la responsabilidad administrativa abog- iván cubillán
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Iván Cubillán - La responsabilidad administrativaTRANSCRIPT
Iván José Cubillán B.Abogado
RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA
La responsabilidad
La responsabilidad es la deuda, la obligación de reparar y satisfacer, por sí o por otro,
a consecuencia de delito, de una culpa o de otra causa legal. La voz “responsabilidad”
proviene de respondere, que significa “prometer, merecer, pagar”. Así, responsalis
significa: el que responde. En un sentido más restringido responsum significa el
obligado a responder de algo o alguien. Respondere se encuentra estrechamente
relaciona-do con spondere que es la expresión solemne en la forma de la stipulatio,
por la cual alguien asumía una obligación, así como sponsio, que significa la forma
más antigua de la obligación.
La responsabilidad puede enunciarse como el efecto desfavorable que recae sobre un
sujeto, como consecuencia de su conducta, cuando la misma, constituida por una
acción u omisión, ha violado una norma jurídica o un pacto contractual establecido,
produciendo un daño.
Los elementos de la definición son: a) Se trata de la consecuen-cia de una conducta,
la cual puede ser: activa o bien, omisa; b) La con-ducta aludida violó una norma o un
pacto contractual; c) La violación implica un daño para un sujeto
El núcleo de la definición está en el sentido de lo que son los efectos desfavorables
para el sujeto activo (el responsable). Los efectos desfavorables de la responsabilidad
aluden a los supuestos: La pena corporal (que es lo característico de la
responsabilidad penal), La pena económica constituida por el pago o la
indemnización del daño, (que es lo que califica a la responsabilidad civil), y, la
sanción administrativa en sentido amplio, que deriva de la violación por parte de un
sujeto, de las normas que la Administración tutela. Las aludidas normas son de un
doble orden:
a) Las que regulan el propio régimen organizativo de la administración.
b) Las que se destinan al cumplimiento de sus fines frente a los administrados.
Las del primer orden son las sanciones disciplinarias y las del segundo orden son las
sanciones administrativas propiamente dichas.
La sanción disciplinaria deriva de la potestad disciplinaria que ejerce una autoridad
dentro de la institución en contra de los miembros de la misma. Generalmente implica
una relación subordinada por parte del sujeto ante aquel que la aplica. La sanción
administrativa puede ser, patrimonial (multa) y personal, como la prohibición del
ejercicio de un cargo, concesión, tarea, establecimiento de la carga de demoler un
bien, desposesión del bien, suspensión temporal o definitiva de un acto pérdida de
una situación de ventaja, entre otros.
Tipos de responsabilidad
Existen tres categorías básicas de responsabilidad (administrativa, civil y penal)
Se llama responsabilidad administrativa a aquella responsabilidad que surge de la
comisión de una contravención administrativa propia de quien ejerce cargos
directivos en una organización pública o privada. Existe la responsabilidad
administrativa por todo perjuicio o daño causado a terceros por la acción u omisión
de un acto administrativo. .
La responsabilidad administrativa es propia de quienes ejercen cargos directivos, de
quienes tomas las decisiones que luego causan los perjuicios, y son las consecuencias
jurídicas de sus actos las que configuran la responsabilidad administrativa la que bien
puede tener implicaciones penales o civiles.
En definitiva, el concepto de Responsabilidad en Derecho Administrativo es que el
Estado a través de sus dignatarios, autoridades, funcionarios o servidores públicos y
terceros, se haga cargo de los efectos jurídicos que emanaron de sus actos u
omisiones culposas o intencionales. Para librar su responsabilidad, tales sujetos
deberán justificar su acto, es decir, que éste debe ser motivado.
La responsabilidad civil por su parte, se presenta bien como responsabilidad
contractual, que es la que se origina por el incumplimiento de un contrato válido y, la
responsabilidad extracontractual, que deriva del hecho de haberse producido un daño
fuera de toda vinculación convencional. La responsabilidad extracontractual puede
estar ocasionada tanto por hechos u omisiones propias como por hechos ajenos.
En el mismo sentido, la responsabilidad penal se produce cuando los perjuicios del
hecho dañoso alcanzan a la sociedad. La sociedad se defiende contra los hechos que
le causan daño o que amenazan el orden en que está establecida; y es así como para
impedir que esos actos se cometan o se repitan, castiga a sus autores. Pero la sociedad
no pide cuenta de sus acciones, sino a aquellos que han obrado mal
intencionadamente, y por ello, para declarar a alguien penalmente responsable, es
preciso analizar su estado psíquico, su intencionalidad o los errores de su conducta.
Responsabilidad Administrativa y sanción en la LOCGR
El Sistema Nacional de Control Fiscal es el conjunto de órganos, estructuras, recursos
y procesos que integrados y bajo la tutela de la Contraloría General de la República,
interactúan coordinadamente con el propósito de lograr la unidad de los sistemas y
procedimientos de control, que coadyuven al logro de los objetivos y al buen
funcionamiento de los órganos de la Administración Pública. (Art. 4 y el primer
aparte del Art. 33 LOCGR y del SNCF)
Sujetos de responsabilidad
Están sujetos a esta Ley, y por ende sujetos de responsabilidad, los funcionarios,
empleados y obreros que presten servicio en los entes señalados en el Art. 9,
numerales 1 al 11, así como los particulares a que se refiere el Art. 52, los cuales
responden civil, penal y administrativamente de los actos, hechos u omisiones
contrarios a norma expresa en que incurran con ocasión del desempeño de sus
funciones. (Art. 82 LOCGR y del SNCF)
El Art. 52 establece que quienes administren, manejen o custodien los recursos de
cualquier tipo afectados al cumplimiento de finalidades de interés público,
provenientes de los entes y organismos señalados en el Art. 9 numerales 1 al 11 de
esta Ley, en la forma de transferencia, subsidios, aportes, contribuciones o alguna
otra modalidad similar, están obligados a establecer un sistema de control interno y
rendir cuenta de las operaciones y resultados de su gestión (…) Los administradores
que incurran en irregularidades en el manejo de estos fondos serán sometidos a las
acciones resarcitorias y sanciones previstas en esta Ley.
Por otro lado, la Ley Contra la Corrupción, en su artículo 3, considera funcionarios o
empleados públicos:
1. A todos los que estén investidos de funciones públicas, permanentes o
transitorias, remuneradas o gratuitas originadas por elección, por
nombramiento o contrato otorgado por la autoridad competente, al servicio de
la República, de los estados, de los territorios y dependencias federales, de los
distritos, de los distritos metropolitanos o de los municipios, de los institutos
autónomos nacionales, estadales, distritales y municipales, de las
universidades públicas, del Banco Central de Venezuela o de los cualesquiera
de los órganos o entes que ejerzan el Poder Público.
2. Los directores y administradores de las instituciones constituidas con recursos
públicos o dirigidas por algunas de las personas a que se refiere el artículo 4
de esta misma Ley, o cuando la totalidad de los aportes presupuestarios o
contribuciones en un ejercicio provenientes de una o varias de estas personas
represente el cincuenta por ciento (50%) de su presupuesto o patrimonio; y
los directores nombrados en representación de dichos órganos o entes, aun
cuando la participación fuere inferior al cincuenta por ciento (50%) del capital
o patrimonio.
3. Cualquier otra persona en los casos previstos en esta misma Ley.
Instrumentos del Sistema Nacional de Control Fiscal (Art. 24)
Constituyen instrumentos del Sistema Nacional de Control Fiscal las políticas, leyes,
reglamentos, normas, procedimientos e instructivos adoptados para salvaguardar los
recursos de los entes sujetos a esta Ley, verificar la exactitud y veracidad de la
información financiera y administrativa; promover la eficiencia economía y calidad
de sus operaciones y lograr el cumplimiento de su misión, objetivos y metas, así
como los recursos económicos, humanos y materiales destinados al ejercicio del
control.
En el mismo orden, el Control Interno es un sistema que comprende el plan de
organización, las políticas, normas, así como los métodos y procedimientos adoptados
dentro de un ente u organismo sujeto a esta Ley, para salvaguardar los recursos,
verificar la exactitud y veracidad de su información financiera y administrativa,
promover la eficiencia, economía y calidad en sus operaciones, estimular la
observancia de las políticas prescritas y lograr el cumplimiento de su misión,
objetivos y metas. (Art. 35).
Competencias de las Unidades de Control Interno
Las Unidades de Control Interno en el ámbito de sus competencias podrán:
• Realizar auditorías, inspecciones, fiscalizaciones, exámenes, estudios, análisis
e investigaciones de todo tipo y de cualquier naturaleza en el ente sujeto a su
control. (Art. 41 LOCGR y SNCF)
• Examinar las cuentas de las operaciones efectuadas por particulares que
administran, manejan o custodian los recursos de los organismos públicos
establecidos en el Art. 9, numeral 1 al 11 de la Ley así como la facultad para
imponerles reparos a estos sujetos en caso de daño patrimonial;
• Iniciar investigaciones de todo tipo e imponer las sanciones a que hubiere
lugar: declaratoria de responsabilidad administrativa, imposición de multas y
formulación de reparos;
• Hacer control de gestión: metas y resultados ( Art. 61 y 62);
• Efectuar controles perceptivos (Art. 64).
Responsabilidad Administrativa en Venezuela (Normas y Doctrina)
Los órganos que integran el Sistema Nacional de Control Fiscal, con fundamento en
los resultados obtenidos de las actuaciones de control fiscal o de las potestades
investigativas, en el supuesto de surgir elementos de convicción o prueba que
pudieran dar lugar a la formulación de reparos, a la declaratoria de responsabilidad
administrativa o a la imposición de multas, conforme a lo previsto en el Capítulo IV
"Del Procedimiento Administrativo para la Determinación de Responsabilidades" del
Título III "de las potestades de investigación, de las responsabilidades y de las
sanciones" de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal, ordenarán el inicio del procedimiento
administrativo para la determinación de responsabilidades, el cual concluirá, según
corresponda, con la declaratoria de responsabilidad administrativa o la formulación
de reparo, sin perjuicio de la multa correspondiente en atención a la acción fiscal
respectiva.
