la normativa tecnica dell’o.a.c.i. · evidente che tali richiami alla normativa tecnica...
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UNIVERSITÀ DEGLI STUDI “LA SAPIENZA” DI ROMA FACOLTÀ DI GIURISPRUDENZA
Cattedra di Organizzazione Internazionale
La normativa tecnica dell’O.A.C.I.
Relatore Laureando Prof. Sergio Marchisio Antonino Viola
Anno Accademico 2000 / 2001
2
INDICE
Introduzione pag. 5
Capitolo I
ANTECEDENTI STORICI DELLA CONVENZIONE DI CHICAGO DEL
1944
1. Gli strumenti giuridici e gli organi internazionali precedenti alla
Convenzione di Chicago » 16
2. La Commissione Internazionale per la Navigazione Aerea
(C.I.N.A.) » 19
3. Le Comité international technique d’expertes juridiques aériens
(C.I.T.E.J.A.) » 23 4. La Conferenza di Chicago del 1ˆ novembre, 7 dicembre 1944 » 25
5. La Convenzione O.A.C.I. del 7 dicembre 1944 » 40
Capitolo II
L’ORGANIZZAZIONE DELL’AVIAZIONE CIVILE INTERNAZIO-
NALE
1. Il quadro istituzionale, i fini, gli obiettivi e le funzioni dell’O.A.C.I.
» 51
3
2. La natura degli atti dell’O.A.C.I. » 61
3. Le decisioni. » 63
4. Le raccomandazioni. » 66
5. La revisione della Convenzione di Chicago. » 73
6. Gli Organi principali, sussidiari e periferici dell’O.A.C.I. » 79
7. L’attività operativa dell’O.A.C.I. » 92
8. Le relazioni dell’O.A.C.I. con le Nazioni Unite e con le Organizzazioni
regionali operanti nel settore della navigazione e del trasporto aereo.
» 98
Capitolo III
CONTENUTO, NATURA ED EFFICACIA DEGLIALLEGATI TECNICI.
1. Gli Allegati alla Convenzione di Chicago » 110
2. Caratteri comuni degli Allegati » 133
3. Il sistema di elaborazione e di adozione degli Allegati » 136
4. La natura e l’efficacia degli Allegati tecnici » 144
5. Il problema delle differenze » 154
4
6. Altri atti di carattere tecnico adottati dall’O.A.C.I. (DOC, PANS,
SUPPS) » 167
Capitolo IV
LA QUESTIONE DELL’ADEGUAMENTO DEGLI ORDINAMENTI
INTERNI AGLI ALLEGATI TECNICI.
1. L’adeguamento degli ordinamenti interni agli Allegati » 172
2. La legislazione italiana e l’attuazione della normativa O.A.C.I. » 183
3. Conclusioni » 195
Bibliografia » 198
5
Introduzione
L’incompiuta opera di adattamento dell’ordinamento italiano agli
accordi internazionali in materia di navigazione aerea1, ha comportato la
disapplicazione di norme interne considerate superate perchè non
rispondenti alla moderna realtà aeronautica, inducendo gli «addetti ai
lavori» all’applicazione in via di fatto di norme tecniche internazionali
(contenute in particolare nei cosiddetti Annessi alla Convenzione O.A.C.I.),
data la loro oggettiva capacità di offrire una adeguata, se non anche
esclusiva, coerente ed attuale disciplina della materia oggetto di analisi nel
presente lavoro.
Numerose, ormai, sono le norme del codice della navigazione aerea
italiano, entrato in vigore il 21 aprile del 1942, da ritenersi superate
perchè in contrasto non solo con gli usi e gli accordi internazionali, ma con
1 A tut’oggi l’Italia ha provveduto al recepimento dei principi contenuti in tre dei diciotto Annessi alla
Convenzione di Chicago e, in particolare: Annesso n. 1, riguardante le licenze del personale (Personnel
Licensing), introdotto nell’ordinamento italiano con D.P.R. del 18 novembre 1988, n. 566 (pubblicato
nella Gazz. Uff. del 20 gennaio 1989, n. 16, S.O.); Annesso n. 16 relativo alla protezione ambientale
(Enviromental Protection), introdotto nel nostro ordinamento con D.M. del 3 dicembre 1983 concernente
la «certificazione acustica degli aeromobili» (pubblicato nella Gazz. Uff. del 9 gennaio 1984, n. 8, S.O.);
Annesso n. 13, inerente le inchieste sugli incidenti aerei (Aircraft Accident Investigation), introdotto
nell’ordinamento italiano con D.Lgs del 25 febbraio 1999, n. 66 (pubblicato nella Gazz. Uff. del 22 marzo
1999, n. 67, S.O.).
6
tutta la successiva produzione normativa interna che, impostasi per
imprescindibili esigenze di funzionalità, si è venuta a sovrapporre, talvolta
in modo disorganico, alle previsioni del legislatore del tempo.
A questo si aggiunga che al codice non sono seguite, fatta eccezione
per alcune recenti e disomogenee iniziative legislative 2, le opportune
disposizioni di carattere regolamentare necessarie per la sua piena
esecuzione, obbligando spesso gli operatori aeronautici a ricorrere al
vecchio regolamento per la navigazione aerea del 1925 per quelle parti non
contrarie ed incompatibili con le norme del Codice stesso 3.
Conseguentemente, il ritardo nel recepimento della normativa interna-
zionale in argomento ha determinato l’instaurarsi di un diffuso stato di
2 Vedi, ad esempio, il recente D.Lgs. del 25 febbraio 1999, n.66, sopracitato, che ha istituito l’Agenzia
Nazionale per la Sicurezza del Volo presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, dando attuazione alla
direttiva del Consiglio dell’U.E. 94/56/CE che stabilisce i principi fondamentali in materia di inchieste
sugli incidenti e inconvenienti dell’aviazione civile, in linea con la Convenzione di Chicago del
7.12.1944, istitutiva dell’O.A.C.I. e, in particolare, con l’allegato XIII (Aircraft Accident Investigation).
Questa inziativa legislativa, pur apprezzabile nei contenuti, desta alcune perplessità in quanto
l’introduzione nel nostro ordinamento delle normative tecniche contenute negli allegati alla Convenzione
di Chicago, tra cui appunto l’allegato XIII, è già stata fissata nel D.P.R. 4 luglio 1985, n.461 (in
particolare l’art.15) (pubblicato nella Gazz. Uff. del 5 settembre 1985, n. 209), che prevede l’emazione di
appositi decreti attuativi del Ministro dei trasporti per le materie elencate nell’art. 687 del codice della
navigazione, così come modificato dall’art.1 della legge 13 maggio 1983, n. 213 (pubblicata nella Gazz.
Uff. del 24 maggio 1983, n. 140).
3 Il regolamento della navigazione ancora in vigore, nelle parti non espressamente abrogate dal codice
della navigazione del 1942, è stato approvato con R.D. 11 gennaio 1925, n. 356.
7
incertezza nell’azione della pubblica amministrazione sia in fase di
interpretazione che di applicazione della legislazione interna vigente, ma è
soprattutto nell’ambito delle più significative e pertinenti pronuncie degli
organi giurisdizionali italiani che sono state registrate la maggiori
incongrenze ermeneutiche, e a tal riguardo basta scorrere gli atti dei
procedimenti giudiziari che hanno seguito le sciagure aviatorie dell’Elba del
1960, di Palermo Punta Raisi del 1972, di Cagliari del 1979, e altre ancora
più recenti, nelle quali è dato osservare, stante la posizione dei giudici
italiani sostanzialmente contraria all’applicazione degli Allegati O.A.C.I.,
atteggiamenti contraddittori e, forse, in qualche caso del tutto errati 4.
Appare chiaro, infatti, come il giudice italiano sia orientato a ritenere
in vigore tutte quelle disposizioni aventi forza di legge che regolano la
materia e che non siano state espressamente e formalmente abrograte da
4 E’ stata negata l’applicabilità degli Allegati tecnici O.A.C.I. nella seguenti decisioni: Trib. Livorno, 27
febbraio 1965, e App. Firenze, 10 febbraio 1966 (relative al disastro aviatorio di M.te Capanne-Isola
d’Elba, del 14 ottobre 1960, di un velivolo DC.9 ITAVIA), in Il diritto aereo, 1966, p. 243 ss.; Cons.
St., 18 ottobre 1967, n. 485, in Cons. St., 1967, I, 1766; Cons. St., 18 ottobre 1967, n. 487, ivi, p. 1769;
Pret. Canelli, 11 marzo 1968, ivi, 1969, p. 288; Trib. Catania, 12 marzo 1982, App. Catania, 16 giugno
1983, e Cass., 4 aprile 1984, ivi, 1984, p. 152 (relative al disastro aviatorio di Montagnalonga-Palermo,
del 5 maggio 1972, di un velivolo DC.8 ALITALIA); Trib. Cagliari, 23 giugno 1982; App. Cagliari, 21
febbraio 1984, e Cass., 12 aprile 1985, ivi, 1985, p. 209 (relative al disastro aviatorio, del 14 settembre
1979, di M.te Nieddu agro Capoterra di un velivolo DC.9 ATI). E’ stata, invece, data applicazione agli
Allegati tecnici nella decisione del Pret. Salò, 16 giugno 1967, ivi, 1968, p. 410; Trib. Milano, 30 aprile
1970, ivi, 1972, p. 145 ss.; Pret. Milano, 12 ottobre 1974, ivi, 1975, p. 72 ss.
8
successivi atti interni, mentre, fatta qualche rara eccezione5, ha sempre
ribadito la mancanza di obbligatorietà delle norme internazionali non
ancora oggetto di attuazione nell’ordinamento interno6 alle quali, invece, la
pubblica amministrazione da applicazione, quantomeno in via di fatto, per
assicurare quell’indispensabile funzionalità in un settore che, preminen-
temente sul piano internazionale, deve ispirarsi a criteri di uniformità
normativa oltre che tecnica.
A tal riguardo è interessante osservare come, dal 1960 ad oggi, la
giurisprudenza interna in materia di aviazione civile abbia costantemente
fatto riferimento al problema del recepimento o meno nell’ordinamento
interno della regolamentazione tecnica emanata dall’Organizzazione
dell’aviazione civile internazionale (O.A.C.I.), alla quale, seppure in forma
extragiuridica, tale giurisprudenza è stata comunque indotta a fare ricorso
5 Vedi nota supra, ultima parte.
6 Cfr., Trib. Livorno 27 febbraio 1965, in Il diritto aereo, 1966, p. 234. Il fatto che la pubblica
amministrazione spesso si conformi, nei propri atti, agli Allegai tecnici della Convenzione di Chicago ha
portato lo stesso Consiglio di Stato ad annullare gli atti della P.A. giudicati contrari a disposizioni di legge.
Nella prima sentenza, Cons. St. 18 ottobre 1967, citata supra, la Suprema Corte amministrativa ha ritenuto
illegittimo il D.M. del 28 giugno 1966 di approvazione della mappa 6060 delle zone circostanti
l’aeroporto dell’Urbe perché poneva vincoli diversi da quelli previsti dalla L. 4 febbraio 1963, n. 58
(modificativa dell’art. 715 cod. nav.) e conformi invece Allegato n. 14 «Aerodromes». Il Consiglio di
Stato affermava, quindi, che l’interprete «deve osservare ... esclusivamente le norme della legge citata, …
potendo avere il riferimento alla Convenzione di Chicago o all’atto aggiuntivo soltanto valore di un
sussidio ermeneutico» (p. 48).
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ogni qual volta si sia reso necessario formulare delle esatte definizioni di
carattere tecnico-normativo per nulla rintracciabili nella legislazione
vigente, al fine di dare un qualche fondamento ad effermazioni che
investono problemi di natura tecnica nel campo dell’aviazione civile,
riaffermando con ciò, indirettamente, la necessità e l’attualità del problema
del recepimento degli Allegati tecnici O.A.C.I. nell’ordinamento italiano7.
Magistrati, giuristi ed operatori del settore, posti di fronte a specifiche
problematiche aeronautiche, si vedono pertanto costretti ad applicare, ob
torto collo, la obsoleta normativa nazionale vigente facendo, di volta in
volta, immancabile e necessitato richiamo agli Allegati O.A.C.I.
quantomeno al fine di pervenire, come notato sopra, alla formulazione di
7 I requisiti per il rilascio della licenza di pilota di linea, l’agibilità aeroportuale in relazione alle assistenze
elettriche e radio elettriche disponibili con particolare riferimento all’inefficienza del faro di aerodromo,
eventuali compiti aggiuntivi riguardanti la responsabilità dei controllori del traffico aereo in ordine alla
prevenzione delle collisioni con il terreno (terrain clereance) da parte degli aeromobili anche quando gli
stessi non siano giudati dal radar, sono argomenti sui quali vi è stato e vi è ampio dibattito nelle aule
giudiziarie. Cfr., in particolare, App. Firenze, 10 febbraio 1966, citata supra, nella cui motivazione la
Corte, dovendo dimostrare che l’aeromobile sinistrato era idoneo al volo strumentale ovvero che il pilota
era in possesso dei requisiti professionali per il tipo di volo condotto, ciò al fine di confutare la tesi
contraria della parte civile, è ricorsa per necessità a quanto detto in materia rispettivamente dall’Allegato
n. 6, par. 6.6 e 6.7., e dall’Allegato n.1 ai par. 1.2.1.4. e 2.11.2 della Convenzione di Chicago. E’
evidente che tali richiami alla normativa tecnica dell’O.A.C.I., come pure riscontrabili in altre pronuncie
della giurisprudenza italiana, hanno probabilmente un puro scopo illustrativo o meglio, come ha in
proposito affermato la Corte di Appello di Firenze in occasione della suddetta pronuncia, in relazione ai
riflessi positivi che il ricordato contenuto delle norme O.A.C.I. poteva avere in favore del pilota, senza
peraltro voler mai considerare le stesse quali fonti normative di diritto positivo.
10
esatte definizioni di carattere tecnico-normativo calzanti con la moderna
realtà dei trasporti aerei internazionali.
Come sarà evidenziato nella parte di questo lavoro dedicata ai
rapporti tra ordinamento italiano e regolamentazione O.A.C.I., va
preliminarmente osservato come il mancato recepimento nel nostro
ordinamento di questi atti abbia determinato una significativa frattura tra
ciò che nella prassi e nel concreto della realtà quotidiana delle operazioni di
volo connesse all’esercizio della navigazione aerea viene ad essere praticato
da tutti gli operatori del settore, piloti, controllori, tecnici, società di
navigazione aerea ecc, in quanto ritenuto professionalmente doveroso e
pertinente per l’osservanza dei canoni e principi di sicurezza del volo
internazionalmente definiti e codificati ed a cui, peraltro, tutta la normativa
tecnica O.A.C.I. è certamente ispirata, e ciò di cui, invece, si è tenuti a
render conto, in termini di responsabilità penale, civile e amministrativa,
nelle aule di giustizia italiane qualora, per sciagurata ipotesi, taluno di
costoro vi venga ad essere chiamato in giudizio in conseguenza di sinistri
aeronautici verificatisi anche al di là di ogni possibile e ragionevole
prevedibilità dell’evento8.
8 Vedi, in particolare, Cass. 12 aprile 1985, in Agenzia di Stampa Air Press, n. 34, 1985, p. 15 (relativa al
disastro aviatorio di Capoterra, citato supra), con cui la Suprema Corte respinse il ricorso presentato
contro la sentenza di appello (App. Cagliari , 21 febbraio 1984, citata supra,), confermando la condanna
11
Tale stato di cose, a nostro giudizio, oltre che denotare un mancato
assolvimento di impegni internazionali, è sintomatico di una situazione di
crisi del diritto interno, verosimilmete imputabile alla sussistenza di norme
ormai non più aderenti alla concreta realta della fenomenologia dei rapporti
giuridici e delle situazioni fattuali riscontrabili nella moderna aviazione
civile.
E’ interesse reciproco degli Stati, e in generale dell’aviazione civile
internazionale, che la reale e integrale attuazione della normativa O.A.C.I.
sia riconosciuta obbligatoria a fronte dell’indifferibile esigenza, avvertita
sia sul piano delle relazioni internazionali che degli ordinamenti interni
del controllore del traffico aereo in servizio presso l’ente ATC (Air Traffic Controll). Tale decisione
appare esemplificativa dell’orientamento giurisprudenziale italiano, in quanto la Cassazione in tale
occasione, argomentando in merito agli Annessi O.A.C.I., ha avuto modo di precisare che essi «non sono
di immediata applicazione, pur trattandosi di atti emanati dalla Convenzione di Chicago del 7 dicembre
1944», rigettando con ciò i motivi del ricorso dell’imputato e dell’Avvocatura dello Stato (in difesa del
Ministero Difesa Aeronautica) che avevano cercato di mettere in luce come il controllore di volo, in
relazione alle procedure tecniche effettivamente in uso presso gli enti del controllo del traffico aereo
informate come sono alle norme contenute negli Allegati e nelle pubblicazioni tecniche pubblicate
dall’O.A.C.I. (Allegato n. 2 “Rules of the Air”, Allegato n. 11 “Air Traffic Services” e DOC.4444), non
avesse potere di intervento sull’autonoma decisione del comandante che abbandonava la rotta assegnata e
scendeva al di sotto delle quote minime di volo consentite per evitare delle formazioni nuvolose pericolose
(cumuli nembi). La Cassazione ritenne, al riguardo, che alcuni compiti d’istituto del controllore del traffico
aereo debbano considerarsi compatibili in linea di massima con le autonome decisioni del comandante
dell’aeromobile, penalmente rilevando il comportamento omissivo del controllore medesimo, nella sua
veste di garante della sicurezza del volo unitamente alla figura del comandante dell’aeromobile, ove una
qualsiasi inosservanza dei compiti istituzionali suddetti contribuisse causalmente alla produzione
dell’impatto del velivolo con il terreno. Per ulteriori osservazioni circa la sentenza in argomento, cfr.,
Air Press, n. 34, del 7 settembre 1985.
12
degli Stati membri dell’O.A.C.I., di una gestione della materia su basi di
uniformità giuridica oltre che tecnica.
Peraltro, la natura internazionalistica della problematica era già stata
opportunamente sottolineata dal Monaco che in proposito così si
espresse:
«Il velivolo stesso che è costruito, posseduto, utilizzato da compagnie aeree che
hanno carattere internazionale, le attrezzature che servono per il volo, i negozi giuridici
che vengono compiuti nei riguardi dell’aereo, le assicurazioni aeronautiche,
rappresentano un campo nel quale l’addentellato, l’aspetto e il profilo
internazionalistico sono presenti e preponderanti di fronte all’aspetto nazionale. In
dipendenza di ciò emerge subito che l’aviazione civile, sia pure come fenomeno
specifico e limitato, è qualche cosa che dà un contributo rilevante alla cooperazione
internazionale» 9.
Questo brano delinea il ruolo eccezionale che, agli effetti della
cooperazione internazionale, può giocare l’espansione dell’aviazione civile
internazionale.
A nostro avviso, la congiuntura storica odierna impone l’adozione,
senza ulteriori ritardi o rinvii, di strumenti internazionali funzionali alle
esigenze politiche ed economiche degli Stati, che come nel campo
dell’aviazione civile sono, più che in altri settori, caratterizzate da un
9 MONACO, La disciplina giuridica internazionale dell’aviazione civile, in Riv. dir. nav., 1956, p. 100
(Corsivo mio).
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incessante espansione intimamente connessa allo sviluppo delle tecnologie
disponibili e alla conseguente ed innarrestabile crescita del mercato del
trasporto aereo internazionale, nella consapevolezza che l’internazionalismo
promanante dall’aviazione civile, come quello in genere legato al trasporto
internazionale, può costituire, e di fatto costituisce, un elemento
determinante al rafforzarsi dei vincoli di cooperazione nell’ambito della
comunità internazionale.
E’, a tal riguardo, auspicabile che la lenta ed incompiuta questione del
recepimento della normativa internazionale in materia di navigazione aerea,
mettendo a frutto le esperienze acquisite, trovi al più presto una soluzione
definitiva che consenta un adeguamento effettivo dell’ordinamento italiano
in conformità agli standards O.A.C.I..
A nostro avviso deve, pertanto, guardarsi con interesse alle più recenti
iniziative multilaterali registrate in ambito regionale10, ed in particolare nel
contesto dell’area europea, intese a dare, per altra e meglio percorribile via,
concretezza normativa uniforme ai principi e agli obblighi fissati nella
Convenzione O.A.C.I.. In questa prospettiva si pone, in particolare,
l’Arrangement sottroscritto a Cipro il 28 settembre 1990, dai rappresentanti
delle Autorità nazionali per l’aviazione civile di venticinque Stati, di una
10 Cfr., ZYLICZ, International Air Transport Law, Dordrecht, Martinus Nijhoff, 1992, p. 84.
14
apposita “Joint Aviation Authorities” (J.A.A.)11 che, in qualità di organismo
associato della E.C.A.C. (European Civil Aviation Conference)12, si è
caratterizzato per l’esplicazione di innovative funzioni di “rule-making”
nelle materie di comune interesse aeronautico in ambito europeo al fine di:
«a) to ensure, through co-operation on regulation, common high levels of
aviation safety within the Member States; b) to achieve a cost effective
safety system so as to contribute to an efficient aviation industry; c) to
contribute, through the uniform applications of common standards, to fair
11 La JAA (Joint Aviation Authorities), istituita a seguito dell’Arrangement sottroscritto a Cipro il 28
settembre 1990 dai rappresentanti delle Autorità nazionali per l’aviazione civile di venticinque Stati, è un
organismo internazionale, a carattere tecnico, associato della E.C.A.C. (European Civil Aviation
Conference), che si è caratterizzato per l’esplicazione di innovative funzioni di “rule-making” nelle
materie di comune interesse aeronautico in ambito europeo. Esso ha iniziato i propri lavori nel 1970 quale
organo tecnico dell’E.C.A.C., quando era conosciuta come “Joint Airworthiness Authorities”.
Originariamente i suoi obiettivi erano solo quelli di produrre un codice di certificazione comune per
aeromobili da trasporto e le relative motorizzazioni. Ciò al fine di soddisfare le esigenze delle industrie
europee ed in particolare per i prodotti realizzati mediante consorzi (Airbus). A partire dal 1987 la sua
attività è stata estesa alla standardizzazione delle certificazioni relative alle operazioni, alla
manutenzione/progettazione, alle licenze di esercizio per tutte le classi di aeromobili. Attraverso apposite
procedure di certificazione della progettazione, produzione e organizzazione della manutenzione, si è
pervenuti all’adozione di un sistema unificato di Joint certifications emesse dagli Stati JAA
simultaneamente e su basi comuni. Cfr., ARRIGONI, Ioint Aviation Authorities: Development of an
International Standard for Safety Regulation. The First Steps Are Being Taken by the JAA, in Law and
Policy in International Business, 1992, pp. 130 -131; TAVERNA, JAA Tackles Operations, in Interavia
(48), 1993, p. 36.
12 Vedi , infra, cap. II, § 8, p. 101, nota n. 138.
15
and equal competition within the Member States; d) to promote, through
international co-operation, the JAA standards and system to improve the
safety of aviation world-wide» 13.
Non vi è dubbio che, allo stato attuale, la JAA rappresenta il più
avanzato ed efficace strumento multilaterale regionale di cooperazione nel
campo dell’aviazione civile internazionale creato allo scopo di produrre
comuni, comprensive e dettagliate norme, nella specie denominate JARs
(Joint aviation requirements) 14, destinate, peraltro, ad avere diretta efficacia
negli ordinamenti interni degli Stati JAA che siano contestualmente membri
dell’Unione Europea15, stante il previsto recepimento della
regolamentazione in questione da parte del diritto comunitario16.
13 Vedi, preambolo dell’«Arrangements concerning the development, the acceptance and the
implementation of Joint Aviation Requirements (JARs)», firmato a Cipro il 28 settembre 1990, dai
rappresentanti delle Autorità nazionali per l’Aviazione civile di venticinque Stati, e precisamente: Austria,
Belgio, Cipro, Danimarca, Finlandia, Francia, Repubblica Federale di Germania, Grecia, Ungheria,
Islanda, Irlanda, Italia, Lussamburgo, Malta, Principato di Monaco, Paesi Bassi, Norvegia, Polonia,
Portogallo, Spagna, Svezia, Svizzera, Turchia, Regno Unito, Yugoslavia.
14 Vedi, «Appendix 1 to the Arrangements of Cyprus - Development and publication of requirements
JARs ».
15 Cfr., PILLING, More Power for Europe’s Safety Body, 1991, in 46 Interavia, p. 18.
16 Cfr., «Council Regulation (EEC) No. 3922/91 of 16 December 1991 on the harmonisation of technical
requirements and administrative procedures in the field of civil aviation». Tale Regolamento U.E.
realizza, attraverso il recepimento della normativa JAA (JARs 21, 22, 23, 25, 27, 29, 36, 145, 147,
16
CAPITOLO PRIMO
ANTECEDENTI STORICI DELLA CONVENZIONE DI CHICAGO
DEL 1944.
1) Gli strumenti e gli organi internazionali precedenti alla Convenzione
di Chicago.
In questo capitolo intendiamo delineare il quadro generale entro il
quale si colloca il problema dell’applicazione degli Allegati tecnici alla
Convenzione di Chicago, impropriamente definiti annessi, per lo studio e la
comprensione del quale non può prescindersi da una anche se sommaria
disamina degli antecedenti storici prodromici dell’attuale assetto normativo
e istituzionale del settore.
JAR/OPS 1, 2, 3, e JAR/FCL 1, 2, 3 e 4 ecc..), l’adeguamento ai principi e ai contenuti degli Annessi 1,
6, 8, 13 e 16 alla Convenzione O.A.C.I., relativi rispettivamente alle licenze del personale aeronavigante
(personnel licensing), alle operazioni degli aeromobili (Operations of Aircraft), alla navigabilità degli
aeromobili (Airworthiness of Aircraft). Alle inchieste sugli incidenti aerei (Aircratf Accident
Investigations) e alla tutela ambientale (Enviromental Protection).
17
I primi dibattiti in materia di diritto aereo svoltisi a livello
internazionale risalgono al primo Congrés international d’aéronautique,
riunitosi a Parigi in occasione dell’Esposizione universale del 1889 17.
Nel 1910, nel corso di una Conferenza diplomatica organizzata dal
Governo francese ed aperta agli Stati maggiormente interessati allo studio
delle tematiche giuridiche connesse allo sviluppo della navigazione aerea,
fu fondato a Parigi il Comité juridique international de l’aviation, col
compito di predisporre un Code de l’air. Il Comitato non giunse subito a
risultati apprezzabili, ma nei congressi organizzati negli anni
successivi predispose lo schema di un documento di considerevole
importanza e cioè di un progetto di codice internazionale dell’aria di diritto
pubblico e privato che, costituì un modello di riferimento per le successive
leggi nazionali e convenzioni internazionali adottate in materia.
Con il rapido diffondersi dell’aviazione civile, già alla fine della
prima guerra mondiale, fu avvertita l’esigenza di creare un organismo
internazionale nell’ambito del quale fosse possibile affrontare i complessi
17 Cfr., PEPIN, Le droit aérien, in Recueil des Cours de l’Académie de droit international de La Haye,
1947, II, p. 481 ss.
18
problemi di collaborazione interstatuale connessi allo sviluppo della
navigazione aerea 18.
Al termine della prima guerra mondiale, il Consiglio supremo della
Conferenza di pace del 1919, nelle sedute del 12-15 marzo 1919, al fine di
uniformare i principi generali della legislazione aeronautica internazionale,
nominò una Commissione per l’aeronautica, con l’incarico specifico di
studiare i problemi tecnico-giuridici relativi al settore, in rapporto ai trattati
di pace che si venivano stipulando e di formulare uno schema di
convenzione per la navigazione aerea internazionale.
Dai lavori della Commissione scaturirono le norme relative alla
navigazione aerea inserite nei successivi trattati di pace di Vaersailles, Saint
Germain, Neuilly, Trianon e Sèvres.
In tale contesto, e grazie al crescente interesse che andava
instaurandosi nell’ambito delle relazioni internazionali riguardanti la
materia, la Commissione suddetta ebbe modo di elaborare il progetto
definitivo della Convenzione internazionale sulla navigazione aerea che, il
18 Cfr., LATTANZI, Organizzazione dell’aviazione civile internazionale (O.A.C.I.), in Enc. diritto,
1981, p. 228. ss.
19
13 ottobre 1919, venne firmata a Parigi da trentatré Stati19, tra cui
l’Italia20.
2) La Commissione internazionale per la navigazione aerea (C.I.N.A.)
la Convenzione internazionale sulla navigazione aerea del 1919,
meglio nota come Convenzione di Parigi, rappresenta il primo strumento
giuridico in materia di cooperazione internazionale nel campo aeronautico.
Essa, sebbene criticata21 sotto il profilo della riaffermazione del principio
della piena ed esclusiva sovranità usque ad coelum degli Stati sugli spazi
aerei, può essere tuttavia considerata come il primo segnale concreto verso
19 Della Convenzione di Parigi, entrata in vigore l’11 luglio 1922, fecero parte: Argentina, Australia,
Belgio, Bolivia, Bulgaria, Canada, Cecoslovacchia, Cile, Danimarca, Finlandia, Francia, Giappone,
Grecia, India, Irak, Iran, Irlanda, Italia, Iugoslavia, Norvegia, Nuova Zelanda, Paesi Bassi, Panama,
Polonia, Portogallo, Regno Unito, Romania, Siam, Spagna, Svezia, Svizzera, Unione sud-africana,
Uruguay. Cfr., MATEESCO MATTE, Traité de droit aérien aéronautique, Paris, 1980.
20 l’Italia ha dato esecuzione alla Convenzione internazionale di Parigi del 1919 con R.D.Lg. del 20
agosto 1923, n. 2207 (pubblicato nella Gazz. Uff. del 5 settembre 1923, n. 208). 21 Cfr., MATEESCO MATTE, Traité, op. ult. cit. Questo autore analizza in chiave critica i contenuti
della Convenzione di Parigi in quanto fortemente informati al principio della piena sovranità usque ad
coelum degli Stati sullo spazio aereo, quale inevitabile conseguenza dello stato d’animo dei vincitori del
conflitto. Tuttavia essa risentiva sia delle esperienze di una cooperazione post-bellica (il Comitato
interalleato d’aviazione istituito nel 1918 e composto da Stati Uniti, Gran Bretagna, Francia, e Italia aveva
intrapreso una intensa attività di cooperazione) e sia della evidente esigenza di incrementare, nell’interesse
stesso dei vincitori del conflitto, gli scambi e i contatti commerciali con tutti gli altri Paesi.
20
la definizione di norme uniformi per la disciplina della navigazione aerea
internazionale e della volontà della comunità internazionale per la
creazione di una apposita organizzazione istituzionalizzata di Stati, che
oggi trova appunto la sua massima e moderna espressione
nell’Organizzazione per l’aviazione civile internazionale (O.A.C.I.).
Tra gli elementi positivi della Convenzione di Parigi possono essere
senz’altro menzionati l’affermazione del diritto di sorvolo inoffensivo,
seppur accordato unicamente agli Stati contraenti e sottoposto ad importanti
limitazioni, il diritto di atterraggio in caso di distress ed il principio di non
discriminazione per le tasse di atterraggio, ma soprattutto l’adozione di
norme comuni contenute negli otto Allegati tecnici22 e la creazione della
Commissione internazione per la navigazione aerea (C.I.N.A.), che
costituiscono gli antecedenti storici più diretti della attuale struttura
normativo-organizzativa dell’O.A.C.I..
La Convenzione di Parigi, oltre a disciplinare gli aspetti più rilevanti
della navigazione aerea, come innanzi detto, prevedeva l’istituzione della
22 Gli otto Allegati tecnici alla Convenzione di Parigi del 1929 erano i seguenti: Annexe A “Classification
des aéronefs et definitions. Marques à porter sur les aéronefs. Immatriculation des aéronefs. Indicatifs
d’appel”; Annexe B “Certificats de navigabilité”; Annexe C “Livre de bord”; Annexe D “Règlement
sur les feux et signaux”; Annexe E “Personnel de conduite”; Annexe F “Cartes et repères
aéronautiques”; Annexe G “Centralisation et distribution des renseignements météorologiques”; Annexe
H “Douane” . Cfr., LATTANZI, Organizzazione, op. cit., p. 229.
21
Commissione internazionale per la navigazione aerea (C.I.N.A.), che sotto il
controllo della Società delle Nazioni costituiva il principale centro di
raccolta e diffusione dei dati e delle informazioni concernenti il settore
aeronautico, nonché l’organo cui era affidato il delicato compito di
uniformare le norme nazionali in materia di navigazione aerea.
La C.I.N.A., istituita in applicazione dell’art. 34 della Convenzione
internazionale di Parigi, possedeva rilevanti competenze amministrative 23,
normative ed arbitrali per la soluzione delle controversie tra gli Stati
membri24.
Essa, infatti, su istanza degli Stati contraenti e di propria iniziativa
poteva ricevere proposte di emendamenti alla Convenzione e ai suoi otto
Allegati, sette dei quali (da A a G, escluso l’Allegato H sulle dogane)
assumevano carattere obbligatorio per tutti gli Stati contraenti mediante
semplice notifica, non necessitando di ratifica in caso di decisione adottata
a maggioranza dei tre quarti dei votanti e dei due terzi del totale degli Stati
23 La C.I.N.A., della quale facevano parte tutti gli Stati membri della Convenzione di Parigi (inizialmente
con rappresentanza ponderata e successivamente, a partire dal protocollo di Parigi dell’11 dicembre 1929,
con rappresentanza egualitaria) era coadiuvata, per l’attività strettamente amministrativa del Segretario
generale e per l’attività tecnico-normativa, da sottocommissioni di esperti da essa nominati.
24 Cfr., CACOPARDO – MELITA, L’unione internazionale aeronautica, Roma, 1929; BALDONI, Le
unioni internazionali di Stati, in Riv. Italiana per le scienze giuridiche, 1931, p. 512; TRICAUD,
l’Organisation Internazionale de la Navigation Aèrienne, Paris, 1938.
22
membri della Commissione qualora tutti fossero stati presenti alla votazione
in cui venivano decisi gli emendamenti 25.
Le modifiche agli articoli della Convenzione e all’Allegato «H»
relativo alla materia doganale per divenire obbligatorie dovevano essere,
invece, approvate con decisione adottata a maggioranza due terzi del totale
degli Stati membri, nonché essere ratificate dai medesimi in conformità
delle rispettive norme costituzionali.
In relazione alle ampie funzioni normative previste dall’accordo
istitutivo e in considerazione anche delle condizioni alle quali era soggetta
l’entrata in vigore delle sue decisioni, la C.I.N.A. fu, fin dalla nascita,
caratterizzata da uno scarso successo dovuto anche alla mancata adesione
alla Convenzione di Parigi degli Stati Uniti d’America, né vi aderirono
l’URSS, la Cina e la Germania che, come Stato vinto, non era stata neppure
ammessa a partecipare alla conferenza istitutiva.
Parallelamente alla Convenzione di Parigi si sviluppò una vasta
cooperazione aerea su base regionale nell’ambito della quale furono adottati
accordi quali la Convenzione di Madrid (Ispano-americana), stipulata tra gli
25 Così disponeva l’art. 34 della Convenzione di Parigi che, tuttavia, per gli emendamenti all’Allegato H,
concernente le dogane, prevedeva la procedura classica della ratifica da parte di tutti gli Stati membri.
23
Stati iberici e del Sud America il 1° gennaio 1926 26, la quale ben presto
venne dichiarata estinta dalla stessa Spagna che l’aveva promossa, e la
Convenzione dell’Avana (Panamericana) del 20 febbraio 1928 27, ratificata
da sedici Stati e anch’essa estinta, unitamente alla Convenzione di Parigi, in
seguito all’entrata in vigore della Convenzione di Chicago del 7 dicembre
1944.
3) Il Comité international tecnique d’experts juidiques aériens
(C.I.T.E.J.A.).
Risultati più significativi si ebbero, invece, sul piano della
collaborazione aeronautica non istituzionalizzata mediante Conferenze
aeronautiche internazionali che riunivano i delegati di dieci Stati europei e
26 La Convenzione di Madrid del 1° gennaio 1926, relativa soprattutto alla navigazione aerea, fu ratificata
soltanto da Spagna, Paraguay, Repubblica Dominicana, Costarica e Messico, nonostante alla Conferenza
avessero partecipato ventuno Stati. Cfr., LATTANZI, Organizzazione, op. cit., p. 229.
27 La Convenzione dell’Avana, firmata il 20 febbraio 1928, fu ratificata da sedici Stati: Bolivia, Brasile,
Cile, Costa Rica, Cuba, Repubblica Dominicana, Ecuador, Guatemala, Haiti, Honduras, Messico,
Nicaragua, Panama, Stati Uniti, Uruguay, Venezuela. Essa, sebbene contrariamente alla Convenzione di
Parigi non prevedesse alcuna struttura istituzionale (come la C.I.N.A.), contiene tuttavia elementi
estremamente positivi in quanto per la prima volta viene affermato il principio della “libertà del
commercio aereo internazionale”. Cfr., SCIOLLA LAGRANGE, Organizzazione dell’aviazione civile
internazionale (O.A.C.I.), in Enc. giur. Treccani, XXII, 1990, p. 1 ss.; GIANNINI, La Convenzione
panamericana sull’aviazione commerciale, Roma, 1930.
24
le Conferenze aeronautiche regionali mediterranee, baltico-balcaniche e,
infine, le Conferenze internazionali per l’unificazione del diritto privato
aeronautico, di cui la prima, svoltasi a Parigi nell’ottobre 1925 su iniziativa
del Governo francese, istituì il Comité international tecnique d’experts
juridiques aériens (C.I.T.E.J.A.) 28.
Sotto gli auspici di questo Comitato, formato da una assemblea di
esperti in materie giuridiche aeronautiche e composto dai rappresentanti di
trentasette Stati riunitisi per la prima volta a Parigi nel maggio 1926, si
ebbero notevoli progressi nello studio e nella elaborazione di norme la cui
adozione era del tutto lasciata al sistema tradizionale dell’accordo fra Stati29.
Ad esso si devono importanti studi in materia di diritto aeronautico
privato e l’elaborazione di numerosi progetti di convenzioni internazionali,
di cui cinque entrati in vigore, e precisamente: la Convenzione di Varsavia
del 12 ottobre 1929, relativa all’unificazione di talune regole
riguardanti il trasporto aereo internazionale (resa esecutiva in Italia
con legge 19 maggio 1932, n. 841); la Convenzione di Roma del 29
maggio 1933, riguardante il sequestro conservativo degli aeromobili (alla
28 Cfr., GIANNINI, L’attività svolta dal «C.I.T.E.J.A.» e la sua eredità, in Riv. dir. nav:, 1943-48,
p. 160 ss.; SMIRNOFF, Le Comitè internatiomal d’esperts juridiques aèriens, Paris, 1936.
29 E’ per questo che ad esso parteciparono anche l’URSS e la Germania.
25
quale l’Italia ha dato esecuzione interna con legge 28 maggio 1936, n. 993);
la Convenzione di Roma, anch’essa del 29 maggio 1933, relativa alla
responsabilità per danni causati dagli aeromobili ai terzi sulla superficie e
relative garanzie (resa esecutiva in Italia con legge 30 novembre 1939, n.
2122); la Convenzione di Bruxelles del 30 settembre 1938 circa l’assistenza,
il salvataggio e il recupero di aeromobili in mare; il Protocollo aggiuntivo
alla Convenzione di Roma per danni a terzi sulla superficie, concordato a
Bruxelles il 28 settembre 1938, relativo alle assicurazioni per detti danni.
Questi due ultimi atti, non sono stati ratificati dal Governo italiano,
ma essi risultano ormai superati dalle nuove norme contenute nella
Convenzione di Chicago.
4) La Conferenza di Chicago del 1° novembre - 7 dicembre 1944.
L’esigenza di una regolamentazione uniforme su scala universale,
appariva evidente già prima della fine della IIa guerra mondiale che, con le
necessità belliche, aveva accelerato lo sviluppo dell’aeroplano e dei mezzi
di supporto.
26
L’uniformità della normativa internazionale sembrava ora
indispensabile per le caratteristiche del mezzo aero naturalmente votato alle
rotte internazionali.
Gli Stati Uniti, consapevoli della necessità di aprire spazi alla flotta
aera e alle industrie aeronautiche30, presero l’iniziativa di condurre colloqui
con gli alleati e di convocare a Chicago nel 1944 una Conferenza alla
quale presero parte 52 Stati su 55 invitati ( l’URSS fu uno dei tre assenti)31.
I lavori di preparazione della Conferenza di Chicago furono
verosimilmente facilitati, oltre che dalla congiuntura storica, dall’esistenza
di elementi di carattere giuridico-politico, riconducibili nello specifico
alla presenza di un vasto e consolidato corpo normativo-istituzionale
rappresentato in particolare dalla Convenzione internazionale della
navigazione aerea del 1919, dal Comitato internazionale tecnico di esperti
30 Nell’agosto del 1948 il Governo USA annullo ordini per oltre 42.000 velivoli.
31 Cfr., PINTO, L’organizzazione dell’avizione civile internazionale, in Comun. inter., 1947, p. 214 ss.;
ERLER, Rechtsfragen der I.C.A.O., Köln, 1967; BUERGENTHAL, Law – making in the Internatinal
civil aviation organization, New York, 1969; GIANNINI, Organizzazione e funzionamento dell’O.A.C.I.,
in Riv. dir. nav., 1952, p. 50; LATTANZI, Organizzazione, op. cit., p. 228 ss; MANIN, L’Organisation
de l’aviation civile internationale, Paris, 1970, p. 250 ss.; MONACO, Le funzioni dell’Organizzazione
dell’Aviazione Civile Internazionale, in Riv. dir. nav., 1953, p. 257; MULLER, Die Internationale
Zivilluftfahrtorganisation, Berlin, 1958, p.185; SCIOLLA LAGRANGE, Organizzazione, op. cit., p. 1
ss.
