1. Lassociazionismo intercomunale. Analisi eriessioni sullesperienza delle Unioni di Comuni nelle Marche Barbara Ermini Samuele Salvucci ,Ottobre, 2005 SommarioQuesto lavoro presenta un quadro delle caratteristiche strutturalidelle Unioni di Comuni delle Marche e della relativa gestione associatadi funzioni e servizi; lanalisi viene approfondita relativamente a uncase study. Emerge che la costituzione di Unioni un fenomeno inchiara espansione con riguardo alla dimensione demograca, al nume-ro di comuni interessati e al numero di servizi posti in cooperazione.Alle Unioni marchigiane vengono delegate principalmente funzioni eservizi di competenza dei comuni e, soprattutto, la gestione associataha ad oggetto servizi indispensabili che anche i comuni pi piccoli sonochiamati a garantire. Nellambito di queste deleghe, spesso vi sostitu-zione nel ruolo di gestore/erogatore dei comuni a favore dellUnione mapi frequentemente la gestione associata si sostanzia nellattivazione dinuovi servizi e nellinnalzamento della qualit della prestazione erogatao della funzione presidiata. Per questi motivi, dicilmente la coopera-zione istituzionale comporta per i comuni evidenti risparmi nella spesaper funzioni. Dal lato delle entrate, le Unioni si nanziano princi-palmente con i trasferimenti dei comuni associati anche se una buonaquota delle risorse nanziarie frutto di contribuzione proveniente dailivelli di governo superiore.1 Introduzione Il disposto combinato dei principi di sussidiariet, dierenziazione e ade-guatezza, sancito dallart. 118 del nuovo testo della Costituzione pone i Ringraziamo Lorenzo Robotti, Antonio Quagliani e Fabio Fiorillo per i loro preziosicommenti. Un riconoscimento va anche ai dirigenti della Regione Marche e ai funzionaridelle Unioni di Comuni che hanno messo a disposizione della ricerca i dati in loro possesso.Ogni eventuale errore di esclusiva responsabilit degli autori. OPERA (Osservatorio per le Politiche Economiche Regionali Ancona), Dipartimentodi Economia, Universit Politecnica delle Marche. E-mail: b.ermini@univpm.it OPERA (Osservatorio per le Politiche Economiche Regionali Ancona), Dipartimentodi Economia, Universit Politecnica delle Marche. E-mail: salvucci@dea.unian.it 1

2. comuni di fronte alla necessit di adeguare le proprie strutture al ne direcepire al meglio i contenuti del federalismo e del decentramento ammi-nistrativo e di svolgere in maniera eciente ed ecace il nuovo ruolo loroattribuito. Gli enti di minori dimensioni (ma non solo essi: si pensi ad esem-pio alle criticit incontrate dalle citt metropolitane. Cfr. IRES, 1993) sonotra le realt che pi di altre hanno trovato dicolt ad imboccare la stra-da del possibile rinnovo e ammodernamento della pubblica amministrazionemediante il governo delle funzioni pubbliche a livello locale. I limiti princi-pali si sono rivelati essere: la limitatezza delle risorse nanziarie, il maggiorcosto sostenuto per la gestione dei servizi locali1 , lo scarso grado di specia-lizzazione delle risorse umane e la dotazione organica spesso insuciente afronteggiare i fabbisogni organizzativi, una contenuta capacit progettualee di innovazione nella ricerca di soluzioni ai problemi e, inne, una deboleforza contrattuale nel negoziare con soggetti terzi, pubblici o privati (Bindi,2005; Zuada, 2002). Pi in generale, Borgonovi (1984, pag. 27) osserva cheil perseguimento delleconomicit aziendale tramite processi pi razionali sulpiano tecnico e economico spesso impedito dai limiti territoriali della com-petenza ad intervenire.A livello istituzionale, come possibile soluzione viene prospettata, e di re-cente anche incoraggiata, la realizzazione di forme di cooperazione e di as-sociazionismo intercomunale. Se alla base della riorganizzazione dei servizipubblici su unarea pi vasta vi essenzialmente il principio delle economiedi scala, la possibilit ossia di raggiungere tramite la collaborazione tra entiuna dimensione economicamente conveniente per erogare servizi, attivarnedei nuovi o migliorarne la gestione, si sostiene che la cooperazione tra co-muni consente anche una migliore capacit di pianicazione strategica e diprogrammazione, una maggiore capacit di dialogo e di negoziazione con al-tre istituzioni. Inoltre, sul piano della job-satisfaction, si assume anche checon lassociazionismo sia possibile valorizzare maggiormente le risorse uma-ne in quanto linterazione tra gli enti permetterebbe una riorganizzazionedelle competenze lavorative e delle responsabilit con conseguenti notevoliguadagni in termini di maggior specializzazione professionale (Rinaldi, 2002;Zuada, 2002).Tra le possibili forme associative disciplinate dal Testo Unico degli enti loca-li2 che si caratterizzano per un diverso grado di integrazione delle attivit edei processi decisionali, concentreremo lattenzione sulle Unioni di Comuni.Quagliani (2005), prendendo in rassegna gli scopi per i quali il legislatore ha 1 Questi costi, infatti, vengono distribuiti tra un numero di utenti ridotto che nonconsente di raggiungere risultati di economicit ed ecienza. 2 Oltre alle forme di cooperazione istituzionale previste dal Testo Unico degli enti locali(ad esempio, convenzioni, consorzi, accordi di programma e comunit montane) esistonoanche modelli di associazionismo introdotti dal legislatore a livello regionale nel quadrodei principi generali stabiliti dal Testo Unico degli enti locali (ad esempio, lAssociazionedi Comuni in Emilia Romagna).2 3. introdotto questa forma associativa, osserva che le Unioni di Comuni ven-gono costituite per esercitare congiuntamente pi funzioni di competenzacomunale, sovracomunale e di area vasta, siano esse proprie, attribuite o de-legate. Nei suoi tratti generali, lUnione si presenta come uno strumento adisposizione dei comuni per migliorare lecienza nella gestione delle propriefunzioni: gestire in modo pi economico funzioni, servizi e attivit che stannogi gestendo, mettere a disposizione della popolazione servizi necessari e/oche altrimenti non sarebbero accessibili. In aggiunta a ci, quando loggettodella delega sono le funzioni di competenza sovracomunale e/o di area vasta,acquista pi rilievo, rispetto al desiderio di conseguire obiettivi di ecienzagestionale, la volonta di esercitare una maggiore inuenza politica, nei con-fronti dei livelli di governo sopraordinati, nel denire servizi sovracomunali,ritagliandosi un ruolo pi signicativo su scala territoriale3 . Nel suo contri-buto, Quagliani aggiunge che spesso le nalit perseguite dallUnione vannoricondotte alla dimensione stessa di questi enti. Egli, infatti, basando le sueosservazioni sullanalisi, condotta su scala nazionale, degli statuti di alcuneUnioni, rileva che il richiamo allesercizio di funzioni e servizi di competenzasovracomunale o di area vasta sono pi frequenti negli statuti delle Unionicon pi di 20.000 abitanti.In questo contributo, dopo aver richiamato brevemente la normativa naziona-le e regionale di riferimento, viene presentato un quadro delle caratteristichestrutturali delle Unioni di Comuni nella Regione Marche. Successivamenteviene fornita una mappa delle funzioni e dei servizi gestiti dalle Unioni diComuni, cercando di evidenziare quali siano gli obiettivi perseguiti e i risul-tati conseguiti, alla luce di quanto precedentemente delineato. Particolareattenzione stata dedicata anche allesame della fonti di nanziamento delleUnioni, nel tentativo di apprezzare la rilevanza della contribuzione statalee regionale nel sostegno di questa forma associativa. Inne, a livello di unaUnione di Comuni marchigiana scelta come case study, stata sviluppatauna metodologia di analisi della gestione associata basata sul confronto trala spesa corrente sostenuta dallUnione e dagli Enti consociati pre e postUnione. 