los riesgos naturales en la planificacion territorial

Temas de la agenda Pblica

FEDERICO ARENAS, MARCELO LAGOS Y RODRIGO HIDALGOInstituto de Geografa

Ao 5 / No 39 / octubre 2010

Los riesgos naturales en la planificacin territorial

ISSN 0718-9745

Los riesgos naturales en la planificacin territorial

FEDERICO ARENAS, MARCELO LAGOS Y RODRIGO HIDALGOInstituto de Geografa

1. Antecedentes generales

El texto que presentamos trata de dar algunos antece-dentes clave sobre los riesgos naturales en Chile y el modo en que ellos son y/o deberan ser incorporados en la planificacin territorial. Algunas de las conse-cuencias del terremoto y tsunami de febrero de 2010 dan cuenta de la necesidad de fortalecer su incorpora-cin en los instrumentos de regulacin territorial defi-nidos por la legislacin chilena. La tendencia mundial es que los riesgos tiendan a ser relativizados por las inversiones inmobiliarias, las que ms all de ser un factor clave para la generacin de empleo, debieran ajustarse a los riesgos y amenazas naturales para su materializacin. As tambin debieran considerar la compatibilidad necesaria entre los beneficios de dichas inversiones y las consecuencias negativas que puedan tener sobre la calidad de vida de la poblacin.

Los denominados desastres naturales corresponden a un fenmeno inherente a la historia de los asentamien-tos humanos. De hecho, resulta casi imposible no encon-trar algn suceso de este tipo, cualquiera sea la ciudad del mundo que se analice. Sin embargo, pueden esta-blecerse diferencias a partir de las causas, la escala de destruccin, la prdida de vidas humanas y las variables econmicas. Estos desastres corresponden a situacio-nes extraordinarias que afectan la lnea de desarrollo de un asentamiento de manera profunda y sbita, que pueden llevar incluso a la desaparicin del mismo, con consecuencias que repercuten tanto en sus estructuras materiales como simblicas, en las actividades econ-

micas, polticas y sociales, y tambin en la estructura y ordenamiento demogrfico del espacio afectado (Vale y Campanella, 2005).

Los procesos de recuperacin y replanteamiento urbano territorial posteriores a una catstrofe, si bien correspon-den a una intervencin dentro de un espacio ya conocido, deben enfrentar el problema que tambin se trata de es-pacios cargados de estructuras fsicas y simblicas. Estas actuaciones se sitan dentro de la continuidad natural del hombre por ocupar y transformar artificialmente el espacio (Capel, 2009). Aquello da cuenta que en el con-cepto de reconstruccin caben dos procesos simultnea-mente: primero, la recuperacin de lo pre-existente y la reorientacin de la construccin segn las necesidades del contexto. Segundo, la bsqueda de una recuperacin de la estabilidad de sus actividades polticas, econmicas y sociales (Vale y Campanella, 2005).

La geografa de nuestro pas y la realidad espacial de la ocupacin de nuestro territorio entabla una serie de peligros latentes que, combinados con focos de vulnera-bilidad, incrementan los niveles de riesgo. Es atingente sealar que estamos frente a una constante respecto de la forma en que como pas hemos afrontado desde el punto de vista cultural, social y econmico, el uso de nuestro espacio geogrfico; muchas veces de espaldas a su dinmica natural y ms bien cercana a la simple ocupacin y explotacin, lo que nos conduce a una fre-cuente minimizacin del riesgo y la amenaza y, en defi-nitiva, a la catstrofe. Esto es por sobretodo una cuestin de escala temporal, ya que el perodo de retorno de un

1Pontificia Universidad Catlica de Chile

2FEDERICO ARENAS, MARCELO LAGOS Y RODRIGO HIDALGO LOS RIESGOS NAtuRALES EN LA PLANIFICACIN tERRItORIAL

evento natural extremo no es calculado en funcin de la ocurrencia sino de su magnitud, en trminos de la inver-sin econmica necesaria para volver al punto previo a la calamidad.

Desde el punto de vista del tipo de peligro natural, en Chile podemos encontrar amenazas geolgicas, hidro-meteorolgicas y biolgicas. Los peligros geolgicos in-volucran procesos naturales terrestres, tales como terre-motos, tsunamis, erupciones volcnicas, movimientos en masa, deslizamientos, entre otros. Los peligros hidrome-teorolgicos comprenden inundaciones, aluviones, ma-rejadas, vientos, lluvias, tormentas, heladas, avalanchas de nieve, sequas y sus derivados. Por ltimo, los peli-gros biolgicos de mayor impacto en nuestro territorio, son principalmente el hantavirus y las conocidas mareas rojas. Todos los eventos mencionados, cuando interac-tan con asentamientos humanos vulnerables, pueden desencadenar un desastre.

Ms all de las condiciones fsico-naturales, la forma de ocupacin del espacio tambin genera riesgos. Efectiva-mente, la escasa consideracin de la dinmica y recu-rrencia de procesos naturales extremos, y su relacin con el emplazamiento de asentamientos humanos puede tener consecuencias no deseadas, induciendo el riesgo de desastre (Lagos et al., 2008). Ejemplo de ello puede ser la expansin urbana en zonas de quebradas o de pendientes abruptas, transformando nuevos espacios urbanos en escenarios de riesgo por posibles derrumbes e inundaciones; las urbanizaciones cercanas a la cos-ta, elevando los niveles de exposicin ante marejadas y tsunamis; la localizacin de viviendas en cauces excep-cionales de ros, exponindolas a futuras inundaciones fluviales; entre otros.