Una vez firme, en sede administrativa, la decisión que declara la responsabilidad
administrativa, corresponderá al Contralor o Contralora General de la República, de
manera exclusiva y excluyente, acordar en atención a la entidad del ilícito cometido,
la suspensión del ejercicio del cargo sin goce de sueldo por un período no mayor de
veinticuatro (24) meses o la destitución del declarado responsable, cuya ejecución
quedará a cargo de la máxima autoridad; e imponer, atendiendo a la gravedad de la
irregularidad cometida, su inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas hasta
por un máximo de quince (15) años, con fundamento en lo previsto en el artículo 105
de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional
de Control Fiscal.
Antecedentes Normativos
El Control Fiscal en Venezuela recae fundamentalmente sobre los actos de
administración, custodia o manejo de los fondos y bienes públicos y tradicionalmente
han estado a cargo de las Entidades Fiscalizadoras Superiores de los respectivos
países. Así es, común conceptuar el Control Fiscal como aquel que se efectúa sobre
los ingresos, gastos y bienes públicos por un órgano público especializado en este
tipo de control.
El Control Fiscal en Venezuela, se inicia desde la creación de la Real Hacienda en la
ciudad de Coro en 1529, cuando tres oficiales reales tenían la delicada función de
controlar el Tesoro de la Corona Española.
Igualmente, es un antecedente importantísimo en la historia del Control Fiscal en
Venezuela la real cédula del 17 de febrero de 1531, ordenanza de Ocaña a la cual se
le atribuye la creación de la Hacienda Pública en Venezuela, seguramente por haber
trazado los primeros lineamientos sobre la forma y ordenamiento que debían tener en
Venezuela tres funcionarios instituidos en dicha ordenanza.
El 15 de julio de 1938 se dictó la Ley que reguló la creación de funcionamiento de la
Contraloría General de la Nación. Igualmente dicho texto reglamentó en forma
sistemática aspectos importantes del control, así en la fecha indicada se promulgó la
Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional, cuyo Título VI reguló lo referente a la
Contraloría y el Control Fiscal.
La Ley anterior, no tenía una base constitucional, en cuanto al órgano que ejercería el
Control Fiscal, esta situación debilitaba al ente fiscalizador porque sus funciones
estaban sometidas al juego político implícito en la Ley, que puede ser modificada por
el legislador en los momentos en que la actuación del órgano fiscal no fuera
conveniente. No obstante, en la Constitución de 1947 se otorga rango Constitucional
a la Contraloría General de la República y se prevé la posibilidad de extender sus
funciones a los Estados y Municipios, luego ocurre, el golpe militar (11-11-1948)
haciendo inefectiva esta disposición constitucional de reciente data, convirtiéndose el
ente Contralor en una generosa y complaciente oficina de registros contables del
Régimen Dictatorial.
En la Constitución de 1953, se crea en un artículo (95) la Contraloría de la Nación,
pero la competencia para inspeccionar y fiscalizar los ingresos y egresos del tesoro
Nacional, se la asignaron al Poder Legislativo Nacional, la labor de control en este
período fue inexistente.
En la Constitución de 1961, se reguló en un capítulo especial, el segundo del Título
VIII, artículos 234 al 239, lo referente a la Contraloría General de la República,
asignándole la típica función de Control Fiscal, es decir, el control, vigilancia y
fiscalización de los ingresos, gastos y bienes nacionales, así como de las operaciones
relativas a las mismas, y convirtiendo en materia de reserva legal, la organización y
funcionamiento de la Contraloría General de la República y la oportunidad, índole y
alcance de su intervención”. Igualmente califica al ente Contralor como un órgano
auxiliar del Congreso, en sus función de control sobre la Hacienda Pública,
estableciendo taxativamente que gozaría de autonomía funcional en el ejercicio de sus
funciones, además contemplo la posibilidad de que el Ente Fiscalizador Nacional,
extendiera por Ley a los institutos autónomos su acción fiscalizadora, así como a los
estados y municipios, haciendo la salvedad de que debería mantenerse incólume la
autonomía que la máxima norma le atribuía a los Entes Públicos señalados.
Bajo la Constitución de 1961, estuvieron en vigencia tres leyes, sobre el Control
Fiscal la primera ley que regula expresamente en Venezuela la actividad de Control
Fiscal, promulgada en 1975, la segunda en1984, y la última vigente desde el 1ro. De
febrero de 1996, la actual Ley, entró en vigencia el 1ro. De enero de 2002, pero ella
responde a los lineamientos de la Constitución de 1999. Necesario es resaltar, que en
ninguno de los textos Constitucionales que regulan las Contralorías en sus articulados
incluyendo la de 1961, no le asignaron a este nivel la Potestad Sancionatoria.
La Contraloría venezolana adquirió rango constitucional a partir de la promulgación
de la nueva Constitución de los Estados Unidos de Venezuela del 5 de julio de 1947,
pues se incluyen por primera vez en un texto constitucional venezolano, las normas
referentes a la Contraloría General de la Nación. Esto fue ratificado en la
Constitución Nacional del 23 de enero de 1961, donde además se instituyó la
denominación de Contraloría General de la República, la cual se mantiene en la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela aprobada en 1999. En esta
última se fortaleció la autonomía funcional y organizativa de la Contraloría General
al pasar a formar parte del Poder Ciudadano, conjuntamente con el Ministerio Público
y la Defensoría del Pueblo. Desde su creación la Contraloría General ha sido regida
por tres leyes orgánicas:
Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, publicada en la Gaceta
Oficial N° 1.712 Ext. del 06 de enero de 1975, la cual amplió sus potestades al
establecer la valoración de la eficacia administrativa, tipificar las sanciones y otorgar
valor probatorio a las actuaciones de la contraloría, salvo sentencia judicial contraria.
Esta ley fue modificada en diciembre de 1984 para fortalecer el proceso de
averiguaciones administrativas y delegar la potestad de abrir y sustanciar
averiguaciones a los órganos de control interno de la administración.
Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, publicada en la Gaceta
Oficial N° 5.017 Ext. del 13 de diciembre de 1995, que fortaleció su autonomía
presupuestaria (el proyecto de presupuesto lo examinaba y aprobaba el Congreso de
la República) y delegaba a la Administración las competencias de control previo,
contabilidad fiscal, centralización contable y registro de empleados públicos,
ejercidas por la Contraloría desde su creación.
Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de
Control Fiscal, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.347 del 17 de diciembre de
2001, mediante la cual se estableció la rectoría del Sistema Nacional de Control
Fiscal, definiendo el Sistema de Control Interno y los responsables de su
funcionamiento, facultando al contralor para establecer la forma, oportunidad y el
órgano de control fiscal ante el cual rinden cuenta los órganos y entes de la
administración pública, los concursos públicos para designar a los titulares de los
órganos de control fiscal, la competencia de estos órganos para imponer multas;
estableciendo un procedimiento único para la determinación de responsabilidades, los
supuestos generadores de responsabilidad administrativa, la competencia del
Contralor para imponer suspensión del cargo sin goce de sueldo, inhabilitación para
la función pública y la posibilidad de exigir la presentación periódica de la
Declaración Jurada de Patrimonio. Además da competencia a la Contraloría para
desarrollar acciones que faciliten la participación ciudadana en el control de la
gestión pública.
Ley Orgánica de hacienda pública Nacional. Cuando hablamos de la Hacienda
Pública nos estamos refiriendo al Estado en su esfera patrimonial. La Hacienda
Pública Nacional comprende los bienes, rentas y deudas que forman el activo y
pasivo de la república y todos los demás bienes y rentas, cuya administración
corresponde al Poder Nacional. La Hacienda Pública Nacional, considerada como
persona jurídica, se denomina Fisco Nacional.
Los principios constitucionales de la gestión fiscal son la eficiencia, la solvencia, la
transparencia, la responsabilidad y el equilibrio. La Constitución asume el principio
clásico de las finanzas referente al equilibrio presupuestario, es decir, que gastos y
recursos sumen cantidades iguales y la distinción entre finanzas ordinarias y
extraordinarias estableciendo, dentro del marco plurianual del presupuesto, que los
ingresos ordinarios deben ser suficientes para cubrir los gastos ordinarios.
La Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público fue sancionada por el
Congreso de la República de Venezuela, el 2 de diciembre de 1982 y entró en
vigencia el lº de abril de 1983. El Título Sexto de la Ley Orgánica de Salvaguarda del
Patrimonio Público, tipifica algunos hechos punibles contra la Cosa Pública; entre
ellos el Delito de Concusión, figura que aparecía en el Código Penal Venezolano en
los artículos 167 y 197; y que figura en la Ley especial en el Artículo 62.
La Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público desarrolla los ilícitos
administrativos en su título IV de la siguiente manera:
El Artículo 35 señala que incurren en responsabilidad administrativa, los funcionarios que efectúen gastos o contraigan deudas o compromisos que puedan afectar la responsabilidad de la República o de alguna de las entidades señaladas en el artículo 4º de esta Ley. Sanción con multa de un mil a cincuenta mil bolívares.El Artículo 36 señala que incurre también quien con fondos públicos abra cuenta bancaria a su propio nombre o al de un tercero, o deposite dichos fondos en cuenta personal ya abierta, o se sobregire en las cuentas. La sanción es de un mil a cincuenta mil bolívares. Artículo 37 establece que no será relevado de responsabilidad por haber procedido en cumplimiento de orden de funcionario superior salvo que compruebe haber advertido por escrito la ilegalidad de la orden recibida. El funcionario que ordene tal pago o empleo ilegal, será responsable administrativamente.Artículo 38. Los miembros de las Juntas Directivas o de los Cuerpos Colegiados encargados de la administración, incurren en responsabilidad administrativa cuando aprueben pagos ilegales.Artículo 39 cualquiera de las personas indicadas que, sin atenerse a la verdad, expidan certificados o constancias que justifiquen indebidamente la inasistencia de cualquier persona a su trabajo serán castigadas con multa de quinientos a cinco mil bolívares.Artículo 40 señala que los funcionarios públicos que oculten, permitan el acaparamiento o nieguen injustificadamente a los usuarios las planillas, formularios o formatos cuyo suministro corresponde a la administración pública, serán sancionados en cada caso, con multa de dos mil bolívares.Artículo 41. Serán sancionados con multa de diez mil a quinientos mil bolívares los funcionarios públicos que Adquieran, arrienden o utilicen
maquinarias, vehículos o materiales que excedan a las necesidades del organismo, adquieran, arrienden o utilicen maquinarias, vehículos o materiales a precios superiores a los del mercado, contraten servicios que no sean estrictamente necesarios a los fines del organismo, o a precios superiores a los del mercado, contraten personal supernumerario innecesario para el funcionamiento del organismo, autoricen gastos en celebraciones y agasajos que no se correspondan con las necesidades estrictamente protocolares del organismo, ordenen erogaciones excesivas para gastos de escritores y papelería, entre otras.
