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Un breve ensayo sobre las experiencias de las ongs en planificación territorial. Luyo Melisa y Llona MartaTRANSCRIPT
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La planificación territorial en las
intervenciones de las organizaciones
de promoción del desarrollo
Melisa Luyo - Marta Llona
Melisa Luyo – Marta Llona
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La planificación territorial” en las intervenciones de las organizaciones de promoción del desarrollo
© Melisa Luyo, Marta Llona
Brot für die Welt
Instancia de Facilitación, Asesoría y Apoyo de Pan para el Mundo – Servicio de Promoción del Desarrollo.
Perú
Publicación electrónica
Lima, Perú. Julio del 2014
La planificación territorial en las intervenciones de las
organizaciones de promoción del desarrollo
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Contenido
Acrónimos .................................................................................................................................... 5
Presentación ............................................................................................................................... 7
I. Marco conceptual de la planificación del territorio ........................................................ 8
1.1 El enfoque territorial de la planificación .................................................................. 8
1.2 La prospectiva estratégica ...................................................................................... 10
II. Marco normativo de la planificación territorial en el Perú .......................................... 12
2.1 Funciones y competencias a nivel nacional, regional y local ............................ 13
2.2 Complementariedad entre los planes ................................................................... 16
2.3 Avances en el ordenamiento territorial ................................................................. 19
2.4 La Zonificación Económica Ecológica (ZEE) ....................................................... 20
2.5 El ordenamiento territorial ....................................................................................... 22
III. Experiencias de organizaciones de promoción del desarrollo en la planificación del
territorio ...................................................................................................................................... 23
3.1 Articulación macroregional ...................................................................................... 24
3.2 Planificación territorial en ámbitos regionales y provinciales ............................ 28
3.3 Planificación territorial comunitaria ........................................................................ 36
3.4 Otras iniciativas ........................................................................................................ 37
IV. Apuntes finales ................................................................................................................. 38
V. Bibliografía ......................................................................................................................... 42
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La planificación territorial en las intervenciones de las
organizaciones de promoción del desarrollo
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Acrónimos
AIDER Asociación para la Investigación para el Desarrollo Integral
ADMICCO Proyecto Adaptación y Mitigación del Cambio Climático en Zonas Costeras
AMPA Amazónicos por la Amazonía
AMPE Asociación de Municipalidades de Perú
ANGR Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales
ARA Autoridad Regional Ambiental
BD Broederlijk Denle
BIOANDES Programa Regional Bioandes
CBC Centro Bartolomé de las Casas
CEDEUS Centro de Desarrollo Urbano Sustentable
CEDER Centro de Estudios para el Desarrollo Regional
CEDIA Centro de Desarrollo del Indígena Amazónico
CEPROSI Centro de Promoción y Salud Integral
CEPLAN Centro de Planeamiento Estratégico
CESVI Organización Italiana
CIPCA Centro de Promoción y Desarrollo del Campesinado
CIMA Centro de Conservación, Investigación y Manejo de Áreas Naturales
CI Conservación Internacional
CooperAcción Acción Solidaria para el Desarrollo
DAR Derecho, Ambiente y Recursos Naturales
DESCO Centro de Estudios y promoción del Desarrollo
DIACONIA Asociación Evangélica Luterana de Ayuda para el Desarrollo Comunal
DGOT Dirección General de Ordenamiento Territorial
GORESAM Gobierno Regional de San Martín
GIZ Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit
EcoCostas Red Latinoamericana de Manejadores Costeros
ESAN Escuela de Negocios en Administración de Empresas
FEDEPAZ Fundación Ecuménica para el Desarrollo y la Paz
GRUFIDES Grupo de Formación e Intervención para el Desarrollo Sostenible
IEP Instituto de Estudios Peruanos
IBC Instituto del Bien Común
IMA Instituto de Manejo de Agua y Medio Ambiente
INP Instituto Nacional de Planificación
LABOR Asociación Civil Labor
LEADER Liaisons Entre Actions de Dèveloppement de l'Èconomie Rurale
LOM Ley Orgánica de Municipalidades
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MEF Ministerio de Economía y Finanzas
MINAM Ministerio del Ambiente
OPD Organismos de Cooperación para el Desarrollo
PAT Plan de Acondicionamiento Territorial
PDC Plan de Desarrollo Concertado
PEND Plan Estratégico de Desarrollo Nacional
PEI Plan Estratégico Institucional
PESEM Plan Estratégico Sectorial Multianual
PEM Plan Especial Multisectorial
PET Plan Especial Territorial
POI Plan Operativo Institucional
POT Plan de Ordenamiento Territorial
ProNaturaleza Asociación Peruana para la Conservación de la Naturaleza
REDD Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación
RED MUQUI Red de Propuesta y Acción
REMURPE Red de Municipalidades Rurales
SER Servicios Educativos Rurales
SINAPLAN Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico
SNGA Sistema Nacional de Gestión Ambiental
SNIP Sistema Nacional de Inversión Privada
SPDA Sociedad Peruana de Derecho Ambiental
SNV Servicio Holandés de Cooperación al Desarrollo
VWZ Asociación Putumayo
WCS Wildlife Conservation Society
WWF Word Wildlife Fund
La planificación territorial en las intervenciones de las
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Presentación
El ordenamiento territorial se define como una política integral, de naturaleza técnico-
política y un instrumento de planificación que integra las políticas económicas,
sociales, culturales y ambientales, que busca actuar sobre el territorio para inducir
nuevos escenarios de desarrollo, tomando en cuenta sus problemas, dinámicas y
potencialidades específicas.
En Latinoamérica, el ordenamiento territorial es una experiencia reciente. En el caso
peruano, si bien la ley de descentralización del año 2000 otorga a los gobiernos
subnacionales las funciones de ordenar el territorio, recién en los últimos años se ha
dinamizado la discusión de propuestas de ley específica, con una importante
participación de la sociedad civil, organismos de cooperación y organizaciones de
promoción del desarrollo (OPD).
Independientemente de ello, diversas entidades públicas, gobiernos regionales y
locales vienen impulsando procesos de formulación de planes de ordenamiento
territorial, con mayor o menor grado de articulación al sistema de planificación nacional
y de asimilación de enfoques y metodologías de manera concordada con las normas y
políticas públicas.
El presente documento es un ensayo de carácter exploratorio y apreciativo sobre el
carácter de las intervenciones de las OPD en los procesos recientes de planificación
territorial, teniendo como referencia el marco político - normativo correspondiente a los
últimos años en el Perú.
En una primera parte, presentamos los conceptos de territorio, planificación y
plantificación territorial de mayor difusión en la actualidad. En la segunda parte
presentamos el marco normativo institucional, las funciones y competencias de los
organismos públicos y niveles de gobierno. En la tercera parte se presenta una
selección de experiencias de participación de OPD en procesos de planificación
territorial, relevando el ámbito, escala y rol de intervención de cada una de ellas.
Finalmente se platean algunas reflexiones sobre los límites del marco normativo del
sistema de planificación y del ordenamiento territorial, así como los avances y retos de
las OPD para incidir en estos procesos.
Agradecemos a Jaime Vela, encargado del Sistema de Facilitación de Pan Para el
Mundo - Servicio de Protestante para el Desarrollo - Perú (en la actualidad Instancia
de Facilitación, Asesoría y Apoyo - IFAA), por la confianza y el respaldo para la
elaboración del presente ensayo.
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I. Marco conceptual de la planificación del territorio
El desarrollo territorial, alude a los procesos de transformación de un determinado
espacio territorial, en cuyo marco, el conjunto de actores sociales aprovecha sus
potencialidades endógenas (para aprovechar las externas), con la finalidad de traducir
este proceso en una mejor calidad de vida de la población.
En estos procesos se vuelven fundamentales los roles que pueden cumplir los actores
públicos y privados, quienes generan dinámicas de interacción y promueven la
creación de redes de cooperación dentro y fuera del territorio1.
La planificación territorial, se entiende como una herramienta dirigida a la ordenación
del territorio sobre la base de un análisis técnico, un consenso social y un compromiso
político. El objetivo es organizar la ocupación racional del suelo, respetando y
garantizando un desarrollo humano sostenible2.
El ordenamiento territorial, es la expresión espacial de las políticas económica, social,
cultural y ecológica de una sociedad, que se realiza mediante determinaciones que
orientan el accionar de los agentes privados y públicos sobre el uso del suelo3.
Visto así, en el ordenamiento territorial el espacio pierde el carácter pasivo —propio
de la visión sectorial— para convertirse en un factor estructurante de los objetivos,
políticas y las acciones públicas y privadas, tanto sectoriales como territoriales.
El ordenamiento territorial, al articular los objetivos políticos con el territorio, racionaliza
las actuaciones sobre este y orienta su aprovechamiento sostenible, a través de
estrategias de uso, ocupación y manejo.
De acuerdo a estas definiciones, debe existir una articulación entre los procesos de
planificación del desarrollo territorial, planificación territorial y el ordenamiento
territorial, en donde el primero determina los enfoques, componentes de políticas,
objetivos y estrategias de desarrollo (qué hacer) y los otros los concretan en el
territorio (cómo y dónde hacerlo).
1.1 El enfoque territorial de la planificación
Este enfoque define al territorio como entidad espacial resultado de una construcción
social gestada por un conjunto de relaciones sociales que expresan identidad y
propósitos compartidos de un conjunto de actores públicos y privados.
Alburquerque define al territorio como una:
“Entidad cultural, política y socialmente integrada, caracterizada por la
existencia de una base de recursos naturales, una identidad particular,
relaciones sociales, instituciones y formas de organización propia que forman un
entramado socio institucional característico del lugar y determinadas formas de
1 GALARZA Luisa. Visión del Futuro del Desarrollo Territorial. Centro Nacional de Planificación Estratégica – CEPLAN.
Documento de Trabajo #14. Lima, 2011. 2 NICOLA Gerardo. La Planificación Territorial. En: CV Gobernabilidad. Comunidad Virtual de Desarrollo Humano e
Institucional. http://www.gobernabilidad.cl/modules.php?name=News&file=article&sid=169 3 MASSIRIS CABEZA Ángel. Ordenamiento territorial y procesos de construcción regional. Santafé de Bogotá. 2000.
En: Banco de la República de Colombia. Biblioteca Luis Ángel Arango.
http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/geografia/masir/presen.htm
La planificación territorial en las intervenciones de las
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producción e intercambio. Todas estas características imprimen al territorio una
identidad que lo hace único”4.
El fundamento del enfoque territorial se vincula a la toma de conciencia creciente del
papel que cumplen los recursos endógenos (internos) en la búsqueda de un desarrollo
sustentable originado en las fuerzas vivas locales y destinadas a éstas. Así, define al
desarrollo territorial:
“Como un proceso de construcción social, implementado por los actores del
territorio que apunta a la generación de capacidades locales para movilizar los
recursos propios hacia la satisfacción de sus necesidades y resolución de sus
problemas, a la vez de generar capacidades para articularse con otros territorios
para el aprovechamiento de los recursos exógenos en su propio beneficio”.
Dentro de este enfoque, el potencial de desarrollo de un territorio no solo se establece
por su localización o disponibilidad de recursos naturales si no, principalmente, por la
capacidad de su población para construir y movilizar sus recursos. Lo anterior significa
que el potencial de desarrollo no es una situación predeterminada sino un proceso
dinámico en el cual, el concurso de los actores y las políticas públicas juegan un papel
fundamental.
El enfoque de desarrollo territorial, considera que múltiples dimensiones interactúan en
el territorio (lo económico - productivo, lo sociocultural, lo ambiental y lo político
institucional), delineando las características de esa realidad socio-espacial a partir de
la articulación entre ellas. En este sentido el análisis territorial debe llevar a alcanzar
una visión sistémica, holística e integral del territorio, de su evolución y los factores
estructurantes que lo definen y que condicionan su futura evolución.
El Programa LEADER5, plantea que el desarrollo territorial es el proceso de
construcción de ventajas competitivas dinámicas, de sus diferentes dimensiones, cuya
vinculación apunta a lograr la competitividad sistémica del territorio, señalando como
objetivos a alcanzar, en sus diferentes dimensiones, los siguientes:
En la dimensión económico-productiva, lograr la competitividad en todas las
actividades económicas que se llevan a cabo en la localidad, sean productivas o
no, fortaleciendo la capacidad de los actores para producir y mantener el máximo
de valor agregado en el territorio, mediante el refuerzo de los vínculos entre los
sectores y haciendo que la combinación de recursos constituya activos para
valorizar el carácter específico de los productos y servicios.
En la dimensión sociocultural, plantea que lo fundamental es el fortalecimiento de
la identidad y del capital social del territorio como camino hacia la equidad en la
distribución de recursos, así como la capacidad para actuar de manera conjunta y
consensuada, fomentando una concertación entre los diferentes niveles
institucionales.
4 ALBURQUERQUE Francisco. Desarrollo Económico Local y Descentralización en América Latina. Revista CEPAL 82.
Abril 2004 5 El Programa LEADER (Liaisons Entre Actions de Dèveloppement de l'Èconomie Rurale) es un programa de desarrollo
rural de la Comunidad Europea que se inició en 1991, siendo desde entonces una referencia a nivel mundial del enfoque territorial de desarrollo aplicado al medio rural. Ver: Enfoque de desarrollo territorial. Documento de Trabajo Nº 1. Buenos Aires: Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria - INTA. Programa Nacional de Apoyo al Desarrollo de los Territorios, 2007. En: Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria – INTA , http://inta.gob.ar/documentos/enfoque-de-desarrollo-territorial
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En la dimensión ambiental, desarrollar la capacidad de los actores para valorizar
su entorno, garantizando al mismo tiempo la conservación y renovación de los
recursos naturales y patrimoniales, con la finalidad de satisfacer sus necesidades
sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para atender sus
propias necesidades.
