no fueron ni necesarias ni sufi-cientes para un crecimiento exitoso, aunque cada una desus políticas tuviera sentido para países particulares entiempos particulares (...). Hubo una falla en la compren-sión de las estructuras económicas de los países en des-arrollo, focalizando en un conjunto de objetivos muyestrecho y en un conjunto muy limitado de instrumentos.Desde luego, los mercados por sí mismos no producenresultados eficientes cuando la tecnología está cambian-do o cuando existe aprendizaje respecto de los mercados;estos procesos dinámicos están en el corazón del des-arrollo y existen importantes externalidades en este tipode procesos dinámicos, dando lugar a un importantepapel para el gobierno. Los exitosos países del Este deAsia reconocieron ese rol; las políticas del consenso deWashington no lo hicieron”33.

60

32 Ricardo Hausmann y Andrés Velasco, “Crecimiento Lento en América Latina:¿Resultados Comunes, Causas Comunes?”, en José Luis Machinea y Narcís Serra(editores), Visiones del desarrollo en América Latina, Fundación CIDOB-CEPAL,junio 2007.

33 Joseph E. Stiglitz, Post Washington Consensus Consensus, Working Paper Series, Inciativefor Policy Dialogue, 4 de noviembre de 2004.


El crecimiento retomó un ritmo parecido al de la eco-nomía mundial en la década de 1990, aunque sufrió tur-bulencias hacia fines de la década en medio de la llamadacrisis asiática y, en el caso de Argentina (fruto de una polí-tica macroeconómica ortodoxa y un exceso de endeuda-miento), una recesión severa. Los años recientes, en losque la gran mayoría de los países de América Latina adop-taron políticas económicas pragmáticas, alejadas de lasreformas neoliberales, han sido de mayor dinamismo, enun contexto de mayor acceso a mercados y mejores condi-ciones de financiamiento externo, superando el creci-miento del continente el del promedio de la economíamundial. No obstante, se constata una disminución delpeso global de América Latina, pues pasó de 10% a 8%del PIB mundial -a paridad de poder de compra- entre1980 y 2006, con excepción de Chile y en alguna medidade Colombia, Costa Rica y Panamá, todas ellas economíasde pequeña escala. Tanto Brasil, como México yArgentina, los grandes actores de la economía latinoame-ricana, declinaron su importancia relativa, mientras el con-texto mundial experimentó una reconfiguración de lospolos dominantes: las economías asiáticas emergentesrepresentan ya un 18% del PIB mundial (y con Japónsuperan el 25%).

China pasó del 2% al 10% del PIB mundial entre 1980 y2006 (razón por la cual la economía china incide cada vezmás en los precios de los productos básicos, incluyendo losque exporta América Latina); India del 2,2% al 4,4%; lostigres del sudeste asiático del 1,6% al 3,7%, mientras Japónexperimentó una cierta declinación, pasando del 8,4 % al6,9 % del total mundial. Por su parte, EE.UU. pasó del 21%al 20% y la Unión Europea (27 países) del 30% al 23% delPIB mundial. El riesgo de marginalización económica ypolítica de América Latina en la globalización aparece en elhorizonte. Solo los países del continente con grandes reser-

61


vas energéticas pueden aspirar a jugar hoy, de no mediar unvuelco en el dinamismo productivo, un cierto rol como“jugadores globales”. No es de extrañar que gobiernos pro-gresistas de América del Sur como Chile, Uruguay y Brasilhayan debido plantearse no solo temas redistributivos sinotambién el tema de la aceleración del crecimiento comoparte importante de sus agendas, y en todo caso como con-dición necesaria para su agenda social, especialmente cuan-do no cuentan con rentas sustanciales de recursos naturales.

Cuadro 5: Producto Interno Bruto, tasa decrecimiento anual (%), 1960-2007

Fuentes: para 1960-1975, Hausmann y Velasco; para 1980-2007, FMI, WorldEconomic Outlook Data Base, Abril 2008.

62

País1960-1975

1980-1990

1991-2000

2001-2007

2005 2006 2007

Mundo - 3,1 3,1 4,0 4,4 5,0 4,9México y C. américa 5,8 1,3 4,2 4,1 4,7 6,0 6,0

México 6,6 2,6 3,5 2,5 2,8 4,8 3,3Costa Rica 6,0 2,5 5,2 5,2 5,9 8,8 6,8El Salvador 5,3 -0,6 4,6 2,9 3,1 4,2 4,7Guatemala 5,5 1,2 3,7 3,7 3,3 5,2 5,7Honduras 4,4 2,3 3,3 5,1 6,1 6,3 6,3Nicaragua 6,2 -0,7 3,6 3,4 4,4 3,9 3,8Panamá 6,8 1,8 5,5 5,9 7,2 8,7 11,2

Sudamérica 4,4 1,7 3,3 4,1 5,9 6,1 6,3Argentina 3,6 -0,9 4,3 4,1 9,2 8,5 8,7Bolivia 3,7 0,2 3,8 3,4 4,0 4,6 4,2Brasil 7,5 2,3 2,6 3,3 3,2 3,8 5,4Chile 2,3 3,6 6,5 4,3 5,7 4,0 5,0Colombia 5,4 3,5 2,8 4,4 4,7 6,8 7,0Ecuador 5,7 2,4 2,2 4,7 6,0 3,9 1,9Paraguay 5,1 3,8 1,8 3,4 2,9 4,3 6,4Perú 5,2 0,1 4,0 5,4 6,7 7,6 9,0Uruguay 1,4 1,4 3,1 2,9 6,6 7,0 7,0Venezuela 4,4 0,7 2,2 4,9 10,3 10,3 8,4


Cuadro 6: Participación en el PIB mundial (%)

Fuente: FMI, World Economic Outlook, Abril 2008, cifras a paridad de poder de compra.

LA DECLINACIÓN DE LAS ECONOMÍAS CENTRALIZADAS

La expansión de los Estados de Bienestar como el granfenómeno económico del siglo XX en Occidente, no escomprensible al margen del contexto de guerra fría y decompetencia política con el llamado campo socialista inau-gurado por la revolución rusa de 1917 y que se expandió enel mundo durante seis décadas, hasta su abrupto fin.

Con la caída del muro de Berlín en 1989, y el posteriorderrumbe de la URSS, culminó la etapa histórica deexpansión de las experiencias de economía estatal centra-lizada, su radicalización bajo los procedimientos represi-

63

País 2006200019901980

México y Centroamérica 2,82 2,47 2,64 2,45 México 2,45 2,17 2,29 2,11Costa Rica 0,06 0,05 0,07 0,07El Salvador 0,08 0,06 0,07 0,06Guatemala 0,12 0,09 0,10 0,10Honduras 0,04 0,04 0,04 0,04Nicaragua 0,04 0,02 0,03 0,03Panamá 0,04 0,04 0,05 0,05Sudamérica 6,9 5,7 5,7 5,6Argentina 1,10 0,72 0,81 0,78Bolivia 0,08 0,06 0,06 0,06Brasil 3,58 3,06 2,96 2,82Chile 0,25 0,25 0,35 0,36Colombia 0,47 0,49 0,48 0,48Ecuador 0,17 0,15 0,14 0,16Guyana 0,01 0,00 0,01 0,00Paraguay 0,05 0,05 0,04 0,04Perú 0,41 0,28 0,31 0,33Uruguay 0,08 0,06 0,06 0,06Venezuela 0,67 0,54 0,50 0,50


vos del estalinismo a fines de los años 1920, y su posteriorextensión a los países de Europa del Este conquistadospor la URSS al término de la segunda guerra mundial, yluego a China (1949), parte del sudeste asiático (años1950) y Cuba (1959).

La centralización estatal permitió a la URSS dotarse ace-leradamente de grandes infraestructuras productivas sobrela base de la estatización de la industria, la organizaciónautoritaria de la administración económica, la cuasi milita-rización del trabajo y la colectivización forzada de la agri-cultura. La centralización por el Estado de la mayor partedel excedente económico hizo posible concentrar masiva-mente las inversiones en algunas ramas consideradas prio-ritarias, comprimiendo al mismo tiempo el consumo popu-lar, proceso que se acentuó durante el esfuerzo de guerraentre 1941 y 1945. Los planes quinquenales tuvieron porobjetivo crear grandes industrias de base, incrementar elconjunto de la producción, desarrollar la agricultura,aumentar el nivel de vida y alcanzar los niveles de desarro-llo de los grandes países capitalistas. La agricultura se estan-có, estrechando la base del excedente que debía absorberla industria. El nivel de vida rural y urbano cayó. Las indus-trias de bienes de consumo y la vivienda fueron sacrificadas.Su retraso respecto de las industrias pesadas y del sector debienes de producción adquirió un carácter estructural.

En este sistema de planificación central imperativa, lainversión no tenía un costo internalizado por la empresa.La innovación en este contexto interrumpía la regulari-dad del proceso de acumulación. Al mismo tiempo, laausencia de penalización de la ineficiencia introdujo unarestricción presupuestaria blanda, sin incentivos suficien-tes para la minimización de costos.

El resultado de estos procesos fue un crecimiento de tipoextensivo, involucrando cada vez mayores cantidades derecursos antes que incrementos de productividad, crecimien-

64


to que en los años setenta y ochenta terminó por agotarse, apesar de su buen desempeño comparativo con las economíascapitalistas (ver el cuadro 4). Para superar el nivel de vida delas economías de sistema capitalista avanzado, como EE.UU.(siguiendo la promesa de Kruschev a inicios de los añossesenta), o con mayores componentes de sistema de econo-mía mixta, como Suecia, el diferencial de tasas de crecimien-to debió, sin embargo, haber sido mucho mayor.

A este agotamiento no fue ajena la progresiva disminu-ción de la capacidad regulatoria de la planificación centrali-zada. El principio de desagregación del plan macroeconó-mico por grandes sectores en planes de rama por ministerio,los que a su vez establecían los planes por empresa, consti-tuyó el corazón del carácter imperativo de la planificaciónsoviética. Pero este esquema no pudo superar sus factores deincoherencia técnica y social. Técnicamente, fue imposiblecentralizar verazmente y a tiempo toda la información nece-saria para una adecuada asignación de los recursos y social-mente no siempre fue posible imponer a los trabajadores elaumento de las normas, con el consiguiente incentivo a uncambio frecuente de empleo, mientras muchos directoresde empresas disimularon o sesgaron la información al sobre-estimar las necesidades y subestimar las capacidades de susunidades productivas para obtener mayores holguras para lafijación y realización de las metas del plan. Todos estos com-portamientos conflictivos y no susceptibles de coordinaciónpor el centro dieron origen a la “regulación penúrica”,según la expresión del economista húngaro Janos Kornai,vale decir la presencia permanente de desequilibrios entre lademanda solvente y la oferta disponible de bienes34.

65

34 De la amplia literatura en la materia puede destacarse Alec Nove, La economía delsocialismo factible, Siglo XXI, Madrid, 1987; Bernard Chavance, L’économie soviétique, LeSycomore, Paris, 1988; Adam Przeworski, Democracia y mercado, Cambridge UniversityPress, 1995 y John E. Roemer, Un futuro para el socialismo, Crítica, Barcelona, 1995.


El resultado de estos procesos para la URSS ha sidodescrito del siguiente modo por Abel Aganbeguian: “lasmanifestaciones de marasmo y apatía condujeron a unaparte de la población a perder toda motivación por eltrabajo, a percibir la propiedad social como algo ajeno.Se establecieron tendencias a acaparar y a la corrupción.La justicia social fue transgredida. Los planes de creci-miento del bienestar no fueron ejecutados, se produje-ron alzas de precios camufladas. La nivelación y fijaciónsin fundamentos del salario, los privilegios entregados aciertas categorías de trabajadores ocasionaron enormesperjuicios. El alcoholismo, que afectó la salud de unaparte de la población, se extendió ampliamente: consti-tuye por lo demás una de las razones por las cuales, enlos últimos veinte años, el promedio de vida en la URSSno aumentó y la mortalidad de los hombres en edad acti-va se incrementó”35.

La necesidad de una drástica reforma de la economía setransformó poco a poco en una evidencia para la dirigen-cia de la ex URSS, reforma que llegó muy tarde con la lla-mada perestroika y que fue insuficiente para impedir el des-plome del sistema de planificación central. Con la instala-ción del primer gobierno no comunista en Polonia enjunio de 1989, la caída del muro de Berlín en noviembrede 1989 y el colapso pacífico de la URSS, en diciembre de1991, se dio curso al cierre del ciclo de los “socialismos rea-les” iniciado en octubre de 1917.

La lección en este plano que deja este ciclo histórico hasido sintetizada pertinentemente por Charles Bettelheim,uno de los economistas que por décadas siguió de cerca latemática de la planificación central, cuando concluyehacia 1985 que “un plan que pretende reglamentarlo

66

35Abel Aganbeguian, La Perestroika, Editions Economica, Paris, 1989.


todo y preverlo todo fracasa en su objetivo. En una eco-nomía compleja y conflictiva, no se puede planificar endetalle. Dado que sigue siendo deseable obtener sino unmanejo al menos una cierta orientación del desarrolloeconómico, el plan debe tener una amplitud que seamanejable y que por tanto deje subsistir apoyos, en parti-cular deje funcionar el sistema de precios. La inmensamayoría de los precios no puede ser fijada centralmente,sin lo cual se llega a una deriva completa de las decisioneseconómicas”

36.

Cuadro 7Comparación de estándares de vida entre economías centralmente

planificadas y de mercado y mixtas al caer el muro de Berlín

Fuente: Stiglitz, Joseph, Principles of Macroeconomics, Norton&Company, NewYork, 1997.

Los procesos económicos en desarrollo desde la caídade los sistemas de planificación soviética han sido enmuchos sentidos traumáticos y catastróficos, sometidos a

67

36En Charles Bettelheim y Bernard Chavance, “La planification soviétique”, AlternativesEconomiques, número especial, 1985.

PaísAnalfabetismo

Adulto (%)

Esperanza

de

vida(años)

Crecimiento

PIB

1965-1988(%)

PIB/hab

(US $1988)

Economías centralmente planificadasURSS 2,660 4.0 70 - de 5Hungría 2,460 5.1 71 - de 5China 330 5.4 70 31

Economías de Mercado y MixtasEE.UU. 19,840 1.6 76 - de 5Suecia 19,300 1.8 77 - de 5Italia 13,000 3.0 77 - de 5Egipto 660 3.5 63 56India 340 1.8 58 57


sucesivas terapias de choque inspirados por asesores occi-dentales y orquestado por el FMI. Solo la reciente inte-gración en la Unión Europea ha permitido a diversos paí-ses de Europa Central y del Este iniciar un camino dereconstrucción económica y de beneficiarse de sus fondosestructurales. Por su parte, después de fuertes caídas ensus capacidades de producción y una severa concentra-ción económica, recientemente Rusia experimenta unarecuperación en buena medida alrededor de una indus-tria energética que se beneficia de crecientes preciosinternacionales desde 200337. Vale la pena consignar lareflexión de Michel Camdessus, ex director general delFMI: “No vimos que el desmantelamiento del aparatocomunista era el desmantelamiento del Estado. Hemoscontribuido a crear un desierto institucional en una cul-tura de la mentira, de la economía subterránea, de latoma de ventajas heredadas del comunismo”38.

China mantuvo el modelo político jerárquico de parti-do único, con sus particulares rasgos asiáticos ancestrales.La señal fue dada con la represión a la "primavera dePekín" en la plaza Tiananmen en junio de 1989, que ter-minó con las agitaciones democráticas mientras en para-lelo se derrumbaba el bloque de Europa del Este. Sinembargo, el liderazgo chino había iniciado desde los años1978 un gradual y experimental proceso de liberalización

68

37 Una descripción se encuentra en Elizabeth Brainerd, “Winners and losers in Russia’seconomic transition”, American Economic Review, 88, 5, 1998, texto en el que sedemuestra que, junto a la caída del PIB, “la desigualdad salarial global casi doblóentre 1991 y 1994 y ha alcanzado un nivel superior al de Estados Unidos...Los `gana-dores´ de esta transformación son los hombres jóvenes bien educados cuyas capaci-dades les permitieron explotar las nuevas oportunidades de ganancia en el sector pri-vado de la economía. Los `perdedores´ son los trabajadores más viejos, hombres enparticular, cuyo capital humano se devaluó...Las mujeres también aparecen entre lasprincipales perdedoras de la transición”.

38 “Enquêtes sur le blanchiment d’argent russe et sur des détournements de fonds”,Le Monde, 31 de agosto de 1999.


económica. Este partió con la creación de mercados agrí-colas, la apertura a la inversión extranjera directa y mástarde la privatización de unidades económicas, constitu-yéndose poco a poco en la “gran factoría mundial” debienes industriales, en una de las economías de mayorcrecimiento sostenido y, al iniciarse el siglo 21, en unactor central de la economía mundial.

Luego de la muerte de Mao Zedong en 1976, no sobre-vivió su herencia de economía planificada carente de sufi-cientes incentivos de producción en las comunas ruralesde colectivismo integral o en las empresas estatales. Eléxito de los "cuatro tigres" (Taiwán, Hong-Kong, Singapury Corea del Sur) y el notorio contraste entre las dos Coreasllevaron a los altos funcionarios chinos a constatar elimpasse económico del sistema y buscar atender la deman-da de la población por una mejoría de sus condiciones devida. Pero se trató de una reforma progresiva en oposicióna la ruptura económica y social del sistema soviético. Elliderazgo chino no aplicó ningún modelo económico pre-concebido y la autonomía de los agentes económicos fueintroducida progresivamente mediante experimentación ygeneralización de lo que funcionaba, sobre la base de unatradición de un economía mercantil bastante desarrolladay al mismo tiempo regulada por un Estado central jerar-quizado. Sus orígenes se remontan a la dinastía Han, haceunos dos mil años. Gracias al método de la experimenta-ción progresiva, el gobierno chino procuró evitar la tram-pa de la entrega de sus recursos a intereses extranjeros o laformación de poderes económicos mafiosos locales y haestimulado diversas formas de propiedad. Algunas empre-sas estatales fueron transformadas en empresas públicascon autonomía de gestión, otras en sociedades por accio-nes de composición mixta, con control público en diversosniveles jerárquicos, y se crearon muchas nuevas empresasprivadas. Como lo subrayan Michel Aglietta y Laurent

69


Berrebi: "el Estado está en el proceso de reforma. Se trans-forma con ella (…). Para quien no tiene una visión ideo-lógica y monolítica del desarrollo del capitalismo, el pro-blema no es tanto la forma de los derechos de propiedadsino la calidad de la gobernanza (…) que puede ser eficaza condición que no haya colusión entre gobernantes ygobernados"39.

La herencia de una burocracia ilustrada, de una culturatradicional que se adapta bien a una regulación jerarqui-zada del cambio y la mantención del vínculo social en fun-ción de un objetivo de desarrollo compartido, junto abajos salarios y una gran capacidad de absorción tecnoló-gica, han cimentado un considerable y persistente éxitoeconómico en una nación que en 1820 era aún la princi-pal potencia mundial y que probablemente recuperará enel siglo XXI un rol determinante en la economía mundial.

Así, a pesar de la trilogía neoliberal de la desregulación,la privatización y la disminución del tamaño del Estadoque ha invadido el conocimiento económico convencionaly muchas prácticas económicas de los gobiernos, desdeuna mirada de más largo plazo las economías contempo-ráneas han tendido a evolucionar hacia economías mixtastanto desde su formato de economías industriales de mer-cado y como de economías estatalmente centralizadas,proceso acentuado por la crisis de 2008-2009. Cabe, ahora,interrogarse sobre hasta qué punto existen fundamentosracionales para la intervención estatal.

70

39 Michel Aglietta y Laurent Berrebi, 2007, op.cit..


CAPÍTULO 2

CUANDO LOS MERCADOS NO FUNCIONAN:BIENES PUBLICOS Y EXTERNALIDADES

La composición del gasto público varía en el tiempo yde país a país. Sin embargo, no todo es propio del meroarbitrio del sistema político en los componentes principa-les del gasto público, pues existe una racionalidad detrásde muchos de los programas que lo constituyen, así comoen el caso de diversas regulaciones estatales. Más allá delos afanes de captación de renta por grupos de interés,que en el enfoque de la escuela del Public Choice serían laexplicación unívoca del volumen que han alcanzado losgastos públicos en las economías contemporáneas, el fun-damento de muchos de estos gastos es permitir el funcio-namiento del mercado, corregir sus problemas de inefi-ciencia en la asignación de recursos y/o sustituirlo cuan-do no está en situación de resolver problemas económicosy sociales fundamentales.

EL MERCADO Y LA ASIGNACIÓN DE RECURSOSEN LA ECONOMÍA DEL BIENESTAR

La economía del bienestar es la rama del paradigma neo-clásico que se ocupa de la deseabilidad social de situacioneseconómicas alternativas, es decir tiene un carácter básica-

71


mente normativo, procurando distinguir las condiciones debuen funcionamiento de los mercados, y su contrapartida,las fallas de mercado. Su punto de partida es que con mer-cados auténticamente competitivos no hay ningún rol parala intervención pública en los intercambios espontáneos delos agentes económicos. Los mercados competitivos son losque tienen las condiciones de atomicidad de productores yconsumidores maximizadores de su utilidad, homogeneidadde los productos, información perfecta de consumidores yproductores (los individuos enfrentan los mismos precios) yausencia de barreras a la entrada y la salida del mercado.

La condiciones de eficiencia de los mercados. En elparadigma de los mercados competitivos la economía eseficiente cuando existen tres condiciones:

• La eficiencia en el intercambio: la tasa (o relación) mar-ginal de sustitución entre dos bienes debe ser la mismapara cada individuo. La tasa marginal de sustituciónentre dos bienes es la tasa de intercambio que este indi-viduo está dispuesto a aceptar entre los dos bienes sinalteraciones en su grado de satisfacción personal al con-sumirlo. La tasa marginal de sustitución depende de losgustos del individuo y de su relación de preferencia.

• La eficiencia en la producción: dada una curva deposibilidades de producción entre dos tipo de bienes,en que la producción adicional de un bien supone ladisminución de la producción del otro bien, la tasa (orelación) marginal de sustitución técnica entre uno yotro, es decir la cantidad máxima de un bien quepuede producirse dada una cantidad cualquiera deotro bien, debe ser la misma para todas las empresas.

• La eficiencia en la mezcla de productos ofrecidos(eficiencia general): la tasa marginal de transforma-ción debe igualar a la tasa marginal de sustitución:TMS = TMT.

72


En estas condiciones se está en presencia de un óptimode Pareto, en que la asignación de recursos tiene la pro-piedad de que nadie puede mejorar su situación sindeteriorar la de otro. Se entiende que la asignación derecursos es eficiente cuando se está situación de óptimoparetiano.

De acuerdo a este primer teorema de la economía del bienes-tar, todas las posibilidades de intercambio económicomutuamente ventajosas se agotan al alcanzarse la situa-ción de equilibrio competitivo. Así, al precio de equili-brio, en el que cada cual maximiza su utilidad personal(bajo la restricción del ingreso de que dispone), no esposible obtener más para al menos un individuo sin res-tringir la opción de al menos otro individuo.

El primer teorema de la economía del bienestar noalude a ninguna hipótesis particular sobre los gustos delos hogares, salvo que maximizan su utilidad subjetiva aladquirir bienes de consumo, o sobre las funciones de pro-ducción, es decir la combinación de trabajo y capital en laempresa (siendo esta reducida a una "caja negra" que cal-cula la utilidad y procura maximizarla, vaciando de todasustancia a esta entidad en la que se desenvuelven accio-nes colectivas y conflictos de interés y asimilándola a unindividuo que toma decisiones racionales).

En cambio, incluye una hipótesis bastante especial: losbienes tienen un precio único dado, que no es propuestoni por los hogares ni por las empresas, sin regateo de pormedio, hipótesis poco pertinente pero que se ha hechousual en los manuales convencionales porque facilitamucho el tratamiento matemático. A la vez, permite lle-gar a conclusiones normativas en materia distributiva (laremuneración de los participantes en la producción sedeterminaría de acuerdo a la "productividad marginal" delos factores de producción, sin que medien relaciones depoder entre grupos sociales, en cuyo caso el reparto del

73


excedente económico varía según las condiciones institu-cionales, las épocas y las circunstancias históricas, y nosegún la contribución efectiva de cada cual) que son con-sustanciales al enfoque neoclásico.

El segundo teorema de la economía del bienestar afirma, porsu parte, que hay una infinidad de óptimos de Pareto,incluyendo, por ejemplo, las diferentes distribuciones enlas que un individuo dispone de todos los bienes disponi-bles y los demás de ninguno, es de decir en extremo des-equilibrio en la distribución de los recursos. El criterio deeficiencia de Pareto no es en tanto tal suficiente paraordenar las asignaciones alternativas de recursos. No esposible no enunciar juicios de valor explícitos sobre elgrado de equidad de la distribución de utilidad. ¿Qué dis-tribución es mejor que otra? La economía convencionalresponde a esta pregunta postulando una “función debienestar social” que incorpore los puntos de vista de lasociedad acerca de los méritos de unos y otros grupos deindividuos, es decir que enuncie la forma en que el bien-estar de la sociedad se relaciona con el bienestar de cadauno de sus miembros. Esta formalización permite cons-truir diversas “curvas de indiferencia” –como las de losconsumidores frente a distintas combinaciones de consu-mo de cantidades de un bien en relación a otro bien- res-pecto a las utilidades de las personas. Si la utilidad de lapersona A disminuye, la única manera de conservar la uti-lidad de toda la sociedad es que la utilidad de la personaB aumente, y vice-versa. El incremento de la utilidad deuna persona implica que aumenta el bienestar social si lautilidad de todos los demás permanece constante.

En el caso en que los consumidores optan entre dife-rentes posibilidades y no existen rendimientos crecientes aescala, a todo óptimo de Pareto puede asociarse un siste-ma de precios que sea un equilibrio competitivo. Estoquiere decir que los que consideren inequitativa la distri-

74


bución de los ingresos pueden redistribuir la dotación defactores de producción de los agentes económicos, mante-nerse en un contexto de mercado y realizar un nuevo ópti-mo una vez que la redistribución que desean ha sido reali-zada. Todo lo que se necesita en una redistribución de lasdotaciones iniciales en factores de producción, después dela cual se puede dejar al mercado hacer su trabajo. Estosugiere que las cuestiones de eficiencia y equidad puedenser separadas y que no implican una retroalimentación.

Las condiciones para que este segundo teorema seaválido son mayores que para el primero, pues aquí senecesita que las preferencias de los consumidores seanconvexas (lo que básicamente corresponde a la idea de lautilidad marginal decreciente, o a preferencias en que"los promedios son mejores que los extremos"). Comoveremos más adelante, la interacción entre asignación efi-ciente de recursos y equidad presenta en realidad unaimportante variedad de interacciones.

Los problemas del paradigma de la competencia per-fecta. La competencia perfecta no es, sin embargo, unarepresentación apropiada de la economía real. En efecto,excluye el comportamiento estratégico de los agentes eco-nómicos (esperar cambios en el precio cuando no lo con-sideran correcto antes de proceder al intercambio, porejemplo) y supone que sus compras y ventas no tienenningún efecto en los precios. Frente a precios dados, seentiende que determinan sus ofertas y sus demandas yque informan a una entidad de coordinación (como elcomissaire-priseur de Walras). No se explica como esta enti-dad propone precios, recoge las ofertas y demandas indi-viduales y las agrega para obtener la oferta global y lademanda global de cada bien, aunque solo a partir de unproceso de este tipo sería posible hablar de la oferta ydemanda de un bien a un precio dado. Tampoco se espe-

75


cifica como en presencia de desequilibrios entre oferta ydemanda esta función coordinadora modifica los preciosque propone, bajando aquellos en que hay exceso deoferta y subiendo aquellos en que hay exceso de deman-da, en lo que se conoce como "ley de la oferta y la deman-da". Se entiende que los hogares y empresas hacen nuevasofertas y demandas a esos nuevos precios, que el centrocoordinador confronta otra vez, lo que lo conduce a pro-poner nuevos precios, y así sucesivamente.

Este proceso de aproximaciones sucesivas solo terminacuando el centro encuentra precios para los cuales la ofer-ta y la demanda global de cada bien se igualan. Estos pre-cios son denominados "precios de equilibrio de compe-tencia perfecta". Si hay n bienes en la economía, esta con-dición de equilibrio toma la forma de un sistema de necuaciones, una por cada bien, con n incógnitas, es decirlos n precios de equilibrio (modelo Arrow-Debreu).40 Sinembargo, se ha llegado a establecer (Sonnenschein yotros) que las condiciones para que este sistema converjahacia precios de equilibrio son restrictivas.41 Lo propiopuede decirse de las condiciones de estabilidad frente achoques externos, con lo cual el modelo de equilibriogeneral pierde mucho de su capacidad de representar elfuncionamiento de una economía descentralizada.

El resultado inicial tenía la propiedad muy convenien-te ya mencionada: en condiciones de competencia perfec-ta se produce un equilibrio eficiente y óptimo, en el senti-do que la asignación de recursos es tal que no permanecenintercambios mutuamente ventajosos posibles. Para llegara este resultado, hubo que sumar hipótesis tras hipótesis y

76

40 Kennet J. Arrow K. y Gérard Debreu, "The Existence of an Equilibrium for aCompetitive Economy", Econometrica, vol. XXII, 1954.

41 Michael Mandler, Dilemmas in Economic Theory: Persisting Foundational Problems ofMicroeconomics, Oxford University Press, Oxford, 1999.


pasar de la realidad desordenada, multifacética y plena deasimetrías de información y de poder propios de los inter-cambios generalizados, a un mundo ordenado de agentesunívocos y racionales en sus conductas que proponen sen-satamente precios a un centro coordinador desinteresado,que a su vez hace compatibles sus decisiones.

La economía de mercado no se parece a este mundodescrito por el enfoque neoclásico, sobre todo porque secaracteriza por no tener un centro coordinador y por estarintervenida de manera endógena por las situaciones depoder relativo de los agentes económicos y sus conductasestratégicas. Sin embargo, con abundancia de razonamien-tos basados en el cálculo diferencial y variadas herramien-tas matemáticas más o menos relevantes, se impuso con eltiempo el enfoque neoclásico en la economía académicafrente a los enfoques que otorgan mayor importancia alestudio de las condiciones institucionales en que se desen-vuelven los agentes económicos y a sus conductas estratégi-cas, a las regularidades parciales y a los estudios empíricosy de casos. La teoría económica debe tener componentes,como toda teoría, de tipo hipotético-deductivo, pero pier-de relevancia si deja de tener vínculos reconocibles con losfenómenos observables que busca interpretar. En muchosotros aspectos -y en especial en la consideración de la rea-lidad de los mercados- tiene inevitablemente componentesinductivos y basados en la observación. Es deseable que estaobservación sea cuantificable en términos probabilísticos,aunque la identificación de la causalidad requiere de hipó-tesis parcialmente no testeables, explicitando los márgenesde error en las relaciones causales entre fenómenos eco-nómicos que busca probar empíricamente, y debe aspirar aexplicar las distancias entre teoría y observación.42

77

42 Ver Luc Behaghel, Lire l'économétrie, Editions La Découverte, Paris, 2006.


La constatación de que el equilibrio general se obtienesolo en casos muy particulares, y que no es un estado dereferencia, ha dado más espacio a los análisis en términosde equilibrio parcial, considerando cada bien aisladamentey suponiendo, en la expresión de Marshall, que "todo lodemás permanece constante". No obstante, la realidad eco-nómica de mercado suele presentar elementos de equili-brio en el tiempo suficientes como para identificar regula-ridades y permitir (lo que es más importante) a los actoreseconómicos proyectar situaciones de futuro inmediato nodemasiado diferentes a las del pasado inmediato, o proyec-tar quiebres de tendencia y crisis de acuerdo a episodios yrelaciones causales sobrevenidas con anterioridad, lo queno hace de la economía precisamente una ciencia exacta...

Como lo subraya Guerrien, aunque existan con frecuen-cia en la vida económica episodios e innovaciones imprevis-tos que cambiarán el curso de los acontecimientos, la granmayoría de las transacciones de mercado entre agentes eco-nómicos resultan menos de la modelización convencionalque de comportamientos rutinarios, guiados por los hábi-tos, las costumbres, las tradiciones y las normas que prevale-cen en las diferentes sociedades. Estos comportamientos noson necesariamente irracionales, pues permiten economi-zar tiempo, negociaciones, mercadeo y posibles conflictos, yal mismo tiempo hacen el futuro más previsible, lo que esmuy importante para las decisiones de inversión.43 No obs-tante, cabe darle un mérito a la modelización en equilibriogeneral que hemos reseñado: provee una "función negati-va", pues estos modelos muestran a lo que debería parecer-se una economía, y cuan lejos suele estar de ellos como vere-mos en las secciones que siguen, para que, sin regulación,sea eficiente en el sentido de Pareto.

78

43 Guerrien, 2007, op.cit.


EXTERNALIDADES Y BIENES PÚBLICOSLa teoría neoclásica del equilibrio se apoya en una

hipótesis implícita: la acción de los individuos no afecta elbienestar de los demás si no es a través de relaciones mer-cantiles a precios dados

Externalidades. Esta hipótesis se traduce en excluir loque la microeconomía denomina, desde Arthur Pigou,externalidades, o efectos externos, de unos agentes eco-nómicos sobre otros agentes económicos (productores oconsumidores), es decir el efecto de la actividad de algu-no de ellos que afecta directamente, sin pasar por unintercambio mercantil y una compensación, el bienestar ola ganancia de otro agente. La externalidad es negativacuando otros que son objeto de sus efectos no percibenun pago compensatorio de la parte activa, siendo el ejem-plo más conocido es el de la contaminación. Los que con-taminan no pagan compensaciones a los que sufren elefecto de las actividades contaminantes. La externalidades positiva cuando otros reciben los efectos sin que laparte activa reciba una compensación.

Los resultados de la investigación y desarrollo tecno-lógico son un ejemplo de externalidad positiva, endonde las ideas mejoran la situación de otros, permi-tiendo la producción de bienes a costos inferiores, sinque el investigador que origina esas ideas sea plena-mente compensado (en el caso de que haya patentadosu descubrimiento de productos o procesos). Las exter-nalidades positivas elevan el rendimiento colectivo dediversos factores de producción por sobre su rendi-miento privado, el que además aumenta con su acumu-lación. Es el caso del capital privado, por la tecnologíaque incorpora, pero también del capital público (lasinfraestructuras y servicios de distinto tipo) cuya cali-dad influencia el rendimiento del capital privado.

79


También es el caso del capital humano, en que la pro-ducción de cada agente beneficia a terceros. Esto ocu-rre con la educación: al hacer a los individuos más eco-nómicamente productivos, reporta en algún grado unbeneficio a la sociedad al mismo tiempo que a los indi-viduos que la reciben. A los países cuyas empresas que,fruto del esfuerzo educativo público, pueden contratarfuerza de trabajo que sabe leer, escribir y contar y que,mejor aún, está capacitada para desarrollar los procesosproductivos, les va a ir mejor que a aquellos países cuyasempresas sólo disponen de personal no calificado.

Si se toma en cuenta las externalidades, entonces losteoremas de la economía del bienestar pierden validez. Elequilibrio competitivo deja de ser un óptimo de Pareto,puesto que existe un “estado realizable” que le es supe-rior. Este es el caso, por ejemplo, cuando frente a unacontaminación los hogares que sufren sus consecuenciastienen interés en financiar un sistema de descontamina-ción. Este estado realizable alcanzado es preferido al equi-librio competitivo: los hogares se benefician de un entor-no más agradable, su ganancia en utilidad supera su pér-dida de satisfacción provocada por el pago de una cotiza-ción, mientras la empresa mantiene el mismo beneficio.

La provisión a través del mecanismo de mercado de losbienes será inferior al óptimo cuando tiene consecuenciasbeneficiosas para otras personas no envueltas en la trans-acción. Estos beneficios son externos al mercado y portanto no están incorporados a la cantidad demandada porlos consumidores del bien que posee una externalidadpositiva. Los consumidores individuales ignorarán estasexternalidades positivas al abastecerse para sí mismos enla medida en que usualmente procurarán maximizar supropio bienestar personal. No sería racional para los con-sumidores tener en cuenta los beneficios sociales de susactividades desde el momento en que tendrían que pagar

80


por una cantidad mayor que la que requieren para sí mis-mos. La producción de este tipo de bienes será entoncesinsuficiente. Existe una falla de mercado. El incentivo pri-vado para producir el bien se atenúa, porque el produc-tor privado no recibe todos los beneficios que provee suproducción. A la inversa, existe un exceso de incentivospara producir bienes con externalidades negativas, puesel productor no paga por el daño provocado a terceros.En ambos casos, el mercado no provee un nivel eficientede asignación de recursos.

La corrección de esta ineficiencia asignativa desde elpunto de vista del equilibrio parcial en el mercado invo-lucrado puede hacerse a través de regulaciones, mecanis-mos compulsivos o mediante subsidios o impuestos quedisminuyan (aumenten) el precio del bien hasta incre-mentar (o disminuir) la demanda a un nivel socialmenteóptimo. Para Ronald Coase, es posible evitar estas solu-ciones tradicionales, que suponen intervenciones delEstado, a través de la atribución de derechos de propie-dad negociables claramente delimitados en el caso de losrecursos involucrados en externalidades (como por ejem-plo el agua y el aire, en el caso de las contaminaciones),lo que los transforma en mercancías como las demás, suje-tas a intercambios de mercado en condiciones de eficien-cia. Esta “soluciones de Coase” están sin embrago asocia-das a mecanismos de competencia perfecta poco frecuen-tes, siendo el caso más frecuente de monopolio del emi-sor, o de monopolio bilateral, cuando la emisión de unagente afecta a un agente, o aplicarse a casos de bienespúblicos (sin rivalidad en el consumo) lo que hace com-plicadas las soluciones transaccionales a las externalida-des mediante el mecanismo de “dejar a las partes negociarentre ellas”. En cualquier caso, requieren de intervencio-nes públicas fuertes para crear la posibilidad de realizarlas transacciones.

81


La productividad en una economía dada y las diferen-cias de productividad entre economías se explican por elnivel de calificación de la población activa, la capacidad delas empresas de incorporar tecnologías, el estado de lasinfraestructuras físicas, sociales, financieras, ambientales yproductivas, es decir por un conjunto amplio de bienes yservicios con importantes externalidades positivas. En estesentido, el buen funcionamiento del Estado - y el gastopúblico asociado- en la maximización de estas externalida-des es una condición necesaria para el buen funciona-miento del mercado. Lo propio puede decirse de la falta desustentabilidad local y nacional del desarrollo en presenciade un exceso de poluciones y de uso de recursos, así comoun exceso de emisiones de contaminantes con efecto glo-bal (en especial los gases con efecto invernadero). Existeen todos estos casos un papel para el gobierno potencial-mente más eficiente que las soluciones de mercado.

Más aún, la acumulación de capital en la era post-indus-trial está fuertemente sustentada en el conocimiento y enlas tecnologías de la información, lo que no sería posiblesin la extensión y masificación de la educación que solopueden proveer los órganos públicos44. La difusión delconocimiento como base de los sistemas productivos enri-quece las singularidades y la creatividad personal en elmarco de redes sustentadas en las nuevas tecnologías de lacomunicación que utilizan información fácilmente distri-buible, redes que enlazan a unos y otros actores económi-cos en situaciones de cooperación para el aprendizaje y el

82

44 Ver la demostración que realizan Oded Galor y Omer Moav en "Das HumanKapital", Review of Economic Studies, 73, 2006, que sostienen que "debido a la com-plementariedad entre el capital físico y humano en la producción, los capitalistas secuentan entre los primeros beneficiarios de la acumulación masiva de capitalhumano. Han tenido así el incentivo para apoyar a la educación publica que sus-tentaría sus tasas de ganancia y mejoraría su bienestar económico, aunque en últi-ma instancia se socavara su posición dinástica en la escala social."


desempeño productivo45. El paso a una sociedad en que elconocimiento y el saber -cuya masificación es un tareaineludiblemente gubernamental- se constituyen en fuentesprivilegiadas de riqueza tiene consecuencias en cascada: eltrabajador puede en muchos casos transformarse en pose-edor de su instrumento de producción –su cerebro y sushabilidades- que está en condiciones de hacer funcionar entiempo y lugar distintos de aquel de trabajo tradicional, conmodos de remuneración que no son sólo monetarios sinotambién de reconocimiento por una comunidad y de con-tribución a un proceso de uso de la inteligencia colectiva.El trabajador en esta situación no sólo puede negociar conmás autonomía el marco de su inserción en el trabajo pro-ductivo, sino que se encuentra en posición de “poseedorde capital”, en un contexto en que la actividad de creacióndigital, en su sentido amplio, se desenvuelve con necesida-des de capital material –máquinas y herramientas- de cadavez menor costo unitario.

Pero cabe constatar que las economías capitalistasmodernas con menos eficacia de sus políticas promotorasde las externalidades positivas, a pesar de su capacidad decrear riqueza, mantienen entre desempleados e inactivosobligados una proporción elevada de su población enedad de trabajar, con la consecuencia de mantener en laexclusión y la pobreza a una parte de la sociedad, lo quelleva a sistemas públicos de transferencias de alto costo.

La justificación económica más general de desarrollarlos bienes con fuertes externalidades como programas deincremento de la productividad mediante estímulo a lainnovación, incremento de la inversión en educación einvestigación-desarrollo, políticas activas de empleo, con

83

45 Jacques Robin y Jean Zin, « Au seuil de l’ère informationnelle », en PhilippeMerlant, René Passet y Jacques Robin, Sortir de l’économisme. Une alternative au capita-lisme néolibéral, Les Editions de l’Atelier, Paris, 2003.


programas que también pueden llegar a tener un muy altocosto, es simple: la “eficacia del mercado depende delclima creado por la economía relacional, la que a su vezdepende de los recursos creados por la economía de mer-cado”46. La articulación entre ambas supone políticaspúblicas diversas promotoras de las externalidades positi-vas y de contención de las externalidades negativas. Enambos casos, en que el mercado no funciona adecuada-mente, la agenda de políticas públicas, y el gasto públicocorrespondiente, parece tener un gran futuro por delante.

Bienes públicos. El tema de los beneficios externos enla producción de ciertos bienes y su insuficiente (o exce-siva) provisión por el mercado está relacionado desde elángulo del consumo con el de los bienes públicos, es decirde aquellos bienes cuyo consumo por una persona noimpide el consumo por otras personas. Cabe advertir,para evitar confusiones terminológicas, que no todos losbienes que produce o provee el Estado pueden ser consi-derados como bienes públicos en el sentido económicoaquí descrito, pues el Estado - o sus empresas- tambiénpone a disposición de los ciudadanos muchos bienes cuyoconsumo no es colectivo, es decir cuya oferta disminuyecuando son consumidos. Se trata de bienes privados pro-vistos o producidos por el sector público. En cambio, enel caso de los bienes públicos, en palabras de quien for-malizó en 1954 el concepto, Paul Samuelson, se trata de:

"…bienes de los que todos se benefician en común en elsentido que el consumo de cada individuo de un biensemejante no lleva a ninguna sustracción en el consumode ese bien por ningún otro individuo…".47

84

46 Jacques Attali, La voie humaine, Fayard, Paris, 2004.47 Paul Samuelson, “The pure theory of public expenditures”, Review of Economics and

Statistics, 36, 1954.


Los bienes públicos son entonces un tipo de bien cuyaoferta es tecnológicamente indivisible para el consumoindividual, con un proceso de producción único para múl-tiples usuarios, con la consecuencia de que puede ser con-sumido por todos. La puesta a disposición de la colectivi-dad de este tipo de bienes beneficia automáticamente, unavez producidos a un costo dado, al conjunto de una pobla-ción determinada. No hay entre sus miembros rivalidadescon motivo de su consumo. Y no se les puede aplicar elprincipio de exclusión, según el cual quien no paga noaccede al bien o al servicio. No se puede cobrar por acce-der a ellos, o bien el costo de hacerlo es demasiado alto.

La ausencia de rivalidad en el consumo, que es una delas características de los llamados bienes públicos puros,implica que en el marco de una capacidad de serviciodada, la producción de una unidad adicional tiene uncosto marginal nulo. Por tanto, no tiene sentido que losbienes públicos sean provistos por privados con fines delucro. En efecto, en el caso de estos bienes (que recorde-mos no deben asimilarse a muchos otros bienes que sonprovistos por el sector público pero que no tienen ladoble característica de no rivalidad en el consumo eimposibilidad de exclusión del acceso a dicho consumo, yson en este sentido bienes privados), la inviabilidad de unsistema de asignación descentralizada basada en preciosimplica que si ha de suministrarse el bien o servicio, debeser el Estado el que lo haga.

Únicamente una entidad pública dotada de capacidadrecaudatoria coercitiva puede permitirse producirlos, oproveerlos encargando su producción a terceros.48 La pro-ducción de estos bienes o la prestación de estos servicios,

85

48 Para una exposición avanzada de la teoría de los bienes públicos ver Jean-JacquesLaffont, Fondements de l’économie publique, Economica, Paris, 1988.


demandados por sus usuarios y consumidores, debe ser gra-tuita, ya que sólo un precio nulo es compatible con la nuli-dad del costo por consumidor adicional. El hecho de queuna persona más utilice este tipo de bienes no tenga uncosto marginal, lleva además a la conclusión de que esteuso, aunque fuera posible, no debe racionarse. Si es sumi-nistrado por una empresa privada con fines de lucro, éstadebe cobrar por su uso y el precio que establezca disuadiráa los consumidores de utilizarlo con la misma intensidad.Por lo tanto, los bienes públicos, en el caso de que se pudie-ra cobrar por ellos de alguna manera, se subutilizan cuan-do son suministrados con el criterio maximizador de utili-dades propio de las empresas privadas. Cuando el uso delbien público tiene un costo marginal de bajo monto (comoel uso de un parque nacional), cabe cobrar al consumidorsólo dicho costo, que en todo caso no es suficiente paracubrir el costo total del bien público.

En el sector productor de bienes públicos, el bien o ser-vicio no se vende sino que se pone a disposición de lacolectividad. La producción de estos bienes y serviciosrequiere del uso y, por tanto, de la compra de factores deproducción, trabajo y capital, que son comunes al sectorprivado y al sector productor de bienes públicos. Si unaempresa privada suministrara este tipo de bienes, tendríaque cobrar por los servicios prestados. Pero como todoslos ciudadanos sabrían que terminarían por beneficiarsede sus servicios, dada la naturaleza colectiva del consumo,independientemente de que contribuyeran o no a coste-arlos, no tendrían ningún incentivo para pagarlos volun-tariamente y contribuir a su financiamiento. Se trata delllamado problema del pasajero clandestino. Esta es una de lasrazones por las cuales los bienes públicos puros son pro-vistos por el sector público: si este no se hace cargo paraponerlos a disposición del público gratuitamente, habráuna oferta insuficiente o inexistente.

86


La no percepción de un precio de venta por los bienesy servicios producidos por el sector proveedor de bienespúblicos, junto a la existencia de un costo en factores deproducción, implica un financiamiento específico: lascontribuciones públicas obligatorias. De donde resultaotra diferencia entre bienes públicos y bienes privados: larelación directa y bilateral entre oferentes y demandantesde los bienes de la economía de mercado queda reempla-zada por dos operaciones distintas, que son la exaccióncoercitiva (cobro de impuestos) y la asignación (a travésdel proceso presupuestario), ambas de responsabilidaddel Estado.

Los bienes públicos pueden ser, según el ámbito geo-gráfico que abarca su consumo, locales (calles, plazas,semáforos, alumbrado público), nacionales (defensa, jus-ticia, administración pública, salud preventiva) y globales(conocimiento, seguridad internacional, estabilidad eco-nómica internacional, estándares globales, medioambiente global)49.

Bienes mixtos. Existen además una serie de bienespúblicos que presentan algún grado de rivalidad o exclu-dibilidad en su consumo. Está en primer lugar el caso debienes cuyo consumo es colectivo pero cuyo acceso almismo puede limitarse y por tanto es posible cobrar porsu uso con un costo razonable. Los retornos a algunas for-mas de conocimiento pueden ser apropiados mediantepatentes, por ejemplo. Las infraestructuras, en el caso en

87

49 Para los bienes públicos locales ver Charles M. Tibout, "A pure theory of localexpenditures", Journal of Political Economy, 64, 1956, y para los bienes públicos globa-les ver Inge Kaul, Isabelle Grunberg y Marc A. Stern, Global Public Goods, OxfordUniversity Press, New York, 1999 y Joseph Stiglitz, "Global Public Goods and GlobalFinance: Does Global Governance Ensure that the Global Public Interest isServed?", en Advancing Public Goods, Jean-Philippe Touffut, ed., Edward ElgarPublishing, 2006.


que no estén permanentemente congestionadas, no pre-sentan rivalidad en su consumo, pero es posible cobrar alusuario por la totalidad (en tanto tengan una intensidadde uso suficiente) o una parte del valor de su uso.

Los bienes de consumo “excluíbles pero no rivales” (unsistema de TV por cable, un club de deportes, una red dedistribución de información) son calificados como bienesde club. La noción de bien de club fue formalizada porJames Buchanan en 196550. Este economista introdujo elnúmero de miembros de las comunidades de interesescomo variable clave de los bienes consumidos, identifi-cando así una serie de bienes intermedios entre los bien-es privados de consumo individual y los bienes colectivoso públicos usados en común por toda la población.

Tabla 2: Tipos de bienes económicos

Por otra parte, las propiedades de rivalidad en el con-sumo y de no excludibilidad definen a los bienes en común,que plantean un problema de gestión de bienes ya exis-tentes que son sobreconsumidos a raíz del comporta-miento del tipo pasajero clandestino, en lo que se ha dadoen llamar la “tragedia de los bienes en común”. Este es elcaso de tierras de uso agrícola común o de recursos natu-

88

50 James Buchanan, “An economic theory of clubs”, Economica, 29 (116), 1965.

Tipo de Consumo Consumo no excluíble Consumo excluíble

Consumo no rival Bienes Públicos Puros Bienes de Club(defensa, urbanismo) (obras públicas,TV

por cable, clubes)

Consumo rival Bienes en común Bienes privados(bancos de pesca) (los disponibles en el

supermercado, automóviles, casas)


rales como los pesqueros, que en ausencia de derechos depropiedad o de regulaciones restrictivas de la extracciónson irremediablemente sobreexplotados, lo que justificapolíticas públicas de restricción del acceso a estos bienes.