3 Quagliani (2005, pag. 4) osserva che lUnione dei Comuni viene indicata dal legislatorenazionale come la forma associativa privilegiata mediante la quale la Regione dovrebbefavorire il processo di riorganizzazione sovracomunale dei servizi, delle funzioni e dellestrutture, individuando, per i Comuni di minore dimensione, livelli ottimali di esercizio emodulando conseguentemente sia il trasferimento delle funzioni ai Comuni, sia il regimedelle incentivazioni nanziarie per lesercizio associato delle funzioni comunali (art.33). 3 4. 2 Il quadro normativo nazionale e regionale di rife-rimentoLUnione di Comuni una forma associativa introdotta dal legislatoreda diverso tempo (Legge 142/90) anche se con prescrizioni diverse da quelleattualmente vigenti. Ed proprio a seguito delle signicative modiche ap-portate alla precedente normativa dalla Legge 265/99, poi recepita nel nuovotesto unico degli EELL (D.Lgs. 267/2000) allart. 32, che si assistito ad unconsiderevole incremento nella costituzione di Unioni di Comuni. Le modi-che riguardano principalmente la rimozione dellobbligo di fusione dei comuniassociati, labrogazione del limite relativo alla dimensione demograca4 e la-bolizione del vincolo di contiguit territoriale tra i comuni. Queste modichesi sono rivelate decisive nel favorire la diusione di questa forma di gestio-ne associata: secondo quanto rilevato dal Ministero dellInterno (2004), si passati dai 16 casi complessivamente presenti sul territorio nazionale, facentiriferimento ad Unioni di Comuni costituitesi tra il 1990 e il 1999, ai 67 casirilevati nel 2000 allindomani delle revisioni introdotte dalla Legge 265/99no ai 222 casi registrati nel 2003; ad oggi, lANCI (Associazione NazionaleComuni Italiani) rileva 245 Unioni di Comuni in tutta Italia. Oltre che almutato quadro normativo, questi risultati vanno in parte attribuiti anche al-le misure incentivanti predisposte dal Ministero dellInterno (D.M. 18/2000e successive modiche no al D.M. 289/2004) che introduce dei contributistatali alle Unioni di Comuni, aggiuntivi rispetto a quelli che devono essereprevisti dalle Regioni. Tale Regolamento assegna alle Unioni il 60% dei fon-di erariali annualmente destinati alle gestioni associate, secondo tre criteriprestabiliti: numero di comuni che si associano, numero di abitanti e numerodei servizi, con un ulteriore premio per le Amministrazioni che associano de-terminate tipologie di servizi (tra cui, ad esempio, lucio tecnico, lanagrafee lo stato civile, la polizia locale, lurbanistica e la gestione del territorio)5 .Inoltre, tra le modiche legislative introdotte di recente, meritano attenzioneanche il riconoscimento della natura statutaria dellatto fondamentale del-lente e lattribuzione allUnione della potest regolamentare per la disciplinadella propria organizzazione, per lo svolgimento delle funzioni ad essa a-date e per i rapporti anche nanziari con i comuni. Ma, soprattutto, stataestesa alle Unioni la generale applicabilit delle norme del testo unico degliEELL se compatibili.Come stato sottolineato nel Rapporto ICON-FORMEZ (2001), il nuovovolto delle Unioni di Comuni diventato, cos, una concreta e pi moder-na alternativa alle convenzioni ed ai consorzi. Riguardo alle prime, essa ha4 Precedentemente, potevano costituirsi Unioni solo tra comuni con dimensione demo-graca inferiore alle 5.000 unit e, al massimo, un solo comune con popolazione compresatra 5.000 e 10.000 abitanti. 5 Attualmente, sono al vaglio del ministero diverse proposte di modica e/o ridenizionedei criteri di incentivazione e di ripartizione dei contributi.4 5. il vantaggio di creare un ente locale nuovo e diverso, cui assegnare funzio-ni che, pertanto, sono scorporate dagli enti che ne fanno parte. Riguardoai secondi, lUnione si presenta come strumento maggiormente essibile erispettoso dellautonomia comunale, proprio perch il modello istituziona-le delle Unioni non pregurato dal legislatore, ma lasciato alla volontpolitica-amministrativa degli Enti, espressa mediante lo Statuto.In tema di Unioni di Comuni la Regione Marche ha emanato la Legge Regio-nale 17 maggio 1999 n. 10, il cui articolo 4 detta le norme speciche per ladeterminazione dei livelli ottimali di esercizio di una o pi funzioni omogenee.Lo stesso articolo stabilisce che gli incentivi per promuovere lesercizio asso-ciato delle funzioni sono deniti, tenendo conto dei seguenti principi e criteridirettivi: a) attribuzione di nanziamenti aggiuntivi in misura crescente inrapporto alla maggiore consistenza dellesercizio associato; b) graduazionedella consistenza del nanziamento aggiuntivo in rapporto al numero ed allarilevanza delle funzioni esercitate in comune e allentit del personale e dellerisorse messe in comune, tenuto conto del rapporto percentuale rispetto altotale dellentit e delle risorse di bilancio; c) determinazione della duratadei nanziamenti aggiuntivi, anche diversicata, comunque non superiore adieci anni dei livelli ottimali di esercizio delle funzioni associate. La RegioneMarche interviene nuovamente sul tema dellassociazionismo nel 2003 con laLegge Regionale n. 2 del 4 Febbraio 2003, concernente il Programma di rior-dino territoriale ed incentivi alla gestione associata intercomunale di funzionie servizi, con la quale specica i criteri di ripartizione dei contributi regio-nali, distinguendo tra comuni associati, singoli comuni e unioni di comuni.Per questultime la ripartizione dei contributi avviene secondo il seguentecriterio: a) per il 60 per cento in proporzione al numero di servizi gestitiin forma associata, cos come risultante dai prospetti inviati dalle Unioni alMinistero dellinterno, con analoghe nalit; b) per il 30 per cento in pro-porzione alla popolazione complessiva delle singole Unioni; c) per il 10 percento in proporzione al numero dei comuni dellUnione con popolazione nonsuperiore a 3.000 abitanti6 . 6Per approfondimenti sugli aspetti normativi, nazionali e regionali, attinenti lUnionedei Comuni si rimanda a De Angelis e Pellegrini (2005).5 6. 3 Il quadro descrittivo delle Unioni di Comuni nelleMarcheA settembre 2005, le Unioni di Comuni esistenti nelle Marche sono 12e coinvolgono complessivamente 52 comuni. Nella tabella 1 a pag. 7 sonoriportate le denominazioni, la composizione per ente, la data di costituzionee la provincia di appartenenza di ciascuna Unione di Comuni marchigiana.Come emerge dalla gura 1 a pag. 9, le Unioni di Comuni marchigiane sisono costituite solo di recente e, in misura signicativa, proprio nellultimobiennio. Nessuna delle 12 Unioni attualmente presenti sorta prima del-lapprovazione della Legge 265/99. Uno sguardo allandamento dal 2000 al2003, riportato in gura 2 a pag. 10, del numero di Unioni, numero di entiassociati e popolazione interessata nelle Marche, secondo quanto risulta dauno studio del Ministero dellInterno (2004), permette di cogliere come lagestione associata di funzioni e servizi mediante la costituzione di Unionisia un fenomeno in evidente crescita la cui espansione, in particolare sottoil prolo del totale della popolazione consociata, continua anche nel 2004,segno del crescente interesse che si sta creando intorno a questa forma dicooperazione intercomunale. La tabella 2 a pag. 8 riporta alcuni dati dicarattere generale sulle 12 Unioni ad oggi presenti nella nostra Regione. Pidi un quinto dei comuni delle Marche, corrispondenti a 1.075,32 Kmq, ossial11% dellintero territorio regionale, interessato dalla gestione associata informa di Unione di Comuni. Nel complesso, lUnione di Comuni riguarda158.582 abitanti, cio il 10,44% della popolazione marchigiana rilevata al2004 dallIstat. LUnione di Comuni marchigiana costituita in media da 4comuni con una supercie media di circa 90 kmq e presenta una dimensio-ne media di 13.215 abitanti7 . Rispetto a questo quadro di sintesi, vi sonoalcuni signicativi scostamenti nei valori caratteristici di ciascuna Unione.Se infatti pi della met delle Unioni presenta una popolazione superiore a10.000 abitanti, diversi sono i casi in cui la dimensione demograca si assestaintorno alle 5.000 unit, quando non addirittura sotto i 3.000 abitanti. 