27
giuridici aeronautici (C.I.T.E.J.A.) e dalla Convenzione di Varsavia del
1929 (disciplinante il contratto di trasporto aereo), nonché dal pressoché
contemporaneo sviluppo di molte Organizzazioni internazionali a carattere
universale32 volte a favorire la cooperazione degli Stati nei più diversi
settori ed in seguito coordinate con Nazioni Unite attraverso appositi
accordi di collegamento con i quali esse hanno acquistato lo status di
istituzioni specializzate dell’ONU 33, in conformità agli artt. 57 e 63 della
Carta delle Nazioni Unite.
Sotto tali premesse, tra il novembre e il dicembre del 1944, si riunì a
Chicago una Conferenza per l’Aviazione Civile Internazionale che diede
vita alla Convenzione istitutiva dell’O.A.C.I. (Organizzazione per
l’Aviazione Civile Internazionale, ovvero I.C.A.O. (International Civil
Aviation Organization, nell’espressione originale in lingua inglese ).
La Conferenza di Chicago fu caratterizzata da un serrato dibattito da
cui emerse il contrasto tra Stati portatori di istanze liberali, sia pure in un
ottica di supremazia, quali gli Stati Uniti che miravano sostanzialmente a
creare un regime che prevedesse, oltre alla regolamentazione giuridico-
32 Cfr., AGO, Considerazioni su alcuni sviluppi dell’organizzazione internazionale, in Comun. Int., 1952,
p. 532 ss.
33 Cfr., MARCHISIO, L’ O.N.U., ed. Il Mulino, 2000, p. 357 ss.
28
tecnica, una piena liberalizzazione economica e, per contro, altri paesi
guidati dal Regno Unito che, temendo la supremazia economica degli
USA, erano orientati verso un atteggiamento di prudenza nell’ottica di
favorire le proprie imprese nazionali nascenti.
L’URSS, che pur aveva mandato i propri delegati a Chicago, si
rifiutò di partecipare alla Conferenza motivando la sua scelta con
l’inaccettabile presenza di paesi ritenuti fascisti, quali la Spagna, il
Portogallo e la Svizzera, celando così il reale motivo del rifiuto che
consisteva nell’impedire, condizionandolo all’autorizzazione, il sorvolo del
proprio territorio da parte di aerei di altri paesi.
La mancata presenza dell’Unione Sovietica, con gli altri Stati assenti
o non invitati, infirmò tuttavia il carattere di universalità della conferenza.
Questa, presieduta dal Adolf A. Berle, capo della delegazione
americana, composta da 43 delegati (quella inglese, capeggiata dal Lord
Swinton, ne contava 37) e salutata da un messaggio augurale del Presidente
Roosvelt inneggiante alla pace a all’amicizia tra i popoli, ebbe inizio il 1^
novembre 1944.
I lavori furono articolati in quattro Commissioni: la Ia col compito di
elaborare un progetto di convenzione quadro e di creare un organismo
internazionale dell’Aviazione Civile; la IIa di studiare norme tecniche e
29
procedurali; la IIIa di studiare e fissare le rotte aeree provvisorie e di
stabilirne i tracciati; la IVa di creare una prima organizzazione temporanea
per l’aviazione civile internazionale, la P.I.C.A.O. (Provisional
international civil aviation organization) a carattere tecnico e consultivo,
incaricata di elaborare e coordinare le norme transitorie da adottare per
la durata di tre anni, trascorsi i quali le norme della Convenzione istitutiva
sarebbero entrate definitivamente in vigore 34.
La P.I.C.A.O. operò sino all’aprile del 1947, anno in cui l’O.A.C.I.
assunse la sua struttura definitiva .
Le quattro Commissioni si divisero a loro volta in sedici
sottocommissioni, ciascuna con compiti specifici. I lavori presero avvio da
quattro progetti presentati, rispettivamente, dagli Stati Uniti, dalla Gran
Bretagna, dalla Nuova Zelanda e dal Canada35. Tali progetti, superfluo
notarlo, rispecchiavano i particolari interessi politici ed economici degli
Stati che li avevano presentati.
34 La P.I.C.A.O ha esaurito la sua funzione in quanto destinata ad essere sostituita dall’O.A.C.I. con il
deposito della ventiseiesima ratifica della Convenzione di Chicago, avvenuta il 4 aprile 1947 (art. 91
Convenzione). Cfr., LATTANZI, Organizzazione, op. cit., p. 228 ss.; MORAND, Organisation provisoire
de l’Aviation civile internazionale (O.P.A.C.I.), in Rev. fr. dr. aèr., 1946-47, p. 131 ss.; PINTO,
L’organizzazione dell’aviazione civile internazionale, in Comun. intern., 1947, p. 221 ss.
35 Cfr., PETRARULO, Manuale di diritto della navigazione aerea, Roma, 1962, p. 35 ss.
30
Il progetto statunitense, pur riconoscendo il principio della sovranità
dello spazio aereo usque ad coelum, sosteneva la tesi che gli aeromobili di
uno Stato contraente impiegati nei regolari servizi di linea avevano altresì il
diritto di sorvolare il territorio di un altro Stato contraente e di farvi scalo
non commerciale. Diritti questi corrispondenti alle prime due di quelle che
saranno poi definite, nel gergo aeronautico, le cinque libertà dell’aria 36, e
cioè la libertà di sorvolo del territorio di un altro Stato (1a libertà), e la
libertà di atterraggio sul territorio di un altro Stato per scopi non
commerciali (2a libertà).
Per quanto riguarda le libertà commerciali, il progetto americano
proponeva il riconoscimento di tre diritti consistenti nel consentire ad uno
Stato di trasportare passeggeri e merci dal proprio territorio a quello di un
altro Stato (3a libertà), nel diritto per uno Stato di trasportare passeggeri e
merci dal territorio di un altro Stato verso il proprio (4a liberta) e nel diritto
per uno Stato di trasportare passeggeri e merci da e verso altri stati (5a
libertà).
Il piano americano prevedeva che il riconoscimento di tali diritti e
libertà fosse subordinato alla stipulazione di accordi tra gli Stati interessati.
36 Il termine attribuito alle cinque possibilità operative o tecniche fu «libertà», richiamando il linguaggio
marittimo e la terminologia di Wilson, tentando così di favorire il concetto liberale dei cosiddetti diritti o
facoltà naturali. Tale sostantivo è, comunque, rimasto nell’uso aeronautico.
31
Relativamente al regime giuridico degli aeromobili di proprietà di
vettori di un altro Stato contraente, comunque impiegati, si proponeva di
prevedere l’applicazione delle leggi dello Stato sorvolato che aveva il diritto
di esigere l’atterraggio e di ottenere il preavviso circa il luogo e l’ora di
arrivo di detti aeromobili sul proprio territorio.
Nel caso in cui un aeromobile fosse appartenuto a vettori di uno Stato
non contraente o, pur appartenendo a vettori di uno Stato contraente,
cittadini di un altro Stato non contraente ne avessero posseduto la maggior
parte delle quote, lo Stato sorvolato avrebbe avuto il diritto di revocare
l’autorizzazione di sorvolo precedentemente rilasciata e di esigere, ove
l’aeromobile non fosse stato adibito ai servizi regolari di linea, le tasse di
atterraggio.
Il piano americano, inoltre, riconosceva a ogni Stato contraente il
diritto di cabotaggio nel proprio territorio, nonché il diritto di controllare e
dirigere i propri traffici internazionali o, comunque, di avervi una
partecipazione e, ove mancasse di mezzi, di ottenere aiuti e assistenza
tecnica così da poter disporre di una propria aviazione commerciale. Inoltre,
esso prevedeva la costituzione di un organismo internazionale dotato
soltanto poteri consultivi su questioni tecniche organizzative, sull’assistenza
al volo e sulle norme di regolamentazione e procedura che, sotto forma di
32
standards e di raccomandazioni, avrebbero dovuto disciplinare i servizi
della circolazione aerea tra gli Stati aderenti.
La proposta Britannica, esposta anche in un libro bianco pubblicato
poco prima dell’inizio dei lavori della Conferenza, sosteneva, invece, la
costituzione di un’Autorità internazionale con ampi poteri deliberativi, la
quale, tenendo conto del diritto di sovranità di ciascuno Stato contraente,
avrebbe dovuto stabilire un regime giuridico commerciale dell’aviazione
civile sulla base della collaborazione internazionale 37.
Il progetto britannico, in altre parole, voleva riaffermare il principio
della sovranità nazionale, determinare il grado di libertà dell’aria
accordando solo le prime quattro libertà. Per la quinta libertà, ossia il diritto
dello Stato contraente di trasportare passeggeri, merci o posta da e verso
altri Stati contraenti, doveva essere data facoltà allo Stato di concederla o
meno e nei limiti che riteneva confacenti ai propri interessi.
37 Più precisamente, il piano inglese aveva due finalità principali: stabilire servizi aerei adeguati, efficienti
ed economici, mantenendo un giusto equilibrio tra le capacità dei trasporti aerei e le necessità del traffico;
garantire un’equo utilizzo degli spazi aerei, delle rotte e dei traffici aerei internazionali da parte di tutti gli
Stati interessati con l’eliminazione di qualsiasi concorrenza sleale o di sovvenzioni governative.
Relativamente a questo aspetto la Gran Bretagna temeva che, con liberi accordi tra gli Stati e con
sovvenzioni alle proprie imprese di trasporto, l’America avrebbe potuto vincere ogni concorrenza e
monopolizzare tutti i servizi aerei o farli gestire a imprese o gruppi di imprese che meglio secondassero i
propri interessi politi ed economici. Cfr., PETRARULO, Manuale di diritto della Navigazione aerea, op.
cit., p. 37.
33
Il progetto della Nuova Zelanda, al quale si associò anche l’Australia,
proponeva la internazionalizzazione di tutti i servizi aerei mondiali (il
progetto piacque ai Laburisti inglesi) alla maniera della società dei
Wagons-Lits38, in modo da consentire a ciascun Stato di partecipare con le
sue imprese ai servizi del trasporto aereo internazionale.
Il piano canadese metteva l’accento sulla sovranità completa ed
esclusiva dello spazio aereo e prevedeva la creazione di un organismo
internazionale del trasporto commerciale con organi regionali in tutto il
mondo. Le imprese di trasporto aereo che intendevano gestire un servizio
avrebbero dovuto presentare domanda, per il tramite del loro Governo, al
Consiglio regionale competente che avrebbe esaminato la richiesta. Ogni
Stato aveva diritto di possedere un’impresa di trasporto aereo nazionale ed
effettuare almeno un viaggio settimanale su ogni linea internazionale con
inizio sul proprio territorio. Se la quantità di traffico passeggeri realizzato
avesse superato il 65% del traffico passeggeri totale nazionale, lo Stato
avrebbe avuto diritto ad ingrandire l’impresa, aumentare la frequenza dei
viaggi o, infine, a costituire una seconda impresa. Questo sistema di
38 I servizi ferroviari internazionali nel continente europeo, tra le due grandi guerre, erano strutturati, in
base ad accordi bilaterali tra Stati, sul sistema denominato «Wagon Lits», consistente nel riservare i
trasporti ferroviari internazionali a lunga percorrenza a imprese nazionali che, in partecipazione tra loro
per quanto attiene ai costi di realizzazione e gestione, si riservavano i diritti relativi alle tratte di
pertinenza dei rispettivi territori nazionali.
34
accrescere e ridurre automaticamente la capacita di traffico delle società di
trasporto aereo nazionale era chiamato clause d’escalier-roulant.
Il piano canadese accordava, infine, le prime quattro libertà previste
anche dal piano statunitense, mentre per la concessione della quinta libertà
subordinava il suo riconoscimento alla conclusione di accordi tra Stati
interessati. Il traffico interno, sarebbe stato oggetto di riserva dello stato
territoriale, con possibilità di allargamento a due paesi confinanti in
costanza di rapporti di buon vicinato.
Le quattro proposte descritte furono discusse in seno alla Conferenza
per dieci giorni senza che, tuttavia, si riuscisse a raggiungere un accordo.
Infatti, sebbene si fosse realizzata un’intesa di massima tra i delegati
sulle questioni tecniche e sulla necessità di unificare la relativa
regolamentazione e le procedure, per quanto riguardava le creazione di una
Autorità internazionale investita di pieni poteri deliberativi, diciannove Stati
dell’America Latina e gli USA si dichiararono contrari. Pertanto, il progetto
neo-zelandese venne rigettato e ritirato, mentre quello canadese non
incontrò il favore degli Americani per l’automaticità della citata clause
d’escalier-roulant.
Relativamente ai progetti statunitense ed inglese, dopo accese
discussioni senza essere pervenuti ad alcuna intesa, i lavori furono sospesi
35
per concedere una pausa di riflessione. Dopo due giorni si riunirono i
delegati degli USA, del Canada e della Gran Bretagna, per trovare una
soluzione soddisfacente.
Nella sostanza, le divergenze più accese riguardarono le libertà
cosiddette economiche ed in particolare la 5a libertà 39.
Gli Americani sostenevano che la soppressione o la limitazione della
5a libertà avrebbe rallentato lo sviluppo delle grandi linee internazionali,
mentre gli Inglesi, al contrario, temendo la forte concorrenza americana,
intendevano restringere al massimo l’uso di tale libertà. Alla fine i due
Stati riuscirono a trovare un’intesa sui seguenti punti: a) ogni Stato avrebbe
potuto trasportare il 50% del traffico imbarcato sul suo territorio e destinato
ad un altro Stato (3a libertà ); b) ogni Stato avrebbe potuto trasportare il 50%
nel senso inverso (4a libertà); c) sulle lunghe rotte internazionali poteva
essere offerto il 60% del traffico in passeggeri e merci da calcolarsi con al
formula 1 +2/3 (diritto parziale di 5a libertà); d) le quote – parti, in base ai
calcoli di cui sopra, sarebbero state stabilite da una Autorità internazionale
39 L’atteggiamento diverso degli Stati, positivo riguardo alle prime due libertà cosiddette tecniche e
negativo rispetto alle altre tre cosiddette economiche, trova una spiegazione teorica nella filosofia
giuridica conosciuta come «dottrina Fereira», informata al concetto del valore patrimoniale dei diritti di
traffico, assunti come bene economico di proprietà dello Stato, con le caratteristiche di risorsa scarsa da
scambiare in condizioni di reciprocità formale e di equilibrio sostanziale.
36
aeronautica indipendente dopo tre anni di esercizio di ogni linea e rivedute
ogni dodici mesi.
Facendosi reciproche concessioni ed accettando anche il principio
della clause d’escalier-ruolant, Stati Uniti e Gran Bretagna sembravano
giunti ad un compromesso, allorché nuove divergenze sorsero nel modo di
calcolare le quote-parti 40.
Per il diverso modo di calcolare le quote-parti un accordo generale
non poté essere raggiunto. Posta ai voti la questione, gli Stati si divisero in
due gruppi: quelli dell’America del Sud e qualche Stato europeo si
dichiararono per la tesi statunitense; la Francia, la Nuova Zelanda, il Sud
Africa e qualche altro Stato per la tesi inglese. I delegati del Belgio e del
Canada si dichiararono convinti che le due opposte tesi sul riconoscimento
della 5a libertà e il modo di calcolare la quote-parti avrebbero potuto trovare
composizione.
Fu, quindi, per superare queste divergenze che si decise di demandare
la questione all’esame del Consiglio dell’istituenda P.I.C.A.O. che avrebbe
40 Gli Americani volevano basare il calcolo indiscriminatamente su tutta la rotta; gli Inglesi sugli scali
iniziali di ogni linea. In altre parole, ammesso che vi fossero 60 passeggeri dallo stato A allo Stato B e
30 passeggeri dallo stato A allo stato C, passanti per B, gli americani volevano applicare la formula ( 60 +
30 ) 1 + 2/3 = 150 posti lungo tutto il percorso, gli Inglesi, invece, volevano applicare la formula per
tratte e cioè. (60).1 + 2/3 = 100 per la tratta A – B soltanto; ( 30 ). 1 + 2/3 = 50 posti per la tratta B – C
soltanto: che da un risultato ben diverso.
37
dovuto elaborare un nuovo progetto di accordo, tale da poter essere
accettato da tutti gli Stati. Il progetto doveva precisare le quote-parti cui
ogni Stato aveva diritto, le caratteristiche di ogni tratta di rotta considerata,
il grado di sviluppo del traffico aereo locale e le condizioni economiche del
traffico aereo transitorio.
Per quanto riguardava la 5a libertà e l’adozione della clause
d’escalier-roulant, gli Inglesi proposero di sottomettere ogni decisione
all’Assemblea prevista dell’accordo provvisorio (P.I.C.A.O.) che,
successivamente, pronunciandosi sulla questione in seduta plenaria, deliberò
di rinviare il progetto all’esame di una commissione ad hoc.
Stralciata la soluzione dei problemi relativi al contenuto della 5°
libertà41 e delle quote parti, il 3 dicembre 1944, le Commissioni
predisposero diversi testi definitivi che, il 7 dicembre dello stesso anno, al
termine dei suoi lavori, la Conferenza sottopose alla firma dei delegati.
Gli strumenti adottati dalla Conferenza furono un Atto finale (in
sostanza una dichiarazione firmata dai rappresentati di tutti gli Stati
partecipanti, di cui venticinque già membri della C.I.N.A.), un Accordo
provvisorio, una Convenzione sull’aviazione civile internazionale, O.A.C.I.,
(firmato da trentanove Stati), un Accordo sul transito dei servizi aerei
38
internazionali (firmato da trentuno Stati) e un Accordo sul trasporto aereo
internazionale (firmato da diciannove Stati), nonché i progetti di dodici
Allegati tecnici (ora sono diventati 18) preparati sulla scorta degli Allegati
tecnici alla Convenzione di Parigi 42.
L’Accordo Provvisorio sull’aviazione civile internazionale, che istituì
l’Organizzazione Provvisoria dell’Aviazione Civile Internazionale
(P.I.C.A.O.), si estinse con l’entrata in vigore della Convenzione istitutiva
dell’O.A.C.I., evento che si verificò il 4 aprile 1947 contestualmente al
deposito del ventiseiesimo atto di ratifica della Convenzione O.A.C.I. (art.
91).
I due Accordi sul Transito e sul Trasporto, pur trovando la loro
base nella Convenzione di Chicago, hanno vita autonoma e contenuto
giuridico indipendente, così che uno Stato che abbia aderito alla
Convenzione può non aver aderito né all’uno né all’altro dei due accordi.
41 Sulle cinque libertà, cfr., CACOPARDO et al., Quante sono le cinque libertà dell’aria?, in Studi in
onore di A. Ambrosini, Giuffrè editore, Milano, 1957, p. 181.
42 Gli Allegati tecnici alla Convenzione di Chicago sono sostanzialmente il frutto di una rielaborazione
degli Allegati tecnici alla Convenzione di Parigi del 1929, che erano i seguenti: Annexe A “Classification
des aèronefs et definitions. Marques à porter sur les aèronefs. Immatriculation des aèronefs. Indicatifs
d’appel”; Annexe B “Certificats de navigabilitè”; Annexe C “Livre de bord”; Annexe D
“Règlement sur les feux et signaux”; Annexe E “Personnel de conduite”; Annexe F “Cartes et repères
aèronautiques”; Annexe G “Centralisation et distribution des renseignements mètèorologiques”;
Annexe H “Douane”.
39
L’Accordo sul Transito prevede la liberalizzazione, tra i paesi
aderenti, della possibilità di sorvolo del territorio degli altri Stati e di fare
scalo per ragioni tecniche non commerciali, cioè senza imbarcare e sbarcare
passeggeri o merci (es. rifornimento di carburante ).
I contenuti di tale Accordo, pur non privi di riflessi economici,
apparivano già allora di generale carattere tecnico e, pertanto, pacificamente
oggetto di disciplina multilaterale.
La maggior parte degli Stati accettò l’Accordo sul Transito, che entrò
rapidamente in vigore ed oggi oltre centottanta Paesi vi hanno aderito43.
Per contro, scarso successo ha avuto l’Accordo sul Trasporto che, oltre
a riconfermare le citate opportunità tecniche di cui all’Accordo sul
transito44, prevedeva la liberalizzazione del trasporto aereo da parte di una
compagnia tra due o più Stati secondo tre diverse modalità, di contenuto
sostanzialmente analogo a quello prospettato nella proposta statunitense, e
precisamente: trasporto dal territorio di nazionalità verso un secondo Paese;
trasporto dal territorio di un secondo Paese verso quello di nazionalità;
trasporto tra i territori di due Paesi diversi da quello di nazionalità.
43 L’Italia ha aderito all’Accordo sul transito con molto ritardo ratificandolo con legge 2 maggio 1983, n.
306 (pubblicata nella Gazz. Uff. del 27 giugno 1983, n. 174, S.O.) e divenendone membro il 27 giugno
1984).
44 In tal caso l’adesione all’Accordo sul trasporto avrebbe reso superfluo l’Accordo sul transito.
40
Pur se l’Accordo consentiva numerose deroghe mediante l’apposizione
di riserve, esso venne firmato solo da diciannove Paesi 45.
L’insuccesso fu confermato dell’esito degli ulteriori dibattiti tenutisi
in seno all’Assemblea dell’O.A.C.I. nei mesi di maggio e novembre 194746,
rivolti ancora a tentare di definire un accordo multilaterale sui contenuti
economici del trasporto aereo internazionale.
5) La Convenzione O.A.C.I. del 7 dicembre 1944.
La Convenzione istitutiva dell’O.A.C.I.47 consta di un Preambolo e di
96 articoli e disciplina la materia in quattro parti: la Ia relativa alla
45 Gli stessi Stati Uniti, che lo avevano sollecitato, non lo ratificarono, sia pure in un’ottica contraria
agli altri Stati dissenzienti in quanto lo ritenevano una soluzione di compromesso in luogo di una totale
liberalizzazione.
46 Stante l’impossibilità di trovare un accordo sugli aspetti prettamente commerciali, come quello della
concorrenza, in occasione della stessa Conferenza di Chicago era stato preparato un accordo bilaterale
tipo, lo Standard Chicago Form for provision air routes (raccomandazione VIII dell’Atto finale) che,
tuttavia, toccava solo gli aspetti puramente tecnici e amministrativi dei servizi aerei. Il modello tipo
indicato da questo accordo fu presto sostituito da quello apprestato dall’Accordo delle Bermuda, stipulato
tra Stati Uniti e Regno Unito il 2 febbraio 1946, che abbracciava anche gli aspetti più propriamente
commerciali. Questo accordo è stato poi denunciato dalla Gran Bretagna e sostituito con un altro Bermuda
Agreement stipulato il 23 luglio 1977; per il testo, cfr., SHAWCROS and BEAUMONT, Air Law,
II, London, 1977, A 355.
47 Vedi, O.A.C.I. Doc. 7300/6 (1980), in International Organization and Integration,, pt. I.B.1.6.a
(KAPTEYN, KOOIJMANS, LAUWAARS & SCHERMERS eds., 2d rev. ed., 1981).
41
navigazione aerea (da art.1 a art. 42); la IIa è dedicata all’Organizzazione
dell’aviazione civile internazionale ( da art 43 a art. 66); la IIIa contiene
norme che disciplinano i trasporti aerei internazionali (da art. 67 a art.
79); la IVa presenta disposizioni finali (da art. 80 a art. 96).
La Convenzione O.A.C.I. è formata da un complesso normativo più
ampio e articolato rispetto alle norme previste nelle Convenzioni di Parigi e
dell’Avana, che il trattato firmato a Chicago il 7 dicembre 1944 ha sostituto
garantendo una disciplina della navigazione aerea internazionale ispirata a
principi più liberali.
Nel Preambolo della Convenzione viene infatti solennemente
sancito che: «Whereas the future development of international civil aviation
can greatly help to create and preserve friendship and understanding
among the nations and peoples of the world, yet its abuse can become a
threat to the general security; and whereas it is desirable to avoid friction
and to promote that cooperation between nations and peoples upon which
the peace of the world depends; therefore, the undersigned governments
having agreed on certain principles and arrangements in order that
international civil aviation may be developed in a safe and orderly manner
and that international air transport services may be established on the basis
of equality of opportunity and operated soundly and economically.»
42
L’art. 1 della Convenzione 48 riafferma, tuttavia, il principio classico
usque ad coelum 49 della piena ed esclusiva sovranità dello Stato sullo
spazio aereo sovrastante il proprio territorio già sancito nella Convenzione
di Parigi del 1919, ma rispetto a quest’ultima la Convenzione di Chicago
mostra una maggiore attenzione verso gli aspetti della collaborazione
interstatale permanente in tutti i campi della navigazione aerea, comprese
quelle materie che erano in passato rimaste tradizionalmente legate alla
sovranità territoriale degli Stati, quali le formalità di dogana e di
immigrazione, la determinazione delle rotte, il controllo del traffico aereo
ecc.. In tali settori la Convenzione O.A.C.I. prevede che sia demandata
all’Organizzazione l’adozione di una normativa uniforme designata come
standards e pratiche raccomandate 50.
48 L’art. 1 della Convezione O.A.C.I. così recita: «The contracting States recognize that every State has
complete and exclusive sovereignty over the airspace above its territory».
49 Cfr., SCIOLLA LAGRANGE, Organizzazione, op. cit., p. 2.
50 A tale riguardo, come sarà evidenziato nel prosieguo di questo lavoro, l’art. 90 della Convenzione
prevede una procedura che consente di imporre, sussistendo determinate condizioni, anche agli Stati
membri dissenzienti, i cosiddetti “standards” approvati da maggioranze qualificate (una procedura
peraltro equiparabile alle disposizioni adottate dell’Organizzazione Mondiale della Sanità in caso di
epidemie, come previsto dall’art. 7 dell’Accordo istitutivo dell’O.M.S, Constituton de l’Organisation
mondiale de la Santé, 22 luglio 1946, 14 R.T.N.U.186; cfr., BOWETT, The Law of International
Institutions, II, London, 1970, pp. 135 e 348).
43
Per quel che riguarda il contenuto della Convenzione, la prima parte
(da art.1 a art. 42) prevede principi di particolare importanza tra cui
assumono rilievo il principio d’eguaglianza e di non discriminazione tra
aerei e imprese di diversa nazionalità (art.15), la determinazione della legge
applicabile agli aeromobili (art. 19), i principi generali relativi al controllo
del traffico aereo (artt. 5, 8, 9 e 10), i limiti posti al carico (art. 35), al
controllo doganale (artt. 22, 23 e 24) e sanitario (artt. 14 e 22), alla
gestione tecnica degli aeroporti (art. 31), alla qualificazione del personale
(artt. 32 e 33) e all’utilizzazione degli aeroporti (art. 10).
E’ importante notare, tuttavia, che la Convenzione O.A.C.I. disciplina
esclusivamente la circolazione aerea dell’aviazione civile internazionale,
non trovando applicazione riguardo agli aeromobili di Stato, militari, di
dogana, di polizia, i quali non possono sorvolare il territorio di un altro
Stato o atterrarvi se non previo uno speciale accordo tra gli Stati interessati
(art. 3).
La Convenzione, tuttavia, pur costituendo l’atto principale tra quelli
adottati dalla Conferenza di Chicago51, disciplina soltanto i diritti di
51 La Convenzione prevede la costituzione del principale organismo internazionale dell’aviazione civile
internazionale, (l’O.A.C.I.) e stabilisce il quadro giuridico generale di tutta la navigazione internazionale
dell’aviazione civile e quindi anche dei servizi regolari , il cui limite di operatività è costituito dallo stesso
campo di applicazione tecnico-giuridico.
44
sorvolo, scalo tecnico e scalo non commerciale relativi all’esercizio dei
servizi aerei internazionali non regolari (i cosiddetti trasporti su richiesta o
charter) (artt. 5 e 6)52, lasciando invece agli Stati membri ampia
discrezionalità per quanto riguarda l’organizzazione e la gestione dei
servizi aerei internazionali regolari53 che possono essere organizzati
esclusivamente dietro autorizzazione degli Stati interessati 54.
52 La distinzione tra voli aerei regolari e non regolari prevista dall’art 5 della Convenzione non è stata
precisata sul piano internazionale. Soltanto nel documento O.A.C.I. 7278-C/841 del 10 magio 1952, viene
riportata una distinzione, che peraltro non vincola gli Stati membri, secondo la quale un servizio aereo
internazionale si considera regolare qualora possieda tutte le seguenti caratteristiche: a) passa attraverso
lo spazio aereo sovrastante il territorio di più di uno Stati; b) è eseguito da un aeromobile per il trasporto a
titolo oneroso di passeggeri, merci e posta, in maniera tale che ciascun volo è aperto all’uso pubblico; c) è
esercitato in modo da servire il traffico tra due o più punti alternativamente, secondo un orario pubblicato o
attraverso voli talmente regolari e frequenti da costituire una riconoscibile serie sistematica.
53 La dottrina in verità considera la maggior parte dei voli charter come servizio aereo internazionale
regolare superando la citata definizione. Soprattutto in considerazione del fatto che i voli charter essendo
ammessi sotto forma di «serie sistematiche riconoscibili» (catene di voli) ed essendo accessibili al
pubblico anche per il solo passaggio aereo, presentano le medesime caratteristiche che la definizione del
Consiglio dell’O.A.C.I. assegna ai servizi di linea. Cfr., LASSANDRO, in Riv. trasporti, 1979, p. 82;
BULGARINI, in Riv. diritto e pratica dell’aviazione civile, 1977, p. 84.
54 L’art. 6 della Convenzione dispone che nessun servizio aereo internazionale registrato (regolare di
linea) potrà essere esercitato entro il territorio di uno Stato contraente se non con il permesso di detto
Stato; l’art. 7 ribadisce il principio che ogni Stato contraente ha il diritto di rifiutare agli aeromobili degli
altri Stati contraenti il permesso di imbarcare sul proprio territorio passeggeri, posta e merce, trasportati
dietro compenso o dietro noleggio e destinati ad un altro punto del proprio territorio (diritto di
cabotaggio). Ogni Stato contraente si impegna, anzi, a non concludere accordi che specificamente
concedono, su una base di esclusività, un simile privilegio ad un altro Stato o ad una aviolinea di un altro
Stato e di assicurarsi un tale privilegio esclusivo da un altro Stato.
45
L’art. 5 della Convenzione dispone, infatti, che gli aeromobili civili
non impiegati nei servizi regolari di linea, hanno il diritto, osservando le
norme della Convenzione, di sorvolare il territorio degli Stati contraenti e di
farvi scalo per scopi non commerciali, senza permesso preventivo, fermo
restando il diritto dello Stato sorvolato di richiedere l’atterraggio. Se i
predetti aeromobili intendono sorvolare regioni inaccessibili scarsamente
dotate di installazioni di assistenza, lo Stato sorvolato si riserva il diritto, per
ragioni di sicurezza del volo, di stabilire le rotte da seguire o di condizionare
detto sorvolo ad un permesso speciale.
La stessa norma prevede che gli aeromobili civili, se impiegati nel
trasporto di passeggeri, merce e posta dietro compenso o dietro noleggio in
servizi non regolari o registrati, e cioè in voli cosiddetti charter e taxi,
possono, a condizione di osservare le disposizioni dell’art. 7 55, avere il
privilegio di imbarcare o sbarcare passeggeri, merce o posta, fermo restando
il diritto dello Stato in cui tale imbarco o sbarco abbia luogo di imporre
norme, condizioni o limitazioni.
55 Nello specifico, assume rilievo il secondo punto della norma citata che così recita: «Each contracting
States undertakes not to enter into any arrangements which specifically grants any such privilege on an
exclusive basis to any other State or an airline of any other State, and non to obtain any such exclusive
privilege from any other State.».
46
Sotto l’aspetto della disciplina del trasporto aereo la Conferenza di
Chicago ha, pertanto, fallito alcuni obiettivi56 in quanto, pur trovando tale
materia disciplina nella terza parte della Convenzione, essa vi assume una
importanza marginale e, del resto, anche l’Accordo separato sul trasporto
aereo internazionale ha avuto scarso seguito essendo stato firmato da un
numero esiguo di Stati 57. Ciò trova spiegazione nell’ovvia constatazione
che i trasporti aerei internazionali investono tematiche e interessi di natura
prettamente commerciali per la cura dei quali gli Stati sono, nella generalità
dei casi, orientati ad affidarsi allo strumento del negoziato bilaterale
piuttosto che alla regolamentazione multilaterale.
56 L’attività aerea internazionale consiste, oltre che nel semplice fatto della circolazione aerea, nel fatto
commerciale basato sull’uso delle cosiddette cinque libertà dell’aria. Le prime due, e cioè il diritto di
sorvolo e di atterraggio per ragioni tecniche, come abbiamo visto, hanno formato oggetto della
Convenzione per quanto riguarda i servizi non regolari e, per quanto riguarda i servizi regolari, dello
specifico Accordo sul transito. Peraltro, è precipuamente sulle altre tre libertà che si fonda il contenuto
economico del trasporto aereo, e precisamente: quella di sbarcare passeggeri, merce e posta provenienti
dallo Stato nazionale dell’aeromobile, o di imbarcare passeggeri merce o posta diretti a quello Stato, o,
infine, di imbarcare o sbarcare passeggeri, merci o posta da qualsiasi Stato e diretti in qualsiasi Stato (vedi
anche nota n. 41 a pag. 38).
57 E’ proprio il caso dell’Italia che pur avendo aderito alla Convenzione, alla quale è stata data
esecuzione con D.Lg 6 marzo 1948, n. 616, poi ratificata con legge 17 aprile 1956, n. 561 (pubblicata
nella Gazz. Uff. del 25 luglio 1956, n. 156), e con molto ritardo all’Accordo sul transito che è stato
ratificato con legge 2 maggio 1983, n. 306 (pubblicata nella Gazz. Uff. del 27 giugno 1983, n. 174, S.O.)
divenendone membro il 27 giugno 1984), non ha, invece, ritenuto di aderire all’Accordo sul trasporto,
desiderando disciplinare i propri traffici aerei internazionali mediante convenzioni bilaterali con gli Stati
interessati.
47
Nell’ultima parte dello Statuto dell’O.A.C.I. (da art. 91 a art. 95) vi
sono le norme relative all’adesione alla Convenzione, all’espulsione
dall’Organizzazione e alla riammissione.
La procedura ordinaria di ammissione alla Convenzione è disciplinata
dall’art. 92 ed essa è di massima analoga a quella adottata in tutti gli accordi
multilaterali aperti. Tale procedura è limitata agli Stati membri delle
Nazioni Unite, agli Stati a questi associati e agli Stati rimasti neutrali
durante la seconda guerra mondiale e si effettua mediante il deposito della
notifica dello strumento di adesione presso il governo degli Stati Uniti.
Per gli altri Stati, l’art. 93 stabilisce una procedura speciale di
ammissione che prevede nell’ordine: a) l’approvazione o la presentazione di
qualsiasi organizzazione internazionale generale creata per preservare la
pace; b) il voto dei quattro quinti dell’Assemblea O.A.C.I., che pone anche
le condizioni per l’ammissione; c) il consenso di qualsiasi altro Stato
attaccato o invaso nel corso del secondo conflitto mondiale. Questa è stata,
peraltro, la procedura adottata per l’ammissione dell’Italia nel 1947 58.
L’adesione alla Convenzione comporta, ovviamente, l’acquisto dello
status di membro dell’O.A.C.I.
58 Cfr., GIANNINI, L’ammissione dell’Italia alla Convenzione di Chicago (1944) sull’aviazione civile
internazionale, in Riv. dir. nav., 1949, p. 41 ss.
48
Per quanto riguarda l’espulsione dall’Organizzazione, l’art. 94, lett. b,
prevede la cessazione dello status di membro dell’Organizzazione in caso di
mancata ratifica, entro un determinato periodo di tempo dalla sua entrata in
vigore, di emendamenti alla Convenzione la cui adozione venga
raccomandata con apposita risoluzione dall’Assemblea generale
dell’O.A.C.I. 59, nel caso essa ritenga che la natura dell’emendamento
giustifichi tale misura, mentre l’art. 95 fissa i termini e l’efficacia della
denuncia della Convenzione e la relativa procedura di notifica.
Con l’entrata in vigore, nel 1961, dell’art. 93-bis sono state stabilite
altre due particolari ipotesi di espulsione «automatica» dall’Organizzazione.
La prima è prevista dalla lett. a, sub. (1), dell’art. 93-bis e scatta in seguito
alla raccomandazione dell’Assemblea generale Nazioni Unite tendente a
privare uno Stato dello status di membro degli Istituti specializzati delle
Nazioni Unite.; la seconda ipotesi, disciplinata dalla lett. a, sub. (2), dell’art.
59 Tale previsione è, però, rimasta del tutto inattuata in quanto non è stato chiarito se gli emendamenti
alla Convenzione citatati nella norma in questione riguardino disposizioni di carattere normativo o, invece,
quelle relative alla costituzione dell’Organizzazione, ovvero l’essere membro dell’Organizzazione o
l’essere anche parte della Convenzione, con la conseguenza che, se si desse attuazione a tale disposizione,
gli Stati che non ratifichino un emendamento giudicato importante cesserebbero contemporaneamente di
essere membri dell’organizzazione e parti della Convenzione, venendo, così, a compromettere seriamente
il regolare svolgimento della navigazione aerea il cui presupposto fondamentale è appunto rappresentato
dalla partecipazione del maggior numero possibile di Stati alla Convenzione di Chicago. Cfr., MANIN,
L’Organisation, op. cit., p. 250 ss.
49
93-bis, consegue all’espulsione dello Stato interessato dall’O.N.U., a meno
di raccomandazione contraria dell’Assemblea Generale delle Nazioni
Unite60.
L’art. 93-bis, lett. b, disciplina la riammissione dello Stato eventual-
mente assoggettato ad una delle due procedure di espulsione automatica
viste supra in quanto sussista l’accordo dell’Assemblea Generale delle
Nazioni Unite e con l’approvazione della maggioranza dei componenti del
Consiglio O.A.C.I.
Sempre l’art. 93-bis, lett. c, prevede la procedura per la sospensione
temporanea dall’esercizio dei diritti e privilegi inerenti allo status di
membro dell’O.A.C.I. conseguente alla sospensione dallo stesso esercizio
dei diritti e privilegi inerenti allo status di membro delle Nazioni Unite.
Per completare il quadro normativo dello statuto dell’O.A.C.I., le
disposizioni finali della Convenzione (in particolare artt. 80, 81 e 82),
impegnano ogni Stato contraente a notificare la denuncia della Convenzione
di Parigi del 1919 e dell’Avana, qualora abbia fatto parte di una di esse,
dopo l’entrata in vigore della Convenzione di Chicago, nonché di registrare
presso il Consiglio gli accordi aeronautici conclusi con altri Stati e di
60 Cfr., MANKIEWICZ, Organisation de l’aviation civile internationale, in Journal of Air Law and
Commerce, 1966, p. 637 ss.
50
liberarsi da eventuali obbligazioni assunte con Stati non contraenti che siano
incompatibili con le disposizioni della Convenzione.
Seguono le norme relative alle controversie che possono sorgere fra
due o più Stati in caso di disaccordo circa l’interpretazione o l’applicazione
della Convenzione e dei suoi Allegati 61, la cui soluzione è demandata al
Consiglio (art. 84). Qualora uno Stato non accetti la soluzione proposta dal
Consiglio è prevista la possibilità di proporre appello ad un tribunale
arbitrale ad hoc o alla Corte Internazionale di Giustizia (art. 85) 62.
61 Cfr., MILDE, Dispute Settlement in the Framework of the International Civil Aviation Organization,
in Settlement of Space Law Disputes, 1980; KIRGIS, Aviation, in United Nation Legal Order, II, 1995,
p. 843 ss.
62 Vedi, FITZGERALD, The Judgment of the International Court of Justice in the Appeal Relating to the
Jurisdiction of the I.C.A.O. Council, in Can. Y.B. Int’L. 153, p. 168-69;
51
CAPITOLO SECONDO
L’ORGANIZZAZIONE DELL’AVIAZIONE CIVILE INTERNAZIO-
NALE.
1) Quadro istituzionale, fini, obiettivi e funzioni dell’O.A.C.I.
L’art. 43 della Convenzione di Chicago prevede la costituzione di una
«Organizzazione per l’aviazione civile internazionale»63 che, al momento
attuale, conta la partecipazione di centottantasei Stati membri64.
63 Cfr., PINTO, L’Organizzazione, op. cit., p. 214 ss; ERLER, Rechtsfragen der ICAO, Köln, 1967;
BUERGENTHAL, Law-making in the Internatinal Civil Aviation Organization, New York, 1969;
GIANNINI, Organizzazione e funzionamento dell’O.A.C.I., in Riv. dir. nav., 1952, p. 50; MANIN,
L’Organisation de l’aviation civile internationale, Paris, 1970; LATTANZI, Organizzazione, op. cit., p.
228 ss; MULLER, Die internationale zivilluftfahrtorganisation, Berlino, p. 185; SCIOLLA
LAGRANGE, Organizzazione, op. cit. p. 1 ss.
