leriformecostituzionalidal 1948aoggi! · 2017. 6. 2. · •••approfondimenti •••!!...

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Le riforme costituzionali dal 1948 a oggi di Lucia Rossi

La Costituzione e i suoi caratteri La Costituzione della Repubblica italiana, entrata in vigore il 1° gennaio 1948, è la legge fondamentale dello Stato, un in-‐sieme di norme distribuite in 139 articoli che rappresentano il punto di riferimen-‐to del nostro ordinamento giuridico. È la legge che regola i rapporti tra i cittadini, stabilisce le norme per l’organizzazione

dello Stato e contiene diritti, doveri e valori che sono espressione della nostra storia e che devono essere custoditi come patrimonio dell’intera nazione. La Costituzione italiana è:

• votata, perché è stata elaborata dai rappresentanti del popolo (Assemblea costituente) liberamente eletti;

• democratica, in quanto riconosce al popolo la partecipazione attiva alla vita della Stato mediante l’elezione dei propri rappresen-‐tanti negli organi istituzionali e gli consente di esercitare la propria sovranità anche mediante istituti di democrazia diretta (come il refe-‐rendum abrogativo o la possibilità di proporre progetti di legge al Parlamento);

• lunga, in quanto disciplina l’ordinamento dello Stato oltre a garantire le libertà civili e politiche e riconoscere una pluralità di di-‐ritti riguardo ai rapporti etici, sociali ed economici;

• compromissoria, perché il patto costituente è frutto di ideo-‐logie diverse, ma che avevano come obiettivo comune la salvaguar-‐dia della democrazia, dei diritti umani e della libertà;



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• programmatica, in quanto è un programma che le forze politi-‐che dovevano e devono attuare mediante provvedimenti legislativi che rendano il dettato costituzionale una Costituzione sostanziale;

• rigida, in quanto può essere modificata solo con una procedu-‐ra più complessa rispetto a quella prevista per le leggi ordinarie.

Una Costituzione rigida ma modificabile Rigida non significa immodificabile, ma solo che la Costituzione può essere modificata seguendo una procedura di doppia approvazione prevista per le leggi di revisione costituzionale (art. 138 Cost.), che risulta più complessa rispetto all’iter prescritto per le leggi ordinarie (artt. 70-‐73 Cost.). Se i parlamentari favorevoli al cambiamento sono abbastanza nume-‐rosi (2/3 di ciascuna Camera) la modifica entra subito in vigore; al-‐trimenti è possibile, entro tre mesi, ricorrere al referendum confer-‐mativo, tramite il quale il popolo si esprime in merito alle modifiche approvate dal Parlamento e, perché sia approvata la modifica è suf-‐ficiente la maggioranza dei votanti. I costituenti hanno introdotto questa procedura perché gli interventi sulla Costituzione fossero il frutto di una opportuna riflessione e fos-‐sero espressione del più ampio consenso possibile, superiore alla semplice maggioranza politica rappresentata in Parlamento. La Costituzione è dunque rigida ma modificabile.

L’art. 139 e i Principi fondamentali Soltanto per l’art. 139, relativo alla forma di governo repubblicana, è previsto espressamente che non possa essere oggetto di revisione costituzionale. Anche i Principi fondamentali sono immodificabili perché rappre-‐sentano i fondamenti della nostra comunità e cambiarli significhe-‐rebbe rompere il patto sociale, culturale e politico che ha dato vita alla Costituzione.

Gli interventi di modifica Dall’entrata in vigore del testo costituzionale sono stati diversi gli in-‐terventi di modifica necessari per adeguare la Costituzione alle mu-‐tate esigenze della società italiana.