Como se observa, los ilícitos administrativos en la Ley de Salvaguarda son
numerosos y debido a las limitaciones propias de una ponencia solo se hará el análisis
de dos de los ilícitos citados anteriormente, en primer lugar el denominado “Manejo
Indebido de Cuentas Bancarias” consagrado en el artículo 36 y en segundo lugar el
llamado “Malversación” establecido en el artículo 35.
Responsabilidad Administrativa en la Constitución (1999)
La Constitución (1999) en su artículo 136 establece que el poder público se distribuye
entre el Poder Municipal, el Poder Estadal y el Poder Nacional y en Legislativo,
Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral.
Igualmente el artículo dice que la Administración Publica está al servicio de los
ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad,
participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y
responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley
y al derecho.
Con la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela en 1999, el constituyente le otorgó a la Contraloría General de la
República autonomía funcional, administrativa y organizativa y le atribuyó
específicamente el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos, bienes
públicos, así como de las operaciones relativas a los mismos y el deber de orientar su
actuación a las funciones de inspección de los organismos y entidades sujetas a su
control.
Asimismo la Constitución señala que la Ley determinará lo relativo a la organización
y funcionamiento de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional
de Control Fiscal.
De igual manera el artículo. 287, establece que la Contraloría General de la Republica
es el órgano de control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos, bienes
públicos y bienes nacionales, así como de las operaciones relativas a los mismo.
Goza de autonomía funcional, administrativa y organizativa, y orienta su actuación a
las funciones de inspección del organismo y entidades sujetas a su control.
La Contraloría General de la República fundamentado en el Artículo 204 numeral 5
de la Constitución, y con el único propósito de dar cumplimiento al mandato de
colaboración entre las ramas del Poder Público en la realización de los fines del
Estado, somete a la consideración de la Asamblea Nacional, la LOCGRSNCF.
En el mismo orden, el 290 señala que, la Ley determinara lo relativo a la organización
y funcionamiento de la Contraloría General de la Republica y del Sistema Nacional
de Control Fiscal.
Responsabilidad Administrativa en la LOCGRSNCF (2001)
Dicha Ley incluye normas relativas a la Contraloría General en su señalada condición
de máximo ente de control y las relativas al Sistema Nacional de Control Fiscal. Así
mismo esta Ley desarrolla los principios que deben regir el Sistema Nacional de
Control Fiscal y las competencias de los diferentes integrantes del mismo.
Esta Ley Orgánica viene inspirada en la idea de que el establecimiento de normas y
procedimientos para el desarrollo de las actividades de los distintos entes y
organismos del sector público constituye elemento esencial del orden en la gestión
pública, el cual resulta indispensable para el control del desarrollo de la gestión,
mecanismo que permite a los gerentes verificar el rumbo de su organización y
corregir las desviaciones que pudieran ocurrir, ello, obviamente sin perjuicio de la
determinación de las responsabilidades a que hubiere lugar.
La idea de que el control corresponde en primer término al nivel gerencial de la
organización en nada está reñida con el ejercicio de actividades de control, vigilancia
y fiscalización que deben ejercer personas, entes u organismos que no son los
directamente responsables de los procesos administrativos a controlar.
Ley tiene por objeto regular las funciones de la Contraloría General de la Republica,
el Sistema Nacional de Control Fiscal y la participación de los ciudadanos en el
ejercicio de la función contralora.
Según la LOCGRSNCF (2001), constituyen supuestos generadores de
responsabilidad administrativa los actos, hechos u omisiones siguientes:
1. La adquisición de bienes, la contratación de obras o de servicios, con
inobservancia total o parcial del procedimiento de selección de contratistas que
corresponda, en cada caso, según lo previsto en la Ley de Licitaciones o en la
normativa aplicable;
2. La omisión, retardo, negligencia o imprudencia en la preservación y salvaguarda
de los bienes o derechos del patrimonio de un ente u organismo de los señalados
en los numerales 1 al 11 del artículo 9 de esta ley.
3. El no haber exigido garantía a quien deba prestarla o haberla aceptado
insuficientemente;
4. La celebración de contratos por funcionarios públicos, por interpuesta persona o
en representación de otro, con los entes y organismos señalados en los numerales
1 al 11 del artículo 9 de esta Ley, salvo las excepciones que establezcan las leyes;
5. La utilización en obras o servicios de índole particular, de trabajadores, bienes o
recursos que por cualquier título estén afectados o destinados a los entes y
organismos señalados en los numerales 1 al 11 del artículo 9 de esta Ley;
6. La expedición ilegal o no ajustada a la verdad de licencias, certificados,
autorizaciones, aprobaciones, permisos o cualquier otro documento en un
procedimiento relacionado con la gestión de los entes y organismos señalados en
los numerales 1 al 11 del artículo 9 de esta Ley, incluyendo los que se emitan en
ejercicio de funciones de control;
7. la ordenación de pagos por bienes, obras o servicios no suministrados, realizados
o ejecutados, total o parcialmente, o no contratados, así como por concepto de
prestaciones, utilidades, bonificaciones, dividendos, dietas u otros conceptos, que
en alguna manera discrepen de las normas que las consagran. En estos casos, la
responsabilidad corresponderá a los funcionarios que intervinieron en el
procedimiento de ordenación del pago por cuyo hecho, actos u omisión se haya
generado la irregularidad;
8. el endeudamiento o la realización de operaciones de crédito público con
inobservancia de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector
Público o de las demás leyes, reglamentos y contratos que regulan dichas
operaciones o en contravención al plan de organización, las políticas, normativa
interna, los manuales de sistemas y procedimientos que comprenden el control
interno;
9. la omisión del control previo;
10. la falta de planificación, así como el incumplimiento injustificado de las metas
señaladas en los correspondientes programas o proyectos;
11. la afectación específica de ingresos sin liquidarlos o enterarlos al Tesoro o
patrimonio del ente u organismo de que se trate, salvo las excepciones
contempladas en las leyes especiales que regulen esta materia;
12. efectuar gastos o contraer compromisos de cualquier naturaliza que puedan
afectar la responsabilidad de los entes y organismos señalados en los numerales 1
al 11 del artículo 9 de esta Ley, sin autorización legal previa para ello, o sin
disponer presupuestariamente de los recursos necesarios para hacerlo;
13. Salvo que tales operaciones sean efectuadas en situaciones de emergencia
evidentes, como en casos de catástrofes naturales, calamidades públicas, conflicto
interior o exterior u otros análogos, cuya magnitud exija su urgente realización,
pero informando de manera inmediata a los respectivos órganos de control fiscal,
a fin de que procedan a tomar las medidas que estimen convenientes, dentro de
los límites de esta Ley;
14. abrir con fondos de un ente u organismo de los señalados en los numerales 1 al 11
del artículo 9 de esta Ley, en entidades financieras, cuenta bancaria a nombre
propio o de un tercero, o depositar dichos fondos en cuenta personal ya abierta, o
sobregirarse en las cuentas que en una o varias de dichas entidades tenga el
organismo público confiado a su manejo, administración o giro;
15. ocultar, permitir el acaparamiento o negar injustificadamente a los usuarios, las
planillas, formularios, formatos o especies fiscales, tales como timbres fiscales y
papel sellado, cuyo suministro corresponde a alguno de los entes y organismos
señalados en numerales 1 al 11 del artículo 9 de esta Ley;
16. la adquisición, uso o contratación de bienes, obras o servicios que excedan
manifiestamente a las necesidades del organismo, sin razones que lo justifiquen;
17. autorizar gastos en celebraciones y agasajos que no se correspondan con las
necesidades estrictamente protocolares del organismo;
18. dejar prescribir o permitir que desmejoren acciones o derechos de los entes u
organismos señalados en los numerales 1 al 11 del artículo 9 de esta Ley, por no
hacerlos valer oportunamente o hacerlo negligentemente;
19. el concierto con los interesados para que se produzca un determinado resultado, ó
la utilización de maniobras o artificios conducentes a ese fin, que realice un
funcionario al intervenir, por razón de su cargo, en la celebración de algún
contrato, concesión, licitación, en la liquidación de haberes o efectos del
patrimonio de un ente u organismo señalado en los numerales 1 al 11 del artículo
9 de esta Ley, o en el suministro de los mismos;
20. las actuaciones simuladas o fraudulentas en la administración o gestión de alguno
de los entes u organismos señalados en los numerales 1 al 11 del artículo 9 de esta
Ley;
21. el empleo de fondos de alguno de los ente u organismo señalado en los numerales
1 al 11 del artículo 9 de esta Ley en finalidades diferentes de aquellas a que
estuvieron destinados por Ley, reglamento o cualquier otra norma, incluida la
normativa interna o acto administrativo;
22. quienes ordenen iniciar la ejecución de contratos en contravención a una norma
legal o sublegal, al plan de organización, las políticas, normativa interna, los
manuales de sistemas y procedimientos que comprenden el control interno ;
23. quienes estando obligados a permitir las visitas de inspección o fiscalización de
los órganos de control se negaren a ello o no les suministraren los libros, facturas
y demás documentos que requieren para el mejor cumplimiento de sus funciones.
24. quienes estando obligados a rendir cuenta, no lo hicieren en la debida
oportunidad, sin justificación, las presentaren reiteradamente incorrectas o no
prestaren las facilidades requeridas para la revisión;
25. quienes incumplan las normas e instrucciones de control dictadas por la
Contraloría General de la República.