La teoría de los bienes públicos y de las externalidadesconstituye la base de la teoría convencional del gastopúblico. Aunque estrecha en su enfoque, pues parte de lapresunción de una óptima capacidad de asignar recursosque sería intrínseca a los mercados y trata el gasto públi-co como una necesidad cuando esta viene a fallar, consti-tuye una primera aproximación relevante a la determina-ción racional del gasto público. La asignación de recursossería deficitaria si el Estado no usara su poder coercitivo yno proveyera bienes que de otro modo, siendo objeto deuna demanda solvente por la sociedad, no estarían a sudisposición. También fallaría la asignación de recursos sino subsidiara aquellos bienes privados con externalidadespositivas que sin este subsidio serían provistos en cantidadinferior a la óptima. Desde este punto de vista, realizarestos gastos es indispensable y el gobierno, a través de susservicios administrativos o encargándoselos a terceros,debe poner –y financiar- los bienes públicos y los bienesprivados con externalidades positivas a disposición de losciudadanos. Este rol del Estado no es un rol necesaria-mente redistributivo, sino de mejoramiento de la asigna-ción de recursos a través de la provisión gratuita o subsi-diada de bienes que de otro modo no estarían a disposi-ción de la colectividad o no lo estarían en cantidad sufi-ciente, aunque muchos bienes públicos o con externali-dades positivas benefician más frecuentemente a los máscarentes de ingreso y patrimonio, pues las personas dealtos ingresos pueden adquirir sustitutos cercanos deestos bienes como dispositivos de seguridad urbana, la dis-posición de espacios naturales y el acceso a educación yatención de salud de calidad.

89


LA DECISIÓN PÚBLICA El tema del tamaño del gobierno apropiado para cada

país no admite una respuesta universal y única. En espe-cial, la respuesta a en qué cantidad debe proveerse unbien público no es sencilla. Una respuesta formal, en latradición neoclásica, es enunciar que un bien públicodebe ser suministrado hasta el punto en que la suma delas tasas marginales de substitución iguala la tasa marginalde transformación.

En efecto, un bien privado es adquirido a un precioúnico que se impone a los consumidores individuales. Esconsumido en cantidades variables según la voluntad deestos, habida cuenta de su restricción presupuestaria. Porsu parte, un bien público existe en una cantidad fija (porejemplo la defensa), pero el gasto que cada consumidorestá dispuesto a consagrarle (su disponibilidad marginal apagar) es variable. El productor de un bien privado esco-gerá la cantidad a producir hasta el límite en que se equi-para el precio del bien (el beneficio marginal, que encondiciones competitivas es igual al precio promedio) asu costo marginal de producción. Al contrario, produciruna unidad adicional de bien público va a permitir a cadaconsumidor beneficiarse de él. El beneficio marginal esentonces igual a la suma de las disponibilidades margina-les a pagar de todos los individuos. Entonces, la produc-ción óptima de un bien público estará dada por la igual-dad de esta suma y su costo marginal. Dado lo anterior,diferentes niveles eficientes de consumo de bienes públi-cos estarán asociados a diferentes distribuciones delingreso que inciden en la disponibilidad a pagar.Entonces, la provisión eficiente de un bien público supo-ne que la suma de las TMS individuales (tasas marginalesde sustitución) sea igual a la TMT (tasa marginal de trans-formación), mientras que en los bienes privados cadaTMS debe igualarse a la TMT

90


En la práctica, las sociedades democráticas utilizandiversos mecanismos de democracia directa o representa-tiva para decidir el nivel de provisión de bienes públicos yde gasto público en general. Constatamos anteriormenteque la provisión de bienes públicos es insuficiente o inexis-tente dado el comportamiento de maximización del inte-rés personal de los individuos y su tendencia al comporta-miento de “pasajero clandestino”. Esto resulta ser ciertoaunque todos podrían salir beneficiados si estos bienesfuesen provistos en una cantidad eficiente. Una solución aeste problema es la del pronunciamiento unánime a favorde dicha provisión eficiente. No obstante, los comporta-mientos estratégicos de maximización del interés personalnuevamente lo impedirían, pues la unanimidad es en lapráctica muy difícil de conseguir. Por ello, las reglas dedecisión en esta materia suelen ser mayoritarias (usual-mente la mitad más uno de los participantes).

Tabla 3: Preferencias de los votantes y paradoja del voto

Al mismo tiempo, y para que las decisiones no seaninconsistentes al agregarse las preferencias, se requiereque estas sean “unimodales” (es decir que en votacionesde diversas opciones de a dos en dos los resultados nosean contradictorios, con votaciones que son consistentesa nivel individual pero no lo son a nivel agregado).Cuando los temas por los que se vota no tienen la mismadimensión, existe una gran probabilidad de que aparez-can preferencias “multimodales”, lo que hace en ese casoimposible tomar decisiones dada la incoherencia de laspreferencias agregadas.

91

Elección Votante 1 Votante 2 Votante 3

Primera A C BSegunda B A CTercera C B A


No parece haber sistemas de votación para decidirentre opciones de gasto público mediante pronuncia-miento ciudadano –y pueden existir muchos como lavotación por puntos, la mayoría relativa, el ordenamientode alternativas, la votación dos a dos de todas las alterna-tivas- libres de defectos a la hora de traducir las preferen-cias individuales en preferencias colectivas mediante agre-gación de las primeras. Es lo que se conoce como Teoremade la imposibilidad de Arrow, que enuncia las condicionesque debe satisfacer la toma de decisiones (entre las másimportantes están que resista las preferencias multimoda-les, responda a las preferencias de los individuos, se res-pete la regla de transitividad según la cual si A es preferi-do a B y B a C, entonces A es preferido a C, no ser dicta-toriales y depender de un individuo).

El cumplimiento de estas condiciones es poco frecuen-te: para que una sociedad democrática funcione con elpronunciamiento de sus miembros acerca de los asuntospúblicos, y en particular sea posible determinar una fun-ción de bienestar social, se requiere un nivel elevado dehomogeneidad de las preferencias, o convivir con la ines-tabilidad de las opciones.

En el caso más simple en que las alternativas sometidasa votación representan mayores o menores cantidades deun bien con similares características, entonces podemosdefinir al votante mediano como aquel cuyas preferencias seencuentran en la mediana del conjunto de las preferen-cias de todos los votantes, con la mitad prefiriendo menoscantidad del bien y la otra mitad prefiriendo más. El teore-ma del votante mediano establece que, en tanto las prefe-rencias sean unimodales, el resultado de la votación mayo-ritaria reflejará las preferencias del votante mediano yserá estable. Salvo que la interacción entre grupos de inte-rés, funcionarios y representantes políticos haga prevale-cer la búsqueda de renta, es decir la transferencia de ingre-

92


sos a favor de coaliciones cuyo poder desvíe las preferen-cias del votante mediano, y de paso deteriore la calidad dela asignación de recursos y el potencial de crecimiento.Esta visión defensiva termina proponiendo con frecuen-cia la minimización de las acciones públicas para dismi-nuir la apropiación de rentas a través del proceso político.

Otro enfoque posible es el de investigar la demanda devariados bienes públicos (educación, salud, parques, poli-cía, infraestructura) y su sensibilidad frente a variacionesde precios e ingresos, e informar a los actores políticossobre esos resultados. Y suponer que la democracia repre-sentativa reproduce de alguna manera, aunque muchosautores consideran con buenas razones que esta es unasimplificación excesiva, las preferencias del votantemediano, y que los líderes políticos maximizadores van aprocurar ajustar sus programas a ellas para así resultarelectos. Por tanto, en esta hipótesis el gasto público no irámucho más allá de lo deseado por dicho votante media-no, contrariamente a la hipótesis de la búsqueda de rentaconducente al Estado omnipresente y depredador.

LA DESCENTRALIZACIÓN DE LA PROVISIÓN DE BIENES PÚBLICOS

Si parece haber bastante acuerdo en que el rol básicodel gobierno central incluye la estabilización macroeco-nómica, la redistribución del ingreso y la provisión debienes públicos de consumo colectivo nacional (como ladefensa, la justicia, la salud pública preventiva, la cienciay tecnología), también existen buenos argumentos a favordel rol de las jurisdicciones descentralizadas en proveerbienes públicos y servicios adecuados a las preferencias ycircunstancias de la población en cada localidad.

La justificación económica de la descentralización dedeterminadas decisiones y gastos públicos, en compara-ción con la alternativa de su asignación centralizada por

93


el gobierno nacional, se conoce en la teoría económicaconvencional como el teorema de la descentralización de la pro-visión de bienes públicos, formulado por Oates en lossiguientes términos: “Para un bien público puro cuya can-tidad consumida puede ser definida sobre subconjuntosgeográficos, y cuyo costo de producción es el mismo en elnivel central o en los subconjuntos geográficos involucra-dos, será siempre más eficaz (o al menos igualmente efi-caz) para estos subconjuntos producir cantidades de bien-es públicos óptimas en el sentido de Pareto que para elgobierno central”51.

En términos más prácticos, los diversos modelos cons-truidos a partir de esta regla giran alrededor de la ideasegún la cual la estructuración del territorio debieraconstituirse en base a la provisión espacializada de bienespúblicos, como es el caso de servicios típicamente localescomo las áreas verdes, el alumbrado y la señalizaciónpúblicos, las vías urbanas y cuyas características técnicasmodelan los límites de los territorios infra-nacionales demanera que sean económicamente eficientes52.

La movilidad de los principales agentes económicos(capital y trabajo) contrasta con la inmovilidad y restric-ción espacial propia de la provisión de los bienes públicoslocales y, coherentemente, de su financiamiento, quesuele descansar en bases tributables fijas en el espacio(particularmente el capital inmobiliario y los suelos).

Las decisiones en materia de descentralización fiscal seinscriben en el marco del dilema libertad-igualdad. La tribu-

94

51 Wallace Oates, Fiscal Federalism, Harcourt, Brace, Jovanovich, New York, 1972.Recordemos que en el sentido económico los bienes públicos se definen como aque-llos que tienen la doble propiedad de no presentar rivalidad en su consumo y res-pecto de los cuales es imposible organizar la exclusión del acceso a dicho consumo,no teniendo su producción un costo marginal.

52 Estos modelos son reseñados en Guy Gilbert, , "Fédéralisme Fiscal: une Revue deLittérature", Revue Economique, 2, 1996.


tación local autónoma genera inevitablemente diferencia-les de tasas de imposición entre contribuyentes. Las dife-rencias de presión fiscal resultan de las variadas decisionesde prestación de servicios de las autoridades territoriales yde las disparidades de situación de las diversas localidadesen el plano económico, social y geográfico-administrativo.

Lo propio de la descentralización financiera es creardesigualdades fiscales al permitir reconocer las diferentespreferencias de los habitantes de diversas localidades enmateria de demanda de bienes públicos. La libertad detributación susceptible de revelar las preferencias de losconsumidores de bienes públicos tiene entonces un pre-cio frente al principio de la igualdad ante el impuesto53.

Un enfoque posible es el de repartir entre entidadesterritoriales, pero desde el centro nacional, el producto dela recaudación de determinados impuestos sin controllocal de las bases y tasas. De este modo se erradica las dis-paridades en su misma fuente. En este enfoque, los repre-sentantes locales elegidos pierden la capacidad de arbitrarentre gasto en bienes públicos locales y presión fiscal, peroconservan la capacidad de asignar libremente los recursospuestos a disposición desde el nivel central del gobierno.

Sin embargo, la supresión de toda “libertad fiscal” trans-forma a las entidades territoriales en agentes del Estadocentral, al depender éstas de los recursos nacionales y delos criterios de distribución escogidos por el gobiernonacional en tanto juez último de sus necesidades. Ello ocu-rre efectivamente en el caso chileno, con la sola excepciónde la capacidad moduladora de las tasas aplicables a lapatente industrial y comercial, que representa apenas unquinto de los ingresos presupuestarios municipales.

95

53 Los desarrollos que siguen se basan en Guy Gilbert y Alain Guengant,, La FiscalitéLocale en Question, Montchrestien, Paris, 1991.


Una descentralización plena de las administracionespúblicas requiere del derecho a modular la presión fiscalpor representantes electos y, a través de su renovaciónperiódica, la posibilidad de intervenir en ella que se otor-ga a los electores-contribuyentes. El voto en las urnasrepresenta así la fuente primaria de las opciones colecti-vas, ya sea directamente a través de voto ciudadano pre-supuestario o indirectamente –como sustituto imperfecto-a través de la elección de representantes.

Pero ¿en qué medida el voto permite expresar correc-tamente la voluntad de los ciudadanos? ¿La oferta de ser-vicios públicos corresponde a la demanda de los electo-res? Un resultado esencial del análisis económico de lasdecisiones colectivas subraya que la capacidad del proce-so democrático de producir opciones presupuestarias efi-cientes, conformes a las expectativas de los ciudadanos,depende de las informaciones puestas a disposición de losvotantes sobre los costos de las prestaciones ofrecidas. Elmedio más simple y exacto de sensibilizar a los electoresfrente a las cargas colectivas consiste precisamente en vin-cular las demandas de prestaciones al pago de una con-tribución pecuniaria. La existencia de un vínculo entreservicios prestados y financiamiento otorgado por los ciu-dadanos parece indispensable para la expresión demo-crática eficaz de las opciones colectivas. Diversas conse-cuencias derivan de este razonamiento.

El impuesto local no constituye sólo un instrumentodescentralizado de eficiencia económica sino también uninstrumento de redistribución de los ingresos o de lospatrimonios. La distribución de la recaudación fiscal locallevanta un doble problema de equidad: el primero escomún a los impuestos nacionales y el segundo específicoa las finanzas locales. En cada localidad, el reparto de lacarga fiscal entre contribuyentes dotados de capacidadescontributivas desiguales supone la adopción de bases y

96


tasas adaptadas al objetivo perseguido, es decir criteriosllamados de equidad vertical. Entre localidades, la tributa-ción de contribuyentes dotados de capacidades contribu-tivas iguales pero localizados en comunas distintas, ybeneficiarios de servicios públicos desiguales, plantea unproblema de equidad llamada horizontal o territorial.

El objetivo de obtener una asignación eficiente de losrecursos escasos procura maximizar los resultados pro-ductivos de la economía para una distribución dada de losingresos y los patrimonios. En cambio, el objetivo de equi-dad se vincula exclusivamente con la redistribución de losrecursos producidos. Aparentemente, la complementarie-dad de los ámbitos de intervención descarta todo riesgode interferencia entre ambas políticas. Las colectividadesterritoriales debieran por tanto ser capaces de asociararmónicamente desempeño económico y justicia social.En la práctica, equidad y eficiencia suelen constituir dosobjetivos competitivos en el plano de los resultados y delos medios, que requieren sacrificios mutuos para poderarticularse: la tributación eficiente será frecuentementecostosa en términos de equidad. Inversamente, la tributa-ción equitativa será costosa en términos de eficiencia. Deallí la necesidad de arbitrar entre sistemas fiscales espe-cializados adaptados a uno de los objetivos pero no nece-sariamente al otro.

En el debate académico en el área de las finanzas públi-cas, el dilema eficacia-equidad se cristaliza en la oposición dedos concepciones básicas sobre el reparto inter-individualdel impuesto: la primera a prorrata de los “beneficios” oservicios prestados y la segunda en función de las capaci-dades contributivas, es decir de los ingresos y/o los patri-monios54. La eficiencia económica implica vincular los pagos

97

54 El texto clásico en la materia es el de Richard A. Musgrave, The Theory of PublicFinance, Mac Graw-Hill, New York ,1958.


a las ventajas en materia de consumos colectivos obteni-dos por los usuarios y/o las congestiones que provoca. Enesta perspectiva, la tarificación (o más exactamente la sus-cripción) constituye el modo de financiamiento conmayor rendimiento. La tarifa tiene que ver con la lógicadel intercambio voluntario que canaliza la informaciónprecisa sobre las utilidades sociales comparadas de lasofertas de bienes y servicios, otorgando a quienes los uti-lizan la facultad de expresar sin intermediarios, y portanto sin sesgos, sus preferencias, gustos y necesidades. Lalógica mercantil de la tarifa representa igualmente un fac-tor poderoso de estímulo a la eficiencia técnica al incitar alos gestionadores a comprimir los costos bajo la restric-ción de arriesgar una hemorragia importante en lademanda de uso de los servicios ofrecidos por practicarprecios muy elevados.

Sin embargo, la tarificación generalizada de las presta-ciones locales, independientemente de todo arbitrajeentre eficiencia y equidad, no es practicable. Un primerobstáculo resulta de la indivisibilidad técnica de ciertosservicios colectivos y/o del costo administrativo muy ele-vado de la individualización de los consumos (como elcaso típico del uso de las calles). El recurso al impuesto esla única opción posible en el caso de los “bienes públicospuros” para cubrir los gastos de provisión del servicio.

Un segundo obstáculo proviene del reparto complejode las ventajas de los servicios públicos entre usuarios yentre no usuarios. Por ejemplo, los transportes públicosurbanos procuran una utilidad directamente a sus usua-rios, bajo la forma de un servicio de desplazamiento, ytambién lo hacen indirectamente a los automovilistas alreducir la circulación de vehículos individuales y portanto la congestión de las calles y la polución del aire. Noobstante, el usuario de transporte colectivo no debieraaceptar pagar el servicio prestado más allá del bienestar

98


personal obtenido del desplazamiento y por tanto finan-ciar voluntariamente las economías llamadas “externas”creadas en beneficio de los no usuarios. Un financia-miento fiscal complementario deberá ser establecido pararepartir las cargas a prorrata de los servicios prestados enconformidad con las reglas de la eficiencia económica,aunque en la práctica resulte complejo evaluar con preci-sión el reparto de las ventajas personales y colectivas de laprestación de un servicio determinado con efectos exter-nos positivos.

La coexistencia necesaria de la tarifa y del impuestono implica cuestionar el principio central del financia-miento a prorrata de los beneficios obtenidos por cadaindividuo. En una perspectiva de eficiencia asignativa, ladiferencia entre tarifa e impuesto no reside en el objeti-vo buscado sino en el método de recuperación de costos,que en el primer caso es directo y en el segundo indi-recto. El arbitraje tarifa-impuesto no deriva de un enfo-que dual del financiamiento público local sino de unasimple especialización instrumental al servicio del únicoobjetivo de repartir las cargas colectivas a prorrata de lasprestaciones entregadas. Los impuestos establecidosdeben en esta lógica evitar tener un carácter de “expor-tación”, es decir de aplicación a personas que no van arecibir sus beneficios. De allí que los impuestos localessuelen aplicarse sobre bases tributables no móviles, almenos en el corto plazo, es decir sobre el capital físicoinmobiliario y fundiario, tipos de impuestos que no per-miten mayores márgenes de aplicación de políticasredistributivas, salvo que pierdan toda autonomía demodulación con la consiguiente pérdida de vínculo conlos ciudadanos-contribuyentes.

En cambio, el reparto del financiamiento fiscal en fun-ción de las capacidades contributivas, a partir de la preocu-pación por la justicia social, se vincula a una lógica apa-

99


rentemente no conciliable con la anterior. En efecto,nada garantiza a priori una distribución de los beneficiosde la acción colectiva proporcional a los ingresos o lospatrimonios y por tanto la posibilidad concreta de instau-rar una regla única de distribución de las cargas públicaslocales susceptible de satisfacer simultáneamente los obje-tivos de eficiencia y equidad. Como consecuencia inme-diata de este dilema, toda propuesta de reforma fiscalreposa, implícita o explícitamente, sobre la voluntad deprivilegiar una de estas concepciones en detrimento de laotra. En estas condiciones, ¿se puede hablar de impuestolocal en singular?

Una respuesta posible emana de los enfoques de“federalismo fiscal”. En efecto, la eficacia de las políticaspúblicas implicaría la especialización de las competen-cias. Así, a escala local, y particularmente comunal, noexistiría una base espacial adecuada para las políticasredistributivas. El financiamiento local de programassociales ambiciosos corre el riesgo de incitar a los ricos airse de su comuna para instalarse en la localidad vecinaque le permita escapar al impuesto. A la inversa, los pro-gramas sociales pueden atraer a los pobres a la comuna.En el largo plazo, la dinámica del voto con los pies noimpediría acentuar la segregación espacial de las resi-dencias entre ricos y pobres y provocaría la implosión delos presupuestos municipales bajo la influencia acumula-da de un incremento de los gastos sociales y de una dis-minución de los ingresos fiscales. En el caso chileno,parece plenamente justificado en este sentido que lastransferencias a los más pobres bajo la forma de subsidiosmonetarios focalizados (subsidio único familiar, pensiónasistencial, subsidio de agua potable, subsidio de vivien-da) sean fijados y financiados centralmente para evitarlos mecanismos de competencia destructiva propios del“voto con los pies”.

100


De allí la recomendación usual de la escuela del fede-ralismo fiscal de reservar las misiones de redistribucióndel ingreso al gobierno central, o al menos a las entidadesterritoriales de rango superior. Nuevamente en palabrasde Musgrave, interviniendo en una reciente controversia:“el diseño apropiado, en breve, apunta a una provisióndescentralizada de los bienes públicos a ser pagada poraquellos a los que beneficia, combinada con una políticacentralizada de redistribución. Esta distinción, sin embar-go, no es válida en la práctica cuando la tributación típi-camente sigue la capacidad contributiva. Sobre esa base,el gobierno federal con su cobertura nacional puede per-mitirse el uso de una tributación progresiva, mientras lasjurisdicciones estatales y locales, temerosas de perder subase tributaria, deben descansar en tributaciones al ingre-so más parejas y a las ventas ampliamente regresivas”, demodo que “la provisión eficiente de servicios públicos esimportante, pero un modelo de federalismo que ignorelos temas de distribución es incompleto y puede llevar porel camino equivocado” 55. Por ello es indispensable consi-derar los problemas planteados por la coordinaciónfinanciera entre entidades territoriales y los enfoques defederalismo financiero a la hora de abordar el problema dela equidad territorial en materia de financiamiento de lasentidades territoriales subnacionales.

La corrección de los desbordes interjurisdiccionales ylas disparidades financieras. La acción aislada de unaentidad administrativa subnacional genera múltiplesexternalidades56:

101

55 Richard A. Musgrave, "Devolution, Grants, and Fiscal Competition”, ya citado, en elmarco de la controversia suscitada a partir del trabajo de Robert P. Inman y DanielL. Rubinfeld, “Rethinking Federalism", Journal of Economic Perspectives, 4, 1997.

56 Para más detalles en la materia ver Guy Gilbert, "Les Impôts Locaux: quelles réfor-mes?", Cahiers Français, 274, 1996.


• diversos no residentes pueden beneficiarse de las ven-tajas de un bien público local cuyos impactos sobre-pasan los límites de la colectividad, fenómeno cono-cido como “efecto de desborde”; estos se limitan engeneral a los espacios vecinos si la demanda de bien-es públicos locales decrece con la distancia: puedenser o no recíprocos y/o simétricos;

• la decisión local puede modificar el tamaño y la densi-dad de la población residente y por tanto los costos decongestión que deberán enfrentar los no residentes y losresidentes en el consumo de bienes públicos locales;

• las decisiones fiscales territoriales conducen, porejemplo en el caso de un impuesto a las ventas, ahacer soportar por no residentes una parte de losimpuestos locales (exportación fiscal);

• los recursos fiscales de otras entidades pueden sermodificados a raíz de una decisión local (externalida-des fiscales);

• La distribución de los ingresos entre individuos de otrasentidades territoriales pueden ser afectados pormedidas financieras locales ya sea directamente(transferencias positivas o negativas desbordantes) obien indirectamente a través de la modificación delos precios de los productos y los factores (externalida-des de ingresos);

• El costo de los recursos necesarios para la producciónde bienes públicos locales puede ser afectado por uncambio de política presupuestaria en otra entidadterritorial (externalidad de costo).

Para corregir estas diversas externalidades, en caso deque así lo amerite la existencia de un impacto significati-vo, se requiere de una coordinación, ya sea horizontal overtical, entre entidades territoriales que sólo resulta posi-ble si prevalecen conductas cooperativas. En caso contra-rio, la entidad jerárquicamente superior está llamada a

102


intervenir para hacer posibles las mencionadas correccio-nes, pues de otro modo no es posible ningún mecanismode internalización de externalidades. En virtud de estasconsideraciones, resulta apropiado que el financiamientode las acciones locales de salud y los servicios de educa-ción básica y media, con típicos “desbordes interjurisdic-cionales” en cuanto a sus impactos (las personas atendi-das en los consultorios preventiva o curativamente y losque reciben educación municipal trabajarán contempo-ráneamente o diacrónicamente en otros territorios) seadefinida centralmente para corregir el eventual financia-miento local impropio de las externalidades positivas queestos servicios generan. Adicionalmente a las externalida-des mencionadas, son de gran importancia las disparida-des financieras que se originan en tres causas mayores:

• las bases de imposición difieren entre entidades terri-toriales (típicamente el fenómeno se presenta en lascomunas ricas y pobres en bases inmobiliarias), por loque el mismo servicio público, todo lo demás p- erma-neciendo constante, se traducirá en un mayor esfuerzofiscal en las comunas pobres, generando distorsionesasignativas y violando el principio de equidad hori-zontal. Más frecuentemente, se producirán fuertes dis-paridades en la cantidad y calidad de bienes públicoslocales provistos por las entidades territoriales;

• los costos unitarios de la provisión de bienes bajo tute-la que es entregada a las entidades territoriales por losniveles superiores pueden ser diferentes por razonesdistintas de las opciones de gestión de la entidad res-pectiva (clima, distancia, topografía, demografía);

• el volumen de los bienes bajo tutela puede variar deuna entidad a otra por razones exógenas (volumende las ayudas a personas pobres, por ejemplo).

A ello se agrega el que las preferencias locales enmateria de oferta de bienes públicos propios y/o de

103


prestaciones que superan los mínimos establecidos cen-tralmente, las preferencias locales por tales o cuales for-mas de financiamiento, las opciones de gestión de cadaentidad territorial, tienden a diferir. El resultado sonestructuras presupuestarias que difieren de una locali-dad a otra más allá de lo que resulta ser propio del teo-rema de descentralización y de la diversidad de ingresosy gastos de las entidades territoriales que le es, como seha subrayado, consustancial. En consecuencia, se admiteque un sistema de perecuación de las disparidades debases tributarias y de compensación de las disparidadesde costos y necesidades, que corresponden a “desigual-dades de situación”, es legítimo y necesario desde elpunto de vista de la eficiencia, para evitar distorsionesasignativas, y de la equidad, para evitar desigualdadesinjustas57. Un criterio operacional del principio de equidadterritorial fiscal es aquel que establece que para un mismonivel de prestaciones y con bases de imposición iguales,el impuesto pagado por cada contribuyente debe ser elmismo. Para el conjunto de los contribuyentes este prin-cipio implica que para un servicio igual la tasa deimpuesto debe ser idéntica en todas las localidades. Porlo tanto, la relación ventaja (nivel de los servicios colec-tivos)/esfuerzo (presión fiscal) debe ser uniforme en elespacio. Este objetivo no puede ser alcanzado sino en elcaso en que los potenciales fiscales reales de las comunas(habida cuenta de las desigualdades de costos de pro-ducción) son iguales. En palabras de los ya citadosGilbert y Guengant: “el poder de compra de las bases deimposición por habitante, en términos de servicioscolectivos, debe ser idéntica en todas las localidades”.

104

57 Ver Boris Dafflon, , "The Assignment of Functions to Local Governments: FromTheory to Practice", Government and Policy, 10, 1992.


La amplitud de la perecuación, es decir de la redis-tribución de los recursos por diferencias de potencialfiscal será máxima, y también la resistencia política, siel umbral de redistribución opera inmediatamente apartir del promedio. Si el umbral corresponde alpotencial fiscal de la comuna más rica, ninguna trans-ferencia es necesaria y la resistencia política es nula.Dado que una buena gestión incide en parte en el valorde la base tributaria, particularmente mediante la capi-talización de la propiedad inmobiliaria, lo adecuado esestablecer el umbral del diferencial de potencial fiscala partir del cual operar las transferencias en un puntosuperior al del promedio. A su vez, las desigualdadesde preferencias en la provisión de bienes públicos loca-les y las desigualdades de gestión no justifican el esta-blecimiento de ningún sistema de perecuación o decompensación.

En resumen, las instituciones fiscales que vinculan elgasto y las decisiones tributarias y que establecen lastransferencias intergubernamentales, deben crear unsistema de incentivos que estimulen las decisiones fisca-les adecuadas en los diferentes niveles de gobierno. Enteoría, es muy importante que la discrecionalidad fiscallocal (sobre la base de impuestos que minimicen el votocon los pies, especialmente en sociedades espacialmen-te polarizadas) no se vea fuertemente disminuida por ladependencia de las transferencias centrales, según larecomendación de Oates. En primer lugar, estas soncon frecuencia condicionadas, con lo que la autonomíalocal pierde vigencia. En segundo lugar, la dependenciadel centro limita el cálculo costo-beneficio a nivel localy distorsiona las decisiones.

En la práctica, como hemos insistido, en las sociedadesterritorialmente polarizadas se plantea un severo proble-ma adicional: la disparidad de recursos entre municipios

105


(usualmente medida en ingresos por habitante). Lastransferencias intergubernamentales deben existir en tressituaciones: por existencia de desbordes interjurisdiccio-nales en los beneficios de la prestación local, por dispari-dad de las capacidades fiscales y por disparidad de los cos-tos unitarios de prestar servicios.

Dos comunas que quieran proveer un mismo nivel debienes públicos por habitante pero que tengan bases tri-butarias diferentes enfrentarán tasas distintas aplicables alos contribuyentes respectivos. Otro factor a considerar esla existencia eventual de sobrecostos unitarios en la pro-visión de bienes públicos por razones geográficas, demo-gráficas o sociales, o bien stocks iniciales diferentes o bienvolúmenes mayores de bienes a prestar, con el mismoresultado anterior. Ello debe llevar al nivel central a esta-blecer mecanismos de compensación por estas causales,para procurar que el poder de compra de servicios colec-tivos de las bases tributarias por habitante se aproxime encada entidad territorial.

A largo plazo, el mecanismo de “voto con los pies”inducirá migraciones hacia la comuna que presta losmismos servicios a un costo inferior para el ciudadano-contribuyente, agravando la diferencia de bases tributa-rias y de tasas aplicables, o deberá resignarse a proveerun nivel inferior de bienes públicos. Ello hace justifica-ble para el gobierno central establecer mecanismos deperecuación de las bases tributarias para minimizar ladistorsión mencionada, es decir la existencia de unmayor esfuerzo fiscal en las comunas pobres en basestributarias o costos de provisión que transgrede el prin-cipio de equidad horizontal.

No cabe sustentar una redistribución de los ingresosa partir de la aplicación de tributos locales basados enel principio de la capacidad contributiva (con tasas pro-gresivas sobre el ingreso, por ejemplo) si esta redistri-

106


bución por vía tributaria induce el “voto con los pies”,es decir la fuga de los más ricos a comunas con menospresión fiscal y la migración de los más pobres a comu-nas con más programas sociales, con el consiguientedesequilibrio presupuestario.

Las desigualdades de preferencias de los ciudadanos-contribuyentes o las diferencias en la calidad de la ges-tión no justifican sistemas de perecuación o de com-pensación. Las frecuentes disparidades de situación (enbases tributarias, en costos unitarios o en volumen deprestaciones) hacen necesaria la existencia de sistemasde este tipo.

107


CAPÍTULO 3

CUANDO LOS MERCADOS NO FUNCIONAN:ASIMETRÍAS DE INFORMACIÓN

Y MERCADOS INCOMPLETOS

La teoría económica neoclásica asume que los indivi-duos son quienes mejor juzgan su propio bienestar. Sinembargo, se producirá una ineficiencia asignativa siestos subevalúan los beneficios personales que derivandel consumo de determinados bienes, vale decir si leatribuyen un mérito insuficiente, y en especial si noahorran o no se aseguran y mantienen una preferenciasistemática por el consumo presente. Corregir esa inefi-ciencia es el fundamento de los modernos sistemas deseguridad social.

En 1957 Richard Musgrave introdujo la noción de bienmeritorio, que puede ser definido como un bien que esdeseable que sea consumido por los individuos, dadas lasexternalidades positivas que le están asociadas, aunquesea en la práctica “subconsumido” por estos. El gobiernodebe entonces proveer estos bienes dado su mérito, al ase-gurar mejor el bienestar individual que la soberanía delconsumidor y sus preferencias libradas a su suerte. Setrata de un argumento para dejar de lado la prevalenciailimitada de la soberanía del consumidor y reemplazarla

109


en determinados casos por la obligatoriedad de consumopúblicamente establecida. 58

El ejemplo más extendido es el de los primeros nivelesde educación. Los gobiernos han ido extendiendo a lolargo del tiempo la obligatoriedad de la asistencia escolarpara los niños, en algunos casos hasta el conjunto delciclo escolar, sobre la base de considerar que algunasfamilias no perciben adecuadamente los beneficios de laeducación, o privilegian el corto plazo al insertar a sushijos en el trabajo, y no envían a sus hijos a la escuela.Otro caso frecuente es el de las cotizaciones obligatoriasde primas de seguros de pensiones y salud.

La ineficiencia de mercado en la cobertura del riesgo..El punto de partida aquí es el síndrome del consumidormiope frente a los riesgos y el enfoque del “a mi no me vaa ocurrir”. Este se traduce en el insuficiente consumo deseguros personales para propio bien frente a la posibili-dad de accidentes inhabilitantes, de enfermedades graveso de insuficiencia de ingresos en la vejez. Estos segurospermiten enfrentar estas contingencias promediando losingresos a lo largo del ciclo de vida total. Se trata de even-tos que pueden ser juzgados como de improbable ocu-rrencia y/o cuyas consecuencias son demasiado lejanas enel tiempo -como la necesidad de ahorrar hoy para teneringresos cuando ya no se esté en condiciones de trabajar-y que, sin embargo, de presentarse, pueden tener conse-cuencias catastróficas para los individuos imprevisores.Existen dos modos, no mutuamente excluyentes, deremover esta nueva ineficiencia asignativa: a través de sub-sidios o mediante mecanismos compulsivos.

110

58 Richard A. Musgrave, "A multiple theory of budget determination", FinanzArchiv,New Series 25(1), 1957. y "Merit goods", The New Palgrave: A Dictionary of Economics,v. 3, 1987.


El subsidio se practica a través de descuentos tributa-rios como incentivo a la adquisición de seguros de salud ode pólizas conducentes a pensiones privadas.

La compulsión implica usar la fuerza de la ley para obli-gar a las personas a proveerse de seguros contra la inhabi-lidad que provocan la enfermedad, los accidentes o lavejez. La mayoría de los países establece seguros obligato-rios, a través de descuentos obligados de un porcentaje dela remuneración incluidos en todo contrato de trabajo -omecanismo de percepción de ingresos, en el caso de lostrabajadores por cuenta propia- para garantizar ingresosde sustitución en caso de enfermedad, accidentes, invali-dez o desempleo. Frente a eventos de este tipo, la sociedadsuele no permanecer indiferente y declara de manera máso menos universal estos bienes como meritorios y de consu-mo obligatorio, suspendiendo la soberanía del consumidorpara su propio bien y para evitar que se transforme even-tualmente en algún momento en una carga pública.

En vínculo con estas situaciones, cabe resaltar la exis-tencia generalizada en las transacciones de mercado deasimetrías de información59, que dan lugar a conductas de ries-go moral (el que posee unilateralmente información enuna transacción o contrato la utiliza a su favor en detri-mento de la contraparte) y mecanismos de selección adversa(cuando en el caso del mercado del crédito no se otorgapréstamos a las empresas sin historia y/o pequeñas, aun-que puedan llegar a ser muy rentables, o en el caso de losseguros se incrementa las primas o no se ofrecen a clientescuya conducta no se conoce a cabalidad), generándosemercados incompletos, lo que tiene como consecuencia seriasineficiencias en la asignación intertemporal de recursos.

111

59 Ver Joseph Stiglitz, “Information and the change in the paradigm in economics”, TheAmerican Economist, 47, 2, 2003.


Específicamente, el comportamiento de riesgo moral enlos seguros es aquel que multiplica las conductas de ries-go en la medida en que se está cubierto por un contratoy la selección adversa es el proceso en el que los que tienenriesgos bajos y poca aversión al riesgo se sustraen de con-tratar pólizas de seguros, incrementando las primas quese cobra a los demás.

Otro problema de ineficiencia asignativa se presentaen el caso de una oferta de seguros realizada en condi-ciones de selección de riesgo que los agentes privados practi-can en estos mercados: a ellos les interesa para maximizarsus utilidades obtener el pago de primas de los individuosque tienen menos riesgo y desechar a los de más alto ries-go, o cobrarles primas sustancialmente más altas (descre-me). A ello se suma el costo de la obtención de informa-ción, del cálculo actuarial y de la publicidad en la compe-tencia de mercado (con la consiguente búsqueda de ven-tajas frente a consumidores mal informados), que incre-menta los llamados costos de transacción. Esto tiene la con-secuencia de encarecer aún más las primas de seguro jus-tamente para aquellos individuos a los que apunta pri-mordialmente el consumo obligatorio del bien meritorio,en este caso el seguro contra el riesgo, y que se encuen-tran frente a una cobertura limitada y/o onerosa. Estamosmás generalmente en presencia de la dificultad de evaluarriesgos, especialmente los de pequeña probabilidad deocurrencia, riesgos que sin embargo tienen externalida-des negativas.

Estos factores constituyen un importante argumento afavor de los que muchos gobiernos hacen en mayor omenor medida: proteger a los individuos frente a los ries-gos más significativos que suelen enfrentar. La certeza deapoyo público frente a la enfermedad, la vejez o el des-empleo (seguros gratuitos ex post de naturaleza ineficien-te e inequitativa, al premiar a los menos aversos al riego)

112


genera por lo demás un incentivo adicional a los indivi-duos para no ahorrar o adquirir seguros personales, loque se constituye en un argumento adicional para esta-blecer la obligatoriedad de su consumo.

El financiamiento de estos riesgos individuales median-te aseguramiento obligatorio más o menos tiene en cuen-ta según los casos nacionales la regla que Malinvaud defi-ne en los siguientes términos:

“Ciertas prestaciones sociales cubren los riesgos a loscuales están expuestos los asalariados a raíz de suempleo; otros cubren riesgos a los cuales están expues-tos todos los residentes y los cubren entonces a casitodos en el mismo grado. En rasgos gruesos, las presta-ciones vinculadas al empleo deben abarcar los acciden-tes del trabajo, las pensiones más arriba del nivel míni-mo y las pérdidas de salario por enfermedad o cesantía.La legibilidad del sistema de financiamiento recomen-daría que las prestaciones vinculadas al empleo seanfinanciadas por cotizaciones asentadas en el empleo, esdecir sobre la masa salarial, mientras las otras prestacio-nes serían financiadas por la tributación-paratributa-ción sobre los hogares”60.

Mercados incompletos y pensiones. Los individuosenfrentan en relación a sus previsiones de ingresos en lavejez dos fuentes de riesgos: no saben cual será la dura-ción efectiva de su vida (en este caso los promedios sirvende poco) ni hasta qué edad estarán en condiciones de tra-bajar: los sistemas públicos o regulados de pensiones pro-veen certezas en materia de ingresos cuando estos ya nopueden generarse, y deben procurar hacerlo sin incenti-var un retiro temprano.

113

59 Edmond Malinvaud, Les cotisations salariales a la charge de l’employeur, Conseil d’AnalyseEconomique, La Documentation Française, Paris, 1998.


Los gobiernos suelen suspender desde el inicio de lavida activa la "soberanía del consumidor" de aquellosindividuos que no ahorran y se remiten al Estado comoproveedor en última instancia frente a situaciones denecesidad en materia de ingresos o de cuidados de saluden la vejez. En este caso ya no se puede volver atrás enmateria de conducta previsora y es frecuente que se acti-ve algún tipo de apoyo gubernamental frente a una situa-ción de hecho que es socialmente sensible. Por tanto, lamayoría de los gobiernos ha estimado en algún momentode su desarrollo histórico reciente que es mejor obligar exante a contribuir para la vejez a las personas en vez detener que hacer un aporte ex post de ingresos sin contri-buciones previas.

El tema de las pensiones se inscribe además en aquelmás vasto del ahorro, que consiste en no consumir recur-sos en un momento dado para hacer frente a necesidadesfuturas. El sentido del ahorro es adquirir derechos sobrela producción futura bajo la forma de derechos de pro-piedad sobre bienes durables (tierras, inmuebles, meta-les) o sobre empresas (acciones), y también bajo la formade títulos de deuda del Estado o del sector privado, sien-do normalmente más seguros y menos remunerados losprimeros tipos de títulos que los segundos.

En principio, quienes disponen en la vejez de suficien-tes activos propios y de sus respectivos rendimientos, yasea porque en algún momento les han sido transferidos(por herencia o cualquier otra causa) o porque han aho-rrado personalmente para adquirirlos, no requieren desistemas públicos de pensiones en tanto puedan utilizaresos ahorros para adquirir en el mercado seguros que lesgaranticen un ingreso determinado por el resto de susvidas (rentas vitalicias). No obstante, que esos activosestén disponibles en la vejez y no se hayan esfumado entretanto supone certezas jurídicas de largo plazo, mientras su

114


monto dependerá de diversos factores, todos ellos vincu-lados a cuanto la economía haya crecido.

La idea de la declinación o fracaso de unas activida-des (y empresas) compensada por el auge y éxito deotras ha dado curso, en el caso de las pensiones, a la cre-ación de mecanismos de ahorro obligatorio y no obliga-torios para la adquisición de derechos sobre la produc-ción futura en base a carteras diversificadas o, mejoraún, a la evolución global de la economía en el tiempo.Mientras más amplia es la base de la inversión, menoresson sus riesgos en el largo plazo, dados los mecanismosde compensación descritos. Sustentar en los trabajado-res activos en su conjunto (mediante las cotizacionesobligatorias) los ingresos de los pasivos en base total oparcial a sus contribuciones pasadas se constituyó en elsiglo 20 como una buena base para asegurar ingresos alas personas de edad.

Así, los sistemas de pensiones han tenido desde sus orí-genes el objetivo de asegurar a los ciudadanos, especial-mente a los que no realizan espontáneamente ahorrosindividuales, algún tipo de ingresos en la vejez y de modoespecífico unos ingresos de reemplazo (salario diferido) aquienes han vivido de su trabajo una vez que dejan deobtener ingresos salariales por retiro de la vida activa. Seobtiene así una redistribución intertemporal de los ingre-sos de las personas en el ciclo de vida y se otorga seguri-dad en el flujo periódico de estos frente a la imposibili-dad de prever el momento de la muerte. Se programa eluso de ahorros mediante la técnica de la renta vitalicia(pago fijo mensual a partir de una cierta edad hasta elfallecimiento, independientemente de cuanto tiempo lapersona viva) o se establece un vínculo colectivo entregeneraciones, en la que la generación activa paga pensio-nes a la pasiva en un proceso que se reproduce a lo largodel tiempo.

115


Para que este proceso se realice en condiciones de"equidad intergeneracional" el ingreso disponible totalpor pensionado (proveniente de las pensiones públicas,de los fondos de pensiones y del ahorro personal) y elingreso disponible total por activo deben estar cercanos ala equivalencia, habida cuenta de la utilidad de la ausen-cia de carga de trabajo para el jubilado y de la duraciónde los períodos de trabajo y de jubilación. Por ejemplo,una presión fiscal muy importante sobre los jóvenes aten-ta contra la equidad intergeneracional porque la tasa dereemplazo de las pensiones es muy elevada o porque suduración es muy larga. También lo hace, pero en sentidoinverso, una pensión muy baja.

Analíticamente, aplicar un modelo de capitalizaciónindividual o uno de reparto intergeneracional para un sis-tema contributivo obligatorio se justifica (o no se justifi-ca), en tanto el crecimiento proyectado de la masa salarialsea inferior (o superior en el caso contrario) al rendi-miento de largo plazo de las cotizaciones capitalizadas, allograrse por esa vía mayores pensiones para los cotizantesque en un sistema de reparto61. Los optimistas del rendi-miento financiero (especialmente bursátil) postulan queeste será superior al crecimiento de la masa salarial en ellargo plazo y que en todo caso la evolución demográficaobliga a un cambio de sistema.

Pero hay aquí varios equívocos que alimentan la polé-mica sobre las opciones. El reparto asegura como rendi-miento al futuro pensionado el crecimiento de la economía,pues recibirá una pensión basada en el salario de los futu-ros trabajadores activos, salario (multiplicado por elnúmero de trabajadores) que aumenta a un ritmo no muy

116

61 Ver Joseph Stiplitz, Economics of the Public Sector: Third Edition, W.W. Norton &Company, 2000.


discordante del de la economía en su conjunto. La capi-talización individual asegura como rendimiento al futuropensionado la tasa de interés prevaleciente en los mercadosfinancieros. Si ambos rendimientos en el largo plazo fue-ran equivalentes (aunque existe controversia en la mate-ria, salvo en condiciones particulares, el crecimiento y latasa de interés debieran en teoría converger) los resulta-dos de los dos sistemas son similares. Los fondos inverti-dos en títulos públicos de largo plazo obtienen un rendi-miento usualmente inferior a la tasa de interés promediode corto plazo, mientras los fondos invertidos en accionesde empresas son fluctuantes. No obstante, la evolución dela bolsa no puede desconectarse permanentemente de laevolución de la economía, a menos que aumente la partede las utilidades en la producción y disminuya persiste-mente la participación de los salarios, lo que no puedeocurrir de manera indefinida.

En efecto, la tasa de interés refleja lo que se produciráadicionalmente mañana invirtiendo una unidad de valoren el presente. Si renuncio a consumir hoy esa unidad yla invierto, tendré mañana una producción de 1+ la tasade interés. Esa es la definición de la tasa de interés, esdecir el incremento del capital. Es decir su tasa de creci-miento. En el largo plazo, la "regla de oro" de la teoría delcrecimiento indica que la tasa de interés iguala la tasa decrecimiento.

Cabe hacer notar que nada tiene que ver con la opciónentre reparto y capitalización el problema financiero vin-culado al envejecimiento de la población, que es una delas tendencias generalizadas en el mundo, con muchospaíses que pasan de la transición demográfica a la transi-ción demográfica avanzada, con disminuciones de lapoblación y fuertes incrementos de la población mayor enproporción a la población total, incluyendo los segmen-tos de edad muy avanzada. Mientras en 1950 un 5,2% de

117


la población del mundo (un 7,9% de la de los países másdesarrollados) tenía más de 65 años, en 2000 esta pro-porción había aumentado a 6,9% (14,3%) y se prevé, enlas proyecciones intermedias realizadas por la ONU, quealcance un 15,9% (25,9%) en 2050. Habrá cada vez máspasivos por cada persona económicamente activa.62

En el sistema de reparto, las pensiones que reciben losjubilados son pagadas gracias a las cotizaciones descontadasde los salarios de los activos. Los pensionados "consumen"una parte de la producción realizada en cada período detiempo.Ocurre lo mismo con la capitalización, que seapoya en las carteras de activos financieros (títulos públi-cos, acciones y bonos) de los fondos de pensiones. Al aho-rrar obligatoriamente, un asalariado no pone en una des-pensa lo que consumirá en unos decenios más tarde bajo laforma de una sustracción sobre el ingreso del capital queposee. Lo que posee en realidad no es más que un créditosobre la producción futura de bienes y servicios. Para queéste sea honrado llegado el momento, tiene que ser creadala riqueza correspondiente. Tanto en un régimen de capi-talización como en uno de reparto los ingresos de los pen-sionados son deducidos sobre lo que se produce en el perí-odo presente, en el que los antes trabajadores activos ahoraestán jubilados. En los dos casos se trata de una deducciónsobre el ingreso, en un caso del trabajo, en el otro del capi-tal. Son los activos actuales los que permiten vivir a los pasi-vos actuales, en ambos sistemas. Esta es la razón por la quesi en el futuro los activos son menos numerosos para pro-ducir la riqueza requerida para responder a los compromi-sos adquiridos con los pensionados los dos sistemas enfren-tan las mismas dificultades63. Para llegar a un mismo fin, es

118

62 United Nations, World population prospects, Nueva York, 2003.63 Patrick Artus y Marie Paule Virard, Comment nous avons ruiné nos enfants, Editions La

Découverte, Paris, 2006.


decir ofrecer pensiones que evolucionen al ritmo de la eco-nomía en circunstancias que la proporción de trabajadoresactivos disminuye, no hay otra alternativa que la de incre-mentar el aporte de estos trabajadores activos o disminuirla tasa y condiciones de reemplazo de ingresos pasados poringresos de jubilación (especialmente la edad de jubila-ción), o múltiples combinaciones entre ambos.

La solvencia intertemporal se asegura, en el caso delreparto, siempre que las tasas de reemplazo de los ingresoscorrespondan a las tasas de cotización multiplicadas por larelación entre el número de cotizantes y el número de pen-sionados. La suma actualizada de las necesidades y las capa-cidades de financiamiento debe ser nula o positiva. En elcaso de la capitalización la solvencia resulta del capital acu-mulado a una tasa de rendimiento dada del activo de los fon-dos de pensiones. El valor de los activos debe cubrir el valoractuarial de los compromisos que constituyen el pasivo.

119

Recuadro 2: ¿Reparto intergeneracional o capitalización individual?Si la población que trabaja crece a la tasa n y los salarios crecen a la tasas, entonces por cada peso de contribución obligatoria en edad de trabajarlos trabajadores reciben en la vejez:

p = (1 + n) (1 + s)

El retorno sobre la inversión del sistema de reparto corresponde al creci-miento de la masa de cotizaciones salariales. Si i es la tasa de interés de losactivos invertidos en capitalización, representando el retorno sobre lainversión de cada peso depositado en el sistema, entonces es más conve-niente para el pensionado64:

• la capitalización si i > m• el sistema de reparto si i < m

Nótese que la capitalización es más riesgosa, al estar sujeta a los aleas delrendimiento financiero en cada período de tiempo, mientras el reparto espor construcción un sistema con beneficios definidos ex ante (que solo pue-den honrarse en condiciones de solvencia de los parámetros del sistema).

64 Dominique Blanchet, “Le débat répartition-capitalisation: un état des lieux »,Retraites et Epargne, Conseil d’Analyse Economique du Premier Ministre, LaDocumentation Française, Paris, 1998.


