meld. st. 14 (2020–2021) · 2021. 2. 11. · meld. st. 14 (2020–2021) melding til stortinget...

Meld. St. 14(2020 – 2021)

Melding til Stortinget

Perspektivmeldingen 2021

2 Meld. St. 14 2020–2021Perspektivmeldingen 2021

Meld. St. 14(2020–2021)



Innhold

1 En ny virkelighet krever langsiktighet og bevisste prioriteringer ................................. 7

1.1 Regjeringens strategi for en bære-kraftig økonomisk utvikling .......... 7

1.1.1 Et godt utgangspunkt .................... 71.1.2 De langsiktige utfordringene ........ 91.1.3 Pandemiens virkninger på norsk

økonomi og veien ut av krisen ...... 101.1.4 Langsiktige strategier for et

bærekraftig samfunn ...................... 111.2 Internasjonale utviklingstrekk ...... 131.3 Rammene for vekst endres ........... 151.4 Høy arbeidsinnsats sikrer verdi-

skaping og velferd .......................... 171.5 Muligheter og levekår ................... 181.6 Grønn fremtid ................................. 201.7 Handlingsrommet i budsjettene

avtar ................................................. 221.8 Strategier for bærekraftige

offentlige finanser ........................... 241.9 Styrket kompetanse – inkludere

flere i arbeidslivet ........................... 271.10 En effektiv og innovativ offentlig

sektor ............................................... 291.11 Bærekraftige velferdsordninger ... 301.12 Gode investeringer gir oss mer

velferd .............................................. 32

2 Internasjonale utviklingstrekk.. 352.1 Innledning ....................................... 352.2 Handel og samarbeid under press 362.2.1 Drivkrefter for vekst og velstand .. 362.2.2 Norge i verdenshandelen .............. 372.2.3 Internasjonal samhandel har

utviklet seg i faser .......................... 392.2.4 Demokrati og liberale verdier på

vikende front ................................... 402.2.5 Behovet for internasjonalt

samarbeid tiltar ............................... 422.2.6 Rivalisering mellom økonomiske

stormakter ....................................... 442.2.7 Motstanden mot handel og

regelstyrt økonomisk samarbeid .. 462.2.8 Nye handelsmønstre, nye

handelshindre ................................. 482.3 Nye utfordringer i den

digitaliserte økonomien ................. 492.3.1 Gjennomgripende endring ............ 492.3.2 Digital sårbarhet ............................. 502.3.3 Utfordringer for personvern og

det offentlige ordskiftet ................. 51

2.3.4 Utfordringer for skatt og konkurranse ................................... 51

2.3.5 Digitaliseringen av finansielle tjenester .......................................... 53

2.4 Langsiktig vekst i verdens-økonomien ...................................... 54

2.5 Naturgitte rammebetingelser forverres ......................................... 57

2.5.1 Velstandsvekstens bakside ........... 572.5.2 Klimahensyn i handel og

investeringer .................................. 582.5.3 Uten internasjonalt samarbeid vil

vi ikke lykkes ................................. 592.6 Migrasjonspresset vil tilta ............. 602.6.1 Utviklingstrekk .............................. 602.6.2 Migrasjon er ikke et nytt fenomen 602.6.3 Utfordringer med å regulere

migrasjon ........................................ 612.6.4 Dilemmaer i dagens system for

flyktninger og asylsøkere ............. 622.7 Regjeringens strategier ................. 63

3 Velstand, vekst og produktivitet.................................. 64

3.1 Innledning ...................................... 643.2 Historiske bidrag til økonomisk

vekst ................................................ 653.2.1 Større tilgang på arbeidskraft,

kapital og naturressurser .............. 653.2.2 Den nordiske modellen og solide

institusjoner .................................... 653.2.3 Teknologi og produktivitetsvekst 673.2.4 Petroleumsvirksomhetens

historiske betydning ...................... 703.3 Utsikter for økonomisk vekst og

verdiskaping ................................... 733.3.1 Utsiktene for vekst i lys av

pandemien ...................................... 733.3.2 Digitalisering .................................. 763.3.3 Fremtidens arbeidsmarked .......... 773.3.4 Kunnskap og åpenhet .................... 783.3.5 Bærekraftig vekst .......................... 793.3.6 Langsiktige fremskrivinger for

norsk økonomi ............................... 803.4 Rammebetingelser for et

produktivt næringsliv .................... 813.4.1 Reguleringer .................................. 813.4.2 Konkurransepolitikk ..................... 823.4.3 Næringspolitikk ............................. 833.5 Utsikter for petroleums-

virksomheten ................................. 85

3.5.1 Utviklingen i petroleums-markedene ...................................... 86

3.5.2 Konsekvenser av lavere aktivitet i petroleumsvirksomheten ............ 91

3.6 Regjeringens strategi for økonomisk vekst ............................ 94

4 Høy arbeidsinnsats sikrer verdiskaping og velferd .............. 96

4.1 Innledning ....................................... 964.2 Styrket innsats for økt syssel-

setting .............................................. 974.3 Arbeidsstyrkens bidrag til vekst

og bærekraft ................................... 984.3.1 Arbeidsstyrkens størrelse og

timeinnsats ...................................... 984.3.2 Arbeidsstyrkens kompetanse ....... 1014.4 Potensialet for høyere arbeids-

innsats ............................................. 1064.4.1 Høy sysselsetting, men noe

svakere utvikling etter 2000 .......... 1064.4.2 Arbeidstiden er forholdsvis kort ... 1094.4.3 Mange står utenfor arbeidslivet .... 1134.5 Store endringer i arbeids-

markedet fremover ........................ 1154.5.1 Fra petroleum til helse og omsorg 1154.5.2 Et høyteknologisk arbeidsliv ........ 1164.5.3 Endringer i arbeidsforhold ............ 1174.5.4 Omstillingsdyktigheten i det

norske arbeidsmarkedet ............... 1194.6 Regjeringens strategi for et

velfungerende arbeidsmarked ...... 120

5 Muligheter og levekår ................. 1215.1 Innledning ....................................... 1215.2 Fordeling av levekår i et

internasjonalt perspektiv ............... 1215.2.1 Ekstrem fattigdom og inntekts-

fordeling i og mellom land ............ 1215.3 Ulikhet og fordeling i Norge ......... 1255.3.1 Fordeling av inntekt og levekår .... 1255.3.2 Lavinntekt ....................................... 1295.4 Fordeling av muligheter: Sosial

mobilitet i Norge ............................ 1345.5 Økonomisk ulikhet, tillit og

samfunnsinstitusjonenes funksjonsmåte ................................ 138

5.6 Strategier for å skape muligheter, motvirke ulikhet og utenforskap .. 140

6 Grønn fremtid ............................... 1426.1 Innledning ....................................... 1426.2 Klimautfordringen .......................... 1436.2.1 Det må koste å slippe ut klima-

gasser .............................................. 146

6.2.2 Skade av klimaendringer og kostnader ved klimatiltak og -tilpasning ....................................... 147

6.3 Norsk klimapolitikk ....................... 1506.3.1 Norges klimamål for 2030 og

2050 ................................................. 1506.3.2 Samarbeid med EU om

oppfyllelse av utslippsmålet for 2030 ................................................. 150

6.3.3 Virkemidlene i klimapolitikken .... 1546.4 Norske utslipp ................................ 1586.5 Arbeid med å avdekke og

redusere klimarisiko ..................... 1616.5.1 Innledning ...................................... 1616.5.2 Om fysisk klimarisiko ................... 1626.5.3 Arealplanlegging i kommunene ... 1636.5.4 Naturskadeforsikringsordningen 1646.5.5 Bedre vurderinger av klimarisiko

i offentlig sektor ............................. 1646.5.6 Klimarisiko i privat sektor ............ 1656.5.7 Klimarisiko i utbygging av oljefelt 1666.6 Tap av naturmangfold ................... 1676.6.1 Utviklingen i Norge ....................... 1686.7 Forurensinger ................................ 1696.7.1 Luftforurensinger .......................... 1696.7.2 Helse- og miljøfarlige kjemikalier

og avfall ........................................... 1706.7.3 Marin plastforsøpling og

spredning av mikroplast ................ 1706.8 Regjeringens strategi .................... 171

7 Redusert handlingsrom i statsbudsjettene......................... 173

7.1 Innledning ...................................... 1737.2 Den økonomiske håndteringen

av virusutbruddet ........................... 1747.3 Lavere underliggende vekst

i offentlige inntekter fremover ..... 1767.3.1 Svakere underliggende vekst

i skatteinntektene .......................... 1767.3.2 Svakere vekst i fondsinntekter ..... 1777.4 Høyere vekst i regelstyrte og

demografidrevne utgifter .............. 1807.4.1 Flere eldre gir økte utgifter til

pensjon ............................................ 1807.4.2 Etterspørselen etter helse- og

omsorgstjenester øker .................. 1807.5 Mindre handlingsrom i stats-

budsjettene, men fortsatt høye forventninger på mange utgifts-områder .......................................... 182

7.5.1 Handlingsrommet i budsjettene frem mot 2030 ................................ 182

7.5.2 Utvalgte planer og ambisjoner ..... 184

7.6 Langsiktig bærekraft i offentlige finanser ............................................ 185

7.7 Oppsummering av strategier for en ansvarlig finanspolitikk ............ 196

8 Strategier for bærekraftige offentlige finanser......................... 197

8.1 Innledning ....................................... 1978.2 Et godt utgangspunkt .................... 1988.3 God ressursbruk ............................ 2018.3.1 Økt sysselsetting ............................ 2038.3.2 Bedre ressursbruk ......................... 2078.3.3 Strategier for vekst, økt syssel-

setting og god ressursbruk ........... 2098.4 Et vekstfremmende skattesystem 2098.4.1 Skatt på arbeidsinntekt .................. 2108.4.2 Skatt på pensjon ............................. 2118.4.3 Selskapsskatt .................................. 2118.4.4 Skatt på formue .............................. 2138.4.5 Skatt på forbruk .............................. 2148.4.6 Adferdskorrigerende skatter ........ 2148.4.7 Skatt på ikke-mobile skatte-

grunnlag .......................................... 2158.4.8 Grunnlagsutvidelser ...................... 2158.4.9 Forenkling av skatter og avgifter ... 2188.4.10 Retningslinjer for et vekst-

fremmende skattesystem .............. 2188.5 Ansvarlige rammer for stats-

budsjettet ......................................... 2198.5.1 Premisser for arbeidet med stats-

budsjettet ......................................... 2198.5.2 Statsbudsjettet skal gjenspeile de

faktiske statlige utgiftene .............. 2218.5.3 Statsbudsjettet må ha rom for

omprioritering når nye utgifter kommer til ....................................... 222

8.6 Oppsummering av strategier for bærekraftige offentlige finanser ... 223

9 Styrket kompetanse – inkludere flere i arbeidslivet..... 224

9.1 Innledning ....................................... 2249.2 Strategier for å kvalifisere flere .... 2259.2.1 Prioritere kunnskap ....................... 2259.2.2 God oppvekst og tidlig innsats ...... 2269.2.3 Videregående opplæring – økt

fullføring .......................................... 2279.2.4 Kompetansepolitikk – lære hele

livet .................................................. 2299.2.5 Tiltak for tidligere inntreden

i arbeidslivet .................................... 2319.3 Strategier for å inkludere flere

i arbeidslivet .................................... 231

9.3.1 Inntektssikringsordningene skal gi trygghet og støtte opp under høy sysselsetting ........................... 231

9.3.2 Arbeid, helse og kompetanse må ses i sammenheng ......................... 232

9.3.3 Bedre fleksibilitet og lettere innpass i arbeidslivet ..................... 239

9.3.4 Bedre integrering .......................... 2409.4 Pensjonsreformen må bevares og

videreutvikles ................................. 2429.5 Oppsummering av strategier for

å inkludere flere i arbeidslivet ...... 244

10 En innovativ og effektiv offentlig sektor.............................. 246

10.1 Innledning ...................................... 24610.2 Trender og utfordringer

i offentlig sektor ............................. 24810.2.1 Sterkere regionsentre og stor

variasjon mellom kommunene ..... 24810.2.2 Nye innbyggerbehov, nye

teknologiske muligheter ............... 25010.3 Strategier for en innovativ og

effektiv offentlig sektor ................. 25610.3.1 Insentiver til innovasjon og

effektiv ressursbruk i offentlig sektor .............................................. 256

10.3.2 Ansvarsplassering på riktig forvaltningsnivå .............................. 258

10.3.3 Hensiktsmessig organisering av statlig virksomhet .......................... 259

10.3.4 Samordning og brukerorientering 26110.3.5 Styring og ledelse for innovasjon .. 26310.3.6 Gevinstrealisering og frigjøring

av ressurser .................................... 26510.4 Oppsummering av strategier for

en innovativ og effektiv offentlig sektor .............................................. 266

11 Bærekraftige velferds-ordninger ....................................... 268

11.1 Innledning ...................................... 26811.2 Velferdsordningenes størrelse

og betydning .................................. 26811.3 Utviklingstrekk og utfordringer ... 27111.4 Strategier for å bremse utgifts-

vekst og prioritere det riktige tilbudet ............................................ 273

11.4.1 Gode systemer for prioritering .... 27411.4.2 Kunnskapsbaserte ordninger og

tjenester .......................................... 27511.4.3 Forebygge og tilrettelegge ........... 27611.4.4 Utnytte teknologiske fremskritt ... 284

11.4.5 Privat medfinansiering av noen tjenester ........................................... 285

11.4.6 Tilpasse og fornye velferds-ordninger ........................................ 286

11.5 Oppsummering av strategier for bærekraftige velferdsordninger .... 287

12 Gode investeringer gir oss mer velferd ..................................... 289

12.1 Innledning ....................................... 28912.2 Høyt investeringsnivå gir store

muligheter ....................................... 28912.3 Utfordringer og sentrale

utviklingstrekk ............................... 29112.3.1 Rask teknologisk endring og nye

samfunnsbehov .............................. 291

12.3.2 Prosjektkostnader øker for mye i planleggingsfasen ........................ 294

12.4 Strategier for bedre investeringer 29712.4.1 God utredning og tilstrekkelig

beslutningsgrunnlag må til for å løse samfunnsutfordringer effektivt ........................................... 297

12.4.2 Kontinuerlig forbedring av prosjekter gjennom god styring ... 300

12.4.3 Felles ansvar for kostnads-effektivitet og samfunnsnytte ....... 305

12.4.4 God prioritering i en verden i endring .......................................... 306

12.5 Oppsummering av strategier for bedre statlige investeringer .......... 307

Meld. St. 14(2020–2021)



Tilråding fra Finansdepartementet 12. februar 2021, godkjent i statsråd samme dag.

(Regjeringen Solberg)

1 En ny virkelighet krever langsiktighet og bevisste prioriteringer

1.1 Regjeringens strategi for en bærekraftig økonomisk utvikling

1.1.1 Et godt utgangspunkt

I årene fremover står Norge overfor både nye ogkjente utfordringer. I tiårene som kommer vil detstå færre i yrkesaktiv alder bak hver pensjonist.Statens utgifter vil gå opp, uten at inntektene økerlike mye. Samtidig skal vi gjennomføre det grønneskiftet. Å ta vare på og sikre velferdssamfunnetsbærekraft – sosialt, klimamessig og økonomisk –er derfor vesentlig for at Norge fortsatt skal væreet godt land å bo i.

Utgangspunktet for å håndtere utfordringeneog få til nødvendige omstillinger er godt. Vi har ensvært god statsfinansiell situasjon. Vi har lykkesmed å omsette en stor naturressurs – oljen og gas-sen – til et av verdens største finansielle fond. Detgir oss et stort ansvar, men også muligheter som fåandre land har. I internasjonal sammenheng har vihøy sysselsetting, lav arbeidsledighet og et høytutdanningsnivå. Mulighetene til å forme egne liv

er jevnere fordelt enn i de fleste andre land, for-skjellene er mindre og forskjeller går i mindregrad i arv. Vi har også stor grad av frihet og høy til-lit til hverandre. Våre offentlige velferdsordningergir trygghet som støtter opp under omstillings-evne. Vårt høye inntektsnivå setter oss i stand til åha en høy levestandard og et høyt velferdsnivå.

For å håndtere utfordringene fremover vilregjeringen føre en politikk som bidrar til å skapeflere jobber i privat sektor, økt sysselsetting ogbedre ressursbruk. Det vil være viktig å satse påutdanning, integrering, inkludering, innovasjonog effektivisering. I sum vil dette legge grunnla-get for hvordan regjeringen vil utvikle Norge til etmer bærekraftig velferdssamfunn.

Å forberede samfunnet på fremtiden handlerom å ta vare på det som fungerer godt og samtidiggjennomføre forandringer, slik at vi endrer sam-funnet til det bedre. Å forandre for å bevare er etviktig prinsipp. Alternativet til forandring kanellers bli forvitring. Utvikling og innovasjon harbidratt til fremgang og til at Norge er et modernevelferdssamfunn. Fremover må vi legge til rette


for at forandringene skjer på de rette premissene,innenfor bærekraftige økonomiske rammer, i trådmed Parisavtalen og bærekraftsmålene.

Vårt solide utgangspunkt er resultatet avmange gode valg. Skattereformer, EØS-avtalen,handlingsregelen for bruk av petroleumsinntek-ter, bred tilgang til utdanning, pensjonsreformen

og langsiktige investeringer er viktige eksemplerfra nyere tid, men den gode utviklingen har røtterlangt tilbake, se boks 1.1. Det handler i stor gradom at vi som nasjon har bygget solide institusjo-ner og tatt vare på de ressursene og mulighetenevi har fått.

Boks 1.1 Røttene til vårt moderne velferdssamfunn

Røttene til det norske velferdssamfunnet gårlangt tilbake. På begynnelsen av 1800-tallet varNorge et middels velstående land i europeisksammenheng, med en utadrettet økonomi. Vivar langt fremme innenfor skipsfart, og våre vik-tigste eksportvarer var tømmer og fisk. Grunn-laget for vår velstand ble lagt tidlig med dannel-sen av viktige institusjoner. Som befolkning harvi fordelt både makt, eiendom og kunnskap rela-tivt jevnt.

Allerede i 1024 fikk Norge Gulatingslovensførste del, den såkalte kristenretten, som mar-kerte en overgang fra tidligere tiders maktsam-funn til et rettssamfunn. Treller skulle kjøpes fri,og til slutt opphørte slaveriet, folk fikk rett tilhvile på søn- og helligdager, og barn kunne ikkelenger settes ut for å dø. Flerkoneri ble forbudt,og kvinner fikk etter hvert rett til samtykke vedekteskap. En annen institusjonell milepæl vareiendomsretten. Flere bønder eide sin egengård i Norge enn i andre land, og leilendingerhadde forholdsvis stor uavhengighet i europeisksammenheng. Norske bønder hadde dermedstørre frihet enn bønder i andre land. En tredjeinstitusjonell nøkkelfaktor har vært at brede lagav folket, både jenter og gutter, etter reformasjo-nen på 1500-tallet etter hvert lærte å lese ogskrive. Dette ble først utviklet gjennom stadigsterkere krav til kristendomskunnskap, sidengjennom konfirmasjonsundervisning og allmue-skole, forløperen til folkeskolen.

Da den industrielle revolusjonen slo inn foralvor i Norge litt etter midten av 1800-tallet, varSkandinavia klar for utvikling, med en lese- ogskrivekyndig befolkning, gode universiteter,politisk stabilitet, frihet, likhet, eiendomsrett oghardt arbeid. Denne typen grunnleggende sam-funnsinstitusjoner er avgjørende for velstandsut-viklingen i et land.1

Den norske og nordiske modellen ble der-nest utviklet med oppbyggingen av velferdssta-ten, hvor like muligheter og gode levekår for

alle gjennom blant annet et utbygd offentligutdanningssystem og helsesystem, har stått sen-tralt. Særlig fra første verdenskrig og utover på1900-tallet skjedde en gradvis utbygging av insti-tusjoner for syke, gamle, barn og andre tren-gende i samspill mellom kommuner, stat og fri-villige organisasjoner (den såkalte velferdstre-kanten). Institusjonene ble ofte drevet i samar-beid mellom frivillige organisasjoner ellermenigheter og det offentlige. Frivillige organisa-sjoner var pionerer i utviklingen. Etter hvertovertok det offentlige mer ansvar for finansierin-gen, og det offentlige ansvaret ble også styrketgjennom utviklingen av lovverk.2

Utviklingen av velferdsstaten skjøt viderefart etter andre verdenskrig, med etableringenav folketrygden i 1967 som et viktig skritt. Dakvinner særlig fra 1970-tallet gikk ut i lønnetarbeid, tiltok utbyggingen av barnehager ogomsorgsinstitusjoner. Det har gitt oss en storarbeidsstyrke og større grad av likestilling mel-lom kjønnene. Arbeidskraften utgjør den størstedelen av vår nasjonalformue og er dermed denviktigste ressursen for landets verdiskaping.

Rike naturressurser, først vannkraft og sidenfunnet av olje og gass på norsk kontinentalsok-kel, har uten tvil løftet velstandsnivået i Norge.Naturressurser er likevel ikke en garanti for vel-stand. Andre land har erfart at ressursinntek-tene snarere har svekket veksten i økonomien, istedet for å styrke den. Vi har klart å få mye utav ressursene fordi vi har hatt velfungerendeinstitusjoner, et effektivt skattesystem og et godtfinanspolitisk rammeverk. I senere tiår har EØS-avtalen og en friere verdenshandel gitt oss storefordeler og bidratt til vekst.

1 Acemoglu, D. & J. A. Robinson (2012). Why Nations Fail:The Origins of Power, Prosperity and Poverty. New York:Crown Publishers.

2 Seip, A. L. (1994). Veiene til Velferdsstaten: Norsk Sosial-politikk 1920–1975. Oslo: Gyldendal.

2020–2021 Meld. St. 14 9Perspektivmeldingen 2021

At mennesker har tillit til hverandre, viseromsorg, stiller opp og jobber frivillig på ulikemåter, har stor betydning for samfunnet vårt ogfor livene og mulighetene våre. Det norske sam-funnet er preget av både høy mellommenneskeligtillit og høy tillit til offentlige myndigheter. Hånd-teringen av koronapandemien viser hvor viktig til-liten er, og vi er stadig vitne til hendelser i verdensom minner oss om at tillit ikke er en selvfølge.Tillit er et viktig grunnlag for at samfunnet vårtfungerer så godt, og den må vi bevare.

Skal vi bevare den sosiale bærekraften, er viavhengig av å videreføre et samfunn med små for-skjeller, tillit mellom folk og rom for privat initia-tiv. Utenforskap bidrar til at folk mister mulighetertil å skape sitt eget, gode liv. Å ha en jobb å gå tilmotvirker utenforskap, forskjeller og fattigdom.En god skole og kunnskap er det viktigste for åskape grunnlaget for at alle kan delta og at flerefår muligheter. For å bygge sterke fellesskap måvi også bedre integreringen av innvandrere ogskape et åpent, trygt og inkluderende samfunnder folk kan leve frie og selvstendige liv med godelevekår og livskvalitet. Målet er et samfunn medmuligheter for alle.

1.1.2 De langsiktige utfordringene

Norge møter nå krevende utfordringer gjennomblant annet endrede internasjonale rammebe-tingelser, klimaendringer, endringer i befolkningenog arbeidslivet og endrede økonomiske forutsetnin-ger.

Endrede rammebetingelser internasjonalt iretning av mer rivalisering og mindre samarbeidmellom land er bekymringsfullt i en tid da verdenmer enn noen gang trenger å stå sammen om åløse felles utfordringer. Tiårene vi har bak oss,har vist at samhandel og samarbeid har løftet leve-standarden internasjonalt og redusert spenningermellom land. I en internasjonalisert og digitalisertverden blir flere problemstillinger grensekrys-sende, og felles utfordringer gjør det tydelig at visitter i samme båt. Vi vil alle tape om troen på fel-les innsats forvitrer.

Verdenssamfunnet står overfor en enorm, fel-les utfordring med å redusere utslippene av klima-gasser. Regjeringen har iverksatt viktige tiltak oghevet ambisjonsnivået i klimapolitikken. Paralleltmå vi forberede oss på konsekvensene av at kli-maet endrer seg, med økt risiko på mange områ-der. Omstillingen til et grønnere samfunn og fore-bygging av klimarisiko vil innebære kostnader påkort sikt. Derfor er det så viktig at tiltakene somsettes inn, er effektive. Omstillingen til et grøn-

nere samfunn vil ha konsekvenser for norsk olje-og gassvirksomhet, men vi viser i denne meldin-gen at konsekvensene kan bli mindre enn fryktet.

Det er et ubetinget gode at vi lever lenger. Deter et tegn på at vi har lykkes med å skape gode ogtrygge levevilkår. Samtidig blir det relativt settfærre i arbeidsdyktig alder til å ta hånd om pleie-trengende og eldre, og til å skape verdiene somskal betale for økende utgifter til folketrygden oghelse- og omsorgstjenester. Vi har fått flere nyeinnbyggere fra land med dårligere tilgang påutdanning og lavere arbeidsdeltakelse. Vi harogså mange utenfor arbeidsstyrken på ulike helse-relaterte ytelser. Særlig bekymringsfullt er det nårunge faller varig utenfor arbeidsmarkedet. Det eralvorlig for både den enkelte og for samfunnet.Flere tiår med produktiv deltakelse i arbeidslivetkan gå tapt. Velferdsordningene er basert på atforholdet mellom de som yter og de som mottar,ikke kan bli for skjevt. Mye må gjøres for å hindreutenforskap og opprettholde en stor og kompetentarbeidsstyrke.

Svekket produktivitetsvekst de siste tiårene eren utfordring vi deler med de fleste andre vestligeland. For Norge vil i tillegg petroleumsnæringenmiste mye av sin betydning som vekstmotor fornorsk økonomi fremover. Omstillingen har alle-rede begynt. Den første tilpasningen etter oljepris-fallet i 2014 var bratt, men norsk økonomi komgodt gjennom den.

Over tid vil petroleumsinntektene avta, og pen-sjonsfondet vil snu fra å vokse raskere til å voksesaktere enn resten av økonomien. Usikkerhet ogsvingninger i verdens aksjemarkeder påvirkerverdien av pensjonsfondet, som har finansiert enstadig større andel av statsbudsjettene. Det talerfor å være forsiktig i bruken av oljepenger innen-for de rammene som handlingsregelen setter.Sammen med lavere vekst i skatteinntektenefremover og økte utgifter til pensjoner, helse ogomsorg, bidrar det til at handlingsrommet i bud-sjettene vil bli trangere. Om få år vil statens utgif-ter øke raskere enn inntektene, og frem mot 2060vil det ifølge fremskrivinger i denne meldingenvære et udekket finansieringsbehov over stats-budsjettet på om lag 5 mrd. kroner årlig.

Disse utfordringene er ikke mulige utviklings-trekk i en fjern fremtid, vi møter dem nå. Valg vigjør i dag, påvirker mulighetene vi og våre etter-kommere har til å leve gode liv i fremtiden.Endringer i årene fremover vil i mange sammen-henger kreve at vi fortsetter å omstille oss. Regje-ringen vil videreføre arbeidet med nødvendigereformer.


1.1.3 Pandemiens virkninger på norsk økonomi og veien ut av krisen

Våren 2020 ble norsk økonomi truffet av det kraf-tigste tilbakeslaget siden andre verdenskrig.Strenge smitteverntiltak tok ned aktiviteten imange næringer, etterspørselen falt kraftig, og påkort tid ble antallet registrerte arbeidsledige fire-doblet. Krisen rammet store deler av verden sam-tidig, og oljeprisen stupte. Norges Bank satte sty-ringsrenten til null, og det ble satt inn en finanspo-litisk stimulans uten historisk sidestykke. Etter enbedring utover våren og sommeren ble smittesitu-asjonen igjen forverret gjennom høsten og vinte-ren, og smitteverntiltakene ble strammet innigjen.

De langsiktige konsekvensene av koronapan-demien kjenner vi ennå ikke. Men trolig vil pande-mien forsterke og aktualisere enkelte av de lang-siktige utfordringene vi har sett lenge.

At arbeidsledigheten går lettere opp enn ned,er kjent fra tidligere kriser. Pandemien fikk storeutslag i arbeidsmarkedet. Grupper som fra førhadde vanskeligheter med å få jobb, ble særlighardt rammet. Perioder uten jobb svekker denenkeltes tilknytning til yrkeslivet og øker risikoenfor varig utenforskap. Så langt har vi i Norge stortsett klart å få arbeidsledigheten ned igjen etterøkonomiske tilbakeslag, mens en god del andreland ikke har like gode erfaringer. Mye blir gjort iden økonomiske politikken for at ledigheten skalkomme ned igjen til et lavere nivå.

Utslippene av klimagasser og lokal forurens-ning har gått ned under krisen, i takt med reduk-sjonen av aktivitetsnivået. Når økonomien tar segopp igjen, vil utslippene trolig gradvis øke mot tid-ligere nivåer. Mer fjernarbeid og mer internett-basert kontakt over landegrensene kan likevel ginoe reduksjon i langdistanseflygninger og annenreisevirksomhet også utover perioden medstrenge smitteverntiltak. Dette alene vil ikke gi envedvarende trend i retning av nullutslipp, menslike atferdsendringer vil kunne være en del avløsningen på den globale klimautfordringen.

Pandemiens første fase førte med seg et sterktfall i oljeprisen. Prisen har i ettertid tatt seg oppigjen, og pandemien endrer derfor lite på utsik-tene for norsk olje- og gassnæring. Vi står uansettforan en nedgang i investeringsaktiviteten i dettetiåret, og frem mot 2050 anslås olje- og gasspro-duksjonen å bli mer enn halvert.

Hvilken effekt pandemien vil ha på produktivitets-veksten fremover, er usikkert. På den ene sidenlegger smitteverntiltak og frykt for smitte restrik-

sjoner på bruken av ressursene i økonomien, ogdet kan hemme produktivitetsveksten. I den gradpandemien har lagt begrensninger på utdanningfor dagens unge og gjør at flere faller utenforarbeidsmarkedet, vil også det kunne ha negativeeffekter på verdiskaping og produktivitet. På denannen side har krisen påskyndet bruken av effek-tivitetsfremmende digitale verktøy, og den kanderfor ha bidratt til bedre utnyttelse av potensialetsom ligger i ny teknologi.

Finanspolitikken har blitt brukt aktivt for åmotvirke de økonomiske konsekvensene av pan-demien, og oljefondet har gitt oss økonomiskhandlefrihet. Handlingsregelen åpner for at vi kanbruke mer i dårlige tider, og motstykket er at vimå bruke mindre når det går godt igjen i økono-mien. Uten de økonomiske tiltakene ville kostna-dene som følge av krisen trolig blitt langt større,gjennom lavere verdiskaping, flere konkurser ogmer langvarig høy arbeidsledighet. Det er viktigfor regjeringen at den store økningen i bruken avfondsmidler ikke skal føre til et permanent løft ide offentlige utgiftene, men være midlertidig ogmålrettet i de ulike fasene av krisen. Høyere bud-sjettunderskudd i dag øker utfordringene medbærekraften i statsfinansene på lengre sikt. Utgift-ene i offentlig forvaltning var allerede før krisenpå et høyt nivå målt som andel av verdiskapingen iøkonomien. I 2020 økte utgiftene til et nivå som til-svarer 66 pst. av BNP for Fastlands-Norge. Det erhøyt sammenlignet med andre land. Samtidig somregjeringen mener kriseresponsen har vært riktigog godt tilpasset, må pengebruken reduseres nårøkonomien igjen er i bedring. Det vil gi oss mulig-heten til å bruke finanspolitikken aktivt også ikommende kriser. Det er særlig viktig å avviklestøtteordninger som kan motvirke aktivitet ogomstilling i økonomien så snart dette lar seggjøre. Ny vekst fremover skal baseres på nyska-ping og innovasjon, og den økonomiske politikkenskal understøtte omstilling. På den måten sørgervi for at arbeidskraft og andre ressurser kan flyt-tes til de næringene der de kaster mest av seg.Veien ut av krisen legger vekt på å få folk tilbake ijobb, satse på kompetanse og grønn vekst, sikreflere bein å stå på, inkludere flere og bevaretryggheten og tilliten i det norske samfunnet.Dette er oppsummert i boks 1.2.

Regjeringen mener denne politikken både vilbidra til å lede oss ut av krisen og være et steg påveien mot å løse de mer langsiktige utfordringeneNorge står overfor. Regjeringens svar på korona-krisen peker i samme retning som de langsiktigestrategiene: Vi må skape mer og inkludere flere.


1.1.4 Langsiktige strategier for et bærekraftig samfunn

Vi må fortsette å skape verdier. De fleste av ossønsker oss og forventer forbedringer i fremtiden,enten det er i vår personlige velferd eller i de tje-nestene og velferdsordningene som forvaltes avfellesskapet. Vi ønsker et offentlig tilbud som utvi-kles i takt med nye teknologiske og medisinskemuligheter, og hjelp som er der når vi trengerden. Det er summen av innsatsen vi alle gjør, somskaper den velferden vi nyter godt av.

Regjeringen vil skape et bærekraftig velferds-samfunn. Et grunnleggende premiss er derfor å tavare på det som fungerer godt i dag, samtidig somvi gradvis forandrer. Gjennom forutsigbare ram-mebetingelser, velfungerende institusjoner ogklok forvaltning av olje- og gassressursene har vifått det velferdssamfunnet vi kjenner i dag. Myevil stå på spill dersom vi rokker ved dette ramme-verket. En solid og bærekraftig økonomi gir detbeste grunnlaget for å leve livene våre slik viønsker.

Våre strategier i møte med utfordringene vistår overfor kan oppsummeres i følgende punkter:

1. Skape flere jobber

Et sterkt, mangfoldig og omstillingsdyktignæringsliv er avgjørende for Norges vekstevne ogfor et godt velferdsnivå i fremtiden. For å opprett-holde veksten i velferden trenger norsk økonomiflere bein å stå på. Vi må skape flere jobber, i flere

bransjer, over hele landet. Det må være vekst i pri-vat næringsliv. Vekst forutsetter evne til omstil-ling, innovasjon og nyskaping både i bedrifter oghos den enkelte arbeidstaker. Høy kompetanse iarbeidsstyrken er avgjørende for å kunne nyttig-gjøre oss innovasjoner fra utlandet og for å skapeegne innovasjoner. Det blir særlig viktig å få tiloverføring av kompetanse fra petroleumsvirksom-heten til andre næringer. Et godt utdanningssys-tem og høy forsknings- og utviklingsinnsats vilbygge opp under innovasjon og nyskaping.

Omstilling og teknologisk utvikling fremmesogså av handel og investeringer. Åpenhet motutlandet har vært avgjørende for velstandsutvik-lingen i Norge. Tendenser til proteksjonismeinternasjonalt understreker viktigheten av å jobbefor fri verdenshandel. En næringspolitikk forstørst mulig verdiskaping legger vekt på velfunge-rende konkurranse, effektiv regulering og mermålrettet bruk av offentlige virkemidler.

Gode rammebetingelser for vekst innbefatteret effektivt skattesystem og forutsetter en ansvar-lig økonomisk politikk. Vi må investere fremtids-rettet, omstille oss og tilpasse oljepengebruken tilkonjunkturene innenfor handlingsregelens ram-mer. Vi må ha kontroll med statsfinansene, ogveksten i statens utgifter må tilpasses veksten iinntektene. Nye satsinger over statsbudsjettet måi økende grad følges opp med bedre ressursbrukog omprioriteringer. Slik kan vi fortsette å utvikleet godt og moderne velferdstilbud innenforansvarlige rammer.

Boks 1.2 Veien ut av koronakrisen

Koronapandemien har preget Norge det sisteåret. Regjeringens strategi for veien videre; Norgesvei ut av krisen: Skape mer, inkludere flere, blelagt frem våren 2020. Regjeringen har tatt dennestrategien videre i budsjettet for 2021 og i andreproposisjoner som er lagt frem for Stortinget.Hensikten er å få aktiviteten opp og samtidigmøte de langsiktige utfordringene for norskøkonomi. Den økonomiske politikken skal bidratil å:– Få folk tilbake i jobb: Vi må bidra til at bedrif-

tene kommer i gang igjen over hele landet ogat flest mulig kommer tilbake i jobb.

– Sikre flere bein å stå på: Vi må skape flere job-ber, i flere bransjer, over hele landet. Vekstenmå komme i privat næringsliv. Vi bygger vei

og bane, og bedrer rammebetingelsene forbedriftene.

– Skape en grønn fremtid: Vi må legge til rettefor at næringslivet kan skape grønne jobberog en mer bærekraftig fremtid.

– Bygge kompetanse: Vi skal sørge for at flerefullfører videregående skole og at flere fården kompetansen som morgendagensarbeids- og næringsliv trenger. Vi skal videre-utvikle Utdanningsløftet 2020.

– Inkludere flere: Alle skal få muligheten til ådelta, både i arbeidslivet og samfunnslivet.

– Bevare tryggheten og tilliten i det norske sam-funnet, og bevare et sterkt internasjonalt enga-sjement.


2. Verdiskaping og jevn fordeling sikres gjennom at flest mulig er i arbeid

Både for den enkelte og for landet er det viktig atflest mulig er i arbeid. Arbeidskraften er vår vik-tigste ressurs. God bruk av arbeidskraften er sen-tralt for å fortsette å skape verdier – og for å sørgefor handlingsrom i budsjettene. Deltakelse iarbeidslivet er også den fremste forsikringen motfattigdom. Slik kan vi bevare et samfunn med småforskjeller. Det krever gode oppvekstsvilkår, godutdanning, bekjempelse av utenforskap og bedreintegrering. Et mangfoldig arbeidsliv som harplass til alle, vil understøtte disse målene.

Vårt arbeidsliv er kompetansekrevende. For åsette flest mulig i stand til å delta i arbeidslivet måvi satse på barn og unge. En viktig forutsetning erå hindre frafall i videregående opplæring og leggetil rette for at voksne kan lære hele livet. Økt kom-petanse og utdanning skal også være en bære-bjelke i integreringspolitikken. For å legge tilrette for lengre yrkesliv må vi både sørge for atungdom fullfører og kommer raskere gjennomutdanning og inn i arbeidslivet, og videreutvikleog bevare pensjonsreformen slik at eldre kan stålengre i arbeid. Samtidig må gjennomsnittligarbeidstid holdes oppe. Det er avgjørende at vilykkes med å redusere antallet personer på helse-relaterte ytelser. Sykefraværet må ned, og fleremå få mulighet til å bidra i arbeidslivet.

Arbeidslinjen ligger fast. Det skal lønne seg åjobbe. Arbeid er helsefremmende for mange, ogdeltakelse i arbeid er av stor betydning for denenkelte. Trygdeordningene skal være et sosialtsikkerhetsnett. Samtidig skal de ikke legge hin-dre i veien for deltakelse i arbeidslivet. Også skat-tesystemet skal oppmuntre til arbeid.

3. En effektiv og fremtidsrettet of fentlig sektor

De fleste av velferdstjenestene i Norge er organi-sert som fellesskapsløsninger i offentlig regi.Offentlig sektor sysselsetter en tredjedel avarbeidstakerne i Norge og disponerer mer enn 60pst. av verdiskapingen i Fastlands-Norge. Hvor-dan disse ressursene brukes, er avgjørende forhvor godt norsk økonomi fungerer. Produktivi-tetsvekst og omstilling i offentlig sektor er en heltnødvendig del av produktivitetsveksten og omstil-lingen i det norske samfunnet. En effektiv offent-lig sektor gir et godt grunnlag for verdiskaping iprivate bedrifter ved å bidra til rettsikkerhet,utdanning og infrastruktur uten at skattebyrden

blir for høy. En effektiv og fremtidsrettet offentligsektor er også viktig for å opprettholde tillitenmellom innbyggere og offentlige myndigheter.

Offentlige tjenester må utvikle seg i takt medat samfunnet endrer seg. Offentlige virksomhetermå ta i bruk ny teknologi og jobbe smartere. Detkrever god organisering, god styring og ledelse,samarbeid på tvers av sektorer og at det jobbesaktivt med å høste gevinstene av innovasjon og nyteknologi. Det betyr at offentlig sektor må tørreog evne å flytte ressurser til der de kaster mestmulig av seg, inkludert å lage smartere arbeids-prosesser og frigjøre arbeidskraft til andre sekto-rer der det er hensiktsmessig.

Kommunene spiller en avgjørende rolle i dennorske velferdsstaten ved at de har ansvaret forviktige velferdstjenester som grunnutdanning ogeldreomsorg. En stadig større andel av barna vok-ser opp i sentrale områder. Utfordringen medflere pleietrengende vil derfor bli størst i småkommuner, som får færre mennesker i arbeidsføralder sammenlignet med antall pensjonister. Enhensiktsmessig kommunestruktur, samarbeid omviktige oppgaver og riktig ansvarsdeling mellomstat og kommune blir avgjørende for å kunne iva-reta det økende omsorgsbehovet. Det må fortsattlegges til rette for kommunesammenslåinger.

Bærekraftige velferdsordninger krever fore-byggende arbeid, systemer for prioriteringer ogkunnskapsbaserte tjenester. Folkehelsearbeid ogvektlegging av at man skal kunne bo lengre i egenbolig, kan øke eldres livskvalitet og reduserebehovet for sykehjemsplasser. Teknologiske frem-skritt kan by på nye, ressursbesparende og merbrukervennlige muligheter for å løse velferdsopp-gavene. Prioriteringene ved videreutvikling av detoffentlige tilbudet må være tydelige og kunn-skapsbaserte. Det må kunne godtgjøres at de tje-nester og behandlinger som prioriteres er de somi størst grad bidrar til bedre helse og velferd. Bru-kerbetaling kan i noen tilfeller være et bidrag til åfå frem riktige prioriteringer og valg mellom uliketiltak.

Nivået på offentlige investeringer er høyt iNorge sammenlignet med de fleste andre land, ogtransportinfrastruktur er særlig prioritert. Inves-teringer i vei og bane knytter landet sammen ogkan bidra til økonomiens vekstevne. Statens inves-teringer må utvikles med sikte på høyest mulignytte for innbyggerne til lavest mulig kostnad. Påden måten løses viktige samfunnsoppgaver såeffektivt som mulig. De beste prosjektene skal pri-oriteres først.


4. Klima- og miljøutfordringene må møtes med en offensiv politikk

Klimaendringer er en av vår tids hovedutfordrin-ger og må møtes både gjennom nasjonale tiltak ogglobalt samarbeid. En offensiv klimapolitikk ernødvendig for å skape bærekraftig utvikling, derkommende generasjoner skal ha minst like godemuligheter som vi har fått. Vi må oppfylle Norgesklimaforpliktelser og ta vår del av ansvaret for åløse de globale klimautfordringene.

Økonomiens langsiktige vekstevne avhengerav at vi lykkes med å dreie produksjon og konsumi en mer bærekraftig retning. Det forutsetter atøkonomiske beslutninger tar hensyn til klima ogmiljø. Regjeringen har meldt inn et forsterket kli-mamål for 2030 under Parisavtalen, og det er etmål for regjeringen at Norge skal bli et lavut-slippssamfunn med effektiv ressursbruk og etkonkurransedyktig næringsliv. Nye, grønne job-ber vil vokse frem i takt med denne omstillingen,og vil kunne bidra til at Norge utvikler nye bedrif-ter som kan hevde seg internasjonalt. Norge skalarbeide for å nå bærekraftsmålene og vil kunnebidra til at Norge utvikler nye bedrifter som kanhevde seg internasjonalt både innenlands og inter-nasjonalt.

Hovedvirkemidlene i regjeringens klimapoli-tikk er en gjennomgående prising av utslipp i formav klimagassavgifter og deltagelse i EUs kvote-system for bedrifter.

Virkemidlene må innrettes slik at klima- ogmiljømålene oppnås til lavest mulige kostnader forsamfunnet. Prinsippet om at forurenser skal betale,står sentralt. Hovedtrekkene i klimapolitikkenfremgår i Meld. St. 13 (2020–2021) med regjerin-gens klimaplan for 2021–2030. Meldingen inne-holder regjeringens politikk for å redusere kvote-pliktige og ikke-kvotepliktige utslipp, samt politikkfor å øke opptak av CO2 og redusere utslipp fraskog og annen arealbruk. Et sentralt element i pla-nen er konkret politikk for å kutte de ikke-kvote-pliktige utslippene med 45 pst. Det er 5 prosenten-heter mer enn våre forpliktelser i avtalen med EU.Regjeringen legger til grunn en politikk i klimapla-nen som medfører at en vil kutte norske ikke-kvote-pliktige utslipp.

Regjeringens mål – et bærekraftig velferdssamfunn

Regjeringens mål er at vi sammen skal sikre ettrygt samfunn med økonomisk, sosial og miljø-messig bærekraft, både for oss som lever nå, ogfor kommende generasjoner.

Perspektivmeldingen beskriver sentrale utvik-lingstrekk i verden og vårt eget land som vil habetydning for hvilke muligheter vi har og hvilkeutfordringer vi må forberede oss på i årene frem-over. Meldingen beskriver regjeringens strategierfor å forberede Norge best mulig for fremtiden.

FNs bærekraftsmål (2030-agendaen) gjelderfor alle land, og alle land har ansvar for å bidra tilat målene nås. De 17 bærekraftsmålene er ver-dens felles arbeidsplan for å utrydde fattigdom,fremme anstendig arbeid og økonomisk vekst,bekjempe ulikhet og stoppe klimaendringeneinnen 2030. Målene skal bidra til bedre levestan-dard og bedre livskvalitet for mennesker overhele verden. I Norge inngår oppfølgingen avmålene i regjeringens ordinære politiske arbeidog i budsjettarbeidet. Regjeringen vil legge fremen stortingsmelding med en nasjonal handlings-plan for bærekraftsmålene våren 2021. Målenesammenfaller med regjeringens ambisjoner.

Resten av dette kapitlet er sammendrag av deenkelte kapitlene i meldingen.

1.2 Internasjonale utviklingstrekk

Gjennom mange tiår har en internasjonal verdens-orden basert på samhandel og oppslutning om fel-les løsninger brakt velstand, helse og utdanning tilen raskt økende befolkning globalt. Samhandel ogsamarbeid har ført til at verden er blitt fredeligereog at færre lever i ekstrem fattigdom, se figur 1.1.

Internasjonalt samarbeid og felles regelverkfor samhandel mellom land har tjent Norge vel.Denne verdensordenen er nå under press. Troenpå internasjonalt samarbeid ser ut til å avta imange land. Det samme gjør oppslutningen ominternasjonalt avtaleverk det har tatt lang tid åbygge opp. Vi opplever nå en ny rivalisering mel-lom stormakter og usikkerhet om internasjonaleforpliktelser. Grunnleggende demokratiske rettig-heter, liberale verdier og menneskerettigheter harogså kommet under press mange steder i verden.

Verden står overfor en rekke utfordringer somkrever at land finner sammen om gode felles løs-ninger. Både utfordringene og løsningene globaltvil få betydning for norsk økonomi.

Det økonomiske tyngdepunktet i verden for-skyves. Kina, India og andre fremvoksende øko-nomier blir viktigere. Det medfører også at Norgehar fått nye handelspartnere. Kinas økonomiskeog teknologiske posisjonering påvirker hvordanresten av verden forholder seg til den nye stor-makten. I en verden preget av maktpolitiske mot-setninger, svekkelse av demokratier og mindre til-


lit internasjonalt kan oppslutningen om handel ogsamarbeid miste ytterligere styrke. Åpenhet kanbli forvekslet med sårbarhet. Handelshindre somgir inntrykk av å ivareta nasjonale interesser, kanfå økt oppslutning.

Pandemien har bidratt til å rette søkelyset motsårbarheter som følger av at verden er tett inte-grert. Den har vist at globale verdikjeder kan giøkt usikkerhet, selv om det først og fremst gjaldt ien kort periode etter virusutbruddet. Behovet forberedskap er også løftet frem. Videre skapte svek-ket inntjening i strategisk viktige bedrifter fryktfor utenlandske oppkjøp. Dersom responsen påslik sårbarhet trekkes for langt, kan det bidra tilmer lukkede markeder. Flere land strammer nå tilrestriksjoner på oppkjøp fra utlandet. For Norgega pandemien en viktig påminnelse om hvoravhengig vi er av dype bånd til nære handelspart-nere. Vaksinesamarbeidet med EU er en illustra-sjon av dette. I den videre oppbyggingen av bered-skap for fremtidige internasjonale kriser vil Norgesom et lite land ha mye å hente på å knytte seg tettopp mot EU.

Proteksjonisme og svekkede samarbeids-forhold er dårlig nytt for verdensøkonomien ogfor Norge. Som et lite land med mye handel og enstor formue plassert i utlandet, er vi særlig avhen-gige av en fri verdenshandel, åpne kapitalmarke-der og et stabilt internasjonalt regelverk. Storbri-tannias beslutning om å forlate EU er uheldig for

Norge. Storbritannia har i sitt EU-arbeid hattmange interesser sammenfallende med våre.

På tross av tilbakeskritt finnes det likevel kref-ter som trekker i retning av stadig dypere integra-sjon, både økonomisk og teknologisk. Internasjo-nalt er EU det samarbeidet som har gått lengst i åskape dyp integrasjon over landegrenser. Pande-mien ser ut til å ha forsterket samarbeidet, medfelles opplåning og overføringer til EU-land somer hardest rammet. Det indre marked illustrererat store gevinster kan høstes av handel og investe-ringer. En drivkraft for videre integrasjon kan blihandel i tjenester som tradisjonelt har krevd nær-het mellom tilbyder og kunde, men som i dag kanytes ved hjelp av digital kommunikasjon og der-med i større grad handles mellom land.

Den teknologiske utviklingen med økt digitali-sering skaper gjennomgripende endringer i øko-nomi og samfunn. Den fører til endringer i marke-der og skaper nye tjenester og forretningsmodel-ler, men åpner også for nye sikkerhetsmessige ogpersonvernmessige sårbarheter. Mange av disseendringene kan over tid svekke nasjonalstatensevne til å møte utfordringer alene. Internasjonaleaktører kan falle utenfor nasjonal regulering ogpolitiske tiltak. Blant annet kan multinasjonale sel-skaper tilpasse seg skatteregler ved å flytte kost-nader og overskudd mellom land. Det svekkermulighetene til å opprettholde skattefinansiertevelferdsordninger. Samtidig er det tegn til at

Figur 1.1 Verdens befolkning etter økonomisk status. Milliarder mennesker. 1820–2020

Note: Tall frem til 1980 er basert på beregninger for enkelte år. Det er antatt jevn vekst i årene mellom de enkelte beregningene.Etter 1980 angis årlige beregninger. Tall for 2018–2020 er beregninger basert på anslag fra Verdensbanken.Kilder: Our World in Data, Verdensbanken, FN og Finansdepartementet.

0

1

2

3

4

5

6

7

8

0

1

2

3

4

5

6

7

8

Personer i ekstrem fattigdom Personer utenfor ekstrem fattigdom

Verdens befolkning etter økonomisk status


økende markedsmakt i store multinasjonale sel-skap gjør at overskudd konsentreres på færrehender. Det skaper en konkurranseulempe forselskaper som ikke har tilsvarende muligheter tilå omgå regulering. Samarbeid om skatt og regule-ring av økonomisk aktivitet står derfor høyt pådagsorden i internasjonale fora og er en viktig pri-oritet for Norge.

I dag er klimaendringer og tap av naturmang-fold blant de største utfordringene verden ståroverfor. Velstandsutviklingen gjennom de siste200 årene har kommet som følge av en enorm pro-duktivitetsvekst, men også av økt ressursbruk. Endel av den økte bruken er ikke bærekraftig. Sær-lig alvorlig er det at økt økonomisk aktivitet hargått sammen med økte utslipp av klimagassersom truer klodens klima.

Det vil kreve store omstillinger og globalt sam-arbeid for å dreie utviklingen over i et bærekraftigspor. Lykkes vi med å ta vare på vårt felles livs-grunnlag, tjener det alle. Lykkes vi ikke, vil vibevege oss stadig nærmere jordens tålegrenser,med betydelige virkninger også for økonomiskeog samfunnsmessige forhold. I verste fall kan for-ringelse av ressursgrunnlaget og temperatur-endringer lede til at folkerike deler av verden blirubeboelige. Det vil forsterke et allerede høytmigrasjonspress og skape konflikter om land ogressurser internasjonalt.

Forskjeller i økonomiske og sosiale forholdfører til at et økende antall mennesker ønsker åflytte og bosette seg i andre land. Krigshandlingerog forfølgelse driver også mennesker på flukt.Samarbeid med transittlandene begrenser i dagtilstrømningen av migranter til Europa. Slikt sam-arbeid kan vise seg å være skjørt. De underlig-gende årsakene til at folk ønsker å komme tilEuropa og andre velstående områder, er like pres-serende som de var før samarbeidene ble inngått.

En bærekraftig utvikling for klima og naturres-surser, en stabil og fredelig utvikling internasjo-nalt og internasjonale kjøreregler for handel er fel-lesgoder som alle land drar nytte av. I sin natur erslike fellesgoder mer enn hva enkeltland kanfrembringe alene. Åpne og velfungerende marke-der internasjonalt er en særlig viktig forutsetningfor vekst og velstand. Gjennom samarbeid ogbruk av markedsmekanismer kan man også hånd-tere klimautfordringen og utarmingen av naturen.En tett integrert verdensøkonomi har over tidogså vist seg å gi de beste forutsetninger for fre-delig sameksistens.

1.3 Rammene for vekst endres

De siste 75 årene har norsk økonomi opplevd enmarkant velstandsøkning. Inntektsveksten harvært drevet av høy produktivitetsvekst og en hel-dig utvikling i bytteforholdet mot utlandet. Størrenasjonalinntekt gjør det mulig å øke velferden isamfunnet, men gevinsten må omfordeles for åkomme alle til gode. I verdenssammenheng erNorge et land med små forskjeller, hvor lønnsdan-nelsen og høy sysselsetting har vært viktigebidrag til å redusere forskjellene.

God omstillingsevne, et høyt kompetansenivåog åpenhet mot utlandet forklarer i stor grad denhøye veksten i etterkrigstiden. For Norge har detvært spesielt lønnsomt å eksportere råvarer somhar steget i pris, og importere industrivarer hvoreffektivisering og økt globalt varebytte har pres-set prisene ned. I tillegg har handel med nye landgjort det mulig for oss å vri vår import til lavkost-land og samtidig hente ut store gevinster ved å vrivår produksjon fra mindre lønnsomme til merlønnsomme næringer – i særdeleshet petroleums-næringen. Ringvirkninger fra petroleumsvirk-somheten har trolig bidratt til å løfte produktivite-ten i resten av fastlandsøkonomien.

De siste 15 årene har produktivitetsvekstenvært svak både i Norge og internasjonalt. Årsa-kene er ikke entydig fastslått, og er trolig sam-mensatte. Mulige forklaringsfaktorer kan væreujevn teknologifordeling mellom bedriftene og enlengre periode med historisk lave renter somfører til at lavproduktive bedrifter i større gradkan overleve. Svake konjunkturer i mange landkan ha svekket kompetansenivået i arbeidsstyr-ken ved at mange har gått uten arbeid i lengre tid.Det er også usikkerhet knyttet til om produktivite-ten måles på en god måte. Mangel på effektivitets-fremmende reformer i mange land er også blitttrukket frem, men i Norge har reformaktivitetenifølge OECD tatt seg opp de siste årene.