26. la designación de funcionarios que hubieren sido declarados inhabilitados por la
Contraloría General de la República.
27. la retención o el retardo injustificado en el pago o en la tramitación de órdenes de
pago;
28. cualquier otro acto, hecho u omisión contrario a una norma legal o sublegal al
plan de organización, las políticas, normativa interna, los manuales de sistemas y
procedimientos que comprenden el control interno.
Ámbito objetivo de la Responsabilidad Administrativa (Constitución)
Para el logro de los cometidos sociales, en un Estado democrático, el poder soberano
requiere de la división de sus funciones, lo que conlleva tanto la constitución de los
mecanismos para garantizar la eficiencia de los poderes constituidos, como la de
aquellos necesarios para limitar su ejercicio y sancionar los excesos en que incurran
las autoridades.
La mayor parte de los fines del Estado requieren para su consecución de una
organización administrativa y del manejo de recursos, por tanto, el cuidado del
patrimonio estatal constituye el cuidado de los objetivos mismos de la sociedad y
cualquier atentado contra estos bienes o recursos constituye un atentado contra el
desarrollo social y, por tanto, involucra el interés general.
Esto explica la especial responsabilidad que tienen a su cargo las personas naturales o
jurídicas, públicas o privadas que administran recursos públicos, por cuanto la
transparencia en su gestión no afecta a una persona determinada como ocurre en los
casos que regula el derecho civil, sino que afecta a toda la sociedad, vulnera la
confianza de la ciudadanía en el Estado y retrasa el proceso de construcción de un
orden justo.
De allí que la Constitución haya ampliado el alcance y los mecanismos para hacer
efectivo el control fiscal, lo que puede observarse en los preceptos relativos a las
funciones de la Contraloría General de la República y de los contralorías estadales y
municipales, como órganos de vigilancia y control de esos recursos y como garantes
del resarcimiento de los daños que se ocasionen al erario.
Esta panorámica del ámbito del control fiscal, nos permite observar la importancia del
mismo, en especial cuando se trata de recursos que tienen especial protección
constitucional. Los órganos de control y en particular la Contraloría General de la
República y las Contralorías Territoriales, deben velar porque estos recursos, sean
utilizados de manera eficiente y destinada exclusivamente a la protección de los
derechos relacionados con la seguridad social.
En ese orden de ideas la LOCGR (2001) establece en su artículo 2 que, la Contraloría
General de la República, en los términos de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela y de la Ley, es un órgano del Poder Ciudadano, al que
corresponde el control, la vigilancia y la fiscalización de los ingresos, gastos y bienes
públicos, así como de las operaciones relativas a los mismos, cuyas actuaciones se
orientarán a la realización de auditor ías, inspecciones y cualquier tipo de revisiones
fiscales en los organismos y entidades sujetos a su control.
La Contraloría, en el ejercicio de sus funciones, verificará la legalidad, exactitud y
sinceridad, así como la eficacia, economía, eficiencia, calidad e impacto de las
operaciones y de los resultados de la gestión de los organismos y entidades sujetos a
su control. Corresponde a la Contraloría ejercer sobre los contribuyentes y
responsables, previstos en el Código Orgánico Tributario, así como sobre los demás
particulares, las potestades que específicamente le atribuye la Ley.
Igualmente establece su ámbito objetivo cuando señala, que están sujetos a las
disposiciones de la presente Ley y al control, vigilancia y fiscalización de la
Contralor la General de la República:
1. Los órganos y entidades a los que incumbe el ejercicio del Poder Público
Nacional.
2. Los órganos y entidades a los que incumbe el ejercicio del Poder Público Estadal.
3. Los órganos y entidades a los que incumbe el ejercicio del Poder Público en los
Distritos y Distritos Metropolitanos.
4. Los órganos y entidades a los que incumbe el ejercicio del Poder Público
Municipal y en las demás entidades locales previstas en la Ley Orgánica de
Régimen Municipal.
5. Los órganos y entidades a los que incumbe el ejercicio del Poder Público en los
Territorios Federales y Dependencias Federales.
6. Los institutos autónomos nacionales, estadales, distritales y municipales.
7. El Banco Central de Venezuela.
8. Las universidades públicas.
9. Las demás personas de Derecho Público nacionales, estadales, distritales y
municipales.
10. Las sociedades de cualquier naturaleza en las cuales las personas a que se refieren
los numerales anteriores tengan participación en su capital social, así como las
que se constituyan con la participación de aquéllas.
11. Las fundaciones y asociaciones civiles y demás instituciones creadas con fondos
públicos, o que sean dirigidas por las personas a que se refieren los numerales
anteriores o en las cuales tales personas designen sus autoridades, o cuando los
aportes presupuestarios o contribuciones efectuados en un ejercicio
presupuestario por una o varias de las personas a que se refieren los numerales
anteriores representen el cincuenta por ciento (50%) o más de su presupuesto.
12. Las personas naturales o jurídicas que sean contribuyentes o responsables, de
conformidad con lo previsto en el Código Orgánico Tributario, o que en cualquier
forma contraten, negocien o celebren operaciones con cualesquiera de los
organismos o entidades mencionadas en los numerales anteriores o que reciban
aportes, subsidios, otras transferencias o incentivos fiscales, o que en cualquier
forma intervengan en la administración, manejo o custodia de recursos públicos.
Ámbito subjetivo de la Responsabilidad Administrativa (LOCGR)
La LOCGR (2001) identifica en el artículo 82 a los Sujetos pasivos, “Los
funcionarios, empleados y obreros que presten servicios en los entes señalados en el
artículo 9, numerales 1 al 11, de esta Ley, así como los particulares a que se refiere el
artículo 52 de esta Ley, responden penal, civil y administrativamente de los actos,
hechos u omisiones contrarios a norma expresa en que incurran con ocasión del
desempeño de sus funciones”.
Funcionarios Públicos
Para definir al funcionario público se tomará en cuenta el concepto establecido en el
artículo 3° de la Ley Contra la Corrupción, que establece: "Sin perjuicio de lo que
disponga la Ley que establezca el Estatuto de la Función Pública, a los efectos de esta
Ley se consideran funcionarios o empleados públicos a:
1. Los que estén investidos de funciones públicas, permanentes o transitorias,
remuneradas o gratuitas originadas por elección, por nombramiento o contrato
otorgado por la autoridad competente, al servicio de la República, de los
estados, de los territorios y dependencias federales, de los distritos, de los
distritos metropolitanos o de los municipios, de los institutos autónomos
nacionales, estadales, distritales y municipales, de las universidades públicas,
del Banco Central de Venezuela o de cualesquiera de los órganos o entes que
ejercen el poder público.
2. Los directores y administradores de las sociedades civiles y mercantiles,
fundaciones, asociaciones civiles y demás instituciones constituidas con
recursos públicos o dirigidas por alguna de las personas a que se refiere el
artículo 4 de esta Ley, o cuando la totalidad de los aportes presupuestarios o
contribuciones en un ejercicio proveniente de una o varias de estas personas
representante el cincuenta por ciento (50%) del capital o patrimonio.
Cualquier otra persona en los casos previstos en esta Ley.
Así mismo, a los fines de la misma ley deben considerarse como directores y
administradores, quienes desempeñen funciones tales como:
1. Directivas, gerenciales, supervisorias, contraloras y auditoras;
2. Participen con voz y voto en comités de: compras, licitaciones, contratos,
negocios, donaciones o de cualquier otra naturaleza, cuya actuación pueda
comprometer al patrimonio público;
3. Maneje o custodie almacenes, talleres, depósitos y, en general, decida sobre la
recepción, suministro y entrega de bienes muebles del ente u organismos, para
su consumo;
4. Movilicen fondos del ente u organismo depositados en cuentas bancarias;
5. Representen al ente u organismo con autoridad para comprometer a la entidad:
6. Adquieran compromisos en nombre del ente u organismo o autoricen los
pagos correspondientes; y
7. Dicten actos que incidan en la esfera de los derechos u obligaciones de los
particulares o en las atribuciones y deberes del Estado.
Obreros
Funcionarios previstos en la Ley Contra la Corrupción
El artículo 3 de la Ley Contra la Corrupción, establece que sin perjuicio de lo que
disponga el Estatuto de la Función Pública, se consideran funcionarios o empleados
públicos a:
1. Los que estén investidos de funciones públicas, permanentes o transitorias,
remuneradas o gratuitas, originadas por elección, por nombramiento o contrato
otorgado por la autoridad competente, al servicio de la República, de los estados, de
los territorios y dependencias federales, de los distritos, de los distritos
metropolitanos o de los municipios, de los institutos autónomos nacionales, estadales,
distritales y municipales, de las universidades públicas, del Banco Central de
Venezuela o de cualesquiera de los órganos o entes que ejercen el Poder Público.
2. Los directores y administradores de las sociedades civiles y mercantiles,
fundaciones, asociaciones civiles y demás instituciones constituidas con recursos
públicos o dirigidas por algunas de las personas a que se refiere el artículo 4 de esta
Ley, o cuando la totalidad de los aportes presupuestarios o contribuciones en un
ejercicio provenientes de una o varias de estas personas represente el cincuenta por
ciento (50%) o más de su presupuesto o patrimonio; y los directores nombrados en
representación de dichos órganos y entes, aun cuando la participación fuere inferior al
cincuenta por ciento (50%) del capital o patrimonio.
3. A cualquier otra persona en los casos previstos en esta
Los particulares
La misma ley contra la corrupción en el artículo 2 señala que están sujetos a la Ley
los particulares, personas naturales o jurídicas y los funcionarios públicos en los
términos que en esta Ley se establecen.
SUPUESTOS GENERADORES DE RESPONSABILIDAD
ADMINISTRATIVA
La responsabilidad administrativa strictu sensu tiene un ámbito muy limitado en el
derecho venezolano, en el cual, cuando se menciona dicha expresión, se habla de algo
muy concreto por tradición legislativa. En efecto, las leyes relativas al control sobre
la hacienda pública que realiza la Contraloría General de la República, han limitado
la responsabilidad administrativa a la que declara dicho organismo al sancionar la
violación de las normas que ella tutela en forma expresa.
