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Los estados en 2015Resultados y alcances de la reforma

político-electoral 2014

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

Enrique Luis Graue Wiechers Rector

Leonardo Lomelí VanegasSecretario General

Leopoldo Silva GutiérrezSecretario Administrativo

Mónica González ContróAbogada General

Javier Martínez RamírezDirector General de Publicaciones y Fomento Editorial

FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES

Angélica Cuéllar VázquezDirectora

Arturo Chávez LópezSecretario General

José Alejandro Santiago JiménezSecretario Administrativo

María Eugenia Campos CázaresJefa del Departamento de Publicaciones

TRIBUNAL ELECTORAL DEL DISTRITO FEDERAL

Armando Hernández Cruz Magistrado Presidente

Eduardo Arana MiravalMagistrado Electoral

María del Carmen Carreón CastroMagistrada Electoral

Gustavo Anzaldo HernándezMagistrado Electoral

Martha Alejandra Chávez CamarenaMagistrada Electoral

Bernardo Valle MonroySecretario General

Gabriel Contreras SaucedoSecretario Administrativo

Erika Sofía Larios MedinaContralora General

Juan Carlos Sánchez LeónDirector General Jurídico

Julián Tomás Galindo GonzálezDirector de la Unidad de Jurisprudencia y Estadística

Otilio Esteban HernándezDirector de la Unidad de Tecnologías de la Información

Anabell Arellano MendozaCoordinadora de Comunicación Social y Relaciones Públicas

Rosa Chávez AguilarDirectora de la Coordinación de Transparencia y Archivo

María del Carmen López CoronaDirectora del Centro de Capacitación

Rosa Olivia Kat CantoSecretaria Técnica de la Comisión de Controversias Laborales y Administrativas

CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO ELECTORAL DEL DISTRITO FEDERAL

Mario Velázquez Miranda Consejero presidente

Yuri Gabriel Beltrán MirandaConsejero electoral

Carlos Ángel González Martínez Consejero electoral

Olga González MartínezConsejera electoral

Pablo César Lezama BarredaConsejero electoral

Dania Paola Ravel CuevasConsejera electoral

Gabriela Williams SalazarConsejera electoral

Rubén Geraldo VenegasSecretario ejecutivo

REPRESENTANTES DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS

Partido Acción Nacional: Diego Orlando Garrido López, propietario Alberto Efraín García Corona, suplente

Partido Revolucionario Institucional: René Muñoz Vázquez, propietario Victor Manuel Camarena Meixueiro, suplente

Partido de la Revolución Democrática: Roberto López Suárez, propietario José Antonio Alemán García, suplente

Partido del Trabajo: Ernesto Villarreal Cantú, propietario Óscar Francisco Coronado Pastrana, suplente

Partido Verde Ecologista de México: Zuly Feria Valencia, propietaria Yuri Pavón Romero, suplente

Movimiento Ciudadano: Armando de Jesús Levy Aguirre, propietario Hugo Mauricio Calderón Arriaga, suplente

Nueva Alianza: Herandeny Sánchez Saucedo, propietaria Ramón Alfredo Sánchez Zepeda, suplente

Morena: Froylán Yescas Cedillo, propietario Julio Vinicio Lara Mendoza, suplente

Partido Humanista: Lucerito del Pilar Márquez Franco, propietaria René Cervera Galán, suplente

Encuentro Social: Inocencio Juvencio Hernández H., propietario Guadalupe Campos Jordán, suplente

Rosa María Mirón LinceCoordinadora

Los estados en 2015Resultados y alcances de la reforma

político-electoral 2014

I

Esta investigación, arbitrada a “doble ciego” por especialistas en la materia, se privilegia con el aval de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México.

El libro fue financiado con recursos de la Dirección General de Asuntos del Personal Académico (dgapa), mediante los proyectos “Alcances y consecuencias de la reforma político-electoral 2014“(clave IN304115), coordinado por la doctora Rosa María Mirón Lince y “La participación social en la construcción de la agenda legislativa del Congreso mexicano” (clave IN305315), a cargo de la doctora Luisa Béjar Algazi, como parte del Programa de Apoyo a Proyectos de Investigación e Innovación Tecnológica (papiit).

Los estados en 2015. Resultados y alcances de la reforma político-electoral 2014

CoordinaCión: Rosa María Mirón Lince

integraCión y supervisión de Contenidos: Génesis Puente Romero

La edición de la obra estuvo a cargo de la Coordinación Editorial de la Dirección Ejecutiva de Educación Cívica del Instituto Electoral del Distrito FederalCoordinaCión editorial: María Ortega Robles y José Luis García Torres PinedaCorreCCión de estilo: Susana Garaiz Flores, María Teresa Sánchez Hermosillo y Nilda Ibarguren Bernatdiseño gráfiCo y formaCión: José Luis Guerrero Hernández, Kythzia Cañas Villamar y Yazmín Torres Ordóñez

Primera edición, diciembre de 2016© DR 2016, Universidad Nacional Autónoma de México

Facultad de Ciencias Políticas y Sociales Ciudad Universitaria, delegación Coyoacán, 04510, Ciudad de México. isbn: XXXXXXXXXXXXXXX

© DR 2016, Ediciones La Biblioteca, S.A. de C.V.Azcapotzalco la Villa 1151, colonia San Bartolo Atepehuacan, delegación Gustavo A. Madero, 07730, Ciudad de México. www.labiblioteca.com.mxisbn: XXXXXXXXXXX

© DR 2016, Instituto Electoral del Distrito FederalHuizaches 25, colonia Rancho Los Colorines, delegación Tlalpan, 14386, Ciudad de México.www.iedf.org.mx isbn: XXXXXXXXX

© DR 2016, Tribunal Electoral del Distrito FederalMagdalena 21, colonia Del Valle, delegación Benito Juárez, 03100, Ciudad de México. www.tedf.org.mx

Prohibida la reproducción total o parcial por cualquier medio sin la autorización escrita del titular de los derechos patrimoniales. Lo expresado en esta obra es responsabilidad exclusiva de los autores.

Impreso y hecho en México.

