La experiencia del modelo de la

Demuna en el PerúLa experiencia del modelo de la

Demuna en el Perú

Colocando los derechos de los niños en la agenda local

Cathrine Terreros y Anna Tibblin

“El desafío es hacer a la comunidad consciente yactiva en la lucha por los derechos de los niños.

Tenemos que trabajar más duro para cambiarlas actitudes prevalecientes en las autoridades e

instituciones, así como entre la gente misma”

Ysabel Castro, directora de la Demuna de Barranco, Lima

“Tenemos que educar a la gente en los derechoshumanos y las leyes, pero las instituciones son

demasiado débiles”.

Mario Soria Peña, oficial de la policía en Sauce, San Martín,donde la Demuna trabaja estrechamente con la policía en

temas relacionados con los derechos de los niños

“El desafío más grande es empoderar a los niñosen la defensa de sus propios derechos. Si quere-mos cambiar la sociedad, tenemos que empezar

con los niños. La Demuna es una herramienta eneste trabajo”.

Jorge Valencia,coordinador del proyecto Demuna en Acción por los Niños

“La Demuna es un lugar donde los niños puedenir a hablar sobre sus problemas”.

Tania Isabella Pinedo, Picota

“El desafío es hacer que la Demuna desaparez-ca. Como soy optimista, quiero ver que los niñosviven felices y sin discriminación, y sin necesidad

de Demunas”.

Jaime Zea Usca, alcalde de Villa El Salvador, Lima

Colocando los derechos delos niños en la agenda local

La experiencia del modelode la Demuna en el Perú

No hay datos estadísticos sobre el número preciso de Demunas, o sobre los

casos tratados por estos centros. Las cifras presentadas en este informe han sido

tomadas de evaluaciones, otras fuentes escritas y en algunos casos entrevistas, y

son difíciles o imposibles de verificar. Considerando que todas las partes involu-

cradas (las ONGs contrapartes, el Mimdes y las Demunas mismas) tienen algo

que ganar con números inflados, todas las estadísticas deben ser interpretadas

bastante críticamente.

Reconocimientos

Nos gustaría agradecer a todos los que se tomaron el tiempo para reunirse con

nosotros y compartir sus experiencias del trabajo con las Demunas en el Perú.

También deseamos extender un agradecimiento especial a Cedisa, por su invalo-

rable ayuda en la planificación y logística durante la visita de campo a Tarapoto,

así como al personal de la oficina regional en Lima de Save the Children Suecia.

ISBN 91-7321-129-X

Códiga No 3079

© 2004 Save the Children Suecia, Cathrine Terreros y Anna Tibblin

Gestión de proyecto: Agneta Gunnarsson y Birgitta Jansson

Gestión de producción: Ulla Ståhl

Diseño gráfico: Annelie Rehnström

Traducción al español: Noticias Aliadas

Impreso por Temo Tryck AB

Fotos: Anna Tibblin

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Contenido

Introducción ...........................................................................7Marcando una diferencia .......................................................9

Un lugar a donde recurrir...................................................10Aprender haciendo ...............................................................13

Cobertura masiva ...............................................................13Consolidación y desarrollo .................................................14

La realidad sobre el terreno .................................................19Compromiso personal en Picota.........................................21Financiamiento de las Demunas.........................................24A merced del alcalde ..........................................................25Coordinación con las autoridades locales ...........................27Espíritu pionero en Villa El Salvador .................................28Capacidad institucional del Estado.....................................33

Débil administración ..................................................35Capacitación del personal ...........................................35Grupo de referencia nacional ......................................36

Programas de prácticas laborales.........................................37Otros centros de defensa ....................................................37Centros diferentes se complementan mutuamente .............39

Beneficios para los niños .....................................................41Participación de los niños...................................................41Grupos vulnerables.............................................................42El derecho de Alison a su identidad ...................................43Algunos casos típicos..........................................................44Caso 1: Disputa por custodia .............................................44Caso 2: Manutención infantil y responsabilidad compartida .44Caso 3: Consejería .............................................................45

Con la mira puesta en el futuro ..........................................47Principales logros ...............................................................49Desafíos para el futuro .......................................................50

Persuadir al Estado a que se haga cargo.......................51Descentralización: una carta que vale la pena jugar.....52Centros de conciliación profesionales..........................53Una voz propia ...........................................................54

Lecciones aprendidas............................................................55Aspectos de gobernabilidad ................................................55Save the Children Suecia y organizaciones socias................56Efectos sobre los niños .......................................................57

Literatura ..............................................................................58Breve glosario .......................................................................59

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Introducción

La señora de la Demuna cuida a los niños que viven aquí. Eso esbueno”, dice Karolin Morales, de 7 años, que vive en la pequeña ciu-dad selvática de Picota en el Perú.

En 1992 se adoptó en el Perú un nuevo Código del Niño y elAdolescente, basado en una perspectiva de los derechos. Entre otrascosas, esta norma estipulaba la creación de centros de defensa dirigi-dos a salvaguardar los derechos de la niñez. Save the Children Suecia(SCS) decidió aprovechar esta oportunidad y lanzó la idea de lasDefensorías Municipales de los Niños y Adolescentes (Demunas),para ofrecer asistencia gratuita basada en los derechos a niños y fami-lias de la comunidad local. Las primeras seis Demunas abrieron en1993. Ahora, una década después, hay aproximadamente 600Demunas funcionando en todo el país. Cientos de miles de niños –y adultos – se han beneficiado con el sistema, y la experiencia ha ser-vido como punto de referencia para iniciativas similares en otros paí-ses latinoamericanos.

En el 2002 el apoyo de Save the Children Suecia llegó a su fin. Perolas Demunas siguen todavía allí, protegidas por un marco legal, con-ciencia pública y reconocimiento social. Esto no significa que no hayahabido problemas en el periodo de 10 años en que se estableció elmodelo, o incluso cuando SCS retiró su apoyo. Hay varias cuestionesque pueden plantearse respecto a las responsabilidades del Ministeriode la Mujer y Desarrollo Social, encargado formalmente de lasDemunas; la capacidad de las municipalidades, los roles jugados porSCS y sus organizaciones socias contrapartes y los efectos sobre losniños. En otras palabras, como en todo proyecto complejo e innova-dor, hay cuestiones que merecen reflexión y lecciones por aprender.

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Muchas de las lecciones aprendidas se refieren a aspectos degobernabilidad, es decir, cómo el Estado – o sus entidades descentra-lizadas – asumen sus roles como responsables principales. Desde unenfoque basado en los derechos, esta es una cuestión crucial. Tenien-do esto en cuenta hemos considerado importante documentar laexperiencia del modelo de la Demuna de una manera sucinta y defácil lectura. Esperamos que esta documentación sirva como unafuente de información, una base para el intercambio de experienciasy una contribución al desarrollo de conocimientos sobre cómo puedeSave the Children Suecia seguir perfeccionando una de sus áreas pro-gramáticas centrales: el buen gobierno en el mejor interés de la niñez.

El buen gobierno ha sido bien definido por Bety Laurel Ayllón,coordinadora del programa de Demunas de la ONG Cedisa enTarapoto: “Defender los derechos de los niños es una cuestión ideo-lógica, política y financiera. Tenemos que trabajar más duro, a todonivel, para hacer política y formular medidas de política. El nivellocal y operativo de la Demuna no es suficiente”.

Alfhild PetrénJefe de la sección para políticas, investigación y desarrollo Save the Children Suecia

Marcando una diferencia

Hace poco más de una década, la Convención de las NacionesUnidas sobre los Derechos del Niño acababa de firmarse y el concep-to de los derechos de la niñez era algo nuevo y revolucionario. Losniños dejaban de ser vistos como objetos necesitados de asistencia, yeran ahora propietarios de derechos, con opiniones y voluntad propia.

Al mismo tiempo, cambios políticos en el Perú habían abierto elcampo a reformas en la legislación nacional. Un pequeño grupo depersonas dedicadas en la oficina de Save the Children Suecia en Limadecidieron aprovechar esta oportunidad. Se lanzó un sistema deDefensorías Municipales de los Niños y Adolescentes, conocidascomo Demunas.

Hoy funcionan aproximadamente 600 Demunas en todo el país,y su experiencia ha servido como punto de referencia para iniciativassimilares en varios otros países. Cientos de miles de personas se hanbeneficiado del sistema de las Demunas, como clientes o como per-sonal que recibe capacitación y experiencia cotidiana en la protección

de los derechos de la niñez.

Buenaventura

PopayanTumaco

Esmeraldas

CuencaMachala

Portoviejo

Pasto

Manizales

Ibagué

Bucaramanga

Cucuta

Cartagena

Santa Marta

CabimasBarquisimeto

Monteria San Cristobal

Neiva

Mitu

Barranquilla MaracaiboValencia

Cordoba

Rosario

La Plata

MendozaValparaiso

San Juan

Ciudaddel Este

PosadasCorientes

Santa Fe

SaltaSan Miguel de Tucuman Santiago

del Estero

La Rioja

San Salvador

Parana

Concepcion

MONTEVIDEOBUENOS AIRES

SANTIAGO

ASUNCION

LA PAZ

LIMA

Barcelona

Maturin

Ciudad Bolivar

PuertoAyacucho

San Fernandode Atabapo

Riberalta

Trinidad

RiveraSaltoPaysandu

Colonia

Mar del Plata

Bahia BlancaNeuquén

San Carlos de BarilochePuerto Montt

Osorno

Temuco

Concepcion

Chillan

TalcaRancagua

Antafagasta

Arica

Oruro

Cochabamba

Arequipa

Cuzco

PuertoMaldonadoHuancayo

Pucallpa

Iquitos

Callao

Chimbote

Trujillo

Chiclayo

Piura

Ica

Santa Cruzde la Sierra

Potosi

Iquique

Coquimbo

Viedma

Rawson

Deseado

Puerto Aisen

Rio Gallegos

Ushuaia

Stanley

Punta Arenas

Puerto Santa Cruz

Rocha

CiudadGuayana

Cumana

Cali

Medellin

SANTA FE DE BOGOTA

QUITO

Guayaquil

CARACASPORT OF SPAIN

GEORGETOWN

CAYENNE

PARAMARIBO

PANAMA

Manaus

Goiânia

Campinas

Florianopolis

Belém

Fortaleza

Recife

Salvador

BRASILIA

Belo Horizonte

Sao Paulo

Curitiba

PortoAlegre

Rio de Janeiro

Nova Iguaçu

Macapa

Obidos

Itaituba

Boa Vista

Fonte Boa

Porto Velho

Guajara-Mirim

Mato Grosso

Campo Grande

Joinville

Caxias do SulSanta Maria

Rio Grande

Pelotas

Uberlândia

Cuiaba

Corumba

Rio Branco

Porto de Moz

MarabaImperatriz

Teresina

Parnaiba

Sobral

Quixada

Natal

Joao PessoaCampina Grande

Caruaru

Maceio

Aracaju

Juazeiro

Feira deSantana

Ilheus

Vitoria

Caravelas

Vitoria daConquista

Sao LuisSantarem

Palmas

Islas Malvinas(UK)

South Georgia (UK)

Isla de Chiloé

Isla Santa Inés

Isla Wellington

Isla Grande de Tierra del Fuego

Peninsula Valdés

Ilha Caviana de Fora

Ilha de Marajo

Ilha de Maraca

Trinidad & Tobago

Grenada

BarbadosSaint Lucia

NederlandseAntillen

Martinique (Fr)

Panama

Venezuela

P e r u

B o l i v i a

Paraguay

A r g e n t i n a

Uruguay

Colombia

Guyana

Suriname

French Guiana

Ecuador

B r az

il

Nueva Esparta

Gobierno: República ConstitucionalSuperficie: 1.285.216 km2

Población: 26.500.000 / 40 % menor de 18 años (2002)Capital: Lima, 7.500.000 habitantes (2000)Grupos étnicos: Indígenas 45 %, mestizos 37 %,europeos 15 %, otros 3 %Tasa de mortalidad infantil: 3.9 % (1999)(Fuente: Instituto Sueco de Asuntos Internacionales 2003)

DATOS SOBRE EL PERÚ

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Un lugar a donde recurrirEs jueves temprano pero ya la mañana es húmeda y calurosa en lapequeña ciudad selvática de Picota, San Martín. Un grupo deniños espera pacientemente en la banca afuera de la oficina de laDemuna en el edificio municipal. Todo es silencio, aparte de unvendedor que pregona los precios de anteojos para el sol. El con-traste con la ruidosa megaciudad de Lima no podría ser mayor.