En sntesis, la mayor parte de los espacios urbanos chile-nos presenta situaciones de riesgo, debido a la ocupacin no solo irregular y desprovista de planificacin territorial, sino tambin a la presin ejercida desde el sector inmobi-liario para la construccin en tales lugares. La ocupacin urbana, por ejemplo, de los sectores altos de Valparaso (sobre la cota 100 msnm), ha significado aumentar los riesgos para la ciudad (inundaciones de lechos, desliza-mientos de laderas, aluviones y derrumbes) que afectan casas, muros y calles con bastante frecuencia.

El crecimiento desregulado y el desborde urbano de muchas de nuestras ciudades hacia sectores expuestos a diversos tipos de amenazas naturales, ha significado un alto costo para su poblacin, el Estado y el sector productivo. Normalmente, la potencial ocurrencia de

importantes desastres se relaciona con la ocupacin de territorios en riesgo, lo que afecta principalmente a la poblacin de escasos recursos y ms vulnerable en parte debido a que al producirse un desastre, lo ms probable es que sus prdidas sean proporcionalmente mayores y su capacidad de recuperacin ms limitada (UN-ISDR, 2004). En el caso del terremoto del 27 de febrero de 2010, cuyo epicentro se localiz en la Regin del Bio-bo y registr una magnitud de 8.8 grados en la esca-la de Richter, la capacidad de respuesta post-desastre es una muestra de lo anterior: mientras los grupos de altos ingresos inician y disean de modo autnomo la reconstruccin, los sectores ms vulnerables esperan la respuesta desde el Estado, la que es altamente centra-lizada en Santiago, donde se concentra el poder en la estructura de decisiones en materia de inversin estatal.

El evento mencionado impact seis regiones (Valpara-so, OHiggins, Maule, BioBo, Metropolitana de Santiago y parte de la Araucana), espacio en el que se locali-zan las tres reas metropolitanas ms importantes del pas (Valparaso, Santiago y Concepcin), que concen-tra aproximadamente al 80% de la poblacin chilena (11.944.188 habitantes de acuerdo al Censo 2002), y donde residen 2.214.059 personas en condicin de po-breza y 517.936 personas indigentes (CASEN 2006). Como consecuencia del mismo movimiento telrico, se produjo un tsunami que afect parte de las costas de las regiones de Valparaso, OHiggins, Maule y Biobo. En trminos generales, dentro de las comunas en que se registraron daos existe una poblacin de 7.415.944 habitantes potencialmente afectados (de acuerdo a las proyecciones de poblacin 2009 del INE), de los que 422.267 resultaron damnificados y 565 son vctimas fatales. En trminos de infraestructura, 6 comunas pre-sentan puertos con daos aislados o severos; el principal aeropuerto del pas con daos importantes; adems se registran 44 comunas con colegios daados, 39 comu-nas con hospitales afectados, 13 comunas con estadios daados y 51 con daos de distinta magnitud en locales comerciales de importantes cadenas de supermercados, farmacias, multi-tiendas, entre otros (Hidalgo, Arenas y Negrete, 2010).

Estas cifras dan cuenta de la cobertura y magnitud de la catstrofe, donde en la prctica no hubo lugar en Chile central que no fuera afectado por el sismo y, en las reas costeras, por el tsunami posterior. Una tarea pendiente que se refuerza con esta ltima catstrofe, es la necesi-dad de contar con un observatorio de eventos naturales, independiente que stos afecten o no a la poblacin, en


CENtRO DE POLtICAS PBLICAS uC OCTUBRE 2010

el entendido que aunque estos hechos se produzcan en zonas deshabitadas, tendrn implicacin en cualquier intento de zonificacin de usos deseables o restringidos en el futuro, esto es, en el establecimiento de objetivos en materia de ordenamiento del territorio.

Planificacin, uso del suelo, gobernanza, desarrollo territorial

En los ltimos aos, trminos como planificacin, uso normativo del suelo o mitigacin de catstrofes natu-rales, aparentemente tienden a ser ensombrecidos por conceptos como la gobernanza, la gestin estratgica del territorio y la adaptacin al cambio climtico. Los primeros son fruto de la reflexin, anlisis y medidas que se tomaron para armonizar las diversas actividades humanas con las condiciones intrnsecas del territorio, desde su base productiva hasta su entorno natural, en el marco de un Estado con un peso importante en la de-finicin de las polticas de desarrollo econmico, social y territorial. Las segundas se asocian a una retirada del Estado en esas funciones y a una mayor importancia del sector privado en dichas tareas.

En la actualidad, estamos frente a un estadio de la dis-cusin en que la batera de conceptos mencionados en el prrafo precedente no puede ser antagnica, sino que complementaria. Lo que se necesita es avanzar con an-tecedentes cientficos en el modo en que se diagnostican las causas, se enfrentan las consecuencias y se disean soluciones para las denominadas catstrofes naturales, y por consiguiente, se asumen los riesgos que las acti-vidades humanas generan en el espacio donde se ma-terializan. En este contexto, y como se analiza en este trabajo, la vulnerabilidad explicada por el riesgo y la amenaza existentes en una determinada porcin del es-pacio terrestre, donde concurren las actividades huma-nas es un factor esencial en trminos de planes, pro-gramas y polticas de corto, mediano y largo plazo, que se apliquen en el pas. En consecuencia, los tres factores mencionados vulnerabilidad, riesgo y amenazas son puntos clave para disear estrategias de prevencin y de actuacin frente a las catstrofes naturales.