Índice

presentaCión .......................................................................................................9

los partidos en los ComiCios 2015. un balanCe general

Carambola de tres bandas: la renovación de las dirigencias nacionales de los tres principales partidos Tania Hernández Vicencio .....................................................................................23

El Partido de la Revolución Democrática en los comicios de 2015 Rosendo Bolívar Meza ..........................................................................................41

El pri en los comicios de 2015 Rosa María Mirón Lince ........................................................................................55

Los partidos emergentes en 2015 Gabriel Corona Armenta Pablo Xavier Becerra Chávez .................................................................................83

¿un sistema de partidos?

Cambio en el sistema de partidos en México ¿un nuevo modelo de sistema? Gustavo López Montiel .......................................................................................107

La estructura y la dinámica de la competencia del sistema de partidos en las elecciones mexicanas de 2015 Flavia Freidenberg ..............................................................................................121

El sistema de partidos mexicano y el proceso electoral 2014-2015 Víctor Alarcón Olguín .........................................................................................149

2015: ¿cambio del sistema de partidos en México? Juan Reyes del Campillo......................................................................................165

la organizaCión de las eleCCiones 2015

Saldos electorales. Luces y sombras del proceso electoral 2014-2015 Javier Santiago Castillo .......................................................................................185

Entre los ciclos de reformas electorales y la danza de los paquetes. Saldos en la democracia mexicana Luz María Cruz Parcero .......................................................................................205

Aproximación sobre la reforma electoral: vinculación ine-ople retos y perspectivas (fragilidad democrática en México) Enrique Gutiérrez Márquez .................................................................................221

Casilla única. Mirada a una buena idea desde el todavía Distrito Federal (elecciones 2015) Carlos González Martínez ...................................................................................253

Propuesta de metodología para analizar la vinculación entre instituciones electorales Yuri G. Beltrán Miranda ......................................................................................273

el impaCto de la reforma polítiCo-eleCtoral 2014

Las reformas político-electorales en los comicios locales: la función de los tribunales electorales estatales a partir de 2014 Manuel González Oropeza ..................................................................................293

Los organismos electorales locales después de la reforma de 2014 Armando Hernández Cruz ..................................................................................303

Sobre las nuevas capacidades de las autoridades electorales en el modelo de justicia electoral en 2015 Héctor Zamitiz Gamboa ......................................................................................315

Las candidaturas independientes en los comicios 2015. Resultados y perspectivas Rosa María Mirón Lince Génesis Puente Romero ......................................................................................331

¿Independiente? versus independiente. Las campañas de Jaime Rodríguez y Pedro Kumamoto Yolanda Meyenberg Leycegui ..............................................................................353

La paridad y las candidaturas femeninas por tipo de distrito: las estrategias de los partidos en las elecciones federales de 2015 Esperanza Palma ................................................................................................367

Transparencia de los partidos políticos. Demanda ciudadana y evolución normativa María Marván Laborde Fabiola Navarro Luna ..........................................................................................377

Las coaliciones legislativas en los congresos locales de México Khemvirg Puente ...............................................................................................401

El impacto de la reforma electoral en la vida interna de los partidos Javier Arzuaga Magnoni Karolina M. Gilas ...............................................................................................417

253

Casilla única. Mirada a una buena idea desde el todavía Distrito Federal

(elecciones 2015)

Carlos González Martínez1

1. A manera de introducción

El propósito de este ensayo es revisar el modelo de casilla única como una bue-

na idea para el sistema electoral mexicano pero aún no una buena práctica en

las elecciones concurrentes; lo anterior derivado de la vivencia de su operación

de acuerdo con lo establecido en la Ley General de Instituciones y Procedimien-

tos Electorales (lgipe). En el caso que nos ocupa, se analiza la experiencia del

Instituto Electoral del Distrito Federal (iedf) en la instrumentación de la casilla

única desglosando los resultados, presentando datos, ubicando ventajas y des-

ventajas así como planteando alternativas que de su análisis deriven para la

conformación de un mejor sistema nacional electoral.

El estudio aborda cuatro apartados: la buena idea, la idea y su fuerza, la

buena idea y algunos números malos, la buena idea y las buenas prácticas, a

manera de conclusión.

2. La buena idea

Las buenas ideas no siempre tienen un camino llano hacia las buenas prácti-

cas. A veces, como en la célebre canción, ese camino es, o al menos parece

ser, largo y sinuoso. Eso transcurre en la vida de las personas y eso ocurre en

el mundo de las leyes, las instituciones y sus procedimientos. También en el

electoral.

1 Consejero electoral del Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal (iedf).


Y eso pasa con la buena idea de la casilla única, recién inaugurada en el

mundo electoral mexicano durante las elecciones federales y locales del 2015.

La casilla única es una buena idea por dos simples y sencillas razones: 1) faci-

lita y allana a las ciudadanas y a los ciudadanos el acto de votar, y 2) las y los

comienza a poner al centro de la operación del sistema, lo que está todavía

mejor. Parafraseando a Ortega y Gasset, y a nuestro artículo 39 constitucional:

la casilla única hace más accesible ese mísero detalle técnico de elegir, del que

depende la salud de la democracia; ese acto esencial y original de ejercer la

soberanía nacional.2 Y lo hace privilegiando el interés de las y los ciudadanos,

por encima incluso de los intereses de los partidos y las autoridades electorales

(aunque usted, no lo crea). Pero el camino para acreditarse como una buena

práctica está aún por terminar de recorrerse, y todo parece indicar que habrá

de hacerlo en medio de un largo y sinuoso camino sembrado de necesarias

reformas legislativas y administrativas.

Para decirlo en una nuez: la experiencia de la casilla única en el 2015 acre-

dita que es una buena idea para las elecciones concurrentes, pero aún no una

buena práctica de las elecciones concurrentes. Las líneas que siguen procuran

demostrar por qué ello es así y proponer cómo podría ser mejor. Y lo hacen

bajo la convicción de que la casilla única es importante en sí misma, como

“mísero detalle técnico” y procedimiento electoral, pero lo es más aún al re-

conocérsele su carácter estratégico para y en la conformación de un efectivo y

eficiente sistema nacional electoral mexicano, junto con la creación del Servicio

Profesional Electoral Nacional (spen). Veamos.