“Podrá ser tranquilo, pero no es muy pacífico. Hay muchos pro-blemas aquí”, dice Nelly Stephanie Pinedo, de 14 años de edad.

Nelly señala varias direcciones mientras explica que hay diferen-tes clases de problemas sociales, dependiendo de dónde vive uno,y dónde vive uno depende de cuán pobre es.

Los niños en Picota relatan de amigos y familiares que hanvisitado las Demunas.

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“Hay más delito en las zonas más pobres, y allí los niños tienenque trabajar más en los campos. Pero la vida es difícil por todaspartes”.

Los niños han sido llamados por la directora de la Demuna paraque hablen con los extranjeros visitantes. Para ello han salido dela escuela, y afirman que a sus maestros eso no les importa.

“El mío es muy entusiasta con todo lo que tiene que ver con pro-gramas para niños. En la escuela trabajamos todo el tiempo conderechos y esas cosas”, explica Dante Javier Saavedra Tananta, de11 años.

Así pues, ¿qué es exactamente la Demuna?

“Las familias pueden ir a la Demuna si tienen problemas, comoviolencia y cosas así”, dice Dante Javier.

“Es un lugar donde los niños pueden ir y conversar sobre sus pro-blemas”, añade la hermanita de Nelly, Tania Isabella, de 10 años.

Ninguno de los niños ha ido a la Demuna para buscar ayuda oconsejo, y no están seguros de si tendrían valor suficiente para irpor sí mismos... pero todos cuentan historias de amigos y fami-liares que han acudido a la oficina. Un primo que era maltratado,un vecino que dejó a su esposa e hijos sin casa ni dinero, un com-pañero de clase que necesitaba ayuda porque su madre bebíademasiado...

Karolin Morales, de 7 años, se mira tímidamente las manos, yluego dice: “La señora de la Demuna cuida a los niños que vivenaquí. Y eso es bueno”.

“La Demuna es un lugar donde los adultos hablan de problemas queafectan a los niños”, cuentan José del Aguila, Sigundo Pedro Flores,Alejandro Camaya y Job del Aguila, todos trabajando como guías debotes en Sauce, San Martín.

Aprender haciendo

En 1990 el Perú ratificó la Convención de las Naciones Unidassobre los Derechos del Niño, siendo uno de los primeros países deAmérica Latina en hacerlo. Dos años después se adoptó una nuevalegislación nacional sobre la niñez (Código del Niño y del Adolescente)basada en una perspectiva de los derechos. Entre otras cosas, la nuevaley estipulaba la creación de un sistema nacional de cuidado de niños yadolescentes en circunstancias difíciles. El sistema incluía la creación decentros de defensa dirigidos a salvaguardar los derechos de los niños.

La apertura legal resultó ser una oportunidad única. Cuando elnuevo Código del Niño entró en vigor en julio de 1993, SCS y el Mini-sterio de Justicia del Perú lanzaron en conjunto un proyecto piloto enseis municipalidades de Lima Metropolitana. La idea era crear De-fensorías Municipales de los Niños y Adolescentes (Demunas) que ofre-cieran asistencia gratuita basada en los derechos a niños y familias de lacomunidad local. La Demuna presentaba una alternativa a un procesojudicial.

Las municipalidades proporcionaban espacio de oficina y salariospara el personal, mientras que el Ministerio de Justicia financiaba aestudiantes de derecho para que hicieran su adiestramiento laboral enlas Demunas. SCS garantizaba la capacitación en la temática de losderechos de los niños y la gestión de proyectos. Fue un proceso deaprender haciendo, según varios de los directores de Demunas y per-sonal de SCS involucrados en esa época. Mediante el proyecto pilotofue tomando forma un modelo generalizado de Demuna. El pasosiguiente fue divulgar esta experiencia al resto del país.

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Cobertura masiva

En 1994 abrieron oficinas de Demuna en los departamentos de Limay Arequipa, en los Andes del sur. A fines de ese año funcionaban 35centros y el proyecto entró en una rápida fase de expansión.Organizaciones de derechos de los niños, políticos e institucionesestaban entusiastas y muchos mostraban un fuerte compromiso conabrir “su propia” Demuna.

Con esta expansión gradual por el país, SCS contrató a organiza-ciones no gubernamentales (ONGs) regionales para que apoyaran ypromovieran el desarrollo de oficinas de Demuna a nivel local. Untotal de seis organizaciones se vincularon al proyecto, recibiendo conello la condición de contrapartes de SCS. La mayoría de estas ONGshabían trabajado anteriormente en la problemática de la niñez, perono todas ellas. Ahora recibían considerable capacitación y apoyo enestos asuntos.

Inicialmente el proyecto de las Demunas fue administrado direc-tamente por personal de SCS en Lima. A medida que crecía el pro-yecto, se empleó personal extra y se formó un equipo de proyectoespecializado. Este grupo, llamado el Equipo Lima, fue el interme-diario entre SCS y las ONGs contratadas en el país. Además de coor-dinar el grupo de ONGs y producir materiales informativos, elEquipo Lima fue también responsable del proyecto de las Demunasen Lima Metropolitana y las municipalidades circundantes.

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DEMUNAS EN CIFRAS

◗ Hay aproximadamente 600 oficinas de Demuna en el Perú.◗ Existen oficinas de Demuna en 148 de las 194 provincias y un estimado de

547 en los 1,826 distritos del país.◗ En el 2002, prácticamente todos los distritos de Lima tenían su propia

Demuna.◗ Se estima que estos centros han tratado 300.000 casos individuales desde

1993.

Consolidación y desarrollo

En 1997 el proyecto entró en una nueva fase. Para entonces, el prin-cipal centro de atención había estado en abrir nuevas oficinas deDemuna. Se había prestado menos atención a definir el rol de laDemuna en la comunidad local. Un taller de planificación, dondeparticiparon SCS y las ONGs pertinentes, había concluido tambiénque el proyecto Demuna carecía de metas claras y resultados mensu-rables. Además, había quedado en claro que los actores involucradosposeían puntos de vista diferentes sobre lo que querían que fueran lasDemunas.

Un análisis de los problemas llevó a una reorientación del proyec-to. Desde este punto, se usó una planificación orientada a metas conarreglo al Enfoque del Marco Lógico (EML). Aunque se discutieron ydefinieron las metas del proyecto, éstas seguían siendo vagas y dema-siado amplias para permitir una efectiva medición del cumplimientoy efectos reales en lo concerniente a los beneficios para los niños.

Sin embargo, este enfoque modificado llevó a varios cambios con-cretos. Se dio prioridad a construir un amplio movimiento social porlos derechos de los niños en que la Demuna iba a jugar el rol de pro-motor. Se llevaron a cabo varias campañas de concientización pública,se seleccionaron líderes locales para actividades de capacitación y seincorporaron organizaciones de la comunidad de diferentes maneras.

Asimismo, SCS y las ONGs alentaron a las Demunas a crear redesmunicipales de derechos de los niños encabezadas por el alcalde, losComités Municipales de los Derechos del Niño y el Adolescente (Com-udenas). El objetivo era institucionalizar la coordinación de la proble-mática de los derechos de los niños entre las instituciones públicas, porejemplo, representantes del sistema judicial, la policía, escuelas y cen-tros de salud, la iglesia y otras organizaciones no gubernamentales.

Por la misma época, en diferentes partes del país los directores delas Demunas habían empezado a coordinar entre sí, más o menosespontáneamente y atravesando límites político-partidarios. Estas redescoordinadoras, llamadas Codemunas, lograron articular una voz pro-

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pia, al menos en Lima. Esto fue más difícil en otras regiones, debidoprincipalmente a las largas distancias geográficas entre los centros.

El sistema de las Demunas ganó reconocimiento legal fundamen-tal en 1997, cuando se introdujo un nuevo párrafo en la ley de muni-cipalidades, que hacía el establecimiento de la Demuna una funciónobligatoria de la municipalidad.1 Esto significó que los gobiernoslocales estaban obligados por ley a “defender y promover los derechosde los niños mediante la consejería familiar y la educación de lacomunidad”. Aunque ya se habían instalado muchas Demunas, lanueva ley les brindaba una sólida base legal y credibilidad; y tambiénallanaba el camino para que se abrieran nuevas oficinas en municipa-lidades que todavía no habían tomado esta iniciativa.

Esta modificación en la ley fue resultado directo del trabajo deincidencia de SCS. El proyecto de ley fue elaborado por el EquipoLima y presentado posteriormente en una reunión nacional de direc-tores de Demunas, donde el proyecto fue aceptado y más tarde pre-sentado al Parlamento a nombre de las Demunas. El proyecto origi-nal estaba compuesto por varios artículos, pero sólo uno – el másimportante – fue aprobado.

El mismo año, el Parlamento peruano aprobó también la ley deconciliación, que promueve la resolución extrajudicial de conflictoscomo una alternativa a los procesos legales que son demasiado costo-sos para la mayoría de peruanos. Aunque las Demunas, desde su ini-cio, habían usado la mediación como método de trabajo, la nueva leyles posibilitaba ser acreditadas como centros de conciliación, lo cualda valor legal a sus acuerdos.

Paralelamente al propio desarrollo de los proyectos de Demunas,SCS experimentó considerables cambios de política durante la segundamitad del decenio de 1990. De ser una organización implementadorade proyectos, SCS decidió dar un paso atrás y concentrarse en su rol desocio financiero y de diálogo. Como consecuencia, el Equipo Limadejó SCS y se convirtió en ONG contraparte en 1999. La nueva organi-zación, Acción por los Niños, asumió responsabilidad como gestora del

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1. Ley Orgánica de Municipalidades.

proyecto Demuna, al tiempo que mantenía las tareas del Equipo Lima. SCS ha financiado el proyecto Demuna por un total de US$3.8

millones entre 1993 y el 2002. La mayor parte de los fondos ha sidousada para capacitar al personal de las Demunas y ONGs, así como aestudiantes universitarios que hacen sus prácticas laborales en los cen-tros de defensa.