7 Il Ministero dellInterno rileva che, al 2003, la popolazione media delle Unioni di13694 abitanti, ossia di poco superiore allanalogo dato registrato nella realt marchigianaal 2004, e che le Unioni italiane sono mediamente costituite da 4 comuni, valore in lineacon quanto osservato oggi nelle Marche. Questo confronto ha valore puramente indicativopoich dal 2003 ad oggi il quadro nazionale potrebbe essere mutato. 6 7. Tabella 1: Le Unioni di Comuni nelle Marche (anno 2005)Denominazione UnioneEnti consociati Anno di costituzione ProvinciaAlta Val Conca e MontefeltroMercatino Conca, Monte Cerignone1999 PSMedia e Alta Valle del Foglia Auditore*, Lunano e Sassocorvaro1999 PSValcesano Mondavio, Mondolfo, Monteporzio, San Costanzo 2002 PSRoveresca Barchi, Orciano di Pesaro, San Giorgio di Pesaro, 2003 PSPiaggie*Pian del Bruscolo Colbordolo, Monteciccardo, Montelabbate, San- 2003 PStAngelo in Lizzola, TavulliaBelvedere Ostrense, Morro dAlba, San MarcelloBelvedere Ostrense, Morro dAlba, San Marcello2000 ANCastel Colonna, Monte RadoCastel Colonna, Monte Rado2001 ANCorinaldo, Barbara, Castelleone di Suasa, Ostra Corinaldo, Barbara, Castelleone di Suasa, Ostra 2001 ANVetereVetere*7Agugliano, Camerata Picena, Oagna, Polverigi,Agugliano, Camerata Picena, Oagna, Polverigi,2004 ANSanta Maria Nuova Santa Maria NuovaMedia Vallesina Castelbellino, Castelplanio, Maiolati Spontini, 2003 ANMonte Roberto, Poggio San Marcello, San Paolodi JesiValdaso Altidona, Campolone, Lapedona, Monteore 2000 APdellAso, Monterubbiano, Moresco, PedasoVallata del TrontoAppignano del Tronto, Castel di Lama, Casti-2004 APgnano, Castorano, Colli del Tronto, Spinetoli,OdaLegenda: * indica comuni che si sono associati successivamente lanno di costituzionedellUnioneFonte: Ministero dellInterno, BUR Marche 8. Tabella 2: Popolazione, supercie e numero di comuni consociati per Unioni di ComuniDenominazione Unione di Co-PopolazioneSupercie N comunimuni totale al 2004 totale (Kmq)associatiValcesano22.140 111,234Agugliano et al. 15.342 86,52 5Alta Valconca e Montefeltro1.75832,51 2Barbara et al. 11.929 104,854Belvedere Ostrense et al.6.10373,55 3Castel Colonna et al.2.81423,62 2Media e Alta Valle del Foglia6.260101,4438Media Vallesina17.430 79,52 6Pian del Bruscolo26.461 127,025Roveresca5.54270,54 4Valdaso13.020 110,037Vallata del Tronto 29.783 154,497Totale Unioni158.5821.075,3252Media Unioni 13.215,1789,61 4,33Totale Marche1.518.7809.694,06246Quota % sul totale Marche10,44% 11,09%21,14%Fonte: rielaborazioni dati Istat 9. Figura 1: Distribuzione delle Unioni di Comuni per anno di costituzione.Fonte: Ministero dellInterno. Evoluzione del numero di Unioni di Comuni, enti associatie popolazione associata. Anno 2000-2004.Se, come osservato in Mordenti (2003), si assume che lambito ottimaleper la generalit dei servizi pu essere individuato nella fascia che va dai10.000 ai 100.000 abitanti8 , sorge il dubbio, con riguardo a queste Unionidi dimensione medio-piccole, che esse possano eettivamente rivelarsi stru-menti adeguati per una gestione eciente, economica ed ecace di funzionie servizi su cui fondare politiche di riordino territoriale9 ; ci appare tantopi vero con riguardo a servizi a rilevanza industriale (distribuzione di gasnaturale, trasporto pubblico locale, servizio idrico integrato, gestione riuti,ecc) o cos detti a rete (rete pubblica su banda larga, rete civica telemati-ca, rete di interconnessione anagraca, sistema bibliotecario/museale, ecc).Ci nonostante, non va sottovalutato che le Unioni rappresentano comun-que delle realt funzionali ad esigenze di razionalizzazione amministrativa edi superamento delleccessiva frammentazione comunale che si riscontra nelcontesto istituzionale italiano (IRES, 1993) anche in considerazione di quan- 8 Bianco (2002) riporta gli esisti di alcune ricerche che hanno evidenziato come ladimensione ideale di un comune possa essere quanticata in 20.000 abitanti. 9 Il programma di riordino territoriale la risposta politico-amministrativa a quantodisposto nellart. 33 t.u.e.l. che ada alle regioni il compito di disciplinare il trasferimentodelle funzioni amministrative ai comuni e di individuare gli ambiti ottimali di esercizio dellestesse, in conformit ai principi di sussidiariet e adeguatezza. 9 10. Figura 2: Evoluzione del numero di Unioni di Comuni, enti associati e popolazioneassociata. Anno 2000-2004.Fonte: Ministero Interni (anni 2000-2003); ns. rielaborazioni su dati ISTAT e BUR Marche(anno 2004).to osservato dallo stesso Mordenti (2003) che rileva che il coordinamentosovracomunale per lesercizio di funzioni e lo sviluppo di servizi di naturaistituzionale pu essere svolto adeguatamente anche in ambiti di dimensionimedio-piccole10 .Continuando ad esaminare quanto riportato nella tabella 2 a pag. 8, una cer-ta variabilit rispetto al dato di media della supercie territoriale unionizzatasi riscontra anche esaminando la distribuzione della dimensione territorialeraggiunta dalle diverse Unioni. Analogamente, va sottolineato come il datodi sintesi sul numero di comuni associati maschera una situazione in cui siassiste ad Unioni di soli 2 comuni accanto a casi in cui gli enti associati rag-giungono il numero di 7.Dallesame della distribuzione per provincia delle Unioni di Comuni presen-tata nella tabella 3 a pag. 12, si nota che le Unioni risultano egualmentediuse, in termini numerici, nelle province di Pesaro-Urbino e di Ancona,ma questultima presenta un maggior numero di comuni coinvolti da questaforma di gestione associata. Nel territorio di Ascoli Piceno si contano solo10Mordenti (2003) aggiunge che la denizione dellambito dimensionale ottimale del-la cooperazione comunale deve tenere in considerazione anche le caratteristiche geo-morfologiche e produttive degli enti, il loro grado di integrazione culturale, nonch quantoprevisto dalle leggi nazionali e regionali in materia.10 11. due Unioni che tuttavia presentano dimensioni medie, in termini di numerodi comuni associati, di abitanti e di supercie territoriale, pi elevate rispettoa quanto riscontrato nel resto della Regione. Lunica provincia marchigianaa non presentare Unioni di Comuni Macerata che invece ampiamenteinteressata dalla presenza, per ragioni orograche, di Comunit Montane,anche esse una forma di associazionismo tra comuni ma, a dierenza dellU-nione, attuate su base non volontaria il cui ne primario la realizzazionedi interventi e attivit connessi alla specicit della montagna11 . tuttaviainteressante osservare che le Comunit Montane, ai sensi del testo unico deglienti locali, sono unioni di comuni, enti locali costituiti fra comuni montani eparzialmente montani. Ci non impedisce, tuttavia, la costituzione di Unionifra comuni endo-montani per