Også fremover møter vekstevnen i norsk øko-nomi motvind. Arbeidsintensive næringer som tra-disjonelt har hatt lav produktivitet, vil vokse, sam-tidig som vi må regne med å få svakere vekstim-pulser fra petroleumsnæringen. Befolkningen iarbeidsdyktig alder vil stoppe å vokse, og mindretilgang på arbeidskraft vil trekke vekstevnen ned.Økt proteksjonisme internasjonalt kan også væreveksthemmende. Håndteringen og konsekven-sene av pandemien vil ha betydning for utviklin-gen på kort sikt. På den annen side vil vekstenkunne tilta som følge av økt digitalisering. Auto-matiseringens endring av produksjonsprosessene


fulgt av en økning i befolkningens digitale kompe-tanse kan gi et vekstpotensial.

Det er viktig for vekstutsiktene fremover ålegge til rette for en mindre oljeavhengig fast-landsøkonomi. Omstillingen kommer både fordiressursene uttømmes, og fordi verdens forbrukmå omstilles til renere energikilder. Perspektiv-meldingens basisforløp legger til grunn petrole-umspriser som er i tråd med at ambisjonene i Paris-avtalen oppfylles. Fremover mot 2050 ventes detat norsk petroleumsproduksjon vil avta, og ned-gangen ventes å bli sterkere enn det som krevespå global basis for å begrense temperaturøknin-gen til 1,5 grader. Selv om petroleumssektorenfortsatt vil være en viktig næring for Norge imange tiår fremover, vil lavere utbyggingsaktivitetgi merkbart svakere drahjelp til sysselsetting ogverdiskaping. Dette vil gi ringvirkninger i heleøkonomien. Omstillingene i retning av en mindreoljeavhengig økonomi er allerede i gang. Oljepris-fallet i 2014 førte til at omstillingen kom raskereenn forutsett, og norsk økonomi viste god omstil-lingsevne. Tilrettelegging for videre omstilling måtil dersom veksten i økonomien skal oppretthol-des. Vi er avhengige av at andre, lønnsommenæringer tar over som vekstmotorer i økonomien.

På lang sikt vil utviklingen i produktivitet ogsysselsetting være avgjørende for velferdsutviklin-gen. I Norge har vi forholdsvis mye realkapital persysselsatt sammenlignet med andre land. Det giret høyt produktivitetsnivå, men gjør det samtidig

krevende å øke produktiviteten ytterligere. Hvormye produktiviteten har å si for velstandsnivåetfremover, fremgår av figur 1.2.

Omstillingen til et lavutslippssamfunn og til-pasningen til en strammere klimapolitikk vilkunne medføre tilpasningskostnader både på kortog lengre sikt, men bare gjennom en offensivklimapolitikk kan vi bidra til å unngå langt størrekostnader lenger frem. Ved å fremme klimavenn-lige valg i bedrifter og husholdninger vil økonomi-ens vekstevne over tid styrkes.

En vekstfremmende politikk handler om godegenerelle rammevilkår for næringslivet der detlegges til rette for innovasjon og konkurranse.Utdanning og kunnskap er nøkkelelementer. Kon-kurranse gir insentiv til å effektivisere, innovereog ta til seg teknologi utviklet av andre. Over tidvil konkurranse bidra til at ressursene flyttes fralite produktive virksomheter over til mer produk-tive virksomheter og aktiviteter. En rekke norskebedrifter har utviklet teknologi som er verdens-ledende på sitt område. Likevel vil ikke en litenåpen økonomi som den norske kunne være alene ifront på alle områder. Da er det særlig viktig at vihar bygget opp tilstrekkelig kompetanse og evnertil å ta i bruk nyvinninger som utvikles i andreland. Det vil være avgjørende for vekstevnen frem-over at vi klarer å hente ut gevinster av ny tekno-logi og får mest mulig ut av arbeidskraften og real-kapitalen.

Figur 1.2 Utvikling i Fastlands-BNP per innbygger ved ulik produktivitetsvekst i årene fremover. Indeks, 1970=100

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Fastlands-BNP per innbygger

100

200

300

400

500

600

700

800

100

200

300

400

500

600

700

800

1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060

Historisk fastlands-BNP

Vekst som 1970–2007


PM17

PM21


1.4 Høy arbeidsinnsats sikrer verdiskaping og velferd

En stor og kompetent arbeidsstyrke bidrar til øko-nomisk vekst og gjør velferdsordningene lettere åfinansiere. Å investere i mennesker er derforlønnsomt for samfunnet. Økt arbeidsinnsats erregjeringens hovedstrategi for å møte våre lang-siktige utfordringer. Høy sysselsetting er en forut-setning for å nå bærekraftsmålene om redusertinntektsulikhet og fremme av varig, inkluderendeog bærekraftig økonomisk vekst.

Høy sysselsetting og lav ledighet fremmes aven stabil og god økonomisk utvikling der etter-spørselen etter arbeidskraft er tilstrekkelig høy.Den økonomiske politikken skal bidra til å jevneut svingninger, slik at midlertidige tilbakeslag iøkonomien ikke får langvarige, negative virknin-ger. Pandemien har resultert i et kraftig tilbake-slag i arbeidsmarkedet på kort sikt. Regjeringensstrategi for å komme ut av krisen legger vekt på åhindre at arbeidsledigheten festner seg på et høytnivå. Slik bidrar vi også til å hindre varig frafall fraarbeidslivet. Pandemien har rammet arbeidsmar-kedet skjevt, og særlig ungdom og personer medlite eller ingen formell utdanning har blitt permit-tert eller mistet jobben. Kommer ikke disse raskttilbake i jobb, vil pandemien forsterke de proble-mene som allerede finnes med manglende inklu-dering i arbeidslivet. En politikk for rask økono-misk gjeninnhenting og en aktiv arbeidsmarkeds-politikk er derfor særlig viktig.

Tunge, demografiske endringer gjør det kre-vende å holde sysselsettingsandelen i befolknin-gen oppe. Synkende fødselstall gjennom de sistehundre årene og høyere levealder har endretalderssammensetningen i befolkningen. Befolk-ningen har blitt stadig eldre, og andelen som er iarbeidsdyktig alder, synker. Vi bruker lengre tid iutdanning, og pensjonistperioden har blitt betyde-lig utvidet siden folketrygden ble innført. På denannen side har pensjonsreformen og økt utdan-ningsnivå bidratt til at eldre nå står lenger i arbeidenn for et par tiår siden, men ikke nok til å veieopp for vridningene i befolkningssammensetnin-gen og økende levealder.

Sysselsettingen i Norge er relativt høy i eninternasjonal sammenligning. Før pandemien varsysselsettingsandelen på vei opp, men utviklingenhar vært svakere hos oss enn hos våre nabolandde siste ti årene. Sysselsettingsandelen har blantannet utviklet seg noe svakere i kjernegrupper iarbeidslivet enn for andre europeiske land – menni de mest yrkesaktive årene (25–54 år) hadde i2019 sysselsetting under OECD-gjennomsnittet.

Norske kvinners sysselsettingsandel ligger fort-satt i tetsjiktet internasjonalt, men økningen i sys-selsetting blant kvinner har flatet ut. Unge harover tid deltatt mindre i arbeid, men det motsva-res av at de tar mer utdanning. Arbeidstiden erkortere enn i mange andre land, både på grunn avnoe kortere normalarbeidsdag, mer generøse per-misjonsordninger, lengre ferie, høyere sykefraværog høyere deltidsandel. Blant OECD-landene harNorge den høyeste andelen av befolkningen påhelserelaterte ytelser, og vi gjør det dårligere ennandre land i å inkludere personer med funksjons-nedsettelser i arbeidslivet. Funksjonsnedsettelserbetyr ikke nødvendigvis at man har redusertarbeidsevne. Det bør derfor være et potensial forå øke arbeidsinnsatsen i flere grupper.

En politikk for å mobilisere mer arbeidskraftvil kunne bidra til mer deltidsbruk. Det er samti-dig viktig å bekjempe ufrivillig deltid og legge tilrette for en heltidskultur der deltid er utbredt idag. Det vil bidra til at potensialet i arbeidsstyrkenutnyttes best mulig. Å opprettholde samlet arbeids-tid har stor betydning for verdiskapingen ogbærekraften i offentlige finanser. Beregninger idenne meldingen viser at en arbeidstidsreduksjoni tråd med seks timers arbeidsdag vil medføre atfastlands-BNP reduseres med 20 pst. frem mot2060 sammenlignet med basisforløpet, samtidigsom inndekningsbehovet i offentlige finanserøker til hele 14 pst. av BNP, to og en halv gangerså mye som i basisforløpet.

Utdanning betyr mye for den enkeltes mulig-heter på arbeidsmarkedet. For økonomien somhelhet betyr økt utdannings- og kompetansenivåat arbeidsstyrken blir mer produktiv, og at vi kanoppnå høyere vekst i økonomien. Utdannings-nivået i den norske befolkningen er høyt, ogbefolkningen over 25 år har gode ferdigheter ibåde lesing, tallforståelse og IKT.

Det norske arbeidslivet er kompetansekrevende,med få jobber som bare krever grunnskole. Vi harlavt innslag av rutinejobber og høy IKT-intensitet ibåde industrien og i tjenestenæringene, se figur1.3. Fremover ventes fortsatt digitalisering ogautomatisering. Ny teknologi legger grunnlag forvekst og høyere produktivitet. Teknologi kan inoen tilfeller erstatte arbeidsoppgaver som utfø-res av menneskelig arbeidskraft, men skaper ogsånye produkter og tjenester og nye arbeidsoppga-ver. Alt i alt ser det ikke ut til at automatisering ogdigitalisering vil skape arbeidsledighet i særliggrad i Norge. Fremover ventes det blant annetbetydelig vekst i personellbehovet i helse- ogomsorgssektoren.


Kompetansebehovene i arbeidsmarkedet viltrolig endres over tid, og det ventes at etterspørse-len i arbeidsmarkedet i større grad vil vri seg motpersoner med yrkesfaglig kompetanse eller høy-ere utdanning, mens de med grunnskole som høy-este fullførte utdanning blir mindre etterspurt. Iden forbindelse er det bekymringsfullt at gjen-nomføringen i de yrkesfaglige studieretningene ivideregående opplæring er i bunnsjiktet i OECD.

Det norske arbeidslivet er omstillingsdyktig.10 pst. av jobbene skiftes ut hvert år, og omfat-tende næringsomstillinger har blitt gjennomførtmed høy sysselsetting og lav ledighet. Men der-som mange ikke klarer å utdanne seg og omstilleseg til fremtidens arbeidsmarked, kan det føre tilat situasjonen blir mer utfordrende for gruppersom fra før har problemer med å komme inn påarbeidsmarkedet, som personer med helseutfor-dringer, hull i CV-en og innvandrere.

1.5 Muligheter og levekår

Ifølge bærekraftsmålene skal alle former for fattig-dom og sult utryddes, og ulikhetene i og mellomland skal reduseres. Global integrasjon, økt handelog teknologisk utvikling har bidratt til å løfte milli-oner ut av fattigdom og redusert inntektsforskjel-lene mellom land. Samtidig ser vi at inntektsulik-heten i flere land har økt over tid, se figur 1.4.

I mange industriland knyttes økt inntektsulik-het til globalisering og teknologisk utvikling. Disseinternasjonale megatrendene har blant annet øktmulighetene for å erstatte arbeidskraft med kapi-tal i produksjonen og å flytte arbeidsintensiv pro-duksjon til land hvor tilgangen på arbeidskraft erstor. Slike mekanismer bidrar til at gevinstene avglobal integrasjon og digitalisering ikke nødven-digvis fordeles jevnt.

Små forskjeller og like muligheter er nøkkel-elementer i den norske samfunnsmodellen. Likemuligheter innebærer at forholdene skal ligge tilrette for at egen innsats, interesser og talent skalbety mer for den enkeltes levekår og samfunns-innflytelse enn sosial bakgrunn. Graden av sosialmobilitet mellom generasjoner sier noe om hvor-dan oppvekstsvilkårene påvirker den enkelteslevekår som voksen. Levekårsdata viser en bety-delig forbedring av muligheter i Norge over desiste 40 årene, både når det gjelder utdanning,inntekt, levealder og likestilling mellom kvinnerog menn.

Sammenlignet med mange land er inntekts-mobiliteten i Norge høy, i den forstand at sammen-hengen mellom foreldrenes inntektsnivå og bar-nas inntektsnivåer er mindre enn i de fleste andreland. Høy inntektsmobilitet kan i noen grad tilskri-ves et offentlig system med gratis eller sterkt sub-sidiert utdanning og aktiv familiepolitikk, blantannet med høy barnehagedekning. Likevel går

Figur 1.3 Andel ikke-rutinebaserte jobber og IKT-intensitet i arbeidsoppgavene, 2012 eller 2015

Note: Figuren viser samvariasjonen mellom ikke-rutinejobber (y-aksen) og jobber med høyt innslag av IKT (x-aksen). viser hel-ningen på kurven.Kilde: OECDs landrapport om Norge, 2019.

AUS

AUT

BELCAN

CHL CZE

DEUDNK

ESP

EST

FIN

FRA

GBR

GRC

IRL

ISR

ITA

JPN

KOR

NLD

NOR

NZL

POL SVK

SVN

SWETUR

USA

15

25

35

45

55

65

75

30 40 50 60 70

β= 0.97***

AUS

AUTBEL

CAN

CHL

CZE

DEU

DNK

ESP

EST

FIN

FRAGBR

GRC

IRL

ISR

ITA

JPNKOR

NLD

NOR

NZL

POLSVK

SVN

SWE

TUR

USA

15

25

35

45

55

65

75

30 40 50 60 70

β= 1.32***

A. Tjenestenæringer B. Industrien


levekår i noen grad i arv også i Norge. Barn somvokser opp i husholdninger med vedvarendelavinntekt og i husholdninger uten voksne medyrkestilknytning, har forhøyet sannsynlighet forselv å ha lave inntekter og andre levekårsutfor-dringer som voksne. Slike sammenhenger under-streker betydningen av tidlig innsats i barnehageog skole og andre tiltak som helsestasjoner,foreldrestøtte og inntektsstøtte, som kan bidra tilet bedre startpunkt i livet.

De siste 25 årene har norske husholdningerhatt en betydelig inntektsvekst. Siden 1995 harmedian realinntekt for norske husholdninger øktmed nær 70 pst. Inntektsveksten har bidratt til øktkjøpekraft og bedrede levekår for alle grupper. Dealler fleste i Norge har fått glede av inntektsøknin-gen, det er ikke nødvendigvis tilfelle i andre land.Inntektene har økt litt mer for de øverst i inntekts-fordelingen enn for de nederst. Dette har ført til atden målte inntektsulikheten er litt høyere i dagenn på midten av 1980--tallet, se figur 1.4. Norgeer likevel blant landene med lavest målt inn-tektsulikhet. Det skyldes flere nasjonale institusjo-ner som bidrar til å dempe ulikheten. Gode utdan-ningsmuligheter og satsing på barn og unges opp-vekstsvilkår bidrar til grunnleggende kompetansetil alle, og dermed til jevnere fordeling av mulighe-ter i arbeidslivet. Det norske systemet for koordi-nert lønnsfastsettelse er med på å holde lønnsfor-skjellene forholdsvis lave, og skatte- og overfø-

ringssystemet reduserer inntektsforskjellene.Omfattende trygde- og inntektssikringsordningertar sikte på å garantere alle innbyggere økono-misk trygghet og bidrar til utjevning av inntekt oglevekår over den enkeltes livsløp og mellom ulikebefolkningsgrupper. I tillegg bidrar det omfat-tende offentlige tjenestetilbudet i seg selv til ådempe noen av de negative konsekvensene av åha en inntekt som ligger lavere enn for befolk-ningsgjennomsnittet.1

Stor inntektsulikhet, slik man ser i en delandre land, kan gjøre det utfordrende å sikre til-strekkelig like muligheter. For det første inne-bærer stor inntektsspredning at det kreves størreinntektsøkning for at en person skal bevege segoppover i inntektsfordelingen. For det andre kanhøy inntektsulikhet redusere investeringene ihumankapital, særlig i land der barnehage ogutdanning er dyrt for den enkelte. Økt ulikhet kanogså føre til redusert tillit både til medmenneskerog styringsinstitusjoner, og dermed svekke opp-slutningen om utjevnende, tillitsbaserte institusjo-ner som den norske velferdsmodellen. Videre kanstore inntektsforskjeller gi enkeltpersoner maktog innflytelse som strider mot demokratiske idea-ler, og svekke enkeltgruppers tiltro til at deresinteresser når frem og ivaretas av det offentlige

Figur 1.4 Gini-koeffisienter for inntekt etter skatt.1 1985 eller første tilgjengelige år og 2018 eller siste tilgjengelig år. OECD-skala1 Inntektsdefinisjonen kan variere mellom land og mellom år.Kilde: OECD.

Gini-koeffisienter i utvalgte OECD-land

1985 eller første tilgjengelige år

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

2018 eller siste tilgjengelige årTs

jekk

ia (1

992–

2017

)

Dan

mar

k (1

985–

2016

)

Nor

ge (1

986–

2018

)

Finl

and

(198

6–20

18)

Ned

erla

nd (1

985–

2017

)

Ung

arn

(199

1–20

17)

Cana

da (1

985–

2017

)

Tysk

land

(198

5–20

17)

Aust

ralia

(199

5–20

18)

Luxe

mbo

urg

(198

6–20

17)

Italia

(199

1–20

17)

Japa

n (1

985–

2015

)

Isra

el (1

985–

2018

)

New

Zea

land

(198

5–20

14)

Stor

brita

nnia

(198

5–20

18)

USA

(199

3–20

17)

Tyrk

ia (1

987–

2015

)

Mex

ico

(198

9–20

16)

Bras

il (2

013)

Indi

a (2

011)

Kina

(201

1)

Sør-

Afri

ka (2

015)

1 Se nærmere beskrivelse i Meld. St. 13 (2018–2019) Mulig-heter for alle. Fordeling og sosial bærekraft.


systemet. Samfunnet kan dermed bli mer polari-sert.

Det er stor oppslutning i Norge om at vi skalvære et samfunn med små forskjeller. Det åutjevne forskjeller og skape like muligheter er etkontinuerlig arbeid. Med utgangspunkt i et solidfaktagrunnlag la regjeringen i Mulighetsmeldin-gen frem en strategi for å motvirke ulikhet ogutenforskap. Regjeringens innsats mot utenfor-skap og økte forskjeller retter seg mot barn ogunge, utdanning, arbeid og bedre integrering.Samtidig må en god fordelingspolitikk verne omde grunnleggende betingelsene for økonomiskvekst og stabilitet. Innsats, arbeid og vilje til å tarisiko ved oppstart av nye bedrifter og arbeids-plasser skal lønne seg. Det samme skal investerin-ger i og videreutvikling av humankapital. Det eren viktig drivkraft for økonomisk omstilling, nyeinvesteringer, nye ideer og utvikling, og dermedøkonomisk vekst. Norge skal fortsette å være etland med små forskjeller og muligheter for alle.

1.6 Grønn fremtid

Utslipp av klimagasser har bidratt til at den glo-bale gjennomsnittstemperaturen har økt med omlag 1 °C siden førindustriell tid. Dersom dagensglobale utslippstrend fortsetter, vil temperaturøk-ningen kunne bli opp mot 4 °C i 2100. Det vilkunne føre til stor smelting av isbreer, økt globalthavnivå, mer tørke i tørre områder og hyppigereforekomst av ekstreme værhendelser.

Klimautfordringen er global. Utslipp av klima-gasser har samme virkning uavhengig av hvor deskjer. Frem til og med de første tiårene etterandre verdenskrig var det industrilandene somstod for størstedelen av utslippene. Nå kommernær 70 pst. av utslippene i utviklingsland og frem-voksende økonomier. Klimautfordringen kan der-for bare løses gjennom et bredt internasjonaltsamarbeid der alle land bidrar. I 2015 ble verdensland enige om Parisavtalen. Avtalen har som ambi-sjon å holde den globale temperaturstigningengodt under 2 grader, og tilstrebe å begrense tem-peraturstigningen til 1,5 grader. Det vil kreve kraf-tige reduksjoner i de globale utslippene og enrask og omfattende omstilling i alle land og allesektorer.

Klimautfordringen krever et bredt sett av virke-midler. Den mest effektive tilnærmingen er å setteen pris på utslipp av klimagasser slik at forurensermå betale for negative virkninger. Når forurenserbetaler, vil det vri produksjon og forbruk i mer kli-mavennlig retning. I tillegg kreves ulike former

for direkte reguleringer og støtte til utvikling avklimavennlig teknologi.

Anslag på hvilken global karbonpris som erforenelig med Parisavtalens mål, spriker, se drøf-ting i kapittel 6. I denne meldingen legges det tilgrunn at global utslippspris på klimagasser måøke til 740 kroner per tonn CO2-ekvivalent i 2025og gradvis videre opp til 1300 kroner i 2040 for atverden skal kunne nå målet. Verden har til nå ikkekommet langt i å prise utslipp, men de siste 15årene har det vært en sterk vekst i andelen av deglobale utslippene som er priset. I dag finnes detover 60 nasjonale eller regionale karbonprisings-initiativer, fordelt på 46 land. Om lag 22 pst. av ver-dens utslipp er priset, og gjennomsnittsprisen errundt 18 kroner per tonn CO2.

Landenes bidrag under Parisavtalen er langtfra tilstrekkelige til å bringe globale utslipp ned tilen bane som er i tråd med Parisavtalens mål. Iløpet av 2019 og 2020 varslet flere land at de vilrevidere eller forsterke sine mål. Norge har meldtinn et forsterket mål om å redusere utslippene avklimagasser med minst 50 pst. og opp mot 55 pst. i2030 sammenlignet med nivået i 1990. Norge harallerede inngått avtale med EU om å samarbeideom å redusere utslippene med 40 pst. i 2030, ogRegjeringen ønsker å oppfylle også det forster-kede målet sammen med EU.

Norge har omfattende virkemidler for å redu-sere utslippene av klimagasser. Over 80 pst. avutslippene er dekket av sektorovergripende øko-nomiske virkemidler, som klimagassavgifter ogomsettbare utslippskvoter. Klimapolitikken erstrammet betydelig til under denne regjeringen.Nivået på klimaavgiftene er økt, og i Meld. St. 13(2020–2021) har regjeringen lagt frem en planmed blant annet en gradvis økning av CO2-avgif-ten for ikke-kvotepliktige utslipp til 2 000 2020-kro-ner i 2030. Samtidig er flere fritak og lave satseropphevet slik at en større del av utslippene nå ståroverfor samme pris. Det har gjort klimapolitikkenmer kostnadseffektiv. Politikken virker. I Norgessiste rapport til FN anslås det at utslippene av kli-magasser uten de tiltakene og virkemidlene somer innført siden 1990, ville vært over 40 pst. høy-ere enn de faktisk var i 2020. Norge bidrar i tilleggtil betydelige utslippsreduksjoner i andre landgjennom blant annet Klima- og skogprosjektet ogstøtte til fornybar energi i utviklingsland.

Om lag halvparten av norske utslipp, i hoved-sak fra industri og petroleumsvirksomhet, eromfattet av det europeiske kvotesystemet forbedrifter. Systemet setter et tak på samlet utslippfra de utslippskildene som omfattes. Over tid vildet tvinge frem store utslippsreduksjoner på felles-


europeisk nivå. For kvotepliktige utslipp har detikke betydning for oppfyllelsen av Norges klima-avtale med EU om utslippsreduksjonene faktiskskjer i bedrifter lokalisert i Norge eller i EU.

Så langt har de største utslippsreduksjonene iEU funnet sted i energiproduksjon. Norge har til-nærmet ikke utslipp fra energiproduksjon i fast-landsøkonomien, se figur 1.5. Vi har derfor ikkehatt en tilsvarende nedgang i kvotepliktigeutslipp. De største utslippene i kvotepliktig sektori Norge er i petroleumsproduksjon. Her er utslip-pene i tillegg til kvoteplikt også ilagt en nasjonalCO2-avgift. Det innebærer en høy samlet utslipps-pris, noe som gir selskapene sterke insentiver til åredusere sine utslipp. Næringen har selv lagt fremomfattende planer for å elektrifisere kraftforsynin-gen til sokkelen. Gjennom støtten til Hyvind-pro-sjektet har myndighetene bidratt til mulighetenfor å realisere planene. For øvrig ventes det fremmot 2050 et kraftig fall i Norges petroleumspro-duksjon på om lag 65 pst.

Gjennom avtalen med EU har Norge et målom å redusere ikke-kvotepliktige utslipp med40 pst. sammenlignet med 2005. Ikke-kvoteplik-tige utslipp utgjør rundt halvparten av norskeutslipp og kommer blant annet fra transport, jord-bruk og avfall. Nesten 70 pst. av disse utslippeneer ilagt CO2-avgift. Dette er høyt i internasjonalsammenheng. Det er også innført kraftige subsi-dier for å fremme overgang til null- og lavutslipps-teknologier i transportsektoren. Særfordelene iavgiftssystemet (skatteutgiftene) for elbiler er

beregnet til 12,4 mrd. kroner i 2019, og bidro til atover 40 pst. av alle nye personbiler dette året varelbiler. Norge har færre lett tilgjengelige mulighe-ter til å redusere ikke-kvotepliktige utslipp ennresten av Europa, og kostnadene ved ytterligereutslippsreduksjoner er høye. Det henger blantannet sammen med at vi i stor grad bruker strømbasert på vannkraft til oppvarming av bygg, mensEU varmer opp sine bygg med fossile brensler.Norge har også større utslipp i trafikksektorenenn gjennomsnittet i EU, se figur 1.5.

Reduksjonen i verdens naturmangfold skjerlangt raskere enn før. I dag trues mangfoldet avblant annet avskoging, mer intensivt jordbruk,nedbygging, overutnyttelse av enkelte ressurser,spredning av fremmede arter og klimaendringer.Omtrent 15 pst. av landområdene og 7 pst. av hav-områdene i verden er vernet. Det er ikke tilstrek-kelig til å opprettholde naturmangfoldet. Forvalt-ningen av vernede områder er også mangelfull.Høsten 2021 skal det vedtas et nytt globalt ramme-verk under FNs konvensjon om biologisk mang-fold.

Tilstanden i norske økosystemer er samlet settrelativt god. Likevel bidrar arealinngrep og areal-bruksendringer til at viktige økosystemer forrin-ges. De nasjonale målene for naturmangfoldet iNorge er at økosystemene skal ha en god tilstandog levere økosystemtjenester, at ingen arter ognaturtyper skal utryddes, og at utviklingen fortruede og nær truede arter og naturtyper skalbedres. Et representativt utvalg av norsk natur

Figur 1.5 Utslipp av klimagasser fordelt på sektorer i 2017. Tonn per innbygger

Kilder: Det europeiske miljøbyrået og Finansdepartementet.

A. Kvotepliktige utslipp B. Ikke-kvotepliktige utslipp

Utslipp av klimagasser

0

1

2

3

4

5

Energiforsyning Industri ogpetroleum

EU Norge

0

1

2

3

4

5

Opp-varming

Trans-port

Jordbruk Andrekilder


skal bevares for kommende generasjoner. For ånå målene arbeider regjeringen med blant annet åfastsette forvaltningsmål for økosystemer, styrkevannforvaltningen, bevare myr, bekjempe utryd-delse av arter samt verne naturområder.

Luftforurensning fører til tap av leveår og redu-sert helsetilstand. Globalt er luftforurensning ibyer og tettsteder et alvorlig miljøproblem. INorge er helseskadelig luftforurensning redusertdet siste tiåret, men det er likevel en utfordring endel steder. Lavere utslipp av partikler fra biler ogutskifting av gamle vedovner har bidratt til forbe-dringen. I tillegg har omfanget av langtranspor-tert luftforurensning gått ned. Tiltak gjennomførtunder Gøteborgprotokollen og tidligere interna-sjonale avtaler har gitt vesentlige utslippsreduk-sjoner i Europa, og følgelig også betydelige reduk-sjoner i forurensningsbelastningen i Norge.

Kjemiske stoffer, og særlig miljøgifter, kanvirke negativt inn på miljøet og på menneskershelse. Bedre håndtering av avfall fører til atutslipp av både miljøgifter og klimagasser fraavfallsbehandling går ned. I dag samles 99 pst. avdet farlige avfallet i Norge inn. Det er også inngåtten avtale mellom myndighetene og aktører i mat-kjeden mot matsvinn. Målet for avtalen er åhalvere matsvinn innen 2030 i tråd med bære-kraftsmålene.

Marin plastforsøpling og spredning av mikro-plast er et raskt økende globalt miljøproblem.Under bærekraftsmålet om liv i havet skal marinforsøpling forebygges og reduseres innen 2025. I2017 ble det etter forslag fra Norge under FNsmiljøforsamling enighet om på sikt å stanse tilførs-ler av plastavfall til havet.

Regjeringen vil legge frem en nasjonal strategifor sirkulær økonomi. Strategien skal bidra til åbeskytte miljøet, redusere klimagassutslipp, sikrebærekraftig produksjon og konsum i tråd medbærekraftsmål 12 og bidra til å styrke konkurran-seevnen for norsk næringsliv.

Klimaendringer gir fysiske endringer i miljøet,med blant annet mer flom, overvann og jord- ogsteinskred. Arbeidet med å redusere klimagassut-slippene må gå hånd i hånd med å avdekke ogredusere klimarisiko. Arbeidet med å håndtere kli-maendringer og klimarisiko er sektorovergri-pende.

Regjeringen arbeider for at arealplanleggingeni kommunene skal forebygge tap og skader somfølge av blant annet flom og skred. Naturskade-forsikringsordningen er endret med tanke påbedre sikring av skadelidte som opplever tap avhus eller fritidshus som følge av naturskade. Veile-dere for samfunnsøkonomiske analyser vil bli

gjennomgått for å sikre at klimarisiko er tilstrek-kelig ivaretatt. Videre mener regjeringen at storenorske virksomheter bør rapportere om klimari-siko, slik Klimarisikoutvalget anbefalte, og harselv arbeidet med å utvikle oversikt over klimari-siko i selskaper der staten er eier. Det tas hensyntil klimarisiko i forvaltningen av Statens pensjons-fond utland (SPU). Regjeringen vil stille krav til atselskapene synliggjør klimarisiko i sine utbyg-gingsplaner.

1.7 Handlingsrommet i budsjettene avtar

Sparingen i Statens pensjonsfond utland (SPU) oghandlingsregelen for finanspolitikken legger tilrette for en langsiktig forvaltning av petroleums-inntektene og for at finanspolitikken kan bidra tilen stabil og god økonomisk utvikling. Med innfa-singen av oljeinntektene har Norge de to sistetiårene hatt en vekst i budsjettene og et handlings-rom i finanspolitikken som få andre land har opp-levd. Det har gitt oss stor handlefrihet til å utvidedet offentlige tjenestetilbudet, iverksette ny poli-tikk og motvirke økonomiske tilbakeslag.

I tråd med handlingsregelen ble bruken avfondsmidler økt kraftig i 2020 for å motvirke denegative konsekvensene av koronapandemien påverdiskapning og sysselsetting. De fleste av demidlertidige krisetiltakene er forlenget inn i 2021,og tiltakene vil gjennom året tilpasses smittesitua-sjonen og smitteverntiltakene. I budsjettet for2021 er bruken av fondsmidler brakt ned mothandlingsregelens langsiktige rettesnor og anslåstil noe over 3 pst. av fondsverdien. Det er en bety-delig innsats for å få folk tilbake i jobb og inklu-dere flere også i 2021-budsjettet.

Fremover går vi inn i en periode hvor veksten iinntektene på statsbudsjettet forventes å avta mar-kert, mens veksten i utgiftene til store regelstyrteordninger fortsetter å øke.

Offentlige velferdsordninger finansieres ihovedsak av skatter og avgifter fra fastlands-øko-nomien. Trendveksten i skatte- og avgiftsinntek-tene har vært på vei ned i flere år, blant annet fordiavgiftssystemet har vært brukt for å gjøre det merattraktivt å velge klimavennlige kjøretøy. Nedgan-gen kan i tillegg forklares med at svakere vekst iarbeidsstyrke og produktivitet har trukket nedvekstevnen i norsk økonomi. Det er ventet atdisse trendene vil fortsette. Med en videreføringav dagens politikk anslås den årlige underlig-gende veksten i statens skatteinntekter å avta fra


18 mrd. kroner årlig i perioden i 2011–2019 til10 mrd. kroner årlig i perioden 2023–2030.

Samtidig blir trolig veksten i Statens pensjons-fond utland fremover langt svakere enn i årene vihar bak oss, fordi tilførselen av inntekter til fondetblir mindre. Etter hvert vil fondet vokse saktereenn fastlandsøkonomien, og bidraget til finansier-ing av offentlige utgifter fra fondet vil dermedminke målt som andel av verdiskapingen i fast-landsøkonomien.

De siste årene har det vært store svingninger ifondets verdi. Vi må være forberedt på svingnin-ger også i årene som kommer. I takt med at en sta-dig større del av velferdsstaten er blitt finansiertmed avkastningen av formuen, er offentligefinanser blitt mer sårbare for svingninger i inter-nasjonale finansmarkeder, selv om handlingsrege-len sier at ved store endringer i fondskapitalenkan tilpasningen strekkes ut over flere år.

Med økt sårbarhet og mindre vekst i fondetmå vi være varsomme i den videre innfasingen avfondsinntekter. Når fondet slutter å vokse somandel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien, viltilbakeholdenhet i gode tider være en forutset-ning for at finanspolitikken skal kunne brukesaktivt i dårligere tider. Håndteringen av pande-mien, med omfattende finanspolitiske tiltak, blelettere fordi regjeringen hadde ført en ansvarligøkonomisk politikk og brukt mindre enn den for-ventede fondsavkastningen i flere år før krisen.Regjeringen har lagt vekt på at den økte penge-bruken under pandemien skal være midlertidigog tas ned igjen etter hvert som smitteverntiltakkan lempes på og økonomien bedres.

Lavere petroleumsinntekter vil etter hvert gimindre vekst i fondskapitalen og dermed medføreredusert handlingsrom i de årlige budsjettene.Med en nær nøytral finanspolitikk vil den årligebruken av fondsmidler i gjennomsnitt kunne økemed 3–6 mrd. 2021-kroner i perioden 2023–2030.Til sammenligning økte bruken av fondsmidler igjennomsnitt med nesten 12 mrd. kroner årlig frahandlingsregelen ble innført i 2001 og frem til ogmed 2019.

Samtidig som veksten i offentlige inntekter erventet å avta, vil veksten i utgifter til store regel-styrte ordninger tilta. Aldringen av befolkningen,med en stadig større andel pensjonister, harbidratt til høy vekst i folketrygdens utgifter detsiste tiåret, og økningen vil fortsette. Den årligeøkningen i utgiftene til folketrygden og demogra-fidrevne utgifter i helseforetakene og kommune-sektoren forventes å bli høyere frem til 2030 enn iperioden vi har bak oss.

Utgiftene til folketrygden anslås å øke med vel11 mrd. kroner per år i gjennomsnitt frem mot2030, etter å ha økt med knapt 9 mrd. kroner perår foregående tiår. De demografidrevne utgiftene ikommuner og helseforetak har de siste ti åreneøkt med vel 4 mrd. kroner årlig. Økningen i disseutgiftene vil tilta i takt med at andelen av befolk-ningen over 80 år stiger, og økningen vil bli nær5 mrd. kroner årlig de siste årene frem mot 2030.At folk holder seg friske lenger, kan begrenseutgiftsveksten noe.

Høyere vekst i regelstyrte utgifter og laverevekst i inntekter innebærer mindre handlingsromi budsjettene fremover. Det nærmeste tiåret er detgjennomsnittlige årlige handlingsrommet ventet åbli om lag 4 mrd. kroner årlig, mot 21 mrd. kronerårlig i årene vi har bak oss. De nærmeste årene til-svarer det årlige handlingsrommet det beløpetsom skal til for å dekke demografiutgifter i kom-muner og helseforetak. Dersom slike utgifter i sinhelhet skal dekkes over statsbudsjettene, vil heledet anslåtte handlingsrommet gå med til dette, sefigur 1.6.

Samtidig er det høye forventninger om ny poli-tikk. Allerede vedtatte eller varslede planer ogambisjoner gjennom Langtidsplanen for forsvaret,Nasjonal transportplan og lignende vil kunnekreve betydelige budsjettøkninger i årene frem-over. Slike økninger må i stadig større grad finan-sieres igjennom omprioriteringer og effektivi-seringstiltak.

Effektiviseringstiltak som allerede er innførtog som øker handlingsrommet, slik som avbyrå-kratiserings- og effektiviseringsreformen (ABE),er ikke tatt med i fremskrivingene. ABE frigjørårlig om lag 1,8 mrd. kroner til prioriterte formål iregjeringens forslag til statsbudsjett.

Ser vi lenger frem enn det første tiåret, økerutfordringene. Andelen eldre over 80 år tiltar,samtidig som fondsinntektene gradvis vil finans-iere en mindre del av de offentlige utgiftene. Etterhvert vil det oppstå et økende inndekningsbehov.Det betyr at inntektene må økes eller utgiftenereduseres. Med de forutsetningene som er lagtinn i basisforløpet i denne meldingen, må statensutgifter kuttes eller skattene økes tilsvarende 5,6pst. av fastlands-BNP frem mot 2060. Det tilsvareren årlig innstramming på nær 5 mrd. per år, sommå få utslag i enten reduserte utgifter eller økteinntekter. Basisforløpet tar utgangspunkt i atfriske eldre kan stå lenger i arbeid. Det antas der-med at pensjonsreformen virker, og det demperinndekningsbehovet i tiårene fremover. Det erlikevel ikke nok til å bringe offentlige finanser ibalanse.


1.8 Strategier for bærekraftige offentlige finanser

Utsiktene for offentlige finanser fremover tydelig-gjør at bedre ressursbruk og omprioriteringerinnenfor budsjettene må til for at vi kan fortsette åutvikle velferdssamfunnet. Regjeringens svar påkoronakrisen går i samme retning som de langsik-tige strategiene: Vi må skape mer og inkludereflere. I Perspektivmeldingen 2017 ble det presen-tert to hovedgrep som Stortinget også sluttet segtil: Vi må få flere i arbeid, og vi må bruke ressur-ser mer effektivt. Disse ligger fast. Bedre bruk avressursene i økonomien, og særlig av arbeidskraf-ten, vil legge til rette både for økonomisk vekst ogfor mer bærekraftige offentlige finanser slik at vikan opprettholde gode velferdsordninger og etkonkurransedyktig næringsliv. Samtidig må visørge for at velstandsveksten når frem til alle, ogat klimamålene, bærekraftsmålene og andre sam-funnsmål nås.

Kapittel 8 i denne meldingen omtaler strategi-ene som utgjør fundamentet for bærekraftigeoffentlige finanser: God ressursbruk, et vekst-fremmende skattesystem og ansvarlige rammerfor statsbudsjettet. Strategiene for god res-sursbruk utdypes videre i de påfølgende kapit-lene. De omhandler mer effektiv bruk av arbeids-kraften ved å øke sysselsettingen og ulike inngan-ger til mer effektiv offentlig ressursbruk, se figur1.7.

Det er over mange år gjennomført politikk ogreformer som øker økonomiens og velferdssys-temets tilpasningsevne og bærekraft. De senereårene har regjeringen gjennomført samferdselsre-former, kommunereform og en avbyråkratise-rings- og effektiviseringsreform (ABE). Pensjons-reformen er tatt videre i offentlig sektor, og nyoffentlig tjenestepensjon ble vedtatt våren 2019.

Når handlingsrommet i budsjettene avtar, måvedtatte planer, nye satsinger og uforutsette utgif-ter i stadig større grad dekkes inn gjennom effek-tivisering og reduksjon i andre utgifter. Det kanover tid også bedre den økonomiske vekstevnenog gi et mer bærekraftig velferdsnivå. Offentligeutgifter kan ikke beslaglegge en stadig større delav økonomien.

Det store potensialet som ligger i god res-sursbruk, kan illustreres i ulike scenarioer. Scena-rioene er fremskrivinger av økonomien for åbelyse konsekvensene av ulike hendelser og valg,og er ikke ment som prognoser. Tilstandene sombeskrives i scenarioene, vil kunne være krevendeå oppnå i praksis. Det vil blant annet kreve betyde-lige endringer i virkemiddelbruk, noe som nød-vendigvis tar tid å utrede og gjennomføre.

Økt sysselsetting gir både økte skatteinntekterog i mange tilfeller reduserte trygdeutgifter, og erderfor særlig gunstig for å styrke velferden ogbedre budsjettbalansen. Det er også viktig for denenkelte som kommer i jobb. Dersom vi for eksem-pel de neste ti årene klarte å få flere uføre over i

Figur 1.6 Anslått årlig vekst i strukturelle skatte- og avgiftsinntekter, vekst i bruk av olje- og fondsinntekter, folketrygden og demografidrevne kostnader i helseforetakene og kommunesektoren. Mrd. 2021-kroner

Kilde: Finansdepartementet.

0

5

10

15

20

25

30

35

2011–2019 2011–2019 2023–2030 2023–2030

Fondsmidler

Skatte-inntekter

Inntekter Utgifter Inntekter Utgifter

Handlingsrom. Mrd. 2021-kroner

Fondsmidler

Skatte-inntekter

Andre prioriterte

formål

FolketrygdenFolketrygden

Demografi HF og kommune



Figur 1.7 Regjeringens strategier for bærekraftige offentlige finanser


KAPI

TTEL

12

KAPI

TTEL

11

KAPI

TTEL

10

KAPI

TTEL

9KA

PITT

EL 8

GOD RESSURSBRUKET VEKSTFREMMENDE

SKATTESYSTEM

ANSVARLIGE RAMMER FOR

STATSBUDSJETTET

FUNDAMENTET

Regjeringens strategier for bærekraftige statsfinanser

STYRKET KOMPETANSE- Inkludere flere i

arbeidslivet

EN EFFEKTIV OG INNOVATIV

OFFENTLIG SEKTOR

BÆREKRAFTIGE VELFERDSORDNINGER

GODE INVESTERINGER GIR OSS MER VELFERD

- Tidlig innsats og en fremtidsrettet kompetansepolitikk

- Lære hele livet

- Arbeidsorientert trygdesystem

- Kunnskapsbaserte arbeidsmarkedstiltak

- Bedre integrering

- Pensjonsreformen må bevares og videreutvikles

- Ansvarsplassering på riktig forvaltningsnivå

- Organisering som er tilpasset ny teknologi

- Samordning og brukerorientering

- Styring og ledelse for innovasjon

- Gevinstrealisering og frigjøring av ressurser

- Forebygge behov

- Gode systemer for prioritering

- Kunnskapsbaserte tjenester

- Utnytte teknologiske fremskritt

- Privat medfinansiering av noen tjenester

- Tilpasse og fornye velferdsordninger

- Gode utredninger

- Kontinuerlig forbedring gjennom god styring

- Felles ansvar for kostnadseffektivitet og samfunnsnytte

- Prioritere de beste prosjektene først og fleksibilitet i møte

med endring


arbeid slik at forskjellen mellom norsk og svenskuføreandel ble redusert til det halve, ville vi fått80 000 flere i jobb og 44 mrd. kroner i økt hand-lingsrom om ti år. Gitt en innfasing hvor antall sys-selsatte øker jevnt år for år vil det si at handlings-rommet i budsjettet øker med 4,4 mrd. kronerårlig. Hvis vi klarte å redusere forskjellen i syke-fraværet mellom Norge og Sverige med to tredje-deler, ville det gitt anslagsvis om lag 20 000 flere ijobb og 20 mrd. kroner mer i handlingsrom om tiår. Dersom hver fjerde som i dag jobber deltidkom over i heltidsstilling, ville det tilsvart enøkning i sysselsettingen på om lag 70 000 perso-ner kommende tiårsperiode. Det ville ha styrkethandlingsrommet i budsjettet med 30 mrd. kronerom ti år. Økt sysselsetting blant innvandrere – foreksempel ved at gapet mellom andelen sysselsattei majoritetsbefolkningen og innvandrere fra land-gruppe 32 reduseres med en tredjedel – ville gitt ioverkant av 20 000 flere sysselsatte og 10 mrd.kroner i økt handlingsrom om ti år.

Offentlig sektor håndterer en stor del av res-sursene i det norske samfunnet. Gjennom ABE-reformen hentes den forventede gevinsten av pro-duktivitetsforbedringer hvert år ut av budsjettenetil statlige virksomheter. Dette betyr ikke at job-ben med mer effektiv ressursbruk er ferdig. Detmå legges til rette og arbeides systematisk for atproduktivitetsgevinstene faktisk skal oppstå.Potensialet for effektivisering på andre områdermå også vurderes. Svak produktivitetsutviklingover tid kan indikere et uutnyttet potensial for bil-ligere og mer effektiv utbygging av statlige inves-teringsprosjekter. Med utgangspunkt i hva somble investert i bygg i statlig sivil sektor, vei(utenom Nye Veier) og jernbane i 2020, ville engradvis effektivisering på 15 pst. over en tiårsperi-ode tilsvare en årlig innsparing på om lag 0,5 mrd.kroner. Realisering av slike effektiviseringsgevin-ster vil imidlertid kreve langsiktig målrettet inn-sats. Beregninger viser også et stort potensial ikommunal sektor. Dersom kommunene stillersamme krav til økt effektivitet som statlige virk-somheter, tilsvarende ½ pst. av driftsutgiftenehvert år, kan de innenfor egne budsjetter frigjøre1,4 mrd. kroner årlig som de kan omdisponere tilandre formål og tiltak. Effektiv bruk av midleneover statsbudsjettet kan gi et viktig bidrag til økthandlingsrom, selv om tallene er vesentlig mindreenn for tiltak som øker sysselsettingen. Tabell 1.1viser effekten ulike scenarioer kan ha på hand-lingsrommet i offentlige finanser.

Et vekstfremmende skattesystem og ansvarligerammer for statsbudsjettet er grunnleggende forut-setninger for å opprettholde sunne offentlige finanser.Skattesystemets hovedoppgave er å finansiereoffentlige tjenester og overføringer. Samtidig vilde fleste skatter og avgifter påvirke økonomiskebeslutninger og ressursbruken i samfunnet, somhvor mye og hvordan vi arbeider, investerer ogsparer. Skattesystemet bør innrettes slik at det girminst mulig uheldige forstyrrelser på norsk øko-nomi. Det innebærer at kostnadene ved beskat-ning holdes nede, og at det legges til rette for atressursene i samfunnet utnyttes effektivt. Sidenskattereformen i 1992 har prinsippene om bredeskattegrunnlag, lave satser og likebehandling avulike investeringer, næringer, virksomhetsformerog finansieringsmåter vært bærebjelkene. Regje-ringen har redusert skattesatsene på selskaps-overskudd, lønn, investeringer og sparing.

Skattesystemet må fornyes og tilpassesendrede rammebetingelser og nye utviklings-trekk. Det samlede skattegrunnlaget av lønn ogpensjon svekkes som følge av aldringen av befolk-ningen, og selskapsskattegrunnlaget er underpress internasjonalt. Regjeringen har iverksatt til-tak mot overskuddsflytting, og ytterligere tiltakmå gjennomføres for å møte utfordringene medden digitaliserte økonomien. Skattereglene måsammen med trygde- og overføringssystemetbidra til at det er lønnsomt å arbeide.

Vi bør utnytte de beste skattegrunnlagene påen effektiv måte. Merverdiavgiften bør være engenerell avgift på forbruk, med få unntak, fritakog reduserte satser. Regjeringen vil videreføregrunnrenteskatt for petroleumsvirksomhet ogvannkraftverk, slik at en stor del av avkastningenfra utnyttelse av naturressursene tilfaller felles-skapet. Grønne skattevekslinger, hvor økte miljø-og klimaavgifter muliggjør redusert skatt påarbeid og verdiskaping, kan gi store gevinster.Mål og forpliktelser om å bidra til å begrense kli-maendringer og motvirke miljø- og helseskaderbør gjennomføres kostnadseffektivt og i tråd medprinsippet om at forurenser skal betale. Viderehar regjeringen lagt frem prinsipper for et bilav-giftssystem som er bærekraftig både for miljøetog statsfinansene fra 2025.

Solide statsfinanser og god kontroll preger denorske statsbudsjettene. Handlingsregelen harbred politisk tilslutning og setter rammer for denårlige bruken av olje- og fondsinntekter. Vi har etoversiktlig budsjettsystem hvor en samlet behand-ling av alle offentlige utgifter gir regjering ogStorting god mulighet til å styre den økonomiske2 Landgruppe 3 består av Afrika, Asia, Sør- og Mellom-Ame-

rika og land i Øst-Europa som ikke er med i EU.


utviklingen og fordele ressurser i tråd med poli-tiske mål.

I årene etter finanskrisen erfarte mange landkrevende budsjettsituasjoner og uønskede forde-lingsvirkninger av innsparingstiltak. Antakelig vilvi i mange land se lignende problemer når kostna-dene for tiltak i forbindelse med pandemihånd-teringen skal dekkes inn. I Norge er vi i den hel-dige situasjonen å ha en buffer av oppsamledepetroleumsinntekter, men verdien av å bruke mid-ler nå må avveies mot verdien av å ha midlene tilrådighet senere, og det samlede omfanget av olje-pengebruken må være forståelig og godt.

En ansvarlig budsjettpolitikk må ivaretas i trådmed handlingsregelen. Statsbudsjettene skal gigod innsikt i virkninger av nye tiltak og i den for-ventede utviklingen i inntekter og utgifter, slik atvedtak kan gjøres på et godt beslutningsgrunnlag.Bindinger på fremtidige budsjetter skal begren-ses, slik at det er tilstrekkelig rom for ompriorite-ringer til å finansiere ny politikk eller uventetreduksjon i handlingsrommet. Det viktigste vi kangjøre for å beholde og øke handlingsrommet er åfå flere i arbeid og bruke ressursene mer effektivt.

1.9 Styrket kompetanse – inkludere flere i arbeidslivet

Både for den enkelte og for landet er det viktig atflest mulig er i arbeid. Selv om Norge har høy sys-selsetting i en internasjonal sammenheng, er detet problem at mange står utenfor arbeidslivetgrunnet helseproblemer, manglende kompetanseeller manglende integrering. Det er i tillegg viktigat vi unngår at arbeidsledigheten som har fulgtmed koronakrisen, festner seg på et høyt nivå.

Høy sysselsetting og lav arbeidsledighet ersentrale mål for regjeringens økonomiske politikkog avgjørende for å sikre et bærekraftig velferds-samfunn. Arbeid er kilde til inntekt, fellesskap oglæring for den enkelte. Økt arbeidsinnsats gir høy-ere økonomisk vekst og økte skattegrunnlag. Detreduserer samtidig utgiftene i velferdssystemet.Mobilisering av arbeidskraft må skje på mangefelt og i mange grupper.

Formell kompetanse har blitt stadig viktigerefor å komme inn i arbeidslivet. Utdanning og kom-petanse er regjeringens viktigste svar på syssel-settings- og inkluderingsutfordringene. Regjerin-gen har siden den tiltrådte, gjennomført flere

1 Scenarioene for økt sysselsetting er beregnet slik at de gjennomføres i perioden fra 2022 til 2031 og gir størst effekt i 2031.Effektiviseringsgevinster i kommunesektoren og ABE-reformen vil i reelle størrelser gi omtrent det samme beløpet år for år for-utsatt at det ikke er realvekst i de offentlige utgiftene. Dette gjelder også scenarioet for mer effektiv utbygging av infrastrukturog bygg, men dette er beregnet slik at effektiviseringseffekten er uttømt i 2031.

2 Beregningen er basert på kommunenes inntekter i 2021 slik de ble anslått til Prop. 1 S (2020–2021).3 Tallet er innsparingen for ABE-reformen oppgitt i Prop. 1 S (2020–2021).Kilde: Finansdepartementet.

Tabell 1.1 Scenarioer med økt sysselsetting og bedre ressursbruk. Økt handlingsrom i offentlige finanser. Mrd. 2021-kroner

Scenarioer med økt sysselsetting – jevn innfasing over ti år Full effekt1

Redusere antall uføretrygdede, forskjellen mellom norsk og svensk uføreandel halveres 44

Redusert sykefravær, norsk sykefravær ned mot svensk nivå 20

Deltid til heltid, hver fjerde deltidsarbeider over på heltid 30

Økt sysselsetting blant innvandrere 10

Flere eldre i arbeid 12

Unge tidligere i arbeid 5

Scenarioer med mer effektiv ressursbruk

Effektiviseringsgevinster i kommunesektoren, ½ pst. i året 1,42

Mer effektiv utbygging av infrastruktur og bygg, 15 pst. over ti år 0,5

Allerede innført

ABE-reformen, ½ pst. i året for statlig forvaltning 1,83


reformer for å fremme læring, fra barnehagen ogskolen til høyere utdanning og voksen- og videre-utdanning.

God kompetansepolitikk starter i barneårene.I tidlig barndom er trygghet, omsorg og samspillmed foreldre og barnehageansatte avgjørende forutvikling og læring. I et fordelingsperspektiv tren-ger vi tidlig innsats for å gi alle mest mulig like,reelle muligheter. Det er særlig viktig for å nåbarna som kommer fra de minst ressurssterkehjemmene. Derfor prioriterer regjeringen blantannet helsestasjoner, foreldrestøtte og inntekts-støtte for småbarnsfamiliene i tillegg til tidlig inn-sats i barnehage og skole. Det er godt dokumen-tert at et godt pedagogisk tilbud før skolestart vir-ker positivt inn på læring og utvikling senere iskoleløpet, og at dette særlig gjelder vanskelig-stilte barn. De aller fleste barn går i barnehage,men deltakelsen blant barna med størst utbytte,blant annet barn av foreldre med kort eller ingenformell utdanning eller innvandrerbakgrunn, erfortsatt for lav.

Fullført videregående opplæring er blitt vikti-gere for varig tilknytning til arbeidsmarkedet, ogsysselsettingsgapet mellom de med videregåendeopplæring og de uten, har økt. Frafallet i videregå-ende opplæring er redusert, men må fortsatt blilavere, særlig for yrkesfag. De som ikke fullfører,mangler ofte få fag, og det er derfor potensial for åøke fullføringen ytterligere.

Mulighetene for å fylle på kompetanse under-veis i yrkeslivet må også være gode. Regjeringenarbeider med dette gjennom kompetanserefor-men Lære hele livet. Reformen skal blant annetbidra til at arbeidslivet får bedre tilgang til fleksi-ble videreutdanningstilbud som kan kombineresmed jobb.

Sammenlignet med andre land har Norge enhøy andel mottakere av uføretrygd og andre hel-serelaterte ytelser, se figur 1.8. Det bidrar til atmange i arbeidsdyktig alder står utenfor arbeidsli-vet. Samtidig er det ingenting som tyder på at hel-setilstanden i den norske befolkningen er dårli-gere enn i andre land. Det er også god dokumen-tasjon for at en del av dem som mottar helserela-terte ytelser, har gjenværende arbeidsevne. Det erderfor et potensial for at flere i denne gruppenkan komme i arbeid. Økt tilrettelegging og oppføl-ging, aktivitetskrav og graderte ytelser vil kunnevære virkningsfulle tiltak. Få av dem som får inn-vilget uføretrygd, går ut av ordningen og tilbake iarbeid. Tiltak som settes inn tidlig i løpet, er troligmest effektive, og det innebærer blant annet atsykefraværet må ned.