En la dimensión político-institucional, lograr la gobernabilidad, definida como la
capacidad de los actores para garantizar una gestión democrática de la sociedad
local, asegurando a todos los habitantes del territorio la posibilidad de acceder a
los foros de toma de decisiones, señalando que la gobernabilidad se encuentra
reflejada en la generación de consensos y articulaciones entre los distintos
actores sociales de una comunidad.
A lo anterior, agregar la capacidad de los actores para situarse, con relación a otros
territorios, con el objetivo de hacer progresar su proyecto de territorio y garantizar su
viabilidad en el contexto de la globalización.
De acuerdo con los elementos característicos mencionados, se puede decir que el
enfoque territorial constituye un cambio fundamental no solo en la forma de percibir la
realidad del sujeto de planificación, si no también de intervenir en ella, buscando pasar
de la formulación de políticas que privilegian una visión parcelada (sectorial), a
políticas que privilegian la multidimensionalidad del espacio.
Desde esta perspectiva, el enfoque territorial debe estar presente en todos los
instrumentos de los procesos de planificación y gestión del desarrollo, ya que permite
tomar en cuenta las particularidades existentes a nivel regional y local, integrando y
optimizando las políticas sectoriales delineadas a nivel nacional con los intereses
específicos de cada territorio.
1.2 La prospectiva estratégica
La prospectiva estratégica se define como la disciplina que tiene que ver con los
estudios del futuro, es decir con la probable ocurrencia de distintos escenarios
alternativos de desenvolvimiento de los acontecimientos, con la finalidad de visualizar
dichos escenarios e intervenir estratégicamente, mediante cursos de acción favorables
a nuestro quehacer, seamos individuos u organizaciones.
Como herramienta metodológica que complementa el enfoque territorial, se caracteriza
por el análisis de las variables territoriales que pueden desempeñar un papel clave en
la construcción del futuro. Esta disciplina parte del principio que el futuro no existe
previamente determinado y que “se puede concebir como un realizar múltiple que
depende solamente de la acción del hombre”6.
Se le concibe como herramienta de planeación con el propósito de incrementar la
capacidad del ser humano de prever y modelar el desarrollo futuro, es decir no tiene
por objeto predecir el futuro; su misión es ayudar a la sociedad a construirlo y
prepararse para los cambios previstos.
6 GODET Michel. La caja de herramientas de la prospectiva estratégica. Cuaderno de LIPS N° 5. Cuarta edición
actualizada. Paris, País Vasco: Laboratorio de Investigación Prospectiva y Estratégica - Instituto Europeo de Prospectiva y Estrategia. Abril 2002. En: CITEP - Centro de Innovación en Tecnología y Pedagogía. http://citep.rec.uba.ar/ubatic/wp-content/uploads/2011/06/ProspectivaHerramientas_godet.pdf
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Para Miklos7 la prospectiva estratégica se preocupa por brindar alternativas futuras, y
sostiene una visión holística, en lugar de parcial y fraccionada del territorio, agregando
que:
“además de aspectos cuantitativos, considera también aquellos de naturaleza
cualitativa, permitiendo así una apreciación más completa; sus relaciones son
más dinámicas y están basadas en estructuras evolutivas y no fijas o estáticas;
su futuro es múltiple e incierto; lo más importante: su actitud hacia el futuro es
activa y creativa y no pasiva o sencillamente adaptativa”.
Señala que:
“la utilización de la prospectiva estratégica, como herramienta para la definición
de políticas y estrategias en la planificación y gestión del territorio, está basada
en la capacidad de los actores para identificar alternativas y establecer
consensos sobre las opciones de actuación tomando en cuenta las demandas
sociales, los desarrollos económicos y los impactos ambientales”.
Como herramienta metodológica, para facilitar y sistematizar la reflexión colectiva
sobre el territorio y posibles escenarios, utiliza el método del análisis estructural. El
objetivo de este análisis -que parte del enfoque sistémico y holístico del territorio- es
poner de relieve la estructura de relaciones entre las variables que definen y explican
el sistema territorial y sus dinámicas.
Para ello, utiliza un programa de multiplicación de variables que permite recoger las
relaciones, directas e indirectas, que se dan entre ellas (actuales y potenciales), así
como los grados de influencia y dependencia existentes, para identificar las variables
claves que explican en mayor grado el comportamiento del sistema.
En esta etapa es importante llevar a cabo el análisis de actores (el cual generalmente
es obviado en el análisis estratégico), ya que la identificación de conflictos potenciales
y/o existentes, condiciona la evolución futura del sistema estudiado. A través de él se
busca identificar a los actores que controlan o influyen sobre las variables claves del
análisis estructural; sus objetivos estratégicos respecto a ellas, las influencias directas
entre ellos y sus posicionamientos respectivos.
Sobre la base del análisis estructural y el análisis de actores es posible identificar
combinaciones de variables de mayor probabilidad de ocurrencia y, con ellas, construir
participativamente los posibles escenarios futuros.
Los escenarios que se construyen deben ser útiles y creíbles, cumpliendo con cinco
condiciones básicas: pertinencia, coherencia, verisimilitud, importancia y
transparencia. El “escenario apuesta” es un consenso de actores que permite precisar
las acciones más importantes, verificando el grado de control que estos tienen sobre
las variables.
El carácter prospectivo estratégico de la planificación no sólo es aplicable al plan de
desarrollo, sino también en el ordenamiento territorial. La planificación tradicional en
este campo ha sido esencialmente retrospectiva ya que los objetivos que se
7 MIKLOS, Tomas. Planeación prospectiva: Una estrategia para el diseño del futuro. México: Limusa: Centro de
Estudios Prospectivos de la Fundación Javier Barros Sierra, 2007.
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perseguían eran determinados en gran medida por lo que ha sucedido y sucede en el
territorio.
En la modalidad prospectiva, primero se establece el “futuro modelo deseado”, a partir
de las posibilidades actuales y riesgos del futuro, tomando como punto de partida tres
preguntas claves: ¿Para qué se va a ordenar el territorio? (Interrogante que responde
a los objetivos de desarrollo); ¿cuáles son los caminos posibles? y ¿a qué escenario
de modelo territorial futuro se apuesta?
En la prospectiva estratégica es indispensable tener presente que lo fundamental no
son las representaciones de futuros posibles, sino los consensos que se logran en el
proceso para construir, en la práctica, el escenario futuro (promoviendo en los actores
una actitud proactiva para alcanzar los cambios necesarios), pues la probabilidad de
que algo ocurra es directamente proporcional a la actividad que se despliegue para
que así sea.
II. Marco normativo de la planificación territorial en el
Perú
El marco normativo de la planificación territorial en el Perú, se encuentra comprendida
en el Decreto Legislativo N° 1088 Ley del Sistema Nacional de Planeamiento
Estratégico y del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico, del 27 de junio de
2008, y en la Ley N° 29158 Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, del 19 de diciembre de
2007.
En la primera de ellas se establece la creación del Sistema Nacional de Planeamiento
Estratégico (SINAPLAN), cuya finalidad es coordinar y viabilizar el proceso de
planeamiento estratégico nacional para asegurar el desarrollo armónico y sostenido
del país y el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática en el marco del Estado
Constitucional de Derecho.
Se encuentra estructurado por los siguientes órganos, subsistemas y relaciones
funcionales; i) El Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), como
órgano rector del SINAPLAN; ii) Los órganos del gobierno nacional, los gobiernos
regionales y locales; y iii) El Foro del Acuerdo Nacional, que actúa como instancia de
concertación de la planificación estratégica nacional, cuando su intervención es
solicitada.
Los objetivos del SINAPLAN son concertar una visión de futuro compartida y de los
objetivos y planes estratégicos para el desarrollo nacional; articular e integrar
propuestas para la elaboración del plan estratégico de desarrollo nacional y los planes
nacionales, sectoriales, institucionales y subnacionales; promover la formulación de los
planes estratégicos, programas y proyectos de desarrollo en los diversos niveles de
gobierno, entre otros.
La planificación nacional se encuentra plasmada en el “Plan Bicentenario: El Perú
hacia el 2021”, que contiene los ejes estratégicos, objetivos, lineamientos, prioridades
y programas, que deben orientar las decisiones y acciones del Estado para alcanzar
las metas de desarrollo propuestas en el Plan Bicentenario.
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organizaciones de promoción del desarrollo
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En su momento, el mencionado plan recibió una serie de observaciones, como las
emitidas por la Escuela de Administración y Negocios (ESAN), que pusieron el acento
en las siguientes deficiencias:
Tres de seis ejes estratégicos (Estado y gobernabilidad, desarrollo regional e
infraestructura, recursos naturales y ambiente) no tienen definido ningún
indicador de meta estratégica (logro final del Plan).
Inconsistencia entre algunos de los indicadores de evaluación y las variables-
objetivo que se pretende evaluar con dichos indicadores;
Graves desajustes, entre los programas y proyectos del plan, con los objetivos
específicos a los que supuestamente deben responder.
No se ha diseñado una herramienta que permita medir con una sola escala de
valoración el conjunto de indicadores (de tal modo de hacerlos comparables y
establecer jerarquías de gravedad y de prioridad).
Adolece de una propuesta de intervención y priorización de inversión a través
de programas y proyectos que respondan directamente a la situación de los
diferentes objetivos estratégicos.
Si bien se cuenta con línea de base y metas, no se hace alusión a un
mecanismo de seguimiento8.
Además de lo señalado, el marco jurídico institucional del sistema de planificación
presenta problemas de articulación, tanto a nivel de las competencias de los diferentes
niveles de gobierno, como entre los diferentes instrumentos de planificación.
2.1 Funciones y competencias a nivel nacional, regional y local
El CEPLAN es un organismo técnico adscrito a la Presidencia del Consejo de
Ministros (PCM); es el órgano rector del SINAPLAN, cuyas funciones son las de
formular y coordinar el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional, dar seguimiento y
evaluar las estrategias y prioridades nacionales, promover la formulación de planes
estratégicos en los niveles de gobierno subnacional con visión prospectiva de mediano
y largo plazo, así como el desarrollo de los aspectos teóricos que los sustentan.
Muchas de las funciones del ex-Instituto Nacional de Planificación (INP) —política de
inversión, reforma del Estado, cooperación internacional, entre otras funciones—,
pasaron a los ministerios. La hegemonía que ejerce el Ministerio de Economía y
Finanzas (MEF) para orientar la política general del gobierno nacional, así como la
visión puramente sectorial de los ministerios, colocan al SINAPLAN en una posición
disminuida y desarticulada, sin perspectiva de una gestión integrada del desarrollo.
En este nivel, no se cuenta aún con un plan de ordenamiento territorial nacional, ni se
ha reglamentado su ley; tampoco está definido el ente rector encargado de llevar
adelante el proceso de articulación de las propuestas de los gobiernos subnacionales
con el gobierno central, en la perspectiva de un desarrollo más equilibrado del territorio
8 DEJO, Federico. Plan Bicentenario "El Perú hacia el 2021": Una propuesta que se debe mejorar. En: ESAN Business
http://www.esan.edu.pe/conexion/actualidad/2013/03/06/plan-bicentenario-peru-2021/ , 6 de marzo 2013.
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nacional, la articulación interna entre regiones, así como la integración geoeconómica
y política con la región latinoamericana.
La conceptualización del ordenamiento territorial, como instrumento de gestión para el
desarrollo sostenible, si bien no es nuevo, recientemente ha tomado importancia en
las instancias gubernamentales9. En el año 2001, a partir de los compromisos de las
naciones latinoamericanas y caribeñas para la implementación de la iniciativa de
desarrollo sostenible, se declaró de interés nacional el “Ordenamiento territorial
ambiental” en todo el país, y se constituye mediante Decreto Supremo N° 045-2001-
PCM, la Comisión Nacional para el Ordenamiento Territorial.
Complementariamente en el 2004 el Congreso de la República dio la Ley N°28245-
PCM, Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental (SNGA), la cual señala
de necesidad “el establecimiento de políticas, criterios, metodología y directrices para
el ordenamiento territorial ambiental”.
Asimismo, en la Ley General del Ambiente promulgada en el 2005, se señala que el
ordenamiento territorial es ratificado como instrumento de gestión ambiental. Esto
muestra cómo la legislación modifica la conceptualización inicial del ordenamiento
territorial con un sesgo sectorial que debilita la visión integral, multidimensional e
integral, que demanda este proceso de planificación para la gestión del desarrollo
territorial.
En el 2008 se crea mediante Decreto Legislativo N°1013, el Ministerio del Ambiente
(MINAM), como organismo del Poder Ejecutivo, rector del sector ambiental, con el
mandato de diseñar, establecer, ejecutar y supervisar la política nacional y sectorial
ambiental. En el marco de este mandato, el MINAM tiene entre sus funciones
generales, coordinar la implementación de la política nacional ambiental con los
gobiernos regionales y locales, y prestarles apoyo técnico para el adecuado
cumplimiento de las funciones transferidas en el marco de la descentralización.
Entre sus funciones específicas se incluye: la definición de los criterios, herramientas y
procedimientos de carácter general para el ordenamiento territorial ambiental en
coordinación con los gobiernos regionales y locales, así como la conducción del
proceso.
En su reglamento de organización y funciones (Decreto Supremo 007-2008-MINAM),
se añade como función, el establecimiento de la política sobre el ordenamiento
territorial y se establece que la Dirección General de Ordenamiento Territorial (DGOT)
queda encargada de:
“conducir y promover la articulación con el ordenamiento territorial de los planes
de desarrollo concertado, gestión de riesgos, el proceso de regionalización y
desarrollo de fronteras, siendo su objetivo asegurar una adecuada gestión de los
recursos naturales”.