Los supuestos que dan lugar a esta responsabilidad administrativa strictu sensu tienen
dos fuentes diferentes: a) la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y
del Sistema Nacional de Control Fiscal; y b) La Ley contra la Corrupción.
Una de las características resaltantes de este tipo de responsabilidad es que la
naturaleza de la falta es personal, por cuanto obedece a los supuestos concretos que la
determinan y por ello no se extiende al jerarca ni a los superiores del autor materia.
Supuestos contenidos en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República y del Sistema Nacional del Control Fiscal.
Los hechos están previstos en el artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República, que son los que constituyen “supuestos generadores de
responsabilidad administrativa” a lo cual se unen las previsiones del artículo 94
ejusdem relativo a los actos contrarios a los órganos de control fiscal.
a) Enunciación de los supuestos.
1) Desacato a la Ley de Licitaciones. (Art. 91, ord. 1º)
Se aplican en:
a. Adquisición de bienes;
b. Contratación de obras;
c. Contratación de servicios.
Artículo 91: “Sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal, y de lo que dispongan
otras Leyes, constituyen supuestos generadores de responsabilidad administrativa los
actos, hechos u omisiones que se mencionan a continuación:
ordinal 1º. La adquisición de bienes, la contratación de obras o de ser-vicios, con
inobservancia total o parcial del procedimiento de selección de contratistas que
corresponda, en cada caso, según lo previsto en la Ley de Licitaciones o en la
normativa aplicable.”
2) Negligencia con respecto a los bienes y derechos de los entes públicos. (Art. 91,
ordinal 2º)
Los entes indicados según la ley son los siguientes:
a. Los órganos y entidades que ejercen el Poder Público Nacional;
b. Los órganos y entidades a los que incumbe el ejercicio del Poder Público
Estadal;
c. Los órganos y entidades a los que incumbe el ejercicio del Poder Público en
los Distritos y Distritos Metropolitanos;
d. Los órganos y entidades a los que incumbe el ejercicio del Poder Público
Municipal y en las demás entidades locales previstas en la Ley Orgánica de
Régimen Municipal;
e. Los órganos y entidades a los que incumbe el ejercicio del Poder Público en
los Territorios Federales y las Dependencias Federales;
f. Los institutos autónomos nacionales, estadales, distritales y municipales;
g. El Banco Central de Venezuela;
h. Las universidades públicas, y;
i. Las demás personas de derecho público nacionales, estadales, distritales y
municipales.
La responsabilidad se produce por omisión, retardo, negligencia o imprudencia.
Artículo 91 ordinal 2º: “La omisión, retardo, negligencia o imprudencia en la
preservación y salvaguarda de los bienes o derechos del patrimonio de un ente u
organismo de los señalados en los numerales 1 al 11 del artículo 9 de esta Ley.
3) Falta o insuficiencia de caución. (art. 91 ordinal 3º)
Artículo 91 ordinal 3º: “No haber exigido garantía de quien deba prestarla o haberla
aceptado insuficientemente”.
4) Celebración de contratos con los entes públicos di-rectamente o por interpuesta
persona. (art. 91 ord 4º)
Artículo 91 ordinal 4º: “La celebración de contratos por funcionarios públicos, por
interpuesta persona o en representación de otro, con los entes y organismos señalados
en los numerales 1 al 11 del artículo 9 de esta Ley, salvo las excepciones que
establezcan las Leyes.”
5) Utilización de bienes o trabajadores públicos para fines personales. (art. 91, ord
5º)
Artículo 91 ordinal 5º: “La utilización en obras o servicios de índole particular, de
trabajadores, bienes o recursos que por cualquier título estén afectados o destinados a
los entes y organismos señalados en los numerales 1 al 11 del artículo 9 de esta Ley.”
6) Expedición ilegal de documentos. (art. 91 ord. 6º)
Artículo 91 ordinal 6º: “La expedición ilegal o no ajustada a la verdad de licencias,
certificaciones, autorizaciones, aprobaciones, permisos o cualquier otro documento en
un procedimiento relacionado con la gestión de los entes y organismos señalados en
los numerales 1 al 11 del artículo 9 de esta Ley, incluyendo los que se emitan en
ejercicio de funciones de con-trol.”
7) Falsa ordenación de pagos. ( art. 91 ord 7º)
Artículo 91 ordinal 7º: “la ordenación de pagos por bienes, obras o servicios no
suministrados, realizados o ejecutados, total o parcialmente, o no contratados, así
como por concepto de prestaciones, utilidades, bonificaciones, dividendos, dietas u
otros conceptos, que en alguna manera discrepen de las normas que las consagran. En
estos casos la responsabilidad corresponderá a los funcionarios que intervinieron en el
procedimiento de ordenación del pago por cuyo hecho, acto u omisión se haya
generado la irregularidad.”
8) Endeudamiento a espaldas de la normativa legal. (Art. 91 ord. 8º)
Artículo 91 ordinal 8: “El endeudamiento o la realización de operaciones de crédito
público con inobservancia de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del
Sector Público o de las demás Leyes, reglamentos y contratos que regulen dichas
operaciones o en contravención al plan de organización, las políticas, normativa
interna, los manuales de sistemas y procedimientos que comprenden el control
interno”.
9) Falta de control previo. (art. 91, ord 9º)
Artículo 91 ordinal 9º: “La omisión del control previo”.
10) Falta de planificación e incumplimiento de las metas. (art 91, ord 10º)
Artículo 91 ordinal 10º: “La falta de planificación, así como el incumplimiento
injustificado de las metas señaladas en los correspondientes pro-gramas o proyectos”.
11) Afectación de ingresos sin liquidarlos o enterarlos al tesoro, salvo excepciones.
(art. 91 ord 11º)
Artículo 91 ordinal 11º: “La afectación específica de ingresos sin liquidar-los o
enterarlos al Tesoro o patrimonio del ente u organismo de que se trate, salvo las
excepciones contempladas en las Leyes especiales que regulen esta materia”.
12) Compromisos sin autorización legal o presupuestaria, salvo situaciones de
emergencia. (Art. 91 ord 12º)
Artículo 91 ordinal 12º: “efectuar gastos o contraer compromisos de cual-quier
naturaleza que puedan afectar la responsabilidad de los entes y organismos señalados
en los numerales 1 al 11 del artículo 9 de esta Ley, sin autorización legal previa para
ello, o sin disponer presupuestariamente de los recursos necesarios para hacerlo;
salvo que tales operaciones sean efectuadas en situaciones de emergencia evidentes,
como en casos de catástrofes naturales, calamidades públicas, conflicto interior o
exterior u otros análogos, cuya magnitud exija su urgente realización, pero
informando de manera inmediata a los respectivos órganos de control fiscal, a fin de
que procedan a tomar las medidas que estimen convenientes, dentro de los límites de
esta Ley.”
13) Apertura de cuentas a nombre propio. (art. 91 ord 13º)
Artículo 91 ordinal 13º: “abrir con fondos de un ente u organismo de los señalados en
los numerales 1 al 11 del artículo 9 de esta Ley, en entidades financieras, cuenta
bancaria a nombre propio o de un tercero, o depositar dichos fondos en cuenta
personal ya abierta, o sobregirarse en las cuentas que en una o varias de dichas
entidades tenga el organismo público confiado a su manejo, administración o giro.”
14) Ilegal disposición de los fondos o bienes. (art. 91 ord 14º)
Artículo 91 ordinal 14º: “El pago, uso o disposición ilegal de los fondos u otros
bienes de que sean responsables el particular o funcionario respectivo, salvo que éstos
comprueben haber procedido en cumplimiento de orden de funcionario competente y
haberle advertido por escrito la ilegalidad de la orden recibida, sin perjuicio de la
responsabilidad de quien impartió la orden”.
15) Aprobación o autorización de pagos ilegales por parte de los miembros del
cuerpo colegiado. (art. 91 ord. 15º)
Artículo 91 ordinal 15º: “La aprobación o autorización con sus votos, de pagos
ilegales o indebidos, por parte de los miembros de las juntas directivas o de los
cuerpos colegiados encargados de la administración del patrimonio de los entes y
organismos señalados en los numerales 1 al 11 del artículo 9 de esta Ley, incluyendo
a los miembros de los cuerpos colegiados que ejercen la función legislativa en los
Estados, Distritos, Distritos Metropolitanos y Municipios.”
16) Ocultamiento y acaparamiento de planillas y formularios. (art. 91 ord. 16º)
Artículo 91 ordinal 16º: “Ocultar, permitir el acaparamiento o negar in-
justificadamente a los usuarios, las planillas, formularios, formatos o especies
fiscales, tales como timbres fiscales y papel sellado, cuyo suministro corresponde a
alguno de los entes y organismos señalados en los numerales 1 al 11 del artículo 9 de
esta Ley”.
17) Adquisición de bienes, obras y servicios suntuarios. (Art. 91 ord. 17º)
Artículo 91 ordinal 17º: “La adquisición, uso o contratación de bienes, obras o
servicios que excedan manifiestamente a las necesidades del organismo, sin razones
que lo justifiquen”.
18) Celebraciones y agasajos. (art. 91 ord. 18º)
Artículo 91 ordinal 18º: “Autorizar gastos en celebraciones y agasajos que no se
correspondan con las necesidades estrictamente protocolares del organismo”.
19) Negligencia en el ejercicio de acciones y derechos. (art 91 ord 19º)
Artículo 91 ordinal 19º: “Dejar prescribir o permitir que desmejoren acciones o
derechos de los entes u organismos señalados en los numerales 1 al 11 del artículo 9
de esta Ley, por no hacerlos valer oportunamente o hacerlo negligentemente”.
20) Maniobras o artificios en los contratos. (art. 91 ord 20º)
Artículo 91 ordinal 20º: “El concierto con los interesados para que se produzca un
determinado resultado, o la utilización de maniobras o artificios conducentes a ese
fin, que realice un funcionario al intervenir, por razón de su cargo, en la celebración
de algún contrato, concesión, licitación, en la liquidación de haberes o efectos del
patrimonio de un ente u organismo de los señalados en los numerales 1 al 11 del
artículo 9 de esta Ley, o en el suministro de los mismos”.