Det er særlig bekymringsfullt at andelen ungepå helserelaterte ytelser har økt betydelig deseneste årene. Psykiske helseplager er en viktigårsak til at mange, særlig unge, havner på helsere-laterte ytelser. For mange med helseproblemer,og særlig med psykiske lidelser, kan arbeid imange tilfeller være helsefremmende. Økt samar-beid mellom NAV og helsetjenesten er derfor vik-tig for å øke inkluderingen i arbeidslivet.

Det er viktig å redusere terskelen for å ansettepersoner med helseproblemer. Tiltak må i størregrad se helse, kompetanse og arbeidsrettet opp-følging i sammenheng. En aktiv arbeidsmarkeds-politikk kan bedre kvalifikasjonene til den enkelteeller motvirke at svake grupper faller ut avarbeidsmarkedet. Regjeringen har derfor inviterttil en inkluderingsdugnad hvor offentlige og pri-vate aktører jobber sammen for å få flere med ned-satt funksjonsevne eller hull i CV-en over i ordi-nære jobber. Som ledd i dugnaden er det satt målom at fem prosent av alle nyansatte i staten skal

Figur 1.8 Andelen av befolkningen som mottar trygdeytelser i alderen 20–64 år.1 Prosent. 20191 Mottakere av sykepenger og alderspensjon er ikke inklu-

dert. For Norge inkluderer «andre helserelaterte ytelser»arbeidsavklaringspenger, mens dagpenger, overgangsstø-nad og tiltakspenger er inkludert i «stønader til arbeidsle-dige».

Kilder: Arbeids- og velferdsetaten, Statistikmyndigheten SCBog Jobindsats.dk.

02468101214161820

02468

101214161820

Norge Sverige Danmark

IntroduksjonsstønadSosialhjelpStønader til arbeidsledigeAndre helserelaterte ytelserUføretrygd

Andel av befolkningen som mottartrygdeytelser


være personer med nedsatt arbeidsevne eller hulli CV-en.

Integreringen av innvandrere i arbeidslivet erikke god nok. Økt utdanning, kvalifisering og opp-bygging av kompetanse som er etterspurt i detnorske arbeidsmarkedet, er forutsetninger for vel-lykket integrering. Økt arbeidsdeltakelse på kortog lang sikt krever også effektiv språkopplæringog arbeidsrettede tiltak for voksne innvandrere,samt tidlig innsats i barnehage og skole. Regjerin-gen har lagt frem en integreringsstrategi for blantannet bedre tilrettelegging for formell kvalifise-ring, bedre tilbud om grunnopplæring for ung-dom med kort botid i Norge og forsterkedearbeidsrettede tiltak for hjemmeværende kvinner.Som en oppfølging av strategien gjennomførerregjeringen en integreringsreform med vekt på åkvalifisere nyankomne flyktninger og innvandreretil det norske arbeidsmarkedet. Det er også ved-tatt en ny integreringslov, som trådte i kraft 1.januar 2021. Den nye loven stiller tydeligere kravtil den enkelte flyktning og til kommunene somhar ansvaret for å gi nyankomne flyktninger nød-vendig norskopplæring, utdanning eller kvalifise-ring.

Pensjonsreformen har allerede ført til at flereeldre står lenger i jobb, og gitt viktige bidrag til åsikre bærekraften i velferdsordningene. Fra 2011til nå har pensjonsreformen hatt størst virkning iprivat sektor. I juni 2019 ble det vedtatt endringer ioffentlig tjenestepensjon som medfører at refor-men også innføres fullt ut i offentlig sektor. Frem-over vil det i større grad enn før lønne seg å stå

lenger i arbeid også for offentlig ansatte. Det styr-ker reformen.

For å sikre et robust og forutsigbart pensjons-system må hovedprinsippene i pensjonsreformenligge fast over tid. På enkelte punkter kan det like-vel være behov for å videreutvikle innretningen avpensjonssystemet for å sikre måloppnåelsen.Regjeringen nedsatte i juni 2020 et bredt sammen-satt utvalg som blant annet skal vurdere om delangsiktige målene for reformen vil kunne nås.Utvalget er bedt om å se på enkelte særskiltespørsmål, herunder aldersgrensene i pensjonssys-temet og for de øvrige inntektssikringsordnin-gene samt alderspensjon for uføre.

1.10 En effektiv og innovativ offentlig sektor

I Norge har vi valgt å organisere og finansieremange tjenester i fellesskap. Når store deler vel-ferdstjenestene ivaretas av det offentlige, får orga-niseringen av tjenesteproduksjonen mye å si,både for økonomisk utvikling og velferd. Offentligsektor sysselsetter om lag en tredjedel av arbeids-styrken i Norge, og offentlige utgifter utgjør ioverkant av 60 pst. av fastlands-BNP, se figur 1.9.Disse ressursene må forvaltes godt. Innovasjonog effektiv ressursutnyttelse i offentlig sektor erviktig for bærekraftige offentlige finanser. God ogeffektiv ressursbruk er avgjørende for å opprett-holde et godt tjenestetilbud og tillit til det offent-lige.

Figur 1.9 Ressursbruk i offentlig sektor i utvalgte OECD-land. Prosent. 2018

Kilder: OECD Government at a Glance 2019 og Nasjonalbudsjettet 2020.

Ressursbruk i offentlig sektor i utvalgte OECD-land

0

10

20

30

40

50

60

0

10

20

30

40

50

60

Nor

geFr

ankr

ike

Finl

and

Belg

iaD

anm

ark

Sver

ige

Italia

Hel

las

Port

ugal

Tysk

land

Isla

ndN

eder

land

Pole

nSt

orbr

itann

iaO

ECD

Tsje

kkia

Latv

iaIr

land

A. Offentlige utgifter som andel av BNP

0

5

10

15

20

25

30

0

5

10

15

20

25

30

Nor

geSv

erig

eD

anm

ark

Finl

and

Fran

krik

eEs

tland

Latv

iaSl

ovak

iaBe

lgia

OEC

DTs

jekk

iaSt

orbr

itann

iaSp

ania

Irla

ndPo

rtug

alIta

liaN

eder

land

Tysk

land

B. Andel sysselsatte i offentlig sektor


Norsk offentlig sektor nyter høy tillit i befolk-ningen. Digitaliseringen har kommet langt, både idet offentlige og i det norske samfunnet generelt.Det gir oss en offentlig sektor som løser mangeoppgaver effektivt. Samtidig ser vi at viktige dri-vere som befolkningsendringer, svakere vekst ioffentlige inntekter og nye teknologiske mulighe-ter endrer rammebetingelse for hvordan detoffentlige kan og bør løse oppgaver.

Det er en trend i alle de nordiske landene atbefolkningsveksten først og fremst skjer i byer ogtettsteder. Fraflytting fra distriktene har pågått ilengre tid, og i tillegg er fødselsratene i små kom-muner lavere enn før. De minste kommunene vildermed ha høyest antall pensjonister og pleietren-gende per person i arbeidsfør alder. Offentligeoppgaver er i Norge i stor grad desentralisert.Eldreomsorg er et kommunalt ansvar, og særligde minste kommunene vil møte et kraftig øktbehov. Det er allerede store forskjeller mellomkommuner både i størrelse, kompetanse og hvorgodt de ivaretar sine oppgaver, og det er fare for atdisse variasjonene forsterkes. Gjennom kommu-nereformen har regjeringen startet et arbeid for åruste kommunene til å møte fremtidens behov.Arbeidet med kommunesammenslåinger må fort-sette gjennom positive insentiver og verktøy forlokale prosesser.

Teknologiutvikling muliggjør nye måter å løseoppgaver på, både i eldreomsorgen og i offentligforvaltning. Mens teknologien tidligere særlig hardrevet frem produktivitetsutvikling i vareproduk-sjon, ser vi nå et økt potensial for produktivitetsut-vikling også i tjenesteproduksjon. Digitalisering,kunstig intelligens og robotisering kan leggegrunnlag for en høyere produktivitetsutvikling ioffentlig sektor fremover enn vi har sett til nå. Detkan gi bedre tjenester til befolkningen, frigjørearbeidskraft til andre formål, og gi grunnlag forbetydelige stordriftsfordeler. Mye tyder også på atpandemien har akselerert utviklingen av digitaleoffentlige tjenester.

Måten oppgavene løses på må gjenspeile sam-funnsutviklingen og innbyggernes og næringsli-vets forventninger om en fremtidsrettet og bru-kerorientert forvaltning. Det er forventninger tilat offentlige tjenester skal være digitale og enkle åbruke. Digitale løsninger har gitt et redusertbehov for å møte opp på ulike kontorer, og redu-sert behov for ansatte i deler av offentlig forvalt-ning, særlig innen administrasjon og saksbehand-ling. Denne utviklingen vil fortsette. Samtidig vildet etter alt å dømme bli økende etterspørsel etterarbeidskraft innenfor helse- og omsorgssektoren.Det vil bli behov for å endre måten offentlig sek-

tor arbeider og tilbyr tjenester på, samtidig som visørger for at statlige kompetansearbeidsplasserfortsatt lokaliseres spredt utover i landet.

Nye teknologiske løsninger vil ofte kreve storeinvesteringer. Kostnadene til slike investeringerkan kun forsvares dersom vi klarer å realisere til-svarende gevinster. Det vil kreve stor grad av sam-ordning og koordinering på tvers av sektorer oggeografiske skillelinjer for å utnytte nye stordrifts-fordeler. Vi må være villige til å tenke nytt omorganisering av arbeidsprosesser og virksomhe-ter, og frigjøre arbeidskraft til nye oppgaver derdet er mulig. Dessverre har vi for ofte sett atoffentlige digitaliseringsprosjekter verken gir denforventede nytten eller leder til besparelser.

God organisering av forvaltningen er avgjø-rende for god ressursutnyttelse. Organisering avstatlige virksomheter basert på funksjoner elleransvarsområder gir mulighet til å samlokaliserefagmiljøer spredt utover i landet. Riktig finansiellansvarsdeling mellom ulike forvaltningsnivå ogrammestyring av kommunene er også viktigeprinsipper for god ressursutnyttelse.

Alle ledere for offentlige virksomheter haransvar for å arbeide for innovasjon og god res-sursbruk. Årlig omfordeling av produktivitetsge-vinster gjennom avbyråkratiserings- og effektivi-seringsreformen (ABE) gir en forutsigbar for-ventning til statlige ledere om å arbeide langsiktigfor å frigjøre ressurser som kan omfordeles til dehøyest prioriterte oppgavene. Offentlige virksom-heter opplever ikke den konkurransen i markedetog presset for innovasjon og effektivitet som pri-vate virksomheter opplever. ABE-arbeidet gir etlignende langsiktig insentiv for innovasjon, og sør-ger samtidig for at gevinster av produktivitets-vekst i staten fordeles gjennom de politiske priori-teringsprosessene.

1.11 Bærekraftige velferdsordninger

Norge har gode og omfattende velferdsordningersom i hovedsak er finansiert over offentlige bud-sjetter. Inntektssikring ved sykdom, arbeidsledig-het og alderdom gjennom folketrygden og univer-selle, offentlig finansierte tjenester innen helse ogomsorg gir trygghet og uavhengighet til denenkelte innbygger. Universelle velferdsordningersom kommer alle til gode, har gjort det mulig åkombinere familie- og arbeidsliv og bidratt til øktlikestilling. Et godt velferdssystem bidrar dermedtil flere sentrale bærekraftsmål.

Velferdsordningene legger til rette for godhelse uavhengig av den enkeltes inntekt og gir et


godt grunnlag for å håndtere både økonomiske oghelsetruende kriser. Under koronapandemien erflere av velferdsordningene blitt midlertidig utvi-det, både når det gjelder kompensasjonsgrad ogutbredelse.

Velferdsordningene spiller en viktig rolle forbærekraften i offentlige finanser, både fordi depåvirker insentiver til arbeid og fordi de utgjør enså stor del av de totale utgiftene. Vel 55 pst. av alleoffentlige utgifter på statlig og kommunalt nivå erutgifter til velferdsordninger. Velferdsstatensbærekraft utfordres dersom andelen av befolknin-gen som ikke arbeider øker.

Det er et gode både for den enkelte og for osssom samfunn at vi lever lenger. Utgiftene til pensjo-ner og helse- og omsorgstjenester vil likevel økekraftig med en aldrende befolkning, og finansierin-gen av velferdsstaten vil kreve mer av dem som er iarbeidsfør alder. Mens de over 80 år i dag utgjørknapt 4 ½ pst. av befolkningen, ventes andelen åøke til nesten 12 pst. i 2060 i hovedalternativet ibefolkningsfremskrivingene, se figur 1.10. Alders-utviklingen vil kreve betydelig vekst i ressursinn-satsen i helse- og omsorgstjenestene fremover.

Økt bærekraft kan ikke oppnås ved ett enkelttiltak. Det kreves innsats på mange felt. Velferds-ordningene må tilpasses til behovene de skalmøte, og tjenestene som tilbys, må produsereseffektivt.

Koronapandemien har minnet oss om hvorviktig det er å planlegge for store kriser og haberedskap når viktige samfunnsfunksjoner ogfolks helse trues. Det vil imidlertid ikke være

mulig å sikre oss mot all risiko. Det vil alltid væreen avveining mot annen ressursbruk. I dennesammenhengen er det viktig å være forberedt påat den neste alvorlige krisen trolig blir annerledesenn denne. Dette tilsier at planlegging fremovermå bygge på en sterk og fleksibel beredskap somraskt kan tilpasses nye trusler.

Det er utfordringer knyttet til tjenestetilbudetogså i dag, som trolig forsterkes med utviklingenvi ser komme. Samhandling mellom spesialisthel-setjenesten og den kommunale helse- ogomsorgstjenesten er viktig for personer med kro-niske sykdommer. I en aldrende befolkning vil detvære flere som lever med slike sykdommer. Deter en utfordring å sikre lik kvalitet på tjenestetil-budet til alle innbyggere i hele landet. På mangeområder i helsetjenesten er det avdekket variasjoni tjenestetilbudet som ikke kan forklares medstrukturelle forhold, befolkningens sykelighet,pasientpreferanser eller annet. Variasjon i tjenes-tetilbud kan være et symptom på at vi ofte ikkekjenner effektene av ulike offentlige tiltak godtnok, eller at det brukes behandling med liteneffekt. Dette viser at vi har et potensial for bedreressursbruk.

Effektiv ressursbruk kan oppnås med godkunnskap om hvordan tiltak virker, systematiskesammenligninger av tjenestetilbud og god utnyt-telse av teknologiske fremskritt. Samtidig vil detbli viktigere å gjøre bevisste valg av hva velferd-stilbudene skal omfatte. Når ressursene erknappe, tvinger prioriteringene seg frem. Godekriterier for prioritering kan bidra til at viktige

Figur 1.10 Andel av befolkningen 80 år og eldre. Prosent

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Andel av befolkningen 80 år og eldre

0

2

4

6

8

10

12

14

16

0

2

4

6

8

10

12

14

16

1986 1991 1996 2001 2006 2011 2016 2021 2026 2031 2036 2041 2046 2051 2056

Folkemengde Hovedalternativet Sterk aldring

Lav levealder Høy levealder Svak aldring

2060


hensyn fanges opp, og gi forutsigbarhet og legiti-mitet til de valgene som tas. Her gjøres et viktigarbeid innenfor helsesektoren.

Noen offentlige velferdsordninger har eksis-tert lenge, og er preget av samfunnsforhold ogutfordringer som gjaldt da ordningene ble eta-blert, men som ikke nødvendigvis er like aktuellei dag. God ressursbruk krever en stadig tilpassingav regelverk og ordninger.

Privat medfinansiering kan i noen tilfellervære et bidrag til å få frem riktige prioriteringer.Det gjelder for eksempel dersom brukeren ube-visst kan velge den dyreste av flere like gode løs-ninger.

Både for den enkelte og for fellesskapet vil detvære best om behovet for offentlige helsetjenesterog ytelser forebygges. Et samfunn som er innret-tet slik at det støtter opp under den enkeltesmulighet til å ta helsevennlige valg og ta meransvar for egen helse, gir det beste utgangspunk-tet for en frisk befolkning, et produktivt arbeidslivog reduserte utgifter til helserelaterte stønader.Folkehelsepolitikken er viktig, og samarbeid medfrivillig sektor, arbeids- og næringsliv er sentraltfor å lykkes.

Eldres behov for pleie og omsorg kan reduse-res gjennom tilpassede boligforhold. Økende vel-

stand i befolkningen og teknologiske nyvinningerkan gjøre eldre bedre i stand til å tilpasse boligenfor å forberede seg til en situasjon med svekkethelse. Velferdsteknologiske løsninger kan bedreden enkeltes evne til å klare seg selv i egen bolig,og bidra til å sikre livskvalitet og verdighet forbrukeren. I en del tilfeller kan velferdsteknologifungere som et godt alternativ til et ordinært tje-nestetilbud.

1.12 Gode investeringer gir oss mer velferd

Nivået på offentlige investeringer er høyt i Norgesammenlignet med de fleste andre land. Investe-ringer utgjør 10 pst. av samlede offentlige utgifter,se figur 1.11 A. Det siste tiåret er investeringer itransportinfrastruktur prioritert særlig høyt.Nivået er mer enn doblet som andel av BNP, etteren periode med nedgang det foregående tiåret, sefigur 1.11 B. Regjeringen har prioritert å benytteøkt oljepengebruk til investeringer i kunnskap oginfrastruktur, samt vekstfremmende skattelettel-ser. Dette har vært i tråd med formålene som blefremhevet da handlingsregelen for finanspolitik-ken ble vedtatt.

Figur 1.11 Offentlige bruttoinvesteringer i realkapital uten FoU i prosent av samlede offentlige utgifter og investeringer i transportinfrastruktur i prosent av BNP1

1 For Norge oppgis samlede investeringer som andel av fastlands-BNP.Kilder: OECD og Statistisk sentralbyrå.

0

2

4

6

8

10

12

0

2

4

6

8

10

12

1995 2019

A. Offentlige bruttoinvesteringer i realkapital uten FoU i prosent av samlede offentlige utgifter

B. Investeringer i transportinfrastruktur i prosent av BNP. 1995–2018

0

0,5

1

1,5

2

2,5

0

0,5

1

1,5

2

2,5

1995 2000 2005 2010 2015

Finland Danmark

Storbritannia Sverige

Tyskland Norge

2018

Offentlige bruttoinvesteringer og investeringer i transportinfrastruktur


Samfunnsøkonomisk lønnsomme investerin-ger kan styrke vekstevnen i økonomien, og detoffentlige har en viktig rolle i å tilrettelegge forvelferd og vekst. En investering er samfunnsøko-nomisk lønnsom hvis nyttevirkningene for sam-funnet samlet sett er høyere enn kostnadene. Ivurderingen må det tas hensyn både til næringsli-vets behov og virkninger for innbyggerne og formiljøet. Offentlige og private investeringer måbidra til oppnåelsen av bærekraftsmålene og over-gangen til et lavutslippssamfunn. Nytten ved enoffentlig investering avhenger av formålet. Forutdanningsinstitusjoner kan det gjelde bedreforsknings- og utdanningsforhold, for IKT-pro-sjekter redusert tidsbruk til oppfølging av offent-lig regelverk, og for samferdselsprosjekter redu-sert reisetid, økt trafikksikkerhet og mindre foru-rensning. Typiske kostnader omfatter utgifter tilinvestering og drift i tillegg til eventuelle negativevirkninger på naturmiljø eller andre forhold.

Det er avgjørende å velge de riktige investerin-gene og sørge for en god gjennomføring. Investe-ringer med kostnader som ikke står i forhold tilnytten de gir innbyggerne, kan legge beslag påbetydelige midler som burde gått til andre formål.Når mange store prosjekter pågår samtidig, kre-ves det god styring og ledelse for å opprettholdegod kostnadskontroll.

Investeringer har lang levetid, og beslutnings-takerne må ta hensyn til fremtidens behov ogmuligheter. Det er viktig å følge med på sentraleutviklingstrekk i teknologi, økonomiske forhold,klimaendringer og klimamål, demografi og befolk-ningsmønster.

Kriser og uventede hendelser kan ha langsik-tige virkninger som påvirker hvilke investeringersamfunnet trenger. Det er for tidlig å vite hvilkelangsiktige endringer koronapandemien får oghvordan pandemien vil påvirke behovet for offent-lige investeringer. Håndteringen av koronapande-mien har imidlertid illustrert potensialet for merbruk av digitale møteplasser og fleksibel bruk avtransportinfrastruktur og kontorbygg. På denannen side har økt vekt på smittevern stilt trans-portsystemet overfor nye utfordringer. Korona-pandemien innebærer at eksperimentering, inno-vasjon og læring på disse områdene har øktbetraktelig over kort tid.

Planlegging i samferdselssektoren utpekerseg som særlig utfordrende. Nye klimamål ogmuligheten for automatiserte, samhandlende kjø-retøy kan i løpet av noen tiår fullstendig endremåten vi transporterer oss på, i tillegg til at digitalsamhandling kan endre hvilke typer infrastrukturdet er behov for. Samtidig planlegges det investe-

ringer som skal gi nytte i opptil 75 år. Ny teknologikan gi mer miljøvennlige løsninger, bedre mobili-tet og reduserte kostnader i transportsektoren.Samtidig kan bedret mobilitet gi økt etterspørseletter transport. Utviklingen endrer også hvilkevirkemidler som er best egnet til å løse samfunns-utfordringene. En stigende andel nullutslippskjøre-tøy på veiene reduserer for eksempel klimafor-delen av investeringer i jernbane.

Det største potensialet for forbedring av stat-lige investeringsprosjekter finnes trolig i fasen førprosjektene legges frem for Stortinget for endeligbeslutning om gjennomføring. I planleggingsfasenoppstår mange store og kostbare endringer i pro-sjektene. Over mange år har vi sett at prosjekt-kostnadene i gjennomsnitt har økt med mer enn40 pst. fra regjeringen har valgt konseptuell løs-ning til planleggingen er gjennomført. Dersomkostnadene i prosjektene øker uten at det står iforhold til nytten, gjør det prosjektene mindresamfunnsøkonomisk lønnsomme. Kostnadsøk-ning i planleggingsfasen kan innebære at politiskebeslutninger tidlig i planleggingsprosessen blirtatt på feil grunnlag.

Regjeringen har gjennomført tiltak for at lavekostnader og høy nytte skal stå sentralt gjennomhele planleggingsfasen og i gjennomføringsfasenav nye prosjekter. Regjeringens strategi for bedreinvesteringer har fire punkter.

For det første må vi ha gode utredninger.Utredninger skal få frem alternative måter å løsekonkrete samfunnsutfordringer på og gi kunn-skap om nytte og kostnader for samfunnet. Tyde-lige krav til utredning og kvalitetssikring skal gigode beslutningsgrunnlag slik at de beste pro-sjektene kan identifiseres og velges.

For det andre må hele planprosessen leggevekt på samfunnsøkonomisk lønnsomhet i pro-sjektene. Kunnskapen vi har om driverne bakøkte kostnader i investeringsprosjekter, og utfor-dringer med å hente ut så mye nytte som mulig fraoffentlige prosjekter, viser at måten investeringerplanlegges og besluttes på er viktig for resultatet.Ved å planlegge for lønnsomhet gjennom allefaser i utviklingen av offentlige tiltak, vil mankunne ivareta viktige samfunnshensyn på en mereffektiv måte. Virksomheter med ansvar for inves-teringer skal styres med sikte på høyest mulignytte til lavest mulig kostnad, og virksomheteneskal ha insentiver til å planlegge for kostnadsef-fektive løsninger. Regjeringen har tatt flere grepmed dette som siktemål. Regjeringen planleggerden neste nasjonale transportplanen for perioden2022–2033 på en annen måte enn tidligere. Blantannet har Samferdselsdepartementet bedt de stat-


lige transportvirksomhetene om å vurdere all res-sursbruk med tanke på reduserte kostnader ogøkt nytte av ressursbruken i sektoren. «Design tocost» er et virkemiddel som er benyttet for åskape gode insentiver til å jobbe systematisk medå optimalisere et prosjekt både i planleggings- oggjennomføringsfasen. For bygg i statlig sivil sek-tor er det innført en egen modell rundt oppstartav forprosjekt for å oppnå et mer gjennomarbeidetgrunnlag etter valg av konsept og tettere oppføl-ging gjennom videre planlegging. Etableringen avNye Veier AS er et annet eksempel på nye måter åorganisere statens oppgaver på som tar inn overseg denne kunnskapen.

For det tredje har alle offentlige virksomhetersom påvirker statlige investeringer, et fellesansvar for kostnadseffektive løsninger. Behov ogkrav fra fagmyndigheter og lokale myndigheterskal ivaretas på en kostnadseffektiv måte. I tilfel-ler der nytten av en gitt endring tilfaller enbegrenset gruppe eller region, uten at mottakernefår økonomiske eller andre typer forpliktelser, erdet fare for kostbare endringer. Det kan ogsåvære utfordrende for virksomheter som har et

klart definert sektormandat, å ta hensyn til virk-ningene deres investeringsbeslutninger har påandre samfunnsområder. Når ulike hensyn veiesmot hverandre, må kostnadseffektivitet vektleg-ges i den samlede vurderingen. Det vil gi bedrerammebetingelser for privat næringsliv og bidratil å ivareta bærekraftige offentlige finanser.

For det fjerde må de beste prosjektene priori-teres først. Langsiktig planlegging skal kombine-res med fleksibilitet til omprioritering i møte medendringer i prosjektene og samfunnet, og samletaktivitet skal kunne tilpasses handlingsrommet ibudsjettene. Koronapandemien har vist med stortydelighet at samfunnet kan utsettes for store ogbrå endringer. Det illustrerer verdien av at inves-teringsplaner er fleksible og oppdateres i lys avendringer i samfunnet. Vi vil få bedre investerin-ger og mer igjen for pengene når den langsiktigeplanleggingen av statlige investeringer er lagt oppslik at man kan ta hensyn endringer i prosjekteneeller rammebetingelsene, og når ressursbrukenprioriteres etter hva som gir høyest samfunnsmes-sig nytte i forhold til kostnadene.


2 Internasjonale utviklingstrekk

2.1 Innledning

En verdensorden basert på samhandel og oppslut-ning om felles løsninger har brakt velstand, bedrehelse og utdanning til en raskt voksende befolk-ning. Andelen av jordens befolkning som lever iekstrem fattigdom, er kraftig redusert gjennommange tiår. Samtidig lever vi lenger og er høyereutdannet. På verdensbasis har mange flere fått til-gang til grunnleggende utdanning og helsetje-nester. Samhandel og samarbeid har også ført tilat verden er blitt fredeligere.

Verdenssamfunnet har satt seg store og vik-tige mål om at denne utviklingen skal fortsette.FNs bærekraftsmål innebærer at fattigdom og sultskal utryddes innen 2030. Alle skal samtidig sik-res god helse og tilgang til utdanning.

Koronapandemien og det økonomiske tilbake-slaget verdensøkonomien er inne i, har satt denpositive utviklingen tilbake. Arbeidsplasser overhele verden er blitt borte, og usikkerhet om denvidere utviklingen gjør at det skapes færre nyemuligheter. Det kan for en periode forsterke sosi-ale forskjeller og gi grobunn for større samfunns-messige motsetninger. På vei ut av krisen kan viorganisere oss på måter som gjør oss bedre rustettil å møte fremtidige tilbakeslag og utfordringer.

Pandemien illustrerer tydelig behovet forinternasjonalt samarbeid og samordning. Så langthar krisehåndteringen vært lite koordinert inter-nasjonalt. Innsatsen som skal til for å vaksinerejordens befolkning mot covid-19 vil sette verdens-samfunnets evne til samordnet respons på prøve.Tilsvarende kreves det samarbeid om å styrkeberedskapen internasjonalt for å møte fremtidigehendelser.

Internasjonalt samarbeid basert på fellesregelverk har tjent verden og Norge godt gjen-nom mange tiår. Tettere økonomisk integrasjonetter andre verdenskrig ble båret frem av tankenom at fremskritt og fredelig utvikling i andre landogså gagner egen økonomi og samfunnsutvikling.Dette tankesettet utfordres nå av en idé om ategne gevinster realiseres best for land som hand-ler alene, uten tanke på andre. Troen på interna-sjonalt samarbeid ser ut til å ha avtatt. Det samme

gjelder oppslutningen om internasjonalt avtale-verk på viktige områder, som det har tatt lang tid åbygge opp.

Mer maktbaserte, fremfor regelbaserte, rela-sjoner mellom land og mindre tro på samarbeidkan innebære at verden er på vei over i et annet ogdårligere spor. Den sikkerhetspolitiske utviklin-gen innebærer en tydelig dreining mot økt stor-maktsrivalisering globalt. Dette er alvorlig og vilkunne påvirke norsk sikkerhet. Deler av det 20.århundret kjennetegnes ved fremveksten avdemokratier og individuelle rettigheter. Utviklin-gen skjøt særlig fart med Berlinmurens fall motslutten av århundret. De siste 15 årene har denneutviklingen stoppet opp, og grunnleggende demo-kratiske rettigheter, liberale verdier og menneske-rettigheter har kommet under press. Det skjerbåde i land der demokratiske tradisjoner er skjøreog i mer etablerte demokratier. I tillegg er autori-tære stater i ferd med å innta en mer fremtre-dende plass i verdenssamfunnet. Samtidig stårverden overfor en rekke utfordringer som kreverat land sammen finner felles løsninger. Både utfor-dringene og løsningene vil kunne ha stor betyd-ning for Norge og norsk økonomi.

Teknologisk utvikling og økonomisk integra-sjon har vevd verden tettere sammen. Stadig flereutfordringer er grensekryssende, og i mange til-feller også globale. I dag er klimaendringer og tapav naturmangfold blant de største utfordringeneverden står overfor. Lykkes vi med å ta vare påvårt felles livsgrunnlag, tjener det alle. Lykkes viikke, vil vi bevege oss stadig nærmere jordenstålegrenser, med betydelige virkninger også forøkonomiske og samfunnsmessige forhold. Min-dre rike land vil trolig rammes hardest, både fordide er mest utsatt geografisk og fordi de økono-miske og institusjonelle forutsetningene for å til-passe seg er dårligere. Det kan skape konflikt omressurser internasjonalt og vil forsterke et alle-rede høyt migrasjonspress.

For å håndtere utfordringene må bruken avnaturgrunnlaget reguleres bedre, samtidig somproduksjon og forbruk blir mer miljø- og klima-vennlig. Blant annet må energisystemene og mat-produksjonen i verden legges om. Skadelige


utslipp og arealendringer må reguleres og prises.Det vil kreve store omstillinger. Både klima-endringer i seg selv og tiltak mot klimaendringervil ha betydning for utviklingen i internasjonaløkonomi fremover, og være en kilde til økonomiskog finansiell risiko.

Allerede i dag fører forskjeller i økonomiskeog sosiale forhold til at et økende antall mennes-ker ønsker å flytte og bosette seg i andre land.Krigshandlinger og forfølgelse driver også mangepå flukt. Flere tiltak og samarbeid mellom landbegrenser i dag tilstrømningen av migranter tilEuropa. Slikt samarbeid kan vise seg skjørt, sær-lig i lys av at Europa vil utgjøre en stadig mindredel av verdens befolkning. De underliggende årsa-kene til at folk ønsker å komme til Europa ogandre velstående områder er like presserende.

Tendensen til at flere problemstillinger blirgrensekryssende, forsterkes av at samfunnet digi-taliseres. I den digitaliserte økonomien kan aktø-rer oppnå høy grad av tilstedeværelse i et landuten å være fysisk til stede. En følge er at nasjo-nale reguleringer og tiltak ikke nødvendigvis fav-ner vidt nok. Samtidig skjer de teknologiskeendringene raskt, og andre samfunnsområder kanbli hengende etter. Samfunnet blir sårbart for nyeformer for utøvelse av makt og interesser. Bådenasjonal sikkerhet, samfunnssikkerhet, person-vern og demokratiske prinsipper som et åpent,offentlig ordskifte kan bli utfordret.

Digitalisering og internasjonalisering setterpreg på økonomien og markedenes virkemåte.Denne utviklingen skaper mange positive mulig-heter. Samtidig kan flernasjonale selskaper gjen-nom tilpasning til ulik regulering internasjonaltredusere egen skattebyrde. Markedene forstyrresvidere av økende markedsmakt hos store selska-per som driver virksomhet i mange land. Det førertil oppsamling av overskudd på færre hender.Samarbeid om skatt og regulering av økonomiskvirksomhet står derfor høyt på dagsorden i inter-nasjonale fora. Resultatet av dette arbeidet vil betymye for utvikling av et effektivt og rettferdig skat-tesystem for fremtiden.

Internasjonalt samarbeid fremmer rammebe-tingelser som enkeltland vanskelig kan skapealene. Tilsvarende er det mange problemer enenkeltnasjon ikke kan løse på egen hånd. Enbærekraftig utvikling for klima, miljø og naturm-angfold, en stabil økonomisk utvikling internasjo-nalt, fredelige relasjoner i og mellom land og glo-bale regler for handel er fellesgoder som alle landdrar nytte av. For små land, som Norge, er detsærlig viktig med forpliktende internasjonalt sam-arbeid. EU er vår viktigste samarbeidspartner, og

EØS-avtalen er svært viktig for å sikre stabile ogforutsigbare rammebetingelser for norsk øko-nomi og norske arbeidsplasser.

Åpne, velfungerende og regelstyrte markederinternasjonalt er en særlig viktig forutsetning forvekst og velstand de neste tiårene. Gjennom sam-arbeid og bruk av markedsmekanismer kan ogsåklimautfordringen og tapet av naturmangfoldhåndteres. En tett integrert verdensøkonomi ogutbredt samhandel har samtidig vist seg å gi debeste forutsetninger for fredelig sameksistens.Dette kapitlet ser nærmere på hvilke drivkreftersom kan utfordre en slik verdensorden. Blantdisse inngår endrede betingelser for handel, digi-talisering av økonomien, migrasjon, miljøforrin-gelse og klimaendringer.

2.2 Handel og samarbeid under press

2.2.1 Drivkrefter for vekst og velstand

Handel og teknologisk utvikling, som har formetutviklingen i internasjonal økonomi helt siden denindustrielle revolusjon, har ført til at verden i dager på et historisk høyt velstandsnivå. Disse driv-kreftene er tett vevd sammen. Teknologisk utvik-ling har bidratt til å integrere verdens markeder.Handel sprer og fremmer teknologisk nyvinning. Ikombinasjon har disse kreftene ført til at brutto-nasjonalprodukt (BNP) per innbygger i verdensett under ett er 14 ganger høyere i dag enn detvar for et par hundre år siden. I samme tidsromhar antallet mennesker økt fra om lag 1 milliard tilnær 8 milliarder. Stadig færre lever i ekstrem fat-tigdom, se figur 2.1, og verdens befolkning harfått bedre helse, lever lenger og er høyere utdan-net. De aller fleste av jordens innbyggere har nåtilgang på grunnutdanning og grunnleggende hel-setjenester.

Velstandsutviklingen gjennom de siste 200årene har delvis kommet som en følge av enenorm produktivitetsvekst, men også av økt res-sursbruk. I kombinasjon med kraftig befolknings-vekst, har det ført til vesentlige utfordringer iform av global oppvarming, forurensning og tapav naturmangfold. For å bidra til en bærekraftigutvikling vedtok FN i 2015 nye bærekraftsmål forverden for perioden frem mot 2030. Alle land erforpliktet til å følge opp målene. Et overordnet måler å utrydde fattigdom og sult. Det forutsetterfremgang innen en rekke andre mål, eksempelvismenneskerettigheter, økonomisk utvikling ogmindre ulikhet, klima og naturmangfold samtbærekraftig produksjon og forbruk. Videre er detsatt mål om å sikre god helse og utdanning til alle.


Gode rammer for handel og teknologisk utviklingvil være viktig for å bidra til at disse målene nås.Derfor er det bekymringsfullt at de internasjonalerammebetingelsene som har støttet oppunderhandel og grensekryssende investeringer i tiå-rene etter andre verdenskrig, nå er under et kraf-tig press. Det skaper utfordringer både for verdenog for Norge.

2.2.2 Norge i verdenshandelen

Handel fremmer omstilling

Høy levestandard i Norge kan i stor grad forklaresav nære bånd til omverdenen. Handel og økono-misk åpenhet gjør at vi har kunnet spesialisereproduksjonen i enkelte næringer, samtidig som vikan importere varer og tjenester vi ikke har likegode forutsetninger for å produsere. Dette er vik-tig for et lite land som Norge, med vår ensidigenæringsstruktur og store omplassering av råvare-formue til finansformue.

Samtidig har handel med andre land gitt ossstørre markeder, skjerpet konkurranse og tilgangtil ideer, ny teknologi, kapital og innsatsfaktorer.Det har ført til omstilling som gjør at vi utnyttervåre ressurser bedre. Det produseres mer formindre.

Gevinstene av handel kommer dermed ikkeprimært gjennom økt eksport eller mer investe-ringer ute, men snarere ved at vi får en rikere til-

gang på varer og tjenester og at hjemlige ressur-ser får en anvendelse som kaster mer av seg.

Omstillingene har ikke kommet uten kostna-der. Sektorer som en gang var store, er lagt nedeller kraftig redusert. Andre har vokst frem.Arbeidskraften har måttet tilpasse sine ferdig-heter tilsvarende. Mindre produktive arbeidsplas-ser har måttet vike for arbeidsplasser der denenkelte ansatte bidrar med mer til samlet verdi-skaping. Denne omstillingen har vært avgjørendefor velstandsveksten i befolkningen og har gjortnorsk økonomi til en av de mest produktive i ver-den. Det gir mer å fordele, noe Norge har klartbedre enn de fleste andre land.

Norges handel med utlandet

Som for de fleste land i verden foregår det mesteav Norges handel og investeringer med land inærområdet. Om lag to tredjedeler av Norgeshandel med varer1 og tjenester foregår medEuropa. Både den geografiske, samfunnsmessigeog kulturelle nærheten har lagt til rette for tettintegrasjon med nære markeder over lang tid.EØS-avtalen bidrar til at Norges bånd til EU ersærlig sterkt. EØS-avtalen er den mest omfattendeog dyptgripende internasjonale avtalen Norge har.Den regulerer handelen med våre viktigste han-delspartnere og sikrer oss adgang til EUs indre

Figur 2.1 Verdens befolkning etter økonomisk status, i milliarder mennesker. 1820–20201

1 Tall frem til 1980 er basert på beregninger for enkelte år. Det er antatt jevn vekst i årene mellom de enkelte beregningene. Etter1980 angis årlige beregninger. Tall for 2018–2020 er beregninger basert på anslag fra Verdensbanken.

Kilder: Our World in Data, Verdensbanken, FN og Finansdepartementet.

0

1

2

3

4

5

6

7

8

0

1

2

3

4

5

6

7

8

Personer i ekstrem fattigdom Personer utenfor ekstrem fattigdom

Verdens befolkning etter økonomisk status

1 Utenom olje og gass.


marked på like vilkår som øvrige EU- og EØS-land. Avtalen er derfor svært viktig for norskebedrifter og arbeidsplasser.

EØS-avtalen skiller seg ut fra andre folkeretts-lige avtaler ved å være dynamisk, med løpendeovertakelse av nye, relevante EU-rettsakter.Videre innebærer den at en uavhengig tilsyns- ogdomstolsfunksjon fører kontroll med at de delta-kende EFTA-landene gjennomfører og etterleverden felles EU/EØS-retten på lik linje med EU-lan-dene.

For enkelte deler av norsk eksportrettetnæringsliv utgjør EU/EØS et utvidet hjemmemar-ked, der de nærmeste landene er de viktigste.Nære relasjoner til EU har også vist seg å giNorge vern mot handelstiltak og svingninger iverdensmarkedet. Blant annet ble Norge unntattda EU sommeren 2018 innførte midlertidigbeskyttelsestoll på import av stål over bestemtenivåer, som svar på at USA like før hadde innførtsvært høye tollsatser på stål. Et annet eksempel såvi under koronapandemien, da EU unntok Norgefra eksportrestriksjoner på smittevernutstyr.

EØS-avtalen er langt mer enn en handelsav-tale. Avtalen omfatter en rekke områder av betyd-ning for bedrifter og befolkningen, som standar-der og rettigheter, forskning og utvikling, utdan-ning, helsetjenester, arbeidsmarked mv. Norgesamarbeider også tett med EU på en rekke andreområder. Blant dem inngår et omfattende samar-beid om klima- og miljøpolitikk, felles kontroll avyttergrenser og avskaffelse av systematisk per-sonkontroll ved grenser innad i Schengen-områ-det, samt utenriks- og sikkerhetspolitikk. I tillegglegger det europeiske interesse- og verdifellesska-pet til rette for samarbeid om situasjonsbestemteutfordringer. Vaksinesamarbeid under pande-mien er et eksempel. Samarbeidet innebærer atNorge har gått sammen med EU om å sikrebefolkningen tilstrekkelig tilgang til covid 19-vak-siner. EU har forhåndsbestilt doser av vaksinekan-didatene som forskes frem. I forhandlingene omfordelingen innad i EU har Sverige blitt enig medøvrige medlemsland om å utvide sin kvote for så åvidereselge til Norge og Island. Et annet områdeaktualisert av pandemien er samarbeid om bered-skap for fremtidige kriser. Her kan Norge ha myeå hente på å knytte seg tett opp mot EU.

Storbritannias beslutning om å forlate EUinnebærer at en nær handelspartner blir ståendeutenfor det dype samarbeidet i EØS. Norge er iferd med å forhandle frem en ny handelsavtalemed Storbritannia, som sammen med andre avta-ler vil utgjøre vårt fremtidige avtaleforhold. Detinnebærer at et dypt handelssamarbeid basert på

harmonisert regelverk erstattes med en ordinærfrihandelsavtale. Det nye avtaleforholdet blir meddet langt mindre omfattende enn EØS-samarbei-det.

Kraftig vekst i fremvoksende økonomier harført til at også nye handelspartnere har blitt vik-tige for Norge. I dag foregår nesten 5 pst. av Nor-ges handel med varer og tjenester2 med Kina.Landet står for 10 pst. av Norges import av varer.

Norge har i lang tid hatt store overskudd i han-delen med utlandet som har gjort at vi har kunnetbygge opp store fordringer. Når vi ser bort fra oljeog gass, har vi hatt et underskudd i handelen medutlandet. Det gjenspeiler at inntektene vi får frasalget av olje og gass gir oss mulighet til å øke vårimport av varer og tjenester fra utlandet uten å taopp gjeld eller bruke mer av arbeidskraften vår tilå produsere varer og tjenester for eksport.

Nære markeder vil forbli viktige

Selv om nye markeder vil fortsette å øke i betyd-ning fremover, må en vente at nære markeder iEuropa vil forbli viktigst for Norge. Geopolitiskespenninger gjør også at samarbeidet med EU oglandene i Europa kan komme til å bety enda merfor Norge fremover.

Tillit er viktig i handel, særlig i handelen medtjenester. Tett integrasjon over lang tid og nærekulturelle bånd bidrar til at tilliten gjerne er høy-ere til nære handelspartnere, geografisk som kul-turelt. Tillit påvirkes også av det institusjonellerammeverket hos handelspartnerne. Det økono-miske tyngdepunktet forskyves nå mot land medsvakere eller annerledes innrettede institusjonerenn vi er vant til i Norge. I enkelte land er innsla-get av statlig styring sterkt, slik som i Kina. Iandre land kan manglende regelverk eller evne tilå håndheve lover og regler medføre begrensnin-ger. Korrupsjon, politisk uro og vilkårlig bruk avrettslige virkemidler er forhold som bidrar til åskape uforutsigbarhet for handel og investeringer.

Svekkelse av gjeldende multinasjonalt han-delsregelverk og vanskeligheter med å enes omnytt, har ført til mer bruk av regionale og bilate-rale handelsavtaler. Denne utviklingen kan fort-sette. Organisasjonen for økonomisk samarbeidog utvikling (OECD) anslår at regionale og bilate-rale handelsavtaler allerede i dag rammer inn merenn halvparten av verdenshandelen. Gjennom desiste 30 årene har antallet regionale frihandelsav-taler som involverer mange land, økt og bidratt tilmer omfattende og dypere integrasjon innad i

2 Import og eksport.


handelsblokker i de ulike verdensdelene. Norgeshandel med markeder utenfor EU er i stor gradregulert av Verdens handelsorganisasjon (WTO)og forpliktelsene de respektive land har påtatt segder. I tillegg forhandler Norge og EFTA frem bila-terale avtaler med en rekke land utenfor EU. Like-vel kan det være krevende for Norge å oppnåsamme grad av integrasjon med regionale han-delsblokker, som regionale handelssamarbeidinnebærer for involverte land. Det svekker denrelative konkurranseevnen for landene som stårutenfor.

Norges interesse av åpne og velfungerende markeder

Lave barrierer for handel og investeringer i Norgeog internasjonalt har ført til at norsk økonomi idag er dypere integrert i verdensøkonomien ennnoen gang. Vår interesse av åpne, velfungerendeog regelstyrte markeder ute forsterkes ytterligereav at vi har plassert den store finansielle formuen iStatens pensjonsfond utland i internasjonalefinansmarkeder.

For norsk økonomi er motstanden mot handelog økonomisk samarbeid som vokser frem inter-nasjonalt, dårlig nytt. Norge som en liten øko-nomi, tjener på forpliktende samarbeid som inter-nasjonalt innebærer at maktbaserte relasjonerviker plassen for det regelbaserte. Som en åpenøkonomi tjener Norge på at felles kjøreregler bin-der alle til prinsipper som vi i stor grad ser osstjent med å etterleve.

På kort sikt vil Norge kun i begrenset gradrammes av proteksjonistiske tiltak ute. Andrelands restriksjoner på import vil i første rekkeramme landenes egne foretak og husholdninger.Det vil kunne svekke Norges markedsadgang ute,men norske eksportører har så langt vist storevne til å finne nye markeder når noen land sten-ger for import fra Norge.

De langsiktige følgene av mer proteksjonismekan imidlertid bli store, både for verdensøkono-mien og for oss. Med redusert åpenhet svekkesde drivkreftene som over tid leder til omstilling ogproduktivitetsvekst. Teknologioverføring og kon-kurranse avtar. Dersom store økonomier velgerproteksjonisme, vil betydelige gevinster andreland kan høste av handel, forbli urealiserte. Det vilogså dempe gevinstene av handel for norsk øko-nomi.

På sikt vil Norge likevel ha mer å tape dersomproteksjonistisk tankegods og opptrapping av han-delstiltak svekker det multinasjonale handelssam-arbeidet i WTO. Det gir rom for mer vilkårlighetog maktutøvelse, som fører til at interessene til

store land vinner frem. Videre legger det til rettefor sammenblanding av kommersielle og politiskehensyn. Det vil for eksempel være alvorlig forNorge dersom skepsisen til statlige investeringerinternasjonalt tar en form som kan ramme inves-teringene som foretas gjennom Statens pensjons-fond utland. Til tross for at fondet investeres ut frakommersielle prinsipper, er det en fare for atinvesteringene oppfattes politisk. Det innebæreren risiko for at fondet blir møtt av høyere investe-ringshindre.

Enda mer alvorlig er det om en proteksjonis-tisk utvikling internasjonalt skulle lede til så høyespenninger mellom land at vi får en mindre frede-lig verden.

2.2.3 Internasjonal samhandel har utviklet seg i faser

Utviklingen mot en tettere integrert verdensøko-nomi har særlig funnet sted i to store globalise-ringsperioder. Spiren til den første perioden kommed den industrielle revolusjon fra midten av1700-tallet. Fremveksten av jernbane, kanaler ogdampdrevne båter gjorde det mulig å separereproduksjon fra forbruk i større grad enn før. Detla til rette for handel og utnyttelse av stordriftsfor-deler og førte til rask vekst i internasjonal handel.Ved utbruddet av første verdenskrig utgjordeeksporten av varer drøyt 15 pst. av globalt BNP.Store deler av befolkningen i de industrialisertelandene ble løftet ut av fattigdom, og BNP per inn-bygger var i disse landene steget til fire gangernivået ellers i verden.

Globaliseringsbølgen fikk en brå stopp vedutbruddet av første verdenskrig. Proteksjonis-tiske tiltak drev opp handelskostnadene i mellom-krigstiden, og handelen falt markert. Ved utbrud-det av andre verdenskrig hadde vareeksportenfalt til drøyt 5 pst. av globalt BNP.

Etter andre verdenskrig bidro dyrekjøpte erfa-ringer fra to verdenskriger og den økonomiskenedgangen i mellomkrigstiden til en erkjennelseav gjensidig avhengighet mellom land. Økono-misk samarbeid og handel skulle gi både økono-miske gevinster og bidra til å knytte lands interes-ser tettere sammen. Godt hjulpet av politisk viljeskjøt dermed en ny globaliseringsbølge fart. Sær-lig viktig var Bretton Woods-konferansen i 1944,som la grunnlaget for Det internasjonale valuta-fondet (IMF) og Den internasjonale banken forgjenoppbygging og utvikling (IBRD). Sistnevnteer i dag kjernen i Verdensbanken. Konferansen laogså grunnlaget for Generalavtalen om toll oghandel (GATT), som senere ble utvidet og erstat-


tet av Verdens handelsorganisasjon (WTO) i 1995.Å unngå krig og konflikt, sammen med behovetfor å gjenoppbygge Europa, var også bakteppetfor liberaliseringen som fulgte av Marshallhjelpenog for fremveksten av EU. Betydningen av å for-ene de vestlig orienterte landene i Europa bunneti et stadig spent forhold mellom Tyskland ogFrankrike. Frykten for at slike spenninger skullefå konsekvenser, som to verdenskriger i sammeårhundre hadde vist, ble en drivkraft for samarbei-det. Avhengighetsbånd mellom stormaktene iEuropa skulle fungere som en buffer mot denekstreme nasjonalismen man hadde sett underbegge verdenskrigene.

Den andre globaliseringsbølgen fikk dermeden annen karakter enn den første. Ønsket om øko-nomisk integrasjon og samarbeid skyldtes ikkebare at det var økonomisk rasjonelt, men også atdet ble sett på som et redskap for å fremme fred.Innsatsen bar frukter. Handelen med varer og tje-nester økte til 24 pst. av globalt BNP rundt 1960og videre opp mot 60 pst. i dag. I løpet av de siste50 årene er gjennomsnittlig BNP per innbyggermer enn doblet. Samarbeid og tettere integrasjonhar også bidratt til å redusere antallet mellomstat-lige konflikter til et svært lavt nivå.

En rekke nye land er blitt en del av verdens-markedet. Etter Berlinmurens fall orientertemange av statene i den tidligere østblokken segbort fra kommunismen og over mot en mer mar-kedsstyrt økonomi. Flere av disse ble utover 2000-tallet medlemmer av EU og EØS. Både historiskog internasjonalt er EU det fremste eksempelet pået bredt og dypt samarbeid om å skape et grense-kryssende marked. Samarbeidet innebærer at deter etablert et indre marked som fremmer fri flytav varer, tjenester, kapital (investeringer i realka-pital og plassering av finanskapital) og personer.Samarbeidet går langt i å fjerne handelshindremellom medlemslandene, blant annet ved å utar-beide felles regelverk og slik redusere regulato-riske forskjeller som stiller seg i veien for handel,se boks 2.1.

For å legge til rette for handel over landegren-sene og økt konkurranse etablerte EUs medlems-land fellesvalutaen euro fra 1999. Samtlige gamleog nye medlemsland unntatt Danmark, som harfått et særskilt unntak, er pliktige til å innføre euronår kriteriene for deltakelse er oppfylt. I dag har19 av 27 medlemsland innført euro, herunder allede store vest-europeiske landene. EU disponerer idag et lite felles budsjett som svarer til om lag 1pst. av medlemslandenes samlede BNP, med land-brukspolitikk samt sosial og økonomisk utjevningsom de største innsatsområdene, men som også

dekker forsknings- og utdanningssamarbeid, for-svar, justis, miljø og en rekke andre områder.

EUs stats- og regjeringssjefer har også blittenige om en budsjettmessig kraftinnsats for ådempe virkningene av koronapandemien ogfremme omstilling til en grønn og digitalisert øko-nomi. Ordningen omfatter blant annet tilskudd tilslike tiltak i medlemsland med svake offentligefinanser. Gjenoppbyggingspakken på 750 mrd.euro skal finansieres ved at Europakommisjonentar opp lån i stort omfang. Litt over halvpartenskal gis som rene overføringer til medlemslandetter bestemte kriterier, resten som rimelige lån.At Storbritannia er ute av EU har trolig vært avgjø-rende for å kunne komme frem til en løsning medklare føderale trekk og felles låneopptak.

Utenfor Europa har den økonomiske utviklin-gen vært preget av at store deler av Asia har orien-tert seg mot den globale økonomien. Japan ogland i Sørøst-Asia gikk foran, men særlig harKinas reorientering fra slutten av forrige århun-dre betydd mye for verdensøkonomien. Fra 1978bidro økonomiske reformer til en gradvis over-gang fra ren planøkonomi til et større innslag avmarkedsmekanismer, samtidig som den kinesiskeøkonomien ble åpnet mot verden. I 2001 ble lan-det medlem av WTO, som ledet til vesentligereduksjoner i toll og andre handelshindre – samtytterligere markedsliberalisering. I dag er Kinaverdens nest største handelsnasjon i varer og tje-nester, bak USA.

2.2.4 Demokrati og liberale verdier på vikende front

I tiårene fra 1980 økte antallet demokratier i ver-den. Berlinmurens fall og avslutningen av denkalde krigen forsterket tendensen. I Sentral-Europa, Latin-Amerika og Afrika vokste det fremdemokratiske institusjoner, og tilslutningen tilindividuelle rettigheter bredte om seg. Flere landble medlem av multinasjonale institusjoner. Noesom hadde startet som en vestlig orden, ble grad-vis til et bredere akseptert sett av verdier og nor-mer. Tanken om at vi er gjensidig avhengige avhverandre og at gunstig utvikling ellers i verdenogså gagner egen økonomi og samfunnsutvikling,fikk bedre fotfeste.

Oppslutningen om liberale verdier som demo-krati, ytringsfrihet, rettsstatsprinsipper og men-neskerettigheter er nå utfordret. Disse verdienehar vært sentrale for den verdensordenen somhar bidratt til fred og samarbeid over mange tiår.Utviklingen mot mer demokrati har stoppet oppeller er i tilbakegang i mange av landene der et


Boks 2.1 Handelssamarbeid

Handelssamarbeid er et virkemiddel for å utvidemarkeder over landegrenser. Gjennom handels-avtaler forplikter land seg til å redusere hindrefor flyt av varer og eventuelt også tjenester oginvesteringer. Handelsavtaler kan også omfatteområder som offentlige innkjøp, konkurranse,immaterielle rettigheter, handels- og investe-ringsfasilitering, arbeidstakerrettigheter, miljøog e-handel. En avtale som omfatter mer ennhandel med varer, omtales gjerne som «bred»,og bredden øker med områdene avtalen omfat-ter. Gjennom de siste tiårene er det inngått sta-dig flere avtaler som omfatter tjenester, investe-ringer og andre områder. Også Norge har overtid inngått et voksende antall brede frihandelsav-taler.

