INTRODUCCIÓN

El lobby es un mecanismo de influencia de poder cuya presentación pública siempre suscita sospechas, recelos y reservas. Se usa con o sin leyes o reglamentos, se articula eficazmente, y sus operadores a menudo logran sus objetivos particulares.

Este mecanismo, como cualquier otro, debe analizarse de manera integral: desde la esfera de la economía —principalmente de la economía internacional—; desde el punto de vista del derecho, y dentro del campo de la ciencia política, pues se trata de un procedimiento de actuación de los diferentes grupos de presión formados en la sociedad y que influyen en el poder político.

El lobby no es necesariamente inmoral, como herramienta de persuasión e influencia puede usarse para el bien o para el mal: eso dependerá de los actores y del escenario en el que éstos actúan. En consecuencia, en primer lugar es preciso ver la conveniencia de su regulación; es decir, el escenario económico que haría necesario el instrumento; luego, hay que conceptualizarlo y determinar sus elementos y características y fijar el escenario en el cual es más conveniente su desarrollo, y finalmente, analizar las propuestas que se hubiera presentado en América Latina.

El lobby es un mecanismo de posición o de acción frente al poder público. Los franceses los llaman grupes de pression, los norteamericanos interest groups, y en América Latina “cabildeo” oeufemísticamente “grupos de apoyo”; en tanto que en Perú se ha denominado “gestión de intereses”.

El escenario en el cual los países de América Latina pueden encuadrar la acción de un lobby es el de los mercados internacionales, pues eso les permitirá consolidar la presencia de sus productos y empresas para superar las barreras que se le presentan en el proceso de internacionalización.

CONCEPTO Y OBJETIVO DEL LOBBY

En los años recientes estamos asistiendo a una nueva práctica gerencial: el lobby como una forma de negociar e influir en los centros de las decisiones políticas y económicas, tanto del país como de aquellos otros en los cuales actúa una empresa, con el propósito de superar una barrera al comercio, consolidar una inversión, proteger una patente o generar simpatías hacia una causa o proyecto. Esta práctica va adquiriendo características de especialización académica y es de intensidad reciente y creciente. Su

origen se remonta al siglo XIX en Estados Unidos de América, cuando el general ULYSSES SIMPSON GRANT, presidente de los Estados Unidos de América, en el vestíbulo del Hotel Willard’s, en Washington D.C., en la ribera del Potomac, prestaba oídos a los ciudadanos y comerciantes que querían informarle sobre la situación política, cultural, comercial y naviera de entonces. A partir de 1928 el término adquirió ciudadanía, merced a un trabajo de MUNRO, quien se refirió a la existencia de un «gobierno invisible» que actuaba e influía sobre los órganos del Estado y a quienes llamó precisamente lobbyists.

Han sido los Estados Unidos de América (1995) y Canadá (1998) los primeros países que en el continente han regulado el lobby. En América Latina, sólo el Perú, mediante Ley 28024, promulgada el 11 de julio del 2003, se regula este accionar bajo el nombre de “gestión de intereses”.

OBJETIVO

El objetivo de un lobby es actuar al lado de las fuentes generadoras de decisiones políticas y legislativas, con el fin de ayudar a organizar y defender una posición empresarial —e incluso de política de Estado— , para favorecer el crecimiento o los objetivos de una institución, empresa o Estado. También busca ilustrar a un grupo de personas o instituciones sobre las conveniencias o limitaciones que una medida gubernamental puede suscitar en el país.

Busca suplir ese vacío que trae la actual estructura del sistema democrático en nuestros países, donde el elector toma su decisión cada cierto período para elegir a sus representantes en los poderes del Estado, y luego no tiene mayor participación en la administración del país ni en la conducción del Estado, con la excepción esporádica y extraordinaria del referendo y de las elecciones municipales o regionales.

La falta de un engranaje entre las instituciones sociales intermedias

—gremios de industriales, de profesionales, empresarios, comerciantes, comunidades regionales o étnicas, educadores, industriales

— y la estructura formal del Estado ha dado origen al incremento de esta nueva especialidad.