Indudablemente, debemos progresar hacia una planifi-cacin territorial que se adapte de modo constante a las dinmicas de uso del espacio; que sea gobernable, en el entendido de incorporar a los distintos actores que

concurren en un lugar determinado acarreando los in-tereses de la sociedad; y que sea democrtica, en el sen-tido que el Estado debe ponderar el peso de la opinin de estos actores, no solo por la importancia econmica de cada uno de ellos, sino tambin por las huellas inde-lebles que sus implantes antrpicos generan en el medio natural, a la luz de las definiciones estratgicas que la sociedad haya acordado para darle sustentabilidad a su desarrollo. En consecuencia, es fundamental avanzar en el dilogo entre el Estado (a escala nacional, regional y local), el sector productivo, las comunidades locales organizadas y las personas individuales.

Pero an ms importante en el dilogo mencionado, es valorizar correctamente las amenazas que significan determinados usos que la sociedad da a su territorio o espacio habitable o productivo, pasando de las simples externalidades econmicas que dichos usos generan, a las consecuencias sociales y territoriales que se presen-tan luego de su materializacin en el espacio. Este es el tema que ha estado tras la discusin luego de la deci-sin presidencial de solicitar a la empresa responsable del proyecto Barrancones1 su relocalizacin, lo que abre una posibilidad de mejorar los procedimientos relativos a la evaluacin del impacto ambiental de un proyecto, de cara al uso que le queremos dar a nuestro espacio geogrfico, es decir, al territorio que buscamos producir con las intervenciones. La discusin de alternativas de localizacin debe estar entre las reglas del juego habi-tual, dado que parte de los impactos negativos de un proyecto puede asociarse a su localizacin ms que a su naturaleza.

La posibilidad de discutir alternativas de localizacin para un proyecto, as como usos posibles para un deter-minado espacio en funcin de las amenazas a las que puede estar expuesto, sumada a ciertas definiciones te-rritoriales previas, facilitar la bsqueda de un mejor orden territorial, respondiendo interrogantes muy senci-llas: desde los criterios de localizacin, dnde localizar las actividades denominadas crticas? y desde los tipos de uso: qu se puede localizar y en qu condiciones en un determinado lugar?

Lo anterior requiere de definiciones bsicas en mate-ria de planificacin territorial, como establecer crite-rios en trminos de polticas pblicas a nivel nacional o regional/local de proteccin de ciertas zonas o uso

1 El Proyecto Central Trmica Barrancones, corresponde a una Central Termoelctrica de 540 MW a emplazar en territorios cercanos a reservas marinas y naturales en la comuna de La Higuera, Regin de Coquimbo.


condicionado, ya sea por su funcin crtica desde el pun-to de vista natural, patrimonial, social o econmico; su capacidad de acogida (en el sentido de Gmez Orea, 1993); por sus condiciones de deterioro; o por la exis-tencia de amenazas o peligros naturales. Esto supone la puesta a punto de mecanismos de compensacin y/o solidaridad territorial y una actitud proactiva en lugar de reactiva, lo que constituye en definitiva, una poltica de ordenamiento territorial.

2. Tipologa del riesgo natural y criterios de zonificacin

Los riesgos de origen natural se definen como la proba-bilidad de ocurrencia de un proceso natural extremo, potencialmente peligroso para la comunidad, susceptible de causar dao a las personas, sus bienes y sus obras (Burton, 1999). El riesgo se configura por la relacin en-tre factores de amenaza y vulnerabilidad, trminos inter-dependientes y directamente proporcionales. Para plani-ficar un territorio bajo una ptica riesgo-sustentable, se deben conocer los peligros naturales del lugar y las con-diciones de vulnerabilidad de los asentamientos humanos existentes o potenciales. Lo anterior se realiza mediante zonificaciones, expresadas en mapas y validadas entre los distintos actores que confluyen con sus intereses en lugares amenazados por las inestabilidades propias del sistema natural.

Entendiendo las amenazas naturales

La amenaza o peligro se concibe como un factor externo de riesgo, representado por la potencial ocurrencia de un suceso de origen natural, que puede manifestarse en

un lugar especfico, con una intensidad y duracin deter-minadas. El conocimiento del peligro deriva de estudios que caracterizan el comportamiento de amenazas natu-rales, en trminos de su magnitud, recurrencia y posi-bles impactos. Para ello, la recopilacin de antecedentes de eventos pasados y las evidencias en terreno, permiten tener una idea de la peligrosidad de un fenmeno natu-ral. Evidentemente, donde se ha manifestado un tipo de peligro natural, es esperable que vuelva a suceder.

En este contexto, cada tipo de amenaza natural posee determinada recurrencia e intensidad. Generalmente, los eventos hidrometeorolgicos son ms frecuentes que los de origen geolgico, sin embargo, cuando se mani-fiestan, estos ltimos pueden ser de mayor intensidad e impacto. Un ejemplo lo representa el tsunami chileno de 2010, que afect directamente a numerosas localidades costeras del centro y centro-sur de Chile; la inundacin producida en unas pocas horas cobr la vida de cientos de personas y gener extensa destruccin. Lo destaca-ble es que los tsunamis son eventos poco frecuentes, sin embargo, cuando ocurren pueden afectar a una extensa rea costera, siendo altamente destructivos; a diferen-cia, las inundaciones y deslizamientos producidos por precipitaciones intensas son mucho ms frecuentes, pero su impacto es muy localizado y de menor magnitud.

