livro-ppa-20yddtyedt12-2015-vol3

PENSAMENTO ESTRATGICO, PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL & DESENVOLVIMENTO

NO BRASIL CONTEMPORNEO 3LIVRO

OrganizadoresJos Celso Cardoso Jr.Jos Carlos dos SantosRoberto Rocha Pires

PPA 2012-2015 A EXPERINCIA SUBNACIONAL DE

PLANEJAMENTO NO BRASIL

No momento em que o Ipea completa e comemora os seus 50 anos de existncia, nada mais emblemtico para todos ns que dar materialidade e signi-ficado a esta coleo coordenada pela Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest). Recheada de estudos e proposies de colegas do prprio Ipea, servidores pblicos vinculados a inmeras organizaes, acadmicos e pesquisadores nacionais e estrangeiros, sem dvida se trata de uma coleo que nasce e crescer sob influncia da pluralidade e da diversidade que esto na raiz de nossa instituio.

Entre tantos significados, a coleo Pensamento estratgico, planejamento governamental & desenvolvimento no Brasil contemporneo vem a pblico em momento mais que oportuno.Do ponto de vista do Ipea, sendo umrgo de Estado no diretamente vinculado a nenhum setor ou rea especfica de governo, goza ele de um privilgio e de um dever. O privilgio de poder se estruturar organizacionalmente e de trabalhar de modo no estritamente setorial; e o dever de considerar e incorporar tantas reas e dimenses de anlise quantas lhe forem possveis para uma compreenso mais qualificada dos complexos e intrincados problemas e processos de polticas pblicas.

Por sua vez, do ponto de vista do pensamento estratgico nacional, dos problemas ainda por serem enfrentados no campo do planejamento governamental, e do ponto de vista do sentido mais geral do desenvolvimento brasileiro, a que faro referncia os ttulos desta importante coleo, podemos dizer que ela encarna e resume os dilemas e os desafios de nossa poca. Em poucas palavras, fala-se aqui de um sentido de desenvolvimento que compreende, basicamente, as seguintes dimenses: i) insero internacional soberana; ii) macroeconomia para o desenvolvimento: crescimento, estabilidade e emprego; iii) infraestrutura econmica, social e urbana; iv) estrutura tecnoprodutiva avanada e regionalmente integrada; v) sustentabilidade ambiental; vi) proteo social, garantia de direitos e gerao de oportunidades; e vii) fortalecimento do Estado, das instituies e da democracia.

Nesse sentido, dotado desse mais elevado esprito pblico, conclamamos os colegas ipeanos e a cidadania ativa do pas a participarem deste empreendimento cvico, dando voz e concretude aos nossos reclamos mais profundos por um Brasil melhor.

Organizadores Jos Celso Cardoso Jr.Jos Carlos dos SantosRoberto Rocha Pires

Governo Federal

Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Roberto Mangabeira Unger

Fundao pbl ica v inculada Secretar ia de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasi leiro e disponibi l iza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.

PresidenteJess Jos Freire de Souza

Diretor de Desenvolvimento InstitucionalAlexandre dos Santos Cunha

Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da DemocraciaRoberto Dutra Torres Junior

Diretor de Estudos e Polticas MacroeconmicasCludio Hamilton Matos dos Santos

Diretor de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e AmbientaisMarco Aurlio Costa

Diretora de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e InfraestruturaFernanda De Negri

Diretor de Estudos e Polticas SociaisAndr Bojikian Calixtre

Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas InternacionaisBrand Arenari

Chefe de GabineteJos Eduardo Elias Romo

Assessor-chefe de Imprensa e ComunicaoJoo Cludio Garcia Rodrigues Lima

Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoriaURL: http://www.ipea.gov.br

Braslia, 2015

Organizadores Jos Celso Cardoso Jr.Jos Carlos dos SantosRoberto Rocha Pires

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2015

PPA 2012 - 2015 : a experincia subnacional de planejamento no Brasil / organizadores: Jos Celso Cardoso Jr., Jos Carlos dos Santos, Roberto Rocha Pires . Braslia: IPEA, 2015. 317 p. : il., grfs. color. (Pensamento estratgico, planejamento governamental & desenvolvimento no Brasil contemporneo ; Livro 3). Inclui bibliografia. ISBN 978-85-7811-256-1

1. Planos Plurianuais. 2. Planejamento Governamental. 3. Planejamento Estadual. 4. Governo Estadual. 5. Administrao Pblica. 6. Polticas Pblicas. 7. Oramento Nacional. 8. Brasil. I. Cardoso Jr., Jos Celso. II. Santos, Jos Carlos dos. III. Pires, Roberto Rocha. IV. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.

CDD 338.981

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.

permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.

SUMRIO

APRESENTAO ........................................................................................7

INTRODUO ............................................................................................9Jos Celso Cardoso Jr.Jos Carlos dos SantosRoberto Rocha Pires

CAPTULO 1PLANEJAMENTO E GESTO GOVERNAMENTAL NA ESFERA ESTADUAL: UMA ANLISE COMPARATIVA DOS PROCESSOS, CONTEDOS E SISTEMAS DE ACOMPANHAMENTO DOS PPAs ............................................15Ricardo Carneiro

CAPTULO 2PLANEJAMENTO E GESTO GOVERNAMENTAL NA ESFERA ESTADUAL: A EXPERINCIA DA BAHIA .......................................................................101Cleiton Silva de Jesus Carmen Lcia Castro Lima

CAPTULO 3PLANEJAMENTO E GESTO GOVERNAMENTAL NA ESFERA ESTADUAL: A EXPERINCIA DO CEAR ......................................................................123Cludio Andr Gondim Nogueira Paulo Arajo Pontes

CAPTULO 4PLANEJAMENTO E GESTO GOVERNAMENTAL NA ESFERA ESTADUAL: A EXPERINCIA DO ESPRITO SANTO ........................................................153Silvia Buzzone de Souza VarejoPaulo Henrique Assis Feitosa

CAPTULO 5PLANEJAMENTO E GESTO GOVERNAMENTAL NA ESFERA ESTADUAL: A EXPERINCIA DE MATO GROSSO DO SUL ..............................................167Zaida de Andrade Lopes GodoyMarc Marie Luc Philippe Jacquinet

CAPTULO 6PLANEJAMENTO E GESTO GOVERNAMENTAL NA ESFERA ESTADUAL: A EXPERINCIA DO PARAN ....................................................................183Carlos Alberto Maral GonzagaMaycon Luiz Tchmolo

CAPTULO 7PLANEJAMENTO E GESTO GOVERNAMENTAL NA ESFERA ESTADUAL: A EXPERINCIA DO RIO DE JANEIRO ........................................................203Maria Alice Machado de CarvalhoRicardo SantAnna Reis

CAPTULO 8PLANEJAMENTO E GESTO GOVERNAMENTAL NA ESFERA ESTADUAL: A EXPERINCIA DO RIO GRANDE DO NORTE ............................................229Maria Arlete Duarte de ArajoKaio Csar FernandesDjalma Freire Borges

CAPTULO 9PLANEJAMENTO E GESTO GOVERNAMENTAL NA ESFERA ESTADUAL: A EXPERINCIA DO RIO GRANDE DO SUL ................................................261Jovani Augusto PuntelVirginia Elisabeta EtgesSilvio Cezar ArendChristine da Silva Schreder

CAPTULO 10CONSRCIOS PBLICOS, PLANEJAMENTO REGIONAL E EFICINCIA NA GESTO ........................................................................277Chico Brito

CAPTULO 11PARTICIPAO SOCIAL NO PLANEJAMENTO E ORAMENTO: A EXPERINCIA DO CICLO PARTICIPATIVO NA GESTO MUNICIPAL DE SO PAULO.........................................................................................291Mariana Mazzini Marcondes Pamella de Cicco Canato

NOTAS BIOGRFICAS ...........................................................................311

APRESENTAO

Este livro agrupa e sintetiza relatrios de pesquisa do projeto Planejamento e gesto governamental na esfera estadual: uma anlise comparativa dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs, coordenado pelo Ipea em parceria com o Ministrio do Planejamento, ao longo do binio 2012/2014, e instituies de pesquisa e ensino nos estados brasileiros. O projeto foi desen-volvido no mbito da plataforma Ipea de pesquisa em rede (Rede Ipea), reunindo dez instituies parceiras que responderam Chamada Pblica Ipea/Proredes no 01/2011. A Rede Ipea, em seu formato atual, desenhado a partir de meados de 2011, busca favorecer a formao e consolidao de redes de pesquisa em temas de interesse para a promoo do desenvolvimento do pas, privilegiando as interfaces com a formulao, implementao, monitoramento e avaliao de polticas pblicas, nas diferentes esferas de governo.

Ao todo, o projeto avaliou dez experincias estaduais (Bahia, Cear, Esprito Santo, Mato Grosso do Sul, Paran, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro, So Paulo e Minas Gerais), das quais apenas as duas ltimas ficaram de fora deste livro. Assim, para a sua composio, oito dos dez estados pesquisados tm aqui suas experin-cias sumarizadas, alm de dois novos captulos que foram agregados posteriormente, um tratando da questo do planejamento no mbito de uma experincia especfica de consrcio pblico intermunicipal no estado de So Paulo, e outro tratando da experincia participativa recente nos processos de planejamento e oramentao no municpio de So Paulo.

De modo geral, o objetivo da pesquisa que deu origem a este livro consistiu em apreender, analisar e apresentar, em perspectiva comparada, as experincias recentes das administraes estaduais concernentes utilizao do instrumento de planejamento consubstanciado no PPA referente ao perodo 2012-2015. Buscou-se, agora nesta publicao sntese do referido projeto, construir uma viso panormica porm qualificada acerca da conexo entre os planos de governo e a conduo das atividades governativas em cada um dos estados e demais mbitos investigados.

Dessa forma, contribuir para a modernizao da gesto pblica no pas e para reforar sua natureza democrtica. Para tanto, as anlises enfatizaram trs dimenses principais: os processos de elaborao dos PPAs, as concepes e os contedos pro-gramticos do documento nas respectivas experincias subnacionais, e o desenho e funcionamento dos sistemas de monitoramento e avaliao das programaes propostas.

8 PPA 2012-2015: a experincia subnacional de planejamento no Brasil

Neste sentido, acreditamos que poder ser de grande utilidade prtica para os novos governos estaduais que, tendo assumido em 2015 seus novos mandatos, tm agora em mos um rico arsenal de informaes e de proposies com vistas montagem dos seus respectivos PPAs para os prximos quatro anos.