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La durata della legislatura Il primo intervento ha riguardato l’art. 60, relativo alla durata della legislatura di entrambe le Camere (l. cost. n. 2 del 9 febbraio 1963). Nel testo originario la legislatura della Camera dei deputati durava cinque anni, mentre quella del Senato sei. La riforma costituzionale ha disposto una durata di cinque anni per entrambe le Camere. I costituenti avevano preferito scadenze diverse per il rinnovo delle due assemblee come strumento per verificare più spesso l’umore del corpo elettorale. Di fatto, però, l’applicazione pratica dell’art. 60 è apparsa difficil-‐mente percorribile e non è stata mai sperimentata: nel 1953 e nel 1958 i Presidenti della Repubblica, avvalendosi di una prerogativa ri-‐conosciuta loro dall’art. 88 Cost., hanno sciolto in anticipo il Senato e hanno indetto le elezioni politiche contemporaneamente a quelle della Camera dei deputati, finché non si è giunti, nel 1963, alla revi-‐sione dell’art. 60, che ha comportato anche la modifica degli artt. 56 e 57 relativi all’elezione e alla composizione delle Camere. La composizione delle Camere La stessa legge di revisione costituzionale n. 2 del 9 febbraio 1963 ha dunque modificato gli artt. 56 e 57 Cost., stabilendo che il numero dei deputati fosse 630 e quello dei senatori elettivi 315. Nel testo originario del 1948 il numero dei parlamentari non era fis-‐so, ma variava in rapporto alla popolazione: «La Camera dei deputati è eletta a suffragio universale e diretto, in ragione di un deputato per ottantamila abitanti o per frazione superiore» (art. 56, c. 1 Cost.); «A ciascuna Regione è attribuito un senatore per duecen-‐tomila abitanti o per frazione superiore a centomila» (art.57, c. 2 Cost.). L’istituzione della Regione Molise Per la scissione e la fusione di una o più regioni l’articolo 132 della Costituzione prevede una procedura abbastanza complessa; tuttavia l’XI Disposizione transitoria prevedeva la possibilità, fino al 31 di-‐cembre 1963, mediante una legge costituzionale, di formare altre regioni oltre a quelle già previste dall’art. 131, purché fossero senti-‐te le popolazioni interessate. La regione Abruzzo-‐Molise ha usufruito di questa possibilità e, con la l.cost. n. 3 del 27 dicembre 1963, è nata la Regione Molise con la conseguente modifica dell’art. 131 Cost.



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Procedimenti per i reati del Presidente del Consiglio e dei ministri Anche l’art. 96 è stato oggetto di una modifica rilevante. Questo ar-‐ticolo prevedeva che il Presidente del consiglio e i ministri messi in stato d’accusa dal Parlamento per i reati commessi nell’esercizio del-‐le loro funzioni dovessero essere giudicati dalla Corte costituzionale in forma integrata di sedici membri. Poiché la sentenza della Corte era definitiva, al Presidente del consi-‐glio e ai ministri era preclusa la possibilità di ricorrere agli altri gradi di giudizio previsti dalla giustizia ordinaria. Per rimediare a questa “ingiustizia”, la l.cost. n. 1 del 16 gennaio 1989 ha riconosciuto la parità di trattamento, per cui il Presidente del consiglio e i ministri “sono sottoposti alla giurisdizione ordinaria” come gli altri cittadini. I costituenti avevano optato per il giudizio davanti alla Corte perché temevano la possibile ingerenza del potere giudiziario sul potere esecutivo. In conseguenza della revisione dell’art. 96 sono stati modificati an-‐che gli artt. 134 e 135 relativi alle competenze e alla composizione della Corte costituzionale, a cui è rimasta soltanto la competenza di giudicare il Capo dello Stato. Lo scioglimento delle Camere L’art. 88 riguarda il potere di scioglimento delle Camere attribuito al Capo dello Stato. Nel testo originario il Presidente della Repubblica non poteva eserci-‐tare tale facoltà negli ultimi sei mesi del suo mandato (il cosiddetto “semestre bianco”). La l.cost. n. 1 del 4 novembre 1991 ha modifica-‐to tale condizione stabilendo che il Capo dello Stato può sciogliere anticipatamente una o entrambe le Camere, anche durante il seme-‐stre bianco, se questo coincide “in tutto o in parte con gli ultimi sei mesi della legislatura”. Tale intervento si è reso necessario in quanto, agli inizi del 1992, la legislatura sarebbe scaduta naturalmente proprio negli ultimi sei mesi del mandato presidenziale e, secondo il dettato costituzionale, non solo il Capo dello Stato non poteva sciogliere le Camere, ma nemmeno il Parlamento, prossimo al termine della propria attività, poteva eleggere un nuovo Presidente (art. 85 Cost.). La revisione dell’art. 88 è apparsa l’unica via percorribile per evitare il blocco istituzionale derivante da questa situazione.