De este modo, existen diferentes escenarios para un mismo tipo de evento natural, dependiendo de su recu-rrencia, magnitud e intensidad. Por lo mismo, existen dos enfoques para el estudio y la zonificacin de peligros naturales, el probabilstico y el determinstico, el prime-ro evala todos los posibles escenarios, analizando la probabilidad de ocurrencia de un evento en funcin del tiempo. En tanto, el segundo se concentra en el peor es-

Figura 1 | El riesgo es una funcin de la amenaza por la vulnerabilidad. Como las amenazas son inevitables, los esfuerzos para disminuir el riesgo de desastre deben concentrarse en disminuir

la vulnerabilidad de nuestros asentamientos humanos.

Riesgo = Amenaza X Vulnerabilidad (opeligro)



cenario creble que puede afectar una zona determinada.

Los resultados de estos estudios se espacializan en mapas, los que se transforman en instrumentos de base para estudiar vulnerabilidad y, por lo tanto, evaluar ries-go. Ahora bien, en planificacin territorial, no cualquier mapa es til. Todo depende de la informacin que incluya y de la escala de anlisis. Un mapa que espacializa un evento probable puede subestimar la real peligrosidad de futuros eventos, en estos casos, se debe evaluar el enfo-que determinista de peores escenarios crebles (Lagos y Cisternas, 2008). Por otra parte, algunos mapas grafican la peligrosidad de un fenmeno natural de forma homo-gnea, no permitiendo comprender la real magnitud de la amenaza, tendiendo a sobreestimar el peligro.

Efectivamente, en planificacin territorial, un mapa de peligro o amenaza natural debe ser lo ms completo posible, de modo que especifique la magnitud diferen-ciada de la peligrosidad, permitiendo proponer medidas de mitigacin que se ajusten a un potencial escenario de impacto en reas urbanizadas. En este punto, la es-cala del mapa juega un papel fundamental, ya que en planificacin territorial las escalas deben ser detalladas (inferiores a 1:10.000).

Una vez espacializada la amenaza natural en un territo-rio determinado, se puede estudiar la vulnerabilidad de los asentamientos humanos expuestos, o los potenciales escenarios de intervencin en un territorio dado.

Las condiciones de vulnerabilidad

La vulnerabilidad se concibe como un factor interno de riesgo de un sujeto, objeto o sistema expuesto a una amenaza, que corresponde a su disposicin a ser daado (Ayala-Carcedo y Olcina, 2002). La vulnerabilidad es multifactorial y corresponde al producto de la interac-cin de factores fsicos, sociales, econmicos y ambien-tales (UN-ISDR, 2004). Los factores fsicos o de expo-sicin, tienen una connotacin material y se relacionan con la ubicacin, densidad de habitantes y el entorno construido. Los factores sociales se relacionan con el grado de bienestar de las personas, las comunidades y la sociedad. Los factores econmicos se relacionan con la situacin econmica de las personas, comunidades y pases; la poblacin pobre generalmente, es mucho ms vulnerable que los segmentos ms acomodados de la sociedad. Por ltimo, los factores ambientales se relacio-nan con el grado de agotamiento de los recursos natura-les y su estado de degradacin.

La conjugacin de eventos naturales extremos con asen-tamientos humanos vulnerables se traduce en desastres naturales. Estos desastres se presentan como resultado de la concrecin de procesos de riesgo y en consecuen-cia, el riesgo se convierte en el elemento sustancial tanto para entender cmo se construyen los desastres, como para determinar los elementos sobre los cuales debe-mos incidir para evitar o reducir sus efectos (Mancilla, 2000).

3. La geografa, los instrumentos disponibles y las instituciones

Un pas condenado por su geografa?

La geografa chilena, dada su particular configuracin (ros torrentosos, grandes diferencias de altitud en unas pocas decenas de kilmetros; variabilidad climtica marcada tanto longitudinal como latitudinalmente; lo-calizacin frente a una zona de subduccin), es gene-radora de espacios frgiles, en los cuales la tarea de la ocupacin sustentable se hace ms difcil (la precordille-ra-cordillera y, en particular, la costa).

A lo largo de la historia del desarrollo territorial chi-leno, la zona costera se ha visto enfrentada a grandes desastres cuya gnesis son eventos naturales extremos de origen geolgico e hidrometeorolgico (Urrutia y Lanza, 1993). Tal vez el ms conocido es el terremoto y posterior tsunami que afect el centro-sur de Chile en 1960. En esa oportunidad, numerosas localidades

Figura 2 | Factores que componen la vulnerabilidad

Fsicos

Sociales

Econmicos

Ambientales

Fuente: UN-ISDR, 2004


fueron impactadas por el terremoto de mayor magni-tud registrado y el consecuente tsunami que barri con pequeos asentamientos costeros. Las vctimas totales de este terremoto y maremoto sobrepasaron las 2.000 personas (Atwater et al., 1999).

Desde el punto de vista de las disposiciones legales, el pas incorpora los riesgos naturales luego del terremoto de Talca de 1928, que tuvo una intensidad de X a XI en la escala de Mercalli y una magnitud de 7.6 en la de Richter, y que se percibi desde Antofagasta hasta Puerto Montt afectando principalmente la zona central de Chile, en particular a las ciudades de Talca y Consti-tucin. Aunque las vctimas fatales se calcularon en 300 personas, los heridos y damnificados fueron cientos. Se registraron tambin graves daos en las construcciones.