Handelsavtaler kan også variere i «dybde»,det vil si hvor langt avtalen går i å redusere bar-rierer innenfor hvert område som omfattes. Foreksempel vil en avtale om handel med varer somkun reduserer toll og prosedyrer for grensepas-sering, være mindre dyp enn en avtale om ytter-ligere forpliktelser, som å akseptere hverandresproduktstandarder. For handel med tjenesterbestår handelshindre gjerne i ulik nasjonal regu-lering. Graden av dybde i en avtale om handelmed tjenester vil avhenge av hvor langt parteneforplikter seg til å redusere slike barrierer ogslik skape mer regulatorisk enhetlige markeder.

Avtaleverket i WTO utgjør en grunnmur iinternasjonalt handelssamarbeid. Litt grovt kansettet av avtaler innenfor denne organisasjonenanses som et gulv for dybden i de 164 medlems-landenes handelsforpliktelser. I den grad WTO-samarbeidet innebærer forpliktelser om å redu-sere forskjeller i regelverk, er det gjerne snakkom at nasjonalt regelverk skal baseres på inter-nasjonale standarder. Utover slike forpliktelserer avtaler i WTO hovedsakelig rettet mot åunngå forskjellsbehandling av nasjonale ogutenlandske tilbydere og mellom tilbydere fraulike land. Dersom land ønsker å inngå handels-samarbeid utover det som følger av WTO-med-lemskapet, må en slik avtale totalt sett innebærebredere eller dypere forpliktelser enn WTO-avtalene.

Det fremste eksempelet på et bredt og dypthandelssamarbeid er EU og etableringen av detindre markedet. Utover å fjerne toll, går EUsindre marked langt i å fjerne såkalte ikke-tarif-fære hindre for handel med varer, blant dem tek-

niske handelshindre. Det siste innebærer atrundt tre firedeler av varene som omsettes idette markedet, omfattes av et harmonisertregelverk for produktkrav. Der en vare eller siderved denne ikke er omfattet av harmonisertregelverk, gjelder prinsippet om gjensidig god-kjenning av tekniske varekrav. Prinsippet inne-bærer at en vare som er produsert eller omsatt iett medlemsland, skal kunne omsettes i deøvrige landene. For tjenester skal et omfattenderegelverk fjerne uberettigede hindre for handelog rett til etablering på tvers av land. Blant annetbegrenser et slikt regelverk omfanget av nasjo-nale krav som kan legges på tjenesten eller tje-nesteyteren. Å gjøre tjenesteytelser grensekrys-sende understøttes av at EU-samarbeidet ogsåomfatter åpenhet for innreise og opphold. Gjen-nom EØS-avtalen er Norge del av det indre mar-kedet og omfattes av samme regelverk som EU-landene om produktkrav for varer, inkludertlandbruksvarer og fisk, og for tjenester.

Mellom ytterpunktene som EU og WTOutgjør, finnes et spekter av avtaler som varierer ibredde og dybde. Avtaler som bidrar til å omgåforskjeller i nasjonal regulering, gjør handels-samarbeid dypere. Til forskjell fra EU/EØS-samarbeidet går slike avtaler ikke så langt at deinnebærer forpliktelser om harmonisert regel-verk. I stedet må partene vurdere om handelkan finne sted til tross for regulatoriske forskjel-ler. Et eksempel er ekvivalensvurderinger, sominnebærer at regulatoriske mål anses å sam-svare mellom partene selv om reguleringen erulik. Slike vurderinger tar form av vedtak fattetav den ene parten, gjerne for en avgrenset peri-ode. I praksis benyttes ekvivalensvurderingerførst og fremst for tjenester, særlig finansielletjenester. Et annet virkemiddel er prinsippet omgjensidig godkjenning, som innebærer en vurde-ring om at forskjeller i regulering og regulato-riske mål ikke bør utgjøre et handelshinder. Vur-deringen nedfelles i en avtale mellom partene.

Felles for slike virkemidler er at de i mindregrad enn et harmonisert regelverk redusererregulatoriske handelshindre. Videre gir de min-dre forutsigbarhet om vilkårene for handelen.Vurderingene som ligger til grunn, kan endresog gjelder gjerne kun for begrensede deler avhandelen. Til gjengjeld er virkemidlene mindreinngripende og innebærer at land står friere til åutarbeide eget regelverk.


slikt styresett har svake tradisjoner. Demokra-tiske institusjoner svekkes også i land der tradisjo-nene er lange, blant annet ved at valgte lederemarkerer avstand til bærende prinsipper og nor-mer.

I alle deler av verden, også i Europa, er indivi-duelle rettigheter gjenstand for tilbakeslag. For-søk på å måle utviklingen i demokrati og mennes-kerettigheter viser at etter 2005 er landene somhar opplevd en svekkelse, i flertall, se figur 2.2.3

Samtidig inntar land med mindre liberale styresetten større plass i verdensøkonomien.

Populisme og ekstremisme som trekker landbort fra grunnleggende demokratiske prinsipper,bidrar også til polarisering internasjonalt. Et min-dre samordnet verdenssamfunn uten et globaltlederskap til å demme opp for utviklingen gir fri-ere spillerom for autoritære stater til å tilta segmakt.

Det er tegn til at autoritære ledere i ly av koro-nakrisen kan ha trukket politikken i retningersom undergraver individuelle rettigheter og somgår på bekostning av prinsipper om maktfordelingog rettsstatsprinsipper. Effektene kan bli langva-rige hvis politikk og regelverk ikke trekkes til-bake når krisen er over. Det er bekymringsfulltom pandemien bidrar til ytterligere svekkelse avrettsstatsprinsipper, demokrati og menneskeret-tigheter internasjonalt. Regjeringen følger utvik-

lingen nøye og vil fortsette å prioritere arbeidetfor menneskerettigheter og kvinners rettigheterog likestilling.

2.2.5 Behovet for internasjonalt samarbeid tiltar

Internasjonalt er det tegn til en voksende erkjen-nelse av at verdenssamfunnet kan bli utsatt forstore tilbakeslag. Mens enkelte tilbakeslag, somfinanskrisen i 2008–2009, har sin opprinnelse iøkonomiske forhold, viser utbruddet av en pan-demi at hendelser utenfor den økonomiske sfæ-ren kan ha kraftige og langvarige konsekvenserfor den økonomiske utviklingen. Pålagt smitte-vern og atferdsendringer som følge av pandemienhar utløst et dypt økonomisk fall.

Foreløpig kan det se ut til at effektiv helsepoli-tikk gjennom pandemien også har vist seg å væregod økonomisk politikk. IMF antyder at det gjen-nom pandemiens første fase kan se ut til at landsom innførte kraftfulle tiltak tidlig nok, var i standtil å begrense smittespredningen, se figur 2.3A.4

IMF antyder videre at land som har lykkes med åbegrense smitten så langt har kommet økonomiskbedre ut av krisen, noe foreløpige tall underbyg-ger, se figur 2.3B. Dette forklares med at høyeøkonomiske og sosiale kostnader ved omfattendesmittevern mer enn motvirkes av gevinstene ved

3 Andre analysemiljøer finner en lignende utvikling, blantdem Economist Intelligence Unit.

4 IMF (2020). World Economic Outlook. Oktober 2020. Was-hington, DC: IMF.

Figur 2.2 Utvikling i demokrati og menneskerettigheter. Antall land som opplever forbedring eller forverring per år. 2005–2019

Kilde: Freedom House.

83

5643 38 34 34 37 43 40 33

43 36 3550

37

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

5259 59 60

67

4954

6354

6272 67 71 68 64

Utvikling i demokrati og menneskerettigheter

Antall land som har opplevd forbedring Antall land som har opplevd forverring


at aktiviteten i samfunnet tar seg raskere opp nårsmitten kommer under kontroll raskt. Stor smitte-spredning, og usikkerheten det skaper blant hus-holdninger og bedrifter, har vist seg å redusereaktivitet selv uten sterke smitteverntiltak. Interna-sjonal erfaringsutveksling vil bidra til å kaste nyttlys over slike sammenhenger i årene som kom-mer, i tillegg til å gi dypere innsikt om effekteneav smittevern og økonomiske tiltak.

Til tross for god folkehelse og godt utbygdehelsetjenester, vil nye pandemier kunne rammeoss hardt. Menneskets bruk av natur og dyreliv

leder til en økning i sykdommer som spres fra dyrtil menneske.5 Et forringet klima og tap avnaturmangfold gjør menneskeheten mer ekspo-nert også for andre ekstreme hendelser. Viderekan forstyrrelser i det finansielle systemet få storekonsekvenser for hele økonomien. Store tilbake-slag de seneste årene, som finanskrisen og pande-

Figur 2.3 Helse og økonomi under pandemien

Kilder: IMF, OECD og WHO.

0,0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

Sen innstramming Tidlig innstramming

A. Antall smittede i land som innførte smitteverntiltak tidlig og sent. Smittede, målt i 1000 personer, siden starten av epidemien i landet, målt i antall dager

B. Nedgang i BNP og koronarelaterte dødsfall i 2020

Anslått prosentvis fall i BNP i 2020

Døde av COVID-19 per 1000 personer

Helse og økonomi under pandemien

0

0,2

0,4

0,6

0,8

1

1,2

1,4

1,6

1,8

-14 -12 -10 -8 -6 -4 -2 0 2 4

Sverige

Nederland

USA

Storbritannia

Tyskland Danmark

Frankrike

KinaSør-Korea

Belgia

Polen

RusslandLitauen

FinlandJapan

Spania

Brasil

Italia

Sveits

Canada

Estland

Tyrkia

Tsjekkia

Norge

5 UNEP & ILRI (2020). Preventing the Next Pandemic: Zoono-tic diseases and how to break the chain of transmission. Nai-robi: United Nations Environment Programme og Interna-tional Livestock Research Institute.


mien, illustrerer også at den økonomiske utviklin-gen i ett land er tett bundet sammen med utviklin-gen i andre land.

Historisk har brå omslag og kriser vært enkatalysator for internasjonalt samarbeid. Allertydeligst så vi dette etter andre verdenskrig. Sam-lingen av Europa og Berlinmurens fall er tilsva-rende eksempler. Enkelte sult- og naturka-tastrofer er også begivenheter som har utløst ensterk internasjonal innsats. Finanskrisen ledet tilat det i regi av Den internasjonale oppgjørsbanken(BIS) ble laget bedre retningslinjer for håndteringav finansiell risiko i finansinstitusjoner.

Med en tettere integrert verden har behovetfor internasjonalt samarbeid aldri vært større.Likevel er det på flere felt tegn til at utviklingengår i motsatt retning, med mer vekt på alenegangog snevre nasjonale interesser.

I dagens situasjon illustrerer pandemien beho-vet for å styrke beredskap og samarbeid interna-sjonalt for å kunne møte helsekriser, herunder åvurdere om internasjonale organisasjoner har detnødvendige mandatet til å lede og koordinere.Verdens helseorganisasjon (WHO) har sammenmed flere samarbeidspartnere samlet sværtmange av verdens land om en global innsats for åakselerere utvikling, produksjon og tilgang til hel-semessige verktøy for å møte pandemien, kalt«The access to Covid-19 Tools – Accelerator».Dette og annet internasjonalt samarbeid om å fåkontroll over pandemien, blant annet gjennomvaksinering, vil sette verdenssamfunnets evne til åsamarbeide på prøve.

2.2.6 Rivalisering mellom økonomiske stormakter

Gjennom de seneste tiårene har det økonomiskeog demografiske tyngdepunktet i verden bevegetseg i retning av nye land, særlig i Sørøst- og Øst-Asia. Raskere vekst i Kina og andre fremvoksendeøkonomier har over tid ført til at deres andel avproduksjon og etterspørsel har vokst på bekost-ning av avanserte økonomier.

I takt med bevegelsene i det økonomiske ogdemografiske tyngdepunktet er Vestens dominansetter Berlinmurens fall i ferd med å bli erstattet aven verdensorden med flere maktpoler. USA, EUog Kina er de sentrale aktørene. Dersom forskyv-ningen innebærer større motsetninger og mindretillit mellom polene, vil det svekke betingelsenefor å videreføre den økonomiske integrasjonensom har pågått mellom vestlige land og Asia overflere tiår. Historisk er det nok av eksempler på at

maktpolitiske motsetninger kan komme i veienfor handel og investeringer.

Lenge understøttet det multilaterale systemeten fredelig innlemmelse av nye land i verdensøko-nomien. Særlig bidro WTO til at det store tilbudetav arbeidskraft og varer som fulgte av Kinas inn-treden i verdenshandelen, ble rammet inn avinternasjonalt regelverk og mekanismer for å løsetvister.

Fremveksten av Kina som en økonomisk stor-makt har samtidig endret den geopolitiske balan-sen. Kinas sterke teknologiske utvikling desenere årene, sammen med landets uttalte ambi-sjoner om teknologisk lederskap, påvirker ogsåhvordan resten av verden forholder seg til dennye stormakten. Både i USA og EU har det funnetsted en holdningsendring der Kina, snarere enn åutgjøre en velkommen utvidelse av verdensmar-kedene, i større grad vurderes som en rival.

Dreiningen i den handelspolitiske holdningenoverfor Kina har blant annet rot i motsetningermellom Kinas økonomiske modell med sterk stat-lig styring og eierskap, og en mer markedsbasertmodell i vestlige land. I mange land tar det form aven mer skeptisk holdning til kinesisk økonomiskinnflytelse i egne markeder. Kinesiske selskaperer tettere vevd sammen med den kinesiske statenenn selskaper i Vesten. For eksempel er kinesiskeselskaper pålagt ved lov å gi opplysninger videre tilmyndighetene på forespørsel, men det er uklart ihvilken grad denne forpliktelsen gjelder aktiviteteri utlandet. Kinesisk eierskap i strategisk infra-struktur anses likevel å være en sikkerhetspolitiskutfordring. Sterk statlig styring skaper også usik-kerhet om hvorvidt private kinesiske selskapersteknologi kan tjene statlige formål.

Holdningsendringen har videre sammenhengmed at Kina ikke viser vilje til å følge spillereglenefor internasjonal handel. Overkapasitet i deler avkinesisk industriproduksjon, kopiering av tekno-logi og merkevarer samt høye handels- og investe-ringshindre mot andre land, er områder der Kinamøter kritikk. Behovet for å korrigere slik han-delspraksis har bred støtte blant vestlige land ogdiskuteres også i multilaterale fora. Det stillesspørsmål om det multilaterale systemet, herunderWTOs regelverk og virkemidler, er tilstrekkeligfor å håndtere disse problemstillingene og denpraksisen blant annet Kina følger, se boks 2.2. Dethar ført til at USA ensidig bruker toll og investe-ringshindre som virkemidler for å presse fremendringer i kinesisk handelspraksis.

I USA har enkelte handelspolitiske tiltak ogsåvært begrunnet med mer tradisjonelle proteksjo-nistiske argumenter om å beskytte konkurran-


Boks 2.2 Kina i WTO

I årene siden Kina ble medlem av Verdens han-delsorganisasjon (WTO) har landet vokst fremtil å bli verdens nest største økonomi og handels-nasjon. Mange land, blant dem Norge, har høs-tet store gevinster ved at Kina koblet seg på ver-densøkonomien. Samtidig er landets han-delspraksis gjenstand for kritikk. Dels kritiseresKina for handelspraksis med negative følger iverdensmarkedene, dels for å handle i strid medinternasjonale forpliktelser.

Ankepunktene mot Kinas handelspraksis erflere. Sentralt står kritikken av overproduksjoninnen en rekke industrisektorer, med kraftigeprisfall i verdensmarkedet som resultat. WTOpeker på at Kina har overkapasitet i minst ti sek-torer (kull, stål, sement, belagt glass, alumi-nium, kjemikalier, papir, solkraft, skipsverft ogkullkraft). Overkapasiteten er relatert til stats-eide eller statsstøttede selskaper. I WTO er detreist saker mot Kina på bakgrunn av anklagerom statlige subsidier i form av skattefordeler,billige garantier, fordelaktige lån eller direkte til-skudd. Kina har ved flere anledninger akseptertå gjøre endringer for å etterleve regelverket.Overkapasitet i kinesisk industriproduksjon ertema også i andre multilaterale fora som G20 ogOECD og er dessuten et element i den størregeopolitiske konflikten mellom stormaktene.

Kina anklages videre for å ha et svakt regel-verk for beskyttelse av immaterielle rettigheter.Også på dette området har Kina måttet endreregelverk for å møte forpliktelsene i WTO-avta-len om handel med immaterielle rettigheter(TRIPS). Kina hevdes også å ha lagt til rette fortvungen teknologioverføring til kinesiske selska-per. Det hevdes at Kina stiller krav om at uten-landske selskaper inngår i fellesforetak med enkinesisk aktør for å få markedsadgang, og atdette medfører at selskapene er nødt til å gi fraseg teknologi. Dette er tema som også adresse-res i USAs handelsavtale med Kina, samt i dennylig inngåtte investeringsavtalen mellom EUog Kina.

Kina anklages også for å holde høye barrierermot handel og investeringer. Ønsket om åbeskytte nasjonal virksomhet mot konkurranseutenfra deler Kina med en rekke fremvoksendeøkonomier som beholder høyere barrierer enn iavanserte økonomier. De fleste sakene mot Kina

i WTOs tvisteløsningsorgan gjelder anklager omforskjellsbehandling mellom nasjonale og inter-nasjonale aktører. Mange av disse sakene harført til at Kina har endret lovverk eller ordnin-ger, som for eksempel fordelaktig kompensa-sjon av merverdiavgift for nasjonale produsentereller unødvendig kompliserte godkjenningspro-sedyrer som rammer utenlandske eksportører.

Tidligere generaldirektør i WTO, PascalLamy, har uttalt at Kina strengt tatt har etterlevdsine WTO-forpliktelser, men at det nå har blitt etproblem at landet ikke har gått forbi minstekra-vene i WTO. Kina får kritikk for å fortsette ådefinere seg som et utviklingsland. I WTO kanmedlemmene selv kreve en slik status, hvilketgir opphav til positiv særbehandling, som lengreperioder for implementering av regelverk,mulighet for fordelaktige særavtaler, tekniskassistanse og hjelp til kapasitetsbygging, samtmer rom for å beskytte egeninteresser og han-delsbalanse. Kritikere hevder at Kina ved åbenytte seg av disse fordelene, selv etter at lan-det har vokst til en økonomisk stormakt, under-graver systemet som skal fremme konkurransepå like vilkår, og ødelegger for de landene somfaktisk trenger særbehandling. Kina peker på atlandet fremdeles er et utviklingsland med storeutfordringer og mange som lever i fattigdom.

Flere land tar til orde for reform av WTO.Enkelte større medlemsland har tatt initiativ til åendre og utvide eksisterende regelverk slik atdet er bedre egnet til å slå ned på uheldig han-delspraksis. Blant annet er det et ønske om åutvide forpliktelsene om å avstå fra statlig subsi-diering. I dag er det kun forbud mot å drivedirekte eksportstøtte. Når land som Kina subsi-dierer nasjonalt før produksjonen rettes inn moteksport, må det dokumenteres at den subsidi-erte eksporten faktisk skader eller truer med åskade egen produksjon før en eventuelt kan gåtil mottiltak.

Norge ønsker å innta en konstruktiv rolle iarbeidet for å reformere WTO. Det synes klartat uten reform vil dagens organisasjon ikkevære i stand til å håndtere de steile motsetnin-gene mellom store medlemsland. I hvilken gradmedlemmene lykkes i å reformere WTO, vilvære avgjørende for om fremtidens handel skalskje innenfor globale regler som gjelder for alle.


seutsatt virksomhet og arbeidsplasser. Særlig harinnføringen av toll på stål og aluminium overfornesten alle handelspartnere fra 2018 vekketsterke reaksjoner. Tollen begrunnes med hensy-net til USAs nasjonale sikkerhet, men Norge, EUog fem andre medlemmer av WTO mener tilta-kene i realiteten er beskyttelsestiltak, og har tattsaken inn for WTOs tvisteløsningsmekanisme.Presidentskiftet i USA bringer forventninger omat landet i større grad vil søke internasjonalt sam-arbeid og internasjonale løsninger.

2.2.7 Motstanden mot handel og regelstyrt økonomisk samarbeid

Motstanden mot handel og bindende økonomisksamarbeid synes mer generell enn det spente han-delsforholdet overfor Kina. I Europa er Storbritan-nias beslutning om å tre ut av EU et dramatiskbrudd i europeisk integrasjon. Videre innføres detnå langt flere handelshindre enn liberaliserendetiltak internasjonalt, se figur 2.4. Koronapande-mien har bidratt til å rette søkelyset mot sårbarhe-ter som følger av at verden er tett integrert.

Gevinstene av handel og teknologisk utvikling er ujevnt fordelt

Flere forhold kan forklare tendenser til svekketoppslutning om økonomisk integrasjon. I mangevestlige økonomier har gevinster ved handel og

teknologisk utvikling blitt ujevnt fordelt og ført tiløkende ulikhet. Kostnadene ved omstilling bæresav dem som ser sine jobb- og lønnsutsikter svek-ket. Handel og teknologisk utvikling blir gjerneskyteskive for problemer den nasjonale politikkenkunne ha dempet. Omstillingen som følger avåpne markeder, blir da en byrde for deler avbefolkningen selv om det er en kilde til økt vel-stand på samfunnsnivå. Det svekker legitimitetentil handelsfremmende politikk.

I Norge har fordelende mekanismer som etorganisert arbeidsliv med lønnsforhandlingersom fordeler inntekter, et utjevnende skatte-system og et utbygd sikkerhetsnett, bidratt til åfordele velstandsgevinstene som følger av en åpenøkonomi. Se utdypende diskusjon av ulikhet ikapittel 5.

Nasjonalt handlingsrom påvirkes av internasjonale forpliktelser

Motstanden mot økonomisk integrasjon kan ogsåbunne i argumenter om nasjonal suverenitet.Internasjonalt regelverk for handel har til hensiktå redusere flere handelshindre enn toll og stillerkrav til likebehandling i nasjonal regulering. For-pliktelser i internasjonale avtaler kan dermedbegrense landenes regulatoriske frihet.

Enkelte handelsavtaler åpner for at utenland-ske selskaper som mener seg urettferdig behand-let, kan gå til sak mot nasjonale myndigheter iegne tribunaler for tvisteløsning. Hensikten er åbeskytte private investeringer mot diskrimine-rende myndighetsutøvelse som er vilkårlig ellerikke kan godtgjøres i ellers like tilfeller, særlig istater der rettsvesenet er svakt eller ikke tilstrek-kelig uavhengig. Motforestillingene mot slike tvis-teløsningsmekanismer mellom investor og statbestår gjerne i at parallelle rettsmekanismer kanfelle dommer som ikke er i tråd med nasjonalrettspraksis. Domsavsigelser i favør av utenland-ske investorer kan begrense nasjonale myndig-heters rett til å regulere i eget marked.

Å finne den rette balansen mellom internasjo-nale forpliktelser og nasjonalt handlingsrom kre-ver avveining mellom ulike hensyn. Det nasjonalehandlingsrommet påvirkes dessuten av om andreland respekterer de internasjonale spillereglene.Dersom utviklingen skulle gå i retning av mindreinternasjonalt samarbeid, kan stormakter og storeselskaper ta seg større friheter. Det kan gi mindrenasjonalt handlingsrom for små land som Norge,uavhengig av hvilke formelle forpliktelser vi tar påoss.

Figur 2.4 Antall nye handelstiltak internasjonalt per år. 2009–20201

1 Tallene for de seneste årene er for lave som følge av forsin-kelser i rapporteringen.

Kilde: Global Trade Alert.

0

500

1000

1500

2000

2500

0

500

1000

1500

2000

2500

2009 2011 2013 2015 2017

Begrensninger Lettelser

Nye handelstiltak internasjonalt

2020


Internasjonalt samarbeid kan skape avstand mellom styrte og styrende

Globalisering møter også motstand blant velgeresom stiller spørsmål ved styrende institusjoner.Enkelte grupper oppfatter at deres stemme ikkeblir hørt og kan mene at institusjoner utøver maktuten å ha legitimitet i befolkningen. Avstanden tilstyrende organer i byråkratier som EU, IMF,WTO og FN kan oppleves som stor. Det kan ogsågi en følelse av avmakt dersom prosessene gårlangsomt, og det er svak måloppnåelse på viktigeområder.

Det er et dilemma at grensekryssende utfor-dringer krever løsninger på internasjonalt nivå,samtidig som internasjonale avtaler gjør avstan-den til befolkningen i de enkelte landene stor.Dette utfordrer den tilliten politikken må byggepå.

Pandemien har gitt nytt liv til debatten om behovet for stabile forsyningslinjer

I en rekke land brer det seg en oppfatning om atøkonomisk integrasjon kan gjøre land sårbare.Koronapandemien har blåst ytterligere liv i debat-ten. Brudd i verdikjeder og handelsstrømmerunder krisen illustrerte hvordan forstyrrelser i etmarked gir ringvirkninger i andre. I den førstefasen av pandemien ble vi vitne til at brå fall i til-bud førte til knapphet i enkelte markeder. Globaleforsyningslinjer kom likevel raskt på plass igjen.

Markedet for medisinsk utstyr representerteen særlig utfordring. Der nådde etterspørselennivåer som på langt nær kunne dekkes av eksis-terende produksjon. Selv i velfungerende globaleforsyningslinjer tar det tid å tilpasse seg en såkraftig vekst i etterspørselen. Tilbudet av smitte-vernutstyr og annet medisinsk utstyr har økt kraf-tig gjennom pandemien.

Selv om de globale forsyningslinjene stort setthar fungert godt under pandemien, har spørsmå-let om hvordan man skal bygge beredskap forfremtidige kriser kommet høyt opp på den inter-nasjonale dagsorden. Å bygge beredskap koster.Lagerhold, strengere risikostyring i produksjonenog diversifisering ved å ha flere leverandører fraulike land innebærer at ressurser som kunne værtbrukt i direkte produksjon, i stedet rettes inn motå redusere risikoen for brudd i produksjonen. Deter i all hovedsak bedriftene selv som må vurderehva som er hensiktsmessige løsninger. I sektorerav særlig betydning for samfunnssikkerheten, foreksempel innenfor helse, tilsier likevel hensynet

til beredskap mer statlig inngripen i ellers kom-mersielle vurderinger.

Verdensmarkedet utgjør en forsikring mot uforutsette hendelser

Tett integrasjon mellom markeder forsterkes av atstore deler av produksjonen i dag foregår i inter-nasjonale verdikjeder. Det innebærer at land istørre grad handler i innsatsvarer til bruk i videreproduksjon. Produksjon som foregår i flere mar-keder, gir større risiko for at et ledd i produksjo-nen rammes av brå forstyrrelser.

Risikoen for naturkatastrofer, terroraksjonerog nye pandemiutbrudd fremover har økt opp-merksomheten om stabilitet i produksjonen.Kinas dominerende posisjon i mange verdikjedervekker også bekymring. Det har gitt opphav til endebatt om hvorvidt produksjon av strategisk vik-tige varer og tjenester for samfunnet bør henteshjem til eget eller nære markeder. Det vil gjøreproduksjonen mer sårbar for forstyrrelser i egetland. I tillegg vil kostnadene kunne bli vesentlighøyere for land med et høyt lønnsnivå. Hvis bareproduksjonen hentes hjem, men fortsatt er avhen-gig av råvarer utenfra, er det heller ikke gitt atgevinsten i form av redusert sårbarhet er særligstor. Snarere vil adgang til et verdensmarked medflere leverandører redusere risikoen for brudd iforsyningskjeder. Verdensmarkedet utgjør der-med en forsikring mot brå hendelser som rammergeografisk ulikt.

Erfaringsmessig er det få holdepunkter for atglobalisering og muligheten til å ruste økonomienmot kriser utgjør motsetninger. Få eller ingenland i verden vil kunne møte kriser alene. Et liteland som Norge har bygget hele sin samfunnsmo-dell på ideen om at selv om kriser kan ramme osshardt, vil de kunne dempes gjennom bånd til nærehandelspartnere og allierte. Som i Norges tilfelle,er det rikelig av erfaring internasjonalt som girstøtte til at åpne land også er de mest motstands-dyktige. Høy produktivitet og stabilitet er ikkemotsetninger, men går i stor grad hånd i hånd.6

Strategiske investeringer

I mange land er det en økende skepsis til investe-ringer fra land med sterk statlig styring, særligKina. Skepsisen har økt under pandemien damange virksomheter har hatt likviditetsproblemer

6 Arriola, C. et al. (2020). Efficiency and risks in global valuechains in the context of COVID-19. OECD EconomicsDepartment Working Papers. Nr. 1637.


og behov for ny egenkapital. Pandemien har sær-lig medført svekket inntjening i mange selskapmed strategisk betydning, for eksempel innen fly-transport og jernbane. Det har medført risiko forat slike selskap kan bli kjøpt opp av utenlandskeselskap med andre interesser enn rent kommersi-elle.

Fysisk og i mange tilfeller kritisk infrastrukturer blant områdene der Kinas utenlandsinvesterin-ger blir møtt med særlig skepsis. Gjennom initiati-vet «One belt, One road» har Kina til hensikt åskape transportkorridorer som skal lette hande-len blant annet med Europa. Det enorme omfan-get av investeringene og den statlige involverin-gen har ført til at det stilles spørsmål ved underlig-gende strategiske motiver.

Tilsvarende skepsis kommer til uttrykk i tek-nologisektoren. Den teknologiske utviklingenutvider mulighetene for å hente inn informasjonsom kan ha strategisk betydning. Handel med«smarte» produkter og avansert teknologi kanmisbrukes på måter som innebærer risiko for vik-tige samfunnsfunksjoner, nasjonal sikkerhet ogviktige verdier i samfunnet.

USA er blant landene som har lang erfaringmed praktisering av regelverk for å vurdere omvisse investeringer innebærer risiko for nasjonalesikkerhetsinteresser. I EU har en forordning omutenlandske direkteinvesteringer nylig trådt ikraft. Den legger til rette for informasjonsutveks-ling og samordning mellom medlemsstatene ogEuropakommisjonen om screening av og eventu-elle forbud mot oppkjøp fra tredjeland. Det er opptil hver enkelt medlemsstat hvorvidt en nasjonalscreeningmekanisme skal etableres eller viderefø-res.

Det arbeides også i Norge med å redusere risi-koen for at nasjonale sikkerhetsinteresser blirtruet. I Meld. St. 5 (2020–2021) Samfunnssikker-het i en usikker verden gjøres det rede for uten-landske investeringer i norske virksomheter somet av regjeringens prioriterte områder av betyd-ning for nasjonal sikkerhet. Det legges til rette forøkt statlig inngripen i markedene hvis nasjonalesikkerhetsinteresser kan bli truet. Dette kan føretil at utvalgte investeringer ikke finner sted.

Sammenvevingen av nasjonale interesser ogøkonomiske motiver i handel og investeringer kanføre til at det reises flere handelshindre fremover.Det kan gjøre det mer utfordrende å skille hindrebegrunnet i sikkerhetspolitiske forhold fra dembegrunnet med tradisjonell proteksjonisme. Han-delshindre motivert ut fra samfunnssikkerhet ognasjonale interesser kan vanskelig bygges neduten styrket tillit mellom land. Det innebærer en

fare for at handelsvilkårene fremover blir meruforutsigbare og i større grad gjenstand for vilkår-lige og politiserte beslutninger.

2.2.8 Nye handelsmønstre, nye handelshindre

Med unntak av den siste tidens opptrapping avtoll, har tollsatser på varer over lang tid blitt trap-pet ned til historisk lave nivåer, se figur 2.5. Andreformer for handelshindre, som produktregulerin-ger, er dermed blitt relativt viktigere. Tekniskekrav og regler om hygieniske og sanitære forholdtjener i seg selv viktige formål, og det er derforikke nødvendigvis et mål å redusere slike krav. Dekan like fullt utgjøre betydelige hindre for handel.Gjennom å samordne og harmonisere krav, stan-darder og kontrollregimer mellom land, kan manoppnå både høy beskyttelse av blant annet forbru-kere, helse, klima og miljø, og samtidig få gevin-ster ved handel. For eksempel kan bruk av inter-nasjonale standarder, som ISO-standarder, væremed på å redusere handelshindre. Dette krever etmer komplekst og forpliktende samarbeid mellomland enn tidligere tiders frihandelsavtaler, derhovedfokuset var på tollsatser. Det krever også enfelles forståelse av hva som er tilstrekkelig høytbeskyttelsesnivå.

Handelen med tjenester utgjør en økendeandel av verdenshandelen, noe som bidrar til atogså den relative betydningen av tollsatser i sam-let handel avtar. Digitaliseringen av økonomienreduserer betydningen av geografisk avstand mel-

Figur 2.5 Tollsatser internasjonalt. Anvendt sats i prosent, gjennomsnitt av alle varer som handles

Kilde: Verdensbanken.

0

5

10

15

20

25

30

0

5

10

15

20

25

30

1990 1995 2000 2005 2010

VerdenØvre middelinntektslandLav og middelinntektslandHøyinntektsland

Tollsatser internasjonalt

2017


lom tilbyder og kunde. Dette trekker i retning avhandel med flere tjenester over landegrenser. Idag utgjør handelen med tjenester om lag 20 pst.av verdenshandelen, opp fra knapt 10 pst. i 1970.WTO anslår at denne andelen vil øke til om lag entredjedel i 2040.

I tillegg til at det handles mer med tjenester,utgjør tjenester også en integrert del av infra-strukturen som legger til rette for handel. Frem-veksten av internasjonale verdikjeder er hjulpetfrem av transport, logistikksystemer, finansiellestrukturer og avanserte kommunikasjonstje-nester. Slike tjenester gjør det mulig å stykke oppproduksjonen i ledd som kan foregå i ulike land.Alternative målinger av tjenestehandel leggervekt på merverdien som tilføres en vare eller tje-neste som produseres i stadier i ulike land. Slikemålinger antyder at tjenester allerede i dag utgjørom lag halvparten av all internasjonal handel.

Digital teknologi bidrar også til å viske ut skil-let mellom varer og tjenester. Blant annet musikk,litteratur, film og nyheter leveres nå i stor graddigitalt, mens de tidligere ble levert som fysiskeenheter.

Immaterielle eiendeler, eiendeler som ikke erfysiske gjenstander, utgjør en økende andel avproduksjon og handel. Eksempler på slike eiende-ler kan være patenter, varemerker samt forskningog utvikling. En del immaterielle eiendeler kanvanskelig omsettes i et marked eller tilordnes enverdi. Likevel utgjør de en betydelig del av hande-len, først og fremst innad i multinasjonale selska-per. Deler av denne handelen er motivert ut fraskattetilpasning, der et varemerke eller et patentlokaliseres i en jurisdiksjon med lav skatt, slik atinntekter kan overføres dit via internprising i mul-tinasjonale selskaper.

Også data er en form for immateriell eiendel.Bruk av data bærer i seg potensial for økt verdi-skaping. Det er imidlertid en utfordring å gjøredata tilstrekkelig tilgjengelig. En del data er ogsåunderlagt streng regulering i mange land. Avvei-ningen mellom å legge til rette for økt verdiska-ping ved bruk av data og behovet for å beskytteinnbyggere mot uheldig eller ulovlig bruk, stillerkrav til en balansert regulering av innsamling,håndtering og bruk av data. I den grad slik regule-ring avviker mellom land, begrenser det handelog investeringer som innebærer flyt av data ogdatalagring på tvers av grenser. I takt med at virk-somheter blir mer dataintensive, vil forskjeller iregelverk fremover kunne bli et viktigere handels-hinder.

Regulering av varer, tjenester, immaterielleverdier og markeder tjener gjerne legitime poli-

tikkformål og er nødvendig for at markeder skalfungere effektivt. Etter hvert som økonomier blirmer avanserte, øker behovet for mer kompleksregulering. I den grad utvikling av nytt regelverkbidrar til større regulatoriske forskjeller mellomland, kan det føre til høyere handelshindre. Særligi tjenestesektoren skaper regulering høye hindrefor handel. Blant annet omfattes tjenestemarkederi større grad enn varemarkeder av reguleringersom ivaretar forbrukerbeskyttelse. Vurderingerav hva som ivaretar forbrukernes interesser, kanvariere mellom land og i noen grad gjenspeilesamfunnsmessige og kulturelle verdier.

Å legge til rette for handel er i økende gradblitt et spørsmål om å overkomme handelshindreskapt av forskjeller i regulering. Nedbygging avhandelshindre innebærer i dag ikke først ogfremst deregulering, men snarere å gjøre marke-dene mer regulatorisk enhetlige. Samtidig vil detvære ønskelig å opprettholde muligheten til ågjennomføre reguleringer for å ivareta nasjonalehensyn. Å bygge ned barrierer mellom land kre-ver koordinering og samarbeid mellom myndig-heter. I etterkrigstiden er EU det fremste eksem-pelet på dyp integrasjon over landegrenser. Dethar skjedd ved at unionen har gått lengst i åfremme enhetlige markeder, blant annet gjennomå harmonisere regelverk, se boks 2.1.

Også utenfor EU vil tettere integrasjon inne-bære å avpasse regulatoriske hensyn. Slik integra-sjon kan bare skje gjennom samarbeid og samsva-rende oppfatninger om hvilke hensyn regelverketskal ivareta, og på hvilket nivå. Tillit mellom landog samsvar i verdisyn vil trolig bli viktig for sliktsamarbeid. En mer polarisert verden vil derforsvekke vilkårene for dypere økonomisk integra-sjon.

2.3 Nye utfordringer i den digitaliserte økonomien

2.3.1 Gjennomgripende endring

Teknologisk utvikling har gjennom historien gjortoss mer produktive, redusert betydningen avfysisk avstand og vevd verden tettere sammen.Dagens teknologiske utvikling trekker videre isamme retning. Særlig fører digital teknologi tilgjennomgripende endringer i samfunnet og øko-nomien. Den endrer måten vi skaper verdier på ogfremmer produksjon av nye varer og tjenester.Den støtter også opp om nye forretningsmodellerog gir markedene nye virkemåter. Digitaliserin-gen er gjennomgripende og bringer fremendringer i alle næringer og sektorer.


I kombinasjon med andre teknologier vil digi-taliseringen kunne løse stadig mer kompliserteoppgaver. Blant annet vil mulighetene for å samleinn og behandle store mengder data på måter somgir mer og dypere innsikt, gi nye muligheter forverdiskaping og økt tilpasning av varer og tjenes-ter til konsumentenes behov. Den teknologiskeutviklingen vil samtidig frigjøre arbeidskraft, slikvi har sett historisk. Arbeidskraften kan dermedprodusere andre goder og fylle nye behov. Merkan gjøres med færre ressurser, noe som gir vel-standsvekst. Se mer om digitalisering som driv-kraft for vekst i kapittel 3.

Teknologisk utvikling stiller oss også overfornye utfordringer. Internasjonalt gjør digitaliserin-gen det lettere for utenlandske aktører å oppnåbetydelig tilstedeværelse uten en fysisk plasseringinnenfor et lands grenser. Fraværet av en fysiskeller juridisk person svekker den nasjonale evnentil å regulere eller utøve politikk for å påvirke akti-vitet som foregår nasjonalt. I tillegg går den tekno-logiske utviklingen raskt, og ofte raskere enn til-pasninger ellers i samfunnet. Det gjør oss sårbarefor feil eller tilsiktede handlinger som kan rammevia digitale systemer.

2.3.2 Digital sårbarhet

Dataangrep skjer på tvers av landegrenser. Samti-dig har digitaliseringen utvidet angrepsflatene isamfunnet. Omfanget av data gir muligheter forinnsikt som kan misbrukes. Dataangrep kan tamange former, som sabotasje, terror, spionasje,overvåking, misbruk av personopplysninger,utpressing og ID-tyveri. I tillegg er en stor andeluønskede hendelser utilsiktede. Dataangrep ogfeil eller utfall i digitale systemer og tjenester kantrue vårt velferdssystem, kritiske samfunnsfunk-sjoner og nasjonale sikkerhetsinteresser.

Digital infrastruktur og IKT-systemer er sam-mensatt av teknologi og komponenter fra selska-per i en rekke land. En betydelig del av vår kri-tiske infrastruktur har komponenter som er pro-dusert av utenlandske selskaper, og enkelte funk-sjoner er satt ut til utenlandske selskaper.Systemer er i økende grad integrerte, og enstørre del av økonomien og tingene vi omgir ossmed er koblet mot hverandre.

Samtidig endres trusselbildet internasjonalt.Den internasjonale maktbalansen tipper i en ret-ning som gjør at flere stater samt ikke-statligeaktører kan utnytte sårbarheten i slike systemer.Digitale trusler mot den nasjonale sikkerheten ogsamfunnssikkerheten må også ses i sammenheng

med andre virkemidler som sammen kan under-støtte og forsterke digitale trusler.7

Å opprettholde høy grad av samfunnssikker-het krever tilpasning til den teknologiske utviklin-gen og til nye trusselbilder nasjonalt og interna-sjonalt. Digitaliseringen stiller også flere nye kravtil hvordan økonomien og samfunnet reguleres.

Norge innførte i 2019 en ny lov om nasjonalsikkerhet. Bakgrunnen var behovet for å møtenye trusler som følger av teknologiutvikling oginternasjonalisering. Loven skal sikre grunnleg-gende nasjonale funksjoner for å ivareta nasjonalesikkerhetsinteresser.8 Den nye sikkerhetsloven ertilpasset samfunnsutviklingen og et endret trus-selbilde, blant annet den tette koblingen mellomsamfunnssikkerhet og statssikkerhet. Loven fåranvendelse for virksomheter som fyller funksjo-ner av avgjørende betydning for nasjonal sikker-het og skal blant annet sikre landet bedre motdataangrep som rammer kritisk infrastruktur.Implementering av sikkerhetsloven samt identifi-sering og sikring av skjermingsverdige objekterog infrastruktur er blant regjeringens prioriterteområder fremover.

Avhengig av hvilke virksomheter som tilenhver tid omfattes av loven, kan hensynet til sik-kerhet føre til endrede vilkår for markedsaktører.Blant annet åpner loven for strengere kontroll avvisse grensekryssende investeringer ved at pri-vate virksomheter som omfattes av loven, vil bligjenstand for eierskapskontroll. Det gir offentligemyndigheter adgang til å føre kontroll med eierin-teresser og unntaksvis gripe inn dersom eierskaptruer sikkerhetsinteresser.

Raske endringer i teknologi og i trusselbildetnasjonalt og internasjonalt gjør det vanskelig å for-utse og ruste seg for digitale trusler. Isolert settkan det mane til mer forsiktighet og økt regule-ring av teknologiintensiv virksomhet. Det er imid-lertid en fare for overdreven regulering om alletenkelige utfall fullt ut skal tas høyde for.

OECD har gått ut med klare anbefalinger omat det ikke bør vedtas lover og retningslinjer somkan undergrave fordelene ved den digitale utvik-lingen gjennom å innføre begrensninger somunødvendig kan hemme bruk, innovasjon elleråpenheten i ny digital teknologi. Norsk økonomihar nytt godt av åpenhet og høy grad av tillit i sam-

7 Meld. St. 5 (2020–2021) Samfunnssikkerhetsmeldingen –Samfunnssikkerhet i en usikker verden.

8 De nasjonale sikkerhetsinteressene er angitt i sikkerhetslo-vens §1-5, men oppsummeres her som landets suverenitet,territorielle integritet og demokratiske styreform og over-ordnede sikkerhetspolitiske interesser.


funnet. Slike verdier vil også fremover bidra til åsmøre hjulene i vårt økonomiske maskineri.

2.3.3 Utfordringer for personvern og det offentlige ordskiftet

Innsamling og bruk av data i den digitaliserte øko-nomien legger grunnlag for ny verdiskaping. Derpersondata er involvert, kan personvernet bli merutsatt. Personopplysninger kan, isolert eller ikombinasjon med andre opplysninger, gi detaljertinformasjon om enkeltpersoner som trår overindividers rett til privatliv. Innsamling og bruk avpersonopplysninger reiser også etiske dilemmaer,særlig når data er samlet inn uten et informertsamtykke eller blir brukt i sammenhenger privat-personer vanskelig kan kjenne omfanget av.

Problemstillingen er aktualisert av store multi-nasjonale selskaper som betjener brukere overhele verden med en unik tilgang til brukernes per-sonopplysninger. Opplysningene kan analyseresog selges, og har en betydelig verdi, ikke minst idet globale annonsemarkedet.

Mot dette bakteppet vedtok EU i 2018 nye per-sonvernregler som skal ivareta europeiske borge-res personvern, også når de benytter tjenestersom tilbys av tjenestetilbydere etablert utenforEØS-området. Regelverket, som har fått navnetThe General Data Protection Regulation (GDPR),skal blant annet sikre brukerne bedre informa-sjon om og kontroll med behandling av egne per-sonopplysninger. Et tilpasset regelverk vil bidra tilå styrke tilliten mellom brukere og næringsliv slikat potensialet for verdiskaping som ligger i brukav data bedre kan realiseres.

Det digitaliserte samfunnet har også endretvår tilgang på nyheter og annen informasjon omverden rundt oss. Fremveksten av sosiale medier,blogger og andre digitale informasjonskanaler hargitt befolkningen flere muligheter til å ytre seg,delta i diskusjoner og være del av det offentligeordskiftet. Samtidig har slike informasjonskanalerutfordret medienes oppgave i å skape en fellesoffentlig arena for dialog. Uredigerte nyheter ogmeninger kan spre seg raskt og nå en rekke bru-kere på meget kort tid. Det gir en unik plattformfor å nå frem med budskap uten å bli redigert avansvarlige medier. Såkalte «falske nyheter» ellerdesinformasjon får en større plass. Plattformenesopplysninger om brukere kan også utnyttes stra-tegisk for å fremme budskap som påvirker befolk-ningen og beveger velgere i utpekt retning, foreksempel i politiske valg. Vi ser samtidig en ten-dens til at brukere med like oppfatninger ogmeninger samler seg i lukkede miljøer på nettet

der meningene i liten grad imøtegås. Det skapergrobunn for polarisering og kan utfordre ogundergrave demokratiske prosesser.

Redigerte medier utfordres av at globale sosi-ale plattformer ikke opererer under samme ram-mebetingelser. Markedsmakt hos nye digitaleplattformer og mulighetene til å unndra seg nasjo-nal regulering svekker tradisjonelle mediers kon-kurranseevne. Videre tillegges ikke sosiale platt-former redaktøransvar. Noen plattformer tar like-vel ansvar, delvis på grunn av regulatoriske krav ienkelte land, og har begynt å fjerne innhold somkan oppfattes som støtende eller hatefullt ellersom fremmer terrorisme.

Europakommisjonen har utviklet både frivil-lige retningslinjer og kompetansetiltak for åbekjempe desinformasjon i det digitale rom. Flerestore globale selskaper har forpliktet seg til åbruke retningslinjene. Kommisjonen overvåkereffektiviteten av tiltakene. I Norge følger Medietil-synet opp dette arbeidet. I skolen kom det høsten2020 nye læreplaner som la større vekt på digitaldømmekraft og kritisk tenkning. Videre har Euro-pakommisjonen lansert en tiltaksplan for størreåpenhet om hvordan informasjon deles og styrespå internett. Kommisjonen har også lagt frem nyeog reviderte regler om hvilket ansvar nettbaserteplattformer skal ha for innholdet de formidler.

2.3.4 Utfordringer for skatt og konkurranse

I takt med at verden blir mer integrert, blir skatte-grunnlagene mer mobile. Parallelt bidrar digitali-seringen av økonomien til at det ikke lenger erlike åpenbart hvilket land som har rett til å skatt-legge overskuddet i multinasjonale selskaper. Nyemarkeder og nye forretningsmodeller faller ikkenødvendigvis inn i etablerte økonomiske konsep-ter og prinsipper som har ligget til grunn for regu-lering og skattlegging av økonomisk virksomhet.Sammen gjør globalisering og digitalisering detvanskeligere å skattlegge grensekryssende øko-nomisk aktivitet. Se også kapittel 8 for nærmerebeskrivelse.

Utfordringene kan grovt sett deles inn i tokategorier: Den første består av utfordringer knyt-tet til selskapers tilpasninger og utnyttelse avinternasjonale skatteregler for å spare eller unngåskatt. Den andre gjelder skattekonkurranse mel-lom land hvor særlig reduksjoner i selskapsskat-ten brukes for å tiltrekke seg investeringer ogarbeidsplasser. Enkelte former for skattekonkur-ranse, for eksempel å tilby særlig gunstige ordnin-ger for bestemte typer transaksjoner eller aktivite-


ter anses som skadelig skattekonkurranse avOECD.

Internasjonal skatteplanlegging, der virksom-heter organiserer seg i komplekse strukturer for åminimere skattebyrden, består gjerne i å utnytteforskjeller i skattesystemer og annen reguleringmellom land. Et grovt anslag antyder at så myesom 40 pst. av internasjonale investeringer kanvære skattemotivert kapitalforflytning til tommeselskaper uten aktivitet i lavskatteland.9

Skattekonkurranse om å tiltrekke seg skatte-grunnlag i form av overskudd, kapital og virksom-heter har ført til at de formelle selskapsskattesat-sene er redusert kraftig. Samtidig med disse sats-reduksjonene er grunnlagene utvidet, slik at deeffektive skattesatsene i gjennomsnitt har værtnokså stabile. Skatteinntektene fra selskapene harderfor samlet sett ikke gått ned innenfor OECD-området. Derimot er det store variasjoner i effek-tive skattesatser mellom land og mellom selska-per. Enkelte land tiltrekker seg bestemte typervirksomhet ved å tilby særlig gunstige skattere-gler, for eksempel for patenter og immateriellerettigheter. Dette anses som skadelig skattekon-kurranse, som vrir konkurransen mellom bedrif-ter og legger til rette for skattetilpasninger. Dethar i lang tid pågått et omfattende internasjonaltarbeid for å motvirke skadelig skattekonkurranseog internasjonale skattetilpasninger.

Retten til å skattlegge selskaper bygger i dagpå hvor selskapet har fysisk tilstedeværelse, iform av forretningslokaler, produksjonsutstyr,ansatte og lignende. Digitalisering har gjort detenklere for et selskap å selge direkte til kunder iet annet land uten å etablere seg fysisk i landet.

Når selskaper med digitaliserte forretnings-modeller unngår å betale den samme skatten somselskaper med tradisjonelle forretningsmodeller,får de en konkurransefordel. Problemetillustreres av at bedrifter med høy produktivitet,som gjerne opererer over landegrenser, betalermindre skatt, se figur 2.6.

Enkelte multinasjonale selskaper betjener enbetydelig del av de globale markedene, og over-skudd konsentreres på få hender. Uten virkemid-ler for å sikre konkurranse internasjonalt øker sel-skapenes overskudd, som gjerne styres i retningav jurisdiksjoner med lav skatt. Dette ser ut til åskje i de fleste næringer, men mest markert i digi-taliserte næringer, der tendensen til økt markeds-konsentrasjon er sterkere.10

Digitaliseringen av økonomien forsterker ogsånoen konkurransemessige utfordringer. Enkeltemarkeder karakteriseres av stordriftsfordeler ogsåkalte nettverkseffekter, det vil si at verdien av åbruke en tjeneste øker med hvor mange som bru-ker tjenesten. I slike markeder vil gjerne enkelt-selskap betjene en betydelig del av markedet ogdermed utøve markedsmakt. I disse markedenekan selskap med store mengder persondata ogsåha vesentlige konkurransefordeler. En del aktivi-tet tar også form av naturlig monopol, derutviklingskostnadene og stordriftsfordelene er såstore at det er vanskelig for konkurrenter å tre inni markedet.

Høy markedskonsentrasjon kan føre til at for-brukerne betaler for høye priser, får lavere kvali-tet på produkter og tjenester eller får færre valg-muligheter. Svakere konkurranse kan over tidogså hemme bedrifters insentiver til å delta i tek-nologisk utvikling. Gevinstene av konkurranse ogomstilling kan bli færre.

Markedskonsentrasjon på tvers av landegren-ser og redusert evne til å beskatte nasjonalt svek-ker grunnlaget for velfungerende velferdsstaterog muligheten til å fordele. En effektiv reguleringav slike forhold er nødvendig for å opprettholdeoppslutningen om åpne markeder og internasjo-nalt samarbeid. Det skaper også et demokratisk

9 Damgaard J., T. Elkjaer & N. Johannesen (2019). The riseof phantom investments. Finance & Development, 56(3):11-13.

10 IMF (2019). World Economic Outlook. April 2019. Was-hington, DC: IMF.

Figur 2.6 Effektiv skattesats etter bedrifters produktivitet. Prosent

Kilde: Bartolini, D. (2018). Firms at the productivity frontier en-joy lower effective taxation. OECD Economics Department Wor-king Papers. Nr. 1475.

20

25

30

35

40

45

20

25

30

35

40

45

1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014

HøyproduktiveMiddels produktiveLavproduktive

Effektiv skattesats etter bedriftersproduktivitet


problem dersom store aktører opptrer på måtersom kan oppfattes som maktutøvelse eller omnasjonal regulering utilsiktet slår ulikt ut mellombedrifter. Videre har det uheldige konsekvenserfor samfunnet dersom markedskonsentrasjon gjørat store selskaper blir i stand til å påvirke poli-tikkutforming, søke særbehandling og få privile-gerte rammebetingelser.

Utfordringene med å skattlegge bedrifter ogmarkedskonsentrasjon er problemstillinger sommange land står overfor og som krever internasjo-nale løsninger. Internasjonalt skattesamarbeid hari de senere årene gitt betydelige resultater. Dethar ført til omfattende informasjonsdeling mellomland. I regi av OECD og G20 arbeides det medkonkrete forslag til endringer i prinsippene forbeskatning av den digitaliserte økonomien, sekapittel 8. Norge deltar aktivt i dette arbeidet.

Det foregår også en diskusjon internasjonaltom konkurransereglene er tilpasset den digitali-serte økonomien og om behovet for å begrensemarkedsmakten globalt. Europakommisjonen harkonkludert med at flere store teknologiselskaperhar misbrukt sin dominerende stilling og ilagtdem bøter. Mye taler for at det er behov for å til-passe og modernisere konkurransereglene for åhindre at multinasjonale teknologiselskaper kanopparbeide seg eller misbruke en dominerendestilling. For tiden foregår det diskusjoner i inter-nasjonale fora, blant annet IMF, Europakommisjo-nen og OECD, om hvordan konkurransepolitik-ken og konkurransereglene kan og bør utvikles.

2.3.5 Digitaliseringen av finansielle tjenester

Digitaliseringen i finansnæringen har de siste tiå-rene bidratt til utvikling av nye og bedre tjenestersamt effektivisering og frigjøring av ressursersom kommer hele økonomien til gode. Det har foreksempel bidratt til at betalinger gjennomføresraskere, sikrere, billigere og på måter som erbedre tilpasset brukernes behov.

Nye løsninger for finansielle tjenester utviklesbåde av etablerte finansforetak og nye teknologi-baserte selskaper (ofte omtalt som «fintech»).Finansforetakene blir i økende grad utfordretogså av internasjonale teknologiselskaper. I dager de store, globale teknologiselskapene foreksempel involvert i flere ledd av verdikjeden ibetalingssystemene. De tilbyr infrastruktur i formav skytjenester, maskinvare og applikasjoner forbetalinger – og i økende grad også andre finansi-elle tjenester. Den norske finansnæringen har sålangt klart seg bra i den digitaliserte økonomien.