9 En 1997 la Dirección General de Desarrollo Urbano del Vice-Ministerio de Vivienda y Construcción define el
Ordenamiento Territorial como el principal instrumento “orientador de acciones integradas, dirigidas a lograr objetivos de desarrollo sostenibles en un espacio territorial determinado, a través del establecimiento de formas de organización del espacio territorial considerando la correspondencia que debe existir entre la población, su distribución y actividades, la disponibilidad de recursos naturales y las condiciones ambientales”, estableciendo sus contenidos y pautas metodológicas para llevarlo a cabo a nivel nacional y regional. Señala además que el Proyecto de Ley de Descentralización aprobado en 1987, dispone que será el mismo Congreso de la República el que aprobará la Ley de Ordenamiento Territorial. En este contexto el vice- Ministerio de Vivienda comienza a impulsar la elaboración de los Planes de Gestión Urbana Regional de Inversiones (GURI) en las regiones en base a la metodología propuesta.
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Como se puede ver, mediante este decreto se le encarga al MINAM funciones que
trascienden el mandato con que fue creado, el cual se refiere, específicamente, a la
política nacional y sectorial ambiental.
A nivel de los gobiernos subnacionales, la Ley de Bases de la Descentralización (Ley
27783 del 2002), establece entre sus objetivos el ordenamiento y acondicionamiento
territorial y del entorno ambiental; el desarrollo económico autosostenido y la
competitividad de las regiones a partir de su vocación productiva, así como la gestión
sostenible de los recursos naturales y la mejora de la calidad ambiental.
En correspondencia con estos objetivos, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
(Ley N° 27867) establece las funciones de este nivel agrupándolas por sectores, uno
de los cuales es el ambiental y el ordenamiento territorial, manteniéndose la
conceptualización de este instrumento como política ambiental y no de desarrollo
territorial. Entre las competencias exclusivas vinculadas a la planificación se incluye la
elaboración del plan de desarrollo concertado (PDC), plan de ordenamiento territorial
(POT) y planes sectoriales.
Entre las funciones regionales vinculadas al ordenamiento territorial se incluyen la
propuesta de creación de áreas protegidas de nivel regional y local; la administración
de estas en coordinación con los gobiernos locales, así como el diseño de proyectos
de conformación de macroregiones y la delimitación del ámbito del territorio regional.
Establece también que los gobiernos regionales otorgan concesiones solo para mini-
centrales eléctricas y para la minería pequeña y artesanal. Esta limitación ha sido una
de las restricciones que ha generado los mayores conflictos entre los gobiernos
regionales y el gobierno central por el manejo de sus territorios, pues se trata de
decisiones nacionales de promoción de la inversión que no siempre toman en cuenta
la vulnerabilidad o riesgos identificados en los planes de ordenamiento territorial.
A nivel de gobiernos locales, la Ley Orgánica de Municipalidades (LOM) establece
como competencia exclusiva de nivel provincial, la formulación del plan de desarrollo
concertado, el acondicionamiento territorial, planes de desarrollo urbano, plan de
desarrollo rural, plan de asentamientos humanos y otros planes sectoriales. Mediante
Decreto Supremo N°087-2004, la PCM aprueba el Reglamento de Zona Ecológica y
Económica (ZEE), modificado en el 2011 mediante Decreto Supremo N°004,
incorporando entre los procedimientos técnicos, la zonificación económica ecológica.
En el ámbito distrital, los gobiernos locales tienen como competencia el plan de
desarrollo concertado, plan urbano, plan rural y otros planes sectoriales. La LOM no
establece como competencias en este nivel, el acondicionamiento territorial, solamente
señala que los planes urbanos deberán tomar como referencia el plan de
acondicionamiento territorial provincial.
En toda esta legislación no se ha llegado a establecer con precisión las competencias
exclusivas y compartidas en materia de planificación entre los niveles de gobierno,
estando pendiente su delimitación. El vacío y poca claridad en las normas es otro de
los factores que generan fricciones y conflictos entre los diferentes actores de
gobierno.
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2.2 Complementariedad entre los planes
Ninguna de las leyes anteriormente señaladas establecen la complementariedad que
debe existir entre los planes de los diferentes niveles de gobierno ni los mecanismos
de coordinación para su elaboración. Solo la Ley Orgánica de Municipalidades señala
que los planes distritales de organización del espacio físico y usos del suelo deben
estar sujetos a las normas provinciales.
Así mismo, si bien las normas legales describen los contenidos temáticos de cada
plan, estas no establecen la complementariedad que debe existir entre ellos, a pesar
de que todos están estrechamente vinculados a la gestión del desarrollo de un ámbito
territorial. Uno de los problemas centrales que incide en la escasa articulación de los
planes, es la utilización de diferentes enfoques utilizados para el análisis del territorio,
limitando su intervención de manera coherente, desde los diferentes instrumentos.
Si bien en casi todos ellos se formulan desde un enfoque estratégico, estos parten
generalmente de una visión parcial (sectorial) de las características y dinámicas
territoriales, y no de la multidimensionalidad del sujeto de planificación, restando
coherencia a los procesos del desarrollo territorial.
La unificación de enfoques para el análisis y comprensión de las dinámicas del
territorio, más que las herramientas para llevarlo a cabo, no sólo permitiría la retro-
alimentación de los diferentes instrumentos de planificación sino también disminuiría la
recarga de trabajo y tiempo de los actores involucrados en los procesos de desarrollo
y gestión del territorio, partiendo de un diagnóstico integral y sistémico,
complementándolo solo con ciertas especificaciones requeridas para algunos planes
sectoriales, según la naturaleza de los territorios.
Recién en enero de 2014, el CEPLAN ha realizado talleres de presentación de la
“Propuesta de directiva del sistema administrativo de planeamiento estratégico” ante
los jefes de las oficinas de planeamiento y presupuesto de los ministerios y
representantes de los gobiernos regionales respectivamente, con la finalidad de
resolver el vacío existente respecto a las normas y directivas concretas que sirvan
para ejercer la rectoría del SINAPLAN en el país10.
La propuesta de directiva ordenará el planeamiento estratégico en el país y permitirá
que las regiones puedan hacer estudios prospectivos macroregionales con el fin de
articular sus propuestas de desarrollo. Propone como finalidad:
a. Lograr que los planes estratégicos de las entidades de la administración
pública estén articulados al Plan Estratégico de Desarrollo Nacional - PEDN.
b. Contribuir a que los recursos públicos se asignen y gestionen con eficiencia en
función a prioridades establecidas en los procesos de planeamiento
estratégico.
c. Promover que las entidades de la administración pública mejoren la
coordinación interinstitucional en sus procesos de planeamiento estratégico.
d. Mejorar la capacidad de las entidades de la administración pública para
identificar y aprovechar las oportunidades y gestionar los riesgos del entorno.
10
CEPLAN. Directiva General del Proceso de Planeamiento Estratégico. Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico. Documento de Trabajo (versión semifinal). 21.01.2014 En: CEPLAN <http://www.ceplan.gob.pe/documentos/directiva-general-del-sistema-administrativo>
La planificación territorial en las intervenciones de las
organizaciones de promoción del desarrollo
17
e. Contribuir a que las entidades de la administración pública mejoren el
seguimiento para el logro de los objetivos nacionales.
f. Promover la eficiencia y eficacia en la gestión pública para la obtención de
resultados en beneficio de los ciudadanos.
La directiva regula la siguiente tipología de planes:
Nombre Organismo y función Características
Plan Estratégico Sectorial Multianual
(PESEM)
Elaborado por los Ministerios para cada sector bajo su rectoría.
Presenta la estrategia de desarrollo del sector para el logro de los objetivos establecidos en el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional.
Se elabora para un periodo de cinco años.
Contiene: síntesis del análisis prospectivo, escenario- apuesta, Visión del sector, objetivos estratégicos sectoriales, acciones estratégicas, ruta estratégica y relación de proyectos de inversión pública de impacto sectorial.
Plan de Desarrollo Concertado - Regional
(PDC)
Elaborado por los gobiernos locales y regionales para sus ámbitos territoriales respectivos.
Presenta la estrategia de desarrollo concertada del territorio para el logro de los objetivos establecidos en el PEDN y PESEM, respecto a las competencias compartidas.
Se elabora para un periodo de ocho años.
Se redactará en la Fase Estratégica utilizando la información generada en su Fase de Análisis Prospectivo, así como, la información provista por los sectores en su proceso de planeamiento estratégico, respecto a sus competencias compartidas.
Contiene la síntesis del análisis prospectivo, el escenario apuesta, la Visión del territorio, los objetivos estratégicos, las acciones estratégicas, la ruta estratégica y la relación de proyectos de inversión pública de impacto territorial.
Plan de Desarrollo
Concertado - Local
(PDC)
Presenta la estrategia de desarrollo concertada del territorio para el logro de los objetivos establecidos en el PEDN y PESEM, respecto a las competencias compartidas.
Además, contribuyen al logro de los objetivos establecidos en el Plan de Desarrollo Regional Concertado.
Se elabora para un periodo de ocho años.
Se redactará en la Fase Estratégica utilizando la información generada en las Fases de Análisis Prospectivo y Estratégica realizadas por los Gobiernos Regionales y por los sectores, respecto a sus competencias compartidas.
Contiene la Visión del territorio, los objetivos estratégicos, las acciones estratégicas y la ruta estratégica.
Plan Estratégico
Institucional - PEI
Elaborado por las entidades de la administración pública.
Desarrolla las acciones estratégicas de la entidad para el logro de los objetivos establecidos en el PEDN; y en el PESEM o PDC, según sea el caso.
Se elabora para un periodo de tres años.
Se redacta en la Fase Institucional y utiliza la información generada en la Fase Estratégica del sector al que pertenece o del territorio al que está vinculado.
Contiene la síntesis de la Fase Estratégica, la Misión, los objetivos estratégicos institucionales, las acciones estratégicas, la ruta estratégica.
Plan Operativo
Institucional - POI
Elaborado por las entidades de la Administración Pública.
Desagrega las acciones estratégicas en tareas, metas físicas y el costo respectivo. Esta información contribuirá a la gestión de la entidad para el logro de sus objetivos estratégicos.
Se elabora para un periodo de un año.
Se redacta tomando como base la información generada en el Plan Estratégico Institucional.
Melisa Luyo – Marta Llona
18
Plan Especial
Multisectorial - PEM
Se desarrollan de acuerdo a las prioridades establecidas por el Poder Ejecutivo.
Elaborado por una comisión multisectorial de naturaleza permanente creada mediante Decreto Supremo para instrumentalizar Políticas Nacionales y requiere para su desarrollo la participación de dos o más sectores. El PEM debe ser suscrito por todos los sectores involucrados.
Se elabora para un periodo de cinco años. Identifican algunas acciones estratégicas que deben desarrollar los sectores en sus respectivas Fases Estratégicas.
Plan Especial Territorial
- PET
Se desarrolla de acuerdo a las prioridades establecidas por el Poder Ejecutivo.
Elaborado por una Comisión Multisectorial creada mediante DS para instrumentalizar Políticas Nacionales y proponer estrategias de intervención integrales para el desarrollo de un territorio determinado, en atención a necesidades de prioridad nacional.
Se elabora para un periodo de cinco años como mínimo.
Identifican algunas acciones estratégicas que deben desarrollar los sectores y territorios en sus respectivas Fases Estratégicas.
Otros Planes Especiales Planes elaborados por el poder judicial, poder legislativo, organismos constitucionales autónomos y las universidades públicas.
Se elabora para un periodo de cinco años.
Fuente: CEPLAN. Directiva General del Proceso de Planeamiento Estratégico. Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico. Documento de Trabajo (versión semifinal). 21.01.2014
Y define la relación entre ellos:
Fuente: CEPLAN. Directiva General del Proceso de Planeamiento Estratégico. Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico. Documento de Trabajo (versión semifinal). 21.01.2014
Nivel 1
Objetivos Nacionales
Objetivos Nacionales Específicos
Nivel 2
Objetivos Estratégicos
Sectoriales
Objetivos Estratégicos
Territoriales
Competencias
compartidas
Competencias
compartidas
Competencias
compartidas
Nivel 3
Objetivos Estratégicos Institucionales
La planificación territorial en las intervenciones de las
organizaciones de promoción del desarrollo
19
Los planes estratégicos se articulan a través de sus objetivos estratégicos y sus
correspondientes indicadores y metas. En el caso de las competencias compartidas,
las metas se establecen de manera coordinada entre el órgano rector y las entidades
de la administración pública que comparten responsabilidad para el cumplimiento del
objetivo estratégico correspondiente.
Finalmente, se señala (artículo 24) que los instrumentos elaborados para la gestión del
territorio (planes de ordenamiento territorial, plan de acondicionamiento territorial, plan
de desarrollo urbano, plan urbano distrital, planes específicos y esquemas de
ordenamiento urbano, entre otros), deberán tomar como referencia los objetivos
estratégicos y metas del plan de desarrollo concertado respectivo para su formulación,
según corresponda.
2.3 Avances en el ordenamiento territorial
El ordenamiento territorial, surge como disciplina a principios de los ochenta del
pasado siglo, en un ámbito restringido, lentamente fue alcanzando un carácter global e
interdisciplinario debido a la importancia de su objeto de estudio, que requiere un
abordaje más abierto de los problemas que permita la intervención desde distintos
campos del conocimiento. En la actualidad constituye un tema importante de
discusión, tanto en congresos internacionales, como en instituciones académicas y en
las agencias estatales de diseño de políticas públicas.