Como consecuencia de este violento terremoto se pro-mulg en 1929 la Ley N 4.563 sobre Construcciones Assmicas, que estableci que las municipalidades que cuenten dentro de su territorio con una ciudad de ms de veinte mil habitantes, sometern al Ejecutivo, dentro del plazo de seis meses, un anteproyecto de transformacin de esas ciudades. Sobre la base de este anteproyecto, el Pre-sidente de la Repblica ordenar confeccionar un proyec-to definitivo, el cual, una vez aprobado, servir para dar las lneas de edificacin2. Esta normativa sirvi de base para la promulgacin posterior de una Ley y Ordenanza General de Construcciones y Urbanizacin, la que final-mente fue aprobada en 1935. Este cuerpo legal institu-cionaliz las primeras normas de diseo y construccin antissmicas en Chile y sent las bases para el diseo de los primeros planes reguladores de uso del suelo de las ciudades chilenas (Munizaga, 1980; Gross, 1991).

Esta herramienta se establece como una norma general para todo el pas en lo que refiere a construcciones. Sin embargo, con posterioridad a los terremotos de 1939 en Chilln y de 1960 en el centro-sur de Chile, se fomenta-r con mayor fuerza el desarrollo de planos reguladores y normativas de construccin, en funcin de las distintas necesidades de las localidades a lo largo del pas, condi-cin que se mantiene hasta la actualidad.

A nivel internacional, el manejo de riesgo ha tomado especial impulso desde 1989, cuando la Organizacin de Naciones Unidas (ONU) acord hacer de la dca-da de 1990 el Decenio Internacional de Reduccin de Riesgos de los Desastres Naturales, cuyo objetivo

central era fomentar el mejoramiento, en cada pas, de la capacidad de mitigacin de los efectos de los desas-tres con rapidez y eficacia, dadas las cifras que indica-ban que en dcadas anteriores los desastres naturales haban dejado 3 millones de vctimas y afectado de alguna forma, a ms de 800 millones de personas. Ante esta situacin se plante la necesidad de apoyar el abordaje de los riesgos y catstrofes en organismos internacionales (Cruz Roja, UNESCO, Banco mundial, OMS, entre otros). En lo fundamental, la recomenda-cin consisti en mejorar los sistemas de alerta tem-prana, la creacin de bases de datos histricas para evaluar riesgos, la planificacin territorial, mejoras en las obras de ingeniera, elaboracin de cartografas de riesgo, formacin de especialistas para desastres y provisin de tecnologas a los gobiernos nacionales, regionales y locales (Calvo, 2001).

En Chile, cuando el pas es afectado por fenmenos naturales que obligan a hacer la declaratoria de de-sastre, un procedimiento permite reasignar fondos de otros programas para atender la emergencia. Adems, algunos ministerios tienen asignaciones presupuesta-rias para unidades de emergencia. En general, se con-sidera que estos mecanismos han respondido en forma satisfactoria. No obstante, la informacin especializa-da, vital para construir mapas y estudios de riesgo, y proponer formas de actuacin frente a la catstrofe, se encuentra dispersa, lo que hace difcil el acceso a ella. A su vez, las campaas de prevencin se concentran ms en cierto tipo de amenaza y el tema est escasa-mente incorporado en los programas de estudio de la enseanza bsica y media. El pas se distingue por tener un sistema de prevencin, alerta y actuacin frente a la emergencia poco estructurado y con la responsabilidad de la gestin en sus distintas fases en los ministerios y en los concesionarios privados de los servicios pblicos (CEPAL, 2007).

Adicionalmente, a diferencia de muchos pases de la re-gin y el mundo, Chile aunque es el que ms seguros contra catstrofes tiene en la regin (segn Gimnez et al., 2010, el porcentaje de construcciones aseguradas pas de 8% en 1985 a un 23% en 2010), no tiene un fondo de catstrofes propiamente tal (aunque s la posi-bilidad de reasignacin del 2% constitucional en mate-ria de presupuesto pblico para emergencias). A pesar de lo anterior, la infraestructura pblica no est res-

2 Ley n 4.563, sobre Construcciones Assmicas, 1929.



guardada. Por otro lado, las evaluaciones son hechas por distintos ministerios de forma separada (MOP, MINVU, Ministerio de Transporte, etc.) con escasa informacin entre ellos.

Las instituciones, las normas y los instrumentos

El estudio y anlisis ms detallado de la instituciona-lidad y de la normativa existente en Chile en materia de planificacin territorial, demuestra que la situacin es compleja. Lo primero, es precisar lo que entendemos por normas de ordenamiento territorial: aquellas nor-mas jurdicas relativas a la organizacin del territorio, de acuerdo con los diferentes usos posibles del suelo y distinguiendo por una parte, entre ordenamiento, pla-nificacin y gestin territorial, y por otra, entre normas directas e indirectas de ordenamiento territorial (An-drade et. al, 2008). Lo segundo, es dilucidar qu orga-nismos tienen competencias para intervenir en materia territorial y cules son sus respectivas funciones y atri-buciones, as como su grado de coordinacin con otros organismos pblicos y privados relevantes.

El ordenamiento u ordenacin del territorio se refiere a los objetivos y directrices relacionados con el orden territorial que se desea establecer, esto es, una defini-cin de los lineamientos principales para la planificacin y aplicacin de los instrumentos que sirven para ello (Pujadas y Font, 1998; Evert, 2001). En tanto, la plani-ficacin territorial implica el desarrollo de planes y la aplicacin de medidas para la implementacin de objeti-vos o directrices definidos en un modelo territorial futu-ro, representado en lo que los especialistas denominan una imagen-objetivo. En consecuencia, y tal como se seala en Andrade et al. (2008), desde el punto de vista de las normas jurdicas que se dictan, teniendo como objetivo el ordenamiento o la planificacin territorial, se habla respectivamente de normas (generales) de orde-namiento territorial y de instrumentos de planificacin territorial (IPT). En cambio, cuando en virtud de las nor-mas generales de ordenamiento o de los instrumentos de planificacin territorial, la autoridad administrativa dicta, modifica o revoca permisos especficos para uso del sue-lo en un lugar determinado, o decreta sanciones por usos o actividades indebidas, no se trata ya de planificacin, sino de administracin o gestin del territorio, por lo que desde nuestro punto de vista es ms apropiado hablar de

instrumentos de gestin territorial (IGT) (Andrade et al., 2008: 25).