64 Gli Stati membri dell’O.A.C.I. sono: Afghanistan, Albania, Algeria, Angola, Antille e Bermuda,
Arabia Saudita, Argentina, Armenia, Arzebaijan, Australia, Austria, Bahamas, Bahrain, Bangladesh,
Barbados, Belarus, Belgio, Belize, Benin, Buthan, Bolivia, Bosnia-Erzegovina, Botswana, Brasile, Brunei
Darussalam, Bulgaria, Burkina Faso, Burundi, Cambogia, Cameroon, Canada, Capo Verde, Ciad, Cile,
Cina, Cipro, Columbia, Comoros, Congo, Costa d’Avorio, Costa Rica, Croazia, Cuba, Danimarca,
Ecuador, Egitto, Emirati Arabi Uniti, El Salvador, Eritrea, Estonia, Etiopia, Figi, Filippine, Finlandia,
Francia, Gabon, Gambia, Gana, Georgia, Germania, Giamaica, Giappone, Gibuti, Giordania, Grecia,
Grenada, Guinea-Bissau, Guinea Equatoriale, Grenata, Guyana, Haity, Honduras, India, Indonesia, Iran,
Iraq, Irlanda, Islanda, Isole di Cook, Isole Marshall, Isole Salomone, Israele, Italia, Kazakistan, Kenia,
52
Come si è detto, la seconda parte della Convenzione si occupa degli
scopi e dei fini che l’Organizzazione per l’aviazione civile internazionale
persegue (art. 44) 65, nonché delle competenze dei suoi organi principali,
l’Assemblea e il Consiglio permanente (da art. 48 a art. 55), e degli altri
organi sussidiari e tecnici quali il Segretariato ed il relativo personale 66 (da
art. 58 a art. 60), la Commissione per la navigazione aerea e il Comitato per
i trasporti aerei (artt. 54, lett. d, 56 e 57). In essa sono, inoltre, definite le
Kiribati, Kuwait, Kyrgyzstan, Lao People's Democratic Republic, Libano, Lesotho, Liberia, Libia,
Liechtenstein, Lituania, Lussemburgo, Madagascar, Malati, Malesia, Maldive, Mali, Malta, Marocco,
Mauritania, Mauritius, Messico, Micronesia, Monaco, Mongolia, Mozambico, Myanmar, Namibia, Nauru,
Nepal, Nicaragua, Niger, Nigeria, Norvegia, Nuova Zelanda, Oman, Paesi Bassi, Pakistan, Panama, Palau,
Papua Nuova Guinea, Paraguay, Perù, Polonia, Portogallo, Qatar, Regno Unito, Repubblica Ceca,
Repubblica Centro Africana, Repubblica di Corea, Repubblica Democratica di Corea, Repubblica
Dominicana, Repubblica di Moldavia, Repubblica Federale della Yugoslavia (Serbia Montenegro),
Repubblica Yugoslava di Macedonia, Romania, Ruanda, Russia, Santa Lucia, San Vincenzo e Grenada,
Samoa, San Marino, Sao Tomé e Principe, Senegal, Seyshelles, Sierra Leone, Singapore, Siria, Slovacchia,
Slovenia, Somalia, Sud-Africa, Spagna, Sri Lanca, Stati Uniti, Sudan, Suriname, Svezia, Svizzera,
Swaziland, Tagikistan, Tanzania, Thailandia, Togo, Tonga, Trinidat e Tobago, Tunisia, Turchia,
Turkmenistan, Uganda, Ucraina, Uruguay, Uzbekistan, Vanuatù, Venezuela, Viet Nam, Yemen, Zaire,
Zambia, Zimbaue.
65 La sede permanente dell’O.A.C.I. era stata fissata a Montreal dall’Assemblea dell’Organizzazione
provvisoria (P.I.C.A.O.), conformemente all’art. 45 della Convenzione, articolo che è stato poi emendato
nel 1954 per quella parte che prevedeva la possibilità di trasferimento della sede dell’Organizzazione solo
a titolo provvisorio.
66 Pur non essendone fatta menzione nell’art. 43, è evidente che altro importante organo
dell’Organizzazione è il Segretariato di cui si occupa il capitolo XI. In particolare, l’art.58 assegna al
Consiglio, ed in misura primaria all’Assemblea, il compito di determinare i metodi di nomina e le
condizioni di servizio del Segretario Generale e del personale del Segretariato.
53
procedure relative alla gestione finanziaria dell’Organizzazione (artt. 61, 62
e 63) e alla stipulazione degli accordi internazionali che l’O.A.C.I. può
eventualmente concludere (artt. 64 e 65).
Gli scopi dell’O.A.C.I. sono specificati dall’art. 44 della Convenzione
che identifica, in particolare, i seguenti obbiettivi dell’Organizzazione:
«sviluppare i principi e la tecnica della navigazione aerea internazionale e
favorire il pieno sviluppo dei trasporti aerei internazionali al fine di
assicurare il sano ed ordinato progresso dell’aviazione civile
internazionale». La stessa norma contiene, inoltre, una dettagliata
elencazione degli obiettivi finali ai quali deve tendere la realizzazione dei
predetti principi e, con varie ripetizioni, insiste soprattutto sulla sicurezza
della navigazione aerea e sull’equa ripartizione fra gli Stati delle possibilità
di sfruttamento economico dell’attività di trasporto aereo di cui necessitano
tutti i popoli del mondo.
Per quel che riguarda la natura dell’Organizzazione per l’aviazione
civile internazionale, essa rientra dal punto di vista giuridico nell’ambito
delle unioni di Stati istituzionali o organizzate, correntemente denominate
organizzazioni internazionali. Tuttavia, altra parte della dottrina considera
l’O.A.C.I. come organo di funzioni67 che pone in essere attività
67 Questa tesi, sulla natura delle organizzazioni internazionali che pongono in essere attività internazionali
in senso stretto, è stata elaborata da Arangio-Ruiz, il quale, nella fattispecie, le definisce come organi di
54
internazionali in senso stretto, creata dagli Stati in adempimento di un
trattato internazionale per mezzo del quale essi agiscono in stretta
collaborazione nel perseguimento degli scopi fissati dal patto istituivo e
relativi, nel caso di specie, allo sviluppo in generale della navigazione aerea
internazionale 68.
Peraltro, l’esame delle origini dell’O.A.C.I. evidenzia la natura
giuridica di trattato internazionale proprio della Convenzione di Chicago.
Infatti, le norme in essa contenute sono state create da un atto che si è
formato nell’ordinamento internazionale ed ha prodotto i suoi effetti in base
alle norme generali che regolano l’accordo come fonte del diritto
internazionale. La Convenzione, pertanto, appartiene a quella speciale
funzioni. Cfr., ARANGIO-RUIZ, Rapporti contrattuali fra Stati ed organizzazione internazionale, in
Arch. giur., 1950, CXXXIX, fasc. I-2, in particolare, p. 123 ss. Tale nozione è, invece, limitata dal
Perassi e dal Morelli ai cosiddetti organi o istituti internazionali. Cfr., per le tesi degli autori citati
rispettivamente, PERASSI, Lezioni di diritto internazionale, Padova, 1961, p. 170 ss., e MORELLI,
Nozioni di diritto internazionale, VII, Padova, 1967, p. 243 ss. e 257 ss.
68 Tale dottrina afferma che, al pari di quella degli organi «isolati », anche l’attività di alcune
organizzazioni internazionali, ossia dei loro organi, non è attività soggettiva, giacché se l’organizzazione
è soggetto questo è tale soltanto a fini di diritto generale diversi da quelli perseguiti con l’attività ad essa
affidata dagli Stati partecipanti all’accordo istitutivo. Infatti, il “mero accordo” fra Stati, data la natura del
diritto internazionale, non è idoneo a creare né organizzazione fra Stati (ivi comprese le fonti di
produzione normativa) né soggettività. Cfr., ARANGIO-RUIZ, Rapporti contrattuali, op. ult. cit., p.
123 ss. Dello stesso avviso, anche se ponendo qualche eccezione, sembra essere AGO, Considerazioni
su alcuni sviluppi dell’organizzazione internazionale, op. cit., p. 543 ss. ; LATTANZI, Organizzazione,
op. cit., p. 238.
55
categoria di trattati rappresentata dai trattati istitutivi di organizzazioni
internazionali, ai quali fa riferimento l’art. 5 della Convenzione di Vienna
del 1969 69.
Nell’ambito della suddetta cooperazione, finalizzata al perseguimento
degli obiettivi fissati dall’art. 44 della Convenzione, gli organi dell’O.A.C.I.
adempiono a funzioni diverse identificabili in primo luogo in compiti di
studio, documentazione e informazione, di carattere preparatorio e
preliminare rispetto alla funzione principale, che potremmo definire
69 La nozione di «organizzazione internazionale» denota, infatti, un’organizzazione tra governi, secondo
la sintetica ma chiara definizione contenuta nell’art.2, lett. I, della Convenzione di Vienna sul diritto dei
trattati del 23 maggio1969. Peraltro Tutte le organizzazioni internazionali presentano, sempre dal punto di
vista giuridico, alcuni elementi comuni che costituiscono un minimo comune denominatore ed identificano
altrettanti requisiti indispensabili. Cfr., MARCHISIO, L’ONU, op, cit., p. 21 ss. Tale orientamento trova
conferma nella giurisprudenza della Corte internazionale di giustizia la quale, anche se incidentalmente e
per questioni attinenti all’interpretazione della Carta dell’ONU, ha in vari pareri (su Certe spese delle
Nazioni Unite, del 20-7-1962, e quello relativo alla Liceità dell’uso delle armi nucleari da parte di uno
Stato in un conflitto armato) sottolineato che i trattati istitutivi di organizzazioni internazionali sono trattati
multilaterali, seppure trattati di un tipo particolare, che possiedono un carattere nello stesso tempo
convenzionale e istituzionale. Il carattere istituzionale, in particolare, deriva dal fatto che essi hanno ad
oggetto la creazione di nuovi soggetti di diritto, dotati di una certa autonomia, ai quali le parti affidano la
realizzazione di scopi comuni, poiché questi trattati non si limitano a porre situazioni giuridiche per gli
Stati membri, ma istituiscono, infatti, degli enti internazionali ed i loro organi, ripartendone le competenze
e determinandone le modalità di esercizio. Cfr., MONACO, Le caractére constitutionnel des actes
institutifs d’organisations internationales, in La Communauté internationale, Paris, 1974, p. 153- 154;
ROSENNE, Is the Constitution of an International Organization an International Treaty?, in
Comunicazioni e Studi, 1966, p. 21 ss.
56
«formale»70, diretta alla adozione di «atti» (rule-making), attraverso un
processo di treaty-making 71, la cui efficacia obbligatoria è soggetta al
classico procedimento di adozione e ratifica da parte degli Stati membri.
Tale funzione si sostanzia, in particolare, nella produzione di atti72
tendenti a determinare o indirizzare, secondo i casi, da soli o in connessione
con atti successivi posti in essere dagli stessi organi dell’O.A.C.I. ovvero
dagli Stati membri, il comportamento di questi ultimi nei rapporti reciproci
ovvero nei confronti dei loro cittadini, nonché a consentire un’attività di
controllo sul comportamento degli Stati medesimi.
Non secondaria importanza riveste, inoltre, la funzione cosiddetta
«operativa», di cui ci occuperemo più avanti nel nostro lavoro parlando
delle funzioni del Consiglio, esercitata dall’O.A.C.I., sempre nel campo
della navigazione aerea, nella quale essa assume una veste, per così dire,
70 LATTANZI, Organizzazione, op. cit., p. 238.
71 Cfr., KIRGIS, Aviation, in United Nations Legal Order (Ed. by) Schachter, Jorner, Cambridge,
1995, p. 825 ss.
72 Gli atti in questione, lungi dall’essere degli atti nel significato attribuito a tale termine dalla dommatica
giuridica, possono essere considerati fatti giuridicamente rilevanti o tutt’al più dei fatti giuridici in senso
stretto, la cui rilevanza, però, non va mai al di là degli effetti meramente obbligatori dell’accordo. In
proposito, cfr., ARANGIO-RUIZ, Rapporti contrattuali, op. cit., p. 723.
57
«attiva», in quanto i suoi stessi organi agiscono materialmente e
direttamente nella promozione della cooperazione aerea 73.
Tuttavia, parlando delle funzioni dell’O.A.C.I., osserviamo che la
Convenzione attribuisce ai suoi organi principali una notevole ingerenza
nei confronti degli Stati membri per quanto attiene alla regolamentazione e
standardizzazione della materia della navigazione e dei trasporti aerei
internazionali, ingerenza che si concretizza nell’esercizio di alcuni poteri
che secondo l’esemplificazione fattane dal Giannini74 appartengono a
quattro categorie: a) potere informativo (art. 67 ); b) potere di intervento e
sostituzione per gli aeroporti e le installazioni (da art. 68 a 76); c) potere
di cooperazione assistenziale per esercizi in comune ed i servizi in pool
(da art. 77 a 79); d) potere di decidere sulla conformità delle aviolinee
alla Convenzione (da art. 86 a 88) e di imporne la osservanza 75.
73 Sull’attività operativa delle Organizzazioni internazionali, cfr., AGO, Considerazioni, op. cit., p. 551;
NAPOLETANO, Funzioni operative di azione diretta delle organizzazioni internazionali, in Comun.
intern., 1979, p. 399 ss.
74 GIANNINI, Funzioni e funzionamento dell’O.A.C.I., in Riv. dir. nav., 1952, p. 55.
75 Delle funzioni suddette si occupa la parte terza della Convenzione di Chicago, relativa ai trasporti
aerei internazionali, stabilendo che «ogni Stato si impegna a che le proprie aviolinee internazionali,
conformemente alle prescrizioni del Consiglio, depositino presso il Consiglio stesso rapporti periodici sul
traffico, statistiche sui costi e rendiconti finanziari con l’ammontare e l’origine di tutte le entrate. Ogni
Stato si impegna a designare le rotte sul proprio territorio e gli aeroporti da utilizzare. Se il Consiglio
ritiene che gli aeroporti o le installazioni non sono sufficienti, procede a consultazioni con lo Stato
58
Senza voler compiere un’analisi comparativa tra l’O.A.C.I. e gli
organismi analoghi che la hanno preceduta, possiamo affermare che la
costruzione normativa della Convenzione di Chicago istitutiva
dell’O.A.C.I. presenta caratteri profondamente innovativi. E’ sufficiente
ricordare che essa conferisce all’O.A.C.I., come sopra accennato,
particolari funzioni «operative», consentendogli, ad esempio, di agire per
conto ovvero in sostituzione (potere surrogatorio) degli Stati membri
qualora essi siano impossibilitati a realizzare certe installazioni a terra che si
rilevassero necessarie alla navigazione aerea (artt. 69, 70 e 71). Altra
manifestazione di novità è data dalla possibilità che l’O.A.C.I. ha di
esercitare il diritto di accertare i costi di esercizio e i sussidi di cui godono le
aviolinee e di impedire la concorrenza quando ritenuta sleale (dumping)
(artt. 15, 27 e 67).
Possiamo, quindi, formulare alcune considerazioni in merito
all’anzidetta significativa, sebbene prudente, ingerenza dell’O.A.C.I.
nell’operato degli Stati membri circa la concreta attuazione delle
normative internazionali in materia di navigazione e trasporto aereo,
interessato per porre rimedio alla situazione. Due o più Stati possono costituire organizzazioni per
l’esercizio in comune dei trasporti aerei o mettere in pool i propri servizi su qualsiasi rotta o regione,
purché siano rispettate le norme della Convenzione, comprese quelle relative alla registrazione degli
accordi presso il Consiglio.».
59
osservando che l’O.A.C.I. potrà assolvere compiutamente ai propri fini
istituzionali di organo leader, moderatore e regolatore dei trasporti aerei
internazionali76 solo in presenza di relazioni internazionali improntate ad
una cooperazione pacifica, in cui gli Stati consentano l’ingerenza e l’azione
dell’Organizzazione nell’ambito delle sfere delle loro sovranità.
Ove, invece, questa cooperazione pacifica non si dovesse concretare,
l’esercizio delle funzioni e dei poteri che la Convenzione conferisce
all’O.A.C.I. verrebbe indubbiamente ad urtare contro la resistenza degli
Stati membri, in quanto in assenza dei necessari presupposti tali poteri si
manifesterebbero inevitabilmente come eccessivi ed invadenti.
Proprio per evitare l’urto contro la resistenza degli Stati membri ed
anche al fine di evitare la staticità e la rigidità tipica delle norme giuridiche,
76 Cfr., al riguardo, DUCREST, Une novelle dynamique des fonctions législative et quasi-législative de
l’organisation de l’aviation civile internationale ?, in Annals of Air Space Law, 1996, p. 29 ss.
(L’autore, con un’attenta analisi comparativa delle funzioni legislative e quasi-legislative svolte
dal’O.A.C.I. e da altre organizzazioni internazionali quali l’OIL, l’UNESCO, l’OMS, l’UIT, l’U.E., ecc,
conduce, in chiave internazionalistica, un approfondimento sugli aspetti giuridici degli strumenti statutari
della Convenzione di Chicago che maggiormente hanno inciso sulla mancata realizzazione
dell’applicazione universalistica delle normative O.A.C.I., giungendo alla conclusione che l’O.A.C.I.,
avendo nei suoi oltre cinquant’anni di attività manifestato i propri limiti al riguardo, allo scopo di
mantenere il proprio ruolo di leader nella regolamentazione dell’aviazione civile internazionale, dovrebbe
provvedere alla revisione delle proprie funzioni di produzione normativa, adottando il principio legislativo
per tutti i tipi di emendamenti procedendo, in particolare, alla sostanziale revisione della procedura di
emendamento disciplinata dall’art. 94 della Convenzione e alla semplificazione del sistema di
notificazione delle differenze ivi disciplinato, onde assicurare maggiore flessibilità all’azione
60
avuto riguardo al campo di attività oggetto di intervento da parte
dell’O.A.C.I., caratterizzato da un eccezionale processo evolutivo, si è
voluto creare un organismo dotato di strumenti flessibili e dinamici
reputati idonei a consentire un continuo e rapido adeguamento delle norme
e dei metodi alle mutevoli esigenze dell’aviazione civile internazionale,
sensibile allo incessante sviluppo della tecnica e delle necessità dei mercati,
onde favorire un uniforme, ordinato, sicuro e possibilmente efficiente
esercizio del traffico aereo.
Coerentemente ai fini e agli obiettivi fissati dalla Convenzione, si è
dato vita a quel complesso di regole chiamate «standards internazionali» e
«sistemi pratici raccomandati» da disporsi, per comodità, come Allegati
alla Convenzione stessa, al fine precipuo di conseguire, su basi
internazionali, la necessaria ed irrinunciabile unificazione e
standardizzazione di tutto quanto attiene all’esercizio della navigazione
aerea nella sua prevalente specificazione fenomenologia tecnico-
operativa.
dell’organizzazione e per garantire gli indispensabili criteri di sicurezza dell’aviazione civile
internazionale).
61
2) La natura degli atti dell’O.A.C.I.
La funzione normativa (formale), nel senso accennato prima,
rappresenta certamente uno dei compiti fondamentali dell’O.A.C.I.
essendosi essa posta, tra gli scopi essenziali, quello di uniformare e
standardizzare la disciplina della navigazione aerea internazionale.
Questa funzione si esplica, tra l’altro, anche mediante l’adozione da
parte del Consiglio di standards e sistemi pratici raccomandati che, dopo
essere stati materialmente predisposti da apposite Divisioni tecniche 77,
sono preparati dalla Commissione per la navigazione aerea e, infine, dopo
l’adozione da parte del Consiglio comunicati agli Stati contraenti.
Quest’ultima funzione ed il relativo procedimento di adozione degli
standard and recommended practices, ed in particolare dei c.d. «Allegati»
sarà oggetto di ulteriore approfondimento.
77 La Commissione per la navigazione aerea dell’O.A.C.I. opera mediante una articolata struttura
interna composta da undici divisioni specializzate, e precisamente: AGA - Aerodromes, Air Routes and
Ground Aids (aeroporti, aerovie e installazioni al suolo); AIG - Aircraft Accident Investigation
(inchieste sugli incidenti aerei); AIR - Airworthiness (aeronavigabilità); AIS - Aeronautical Information
Service (servizio informazioni aeronautiche); COM - Communications (comunicazioni aeronautiche);
MAP - Aeronautical Charts (carte aeronautiche); MET - Meterology (meteorologia) ; OPS - Aircraft
Operation (esercizio tecnico degli aeromobili); PEL - Personnel Licensing (licenze del personale);
RAC - Rules of the Air and Air Traffic Control (regole dell’aria e controllo del traffico aereo); SAR -
Search and Rescue (Ricerca e Soccorso).
62
In tema di funzione «formale» dell’O.A.C.I., va osservato che tutti gli
atti che gli organi dell’O.A.C.I. pongono in essere in adempimento di questa
funzione, sia quindi le «decisioni» sia le «raccomandazioni», hanno al
massimo l’effetto di specificare o concretare i rapporti obbligatori fra gli
Stati membri scaturenti dalle statuizioni del patto istitutivo, ovvero di far
cessare determinati obblighi o, in altri casi, di realizzare le condizioni dal
cui verificarsi dipende il sorgere di alcuni obblighi, siano essi strumentali o
sostanziali, già previsti dal patto istitutivo.
In tale prospettiva78, gli accordi che istituiscono le organizzazioni
internazionali, oltre ad obblighi immediati e determinati79, possono porre
obblighi non concretamente determinati e, quindi, predisporre gli strumenti
organici idonei che a mezzo delle loro «decisioni» e «raccomandazioni»
possono, di volta in volta, far scattare in concreto, o anche far cessare, gli
obblighi astrattamente posti dall’Accordo, ovvero realizzare le condizioni
per l’emanazione di successivi atti ad opera degli organi dell’O.A.C.I. o ad
opera degli stessi Stati.
78 LATTANZI, Organizzazione, op. cit., p. 239.
79 Appartengono a questo tipo le norme contenute nell’art.1 della Convenzione di Chicago relative, per
esempio, al reciproco riconoscimento degli Stati contraenti del principio di «sovranità sullo spazio aero»
sovrastante i rispettivi territori nazionali. Al riguardo, cfr., AGO, Stati e altri enti (soggettività
internazionale), in Nuovissimo digesto italiano, XVIII, 1971, p. 194 ss.
63
Ciò premesso, anche se in alcuni casi si parla di atti con efficacia
obbligatoria, detta efficacia va intesa non nel senso che tali atti creerebbero
nuovi rapporti di diritto-obbligo perché previsti come fatti di produzione
giuridica dai patti istitutivi80, ma nel senso invece che, pur operando essi
esclusivamente come fatti giuridici a cui l’accordo attribuisce determinati
effetti, nel caso degli atti vincolanti, l’effetto è quello di concretare,
attraverso il contenuto della decisione, il contenuto dell’obbligo
astrattamente previsto ovvero di chiarire la portata di un obbligo già
determinato nell’accordo o, ancora, di precisarne i termini di applicazione
e, quindi di stabilire, con la decisione, il comportamento che dovrà essere
tenuto dagli Stati membri.
3) Le decisioni.
Passando alla disamina delle disposizioni della Convenzione di
Chicago, nell’ambito della categoria delle decisioni il cui contenuto, come
abbiamo visto in precedenza, vale a determinare il contenuto dell’obbligo
statutario astrattamente previsto, possiamo distinguere due ipotesi: la prima
80 ARANGIO-RUIZ, Rapporti contrattuali, op. cit., p. 129; Ib., The normative Role, of the General
Assembly of the United Nations and the Declaration of Principles of Friendly Relation, in Recureil des
cours de l’Accadèmie de droit international de La Haye, 1972, III, p.137, 1974, p. 723.
64
riguarda gli atti che prevedono un obbligo di risultato per gli Stati membri
senza alcun riferimento ai mezzi che essi devono adottare affinché
l’obbiettivo richiesto possa essere effettivamente realizzato; la seconda
ipotesi riguarda, invece, il caso in cui l’obbligo previsto dalla decisione
riguarda proprio il modo di essere o di atteggiarsi degli ordinamenti interni
degli Stati. Si tratta, in altri termini, di norme che obbligano o autorizzano
gli Stati a cui si indirizzano a conferire un dato modo di essere ai propri
ordinamenti interni mediante l’emanazione o meno di date norme, ovvero
ad esplicare o meno una data attività amministrativa o giudiziaria 81.
Considerato, inoltre, un altro aspetto delle decisioni che pongono
obblighi di risultato, questi possono avere, a seconda dei casi, carattere
strumentale ovvero carattere sostanziale rispetto agli obiettivi che la
cooperazione internazionale si prefigge mediante l’adesione degli Stati
all’Accordo istitutivo dell’Organizzazione82.
81 Cfr., MORELLI, Nozioni, op. cit., p. 60; Nel Sixiéme rapport sur la responsabilité des Etats,
Commisssion du droit international, doc. A/CN. 4/302 et Add. I à 3, in Annuarie de la Commission du
droit international, 1977, II, 4 ss., L’AGO ugualmente distingue, sotto l’aspetto indicato, «une
obbligation internationale requérant de l’Etat l’adption d’un comportement spécifiquement déterminé» e
«une obligatio internationale requérant de l’Etat l’obtention d’un résultat».
82 ARANGIO-RUIZ, Rapporti Contrattuali, op. cit., p. 124 ss.
65
Al riguardo, concretizza un obbligo di risultato strumentale la
decisione con cui l’Assemblea dispone la ripartizione delle quote di spesa
fra gli Stati membri dell’O.A.C.I., ex art. 61 della Convenzione, o quando
l’Assemblea o il Consiglio dell’O.A.C.I. decidono la composizione
materiale di un certo organo o ne istituiscono uno nuovo (artt. 49 e 55).
Si è, invece, in presenza di un obbligo di risultato sostanziale nel caso
della decisione con cui il Consiglio fissa le modalità generali di
applicazione delle norme della Convenzione di Chicago relative alla
nazionalità e all’immatricolazione degli aeromobili impiegati da aziende di
esercizio internazionali costituite dagli Stati per una gestione in comune di
alcuni servizi aerei 83.
Un altro caso di obbligo di risultato sostanziale, che peraltro interessa
particolarmente l’oggetto del presente studio, è rappresentato dall’adozione
da parte del Consiglio (attraverso una procedura alquanto complessa nella
quale, come vedremo meglio più avanti, è richiesto anche l’intervento degli
Stati membri) degli standards relativi agli aspetti tecnici della navigazione
aerea internazionale, per i quali la Convenzione pone, entro certi limiti,
quella particolare specie di obbligo di conformità delle legislazioni
nazionali dei singoli Stati membri.
83 Vedi, le disposizioni del cap. III della Convenzione di Chicago relative alla nazionalità degli
aeromobili.
66
4) Le Raccomandazioni.
Per quanto attiene invece agli atti non vincolanti adottati dagli
organi dell’O.A.C.I. e che, analogamente agli atti di altre organizzazioni
internazionali, vengono solitamente denominati col termine di
«raccomandazioni»84, va precisato che essi talvolta, allo stesso modo delle
decisioni, costituiscono semplicemente fatti giuridici in senso stretto a cui la
Convenzione attribuisce determinati effetti che non si concretizzano mai
nell’obbligo di attuare quanto in essi stabilito ma, piuttosto, nella
realizzazione di una condizione al cui verificarsi scatta un obbligo statutario
di contenuto diverso da quanto richiesto nella raccomandazione85.
84 MALINTOPPI, Le raccomandazioni internazionali, Milano, 1958, p. 10.
85 E’ possibile, pertanto estendere alle raccomandazioni dell’O.A.C.I. la distinzione applicata da una
parte della dottrina alle raccomandazioni delle organizzazioni internazionali e riferita, in particolare, alla
distinzione fra le raccomandazioni a cui singole disposizioni statutarie attribuiscono determinati effetti e
quelle alle quali si ritiene possibile ricollegare la violazione del generico obbligo di cooperazione
contenuto in ogni accordo istitutivo di una organizzazione internazionale, violazione che per il Malintoppi
si realizzerebbe, ad esempio, nel caso di un «sistematico rigetto da parte di uno Stato membro delle
raccomandazioni indirizzate ad esso, isolatamente o congiuntamente con altri Stati», rigetto che «pone in
essere indubbiamente una situazione incompatibile... con quell’obbligo di cooperazione». Al riguardo,
cfr., MALINTOPPI, Le Raccomandazioni, op. cit., p. 3 e 25.
67
In altri casi le raccomandazioni sono contemplate da una norma della
Convenzione come uno degli elementi 86, fra i tanti, idonei e sufficienti a
determinare eventuali effetti indiretti implicitamente previsti da altre norme
delle Convenzione medesima 87 .
In tale contesto, è possibile ravvisare un eventuale effetto indiretto
nelle raccomandazioni di cui agli artt. 15 e 25 della Convenzione
dell’O.A.C.I..
Infatti, la prima norma, nel porre il principio di non discriminazione
nell’utilizzo degli aeroporti e delle relative installazioni e servizi di
navigazione aerea nonché negli oneri imposti o autorizzati per l’uso di tali
aeroporti, installazioni e servizi, dispone che gli Stati sono tenuti a
pubblicare e a comunicare all’Organizzazione gli oneri predetti che, a
richiesta di uno Stato interessato, possono essere sottoposti all’esame del
Consiglio che in proposito predisporrà un rapporto indirizzando
raccomandazioni agli Stati interessati
L’art. 25, relativo alle misure di assistenza e soccorso per gli
aeromobili in stato di distress (searce and resque operations), stabilisce
86 Cfr., MORELLI, Nozioni, op. cit., p. 269, per la nozione di fatto giuridicamente rilevante e
MALINTOPPI, Le Raccomandazioni, op. cit., p. 25 ss., con particolare riguardo al problema specifico
delle raccomandazioni prive di effetti diretti . 87 MALINTOPPI, Le Raccomandazioni, op. ult. cit., p. 223 ss., 45 ss. e 312 ss.
68
che «ogni Stato contraente che abbia intrapreso ricerche di aeromobili
scomparsi collaborerà a quelle misure coordinate che possano essere
raccomandate di volta in volta in applicazione della presente Convenzione».
Dato che nelle due norme suddette nulla è detto in proposito agli atti
ivi previsti e, in particolare, ai loro effetti, è da ritenere che tali
raccomandazioni non hanno alcun effetto diretto o, tutt’al più, in
connessione con i comportamenti degli Stati che sistematicamente ne
rifiutino l’osservanza, quello indiretto della violazione del generico obbligo
di cooperazione posto dalla Convenzione di Chicago.
Altro caso in cui, se uno Stato membro non si attiene a quanto
previsto in una raccomandazione, è possibile riscontrare una violazione del
generico obbligo di cooperazione è riconducibile alle norme relative
all’adozione da parte del Consiglio del cosiddette «pratiche e procedure
raccomandate», tenuto conto del fatto che alcune delle disposizioni della
Convenzione che espressamente le prevedono, accomunando peraltro nella
formulazione le pratiche, le procedure e gli standards, impegnano gli Stati
membri a fare il possibile per conformare i propri ordinamenti interni al
contenuto di tutta la normativa tecnica stabilita dagli organi dell’O.A.C.I.,
prevedendo, altresì, il controllo dell’Organizzazione sulla «non applica-
69
zione» di tali raccomandazioni, anche se nel caso di specie viene ad essere
escluso possa trattarsi di violazione della Convenzione (art. 54, lett.f).
Parte della dottrina88 ravvisa un ulteriore effetto diretto nelle
raccomandazioni contemplate nell’art. 94, comma 2, che attribuisce
all’Assemblea la competenza a raccomandare agli Stati la ratifica di
emendamenti da essa approvati nonché la competenza a mettere in
questione l’opportunità che lo Stato che non abbia ratificato, entro un
termine stabilito, un emendamento ritenuto importante, mantenga lo status
di membro dell’Organizzazione.
Le raccomandazioni in questione tuttavia non costituiscono la
condizione perché scatti un qualche obbligo a carico degli Stati, bensì esse
hanno il solo effetto di concretare il più volte citato generico obbligo di
cooperazione. Restando però lo Stato del tutto libero di ratificare o meno
l’emendamento in questione, l’atto che ne raccomandi la ratifica non pone
in capo ad esso alcun obbligo particolare, rappresentando l’atto suddetto
insieme al comportamento degli Stati che rifiutino la ratifica
dell’emendamento la condizione perché gli altri Stati membri ritirino in
consenso ad essere vincolati dalla Convenzione di Chicago nei confronti dei
primi.
88 LATTANZI, Organizzazione, op. cit., p. 242.
70
Infine, sebbene si parli89 di un ulteriore competenza a indirizzare
raccomandazioni agli Stati da parte degli organi dell’O.A.C.I. con
riferimento alle ipotesi disciplinate dagli artt. 69 e 78, viene osservato90
che gli atti specificamente designati come raccomandazioni dall’art.69 non
sono vere è proprie raccomandazioni, ma tutt’al più proposte di
arrangement presentate dal Consiglio agli Stati interessati, una volta
accertata da parte del Consiglio, previe apposite consultazioni con gli Stati
medesimi, l’insufficienza delle cosiddette «facilitazioni» approntate da uno
Stato per il regolare svolgimento della navigazione aerea, finalizzate alla
ricerca di un soluzione adeguata alle circostanze che poi, a norma dell’art.
70 della Convenzione, potrà formare oggetto di un accordo ad hoc
concluso tra lo Stato e il Consiglio.
Che non si tratti di una raccomandazione, nel senso solitamente
attribuito a tale espressione dalla dottrina e dalla prassi delle organizzazioni
internazionali, ma di una proposta di arrangement lo si deduce dalla ratio
dello stesso art. 69 che, nella parte finale, prevede che «nessuno Stato
contraente sarà considerato colpevole di infrazione alla presente
Convenzione qualora manchi di eseguire tali raccomandazioni». Ciò non
89 MALINTOPPI, Le raccomandazioni, op. cit., p 327 ss. 90 LATTANZI, Organizzazione, op. cit., p. 242.
71
può che avere l’unico significato che il non attenersi da parte degli Stati
membri a quanto stabilito negli atti contemplati in questa disposizione, oltre
ad essere privo di qualsiasi effetto diretto, non comporta neppure la
violazione del generico obbligo di cooperazione91.
In quanto poi all’art. 78, relativo alla costituzione e al funzionamento
di organismi di gestione in comune e di servizi in pool, è stabilita la
Competenza del Consiglio a «suggerire agli Stati contraenti interessati di
formare organizzazioni congiunte per l’esercizio di servizi aerei su qualsiasi
rotta od in qualsiasi regione». Da ciò si deduce che anche questi atti,
mancando dell’effetto indiretto che qualche autore, invece, ravvisa
sussistere 92, a nostro parere non possono qualificarsi come delle vere
raccomandazioni, dato che con l’uso del termine «suggerire» 93 si è voluto,
verosimilmente, attribuire ad essi una valenza minore rispetto a quella che
91 Il Malintoppi ritiene tale eccezione all’effetto che consegue alla inosservanza delle raccoman-dazioni
(violazione del generico obbligo di cooperazione) come una conferma della validità sua teoria
(MALINTOPPI, Le Raccomandazioni, op. cit., p. 328 nt. 25 e 294, nt.100).
92 Le ipotesi disciplinate dall’art. 78 della Convenzione di Chicago sono viste come raccomandazioni da
MANIN, L’Organisation de l’aviation civile internationale, Paris, 1970, p. 250 ss.
93 Il verso «recommend» era contemplato nel progetto di art. IX proposto da Stati Uniti, Canada, e Regno
Unito di Gran Bretagna e articolato in tre commi. Esso, nella stesura definitiva dell’art, 78, veniva
sostituito dal verbo «suggest» e i tre commi divenivano rispettivamnete gli artt. 77, 78 e 79.
72
attiene al termine raccomandazione che, invece, era stato espressamente
utilizzato nella prima stesura dell’art. 78.
Possiamo concludere che, sebbene in pochissimi casi la Convenzione
di Chicago citi espressamente le raccomandazioni, non possiamo di certo
escludere l’esistenza di una competenza generica degli organi dell’O.A.C.I.
ed in particolare dell’Assemblea e del Consiglio ad emettere
raccomandazioni anche al di fuori dei casi espressamente specificati dalla
Convenzione, essendo tale competenza generica a raccomandare
implicitamente prevista nell’art. 44 della Convenzione.
Infatti, come sostenuto da alcuni autori ed in particolare dal
Malintoppi94, l’art. 44 della Convenzione di Chicago attribuisce
all’Organizzazione compiti estremamente vasti che rischierebbero di
rimanere inattuati qualora la competenza a raccomandare degli organi
dell’O.A.C.I. fosse limitata ai casi esplicitamente disciplinati dalla
Convenzione, ivi compresi quelli relativi all’adozione degli standards e
delle pratiche raccomandate, che pur toccando molti aspetti tecnici della
navigazione aerea, non possono certamente coprire tutti i campi contemplati
dall’art. 44.
94 MALINTOPPI, Le Raccomandazioni, op. cit., p. 295 ss.
73
A tal riguardo è da condividere l’opinione che, in tema di competenza
ad emanare raccomandazioni generiche desumibile dai criteri generali della
Convenzione di Chicago fortemente ispirati ad una larga distinzione di
funzioni tra i due organi principali, ritiene che essa spetti tanto
all’Assemblea quanto al Consiglio.95
5) La revisione della Convenzione di Chicago
Un particolare accenno merita la procedura di emendamento della
Convenzione di Chicago. Essa è descritta dall’art. 94 che, peraltro, non
pone alcuna distinzione, ai fini della revisione, tra disposizioni di carattere
normativo e quelle, invece, concernenti l’istituzione dell’Organizzazione96.
Tale norma prevede che qualsiasi proposta di emendamento della
Convenzione deve essere approvata dall’Assemblea generale dell’O.A.C.I.
con una maggioranza di due terzi dei suoi componenti. L’Assemblea fissa
anche il numero minimo delle ratifiche necessario per l’entrata in vigore
dell’emendamento, numero che, comunque, non può essere inferiore ai due
95 MALINTOPPI, Le Raccomandazioni, op. cit., p. 297, nt. 107. 96 LATTANZI, Organizzazione, op. cit., p.245 ss.
74
terzi degli Stati membri e che, una volta raggiunto, fa scattare l’entrata in
vigore dell’emendamento medesimo per gli Stati che lo hanno ratificato.
Come già precisato in tema di espulsione, l’Assemblea può stabilire,
nella risoluzione che approva l’emendamento, che uno Stato che ometta di
ratificarlo entro un termine appositamente fissato decade ipso facto dalla
qualità di membro dell’Organizzazione e parte della Convenzione 97.
Sempre in merito al tema della procedura di emendamento della
Convenzione, si segnala la delicata questione interpretativa legata
all’infelice redazione dell’art. 94, dalla cui lettera, e in particolare l’inciso
«nei confronti degli Stati che l’hanno ratificato», parrebbe derivare la
conseguenza che, una volta raggiunto il numero di ratifiche minimo stabilito
dall’Assemblea, l’emendamento svolgerebbe i suoi effetti esclusivamente
nei riguardi degli Stati membri che lo abbiano ratificato, mentre per quegli
97 Nei nove casi di emendamenti della Convenzione di Chicago finora approvati dall’Assemblea generale
dell’O.A.C.I. tale misura non è mai stata adottata. A tutt’oggi, sono stati adottati i seguenti emendamenti:
art. 49, punto e., che, conseguentemente, fa ora riferimento a bilanci annuali e non più a un bilancio
annuale; art. 50, punto a., più volte modificato per permettere l’adeguamento dei membri del Consiglio
all’aumento dei membri dell’Organizzazione; art. 61 che come l’art. 49, punto e., faceva riferimento al
bilancio annuale; art. 93-bis, che è stato aggiunto nel 1947, ma è entrato in vigore nel 1961, a seguito
dell’istituzione delle Nazioni Unite al fine di legare le sorti di membro dell’O.A.C.I. a quelle di membro
delle Nazioni Unite; l’art. 83-bis, introdotto nel 1980 e relativo al trasferimento di alcune funzioni e
obbligazioni dagli Stati di immatricolazione agli Stati di esercizio degli aeromobili (banalizzazione); art.
3-bis, introdotto nel 1984, che ha codificato la norma consuetudinaria dell’interdizione al ricorso dell’uso
della forza contro gli aeromobili civili. Crf., LATTANZI, Organizzazione, op. cit., p. 246; DUCREST,
Une nouvelle, op. cit., p. 34.
75
Stati che non abbiano provveduto in tal senso permarrebbero in vigore le
vecchie disposizioni della Convenzione nella versione non emendata 98.
Al riguardo è da ritenere99 che, alla stregua dei criteri di
interpretazione sistematica, la norma in questione vada inserita nel quadro
normativo generale della Convenzione di Chicago operando, se del caso,
una distinzione fra disposizioni che si riferiscono direttamente ad obblighi e
diritti individuali degli Stati e disposizioni che concernono, invece, la
struttura istituzionale dell’Organizzazione, come quelle relative alla
composizione di certi organi100.
Appare, infatti, del tutto illogico ed inimmaginabile, per quest’ultimo
tipo di disposizioni, la coesistenza di due diversi regimi organizzativi che
facciano supporre in vigore la medesima disposizione sia nella versione
emendata, valida per gli Stati che hanno proceduto alla ratifica, e sia nella
98 Cfr., in particolare, MATEESCO MATTE, Traitè de droit aérien aèronautique, III, Paris, 1980.
Secondo questo autore, in tutti i casi di emendamento della Convenzione di Chicago, la versione non
emendata permane in vigore per quegli Stati che non hanno accettato l’emendamento stesso; contra:
LATTANZI, Organizzazione, op. cit., p. 245 e SCIOLLA LAGRANGE, Organizzazione, op. cit., p. 5.
99 Cfr., LATTANZI, Organizzazione, op. ult. cit., p. 245 ss.; SCIOLLA LAGRANGE, Organiz-
zazione, op.ult. cit., p. 5.
100 Cfr., DUCREST, Une nouvelle, op. cit., p. 37 ss.
76
versione non emendata, valida per gli Stati che non hanno accettato la
modifica medesima 101.
L’Assemblea dell’O.A.C.I., sin dalle sue prime sessioni, si è occupata
della questione relativa all’interpretazione dell’art. 94 della Convenzione e
non essendo pervenuta ad alcuna soluzione soddisfacente decideva di
mantenere lo status quo richiedendo un apposito parere al Comitato
giuridico dell’O.A.C.I. relativamente ad alcune proposte di revisione della
procedura di emendamento della Convenzione, in attesa della cui
formulazione venne adottata una moratoria della durata di tre anni ( dal
1947 al 1950) 102.