En la sexta reunión de la conferencia europea del año 1983, se votó por unanimidad la
aprobación de la “Carta Europea de Ordenamiento Territorial”, que considera al
ordenamiento territorial como una disciplina científica, política, interdisciplinaria, global,
técnica y administrativa, cuyos objetivos —según un concepto rector— son el
desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del territorio. El OT
tiende a convertirse así, en una disciplina integradora, que cataliza el saber acumulado
de las experiencias tanto en la planificación territorial, como en el conjunto de
disciplinas que coexisten y operan en un espacio común11.
En el Perú, a partir de los años 2000, ha ido cobrando importancia generalizada como
instrumento de planificación territorial; como parte del proceso de descentralización y
del incremento de la inversión pública, siendo las herramientas del ordenamiento
territorial (como la zonificación ecológica económica y los planes de ordenamiento
territorial), las que han adquirido mayor importancia e interés tanto por los organismos
encargados de la planificación, como de las instituciones de la sociedad civil que
operan en ámbitos locales y regionales.
Los desequilibrios territoriales, la ocupación y uso desordenado del territorio, y los
problemas socio-ambientales que origina el modelo de crecimiento económico que
domina la mayoría de los países en la región, hace necesario la implementación de
estos procedimientos y herramientas para reducir el índice de conflictividad social y los
impactos ambientales que se generan por el modelo económico y las actividades
extractivas.
11
RODRIGUEZ OTERO, Carlos. Ordenamiento Territorial y Gestión de Riesgos. Módulo 3. Maestría en Dirección y Gestión Pública Local - Curso de Experto/a en Dirección y Gestión Pública Local. Guatemala 2009.
Melisa Luyo – Marta Llona
20
Los principales procesos que se expresan en tensión con el uso del territorio como
soporte de todas las actividades humanas son los siguientes:
La escasez de suelo, que como recurso finito, es objeto de demandas
competitivas, en ocasiones contradictorias, entre los diferentes actores (individuos
y organizaciones) que integran la sociedad, motivados por fines económicos o
sociales.
La competencia de distintos usos sobre un mismo espacio.
La sobreexplotación de los recursos naturales.
La pugna entre el interés público y el privado.
La competencia entre sectores socioeconómicos por determinados recursos.
Las históricas contradicciones ciudad-campo.
La aparente contradicción entre conservación y desarrollo.
Es sobre ellos que estas herramientas pretenden incidir en una mayor y mejor
distribución de oportunidades y poder de decisión de los diferentes actores
involucrados en el territorio.
Sin embargo, estos instrumentos no se han dado de manera organizada y articulada,
por el contrario, la historia de la planificación última en el Perú, se muestra con una
serie de problemas, competencias y superposiciones, que reducen la efectividad de la
misma.
2.4 La Zonificación Económica Ecológica (ZEE)
En el año 2004, el Consejo Nacional del Ambiente - CONAM (antecedente del
Ministerio del Ambiente), contando con la función de “proponer las herramientas para
el análisis territorial como insumo para el ordenamiento territorial”, elabora el
Reglamento de Zonificación Ecológica Económica (ZEE) por Decreto Supremo Nº 087-
2004-PCM, para los tres niveles de gobierno —el cual fue aprobado en el 2006—. En
él se establece que para su ejecución se conformarán los comités técnicos, donde
participan, además de las autoridades, representantes de la actividad privada,
académica, organizaciones sociales y de la sociedad civil.
En el Reglamento se define a la ZEE como un instrumento técnico-político, flexible y
dinámico que permite identificar diferentes alternativas del uso sostenible del territorio,
a partir de la evaluación de sus potencialidades y limitaciones. La ZEE se basa en un
enfoque sistémico y holístico del territorio y, en ese sentido aporta al análisis territorial,
permitiendo definir las principales variables para estructurar una propuesta de usos y
funciones del territorio, siendo un insumo importante para el OT, así como para los
planes de desarrollo.
Sin embargo, esta herramienta no toma en cuenta, en su análisis, algunas variables
claves, como las características de nuestro sistema urbano y el papel que cumple en
los procesos económicos; así como tampoco las variables exógenas que tienen
incidencia en el territorio sujeto de la planificación. Esta herramienta, analiza la
problemática solo desde los factores endógenos, sin considerar al territorio como un
espacio inscrito en una red y las dinámicas que pueden propiciar mayor competitividad
por la forma en que a ella se articule.
La planificación territorial en las intervenciones de las
organizaciones de promoción del desarrollo
21
A pesar de ello existen algunas experiencias de regiones que han comenzado a
articular sus propuestas con una mirada macroregional como la de las regiones del
macronorte y las regiones del ámbito amazónico.
Así mismo, si bien se señala que la ZEE es un instrumento flexible, la normatividad
para su aplicación no lo es, porque no toma en cuenta las diferencias de capacidades
existentes en los niveles locales para su aplicación, lo que ha llevado a que en muchas
municipalidades provinciales, especialmente rurales, han seguido aplicando el
reglamento de acondicionamiento territorial elaborado por el Ministerio de Vivienda.
Actualmente, se considera a la ZEE solo como un insumo para el plan de
ordenamiento territorial, en lugar de considerarlo como un instrumento de partida para
el análisis territorial, que debe también alimentar al plan de desarrollo concertado, el
cual, a partir de un enfoque prospectivo estratégico de sus variables estructurales,
permite establecer la opción de una “visión de desarrollo”, y los lineamientos de
políticas, objetivos y estrategias. Estos dos planes a su vez deberían proporcionar los
insumos principales para otros planes sectoriales, complementando la información
solo con aspectos específicos.
Esto limitaría los largos tiempos dedicados, actualmente, a los diferentes diagnósticos,
permitiendo ser más eficiente en la gestión del desarrollo territorial. El periodo de
gestión de los gobiernos regionales y locales es de cuatro años, y los procesos de
culminación de la ZEE (diagnóstico), actualmente demandan cerca de la mitad del
tiempo en su elaboración.
En este sentido se debería buscar también articular los procesos de diagnóstico
territorial de los diferentes ámbitos regionales, con una retroalimentación de “arriba
abajo” y de “abajo arriba”, de manera de compartir información, donde los procesos
mayores puedan servir de base a los otros niveles, así como estos proporcionar al
nivel superior un mayor conocimiento por la cercanía de los actores al territorio y sus
recursos.
El proceso de aprobación de la ZEE ha generado también en algunos casos conflictos
entre los niveles de gobierno por la poca claridad en la definición de competencias,
que contradicen a las establecidas en el marco normativo de la ley orgánica de
descentralización y la constitución en cuanto a la autonomía de los gobiernos
subnacionales.
Un ejemplo de ello es la propuesta de la estrategia de zonificación ecológica
económica publicada por el MINAM en el 201112, esta nueva norma establece que los
procesos de ZEE por el gobierno regional o local, requieren de la conformidad técnica
del MINAM, y define a los gobiernos regionales y locales como instancias ejecutoras
en sus jurisdicciones. Esto obligaría a modificar el reglamento de la ZEE en la cual se
establece que son las instancias de los gobiernos regionales y locales los que
aprueban el proceso.
Se puede señalar que aparentemente existe una tendencia a desconocer la autonomía
de los gobiernos regionales y locales definida por la Constitución y las leyes orgánicas
de los gobiernos subnacionales, las cuales determinan las competencias exclusivas en
materia de planificación de sus respectivas jurisdicciones.
12
Resolución Ministerial 139-2011- MINAM
Melisa Luyo – Marta Llona
22
2.5 El ordenamiento territorial
A la fecha solo se cuenta con una propuesta de lineamiento de políticas de
ordenamiento y una guía metodológica para llevarlo adelante. Se ha priorizado, como
se ha dicho, la reglamentación de la herramienta para llevarlo a cabo antes de la
dación de la propia ley de ordenamiento territorial, lo que ha generado, en muchos
casos, a que se considere a la ZEE por sí misma, como un proceso de ordenamiento
territorial.
En los lineamientos de política para el ordenamiento territorial elaborados por el
MINAM se define a este como:
“una política del Estado, proceso político técnico y administrativo de toma de
acciones concertadas con los actores sociales, técnicos y políticos para la
ocupación ordenada y uso sostenible del territorio, la regulación y promoción de
la localización y desarrollo sostenible de los asentamientos humanos, de las
actividades económicas, sociales y el desarrollo físico espacial sobre la base de
la identificación de potencialidades y limitaciones, considerando criterios
ambientales, económicos, socio culturales, institucionales y geopolíticos”.
En los lineamientos se señala: la sostenibilidad, integralidad, complementariedad
territorial, gobernabilidad democrática, subsidiaridad, equidad, competitividad y el
respeto a la diversidad cultural. Complementario a esto se desarrolla también una guía
metodológica, para llevar a cabo el proceso, en la cual se incorporan nuevas variables
para el análisis territorial.
Desde el 2011 existen varias iniciativas legislativas sobre la ley de ordenamiento
territorial presentadas al Congreso por diferentes bancadas, así como una propuesta
del Consejo Regional de Cajamarca, las cuales están siendo analizadas por la
comisión de descentralización y otras comisiones. En ninguna se establece la
complementariedad que debiera existir entre el plan de ordenamiento territorial y otros
planes de desarrollo territorial. En la elaboración de algunas de ellas, diversos
colectivos de OPD han tenido un rol importante en la promoción de la participación de
la sociedad civil y gobiernos subnacionales, en diferentes espacios de debates para
hacer incidencia política en este tema.
El gobierno nacional ha encargado al Acuerdo Nacional13 la tarea de consensuar
criterios sobre la ley, para lo cual viene realizando una serie de reuniones en diversos
ámbitos del país. Por su parte la Plataforma para el Ordenamiento Territorial, espacio
que reúne a un conjunto de OPD han presentado también una propuesta a la
Comisión de Descentralización la que fue trabajada con la participación de
organizaciones sociales y algunos gobiernos subnacionales14. Las propuestas de leyes
serán atendidas en el período legislativo 2014.
En resumen, contamos con diversas disposiciones legislativas, normativas y
reglamentarias sobre los procesos de planificación del territorio así como legislación
sectorial (ley forestal, ley de minería, ley de recursos hídricos, etc.) que inciden en el
13
Instancia creada en el gobierno de Alejandro Toledo y adscrita a la PCM que reúne a partidos representados en el congreso y a la sociedad civil con representación nacional y gobierno para establecer políticas de Estado sobre temas de interés nacional. 14
Ver acápite 3.2 del documento “Planificación territorial en ámbitos regionales y provinciales”.
La planificación territorial en las intervenciones de las
organizaciones de promoción del desarrollo
23
uso del territorio, e iniciativas legislativas sobre el ordenamiento territorial, pero sin
articulación y coherencia del conjunto. Así mismo, en las normas de competencias de
los diferentes niveles de gobierno continúan existiendo vacíos.
El resultado es la ausencia de una gestión integral y articulada del territorio nacional y
de los recursos con varios conflictos de competencias tanto sectoriales como,
principalmente, de las funciones entre el gobierno nacional y los gobiernos
descentralizados. El actual debate sobre la ley de ordenamiento territorial ha puesto en
evidencia estas debilidades y la necesidad de un marco institucional nacional que
pueda articular e integrar políticas intersectoriales y entre niveles de gobierno.
La amplitud e integralidad de los temas que comprende el desarrollo territorial permite
constatar que se requiere de ajustes al Sistema Nacional de Planificación, dirigido por
una entidad de carácter suprasectorial encargada de ordenarlo y dirigirlo, entidad que
cuente con apoyo político y recursos técnicos necesarios no solo para orientar los
enfoques y herramientas metodológicas, sino también para optimizar las políticas e
inversiones sectoriales de nivel nacional con las necesidades específicas de cada
territorio. Así como con atribuciones necesarias para revisar y aclarar las
competencias exclusivas y compartidas en materia de planificación de los tres niveles
de gobierno, en el marco de la descentralización, que abone en la gobernabilidad y
gobernanza del territorio nacional
III. Experiencias de organizaciones de promoción
del desarrollo en la planificación del territorio
En los últimos años, en el Perú, se vienen realizando diversas experiencias
participativas en los procesos de la ZEE y el OT impulsadas por los gobiernos
regionales y locales acompañadas por el Ministerio del Ambiente, en las cuales
participan agencias de cooperación internacional y OPD. Experiencias que han sido
legitimadas con la participación de los actores sociales y privados, generando un
proceso de aprendizaje y desarrollo de capacidades.
Estos procesos han generado diversos espacios de discusión e intercambio de
experiencias promovidos por los gobiernos regionales, locales y colectivos de OPD,
con la finalidad de obtener lecciones que puedan ir consolidando los avances en el
ordenamiento y gestión del territorio.
En estos eventos no solo se han analizado los logros y aportes de las experiencias,
sino que también se han debatido las reformas que debieran emprenderse en el
Estado —como aporte al proceso de descentralización política, administrativa y
económica— para que los gobiernos subnacionales puedan asumir sus propias
responsabilidades en la gestión de sus territorios, acorde con las políticas nacionales.
Producto de ello es la conformación de diversos colectivos y plataformas para
acciones de incidencia política que han puesto en agenda nacional, la necesidad de
una ley marco de ordenamiento territorial como política pública y herramienta efectiva
de desarrollo en el marco del proceso de descentralización.
El interés en materia del OT ha puesto en marcha iniciativas de coordinación entre
regiones para la formulación y acciones conjuntas con la finalidad de avanzar en la
Melisa Luyo – Marta Llona
24
consolidación de espacios macroregionales que coadyuven en una mayor
competitividad territorial, basándose no solo en las potencialidades endógenas sino
también aprovechando los factores exógenos.