Gjennom sin kjernevirksomhet får teknologi-selskapene mengder av informasjon om sine kun-der som kan ha stor verdi i produksjonen av finan-sielle tjenester. Teknologiselskaper som tilbyregne betalingsløsninger, får verdifull informasjonom kundenes økonomi som kan brukes til åskreddersy finansielle produkter som kreditt, for-sikring og sparing. Det kan i utgangspunktet gigode produkter for kundene. Utstrakt bruk av per-sonlig informasjon reiser imidlertid problemstil-linger rundt personvern og kan føre til at enkeltegrupper får begrenset tilgangen til grunnleg-gende finansielle tjenester som lån eller forsik-ring.

På kort sikt kan de store teknologiselskapenesinntog i markedet for finansielle tjenester øke kon-kurransen. Samtidig er det en fare for at plattform-selskapenes konkurransefortrinn og sterke nett-verkseffekter på sikt kan føre til ny konsentrasjoni markedet. Slike selskaper har i dag en beskjedenmarkedsandel, men hvis markedskonsentrasjo-nen skulle øke, kan det gi forbrukerne økte priserog redusert kvalitet, og føre til mindre innovasjon.Dersom de store teknologiselskapene får en mersentral rolle i det finansielle systemet, vil de ogsåkunne få betydning for finansiell stabilitet og sik-kerheten i betalingssystemene.

Et område hvor potensialet for konkurransefra nye aktører er stort, er markedet for grense-kryssende betalinger. Til tross for forbedringer desiste årene er slike betalinger fortsatt dyre ogtrege sammenlignet med betalinger innad i land.Raskere, billigere og sikrere betalingstjenester påtvers av land vil kunne redusere handelshindre ogfremme økonomisk vekst. Nye penge- og beta-lingssystemer som kryptoaktiva kan imidlertidogså utfordre den nasjonale kontrollen over beta-lingssystemer og pengepolitikk, og reiser spørs-mål om teknologiselskapers rolle i finanssys-temet.

Digitaliseringen og effektiviseringen av beta-lingssystemer innebærer også at nye sårbarhetermå håndteres. Når en stadig større andel av beta-lingene skjer digitalt, stiller det større krav tilrobustheten i systemene. Utkontraktering avdriftsoppgaver til et lite antall tjenesteleverandø-rer har bidratt til å gjøre systemene mer effektive,men virkningene av svikt hos en enkelt leveran-dør kan samtidig bli større. Regjeringen har pektut finansielle tjenester som én av 14 kritiske sam-funnsfunksjoner, noe som tilsier særlig oppmerk-somhet om sårbarheter, sikkerhet og beredskap.Norske myndigheter stiller omfattende krav iregelverket om betalingstjenester og betalings-


systemer. Det føres tilsyn fra Norges Bank ogFinanstilsynet.

Regelverket og beredskapen i finanssektorenutgjør en del av den samlede innsatsen for å sikredet digitale økosystemet i Norge. Digital sikker-het er et av områdene regjeringen prioritererhøyt, og regjeringen la derfor frem en nasjonalstrategi for digital sikkerhet i januar 2019. Blanthovedtiltakene i strategien var etableringen avNasjonalt cybersikkerhetssenter (NCSC) som delav Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM), ogNasjonalt cyberkrimsenter (NC3) som del avKripos. Etableringene skal bidra til å øke kompe-tansen om og samordnehåndteringen av uøn-skede hendelser i det digitale rom.

Finanssektoren er den sektoren som er hyp-pigst utsatt for cyberangrep internasjonalt. Stør-relsen på og hyppigheten av angrepene er økendeog metodene stadig mer sofistikerte. I Norge harantallet angrep til nå vært lavt, og konsekvensenehar vært begrensede. Noe av forklaringen kanvære at den norske finanssektoren er godt beskyt-tet og har lang erfaring med å sikre seg motangrep. Angrepene har som oftest blitt avvergetfør de har fått konsekvenser for det rammedefinansforetaket, og det har til nå ikke vært hendel-ser med konsekvenser for den finansielle stabilite-ten. Angrepene mot den finansielle infrastruktu-ren i Norge øker imidlertid betydelig fra år til år,og finansforetakene må forholde seg til et trussel-bilde i kontinuerlig endring.

Den norske finansnæringen arbeider aktivtmed å forebygge cyberkriminalitet og styrke sinevne til å stå imot angrep og håndtere cyberrisiko.Finans Norge etablerte i 2013 FinansCERT for åbistå finansforetakene i håndteringen av digitaleangrep. Forbedret samhandling og koordineringmellom finansforetakene, og mellom næringen ogmyndighetene, har redusert sårbarheten i nærin-gen og styrket forsvarsverkene samlet sett. I 2017ble FinansCERT videreutviklet til en nordiskorganisasjon under navnet Nordic FinancialCERT.

Det vil nesten alltid være et spørsmål om regu-leringen av finansmarkedene og betalingssys-temene er godt nok tilpasset ny teknologi, nye for-retningsmodeller og nye markedsaktører. Myn-dighetene må se til at regelverket ikke utilsiktet ertil hinder for bruk av ny teknologi som kan bidratil økt effektivitet og konkurranse. Samtidig er deten utfordring, når den teknologiske utviklingenskjer raskt, å sikre at virksomhet som burde regu-leres, ikke faller utenfor regulering og tilsyn.Siden mange av disse utfordringene er grenseo-

verskridende, møtes de best gjennom erfaringsut-veksling og samarbeid internasjonalt.

2.4 Langsiktig vekst i verdens-økonomien

Over flere århundrer har vi sett velstandsnivåeneøke. Veksten har variert i styrke, og både politikk,teknologi og naturgitte forhold har påvirket utvik-lingen. Den kunnskapen historien gir oss, kanhjelpe oss til å si noe om fremtidig vekst.

Fremtiden er usikker, og prognoser om utvik-lingen fremover vil måtte ta utgangspunkt i usikreantakelser. Prognoser for vekst i verden trefferderfor ikke alltid like godt, selv når vi kun ser påde nærmeste årene. Når vi beveger oss enda len-ger ut i tid, øker usikkerheten. Krig og konflikterkan oppstå, makroøkonomiske ubalanser kan inn-treffe, og endret politikk og ny teknologi kan flytterammebetingelsene. I et perspektiv på mange tiårer slike sjeldne begivenheter snarere regelen ennunntaket, men de er vanskelige å forutsi. Kriser,krakk og internasjonal uro er like fullt noe vi måvære forberedt på. Koronapandemien og det øko-nomiske sjokket den har påført verdensøkono-mien, er et eksempel på en slik hendelse. De nær-meste årene vil pandemien og den påfølgendegjeninnhentingen i stor grad prege den økono-miske utviklingen i verden.

Klimaendringer og et forringet naturmiljø ståri en særstilling når vi skal forsøke å skissere frem-tidig global utvikling. Hvordan vi håndterer disseutfordringene i dag, betyr mye for utviklingen pålengre sikt. Klimautfordringen har ingen historiskparallell. Vi kan derfor i mindre grad se til histo-risk utvikling for å anslå fremtidig påvirkning oghva som skal til for å begrense disse effektene.

I langsiktige fremskrivinger hvor vi går fleretiår frem i tid, ser vi bort fra konjunkturer og mid-lertidige forstyrrelser og retter oppmerksomhe-ten mot underliggende, langsiktige utviklings-trekk. Langsiktige fremskrivinger er først ogfremst en kilde til informasjon om hvilke kreftersom trekker i ulike retninger, og hvilken politikksom kan motvirke eller forsterke disse kreftene.

Veksten i verdensøkonomien ser ut til å blilavere fremover enn den har vært de siste tiårene.OECD legger til grunn at den underliggendeårlige veksten i globalt BNP faller fra om lag 3½ til2 pst. frem mot 2060. I dag står Kina alene for 1,4prosentenheter av den årlige, globale BNP-vek-sten. Fremover ventes det at veksten i land somIndia og Kina vil komme ned mot veksten iOECD-landene, se figur 2.7A. Vekstnedgangen


hos de fremvoksende økonomiene følger blantannet av at teknologiopphentingen i forhold til deavanserte økonomiene gradvis blir uttømt, på til-svarende måte som teknologiopphentingen forEuropa etter andre verdenskrig ble uttømt overen periode på tre tiår.

Aldrende befolkning trekker den globale vek-sten ned, se figur 2.7D. I tiårene bak oss har ande-len av befolkningen i arbeidsdyktig alder økt.Dette er nå i ferd med å snu, og allerede i det kom-mende tiåret vil arbeidsstyrken bli merkbarteldre. I 2050 vil 16 pst. av verdens befolkning væreover 65 år, mot 11 pst. i dag, og i Nord-Amerika ogEuropa ventes det at en av fire vil være over 65 år.

Fra 2040 er det ventet at andelen av befolkningen iarbeidsdyktig alder vil falle også globalt. Andelensom er i arbeidsdyktig alder, er i stor grad gitt forde nærmeste tiårene siden disse personene alle-rede er født. Politikk for å øke arbeidsdeltakelsenblir derfor viktig for å holde veksten oppe. Mangeland fører en aktiv politikk for å få eldre til å stålenger i arbeid, og yrkesaktiviteten har økt kraftigfor de eldste aldersgruppene.

Forskyvningen av økonomisk aktivitet motAsia de siste tiårene, vil fortsette fremover. I 2060kan India og Kina i sum stå for 45 pst. av samletproduksjon i verden, mer enn hele OECD tilsammen. Som følge av dette vil økonomiske vel-

Figur 2.7 Utviklingen i verdensøkonomien, basisforløp

Kilde: OECD.

Utviklingen i verdensøkonomien

A. Vekst i trend-BNP etter landgruppe. Prosent

0

1

2

3

4

5

6

7

8

0

1

2

3

4

5

6

7

8

2005 2015 2025 2035 2045

OECDStore fremvoksende økonomier (BRIICS)Verden

B. Geografisk fordeling av verdens BNP. Prosent. Kjøpekraftsjusterte 2010-USD

2060 2060

0

1

2

3

4

0

1

2

3

4

2005 2015 2025 2035 2045

OECD Kina India

Andre Verden

-1

0

1

2

3

4

-1

0

1

2

3

4

2005 2015 2025 2035 2045

ArbeidsproduktivitetKapital per arbeidstakerSysselsettingsandelBefolkning i arbeidsfør alderVerden

C. Vekst i verdens trend-BNP, fordelt på bidrag fra land og landgrupper. Prosent

2060 2060

D. Vekst i verdens trend-BNP, fordelt på bidrag fra produksjonsfaktorer. Prosent

0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100

2005 2015 2025 2035 2045

OECD Kina India Andre


standsnivåer utjevnes. Likevel vil det fortsatt værestore forskjeller. I OECDs fremskrivinger vil lan-dene med lavest levestandard i OECD fortsatt kunha halvparten av levestandarden til USA i 2060.

Å være nær der den økonomiske aktivitetenskjer gjør handel og samhandling lettere. Når detøkonomiske tyngdepunktet flytter seg østover, vilnoen områder bli mer sentrale og andre mindre.Et skifte østover vil kunne bidra positivt til vek-sten i asiatiske land og i Oseania. Nord- og Sør-Amerika og til en viss grad Europa, vil kunnekomme relativt svakere ut av denne forskyvnin-gen. Ovennevnte trender tar utgangspunkt i atgjeldende politikk i stor grad videreføres, og at deøkonomiske institusjonene i land forblir omtrentde samme. Dette er neppe det mest sannsynligeutfallet. Økende handelshindre og andre politiskeendringer, samt forhold vi ikke forutser, kanpåvirke utviklingen.

Fortsatt er det mange land i verden som liggerlangt bak i økonomisk utvikling, særlig gjelderdette land i Afrika. Endringer som bidrar til merforutsigbarhet for bedrifter og husholdninger,gjennom for eksempel mindre korrupsjon ogbedre fungerende samfunnsinstitusjoner, vilkunne føre til at levestandarden mellom land kon-vergerer raskere enn disse langtidsprognoseneindikerer. Bedre utdanningsmuligheter for alle vilogså kunne gi disse landene økt humankapital og

dermed høyere produktivitet. Styrket folkehelsesom følge av fattigdomsreduksjon, bedre helsetil-bud mv. kan også bidra til produktivitetsforbedrin-ger og høyere yrkesdeltakelse, og dermed ytterli-gere velstandsforbedringer.

Mens vi over en lang periode har sett en gene-rell reduksjon i tollsatser, har utviklingen snuddflere steder i verden den siste tiden, se avsnitt 2.2.OECD har beregnet at dersom tollsatsene i løpetav en tiårsperiode skulle heves til nivåer fra 1990,vil levestandarden i verden bli 14 pst. lavere i 2060enn hva den ville ha vært uten tollinnstrammin-gen. Proteksjonisme er veien til redusert økono-misk velstand.

Å endre tollsatser tilbake til 1990-nivåer inne-bærer relativt store endringer for noen land, mensandre land, slik som Norge, allerede hadde libera-lisert det meste av sin internasjonale handel før1990, se figur 2.8. Dette regneeksempelet ser kunpå tilbudssideeffekter. BNP reduseres fordi min-dre handel reduserer konkurransen fra import,gir mindre teknologioverføringer og tillater i min-dre grad å utnytte mulighetene for spesialisering.I tillegg kommer effekter gjennom kapitaltilgang.OECD viser til at velstandsreduksjonen vil kunnebli større om det også ble tatt hensyn til etterspør-selseffekter, som lavere investeringer og økt usik-kerhet rundt fremtidig handelspolitikk. Også landsom ikke endrer egne tollsatser, påvirkes av andre

Figur 2.8 Beregnet prosentvis endring i BNP per innbygger i 2060 som følge av at tollsatser økes til nivåer fra 1990

Kilde: OECD.

-25

-20

-15

-10

-5

0

-25

-20

-15

-10

-5

0

Nor

geCo

lom

bia

Isla

ndH

ella

sLa

tvia

Pole

nRu

ssla

ndPo

rtug

alLi

taue

nIta

liaCo

sta

Rica

Slov

akia

Span

iaU

ngar

nTs

jekk

iaEs

tland

Slov

enia

Irla

ndEU

16D

anm

ark

Isra

elØ

ster

rike

Sver

ige

Luxe

mbo

urg

Ned

erla

ndFr

ankr

ike

Cana

daSt

orbr

itann

iaFi

nlan

dBe

lgia

Mex

ico

Tysk

land

USA

OEC

DAr

gent

ina

Japa

nSø

r-Af

rika

Bras

ilSv

eits

Indo

nesi

aSø

r-Ko

rea

Chile

New

Zea

land

Kina

BRIIC

SAu

stra

liaIn

dia

Verd

en

Kapital per arbeider Arbeidseffektivitet BNP per innbygger

Reduksjon i BNP som følge av økte tollsatser


lands økte tollsatser, men effekten er mindre ennfor land som setter opp tollsatsene.

Koronapandemien kan også gi langvarigeeffekter. Særlig alvorlig vil det være om arbeidsle-digheten blir værende på et vesentlig høyere nivåenn før krisen, slik at arbeidstakere mister fotfes-tet i arbeidsmarkedet. Både OECD og IMF ser forseg at aktiviteten i verdensøkonomien blir lig-gende under vekstbanen fra før krisen i mange år,på samme måte som etter den internasjonalefinanskrisen i 2008. Til en viss grad har pande-mien vist at globale verdikjeder kan gi økt usik-kerhet, selv om det først og fremst gjaldt en kortperiode etter virusutbruddet. Under pandemienhar også retorikken rundt internasjonal handelstrammet seg til. Dersom verdensproduksjonenmå legges vesentlig om eller internasjonal handelbremses, kan dette trekke ned produktiviteten.Samtidig har mange utvidet samarbeids- og møte-former i perioden med nedstengning. Gjennomvarig økt bruk av digitale hjelpemidler kan pande-mien gi positive effekter på produktiviteten. Brukav nye plattformer for møter og kommunikasjonvil kunne frigjøre tid og ressurser til andre formålog bidra til større geografisk fleksibilitet. Dettekan ha større effekt i land der digitale løsninger iutgangspunktet var mindre utbredt.

2.5 Naturgitte rammebetingelser forverres

2.5.1 Velstandsvekstens bakside

Veksten i befolkningen og økt materiell velstandgjennom de siste 200 årene har ført til omfattendeskade på naturen. Uten vesentlige endringer inne-bærer den videre utviklingen betydelig globaloppvarming og et omfattende tap av biologiskmangfold. Økosystemer som er grunnleggendefor vår velferd, forringes eller ødelegges. Omstil-lingene som kreves og graden av internasjonaltsamarbeid som skal til for å lykkes, vil pregeutviklingen i verdensøkonomien. Klimaendringerog tap av naturmangfold er i dag blant de størsteutfordringene verden står overfor.

De samlede tiltakene internasjonalt for åbegrense global oppvarming har så langt ikkevært tilstrekkelige. Den globale gjennomsnitt-stemperaturen har allerede økt med om lag 1 °Csiden 1900. Sett i sammenheng med målsetningeni Parisavtalen om å arbeide for å begrense øknin-gen i den globale gjennomsnittstemperaturen tilgodt under 2 °C, men helst til 1,5 °C, illustrererdet at muligheten for å dempe skaden er i ferdmed å snevres kraftig inn. Parisavtalen forplikter

det enkelte land til å melde inn og oppdaterenasjonalt fastsatte bidrag hvert femte år. Detteskal bidra til at sannsynligheten for at temperatur-målet nås, økes over tid. Første gang landeneskulle melde inn forsterkede ambisjoner var i2020. Norge var blant de første landene sommeldte inn et forsterket klimamål under Parisavta-len i februar 2020, som innebærer et kutt i klimag-assutslipp på minst 50 pst. og opp mot 55 pst. sam-menlignet med 1990-nivået innen 2030. EU harogså meldt inn et forsterket klimamål, som inne-bærer å kutte klimagassutslipp med minst 55 pst.innenfor samme tidsrom.11

Klimaendringene vil ramme ulikt geografisk.Noen områder kan oppleve en kombinasjon avvesentlig reduserte nedbørsmengder og kraftigoppvarming, mens andre kan få mer nedbør ogflere ekstreme nedbørshendelser. Mange av lan-dene som er mest utsatt for virkningene av klima-endringer, er fattige land, som er mer sårbare ogmed begrensede ressurser til å tilpasse seg. Ideler av verden kan klimaendringer uthule livs-grunnlaget. Dette kan føre til at tiår med frem-gang innen matsikkerhet og utvikling i enkelteland og regioner kan settes tilbake, med alvorligekonsekvenser for lokalsamfunn og sårbare men-nesker. Det kan også forsterke fattigdom, sosialuro og konflikter mellom grupper og stater. Kli-maendringer i samspill med andre forhold kanderfor bidra til å drive folk på flukt. I første rekkevil dette foregå internt i land og til land i regionen.Migrasjonspresset på mer velstående land kanogså tilta.

Gevinstene av å gjennomføre en effektiv glo-bal klimapolitikk vil langt overgå kostnadene. Detvil kreve samlet internasjonal innsats for å få påplass et system der utslipp av klimagasser er pri-set slik at forurenser reduserer utslippene til etnivå i tråd med verdenssamfunnets mål. IMFanslår på usikkert grunnlag at en global avgift på50 USD per tonn CO2-utslipp vil gi en samfunns-økonomisk kostnad på mindre enn ½ pst. av BNP ide fleste G20-land, se figur 2.9. Gevinsten bare avå redusere lokal luftforurensning beregnes til å blilangt høyere. Dersom også de globale gevinstenefor klima og naturmangfold av reduserte utslipptas med, blir den samfunnsøkonomiske gevinstenenda større. Skal klimamålet i Parisavtalen nås,må CO2-prisen bli langt høyere enn 50 USD per

11 Norges og EUs forsterkede mål er ikke direkte sammen-lignbare. EUs forsterkede mål er formulert som et netto-mål, noe som betyr at CO2-opptak i skog og arealbruk reg-nes med. I Norges forsterkede mål er opptak i skog ogarealbruk i utgangspunktet satt lik null, i tråd med meto-den Norge og EU benyttet i sine opprinnelige mål.


tonn, se boks 6.3 i kapittel 6. Det er samtidig van-skelig å se for seg at prisene skal bli like over heleverden.

Selv om gevinstene ved å gjennomføre klima-tiltak i tråd med klimamålene overstiger kostna-dene, vil kostnadene likevel kunne oppleves sombetydelige fremover. Den eksplisitte og implisitteprisen på klimagassutslipp må heves raskt, og forde fleste land til langt høyere nivåer enn den harvært til nå. Det vil føre til at den relative lønnsom-heten mellom sektorer og mellom ulike teknolo-gier endres og vil kreve omstilling. Tiltakene vilramme bedrifter og forbrukere ulikt, og det ernaturlig å anta at motstanden mot klimapolitisketiltak kan bli særlig stor i land der ulikheten alle-rede er høy eller der en stor andel av befolknin-gen har lav kjøpekraft. Sterk motstand i befolknin-gen kan føre til at den politiske kostnaden av åinnføre tiltak blir så høy at selv de reformene somgir høy lokal nettogevinst, ikke blir gjennomført. Iverste fall kan det forhindre at verdenssamfunnetklarer å reagere raskt og samordnet.

2.5.2 Klimahensyn i handel og investeringer

Handel bidrar i utgangspunktet til at produksjonkan skje der det ligger best til rette for å fremstillevarer og tjenester. Forutsatt at forurensninger ogannen belastning på naturen er tilstrekkelig regu-lert eller riktig priset, vil lokalisering av produk-sjon der forholdene er gode, isolert sett bidra til atmiljøbelastningen blir mindre. Det forutsetter atmiljøkostnadene ved frakten også er inkludert iprisene, slik at forbrukerne står overfor prisersom viser den fulle kostnaden gjennom hele verdi-kjeden når de velger mellom ulike varer og tjenes-ter. I markeder som fungerer på denne måten, vilmarkedsmekanismene virke sammen medendringer i forbrukernes holdninger og preferan-ser i retning av mer miljøvennlige alternativer.

EU har en mer ambisiøs klimapolitikk enn defleste av sine handelspartnere, og mekanismersom øker muligheten for å nå målene. I tillegg tilkvotehandelssystemet, brukes også andre typervirkemidler på ulike politikkområder, somsammen bidrar til utslippsreduksjoner. Med

Figur 2.9 Samfunnsøkonomiske kostnader og gevinster ved en karbonavgift på 50 dollar per tonn CO2-ekvivalenter for G20-land i 2030. Prosent av BNP

Kilde: IMF.

Kostnader og gevinster av karbonavgift i G20-land

Nettogevinst

-1,0 0,0 1,0 2,0 3,0 4,0

USAStorbritannia

TyrkiaSør-Afrika

Saudi ArabiaRussland

MexicoKoreaJapanItalia

IndonesiaIndia

TysklandFrankrike

KinaCanada

BrasilAustralia

Argentina

Samfunnsøkonomisk kostnad Miljøgevinst nasjonalt


omfattende internasjonal handel kan miljøskaderknyttet til en vare oppstå et helt annet sted ennder den konsumeres. Europakommisjonen utre-der for tiden en CO2-grensetilpasningsmekanismepå import av produkter der miljøbelastningen vedutslipp av klimagasser i produksjonen ikke er pri-set. Formålet med tiltaket er å bidra til å utligneden konkurransemessige ulempen produsenter iEU kan ha i det interne markedet vis-á-vis importfra land hvor produsentene ikke står overfor likehøy pris på utslipp. Et slikt tiltak kan også bidra tilå forhindre at produksjon og utslipp flytter til landmed mindre ambisiøs klimapolitikk og miljøregu-lering. I praksis kan det imidlertid være krevendeå differensiere importavgifter etter karbonutslippknyttet til produkter og klimagassregulering iopprinnelseslandet.

Åpne markeder med lave barrierer for handelog investeringer er et resultat av politiske valg oginnebærer ofte at land tar på seg forpliktelser om åliberalisere handelen. Slike internasjonale forplik-telser går gjerne lenger enn å bygge ned grense-hindre for handel, og berører også nasjonal poli-tikk som kan påvirke priser og handelsvolum.Blant annet kan internasjonale handelsavtalerinneholde regler som begrenser subsidiering avvisse næringer eller andre konkurransevridendetiltak. I enkelte land er industri med store utslippgjenstand for favoriserende næringspolitikk.Kinas overproduksjon av industriprodukter somstål og aluminium er nærliggende eksempler. Islike tilfeller kan handelspolitikken bidra til å for-hindre at forurenser blir subsidiert, og i stedetfremme at forurenser ilegges en avgift. Internasjo-nal handel og handelsavtaler kan også bidra til atklima- og miljøvennlig teknologi blir lettere til-gjengelig og rimeligere.

På den annen side kan bestemmelser i interna-sjonale handelsavtaler legge begrensninger pålands rett til å stille krav til produksjon, utformingeller merking samt legge avgift på import fra landder produksjonen innebærer store utslipp. EUsregler om utfasing av biodrivstoff med høy avsko-gingsrisiko og forslag om CO2-grensetilpasnings-mekanisme har ført til spørsmål om hvorvidt sliketiltak er i tråd med EUs WTO-forpliktelser.

Også finansmarkedenes funksjonsmåte kan habetydning for utviklingen av en mer bærekraftigøkonomi, samtidig som klimarisiko kan ha betyd-ning for finansiell stabilitet. Internasjonalt er deten økende tendens til at virksomheter og fond leg-ger vekt på klimarisiko i sine investeringsbeslut-ninger, og aktørene i finansmarkedene har værttidlig ute med å kreve rapportering for klimaav-trykk i virksomheter.

Klima og miljø har over lang tid vært sentralt iarbeidet med rammeverket for forvaltingen avStatens pensjonsfond utland (SPU), herunder denansvarlige forvaltningen og de etiske retningslin-jene. Videre integrerer Norges Bank vurderingerav finansiell risiko som følge av klimaendringer irisikostyringen, investeringsbeslutningene ogeierskapsutøvelsen.

Klimarisiko er en kompleks og sammensattfinansiell risikofaktor. For å øke kunnskapsgrunn-laget om klimarisikoen i SPU legger Finansdepar-tementet opp til å sette ut eksterne utrednings-oppdrag for å belyse de måtene klimaendringer,klimapolitikk og det grønne skiftet vil kunneberøre SPU. Finansdepartementet vil også beNorges Bank om analyser og vurderinger av fon-dets eksponering mot klimarisiko og alternativemåter å håndtere slik risiko på. Arbeidet vil omta-les i meldingen om Statens pensjonsfond våren2021.

Som en del av sin klimapolitikk har EU satt igang et større arbeid som skal legge til rette for atfinansnæringen bidrar i omstillingen til en lavut-slippsøkonomi. Målet er å dreie privat kapital i ret-ning av mer bærekraftige investeringer, håndtererisiko relatert til endringer i klima og miljø samtfremme åpenhet og langsiktighet i finansiell ogøkonomisk aktivitet. Det mest sentrale tiltaket erå utarbeide et klassifiseringssystem for aktiviteterog investeringer som kan regnes som miljø- ogklimamessig bærekraftig (en såkalt «taksonomi»).Felleseuropeiske kriterier er ment å gjøre det let-tere for investorer å sammenligne investerings-muligheter på tvers av land og sektorer. Det vil giselskaper insentiver til å gjøre sine forretningsmo-deller mer bærekraftige. Klassifiseringssystemetvil også danne grunnlag for en europeisk standardfor grønne obligasjoner og en felleseuropeiskmerkeordning for grønne finansielle produkterrettet mot forbrukere. Slike standarder kan bådebidra til å synliggjøre bærekraftige investeringerog til å forhindre «grønnvasking», hvor finansielleprodukter markedsføres som grønne uten å habeviselige klima- eller miljøeffekter. Klassifise-ringssystemet blir operativt i EU fra 1. januar 2022og vil bli utvidet over tid. Regelverket vil gjelde forNorge gjennom EØS-avtalen.

2.5.3 Uten internasjonalt samarbeid vil vi ikke lykkes

Skal de alvorligste konsekvensene av global opp-varming unngås, kreves det omfattende omleg-ging av de globale energi- og produksjonssys-temene. Utslippene må ned, samtidig som skog og


jord må forvaltes slik at de fungerer som godekarbonlagre. Dette skal skje samtidig som ver-dens befolkning fortsetter å øke. Ingen land kanklare dette alene. Internasjonalt samarbeid kan giet felles globalt rammeverk for utslippsreduksjo-ner, så vel som samarbeid om å støtte dem somrammes hardest av klimaendringene. Internasjo-nalt samarbeid er også nødvendig for å utløse nød-vendig kapital og teknologiutvikling. For en litenog åpen økonomi som Norge er det svært viktigmed felles globale rammer som gir forutsigbar-het. Vi er avhengige av resten av verden, både nårdet gjelder teknologi og markeder.

FN anslår at de nasjonalt fastsatte bidragenelandene sendte inn i forkant av Parisavtalen i 2015,vil gi en global oppvarming på 3 grader. Det erlangt fra Parisavtalens temperaturmål. De 189 lan-dene som har ratifisert avtalen er forpliktet til åsende inn nye eller oppdaterte mål som represen-terer landets høyeste mulige ambisjon i 2020 oghvert femte år deretter. Det er viktig at bidragenesendt inn i 2020, og videre i 2025, viser at deninternasjonale innsatsen forsterkes over tid.

2.6 Migrasjonspresset vil tilta

2.6.1 Utviklingstrekk

En økende andel mennesker flytter og bosetterseg i andre land enn der de er født. Av verdensbefolkning bor i dag om lag 3,5 pst. i et annet landenn sitt fødeland. Internasjonal migrasjon bestårav ulike flyttestrømmer, og drivkreftene bak ersammensatte. Ifølge FN migrerer godt over halv-parten av hensyn til jobb. Svært mange migrererfor å forenes med eller etablere familie. ForOECD-landene utgjør familiemotivert immigra-sjon om lag en tredjedel av de som får opphold.Ønske om bedre økonomiske muligheter og sosi-ale forhold er også vesentlige forklaringsfaktorer.I mange opprinnelsesland er levekårene vanske-lige. Det er mangel på frihet og fremtidsutsikter,og befolkningen er ung. I tillegg bidrar forhold imottakerlandene som høy levestandard, funge-rende arbeidsmarked, utdanningstilbud og vel-ferdsstat i kombinasjon med demokrati og men-neskerettigheter til å tiltrekke migranter. Klima-endringer vil kunne forsterke ønsket om åmigrere hos befolkningen i allerede fattige landmed begrenset evne til å tilpasse seg endringene.

Krigshandlinger og forfølgelse driver også etøkende antall mennesker på flukt. Rundt 10 pst. avverdens migranter er flyktninger. I tillegg har oppmot 2 pst. søkt asyl på grunnlag av forfølgelseetter FNs flyktningkonvensjon. De som gis

beskyttelse i Norge, får i utgangspunktet flykt-ningstatus.

To tredjedeler av alle flyktninger i verden kom-mer fra fem land: Syria, Venezuela, Afghanistan,Sør-Sudan og Myanmar. De fleste bosetter seg inærområdene. Derfor blir trykket for å ta imotflyktninger særlig høyt i noen områder. I dag erTyrkia det største vertslandet for flyktninger iabsolutte tall. Libanon har tatt imot flest hvis vimåler i forhold til folketallet, der hver sjette inn-bygger er flyktning.

I Europa er det Sverige, Malta, Østerrike,Tyskland, Sveits og Norge som har flest flyktnin-ger i forhold til befolkningen. Flere av landenesom grenser til Middelhavet, som for eksempelHellas, Italia og Spania, har betydelig lavere andelflyktninger enn de skandinaviske landene.

Det internasjonale meningsmålingsinstituttetGallup finner at ønsket om å migrere er økende,særlig i tradisjonelle regioner for migrasjon somAfrika, Latin-Amerika og Midtøsten. Dette til trossfor at det ikke er flere kriger i verden eller mer fat-tigdom enn tidligere. Teknologisk utvikling, fal-lende transportkostnader, bedre tilgang på infor-masjon, inntektsvekst og bedre utdanningsnivå imange land gir flere mennesker ønske om ogmulighet til å migrere. Migrasjonsbildet avhengerimidlertid også av politikk og tiltak i mottakerlan-dene, som grensekontroll og adgang til å retur-nere dem som ikke har beskyttelsesbehov.

2.6.2 Migrasjon er ikke et nytt fenomen

Krig og konflikter har i perioder ført til store fol-kebevegelser i Europa. Dette skjedde i stortomfang på slutten og i etterkant av siste verdens-krig. Ungarnkrisen i 1956 drev mange på flukt, ogsenere førte konfliktene etter oppløsningen av dettidligere Jugoslavia til en betydelig flyktning-strøm. Blant annet kom det nesten 11 000 flyktnin-ger fra Bosnia-Hercegovina til Norge i løpet av tre-årsperioden 1993–1995.

Ønsket om et bedre liv førte til omfattendemigrasjon fra Europa til blant annet Amerika ogOseania rundt forrige århundreskifte og ettersiste verdenskrig fra fattige land i Sør-Europa tilrikere land lenger nord i Europa. Det siste eksem-plet er EU-utvidelsen i 2004, som har ført til ensterk økning i arbeidsinnvandringen fra de nyemedlemslandene i Øst- og Sentral-Europa, ikkeminst til Norge.

Innvandring i stort omfang fra ikke-europeiskeland er derimot et relativt nytt fenomen i Vest-Europa. På 1960-tallet økte denne innvandringensammenlignet med tidligere. Det gjaldt spesielt


Storbritannia og Frankrike, med betydelig inn-vandring fra tidligere kolonier. I Tyskland stodtyrkere for om lag halvparten av innvandringen.Det økonomiske tilbakeslaget etter det første olje-prissjokket i 1973 førte til en kraftig reduksjon iinnvandringen ettersom arbeidsledigheten økteog mange land innførte en mer restriktiv innvand-ringspolitikk. Det skjedde også i Norge, med inn-stramminger i regelverket i 1975 («innvandrings-stoppen»). Sammenlignet med i dag lå likevel inn-vandringen på 1970-tallet lavt med en nettoinn-vandring til Norge fra ikke-vestlige land på 2 044personer i toppåret 1975. I 2015 opplevde Europarekordhøy ankomst av migranter som søkte asyl,se figur 2.10. Mange kom også til Norge, medover 31 000 som søkte asyl i 2015.

Migrasjonen til Europa de siste 20 årene kjen-netegnes av en blandet gruppe asylsøkere. Denbestår av personer med et beskyttelsesbehov,men også av økonomiske migranter og kriminellesom utnytter asylsystemet for å få adgang til lan-dene. De europeiske landene innførte en rekke til-tak for å dempe presset. Det har ført til nedgang,men antallet asylsøknader til EU- og EFTA-lan-dene ligger likevel fortsatt betydelig høyere ennfor 10 år siden.

2.6.3 Utfordringer med å regulere migrasjon

Muligheten til å migrere gjør at mennesker medbegrensede økonomiske muligheter i eget landfår adgang til arbeidsmarkeder der etterspørselen

etter og betalingsviljen for deres kompetanse erstørre. Samtidig kan migrasjon innebære en uttyn-ning av befolkningen i arbeidsfør alder eller medviktig kompetanse i fraflytningslandet. Migrasjonlegger også press på mottakerlandenes evne til åintegrere nye innbyggere og håndtere størrediversitet i befolkningen. Lavere arbeidsdelta-kelse blant nyankomne kan bidra til at velferds-ordningene kommer under press. Store migra-sjonsstrømmer kan bli en betydelig utfordringfremover, og evnen til å håndtere disse, interna-sjonalt så vel som i Norge, kan bli satt på prøve ogutfordre innvandringspolitikken.

Tilstrømmingen av migranter og asylsøkere tilEU i 2015 satte asyl- og mottakssystemet i mangeeuropeiske land under sterkt press. Dette førte tilat Norge og mange andre land strammet inn asyl-og migrasjonspolitikken. Det ble også innførtindre grensekontroller mellom flere Schengen-land. EU tok initiativ til samarbeid og avtaler medtransittlandene som bidro til å dempe migrasjons-presset mot Europa. Viktigst er erklæringen mel-lom EU og Tyrkia av 18. mars 2016 om samarbeidfor å håndtere migrasjonsutfordringene i det øst-lige Middelhavet fra Tyrkia til Hellas og EU.Erklæringen går blant annet ut på at Tyrkia vil tatilbake dem som reiser irregulært til de greskeøyene og som ikke søker asyl eller får avslag påsin asylsøknad. EU forplikter seg på sin side blantannet til å gjenbosette like mange syriske flyktnin-ger fra Tyrkia som antallet syrere Tyrkia tar til-bake fra Hellas.

EU har også styrket grensesamarbeidet medlandene på Vest-Balkan. EU har i tillegg vært opp-tatt av bedre kontroll av den sentrale middelhavs-ruten til Italia, og de siste årene har det vært ennedgang i antallet ankomster langs denne ruten.Det har trolig sammenheng med EUs bidrag til åstyrke den libyske kystvaktens evne til å kontrol-lere eget søk- og redningsområde og reddemigranter i havsnød. EUs organ for kontroll avyttergrensene, Frontex, har i tillegg konsentrertoperasjonene i Middelhavet om å håndheve EUsyttergrense. Samarbeid med Marokko har desiste årene også redusert den irregulære migra-sjonen over den vestre delen av Middelhavet.Antallet migranter som kommer til Europa via denvestre middelhavsruten til Spania, har imidlertidøkt igjen.

Koronapandemien har skapt en ekstraordi-nær situasjon som også har påvirket migrasjonentil Europa. Som følge av yttergrensekontroll iSchengenområdet og reiserestriksjoner i transitt-land knyttet til pandemien er irregulær migrasjonover Middelhavet til Europa per oktober 2020

Figur 2.10 Antall asylsøknader til EU- og EFTA-landene, 2008–2019. Millioner

Kilde: Eurostat.

0,0

0,2

0,4

0,6

0,8

1,0

1,2

1,4

1,6

0,0

0,2

0,4

0,6

0,8

1,0

1,2

1,4

1,6

2008 2010 2012 2014 2016

Antall asylsøknader til EU- og EFTA-landene

2019


redusert med om lag 25 pst. sammenlignet medsamme periode i 2019.

Faktorene som har bidratt til store migrasjons-strømmer de senere årene, vil være vel så presse-rende fremover. Migrasjonspresset mot EU ogandre velstående deler av verden vil trolig fort-sette. Det er derfor stor usikkerhet rundt migra-sjonssituasjonen fremover. EUs yttergrense erlang, og det kan oppstå nye ruter. I umiddelbarfremtid er det særlig en risiko for økt migrasjonover Middelhavet. Det gjelder både den østligemiddelhavsruten som følge av konflikt og uro iregionen, og den sentrale og vestlige ruten pågrunn av sterk befolkningsvekst og mangel påfremtidsutsikter i mange afrikanske land. Samar-beid med tredjeland, slik som EU-Tyrkia erklærin-gen og EUs samarbeid med Libya har vært viktigfor å forebygge irregulær migrasjon over Middel-havet. Det er imidlertid usikkert hvor effektivtslikt arbeid vil være i tiden fremover. Vi må derforvære forberedt på at antallet som kommer til EUog Norge, kan endre seg mye på kort tid.

EUs samarbeid med tredjeland bidro til at dehøye ankomsttallene fra migrasjonskrisen i 2015og 2016 ble kraftig redusert og er en viktig del avEUs helhetlige tilnærming til migrasjon. I tilleggtil samarbeid for å redusere presset mot ytter-grensene arbeider EU med å styrke kontrollenved yttergrensene og med å reformere det felles-europeiske asylsystemet. En utfordring for detsiste er å oppnå enighet om en forutsigbar ogrimelig ansvarsdeling europeiske land imellom.Norge deltar i deler av det felleseuropeiskesystemet gjennom vår tilknytning til Schengen- ogDublin-samarbeidet og ønsker å bidra til at detfungerer best mulig. EU og Norge er videre enigeom at et troverdig og effektivt migrasjons- og asyl-system forutsetter retur av personer som ikke haret beskyttelsesbehov eller annet lovlig oppholds-grunnlag i EU- eller Schengen-området.

2.6.4 Dilemmaer i dagens system for flyktninger og asylsøkere

Det er i hovedsak ikke de fattigste som migrerertil velstående deler av verden. Europa som reise-mål forutsetter for mange kapital og nettverk bådei hjemlandet og i Europa. Et effektivt smuglernett-verk gjør det enklere å komme til Europa ogandre velstående deler av verden. Menneskes-mugling gir god fortjeneste, og nettverkene erover tid blitt mer profesjonaliserte. Europol ogInterpol har anslått at mer enn 90 pst. av migran-tene til EU har brukt slike nettverk.

Forholdene nevnt over forsterker et dilemmaved dagens internasjonale system for flyktninger,der asylinstituttet utgjør en bærebjelke. FNs høy-kommissær for flyktninger (UNHCR) anslår atflere titalls millioner mennesker i verden fyller vil-kårene for flyktningstatus dersom de først kom-mer seg til et vestlig land og får levert søknad omasyl. I tillegg er det sterke insentiver for andre til åforsøke å fylle vilkårene. I praksis er det vanskeligå komme seg til Europa på lovlig vis for å søke asyl.Systemet legger dermed til rette for at de som hartilstrekkelige ressurser eller er villig til å ta storrisiko, får prøve sitt behov for beskyttelse i Europa– og mange av dem får da innvilget asyl. Det ska-per et marked for menneskesmugling, hvor men-nesker utnyttes og der smuglerne har økonomiskeinsentiver til å holde strømmene høyest mulig.

For å møte utfordringene med irregulærmigrasjon og potensielt høye asylankomster erdet behov for en helhetlig migrasjonspolitikk.Regelverket for asyl ble utformet på en tid daomfanget av migrasjon og mulighetene for å søkeasyl var langt mindre. Mobiliteten på tvers av kon-tinentene var mindre, og man forutsatte nok at desom søkte beskyttelse ville gjøre det i områder dehadde kulturell, språklig eller geografisk nærhettil. Staten har et betydelig handlingsrom innenforsentrale konvensjoner når det gjelder valg av vir-kemidler og tiltak for å gjøre oss bedre rustet til åhåndtere høy migrasjon. For eksempel er reglerom adgang til famliegjenforening i større grad opptil nasjonalstatene, og stramme regler gjør landetmindre attraktivt som migrasjonsland.

Folkeretten bygger på noen grunnleggendeprinsipper for å ivareta beskyttelse av flyktningerog individets grunnleggende rettssikkerhet og ret-tigheter, som ligger fast. Flyktningkonvensjonendefinerer hvem som kan regnes som flyktning oghvilke rettigheter de har. Det innebærer imidlertidingen rettighet til å velge hvilket land som skal gislik beskyttelse, basert på for eksempel personligepreferanser eller økonomiske forhold. Samtidig erdet en utfordring at folkeretten ikke regulererhvordan man skal fordele ansvaret for personersom har rett på internasjonal beskyttelse.

Løsninger på utfordringer knyttet til flukt ogmigrasjon krever internasjonalt samarbeid. Tiltross for at et globalt, FN-ledet migrasjonsarbeidhar pågått i nær 70 år, er viljen til internasjonaltsamarbeid begrenset. Til det er interessemotset-ningene mellom opprinnelsesland, transittland ogdestinasjonsland for store.

I 2018 ble det oppnådd enighet mellom et stortflertall av FNs medlemsland om en global platt-form for migrasjon, i tillegg til et tilsvarende


forum for flyktninger. Ingen av plattformene errettslig bindende for landene som har sluttet segtil dem. Mange destinasjonsland fryktet at migra-sjonsplattformen på sikt ville utvikles til folkeretts-lig sedvane og føre til press for mer innvandring.Flere destinasjonsland inkludert Norge ga stem-meforklaring ved tilslutningen om at plattformenikke skal rokke ved landenes suverene rett til selvå fastsette sin migrasjonspolitikk eller pålegge lan-dene å liberalisere innvandringspolitikken. Norgeskal likevel fortsette å bidra aktivt i internasjonaleprosesser innen FN og EU, der de globale ogeuropeiske rammene for samarbeid om håndte-ring av flukt og migrasjon diskuteres. Dette gjøresbåde for å synliggjøre norske interesser og for åpåvirke utformingen og tolkningen av internasjo-nale forpliktelser som ivaretar disse.

2.7 Regjeringens strategier

Regjeringen mener at viktige elementer i vår stra-tegi overfor utlandet vil være følgende:– Oppfølging av bærekraftsmålene: Norge må

bidra internasjonalt til at bærekraftsmålene nåsog følge opp forpliktelsene nasjonalt.

– Åpne markeder internasjonalt: Norge måarbeide for å bevare og utvide fri bevegelse avvarer, tjenester og investeringer. Våre egne hin-dre bør holdes lave, samtidig som vi sikrermuligheten til å gjennomføre reguleringer for åoppnå helt sentrale nasjonale mål.

– Forutsigbart samarbeid i tråd med internasjo-nalt regelverk: Sterke, internasjonale organisa-sjoner er viktige for Norge. Vår oppfølging avinternasjonalt samarbeid om økonomi, klimaog migrasjon må bygge oppunder dette. Vi skalengasjere oss for at internasjonalt forpliktenderegelverk utformes i velfungerende internasjo-nale organisasjoner og føre en politikk i trådmed dette.

– Tett samarbeid med nære handelspartnere ogallierte: Norges interesse- og verdifellesskapmed Europa gjør at regjeringen legger vekt påå ha et særlig tett samarbeid med EU. EØS-avtalen er av sentral betydning for norsk øko-nomi og arbeidsplasser. Norge vil også til-strebe å bevare et godt og åpent forhold til Stor-britannia.

– Gode betingelser for fremme av teknologi og sam-funnssikkerhet: Norge skal fortsatt hente utgevinstene av den teknologiske utviklingeninternasjonalt og samtidig ivareta et høyt nivåav samfunnssikkerhet. Reguleringen må værebalansert og oppdatert, i tråd med internasjo-nal og teknologisk utvikling.

– En restriktiv, rettssikker og ansvarlig innvand-ringspolitikk: Innvilgelse av asylsøknader, mot-tak av kvoteflyktninger og tillatelse til familie-innvandring er begrunnet i folkerettslige for-pliktelser eller humanitære hensyn. Regelverkog praksis må utformes for å sikre en bærekraf-tig asylpolitikk og ivareta målet om en regulertog kontrollert innvandring.


3 Velstand, vekst og produktivitet

3.1 Innledning

De siste 75 årene har norsk økonomi vokst bety-delig. Verdiskapingen per innbygger er nesten tre-doblet, og husholdningenes levestandard er kraf-tig forbedret. Mer verdiskaping gjør det mulig åøke velferden og velstanden i samfunnet, menøkonomisk vekst alene gir ikke nødvendigvis øktlevestandard eller høyere velferd for alle. Gevin-sten må omfordeles for å komme flere til gode.Dette har Norge i stor grad lykkes med. I verdens-sammenheng er Norge et land med lav ulikhet ogsmå forskjeller, hvor alle grupper i befolkningenhar fått ta del i velstandsøkningen. Lønnsdannel-sen og høy sysselsetting bidrar til en jevn inn-tektsfordeling, samtidig som trygdesystemet,offentlige helse- og utdanningstjenester og skatte-systemet bidrar til omfordeling.

Velstandsøkningen de siste 75 årene har værtledsaget av et høyt forbruk av fossil energi. Øko-nomisk vekst som fører til forringelse av naturmil-jøet, klimaet eller livsgrunnlaget på en måte somikke er bærekraftig, vil ikke øke samfunnets vel-ferd på lang sikt. En politikk som tar vare på mil-jøet og reduserer klimaendringer er viktig for åtrygge vår økonomiske utvikling. Regjeringen harderfor meldt inn et forsterket klimamål for 2030under Parisavtalen og arbeider for å omstilleNorge til et lavutslippssamfunn. I tillegg arbeiderregjeringen for å gjennomføre FNs bærekraftsmålom varig, inkluderende og bærekraftig vekst iNorge, så vel som globalt.

Som følge av koronapandemien ble norsk øko-nomi våren 2020 truffet av det kraftigste tilbake-slaget vi har opplevd siden andre verdenskrig.Strenge smitteverntiltak stanset brått aktiviteten imange næringer. Etterspørselen falt kraftig, og påkort tid ble antallet registrerte arbeidssøkere fire-doblet. Krisen rammet store deler av verden sam-tidig, og oljeprisen falt kraftig. Det ble satt inn enfinanspolitisk stimulans uten historisk sidestykke.Samtidig satte Norges Bank styringsrenten tilnull. Dype forstyrrelser kan gi varige skader påvelstandsutviklingen. Regjeringens viktigste jobber å sikre liv og helse, og hindre at arbeidsledig-heten forblir på et høyt nivå. Koronapandemien

endret på kort tid måten vi jobbet på og hva vietterspurte av varer og tjenester. Veien ut av kri-sen vil bli lettere, og veksten vil bli sterkere, hvisvi samtidig lykkes med nødvendige omstillinger.

Norge har en høyt utdannet befolkning og storåpenhet mot utlandet. Sammen med god omstil-lingsevne er dette med på å forklare den høye vek-sten i etterkrigstiden. I tillegg har det hatt betyd-ning for den økonomiske utviklingen at vi har høygrad av tillit til hverandre og til viktige sam-funnsinstitusjoner, samtidig som arbeidslivet erpreget av samarbeid og høy organisasjonsgrad.God forvaltning av olje- og gassreservene harogså bidratt, og inntektene fra petroleumssekto-ren og kvinnenes inntog i arbeidsmarkedet harvært viktige i oppbyggingen av velferdssamfunnet.

Norge er et lite land med store ressursinntek-ter. Oljeformuen har bidratt til å plassere oss i ver-denstoppen når vi sammenligner bruttonasjonal-produkt (BNP) per innbygger mellom land. Inn-tektene fra oljesektoren vil en dag ta slutt, men deer gradvis blitt erstattet av finansielle inntekter fraStatens pensjonsfond utland. Aktiviteten i oljesek-toren vil gå ned, og andre næringer vil måtte spilleen større rolle. Samtidig står vi, i likhet medmange andre land, overfor demografiskeendringer. Det er positivt at vi stadig lever lengre.Høyere levealder betyr samtidig at det blir flereseniorer per person i yrkesaktiv alder, dermed vilutgiftene til pensjon, helse og omsorg øke raskereenn skatteinntektene. Det vil begrense handlings-rommet i finanspolitikken.

De siste 15 årene har veksten i produktivitetenvært lavere enn tidligere. I samme periode harogså sysselsettingsutviklingen vært forholdsvissvak. I tillegg kan økende spenninger mellom landforsterke tendensene til økt proteksjonisme ogøkonomisk nasjonalisme, til stor ulempe for enliten, åpen økonomi som den norske.

Omstilling er nødvendig i møte med skiftendeøkonomiske tider. En næringspolitikk med godegenerelle rammevilkår bygger opp under økono-miens vekstog omstillingsevne på lang sikt, sam-tidig som det legger til rette for innovasjon ogkonkurranse. Konkurranse gir insentiver til åvære nyskapende, effektivisere og ta i bruk ny


teknologi. Dette er særlig viktig innen grønn tek-nologiutvikling, hvor markedsaktører må kunneta risiko med en viss forutsigbarhet om rammebe-tingelsene fremover. Varige særordninger, samtutbredte subsidier for enkeltnæringer og -bedrif-ter, kan derimot ende opp med å bremse lønn-somme omstillinger, og dermed den økonomiskeveksten over tid. Men, på kort sikt og ved nega-tive økonomiske sjokk, som for eksempel korona-pandemien, kan det likevel være viktig og nødven-dig med midlertidig og spisset næringsstøtte.

For å opprettholde og forbedre vår levestan-dard samtidig som vi håndterer klimautfordrin-gen, er det nyttig å forstå hva som driver den øko-nomiske veksten og hvordan vi fremover kan fåenda mer ut av ressursene. Oljeformuen må ikkebli et påskudd for å la være å gjennomføre nødven-dige reformer. Fremover blir det viktig å leggevekt på faktorene som bidrar til økonomisk vekst,å sikre bærekraftig finansiering av velferdssam-funnet og å redusere belastningen på klima ogmiljø. Å få flere i arbeid er sentralt. Samtidig viletablerte produksjonsmetoder måtte vike for nyemetoder. Virksomheter vil måtte endres og utvi-kles, og ny kunnskap og kompetanse vil voksefrem. Vi må være best mulig forberedt på at glo-bale hendelser og teknologisk utvikling vil kunneføre til raske og betydelige omstillinger i økono-mien.

3.2 Historiske bidrag til økonomisk vekst

3.2.1 Større tilgang på arbeidskraft, kapital og naturressurser

Overordnet kan økonomisk vekst enten kommeav økt ressursbruk, det vil si større tilgang påarbeidskraft, kapital eller naturressurser – eller avat man bruker en gitt ressursmengde på en bedremåte. Å bruke ressursene bedre eller smarteregir økt produktivitet. Høyere produktivitet setteross i stand til å oppnå mer med den samme res-sursbruken.

Tradisjonelt måles økonomisk vekst ved utvik-lingen i bruttonasjonalproduktet (BNP), som sum-merer opp et lands produksjon av varer og tjenes-ter. Det er flere grunner til at BNP ikke alltid er etfullverdig inntektsmål, se boks 3.1.

Norge har opplevd en markant velstandsøk-ning de siste 50 årene. Som det fremgår av vekst-regnskapet i boks 3.2, har kapitalintensiteten øktog trukket veksten opp. Arbeidsinnsatsen ermengden arbeidstimer vi samlet sett jobber. Desiste 50 årene har arbeidsinnsatsen vår vært for-

holdsvis stabil, men med en svak, negativ utvik-ling. Det er et resultat av to motgående trender:mens arbeidstiden per sysselsatt har falt, har sys-selsettingen, spesielt blant kvinner, økt. Kvinne-nes inntog i arbeidsmarkedet på 1970-tallet sam-menfalt med utvinningen av den første nordsjø-oljen. En utvidelse og bedre utnyttelse av arbeids-styrken var et viktig bidrag til økonomisk vekst,sammen med utviklingen av en ny stor eksport-næring.

Funnet av olje og gass på norsk kontinental-sokkel ga betydelig tilvekst av ressurser til økono-mien. For verden har tilgang på fossile ressurserog rimelig energi vært en historisk viktig kilde tilvekst. De siste 50 årene har om lag 80 pst. av ver-dens energibehov blitt dekket av fossile energikil-der. Det har på den annen side ført til betydeligeutslipp av klimagasser som igjen har bidratt til enøkende global gjennomsnittstemperatur. Frem-over vil verden i større grad erfare kostnadene aven historisk vekst basert på et høyt fossilt energi-forbruk i form av klimaforandringer.

Den økonomiske utviklingen de siste 50 åreneer også kjennetegnet av at nye former for informa-sjons- og kommunikasjonsteknologi er blitt merutbredt. Teknologisk utvikling i kombinasjon medliberalisering og globalisering bidro til å holdeveksten oppe i perioden fra rundt 1970 frem til etpar-tre år før den internasjonale finanskrisen, menveksten deretter har vært svakere.

3.2.2 Den nordiske modellen og solide institusjoner

Historisk har det vist seg at veletablerte institusjo-ner med troverdighet og tillit i befolkningen harhatt stor betydning for økonomiens evne til åvokse.1 Det omfatter både økonomiske institusjoner,som påvirker insentivene til aktørene i økonomien,og politiske institusjoner, som fordeler den politiskemakten i samfunnet. Et eksempel på gode økono-miske institusjoner er effektivitetsfremmendereguleringer og et godt skattesystem. Eksemplerpå andre samfunnsinstitusjoner som også er viktigeforutsetninger for økonomisk utvikling er transpa-rente markeder, et velfungerende rettsvesen, åpnedemokratiske prosesser, et godt helsevesen meduniversell dekning og frie medier. Kvaliteten på etlands institusjoner er en del av forklaringen påhvorfor noen land har oppnådd høy levestandardfor brede lag av befolkningen.