Todos os relatrios integrais da pesquisa esto disponveis ao pblico nos stios do Ipea (Rede Ipea plataforma de pesquisa em rede) e do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP), a quem agradecemos pelo incentivo e acolhida desta iniciativa.

Desejamos a todos(as) uma tima leitura e reflexo!

Jess SouzaPresidente do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

INTRODUOJos Celso Cardoso Jr.

Jos Carlos dos SantosRoberto Rocha Pires

Aps dcadas de desmantelamento das instncias, dos instrumentos e da cultura do planejamento governamental no Brasil, a abertura deste segundo milnio tem apre-sentado sinais interessantes de recuperao, reinveno e experimentao no campo da funo planejadora do Estado. Se, por um lado, a dcada de 1990 consagrou, na histria do pas, uma virada no sentido da primazia da gesto, da viso de curto prazo e da busca por eficincia, inspirada nos modelos da nova gesto pblica, j se tornaram perceptveis, na dcada imediatamente posterior, esforos de construo de vises de mdio e longo prazos. Em alguma medida, possvel dizer que esta retomada do planejamento governamental no pas sofreu certa influncia do papel de induo e de liderana do governo federal. Nos anos 2000, o crescente investi-mento nas metodologias, nos processos e na coordenao dos Planos Plurianuais (PPAs) federais, somado retomada do planejamento setorial (como, por exemplo, nas reas de poltica industrial, de defesa, de educao, de energia, de habitao, entre outras) e a alguns esforos de planejamento de longo prazo como no caso dos planos elaborados pelo Ncleo de Assuntos Estratgicos (NAE) e pela Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE) da Presidncia da Repblica (PR) , reposicionou o planejamento governamental na agenda pblica nacional. Como consequncia, os ltimos anos tm confirmado o avano desse processo tambm nos governos estaduais e municipais.

Nesse contexto, este livro nmero 3 da srie Pensamento estratgico, planejamento governamental & desenvolvimento no Brasil Contemporneo pretende contribuir para o vigente debate com um conjunto de anlises sobre os PPAs elaborados e geridos por governos estaduais no perodo 2012-2015. Os captulos que o compem so resul-tantes de um projeto coletivo-colaborativo, coordenado pelo Ipea, envolvendo equipes de pesquisadores em dez instituies de pesquisa e/ou ensino, em dez Unidades da Federao (UFs) Bahia, Cear, Esprito Santo, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Paran, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul e So Paulo , alm de outros professores e pesquisadores convidados. O projeto foi iniciado em 2012, com as experincias analisadas, e transcorreu nos anos seguintes envolvendo etapas de pesquisa de campo e coleta de dados, anlises e produo de relatrios sobre cada uma das experincias estudadas, reunies e oficinas para compartilhamento e discusso entre os pesquisadores, alm de seminrios nacionais para disseminao e discusso pblica dos resultados (envolvendo autoridades do governo federal e de governos estaduais).


O objetivo geral da pesquisa foi apreender, analisar e apresentar, em perspectiva comparada, as experincias recentes das administraes estaduais com o PPA, buscando forjar uma viso panormica acerca da conexo entre os respectivos planos de governo e a conduo das atividades governativas e, desta forma, contribuir para a modernizao da gesto pblica no pas e para reforar sua natureza democrtica.

Para tanto, fizeram-se necessrias consideraes atinentes a quatro dimenses analticas principais.

1) Contexto poltico e antecedentes do planejamento governamental. A compreenso dos esforos atuais de planejamento governamental nos estados requereu uma caracterizao dos respectivos contextos polticos nos quais se deram o processo de elaborao do PPA. Isto , buscou-se compreender os processos eleitorais e a formao das coalizes governantes, assim como a organizao das oposies e os padres de relao entre Executivos e Legislativos em cada estado. Alm disso, traou-se uma contextualizao das trajetrias histricas do planejamento governamental e um mapeamento dos outros instrumentos de planejamento eventualmente existentes em cada estado (proposta de plano de governo, plano de prioridades governamentais etc.), tendo em vista suas possveis interfaces e influncias na confeco contempornea dos respectivos PPA.

2) Processo de elaborao. Nesta dimenso, buscou-se compreender como os planos foram produzidos, isto , quem foram os atores que participaram nas suas construes e os instrumentos e recursos que estes dispunham para suas elaboraes. Basicamente, tratou-se de entender como se estruturaram os sistemas responsveis pela atividade planejadora nos estados e suas loca-lizaes institucionais nos diversos aparatos administrativos; como se deu a participao da alta direo; qual o envolvimento de consultorias externas; e qual a natureza da participao da sociedade civil, da iniciativa privada e dos representantes do Poder Legislativo nas discusses sobre o PPA.

3) Contedo. Esta dimenso de anlise buscou adentrar nos documentos resul-tantes dos processos de planejamento, com o intuito de se compreender os conceitos e os princpios gerais (ou diretrizes) que estruturaram e informaram a concepo dos planos; quais as prioridades definidas nos planos (e como se expressaram) e qual a lgica ou a sistemtica decisria de priorizao; quais foram os eixos que estruturaram os respectivos documentos; e quais os atributos das polticas pblicas contemplados no plano (metas fsicas e financeiras, pblico-alvo, regionalizao, produto a ser entregue sociedade, rgo responsvel etc.).

4) Sistemas de monitoramento. Por fim, o ciclo de anlise foi concludo com a investigao dos sistemas (ou outros aparatos/rotinas) de acompanhamento da realizao dos PPAs. Tratou-se de compreender como se estruturaram;

11Introduo

quais foram suas localizaes institucionais e abrangncias; quais os atores envolvidos e suas atribuies; quais as ferramentas tecnolgicas desenhadas e em uso no sistema; e qual o grau de abertura e utilizao dos sistemas pelos usurios potenciais nos governos e na sociedade.

Dessa forma, para cada um dos estados estudados, foram levantadas e ana-lisadas informaes sobre o contexto, o processo de produo, o contedo e o monitoramento dos respectivos PPAs, gerando conhecimento original, aplicado e pertinente s reflexes atuais sobre a retomada da atividade planejadora no pas.1 Dada a natureza comparativa do projeto, buscou-se identificar as convergncias e as divergncias mais marcantes das referidas experincias estaduais, tendo como objetivo mapear trajetrias passadas, caracterizar o esforo planejador atual e perceber tendncias para o futuro prximo, proporcionando elementos para um balano crtico da experincia atual nos estados.

Os nove primeiros captulos que integram este livro se dedicam a detalhar as anlises das experincias estudadas e apontar as principais concluses comparativas alcanadas. Neles, o leitor encontrar material frtil para a reflexo sobre a temtica. Sem a pretenso de resumi-los ou dar conta de todas as questes que so capazes de levantar, problematizar e oferecer respostas, destacam-se nesta introduo apenas alguns pontos para reflexo e debate.

Apesar de serem perceptveis os movimentos contemporneos por parte dos governos estaduais no sentido do cumprimento de suas obrigaes legais de elaborao peridica dos PPAs, em grande parte dos casos, tais planos no tm repercutido na construo de capacidades governamentais para o planejamento. Isso, porque, como foi possvel perceber em muitas experincias estudadas, governos tm optado pela terceirizao e pela contratao de consultorias externas para a elaborao de seus PPAs, em vez de investirem em capacitao interna e acumulao de experincias. Assim, apesar de haver um impulso no sentido da retomada do planejamento governamental nos estados, ele no necessariamente tem sido acompanhado do fortalecimento institucional e da profissionalizao dos rgos estaduais responsveis pelo planejamento (como as secretarias estaduais de planejamento, os institutos de pesquisa e as escolas de governo). Consequentemente, h ainda grandes dificuldades para a coordenao das diversas unidades do governo para o planejamento integrado, preponderando o paralelismo, a fragmentao e a sobreposio de planos e de aes.

Outro elemento que merece reflexo nas experincias analisadas diz respeito incorporao da participao da sociedade civil nos processos de planejamento. Percebe-se atualmente que, no nvel do discurso, todos os governos tm se preocu-

1. Todo o material produzido (termos de referncias, relatrios estaduais e comparativo) se encontra no stio da Plataforma Ipea de Pesquisa em Rede, disponvel em: .


pado em abranger, de alguma forma, as contribuies de cidados e de organizaes sociais nos processos de elaborao ou de monitoramento dos planos. No entanto, na prtica, percebem-se, ainda, inmeras limitaes nas formas pelas quais os cidados so incorporados ao processo. Na maioria dos casos, os processos participativos se limitam a poucas oportunidades de consulta pblica e de discusso, quase sempre sem pretenses de efetivo impacto sobre o plano. No entanto, algumas excees merecem destaque, a exemplo da experincia do Rio Grande do Sul, em que se constituiu um sistema de participao social, o qual prev mltiplos canais de interferncia por parte dos cidados no processo de planificao (como conselhos especficos para o PPA, audincias regionalizadas, consultas online, entre outros).

Finalmente, outro elemento que desafia as prticas correntes de planejamento nos estados se refere articulao federativa. Atualmente, so praticamente inexis-tentes experincias e mecanismos que promovam dilogos produtivos entre os PPAs federal, estaduais e municipais. Perdem-se, assim, oportunidades importantes de coordenao de polticas para o desenvolvimento do pas, por meio da articulao de esforos, recursos e organizaes nas trs esferas de governo.

J os dois ltimos captulos deste livro tratam da mesma temtica sob duas ticas distintas. A primeira tem a ver com a emergncia, no pas, de solues consorciadas entre municpios prximos que compartilham um ou mais problemas comuns em suas gestes. Dada a caracterstica fragmentada (e muitas vezes autofgica) do federalismo brasileiro, a alternativa do consorciamento pblico, como via de escape e enfrentamento de alguns dos problemas cotidianos das administraes pblicas municipais, vem se mostrando como elemento institucional crvel e inovador aos desafios a serem enfrentados no nvel territorial local. Entre tais possibilidades, o captulo 10 discute, justamente, a do planejamento regional como ferramenta e como processo de pactuao poltica e construo de solues prticas para municipalidades que ousem suplantar suas fronteiras territoriais e culturais, engajando-se em um tipo de gesto pblica compartilhada.

A segunda, por sua vez, refere-se ao primeiro registro documental estruturado acerca da experincia participativa na conduo dos processos de planificao e de oramentao em curso na gesto 2013-2016 no municpio de So Paulo. Com base em postura de ativao dos espaos e das metodologias de participao social do municpio, tais como o Conselho da Cidade e outros conselhos especficos de polticas pblicas, as Conferncias Temticas e outras metodologias especialmente desenvolvidas para o ciclo participativo de planejamento e oramento da prefeitura, possvel afianar como promissor esse conjunto tentativo de novas iniciativas de alargamento do espao pblico municipal. Em particular, ao explicitar e pactuar com diversos segmentos da sociedade os objetivos, as metas e o prprio oramento pblico como parte do processo de planejar e governar a cidade, a iniciativa

13Introduo

de So Paulo caminha para se enquadrar na fronteira dos processos governativos que buscam compatibilizar participao social com a administrao pblica.