Estos procesos se sustentan en el espíritu de la Ley de Bases de Descentralización,
donde se señala que:
“la regionalización se orienta a la constitución de regiones sostenidas en base a
un sistema de cuencas y corredores económicos naturales, articulación espacial,
infraestructura y servicios básicos…”
Y en la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales, la cual dispone que:
“los gobiernos regionales en coordinación con el Consejo Nacional de
Descentralización pueden establecer de mutuo acuerdo Juntas de Coordinación
Interregional, entendidas como espacios de coordinación de proyectos, planes y
acciones conjuntas, procurando el afianzamiento de corredores económicos y
ejes de integración y desarrollo, con la finalidad de consolidar futuros espacios
regionales”.
Para efecto del presente documento damos cuenta de algunas de estas experiencias
en base al recojo de información secundaria.
3.1 Articulación macroregional
Consejo Interregional Amazónico (CIAM)
Es un espacio de coordinación de territorios amazónicos conformado por cinco
gobiernos regionales: San Martín, Loreto, Amazonas, Madre de Dios y Ucayali,
reconocida oficialmente en el año 2007 a través de la Resolución de la Secretaría de
Descentralización N° 010-2007-PCM/SD. Estas regiones representan el 50% del
territorio nacional y el 85% de la Amazonía peruana.
El propósito del Consejo Interregional Amazónico es propiciar políticas públicas,
proyectos y programas de interés común entre las cinco regiones amazónicas con
especial énfasis en iniciativas vinculadas a la gestión territorial, recursos naturales y el
ambiente.
El CIAM está dirigido por una Presidencia y Secretaría Técnica organizada por grupos
de trabajo especializados, cuyo objetivo es hacer seguimiento a los acuerdos
interregionales adoptados por los presidentes regionales y promover el funcionamiento
de grupos de trabajo conformados por funcionarios de dichos gobiernos, siendo de los
temas prioritarios la gestión de los bosques, los recursos naturales y la gestión
ambiental. Este Grupo Temático está conformado por los gerentes regionales de
recursos naturales y de gestión del medio ambiente, los directores de los programas o
direcciones regionales forestales y de fauna silvestre, y otros programas u oficinas
especializadas en materia de biodiversidad y recursos naturales.
A través de esta organización, el CIAM se propone llevar adelante el plan “Amazonía:
vale la pena”, a partir del conocimiento de las potencialidades y limitaciones del
territorio amazónico, contando con la participación pública y privada.
La planificación territorial en las intervenciones de las
organizaciones de promoción del desarrollo
25
Se trata de lograr un nuevo modo de convivencia entre las poblaciones originales y
migrantes con los ecosistemas amazónicos y su biodiversidad, particularmente con
sus bosques.
Se tiene como objetivo, unificar un conjunto de iniciativas de los gobiernos regionales
con la finalidad de promover el desarrollo sostenible de la Amazonía Peruana
mediante el valor compartido entre economía y el proceso social para superar la
pobreza de los menos favorecidos, que transcienda hacia una economía verde,
responsable y con criterios de sustentabilidad.
La organización del CIAM responde a la necesidad de lograr esfuerzos conjuntos entre
los gobiernos regionales y los actores sociales para avanzar hacia una gobernanza del
territorio amazónico con la finalidad de revertir los problemas de degradación de los
bosques y la pérdida de la biodiversidad ocasionados por la expansión agrícola, la
minería, hidroeléctricas, tala ilegal, etc. Se busca aprovechar las potencialidades de
este territorio que contiene un porcentaje significativo de áreas naturales protegidas,
producción de productos agroecológicos como café, cacao y otros cultivos, presencia
de pueblos indígenas, ecoturismo y la posibilidad de economías basadas en servicios
ecosistémicos, entre otros.
Entre las iniciativas que promueve, está el fortalecimiento de la institucionalidad
regional ambiental en el manejo de los recursos naturales y el ordenamiento territorial
con participación de los actores sociales e instituciones privadas. Todo ello a partir del
desarrollo de capacidades y propuestas normativas y políticas públicas, como
reglamento de la ley forestal y fauna silvestre, entre otros.
En este proceso, el CIAM viene contribuyendo a definir formas de tratamiento
integradas para la conservación de los bosques amazónicos, que combine la
mitigación y adaptación al cambio climático, a fin de avanzar hacia una propuesta de
políticas públicas en recursos naturales y medio ambiente en las regiones integrantes.
Entre sus experiencias se puede citar la gestión de bosques en tierras de
comunidades nativas con gran potencial productivo realizadas en San Martín y
Amazonas, con soluciones viables de manejo y gestión sostenible, así como la
promoción de la ExpoAmazónica como espacio de promoción de negocios sostenibles,
atracción de inversiones en sectores claves y promoción del turismo en la Amazonía.
Estas ferias se realizan en todas las regiones amazónicas miembros del CIAM de
forma rotativa, habiéndose realizado una de ellas en Tarapoto, San Martín, en el 2012.
El CIAM cuenta con un Plan de Competitividad para las regiones amazónicas a fin de
desarrollar la Agencia de Promoción de Inversión Privada en la Amazonía (AMAZINV),
y con el Apoyo del Servicio Forestal de los Estados Unidos (USAID) y la Fundación
para el Desarrollo de la Cordillera Volcánica Central – FUNDECOR, de Costa Rica, se
propone diseñar y ejecutar la Estrategia de Bosques y Cambio Climático.
En este marco, el Gobierno Regional de San Martín (GORESAM) ha avanzado en la
generación de información sobre su territorio a través de la elaboración de la
zonificación ecológica económica a escala regional, provincial (Tocache, Rioja, Lamas
y Moyobamba), así como de las cuencas Cumbaza y Pocota. Los avances más
significativos han sido los registros de información de los recursos hídricos, cobertura
vegetal, socioeconómica, riesgos, etc. Para la elaboración de la ZEE en provincias y
cuencas contó con un proyecto de inversión pública para el fortalecimiento de
Melisa Luyo – Marta Llona
26
capacidades de U$ 5 900 000 y una inversión de U$ 3 500 000 para la elaboración e
implementación del catastro urbano.
El GORESAM genera de manera permanente y contínua información cartográfica,
estadística, imagen satelital, estudios técnicos, proyectos, programas, entre otros,
provenientes de las gerencias regionales, los cuales se encuentran disponibles para
los fines de gestión del territorio. Sin embargo existen aún problemas con algunas
instituciones públicas de nivel regional y provincial con las que no se ha podido
intercambiar información ya que no existe una unidad de conceptos y herramientas
para generarlas, siendo la cartográfica una de ellas.
En resumida cuenta, el CIAM busca fortalecer la institucionalidad de la gestión
integrada de los recursos naturales y el ambiente, por ello, las regiones amazónicas se
propusieron la creación de Autoridades Regionales Ambientales (ARA), instancia con
mayor autonomía, capacidad técnica y enfoque territorial para la gestión ambiental y
el aprovechamiento sostenible de los recursos amazónicos.
En apoyo a estos procesos, las OPD se han constituido en actores claves para
implementar el plan: “la Amazonía, vale un Perú”, asumiendo diversos roles y
funciones; tal es el caso del Instituto del Bien Común (IBC) quien viene generando
información territorial para la titulación de territorios comunales de los pueblos
indígenas y de reservas territoriales a favor de las poblaciones indígenas en
aislamiento, al igual que el Centro de Desarrollo del Indígena Amazónico (CEDIA).
Adicionalmente a ello, dicha institución apoya en el fortalecimiento de las
organizaciones indígenas y en la promoción de las actividades económicas sostenible
con la conservación del bosque y la biodiversidad como una manera de facilitar, a las
organizaciones indígenas, a insertarse a la dinámica económica.
En la misma línea, la Asociación Putumayo (VWZ), desde hace más de veinte años
trabaja con comunidades nativas de la cuenca del Putumayo en acciones de
fortalecimiento de las capacidades de sus dirigencias y en la promoción de iniciativas
de educación a jóvenes indígenas, para que se constituyan en gestores de su propio
desarrollo, además de temas en incidencia en conflictos socio-ambientales.
En la misma línea pero con énfasis en la gestión territorial participativa e inclusiva,
CESVI, institución italiana con sede en Perú, desde hace más de dos décadas brinda
asistencia técnica en la promoción de iniciativas de aprovechamiento de los recursos
naturales con fines de conservación y manejo del bosque, y en el desarrollo de
capacidades a los actores locales y líderes de las organizaciones del bosque, cuyas
acciones incidan en políticas territoriales locales donde se haga explicito los intereses
comunales y de las poblaciones indígenas, entre otros aspectos de interés.
Desde las perspectiva del derecho, la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental
(SPDA) destaca la labor de asistencia, asesoría y acompañamiento a los gobiernos
subnacionales en el fortalecimiento de la gobernanza ambiental, campo temático que
también es asumido por la institución de Derecho, Ambiente y Recursos Naturales
(DAR), además de apoyar a las organizaciones indígenas en la defensa de los
derechos territoriales, gestión comunitaria forestal, participación informada,
mecanismos de consulta previa asociada a las decisiones sobre sus territorios
indígenas.
La planificación territorial en las intervenciones de las
organizaciones de promoción del desarrollo
27
Un grupo de OPD vienen contribuyendo desde el campo de la conservación de la
biodiversidad, recursos naturales y bosques —base para el desarrollo sostenible—
como son Wildlife Conservation Society (WCS); Asociación Peruana para la
Conservación de la Naturaleza (ProNaturaleza); Centro de Conservación,
Investigación y Manejo de Áreas Naturales (CIMA); The Field Museum para
conservación y manejo de recursos naturales y desarrollo sostenible; OXFAM y
Cáritas.
Además, otro grupo de OPD han tenido, o tienen incidencia, en los procesos y
generación de información para la toma de decisiones en la gestión del bosque desde
la perspectiva del mecanismo Reducción de Emisiones por Deforestación y
Degradación (REED) y servicios ambientales: CIMA, Asociación para la Investigación
para el Desarrollo Integral (AIDER), Word Wildlife Fund (WWF), Amazónicos por la
Amazonía (AMPA) y Conservación Internacional (CI), por citar algunos.
La Junta de Coordinación Interregional del Norte y Oriente (JCI INTERNOR)
Está conformada por los departamentos de Tumbes, Piura, Lambayeque, La Libertad,
Ancash, Cajamarca, Amazonas y San Martín. El gran territorio macroregional de la JCI
INTERNOR constituye un espacio de alta importancia geopolítica al cubrir más de la
mitad de la frontera con el Ecuador, y al ser, asimismo, la puerta de entrada del
comercio e integración con el norte Amazónico del Brasil.
Los compromisos interregionales con el Acuerdo de Paz con Ecuador pretenden
generar contribuciones en el desarrollo macroregional con la implementación del
proyecto de la hidroeléctrica Puyango, así como con la interconexión vial con Ecuador
de la provincia de Condorcanqui en Amazonas, a través de la Carretera Sameriza. En
estos proyectos resulta importante prevenir los impactos y efectos colaterales que
puedan afectar los valles y ciudades de Piura y Tumbes.
El proyecto de la carretera del eje Norte Amazónico constituye la ruta de articulación
transversal más importante en la macroregión porque articula los distintos espacios
económicos y revitaliza la relación de las áreas de costa, sierra y selva alta, integrando
las ciudades desde Paita, Chiclayo y Trujillo hasta la ciudad de Manaos. Para la
Región de Loreto, que aún no se integra a la JCI INTERNOR, esta articulación resulta
de muy alta importancia a fin de fortalecer su potencial vinculado tanto a mercados
internos como externos.
Este proyecto trata de incluir incentivos para un conjunto de otros proyectos de
integración de infraestructura, desarrollo de centros poblados, mejoramiento y
ampliación de servicios y capacidades, así como recomendaciones de políticas que
añadan a motivación financiera para la conformación de la primera región piloto. La
JCI INTERNOR se constituyó en agosto del año 2004 habiéndose realizado 18
reuniones de su consejo directivo y es la única junta del periodo anterior que viene
operando.
Melisa Luyo – Marta Llona
28
3.2 Planificación territorial en ámbitos regionales y provinciales
Incidencia política en torno al ordenamiento territorial
En los últimos años las OPD peruanas han tomado interés en los procesos de
desarrollo territorial y la importancia de llevar a cabo reformas en las concepciones y
estructura de decisiones para superar el sectorialismo predominante en la gestión del
territorio y dar paso a un enfoque territorial del desarrollo en el marco de la
democratización y reforma descentralista del Estado.
Con la finalidad de hacer incidencia política en este tema se vienen desarrollando,
conjuntamente con la sociedad civil, gobiernos regionales y locales, una serie de
acciones como foros de debates, intercambio de experiencias, análisis de coyuntura
política y económica, así como sobre la aplicación de Ley de Consulta Previa Libre e
Informada como reconocimiento de los derechos de las poblaciones indígenas.
Podemos citar al Grupo Propuesta Ciudadana, consorcio de organizaciones no
gubernamentales cuyo interés central es apoyar la consolidación del sistema
democrático, siendo su eje fundamental la consolidación del proceso de
descentralización, así como la construcción de proyectos de desarrollo territorial
sostenibles y equitativos. Entre las instituciones que forman parte del consorcio están
el Centro de Investigación Social y Educación Popular (Alternativa), Asociación
ARARIWA, el Centro Ecuménico de Promoción y Acción Social (CEDEPAS), el Centro
de Estudios para el Desarrollo Regional (CEDER), el Centro Bartolomé de las Casas
(CBC), el Centro de Promoción y Desarrollo del Campesinado (CIPCA), el Centro de
Estudios y promoción del Desarrollo (DESCO) y, el Instituto de Estudios Peruanos
(IEP), las cuales promueven procesos de democratización y desarrollo en los
departamentos de Cusco, Ica, Ancash, La Libertad, Cajamarca, Lima, Piura, Arequipa,
Huancavelica y Junín.