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La concessione dell’amnistia e dell’indulto Il testo originario dell’art. 79 della Costituzione prevedeva che l’amnistia e l’indulto, due atti di clemenza tesi rispettivamente a estinguere il reato o condonare la pena, potevano essere concessi dal Presidente della Repubblica in seguito a una legge delega del Parlamento. Ma la l.cost. n. 1 del 6 marzo 1992 ha modificato questo articolo tra-‐sferendo la competenza per questi atti di clemenza esclusivamente alla legge del Parlamento. La novità più importante, però, è la maggioranza qualificata (due terzi) richiesta per l’approvazione della legge stessa; si è cercato così di contenere il rischio di un ricorso troppo frequente agli atti di cle-‐menza, come possibili strumenti svuota carceri al fine di ridurre l’affollamento delle case di detenzione. Le immunità riconosciute ai parlamentari L’art. 68 è dedicato alle immunità riconosciute ai parlamentari du-‐rante il periodo del loro mandato: al primo comma è contemplata l’immunità per le opinioni espresse e, al secondo, l’immunità pena-‐le. Proprio quest’ultima, però, è stata oggetto di modifica tramite la l. cost. n. 3 del 29 ottobre 1993. Secondo il testo originario i parlamentari non potevano essere per-‐seguiti penalmente, privati della libertà personale o sottoposti a perquisizione personale o domiciliare senza l’autorizzazione a pro-‐cedere da parte delle Camere di appartenenza. In seguito alla revisione dell’art. 68 l’immunità penale è stata ridotta e attualmente un parlamentare può essere sottoposto a indagini, ar-‐restato se condannato in via definitiva e nel caso in cui sia colto in flagranza nell’atto di commettere un reato per il quale è previsto l’arresto obbligatorio senza che sia richiesta l’autorizzazione a pro-‐cedere. Per il parlamentare l’immunità deve rappresentare una garanzia e non un privilegio, come spesso è accaduto; grazie all’immunità un parlamentare non è esentato da qualsiasi indagine giudiziaria. La necessità di limitare l’immunità penale, invece, è derivata proprio dal fatto che in passato le Camere, in genere, hanno concesso rara-‐mente l’autorizzazione a procedere trincerandosi dietro il cosiddetto fumus persecutionis, sollevando cioè il sospetto che dietro le richie-‐ste dell’autorità giudiziaria potesse nascondersi una sorta di perse-‐cuzione politica. In tal modo è stata limitata l’azione dell’autorità giudiziaria a intervenire con una modifica.



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Il giusto processo L’art. 111 della Costituzione, nella versione originaria, era compo-‐sto da tre commi il cui contenuto si riferiva ad alcune norme sulla giurisdizione (motivazione della sentenza, ricorso in Cassazione). In seguito a un intervento di modifica attuato con la l.cost. n. 2 del 22 novembre 1999, il testo originario è ora preceduto da ben quat-‐tro commi nei quali sono contenuti i principi a garanzia dell’imputato, che rappresentano i presupposti di un giusto pro-‐cesso. È proprio questa la nuova denominazione con la quale viene individuato l’art. 111, i cui principi conduttori riguardano:

• l’imparzialità del giudice, che deve essere neutrale e libero da pregiudizi;

• la parità delle parti, in quanto entrambe (accusa e difesa) possono presentare prove rilevanti e chiedere al giudice che siano valutate;

• il contraddittorio, in quanto è riconosciuto il diritto dell’imputato e del suo difensore di interrogare il teste d’accusa al fine della ricerca della verità;

• la ragionevole durata, perché la giustizia tardiva non è vera giustizia. In tal modo sono stati ampliati i diritti di una persona sottoposta a procedimento penale e, cosa ancor più importante, tali diritti sono diventati parte integrante della Costituzione. Esercizio del diritto di voto dei cittadini italiani residenti all’estero La l.cost. n. 1 del 17 gennaio 2000 ha aggiunto un terzo comma all’art. 48 della Costituzione, che tratta l’esercizio del diritto di vo-‐to e le caratteristiche del voto stesso. Il nuovo comma istituisce una circoscrizione Estero per l’elezione delle Camere e demanda a una successiva legge ordinaria la definizione delle modalità per l’esercizio del diritto di voto dei cittadini italiani residenti all’estero. In ossequio al nuovo testo costituzionale la l. n. 459/2001 ha stabi-‐lito che i cittadini residenti all’estero possono esercitare il proprio diritto di voto per corrispondenza. In conseguenza della modifica dell’art. 48 sono stati introdotti al-‐cuni cambiamenti anche agli articoli 56 e 57 Cost., nei quali sono contenute rispettivamente le disposizioni relative alle elezioni della Camera dei deputati e del Senato. La l.cost. n. 1 del 23 gennaio 2001 ha stabilito che alla circoscrizione Estero, suddivisa in quattro