El individuo no ha podido intervenir de manera directa en las decisiones de la administración del país, entonces ha formado asociaciones, instituciones o gremios, con el propósito no sólo de expresar su posición y opinión frente a los problemas económicos, políticos, sociales y culturales de la nación,

sino de orientar en temas específicos y de tecnicismo reciente que pueden ser desconocidos por los legisladores y funcionarios públicos, quienes usualmente aprecian las cosas dentro de grandes espacios y propósitos. A veces esto impide conocer el caso concreto y su incidencia en la sociedad o un segmento de la actividad económica.

Ello ha propiciado la necesidad de establecer vínculos y lazos entre esas instituciones sociales y la estructura burocrática del país. El individuo que enlace esas entidades ha devenido en llamarse lobbista; es decir, un articulador —en la acepción más amplia del término— entre las instituciones sociales intermedias, la empresa y el Estado. Esa acción puede recaer en cualquier persona, institución o empresa, y no necesariamente en aquéllas que tienen la patente de tal, más aún en países todavía desarticulados como los nuestros, pues esto generaría un estatus y un privilegio del que carecen los demás ciudadanos.

El lobby puede ser un mecanismo muy efectivo y rápido. Cierta vez JIMMY CARTER, como presidente de Estados Unidos de América, anunció que estaba enviando al Congreso un proyecto de ley. Los grandes periódicos afirmaron que el proyecto sería aprobado por 98 por ciento de los parlamentarios, pero pocos días después el proyecto era rechazado por 85 por ciento de los congresistas, debido a una acción fulminante de un lobby manejado por la US Chamber of Commerce. La acción fue reconocida hidalgamente por el entonces presidente CARTER como “el mayor lobby del mundo”.

ORGANIZACIÓN

Es explicable que cualquier empresa, rama de la industria nacional, institución social intermedia, gremio o entidad, busque siempre la supervivencia y su desarrollo. Por eso, empieza a exponer sus posiciones en foros, congresos o convenciones; pero únicamente las muestra, no las viabiliza, no efectúa las gestiones para que sus planteamientos sean considerados —cuando no adoptados—por los organismos oficiales.

Tal acción tiende a ilustrar más que influir en los responsables de las decisiones políticas y debe ser ejecutada por un técnico con experiencia en el diseño de una estrategia de comercialización y con una eficiente actitud de persuasión, ya sea en el ámbito político y legal del país o en el de las esferas oficiales de un tercero, cuando se trata de una operación de comercio exterior, pues las instituciones o las empresas buscan establecer una posición y también defender sus intereses.

Las primeras acciones de defensa que han tomado las empresas, gremios y gobiernos han partido de una apreciación errónea: creer que las operaciones de lobby se estructuran individualmente por acción de las corporaciones o los gremios como un instrumento de corrupción.

Algunas autoridades han querido ver en el lobby una forma de relaciones públicas o de contactos comerciales. En ambos casos hay una apreciación equivocada debido a que la mayoría de las personas desconocen sus características. La organización de un lobby, o de un departamento de lobby –como en toda acción empresarial–, marcará las posibilidades de éxito, pues actúa con el apoyo de otras instituciones tales como los medios de comunicación masiva, las asociaciones de consumidores y de productores.

Contratar un profesional para actuar como lobbyist de una empresa es haber andado sólo la mitad del camino; para actuar con éxito es menester organizar el lobby. Este mecanismo se basa sustancialmente en las calidades de una persona, luego su posición es al lado del nivel superior de la entidad. Si estamos pensando en un profesional a tiempo completo, éste puede ser un miembro del directorio o del consejo de administración, un vicepresidente, o sólo un asesor especial. La mayoría de ellos son abogados de profesión, pero no es un requisito sustancial: puede tratarse de administradores de negocios o financistas. Lo único imprescindible es que se trate de un hombre de empresa que tenga habilidad negociadora y pleno conocimiento de los grupos de presión en el escenario en el que actuará.