De acuerdo con el párrafo 2 del artículo 82 de la lgipe, la casilla única fun-

ciona en elecciones locales concurrentes con las federales y consiste en aque-

lla cuya mesa directiva se instala con las siguientes dos figuras adicionales al

presidente, secretario, dos escrutadores y tres suplentes generales originales:

un segundo secretario y un tercer escrutador, encargados –precisamente– de

la votación local para “respetar y hacer respetar la libre emisión y efectividad

del sufragio, garantizar el secreto del voto y asegurar la autenticidad del es-

2 En su reconocida obra La rebelión de las masas, José Ortega y Gasset señala con simple complejidad: “La salud de la democracia, cualesquiera que sea su tipo y grado, depende de un mísero detalle técnico: el procedimiento electoral”. Por su parte, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (Cpeum), como debe saberse, indica en su señero artículo 39 que la “Soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de este. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno”.

Casilla única. Mirada a una buena idea desde el todavía Distrito Federal… 255

crutinio y cómputo”.3 Más adelante, el párrafo 1º del artículo 253 de la ley en

comento, señala que:

En elecciones federales o en las elecciones locales concurrentes con la federal,

la integración, ubicación y designación de integrantes de las mesas directivas

de casillas a instalar para la recepción de la votación, se realizará con base en

las disposiciones de esta Ley. En el caso de las elecciones locales concurren-

tes con la federal, se deberá integrar una casilla única de conformidad con

lo dispuesto en este capítulo y los acuerdos que emita el Consejo General del

Instituto.

… por supuesto se refiere al Instituto Nacional Electoral (ine). Naturalmente,

estas especificaciones se establecen para los tipos históricos de las casillas elec-

torales mexicanas: básicas, contiguas, extraordinarias y especiales.

En esencia, su condición básica consiste en reunir en un solo lugar y mo-

mento, el sitio y los procedimientos donde y mediante los cuales las ciudada-

nas y los ciudadanos habrán de ejercer su derecho al voto en las elecciones

populares federales y locales concurrentes. Es decir: que en vez de ir a dos

lugares diferentes para votar o de comparecer ante dos mesas directivas de

casilla para hacerlo, en caso de que se encontraran en un mismo sitio, ahora

pueden hacer todo ello al mismo tiempo y en el mismo lugar, sin necesidad

de desplazarse, ni perder innecesariamente el tiempo para realizar de manera

repetitiva exactamente los mismos pasos de identificarse, recibir las boletas

respectivas, pasar a la mampara a cruzar la opción de su preferencia, salir de

ella y depositar las boletas en las urnas que correspondan para, finalmente,

regresar a la mesa directiva para que se le entregue su credencial para votar

con fotografía debidamente marcada, se imponga un sello con la leyenda

“votó” en su registro en el cuadernillo del listado nominal de electores y se le

marque con tinta indeleble.

El esquema siguiente, adaptado de una presentación elaborada por el ine, muestra claramente la simplificación del procedimiento para el y la ciu-

dadana.

3 Artículo 81, párrafo 2, Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (lgipe).


Figura 1.

fuente: Elaboración propia.

Todo y todos y todas, están dispuestos para que las y los ciudadanos hagan

una sola fila y se encuentren fácil y ágilmente con el tremendo entramado

logístico (que muy bien se ilustra en el dibujo) que nuestro barroco sistema

electoral dispone para que las personas voten en medio de “candados”, ma-

teriales y personajes enviados allí a consagrar el rito de votar en medio de la

desconfianza.4

En efecto, y como puede apreciarse en el diagrama, los dos tipos de eleccio-

nes (federales y locales) transcurren en un mismo espacio. Las y los ciudadanos

encuentran un esquema de participación notablemente simplificado. Simplifi-

4 Boletas impresas en papel seguridad con marcas invisibles solo revelables al amparo de luces especiales, hilos, emblemas y textos también irreconocibles a simple vista, debidamente foliadas en orillas desprendibles donde se indica el lugar de votación; cuadernillos impresos también en papel seguridad con la lista nominal de exclusivamente esa casilla donde se encuentran sus datos y foto; líquido indeleble que lo es porque no “pinta” sino “quema” (pero poquito, total: ¿qué tanto es tantito?); urnas transparentes y mamparas intransparentes para votar en secreto, les esperan para que muestren credenciales para votar con más “candados de seguridad” que muchos pasaportes en el mundo, todo ello para hacerlo ante seis funcionarios de casilla elegidos al azar y capacitados bajo un régimen pretoriano para sus capacitadores, y eso sí: debidamente vigilados por representantes de los partidos políticos y observadores electorales. ¿Y todo para qué? para honrar nuestra devoción por la desconfianza, piedra angular del sistema electoral mexicano.


cado para ellas y ellos, incluso para las y los observadores electorales, pero no

para los partidos políticos y, menos aún, para las autoridades electorales. Y eso

es también parte de la buena idea de la casilla única, pues comienza a poner

en el centro del interés y de atención en el ciudadano y en la ciudadana y ya

no prioritariamente en los partidos y las autoridades electorales.

No corresponde a una autoridad decirlo, pero todo parece indicar que para

los partidos políticos resulta de interés atender y mantener separados los dos

distintos tipos de votaciones. Desde luego, tener una sola y única casilla les

simplifica o puede simplificar el trabajo y la coordinación de sus representantes

ante las mesas directivas, pero solo parcialmente, pues la ley aún prevé el re-

gistro de representantes diferentes ante una y otra elección. Más aún, con esa

simplificación logística, los partidos políticos siguen atendiendo de manera di-

ferenciada los dos tipos de elecciones y, específicamente, de manera separada

las respectivas campañas, lo que significa la existencia y actuación de equipos

de colaboradores diferentes (uno para cada candidatura) que tienen oficinas

y logísticas también diferentes y que, casi siempre, atienden agendas diversas

e incluso divergentes. Por ello, para los partidos políticos la casilla única no

necesariamente resuelve algo o aporta ventajas particularmente subrayables.