Propuesta Ciudadana a través de su programa de incidencia nacional y regional
desarrolla acciones orientadas a mejorar la capacidad de la sociedad civil para influir
en las decisiones vinculadas al fortalecimiento de la democracia, el desarrollo territorial
inclusivo y la descentralización. Para ello, realiza análisis y elabora propuestas sobre
procesos políticos y sociales relevantes como el ordenamiento territorial, la planeación,
la gestión descentralizada, participación ciudadana y la descentralización fiscal. Para
colocar estos temas en la agenda pública, el consorcio trabaja en alianza con
organizaciones sociales, instituciones de la sociedad civil y asociaciones de gobiernos
subnacionales.
Por iniciativa de este Grupo se formó la Red Participa Perú, espacio de encuentro e
intercambio de líderes sociales, institucionales y políticos comprometidos con la
reforma descentralista y democratización del Estado, buscando fortalecer sus
capacidades para la formulación de propuestas e iniciativas de desarrollo de sus
regiones y localidades. A través de diferentes mecanismos (foros de reflexión, aula
virtual, intercambio de experiencias y metodologías) la Red promueve la reflexión y el
diálogo sobre temas vinculados a la descentralización, desarrollo territorial,
participación ciudadana, así como la coordinación de propuestas e iniciativas
conjuntas en estos temas.
La ausencia de un marco institucional apropiado para abordar el ordenamiento
territorial como política pública y herramienta efectiva de desarrollo motivaron a la Red
La planificación territorial en las intervenciones de las
organizaciones de promoción del desarrollo
29
Participa Perú a impulsar en junio del 2012 el foro virtual “Construyendo la
institucionalidad para el Ordenamiento Territorial”. Su finalidad fue alimentar un debate
para examinar los principales problemas políticos e institucionales que constituyen el
entorno donde se desenvuelve el OT y avanzar en la identificación de las reformas
requeridas y la definición de un marco normativo para su aplicación.
Uno de los consensos de este foro fue que:
“El relanzamiento de la descentralización requiere considerar en su agenda al
ordenamiento territorial cuya institucionalidad implica llevar a cabo una reforma
profunda de las decisiones del gobierno nacional dirigida a superar el
sectorialismo preponderante y dar paso a un enfoque territorial del desarrollo”,
así como “fortalecer las instancias supra sectoriales, adscritas a la PCM, con el
apoyo político y técnico para conducir este enfoque”.
La Plataforma para el Ordenamiento Territorial es otro de los colectivos que busca
hacer incidencia política para la implementación de una ley de ordenamiento territorial.
Integra a diversas organizaciones de la sociedad civil y asociaciones de
municipalidades y gobiernos regionales.
En ella participan Acción Solidaría para el Desarrollo (CooperAcción), el Centro de
Conservación, Investigación y Manejo de Áreas Protegidas - Cordillera Azul (CIMA), la
Fundación Ecuménica para el Desarrollo y la Paz (FEDEPAZ), el Grupo de Formación
e Intervención para el Desarrollo Sostenible (GRUFIDES), Instituto de Montaña,
Propuesta Ciudadana, la Red de Propuesta y Acción (Red MUQUI), Derecho,
Ambiente y Recursos Naturales (DAR), Asociación SER, la Asamblea Nacional de
Gobiernos Regionales (ANGR), la Red de Municipalidades Rurales (REMURPE) y la
Asociación de Municipalidades de Perú (AMPE).
A fines del 2012, la Plataforma para el Ordenamiento Territorial junto con la asociación
civil de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales realizó el primer taller nacional
sobre ordenamiento territorial. El evento se orientó a propiciar el intercambio de
experiencias sobre los avances y problemas en los procesos de zonificación ecológica
económica y el ordenamiento territorial, a fin de obtener lecciones que puedan ir
consolidando estos procesos y alimentar una iniciativa normativa a ser presentada al
congreso peruano.
Participación de las OPD en los procesos de ordenamiento territorial
Un gran número de OPD vienen participando en los procesos de planificación
territorial, adoptando diversos roles sean de asistencia, asesoría y de
acompañamiento en las instancias técnicas de planificación —liderado por los
gobiernos regionales y locales— como son los comités técnicos regionales y
provinciales conformados para la elaboración de la zonificación económica ecológica.
Sus aportes están principalmente enfocados a contribuir en el desarrollo de
capacidades de los gobiernos locales y organizaciones sociales para lograr una mejor
participación en los espacios de concertación para la planificación del desarrollo
territorial. Prestan además apoyo técnico a los municipios para la elaboración de
proyectos según las normas del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP).Las
OPD, promueven también la participación de las organizaciones sociales en dichos
Melisa Luyo – Marta Llona
30
procesos dotándoles de información, difusión y capacitación, alentando la
descentralización de los talleres participativos para lograr un mayor involucramiento de
estas en las decisiones sobre el territorio
Tal es el caso de la Asociación Evangélica Luterana de Ayuda para el Desarrollo
Comunal (DIACONIA), que desde el año 1983 viene trabajando en el Perú
promoviendo el empoderamiento de las poblaciones pobres en zonas rurales y urbana
marginales en sus procesos de desarrollo sostenible y en el ejercicio de sus derechos
civiles, políticos, económicos, sociales, culturales y ambientales, mediante la
combinación de estrategias de empoderamiento, derechos, incidencia política y
seguridad alimentaria15. Se ha especializado en propuestas de desarrollo rural siendo
sus principales líneas de acción el mejoramiento de la producción agropecuaria, la
gestión sostenible del medio ambiente orientada a mitigar los efectos del cambio
climático, prestando servicios de asesoramiento y consultorías a los gobiernos locales
y regionales, así como a empresas en sus proyectos de responsabilidad social y
ambiental. Promueve además el fortalecimiento de las instituciones de la sociedad civil
y el Estado para el buen gobierno y la incidencia política en los espacios de toma de
decisiones.
Su ámbito de trabajo comprende las provincias de Santa Cruz (Cajamarca); Humalíes
(Huánuco), Casma, Huaraz y Yungay (Ancash), donde en coordinación con otras
instituciones, promueve el incremento de la capacidad productiva y competitiva de los
espacios territoriales, con base a la zonificación ecológica económica y ordenamiento
territorial.
DIACONIA, conjuntamente con Broederlijk Denle (BD), el Centro de Estudios
Regionales Andinos Bartolomé de las Casas (CBC), Iles de Paix (IDP), Red de Acción
en Agricultura Alternativa (RAAA), es socia de ADG16, institución belga, con la cual
están implementando el proyecto “Ordenamiento participativo del territorio y de los
recursos naturales en los andes peruanos”17, orientado a que las organizaciones
comunitarias y las autoridades públicas gestionen de manera consensuada,
planificada y ordenada sus recursos naturales.
En Huánuco viene trabajando el proceso de planificación territorial a nivel distrital, y
en las zonas altas de Yaután (Ancash) promueve el proceso de ordenamiento
territorial desde la perspectiva de cuenca que articula diversos ámbitos distritales.
Estas experiencias son consideradas como espacio de intercambio, aprendizaje,
difusión, concertación e incidencia en políticas locales para el uso y manejo de la tierra
y de los recursos hídricos18.
Entre sus aportes a nivel local está la adaptación de la ZEE con la metodología del
diagnóstico rural, que releva el conocimiento que tienen las comunidades, las diversas
organizaciones sociales, productivas, económicas, etc., sobre los recursos y uso de
15
DIACONIA. Misión, Estrategia Institucional y Lineamientos. Consulta el 13 de noviembre de 2013. En: http://www.diaconiaperu/estrategias.php 16
ADG, Agencia Belga que promueve el desarrollo económico y social sostenible generado de autonomía en los países del Sur. 17
ADG, cooperación Belga. Términos de Referencia: Coordinadora del “Proyecto Ordenamiento Participativo Territorial y de los Recursos Naturales en los Andes Peruanos”. Consulta 25-11-2013. Ver http://www.OPDs_adg.be/spip/IMG/pdef/ADG TDR coordinador ACPIC.
18 DIACONIA-Asociación Evangélica Luterana de Ayuda para el Desarrollo Comunal, Memoria Anual. Ver
http://www.diaconiaperu.org/pdef/Report2011.pdef
La planificación territorial en las intervenciones de las
organizaciones de promoción del desarrollo
31
sus territorio, así como la percepción y valoración que le asignan a los recursos,
lugares, sitios y espacios de interés para la recreación de sus prácticas culturales.
Dimensiones que complementan una lectura de territorio de zonas andinas.
Aplica esta metodología como herramienta para el mapeo comunitario, utilizando el
GPS para identificar puntos y áreas que les permite caracterizar los recursos. Estos
trabajos lo plasman en una maqueta cuya visibilidad les permita tener una visión de las
relaciones de causalidad, los posibles escenarios según las decisiones que se tomen
para luego determinar el “escenario apuesta” y las acciones a emprender. La
información, resultado del trabajo en maqueta, es trasladada por los técnicos de
DIACONIA al mapeo cartográfico mediante una herramienta gráfica.
Como una de las estrategias de implementación del proyecto, DIACONIA desarrolla un
plan de capacitación con el propósito de ampliar las capacidades en los aspectos de
gestión y ordenamiento territorial, manejo y uso de los recursos naturales. Para este
proceso cuenta con el apoyo de CooperAcción, quien aporta con material de
capacitación en el tema de conflictos mineros, tema clave para la gestión del territorio.
En el marco de estos proyectos se realizó el foro nacional “Una mirada sobre el
Ordenamiento Territorial desde lo local a lo nacional”19, el cual se constituyó en un
referente para el debate nacional sobre el ordenamiento territorial a nivel local,
regional y nacional, a partir de los aprendizajes obtenidos de las experiencias. En las
conclusiones de este foro quedó demostrado que en los procesos de OT existen
todavía aspectos sobre los que es necesario movilizar intereses para incidir en la
descentralización, soberanía alimentaria, gestión de riesgos, adaptación al cambio
climático y que no solamente hay conflictos ambientales; sino pobreza y otros temas
que tienen que ser abordados en dichos procesos20.
Desde la perspectiva de proveer información para la toma de decisiones en el
ordenamiento y gestión territorial, el Instituto del Bien Común - IBC21 desde hace más
de quince años atiende las demandas de las organizaciones indígenas amazónicas
proveyendo información sobre sus territorios y dotando a sus líderes de herramientas
para la defensa de sus derechos frente a situaciones de presión sobre sus recursos.
Con ello se ha logrado visibilizar la ocupación de los territorios indígenas, así como la
forma social y cultural del uso y aprovechamiento de los recursos por parte de sus
poblaciones, aspectos sobre los cuales no fue posible dar cuenta en la medida que no
se contaba con información sobre la ubicación de las comunidades nativas y su
número, además de otros parámetros.
A lo largo de estos años, el IBC se ha constituido en una OPD de referencia en
proveer información actualizada y de fuente oficial del 60% de los territorios indígenas,
para el ordenamiento territorial y otros temas relacionados; información a la cual
pueden acceder el sector público y privado, así como las organizaciones sociales y
sociedad civil.
19
Coordinadoras de Entidades Extranjeras de Cooperación Internacional COOECI. Foro Público Nacional. Revisado en agosto de 2013. Foro Público Nacional. En: http://www.cooeci.org.pe/ordenamientoterritorial/presentación.php 20
Alejandro Chirinos-Cooperación. Revisado 22 de noviembre de 2013 En: http://bajolalupainforma.com/2013/03/hay-que-desmitificar-al-ordenamiento.html 21
Instituto del Bien Común-IBC. Revisado el 14 de noviembre del 2013. En: http://www.ibcperu.org/?pageide=2
Melisa Luyo – Marta Llona
32
Participa en varios espacios de incidencia con aportes al contenido de la propuesta de
ley de ordenamiento territorial que vienen promoviendo, entre otros, la Plataforma para
el Ordenamiento Territorial. Su objetivo es hacer visible la perspectiva de los derechos
de los pueblos indígenas sobre los recursos naturales, tierra y territorio refrendado en
leyes complementarias que protegen los derechos de dichos pueblos como la del
Convenio N° 169 de la Organización Internacional del Trabajo - OIT.
A nivel regional, tiene una participación en las “Redes temáticas” para “apoyar a las
comunidades nativas amazónicas en los proceso de saneamiento físico legal, uso y
gestión de sus territorios, administración del bien común, gobernanza”, desde la
perspectiva de la “Gestión del paisaje”, tomando en cuenta la diversidad socio-
cultural, ambiental y geográfica donde se focaliza el mosaico de comunidades nativas,
áreas protegidas, etc.
En cuanto al proceso de planificación territorial, si bien el IBC no ha trabajado con la
metodología de la ZEE, el hecho de ser reconocido como la institución que provee
información oficial actualizada, le ha permitido atender las demandas de los gobiernos
locales y regionales, mediante la asistencia técnica en dichos procesos, tal es el caso
con el Gobierno Regional de Loreto.