Hay quienes plantean la posibilidad de que un lobby puede ser a tiempo parcial; sin embargo, creemos que un lobby dependiente de la organización debe serlo a tiempo completo, pues su actuación involucra a otros sectores de la economía. De un modo general, es recomendable que el lobbyist sea exclusivo de la organización, no tenga conflictos de interés, y ejerza un cargo por el cual pueda ser identificado como miembro de la administración superior, combinando funciones de línea y de staff.

Es decir, una especie de hombre orquesta cuyos instrumentos de trabajo se desconocen. Aun cuando las condiciones anteriores pudieran parecer algo exageradas, reiteramos la conveniencia de combinar las funciones de línea ejecutando los objetivos trazados para la acción de hacer lobby y, asimismo, de actuar como un asesor, un hombre de staff, en el sentido de analizar y examinar el ambiente interno que afecta a la empresa proponiendo las alternativas para una toma de decisiones.

DIFERENCIAS ENTRE LOBBY Y REPRESENTANTE

Si el lobby, como el representante, tienen por función desarrollar un mercado e incrementar las ventas, parecería ser que ambos son la misma cosa o que en realidad las funciones son similares; mas no es así, pues cada quien tiene funciones específicas. Así, por ejemplo, el lobby propicia el ingreso sin obstáculos de una mercancía, en tanto que el representante desarrolla un mercado para un producto que ya está dentro de él. Esta diferencia marca en sí actitudes distintas, pero no es la única.

El representante es el comerciante que opera a nombre de otro y vende a nombre de otra persona; es, en buena cuenta, un gestor que actúa por un exportador. La palabra representante es algo confusa, pues en el ámbito del derecho significa “obligarse por cuenta de otra persona”. También ha sido y es usada en la acepción económica, designando la intermediación entre el productor y el comprador. De allí que los italianos hablen de agentes con o senza rappresentanza.

De igual manera al agente se denomina “agente de distribución”.

En definitiva, pues, el representante —sea con o sin representación o como agente— vende, a nombre del exportador, una mercancía.

El lobby, en cambio, no vende: busca una imagen para un producto o grupo de productos, crea conciencia para superar barreras o para impedir que se limiten las importaciones o que se den leyes que recorten incentivos o ventajas a una inversión. No vende en forma directa ni indirecta; crea, en todo caso, los condicionamientos necesarios para que un operador o representante venda.

Los puntos de coincidencia de ambos mecanismos están en la consensualidad: los dos son libre expresión del compromiso de las partes y de su selección, pues en los instrumentos de penetración comercial se requiere un análisis previo y profundo de quién será el agente o el lobby. Para tener una visión clara acerca de las diferencias o puntos de coincidencia de la figura de agente o lobbista, introducimos

5. LA REGULACIÓN DEL LOBBY EN AMÉRICA LATINA

En América Latina no existe ninguna ley que regule el lobby. Sólo en el Perú se ha insistido en legislarlo desde el año 1997, cuando un congresista servidor del régimen de la corrupción, durante de FUJIMORI, cuyo lema de campaña era “la inteligencia al poder”, presentó ante el Congreso de la República el primer proyecto de la ley de regulación y registro de personas que pueden actuar en los órganos del Estado con el fin de plasmar sus objetivos o intereses en la formación de decisiones públicas (proyecto 3094/97-CR).

Posteriormente, en el año 2002, durante la administración de ALEJANDRO TOLEDO, se insistió en un proyecto muy similar al anterior de 1997, incluso con el mismo número de artículos, algunos de los cuales son idénticos o tienen igual estructura. Hay pequeñas adiciones, como la reincidencia en

omisiones o la realización de contactos de lobby con funcionarios no autorizados; así como incluir un detalle de los deberes del operador (art. 16) o especificar el sistema de comunicaciones (art. 17).

La ley sólo mereció tres opiniones discrepantes: la Cámara de Comercio de Lima, a través de foros e intervenciones públicas, y dos artículos publicados en el diario La República, uno firmado por HUMBERTO CAMPODÓNICO y otro publicado el 28 de enero de 2003.

Finalmente, se consagró en el Perú el lobby o “gestión de intereses” a través de la Ley 28024.