Nel 1950, scaduta la moratoria, l’Assemblea generale dell’O.A.C.I.,
in occasione della sua quarta sessione, ha ritenuto che non fosse necessario
procedere all’emendamento dell’art. 94 pervenendo, quindi, all’adozione
101 La questione si è posta soprattutto con riferimento agli emendamenti dell’art. 50, comma 1, della
Convenzione che fissa la composizione del Consiglio, passata dagli iniziali ventuno membri agli attuali
trentatré membri, dovendosi così ritenere, stando alla lettera dell’art. 94, che solo per gli Stati ratificanti
gli emendamenti sia di volta in volta cambiata la maggioranza dalla quale dovevano essere adottate le
decisioni del Consiglio. Cfr., MANKIEWICZ, Augmentation du nombre des membres du Conseil de
l’O.A.C.I., in Annuarie francais de droit international, 1976, p. 445.
102 Cfr., PHILLIPS, Constitutional Revision in the Specialized Agencies, 1968, AJIL, p. 667.
77
della risoluzione A 4-3 titolata «Policy and Program for Amending the
Convention»103.
In base ai contenuti di tale risoluzione l’art. 94 va ora letto nel senso
che la revisione della Convenzione è giustificata a condizione che
l’esperienza dimostri che l’emendamento sia possibile e auspicabile.
L’Assemblea, in tale circostanza, interpretando la norma in argomento e
colmando alcune lacune della Convenzione la quale, nel prevedere all’art.
49, lett. f, tra i compiti dell’Assemblea quello di esaminare le proposte di
revisione della Convenzione, non stabilisce da chi le proposte possano
venire, ha affidato l’iniziativa di tale proposta sia ad ogni Stato contraente
(che dovrà sottoporla per iscritto al Consiglio almeno sei mesi prima
dell’apertura della sessione dell’Assemblea alla quale sarà presentata) e sia
al Consiglio, nel caso in cui questo organo giudichi urgente l’emendamento.
La risoluzione, inoltre, privilegia il metodo di revisione a mezzo di
emendamenti specifici escludendo quello della revisione generale.
Ora, il fatto che l’Assemblea non ha mai dato attuazione alle
previsioni dell’art. 94, anche quando sono stati approvati emendamenti
importanti come quelli relativi alla composizione dei certi organi e che
103 Vedi, Risoluzione O.A.C.I., A 4-3, Doc. O.A.C.I. 9602 (1950); STACY, Excerpts from Report of
U.S. Delegation to the Fourth Session of the ICAO Assembly, 1950, in J. Air. L. & Comm., p. 318.
78
formalmente avrebbero trovato applicazione solo per gli Stati ratificanti,
mantenendo in vigore, invece, le vecchie disposizioni non emendate per altri
Stati, porta a ritenere che l’atteggiamento di fatto tenuto in seno
all’Organizzazione dagli Stati che non hanno ratificato tali emendamenti, e
che peraltro non si sono opposti al nuovo funzionamento dei diversi organi,
vale come manifestazione tacita del consenso e l’O.A.C.I. svolge ormai le
sue funzioni, e non potrebbe essere altrimenti, conformemente alle
disposizioni emendate 104.
In merito alla natura della funzione svolta in questo campo
dall’Assemblea, è dottrina pacifica105 che quest’organo nell’espletamento di
tale compito non crei affatto norme internazionali vincolanti per gli Stati
membri, rappresentando al più essa un’attività prodromica di elaborazione
materiale e autenticazione di un emendamento che sarà poi oggetto delle
ratifiche degli Stati. In definitiva, possiamo affermare che l’approvazione
104 Nella prassi dell’O.A.C.I., pertanto, si verifica che la minoranza degli Stati, pur eventualmente non
concordando con l’emendamento, è per così dire costretta a manifestare questo tacito consenso avendo
essa interesse di continuare a far parte dell’Organizzazione. Sembrerebbe, quindi, in questo caso verificarsi
quel fenomeno di cui parla il BARILE a proposito della formazione di determinate norme di diritto
spontaneo che nascono per il manifestarsi di quelle che egli chiama le «volontà atipiche», e cioè «le
volontà politiche informali costituite da quelle degli Stati che impongono i loro interessi a quelle degli altri
Stati che si adeguano più o meno spontaneamente» (Lezioni di diritto internazionale, Padova, 1977, p.
47).
105 Cfr., LATTANZI, Organizzazione, op. cit., p. 246.
79
dell’emendamento da parte dell’Assemblea costituisce esclusivamente il
presupposto delle successive manifestazioni di volontà degli Stati.
6) Gli Organi principali, sussidiari e periferici dell’O.A.C.I.
Conformemente alle finalità e all’oggetto della presente indagine, ci
limiteremo ad analizzare sommariamente i caratteri e le funzioni dei vari
organi dell’O.A.C.I., distinti in organi principali e sussidiari.
Organi principali dell’O.A.C.I. sono l’Assemblea generale ed il
Consiglio. Della prima, a cui spettano i massimi poteri decisionali e la
determinazione della politica generale dell’Organizzazione, fanno parte tutti
gli Stati membri dell’Organizzazione, che si riuniscono di norma ogni
triennio106, ed essa è validamente costituita qualora sia presente la
maggioranza dei rappresentanti degli Stati membri.
106 La Convenzione di Chicago prevedeva originariamente sessioni annuali, ma avendone la prassi
dimostrato l’inutilità, in seguito all’emendamento adottato nel 1954, essa si riunisce ogni tre anni, potendo
tuttavia essere convocata in sessione straordinaria in ogni momento dal Consiglio o su richiesta del
Segretario Generale approvata da un quinto degli Stati membri ( Assemblee straordinarie si sono riunite a
Montreal nel 1970, a New York nel 1971, a Roma nel 1973 e ancora a Montreal nel 1990 in occasione
del conflitto Iran – Iraq). La modifica intervenuta nella frequenza delle riunioni dell’Assemblea trova
giustificazione nell’incisivo lavoro svolto dal Consiglio, grazie al quale, dopo meno di un decennio di
esperienza, gli Stati membri ebbero modo di constatare come tale organo, oltre che a dimostrarsi
ampiamente rappresentativo dei diversi interessi degli Stati, assicurava comunque un costante impegno
nella attuazione delle finalità della Convenzione. Infatti, a seguito del consolidamento del ritmo triennale
per le riunioni dell’Assemblea, venne per quest’ultima ad accentuarsi il carattere di organo direttivo
80
Oltre alle competenze riconosciute dalla Convenzione istitutiva (artt.
48 e 49), all’Assemblea competono, per esclusione, tutte quelle funzioni che
non siano specificatamente attribuite al Consiglio (da art. 50 a art 55) , al
quale, peraltro, l’Assemblea può, ex art. 49, lett. f, delegare tutte quelle
funzioni necessarie per il disimpegno dei compiti e il perseguimento delle
finalità dell’Organizzazione.
In dottrina 107 si è sostenuto che i due organi, pur avendo distinti e
autonomi campi di attribuzione, hanno uno stretto rapporto funzionale per
cui il Consiglio da propulsione all’attività dell’Assemblea la quale, a sua
volta, esercita funzioni di controllo e di alta direzione rispetto all’attività
del Consiglio in tutte quelle attribuzioni per le quali esso è competente a
proporre l’adozione di atti sui quali spetta poi all’Assemblea deliberare.
In base all’art. 49, l’Assemblea nomina il proprio presidente e approva
il regolamento interno con cui disciplina i suoi lavori. Le funzioni di
maggior rilievo assegnate all’Assemblea riguardano le norme disciplinanti
l’elezione dei membri del Consiglio, l’esame dei rapporti di quest’ultimo108,
responsabile delle linee generali della politica, mentre il Consiglio assunse sempre più la responsabilità del
perseguimento degli obiettivi dell’Organizzazione.
107 Cfr., GIANNINI, Funzioni, op. cit., p. 55.
108 L’art. 49, lett. c, della Convenzione stabilisce: «The Assembly examine and take appropriate action
on the reports of the Council and decide on any matter referred to it by the Council».
81
l’approvazione del bilancio, la verifica e la ripartizione delle spese fra gli
Stati membri, l’adozione degli accordi internazionali previsti dal Capitolo
XIII della Convenzione109, l’esame delle proposte di emendamento alla
Convenzione istitutiva e la creazione di tutti gli organi sussidiari che essa
ritenga opportuno istituire.
E’ proprio sulla base di quest’ultima competenza che essa determina,
per ogni sessione, la creazione di apposite commissioni sussidiarie (il
Comitato esecutivo, la Commissione tecnica, la Commissione economica e
la Commissione amministrativa e, se necessario, la Commissione giuridica)
e, in particolare, l’istituzione della Conferenza di navigazione aerea e della
Riunione speciale che sono organi non permanenti, ma convocabili ad hoc,
che provvedono all’elaborazione degli standards e delle pratiche
raccomandate.
L’Assemblea può richiedere al Consiglio e agli atri organi
dell’O.A.C.I. di svolgere le attività che ritenga opportuno delegare loro e,
ovviamente, revocare o modificare tali deleghe.
109 L’art. 64 della Convenzione, in particolare, affida all’Assemblea il compito di concludere accordi
«with respect to air matters within its competence directly affecting world security, by vote of the Assembly
enter into appropriate arrangements with any general organization set up by the nations of the world to
preserve peace».
82
Essa ha infine il potere di sospendere un Stato dal diritto di voto e ciò
nei due casi contemplati dagli artt. 62 e 88, diversi in quanto ai
presupposti del loro esercizio e alla natura degli effetti conseguenti110.
La continuità dell’attività dell’Organizzazione è assicurata dal
Consiglio che è un organo esecutivo permanente formato da trentatre Stati
eletti per un triennio dall’Assemblea111.
Le sue funzioni si dividono in obbligatorie e facoltative (mandatory
and permissive), disciplinate rispettivamente dagli artt. 54 e 55 della
Convenzione.
Rientrano tra le prime le funzioni organizzative112, amministrative113,
informative114, di sorveglianza dell’esecuzione della Convenzione e di
110 In base all’art. 62, l’Assemblea può sospendere (may suspend) dal diritto di voto uno Stato che non
faccia fronte, in un termine ragionevole, ai propri obblighi finanziari verso l’Organizzazione. In questo
caso di sospensione facoltativa del diritto di voto, l’Assemblea opera una valutazione discrezionale circa
l’opportunità di adottare o meno tale misura. Nel caso, invece, di sospensione del diritto di voto
disciplinato dall’art. 88, l’Assemblea deve provvedere alla sospensione (shall suspend) di quello Stato
che, esaurita la procedura contenziosa prevista dall’art. 84 relativa all’interpretazione a all’applicazione
della Convenzione, non si adegui alle decisioni adottate al riguardo dall’Assemblea stessa. In questo caso
si tratta appunto di una decisione obbligatoria conseguente all’accertamento della violazione di precedenti
obblighi a carico degli Stati membri fissati dal patto istitutivo.
111 I membri del Consiglio dell’O.A.C.I. sono stati portati a 33 sulla base della Risoluzione assembleare
A21-2 dell’ottobre 1974, modificativa dell’art. 50, lett. a, della Convenzione.
112 Il Consiglio dell’O.A.C.I., oltre che dare esecuzione alle direttive dell’Assemblea, adotta le regole di
procedura necessarie per lo svolgimento dei propri lavori, provvede alla nomina del Segretario generale,
83
carattere normativo per quanto riguarda l’adozione degli Allegati tecnici.
Rispetto a quest’ultima funzione l’art. 54, lett. l, della Convenzione
stabilisce che il Consiglio deve: «adottare, in applicazione delle
disposizioni del Capitolo VI della Convenzione, gli standars
internazionali e i sistemi pratici raccomandati; disporli, per comodità,
come Allegati tecnici alla Convenzione; notificare a tutti gli Stati
contraenti le misure prese» .
Le funzioni facoltative svolte dal Consiglio dell’O.A.C.I., disciplinate
dall’art. 55, riguardano principalmente le materie di studio e di ricerca
preliminari di tutti gli aspetti dell’attività dell’Organizzazione115,
del Comitato del trasporto aereo e all’istituzione della Commissione di navigazione aerea di cui esamina
le eventuali raccomandazioni per l’introduzione di emendamenti agli annessi.
113 La gestione delle finanze dell’Organizzazione è appunto affidata alla responsabilità del Consiglio.
114 Nell’espletamento di tale funzione del Consiglio sottopone rapporti annuali all’Assemblea (sebbene
l’Assembla si riunisca ogni tre anni i rapporti vengono redatti annualmente ed inviati agli Stati membri),
raccoglie e pubblica informazioni sul progresso della navigazione aerea e sull’esercizio dei servizi aerei
internazionali, segnala agli Stati contraenti e all’Assemblea eventuali infrazioni alla Convenzione.
115 Le attività di studio, ricerca e documentazione, pur avendo una loro autonomia e realizzando uno
degli scopi istituzionali dell’O.A.C.I., sono strumentali rispetto alla maggior parte delle altre attività
dell’Organizzazione e, come in tutte le altre organizzazioni internazionali dello stesso tipo, esse assumono,
di anno in anno, un rilievo sempre crescente. L’acquisizione di dati tecnici e statistici è, infatti, una
conditio sine qua non per qualsiasi intervento, a qualsiasi livello, sia nel campo della navigazione che dei
trasporti aerei. Inoltre, è proprio sulla base dei contenuti di tale attività di studio, ricerca e documentazione
che il Consiglio formula le relative proposte che vanno a formare oggetto dei rapporti annuali presentati
poi all’Assemblea. Peraltro, la maggior parte delle Risoluzioni che l’Assemblea adotta dipende proprio dal
84
l’istituzione di Commissioni subordinate di trasporto aereo a livello
regionale, la designazione di gruppi di Stati o di imprese per la gestione in
pool di servizi necessari alla sicurezza della navigazione aerea
internazionale, la eventuale delega di funzioni alla Commissione di
Navigazione aerea e, infine, l’espletamento, a domanda di uno Stato
membro, di inchieste su situazioni ritenute pregiudizievoli per lo sviluppo
della navigazione aerea, sul cui esito il Consiglio provvede, poi, alla stesura
e alla pubblicazione di appositi rapporti.
Inoltre, l’art. 65 della Convenzione116, prevede che il Consiglio può
concludere, a nome dell’O.A.C.I. e previa deliberazione dell’Assemblea,
accordi con altre organizzazioni internazionali per il mantenimento di
determinati servizi in comune o per regolare questioni attinenti al personale
e per tutte quelle materie che possano facilitare il lavoro
dell’Organizzazione.
contenuto di questi rapporti e dalle proposte che da essi potranno essere tratte. (Vedi, artt. 54, lett. i, e 55,
lett. d, della Convenzione). A proposito della funzione di studio, informazione e preparazione delle
organizzazioni internazionali in genere, cfr., AGO, Considerazioni, op. cit., p. 538 ss.
116 E’ in virtù di tale possibilità che il Consiglio ha concluso accordi di cooperazione e consulenza per
la realizzazione degli scopi istituzionali in ambiti regionali particolari, nel settore soprattutto
dell’organizzazione e del miglioramento del trasporto aereo, con organizzazioni internazionali quali la
C.E.A.C.(Commissione europea dell’aviazione civile), la C.AF.A.C (Commissione africana dell’aviazione
civile), il C.A.C.A.S. (Consiglio dell’aviazione civile araba) e la C.L.A.A.C. (Commissione latino-
amiricana dell’aviazione civile).
85
Per la composizione del Consiglio dell’O.A.C.I., l’art. 50 della
Convenzione prevede che l’Assembla, nel procedere all’elezione dei relativi
membri, dia prevalenza a criteri di rappresentanza che assicurino la
partecipazione alle deliberazioni dell’organo degli Stati membri più
importanti in materia di trasporto aereo, di quelli che contribuiscono
maggiormente alle infrastrutture in materia di navigazione aerea
internazionale e, infine, degli Stati la cui designazione garantisca la
presenza in seno al Consiglio dei rappresentanti delle principali regioni
geografiche mondiali.
In ogni caso, l’affermazione contenuta nell’art. 50 della Convenzione,
secondo cui il Consiglio risponde all’Assemblea, nonché la natura delle
attribuzioni che gli sono conferite, dimostrano che questo organo, pur
essendo composto dai rappresentanti di determinati Stati membri, deve agire
non già nell’interesse degli stessi, bensì in quello di tutti gli Stati membri e
della Organizzazione in quanto tale.
La presidenza del Consiglio non è affidata ad un rappresentante degli
Stati membri, bensì ad una personalità indipendente che, ai sensi dell’art.
59, assume carattere internazionale e, come il Segretario generale, deve
astenersi dal sollecitare od accettare istruzioni da autorità esterne
86
all’Organizzazione ovvero dal governo dello Stato d’origine. Egli, peraltro,
non ha diritto di voto nelle deliberazioni del Consiglio.
Passando all’esame degli organi sussidiari dell’O.A.C.I., va osservato
che l’Organizzazione per l’aviazione civile internazionale assume una
particolare caratterizzazione in virtù dell’attività svolta in seno alla
medesima da tali organi. La Commissione per la navigazione aerea, formata
da 14 membri eletti dal Consiglio ed aventi una particolare competenza ed
esperienza nella tecnica aeronautica, la quale si occupa, oltre che di
questioni prettamente tecniche relative a tutti gli aspetti della navigazione
aerea, dell’esame dei cosiddetti Allegati tecnici contenenti gli standards e le
procedure raccomandate, al fine di sottoporre al Consiglio l’approvazione di
eventuali modifiche e innovazioni117. Il Comitato per i trasporti aerei, che
può essere considerato un’emanazione diretta del Consiglio essendo
composto dai suoi membri e di cui la Convenzione non determina il
117 In particolare, per quanto riguarda l’adozione e la modifica degli allegati tecnici alla Convenzione, la
Commissione per la navigazione aerea, a norma dell’art. 57 della Convenzione, deve: « esaminare e
raccomandare al Consiglio, per la adozione, le modifiche da apportare agli allegati alla presente
Convenzione ». Essa opera mediante una articolata struttura interna composta da undici divisioni
specializzate: AGA - Aerodromes, Air Routes and Ground Aids; AIG - Aircraft Accident
Investigation; AIR - Airworthiness, AIS - Aeronautical Information Service; COM - Communications;
MAP - Aeronautical Charts; MET - Meterology; OPS - Aircraft Operation; PEL - Personnel
Licensing; RAC - Rules of the Air and Air Traffic Control; SAR - Search and Rescue. Cfr., LE GOFF,
Activité des devisions techniques au sein de l’O.A.C.I., in Rev. gén. air., 1951, p. 419 ss.
87
numero118. Esso esplica essenzialmente funzioni economiche in materia di
organizzazione e sfruttamento dei servizi di trasporto aereo
internazionale119. Infine, il Comitato giuridico, non previsto dalla
Convenzione, è stato istituito su Risoluzione dell’Assemblea adottata nella
sua prima sessione del maggio 1947 in sostituzione del C.I.T.E.J.A.120. Ad
esso è stata riconosciuta notevole autonomia che ha avuto modo di
esplicarsi attraverso la sua attività di elaborazione di numerosi progetti di
convenzioni e protocolli internazionali di diritto privato aeronautico,
riguardanti il settore della navigazione e del trasporto aereo, di cui alcuni
118 L’art. 54 della Convenzione stabilisce che: «il Consiglio lo nomina determinando le funzioni e
scegliendone i membri nell’ambito dello stesso Consiglio verso cui i medesimi sono responsabili». La sua
organizzazione interna prevede la Divisione FAL (Facilitazioni) e la Divisione STA (Statistiche). 119 In questa veste il Comitato si occupa anche degli Allegati tecnici che, come il n. 9 relativo alle
facilitazioni del trasporto aereo, toccano questioni legate agli interessi economici degli Stati. Esso, inoltre,
si occupa di tutte le statistiche relative all’aviazione civile, considerata la loro essenziale funzione
informativo/conoscitiva ai fini dei compiti e dell’attività istituzionale dell’O.A.C.I.
120 Cfr., GIANNINI, L’attività svolta dal CITEJA e la sua eredità, in Riv. dir. nav., 1943-48, p. 160;
DE LA PRANDELLE, Le Comité juridique international de l’aviation, in Rev. gén. air., 1948, p. 115;
GULDIMANN, La méthode de travail du Comité juridique de l’O.A.C.I., in Rev. fr. dr. aér., 1960, p. 1
ss.; MANKIEWICZ, O.A.C.I.: The Legal Committee. Ist Organization and Working Method, in Journal
of Air Law and Commerce, 1966, p. 94 ss.
88
già adottati dall’O.A.C.I. 121. Il Comitato, inoltre, su richiesta del Consiglio
o dell’Assemblea studia e fornisce pareri sulle questioni di diritto aereo
internazionale «pubblico», sull’interpretazione e sugli emendamenti della
Convenzione di Chicago.
Il Comitato giuridico, pur essendo istituzionalmente collegato
all’O.A.C.I., diversamente dal C.I.T.E.J.A., che come abbiamo visto era del
121 Tra essi meritano menzione: la Convenzione di Ginevra del 19 giugno 1948, sul riconoscimento
internazionale del diritto di proprietà e di altri diritti reali sull’aeromobile, a favore dei titolari di tali diritti
allorché l’aeromobile si trova all’estero (l’adozione dei principi consacrati da questa Convenzione
incentiva i creditori ad offrire la loro collaborazione finanziaria per l’acquisto dell’aeromobile); la
Convenzione di Roma del 7 ottobre 1952 (altra importante Convenzione elaborata dal Comitato giuridico
dell’O.A.C.I., i cui aspetti economici sono stati esaminati anche del Comitato del trasporto aereo e dal
Consiglio dell’O.A.C.I., prima che fosse adottata in seno alla Conferenza di diritto aeronautico tenutasi a
Roma nello stesso anno), concernente i danni causati a tersi sulla superficie dagli aeromobili stranieri (essa
sancisce il principio della responsabilità obbiettiva dell’esercente per i danni causati dai suoi aeromobili
ai terzi sulla superficie, fissando i limiti massimi del risarcimento da pagarsi a questo titolo), che
sostituisce la precedente del 1933; il Protocollo dell’Aja del 28 settembre 1955, aggiuntivo alla
Convenzione di Varsavia del 1929 (il Comitato Giuridico dell’O.A.C.I. ereditò dal C.I.T.E.J.A. il
compito di modificare la Convenzione di Varsavia per ciò che atteneva alla responsabilità del vettore
aereo verso i viaggiatori e gli speditori ed i limiti della sua responsabilità), firmato da una ventina di Stati,
tra cui l’Italia, che ha riaffermato il principio secondo il quale il terzo al suolo che viene danneggiato
dell’esercizio della navigazione aerea deve essere indennizzato, con diritto di azione diretta verso
l’assicuratore, così che egli è garantito anche nei riguardi dell’esercente che intendesse sottrarsi alle sue
responsabilità; la Convenzione di Gadalajara del 18 settembre 1961, relativa all’unificazione di talune
norme concernenti i trasporti internazionali effettuati da un soggetto diverso del vettore contrattuale; la
Convenzione di Tokio del 14 settembre 1963, relativa alle infrazioni e a taluni atti commessi a bordo degli
aeromobili; il Protocollo di Guatemala dell’8 marzo 1971, recante delle modificazioni alla Convenzione di
Varsavia del 1929 e al Protocollo aggiuntivo dell’Aja del 1955, per quanto concerne i passeggeri e i
bagagli; la Convenzione di Montreal del 23 settembre 1973, relativa alla repressione degli atti illeciti
rivolti contro la sicurezza dell’aviazione civile; il Protocollo di Montreal del 25 settembre 1975, recante
alcuni emendamenti alla Convenzione di Varsavia del 1929 e al Protocollo aggiuntivo dell’Aja del 1955.
89
tutto autonomo rispetto alla C.I.N.A., è dotato di uno statuto speciale. Esso,
infatti, al contrario di organi sussidiari come la Commissione per la
navigazione aerea e il Comitato del trasporto aereo, non viene nominato dal
Consiglio ma risulta, invece, composto da esperti designati dagli stessi Stati
membri dell’O.A.C.I. e alle sue riunioni possono partecipare, in qualità di
osservatori, anche esperti di Stati non membri.
Tuttavia, il Comitato giuridico soggiace al controllo del Consiglio
dell’O.A.C.I. a cui è commessa la competenza del suo programma di lavoro,
la convocazione e la definizione dell’ordine del giorno delle sue riunioni.
Tra gli organi sussidiari con competenza esecutiva ricordiamo il
Segretario generale che la Convenzione designa come «agente esecutivo
principale». Esso, per l’espletamento della sua attività, si avvale di un
segretariato che risulta composto da un certo numero di funzionari
internazionali. Il Segretario, inoltre, coadiuva il Consiglio nella gestione
delle finanze e delle spese dell’Organizzazione e assicura l’esecuzione delle
decisioni del Consiglio dando le direttive necessarie al Segretariato. Va
notato, comunque, che la direzione dell’Organizzazione è, per così dire,
bicefala, risultando affidata oltre che al Segretario generale, per le funzioni
più propriamente amministrative, anche al Presidente del Consiglio che,
invece, svolge funzioni prevalentemente politiche in qualità di
90
rappresentante del Consiglio stesso. Il Presidente del Consiglio è, infatti,
responsabile della condotta dei rapporti con gli Stati membri, con le
organizzazioni internazionali e delle relazioni esterne in genere
dell’Organizzazione.
Oltre agli organi sussidiari già menzionati la cui istituzione e prevista
nel trattato istitutivo, sia l’Assemblea che il Consiglio hanno la facoltà di
istituire Commissioni ed altri organi ad hoc che possano risultare necessari
per il perseguimento degli scopi dell’Organizzazione122.
In tale contesto sono stati istituiti il Comitato del finanziamento
collettivo e il Comitato per la sicurezza, istituiti il primo, nel 1946, onde
dare attuazione alle disposizioni del capo XV della Convezione (vedi infra,
cap. II, § 7) relativo all’assistenza collettiva, ai servizi e alle facilitazioni
della navigazione aerea, il secondo, nel 1970, con il compito di studiare e
proporre soluzioni per la prevenzione e repressione degli atti di terrorismo
contro l’aviazione civile123
122 E’ proprio sulla base dell’esercizio di queste facoltà che si è potuto regolare la questione
dell’avocazione all’O.A.C.I., ed in particolare al Comitato giuridico, della codificazione del diritto
aeronautico privato di cui si è fatto cenno, già di pertinenza della C.I.T.E.J.A..
123 Nel 1974, su iniziativa di questo Comitato, è stato adottato l’Allegato n. 17 sulla “Protezione
dell’aviazione civile internazionale contro gli atti di interferenza illecita” ed è stato pubblicato un
“Manuale di sicurezza per la prevenzione degli atti illeciti contro l’aviazione civile”. Cfr., BOGOLASKY,
91
Per completare il quadro dell’apparato istituzionale dell’O.A.C.I.,
osserviamo che questa, per meglio adempiere alla realizzazione dei suoi
scopi istituzionali in ambito regionale e data, peraltro, l’esigenza di adottare
piani regionali che riflettano le diverse esigenze e tengano conto dei
caratteri distintivi dell’attività nel campo aeronautico nelle diverse parti del
mondo, si avvale di un apparato organico periferico e decentrato costituito
dagli Uffici regionali posti a capo delle nove regioni O.A.C.I. in cui è stato
suddiviso l’intero pianeta, e precisamente: NAM (Nord America e Canada);
NAT (Nord Atlantico); CAR (Carabi); SAM (Sud America); EUR (Europa
e Mediterraneo); AFI (Africa e Oceano Indiano); MID (Medio Oriente);
SEA (Sud-Est Asiatico); PAC (Pacifico). Per cui l’Italia rientra sotto la
competenza dell’Ufficio Regionale EUR di Parigi, che ha giurisdizione
sull’Europa.
Questi Uffici regionali svolgono la loro attività a mezzo di riunioni di
esperti124, occupandosi di tutte le problematiche connesse alla ottimiz-
El rol de la O.A.C.I. con respecto a la seguridad de la Aviazion Civil Internacional, in Il diritto aereo,
1978, p. 83 ss.
124 Nel quadro dell’attività svolta da questi uffici regionali, merita menzione l’istituzione, nel 1957, di
una «regione informazione di volo» dell’America centrale (regione di Tegucigalpa) a cui parteciparono
Costa Rica,, Nicaragua, Honduras, Salvador, Guatemala, Honduras britannico, e poi, attraverso la
Convenzione di Tegucigalpa del 25 febbraio 1960, la costituzione di una Conferenza di servizi di
navigazione aerea dell’America centrale con il compito della gestione esclusiva dei servizi di navigazione
aerea, dei servizi di telecomunicazione aeronautica e dell’assistenza alla navigazione aerea.
92
zazione dei servizi di assistenza alla navigazione aerea e alla definizione
delle rotte aeree internazionali nelle regioni di loro competenza.
7) L’attività operativa dell’O.A.C.I.
Come abbiamo visto, la materia dei trasporti aerei internazionali,
toccando peculiari interessi economici degli Stati, non ha trovato
soddisfacente regolamentazione multilaterale (vedi, supra, cap. I, § 5),
tuttavia la Convenzione di Chicago, nei capitoli XIV, XV e XVI, contiene
disposizioni che prevedono l’espletamento di una delle funzioni di maggior
rilievo svolta al riguardo dal Consiglio, e cioè l’attività cosiddetta operativa.
Nell’espletamento di tale attività il Consiglio interviene nel campo
della navigazione aerea e, in particolare, del trasporto aereo internazionale,
sia attraverso lo strumento del finanziamento collettivo in aiuto di uno Stato,
sia sostituendosi agli Stati nell’esercizio di attività normalmente gestite da
autorità nazionali, in particolare nella fornitura e nella gestione tecnica,
amministrativa e finanziaria degli aeroporti, degli impianti e servizi della
navigazione aerea in genere, e, in generale, fornendo assistenza agli Stati
che ne facciano richiesta.
93
Per meglio comprendere le funzioni svolte in tale materia dal Consiglio
dell’O.A.C.I. è necessario fare riferimento agli obblighi posti dalla
Convenzione a carico degli Stati membri dell’Organizzazione in materia di
“facilitazioni alla navigazione aerea” e, in particolare, a quanto previsto
dall’art. 28, lett. a125.
Poiché, in concreto, l’adempimento dell’obbligo previsto dalla norma
citata avrebbe posto a carico degli Stati membri oneri economici diversi in
dipendenza della collocazione geografica e della particolare posizione
strategica di alcuni di essi (con evidenti svantaggi rispetto ai notevoli ed a
volte difficilmente sostenibili costi di realizzazione delle facilitazioni
medesime), la Convenzione, attraverso il sistema del finanziamento
collettivo126, ha predisposto alcune soluzioni per porre rimedio a tali
diseguaglianze, anche al fine di sopperire a pregiudizievoli inadeguatezze
125 A norma dell’art. 28: «Each contracting State undertakes, so far as it may find practicable, to: a)
Provide, in ist territory, airport, radio services, meteorological services and other air navigation facilities
to facilitate international air navigation in accordance with the standards and practices recommended or
established from time on time, pursuant to this Convention.» 126 In base all’art.69 della Convenzione, nel caso in cui il Consiglio reputi inadeguate la facilitazioni alla
navigazione aera predisposte da uno Stato, sentiti tutti gli Stati interessati, lo stesso Consiglio può
formulare delle Raccomandazioni intese a ricercare un rimedio ragionevole alla situazione. Il rimedio
proposto nella raccomandazione, a norma del successivo art. 70, potrà formare oggetto di un
«arrangement» tra il Consiglio e lo Stato interessato, che potrà scegliere fra il provvedere direttamente alle
spese di adeguamento degli impianti e servizi, ovvero fare ricorso, per il tramite del Consiglio, allo
strumento del finanziamento collettivo totale o parziale.
94
tecniche e garantire ovunque un minimo di efficienza degli aeroporti,
impianti e servizi di navigazione aerea.
Infatti, a norma dell’art. 69, nel caso in cui il Consiglio, sulla base
delle informazioni pervenute all’O.A.C.I., giudichi inadeguati «the airports
or other air navigation facilities, including radio and meteorogical services,
of a contracting State are not reasonably adequate for the safe, regular,
efficient, and economical operation of international air services, present or
contemplated, …», questo organo procede alla consultazione di tutti gli Stati
interessati formulando, quindi, delle raccomandazioni per rimediare alle
circostanze del caso. A norma del successivo art. 70, le soluzioni prospettate
in tali raccomandazioni possono formare oggetto di un apposito
«arrangement» tra il Consiglio e lo Stato chiamato in causa, che avrà
facoltà di scelta provvedendo esso stesso alle spese di miglioramento degli
impianti e servizi ovvero fare ricorso, a tal fine, sotto l’egida del Consiglio,
al finanziamento collettivo parziale o totale.
Qualora lo Stato interessato aderisca a tale ultima opzione, l’art. 71
prevede la sostituzione del Consiglio nella gestione tecnica, amministrativa
e finanziaria degli impianti e servizi.
Il Consiglio, inoltre, a richiesta dello Stato, può fornire assistenza
tecnica nella direzione e gestione degli impianti medesimi, nonché la
95
copertura finanziaria dei costi di funzionamento mediante prelievo sulle
entrate d’esercizio degli stessi. Le somme necessarie alla realizzazione
dell’intervento finanziario, della sostituzione operativa o dell’assistenza
tecnica sono attinte dal Fondo generale dell’Organizzazione o dal Fondo
comune speciale istituito a tale scopo con il contributo e l’accordo degli
Stati interessati.
L’accordo, pertanto, rappresenta sempre l’unica base dell’azione
dell’Organizzazione nel quadro del cap. XV.
La Convenzione Chicago, occupandosi di tali forme di ingerenza
dell’Organizzazione nella materia de qua, è stata talmente prudente da
prevedere, all’art.75, che lo Stato può in ogni momento liberarsi da ogni
obbligo contratto in base alle disposizioni del cap. XV e riprendere in carico
gli aeroporti, gli impianti e i servizi realizzati e gestiti dal Consiglio sul suo
territorio, versando a tal fine all’Organizzazione una somma che tale organo
giudichi «ragionevole».
Il sistema del finanziamento collettivo non ebbe però lo sviluppo
sperato e, dopo i tre Accordi127 stipulati subito dopo la nascita
127 L’O.A.C.I., subito dopo la nascita dell’Organizzazione, ha fatto uso dello strumento del finanziamento
collettivo stipulando tre accordi nel quadro del cap. XV della Convenzione e precisamente: l’Accordo sul
finanziamento collettivo delle stazioni oceaniche dell’Atlantico del Nord (1946); l’Accordo sul
finanziamento collettivo di certi servizi di navigazione aerea dell’Islanda (1948); l’Accordo sul
finanziamento collettivo di certi servizi di navigazione aerea della Groenlandia e delle Isole Feroe (1949).
96
dell’Organizzazione, il Consiglio ha provveduto solo al loro rinnovo senza
stipularne di nuovi, stante la riluttanza degli Stati verso qualsiasi forma di
ingerenza nella cura dei loro interessi economici, per la cui
regolamentazione essi preferirono affidarsi ad accordi bilaterali, finalizzati
alla creazione di pools o di appositi organismi preposti allo sfruttamento dei
servizi di trasporto aereo strettamente dipendenti dagli Stati e limitati a
regioni particolari e omogenee sia politicamente che, soprattutto,
economicamente.
Tale possibilità è stata, peraltro, prevista dagli estensori della
Convenzione di Chicago che, al cap. XVI, stabilisce che si possano istituire
sia organismi internazionali o consorzi di Stati o di Compagnie aeree per la
gestione in comune (pools) di servizi aerei, a condizione che tali organismi
e consorzi osservino le pertinenti disposizioni della Convenzione128.
La nascita di Organizzazioni internazionali quali l’ASECNA e
l’EUROCONTROL129, verso la fine degli anni 50 e all’inizio degli anni 60,
si deve, appunto, all’esigenza avvertita dagli Stati di provvedere ad
128 L’art.77 della Convenzione prevede l’attribuzione al Consiglio, nel caso in cui vengano istituiti gli
organismi o i pools di gestione in argomento, dell’importante compito di determinare: «in what manner
the provisions of this Convention relating to nationality of aircraft shall apply to aircraft operated by
international operating agencies».
129 Vedi, infra, cap. II, § 8, p. 102 e, in particolare, note n. 142 e 143.
97
organizzare e gestire in comune alcuni servizi essenziali di assistenza alla
navigazione aerea come, in particolare, il servizio di circolazione e di
controllo dello spazio aereo, che per la loro intrinseca natura di polizia
amministrativa sono tradizionalmente soggetti alla gestione pubblica.
Negli anni 60 veniva, altresì, avvertita l’esigenza dell’istituzione di
organismi di gestione in comune di servizi di navigazione aerea più
prettamente commerciali e, per iniziativa della Lega Araba e poi
dell’Unione africana e malgascia di cooperazione economica, veniva posto,
in particolare, il problema della nazionalità degli aeromobili utilizzati da un
organismo di gestione comune che stava nascendo su iniziativa di ciascuno
dei due gruppi di Stati.
A tal riguardo il Consiglio, dopo un lungo dibattito svoltosi soprattutto
in seno al Comitato giuridico, è pervenuto all’adozione di una
Risoluzione130 con cui, dopo aver distinto tra “immatricolazione comune” e
“immatricolazione internazionale”, ha stabilito da un lato i criteri da
adottare in ciascun piano di immatricolazione e, dall’altro, le modalità di
applicazione delle disposizioni della Convenzione relative alla nazionalità
130 Decisione del 14 dicembre 1967. Vedi, in proposito, MANIN, L’Organizzazione, op. cit., p. 241 ss.
98
degli aeromobili utilizzati degli organismi di gestione in argomento131.
8) Rapporti dell’O.A.C.I. con le Nazioni Unite e con organizzazioni
regionali operanti nel settore della navigazione e del trasporto aereo.
L’O.A.C.I., nata prima delle Nazioni Unite132 ma nello stesso clima
politico, è, com’è noto, un’istituzione specializzata a carattere permanente
che opera nell’ambito delle Nazioni Unite a cui è collegata dall’accordo del
13 maggio 1947, stipulato in applicazione dell’art. 57 dello Statuto
dell’Organizzazione delle Nazioni Unite. 133
131 Per quanto riguarda le modalità di applicazione delle disposizioni relative alla nazionalità il Consiglio
ha stabilito che nelle ipotesi di immatricolazione comune o internazionale: 1) tutti gli aeromobili avrebbero
avuto un segno distintivo comune e non quello di uno Stato, trovando applicazione nella fattispecie,
mutatis mutandis, gli artt. 12 e 20 della Convenzione, nonché l’Annesso 7; 2) ai fini della Convenzione
ogni aeromobile sarebbe stato considerato come avente la nazionalità di ciascuno degli Stati facenti parte
dell’organismo di gestione comune; 3) ai fini dell’applicazione degli artt. 25 e 26 della Convenzione, lo
Stato che avesse avuto il registro comune o la parte corrispondente di questo registro relativa ad un
aeromobile determinato, sarebbe stato considerato come lo Stato di immatricolazione. Il Consiglio fissava,
pertanto, le condizioni che dovevano essere soddisfatte dagli organismi internazionali o di gestione in
comune e precisava che la risoluzione era applicabile soltanto quando tutti gli Stati fossero stati parti della
Convenzione di Chicago, non trovando essa applicazione nel caso in cui un aeromobile, anche se utilizzato
da un organismo internazionale, fosse stato invece immatricolato su base nazionale.
132 Cfr., MARCHISIO, L’O.N.U., op. cit., p. 27 ss.
133 La qualifica di istituzioni specializzate dell’ONU (art. 57 Carta delle N.U.) è attribuita alle
organizzazioni internazionali in quanto esiste un collegamento con le Nazioni Unite, nel cui sistema esse
vengono ad inserirsi. Cfr., MARCHISIO, L’O.N.U., op. ult. cit., p. 357 ss.
99
L’Assemblea generale delle Nazioni Unite, ex art. 17, par. 3 della
Carta) può prendere visione dei bilanci annuali dell’O.A.C.I. emettendo
delle raccomandazioni al riguardo. Inoltre, il Consiglio di sicurezza ed il
Consiglio economico e sociale possono farsi assistere dall’O.A.C.I. nel
campo di competenza di quest’ultima (artt. 58, 63, par. 2, e 64, par. 1 della
Carta delle Nazioni Unite)134.
Essa, infatti, partecipa alle attività delle Nazioni Unite in vario modo
connesse alla navigazione e ai trasporti aerei attingendo, per la realizzazione
dei suoi piani di assistenza tecnica agli Stati, ai fondi gestiti dalle Nazioni
Unite quali, tra gli altri, il Fondo speciale (UNSF) istituito dall’Assemblea
Generale nel 1958, o il Fondo del Programma allargato di assistenza
tecnica, o quello del Programma delle Nazioni Unite per lo sviluppo
(UNDP).135
L’O.A.C.I. può richiedere, previa autorizzazione dell’Assemblea
Generale delle Nazioni Unite, pareri consultivi alla Corte internazionale di
giustizia su questioni giuridiche che sorgano nell’ambito della propria
134 Cfr., MARCHISIO, L’O.N.U., op. cit., p. 357 ss.
135 Cfr., LEON, L’assistenza tecnica e i suoi sviluppi, in Il secondo decennio delle Nazioni Unite per lo
sviluppo (Atti del Convegno della SIOI, Roma, I – 3 ottobre 1970), Padova, 1971, p. 81 ss.;
MARCHISIO, L’O.N.U., op. ult. cit., p. 359 ss.
100
attività (art. 96 Carta delle Nazioni Unite). Essa, inoltre, analogamente alle
altre istituzioni specializzate delle Nazioni Unite, gode di una serie di
immunità, esenzioni e privilegi 136.