Un ejemplo de lo anterior est dado por las normas e instrumentos para el ordenamiento del espacio urbano chileno, en donde las normas generales estn constitui-das principalmente por la Ley General y la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, mientras que los instrumentos de planificacin que se dictan a partir de ellas son los planes reguladores intercomunales y co-munales, los lmites urbanos y los planes seccionales3. Por su parte, los instrumentos de gestin estn dados por los permisos de construccin, las recepciones de obras, las multas y sanciones que aplican las municipa-lidades caso a caso. Habra en la prctica una ruptura entre el enfoque de planificacin que sustenta un IPT y enfoques ms desarrollistas que estaran sustentando algunas de las autorizaciones que se mencionan. Estas ltimas se manejan desde la escala local y no obedecen a la visin ms estratgica que debera estar detrs de la escala intercomunal o regional.

La incorporacin de restricciones ya sea por razones de conservacin, proteccin o riesgos naturales tema que nos ocupa en este escrito se hace ms difcil a escala local, y los IPT a dicha escala suelen ser ms flexibles, con el fin de no bloquear un supuesto desarrollo que provendra de la ocupacin mas intensiva del espacio. La mayor parte de los estudios realizados sobre la incorpo-racin de estas consideraciones en los IPT, demuestran que los niveles de exigencia en estas materias estn por debajo de lo que indican los resultados cientficos obte-nidos (Andrade et. al., 2008 y 2010).

Adicionalmente, hay normas generales de ordenamiento territorial, las que sin contemplar instrumentos de pla-nificacin, regulan directamente la gestin del territo-rio a travs de ciertos organismos. En el caso especfico del ordenamiento territorial de uno de los espacios ms frgiles en el caso chileno, el costero, la Ley de Conce-siones Martimas, sin establecer una planificacin para el otorgamiento de tales concesiones, regula la forma y requisitos para dicho otorgamiento, mediante decreto supremo emitido por la Subsecretara de Marina (An-drade et al., 2008).

Profundizando todava ms este anlisis, las normas de ordenamiento territorial chilenas admiten tambin una

3 Y en el pasado reciente, los Planes Regionales de Desarrollo Urbano (PRDU), aunque actualmente se trabaja en el Estado chileno en el traspaso de la responsabilidad de estos PRDU, desde el Ministerio de Vivienda y Urbanismo a los Gobiernos Regionales, especficamente a su nueva Divisin de Plani-ficacin Regional, transformndolos adems en Planes Regionales de Ordenamiento Territorial (PROT).


sub-clasificacin entre directas e indirectas, donde las primeras tienen como propsito principal la regulacin del uso del suelo. El nico caso en Chile es el de la pla-nificacin urbana, a travs de las normas e instrumen-tos sealados precedentemente. El espacio rural no est regido por una norma equivalente a la que se aplica en el caso de los espacios urbanos, aun cuando ha habido esfuerzos voluntariosos por zonificar y establecer por esa va prioridades tanto a nivel regional como de las zonas costeras (ejemplos de la regiones de Aysn, Bo Bo, Coquimbo, entre otras).

Obviamente, las normas indirectas tocan la regulacin del uso del suelo indirectamente pero de manera funda-mental, a raz de las materias que regulan, las que aun-que no se refieren directamente al uso del suelo, inciden finalmente en l. Las normas indirectas pueden ser de dos tipos: (i) orgnicas, cuando regulan la organizacin, atribuciones y funcionamiento de los diversos organis-mos pblicos encargados de la planificacin y gestin del territorio, tales como las leyes orgnicas de los dife-rentes ministerios competentes; (ii) sectoriales, cuando regulan los requisitos para la instalacin y el ejercicio de actividades especficas sobre el suelo o la explotacin de ste por parte de personas determinadas, como es el caso del Cdigo de Minera, el Cdigo de Aguas, la Ley de Navegacin, la Ley General de Pesca y Acuicultura, el Reglamento de Deportes Nuticos, entre muchas otras.

Tal como se seala en Andrade et al. (2008), el mapa de las responsabilidades institucionales que existe para la creacin y ejecucin de IPT e IGT, no contribuye a facilitar las cosas. La administracin pblica en general, est constituida por servicios pblicos que se clasifican como centralizados, los que dependen directamente de la administracin del Estado (ministerios y servicios p-blicos generales), y descentralizados, los que legalmen-te constituyen personas jurdicas distintas del Estado y cuentan con patrimonio propio, sin perjuicio de lo cual sus polticas generales son definidas tambin por el po-der central. Los organismos centralizados, para llevar a cabo sus funciones en todo el territorio nacional se subdividen territorialmente a distintas escalas (regional, provincial y comunal), denominando a tales reparticio-nes, servicios desconcentrados.

Lo anterior representa una gran dificultad a la hora de establecer IPT, dado que ninguna de las instituciones sectoriales es responsable globalmente del tema del ordenamiento del territorio; s lo son los gobiernos re-gionales que tienen por ley, la responsabilidad del desa-

rrollo armnico de los territorios regionales (con varias funciones especficas en la materia).