lo svolgimento di funzioni non altrimenti eser-citate, circostanza che si riscontra frequentemente, per esempio, in provinciadi Pesaro. Un ulteriore aspetto che risulta interessante da analizzare lastruttura delle Unioni rispetto alla classe demograca dei comuni consociati.In generale, le Unioni della nostra Regione raggruppano enti tra loro nonomogenei rispetto alla dimensione demograca. Infatti, lUnione di Comunisi realizza esclusivamente tra comuni di piccole dimensioni (cio, con meno di3.000 abitanti) soltanto in 5 delle 12 Unioni esistenti mentre una sola Unio-ne (ossia, Pian del Bruscolo) associa quasi unicamente enti con popolazionecompresa tra 5.000 e 10.000 abitanti. Altro dato strutturale che emerge che bench, rispetto al totale dei 52 comuni aderenti ad una Unione, il 60%dei comuni presenta meno di 3.000 abitanti e complessivamente l81% ha unadimensione inferiore ai 5.000 abitanti, risulta apprezzabile la quota, pari al19% sul complesso dei comuni unionizzati, di enti con pi di 5.000 abitantiche hanno optato per una gestione associata in forma di Unione12 . Ricor-dando che la Legge 142/90 precludeva a questi enti la possibilit di aderiread Unioni13 , non si pu non osservare che la realt suggerisce che lUnione,bench pensata per andare incontro alle problematiche dei comuni di ridottedimensioni, apparsa una soluzione utile e funzionale per esercitare alcu-ne funzioni e/o gestire servizi in forma associata anche per enti di mediedimensioni.11Il 70% dei comuni maceratesi fa parte di una Comunit Montana. La provincia mar-chigiana con la pi alta percentuale di comuni appartenenti alle Comunit Montane Pesaro: il 79% dei 67 comuni presenti sul territorio interessato da questa forma digoverno locale. 12Analoga struttura delle Unioni per classi demograche degli enti si riscontra a livellonazionale: il Ministero degli Interni riporta che, sul totale dei comuni italiani aderentialle Unioni, la percentuale di comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti pari a11,76%, 14,93%, 16,92% e 18,07% rispettivamente nel 2000, 2001, 2002 e 2003. 13Pi precisamente, alle Unioni poteva aderire al massimo un ente con dimensionisuperiori a 5.000. 11 12. Tabella 3: Distribuzione delle Unioni di Comuni per provincia. Anno 2004Provincia N comuniN di Popolazione Supercie N di comu- % diN medio di N diUnionimedia media ni associaticomunicomuni percomunidellUnione dellUnione in Unione associati Unioneappartenentisia aComunitMontane12esia adUnioniAP732 21.401,50 132,261419% 7 2AN495 10.723,60 73,61 2041% 4 -PU675 12.432,20 88,55 1827% 3,2 10MC570 - - - - - - Fonte: rielaborazioni dati Istat 13. Tabella 4: Struttura demograca dei comuni appartenenti alle Unioni di Comuni Denominazione Unione di Comuni N comuni con popolazione: 0-1.5001.500-3.000 3.000-5.000 5.000-10.000oltre 10.000 Valcesano 012 01 Agugliano e al. 023 00 Alta Valconca e Montefeltro 200 00 Barbara e al. 111 10 Belvedere Ostrense e al.030 00 Castel Colonna e al.110 00 Media e Alta Valle del Foglia 021 0013 Media Vallesina 212 10 Pian del Bruscolo 100 40 Roveresca 310 00 Valdaso 250 00 Vallata del Tronto022 30 Totale Unioni 12 19 1191 Totale Marche 80 60 3836 32 Quota % delle Marche15%32%29% 25%3% Fonte: rielaborazioni dati Istat 14. Rispetto al totale dei 246 comuni marchigiani, va inne rilevato che rima-ne bassa la percentuale di piccoli comuni che sceglie di cooperare in Unione:solo il 15% dei comuni marchigiani con meno di 1.500 abitanti o, pi in ge-nerale, solo il 22% dei 140 enti che ricadono nella classe demograca tra 0e 3.000 unit risulta associato in una qualche Unione. Le carenze di ordineprofessionale e la limitata capacit progettuale che caratterizzano questi entisono alcuni dei fattori che contribuiscono a spiegare il modesto ricorso alleUnioni da parte dei piccoli comuni. In queste piccole realt si dispone discarse gure direttive e competenze specializzate che si traducono nellim-possibilit e/o incapacit di proporre, promuovere e avviare autonomamenteprogrammi di riqualicazione a livello locale tra cui includere la costituzionedi una Unione di Comuni.Questultima, infatti, congurandosi come una delle forme associative con-traddistinte da maggior grado di autodeterminazione e autonomia decisio-nale, richiede una gestione giuridico-amministrativa e unattitudine al coor-dinamento e allorganizzazione delle risorse di diversa natura che possonorisultare complesse e di dicile attuazione in unit non adeguatamente at-trezzate. Poich queste realt sono spesso quelle pi esposte al rischio di unacrescente marginalizzazione socio-economica (Bindi, 2005; IRES, 1993), bensi comprende come limpossibilit di sfruttare i vantaggi associati alla parte-cipazione in Unione e quindi la possibilit di recuperare competitivit sia sulpiano politico sia su quello amministrativo-gestionale si innesta allinternodi un circolo vizioso che aggrava le prospettive di ripresa proiettando gli entiminori verso un sentiero di crescente declino e decadimento.4La mappa delle funzioni e dei servizi gestiti dalle Unioni di Comuni marchigianeLanalisi dei servizi gestiti in forma associata prende il via esaminandoquanto dichiarato dalle Unioni nel 2004, unico anno a nostra disposizione,nelle certicazioni dei servizi attivati e gestiti compilate in sede di richiestadei contributi ministeriali. Va osservato che i dati analizzati comprendonole rilevazioni di sole 10 Unioni di Comuni in quanto due Unioni si sonocostituite a ne 2004, ossia in data successiva alla scadenza dellinvio dellacerticazione stessa. Dalla gura 3 a pag. 15 si denota che dal 2000 al 2004,in parallelo con la crescita del numero di Unioni nel territorio marchigiano,si realizzato un incremento nel numero dei servizi attivati.Il grado di integrazione e di associazionismo tra gli enti unionizzati, ap-prossimato dal numero di servizi gestiti da ciascuna Unione, appare tuttaviamolto diversicato da Unione ad Unione: la gura 4 a pag. 16 mette in luceche, a ottobre 2004, il portafoglio delle gestioni associate di alcune Unionicomprendeva solo 1 o 3 soluzioni integrate a fronte delle quali si trovanoUnioni con ben 16 servizi associati. Non disponendo di dati aggiornati al 14 15. Figura 3: Andamento dinamico del numero di servizi gestiti dalle Unioni di Comuni.Anno 2000-2004.Fonte: Ministero (2000-2003), Regione Marche (2004).2004 a livello nazionale, possiamo confrontare questi numeri con quanto ri-portato dal Ministero dellInterno per il 2003, avendo per bene in menteche la situazione attuale potrebbe aver subito delle modiche in quanto ilfenomeno Unioni contraddistinto da un elevato dinamismo. Nel 2003, inItalia ogni Unione gestiva mediamente circa 7 servizi mentre lanalogo datoper le Marche corrispondeva a 8 servizi; nel 2004, lUnione marchigiana haattivato mediamente 9,6 servizi14 .E interessante osservare che la forte variabilit del grado di associazio-nismo riscontrabile tra le Unioni delle Marche non pu essere spiegato intermini di anzianit dellEnte: Unioni di recente costituzione spesso presen-tano un numero di servizi attivati almeno grande quanto il portafoglio servizidi realt operanti da pi tempo. Pertanto, pi che dal grado di maturit del-lassociazione, il livello di attivismo dellUnione dipeso dalle scelte degli enticonsociati e dagli obiettivi strategici che essi si sono pressi di realizzare at-traverso questa forma di collaborazione interistituzionale. In merito, benerichiamare quanto indicato da Quagliani (2005) che riconduce le nalit per-seguite dallUnione alla loro dimensione sottolineando che generalmente leUnioni con pi di 20.000 abitanti non si limitano ad esercitare funzioni e a 14Ricordiamo che da questo calcolo sono escluse le 2 Unioni costituitesi a ne 2004, indata successiva alla scadenza dellinvio della certicazione ministeriale. Pertanto, i serviziriportati descrivono il quadro associativo delle sole 10 Unioni, presenti a quella data, perle quali sono state eettuate le rilevazioni. 