21) Actuaciones simuladas o fraudulentas. (art. 91 ord 21º)
Artículo 91 ordinal 21º: “las actuaciones simuladas o fraudulentas en la
administración o gestión de alguno de los entes y organismos señalados en los
numerales 1 al 11 del artículo 9 de esta Ley”.
22) Empleo de fondos en finalidades diferentes a su des-tino legal. (art. 91 ord 22º)
Artículo 91 ordinal 22º: “El empleo de fondos de alguno de los entes y organismos
señalados en los numerales 1 al 11 del artículo 9 de esta Ley en finalidades diferentes
de aquellas a que estuvieron destinados por Ley, reglamento o cualquier otra norma,
incluida la normativa interna o acto administrativo”.
23) Ejecución de contratos en contradicción con la ley u otras normas. (art. 91 ord
23º)
Artículo 91 ordinal 23º: “Quienes ordenen iniciar la ejecución de contra-tos en
contravención a una norma legal o sublegal, al plan de organización, las políticas,
normativa interna, los manuales de sistemas y procedimientos que comprenden el
control interno.”
24) Impedir las inspecciones o fiscalizaciones de los órganos de control. (Art. 91
ord 24)
Artículo 91 ordinal 24º: “Quienes estando obligados a permitir las visitas de
inspección o fiscalización de los órganos de control se negaren a ello o no les
suministraren los libros, facturas y demás documentos que requieren para el mejor
cumplimiento de sus funciones.”
25) Falta o retardo en la rendición de cuentas. (Art. 91 ord 25º)
Artículo 91 ordinal 25º: “Quienes estando obligados a rendir cuenta, no lo hicieren en
la debida oportunidad, sin justificación, las presentaren reiteradamente incorrectas o
no prestaren las facilidades requeridas para la re-visión”.
26) Incumplimiento de las instrucciones de la Contralo-ría General de la
República. (Art. 91 ord 26º)
Artículo 91 ordinal 26: “Quienes incumplan las normas e instrucciones de control
dictadas por la Contraloría General de la República”.
27) Designación de funcionarios inhabilitados por la Con-traloría General de la
República. (Art. 91 ord. 27)
Artículo 91 ordinal 27º: “La designación de funcionarios que hubieren sido
declarados inhabilitados por la Contraloría General de la República.”
28) Retardo injustificado en los pagos. (Art. 91 ord. 28)
Artículo 91 ordinal 28º: “La retención o el retardo injustificado en el pago o en la
tramitación de órdenes de pago.”
29) Cualquier otro acto contrario a norma expresa. (Art. 91 ord 29º)
Artículo 91 ordinal 29º: “Cualquier otro acto, hecho u omisión contrario a una norma
legal o sublegal al plan de organización, las políticas, normati-va interna, los
manuales de sistemas y procedimientos que comprenden el control interno.”
Supuestos relativos a faltas contra los órganos de control fiscal
Otros supuestos que ameritan multas y están contempladas en el artículo 94 y se
refieren concretamente a las faltas contra los órganos de actuación fiscal.
Si se quiere determinar conceptualmente en qué consisten los supuestos legales, su
análisis nos revela la presencia de dos elementos: a) La violación de la ética
administrativa del funcionario; y b) El daño al patrimonio público. El segundo
elemento es casi siempre consecuencia del primero y, generalmente, ambos están
presentes en la misma falta. Muchas veces el daño no está presente pero el legislador
presupone que la realización del hecho puede acarrearlo. Expresado así podemos
limitar los supuestos a los siguientes:
a) Supuestos derivados de la violación de la ética administrativa (actos de corrupción
administrativa)
a. .- Celebración de contratos por interpósita persona.
b. .- El uso de trabajadores, bienes y recursos para fines privados
c. .- La falsedad en la expedición de licencias y certifica-dos.
d. .- Las órdenes de pago para obras no suministradas o realizadas.
e. .- Permitir el desmejoramiento de las acciones del Esta-do.
f. .- Permitir el acaparamiento de planillas y formularios.
b) Supuestos relativos a los daños (reales o temidos) al Pa-trimonio Público.
a. .- Contratación de obras en forma directa (daño te-mido) porque la escogencia
puede recaer sobre los menos capacitados o sobre los precios más altos.
b. .- Negligencia en la preservación de los bienes de los entes públicos (daño
inmediato)
c. .- Endeudamiento sin control (daño inmediato)
d. .- La adquisición de compromisos que puedan afec-tar la responsabilidad de
los entes (daño temido)
e. .- La adquisición excesiva de bienes y servicios (daño presente)
c) Supuestos relativos a conductas contrarias a los órga-nos de control fiscal.
.- Entrabar o impedir sus funciones
.- Incurrir en errores u omisiones reiterados en la trami-tación de asuntos referentes al
control fiscal.
a. .- Falta de comparecencia cuando han sido citados
b. .- Falta de envío de libros, informes o documentos
c. .- Designación de titulares de órganos en forma ilícita.
d. .- Causales de responsabilidad administrativa en la Ley contra la Corrupción.
Las causales de responsabilidad administrativa en la Ley contra la Corrupción giran
en una u otra forma sobre el control de la declaración jurada de patrimonio. Los casos
son los siguientes:
1.- Omitir la declaración jurada de patrimonio dentro del término previsto.
(Artículo 33 ordinal 1º LCLC)
La declaración jurada debe ser presentada dentro de treinta días siguientes a la toma
de posesión de los cargos y en los treinta días posteriores a la fecha de cese del
ejercicio de dicho cargo. De allí que constituyen faltas creadoras de la
responsabilidad administrativa:
a. Omisión de presentar en el término que le fuera acordado los documentos
solicitados con motivo del procedimiento de verificación patrimonial. (Artículo
33 ordinal 2º)
b. No hacer la declaración en los casos en que sea exigido me-diante resolución.
(Artículo 33 ordinal 3º)
c. Omisión de los responsables del área de recursos humanos de la exigencia al
funcionario del comprobante que demuestre la pre-sentación de la declaración
jurada de patrimonio. (artículo 33 or-dinal 5º)
d. Ordenen por parte de los funcionarios competentes de cancelar prestaciones
sociales u otros conceptos con motivo del cese del ejercicio de los empleados bajo
su cargo sin haber exigido pre-sentación de la declaración jurada de patrimonio.
(artículo 33 or-dinal 7º)
e. Falsedad u ocultamiento de los datos contenidos o que deba contener la
declaración jurada de patrimonio. (Artículo 33 or-dinal. (Artículo 33 ordinal 9º)
f. Omisión de las actuaciones específicas exigidas por la Contra-loría General de la
República para verificar la declaración jura-da de patrimonio. (artículo 33 ordinal
11º)
2.- No participación de los nombramientos, toma de posesión y remociones.
(artículo 33 ordinal 4º)
3.- Omisión por parte de las máximas autoridades de medidas preventivas. (artículo
33 ordinal 6º)
4.- Obstaculización o entrabamiento de las diligencias de audito-ría patrimonial
(artículo 33 ordinal 8º).
SANCIONES DERIVADAS DE LA DECLARATORIA DE
RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA
Potestad sancionatoria de la CGR
La Potestad Investigativa se encuentra ubicada en el Titulo III, Capitulo 1º de la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de
Control fiscal, y dispone lo siguiente:
La Potestad Investigativa se deriva de actuaciones fiscales o de control, como lo son
las auditorias, inspecciones, fiscalizaciones, análisis, entre otros.
Una vez, analizadas las actuaciones y cuando existan méritos suficientes para ejercer
la potestad investigativa, se realizarán las acciones que sean necesarias, de
conformidad con el artículo 77, con el fin de:
Verificar la ocurrencia de actos, hechos u omisiones contrarios a una
disposición legal o sublegal,
Determinar el monto de los daños causados al patrimonio público, si fuere el
caso,
Procedencia de acciones fiscales.
Efectos de la declaratoria de responsabilidad administrativa.
De conformidad con el artículo 121 de la Ley de Contraloría, cuando la decisión de la
Contraloría fuere de responsabilidad administrativa, el inculpado será sancionado con
multa de doce (12) a cien (100) salarios mínimos.
Por la redacción de la norma antes citada, se infiere que el órgano que impone la
sanción de multa en todos los casos en que declare la responsabilidad administrativa
de un funcionario. Dicha multa se aplicará de conformidad con el régimen de las
sanciones pecuniarias que establece la propia Ley de Contraloría, el cual será objeto
de examen en el capítulo que sigue.
En los casos de imposición de multas por parte de los entes u organismos a que
aluden los numerales 1, 3, 4, 5 y 6 del artículo 5º de la Ley de Contraloría, que hayan
quedado firmes en vía administrativa, se hará participación al Ministerio de Hacienda
a los fines de que se expida la planilla de liquidación correspondiente y se proceda a
realizar la gestión de cobro.
La sanción disciplinaria y la responsabilidad civil y penal.
Una vez firme la decisión de responsabilidad en vía administrativa y sin perjuicio del
recurso jurisdiccional que pueda interponerse contra esa decisión, la Contraloría
remitirá el auto correspondiente y demás documentos al organismo donde ocurrieron
los hechos irregulares o en el cual esté prestando servicios el funcionario, para que la
máxima autoridad jerárquica le imponga en el término de treinta (30) días continuos,
le imponga, sin otro procedimiento la sanción de destitución (art. 123 de la Ley de
Contraloría).
Nos encontramos frente a dos actos distintos: el auto de responsabilidad y la
destitución.
La destitución, en este caso, no viene precedida de un procedimiento previo, pues se
trata de una causal objetiva, no sujeta a apreciaciones por parte de la autoridad que
impone la sanción y cuya procedencia viene determinada por la existencia o no de un
auto de responsabilidad administrativa contra el funcionario. Sin perjuicio de la
independencia entre ambos actos, es posible afirmar que la relación entre el auto de
responsabilidad y la destitución viene a ser de causa a efecto.