Adems, la desconcentracin territorial de las institucio-nes por s misma no da cuenta de la diversidad existente en el pas, sobre todo porque estas estructuras tienen por tarea la aplicacin de instructivos emanados de la autoridad central y la aplicacin de estndares nicos, normalmente construidos desde la lgica de la escala nacional, con pocas posibilidades de recoger las espe-cificidades propias de los lugares y dar cuenta de situa-ciones de vulnerabilidad que se explican por factores de sitio y situacin, y por la geografa local o regional.

Se necesitaran nuevas normas, sensibles a la diversidad geogrfica, mapas de peligro a amenazas hechos a la es-cala adecuada, estudios de riesgo capaces de dar cuenta de la realidad a distintas escalas, educacin de las co-munidades locales buscando aumentar la resiliencia de los territorios y la generacin de capacidades propias, tanto en materia de planificacin territorial como en la gestin del riesgo.

4. A modo de conclusin

En la situacin actual, la planificacin del territorio en Chile no es integral sino ms bien de compartimentos estancos, de acuerdo con las disposiciones que dictan los organismos sectoriales, y sin que stas sean nece-sariamente coordinadas. Los permisos ambientales, por ejemplo, se limitan por ahora a garantizar de manera exhaustiva, que cada uno de los organismos sectoriales constate el cumplimiento de sus requisitos propios, no asegurando as el uso adecuado del suelo en todas sus partes, sino que por segmentos y por actividades tam-bin separadas.

Tanto la planificacin territorial como la ambiental, de-bieran tener un carcter transversal. Actualmente no lo tienen, generando problemas de coordinacin y de coherencia entre ambas. En esta ltima en particular, la localizacin de la inversin no es un tema que sea ne-gociable a la hora de discutir acerca de los impactos de un determinado proyecto en un lugar. Prima la decisin del privado de impulsar el proyecto por sobre cualquier consideracin que busque un nuevo orden territorial.

En cuanto a la adecuada delimitacin de las zonas de riesgo o de proteccin, deberan incorporarse criterios ambientales y funcionales, y no solo administrativos, que permitan determinar para cada riesgo o desafo de proteccin, la cobertura ms adecuada para un manejo



ms satisfactorio, lo que no pretende afectar ni desesta-bilizar la propiedad privada ni la pblica, ni el ejercicio de las facultades que ellas brindan, sino asegurarlas en forma sustentable y permanente en el tiempo. Para ello es clave el conocimiento cientfico y tcnico detallado de toda esa zona de interaccin.

Por ahora la institucionalidad para el ordenamiento y la planificacin territorial no obedece a una poltica que permita la regulacin permanente e integral del uso del territorio y en particular de la zona costera, tal como qued demostrado por los acontecimientos ligados a la aprobacin del proyecto termoelctrico Barrancones.

En muchos casos, lo que hacemos en materia de uso de suelo, parece obedecer ms a la finalidad no desprecia-ble, pero restringida de realizar una gestin eficiente de lo que ya ha sido ocupado, y en muchos casos, bajo la lgica de recomendacin de criterios, pero no de la obli-gatoriedad para los agentes involucrados. Este enfoque restringido de planificacin territorial se adapta a la re-gulacin sectorial del uso del suelo, pero no es suficiente a la escala necesaria para el ordenamiento territorial.

El anlisis de la legislacin chilena en las materias trata-das en este trabajo no es tan alentador como se deseara, dado que ella no presenta sistematizacin en materia de ordenamiento territorial, con la sola y reducida excep-cin del ordenamiento y la planificacin urbana, aunque tampoco sta se inserta dentro de un ordenamiento in-tegral del territorio. En los diversos y numerosos textos legales y reglamentarios que se han considerado como normas relevantes en dicha materia, se encuentran esta-blecidos mltiples organismos competentes, con funcio-nes y atribuciones tambin diversas para la regulacin de los posibles usos del suelo. Adems, no existen prin-cipios rectores en base a los cuales se puedan definir, en la prctica, los usos autorizados del suelo y los permisos que se deben dictar en consecuencia.

La planificacin y gestin del territorio se encuentra atribuida en su mayor parte a los organismos sectoriales nacionales y regionales, que hacen las veces de plani-ficadores y gestores de las actividades sectoriales, por lo que sus funciones y atribuciones al recaer sobre un mismo territorio, se traslapan necesariamente.

En el caso de funciones y atribuciones establecidas en forma genrica, no existe una real coordinacin de todo el aparato administrativo para delimitar exactamente los alcances de la regulacin y control de uno u otro organismo competente, esto pese a la existencia de prin-

cipios administrativos que establecen el deber de una adecuada coordinacin entre las actividades sectoriales. Cuando esta coordinacin existe, ella se relaciona ms con la voluntad poltica que con la aplicacin de princi-pios administrativos.

La identificacin de los problemas institucionales y ju-rdicos que hoy se presentan para el ordenamiento del espacio geogrfico chileno, y que se harn ms eviden-tes a la luz de las consecuencias del terremoto y tsuna-mi de febrero pasado, hace imprescindible un esfuerzo mancomunado de los actores involucrados, para mejorar la situacin descrita. Para estos efectos, puede ser alta-mente provechoso considerar experiencias internaciona-les exitosas de implementacin de normativas y planes de ordenamiento territorial, en particular en materia de planificacin urbana, buscando mejorar su sensibilidad para dar cuenta de los riesgos, especialmente cuando se aprecia que los desastres han aumentado tanto en nmero como en impacto.