15 16. Figura 4: Numero di servizi gestiti da ciascuna Unioni. Anno 2004Fonte: Regione Marche (2004).gestire servizi e attivit di competenza comunale (come, al contrario, accadenelle forme cooperative di minor dimensione demograca) ma ambiscono asvolgere una azione di indirizzo e coordinamento sovracomunale, che si tra-duce principalmente nella rivendicazione ad esercitare servizi di area vasta(testo unico degli EELL, art. 24) e nel tentativo di costituirsi come ambitoottimale per la pianicazione di funzioni e la gestione di servizi e attivit adesse connessi; in sostanza, questa tipologia di Unioni cerca di ritagliarsi unprolo pi ampio di rappresentativit politico-istituzionale sul territorio.Rispetto a questo quadro di intenti, prima di esaminare il dettaglio dei ser-vizi gestiti dalle Unioni marchigiane riportato in tabella 5 a pag. 17, vasubito precisato che nelle Marche siamo in presenza di Unioni con popo-lazione generalmente inferiore alle 20.000 unit in quanto solo Valcesano ePian del Bruscolo, tra le 10 realt di cui analizziamo le certicazioni ministe-riali, superano tale soglia. Pertanto, coerentemente con quanto evidenziatoin Quagliani (2005), non stupisce che il campo di intervento delle Unionisia principalmente concentrato nel settore delle politiche pubbliche localiattinenti a servizi di natura indispensabile, cio in materia di competenzeprettamente comunali; meno rilevante risulta la gestione associata dei servizirelativi alle funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo.16 17. Tabella 5: Tipologia servizi gestiti dalle Unioni di Comuni. Anno 2004Servizio Associato Frequenza % sul Totale Servizi AssociatiPOLITICHE AMMINISTRATIVESegreteria generale, personale e organizzazione4 4,17%Gestione economica, nanziaria, programmazione,4 4,17%provveditorato e controllo di gestioneGestione delle entrate tributarie4 4,17%Organi istituzionali, partecipazione e decentramento 3 3,13%Anagrafe, stato civile, elettorale, leva e servizio2 2,08%statisticoAltri servizi generali 2 2,08%Gestione dei beni demaniali e patrimoniali 2 2,08%Ucio tecnico1 1,04%Totale Politiche Amministrativa2222,92%POLITICHE SOCIO-CULTURALI (SERVIZI ME-RITORI)Assistenza scolastica, trasporto, refezione e altri7 7,29%serviziAssistenza, benecenza pubblica e servizi diversi alla 6 6,25%personaStadio comunale, palazzo dello sport ed altri impianti 4 4,17%Servizi turistici3 3,13%Asili nido, servizi per linfanzia e per i minori3 3,13%Biblioteche, musei e pinacoteche 2 2,08%Manifestazioni turistiche2 2,08%Strutture residenziali e di ricovero per anziani 2 2,08%Teatri, attivit culturali e servizi diversi nel settore 1 1,04%culturalePiscine comunali 1 1,04%Servizi di prevenzione e riabilitazione1 1,04%Servizio necroscopico e cimiteriale1 1,04%Totale Politiche Sociali (Socio-culturali) 3334,38%POLITICHE PUBBLICHE (SERVIZI INDISPEN-SABILI)Illuminazione pubblica e servizi connessi6 6,25%Polizia municipale 6 6,25%Servizi smaltimento riuti 5 5,21%Parchi e servizi per la tutela ambientale del verde, 3 3,13%altri servizi relativi al territorio e allambienteServizi di protezione civile 3 3,13%Urbanistica e gestione del territorio3 3,13%Istruzione elementare2 2,08%Istruzione media 2 2,08%Scuola materna 2 2,08%Viabilit, circolazione stradale e servizi connessi2 2,08%Assione e pubblicit1 1,04%Altri servizi produttivi 1 1,04%Distribuzione gas1 1,04%Polizia amministrativa 1 1,04%Polizia commerciali1 1,04%Servizi relativi al commercio1 1,04%17 18. Servizi relativi allindustria 1 1,04% Totale Politiche Pubbliche 4142,71% TOTALE SERVIZI ASSOCIATI 96100,00%Fonte: Regione Marche (2004) Tabella 6: Tipologia servizi attivati da ciascuna Unione diComuniAnno 2004 Servizio Unioni che hanno attivato il servizio:AB C D E F G H I L Assistenza scolastica, trasporto, refezionexx xx x x x e altri servizi Polizia municipalexxx x xx Illuminazione pubblica e servizi connessixxxx xx Assistenza, benecenza pubblica e servizi xxx x xx diversi alla persona Servizi smaltimento riuti xxxxx Segreteria generale, personale e organizza-xx xx zione Gestione economica, nanziaria, program- xx xx mazione, provveditorato e controllo di gestione Gestione delle entrate tributarie xxxx Stadio comunale, palazzo dello sport edx xxx altri impianti Organi istituzionali, partecipazione e de-x xx centramento Servizi turisticix x x Urbanistica e gestione del territorio xx x Servizi di protezione civile x x x Parchi e servizi per la tutela ambientale xx x del verde, altri servizi relativi al territorio e allambiente Asili nido, servizi per linfanzia e per i xx x minori Gestione dei beni demaniali e patrimonialixx Anagrafe, stato civile, elettorale, leva exx servizio statistico Altri servizi generalixx Scuola materna x x Istruzione elementarex x Istruzione media xx Biblioteche, musei e pinacoteche xx Manifestazioni turistichex x Viabilit, circolazione stradale e servizi x x connessi Strutture residenziali e di ricovero perx x anziani Ucio tecnicox Polizia commerciali x Polizia amministrativax 18 19. Teatri, attivit culturali e servizi diversix nel settore culturale Piscine comunalix Servizi di prevenzione e riabilitazione x Servizio necroscopico e cimiteriale x Assione e pubblicit x Servizi relativi allindustriax Servizi relativi al commercio x Distribuzione gas x Altri servizi produttivixLegenda delle denominazione Unioni di Comuni:A: Alta Valconca e MontefeltroB: Belvedere Ostrense, Morro dAlba, San MarcelloC: Castel Colonna e MonteradoD: Pian del BruscoloE: Barbara, Castelleone di Suasa e CorinaldoF: Media e Alta Valle del FogliaG: Unione ValcesanoH: ValdasoI: RoverescaL: Media VallesinaFonte: Regione Marche, 200419 20. Tra i servizi rivolti alla collettivit che pi frequentemente vengono postiin comune gurano due servizi a valenza sociale (ossia, lassistenza scolasti-ca con relativo trasporto e refezione e lassistenza e servizi alle persone), ilservizio di polizia municipale15 e, inne, i servizi di illuminazione pubblica.Tra i servizi attivati in materia di funzioni pubbliche indispensabili, diversisono quelli che riguardano la gestione del territorio e dellambiente (parchi eservizi per la tutela ambientale del verde, altri servizi relativi al territorio eallambiente, urbanistica e gestione del territorio, protezione civile). Ci se-gnala che vi la consapevolezza da parte dei diversi enti locali che il presidiodel territorio e lo sviluppo integrato pu essere perseguito pi procuamentese lintervento sul territorio improntato a logiche di coordinamento e con-certazione delle politiche condotte su una scala pi ampia di quella denitadal conne amministrativo del singolo comune. Pur non ravvisandosi casiin cui alla gestione associata nelle materie in oggetto corrisponda lesercizioeettivo di funzioni di programmazione su area vasta, la sperimentazione diprogetti in collaborazione pu costituire un primo passo verso la realizzazio-ne di programmi pi ambiziosi. Appare in tal senso signicativo, ad esempio,che, come si apprende da colloqui con gli amministratori, Pian del Brusco-lo, una tra le realt pi rappresentative del panorama della cooperazioneintercomunale marchigiana, alla