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ripartizioni (Europa, America meridionale, America settentrionale e centrale, Africa, Asia, Oceania e Antartide), sono attribuiti 12 de-‐putati su 630 e 6 senatori su 315. Le pari opportunità Il testo originario dell’art. 51 della Costituzione sanciva già l’uguaglianza dei cittadini per l’accesso ai pubblici uffici e alle ca-‐riche pubbliche; non ammetteva cioè alcuna discriminazione lega-‐ta al sesso. Tuttavia, la presenza femminile, in particolare per le ca-‐riche elettive, negli anni è rimasta piuttosto contenuta. Pertanto, al fine di promuovere una condizione di effettiva ugua-‐glianza, l’art. 51 è stato modificato dalla l.cost. n. 1 del 30 maggio 2003 che ha aggiunto la frase «...la Repubblica promuove con ap-‐positi provvedimenti le pari opportunità tra donne e uomini.» L’inserimento delle “pari opportunità” nella Costituzione ha voluto essere non solo un’azione di stimolo per raggiungere una equipa-‐razione tra i sessi, ma soprattutto perché si tratta di un presuppo-‐sto cardine di uno Stato democratico. Tale obiettivo non è stato ancora raggiunto, soprattutto per le ca-‐riche elettive, ma la nuova legge elettorale per l’elezione della Ca-‐mera dei deputati (l. n. 52/2015) prevede che i candidati siano in-‐seriti in lista in ordine alternato in base al sesso. La cancellazione definitiva della pena di morte L’art. 27 della Costituzione è stato modificato per cancellare ogni riferimento alla pena di morte con la l.cost. n. 1 del 2 ottobre 2007. Il testo originario, infatti, all’ultimo comma, pur non ammettendo la pena di morte in generale, già soppressa per legge nel 1944, la consentiva nei casi previsti dalle leggi militari di guerra. In seguito alla modifica, che ha eliminato la pena di morte anche dal codice penale militare di guerra, l’art. 27, all’ultimo comma, re-‐cita semplicemente «Non è ammessa la pena di morte», in piena armonia con quanto disposto in precedenza nel testo dello stesso articolo, dove viene evidenziata la funzione rieducativa della pena. Il controllo sui bilanci L’ultimo intervento sul testo costituzionale in ordine di tempo ha riguardato l’art. 81, che è stato riscritto quasi totalmente dalla l.cost. n. 1 del 20 aprile 2012. Questo articolo è conosciuto da sempre come “norma blocca spe-‐se”, perché si riferisce ai bilanci dello Stato (preventivo e consunti-‐vo) e, soprattutto, alle modalità per l’approvazione del bilancio