CAMBIO POLÍTICO TRANSFORMADOEN OPORTUNIDAD

Enfrentados a graves crisis políticas, económicas y sociales, los años 80fueron una década perdida para la mayoría de países de América Latina. ElPerú no fue una excepción. La situación se agravó aún más con un violentoconflicto armado que involucró principalmente al movimiento guerrilleroSendero Luminoso, y que dejó un estimado de 70.000 muertos y desapare-cidos.

La inseguridad nacional y la inestabilidad económica se vieron reflejadastambién en el plano local. No hubo interés político en la descentralizaciónestatal y pocos gobiernos municipales pudieron funcionar apropiadamentedurante este periodo. La violencia generalizada y falta de seguridad socialafectaron principalmente a la parte más indefensa de la población, los niños.

A inicios de los años 90, las perspectivas eran más prometedoras. Losmovimientos terroristas habían sido desbaratados y estaba surgiendo unacierta estabilidad económica. La Convención de las Naciones Unidas sobrelos Derechos del Niño y la subsiguiente legislación nacional ayudaron tam-bién a mejorar los estándares nacionales para la protección de los niñosperuanos.

Fue en este contexto que SCS, en 1993, optó por introducir el progra-ma Demuna. Hoy, 10 años después de establecerse las primeras oficinas, lasDemunas han alcanzado un buen nivel de reconocimiento social.Especialmente en las municipalidades más pequeñas, la gente de la calle sabequé es la Demuna. Sin embargo, este reconocimiento popular no se ha vistoreflejado en apoyo político del gobierno central ni en financiamiento estatal.

“Tenemos que mantener el prestigo y la credibilidad que lasDemunas han ganado”, dice Norma Bancallán en la oficina deDemuna en Tarapoto.

La realidad sobre el terreno

La Demuna es una oficina municipal institucionalizada de bajocosto que ofrece orientación y ayuda para resolver conflictos tocantesa los derechos de los niños, gratuitamente para los clientes. LasDemunas aumentan el acceso a la justicia de los que son demasiadopobres o vulnerables para acudir al sistema judicial, que es costoso,lento y a menudo corrupto. En muchos lugares, la Demuna es tam-bién el primer intento de poner los derechos de los niños en la agen-da de la municipalidad así como de la comunidad en su conjunto.

Las Demunas reciben denuncias de casos en que los derechos delos niños han sido violados o puestos en riesgo. Cualquiera puedepresentar una denuncia o simplemente buscar consejo. La mayoría delos casos se refieren a incumplimiento de obligaciones parentales talescomo pensión alimenticia, niños sin partida de nacimiento o proble-mas de custodia. Otros problemas comunes son violencia domésticay castigo corporal y abuso en las escuelas.

La intervención empieza cuando el caso es denunciado ante laDemuna. Las quejas son presentadas principalmente por madres opor vecinos que conocen del problema. Se reúne información sobreel caso y se decide si debe ser resuelto en la Demuna o debe ser envia-do a otra autoridad. Las Demunas pueden ofrecer resolución de con-flictos basada en acuerdos voluntarios, así como orientación, conseje-ría e información. Asimismo, cuando se trata de manutención infan-til, las Demunas mismas ofrecen canalizar el pago: cada mes el padredeja el dinero o víveres en la Demuna, a donde la madre va luego arecogerlos.

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Estos centros deben hacer seguimiento de los casos para asegurarque se mantengan los acuerdos y que ante todo prime el mejor inte-rés del niño, pero la falta de recursos humanos y financieros hace difí-cil esto. En algunos casos, y especialmente en comunidades máspequeñas, el seguimiento de los compromisos se ve ayudado por elcontrol social ejercido por los pobladores mismos. Los padres noquieren “quedar mal” a ojos de sus vecinos.

La evaluación Lewin de 1998 estudió cuán bien se cumplieronestas obligaciones. El equipo hizo seguimiento de 143 registros demediación exitosa en 12 municipalidades en tres regiones diferentes,visitando a los denunciantes para verificar si se habían cumplido conlos compromisos asumidos en el proceso de mediación. La mayorparte de actos de mediación habían sido firmados entre seis y 12meses antes de la evaluación. La evaluación encontró que se habíacumplido en 48 % de los casos de obligaciones de apoyo financiero,30 % de los referidos a maltrato y 26 % de los de reconocimiento.

La vasta mayoría de las Demunas tienen sólo un empleado parallevar a cabo todas sus tareas. En Lima y otras ciudades grandes, laDemuna puede tener varios empleados, lo cual depende sobre tododel grado de interés que el alcalde correspondiente haya mostrado porel centro. En las Demunas más grandes, el director o directora es uno una profesional, v.g., abogado, psicólogo o asistente social. En cen-tros más pequeños, y especialmente en zonas rurales, el director odirectora podría ser en el mejor de los casos una persona comprome-tida y dedicada a la problemática de los derechos de los niños.

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Compromiso personal en PicotaDos jóvenes, Maria y Juana cada una llevando un niño, ingresana la Demuna de la pequeña ciudad selvática de Picota en el nor-este del Perú. El centro consiste en un ambiente dividido pormaderas en el edificio municipal, separado de las demás oficinaspor paredes bajas que permiten la ventilación a la vez que impi-den la privacidad de los visitantes.

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Selmith Grandez Tellos trabaja como Directora de la Demuna enPicota desde 1998 y ha trabajado con varios alcaldes en la munici-palidad:“Mi trabajo es reconocido y la gente me conoce en todaspartes”.

La directora de la Demuna, Selmith Grandez Tello, señala lassillas delante de su escritorio y pide a las mujeres que tomen asien-to. Selmith prepara su cuaderno de notas y Maria empieza ahablar. Está molesta porque su esposo no llegó a casa anoche.

“No podía dormir y esta mañana temprano fui a buscarlo.Finalmente lo encontré saliendo de un hostal, borracho y con otramujer. Empezamos a pelear y ahora no sé qué pasará”, explicamientras su bebe de cuatro meses empieza a gimotear y recibe elpecho de su madre como respuesta.

Selmith escucha cuidadosamente antes de replicar. “Ahora no haymucho que puedas hacer, primero tu esposo tiene que recuperarla sobriedad. Pero lo citaré para que los dos puedan venir aquímañana para conversar sobre lo que ha pasado y ver qué clase desolución les interesa. Tienes una hija maravillosa que los dos tie-nen que anteponer a todo, sin importar qué problemas puedantener ustedes dos como pareja”.

Maria acepta la idea y explica que fue su hermana Juana quien laconvenció de acudir a la Demuna. Juana está agradecida por laatención que recibió con su pareja hace un par de años.

“Mi esposo me había golpeado y estaba cubierta de sangre cuan-do fui a la casa de Selmita un domingo por la mañana. No que-ría ir a la policía”, explica Juana, y continúa, “Selmita me ha ayu-dado mucho y mi esposo cambió después de la consejería querecibió”.

Para Selmith Grandez Tello no hay nada inusual con las dos her-manas. Los problemas maritales afectan a los hijos y, en conse-cuencia, es importante tratarlos en la Demuna.

Además de tratar casos, Selmith dedica considerables esfuerzos acoordinar con otras instituciones y autoridades de la comunidad.La mayoría de éstas están activas en la red municipal que se ocupade los derechos de los niños, pero Selmith considera que haymucho trabajo por hacer. Las actividades incluyen campañas delas escuelas para una semana anual por los derechos de los niños

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y participación en otros esfuerzos a nivel nacional tales como lacampaña “Reconoce a tu hijo” dirigida a los padres varones.

Selmith considera que ha sido reconocida y respetada en sucomunidad por su trabajo como directora de la Demuna. Es tam-bién gracias a este reconocimiento de su trabajo que ha podidosobrevivir a varios alcaldes.

“La gente me conoce dondequiera que voy, lo cual es una granventaja. Esto significa también que la gente puede venir a mi casapor las noches y los fines de semana, pero eso es parte del traba-jo. No puedo decepcionarlos”, explica.

Marisol tiene 19 años y vive con su hija de casi dos años, juntocon su madre y su padrastro. Hace algún dinero cuidando niñosde otras mujeres. Cuando le dijo a su enamorado que estabaembarazada, él no quiso saber nada con ella.

“Dijo que no podía saber con seguridad quién era el padre, asíque no reconoció a la niña como suya. Yo no quise denunciarloen la Demuna, pero como no me daba dinero de manera regular,no tuve otra elección”, explica Marisol.

La ex pareja se reunió en la Demuna y a través de la conciliacióntienen ahora un acuerdo que estipula que el padre debe pagarmanutención infantil. La suma debe depositarse en la Demunauna vez por semana. Selmith luego entrega el dinero a Marisol.

La provincia de Picota se divide en 10 distritos municipales. Cadauno de éstos tiene su propia Demuna, situación que está lejos deser común en las zonas rurales del Perú. Pocas semanas despuésde las elecciones municipales de fines del 2002, Selmith realizóun taller con los recién electos alcaldes y regidores municipales ynuevos directores de las Demunas sobre el trabajo de éstas y losderechos de los niños. Selmith espera continuar organizandotalleres provinciales sobre diferentes temas, pero esto depende dela buena voluntad financiera del alcalde. Excepto por su salario ysu pequeña oficina, no hay fondos asignados para la Demuna enel presupuesto municipal. Cada vez que la directora necesita

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dinero para un boleto de bus o materiales de oficina, tiene quepresentar una solicitud directamente al alcalde.

La maestra Catalina Paredes Gonzales y la enfermera TeresaRodríguez son dos de los siete miembros del Concejo Municipalde Picota. Después de las elecciones, las mujeres componen lamayoría en el concejo, y eso marcará una diferencia, aseguranambas con entusiasmo.

Mediante su trabajo, las dos mujeres han entrado en contacto conel trabajo de la Demuna y valoran su existencia.

“Tenemos que darle más recursos a la Demuna”, dice Catalina. “Yun psicólogo ayudaría a resolver más casos, y entonces habríamenos problemas sociales”.

“Pero el reto más grande es hacer que todos en la comunidad par-ticipen para mejorar la situación de los niños y adolescentes”,añade Teresa.

*Los nombres de las personas entrevistados han sido, en algunos casos, cam-biados.

Financiamiento de las Demunas

Aunque la nueva ley de municipalidades de 1997 significó el recono-cimiento legal del gobierno central, el financiamiento de lasDemunas quedó enteramente en manos de las municipalidades.Hasta el momento el Estado no ha asignado a los gobiernos localesningún recurso destinado al gasto social. En términos generales, losfondos que las municipalidades reciben del gobierno central son sólopara obras públicas, tales como proyectos de infraestructura.

Sin embargo, hay una excepción a la regla. El programa socialVaso de Leche, que por ley garantiza a todos los niños peruanos unvaso de leche diariamente, es financiado por el Estado, y los recursosse canalizan a las municipalidades. Este programa es prueba de que sepuede convencer al Estado de que asuma responsabilidad financiera

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y de que es administrativamente posible transferir esta clase de fon-dos a las municipalidades.