Nonostante sia collegata alle Nazioni Unite, rispetto ad esse,
l’O.A.C.I. ha una propria personalità giuridica internazionale e le sue
manifestazioni di volontà e i fatti ad essa riferibili non sono, pertanto, sul
piano del diritto internazionale, imputabili alle Nazioni Unite 137.
Per quanto attiene ai rapporti con le organizzazioni regionali
interessate al settore della navigazione e del trasporto aereo, diversamente a
quanto avvenuto per la C.I.N.A., la competenza generale dell’O.A.C.I. non
e stata affatto limitata dalla presenza di organizzazioni regionali create
successivamente alla sua istituzione.
136 In seguito all’Accordo del 13 maggio 1947, stipulato in applicazione dell’art. 57 della Carta delle
Nazioni Unite, l’O.A.C.I. è divenuta una delle istituzioni specializzate delle Nazioni Unite e ad essa si
applica pertanto la Convenzione del 1947 sui privilegi ed immunità delle istituzioni specializzate.
137 Va osservato, ed il tema sarà ulteriore oggetto di approfondimento, come l’O.A.C.I. può definirsi
una unione istituzionale di Stati, dotata di personalità giuridica non soltanto rispetto agli Stati membri, ma
anche nei riguardi degli Stati terzi e dei soggetti di diritto internazionale aventi struttura similare alla sua.
Cfr., MONACO, Le funzioni dell’Organizzazione dell’Aviazione Civile Internazionale, in Riv. dir. nav.,
1953, p. 268; contra, LATTANZI, Organizzazione, op. cit., p. 265.
101
Tra queste vi sono la Commissione Europea dell’Aviazione Civile
(CEAC) 138, la Commissione africana dell’aviazione civile (CAFAC)139, la
Commissione latino-americana dell’aviazione civile (CLAAC),140 il
138 L’istituzione della Commissione europea della navigazione aerea fu decisa nel 1954, nel corso di una
Conferenza convocata a Straburgo su iniziativa dell’O.A.C.I. (che era stata sollecitata da alcuni Stati
europei), con lo scopo di facilitare il trasporto aereo e di liberalizzare il regime dei diritti di traffico tra gli
Stati membri. La Commissione si riunisce in sessione plenaria ogni tre anni e ogni anno si riunisce una
sezione intermedia (ad eccezione dell’anno in cui ha luogo la Sessione triennale). Nel proprio ambito sono
stati costituiti quattro Comitati permanenti: il Comitato economico per i trasporti aerei regolari (ECO-I); il
Comitato economico per i trasporti aerei non regolari (ECO-II); il Comitato tecnico; il Comitato
facilitazioni. Essa ha funzioni consultive e lavora in stretta collaborazione con l’O.A.C.I., dalla quale
dipende il suo Segretario, pertanto le sue Risoluzioni e Raccomandazioni sono adottate su riserva
dell’approvazione dei Governi degli Stati membri. Della C.E.A.C. fanno parte i membri del Consiglio
d’Europa. Vedi, sull’origine di questa Commissione e sui rapporti con l’O.A.C.I., MANKIEWICZ,
Relazions entre l’O.A.C.I. et la C.E.A.C., in Annuarire francais de droit international, 1957, p. 396 ss;
WEBER, The European Civil Aviation Conference (E.C.A.C.), Activities and Orientation, 1976-77, in II
Ann. Air & Sp.. L., p. 463; ib., Les elements dans le cadre de la Commission européenne de laviation
civile (C.E.A.C.), 1977, in 31 Rev. fran. D.A., p. 392, 397 e 400; NAVEAU, L’Europe et le transport
aérien, Bruxelles, Bruylant, 1983, p. 173-175.
139 Con un accordo firmato ad Addis Abeba il 17 gennaio 1969, fu istituita la Commission Africaine de
l’aviation civile (C.AF.A.C.). Essa è aperta alla partecipazione degli Stati africani membri della
Commissione economica delle Nazioni Unite per l’Africa o dell’Organizzazione per l’Unità africana.
140 Cfr., BOGOLASKY SACK, CL.A.A.C. (Commission latino-aéricaine de l’aviation civile), 1986, in
XI Ann. Air & Sp. L., p. 362; DONATO, News from International Organization – the New Proposals of
the Latinamerican Civil Aviation Commission (L.A.C.A.C.), 1989, in Rev. Air & Sp. L., p. 51-52;
DONATO, News from International Organization- Main and New Aspect of L.A.C.A.C., 1987, in Rev.
Air & Sp. L., p. 211.
102
Consiglio dell’aviazione civile araba (CACAS)141, che hanno competenze in
materia soprattutto di trasporto aereo, e altri organismi regionali come
l’ASECNA142 e l’EUROCONTROL143, istituite rispettivamente nel 1959 e
1960.
141 Il Conseil de l’aviation civile des etats arabes (C.A.C.A.S.) fu istituito a il Cairo il 4 ottobre 1967.
Ne fanno parte Algeria, Bahrain, Egitto, Emirati Arabi, Giordania, Iraq, Kuwait, Libano, Libia, Marocco,
Qatar, Repubblica democratica dello Yemen, Siria, Yemen.
142 L’Agenzia per la sicurezza della navigazione aerea in Africa e a Madagascar fu istituita con l’accordo
firmato a Saint Luois il 12 dicembre 1959 tra gli Stati allora membri della Comunità economica africana
e malgascia. Tale Agenzia aveva lo scopo di «assurer les services destinés à garantir la régularité et la
sécurité des vols des aéronefs de la circulation aérienne générale» nei territori degli Stati contraenti ad
esclusione del territorio della Repubblica francese, perchè proprio nello stesso periodo si stava
organizzando l’istituzione di un organismo analogo tra gli Stati europei, al quale la Francia avrebbe
pertecipato. Vedi, in proposito, LAUVERSIN, l’Agence pour la sécurité de la navigation aérienne en
Afrique et au Madagascar, in Rev. gén. air., 1960, p. 207.
143 L’Organizzazione europea per la sicurezza della navigazione aerea (EUROCONTROL) , fu istituita a
Bruxelles il 23 dicembre 1960 tra Belgio, Germania, Francia, Lussemburgo, Paesi Bassi e Regno Unito,
con lo scopo principale di attuare una maggiore collaborazione nel settore del controllo del traffico aereo,
nello spazio aereo superiore degli Stati contraenti. Tra gli altri obiettivi che inizialmente si era prefissa
ricordiamo: la politica comune relativa ai sistemi di navigazione; la formazione del personale dei servizi e
della circolazione aerea; la realizzazione di studi, prove ed esperimenti; il coordinamento dei programmi
nazionali di ricerca e sviluppo relativi alle nuove tecniche di navigazione aerea; lo studio di emendamenti
al piano regionale di navigazione aerea dell’O.A.C.I.; il calcolo e la riscossione delle tasse di rotta;
l’analisi dei bisogni prevedibili in materia di circolazione aerea e nuove tecniche necessarie per soddisfarli;
il coordinamento dei diversi piani nazionali e la determinazione di un piano comune e medio termine
nell’ottica di obiettivi a lungo termine; lo studio di questioni di navigazione aerea già trattate da altri
organismi internazionali, aventi competenze in materia di aviazione civile; l’assistenza agli Stati membri
ed eventualmente anche ad altri Stati interessati, alla costituzione e alla messa in opera di un sistema
internazionale di gestione dei flussi di traffico aereo; la concertazione di qualsiasi misura, che gli Stati
membri ritengano necessaria ad assicurare la sicurezza e l’ordinato flusso del traffico aereo. Tuttavia è da
103
Le prime quattro Organizzazioni citate, pur non essendo state istituite
in base alla previsione contenuta nell’art. 55 della Convenzione che
autorizza il Consiglio dell’O.A.C.I. a creare apposite commissioni regionali
di trasporto aereo per la realizzazione degli obiettivi della Convenzione,
cooperano con l’O.A.C.I. assolvendo compiti prevalentemente consultivi
per il perseguimento degli scopi istituzionali in ambito regionale soprattutto
nel settore dell’organizzazione e del miglioramento del trasporto aereo 144.
rilevare che parte di questi obiettivi non fu portata a termine (anche se di recente si è assistito ad un
rinnovato interesse per gli stessi) mentre è stata particolarmente avvertita la necessità di far svolgere
all’Ente funzioni di esattore delle tasse in rotta e di banca dati centralizzata. Per la riscossione delle tasse
suddette furono stipulati due accordi, uno del 1970 e l’altro – che rafforzava questa cooperazione
estendendola anche a Stati europei non membri effettivi – entrato in vigore il 1^ gennaio 1986. Un altro
obiettivo importante messo a punto dall’EUROCONTROL è rappresentato dalla costituzione, a partire dal
gennaio del 1995, dell’Unità europea centralizzata per la gestione dei flussi di traffico aereo (CFMU –
Central Flow Management Unit), attualmente le attività cosiddette tattiche dell’Ente sono gestite da cinque
unità AFTM (Air Traffic Flow Management) di Roma, Francoforte, Parigi, Londra e Madrid. E’ da tener
presente che, al momento, la strategia dell’EUROCONTROL è tesa precipuamente allo scopo di
raggiungere l’armonizzazione tra gli Stati europei delle loro attività esistenti e pianificate all’interno di un
sistema integrato paneuropeo. Cfr., MUOSSE’, La coopération européenne en matière de circulation
aérienne, 1990, in Rev. fran. D.A., p. 257; BOTHE, HOHMANN e SCHMIDT, Möglichkeiten einer
Reform der europäischen Flugsicherung, 1990, in 39 ZLW, p. 40; SCHWENK e SCHWENK,
Flugsicherung in Europa, 1993, in 42 ZLW, p. 121.
144 Del rapporto con gli organismi regionali operanti nel settore della navigazione aerea l’O.A.C.I. si è
occupata sin dalla prima sessione dell’Assemblea generale. Vedi al riguardo la Risoluzione A I-10
dell’Assemblea dell’O.A.C.I., secondo la quale: «d’autoriser le Conseil à celles de la aviation civile
internationale, particulièrement en ce qui concerne la collaboration technique, l’échange de
renseignements et de documents, la présence a des séances, et toutes autres questions susceptibles de
104
A tal riguardo, è da notare che la grande varietà delle condizioni
economiche e politiche dei paesi membri dell’O.A.C.I. e l’evidente ed
inevitabile disparità nella possibilità di mantenimento degli obblighi fissati
dalla Convenzione a seconda della concreta disponibilità di risorse
economiche e tecniche, ha indotto alcuni gruppi di Stati ha ricercare delle
soluzioni regionali nella misura in cui alcuni di essi per affinità ed
importanza nel campo aeronautico sono spesso concentrati nella stessa area
geografica. In verità le Organizzazioni regionali, di norma, profittano della
collaborazione interstatale per meglio affrontare i problemi specifici
dell’aviazione civile internazionale anche, ovviamente, mediante l’adozione
e la implementazione degli standards O.A.C.I. nella loro regione.
A tal fine, alcune Organizzazioni adottano delle regolamentazioni
regionali per sopperire all’esigenza di assicurare margini ben superiori ai
requisiti minimi fissati dagli annessi alla Convenzione di Chicago, che
garantiscano il rispetto di un alto livello di sicurezza tra i loro membri. In tal
modo può accadere, però, che questi Stati facciano talvolta prevale i loro
interessi regionali sull’interesse generale dell’aviazione civile
internazionale.
conduire à une collaboration efficace, à condition que ces accords puissent être mis en application sans
augmentation du budget adopté pour l’année en question».
105
E’ ovvio che un’evoluzione disorganica nello sviluppo di tali
organizzazioni regionali potrebbe condurre alla creazione di barriere allo
stesso interno degli Stati membri dell’O.A.C.I., compromettendo
seriamente l’obiettivo irrinunciabile dell’uniformità dell’aviazione civile
internazionale145.
Notevole interesse suscita, al riguardo, il caso della Join aviation
authorities (JAA) 146, che ha iniziato i propri lavori nel 1970, quale organo
tecnico della CEAC, quando era conosciuta come “Joint Airworthiness
Authorities”. Originariamente i suoi obiettivi erano solo quelli di produrre
un codice di certificazione comune per aeromobili da trasporto e le relative
145 Negli anni ottanta i paesi latino-americani, rappresentati dalla C.L.A.A.C., hanno denunciato
all’O.A.C.I. la possibilità di formazione di barriere al libero, ordinato ed armonico sviluppo del trasporto
aereo internazionale in conseguenza dell’applicazione extranazionale di particolari misure restrittive
unilaterali adottate degli Stati membri di organizzazioni regionali. Onde contrastare tale fenomenologia
l’Assemblea generale dell’O.A.C.I., nel 1983, ha adottato la Risoluzione A24-14, con la quale ha
raccomandato agli Stati membri dell’Organizzazione di astenersi dall’adottare misure unilaterali che
avrebbero potuto costituire impedimento per lo sviluppo ordinato e armonico del trasporto aereo
internazionale, esortando altresì gli Stati a non conferire carattere extranazionale alle disposizioni delle
loro legislazioni nazionali contenenti siffatte restrizioni ( vedi, O.A.C.I., Mesures unilatérales qui
affectent le trasport aérien international, Rés. A24-14, Doc. OACI 9414 /1983). Crf., DUCREST, Une
nouvelle dynamique, op. cit., p. 105 ; MONACO, Les principes régissant la structure et le
fonctionnement des organisations internationales, 1977, in Rec. des Course 94 ; VAN DAM, Lease,
Cherter and Interchange of Aircraft and the Chicago Convention – Some Observations, 1994, in Rev. Air
& Sp. L., p. 129.
146 Vedi, supra., introduzione, nota n. 11, p. 14.
106
motorizzazioni. Ciò al fine di soddisfare le esigenze delle industrie europee
ed in particolare per i prodotti realizzati mediante consorzi (Airbus). A
partire dal 1987 la sua attività è stata estesa alla standardizzazione delle
certificazioni relative alle operazioni, alla manutenzione, alla progettazione
e alle licenze di esercizio per tutte le classi di aeromobili. Attraverso
apposite procedure di certificazione della progettazione, produzione e
organizzazione della manutenzione, si è pervenuti all’adozione di un
sistema unificato di Joint certifications emesse dagli Stati JAA
simultaneamente e su basi comuni.
Infatti, gli Stati membri della JAA, che praticamente raggruppa i
rappresentanti dei governi di tutti gli Stati d’Europa, considerano le norme
prodotte da questo organismo come le sole applicabili alla materia della
navigazione aerea in quanto considerate, almeno in ambito comunitario, di
livello superiore a quelle specificate negli annessi O.A.C.I.147.
147 Vedi, supra, nota n. 11, p. 15. La JAA ha così creato un gruppo regionale di Stati portatori degli
stessi interessi e obiettivi in materia di aviazione civile. Ciò, tuttavia, potrebbe far si che gli aeromobili di
alcuni Stati non membri possano non essere autorizzati a sorvolare i territori o a servirsi delle installazioni
degli Stati JAA qualora essi non siano conformi alle specifiche normative vigenti nei territori di questi
Stati. In tal caso, gli Stati membri della JAA potrebbero incorrere nella violazione dell’art. 33 della
Convenzione di Chicago che stabilisce che ogni Stato contraente è obbligato a riconoscere le licenze e i
certificati emessi dagli altri Stati contraenti, a condizione che siano rispettati gli standards minimi stabiliti
negli annessi O.A.C.I. Inoltre, gli Stati membri JAA potrebbero essere soggetti alle sanzioni previste
dall’art. 88 (sospensione del diritto di voto in Assemblea) della Convenzione di Chicago che vieta agli
Stati membri di assumere comportamenti incompatibili con le disposizioni della Convenzione medesima.
107
Ciò nonostante, allo stato attuale, la JAA rappresenta il più avanzato
ed efficace strumento multilaterale regionale di cooperazione nel campo
dell’aviazione civile internazionale creato allo scopo di produrre comuni,
comprensive e dettagliate norme, nella specie denominate JARs (Joint
aviation requirements)148, destinate, peraltro, ad avere diretta efficacia negli
ordinameti interni degli Stati JAA che siano contestualmente membri
dell’Unione Europea, stante il costante recepimento di tutta la normativa de
qua nel quadro della regolamentazione dell’U.E.149
148 Vedi, «Appendix 1 to the Arrangements of Cyprus - Development and publication of requirements
JARs ».
149 Tra il 1979 e il 1992 il Consiglio dell’Unione Europea ha adottato alcune direttive che non solo danno
attuazione gli standards contenuti nell’annesso 16 (enviromental protection) della Convenzione di
Chicago, ma presentano tutta una serie di obblighi che vanno ben al di la degli standards fissati dalla
normativa O.A.C.I.. Analogamente, la Direttiva del Consiglio U.E. del 16 dicembre 1980 in materia di
inchieste sugli incidenti prevede un grado di cooperazione più elevato di quello fissato dall’art. 26 della
Convenzione. Cfr., «Council Regulation (EEC) No. 3922/91 of 16 December 1991 on the harmonisation of
technical requirements and administrative procedures in the field of civil aviation». Tali Direttive UE
realizzano di fatto, attraverso il recepimento diretto della normativa JAA (JARs 21, 22, 23, 25, 27, 29, 36,
145, 147, JAR/OPS 1, 2, 3, e JAR/FCL 1, 2, 3 e 4 ecc..), l’adeguamento ai principi e ai contenuti degli
Annessi 1, 6, 8, 13 e 16 alla Convenzione O.A.C.I., relativi rispettivamente alle licenze del personale
aeronavigante (personnel licensing), alle operazioni degli aeromobili (Operations of Aircraft), alla
navigabilità degli aeromobili (Airworthiness of Aircraft), alle inchieste sugli incidenti aerei (Aircraft
Accident Investigation) e alla tutela ambientale (Enviromental Protection). Cfr., inoltre, la Direttiva del
Consiglio dell’U.E. 94/56/CE, che stabilisce i principi fondamentali in materia di inchieste sugli incidenti
e inconvenienti dell’aviazione civile, anch’essa in linea con gli standards previsti dalla Convenzione di
Chicago e, in particolare, con l’allegato XIII (aircraft accident investigation).
108
Significativa appare, inoltre, la costante attività di coordinamento e
di consultazione attuata dalla JAA con l’omologo organismo governativo
statunitense, la FAA (Federal aviation admininistration)150, al fine di
realizzare compatibili livelli di armonizzazione delle rispettive normative
tecniche regionionali in special modo per quelle materie che, pur trovando
disciplina generale negli annessi O.A.C.I., rivestono particolare importanza
per la sicurezza della navigazione aerea internazionale.
A differenza delle Organizzazioni precedentemente menzionate, che
in quanto tali sono, pertanto, dotate di personalità giuridica internazionale,
L’EUROCONTROL e l’ASECNA sono delle agenzie a carattere
internazionale che si limitano a gestire direttamente un servizio in
sostituzione e per conto degli stessi Stati, nel rispetto delle norme stabilite
dalla Convenzione di Chicago o contenute negli Allegati tecnici151.
Relativamente all’Associazione del trasporto aereo (I.A.T.A.), invece,
non sussiste alcuna sovrapposizione di competenze con l’OACI. La
I.A.T.A., infatti, raggruppa le compagnie aeree e non gli Stati e rientra tra le
150 Cfr., BERMANN, Regulatory Cooperation with Counterpart Agencies Abroad: the FAA’s
Certification Experience, in Law and Policy in International Business, 1993, p. 692.
151 Sempre nel quadro della citata Risoluzione A I-10, vedi, supra, nota n. 144, p. 104. A questi
organismi è stato riconosciuto lo status di osservatore alle riunioni dell’O.A.C.I.
109
organizzazioni internazionali non governative, con il compito di stabilire le
tariffe dei trasporti aerei, sotto riserva, ovviamente, della loro approvazione
da parte dei governi interessati 152.
152 In merito all’I.A.T.A., cfr., CHUANG, The International Air Transport Association, Leiden, 1972.
110
CAPITOLO TERZO
CONTENUTO, NATURA ED EFFICACIA DEGLI ALLEGATI TECNICI
1) Gli Allegati alla Convenzione di Chicago.
In considerazione della loro riconosciuta valenza tecnica, gli Allegati
alla Convenzione di Chicago, che in origine erano tredici153, non
necessitano di formale adesione da parte degli Stati membri dell’O.A.C.I.,
divenendo esecutivi dopo tre mesi dalla loro notifica154. Tutte le disposizioni
153 In origine gli allegati tecnici alla Convenzione di Chicago erano tredici, e precisamente: Allegato n.
1 - Licenze del personale (personnel licensing ); Allegato n. 2 - Regole dell’aria (Rules of the Air);
Allegato n. 3 - Meteorologia (Meteorology); Allegato n. 4 - Carte aeronautiche (Aeronautical
Charts); Allegato n. 5 - Unità di misura (Units of Measurement to be used in Air and Ground
Operations); Allegato n. 6 - Operazioni degli aeromobili (Operations of Aircraft); Allegato n. 7 -
Marche di Nazionalità e immatricolazione (Aricraft Nationality and Registration Marks); Allegato n. 8
- Navigabilità degli aeromobili (Airwortiness of Aircraft); Allegato n. 9 - Facilitazioni (Facilitation);
Allegato n. 10 - Telecomunicazioni Aeronautiche (Aeronautical Telecomunications); Allegato n. 11 -
Servizio di Traffico Aereo (Air Traffic Service); Allegato n. 12 - Ricerca e Soccorso (Search and
Rescue); Allegato n. 13 - Inchieste sugli incidenti aerei (Aircraft Accident Investigation).
154 Ispirandosi a tale criterio, anche il D.Lg. 16 marzo 1948,, n. 616 (pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale dell’8 giugno 1948, n.131 S.O.), col quale è stata data esecuzione in Italia alla Convenzione di
Chicago, ha considerato gli allegati alla Convenzione, per quanto riguarda il loro contenuto, di carattere
tecnico/regolamentare, per cui avrebbero potuto essere applicati (come avveniva per gli Allegati alla
Convenzione di Parigi, eccettuato l’allegato “H” disciplinante la materia doganale) con la semplice notifica
o con semplice atto amministrativo. Al contrario, per i vincoli posti dal Codice della Navigazione (art.
111
contenute in questi Allegati hanno lo scopo di consentire un rapido
adeguamento della normativa tecnica applicabile al settore della
navigazione aerea internazionale al variare delle esigenze tecniche e quindi
essi non sono stati inseriti nell’accordo ma ad esso semplicemente annessi.
I diciotto Allegati attualmente in vigore155 possono essere considerati,
data la loro natura, la massima espressione di normativa tecnica
internazionale riguardante la materia della navigazione aerea, frutto di
consolidata e stratificata esperienza in campo aeronautico, tendente a
regolare in maniera uniforme, presso tutti gli Stati contraenti, tutto
quanto attiene all’organizzazione e alle procedure dei servizi dell’aviazione
civile, la cui continua evoluzione ha fatto sorgere il problema di creare,
1331), in Italia è prevalsa la tesi di introdurli nella nostra legislazione e regolamentazione aeronautica
mediante norme aventi forza di legge emanate dal Governo in virtù di una delegazione del Parlamento.
Infatti, con legge 29 gennaio 1957, n. 24 (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 4 marzo 1957, n. 58),
è stata data delega al Presidente della Repubblica, per un triennio, per dare esecuzione agli Allegati
tecnici alla Convenzione di Chicago.
155 Successivamente all’entrata in vigore della Convenzione O.A.C.I., sono stati adottati altri cinque
Allegati, e precisamente: Allegato n. 14 - Aerodromi (Aerodromes); Allegato n. 15 - Servizi di
informazioni aeronautiche (Aeronautical Information Service); Allegato n. 16 - Protezione Ambientale
(Eviromental Protection) e Rumore degli aeromobili (Aircraf Noise); Allegato n. 17 - Misure di
sicurezza a tutela dell’Aviazione civile internazionale contro gli atti di interferenza (Security
Safeguarding International Civil Aviation Against Acts of Unlawful Interference); Allegato n. 18 - Misure
di sicurezza per il trasporto aereo di merci pericolose (The Safe Transport of Dangerous Goods by Air).
112
mediante accordi o procedimenti, norme volte a disciplinare tutti quei
rapporti che sorgono dall’esercizio dei traffici aerei internazionali.
La Convenzione di Chicago ha dedicato al problema degli Allegati
l’intero capitolo VI e accenna ancora ad essi nell’art. 54, a proposito delle
funzioni del Consiglio, e nell’art. 90 che disciplina la complessa procedura
di adozione delle norme e delle pratiche raccomandate internazionali. E’
questa, infatti, la funzione di maggior rilievo che, in base dell’art. 54, il
Consiglio dell’O.A.C.I. è tenuto a svolgere.
Gli standard e le pratiche raccomandate contenuti negli Annessi, in
relazione a quanto previsto dall’art. 37, possono concernere le seguenti
materie: «a) Communications system and air navigation aids, including
ground marking; b) Characteristics of airports and landing areas; c) Rules
of the air and ari traffic control practices; d) Licensing of operative and
mechanical personnel; e) Airworthiness of aricraft; f) Registration and
identification of aircraft; g) Collection and exchange of meteorological
information; h) Log books; i) Aeronautical maps and charts; j) Customs
and immigration procedures; k) Aircraft in distress and investigation of
accidents»; e qualsiasi altra materia che interessi «the safety, regularity,
and efficiency of air navigation».156
156 Oltre alle norme (standards) e alle pratiche raccomandate, per la cui adozione è espressamente
attribuita la competenza al Consiglio, l’art. 37 e altre disposizioni della Convenzione menzionano, in modo
113
In questa sede non è possibile procedere ad una dettagliata illustrazione
di tutta la regolamentazione tecnica contenuta negli Allegati tecnici, tuttavia
si ritiene utile dare un breve accenno circa il loro contenuto ed alcuni
pertinenti riferimenti storici.
In base all’art. 37 lett. d) della Convenzione, il 14 aprile 1948 si ebbe
la prima adozione, da parte del Consiglio O.A.C.I., dell’Allegato n. 1 -
licenze del personale (Personnel licensing), ora giunto alla sua ottava
edizione. L’entrata in vigore di questo Allegato fu fissata al 15 settembre
1948. L’allegato si basa sulle raccomandazioni della Divisione PEL
(Personnel Licensing), formulate nella sessione del gennaio 1947, in
materia di rilascio di licenze per i membri di equipaggio di volo e del
personale addetto ai servizi per la navigazione aerea. Le prescrizioni in esso
contenute si riferiscono ai programmi d’esame e ai requisiti psico-
poco chiaro, un altro tipo di regolamenti e, cioè, le cosiddette procedure internazionali, per la cui adozione,
tuttavia, non è prevista la competenza specifica di alcun organo. A tal riguardo è la prassi
dell’Organizzazione che ci può fornire delle chiare indicazioni circa le caratteristiche di questa
regolamentazione e la competenza per la sua emanazione, Di questi aspetti ci occuperemo brevemente in
seguito (vedi, infra, cap. III, § 6), dopo aver cercato di chiarire i problemi connessi con l’adozione delle
norme e pratiche raccomandate, che sono certamente i regolamenti più importanti tra quelli emanati nel
quadro dell’O.A.C.I. e che pongono i maggiori problemi interpretativi sia dal punto di vista della loro
efficacia sul piano del diritto internazionale e sia da quello della loro applicabilità sul piano degli
ordinamenti interni.
114
fisiologici minimi per il rilascio delle licenze e per il loro rinnovo157. Altri
principi ispiratori e riferimenti pertinenti per questo allegato sono rinvenibili
negli artt. 29, lett. c, 30, lett. b, 32 e 33.
Per quanto concerne l’Allegato n. 2 - regole dell’aria (Rules of the
Air), nell’ottobre 1945, la Divisione RAC (Rules of the Air and Air
Traffic Control), alla sua prima sessione, formulò delle raccomandazioni
per questa materia che furono approvate dal Consiglio il 25 febbraio
1946. L’adozione come Allegato n.2 avvenne il 15 aprile 1948, con
entrata in vigore al 15 settembre 1948. I principi ispiratori dell’allegato
sono presenti negli artt. 37, lett. c, 9, 12 e 28 della Convenzione.
L’allegato prevede che le norme in esso contenute si applicano agli
aeromobili immatricolati presso uno Stato contraente ovunque essi si
trovino in base al presupposto che esse non entrino in conflitto con la
pertinente normativa in vigore nello Stato di giurisdizione sul territorio
sorvolato. L’Allegato n.2, insieme al n. 11 (Air Traffic Services), regola
157 L’Allegato n.1 è stato, peraltro, oggetto di recepimento nell’ordinamento italiano. Infatti, in forza
dell’art. 3, della legge 13 maggio 1983, n. 213 (pubblicata nella Gazz.Uff. 24 maggio 1983, n. 140), che
ha, fra l’altro, emendato l’art. 687 del codice della navigazione, è stato emanato il D.P.R. 18 novembre
1988, n. 566 (pubblicato nella Gazz.Uff. 20 gennaio 1989, n. 16, S.O.) che ha dettato la disciplina
regolamentare interna relativa al rilascio, rinnovo, integrazione, sospensione e revoca delle licenze, degli
attestati e delle abilitazioni del personale di volo, in conformità ai criteri stabiliti nel predetto Allegato.
115
le procedure per i servizi della navigazione aerea ( Rules of the Air and
Air Traffic Services)158.
L’Allegato n. 3 - meteorologia (Meteorology) fu adottato dal
Consiglio il 16 aprile 1948, in forza dell’art. 37, lett. g, e la sua
entrata in vigore fu fissata al 15 settembre 1948. La normativa si basa
sulle raccomandazioni formulate nella sessione speciale del settembre
1947 della Divisione MET (Meteorology). La normativa contenuta in
questo Allegato159 è, salvo poche differenze, identica alla regolamen-
158 La interrelazione delle due normative ci porta ad associare i due Allegati, anche in considerazione
dell’adeguamento che in questa materia opera da tempo nel nostro ordinamento. Di ciò ne troviamo
conferma nell’A.I.P.- Italia (Airman Information Publication), che nella parte RAC-I precisa: «le norme e
le procedure del traffico aereo relative alle operazioni degli aeromobili nel territorio della Repubblica
Italiana sono quelle specificate nell’Annesso 2 (Regole dell’aria), nel DOC. 4444-RAC.501 e nel DOC.
7030 con le aggiunte e varianti appresso riportate». La pubblicazione e l’aggiornamento delle Regole
dell’aria e delle procedure per i nostri servizi del traffico aereo, per molti anni, sono stati curati
dall’Ispettorato telecomunicazioni ed assistenza al volo del Ministero della difesa (aeronautica) mediante
il RAC-RS/1 «Regolamento dei servizi del traffico aereo». A seguito del trasferimento di competenze in
materia di assistenza al volo dal predetto Ispettorato all’Azienda autonoma di assistenza al volo
(AAAVTAG) (vedi, legge 23 maggio 1980, n. 242, pubblicata nella Gazz.Uff. 16 giugno 1980, n. 163, e
DPR 24 maggio 1981, n. 145, pubblicato nella G.U. 22 aprile 1981, n. 110), il contenuto del citato
regolamento è stato ripubblicato, con lievi modifiche, sotto la forma di manuale, entrato in vigore il 1^
febbraio 1984, con il titolo di «Norme e procedure operative per i servizi del traffico aereo – Manuale
operativo ATS» (peraltro, nella sezione RAC-RS del manuale operativo ATS, alla seconda parte, viene
precisato che, per quanto riguarda la loro attinenza con i documenti O.A.C.I., essi sono in armonia con le
norme e le raccomandazioni degli Annessi 2 e 11 e con il contenuto dei DOC- O.A.C.I. 4444 e 7030.
159 Per quanto riguarda il recepimento delle norme contenute in questo Allegato nel nostro ordinamento,
la pubblicazione nazionale ufficiale di informazioni aeronautiche, AIP-Italia, nella parte MET. 0.9.1,
116
tazione tecnica della Organizzazione meteorologia mondiale (WMO). Altri
riferimenti, nella Convenzione, si trovano all’art. 28, lett. a.
L’Allegato n. 4 - carte aeronautiche (Aeronautical Charts) fu
adottato dal Consiglio, in forza dell’art. 37, lett. i, il 16 aprile 1948.
L’entrata in vigore fu fissata al 1° marzo 1949. La materia è curata
dalla Divisione MAP (Aeronautical Charts) L’allegato impegna gli Stati
contraenti a rendere comunque disponibili queste carte con gli
adeguamenti e gli aggiornamenti necessari160. Altri riferimenti, nella
Convenzione, si trovano nell’art. 28, lett. c.
L’Allegato n. 5 - unità di misura (Units of Measurement to be
used in Air and Ground Operations) fu adottato dal Consiglio, sulla base
dell’art. 37, il 16 aprile 1948. L’entrata in vigore fu fissata al 15
settembre 1948 e l’applicabilità degli standards in esso previsti fu fissata
al 1° gennaio 1949. L’allegato riporta le specifiche per l’uso di un
sistema standardizzato di unità di misura relative alle operazioni, in aria
e a terra, dell’aviazione civile. Il sistema si basa sull’International
precisa che: «sono applicati gli standards, le pratiche raccomandate e le procedure contenute nell’Allegato
n.3 e nel DOC. 7030, parte IV».
160 L’AIP- Ialia, nella parte MAP.1.3.1, precisa che: «le norme adottate sia per la compilazione della
base geografica che per la rappresentazione degli elementi aeronautici, sono quelle contenute nei capitoli 2
e 10 dell’Allegato n. 4 alla Convenzione O.A.C.I., salvo le eccezioni indicate».
117
System of Units (SI) , sviluppato e curato dalla Conferenza generale
dei pesi e misure (C.G.P.M.).
Per quanto attiene all’Allegato n. 6 - operazioni degli aeromobili
(Operations of Aircraft), occorre precisare che il documento consta di due
parti separate, la prima dedicata al trasporto aereo commerciale e la
seconda all’aviazione generale. Il Consiglio, il 10 dicembre 1948,
adottò, in forza dell’art. 37, lett. e, gli standards e le pratiche
raccomandate, relativamente agli aeromobili adibiti al trasporto aereo
commerciale internazionale, che entrarono in vigore il 15 luglio 1949.
A base della normativa furono poste le raccomandazioni formulate
dalla Divisione OPS (Operations) nella sessione dell’aprile 1946. Altro
riferimento normativo è rinvenibile nell’art. 39, lett. a., della Convenzione.
Come detto sopra, la prima parte dell’allegato riguarda gli aeromobili
impiegati nei servizi aerei internazionali di linea e non di linea a scopo
commerciale. Il 2 dicembre 1968, il Consiglio adottò la seconda parte
dell’Allegato e, cioè, le norme e le raccomandazioni in materia di
esercizio tecnico degli aeromobili impiegati dall’aviazione generale
internazionale, che entrarono in vigore il 2 aprile 1969.
L’Allegato n. 7 - marche di nazionalità e immatricolazione (Aricraft
Nationality and Registration Marks) fu adottato dal Consiglio l’8 febbraio
118
1949, in forza dell’art. 37, lett. f, della Convenzione, ed entrò in vigore il
1° luglio 1949. Base della normativa furono le raccomandazioni
formulate dalla Divisione AIR (Airworthness). Altri riferimenti, nella
Convenzione, si trovano negli artt. 12, 17, 18, 19, 20 21 e 29, lett. a.
Gli standards e le pratiche raccomandate relative all’Allegato n. 8 -
navigabilità degli aeromobili (Airworthiness of Aircraft) vennero adottate
dal Consiglio, in forza dell’art. 37, lett. e, il 1° marzo 1949 ed entrarono
in vigore il 1° settembre 1949.
Esso si basa sulle raccomandazioni formulate, tra il 1946 e il 1947,
dalla Divisione AIR (Airworhtiness). Altri riferimenti, nella
Convenzione, si trovano negli artt. 29, lett. b., 31 e 33. Obiettivo di
questo allegato, in attuazione dell’art. 33, è la definizione, per
l’applicazione da parte degli Stati membri, degli standards minimi di
certificazione della navigabilità degli aeromobili, al fine di garantire la
sicurezza dei servizi di navigazione aerea, dei terzi e della proprietà.
L’Allegato n. 9 - Facilitazioni (Facilitations), le cui norme e pratiche
raccomandate furono elaborate dalla Divisione FAL, fu adottato dal
Consiglio O.A.C.I. il 25 marzo 1949, in forza dell’art. 37, lett. j, della
Convenzione ed entrò in vigore il 1° settembre 1949. Una serie
piuttosto numerosa di sessioni della Divisione FAL hanno prodotto una
119
graduale rielaborazione dell’Allegato161. Il testo odierno risente, in
modo notevole, delle modifiche apportate dalla Divisione FAL nella
sua decima sessione ( Montreal - settembre 1988 ).
Norma fondamentale per la materia contenuta in questo Allegato è
l’art. 22 della Convenzione. Esso raccomanda l’adozione da parte degli
Stati membri di regolamenti atti a «facilitare ed accelerare la
navigazione di aeromobili tra i territori degli Stati contraenti ed evitare
di ritardare inutilmente gli aeromobili, gli equipaggi, i passeggeri e i
carichi particolarmente in applicazione delle leggi relative
all’immigrazione, alla sanità, alla dogana e al rilascio». Inoltre, l’art. 23
impegna gli Stati membri ad emanare regolamenti di dogana e di
immigrazione concernenti la navigazione aerea conformi alle pratiche e
agli standars stabiliti o raccomandati dalla Convenzione stessa.
161 L’incidenza delle prescrizioni di questo Allegato è molto rilevante sugli aspetti organizzativi,
economici e sull’immagine del trasporto aereo nazionale. Del resto, nell’ambito del Ministero dei
trasporti, a partire dai primi anni ottanta, opera un organismo interministeriale che si occupa del graduale
allineamento a questi standards. Questo organismo, denominato Comitato nazionale facilitazioni, opera in
un quadro di notevole frammentazione di competenze ed in presenza di normative autonome e di diversa
ispirazione che evidenziano momenti di frizione e difficoltà di realizzare progetti di armonizzazione per
rispondere alle esigenze degli standards internazionali (l’AIP-Italia, nella parte FAL.3.1., da informazione
che le facilitazioni per il trasporto aereo internazionale sono, per quanto possibile, in accordo con le
previsioni dell’Allegato n. 9 e che continui sforzi vengono fatti attraverso il Comitato nazionale FAL per
la eliminazione delle differenze tra la regolamentazione nazionale e quella O.A.C.I.).
120
Altri principi ispiratori per questa materia si ricavano da numerosi
articoli della Convenzione (artt. 10, 11, 13, 14, 16, 24 e 29) da cui, in
sintesi, emerge che tutte le procedure doganali, sanitarie e di polizia relative
al movimento di aeromobili, equipaggi, persone e merci dovrebbero essere
allineate con quelle relative alle altre modalità di trasporto ed essere,
comunque, tali da non svilire la principale peculiarità del trasporto aereo, e
cioè la rapidità. Al fine di rendere effettivo l’impegno degli Stati in questo
campo, l’Allegato n. 9 raccomanda, altresì, ai medesimi di istituire appositi
Comitati nazionali ed aeroportuali per il coordinamento delle attività di
tutti i ministeri ed organismi preposti ai settori specifici delle facilitazioni
aeronautiche.
Passando al tema delle telecomunicazioni aeronautiche162, le prime
norme e raccomandazioni in materia furono adottate dal Consiglio il 30
maggio 1949, in forza dell’art. 37, lett. a, della Convenzione, sotto il
titolo di Allegato n. 10 (Aeronautical Telecomunications). Queste norme
e pratiche raccomandate si ispirano alle raccomandazioni formulate dalla
Divisione COM (Communications) nel gennaio 1949. L’allegato è
diviso in due parti, la prima comprende norme e raccomandazioni riferite
162 Per quanto attiene alla nostra regolamentazione interna in materia, alcuni riferimenti agli standards
O.A.C.I. figurano nella parte ottava del manuale dedicato alle norme e procedure per i nostri servizi del
traffico aereo (vedi , supra, nota n. 158, p. 115).
121
ai materiali e sistemi di telecomunicazione, mentre la seconda parte
riguarda le procedure di telecomunicazione. Altro riferimento al riguardo è
rinvenibile nell’art. 28, lett. a e b.
L’Allegato n. 11 - Servizio di Traffico Aereo (Air Traffic Service)
fu adottato dal Consiglio, in conformità dell’art. 37, lett. c, il 25 febbraio
1946. Questo Allegato si ispira alle raccomandazioni formulate dalla
Divisione RAC (Rules of the Air and Air Traffic Control) ed è stato
oggetto di successiva rielaborazione ad opera della Commissione per la
navigazione aerea. Insieme al n. 2, l’Allegato n.11 regola l’applicazione
delle procedure per i servizi della navigazione aerea (Regole dell’Aria e
Servizi di Traffico Aero). Esso si occupa, in particolare, della definizione e
suddivisione dello spazio aereo, degli uffici operativi e dei servizi del
traffico aereo necessari a promuovere un sicuro, ordinato e spedito
svolgimento del traffico aereo. In esso è rinvenibile una netta distinzione
tra i vari servizi ATS (Air Traffic Services) e cioè “servizio di controllo del
traffico aereo” (ATC – Air Traffic Control), “servizio di informazioni per il
volo” (FIS – Flight Information Service) e “servizio di allarme” (AS –
Alerting Service). Questo Allegato, sempre unitamente al n. 2, si prefigge
122
di garantire che la navigazione sulle rotte internazionali possa svolgersi in
condizioni di uniformità, sicurezza ed efficienza per le operazioni aeree 163.
Nel dicembre 1946 la Divisione SAR (Search and Rescue) definì
un progetto di Allegato alla Convenzione contenente norme e
raccomandazioni in materia di ricerca e soccorso. Le norme contenute in
questo progetto furono ulteriormente sviluppate dal Segretariato e dalla
Commissione per la Navigazione Aerea ed infine sottoposte
all’approvazione del Consiglio. Seguirono altre elaborazioni fino alla
adozione, come Allegato n. 12, che avvenne il 25 maggio 1950, in
conformità dell’art. 37 della Convenzione.