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preventivo per contenere le spese, osservando il principio della copertura finanziaria. Tuttavia, in seguito all’adesione del nostro Paese (insieme ad altri 24 Paesi dell’Ue) al Trattato sulla stabilità il coordinamento e la go-‐vernance dell’Unione economica e monetaria (fiscal compact), si è reso necessario rinsaldare ulteriormente il vincolo del pareggio di bilancio, rendendolo più restrittivo. Questo ha determinato una in-‐tegrazione complessa dell’art. 81. Oltre al pareggio di bilancio, l’altra novità riguarda anche il ricorso all’indebitamento, che è consentito soltanto in seguito all’autorizzazione del Parlamento nel caso si tratti di fronteggiare eventi veramente eccezionali. Tutto questo, al fine di risanare le finanze pubbliche e rassicurare i mercati sulla sostenibilità del debito pubblico del nostro Paese. Oltre alla riscrittura dell’art. 81, l’adesione al fiscal compact ha comportato modifiche anche all’art. 97, relativo al funzionamento della Pubblica amministrazione, integrato con un nuovo comma, approvato con l.cost. n. 1 del 20 aprile 2012: «Le pubbliche ammi-‐nistrazioni, in coerenza con le norme sull’Unione europea, assicu-‐rano l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico». La stessa l.cost. n. 1 del 20 aprile 2012 ha introdotto analoghi cam-‐biamenti agli artt. 117 e 119 in relazione al rispetto dei vincoli di bilancio per Regioni ed enti locali. La riforma del Titolo V Nel corso dei decenni i cambiamenti subiti dal dettato costituzio-‐nale sono stati diversi, ma si è sempre trattato di modifiche limita-‐te a uno o pochi articoli e che non riguardavano aspetti fondamen-‐tali, tanto da cambiare l’essenza del testo stesso. Soltanto la l.cost. n. 3 del 18 ottobre 2001 di riforma del Titolo V della Parte seconda (artt. 114-‐133 Cost.), che ha ridefinito l’assetto di Regioni, Province e Comuni può essere considerata una riforma sostanziale, non solo e non tanto per il numero degli articoli inte-‐ressati, ma soprattutto perché ha modificato la struttura dello Sta-‐to che, pur mantenendo l’unitarietà (art. 5 Cost.), risulta ridisegna-‐ta in senso federalista: sono state ridistribuite le competenze tra lo Stato, le Regioni e gli altri enti locali favorendo il decentramento. La riforma ha comportato la modifica o la sostituzione di alcuni ar-‐ticoli (artt. 114, 116, 117, 118, 119, 120, 123, 127 e 132) e l’abrogazione di altri (artt. 115, 124, 128, 129, 130 e il primo com-‐ma dell’art. 125).



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I cambiamenti introdotti sono stati diversi, tra cui: • è stato ampliato il potere legislativo delle Regioni (art. 117

Cost.); • sono state estese le competenze delle Regioni in materia di

istruzione e ambiente (art. 117); • le città metropolitane (nuovo ente locale) sono state ricono-‐

sciute a livello costituzionale (art. 114 Cost.); • è stato riconosciuto agli enti locali il potere di applicare tri-‐

buti propri: federalismo fiscale (art. 119 Cost.); • è stato riconosciuto a livello costituzionale il bilinguismo per

le popolazioni della Valle d’Aosta e del Trentino Alto Adige (art. 116 Cost.);

• alla città di Roma è stato conferito lo status di “capitale della Repubblica” (art. 114 Cost.);

• è stato riconosciuto a livello costituzionale il principio di sus-‐sidiarietà (art. 118 Cost.). Il Titolo V, però, era già stato oggetto di un precedente intervento di revisione costituzionale con la l.cost. n. 1 del 22 novembre 1999, allorché era stato modificato l’art. 121 ed erano stati sostituiti gli artt. 122 e 123. Riguardo all’art. 121, dove sono indicati gli organi della Regione e le competenze degli stessi, tra i diversi compiti del Presidente è stato aggiunto quello di «dirigere la politica della Giunta e di es-‐serne responsabile». L’articolo 122, relativo al sistema elettorale e ai casi di ineleggibili-‐tà e incompatibilità degli organi regionali, e l’art. 123, riguardante lo statuto, sono stati interamente riscritti. La riforma del 2016 Nel 2016 il Parlamento ha approvato una legge di previsione costi-‐tuzionale che sarebbe stata la più ampia della storia repubblicana, sia per il numero di articoli toccati (47) sia perché avrebbe modifi-‐cato profondamente l’assetto istituzionale stabilito dal testo del 1948 e da quello riformato del 2001. Il 4 dicembre tale riforma è stata sottoposta a referendum confermativo ed è stata respinta dal 59,1 % dei votanti. Nei suoi aspetti principali, infatti, la riforma avrebbe:

• segnato il passaggio dal bicameralismo paritario previsto dai costituenti a un bicameralismo differenziato, in cui Camera dei deputati e Senato della Repubblica non avrebbero più avuto le stesse funzioni;



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• modificato l’iter legislativo e il rapporto di fiducia tra Go-‐verno e Parlamento, limitandolo alla sola Camera dei deputati;

• ridefinito la distribuzione delle competenze legislative tra Stato e Regioni, abolendo la legislazione concorrente e resti-‐tuendo alla competenza statale, rispetto al testo del 2001, un certo numero di materie;