La transferencia de información al sector público la realiza mediante convenios
específicos que le permite intercambiar información como en el caso con el geo-
servidor del Ministerio del Ambiente para información ambiental y con el Ministerio de
Cultura para la base de datos de poblaciones indígenas. El IBC participa también en la
Red Amazónica de Información Socio-ambiental Geo-referenciada (RAISG)
conformada por un conjunto de instituciones representativas del espacio amazónico,
quienes promueven los derechos colectivos de la valoración y sustentabilidad
ambiental de la región amazónica para atender los macro procesos que demandan de
información para la toma de decisiones en la gestión del territorio como: i) la
institucionalización de la Organización del Tratado Amazónico, ii) el potencial impacto
de obras previstas en las iniciativas de Integración del Proyecto de la Infraestructura
Sudamericana - IIRSA y iii) la importancia de la Amazonia en el debate regional sobre
el cambio climático.
Como resultado de estos esfuerzos, el IBC ha generado material bibliográfico
disponible en su portal web como el “Mapa de la Amazonia 2012: Áreas protegidas,
territorios indígenas”, que busca superar visiones fragmentadas, fomentando
iniciativas y procesos integrados hacia la gestión de los territorios indígenas y áreas
protegidas y “Amazonia bajo presión, el Catastro de Comunidades Nativas de la
Amazonía Peruana 2011”, entre otras publicaciones. Su objetivo es proporcionar
información para la toma de decisiones en el proceso de planificación territorial.
Las tendencias de consolidación de las actividades extractivas así como su expansión
hacia áreas de la costa, alto andinas, amazónicas y ambientes marinos, pone en
evidencia la importancia de la planificación para ordenar la ocupación del territorio
como garantía del uso sostenible de los recursos.
CooperAcción, bajo la premisa de “No se puede conservar el ambiente sin una
adecuada planificación territorial”, viene promoviendo desde hace quince años, el
conocimiento y el ejercicio de los derechos sociales, ambientales, políticos, culturales
La planificación territorial en las intervenciones de las
organizaciones de promoción del desarrollo
33
y económicos, así como la gestión sostenible del territorio con enfoque de género e
interculturalidad, en ámbitos de zonas influenciadas por las actividades extractivas.
Las experiencias de trabajo realizadas desde los programas de derechos colectivos e
industrias extractivas y de desarrollo costero, le ha permitido impulsar el desarrollo en
las comunidades costeras y mineras del país, en alianza con diversos grupos
organizados, autoridades locales, instituciones públicas y privadas, y otras OPD.
Esta OPD considera que se requiere de otro desarrollo con menor consumo de
materia y energía, pero que asegure el bienestar y la equidad social, en armonía con
la naturaleza. Ese otro desarrollo; es la iniciativa de las “Transacciones”22 que busca
dar respuesta a situaciones donde la democracia se ha vulnerado, los impactos
sociales han favorecido la ampliación de la brecha de pobreza y, se han destruido
ecosistemas, lo cual requiere de intervenciones que combinen la atención social y
ambiental inmediata con acciones de transformación sobre la forma de desarrollo.
Los objetivos que plantean las “transacciones” es erradicar la pobreza y asegurar la
protección ambiental, orientando el uso de los recursos naturales a sustentar las
formas de vida de las poblaciones en pobreza y pobreza extrema. Para ello busca
fortalecer a los gobiernos regionales, afianzando la descentralización, para liderar la
promoción de cadenas productivas, y otras articulaciones, adaptadas al contexto y a
las dinámicas territoriales.
En este marco CooperAcción viene construyendo con los pobladores, estrategias
colectivas de ordenamiento territorial, en base al uso y distribución de los recursos
territoriales. Dentro de sus programas se encuentran el desarrollo de corredores
biológicos y socio económicos, así como la implementación de estrategias productivas
alternativas, conservación de suelo y agua, manejo de cuenca y bosques nativos y
gestión de riesgos.
Todos ellos incorporan las dimensiones sociales y culturales, promoviendo el
establecimiento de normas y reglas que definan las relaciones entre los actores y los
diferentes niveles de administración del Estado para la distribución y el uso de los
recursos, que dé respuesta a las demandas sociales, ambientales y económicas de la
población.
Entre sus experiencias más representativas se pueden citar el proyecto del “Corredor
del desarrollo minero en el sur andino” con las comunidades de las provincias de
Espinar y Chumbivilcas (Departamento de Cusco) y Cotabambas (Departamento de
Apurímac) donde promueve el fortalecimiento de capacidades y liderazgo de los
comuneros para dar respuesta a los posibles impactos que puedan generar las
actividades extractivas, orientando intervenciones articuladas y coordinadas, como
alternativa de la actividad minera. Similar experiencia viene trabajando en la zona de
páramos de la provincia de Ayabaca de la Región de Piura y del distrito de Patypampa
de la Región de Huánuco, donde han desarrollado la metodología de zonificación
comunal para ordenamiento y gestión social del territorio, la cual incluye las variables
de la valoración social, histórica y espiritual que asignan los pobladores a sus recursos
y espacios territoriales.
22
Esta iniciativa fue lanzada en noviembre del 2011 en la Ciudad de Cusco donde participaron instituciones y grupos
de interés de los países de Bolivia, Ecuador, Perú y Uruguay.
Melisa Luyo – Marta Llona
34
Su finalidad es lograr una “agenda articulada” al plan de desarrollo concertado y
presupuesto participativo, en los niveles de gobierno que les permita orientar la
inversión en forma coordinada entre los territorios comunales del corredor minero del
sur andino para atender las demandas de la población, especialmente en los aspectos
económicos y productivos. Para ello viene realizando encuentros en Espinar, Santo
Tomás, Haquira, donde participan CADEP, CBC; Plataforma CDH y Manuela Ramos,
entre otras organizaciones —iniciativa apoyada por la cooperación internacional—.
Uno de los mayores aportes de la institución son las acciones de incidencia en la
opinión pública para lograr la dación de leyes y normas asociadas a las actividades
extractivas y el ordenamiento territorial, a través de campañas en alianza con diversos
actores. Ejemplo de ello es la campaña sobre “La ruta del desarrollo sostenible” en
Piura, así como la generación de herramientas como “mapas de concesiones”,
elaborados desde una perspectiva lúdica, de amplia llegada a los diversos grupos
sociales, autoridades locales y otros grupos de interés.
En el caso de la experiencia en el distrito de Carmen de la Frontera , departamento de
Piura, CooperAcción integró el equipo técnico para el ordenamiento territorial y, a
través de sus relaciones con las agencias internacionales, logró el financiamiento del
Fondo del País Vasco y Entre Pueblos, para implementar el Proyecto: “Prevención y
resolución de conflictos para la gobernabilidad democrática”.
Otras OPD, como CIPCA, IDEAS, CEPESER e ITDG, vienen también acompañando
los procesos de planificación y ordenamiento territorial en la región de Piura. Esta
región se caracteriza por una amplia experiencia en planificación que ha transitado
desde la perspectiva pública realizado por el Organismos de Desarrollo del Norte
(ORDEN), la Corporación de Desarrollo de Piura (CORPIURA), los Organismos de
Desarrollo (ODER) y los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR),
además del Ministerio de Transportes y Comunicaciones con el Proyecto Gestión
Urbano Regional de Inversiones (GURI), hasta experiencias participativas de
planificación, desde los espacios de concertación, en los cuales han participados
organizaciones sociales, instituciones públicas y privadas, gremios, medios de
comunicación y diversas OPD.
CIPCA, viene trabajando desde hace cuarenta años en la zona norte de Piura con
poblaciones rurales y pobres. A lo largo de estos años ha participado en los procesos
de cambios y configuración de la macroregión norte con la finalidad de contribuir al
fortalecimiento de la gobernabilidad regional en el marco de la descentralización. En
alianza con la GTZ, SNV y AEC promueve los procesos de ordenamiento territorial a
nivel regional y a nivel local trabaja en la perspectiva de cuenca (Cuenca Alto Piura,
Catamayo y otras), pero estas iniciativas están todavía desarticuladas y requieren
consolidarse en una “Agenda común de desarrollo de Piura”.
En alianza con diversas instituciones, CIPCA mantiene un trabajo continuo de
acompañamiento a procesos de desarrollo regional, aportando desde una perspectiva
de competitividad y promoción de la inversión, la gestión del recurso hídrico, clave
para el desarrollo agropecuario y forestal orientado a la agroexportación, así como a la
ampliación de la oferta de agua para el abastecimiento de otras actividades. Prioriza
en su quehacer el fortalecimiento de la institucionalidad regional y la participación
ciudadana,
La planificación territorial en las intervenciones de las
organizaciones de promoción del desarrollo
35
Otro grupo de OPD han conformado consorcios con la finalidad de incidir en el
desarrollo territorial regional, compartiendo experiencias y competencias técnicas. Uno
de ellos es el conformado por CEDEPAS Norte, SER e IDEAS, quienes con el apoyo
del Proyecto de Desarrollo Rural Sostenible de la GTZ, hoy GIZ, se constituyeron en
soporte técnico y de facilitación al proceso de ZEE y OT de la Región Cajamarca. Las
OPD asumieron roles diferenciados en la Comisión Técnica Regional (CTR) y
Comisión Consultiva (CC) del proceso promoviendo el uso de nuevas metodologías de
planificación territorial, a partir de acciones de capacitación y pasantías de
experiencias similares en otros ámbitos, especialmente de la Región de Piura.
Dentro de este consorcio, CEDEPAS NORTE es una de las instituciones que
promueve el desarrollo de capacidades de líderes locales orientado a afianzar la
gobernabilidad democrática, la gestión sostenible de los recursos naturales y el
desarrollo de la competitividad, siendo uno de sus programas la gestión de los
recursos naturales y ambiente, con énfasis en el recurso agua23.
El proceso de la Zonificación Económica Ecológica en Cajamarca se inició en el 2006
a nivel provincial apoyada por la GIZ y el Proyecto Especial Jaén-San Ignacio-Bagua
(PEJSIB), a partir del cual se iniciaron acciones de incidencia con autoridades locales,
oficinas sectoriales y organizaciones sociales con la finalidad de darle soporte
institucional y social al proceso. Como resultado se logró que en los años 2007-2008 la
Comisión Ambiental Municipal (CAM)24 de la provincia de Jaén impulsara la
formulación del perfil del proyecto “Fortalecimiento de capacidades para la meso
Zonificación Económica Ecológica de la provincia”25.
El proceso de la ZEE en la provincia de Hualgayoc - Bambamarca, ubicado en el sur–
oeste de la región Cajamarca (2008), fue liderado también por la CAM, frente a la
necesidad de solucionar los conflictos originados por la actividad minera, buscando el
fortalecimiento de actividades económicas alternativas que aseguren el desarrollo
sostenible de la provincia de Hualgayoc, más allá del extractivismo existente.
En ambas provincias el consorcio de OPD ha asistido técnicamente los procesos de
ZEE y OT. La Asociación SER concentró esfuerzos en la formación académica a
través del diplomado de “Identificación, formulación y evaluación de proyectos
ambientales en el marco SNIP”, siendo uno de los resultados, la elaboración del
expediente a nivel de perfil denominado “Mejoramiento de capacidades para el servicio
de Ordenamiento Territorial de la Provincia de Hualgayoc, Región Cajamarca”, aún en
proceso de aprobación.
Entre las experiencias de ZEE y OT realizados por cuencas se encuentra la de
Pitumarca, realizada en el 2005 luego de concluido el proceso de ZEE en la Región
Cusco. Surgió, al igual que varias iniciativas, como respuesta a los conflictos socio-
ambientales generados por los denuncios mineros existentes en la subcuenca. A
diferencias de los casos señalados anteriormente, este proceso contó con el equipo
23
CEDEPAS NORTE- Memoria Institucional 2011. Revisado 26-09-2013. En http://www.cedepas.org.pe/nosotros. 24
Órgano Consultivo que agrupa a diferentes instituciones públicas, privadas y representantes de la sociedad civil. 25
Noticias SER.pe. Nuevos avances de la ZEE en Cajamarca. Revisado 09-10.2013.
http://www.noriciasser.pe/15/05/2013/dialogos-ambientales-avance-de-la-zee-en-una-region-de-diferencias
Melisa Luyo – Marta Llona
36
técnico del Instituto de Manejo de Agua y Medio Ambiente (IMA) del Gobierno
Regional Cusco, instancia con experiencia en ZEE. En un inicio las organizaciones
campesinas manifestaron resistencia en avalar el inicio del estudio de ZEE porque lo
asociaron a las demandas provenientes de las empresas extractivas, percepción que
se acentúo durante la campaña preelectoral.
El IMA reconoció que el trabajo de planificación en la Cuenca Pitumarca requería de
una manera distinta de la escala regional, generando mecanismos apropiados de
participación de los actores locales, con tratamiento diferenciado a nivel de las
organizaciones comunitarias, económicas, productivas, sociales, etc., teniendo en
cuenta las condiciones de difícil acceso por el tipo de geografía, así como por la
desconfianza existente entre las organizaciones y las autoridades locales y sectoriales.
En este escenario, la mayor preocupación de las OPD que venían trabajando en la
cuenca como Heifer Project International, Cáritas, World Vision, IMAGEN, Centro de
Promoción y Salud Integral (CEPROSI), BIOANDES —en temas como manejo de
alpacas con enfoque de género y familia, elaboración de planes comunales,
reforestación en partes altas y medias de la cuenca—, concentraron sus esfuerzos
para que las percepciones comunales sean tomadas en cuenta durante el proceso de
la ZEE. Para ello impulsaron el diálogo y las consultas permanentes más allá del
trabajo en talleres, usando un lenguaje amigable con una metodología basada en
experiencias lúdicas desarrollada en contextos rurales. Ello permitió recoger las
percepciones de los comuneros respetando sus derechos, sus formas de vida social,
cultural y organizativa.
En este sentido el rol asumido por las OPD, a partir de sus experiencias de trabajo en
zonas rurales ha sido clave en el proceso ya que sus aportes permitieron realizar
ajustes a la metodología, así como lograr que las comunidades se empoderen del
proceso.