La falta de financiamiento estatal para las Demunas es resultadode la falta de voluntad política e interés por parte del gobierno; peroes igualmente resultado de la falta de presión popular y política paraque suministre tales fondos. Aunque se han presentado propuestasesporádicas en los últimos años, ni las ONGs participantes ni lasDemunas mismas han desarrollado nunca una estrategia para deman-dar financiamiento del gobierno central.

El gasto municipal en la Demuna es también una cuestión deprioridades políticas y financieras, y depende de la buena voluntaddel concejo municipal. El alcalde es quien tiene la última palabra res-pecto a cuánto personal empleará la Demuna, así como su presu-puesto. Sin importar cuál sea la situación financiera de la municipa-lidad, el interés y voluntad del alcalde es crucial para el desarrollo dela Demuna.

Para la municipalidad, los servicios prestados por la Demunaconstituyen algo diferente de sus tareas tradicionales de recolecciónde impuestos y comisiones. La municipalidad asume principalmentela responsabilidad por servicios a la comunidad, tales como permisosde construcción, recolección de basura y registro de nacimientos ymatrimonios. En muchos casos ha sido difícil convencer a los alcal-des y regidores municipales de que asignen recursos a un servicio queno rendirá ingresos a la municipalidad.

En Lima y las ciudades provinciales más grandes, las Demunasson a menudo animadas a buscar financiamiento para proyectos entrelas ONGs locales e internacionales. El financiamiento externo es, enla mayoría de los casos, la única manera en que la Demuna recibiráfondos para llevar a cabo proyectos de prevención en la comunidadlocal. Estos proyectos podrían asumir la forma de campañas y traba-jo con grupos especialmente vulnerables tales como adolescentes enriesgo o niños con discapacidades.

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A merced del alcalde

La inseguridad financiera y política constituye uno de los mayoresobstáculos en el desarrollo de las Demunas. El director o la directorade la Demuna es designado directamente por el alcalde, igual queocurre con todos los puestos principales dentro de la municipalidad.Esto significa que el director o directora de la Demuna es, en lamayoría de los casos, reemplazado después de cada elección, al menossi el nuevo alcalde es de un partido político diferente. Pero la verdades que el alcalde puede, en cualquier momento, reemplazar al direc-tor o directora de la Demuna.

Hay también municipalidades donde el director o directora de laDemuna ha sobrevivido a varios alcaldes. En términos generales, estoparece depender del nivel de credibilidad y reconocimiento que laDemuna haya ganado entre la población, junto con el perfil profe-sional de su director o directora. Por otro lado, hay también munici-palidades donde familiares desempleados de los nuevos alcaldes hanreemplazado a directores de Demunas con años de experiencia.

Un intento de despolitizar el puesto de director de la Demuna seprodujo cuando SCS y las ONGs participantes presentaron una pro-puesta de ley al Parlamento para establecer requisitos profesionalesmínimos para el puesto de director de la Demuna. Esta propuesta, sinembargo, nunca ha sido debatida ni considerada por el cuerpo legis-lativo.

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Coordinación con las autoridades locales

Las Demunas han reunido una experiencia única de la realidad queenfrentan los niños, niñas y adolescentes en la comunidad local y, enmuchos casos, desempeñan un rol central en las redes locales quedefienden y promueven los derechos de los niños por medio de cam-pañas, actividades coordinadas, etc. Especialmente en comunidadespequeñas, el director o la directora de la Demuna es reconocido comoun representante local de los derechos de los niños.

En muchos casos, las Demunas han tenido éxito en coordinar conotras instituciones públicas y otros actores a nivel municipal. Sinembargo, esto ha sido por lo general resultado de contactos y com-promisos personales por parte de los jefes de las Demunas individua-les, y no el resultado de una política municipal estratégica.

A fines del decenio de 1990, SCS y las ONGs contrapartes anima-ron a las Demunas a iniciar Comudenas, que son redes municipalesencabezadas por el alcalde con el propósito de institucionalizar lacoordinación entre las instituciones públicas y de otra índole sobrecuestiones tocantes a los derechos de los niños. A la fecha, existe unestimado de 100 Comudenas en todo el país.

En muchos casos, sin embargo, otros tipos de redes de coordina-ción llenan la misma función, incluso si son conocidas por otrosnombres. La Comudena como estrategia fue importante en munici-palidades que no tenían otras instancias de coordinación a las cualesrecurrir. Una realidad rara vez descrita en informes y evaluaciones esla competencia que a veces existe entre diferentes autoridades muni-cipales, la cual hace difícil la coordinación.

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Espíritu pionero en Villa El SalvadorVilla El Salvador es una joven municipalidad en las afueras deLima. Hace unos 30 años, migrantes pobres que buscaban cons-truirse un nuevo futuro en la capital ocuparon esta tierra seca yarenosa. Hoy viven allí casi 400,000 personas. La municipalidades relativamente pobre y experimenta muchos y graves problemassociales; pero hay también un espíritu pionero y la voluntad deresolver problemas, lo cual hace de Villa El Salvador un favoritoentre las agencias de desarrollo internacional.

Gloria Durán es directora de la Demuna desde 1995. CuandoGloria recibió el cargo de la cuñada del alcalde anterior, los abo-gados de la oficina estaban cobrando por sus servicios, pese a queel concepto de la Demuna era que debía prestar sus servicios gra-tuitamente. Gloria no sabía qué hacer con tal situación.

“Así que hice una visita a SCS y pregunté qué era una Demuna ycómo debía funcionar. Luego cambié el personal y la política yempecé a convertir este centro en lo que debía ser”, explica Gloriacon sonrisa de orgullo. El nuevo personal empezó pintando la ofi-cina en su tiempo libre.

La Demuna de Villa El Salvador es una de las mejor equipadas delpaís, con tres oficinas repartidas por la municipalidad y un perso-nal de 11 profesionales. La Demuna se ocupa de los casos tres días

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La Demuna en Villa El Salvador es una de las mejorequipadas en el país.

a la semana. Los otros dos son dedicados a la prevención y pro-moción dentro de la comunidad local.

“La devoción del personal es probablemente lo más importantede todo. La mayor parte de quienes trabajamos aquí también vivi-mos en Villa El Salvador; somos parte de esta comunidad y cadauno de nosotros está personalmente comprometido con defenderlos derechos de los niños. De otro modo no haríamos un buentrabajo”, explica.

Aparte del espacio de oficina y los salarios del personal, Gloriatiene un pequeño presupuesto para costos operativos. Esta suma,sin embargo, está lejos de ser suficiente. A fin de poder trabajarcon medidas preventivas tales como campañas y acciones enfoca-das, por ejemplo, en las escuelas, a la Demuna no le queda másopción que buscar otros fondos, siendo una posible fuente losdonantes internacionales.

“Combinar el financiamiento municipal con el externo es comocaminar sobre la cuerda floja”, explica Gloria. Hay un riesgo defi-nido de que los proyectos preventivos, a menudo socialmentedinámicos, que mejoran también la economía de la Demuna,reciban mayor prioridad que el trabajo cotidiano de recibir y tra-tar denuncias en la oficina. Otro riesgo del financiamiento exter-no es que la comunidad podría empezar a considerar a la Demunamás como una ONG que como parte de la municipalidad. Estoabre inevitablemente las puertas a que el gobierno municipal dis-cuta recortes presupuestales, ante el hecho de que la Demunapueda sobrevivir por sí misma.

“Hay cantidades de donantes internacionales aquí en Villa ElSalvador, y siempre hay alguien dispuesto a ayudar”, dice Gloria.“Y aunque la Demuna no genera ingresos para la municipalidad,nuestro trabajo y nuestros contactos generan definitivamenteinterés político. En tiempo de elecciones, todos los partidos polí-ticos quieren aliarse con la Demuna”.

Gloria Durán explica también que aunque tiene más recursoshumanos y financieros a su disposición que la mayoría de otras

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Hace 30 años, las tierras secas y arenosas de Villa El Salvador fueronocupadas por gente pobre buscando un futuro mejor. Hoy en dia enVilla El Salvador viven aproximadamente 400.000 habitantes.

Demunas a nivel nacional, esto no basta para hacer un segui-miento sistemático de los casos. En algunas situaciones, la genteregresa a pedir ayuda a la Demuna cuando acuerdos de mediaciónanteriores no se están cumpliendo. Esto ayuda a dar una idea delcumplimiento en el tiempo, pero Gloria y su personal no tienenmedios para hacer un seguimiento sistemático del resultado amediano y largo plazo de sus casos.

En Villa El Salvador, aproximadamente un tercio de todos loscasos reportados son retirados en una etapa temprana, a menudoporque los denunciantes cambian de opinión, o porque el pro-blema se ha resuelto. Entre los casos que se quedan en el sistema,más o menos un 25 % son resueltos por la Demuna a través deacuerdos de mediación. Los otros casos son referidos a otras auto-ridades – como la policía y centros de salud en casos de maltrato– o se convierten en procesos judiciales.

La Demuna de Villa El Salvador fue una de las primeras en el paísen recibir estatus oficial como centro de conciliación. Esto signi-fica que los acuerdos adoptados son legalmente vinculantes.

“Sin embargo, hasta el momento el verdadero valor de esta opciónestá todavía por descubrirse”, explica Gloria Durán.

Ella misma y varios miembros de su personal han participado enel curso de capacitación obligatorio en técnicas de mediación. Lamunicipalidad ha proporcionado espacio de oficina adicional, yGloria acaba de pedir los formularios necesarios para el papeleoesperado. Sin embargo, hasta la fecha la Demuna no ha recibidoningún caso que necesite de proceso legal, así que es tempranopara especular sobre la demanda que tendrá.

Gloria teme también que, por razones de competencia entre ins-tituciones, en los hechos los tribunales no harán caso del trabajoque haga la Demuna. En el peor de los escenarios, las autoridadesjudiciales podrían simplemente repetir el mismo proceso demediación desde el principio. Esto podría convenir a algunos abo-gados, considerando que las partes tendrán que pagar la asisten-cia legal.

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La Demuna es también un punto de referencia central para la redmunicipal de más de 30 instituciones que trabajan para coordinaresfuerzos sobre la problemática de los derechos de los niños. Adiferencia del modelo de la Comudena, que está a cargo del alcal-de, la red en Villa El Salvador se basa en la responsabilidad com-partida entre un amplio espectro de organizaciones.

Gloria Durán cree que la Demuna ha tenido éxito en involucrara instituciones, iglesias y ONGs, pero que queda mucho por hacera fin de activar a niños, niñas y adolescentes a través de sus pro-pias organizaciones.

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ESTRATEGIA SUBYACENTE ALMODELO DE LA DEMUNA

◗ Cobertura a gran escala. Las Demunas compondrían un sistema nacional,desde el nivel distrital hasta el nivel nacional. Desde el principio, SCS decidióque era necesario un sistema nacional a fin de aumentar la sostenibilidad.

◗ Un modelo que puede ser transferido y replicado. Las Demunas debían seradministradas y manejadas por las municipalidades, y debían tener la respon-sabilidad principal en la defensa y promoción de los derechos de los niños.ONGs regionales contratadas por SCS proporcionarían apoyo técnico paraestablecer y desarrollar las oficinas de las Demunas y adiestrar a su personal.