Finalmente, desde el punto de vista tcnico no solo es posible identificar las denominadas amenazas o peligros naturales en Chile, estableciendo diferentes escenarios por tipo de evento natural, sino tambin los niveles de vulnerabilidad y, en consecuencia, de riesgo. Sin embar-go, la inclusin de estas y otras variables en los instru-mentos de planificacin territorial se ve complicada por la baja articulacin entre los distintos sectores que inte-ractan y la poca claridad en cuanto a las responsabili-dades institucionales por niveles de intervencin.

La adopcin de una poltica de ordenamiento territorial, o a lo menos de algunos principios como la solidaridad territorial, la subsidiaridad, la complementariedad y la prevencin (Arenas, 2007), puede permitir una mejora respecto de la coherencia en el uso de los instrumentos disponibles, aunque parece necesario tambin un ajuste respecto a la localizacin administrativa de algunos de estos instrumentos, como del mapa de las responsabili-dades institucionales.

5. Seis propuestas para la accin

Se presentan a continuacin seis ideas, a modo de pro-puesta, que permitan avanzar en distintos aspectos planteados en este escrito:

1. Definir una poltica de ordenamiento territorial, de carcter transversal, que vincule y de coherencia al quehacer de las distintas estructuras pblicas que intervienen en el tema en los tres niveles adminis-

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FEDERICO ARENAS, MARCELO LAGOS Y RODRIGO HIDALGO LOS RIESGOS NAtuRALES EN LA PLANIFICACIN tERRItORIAL

trativos. En su defecto, definir a lo menos ciertos principios de poltica que permitan esa vinculacin, as como una mejor incorporacin de las amenazas naturales en los instrumentos de planificacin terri-torial, aprovechando la discusin que tiene lugar en el Parlamento a propsito de las reformas a la Ley Orgnica Constitucional sobre Gobierno y Adminis-tracin Regional, que crearan un sistema de planifi-cacin territorial regional, con varios instrumentos asociados (las estrategias regionales de desarrollo, los planes regionales de ordenamiento del territorio, polticas pblicas regionales y la programacin presu-puestaria plurianual y multinivel).

2. Buscar la forma de hacer efectiva la responsabilidad de la autoridad: i) en emitir los IPT, y ii) en que ellos sean adecuados a las amenazas. Para esto se pueden establecer procedimientos y sanciones cuando la au-toridad no cumple su deber de planificar, o cuando de los planes y permisos aprobados resultan daos. En ese sentido, un IPT bien desarrollado, que incor-pore las amenazas y sea coherente con ellas, debera servir como eximente de la responsabilidad de los funcionarios que otorguen permisos de uso conforme a ella.

Tanto en la elaboracin de instrumentos de planifica-cin territorial como en la gestin territorial a partir de ellos es decir, el otorgamiento de autorizaciones concretas de uso la autoridad incurre en responsabi-lidad por sus actos administrativos. Se debera avan-zar entonces en el sentido que, en ambos casos, las decisiones que toma la autoridad tengan como con-trapartida a la ciudadana afectada que haga valer la responsabilidad del Estado: responsabilidad personal del funcionario desde el punto de vista administrati-vo y, eventualmente, desde el punto de vista penal, y responsabilidad civil del Estado. La mayor dificultad de esta propuesta es que las responsabilidades pena-les y civiles no son siempre fciles de demostrar, dado que se necesita probar la causalidad del dao.

La puesta en marcha de esta propuesta requiere cla-ramente un nivel de proactividad de la ciudadana que el pas todava no alcanza, pero a partir de la cual, se debera generar tambin la presin poltica para que el Estado d ms importancia a las amena-zas y a la planificacin. En la medida que la planifica-cin (vinculante) establezca mayores restricciones de uso en razn de las amenazas naturales, ello conlle-vara que los proyectos pblicos y privados deban in-ternalizar el mayor costo que significa la prevencin

del riesgo, localizndose en puntos seguros o, bajo la lgica de lo propuesto en Gimnez et al. (2010), asu-miendo los costos de prevencin del riesgo, en lo que denominan planificacin por condiciones.

3. Abrir la posibilidad de discutir siempre alternativas de localizacin para un proyecto, a partir de los usos posibles para un determinado espacio, en funcin de las amenazas a las que puede estar expuesto, as como de las medidas de mitigacin o amortiguacin frente a las mismas, contenidas en el propio proyecto. Sobre esta base, establecer definiciones territoriales que faciliten la bsqueda de un mejor orden terri-torial, tanto a nivel local, regional y nacional.

4. Establecer criterios, en trminos de polticas pblicas a nivel nacional, regional y local, de proteccin de ciertas zonas, ya sea por su funcin crtica desde el punto de vista natural, patrimonial, social o econmi-co; por sus condiciones de deterioro, o por la existen-cia de amenazas o peligros naturales.

5. Impulsar estudios de riesgo capaces de dar cuenta de la realidad a distintas escalas (esto es, capaces de generar mapas de peligro de amenazas naturales he-chos a la escala y profundidad adecuada), generados por una institucionalidad transversal, sin descartar la adaptacin de normas o la creacin de nuevas nor-mas, ms sensibles a la diversidad geogrfica.

6. Finalmente, avanzar hacia un Observatorio de Even-tos Naturales que permita mejorar nuestra forma de ocupacin (actual y futura) del espacio geogrfico chileno, sobre la base de la capacidad tcnica exis-tente, y de la educacin y sensibilizacin de las comu-nidades locales y regionales; buscando aumentar la resiliencia de los territorios a travs de la generacin de capacidades propias en materia de planificacin territorial y manejo de emergencias.



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los riesgos naturales en la planificacion territorial

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