Algo parecido implica para las autoridades electorales involucradas: el ine

y los institutos electorales locales. La verdad es que esta primera experiencia

parece estar demostrando que para ambas autoridades, quizá por la inercia de

la experiencia y la evidencia de su importancia estratégica, resulta o resultaría

mejor seguir haciendo las cosas por separado. Como indican los datos que

compartiremos más adelante, los desafíos de la necesaria coordinación entre

ambas ha dado como resultado números no muy alentadores que digamos y

desafíos de operación institucional que demandan cambios y adecuaciones

muy urgentes que dijéramos.

Y esto no es sorpresa para nadie. El propio ine, en un documento de trabajo

fechado en marzo del 2015 señalaba:

Esta modalidad de casilla única no es una práctica inédita, toda vez que el otrora

Instituto Federal Electoral convino, en diversos procesos comiciales, con diferentes

organismos electorales estatales, mecanismos similares de apoyo y colaboración

interinstitucionales en algunas elecciones coincidentes con la federal.

De la experiencia derivada de los acuerdos de colaboración, resultan indudables

las ventajas funcionales y ahorros financieros de la casilla única, sin embargo tam-


poco se pueden soslayar las dificultades y los desafíos que representa la articula-

ción de un esquema de coordinación uniforme en las 16 entidades federativas que

celebrarán elecciones locales concurrentes en 2015.

La articulación con organismos públicos locales es un elemento sistémico funda-

mental para el éxito del Proceso Electoral Federal 2014-2015, ya que la comple-

jidad de organizar elecciones concurrentes con casilla única y la gran diversidad

institucional en materia electoral que representa cada estado, con sus particulari-

dades políticas y legales. Dichos factores determinan un sinnúmero de interrelacio-

nes, y la articulación que se requiere para interactuar con cada instancia, coordinar

a distintos niveles, así como la disposición de recursos de todo tipo (humanos,

materiales, financieros y de tiempo, (ine, 2015, pp. 3-4).5

3. La idea y su fuerza

Pero la importancia de la casilla única no es solo manifiesta por y en su carácter

de “única”, sino fundamentalmente por su propia naturaleza como “casilla”.

En realidad y en todo sistema electoral, la casilla o la mesa receptora o como

quiera que se le nombre, consiste en el vórtice en torno al cual gira, se sustenta

y converge todo el entramado legal, institucional, político, público y cívico6 de

una elección.

En México llamamos “proceso electoral” al conjunto de actos que se ce-

lebran antes, durante y después del día de la jornada electoral;7 la elección,

5 El subrayado es mío.6 En efecto, toda elección se fundamenta en un sustento legal, se soporta en un procedimiento

y entramado institucional, supone un proceso político, implica un asunto público y, para ser, requiere de una motivación, una condición y una convicción cívica, si es que ha de ser democrática.

7 La lgipe, en su artículo 207 señala: “1. El proceso electoral es el conjunto de actos ordenados por la Cpeum y esta Ley, realizados

por las autoridades electorales, los partidos políticos, así como los ciudadanos, que tiene por objeto la renovación periódica de los integrantes de los Poderes Legislativo y Ejecutivo tanto federal como de las entidades federativas, los integrantes de los ayuntamientos en los estados de la república y los jefes delegacionales en el Distrito Federal.”

Y en su artículo 128:“1. Para los efectos de esta Ley, el proceso electoral ordinario comprende las etapas

siguientes:a) Preparación de la elección;b) Jornada electoral;c) Resultados y declaraciones de validez de las elecciones, yd) Dictamen y declaraciones de validez de la elección.


propiamente dicha. Es decir, que la elección es el árbol, y el proceso, el bosque.

Pero no cualquier árbol, sino El Árbol. Todo lo que se hace (y deja de hacer, por

cierto) antes y después del día de la elección tiene su razón, destino y origen

en ella y la casilla en la que transcurre y ocurre. Cosas y personas: recursos hu-

manos, financieros, materiales, públicos, jurídicos, cívicos, sociales, culturales,

delincuenciales, penales, legales, ilegales, jurisdiccionales y administrativos,

todo, absolutamente todo, se organiza y dispone hacia y desde la elección, y

giran y convergen en torno a su figura central: la casilla. Allí van el ciudadano

y la ciudadana a emitir su voto. Allí se materializa el “mísero detalle técnico”

del que depende la salud de la democracia. Allí se ejerce la soberanía nacional

en el más diáfano momento cívico y no militar de su concepto histórico. Allí se

observa qué tanta ciudadanía hemos o no construido.

Por eso, la casilla es el nervio central del proceso electoral, el adn de la elec-

ción y de la salud de su democracia. No es cualquier cosa, es todas las cosas.

De allí que su eficiente administración y su buen gobierno reviste un carácter

estratégico para todos los actores del proceso. En primer lugar y desde luego,

para la autoridad encargada de la administración y gobierno de todo el pro-

ceso electoral.

Perder el control de la casilla electoral, “su” casilla electoral, es inconcebible

e inaceptable para cualquier institución electoral que se precie de serlo. De allí

las “dificultades y los desafíos que representa la articulación de un esquema

de coordinación uniforme” al que se refiere el propio ine en su informe frente

a la indispensable coordinación con las autoridades administrativas locales en

el control, administración y gobierno de la multicitada “casilla única”, objeto

de las reflexiones aquí esgrimidas.

Digámoslo de una vez y para siempre: una autoridad electoral puede hacer

y dejar de hacer muchas cosas en el ejercicio de su función que, en el caso de

México, es una autoridad del Estado que se ejerce tanto por el ine como por los

institutos locales,8 pero lo que no puede hacer es perder el control y gobierno

de las casillas. Simplemente, no puede y, más aún, no debe.

2. La etapa de la jornada electoral se inicia a las 8:00 horas del primer domingo de junio y concluye con la clausura de casilla.”

8 De nuevo, la Cpeum señala, ahora en su electoral artículo 41, fracción V: “La organización de las elecciones es una función estatal que se realiza a través del Instituto Nacional Electoral y de los organismos públicos locales”. Nótese que dice “y”, no “o” o “junto con” o “a veces con”. N de la R (o sea: yo).