Em suma, apesar de avanos importantes observados na seara do planejamento governamental no pas na ltima dcada com a retomada e o desenvolvimento de planos nos nveis federal, estadual e municipal , trs vetores de fragmentao ainda minam a realizao dos ganhos potenciais da atividade planejadora. O primeiro revela desintegraes internas aos governos, devido baixa centralidade e capacidade de coordenao dos rgos de planejamento. O segundo evidencia lacunas nas relaes entre Estado e sociedade, devido incipincia dos canais e dos mecanismos de dilogo entre os rgos de planejamento e a populao. O terceiro, por fim, materializa-se na ausncia de instrumentos e de processos de integrao intergovernamental.

O enfrentamento desses desafios passa necessariamente pela domesticao desses vetores centrfugos e pela construo de sistemas de planejamento que promovam as integraes sinrgicas necessrias para uma convivncia organicamente articulada e cooperativa entre ministrios, rgos e instncias federativas, dirigentes polticos, burocracia pblica e a prpria sociedade civil organizada. Desta forma, vislumbra-se, como possibilidade, maior dinamicidade a governos inertes ou paralisados, fazendo as administraes pblicas transitarem do passado e do presente a futuros menos incertos e mais condizentes com as aspiraes da civilizao e da coletividade na modernidade. essa a aposta dos organizadores e dos autores deste livro.

CAPTULO 1

PLANEJAMENTO E GESTO GOVERNAMENTAL NA ESFERA ESTADUAL: UMA ANLISE COMPARATIVA DOS PROCESSOS, CONTEDOS E SISTEMAS DE ACOMPANHAMENTO DOS PPAs

Ricardo Carneiro

1 INTRODUO

A Constituio Federal de 1988 no props um modelo formal de planejamento no pas, mas deu especial destaque ao Plano Plurianual (PPA), o qual passou a configurar-se como o instrumento que baliza a ao governamental e desemboca na programao oramentria do Poder Executivo. Pela crescente importncia que progressivamente assume no ordenamento e controle da atividade governamental, o PPA apresenta-se, no contexto atual, como um objeto de estudo capaz de proporcionar indicaes valiosas acerca da capacidade estatal de planejamento e gesto, tendo em perspectiva melhorias na eficincia e efetividade da atuao da administrao pblica.

Nessa tica, a rede de pesquisa construda pelo Instituto de Pesquisa Econmica e Aplicada (Ipea) em torno do projeto intitulado Planejamento e gesto governamental na esfera estadual: uma anlise comparativa dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs definiu como tema de investigao os PPAs 2012-2015 propostos na esfera estadual de governo. O objetivo mais geral da investigao consistiu em examinar o papel cumprido pelo PPA no balizamento e orientao da implementao da estratgia de governo dos estados brasileiros, responsveis pela aplicao de expressiva parcela do gasto pblico do pas. Para a consecuo de tal objetivo, dirigiu-se a ateno para aspectos relacionados elaborao do PPA, ao contedo de sua programao e ao sistema ou arranjo organizacional encarregado do acompanhamento e avaliao de sua execuo.

A mencionada rede de pesquisa contou com a adeso voluntria de dez instituies, de diferentes perfis, que atuaram como parceiros do Ipea, cada uma delas encarregando-se da anlise da experincia do estado da federao na qual esto baseadas. O conjunto de estados cobertos pela rede compreendeu quatro das cinco macrorregies do pas, sendo um estado da regio Centro-Oeste (Mato Grosso do Sul),1 dois estados da regio Sul (Paran e Rio Grande do Sul),2

1. O caso de Mato Grosso do Sul foi analisado pela Secretaria de Estado de Meio Ambiente, do Planejamento, da Cincia e Tecnologia do Mato Grosso do Sul (Semac).2. O caso do Paran foi analisado pela Universidade Estadual do Centro-Oeste (Unicentro); o do Rio Grande do Sul, pela Universidade de Santa Cruz do Sul (Unisc).


trs da regio Nordeste (Bahia, Cear e Rio Grande do Norte)3 e os quatro estados da regio Sudeste (Esprito Santo, Minas Gerais, Rio de Janeiro e So Paulo).4

Para o exame dos casos estaduais, foi elaborado um termo de referncia, especificando as dimenses analticas a serem consideradas, tendo em perspectiva forjar uma viso panormica da conexo entre planejamento e gesto na esfera estadual de governo. Tendo por referncia mais geral as orientaes contidas no termo de referncia, as instituies que aderiram rede de pesquisa elaboraram os respectivos relatrios recorrendo ao levantamento de informaes em fontes bibliogrficas e documentais, combinado com a realizao de entrevistas com atores relevantes no processo de formulao e implementao do PPA. As pesquisas biblio-grficas realizadas, de escopo variado, enfatizaram estudos e trabalhos que tratam do planejamento governamental no nvel estadual, com o intuito de buscar subsdios para a contextualizao do plano plurianual no mbito de sua atividade planejadora. A pesquisa documental, tambm de escopo variado, abrangeu o levantamento e anlise tanto da legislao quanto de documentos produzidos por rgos estaduais no mbito das atividades relacionadas formulao do PPA 2012-2015, bem como a seu monitoramente e avaliao. Da mesma forma, as entrevistas envolveram conjuntos variados de atores, seja em termos quantitativos ou de perfil. Em alguns casos, as entrevistas centraram-se em integrantes do Executivo, com destaque para representantes da secretaria responsvel pela atividade de planejamento do estado. Em outros, estenderam-se para interlocutores selecionados do Legislativo e, de forma mais eventual, para atores da sociedade civil.5

Este captulo cuida de fazer uma anlise comparativa dos dez casos examinados pelas instituies que compem a mencionada rede, referenciando-se primariamente nas informaes e interpretaes disponibilizadas pelos relatrios de pesquisa por elas produzidos. De forma complementar, recorreu-se, quando necessrio, a outras fontes de informao, de natureza bibliogrfica e documental. A partir da anlise comparada, buscou-se identificar as convergncias e divergncias mais marcantes das referidas experincias estaduais, tendo em perspectiva proporcionar subsdios para o aprimoramento da administrao pblica no tocante sua capacidade de conceber e coordenar as polticas e aes de governo.

3. O caso da Bahia foi analisado pela Superintendncia de Estudos Sociais e Econmicos da Bahia (SEI), vinculada Secretaria do Planejamento do Estado da Bahia (Seplan-BA); o do Cear, pelo Instituto de Pesquisa e Estratgia Econmica do Cear (Ipece); e o do Rio Grande do Norte, pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN).4. O caso do Esprito Santo foi analisado pela Fundao Ceciliano Abel de Almeida (FCAA); o de Minas gerais, pela Universidade Federal de Viosa (UFV); o do Rio de Janeiro, pela Fundao Centro Estadual de Estatsticas, Pesquisas e Formao de Servidores Pblicos do Rio de Janeiro (Ceperj); e o de So Paulo, pela Fundao Prefeito Faria Lima/Centro de Estudos e Pesquisas de Administrao Municipal (Cepam).5. Para mais detalhes acerca do contedo de cada documento, bem como da metodologia utilizada em sua elaborao, consultar os respectivos relatrios de pesquisa, disponveis em: .

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Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise comparativa dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs

O trabalho foi estruturado em quatro sees, alm desta introduo e das consideraes finais. A primeira seo procura contextualizar o PPA enquanto instrumento da ao planejadora dos governos estaduais. A segunda direciona a ateno para o processo de elaborao do documento, no mbito do Poder Executivo, e sua posterior tramitao e aprovao, no mbito do Poder Legislativo. A terceira seo trata do contedo propriamente dito do plano plurianual, considerando aspec-tos relativos sua concepo metodolgica e ao detalhamento de sua programao. A quarta e ltima seo dedicada abordagem da estruturao e funcionamento das atividades de acompanhamento e avaliao da execuo da programao proposta. As consideraes finais sistematizam os principais avanos, tendncias, limites e desafios encontrados, confluindo para a realizao de um balano crtico do papel que o PPA desempenha como instrumento para a gesto da estratgia de governo.

2 CONTEXTUALIZANDO O PPA

O planejamento convencionalmente tratado como instrumento de racionalizao do processo decisrio relativo forma de definir e organizar as atividades ou aes concernentes implementao de qualquer empreendimento ou interveno de maior complexidade. Sua aplicao na administrao pblica reflete o progressivo alargamento do escopo das intervenes estatais na economia, o que se faz acom-panhar de sua crescente complexificao, tornando a atividade governativa cada vez mais exigente quanto capacidade de formular, monitorar e avaliar polticas pblicas (Brasil, Carneiro e Teixeira, 2010). No sem razo, o impulso decisivo adoo do planejamento governamental nas sociedades capitalistas dado pela hegemonia conquistada pelo pensamento keynesiano no ps-guerra e sua defesa de um papel mais ativo do poder pblico no tocante promoo do crescimento econmico e da melhoria do bem-estar social. Esta seo trata da adeso do Brasil atividade planejadora com o intuito de contextualizar a introduo do PPA e sua institucionalizao como principal instrumento do planejamento governamental no pas ocorrida na transio para o sculo XXI, dedicando especial ateno ao que se passa no mbito dos governos estaduais.

Com esse intuito, faz-se, inicialmente, uma breve recuperao histrica da experincia brasileira de planejamento governamental, em suas linhas mais gerais, para destacar as inovaes introduzidas pela CF/1988, que se corporificam em um modelo de planificao com base no PPA, atualmente adotado pelos diversos nveis de governo. Na sequncia, examina-se, tambm de forma rpida, como o PPA inscreve-se na atividade planejadora dos governos estaduais, direcionando o foco para a relao entre o PPA e outros instrumentos de planejamento por eles eventualmente utilizados, nos horizontes temporais de mdio e longo prazo.