◗ Alianzas y coordinación. El sistema de las Demunas vincularía y coordinaríasus planes de trabajo con otras instituciones y organizaciones dedicadas altrabajo con niños, niñas y adolescentes.

◗ Abordar principalmente casos de violaciones de los derechos de los niñosa manera de conciliación. Las Demunas introducirían la mediación como unmétodo de resolver conflictos que impliquen los derechos de los niños,como un complemento y una alternativa al proceso judicial.

◗ Movilización social. Las Demunas fomentarían un movimiento social por losderechos de los niños trabajando en coordinación con amplios sectores dela comunidad, incluyendo instituciones públicas y organizaciones privadas.

◗ Combinación de protección y promoción de los derechos de los niños. Loscasos de violaciones de los derechos de los niños serían tratados a nivellocal, pero este trabajo debería combinarse con actividades para promo-cionar los derechos de los niños a nivel de la comunidad.

(Fuente: Lewin, Ramos y Chipoco, 1998)

Capacidad institucional del Estado

En el Perú, el gobierno central ejerce prácticamente todo el poder.Las instituciones estatales son generalmente débiles y burocráticas ysuelen enfrentar problemas que llevan a grave corrupción. El centrode la atención está en Lima y los departamentos están política y eco-nómicamente aislados.

El Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, Mimdes (anterior-mente Promudeh), es la entidad gubernamental responsable de ladefensa y promoción de los derechos de los niños. Entre otras fun-ciones, el ministerio debe supervisar todos los centros de defensa delpaís. Según las pautas pertinentes, el Mimdes debe “promover, orien-tar, coordinar, guiar, supervisar y evaluar” el trabajo de las Demunas,aunque éstas forman parte de las municipalidades, que por ley sonpolítica, económica y administrativamente autónomas.

Aunque las Demunas están incorporadas en la estructura estatalpor medio de las municipalidades, estos centros no se han beneficia-do de ningún estatus especial dentro del Mimdes. Por el contrario,directores de Demunas y otros atestiguan que el Mimdes ha mostra-do total desinterés por las Demunas. Esto se explica principalmentepor celos institucionales. Personal entrevistado en el Mimdes llega alpunto de decir que la presencia de SCS era demasiado fuerte, limi-tándose con ello la participación de otros actores.

Otro factor que debe tenerse en cuenta al analizar las dificultadesoperativas a nivel gubernamental es que el Mimdes, como ministerioa cargo de los programas sociales del gobierno aparte de la educacióny la salud, está fuertemente politizado. En el Perú, como en otros paí-ses que enfrentan corrupción e instituciones estatales débiles, los pro-gramas sociales pueden ocultar intereses políticos y son usados muchasveces para manipular el interés de la gente, comprar votos, etc.

El Mimdes, asimismo, carece de capacidad profesional. No sólo esque los derechos de niños, niñas y adolescentes tengan una baja prio-ridad política, sino también que hay poca experiencia académica ypráctica sobre estas cuestiones entre los funcionarios civiles. Además,

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hay una alta rotación del personal, especialmente a nivel de toma dedecisiones, lo cual hace más difícil aún lograr la estabilidad institu-cional.

En el 2002, el gobierno peruano adoptó un plan de acción sobrecómo mejorar la situación de los niños del país. Menos de un añodespués, 80 % de los funcionarios gubernamentales que habían par-ticipado en la elaboración del plan habían sido reemplazados, segúnestima UNICEF. Esto lamentablemente no es ninguna excepción, y daun notable ejemplo de las dificultades institucionales prevalecientes.

Débil administración

Es tarea del Mimdes suministrar estadísticas actualizadas referentes alnúmero y tipos de casos denunciados a los centros de defensa, sucapacidad de seguimiento, etc. Las Demunas están obligadas a infor-mar directamente al Mimdes, pero la mayoría de Demunas carecende tal capacidad administrativa o simplemente no se molestan enhacerlo. Como la entidad estatal responsable, el Mimdes carece de lacapacidad administrativa para llevar a cabo esta labor. Durante variosaños las ONGs participantes hicieron serios intentos por acopiar y sis-tematizar estos datos; pero resultó que la tarea consumía demasiadotiempo y estadísticamente no era confiable.

El Mimdes mantiene que hay aproximadamente 1,200 centros dedefensa en el país y que aproximadamente la mitad de éstos sonDemunas. Sin embargo, el número de oficinas que están registradasno supera los 200. Esto implica que la mayoría de todas las Demunasestán, de hecho, operando fuera de la ley.

La principal razón radica en los engorrosos procedimientos buro-cráticos: el registro tiene que ser renovado regularmente, y exige unaimpresionante cantidad de papeleo, tal como plan de trabajo, orga-nigrama, documentación sobre procedimientos internos, una presen-tación de los miembros del personal y certificados de capacitación delpersonal. Además, los formularios tienen que ser llenados correcta-mente.

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Capacitación del personal

En estos años, la mayor parte de la capacitación del personal de lasDemunas ha sido brindada por las ONGs contrapartes, con financia-miento de SCS. La estrategia central de SCS ha sido, desde el princi-pio mismo, convencer al Estado, a través del Mimdes, de que asumaplena responsabilidad por las Demunas. Esta responsabilidad incluyecapacitación del personal de las Demunas, tanto a nivel curricularcomo también de la implementación. Sin embargo, los reglamentosdel Mimdes establecen que el ministerio puede confiar la capacita-ción a otras instituciones, lo cual en la práctica significa las ONGscontrapartes que reciben financiamiento externo.

Respecto a los directores de las Demunas, cabe mencionar que laspersonas capacitadas dentro del sistema podrían ser reemplazadas,pero no se las pierde. Muchas se convierten en embajadoras de lasDemunas y de los derechos de los niños, especialmente en municipa-lidades más grandes; la Demuna puede constituir una oportunidadde hacer carrera. En algunos casos, ex directores de Demunas hanpasado a otros empleos en la municipalidad, han formado sus propiasONGs o se han convertido en consultores independientes sobre laproblemática de los derechos de los niños.

Grupo de referencia nacional

Hace varios años, el departamento a cargo de los centros de defensadentro del Mimdes instituyó una mesa de trabajo o grupo de refe-rencia externo, al cual los diferentes actores en el campo de los dere-chos de niños, niñas y adolescentes fueron invitados a participar. Estegrupo no tiene ningún estatus oficial, y tampoco se han establecidopautas para su funcionamiento.

Aunque esta mesa de trabajo ha formado, sin duda, un foro inte-resante para la discusión y contacto, los participantes han sido selec-cionados al azar y carecen de una importante representatividad. LasDemunas, por ejemplo, no fueron invitadas a participar hasta el 2001,

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y ello sólo como resultado de presión directa de los directores deDemunas en Lima. Otros participantes de la mesa de trabajo sonONGs tales como Acción por los Niños, UNICEF y la Iglesia Católica.

La mesa de trabajo ha sido usada como un foro para presentarpropuestas legales y de otra índole de diferentes ONGs y otras partesconcernidas. En estos años se han presentado unas 20 propuestastocantes a reformas legales y regulaciones normativas sobre lasDemunas, ninguna de las cuales ha sido aprobada por el ministerioni enviada al Parlamento. Estas propuestas incluyen criterios profe-sionales mínimos para los jefes o jefas de las Demunas, normas queregulan el rol del Mimdes en relación con los centros de defensa, etc.

Programas de prácticas laborales

Desde 1993, el Ministerio de Justicia hizo posible que los estudiantesde derecho hicieran sus prácticas pre-profesionales en el sistema de lasDemunas con una pequeña asignación del Estado. Este apoyo a lasprácticas de los graduandos terminó en el 2002 debido a la falta derecursos. Muchos concuerdan en que una presión social más enfoca-da habría hecho más difícil que el ministerio cortara estos fondos. Sinembargo, en realidad, no hay una coordinación efectiva dirigida aarticular los intereses de las Demunas.

En la actualidad, unos 200 estudiantes universitarios, principal-mente de psicología y trabajo social, llevan a cabo sus internados degraduandos en las Demunas. Por lo general estos estudiantes son difí-ciles de conseguir y rara vez salen fuera de Lima Metropolitana y otrasciudades con universidades importantes, según las Demunas.

Varias de las evaluaciones que se han llevado a cabo manifiestanque estos estudiantes han sido importantes para el funcionamiento ydesarrollo de las Demunas, incluido lo tocante a los aspectos profe-sionales. Asimismo, la experiencia para los estudiantes ha sido descri-ta como bastante singular, pues se ha dado la oportunidad de queestudiantes de clase media confronten la realidad de las comunidades

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pobres. En algunos casos, como el de Villa El Salvador, algunos estu-diantes se han quedado en la Demuna, pese a los bajos salarios.

Otros centros de defensa

Las Demunas constituyen aproximadamente la mitad de todas lasoficinas de defensa en el Perú. El resto son principalmente serviciosde voluntarios en las escuelas (los estudiantes eligen representantesque coordinan con las autoridades escolares, trabajando estrecha-mente con las organizaciones de padres de familia, etc.), grupos/pro-motores de la comunidad (asociaciones vecinales, comedores popula-res, etc., que organizan y capacitan a sus miembros en los derechos delos niños, se ayudan mutuamente a resolver conflictos familiares, etc.;un modelo promovido por UNICEF), así como centros instalados poriglesias u ONGs.

La calidad de los servicios y la sostenibilidad a largo plazo difierengrandemente entre las diversas iniciativas. La diferencia más impor-tante entre las Demunas y las otras entidades es que la Demuna esuna parte institucionalizada de la estructura municipal, abierta atodos y gratuita.

Las Demunas son en general positivas para la existencia de otrasclases de centros de defensa de los niños. Aunque la mayoría con-cuerda en que la Demuna está en mejor posición profesional y legalpara ayudar a resolver conflictos familiares, la percepción generaliza-da es que hacen falta más actores que trabajen en la orientación, pre-vención y promoción a nivel de la comunidad. A esta conclusión sellegó también en la evaluación Lewin de las Demunas en 1998.

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Centros diferentes secomplementan mutuamente

En Tarapoto, la ONG Prodemu se especializa en la promoción delos derechos de las mujeres, y trabaja con una amplia variedad deproyectos y programas. Ya en 1987, la organización abrió un cen-tro de defensa para asistir a las mujeres que necesitaran ayuda pararesolver problemas familiares pero sin recursos financieros paraemplear un abogado.

Prodemu decidió promover la conciliación como una alternativaal sistema judicial oficial. En la mayoría de los casos, era cuestiónde convencer al padre para que pagara la manutención de sushijos. Los casos de abuso y maltrato eran dirigidos directamente ala policía, el centro de salud u otras instituciones públicas. El cen-tro ha sido financiado por ONGs internacionales y ha recibidoapoyo de UNICEF.

Elvira Angulo Tuesta es jefe de Prodemu. Ella cree que el sistemade las Demunas es un avance importante, pues implica un enfo-que institucionalizado en la defensa de los derechos de los niñosy al mismo tiempo va dirigido a los sectores más pobres de lapoblación. Aunque el hecho de que ahora exista una Demunahace más difícil que Prodemu encuentre financiamiento externopara su propio centro, Elvira sostiene que no se trata de una cues-tión de competencia.