La comparación entre sistemas revela además dosdiferencias. La primera tiene que ver la incertidumbre.En el corto plazo no da lo mismo escoger uno u otro sis-tema (aunque en este caso el corto plazo no existe paraestos sistemas…). Está en juego el manejo de los riesgosfinancieros en el tiempo, que están muy desigualmenterepartidos entre generaciones. Una crisis bursátil, porejemplo, otorga la oportunidad de adquirir activosdepreciados, lo que será beneficioso para los jóvenesque tendrán ganancias de capital en sus cuentas en ellargo plazo, pero perjudicial para los que van a jubilar acorto plazo. No se produce en ese caso una mutualiza-ción intertemporal de riesgos. Lo mismo pude señalar-se respecto al riesgo social de la inflación, pues los ins-trumentos públicos suelen estar mejor indexados enrelación a la evolución del nivel general de precios quelos privados.

Un segundo elemento de comparación es el del costode administración, que no existe en materia de publici-dad, de información al usuario y de equipos de gestiónde las carteras de inversión en el caso del sistema dereparto y que penaliza el rendimiento de los fondos depensiones.

Procesos de reforma. Los sistemas actuales de pensionessuelen incluir diversos mecanismos de provisión de ingre-sos en la vejez, que el Banco Mundial, en un estudio de1994, ha denominado “pilares”. Esta entidad ha distingui-do tres: el subsidio básico de monto fijo de cargo fiscal, lacotización obligatoria (que el mencionado banco privilegiase acumule en cuentas de capitalización individual, pero

120

65 Desde la perspectiva de la provisión se ha distinguido entre pensiones públicas, pen-siones ocupacionales y pensiones personales. El informe del Banco Mundial Averting


que también pueden servir para financiar las pensiones delas generaciones que cotizaron anteriormente) y finalmen-te el ahorro voluntario con incentivos tributarios65.

Así, un primer mecanismo existente es aquel financia-do total o parcialmente con los impuestos que aseguranlos recursos del presupuesto de cada año y que tiene elpropósito de otorgar una pensión básica a quienes no tie-nen otros ingresos en la vejez66. No necesariamente estábasado en contribuciones previas, aunque no es el casomás frecuente. La mayoría de los países vincula un montomínimo de pensiones al cumplimiento de algún requisitoprevio de cotizaciones.

Un segundo mecanismo es el sistema contributivo obli-gatorio, que tiene normalmente dos objetivos: lograr unaadecuada tasa de cobertura del universo de asalariados y tra-bajadores independientes y lograr una tasa de reemplazo delos ingresos al momento de terminar la vida activa acordecon las contribuciones realizadas. Se trata de suavizar lacurva de la capacidad de consumo a lo largo de la vida,redistribuyéndola desde la edad productiva a la vejez através del descuento obligatorio de una parte de losingresos corrientes.

Este mecanismo obligatorio suele coexistir, como ter-cer pilar, con mecanismos de incentivo tributario del aho-rro voluntario con fines provisionales, que constituye unafuente de ingresos en la vejez basada en contratos priva-dos con compañías de seguros y en la acumulación no for-zada de recursos para este fin. Un trabajo posterior deeconomistas del Banco Mundial ha ampliado las categorí-

121

the old age crisis, World Bank, Washington D.C., 1994, ha distinguido, desde la pers-pectiva de los beneficiarios, la pensión básica, la pensión basada en contribucionesobligatorias y el ahorro voluntario.

66 Ver Larry Wilmore, “Universal pensions for development countries”, IIASA,Laxemburg, Mayo 2005.


as, con un "pilar cero" no contributivo que provee unnivel mínimo de protección; un primer pilar contributivovinculado a los ingresos que procura proveer un ciertoreemplazo de los ingresos de actividad; un segundo pilarobligatorio que es esencialmente una cuenta de ahorroindividual que se puede constituir de variadas maneras;un tercer pilar voluntario con arreglos que pueden tomarmuchas formas (individuales, de responsabilidad de losempleadores) y de carácter voluntario y finalmente lasfuentes de ingreso intrafamiliares o intergeneracionales alas personas de más edad, incluyendo el acceso a la aten-ción de salud y a la vivienda67.

En Europa, la expansión de los sistemas de pensionespor reparto estuvo estrechamente ligada a aquella delos mercados de trabajo formales, los que a su vez sebeneficiaron de diversas instituciones del mercado detrabajo que atenuaron en ellos las desigualdades deingreso. Lograr una cierta universalidad y homogenei-dad de los sistemas no fue del todo imposible. Los paí-ses europeos y desarrollados en general debieron, sinembargo, enfrentar hacia fines del siglo 20 el problemadel envejecimiento demográfico y del desequilibrio acti-vos/pasivos que previsiblemente tendrá característicasmuy acentuadas hacia el 2050, obligándolos a llevar acabo reformas combinadas y más o menos intensas delmonto del aporte obligatorio (aumentándolo), de losbeneficios definidos (disminuyéndolos o asociándolos alas contribuciones efectivas, como en el caso de lascuentas individuales nocionales de la reforma sueca de1994) y de la edad de jubilación (aumentándola, revir-tiendo la tendencia de las políticas del mercado del tra-

122

67 Robert Holzmann et.al., Old-age income support in the twenty-first century: an internatio-nal perspective on pension systems and reform, World Bank, Washington D.C., 2005.


bajo desde la década de 1980 de subsidiar fuertementelos retiros anticipados para disminuir el desempleo dela población activa).

En América Latina y diversos países en desarrollo, lameta de universalización de la cobertura se hizo tan difi-cultosa como poco extendido se encontraba -salvo excep-ciones como Uruguay o Argentina- el trabajo formal. Enlos casos en los que se han mantenido sistemas de repar-to de beneficios garantizados no completamente finan-ciados por los aportes de los cotizantes (ya sea que se tratede regímenes generales o de regímenes particulares váli-dos para segmentos de asalariados o perceptores de ingre-sos por cuenta propia fruto de legislaciones particulares)ha tenido consecuencias fiscales, que en algunos casos lle-garon a ser un factor de fuerte desequilibrio presupuesta-rio. Estas consecuencias, reales o aumentadas por los par-tidarios de la privatización, ampliaron la audiencia dequienes propugnan, desde los países o desde los organis-mos multilaterales de crédito, que los gobiernos se ade-cuen a los "datos fundamentales" de la economía y reali-cen "ajustes fiscales" para disminuir sus déficit y susendeudamientos.

Esto llevó a la puesta en práctica de reformas en los sis-temas de pensiones que introdujeron mecanismos quereemplazaran los beneficios garantizados por los regímenesde reparto intergeneracional solo por contribuciones defi-nidas en régimen de capitalización. Se buscó trasladar asíel riesgo desde la institución que garantiza beneficios (lasinstituciones previsionales estatales y en última instanciael gobierno central que financia sus eventuales déficit)hacia el cotizante, que sólo puede aspirar en este nuevoesquema a que sus fondos tengan en el tiempo unabuena remuneración, pero que es por definición incier-ta y sujeta a la evolución aleatoria de los mercados decapital, en contraste con una pensión garantizada que es

123


usualmente en los distintos tipos de regímenes de repar-to (cuya variedad es muy grande) un porcentaje de losingresos salariales percibidos en los últimos años o mesesde vida activa.

La profusión de regímenes previsionales específicos detipo corporativo que se fueron agregando en muchos paí-ses a lo largo del tiempo fueron generando situacionesmanifiestas de desigualdad de trato frente a situacionessimilares, generando poca "equidad actuarial" con a vecesprivilegios evidentes y poco justificables en materia deedad de acceso y montos de las pensiones, así como debalance entre aportes y beneficios. De esta manera, lospromotores del retiro del Estado en el manejo de las pen-siones obtuvieron una cierta legitimidad social y lograronllevar a diversos gobiernos a realizar reformas a los siste-mas de pensiones que buscaban no solo terminar con losprivilegios y los desajustes fiscales, sino con el mecanismode reparto propiamente tal. Este fue el caso de Chile en1981 y más tarde, en versiones menos radicales que man-tenían sistemas mixtos, de Perú, Colombia, Argentina,Uruguay, México, Bolivia y El Salvador. Estos países intro-dujeron mecanismos de capitalización individual gestio-nada privadamente.

Hubiera sido posible realizar reformas orientadas acorregir las situaciones de privilegio y ajustar los ingresosy prestaciones para asegurar la sostenibilidad de largoplazo de los regímenes de reparto para reparar injusticiasy generar un cuadro de estabilidad fiscal de largo plazo,manteniendo los beneficios garantizados. No obstante, seprocuró llevar adelante una reforma radical sobre la basede postular que debía relevarse al Estado de compromisosde largo plazo en materia de pensiones.

El juicio normativo en la materia es del tipo de laescuela del Public Choice: los grupos de presión van a llevarsiempre al gobierno a contraer a lo largo del tiempo com-

124


promisos en materias de pensiones para grupos particula-res, fruto de la dinámica del proceso político, los que ten-derán tarde o temprano a ser fiscalmente insostenibles.Más vale en este enfoque sacar al Estado de la provisiónde pensiones y dejar al mercado que actúe con una pocasreglas dictadas por el gobierno.

No obstante, ya hemos observado que el gobierno resul-ta ser para muchas personas un recurso de última instancia,que constituye por lo tanto una especie de garantía implíci-ta frente a la situación eventual de ingresos de los pensio-nados juzgados socialmente como excesivamente bajas paralos trabajadores y futuros pensionados más pobres, con locual la idea del retiro del Estado de los sistemas de pensio-nes no pasa de ser, en el mejor de los casos, un buen deseo.

La motivación de disciplina fiscal contiene, por suparte, una contradicción insalvable: el período de transi-ción a un sistema de capitalización individual genera uninevitable y considerable costo fiscal, muy superior duran-te décadas a cualquier transferencia fiscal a regímenes dereparto desequilibrados, haciendo caer sobre los hom-bros de una generación una doble carga: la de financiarsus propias pensiones futuras con sus cotizaciones obliga-torias y las de sus padres o abuelos a través de los impues-tos que pagan y que dejan de utilizarse en otras prestacio-nes y bienes públicos que les beneficien. Un eventual esta-dio superior de bienestar para generaciones futuras sehace con disminuciones de bienestar para las generacio-nes actuales, difíciles por lo demás de medir. No estamosen presencia de una situación de mejoramiento paretia-no, en la que las reformas mejoran la situación de todo elmundo sin desmejorar la de nadie.68

125

68 Peter Orszag y Joseph Stiglitz, "Rethinking pension reform: ten myths about socialsecurity systems", World Bank Conference, 1999. <http://www2.gsb.columbia.edu/faculty/jstiglitz/download/2001_Rethinking_Pension_Reform_Ten_Myths.pdf>


Una opción mixta es la del reparto provisionado, quebusca combinar la capacidad del sector público de ser un“asegurador intergeneracional” y la de beneficiar a laspensiones del rendimiento de la inversión de fondos, esta-bleciendo reservas financieras para cubrir los beneficioscomprometidos69. El objetivo para los sistemas de repartoes evitar el riesgo de ajustar el gasto en pensiones derivadodel envejecimiento de la población a través del incremen-to de las cotizaciones obligatorias y para los sistemas decapitalización la incertidumbre sobre la tasa de reemplazo.Fondos de este tipo existen en Suecia desde 1960 y enCanadá y Francia desde la década de 1990 para financiarestructuralmente (se utiliza solo el producto financierodel fondo) parte de las pensiones por reparto. Esto le per-mite al fondo canadiense proyectar una estabilización delas cotizaciones en 2,5 puntos menos que los necesarios enausencia de reservas. El fondo noruego alimentado conlos ingresos del petróleo, por su parte, busca suavizar lasfluctuaciones de ingresos y al mismo tiempo acumularrecursos para financiar los gastos futuros vinculados alenvejecimiento, con la proyección de alcanzar 120% delPIB en 2020 Fondos de reserva existen también en Japón,EE.UU y otros países, con roles menos delimitados.

Un sistema de reparto provisionado de reserva se consti-tuye, en ausencia de otros ingresos (normalmente prove-nientes de la venta de activos públicos o de otros ingresosexcepcionales) mediante sobrecotización por un períodode tiempo o bien programando una disminución de pres-taciones con la contrapartida de pensiones complementa-rias financiadas por capitalización en tanto su rendimien-to sea mayor al crecimiento de la masa salarial.

126

69 Olivier Davanne, “Eléments d’analyse du système de retraite français”, Retraites etEpargne, Conseil d’Analyse Economique, La Documentation Française, Paris, 1998.


El manejo de la provisión debe incluir reglas esta-bles que permitan un alto grado de mutualización delos riesgos financieros entre diferentes categorías(género y niveles de ingreso) y entre generaciones. Unrégimen de pensiones que otorga derechos ciertos ydispone de reservas importantes para garantizarlosconcentra las ventajas del reparto (buena mutualiza-ción de los riesgos financieros) y los de la capitaliza-ción (si el rendimiento es más elevado que el creci-miento de la masa salarial en el largo plazo, con ofer-ta de ahorro elevada). Analíticamente, esta modalidades la más deseable desde el punto de vista del dilemariesgo-rendimiento.

Se gana de este modo en el segundo pilar contribu-tivo obligatorio certeza sobre el valor futuro de laspensiones mediante el mecanismo de seguro interge-neracional descrito, a lo que contribuye hacer obliga-toria la cotización de los trabajadores independientescon más recursos, como en EE.UU y Canadá a travésdel cobro al momento del pago del impuesto a larenta.

Otra variante es morigerar parcialmente en los fondosde pensiones el riesgo de quienes están por jubilar dife-renciando diversos tipos de fondos, unos más riesgososque otros y por tanto más adaptados los primeros a losmás jóvenes (que pueden recuperar eventuales pérdidascon ganancias futuras) y los segundos a los que están pró-ximos a pensionarse.

127


Una opción de reforma de más reciente aplicación es lade reforzar el primer pilar del sistema. La idea de una pen-sión básica garantizada uniforme e incondicional ha idoganando terreno en países subdesarrollados (como Ciudadde México, Bolivia, Mauricio, Namibia, Botswana, Nepal),aunque existe en países como Nueva Zelanda, pionero enla materia, que otorga una pensión pareja a todos los resi-dentes que cumplen 65 años desde 1940, y con mayor con-dicionalidad de residencia y de ingresos en Dinamarca,Finlandia, Islandia, Noruega, Suecia, Holanda y Canadá.

128

70 Ver Larry Willmore, op.cit.

Recuadro 3: Evaluación del costo de una pensión universal70

Si la pensión básica uniforme es p, el ingreso promedio que queda para elresto de las personas después de contribuir a financiar la pensión básica esw, entonces el ingreso por habitante y es un promedio ponderado de estosdos ingresos promedio, siendo los factores de ponderación la proporciónde pensionados r y la proporción resultante de no pensionados (1 - r) enla población total. Así:

y = r p y + (1 – r) w (1)

Despejando, el ingreso promedio de los no pensionados es:

w = y (1 – r p) / (1- r) (2)

Supongamos que el ingreso por habitante y permanece constante, asícomo la pensión básica, pero que por envejecimiento demográfico crecer, es decir la proporción de la población elegible para la pensión básica.

¿Qué ocurre con w, el ingreso promedio de los no pensionados? La res-puesta sorprendente es que de acuerdo a (2) aumenta, con cualquier apli-cación numérica que incluya una pensión básica inferior al ingreso porhabitante. La variable crucial en este ejercicio no es la tasa de dependen-cia de inactivos respecto a activos, sino el ingreso por habitante. Mientrasla pensión no sea extremadamente generosa (superior al PIB por habi-tante), el envejecimiento de la población no creará serios problemas, amenos que el PIB caiga de modo importante.

Aún así, si el nivel de gasto sobre PIB se considera crece de manera exce-sivo en el futuro por el envejecimiento de la población, el ajuste puedehacerse disminuyendo la razón pensión básica/PIB por habitante oaumentando la edad a partir de la cual se entrega el beneficio.


Tiene el mérito de ser de muy simple administracióny legibilidad colectiva (por el sólo hecho de tener másde una determinada edad la sociedad otorga como underecho un piso modesto de ingresos para la vejez).Este mecanismo puede asegurar hasta un 100% decobertura, o la proporción que se desee si no se quiereincorporar en el dispositivo a las personas más ricas, ypor tanto incluir automáticamente a las mujeres y a lostrabajadores informales, es decir a los más frecuente-mente excluidos de los sistemas de pensiones tradicio-nales basados en cotizaciones obligatorias de grupos detrabajadores formales, en condiciones poco uniformes.No estigmatiza a los beneficiarios, en virtud del princi-pio de universalidad, elimina la incertidumbre para elfisco respecto a la magnitud del gasto que implica man-tener un primer piso solidario con parámetros fijos envez de estar sujeto a la evolución de la pobreza y de lacobertura, densidad y rentabilidad de las cotizacionesobligatorias y elimina la incertidumbre para el trabaja-dor sobre el piso de ingresos que dispondrá en lavejez.Se podrá argumentar que de este modo se desin-centivaría el ahorro para la vejez, puesto que existiríaun ingreso asegurado. En realidad, este esquema ami-noraría los problemas de incentivo: en el margen, paracomplementar la pensión básica, todos estarían intere-sados en constituir ahorros adicionales asociados a laformalización contractual de las relaciones laborales orealizar ahorros voluntarios, lo que no siempre es elcaso de los sistemas existentes, en el que ahorrar noagrega nada a las prestaciones garantizadas. Frente altema crecientemente relevante del envejecimiento, eneste esquema los ingresos de los no pensionados sólocaerían si cae el ingreso por habitante de modo signifi-cativo (ver recuadro 3).

129


Asimetrías de información y selección de riesgos ensalud. La insuficiente información de la población res-pecto de las consecuencias de sus decisiones en materiade salud conduce al poder público, a diferencia de losbienes privados clásicos, a intervenir sustituyéndose a lasopciones individuales. La puesta bajo tutela de los consu-mos ligados a los cuidados médicos equivale a un recono-cimiento de una responsabilidad de los individuos limita-da por la asimetría de información y la toma en conside-ración de las externalidades positivas y negativas asociadasa los estados de salud individuales.

Las asimetrías de información entre pacientes y tratan-tes y entre tratantes y pagadores de las atenciones, han lle-vado universalmente al establecimiento de fuertes regula-ciones de la oferta de servicios médicos. Esto incluyedesde la estricta acreditación de profesionales habilitadospara realizar las prestaciones hasta el modo de funciona-miento de los seguros que cubren el financiamiento deeventos de enfermedad.

El problema del “riesgo moral", o riesgo de comporta-miento oportunista, en este campo es, además, de magni-tud importante: si la cobertura financiera de la enferme-dad por un seguro se aplica a todo evento, entonces lasconductas preventivas (que la medicina moderna recono-ce como cada vez más importantes para evitar las morbi-lidades más frecuentes, que están fuertemente vinculadasa los modos de vida) se relajarán por parte del usuario delseguro, mientras los prestadores de atenciones médicaspagados por acto se alejarán en sus conductas de la res-tricción presupuestaria. Se multiplicarán los gastos aso-ciados a dichas prestaciones, con el consiguiente escala-miento de los costos de la atención de salud.

La posibilidad de conductas con esfuerzos insuficientes deprevención o de limitación de los gastos puede corregirsemediante modalidades de reembolso de los pacientes por el

130


seguro, público o privado, que incluya un “deducible” a par-tir del cual los reembolsos operen o el copago de las presta-ciones, así como eventualmente una regulación de la oferta,es decir el control de los prestadores respecto a su gasto porepisodio. Subrayemos la importancia del fenómeno: la “RandHealth Insurance Experiment” muestra que la gratuidad decuidados induce un nivel de consumo 46% superior al que seobserva cuando los gastos son soportados por la familia, bre-cha que se reduce a la mitad cuando se pasa de la gratuidadtotal a un copago de 25%. Pero esto es independiente de queel seguro sea público o privado y en ambos casos requiere denormas que minimicen el riesgo de comportamiento ten-diente al sobreconsumo del bien asegurado71.

La incertidumbre sobre el estado de salud futura cons-tituye para toda persona la justificación primera para con-tratar un seguro médico. Habida cuenta de las pérdidasde ingreso asociadas a la enfermedad o al accidente, elseguro permite a los individuos con aversión al riesgoreducir la varianza de su ingreso. El mecanismo de mutua-lización de los riesgos es el fundamento de los mercadosde seguros. Siendo la distribución global de los riesgos enuna población bastante conocida, el seguro reparte elcosto total esperado sobre el conjunto de los individuosasegurados. En materia de seguros médicos, dos princi-pios se oponen respecto a como realizar este reparto:

• el principio del seguro (o de neutralidad actuarial)que vincula las primas (o las cotizaciones) individua-les al riesgo esperado;

• el principio de solidaridad, que desconecta las primasde los riesgos individuales y los vincula a característi-cas observables como el ingreso.

131

71 Michel Mougeot, La régulation du système de Santé, Conseil d’Analyse Economique,La Documentation Française, Paris, 1999.


El principio del seguro es aplicado por las asegurado-ras privadas (salvo cuando la regulación pública imponeprimas uniformes). Estas prevalecen especialmente enEE.UU., país en el que 37 millones de personas no tienenseguro y otros 22 millones carecen de cobertura adecua-da, con un 56% de la población que no tiene cubierta lahospitalización. En dicho país, perder o cambiar de tra-bajo frecuentemente implica perder toda cobertura deseguro o no poder obtenerla y lo propio ocurre al enfer-mar o requerir atención médica permanente 72.

El principio de solidaridad es la base de los segurossociales o públicos de origen europeo, tanto en el modelobismarckiano (financiamiento por cotizaciones salarialesobligatorias) o del modelo beveridgeano (financiamientopor el impuesto), con proporciones de la poblacióncubiertas en materia de enfermedad que va desde el 69%en los Países Bajos a 100% en el Reino Unido, Suecia,Dinamarca, Italia, Irlanda, Finlandia, Grecia y Portugal73.

La distinción entre seguro y solidaridad tiene sinembargo un significado práctico ambiguo desde elmomento en que toda operación de seguro ex ante con-lleva una redistribución ex post. Los seguros médicos,como toda actividad de este tipo, están confrontados a losproblemas de “selección adversa”. Cuando el aseguradorno puede observar los estados de salud individuales y nodispone de información suficiente, una política de tarifi-cación uniforme puede conducir a un derrumbe del mer-cado. La prima actuarial es en este caso de un monto talque sólo los agentes de alto riesgo se aseguran, mientraslos de bajo riesgo prefieren no asegurarse en razón de un

132

72 The White House Domestic Policy Council, The President´s Health Security Plan,Times Books, Nueva York, 1993, p.3.

73 Jean Pierre Dumont, Les Systèmes de Protection Sociale en Europe, Economica, Paris, 1998,p.20.


costo del seguro fundado sobre un riesgo promedio másimportante que el suyo propio. En estas condiciones, elseguro se desfinancia, salvo que incremente las primas,con la consecuencia de que nuevos agentes no se asegu-ren y que la actividad pueda desaparecer.

Para hacer frente a esta asimetría de información, losseguros pueden llevar a cabo una política de selección deriesgos discriminando mediante autorevelación, es decirasegurando de modo completo y caro a los altos riesgosque demandan aseguramiento y de modo incompleto ybarato a los bajos riesgos con baja demanda. Tambiénpueden procurar conocer los riesgos por clase de edad ogrupo social, o incluso los riesgos individuales medianteel conocimiento de las historias familiares y su carga gené-tica, invirtiendo la asimetría de información: los asegura-dores llegan a tener más información que los asegurados.En este caso, si la compañía no se compromete en unseguro a largo plazo, explota su adquisición de informa-ción excluyendo los altos riesgos o imponiéndoles cotiza-ciones prohibitivas. Como el riesgo de transformarse enmal riesgo no es asegurable, las compañías no puedenofrecer un seguro a largo plazo y van a seleccionar los ries-gos y no cubrir a los que más lo necesitan, en un nuevocaso de mercados incompletos.

La posibilidad para todo ciudadano de tener acceso aun nivel adecuado de cuidados independientemente desu ingreso es la manera alternativa de mirar el problema.Mientras el seguro médico privado de tipo actuarial (denaturaleza tal que ex ante la esperanza de ingreso no seamodificada por el seguro) reparte los riesgos entre unamisma clase de los mismos, en cambio un seguro en elque las primas son independientes del riesgo individualreparte los riesgos entre distintas clases de riesgo. Estasolidaridad entre pequeños y grandes consumidores decuidados es de naturaleza redistributiva.

133


Desde el punto de vista de la eficacia, la distinciónentre seguro actuarial y seguro redistributivo reposa esen-cialmente sobre disposición de información respecto a laexposición al riesgo de un individuo. Una operación deseguro anterior al conocimiento de esta informaciónequivale ex post a una redistribución entre individuos conriesgos diferentes. Cada individuo que ignora su estado desalud futura está dispuesto a firmar un contrato que esti-pula que los que gozan de buena salud subvencionarán alos individuos en mal estado de salud.

Desde el punto de vista de la equidad, las condiciones deacceso al seguro médico deben ser independientes del esta-do de salud y del riesgo esperado. El Estado debe intervenirproduciendo por sí mismo el seguro o imponiendo reglasde cálculo de las primas y tasas de cobertura a compañíasprivadas conformes a este principio. Sólo un seguro obliga-torio en condiciones de prima y de cobertura independien-tes del estado de salud puede asegurar un trato equitativode los asegurados, la eficacia del mercado, el seguro a largoplazo e impedir la expulsión de los riesgos altos. Un sistemade seguro universal público obligatorio tiene ventajas eviden-tes en materia de eficiencia y equidad si es financiado porcotizaciones proporcionales al ingreso (sólo restringirlo alos salarios no es equitativo), dando derecho al acceso aprestaciones médicas cuyos gastos son cubiertos por el segu-ro junto a un coseguro variable según la magnitud del gasto(hasta llegar a 0% para las enfermedades de alto costo) paramorigerar el riesgo de sobreconsumo.

Las primas se desconectan así del riesgo individual ypermiten una mutualización del riesgo sobre la base deque los que más ganan contribuyen más que los quemenos en términos absolutos y los que gozan de buenasalud financian a los que se enferman, con la certeza deque lo propio les ocurrirá si tienen un episodio de enfer-medad. Una opción intermedia es la de obligar a todos a

134


suscribir un seguro con libre elección de la compañía, laprohibición de rechazar personas y la obligación de pro-veer un contrato básico en condiciones uniformes deprima y de participación en el costo para las prestacionesobligatorias, con redistribución de las primas entre lascompañías en función del perfil de riesgo de los asegura-dos. La intervención del Estado en este esquema, utilizadoen Suiza desde 1994, se remite a la regulación de las tari-fas, las tasas de cobertura y la definición de derechos y obli-gaciones, la perecuación de los riesgos y el subsidio de lasprimas a las personas de bajos ingresos. En los Países Bajos,desde 1987 se separa la recaudación de las primas (hechapor el Estado como proporción del ingreso) y la actividadde seguro, en la que las compañías reciben una dotaciónpor cliente ajustada por riesgo (calculado por el Estado)más una prima por cliente. Estos sistemas son de aplica-ción reciente (como también una variante en Colombia) ysu evaluación es incierta, pues no logran hacer desapare-cer la selección adversa ni la escalada de costos74.

Recapitulando, el gasto en bienes públicos, en bienesprivados con externalidades y en seguridad social consti-tuye una proporción muy elevada de los gastos públicosen la mayor parte de los Estados-nación lo que, comohemos visto, no carece de fundamentos racionales paramejorar la asignación de recursos. No obstante, por estarpor definición insertos en el proceso político y presu-puestario, sus componentes son siempre materia de inevi-table controversia en sus magnitudes y modalidades deaplicación, los que varían considerablemente de país apaís. Lo propio ocurre con el rol empresarial del Estado.

135

74 Agnès Bocognano et. al., “Mise en concurrence de assurances dans le domaine dela santé. Théorie et bilan des expériences étrangères”, en Régulation du système desanté, Conseil d’Analyse Economique du Premier Ministre, La DocumentationFrançaise, Paris, 1999.


CAPÍTULO 4

EL ESTADO ACTIVO: PRODUCCIÓNPÚBLICA, REGULACIÓN Y CRECIMIENTO

El Estado suele producir una amplia gama de bienes yservicios en las economías mixtas. Además de bienes públi-cos como la defensa, la seguridad y la justicia, es decir lasinstituciones básicas del Estado gendarme y cuyas activida-des no son delegables, diversos bienes privados son produ-cidos por organismos del Estado o son adquiridos por orga-nismos del Estado. En particular, existen actividades econó-micas de naturaleza privada pero que la sociedad decideque sean provistas a toda la población, como servicios edu-cativos y de salud, y que son suministradas, aunque no exclu-sivamente, por órganos públicos. Otras actividades poseencaracterísticas técnicas que las constituyen en monopolionatural. Por tratarse además de servicios básicos de consu-mo difundido como el agua potable, la electricidad, la tele-fonía, estos tradicionalmente en el siglo 20 han sido puestosa disposición de los usuarios por empresas estatales, aunqueexiste en el mundo una variedad de fórmulas de interacciónpúblico-privada en estas áreas. Además, el Estado industrial-mente activo se ha desempeñado con éxito en diversasexperiencias de aceleración del crecimiento y de manten-ción de su sustentabilidad en el tiempo.

137


EL SERVICIO PÚBLICO

Desde el punto de vista jurídico, la mayor parte de laproducción pública es definida como un servicio público,es decir una actividad considerada de interés general,cuyos productos deben estar disponibles para todos losciudadanos. No existe al respecto una definición univer-sal. El servicio público agrupa a un conjunto más o menosamplio y heterogéneo de actividades que varía según lasdecisiones adoptadas por cada Estado-Nación. Abarcadesde servicios administrativos como las certificaciones dediverso tipo hasta la provisión de bienes y servicios de dis-tinta índole económica -pública o privada- pero definidoscomo de interés colectivo.

Servicio público y sector público no son equivalentes. Elsector público puede asumir directamente la produccióny/o gestión de un servicio público o delegarla a un orga-nismo de derecho privado y controlar su ejecución. Losbienes y servicios puestos a disposición del público por elEstado pueden serlo de manera gratuita –especialmentelos bienes públicos de consumo colectivo por los que no sepuede cobrar- financiados a través de impuestos o conrecuperación total o parcial de costos mediante pago delos usuarios. El carácter de servicio público de diversasactividades, en contraste con las de mercado basadas en elintercambio privado, es el resultado de decisiones políticasy legales soberanas del Estado, las que se resumen demanera no exhaustiva en la tabla 5. Esta tabla ilustra quelas misiones de servicio público se extienden más allá de losbienes que tienen la doble propiedad de no rivalidad y noexcludibilidad de su consumo, es decir los bienes públicospuros. Como se ha recalcado, estos, si bien deben ser pro-vistos necesariamente por el Estado dado que su financia-miento sólo puede ser tributario, pueden ser producidospor empresas privadas a las que el Estado compra la pro-ducción y la pone a disposición del público.

138


Tabla 4: Clasificación Económica de Servicios Públicos

La doctrina del derecho público económico estableceque la actividad de servicio público debe contribuir a lainterdependencia social, según la expresión del jurista fran-cés Léon Duguit, en 1928 y tener la característica de lacontinuidad (no ser objeto de interrupciones), la adaptabi-lidad (el servicio debe incorporar las nuevas tecnologíasdisponibles) y la igualdad de trato (los usuarios en situaciónsimilar deben ser tratados de modo semejante)75.

139

75 Citado por Renaud Denoix de Saint Marc, Le Service Public, La DocumentationFrançaise, Paris, 1996.

Actividad Tipo de bien Tipo Financiamientoo actividad de consumo

1. Electricidad Financiado por2. Telecomunicaciones los usuarios 3. Internet Industrias Consumo (precios 4. Agua de red individual regulados o de5. Transporte marítimo mercado según6. Ferrocarriles los casos)

7. Carreteras con peaje8. Piscinas públicas Bienes de Club Consumo y con

colectivo eventuales subsidios

9. Parques nacionales

10. Escuelas públicas11. Seguros sociales Bienes Consumo Financiado

privados individual mediantebajo tutela impuestos y

cotizaciones

12. Defensa13. Justicia Bienes Consumo14. Campañas sanitarias públicos colectivo15. Alumbrado público puros16. Calles17. Plazas


La Unión Europea utiliza la noción de misión de interéseconómico general, cuya lista específica de actividades varíasegún las decisiones del Consejo de Europa en la materia.En la definición del derecho norteamericano, el serviciopúblico se remite a las actividades sujetas a una universali-dad de acceso en condiciones razonables76.

Los servicios públicos también suelen incluir, ademásde bienes públicos puros, bienes de club cuyo consumopuede restringirse a determinados usuarios, y bienesprivados que la sociedad ha declarado de consumo obli-gatorio, como las escuelas, o bien producidos en con-diciones de monopolio natural y que requieren deacción pública para evitar el abuso de su posiciónmonopólica. Disponer de una conexión a la red de aguapotable y alcantarillado o a la red eléctrica, acceder a laeducación, a atenciones de salud, a una línea telefónica,al correo o al transporte, son ejemplos de serviciosesenciales para la interdependencia social cuyos preciosson susceptibles de excluir a ciertos usuarios. Muchasde estas industrias tienen tendencia a escapar a lasreglas de la competencia y por ello son coordinadas,gestionadas o supervisadas por el Estado. Se trata de lasindustrias de red, que se diferencian de otras industriasen variados aspectos, al ser “un modo de coordinaciónespecífico de actividades económicas (una red estableceuna relación de dependencia recíproca estrecha entreoferente y usuario), un conjunto compuesto por tresestratos (infraestructura, infoestructura, oferta de servi-cios finales), una industria que da lugar a importantesexternalidades positivas, un conjunto cuyo desarrollono es lineal”77.

140

76 Ver François Levêque, Economie de la Réglementation, La Découverte, Paris, 1998.77 Jean-Pierre Angelier, Économie des Industries de Réseau, Presses Universitaires de

Grenoble, Grenoble, 2007.


Los beneficiarios de los servicios de estas industrias noson clientes sino más ampliamente usuarios en situación dereclamar un derecho a recibirlos. Las primeras redes de lasque se hicieron cargo los poderes públicos en la antigüe-dad –y que además dieron origen a los Estados- fueron lasrutas, los canales, la distribución de agua, como fue el casonotorio de los imperios romano, azteca e inca. Siguieronlas instalaciones portuarias y los servicios postales.

Las industrias de red representan en la vida modernauna proporción importante del consumo de las familias alincluir las actividades de transporte de pasajeros y de mer-cancías (terrestre urbano e interurbano, aéreo, maríti-mo), de transporte y distribución de agua potable, deelectricidad y de gas y las actividades de comunicaciones(correo, telefonía fija y móvil, radiodifusión, televisión,Internet),

La infraestructura de las industrias de red suele mantener,aunque con menos frecuencia que en el siglo XX, uncarácter público (como es el caso de la infraestructura deltransporte ferroviario, portuario y aéreo, o de hidrocar-buros o electricidad), lo que ocurre con menos frecuen-cia con la infraestrucutura moderna de telecomunicacio-nes. También suele ser pública la infoestructura, es deciraquella que asegura la coordinación de los actores econó-micos participantes en las industrias de red. Por su parte,la oferta de productos finales suele ser competitiva y estar enmanos de empresas privadas (como en el caso de la tele-fonía, el suministro de combustibles, el transporte aéreo).

Desde su origen, las industrias de red utilizan más queotras el dominio público, como las calles, los cursos deagua, los espacios aéreos y el espectro radioeléctrico, ytienen más tendencia a necesitar de la coerción públicapara poder funcionar, imponiéndose por sobre la propie-dad privada fragmentada de bienes dedicados a otrosfines (servicio de paso de líneas eléctricas, telefónicas o

141


de cable, expropiación de terrenos para líneas de tren,calles y carreteras o para construcción de embalses yrepresas). A su vez, el poder público utilizar su poder decoerción para desarrollar estas industrias, cuyos efectossobre el bienestar general, la cohesión social o la integri-dad territorial son mayores que los de otras industrias.

EL PROBLEMA DE LA EFICIENCIADE LAS ORGANIZACIONES

Dado que la producción del servicio público puede serpública o privada, se plantea, siguiendo a Herbert Simon,el problema de los incentivos y las motivaciones en rela-ción a los fines de cada organización para evaluar la efi-ciencia organizacional de las entidades productoras debienes y servicios:

“La mayoría de los productores son empleados, no propie-tarios de las firmas (...) No existe diferencia, a este respec-to, entre firmas que maximizan utilidades, organizacionessin fines de lucro y organizaciones burocráticas. Todas tie-nen el mismo problema de inducir a sus empleados a tra-bajar en función de los objetivos organizacionales”78.

No es entonces un problema que pueda enunciarse oevaluarse en blanco o negro. En el caso de los servicios nomercantiles (que no son comprados por los usuarios o con-sumidores, sino que puestos a su disposición, ya sea porquese trata de bienes públicos de consumo colectivo o de bien-es privados públicamente financiados y/o declarados prefe-rentes), las agencias de gobierno que los producen son enalgunos aspectos como las grandes y complejas empresasprivadas, pero difieren en otros aspectos, en algunos casosen cuestiones de grado antes que de naturaleza. En el casode la producción pública mercantil, sujeta a competencia,

142

78 Citado por Joseph Stiglitz, Wither Socialism?, The MIT Press, Cambridge Mass, 1995.


los problemas que enfrentan las empresas públicas y las pri-vadas son los mismos, sin que pueda a priori establecerseuna ley general sobre su intrínseca eficiencia o ineficienciarespectiva. Las agencias de gobierno y las empresas públicasson consideradas como menos eficientes por los que pien-san que sus dirigentes y trabajadores no están sujetos a lospoderosos incentivos que se supone siempre prevalecen enlas empresas privadas. Esta creencia motiva muchas accio-nes de privatización de los servicios públicos y de reformade las burocracias gubernamentales, pues se considera quela ausencia de competencia las hace más ineficientes.

La eficiencia pública y privada. Los productos no mer-cantiles de las agencias gubernamentales son difíciles decuantificar y medir, mientras la carencia de entorno com-petitivo no permite la comparación directa por los usuariosacerca de sus características. Diversos de los bienes y servi-cios que ofertan no tienen o tienen pocos sustitutos cerca-nos. No obstante, algunas agencias de gobierno tienenincluso una ventaja sobre las empresas privadas: proveenservicios en condiciones en que la vocación de serviciosocial de gestores y trabajadores pueden motivar su desem-peño sin necesitar incentivos predominantemente moneta-rios. Se ha diagnosticado que muchos trabajadores socialesque sirven a las personas pobres, de edad avanzada o disca-pacitadas u otros sectores vulnerables ponen esa motivaciónpor sobre cualquier otro objetivo institucional o personal.

En palabras de Avinash Dixit: “los incentivos en estetipo de organizaciones no necesitan ser financieras; másfrecuentemente son complejos quid pro quos en un másamplio y multidimensional juego de negociaciones”79.

143

79 Avinash Dixit, “Power of Incentives in Private versus Public Organizations”, AmericanEconomic Review, 87, 2, 1997, p. 378.


Esta situación organizacional con propósitos y objetivosde gestión múltiples también existe en las empresas priva-das de grandes dimensiones, así como en aquellas gran-des firmas con poder de mercado que les permite sus-traerse de la presión de la competencia80.

En este sentido, es necesario distinguir la externaliza-ción o contratación por licitación de servicios adminis-trativos corrientes en cualquier órgano público, de laprestación de servicios complejos como la educación, lasalud o la transferencia de ingresos y prestaciones a losgrupos de menores ingresos. En estas actividades, esta-blecer incentivos adecuados a nivel de la organización ya nivel de cada individuo no es tan simple ni lineal comoel mero recurso al incentivo monetario. De la observa-ción empírica no emerge en ellas una irrefutable ventajade eficiencia de la gestión privada motivada por el lucro,sino una amplia diversidad de desempeños. Lo cual noquiere decir que, al optarse por la producción pública deestos servicios, no sea fuertemente recomendable orga-nizar las prestaciones dando un amplio lugar a la capaci-dad de opción del usuario y a formas de competenciaque induzcan una mejor satisfacción de éste. Más aún, losprestadores privados de servicios, salvo regulaciones oincentivos económicos fuertes, van a tender a practicar la“selección adversa”: una escuela privada con fondospúblicos va a tender a no tomar o retener a los alumnosde menos rendimiento o con problemas de aprendizaje ode conducta (a menos que un subsidio mayor para estosalumnos compense dichas situaciones), una instituciónde salud con subsidios públicos va a tender a no atenderlas atenciones de salud más caras (a menos nuevamente

144

80 Oliver Williamson, “The Institutions of Governance”, American Economic Review, 88,2, 1998.


que el subsidio incluya mecanismos de perecuación porriesgo) y así sucesivamente, amén de las discriminacionesno económicas que pudieran, y suelen, practicarse enorganizaciones con fines de lucro. Se dificulta de esemodo la ejecución de las misiones de servicio público.Tenderá a hacerse más exigible no tener este tipo de con-ductas a órganos públicos o sin fines de lucro, siempreque estén sujetos a los debidos escrutinios, antes que aorganizaciones privadas con fines de lucro, en un con-texto en que el costo de las regulaciones correctoras deellas pueden ser tan importantes que hagan recomenda-ble directamente la prestación pública.

En suma, el diseño de incentivos caso a caso según laconfiguración, historia y entorno de las organizacionesencargadas de llevar adelante misiones de servicio públi-co parece ser más fértil desde el punto de vista del logrode la eficiencia que las generalizaciones sobre la naturale-za pública o privada del prestador. Así, autores comoStoren Blomquist y Vidar Christiansen demuestran que“bajo restricciones de información plausibles la produc-ción pública eficiente de bienes privados es parte de deci-siones políticas racionales”, en el contexto en que en algu-nos de los países de más altos ingresos la producciónpública de bienes privados como la educación, la aten-ción de salud y el cuidado de la infancia, alcanza entre 15y 20% del PIB81.

Competencia y empresas públicas. Además de la provi-sión y producción pública de bienes en el sector no mer-cantil o de servicios sociales, existe en las economías mix-tas modernas el sector de empresas públicas que operan

145

81 Sören Blomquist y Vidar Christiansen, “The Political Economy of Publicly ProvidedPrivate Goods”, Journal of Public Economics, 73, 1999, p.31.


comprando y vendiendo bienes privados. En principioesta competencia estimula la innovación, presiona sobrela disminución de los costos y favorece con precios com-petitivos a los usuarios de dichos bienes y servicios, impi-diendo la mantención de producciones obsoletas y caras.

Más allá de los eventuales efectos benéficos de la com-petencia, en el terreno de la discusión económica recien-te la reflexión se ha alimentado a partir de la “teoría deagencia” y la distinción entre “agente y principal” en lascorporaciones privadas. La separación entre propiedad ygestión que le es característica, con la excepción de lasempresas familiares especialmente numerosas en el ámbi-to de la micro y pequeña empresa, plantea el problema deque los intereses del principal o propietario (maximiza-dor de utilidades) son distintos de aquellos del agente oadministrador (eventualmente maximizador del contin-gente de personal directivo, de las ventas o de su tasa decrecimiento, es decir de su propio poder y prestigio).

Compatibilizarlos supone contratos complejos, espe-cialmente cuando hay asimetrías de información y difi-cultades de control por parte de propietarios dispersos.No obstante, el objetivo de maximizar las utilidades delpropietario -que a su vez debe optar entre enfatizar laobtención de utilidades a corto plazo o la rentabilidad alargo plazo- estimulará la supervisión de la administraciónpor parte de los accionistas, que tendrán siempre laopción de modificar el contrato entre accionistas y gesto-res por medio de la adquisición de una posición contro-ladora por parte de accionistas minoritarios o potencialescompradores (incluyendo la compra “hostil” de accionesen la bolsa). Por último, un desvío sustancial por parte delos administradores del objetivo de maximización de utili-dades, pondrá sobre el tapete el riesgo de quiebra. Deello resulta un “disciplinamiento de mercado” sobre lasempresas que pone límites a la gerencia que adopte crite-

146


rios distintos a la minimización de costos...siempre queestos mercados sean efectivamente competitivos. El pro-blema a resolver en este caso es profundizar la competiti-vidad de los mercados para evitar las rentas de monopolioen desmedro de los consumidores.

La gestión eficiente de empresas públicas debe salvarlos escollos específicos que enfrenta el Estado propietariopara resolver el problema de agencia antes descrito82. Lasposibilidades de control por parte del principal, que ya noson los accionistas privados sino los ciudadanos, se trans-fiere al gobierno con pocos mecanismos específicos decontrol del delegante-ciudadano sobre el delegado-gobierno. A su vez, el gobierno se enfrenta a la defensa desu propio interés por parte de los trabajadores de laempresa, de los proveedores y de los consumidores a lahora de minimizar costos y de reflejar en el precio el costode la última unidad producida (de acuerdo a la regla deoro de la rentabilidad según la cual el precio de ventadebe al menos cubrir el costo de la ultima unidad puestaen el mercado y evitar de ese modo pérdidas para laempresa). Si la gestión pública no evita pagar salariossuperiores a los equivalentes a la misma función enempresas similares, mantiene trabajadores excedentarios,tolera compras no competitivas a los proveedores y esta-blece precios de venta insuficientes, el resultado es provo-car pérdidas que son relativamente poco perceptiblesespecíficamente por los ciudadanos que pagan impuestos,o al menos mucho menos que por los accionistas de unaempresa privada. Su corrección supone confrontarse agrupos de interés normalmente sólidos: si la capacidad depresión de éstos prevalece, se aleja la posibilidad de cum-

147

82 Johan Willner, “Ownership, efficiency, and political interference”, European Journalof Political Economy, 17,4, 2001, pp.723-748.


plir con el objetivo de maximización de eficiencia, en uncontexto en que el riesgo de cambio de accionista queprovoque un cambio de administración o el riesgo dequiebra suele no existir.

Tanto la producción privada como la producción públi-ca empresarial enfrentan a su manera problemas de dele-gación, de incentivos adecuados y de “búsqueda de renta”de sus gestores. Sin embargo, las actividades privadas, aun-que no siempre son más eficientes, en promedio tienden aserlo cuando la competencia en el sector público es menor,la amenaza de término de la organización por mala gestiónes inexistente, se imponen restricciones adicionales a laactividad pública, especialmente en materia de multiplici-dad de objetivos de la organización, y resulte frecuente queel no cumplimiento de compromisos, especialmente pre-supuestarios, no tenga mayores consecuencias.

Estas características no son sin embargo intrínsecas de laactividad pública empresarial: es paradigmático el caso de lacomparación del desempeño del Canadian National Railwaysy el Canadian Pacific Railways, sistemas ferroviarios público eluno y privado el otro, pero que compiten entre sí y se ha eva-luado que son de similar eficiencia83. Los gobiernos puedenpermitir y también estimular la competencia de sus empresas(lo que por lo demás nunca hará la empresa privada de motupropio) con empresas privadas o entre entidades públicas ypueden hacer operar sus organismos con restricciones presu-puestarias duras (incluyendo el término de la operación siarroja pérdidas no socialmente justificadas) y mecanismosefectivos de respeto de compromisos, lo que no elimina lasdiferencias con la actividad privada pero si puede reducirlasal punto que su comportamiento no sea distinguible.

148

83 Douglas W. Caves y Laurits R. Cristensen, “The Relative Efficiency of Public andPrivate Firms in a Competitive Environment: The Case of Canadian railroads”,Journal of Political Economy, 88, 1980.


Esa es una de las razones por las cuales en muchos paí-ses sus gobiernos asumen roles productivos empresarialesdirectos. Es pertinente seguir a Joseph Stiglitz cuandorecalca que:

“mientras hay muchos ejemplos de empresas de gobier-no ineficientes, hay algunos ejemplos de estas empresasaparentemente eficientes. Las empresas públicas enFrancia proveen ejemplos típicos; pero hay otros, comoen Singapur. Al mismo tiempo, existen múltiples ejem-plos de empresas privadas ineficientes”84.

No existen entonces razones suficientes para excluir apriori un rol empresarial directo del Estado cuando:

• la producción empresarial de bienes privados pocorentables privadamente llega a tener altos efectosexternos positivos fundamentales para la cohesiónsocial y territorial, como algunos sistemas de trans-porte, de comunicaciones o de producción cultural;

• existen rentas difícilmente recuperables por la vía tri-butaria o la venta capitalizada de activos en sectoresproductivos generadores de altas utilidades no atri-buibles a la eficiencia empresarial, es decir no gana-das por el agente de producción, que la microecono-mía contemporánea denomina “cuasirentas”, espe-cialmente en el área de los recursos naturales norenovables;

• existen producciones con características de monopo-lio natural y no existen alternativas de regulaciónsuficientemente eficientes;

• existen producciones con características estratégicas,de carácter extraeconómico, definidas por cadaEstado en su condición soberana, como la industriamilitar o de abastecimientos básicos.

149

84 Joseph E. Stiglitz, Wither Socialism?, The MIT Press, Cambridge Mass, 1995, p. 233.


En todos estos casos está específicamente envuelto uninterés público que no coincide con el interés privado.

La idea de que la mejor forma de limitar el ejercicio delpoder monopólico propio de al menos parte de las indus-trias de red es que el Estado actúe directamente comoempresario y se restrinja en el ejercicio de su posición, hatenido una larga tradición. En el contexto de la expansióngeneralizada de los mercados, la solución más frecuenteque se encontró a lo largo del siglo 20 frente al problemadel monopolio natural –en especial luego de crisis econó-micas que pusieron en tela de juicio la estabilidad de lasempresas privadas proveedoras de servicios básicos como elagua, del alumbrado público, el transporte, la electricidad,la telefonía, frecuentemente de iniciativa privada en origen-ha sido la provisión de los bienes y servicios de este tipo porempresas de propiedad pública de tipo local (como enAlemania e Inglaterra) o nacional. Así, en Italia se naciona-lizó los ferrocarriles en 1905 para evitar su quiebra, lomismo que diversas industrias en 1933. En Austria se nacio-nalizó todas las industrias del tercer Reich y en Francia senacionalizó diversas industrias de propietarios colaboracio-nistas (como Renault). En muchos países periféricos, fue-ron empresas públicas las que desarrollaron los serviciosbásicos, en ocasiones en condiciones de eficiencia relativa-mente baja. Así, por ejemplo, en México se nacionalizó apartir de 1938 las empresas eléctricas extranjeras, mientraslos países descolonizados crearon empresas estatales de ser-vicios básicos a semejanza de sus antiguas metrópolis.