2.1 Do planejamento do desenvolvimento econmico ao PPA

H divergncias sobre a origem do planejamento governamental no Brasil. Alguns autores, como Maciel (1989), recuam o tempo histrico para o final do sculo XIX, destacando o documento conhecido como Plano da viao, de 1890, como o primeiro esforo estatal com caractersticas de ao plane-jadora no pas. Outros, como Matos (2002), tomam, como marco inicial, a elaborao do denominado Niemeyer Report, datado de 1931, que propunha alternativas para o governo brasileiro lidar com a crise econmica decorrente da depresso de 1929. Rezende (2011, p. 178) menciona o Plano especial de obras pblicas e reaparelhamento da defesa nacional, editado em 1939, como o o primeiro plano quinquenal da histria do planejamento brasileiro, embora reconhecendo que se limitava, a rigor, a um rearranjo oramentrio com vistas execuo dos projetos nele includos. J Lafer (2003) identifica no Plano de metas, proposto em 1956, a primeira experincia efetiva de planejamento governamental no pas, tendo em vista a complexidade de suas formulaes, combinada ao impacto de sua implementao. O que explica dataes to varia-das so percepes distintas acerca do que pode ser efetivamente considerado como planejamento governamental, considerando aspectos como desenho, contedo e alcance de suas proposies.

Passando ao largo dessas divergncias quanto origem do planejamento governamental no pas, h relativo consenso em associ-lo promoo do desen-volvimento econmico conduzido pelo estado. Tendo por propsito mais geral a promoo da industrializao da economia, o esforo desenvolvimentista empreendido pelo poder pblico ir demandar a construo de capacidade estatal e, junto com ela, a adoo do planejamento como instrumento de racionalizao das polticas e aes de governo. Esse processo de construo das bases estruturais do aparato burocrtico estatal e de seus instrumentos de interveno na economia comea a adquirir contornos mais efetivos na dcada de 1930,6 com a ascenso de Getlio Vargas ao poder, notadamente aps a instaurao do Estado Novo. Conforme Rezende (2011, p. 178), coube ao Departamento Administrativo do Servio Pblico (Dasp), ento criado, a elaborao do primeiro plano quinque-nal da histria do planejamento brasileiro.7 , no entanto, a partir do final da segunda guerra mundial que as incurses governamentais na rea do planejamento econmico adquirem maior consistncia e solidez, delineando uma trajetria de progressiva institucionalizao, que ir desembocar em sua consolidao ocorrida na dcada de 1970.

6. A esse respeito, ver, entre outros, Draibe (2004).7. Trata-se do Plano especial de obras pblicas e reaparelhamento da defesa nacional, referente ao perodo 1939-1943.

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A preocupao com o planejamento no ps-guerra pode ser percebida na constituio da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos, tambm conhecida como Misso Abbink, cujos trabalhos voltaram-se para a identificao dos pontos de estrangulamento ao desenvolvimento da economia brasileira (Rezende, 2011, p. 178). mesma poca em que a Comisso Abbink produz e divulga seu relatrio, lanado, pelo governo, o Plano Salte, que se caracteriza como um esforo no sentido da racio-nalizao do processo oramentrio (Lafer, 2003). Na sequncia, outros planos foram sendo propostos, como o Plano nacional de reaparelhamento econmico, no segundo governo Vargas, e o j citado Plano de metas, no governo Kubitschek.

Com a instaurao da ditadura militar, em 1964, o planejamento reafir-mado e fortalecido como instrumento de racionalizao da ao governamental na economia. Depois do Programa de Ao Econmica do Governo (Paeg) e do Plano Estratgico de Desenvolvimento (PED) iniciativas dos governos militares da dcada de 1960 entra-se na fase dos planos nacionais de desenvolvimento (PNDs), cuja elaborao passa a ser obrigatria, por fora do disposto no Ato Complementar no 43/1969.8 Inaugurada com o lanamento do I PND, em 1972, tal fase tem seu pice com a edio do II PND, no governo Geisel, para entrar em declnio na dcada de 1980, com a proposio, pelo governo Figueiredo, do III PND, j como mero cumprimento do rito legal. Ao lado dos PNDs, outra dimenso da institucionalizao da atividade planejadora no mbito dos governos militares consiste na criao, em 1972, do Sistema Federal de Planejamento, que tem, no Ministrio do Planejamento e Coordenao-Geral, seu rgo central (Rezende, 2011, p. 183).

Espelhados na experincia do governo federal, os governos estaduais tambm fazem incurses na rea do planejamento, demarcadas pela definio de suas competncias vis--vis s da Unio. Sem desconhecer a diversidade da trajetria dessas incurses, possvel apontar dois traos salientes na adeso dos estados atividade planejadora. O primeiro tem a ver com a orientao mais geral que informa a adoo do planejamento pelos governos estaduais caracterizado, como no caso federal, por forte vis econmico. Trata-se, em larga medida, de iniciativas que se articulam em torno de dois eixos principais: o planejamento setorial, no qual destacam-se os temas relacionados infraestrutura econmica; e o planejamento regional, com foco na correo ou atenuao dos desequilbrios econmicos e sociais no territrio. O segundo remete criao de sistemas estaduais de planejamento que, mimetizando o governo federal, tm, como rgo central, secretarias de planejamento e coordenao-geral as Seplans e suas congneres.

8. Pelo dispositivo legal, cada governo que assumisse o poder deveria elaborar um Plano nacional de desenvolvimento, correspondendo ao perodo do mandato presidencial (Rezende, 2011).


Aps a crise da dvida externa ocorrida na transio para a dcada de 1980, que assinala o esgotamento da estratgia industrializante que vinha sendo seguida pelo pas, a promoo do desenvolvimento econmico cede lugar estabilizao macroeconmica na agenda pblica do governo federal. O planejamento do desenvolvimento econmico substitudo, em um primeiro momento, por programas endereados ao enfrentamento dos desequilbrios externos e, em um segundo momento, ao controle inflacionrio. Refletindo a mudana na agenda pblica, a atividade planejadora entra em declnio, aliando o descrdito quanto a seu potencial de transformao da realidade nacional, notadamente no que se refere sua capacidade de contribuir para a insero do pas no rol das naes industrializadas, com o progressivo desmonte do aparato tcnico burocr-tico construdo para lhe dar suporte. A derrocada do planejamento econmico do governo federal9 estende-se aos estados, trazendo, em seu rastro, processo similar de esvaziamento e desmonte das respectivas estruturas encarregadas da atividade planejadora, ainda que preservando, em alguns casos, a arquitetura organizacional do sistema.

Ao longo de 1980 so discutidas as bases do ordenamento poltico e ins-titucional do pas, o que se faz em articulao com a retomada da normalidade democrtica. Trata-se de perodo de ampla mobilizao societria, com plataformas que enfatizam a descentralizao e a ampliao dos direitos de cidadania, que vo informar as principais inovaes introduzidas pela (CF/1988). Entre tais inovaes, interessa destacar o redesenho da sistemtica oramentria, contemplando trs elementos: PPA, a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei do Oramento Anual (LOA), os quais devem ser compatibilizados entre si, integrando planeja-mento e oramento (Oliveira, 2009). Nesse redesenho, o PPA passa a configurar-se como o instrumento de balizamento da ao governamental, articulando-se com a programao oramentria. Em termos mais especficos, cabe ao PPA definir as prioridades de governo em um horizonte temporal de quatro anos, estabelecendo as diretrizes, os objetivos e as metas da administrao pblica para as despesas de capital e outras delas decorrentes, bem como para os programas de durao continuada. Com base no plano plurianual, o Poder Executivo elabora a LDO que, aprovada pelo Poder Legislativo, orienta a formulao da proposta da LOA. Assim, alm de espelhar o contedo de um programa de governo, o PPA representa tambm instrumento de controle sobre os objetivos do gasto pblico, ao condicionar a elaborao da LDO e da LOA.

O primeiro PPA elaborado pelo governo federal, compreendendo o perodo 1991-1995, visto como uma mera formalidade, no sentido de atender

9. Formalmente, a elaborao de planos nacionais de desenvolvimento ainda foi observada no governo Sarney, que lanou o Plano de metas para o perodo 1986-1989.

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ritualisticamente as proposies contidas no texto constitucional. Conforme Garcia (2000, p. 12), tal documento foi apresentado ao Congresso Nacional e aprovado quase sem discusso e emendas. O PPA seguinte, referente ao perodo 1996-1999, apesar de algumas inovaes metodolgicas em sua elaborao, pouco avana no tocante inteno de prover um instrumento eficaz de balizamento da ao governamental. Para Garcia (2000, p. 12), alcana, quando muito, o carter de um plano econmico normativo de mdio prazo. No final de dcada, o governo federal props uma mudana em profundidade na concepo conceitual e metodolgica at ento adotada na elaborao e gesto do PPA. O sentido mais geral das alteraes propostas consiste na definio do programa como unidade de gesto, o qual passa a organizar a ao governamental em funo da resoluo de problemas ou do atendimento de demandas da sociedade, desdobrando-se em projetos e atividades portadores de produtos que expressam a oferta de bens e servios sociedade (Garcia, 2000; Paulo, 2010). tambm com base no programa que se pensa a integrao entre plano e oramento. A esse respeito, Garcia (2000, p. 23) afirma que em termos de estruturao, o plano termina no programa e o oramento comea no programa, conferindo uma integrao desde a origem, sem a necessidade de buscar-se a compatibilizao entre mdulos diversificados. Editada em maio de 2000, a Lei Complementar no 101, mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF),10 veio reafirmar e reforar a integrao entre os trs instrumentos, no sentido de a LOA ser elaborada de forma compatvel com o PPA e com a LDO.

Essa maior integrao encontra ressonncia no PPA elaborado para o perodo 2000-2003 pelo governo federal. H relativo consenso na literatura que tal PPA representa um marco para o planejamento e organizao da ao estatal (Garcia, 2000; Paulo, 2010; Santos, 2011), assinalando uma ruptura com a lgica que presidiu as duas verses anteriores do documento. Os PPAs seguintes, referentes aos perodos 2004-2007 e 2008-2011, seguiram, em linhas gerais, a metodologia introduzida pela verso 2000-2003, com algumas inovaes em aspectos ligados sua elaborao e gesto. Persistiu, contudo, sem constituir efetivamente um instrumento de planejamento e gesto estratgica, capaz de subsidiar as aes de governo, informando as prioridades da agenda pblica e os caminhos para sua implementao. No surpreende, assim, que o governo federal tenha usado o expediente de lanar, em paralelo, planos que procuram contemplar seus projetos prioritrios com vistas promoo do desenvolvimento

10. A Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar no 101, estabelece normas gerais de finanas pblicas, aplicveis aos trs nveis de governo. A referida lei procura aperfeioar a sistemtica de planejamento e oramento prevista no texto constitucional, enfatizando a gesto fiscal responsvel e a transparncia da administrao pblica.


nacional, a exemplo das metas presidenciais, de 2004, e do Plano de Acelerao do Crescimento e da Agenda Social, ambos de 2007 (Paulo, 2010; Santos, 2011).