quale risulta gi conferita la gestione asso-ciata del territorio e dellurbanistica, progetta e aspira a svolgere unazionedi supporto alla programmazione e al coordinamento sovracomunale proprioin materia di determinazione del PRG e denizione delle zone industriali.Se queste tematiche ben si prestano ad essere gestite in forma associata inquanto solo la collaborazione interistituzionale consente di realizzare un mi-glior governo delle esternalit, si pu invece assumere che nella scelta diassociare altre tipologie di servizi necessari e tra essi, ad esempio, lo smal-timento riuti e lilluminazione pubblica, giochi un ruolo fondamentale ildesiderio di conseguire adeguate economie di scala nella erogazione del ser-vizio.Tuttavia, alla ricerca di economicit nella erogazione di un servizio si accom-pagna di frequente la volont di ampliare la gamma e/o la qualit dei serviziprestati di modo che risulta dicile esprimere un giudizio sulla gestione inUnione in base a sole considerazioni circa eventuali variazioni nel costo uni-tario del servizio stesso. In particolare, le prerogative legate alla qualit delservizio erogato sono aspetti particolarmente sentiti quando si procede allat-tivazione di servizi a carattere socio-culturale: in questo ambito, le esigenzedegli utenti possono risultare piuttosto variegate (si pensi, ad esempio, allepossibili modalit di prestazione dellassistenza domiciliare o del servizio ditrasporto alunni) di modo che aumenta la possibilit di risposta multipla epersonalizzata da parte dellente incaricato. Se il comune da solo fa fatica a15Nel 2003, le rilevazioni ministeriali mostravano che questo era il servizio pifrequentemente gestito in Unione.20 21. svolgere questi incarichi, visto che le esigue risorse umane e nanziarie ven-gono destinate principalmente ai servizi indispensabili e obbligatori e soloresidualmente a funzioni e servizi meritori quali possono essere quelli socialie culturali, la gestione aggregata pu orire una adeguata soluzione poich,sfruttando le sinergie tra gli enti, riesce a proporre una maggior e pi ampiagamma di soluzioni.Il modesto peso della cooperazione a livello di gestione delle funzioni ammi-nistrative rispetto a quanto realizzato in risposta a bisogni della collettivit invece indicativo della reticenza e/o dicolt dei singoli enti a procede-re al coordinamento, riorganizzazione e uniformazione delle pratiche e delleprocedure burocratico-amministrative dei propri servizi interni.5Le risorse nanziarie delle Unioni di Comuni nelle MarcheIn presenza di un forte razionamento delle risorse nanziarie a disposi-zione degli enti locali, utile dare uno sguardo alle fonti di nanziamentoattivate dalle Unioni. La tabella 7 a pag. 23 riporta i dati di bilancio relativialle entrate rilevate nellanno 2003 di 8 Unioni di comuni marchigiane per lequali si avevano tali dati a disposizione, mentre nella gura 5 a pag. 22 vie-ne visualizzato il peso percentuale di ciascuna tipologia di entrata sul totaledelle entrate di tutte le 8 Unioni di cui si sono analizzate le voci di entrata.Emerge, in generale, che la principale fonte nanziaria delle Unioni costi-tuita dai trasferimenti correnti da altri enti pubblici, una voce di bilancioche comprende, per le Unioni in esame, in maniera quasi esclusiva le quotecontributive dei comuni associati. In ordine di importanza, seguono i trasfe-rimenti provenienti dallo Stato e dalla Regione che risultano di ammontarevariabile da Unione a Unione in quanto essi vengono corrisposti in relazionealla popolazione dellUnione, del numero di enti associati e dei servizi inte-grati. La contribuzione statale e quella regionale coprono oltre il 20% dellespese correnti di tutte le Unioni e ben si comprende come il tema dellin-centivazione e della denizione dei criteri contributivi e delle modalit dellarelativa erogazione sia un tema molto dibattuto tra le categorie istituzionalicoinvolte (Unioni, Regioni e Stato in primis) in quanto si ritiene, corroboratianche da risultati emersi a livello teorico (Palestrini e Polidori, 2005; Fiorilloe Pola, 2005), che la presenza di questa tipologia di risorse nanziarie siadeterminante ed essenziale per la promozione di forme di cooperazione traenti locali. 21 22. Figura 5: Composizione percentuale delle entrate complessive delle Unioni di Comunidelle Marche. Anno 2003.Fonte: Bilanci consuntivi Unioni di Comuni 22 23. Tabella 7: Prospetto delle entrate tributarie, delle entrate correnti e dei trasferimenti di capitale delle Unioni di Comuni. Anno 2003UnioneTrasferimenti correnti:Trasferimenti di capitale:Entrate dallo Sta-dalla Re- daor- daaltri dallo Sta- dalla Re-daaltri TOTALEtributarieto (% sul gione (%ganismi entidel to (% sulgione (% entidel EN-(%sul totale) sul totale) comu- settore totale)sul totale)settore TRATEtotale) nitarie pubblicopubblico(euro)interna-(%sul (%sulzionali totale) totale)(%sultotale)23Pian del Bruscolo - 30,24%0,90% - 37,36%--- 1.056.568,61Valdaso - 20,04%4,42% 2,02% 41,84%4,77%8,32%- 1.193.098,15Alta Valconca e Montefeltro 15,84%9,76% 5,30% - 54,96%--- 465.846,71Valcesano - 56,20%- - 18,45%--- 730.077,71Castelcolonna et al.- 14,22%5,63% - 72,71%--- 636.413,09Barbara et al.- 16,36%1,51% - 76,93%--- 981.749,34Belvedere Ostrense et al. 18,44%- - - 55,94%--- 1.680.969,66Roveresca - 14,91%2,48% - 66,08%-2,75%1,04% 415.251,56 Fonte: Bilanci consuntivi Unioni di Comuni 24. 6 La gestione associata di funzioni e servizi attra-verso lanalisi dei bilanci consuntivi. Un casestudyPur consapevoli dei limiti insiti nel confronto tra la spesa che gli entisostenevano pre e post Unione in assenza di informazioni precise sul numerodei servizi che questultima ha attivato, sulla loro tipologia e qualit, si avanzato un tentativo di analisi della spesa corrente per funzioni e servizi diuna realt marchigiana, lUnione di Comuni della Valdaso.Come metodologia di analisi si adottato il confronto tra laggregato dellespese correnti sostenute dagli enti associati in Unione nellanno precedentela costituzione del nuovo ente con lammontare delle spese collettivamentesostenute da ciascun comune e dallUnione nel 2003, anno per il quale sidisponeva dei certicati consuntivi di tutti gli enti interessati16 . Si ritenu-to opportuno valutare leetto globale del passaggio allUnione in relazionealla combinazione di spesa risultante sia dalla gestione dellUnione che daquella degli enti associati nel loro complesso per tener conto del fatto cheil governo eettivo di una funzione il frutto di scelte politico-strategicheche coinvolgono contemporaneamente i singoli comuni e lUnione in quanto:la partecipazione in Unione potrebbe aver richiesto una riorganizzazione in-terna delle risorse umane e nanziarie di ciascun comune; potrebbe inoltrevericarsi che lUnione gestisca delle funzioni solo per una parte dei comuniassociati, cos come potrebbe accadere che, nellambito di una materia dele-gata allUnione, il comune svolga ancora funzioni residue; inoltre, nel caso incui lUnione abbia attivato nuovi servizi, possibile che i comuni continuinoa gestire la funzione come in passato.Conseguentemente, sul piano applicativo, utilizzando le voci di spesa cor-rente, categoria maggiormente idonea a descrivere il quadro delloerta diservizi da parte dellente locale, desunte sia dai bilanci consuntivi del 200017e del 2003 dei singoli comuni e sia dal bilancio dellUnione al 200318 , si sonoelaborati i seguenti bilanci ttizi: bilancio comuni pre-unione: esso costituito dalla somma, per ciascu- na sezione di spesa, della spesa corrente riportata da ciascun comune nellanno precedente la costituzione dellUnione;16Le analisi di economicit della spesa delle amministrazioni pubbliche, in genere, ven-gono riferite alla spesa pro-capite. In questo articolo prendiamo in esame i valori dispesa corrente assoluti, in quanto la dimensione demograca dellUnione, nel periodo diriferimento, ha subito variazioni modeste e trascurabili. 