Y ello porque la casilla es mucho más que la casilla, como ya quedó esta-

blecido líneas arriba. Más precisamente: la casilla es el nervio, el ADN, de la

elección, pero también es el mecanismo fundamental de su organización. Y su

resorte principal lo son los Cae.

Denominados así por su nombre (capacitadores y asistentes electorales), los

Cae resumen dos funciones principales de la organización electoral, antes des-

asociadas y hoy sintetizadas en una sola estrategia y una sola figura electoral: la

capacitación y la asistencia electoral. Con la capacitación, se garantiza la inte-

gración de la casilla (en la conformación de su mesa directiva). Con la asistencia,

se garantiza la operación de la casilla (su instalación, el desarrollo de la votación,

el registro y atención de incidentes, el escrutinio y cómputo, y la entrega de los

paquetes que contienen las actas, los materiales y documentación electoral a la

autoridad competente). Y los Cae hacen o ayudan a hacer todo eso.

Estas figuras son absolutamente claves en el desarrollo del proceso electoral

y en la instalación y operación de las casillas el día de la jornada electoral. Por

eso, su cercanía y adecuada coordinación con la autoridad electoral es estraté-

gica: de su correcta supervisión y acompañamiento depende el buen desarrollo

de la elección y su casilla; el nervio y adn de la democracia electoral mexicana.9

Por ello, el hecho de que el ine haya resuelto en los acuerdos de su Consejo

General que la contratación, capacitación, coordinación, equipamiento, super-

visión y evaluación de los Cae responsables de casillas únicas se financiaría en

partes iguales entre los institutos locales y el propio ine, pero que su control

quedaría bajo la égida del Instituto nacional, implicó quizá la más compleja y

complicada de “las dificultades y los desafíos que representa la articulación de

un esquema de coordinación”.10

9 Pronto, alguien debiese estudiar el impacto de la aportación de la institucionalidad electoral mexicana, a través y con los Cae, a expandir o al menos evitar un mayor deterioro del tejido y el capital social de la democracia mexicana, no solo de la electoral. Téngase en cuenta que todos los años hay elecciones en el país y que en cada elección, local o federal, las instituciones electorales contratan generosos contingentes de cientos y miles de jóvenes (lo son mayoritariamente, en búsqueda de un empleo temporal) que van literalmente en búsqueda de millones de personas a sus domicilios, que representan el 13% de los respectivos listados nominales electorales, para luchar contra su desafección política y desconfianza institucional para convencerlos de hacerse cargo de lo más importante de toda elección democrática: el voto popular. ¿Qué tanto ha contribuido todo ello a la cultura cívica en el país y a evitar un verdadero desastre cívico?, alguien deberá investigarlo, visibilizarlo y, con ello, ayudar a potenciarlo. Las autoridades electorales deberíamos tomar responsablemente nota de ello.

10 Véanse en particular los acuerdos INE/CG100/2014 que establece la reasunción del ine de las funciones correspondientes a la capacitación electoral, la ubicación de las casillas y la


En los hechos, ello supuso romper los tramos de control directo de los ins-

titutos locales con sus otrora Cae y delegar la operación principal en el ine,

haciendo depender todo el cuidado de esta pieza clave y estratégica en el

buen (o mal) entendimiento entre el Instituto nacional y el instituto electoral

local del que se tratare, y más específicamente, entre los vocales ejecutivos y

de área de las juntas locales ejecutivas del ine con los consejeros presidentes,

consejeros y consejeras electorales así como directivos ejecutivos y de unidades

técnicas locales, por no referir a sus correlativos en las juntas ejecutivas distrita-

les del ine y sus pares municipales, delegacionales y distritales locales, quienes

tuvieron y tienen la responsabilidad directa y en campo, con la ciudadanía,

de la operación electoral institucional. Complejo planeta al que se refiere el

“esquema de coordinación” mencionado en el documento en cita del propio

Instituto nacional.

Veremos a continuación algunos datos que, en la experiencia del iedf en las

elecciones del 2015 en la capital de la república, parecen insistir en la nece-

sidad de revisar exhaustivamente el marco legal y reglamentario de la casilla

única, pero antes permítaseme un ejemplo como reflexión sobre las implica-

ciones de la pérdida de tramos de control directo de las autoridades electorales

locales en la coordinación y supervisión de los Cae.

Situémonos en el día de la elección en torno de la mesa de un consejo

distrital de un instituto local. Son cerca de las 11 de la mañana, o mejor aún

alrededor de las 13 o 17 horas. Una hora antes de que cierren las casillas, y

la sesión ha reiniciado, después de instalarse a las 8 horas con discursos e

informes iniciales sobre la instalación de mesas directivas y la apertura de las

casillas. Como suele ocurrir, los representantes de partido acuden con denun-

cias, a veces airadas, de supuestas irregularidades, incluso de flagrantes delitos

o de atendibles incidencias electorales. Las más de las veces refieren a casillas

específicas o a direcciones y asuntos muy concretos. Como debe ser, exigen

una respuesta y una acción inmediata de la autoridad. No pocos periodistas to-

man nota de sus dichos y se aprestan a difundirlos. Algo habrá ya en las redes

sociales, a punto de “viralizarse”, si la estridencia del asunto lo amerita. En ese

caso, la o el presidente del consejo también toma nota y pide al responsable

designación de funcionarios de las mesas directivas asignadas a los institutos locales en la reforma del 2014; el INE/CG101/2014, que aprueba la Estrategia de Capacitación y Asistencia Electoral para el Proceso Electoral 2014-2015, y el INE/CG114/2014, con la aprobación del modelo de casilla única para las elecciones concurrentes.


de la organización electoral y, por tanto, de la coordinación de los Cae que

revise el Sistema de Información de la Jornada Electoral (sije, por sus siglas) y/o

establezca comunicación inmediata con el supervisor o directamente con el

Cae encargado del Área de Responsabilidad Electoral (are, por sus siglas) para

contar con la información necesaria y suficiente para actuar en consecuencia,

incluyendo la posible integración de una comisión de consejeras y consejeros

con funcionarios electorales que se desplace al lugar de los hechos. Muy bien.