“Estuvimos muy activos en el trabajo de instalar Demunas en estedepartamento y creemos firmemente que la prestación de estaclase de servicio es algo que tiene que ser asumido por el gobier-no local y central”, dice.

En Tarapoto, ONGs tales como Prodemu trabajan junto con ins-tituciones públicas y la Demuna en una red contra la violenciafamiliar.

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CASOS EN LAS DEMUNAS

Número de casos en el 2001

36.5%(31.393)

Manutención infantil12%(10.346)

Otros

21%(17.941)

Violencia doméstica,castigo corporal y

abuso13%(11.267)

Disputas por custodiay acuerdo de régimen

de visitas

11%(9.534)

Reconocimientosde paternidad

5%(4.562)

Consultas generales,asesoría sobre paternidadresponsable, etc.

Niños abandonados

(1.241)

Fuente: Acción por los Niños; cifras basadas en informes de las Demunas a lasONGs participantes. Considerando la falta de datos confiables, las cifras debenser interpretadas críticamente.

Población beneficiaria

Niños menores de 5 años 45%Niños entre 6 y 11 años 34%Adolescentes mayores de 12 años 22%

Fuente: Lewin 1998.

Total: 100% (86.284)

1,5%

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Beneficios para los niños

En la última década, las Demunas han adoptado acciones en unestimado de 300.000 casos individuales en que los derechos de losniños han sido amenazados o violados. En la mayoría de los casos, lasoficinas han animado a los padres a asumir responsabilidad financie-ra por sus hijos, o intervenido en casos de violencia doméstica. Segúndatos disponibles, los casos implican aproximadamente el mismonúmero de niños y niñas.

Los usuarios de las Demunas son, en la mayoría de los casos, lasmadres. Una vasta mayoría de ellas no habría podido pagar un aboga-do, lo cual hace a la Demuna la única opción real para que obtenganayuda profesional externa. Pero las Demunas son más que abogadosalternativos. El punto de partida de las Demunas es lo que es mejorpara el niño o niña. Mientras que el sistema judicial se centra en la ley,las Demunas abordan los aspectos sociales que subyacen al problema.

Además de la atención dada en el plano individual, la Demuna esun punto de referencia dentro de la comunidad. La oficina es unlugar donde buscar ayuda y consejo, pero sirve también como unconstante recordatorio a políticos, instituciones, padres y los niñosmismos. La simple existencia de la Demuna ayuda a hacer visibles losderechos de los niños así como la necesidad de defenderlos.

Participación de los niños

Aunque el marco legal en el Perú es relativamente completo y teóri-camente se inspira en la Convención sobre los Derechos del Niño, lasociedad sigue viendo a los niños como objetos o beneficiarios deprotección. Los puntos de vista de los niños rara vez son tomados enconsideración.

Las Demunas se han enfocado crecientemente en movilizar a lasautoridades y organizaciones locales en torno a la problemática de losderechos de los niños. En los últimos años la propia participación delos niños en estas actividades ha aumentado, aunque esto parecevariar grandemente de municipalidad en municipalidad. E incluso silos niños están representados en comités municipales o grupos de tra-bajo de diferente índole, es raro advertir que estén representadas laspropias organizaciones de los niños.

Algunas Demunas informan que los niños rara vez se acercan a laoficina a presentar una denuncia o buscar consejo, mientras que otrasinforman de contactos diarios con niños y especialmente adolescen-tes, a menudo para buscar consejo sobre cómo hacer frente a los pro-blemas, no para presentar denuncias.

El número de niños y adolescentes que se presentan ante laDemuna parecería depender directamente del nivel de conciencia ylas actividades relacionadas con los derechos de los niños que se esténllevando a cabo en cada municipalidad particular. Por ejemplo, en lasmunicipalidades de Independencia y Chorrillos en Lima, las Demu-nas han trabajado estrechamente con promotores de los derechos delos niños en las escuelas públicas. Esto ha llevado a un contacto direc-to entre el personal de las Demunas y las escuelas, lo cual hace natu-ral que los niños se acerquen a estos centros.

Grupos vulnerables

La falta de datos nacionales confiables hace difícil formular declaracionessobre cómo trabajan las Demunas a nivel general con grupos de niñosespecialmente vulnerables, tales como niños trabajadores y padres ado-lescentes. Asimismo, los formatos de presentación de informes existentesexcluyen por entero a varios grupos, tales como niños discapacitados.

En muchos casos, el trabajo que una Demuna lleva a cabo con ungrupo especial de niños depende de si se ha recibido financiamientoexterno para este propósito. En Villa El Salvador, por ejemplo, laDemuna trabaja con jóvenes infractores y niños trabajadores, no por-que se haya encontrado que estos grupos son más vulnerables queotros sino porque ONGs extranjeras han elegido financiar estos pro-yectos.

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El derecho de Alison a su identidadLa pequeña Alison, de seis años, ha llegado a la Demuna de VillaEl Salvador con su madre Cecilia Quispe Choque. Al cachorritotambién se le permitió la entrada.

“El padre de Alison no ayuda, así que aquí estamos para ver si laDemuna puede ayudarnos a llegar a un acuerdo sobre manuten-ción infantil”, dice Cecilia, y explica que ya ha venido antes a estaoficina.

“Cuando nos separamos, el padre de Alison reclamaba inicialmen-te la custodia completa, así que acudió a la Demuna. Yo gané ladisputa, pero fue una experiencia desagradable ser citada, inclusoaunque la gente que trabaja aquí siempre me trató bien”, dice.

Además de buscar ayuda con el arreglo sobre manutención infan-til, parece que la partida de nacimiento de Alison ha desaparecidodel registro público. Este documento es necesario para matriculara Alison en la escuela.

“¿Cómo es posible que estos papeles puedan desaparecer? Esperoque la Demuna pueda ayudarme con los trámites, para que Alisonpueda ir a la escuela”, dice Cecilia.

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Allison ha venido a la Demuna en Villa El Salvador en compañíade su madre y su perrito.

Algunos casos típicosCaso 1: Disputa por custodia

José Rodriguez está sentado en el borde de la silla frente al escri-torio del abogado en la oficina de la Demuna de Villa El Salvador.Sus brazos y rostro muestran señales de rasguños manchados desangre y está muy molesto. Hace dos días, la esposa de José lo dejóllevándose a los dos hijos de la pareja y se fue a vivir con otrohombre. No quiere que José se reúna con sus hijos y dice que élya no existe para ellos.

Después de consultar con la policía, José fue enviado a la Demuna,donde recibe asesoría sobre cómo proceder. El abogado ha escucha-do su historia y tomado nota del lugar donde su esposa puede serlocalizada. El paso siguiente será llamarla a una reunión en laDemuna, donde se explicará que cualesquiera sean los problemasque los adultos puedan tener, esto no puede interferir con las obli-gaciones que los padres tienen para con sus hijos. Después de esto,tanto José y su esposa serán citados para discutir y firmar un acuer-do que regule la manutención infantil y el régimen de visitas.

Caso 2: Manutención infantil y responsabilidad compartidaDespués de varios años de riñas, el ex esposo de Rosa Sánchez haaceptado finalmente ayudar con la crianza de los dos hijos de

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LA MISMA IDEA, DIFERENTES ESTRATEGIAS

Aunque la idea que subyace a las Demunas se basa claramente en el concep-to de la defensoría de derechos humanos, hay diferencias fundamentalesentre las dos entidades:

◗ En el Perú, el defensor de los derechos humanos (defensor del pueblo) esdesignado por el Parlamento y representa a una entidad no política inde-pendiente. La tarea del defensor es informar sobre cómo cumple el Estadocon sus obligaciones hacia sus ciudadanos, con lo cual salvaguarda losderechos humanos y los intereses de todos los peruanos.

◗ Los directores de Demunas son designados directamente por el alcalde decada municipalidad y son financieramente dependientes de las prioridadespolíticas del gobierno municipal. Su rol es proteger y promover los dere-chos de los niños, niñas y adolescentes en la municipalidad.

ambos. Rosa, que vive en un asentamiento y se gana la vida lavan-do ropa o limpiando casas, tiene gran dificultad para mantener asus hijos en la escuela. Simplemente no hay dinero suficiente.

“Tengo que trabajar todo el día, pero no me alcanza para pagar aalguien que cuide a los niños después de la escuela. Como no quie-ro dejarlos de su cuenta, tengo que encontrar trabajos dondepueda estar con mis hijos. Y eso es difícil”, explica.

Así que ahora Rosa va a enviar a sus hijos a su ex suegra, que viveen el campo. Allá, los niños podrán ir a la escuela y recibir la debi-da atención mientras Rosa con un poco de suerte podrá trabajarpara mejorar la vulnerable situación de la familia. El ex esposo deRosa ha aceptado pagar este arreglo.

Rosa acudió a la Demuna para que se redactase un acuerdo esti-pulando que el actual acuerdo había sido aceptado por ambospadres y es sólo por un año.

Rosa Sánchez ha acudido una vez antes a la Demuna de Villa ElSalvador. Fue poco después de que su esposo la dejara y se negaraa pagar la manutención infantil. La Demuna ayudó a Rosa a llegara un acuerdo, pero el ex esposo pronto dejó de pagar diciendo queno tenía ingresos.

“Aquí en la Demuna hicieron todo lo que podían y fueron muy ser-viciales. El problema era que mi ex esposo no se preocupaba”, dice.

Caso 3: ConsejeríaAnabel Castro acudió a la oficina de la Demuna en Picota para deman-dar que su esposo, que la había dejado por otra mujer, pagase la manu-tención del hijo de cuatro años de la pareja. Después de acudir a laDemuna, el esposo empezó a pagar y con el tiempo regresó a casa.Según Anabel, la consejería impartida en la oficina ayudó a su esposoa comprender sus obligaciones paternales y a anteponer a su hijo.

Anabel explica que la oficina es un punto de referencia importan-te para las mujeres en Picota. “Es el único lugar donde podemosacudir con nuestros problemas”, dice.

*Algunos nombres de personas entrevistados han sido cumbiados.

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Las Demunas son oficinas municipales de bajo presupuesto, queofrecen orientación y ayuda en la busqueda resolver conflictos entemas relacionados con los derechos del niño. Los usuarios de lasDemunas son principalmente madres.

Con la mira puestaen el futuro

En el año 2000, SCS decidió que el apoyo financiero al proyectoDemuna – consistente principalmente en la capacitación del personalde las Demunas por parte de las ONGs contrapartes – sería retiradoprogresivamente. Esta decisión se adoptó por varias razones. Primeroy ante todo, fue resultado de permanentes cambios estratégicos den-tro de SCS, incluido un enfoque más claro en el trabajo de inciden-cia. Sin embargo, teniendo esto en cuenta, la decisión se vio apoyadatambién por un deseo tácito dentro de SCS de “hacer limpieza yseguir adelante”. Después de casi una década de apoyo, había, sinduda, un cansancio institucional hacia el proyecto Demuna.