O propsito formal de conferir, ao PPA, maior efetividade enquanto instru-mento de planejamento e gesto estratgica das aes de governo levou a mudanas na base concei tual e metodolgica utilizada na elaborao do PPA 2012-2015. Como consta na mensagem presidencial que encaminha o projeto de lei do PPA 2012-2015 ao Congresso Nacional, so mudanas justificadas pela inteno de fazer com que o plano expresse, de fato, as polticas pblicas para os prximos quatro anos. Tais mudanas procuram enfatizar a dimenso estratgica do plano, tendo, na introduo dos denominados programas temticos, definidos a partir de recortes mais aderentes s polticas pblicas (Garcia, 2012, p. 18), a principal inovao. Com os programas temticos, o detalhamento operacional das aes ficaria a cargo do oramento. Pode-se dizer assim que o sentido mais geral das alteraes propostas romper com a lgica oramentria qual ficou submetido o PPA at ento, no sentido de permitir que o documento do PPA passe a orientar as alocaes oramentrias e no o contrrio, como vinha sucedendo na prtica.

Seguindo a trajetria do governo federal, os governos estaduais comearam a adotar, a partir dos anos 1990, a sistemtica de elaborao de PPAs, at porque suas respectivas constituies tendem a reproduzir o disposto no Artigo 165 da CF/1988, que trata da matria. A maior parte dos estados examinados no relatrio, como Minas Gerais, Bahia, Esprito Santo, Paran, Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro e Cear, inscreve-se nessa situao, inaugurando a elabo-rao do PPA para o perodo correspondente a 1992-1995. Registra-se aqui a especificidade de Minas Gerais, que adota a denominao Plano Plurianual de Ao Governamental (PPAG) para o PPA estadual. Outros, como So Paulo e Mato Grosso do Sul, somente o fazem na dcada seguinte. Atualmente, todos os estados da federao brasileira utilizam formalmente o PPA como instrumento de planejamento de mdio pra zo, o que o reveste de carter institucionalizado. Nesse processo, a principal referncia, do ponto de vista conceitual e metodo-lgico, levada em considerao quando da elaborao dos PPAs estaduais o PPA do governo federal, como se ver mais frente.

2.2 O PPA e a atividade planejadora dos estados

A construo do PPA no um processo fechado em si mesmo. Ao contrrio, sua lgica enquanto planejamento de mdio prazo supe conexes ou articu-laes com outras atividades planejadoras, de distintos horizontes temporais, como o planejamento de longo prazo, que expressa a orientao estratgica do governo no tocante promoo do desenvolvimento, para alm do ciclo poltico, e o curto prazo, que desdobra as polticas pblicas em programaes anuais, consoante o ciclo financeiro-oramentrio proposto na CF/1988.

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Essa articulao com o oramento, intermediada pela LDO, pode requerer a reviso peridica do PPA, de forma a acomodar mudanas conjunturais em objetivos ou prioridades do governo ao longo do mandato, o que efetivamente ocorre.

Ao lado disso, cabe mencionar a relao que se estabelece, ou pode se estabelecer, entre o PPA e outros instrumentos de planejamento de mdio prazo. De um lado, tem-se uma conexo at certo ponto lgica com o plano de governo apresentado pelo candidato eleito e discutido durante a campanha. Como um planejamento de mdio prazo, pensado para o horizonte temporal correspondente ao mandato, de esperar que o PPA espelhe as principais propostas do candidato vencedor, transmutadas em compromissos polticos que este assume enquanto governador eleito. De outro, nada impede o lanamento, paralelamente ao PPA, de algum outro plano de mdio prazo, como aqueles endereados a explicitar inciativas prioritrias do governo. H uma expectativa de que isto no ocorra, j que a concepo do PPA tem um carter de instrumento de articulao e coordenao das aes governamentais, o que inclui aquelas de natureza prioritria, de forma a assegurar sua coerncia ao longo do tempo. Assim, o lanamento de qualquer plano de natureza mais global, que no seja um desdobramento do PPA, como aqueles de recorte setorial ou regional, denota uma desconsiderao poltica do governante para com ele ou, o que d no mesmo, seu esvaziamento como instrumento de planejamento e gesto estratgica do governo.

No que se refere ao planejamento de longo prazo, sua utilizao bastante heterognea entre os estados examinados pela pesquisa. A maior parte utiliza o instrumento; as excees so Paran e Cear. As aes de planejamento de longo prazo adotadas, contudo, apresentam concepes variadas e articulam-se, tambm de forma variada, com o PPA. A esse respeito, cabe mencionar a adoo em alguns estados como Minas Gerais, Rio de Janeiro e Esprito Santo de modelos de planejamento estratgico oriundos do setor privado, vistos como uma ferramenta capaz de conferir maior eficincia na conduo da atividade governativa, consoante as premissas do reformismo da new public management.11 Trata-se de opo feita por governos especficos regra geral, ancorada, do ponto de vista operacional, na contratao de consultorias especializadas , sem nenhuma garantia efetiva de sua continuidade no tempo.

So Paulo assemelha-se aos casos do Cear e Paran, no dispondo de plane-jamento de longo prazo, de abrangncia geral. No entanto, distingue-se deles por contar com planejamentos setoriais de longo prazo, ilustrados pelas iniciativas nas reas de transporte, de meio ambiente e de energia.12 Tais planos setoriais proveem

11. Para uma viso crtica do reformismo da NPM, ver, entre outros, Carneiro e Menicucci (2000).12. Respectivamente, Plano Diretor de Transportes (PDDT) 2010-2030; Estratgia para o Desenvolvimento Sustentvel do Estado de So Paulo 2020; Estratgia para o Desenvolvimento Sustentvel do Estado de So Paulo 2020 (Ipea, 2013c).


subsdios para a elaborao do PPA, o que se faz segundo a discricionariedade do rgo responsvel pela atividade. Registra-se ademais, conforme relatrio do Ipea (2013c), a inteno do atual governador de elaborar um plano de longo prazo para o estado, tendo contratado empresa de consultoria com tal intuito.13

J o Rio Grande do Norte tem uma experincia muito peculiar no que se refere ao planejamento de longo prazo, marcada pelo enfoque regional. Tal experincia decorre da adeso do governo estadual ao Projeto ridas, que se origina da Conferncia Internacional sobre Impactos de Variaes Climticas e Desenvolvimento Sustentvel em Regies Semiridas,14 realizada em 1992 (Ipea, 2013i). Dessa adeso resultou a inciativa de planejamento do desenvolvi-mento regional, sob a concepo de desenvolvimento sustentvel, que conta com a cooperao tcnica do Instituto Interamericano de Apoio Agricultura (Iica). A elaborao propriamente dita de planos de desenvolvimento regional somente ganha corpo na transio da dcada de 1990, com a publicao, em 2000, do Plano de Desenvolvimento Sustentvel da regio do Serid, elaborado sob a coordenao da Secretaria de Planejamento e das Finanas do Estado do Rio Grande do Norte (Seplan-RN). Nos anos subsequentes, foram produzidos planos para outras sete regies do estado, onde inclui-se a regio metropolitana de Natal.15 So planos que apontam para o longo prazo, embora de forma genrica, sem um horizonte temporal claramente definido. No h tambm uma sistemtica formal de reviso de tais documentos, nem previso de que isto venha a ocorrer. Quanto articulao com os PPA, esta meramente informativa (Ipea, 2013i, p. 30), no sentido de que sua programao no leva em considerao, necessariamente, as diretrizes e proposies traadas nos referidos planos regionais.

A rigor, o nico estado que adota formalmente a sistemtica de elaborar planos de longo prazo Minas Gerais, o que decorre de prescrio da constituio estadual. Denominado como Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI), o planejamento de longo prazo do governo mineiro, contendo as diretrizes gerais da ao do governo, deve ser feito a cada quatro anos, em consonncia com o ciclo poltico-eleitoral. No entanto, a prescrio constitucional no foi respeitada na gesto 1991-1994.16 O primeiro PMDI s veio a ser elaborado na gesto seguinte,17 tendo,

13. De acordo com o relatrio de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013c), o governo paulista teria contratado, para tanto, a empresa de consultoria de Tony Blair, ex-primeiro ministro do Reino Unido.14. Para informaes mais detalhadas a esse respeito, ver o relatrio de pesquisa elaborado pela Ipea (2013i).15. O Plano de Desenvolvimento Sustentvel da Regio Metropolitana de Natal teve um arranjo distinto dos demais planos regionais em sua elaborao, o qual envolveu a Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN) e a Universidade Federal de Pernambuco (UFPE), alm de uma empresa de consultoria (Ipea, 2013i).16. Tal gesto corresponde ao governo Hlio Garcia.17. Trata-se do governo Renato Azeredo, que editou, em dezembro de 2005, a primeira verso do PMDI aps a promulgao da Constituio Estadual de 1989.

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como horizonte temporal, o perodo 1995-2000, o que lhe confere carter de planejamento no de longo, mas de mdio prazo. O mesmo observa-se no plano seguinte, que contempla o perodo 2000-2003, o qual sequer chegou a ser formal-mente aprovado pelo Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social, instncia estadual a quem atribuda tal competncia.18 Assim, a perspectiva de longo prazo s comea a ser efetivamente adotada a partir de 2003, quando o PMDI assume tambm a conotao de planejamento estratgico (Silveira, 2013). Elaborado na gesto 2003-2006, por meio da contratao de consultoria especializada a Macroplan Prospectiva & Estratgia Ltda.19 o PMDI contempla um horizonte temporal de vinte anos, abrangendo o perodo 2002-2020. Desde ento, o plano tem passado por revises a cada quatro anos, antecedendo a elaborao do PPAG, que formalmente nele se referencia. Tanto a primeira reviso, que resultou no PMDI 2007-2023, quanto a segunda, que produziu o PMDI 2011-2030, contaram com a colaborao tcnica da mesma empresa de consultoria.20

A Macroplan Prospectiva & Estratgia Ltda. tambm faz-se presente em outros dois estados que passaram a adotar, no decorrer da dcada passada, o planejamento estratgico de longo prazo, em articulao com o PPA. Um deles o Esprito Santo; o outro, o Rio de Janeiro. Em ambos os casos, o planejamento de longo prazo no pode ser visto como uma atividade institucionalizada ou consolidada, no s por sua introduo relativamente recente, mas tambm pela dependncia de assessoria especializada exgena ao aparato administrativo do estado para desenvolv-la.