Ahora bien, además de la sanción disciplinaria cuya imposición es obligatoria, el
funcionario declarado administrativamente responsable puede, eventualmente, ser
objeto de procesos judiciales con vistas a determinar su responsabilidad civil o penal.
En efecto, las actuaciones habidas en el procedimiento de averiguación
administrativa pueden obrar en contra del indiciado en juicio. En ese sentido, el
artículo 124 de la Ley de Contraloría dispone que las diligencias efectuadas por la
Contraloría, incluida la prueba testimonial, tienen fuerza probatoria mientras no sean
desvirtuadas en el debate judicial y, en el caso de que pedida la ratificación de la
prueba testimonial, esta no fuere hecha, dicha prueba podrá ser apreciada en su
conjunto como un indicio.
La norma sólo se refiere a las diligencias efectuadas por la Contraloría y las pruebas
testimoniales; en ese sentido, debe advertirse, que no se trata de cualquier testimonial
o instrumento que se agregue al expediente, sino de las actuaciones, investigaciones,
experticias o informes que, en ejercicio de sus poderes inquisitivos, haya efectuado la
Contraloría General de la República durante la tramitación del procedimiento de
averiguación.
Dichos instrumentos tendrán el mismo valor probatorio que la doctrina y la
jurisprudencia a los documentos administrativos, es decir, el de instrumento privado
reconocido o tenido legalmente por reconocido. El artículo 1.363 del CC, atribuye a
esos instrumentos, entre las partes y respecto de terceros, la misma fuerza probatoria
que el documento público en lo que se refiere al hecho material de las declaraciones.
Dichos instrumentos hacen fe únicamente, hasta prueba en contrario, de la veracidad
de las declaraciones y, por tanto, tendrán fuerza probatoria mientras no sean
desvirtuados en el proceso judicial.
De otra parte, los testimonios rendidos por ante la Contraloría, no ratificados en
juicio, podrán ser apreciadas por los jueces, pero su valor será el de un simple indicio
y, por si solos, no resultaran un medio probatorio suficiente para demostrar hechos
alegados.
Finalmente, se prevé que las confesiones rendidas ante la Contraloría tendrán la
misma fuerza probatoria que en juicio, es decir, que harán plena prueba, siempre que
concurran las circunstancias del artículo 247 del CEC, estas son: 1º. Que se haya
rendido libremente y sin juramento; 2º. que el cuerpo del delito esté plenamente
comprobado y 3º que conste en el expediente al menos un indicio o presunción contra
el indiciado.
La sanción social: la publicación del auto de responsabilidad administrativa.
De conformidad con el artículo 63 del Reglamento de la Ley de Contraloría, una vez
concluida la averiguación y firme la decisión de responsabilidad administrativa, ésta
se publicará en la Gaceta Oficial, acompañada del auto por el cual remita al
Ministerio Público el expediente cuando ello fuere pertinente.
Si la decisión fuere de absolución o de sobreseimiento, la referida publicación se
efectuará luego de notificada tal decisión a los interesados.
En todo caso, es pertinente observar que dicha publicación deberá efectuarse una vez
que la decisión de responsabilidad haya quedado firme, es decir, cuando hayan
transcurrido los lapsos para la interposición de los recursos contra dicho acto o
cuando habiendo sido ejercido estos, hayan sido resueltos en forma distinta a la
solicitada.
Las funciones de la Contraloría General de la República
En principio los órganos que integran el Sistema Nacional de Control Fiscal, con
fundamento en los resultados obtenidos de las actuaciones de control fiscal o de las
potestades investigativas, en el supuesto de surgir elementos de convicción o prueba
que pudieran dar lugar a la formulación de reparos, a la declaratoria de
responsabilidad administrativa o a la imposición de multas, conforme a lo previsto en
el Capítulo IV "Del Procedimiento Administrativo para la Determinación de
Responsabilidades" del Título III "de las potestades de investigación, de las
responsabilidades y de las sanciones" de la Ley Orgánica de la Contraloría General de
la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, ordenarán el inicio del
procedimiento administrativo para la determinación de responsabilidades, el cual
concluirá, según corresponda, con la declaratoria de responsabilidad administrativa o
la formulación de reparo, sin perjuicio de la multa correspondiente en atención a la
acción fiscal respectiva.
Una vez firme, en sede administrativa, la decisión que declara la responsabilidad
administrativa, corresponde al Contralor o Contralora General de la República, de
manera exclusiva y excluyente, acordar en atención a la entidad del ilícito cometido,
la suspensión del ejercicio del cargo sin goce de sueldo por un período no mayor de
veinticuatro (24) meses o la destitución del declarado responsable, cuya ejecución
quedará a cargo de la máxima autoridad; e imponer, atendiendo a la gravedad de la
irregularidad cometida, su inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas hasta
por un máximo de quince (15) años, con fundamento en lo previsto en el artículo 105
de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional
de Control Fiscal.
En el mismo orden, la tradición en Venezuela con motivo de las facultades de la
Contraloría General de la República de declarar la responsabilidad o culpabilidad
administrativa de un funcionario público, después de establecerse en la Ley de
Carrera Administrativa de 1971 que ello era una causal de “destitución” del
funcionario público afectado, que como sanción disciplinaria debía imponerse por el
funcionario competente (generalmente el superior jerárquico del mismo),14 condujo a
que en la reforma de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de
1975 se previera que además de la destitución, el auto de responsabilidad
administrativa, podía ser acompañado de una decisión imponiendo al funcionario
destituido la “inhabilitación para el ejercicio de la función pública” durante un
período determinado (art. 84), como sanción disciplinaria accesoria, nunca principal.
Es decir, a la decisión de la Contraloría General declarando la responsabilidad
administrativa, le debían seguir unas sanciones administrativas destinadas a ser
aplicadas única y exclusivamente a funcionarios públicos nombrados en el ámbito
regulado por la Ley de Carrera Administrativa de 1971, que son los que se pueden
“destituir,” siendo la inhabilitación para el ejercicio de la función pública”
originalmente concebida como una sanción accesoria a la “destitución.”
La responsabilidad o culpabilidad administrativa se podía declarar respecto de
personas que ejercieran cargos de elección popular, pero como los mismos no podían
ser “destituidos” administrativamente, no se previó en la Ley en forma alguna que se
pudiera dictar respecto de ellos medida alguna que pudiera implicar suspensión o
remoción de su cargo electivo, por ser el mismo fruto de la voluntad popular, y menos
que se pudiera decidir la inhabilitación para ejercer en el futuro, así fuera
temporalmente, su derecho a ser electo representante mediante sufragio.
La reforma de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1984 en
lo que se refiere a su artículo 84, sin eliminar el carácter accesorio que tiene la
sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas respecto de la
sanción de destitución, aplicable sólo a los funcionarios de nombramiento o
designación (no electos), teniendo en cuenta que muchas veces la decisión de
responsabilidad administrativa en realidad se dictaba mucho tiempo después de que el
funcionario hubiese sido removido de su cargo o hubiese renunciado al mismo, lo que
no extinguía su responsabilidad, tuvo por objeto única y exclusivamente agregar que
dicha sanción de inhabilitación podía ser aplicada excepcionalmente “aún cuando el
declarado responsable se haya separado de la función pública” correspondiendo
siempre la aplicación de la sanción al máximo jerarca administrativo del organismo
del Estado donde ocurrieron los hechos.
Es decir, se trata de sanciones administrativas, aplicadas en el campo de la función
pública administrativa, integrada por funcionarios nombrados o designados (no
electos), que correspondían ser dictadas por el superior jerárquico del órgano de la
Administración Pública correspondiente, y que nunca podían implicar ni la
“destitución” de funcionarios electos, ni su inhabilitación política.
El fundamento y sentido de dicha normativa puede decirse que se siguió en la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, en el sentido de referirse
a las sanciones administrativas a funcionarios públicos designados o nombrados parte
de la función pública administrativa (no electa), con solo dos variaciones: La primera,
incorporada al artículo 121 de la Ley Orgánica, que atribuyó al Contralor General de
la República la potestad para imponer directamente, como consecuencia de su
decisión de responsabilidad administrativa, sanciones pecuniarias de multa. Y la
segunda, incorporada en el artículo 122 de la Ley Orgánica, en la cual luego de
ratificar que la sanción de “destitución” como consecuencia del auto de
responsabilidad administrativa debe imponerse por la máxima autoridad jerárquica
como lo preveía desde el inicio la Ley de Carrera Administrativa, agregó que dicha
autoridad jerárquica “o la propia Contraloría” podían “imponer, además, la
inhabilitación para el ejercicio de la función pública” por un período determinado.
De ello resultaba, que la sanción disciplinaria de inhabilitación para el ejercicio de
cargos públicos, seguía siendo accesoria a la sanción disciplinaria destitución,
previéndose sin embargo, como excepción, que también se podía imponer aún cuando
el declarado responsable se hubiese separado del cargo.
Esta disposición fue nuevamente reformada en 2001, habiéndose seguido en la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República (art. 105), la misma
fundamentación de principio de considerar a la sanción disciplinaria de inhabilitación
para el ejercicio de cargos como accesoria a la sanción disciplinaria de “destitución”
y, por tanto, aplicable sólo a funcionarios administrativos (no electos) con dos nuevas
variantes:
La primera, que al Contralor General de la República se le atribuyó directamente “de
manera exclusiva y excluyente, la potestad de decidir la “destitución” del funcionario
responsable (potestad que hasta esa reforma correspondía al superior jerárquico de la
Administración correspondiente conforme a la ley de carrera Administrativa),
dejándose en manos del superior jerárquico respectivo solo la “ejecución” de la
decisión.
La segunda, además de imponer la sanción de destitución, se atribuye al Contralor
General, en general y adicionalmente (“e imponer” dice la norma), la potestad de
imponer al funcionario destituido “la inhabilitación para el ejercicio de sunciones
públicas” por un tiempo determinado. Esta sanción sigue siendo concebida en la Ley
Orgánica de 2001 como sanción disciplinaria accesoria a la sanción disciplinaria de
destitución, y exclusivamente destinada a ser aplicada a funcionarios de
nombramiento o designación, es decir, que ejerzan cargos públicos mediante
designación o nombramiento por las autoridades administrativas (no electos por voto
popular).