Según SCS, las ONGs contrapartes fueron informadas de la decisióny se les pidió presentar planes de retiro progresivo. Sin embargo, algu-nas de las contrapartes mantienen que la organización sueca nunca lescomunicó ninguna decisión formal. Cualquiera sea el caso, la situacióndesató un conflicto entre las instituciones involucradas, con base en lospuntos de vista divergentes sobre el futuro de las Demunas y los rolesque las diferentes instituciones debían jugar. Debido a esta situación,nunca se presentaron planes de retiro progresivo.

“Debimos haber sido mucho más claros, no hay duda de eso. Peroel hecho es que siempre es difícil terminar con el financiamiento, esun proceso penoso”, dice Anna Karin Petré, Oficial de Programa enla oficina de SCS en Lima.

La actividad final financiada por SCS fue una campaña de infor-mación y cabildeo previa a las elecciones municipales de fines del2002. El objetivo fue ganar apoyo político para las Demunas e inten-

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tar convencer a los diferentes candidatos a alcalde que mantuvieran alpersonal existente si ganaban las elecciones. Se cree que esta campa-ña tuvo algún impacto, aun cuando la mayoría de directores deDemunas fueron reemplazados después de las elecciones.

Las ONGs contrapartes entraron al 2003 sin ningún presupuestopara capacitar a los nuevos directores de las Demunas. Pocas iniciati-vas parecen haberse tomado en preparación para esta situación. Sólorecientemente se han presentado propuestas de proyectos, y en Limauna organización española ha aceptado financiar la capacitación de120 nuevos directores de Demunas.

“No vimos ningún sentido en hacer planes antes de conocer a losnuevos alcaldes y sus actitudes hacia el trabajo de las Demunas.Ahora hemos tenido algún tiempo para construir relaciones y tene-mos varias ideas sobre estrategias futuras”, dice Bety Laurel, Oficialde Programa de la contraparte Cedisa en Tarapoto, ciudad del depar-tamento de San Martín.

Las seis ONGs, que constituyeron el grupo de apoyo a lasDemunas, son todas contrapartes regulares de SCS y reciben finan-ciamiento para diferentes programas, así como apoyo para desarrolloorganizacional. Este grupo sigue coordinando esfuerzos tocantes a lasDemunas y están presentando en conjunto propuestas de proyectos aposibles financieras. Sin embargo, la competencia entre las organiza-ciones es un problema que hace difícil trabajar eficientemente.

Personal entrevistado en el Mimdes expresa que es lamentable queSCS haya retirado su apoyo a las Demunas.

“Save the Children debió pensarlo dos veces. Puede perdersemucho, especialmente porque el ministerio no tiene todavía losrecursos para asumir plena responsabilidad por la capacitación ysupervisión de los centros”, dice Patricia Fernández Tarazona, queencabeza la oficina del Mimdes encargada de los centros de defensa.

SCS mantiene que la terminación de su apoyo debió haberse pro-ducido hace tiempo.

“Despertamos demasiado tarde. Debimos haber visto nuestro rolcomo parte de un proceso, no como propietario de un proyecto”,explica Blanca Nomura, Oficial de Programa en SCS y una de las per-

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sonas que han estado en el proyecto desde el principio.“Mirando atrás, debimos haber estudiado los aspectos de sosteni-

bilidad en una etapa mucho más temprana. Personalmente, creo queha habido un exceso de confianza en la capacidad de las Demunas,como si el modelo mismo pudiera resolver todos los problemas”,añade Anna Karin Petré en la sede de SCS en Lima.

“Pero en todo caso, de aquí a cinco años las Demunas todavíaseguirán. Están protegidas por un marco legal, conocimiento públicoy reconocimiento social. Y eso simplemente no va a desaparecer”,concuerdan ambas mujeres.

Principales logros

Más de una década después que su país ratificara la Convención delas Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño, la mayoría deniños peruanos sigue careciendo de derechos básicos como educa-ción, salud y seguridad. Además, los derechos de los niños no son unaprioridad política, social o financiera en ninguna esfera de la socie-dad. El cambio toma tiempo, en el Perú y en otros países.

Aunque el cuadro general es un poco sombrío, es igualmenteimportante reconocer que se han hecho considerables mejoras. Unode estos logros es, sin duda, la existencia de las alrededor de 600Demunas a nivel nacional.

● El principal logro de la experiencia de las Demunas es que la pro-tección de los derechos de los niños está ahora institucionalizada enla estructura municipal, orgánica y legalmente. Esto habría sidoimpensable hace sólo una década.

● Otra importante realización es la existencia de un número sustancialde actores competentes en el campo de los derechos de los niños. LasONGs que colaboran con el proyecto Demuna, por ejemplo, se handesarrollado y se han visto fortalecidas considerablemente a través delproyecto. Paralelamente al desarrollo de las Demunas mismas, el pro-yecto llevó al establecimiento de un grupo de ONGs que, en el cursodel tiempo, se han convertido en las luces de orientación en elcampo de los niños y los derechos de los niños.

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● La experiencia de las Demunas ha precisado también la importan-cia de las redes locales donde las instituciones públicas y las organi-zaciones de la comunidad coordinan y promueven en conjunto laproblemática de los derechos de los niños. En algunos casos, este rolha sido desempeñado por las Comudenas, que están directamenterelacionadas con el proyecto Demuna. En otros casos, redes ya exis-tentes o de otra índole han asumido esta función.

● Otro logro es que el Estado, mediante el Mimdes, ha establecido unaoficina que, al menos en el papel, tiene la responsabilidad general desupervisión de los centros de defensa. Esta responsabilidad no ha sidoasumida, y quizás nunca lo será. Pero la existencia de la oficina es ensí misma el reconocimiento del Estado de su propia responsabilidad.

● Un logro adicional es que el modelo de las Demunas ha consegui-do suscitar interés no sólo en el Perú, sino también en otros paísesde América Latina. El modelo ha servido como punto de referenciade iniciativas similares en Paraguay, Chile, Venezuela y Argentina.

Las Demunas son una de muchas iniciativas para defender y promo-ver los derechos de los niños en el Perú. Al presente, y en muchos casosdirectamente inspirados por la experiencia de la Demuna, están fun-cionando varias clases diferentes de centros de defensa de los derechosde los niños. Recientemente el Ministerio de Educación decidió apo-yar la creación de un sistema nacional de centros de defensa escolaresbasados en la participación de los niños.

El rol que las Demunas desempeñarán en el futuro dependerá,naturalmente, de muchos factores, pero está claro que la experienciaen sí ha contribuido a aumentar el interés y compromiso general conlos derechos de los niños.

Desafíos para el futuro

Durante la última década, el Perú ha experimentado turbulentos cam-bios políticos, y aunque el país está atravesando un proceso de demo-cratización, la realidad sigue cambiando continuamente. En el caso delas Demunas, esto significa que lo que puede haber sido una estrategia

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viable hace un año, hoy puede ser imposible o incluso contraproducente.Una de las principales fortalezas del modelo de las Demunas es

que ha estado en constante desarrollo. Este activo es especialmenteimportante ahora que SCS como principal financiera ha retirado suapoyo vía las ONGs contrapartes.

Persuadir al Estado a que se haga cargo

En una evaluación realizada por Juan Arroyo en el año 2002 sobre lasostenibilidad del sistema de las Demunas, el autor concluyó que lameta general de institucionalización no había sido alcanzada. ElMimdes nunca ha asumido su responsabilidad como supervisor delsistema de las Demunas.

Todas las evaluaciones y estudios realizados sobre las Demunashan discutido este aspecto. Pese a esto, ninguna estrategia alternativaparece haberse discutido seriamente, ni entre las ONGs contrapartesni por SCS ni por las Demunas mismas. Es decir, ¿qué hacemos si elministerio no asume su rol como la entidad estatal responsable?

Esto es sorprendente por varias razones. Considerando que el pro-yecto de las Demunas lleva 10 años funcionando, debía haber sido natu-ral discutir esta cuestión en una etapa más temprana. Todo el mundo hasido consciente de la limitada capacidad del Mimdes, lo cual debióhaber generado discusión sobre las estrategias tocantes a las Demunas.

Una posible explicación es el conflicto de interés concerniente ala sostenibilidad futura de las oficinas de las Demunas. Las ONGsinvolucradas han ganado reconocimiento y recibido financiamiento através del proyecto Demuna, y poco tienen que ganar con Demunasmás independientes; y en la medida en que las ONGs asuman la res-ponsabilidad, no hay ninguna necesidad práctica de que el Estado, através del Mimdes, se haga cargo.

A fines del 2000, la ministra a cargo del Mimdes comisionó unaevaluación sobre el rol de su ministerio respecto a los centros dedefensa. Esta evaluación, realizada por Juan Contreras, concluyó queel nivel de coordinación dentro de la oficina era insuficiente paracubrir las demandas técnicas y administrativas. La evaluación con-

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cluyó además que la toma de decisiones estaba demasiado centraliza-da, que el sistema de monitoreo y evaluación era inadecuado y queno había conciencia institucional de ningún tipo sobre cómo cambiarestas condiciones.

Una de las principales conclusiones en la evaluación de JuanArroyo en el 2002 es la necesidad de formular lo que él llama una“estrategia puente” entre lo que se ha logrado a nivel municipal y loque se espera del Mimdes. La cuestión de la institucionalización debeser abordada de abajo hacia arriba.

Descentralización: una carta que vale la pena jugar

Durante la pasada década el Perú, como muchos otros países deAmérica Latina, ha estado en proceso de descentralizar el poder esta-tal entre los gobiernos regionales y municipales. Este proceso dio unpaso importante a fines del 2002, cuando por primera vez se eligie-ron gobiernos regionales. Estos gobiernos se han instalado reciente-mente y su poder efectivo – tanto político como financiero – siguetodavía por definirse. El marco legal es contradictorio, y aunque la leyobliga al gobierno central a transferir fondos a las regiones, no se haestablecido cuánto ni para qué propósitos.

ONGs contrapartes, tales como Cedisa, están discutiendo cómopueden trabajar para convencer a los gobiernos regionales recién ele-gidos para que se comprometan con los derechos de los niños en susprogramas políticos. A nivel central, organizaciones como Acción porlos Niños y UNICEF están cabildeando en el Parlamento, tratando dehacer avanzar el proceso de descentralización. Estas organizacionessugieren que la responsabilidad central del Mimdes en la supervisióny monitoreo de las Demunas y otros centros de defensa sea transferi-da a instituciones a nivel regional.

En términos generales, hay una aparente necesidad de esfuerzos deincidencia sistemáticos y coordinados tanto a nivel central comoregional, en que tomen parte las ONGs involucradas y los directores delas Demunas. Un grupo de trabajo parlamentario interpartidario sobrela niñez, de reciente formación, ha mostrado interés en el proceso dedescentralización y podría ser un importante aliado en esta labor.

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Su precaria situación financiera combinada con la falta de super-visión estatal ha llevado a muchas Demunas a trabajar en posicionesaisladas dentro de sus propias comunidades, especialmente en laszonas rurales. Pero el aislamiento podría convertirse también en unaestrategia consciente. Si el sistema de las Demunas no logra encon-trar una entidad estatal – a nivel central o regional – dispuesta a asu-mir plena responsabilidad, una alternativa bien podría ser remitirse ala condición autónoma del gobierno municipal y decidir centrarsesólo en el nivel local.