Pero, ¿qué pasa si el sije no tiene la información actualizada o si el responsable

de la organización electoral ha perdido el mando y tramo de control de super-

visores y Cae, estando materialmente imposibilitado de brindar de inmediato

la información requerida con urgencia, necesaria incluso para antes de que

el o la representante partidaria haya concluido su intervención en primera,

segunda o tercera ronda? La locura, el desastre.

Por eso lo dijimos ya y lo repetimos aquí: en esta materia, lo que una autori-

dad electoral no puede hacer es perder el control y gobierno de las casillas, ni

por tanto el mando y tramo de control del operativo en campo de los Cae y sus

supervisores. Simplemente, no puede y, más aún, no debe. Y ahora agrega-

mos: no lo pueden ni lo deben hacer las autoridades electorales, ni las locales,

ni las nacionales. Por eso el ine no lo hizo, ni lo hace, ni lo hará.

4. La buena idea y algunos números malos

El Artículo Transitorio Octavo del Decreto por el que se aprobó la reforma

constitucional en materia político-electoral del 2014, estableció que las fun-

ciones correspondientes a la capacitación electoral, así como las de ubicación

de casillas y la designación de funcionarios de mesa directiva de casilla, en los

procesos electorales locales del 2014-2015, se delegaban a los institutos elec-

torales locales. Al mismo tiempo, dejaba abierta la posibilidad, consagrada en

la propia reforma, de que el ine las reasumiera por acuerdo de la mayoría del

Consejo General.11 Ello ocurrió en y con el Acuerdo INE/CG100/2014.

A partir de allí, se desplegó el enorme esfuerzo interinstitucional entre el ine

y los institutos electorales locales del país para suscribir y ejecutar convenios

11 El Artículo Transitorio Octavo señaló: “la delegación y reasunción posteriores de estas atribuciones se someterá a lo dispuesto en la Base V, Apartado C del artículo 41 de esta Constitución”.


que permitieran, en los hechos y por primera vez en la historia electoral mexi-

cana, particularmente de la reciente,12 enfrentar las “dificultades y los desafíos

que representa la articulación de un esquema de coordinación uniforme en las

16 entidades federativas que celebrarán (celebraron) elecciones locales concu-

rrentes en 2015”, (ine dixit).Ciertamente, la experiencia de elecciones concurrentes y casillas únicas no

era inédita. Allí estaban y están los antecedentes de:

• Guanajuato: con cuyo Instituto Electoral del Estado se suscribieron sen-

dos convenios para los procesos electorales de 1996-1997, 1999-2000 y

2008-2009, siendo en ese último proceso cuando se aplicó un esquema

de integración de mesa directiva de casilla similar al actual único.

• Jalisco: en el proceso electoral del 2002-2003, cuando la integración y fun-

cionamiento de la casilla única se realizaría con base en lo dispuesto por la le-

gislación federal de entonces, aunque la capacitación se reservó a cada parte.

• Nuevo León: para las elecciones de 1996-1997, con disposiciones especí-

ficas para las casillas extraordinarias y especiales que no se contemplaban

en la legislación local.

• San Luis Potosí: en 1996-1997, donde la capacitación electoral fue reali-

zada conjuntamente con Cae contratados por separado y costos prorra-

teados, y

• Colima: cuyo caso paradigmático supuso la aplicación del esquema de ca-

silla única desde el proceso 1990-1991, es decir; durante ocho procesos

electorales concurrentes.

Pero las dificultades y los desafíos sí eran inéditos. Nunca antes se había rea-

lizado en forma simultánea en la mitad del país, ni en el marco de una reforma

constitucional y legal electoral federal y locales de la significancia de la que

inició en el 2013-2014, con el aliento de avanzar hacia la conformación de un

sistema electoral nacional todavía en ciernes.13

12 Véase el anexo 1 con un cuadro que compila las fechas de las elecciones locales en México desde 1988, año señero y “parteaguas”, y que ilustra cómo han ido corriéndose hacia la concurrencia, como han dispuesto las reformas de los últimos años.

13 Para una revisión de los desafíos de la construcción de un verdadero sistema electoral en México que sustituya en definitiva el todavía vigente régimen de redundancia nacional, véase: González, C., (2014).


El despliegue de la nueva necesaria coordinación entre las autoridades fe-

deral y locales rumbo a la casilla única demostró, en primer lugar, lo que ya

era de sobra conocido: México cuenta con un entramado institucional electoral

de primer orden y con funcionarias y funcionarios altamente especializados y

profesionalizados, buena parte de ellos acuerpados en servicios profesionales

electorales que, en conjunto, representan el mejor servicio civil de carrera en el

país y uno de los mejor integrados en el mundo. Por ello, se volvieron a regis-

trar, en lo general, grados de eficiencia y eficacia siempre cercanos o superiores

al 90% de operación, por ejemplo, en la instalación de mesas directivas de

casillas o de cobertura en los programas de resultados electorales preliminares

(prep, por sus siglas).

Por ello, todas las elecciones se llevaron a cabo con normalidad y con el

resultado esperado de conformar gobiernos y representaciones legislativas. Y

por ello, la práctica totalidad de las elecciones anuladas lo fueron por factores

que no implicaban la operación o desempeño de la autoridad electoral admi-

nistrativa, sino de agentes exógenos.14

Los desafíos no están en los trazos gruesos de la operación del entramado

institucional electoral y su coordinación. Los desafíos están en los trazos delga-

dos de los detalles operativos.

De allí que, en su informe sobre el avance de la segunda etapa de la capaci-

tación electoral para la integración de las mesas únicas directivas de casilla, la

Dirección Ejecutiva de Capacitación Electoral y Educación Cívica (deCeyeC) del

ine reconoce que:

La complejidad de la organización del proceso electoral 2014-2015 ha sido so-

lamente superada por la acertada estandarización de procesos que permitieron

integrar eficazmente y con la calidad requerida las mesas directivas de casilla de

las casi 149 mil casillas que se instalaron a nivel nacional el 07 de junio, en donde

participaron más de 1 millón 200 mil ciudadanos recibiendo nuestros votos, con la

plena confianza porque eran nuestros vecinos.