Altri pertinenti riferimenti per questo Allegato sono contenuti nell’art.
25, che pone a carico degli Stati contraenti precisi impegni di assistenza e
collaborazione per le situazioni di pericolo (distress) in cui possano essere
coinvolti gli aeromobili164. Questo Allegato prevede l’istituzione, il
163 Vedi, supra, nota n. 158, p. 115.
164 Il Chapter V dell’Annex 12, relativo alle operazioni cosiddette SAR (Search and Rescue) prevede
tre distinte fasi nella gestione di una situazione di emergenza e delle relative operazioni di ricerca e
salvataggio. La prima fase, denominata “uncertainty phase”, scatta in caso di perdita del contatto radio con
l’aeromobile in volo o, quando trascorso un certo lasso di tempo dall’orario previsto di arrivo
dell’aeromobile, risulti che questo non è giunto a destinazione. Durante questa fase gli enti e le
organizzazioni responsabili del coordinamento del servizio del soccorso aereo (Rescue Co-ordination
Center/RCC) provvedono all’attivazione dei loro protocolli di allertamento assumendo e valutando tutte le
informazioni pertinenti del caso. A seconda delle circostanze, la “uncertainty phase” può evolversi nella
123
mantenimento e l’esercizio continuato di servizi di ricerca e salvataggio sui
territori degli Stati contraenti e sui mari vicini in cooperazione con i servizi
dei paesi limitrofi165.
L’Allegato n. 13 - inchieste sugli incidenti aerei (Aircraft Accident
Investigation) fu adottato dal Consiglio, in forza dell’art. 37, lett. k, in
data 11 aprile 1951166. Esso si basa sulle raccomandazioni formulate
successiva fase di “alert phase”, nella quale il Centro di coordinamento del soccorso provvede al allertare
immediatamente l’appropriato servizio di ricerca e soccorso (SAR), onde dare inizio alle azioni necessarie.
La successiva fase di “distress phase” viene dichiarata quando vi sia la ragionevole certezza che
l’aeromobile sia effettivamente in pericolo o quando si abbia la conoscenza diretta di una situazione di
pericolo. In questa fase, il Centro di coordinamento del soccorso (RCC) assume la responsabilità di
attuare tutte le azioni necessarie per prestare assistenza all’aeromobile in distress e nel determinare la sua
posizione il più rapidamente possibile.
165 Nella pubblicazione AIP-Italia, alla parte SAR (Search and rescue) sono contenute informazioni
generali e specifiche sul servizio nazionale di ricerca e soccorso e sulle procedure ad esso relative. La parte
introduttiva della citata sezione AIP-Italia si apre con la seguente asserzione: «Il servizio soccorso aereo in
Italia è organizzato in accordo agli standards internazionali ed alle pratiche raccomandate dell’O.A.C.I.».
Nella stessa sezione sono ancora citatati i seguenti documenti O.A.C.I. applicabili: Annesso 10
(telecomunicazioni aeronautiche); Annesso 12 (ricerca e soccorso); Annesso 13 (inchieste sugli incidenti
aerei); DOC. 8400 (codici ed abbreviazioni delle telecomunicazioni); DOC. 7030 (procedure
supplementari regionali per i servizi di allerta e di ricerca e soccorso applicabili nella Regione EUR);
DOC. 7333-AN/859/2 (manuale per la ricerca ed il soccorso).
166 Gli standard e le procedure raccomandate per le inchieste sugli incidenti aerei vennero approvati per
la prima volta dal Consiglio dell’O.A.C.I. l'11 aprile 1951, in accordo con quanto previsto nell'articolo 37
della Convenzione e vennero identificati come Allegato 13. Gli standards e le procedure raccomandate
erano basati sulle raccomandazioni emesse, nel febbraio 1946, dalla divisione per le indagini tecniche sugli
incidenti nel corso della sua prima sessione; tali raccomandazioni vennero successivamente ampliate nel
124
dalla Divisione AIG (Aircraft Accident Investigation) nella sua prima
sessione del febbraio 1946.
febbraio 1947, nel corso della seconda sessione di attività della divisione. La quattordicesima sessione
dell'Assemblea (Roma, agosto-settembre 1962) prese in esame l'argomento delle indagini tecniche sugli
incidenti e adottò le Risoluzioni A14-22 e A14-27, appendice P. La prima di tali risoluzioni invitava il
Consiglio a: a) studiare la possibilità di introdurre una procedura unificata, da utilizzarsi da parte degli
Stati, per rendere sollecitamente disponibili le relazioni relative alle indagini tecniche e alle inchieste sugli
incidenti, in modo particolare quando dette indagini ed inchieste si riferiscono ai grandi velivoli da
trasporto di recente introduzione, così che la diffusione di tali relazioni fra tutti gli Stati aderenti possa
essere migliorata; b) studiare la fattibilità di elaborazione di procedure per mezzo delle quali lo Stato di
costruzione oppure lo Stato che ha provveduto per la prima volta alla certificazione del tipo di aeromobile
possa, in casi da stabilirsi e su invito dello Stato nel cui territorio si è verificato l'incidente, rendere
disponibili tecnici competenti per offrire consigli e suggerimenti o perché detti tecnici possano essere
consultati, in caso di necessità, nel corso delle indagini tecniche sugli incidenti; oltre a ciò, alla luce dei
risultati di tale studio: d) stabilire i mezzi più adatti per far sì che possa essere ricavato il massimo
vantaggio dalle conoscenze specialistiche di tali esperti e, dopo aver raggiunto tale risultato, informarne in
proposito tutti gli Stati aderenti e, inoltre, e) esortare tutti gli Stati aderenti ad avvalersi di tali esperti in
modo da contribuire alla sicurezza nell'esercizio del volo. La Risoluzione A14-22, inoltre, esortava tutti gli
Stati aderenti a provvedere, nei riguardi dello Stato di costruzione, oppure dello Stato che ha provveduto
per la prima volta alla certificazione del tipo di aeromobile, a notificare tempestivamente, ogni qualvolta si
ritenga che tale azione sia opportuna, il verificarsi degli incidenti aeronautici, con particolare riguardo agli
incidenti nei quali sono coinvolti i grandi velivoli da trasporto di recente introduzione. Oltre a ciò, con la
Risoluzione A14-27, appendice P, l’Assemblea decideva che riguardo alle indagini tecniche sugli
incidenti, riveste grande importanza, per il miglioramento generale della sicurezza nell'esercizio del volo, il
fatto che uno Stato aderente, nel cui territorio si sia verificato un incidente, comunichi allo Stato di
costruzione, nel più breve tempo possibile, ogni informazione pertinente che risulti dall'inchiesta e che
possa comportare implicazioni sulla aeronavigabilità riguardanti il tipo di aeromobile coinvolto o gli
equipaggiamenti compresi nello stesso aeromobile, oppure ogni informazione che possa essere utilizzata
per migliorare la sicurezza nell'esercizio del volo. In seguito, la Quindicesima Sessione dell'Assemblea
(Montreal, Giugno-Luglio 1965) adottò la Risoluzione A15-8, Appendice P, che rafforzò e sostituì le
Risoluzioni A14-22 e A14-27, Appendice P e, nel contempo, risolse la clausola 2 della Risoluzione
A14-22.
125
Sebbene l'Allegato 13 sia stato adottato in coerenza con quanto
stabilito nell'articolo 37 della Convenzione, le inchieste sugli incidenti aerei
sono anche argomento dell'articolo 26. Quest'ultimo articolo stabilisce
l'obbligo, a carico dello Stato in cui l'incidente aereo si verifica, di disporre
un'inchiesta in certe circostanze e, compatibilmente con quanto stabilito
dalle proprie leggi, di condurre tale inchiesta in accordo con le procedure e
con gli standards O.A.C.I.
Lo stesso articolo 26, tuttavia, non preclude agli Stati la possibilità di
intraprendere ulteriori iniziative nel campo delle indagini tecniche sugli
incidenti e, d'altra parte, deve essere tenuto presente che le procedure
stabilite nell’Allegato in questione non si applicano unicamente ad
un'inchiesta disposta per ottemperare ai requisiti dell'articolo 26, ma, in
circostanze ben definite, dette procedure si applicano ad inchieste svolte per
ogni incidente aeronautico entro i termini della definizione di incidente
contenuta nell’Allegato medesimo 167.
167 Allo scopo di mantenere una corretta interrelazione fra quanto stabilito nell'articolo 26 e le
disposizioni dell’Allegato 13, nella redazione di quest’ultimo sono stati osservati i seguenti principi: a)
L'articolo 37 della Convenzione è l'articolo dominante ai fini della preparazione di un allegato avente per
oggetto le inchieste sugli incidenti aerei; tuttavia nello stesso Allegato, nulla deve essere in contraddizione
con il contenuto dell'articolo 26 o di qualsiasi altro articolo della Convenzione, né può esservi alcuna
disposizione che violi lo spirito e l'intento della Convenzione; b) Salvo quanto stabilito alla lettera a) che
precede, l'allegato può trattare ogni argomento pertinente alle indagini tecniche sugli incidenti,
indipendentemente dal fatto che detto argomento sia o non sia espressamente trattato dall'articolo 26 o da
qualsiasi altro articolo della Convenzione. Ad esempio non sarebbe da considerarsi in contraddizione con
126
In ogni caso, le procedure e gli standards stabiliti in questo Allegato
sono precipuamente finalizzate alla prevenzione di altri incidenti e non alla
ricerca delle responsabilità. A questo fine è previsto che i rapporti di
inchiesta sugli incidenti ricevano tempestiva diffusione tra gli Stati membri,
specie nei casi di incidenti occorsi a grandi aerei da trasporto.
L’Unione Europea ha posto le basi per l’adozione della normativa
O.A.C.I. contenuta nell’Allegato n. 13 in area comunitaria con la Direttiva
94/56/CE 168 che stabilisce i criteri fondamentali in materia di inchieste sugli
incidenti e inconvenienti dell’aviazione civile, in linea con i principi fissati
dalla Convenzione di Chicago.
Gli standards e pratiche raccomandate sulle caratteristiche degli
aerodromi e delle piste di volo, in forza dell’art. 37, lett. b, della
Convenzione, furono adottati dal Consiglio, il 29 maggio 1951, come
Allegato n. 14 - aerodromi (Aerodromes). La normativa si basa sulle
raccomandazioni formulate dalla Divisione AGA (Aerodromes and
il contenuto della Convenzione se nell'allegato venissero trattati i diritti e gli obblighi degli Stati che non
siano lo Stato di immatricolazione e lo Stato nel quale l'incidente si è verificato; analogamente l'allegato
può stabilire quali privilegi debbano essere riconosciuti agli osservatori che l'articolo 26 prevede debbano
essere presenti all'inchiesta.
168 L’Italia ha dato attuazione alla Direttiva U.E. in argomento a mezzo del recente D.Lg. del 25
febbraio 1999, n. 66 (pubblicato nella Gazz. Uff. del 22 marzo 1999, n. 67, S.O.) che ha istituito
l’Agenzia nazionale per la sicurezza del volo presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri.
127
Ground Aids) nella sessione del novembre 1949. Altri riferimenti
pertinenti in materia sono contenuti nell’art. 28 della Convenzione.
L’Allegato n. 14 contiene prescrizioni circa le caratteristiche fisiche, le
superfici di rispetto e le limitazioni degli ostacoli che debbono essere
osservate per gli aerodromi, nonché l’elencazione di alcune facilitazioni che
debbono, normalmente, essere fornite su di essi. La maggior parte delle
raccomandazioni contenute nell’Allegato n. 14 hanno l’obiettivo di
migliorare la sicurezza delle operazioni di volo a terra e nelle delicate fasi di
avvicinamento e decollo, allorquando l’aeromobile si trova a manovrare in
prossimità degli ostacoli al suolo169.
L’Allegato n. 14 è suddiviso in due volumi, il primo trova applicazione
per tutti gli aerodromi aperti all’uso pubblico in aderenza con i requisiti
specificati dall’art. 15 della Convenzione ed esso, che nel corso degli anni
ha subito ben trentanove emendamenti, riflette quattro diversi aspetti degli
169 In materia di realizzazione, adeguamento e gestione di aerodromi e relativi impianti, sia direttamente
che indirettamente, l’autorità amministrativa nazionale competente segue le prescrizioni dell’Allegato
n. 14 considerato, appunto, una guida pressoché inderogabile. Le caratteristiche fisiche dei nostri aeroporti,
la rimozione e la segnalazione degli ostacoli alla navigazione aerea, la tipologia ed il funzionamento degli
aiuti visuali al suolo, nonché le attrezzature aeroportuali sono in pratica ricondotte agli standards
O.A.C.I.. Nella pubblicazione AIP-Italia, alla sezione AGA, si asserisce che in materia di ostacoli alla
navigazione vi è conformità tra la legislazione interna e la normativa O.A.C.I.. Ancora, si asserisce, per
quanto riguarda le restanti norme O.A.C.I. relative alle caratteristiche fisiche degli aeroporti, che esse
vengono, in pratica, applicate dall’amministrazione aeronautica italiana.
128
aeroporti e delle relative installazioni e cioè la progettazione, il disegno, le
operazioni e gli equipaggiamenti aeroportuali. Di recente sono state emesse
le prescrizioni per gli eliporti, contenute nel secondo volume dell’Annesso
n. 14. Le specificazioni contenute nel secondo volume dell’Annesso n. 14
modificano ovvero sono complementari a quelle del primo volume che, in
qualche caso, sono applicabili anche agli eliporti.
L’Allegato n. 15, concernente i servizi di informazioni aeronautiche
(Aeronautical Informations Services), trae la sua origine da particolari
procedure internazionali stabilite dall’O.A.C.I. denominate PANS – AIS
(Procedures for Air Navigation Services), che nel 1952 furono rivisti dalla
Divisione AIS (Aeronautical Informations Services) e furono oggetto di
successiva rielaborazione da parte della Commissione per la navigazione
aerea. Il 15 maggio 1953, in forza dell’art. 37 della Convenzione, il
Consiglio adottò questi standards e pratiche raccomandate sotto forma di
Allegato n. 15, che entrò in vigore 1° aprile 1954.
Scopo dei servizi di informazioni aeronautiche è quello di assicurare il
flusso delle informazioni necessarie per la sicurezza, la regolarità e
l’efficienza della navigazione aerea internazionale 170. E’ questa una delle
170 L’Annesso n. 15 indica due fondamentali pre-requisiti nella fornitura dei servizi di informazioni
aeronautiche, la prima è che l’ente responsabile della emissione delle informazioni sia perfettamente a
conoscenza delle esigenze del destinatario/utente, la seconda è che l’utilizzatore delle informazioni deve
129
funzioni preminenti dell’O.A.C.I. il cui compito è essenzialmente quello di
coordinare e controllare la funzionalità e l’efficienza dei servizi di
informazione aeronautica forniti dagli Stati membri171 i quali curano la
pubblicazione di appositi documenti e circolari denominati A.I.P.
assicurarsi di avere ricevuto tutte le informazioni disponibili e rilevanti in relazione alle sue esigenze (ciò
vale in particolare per il pilota e per tutto il personale interessato alle operazioni del volo). Punto
essenziale, ai fini della comprensione delle informazioni, è la metodologia utilizzata per rendere le stesse
disponibili in linguaggio semplice e intelligibile e, a tal riguardo, l’Allegato n. 15, specifica chiaramente
che queste informazioni dovrebbero essere concise e rese disponili in formato semplificato che copra «any
item which departs from the norm pertaining to the next segment of a route being flown ». La distribuzione
di queste informazioni avviene sotto il controllo e le responsabilità delle autorità nazionali degli Stati
membri dell’O.A.C.I., le quali curano la pubblicazione di apposite raccolte denominate AIP (Aeronautical
Information Publication), NOTAM (Notice to Airman) e delle c.d. AIC (Aeronautical Infomation
Circular).
171 L’AIP-Italia, come più volte accennato, è esso stesso un compendio di informazioni attinenti ai nostri
servizi aeronautici allineato con le normative e le raccomandazioni dell’Allegato n. 15. La stessa
suddivisione della pubblicazione suddetta ricalca, sia pure in parte, la sistematica seguita dalla normativa
O.A.C.I.. Nell’AIP-Italia Abbiamo infatti le seguenti sezioni: GEN (generale); AGA (aeroporti); COM
(comunicazioni); MET (meteorologia); RAC (regole dell’aria e servizi della circolazione aerea); FAL
(facilitazioni); SAR (ricerca e soccorso); MAP (carte aeronautiche). Ancora, nel manuale AIS-RS 1/2 ,
dal titolo «Norme per l’emanazione, diffusione, validità, distribuzione, composizione e richiesta dei
NOTAM», nella premessa appare la seguente affermazione: «Le presenti norme, conformi alle
pubblicazioni O.A.C.I.: Annesso 15, DOC. 7910, DOC. 8126 AN/872, DOC. 8400, DOC. 8585,
definiscono le modalità relative alla emanazione, diffusione, validità, distribuzione, composizione e
richiesta dei NOTAM».
130
(Aeronautical Informations Publication), A.I.C. (Aeronautical Informations
Circular) e NOTAM (Notice to Airman) 172.
L’Allegato n. 16 - protezione ambientale (Eviromental protection) e
rumore degli aeromobili (Aircraft noise), nella sua ultima edizione del
1981 vol. 1 e 2, contiene norme e raccomandazioni in materia di rumore
degli aeromobili nelle aree limitrofe agli aerodromi e delle relative
certificazioni e misurazioni, nonché norme disciplinanti il divieto di
emissione o rilasciato nell’atmosfera di agenti inquinanti, quali combustibili
e monossido di carbonio. Esso fu adottato dal Consiglio il 2 aprile 1971,
in forza dell’art. 37. Antecedenti storici di elaborazione di questo allegato
furono la Conferenza di Londra del novembre 1966, la Va Conferenza di
navigazione aerea di Montreal del novembre 1967, l’Assemblea riunitasi a
172 L’acronimo NOTAM (notice to airmen) venne utilizzato per la prima volta nel 1949. Nel 1951 esso
venne applicato come Procedures for Air Navigation Services ed inserito negli standards dell’Allegato
n.15, che nel corso degli anni a subito ben ventisei emendamenti. Per una interessante ipotesi di
formazione di fattispecie di consuetudine «praeter legem» in ordine al comportamento dell’autorità
amministrativa in sede di applicazione, in via di fatto, dell’Allegato n. 15 (che prevede in generale, che
ogni Stato firmatario o aderente assicuri un servizio di informazioni aeronautiche riguardanti la
navigazione aerea sul territorio nazionale in modo da soddisfare le esigenze internazionali per un rapito
scambio dei dati necessari allo sviluppo della navigazione aerea), vedi, ROSSI, Brevi riflessioni in merito
ai «Notams», in Dir. aer., 1980, p. 427.
131
Buenos Aires nel settembre 1968 e la Riunione di Montreal del novembre-
dicembre 1969 173.
La materia di cui all’Allegato n. 17 - misure di sicurezza a tutela
dell’aviazione civile internazionale contro gli atti di interferenza illecita
(Security Safeguarding International Civil Aviation Against Acts of
Unlawful Interference) fu, invece, elaborata dal Consiglio in virtù di alcune
risoluzioni adottate dall’ Assemblea generale dell’O.A.C.I. in conseguenza
del drammatico incremento di atti di pirateria aerea che avversarono e
afflissero la sicurezza dell’aviazione civile verso la fine degli anni sessanta.
Il 22 maggio 1974, in forza dell’art. 37, si ebbe l’adozione di questi
standards e pratiche raccomandate come Allegato n. 17 alla Convenzione.
Lo stesso entrò in vigore il 22 agosto 1974, con applicabilità dal 27
febbraio 1975. Secondo i principi enunciati in questo Allegato, la sicurezza
dell’aviazione civile internazionale impone ad ogni Stato di predisporre
piani e procedure che garantiscano un livello di sicurezza adeguato alle
normali condizioni di esercizio della navigazione aerea.
173 La C.E.E., con una Direttiva emanata il 20 dicembre 1979, ha posto le basi per l’applicazione in
ambito comunitario della normativa O.A.C.I. contenuta nell’Allegato n. 16. Vedi: Direttiva (C.E.E.) n.
80/51 del 20 dicembre 1979, concernente la limitazione delle emissioni sonore degli aeromobili subsonici,
così come modificata dalla successiva direttiva (C.E.E.) n. 83/206 in data 21 aprile 1983. L’Italia ha dato
attuazione alla Direttiva C.E.E. in argomento a mezzo del D.M. 3 dicembre 1983, concernente l’obbligo
di certificazione acustica dei velivoli (Pubblicato nella Gazz. Uff. 9 gennaio 1984, n. 8).
132
L’Allegato n. 18 - misure di sicurezza per il trasporto aereo di merci
pericolose (The safe transport of dangerous goods by air) fu adottato dal
Consiglio il 26 giugno 1981 e l’applicabilità fu fissata al 1° gennaio
1984. Esso fu elaborato dalla Commissione per la navigazione aerea, su
sollecitazione degli stati membri, sulla base dei regolamenti per la sicurezza
del trasporto dei materiali radioattivi adottati dalla AEA. (Atomic energy
agency) e delle raccomandazioni formulate in materia dal Comitato di
esperti per il trasporto di merci pericolose in seno alle Nazioni Unite174.
174 Questo Comitato ha elaborato nove classi di prodotti e/o sostanze a rischio, valide, peraltro, per tutte
le modalità di trasporto, e precisamente: class 1 includes explosives of oll kinds, such as sporting
ammunition, fireworks and signal flares; class 2 compraises compressed or liquefied gases which may
also be toxic or flammable. Examples are cylinders of oxygen and refrigerated liquid nitrogen; class 3
substances are flammable liquids including gasoline, lacquers, paint thinners, etc..; class 4 covers
flammable solids, spontaneously combustible materials and materials witch, when in contact with water,
exit flammable gases (examples are some powered metals, cellulose type film and charcoal); class 5
covers oxidizing material, some being bromates, chlorates or nitrates; this class also cover organic
peroxides which are both oxygen carriers and very combustible; Poisonous or toxic substances, such as
pesticides, mercury compounds, etc.., comprise class 6, together with infectious substances which must
sometimes bi shipped for diagnostic or preventative purposes; Radioactive material are in class 7: these
are mainly radioactive isotopes needed for medical or research purposes but are sometimes contained in
manufactured articles like heart pacemakers or smoke detectors; Corrosive substances which may be
dangerous to human tissue or which pose a hazard to the structure of an aircraft are dealt with in class 8
(for example, caustic soda, battery fluid, paint remover); finally, class 9 is a miscellaneous category for
133
2) Caratteri comuni degli Allegati.
Un Allegato consta in genere di diversi elementi, i quali però non sono
necessariamente tutti presenti nello stesso Allegato. In primo luogo vi è
l’Allegato propriamente detto, costituito, precisamente, dalle norme
(international standards) e dalle pratiche raccomandate (recommended
practices), intendendosi per norma qualunque prescrizione riguardante
caratteristiche fisiche, configurazione, materiali, prestazioni, personale o
procedura, la cui uniforme applicazione è riconosciuta necessaria per la
sicurezza o la regolarità della navigazione aerea internazionale ed alla quale
gli Stati contraenti si adegueranno in conformità con la Convenzione. Per
pratica raccomandata si suole considerare, invece, qualsiasi prescrizione
riguardante le caratteristiche fisiche, configurazione, materiali, prestazioni,
personale e procedura, la cui uniforme applicazione è riconosciuta
desiderabile per la sicurezza, la regolarità o l’efficienza della navigazione
aerea internazionale ed alla quale gli Stati contraenti si sforzeranno di
adeguarsi in armonia con la Convenzione. Vi sono quindi le appendici,
contenenti disposizioni che si è ritenuto conveniente raggruppare
separatamente e che comunque fanno parte delle norme e pratiche
other materials which are potentially hazardous in air transport, such as magnetized materials which
could affect the aircraft’s navigational systems.
134
raccomandate adottate dal Consiglio. Altro elemento è costituito dalle
definizioni dei termini usati nelle norme e pratiche raccomandate, quando
il loro significato non è correntemente accettato, riportate in coda al testo
dell’allegato (una definizione non ha un valore giuridico indipendente, ma è
parte essenziale di ciascuno standard o procedura raccomandata nel quale è
utilizzata, poiché una diversa interpretazione del significato del termine
potrebbe avere effetti sull’applicazione di detti atti). Quindi vi sono i testi
dei quali il Consiglio ha approvato la pubblicazione nello stesso documento
delle norme e pratiche raccomandate. Tali testi comprendono: una
premessa, intesa a fornire la genesi delle norme e pratiche raccomandate ai
quali sono collegati i testi pubblicati, come pure le indicazioni esplicative
che precisano gli obblighi degli Stati contraenti per quanto concerne
l’applicazione delle norme e pratiche raccomandate, ai sensi delle
disposizioni della Convenzione e della risoluzione di adozione;
l’ntroduzione, comprendente notizie di carattere esplicativo inserite
all'inizio delle varie parti, capitoli, o sezioni dell'allegato, aventi lo scopo di
facilitare la comprensione del testo; le note, che sono inserite nel testo
quando sia necessario fornire indicazioni o informazioni concrete circa
determinate norme e pratiche raccomandate (tali note non fanno parte della
norma e della pratica raccomandata di cui trattasi) o per stabilire dei
135
riferimenti con gli standard e procedure raccomandate in questione; infine, i
documenti a corredo (attachments), comprendenti materiale complementare
agli standard e alle procedure raccomandate, oppure materiale incluso per
essere utilizzato come guida applicativa agli stessi standard e procedure
raccomandate degli allegati, contenenti disposizioni complementari a quelle
norme e pratiche raccomandate.
Nella stesura degli Allegati i redattori osservano alcune regole di
redazione allo scopo di facilitare la comprensione del carattere e della
funzione di ciascuna disposizione175. Relativamente alla terminologia
utilizzata nel testo delle disposizioni contenute negli Allegati vengono
osservate le seguenti regole: per gli Standard sono utilizzati termini
perentori, quali: «deve», «è tenuto a», «ha l'obbligo di»; per le procedure
raccomandate sono utilizzati termini quali: «è invitato a», «è opportuno che
provveda a», ecc. Ogni riferimento ad una parte del documento identificata
da un numero di paragrafo, deve intendersi che includa tutti i sottoparagrafi
che discendono dallo stesso paragrafo al quale essa fa riferimento.
Le norme e pratiche raccomandate internazionali contenute nei vari
Allegati sono pubblicate nelle lingue inglese, francese, spagnola e russa e
175 precisamente: il testo relativo agli standards è presentato in caratteri normali; quello relativo alle
procedure raccomandate è, invece, presentato in corsivo ed il carattere e la funzione particolari di queste
136
ogni Stato deve scegliere un testo in una delle lingue ufficiali, ai fini previsti
dalla Convenzione e in particolare per l’applicazione degli stessi
nell’ordinamento interno, notificando all’Organizzazione la scelta fatta.
3) Il sistema di elaborazione e di adozione degli Allegati.
Passiamo ora ad illustrare il procedimento di elaborazione e di
adozione degli Allegati alla Convenzione di Chicago o degli emendamenti
agli Allegati già in vigore.
La stesura di uno schema di Allegato o di emendamento di un
Allegato già in vigore è , in genere, predisposta a cura del Segretariato, che
vi provvede a seguito di una complessa attività di ricerca, studio e analisi di
dati statistici e di segnalazioni relative a specifiche questioni tecniche
attinenti ad aspetti particolari della navigazione aerea internazionale. Al
termine di detta attività di elaborazione, il progetto di massima dell’Allegato
o di un suo emendamento viene sottoposto all’esame della Commissione per
la navigazione aerea. Osserviamo subito che lo schema viene preparato da
esperti e fino a questo momento gli Stati, in quanto tali, non intervengo
ancora nel procedimento.
ultime sono evidenziate dall'indicazione "Raccomandazione" (in grassetto); le note appaiono in corsivo ed
il loro carattere e funzione sono evidenziati dall'indicazione "Nota" (anch'essa in corsivo).
137
Lo schema di Allegato così preparato è, quindi, sottoposto all’esame di
una Conferenza specializzata ovvero di una Conferenza tecnica composta di
delegati governativi al fine di poter prendere nota, e quindi tener conto,
delle osservazioni dei singoli governi. Il progetto di Allegato e le relative
osservazioni fatte pervenire dagli Stati vengono, quindi, nuovamente portati
all’esame della Commissione per la navigazione aerea che provvede ad
inoltrarli al Consiglio congiuntamente ad un rapporto.
A questo punto il Consiglio, ex art. 90 della Convenzione, delibera a
maggioranza dei due terzi di adottare il testo dell’Allegato. Dopo la
votazione e l’adozione dell’Allegato da parte del Consiglio, l’atto è
notificato agli Stati i quali, per parte loro, dovranno procedere alla sua
applicazione, salvo che non manifestino, entro termini prefissati, la loro
disapprovazione. Nel caso di emendamenti ad un Allegato, spetterà al
Consiglio esaminare le Raccomandazioni della Commissione per la
Navigazione aerea e procedere, secondo quanto stabilito dall’art. 90 della
Convenzione, alla loro adozione che, dal punto di vista procedurale, non si
differenzia dalla procedura di adozione integrale di un Allegato.
138
Dopo aver brevemente176 passato in rassegna la procedura con cui si
giunge alla elaborazione, prima, e all’entrata in vigore, poi, di un allegato o
di un emendamento, ci sembra opportuno svolgere alcune considerazioni
accennando alle tesi elaborate al riguardo dalla dottrina prevalente.
Come già accennato, la Convenzione ha previsto la possibilità che gli
Stati contraenti possano manifestare il loro dissenso in merito all’adozione
di un Allegato o di un emendamento ad esso relativo e, quindi, l’entrata in
vigore177 ovvero l’esistenza di un Allegato178 verrebbe ad essere legata ad
una sorta di condizione sospensiva, consistente nella verifica del dissenso
degli Stati membri entro termini prefissati di tempo (tre mesi dalla
comunicazione agli Stati o un periodo più lungo se così stabilito dal
Consiglio).179
176 Per una completa descrizione del procedimento di creazione e adozione degli Allegati alla
Convenzione di Chicago, vedi: BUERGENTHAL, Law-Making in the International Civil Aviation
Organization, New-York, 1969, p. 62-65; FITZGERALD, The International Civil Aviation Organization -
A Case Study in the Implementation of Decisions of Functional International Organization, in The
Effectiveness of International Decisions, p. 170-171 (SCHWEBEL ed., 1971).
177 Cfr., MANKIEWICZ, L’adoption des annexes par le Conseil de l’O.A.C.I., in Festschrift für Ales
Meyer, Düsseldorf, 1954, p. 91; contra, LATTANTI, Organizzazione, op. cit., p. 250.
178 Cfr., MALINTOPPI, Le Raccomandazioni, op. cit., p. 210, e Ib., Considerazioni sugli allegati tecnici
alle Convenzioni internazionali relative all’aviazione civile», in Riv. dir. nav., 1951, p. 20 ss.
179 Finora gli Stati non hanno mai fatto uso di tale facoltà.
139
Circa la natura e gli effetti di questa particolare forma di mani-
festazione tacita del consenso degli Stati membri, in dottrina, sono state
formulate numerose ipotesi dal contenuto talvolta del tutto antitetico.
Mentre alcuni autori180 ravvisano nell’attività svolta a tal riguardo dal
Consiglio una vera e propria funzione normativa internazionale, nel senso di
creazione di norme internazionali la cui entrata in vigore, sul piano
internazionale, sarebbe sospensivamente condizionata dalla manifestazione
tacita del consenso della maggioranza degli Stati membri, altri autori,
invece, vedono nell’attività in questione l’espletamento di una mera
funzione di elaborazione di norme la cui creazione, sul piano internazionale,
sarebbe poi perfezionata dal mancato dissenso ovvero dalla manifestazione
tacita della volontà della maggioranza degli Stati necessaria, appunto, per
rendere effettivo l’Allegato 181.
180 Crf., MANKIEWICZ, L’adoption, op. cit., p. 91 ss.; di entrata in vigore sul piano internazionale
parla anche il MONACO, riferendosi, però, al momento finale successivo all’approvazione tacita degli
Stati (Gli Allegati tecnici alla Convenzione di Chicago del 7 dicembre 1944 e l’0rdinamento interno
italiano, in Riv. dir. nav. 1957, p. 39 ss.).
181 Si darebbe, quindi, una «fonction législative minus quam perfecta», un «pouvoir d’initiative en
matière de création de la norme internationale…, mais sans le pouvoir de perfectionner la règle
juridique.»; cfr., ROS, Le pouvoir législatif international de l’O.A.C.l. et ses modalités, in Rev. gén.
air., 1953, p. 29 ss.
140
Altri ravvisano, invece, nel compito assegnato al Consiglio
l’espletamento di una vera e propria funzione normativa interna, nel senso,
cioè, di creazione di norme che direttamente raggiungono i soggetti dei
diritti statali 182.
A nostro avviso, a poco rileva che la determinazione della nascita
dell’obbligo si verifichi al momento dell’adozione della normativa da parte
del Consiglio ovvero al momento della verifica del mancato dissenso da
parte degli Stati, in quanto l’espletamento di tale procedura comporta la
formazione di precetti specifici la cui obbligatorietà era già prevista in
termini astratti dalle norme del trattato istitutivo dell’O.A.C.I.183.
L’adozione della normativa in argomento attraverso il procedimento
complesso che prevede l’intervento sia del Consiglio che degli Stati
rappresenta, infatti, la condizione perché scatti l’obbligo internazionale di
conformità alla Convenzione di Chicago per gli Stati membri dell’O.A.C.I.
182 Di applicazione immediata parlano sia LE GOFF, Les anness techniques à la convention de Chicago,
in Rev. gèn. air.. 1956, p. 153, sia ARANGIO-RUIZ, Stati e altri enti (soggettività internazionale), in
Nuov. dig. it., XVIII, 1971 p. 192, anche se quest’ultimo in un senso del tutto diverso del precedente
autore, ma ugualmente inaccettabile. Nel caso dell’O.A.C.I., infatti, non si può parlare di attività statale
interna ed esterna, di attività, cioè che si «rivolge alle persone fisiche e giuridiche nazionali anziché…
rivolgersi ai soli Stati per indirizzarne la condotta», (ivi). 183 Cfr., LATTANZI, Organizzazione, op. cit., p. 248 ss.. (Ciò non significa, però, che queste norme
non raggiungano gli organi degli Stati, che anzi gli Allegati tecnici proprio ad essi spesso si rivolgono ed
in particolare agli organi amministrativi.).
141
Sulla base delle osservazioni svolte argomentando in merito
all’adozione degli standards e delle pratiche raccomandate da parte del
Consiglio, si è visto che tale procedura prevede una fase iniziale nella
quale interviene l’Organizzazione attraverso il Consiglio e i vari organi
sussidiari e che vede una partecipazione sostanziale degli Stati, fase che si
conclude con l’approvazione formale da parte del Consiglio, e una fase
finale che vede l’intervento formale degli Stati, anche se soltanto attraverso
la manifestazione tacita del consenso.
Ora, è da notare che l’obbligo internazionale di conformità che impone
agli Stati di uniformare, con i limiti che vedremo, gli ordinamenti interni
alla normativa adottata dall’O.A.C.I. è stato astrattamente previsto nella
Convenzione di Chicago, nella quale però non sono state anche direttamente
formulate le norme di diritto uniforme, essendosi a tale scopo istituito,
invece, un apposito organo, il Consiglio, il cui lavoro continuo meglio
poteva garantire le necessità sempre in evoluzione di una regolamentazione
tecnica.
Mentre, però, nel caso di una Convenzione di diritto uniforme sono gli
stessi Stati, attraverso i loro plenipotenziari, a predisporre il testo della
normativa uniforme e sono sempre gli Stati a manifestare il consenso
attraverso l’atto di ratifica e ad emanare nei propri ordinamenti la normativa
142
già formulata in allegato alla Convenzione internazionale, nel caso degli
Allegati tecnici la partecipazione degli Stati si realizza in modo pieno
soltanto nella fase preliminare di elaborazione, mentre nella fase finale di
adozione tale partecipazione si realizza in modo parziale.184
La previsione di una partecipazione passiva e ridotta degli Stati alla
fase finale è, del resto, stata possibile anche perché quando il contenuto
della normativa non è prettamente tecnico, esso rappresenta sempre una
specificazione di principi generali già fissati attraverso obblighi
astrattamente previsti dalla Convenzione185.
Attraverso l’istituzione dell’O.A.C.I. gli Stati hanno stabilito una
procedura diversa da quella tradizionalmente seguita nell’adozione delle
Convenzioni di diritto uniforme, allontanandosi però dalla procedura
tradizionale soltanto nella formulazione concreta dell’oggetto dell’obbligo
posto nella Convenzione, e neppure per tale aspetto, tuttavia, gli Stati hanno
184 E’ per questo che i negoziatori di Chicago, per controbilanciare questa partecipazione passiva e
ridotta degli Stati alla fase finale di adozione degli Allegati, hanno da un lato posto, per quasi tutti i
regolamenti, soltanto un obbligo di conformità nella misura del possibile, e, dall’altro previsto la
possibilità della notifica delle differenze. Cfr., LATTANZI, Organizzazione, op. cit., p. 249 ss..
185 Nell’introduzione all’Allegato n. 9 si afferma infatti che esso «sviluppa un certo numero di principi
contenuti all’interno di diversi articoli della Convenzione (artt. 10, 11, 13, 14, 16, 22, 23, 24 e 29)»; cfr.,
O.A.C.I., Annesso n. 9, p. 3.
143
potuto del tutto abdicare allo strumento classico della manifestazione del
loro consenso 186.
L’approvazione tacita della maggioranza degli Stati, trascorso
l’intervallo di tempo prescritto dal momento della notifica agli Stati della
decisione del Consiglio, non può a nostro giudizio rappresentare una
condizione sospensiva dell’entrata in vigore della normativa, né
dell’esistenza della normativa medesima sul piano del diritto internazionale.
Peraltro, il mancato dissenso della maggioranza non può che rappresentare
la conclusione della fase finale del procedimento di adozione degli Allegati
tecnici, e cioè la formazione del consenso generale sull’entrata in vigore
degli obblighi previsti dalla Convenzione di Chicago ed il cui contenuto è
reso esplicito dagli Annessi in questione187.
186 Tale consenso del resto è solo formalmente quello della maggioranza degli Stati. Di fatto non vi è stata
finora nessuna disapprovazione di alcun Allegato o emendamento, essi sono stati, quindi, sempre
tacitamente approvati da tutti gli Stati.
187 La plausibilità di tale opinione è, del resto suffragata dalla prassi del Consiglio, tenuto conto del fatto
che esso, di norma, una volta approvato un Allegato o un emendamento, notifica tale approvazione agli
Stati fissando un termine entro il quale debbono pervenire le disapprovazioni e a partire dal quale, nel
caso non sia disapprovato dalla maggioranza degli Stati, l’Allegato «prederà effetto», e un termine a
partire dal quale la normativa «sarà applicabile». Il Consiglio, naturalmente, informa gli Stati del fatto che
l’Allegato è venuto ad esistenza. Lo scarto tra i due termini è del resto reso necessario proprio dal fatto
che per questa normativa il problema dell’entrata in vigore non è un problema che rileva sul piano del
diritto internazionale, ma soltanto sul piano dei singoli ordinamenti statali e perciò viene lasciato agli Stati
un lasso di tempo per permettere loro l’adozione di quella normativa interna che si renda necessaria,
oppure per la notifica delle differenze; cfr., MANIN, L’Organisation, op. cit., p. 133.
144
E’, quindi, con riferimento a tale momento finale e non a quello della
decisione del Consiglio che va affrontato il problema degli effetti giuridici
degli standards e delle pratiche raccomandate.
4) Natura ed efficacia degli allegati tecnici.
Dopo le considerazioni di cui sopra, circa il procedimento d’adozione
della normativa tecnica prodotta dall’O.A.C.I., vediamo quali effetti
possono produrre gli Allegati tecnici avuto riguardo della loro natura sul
piano del diritto internazionale188.
Come è noto, una delle tematiche più delicate circa la produzione
normativa internazionale è quella della natura e dell’efficacia degli atti
emanati da organi di enti istituzionali internazionali.
La produzione normativa internazionale si realizza mediante accordi
dei soggetti dell’ordinamento internazionale o attraverso la formazione di
norme consuetudinarie. Nell’ambito delle organizzazioni costituite mediante
accordi internazionali e che esplicano funzioni normative, oltre alle
consuete fonti di norme giuridiche internazionali, se ne riscontra un'altra
188 Cfr., MONACO, Gli allegati tecnici della Convenzione di Chicago del 7 dicembre 1944 e
l’ordinamento interno italiano, in Riv. dir. nav., 1957, p. 39 ss.
145
che è data dagli atti prodotti dai detti enti e che sono destinati ad assumere
efficacia obbligatoria rispetto agli Stati membri degli enti medesimi (fonti
derivate da accordi).
Anche se in origine gli enti istituzionali internazionali si facevano
prevalentemente carico di stimolare gli Stati ad una produzione normativa,
predisponendo progetti di accordi internazionali o riunendo conferenze di
Stati al fine di predisporre gli strumenti necessari per al conclusione di
accordi internazionali, oggi, invece, molti di essi attuano una produzione di
norme che si pone, agli effetti pratici, su un piano similare a quello degli
accordi internazionali.
Gli organi di varie organizzazioni internazionali adottano Decisioni e
Raccomandazioni che, se così è stabilito negli accordi istitutivi, hanno
natura obbligatoria non solo entro l’ordinamento dell’ente ma impongono
anche agli stati membri di adattare ad essi i propri ordinamenti interni189.