1 Acemoglu, D., & J. A. Robinson (2012). Why Nations Fail:The Origins of Power, Prosperity and Poverty. New York:Crown.


Den nordiske modellen har i lang tid demon-strert en evne til å kombinere høy vekst, produkti-vitet, utdanning og sysselsetting med mindre ulik-het enn mange andre samfunnsmodeller. Én avårsakene er at utdanning fremmes gjennom uni-versell tilgang til gode, offentlige skoler og gratishøyere utdanning. Lønnsdannelsen har bidratt tilen jevn inntektsfordeling blant lønnstakerne og atverdiskapingen i næringslivet har kommet mange

til gode. Myndighetenes samarbeid med partene iarbeidslivet understøtter ordnede forhold, ogbidrar til at økonomiske tilbakeslag og kriserhåndteres på en god måte. Gode velferdsordnin-ger og en aktiv arbeidsmarkedspolitikk girarbeidstakere inntektssikring og trygghet til å tarisiko og delta i omstilling og fornyelse. Slik gårjevn inntektsfordeling sammen med høy effektivi-tet og produktivitet i de nordiske landene.2

Boks 3.1 Mål på vekst og velstand

Den samlede verdiskapingen i et land målesgjerne ved landets bruttonasjonalprodukt(BNP), og dette brukes ofte som et mål på øko-nomisk utvikling og materiell velstand. BNP erdet enklest tilgjengelige og mest brukte måletpå levestandard, men det er flere grunner til atBNP ikke er et fullgodt inntektsmål. BNP fangeropp bidraget fra ressurser anvendt innenlands,men ser bort fra at deler av inntektene fra disseressursene tilfaller andre land. I en mer globali-sert verden blir dette stadig viktigere. Tilsva-rende tar BNP ikke hensyn til inntekt opptjent iutlandet, for eksempel i form av renter ogutbytte. For Norges del innebærer det at avkast-ning fra Statens pensjonsfond utland (SPU) ikkeregnes med. BNP fanger ikke opp at realkapita-len forringes, og at deler av inntektene derformå brukes til investeringer for å opprettholdenasjonalformuen. BNP som inntektsmål serogså bort fra betydningen av at prisene påeksport og import kan utvikle seg ulikt. Forhol-det mellom prisene på eksport og import omta-les gjerne som bytteforholdet. En bedring i byt-teforholdet innebærer at et gitt eksportvolumkan finansiere et større importvolum.

Et inntektsmål som fanger opp disse størrel-sene, er disponibel realinntekt. Det er den øvregrensen for hva et land kan bruke uten å redu-sere nasjonalformuen. Vekst i den disponiblerealinntekten kan komme fra tre kilder: høyereproduksjonsvolum, bedret bytteforhold ogbedret rente- og stønadsbalanse.

Ved beregning av disponibel realinntekt hol-des endringer i formue i form av naturressurserog arbeidskraft utenfor. Det innebærer at nårolje og gass blir pumpet opp og vekslet om tilinntekter som regnes med i BNP, så blir ikkenedgangen i selve petroleumsressursene truk-ket fra ved beregning av disponibel inntekt.

Uttapping av ikke-fornybare ressurser vil der-med fremkomme som en midlertidig økning idisponibel inntekt i nasjonalregnskapet, mensdet egentlig langt på vei er en omplassering avformue.

BNP fanger heller ikke opp de negative inn-virkningene produksjon av varer og tjenesterkan ha på natur og miljø, og dermed grunnlagetfor fremtidig materiell velferd, og på livskvalite-ten til befolkningen. Det foregår også viktigikke-markedsbasert produksjon i husholdnin-gene, herunder omsorgstjenester og husarbeid.Det samme gjelder frivillig arbeid, for eksempeli idrettslag. Dette fanges heller ikke opp i BNPeller disponibel realinntekt. Videre avhengervelferden av hvordan landets inntekt fordeles, avbefolkningens helsetilstand og dødelighet, til-gangen til miljø- og rekreasjonsressurser, til-gang til fritid og omfanget av ensomhet og kri-minalitet.

FNs Human Development Index forsøker åfange opp et bredere sett av levestandardindika-torer. I tillegg til BNP per innbygger, inngår for-ventet levealder, lese- og skrivekyndighet,utdanningsnivå og inntektsfordeling. Norge hari mange år på rad blitt rangert som nummer énved denne indeksen. Ønsket om å gi et merutfyllende mål på et lands velferd må avveiesmot utfordringen med å måle ikke-materiellegoder.

Internasjonale undersøkelser trekker fremen forholdsvis nær sammenheng mellom verdi-skapingen i et land og andre indikatorer på leve-standard og velferd. Men det er verdt å merkeseg at høy materiell velferd ikke nødvendigvis erensbetydende med høy livskvalitet og god folke-helse.

Kapittel 5 gir en nærmere omtale av ulikemål på livskvalitet og levekår.


Store forekomster av naturressurser er ikkenødvendigvis synonymt med økt velferd og øko-nomisk vekst på lang sikt. Svake institusjoner ogkortsiktig planlegging har over tid svekket vek-sten i flere land med store naturressursinntekter,ofte omtalt som ressursenes forbannelse. NOU2015: 9 Finanspolitikk i en oljeøkonomi trekkerfrem fire typiske fallgruver; bruken av ressursinn-tektene øker for raskt (hollandsk syke), fondsmid-lene plasseres feil, det mangler gjennomførings-kraft i strukturpolitikken slik at produktivitets-veksten blir lav, eller samfunnsinstitusjoner forvi-trer pga. økende korrupsjon.

Overordnet viser de historiske erfaringene atdet er særlig viktig med solide institusjoner, godefinanspolitiske rammeverk og et godt skatte-system i land som er rike på naturressurser. Skat-tesystemet er forutsetningen for at ressursinntek-tene kommer fellesskapet til gode. I tillegg måikke inntektene fases inn for raskt. Bruken av res-sursinntektene påvirker næringsstrukturen ogfører til at skjermet sektor3 vokser på bekostningav konkurranseutsatte næringer. Dersom brukenav ressursinntekter øker til et nivå som ikke erholdbart, vil økonomien utsettes for kostbarestrukturendringer når skjermet sektor på etsenere tidspunkt må skaleres ned igjen. Dersomproduktivitetsveksten i stor grad finner sted i kon-kurranseutsatt sektor, kan nedbygging av dennesektoren redusere den langsiktige vekstevnen iøkonomien.

Norge skiller seg fra andre land i denne sam-menhengen. Det finanspolitiske rammeverketmed Statens pensjonsfond utland (SPU) og hand-lingsregelen har sikret en bærekraftig innfasingav petroleumsinntektene i norsk økonomi. Statensinntekter fra oljevirksomheten er blitt overført tilSPU, og bruken er begrenset til forventet realav-kastning av fondet.4 På denne måten omdannesen ressursformue til finanskapital, plassert i etlangsiktig fond, slik at petroleumsformuen ogsåkommer fremtidige generasjoner til gode.

Offentlig pengerikelighet og høy tillit til stats-institusjonene har gitt en utvikling hvor staten hartatt et betydelig ansvar, med mer omfattende vel-ferds- og inntektssikringsordninger enn i mangeandre land. Det kan ha medvirket til at andelentrygdemottakere i yrkesaktiv alder er høyere iNorge enn i andre land. Samtidig har Norge enhøy deltagelse i arbeidslivet. Statens omfattendeansvar i økonomien kan gi grobunn til videre for-ventninger om at staten vil sørge for å opprett-holde aktiviteten og inntekter mer generelt. Enstor offentlig sektor må finansieres, og det høyeskattenivået som da kreves, kan etter hvert gå utover vekstevnen i økonomien. For en stat som dennorske vil det alltid være en krevende balanse-gang å på den ene siden gi støtte som en inntekts-forsikring, og på den andre siden legge til rette fornødvendig omstilling.

Den brå aktivitetsnedgangen som følge avkoronapandemien gjorde det nødvendig å innførekraftige økonomiske tiltak, og inntektssikrings-ordningene ble på noen områder midlertidig utvi-det. Handlingsregelen åpner for å bruke merfondsinntekter over statsbudsjettene i dårligetider. Etter hvert som aktiviteten i økonomien tarseg opp igjen, vil det være nødvendig å under-støtte omstilling og ny vekst. Samtidig må oljepen-gebruken bringes ned igjen etter hvert som situa-sjonen blir mer normal.

3.2.3 Teknologi og produktivitetsvekst

Den samlede velstandsøkningen i Norge siden1970 kan i stor grad forklares med at vi har blittmer effektive, slik at vi får flere varer og tjenesterav høyere kvalitet ut av ressursene vi benytter iproduksjonen. Et vanlig mål på effektivitet i pro-duksjonen er arbeidsproduktivitet, som målerhvor mye vi får igjen for hver arbeidstime.Arbeidsproduktiviteten drives i stor grad av inno-vasjon, investeringer i fysisk kapital og befolknin-gens kunnskapsnivå. Siden 1970 har Norge opp-nådd en kraftig økning i den disponible realinn-tekten per innbygger, hvor mer enn fire femdelerav økningen har vært knyttet til økt arbeidspro-duktivitet i fastlandsnæringene, se figur 3.1. Petro-leumsvirksomheten har også vært en kilde til inn-tektsvekst i perioden. Ettersom lønnsomheten ipetroleumsnæringen gjennomgående har værthøyere enn i andre næringer, har overflytting avarbeidskraft til olje- og gassutvinning fra mindreproduktive næringer trukket opp det samlede inn-tektsnivået. Økte priser på olje og gass bidro tilspesielt høy lønnsomhet i næringen i perioden fra1998 frem til 2014, da oljeprisen nådde toppen.

2 Kapittel 5 går nærmere inn på ulikhet og inntektsfordelin-gen i Norge.

3 Med skjermet sektor menes næringer, også innenforoffentlig sektor, som er lite eksponert for konkurranse frautlandet. Over tid vil det være endringer i hvilke næringersom tilhører skjermet sektor, for eksempel har netthandelbidratt til at deler av handelsnæringen har gått fra å væreskjermet til å bli konkurranseutsatt, se Meld. St. 9 (2018–2019) Handelsnæringen – når kunden alltid har nett.

4 Staten får store inntekter fra olje- og gassressursene gjen-nom en grunnrentebasert overskuddsskatt fra petrole-umsvirksomheten, Statens direkte økonomiske engasjement(SDØE), eierandeler i Equinor, samt miljø- og arealavgifter.Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomhetenoverføres i sin helhet til Statens pensjonsfond utland.


Det ga Norge store bytteforholdsgevinster, sombidro til høy realinntektsvekst. Petroleumsvirk-somheten har trolig også bidratt til å løfte produk-tiviteten i resten av fastlandsøkonomien, slik atdet samlede bidraget fra virksomheten kan værestørre enn det som illustreres i figur 3.1.

De siste 15 årene har produktivitetsvekstenvært forholdsvis svak, og ikke særlig høyere ennbefolkningsveksten. I markedsrettet virksomhetpå fastlandet har gjennomsnittlig produktivitets-vekst falt fra 3,1 pst. per år i perioden 1971–2007til 1 pst. i perioden etter finanskrisen, se figur 3.2.

Nedgangen i produktivitetsveksten kommer tilsyne på tvers av næringer, men er særlig markanti bygg og anlegg, varehandel samt informasjon ogkommunikasjon. For bygg og anlegg kan det væreat produktiviteten undervurderes i statistikken.Likevel har produktivitetsveksten vært lav, noesom kan ha sammenheng med at det har blitt inn-ført nye byggmessige krav og strengere regule-ringer. Samtidig kan god tilgang på billig arbeids-kraft fra andre EØS-land ha svekket insentivene tilå effektivisere i bygge- og anleggsnæringen. Figur3.2 viser at varehandelen, sammen med informa-sjon og kommunikasjon, er de næringene som harhatt høyest timeverksproduktivitet i perioden2008–2018.

Generelt kan økt arbeidsinnvandring etter EU-utvidelsen i 2004 ha bidratt til å trekke ned pro-duktivitetsveksten i norsk økonomi, ettersom detga rom for vekst i arbeidsintensive næringer. Slikenæringer har gjerne lavere produktivitet enn merkapital- eller teknologiintensive næringer.

Svak produktivitetsutvikling de siste 15 åreneer noe vi har til felles med de fleste høyinntekts-land, og det har vært lagt ned stor forsknings-innsats for å identifisere årsakene. Det fremstårsom et paradoks at produktivitetsveksten har stag-nert i en periode med betydelig digital utvikling.Mange forklaringer er blitt lansert, som at detskyldes målefeil, at den nye teknologien er ujevntfordelt mellom bedrifter, og at ettervirkningene avfinanskrisen i form av lave renter og lavere syssel-setting kan ha bidratt.

Etablerte metoder for å lage statistikk fangerikke nødvendigvis opp alle gevinstene fra ny tek-nologi og gjør det mer utfordrende å måle produk-tivitetsutviklingen. Det kan skyldes at effektene avny teknologi ikke kan måles direkte, eller at deikke omfattes av tradisjonelle mål. For eksempelkan søkemotorer øke kvaliteten i en saksbehand-lingsprosess eller en tjenesteleveranse uten at detnødvendigvis kommer frem i statistikken som øktproduktivitet. Kvalitetsendringer er vanskelige åtallfeste, og det er vanskeligere å måle kvaliteten

Figur 3.1 Dekomponering av akkumulert vekst i disponibel realinntekt per innbygger siden 1970.1,2 Nasjonalregnskapets inntektsdefinisjon. Målt i 1000 2018-kroner1 Produktivitetsvekst er her målt som veksten i nettoproduksjon per utførte timeverk. Både lønnstakere og selvstendig nærings-

drivende er inkludert.2 Figuren viser akkumulert vekst som innebærer at hver søyle viser vekst i disponibel realinntekt per innbygger fra 1970 og frem

til året søylen er i. Dvs. at søylen for 2018 viser den samlede veksten over hele perioden fra 1970 til 2018, dekomponert i bidragetfra de ulike komponentene.

Kilder: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Vekst i disponibel realinntekt per innbygger

-100

0

100

200

300

400

500

-100

0

100

200

300

400

500

1971 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2018

Timeverk/Befolkning

Rente- og stønadsbalansen

Produktivitetsvekst,Fastlands-Norge

Bytteforholdsgevinster,Fastlands-Norge

Petroleumsvirksomhet


på en tjeneste enn kvaliteten på et fysisk produkt.Tross vanskene med å fange opp effektene av tek-nologiske fremskritt i etablerte produksjonsmål,tyder forskningen på at målefeil har hatt enbegrenset betydning for den «manglende» vek-sten i timeverksproduktiviteten de siste 15 årene.

Gevinster fra teknologisk utvikling er ikke for-delt jevnt mellom virksomheter. OECD har funnetat blant de bedriftene som ligger i front innenforulike næringer, har produktivitetsveksten holdtseg godt oppe. Men det ser ut til at globale tekno-logiske nyvinninger spres sakte til virksomhetermed lav produktivitet. De mest produktive bedrif-tene er typisk yngre, større, mer lønnsomme, merpatentintensive og har høyere sannsynlighet for åvære en del av et multinasjonalt selskap enn andrebedrifter.5 Teknologitunge bedrifter som hararbeidskraft med høy teknisk kompetanse, harjevnt over hatt høyere produktivitetsvekst ennandre virksomheter.6

Vedvarende lave renter kan ha bidratt til atbedrifter som ellers ville gått overende, overlevertil tross for svak produktivitetsutvikling.7 Lave

renter betyr også at bankene har svakere insenti-ver til å oppløse bedrifter som ikke er betalings-dyktige, fordi avkastningen på alternative plasse-ringer har falt. Mengden såkalte «zombie-bedrif-ter», definert som virksomheter som over lengreperioder ikke er i stand til å dekke gjeldskostna-dene med selvskapt overskudd, har økt i en rekkeland. Å flytte ressurser fra lav- til høyproduktivebedrifter kan ha stor betydning for produktivite-ten. Dersom arbeidskraft og kapital låses inne ilite produktive bedrifter, svekkes produktivitets-veksten. I perioden 2002–2013 opplevde euro-peiske land en økende feilallokering av kapital. INorge kan feilallokering av kapital være mindreutbredt, blant annet fordi renten har vært høyerehistorisk og veksten har vært sterkere enn iEuropa. Etter koronapandemien er den globaleøkonomien igjen i en lavkonjunktur. Norge ogresten av verden har i 2021 historisk lave renter,og det er utsikter til vedvarende lave renter i langtid.

Konjunkturelle forhold kan også ha trukket nedproduktivitetsveksten. Først gjennom den langva-rige lavkonjunkturen hos våre handelspartnereetter finanskrisen i 2008. Deretter kom det kraf-tige oljeprisfallet noen år senere, som bidro til etnytt økonomisk tilbakeslag her hjemme, mens

5 OECD (2015). Frontier firms, technology diffusion andpublic policy: Micro evidence from OECD countries. D.Andrews, C. Criscuolo & P. N. Gal (Red.), The Future ofProductivity: Main Background Papers. Nr. 1. Paris: OECDPublishing.

6 OECD (2019). Digitalisation and productivity: A story ofcomplementarities. OECD Economic Outlook 2019. Paris:OECD Publishing.

Figur 3.2 Vekst i timeverksproduktivitet i utvalgte markedsrettede fastlandsnæringer. Gjennomsnitt i periodene 1971–2007 og 2008–2019


Timeverksproduktivitet

-1

0

1

2

3

4

5

-1

0

1

2

3

4

5

Industri Bygge- oganleggsvirksomhet

Varehandel mv. Informasjon ogkommunikasjon

Forretningsmessigtjenesteyting

Markedsrettetvirksomhet

Fastlands-Norge

1971–2007 2008–2019

7 Banerjee, R. & B. Hofmann (2018). The Rise of ZombieFirms: Causes and Consequences. BIS Quarterly Review.September.


resten av Europa fortsatt var preget av ettervirk-ninger fra finanskrisen. Ved inngangen til 2020startet den globale spredningen av koronaviruset,som markerte starten på en ny lavkonjunktur iverdensøkonomien.

Erfaring tilsier at produktivtetsveksten faller inedgangskonjunkturer. Langvarige lavkonjunktu-rer kan dempe produktiviteten ved å svekkearbeidsstyrkens kompetanse og redusere nyinves-teringer. Arbeidstakere som står utenfor arbeids-markedet i lang tid, kan miste tilgang til læring ognettverk. Motkonjunkturpolitikk som søker å hin-dre at arbeidsledigheten forblir på et høyt nivå,kan derfor ha positive virkninger for produktivite-ten. Lav etterspørselsvekst over lang tid kanvidere føre til at selskaper nedprioriterer å inves-tere i ny teknologi eller gjennomføre forbedringersom kan øke effektiviteten, noe som kan svekkeproduktiviteten på sikt.

I Norge har mer strukturelle forhold trolig ogsåbidratt til nedgangen i produktivitetsvekst de sisteårene. Norsk økonomi gjennomgikk på 1990-talletog utover på 2000-tallet flere produktivitetsfrem-mende strukturendringer.8 Blant annet ble detlagt bedre til rette for at konkurranse og markeds-mekanismer skulle få virke i finansmarkedene,telemarkedet og kraftmarkedet. Det var også enkraftig effektivisering i varehandel, med økt inn-slag av kjededrift og en markert digitalisering. Ifinansnæringen bidro også digitalisering til enkraftig produktivitetsvekst. De siste 20 årene erdet ikke i samme grad blitt gjennomført tilsva-rende dyptgripende reformer. De siste årene viserOECDs tall at reformaktiviteten i Norge igjen hartatt seg opp, men det vil ta tid før vi ser resultatetav nye reformer i produktivitetsveksten.9

3.2.4 Petroleumsvirksomhetens historiske betydning

Fra oppstarten på slutten av 1960-tallet har olje- oggassvirksomheten fått stor betydning for fast-landsøkonomien i Norge. Petroleumsnæringenhar gitt store inntekter til staten og skapt positiveringvirkninger til resten av økonomien gjennomkunnskap, teknologi og etterspørsel etter varer ogtjenester.

Olje og gass er ikke-fornybare naturressursersom tilhører fellesskapet. Gjennom petroleums-

skatten og Statens direkte økonomiske engasje-ment (SDØE) henter staten inn en stor del av denekstraordinære avkastningen, også kalt grunnren-ten, ved utvinning av petroleumsressursene. Medstadig mer mobile skattegrunnlag må vi verne omskatteprovenyet fra grunnrentenæringer, som foreksempel petroleum. Særskatten bør så langt sommulig utformes nøytralt slik at selskapenes inves-teringsbeslutninger ikke bryter med det som ersamfunnsøkonomisk lønnsomt. Petroleumsskat-ten legges på selskapenes netto overskudd og tardermed hensyn til endringer i oljepris. Med etoverskuddsbasert system vil skatteinntekteneautomatisk tilpasses i perioder med høye og laveoljepriser.

Høy aktivitet i petroleumsnæringen har løftetbåde vekst og produktivitet også i andre næringer,særlig i annen konkurranseutsatt virksomhet. Ioppstartsfasen krevde Norge nasjonal deltakelse,både i form av norsk arbeidskraft og statsdelta-kelse, i prosjektene som var finansiert av uten-landske oljeselskaper. På den måten opparbeidetNorge nasjonale kompetansemiljøer. Disse miljø-ene har senere stått for store deler av virksomhe-ten på norsk sokkel og har eksportert innovativeløsninger for utvinning av råolje og naturgass frastore utbyggingsprosjekter. Den norske deltakel-sen i oppbyggingen av oljesektoren er blitt truk-ket frem som en av grunnene til at Norge i dagikke bare er en passiv mottaker av oljeinntektenegjennom skattesystemet, men også har en aktivnorskbasert leverandørindustri som er kunnskap-sintensiv og teknologisk avansert. Gjennomlæringseffekter og kunnskapsutvikling kan det sti-mulere til økt produktivitet og innovasjon også iandre deler av næringslivet.10

Ifølge SSBs analyser i Ringvirkninger av petro-leumsnæringen i norsk økonomi har etterspørselenfra norsk sokkel etter varer og tjenester som dek-kes av norske leverandører, økt fra 10 pst. påmidten av 1970-tallet til i overkant av 58 pst. i2018.11 Noen foretak leverer varer og tjenesterdirekte til olje- og gassvirksomheten, mens andreleverer produktinnsats til leverandører. De flestenorske næringer har produksjon som direkte ellerindirekte leverer varer og tjenester til petroleums-næringen.12 I industrien er det særlig verfts- ogverkstednæringen som leverer en stor andel avproduksjonen både til petroleumsvirksomheten

8 Skattereformen i 1992 bidro blant annet til å fremme inves-teringer, og EØS avtalen fra 1994 sikret like konkurranse-vilkår med utvikling av en europeisk konkurranselovgiv-ning og snevret inn mulighetene for næringsstøtte.

9 OECD overvåker reformaktiviteten i medlemslandene ipublikasjonen Going for Growth.

10 Bjørnland, H.C., L.A. Thorsrud & R. Torvik (2019). Dutchdisease dynamics reconsidered. European EconomicReview. 119(Oktober): 411-433.

11 Hungnes, H. & B. Strøm (2020). Ringvirkninger av petrole-umsnæringen i norsk økonomi: Basert på endelige nasjo-nalregnskapstall for 2018. SSB Rapporter 2020/45.


på norsk sokkel og som eksport. Over tid har detogså vært en økning i leveranser fra tjeneste-ytende næringer til petroleumsvirksomheten.13

Petroleumsnæringen er syklisk i sin natur.Målt ved investeringer, lønnskostnader og pro-duktinnsats14 i petroleumsproduksjonen var etter-spørselen fra næringen på topp i 2013, da den til-svarte over 13 pst. av produksjonen i fastlandsøko-nomien, se figur 3.3. De siste årene har etterspør-selen fra petroleumsvirksomheten falt markert,og vekstimpulsene mot fastlandsøkonomien haravtatt. I 2018 anslås etterspørselen fra næringen åha vært 8,5 pst. av BNP Fastlands-Norge. Det varventet en omstilling til lavere etterspørsel, mennedgangen i petroleumsvirksomheten som fulgteoljeprisfallet i 2014 ble bråere enn tidligere lagt tilgrunn, blant annet av Holden III-utvalget i 2013, se

figur 3.3. Målt på denne måten er Norge blittvesentlig mindre oljeavhengig på kort tid, og oms-tillingen har gått bedre enn Holden III-utvalgetfryktet.

12 I notat 135/2020 fra Menon Economics vises det til at denkompetansen som leverandørbedriftene har bygget oppgjennom aktiviteten på norsk sokkel, i tillegg gir grunnlagfor eksport av varer og tjenester til den internasjonale olje-og gassindustrien. Ifølge Menon Economics utgjorde detteom lag 50 000 sysselsatte i 2019.

13 Leverandørnæringen er spredt rundt omkring i landet.Ifølge Equinor var for eksempel leverandørene til utviklin-gen av Johan Sverdrup feltet fase 1 lokalisert i over 80 for-skjellige kommuner. Graden av regionenes tilknytning tilpetroleumsvirksomheten varierer, noe den høye ledigheteni Rogaland etter oljeprisfallet sommeren 2014 illustrerte.

14 Produktinnsatsen inkluderer alle leveranser til den løpendedriften i virksomheten.

Figur 3.3 Etterspørsel fra petroleumsvirksomheten. Prosent av BNP for Fastlands-Norge


Etterspørsel fra petroleumsvirksomheten

0246810121416

02468

10121416

1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040

Investeringer Lønnskostnader

Produktinnsats Basisforløp

Holden III


Boks 3.2 Vekstregnskap

Den historiske utviklingen i Norges verdiskapingog anslag for utviklingen fremover er presentert itabell 3.1. Den gjennomsnittlige årlige veksten iBNP per innbygger kan deles inn i bidrag fraarbeidsproduktivitet og arbeidsinnsats.

Mesteparten av veksten i fastlands-BNP perinnbygger i perioden 1971–2019 kan tilskriveshøyere timeverksproduktivitet, det vil si økt pro-duksjon per arbeidstime. I Norge har vi forholds-vis mye realkapital per sysselsatt. Høy kapitalin-tensitet gir isolert sett et høyere produktivitets-nivå, men gjør det samtidig mer krevende å økeproduktiviteten ytterligere. Hvordan vi henter utgevinster fra ny teknologi og hvor mye vi får ut avarbeidskraften og realkapitalen, vil bli avgjørendefor økonomiens fremtidige vekstevne. Slike fakto-rer fanges opp i total faktorproduktivitet (TFP).Total faktorproduktivitet i privat sektor er anslått å

vokse med 1,0 pst. årlig, frem mot 2060, mensanslaget i perspektivmeldingen fra 2017 var 1,2 pst.

Arbeidsinnsatsen, målt ved antall timeverk perinnbygger, har avtatt noe over tid. En større del avbefolkningen er blitt sysselsatt, blant annet somfølge av økt yrkesdeltakelse blant kvinner, mendette er mer enn motvirket av lavere gjennomsnitt-lig arbeidstid per sysselsatt. På bakgrunn av demo-grafiske endringer og befolkningsfremskrivingeneer det i de langsiktige anslagene lagt til grunn et omlag uendret samlet arbeidstilbud i timer.

Samlet anslås en gjennomsnittlig årlig vekstpå 1,1 pst. i fastlands-BNP per innbygger fremmot 2060. Det er betydelig usikkerhet forbundetmed dette anslaget, og usikkerheten om produk-tivitetsutviklingen er særlig stor. Anslagene forvekstregnskapet frem mot 2030 gir sammehovedbilde som anslagene frem mot 2060.

1 Volumvekst.2 Perspektivmeldingen 2021 (PM21) refererer til basisforløpet.3 Timeverksproduktiviteten har her to komponenter: Kapitalintensitet og total faktorproduktivitet. Det er også mulig å skille

ut bidrag fra andre innsatsfaktorer per timeverk, som humankapital, men det er ikke gjort i disse beregningene. Her fanges bidragene fra andre faktorer opp i total faktorproduktivitet.

4 Beregnet som den delen av veksten i fastlands-BNP som ikke forklares med vekst i timeverk og realkapital, med faste vek-ter lik henholdsvis 0,7 og 0,3 for Fastlands-Norge samlet. Vektene tilsvarer arbeidskraftens og realkapitalens gjennomsnitt-lige andel av brutto faktorinntekt pluss kapitalslit i Fastlands-Norge i perioden 1970–2019. I privat sektor er vektene hen-holdsvis 0,66 og 0,34.

5 Sysselsetting fra nasjonalregnskapet i forhold til hele befolkningen som er bosatt. Sysselsettingen inkluderer arbeidsinn-vandrere på korttidsopphold i Norge.


Tabell 3.1 Vekstregnskap for Norge. Gjennomsnittlig årlig vekst (prosent) per innbygger og bidrag til vekst (prosentenheter)1

Anslag PM17 Anslag PM212

1971–2007 2008–2019 1971–2019 2016–2060 2020–2060

Disponibel realinntekt per innbygger 2,9 -0,5 2,0 0,9 1,0

BNP per innbygger 2,8 0,1 2,1 0,8 0,9

Bruttoprodukt i olje og utenriks sjøfart per innbygger 5,9 -2,5 3,8 -3,5 -2,4

Fastlands-BNP per innbygger 2,4 0,7 2,0 1,2 1,1

Bidrag til vekst i fastlands-BNP per innbygger:

Timeverksproduktivitet3 2,5 0,7 2,1 1,5 1,3

Total faktorproduktivitet (TFP)4 1,7 0,4 1,4 1,0 0,8

Kapitalintensitet 0,7 0,4 0,7 0,5 0,5

Arbeidsinnsats -0,1 -0,1 -0,1 -0,2 -0,2

Timeverk per sysselsatt -0,7 -0,1 -0,6 0,0 0,0

Sysselsettingsandel5 0,6 0,1 0,5 -0,2 -0,2

Sysselsettingsandel for personer 15–74 år 0,5 -0,1 0,4 -0,1 0,0

Personer 15–74 år som andel av befolkningen 0,1 0,2 0,1 -0,2 -0,2

Memo:

Vekst i TFP i privat sektor 1,9 0,5 1,6 1,2 1,0


3.3 Utsikter for økonomisk vekst og verdiskaping

3.3.1 Utsiktene for vekst i lys av pandemien

På lang sikt vil utviklingen i produktivitet, sysselset-ting og inntektsfordeling være avgjørende for vel-ferdsutviklingen. Å opprettholde høy sysselsettinger også viktig både for den enkelte og for utviklin-gen i offentlige finanser. Myndigheter og virksom-heter har i tillegg et ansvar for å legge til rette forog ta i bruk teknologi som fører til grønn vekst.

På kort sikt må vi håndtere utfordringenenorsk økonomi står overfor etter koronavirusut-bruddet. Pandemien har ført til en brå global lav-konjunktur. Da smitteverntiltakene gradvis blelempet på sommeren 2020, økte den økonomiskeaktiviteten raskere enn ventet her hjemme. Inter-nasjonalt så vi en oppgang i takt med at man harfått mer kontroll på viruset, men oppgangen utehar ikke fått like godt feste som i Norge. Flereland har opplevd nye bølger med smitte. Eksport-rettet næringsliv vil trolig møte en krevende mar-kedssituasjon en god stund fremover. På denannen side har en økning i oljeprisen etter det før-ste kraftige fallet og de midlertidige lettelsene ipetroleumsskatten dempet tilbakeslaget for dennorske oljeleverandørnæringen.

Norge er en liten åpen økonomi, og den øko-nomiske utviklingen innenlands, både konjunktur-svingninger og langsiktig trendvekst, påvirkes avsituasjonen ute. I tillegg knytter utenlandsfor-muen i Statens pensjonsfond utland (SPU) dennorske økonomien enda tettere til utviklingen iverdensøkonomien. Hvis aktiviteten hos våre han-delspartnere forblir lav i lang tid fremover, vil detbegrense utsiktene til vekst i Norge.

IMF og OECD har drøftet mulige forløp for kri-sen i sine fremskrivinger for verdensøkonomien.Tidligere virusutbrudd, som for eksempel SARS-epidemien i 2003, har gitt kraftige, men kortvarigefall i verdiskapingen – der veksten utviklet seg somen V-kurve. Dagens koronavirus har forårsaket englobal pandemi, hvor de fleste land i verden er ram-met, og smitteverntiltakene er strengere og merlangvarige. Forløpet for verdensøkonomien vil der-for være annerledes, og flere faktorer tyder på atforløpet snarere vil ta form som en U- eller en W-kurve: Lavkonjunkturen vil vare en stund, og det erusikkert hvor raskt vi kommer tilbake til nivåene frafør pandemien. Flere land har sett et nytt tilbakeslagunder den andre smittebølgen som blusset opp iEuropa og USA høsten 2020. Veksten i verdiskapin-gen kan bli liggende langvarig under det utviklings-forløpet man så for seg før pandemien, slik som

etter den internasjonale finanskrisen. Lengden pålavkonjunkturen, og formen på U- eller W-kurven,vil avhenge av eventuelle nye smitteutbrudd og nyeperioder med strenge smitteverntiltak.

Utfallet for norsk økonomi etter ett år medkoronapandemien er noe mer gunstig enn for vårehandelspartnere. I 2020 var Norge blant de lan-dene i verden som klarte seg best økonomisk imøte med pandemien. Fallet i verdiskapingenvåren 2020, da deler av den økonomiske aktivite-ten ble stengt ned, var dramatisk og uten side-stykke i nyere norsk historie. I ettertid ser det ut tilat det dype fallet ble kortvarig, og for 2020 samletanslås nedgangen i BNP for Fastlands-Norge tilrundt 3 pst. Det er et kraftig fall, men de fleste lan-dene rundt oss har opplevd større nedgang. Selvom vaksinering mot covid-19-sykdom startet oppjulen 2020, er usikkerheten om den videre smittenog den økonomiske utviklingen gjennom 2021 fort-satt stor. Boks 3.3 gir en gjennomgang av utsiktenefor norsk økonomi etter pandemien, blant annetbasert på innspill fra «Norge mot 2025»-utvalget.

I forbindelse med pandemien i 2020 ble det inn-ført en rekke økonomiske tiltak for å motvirke inn-tektsbortfallet i privat sektor. Uten disse tiltakenekunne konsekvensene av det økonomiske tilbake-slaget blitt mer langvarig og alvorlig for norsk øko-nomi. De særskilte økonomiske støtteordningeneer midlertidige og skal reverseres etter hvert somsmittesituasjonen tilsier det. Hvis veksten forblirlav i tiden etter pandemien, kan det være behov forøkonomiske tiltak for å understøtte omstillingen.Regjeringens strategi for veien videre, Norges veiut av krisen: Skape mer, inkludere flere, tar hensyntil dette. Statsbudsjettet for 2021 tok denne strate-gien videre. Som utvalget «Norge mot 2025» harpekt på, kan pandemien medføre varige struktu-relle endringer. Omstillingen må ikke hindres avøkonomiske tilskuddsordninger som hindrer atarbeidskraft og ressurser flytter til næringer ogvirksomheter med bedre fremtidsutsikter. Detunderstreker viktigheten av at de særskilte ordnin-gene som ble iverksatt under krisen, avvikles.Veien ut av krisen vil bli lettere og veksten ster-kere hvis vi også lykkes med å øke produktivitetenog gjennomføre nødvendige omstillinger.

Det er viktig for vekstutsiktene fremover atden økonomiske politikken legger til rette for atomstillingene mot en mindre oljeavhengig fast-landsøkonomi får spille seg ut.15 For å unngå

15 For å skille aktiviteten i petroleumssektoren fra den øvrigeøkonomien er det nyttig å se på utviklingen i fastlands-BNP.Fastlandsøkonomien er verdiskapingen i norsk økonomifratrukket verdiskapningen i petroleumsvirksomheten ogutenriks sjøfart.


Boks 3.3 Utsiktene for norsk økonomi etter pandemien

Pandemiens virkning på den økonomiske utvik-lingen fremover er usikker. I mai 2020 satte regje-ringen ned et offentlig utvalg ledet av partner JonGunnar Pedersen. Utvalget skal vurdere konse-kvenser av virusutbruddet for den økonomiskeutviklingen frem mot 2025. Utvalgets rapport,«Norge mot 2025», kommer i første kvartal av2021, men utvalget har etter oppdrag fra Finans-departementet gitt et innspill til arbeidet medPerspektivmeldingen.1 Utvalget fikk i oppgave åvurdere hvordan konsekvenser av virusutbrud-det, internasjonal utvikling, smitteverntiltakeneog de økonomiske mottiltakene vil påvirke utvik-lingen i norsk økonomi frem mot 2025.

Utvalget peker på at det er stor usikkerhetrundt det videre forløpet for norsk økonomi.Usikkerheten knytter seg i særlig grad til hvor

lang tid det vil ta før en tilstrekkelig andel avbefolkningen i Norge, og hos våre viktigste han-delspartnere, er vaksinert mot covid-19, og hvoromfattende smitteverntiltakene vil være inntilvaksineringen er gjennomført. Det er også usik-kerhet rundt hvor stor andel av næringslivetsom ikke vil klare seg gjennom pandemien, ogtil hvor krevende det blir å få arbeidsledige ogandre underutnyttede ressurser i full virksom-het igjen.

Utvalget viser til at usikkerheten kanillustreres med spennet i vekstanslag fra ulikeprognosegivere, se figur 3.4. I figuren anslår Sta-tistisk sentralbyrå en rask innhenting til referan-seforløpet allerede i 2023, mens Norges Bankslave alternativ ligger i 2023 om lag fem prosentunder.

Figur 3.4 Ulike anslag og hypotetiske forløp for BNP Fastlands-Norge etter 2018.1 Indekser 2018=1001 Banen «Uten pandemi» er basert på gjennomsnittet av SSBs og Norges Banks vekstanslag fra desember 2019, trendforlen-

get fra 2022 til 2030. «Norges Bank» og «Norges Bank (lav)» er hentet fra Pengepolitisk rapport 4/20. SSB er hentet fraKonjunkturtendensene 2020/4. Banen «Utvikling som etter 1986» stipulerer en lik vekst i BNP Fastlands-Norge som fra1986 til 1998. Banen «Utvikling som etter 2007» stipulerer en lik vekst i BNP for Fastlands-Norge som fra 2007 til 2019.

Kilde: Delrapport fra utvalget «Norge mot 2025» til Perspektivmeldingen 2021.

Figur 3.4 viser også hvordan utviklingen fra2018 ville sett ut dersom den hadde fulgt denfaktiske utviklingen for BNP Fastlands-Norgefra og med 2007 til 2019, dvs. etter den interna-sjonale finanskrisen. Denne banen illustrerer etkriseforløp som ikke faller like brått det førsteåret, og som ellers ligger ganske nær NorgesBanks hovedalternativ. Utfra banen «utvikling

som etter 2007» kan det se ut til at den økono-miske utviklingen fremover ikke vil avvike stortfra forløp norsk økonomi tidligere har værtigjennom, selv om nedgangen i aktiviteten i deførste månedene etter 12. mars 2020 var utensidestykke i norsk moderne historie.

1 www.norgemot2025.no

Ulike prognoser for utviklingen i verdiskapning etter virusutbruddet

95

100

105

110

115

120

125

130

135

95

100

105

110

115

120

125

130

135

2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030

Uten pandemi Norges Bank SSB

Utvikling som etter 1986 Utvikling som etter 2007 Norges Bank (lav)


Boks 3.3 forts.

Figur 3.4 viser også hvordan utviklingen i norskøkonomi fra 2018 ville ha sett ut dersom denhadde fulgt forløpet i årene etter 1986. Figurenillustrerer at nedturen i andre halvdel av 1980-tal-let var om lag like dyp, men mye mer langtruk-ken enn det som forventes etter pandemien. Detsamlede inntektstapet var langt større den gangenn det som forventes nå. En viktig forskjell er athusholdningenes sparing falt kraftig i den for-bruksledede oppgangen før tilbakeslaget i sistehalvdel av 1980-tallet, mens sparingen under pan-demien har økt til rekordnivåer. Den gang vardet behov for gjenoppretting i form av økt spa-ring i husholdningene, noe som ga en lang peri-ode med svak vekst i norsk økonomi. Dagenshøye nivå på sparingen peker snarere mot at deter en oppdemmet etterspørsel, men det er usik-kert hvor raskt og hvordan den høye sparingenvil bli realisert som økt konsum. Det vil avhengeav vaksineringstempoet og når husholdningeneoppfatter det som trygt å igjen konsumere tjenes-ter og reiser.

Det er også en annen viktig forskjell mellomutviklingen etter 1986 og de forløpene som teg-nes opp nå. Da norsk økonomi endelig gikk ut avkrisen på slutten av 1980-tallet, ble veksten etterhvert klart sterkere enn det vi har opplevd desiste tolv årene. Utvalget peker på at dette er enpåminnelse om at det ikke bare er viktig åkomme raskt ut av lavkonjunkturen, men også åarbeide for en høyere produktivitetsvekst.

I sine delrapporter til Nasjonalbudsjettet 2021og Perspektivmeldingen peker utvalget på at pan-demien på flere områder kan gi langvarige effek-ter på den økonomiske veksten, herunder:– Arbeidsledigheten kan festne seg på et høyt

nivå slik at mange faller ut av arbeidsmarke-det. Dette forsterkes dersom unge etter endtutdannelse ikke får innpass i arbeidsmarke-det, siden en langvarig periode som arbeidsle-dig i starten av yrkeskarrieren kan gi følgerfor resten av yrkeslivet.

– Krisen kan lede til at globale verdikjeder bliransett som mer risikofylt enn før, og at bedrif-ter derfor vil ønske å øke lagerhold og flyttemer av produksjonen hjem. Hvis bedrifteneøker lagerhold og flytter produksjon hjem,kan det lede til redusert produktivitetsvekst.

– Krisen har ledet til store fremskritt i brukenav digitale verktøy, særlig for fjernjobbing ognettmøter. I mange bransjer kan det gi pro-duktivitetsgevinster.

– Fjernjobbing og nettmøter kan lede til redu-sert reisevirksomhet, og slik sett bidra tilgrønn omstilling med reduserte klimautslipp.Men dette vil ikke i seg selv være tilstrekkelig

til å få en trendmessig nedgang til et lavut-slippssamfunn.

– Den meget ekspansive finanspolitikken underpandemien svekker grunnlaget for langsiktigbærekraft i statsfinansene hvis den ikke rasktreverseres etter krisen, og dette forsterkeshvis offentlige utgifter i lang tid blir liggendehøyere enn før. Dette vil ramme dagens ungeog fremtidige generasjoner.

– Flere av de økonomiske krisetiltakene har uhel-dige egenskaper hvis de opprettholdes over langtid, siden de hindrer omstillinger ved at de støtterinaktivitet i stedet for nyskaping og vekst.

Utvalget peker videre på at en rekke utvik-lingstrekk som gjorde seg gjeldende før virusut-bruddet, fortsatt vil kreve stor oppmerksomhet.Samlet sett kan de overskygge ettervirkningene avpandemien når det gjelder å forme den «nye nor-malen». Eksempler på slike underliggende utvik-lingstrekk er det negative skiftet i inntektsvekst ogproduktivitetsvekst etter den internasjonale finans-krisen, aldring og innvandring, utenforskap iarbeidsmarkedet, global oppvarming, oljevirksom-hetens avtagende betydning i norsk økonomi, tek-nologiske endringer (herunder digitalisering, auto-matisering og kunstig intelligens), endringer i detøkonomiske samarbeidet internasjonalt, tendensertil økende ulikhet, fallende avkastningsrater ifinansmarkedene, økende gjeld og økende statsfi-nansielle ubalanser.

På vei ut av koronapandemien vil det være vik-tig å verne om de grunnleggende betingelsene foren stabil økonomisk utvikling med bærekraftigvekst og jevn inntektsfordeling. Stabilitet, bære-kraft og en fordeling som oppleves rettferdig, styr-ker tilliten i det norske samfunnet. Over tid er utvik-lingen i produktivitet avgjørende for inntektsnivået,og dermed for størrelsen på det som samlet sett ertil fordeling. Effektiv bruk av ressurser betyr bådeat de brukes fullt ut, og at avlønningen av dem blirhøyest mulig. Konkurransebaserte markeder, del-takelse i internasjonal handel, god makroøkono-misk styring og stabile rammevilkår for næringslivog enkeltpersoner legger til rette for nyskaping,teknologiutvikling og kompetansebygging. Klima-og miljøpolitikken må innrettes slik at miljømåleneoppnås med lavest mulig omstillingskostnader forsamfunnet, det betyr tiltak som oppnår størst muligmiljøeffekt av de bevilgede midlene. Overføringenefra Statens pensjonsfond til statsbudsjettet må nor-maliseres. En forutsetning for å kunne bruke mid-ler fra fondet til å stimulere etterspørsel i en lavkon-junktur er at en holder tilsvarende igjen i en høy-konjunktur. Uten slik symmetri vil fondet tappesover tid.


store omstillingskostnader lenger frem, måarbeidskraft og kapital finne nye anvendelser nårbetydningen av petroleumssektoren reduseres.

Hvorvidt produktiviteten vil vokse raskere ennde siste årene, vil være avgjørende for velferdsut-viklingen i årene som kommer. Samtidig er detviktig at vi klarer å løfte den samlede arbeidsinn-satsen. Flere langsiktige utviklingstrekk påvirkermulighetene for videre vekst i produktivitet ogarbeidsinnsats fremover.

3.3.2 Digitalisering

Forbedringen i produktiviteten har historisk gåttsprangvis. Digitalisering, robotisering, kunstigintelligens og maskinlæring kan gi oss nye mulig-heter og rom for produktivitetsgevinster. Dennetypen teknologi kan ha potensial til å endre pro-duksjonsprosesser og introdusere nye forret-ningsmodeller. Det gir for eksempel muligheterfor økt personalisering, mer presise behovsanaly-ser og reduksjon av svinn og overkapasitet. Tradi-sjonelle arbeidsintensive produksjonsmetoder vil istørre grad kunne bli automatisert.16 Denneutviklingen vil skje i mange ulike yrker med vari-erende kompetansekrav. Nye yrker og arbeids-oppgaver vil sannsynligvis også komme til, seomtale i kapittel 4. Automatiseringsprosesser kangi omstillingskostnader i arbeidsstyrken på kortsikt, men løfte verdiskapingen og produktivitetenpå lang sikt.

Det kan ta lang tid før ny teknologi gir utslag iveksten. Det er usikkert i hvilken grad og hvor-dan den teknologiutviklingen som skjer i dag, vilbidra til økt produktivitet og økonomisk vekst iårene fremover. Ny teknologi kan også bidra tiløkt velferd som ikke omfattes av produksjons- ogproduktivitetsmålene. Smarttelefoner gir tilgangtil en lang rekke gratisprodukter og -tjenester somvi før måtte betale for, som for eksempel karttje-nester. Nytteverdien av disse tjenestene kan værestørre enn prisen vi betaler for bruken av smartte-lefonene. Den digitale økonomien kan også bidratil å løfte forbrukerens nytte som følge av enkleretilgang til sammenliknbare priser og at mangedigitale tjenester er kostnadsfrie.17 På den annenside gir forbrukere fra seg personopplysninger i

transaksjonene, og verdien av disse dataene ervanskelig å tallfeste. Slik tilgang på personopplys-ninger kan gjøre det enklere for bedrifter åerverve større del av nytteoverskuddet gjennomskreddersydd markedsføring og personlig pri-sing. Samtidig gir dette nye utfordringer innenblant annet personvern, datasikkerhetsangrep ogregulering av digitale plattformer. Det finnes ogsånegative velferdseffekter av teknologiutviklingen,som for eksempel skjermavhengighet. Omfangetav slike effekter vet vi foreløpig ikke nok om. Digi-taliseringen gir også utfordringer med beskat-ning, se nærmere omtale i kapittel 2 og 8.18

Vår sammenpressede lønnsstruktur har troligbidratt til at vi har kommet langt i digitaliseringen.Norske bedrifter får tilgang på høyt utdannetarbeidskraft som er relativt billig sammenlignetmed andre land. Høye lønninger nederst i lønnsfor-delingen gir sterke insentiver til å gjøre arbeids-kraften mer produktiv, noe som stimulerer til inno-vasjon. På den annen side kan høyt lønnsnivå gjøreterskelen inn i arbeidslivet relativt høy. Den norskemodellen på bedriftsnivå, med flate strukturer ogkorte veier mellom ansatte og ledelse, gir et godtutgangspunkt for å drive frem forbedringer.

For utviklede økonomier trekker NHO fremdatadrevet innovasjon som en av de viktigste dri-verne for fremtidig økonomisk vekst.19 For å lyk-kes med datadrevet innovasjon er tilgang påoffentlige data til forskning og deling av data mel-lom virksomheter sentralt. I Norge har vi godeoffentlige databaser, høy grad av tillit og endelingskultur som gir oss gode forutsetninger til årealisere slike gevinster.20 Ved å videreutvikleoffentlige tjenester med gode digitale plattformermot næringslivet vil effektiviteten og dataflytenkunne bedres ytterligere. Det kan gi oss et kon-kurransefortrinn.

16 Varehandelen er et eksempel på en næring hvor ny bruk avteknologi kan øke produktiviteten gjennom direkte interak-sjon med kundene på digitale plattformer. Store internasjo-nale aktører som Amazon og Alibaba leder an i digitalise-ringen og utfordrer den etablerte næringsstrukturen, seMeld. St. (2018−2019) Handelsnæringen – når kunden all-tid har nett. På den annen side er netthandel allerede godtetablert i Norge innenfor de fleste næringer.

17 Forbrukerens nytteoverskudd omtales også som konsu-mentoverskudd. Nytteoverskuddet oppstår når forbruke-ren er villig til å betale mer enn det varen faktisk koster.

18 Norge støtter aktivt opp om det internasjonale skattesamar-beidet i G20 og OECDs Inclusive Framework. Vi har alle-rede iverksatt flere tiltak mot internasjonal skattetilpas-ning.

19 NHO (2018). Digitalisering. Verden og Oss: Næringslivetsperspektivmelding 2018. Kap. 5.

20 For eksempel er etableringen av Helseanalyseplattformen,en dataplattform bygget på landets helseregistre, helseun-dersøkelser og biobanker, et verktøy for å forbedre brukenav helsedata. Et annet eksempel er programmet Digitaltsamarbeid offentlig privat (DSOP), et samarbeid mellomSkatteetaten, Brønnøysundregistrene, Digitaliseringsdirek-toratet, NAV, Politiet og Kartverket sammen med finans-næringen for å effektivisere dataflyt mellom myndigheterog næringsliv.


Norge har en godt utbygget digital infrastruk-tur og er langt fremme i bruk av digitale verktøy.Mobil- og bredbåndsnettene utgjør grunnmuren idigitaliseringen av samfunnet og bærer de digitaletjenestene. Den digitale grunnmuren er en forut-setning for datafangst, generering av stordata ogmye av grunnlaget for å kunne utnytte kunstigintelligens. Mange av digitaliserings- og automati-seringsprosessene andre land står overfor, harNorge allerede gjennomført mye av. Periodenmed strenge smitteverntiltak under pandemien imars og april 2020 viste fordelene ved at befolk-ningen er digitalt modne og har god tilgang påteknologi. På kort tid kunne vi omstille oss til ågjennomføre både undervisning og kontorarbeidhjemmefra.

Smitteverntiltakene tvang frem nye arbeids-metoder på tvers av sektorer, samt digital under-visning på universiteter og skoler. En uventet til-leggseffekt av smitteverntiltakene har vært øktdigital kompetanse og endring i arbeids- og sam-arbeidsformer hos befolkningen og næringslivet.Det ble nødvendig med rask IKT-opplæring vedoppsett av hjemmekontor, hjemmeskole og digi-tale møter med kollegaer, familie og venner. Denlangsiktige virkningen av dette på produktivitetenkan trekke i ulike retninger. Noen arbeidsforholder bedre egnet til hjemmekontor, hvor noen job-ber mer effektivt og uforstyrret. Andre har ikke ethjem eller et yrke som egner seg for hjemmekon-tor, og uten tilstedeværelse mister mange ogsådet uformelle samarbeidet med kollegaer. Gene-relt vil mer bruk av hjemmekontor reduserebehov for pendling og frigjøre tid og kapasitet itransportsystemene. Det kan også reduserebetydningen av geografiske avstander som hinderfor deltakelse i arbeidslivet og gi større jobbmulig-heter for personer bosatt i distriktene. Den digi-tale kompetansehevingen tok utgangspunkt i tek-nologi som allerede var tilgjengelig og viser at detfinnes uutnyttede muligheter for å fremme pro-duktiviteten.

3.3.3 Fremtidens arbeidsmarked

Arbeidsstyrken er den viktigste ressursen i sam-funnet. Høy arbeidsdeltakelse fremmer vekst.Arbeidskraften utgjør den største delen av nasjo-nalformuen, tre ganger mer enn summen av frem-tidige oljeinntekter, finanskapitalen i Statens pen-sjonsfond og realkapitalen, se boks 3.5 om dennorske nasjonalformuen. Ved å inkludere flestmulig i arbeidsmarkedet vil produksjonen per inn-bygger øke, selv om det er variasjon i produktivi-tetsnivået mellom personer og næringer. Tilgan-

gen på arbeidskraft vil falle fremover om vi ikkelykkes med å inkludere personer utenfor arbeids-styrken, samt å få flere til å jobbe heltid og få eldretil å stå lenger i jobb.

Historisk har Norge hatt et høyt sysselset-tingsnivå i internasjonal sammenheng. Det er nådelvis endret, og andelen sysselsatte i Norge erlavere enn i for eksempel Sverige. Sysselsettings-utvalgets ekspertgruppe peker på at den historiskgode sysselsettingsutviklingen i land som Sverige,Tyskland og Nederland viser at det bør væremulig å oppnå betydelig høyere sysselsetting ogsåi Norge.21

I tiden som kommer, vil befolkningen bli eldre,og andelen av befolkningen i yrkesaktiv alder vilavta. Tilgangen på arbeidskraft dempes også av atmange i yrkesaktiv alder står utenfor arbeidsmar-kedet og mottar en helserelatert ytelse. Norgetopper OECDs statistikk over andelen av befolk-ningen som mottar uføretrygd og sykepenger.Yrkesaktiviteten blant innvandrere fra ikke-vest-lige land er også lavere enn for gjennomsnittet ibefolkningen. Regjeringen jobber derfor med åinkludere flere i arbeidsmarkedet gjennom inklu-deringsdugnaden og integreringspolitikken. Etgodt samarbeid med partene i arbeidslivet eravgjørende for å lykkes, herunder innsatsen for åforebygge arbeidslivskriminalitet og useriøsearbeidsforhold.