En cambio, en diversos lugares se practicó (como enFrancia desde 1791) la delegación a privados bajo controlpúblico local. En Estados Unidos y Canadá las crisis sucesi-vas llevaron al reforzamiento de la regulación pública antesque a su control directo por el Estado, aunque la ineficaciade la competencia de privados en el transporte y los servi-cios urbanos llevó a la creación de empresas municipales

150


hasta inicios de loa años 1920. Pero la corrupción y el clien-telismo de algunos poderes locales llevó a descuidar la man-tención de las infraestructuras para ofrecer tarifas bajas.Esto provocó el abandono de la opción municipal y llevó acrear en cada estado en EE.UU. comisiones de regulación(Public Service Commissions) encargadas de imponer reglas deeficacia a los monopolios locales privados o públicos conuna tarificación que cubre los costos y una remuneraciónestándar de los capitales invertidos (sistema cost plus). Estono impide la formación de holdings propietarios de serviciosbásicos a lo largo del país, que empujan sobreinversiones, loque a su vez lleva a la creación de comisiones federales deregulación a partir de 1935. En Japón, la ley establece desde1951 el reparto entre diez empresas privadas de la industriaeléctrica, mientras el transporte ferroviario es aseguradopor siete empresas, bajo control gubernamental.

No obstante, esta forma tradicional de abordar el pro-blema ha sido crecientemente criticada desde diversosángulos, pues la provisión de servicios básicos en condi-ciones no competitivas por empresas públicas sin contra-peso suficiente de los consumidores frente a la capturaeventual de la gestión por grupos de interés, o bien elpredominio del objetivo “depredador” de generación deexcedentes para el fisco, puede ya sea llevar a proveer elservicio con tarifas que esconden sobrecostos o introduciren el precio del servicio un alto componente de impues-to disfrazado que lesione al público.

La provisión pública en condiciones de eficienciatiene que salvar los escollos de los grupos de presión yque el Estado se restrinja en el ejercicio del poder mono-pólico. De lo contrario, la sociedad se ve perjudicada acausa de las dificultades descritas para ejercer una ges-tión pública eficiente. La radicalización de este tipo deargumentos ha llevado a la solución de la privatizacióncon regulación pública.

151


LA ALTERNATIVA DE LA REGULACIÓN En el camino de regular los monopolios naturales y

privatizar su propiedad, dos enfoques principales se hanpropuesto: la regulación de la tasa de ganancias, estable-ciendo un tope de rentabilidad, y la regulación del preciomáximo.

Privatización con regulación de precios del monopolionatural. La privatización con regulación plantea un riesgoefectivo de pérdida de eficiencia que puede ser compara-ble a la de la propiedad del Estado. La política pública res-pecto de las industrias de red requiere tomar en cuentadiversos aspectos. Cuando existe un único oferente, opocos de ellos que actúan coludidos, se elevarán los pre-cios por sobre su nivel de competencia y existirán ganan-cias de monopolio, y a la vez se restringirá la cantidad pro-ducida por disminución de la demanda, generándose unapérdida de bienestar social. Si bien la promoción de lacompetencia tiende a reequilibrar su funcionamiento enbeneficio de los consumidores, a través de menores pre-cios, y será también un incentivo a los productores paraacrecentar su eficiencia, los productores procuran siste-máticamente escapar a las situaciones de competencia, loque requiere también que el Estado deba procurar siste-máticamente reestablecer las condiciones competitivas.Las economías más liberales han debido tempranamenteestablecer fuertes sistemas públicos de vigilancia y pro-moción de la competencia.

Cuando, por tratarse de un monopolio natural, la pro-moción de la competencia no es posible, dicho monopo-lio debe ser controlado por el poder público para evitaruna transferencia de recursos desde los consumidores almonopolista. Suelen ser monopolios naturales los servi-cios básicos de utilidad pública e infraestructuras diversas,es decir situaciones de producción con mercados, o seg-

152


mentos de mercado, en que una sola empresa opera a cos-tos inferiores a los de cualquier combinación de dos omás empresas, a raíz de la existencia de economías deescala o indivisibilidades en la producción.

En el caso del monopolio natural, cuando no existeregulación por la autoridad encargada de velar por elinterés general emerge el riesgo de abuso de posiciónmonopólica: al operar una sola empresa que ofrece elbien o servicio procurando maximizar sus utilidades, segenera un nivel de producción inferior y a precios supe-riores al óptimo económico.

Puede darse el caso que el oferente único no siempreactúe en desmedro del consumidor, en tanto y cuanto nose haya incurrido en grandes “costos hundidos”, es decirinversiones de capital que no podrán ser recuperadas almomento de un eventual término del negocio. En el casode que la recuperación de la inversión realizada sea fácil,la amenaza de entrada de un posible competidor limita elpoder monopólico del único productor del bien o servi-cio, constituyéndose en lo que se denomina un “mercadodisputable”. Sin embargo, la presencia de inversiones irre-versibles es una característica normalmente existente enlos servicios básicos de utilidad pública. En este caso sehace indispensable la regulación pública de los mercadoscon monopolio natural, es decir la transmisión y distribu-ción de electricidad, agua y gas de cañería y la telefoníabásica, incluyendo eventualmente la forma extrema deregulación que constituyen las empresas públicas.

La regulación de un monopolio natural constituye uncaso típico de un contrato de largo plazo entre un princi-pal (el regulador) y un agente (el monopolista) que deberealizar inversiones irreversibles con costos no recupera-bles significativos. Los altos “costos de transacción” en quese incurre al establecerse contratos de largo plazo (difi-cultades para predecir las contingencias, exceso de con-

153


tingencias a prever, dificultades de monitoreo, altos costosde garantizar legalmente el contrato, asimetrías en lacapacidad negociadora) pueden introducir “comporta-mientos oportunistas” del inversor conducentes a distor-siones en los precios de transferencia cuya importanciapuede ser de gran significación, a rentabilidades excesivasy a precios lesivos para el consumidor.

Aunque desde el punto de vista del óptimo económicoen el sentido paretiano debiera tarificarse el monopolionatural al costo marginal, por definición el costo marginales inferior al costo medio, razón por la cual la empresaincurriría en pérdidas. Es por ello que la receta tradicionalde la provisión privada con regulación de los monopoliosnaturales, particularmente utilizada en Estados Unidos, esla regulación por tasa de ganancias, sin contrato de largoplazo, mediante el periódico ajuste de tarifas y de condicio-nes de servicio, orientado a estabilizar la rentabilidad de laempresa privada operadora en un nivel considerado razo-nable (el price cap ya mencionado). Este método no induceal agente a minimizar costos, aunque permite teóricamentedisminuir las ganancias monopólicas. Sin embargo, generauna ausencia de estímulo al incremento de eficiencia: si sereducen los costos, el regulador bajará los precios para redu-cir las utilidades hasta el tope máximo, con lo cual el esfuer-zo inicial pierde su sentido. Por su parte, la regulación vía elestablecimiento de precios máximos plantea el problema deque permite al monopolista la captación de utilidades exce-sivas en el caso de topes muy altos. Por estas razones el sis-tema inglés incluyó la fijación de precios y luego su reajustea una tasa menor que el IPC. En efecto, en Gran Bretaña seprocuró superar el problema, al iniciarse las privatizacionesde servicios básicos, según el principio de reajustar las tari-fas periódicamente por inflación pasada (corregida poste-riormente por evolución de costos específicos de la indus-tria) menos un parámetro quinquenal ex ante de incremen-

154


to de productividad (conocido como esquema IPC-X). Estoincentiva la disminución de costos y su traspaso posterior alconsumidor a través de precios más bajos.

La información para establecer ese parámetro ha resul-tado a la larga difícil de reunir y los entes reguladores hantenido a la vista básicamente la rentabilidad pasada. Cuandoésta es juzgada como excesiva, incluso se ha incrementadoel parámetro X antes de cumplirse el quinquenio. En Chilese estableció la idea de simular una empresa modelo efi-ciente que entrega los parámetros para fijar las tarifas cada4 o 5 años. La dificultad en este caso es que simular laempresa eficiente no escapa al incentivo de sobreestimarcostos o establecer precios de transferencia, con sistemas dearbitraje que inducen a las empresas a procurar la “captura”de la agencia o de los arbitradores para obtener importan-tes saltos de nivel de las tarifas. Como se observa, la perme-abilidad a grupos de interés se presenta, con modalidadesdiferentes, de manera tan o más aguda que en el caso de lasempresas públicas. No se logra evitar la influencia de lasempresas reguladas en la fijación de los parámetros básicosque determinan la rentabilidad ni el obvio incentivo a alte-rar los costos, con lo que subsisten dudas en cuanto a lacapacidad de la regulación tarifaria de limitar la transferen-cia de excedentes del consumidor al productor85.

El cuestionamiento de la actividad empresarial públicase ha hecho extensivo a la propia regulación. De acuerdoa la economía pública construida a partir de Arthur Pigouy Paul Samuelson86 es ante las fallas de mercado que cabeasignar a entes públicos la tarea de restaurar la optimali-dad en la asignación de los recursos.

155

85 Eduardo Bitrán y Eduardo Saavedra, “Privatización, Regulación y Promoción de lacompetencia”, mimeo, Mideplan, Santiago, 1993.

86 Los textos clásicos en la materia son Arthur C. Pigou, The Economics of Welfare,MacMillan, Londres, 1932, y Paul Samuelson, “The pure theory of public expendi-tures”, Review of Economics and Statistics, 36, 1954.


¿Puede ser eficiente la regulación? Frente al “reguladordesinteresado y eficiente” de la economía pública tradi-cional ha emergido, sin embargo, la figura del “reguladorsometido a los grupos de presión” a partir de los trabajosde George Stigler87, en línea con la escuela del PublicChoice de James Buchanan y Gordon Tullock88, que handado lugar a los desarrollos de la temática de la captura delregulador por el regulado. Este enfoque, al explicar las regu-laciones, integra en el análisis económico la acción y lainfluencia de los agentes sujetos a dichas regulaciones ylas motivaciones de las autoridades públicas, señalandoque la prevalencia de los grupos de interés será tanto másimportante como significativa sea la ganancia neta espe-rada de la acción de lobby, lo manejable del tamaño de lacoalición de intereses, el grado de homogeneidad en suinterior y el nivel de la incertidumbre en la medición delos efectos de la regulación. Desde el punto de vista nor-mativo, mantiene una posición muy crítica frente a todaregulación, que siempre llevaría a proteger monopolios ya desviar recursos hacia la búsqueda de rentas improduc-tivas originadas en normas públicas.

El enfoque de economía institucional (a partir de lostrabajos de Ronald Coase89) pone el acento en la nociónde costos de transacción, entendiendo por tales los costos defuncionamiento de un mecanismo de coordinación. Entérminos prácticos, los costos de transacción pueden asi-milarse al costo de redacción y negociación de contratos en senti-do amplio, incluyendo la búsqueda de información previaal establecimiento de los términos de las normas a ser

156

87 Por ejemplo George Stigler y Claire Friedland, “What can regulators regulate? Thecase of electricity”, Journal of Law and Economics, 4, 1966.

88 Ver James Buchanan y Gordon Tullock, The Calculus of Consent, University ofMichigan Press, Ann Arbor, 1962.

89 Ronald Coase, The New Institutional Economics, American Economic Review, 88, 2,1998.


respetadas por las partes, los procesos de aprobación delas mismas y los mecanismos de supervisión y control decumplimiento de los compromisos establecidos.

El argumento de Coase es que si los costos de transac-ción fueran nulos, la negociación espontánea entre partesharía desaparecer las fallas de mercado en materia deexternalidades, bienes públicos y monopolios naturales.En consecuencia, para este enfoque la necesidad de laregulación pública no se impone sino sobre la base de laexistencia de dos condiciones: a) los costos de transacciónasociados al establecimiento de una regulación deben serinferiores al costo de otras soluciones, pues el interéspúblico requiere escoger la solución menos costosa; b)dichos costos deben ser inferiores a los beneficios de laacción reguladora propiamente tal.

La nueva economía pública (promovida por autorescomo Jacques Laffont y Jean Tirole90), se interesa encaracterizar los defectos del regulador y la manera decorregirlos. Se apoya en la teoría de los incentivos y loscontratos, la que modeliza los comportamientos de losagentes frente a la información. De este análisis emergentres tipos de defectos del regulador. La asimetría de infor-mación entre el regulador y el regulado es caracterizada por elhecho que la empresa sometida a normas públicas poseeinformaciones que le son necesarias al regulador peroque este no tiene interés en comunicarle, conduciéndoloa subestimar las magnitudes que pueden elevarle el costode la aplicación de la norma y a sobreestimar las que pue-den disminuírselo. Para enfrentar esta situación, sóloqueda al regulador establecer los incentivos que resultenadecuados a cada caso91.

157

90 Jean Jacques Laffont y Jean Tirole, A Theory of Incentives in Procurement and Regulation,The MIT Press, Cambridge, 1993.

91 Ver François Levêque, Economie de la Réglementation, La Découverte, Paris, 1998.


El interés propio del regulador puede ponerse en contra-dicción con el interés público, por ejemplo en procura dela expansión del presupuesto propio del ente regulador omediante conductas orientadas a obtener una posteriorcontratación del funcionario por empresas reguladas.Para impedir estas conductas y reconciliar el interés delregulador con el interés general, el Estado debe estable-cer los controles jerárquicos y ciudadanos pertinentes, asícomo la mayor transparencia posible de procedimientosy las carreras funcionarias y sistemas de remuneracionesacordes con la importancia económica de las actividadesreguladas, incluyendo eventualmente la prohibición decontratación posterior, al menos por un período de tiem-po, en la industria regulada.

No se trata de comparar una situación imperfecta (porejemplo fallas de mercado) con una situación perfecta(por ejemplo regulación desinteresada y eficiente), peropoco realista. Antes bien, se trata de comparar entre sídiversas soluciones posibles considerando todos los costosasociados a la puesta en práctica de cada una de ellas. Laobservación empírica para la identificación de solucionesposibles y el análisis de sus costos y beneficios asociadosparece ser el método apropiado para optar entre una uotra solución.

Opciones mixtas. No considerar los problemas de efi-ciencia de la empresa pública puede llevar a grandes cos-tos para la colectividad a través del desvío de recursos fis-cales que podrían tener otros usos socialmente más ren-tables, pero su privatización mal regulada puede llevar agraves lesiones para el interés del consumidor y a la con-centración del poder económico y de la distribución delos ingresos. Introducir racionalidad económica paraaumentar la eficiencia y al mismo tiempo preservar y pro-mover el interés general, son metas que no son fáciles de

158


lograr simultáneamente. No obstante, salvo que se quierarenunciar a una u otra de ellas, la política pública debeproponerse compatibilizarlas, antes que usar al Estadopara privatizar las ganancias y socializar las pérdidas opara preservar intereses corporativos. El éxito de la provi-sión de servicios básicos en condiciones de monopolionatural debe juzgarse en función de proteger sistemática-mente a los usuarios de ineficiencias o de prácticasmonopólicas que repercuten negativamente tanto en losprecios como en la calidad y cobertura del servicio quereciben. Siguiendo a Elie Cohen y Claude Henry, “lasexperiencias contrastadas del Reino Unido y de Sueciason a este respecto muy instructivas y desembocan en lasiguiente hipótesis: a la vez por razones de legitimidadpolítica y social y de asimetría de información, puede serpreferible enfrentarse a regular empresas públicas (queaseguran misiones de servicio público) antes que aempresas privadas, bajo reserva por cierto –y ésta reservaes capital- de las condiciones en las cuales el control de lospoderes públicos se ejerce sobre las empresas públicas”92,estableciéndose en este caso la propiedad pública de unservicio como una forma extrema de regularlo, pero con-siderando que el interés público no necesariamente esdefendido por los gestores directos de la producción esta-tal, por lo que se requiere que los reguladores públicossean independientes de éstos.

Mantener la provisión pública de servicios básicos esentonces una decisión racional como otras. Para resolverel problema de la relación agente-principal en la empresaestatal, es condición indispensable acentuar la profesio-nalización de la gestión y la separación institucional entre

159

92 Elie Cohen y Claude Henry, “Sur les bases et l´évolution récente des servicespublics industriels et commerciaux en France et dans l´Union Européeenne”, enService public, secteur public, La Documentation Française, Paris, 1997, p.12.


los operadores empresariales públicos y las instancias deregulación tarifaria y de las condiciones de calidad deprestación del servicio. El mecanismo de convenios anua-les o bianuales de desempeño, particularmente a la horaen que la autoridad presupuestaria conviene los progra-mas de inversión, es un buen mecanismo en la medidaque incluya: a) compromisos precisos de calidad y cober-tura del servicio de que se trate; b) modalidades de cál-culo tarifario que aprovechen la obtención de informa-ción sobre costos medios y marginales de largo plazo delas empresas a contrastar con modelos de “empresa efi-ciente”, con simulación de funciones de producción ade-cuadas a la realidad, en vista a acentuar los criterios deeficiencia en la operación y en las inversiones.

Optar por mantener la producción pública de un ser-vicio público empresarial no excluye incentivar la opera-ción por terceros a través de la licitación del servicio o deun segmento de éste cuando:

• no existan grandes dificultades para predecir las con-tingencias;

• las contingencias no sean excesivas; • no existan dificultades insalvables de monitoreo; • no se presenten asimetrías manifiestas en la capaci-

dad negociadora entre el licitante y el licitador.En esta lógica, existen otras opciones de relación entre

lo público y lo privado en materia de monopolios natu-rales, las que han sido formuladas desde los años cin-cuenta y han adquirido creciente actualidad. Estas consis-ten en licitar periódicamente una concesión, es decir elderecho a proveer un servicio, por un cierto número deaños. Se selecciona así al operador privado que ofrece unamenor tarifa, habida cuenta de un cuaderno de cargosque establezca la calidad del servicio, con reajuste duran-te el período sólo por inflación. Al término del período serelicita, pudiendo participar el anterior adjudicatario u

160


otros operadores. Los costos hundidos serían recuperadospor el anterior concesionario en el evento de cambio deoperador, estableciéndose un proceso técnico de valoriza-ción, con un mecanismo de arbitraje, para el cálculo de lainversión realizada.

Tabla 5: Tipos de relación público-privada en las industrias de red

Este esquema aminora la ausencia de incentivos para laeficiencia, la negociación sobre los parámetros de eficien-cia o sobre el cálculo de costos de “empresas-eficientes”de los modelos de regulación antes descritos. Se reduceasí la discrecionalidad al proceso de valorización de costosno recuperables o hundidos, aunque sólo un detalladocuaderno de cargos puede evitar el desincentivo de reali-zar inversiones irreversibles que existe en caso del conce-sionario. Pero la principal ventaja de este esquema es laflexibilidad de largo plazo para corregir errores y ajustarperiódicamente las condiciones del servicio precisamenteen la perspectiva de poner la eficiencia al servicio delinterés general y del cumplimiento eficaz de las misionesde servicio público al mínimo costo para el usuario dadaslas tecnologías disponibles.

161

OpciónOperación Inversiones Riesgo Propiedad

Duracióny mantención de capital comercial de activos

Administración directa

Pública Públicas Público Pública Indefinida

Contrato de servicio Públicaexterno / privada

Públicas Público Pública 1-2 años

Contrato de gestión Privada Públicas Público Pública 3-5 años

Arrendamiento Privada Públicas Compartido Pública 8-15 años

Concesión de red existente

Privada Privadas Privado Pública 25-30 años

Built, Operate Privada,20-30 años & Transfer

Privada Privadas Privadoluego públ.

Privatización Privada Privadas Privado Pública Indefinida


LA PROMOCIÓN DEL CRECIMIENTOLa contabilización del aporte al crecimiento de los dis-

tintos "factores de producción" es en buena medida unaficción de la economía convencional (otra cosa distinta esla dinámica de la apropiación del excedente económicopor los poseedores de capital, por la fuerza de trabajo ypor la tributación estatal). La teoría del crecimiento con-vencional descompone cuantitativamente el aporte decada uno de ellos, con resultados a veces poco congruen-tes que dan lugar a un "residuo" que supuestamente ter-mina de explicar el crecimiento, y que se asimila pordefecto al progreso técnico, cuando es en la relación capi-tal-trabajo en la que se anudan y desenvuelven los proce-sos productivos y de acumulación y se determinan losincrementos de productividad que sellan el destino más omenos próspero de unas y otras economías nacionales.

Un enfoque desde la llamada economía de la regula-ción definirá, por parte de autores como Robert Boyer yMichel Freyssenet, un modelo de desarrollo como una moda-lidad de interacción estable entre las estructuras institu-cionales y un modo de crecimiento económico, asociadoéste a un tipo de asignación de recursos y a un modeloproductivo de organización predominante de las empre-sas y las relaciones salariales93. Distinguen los citados auto-res no menos de ocho modos de crecimiento de la economía.Lo hacen considerando distintas combinaciones. En efec-to, el ingreso nacional puede ser principalmente dinami-zado por la inversión, por el consumo interno o por lasexportaciones. Además distinguen las distintas formas dedistribución de ese ingreso, las modalidades de manejo delas incertidumbres en el mercado de bienes y de capitales

162

93 Robert Boyer y Michel Freyssenet, Les modèles productifs, Editions La Découverte,Paris, 2000.


y las modalidades de uso de la fuerza de trabajo.Distinguen también modelos productivos a nivel de laempresa según 1) la política de producto, 2) la organiza-ción productiva y 3) la relación salarial.

Como se observa, describir rigurosamente un modelode desarrollo es un ejercicio laborioso, dado su caráctermultifactorial. Pero definir estrategias de crecimiento,como conjunto de políticas orientadas sistemáticamenteen una dirección determinada, puede ser congruente conimpulsar un determinado modo de crecimiento que seconsidere sustentable en el tiempo de acuerdo a las con-diciones de la economía local.

Desde visiones actualizadas sobre la decisión públicareaparece el rol del Estado en la promoción del creci-miento, en base a la idea de que pueden promoverseestrategias de corto plazo de estímulo del crecimiento yluego estrategias de mediano y largo plazo de sustenta-ción del crecimiento. En el primer caso se trata de limi-tar las barreras a la inversión mediante eliminación deregulaciones e incertidumbres en las reglas del juego(“mejorar el clima de inversión”) o más activamente depromover el emprendimiento, incrementar la acumula-ción de capital y el cambio tecnológico mediante elaumento del aprendizaje relevante para cada economíanacional específica, que es provisto en cantidad insufi-ciente en equilibrio de mercado (learning spillovers). Estorequiere de programas públicos que permitan estimularlas “externalidades de información” que aceleren elaprendizaje del capital humano, el aprendizaje sobre lasestructuras de costos y la adaptación de tecnologías exis-tentes (y en plazos mayores la generación de nuevas tec-nologías), mediante subsidios y disminuciones de lasbarreras de acceso al crédito.

También la aceleración del crecimiento en el cortoplazo supone corregir los problemas de coordinación que

163


se originan en la ausencia de complementariedades pro-ductivas o en la ausencia parcial de economías de escala.Mejorar la coordinación supone programar y financiarinversiones públicas y privadas (o garantizar su riesgo) endiversas áreas que se necesitan mutuamente, en especialen materia de infraestructura productiva que acompañala inversión de capital privado y en materia de comple-mentariedad de inversiones en actividades asociadas enlas cadenas de producción de bienes finales (relacionesindustriales verticales e insumos intermedios especializa-dos). Cuando son exitosas, estas acciones públicas induc-tivas no generan costos fiscales netos importantes, espe-cialmente cuando se detecta a tiempo su falta de resulta-dos. Una de estas acciones eventualmente exitosas, y queha probado su eficacia en diversas experiencias de econo-mías pequeñas y abiertas, es la inducción prolongada deuna depreciación del tipo de cambio, sustituyéndose enbuena medida la microgestión burocrática y las seleccio-nes de actividades94.

La sustentabilidad del crecimiento en el largo plazoparece estar, por su parte, estrechamente vinculada a lacalidad de las instituciones y no a si los impuestos y elgasto público son altos o bajos a priori. Un gobierno quefunciona adecuadamente es uno de los principales bienespúblicos en el sentido económico (no es posible excluir anadie del “consumo” de ese buen -o mal- funcionamientoni este es divisible). Más aún, siguiendo a Dani Rodrik,que cita una amplia bibliografía en apoyo de esta tesis, “loque en el largo plazo más asegura la convergencia con losniveles de vida de los países avanzados es la adquisición deinstituciones de alta calidad”, es decir burocracias públi-

164

94 Dani Rodrik, One Economics, Many Recipes. Globalization, Institutions, and EconomicGrowth, Princeton University Press, Princeton, New Jersey, 2007.


cas meritocráticas, judicatura independiente, banco cen-tral profesional, política fiscal estabilizadora, política anti-monopolio y regulación, supervisión financiera, seguri-dad social, democracia política95. El buen gobierno, o la“gobernanza” en la jerga de los organismos internaciona-les, no es por supuesto una receta fija a aplicar, como algu-nos de estos organismos internacionales quisieran creer,sino que es fruto de construcciones sociales complejas.Estas se desarrollan en condiciones históricamente dadasy con instituciones heterogéneas en su capacidad de pres-tar servicios a los ciudadanos y de proveer bienes públi-cos. El desarrollo institucional acumulativo apropiado(formal e informal) es aquel que llega a inducir conduc-tas sociales deseables en los agentes económicos. Para serexitoso requiere de condiciones económicas, sociales yculturales en las que sustentarse, y a su vez estas condicio-nes lo alientan, en un círculo virtuoso que viabiliza lograrsaltos a mayores niveles de vida. Las metainstituciones quearticulan estos procesos delicados son las que protegen laslibertades civiles y políticas y los derechos sociales, esdecir el régimen de democracia y de cohesión social. Laausencia de encadenamientos virtuosos, en dilemas deltipo si es primero el huevo o la gallina –el buen gobiernoo mejorías económicas- puede a la inversa generar los cír-culos viciosos del estancamiento y de la deriva a institu-ciones depredadoras que lo alimentan. En materia deexperiencias de desarrollo, la historia está lejos de haberllegado a su fin.

165

95 Dani Rodrik, op. cit., p. 51.


CAPÍTULO 5

EL ESTADO ACTIVO:LA SUSTENTABILIDAD AMBIENTAL

El gasto público está llamado a promover las externali-dades positivas de determinadas actividades económicas y afinanciar la provisión de bienes públicos. Esta es una partefundamental de su fundamento racional. No obstante, cabesubrayar que la corrección de la asignación de los recursosen economías de mercado requiere también de la correc-ción de las externalidades negativas y en particular los efec-tos sobre el medioambiente de la actividad económica.

PENSAMIENTO ECONÓMICO TRADICIONAL, PARA-DIGMA DEL ESTADO ESTACIONARIO Y DESARRO-LLO SUSTENTABLE

La actividad económica en tanto relación trabajo huma-no-naturaleza es un proceso de extracción de materiales alos cuales se da formas útiles en una actividad creadora demedios de sustentación para la vida humana. Pero es tam-bién una actividad desestructurante que contribuye a ladegradación del entorno en el cual se desarrolla96. La

167

96 Parte de los temas aquí tratados se encuentran en Gonzalo D. Martner, “El Tratadode Libre Comercio con América del Norte y los desafíos medioambientales”, en Chile


mayor parte de las actividades económicas productoras debienes (y en menor escala las productoras de servicios)tiene efectos externos negativos sobre personas y agenteseconómicos.

La interferencia sobre la biosfera. Concebir la relacióntrabajo humano-naturaleza sólo en el nivel de las combi-naciones y conductas óptimas desde el punto de vista dela producción, del intercambio y del consumo conduce aomitir los mecanismos que regulan el funcionamiento delmedio natural. La esfera económica es sólo una parte delas actividades humanas, que a su vez se desenvuelvenabiertas al universo más amplio de la materia orgánica einorgánica, vale decir la biosfera, entendida como el con-junto de los ecosistemas97.

Cuando la importancia de los flujos puestos en movi-miento es lo suficientemente limitada como para no com-prometer este conjunto de mecanismos de regulación, eldesarrollo de la esfera económica no impide que la bios-fera reestablezca sus propios equilibrios. A partir delmomento en que el impacto creciente de las intervencio-nes humanas cuestiona la reproducción del medio en quese desenvuelven, el agotamiento de los recursos y la alte-ración del entorno vital repercuten en todos los niveles ypor diversos mecanismos de retroalimentación compro-meten la reproducción de las actividades humanas. Eltrabajo humano, lejos de poder ser pensado en sí y parasí, debe ser considerado en función de su inserción en unconjunto más amplio de mecanismos de regulación delmedio ambiente.

168

y el Nafta. Diálogo Público, Centro Interuniversitario de Desarrollo, Santiago, 1996, yen Gonzalo D. Martner, Gobernar el mercado, LOM Ediciones, 1999.

97 Los desarrollos que siguen tienen como base René Passet, L'économique et le vivant,Payot, Paris, 1979.


El proceso de desarrollo de las sociedades humanas haextendido sustancialmente sus efectos más allá de la esfe-ra económica propiamente tal. Como su reproducción enel tiempo supone la del medio ambiente que la incluye, elpensamiento económico y las políticas públicas debieranprogresivamente haberse ampliado a esta significativadimensión. No obstante, hasta una etapa reciente, su evo-lución se orientó en sentido inverso.

La ecología y el pensamiento económico. El pensa-miento económico nace verdaderamente a partir de laescuela fisiocrática a mediados del siglo XVIII, y en par-ticular con la publicación del Tableau Economique deQuesnay. Este último y sus discípulos insisten en la pree-minencia de un orden natural que las sociedades huma-nas debieran respetar. Lo que denominan el productoneto es aquel producto físico que proviene del patrimo-nio constituido por la tierra y su fertilidad. El productoneto es la parte de las riquezas que se puede consumir sinempobrecerse ni alterar el principio que las reproducesin cesar, que incluye tanto la amortización de los capita-les fijos como la reproducción del factor natural.Inspirándose en la biología, para la escuela fisiocrática lareproducción de la esfera económica no se disocia de ladel medio natural, respetando el orden cósmico, puesprecisamente al "orden natural" se le atribuye un carác-ter inmutable.

La fundación definitiva de la economía política sobre-viene, sin embargo, con la publicación en 1776 de laRiqueza de las Naciones de Adam Smith. La escuela clási-ca liberal nace en un contexto en el que los albores de laindustrialización se sitúan en el horizonte inmediato (en1776 es precisamente inventada la máquina de vapor deJames Watt. La escuela clásica liberal (Smith, Malthus,Ricardo, Stuart Mill, Say) razona también en términos de

169


reproducción. El precio es para Smith igual a la suma delos costos, que se descomponen en salario, ganancia yrenta en tanto fuentes primitivas de todo ingreso. El valorde un bien es igual a la suma de los costos que ha sidonecesario emplear para producirlo y el precio debe cubrirel conjunto de los costos, de manera de permitir la recons-titución de los factores que han participado en esta pro-ducción. Esta concepción desembocará, sobre todo a par-tir de Ricardo, en la teoría del valor trabajo. El gasto entrabajo es considerado como el único efectuado en últimainstancia por los hombres para producir los bienes.

Sin embargo, lo propio del liberalismo económico esconsiderar que el sistema de mercado se justifica por laexistencia en él de un mecanismo de equilibrio inminen-te, asegurado por la libre interacción de los intereses pri-vados que permitiría la realización del interés colectivo.El mercado tendería siempre hacia el equilibrio a travésde la lógica según la cual la oferta crearía su propiademanda. En este enfoque, la reproducción es reducida alos factores de tipo mercantil, por lo que el crecimiento selimita a la acumulación del capital, considerándose losfactores naturales como inalterables e indestructibles. Seconsidera que siendo las riquezas naturales "ajenas a lamultiplicación y agotamiento, no pueden ser el objeto delas ciencias económicas", en palabras de Say98.

Con el desarrollo industrial aparece en la historia delpensamiento la crítica al liberalismo, a partir de Sismondiy Hodsking y luego de Marx y sus seguidores. Esta postu-la que el sistema capitalista se funda en relaciones deexplotación y que la reproducción y la acumulación delcapital son también reproducción de dichas relaciones. Elenfoque marxiano subraya, además, que la acumulación

170

98 Citado por René Passet. op.cit.


capitalista encuentra sus límites en la tendencia persisten-te a la crisis del sistema. Marx postuló en 1864 en ElCapital, adicionalmente, que "mientras más un país esta-blece la base de su desarrollo sobre la creación de unaindustria moderna, como por ejemplo Estados Unidos,más el proceso de destrucción continúa a un ritmo rápi-do. Así es como la producción capitalista, al desarrollar latecnología y reuniendo en un conjunto social la acción dediversos procesos, no hace sino agotar las fuentes origina-rias de toda riqueza: la tierra y los trabajadores"99.

Sin embargo, mucho mayor preocupación entre losautores de las diversas corrientes marxistas han concitadolos factores estructurales de crisis de reproducción trata-dos en la obra de Marx, vale decir los de tipo "formal"ligados a las modalidades de la circulación monetaria enel capitalismo y los de tipo "real" como el crecimiento des-equilibrado de las secciones productivas de bienes de pro-ducción y de consumo, la tendencia a la sobreacumula-ción y al subconsumo, así como la tendencia a la caída dela tasa de ganancia, considerando marginalmente elimpacto de la reproducción del capital sobre la biósfera.

En la década de 1870, de manera simultánea tantoJevons en Londres, como Merger en Viena y Walras enLausanne sientan las bases de la escuela neoclásica. Estaescuela revisa los fundamentos de la teoría liberal clásica,y particularmente la teoría del valor-trabajo. Se postulaen este enfoque la existencia de una economía pura cuyasleyes son generales y universales, independientemente delos juicios de valor que puedan dar lugar a políticas eco-nómicas normativas.

La nueva teoría del valor encuentra sus fundamentos enel comportamiento del consumidor racional. El valor de

171

99 Citado por René Passet. op.cit.


una unidad de un bien dado depende, en este enfoque, desu utilidad y su escasez, lo que se expresará en un precioformado por el encuentro de demandantes y oferentes. Laoferta se volcaría espontáneamente a la satisfacción de lasnecesidades humanas así expresadas. De este postulado sededuce que en condiciones de información perfecta ylibre funcionamiento de los mercados se generaría unequilibrio general de pleno empleo de los factores.

A partir de un cierto número de hipótesis del compor-tamiento humano (la búsqueda racional por parte delhomo-oeconomicus de máximas ventajas con un mínimo decostos) y de hipótesis de comportamiento de las estructu-ras (competencia perfecta entre unidades independientesque disponen de información perfecta), se construye demanera hipotético-deductiva un universo convencionalsin fricciones.

El equilibrio del mercado se transforma en la proble-mática central. El modelo de referencia es el de la mecá-nica racional propia del mundo físico. La ciencia econó-mica es definida por Walras como la "teoría de la determi-nación de los precios bajo un régimen hipotético de librecompetencia", definición que Robbins completa señalan-do que la economía tiene por objeto estudiar el compor-tamiento humano en tanto relación entre los fines y losmedios escasos de uso alternativo, agregando que "losfines como tales se sitúan fuera de este objetivo, así comoel entorno técnico y social". Fines y entorno son datos exó-genos sobre los que el economista no tiene control, quedebe aceptar como base de sus análisis. Nuevamente enpalabras de R. Passet, "la teoría económica, que parte deun imperativo de reproducción que implica la de toda labiósfera, que luego se reduce solamente a las fuerzas delmercado, desemboca en la simple contemplación de losequilibrios internos, haciendo explícitamente abstracciónde todo lo que se refiere a lo vivo".

172


La existencia de bienes públicos que no son suscepti-bles de apropiación privada, de modalidades de progresotécnico cuyo ritmo se acelera y perturba la armonía deaquellas funciones de producción que relacionan lineal-mente las variaciones del producto y las cantidades de fac-tores utilizados, así como las influencias mutuas de lasactividades de productores y consumidores más allá de lasrelaciones mercantiles, han adquirido una mayor aten-ción. Como se señaló en el capítulo 3, en el marco de lateoría económica convencional estos fenómenos soninterpretados como "externalidades", siguiendo aMarshall en sus Principles of Economics de 1890 y a Pigou ensu Economics of Welfare de 1920. Estas pueden ser defini-das como las situaciones en que existe interdependenciafuera del mercado de las funciones de producción y deutilidad de los consumidores, o bien interdependencia delas funciones de producción entre ellas o de las funcionesde utilidad entre ellas. Dicho de otro modo, en tanto unbien tiene otros efectos que aquellos que sirven para fijarsu precio en el mercado, dicho precio no permite fijar suproducción en un nivel que tome en cuenta todos losintereses involucrados. Aparecen así beneficios y costosexternos al mercado. Los beneficios y costos sociales quederivan de cada volumen de producción de los costos ybeneficios individuales, cuya organización determina elóptimo de producción. Se procurará, en este enfoque,internalizar las externalidades.

Si la operación de una empresa tiene efectos contami-nantes, se deberá agregar a sus costos el conjunto deaquellos que agrega sobre la colectividad y se estableceráasí la curva de los costos sociales ligados a su producción.Si la actividad de un agente permite a otro realizar eco-nomías, corresponde integrarlas a su balance y de estamanera se pondrán en evidencia las ventajas sociales inhe-rentes a su actividad.

173


El principio del pago por el contaminador. Cronológica-mente el primer sistema propuesto otorga un rol directo alEstado, originado en las ideas de Pigou en 1920 (bajo el con-cepto posteriormente desarrollado del Polluters Pay Principle):un impuesto debe ser aplicado a la actividad productiva delagente contaminante. El beneficio marginal de la empresaque contamina se hace ahora igual a cero cuando el preciomarginal del producto se iguala al costo marginal de produ-cir, sumando a dicho costo el impuesto por unidad de pro-ducción. Si se fija un impuesto unitario constante igual alcosto marginal externo en el equilibrio social, el agente con-taminante ajustará entonces su volumen de producción, al-canzándose el óptimo social.

La tributación se puede combinar con la puesta enpráctica de dispositivos anticontaminación. El agente con-taminador hace un arbitraje entre lo que le supone el pa-go del impuesto en ausencia de equipo de descontamina-ción y el gasto que representan estas inversiones en des-contaminación. En la misma línea de razonamiento, el es-tablecimiento de subsidios adecuados conducirá a las em-presas a fijar sus producciones en el nivel que equilibrarálos costos y los beneficios, no ya individuales sino colecti-vos. El óptimo realizado de esta manera será un óptimode Pareto.

Los economistas más liberales, hostiles a los mecanis-mos tributarios, tienen tendencia a rechazar estas solucio-nes y prefieren, siguiendo a Coase a partir de 1960, un se-gundo método: el acuerdo voluntario entre contamina-dores y quienes reciben sus perjuicios a partir de una ne-gociación que conduzca a un compromiso basado en unaindemnización. La atribución de derechos de propiedadsobre el medio ambiente es la que determina el sentido(del contaminador al contaminado o viceversa) en el quese realiza la indemnización. En el mismo sentido, el eco-nomista canadiense Dales propuso en 1969 crear merca-

174


dos de derechos de propiedad sobre los medios naturales,creando certificados que dan derecho a contaminar poruna cierta magnitud autorizada por las autoridades. Laoferta y la demanda otorgan un precio a los certificados,que son transados según las necesidades de las empresasque operan con procesos contaminantes.

Sin embargo, desde el punto de vista estrictamenteeconómico, esta argumentación asume que todas las ex-ternalidades son, sino cuantitativas, a lo menos cuantifi-cables y expresables monetariamente. Lo anterior intro-duce una gran dificultad en el dimensionamiento de ele-mentos difícilmente susceptibles de ser cuantificados y su-pone que las externalidades positivas o negativas son cla-ramente percibidas por los agentes involucrados, en cir-cunstancias en que sus efectos se difunden en el tiempo yel espacio, algunos de los cuales se prolongan durantegeneraciones.

Los efectos en la biosfera y el principio de precaución.Las teorías de la internalización no siempre logran en susfunciones lineales incorporar el hecho que la biósfera po-see efectos y reacciones propias, y en particular los si-guientes:

• el efecto de sinergía es aquel en que diferentes fac-tores se potencian en términos no lineales, porejemplo cuando varios afluentes emitidos cada unoen cantidades compatibles con las normas definidasde seguridad se combinan de manera tal que ter-minan constituyendo un producto altamente noci-vo (caso de los gases emitidos por los motores deautomóviles);

• el efecto de umbral, por su parte, se manifiesta al in-troducirse una perturbación que sobrepasa un nivelcrítico y compromete la estabilidad de un sistema bio-lógico (ecosistema u organismo);

175


• el efecto de amplificación se presenta cuando un pro-ducto se emite en proporciones aparentemente tole-rables en un ecosistema, porque se acumulan en de-terminados niveles de la cadena trófica con tasas deconcentración tóxicas, siendo el caso más conocido eldel DDT;

• el efecto de irreversibilidad se manifiesta cuando eltiempo de disipación de los efectos de un productoque se extiende en el medio resulta ser superior alhorizonte temporal usual en la gestión económica, obien cuando un equilibrio destruido no puede re-constituirse porque las condiciones iniciales de suexistencia han desaparecido.

Los procedimientos de internalización de las externali-dades son insuficientes cuando no consideran elementosno monetarizables de gran importancia, permaneciendoajenos al comportamiento efectivo del medio ambiente.No obstante, son necesarios y útiles cuando son identifi-cables y evaluables. La inversión pública suele apoyarse,por su parte, en instrumentos como el análisis costo-be-neficio, cuyo objetivo es el de permitir una reparticiónmás rigurosa de los gastos públicos tomando en conside-ración el conjunto de sus incidencias sobre la economíaprivada y sobre el medio-ambiente. Aunque en el planode los principios la técnica parece diferenciarse de la teo-ría tradicional, la necesidad de entregar criterios lo mássimples posibles a quien toma las decisiones conduce a re-encontrar los fundamentos de dicha teoría en diversospuntos esenciales, vale decir la reducción de lo cualitativoa lo cuantitativo (valor monetario de los espacios verdes,del costo de las molestias por el ruido, de la polución at-mosférica), así como la comparación de beneficios de na-turaleza disímil (como por ejemplo las ventajas que se ob-tienen de un gasto adicional en educación, en salud o entransportes), y el recurso en última instancia a los signos

176


de valor de mercado en la determinación de los costos ybeneficios no mercantiles, mediante evaluación directa(precio de un bien sustituto asociado) o indirecta (mag-nitud de ingresos no percibidos).

Evaluar no sólo el costo de los impactos de cada uno delos problemas medioambientales (y particularmente losde carácter global como la disminución de la capa de ozo-no y el efecto invernadero) sino también el costo de lasrespectivas políticas dedicadas a contrarrestarlos "se con-vierte en tarea no ya ardua, sino incluso imposible. Aquíla causalidad lineal se ve reemplazada por la interacción yla complejidad sistémica", en palabras de Faucheux y No-el100. A la dificultad de dar valores actuales a los recursosagotables o a los efectos externos que se harán sentir enel futuro, se agrega la incertidumbre sobre el funciona-miento de los sistemas ecológicos que impide la aplica-ción simple del análisis de externalidades. Esta incerti-dumbre funda el principio de precaución, que implicaabstenerse de intervenir determinados ecosistemas frentea la ausencia de análisis suficientemente sólidos respectode los efectos de dicha intervención.

El enfoque del estado estacionario. El enfoque más ra-dical de economía ecológica frente a la evaluación de loscostos ambientales de la actividad económica se preguntaqué pasaría si el conjunto de la población humana consu-miera recursos a la tasa que prevalece en los países de másaltos ingresos. Frente al postulado de la ausencia de lími-tes al crecimiento, el paradigma económico del estado es-tacionario propone una respuesta diferente101: si las capaci-

177

100 Sylvie Faucheux y Jean-François Nöel, Las amenazas globales sobre el medio ambiente,Talasa Ediciones, Madrid, 1992.

101 Herman Daly, "The perils of free trade", Scientific American, Noviembre, 1993 y Her-man Daly y J.B. Cobb, Para el bien común, Fondo de Cultura Económica, México, 1993.


dades de regeneración y asimilación de la biosfera no lo-gran soportar los niveles actuales de consumo de recur-sos, este enfoque postula que mucho menos logrará ab-sorber el incremento requerido para generalizar los altosestándares a todo el globo. En el enfoque de estado esta-cionario, la economía es un subsistema abierto en un eco-sistema materialmente cerrado, finito y no sujeto a creci-miento. Un sistema abierto toma materias y energía desdeel medioambiente como insumos y los devuelve bajo laforma de desechos. Un sistema cerrado es uno en el quela materia circula internamente de manera constantemientras sólo se liberan los flujos de energía. Un estadoeconómico estacionario es uno cuyo producto permanececonstante en un nivel en que no se explota el medioam-biente más allá de su capacidad regenerativa ni se lo con-tamina más allá de su capacidad de absorción. Daly argumenta que la mayor parte de los enfoques neo-clásicos mantienen el supuesto que la economía es un sis-tema total y la naturaleza un subsistema: la economía seconcibe como un sistema aislado que envuelve sólo unflujo circular de intercambio de valores entre firmas yhogares. Ni los materiales ni la energía entran o salen deeste sistema. El crecimiento económico no aparece enconsecuencia sujeto a restricciones en este campo. Seentiende que la naturaleza puede ser finita, pero es vistasólo como un sector de la economía en beneficio de lacual otros sectores pueden ser sustituidos sin limitar elcrecimiento global.

En el pasado lejano el mundo era relativamente pocopoblado por los seres humanos y sus creaciones materia-les (el capital acumulado por el hombre) y era relativa-mente abundante en otras especies y sus habitats (capitalnatural). El crecimiento económico a lo largo del tiempoha transformado este patrón básico. Como resultado, elfactor limitante del crecimiento económico futuro ha

178


cambiado. Si el capital construido por el hombre y el ca-pital natural fuesen buenos sustitutos el uno del otro, sig-nificaría que el capital natural podría ser completamenterepuesto. Los dos son, sin embargo, complementarios, loque implica que la oferta limitada del uno impone límitesal otro: mientras el número de peces que podía ser ven-dido en un mercado estuvo limitado primariamente porel número de embarcaciones que podían ser construidasy puestas en funcionamiento, actualmente está limitadopor la cantidad de peces en los mares. Tanto como la es-cala de la economía humana era muy pequeña en rela-ción al ecosistema, no existía un sacrificio aparente en ha-cerla crecer. La escala actual de la actividad económica estal que el crecimiento sin daño ya no es posible.

Si se entiende a la economía como un subsistema de unecosistema finito y no susceptible de crecer, entonces debehaber una escala máxima para la producción generada pormateriales y energía. Más importante, debe haber asimismouna escala óptima. El crecimiento económico, más allá deese óptimo, incrementaría los costos medioambientalesmás rápido que lo que lo harían los beneficios de la pro-ducción, y por esa vía ingresaría a una fase antieconómicade empobrecimiento antes que de enriquecimiento.

Se concluye en este enfoque de estado estacionario que,como el planeta, la economía puede seguir indefinida-mente desarrollándose cualitativamente, pero no puedecrecer indefinidamente y debe eventualmente permane-cer en un estado estacionario en sus dimensiones físicas.Se entiende que esta condición no requiere situarse en unnivel de miseria, a partir de la distinción entre crecimien-to (el incremento cuantitativo en el tamaño resultante dela combinación o asimilación de materiales) y desarrollo(la evolución cualitativa de un más pleno, mejor o dife-rente estado de cosas). A partir de estas consideraciones sedefine al desarrollo sustentable como desarrollo sin creci-

179


miento, considerándose que una economía que es estacio-naria en su escala puede seguir desarrollando una mayorcapacidad de satisfacer las necesidades humanas incre-mentando la eficiencia del uso de recursos, mejorando lasinstituciones sociales y clarificando las prioridades éticas,pero no incrementando el uso de recursos.

El desarrollo sustentable. Más allá del enfoque más ra-dical, diversas instituciones internacionales han introdu-cido y popularizado la expresión "desarrollo sustentable”,particularmente la Comisión Brundtland de las NacionesUnidas a partir del informe "Nuestro Futuro Común" de1987, entendido como "un desarrollo que responda a lasnecesidades del presente sin comprometer la capacidadde las generaciones futuras para responder a las suyas",alimentando innumerables polémicas. Los organismos deNaciones Unidas han adoptado de manera generalizadala definición de desarrollo sustentable como “un modelode desarrollo que permite satisfacer las necesidades deuna generación, y en primer lugar los más desposeídos,sin comprometer la posibilidad, para las generaciones si-guientes, de satisfacer las suyas”, noción un tanto general,alejada del enfoque de estado estacionario y menos exi-gente también que la economía ecológica que hace abun-dante uso de la noción de entropía a partir de la obra delrumano Georgescu-Roegen.

Este último enfoque argumenta, en palabras de Martí-nez Alier, "contra la posibilidad de 'internalización' con-vincente de las externalidades, siendo uno de los argu-mentos principales el de la ausencia de las generacionesfuturas en los mercados actuales, aún si esos mercados seamplían ecológicamente mediante simulaciones basadasen la disposición a pagar, y no en pagos realmente efec-tuados. Pensamos que, en el mejor de los casos, los agen-tes económicos actuales valoran de manera arbitraria los

180


efectos inciertos e irreversibles de nuestras acciones dehoy sobre las generaciones futuras"102, sin que ello impli-que estar en definitiva en contra, en el terreno práctico,de los impuestos sobre el uso de energías no renovables ode los mercados de licencias de contaminación como ins-trumentos que reduzcan los impactos negativos de la eco-nomía sobre los ecosistemas.

La regulación ambiental se propone, en este terreno,no ya alcanzar un estado estacionario estricto sino incitara los agentes económicos, es decir las empresas, los hoga-res, los individuos y las administraciones, a hacer un “usorespetuoso” de su entorno, para orientar a la sociedad ha-cia el modelo de desarrollo sustentable, es decir no a im-pedir las poluciones, inherentes a la actividad humana(somos desde luego máquinas de transformación de oxí-geno en gaz carbónico), sino a llevarlas a un nivel acepta-ble para el género humano, que debe determinarse local-mente, a nivel de una comunidad nacional o globalmen-te, como en el caso de los efectos interfronterizos, haciael cual debe convergerse hasta el punto de no sobrepasarla “capacidad de carga” de los ecosistemas.

Por otro lado, estimaciones basadas en regresiones coninformación de corte transversal han permitido concluirque algunos problemas ambientales como la deficientecobertura de la población en agua potable y saneamientodisminuyen en gravedad a medida que el ingreso prome-dio por habitante aumenta: un mayor ingreso provee, simedian adecuadas políticas tributarias y de gasto público,los recursos para aminorar estos problemas. Por su parte,al crecer el ingreso la contaminación urbana del aire au-menta hasta cierto punto (alrededor de 5 mil dólares de

181

102 Joan Martínez Alier, De la economía ecológica al ecologismo popular, Icaria Editorial,Barcelona, 1993.


ingreso por habitante) y luego tiende a decrecer al conti-nuar el crecimiento, siempre y cuando los países hayan in-troducido políticas y programas eficaces para controlar lacontaminación103. A la inversa, los desechos de basura do-méstica y las emisiones de bióxido de carbono por habi-tante empeoran sistemáticamente a medida que crece elingreso: los costos de las medidas de control son más altosy la percepción de daño es más baja. Aunque no existenestudios de amplia cobertura para otros factores, la evi-dencia revela que la tendencia espontánea del creci-miento induce degradaciones de los suelos, deforesta-ción, contaminación de las napas subterráneas y cambiosatmosféricos que hacen imprescindible la aplicación deregulaciones ambientales de creciente intensidad.