Centros de conciliación profesionales

En 1998 se aprobó una nueva ley de conciliación que reconocía el sis-tema de las Demunas y posibilitaba a éstas postular a la condición decentros de conciliación oficiales, esto es, que los acuerdos firmados enlas Demunas tengan carácter legal y sean válidos ante los tribunales.Esto generó grandes expectativas pues se veía como una oportunidadde lograr un estatus más alto para las Demunas.

SCS firmó un convenio con el Ministerio de Justicia y financió lacapacitación de personal pertinente de ONGs y directores deDemunas seleccionados de acuerdo con las exigencias legales. Sinembargo, esta nueva legislación, como suele ser el caso en el sistemalegal en el Perú, estaba abierta a la interpretación, y hasta la fecha noha habido consenso político sobre qué quiere decir realmente la ley.Además, sólo cuatro Demunas han recibido la acreditación comocentros de conciliación oficiales, y ni un solo acuerdo de conciliacióncon valor de sentencia ha sido visto todavía en el sistema judicial.

El proceso de acreditación ha exigido, y sigue exigiendo, grandesinversiones en forma de tiempo, dinero y trabajo por parte de lasDemunas. El personal, en los lugares donde parte del mismo ha sidoreemplazado durante el proceso, debe recibir una costosa capacita-ción, y los centros mismos han tenido que cumplir con una larga listade requisitos primordialmente burocráticos. Las paredes de la oficinatienen que llenar ciertos estándares, debe haber una mesa redonda, eincluso las sillas tienen que cumplir con demandas específicas.

Durante la redacción de este informe, la Federación de Colegios

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de Abogados del Perú ha presentado al Parlamento una propuesta quesugiere la anulación de esta ley. Aunque los abogados están defen-diendo sus propios intereses, esta propuesta debe ser consideradacomo un ejemplo de la incierta situación.

Varias ONGs, tales como Acción por los Niños, junto con algunasDemunas, continúan enfatizando la necesidad de convertir las De-munas en centros de conciliación profesionales. Esto se debe en parte aque este rumbo podría generar ingresos de donantes internacionales.Estos esfuerzos no parecen haber sido sopesados frente a otros enfoquesposibles, por ejemplo, el fortalecimiento del sistema de las Codemunas.

Una voz propia

Durante varios años hubo una fuerte y dinámica cooperación y coor-dinación entre los directores de las Demunas de Lima Metropolitana.Estas redes, Codemunas, fueron utilizadas para promover cuestiones deinterés mutuo, coordinar actividades de capacitación y compartir expe-riencias. Similares redes siguen existiendo en diferentes partes del país,aunque en grados diversos y en su mayor parte dependiendo del com-promiso y entusiasmo personal de la gente involucrada.

Política e institucionalmente, hace falta más coordinación, y sis-temática, entre las Demunas. Aprovechando su experiencia y cober-tura nacional, las Demunas están en una posición única para formu-lar en conjunto políticas que promuevan los derechos de los niños.Institucionalmente, las Demunas pueden fortalecerse mutuamente,compartiendo experiencias, organizando talleres, etc.

En la capital provincial de Picota, en el departamento de SanMartín, hay actualmente un diálogo entre antiguos y nuevos directo-res de Demunas dentro de la provincia y los concejos municipalessobre cómo pueden trabajar juntas las Demunas para intercambiarexperiencias y fortalecer en conjunto sus esfuerzos. Hay también unadiscusión sobre la red que asuma la responsabilidad por la necesariacapacitación de nuevos directores de Demunas. Los costos son bajos,principalmente boletos de bus y viáticos. La estrategia es persuadir alos gobiernos municipales a que cubran los gastos.

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Lecciones aprendidas

Aspectos de gobernabilidad● Es posible que organizaciones relativamente pequeñas con recursos

limitados, tales como Save the Children Suecia y sus contrapartesperuanas, creen un modelo nacional, lo incorporen al aparato estataly lo hagan crecer a gran escala en un periodo de tiempo bastante corto.

● A fin de funcionar a nivel nacional, el modelo debe ser lo bastanteágil y simple como para ajustarse a las diferentes realidades locales, enlo que respecta al tamaño así como en lo financiero, social y étnico.

● La experiencia de las Demunas ha probado que es posible abordarel plano local y alcanzar una cobertura bastante amplia dentro delas municipalidades, pese a una administración estatal fuertementescentralizada e instituciones débiles, falta de capacidad y recursosescasos a nivel local.

● Una base legal, en este caso el Código del Niño, es importantecomo punto de partida para nuevas iniciativas tales como lasDemunas. En el Perú, sin embargo, las leyes y reglamentos puedenaplicarse de modo diferencial, y debe tomarse en cuenta el hecho deque las leyes no siempre se aplican y cumplen.

● El efecto de demostración puede ser útil para replicar un modelo.Las Demunas se iniciaron en unos cuantos lugares estratégicos.Cuando lograron un cierto nivel de éxito, otras municipalidadesfueron invitadas a estudiar la experiencia, lo cual produjo un efec-to multiplicador.

● Debe quedar claro desde el principio, y para todos los actores invo-lucrados, que el gobierno es el responsable principal, y todas laspartes involucradas deben actuar de conformidad con esto. El enfo-que basado en los derechos implica que el gobierno, o sus entida-

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des descentralizadas, deben rendir cuentas.● La presión popular es importante a fin de presionar a gobiernos y

municipalidades institucionalmente débiles y escasos de dinero paraque asuman su rol como responsables principales. En consecuencia,una estrategia de incidencia y cabildeo debe formar una parte centralde todo proyecto que intente acrecentar la gobernabilidad.

● Combinar el financiamiento municipal y el financiamiento externoes complicado. Aunque el financiamiento externo puede propor-cionar espacio para más trabajo de promoción y prevención, siem-pre hay el riesgo de que recursos escasos sean dirigidos a áreas paralas que se dispone de fondos en vez de áreas identificadas comoprioritarias en la comunidad. También hay el riesgo de que se reti-ren los fondos municipales si se dispone de otros recursos, lo cuallleva a la pérdida de propiedad municipal sobre el proyecto.

● Aunque las Demunas abordan principalmente casos individuales,también pueden tener un rol de coordinación entre diferentes ins-tituciones públicas y otros actores en la municipalidad, lo cual acre-centaría los derechos de los niños en círculos más amplios.

Save the Children Suecia y organizaciones socias● En todo proyecto, especialmente en participaciones de más largo

plazo con instituciones públicas tales como las Demunas, puedenaprenderse muchas lecciones en el camino. SCS y las organizacionessocias deben discutir continuamente los acontecimientos recientes,y cuando sea necesario, formular estrategias alternativas.

● La sostenibilidad de un proyecto a corto y largo plazo, incluida unadecisión sobre aproximadamente cuándo y cómo terminará elfinanciamiento externo, debe ser considerada y formar parte detoda estrategia de proyecto desde el principio. Incluso si no es posi-ble determinar fechas específicas, debe existir conciencia sobre losroles de SCS y sus socios y sus limitaciones inherentes.

● La pertenencía es fundamental para la sostenibilidad. Debe estable-cerse una estrategia clara sobre cómo transferir la responsabilidad,y con ello la propiedad, a las organizaciones socias y/o institucionespúblicas pertinentes con el paso del tiempo.

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● SCS debe ser consciente de los efectos del proyecto no sólo en elámbito de los beneficiarios, sino también entre los actores que loimplementan. Deben considerarse las relaciones de poder existen-tes y venideras entre los actores del proyecto, a fin de no distraer laatención del responsable principal.

● Es importante buscar y considerar activamente las opiniones deotros que trabajan en el campo de los derechos de los niños, talescomo UNICEF, otras ONGs y organizaciones de iglesias. La compe-tencia entre instituciones está lejos de ser poco común, y debe sercontrarrestada conscientemente.

Efectos sobre los niños● La experiencia de las Demunas prueba que es posible combinar el tra-

tamiento de casos/niños individuales y al mismo tiempo promovercuestiones relevantes y servir como punto de referencia en la comu-nidad en pro de los derechos de los niños en un sentido más amplio.

● No es posible evaluar los efectos sobre los niños si los métodos paraesto no están específicamente definidos en la planificación e imple-mentación del proyecto. Pese a estar en existencia por más de unadécada, no hay datos estadísticos confiables sobre el desarrollo delas Demunas, el número y tipo de casos con los que tratan y elseguimiento de estos casos. Los sistemas de información y sistema-tización deben haber sido definidos al comienzo del proyecto.

● A fin de promover la participación de los niños en el trabajo de lasDemunas y alentarlos a que acudan a éstas a buscar consejo, debenexistir vínculos entre el proyecto y los escenarios en que los niños estánactivos, tales como escuelas, las propias organizaciones de los niños,etc. También debe exhortarse a los líderes de la comunidad a quedivulguen activamente información sobre el trabajo de las Demunas.

● El modelo de las Demunas fue llevado rápidamente a gran escala.Considerando los efectos de los proyectos sobre los niños, es posi-ble que un proceso más lento, en el que se invirtiese más tiempo endesarrollar métodos, por ejemplo, para documentación y segui-miento a nivel piloto, habría supuesto un trabajo más cualitativo eneste respecto.

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Literatura

● Evaluación rápida de la sostenibilidad de las Demunas. JuanArroyo Laguna, 2002

● Manual de gestión de Demuna. Colectivo Nacional de Apoyo alas Demunas, 2002

● Manual de Comudena. Colectivo Nacional de Apoyo a lasDemunas, 2002

● Systematisation of the child ombudsperson programmes inPeru, Paraguay and Chile. Eva Oscarsson, 2001

● Access to Justice through Alternative Dispute Resolution (ADR)mechanisms: the case of DEMUNA’ work in Peru. CarolinaLlosa, 2001

● Evaluation of the Demuna programme. Ramos, Lewin yChipoco, 1998

Para mayor información, contactarse con:

Save the Children Suecia, Oficina Regional para América Latina yCaribe, Apartado Postal 14-0393, Lima, Perú, tf (51-1) 422-9292, fax (51-1) 422-4632, e-mail: postmaster@scslat.org

Save the Children Suecia, SE-107 88 Estocolmo, Suecia, DirecciónTorsgatan 4, tf +46 8 698 90 00, e-mail: info@rb.se

Cathrine Terreros, cathrine@pressart.nuAnna Tibblin, anna@context.nu

BREVE GLOSARIO

Acción por los niños: ONG contraparte coordinadora iniciada por SCSen 1999 y ONG contraparte en los departamentos de Lima y Callao

Cedisa (Centro de Desarrollo e Investigación de la Selva Alta): ONGcontraparte local de SCS en el departamento de San Martín

Codemuna: Coordinadora regional de DemunasComudena: Comité Municipal de los Derechos del Niño y el AdolescenteDemuna: Defensoría Municipal del Niño y el AdolescenteMimdes: Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, anteriormente

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Save the Children lucha por los derechos de los niños.

Brindamos mejoras inmediatas y duraderas a la vida de

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Save the Children trabaja por:

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