17Per la Valdaso, costituita nel Dicembre 2000, si preferito usare i bilanci di questoanno. 18In questa fase del lavoro, preziosa si rivelata la collaborazione degli ammistratori,delle gure direttive e del personale dellUnione Valdaso. Approttiamo delloccasione perringraziarli della disponibilit accordataci e delle utili interviste che ci hanno rilasciato. 24 25. bilancio comuni post-unione: esso costituito dalla somma, per ciascu-na sezione di spesa, della spesa corrente riportata da ciascun comuneal 200319 ; bilancio agglomerato: esso costituito dalla somma, per ciascuna sezio-ne di spesa, della spesa corrente riportata, nel 2003, da ciascun comunee dallUnione.La tabella 8 a pag. 26 riporta sinteticamente le voci di bilancio relativealla spesa corrente per funzione degli enti pre e post Unione e dellUnioneValdaso20 ; il bilancio agglomerato si ottiene sommando il bilancio dei comunipost Unione e quello dellUnione. Rispetto alle fonti di dati sopra delineate, possibile sviluppare lanalisi dei risultati della gestione associata sotto dueproli. In primo luogo, si valutato il peso percentuale, in termini di risorsenanziarie assorbite sul totale delle spese correnti, di ciascuna funzione con-ferita in gestione associata, secondo quanto risulta dal bilancio dellUnione al2003. Con riguardo a questo primo aspetto, la gura 6 a pag. 28 descrive ilpeso percentuale di ciascuna sezione di spesa corrente sul totale degli esborsicorrenti attribuibili alla gestione associata dellUnione. Emerge che la Val-daso concentra i propri interventi principalmente in materia di Polizia localee di Gestione del territorio e dellambiente: queste due funzioni assorbonorispettivamente il 33,05% e il 30,14% della spesa corrente dellUnione. Lal-tro aspetto che merita di essere approfondito lesame dellimpatto, a livellodi bilancio di tutti i comuni partner, del passaggio alla gestione associata.Questo tema viene sviluppato mediante lanalisi dei seguenti indicatori: la variazione assoluta di spesa, funzione per funzione, del bilancio ag-glomerato rispetto al bilancio dei comuni pre Unione. Questo indi-catore rappresenta la variazione di spesa complessiva attribuibile allagestione della funzione, indipendentemente dal fatto che essa sia stataconferita allUnione. Questa variazione equivale alla somma delle duecomponenti successive; 19Questa aggregazione al netto delle quote contributive per la gestione associata checiascun comune versa allUnione e che registra come spese correnti. Questo scorporo sirende necessario per evitare duplicazioni di bilancio visto che la spesa del servizio a cui siriferiscono le quote trasferite viene sostenuta dallUnione e registrata anche da questultimatra le spese correnti. Quando si dispone dellesatto ammontare del contributo versatoallUnione, come nel nostro caso, diviso per ciascuna funzione gestita associativamente, possibile eettuare una lettura corretta dei bilanci e individuare in maniera appropriata laspesa sostenuta in agglomerato (cio dagli enti di base e dallUnione) per ciascuna funzionedelegata. 20La struttura del bilancio riportata in tabella esattamente la suddivisione in macro-aree dei bilanci degli enti locali secondo le norme vigenti in materia, riferita alla sola spesacorrente e alle voci di competenza dellanno considerato.25 26. Tabella 8: Spesa corrente per funzioni dei comuni associati pre Unione (anno 2000), post Unione (anno 2003) e dellUnione (anno 2003). ValdasoFUNZIONE Comuni Pre- Comuni Post- UnioneAgglomerato UnioneUnione () () () ()C D=B+C A BAmministrazione, Gestione e Controllo 2.238.142,53 2.700.808,10 225.027,882.925.835,98Giustizia0 00 0Polizia Locale 312.056,07100.280,24 275.591,50375.871,74Istruzione Pubblica925.130,27913.655,00 4.500,00918.155,00Cultura e Beni Culturali 150.663,90175.662,64 28.322,00 203.984,6426Settore Sportivo e Ricreativo88.614,43 97.566,660 97.566,66Campo Turistico87.906,39 117.860,46 0 117.860,46Viabilit e Trasporti745.456,71770.675,25 0 770.675,25Gestione del Territorio e dellAmbiente 1.301.902,45 1.135.562,94 251.331,751.386.894,69Settore Sociale358.296,68463.162,59 39.804,42 502.967,01Sviluppo Economico 28.341,99 8.642,08 9.358,2118.000,29Servizi Produttivi 477.977,22614.371,13 0 614.371,13TOTALE 6.714.488,637.098.247.09 833.935,767.932.182,85 Fonte: Bilanci consuntivi degli enti locali 27. la variazione assoluta, funzione per funzione, tra i bilanci dei comuni pre e post Unione. In questo caso, la variazione di spesa corrente esprime limpegno nanziario per il governo della funzione imputabile alla sola gestione dei comuni; la spesa corrente, funzione per funzione, dellUnione desunta dal rela- tivo bilancio.Essa rappresenta il contributo dellUnione alla variazione di spesa comples-siva per eetto del conferimento in gestione associata di alcune funzioni oparte di esse. In relazione a ci e per le sole funzioni per le quali vi statoconferimento allUnione, la gura 7 a pag. 28 mostra i valori degli indicatoridi spesa, rispetto ad una situazione pre Unione, registrati nel bilancio del-lagglomerato, dei comuni e dellUnione. In generale, per interpretare accu-ratamente tali risultanze e poter valutare loperato delle Unioni occorrerebbeavere un quadro qualitativo e quantitativo del portafoglio servizi di ciascunaUnione rispetto allo stato pregresso della gestione a livello comunale. Nono-stante questa limitazione, che stata parzialmente sanata con interviste agliamministratori, comunque possibile cogliere alcune tendenze.Complessivamente, si nota che vi stato un aumento di spesa a livellodi bilancio agglomerato attribuibile per il 31,50% alla gestione delle funzionida parte dei comuni associati e per il 68,50% alla gestione dellUnione.Relativamente allaumento di spesa registrata a livello di polizia locale egestione del territorio, le due funzioni pi rilevanti della gestione associatadella Valdaso, si osserva che i comuni hanno diminuito in misura considere-vole la spesa corrente per entrambe le funzioni. Ci lascia supporre che cisia stata una riorganizzazione nella gestione di queste funzioni con un pas-saggio di competenze dai comuni allUnione. Nel caso della polizia locale,ad esempio, vi stata un sostituzione tra comuni ed Unione quasi totale perquanto riguarda lattivazione della funzione e lerogazione dei relativi servizi.Attraverso opportune interviste, stato appurato che a questa sostituzione,riconducibile anche al desiderio di conseguire economie di scala, si aanca-ta la realizzazione di una miglior governo della funzione che si tradotto sianel riordino e nella diversa ripartizione delle mansioni tra le risorse umaneimpegnate e sia nellaumento del numero complessivo delle ore di copertu-ra del servizio, grazie allassunzione di unit di personale aggiuntive per ilperiodo estivo. Questi guadagni in termini di maggior ecacia e variet delservizio prestato si sono potuti conseguire solo per eetto della gestione inUnione.Lincremento di spesa riscontrabile nella voce gestione del territorio e del-lambiente riportata in gura 7 a pag. 28 sottende quasi esclusivamente ilpassaggio della raccolta dei riuti di alcuni dei comuni associati sotto lacompetenza dellUnione. La parte rimanente della variazione di spesa perquesta funzione (circa 10.000 , come si desume dal dettaglio delle sottose-zioni di bilancio qui non riportate) riconducibile a consulenze esterne per 27 28. Figura 6: Distribuzione percentuale dellassorbimento di spesa per funzione sul totaledelle spese correnti dellUnione. Anno 2003. ValdasoFonte: Bilancio consuntivo.Figura 7: Variazione assoluta delle spese per funzione nel bilancio agglomerato, neicomuni post-Unione e nellUnione. ValdasoFonte: Bilanci consuntivi degli enti locali28 29. degli studi preparatori alla predisposizione del PRG, la cui elaborazione ri-mane comunque adata ai singoli comuni.Un altro aspetto in cui evidente lapporto migliorativo della gestione inter-comunale nella modalit di attivazione delle funzioni attinenti lo sviluppoeconomico. In pratica, le relative competenze comunali sono state traslateallUnione che le gestisce in maniera integrata attraverso lattivazione delloSportello Unico per le Attivit Produttive. Siamo di fronte ad un esempio dirazionalizzazione economica della spesa in quanto si riscontra un risparmiocomplessivo di circa 10.000 rispetto alla gestione pre Unione che conse-guenza dello sfruttamento di economie di scopo nella prestazione di servizi disupporto alla costituzione, sviluppo e trasformazione delle imprese (agricole,commerciali, industriali, etc), riscontrate a livello di snellimento e sempli-cazione tecnico-amministrativa delle relative procedure.La variazione complessiva di spesa riferibile allesercizio delle funzioni inmateria di cultura e dei beni culturali pu essere egualmente ripartita tracomuni ed Unione. Lattivit di questultima, in particolare, si tradottanella realizzazione di nuove iniziative grazie alla presentazione e accettazionedi progetti specici nanziati dalla Regione il cui buon esito da mettere inrelazione alle speciche professionalit possedute dal personale presente inUnione e parzialmente prestato allo scopo; questi nuovi servizi sono per tantoda considerarsi un risultato esclusivo della gestione associata altrimenti nonrealizzabili. E utile sottolineare che, in tal caso, i vantaggi della gestioneassociata si sono espressi in termini di ampliamento del portafoglio servizi adisposizione dei cittadini. Un eetto incrementale che assume maggior con-tenuto e valore proprio perch i nuovi servizi sono inerenti ad una funzione,quella culturale per lappunto, che avendo natura meritoria e non essendoindispensabile, destinataria, soprattutto nei piccoli comuni, di poche risor-se in via residuale (se mai riescono ad attivare la funzione).Lazione dellUnione della Valdaso si esplica anche nel settore sociale conun impegno di spesa ben inferiore a quello imputabile ai singoli comuni. Inquesto caso, la gestione associata consiste nella prestazione di servizi di as-sistenza alla persona o, pi specicatamente, di assistenza domiciliare aglianziani: non tutti i comuni gestivano questo servizio e lUnione ha ritenutoopportuno uniformare la sua attivit su tutto il territorio, dando unimpron-ta pi organica e strutturata. Vista la crucialit di questo settore, lUnioneValdaso ha dichiarato che intende sviluppare e potenziare il suo intervento inmateria specicando che ha in progetto misure di sostegno indirizzate ancheai portatori di handicap, alla tutela e alla formazione dei minori e nei serviziistituzionali specici del settore.29 30. 7Considerazioni conclusiveRispetto a quanto n qui emerso, si pu sostenere che lesercizio dellau-tonomia riconosciuta agli enti locali nella realizzazione di forme di coope-razione interistituzionale ha prodotto nelle Marche Unioni di Comuni concaratteristiche speciche proprie piuttosto variegate. Questa eterogeneitnon limitata agli aspetti strutturali dellUnione (cio, popolazione, super-cie, numero di comuni e loro distribuzione per classe demograca) ma siestende agli elementi salienti della gestione associata riguardando la nume-rosit e la variet dei servizi attivati.A livello generale, si pu apprezzare che pi frequentemente la gestione as-sociata riguarda funzioni allinterno delle quali ricomprendere servizi di na-tura indispensabile, ossia servizi (tra essi, ad esempio, la polizia urbana ela raccolta riuti) che anche i comuni pi piccoli sono chiamati a garanti-re ai propri cittadini. LUnione appare dunque agli enti di piccole-mediedimensioni uno strumento funzionale al recupero di competitivit rispettoai comuni pi grandi. Infatti, realizzando sinergie e complementariet trai comuni partner, lUnione d la possibilit di riorganizzare in maniera piecace le limitate risorse (principalmente, quelle umane e nanziarie) di cia-scun ente per dare risposte pi soddisfacenti ad una collettivit pi ampiama accomunata da medesimi bisogni primari, ambiti in cui il comune nonpu sottrarsi ad intervenire.LUnione si dimostra ecace anche nellandare incontro ad una domandadi variet e molteplicit nella prestazione di servizi pubblici la cui richie-sta proviene da un bacino di utenti che, essendo pi allargato, si presentapi eterogeneo. Questo merito si manifesta principalmente quando lUnioneprocede allattivazione di nuovi servizi o allinnalzamento della qualit dellaprestazione erogata o della funzione esercitata. Questo genere di iniziativeappaiono ancor pi apprezzabili se realizzate nellambito dei servizi meritori(ad esempio, i servizi socio-culturali) dal cui godimento sono spesso esclusio razionati i cittadini dei comuni medio-piccoli che, per assenza di risorsenanziarie, non possono procedere alla loro attivazione in misura adeguata.Stante questo quadro di fondo, non stupisce che solo in rari casi i comuniassociati conseguono risparmi di spesa per funzione poich lUnione sem-pre pi considerata uno strumento per fare di pi e meglio. In questottica,allora, non costituisce un demerito il fatto che lUnione abbia consentito diampliare la spesa degli enti, circostanza che nel quadro economico attuale sempre pi dicile realizzare anche se doverosa, proprio per orire servizi aduna categoria di cittadini, quelli dei comuni medio-piccoli, che rischierebberoaltrimenti di vedere i loro diritti di cittadinanza penalizzati.Dal punto di vista delle risorse nanziarie necessarie alla realizzazione del-la gestione associata, non va sottovalutato il contributo rappresentato dainanziamenti di provenienza statale, in primis, e regionali anche se, ovvia-mente, la maggioranza delle entrate delle Unioni costituita dalle quote di30 31. compartecipazione alla spesa dei comuni partner. Con riguardo allincen-tivazione da parte dei livelli di governo superiore, va qui sottolineato cheessa considerata determinante per il raorzamento e la valorizzazione delleesperienze gi realizzate oltre che, ovviamente, per stimolare la costituzionedi nuove Unioni. Inoltre, poich la realt delle esperienze della cooperazioneinteristituzionale si presenta piuttosto variegata, ben si comprende la pres-sante richiesta avanzata proprio dalle rappresentanze delle organizzazioni atutela e promozione dellassociazionismo di una modica dei criteri di in-centivazione (ad esempio, diversa soglia demograca di incentivabilit deglienti e/o dellintera Unione, numero di enti, servizi, etc.) anch il soste-gno accordato alle Unioni tenga conto delle specicit delle varie soluzioniintegrate e ne valorizzi la funzione allinterno del territorio. 31 32. Riferimenti bibliograci [1] ANCI-SWG. Le unioni di comuni da parte di chi le amministra e da parte degli amministrati. 2005. [2] ANCI VENETO. 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