Koronapandemien og den nåværende lavkon-junkturen i verdensøkonomien har forsterketutfordringene med å opprettholde sysselsettin-gen. Da Norge stengte ned 12. mars 2020 fikk vipå kort tid en stor økning i antall arbeidssøkere, ihovedsak som følge av at mange ble permittert.Den registrerte arbeidsledigheten avtok markert imånedene etter toppen i april 2020. Ved utgangenav 2020 var antallet helt eller delvis registrertearbeidssøkere mer enn halvert, men det er storusikkerhet om utviklingen fremover. Det er enrisiko for at pandemien vil ha negative konsekven-ser for arbeidsmarkedet også på lang sikt, særligdersom næringssammensetningen og etterspør-selen blir varig endret. Det vil kunne øke utfor-dringene med å få de gjenværende permitterte ogarbeidsledige, og særlig de helt ledige, tilbake iarbeid. Dersom ikke sysselsettingen tar seg for-holdsvis raskt opp igjen, kan det i verste fall føretil økt overgang til trygd og langvarig nedskale-ring av arbeidsstyrken. Verdensbanken fremheverat arbeidsledighet under og etter krisen kansvekke arbeidskraftens produktivitet gjennom

21 NOU 2019: 7 Arbeid og inntektssikring – Tiltak for økt syssel-setting.


svekkelse av ferdigheter, økende mistilpasninger iarbeidslivet og fare for feilinvesteringer i arbeids-kraftens kompetanse.22

Det er ubetinget positivt at vi stadig lever len-gre. Befolkningens sammensetning innebærer atandelen eldre nå for alvor er i ferd med å øke, ogdette er en varig endring så lenge levealderenfortsetter å øke.23 Det fører samtidig til at utgiftertil pensjoner og helse-, pleieog omsorgstjenestervil legge beslag på en økende andel av verdiska-pingen. Pleie- og omsorgstjenester er arbeidsin-tensive. Potensialet for produktivitetsvekst har tra-disjonelt vært antatt å være lavere i omsorgssekto-ren enn i de fleste andre sektorer, slik at en omstil-ling der stadig flere jobber innenfor pleie ogomsorg kan redusere det samlede potensialet forproduktivitetsvekst i økonomien. Dette bildet kanendres noe med ny teknologi, som kan redusereressursbruken og øke kvaliteten på omsorgen.Sammenlignet med tiårene vi har bak oss, da res-surser ble flyttet til særlig produktive næringerrettet mot norsk sokkel, vil en motsatt forflytningslå ut i lavere produktivitetsvekst i økonomien.

I faglitteraturen har det vært diskutert om denglobale demografiske trenden med en økendeandel eldre i arbeidsstyrken kan påvirke produkti-vitetsnivået, og studiene gir ulike svar.24,25 I noentyper arbeid kan lang arbeidserfaring og opparbei-det spesialkunnskap virke positivt på produktivite-ten, mens i andre typer arbeid kan seniorer man-gle nødvendige ferdigheter, for eksempel innennyere digital kompetanse. Selv om det skulle med-føre et produktivitetstap at arbeidsstyrken eldes,er det likevel nyttig for samfunnet at flest muligeldre står lenge i jobb. I den grad aldringen av denyrkesaktive befolkningen svekker produktivite-ten, vil det kunne motvirkes ved målrettede tiltakfor å bygge og oppdatere kompetanse.

3.3.4 Kunnskap og åpenhet

Produktivitetsvekst handler om å gjøre ting bedreog at arbeidskraften utnytter teknologi og kapital-utstyr på en mer effektiv måte. Da er kunnskap,kompetanseheving og muligheten til å lære helelivet viktig. Et høyt kunnskapsnivå styrker evnentil å bruke ny teknologi og bidrar til økt innova-sjon.

Det aller meste av forskning og utvikling fin-ner sted i andre land enn Norge. Som en liten øko-nomi må vi derfor ha kompetansen til raskt å ta ibruk teknologiske nyvinninger som utvikles glo-balt. Teknologisk utvikling kan også skje gjennomegen innovasjon, og en rekke norske bedrifter harutviklet teknologi som er verdensledende på sineområder.26 En god kunnskapsbase og internasjo-nal interaksjon legger til rette for at nye ideer ogteknologier kan flyte over landegrenser.

Åpne markeder og deltakelse i EØS siden 1994har vært sentrale faktorer for veksten i norsk øko-nomi.27 Internasjonal handel har gitt oss tilgang tilstørre markeder og gjort det mulig å utnytte stor-driftsfordeler. Åpenhet mot verden og vekstevnehenger sammen, men i det siste har utviklingengått i revers. De siste tre-fire årene har det blittiverksatt en rekke proteksjonistiske tiltak globalt.Koronapandemien kan ha forsterket tendensenetil avglobalisering og nasjonalisering. Stengtegrenser som smitteverntiltak økte frykten for atflyten av varer mellom land skulle bryte sammenog førte til større bevissthet om at globale verdi-kjeder også er forbundet med sårbarhet. Handels-konflikter kan påvirke den økonomiske vekstengjennom ulike kanaler. Usikkerhet rundt muligefremtidige proteksjonistiske tiltak kan i seg selvføre til lavere investeringer og negative utslag ifinans- og råvaremarkedene. På lengre sikt kanmindre handel mellom land trekke ned den øko-nomiske veksten som følge av svakere konkur-ranse og mindre teknologiog kunnskapsoverfø-ring på tvers av land.

Utdanning øker kunnskapsnivået i befolknin-gen. Andelen med høyere utdanning i Norge lig-ger over gjennomsnittet i OECD. Flere enn noengang tar doktorgrad, og nivået på patentsøknader

22 Dieppe, A. (Red.) (2020). What happens to productivityduring major adverse events? Global Productivity: Trends,Drivers and Policies. Kap. 3. Washington, DC: World BankGroup.

23 Aldring av befolkningen er en statistisk størrelse sombestemmes av antall fødsler, innog utvandring, levealdersamt aldersstrukturen i befolkningen. Dersom det er færrenyfødte, færre unge innvandrere og høyere levealder ibefolkningen, har man statistisk en «aldrende befolk-ning».

24 Bloom D.E. & A. Sousa-Poza (Red.) (2013). Ageing andproductivity. Labour Economics. Special issue, Vol. 22.

25 Kim J. & S. Dougherty (Red.) (2020). Ageing and fiscalchallenges across levels of government. OECD Fiscal Fede-ralism Studies. Paris: OECD Publishing.

26 Norge er blant annet langt fremme innenfor offshore oljeut-vinning. Kompetansen i norske petroleumstilknyttede virk-somheter har vært brukt i teknologiutvikling innen medi-sin, romfart, informasjonsteknologi, miljøovervåking ogindustriutstyr innen fiskeoppdrett. Videre bygger mye avteknologien for havvindmøller på godt utprøvde løsningerfra petroleumsnæringen.

27 En nærmere omtale av internasjonale utviklingstrekk fin-nes i kapittel 2.


fortsetter å stige. Likevel har det blitt trukketfrem, blant annet av Produktivitetskommisjonen,at utdanningssystemet i for liten grad legger opptil å frembringe riktig kompetanse.28 Kompetan-sebehovsutvalget29 pekte på at virksomhetene harbehov for kompetent arbeidskraft for å utføreulike typer arbeidsoppgaver, og at for virksomhe-ter som rekrutterer nyutdannet arbeidskraft, stårutdanningens kvalitet og relevans sentralt. Utdan-ningen må utformes slik at kandidatenes kompe-tanse blir egnet for nåværende og fremtidige kom-petansebehov i arbeidsmarkedet. Samtidig måvirksomhetene også sikre utvikling og fornying avkompetansen til sine ansatte i takt med teknologi-utvikling, innovasjon og nye arbeidsmåter. Høyøkonomisk usikkerhet i forbindelse med pande-mien våren 2020 var trolig medvirkende til at flereunge søkte seg til utdanninger rettet mot tryggejobber, spesielt i helse- og omsorgssektoren.

Kompetansebehovene fremover vil påvirkes avdemografiske endringer, digitalisering og ny tek-nologi. Et høyt tempo i digitaliseringen og auto-matiseringen vil kunne stille andre og høyere kravtil kompetanse. Utdanningssystemet må gjøreelever og studenter rustet for fremtidens arbeids-marked. For skoleåret 2020/2021 tas det i bruknye læreplaner for grunnskolen og videregåendeopplæring hvor elevene skal forberedes på fremti-dens arbeidsliv, økt vekt på digital dømmekraft ogdigitale ferdigheter. Ifølge NHOs kompetanseba-rometer for 2019 har andelen bedrifter som mel-der om et udekket kompetansebehov, holdt segstabilt på rundt seks av ti bedrifter. Kompetanse-behovsutvalget peker på at det er mangel på fleretyper fagarbeidere, herunder helsefagarbeidereog tømrere og snekkere. Regjeringen har overflere år prioritert yrkesfagene, lagt til rette forflere lærlingeplasser og bidratt til å gjøre det merattraktivt for unge å bli fagarbeider. Lærlingtil-skuddet og utstyrsstipendet for elever i videregå-ende opplæring er økt, det er opprettet flere studi-eplasser i høyere yrkesfaglig utdanning og bevilg-ningene til kompetanseheving for yrkesfaglærereer økt. Samtidig har søkertallene til yrkesfageneøkt. For å håndtere et arbeidsliv i stadig endringog utvikling er regjeringen også i ferd med å gjen-nomføre kompetansereformen «Lære hele livet»for at flere skal kunne stå i jobb lenger.30

3.3.5 Bærekraftig vekst

Historisk har utslippene av klimagasser økt i taktmed den globale velferdsutviklingen og verdiska-pingen. Forbrenning av fossilt brennstoff skaperlokale forurensingsproblemer og øker konsentra-sjonen av klimagasser i atmosfæren. Økonomiskvekst som skader naturgrunnlaget, forringer detbiologiske mangfoldet og gir klimaendringer, erikke bærekraftig på lang sikt og vil over tid rammevekstmulighetene i økonomien. Fremover må ver-den i større grad forholde seg til at aktiviteter somskader miljøet og bidrar til global oppvarming, måomstilles i bærekraftig retning.

Landegrenser er ingen stengsel for verkenkoronaviruset eller for drivhusgasser. I tidenfremover kan erfaringene fra den globale virus-pandemien gi nyttig lærdom for håndteringen avandre globale problemer.31 Å håndtere globaleutfordringer krever global koordinering av nasjo-nal politikk. Norge er spesielt avhengig av utvik-lingen internasjonalt, både når det gjelder klimatil-tak og prising av klimagassutslipp i andre land,men også kunnskapsutveksling og teknologiutvik-ling. Klimaproblemet er globalt og må løses mednasjonale og internasjonale tiltak som redusererglobale utslipp ned mot null.

Økonomiens langsiktige vekstevne avhengerav om vi lykkes med å dreie den økonomiskeutviklingen i bærekraftig retning både globalt og iNorge. På lang sikt kan veksten bli lavere dersomvi ikke gjennomfører vellykket klimapolitikk. Detforutsetter blant annet at økonomiske beslutnin-ger må ivareta miljøhensyn. Globale utslipp og for-ringelse av naturmangfoldet må reduseres for åbegrense klimaendringene og unngå store fremti-dige kostnader for samfunnet. Klimatiltak somgjør det dyrere å forbruke fossil energi, skaperinsentiv til å legge om produksjon og forbruk i enmer klimavennlig retning. Som et resultat avklimapolitikken vil etterspørselen vris motutslippsreduserende teknologi, det vil skapeinsentiver til innovasjon og utvikling av nye mar-keder.32 Overgangskostnaden, det vil si den iso-lerte kostnaden ved omstilling til et lavutslipps-samfunn, vil være lavere om klimapolitikken gjen-nomføres effektivt. Hvis politikken utformes slikat man får til utslippsreduksjonene til lavest muligkostnad, vil ikke klimatiltak dempe veksten pålang sikt.

28 Produktivitetskommisjonens første rapport og andre rap-port, henholdsvis NOU 2015: 1 og NOU 2016: 3.

29 NOU 2018: 2 Fremtidige kompetansebehov I – Kunnskaps-grunnlaget, Kompetansebehovsutvalgets rapport nr.1.

30 En nærmere omtale av strategier for økt kompetanse ogomstillingsevne finnes i kapittel 9.

31 En videre diskusjon av erfaringene fra virusutbruddet oginternasjonalt samarbeid finnes i kapittel 2.

32 Kapittel 6 drøfter hvordan miljøhensyn integreres i poli-tikkutformingen


For å opprettholde veksten fremover og samti-dig redusere utslipp av klimagasser og bevarenaturmangfoldet, blir innovasjon og effektiv brukav ressursene avgjørende.33 Det vil være lettere ålykkes med en overgang til et bærekraftig samfunnom det skjer i en situasjon der velferden og denøkonomiske veksten holder seg oppe. Høyere inn-tektsnivå vil gjøre oss bedre rustet til å bære omstil-lingskostnadene på veien til et lavutslippssamfunn.Med kostnadseffektive utslippsreduksjoner vilgevinstene av å redusere globale utslipp i tråd medParisavtalen langt overstige de globale kostnadene.

Verden er avhengig av å lykkes med å gjen-nomføre omstillingen i rett tid. Gevinsten av ågjennomføre klimatiltak kommer først frem i tid,mens omstillingskostnadene må bæres på kortsikt. Gevinsten er at vi unngår å komme i en situa-sjon der den globale oppvarmingen blir betydelighøyere enn i dag, og hvor kostnadene av å gjøreuunngåelig tilpasning og brå omstilling også blirbetydelig høyere. Å lykkes med omstillingen vilogså fremme den reelle verdiskapingen og overtid øke velferden i verden.

3.3.6 Langsiktige fremskrivinger for norsk økonomi

Langsiktige prognoser for den økonomiske utvik-lingen baseres på svært usikre antagelser om

fremtiden. Økonomiens rammebetingelser kanpåvirkes av uforutsette sjokk, som utbruddet avkoronaviruset har vist oss. Virusutbruddet vilkunne prege den økonomiske utviklingen i flereår fremover, men på lang sikt antar vi at økono-mien vil hente seg inn igjen. Det er stor usikker-het om hvor lang tid det vil ta.

De langsiktige fremskrivingene for norsk øko-nomi i basisforløpet i denne meldingen er basertpå en gjennomsnittlig årlig vekst i timeverkspro-duktivitet for fastlandsøkonomien på 1,3 pst., setabell 3.1 i boks 3.2 om vekstregnskapet. Det inne-bærer en nedjustering fra forrige perspektivmel-ding, men likevel en økning fra dagens nivå.

Figur 3.5 illustrerer velstandsutviklingen frem-over gitt ulike antakelser om produktiviteten. Denøverste kurven viser utviklingen i BNP for Fast-lands-Norge per innbygger dersom den gjennom-snittlige produktivitetsveksten i perioden 2019–2060 kommer opp igjen på nivået fra perioden1970–2007. Da vil inntektene per innbygger økemed 177 pst. sammenlignet med basisåret 2018.Den nest nederste kurven viser inntektsutviklin-gen basert på forutsetningen i denne meldingen(PM21) om 1,3 pst. produktivitetsvekst. Da økerinntektene per innbygger med 69 pst. frem til2060. Det er noe lavere enn i forrige perspektiv-melding (PM17), som ville gitt en økning på86 pst. Den nederste kurven viser inntektsutvik-lingen dersom den svake produktivitetsvekstenetter finanskrisen videreføres. Da øker inntektenper innbygger med bare 32 pst. frem mot 2060.

33 Dette tilsvarer en sirkulær økonomi hvor vi utnytternaturressurser og produkter mer effektivt ved å forlengevarigheten i et kretsløp der minst mulig ressurser går tapt.

Figur 3.5 Utvikling i fastlands-BNP per innbygger ved ulik produktivitetsvekst i årene fremover. Indeks, 1970=100


Fastlands-BNP per innbygger

100

200

300

400

500

600

700

800

100

200

300

400

500

600

700

800

1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060

Historisk fastlands-BNP



PM17

PM21


3.4 Rammebetingelser for et produktivt næringsliv

Produktiviteten og verdiskapingen i næringslivetbestemmes både av bedriftsinterne forhold ogutviklingen i nasjonale og internasjonale marke-der. Store deler av det norske næringslivet inngåri internasjonale verdikjeder, og mange bedrifterhar en lang rekke markeder å forholde seg til.Samtidig påvirkes næringslivets vilkår av myndig-hetenes politikk på et bredt spekter av områder.

Velfungerende konkurranse, effektiv regule-ring og målrettet bruk av andre offentlige virke-midler bidrar til et produktivt og lønnsomtnæringsliv. Gode generelle rammebetingelser,herunder et godt utformet skattesystem tilpassetinternasjonale forhold, legger til rette for verdi-skaping i privat sektor. En godt utbygget infra-struktur og høy kompetanse i arbeidsstyrken erogså viktig for verdiskapingen. Samlet påvirkerdette hvor attraktivt det er å drive næringsvirk-somhet i Norge. Over tid vil gode rammebe-tingelser for verdiskaping bidra til at skattegrunn-lagene og dermed skatteinntektene økes.

Verdiskapingen i Norge skjer i både privat ogoffentlig sektor, og det er en gjensidig avhengig-het mellom de to. Et innovativt og produktivtnæringsliv vil blant annet kunne påvirke produkti-viteten i offentlig sektor ved at nye løsninger ogteknologier tas i bruk, slik at veksten i utgifteneover statsbudsjettet begrenses. Samlet fører dettetil at Norge kan få mer bærekraftige offentligefinanser.

Sammenlignet med andre OECD-land eroffentlig forvaltning relativt stor i Norge. Hvertredje sysselsatt jobber i offentlig sektor. Mangeav de offentlige tjenestene er arbeidsintensive,slik som utdanning, helse og omsorg. En effektivoffentlig sektor er nødvendig for å møte behovetfor gode offentlige tjenester uten at tilgangen påarbeidskraft i privat sektor svekkes.

Også i offentlig sektor gjør digitalisering og nyteknologi det mulig å effektivisere arbeidsproses-ser. Gjennom innovasjon i offentlig sektor kan tje-nestetilbudet bedres, og ressurser frigjøres tilannen verdiskaping. Løsninger som Altinn hareffektivisert næringslivets digitale kommunika-sjon med forvaltningen. I kjølvannet av korona-pandemien kan det være grunn til å tro at fremti-dens arbeidsvaner vil endres, og at digital sam-handling i arbeidsdagen vil bli enda mer vanlig.Etter hvert som vi lærer oss å utnytte denne tek-nologien enda bedre, kan det gi et løft i produktivi-teten, blant annet i form av spart reisetid.

3.4.1 Reguleringer

Offentlige reguleringer kan begrunnes med ulikeformer for markedssvikt. Regulering kan da gimer velfungerende markeder og bedre utnyttelseav ressursene. Offentlige reguleringer kan ogsåha som formål å ivareta andre hensyn innenforområder som fordeling, helse-, miljø-, sikkerhets-og distriktspolitikk.

Mange reguleringer kan ha utilsiktede konkur-ransebegrensende virkninger. Kostnadene ved mål-oppnåelse øker når to eller flere politiske mål står imotstrid til hverandre eller tilsier motstridende vir-kemiddelbruk, eller om det benyttes flere virkemid-ler for å nå de samme målene. I slike tilfeller måulike hensyn balanseres.

I arbeidet med å øke produktivitetsveksten ogbedre bruken av samfunnets ressurser bør offent-lig virkemiddelbruk regelmessig gjennomgåsmed tanke på mulige forenklinger og forbedrin-ger. Det krever godt gjennomtenkte prinsipper ogretningslinjer for offentlige virkemidler rettet motnæringslivet. Utredningsinstruksen legger tilrette for godt funderte beslutninger om lov- ogregelendringer, statlige reformer og investerin-ger. For å bidra til at næringslivet ikke påføresnye, unødvendige byrder, ble det i 2015 opprettetet regelråd som skal vurdere utformingen av for-slag til nytt eller endret regelverk. Regelrådet skalta stilling til om det er gjennomført konsekvens-utredninger etter kravene i utredningsinstruksenog om virkningene for næringslivet er tilstrekke-lig klarlagt.

OECD evaluerer regelmessig produktmar-kedsreguleringer i medlemslandene og utarbei-der indikatorer for å kunne sammenligne land påområder som er viktig for konkurranse og vekst.OECDs indikatorer viser at de regulatoriske hin-drene for konkurranse i Norge er blant de lavestei OECD, se figur 3.6. De regulatoriske rammenefor tjenestenæringene betegnes som konkurranse-vennlige, og de administrative byrdene for opp-startsvirksomheter er små. Enkle regulatoriskeprosedyrer og åpenhet i samspillet mellominteressegrupper og beslutningstakere omtalesogså som positivt. Dessuten betegnes hindrenefor utenlandske direkteinvesteringer som små.

Statlig eierskap i Norge er høyere enn i defleste andre OECD-land. Det gjør at vi ligger nærtde minst konkurransevennlige OECD-landene pådette området, målt ved OECDs indikator. Detpåvirker også de sektorvise indikatorene for nett-verksnæringer. Norge ligger nær OECD-gjennom-snittet for elektrisitet og transport, unntatt jern-bane. I de senere årene er det iverksatt en jernba-


nereform som legger til rette for en mer effektivjernbanesektor. OECDs vurderinger gir en peke-pinn på hvordan vekstevnen i norsk økonomi kanstyrkes ved å lære fra andre land. Likevel må mangå dypere inn i hva avvik fra beste praksis skyldesfor å kunne bruke resultatene i politikkutformin-gen.

OECDs produktmarkedsindikatorer viser atdet i hovedsak er gode forhold for å etablere ogdrive næringsvirksomhet i Norge. Det underbyg-ges av Verdensbankens rapport Doing Business2020 hvor Norge er rangert som nummer ni avverdens økonomier, med en samlet skår på over90 pst. på både indikatoren for hvor enkelt det er åstarte og drive virksomhet, og indikatoren forhandel over landegrensene. Norge skårer ogsåhøyt på effektiv håndhevelse av kontrakter oginsolvensbehandling, henholdsvis som nummertre og nummer fem i verden.

3.4.2 Konkurransepolitikk

Konkurranse i markedene bidrar til et bedre til-bud av varer og tjenester med høyere kvalitet oglavere priser. Konkurranse stimulerer norskebedrifter til å bli mer produktive og innovative.Konkurransepolitikken er derfor et sentralt virke-middel for å fremme effektiv ressursbruk og øktverdiskaping. Velfungerende markeder medeffektiv konkurranse bidrar til at noen bedrifterblir mer produktive og tilbyr bedre produkter ogtjenester enn andre. Mindre effektive bedrifterblir utkonkurrert. Trusselen om konkurranse ognyetablering kan i noen tilfeller være tilstrekkeligtil å frembringe de gode virkningene av konkur-ranse, selv om én eller noen få bedrifter er alene iet marked. Myndighetenes rolle må derfor være åsørge for strukturer og lovverk som gjør detenkelt å starte, drive, utvikle og legge ned virk-somheter.

Økt globalisering og digitalisering har bidratttil at norske bedrifter opplever mer konkurranse

Figur 3.6 Norske resultater i OECDs indikatorer for produktmarkedsreguleringer. 20182

1 Jo lavere verdi indikatorene har, jo mer konkurransevennlig anses de nasjonale reguleringene å være. Indikatorverdiene kanikke sammenlignes med indikatorverdier fra tidligere årganger. USA inngår ikke i PMR-databasen for 2018.

2 PMR-databasen oppdateres hvert femte år.Kilde: OECDs PMR-database for 2018.

OECDs indikatorer for produktmarkedsregulering 20181

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

Hoved-indikator

Offentlig eierskap

Involvering i forretnings-

drift

Forenkling og evalue-

ring av reguleringer

Administ-rative

byrder for oppstarts-selskaper

Hindre i tjeneste-

og nettverks-sektorene

Hindre for handel og investering

Norge

OECD gjennomsnitt

De fem mest konkurransevennlige landene (gjennomsnitt)

De fem minst konkurransevennlige landene (gjennomsnitt)


fra internasjonale aktører. Å være i internasjonalkonkurranse er vekstfremmende. Effektiv kon-kurranse kan dermed bidra til omstilling og vekst,og at bedrifter blir mer konkurransedyktige i detinternasjonale markedet.34 I Norge er enkelte pro-dukter og næringer helt eller delvis skjermet motutenlandsk konkurranse gjennom offentlig regu-lering eller næringsstøtte. Det gjelder særlig land-bruket, men også næringer som fiske, innenrikssjøfart og deler av næringsmiddelindustrien. Detkan være ulike årsaker og begrunnelser bak slikeordninger, men reguleringer og næringsstøttekan i seg selv virke hemmende for produktivite-ten.

De siste årene har det vært tegn til økt mar-kedskonsentrasjon i verdensøkonomien, særliginnenfor digitale tjenester hvor noen få globaleteknologigiganter vokser frem. Det kan bety atden internasjonale konkurransen er svekket, noesom blant annet kommer til uttrykk i laverelønnsandeler, det vil si nedgang i andelen av verdi-skapingen som tilfaller arbeidstakerne, og høyereprispåslag. Særlig i USA er det tegn til økte mono-poltendenser, svekket konkurranse og laverelønnsandeler.35 Økt markedsmakt ute vil påvirkemarkedssituasjonen i Norge. Med lite konkur-ranse vil insentivene til effektivisering og innova-sjon være lavere. For eksempel kan aktører somikke er utsatt for tilstrekkelig konkurranse, hainsentiver til å vente med å lansere nye produkteri markedet, fordi salg av nye produkter kan for-trenge salg av tidligere utviklede produkter ogredusere samlede inntekter over tid.

For at markeder skal være velfungerende, måblant annet konkurransemyndighetene sørge foreffektiv håndheving av konkurranseloven. Videresetter reglene om offentlig støtte rammer for myn-dighetenes støtte til næringsvirksomhet. Regel-verket om offentlige anskaffelser har som formålå bidra til økt verdiskaping i samfunnet gjennom åsikre mest mulig effektiv ressursbruk ved offent-lige anskaffelser.

I utgangspunktet bør alle markeder og nærin-ger omfattes av konkurransereglene. Enkeltenæringer og produkter er likevel unntatt fra heleeller deler av konkurranseloven. Produktivitets-kommisjonen pekte i NOU 2015: 1 Produktivitet –

grunnlag for vekst og velferd og NOU 2016: 3 Ved etvendepunkt: Fra ressursøkonomi til kunnskapsøko-nomi på flere markeder i Norge som er preget avmangelfull konkurranse, omfattende regulerin-ger eller støtteordninger. Dette kan lede til inef-fektiv ressursbruk, og svekke veksten og verdi-skapingen i Norge.

3.4.3 Næringspolitikk

Næringspolitikken skal legge til rette for størstmulig samlet verdiskaping i norsk økonomi,innenfor bærekraftige rammer. Da må ressurseranvendes der de skaper mest verdi.

Næringspolitikkens viktigste bidrag er å leggetil rette for velfungerende markeder. I de flestemarkeder vil det finnes en eller annen form formarkedssvikt. Markedssvikt kan skyldes forholdsom eksterne virkninger (for eksempel miljøkost-nader), kollektive goder, imperfekt konkurranseog asymmetrisk informasjon. Næringspolitikkenkan bidra til velfungerende markeder ved å korri-gere for markedssvikt der det er hensiktsmessig.Et eksempel er støtte til forskning og utvikling,som kan ha positive eksterne virkninger dersomfordelen for samfunnet er høyere enn fortjenestenfor selskapet. I praksis er korrigering av markeds-svikter krevende siden det ofte vil være kunn-skaps- og informasjonsproblemer knyttet til selvemarkedssvikten og omfanget av eventuelle tiltak.Det må også sikres at virkemidlene som skal retteopp markedssvikt, ikke skaper nye og potensieltlike store vridninger.

Et godt samspill mellom det offentlige ognæringslivet styrker produktivitet og innovasjon ibegge sektorer. Det offentlige legger til rette fornæringsvirksomhet først og fremst gjennom godegenerelle rammevilkår. Gjennom offentlig finansi-erte utdanningsinstitusjoner sørger det offentligefor godt utdannet arbeidskraft. God infrastrukturbidrar til effektiv transport og gjør næringslivetmer produktivt. Et prinsipielt forankret skatte-system med brede grunnlag og lave satser leggertil rette for god utnyttelse av arbeidskraften oginvesteringer i næringslivet. Gode offentlige insti-tusjoner, et tillitsbasert samfunn med åpenhet oglite korrupsjon reduserer kostnadene knyttet tilhandel og tvisteløsning. I tillegg må det offentligesørge for at markedene der varer og tjenesteromsettes, er effektive. Skattesystemet må samti-dig skape minst mulig uheldige vridninger mel-lom næringer og mellom ulike typer investerin-ger. Når næringslivet driver sin virksomhet innen-for gode generelle rammebetingelser, vil konkur-ranse og markedsmekanismene gi insentiver til

34 Forskning viser at bedrifter som utsettes for konkurranse isine hjemmemarkeder, også er de mest konkurransedyk-tige i internasjonale markeder. Bedrifter som konkurrererinternasjonalt, har også gjennomgående høyere produktivi-tet enn bedrifter som i hovedsak har sin virksomhet i hjem-memarkedet.

35 Council of Economic Advisors (2016). Economic Report ofthe President. Washington D.C.: U.S. Govt. Printing Office.


innovasjon og bidra til at ressursene vi har tilrådighet, utnyttes på en effektiv måte.

Næringspolitikk som gir fordeler til utvalgtenæringer eller bedrifter, omtales gjerne somselektiv. Forsøk på å identifisere fremtidens vekst-næringer kan føre til kostbare feilinvesteringer, ogden samfunnsøkonomiske kostnaden av selektivnæringspolitikk kan derfor bli høy. For atnæringspolitikken skal støtte opp om vekst, verdi-skaping og effektiv ressursbruk, bør næringer ogvirksomheter i størst mulig grad behandles likt.Samtidig har Norge store naturressurser somgjennom generasjoner har lagt, og fortsatt villegge, grunnlaget for verdiskaping og arbeidsplas-ser. Norge har et stort virkemiddelapparat somskal fremme forskning, utvikling og innovasjon,med en rekke generelle ordninger, men ogsåtematiske satsinger. Det er imidlertid viktig atordningene i størst mulig grad er teknologinøy-trale for å fremme innovasjon.

Økonomiens og bedriftenes evne til omstillinger sentralt for økonomisk vekst. Omstilling krevertilvekst av nye foretak eller endringer i eksis-terende foretak. Også for innovasjon, entreprenør-skap og gründere vil gode generelle rammevilkårvære det viktigste. I tillegg må det næringsrettedevirkemiddelapparatet forbedres. Regjeringen haren klar ambisjon om omlegging til et enklere ogmer brukervennlig virkemiddelapparat til godefor næringsliv, gründere og forskningsmiljøer ihele landet. Målet er å få mest mulig verdiskapingog lønnsomme arbeidsplasser ut av de midlenesom kanaliseres gjennom virkemiddelapparatet.Fremover må vi legge grunnlag for etablering avnye bedrifter, men også bidra til at flere av nyeta-bleringene klarer å vokse og skape flere arbeids-plasser, tyngre miljøer og større verdier.

Også utvalget «Norge mot 2025» peker i sinrapport til Nasjonalbudsjettet 2021 på at ennæringspolitikk med generelle og stabile ramme-betingelser bygger opp under økonomiens vekst-og omstillingsevne.36 Omstilling er nødvendig imøte med nye økonomiske tider. Utvalget viser tilat gode generelle rammevilkår for næringslivetlegger til rette for innovasjon og konkurranse.Konkurranse gir insentiver til å være nyskapende,effektivisere og ta i bruk ny teknologi. Utvalgetviser videre til at styrket konkurransekraft fornorsk næringsliv fordrer at bedrifter kontinuerliginnoverer, omstiller og fornyer. Utvalget mener aten nødvendig betingelse for fornyelse og effektivi-sering i en kunnskapsbasert økonomi er et inno-

vasjonssystem som sikrer kvalitet i utdanning,forskning og kommersialisering. I tillegg viserutvalget til at et velfungerende samspill mellomaktørene i dette systemet, det vil si akademia,næringsliv, risikokapital og offentlige aktører, ersentralt for å lykkes. Samtidig er næringslivetavhengig av lovverk som gjør det enkelt å starte,drive, utvikle og legge ned virksomheter.

Næringsstøtte

Offentlige tiltak som gir en bedrift eller en gruppeav bedrifter særskilte økonomiske fordeler, kandefineres som næringsstøtte. Næringsstøtten kanha mange former, fra rene tilskudd til regulerin-ger, reduserte skatter og avgifter eller skjermingfra utenlandsk konkurranse. Næringsstøtte vilsom hovedregel virke konkurransevridende ogsvekke offentlige finanser, enten gjennom økteoffentlige utgifter eller reduserte skatteinntekter.Næringsstøtte bør derfor utformes slik at utilsik-tede effekter og negative konkurransemessigevirkninger minimeres.

Figur 3.7 viser den samlede støtten over bud-sjettets utgiftsside fordelt etter mottakernæringfra 1995 til 2020. Horisontale støtteordninger, detvil si støtteordninger som i utgangspunktet er til-gjengelige for bedrifter i alle eller de fleste nærin-ger, er fordelt etter mottakernæring. Den samledebudsjettstøtten er anslått til 30,4 mrd. kroner i2020, eksklusiv midlertidige tiltak for å motvirke

36 Det offentlige utvalget «Norge mot 2025» (2020). Innspill tilNasjonalbudsjettet 2021. Delrapport. September.

Figur 3.7 Statlig budsjettstøtte fordelt etter næring. Mrd. 2019-kroner


0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

1995 2000 2005 2010 2015 2020

Ikke næringsfordeltIndustri og tjenesteFiske og havbrukLandbruk

Statlig budsjettmessig næringsstøtte fordelt etter næring. Mrd. 2019-kroner


pandemien. Av den samlede budsjettstøtten tilnæringslivet utgjør landbruksstøtten over 60 pst.Andre store utgiftsposter inkluderer tilskuddsord-ningen for sysselsetting av sjøfolk og utbetalingerfra Klima- og energifondet under Enova.

I forbindelse med pandemien i 2020 ble detinnført en rekke midlertidige tiltak for å motvirkeinntektsbortfallet i privat sektor. Disse tiltakeneinngår ikke i figur 3.7. Blant de midlertidige tilta-kene var tilskuddsordningen for foretak med stortomsetningstall (også kalt kompensasjonsordnin-gen for næringslivet), lønnsstøtteordningene forvirksomheter som har tatt tilbake permitterteansatte, utvidelser av permisjonsordningen oglånegarantiordningen. Den kraftige reduksjonen iverdiskaping våren 2020 krevde omfattende øko-nomiske mottiltak. Uten slike tiltak kunne konse-kvensene blitt mer langvarig og alvorlige fornorsk økonomi. Pandemien kan medføre varigestrukturelle endringer. Omstilling bør ikke forsin-kes av vedvarende offentlig næringsstøtte. Der-som offentlige støtteordninger videreføres lengerenn nødvendig, kan det hindre eller forsinke ned-leggelser og dermed hindre at arbeidskraft og res-surser flyttes til næringer med bedre fremtids-utsikter.

En generell produktivitetsforbedring vil over tidgjøre det mulig å nå næringsstøttens mål medlavere ressursbruk enn tidligere. Imidlertid er detikke vanlig at næringsstøtten reduseres selv omstøttemottakerne er blitt mer produktive. Det skyl-des blant annet at store deler av den offentligenæringsstøtten er regelstyrt eller knyttet til

bestemte forhold. Eksempelvis styres subsidienetil jordbruket av et politisk bestemt inntektsmål.Andre støtteordninger styres i stor grad av en gittpris- eller lønnsutvikling. Dette gjelder for eksem-pel nettolønnsordningen der støttenivået vilavhenge av lønnsutviklingen for sjøfolk, eller CO2-kompensasjonsordningen der støttenivået avhen-ger av prisen i det europeiske klimakvotemarkedet.

3.5 Utsikter for petroleums-virksomheten

Petroleumsvirksomheten har hatt stor innvirk-ning på fastlandsøkonomien. De fremtidige utsik-tene for petroleumsnæringen er derfor viktig fornorsk økonomi og offentlige finanser. Oljeproduk-sjonen er mer enn halvert siden toppåret 2000, ogvar i 2019 på laveste nivå siden 1988. I sammeperiode har gassproduksjonen økt kraftig, slik attotalproduksjonen i 2019 var på et relativt høytnivå. Figur 3.8 viser fremskrivinger mot 2030 avsamlet petroleumsproduksjon i de siste perspektiv-meldingene, sammen med oppdaterte anslag.Som det fremgår av figuren, er anslagene fremmot 2030 gjennomgående blitt justert opp, noesom skyldes flere større funn, deriblant JohanSverdrup og Johan Castberg. Det kan ikke uteluk-kes at anslagene kan bli justert ned i fremtiden.Usikkerheten rundt slike anslag er stor.

Norsk petroleumsvirksomhet vil fortsatt spilleen viktig rolle i norsk økonomi de neste årene,men virksomheten ventes ikke lenger å være en

Figur 3.8 Anslag for petroleumsproduksjonen i ulike perspektivmeldinger. Mill. Sm3 oljeekvivalenter

Kilder: Olje- og energidepartementet og Oljedirektoratet.

0

50

100

150

200

250

300

0

50

100

150

200

250

300

2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030

PM13 PM17 PM21PM09

Anslag for samlet petroleumsproduksjon


like stor vekstmotor frem mot og forbi 2030. Føl-gelig vil også den gunstige produktivitets- oglønnsutviklingen i resten av økonomien som føl-ger av petroleumsaktiviteten, trolig avta. Vi kanikke forvente at én ny enkeltnæring vil ta oversom vekstmotor etter petroleumssektoren. Meddagens ressursanslag er det ventet at olje- oggassproduksjonen gradvis vil avta i omfang ogbetydning etter midten av dette tiåret. Utsiktenefor lønnsomheten i virksomheten vil avhenge avprisen på olje og gass, som igjen vil avhenge avforhold både på etterspørsels- og tilbudssiden iinternasjonale markeder.

På etterspørselssiden vil utviklingen i verdens-økonomien og håndteringen av klimautfordringenha stor betydning. Olje og gass fra norsk konti-nentalsokkel dekket i 2019 henholdsvis om lag2 og 3 pst. av den globale etterspørselen. En for-ventet global klimapolitikk med høyere karbonpri-sing og strammere klimareguleringer vil, sammenmed utvikling av ny teknologi, gjøre det mer lønn-somt å bruke fornybare energikilder og redusereverdens etterspørsel etter fossile brensler. EU la11. desember 2020 frem sitt forsterkede klimamålom å redusere utslippene med 55 pst. innen 2030.For å nå dette målet viser EU til at det er behov forendringer i det europeiske energisystemet. For-nybar elektrisitetsproduksjon vil måtte dobles fradagens nivå, mens olje- og gassforbruket vil måttereduseres med henholdsvis 30 og 25 pst. fra 2015til 2030. På en annen side kan teknologi somfangst og lagring av CO2 forlenge perioden det ermulig å bruke fossile brensler som energikildesamtidig som klimamålene nås, og på den måtenopprettholde etterspørselen.

På tilbudssiden vil naturgitte forutsetninger,økonomiske rammebetingelser og klimarisiko,sammen med teknologiutvikling, være med på åavgjøre kostnadene ved å utvinne nye olje- oggassreserver. Fremtidig pris på fossile brenslerpåvirkes også av tilpasninger i tilbudet fra storeoljeprodusenter, herunder oljekartellet OPEC.

For at verden skal nå målene i Parisavtalen,må CO2-utslipp fra bruk av fossile brensler redu-seres betydelig.37 Særlig må bruken av kull medsitt høye karboninnhold reduseres raskt. En slikkraftig nedgang i verdens forbruk av fossilebrensler krever, alt annet likt, en kombinasjon avhøyere pris for konsumenter og lavere pris forprodusenter, slik at både etterspørselen og tilbu-

det går ned. Teknologiske fremskritt som reduse-rer kostnadene ved produksjon og bruk av forny-bar energi, vil gjøre tilpasningen lettere.

FNs klimapanel (IPCC) har sammenfattetulike beregninger og anslag knyttet til begrens-ning av global oppvarming til 1,5 °C, og presente-rer på denne bakgrunn en rekke ulike scenarierfor verdens bruk av blant annet olje og gass.38 Detses på i alt 85 ulike scenarier i rapporten. Et felles-trekk er en betydelig omlegging av klima- og ener-gipolitikken i alle store land i verden, og rundtmidten av dette hundreåret må utslippene av CO2være netto null. Fornybare energikilder anslås daå stå for mellom 28 og 88 pst. av primærenergien.Det er særlig stor usikkerhet om etterspørselenetter olje og gass. Scenariene viser at verdensutvinning av olje må reduseres med mellom 0 og93 pst. fra 2020 til 2050 for å begrense global opp-varming til 1,5 °C, mens beregningene for gassut-vinning varierer fra en økning på 99 pst. til enreduksjon på 88 pst.

Medianen av disse scenarioene tillegges sær-lig vekt av FNs klimapanel. Den innebærer ennedgang fra 2020 til 2050 på 54 pst. for olje og37 pst. for gass. I scenarier med rask reduksjon iforbruket av fossil energi har en forutsatt mindrebruk av teknologier og løsninger med CO2-fangstog -lagring. I scenarier der forbruket redusereslangsommere, får man typisk en midlertidig tem-peraturøkning på over 1,5 °C, men som ved omfat-tende bruk av teknologier for opptak av karbon(herunder skogplanting) reduserer oppvarmin-gen til 1,5 °C i 2100. Ser man bort fra scenarienesom midlertidig overskrider en oppvarming på1,5 °C, anslås produksjonsnedgangen fra 2020 til2050 til 66 pst. for olje og 40 pst. for gass.

3.5.1 Utviklingen i petroleumsmarkedene

Prisene på olje og gass falt betydelig våren 2020på grunn av etterspørselseffekter knyttet til hånd-teringen av koronapandemien, samt brudd i for-handlingene mellom Russland og OPEC. Virusut-bruddet og omfattende smitteverntiltak førte tilbetydelig mindre økonomisk aktivitet, først i Kinaog deretter i resten av verden, noe som reduserteden globale etterspørselen etter olje og gass. Ned-stenging av samfunnet rammet i stor grad trans-portsektoren og etterspørsel etter drivstoff. Fallet

37 Parisavtalens mål er å holde økningen i den globale gjen-nomsnittstemperaturen godt under 2 °C sammenlignetmed førindustrielt nivå og tilstrebe å begrense tempera-turøkningen til 1,5 °C.

38 IPCC (2018). Global Warming of 1.5 °C, an IPCC SpecialReport on the impacts of global warming of 1.5 °C above pre-industrial levels and related global greenhouse gas emissionpathways, in the context of strengthening the global responseto the threat of climate change, sustainable development, andefforts to eradicate poverty. Geneva: IPCC Secretariat.


i den globale etterspørselen etter olje i 2. kvartaler det største som noensinne er blitt målt. Øktetterspørsel inn mot sommeren 2020, som følge avgradvise lettelser i smitteverntiltakene, sammenmed et historisk høyt produksjonskutt fra OPECog enkelte andre land, herunder Russland(«OPEC+»), bidro til å trekke opp oljeprisen. Ogsålavere produksjon i USA og Canada som følge avprisfallet har bidratt til å redusere det globale til-budsoverskuddet. Norge har også på selvstendiggrunnlag gjennomført produksjonsbegrensningfor råolje.

Det er stor usikkerhet om fremtidig oljepris.Det er forhold som trekker i retning av at utsik-tene for oljeprisen på lang sikt kan bli noe svakeresom følge av pandemien. Den globale bruken avenergi er nært knyttet til den økonomiske utvik-lingen i verden, og derfor kan pandemien føre tillavere oljeetterspørsel også på lang sikt. Hvorstore utslagene blir, vil blant annet avhenge avstyrken på og varigheten av gjeninnhentingen iverdensøkonomien og hvorvidt transportvanenevåre vil endres på varig basis.

Lavere etterspørsel etter olje bidrar til å trekkeprisene ned, men dette ser ut til å dempes av atinvesteringene i ny produksjonskapasitet er min-dre på grunn av stort fall i inntektene, økt usikker-het, lavere prisforventninger og høyere kapitalav-kastningskrav for produsenter av skiferolje i USA.Også en rekke andre forhold vil påvirke oljepri-sene fremover. Blant annet vil etterspørselenavhenge av utviklingen i transportteknologi. Over-gang til batterier og annen lavutslippsteknologi vilredusere forbruket av olje til transport, men fortungtransport, fly og skip ligger slik teknologi len-ger frem i tid. Samtidig vil trolig etterspørselenetter olje til petrokjemisk industri, blant annetsom innsatsfaktor i produksjon av plast, fortsette åøke. Tilpasning til en verden med lavere CO2-utslipp vil innebære mindre forbrenning av fossileenergibærere som olje, gass og særlig kull. På til-budssiden er det blant annet usikkerhet rundtutviklingen av amerikansk skiferoljeproduksjonog om hvordan OPEC og andre store produsent-land vil tilpasse seg og påvirke prisene fremover.

I denne meldingen er det beregningsteknisklagt til grunn at oljeprisen de nærmeste årene vilutvikle seg i tråd med prisene i terminmarkedet.Det innebærer at oljeprisen i 2021 vil ligge på etårsgjennomsnitt på 48 US dollar per fat målt i faste2021-priser. Fra og med 2030 er det beregnings-teknisk lagt til grunn en oljepris på 50 US dollarper fat, målt i faste 2021-priser. Det tilsvarer 455kroner per fat. Dette nivået vil videreføres fremmot 2050, se tabell 3.2.

Når det gjelder gassprisen, vil økende handel idet globale gassmarkedet med flytende nedkjøltnaturgass (LNG) redusere regionale prisforskjel-ler. Denne utviklingen vil forsterkes ettersom sta-dig flere LNG-prosjekter blir realisert og flereland bygger ut importanlegg for LNG. Gasspriseni Europa falt våren 2020 i takt med etterspørsels-nedgangen som følge av det økonomiske tilbake-slaget etter virusutbruddet. En mild vinter året førog stort tilbud av flytende naturgass til Europa harogså bidratt til de lave prisene. For gassprisen,som i 2021 er anslått til 4 US dollar per MMBtu,39

er det beregningsteknisk lagt til grunn at den vilstabilisere seg rundt 5,5 US dollar per MMBtu fraog med 2030 og ligge på dette nivået frem mot2050.

Prisanslagene for olje og gass i basisforløpet idenne meldingen antas å være forenlig med atverden når klimamålene i Parisavtalen. Oljepriseni basisforløpet ligger mellom anslagene fra detinternasjonale energibyrået (IEA) og det interna-sjonale valutafondet (IMF), se tabell 3.2. Det måunderstrekes at sammenhengen mellom vellykketoppfølging av temperaturmålene i Parisavtalen ogolje- og gassprisene er usikker.

IEA har presentert et Sustainable DevelopmentScenario som tar utgangspunkt i at verden oppfyl-ler bærekraftsmålene til FN, herunder Parisavta-lens klimamål, og at verden oppnår null-utslippinnen 2070. Dette scenarioet har som utgangs-punkt at global temperaturøkning sammenlignetmed førindustriell tid begrenses til 1,65 °C meden sannsynlighet på 50 pst. og 1,8 °C med 66 pst.sannsynlighet. IMF legger til grunn en klimapoli-tikk i samsvar med Parisavtalens øvre mål om åholde økningen i den globale gjennomsnittstem-peraturen godt under 2 °C (sammenlignet medførindustrielt nivå). Forskjellen mellom oljepriseni IMFs 2DC Sensitivity Scenario og IEAs Sustaina-ble Development Scenario reflekterer i stor gradforskjellige utgangspunkt for oljeprisen i 2040.40

IEA antar at oljeprisen vil øke til 87 US dollar perfat (målt i faste 2021-priser) innen 2040 i et StatedPolicies Scenario, som brukes som utgangspunktfor å analysere effekten av en økning i CO2-priseni IEAs Sustainable Development Scenario der olje-prisen i 2040 anslås til 54 US dollar per fat. IMFantar at referansebanen for oljeprisen, uten en inn-

39 Gassprisen internasjonalt benevnes ofte i US dollar per mil-lion britiske varmeenheter (MMBtu). En gasspris på 4 USdollar per MMBtu tilsvarer 1,38 kroner per Sm3 gitt valuta-kursen som legges til grunn i basisforløpet i denne meldin-gen.

40 IMFs analyse bygger IEAs forventede etterspørsel etterolje og gass i det ovennevnte scenarioet.


stramming i klimapolitikken, vil holde seg uen-dret på 60 US dollar per fat, mens den i scenarioetom å holde økningen i den globale gjennomsnitt-stemperaturen godt under 2 °C anslås til 47 USdollar per fat i 2040 og 38 US dollar per fat i 2050.

Det vises for øvrig til omtalen av karbonpriseri tråd med Parisavtalen i kapittel 6.

Utsikter for petroleumsutvinning

I basisalternativet i denne meldingen ligger detinne en markert nedgang i norsk olje- og gasspro-duksjon på lang sikt, anslagsvis 65 pst. fra 2020 til2050. Gassens andel av totalproduksjon har værtøkende over tid, noe som anslås å være tilfelleogså fremover. Det forventede fallet i produksjo-nen på norsk sokkel er således større enn det glo-bale fallet FNs klimapanel har vurdert at er i trådmed en vellykket oppfølgning av Parisavtalen.

Selv om utvinningen av olje er ventet å avta, erdet uansett, på globalt nivå, nødvendig med bety-delige investeringer i ny produksjonskapasitet forå kompensere for at utvinningen faller i eksis-terende felt. Hvor stort fallet i produksjonen fraeksisterende felt vil bli, har mye å si for utsiktenefor oljeprisen. Ifølge IEA kan 8–9 pst. av oljepro-duksjonen forsvinne fra markedet hvert år i årenefrem mot 2030 hvis det ikke investeres i nye ogeksisterende felt. Det setter en nedre grense foroljeprisen, fordi investering i nye utbyggingspro-sjekter må være lønnsomme for å settes i gang.Dette er bakgrunnen for at IEAs langsiktige olje-

prisanslag i sitt Stated policies scenario i tabell 3.2ligger klart høyere enn prisen ved starten av 2021.

Kostnader ved å utvinne oljeressurser i ulikedeler av verden varierer betydelig. I tillegg varie-rer anslagene for slike kostnader hos ulike analy-sebyråer. Figur 3.9 er hentet fra Rystad Energy ogstiller opp verdens oljeressurser etter produk-sjonskostnad, og illustrerer en tilnærmet kost-nadskurve for globale oljeressurser målt i US dol-lar per fat. Det er betydelig usikkerhet rundt slikelangsiktige kostnadskurver, og andre konsulent-byråer kan ha andre forutsetninger. Figuren illus-trerer likevel noen sentrale poenger. For at detskal være lønnsomt å investere, kan ikke oljepri-sen være lavere enn kostnaden ved å bringe nyproduksjonskapasitet til markedet. Vi ser fra figu-ren at utvinning av eksisterende felt har denlaveste produksjonskostnaden, og at særlig olje-sand krever en høy oljepris for å være lønnsom åutvinne. Det er store forekomster av skiferolje ogskifergass. Produksjon av disse ressursene erfleksibel, men næringens tilgang til og lønnsom-heten av ressursbasen varierer betydelig i og mel-lom ulike områder. Oljeprisen som kreves for åbringe ny amerikansk skiferolje, Nord-Amerikatight oil, til markedet, kan for de mest lønnsommeressursene anslås til å være om lag 35 US dollarper fat, men med en betydelig høyere pris for min-dre lønnsomme skiferoljeressurser. Fallet i pro-duksjonen fra disse ressursene som følge av pan-demien viser at en stor del av ressursene trengervesentlig høyere priser for å være lønnsomme.

1 Anslagene til IEA og IMF er omregnet til 2021-priser ved å benytte Finansdepartementets anslag på inflasjon.Kilder: Finansdepartementet, IEA World Energy Outlook 2020 og IMF October 2019 Fiscal Monitor.

Tabell 3.2 Anslag for fremtidige olje- og gasspriser. Faste 2021-priser1

2021 2030 2040 2050

Oljepris (US dollar per fat)

Basisforløp i Perspektivmeldingen 2021 48 50 50 50

IEA Sustainable development scenario … … 55 …

IEA Stated policies scenario … 79 88 …

IMF 2DC sensitivity scenario … 63 47 38

Gasspris i Europa (US dollar per MMBtu)

Basisforløp i Perspektivmeldingen 2021 4,0 5,5 5,5 5,5

IEA Sustainable development scenario ... 5,1 …

IEA Stated policies scenario … 7,7 8,6 …

IMF 2DC sensitivity scenario … … 5,7 …


Det er forenelig med den langsiktige prisforutset-ningen for olje i basisforløpet i denne meldingen.Høyere etterspørsel eller raskere nedgang i pro-duksjonen fra eksisterende felter vil gjøre at denlangsiktige oljeprisen vil bestemmes av kostna-dene på oljeressurser som ligger høyere opp påkostnadskurven i figur 3.9. Tilpasningene etteroljeprisfallet i 2014 viser dessuten at kostnadenekan avhenge av nivået på oljeprisen og aktivitets-nivået i bransjen. Produksjonskostnadene kanderfor variere betydelig over tid, uten at det nød-vendigvis skyldes strukturelle forhold.

Når det gjelder gass, anslår The Oxford Institutefor Energy Studies at den langsiktige balanseprisenfor amerikansk skifergass levert til Europa er rundt7 US dollar per MMBtu.41 Anslaget inkluderer kon-denserings-, transportog regassifiseringskostna-der. Det er på linje med den langsiktige beregnings-tekniske prisforutsetningen i denne meldingen.

For norske ressurser, som i hovedsak er i dennedre delen av kategorien «offshore kontinental-sokkel» i figur 3.9, er produksjonskostnadene for-holdsvis lave, men det er likevel stor variasjonmellom ulike prosjekter. Det relativt lave kost-nadsnivået må blant annet ses i sammenheng medgeologiske forhold, nærhet til markedet, høykompetanse i næringen og et integrert og fleksi-belt transportsystem med lave kostnader ogadgang for alle produsenter på like vilkår. Balan-seprisen for lønnsom drift inkludert avkastning påinvesteringer ved Castberg-utbyggingen, bleanslått til 31 US dollar per fat i 2017-kroner, seProp. 80 S (2017−2018).

Figur 3.9 Produksjonskostnader for gjenværende oljeressurser globalt1

1 Balanseprisen er den reelle oljeprisen som gir en netto nåverdi på null gitt en reell diskonteringsrate på 7,5 pst. Balanseprisen in-kluderer kun fremtidige kostnader. Kolonnene er et gjennomsnitt av alle feltene innenfor hver kategori.

Kilde: Rystad Energy.

Produksjonskostnader for oljeressurser globalt målt i dollar per fat

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0 200 400 600 800 1000 1200 1400

3943 44

4748

55

55

77

Produserende felt

OnshoreMidtøsten

Offshore kontinentalsokkel

Nord-amerikatight oil

Dypvann

Onshoreresten av verden

OnshoreRussland

Oljesand

Tung olje

Bredden av kolonnene indikerer gjenværende ressurser for hver kategori i 2019

Ikke-produserende felt

60 %konfidensintervall for balansepris i hver kategori

Vektet gjennomsnittlig balansepris

Gjenværende ressurser, milliarder fat

41 The Oxford Institute for Energy Studies (2020). QuarterlyGas Review: Analysis of Prices and Key Themes for 2020.Oxford: The University of Oxford.


Dersom næringen drives effektivt, vil ny pro-duksjonskapasitet på norsk sokkel i all hovedsakvære konkurransedyktig globalt med de olje- oggassprisene som legges til grunn i basisforløpet.Produksjonen fra norsk sokkel ventes å øke fremmot 2024, etter hvert som produksjonen fra fel-tene Johan Sverdrup og Johan Castberg øker, sefigur 3.10. Over tid ventes produksjonen å fallegradvis fra 256 mill. Sm3 o.e. i 2024 til et skisse-messig nivå rundt 83 mill. Sm3 o.e. i 2050, i taktmed en gradvis nedgang i gjenværende utvinn-bare ressurser. Anslått nivå på gjenværende res-surser med disse produksjonsanslagene faller dafra om lag 50 pst. i dag til i underkant av 20 pst. iløpet av de to neste tiårene. Det er imidlertid usik-kerhet knyttet til disse ressursanslagene.