De estas consideraciones surge la necesidad de poneren una perspectiva más amplia la noción ecológica de "ca-pacidad de carga”. Un territorio puede ser exportador ne-to de recursos agrícolas, pesqueros o mineros, experi-mentando degradaciones del recurso natural que no pue-den atribuirse a una presión excesiva de la población. Setrata de una presión de la producción sobre los recursos.Usualmente esa producción utiliza técnicas modernasque incrementan los inputs exteriores al medio en unproceso de sustitución de energía renovable por energíano renovable. Los incrementos de productividad resultande los precios con que los recursos agotables han sido va-lorados y de la falta de valoración de la contaminación.

Si la economía basada en la explotación no valora elagotamiento de los recursos y la contaminación, está dis-poniendo de un subsidio de energía y materiales y no ha-brá otro límite para su capacidad de sustentación que el

182

103 D.J. Mahar, "Desarrollo económico y el medio ambiente", en Varas, J.I. (ed.), Eco-nomía del Medio Ambiente, Ediciones Universidad Católica de Chile, Santiago, 1995.


costo de transporte de estos subsidios externos. De lo quese deriva una conclusión fundamental para lo que nos pre-ocupa: la capacidad de sustentación puede en diversos ca-sos tener sentido a un nivel global, pero no a nivel de unaregión o país. Pensar de modo simplista en la detencióndel crecimiento de los países de bajos ingresos no haría si-no consolidar las situaciones de pobreza y frenar incluso laredistribución del ingreso en cada economía nacional, a lavez que dificultaría considerablemente los esfuerzos de sa-neamiento cuyo impacto en la superación de los efectosmás dramáticos de la pobreza es de gran significación.

La capacidad de sustentación mundial es mayor que lasuma de capacidades de sustentación nacionales pues,nuevamente en palabras de Martínez Alier, "a pesar deque no todos los países pueden, al mismo tiempo, au-mentar los límites de su capacidad de sustentación me-diante el uso de recursos que provienen de ecosistemas deotros países, sí pueden hacer simultáneamente un uso se-lectivo de algunos productos de los ecosistemas de otrospaíses, porque el factor limitante en un país puede estaren exceso en otros". La capacidad de sustentación de unaeconomía abierta será diferente de la de una economíacerrada: probablemente será mayor, aunque puede sermenor si el comercio agota los recursos del país en cues-tión en beneficio de otros.

A ello se agrega que, junto a la dificultad de dimensio-namiento de las externalidades diacrónicas en gran esca-la frecuentemente invalorables y de establecimiento ra-cional de la tasa de descuento intertemporal en materiade uso del ambiente, la sola racionalidad ecológica, entérminos de capacidad de sustentación, encuentra severasdificultades de aplicación. Los consensos científicos son li-mitados para establecer los límites tolerables de cada con-taminación en el espacio y en el tiempo. Las unidades po-lítico-territoriales a las cuales se debiera aplicar esa racio-

183


nalidad puramente ecológica son en realidad productode la historia humana: la escala estacionaria óptima nopodrá ser definida a nivel de cada nación y es necesaria-mente una construcción social que involucra la interac-ción entre grupos sociales y su responsabilidad con lasgeneraciones futuras.

En suma, el destino de las sociedades humanas ya nopuede abstraerse de la relación y articulación con los eco-sistemas que las sustentan. A su vez, la capacidad de cadaecosistema para sustentar una población dada en mediode la sensibilidad y precariedad de sus equilibrios y los se-veros efectos de interferencia sobre la biosfera es social-mente determinada y no se limita a los aspectos pura-mente demográficos, siendo primordiales los "estilos tec-nológicos" que imperan en los modos de crecimiento dela producción.

Cabe señalar la insuficiencia de los enfoques que esta-blecen sentidos unívocos a la interrelación entre medioambiente, población y crecimiento, cuya prescripción depolítica pública se reduce al control demográfico y a la de-tención del crecimiento, pues dicha interrelación se or-dena en medida significativa alrededor de la racionalidadhistórica de funcionamiento de cada sistema social. La in-cidencia de la tasa de crecimiento del producto sobre elnivel global del deterioro ambiental puede resultar me-nos explicativa que las opciones tecnológicas y energéti-cas, las estructuras y los comportamientos de produccióny de consumo, la localización de las actividades y de laspoblaciones sobre cada territorio. Pero como cada indivi-duo puede tener un interés individual en aumentar supresión sobre el medioambiente, llega un punto en queglobalmente, incluso para cada individuo, se reduce la po-sibilidad de goce del medio. Para cada agente económicoparticular, su presión sobre el entorno libre y gratuito setraduce en una “cuasi-renta”, es decir un incremento de

184


satisfacción o de ganancia, medido por la disponibilidada pagar por el uso del entorno si este deja de ser de libreacceso. Esta es la contradicción que corresponde regular,conocida como “tragedia de los bienes comunes” .

INSTRUMENTOS DE REGULACIÓN AMBIENTAL El siglo XXI será probablemente testigo de una densi-

ficación de las regulaciones ecológicas. El valor de lasmercancías no reflejará sólo el trabajo incorporado en suproducción sino también en parte el costo de la degrada-ción del medio ambiente que esta provoca104.

Prohibiciones, impuestos. Permisos de contaminación.En ciertos casos, sólo cabe la prohibición, sancionada pormultas disuasivas, en especial cuando está en juego la sa-lud humana, aunque suele haber grupos de interés pode-rosos detrás de prácticas productivas dañinas y peligrosasque se mantienen en el tiempo. A medida que se des-arrolla la investigación científica, se asocia las causas dediversas enfermedades a poluciones cada vez más especí-ficas, haciendo posible una presión ciudadana directa so-bre el sistema político para obligarlo a reaccionar en de-fensa de la salud de las personas.

Junto a la prohibición, entre los instrumentos posiblesde utilizar se encuentran los de tipo reglamentario (leyes,normas y estándares), que constituyen formas suavizadas dela prohibición. La autorización parcial debe privilegiarsecuando una actividad es necesaria y tolerable si no es po-luyente en exceso en su impacto sobre el entorno. El es-tablecimiento de una norma puede generar economíasde escala en las técnicas utilizadas y abaratar su costo.

185

104 Los desarrollos que siguen se inspiran en Alain Lipietz, Qu´est-ce que l´écologie politi-que?, Editions La Découverte, Paris, 1999.


Los instrumentos de tipo económico operan por su “se-ñal-precio”, es decir los impuestos aplicados a actividadespoluyentes y las cuotas de emisión transables (la compray venta de derechos de polución por “paquetes”).

Los impuestos sobre contaminaciones (impuestos verdes)son un instrumento más flexible que la norma, a utilizarcuando las conductas de los agentes contaminantes sonheterogéneos (según sus móviles, técnicas, cantidades in-volucradas) y la norma pierde sentido. Constituye una for-ma atenuada de la multa disuasiva: se puede poluir, perohacerlo tendrá su precio, constituyéndose este factor di-suasivo en el “primer dividendo” para la sociedad a raíz dela disminución de las contaminaciones. Un ejemplo de es-te tipo de impuesto es el que se aplica a los combustiblescontaminantes.

Los permisos de contaminación, distribuidos y vendidos (olicitados) por los órganos públicos, y luego negociablesentre contaminadores, constituyen una forma “capitaliza-da” del impuesto por contaminación, semejante al preciode un terreno como forma capitalizada de su arriendo. Escierto que los más ricos pueden más fácilmente con esteesquema pagar por poluir. Pero pueden también comocontrapartida costear más fácilmente las técnicas confor-mes a las normas más exigentes.

No cabe acusar a los impuestos verdes y las cuotas trans-feribles de ofrecer un “derecho a poluir” a los que puedenpagar por ellos, pues sin ellos ya lo tienen y lo consumirí-an gratuitamente. Si no es posible eliminar completa-mente el daño a los demás, ni las degradaciones del me-dioambiente provocadas por la mayoría de las actividadeshumanas, el sentido de las acciones reglamentarias y fis-cales es el de disuadir los abusos y restringir la contami-nación, en un contexto en que diversas experiencias de-muestran una eficacia importante de las “señales-precio”,especialmente el alza del precio de la energía. Suecia, con

186


el mismo nivel de vida de Estados Unidos, emite cinco ve-ces menos gaz carbónico por dólar de PIB con un preciopor tonelada de emisión 2,5 veces mayor. Alemania emitela mitad que Estados Unidos con un precio de emisión75% mayor.

Generalmente los impuestos verdes se sitúan sólo enun nivel disuasivo antes que prohibitivo (que eliminaríalos ingresos fiscales) y por tanto generan ingresos públi-cos que pueden afectarse a reparar el daño causado al am-biente o a indemnizar a los afectados, pero esto no siem-pre es posible y se genera para la sociedad un “segundodividendo” que puede ser usado para otros fines públicos.

Efectos distributivos. Desde el punto de vista distributivo,sus efectos serán complejos. Los más pobres son los que me-nos contaminan (no disponen de autos, no viajan en avióny así sucesivamente) y escaparán por tanto a la mayoría delos impuestos verdes. A la inversa, su calidad de vida depen-de mucho más de la calidad de su entorno (como el aire, elagua, las áreas verdes y otros bienes urbanos) que de su po-der de compra. Los pobres son entonces los primeros be-neficiarios del “primer dividendo”. Los ricos, por el contra-rio, verán su “cuasirenta” disminuida, pero en un nivel deingreso en que su utilidad marginal (la satisfacción que re-porta gastar una unidad adicional) de consumir es menor.

Los perdedores en el corto plazo serán más bien lossectores medios-pobres, para los que la restricción del usolibre y gratuito del entorno alejará el espejismo de acce-der a la sociedad de consumo, en circunstancias en queno perciben necesariamente su “insustentabilidad” y elpeligro para su propia salud. Los recursos del “segundodividendo” estarán allí para ser afectados a los bienes pú-blicos que mejoren la calidad de vida de todos, y especial-mente los más pobres, y atenúen los efectos el impactosobre los sectores medios.

187


Una estrategia en este plano debe tener como base es-timular un nuevo “comportamiento cívico ambiental” eincluir:

• en primer lugar, legitimar ampliamente el primer di-videndo esperado de disminución, contención y re-paración de las contaminaciones mediante las regu-laciones e impuestos verdes;

• privilegiar la regulación que permite un “segundo di-videndo privado”, como las economías de calefaccióngeneradas por el aislamiento térmico de las viviendas;

• extender primero los impuestos verdes que inducenreconversiones susceptibles de provocar cambios enel comportamiento de los agentes contaminantes sinpérdida de su nivel de vida;

• negociar luego el fin de los “compromisos implícitoscontra el medio ambiente” (por ejemplo bajos pre-cios de transporte con alta contaminación) restitu-yendo a los ex contaminadores al menos parte del“segundo dividendo”, bajo la forma de subsidio a losusuarios responsables (por ejemplo estimulando acorto plazo el uso de tecnologías de transporte me-nos poluyentes, a mediano plazo ampliando el trans-porte público y a largo plazo produciendo reorgani-zaciones urbanas que aproximen el lugar de trabajo yel de residencia).

LA REGULACIÓN ECOLÓGICA GLOBAL Pero esto es insuficiente si no se considera la necesaria

consolidación de un “nuevo comportamiento cívico am-biental global”. Los temas de la agenda internacional in-cluyen mitigar los efectos globales más dramáticos, comola disminución de la capa de ozono por emisiones de ga-ses dañinos, el efecto invernadero por calentamiento glo-bal del planeta, las lluvias ácidas y la pérdida de la biodi-versidad.

188


El tratamiento de impactos ambientales negativos trans-fronterizos y poco reversibles ha llevado a la comunidad in-ternacional a abordar en la Conferencia de Río de 1992 so-bre el Medio Ambiente y el Desarrollo y en reuniones pos-teriores los temas del cambio climático y de la conservaciónde la biodiversidad. Los objetivos de disminuir las emisio-nes de CO2 y otros gases con efecto invernadero y de hacermás lenta la erosión genética llevaron a la firma de unaconvención sobre el calentamiento global y a un compro-miso morigerado en la protección de la biodiversidad,amén del largo proceso de ratificación de ambos tratados.Los conflictos distributivos involucrados fueron los obstá-culos principales para conseguir una reestructuración pro-ductiva global más ecológica a partir de una normativa in-ternacional, pero han sido el punto de partida el esbozo derespuestas universales a las externalidades del crecimiento,con el cambio climático como tema principal.

Cambio climático. Hace unos diez mil años las severasfluctuaciones climáticas que había experimentado la tie-rra por un largo período se estabilizaron, lo que coincidiócon una aceleración del progreso técnico alcanzado pro-gresivamente por los seres humanos. A inicios del sigloXXI, los gases de efecto invernadero generados por la ac-tividad de más de seis mil millones de personas ponen esaestabilización en entredicho. La razón principal del au-mento de la temperatura es el proceso de industrializa-ción iniciado hace siglo y medio y, en particular, la com-bustión de cantidades cada vez mayores de petróleo, ga-solina y carbón, la tala de bosques y algunos métodos deexplotación agrícola.

Estas actividades han aumentado el volumen de "gasesde efecto invernadero" en la atmósfera, sobre todo de dió-xido de carbono, metano y óxido nitroso. Estos gases seproducen naturalmente y son fundamentales para la vida

189


en la tierra: impiden que parte del calor solar regrese alespacio. Sin ellos el mundo sería un lugar frío e infértilPero cuando el volumen de estos gases es considerable ycrece sin descanso, provoca temperaturas artificialmenteelevadas. El decenio de 1990 parece haber sido el más cá-lido del último milenio.

El cambio climático es complejo e incierto, pero las es-timaciones coinciden en que en este siglo el calentamien-to de la tierra se ubicará en un rango de temperatura pro-medio adicional desde 1,4 grados (con consecuenciasmenores, y más intensas en el hemisferio sur) a 5,8 grados(con consecuencias catastróficas en el nivel de los océa-nos y en eventos climáticos extremos, como huracanes ysequías). El nivel del mar subió entre 10 y 20 centímetrosdurante el siglo XX, y para el año 2100 se prevé un au-mento adicional de 9 a 88 cm (las mayores temperaturashacen que el volumen del océano se expanda, y la fusiónde los glaciares y cascos polares aumenta el volumen deagua). Si se llega al extremo superior de esa escala, el marpodría invadir los litorales fuertemente poblados de paí-ses como Bangladesh, provocar la desaparición total de al-gunas naciones (como el Estado insular de las Maldivas),contaminar las reservas de agua dulce de miles de millo-nes de personas y provocar migraciones en masa.

Desde el momento en que los costos del cambio climá-tico son desconocidos, también lo son los beneficios de lasacciones a emprender para contrarrestarlo. No obstante,los gobiernos gastan recursos en riesgos que, siendo dis-tantes e inciertos, tienen una magnitud eventual signifi-cativa o catastrófica. Es el caso, por ejemplo, del gasto endefensa, aunque los países no estén enfrentando algúnpeligro inminente. También este tipo de gastos los reali-zan los individuos cuando procuran cubrirse frente a ries-gos de probabilidad de ocurrencia tal vez baja, pero deconsecuencias severas, como incendios o accidentes.

190


Un cuerpo creciente de evidencia científica sugiereque el riesgo de una catástrofe climática es suficiente-mente alto para el mundo como para que destine unaparte de sus recursos en prevenirlo. Los diferenciales decostos entre la energía generada con combustibles fósilesy algunas alternativas no son extremadamente altos y ten-derán a disminuir con el tiempo. Los economistas quehan intentado aproximarse al costo en última instancia delimitar las concentraciones de dióxido de carbono a 550partes por millón o menos (el nivel actual es de 380 ppm,se entiende que 450 ppm es ambicioso y que se puede vi-vir con 550 ppm) llegan a la conclusión en algunos casosque no superar ese límite no tendría costos mayores;otros, que la consecuencia hacia fines de siglo de no su-perar el mencionado límite implicaría un 5% de PIB glo-bal menos que en la situación sin control de emisiones.Pero la mayoría de las estimaciones giran alrededor de un1% de PIB.

Así, los aspectos tecnológicos y económicos no parecenser insuperables. El problema es de abordaje político, enel sentido que el cambio climático es uno de los más ar-duos problemas de política pública al que el mundo hayatenido jamás que enfrentarse. Al ser global, el interés decada país es que los demás carguen con el costo de con-tener el problema. Al ser de largo plazo, es del interés decada generación traspasar la responsabilidad del proble-ma a la siguiente.

La mayor parte de los países se adhirieron a un tratadointernacional –la Convención Marco de las Naciones Uni-das sobre el Cambio Climático– para considerar qué sepuede hacer para reducir el calentamiento atmosférico yadoptar medidas para hacer frente a las subidas de la tem-peratura que sean inevitables. En 1997, los gobiernosacordaron incorporar una adición al tratado, conocidacon el nombre de Protocolo de Kyoto, que cuenta con

191


medidas más enérgicas (y jurídicamente vinculantes). Elorigen del esfuerzo por reducir las emisiones que provo-can el cambio climático en el planeta se encuentra en losdiversos procesos de debate en los organismos multilate-rales especializados del Sistema de Naciones Unidas, en elque los países, y especialmente los principales países in-dustrializados -menos Estados Unidos y Australia-, han es-tablecido un acuerdo que establece metas cuantificadasde reducción de emisiones de gases de efecto invernade-ro (GEI) para el 2012. El aporte del protocolo de Kyoto esel de haber abordado el problema al intentar llevar a losprincipales países poluyentes al autocontrol de sus emi-siones al nivel de 1990 o menos (5%). Los países de laUnión Europea y Japón probablemente alcanzarán susmetas, aunque el que el protocolo no involucre límites alas emisiones de países del tercer mundo que como Chi-na llegarán en plazos breves a ser grandes poluyentes glo-bales y que EE.UU. no haya ratificado el tratado llevan aque difícilmente se logrará el objetivo.

Durante la Cumbre Mundial de Desarrollo Sustentablecelebrada en Río de Janeiro, Brasil, en 1992, los paísesparticipantes acordaron que la evidencia científica sobreel cambio climático hacía pertinente que se adoptaranmedidas a nivel global. De allí nació la Convención Mar-co de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático(UNFCCC, en su sigla en inglés), que clasifica a los países,que denomina con las palabra “Partes” en dos grandesgrupos: Partes Anexo I (incluye los países industrializa-dos, muchos de ellos miembros de la Organización parala Cooperación y Desarrollo Económico, más los Estadosde Europa Central y del Este) y Partes No Anexo I (inclu-ye al resto). La Conferencia de las Partes (COP’s), consti-tuye el cuerpo superior de la Convención sobre CambioClimático y la integran 181 países que han ratificado laConvención Marco sobre Cambio Climático. Este cuerpo

192


sesiona una vez al año para revisar los progresos de laConvención, la experiencia ganada en su implementacióny el estado del conocimiento científico.

El Protocolo de Kyoto fue adoptado en diciembre de1997 en la Tercera Conferencia de las Partes de la Con-vención Marco de las Naciones Unidas sobre el CambioClimático (CMNUCC) y establece límites a las emisionesde GEI de los países industrializados. El Protocolo vino adar fuerza vinculante a lo que en ese entonces no pudohacer la UNFCCC. Además del cumplimiento en cuanto ala emisión de gases de efecto invernadero, se promoviótambién la generación de un desarrollo sostenible, de talforma que se utilice también energías no convencionalesy así disminuya el calentamiento global.

Las Partes Anexo I acordaron reducir las emisiones to-tales de 6 gases con efecto invernadero: dióxido de car-bono (CO2), metano (CH4), óxido nitroso (N2O), así co-mo los gases fluorados hidrofluorocarbonos (HFC), per-fluorocarbonos (PFC) y hexafluoruro de azufre (SF6). Es-ta reducción, a ser alcanzada el período 2008-2012, debeser de al menos un 5% respecto de los niveles de 1990, einvolucra en especial a la Comunidad Europea, dada lanegativa de EE.UU. y la tardía adhesión de Rusia. Si lacontaminación de estos gases en el año 1990 alcanzaba el100%, al término del año 2012 deberá ser del 95%.

Esto no significa que cada país deba reducir sus emi-siones de gases regulados en un 5%, sino que este es unporcentaje a nivel global y, por el contrario, cada paísobligado por Kyoto tiene sus propios porcentajes de emi-sión que debe disminuir. Se estableció que el compromi-so sería de obligatorio cumplimiento cuando lo ratifica-sen los países industrializados responsables de, al menos,un 55% de las emisiones de CO2. Con la ratificación deRusia en Noviembre de 2004, después de conseguir que laUE pague la reconversión industrial, así como la moder-

193


nización de sus instalaciones, en especial las petroleras, elprotocolo ha entrado en vigor el 16 de febrero de 2005.

Por su parte, el gobierno de Estados Unidos firmó elacuerdo pero no lo ha ratificado por lo que su adhesiónno es vinculante. El Gobierno de Bush se retiró del pro-tocolo en 2001, no porque no compartiese su idea de fon-do de reducir las emisiones, sino porque considera que laaplicación del Protocolo es ineficiente e injusta al involu-crar solo a los países industrializados y excluir de las res-tricciones a algunos de los mayores emisores de gases envías de desarrollo (China e India en particular), lo cualconsidera que perjudicaría gravemente la economía esta-dounidense. No obstante, Estados Unidos apoya la reduc-ción voluntaria de las emisiones y ha adoptado algunasmedidas para mitigar el cambio climático y promover laaplicación de nuevas tecnologías ambientales a través dela EPA (la agencia estadounidense de protección me-dioambiental).

Kyoto creó además el mecanismo del mercado globalde carbono, que permite reducir las emisiones de modorelativamente eficiente, en cuya línea probablemente enel futuro los gobiernos establecerán ya sea impuestos so-bre las emisiones o sistemas de límites de emisión con cu-pos transables por los agentes económicos, como es ac-tualmente el caso del Sistema Europeo de Comercio deEmisiones (EU ETS) creado para cumplir con las obliga-ciones del protocolo de Kyoto.

El Protocolo introdujo tres nuevos mecanismos inter-nacionales cuyo objetivo es hacer menos onerosa su apli-cación (dos de los cuales implican la transferencia de loscréditos de reducción de las emisiones acumuladas gra-cias a proyectos de reducción de las emisiones en otros pa-íses no Anexo I):

• el comercio internacional de los derechos de emisiónde GEI con efectos a partir de 2008, que correspon-

194


de a un régimen de transacción internacional de emi-siones que permite a los países industrializados com-prar y vender créditos de emisiones entre ellos mis-mos (Artículo Nº17);

• la implementación conjunta, como mecanismo quepermite a los países Anexo I adquirir unidades de re-ducción de emisiones a través del financiamiento deciertos tipos de proyectos en otros países miembrosdel Anexo I (Artículo Nº6), lo que se aplica básica-mente a Europa del Este;

• el mecanismo de desarrollo limpio (MDL): en el Ar-tículo Nº 12 se establece este mecanismo mediante elcual los países industrializados pueden financiar pro-yectos de reducción de emisiones en países en des-arrollo y recibir créditos por ello.

El propósito del MDL es ayudar a las Partes no inclui-das en el Anexo I a lograr un desarrollo sostenible y con-tribuir al objetivo último de la Convención, así como ayu-dar a las Partes incluidas en el Anexo I a dar cumpli-miento a sus compromisos cuantificados de limitación yreducción de emisiones.

El mercado del MDL está operando desde antes de la en-trada en vigencia del Protocolo de Kyoto. En las negociacio-nes del 2001 los países signatarios acordaron que todas las re-ducciones de emisiones obtenidas a partir de ese año seríanválidas para cuando Kyoto entrara en vigencia. La Comuni-dad Europea adoptó una normativa que establece un Siste-ma de Permisos de Emisión Transables para la reducción deGEI y Canadá y Japón, países que tienen obligaciones de re-ducir enormes cantidades de GEI, también desarrollaronnormas que generaron una demanda de proyectos MDL.Los llamados Bonos de Carbono se transan en el mundo yhay numerosos países e instituciones que han creado Fondospara la compra e inversión de proyectos MDL desde antes dela entrada en vigencia del protocolo de Kyoto.

195


Para cumplir con sus metas de reducción de emisiones,los países desarrollados pueden financiar proyectos decaptura o abatimiento de estos gases en otras naciones -principalmente en vías de desarrollo-, acreditando talesdisminuciones como si hubiesen sido hechas en territoriopropio. Esto abarata significativamente los costos de cum-plimiento. Esto significa que una empresa que disminuyesus emisiones de CO2 puede vender esta reducción a em-presas de países desarrollados que estén obligadas a emi-tir menos GEI, generando beneficios tanto económicoscomo ambientales.

El mercado de carbono se viene desarrollando a nivelmundial desde 1996, pero sólo en los últimos años adqui-rió mayor fuerza. La adicionalidad es el principal criterioy considera la diferencia de acumulación de carbono en-tre la línea de base, que sería la situación sin proyecto, yla de ganancia, o situación con proyecto. Por otro lado, laTasa Interna de Retorno (TIR) del proyecto debe ser tanbaja que no haga atractivo la ejecución de dicho proyectoen condiciones normales, pero que esto se revierta si esposible transformarlo en proyecto. Según la Secretaría dela Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el CambioClimático (CMNUCC) se ha producido un aumento expo-nencial de las inversiones en reducción de las emisionesen el mercado del carbono.

Se estima que los países desarrollados van a tener quecomprar más o menos mil millones de toneladas métri-cas al año durante cada uno de los 5 años del primer pe-riodo de cumplimiento. Entre las nuevas oportunidadesde proyectos figuran la eficiencia energética, cogenera-ción y las energías renovables. Tras la puesta en vigenciadel Protocolo de Kyoto, el 16 de febrero de 2005, haymucho más interés por el mercado de los bonos y losacuerdos futuros de reducción de emisiones fortalece-rán el mecanismo.

196


Condicionalidad ambiental. El establecimiento desdelos países de más altos ingresos de una "condicionalidadambiental" para el acceso a los mercados y financiamien-tos por parte de las economías periféricas tiene como con-tra argumento decisivo que desde el punto de vista de lasobrevivencia ecológica del planeta parece poco con-gruente la imposición de normas restrictivas a los paísesmás pobres por parte de aquellos países que han exporta-do y exportan recursos naturales (incluido petróleo y gas)a precios que no incluyen correcciones ambientales y quetienden a deprimir las agriculturas tradicionales de mayorsustentabilidad ecológica del Sur mediante la colocaciónsubsidiada de excedentes agrícolas cuyos proceso de pro-ducción son a su vez dañinos para sus propios ecosistemas,amén de su contribución decisiva a los daños globales enmateria de capa de ozono y calentamiento del globo.

La reestructuración ecológica de las actividades pro-ductivas para avanzar hacia la determinación de escalassustentables de uso de los recursos naturales y hacia laadopción de tecnologías no contaminantes a escala uni-versal supone también reciprocidad de las economías in-dustrializadas antes que condicionalidad unilateral. Ellosupone reformas a las instituciones internacionales de fi-nanciamiento y comercio que hagan viable la menciona-da restructuración global sobre una base de reciprocidad,que incluya la aceptación de que algunas formas de ri-queza nunca podrán ser universalizadas a menos que elcrecimiento económico sea reestructurado, en el Norte yen el Sur, conteniendo el agotamiento de recursos y lacontaminación con el uso "ciudadano" y "globalizado" delas técnicas económicas de valoración de la naturaleza ydel conocimiento creciente de las capacidades de susten-tación ecológica.

La elección de técnicas productivas induce implicacio-nes de largo plazo sobre la especialización internacional.

197


Teóricamente, un país que se abstiene de adoptar un pro-grama de protección del ambiente cuando otros lo hacenaumenta su ventaja competitiva en la producción de losbienes que dañan el medio ambiente. En ausencia de sub-sidios compensatorios, ello estimulará una mayor especiali-zación en la producción de los bienes poluyentes105. Comoconsecuencia de no reducir su propia contaminación, lospaíses menos desarrollados, en particular, se convertiránvoluntariamente en espacios de localización de las indus-trias contaminantes, proporcionando beneficios a los de-más países. Cabe hacer notar, a su vez, que no necesaria-mente el proceso más contaminante aumenta el empleo,pues suele exigir menos trabajo por unidad de producción.

No obstante, los estudios empíricos disponibles no pa-recen ser concluyentes en la materia. En palabras de Go-mez-Lobo "la cercanía a los mercados, los costos de trans-porte, la calidad de la fuerza laboral, la infraestructura yespecialmente los riesgos políticos, parecieran haber com-pensado cualquier beneficio debido a diferencias en re-gulaciones ambientales"106. Por su parte, la revisión ex-haustiva de los trabajos existentes realizada por Glober-man le lleva a señalar que "son muy persuasivas las prue-bas de que las diferencias geográficas en las normas am-bientales y su aplicación tienen un efecto relativamentepequeño sobre las decisiones de las empresas en dondeubicarse", incluyendo las diferencias de regulaciones enlos diversos estados de EE.UU107.

198

105 William Baumol y William Oates, La teoría de la política económica del medio ambiente,.Antoni Bosch Editor, Barcelona, 1982.

106 Andrés Gómez-Lobo, "Las consecuencias ambientales de la apertura comercial enChile", en Colección Estudios CIEPLAN nº35, Santiago, 1992, y "La cuestión ambientalen un acuerdo de libre comercio con EE.UU.", en Estrategia comercial chilena para ladécada del 90, Santiago, CIEPLAN,1992.

107 Steve Globerman, "La liberalización comercial y el ambiente", en El TLC, un enfoquetrinacional, Fondo de Cultura Económica, México, 1994.


Los estudios disponibles para América Latina parecendemostrar que las economías subdesarrolladas con mayo-res niveles de apertura comercial tienen una menor in-tensidad en contaminación por unidad de producto quelas economías más cerradas. Ello es congruente con el en-foque convencional según el cual la menor abundanciarelativa de capital, de acuerdo a la teoría del comercio in-ternacional, lleva a una especialización en los factores másabundantes (trabajo y recursos naturales). A su vez, la dis-ponibilidad a menor costo de tecnologías menos conta-minantes vía importaciones liberalizadas opera en el mis-mo sentido. No parece en esta materia haber fundamen-tos para no abordar intensificaciones en el comercio através de esquemas de acuerdos de libre comercio.

El establecimiento de programas de protección delmedio ambiente ha generado con frecuencia debates so-bre sus implicancias internacionales y sobre la posicióncompetitiva del país que adopta tales programas. Se hasugerido, particularmente por parte de las industrias so-bre las que recaen los costos de la protección ambiental,que las medidas impuestas establecen una seria desventa-ja sobre los exportadores en los mercados mundiales y unnegativo efecto sobre la balanza de pagos de la naciónrespectiva, su empleo y su producto. Del mismo modoque la administración de una empresa puede inhibirsede adoptar medidas unilaterales de disminución de lacontaminación para no quedar fuera del mercado, lopropio puede ocurrirle a los países que temen un au-mento de los costos de producción y un deterioro de susintercambios con el exterior.

En términos teóricos, si un país tolera un proceso deproducción contaminante, y por tanto menos caro, pue-de esperarse que el precio internacional del bien sea másbajo y que la demanda del bien sea mayor ("dumping am-biental"), y que a la inversa un aumento de su precio, a ra-

199


íz del establecimiento de normas descontaminantes, lle-vará a una disminución de las exportaciones del bien. Siel país en cuestión es un importador neto del bien, podrámejorar su balanza de pagos. Si es un exportador neto, elpaís verá aumentar sus ingresos en divisas, en la medidaen que la demanda de importaciones del país que comprael bien sea elástica, de forma que un precio más bajo au-mente los ingresos del país exportador.

En términos empíricos, sin embargo, los estudios paraEE.UU. citados por Gomez-Lobo indican que parecieraexistir una apreciación general en el sentido que los im-pactos agregados son menores que lo esperado, e inclusode escasa significación. El efecto comercial del costo de lasregulaciones ambientales en EE.UU. es estimado en me-nos de 1% del comercio total de ese país, aunque existensectores más sensibles como los que procesan materias pri-mas (hierro y acero, fundiciones y refinamiento de algu-nos metales, papel y celulosa, químicos básicos y refina-miento de petróleo). Si dicho país estableciera derechoscompensatorios del costo de descontaminación, en el casode México el efecto sobre sus exportaciones sería margi-nal. Esta ausencia de efecto significativo de las regulacio-nes ambientales en los flujos comerciales tiene su explica-ción en el costo relativamente poco importante de dicharegulación. En el caso de EE.UU., en el peor de los casos(cemento) equivale a un 3.2% del valor de la producción,mientras en promedio es de 0,5% en la industria.

Un argumento vinculado al del "dumping ambiental"es el de la tendencia a la relajación de normas ambienta-les en los países más avanzados en la materia, presionadospor los menores costos de sus competidores que toleranmayores niveles de contaminación y no internalizan loscostos ambientales en un mecanismo de "nivelación haciaabajo". Siguiendo a Globerman, existen menos estudiosempíricos directos para analizar este tema, aunque cabe

200


considerar que el incremento de las importaciones desdepaíses asiáticos con débiles normas ambientales no haprovocado hasta ahora regresiones en la legislación am-biental de EE.UU. A su vez, la convergencia de normas enla Unión Europea se orienta en la dirección más restricti-va, con más de 300 directivas y regulaciones nuevas de ni-vel europeo108.

De lo anterior se desprende en primer lugar una de-fensa de la necesidad de sólidas intervenciones públicasorientadas al desarrollo sustentable y al mismo la prefe-rencia por la adopción nacional de normas, en un marcode fuerte relevancia de la sociedad civil en la generaciónde las mismas, antes que su condicionamiento en el mar-co de los acuerdos vinculados al comercio internacional,sin perjuicio de favorecer los acuerdos globales recíprocosde protección del ambiente de carácter transfronsterizo yla obtención progresiva de sucesivos acuerdos para alcan-zar la armonización de las escalas de producción que ha-gan viable a largo plazo el desarrollo sustentable a escalasupranacional.

La idea de que debe hacerse avanzar el desarrollo sus-tentable a través de nexos entre liberalización del comer-cio e igualación de normas ambientales tiende a desvin-cular y a exogeneizar el proceso de establecimiento denormas ambientales que emanen de la combinación de lavalorización viable de los costos ambientales del creci-miento, de la evaluación cada vez más exhaustiva de la ca-pacidad de sustentación de los ecosistemas de las diferen-tes actividades productivas y del pronunciamiento de lasociedad civil sobre la calidad del ambiente. Ese debe serun activo proceso de decisión colectiva eminentementenacional, como plataforma que permita a cada país ser

201

108 Francis Cairncross, Las cuentas de la tierra, The Economist Books, Madrid, 1993.


un actor consistente en la construcción internacional demedidas recíprocas de protección del ambiente, inclu-yendo avanzar hacia la aplicación de mecanismos tributa-rios coordinados "globalmente óptimos" a la contamina-ción transfronteriza.

Vivimos, en conclusión, en medio de crisis ecológicas cu-yas víctimas pertenecen a la sociedad organizada nacionalo localmente, cuyo propio funcionamiento es la causa dedichas crisis, que cabe llamar crisis locales y cuyas estrategiasde enfrentamiento han sido esbozadas. Vivimos también si-tuaciones peligrosas cuyos efectos se hacen sentir en cual-quier punto del planeta, en circunstancias en que su origense sitúa en los disfuncionamientos localizados en socieda-des particulares, que son pocas veces sus principales vícti-mas, lo que impone iniciar el siglo XXI con progresos sus-tanciales en la “domesticación ambiental” de la economíamundial y que impone un desafío crucial a los Estados na-cionales que deben concurrir a la necesaria regulación in-ternacional de los peligros ambientales globales.

202


CAPÍTULO 6

CUANDO LA SOCIEDAD OPINA: LAREDISTRIBUCIÓN DE INGRESOS

La cuestión de la justicia distributiva y de la redistribuciónde recursos es históricamente controversial y no puede limi-tarse a un enfoque exclusivamente económico. El progresosocial se ha identificado con la reducción de la pobreza y delas desigualdades más que con la eficiencia en la asignaciónde recursos y la magnitud del crecimiento económico. Porello, la acción de los gobiernos de mayor o menor intensidadcontra la pobreza y a favor de redistribuciones hacia los peorsituados en las sociedades humanas a escala global, nacionalo local tiende a considerarse como necesaria. Ya Platón ha-bía observado cerca de 400 años antes de nuestra era:

“Si un Estado quiere evitar la desintegración social, debevelar para no tolerar ningún aumento tanto de la extre-ma pobreza como de la extrema riqueza en ningunaparte del cuerpo social, porque tanto la una como laotra conducen al desastre. Por ello, el legislador debevelar por fijar claramente los límites aceptables de lariqueza y de la pobreza”109.

203

109 Citado por Tony Atkinson, Michel Glaude; Lucile Olier, Les Inégalités Économiques, LaDocumentation Francaise, Paris, 2001.


En términos modernos, si se admitiera que la compe-tencia fuera perfecta y que los problemas asignativos demercado encontrasen solución, siguiendo a Paul Samuel-son “la economía más eficiente del mundo puede generaruna distribución de los salarios y de la propiedad queofendería al defensor más acérrimo de los libres merca-dos” y “podría dar lugar a una situación de desigualdadgeneral, de niños malnutridos que crecerían y tendríanhijos malnutridos y de perpetuación de la desigualdad delas rentas y de la riqueza una generación tras otra”.110 Laslimitaciones de la teoría económica convencional en esteaspecto son ilustradas por Amartya Sen: “si la situación delos pobres no puede mejorar sin disminuir la riqueza delos acomodados, la situación sería un óptimo de Pareto apesar de la disparidad entre ricos y pobres”, quien obser-va que “la preocupación casi exclusiva de la moderna eco-nomía del bienestar por el óptimo de Pareto no vuelve esafascinante rama del estudio particularmente adecuada pa-ra la investigación de los problemas de la desigualdad”111.La discusión contemporánea ha puesto el acento no soloen los mecanismos económicos que producen las des-igualdades sino ha estimulado el programa de investiga-ción sobre los principios que deben fundar las aproxima-ciones a la justicia distributiva y a la vez ha precisado lastécnicas de medición de la desigualdad y de la pobreza.

No trataremos aquí sino de la desigualdad económica:la desigualdad social, cultural y política incluye múltiplesotras dimensiones que escapan a la naturaleza de este tex-to. La pobreza y la desigualdad de ingresos son realidadesque prevalecen con diversa intensidad a lo largo delmundo. Los dos países de mayor tamaño que comparten

204

110 Paul Samuelson, Economía, MacGraw-Hill, México, 1989. 111 Amartya Sen, La Desigualdad Económica, Fondo de Cultura Económica, México, 2001

[On Economic Inequality, Oxford University Press, 1997].


estar entre los más desiguales de la tierra según los datosexistentes –no siempre comparables- son Sudáfrica y Bra-sil. Muchos de los países con mayor desigualdad en la dis-tribución de los ingresos familiares se encuentran enAmérica Latina. En contraste, los países con menor nivelde desigualdad son aquellos de altos ingresos con un Es-tado de bienestar importante, como los nórdicos y tam-bién Francia y Alemania, o países asiáticos disímiles entresí como Japón e India. Estados Unidos destaca por ser elpaís de tamaño significativo más rico del mundo, perocon un grado excepcionalmente alto de desigualdad112.Por otro lado, según el Banco Mundial, la distribución delingreso per cápita entre los países se ha tornado más des-igual en las últimas décadas: en 1960 el PIB per cápitapromedio en los 20 países más ricos del mundo superabaen 15 veces aquel de las 20 naciones más pobres. Esta bre-cha se ha incrementado hasta 30 veces, puesto que, enpromedio, los países ricos han crecido más rápido que losmás pobres. El ingreso per cápita de los 20 países más po-bres se ha mantenido casi inalterado desde 1960, e inclu-so ha disminuido en varios de ellos. No es de extrañar en-tonces que la desigualdad y la distribución del ingreso es-tán en el corazón del debate público en las sociedadescontemporáneas.

DEFINICIONES Y MEDICIONES DE POBREZA, DES-IGUALDAD Y EXCLUSIÓN

Una vez analizados los factores explicativos de la des-igualdad de ingresos y sus vínculos con el crecimiento, yantes de abordar las políticas redistributivas, es necesariodefinir qué se entiende por pobreza, desigualdad distri-butiva y exclusión social.

205

112 FMI, “Globalization and Inequality”, World Economic Outlook, Octubre 2007.


La pobreza absoluta. La pobreza es una noción difícilde establecer con precisión. ¿Son pobres los que testimo-nian dificultades para alcanzar lo que les parece perso-nalmente ser un grado mínimo de bienestar?, ¿los que es-tán privados por cualquier causa de bienes de consumobásicos para la sobrevivencia?, ¿los que no tienen dinerosuficiente para vivir de acuerdo a algún criterio de decen-cia? ¿O los que más generalmente evidencian carencias decapacidades de inserción en la sociedad? La pobreza pre-senta múltiples facetas y es de, al menos, tres índoles: po-breza subjetiva, pobreza de condiciones de existencia ypobreza monetaria113.

La manera tradicional de abordar las mediciones depobreza ha sido identificar un umbral de pobreza mone-taria absoluta de las familias, contabilizando a aquellas si-tuadas sobre y bajo una línea de ingresos que procura me-dir la capacidad de acceder a las necesidades vitales. Estalínea se dimensiona a través de las condiciones mínimasde alimentación en calorías, definiéndose una canasta dealimentos que, consumidas en determinadas cantidades,cumplen en conjunto con ese requisito. Se sigue así la tra-dición iniciada por Rowntree en la Inglaterra de 1901 y suinvestigación sobre la situación de nutrición de las fami-lias de York, en la que calculaba las necesidades medias apartir de los trabajos de los nutricionistas norteamerica-nos de fines del siglo XIX, evaluando las cantidades de ali-mentos correspondientes y su precio. Al costo de la ali-mentación determinado de este modo, se agrega las su-mas mínimas para la vestimenta, diversos gastos del hogary el arriendo y la calefacción de la vivienda, a partir de locual se define una frontera de la pobreza para una fami-

206

113 Stéfan Lollivier; Daniel Verger, “Pauvreté d’Existence, Monétaire ou Subjective sontDistinctes», Économie et Statistique, 308/309/310, 1997.


lia de 5 personas con tres niños114. Así nació el método deasociar a cada cantidad específica de alimento que com-pone una canasta un precio, con lo que la suma de canti-dades y precios determina un valor que se contrasta conel ingreso y que permite comparaciones intertemporalesde acuerdo a la evolución de los precios de los bienes ali-mentarios de la canasta y la evolución de los ingresos.

Las políticas de pobreza en EE.UU. y en numerosos pa-íses en desarrollo se inspiran de este enfoque de umbralmonetario. Desde la Social Security Administration de Esta-dos Unidos se desarrolló el método de medición de la po-breza a partir de una encuesta de gastos de los hogares de1955. Se encontró que una familia típica gastaba un terciode su ingreso en consumo de alimentos. Se buscó infor-mación sobre presupuestos de alimentación mínimos pa-ra familias de diversos tamaños y multiplicó ese númeropor tres para estimar decenas de líneas de pobreza paraestos diferentes tamaños de familias. Con cambios meno-res, estas líneas de pobreza se adoptaron oficialmente en1969 en EE.UU. y han sido incrementada por la tasa de in-flación desde entonces, aunque también se utiliza un dis-positivo de encuestas periódicas para actualizar la estruc-tura del consumo de los hogares. El costo de la ración ali-mentaria necesaria para un determinado tipo de familiase multiplica por el inverso del coeficiente presupuestariomedio de la alimentación de su tipo para obtener el um-bral de pobreza. Se definió 124 umbrales de pobreza en1969, los que fueron reducidos a 48 en 1997.

Este método supone arbitrar entre diversas definicio-nes posibles de mínimo alimentario, aunque la nutriciónhumana sea en realidad sistémica, variada y compleja, y a

207

114 Anthony B. Atkinson, La Economía de la Desigualdad, Editorial Crítica, Barcelona,1981.


la vez arbitrar entre las llamadas escalas de equivalencia.No todos los miembros de una familia necesitan las mis-mas cantidades de calorías para alimentarse adecuada-mente, con las situaciones polares del hombre adulto querealiza actividad física y el recién nacido que necesita me-nos alimentación, amén de las economías de escala en di-versos otros servicios del hogar, como el uso de la vivien-da. La tradicional escala de Oxford (cada adulto adicionalal jefe de hogar cuenta por 0,7 y cada niño por 0,5) es di-ferente de la actualmente utilizada por la OCDE (cadaadulto adicional cuenta en este caso por 0,5 y cada niñopor 0,3): con la primera escala en algunas mediciones lasfamilias con niños representaban el 62% de las familiaspobres y con la segunda solo el 45%, diferencia bastanteapreciable115.

A su vez, no existe un estándar relativamente aceptablepara dar cuenta de las necesidades vitales sino en el casode la alimentación, aunque los más pobres no tienen ne-cesariamente acceso a los alimentos más baratos, especial-mente si habitan las periferias urbanas. Para el resto de losbienes, es inevitable un enfoque aún más normativo, es-pecialmente cuando con el tiempo la alimentación no re-presenta sino una proporción pequeña del presupuestofamiliar de las personas con menos ingresos.

Si el múltiplo aplicado aumenta, también lo hace la lí-nea de pobreza. La frontera de pobreza tiene entoncescomponentes de opción arbitraria y se define por un múl-tiplo de los ingresos necesarios para alimentarse (en el ca-so de Chile dos veces el costo del mínimo necesario paraalimentarse, diferenciándose además los hogares urbanos yrurales, pues se supone que estos últimos realizan una ma-

208

115 Jean Michel Hourriez ; Lucile Olier, « Niveau de Vie et Taille du Ménage : esti-mations d’une échelle d’équivalence », Économie et Statistique, 308/309/310, 1997.


yor producción doméstica que atenúa la pobreza, y reali-zándose una imputación por arriendo en el caso de los ho-gares con vivienda propia) o una cifra que se le asimila yque simplifica los cálculos internacionales comparativos depobreza (uno o bien dos dólares de ingreso diario por ha-bitante para definir la extrema pobreza y la pobreza en elcaso de la metodología utilizada por el Banco Mundial116).

El ingreso monetario no necesariamente da cuentaprecisa del nivel de vida de un hogar, pues no considerasuficientemente el patrimonio eventualmente acumuladopor este, la solidaridad familiar, la producción domésticay las ayudas provenientes de las redes relacionales de losindividuos. Además, las encuestas de ingresos suelen su-bestimar las rentas del capital, mientras la sola considera-ción del ingreso anual no ilustra, en ausencia de datos depanel, sobre la duración de la pobreza y su carácter es-tructural o transitorio, ni determina la intensidad de lamisma ni su desigualdad.

Sin embargo, el indicador de pobreza absoluta tiene elmérito de permitir comparaciones en el tiempo y el espa-cio. Aunque cabe mantener la cautela: a largo plazo ten-derá el indicador de línea de pobreza a medir el incre-mento –o disminución- del ingreso nacional. Si adicional-mente se quiere medir la intensidad mayor o menor dedisminución de la pobreza asociada a cada punto de cre-cimiento del ingreso nacional, se estará abordando unamedición de tipo relativo de distribución del ingreso.

La pobreza relativa. Mientras una tasa de pobreza ab-soluta no depende sino del nivel de vida de los más desfa-vorecidos, una tasa de pobreza relativa es un indicador de

209

116 Chaohua Chen; Martin Ravallion, “Absolute Poverty Measures for the DevelopmentWorld, 1981-2004”, The World Bank, Junio 2007.


desigualdad concentrado en la parte inferior de la distri-bución: mientras más débil es el nivel de vida de los másdesfavorecidos en relación al del resto de la población, latasa de pobreza relativa será más elevada.

Un aumento homogéneo de los ingresos permitiría unretroceso de la pobreza absoluta, pero mantendría una es-tabilidad de la pobreza relativa. Si por ejemplo el nivel devida de cada cual aumentara en un 1% al año, la tasa depobreza relativa no se modificaría. Un crecimiento másfuerte (de 3% por ejemplo), pero más desigual (con ba-jos ingresos creciendo sólo al 2%), implicaría un retroce-so más rápido que el primer caso de la pobreza absolutapero un aumento de la pobreza relativa. En un país encrecimiento, la pobreza relativa disminuye siempre menosrápidamente (o aumenta más rápidamente en el caso deun crecimiento desigual) que la pobreza absoluta.

Diversos expertos, especialmente los que inspiran lasmediciones de la Unión Europea, ha preferido un enfoquede pobreza ya no absoluta sino relativa, calculando unafrontera a partir de la distribución de los ingresos. Estas lí-neas de pobreza reposan en una concepción según la cualel pobre es aquel cuyo consumo cae bajo normas sociales yestándares de consumo que evolucionan en función del in-greso de la familia típica del sector medio de la sociedad.

Con este enfoque, se fija la línea de pobreza relativa di-vidiendo por un coeficiente el nivel de vida mediano de lapoblación, tal como lo hace la oficina estadística de laUnión Europea (Eurostat) para cada país miembro y pa-ra el continente europeo en su conjunto. Este coeficiente,para subrayar su carácter de convención, se muestra en elcaso europeo en niveles de 40%, 50%, 60% y 70% del in-greso mediano y se ajusta en una escala de equivalenciapara los cónyuges y adultos de 14 años y más (0,5 unida-des de equivalencia) y los niños miembros de cada fami-lia (0,3 unidades de equivalencia).

210


¿Porqué no utilizar simplemente el ingreso promedio?Contrariamente a la mediana, la media está influida porel ingreso de los grupos de más altos ingresos: por ejem-plo, si supusiéramos que el nivel de vida es estable en to-das las capas de la población con excepción de los más ri-cos (en el que progresara), entonces el promedio aumen-taría mientras la mediana permanecería constante. Lamedición de la pobreza fundada en la mediana comparala parte baja de la distribución de los ingresos en relacióna la mitad de la distribución, mientras una medición fun-dada en el promedio compara la parte baja en relación atodo el resto de la distribución (es decir la suma de la par-te media y la parte alta).