3.3 Planificación territorial comunitaria
En los últimos años se evidencia que muchas OPD han priorizado el fortalecimiento
del liderazgo, aportes en la gobernabilidad local y a la movilización de una base social
comprometida con los procesos de gestión local participativa para que los espacios
territoriales sean manejados adecuadamente, en cuanto al uso y ocupación, en base a
los saberes y conocimientos locales, indígenas y no indígenas, que se traduce en
instrumentos de planificación comunitaria.
Es el caso del Centro Bartolomé de las Casas (CBC - Cusco), se ha constituido en el
nexo de encuentros entre culturas con visiones distintas, siendo una de las funciones
fortalecer las capacidades de las organizaciones campesinas en sus diferentes niveles
habiendo priorizado, además de otras áreas, el impulso del turismo comunitario como
alternativa de inserción que apunta a permitir aprovechar la inserción de las
comunidades campesinas al flujo turístico, a la vez, de valorar y proteger su
patrimonio.
También viene trabajando con las comunidades alto andinas en zonas de influencia
minera, para dotarlas de conocimiento sobre los procesos de planificación territorial, y
en asistencia técnica en la elaboración de sus planes comunitarios.
La planificación territorial en las intervenciones de las
organizaciones de promoción del desarrollo
37
Por su lado, el Centro para el Desarrollo de los Pueblos Ayllu (CEDEP Ayllu), asume la
función de asistencia técnica y acompañamiento en los procesos de desarrollo
comunitario basado en la perspectiva de cuencas y en el aprovechamiento sostenible
de los recursos naturales, mediante la planificación comunitaria.
La Asociación Arariwa para la Promoción Técnico Cultural Andina, viene apoyando el
desarrollo de las comunidades mediante la planificación del territorio comunitario, con
la finalidad de orientar el desarrollo de las diversas actividades, en base a la
promoción de tecnologías tradicionales para el manejo de los recursos naturales y
sistemas agroforestales, entre otros.
En general, un gran número de OPD asume funciones de asistencia técnica y de
acompañamiento en los proceso de planificación territorial comunitario, sean estos
desde la perspectivas del manejo hídrico, de las sistemas de producción integral, de
manejo y conservación de los recursos y sistemas naturales, entre otras, con miras a
diversificar las oportunidades que ofrece el desarrollo, potenciando los capitales
territoriales.
Gestionar los planes territoriales requiere de procesos de articulación con los planes
estratégicos institucionales y el plan presupuestal, para implementar los programas y
proyectos priorizados, constituyéndose en un gran desafío para las OPD, quienes aún
siguen asumiendo el compromiso en la búsqueda del financiamiento desde la
cooperación internacional.
3.4 Otras iniciativas
El ambiente marino costero viene enfrentando los efectos del cambio climático a los
que se suman una serie de amenazas que afectan las condiciones ecológicas, social e
histórica del ecosistema marino, hábitats y diversidad biológica (flora y fauna), lo cual
genera riesgos en la disponibilidad de los recursos hidrobiológicos, especialmente de
aquellos de valor económico y de beneficio alimentario de la población. En este ámbito
de interfase con la zona continental que ocupa una extensión de más de 3000 km se
localizan las principales ciudades del país y se desarrollan actividades económicas de
importancia nacional requiriendo de una gestión territorial específica.
En este marco, el Proyecto Adaptación y Mitigación del Cambio Climático en Zonas
Costeras - ADMICCO, es promovido por la asociación de OPD nacionales y
extranjeras con misiones de trabajo diferenciadas, pero que intervienen en un espacio
de características comunes de franja marino costera de alto grado de vulnerabilidad en
Perú, Ecuador y Chile. Entre ellas se encuentra la Asociación Civil Labor y
CooperAcción (Perú), el Centro de Desarrollo Urbano Sustentable - CEDEUS (Chile) y
la Red Latinoamericana de Manejadores Costeros - EcoCostas (Ecuador).
Dicho proyecto se propone dinamizar los espacios de articulación entre los diversos
actores, a partir de conocimientos, herramientas e instrumentos que faciliten la toma
de decisiones, considerando posibles escenarios de cambio climático que puedan
incidir sobre la disponibilidad de recursos hídricos, elevación de la temperatura
oceánica y aumento del nivel del mar con los consecuentes impactos en las ciudades
de la costa.
Para ello, pretende aportar información actualizada como base para el ordenamiento
territorial de estas áreas con énfasis en la dimensión de la adaptación al cambio
Melisa Luyo – Marta Llona
38
climático, así como incidir en políticas y normas del nivel regional y local para
promover iniciativas de conservación, producción y aprovechamiento de los recursos
del área tomando en cuenta los cambios climáticos.
IV. Apuntes finales
Sobre el Sistema Nacional de Planificación y el Ordenamiento Territorial
Si bien los procesos de ordenamiento territorial no son nuevos y se han venido
realizando, con otras metodologías, primero desde el gobierno nacional con la
formulación de los planes de Gestión Urbana Regional de Inversiones (GURIS) por el
ex - Vice Ministerio de Vivienda y posteriormente, a partir de la dación de la leyes
orgánicas de los gobiernos regionales y municipales, por los gobiernos regionales y
locales, es reciente el interés para dotarnos de una ley de ordenamiento territorial.
Este interés ha movilizado principalmente a los gobiernos subnacionales y al MINAM
a partir de la dación del reglamento de la Zonificación Ecológica y Económica, cuyo
mayor énfasis estuvo puesta en la gestión ambiental, necesaria para el desarrollo
sostenible del territorio.
Uno de los problemas ha sido que la reglamentación del instrumento antes de la
dación de la ley OT, requerirá de una complementación de aspectos no considerados
en dicho reglamento, lo que obligará a realizar nuevos análisis de los territorios
sujetos de la planificación. No se trata solo de complementar información sino que la
lectura de las dinámicas territoriales requiere de un análisis holístico del territorio,
entendido este como un sistema en el que interactúan diferentes subsistemas
(económicos, sociales, físicos, construidos, naturales e institucionales), que
configuran áreas diferenciadas las cuales requieren de un ordenamiento específico,
así como programas y proyectos diferenciados.
Desde el 2011, se vienen presentando al Congreso propuestas de ley de
ordenamiento territorial impulsadas principalmente por los gobiernos regionales y
colectivos de OPD. Sus principios y contenidos recién este año comienzan a ser
difundidas para consensuar acuerdos con los diferentes niveles de gobierno y
sociedad civil.
En una primera lectura de las propuestas presentadas, se ha podido constatar que en
la mayoría de ellas no se establece con claridad la complementariedad que debe
existir entre los planes de ordenamiento territorial y los demás planes normados por
las diferentes leyes orgánicas, a pesar que todos ellos apuntan a la gestión del
desarrollo territorial.
En estas propuestas tampoco se establece, su articulación con las diferentes
disposiciones legislativas y normativas sectoriales que inciden en el ordenamiento
territorial (como ya las mencionadas leyes de recursos hídricos, forestal, minería,
entre otras), así como no se definen con claridad las competencias compartidas y
La planificación territorial en las intervenciones de las
organizaciones de promoción del desarrollo
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exclusivas de cada nivel de gobierno, que abone a la gobernabilidad y gobernanza de
sus territorios.
Otro de los aspectos poco mencionados en los debates sobre la ley de ordenamiento
territorial, especialmente en los promovidos por las OPD, es el referido a la actual
demarcación política administrativa que por su característica arbitraria resultan
ineficiente para sustentar una óptima estructura de relaciones espaciales
geoeconómicas sostenibles como estrategia para el desarrollo, ni hace más eficiente
la gestión de los recursos que a su vez propicie la competitividad territorial.
Recientemente se aprobó mediante Resolución Ministerial N°0289 -2013-PCM el Plan
de Demarcación y Organización Territorial 2013-2016 elaborado por la Dirección
Técnica de Demarcación y Organización Territorial. Si bien la Ley de Ordenamiento
Territorial y la Demarcación Política Administrativa son diferentes, ambas aportan a
una gestión más eficiente del territorio y debería existir un correlato entre ellas.
Estos hechos son solo algunos aspectos que deberían estar en agenda para construir
un Sistema Nacional de Planificación capaz de articular e integrar las políticas
sectoriales y las decisiones de inversión para el desarrollo del territorial nacional,
regional y local; así como dotarnos de una demarcación territorial más eficiente que
contribuya al ordenamiento territorial nacional.
De la participación de las OPD en los procesos de planificación territorial
De acuerdo a la información secundaria obtenida a través de la web y algunas
indagaciones, varias OPD definen su rol técnico y promotor, en los procesos de
planificación territorial, a partir de priorizar a los grupos sociales menos favorecidos,
como son las comunidades locales rurales, dotándoles de conocimiento y
herramientas que amplíen las capacidades propositivas y de negociación, para incidir
en los procesos de decisión sobre los destinos de sus territorios. Para ello, vienen
desarrollando experiencias participativas con herramientas y metodologías lúdicas
que les permite empoderarse de los procesos de ordenamiento de sus territorios a
escala comunitaria.
Sin embargo, se requiere mayor conocimiento respecto a la relación del nivel de
empoderamiento de los procesos participativos por los actores locales y su incidencia
en los procesos de ordenamiento territorial, de manera articulada con el nivel de
planificación local, en que se insertan sus territorios.
Se constata que las OPD están transitando de la promoción de experiencias de
planificación territorial de pequeña escala a una participación en la planificación local,
las que l demandan de nuevas competencias, de la apropiación de enfoques, de
conocimientos y manejo de instrumentos de planificación desde los procesos
participativos. Pero también, de capacidades especializadas que faciliten asistencia
técnica a los gobiernos subnacionales en la elaboración de los estudios de ZEE,
porque el carácter de la metodología requiere de especialistas.
En los últimos años, la participación de las OPD en los procesos de planificación
territorial les ha permitido reforzar su rol de incidencia política para poner en agenda
pública la aplicación de la Ley de Consulta Previa, con acciones de vigilancia,
denuncias y cabildeo sobre el derecho a la protección de los recursos, tierra y territorio
Melisa Luyo – Marta Llona
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de las poblaciones indígenas; así como acciones de vigilancia, denuncias y cabildeo
de los conflictos socio-ambientales generados principalmente por las actividades
extractivas. Sería necesario indagar sobre los resultados obtenidos en estos procesos
en tanto la valoración de los derechos de las comunidades indígenas sobre sus
territorios, la reducción de los riesgos ambientales y la ampliación de oportunidades
económicas.
También es importante, profundizar las experiencias de las OPD que vienen
participando en la promoción del enfoque de “Cohesión social y económica” en
comunidades alto andinas. Este enfoque, promovido por la Comunidad Andina con el
auspicio de las agencias de cooperación internacional, tiene como objetivo lograr una
mayor competitividad de estos territorios. La aplicación de este enfoque se expresa en
la promoción de los proyectos productivos, de conservación de los recursos naturales,
de valoración del conocimiento de las poblaciones indígenas en territorios donde se
agudiza la pobreza, como estrategia de lucha contra la desigualdad y exclusión.
Como ya se ha mencionado, en el marco del ordenamiento territorial se vienen
generando recientemente otros procesos de planificación que consideran al territorio
marino como una unidad de planificación que presenta dinámicas complejas de
relación e interacción de sus componentes que requiere de un abordaje específico,
conceptual y metodológico desde la prospectiva estratégica.
El Manejo Integrado de la Zona Marino Costera es definido por el MINAM como:
“Un proceso de planificación holístico, continuo, dinámico, participativo y
construido bajo consenso, mediante el cual se toman decisiones para el uso
sostenible y la protección de la zona marino costera y sus recursos”.
Estos procesos son recientes y sería interesante profundizar cómo los mismos se
vinculan con los de ordenamiento territorial que se vienen desarrollando en las
regiones de la costa y sus vínculos con las dinámicas económicas planteadas, así
como el rol que vienen asumiendo las OPD en estos procesos, principalmente
aquellas que centran su trabajo en la conformación de corredores económicos.
La importancia económica del Perú en la cuenca del Pacífico por su rol estratégico, le
convierte en clave para los intereses de los asiáticos y latinoamericanos, al igual que
los MERCOSUR, IIRSA, CAN, que buscan ampliar sus mercados desde varias
perspectivas. En este marco el gobierno nacional viene impulsando la conformación de
corredores económicos, donde se generen flujos comerciales con sistemas
financieros, conglomerados empresariales, disponibilidad de recursos naturales
aprovechados responsablemente, infraestructura productiva, centros de servicios
complementarios en los espacios urbano-rurales, educación, salud, etc.
Varias OPD vienen aportando en este proceso con la finalidad de favorecer la
inserción de las poblaciones menos atendidas en la conformación de corredores
económicos, desarrollando acciones de capacitación y asesoría técnica para el
eslabonamiento y desarrollo de las micro y pequeñas empresas. En la información
secundaria no se ha encontrado una evaluación de estas experiencias, siendo
necesario indagar no solo los logros encontrados sino también profundizar en qué
medida estas iniciativas se articulan con las propuestas de ordenamiento territorial y el
rol que asumen las autoridades locales en el desarrollo de estas propuestas.
La planificación territorial en las intervenciones de las
organizaciones de promoción del desarrollo
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Por último sería interesante indagar sobre la participación de las OPD en otras
iniciativas que están siendo impulsadas por los gobiernos regionales desde la
perspectiva de estrategias de conservación de los recursos naturales como son los
“corredores ecológicos”, que se orientan a mantener la biodiversidad, los hábitats
naturales y ecosistemas más representativos e importante para las economías locales.
Melisa Luyo – Marta Llona
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