Tornando al nostro particolare oggetto di studio, abbiamo visto che
anche la Convenzione di Parigi, come quella di Chicago, conteneva una
189 Sul problema dell’adeguamento degli ordinamenti interni al contenuto normativo degli accordi
internazionali, in genere, e degli Allegati tecnici, in particolare, desideriamo condurre un attento esame e,
pertanto, ad esso sarà informato il capitolo successivo.
146
serie di Allegati tecnici190. Il raffronto delle due Convenzioni conduce
tuttavia ad alcune considerazioni.
Peraltro, la natura giuridica e l’efficacia degli Allegati tecnici
costituiscono i temi più dibattuti in merito all’O.A.C.I. e alla sua
produzione di normativa tecnica, data la mancanza di una comune posizione
da parte della dottrina.
Ora, se la dottrina191 prevalente considera gli Allegati tecnici come
parte integrante della Convenzione di Parigi, altrettanto non sembra potersi
affermare a proposito degli Allegati alla Convenzione di Chicago. Parte
della dottrina192, ed il particolare il Giannini, considera gli Allegati alla
Convenzione di Chicago come «allegati per comodità», nel senso che pur
essendo parte integrante della Convenzione, essi ne sono distinti. In sintesi,
si sostiene che se anche gli allegati alla Convenzione sono tali per comodità,
ciò non esclude che essi siano collegati ad essa in forza dell’art. 37 della
stessa Convenzione.
190 Vedi, supra, Cap. I, § 2, nota n. 22, p. 20.
191 Cfr., GIANNINI, Sulla natura giuridica degli allegati alla Convenzione di Chicago, in Quaderni di
studi aeronautici, n. 676, Associazione Culturale Aeronautica, 1952, p. 3.
192 Cfr., GIANNINI, La Convenzione di Chicago 1944 sull’aviazione civile internazionale, 1953, p. 74,
147
Di diverso avviso, invece, il Malintoppi193, che rifacendosi alla
considerazione secondo la quale la Convenzione contempla solo l’adozione
di nuovi Allegati, sostiene che gli Allegati tecnici non possono considerarsi
parte integrante della Convenzione ed a questo proposito rileva che
l’O.A.C.I., adottando e, quando necessario, emendando gli schemi
internazionalmente uniformi denominati, secondo una particolare
distinzione «standards internazionali» e «sistemi pratici raccomandati»,
pone questi schemi come Allegati alla Convenzione esclusivamente per
«comodità» onde racchiudere, formalmente, in un quadro organico, le
norme della Convenzione e gli schemi tecnici, i quali ultimi,
sostanzialmente, presentano caratteri distinti dalle norme della Convenzione
anche agli effetti del loro valore.
193 Cfr., MALINTOPPI, Le Raccomandazioni, op. cit., p. 278 ss.; ib., Considerazioni, op. cit., p. 266.
Questo autore, peraltro, ha sottolineato come il compito di adottare gli Allegati è stato attribuito al
Consiglio dell’O.A.C.I. a cui è conferita una funzione avente carattere obbligatorio e non una mera
facoltà, come invece previsto per altre attività. Infatti, le funzioni del Consiglio sono dalla Convenzione
suddivise in «mandatory» e «permissive». Nel primo caso siamo di fronte ad una attività il cui esercizio
costituisce un obbligo e nel secondo esso esercita una mera facoltà discrezionale (vedi, artt. 54 e 55
Convenzione di Chicago). Osserva ancora l’autore che gli Allegati alla Convenzione di Chicago sono posti
in essere dall’Organizzazione stessa, non essendo riferibile la volontà che li determina ai singoli Stati
membri del Consiglio, né tanto meno agli Stati membri dell’Organizzazione, essendo tale volontà
imputabile all’Organizzazione internazionale in quanto tale che la manifesta attraverso il Consiglio, suo
organo sociale.
148
Ancora, secondo questa parte della dottrina, si afferma che sebbene gli
Allegati tecnici alla Convenzione siano ad essa formalmente «annessi»,
essi non ne sono parte integrante e ciò si deduce dalla lettera dell’art. 54,
lett. l, e dalla decisione presa dal Consiglio provvisorio (P.I.C.A.O.) nella
seconda sessione, su proposta della Commissione per la navigazione aera,
decisione diretta «to discontinue the use of the world “annex”, owing its
undesiderable implication of phisical attachement to the Convention», e
furono adottati invece i termini «international standards» e «recommended
practices». Onde sembra inesatta l’opinione di coloro secondo i quali gli
allegati costituirebbero «parte integrante della Convenzione».
In verità, tutte le disposizioni contenute in questi Allegati tendono a
consentire un rapido adeguamento della normativa tecnica applicabile al
settore della navigazione aerea internazionale al variare delle esigenze
tecniche194 e quindi essi non sono stati inseriti nell’accordo ma ad esso
semplicemente annessi.
Peraltro, mentre alcuni autori 195 escludono l’obbligatorietà degli
Allegati, altri 196, distinguendo, attribuiscono valore obbligatorio agli
194 L’art. 37 della Convenzione pone a carico degli Stati membri dell’O.A.C.I. l’obbligo di collaborazione
diretta ad assicurare «il più alto grado possibile di uniformità nei sistemi tecnici…».
195 Cfr., WARNER, the Chiacago Air Conference in «foreing Affairs, 1945, p. 406.
149
«standards internazionali», ma non ai «sistemi pratici raccomandati»197.
Questi ultimi avrebbero solo valore di raccomandazione e pertanto non
farebbero scaturire obblighi di osservanza 198.
Da un’altra parte ancora si sostiene che tutta la normativa contenuta
negli Allegati abbia soltanto valore di semplici raccomandazioni199. Altri
196 Cfr., MALINTOPPI, Considerazioni, op. cit., p. 21 ss e Ib., Le Raccomandazioni, op. cit., p. 198 ss.;
VIERIESCIAGHIN, Juridiüeskaja priroda i osobennosti techniceskich norm v meüdunarodnom vos
dušnom pravie, in Sovietskij ezegodnik meüdunarodnovo prava, 1971, p. 258 ss.
197 Sulla validità di questa distinzione il Giannini avanza delle riserve in quanto, a suo giudizio, la
Convenzione pone entrambe le categorie di atti su uno stesso piano; cfr., GIANNINI, sulla natura
giuridica, op. cit. p. 6.
198 MALINTOPPI, Considerazioni, op. ult. cit., p. 21 ss e Ib., Le Raccomandazioni, op. ult. cit., p. 204
ss,.. Nel primo lavoro egli ne affermava la natura di raccomandazioni semplici e cioè prive di effetti diretti,
mentre nel successivo lavoro egli sostiene l’esistenza di effetti diretti ricollegabili alla loro adozione e cioè
l’obbligo per gli Stati di «sottoporre i sistemi pratici ai rispettivi organi nazionali in vista di una loro
attuazione nell’ambito di ciascuna legislazione nazionale» (p. 207). Sulla validità di questa distinzione
Giannini avanza delle riserve in quanto, a suo giudizio, la Convenzione pone entrambe le categorie di atti
su uno stesso piano; cfr., GIANNINI, sulla natura giuridica, op. ult. cit. p. 6.
199 PEPIN, Le droit aérien, op. cit., p. 504 ; VIDELA, El derecho aéreo international, Santiago, 1947,
p. 112 e 122 ; RHYNE, International Law and Air Transportation, in Michigan Law Review, 1948-49, p.
46; SHAWCROSS and BEAUMONT, Air Law, London, 1951, p. 13; il valore di semplici raccoman-
dazioni di tutti I regolamenti O.A.C.I. è stato affermato anche in una riserva apposta dal Panama al
momento della firma della Convenzione: «La Repurlique de Panama estime que les annesses techniques
don’t il est fait mention dans la Convention constituent seulement des recommandations et non pas des
obligations ayant un caractère impératif», citata in MANIN, L’Organisation, op. cit., p. 130.
150
autori, infine, attribuiscono uguale forza obbligatoria, senza distinzione, a
tutta la normativa200
Rifacendosi alla lettera della Convenzione, di cui si riporta il testo
originale in lingua inglese, il capito XX, sotto il titolo di «Annexes», all’art.
90 prevede: «the adoption by the Council of the annexes described in
article 54, subparagrafh (1) shall requier the vote of…» Il richiamato
sottoparagrafo (1) dell’art. 54 prevede: «Adopt, in accordance with the
provision of Charter VI of this Convention, international standards end
recommended practices; for convenience, designate them as anneses to this
Convention…».
Purtroppo, a nostro giudizio, la Convenzione non sembra essere molto
chiara sulla questione accennata. Secondo alcuni autori l’espressione di
Allegato sarebbe stata usata nel testo della Convenzione per brevità, non
volendo ripetere «standards internazionali» e «sistemi pratici raccoman-
dati» che poi riassumerebbe la terminologia base che si riscontra
nell’art.37.
200 JONES, Amending the Chicago Convention and its technical standards: can consent of all members
be eliminated ?, in Journal of Air Law and Commerce, 1945, p. 190 ss; GARNAULT, Les Convention et
resolutions de Chicago, in Rev. fr. dr. aér., 1947, p. 29; LEMOINE, Essai sur les perspectives d’avenir
du droit aérien international, ivi, 1948, p. 123.
151
La Convenzione, peraltro, accomuna spesso gli standards
internazionali e le pratiche raccomandate201 nell’impegno che gli Stati
assumono di conformare, nella misura del possibile, la propria normativa a
uno standard che possa essere stabilito o a una pratica che possa essere
raccomandata in una certa materia, attribuendo talvolta alle due categorie di
atti un significato analogo202.
Una distinzione puntuale tra le due categorie la troviamo però nella
prassi degli organi dell’O.A.C.I. e dei singoli Stati. Infatti, sebbene la
Convenzione adopera spesso insieme e confusamente le espressioni
«standards internazionali» e «pratiche raccomandate», la prima sessione
201 Da questa confusione che la Convenzione fa tra i diversi termini il GIANNINI, La Convenzione di
Chicago 1944 sull’aviazione civile internazionale, 1953, p. 74, trae la conseguenza dell’«obbligatorietà» di
tutta la normativa per gli Stati non deroganti e della «non obbligatorietà» di tutta la normativa per gli Stati
che notifichino le differenze. Questo autore giunge a tale affrettata conclusione omettendo sia un esame
più accurato delle singole disposizioni della Convenzione che alla normativa si riferiscono, sia quello della
prassi della stessa Organizzazione che già alla I sessione dell’Assemblea aveva chiaramente posto la
distinzione tra le due categorie di regolamenti (cfr., LATTANZI, Organizzazione, op. cit., p. 250).
202 E’ quanto fanno, per esempio, l’art. 23 e l’art. 28. A norma della prima disposizione «Each
contracting State, so far as it may find practicable, to establish customs and immigration procedures
affecting international air navigation in accordance with the practices which may be established or
recommended from time to time, pursuant to this Convention». La stessa cosa afferma l’art.28 riguardo sia
agli aeroporti, ai servizi radioelettrici e meteorologici e ad altri impianti e servizi di navigazione
internazionale, sia alle procedure di comunicazione, ai codici, alla segnaletica, alle pratiche e alle regole di
esercizio, sia, infine, alla pubblicazione di carte e piani aeronautici.
152
dell’Assemblea ha cercato di chiarire il punto in questione ponendo tra le
due categorie una netta distinzione.
Gli «standards» sono da essa definiti come «qualunque prescrizione…
la cui uniforme applicazione è riconosciuta necessaria per la sicurezza o la
regolarità della navigazione aerea internazionale ed alla quale gli Stati
contraenti si adegueranno in conformità con la Convenzione», e per essi
viene confermato l’obbligo della notifica delle differenze a norma dell’art.
39. Le «recommended practices» sono definite come «qualsiasi
prescrizione… la cui uniforme applicazione è riconosciuta desiderabile per
la sicurezza, la regolarità o l’efficienza della navigazione aerea
internazionale ed alle quali gli Stati contraenti si sforzeranno di adeguarsi in
armonia con la Convenzione»203.
A tal proposito, però, va considerato che il limitarsi a considerare in
modo schematico l’orientamento assunto al riguardo dagli organi
dell’O.A.C.I. condurrebbe a riproporre un’astratta distinzione tra standards
e pratiche raccomadate basata su una altrettanto astratta affermazione di
«obbligatorietà» in genere dei primi e della «non obbligatorietà» in genere
delle seconde.
203 Risoluzione A I-31.
153
Pertanto, contrariamente a quanto di solito avviene in dottrina,
riteniamo che non è possibile affrontare in modo astratto il problema
dell’obbligatorietà o meno di tutta la normativa tecnica prodotta
dall’O.A.C.I.. Il fatto che tale problema sia stato affrontato, invece, in modo
complessivo ed astratto ha avuto come conseguenza che la dottrina si è
divisa in varie tendenze che a nostro giudizio non forniscono un quadro
esaustivo e soddisfacente del fenomeno giuridico de quo.
Risulta evidente, quindi, che quand’anche l’intento, pur se inizialmente
confuso, degli Stati contraenti e quello, molto più preciso, degli organi
dell’O.A.C.I., era quello di porre una distinzione tra le due categorie di
regolamenti (e ciò per la sentita necessità di distinguere tra standards
minimi al di sotto dei quali la navigazione aera non risulta più sicura e
standards più elevati il cui raggiungimento è auspicabile al fine di una
sempre maggiore sicurezza), è certo che, come abbiamo visto, gli Stati
partecipanti alla Conferenza di Chicago erano consapevoli delle difficoltà,
peraltro già ampiamente esperite con riguardo agli Allegati tecnici della
C.I.N.A.204, di porre un obbligo generalizzato di conformità che
abbracciasse anche materie di cui gli Stati sono in genere estremamente
gelosi. Proprio per questo motivo i rappresentanti dei governi erano
204 Vedi, supra, cap. I, § 2, p. 19.
154
presumibilmente mossi soprattutto da un’altra esigenza, e cioè quella di
porre obblighi differenziati e graduati a carico degli Stati contraenti in
relazione all’atteggiarsi degli organi interni dei medesimi rispetto agli
standards internazionalmente adottati in connessione con il loro contenuto
specifico.
5) Il problema delle differenze.
In altra parte di questo studio abbiamo visto che gli Stati membri
possono manifestare la loro volontà di disapprovazione di un allegato
tecnico o di un suo emendamento, il che potrebbe portare al non
raggiungimento delle necessarie maggioranze richieste per l’adozione 205.
Ma gli Stati membri possono, altresì, manifestare la loro volontà nella
forma contemplata dall’art. 38 della Convenzione nel modo seguente:
«ogni Stato al quale riesca impossibile di conformarsi completamente con
tale standard o procedura internazionale, o di adattare pienamente i propri
regolamenti o sistemi pratici con le modificazioni dello standard o della
procedura internazionale, oppure che ritenga necessario di adottare
regolamenti o sistemi pratici differenti in qualche particolare da quelli
205 Vedi, supra, cap. III, § 3, p. 137.
155
stabiliti da uno standard internazionale, notificherà immediatamente
all’Organizzazione per l’aviazione civile internazionale le differenze fra i
propri metodi e quelli dallo standard stabiliti. Nel caso di emendamenti agli
standards internazionali, ogni Stato che non apporti le necessarie modifiche
ai propri regolamenti o metodi ne darà notizia al Consiglio entro sessanta
giorni dall’adozione dell’emendamento allo standard internazionale, oppure
indicherà l’azione che si propone di intraprendere. In tali casi il Consiglio
notificherà immediatamente a tutti gli altri Stati membri le differenze
esistenti fra una o più caratteristiche di uno standard internazionale ed il
sistema corrispondente in uso in tale Stato».
Queste differenze, o come sono chiamate nel titolo dell’art. 38 del testo
originale della Convenzione «departures from international standards and
procedures», non restano prive di effetti nei riguardi degli Stati che le
adottano, infatti per essi sorge, come previsto nell’art. 39, un obbligo di
portare annotata su certe licenze o certificazioni una enumerazione completa
delle condizioni non conformi agli standards internazionali fissati
dall’O.A.C.I..
Ancora, l’art. 40 della Convenzione prevede che l’aeromobile o la
persona che hanno queste particolari licenze o certificazioni annotate non
156
potranno partecipare alla navigazione internazionale senza il consenso dello
Stato nel cui spazio aereo tale navigazione debba svolgersi206.
Ora, per cogliere il senso esatto della volontà degli Stati che hanno
negoziato e stipulato a Chicago, non ci si può esimere da una attenta e
sistematica lettura delle numerose disposizioni della Convenzione che si
riferiscono alla normativa tecnica de qua. Ciò al fine di dedurre, appunto, il
contenuto dell’obbligo delle disposizioni convenzionali stesse (e non della
normativa tecnica la cui adozione altro non rappresenta che la condizione al
cui verificarsi quell’obbligo scatta).
E’ in tal modo possibile osservare come l’art. 12, che nella sua ultima
parte si occupa delle regole dell’aria sull’alto mare, pone a carico degli Stati
membri un obbligo categorico di conformità, senza cioè alcuna possibilità di
206 E’ stato osservato che in questo caso ci si trova in presenza di una sanzione pratica efficace quando lo
standard internazionale non sia osservato (Cfr., GIANNINI, Sulla natura giuridica, op. cit., p. 5 ss.). Per
lo sviluppo di un’ipotesi più articolata ai fini dell’idenficazione, all’interno della normativa tecnica
dell’O.A.C.I., di standars aventi una particolare connotazione per i loro riflessi su situazioni svolgentisi
all’esterno degli Stati, cfr., LATTANZI, Organizzazione, op. cit., p. 228 ss.. Al riguardo, è significativo
notare come tali specificazioni (obbligo di annotazione) non sono, invece, previste in altre disposizioni di
contenuto analogo ma a carattere transitorio della Convenzione (come ad esempio negli artt. 41 e 42,
relativi, rispettivamente, al riconoscimento degli standards di aeronavigabilità degli aeromobili e delle
certificazioni professionali del personale di volo rilasciati dagli Stati contraenti precedentemente ovvero
entro un dato periodo di tempo dall’entrata in vigore degli standars stabiliti dalla Convenzione medesima).
157
notifica delle differenze207. Mentre, invece, nella prima parte, questa stessa
disposizione si limita a porre a carico degli Stati un generico obbligo di
conformare la propria normativa, nella misura del possibile (so far as it may
find practicable), ai regolamenti stabiliti dall’O.A.C.I. in materia di volo e
manovra degli aeromobili 208.
Lo stesso obbligo di cui all’art.12, prima parte, è posto dall’art. 23 in
materia di formalità di dogana e d’immigrazione. Questa disposizione, però,
diversamente da quella dell’art.12, estende l’obbligo suddetto anche alle
pratiche raccomandate209, e lo stesso avviene per l’art. 28, relativo agli
impianti e servizi di navigazione aerea, ai segnali, alle carte aeronautiche,
ecc.210.
207 Vedi, art. 12, ultima parte: «Over the high seas, the rules in force shall be those established under this
Convention. Each contracting State undertakes to insure the prosecution of all persons violating the
regulations applicable».
208 Vedi, art. 12, prima parte: «Each contracting States undertakes to keep its own regulations in these
respects uniform, to the greatest possible extent, with those established from time to time under this
Convention».
209 «Each contracting States undertakes, so far as it may find practicable, to establish customs and
immigration procedures affecting international air navigation in accordance with the practices which
may be established or recommended from time to time, pursuant to this Convention.».
210 «Each contracting States undertakes, so far as it may find practicable, in: (a) Provide, in its territory,
airports, radio services, meteorological services and other air navigation facilities to facilitate
international air navigation, in accordance with the standards and practices recommended or established
158
Ciò nonostante, risulta evidente che la Convenzione di Chicago, in
quasi tutti i casi e fatta eccezione, come si è visto, per le regole dell’aria
sull’alto mare, si limita a porre semplicemente l’obbligo degli Stati a fare
tutto il possibile per conformare la propria legislazione alla normativa
O.A.C.I., onde consentire il perseguimento del più alto grado di uniformità
dei rispettivi ordinamenti interni nel campo della navigazione aerea, e ciò è
confermato anche dal tenore dello stesso art. 37 che contiene l’elenco delle
materie in cui il Consiglio può adottare gli standards, le pratiche
raccomandate ovvero le cosiddette procedure internazionali 211.
Al fine di chiarire la natura di questo obbligo di conformità e di
cogliere al meglio la differenza che, nonostante la confusa formulazione
degli artt. 23, 28, 35, 37 e lo stesso art. 38, la prassi dell’Organizzazione ha
delineato tra gli standards e le pratiche raccomandate, è necesario definire il
from time to time, pursuant to this Convention »; (b) Adopt and put into operation the appropriate
standard systems of communications procedure, codes, markings, signals, lighting and other operational
practices and rules which may be recommended or established from time to time, pursuant to this
Convention; (c) Collaborate in international measures to secure the publication of aeronautical maps and
charts in accordance with standards which may be recommended or established form time to time,
pursuant to this Convention.»
211 Nella prima parte, infatti, l’art. 37 così dispone: «Each contracting States undertakes to collaborate
in securing the highest practicable degree of uniformity in regulations, standards, procedures, and
organization in relation to aircraft, personnel, airways and auxiliary services in all matters in which such
uniformity will facilitate and improve air navigation.».
159
contenuto dell’obbligo in questione in stretta connessione con la
disposizione dell’art. 38 che prevede la disapplicazione dei regolamenti
OACI da parte degli degli Stati che si trovino nell’impossibilità di
conformarvisi e pone, in questo caso, l’ulteriore obbligo della notifica delle
differenze fra la normativa interna e quella stabilita, invece, a livello
internazionale 212.
Il contenuto dell’obbligo in argomento rimane sempre e comunque lo
stesso e, cioè, «fare il possibile per conformarsi». Ma l’art. 38, stabilendo
una presunzione di conformità (fatta eccezione per lo Stato che notifichi
l’impossibilità di conformare la propria normativa interna ai regolamenti
internazionali ovvero notifichi le eventuali differenze tra le sue norme e i
regolamenti O.A.C.I. non appena si realizzi l’impossibilità di applicare i
medesimi), rende possibile l’esercizio da parte dell’Organizzazione di una
particolare funzione di controllo e, quindi, anche una certa forma di
212 L’art. 38 così dispone: «Any Statecwhich finds it impracticable to comply with any such international
standard or procedure, or to bring its own regulations or practices into full accord with any international
standard or precedure after amendment of the latter, or which deems it necessary to adopt regulations ro
practices differing in any particular respect from those established by an international standard, shall
give immediate notification to the International Civil Aviation Organization of the differences between ist
own practice and that established by the international standard. In the case of amendments to
international standards, any State which does not make the appropriate amendments to its own regulations
or practices shall give notice to the Council within sixty days of the adoption of the amendment to the
international standard, or indicate the action which it proposes to take. In any such case, the Council shall
make iummediate notification to all other States of the difference which exists between one or more
features of an international standard and the corresponding national practice of that State»
160
pressione sugli Stati, su quanto effettivamente da questi ultimi compiuto in
materia, i quali, tuttavia, restano i soli giudici circa la valutazione della
susisstenza della eventuale situazione di impossibilità.
Come si è visto, l’art. 38 è, come varie altre disposizioni della
Convenzione, formulato in modo generico e, sebbene sembri ricomprendere
sia gli standards che le pratiche raccomandate e le procedure, la prassi
dell’Organizzazione e degli Stati membri ha contribuito a chiarirne le
portata.
Infatti, per la prassi dell’Organizzazione, l’obbligo della notifica delle
differenze sussiste soltanto rispetto agli standards. Per quel che riguarda,
invece, le pratiche raccomandate, l’OACI non ha un controllo sull’azione
degli Stati, i quali sono formalmente liberti di non conformarvisi anche nel
caso in cui non esista una concreta impossibilità. Si ritiene, comunque, che
sussista, anche con riguardo alle pratiche raccomandate, l’impegno
essenziale di collaborazione in materia aeronautica che si potrebbe
considerare violato nel caso di un rigetto sistematico di pratiche
raccomandate non giustificato da una situazione di impossibilità213. Il
Consiglio infatti, con la Decisione del 21 novembre 1950, ha invitato gli
213 Cfr., LATTANZI, Organizzazione, op. cit., p. 253.
161
Stati a notificare le differenze anche rispetto alle pratiche e alle procedure
raccomandate.
Ora, però, è dato osservare che per alcune materie specifiche la
questione della determinazione del contenuto dell’obbligo di conformità
menzionato presenta degli aspetti particolari. L’art. 33, in effetti, pone
l’obbligo a carico degli Stati membri di riconoscere i certificati di
navigabilità e le licenze concesse dallo Stato nazionale dell’aeromobile
soltanto nell’ipotesi in cui questi siano stati rilasciati a condizioni
equivalenti o superiori agli standards minimi stabiliti dall’O.A.C.I. Qualora
queste condizioni siano diverse, gli Stati, come abbiamo visto, oltre a dover
notificare le differenze sono anche tenuti ad annotare le differenze sui
certificati di navigabilità dell’aeromobile e sulle licenze del personale
navigante 214. In questo caso l’aereo e il personale saranno ammessi sul
territorio di uno Stato contraente soltanto previa autorizzazione di
quest’ultimo 215.
L’art. 5 della Convenzione, inoltre, nel fissare il principio del
cosiddetto sorvolo inoffensivo, stabilisce che «Each contracting State
214 Vedi, art. 39 Convenzione di Chicago.
215 Vedi, art. 40 Convenzione di Chicago.
162
agrees that all aircraft of the other contracting States, being aircraft non
engaged in scheduled international air services shall have the right, subject
to the observance of the terms of this convention, to make flights into or in
transit non-stop across ist territory and make stops for non-traffic puposes
without the necessity of obtaining prior permission, and subject to the right
of the State flown over to require landing.».
Dall’esame della normativa citata non emerge, tuttavia, alcun obbligo
inderogabile a carico degli Stati di applicare ipso facto le normativa
eventualmente emanata dall’O.A.C.I. nelle materie suddette e neppure
l’obbligo di conformare a questa la normativa nazionale, essendo ciascuno
Stato, in verità, giuridicamente libero di conformarsi o meno alla normativa
suddetta. L’eventuale conseguenza di una scelta negativa di conformarsi alla
normativa O.A.C.I. potrebbe al più essere, non già quella della violazione
della Convezione, bensì quella dell’inesistenza in capo agli Stati contraenti,
nei loro rapporti reciproci, dell’obbligo di ammettere sul proprio territorio
ovvero di riconoscere gli aeromobili e il personale muniti di certificati e di
licenze «annotati» che non rispondano ai requisiti minimi fissati dal quadro
tecnico normativo dell’O.A.C.I.. Da quanto detto emerge, tuttavia, un
rafforzamento del contenuto dell’obbligo di conformità in talune materie
rispetto ad altre.
163
Infatti, pur escludendosi, con riguardo alle pratiche raccomandate,
qualunque sia la materia da esse toccate, l’esistenza di un obbligo di
conformità, e pur non sussistendo tale obbligo anche con riguardo agli
standards complessivamente considerati, da un’attenta analisi della
Convenzione emerge, oltre alla incontestata distinzione tra stradards e
pratiche raccomandate, una distinzione ulteriore fra standards relativi a
materie che incidono su situazioni svolgentisi anche al di fuori del territorio
dello Stato de quo, e materie che, invece, incidono esclusivamente su
situazioni destinate a restare circoscritte nell’ambito nazionale216. Tale
distinzione può, peraltro, riscontrarsi anche con riguardo alle pratiche
raccomandate, anche se soltanto nell’ambito della prassi concreta seguita
dall’Organizzazione e dagli Stati membri. Ciò rende ragione della
circostanza che la potenzialità dell’effettiva applicazione di tutta la
normativa O.A.C.I. è di fatto molto più intensa in certe materie rispetto a
certe altre.
A tal riguardo, risulta utile il riferimento alla prassi seguita dagli Stati
che, nel confermare la validità della distinzione risultante all’interno della
216 Dalla distinzione formulata supra restano ovviamente esclusi gli standards relativi alla navigazione
aerea sull’alto mare, la cui inderogabile «obbligatorietà» conferma, indirettamente, la validità della
distinzione fondata sull’incidenza della normativa su situazioni svolgentiti sul territorio di uno degli Stati
contraenti. Cfr., LATTANZI, Organizzazione, op. cit., p. 254.
164
categoria degli standards (che peraltro è stata posta anche con riguardo alle
pratiche raccomandate), per quanto attiene, per esempio, alla normativa
contemplata nell’All. 2, relativo alle regole dell’aria, nell’All.9, relativo
alle facilitazioni, o ancora nell’All. 11, relativo al traffico aero, ha fatto
registrare una notevole e quantitativamente significativa notifica di
differenze da parte degli Stati, mentre le disposizioni contenute negli All. 1,
6 e 8, concernenti rispettivamente le licenze del personale, l’esercizio
tecnico degli aeromobili e il rilascio dei certificati di navigabilità, hanno
trovato quasi totale ed uniforme applicazione negli ordinamenti degli Stati
contraenti.
Pertanto, sulla base di quanto argomentato e dall’analisi della
sistematica seguita dai negoziatori di Chicago nonché dall’osservazione
della prassi consolidatasi in seno all’Organizzazione e fra gli Stati membri,
emerge la validità della tesi formulata da quella parte della dottrina217 che
ravvisa nella normativa fissata dal quadro O.A.C.I. la sussistenza: a) di un
obbligo inderogabile di conformità alle regole dell’aria relative allo spazio
aereo sovrastante l’alto mare, per le quali non è lasciata agli Stati alcuna
discrezionalità circa la valutazione dell’impossibilità di conformarsi che,
invece, è ammessa per il resto della normativa; b) di un obbligo di
217 Cfr., LATTANZI, Organizzazione, op. cit., p. 254.
165
conformità, sul piano però più concreto che formale, per quella normativa
che incide su situazioni svolgentisi anche al di fuori del territorio dello
Stato de quo e per la cui osservanza i negoziatori di Chicago hanno previsto
particolari garanzie che restringono proprio il normale margine di libertà
lasciato agli Stati; c) la possibilità sia teorica che concreta di deroga per gli
altri Allegati e, cioè, quelli che riguardano situazioni svolgentisi nell’ambito
nazionale. Ciò porta a ritenere che i negoziatori di Chicago abbiano inteso
perseguire, anche in queste materie, lo scopo della uniformità di
regolamento, lasciando, però, agli Stati un margine maggiore di
discrezionalità nella valutazione della possibilità o meno di conformarsi a
tale normativa.
Se però per gli standards relativi a certe materie sono previste garanzie
specifiche, è certo che l’applicazione di tutti gli standards soggiace ad altre
garanzie sempre dalla Convenzione predisposte. Infatti, il Consiglio può
segnalare agli Stati contraenti qualsiasi caso di disapplicazione di
raccomandazioni o di decisioni del Consiglio, e denunciare all’Assemblea
qualsiasi violazione della Convenzione. Qualsiasi Stato contraente (cap.
XVIII) ha quindi la possibilità di rivolgersi al Consiglio perché si pronunci
in merito all’applicazione della Convenzione e degli Allegati tecnici e
l’Assemblea può sospendere dal voto, nella stessa Assemblea o nel
166
Consiglio, qualsiasi Stato a carico del quale venga accertata la violazione
delle disposizioni del cap. XVIII che disciplina la soluzione delle
controversie.
Quanto si può desumere dalla Convenzione di Chicago a proposito
delle garanzie da essa specificamente o genericamente poste al fine
dell’attuazione degli obblighi inerenti in particolare alla normativa O.A.C.I.,
non pregiudica, naturalmente, la situazione di diritto internazionale
generale. Resta dunque ferma la possibilità che nasca, a carico di Stati
inadempienti, una forma di responsabilità sia per la violazione di
disposizioni specifiche della Convenzione che del generico obbligo di
cooperazione, responsabilità che può, tra l’altro, esprimersi anche
nell’attuazione del principio fondamentale del diritto internazionale
inadimplenti non est adimplendum.
Per concludere, tenuto conto delle osservazioni svolte supra, riteniamo
che gli Allegati abbiano valore di Raccomandazioni fino al momento
dell’adozione da parte degli Stati membri, poiché, come abbiamo visto, la
Convenzione stessa contempla la possibilità di un loro non accoglimento,
sia completo che parziale. Infatti, l’art. 38 ci sembra essere in proposito
sufficientemente chiaro.
167
A questa considerazione riteniamo di dover aggiungere che il voler
attribuire un eventuale valore obbligatorio agli Allegati ai fini della loro
adozione sarebbe in contrasto con la flessibilità delle norme della
Convenzione, flessibilità che sembra, peraltro, essere stata riconosciuta
quale fattore determinante per prevenire defezioni da parte degli Stati
membri. Ci sembra, peraltro, evidente che agli Allegati debba essere
attribuito valore obbligatorio nell’ambito degli ordinamenti che si siano
adeguati al contenuto degli Allegati stessi.
6) Altri atti di carattere tecnico adottati dall’O.A.C.I. (DOC, PANS,
SUPPS).
L ’O.A.C.I. non esaurisce la propria funzione di rule-making con
l’adozione e la pubblicazione degli Allegati tecnici ma essa è assai più vasta
ed articolata, in quanto, come si è visto, oltre agli standards e alle pratiche
raccomandate, l’O.A.C.I. emana altri tipi di regolamenti, denominati
procedure internazionali, ai quali la Convezione accenna sommariamente e
che la prassi dell’Organizzazione ha invece delineato con maggiore
chiarezza. Peraltro, la Convenzione non fornisce una puntuale definizione di
168
queste procedure e ad esse fanno confusamente cenno soltanto gli artt. 26,
37 e 38 218.
E’, pertanto, alla prassi dell’Organizzazione che bisogna riferirsi per
precisare la nozione delle procedure internazionali. Infatti, l’adozione delle
prime procedure fu determinata soprattutto dalla necessità, avvertita nel
corso delle prime conferenze di navigazione aerea, di elaborare metodi di
navigazione e circolazione aerea con sfera di applicazione regionale.
Inoltre, dato che alcune di queste procedure potevano trovare applicazione
anche a livello mondiale, in seguito, venne adottata la distinzione tra PANS
(Procedures for Air Naviagation Services), di applicazione mondiale e
SUPPS (Regional Supplementary Procedures), di applicazione regionale219.
In particolare, le PANS (procedure per i servizi di Navigazione Aerea),
sono procedure sviluppate attraverso Conferenze specializzate dell’O.A.C.I.
e approvate dal Consiglio per l’applicazione a livello mondiale. Esse
218 La prima disposizione presume che lo Stato nel quale ha avuto luogo un incidente aereo «will institute
an inquiry into the circumstances of the accident, in accordance, so far as its laws permit, with the
procedure which may be recommended by the International Civil Aviation Organization». L’art. 37, come
visto sopra, elenca le materie oggetto dei vari regolamenti ponendoli tutti sullo stesso piano, come del resto
fa anche ed in modo estremamente confuso l’art. 38 relativo alla notifica delle differenze. L’art. 90,
relativo alla procedura di adozione, fa riferimento, invece, esclusivamente agli standards e alle pratiche
raccomandate.
219 Questi regolamenti non vengono inseriti negli Allegati tecnici, ma sono pubblicati separatamente.
169
comprendono procedure operative che non hanno ancora raggiunto un
sufficiente grado di maturazione per una loro adozione a livello di standards
o pratiche raccomandate o il cui inserimento in un allegato sarebbe
difficoltoso perché troppo dettagliato.
Le SUPPS (procedure regionali supplementari), invece, sono procedure
operative supplementari per gli Allegati tecnici e per le PANS, sviluppate in
gran parte nell’ambito delle Conferenze regionali di navigazione aerea
dell’O.A.C.I. per sopperire a esigenze di determinate regioni O.A.C.I. Esse
si riferiscono a problemi di sicurezza e regolarità della navigazione aerea
internazionale, pubblicate in un unico documento comprendente tutte le
regioni.
Entrambe le categorie di procedure internazionali presentato tuttavia il
carattere di mere specificazioni rispetto agli standards e alle pratiche
raccomandate e consistono soprattutto in metodi suggeriti e consigliati agli
Stati in materia di navigazione e circolazione aerea e in genere
nell’organizzazione dei vari servizi220.
220 Poiché il coordinamento con gli Allegati tecnici è stato spesso oggetto di confusione, l’Assemblea ha
ritenuto necessario raccomandare agli Stati membri «uno sforzo particolare per assicurare il più completo
coordinamento tra gli standards, le pratiche raccomandate e le PANS.». Cfr., Doc. A1 5.8, appendice E,
par. 2.e. Per quel che riguarda, invece, le SUPPS, l’O.A.C.I. ha precisato che esse «non possono
contenere alcuna disposizione incompatibile con le disposizioni contenute negli Allegati e nelle PANS. Il
loro ruolo è solo quello di precisare nel dettaglio l’applicazione regionale di detti regolamenti e di
170
Nella prassi dell’Organizzazione, data la loro natura di specificazioni
degli Allegati, si è attribuita al Consiglio la competenza ad approvare queste
procedure in modo definitivo e senza la partecipazione degli Stati, al
termine della complessa procedura di preparazione pressoché identica a
quella seguita per gli Allegati. Il Consiglio, infatti, dopo l’approvazione, si
limita a far arrivare agli Stati, attraverso il segretariato, una semplice
comunicazione sull’adozione di una certa procedura e sulla data della sua
entrata in vigore.
Concludiamo l’argomento accennando alle pertinenti pubblicazioni
dell’O.A.C.I., di cui peraltro risulta in questa sede impossibile fornire tutte
le informazioni utili alla loro conoscenza, ma di cui è quanto meno
necessario citare quelle che maggiormente fungono, per così dire, da
supporto applicativo e da regolamentazione pratica agli standards ed alle
raccomandazioni contenute negli Allegati.
L’O.A.C.I. pubblica annualmente ed aggiorna mensilmente un nutrito
catalogo, di alcune decine di pagine, delle pubblicazioni offerte con le
informazioni ad esse riferite.
promulgare una procedura regionale che le completi» (è quanto si avverte nella premessa alla Raccolta
delle procedure, Doc. 7030).
171
Tra le più importanti meritano menzione i DOC. (documents), una
sorta di manuali pratici per l’applicazione delle prescrizioni indicate negli
Allegati tecnici221.
221 A titolo esemplificativo citiamo alcuni di questi DOC. con riferimento all’Allegato di cui
costituiscono indispensabile integrazione: per l’Allegato n.1 «Licenze del Personale» - DOC. 9057
(Manual of Licensing Practices and Procedures); per l’Allegato n. 2 «Regole dell’Aria» - DOC. 4444
(Rules of the Air and Air Traffic Services); per l’Allegato n. 3 «Meteorologia» - DOC 7488 (Manual of the
ICAO Standard Atmosphere) e DOC. 9382 (Manual of Runway Visual Range Observing); per l’Allegato
n. 4 «Carte Aeronautiche» - DOC. 7101 (Aeronautical Chart Cataloghe) e DOC. 8669 (Aeronautical
Chart Manual); per l’Allegato n. 6 «Esercizio Tecnico degli Aeromobili» - DOC. 8168 (Aircraft
Operation); per l’Allegato n. 8 «Navigabilità degli Aeromobili» - DOC. 9051 (Airworthiness Technical
Manual); per l’Allegato n. 9 «Facilitazioni» - DOC. 7100 (Manual of Airport and Air Navigation Facility
Tariffs); per l’Allegato n. 10 «Telecomunicazioni Aeronautiche» - DOC. 8585 (Designators for Aircraft
Operating Agencies Aeronautical Authorities and Services) e DOC. 7910 (Location Indicators); per
l’Allegato n. 11 «Servizi di Traffico Aereo» - DOC. 4444 (Rules of the Air and Air Traffic Services); per
l’Allegato n. 12 «Ricerca e Salvataggio» - DOC. 7333 (Search and Rescue Manual); per l’allegato n. 13
«Inchieste sugli Incidenti Aerei» - DOC. 9156 (Accident/Incident Reporting Manual) e DOC. 6920
(Manual of Aircraft Accident Investigation); per l’Allegato n. 14 «Aerodromi» - DOC. 9157 (Aerodrome
Desing Manual), DOC. 9184 (Airport Planning Manual) e DOC. 9137 (Airport Services Manual); per
l’Allegato n. 15 «Servizi di Informazione Aeronautica» - DOC. 7383 (Aeronautical Information Services
Provided by States) e DOC. 8126 (Aeronautical Information Services Manual); per l’Allegato n. 18
«Misure di Sicurezza per il Trasporto Aereo di Merci Pericolose» - DOC. 9284 (Technical Instructions
for the Safe Transport of Dangerous Goods by Air).
172
CAPITOLO QUARTO
LA QUESTIONE DELL’ADEGUAMENTO DEGLI ORDINAMENTI
INTERNI AGLI ALLEGATI TECNICI.
1) L’adeguamento degli ordinamenti interni agli Allegati.
Prima di esaminare questo particolare tipo di adeguamento riteniamo
opportuno esaminare il problema generale dell’adeguamento di un certo
ordinamento ad una norma convenzionale. Non sempre una norma
contenuta in una Convenzione può essere immessa ipso facto e senza
mutamenti in un ordinamento interno, in quanto spesso i caratteri della
norma, il modo in cui è stata redatta rendono necessario un suo previo
adattamento222.
A questo proposito, in dottrina223 si è osservato che nel caso di
adozione di una Convenzione di diritto uniforme si è in presenza di un testo
222 In generale, è evidente che una norma essendo qualificabile come previsione astratta può formularsi in
modi diversi, ma è altrettanto vero che l’adattamento e la formulazione non possono modificare il carattere
e la natura della norma stessa.
223 MALINTOPPI, La disciplina internazionale dell’aviazione civile, in Riv. dir. nav., 1956, p. 106.
173
che è stato internazionalmente concordato come testo uniforme, pertanto, se
la recezione avviene senza modiche e senza riserve, si realizza un’autentica
uniformità di disciplina fra i vari Stati partecipanti alla Convenzione. In altri
casi possono esserci delle norme internazionali adattabili che pongono cioè
dei principi ai quali il legislatore interno deve attenersi in quanto dà
esecuzione alla Convenzione, ma non è detto che le norme interne debbano
avere contenuto coincidente con le norme pattizie.