Si se admite que las normas de inserción social y deconsumo están marcadas más bien por la situación delas capas medias de la sociedad más que por las de másaltos ingresos, especialmente si estos se encuentran muyconcentrados y alejados sustancialmente de los del res-to de la población entonces es preferible la opción deuna proporción de la mediana para la determinaciónde la línea de pobreza relativa. Además, desde el puntode vista estadístico, la mediana es más robusta y más es-table en el tiempo117.

Se hace jugar un rol central al ingreso en ausencia deuna mejor forma de evaluación de la riqueza material yhumana o de las desiguales necesidades de los individuos,así como de la naturaleza de las realizaciones efectiva-mente obtenidas y de la duración y dinámica de las situa-ciones de vida de las familias y los individuos. Por ello, re-sulta conveniente utilizar diversos umbrales relativos y ab-solutos para medir la pobreza.

211

117 Jean Michel Hourriez ; Bernard Legris, « L’approche monétaire de la pauvreté :méthodologie et résultats », Economie et Statistique, 308/309/310, 1997.


La medición de la desigualdad de ingresos. Es relevantedefinir en primer lugar el tipo de ingresos cuya distribuciónse busca medir. La medición más relevante es la del “ingresodisponible del hogar” que incluye los ingresos netos (descon-tando las cotizaciones obligatorias) del trabajo y del capital;los de reemplazo (pensiones, seguro de desempleo y enfer-medad); las transferencias privadas (como las pensiones ali-menticias) y los otros subsidios monetarios (subsidio familiar,pensión asistencial y otros similares), así como imputacionesde arriendo de vivienda, de ingresos en especie y de produc-ción doméstica. A estos ingresos debe deducirse los pagos deimpuestos directos (a la renta y los de carácter territorial). Es-te resultado se divide por el número de miembros de la fa-milia (o bien, para obtener una mayor precisión, en unidadesde consumo equivalente) para obtener el "ingreso disponibleequivalente". Si se sustrae el pago del Impuesto al Valor Agre-gado sobre bienes y servicios consumidos y los impuestos es-peciales al consumo (tabaco, combustibles), se obtiene el“ingreso disponible neto de impuestos al consumo” o parasimplificar “ingresos después de impuestos”.

Estos cálculos pueden resultar bastante complejos de rea-lizar, habida cuenta de la calidad de la información (nor-malmente derivada de encuestas de ingresos que son solourbanas o que suelen subestimar los ingresos más altos o losde las personas autoempleadas por subdeclaración). En al-gunos países se utiliza encuestas de consumo de los hogares–mediante registro o declaración a posteriori- para evitar es-te problema, aunque con diferentes metodologías de impu-tación de la propiedad de vivienda, del consumo de bienesdurables y de producción doméstica, lo que agrega dificulta-des adicionales a esta opción de medición de la desigualdad.Buscar la mejor aproximación posible al nivel de vida deunos y otros miembros de la sociedad mediante la medicióndel ingreso disponible per cápita de las familias sigue siendoel criterio seguido para calcular la situación distributiva.

212


Una primera forma de clasificar el ingreso disponi-ble de los hogares es agruparlo en fractiles (normal-mente deciles o quintiles) y establecer coeficientes en-tre los ingresos promedio de los fractiles extremos es-cogidos (10/90 o bien 20/20, se encuentran entre losmás usados para constrastar el número de veces que re-presenta el ingreso disponible promedio del grupo másrico respecto al grupo más pobre, según la definiciónque se adopte). Se puede así realizar comparaciones in-tertemporales en cada país, para medir la evolución dela desigualdad, o bien de carácter internacional, paraestablecer una comparación entre países en un mo-mento dado del tiempo (ver el cuadro 3). Esa relaciónes del orden de 6:1 en los países de ingreso alto. En elmundo en desarrollo, la desigualdad, medida de lamisma manera, varía según la región: es de 4:1 en Asiameridional; 6:1 en Asia oriental y Oriente Medio y Nor-te de África; 10:1 en África al sur del Sahara, y 12:1 enAmérica Latina.

213

Recuadro 4: De los ingresos ganadosal ingreso disponible del hogar

■ Ingresos del trabajo ganados por los distintos individuos miembros delhogar

■ + Ingresos del capital■ + Transferencias privadas■ + Transferencias sociales■ - Impuestos directos■ = Ingreso disponible/Número de adultos equivalente (o unidades de

consumo)■ = Ingreso disponible equivalente ■ - Impuestos indirectos■ = Ingreso disponible neto de impuestos al consumo (Ingreso después de

impuestos)


Cuadro 8: Distribución del Ingreso de los Hogares, 1990 - 2006

Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas dehogares de los respectivos países. Hogares del conjunto del país ordenadossegún su ingreso per cápita.

Una forma sintética de medir la desigualdad de in-gresos se puede obtener a partir de la llamada Curva deLorenz, ideada en 1905, es decir de un gráfico de con-centración acumulada de la distribución de la riquezasuperpuesta a la curva de la distribución de frecuen-cias de los individuos que la poseen. Su expresión en

214

Participación Relaciónen el ingreso del ingreso

total del: medio

Países Años per cápita

20%10%40% 30% anteriormás D10/D(1 a 4) Q5/Q1

más pobre siguien. al 10%ricomás rico

Argentina1990 14,9 23,6 26,7 34,8 13,5 13,52006 16,9 23,6 25,4 34,1 13,8 14,9

Bolivia1989 12,1 22,0 27,9 38,2 17,1 21,42002 9,5 21,3 28,3 41,0 30,3 44,2

Brasil1990 9,5 18,6 28,0 43,9 31,2 35,02006 12,2 18,8 25,2 44,0 24,9 27,2

Chile1990 13,2 20,8 25,4 40,7 18,2 18,42006 14,6 21,5 26,7 37,2 15,9 15,7

México1989 15,8 22,5 25,1 36,6 17,2 16,92006 16,9 24,1 26,1 32,9 14,7 14,8

Perú1997 13,4 24,6 28,7 33,3 17,9 20,82003 14,9 23,7 27,9 33,6 15,6 16,3

Uruguay 1990 20,1 24,6 24,1 31,2 9,4 9,42005 21,6 25,0 25,6 27,8 9,3 10,0

Venezuela1990 16,7 25,7 28,9 28,7 12,1 13,42006 17,4 27,0 28,3 27,4 10,5 12,3


porcentajes es el coeficiente de Gini. Esta es una medidade la desigualdad ideada por el estadístico italiano Co-rrado Gini hacia 1912 que normalmente se utiliza pa-ra medir la desigualdad en los ingresos, pero puedeutilizarse para medir cualquier forma de distribucióndesigual. El coeficiente de Gini es un número entre 0y 1, en donde 0 se corresponde con una perfecta dis-tribución igualitaria (todos comparten los mismos in-gresos) y 1 se corresponde con la perfecta desigualdad(una persona acumula todos los ingresos). Los coefi-cientes de Gini calculados en base al consumo de loshogares suelen cambiar su valor en unos 0,15 puntosmenos.

El área comprendida entre la curva de Lorenz y labisectriz del cuadrado es proporcional al coeficientede Gini. El coeficiente de Gini se calcula como una ra-zón de las áreas en el diagrama de la curva de Lorenz.Si el área entre la línea de perfecta igualdad y la curvade Lorenz es a, y el área por debajo de la curva de Lo-renz es b, entonces el coeficiente de Gini es a/(a+b).Esta razón se expresa como porcentaje o como equiva-lente numérico de ese porcentaje, que es siempre unnúmero entre 0 y 1. El interés del coeficiente de Gini,o de la diferencia media relativa, reside en el hecho deque es una medida directa de la diferencia del ingresotomando en cuenta las diferencias entre cada par deingresos (promedio aritmético de los valores absolutosde las diferencias entre todos los pares de ingresos).La sensibilidad del coeficiente de Gini no depende dela magnitud de los niveles de ingreso sino del númerode personas entre los extremos. Toda transferencia delos ricos a los pobres o a la inversa queda registrada enel coeficiente de Gini en la dirección apropiada.

215


Curvas de Lorenz y Coeficientes de Gini para Hungría y Brasil

Los coeficientes de Gini calculados para los ingresos dis-ponibles en diferentes países varían entre 0,20 y 0,65. Si sesigue un criterio geográfico, puede observarse que, segúnlos datos recopilados por el Banco Mundial, los países lati-noamericanos presentan una desigualdad de ingresos me-dida por el coeficiente de Gini sustancialmente mayor dela que presenta el conjunto de países africanos y mayoraún que la que registran los países asiáticos en desarrollo.Los países latinoamericanos receptores de ayuda oficial aldesarrollo registran un coeficiente promedio de Gini de 0,51. El coeficiente de Gini medio para los países en des-arrollo del continente africano es de 0, 45. Los países asiá-ticos receptores de ayuda externa son los que menor des-igualdad interna de ingresos registran. El coeficiente deGini para esta región es de 0, 38.

No obstante ser el coeficiente de Gini el más frecuen-temente usado para registrar sintéticamente la desigual-dad, existen otros indicadores de este tipo. Por ejemplo,el índice de Theil, propuesto en 1967, es una medida de

216


desigualdad que mide la entropía de una distribución (esdecir la tendencia inherente al aumento del desorden) através del promedio de los logaritmos de los recíprocos delas porciones del ingreso ponderados por esas porcionesdel ingreso. Mientras mayor la entropía menor la des-igualdad. Tiene la propiedad de ser linealmente descom-ponible, es decir proporciona una información sobre losfactores de la desigualdad y la importancia relativa de ca-da una de ellos. Es frecuentemente usado para medir laconcentración de una actividad, por ejemplo el númerode oferentes en una industria. Esta medición, como la deGini, no varía si aumenta o disminuye el ingreso de todosen la misma proporción.

En términos ya no positivos, sino normativos, el índicede Dalton-Atkinson, por su parte, describe la mayor o me-nor preferencia de una sociedad por la desigualdad y mi-de la distancia entre las distribuciones existentes y la dis-tribución de acuerdo a un criterio equitativo. La necesi-dad de incluir juicios para medir la desigualdad fue in-troducida por Hugh Dalton en 1920, quien argumentabaque los juicios sociales implícitos en las medidas de des-igualdad debían hacerse explícitos mediante una axiomá-tica que permitiera vincular las funciones de evaluaciónsocial y los ordenamientos sociales alternativos. Se utilizaasí una función de bienestar de inspiración utilitarista conuna utilidad marginal del ingreso decreciente y la mismapara todos: la maximización del bienestar se obtiene eneste caso con una división por partes iguales del ingreso.El índice de Dalton perfeccionado por Anthony B. Atkin-son define “el ingreso equivalente igualitariamente distri-buido” de una distribución dada de un ingreso total comoel nivel del ingreso per cápita que, si fuera aquel del que to-dos dispusieran, haría al bienestar total exactamente igualal bienestar total generado por la distribución efectiva delingreso. Mientras más igualitaria sea la distribución más

217


se aproximará el ingreso equivalente igualitariamente dis-tribuido al ingreso medio (Indice A = 1- (ingreso equiva-lente igualitariamente distribuido/ingreso medio). El va-lor del índice se sitúa entonces entre 0 y 1.

Cuadro 9: Indices de Concentración del Ingreso, 1990 - 2006

Fuente: CEPAL.

218

Países Años Gini Theil Atkinson

Argentina 1990 0,501 0,555 0,4732006 0,510 0,561 0,513

Bolivia1989 0,538 0,574 0,6002002 0,614 0,776 0,738

Brasil1990 0,627 0,816 0,6642006 0,602 0,807 0,621

Chile1990 0,554 0,644 0,5452006 0,522 0,568 0,497

México1989 0,536 0,680 0,5092006 0,506 0,527 0,481

Perú1997 0,532 0,567 0,5542004 0,505 0,510 0,478

Uruguay1990 0,492 0,699 0,4412005 0,452 0,383 0,414

Venezuela1990 0,471 0,416 0,4462006 0,441 0,359 0,409


La exclusión social. Es pertinente insertar la evalua-ción de la pobreza y la desigualdad en la noción más am-plia de exclusión. Respecto a la evaluación de la exclu-sión, para Eurostat (organismo oficial europeo de estadís-ticas) los factores determinantes de esta condición pue-den clasificarse según su importancia, es decir:

- los bajos ingresos, sobre la base de constatar que, aun-que la exclusión social va más allá de la pobreza mone-taria y es causada por factores objetivos y subjetivosdiversos, es en la situación de bajos ingresos (relati-vos) en la que la exclusión social tiene consecuenciasmás graves y es más difícil de superar;

- la situación respecto del mercado de trabajo, pues elempleo constituye un elemento central del vínculosocial en tanto suele permitir el acceso a la seguridadsocial, provee una identidad y redes de contacto, ade-más de ingresos directos, mientras el desempleo repre-senta la carencia de muchos de estos elementos;

- indicadores de situación, como los bajos niveles educativos.

219

Recuadro 5: Definiciones y mediciones de desigualdad

■ Nivel de vida: Ingreso disponible de los hogares por unidad de consu-mo. La escala de Oxford atribuye una unidad de consumo al primeradulto, 0.7 a los siguientes y 0.5 a los menores de 14 años. La escala dela OCDE atribuye una unidad de consumo al primer adulto, 0. 5 a lossiguientes y 0.3 a los menores de 14 años.

■ Coeficiente 20/20: es la relación de los promedios de ingresos (corregidospor unidad de consumo o al menos por el número promedio de miem-bros) de los hogares del 20% más pobre y el 20% más rico de la población.

■ Coeficiente de Gini: resume la curva de Lorenz, que se define en el ejehorizontal por los porcentajes de la población ordenados de los máspobres a los más ricos y en el eje vertical por la masa de ingresos quetotalizan los hogares.

■ Indice de Theil: mide la concentración de una distribución.

■ Indice de Atkinson: indicador de aversión de la población por la des-igualdad a través de un parámetro s inferior a 1: mientras más es cerca-no a 1, más la aversión por la desigualdad es débil; mientras más dismi-nuye, más importancia se le atribuye a los ingresos más débiles.


La metodología Eurostat supone que la variable inde-pendiente es siempre el grupo de bajos ingresos, identifi-cado de manera relativa y analizado en términos de uncierto número de variables dependientes, sin incluir crite-rios subjetivos de autoasignación de una condición socialdada, difíciles de determinar con significación estadística.Desde el Informe del Comité de Protección Social de2001, según el mandato del Consejo Europeo de Lisboa, seadoptó de manera normalizada y operativa un conjuntoamplio de indicadores primarios y secundarios de exclu-sión social, conocidos como indicadores de Laeken.

Tabla 6: Indicadores Primarios de Cohesión Social (Laeken)

220

Nº Indicador Comentario Ingreso

1 Tasa de renta baja después Proporción de personas que viven de transferencias en hogares cuyo ingreso está por

debajo del umbral del 60% de la renta mediana.Indicador de pobreza relativa,

1a Tasa de renta baja después Afina el análisis según características del hogarde transferencias, por tipode hogar

1b Tasa de renta baja después de Afina el análisis según características del hogarlas transferencias, por intensidad del trabajo de los miembros del hogar

1c Tasa de renta baja después de las Afina el análisis según características del hogartransferencias por actividades más frecuentes

1d Tasa de renta baja después de las Afina el análisis según características del hogartransferencias,por condición de tenencia de la vivienda

2 Tasa de renta baja después de las transferencias, valores ilustrativos Estándar de poder adquisitivo: valor del umbral

de pobreza monetaria

3 Distribución de la renta Relación del ingreso promedio del quintil más (quintil 5/quintil 1) rico en relación al quintil más pobre.Se comple

menta con el Coeficiente de Gini, indicador sintético de desigualdad

4 Persistencia de renta baja Proporción de personas que vive con bajos (tomando como base el 60% de ingresos por períodos prolongados. Mide la la renta mediana) duración de la pobreza


Indicadores Secundarios Complementarios (Laeken)

Fuente: a partir de Eurostat.

221

Nº Indicador Comentario5 Brecha de la renta baja mediana Distancia de los ingresos de las personas con el

(diferencia entre el ingreso umbral de pobreza relativa. Mide la intensidad mediano de los pobres y el de la pobreza. umbral del 60% de la renta mediana)

Empleo6 Cohesión regional (dispersión Brechas regionales de las tasas de empleo.

de las tasas regionales de empleo) Indicador de desigualdad territorial

7 Tasa de desempleo de larga Proporción de la población activa sin acceso duración (porcentaje de la prolongado al mercado de trabajo. Indicador de población activa que ha estado riesgo de exclusión social severa. desempleada por lo menos 12 meses)

8a Niños (0-17 años) que viven Proporción de la población infantil en hogares en hogares en los que no trabaja sin acceso al trabajo. ninguno de sus miembros

8b Adultos (18-59) que viven en Proporción de la población activa en hogares sin hogares en que los que no acceso prolongado al mercado de trabajo trabaja ninguno de sus miembros

Educación9 Personas que abandonan Proporción de jóvenes entre 18 y 24 años que

prematuramente la enseñanza y desertan el sistema educativo. Indicador de no siguen ningún tipo de ineficiencia del sistema educativo para retenereducación o formación jóvenes en edad de formación

10 Estudiantes de 15 años con bajo Proporción de estudiantes con formación rendimiento en las pruebas deficiente de lectura

11 Esperanza de vida al nacer Promedio de años que vivirán los miembros de una cohorte desde su nacimiento. Indicador sintético de estado de salud de la población

12 Brecha de empleo Diferencia de tasa de desempleo entre de los inmigrantes población activa nativa e inmigrada

Nº Indicador13 Dispersión en torno al umbral de renta baja14 Tasa de renta baja en un momento determinado15 Tasa de renta baja antes de las transferencias, por sexo16 Coeficiente de Gini17 Persistencia de la renta baja tomando como base el 50% de la renta mediana18 Trabajadores en riesgo de pobreza19 Proporción del desempleo de larga duración20 Tasa de desempleo de muy larga duración (porcentaje de la población activa

que ha estado desempleada por lo menos 24 meses)21 Personas con bajos niveles educativos


Los doce indicadores primarios de exclusión definidospor los europeos son la tasa de ingreso o renta baja des-pués de transferencias (60% de la mediana) para distintassituaciones; la distribución del ingreso (coeficiente 20-20); la persistencia de ingresos bajos en el tiempo; el des-fase de la renta baja mediana respecto de la media; la co-hesión regional; la tasa de desempleo de larga duración;las personas que viven en hogares en que no trabaja nin-guno de sus miembros; la deserción escolar; la esperanzade vida al nacer y la brecha de empleo de los inmigrantes.A estos se agregan nueve indicadores secundarios, de me-nor prioridad.

LAS CAUSAS DE LA DESIGUALDAD DE INGRESOSEl punto crítico en la desigualdad de ingresos, fruto las

más de las veces de largas evoluciones históricas y de con-flictos nacionales, sociales y étnicos de diversa magnitud,es la desigualdad en la apropiación de recursos producti-vos y de derechos de propiedad en cada sociedad y a es-cala internacional.

La desigual apropiación de recursos. La dispar “dotaciónde factores de producción”, en el lenguaje de la economíaneoclásica, sería la causa de las desigualdades de ingresosde los individuos. Estas resultan, en realidad, de los pro-cesos históricamente determinados de apropiación de losrecursos productivos según las desiguales distribucionesdel poder económico. “El poder económico refleja unarelación desigual, asimétrica, entre los distintos agenteseconómicos” en palabras de Assar Lindbeck, definido es-te poder como la capacidad relativa de los distintos agen-tes, individuos e instituciones para dominar el uso de losrecursos económicos, incluyendo el derecho de dirigir eltrabajo ajeno (relaciones superior-subordinado). El po-der económico está relacionado con los derechos de pro-

222


piedad existentes en un sistema económico, es decir “losderechos de acumular, desacumular y disponer de los ac-tivos físicos y financieros (capital)” 118.

En una economía de mercado, la distribución primariade los ingresos (sin intervención redistributiva del Esta-do) puede considerarse determinada por tres elementos:

• la distribución de la propiedad de los distintos re-cursos productivos entre individuos, familias yempresas;

• los rendimientos periódicos físicos y monetariosde dichos recursos en el proceso económico y laevolución de sus precios relativos;

• el grado de utilización de la capacidad de estosrecursos de acuerdo a las condiciones técnicas ysociales de la oferta y de acuerdo a su demandaefectiva.

El ingreso de una unidad económica es el producto deestas tres variables: propiedad, rendimiento e intensidadde uso de la capacidad de los recursos de producción. Es-tos son básicamente el capital y el trabajo en sentido am-plio. El capital puede subdividirse en capital natural, enactivos físicos producidos y en activos financieros. Por suparte, el trabajo puede subdividirse en trabajo homogé-neo simple, no calificado; en trabajo basado en capacida-des específicas naturales y en trabajo basado en capacida-des adquiridas. La acumulación en inversiones en siste-mas de trabajo humano calificado y en capacidades, habi-lidades y conocimientos – en gran medida facilitados porlos Estados de bienestar contemporáneos- puede consti-tuir en la economía moderna un factor de incremento delpoder económico individual o de grupos de individuos in-cluso en ausencia de posesión inicial de capital físico.

223

118 Ver al respecto Assar Lindbeck, Desigualdad y Política Distributiva, Oikos-Tau, Barce-lona, 1975.


El capital y el trabajo como factores de producción en eco-nomías de mercado dan lugar a retribuciones bajo la formade ingresos: intereses, utilidades, rentas, en el caso del capitaly salarios directos o diferidos (mediante la seguridad social)en el caso del trabajo. Estas retribuciones están desigualmen-te distribuidas en la población según la dotación, rendimien-to e intensidad de uso de los factores que las originan. En lasociedad actual hay dotaciones desiguales entre los grupossociales y entre los individuos que los componen tanto de ca-pital físico y financiero como de grado de calificación del tra-bajo humano (capacidades, habilidades, conocimientos, sa-lud), así como desiguales posiciones en las distintas jerarquíassociales. El funcionamiento económico de mercado traduceestas diferentes dotaciones y posiciones en diferencias de in-gresos. En las economías de mercado las desigualdades de in-greso tienden a agravarse más allá del hecho que al inicio dela carrera no todos están igualmente dotados para la compe-tencia, al remunerar significativamente mejor a los agenteseconómicos de mayor productividad marginal119.

A medida que un país se hace más próspero a través delcrecimiento de su producto, la heterogeneidad en la dota-ción productiva (en tierra, capital físico y trabajo calificado) yen su rendimiento e intensidad de uso puede acentuar las dis-paridades en los ingresos que derivan de la actividad econó-mica de mercado. En los países periféricos, a la desigualdadusualmente existente en la posesión de los activos producti-vos (la tierra primero, el capital físico y el trabajo humano ca-lificado después) se agrega una fuerte heterogeneidad en lasproductividades, en donde la parte del sistema productivoconectada a los mercados y a las tecnologías globalizadas in-crementa sus retribuciones salariales y no salariales de mane-ra sustancialmente mayor que los sectores tradicionales.

224

119 Ver James E. Meade, La Economía Justa, Ediciones Orbis, Barcelona, 1982.


El crecimiento globalizado introduce nuevas realidades:mientras el comercio mundial ha crecido 5 veces en térmi-nos reales entre 1980 y 2005, y su proporción en el pro-ducto mundial ha pasado de 36 a 55 por ciento, los activosfinancieros fuera de fronteras se han más que duplicadoentre 1990 y 2004, pasando de 58 a 131 por ciento del PIBglobal. Estos factores no han hecho sino potenciar los efec-tos distributivos regresivos en la economía mundial: la des-igualdad distributiva ha aumentado en promedio en todoslos grupos de países, con excepción de los clasificados co-mo de bajos ingresos. Desde 1980, la desigualdad en lasgrandes zonas del mundo ha aumentado en el Asia en des-arrollo, en la Europa emergente, en América Latina y enlas economías avanzadas, pero ha disminuido en el AfricaSubsahariana y en Rusia y los ex países del Este (después dehaber aumentado en la primera etapa post colapso de laseconomías centralizadas). La desigualdad se ha morigera-do en Brasil y México, aunque desde rangos muy altos,mientras entre los países industrializados ha tendido a au-mentar (aunque ha disminuido en casos como Francia).

La evidencia disponible tiende a demostrar que el pro-greso técnico y la especialización en productos intensivosen mano de obra altamente calificada aumenta la prospe-ridad de los países más ricos y desarrollados y aumenta sudemanda de trabajo calificado, pero desmejora la situa-ción de sus trabajadores de menor calificación. Al verseestos sometidos a la competencia de sus equivalentes debajos salarios de los países periféricos (corregida la equi-valencia por los diferenciales de productividad), han au-mentando considerablemente las desigualdades salarialesen los países industrializados120.

225

120 Matthew Slaughter y Phillip Swagel, “The effect of globalization on wages in the ad-vanced economies”. IMF Working Paper, Abril 1997 y IMF, “Globalization and In-equality”, World Economic Outlook, 2007, Op. Cit.


En los países subdesarrollados, a la desigualdadusualmente existente en economías de mercado en laposesión de los activos productivos (la tierra primero,el capital físico y el trabajo humano calificado después)se agrega una fuerte heterogeneidad en las productivi-dades, en donde la parte del sistema productivo conec-tada al crédito externo, a los mercados y a las tecnolo-gías globalizadas –especialmente a través de la inver-sión extranjera directa- incrementa sus retribucionessalariales y no salariales de manera sustancialmente ma-yor que en los sectores tradicionales de baja producti-vidad, bajo poder de mercado y/o bajo acceso al crédi-to y a la calificación de la fuerza de trabajo. El eventualfactor de igualación de ingresos generado por una ma-yor demanda de trabajo calificado en los países no des-arrollados no se ha manifestado, prevaleciendo unafuerte “heterogeneidad estructural”, en el lenguaje tra-dicional de la CEPAL.

La gran interrogante en cuanto a la legitimidad deestas diferencias, al menos en la visión proveniente deLocke y Rousseau, y a su manera también de Marx consu tesis de la “acumulación originaria”, es respecto delorigen de la desigual “dotación de factores”, es decir dela situación inicial de apropiación del capital natural yluego de la reproducción y acumulación del capitalproducido y de la subordinación de la fuerza de traba-jo en condiciones de no retribución proporcional a suaporte productivo. Especialmente crítico es si la apro-piación inicial o periódica de recursos y excedentes noproviene, o no proviene integralmente, del trabajo hu-mano presente o pasado y de su puesta en riesgo en elproceso económico, sino de la violencia o de relacionesasimétricas de poder ilegítimas que benefician a los po-seedores del poder económico en condiciones de privi-legio no justificado.

226


En contraste, suele prevalecer en las sociedades de ba-ja intensidad democrática, en palabras de Gupta, Davoodiy Alonso-Terme, “la alta concentración de la propiedad debienes”, la que “puede influir en la política pública e in-crementar la desigualdad del ingreso”. En efecto:

“en una sociedad en donde la propiedad de bienes estáconcentrada en una pequeña elite, los propietarios debienes pueden usar su riqueza para presionar al gobier-no con el objeto de obtener políticas comerciales favora-bles, incluyendo tipo de cambio, programas de gastos ytratamiento impositivo preferencial de sus activos. Estaspolíticas darán como resultado rendimientos más altospara los bienes de propiedad de los ricos y rendimientosmás bajos para los bienes pertenecientes a las clasesmenos acomodadas, incrementando con ello la des-igualdad del ingreso. Asimismo, los bienes pueden serusados como garantía para tomar préstamos e invertir; por lo tanto, la desigualdad en la propiedad de bieneslimitará la capacidad de los pobres para tomar préstamose incrementar su ingreso de por vida perpetuando lapobreza y la desigualdad del ingreso”121.

¿Afecta la desigualdad de ingresos al crecimiento? Ladescrita desigualdad de los ingresos prevaleciente afec-ta al crecimiento de diversas maneras. En una pers-pectiva de incentivos microeconómicos, la estructurade la “dotación de factores” incide en la eficiencia eco-nómica. En palabras de Stiglitz: “La razón intuitiva por

227

121 Sanjeev Gupta, Hanid Davoodi y Rosa Alonso-Terme, “¿Afecta la corrupción a la des-igualdad del ingreso y a la pobreza?”, Revista Internacional de Presupuesto Público,nº39, 1999, p. 55. Un estudio econométrico de estos autores para 38 países cu-briendo el período 1980-1998 revela que aquellas naciones con alta desigualdad deingresos y del consumo tienden a tener abundantes recursos naturales (cuya apro-piación suele estar concentrada); baja productividad promedio del capital (con islasde alta productividad); gran desigualdad en la educación con baja cobertura de laeducación secundaria; desigual distribución de tierras y alta corrupción.


las que las cuestiones de la distribución y la eficienciano pueden ser separadas puede verse fácilmente. Eneconomías donde el monitoreo es costoso y con sepa-ración del `capital´ del `trabajo´, los propietarios delcapital deben proveer incentivos a los trabajadores. Es-tos incentivos son necesariamente imperfectos y costo-sos. Si cada campesino(a) fuera propietario(a) de latierra que trabaja, o si cada trabajador(a) fuera due-ño(a) de los bienes de capital con los que trabaja, nohabría problema de incentivo. Más generalmente, ladistribución inicial de riqueza tiene efectos en la natu-raleza y magnitud de los problemas de incentivos queenfrenta la sociedad”122. Mientras más concentrada ycentralizada se encuentra la propiedad, más allá de lasganancias de productividad eventualmente justificadaspor economías de escala en la producción, menos in-centivos favorables al crecimiento existen en el sistemaproductivo.

En una perspectiva macroeconómica, Simon Kuznetsenunció en 1955 la hipótesis según la cual a medida queun país crece, la desigualdad de ingresos aumenta prime-ro y después disminuye. Representando el nivel de des-igualdad en función del nivel de PIB por habitante, los da-tos se presentan en la forma de una U invertida123. Estu-dios posteriores han mostrado que en términos longitudi-nales –siguiendo la historia económica de un país- se en-cuentran casos como el de Inglaterra y el País de Gales enque la hipótesis se verifica en el siglo pasado. Muestras decorte transversal para inicios de 1990 no confirman clara-mente la mencionada hipótesis. No ha sido el caso de laseconomías del sudeste asiático, en particular. Otros estu-

228

122 Joseph E.Stiglitz, Wither Socialism?, MIT Press Cambridge Mass, 1995, p. 49.123 Simon Kuznets, “Economic Growth and Income Inequality”, American Economic Re-

view, 45, 1955, pp. 1-28.


dios recientes han buscado despejar diversos factores queinfluyen en el crecimiento y llegan a conclusiones comolas de Kuznets124.

En teoría, una distribución del ingreso desigual quepermita generar una capacidad de ahorro en un segmen-to de la población, puede beneficiar la acumulación decapital material. Por otro lado, esta distribución desigualreduce la acumulación de capital humano, al estar res-tringido su acceso a pocas personas que solo pueden in-vertir en sí mismas (muchas personas pueden usar el ca-pital físico, solo cada persona puede usar sus capacidadeshumanas). El "producto marginal" del capital humano (elresultado del uso de una unidad adicional de este capital)disminuye conforme aumenta la cantidad que invierte enél una persona. En cambio, el producto marginal del ca-pital físico aumentará en presencia de economías de es-cala, se mantendrá o disminuirá más lentamente. Nor-malmente, las personas más pobres, más numerosas quelas más ricas, invertirán en capital humano, que está mása su alcance. Las más ricas tenderán a invertir en capitalmaterial, pues la escala de sus ingresos excede el costo definanciar su incremento de capital humano personal. Porello, la propiedad del capital físico es más desigual que lade las capacidades humanas en las economías de merca-do. En Estados Unidos, el coeficiente de Gini (como ve-remos en la sección siguiente, mientras más cerca a unosea el valor de este coeficiente, mayor es la desigualdad esla distribución de la variable medida) es 0,78 para el capi-tal físico y de 0,14 en el caso de los años de estudio.

Siguiendo el argumento de Oded Galor y Omer Moav,si se redistribuye el ingreso de una persona rica a una po-

229

124 Ver Robert Barro, “Inequality and Growth in a Panel of Countries”, Journal of Eco-nomic Growth, 5, Marzo, pp. 5-32.


bre, la acumulación de capital humano aumentará por-que la persona pobre invertirá en él, mientras la rica re-ducirá su inversión en capital físico125. La producción totalaumentará, ya que el producto marginal del capital hu-mano en que invierte el pobre tiende a ser mayor que eldel capital físico en el que invierte la persona rica. La fuer-za motriz de la acumulación de capital fue en la indus-trialización temprana el capital físico: en esas circunstan-cias la desigualdad canalizó los recursos hacia individuoscuya propensión marginal a ahorrar era mayor, contribu-yendo al crecimiento. En los períodos posteriores, el cre-cimiento es impulsado por el capital humano, y el retor-no sobre el capital humano se incrementa: la desigualdades entonces perjudicial para el crecimiento.

Una ratificación de esta hipótesis es sugerida por lostrabajos de Kenneth Sokoloff y Stanley Engerman sobrelas causas históricas de la significativa divergencia de cre-cimiento de largo plazo entre América del Norte y Amé-rica del Sur, cuyos puntos de partida al momento de in-dependizarse de los respectivos imperios no eran a priorimuy diferentes. Estos autores concluyen que “aunque sehan propuesto muchas explicaciones, las diferencias sus-tanciales en los grados de desigualdad de riqueza, capitalhumano y poder político, que tuvieron como raíz iniciallas dotaciones de factores de las respectivas colonias peroque persistieron en el tiempo, parecen ser altamente re-levantes” para explicar el mejor comportamiento econó-mico de largo plazo de América del Norte126.

230

125 Oded Galor; Omer Moav, "From Physical to Human Capital Accumulation: In-equality in the Process of Development". Review of Economic Studies. 71, 2004, pp.1001-1026.

126 Kenneth L.Sokoloff; Stanley L. Engerman, “Institutions, Factor Endowments andPaths of Development in the New World”, Journal of Economic Perspectives, 14, 3, vera-no de 2000, pp. 217-232.


POLÍTICAS REDISTRIBUTIVASEl análisis de las causas de las desiguales retribuciones

y las mediciones de pobreza, desigualdad y exclusión sonuna primera guía para determinar las políticas redistribu-tivas y de apoyo a las personas con dificultades. No obs-tante, se requiere optar entre diversos criterios de justiciadistributiva. El debate sobre concepciones de justicia dis-tributiva se remonta a la antigüedad, al menos desde quehace más de trescientos años antes de nuestra era Aristó-teles, en su Ética a Nicómaco, la definió en términos deproporcionalidad: la “justa distribución” prevé que cadacual reciba “lo que le es debido”. Aristóteles pensaba queera natural que personas que en algunos aspectos no eraniguales obtuviesen partes desiguales. La dificultad era, ysigue siendo, determinar qué faceta de la desigualdad en-tre personas puede servir de base para definir la parte quele es debida127.

Consecuencias distributivas de las políticas públicas. Cabediagnosticar para evaluar estas consecuencias las ganan-cias en eficiencia para los individuos o suma de ellos invo-lucrados en una política, programa o proyecto y las ga-nancias en equidad de acuerdo a alguna medida de des-igualdad en la sociedad, como las que hemos descrito.

En este sentido puede resultar útil la distinción entre“redistribución pura” y “redistribución eficiente”. La pri-mera es aquella que se realiza en condiciones en que secumplen las condiciones de eficiencia en el sentido de Pa-reto y en que es imposible reorganizar la producción y laasignación de recursos de un modo en que todos ganen oal menos nadie pierda, pero en donde se aplican consi-

231

127 Patrick Savidan. Repenser l’Égalité des Chances, Edtions Grasset et Fasquelle, Paris,2007.


deraciones de justicia social que exigen una redistribu-ción desde los individuos mejor dotados a los que lo sonmenos, que hemos mencionado es la situación más fre-cuente que enfrentan los gobiernos en la definición y eva-luación de sus políticas públicas.

Se privilegia en la práctica de los gobiernos más bienaquellos proyectos –y más generalmente aquellos progra-mas, en tanto suma de proyectos de índole semejante, oaquellas políticas, en tanto agregación de programas enuna esfera determinada- que maximizan el beneficio so-cial neto (beneficios menos costos) recibido por distintosgrupos, en el entendido que las medidas de política queprovocan “mejoramientos paretianos” –alguien o todosmejoran sin que nadie desmejore su situación- se aplicana situaciones poco frecuentes. De existir, su puesta enpráctica no debiera admitir discusión.

En efecto, tiene sentido práctico adherir al criterio demejoramiento de la asignación de recursos en el sentidode Wilfredo Pareto: no se debe dejar pasar ninguna polí-tica que ofrezca la perspectiva de una mejoría en el bien-estar de todos, aunque sea en distintas proporciones.Tampoco debe dejar de realizarse una política que mejo-re la situación de algunos sin empeorar la de nadie. Irmás allá y realizar redistribuciones simples desde un gru-po social (por ejemplo el mejor situado en la escala de ladistribución de los ingresos) a otro grupo social (porejemplo el peor situado en ella) supone alejarse de lasmejoras paretianas (se empeora la situación de los quecontribuyen a mejorar la situación de otros) y de la ins-piración utilitarista del bienestar y su preferencia pormaximizar el bienestar total y aplicar alguno de los crite-rios de justicia distributiva antes enunciados. En todo ca-so, en la mayoría de las situaciones que cubre una políti-ca pública alguien gana y alguien pierde con los progra-mas y proyectos públicos.

232


Si un proyecto tiene beneficios positivos (efectos de efi-ciencia positivos como diferencia entre el excedente delconsumidor –diferencia entre lo que se está dispuesto apagar y lo que se paga- y los costos del proyecto) y reduceuna medición de desigualdad, entonces tiene justificaciónllevarlo a cabo. Si un proyecto no tiene beneficios positi-vos y aumenta la desigualdad, entonces no debe racional-mente realizarse. En los casos en que un proyecto tienebeneficios positivos y aumenta la desigualdad, o bien tie-ne beneficios negativos y mejora la equidad de la distri-bución, se presenta un dilema a resolver entre eficienciay equidad mediante algún criterio de justicia distributiva(o función de bienestar social en el lenguaje económiconeoclásico).

La redistribución eficiente corresponde a situacionesen las que las fallas o imperfecciones de mercado justifi-can intervenciones directas en el proceso de asignaciónde recursos. Estas pueden en diversos casos, además demejorar la eficiencia paretiana, mejorar también la equi-dad de la distribución. Así, aunque la provisión de bien-es públicos en infraestructura suele beneficiar a los másricos por su mayor intensidad de uso de los mismos (losmás pobres circulan menos por las carreteras o los aero-puertos), en cambio los bienes públicos urbanos suelenbeneficiar más a los más pobres, que no disponen de sus-titutos privados de esos bienes a precios abordables (se-guridad, parques, plazas, equipamientos deportivos yculturales). Por su parte, las políticas de aseguramientofrente a los riesgos cuyos fundamentos hemos descritotienen, por construcción, un efecto redistributivo de in-gresos desde todos los cotizantes hacia los que sufren loseventos cubiertos. En ausencia de equidad actuarial, es-ta redistribución se produce desde los de menor proba-bilidad de ocurrencia a los de mayor probabilidad deocurrencia.

233


Estos dilemas han derivado con frecuencia en el deba-te político a la discusión de alternativas de redistribuciónde rango limitado (redistribución pura para crear redesde ayuda social en pequeña escala e inversión moderadaen educación) o bien de alternativas de redistribuciónmás ambiciosas con importantes transferencias alrededorde, además de las acciones anteriores, las instituciones deseguridad social en empleo, pensiones y salud. La redis-tribución incondicional de ingresos ha ganado espacio enla discusión pública con la aparición de propuestas de es-tablecimiento de “ingresos mínimos de ciudadanía” en-tregados a toda o parte importante de la población y fi-nanciados por impuestos (siguiendo en origen a ThomasPaine y desde fines del siglo 20 a André Gorz y PhilippeVan Parijs, entre otros). Estas propuestas no se proponennecesariamente interferir más allá de la aplicación de im-puestos –cuyos efectos en la eficiencia trataremos másadelante- en el funcionamiento del mercado y difierendel impuesto negativo de Friedman en su amplitud y suprincipio de aplicación universalista128.

Criterios liberales de justicia distributiva. El liberalismodesde Adam Smith defiende el derecho de propiedad ab-soluto, es decir que los individuos persigan su propio in-terés económico particular sin otra limitación que la li-bertad de otros de emprender y de comprar, dejando quela mano invisible del mercado competitivo asegure unaóptima asignación de recursos. Este se complementa conel enfoque utilitarista, desde Jeremy Bentham y su Intro-ducción a los principios de moral y legislación de 1789, quepostula que la sociedad debe maximizar el bienestar so-cial, entendiéndolo como la agregación del bienestar de

234

128 Thomas Piketty, L’ Ëconomie des Inégalités, Editions La Découverte, Paris, 1997.


los individuos independientemente de su composición,con el objetivo último de lograr “la mayor felicidad parael mayor número”. No obstante, la composición del bien-estar social es la pregunta más relevante que enfrentan lassociedades y los gobiernos, mientras la maximización dela suma de utilidades individuales no toma en cuenta ladistribución entre personas de esa suma. Más aún, estaregla implica que si la utilidad marginal del ingreso deuna persona rica es superior a la utilidad marginal del in-greso de una persona pobre, entonces la maximizacióndel bienestar así concebido debe llevar a distribuir ingre-sos adicionales al más rico antes que al más pobre, au-mentado la brecha de ingresos. Si se distribuyera los mis-mos ingresos a ambos, la brecha en bienestar aumentaríaa favor del más rico si su utilidad marginal sigue siendomayor. Si se adoptara el supuesto de que todos tienen lamisma función de utilidad, el problema permanece, puesla problemática del utilitarismo sigue siendo el de la ma-ximización de la cantidad total de bienestar.

En último caso, la corriente económica liberal sostieneque la acción pública de redistribución debería ser focali-zada en los más pobres en tanto asistencia frente a situa-ciones extremas de privación, ser de tamaño moderado yrealizarse mediante instrumentos que interfieran lo me-nos posible con el mercado, privilegiadamente con el sis-tema de “impuesto negativo” (sistema integrado de im-puestos-transferencias) propugnado por Milton Friedmanen 1962129.

Para Robert Nozick y la corriente libertariana este no essolo un argumento de eficiencia sino también de justiciadistributiva. Las desigualdades no debieran ser objeto enprincipio de correcciones: “los individuos tienen derechos

235

129 Milton Friedman, Capitalism and Freedom, Chicago University Press, Chicago, 1962.


y existen cosas que ninguna persona, ni ningún grupo,puede hacerles sin conculcar esos derechos”130. Nozick pro-cura demostrar que los bienes (en el límite de su apropia-ción legítima) y las facultades que posee un individuo sonparte integrante de su personalidad. Todo atentado a estosderechos, aunque fuera para fines redistributivos altruistas,sería al mismo tiempo un atentado a su dignidad: las exi-gencias de redistribución impedirían al que dispone de ta-lentos particulares beneficiarse plenamente de los recursosque genera, instrumentalizándose en beneficio de terceros.

Criterios igualitarios de justicia distributiva. Desde el siglo19 las corrientes socialistas y sindicalistas se orientan apostular que solo las luchas sociales y políticas pueden ali-gerar la pauperización que provoca el sistema capitalistarespecto de las clases y grupos sociales explotados y sub-ordinados y que la redistribución debe hacerse desde elcorazón del proceso de producción para poner en cues-tión la apropiación de excedentes económicos por el ca-pital, así como las desigualdades entre asalariados. Su res-puesta más radical, inspirada por los pensadores de estacorriente del siglo 19, ha sido poner en manos del Estadolos medios de producción y de cambio, como ocurrió conlas revoluciones rusa, china y cubana, entre otras. Otrarespuesta originada a inicios del siglo 20 por la corrientesocialdemócrata clásica ha sido pugnar por fijar retribu-ciones salariales restrictivas para el capital y establecer sis-temas amplios de salarios indirectos y diferidos mediantela seguridad social. Otros enfoques reformadores nocomparten la idea de que la estatización de la propiedadprivada de los medios de producción permite resolver elproblema de la explotación mediante esa forma de apro-

236

130 Robert Nozick, Anarchy, State and Utopia, Basic Books, Nueva York, 1974, p.30.


piación centralizada, sino que procuran hacerlo median-te intervenciones eficientes y con criterios de justicia dis-tributiva que modifican el carácter irrestricto de la pro-piedad para generar situaciones de mayor equidad distri-butiva que las que resultan del libre mercado.

El criterio redistributivo más radical proviene de diver-sos pensadores socialistas y en especial de Carlos Marx, au-tor que era sin embargo sistemáticamente reacio a enun-ciar utopías (las sociedades que desde 1917 se construye-ron en su nombre suelen tener poco tienen que ver con lospostulados específicos de su obra), y se expone en particu-lar en su Crítica al Programa de Gotha de 1875. En este texto,Marx apunta a que la colectividad debe asegurar, una vezalcanzados grados superiores de desarrollo, una suerte deigualdad de recursos a través de la cobertura de las necesi-dades de cada cual asociada, de acuerdo a la máxima de ca-da cual según sus capacidades a cada cual según sus necesidades,a su participación en la sociedad según su mejor esfuerzo:

“En una fase superior de la sociedad comunista, cuandohaya desaparecido la subordinación esclavizadora de losindividuos a la división del trabajo, y con ella, el con-traste entre el trabajo intelectual y el trabajo manual;cuando el trabajo no sea solamente un medio de vida,sino la primera necesidad vital; cuando, con el desarro-llo de los individuos en todos sus aspectos, crezcan tam-bién las fuerzas productivas y corran a chorro lleno losmanantiales de la riqueza colectiva, sólo entonces podrárebasarse totalmente el estrecho horizonte del derechoburgués y la sociedad podrá escribir en sus banderas:¡De cada cual, según sus capacidades; a cada cual segúnsus necesidades!” 131.

237

131 Karl Marx, “Glosas marginales al Programa del Partido Obrero Alemán”, Crítica alPrograma de Gotha, en http://www.marxists.org/espanol/m-e/1870s/gotha/go-thai.htm.


Implícitamente, Marx supone que estas necesidadesson relativamente frugales y no demasiado distintas de unser humano a otro, permitiendo este esquema alcanzar el“reino de la libertad”, es decir una situación en que los re-cursos disponibles llegan a ser suficientes para satisfacerlas necesidades humanas. El principio de las necesidadeses así aquel que debe presidir la fase avanzada en unaperspectiva distante en el tiempo.

La teoría marxiana de la explotación de la fuerza detrabajo mediante expropiación de la plusvalía postula quelo que una persona produce con su trabajo no le es retri-buido integralmente al trabajador (en este enfoque el sa-lario se fija de acuerdo al costo de reproducción de lafuerza de trabajo y no de acuerdo al aporte a la produc-ción menos una contribución a la sociedad para inver-sión, seguridad social y bienes públicos) y no pertenece alcapitalista propietario del medio de producción, el queno tiene mérito legítimo para la apropiación del exce-dente económico. Marx basa su idea de la superación delcapitalismo en la apropiación de los medios de produc-ción por la clase obrera, constituida en sujeto emancipa-dor universal. Lo exigente de estos supuestos llevó al pro-pio Marx a enunciar, pero sólo para una etapa inicial desuperación del capitalismo, la regla más realista de cadacual según su capacidad a cada uno según su trabajo, supo-niendo que la disolución de las diferencias económicas declase eliminaría progresivamente los problemas de incen-tivo en el aporte de cada cual a la sociedad. El principiodel mérito es así aquel que debe presidir la fase tempranadel socialismo132. La distribución según el principio de las

238

132 En la Unión Soviética efectivamente el sistema salarial estaba basado en remunerarel trabajo, incluyendo incentivos materiales, lo que fue criticado en la etapa de lascomunas rurales y durante la revolución cultural en China, así como en las prime-ras etapas de la revolución cubana, que valoraron incentivos no materiales.


necesidades sería aplicable según su viabilidad a lo largodel tiempo, viabilidad que sin embargo supone resolverde algún modo la cuestión de los incentivos para incre-mentar las fuerzas productivas (más allá de los talentos na-turales, cuya oferta se realizará a precios diferentes) y eltamaño total del ingreso. El compromiso entre el fin –dis-tribuir según las necesidades- y los medios –establecer in-centivos sin relación con las necesidades pero que hacenposible el incremento de las capacidades para satisfacer-las- permanecen en el centro de los debates social sobre ladistribución del ingreso.

Siguiendo a John Roemer, puede enunciarse criteriosigualitarios socialistas sobre una base expresa de prefe-rencia ética antes que de la emancipación que resultaríade procesos históricos inevitables y del desarrollo ulteriorde las fuerzas productivas que permitiría la distribuciónsegún las necesidades. Dicho autor lo hace a partir de lapreferencia por la igualdad de oportunidades de autorrealiza-ción y bienestar, de influencia política y de estatus social. Esteenfoque se remite a la distribución según el mérito e “im-plica tanto una condena de la explotación capitalista -porbasarse en una injusta desigualdad en la distribución delos medios de producción-, como un apoyo al Estado debienestar”. Para este autor, el Estado de bienestar debe re-distribuir más allá de la pertenencia directa al proletaria-do, pues quienes no poseen sino su fuerza de trabajo “noconstituyen ya una mayoría en las sociedades capitalistasavanzadas. Ni son tampoco de una manera evidentemiembros de la clase obrera productiva los más necesita-dos (minorías raciales, especialmente las mujeres dentrode esas minorías, parte de los ancianos, lo que dependende la asistencia pública y los desempleados)”. Entonces,pregunta Roemer:

“¿solo quienes producen riqueza merecen recibirla, odebería recibirla todo el mundo en la medida en que

239


tenga un derecho a la autorrealización y al bienestar?El único argumento ético sólido a favor del socialismo esel argumento igualitarista (...) Los socialistas deberían noser dogmáticos acerca de qué tipos de derechos de pro-piedad sobre los medios de producción conducirían a lastres igualdades (...) El vínculo entre el socialismo y lapropiedad pública es tenue. Los socialistas deberíandesear los derechos de propiedad conducentes a unasociedad capaz de promover óptimamente la igualdad deoportunidades para todos” 133.

En este contexto, John Roemer señala que la igualdadde bienestar y autorrealización como igualdad de resultadosimplicaría para la sociedad la obligación de suministrardotaciones gigantescas de recursos a quienes se propusie-ran objetivos caros e irrealistas; en cambio, “apelar a laigualdad de oportunidades de bienestar me impone unacierta responsabilidad de elegir objetivos generadores debienestar que sean razonables”, en una visión sin embar-go más amplia de los que reducen la igualdad de oportu-nidades a que no haya discriminaciones en los contratosde trabajo y que todos tengan acceso a la educación yavancen en ella según el mérito. Roemer afirma la nece-sidad que:

“las personas sean compensadas por los impedimentos ydificultades causados por condiciones que no pueden con-trolar. Si uno creyera que las personas nunca ejercen ellibre arbitrio, que toda conducta resulta de factores queestán fuera de su control, entonces la igualdad de oportu-nidades de bienestar se reduciría a igualdad de bienestar”.