No caso capixaba, a contratao da Macroplan deu-se na gesto 2003-2006, contando com o financiamento da Petrobras. Intitulado Plano de Desenvolvimento Esprito Santo 2025 (ES 2025), o plano de longo prazo foi elaborado em 2005, com o apoio do movimento empresarial Esprito Santo em ao,21 para ser lanado em 2006. De acordo com o relatrio elaborado pelo Ipea (2013e), no apenas as verses do PPA estadual referentes aos perodos 2008-2011 e 2012-2015, mas tambm a proposta de plano de governo do candidato a governador eleito no pleito de 2009 foram embasadas no ES 2025. Atualmente, o plano encontra-se em reviso pelo governo estadual, contando, mais uma vez, com o apoio financeiro da Petrobras e a participao do citado movimento. Nessa reviso, uma outra empresa de consultoria a DVF Consultoria, da Fundao Dom Cabral foi contratada para desenvolver a atividade, em substituio Macroplan.

18. O Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social foi criado em 1996, com carter consultivo e deliberativo, tendo como finalidade a proposio do PMDI e a coordenao da poltica de desenvolvimento econmico-social do estado.19. A Macroplan Prospectiva Estratgia & Gesto uma empresa brasileira de consultoria em cenrios prospectivos, administrao estratgica e gesto orientada para resultados.20. De acordo com o relatrio de pesquisa elaborado pela UFV, o subsecretrio de Planejamento Oramento e Qualidade do Gasto, afirmou que no meio do processo de elaborao deste [ltimo] PMDI, comeou-se a questionar, pela primeira vez, a necessidade do apoio da Macroplan (Ipea, 2013b, p. 50).21. Para mais informaes a esse respeito, ver o relatrio de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013e).


O estado do Rio de Janeiro contratou a consultoria da Macroplan na gesto 2007-2010, com vistas elaborao de um planejamento estratgico de longo prazo, como uma das aes da reforma gerencial posta em prtica pelo novo governador eleito. Ainda que intitulado Plano estratgico do governo do Rio de Janeiro 2007-2010, tal plano adota um horizonte temporal de vinte anos, abrangendo o perodo 2007-2027. O PPA 2008-2011 estadual foi formalmente estruturado nesse documento (Ipea, 2013h), editado em 2007. Na gesto 2011-2014, o planejamento de longo prazo foi revisto pela Secretaria Estadual de Planejamento e Gesto (Seplag-RJ), originando o documento intitulado Plano estratgico 2012-2031, que ancorou a formulao do PPA 2012-2015.

A contratao de uma mesma empresa de consultoria a Macroplan Prospectiva & Estratgia Ltda com vistas elaborao do planejamento de longo prazo implica alguns traos comuns aos PPAs de Minas Gerais, Esprito Santo e Rio de Janeiro em um processo que tipifica o denominado isomorfismo.22 O primeiro refere-se adoo de uma viso de futuro para o desenvolvimento estadual, consoante as premissas do planejamento estratgico, as quais revelam-se por demais genricas para balizar a definio de prioridades e informar a elaborao da programao dos PPAs, ainda que sejam formalmente utilizadas para tal propsito.23 O segundo consiste na adoo de uma terminologia especfica para designar determinados componentes da atividade planejadora, como mapa estratgico e reas de resultados para descrever a estratgia adotada e programas ou projetos estruturadores para descrever as aes ou intervenes prioritrias. O terceiro trao tem a ver com a criao de uma unidade administrativa especfica para lidar com a gesto e o acompanhamento das aes prioritrias os projetos estruturadores ou estruturantes que se caracteriza como um escritrio de gerenciamento inten-sivo de projetos. Tais projetos prioritrios tendem a compor o plano de governo, ainda que no sejam necessariamente assim rotulados.

Como Minas Gerais, o Rio Grande do Sul inicia sua incurso pelo planeja-mento de longo prazo na dcada de 1990. Ao contrrio da experincia mineira, contudo, a trajetria gacha ser marcada por descontinuidades e pelo reduzido aproveitamento dos trabalhos e documentos produzidos quando da elaborao

22. O isomorfismo institucional consiste em um conceito utilizado nas anlises do neoinstitucionalismo sociolgico, designando reproduo de prticas, procedimentos e arranjos institucionais entre organizaes que atuam em um mesmo ambiente institucional.23. No caso mineiro, a viso de futuro tornar Minas o melhor estado para se viver, a qual vem se mantendo desde a verso do PMDI para o perodo 2003-2020. No caso capixaba, foi traada, como viso de futuro, a ideia de que o Esprito Santo ser um dos primeiros estados brasileiros a erradicar a pobreza, resultado de um modelo de desenvolvimento marcado pela qualidade de seu capital humano, pela capacidade competitiva de suas empresas, pela incluso social, pelo compromisso com o meio ambiente e por instituies pblicas eficientes e reconhecidas (Ipea, 2013e, p. 15). Por fim, o planejamento carioca adotou, como viso de futuro, a proposio de que, em 2027, o Rio de Janeiro ser um lugar nico para se viver e investir: prspero, seguro, ambientalmente sustentvel, onde educao e cultura so valores inquestionveis e transformadores (Ipea, 2013h, p. 28).

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do PPA, advindos da alternncia poltica no comando do executivo estadual. O passo inicial foi dado na gesto 1995-1998, quando se produziu o documento intitulado Projeto RS 2010, contemplando um horizonte temporal de doze anos. Tal documento, contudo, foi rejeitado pelo novo governo eleito em 1998 (Ipea, 2013j, p. 6), no sendo considerado na formulao do PPA 2000-2003. Na oportunidade, o governo enfatizou a consulta direta sociedade, criando o oramento participativo estadual. Assim, o Projeto RS 2010 serviu, a rigor, para prestar subsdios elaborao do documento intitulado Marco referencial para o Plano Plurianual 2004-2007. A consulta popular tambm prevaleceu na gesto seguinte, que igualmente deixou de lado o documento herdado da gesto anterior. Isto no impediu o governo de tomar a iniciativa de elaborar uma nova proposta de planejamento de longo prazo, recorrendo, para tanto, aos servios tcnicos de uma empresa de consultoria, contratada por meio de licitao internacional. Intitulado Rumos 2015, o estudo ento produzido tambm sofreu resistncia da nova administrao (Ipea, 2013j, p. 9), que no o utilizou para fins de elaborao do PPA 2008-2011. O ltimo documento com caractersticas de planejamento de longo prazo conhecido como Agenda 2020 decorre de iniciativa da Federao das Indstrias do Rio Grande do Sul (Fiergs), no tendo aproveitamento diferente daqueles que o antecederam.

Na Bahia, a introduo do planejamento de longo prazo mais recente que no Rio Grande do Sul, mas apresenta o mesmo trao de descontinuidade. Sua adoo deu-se na gesto 1999-2002, com a elaborao, em 2000, do documento intitulado Plano estratgico da Bahia 2020: o futuro a gente faz, que orientou formalmente a elaborao do PPA 2003-2007. A atividade repetiu-se na gesto 2007-2010, com o lanamento do documento intitulado Resgatando o planejamento estratgico no estado da Bahia um futuro para todos ns, utilizado, com um processo de escuta social, para subsidiar a formulao do PPA 2008-2011. Na gesto seguinte, a despeito da continuidade administrativa,24 houve uma mudana no tratamento conferido ao planejamento de longo prazo. O governo estadual, por meio da Secretaria de Estado do Planejamento (Seplan-BA), concentrou esforos na realizao de um ciclo de debates, designado como Pensar a Bahia 2023 construindo o nosso futuro, o qual deveria subsidiar a elaborao de um novo plano de longo prazo para o estado, intitulado Bahia 2023. No entanto, esse processo acabou por gerar apenas um documento de circulao interna, no validado pelo governador do estado (Ipea, 2013a, p. 16).

Como a Bahia, Mato Grosso do Sul apresenta a primeira incurso pelo planejamento de longo prazo na gesto 1999-2002, quando elaborado, com base em trabalhos de consultoria, o documento intitulado Cenrios e estratgias

24. O governador Jaques Wagner foi reeleito para um novo mandato, correspondente ao perodo 2011-2014.


de longo prazo para o Mato Grosso do Sul MS 2020. O processo teve conti-nuidade nos anos 2000, assumindo, a partir de ento, conotao regional. Em 2004, houve a atualizao do estudo produzido em 1999, gerando o docu-mento intitulado MS 2025, tambm com base na contratao de consultoria. Em simultneo, foram propostos planos regionais de desenvolvimento sustentvel, articulados s anlises e proposies do MS 2020. Seguindo nessa trilha, o governo estadual lanou, em 2010, o Plano de Desenvolvimento Regional PDRMS 2010-2030, fundindo a atualizao de cenrios e estratgias de longo prazo com o planejamento regional. Elaborado pela Secretaria do Meio Ambiente, do Planejamento, da Cincia e Tecnologia (Semac), o documento referencia-se, em termos metodolgicos, na Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR). De acordo com o relatrio do Ipea (2013f ), o PDR-MS 2010-2030 props uma agenda de quinze aes estruturantes que, presumidamente, deveria ser detalhada nos PPAs, a comear do PPA 2012-2015. Trata-se de atividade ainda no consolidada, tanto pelo carter relativamente recente de sua introduo quanto, e principalmente, pelas mudanas nela processadas ao longo do tempo.

O quadro 1 sintetiza as informaes referentes adoo do planejamento de longo prazo nos estados pesquisados. Como se pode notar, apenas em Minas Gerais, o plane-jamento de longo prazo, de natureza global, pode ser considerado institucionalizado. Outros quatro estados tambm adotam o planejamento de longo prazo, de natureza global, mas como uma atividade ainda no consolidada. No Rio Grande do Norte, o planejamento tem conformao regional, enquanto Mato Grosso do Sul transita do planejamento global para o regional. So Paulo comparece apenas com o plane-jamento setorial. Em nenhum desses casos o planejamento de longo prazo constitui uma atividade institucionalizada.

QUADRO 1Estados pesquisados com planejamento de longo prazo, por tipo, ano de adoo e grau de institucionalizao

Estado Tipo Incio de adoo Institucionalizao

Bahia Global 2000 Mdia

Esprito Santo Global 2005 Baixa a mdia

Mato Grosso do Sul Global e regional 1999 Mdia

Minas Gerais Global 1995 Alta

Rio de Janeiro Global 2007 Baixa

Rio Grande do Norte Regional 2000 Mdia

Rio Grande do Sul Global 1995 Mdia

So Paulo Setorial Sem informao Baixa

Elaborao do autor.