De lo anterior resulta, que desde el origen del artículo 84 en la ley Orgánica de la
Contraloría de 1975 hasta la norma del artículo 105 de la Ley Orgánica de la
Contraloría de 2001, la intención del Legislador que se deriva del propio texto de las
normas, ha sido siempre prever la sanción de inhabilitación para ejercer cargos
públicos como una sanción administrativa disciplinaria aplicable sólo y
exclusivamente a funcionarios de nombramiento o designación en la función pública
(nunca de funcionarios electos), que son los que pueden ser “destituidos;” y además,
siempre como una sanción administrativa disciplinaria accesoria a la sanción
disciplinaria administrativa principal, que es precisamente la destitución, pudiendo
sin embargo aplicarse excepcionalmente, sin implicar destitución en aquellos casos en
los cuales, para el momento en que se dicta el auto de responsabilidad administrativa,
ya el funcionario haya renunciado o haya sido removido.
Por tanto, no hay fundamento ni constitucional ni legal alguno en Venezuela para que
se pueda considerar que el ejercicio de un derecho político esencial al principio
democrático representativo como es el derecho a ser elegido para cargos de
representación popular pueda ser suspendido por decisión administrativa de la
Contraloría General de la República, que no tiene competencia para imponer la
sanción de inhabilitación política que sólo pueden imponer los jueces penales
competentes, mediante una condena penal resultado de un proceso penal, estando
referida la potestad sancionatoria atribuida a la Contraloría General de la República
conforme a la Ley Orgánica que rige sus funciones en materia de inhabilitación para
ejercer cargos públicos, a aquellos funcionarios públicos de la Administración que
pueden ser “destituidos,” que son sólo los que pueden ser designados o nombrados
por otras autoridades administrativas, lo que es completamente inaplicable a los
funcionarios electos por sufragio universal y secreto como representantes populares.
En conclusión, la apreciación correcta acerca de la tramitación del único
procedimiento sancionatorio especial, se desprende claramente de la exégesis de los
artículos 9 y 82 al 111 de la LOCGRSNCF, motivo por el cual, debe execrarse
cualquier impedir la vulneración de derechos fundamentales inherentes a la persona
humana, y garantizar, al menos parcialmente, la constitucionalidad de una norma
necesaria en todo ordenamiento jurídico donde se proteja el patrimonio público y el
interés general.
Se evidencia entonces de la exégesis misma de normas contenidas en la
LOCGRSNCF, que no debe tramitarse de manera separada el procedimiento tendente
a aplicar sanciones principales y accesorias, ni mucho menos, de ser el caso,
incurrirse en retrasos injustificados para la imposición de sanciones accesorias con
respecto a la imposición de la sanción principal, pues de lo contrario se vulnerarían
flagrantemente el debido proceso, la tutela judicial efectiva, la seguridad jurídica,
confianza legítima, principio de unidad de la decisión y principio de legalidad.
Vale la pena señalar, que de considerarse como de naturaleza principal y no accesoria
a las sanciones previstas en el artículo 105 de la LOCGRSNCF, se reforzaría aún más
el hecho de que deben ser aplicadas en el único y especial procedimiento previsto
para ello en Ley, con independencia de la delegación que haya podido haberse
efectuado para la declaración de responsabilidad administrativa e imposición de
multa.
Siempre debe procurarse entonces, al momento de aplicar el artículo 105 de la
LOCGRSNCF, se consideren accesorias o principales las sanciones ahí contenidas-,
que no se vulnere la garantía de unidad de la decisión, principio pro homine y la
garantía de obtener una respuesta oportuna, con independencia a la existencia de
lapsos expresamente establecidos -pues en estos casos debe acudirse al principio de
“lapsos razonables”, con el objeto de no violar el derecho a la tutela judicial efectiva,
seguridad jurídica y, por supuesto, debido proceso y confianza legítima.
A pesar de todo lo expuesto, parece irremediable anular “parcialmente” el artículo
105 de la LOCGRSNCF, en lo que concierne a la sanción administrativa de
inhabilitación. La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, debió
resolver en su momento de manera categórica y sin dejar lagunas, todos los
planteamientos que han hecho los interesados con respecto al artículo 105 de la
LOCGRSNCF, en cada uno de los casos sometidos a su consideración, y además,
rogar porque la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, al
momento de conocer de las nulidades de actos donde se declara la responsabilidad
administrativa y se impongan sanciones accesorias con fundamento en la
LOCGRSNCF, lo haga, teniendo en consideración todas las posibilidades de
protección anticipada previstas en nuestro ordenamiento jurídico medidas cautelares,
y atendiendo a una interpretación progresiva y suprema de la normas contenidas en el
Estatuto Fundamental y en los tratados internacionales que protegen los derechos
humanos.
Criterio del Tribunal supremo de Justicia
Decisión 1265, expediente 05-1853. TSJ declara constitucionalidad del artículo que
permite al Contralor hacer inhabilitaciones, con el Voto Salvado del Magistrado Dr.
Pedro Rafael Rondón Haaz". Esto implica que los inhabilitados no podrán ser
candidatos a las venideras elecciones regionales, al validarse la facultad del Contralor
General de la República, Clodosvaldo Russián, para privarles del derecho a ser
candidatos.
La decisión se toma sobre un recurso de nulidad introducido por Ziomara Lucena
Guédez, ex directora de Comunidades Educativas del Ministerio de Educación y
militante del PSUV, con ponencia de Arcadio de Jesús Delgado Rosales.
El artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría sienta las bases para que el
Contralor General pueda inhabilitar funcionarios públicos que hayan cometido
irregularidades administrativas en sus funciones. Recientemente el Contralor Russián
[URL=http://www.radiomundial.com.ve/yvke/noticia.php?t=7736]entregó al Consejo
Nacional Electoral (CNE) una lista de 272 funcionarios públicos inhabilitados[/URL],
entre los que cuentan personeros de la oposición (como Leopoldo López o Enrique
Mendoza) y personas que trabajaron para el proceso bolivariano, como la propia
Lucena, quien no pudo postularse a diputada regional por el PSUV debido a la
inhabilitación.
Establece el artículo 105: “La declaratoria de responsabilidad administrativa, de
conformidad con lo previsto en los artículos 91 y 92 de esta Ley, será sancionada con
la multa prevista en el artículo 94, de acuerdo con la gravedad de la falta y el monto
de los perjuicios que se hubieren causado. Corresponderá al Contralor General de la
República, de manera exclusiva y excluyente, sin que medie ningún otro
procedimiento, acordar en atención a la entidad del ilícito cometido, la suspensión del
ejercicio del cargo sin goce de sueldo por un periodo no mayor de veinticuatro (24)
meses o la destitución del declarado responsable, cuya ejecución quedará a cargo de
la máxima autoridad; e imponer, atendiendo la gravedad de la irregularidad cometida,
su inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas hasta por un máximo de
quince (15) años, en cuyo caso deberá remitir la información pertinente a la
dependencia responsable de la administración de los recursos humanos del ente u
organismo en el que ocurrieron los hechos para que realice los trámites pertinentes”.
El fallo judicial concluye que el procedimiento administrativo llevado por la
Contraloría General de la República, para el establecimiento de la responsabilidad
administrativa de los funcionarios públicos investigados, comprende tres etapas que
garantizan el derecho a la defensa y el debido proceso de los imputados; guardando
así plena y efectiva compatibilidad con lo previsto en el artículo 49 constitucional".
Igualmente, asentó el fallo que la norma bajo análisis no puede reputarse como una
“norma penal en blanco” como alegó la representación judicial de la recurrente la
ciudadana Ziomara del Socorro Lucena Guédez, ; debido a que la garantía de la
tipicidad está plenamente satisfecha, en virtud de que el propio texto legal
cuestionado prevé los hechos y conductas acreedoras de sanciones.
Por otra parte, el fallo también aclara que la Contraloría General de la República no
debe desarrollar otro procedimiento adicional para la imposición de las sanciones
accesorias como la inhabilitación, esto debido a que, con el sano desarrollo del
procedimiento principal, tendente a la comprobación de la responsabilidad
administrativa del imputado se garantizan los derechos que asisten a los funcionarios
públicos cuestionados.
Es de resaltar que tampoco se ve afectado el principio non bis in idem, ya que no se
trata de juzgar a un sujeto, en más de una oportunidad por una misma conducta, sino
de establecer una pena accesoria como consecuencia de una sanción impuesta por un
solo hecho, cuestión plenamente avalada constitucional y legalmente en nuestro
ordenamiento jurídico.
Además, la sentencia aprobada por la Sala aclara que la previsión contenida en el
artículo 65 constitucional no contiene una única modalidad de inhabilitación que
coarte la posibilidad de que el legislador patrio establezca otras formas para sancionar
y atacar los ilícitos administrativos; esto es, que puede la legislación establecer otros
tipos de de inhabilitación administrativa por malos desempeños en la gestión pública.
Incluso, la Sala también conceptualiza que la disposición constitucional prevista en el
artículo 42 de la Carta Magna, está circunscrito a los derechos relativos a la
nacionalidad y a su pérdida o extinción, pero que en forma alguna condiciona las
limitaciones legítimas que sobre el ejercicio de los derechos políticos, establezcan
otros cuerpos legales como lo es el caso de la Ley Orgánica que regula a la
Contraloría General de la República.
Con fundamento en las consideraciones expuestas en el fallo, la Sala concluye que la
restricción de los derechos humanos pude hacerse conforme a las leyes que se dicten
por razones de interés general, por la seguridad de los demás integrantes de la
sociedad y por las justas exigencias del bien común, de conformidad con lo dispuesto
en los artículos 30 y 32.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Esta prescripción es en un todo compatible con lo dispuesto en los artículos 19 y 156,
cardinal 32 de la Constitución Nacional. Lo previsto en el artículo 23.2 no puede ser
invocado aisladamente, con base en el artículo 23 de la Constitución Nacional, contra
las competencias y atribuciones del Poder Ciudadano.
CONCLUSIONES
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