In questi casi è possibile che il procedimento di adattamento integri
quanto richiesto nella norma internazionale. Comunque tra le norme
internazionali (sia consuetudinarie o convenzionali), che in qualche modo
vengono in contatto con l’ordinamento interno, una distinzione è, com’è
noto, comunemente operata, e precisamente tra le norme che indicano
semplicemente il risultato da raggiungere, lasciando perciò allo Stato la
libertà di trovare i modi ed i mezzi più appropriati per raggiungere tale
risultato, e quelle che, invece, specificano nel dettaglio il contenuto
precettivo dell’obbligo di origine internazionale 224. Norme di quest’ultimo
tipo hanno carattere self – executing, ciò significando che, nella misura in
224 La distinzione sopra riferita corrisponde alla distinzione spesso fatta dagli autori continentali in
materia di responsabilità dello Stato, tra gli obblighi di mera condotta ed obblighi che richiedono il
raggiungimento di un certo risultato. Vedi al riguardo gli artt. 20 e 21 del progetto di articoli della CDI
delle NU, sulla responsabilità dello Stato ed il commentario ivi annesso (Yearbook of the ILC, 1977, vol.
II, pt. 2, p. 11 e ss.).
174
cui esse divengono parte del sistema giuridico interno, null’altro è
necessario per trarre da esse diritti ed obblighi per i soggetti (individui o
persone giuridiche) che possiedono personalità giuridica in conformità al
diritto interno.
Sovente un trattato o accordo internazionale contiene entrambe le
specie di norme. Esso può stabilire un nuovo regime applicabile ai soggetti
giuridici attraverso un insieme di norme self – executing, ma può altresì
contenere un altro insieme di norme che richiedono alcuni adattamenti alla
struttura effettiva dell’ordinamento interno, a volte soltanto per assicurare
una più omogenea ed effettiva applicazione delle cosiddette norme self –
executing. Può accadere, per esempio, che l’emanazione di alcune norme
interne sia necessaria al fine di identificare le autorità amministrative a cui è
affidato il potere di controllo legato all’esercizio di diritti ed obblighi
individuali.
Il problema, comunque, non è di facile soluzione e, anche in dottrina,
l’effettiva identificazione di una norma internazionale self – executing è di
sovente incerta. Quindi, il problema dell’esecuzione di un trattato o, in
generale, di una norma derivante da una fonte internazionale, è cosa che va
considerata con molta attenzione, essendo l’interpretazione della norma
internazionale il passo preliminare al fine di scoprire il suo reale carattere.
175
Può darsi, inoltre, che il trattato preveda espressamente la diretta
applicabilità delle norme prodotte dagli organi internazionali istituiti da
accordi internazionali all’interno degli Stati parti; in tal caso, che però si
verifica almeno per quanto riguarda l’Italia solo in relazione ai regolamenti
dell’Unione Europea, l’immissione automatica delle norme prodotte dagli
organi istituzionali dell’Organizzazione internazionale non può essere
messa in dubbio. Quando invece, come di solito avviene, ed è questo il caso
degli Allegati tecnici alla Convenzione di Chicago, il trattato istitutivo
dell’Organizzazione nulla dispone in materia, il problema va risolto
interamente alla luce dell’ordinamento interno.
Parte della dottrina 225, del resto, con parere non condiviso dalla
maggior parte degli altri autori, critica coloro che cercano di risolvere il
problema alla luce del trattato e deducono, proprio dalla circostanza della
mancata previsione della diretta applicabilità o magari dal fatto che il
trattato parli di obbligatorietà delle decisioni per gli Stati membri e non
all’interno degli Stati membri oppure di obbligatorietà tout court, la
225 Cfr., CONFORTI, Diritto Internazionale, Napoli, 1997. p. 318 e ss.
176
conclusione che gli atti dell’Organizzazione richiedano specifici atti interni
di adattamento226.
Si ritiene invece che tutto ciò che può ricavarsi dal contenuto del
trattato è la volontà e l’aspettativa che le decisioni vincolanti degli organi
siano rispettate ed eseguite. Come poi ogni singolo Stato provveda a dargli
esecuzione è problema che attiene all’ordinamento interno e, in particolare,
all’atteggiarsi dei rispettivi assetti costituzionali. Ciò posto, l’emanazione
dei singoli atti di adattamento nella forma ordinaria serve, oltre che a fini di
maggiore certezza, soprattutto ad integrare il contenuto non sempre
autosufficiente (self – executing) della decisione internazionale227.
226 Sulla scorta di tali considerazioni, lo stesso autore giunge ad ipotizzare che, sebbene la prassi italiana,
al pari della maggioranza degli altri Paesi, è orientata nel senso dell’adozione di singoli atti di esecuzione
per ciascuna decisione vincolante di organo internazionale (mediante riformulazione delle norme
internazionali consistente, nell’adattamento in forma ordinaria, talvolta in una legge ma più spesso,
quando si tratta di decisioni reiterate, in decreti legislativi o regolamenti amministrativi ), tale prassi non
appare decisiva per concludere che, prima dell’emanazione degli specifici atti di adattamento, le decisioni
degli organi internazionali non abbiano valore per l’ordinamento italiano e, come corollario della suddetta
teoria, egli trae la conclusione che «l’ordine di esecuzione del trattato istitutivo di una determinata
Organizzazione, in quanto copre anche la parte del trattato che prevede la competenza di quella
organizzazione ad emanare decisioni vincolanti, già attribuisca a queste ultime piena forza giuridica
interna»; cfr., CONFORTI, Diritto Internazionale, op cit., p. 319 e ss. (corsivo mio).
227 Il CONFORTI, inoltre, almeno per quanto riguarda la forza formale degli atti a carattere self-
executing emessi dagli organi internazionali, reputa detta emanazione di atti di adattamento superflua. Cfr.,
CONFORTI, Diritto Internazionale, op ult. cit., pag. 319 e ss.
177
Per altra dottrina la tematica dell’adattamento degli ordinamenti interni
agli atti delle Organizzazioni internazionali assume altra e più condivisibile
portata. Il pensiero giuridico di tale prevalente dottrina228 si informa,
invece, al principio generale che gli obblighi giuridici internazionali hanno
per destinatari gli Stati, comportando la non conformità ad essi la
responsabilità dello Stato nel suo complesso, nulla rilevando se tale carenza
di conformità sia attribuibile al potere legislativo, amministrativo o
giudiziario dello Stato medesimo.
Dal punto di vista del diritto internazionale è lo Stato nella sua
interezza, e cioè lo Stato come persona internazionale, destinatario della
norma giuridica internazionale. Ciò implica che la divisione di poteri ed
obblighi all’interno dello Stato è priva di importanza per la norma
internazionale per quanto concerne appunto la responsabilità dello Stato.
Questo principio è confermato dalla teoria e dalla prassi e rimane una pietra
angolare nella teoria della responsabilità dello Stato, come rienunciata e
codificata dalla Commissione del Diritto Internazionale delle Nazioni
Unite229.
228 Cfr., FERRARI BRAVO, Lezioni di diritto internazionale», Napoli, 1998, pag. 119 e ss.
229 Vedi, ultimo rapporto della C.D.I. delle Nazioni Unite sul progetto di articoli sulla responsabilità dello
Stato, in particolare art. 6, in Yearbook of ILC, 1973, vol. I, p. 792 ss., e il commentario ivi annesso.
178
Nell’ambito di una visione dualistica e volontaristica del diritto
internazionale, questa dottrina giunge ad affermare che l’accettazione da
parte dello Stato delle norme internazionali o il suo contributo alla nascita di
tali norme non implica che le norme internazionali sono di per se
obbligatorie a livello giuridico interno. Se questo accade, il risultato è
dovuto ad un atto di trasformazione della norma internazionale in norma
interna 230.
Tale trasformazione può essere realizzata in via generale con
l’inserimento in Costituzione di una clausola espressa o tacita attraverso la
quale le norme internazionali, divenute obbligatorie per lo Stato, sono
automaticamente trasformate in norme interne. In altri casi l’adattamento si
attua, caso per caso, con un procedimento che impone ai soggetti interni di
eseguire quanto richiesto dalle norme di origine internazionale, ed è questo
il caso dell’ordine di esecuzione utilizzato nell’ordinamento italiano per
dare applicazione ai trattati internazionali. Altre volte, può accadere che
l’atto di trasformazione delle norme convenzionali in norme interne
stabilisca, in alternativa, un meccanismo per la trasformazione automatica di
ulteriori norme internazionali emanate da organismi internazionali istituiti
230 La teoria della “trasformazione” di norme internazionali in norme interne è stata sviluppata per lo più
dagli studiosi italiani. Cfr., ANZILLOTTI, Il diritto internazionale nei giudizi interni, Bologna, 1905;
PERASSI, Lezioni di diritto internazionale, Tomo II, Padova, 1950, p. 15 ss.
179
dal trattato stesso. Questo è, per l’appunto, l’approccio seguito a proposito
della normativa emanata dalle Comunità Europee 231.
Ora, l’O.A.C.I. esplica una attività normativa (rule-making) in
riferimento alla quale i singoli Stati si obbligano ad adattare il loro
ordinamenti interni e come questo adattamento debba avvenire ha
rappresentato, come sopra evidenziato, il maggiore problema di relazione
tra la disciplina internazionale e quella interna.
Nel caso specifico degli Allegati tecnici si pone un problema di
adattamento continuo, in quanto gli stessi sono soggetti a trasformazioni
continue sia in senso quantitativo che in senso qualitativo.
In molti casi le Organizzazioni internazionali offrono testi normativi
agli Stati membri i quali possono liberamente accettarli o meno, ciò è
231 E’ noto, infatti, come in conformità all’art. 189 del Trattato C.E.E. (ora dell’Unione Europea) i
Regolamenti comunitari «sono obbligatori in tutti gli aspetti e direttamente applicabili in ogni Stato
membro». Lo stesso può dirsi per alcuni aspetti di certe Direttive U.E. (cosiddette direttive dettagliate).
Attualmente, l’opinione dominante in Italia è che la legge che nel 1957 autorizzò la ratifica ed ordinò
l’applicazione del Trattato di Roma istitutivo della C.E.E., deve essere intesa come contenente
implicitamente un meccanismo continuo ed automatico di adattamento dell’ordinamento giuridico italiano
ai Regolamenti C.E.E. e, in casi appropriati, alle Direttive delle Comunità Europee. Queste norme,
pertanto, non necessitano di nessun atto speciale al fine di essere applicate dalle autorità giudiziarie e
amministrative italiane anche quando esse contrastano con norme legislative italiane. In questo modo il
classico approccio dualistico italiano è riconciliato con l’automatismo del sistema C.E.E.
180
quanto avviene per l’Organizzazione Internazionale del Lavoro (O.I.L.)232
le cui Raccomandazioni non sono obbligatorie, ma di esse ogni Stato deve
farne oggetto di comunicazione al proprio Parlamento; con ciò, quindi, esse
vengono ad assumere una rilevanza “politica”, possono cioè avere solo la
portata di ispirare la legislazione interna.
Trasferendo questa considerazione al nostro campo di indagine,
osserviamo che nel caso della normativa emanata dall’O.A.C.I., a nostro
giudizio, questi margini di discrezionalità si affievoliscono in quanto non si
conciliano con l’esigenza di garantire una forte ed irrinunciabile conformità
tecnica dell’aviazione civile internazionale.
Ma come si può garantire questa uniformità tecnica se non si realizza
prima una parallela uniformità normativa?
Abbiamo già osservato quanto sia problematico individuare il
procedimento più adeguato di adattamento di un dato ordinamento a dare
attuazione agli obblighi internazionali.
Mentre, per la Convenzione di Parigi si parlava solo di «pieno effetto»
riferibile al valore internazionale degli emendamenti e gli Stati erano tenuti
solo ad introdurre le modifiche nel proprio ordinamento con le procedure da
232 Vedi, art. 19, punto 5, della Costituzione dell’O.I.L. (Constitution de l’Organisation internazionale
du travail, 9 october 1946, 15 R.T.N.U.35); in generale sull’argomento, cfr., VALTICOS, Droit
international du travail, Paris, 1983, p. 538 – 548 e 557.
181
essi liberamente scelte, nel caso degli Allegati tecnici alla Convenzione di
Chicago, come abbiamo visto, essi diventano obbligatori per gli Stati
membri con l’esaurirsi della complessa procedura fissata nel più volte
ricordato art. 90 della Convenzione.
Quindi, gli Allegati tecnici, esauritasi la fase procedurale di adozione
alla quale partecipano sia organi dell’O.A.C.I. e sia gli Stati, divengono
obbligatori in forza della loro idoneità a specificare il contenuto degli
obblighi astrattamente previsti dall’atto costitutivo dell’O.A.C.I. Pertanto,
gli Stati membri dell’O.A.C.I. dovranno conseguentemente mantenere fede
agli impegni assunti adattando il loro ordinamento interno al contenuto
degli Allegati medesimi.
Ciò premesso, com’è noto, il contenuto di una norma internazionale
che ponesse l’obbligo per gli Stati di provvedere all’adattamento automatico
dei propri ordinamenti interni deve essere chiaramente espresso
nell’accordo stesso a mezzo di una esplicita norma strumentale, di cui,
peraltro, non si rinviene traccia nella Convenzione di Chicago .
Tale interpretazione della volontà degli Stati contraenti, peraltro
implicitamente espressa nella stessa Convenzione di Chicago, è confermata
dall’atteggiamento e, successivamente, dalla prassi assunta al riguardo sia
182
dagli organi principali dell’Organizzazione e sia dalla giurisprudenza degli
Stati membri.
Infatti, per quel che riguarda la giurisprudenza degli Stati membri è
dato osservare che, nonostante essa sia stata spesso contraddittoria, si è
delineata la tendenza ad escludere senz’altro l’applicazione degli Allegati
tecnici ogni qual volta sussistano elementi di incompatibilità o conflitto con
la legislazione nazionale vigente 233.
Riferendoci al nostro ordinamento interno, per ora osserviamo che non
esiste alcuna norma contemplante, sia in modo esplicito che implicito, un
233 La Corte di cassazione del Belgio negava l’applicazione degli Allegati tecnici che imponevano
determinate restrizioni alle proprietà adiacenti agli aeroporti, poiché «ces dispositione ne sont devenus de
plein droit applicables en Belgique», e riconosceva, in particolare, il diritto dei convenuti a ricostruire le
torri del loro castello (Cour de Cassation 3 ottobre 1957, in Rev. fr. dr. air., 1968, p. 94 ss.). Il tribunale di
Dakar, in una sentenza che fu revisionata in appello dalla Corte della stessa città, ma confermata in
Casssazione, citata in MANIN, L’Organisation, op. cit., p. 163 ss., rifiutava l’applicazione dell’All. 9, in
particolare del § 3 del cap. 5, conformemente alla quale i passeggeri in transito non debbono, salvo casi
eccezionali, essere sottoposti ad ispezione, cosa che, invece, l’amministrazione delle dogane aveva fatto
arrestando un passeggero in transito che trasportava diamanti. (La non applicazione della norma O.A.C.I.
veniva motivata con fatto che essa non era stata promulgata nell’Africa occidentale francese). In una
fattispecie analoga, una Corte di appello degli Stati Uniti ordinava il sequestro dei diamanti trasportati da
un passeggero proveniente da Francoforte e con destinazione Gander (Canada) e costretto, per il
maltempo, a fare scalo a Boston (ib., lc. ult. cit.). Cfr., infine, la sentenza del 5 luglio 1962, del
Bezirksgericht Bulach (Svizzera), secondo la quale «l’entrata in vigore di un annesso alla Convenzione (di
Chicago) non ha per effetto di vincolare immediatamente e obbligatoriamente gli Stati contraenti né di
provocare immediati effetti sul piano interno degli Stati», in Il diritto aereo, 1966, p. 77. Per la
giurisprudenza italiana, vedi, supra, note n. 4, 6, 7 e 8, p. 7, 8, 9 e 10.
183
certo procedimento di adattamento automatico dello stesso ordinamento
alle norme emanate da Organizzazioni internazionali.
Gli organi interni competenti a emanare le relative norme (legislative o
semplicemente regolamentari) sono pertanto soltanto tenuti, sulla base
dell’ordinamento italiano e degli obblighi fissati nella Convenzione stessa,
ad emanare norme il più possibile conformi alla normativa O.A.C.I.; in
caso di impossibilità, l’esecutivo è tenuto a notificare le eventuali differenze
e, qualora gli organi competenti non provvedano ad emanare le relative
norme, gli organi amministrativi e giurisdizionali interni non sono tenuti ad
applicare la normativa internazionale, anche nel caso in cui non si sia
provveduto alla notifica delle eventuali differenze.
2) La legislazione italiana e l’attuazione della normativa tecnica O.A.C.I.
Esaurita così l’analisi, sul piano del diritto internazionale, degli aspetti
giuridici connessi alla natura e all’efficacia della normativa tecnica prodotta
dagli organi dell’O.A.C.I., esaminiamo ora quali conseguenze si sono avute
nell’ordinamento nazionale dopo che l’Italia, con il D.lg 6 marzo 1948, n.
616 234, ha dato esecuzione alla Convenzione di Chicago e in particolare
234 Pubblicato nella Gazz.Uff. 8 giugno 1948, n. 131, S.O.
184
come gli Allegati siano stati oggetto, in alcuni casi, di produzione di atti a
contenuto normativo ovvero di esercizio di funzioni da parte dei tre poteri
del nostro ordinamento.
Com’è noto, la legge che ha dato esecuzione alla Convenzione di
Chicago portava in allegato esclusivamente il testo della Convenzione
suddetta e non anche quello degli Allegati tecnici che, del resto, erano
ancora in gran parte in fase di elaborazione 235.
Successivamente, il Parlamento italiano, con legge 29 gennaio 1957,
n. 24 236, delegava il Governo a dare esecuzione agli Allegati tecnici entro il
termine di tre anni dall’entrata in vigore delle legge delega, che peraltro non
è stata mai esercitata. Se, infatti, essa lo fosse stata, tutta la normativa
O.A.C.I., anche quella incidente su materie squisitamente tecniche, sarebbe
stata costretta in atti aventi forza e valore di legge il che avrebbe reso
difficili le successive modifiche alle quali gli Allegati sono soggetti 237.
235 La stessa cosa non è avvenuta per l’esecuzione data alla Convenzione di Parigi di cui, peraltro, gli
Allegati facevano parte integrante, poiché erano stati approvati insieme alla Convenzione e alla CINA era
stata attribuita soltanto la competenza a modificarli (vedi, supra, cap. I, § 1, p. 21).
236 Pubblicata nella Gazz. Uff. 4 marzo 1957, n. 58. Cfr., GIANNINI, La delega al governo per gli
allegati tecnici della Convenzione di Chicago 1944 per l’aviazione civile, in Riv. dir. nav., 1957, p. 263.
237 L’adattamento del nostro ordinamento al contenuto degli Allegati tecnici è risultato ostacolato anche
dal fatto che il codice della navigazione, approvato con R.D. 20 marzo 1942, n. 342, è stato redatto in un
momento di crisi generale del diritto soprattutto per la disciplina della navigazione aerea per la quale,
185
Nell’ottobre 1979, su proposta del Ministro di Grazia e Giustizia, di
concerto con quello dei Trasporti, fu presentato in Senato un disegno di
legge di modifica di alcune disposizioni del codice della navigazione, parte
aerea. Il disegno di legge suddetto, destinato a modificare alcune importanti
norme del codice della navigazione, prevedeva una significativa aggiunta
all’art. 687 del codice mediante l’introduzione di una indicazione
permanente per il recepimento degli Allegati tecnici O.A.C.I.
Durante i lavori parlamentari veniva, peraltro, evidenziava la necessità
e l’urgenza di modifiche al codice del 1942, già ispirato alla Convenzione di
Parigi del 1929 ed a cui seguì la Convenzione Chicago.
Nella relazione al disegno di legge venivano illustrati i meccanismi di
produzione degli Allegati e gli scopi perseguiti dell’O.A.C.I. anche
mediante la produzione di norme, raccomandazioni e procedure, mettendo
peraltro in risalto l’inadempienza del nostro Paese 238
infatti, immediatamente dopo la fine del secondo conflitto mondiale fu avvertita la necessità di una
regolamentazione internazionale. La revisione del codice è, peraltro, nei programmi del nostro Governo
(dal 1974 lavora, infatti, presso il Ministero di grazia e giustizia, una commissione per la riforma del
codice della navigazione che non è ancora approdata a nulla di decisivo, nonostante i sostanziali
mutamenti intervenuti nel campo della navigazione aerea).
238 vedi, Atti Parlamentari, Senato della Repubblica VIIIa legislatura, N. 298 A.
186
La legge menzionata è stata approvata dal Parlamento il 13 maggio
1983 e quindi pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n.140 (appendice n.4), il
successivo 24 maggio 1983.
La legge 213/83 prevede due fasi per il recepimento della normativa
O.A.C.I. e, cioè, in primo luogo l’emanazione del decreto del Presidente
della Repubblica che costituisce il regolamento introduttivo dei principi
generali degli Allegati e, quindi, l’emanazione del decreti ministeriali
attuativi delle norme regolamentari.
L’art. 1 della legge 213/83 riformula, mediante aggiunte, l’art. 687 del
codice della navigazione che ora contiene, ai fini del loro recepimento
mediante successiva produzione normativa nella forma di decreti
presidenziali, l’elencazione completa di quasi tutte le materie239 oggetto
degli Allegati oggi in vigore. Solo per le materie di cui agli Allegati n. 9
(facilitazioni) e 18 (trasporto aereo di merci pericolose), non è dato
rintracciare nella suddetta disposizione alcun richiamo specifico, anche se
239 Le materie oggetto del recepimento riguardano: 1) telecomunicazioni aeronautiche, servizi
radioelettrici e di radionavigazione, servizi del traffico aereo e segnaletica a terra: 2) regole del’aria e
procedure di controllo del traffico aereo civile; 3) licenze del personale aeronautico civile; 4) navigabilità
degli aeromobili; 5) registrazione ed identificazione degli aeromobili civili; 6) raccolta e scambio di
informazioni meteorologiche; 7) libri e documenti di bordo; 8) mappe e carte aeronautiche; 9)
caratteristiche degli aeroporti e delle piste di atterraggio e decollo; 10) aeromobili in pericolo e inchieste
sugli incidenti; 11) unità di misura; 12) sicurezza del volo e degli aerodromi; 13) esercizio degli
aeromobili civili. Cfr., art. 687 codice della navigazione, come modificato dalla legge 13 maggio 1983, n.
213 (pubblicata nella Gazz. Uff. 24 maggio 1983, n. 140).
187
alcuni riferimenti ad essi possono essere estensivamente rinvenuti nelle
altre materie elencate nello stesso articolo e, quindi, anche per tali materie
si potrà provvedere all’adeguamento del nostro ordinamento ai principi
generali contenuti negli Annessi O.A.C.I., mediante decreto del Presidente
della Repubblica240.
La previsione di cui all’art. 1 della legge 13 maggio 1983, n.213, ha
successivamente trovato attuazione mediante l’emanazione del D.P.R. 4
luglio 1985, n. 461 (pubblicato nella Gazz. Uff. 5 settembre 1985, n. 209)
intitolato «Recepimento nell’ordinamento interno dei principi generali
contenuti negli Allegati alla Convenzione relativa all’aviazione civile
internazionale (Chicago, 7 dicembre 1944), ai sensi dell’art. 687 del codice
della navigazione così come integrato dall’art. 1 della legge 13 maggio
1983, n. 213».
Il penultimo comma dell’art. 1 della legge citata contempla, altresì,
l’autorizzazione al Ministro dei trasporti per l’emanazione, successiva al
decreto del Presidente della Repubblica, delle «conseguenti disposizioni
240 Questa possibilità, in linea di principio, non è esclusa anche per l’adeguamento della legislazione
italiana al contenuto della normativa tecnica che potrebbe essere ulteriormente adottata dall’O.A.C.I.
sempre nella forma di Allegati alla Convenzione.
188
tecniche» concernenti le materie elencate. Sulla espressione «conseguenti
disposizioni tecniche» occorre soffermare la nostra attenzione.
E’ chiaro che queste disposizioni tecniche, di competenza del Ministro
dei trasporti, oltre che tenere conto degli specifici principi generali contenuti
nella normativa tecnica dell’O.A.C.I., debbono essere ispirate al rispetto dei
principi generali dell’ordinamento italiano che regolano la produzione
normativa di tipo regolamentare. A tal riguardo, non si comprende la
necessita di aver previsto una espressa autorizzazione al Ministro dei
Trasporti quando rientra tra le sue normali attribuzioni quella di emanare
disposizioni regolamentari di natura tecnica nelle materie di sua
competenza. Peraltro, l’emanazione di norme regolamentari in materia era
già prevista dell’art. 1331 del codice della navigazione 241 che, mediante
l’emanazione di queste norme regolamentari, consente anch’esso un
adeguamento normativo da operarsi, ovviamente, sempre nel rispetto dei
principi generali che regolano la materia.
Nella fattispecie prevista è disciplinata dall’art. 1 della legge 213/83,
diversamente dalla legge delega del 1957, siamo senz’altro in presenza di
241 Art. 1331 Codice della navigazione: «Oltre alle speciali norme di cui è autorizzata l’emanazione da
disposizioni del presente codice, con decreto presidenziale (già reale), previa deliberazione del Consiglio
dei Ministri, sentito il Consiglio di Stato, sono emanate le disposizioni necessarie per il completamento e
l’esecuzione del codice stesso.».
189
una norma che prevede l’emanazione di regolamenti ed atti del Ministro dei
trasporti con valore di disposizioni tecniche.
Tuttavia, malgrado il recepimento formale, gli Allegati per la loro
pratica attuazione attendono ancora in gran parte l’emanazione dei decreti
ministeriali relativi alle «conseguenti disposizioni tecniche»242, tenuto
conto che, allo stato attuale, l’Italia ha adeguato la propria legislazione
interna ai principi contenuti in tre dei diciotto Allegati alla Convenzione di
Chicago243, e precisamente degli Allegati 1 (licenze del personale) 244, 13
(inchieste sugli incidenti aerei)245 e 16 (protezione ambientale) 246.
Ciò non sta a significare, tuttavia, che buona parte della normativa
O.A.C.I. non trovi applicazione immediata nel nostro ordinamento come in
quelli degli altri Stati membri, trovando questa realtà una spiegazione valida
in ragioni diverse da quelle addotte da coloro che vorrebbero fondarla su un
preteso ma inesistente obbligo convenzionale di applicazione immediata.
242 Cfr., art. 687 codice della navigazione, come integrato dalla legge 13 maggio 1983, n. 213
(pubblicata nella Gazz. Uff. 24 maggio 1983, n. 140).
243 Vedi, introduzione, nt. 1, p. 5.
244 Vedi, supra, cap. III, § 1, p. 114, nt. 157.
245 Vedi, supra, cap. III, § 1, p. 126, nt. 168.
246 Vedi, supra, cap. III, § 1, p. 131, nt. 173.
190
L’Italia, infatti, aveva dato attuazione ad hoc agli Allegati tecnici alla
Convenzione di Parigi247, sia provvedendo a conformare ad essi il nostro
ordinamento mediante l’emanazione di provvedimenti legislativi quali, ad
esempio, lo stesso codice della navigazione, nonché regolamentari, come il
R.D. 20 agosto 1923, n. 2207 o il R.D. 23 novembre 1936, n. 2496.
Pertanto, nessun problema pone l’applicazione dei regolamenti O.A.C.I.,
non ancora oggetto di recepimento interno, conformi agli Annessi della
C.I.N.A. o, se non conformi, almeno largamente ispirati ai principi in essi
espressi soprattutto con riguardo agli aspetti più strettamente tecnici e
soggetti a frequenti e sostanziali mutamenti.
Altra possibilità di applicazione immediata della normativa in
questione e ravvisabile nell’ipotesi in cui le norme dell’ordinamento italiano
247 La Convenzione di Parigi è stata resa esecutiva, in Italia, con R.D. 24 dicembre 1922, n. 1878, e con
essa anche gli Allegati che, nella primitiva formulazione, ne costituivano parte integrante. Tali Allegati
subivano però, ad opera della C.I.N.A., frequenti modifiche. Nella nuova formulazione non potevano,
pertanto, più considerarsi parte integrante della Convenzione del 1919. Si rendeva perciò necessario un
continuo adattamento ad essi, ciò che l’Italia realizzava sia attraverso l’art. 50 della legge aeronautica
(R.D. 20 agosto 1923, n. 2207) disponendo che «in quanto non sia diversamente stabilito dal presente
decreto, hanno vigore nel territorio dello Stato le disposizioni contenute nella Convenzione internazionale
per la navigazione aerea in data 13 ottobre 1919, resa esecutiva nel Regno con R.D. 24 dicembre 1922, n.
1878. Tutte le disposizioni contenute in essa e nei suoi Allegati con le modificazioni apportate, ancorché
non siano riprodotte nel presente decreto, si intendono avere piena validità sul territorio del Regno», e sia
attraverso l’ordinario procedimento di adattamento emanando, di volta in volta, provvedimenti
modificativi della precedente normativa.
191
si limitano a fare rinvio a quanto prescrivono i regolamenti o gli ordini delle
autorità competenti 248.
La pubblica amministrazione d'altronde, nel fissare certe norme di
comportamento per i concessionari dei servizi di trasporto aereo, non può
non tenere conto di quanto prescritto dagli Allegati tecnici che, come
abbiamo visto, vengono predisposti in sede O.A.C.I. anche grazie alla
preziosa opera dei più qualificati esperti in materia aeronautica a livello
mondiale.
Gli Allegati, infatti, contengono principalmente norme di natura
tecnica ed in particolare le più qualificate massime di esperienza esistenti in
materia di navigazione aerea che, in quanto tali, non hanno bisogno per la
loro applicazione di una di produzione normativa potendo essere utilizzate
per riempire di contenuto le norme giuridiche che l’ordinamento nazionale
248 Cosi afferma, infatti, una disposizione del regolamento di navigazione aera del 1925: «l’atterramento
con i mezzi radioelettrici deve essere effettuato conformemente ai regolamenti locali», né prescrive
alcunché quanto all’obbligo di effettuare l’avvicinamento strumentale piuttosto che quello a vista (cosa che
invece è stabilita da un Allegato O.A.C.I. in circostanze di scarsa visibilità). Nulla impedirebbe, quindi
alle autorità di conformarsi a quest’ultima normativa. Vedi, ancora, l’art. 1228 c. nav. Che punisce con
l’arresto fino a sei mesi ovvero con l’ammenda fino a lire due milioni «il comandante di un aeromobile che
sorvola centri abitati, assembramenti di persone o aeroporti, senza osservare le prescrizioni del
regolamento o gli ordini dell’autorità competente». Tale disposizione consente di applicare le norme
contenute nell'All. n. 2 (Rules of the Air) che, per i centri abitati ecc., prescrive in trecento metri il limite
minimo di quota dell’aereo, perché proprio a questo limite si richiamano di solito gli ordini delle autorità
competenti (crf., in questo senso Cass. Sez. un., 6 marzo 1963, in Il diritto aereo, 1964, p. 167; vedi
anche, art. 106-septies regolamento della navigazione aerea, R.D. 11 gennaio 1925, n. 356).
192
già contiene ed aventi efficacia in base alla Convenzione di Chicago o in
attuazione delle disposizioni che essa direttamente pone. E’ in questo senso
che il limite di trecento metri di altezza del volo posto dall’All. n. 2 può
essere considerato una massima di esperienza utilizzabile nell’applicazione
dell’art. 125-ter del regolamento del 1925 249.
Queste massime di esperienza, pertanto, possono essere utilizzate
direttamente sia dai giudici nazionali per riempire di contenuto norme che
fanno riferimento a criteri di prudenza, diligenza, sicurezza e sia
dall’autorità amministrativa competente nei limiti in cui essa può
determinare, ad esempio, le condizioni del rapporto di concessione ovvero
può esplicare una potestà regolamentare o semplicemente dare ordini ad hoc
al fine di ridurre i rischi di incidenti aerei 250.
249 «Ogni aeromobile deve, volando sopra centri abitati o sopra località dove siano agglomerati di
persone, mantenersi a una quota che renda l’atterraggio sempre possibile, anche in caso di arresto del
motore, al di fuori del centro abitato o dell’agglomerato, ovvero su un aeroporto ».
250 Le massime di esperienza vengono in ausilio dell’interprete in quanto valutate come condizione per il
funzionamento di una norma giuridica, restando per l’ordinamento dello Stato un mero fatto (vedi, in
proposito, MORELLI, Diritto processuale civile internazionale, Padova, 1954, p. 70, e ARANGIO-
RUIZ, Il trattamento processuale del diritto straniero, nota a Cass., sez. I, 12 agosto 1946, n. 1194, in
Giur. compl. cass. civ., 1946, XXII, p. 619 ss.; CALAMANDREI, Massime di esperienza in Cassazione,
nota a Cass., sez. II, 9 novembre 1926, in Riv. dir. proc. civ., 1927, II, p. 126 ss.). Peraltro, vi è una
categoria di Allegati tecnici riguardanti più che norme giuridiche o tecniche, metodi e strumenti di
unificazione/standardizzazione del linguaggio e dei codici che debbono essere adottati da tutti gli addetti
all’organizzazione/pianificazione dei voli (cfr., in tal senso, l’All. 3, relativo ai «codici meteorologici» e
l’All. 5, riguardante le unità di misura nelle comunicazioni terra/bordo/terra). L’uso uniforme di tale
193
Peraltro, la normativa O.A.C.I., anche laddove essa avrebbe bisogno di
essere inserita nel nostro ordinamento attraverso un provvedimento di
natura legislativa o regolamentare, trova indiscutibile applicazione in via di
fatto sia da parte della pubblica amministrazione sia da parte delle imprese
di navigazione aerea 251.
Ciò nonostante, è dato constatare che la problematica dell’applicazione
degli Allegati O.A.C.I. si acutizza sul versante della giurisprudenza italiana,
allorché viene richiesto ai nostri giudici, presso i quali si rinviene la
linguaggio facilita, del resto, l’organizzazione dei servizi aerei e non trova ostacoli di sorta in leggi o
regolamenti dello Stato. Sta, infatti, alle singole amministrazioni dell’aviazione civile, mediante lo
strumento delle circolari o di semplici istruzioni, fare in modo che questo linguaggio e questi codici
divengano d’uso uniforme (vedi, ad esempio, Circolare 41/23100/M3, ed. gennaio 1997, del Ministero dei
Trasporti – D.G.A.C., relativa alle norme operative per l’esercizio degli aeromobili in servizio di trasporto
pubblico).
251 Tale applicazione trova, del resto, una conferma esplicita nelle stesse affermazioni della pubblica
amministrazione che in una pubblicazione edita dall’Azienda Autonoma di Assistenza al Volo (Ente di
diritto pubblico), a proposito degli aeroporti aperti al traffico commerciale civile, così scrive: «le
regolamentazioni in vigore in Italia riguardano le servitù aeronautiche (artt. 714, 715, 716, 717 del codice
della navigazione) e sono conformi alle norme e Raccomandazioni O.A.C.I. relative alla disciplina degli
ostacoli. Per quanto riguarda le altre norme e Raccomandazioni O.A.C.I. relative alle caratteristiche
fisiche degli aeroporti (Allegato n. 14), pur non formando ancora oggetto di una legge dello Stato, esse
vengono in pratica applicate dall’amministrazione dell’aviazione civile italiana». Cfr., Aeronautical
Information Publication (AIP) – Italia, ed. 22 aprile 1999, vol. AGA 0-1. Nella stessa pubblicazione
relativa al 17 luglio 1997, RAC 1-1, si afferma che: «Ad eccezione di quanto riportato nella sezione
RAC.1, le regole e le procedure applicate nello spazio aereo italiano, così come definito dai confini di
FIR/UIR, sono conformi all’Annesso n. 2 (regole dell’aria) e 11 (servizi del traffico aereo), al DOC.
7030 ed alle parti applicabili del DOC. 4444 dell’O.A.C.I.».
194
maggiore resistenza in tal senso, di valutare l’eventuale applicabilità ai casi
concreti della normativa de qua. A tal riguardo, il loro atteggiamento appare
piuttosto contraddittorio e in qualche caso persino del tutto errato 252. Infatti,
in talune circostanze, essi preoccupati soltanto ad affermare
formalisticamente soltanto quanto prescritto dal diritto positivo nazionale,
sono arrivati persino ad affermare che «escluso che le norme dell’O.A.C.I.
siano da qualificarsi come norme di prudenza, per le nozioni di prudenza e
di imprudenza bisognerà in ogni caso fare riferimento all’ordinamento
positivo interno» 253.
252 Vedi, supra, introduzione, nt. 4, 6, 7 e 8.
253 Cfr., App. Firenze, 10 febbraio 1966, in Il diritto aereo, 1966, p 243; Trib, Livorno 27 febbraio 1965
(citata supra, nota n. 4, p. 7). In questa sentenza il Tribunale di Livorno, dopo avere appreso dalla stessa
pubblica amministrazione che una disposizione dell’Allegato n.1, relativa al personale, era in via di fatto
applicata in luogo dell’art. 9 della legge sulla gente dell’aria (legge 8 febbraio 1934, n. 331), affernava che
a tale prassi «non può riconoscersi valore alcuno nel nostro ordinamento giuridico» e valutava quindi la
fattispecie sulla base della legge e non dell’Allegato. Il problema è, peraltro, analogo a quello che si pone
quando si chiede ai giudici l’applicazione di determinati accordi (più spesso in forma semplificata, cui la
pubblica amministrazione da un’applicazione di fatto non essendosi provveduto ad emanare alcun ordine
di esecuzione (vedi, in proposito, LATTANZI, Parlamento e accordi internazionali, in Quaderno n. 2 di
democrazia e diritto, 1978, p. 229 ss.).
195
3) Conclusioni.
Da quanto argomentato appare evidente che la Convenzione di
Chicago ha dato corpo ad un sistema normativo per cui le parti contraenti
collaborano nell’assicurare il più alto grado di uniformità nella regolamen-
tazione di tutti i complessi aspetti dell’aviazione civile, in tutti i casi in cui
tale uniformità possa consentire facilitazioni e miglioramenti per la
navigazione aerea.
In sostanza, la Convenzione ha voluto creare un sistema flessibile che,
pur tendendo ad una standardizzazione degli ordinamenti interni dei singoli
Stati membri dell'O.A.C.I., non ha attribuito agli Allegati tecnici carattere
obbligatorio inderogabile, come invece altrimenti previsto nella Conven-
zione di Parigi, così assoluta da provocare il recesso di diversi Stati parti.
In altri termini, la Convenzione disciplina e coordina le norme
attinenti ai traffici aerei internazionali e, attraverso essa, gli Stati hanno
voluto tener presente le diversità del progresso e del livello di tecnologia
raggiunti dai singoli paesi in fatto di infrastrutture ed attrezzature in genere.
La Convenzione è, pertanto, il risultato della consapevolezza nella
comunità internazionale della difficoltà di giungere a definire norme
obbligatorie, derivate da accordi, specie con riguardo alle attrezzature
196
tecniche e alle facilitazioni necessarie alla sicurezza della navigazione aerea
internazionale. Ciò ha condotto alla adozione di disposizioni che, pur
concedendo ai singoli Stati membri dell'O.A.C.I. di mantenere le proprie
specificità nel regime normativo nazionale della navigazione aerea,
assicurano comunque la sicurezza, l'efficienza e lo sviluppo dei traffici
aerei internazionali.
Si è pensato insomma che la Convenzione potesse conseguire il
miglior risultato possibile lasciando agli Stati membri margini di azione
piuttosto ampi per cui essi possano realizzare, anche mediante l’applica-
zione parziale della normativa tecnica prodotta dall’Organizzazione, livelli
di sicurezza e di efficienza della navigazione aerea il più possibile vicini ai
livelli minimi fissati nella normativa tecnica dell'OA.C.I.
Le pagine che precedono costituiscono un modesto tentativo di
disamina degli obiettivi e degli impegni fissati dalla Convenzione a carico
degli Stati e, correlativamente, delle complesse problematiche connesse ai
concreti atteggiamenti di questi riguardo a quelli.
Esprimendo un giudizio finale sul valore degli Allegati tecnici
riteniamo di aderire a quanto è stato detto in proposito da quella dottrina254
che, con riferimento al comportamento concreto degli Stati, ritiene che gli
254 Cfr., GIANNINI, Sulla natura giuridica, op. cit., p. 5 ss.
197
Allegati hanno: a) per intero valore obbligatorio per quegli Stati membri che
si conformano ad essi e ai loro emendamenti, uniformando conseguente-
mente loro ordinamenti interni; b) valore di semplice raccomandazione per
quegli Stati membri che non si dichiarano ad essi vincolati, ma rispetto ai
quali esercitano ugualmente un valore obbligatorio residuale che gli deriva
dal loro collegamento alla Convenzione.
Concludiamo citando le parole del Giannini: «La Convenzione di
Chicago è di stampo anglosassone, permeata quindi della ratio utilitas vuole
essere insomma utile e prudente nel contempo». Sulla scorta di quanto detto
si comprende come da più parti si sia voluto raccomandare all’O.A.C.I. una
certa cautela nel modificare e nell’adottare norme nuove 255.
255 Cfr., al riguardo, la Risoluzione A.29-7, Exposé récapitulatif des aspects de la politique permanente
del l’OACI ed des régles pratiques spécifiquement du domaine de la navigation aérienne, Doc. OACI
9600 (1992). L’appendice A di questa Risoluzione precisa che le norme e le pratiche raccomandate
dovranno essere oggetto di modifica solo quando «cio sia reputato necessario per l’adeguamento
all’evoluzione delle necessità e della tecnica.»
198
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