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Ao contrrio do que se observa no tocante ao planejamento de longo prazo, h uma articulao mais estreita da elaborao dos PPAs estaduais com as propostas de plano ou aes de governo apresentadas na campanha eleitoral. Trata-se de resultado at certo ponto esperado, a comear pelo fato de ambos serem planos de mdio prazo, que apresentam sobreposio temporal de trs anos, dos quatro anos que lhes dizem respeito. Outro aspecto que favorece essa articulao a expecta-tiva de que o governador eleito cumpra seus compromissos de campanha, o que significa projet-los na programao do PPA, embora no exista a obrigatoriedade, do ponto de vista normativo, de que isto ocorra. Tal articulao v-se tambm favorecida pelo escopo abrangente que tende a caracterizar as propostas feitas por ocasio da campanha eleitoral, o que facilita sua acomodao no PPA. Por fim, o instituto da reeleio vai na mesma direo, medida que permite, ao governante que postula um novo mandato ou ao candidato que este apoia, a utilizao de informaes mais objetivas sobre as aes e prioridades da administrao pblica, incorporando-as s propostas de campanha.

O grau de relao entre plano de governo e PPA e a forma como tal relao se processa, contudo, apresenta variaes expressivas entre os estados pesquisados. Em alguns, h uma preocupao mais efetiva com a incorporao, no PPA, das prioridades e propostas apresentadas na campanha eleitoral; em outros, a articulao mais frgil ou difusa. Cabe mencionar situaes em que as propostas de campanha so retrabalhadas, no perodo ps-eleitoral, transformando-se no plano de governo, como um documento paralelo ao PPA. Quando isto ocorre, o plano de governo que tende a informar a gesto da estratgia de governo, ficando reservado ao PPA um papel mais prximo de instrumento da gesto oramentria. H, ainda, situaes em que o plano de governo, paralelo ao PPA, no expressa um documento formal, mas um conjunto de programas e projetos presentes em sua programao, que recebem tratamento diferenciado, sendo percebidos e tratados como prioritrios. Trata-se, nesses casos, de uma espcie de plano de governo de natureza informal.

Minas Gerais emerge, nesse contexto, como um dos estados onde observa-se uma preocupao mais explcita com a compatibilizao entre as proposies da campanha eleitoral e os instrumentos formais de planejamento, o que envolve no apenas o planejamento plurianual, mas tambm o de longo prazo. Isto se explica pelo dispositivo da constituio estadual, que prescreve a obrigatoriedade de elaborao, a cada quatro anos, de plano de longo prazo, no qual devem ser estabelecidas as diretrizes para a ao do governo no mdio prazo. Em ateno a essa prescrio constitucional, o PMDI tem sido revisto periodicamente a cada incio de mandato, em uma atividade que antecede formalmente a elaborao do PPAG.25

25. Na prtica, os dois processos a reviso do PMDI e a elaborao do PPAG podem ocorrer em paralelo, dada a exiguidade de tempo que o governo dispe para formular os mencionados documentos.


Tal reviso, em suas duas ltimas edies, toma por base o prprio plano de governo (Ipea, 2013b, p. 51), no sentido de se buscar uma aderncia entre as dire-trizes estratgicas do plano de longo prazo e as propostas da campanha eleitoral. De acordo com o relatrio produzido pelo Ipea (2013b, p. 51), o PPAG , ainda, mais influenciado que o PMDI, uma vez que o plano de governo [leia-se, o documento com as propostas de campanha] trata de questes relacionadas ao curto e mdio prazo, que corresponde ao horizonte temporal contemplado pelos PPAs. No entanto, tal plano de governo no se dissolve nos instrumentos formais de planejamento. Ao contrrio, ele se mantm como uma referncia na conduo da atividade governativa, tendo, como contedo, os j citados programas ou projetos estruturadores, cujas proposies so objeto de acompanhamento especfico, feito em separado das demais aes do PPAG como se ver mais adiante , de forma a prover informaes mais tempestivas e detalhadas ao governador (Ipea, 2013b). Esse conjunto de programas estruturadores pode ser considerado como o plano de governo do estado, ainda que seja formalmente rotulado enquanto tal.

O Paran representa outro estado no qual o plano de governo apresentado na campanha eleitoral, intitulado Metas de governo 2011-2014, foi levado em considerao na elaborao do PPA 2012-2015, que reproduz as estra-tgias mais gerais nele traadas. Da mesma forma, as principais propostas, detalhadas em cada programa do PPA correspondem quelas destacadas no mencionado plano de governo (Ipea, 2013g, p. 32), em uma articulao estreita entre os dois documentos.

No caso do Esprito Santo, ao contrrio de Minas Gerais, o plano de governo um documento formal, produzido logo aps a posse do governador. Denominado novos caminhos, o Plano de Governo 2011-2014 foi elaborado, tendo, como subs-dios, os compromissos assumidos durante a campanha e as diretrizes estratgicas do plano de longo prazo anteriormente mencionado, o ES 2025. Por sua vez, o Plano de Governo 2011-2014 desdobrou-se em um novo documento, o plano estratgico do governo, que se constitui no documento considerado para fins da gesto da estratgia de governo e de suas aes prioritrias. So essas mesmas diretrizes que informam a elaborao do PPA 2012-2015 (Ipea, 2013e). Ao espelhar, to de perto, o plano de governo, o PPA estadual da atual gesto pode ser visto como expresso do cumprimento formal da imposio normativa de faz-lo, prestando-se a rigor, a fazer a articulao com a programao oramentria.

Diferentemente do Esprito Santo, no Rio de Janeiro, no se observa uma correspondncia to estrita entre o plano de governo apresentado durante o pleito eleitoral intitulado Plano de governo do Rio de Janeiro 2011-2014 e o PPA 2012-2015. Conforme anlise realizada no relatrio de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013h, p. 64), todos os objetivos setoriais do PPA 2012-2015 esto

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de acordo com as metas do Plano de Governo. Essa afirmao fundamenta-se, a rigor, na constatao da existncia de um alinhamento de temas ou assuntos no mbito das proposies contidas nos mencionados documentos, o que, de certa forma, pode ser atribudo ao escopo abrangente dos objetivos e aes descritos no mencionado plano de governo. De fato, uma leitura mais atenta mostra que as proposies feitas nos dois documentos apresentam nveis de detalhamento muito distintos (Ipea, 2013h), o que facilita a associao entre elas e, ao mesmo tempo, a fragiliza. No entanto, como Minas Gerais, o governo estadual elegeu um conjunto de programas do PPA como prioritrios os j citados programas estruturantes que conformam um plano de governo de natureza informal.

Algo semelhante ao Rio de Janeiro passa-se em So Paulo. Formalmente, o PPA 2012-2015 estadual leva em considerao, em sua elaborao, as propostas que compem o plano de governo da campanha eleitoral,26 condensadas e descri-tas no documento intitulado Coligao unidos por So Paulo propostas eleies 2010. Sobre a questo, o relatrio de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013c, p. 24) identificou certa similaridade entre algumas diretrizes gerais da proposta eleitoral e alguns programas estabelecidos no Plano Plurianual. Radica nessa similaridade at certo ponto frouxa a forma como se deu a incorporao, na programao definida pelo PPA estadual, das proposies oficialmente apre-sentadas nas eleies para a escolha do governador. Cabe mencionar que governo estadual define um conjunto de aes para fins de acompanhamento diferenciado, rotulados como projetos estruturantes do estado (PEPs), como se ver mais frente. Esse conjunto de projetos, priorizados no mbito do sistema de monitoria, assume tambm feies de um plano de governo de carter informal.

No Cear, a relao entre o plano de governo contendo as propostas apre-sentadas na campanha eleitoral e a programao do PPA 2012-2015 estadual descrita como indireta pelo relatrio de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013d). O ponto de partida para a construo do plano de governo utilizado para fins de campanha foi o documento intitulado Cear: diretrizes para o plano de governo, elaborado formalmente pela coligao de partidos que apoiou o candidato eleito. Debatido ao longo do perodo eleitoral, tal documento resultou no plano de governo do perodo ps-eleio, cujas diretrizes estratgicas, estruturadas em eixos, serviram de balizamento para definio dos macro-objetivos e dos resul-tados a serem perseguidos ao longo da gesto governamental. Essas mesmas diretrizes estratgicas informaram tambm a elaborao da programao do PPA (Ipea, 2013d).

J no Rio Grande do Sul, o plano de governo da campanha eleitoral apresenta apenas uma relao indireta com a programao do PPA 2012-2015 do estado,

26. Conforme afirmao feita no volume 1 do PPA 2012-2015 estadual.


conforme anlise do relatrio de pesquisa elaborado pelo Ipea (2013j). Em termos mais especficos, o mencionado plano um dos documentos utilizados na definio dos objetivos estratgicos que serviram de base para a formulao dos programas do PPA. Vale registar que a relao de documentos utilizados com tal propsito relativamente extensa, incluindo, entre outros, as macrodiretrizes do PPA federal e os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (Ipea, 2013j).

No caso do Rio Grande do Norte, as propostas apresentadas e discutidas durante a campanha eleitoral serviram de fundamento para a elaborao do plano de governo da candidata eleita, denominado como Agenda 25. De acordo com o relatrio de pesquisa do Ipea (2013i, p. 48), o documento descreve os desafios e os compromissos do governo, tendo sido utilizado como uma das referncias no processo de construo do PPA 20120-2015 do estado. Essa incorporao da Agenda 25, contudo, envolveu a adequao de suas proposies realidade administrativa e financeira do executivo estadual, que no era de pleno conheci-mento da candidata eleita antes de sua posse (Ipea, 2013i). Em outras palavras, parte das proposies permaneceu no terreno das promessas de campanha, o que, diga-se de passagem, relativamente comum na realidade brasileira.

Na Bahia, a relao entre as propostas apresentadas e discutidas na campanha eleitoral e a elaborao do PPA revela-se ainda mais frgil. De acordo com o relatrio de pesquisa produzido pelo Ipea (2013a, p. 35), a Casa Civil elencou um conjunto de aes consideradas como prioritrias para a definio do contedo do PPA, as quais guardariam relao com os compromissos assumidos publicamente [pelo candidato eleito] durante o perodo eleitoral. Essas aes elencadas pela Casa Civil, que no chegaram a ser divulgadas sob a forma de um documento, constituram-se em um dos elementos utilizados na definio dos programas do PPA 2012-2015 (Ipea, 2013a). Por fim, no h meno, no caso do Mato Grosso do Sul, ao plano de governo no processo de elaborao do PPA 2012-2015, cuja concepo informada, em larga medida, pelas diretrizes estratgicas do governo federal. A articulao da programao do PPA com as propostas apresentadas na campanha eleitoral revela-se, portanto, difusa.