Utsikter for oljeinntektene

Fremover vil inntektene fra petroleumsvirksom-heten avta gradvis. Siden det finanspolitiske ram-meverket i Norge skiller bruken av oljeinntektenefra opptjeningen, vil ikke nedgangen i petrole-umsvirksomheten få umiddelbare effekter påoffentlige budsjetter. Men lavere innbetaling tilStatens pensjonsfond utland vil medføre at avset-ningene til fondet gradvis blir mindre slik at vek-sten i fondet etter hvert stopper opp. Målt somandel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien vilfondet etter hvert vise en nedadgående trend.Noen år frem i tid får vi dermed en gradvis reduk-sjon i den forventede fondsavkastningen, måltsom andel av økonomien, og en tilsvarende reduk-sjon i handlingsrommet i budsjettene, se omtale ikapittel 7.

Boks 3.4 Stresstesting av nasjonalformuen og offentlige finanser for klimarisiko

Konsekvensene av klimapolitikken og den tek-nologiske utviklingen ved overgang til et lavut-slippssamfunn stiller norsk økonomi overfor ensærskilt risiko siden det kan gi lavere forventetverdi av våre petroleumsressurser. Klimarisiko-utvalget kalte denne typen risiko for overgangs-risiko, og utvalget oppfordret til at både petrole-umssektoren, nasjonalformuen og offentligefinanser burde stresstestes for denne typenrisiko. I denne sammenheng er det viktig åbelyse hvordan olje- og gassprisene kan påvir-kes negativt av en strammere klimapolitikk, ogderfor belyses det i denne meldingen.

Når det gjelder stresstesting av offentligefinanser og nasjonalformuen, vurderes de lang-siktige prisforutsetningene i basisalternativet idenne meldingen å være godt i tråd med en vel-lykket oppfølging av Parisavtalens tempera-turmål, se tabell 3.2 og tilhørende drøfting. Pro-duksjonsanslagene for olje og gass innebæreren sterkere nedgang i norsk petroleumsproduk-sjon enn det som vurderes å være et globalt for-løp for olje- og gassproduksjonen forenelig medet 1,5-gradersmål. Det innebærer at fremskrivin-gene av offentlige finanser og beregningene avnasjonalformuen i denne meldingen er foreneligmed prisforutsetninger for olje og gass som ergodt i tråd med en vellykket klimapolitikk i sam-svar med Parisavtalen.

Det understrekes likevel at usikkerheten omsammenhengen mellom klimamål og olje- og

gasspriser er betydelig. Prisene kan bli bådehøyere og lavere enn lagt til grunn i basisalter-nativet. For å illustrere betydningen av usikker-heten gis det i punkt 3.5.3 en drøfting av konse-kvensene av en oljepris på 30 US dollar per fatog tilhørende lav gasspris. Dette vurderes ikkesom et realistisk langsiktig anslag for oljeprisen,men det kan likevel være nyttig å belyse hvor-dan en så lav oljepris vil slå ut i norsk økonomi.

Samtidig vil en vellykket klimapolitikk ogovergang til et lavutslippssamfunn også ha kon-sekvenser for en rekke andre sektorer og områ-der i økonomien enn petroleumssektoren.Lønnsnivået i norsk økonomi kan for eksempelover tid ha blitt påvirket av den særskilt lønn-somme petroleumssektoren, og fremover nårpetroleumssektoren får en mindre rolle i norskøkonomi, kan vi få en reduksjon i nasjonalfor-muen dersom lønnsnivået i Norge blir mer pålinje med våre naboland.

Det vises for øvrig til at stresstesting i petro-leumssektoren drøftes i punkt 6.5, og der drøf-tes også prinsipper for vurdering av klimarisiko ioffentlig og privat sektor.

Regjeringen vil arbeide videre med hvordanman kan utvikle verktøy og metoder for ytterli-gere å kunne analysere virkninger på norsk øko-nomi – ut over virkningene på petroleumssekto-ren, offentlige finanser og nasjonalformuen – aven utvikling der Parisavtalens mål nås.


Basert på prisforutsetningen i denne meldin-gen, dvs. en langsiktig oljepris på 50 US dollar perfat og gasspris på 5,5 US dollar per MMBtu, anslåsnåverdien av samlet fremtidig kontantstrøm frapetroleumsvirksomheten til nærmere 4 100 mrd.2021-kroner. Statens andel av formuen, som tilsva-rer statens netto kontantstrøm42 fra petrole-umsvirksomheten, anslås til rundt 3 300 mrd. kro-ner, tilsvarende knapt en tredel av dagens verdi iStatens pensjonsfond utland. Beregningene erbasert på anslått fremtidig produksjon av petro-leum, investeringer, kostnader og forutsetningerom fremtidige priser. Usikkerhet i anslagene forfremtidig oljepris innebærer at nåverdien av nasjo-nalformuen kan være både høyere og lavere ennanslått.

I dag er en stor del av Norges opprinneligeolje- og gassformue allerede utvunnet og plassert iStatens pensjonsfond utland, slik at statsfinanseneer mindre eksponert for et varig fall i oljeprisen.Til gjengjeld er vi blitt mer eksponert for utviklin-gen i internasjonale finansmarkeder.43 I dag erforventet verdi av Statens pensjonsfond utland om

lag tre ganger så stor som statens netto kontant-strøm fra petroleumsvirksomheten, og om ti åranslås verdien av fondet å være åtte ganger større,se figur 3.11.

3.5.2 Konsekvenser av lavere aktivitet i petroleumsvirksomheten

Siden olje og gass er ikke-fornybare ressurser, vilaktiviteten i petroleumsvirksomheten gradvis gåned i takt med at ressursene tømmes. Lavere akti-vitet i petroleumsnæringen vil redusere nærin-gens betydning i norsk økonomi, både som vekst-motor og som inntektskilde. Når land innførerytterligere reguleringer for å nå klimamålene iParisavtalen, kan påfølgende lavere etterspørseletter fossil energi forsterke denne nedgangen. Åhåndtere overgangen med redusert aktivitet i olje-virksomheten er en viktig utfordring i årene frem-over.

Utviklingen etter oljeprisfallet i 2014–2016viste at norsk økonomi er omstillingsdyktig. Leve-randørbedriftene leverer også til andre næringerenn petroleumsnæringen og har kompetanse somkan være overførbar til andre sektorer. Arbeids-markedet i Norge er fleksibelt. Mange som blir

42 Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomhetenbestår av utgifter til petroleumsvirksomheten (for eksem-pel SDØE utgifter til leting og lisenskostnader) og inntek-ter fra petroleumsvirksomheten (inntekter fra statens eie-randeler (SDØE), skatter og avgifter på petroleumsutvin-ning og inntekter fra eierskapet av Equinor).

Figur 3.10 Produksjon og anslått framtidig produksjon av petroleum på norsk sokkel. Mill. Sm3 o.e

Kilder: Olje- og energidepartementet, Oljedirektoratet og Finans-departementet.

Produksjon av petroleum på sokkelen

0

50

100

150

200

250

300

0

50

100

150

200

250

300

1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050

43 Håndtering av usikkerhet knyttet til fondsavkastningendrøftes i kapittel 7, hvor det også gis en nærmere omtale avdet finanspolitiske rammeverket.

Figur 3.11 Nåverdi av statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i fremtiden og verdien på Statens pensjonsfond utland på ulike tidspunkt. Mrd. 2020-kroner


Fra petroleumsreserver til finansformue

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

14000

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

14000

2000 2021 2030

Nåverdi av statens netto kontantstrøm.Mrd. 2021-kroner

Statens pensjonsfond utland. Mrd. 2021-kroner


rammet av at arbeidsplasser legges ned, vil troligfinne en produktiv arbeidsplass andre steder iøkonomien. For å støtte opp om omstilling i indus-trien har regjeringen etablert et topplederforumfor digitalisering i industrien og strategiforumetProsess21.44

For bedrifter som har spesialisert seg på leve-ranser til petroleumsnæringen, kan omstillingenlikevel bli krevende. Det gjelder særlig hvis kom-petansen ved fremstilling av produktene ikke eroverførbar til andre sektorer, eller det ikke ermulig å eksportere produktene til andre petrole-umsproduserende land. SSB har beregnet at det i2013 var rundt 230 000 sysselsatte personer somkunne knyttes til norsk petroleumsutvinning gjen-nom direkte eller indirekte leveranser til sekto-ren.45,46 Fem år senere, i 2018, var dette sunket tilnær 150 000 sysselsatte. Det tyder på at om lag80 000 sysselsatte tilknyttet oljevirksomheten for-svant etter oljeprisfallet i 2014. I 2019 har aktivite-ten igjen økt, og sysselsettingen har gått opp med8 500 personer. Basert på disse erfaringene, ogden anslåtte aktivitetsnedgangen i basisalternati-vet, anslås det at omstillingsbehovet frem til 2030vil være vel 50 000 arbeidsplasser, dvs. drøyt halv-parten av den omstillingen vi allerede har værtgjennom fra 2013 til 2018, og vi vil ha dobbelt sålang tid på oss.47 Omstillingen vil være mindrekostbar jo mer gradvis den gjennomføres, og detkan tilrettelegges i større grad når omstillingen erventet. Slik sett fremstår omstillingsbehovet frem-over som klart mindre enn det vi har vært gjen-nom i årene siden oljeprisfallet.

Lavpris-scenario

Det er betydelig usikkerhet om fremtidige olje- oggasspriser. Prisene kan bli både lavere og høyereenn det som er lagt til grunn i basisforløpet idenne meldingen. Hvis oljeprisen blir lavere ennforventet, vil det forsterke de omstillingsutfordrin-ger vi står ovenfor.

For å være forberedt på en omstilling som kanbli bråere enn forventet, er det spesielt nyttig åbelyse et lavpris-scenario. Dersom det skulle viseseg at leting og utbygging av nye felt avtar kraftigeller stopper opp, vil det ha betydelige ringvirknin-ger for flere fastlandsnæringer som leverer tilpetroleumssektoren, direkte eller indirekte. Somet eksempel har vi illustrasjonsmessig belyst virk-ningene av lavpris-scenarioet med utgangspunkt ien brå nedgang i olje- og gassprisen til henholds-vis 30 US dollar per fat og 3 US dollar per MMBtu.For denne eksempelberegningen er det lagt tilgrunn at det langt på vei blir et opphør av investe-ringer i nye utbygginger på sokkelen. En oljeprispå dette nivået over en lang periode anses ikkesom særlig sannsynlig, men det er likevel nyttig åse hvordan en så lav oljepris vil kunne påvirkenorsk økonomi.

Olje- og gassprisene kan også bli høyere ennanslått. For eksempel anslår IEA i et Stated poli-cies scenario, som tar utgangspunkt i vedtattklimapolitikk per oktober 2020 uten at klimamå-lene i Paris-avtalen nås, at oljeprisen i 2040 kankomme opp i 87 US dollar per fat og gassprisen8,5 US dollar per MMBtu, se tabell 3.2. I et sliktscenario vil omstillingsutfordringene knyttet tilnedbygging av petroleumsvirksomheten troligkomme noe mer gradvis enn i basisalternativet.

Det er betydelig usikkerhet knyttet til potensi-alet for videre kostnadskutt i næringen globalt.Det gjør at det er vanskelig å vite i hvilken grad etfall i olje- og gassprisen vil påvirke produksjonenog leteaktiviteten på norsk sokkel. Erfaring tilsierat kostnadene i næringen varierer med utsalgspri-sene, noe som isolert sett kan dempe effekten påaktiviteten ved et betydelig prisfallfall. Det utfalletsom regnes på her, må derfor ansees som et tek-nisk og lite sannsynlig lavpris-scenario. Petrole-umsproduksjonen vil da i hovedsak skje på feltsom allerede er utbygd, og som har lavest drift-skostnader per produserte fat. Bare de mestattraktive ressursene vil letes etter og utvikles.Det antas at det vil være lønnsomt å fortsette pro-duksjon fra allerede utbygde felt selv med sværtlave olje- og gasspriser. Dette lavpris-scenarioetrepresenterer et vesentlig avvik fra de forventedeprisene selskapene har lagt til grunn i sine innrap-porteringer til Oljedirektoratet. Utslagene i pro-duksjon og investeringer i et slikt scenario er der-for særlig usikre og basert på en rekke forenkledeberegningstekniske forutsetninger.

Hvordan en raskere nedgang i aktivitetsnivåetpå norsk sokkel vil påvirke norsk økonomi, vilavhenge av økonomiens omstillingsevne, det vil sihvor raskt norske bedrifter og arbeidstakere kan

44 Prosess21 skal se på hvordan prosessindustrien best kanbidra til overgangen til et lavutslippssamfunn.

45 Hungnes, H. et al. (2016). Ringvirkninger av petroleums-næringen i norsk økonomi: Basert på endelige nasjonal-regnskapstall for 2013. SSB Rapporter 2016/17.

46 Hungnes, H. & B. Strøm (2020). Ringvirkninger av petrole-umsnæringen i norsk økonomi: Basert på endelige nasjo-nalregnskapstall for 2018. SSB Rapporter 2020/45.

47 Det er beregningsteknisk lagt til grunn i denne meldingensbasisalternativ at arbeidskraften omstilles uten vesentligøkning i arbeidsledigheten eller andre alvorlige omstil-lingsproblemer fordi det vil være ledig kapasitet i andrenæringer.


omstille seg til annen virksomhet. Nedgangen ioljeprisen vil trekke ned etterspørselsimpulsenefra petroleumsvirksomheten til rundt 3 pst. avfastlands-BNP i 2030, mot 5 pst. i basisforløpet.Den samlede nedgangen i etterspørselen de nesteti årene vil da bli av samme omfang som etter olje-prisfallet i 2014. Aktivitetsnivået og sysselsettin-gen i leverandørnæringen vil i så fall gå ned, medvirkninger for øvrige deler av norsk næringsliv.Anslagsvis 90 000 av de som i dag jobber i nærin-ger som direkte eller indirekte er relatert til norskpetroleumsutvinning, vil da måtte omstille segenten til andre markeder, produkter eller annetarbeid. Dette innebærer at omstillingsbehovet deneste ti årene nær dobles sammenlignet medbasisforløpet, og det blir i samme størrelsesordensom den omstillingen som fant sted i femårsperio-den 2013–2018. Et slikt lavpris-scenario inne-bærer at den gjenværende sysselsettingen knyttettil etterspørselen fra norsk oljevirksomhet da barevil være om lag 70 000 personer.

Virkingen på samlet sysselsetting av dette lav-pris-scenariet vil blant annet avhenge av omstil-lingsevnen i næringslivet og responsen i den øko-nomiske politikken. Finanspolitikken og pengepo-litikken vil trolig bli brukt aktivt for å motvirkeden negative etterspørselsimpulsen fra petrole-umsvirksomheten, særlig dersom ledighetenskulle stige markert. For eksempel økte det struk-turelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet (iprosent av trend-BNP for Fastlands-Norge) med1,4 prosentpoeng mellom 2014 og 2016, da oljepri-sen falt fra vel 110 til under 30 US dollar per fat.Norges Bank reduserte styringsrenten med 1 pro-sentpoeng i samme periode, og kronen svekketseg markert. Samtidig sørget partene i arbeidsli-vet for å holde lønnsveksten lav av hensyn til kon-kurranseevnen og sysselsettingen. Også i 2020ble den økonomiske politikken brukt aktivt i møtemed koronapandemien, som førte med seg lavereverdiskaping, sterk økning i arbeidsledigheten ogen kraftig nedgang i oljeprisen. Blant annet ble detgitt midlertidige lettelser i petroleumsbeskatnin-gen for å bidra til å holde investeringsnivået ogaktiviteten i leverandørnæringen oppe. Hver lav-konjunktur har ulikt utgangspunkt og utfall. Deter viktig at makroøkonomiske motsvar ment for ådempe brå konjunktursvingninger, ikke hindrerden ventede omstillingen i petroleumssektoren.

Figur 3.12 i boks 3.5 viser sammensetningenav Norges nasjonalformue slik den kan beregnesmed anslagene i basisalternativet. Nasjonalfor-muen utgjør om lag 16 mill. kroner per innbygger.Den største delen av nasjonalformuen utgjøres avverdien av arbeid, beregnet som neddiskontert

verdi av arbeidet som gjøres i dag og i alle fremti-dige år. Dersom oljeprisen skulle gå ned til 30 USdollar per fat og varig bli liggende på dette nivået,vil det i grove trekk påvirke nasjonalformuen på tomåter:48

– Verdien av de gjenværende olje- og gassreser-vene vil reduseres, og oljealderen vil gå ras-kere mot slutten. Grovt sett vil trolig de flestenye utbygginger bli ulønnsomme, og kun demest lønnsomme utbyggingsprosjektene vil bligjennomført. Vi har ikke datagrunnlag for nøy-aktig å kunne tallfeste effekten for samtlige feltog gjenværende ressurser på sokkelen, samtutviklingen i kostnader i et slik lavpris-scena-rio. Fremtidig grunnrente fra petroleumsvirk-somheten utgjør i utgangspunktet en litenandel av nasjonalformuen, og en lavere verdi avgjenværende olje- og gassreserver vil ha mini-mal betydning i denne sammenheng.

– Nåverdien av fremtidig arbeidsinnsats vil gåned. Siden arbeidsinnsatsens andel av nasjonal-formuen er relativt stor, vil selv en liten ned-gang i verdien på arbeidskraften ha stor betyd-ning for nasjonalformuen som helhet. Petrole-umsvirksomheten har betydelig høyere lønn-somhet enn andre næringer siden deler av inn-tektene er grunnrente basert på uttapping aven felles naturressurs. Denne ekstraordinæreavkastningen har bidratt til et høyt lønnsnivå ipetroleumsnæringen. Arbeidskraften som fri-gis når petroleumsvirksomheten nedskaleres,vil ikke nødvendigvis finne ny anvendelse i fast-landsnæringer med like høy avkastning oglønnsnivå. Høyere lønnsvekst i næringen kanogså ha påvirket lønnsnivået i andre deler avarbeidsmarkedet gjennom samordnet lønns-dannelse. Samtidig kan aktiviteten i petrole-umsvirksomheten ha bidratt til å løfte produk-tiviteten i resten av økonomien gjennomlæringsprosesser og teknologioverføring. I2013, før oljeprisfallet, var lønnskostnadsnivåeti norsk industri 29 pst. over nivået i Danmarkog 36 pst. over nivået i Sverige, regnet i fellesvaluta. Uten høy aktivitet i oljenæringen blirNorge mer som andre land, og gapet mellomdet norske lønnsnivået og lønnsnivået i vårenaboland kan bli redusert. Noe av denne effek-ten har vi allerede sett etter oljeprisfallet. Ifølgeanslag fra TBU var lønnskostnadsnivået i norskindustri i 2019 gått ned til 5 pst. over nivået iDanmark og 23 pst. over nivået i Sverige.

48 Klimarisikoutvalget har en tilsvarende og mer utfyllendedrøfting av klimarisiko på nasjonalformuen, se NOU2018: 17, kapittel 5.


Endringene siden 2013 har i stor grad skjeddved at den norske kronen har svekket seg i for-hold til andre valutaer. Jo raskere og bråereaktivitetsnedgangen i oljevirksomheten blir,desto sterkere kan utjevningen av lønnsgapetmot våre naboland bli. Lavere relativt kostnads-nivå vil samtidig bidra til å styrke norske bedrif-ters konkurransekraft og lette de omstillingenenorsk økonomi i en slik situasjon må gjennom.

3.6 Regjeringens strategi for økonomisk vekst

Høy vekst i produktiviteten og god forvaltning avnaturressursene har gitt sterk velstandsøkning i

norsk økonomi siden 1970-tallet. Petroleumsnæ-ringen har vært en viktig vekstmotor. De siste15 årene har produktivtetsveksten vært svak, ogfremover vil aktiviteten i oljevirksomheten avta,og næringen vil etterspørre færre varer og tjenes-ter fra Fastlands-Norge. Overgangen til et lavut-slippssamfunn vil kreve omstilling. For å opprett-holde god vekst trenger norsk økonomi flere benå stå på, og vi må legge til rette for innovasjon ognyskaping.

I tillegg til disse langsiktige utfordringene måvi på kort sikt håndtere utfordringene norsk øko-nomi står overfor etter virusutbruddet. Aktivite-ten i norsk økonomi har tatt seg raskere opp ennventet, etter en meget kraftig økonomisk nedgangda de strenge smitteverntiltakene ble innført

Boks 3.5 Nasjonalformuen

Figur 3.12 Netto nasjonalformue 2021. Prosent


Nasjonalformuen gjenspeiler nåverdien av lan-dets fremtidige inntekter. I nasjonalformuen inn-går verdien av arbeidsinnsats, realkapital,finanskapital og merverdien (ressursrenten) avgjenværende petroleumsressurser. Den viktig-ste delen av nasjonalformuen er nåverdien avfremtidig arbeidsinnsats, som anslås å utgjøreom lag 74 pst., se figur 3.12. Realkapitalen ogfinanskapitalen står for henholdsvis 14 og 10 pst.Norges finanskapital er netto fordringer overforutlandet, med Statens pensjonsfond som største

komponent. Merverdien av gjenværende petro-leumsressurser utgjør knapt 2 pst. av nasjonal-formuen.1

Petroleumsnæringens andel av nasjonalfor-muen er mye lavere enn virksomhetens andel avverdiskapingen. Det skyldes delvis at produksjo-nen er høy nå, men ventes å falle de kommendetiår etter hvert som ressursene uttømmes. I til-legg er hele næringens avkastning fra realkapi-tal og arbeidskraft en del av verdiskapingen,mens bare meravkastningen (grunnrenten)bidrar til næringens andel av nasjonalformuen.

Nasjonalformuen gir ikke et fullt bilde avbefolkningens velferd. I utgangspunktet burdealle beholdningsstørrelser som påvirker velferdtas med i en beregning. For eksempel er ikkeverdien av fritid, befolkningens helsetilstand,ubetalt arbeid i hjemmet og frivillig arbeid med iberegningene av nasjonalformuen. Miljøgoderog naturkapital, som for eksempel uberørt natur,naturmangfold og ren luft, er heller ikke med.Slike goder er i praksis vanskelig å måle og der-for utelatt, selv om de utvilsomt bidrar til velfer-den og grunnlaget for økonomisk vekst. Grunn-renten fra øvrige naturressurser som vannkraftog havbruk er også utelatt, selv om det har værten betydelig grunnrente i disse sektorene sidenår 2000.2

1 Se Finansdepartementets nettsider for beregningene avnasjonalformuen.

2 Greaker, M. & L. Lindholt (2019). Grunnrenten i norskakvakultur og kraftproduksjon fra 1984 til 2018. SSB Rap-porter 2019/34.

74 %

14 %

10 %

2 %

Humankapital RealkapitalFinanskapital Petroleum

Norges nasjonalformue

Arbeidsinnsats


12. mars 2020. Det ventes en fortsatt gjeninnhen-ting i 2021 og 2022 med vekst over trend. Inter-nasjonalt har ikke oppgangen fått like godt festesom i Norge, og flere land har opplevd nye bølgermed smitte. Dette skaper usikkerhet. De langsik-tige strategiene harmonerer også med hva som eren god strategi for å komme ut av krisen.

Regjeringen vil særlig peke på følgende ele-menter som viktige for å bidra til høy produktivi-tets- og velstandsvekst:– En forutsigbar økonomisk politikk og et ef fektivt

og vekstfremmende skattesystem som fremmer enstabil økonomisk utvikling: Regjeringen vilsørge for en aktiv politikk for å øke sysselsettin-gen, investeringene og verdiskapingen etterpandemien. Det må legges til rette for at detkan skapes nye jobber i privat sektor, både igründerselskaper og i eksisterende bedrifter.

– En langsiktig bærekraftig finanspolitikk i trådmed handlingsregelen: Vi har vært gjennom detalvorligste tilbakeslaget i etterkrigstiden, oghandlefriheten i budsjettpolitikken skal brukesnettopp i slike situasjoner. Samtidig må olje-pengebruken bringes ned igjen etter hvertsom situasjonen blir mer normal.

– Bærekraftig vekst: Økonomiens langsiktige vek-stevne avhenger av at vi lykkes med å dreie denøkonomiske utviklingen i en bærekraftig ret-ning både globalt og i Norge, i tråd med Paris-avtalen og FNs bærekraftsmål. Det krever atøkonomiske beslutninger ivaretar miljøhensynog lavere klimautslipp slik at naturgrunnlagetblir vedlikeholdt som grunnlag for fremtidigproduksjon og velferd.

– Et seriøst og trygt arbeidsliv: Bevare trepartssam-arbeidet, et organisert arbeidsliv og bekjempearbeidslivskriminalitet.

– God omstillingsevne: Vekst forutsetter evne tilomstilling både i bedrifter, offentlige virksom-heter og for den enkelte arbeidstaker. Det blirsærlig viktig å få til overføring av kompetansefra petroleumsvirksomheten. Kompetansen inorsk olje- og gassnæring må videreutvikles slikat den også kan nyttiggjøres i andre næringer.

– En stor og kompetent arbeidsstyrke: Å utvikle ogta i bruk nye produksjonsmetoder for å effekti-visere produksjon eller nye løsninger i offentligsektor, krever høy kompetanse og høyforsknings- og utviklingsinnsats.

– Lære hele livet: Et godt utdanningssystem og etfleksibelt system for grunnutdanning, etter- ogvidereutdanning er avgjørende for å sikre frem-tidig vekst og velferd.

– En åpen økonomi: Åpenhet mot utlandet harvært viktig for velstandsutviklingen i Norge.Norge har dratt stor fordel av økt internasjonalarbeidsdeling både i Europa og globalt. Frem-veksten av proteksjonisme internasjonaltunderstreker viktigheten av å jobbe for åpenverdenshandel og gode handelsavtaler. EØS-avtalen må ivaretas.

– Investeringer i vei og bane: Legge til rette forverdiskaping, konkurranse og et åpent arbeids-marked gjennom styrket infrastruktur, bådeinnen transport, elektrisitet og elektroniskkommunikasjon. Infrastruktur knytter landetsammen og bidrar til økonomiens vekstevne.

– Legge til rette for digitalisering og deling av data:For å lykkes med datadrevet innovasjon er til-gang på offentlige data til forskning og analyseog deling av data mellom virksomheter sen-tralt. Å videreutvikle offentlige tjenester medgode digitale plattformer mot næringslivet vilstyrke effektiviteten og gi bedre dataflyt.

– Effektiv konkurranse: Konkurranse bidrar tilbedre ressursutnyttelse og er en viktig driverfor produktivitet og verdiskaping. En aktiv kon-kurransepolitikk som tar høyde for endringer iøkonomien, er en forutsetning.

– En næringspolitikk som legger til rette for størstmulig samlet verdiskaping: For å lykkes må vilegge vekt på velfungerende konkurranse,effektiv regulering og mer målrettet bruk avoffentlige virkemidler. På vei ut av koronakri-sen må det stimuleres til ny vekst og omstilling,og det er viktig at det skapes nye jobber i privatsektor.


4 Høy arbeidsinnsats sikrer verdiskaping og velferd

4.1 Innledning

Vi lever av arbeid og verdiskaping, både som sam-funn og som individer. Verdien av vår nåværendeog fremtidige samlede arbeidsinnsats utgjør denstørste delen av vår felles nasjonalformue. Verdi-skapingen fremover er avhengig av høy sysselset-ting og at arbeidsstyrken er produktiv. Å investerei mennesker er derfor viktig for samfunnet ogfremtidig velferd. For den enkelte betyr det å haen jobb å gå til trygghet, stabil inntekt, personligutvikling og deltakelse på en sosial arena. Høysysselsetting er også en forutsetning for å nåbærekraftsmålet om redusert inntektsulikhet, ogfor å fremme inkluderende og bærekraftig vekst. Iet samfunnsperspektiv er deltakelse i arbeidslivetden viktigste faktoren for redusert ulikhet. Høysysselsetting er også avgjørende for å kunnefinansiere og videreutvikle våre gode velferdsord-ninger i årene fremover.

Det norske arbeidsmarkedet fungerer i hoved-sak godt. Den norske arbeidslivsmodellen kjenne-tegnes av godt organiserte parter, koordinertelønnsoppgjør og en aktiv arbeidsmarkedspolitikk.Sammen med et verdi- og jobbskapende nærings-liv, god makroøkonomisk styring og et fleksibeltarbeidsmarked har det bidratt til at Norge gjen-nom de siste 25 årene har hatt høyere økonomiskvekst, høyere sysselsettingsgrad og laverearbeidsledighet enn de fleste andre industriland.Norge har også små inntektsforskjeller. Det ersamtidig mange i Norge som ønsker å ta mer del iarbeidslivet, men som av ulike grunner ikke fårmulighet til det. En høy andel uføre, herunder enøkning i unge uføre, utgjør en utfordring. Bære-kraftsmålene tar særlig sikte på å inkludere flereunge og personer med nedsatt funksjonsevne iarbeidslivet. Det vil også være viktig fremover.

Velferdssamfunnet er avhengig av en godbalanse mellom hvor mange som bidrar og hvormange som mottar. Dette vil utfordres fremover.Veksten i befolkningen i arbeidsdyktig alder vil blibetydelig svakere enn tidligere, og svakere ennveksten i de eldste aldersgruppene. Høy arbeids-innsats er vår viktigste forsikring for at velferds-ordningene kan opprettholdes og videreutvikles.

For å legge til rette for at flere personer kankomme i jobb er det viktig at etterspørselen etterarbeidskraft er tilstrekkelig høy. Uten en høy ogstabil etterspørsel etter arbeidskraft vil det kunnevære vanskelig for enkelte grupper å komme inn iarbeidsmarkedet. Den økonomiske politikken måderfor utformes slik at den fremmer en stabil øko-nomisk utvikling med høy utnyttelse av ressursene.

Koronapandemien har gitt et betydelig tilbake-slag i aktiviteten i norsk økonomi. Nedstengnin-gen i mars 2020 førte til et brått og markert laverearbeidskraftbehov. På kort tid økte antallet per-mitterte kraftig. I takt med at smitten kom underkontroll og smitteverntiltak gradvis ble lettet på iløpet av våren og forsommeren, økte aktiviteten inorsk økonomi igjen, og arbeidsgiverne tok til-bake mange permitterte. En forverret smittesitua-sjon utover høsten og innføring av strengere smit-teverntiltak, både mot slutten av 2020 og etter års-skiftet, har trukket antallet registrerte arbeids-ledige noe opp igjen. I januar i år var det registrertvel 8 000 flere helt ledige enn i oktober i fjor,sesongjustert.

Det er ennå for tidlig å si hvilke omstillingsbe-hov som vil følge i kjølvannet av koronapande-mien og de kraftige utslagene det har gitt iarbeidsmarkedet. Selv om ledighetsnivået harkommet seg betydelig ned siden mars/april, erdet en risiko for at pandemien kan få negativestrukturelle konsekvenser for arbeidsmarkedetpå lang sikt. Vi må være forberedt på at selv nårnedgangskonjunkturen i stort er over, kan forut-setningene for enkelte næringer og bransjer væreendret. Det kan være endringer i etterspørsel, nyeprodukter og nye produksjonsmetoder. Detteunderstreker viktigheten av å sørge for at utsattegrupper får innpass i arbeidslivet.

I et lengre perspektiv står arbeidsmarkedetoverfor betydelige omstillinger. Demografiskeendringer tilsier at behovet for arbeidskraft ihelse- og omsorgssektoren vil øke. Etter hvert vilredusert investeringsaktivitet i petroleumssekto-ren også gi store omstillingsbehov og endringer ietterspørselen etter ulike typer arbeidskraft. Engradvis omstilling til et lavutslippssamfunn kanskape nye jobber i grønne næringer.


I Norge har vi et høykompetent og høytekno-logisk arbeidsliv. Mye av den automatiseringen ogdigitaliseringen som venter i andre land, har alle-rede funnet sted i Norge. Men den teknologiskeutviklingen går raskt. Det vil stille nye krav tilarbeidslivet og vil kunne føre til endrede arbeids-former og arbeidsoppgaver også i årene fremover.Arbeidslivet er allerede betydelig endret gjennomarbeidsinnvandring. I deler av arbeidsmarkedethar arbeidslivskriminalitet og sosial dumping blitten utfordring.

Dette kapitlet skisserer sentrale utfordringer idet norske arbeidsmarkedet og gir noen overord-nede strategier for full sysselsetting og et velfun-gerende arbeidsmarked. For å sikre bærekraften ivelferdssamfunnet er det behov for å mobiliseremer arbeidskraft, holde gjennomsnittlig arbeids-tid oppe og sørge for at eldre kan stå lenger iarbeid. Vi må satse på opplæring, utdanning ogkompetanse hvor kvalitet og relevans står sen-tralt, slik at arbeidsstyrken rustes best mulig til deomstillingsbehovene som venter. Kompetanse erogså nøkkelen til å få mest mulig igjen for arbeids-innsatsen i form av høy produktivitet.

Regjeringen arbeider målrettet for å mobiliserearbeidskraft, og inkludering i arbeidsmarkedet eren av regjeringens hovedstrategier for å ta vare påbærekraften i de offentlige finansene. Sysselset-tingsutvalget avga i februar 2021 sine anbefalingerom hvordan sysselsettingen kan økes. I kapittel 9drøftes tiltak som kan øke sysselsettingen.

4.2 Styrket innsats for økt sysselsetting

Målet for den økonomiske politikken er en bære-kraftig vekst, stabil økonomisk utvikling, høyutnyttelse av ressursene og god fordeling av inn-tektene. Det innebærer også mål om at sysselset-tingen skal være høy og arbeidsledigheten lav. Pålang sikt understøttes en slik utvikling blant annetav en vekstfremmende næringspolitikk, åpenhetmot utlandet og en politikk for høy kompetanse ibefolkningen. Det vil bidra til en omstillingsdyktigøkonomi. På kort sikt skal den økonomiske poli-tikken bidra til å jevne ut svingninger, slik at mid-lertidige tilbakeslag i økonomien ikke får perma-nente, negative virkninger. God omstillingsevne inorsk økonomi sørger for at ledig arbeidskraftflytter til næringer hvor behovet er størst.Arbeidsmarkedspolitikken spiller i denne sam-menhengen en viktig rolle for å sikre at arbeids-kraften er mobil, både geografisk og yrkesmessig.

Koronapandemien har gitt dramatiske utslag iarbeidsmarkedet. Nedstengning og kraftig reduk-sjon i aktiviteten førte til at mange bedrifter per-mitterte ansatte, noe som bidro til raskt stigenderegistrert arbeidsledighet i mars 2020. På detmeste var det registrert om lag 300 000 heltledige, hvorav 184 000 permitterte. Det tilsvarte10,7 pst. av arbeidsstyrken. I tillegg var det enkraftig økning i antall delvis permitterte, slik atdet på toppen var registrert 276 000 enten helteller delvis permitterte. Det betyr at hver syvendearbeidstaker var permitterte eller ledig. Antallethelt ledige avtok raskt etter hvert som smittevern-tiltakene gradvis ble lettet på. Bedringen i arbeids-markedet og nedgangen i antall permitterte fort-satte inntil det ble innført nye smitteverntiltak ibegynnelsen av november i fjor. Ytterligere smitte-verntiltak ble innført etter årsskiftet. Det harbidratt til en viss økning igjen i antall permitterte.Ved utgangen av januar i år var 124 000 personerregistrert som helt ledige, hvorav om lag 38 000var permittert. Det tilsvarer 4,4 pst. av arbeidsstyr-ken.1 I tillegg var det registrert i underkant av30 000 delvis permitterte.

Pandemien førte til at sysselsettingen falt i defleste næringer. Det er forventet at aktivitetsnivåeti norsk økonomi vil ta seg gradvis opp fremover,og at etterspørselen etter arbeidskraft vil øke.Samtidig er det usikkerhet om de mer langsiktigekonsekvensene av pandemien. For noen næringervil det trolig være utfordrende å komme tilbake tilaktivitetsnivået før virusutbruddet, fordi han-delsmønstre og folks vaner endres. Andre nærin-ger kan derimot oppleve sterkere vekst i aktivite-ten og økt behov for arbeidskraft.

Det er godt dokumentert at lengre periodermed ledighet fører til tap av kompetanse og nett-verk, økte helseproblemer og risiko for at den somhar blitt arbeidsledig havner varig utenfor arbeids-livet. Å bli gående ledig over lang tid øker risikoenfor frafall fra arbeidslivet og kan gi større tilstrøm-ming til helserelaterte trygdeytelser. Det kan gjøreat det tar tid å komme tilbake til nivået på syssel-settingen før pandemien. Det er derfor viktig at detføres en politikk for å motvirke slike utstøtingsme-kanismer. Regjeringens strategi for å komme ut avkrisen er å skape mer og inkludere flere. Regjerin-gen har derfor trappet opp satsingen på deltakelsei arbeid, inkludering og utdanning.

Den norske arbeidsmarkedsmodellen har overtid demonstrert god omstillingsevne. Partene iarbeidslivet har under tidligere tilbakeslag vist

1 Sesongjustert tilsvarte antall helt ledige 4,0 pst. av arbeids-styrken ved utgangen av januar 2020


evne til sammen å finne gode løsninger for å fåøkonomien raskt på fote igjen, gjennom blantannet moderate lønnsoppgjør som styrker kon-kurranseevnen til norske bedrifter. Denne gangenhar det vært utstrakt trepartssamarbeid om utfor-mingen av økonomiske tiltak i møte med pande-mien og det økonomiske tilbakeslaget. Det harbidratt til målrettede tiltak som raskt kunne imple-menteres.

I tillegg har det blitt ført en ekspansiv penge-og finanspolitikk. Blant annet ble permitteringsre-gelverket raskt utvidet med sikte på å unngå per-manente oppsigelser. En lønnsstøtteordning bleetablert for å bidra til at permitterte kunnekomme raskere tilbake i arbeid, og en midlertidigordning hos NAV sørger for at mottakere av dag-penger kan delta i utdanning eller opplæring, seogså omtale i kapittel 9.2

Regjeringen har styrket kapasiteten vedforsknings- og utdanningsinstitusjoner under pan-demien. Utdanningskapasiteten ved universiteterog høyskoler er i 2021 økt tilsvarende rundt 5 000nye studieplasser. Av disse er 4 000 plasser en delav Utdanningsløftet 2020, mens de øvrige er innfa-sing av tidligere tildelinger fra 2016–20. Regjerin-gen foreslår også å videreføre de 250 rekrutte-ringsstillingene som ble opprettet våren 2020.Regjeringen har gjennom Forskningsrådet ogsåstyrket innsatsen for forskning og innovasjonunder pandemien.

4.3 Arbeidsstyrkens bidrag til vekst og bærekraft

4.3.1 Arbeidsstyrkens størrelse og timeinnsats

En voksende arbeidsstyrke bidrar til høyere øko-nomisk vekst. Historisk har vekst i befolkningen iarbeidsdyktig alder (15–74 år) bidratt til å trekkesysselsettingen, og dermed veksten i fastlands-økonomien, opp. Det viktigste bidraget til enøkende arbeidsinnsats har likevel ikke kommetfra befolkningsvekst, men fra en kraftig oppgang isysselsettingsandelen, fordi kvinner kom inn iarbeidsmarkedet. Det har veid opp for nedgang igjennomsnittlig arbeidstid, se figur 4.1.

Fremover blir dette annerledes. I årene fremmot 2030 ventes veksten i befolkningen i arbeids-dyktig alder å bli langt svakere enn tidligere, og iperioden 2030–2060 ventes veksten i denne alders-gruppen å stoppe helt opp, se boks 7.4. Økningen ikvinners sysselsetting har også flatet ut.

Nordmenn lever stadig lenger. Det er et tegnpå bedre helse og økt velferd og er et ubetingetgode. Samtidig endres sammensetningen avbefolkningen. Antallet seniorer, personer fra 67 årog oppover, utgjør i dag om lag 15 pst. av befolk-ningen, mens de i 2060 anslås å utgjøre nærmere26 pst. Det kan endre balansen mellom skattebeta-lere og pensjonister. Dersom ikke lengden påyrkeslivet øker i takt med levealderen, vil det gå utover bærekraften i velferdsordningene.

Lengden på yrkeslivet har hittil ikke holdt trittmed økningen i levealder. En person som stod ijobb til 67 år, kunne tidlig på 1970-tallet forvente åvære pensjonist i 14 år.3 I dag kan man ved 67 år for-vente å være pensjonist i 19 år. Det har i tillegg blittmulig å gå av ved 62 år, noe som i så fall gir fem årekstra som pensjonist. Yrkeslivet har også blitt kor-tere fordi folk bruker mer tid i utdanning og der-med kommer senere inn i arbeidslivet. I 1971 varforventet antall år tilbrakt i utdanning for en norskskolestarter rundt tolv år. I dag har dette økt til omlag 18 år. Mange ungdommer venter dessuten med

2 Det ble utbetalt om lag 173 mill. kroner i lønnstøtte til over2 000 foretak som tok egne permitterte ansatte tilbake ijobb i juli og august 2020, tilsvarende om lag 14 000månedsverk. Det ble innført en ny runde med lønnstøttefor oktober, november og desember 2020. Det foreliggerikke tall for hvor mange som har søkt om støtte for dissemånedene innen publiseringen av Perspektivmeldingen2021.

3 Tallet uttrykker forventet gjenstående levetid for alle 67-åringer i 1970.

Figur 4.1 Antall utførte timeverk per innbygger og per sysselsatt per år og antall sysselsatte personer

Kilde: SSB.

Timeverk og sysselsetting

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

0

500

1000

1500

2000

1970 1980 1990 2000 2010

Timeverk per innbygger (venstre akse)Timeverk per sysselsatt (venstre akse)Sysselsatte personer. Lønnstakere ogselvstendige (høyre akse)

2019

Timer per år 1000 personer


å studere. Mer utdanning er bra, men det har ikkeblitt motsvart av en tilsvarende økning i alderen foravgang fra yrkeslivet. Sysselsettingsandelen blantpersoner over 55 år gikk tvert imot ned gjennomflere år frem til midten av 1990-tallet. Denne trendenhar nå snudd, og eldre står stadig lenger i arbeid, sefigur 4.2. Reell avgangsalder fra arbeidslivet har økt.Bedre helse og høyere utdanning blant eldre overtid har bidratt til denne utviklingen.

Tilsvarende oppgang i sysselsettingen blanteldre har også funnet sted i mange andre land.Pensjonsreformen har videre gitt insentiver til åstå lenger i jobb, og gjort det enklere å kombinerepensjon og arbeid. Omleggingen av AFP-ordnin-gen i privat sektor har bidratt sterkt til en høyereavgangsalder fra arbeidslivet. I private bedriftermed AFP-ordning har median avgangsalder øktfra om lag 64 år til om lag 66 år, dersom alt arbeidmedregnes. Demografiske endringer innebærerat det i løpet av de siste 10 årene er blitt flere eldrei arbeidsdyktig alder, som i mindre enn yngrealdersgrupper deltar i arbeidslivet. Det har derforbidratt til å redusere den samlede sysselsettings-andelen i aldersgruppen 15–74 år.

Befolkningen endres også gjennom migrasjon.Det påvirker arbeidsstyrken av to grunner. For detførste er innvandrere ofte i tidlig yrkesaktiv aldernår de kommer til landet, se omtale i avsnitt 7.6.For det andre har innvandrere med få unntaklavere sysselsettingsrater enn majoritetsbefolknin-gen. Særlig gjelder det innvandrere fra Afrika ogAsia. Innvandrere er generelt yngre enn den opp-

rinnelige befolkningen. Derfor domineres sam-mensetningen av disse gruppene av aldersgrupperder yrkesdeltakelsen vanligvis er høyere, og noeninnvandrergrupper, spesielt fra Norden og EU-landi Øst-Europa, kommer av den grunn ut med syssel-settingsrater tett opp til eller svakt over sysselset-tingsraten for personer uten innvandrerbakgrunn.Korrigert for alderssammensetningen er det like-vel bare innvandrere fra andre nordiske land somhar sysselsettingsandeler på nivå med nordmenn.

Økende innvandring de siste 30 årene har førttil at innvandrere nå utgjør drøyt 14 pst. av befolk-ningen i Norge, mot 6 pst. rundt årtusenskiftet ogunder 2 pst. i 1970. Etter EUs østutvidelse fra 2004hadde Norge sterk arbeidsinnvandring i nærmereti år, før den begynte å falle, se figur 4.3. Fallet måses i sammenheng med bedring av den økono-miske situasjonen i mange avsenderland, her-under Polen, og at etterspørselen etter utenlandskarbeidskraft ble dempet etter oljeprisfallet i 2014.EØS-utvidelsen falt sammen med høy etterspørseletter arbeidskraft i norsk økonomi, og arbeidsinn-vandringen bidro dermed til å avhjelpe flaskehal-ser og redusere knappheten på arbeidskraft idenne perioden. Også i tidligere perioder harendringer i arbeidsinnvandringen, bl.a. som følgeav det fellesnordiske arbeidsmarkedet, bidratt til åøke tilbudet av arbeidskraft i oppgangsperioder.Samtidig har arbeidsinnvandringen fra de andrenordiske landene blitt redusert i perioder medsvekkelser i arbeidsmarkedet. Innvandring avflyktninger har variert i takt med omfanget av krig

Figur 4.2 Andel av befolkningen registrert i arbeid (lønnstakere) etter alder. 2. kvartal 2009–2019. Prosent

Kilde: SSB.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

0

10

20

30

40

50

60

70

80

50–59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Andel av befolkningen registrert i arbeid etter alder. 2. kvartal 2019. Prosent


og konflikt i verden. Samtidig har det også værten betydelig familieinnvandring.

Innvandreres deltakelse i arbeidslivet varierermed årsaken til at de kommer hit. Arbeidsinnvan-drere har markert høyere sysselsetting enn flykt-ninger og familiegjenforente, se nærmere omtale ipunkt 4.4.1.

Arbeidsinnvandring kan påvirke produktivite-ten gjennom ulike mekanismer. Selv om økt til-gang på arbeidskraft etter EØS-utvidelsen i 2004har bidratt til økonomisk vekst, kan arbeidsinn-vandringen også ha bidratt til å redusere produkti-viteten, fordi en stor andel ble sysselsatt i arbeids-intensive næringer med relativt lav produktivitet.Den økte tilgangen på relativt billig arbeidskraftkan også ha gjort det enklere for lavproduktivevirksomheter å drive videre. På den annen sidekan arbeidsinnvandrere ha tatt med seg kompe-tanse og kunnskap som virksomhetene kan dranytte av. Det kan øke produktiviteten.4

De små lønnsforskjellene i Norge innebærerat de laveste lønningene er relativt høye sammen-lignet med andre land. Det kan gjøre det merattraktivt å innvandre til Norge for grupper medlav utdanning, i og med at disse vil oppnå et rela-tivt stort lønnshopp dersom de lykkes med å fåseg jobb i Norge. Samtidig vil personer med liteformell utdanning ofte ha små lønnskrav sammen-lignet med den hjemmehørende befolkningenmed tilsvarende kvalifikasjoner. Arbeidstakere

som særlig har blitt utsatt for konkurranse fraarbeidsinnvandring, er for eksempel ansatt i yrkermed lave krav til språkkunnskaper eller i yrkersom ikke er regulert av lisenskrav (krav om fag-brev o.l.).5,6 Samtidig kan arbeidsinnvandrereogså være mer utsatt for konjunktursvingningerenn andre grupper i arbeidsmarkedet.7

Velferdssamfunnet er avhengig av at mangedeltar i arbeidslivet. Fremover vil innvandrereutgjøre en stadig større andel av befolkningen iyrkesaktiv alder. Det er svært viktig at denne grup-pen også har høy andel i arbeid. Mange innvan-drergrupper, særlig fra land i Afrika og Asia, harsærlig lav sysselsettingsandel. Uten endringer iadferden vil innvandring fra disse landene, over tidbidra til at sysselsettingsandelen trekkes ned frem-over. Regjeringen har reformert integreringspoli-tikken og gjennomfører et integreringsløft medstørre vekt på norskkunnskaper og kompetanse.

Det er foreløpig få norskfødte barn av innvan-drere som har nådd yrkesaktiv alder. I overkant av40 000 i denne gruppen var over 20 år ved inngan-gen til 2020, og hoveddelen av de norskfødte med

4 Produktivitet og arbeidsinnvandring er også omtalt i kapit-tel 3.

5 Hoen, M. F. (2020). Immigration and the tower of Babel:Using language barriers to identify individual labor marketeffects of immigration. Labour Economics. 65:(August):101834

6 Bratsberg, B., M. Foged & O. Raaum (2019). Effects ofMigrant Labor Supply Shocks on Relative Wages and Ear-nings when Workers are Mobile. Foreløpig versjon, underarbeid. Frischsenteret.

7 Bratsberg, B., O. Raaum & K. Røed (2014). Immigrants,labour market performance and social insurance. The Econ-omic Journal. 124(580): F644-F683.

Figur 4.3 Nettoinnvandring til Norge

Kilde: SSB.

0

5000

10000

15000

20000

25000

30000

0

5000

10000

15000

20000

25000

30000

1990 1995 2000 2005 2010 2015

Arbeid Familie Flukt Utdanning

Nettoinnvandring til Norge etter innvandringsgrunn. 1990–2019. Personer

2019


innvandrerforeldre har landbakgrunn fra asia-tiske eller afrikanske land.

Norskfødte barn av innvandrere fra Asia ogAfrika har en sterkere tilknytning til arbeidsmar-kedet enn foreldregenerasjonen, se figur 4.4. Detgjelder særlig for kvinner. Blant norskfødte kvin-ner som er etterkommere av innvandrere fraAfrika, var nesten 70 pst. i aldersgruppen 25–39 årsysselsatt i 4. kvartal 2019. Det er mer enn 20 pro-sentenheter høyere enn afrikanske kvinner i gene-rasjonen som innvandret til Norge, og er nestenpå samme nivå som kvinnelige innvandrere fravestlige land i den samme aldersgruppen. Ogsåblant norskfødte barn av innvandrere fra asiatiskeland er andelen sysselsatte kvinner i denne alders-gruppen mye høyere enn kvinner i tilsvarendealdersgruppe som har innvandret til Norge fraden samme verdensdelen.

Høy arbeidsinnsats avhenger vel så mye avarbeidstiden som av antallet sysselsatte. I takt medat vi har blitt rikere, har vi som samfunn tatt valgfor å få mer fritid. Blant annet har vi fått mer ferie,utvidede permisjonsrettigheter og kortere normal-arbeidsdag. Balansen vi velger mellom arbeidstidog fritid, vil i årene som kommer ha stor betydningbåde for velstandsnivået og for hvor omfattendeoffentlige tjenester vi kan finansiere. Mer fritid kanha positive effekter på livskvaliteten, men har enkostnadsside for samfunnet i form av tapte arbeids-timer. Boks 4.1 beskriver konsekvensene av ytter-ligere nedtrapping av arbeidstiden for samlet verdi-skaping og for statsfinansene.

4.3.2 Arbeidsstyrkens kompetanse

Arbeidsstyrkens bidrag til vekst avhenger ikkebare av hvor mange som jobber og antalletarbeidstimer, men også av arbeidsstyrkens utdan-nings- og kompetansenivå. Utdanningsnivået iNorge har økt over tid. Flere tar høyere utdan-ning, flere fullfører videregående opplæring ogandelen med bare grunnskoleutdanning har gåttned. Andelen med høyere utdanning i Norge lig-ger over gjennomsnittet i OECD, se figur 4.7, ogden voksne befolkningen (over 25 år) scorer høyti målinger av ferdigheter, slik som OECDs PIIAC -undersøkelse. Det gjelder både leseferdigheter,tallforståelse og IKT-ferdigheter. Det må ses isammenheng med at Norge tidligere enn flereandre land bygget ut et godt utdanningssystem. Itillegg ser det ut til at det norske arbeidslivet erlæringsintensivt. OECD-tall tyder bl.a. på at nor-ske arbeidstakere med lavt utdanningsnivå deltarmer i ulike former for opplæring enn arbeidsta-kere i de fleste andre land utenfor Norden. Samti-dig har et generelt godt arbeidsmarked bidratt tilat en stor andel av den norske befolkningen harkunnet delta i arbeidslivet, og dermed fått mulig-heter til å opprettholde eller øke sin kompetanse.

Andelen med høyere utdanning har økt min-dre i Norge enn i mange andre OECD-land desiste årene. Det utdanningsforspranget vi har hatt,har blitt redusert over tid. Blant unge voksne harandelen som har grunnskole som høyeste full-førte utdanning igjen begynt å øke, mens denne

Figur 4.4 Andelen sysselsatte for hhv. innvandrere, etterkommere av innvandrere og personer uten innvandringsbakgrunn i aldersgruppen 25-39 år. 4. kvartal 2019. Prosent

Kilde: SSB.

0102030405060708090

0102030405060708090

Uten innvandringbakgrunn Innvandrere fra Asia Norskfødte barn av innvandrere fraAsia

Menn Kvinner

Andelen sysselsatte

Uteninnvandrings-

bakgrunn

Innvandrerefra vestlige

land

Innvandrere fra Asia

Innvandrere fra Afrika

Norskfødte barn av innvandrere

fra Asia

Norskfødte barnav innvandrere

fra Afrika


Boks 4.1 Endringer i arbeidstid – virkninger for samlet verdiskaping og statsfinansene

Dersom arbeidstiden skulle blitt forkortet tilseks timer per dag, ville det hatt stor betydningbåde for sammensetningen av sysselsettingen,statsfinansene og verdiskapingen. Disse konse-kvensene er belyst ved en beregning der utførtetimeverk reduseres med til sammen 15 pst., ogvirkningene på norsk økonomi er simulert vedhjelp av den makroøkonomiske modellenDEMEC. Beregningen tar utgangspunkt i atarbeidstakernes timelønn holdes uendret, ogdermed at deres årslønn går ned.

Isolert sett innebærer en overgang til «seks-timersdagen», det vil si fra 37,5 timers arbeids-uke til 30 timers arbeidsuke, en reduksjon iarbeidstid på 20 pst. I beregningen er det antattat de som allerede jobber deltid, ikke vil redu-sere sin arbeidstid. Det forutsettes at produktivi-teten i de ulike delene av økonomien ikkeendres, men samlet produktivitet går ned somfølge av at offentlig forvaltning (hvor produktivi-teten ifølge nasjonalregnskapet er lavere) vok-ser på bekostning av privat produksjon og sys-selsetting. Atferden i arbeidsstyrken endresikke ut over endringen i arbeidstid, blant anneter det ikke lagt inn endringer i bruken av tryg-deytelser eller sykefravær.

Beregningen forutsetter at offentlig sektorskal produsere det samme som før, slik at beho-vet for timeverk i offentlig sektor ikke går nedselv om sekstimersdagen innføres. Når antallarbeidstimer per sysselsatt går ned med 15 pst. ioffentlig sektor, må antall sysselsatte personer isektoren øke med 17,6 pst. for å kompensere forbortfallet av arbeidsinnsats. Det medfører øktbehov for arbeidskraft i offentlig tjenesteyting,som for eksempel flere lærere eller arbeidskraftinnen helse- og sosial tjenesteyting. Det inne-bærer at andelen sysselsatte i offentlig forvalt-

ning øker, se figur 4.5. