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La frustración participativa como legado cultural de los procesos participativos
locales*.1
José Luis Fernández Martínez ([email protected])
Patricia García Espín ([email protected])
Manuel Jiménez Sánchez ([email protected])
Resumen
Tal vez guiados por las propuestas normativas que alientan la introducción de nuevos
mecanismos participativos, los trabajos que han abordado sus efectos de tipo cultural se
han centrado en la comprobación de efectos positivos: desde los cambios en las
preferencias y actitudes democráticas, a la generación de sentimientos de identificación
colectiva y otras actitudes relacionadas con el sentimiento de competencia política
(empoderamiento). Este trabajo propone una indagación en los efectos de tipo negativo
que, aun siendo reconocidos por observadores y expertos, han recibido menos atención:
la aparición de sentimientos de frustración. Nuestra investigación se basa en un estudio
de casos comparativo de seis procesos participativos (tres presupuestos participativos y
tres consejos consultivos) implementados durante la última década en seis ciudades
medianas de Andalucía, Madrid y Cataluña. A través de medio centenar de entrevistas a
autoridades públicas, personal administrativo, colectivos de la sociedad civil y
observadores externos, reconstruimos cómo estos procesos participativos provocan
cambios en las percepciones de los actores políticos implicados, específicamente en las
entidades asociativas, y cómo acaban generando, en la mayoría de los casos, una
memoria marcada por la frustración.
Palabras claves: Democracia, participación, procesos participativos, frustración,
política local, consejos consultivos, presupuestos participativos
Agradecimientos: Este trabajo se enmarca en el proyecto de investigación “Los resultados de los
procesos participativos: políticas públicas y relación administración-sociedad, coordinado por Joan Font
(IESA-CSIC) y financiado por el MINECO (CSO2012-31832). Para más información visitar el blog del
proyecto: https://cherrypickingproject.wordpress.com/
1 Paper presentado al XII Congreso Español de Sociología, 30-2 julio, 2016. Gijón.
*Los autores han contribuido igualmente en este trabajo. El orden de los nombres es alfabético.
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Introducción
Los conceptos desafección e insatisfacción política han invadido la opinión pública
española (Torcal & Montero, 2013), apareciendo frecuentemente acompañados de otros
términos que expresan diferentes estados del ánimo en relación con la política como son
el desencanto, desengaño, malestar, hartazgo o decepción. El interés por la creciente
insatisfacción hacia las instituciones representativas se ha convertido, no solo en
España, en un tema de estudio relevante (Norris, 2011; Pharr & Putnam, 2000; Torcal &
Montero, 2006). Por otro lado, estudios recientes, desarrollados en diferentes países,
han puesto de manifiesto la preferencia mayoritaria de la ciudadanía por procesos de
toma de decisiones en los que el papel de los ciudadanos y los representantes políticos
sea equilibrado (Allen & Birch, 2015; Font et al. 2012). De ese modo, las reformas
participativas -o innovaciones democráticas- se han situado en el centro de la agenda
política. Concretamente, para el caso español, el recorrido experimentado durante las
últimas dos décadas por los procesos participativos –PPs- en la política local
(Villasante, 1995; Navarro, 2000; Font et al. 2001; Blanco y Gomà, 2003; Font, Della
Porta y Sintomer, 2014) nos permite abordar cómo y en qué circunstancias estos PPs,
destinados a implicar a la ciudadanía en el proceso de toma de decisiones, pueden llegar
a generar también sentimientos de frustración y decepción. Es decir, si las instituciones
participativas buscan acercar la política institucional a la ciudadanía (Barber, 2003), si
estas acaban generando frustración (y nuevos alejamientos), podrían fracasar en ese
objetivo.
En este trabajo proponemos abordar el fenómeno de la frustración participativa que,
pese a observarse con frecuencia, no ha sido analizado de manera sistemática en el
campo de las innovaciones democráticas (Smith, 2009). Analizamos dos de los
principales mecanismos participativos: los Consejos Consultivos y los Presupuestos
Participativos (PP.PP). La literatura que ha abordado el impacto cultural de los PPs, se
ha centrado principalmente en constatar la aparición de efectos positivos, como por
ejemplo, procesos de empatía e identificación colectiva entre los participantes, así
como, cambio en el sistema de valores y preferencias democráticas (Cohen, 1989;
Jorba, 2010); el establecimiento de nuevos vínculos relacionales (Bherer et al. 2016); la
adquisición de nuevos aprendizajes cívicos (Talpin, 2012; Pincock, 2012); el aumento
del sentimiento de eficacia política externa (Nabatchi, et al. 2012) o la satisfacción con
el funcionamiento de la administración (Wang y Wan Wart, 2007).
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El estudio de la frustración ha recibido una mayor atención en el campo de la acción
colectiva y los movimientos sociales. Hirschman (1996), en su planteamiento sobre los
ciclos de acción colectiva, profundiza en los conceptos de decepción y frustración para
comprender por qué la participación en actividades públicas puede llevar en ocasiones a
que la gente “se queme” recluyéndose al ámbito de su actividad privada, y viceversa, es
decir, un desplazamiento de lo privado a lo público.
La frustración participativa
La frustración participativa puede definirse como un sentimiento vinculado al
incumplimiento de las expectativas generadas a raíz de un proceso participativo.
Obviamente, sin expectativas no hay frustración. Sabemos que la participación puede
estar motivada por expectativas ligadas a su vez a diferentes tipos de incentivos, como
por ejemplo, la búsqueda de influencia política (Verba et al. 1995) y la adquisición de
bienes tanto relacionales (Bherer et al. 2016; Mansbridge, 1973) como estructurales o
materiales (Fung, 2006; Montembault & Goirand, 2016). El objetivo de nuestra
investigación es analizar los procesos y dinámicas ligadas a la participación ciudadana
que conducen a la frustración.
Podemos distinguir dos tipos de factores que facilitan la frustración participativa:
endógenos y exógenos. Hirschman (1996) señala la ocurrencia de tres procesos
endógenos durante la participación que potencian el sentimiento de frustración: uno) la
falta de realismo a la hora de delimitar o establecer las expectativas debido a “la
necesidad de magnificar los beneficios” o las “visiones de cambio”; dos) la “entrega
excesiva” a la acción pública, y por último, tres) la baja calidad del proceso
participativo debido a las limitaciones o rigidices del diseño, sobre todo, cuando existe
una conexión muy indirecta con los procesos decisorios o la participación queda muy
encorsetada y con poco margen de redefinición por parte de los participantes. No
obstante, no deben excluirse otros factores exógenos, más allá del diseño y del momento
participativo, como son: el contexto o tradición participativa, entendiendo por ello tanto
la acumulación y consolidación de experiencias participativas previas (Font & Navarro,
2013) y, por último, el cambio político en el contexto local, sobre todo el ciclo electoral,
el cual parece tener un impacto directo sobre el desarrollo y continuidad de los PPs
(Cooper & Smith, 2012; Font & Blanco, 2007).
Todos estos factores, que pasamos a desarrollar en la siguiente sección, contribuyen a
facilitar la decepción o frustración de aquellos que, según Hirschman, acabarán
abandonando la participación y volviendo al espacio privado o dirigiéndose a nuevas
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realidades de voz, a través de la cuales llevar a cabo la acción colectiva en el escenario
público (Hirschman, 1978).
Posibles fuentes de frustración participativa
El surgimiento de la frustración participativa puede estar asociado en un primer
momento al contexto y tradición participativa de un determinado municipio. Varios
estudios han señalado la importancia del proceso de institucionalización de las
estructuras participativas a la hora de evaluar la satisfacción hacia los mecanismos de
participación ciudadana (Morrell, 1999; Font y Navarro, 2013). En aquellos contextos
donde existe una mayor consolidación de la participación ciudadana, parece que la
insatisfacción ante los PPs es menor que en contextos de débil institucionalización. En
definitiva, la frustración participativa podría entenderse como un sentimiento
modulable, con posibilidad de redireccionarse conforme aumenta la exposición a este
tipo de mecanismos (Font y Navarro, 2013).
Una segunda posible fuente de frustración está relacionada con el diseño del proceso.
Los elementos centrales de cualquier diseño de un PP pueden resumirse en las
siguientes preguntas: ¿quiénes participan, cómo participan y qué se hace con los
resultados? (Baiocchi & Ganuza, 2014; Font y Navarro, 2013; Fung, 2006). Respecto a
los mecanismos de selección de los participantes, estos pueden variar entre primar la
inclusión o la exclusión (Fung, 2006:67). Por otro lado, el tipo de comunicación que se
establece entre los participantes puede priorizar un modelo agregativo fundamentado en
los principios liberales o un modelo deliberativo de mayor intensidad (Fung, 2006;
Morrell, 1999). Por último, el nivel de authority, entendiendo por ello, la relación entre
lo que los participantes proponen y lo que las autoridades realizan (Fung, 2006:69). En
relación a algunos de estos aspectos del diseño, se ha observado una mayor satisfacción
general en aquellos PPs que implican la participación de ciudadanos a título individual,
aunque no de manera exclusiva, frente a una mayor decepción en aquellos procesos
integrados por entidades asociativas (Font y Navarro, 2013).
En tercer lugar, la frustración participativa puede surgir durante la construcción y
gestión de las expectativas. Estas tienen lugar principalmente durante el momento
deliberativo mediante la elaboración de propuestas más o menos formalizadas.
Imaginemos un grupo de ciudadanos, de ambos sexos, de una ciudad mediana española
que deciden participar por primera vez, o no, de manera regular durante cinco meses en
un foro convocado por su ayuntamiento. A él también asistirán miembros de
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asociaciones de vecinos o con intereses específicos, representantes políticos y expertos,
con el fin de debatir y decidir cuáles serán las estrategias de desarrollo económico y
social a adoptar en los próximos años. Es previsible, aunque no del todo seguro, que el
proceso termine con la redacción de un documento, más o menos formalizado, que
contenga un listado de propuestas sobre políticas públicas. Más allá del destino de las
propuestas, cabe preguntarse, ¿qué propone o espera la ciudadanía cuando participa?
Hirschman afirmaba que “es la pobreza de nuestra imaginación lo que paradójicamente
produce imágenes de un cambio total en lugar de expectativas más modestas”
(1986:104). En esa línea, Abers (2007), en su estudio sobre la configuración de las redes
colaborativas en la gestión de las cuencas hidrográficas en Brasil, señala como factor
determinante para la perdurabilidad, el establecimiento de objetivos realistas e
intermedios. De hecho, sabemos que este tipo concreto de expectativas construidas
concretamente sobre la búsqueda de mayor influencia política, si bien son centrales en
acciones colectivas orientadas al sistema político -como la protesta o incluso el voto-
son también particularmente proclives a estar sobreestimadas (véase Verba et al. 1995,
cap.4).2
Por otro lado, algunas investigaciones han ido más allá de la descripción del contenido
de lo que los ciudadanos esperan o proponen cuando participan, haciendo hincapié en
las diferentes expectativas según el perfil de los participantes. Font y Navarro
argumentan que “las expectativas son muy relevantes tanto para el grupo de personas
que han experimentado la participación como para las que no” (2013:9). El problema de
este factor explicativo es que no conocemos bien de qué expectativas o “visiones del
cambio” parten los actores, conduciéndoles a la decepción. Talpin (2012:168-170)
basándose en tres etnografías de presupuestos participativos en Roma, Morsang y
Sevilla, identifica dos procesos principales de decepción: el de aquellos participantes sin
trayectoria política previa, que encuentran estos procesos excesivamente partidizados en
el sentido tradicional; y la de aquellos participantes de izquierda radical que encuentran
estos procesos excesivamente limitados en términos de poder. Los primeros se basarían
en aspiraciones o deseos de una actividad comunitaria no partidista y los segundos se
apoyan en visiones participativas (expectativas) de empoderamiento y generación de
transformaciones radicales.
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En la literatura del comportamiento electoral, se denomina la ilusión del votante (Quattrone y Tversky, 1988)
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Otros estudios han puesto énfasis en los patrones de interacción que se establecen
durante la construcción y gestión de las expectativas. Mansbridge (1973) advertía sobre
cómo la lentitud de los procesos decisorios y la falta de incentivos basados en bienes
relacionales podían causar aburrimiento y fatiga participativa. Ello ocurre cuando la
participación se vuelve repetitiva y se anticipan sus resultados. En este sentido, algunos
mecanismos participativos se basan en metodologías de dinamización que son
percibidas por los participantes como reiterativas, aburridas e infantiles, lo que
popularmente se ha llamado el “post-it-ivismo”, para referirse a las técnicas clásicas
como el árbol de problemas o los flujogramas que se suelen hacer con post-it. (Jiménez
Sánchez y García Espín, 2015). Es decir, no solo las características técnicas o formales
de los PPs, sino la experiencia personal y subjetiva, pueden ser fuente importante de
decepción y cansancio.
Un cuarto momento generador de frustración recogido puede ocurrir durante el proceso
de ejecución e implementación de los resultados de los PPs. Finalizado el proceso
participativo, las propuestas o sugerencias recogidas pueden tener diferentes destinos:
desde la implementación completa hasta la no implementación de todas o algunas de las
propuestas, pasando por la implementación parcial, ya sea porque solo se ha realizado
una parte o porque lo que se ha llegado a realizar es sustancialmente diferente a lo
propuesto. Talpin (2012: 155-156) señala cómo alguno de los participantes en los
Presupuestos Participativos de Sevilla o Roma, experimentaban frustración al percibir
que las propuestas nunca llegaban a implementarse. En algunos casos, la sensación de
incumplimiento y falta tanto de responsiveness como accountability, conduce al
abandono de la participación y al incremento de la desconfianza y los sentimientos de
ineficacia política. Así, en un estudio sistemático de los resultados de la participación
institucional a nivel local en España, se ha observado cómo aquellas propuestas más
desafiantes o transformadoras con respecto a las políticas que venían desarrollándose,
tienen menos posibilidad de ser ejecutadas (Font et al. 2016).
Por último, la frustración participativa puede aparecer tras unas elecciones locales. Es
decir, cuando tiene lugar un cambio de gobierno de diferente partido y la nueva
corporación local debe decidir si continuar o no con el proceso participativo, en caso de
que este sea de carácter permanente. No es difícil imaginar que la suspensión de un
proceso participativo, diseñado como permanente o de larga duración, sea causa de
frustración. No solo entre los que participaron, sino también entre los que planeaban
hacerlo alguna vez (Cooper & Smith, 2012). Existe cierto consenso en afirmar que las
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autoridades públicas no se suele tomar en serio la participación. Esto se debe
principalmente a la desconfianza y desinterés que un proceso participativo desarrollado
bajo el mandato del anterior gobierno por parte de las nuevas autoridades (Cooper &
Smith, 2012:21-28).
Hirschman advirtió que, debido a que las actividades relacionadas con la participación
no son tan repetitivas y frecuentes como es la compra de bienes perecederos, el reajuste
entre las expectativas y las experiencias participativas reales es un proceso lento que
requiere de un aprendizaje. Según este autor, este desajuste puede dar lugar a lo que él
denomina como decepción sólida o no biodegradable: “En estos casos, ese tipo de
decepción puede llegar a adquirir una existencia independiente y afectar al clima
social” (Hirschman, 1996). La suspensión prematura, o cierre inapropiado, de un
proceso participativo podría contribuir a la generación de una decepción sólida que
afectase al clima político y social del municipio y dificultaría la consolidación e
institucionalización de unas estructuras participativas estables.
MÉTODOS3
Un elevado número de investigaciones sobre mecanismos de participación ciudadana
han recurrido al estudio de casos como estrategia de investigación, interesándose
principalmente en aquellas experiencias más influyentes o consideradas como ejemplos
de mejores prácticas (Fung, 2009). Nuestro trabajo analiza procesos típicos o
cotidianos, como oposición a aquellos considerados ejemplares. Nuestro método de
selección de casos ha estado orientado a la identificación de procesos que garanticen al
menos un mínimo de intensidad (Patton, 1990). El punto de partida fueron la base de
datos creada en un anterior proyecto denominado MECPALO y orientado al análisis de
las causas, características y consecuencias de los procesos participativos en el sur de
Europa (Font et al. 2014). Para el presente estudio, establecimos los siguientes criterios
de inclusión y exclusión: haber tenido una duración considerable en el tiempo y contar
con espacios de deliberación en los que poder formular propuestas sobre políticas
públicas (Cohen, 1989). Por otro lado, estudios recientes han llegado a comparar los
impactos entre mecanismos participativos similares, por ejemplo, entre presupuestos
participativos (Sintomer & Ganuza, 2011; Baiocchi et al., 2011). En cambio, las
investigaciones comparando diferentes diseños participativos son escasas. En nuestro
estudio incluimos tres presupuestos participativos y tres consejos consultivos,
3 Para consultar más detalles sobre los aspectos metodológicos, consultar la sección The Back Office en
https://cherrypickingproject.wordpress.com/2016/02/12/the-back-office-methods-cases-data/
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desarrollados en seis ciudades de Andalucía, Cataluña y la Comunidad Autónoma de
Madrid.
Los seis casos se construyeron empíricamente a través del análisis de documentos
(reglamentos, actas, prensa local, etc.) y de la realización de 51 entrevistas
semiestructuradas presenciales que fueron grabadas y transcritas4
. Con el fin de
garantizar una aproximación dialógica, se seleccionaron informantes que representasen
diferentes posicionamientos y tuviesen un conocimiento directo del proceso:
autoridades políticas (7), personal administrativo (11), oposición política (7), y
miembros de grupos sociales –participantes y no participantes- (22) y observadores
externos (4). El hecho de seleccionar a los informantes según su grupo de procedencia
guarda relación con la idea de considerar las entrevistas como ‘Part of Publics’ (Koven,
2014). Koven (2014) señala que los entrevistados suelen hablar en nombre de un grupo
identificable de los cuales ellos son un ejemplo. De ese modo, podemos aproximarnos a
diferentes segmentos de población (2014:504). Por otro lado, la mayoría de nuestros
informantes poseen un elevado conocimiento de las normas de interacción que suelen
guiar toda entrevista. Para evitar que durante las entrevistas el foco se desviase de los
efectos del proceso participativo, recurrimos al empleo de entrevistas semiestructuradas.
El tiempo transcurrido desde la finalización de los procesos (en aquellos que no
continúan) hasta la realización de las entrevistas, nos permitió por otro lado objetivar las
valoraciones finales -a través de los testimonios directos de los participantes- evitando
así la posible distorsión producida por el habitual sentimiento de entusiasmo, o
tensiones, tras el momento deliberativo (Font & Navarro, 2013).
Partimos de un guión de entrevista que recogía las principales dimensiones presentes en
la literatura, el cual fue testeado durante una fase exploratoria basada en entrevistas a
expertos académicos sobre participación ciudadana (García Espín y Jiménez Sánchez,
2015). Como consecuencia, los resultados obtenidos se organizaron alrededor de la
clasificación de efectos creada tras la revisión de la literatura. Dicha clasificación no
permaneció inalterable durante el trabajo de campo, sino que estuvo en continuo diálogo
con la evidencia empírica que iba apareciendo durante el trabajo de campo. Una vez
transcritas las entrevistas, estas fueron codificándose utilizando NVIVO®
. Para el
proceso de codificación adoptamos la propuesta de Miles y Huberman (1994:57).
Primero utilizamos códigos descriptivos que identificasen los principales efectos. El
4 El trabajo de campo fue realizado por los autores.
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siguiente paso fue conectar más estrechamente dichos efectos con el marco teórico, lo
cual requirió del uso de unos códigos interpretativos. Por último, para reconstruir los
micro procesos generadores de frustración fue necesario utilizar pattern codes, surgidos
en torno a las principales fuente de frustración participativos.
Contextualización de los estudios de casos.
Los tres presupuestos participativos (PP.PP) fueron impulsados por sus ayuntamientos
en el contexto de relativa expansión de este tipo de mecanismos, durante la segunda
mitad de la década pasada. Todos ellos se llevaron a cabo bajo gobiernos de coalición
entre el PSOE, como principal partido, e IU. Mientras que los PP.PP de Madrid y
Cataluña tuvieron el apoyo de las concejalías con más peso (Presidencia y Hacienda) y
gestionadas por el principal partido, en el caso del de Andalucía, el PP.PP estuvo
apoyado principalmente por la concejalía de participación, bajo el mando de IU. Esta
diferencia en el grado de apoyo institucional es fundamental para entender las
dificultades del PP.PP desarrollado en Andalucía, pese a su ambicioso diseño inicial. El
PP.PP de la Comunidad de Madrid duró 6 años y fue suspendido en 2011, tras la
victoria del Partido Popular en las elecciones locales. Con el regreso del PSOE tras los
últimos comicios locales el proceso fue restaurado. En el caso de los PP.PP de Cataluña
y Andalucía, ambos fueron suspendidos igualmente en 2011 por el nuevo gobierno
local, una coalición de izquierdas y el Partido Popular, correspondientemente.
Los consejos consultivos analizados poseen orígenes diferentes entre sí. El Consejo
Consultivo en Cataluña fue resultado de la iniciativa personal del alcalde, perteneciente
al PSC, tras conocer una experiencia similar en la ciudad de Barcelona. Este
instrumento participativo generó expectativas en las entidades asociativas y en los
propios representantes públicos. Se concebía como parte de un sistema de consejos
asesores sectoriales (mujer, sanidad, bienestar, etc.) similar al de grandes ciudades como
Barcelona. El consejo consultivo de entidades en la Comunidad de Madrid, formado por
representantes de diferentes asociaciones, se inició con el objetivo de que estas
participasen en la elaboración de los presupuestos municipales en relación al capítulo
dedicado a inversiones. No obstante, debido a restricciones presupuestarias como
consecuencia de una difícil situación económica, el consejo vio suspendida la
posibilidad de realizar propuestas sobre inversiones. Tanto el consejo consultivo de
Cataluña como el de Madrid, mostraron un bajo nivel de interacción y su rol fue más
informativo que consultivo. Por otro lado, el consejo consultivo de Andalucía mostró
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mayor capacidad de influencia política debido tanto a su proceso de creación que
detallamos más adelante, como al establecimiento de unos objetivos bien definidos y
compartidos por la mayoría de las asociaciones.
RESULTADOS
A continuación presentamos los resultados, centrándonos en cuatro micro procesos
generadores de frustración participativa relacionados con: el diseño participativo, la
construcción y gestión de las expectativas, la ejecución e implementación de las
propuestas y, por último, el cambio político en el contexto local. Cada uno de estos
procesos queda ilustrado a través del análisis de un estudio de caso en el que su
incidencia resultó más evidente. Seguidamente, se presenta un caso en el que las
expectativas fueron correctamente gestionadas, no evidenciándose procesos importantes
de frustración.
El diseño participativo como generador de frustración
Como vimos anteriormente, ciertos aspectos del diseño de los PPs pueden contribuir a
la insatisfacción y frustración participativa (Font y Navarro, 2013; Fung, 2006). Durante
el Consell de Ciutat analizado en Cataluña tuvieron lugar procesos de frustración
participativa relacionados con el método de selección de los participantes, el modo de
comunicación y los vínculos con las esfera decisorias.
En el Consell participaban un nutrido grupo de representantes de entidades asociativas
de todo tipo y también un grupo de ciudadanos elegidos por sorteo. Se celebraban tres
sesiones por año y contaban con una agenda propuesta por el equipo de gobierno, si
bien en el turno de ruegos y preguntas las entidades formulaban requerimientos. Todos
los actores entrevistados apuntaron a un incremento inicial, aunque moderado, de las
expectativas positivas. Los representantes políticos, por su parte, esperaban encontrar
una demanda participativa mayor y más dinámica para enriquecer sus políticas. Por otro
lado, los actores de la sociedad civil entrevistados señalaron una moderada excitación
inicial respecto a las posibilidades de tener una relación más directa e influyente sobre
el Ayuntamiento. Como explica Manuel, el presidente de una asociación de vecinos:
“no potencian esa relación y no potencian que los ciudadanos trabajen a través de
entidades, sino [que potencian]el ‘yo soy el epicentro’ y todo tiene que pasar por mí,
que yo creo que es una asignatura pendiente…”. En su entidad, se desarrollaron ciertas
expectativas de ganar protagonismo frente a la habitual decisión “epicentrada” en la
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propia administración y representantes públicos; sin embargo, esa expectativa se vio
frustrada.
El modo de selección de los participantes era percibido como un corsé que dificultaba el
dinamismo y al que algunos colectivos no consiguieron adaptarse, abandonando el
espacio.5 Una de las regidoras en el gobierno municipal explicaba cómo el diseño del
consejo, basado en nominaciones cada cuatro años no se adaptaba a las motivaciones ni
a las dinámicas de las propias asociaciones: “los Consells de Participasió al ser
nominales son un corsé, si no puede ir fulano no puede delegar en otra persona de la
entidad”. Así, otro edil de la oposición manifestó que se produjo una desilusión por la
baja asistencia y la escasa movilización de los actores asociativos: “porque convocas,
convocas y no vienen porque no hay esa demanda”. El propio formato de selección de
participantes y su inflexibilidad causaba sentimientos de frustración y encorsetamiento.
En segundo lugar, el formato consultivo de las deliberaciones sobre temas delimitados
por el propio consistorio era considerado otra fuente de frustración. Otros estudios se
han referido a ello con el concepto de participación “constreñida” (Eliasoph, 1998). La
portavoz de una asociación de mujeres que abandonó tempranamente el Consell expresó
su “desilusión” ante la estrecha delimitación de los temas6: “Porque todo lo que son
órganos participativos, no les interesa. A ellos les interesan cosas cerradas, donde tú
vas, haces esto, lo otro y ya está. Pero... O te dicen ‘mira, vamos a trabajar este tema,
este y este tema’". Las asociaciones que cultivan un programa político crítico (como es
el caso de esta asociación de mujeres feministas) perciben un fuerte constreñimiento en
su participación y un sentimiento de incapacidad para influir en la agenda. Aparte de las
reuniones ordinarias, se realizaron tres foros participativos más intensos donde se
trataron las temáticas de civismo, cultura y comercio. Se trataba de talleres
monográficos para la elaboración de sugerencias para los planes gubernamentales.
5 Representantes de los grupos políticos, alcalde y vicealcalde. Técnico de Participación (como
secretario). Una selección de representantes de entidades asociativas, elegidos de manera nominal (es
decir, a personas concretas) durante toda la legislatura. Representantes de entidades de cada consejo
sectorial: 5 personas de entidades (propuestas por el alcalde), 5 representantes de entidades vecinales
(elegidos por la FAAVV), 5 hombres/mujeres de “especial relevancia” (nombradas a propuesta del
alcalde), 10 ciudadanos elegidos aleatoriamente de un registro, 10 representantes de entidades elegidas
por el alcalde del registro de entidades. 6 No hay unas temáticas determinadas, pero el Consell puede emitir informe, impulsar iniciativas,
conocer y debatir las ordenanzas, apoyar a los consejos sectoriales, hacer propuestas de orden del día para los plenos, ser consultados por el alcalde o el pleno, solicitar audiencia (reglamento de funcionamiento, ROM).
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En tercer lugar, los actores implicados identificaron una falta de claridad en la conexión
con las esferas decisorias, diluyéndose las expectativas de mayor influencia política. En
uno de los foros se realizó un diagnóstico de la situación del comercio local y una serie
de recomendaciones. Este taller participativo fue dinamizado por los técnicos
municipales de comercio con metodologías participativas, lo que le confería un aspecto
novedoso y cercano a la administración. Sin embargo, la propia técnica dinamizadora
explica que “no ha habido una continuidad de este tipo de jornadas… ni se ha visto
relacionado de manera directa… pues luego en el programa… los próximos cuatro
años la administración ha incorporado esto”. No se dio un procedimiento claro y
explícito sobre la incorporación de resultados y propuestas a las políticas locales,
generando un sentimiento de frustración y disolución de la influencia esperada por parte
de los colectivos asociativos.
A partir de 2011, el consejo no se volvió a convocar y a la altura de 2014 estaba aún
pendiente de redefinición. Los actores asociativos entrevistados junto con otros
participantes de perfil técnico o político pusieron de relieve el escaso interés de las
partes en reactivar el proceso. Como explica uno de los participantes de la oposición
política: “me da la sensación de que no produce una gran alegría la convocatoria, si a
una entidad no la convocan…Seguro que le hubiese gustado que la convocasen, pero
esa decepción no le llevará a ponerse a llorar, para entendernos”. Entre los actores
asociativos de la ciudad, la participación en ese espacio no se considera un bien
altamente preciado porque el proceso, su diseño y características, no garantizan ni
estimulan una influencia directa. No generó una estructura percibida como una
oportunidad política (de influencia) valiosa.
La construcción y gestión de las expectativas
A continuación nos centramos en cómo se gestionan las expectativas según tres
aspectos: qué se propone o espera de un proceso participativo y en qué se caracterizan
los patrones relacionales establecidos en dicho proceso.
En relación al consejo consultivo analizado en Madrid, un representante de una
asociación de vecinos percibió una reiteración temática en el contenido de las
propuestas o sugerencias: “Los temas se van casi reproduciendo, unos porque son
similares... normalmente las acciones son pues la acera, el tema del arbolado de no sé
dónde...quiero decir que hay muchos temas dentro del municipio que aun no siendo los
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mismos son similares, unos porque el tema es similar, otros porque son propuestas que
tiene que tener un componente presupuestario que no se le ha dado”.
Por un lado, observamos como la percepción de reiteración e irrelevancia sucede en un
contexto de limitación de la influencia política de este consejo, el cual había sido
concebido inicialmente como un espacio para generar propuestas en una suerte de
presupuesto participativo local sobre inversiones e infraestructuras. Una vez suspendida
esta competencia del consejo, los participantes resaltaron esa percepción de inocuidad e
irrelevancia política.
Por otro lado, los patrones de interacción más proclives a generar frustración durante la
elaboración de las propuestas se caracterizan por la lentitud, la opacidad y el
aburrimiento. En los Presupuestos Participativos analizados en Andalucía, el entusiasmo
inicial de los participantes fue deteriorándose al comprobar el excesivo coste de tiempo
que requirieron las negociaciones con la administración7. El portavoz de una asociación
relató cómo para ellos el proceso significó una oportunidad para introducir
reivindicaciones históricas de una barriada con muchas carencias en servicios e
infraestructuras básicas (acerado, recursos deportivos, de ocio, juveniles e infantiles,
etc.). Durante la primera ronda de asambleas en 2008-2009, los vecinos de esta
asociación formularon la necesidad de construir una escalera en un desnivel peligroso
entre dos calles. La lentitud en su implementación les llevó a no implicarse en la
segunda ronda de asambleas. Como explicó el vice-presidente de la asociación: “Es que
esa propuesta de la escalera… es que era muy sencilla, eso costaba muy poco dinero y
eso lo hacía la misma delegada municipal. No tendría que haber ido ni por
presupuestos participativos, pero no sabemos... y se dilató, tardó por lo menos dos años
en hacerse”. Los técnicos y facilitadores afirmaron haber realizado una exposición de
los procedimientos administrativos, atendiendo a sus fases y tiempos, con el fin de
gestionar las expectativas. No obstante, muchos participantes se frustraron por la
incomprensión de dichos plazos. Los participantes percibieron además el proceso como
un camino lleno de arduas negociaciones y protestas frente a los técnicos municipales
para “pelear” por la viabilidad técnica de sus propuestas. Raúl, el vice-presidente de la
asociación antes mencionada afirmaba:
7 Sin embargo, Verba et al. 1995 señalan que la dedicación (el coste elevado) puede ser un motivo de
satisfacción (paradójicamente se puede convertir en una gratificación o beneficio) si se comprueba que sirve para algo.
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“Los técnicos participaban con órdenes de poca colaboración en el fondo… Todo
intentaron darlo como no viable (…) A mí particularmente me frustró tanto, que yo en
los siguientes presupuestos participativos fui a las asambleas, pero luego no llegué a
presentar ninguna propuesta más. Ya en lo último casi que no fui, porque veía que no,
que había trabajado mucho, había estado haciendo sin ninguna obligación, porque
estas cosas son cosas voluntarias, con un interés por ayudar a los vecinos, y te
encuentras con un muro” .
La administración es percibida como un “muro” que bloquea las demandas surgidas de
la ciudadanía: “En muchos casos simplemente no estaban [las propuestas habían
desaparecido de los documentos], no se había ni informado de cuál era la situación,
entonces... Cuál era el problema, hubo muchas discusiones para conseguir levantar
muchas propuestas, porque no se habían valorado adecuadamente. Se veía claramente
que... se intentó hacer lo mínimo posible.” “Ahora...está costando que vuelva otra vez la
gente a querer participar”
Tras una participación intensa y voluntaria, una experiencia muy costosa en términos de
tiempo, se percibe como una falta de transparencia por parte de la administración.
La implementación de los resultados
Otra de las dimensiones más concluyentes que encontramos en nuestros estudios de
caso es la frustración inducida por la defectuosa implementación de las propuestas. La
gestión de las propuestas surgidas de los PPs jugó un papel decisivo en la memoria de
los entrevistados.
El presupuesto participativo analizado en Cataluña, de carácter vinculante, implicaba
una partida presupuestaria de 4 millones de euros y un procedimiento claro y explícito
que permitía formular proyectos de obras públicas importantes. Estos eran sometidos a
consulta entre aquellos ciudadanos mayores de 16 años. Más de 7600 ciudadanos
votaron y 220 se implicaron en las mesas de elaboración y selección de las propuestas.
Sin embargo, de las 10 propuestas elegidas por la ciudadanía8 .), a la altura de 2014,
algunas no habían sido todavía ejecutadas, se encontraban a medias o el gobierno
municipal había decidido desecharlas.9
8 Un centro de acogida para personas sin hogar, un skate park, la remodelación de un bulevar de un barrio periférico, mejorar de la accesibilidad viandante en otra zona periférica, mejora de acceso a un centro de salud, eliminación de barreras arquitectónicas, adquisición de material para entidades ciudadanas, aparatos de gimnasia, parque infantil, etc. 9 La explicación pública fue el contexto de crisis y la congelación de los fundos municipales de inversión
en obras públicas.
15
Todos los entrevistados mostraron algún sentimiento de frustración. El caso más
significativo fue el de un grupo de jóvenes skater que habían diseñado, junto con
arquitectos, un proyecto de skate-park, habían defendido y presentado su propuesta en
distintos barrios, entidades asociativas y ante diversas autoridades. Este colectivo ponía
sobre la mesa el problema del ocio juvenil y de la falta de espacios públicos de
sociabilidad para adolescentes, al tiempo que proponían una alternativa a las quejas
vecinales por la práctica del skate en vías públicas para transeúntes. Tras el anuncio del
alcalde de la no construcción del skate-park, los líderes de la entidad fueron a
denunciarlo a la prensa, reavivando así el conflicto local. El portavoz del grupo de
skaters relataba: “Todo lo que se ha prometido y lo que hemos hecho no ha servido para
nada, hemos dedicado muchas horas de nuestra vida, la arquitecta que nos ayudó, la
entidad, los vecinos que nos votaron, la ilusión de mucha gente”. Al ver que la
propuesta aprobada no iba a ser ejecutada, los miembros del colectivo, tres años
después, no se plantearon volver a colaborar con el Ayuntamiento, incluso cuando este
había dado las explicaciones oportunas, tales como, el escenario de recortes y la crisis
económica. Aunque otras propuestas sí fueron implementadas, el hecho de que una
propuesta de tal relevancia, apoyada por un grupo juvenil, no se materializara dejó esa
memoria de arbitrariedad, falta de respuesta y sentimientos de no influencia. Como
relata el joven skater: “Entonces al final todo eso queda en agua de borrajas (…) el
único proceso que me queda es ir al juez y denunciar”.
En ese mismo proceso participativo, otra propuesta fue modificada en el periodo de
ejecución abriéndose conflictos con diferentes entidades asociativas. La percepción de
frustración entre los actores asociativos se incrementó cuando, tras haber realizado un
arduo trabajo de elaboración de propuestas, estas son modificadas por el gobierno sin
consenso. Un conjunto de ONGs había conseguido aprobar la propuesta de construcción
de un albergue para personas sin hogar. Las protestas de los vecinos de la ubicación
original hicieron que el Ayuntamiento reubicase esa obra en una nueva localización,
abriéndose un nuevo conflicto con los vecinos de esa nueva zona. Este proceso
conflictivo generó igualmente frustración y decepción entre los participantes que
esgrimen un comportamiento arbitrario por parte del gobierno municipal. Uno de los
concejales de ese mismo gobierno reflexionó durante la entrevista sobre estos efectos:
“Se entra en una dinámica, hay una especie de oposición por parte de la entidad
vecinal de aquel barrio y se ha de reubicar el albergue... Eso le hace perder
credibilidad al propio proceso/…Tú te sientes defraudado o defraudada/… Si luego al
16
final no acabas cumpliendo en la ejecución, porque todo el proceso previo ya lo has
cerrado, acabas cuestionándotelo ¿no? Y luego te acabas llenando la boca de… lo
mala que es la desafección política”
Para este concejal se entró en una “dinámica” de pérdida de credibilidad tras el evento
participativo. Esa pérdida de credibilidad se tradujo en un sentimiento de decepción y
fraude por parte de algunos colectivos asociativos. Siendo ello interpretado por el
político como una contribución negativa a una cultura más amplia de desafección
política que habría en la sociedad.
Cambios en el contexto político local
El ritmo de la política representativa local produce una serie de condicionantes en los
procesos participativos, así, los cambios de gobierno local (de legislador) pueden
ocasionar revisiones de los procesos que den lugar a situaciones de frustración
participativa. Un elemento a sortear es la posible falta de compromiso político, por parte
de las autoridades locales, que garantice la continuidad del proceso participativo en caso
de que el gobierno local cambie tras las elecciones o diferentes escenarios de pérdidas
de confianza por parte del pleno local. También pueden existir -o esgrimirse-
impedimentos que escapan a la voluntad de las autoridades locales y que imposibilitan
que el proceso participativo siga funcionando (por ejemplo, la congelación de fondos
presupuestarios). A continuación, ilustramos cada uno de estos dos detonantes de
frustración participativa a través de dos casos concretos.
En este sentido el caso de presupuesto participativo analizado en la región de Madrid
ilustra ese proceso de frustración ocasionada por la interrupción del proceso
participativo. Después de cinco ediciones de Presupuestos Participativos, y tras la
victoria del Partido Popular en las elecciones locales de 2011 -principal partido de la
oposición hasta ese momento- el proceso participativo quedó suspendido. Tras las
elecciones locales de 2015, el proceso volvió a reanudarse. No obstante, el episodio de
la suspensión en 2011 cristalizó en la memoria de los participantes y, especialmente, en
los miembros de la sociedad civil. La suspensión del proceso fue un tema destacado en
la mayoría de las entrevistas que realizamos cinco años después de su cancelación. Una
de las principales causas de frustración fue el cierre del proceso (y la manera en que éste
se hizo) cuando el Partido Popular llega al gobierno local. Todos los entrevistados
señalaron la falta de interés, e incluso desprecio, hacia los Presupuestos Participativos
por parte del entonces líder del partido de la oposición, y posterior Alcalde. El siguiente
17
fragmento corresponde a un vecino, de avanzada edad, que participó de manera
individual en el proceso y que, a su vez, se trata de un informante clave para entender la
historia reciente del municipio, ya que ostentó cargos de responsabilidad política e
institucional, como miembro activo de un partido político de izquierdas y un sindicato:
“Estos 4 años que han pasado -que esperemos que cambie el signo político- al principio
hubo un esfuerzo serio por ver si se podía continuar [los presupuestos participativos],
pero la carta del Alcalde nuevo diciendo ‘que qué era eso de los Presupuestos
Participativos, que los Presupuestos eran presupuestos y los tenían que hacer los
concejales”. La idea de deslegitimación de la participación ciudadana, por parte del
nuevo Alcalde, como modelo a través del cual gestionar una parte del presupuesto
municipal está presente en el resto de las entrevistas10
. La concejala encargada entonces
de los Presupuestos Participativos, y actual Alcaldesa del municipio, afirmaba: “no
recuerdo muy bien si era todavía candidato o era ya Alcalde, pero era por esos
momentos, le preguntaron que qué tenía pensado hacer con los Presupuestos
Participativos, y el Alcalde declaró de manera directa que no sabía qué era eso de los
Presupuestos Participativos, ‘que los Presupuestos Municipales son los Presupuestos
Municipales que los gestiona el gobierno municipal y que no tiene que haber nadie más
tomando decisiones a ese respecto”.
Intentamos contactar, sin éxito, con algún representante del Partido Popular de la
localidad, para conocer su versión como miembro de la oposición durante el proceso
participativo y como gobierno durante la realización de las entrevistas. En su lugar,
pudimos conocer la particular visión de dos miembros de un partido político de reciente
creación, y sin referente nacional directo, cuyo origen está vinculado a los movimiento
sociales surgidos alrededor del movimiento 15M. Los entrevistados, en su rol de
activistas altamente comprometidos, nos mostraron su visión crítica con el proceso:
“empezó [el proceso participativo] a ser así, a ser manejado por las redes clientelares11
del partido de turno, hasta que bueno... llegó el Partido Popular y dijo que eso se
acababa porque ni les interesaba si quiera lavarse la cara, y lo hicieron desaparecer”.
Es decir, para estos participantes, el nuevo partido en el gobierno local simplemente
desprecia y se muestra desinteresado hacia la participación de la ciudadanía y la
sociedad civil.
10
El representante de una asociación de ocio juvenil expresaba la misma idea: al PP, no le parecía mal, vamos no que no le pareciera mal, o sea no le parecía ni fu ni fa. O sea esto es una cosa que hacen los otros, y les importaba una mierda, literal. 11
Ver Montembault (2016) para profundizar en la idea de clientelismo en los procesos participativos.
18
Por último, la frustración no se desencadenó sólo por la interrupción de los presupuestos
participativos (y la ruptura política con el nuevo partido en el gobierno local), también
se produjo un “cierre defectuoso” y conflictivo. Según los entrevistados, se vio
paralizado el proceso; pero también la implementación de las propuestas que aún
quedaban por realizar del curso anterior. Según el representante de una asociación
vecinal destinada a crear auto empleo en su barrio: “Estaba terminándose el anterior
proceso cuando el cambio de gobierno municipal. El Partido Popular gana, pero sin
mayoría absoluta. Entonces hay una votación de PSOE, IU, UPYD, y no sé qué, porque
se mantenga el proceso, al menos cerrar el anterior, se vota que sí. Y el PP dice ‘bueno
vale lo cerrare’, pero no lo llegó a cerrar”. Por tanto, lo que observamos aquí es que
los participantes de la sociedad civil perciben un “mal cierre” en el que el gobierno
local, incluso, se desprende de la responsabilidad de implementar las propuestas
aprobadas en anteriores procesos participativos y refrendadas por el gobierno local
anterior.
En otro proceso participativo observamos cómo también se dio un semi-cierre de la
participación que generaba frustración en los participantes de la sociedad civil. El
segundo proceso participativo, parcialmente truncado, corresponde a un Consejo
Consultivo formado por entidades asociativas con diferentes intereses sectoriales.
Actualmente sigue en funcionamiento y su origen se remonta a 2002, siendo el más
longevo de los seis procesos analizados en este trabajo. Se desarrolla en un municipio
de la zona este del área metropolitana de Madrid donde gobierna desde 1979, excepto
durante una legislatura, prácticamente el mismo partido político de izquierdas. El
proceso participativo posee, en su diseño inicial, una característica que lo diferencia del
modelo tradicional de consejos consultivos. Entre sus principales funcionales destacaba
la de implicar a las entidades asociativas allí presentes en la elaboración de los
presupuestos municipales de obras públicas e inversiones, a través de la presentación y
debate de propuestas. Esta competencia fue suspendida debido a las restricciones
presupuestarias en las haciendas públicas locales en 2012.
En todas las entrevistas realizadas, la principal causa de frustración observada es la
paralización de, lo que ellos denominan, los Presupuestos Participativos del Consejo
Local de Entidades. Según los informantes, los PP.PP estaban destinados solo al
capítulo de inversiones del gasto municipal y, debido a la crisis económica se
paralizaron. Ello generó unas expectativas altas aún latentes, tal y como se observa en
las palabras del representante de una asociación de vecinos afín al gobierno local: “yo
19
negativo lo que he observado es que muchas veces te creas más expectativas de lo que
realmente puedes abarcar, es decir cuando empezó esto, hace 15 años más o menos,
piensas que realmente tu capacidad de actuación como asociación vecinal, y en el
Consejo Consultivo, va a ser más amplia, va a posibilitar que puedas hacer más
propuestas que se lleven a cabo y luego te das cuenta de que las restricciones
presupuestarias son muchas y entonces el tema de los presupuestos participativos
todavía es una asignatura pendiente”.
No obstante, salvo la representante del grupo político de la oposición, todos los
informantes evitan culpar directamente de su paralización al gobierno, percibiéndose
muestras de resignación y alineamiento ideológico, típicas de las coaliciones político-
sociales locales (Navarro, 2000). Un ejemplo de ello lo encontramos en los testimonios
de los representantes de las dos principales asociaciones de vecinos: “Lo tenemos muy
bien estructurado a nivel orgánico, pero a nivel digamos real, en la práctica, por
diversos temas, no quiero...digamos que tenga la culpa este gobierno municipal, sino
simplemente es que hay muchas restricciones”; “Muchas veces da la sensación de que
bueno, pues ya se viene un poco a toro pasado, no porque se haga por maldad política,
porque eso no se hace”.
En este segundo caso de consejo consultivo también en Madrid, la frustración se deriva
de la limitación de la influencia, sin embargo, es una frustración más atenuada pues se
atribuye la responsabilidad a actores externos ajenos a la localidad y se ha mantenido el
espacio participativo (si bien mermado).
Procesos no frustrantes. La frustración no es insalvable
El análisis de nuestros casos también nos indica que, las experiencias participativas no
necesariamente conducen a las diversas formas de decepción. En concreto, la tendencia
hacia la frustración se reduce cuando aparecen elementos que modulan las expectativas
de influencia (Abers, 2007), se alcanza un nivel mínimo de satisfacción con el
procedimiento y las dinámicas participativas que se generan la percepción de logros. Es
decir, se produce un proceso de identificación y cierre de la influencia política.
Solo en uno de nuestros casos analizados, los entrevistados señalaron que los
participantes miembros de la sociedad civil no habían caído en la frustración; es decir,
se observaban dinámicas sostenidas de compromiso y adhesión hacia proceso, y
percepciones de influencia que no han sucumbido a la frustración participativa.
20
El proceso participativo que presentamos a continuación se trata de un Consejo
Consultivo, desarrollado en una ciudad intermedia de Andalucía, en funcionamiento a
día de hoy y compuesto por entidades asociativas pertenecientes al área de bienestar
social y voluntariado. Su creación tuvo lugar hace diez años a través de un proceso
participativo que duró un año. En este proceso encontramos algunas muestras de
frustración y decepción individuales, pero están relacionadas con el cansancio, la
saturación y la impotencia a las que están expuestas las organizaciones de la sociedad
civil que, en un contexto de recortes y en una de las provincias (Cádiz) con mayor
desempleo de España, proveen servicios gratuitos relacionados con el bienestar de los
vecinos y vecinas de su municipio. Esta frustración inducida por el cansancio es relatada
por una representante de una asociación:
“No creo yo que sea el funcionamiento [del consejo] para nada. No porque yo esté
dentro de la comisión permanente (…) Veo que el desánimo que tú tienes en tu propia
asociación te lleva a valorar exactamente a dónde vas y dónde no vas, para no perder
un tiempo precioso que lo puedes estar dedicando, en estos momentos tan difíciles, a
otras labores (…) Porque cuando tú en tu vida personal estás bien, tienes un buen
trabajo, tienes unos ingresos más o menos buenos, pues colaboras con esas
asociaciones (…) Cada vez tenemos que estar luchando más, porque cada vez tenemos
menos ayuda administrativa y ahí llega la desgana porque tu encima que tienes que
luchar día a día, resulta que ahora tienes que estar en todas partes”.
Pese al agotamiento y desánimo mostrado en el fragmento anterior por la representante
de una asociación de enfermos mentales y miembro de la Comisión permanente de este
consejo sectorial, los actores asociativos entrevistados y otros actores no analizan este
proceso participativo desde la frustración sino, al contrario, desde la satisfacción de
expectativas y la realización de la influencia política. A continuación presentamos las
claves de este proceso:
En primer lugar, se trata de un proceso con un diseño sólido. Aunque la primera
asamblea oficial de este consejo tuvo lugar a comienzos de 2007, su origen se remonta
cinco años atrás con la creación de la Oficina Municipal del Voluntariado.
Transcurridos tres años, las asociaciones pertenecientes a esta área de actuación
comenzaron a demandar un órgano público o espacio en común donde poder reunirse y
tomar decisiones. El personal técnico del área de participación del ayuntamiento, en
colaboración con una asesoría externa, llevó a cabo durante un año (2006) un proceso
participativo intenso orientado a la creación del futuro consejo local del voluntariado, de
21
carácter permanente. Ese año sirvió para elaborar conjuntamente un reglamento de
funcionamiento del consejo. Abers (2007:1458) señala la necesidad de construir
identidades colectivas faciliten la colaboración entre actores. Destaca la necesidad de
prácticas de movilización previas que ayuden a establecer redes de confianza entre los
participantes, y este consejo de voluntariado contaba con una trayectoria previa en este
sentido. Además, por exigencia de la ley autonómica del voluntariado, dicho consejo
estaba obligado a tener una composición paritaria, en relación al número de miembros
pertenecientes a la sociedad civil y a la administración. Por tanto, el diseño de la
membresía (paridad), el tipo de entidades asociativas de carácter social (sindicatos) o
dedicadas a bienestar social (ONG’s) que ya tenía un recorrido previo alrededor de la
Oficina de Voluntariado, así como el modo trabajo previo realizado en torno al
funcionamiento del concejo permitieron que éste haya funcionado con una alta adhesión
de las entidades asociativas implicadas, que han ido incluso modulando sus expectativas
conforme se han producido cambios en el gobierno local y su hacienda.
En segundo lugar, los sentimientos de aburrimiento y fatiga se ven mitigados por el
hecho de que los participantes comparten un parecido estilo participativo (Mansbridge,
1973). En el consejo no se establecen unos vínculos afectivos, emocionales e
identitarios tan fuertes e intensos como en algunos de los movimientos sociales,
organizados al margen de la administración pública, como pueden ser por ejemplo los
grupos LGTBi, de autoconsumo, de tercera edad, etc. No obstante, todos los
entrevistados destacaron la preparación conjunta de eventos realizados más allá del
contexto del consejo. Un episodio regular en la vida de este consejo es el acto de
entrega de los premios del día internacional del voluntariado, tal y como expresó la
representante de una asociación: “Para mí es muy importante lo que se vio en el acto,
en el día internacional del voluntariado (…) Yo creo que es un acto muy emotivo y que
influye mucho en el que está metido en este mundo”. El representante de otra asociación
también recordaba como algo especial la organización de una exposición informativa
orientada a la ciudadanía sobre voluntariado: “una iniciativa de la que yo me siento
partícipe, aunque no la pude después disfrutar, pero fui partícipe, fue una jornada de
acercamiento del voluntariado a la ciudadanía, en una plaza principal de aquí de
[nombre municipio]”. En suma, se realizan actividades fuera del espacio de este consejo
sectorial de participación que contribuyen al establecimiento de lazos entre los
miembros asociativos participantes.
22
En tercer lugar, el proceso no se ha visto truncado pese a los diferentes cambios de
gobierno del municipio. Desde 1979 hasta 2003 el municipio estuvo gobernado por el
mismo alcalde. Desde entonces, han tenido lugar cuatro cambios de gobierno y han
gobernado tres alcaldes diferentes, pertenecientes a dos partidos políticos distintos. La
exconcejala que impulsó el proceso en el año 2006 señalaba que en el momento de
creación del consejo local del voluntariado se partía de un sentimiento generalizado de
desconfianza hacia la participación ciudadana en la localidad como consecuencia de
unos presupuestos participativos iniciados en 2004 y, según su opinión, mal
ejecutados12
: Las reglas del juego deben estar muy bien establecidas, entendidas y
aceptadas por todo el mundo y los objetivos tienen que estar claros y sobre todo es
fundamental la rendición de cuentas. Si todo eso no se da, se genera frustración, que
fue lo que yo me encontré cuando entré como delegada de participación ciudadana”.
En este consejo ha tenido lugar un trabajo intenso, tanto antes de ponerse en marcha
como después, de definición y negociación de las reglas del juego, competencias y
dotaciones presupuestarias.
Por último, en cuarto lugar, no existe en este caso, como diría Hirschman (1996) un
error de cálculo en la construcción social de las expectativas. El papel del consejo está
tan definido que no crea grandes expectativas pero tampoco las defrauda, tal y como
puede apreciarse en las palabras de la técnica de participación del ayuntamiento, en las
de la ex concejala y en las de la actual concejala de participación, por ese orden:
“Si el Consejo Local de Voluntariado hubiese influido en todos estos cambios,
deberíamos de tener un premio a nivel mundial. El consejo local es una cosa muy chica,
somos un granito”.
“¿Aspecto negativo? Fíjate si tengo buena experiencia. Mira, no se generó ninguna
frustración porque nunca se pidió nada especial, salvo campañas de sensibilización”.
“Yo destacaría del Consejo, primero, la capacidad de raciocinio. Es un consejo
muy de pensar las cosas, nada exaltado. Es que no encuentro la palabra exacta.
Pero en el sentido de decir que con los pies en la tierra. Es el consejo con más
pies en la tierra y eso ha provocado cambios positivos”.
Ese ajuste de las expectativas, tan positivamente ensalzado por parte de la
administración local, también se observa en los grupos sociales, aunque entremezclados
12
De hecho, los presupuestos participativos a los que se refiere la ex concejala tuvieron que ser
suspendidos en 2008, tras su tercera edición, por falta de coordinación y compromiso político a la hora de
implementar las propuestas, las cuales tuvieron finalmente que ejecutarse con cargo a otros planes.
23
con sentimientos de resignación. Como argumenta el representante de un grupo de una
entidad dedicada al bienestar social:
“Los medios que hay son los medios que hay. Y por mucho que nosotros recemos no
nos van a dar la luna... Otra vez la luna no nos la van a dar. Está claro”.
En este proceso, es esa clara definición de reglas, objetivos y capacidades lo que
produce unas expectativas moderadas en los participantes de la sociedad civil que no se
ven frustradas, y que además, culminan en situaciones de percepción de influencia
cuando se materializan las campañas que se proponen en el marco del consejo (por
ejemplo, las actividades del Día del Voluntariado). Sin embargo, esa moderación de las
expectativas conjuntamente con la realización de la influencia esperada, contrastan con
la escasa ambición del proceso participativo que se limita al ámbito del voluntariado
local, área que se ha visto severamente afectada por las políticas de austeridad y la
limitación de gasto local.
CONCLUSIONES
Nuestro análisis de procesos participativos “típicos”, es decir, hasta cierto punto
representativos de la experiencia participativa más habitual en las administraciones
locales durante la última década en España, confirma la ubicuidad de la frustración
participativa. Dándose esta tanto en procesos participativos más ambiciosos y
novedosos, como es el caso de los Presupuestos Participativos, como en aquellos
mecanismos cercanos a un modelo de participación ciudadana más tradicional, por
ejemplo la amplia variedad de consejos consultivos y sectoriales.
Hemos centrado nuestra atención en las génesis que conducen a distintas expresiones de
frustración y decepción en el contexto de la participación ciudadana. En este sentido
identificamos cuatro procesos que facilitaron una mayor tendencia hacia la frustración,
relacionados con el diseño del proceso participativo; la construcción y gestación de las
expectativas; la implementación de los resultados y los cambios en el contexto político
local. En los tres primeros procesos generadores de frustración se observa, de manera
transversal, una percepción de falta de dinamismo, bien sea por la ineficacia de la
Administración a la hora de diseñar procesos participativos que no sean percibidos
como limitadores de la influencia política de los participantes, o bien, por la poca
adaptabilidad (o resistencias a adaptarse) de la sociedad civil española a la lógica del
funcionamiento de estos “nuevos espacios” creados por la Administración. En el caso
de los consejos consultivos, la sociedad civil relacionaba esa falta de dinamismo con el
modelo rígido de selección de los participantes; el carácter predominante informativo y
24
la reiteración de los temas abordados. Por su parte, los Presupuestos Participativos
mostraron su capacidad de ser más dinámicos. No obstante, este dinamismo, debido al
incumplimiento de algunas propuestas, se acabó percibiendo como una entrega excesiva
o pérdida de tiempo, sobre todo, en relación a la fase de elaboración de las propuestas
que debían ser defendidas posteriormente.
Por último, si bien Hirschman destacaba la falta de realismo (o pobreza imaginativa)
durante la participación política, en todos nuestros casos observamos, por el contrario,
una tendencia hacia propuestas participativas de carácter marcadamente técnico y
pegadas al terreno. Blanco y Gomà señalaron en 2003 el incremento de la politización
de los espacios locales para referirse a la ampliación de sus bases competenciales, yendo
más allá del “reducido núcleo de funciones básicas (asfaltado, alumbrado, limpieza,
disciplina viaria y poco más” (2003:2). No obstante, señalaron ya entonces unas
tendencias hacia el neotecnocratismo y el gerencialismo también en la participación. De
hecho, esta crítica la encontramos en otros estudios más recientes donde se advierte de
la escasa presencia de criterios basados en la justicia social a la hora de llevar a cabo
procesos participativos (Baiocchi & Ganuza, 2014). Dicho de otro modo, si analizamos
las expectativas de la ciudadanía cuando participa en este tipo de mecanismos
participativos, encontramos un exceso de realismo y de atención hacia asuntos que,
según relataron algunos representantes de organizaciones de la sociedad civil que
mostraron especial frustración, no deberían de abordarse en el contexto de un proceso
participativo.
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