O quadro 2 sintetiza as principais informaes relativas relao entre propostas de campanha, PPA e plano de governo nos estados pesquisados. Observa-se que a relao entre as propostas apresentadas na campanha eleitoral do candidato eleito e a programao do PPA 2012-2015 tem configurao bastante heterognea. Apenas em trs estados, tal relao revela-se estreita; em outros trs, alm de parcial, indireta, significando que as mencionadas propostas de campanha so retraba-lhadas no perodo ps-eleitoral com vistas sua incorporao no PPA; em dois, a relao parcial, e, em um deles, difusa. Quanto ao plano de governo, paralelo ao PPA, este faz-se presente em seis estados, sendo que, na maior parte dos casos,

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assume natureza informal. Nos quatro estados restantes, no h um documento com caractersticas de plano de governo, papel que, em tese, cumprido pelo PPA.

QUADRO 2Relao entre propostas de campanha e PPA 2012-2015 e existncia de plano de governo paralelo ao PPA 2012-2015 nos estados pesquisados

Estado Relao entre propostas de campanha e PPA Tipo de plano de governo paralelo ao PPA

Bahia Parcial/indireta Inexistente

Cear Parcial/indireta Formal

Esprito Santo Estreita Formal

Mato Grosso do Sul Difusa Inexistente

Minas Gerais Estreita Informal

Paran Estreita Informal

Rio de Janeiro Difusa Informal

Rio Grande do Norte Parcial Inexistente

Rio Grande do Sul Parcial/indireta Inexistente

So Paulo Parcial Informal

Elaborao do autor.

Quanto reviso do PPA, trata-se de prtica adotada pelos diferentes estados, o que guarda relao com a necessidade de promover ajustes formais no documento de forma a permitir que eventuais mudanas introduzidas nos programas e aes que o compem possam ser contempladas pela programao oramentria anual. Vale dizer, a reviso do PPA impe-se como forma de promover o alinhamento de sua programao com a LDO e a LOA, o que aponta na direo de revises anuais, embora isto no seja necessariamente uma norma.

No entanto, a despeito de prtica comum aos estados, h diferenas signifi-cativas na forma como estes procedem em relao reviso. Em alguns estados, como Minas Gerais, Rio de Janeiro e Cear, a reviso feita sistematicamente a cada ano. A formalizao da atividade fica expressa na existncia de manual especfico para orientar o processo. Outros estados tambm adotam revises sistemticas do PPA, como Rio Grande do Sul, Rio Grande do Norte e Paran, ainda que no disponham de manual que informe e oriente a atividade, a qual apoia-se, principalmente, nos subsdios proporcionados pelo sistema informa-cional construdo para dar suporte ao acompanhamento fsico-financeiro das aes de governo. Nos estados da Bahia, Esprito Santo e So Paulo, a reviso ocorre sempre que necessria, ou seja, sempre que alteraes promovidas no oramento a exigirem, sem uma sistemtica formalmente instituda para sua


realizao. Mesmo sem uma sistemtica formal, a periodicidade da reviso tende a ser anual. So igualmente muito diferenciadas a forma como a reviso apresentada ao poder legislativo para fins de anlise e aprovao. Em alguns casos, o governo limita-se a informar quais programas e aes foram objeto de reviso. Em outros, a reviso processada nos programas e aes faz-se acompanhar de uma justificativa para sua realizao. Por fim, h alguns documentos de reviso que tecem comentrios sobre vrios elementos do PPA, enfatizando aspectos de natureza conjuntural, no se limitando a relacionar alteraes em programas e aes originalmente propostas.

3 DA ELABORAO APROVAO DO PPA

A elaborao da programao do PPA de competncia do Executivo, cabendo ao Legislativo apreciar e aprovar o documento. Trata-se de um ciclo que se repete a cada quatro anos, o qual se desdobra na elaborao anual da LDO e da LOA, tambm submetidos apreciao e aprovao do Legislativo. Esta seo examina a forma como os governos estatuais conduzem as atividades de elaborao do documento e como comportam-se os legislativos quando de sua anlise para fins de aprovao. Em um primeiro momento, a ateno dirigida para a abordagem do arranjo organizacional encarregado da formulao do PPA, considerando aspectos como os atores envolvidos na atividade e suas atribuies, as principais fases ou etapas do processo de elaborao, as prticas e os procedimentos adotados, entre outros. Na sequncia, busca-se apreender a forma como se d a insero da sociedade no processo de construo do PPA, considerando, entre outros, aspectos como os mecanismos ou instrumentos utilizados para viabilizar a participao social, quem participa, a natureza objetiva de tal participao e seu alcance. Por fim, o foco analtico direcionado para a abordagem do tratamento dispensado pelo legislativo estadual ao PPA, ou seja, como se processa a discusso do documento na Assembleia Legislativa com vistas sua aprovao formal e ao alcance das mudanas nele introduzidas.

3.1 O arranjo organizacional responsvel pela elaborao do PPA: atores e ferramentas tecnolgicas utilizadas

Os sistemas estaduais de planejamento construdos a partir de meados da dcada de 1960 comearam a ser desmontados no decorrer da dcada de 1980. Esse desmonte envolveu tanto a capacidade de planejar do sistema, refletindo, em larga medida, a perda e a no renovao de quadros tcnicos qualificados,27

27. Alguns estados vm, mais recentemente, tomando iniciativas no sentido da construo de carreiras na rea de planejamento, oramento e gesto, de forma a recompor sua capacidade tcnica de lidar com a atividade planejadora. A ttulo de ilustrao, podem ser citadas a carreira de especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG), criadas em Minas Gerais e no rio de Janeiro, e a carreira de analista de Planejamento e Oramento (APO), criada tambm no Rio de Janeiro.

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quanto a capacidade de coordenar a ao planejadora, com o esvaziamento dos mecanismos e instrumentos que lhe davam sustentao. Isto reflete-se nos arranjos organizacionais que os governos estaduais vm utilizando com o intuito de elaborar os respectivos PPAs, os quais apresentam uma arquitetura institucional de relativa heterogeneidade.

H, contudo, dois traos comuns aos mencionados arranjos organizacionais. O primeiro representado pela existncia de uma secretaria que centraliza e arti-cula o processo de elaborao do PPA. Esse papel remete, regra geral, secretaria, que tem a atribuio formal do desempenho da funo de planejamento, a qual assume denominaes variadas dentre os estados pesquisados, sendo a mais comum a de Secretaria de Planejamento e Gesto (Seplag). O segundo consiste no envol-vimento das diferentes secretarias setoriais na atividade, cabendo-lhes a elaborao das propostas de programao, em suas respectivas reas de atuao, que iro compor o PPA. Tal envolvimento justifica-se, do ponto de vista tcnico, pelo fato de, em tese, as secretarias deterem o conhecimento e a expertise para lidar com as questes ou temticas especficas que correspondem s funes a elas formalmente atribudas. Vale aqui a ressalva de que a atribuio formal de competncias no se transmuta automaticamente em capacidade burocrtica de atuao, a qual supe a existncia de quadros profissionalizados, nem sempre presentes na administrao pblica brasileira, notadamente nos nveis subnacionais de governo.

A heterogeneidade dos arranjos tem a ver, principalmente, com a forma como se d a articulao entre a secretaria responsvel pela atividade planejadora e as secretarias setoriais. Em alguns casos, como So Paulo, Paran, Cear e Rio de Janeiro, tal articulao apresenta uma conformao sistmica, apoiando-se em estru-turas formalmente constitudas, que fazem a interlocuo das secretarias setoriais com a secretaria que centraliza o planejamento. Na maior parte dos casos, o que prevalece so arranjos ad hoc, de natureza transitria, especificamente desenhados com o intuito de lidar com as atividades de elaborao da programao do PPA.

O envolvimento de atores de perfil tcnico variado, sem a necessria expertise na rea de planejamento o que ocorre principalmente nos casos em que prevalecem arranjos organizacionais ad hoc para a elaborao do PPA , emerge como um fator que tende a dificultar a articulao e integrao das atividades desenvolvidas no mbito das secretarias setoriais, tendo em vista a consistncia e coerncia do documento. Para lidar com essa dificuldade, os estados, de um modo geral, editam manuais com orientaes para a elaborao do PPA28 e outros documentos que normatizam e informam a conduo atividade planejadora pelas secretarias setoriais e rgos a elas vinculados. Ao lado disso, praticamente todos os estados recorrem

28. A edio de manual para orientar a elaborao do PPA reproduz adotada no nvel do governo federal. Tambm o manual produzido pelo governo federal que serve usualmente de referncia para os manuais elaborados pelos estados.


a alguma ferramenta digital no desenvolvimento das atividades relacionadas formulao das propostas de programao para o PPA. Trata-se, na ampla maioria dos casos, da mesma ferramenta utilizada para fins de monitoramento das aes programadas, na fase de execuo. A utilizao dessa ferramenta potencializada pela disponibilizao de formulrios contemplando informaes padronizadas referentes aos atributos dos programas, a serem preenchidos pelas secretarias setoriais, o que favorece a sistematizao e a anlise das propostas apresentadas, de responsabilidade da secretaria que centraliza o processo.

O uso combinado de formulrios e de sistemas informacionais cria facili-dades para a coordenao das atividades de elaborao da programao do PPA desenvolvidas no mbito das secretarias setoriais, conferindo feies burocrticas ao processo, no sentido de sua padronizao e rotinizao. Como desdobramento, reduz-se a necessidade de interaes face a face entre os atores envolvidos nas atividades de formulao das propostas de programas, sob a forma de reunies, encontros e procedimentos assemelhados, e, com ela, os espaos e canais para a interlocuo e a deliberao interna s secretarias e entre estas. Isto no s limita o intercmbio de experincias e a aprendizagem organizacional que poderiam servir para o aprimoramento e o fortalecimento da metodologia em uso, como dificulta ou inibe a formulao de propostas de conotao multissetorial.

Essa reduo dos espaos e canais de interlocuo na relao entre as secretarias e internamente s mesmas poderia ser compensada ou atenuada pelo envolvimento da alta direo nas discusses relativas formulao da programao do PPA. De fato, em uma administrao estruturada em moldes burocrticos logo hierarquizada, cabe alta administrao a responsabilidade pela coordenao e articulao dos processos decisrios e das atividades da organizao, de forma a assegurar-lhes uma conformao sistmica. Tal envolvimento, contudo, revela-se, na maior parte dos estados, pouco expressivo ou mesmo perifrico. So poucos os estados em que os procedimentos

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