• introdotto l’approvazione a data certa per le leggi ritenute indispensabili per l’attuazione del programma di Governo, così da cercare di limitare il ricorso improprio alla decretazione d’urgenza;

• introdotto nuove forme di consultazione e partecipazione popolare, prevedendo per i cittadini la possibilità di proporre re-‐ferendum propositivi e di indirizzo. Altri interventi della riforma avrebbero modificato le maggioran-‐ze necessarie per l’elezione del Presidente della Repubblica, i procedimenti di elezione dei giudici della Corte costituzionale spettanti al Parlamento, ridotto, o cercato di ridurre, i costi della politica e dell’amministrazione attraverso l’abolizione del Consi-‐glio nazionale dell’economia e del lavoro (Cnel) e la cancellazio-‐ne del riferimento alle Province nel testo costituzionale.

Le riforme costituzionali dal 1948 al 2016 anno articoli modificati argomento 1963 (l.cost n. 2)

artt. 56 e 57 art. 60

Definizione del numero dei componenti della Camera e del Senato. Durata della legislatura di entrambe le Camere portata a cinque anni.

1963 (l.cost. n. 3)

art. 131 Istituzione della Regione Molise.

1989 art. 96 artt. 134 e 135

Procedimenti per i reati del Presidente del Consiglio e dei ministri. Ridefinizione delle competenze giudizia-‐rie della Corte costituzionale.

1991 art. 88 Ridefinizione del potere di scioglimento delle Camere da parte del Presidente della Repubblica.



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1992 art. 79 Trasferimento al Parlamento delle com-‐petenze in materia di amnistia e indulto.

1993 art. 68 Limitazione dell’immunità penale rico-‐nosciuta ai parlamentari.

1999 (l.cost. n. 1)

artt. 121 – 123 Ridefinizione delle competenze degli organi delle Regioni; disposizioni relati-‐ve al sistema elettorale e ai casi di ine-‐leggibilità e incompatibilità degli organi regionali; disposizioni riguardanti gli sta-‐tuti regionali.

1999 (l.cost. n. 2)

art. 111 Introduzione dei principi del “giusto processo” a garanzia degli imputati.

2000 art. 48 artt. 56 e 57

Istituzione della circoscrizione Estero per regolare il voto degli italiani resi-‐denti all’estero. Adeguamento delle disposizioni relative all’elezione dei componenti delle Came-‐re del Parlamento in conseguenza dell’istituzione della circoscrizione Este-‐ro.

2001 Titolo V della Parte II (artt. 114, 116, 117, 118, 119, 120, 123, 127 e 132) Abrogazione degli artt. 115, 124, 128, 129, 130 e il primo comma dell’art. 125

Ampliamento del potere legislativo del-‐le Regioni e delle loro competenze in materia di istruzione e ambiente; rico-‐noscimento costituzionale delle Città metropolitane; riconoscimento dell’autonomia impositiva degli enti lo-‐cali; riconoscimento costituzionale del bilinguismo per le popolazioni della Val-‐le d’Aosta e del Trentino Alto Adige; at-‐tribuzione alla città di Roma dello status di “capitale della Repubblica”; ricono-‐scimento costituzionale del principio di sussidiarietà.

2003 art. 51 Introduzione del principio delle pari op-‐portunità nella Costituzione.

2007 art. 27 Cancellazione definitiva della pena di morte dal testo costituzionale.



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2012 art. 81 artt. 97, 117 e 119

Restrizione dei vincoli riguardanti il pa-‐reggio di bilancio e il ricorso all’indebitamento. Adeguamento della disciplina del bilan-‐cio e dell’indebitamento della pubblica amministrazione e degli enti locali.

2016 47 articoli Introduzione del bicameralismo diffe-‐renziato; modifiche dell’iter legislativo e dell’istituto della fiducia; introduzione delle leggi a data certa; redistribuzione delle competenze legislative tra Stato e Regioni; modifica dei referendum abro-‐gativi e introduzione dei referendum propositivi e di indirizzo; modifica delle maggioranze necessarie per l’elezione del Presidente della Repubblica e del procedimento di elezione dei giudici della Corte costituzionale spettanti al Parlamento; abolizione delle Province e del Cnel.

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