Cuando la desigualdad resulta de causas ajenas a la vo-luntad de los individuos y es producto de factores que es-tos no controlan, como la desigualdad de dotaciones ini-

240

133 John E. Roemer, Un futuro para el socialismo, Grijalbo Mondadori, Barcelona, 1995.


ciales de recursos heredadas por las familias, el control deexcedente económico en el proceso de producción o sim-plemente contingencias a lo largo de la vida, se justificaque el Estado busque mejorar de la manera más eficienteposible la suerte de los más desfavorecidos, redistribuyen-do recursos en su favor. Las fallas de mercado (en la pro-visión de bienes públicos, en la existencia de externalida-des, de monopolios naturales y económicos, de asimetríasde información, de costos de transacción) y las asimetríasde poder en las relaciones económicas (en el contrato detrabajo, en la contratación de servicios, en las condicionesdel autoempleo y del emprendimiento, en la apropiaciónde la naturaleza) se entiende en este enfoque que son deuna magnitud suficiente en la vida económica real comopara que, si bien puede considerarse poco objetable el ar-gumento de garantizar el derecho de propiedad para losbienes personales legítimamente adquiridos, sea más difí-cil concebir el derecho de propiedad de los activos eco-nómicos como derecho absoluto, sin considerar la suje-ción al interés colectivo al menos en lo que se refiere alcontrol de las fallas de mercado y de los “males públicos”que emanan de esos derechos de propiedad, entre loscuales se encuentran las diferencias distributivas no legíti-mas antes descritas.

Criterios liberal-igualitarios de justicia distributiva. Por suparte, las teorías modernas de la justicia social desde unaperspectiva liberal-igualitaria han enunciado el principiodel “maximin”, según el cual una sociedad justa debe ma-ximizar las oportunidades y condiciones de los peor situa-dos en la sociedad o, desde una perspectiva de individua-lismo metodológico, el objetivo social es la maximizacióndel nivel de bienestar del individuo que esté en peor con-dición. Se enfatiza en este enfoque que el verdadero con-flicto estaría en la manera más eficiente de hacer progre-

241


sar las condiciones de vida de los más desfavorecidos y enel grado de extensión de los derechos que es posible ga-rantizar a todos.

Para John Rawls, que ha renovado la reflexión en lamateria desde la publicación de A Theory of Justice en 1971,las exigencias de una sociedad justa parten con la identi-ficación de bienes primarios de carácter social (los bienesde carácter natural son en su concepto la salud y los ta-lentos, no susceptibles de igualación equitativa) que re-parte en tres categorías: las libertades fundamentales, elacceso a las diversas posiciones sociales y las “bases socia-les del respeto de sí mismo”134. Una sociedad justa seríaaquella cuyas instituciones reparten los bienes primariossociales de manera equitativa entre sus miembros, toman-do en cuenta que estos difieren en términos de bienes pri-marios naturales.

Esta distribución equitativa debe, según Rawls, hacersesegún tres principios: el de igual libertad (toda personatiene un derecho igual al conjunto más extendido de li-bertades fundamentales iguales que sea compatible conun conjunto similar de libertades para todos), el de dife-rencia (que afirma que las eventuales desigualdades so-ciales y económicas que emergen en el marco de las insti-tuciones que garantizan la igual libertad se justifican sólosi permiten mejorar la situación de los miembros menosaventajados de la sociedad) y el de igualdad equitativa delas oportunidades (vinculadas a funciones y posiciones alas cuales todos tienen el mismo acceso, a talentos dados).Si los talentos innatos de dos personas son los mismos, lasinstituciones deben asegurar a uno y otro las mismas po-sibilidades de acceso a las posiciones sociales que escojan,en particular a través de una limitación de las desigualda-

242

134 John Rawls, Teoría de la justicia, México, Fondo de Cultura Económica, 1979, [ A The-ory of Justice, Harvard University Press, Cambridge,1971].


des de riqueza, una prohibición del sexismo, del racismoy del nepotismo, y sobre todo una enseñanza eficaz, obli-gatoria y gratuita. Sin perjuicio del individualismo meto-dológico del que Rawls no se aparta, esta es una base pa-ra identificar las desigualdades injustas 135.

Ronald Dworkin, por su parte, insiste en que la igual-dad es la virtud indispensable de la soberanía democráti-ca. Un gobierno legítimo tiene que tratar a todos los ciu-dadanos como a iguales, esto es, con igual respeto y con-sideración. Y puesto que la distribución económica queconsigue una sociedad es consecuencia, sobre todo, de susistema legal y político, ese requisito impone a la distribu-ción condiciones igualitarias. Dworkin se apoya en dosprincipios fundamentales: la necesidad objetiva de queprospere la vida de todo ser humano, sea cual fuere sucondición, y la responsabilidad que debe tener toda per-sona de definir su propia vida y conseguir que prospere,como base de su tesis de que la verdadera igualdad es laigualdad en el valor de los recursos que cada persona tie-ne a su disposición, y no de los éxitos que logra. La igual-dad, la libertad y la responsabilidad individual no estánpara Dworkin en conflicto sino que fluyen y refluyen lasunas de las otras. Defiende entonces este autor un criteriode justicia distributiva basado en la igualdad de recursos.Supone un velo de ignorancia, es decir una situación enque los individuos no conocen en qué parte de la estruc-tura distributiva pudieran situarse, y establece la idea deun seguro para compensar la eventualidad de formar par-te de la parte baja de la distribución, siendo la redistribu-ción necesaria aquella que financia dicho seguro136.

243

135 Una discusión de estos aspectos se encuentra en Philippe Van Parijs, Ethique Écono-mique et Sociale, La Découverte, Paris, 2000.

136 Ronald Dworkin, Virtud Soberana. La. teoría y la práctica de la igualdad, Editorial Pai-dós, Madrid, 2004 [Sovereign Virtue: The Theory and Practice of Equality, 2000].


Para Amyarta Sen, el enfoque de la justicia que se fo-caliza en el mérito derivado de la productividad marginalo en los bienes primarios sociales no considera suficiente-mente la capacidad muy desigual de transformar esosbienes en funcionamientos (nutrición adecuada, salud,movilidad), para lo que propone actuar sobre el conjuntode capacidades que hacen posibles dichos funcionamien-tos. Sen sostiene que esto no implica igualar todas las ca-pacidades, pero que la justicia requiere al menos que to-dos dispongan de un cierto número de capacidades fun-damentales, según modalidades y medios que pueden va-riar considerablemente de un contexto sociocultural aotro, y que incluye la capacidad de participar en la vidacolectiva, fundando un enfoque basado en atacar la po-breza –entendida como ausencia de capacidades más quede ingresos- no sólo absoluta sino también relativa137.

En una dimensión más operativa, Jon Elster procuraconcebir una redistribución justa como un conjunto dereglas de sentido común. Aunque pueda considerarse, co-mo Dworkin, que quienes están en condiciones de traba-jar pero no están dispuestos a hacerlo no deberían recibirapoyo de la sociedad (y que tampoco debieran ser com-pensados quienes son capaces de ahorrar pero no quie-ren hacerlo), también puede considerarse que esas con-ductas son socialmente condicionadas y no sólo atribui-bles a las preferencias individuales. Una concepción de sen-tido común del bienestar se enuncia a partir de este enfo-que en cuatro proposiciones, cada una de las cuales mo-difica a la anterior:

1) maximizar el bienestar total; 2) apartarse de esa meta si es necesario para asegurar-

se que todos alcancen un nivel mínimo de bienestar;

244

137 Amartya Sen, La Desigualdad Económica, Fondo de Cultura Económica, México, 2001[On Economic Inequality, Oxford University Press, 1997].


3) apartarse de la exigencia de un mínimo de bienestaren el caso de las personas que están por debajo de éldebido a sus propias elecciones, pues la sociedad notiene la obligación de compensar a las personas pormales evitables que recaen sobre ellas como resulta-do predecible de su comportamiento librementeelegido, y

4) apartarse del principio de no apoyar a estas perso-nas si su fracaso para hacer planes para el futuro yreaccionar a los incentivos se debe a una pobreza yprivación graves138.

En el enfoque de Elster, se debe tomar especialmente encuenta las diferencias entre individuos cuando procedende las capacidades naturales o de discapacidades, es decirde factores no controlables. Y a la vez no buscar compensarlas disparidades de esfuerzo, que emanan a su vez de dife-rencias de gustos y preferencias, pero si considerar los con-dicionamientos sociales de estos gustos y preferencias.

El enfoque de la igualdad compleja. La noción de igualdadcompleja de Michael Walzer contrasta, por su parte, con elesfuerzo tradicional de la filosofía política de buscar axio-mas o principios fundamentales de justicia, como las ante-riormente descritas, o las más sencillas nociones de igualdadde trato (las personas son tratadas justamente cuando a todasse les brinda la misma consideración en la asignación de re-cursos por parte de una institución u organismo) o su va-riante la igualdad de resultados, o bien la igualdad de oportuni-dades basada en el mérito. Este autor defiende una concep-ción de igualdad compleja que supone se preserve la separa-ción de las diversas esferas de la vida social y la inconvertibi-

245

138 John Elster, “El estudio empírico de la justicia”, en David Miller y Michael Walzer(compiladores), Pluralismo, justicia e igualdad, Fondo de Cultura Económica, BuenosAires, 1997.


lidad de las categorías de bienes constitutivas de cada unade esas esferas. Así, el peso igual de cada ciudadano en elproceso de decisión política, el derecho igual de cada tra-bajador a participar en las decisiones de su empresa, el ac-ceso al éxito escolar según el solo criterio del mérito o el ac-ceso a las atenciones de salud en función sólo de las necesi-dades, son diversos criterios de igualdad relevantes en su es-fera pero irreductibles el uno al otro139. Siguiendo el criteriode Walzer, en la configuración global de una situación deigualdad compleja, el criterio de igualdad de trato o de resul-tados puede ser pertinente si se aplica a determinados do-minios específicos y el de igualdad de oportunidades a otrosdominios, como el de la actividad económica, que debe po-der mantener incentivos a la retribución del trabajo des-plegado por los agentes económicos según su productivi-dad, de modo de no penalizar su dinamismo, sin constituir-se en el espacio de la acumulación de poder de una mino-ría por herencia o por captación de rentas improductivas.

El enunciado de estos criterios de justicia (u otros de na-turaleza abstracta) no permite las más de las veces desentra-ñar si son literalmente aplicables en la sociedad real, con suscircunstancias siempre más complejas que las abstraccionesque los fundan, sino otorgar indicaciones más o menos co-herentes o éticamente apropiadas a la hora de decidir quéparte de los recursos de la sociedad es justo que ésta, a travésdel sistema político, consagre a la redistribución de los activose ingresos generados por el sistema económico y qué trans-formaciones de este son necesarias para abordar con los me-nores costos posibles los dilemas entre eficiencia y equidad140.

246

139 Michael Walzer, Las esferas de la justicia, Fondo de Cultura Económica, México,2001,[Spheres of Justice: A Defense of Pluralism and Equality, Basic Books, New York,1983].

140 Para una descripción de las teorías contemporáneas de la justicia distributiva ver Phi-lippe Van Parijs, “Quand les inégalités sont-elles justes?, en Sur le principe d´égalité,Conseil d´Etat, La Documentation Française, Paris, 1998.


LA REDISTRIBUCIÓN EN LA PRÁCTICA. Redistribución en especie y en dinero. Los países tienen ensus dispositivos de política pública programas redistributivosmás o menos amplios de acuerdo a su propia historia políti-ca y social. Los gobiernos suelen tener políticas de alivio dela pobreza de aquella parte de la población peor situada enla escala distributiva mediante transferencias públicas en es-pecie (alimentos, vivienda, salud, educación) o en dinero(asignaciones familiares y subsidios monetarios diversos).La opinión pública tiende a preferir las políticas de apoyo alos pobres mediante entrega de recursos en especie para su-puestamente evitar el eventual mal uso de los aportes en di-nero en la adquisición de bienes prescindibles. La realidades que se produce un efecto de sustitución: si un hogar po-bre gasta recursos propios en, por ejemplo, alimentos pre-viamente a recibir cualquier ayuda, su posterior entrega gra-tuita o subsidiada libera de todas maneras el uso de los re-cursos monetarios antes destinados a adquirir dichos ali-mentos. Estos recursos liberados pueden entonces ser gas-tados en otros fines, con el mismo resultado de la ayuda endinero, pero normalmente con costos administrativos adi-cionales. A la inversa, la entrega de servicios en especie pue-de beneficiarse de importantes economías de escala, comoen el caso de la educación, la salud y la vivienda.

En todo caso, el cuadro muestra un resumen de estu-dios para países de altos ingresos que ilustra la eficacia delsistema de impuestos-transferencias para disminuir el co-eficiente de Gini. Cabe destacar la comparación de Sueciay Estados Unidos: Suecia tiene una desigualdad de ingre-sos que resulta del funcionamiento del mercado 3,3 pun-tos superior al de Estados Unidos, pero el ingreso dispo-nible final de las familias suecas, luego de que funciona elsistema tributario y el gasto público redistributivo, estásustancialmente mejor distribuido, con un coeficiente deGini de 23,4 y 34,4 respectivamente.

247


Redistribuir los ingresos y los activos supone estructu-rar programas consistentes que no impliquen generardesincentivos permanentes a la inversión y que tengan ba-ses de financiamiento apropiadas y persistentes en el tiem-po: un episodio de redistribución intensa no sostenible in-tertemporalmente será sinónimo en el mediano y largoplazo de frustración antes que de avance distributivo.

Las medidas prácticas que constituyen una política pú-blica no suelen estar basadas en el enunciado de “funcio-nes sociales de bienestar” de un tipo u otro (utilitarista a laBentham o que refleje algún criterio igualitario), dada ladificultad de agregación de preferencias ya señalada. Noobstante, la mayoría de las políticas públicas tienen efectosdistributivos. Muchas veces se trata de efectos no buscadospero no por ello menos reales. Estos pueden ser progresi-vos, es decir propender a disminuir las brechas de ingre-sos, o bien regresivos, es decir propender a aumentarlas.

En este sentido, procurar combinar redistribución concrecimiento suscita amplio consenso. El crecimiento es ge-nerador tanto de desigualdades como de los medios para dis-minuirlas. Siguiendo a Robert Solow, “una política orientadaal crecimiento suscitará, aunque no deliberadamente, elefecto lateral de deterioro de la distribución del ingreso,acrecentando la participación de las utilidades, y en conse-cuencia de los sectores de altos ingresos, dentro del ingresonacional del país. Este resultado debe ser aceptado, toda vezque en caso contrario no puede existir una política orienta-da al crecimiento. Pero un gobierno al que le interesen losaspectos de justicia y equidad y que quiera promover un gra-do razonable de igualdad en la distribución del ingreso pro-curará encontrar fórmulas para compensar este efecto late-ral, no buscado, de una política orientada al crecimiento”141.

248

141 Ver Robert Solow, "Combinando crecimientos de productividad con equidad", enCrecimiento con Equidad, Editorial Universitaria, Santiago, 1993.


Cuadro 10: Coeficientes de Gini antesy después de impuestos y transferencias, 1994

(*) Ingresos antes de impuestos y transferencias(**) Ingresos después de impuestos y transferenciasFuente: Tony Atkinson, Michel Glaude; Lucile Olier, Les Inégalités Économi-ques, La Documentation Francaise, Paris, 2001.

Algunas políticas públicas pueden hacer entrar en con-flicto el crecimiento y la igualdad, por ejemplo al incre-mentar las utilidades medias en un caso (que puede au-mentar el crecimiento aumentando la desigualdad me-diante, eventualmente, la disminución de la progresividaddel impuesto) o aumentar drásticamente ciertos impues-tos inhibitorios de la inversión y el trabajo en el caso in-verso (que pueden disminuir la desigualdad y afectar elcrecimiento).

La redistribución de activos. No obstante, si el sistema po-lítico decide aminorar en un grado mayor la brecha dis-tributiva, entonces inevitablemente deberá actuar respectoa la concentración de los activos existentes.

En primer lugar, actuará en materia de distribución decapacidades humanas, disminuyendo las brechas de pro-ductividad mediante el subsidio público de la educación yla capacitación, con resultados en el mediano y largo pla-zo como los observables en muchos países hoy desarrolla-dos, como los países nórdicos y del sudeste asiático, quelograron extender ampliamente sistemas educativos efica-

249

País Ingreso de mercado (*) Ingreso disponible (**)

Dinamarca 42,0 21,7Finlandia 39,2 23,0Suecia 48,8 23,4Países Bajos 42,1 25,3Alemania 43,6 28,2Australia 46,3 30,6Estados Unidos 45,5 34,4Italia 51,0 34,5


ces a toda la población y que mantienen brechas distribu-tivas reducidas.

En segundo lugar, cuando se trata de recursos de natu-raleza colectiva en manos de particulares, el sistema polí-tico considerará probablemente legítimo que sean apro-piados por poderes que representen a la colectividad, di-rectamente o por la vía de tributos, para ser distribuidos,al menos en parte significativa, a la sociedad en su con-junto. Este suele ser el caso de la apropiación privada nocompensada de recursos naturales colectivos, que origi-nan una renta económica distinta de la que proviene deltrabajo y de la toma de riesgo empresarial. También es elcaso de la dinámica de la maximización de utilidades noregulada, propia de toda estrategia empresarial racional,que conduce a la búsqueda sistemática de rentas (llama-das “intramarginales” en la microeconomía convencio-nal) sobre la base de no compensar las externalidadespropias del proceso de producción, rehuir la competen-cia y desarrollar situaciones de monopolio o de compe-tencia monopolística. También es el caso de la apropia-ción integralmente privada del avance tecnológico y delconocimiento, más allá del necesario rol del sistema depatentes temporales que otorga derechos de propiedad alas innovaciones para incentivar la investigación y des-arrollo. El postulado de la remuneración de los factoresde producción de acuerdo a su productividad marginal,entendido como justa retribución al aporte de cada cualmedido en el marco de funciones de producción, pierdeen este enfoque mucho de su fundamento, dada la impo-sibilidad de concebir el mencionado aporte de cada fac-tor de producción separadamente. El proceso productivoy sus resultados resultan ser así una combinación comple-ja no necesariamente cuantificable de acuerdo a sus com-ponentes particulares. Lo propio ocurre con los cálculosde desagregación de los componentes del crecimiento

250


macroeconómico, que atribuyen a un factor residual in-determinado, normalmente asociado por defecto al pro-greso técnico, la parte no explicada por la acumulacióncuantitativa de factores del crecimiento. En palabras deRené Passet: “Pese a su denominación (el ingreso ‘tecno-lógico’) no está vinculado al capital técnico, sino a la pro-pia organización del proceso de producción, es decir a lainversión intelectual y a la información. Depende pues deeste patrimonio universal cuyos frutos, que no son impu-tables a uno u otro factor productivo, deben distribuirseen realidad entre el conjunto de la colectividad”142.

Redistribuir la posesión de activos significativos no ga-nados por la actividad económica propia requiere aplicarimpuestos a la herencia que permitan inhibir al menos enparte la transferencia sin otro mérito que el parentesco dela propiedad de grandes activos productivos a personasque no han desempeñado función económica alguna pa-ra obtenerlos. Además, una adecuada regulación por lospoderes públicos democráticos puede incluir procedi-mientos de redefinición de los derechos de propiedad so-bre los activos productivos y establecer responsabilidadessociales de la empresa con sus trabajadores y respecto delrespeto al medio ambiente y al entorno urbano en quefunciona, aminorando el peso como factor de poder de laposesión concentrada de activos en la vida social. La ex-pansión de la “responsabilidad social de la empresa” estállamada a complejizar el rol maximizador de utilidadespara sus accionistas, ampliando sus fines. En una sociedadpostcapitalista abierta y basada en la información, “la fir-ma no tiene que competir simplemente por utilidades si-no por nuestra confianza. Para obtenerla, debe abando-nar la maximización de utilidades, e incluso la satisfacción

251

142 René Passet, La Ilusión Neoliberal, Debate, Madrid, 2000.


del accionista, como los objetivos únicos de la organiza-ción. Su misión explícita debe residir en otros aspectos:calidad del producto, satisfacción del consumidor, prácti-cas de negocios éticas, políticas ambientalmente amiga-bles, por ejemplo” 143.

En tercer lugar, el sistema político buscará provocarmás acceso a los activos con una política de promoción dela competencia y de regulación antimonopólica que im-pida las barreras a la entrada de actores económicos enlos mercados, junto a una política de asignación del cré-dito que permita acceso a los activos existentes o a nuevosactivos a quienes no lo tienen y están en condiciones dedarle un uso productivo con razonables grados de efi-ciencia. Esto se puede lograr por vía directa de la bancapública o por la banca privada con sistemas de garantíaspúblicas, dada la selección adversa que practican los mer-cados de crédito en detrimento de los productores de pe-queña escala o sin historia productiva previa. Este fenó-meno hace indispensable regular los mercados incomple-tos de crédito y los sistemas financieros, que se constitu-yen en instrumentos privilegiados de reproducción de laconcentración del capital y de la desigualdad estructuralde la posesión de activos144.

Los eslabones de la política redistributiva de ingresos.Más allá de políticas desconcentradoras de la posesiónde activos, y asumiendo que no se desea bloquear el di-namismo económico con redistribuciones generaliza-das y drásticas de activos físicos, amén de su viabilidadpolítica y efectos colaterales indeseados, la estructura

252

143 Geoffrey M. Hodgson, Economics and Utopia. Why the learning economy is not the end ofhistory, Routledge, Londres, 1999.

144 Sobre estos aspectos, véase Joseph Stiglitz, Wither Socialism?, MIT Press, CambridgeMass, 1995, y Guillaume Duval, Le libéralisme n’a pas d’avenir, Editions La Découver-te, Paris, 2003.


distributiva de los ingresos seguirá probablemente sien-do insatisfactoria para uno u otro criterio de justicia,especialmente los más exigentes. Las políticas de redis-tribución de los ingresos, sustitutivas o complementa-rias de la redistribución de activos, se ponen en prácti-ca en las economías de mercado mediante una cadenade intervenciones.

En primer lugar, utilizan políticas para influir en la ge-neración, distribución y uso de los ingresos de los factores deproducción:

– en materia de ingresos del capital, estableciendo unatributación para estimular su ahorro y canalización ala reinversión antes que al consumo (en palabras deAlain Lipietz “a un empresario que viviera en sanda-lias y tenida sencilla y no consumiera nunca el dine-ro que gana, reinvirtiéndolo en su totalidad para cre-ar empleos, desde el momento en que respeta la le-gislación social y ambiental, no se ve porqué hacerlepagar un impuesto sobre este dinero que consagra alos demás”145);

– en materia de asimetría de poder existente a favordel capital en la empresa, equilibrándola a favor delos asalariados con acciones públicas que permitan lanegociación colectiva y la huelga, prohiban las discri-minaciones salariales para misma productividad, es-tablezcan salarios mínimos que incrementen los in-gresos salariales de mercado más bajos (con eventualdiferenciación para los más jóvenes y de mayor edadpara estimular su contratación);

– en materia de funcionamiento del mercado de tra-bajo, disminuyendo el desempleo. Las políticas deempleo se diferencian en las de carácter pasivo y las

253

145 Alain Lipietz, Refonder l’espérance. Edtions La Découverte, Paris, 2003, p. 149.


de carácter activo. Las políticas pasivas de empleo in-cluyen la disminución de la oferta de trabajo me-diante períodos de capacitación y actividades educa-tivas para completar estudios, así como la disminu-ción del tiempo legal máximo de trabajo. Las políti-cas activas de empleo incluyen una mezcla de políticafiscal, monetaria y cambiaria de apoyo a la demanday de estímulo al consumo, la inversión y las exporta-ciones como componentes de la política macroeco-nómica; el subsidio a la contratación y a la búsquedade empleo privado, y todas las acciones que dismi-nuyen el costo privado del empleo para incrementarsu demanda; por último, la creación de empleo social,destinada a viabilizar la satisfacción de necesidadessociales no cubiertas por el mercado ni por el sectorpúblico tradicional.

En segundo lugar, una política redistributiva en unaeconomía de mercado aborda acciones que intervienenen el eslabón entre el ingreso de los factores de producción y el in-greso monetario disponible, es decir la aplicación de impues-tos directos (a las utilidades del capital y a los ingresos sa-lariales más altos) para transferirlos a las personas de másbajos ingresos y a los más necesitados situados fuera de laesfera económica, en especial los niños vulnerables, losdiscapacitados y las personas de edad sin ingresos sufi-cientes para una vida digna. Son parte de tipo de esfuer-zo redistributivo los mecanismos de seguro y mutualiza-ción de riesgos como el desempleo, la enfermedad o la ve-jez sin ingresos, en tanto mecanismos de “redistribucióneficiente” que afectan con más frecuencia a los más ca-renciados146. Este es el mecanismo más típico de los Esta-dos de Bienestar.

254

146 Robert Castel, “Elargir l’assiette du financement”, en Problèmes Economiques, 2493-2494, noviembre 1996.


En tercer lugar, una política redistributiva en una eco-nomía de mercado aborda acciones que intervienen en eleslabón entre el ingreso monetario disponible y el ingreso real dis-ponible, como los impuestos indirectos diferenciados y elsubsidio del precio de bienes y tarifas de servicios amplia-mente consumidos por los grupos de menores ingresos;

En cuarto lugar, establece políticas de redistribuciónque intervienen en el eslabón entre el ingreso real disponible yel bienestar en un sentido amplio, es decir las condicionescualitativas de trabajo, recreación, acceso a bienes públi-cos urbanos y culturales, calidad del medio ambiente, li-bertad personal, capacidad de influir en las decisiones po-líticas y administrativas. Se trata aquí de la provisión debienes públicos sin sustitución cercana por bienes priva-dos al alcance de las personas de más altos ingresos. Unaamplia provisión de bienes públicos urbanos y de infraes-tructura social y cultural es un componente de gran rele-vancia en las políticas redistributivas realizadas por las so-ciedades que procuran obtener grados crecientes de ac-ceso universal a los componentes del bienestar.

Las disparidades espaciales de crecimiento y su disminu-ción. En las últimas décadas se ha venido ampliando la re-flexión sobre el porqué y como los agentes y las activida-des económicas se distribuyen en el espacio de modo nouniforme, creando asentamientos de mayor o menordensidad, generando centros y periferias, concentracio-nes productivas, ciudades y poblados147.

Las indivisibilidades de determinados procesos producti-vos y los rendimientos crecientes que de ellas derivan, se hanvisto reconocer un rol creciente en la emergencia de econo-

255

147 Para una reseña de las teorías convencionales de la localización productiva, verJohn P. Blair y Robert Premus, “Location theory”, en Theories of Local Economic Deve-lopment, Sage Publications, Newbury Park, 1993.


mías de aglomeración que miden las ventajas obtenidas porlos agentes económicos a raiz de su proximidad geográfica.Un razonamiento semejante al de la incidencia de las exter-nalides positivas en la llamada teoría endógena del crecimento,puede mencionarse a propósito de lo que lo que Paul Krug-man, en la tradición de Alfred Marshall, ha llamado la nuevageografía económica.. Se trata de la constatación de la cada vezmayor incidencia de los aspectos espaciales en la asignaciónde recursos y de la ampliación de las brechas de la distribu-ción territorial de la actividad económica en condiciones demercado, es decir la desigualdad inter-regional.

En palabras de Krugman: “Debido a las economías de es-cala, los empresarios tienen un incentivo a concentrar la pro-ducción de cada bien o servicio en un número limitado delugares. Debido a que la realización de transacciones en elespacio comporta unos costos, los lugares preferidos por ca-da empresa individual son aquellos en que la demanda esgrande o la oferta de factores es particularmente convenien-te -que, en general, serán los lugares que también elegiránlas otras empresas. Por este motivo, la concentración de la in-dustria, una vez creada, tiende a autosostenerse”148. La mez-cla de externalidades positivas y, cada vez más intensamente,negativas que provoca la concentración territorial de la acti-vidad económica hacen de las estrategias de ordenamientodel territorio una dimensión fundamental de la política pú-blica, al margen del mercado y como condición creciente desu propio funcionamiento, pues a las economías de escalaque genera la aglomeración se superponen las deseconomí-as de escala propias de asentamientos humanos en los que laprovisión de bienes públicos escasea y los costos de transac-ción aumentan de modo generalizado149.

256

148 Paul Krugman, Geografía y comercio, Antoni Bosch Editor, Barcelona, 1992.149 Pierre H. Derycke y Jean M.Huriot, “Microéconomie et espace: quelle intégration?”,

Revue Economique, 47, 2, 1996.


La política de disminución de las disparidades territo-riales debe sustentarse en el largo plazo no sólo en la des-centralización fiscal sino en la promoción del desarrolloregional a partir de los actores locales y regionales e invo-lucrando al nivel central del Estado. Se puede entenderpor desarrollo regional “el cambio en la productividad re-gional medida por la población, el empleo, el ingreso y elvalor agregado manufacturero” y “el desarrollo social enáreas como la calidad de la salud pública y la asistencia so-cial, la calidad del medio ambiente y la creatividad” 150. Eldesarrollo regional es entonces un objetivo a obtener queincluye una dimensión económica y una dimensión socialy ambiental.

En términos de políticas públicas operativas, estimular eldesarrollo regional supone, siguiendo a Lacour151, una acciónglobal de ordenamiento del territorio nacional mediante:

– “la aplicación espacializada de las políticas estatales”,lo que supone introducir la dimensión de correcciónde las disparidades territoriales en toda la gama deacciones públicas del Estado central que tienen im-pacto en el comportamiento de las economías regio-nales y locales, en especial en las políticas de obraspúblicas de interés nacional;

– la “atención particular acordada a un espacio parti-cular por un problema particular”, con mecanismosespecíficos de atención a situaciones coyunturales dedesequilibrio, en especial las crisis territoriales dedesempleo; y

– “una acción que busca una verdadera estrategia dedesarrollo de un espacio”, incluyendo la gama de in-

257

150 Arthur C. Nelson, “Theories of Regional Development”, en Theories of Local Econo-mic Development, , Sage Publications, Newbury Park, 1993.

151 Christian Lacour, Aménagement du Térritoire et Développement Régional, Dalloz, Paris,1983.


tervenciones públicas orientadas a facilitar a media-no ylargo plazo la reconversión productiva de activi-dades declinantes hacia actividades emergentes.

Los factores explicativos del crecimiento regional sonvariados y complejos152. Sin embargo, la experiencia pare-ce indicar que intervienen de manera significativa el esta-do regional de las infraestructuras (especialmente entransportes y telecomunicaciones), la existencia de unafuerza de trabajo calificada y de centros de formaciónapropiados, así como el acceso al crédito y las condicionestributarias, incluyendo las primas fiscales de localizaciónindustrial153.

Estas variables inciden en la inversión y en la localiza-ción territorial de las empresas y deben por tanto ser obje-to principal de las políticas de desarrollo regional orienta-das a la disminución de las disparidades de crecimiento.Los mecanismos de transferencia fiscal interregional o delnivel central al nivel regional debieran, en consecuencia,centrar sus objetivos en las mencionadas acciones.

258

152 Comisión de las Comunidades Europeas, Las regiones en la década de los 90 , Bruselas,1991.

153 Ver al respecto Mario Polèse, Economie Urbaine et Régionale. Logique spatiale des muta-tions economiques, Economica, Paris, 1994.


CAPÍTULO 7

LOS DILEMAS DELFINANCIAMIENTO PÚBLICO

El Estado-Nación es expresión de soberanía, pero den-tro de ciertos límites. Uno de ellos es el de la capacidaddel gobierno de movilizar recursos para financiar la acti-vidad estatal. Es por ello que la tributación está en el co-razón del proceso político. Ha sido históricamente un fac-tor esencial en la conformación de imperios y Estados. Noha estado ausente como motivación de las conquistas co-loniales (recuérdese “el quinto real” del imperio español,tributo obligatorio de 20% sobre las riquezas trasladadasa la metrópoli).

Puede considerarse que en las democracias contempo-ráneas los impuestos son el precio a pagar por una socie-dad civilizada. El objetivo principal de la tributación es fi-nanciar el gasto público. El financiamiento público estáconstituido por las contribuciones obligatorias (impues-tos, tarifas y cotizaciones salariales) y por el endeudamien-to, y en algunos casos por emisión de moneda. Pero sucomponente fundamental son los impuestos. La presión ocarga tributaria se mide como el porcentaje que represen-ta la suma de impuestos recaudados por los distintos ni-veles de gobierno respecto del valor a precios de mercado

259


del Producto Interior Bruto. Cada impuesto tiene una ba-se de cobro determinada por las estructuras de adminis-tración tributaria en los distintos países (ingresos persona-les, utilidades empresariales, valor de la propiedad, valorde los bienes sujetos a transacción) y una tasa (proporciónmedida en porcentaje) que se aplica a esa base.

Cuadro 12: Ingresos tributarios en porcentaje del PIB, 1975-2005

(*) Para América Latina, los ingresos son los del Gobierno General. Para lospaíses de la OCDE, se considera los ingresos totales.Fuentes: OCDE, Revenue Statistics, y CEPAL.

Las bases económicas más utilizadas para recaudar im-puestos en los Estados modernos son:

– las transacciones de mercado (compra y venta de bienesy servicios, importaciones de bienes), gravámenesque se denominan impuestos indirectos. Los impuestosmás importantes de este tipo son el Impuesto al ValorAgregado, los impuestos generales (como en

260

Países 1975 1985 1990 2000 2005

EE.UU. 25,6 25,6 27,3 29,9 27,3Japón 20,9 27,4 29,1 27,0 27,4Corea 15,1 16,4 18,9 23,6 25,5EU 15 32,1 37,4 38,0 40,4 39,7Suecia 41,6 47,8 52,7 52,6 50,7Dinamarca 38,4 46,1 46,5 49,4 50,3Francia 35,4 42,8 42,0 44,4 44,1Reino Unido 35,3 37,6 36,3 37,3 36,5Alemania 34,3 36,1 34,8 37,2 34,8España 18,4 27,2 32,5 34,2 35,8Irlanda 28,7 34,6 33,1 31,7 30,6América Latina (*) - 13,8 12,0 15,1 17,0Brasil - 24,0 26,4 30,4 33,4Argentina - 18,3 16,1 21,5 26,8Chile - 18,5 15,4 17,7 18,2Perú - 14,8 11,6 13,9 15,1México - 11,1 12,6 12,1 11,0Haití - - 7,3 7,9 9,7


EE.UU.) o específicos a las ventas (como en la mayo-ría de los países), así como los impuestos aduaneros(estos últimos han venido perdiendo importancia enmuchos países dadas las liberalizaciones comercialessucesivas);

– los ingresos o renta del capital y los ingresos o renta del tra-bajo, (que dan lugar al impuesto a la renta de las per-sonas y al impuesto a la renta de las empresas, de re-caudación separada en la mayoría de los países o in-tegrada en países como Francia y Chile), así como elvalor de la propiedad (mobiliaria o inmobiliaria), gra-vámenes que se denominan impuestos directos.

El tamaño del gobierno y la tributación tienden a cre-cer a medida que se desarrollan las economías. La expan-sión impositiva, es decir el crecimiento de los impuestos aun ritmo mayor que la economía, acompaña tasas de cre-cimiento del PIB estables o crecientes. Esto es un resulta-do de la transformación de las economías desde estructu-ras de producción tradicionales a estructuras modernas,proceso que disminuye el costo marginal de la tributacióny permite aumentar las tasas de impuestos, sin perjuiciode la expansión de la expresión política y de las presionespor mayor gasto público a medida que las democraciasmaduran154.

En América Latina, los niveles de recaudación son re-lativamente bajos (17% del PIB en promedio en 2005),aunque crecientes, una vez concluida la ola neoliberal delos años 1980-1990 que se propuso disminuir la carga tri-butaria. Esta carga (incluyendo cotizaciones obligatorias)oscila en 2005 entre un 10% del PIB en Haití y un 33%del PIB en Brasil. En contraste, la carga tributaria total delos países de la OCDE ha aumentado sustancialmente en

261

154 Ver la evidencia histórica en Alex Mourmouras y Peter Rangazas, « Fiscal Policy andEconomic Development », IMF Working Paper, wp/08/155, junio 2008.


los últimos 40 años, pasando de 26% del PIB en 1965 a30% en 1975 y a 36% en 2005. La carga tributaria de lospaíses desarrollados varía hacia 2005 entre un 25% y un50% del PIB, con países con menores gastos públicos eimpuestos que los financian -como Estados Unidos, Japóny Corea155- junto a países intermedios -como la mayoría delos europeos- y otros países con una alta carga tributaria -como Suecia, Dinamarca y Francia.

PRINCIPIOS DE JUSTICIA TRIBUTARIAUn sistema tributario debe idealmente reunir las con-

diciones de suficiencia (es decir permitir financiar sobreuna base estable y continua el gasto público al que estáasociado), de simplicidad (es decir no presentar una mul-tiplicación de impuestos de baja recaudación y alto costode administración ni estar asociado a fines específicos quedificulten la flexibilidad de la asignación de gastos), deequidad (distribuirse con justicia entre los contribuyen-tes) y eficiencia (no distorsionar significativamente la acti-vidad económica).

Las diversas estructuras tributarias de los países son elreflejo de la manera en que el precio del financiamientopúblico se distribuye entre los individuos que pertenecena una sociedad, de acuerdo a determinados principios.Un primer principio de justicia tributaria es el de la “equi-dad horizontal” (frente a una misma situación todos de-ben pagar lo mismo). Asociado a este se encuentra el“principio del beneficio”: a cada impuesto se asocia unservicio o conjunto de servicios determinados, así como aun precio se asocia en el mercado un bien específico. Por

262

155 Corea es uno de los exponentes del “milagro asiático”, con tasas de crecimiento des-de los años sesenta que lo llevó a ser hoy un país desarrollado en términos de PIBpor habitante. Como otros, ha incrementado de manera importante su carga tri-butaria desde 1975, siguiendo el patrón de comportamiento según el cual a mayordesarrollo mayor carga tributaria.


su parte, tiene también relevancia el “principio de la ca-pacidad de pago”, que asocia cobros de tasas diferencia-das según las posibilidades económicas de los contribu-yentes, de modo que quien tenga más recursos y puedapagar más contribuya en una mayor proporción al esfuer-zo común. Se trata en este caso de aplicar un principio de“equidad vertical”.

Las estructuras tributarias se constituyen en base a unamultiplicidad de impuestos. Una estructura es progresiva silos pagos tributarios como proporción del ingreso de unindividuo o de una familia aumentan con el nivel de in-greso. Si por ejemplo los impuestos para una familia con10 000 unidades de ingreso anual representan un 20% delingreso y los impuestos para una familia con 100 000 uni-dades de ingreso representan un 30% del ingreso, enton-ces la estructura tributaria entre estos tramos de ingresoes progresiva. Una estructura tributaria es más progresivaque otra si la tasa de impuestos promedio aumenta másrápido con el ingreso. Los impuestos directos de tasa cre-ciente según los ingresos sean mayores cumplirán con es-ta condición, contrariamente a los impuestos indirectosde tasa fija aplicada al valor de mercado de los bienes.Desde este punto de vista los impuestos indirectos son re-gresivos, aunque si el consumo está concentrado en las fa-milias de más altos ingresos, en términos absolutos estaspaguen más impuestos que las familias más pobres y portanto contribuyan con más recursos a financiar el gastopúblico que estas últimas si consumen muy poco.

En América Latina son particularmente bajos los im-puestos directos sobre las rentas de las empresas y sobrelos ingresos de las personas físicas. En lo países desarro-llados los impuestos a la renta alcanzan una proporcióndel PIB sustancialmente mayor (13,4% del PIB en la UE,11,1% en EE.UU. en 2003, según la OCDE), con el casodanés (28,5%) como paradigma del peso sustancial de es-

263


te impuesto redistributivo. Japón, al otro lado de la esca-la, evidencia una cifra más modesta (7,7%). Se ha eviden-ciado una tendencia generalizada a la disminución de lastasas del impuesto a la renta de personas y empresas en elpasado reciente, aunque en volumen su participación enla recaudación total en 2005 sea similar a la 1965.

Cuadro 13: Composición de los Ingresos Tributariosen el área de la OCDE (en %)

Fuente: OECD, Revenue Statistics 1965-2006

En EE.UU. hasta 1980 el gobierno federal captaba has-ta un 70% de los ingresos más elevados de las personas.Bajo los gobiernos republicanos, primero el Economic Re-covery Tax Act de 1981 redujo esa tasa a 50%, y el Tax Re-form Act de 1986 la redujo todavía más a 33%., aunque am-plió la base del cobro, especialmente en el área de las ga-nancias de capital, compensando en parte la declinaciónde la tasa. Luego fue elevada a 39.6% en el primer go-bierno de Clinton, y luego reducida bajo Bush a cerca de34%, es decir menos de la mitad de su monto de 1980.Otros países desarrollados emularon esta tendencia, conmenor amplitud, así como la mayoría de los gobiernos la-tinoamericanos. En el Reino Unido, la tasa de imposiciónmarginal (aplicable al tramo de ingreso más alto) bajo losgobiernos laboristas había llegado hasta un 83% de tasamáxima y a un 98% para los ingresos del capital. Con losgobiernos conservadores a partir de 1979 la tasa máxima

264

Tipos de impuestos 1965 1975 1985 1995 2005

Impuestos al Ingreso Personal 26.2 29.8 29.7 27.1 24.6 Impuestos al Ingreso Corporativo 8.8 7.6 8.0 8.0 10.3 Contribuciones a la Seguridad Social 17.6 22.0 22.1 24.7 25.6 Impuestos a las planillas de sueldos 1.0 1.3 1.1 0.9 0.8 Impuestos a la Propiedad 7.9 6.3 5.2 5.5 5.6 Impuestos al Consumo 38.4 32.8 33.7 32.4 31.9 De los cuales IVA y Ventas 13.6 14.5 16.4 17.7 18.9


pasó a 40%. En Suecia, paradigma del Estado de Bienestar,la tasa máxima para los ingresos alcanzó un 76%, paracaer a partir de 1991 a 30% para los ingresos del ahorro ya 51% en el caso de los ingresos del trabajo156.

Sin embargo, como se reseñó en el capítulo 1, el con-trato social en los países capitalistas industrializados ha in-cluido desde la posguerra mundial la provisión de impor-tantes servicios públicos estatales y transferencias redistri-butivas a través del impuesto progresivo y el gasto público.Este tipo de intervención estatal no impidió el crecimien-to de dichos países ni su transformación en los más prós-peros del mundo, como lo refleja la magnitud de su PIBpor habitante.

La recaudación del impuesto a la renta personal enAmérica Latina apenas alcanza, en promedio, al 1,2% delPIB. Este impuesto, sujeto a múltiples exoneraciones quesuelen privilegiar a las rentas de capital, es de alta progre-sividad, pero como lo indica su baja recaudación, tienemuy poca capacidad redistributiva. En lo que se refiere alimpuesto a la renta de empresas, es un hecho que a nivelmundial la movilidad del capital no solo ha reducido lastasas nominales, sino que para atraerlo han proliferadotratamientos especiales que han erosionado la base delgravamen. En efecto, la liberalización económica y la in-tegración de mercados han producido algunos cambiosestructurales en el impuesto. Por ejemplo, en 1918, el im-puesto a la renta empresarial en los Estados Unidos ren-día cuatro veces más que el impuesto a la renta personal,que solo afectaba a los muy pudientes; hacia 1950 ambosrecaudaban lo mismo; pero ya en 1980 las personas físicaspagaban cerca de cuatro veces más que las empresas, loque sigue sucediendo hasta la fecha.

265

156 Ver “Eléments de comparaison internationale”, Etudes des prélèvements fiscaux et so-ciaux pesant sur les ménages, La Documentation Française, Paris, 1996.


En América Latina, la tasa del impuesto de renta cor-porativo promedio en la región es del 29%. El impuestoal valor agregado (IVA), del cual provienen el 50% de losingresos fiscales en Latinoamérica, promedia una tasa de15%.

TRIBUTACIÓN, INCIDENCIA Y EFICIENCIALa tributación incide en el comportamiento de los

agentes económicos en las economías de mercado. En losmercados competitivos en equilibrio parcial, la incidenciade un impuesto (es decir si lo paga el consumidor o elproductor) depende de la elasticidad precio de la oferta yde la demanda. Un impuesto sobre el consumo de bienesno es pagado en absoluto por los consumidores si la cur-va de demanda es perfectamente elástica o por los pro-ductores si la curva de oferta es perfectamente elástica. Yviceversa. La incidencia de un impuesto sobre los factoresde producción (capital o trabajo) en un mercado compe-titivo depende también de la elasticidad de la oferta y lademanda por el factor.

Efecto ingreso y efecto sustitución. Una estructura tribu-taria óptima es la que maximiza los efectos recaudatoriosbuscados y minimiza sus costos de eficiencia. La tributa-ción puede tener costos económicos negativos y provocarla llamada “pérdida irrecuperable de eficiencia”. Estaproviene de eventuales distorsiones en los incentivos delos productores (incitándolos a producir menos y dismi-nuyendo el excedente del productor) y los consumidores(incitándolos a comprar menos y disminuyendo el exce-dente del consunidor), cuya magnitud dependerá de laselasticidades precio de la oferta y de la demanda de losbienes ante el establecimiento de impuestos, es decir de lamagnitud del llamado “efecto sustitución”. El efecto decualquier impuesto puede ser descompuesto entre un

266


efecto ingreso y un efecto sustitución. Mientras mayor esel efecto sustitución provocado por los impuestos, mayores la pérdida de eficiencia. Existe un efecto ingreso (laspersonas sustraen a sus ingresos los impuestos que handebido pagar) asociado a los impuestos de cuantía fija (esdecir un impuesto que los individuos pagan indepen-dientemente de lo que hacen o de sus habilidades, de susingresos, su trabajo, su consumo o su ahorro), pero no unefecto sustitución. Por eso se entiende que el impuestoóptimo es el de cuantía fija per cápita, pues por construc-ción no puede “distorsionar” la asignación de recursos. Elproblema es que pagarían lo mismo muy ricos y muy po-bres, contraviniendo el principio de equidad vertical. Enel límite, personas muy pobres verían la totalidad de susingresos volatilizados por el impuesto.

Existe otro conjunto de impuestos que no sólo no da-ñan la asignación eficiente de los recursos sino que la in-crementan, y que son más verosímiles de aplicar. Este esespecialmente el caso de los impuestos correctores de ex-ternalidades negativas, que internalizan dichas externali-dades, es decir transforman en costo privado el costo so-cial en que incurren en sus actividades algunos entes pri-vados. Los impuestos sobre actividades que provocan da-ño directo a la salud (tabaco, alcohol) o que son conta-minantes y los que se aplican a la extracción de recursosnaturales corresponden a esta categoría. Para que cum-plan con sus fines, estos impuestos deben no tener una ló-gica esencialmente recaudatoria, por lo que se debe eva-luar siempre sus costos (especialmente los administrati-vos) y sus beneficios, habida cuenta de la dificultad decuantificar las externalidades.

Como segundo mejor, se entiende que provocan pocasmodificaciones en la conducta y pocos efectos de sustitu-ción los impuestos indirectos, mientras los impuestos di-rectos a los ingresos del capital y el trabajo serían distor-

267


sionadores y disminuirían la oferta de ahorro, la inversióny la oferta de trabajo.

Se suele sobreestimar estos efectos y postular que debi-do al efecto distorsionador que se atribuye genéricamentea los impuestos y a la mayor eficiencia relativa que tendríaa todo evento el sector privado para el uso de recursos pro-ductivos, un país que posee un mayor nivel relativo de im-puestos tendría un menor crecimiento económico. Mayo-res tasas tributarias afectarían negativamente la tasa de re-torno de la inversión y sus niveles y, por esta vía, reducirí-an el crecimiento. Incluso algunos sostienen que la des-igualdad económica es esencialmente benéfica al aumen-tar los incentivos de incremento de la productividad.

En el caso de la magnitud de los desincentivos a la ofer-ta de trabajo provocada por la tributación de los ingresos,existe una amplia controversia analítica y empírica. Analí-ticamente, opera el llamado “efecto ingreso”: cuando lapresión fiscal aumenta, los contribuyentes de más ingre-sos ven disminuidos sus incentivos a trabajar, pero puedenigualmente querer evitar que sus ingresos disminuyan demanera importante y por tanto trabajar más.

Estimaciones empíricas sobre los efectos desincentivantesde la tributación. Los estudios empíricos recientes con-firman que los trabajadores secundarios en las familiasson mucho más sensibles a cambios en las tasas del im-puesto a la renta que los trabajadores primarios que ase-guran el ingreso familiar básico. Aunque siempre las con-clusiones en este temas son controversiales, Thomas Pic-ketty afirma que “el estado actual de los conocimientosdisponibles respecto de las elasticidades de la oferta detrabajo sugieren que la atención tradicionalmente acor-dada a los efectos desincentivantes sobre los altos ingresoses totalmente excesiva y no permite un análisis global delos límites alcanzados o no por los sistemas modernos de

268


redistribución”157. Recientes estudios para Francia, endonde los gobiernos de izquierda primero aumentaronlas tasas marginales para los sectores de más altos ingresosdel impuesto a la renta y luego los gobiernos de derechalos disminuyeron, revelan que los ingresos declarados porlos contribuyentes afectados no variaron. Otros estudiospara EE.UU. demuestran que las fuertes alzas aplicadaspor Clinton en 1993 de las tasas superiores del impuestoa la renta no tuvieron ningún efecto significativo sobre latendencia de progresión de los altos ingresos norteameri-canos de los años precedentes158.

¿Cuan progresivo debe entonces ser el impuesto? Larespuesta no es simple y dependerá de cómo modifica suconducta el contribuyente rico ante altas tasas de impues-tos, qué financia el impuesto y cuanto se valora social-mente que una unidad de ingreso esté en manos de unafamilia de bajos ingresos o bien en manos de una familiade altos ingresos.

Tradicionalmente, han existido tres enfoques en lamateria, siguiendo a Joel Slemrod159. Bajo el principio delbeneficio (el impuesto es un pago por un servicio guber-namental a individuos), el ingreso público debiera re-caudarse bajo la forma de tarifa al usuario cada vez queesto sea posible. No obstante, esto no es posible para losbienes públicos puros, que por definición no admiten uncobro por su uso, como la defensa o la justicia. Cabría su-poner que se beneficia de ellas más el rico que poseebienes que de ese modo son defendidos por las institu-ciones mencionadas, mientras lo son menos los pobresque no poseen bienes a ser defendidos, pero establecer la

269

157 Thomas Piketty, L´économie des inégalités, La Découverte, Paris, 1997.158 Ver Thomas Piketty, “Trop d´impôt ou trop d´idéologie?”, en Débats, Libération, 16

de noviembre 1998.159 Joel B. Slemrod, “Progressive Taxes”, en http://www.econlib.org/library/Enc/Pro-

gressiveTaxes.html.


exacta relación entre pago y beneficio es difícil de cuan-tificar. En cualquier caso el principio del beneficio abogaen contra de los programas de redistribución en los Esta-dos de bienestar.

Bajo el principio de la capacidad de pago, la carga tri-butaria de cada cual debiera estar relacionada no con loque los contribuyentes reciben del gobierno, sino con laposibilidad de sustentar la carga tributaria y de abordar elsacrificio que esto implica. Si se considera plausible quepagar una unidad de ingreso es un sacrificio menor parauna persona de ingresos holgados que para una personafrancamente pobre, un igual sacrificio requiere de pagostributarios mayores por el primero en comparación con elsegundo. Pero, al igual que con el principio del beneficio,el razonamiento no identifica una relación precisa entreingreso y carga en el pago del impuesto. Un impuestoproporcional, en el que todos pagan el mismo porcentajede su ingreso, recaudará de todas maneras una mayorcantidad de recursos a la persona rica que a la pobre. In-cluso un impuesto regresivo que, por ejemplo, significaraun cobro de 25 por ciento en las primeras 10 000 unida-des de ingreso y un 10 por ciento en todo el ingreso adi-cional, recaudará más dinero de los más ricos que de losmás pobres.

Según el principio utilitarista, la carga tributaria debeser asignada procurando maximizar el bienestar socialagregado. Francis Edgeworth mostró que si desde unaperspectiva social una unidad de ingreso es menos valora-da en la medida en que el ingreso del receptor aumenta,entonces el bienestar social se maximiza con un sistematributario que nivela todos los ingresos, recaudando todoel ingreso más allá de un umbral y distribuyendo lo obte-nido a aquellos cuyos ingresos de otra manera serían in-feriores al umbral de ingreso aludido. El problema es queeste impuesto nivelador destruiría el incentivo a trabajar,

270


ahorrar, invertir e innovar, con lo cual el tamaño de la tor-ta a repartir en partes iguales se reduciría rápidamente. Elprincipio de la igualdad distributiva tendría que transigircon el principio de la provisión de incentivos que aumen-tarían el volumen total de ingresos disponibles para ser re-distribuidos. Por ello los enfoques de la progresividad tri-butaria óptima que se inspiran en el principio utilitaristaven el problema como un dilema entre los beneficios so-ciales de una distribución más igualitaria de los ingresosdespués de impuestos y el daño económico provocadopor impuestos altamente progresivos.

¿Cuan importante es ese daño? Para los economistasliberales sería muy importante, lo que explica su reco-mendación recurrente y unívoca: el mejor Estado es elresidual, que financia pocas actividades con pocos im-puestos. Martin Feldstein y Michael Boskin han propi-ciado en las administraciones republicanas en EE.UU.disminuciones de impuestos, inspirados además en la lla-mada Curva de Laffer, según la cual rebajas de tasas tri-butarias impulsarían la actividad y por esa vía aumenta-rían la masa de impuestos recaudada. (no es más que laley de los rendimientos decrecientes aplicada a la políti-ca tributaria). Sin embargos, después de una década ba-jo los efectos de dos rebajas tributarias importantes,otros economistas dudan que la política tributaria tengamucho efecto sobre la inversión o el ahorro al constatarque en EE.UU., la tasa de ahorro personal disminuyó en-tre 1980 y 1987, a pesar de las rebajas tributarias sobrelos retornos del ahorro, y comenzó a recuperarse cuan-do se introdujeron restricciones a los incentivos tributa-rios al ahorro160.

271

160 Alan Auerbach y Kevin Hassett. "Investment, Tax Policy, and the Tax Reform Act of1986." en Do Taxes Matter? The Impact of the Tax Reform Act of 1986, editado por JoelSlemrod. 1991.


Por su parte, Barry Bosworth y Gary Burtless, encontra-ron que las reducciones en las tasas marginales del im-puesto coincidieron con un modesto incremento en la ofer-ta de trabajo, pero concluyeron que la política tributariaprobablemente no fue el factor dominante en el comporta-miento de la oferta de trabajo durante la década estudia-da161. Una de las razones de sus cautelosas conclusiones so-bre el papel de las rebajas tributarias es que los hombres debajos ingresos incrementaron su oferta de trabajo en unaamplia magnitud incluso con estabilidad de las tasas margi-nales o incluso cuando aumentaron. Asimismo, los contri-buyentes de altos ingresos respondieron a sustancialmentemenores tasas de impuestos cambiando la distribución en eltiempo de sus ventas de activos y abandonando estratage-mas financieras. Así, la experiencia reciente en EE.UU. mos-tró que las tasas marginales del impuesto importan, pero notanto como se suponía o en la dirección que se suponía porlos promotores de las rebajas tributarias.

El gasto público que incrementa el capital físico y hu-mano y las transferencias que disminuyen las desigualda-des de ingresos pueden tener efectos positivos sobre elcrecimiento. El efecto desincentivante de los impuestosque los financian parece ser mucho menor que lo previs-to por la teoría convencional. No de otro modo se expli-ca que muchos países de altos ingresos per cápita tenganlas grandes cargas tributarias que sustentan masivos volú-menes de gasto público. En palabras de Vito Tanzi y Ho-well Zee, del FMI: “la conclusión general que se puede ex-traer es que la evidencia empírica sobre la relación entretributación y crecimiento es mucho más débil que lo quela teoría hubiera llevado a uno a esperar”.162

272

161 Citados por Slemrod, op.cit.162 Vito Tanzi y Howell H. Zee, “Política fiscal y crecimiento a largo plazo”, Revista In-

ternacional de Presupuesto Público, 38, 1998.


Diversas mediciones revelan también que las variablesinstitucionales y las regulaciones públicas (proteccioneslaborales, salario mínimo, centralización de negociacio-nes) no tienen el rol esencial que algunos les atribuyenrespecto al nivel de desempleo en las economías mixtasdesarrolladas163. La regulación estatal que protege el em-pleo tiene poco impacto en el nivel de desempleo, aun-que si incide en una menor velocidad de rotación de lamano de obra y una mayor duración promedio del des-empleo. La disminución de las prestaciones de los segu-ros de desempleo tiene un impacto débil sobre el nivel dedesempleo. Sistemas generosos han podido cohabitar conniveles de desempleo débiles, particularmente en Europadel Norte. Los resultados empíricos tampoco establecenuna relación directa entre sindicalización y desempleo.Los sindicatos juegan en cambio un rol nivelador en ma-teria de dispersión de salarios. En cuanto al salario míni-mo, la evidencia tampoco arroja conclusiones definitivas yen diversos casos altos salarios mínimos conviven con ba-jas tasas de desempleo. Si bien las reglamentaciones esta-tales pueden jugar un rol en la explicación del nivel y evo-lución del desempleo, éste parece tan débil que no llegaverdaderamente a explicar las diferencias entre países nilas razones de éxito de algunos. En materia de desempleoson en definitiva las dinámicas macroeconómicas y el “re-parto social del trabajo” lo que explican su evolución.

No todo gasto público se justifica ni todo impuesto es-tá exento de efectos desincentivantes sobre la actividadeconómica. En palabras de Lindert, “según todas las apa-riencias, es a través de los gastos públicos escogidos y pre-servando, en los propios programas sociales, estímulos pa-ra el crecimiento, que los países en los que los gastos so-

273

163 Jean Paul Fitoussi, Olivier Passet y René Fressynet, Rapport du Comité D´Analyse Eco-nomique, www.premier-ministre.gov.fr.


ciales son elevados han podido reducir su costo”164. Cuan-do existen costos en eficiencia asignativa de la tributación,estos son en parte compensados por los incrementoseventuales en dicha eficiencia en la dinámica productivade la empresa provocados por las externalidades positivasque financian. Cuando se trata de redistribuciones que noinciden directamente en la empresa, los costos de eficien-cia asignativa son tanto menores como adecuados son lossistemas de recaudación tributaria para minimizar las dis-torsiones en los incentivos, así como capaces son las agen-cias públicas de prestar sus servicios al mínimo costo.Existe suficiente evidencia para afirmar que en materia detributos y gastos en las economías industrializadas, las conmayor expansión en las últimas décadas son las que tie-nen tributos menos desincentivadores y más gastos públi-cos que contribuyen al crecimiento, especialmente en in-fraestructura y recursos humanos, y no los de Estados demenor peso en la economía. Es este un tema de estructu-ra más que de nivel. Incluso la aplicación de tributos con-siderados “desincentivadores” (alto impuesto a la renta yal patrimonio) no se traduce en un impacto sustancial demenor crecimiento165. De acuerdo a Joel B. Slemrod y JonBakija, con datos de 1950 a 2002, el examen de la relaciónentre la tasa marginal del impuesto a la renta y la produc-tividad (se supone en el enfoque neoliberal que reducir la

274

164 Peter Lindert, “Does social spending deter economic growth?, Challenge , mayo-junio1996. A estas políticas públicas de tipo redistibutivo con consecuencias fiscales pue-de agregarse la propuesta de intervenir el mercado de trabajo no con salarios míni-mos sino con ingresos mínimos compuestos por el salario de equilibrio de mercadoy un complemento financiado fiscalmente para alcanzar el nivel del ingreso mínimodefinido socialmente. La política francesa y alemana de subsidiar los aportes patro-nales a la seguridad social para disminuir el costo del empleo no calificado tiene unainspiración semejante.

165 Ver las estimaciones de Richard Kneller, Michael Bleaney, Norman Gemmel,,”FiscalPolicy and Growth: Evidence from OECD Countries”, Journal of Public Economics 74,1999, pp. 171-190.


tributación al ingreso incentiva la productividad) revelaque los períodos de fuerte incremento de la productivi-dad coexistieron con las tasas marginales superiores másaltas en el impuesto a la renta en la posguerra y que, enpromedio, los países de más altos impuestos son los másricos166. La afirmación que los impuestos per se hieren eldesempeño económico no tiene base empírica que la sus-tente. De nuevo en palabras de Peter Lindert:

“Desde hace algunos años, ha habido una creciente bre-cha entre el registro empírico y una historia que es con-tada una y otra vez con insistencia creciente. No soloescuchamos que existe el peligro de que redes de seguri-dad y programas antipobreza basados en impuestos pue-den tener altos costos económicos. Nótese cuan frecuen-temente se nos dice que los economistas han ”demostra-do” y “encontrado” que esto es cierto. Estas afirmacionesson frecuentemente un bluff (...). Antes que demostrar oencontrar este resultado, han escogido imaginarlo167.

Y el costo de ignorar la experiencia a favor de postula-dos de fe puede ser alto: déficit fiscal estrucrtural, decai-miento de la infraestructura, inadecuada inversión en in-vestigación, educación y salud. Y por tanto, en el largoplazo, menor crecimiento.

275

166 Joel B. Slemrod, Jon Bakija, Taxing Ourselves: A Citizen's Guide to the Great Debate overTax Reform, The MIT Press, 2004.

167 Peter H. Lindert, “The Welfare State Is the Wrong Target: a Reply to Bergh”, EconJournal Watch, 3, 2, Mayo 2006, pp 236-250.


CAPÍTULO 8

FRENTE A LA GRAN RECESIÓN

La que ya se ha denominado ”la gran recesión”, es de-cir la crisis desencadenada en 2008, ha vuelto a recordarcon dramatismo una evidencia incómoda para el pensa-miento económico ortodoxo: los mercados de capitales,pero también los mercados de productos y del trabajo,cuando son librados a su suerte, oscilan y no siempre con-vergen a posiciones de estabilidad. Los mercados no solocontribuyen a la expansión económica al canalizar el mo-tivo de lucro y el intercambio descentralizado, informan-do a consumidores y productores a través del sistema deprecios, sino también a que la producción experimentecrisis periódicas, entre otras razones por que suele entre-gar a los agentes económicos información equivocada,asimétrica o limitada. Estas crisis provocan grandes redis-tribuciones de recursos, desplazan a los productores demenos poder y dejan en situación de desempleo cíclico oestructural a proporciones más o menos importantes de lafuerza de trabajo. Los mercados son miopes en el largoplazo y muy vulnerables en el corto plazo a impactos dediversa índole: de precios, tecnológicos, sociales, natura-les y también políticos.

277


UNA LARGA HISTORIA DE CRISIS PERIÓDICASLa actual es al menos una expresión más de las crisis pe-

riódicas, especialmente financieras, del capitalismo, es decirde aquel sistema económico cuyo fundamento es la maxi-mización de la rentabilidad del capital. Es verdad que uncierto dogmatismo que se ha reclamado impropiamente deMarx anunció con demasiada frecuencia la crisis final delcapitalismo durante el siglo 20. Y que Immanuel Wallersteindeclarase frente a la actual crisis que “el capitalismo llega asu fin”, pues “las posibilidades de acumulación real del sis-tema han alcanzado sus límites”. Su argumento es que “elcapitalismo, desde su nacimiento en la segunda mitad delsiglo XVI, se nutre del diferencial de riqueza entre un cen-tro en el que convergen las ganancias y periferias (no nece-sariamente geográficas) cada vez más empobrecidas”168.. Yesas periferias en Asia y América Latina crean ahora, en suvisión, un desafío insuperable para la “economía-mundo”creada por Occidente, que ya no puede controlar los costosde la acumulación (en precio de la mano de obra, materiasprimas e impuestos). Wallerstein cree que en 40 años másun nuevo sistema habrá emergido, sin que esté claro si serámás igualitario o más violento que el capitalismo.

Este análisis de las crisis del capitalismo mediante la hi-pótesis de la tendencia a la compresión de la tasa de ga-nancia y la dificultad de valorización del capital no es coin-cidente empíricamente con la mantención y en algunoscasos el incremento en las últimas tres décadas de los in-gresos del capital respecto de los del trabajo en las econo-mías capitalistas maduras. En este sentido, puede enun-ciarse la hipótesis inversa: la capacidad del capitalismo degenerar excedentes, especialmente mediante la renta tec-nológica y la extracción de recursos naturales, crea las con-

278

168 Immanuel Wallerstein, “Le capitalisme touche a sa fin”, Le Monde, 13-10-2008.


diciones periódicamente para la existencia de burbujas yriesgos financieras en unas u otras áreas de la actividad deacumulación de capital. Y no debe olvidarse a Eric Hobs-bawm en su reflexión sobre las eventuales salidas a la crisisactual: “tenemos los mismos incentivos que habían en los'30: si no se hace nada, el peligro político y social es pro-fundo y eso es, después de todo, la forma en que el capi-talismo se reformó a sí mismo durante y después de la gue-rra, bajo el principio de ‘nunca más’ a los riesgos del 30”169.

En todo caso, la evidencia indica que la expansión noregulada de la acumulación de capital y las crisis financie-ras (bursátiles, cambiarias, bancarias) van de la mano. Enefecto, el valor de un activo financiero depende de la eva-luación de los flujos de ingresos futuros que puede gene-rar, los que inevitablemente tienen un grado de variabili-dad que puede llegar a invalidar el cálculo económico ra-cional, y del resultado esperado de la inversión, precipi-tando la caída de uno u otro agente económico. Y tomarriesgos con recursos propios o de los demás es la esenciadel capitalismo, que ha demostrado ser un sistema eco-nómico dinámico pero a la vez inestable, depredador derecursos naturales y concentrador de ingresos cuando noes objeto de regulaciones en la materia.

La idea de la economía neoclásica convencional segúnla cual los mercados de capitales no intervenidos aseguranuna mejor asignación de recursos al canalizar los ahorrosdisponibles a sus usos más productivos, incrementando elcrecimiento y el bienestar, no tiene fundamento empírico.Así lo confirma la historia económica desde la crisis de lasbulbas de tulipas de 1634 en Holanda, la de la South SeaCompany de 1720 en Inglaterra, las ocho creadas por lasguerras europeas entre 1713 y 1820 y así sucesivamente, in-

279

169 Eric Hobsbawm ,“¿Qué opina Hobsbawm sobre la crisis?”, Redacción BBC Mundo, Oc-tubre 2008.


cluyendo la gran depresión de 1929. El capitalismo entróen crisis muchas veces, como predijo Marx, pero fue capazde recuperarse. E incluso de tener épocas de oro, como lade la posguerra, gracias a las ideas de Keynes para superarel equilibrio de subempleo. La crisis cambiaria en 1971 y elestancamiento con inflación de los años setenta fueron su-perados mediante la globalización acelerada. Las tecnolo-gías de la información dieron vitalidad al capitalismo, conla innovación y la “destrucción creativa” de Schumpetertrasladando recursos hacia usos más productivos. Perosiempre con una piedra en el zapato, el comportamientocíclico de la economía. De acuerdo a David Romer, antesde llegar a la gran crisis de 2008, en EE.UU. se produjeron10 recesiones entre 1948 y 2001, período en el cual el tiem-po transcurrido entre el final de una recesión y el inicio dela siguiente osciló entre cuatro trimestres y diez años170.

La naturaleza inestable del capitalismo ya había sidopuesta en cuestión por Hyman Minsky y su Teoría de la in-estabilidad inherente: en tiempos de prosperidad se des-arrolla una euforia especulativa y aumenta el volumen decrédito hasta que los beneficios producidos no logran pa-garlo, y se produce la crisis financiera. El resultado es unacontracción del crédito que afecta más allá de los agenteseconómicos insolventes y que incluye a empresas que sípueden enfrentar el servicio de su deuda, momento enque la economía entra en recesión: "una característicafundamental de nuestra economía es que el sistema fi-nanciero oscila entre la robustez y la fragilidad, y esa osci-lación es parte integrante del proceso que genera los ci-clos económicos”171. Durante los auges, los bancos con

280

170 David Romer, Macroeconomía avanzada, Mc Graw Hill, Madrid, 2006.171 Hyman Minsky, “The Financial Instability Hypotesis”, Working Paper n° 74, Mayo

1992, The Jerome Levy Economics Institute of Bard College y Stabilizing an UnstableEconomy, MacGraw-Hill, New York, 2008.


una alta relación crédito/capital propio (apalancamien-to, en la jerga financiera) incitan a burbujas de créditos,mientras que en un colapso de créditos estos tienen quedesapalancarse más rápido, generando una espiral decontracción del crédito y un efecto recesivo en la econo-mía real más o menos prolongado.

Todo sistema financiero robusto, según Minsky, experi-menta una tendencia natural a convertirse en un sistemafinanciero frágil, debido a los incentivos que supone elendeudamiento cuando la tasa de interés es baja: mayorrentabilidad, posibilidad de inversión y revalorización deactivos: “el sistema de mercado de determinación de lasrelaciones financieras y de valoración de activos entregaseñales que conducen al desarrollo de relaciones condu-centes a la inestabilidad y a la realización de la inestabili-dad. Los períodos de estabilidad (o de tranquilidad) deuna economía capitalista moderna son transitorios”172.

Entre 1970 y 2003, han ocurrido 117 crisis bancariassistémicas en 93 países173. La liberalización interna au-menta la probabilidad de una crisis bancaria, la que au-menta todavía más con liberalización financiera externa.Además, Lall, Cardarelli y Elekdag argumentan que el im-pacto económico de los "shocks" financieros puede sermayor en los países con mercados financieros más sofisti-cados174. El estudio observa 113 episodios de "stress" fi-nancieros en 17 países durante las últimas tres décadas.Los autores encuentran que es probable que las crisis fi-

281

172 Hyman Minsky, Stabilizing an Unstable Economy, MacGraw-Hill, New York, 2008 [pri-mera edición Yale University Press, 1986), p.ix.

173 “Banking Crises Database”, Gerard Caprio, Daniela Klingebiel, Luc Laeven, and Gui-llermo Noguera, An update of the Caprio-Klingebiel Database (1996, 1999), Octu-bre 2003, en http://www1.worldbank.org/finance/html/database_sfd.html.

174 FMI, Perspectivas de la economía mundial, octubre de 2007, nota preparada por Rober-to Cardarelli, Selim Elekdag y M. Ayhan Kose, en http://www.nodo50.org/globali-zate/fmi171007.pdf


nancieras causen problemas tanto en los países con siste-mas financieros sofisticados como en los países en que do-minan los préstamos bancarios tradicionales. Pero esascrisis son más severas en países con sistemas financierosdesregulados de tipo anglo-sajón, a causa de que sus prés-tamos son más procíclicos. Que la detención de los augesde actividad económica, normalmente por incrementosen la tasa de interés de corto y largo plazo que cambianlas relaciones de valor-presente, junto a incrementos sala-riales y de precios de insumos que erosionan las utilidadesy la capacidad de validar las decisiones pasadas, conduzcaa una crisis financiera, una deflación de la deuda y unadepresión profunda o bien a una recesión no traumática,dependerá de la liquidez global de la economía, el tama-ño relativo del gobierno y la extensión de la acción delprestamista en última instancia (bancos centrales y orga-nismos multilaterales). Así, el efecto de una contraccióndependerá de características estructurales y de la políticaeconómica seguida.

LA DESREGULACIÓN FINANCIERA Y LA CRISISLos excesos financieros se producen a menudo como

secuela de innovaciones tecnológicas: es el caso del boomy caída de los ferrocarriles en el siglo XIX hasta la burbu-ja del "puntocom" de 2001. Además, el dinero barato pro-mueve prestar mucho más allá del capital propio (mien-tras la relación usual de un banco de depósito es entre 10y 12 veces, los bancos de inversión llegaron recientemen-te a prestar hasta 40 veces su capital), lo que fomenta elalza de precios, lo que promueve a su vez un mayor apa-lancamiento.

Estados Unidos había vivido hasta 2007 un período deprosperidad de más de un quinquenio, acompañado deun ahorro mundial en expansión y de energía barata. Pe-ro se preparaba la crisis, con los préstamos hipotecarios a

282


millones de hogares de ingresos inestables garantizadoscon el valor de casas que se suponía no bajarían de precioy una política monetaria que proveyó liquidez abundante.Esta mezcla explosiva estalló al aumentar los impagos hi-potecarios, caer el precio de las viviendas y emerger undéficit de capitalización bancaria.

A fines de 2004, el entonces jefe del banco central es-tadounidense decía que "es improbable que exista una se-vera distorsión en los precios del sector inmobiliario". En2009, el mismo Alan Greenspan comentó: "No me dicuenta hasta que ya era tarde". A Greenspan se le atribu-ye haber respondido a las diferentes crisis financieras es-timulando la liquidez monetaria. La crisis asiática, el crashde las empresas de Internet, de grandes fondos de inver-sión, o los problemas del sector inmobiliario fueron todostratados por Greenspan inyectando liquidez. Pero es pro-bable que este enfoque haya evitado más problemas quelos que creó.

Donde se equivocó es en que confió en exceso en la in-novación financiera: "Los consumidores americanos sebeneficiarían si los bancos les ofrecen productos hipote-carios más variados y más alternativas que las hipotecastradicionales a tasas fijas de interés", declaró en 2004. Sibien los reguladores de diferentes países intentaron coor-dinar sus actividades, la explosiva globalización financierahizo muy difícil que los funcionarios que operan desde unsolo país puedan tener una visión adecuada de los merca-dos que regulan. La insuficiencia en la supervisión finan-ciera contribuyó a crear la crisis, no identificando riesgosque luego se expandieron a una velocidad sorprendenteen toda la economía mundial, fragilizando a partir deagosto de 2007 a muchos de los principales bancos en elmundo al entrar en problemas el mercado inmobiliario.Contribuyó también a la inestabilidad el que el gobiernode Bush lanzara desde 2001 dos guerras junto a rebajas a

283


los impuestos a los más pudientes, con una acelerada ex-pansión del gasto y de la deuda y descuidando la inversiónpública no bélica.

Las finanzas sofisticadas que emergieron en la era Greens-pan en Estados Unidos generaron una expansión destructivapero de una manera nueva175. Son sucesoras opacas de la ban-ca tradicional, en la que los bancos comerciales reguladosprestaban dinero a clientes confiables y mantenían la deudaen su contabilidad. El nuevo sistema de liberalización finan-ciera evolucionó durante las últimas tres décadas con un cre-cimiento explosivo de las finanzas en la actividad económicagracias a la desregulación, la innovación tecnológica y una cre-ciente movilidad internacional de capital. Bancos que en otrotiempo otorgaban préstamos con sistemas estrictos de evalua-ción de riesgo y vigilaban la solvencia de sus deudores, ahoralos vendieron a otras entidades financieras que los “empaque-taron” con otros activos que incluyeron desde créditos inmo-biliarios a préstamos automotrices. En 2001 su valor ya sobre-pasaba el de los créditos bancarios. La escala y la complejidadde este reempaque creció enormemente, estimulado por losbancos de inversión que siguieron agrupando valores respal-dados con activos, dividieron las agrupaciones en tramos deriesgos, le agregaron una dosis de apalancamiento y luego re-pitieron el proceso varias veces. Estos mercados de “deriva-dos”, que permiten diluir el riesgo, pero también difundirlode modo opaco por todo el sistema financiero mundial y des-truir toda transparencia, han crecido a una velocidad asom-brosa. Según el Bank of International Settlements, el valor de to-dos los contratos globales existentes a fines del 2007, meses an-tes del desencadenamiento de la crisis, alcanzó 11 veces laproducción mundial, contra 2,5 veces una década antes.

284

175 Un análisis de la era Greenspan y de la crisis de 2008 se encuentra en los trabajos re-cientes de Jacques Mistral, Editions Perrin, Paris, 2009, y Jacques Attali, La Crise, etAprès?, Fayard, Paris, 2009.


La primera víctima de la crisis financiera ha sido la ban-ca de inversión independiente en Estados Unidos. Estabanca, que sólo trabajaba con grandes clientes, se dedica-ba al negocio de diseñar compras hostiles, fusiones y ven-tas de empresas, emisiones de bonos y especulación enBolsa, con altas rentabilidades. Este modelo nació en1933, en el new deal, gracias a la ley Glass-Steagal, que se-paró la banca comercial de la de inversión. Para la prime-ra estableció normas de control del capital, la posibilidadde apelar al ahorro de los clientes y un cierto paraguas,como es la cobertura de los depósitos. La banca de inver-sión quedó libre, aunque bajo la supervisión del gendar-me de la Bolsa (SEC) pero sin ayudas públicas en caso dequiebra y sin poder tomar depósitos. Así se intentó acabarcon la especulación que provocó el crash de 1929. En di-ciembre de 1999, al acelerarse el proceso de liberalizacióny de relajamiento de las normas de control financiero ini-ciado en la era de Ronald Reagan, llevaron a que una nue-va legislación (el Financial Services Modernization Act)permitiera las compras de entidades de un tipo y otro yempezó a haber mezclas con la banca comercial, que seocupa de los ahorros de los pequeños clientes y necesitamiles de empleados en sus sucursales para funcionar y mi-llones de operaciones para ganar dinero.

Con este escenario llegó en 2001 la fuerte baja de tasasde interés. Los bancos de inversión encontraron aliados:las agencias de certificación, que no cumplieron suficien-temente su rol en la evaluación de los productos finan-cieros derivados (las mencionadas mezclas empaquetadasde activos con riesgos de distinto grado) y los hedge funds,desarrollados como mercado masivo desde los años no-venta. Estos fondos de cobertura de riesgos financieros,manejados desde Nueva York o Londres pero situados le-galmente a razón de dos tercios en centros off shore y enparaísos fiscales, permiten a los actores económicos ase-

285


gurarse frente a las variaciones de precio de las divisas, va-lores bursátiles, materias primas, tasas de interés. Son fon-dos no regulados –contrariamente a los bancos y las com-pañías de seguros- con los que los bancos de inversión fi-nanciaron y diseñaron productos complejos y muy renta-bles, productos vendidos directamente por la banca de in-versión a sus clientes caso a caso.

Los fondos de cobertura solían ser acreedores de labanca de inversión en Estados Unidos o depositarios defondos en el caso de la banca europea continental. In-cluso generalizaron la especulación a la baja de valoresmediante la técnica de “venta a descubierto”, consisten-te en vender una acción que se ha solicitado en présta-mo para recomprarla a un precio inferior, con lo que surentabilidad podía desconectarse de la evolución de losíndices financieros. Se trataba de un mundo perfecto:alta rentabilidad y liquidez para financiar estas opera-ciones que parecía ilimitada. Diversos bancos de inver-sión en Estados Unidos tomaron riesgos hasta por másde 40 veces su capital, mientras en Europa la banca sue-le ser apalancada (relación entre capital y deuda) hastaunas 15 veces.

No obstante, la sospecha, arrastrada durante años, deque una eventual crisis del sistema financiero podría ini-ciarse con la quiebra de algún hedge fund (como ocurrió afines del siglo XX, cuando el fondo LCTM quebró en1998 habiendo realizado operaciones por 25 veces su ca-pital, generando gran pánico y una operación de salva-mento de la Reserva Federal estadounidense) se reveló ala postre relativamente infundada, al haber sido variosbancos tradicionales (de inversión y comerciales) junto aalgunas aseguradoras los que al final la han provocado,sin perjuicio de que diversos fondos de este tipo se vieronarrastrados a la quiebra o absorbieron pérdidas conside-rables en la crisis de 2008.

286


Un número elevado de bancos convencionales y com-pañías de seguros se estaban comportando como hedgefunds o asimilados. Aunque Lehman Brothers, el símbolode la crisis de 2008, era un banco de negocios, en realidadse estaba comportando como una variante de los propioshedge funds (si se considera que su nivel de apalancamien-to o endeudamiento era de 35 veces sus recursos propios).Finalmente, el gobierno de Estados Unidos lo dejó que-brar en septiembre de 2008, acelerando una crisis finan-ciera que no estalló tanto por el lado del mercado de losderivados como del mercado de crédito bancario de cor-to plazo, en una situación en que los bancos cesaron deprestarse entre sí frente al temor de encontrarse con in-solvencias no previstas.

Tras las circunstancias inmediatas, han influido en eldesencadenamiento de la crisis global actual un tipo deacumulación de capital que ha alterado el balance entreingresos del capital, especialmente financiero, y el trabajoasalariado, desacoplando las condiciones de la produc-ción y el consumo doméstico, especialmente en EstadosUnidos; una deslocalización de muchas actividades indus-triales a países de bajo costo de mano de obra, algunos delos cuales logran un crecimiento excepcional, como Chi-na e India, pero altamente dependientes de las tecnologí-as y los mercados occidentales; un sistema monetario in-ternacional basado en el predominio ficticio del dólar,que a su vez permitió sostener el consumo en EstadosUnidos en base a un enorme déficit fiscal y de balanza encuenta corriente financiado con los ahorros del resto delmundo, especialmente de China y Japón; una Europa queestablece una moneda única pero que no coordina sus po-líticas económicas; un modelo de expansión productivaque ha alterado el clima mundial y evidenciado los límitesenergéticos del capitalismo contemporáneo; una orienta-ción mercantil generalizada de las agriculturas –incluyen-

287


do la producción de biocombustibles en base a cereales-que ha generado una crisis alimentaria de graves propor-ciones en el mundo subdesarrollado.

La especulación con las materias primas contribuyó ala crisis. Pero no la creó. La especulación es la espuma dela ola, no es la ola. El alza de las materias primas que ex-perimentó la economía mundial provino de una tensiónrecurrente entre la demanda y las capacidades de pro-ducción. La especulación no hizo sino amplificar y preci-pitar el movimiento de alza de precios (y desde septiem-bre de 2008, a la baja). Sin embargo, si existe un debate alrespecto, se debe a que los mercados se han transforma-do profundamente en los últimos años con la explosiónde los productos derivados antes descritos.

Los contratos de futuros permiten, en particular, colo-car una opción sobre el precio de una materia prima o deun índice que agrupa a varias materias primas a un plazomás o menos prolongado. En origen, los mercados de fu-turos fueron concebidos para cubrir a los agentes econó-micos contra las evoluciones de los precios, pero han tam-bién transformado productos básicos en activos financie-ros como otros, con los cuales se puede ganar dinero rá-pidamente. La afluencia de capitales a los mercados deinstrumentos basados nominalmente en materias primashizo subir los precios a futuro, los que sirven, junto a otroscriterios, de guía para el mercado físico.

Es difícil establecer, sin embargo, qué parte del precioes atribuible a la especulación, pues las previsiones sobrela escasez futura de las materias primas son divergentes. Elespectacular aumento de las posiciones especulativas cal-zó perfectamente con la multiplicación de los fondos in-dexados a los precios de las materias primas. La caída enla rentabilidad de las bolsas, el hundimiento del dólarfrente al euro y las presiones inflacionarias, entre otrosfactores, hicieron florecer este tipo de fondos. Los chinos,

288


los hindúes, los indonesios pobres han, por su parte, in-crementado en el inicio de siglo su nivel de vida, tienencómo comer más y mejor que antes, lo cual genera pre-siones de precios frente a una oferta alimentaria relativa-mente rígida y en todo caso fluctuante. A su vez, las esti-maciones muestran que los subsidios al etanol encarecie-ron más la comida que el aumento en el consumo de ali-mentos en los países pobres.

EL RETORNO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS ACTIVASLas opciones de política económica para abordar estas

turbulencias son variadas. Algunas de ellas son peligrosas.La primera es la de la pasividad. Es el enfoque liberal delos ajustes automáticos: es mejor que los desequilibrios seabsorban solos y se deje a los mercados el máximo de fle-xibilidad sin intervenciones que solo agravarían los pro-blemas. Desde al menos la crisis de 1929 se sabe que estareceta puede dañar a las economías, al no contener espi-rales recesivas autoimpulsadas y afectar la demanda efec-tiva. Otra opción peligrosa es la del activismo brusco quelleva a utilizar procedimientos sobredimensionados. Susrecomendaciones suelen ser: si hay inflación, súbase fuer-temente la tasa de interés para que el Banco Central “seacreíble” y exíjase al gobierno bajar el gasto. Aunque el ori-gen de la inflación sea importado, se entiende en este en-foque que lo principal es el riesgo de difusión de la infla-ción, riesgo que debe atacarse con medios recesivos rápi-dos y masivos, con políticas de tasas de interés altas y con-tracciones del gasto público. Con gran frecuencia, estaspolíticas terminan deprimiendo la economía, provocan-do un incremento del desempleo. Lo que cabe hacer esdiagnosticar bien el problema. Si la inflación se explicapor aumentos de costos originados en fenómenos exter-nos (petróleo y alimentos), no por exceso de demanda, sedebe actuar para contener sus efectos en el tiempo, acep-

289


tando que habrá un cambio de largo plazo en los preciosrelativos de la energía y la alimentación. El propio efectode la pérdida del poder adquisitivo modera el consumo yayuda a contener las presiones inflacionarias de costo.

Si este diagnóstico es el acertado, entonces no tienesentido subir en exceso y prolongadamente las tasas de in-terés afectando a los consumidores y a los productores176.La robusta expansión de la inversión actualmente en cur-so se vería resentida. Al mismo tiempo, se revaluaría lamoneda nacional al aumentar el diferencial de tasas in-ternas y externas, induciendo el ingreso de más capitalesde corto plazo desde el exterior. Tampoco tiene sentidodisminuir el gasto público, pues este se encuentra progra-mado de acuerdo a una regla estructural que ha costadomucho establecer, y que tiene un adecuado carácter anti-cíclico. Bajar el gasto público bajaría la actividad innece-sariamente. Lo prudente parece ser entonces establecerun horizonte más prolongados para volver a la meta de in-flación y mantener la política fiscal anticíclica.

Una política fiscal apropiada es aquella que provee y fi-nancia eficientemente los bienes públicos y transferenciasmonetarias a los más necesitados que la sociedad deter-mina como necesarias para su buen funcionamiento y co-hesión. Además, es la que en el ciclo económico actúa co-mo estabilizador del desempeño económico.

Para ello, la política fiscal programa un déficit presu-puestario (más gastos que ingresos) financiado con en-deudamiento cuando la demanda efectiva (el gasto enconsumo, inversión y exportaciones netas previsto por losagentes económicos) se encuentra rezagada respecto alproducto potencial, es decir las capacidades de produc-

290

176 Ver United Nations Conference on Trade and Development, Trade and Develop-ment Report, 2008, p.71 y Jean Paul Fitoussi, Globalization and Inflation, ParlementEuropéen, Commission des affaires monétaires et économiques, diciembre 2007.


ción de la economía dado un capital físico y humano dis-ponible y una productividad dada. Cuando, en el caso in-verso, la demanda efectiva excede el producto potencial,la política fiscal debe actuar a través de superávit (con másingresos que gastos), produciendo un desendeudamientopúblico. Se produce así un balance global en el ciclo eco-nómico. Una política de este tipo es la que recomienda laUnión Europea a sus países miembros, con un límite dedéficit de 3% del PIB. Puede tener sentido, a su vez, unapolítica de superávit estructural si el ahorro así generadose emplea en sustentar tareas sociales futuras, como el pa-go garantizado de pensiones.

También es racional financiar programas de inversiónpública ya no con impuestos sino con deuda (es decir co-mo contrapartida de un déficit fiscal estructural), siempreque su costo no sea excesivo, que los mercados de capita-les funcionen sin efectos desestabilizadores y que los re-tornos sociales de la inversión sean mayores que los que elque el endeudamiento impone a las futuras generaciones.

Lo que no es recomendable desde el punto de vista delinterés general, en tanto solo atiende las urgencias delcorto plazo hipotecando el futuro, es fragilizar la econo-mía mediante déficit fiscales recurrentes. No es equitativoacumular deudas que las generaciones posteriores habránde pagar sacrificando su nivel de vida. Esto ocurrirá si nose financió con deuda capacidades de producción adi-cionales, sino el consumo de las generaciones anteriores.

La política macroeconómica exitosa (que además de lapolítica fiscal incluye la política monetaria, cambiaria y deingresos) es la que alinea de manera razonablemente cer-cana el PIB efectivo con el PIB potencial, pero mante-niendo los factores de estímulo –incremento del capital fí-sico y humano y de la productividad- del crecimiento delPIB potencial, así como sus factores de restricción en ellargo plazo, como la inflación y la inestabilidad. Es por

291


ello que la política macroeconómica se ocupa de compa-tibilizar, ya que no siempre puede resolver, dilemas varia-dos. Por ello es siempre controvertible y por tanto con-troversial. Nunca hay una sola política económica posible.El curso que esta tome depende de las prioridades de lasautoridades y de la sociedad.

Ha sido tarea primordial de los gobiernos evitar que larecesión se transforme en depresión y deflación. Esto su-pone políticas de estímulo fiscal que sean globalmenteefectivas para estimular la demanda con una magnitud su-ficiente en los países desarrollados (lo que no es aún elcaso) y con una transferencia de una parte de estos re-cursos a los países menos avanzados para evitar allí lashambrunas y el desamparo, lo que aún no se ha decidido.Los nuevos gastos públicos de los planes de estímulo sue-len dirigirse a la inversión en infraestructura productiva,a la inversión social y a aliviar la situación de los más des-poseídos, como ha venido ocurriendo en diversos planesanticrisis. En especial, se ha reforzado los seguros de des-empleo y los programas de mantención de ingresos de lasfamilias carenciadas y evitado las disminuciones de im-puestos a los más ricos, en contraste con el credo neoli-beral en retirada. Se ha evitado así, además, que esta in-yección de ingresos se desvíe en parte hacia el ahorrocuando lo que se requiere es estimular el consumo.

La interrupción del financiamiento de la actividad eco-nómica corriente se ha combatido actuando contra elriesgo sistémico de caída de los sistemas de financiamien-to, proveyendo masivamente liquidez. Esto ha venidoocurriendo de manera generalizada, aunque no siemprecon las correspondientes contrapartidas públicas de con-trol de los activos para no lesionar a los contribuyentes,que aún pocos han puesto en práctica. En escala interna-cional, esto supone un incremento de los recursos delFMI y su puesta a disposición de los países sin las condi-

292


cionalidades recesivas que han hecho de este organismouna entidad inútil cuando no perjudicial para el creci-miento de las economías periféricas. Los acuerdos delG20 de abril de 2009 van en este sentido, augurando unaprogresiva transformación positiva del rol del FMI.

Además, nuevas facilidades de crédito de nivel regionaly subregional deben ser estimuladas, especialmente paralas economías más vulnerables frente a la caída de los pre-cios de sus materias primas de exportación o la desvalori-zación de activos.

Los acuerdos del G20 auguran un mayor control de losparaísos fiscales, de las agencias privadas de calificaciónde riesgo y de las operaciones a descubierto, y sobre todoel establecimiento general de nuevas reglas prudencialesanticíclicas en los sistemas bancarios internacionales yuna limitación de la titularización de créditos por tramosde riesgo y de los productos derivados. La reciente crea-ción del Consejo de Política Financiera es un buen avan-ce, que habrá que ver si estará seguido de resultados queeviten futuras crisis. Los principales bancos centrales de-berán en este contexto coordinarse más estrechamente.Tal vez en el futuro un Consejo de Seguridad Económicaen la ONU debiera supervisar el sistema monetario inter-nacional, pues el rol de moneda pivote del dólar empiezaa ser puesto en cuestión por países como China, que hainsinuado un mayor rol para los Derechos Especiales deGiro del FMI, activos monetarios basadas en este caso enuna canasta de monedas.

Además de eliminar los riesgos de corto plazo, cabeafrontar los riesgos de largo plazo, y en primer lugar losdel cambio climático. Una nueva estrategia debe asentar-se sobre la disminución generalizada de la emisión de ga-ses con efecto invernadero en base a metas de reducciónexigentes y a políticas diseñadas para avanzar hacia unmayor peso de las energías alternativas a las fósiles conju-

293


gadas con incentivos al ahorro y la eficiencia energética,en el marco de una nueva política industrial. La crisis glo-bal de la industria automovilística debe implicar la intro-ducción generalizada de vehículos eléctricos e híbridosen la próxima década. Más generalmente, le cabe al Esta-do frente al fracaso de los mercados librados a su suerteun rol cada vez mayor en la aceleración del crecimientomediante la innovación y el desarrollo científico y tecno-lógico puesto al servicio de una producción económicaen energía y de alta productividad, respetuosa del am-biente y de los equilibrios ecológicos locales, incluyéndo-la un desarrollo rural que no descuide la producción dealimentos.

La crisis puede ser una ocasión para incluir nuevas es-trategias nacionales de disminución de la pobreza y demantención de ingresos básicos, fortalecer la educación yla formación continua, ampliar la inclusión activa en elmercado laboral, fortalecer la seguridad social en desem-pleo, salud y pensiones, y ampliar la lucha por la no dis-criminación arbitraria de género, etárea y étnica en mate-ria de ingresos, inserción social y de políticas de integra-ción y acceso a bienes públicos y servicios urbanos.

Tal vez el mayor impulso innovador vendrá ahora de Es-tados Unidos. Es sintomático que el nuevo presidente de Es-tados Unidos haya enviado al Congreso un primer presu-puesto fuertemente reactivador en el corto plazo pero quetambién se plantea financiar reformas sociales y energéticasen un horizonte de una década y disminuir el déficit. Esteprevé tanto un mayor gasto como una nueva carga fiscal detipo redistributivo. Obama ha cifrado el déficit fiscal en un12,3% del Producto Interior Bruto (PIB), es decir el nivelmás alto desde 1942. La perspectiva es reducir este déficithacia el 2013 a un nivel equivalente a un 3% del PIB.

El presidente de Estados Unidos propone rebajar im-puestos para un 95% de los trabajadores, retrotraer las ta-

294


sas de impuestos a la renta de los más ricos a los nivelesprevios a los recortes de Bush, disminuir exenciones tri-butarias y usar esa recaudación proveniente del 2% de in-dividuos de más altos ingresos para sus planes sociales. ElGobierno de Obama quiere incrementar los ingresos delEstado en unos 318 mil millones de dólares en los próxi-mos 10 años, con lo que se financiará más educación pú-blica y la mitad del fondo de reserva de 634 mil millonesde dólares con el que quiere transformar el sistema sani-tario y avanzar a una cobertura universal de los seguros desalud (hoy un 15% de los norteamericanos no tiene nin-gún seguro). Las nuevas cargas fiscales sobre las empresasy especialmente las más contaminantes permitirán, por suparte, financiar el desarrollo de energías renovables y re-ducir las emisiones de carbono.

El plan de estímulo de 837 mil millones de dólares pre-viamente aprobado el 10 de febrero en el Congreso equi-vale por su parte al 5,6% del PIB. Este es ligeramente su-perior al plan Marshall de 1947 para reconstruir la Euro-pa de posguerra, cuyo monto fue de 13 mil millones dedólares en cuatro años, un 5,4% del PIB. En cambio, elNew Deal de Franklin D. Roosevelt para sacar a EstadosUnidos de la depresión tuvo un costo equivalente en 1933al 5,9% del PIB. Roosevelt puso en marcha un segundoplan en 1935 para construir aeropuertos, puentes y edifi-cios públicos, con lo que lo invertido por el Estado se ele-vó al 6,7% del PIB.

Detrás de estas cifras está el retorno de las ideas keyne-sianas y poskeynesianas: la economía de mercado engen-dra crisis periódicas; el déficit fiscal no desplaza en las re-cesiones la inversión privada; un incremento de la de-manda no produce necesariamente un alza de precios; elalza de salarios no provoca fatalmente un aumento deldesempleo ni una disminución de las utilidades; una me-nor tasa de ahorro no provoca en el corto plazo una caí-

295


da de la inversión y del crecimiento ni aumenta las tasasde interés; la flexibilidad generalizada de los precios nolleva necesariamente a un equilibrio óptimo. Más gene-ralmente, las instituciones y los actores sociales no debenser concebidos como imperfecciones de mercado sino co-mo organizaciones que suelen aportar una forma de esta-bilidad al sistema económico, y en todo caso existen y de-terminan las relaciones de poder en la sociedad, ante lascuales los ciudadanos no permanecen indiferentes y actú-an colectivamente. Estamos también crecientemente enpresencia del retorno de la economía política.

Y sobre todo está de vuelta un consenso perdido en lasúltimas décadas: las opciones de política económica, aun-que complejas, son propias de la plaza pública y no de lostecnócratas, a los que nunca debió dejarse el cuasi mono-polio de las decisiones por una razón muy sencilla: cuan-do son dogmáticos y arrogantes se equivocan más que elresto del mundo. Y más vale tener razón aproximada-mente que estar equivocado de manera precisa, como loha estado, aunque no es novedad, la tecnocracia domi-nante en esta crisis. Definitivamente, la intervención delEstado -que debe realizarse de manera cuidadosa aunquecontundente- no es parte del problema sino es parte de lasolución.

En el mundo se vive una crisis que no es solo financie-ra y económica, sino también el cuestionamiento de unmodo de entender el desarrollo económico y social que sehizo injustificadamente hegemónico en la parte final delsiglo pasado. Desde que Pinochet, Thatcher y Reagan ha-ce ya 30 años llevaron a la práctica las ideas hasta enton-ces relativamente marginales de Von Hayek y Friedman,se ha producido una ola neoliberal en el mundo de vastasconsecuencias, con sus políticas de privatización, desre-gulación y jibarización del gasto en servicios públicospromovidas por diversos gobiernos y los organismos mul-

296


tilaterales de financiamiento. No obstante, ya el neolibe-ralismo venía en retirada desde hace algunos años, espe-cialmente en América Latina, con sus cuestionables resul-tados en materia de crecimiento y desigualdad que con-trastaban, por ejemplo, con los desempeños asiáticos y suspolíticas activas de desarrollo. También el consenso cien-tífico logrado en 2007 sobre el calentamiento global con-firmaba que los mercados librados a su suerte pueden lle-var al mundo a una catástrofe climática que requiere deurgentes y vastas intervenciones públicas. Pero la violentacrisis de 2008 ha terminado de poner en cuestión el dog-ma liberal y vuelto a poner en el tapete las ideas keynesia-nas y desarrollistas propias de una visión heterodoxa.

Estas ideas no son arbitrarias o incongruentes, ni seasemejan al paradigma de economía burocrática. La vi-sión heterodoxa postula que el gobierno puede estimularel crecimiento incrementando la inclusión de los margi-nados y la inversión en las capacidades humanas, que es elprincipal recurso económico. Esto requiere más gasto pú-blico en educación, salud y bienes urbanos, y no menos.

Una economía moderna también requiere tomar ries-gos e innovar, pero debe hacerlo logrando una inserciónno asimétrica en los mercados mundiales acompañada deuna fuerte protección social frente a los riesgos cíclicos dedesempleo y marginación, y no menos protección a losmás vulnerables. Esto tiene un costo alto para la sociedad,pero mucho mayor es a la larga el costo de la ruptura dela cohesión social y su secuela de menor seguridad y altogasto en policías y prisiones.

La promoción del desarrollo requiere más y no menosEstado en infraestructura, formación, innovación tecno-lógica y coordinación de actividades productivas. Requie-re incluso de un importante rol empresarial público y entodo caso de fuertes regulaciones para cautelar la explo-tación racional de recursos naturales, promover nuevas

297


tecnologías, diversificar las fuentes de generación deenergía, mantener el buen funcionamiento de las indus-trias de red y asegurar el financiamiento de la empresa in-novadora. Una economía regulada puede hacer posibleun rol de los intercambios descentralizados guiados porprecios no administrados que de otro modo sería irreme-diablemente desestabilizador y depredador. Promueve en-tonces una economía social y ecológica con mercados, si-guiendo las experiencias de economía mixta, en contras-te con las corrientes que suelen defender los privilegiosestablecidos, la concentración económica, la falta de com-petencia, los subsidios a los grandes empresarios, los im-puestos regresivos, la no regulación ecológica.

La visión heterodoxa moderna procura entonces quelos mercados funcionen en beneficio del interés general yen el de las futuras generaciones, reconociendo su poten-cia para asignar recursos de manera descentralizada en elcorto plazo, pero no los idolatra y reconoce sus severos lí-mites en materia de eficiencia y de equidad. Y por tantosubraya la legitimidad y racionalidad de políticas públicasactivas y de intervenciones sociales variadas allí donde losmercados no son capaces de actuar o lo hacen en detri-mento de valores sociales básicos como la responsabilidadfrente a la estabilidad, la cohesión social y el derecho delas nuevas generaciones de disponer de un mundo huma-na y ecológicamente sustentable.

298


la crisis y el futuro #61de - segib

Documents