El ine estuvo ante el reto de organizar el proceso electoral más complejo de los

últimos 25 años, producto, entre otras razones, de las nuevas atribuciones asigna-

das al Instituto, del crecimiento del padrón electoral, y del incremento de partidos

14 Lamentablemente, el mayor número de los casos tienen todavía que ver con la incursión ilegítima de autoridades de gobierno en los procesos electorales que, conforme a la norma constitucional, deben ser periódicos, libres y auténticos (artículo 41 de la Cpeum).


políticos que contienden en la arena electoral, abriendo aún más la diversidad de

ideas y voces (ine, 2015).

En ese mismo informe se consignan datos dignos de ser resaltados, referi-

dos al funcionamiento y operación de la casilla única. Por ejemplo, se señala

que en esa segunda y última etapa de la capacitación electoral se realizaron

en el país un total de 354,664 sustituciones, lo que representó “en términos

globales el 29.33% respecto a los ciudadanos requeridos”, es decir: uno de

cada tres. Más aún: 158,006 ciudadanas y ciudadanos debieron ser sustituidas

y sustituidos por simple y llanamente rechazar participar como funcionarios de

casilla; un 44.5% del total. De ellos y ellas, “49,927 exteriorizaron abiertamen-

te no querer participar como funcionario de casilla”. Casi 50 mil ciudadanas y

ciudadanos renunciando por rechazo a serlo en las elecciones.

Estos números fueron aún más acusados en el caso del Distrito Federal.

Aquí, las sustituciones de ciudadanas y ciudadanos capacitados por el ine en

la elección local del 2014-2015 como funcionarios de casilla llegaron a un

porcentaje nunca antes registrado: 48.94%. Los cuadros siguientes ilustran

cómo ese porcentaje resultó de números más de cuatro veces mayores a los

obtenidos en 2012, cuando el iedf realizó sin intervención del ine las labores de

notificación y capacitación electoral.

Cuadro 1. Sustituciones de ciudadanos o ciudadanas en los procesos electorales locales 2012 y 2015 en el Distrito Federal

Procesos electorales locales

Casillas instaladas

Funcionarios/as requeridos/as para integrar las mdC y las mdCu

Funcionarios/assustituidos/as %

2012 12,383 74,192 13,637 18.38

2015 12,624 113,616 55,604 48.94

fuente: Elaboración propia con base en información del iedf.

Números y porcentajes que incluso contrastan con los registrados en las

elecciones federales realizadas todo el país, donde el número de funcionarias

y funcionarios sustituidos resulta en más del doble, comparado con la anterior

elección del 2012:


Cuadro 2. Sustituciones de ciudadanos o ciudadanas en los procesos electorales federales 2012 y 2015


Casillas instaladas


Funcionarios/assustituidos/as %

2012 143,149 1,002,043 170,644 17.02

2015 148,833 1,209,301 354,664 29.32


Pero más aún: el informe de la deCyeC en cita, señala que en 2015 el por-

centaje de funcionarios de mesa directiva de casilla tomados de la fila en las

elecciones exclusivamente federales en el país llegó al 5.10%, en tanto que

dicho porcentaje ascendió a 9.06% en las elecciones concurrentes. Es decir:

casi el doble de funcionarios tomados de la fila en las elecciones concurrentes

con casilla única que en las federales sin casilla única (ine, 2015).

Para el caso del todavía Distrito Federal, los datos de funcionarios tomados

de la fila resultan por lo demás sugerentes. El siguiente cuadro indica cómo

en la elección local, que en 2012 también fue concurrente pero en 2015 fue

con la operación de la casilla única, el número de ciudadanos y ciudadanas

tomadas de la fila para integrar las mesas directivas el día de la elección, pasó

de 761 a 8,409 personas que representa un aumento del 2.05% al 11.10%,

“un incremento de más de 10 veces en números absolutos y de cinco veces en

términos porcentuales”. Crecimientos considerables aún teniendo en cuenta

el número de funcionarios y funcionarias totales requeridos.

Cuadro 3. Ciudadanos tomados de la fila para fungir como funcionarios de mesas directivas de casillas en el Distrito Federal durante los procesos electorales locales concurrentes 2012 y 2015


Casillas instaladas


Funcionarios tomados de la fila %

2012 12,383 37,149 761 2.05

2015 12,624 75,744 8,409 11.10



De nueva cuenta, este incremento es aplicable también a las y los ciuda-danos necesarios para fungir como funcionarios de casilla responsables de la nacional elección federal. El cuadro siguiente consigna que ese incremento pasó en números absolutos de 17,176 a 54,739, lo que implicó un crecimiento del 3 al 6.12%; más del doble en términos porcentuales y casi tres veces más en números absolutos.

Cuadro 4. Ciudadanos tomados de la fila para fungir como funcionarios de mesas directivas de casillas en procesos electorales federales 2012 y 2015

Procesos electorales federales

Casillas instaladas

Funcionarios requeridos para integrar las mdC y las mdCu

titularesFuncionarios

tomados de la fila %

2012 143,149 572, 596 17,176 3.00

2015 148,833 892,998 54,739 6.12


Todavía más: como puede advertirse en los cuadros anteriores, el porcentaje de ciudadanas y ciudadanos funcionarios de casilla tomados de las filas en las elecciones concurrentes sin casilla única (responsabilidad directa del iedf) de 2012 en la capital del país, fue menor que de las y los tomados de la fila para la elección federal de ese mismo año (2.05 frente a 3%), en tanto que para 2015 en que operó la casilla única en la elección concurrente (responsabilidad direc-ta del ine), fue considerablemente mayor en la local que en la federal (11.10 frente a 6.12%).

5. La buena idea y las buenas prácticas (a manera de brevísima y urgente conclusión)

Lo dicho: la experiencia de la casilla única en el 2015 acredita que es una

buena idea para las elecciones concurrentes, pero aún no una buena práctica

de las elecciones concurrentes. Pasar de una cosa a la otra implicará reconocer

dos asuntos fundamentales que pueden terminar siendo uno solo: 1) el ine por

su lado y los institutos electorales locales, señaladamente el iedf, por el suyo,

son muy buenos para hacer cada quien lo que le corresponde y lo saben hacer


demostradamente bien, y 2) la mejor manera en que ambos pueden hacer a la

vez lo que saben hacer muy bien es hacerlo coordinadamente, sin que nadie se

sobreponga a nadie. Convicción sobremanera relevante si se toma en cuenta

que el próximo ejercicio será en el 2016, cuando el ine se hará cargo de casillas

“únicas” en las que no concurren elecciones federales.

Y eso solo se podrá lograr con una buena batería de reformas legales y regla-

mentarias que bien pueden ser materia de una siguiente y pronta reflexión. Por

lo pronto, aquí queda la que se nos convocó a intentar, espero con algún éxito.

Fuentes de consulta

gonzález, C. (2014). El Nuevo Instituto Nacional Electoral y el Sistema Electoral

Mexicano. Voices of Mexico, No. 97, México: Centro de Investigaciones

sobre América del Norte, unam.

Instituto Nacional Electoral. (2015). Dirección Ejecutiva de Capacitación Electo-

ral y Educación Cívica. Informe de la Segunda Etapa. Integración de Mesas

Directivas de Casilla y Capacitación Electoral. Proceso Electoral 2014-2015.

Instituto Nacional Electoral. (2015b). Modelo de Casilla Única del Instituto Na-

cional Electoral para las Elecciones Concurrentes 2015.

Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (lgipe).

Anexo 1

Elecciones locales realizadas en años de elección federal, sin y con concurrencia

2016

• 5 de junio: Aguascalientes, Baja California, Chihuahua, Durango, Hidal-

go, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, Sinaloa, Tlaxcala, Veracruz, Zacatecas.

• 3 de julio: Tamaulipas.


2015

• 7 de junio: Baja California Sur, Campeche, Colima, Distrito Federal, Esta-

do de México, Guanajuato, Guerrero, Jalisco, Michoacán, Morelos, Nuevo

León, Querétaro, San Luis Potosí, Sonora, Tabasco, Yucatán.

• 19 de julio: Chiapas.

2012

• 18 de marzo: Hidalgo.

• 3 de junio: Michoacán.

• 1 de julio: Campeche, Chiapas, Colima, Distrito Federal, Estado de Mé-

xico, Guanajuato, Guerrero, Jalisco, Michoacán, Morelos, Nuevo León,

Querétaro, San Luis Potosí, Sonora, Tabasco, Yucatán.

• 25 de noviembre: Yucatán.

2009

• 1 de febrero: Quintana Roo.

• 19 de abril: Guerrero.

• 5 de julio: Campeche, Colima, Chiapas, Distrito Federal, Guanajuato, Hi-

dalgo, Jalisco, Estado de México, Morelos, Nuevo León, Querétaro, San

Luis Potosí, Sonora.

• 18 de octubre: Coahuila, Tabasco.

• 13 de diciembre: Jalisco.

2006

• 12 de marzo: Estado de México.

• 2 de julio: Campeche, Colima, Distrito Federal, Guanajuato, Jalisco, Mo-

relos, Nuevo León, Querétaro, San Luis Potosí, Sonora.

• 20 de agosto: Chiapas.

• 15 de octubre: Tabasco.

2003


• 6 de julio: Campeche, Colima, Chiapas, Distrito Federal, Guanajuato, Ja-

lisco, Morelos, Nuevo León, Querétaro, San Luis Potosí, Sonora, Veracruz.


• 19 de octubre: Tabasco, San Luis Potosí.

• 7 de diciembre: Colima.

2000


• 2 de julio: Campeche, Colima, Distrito Federal, Guanajuato, Estado de

México, Morelos, Nuevo León, Querétaro, San Luis Potosí, Sonora 13 de

agosto: San Luis Potosí.

• 20 de agosto: Chiapas.

• 3 de septiembre: Veracruz.

• 12 de noviembre: Jalisco.

• 15 de octubre: Tabasco.

1997


• 16 de marzo: Morelos, Coahuila.

• 6 de julio: Campeche, Colima, Distrito Federal, Guanajuato, Morelos,

Nuevo León, Querétaro, San Luis Potosí, Sonora.

• 17 de agosto: Chiapas, San Luis Potosí.

• 9 de noviembre: Veracruz.

• 16 de noviembre: Jalisco, Tabasco.

1994

• 20 de marzo: Morelos.

• 21 de agosto: Campeche, Chiapas, Coahuila, Colima, Distrito Federal,

Guanajuato, Nuevo León, Querétaro, San Luis Potosí, Sonora, Veracruz.

• 20 de noviembre: Tabasco, Tlaxcala.

• 4 de diciembre: Guanajuato, San Luis Potosí.

1991


• 7 de julio: Colima, Campeche, Nuevo León.

• 18 de agosto: Chiapas, Coahuila, Distrito Federal, Guanajuato, Queréta-

ro, San Luis Potosí, Sonora.


• 3 de noviembre: Veracruz.

• 10 de noviembre: Nuevo León.

• 17 de noviembre: Tabasco, Tlaxcala.

• 1 de diciembre: San Luis Potosí.

1988


• 6 de julio: Chiapas, Coahuila, Colima, Distrito Federal, Guanajuato, Nue-

vo León, Querétaro, Sonora.

• 2 de octubre: Veracruz.

• 9 de noviembre: Nuevo León, Tabasco.

• 16 de noviembre: Colima.

• 20 de noviembre: Chiapas, Tlaxcala.

• 27 de noviembre: Campeche.

• 4 de diciembre: Guanajuato, Jalisco, San Luis Potosí, Zacatecas.

fuente: Calendarios de elecciones en México 1982-1916, cada tres años. Elaboración propia.

los estados en 2015 navarro luna..... 377 las coaliciones legislativas en los congresos locales de...

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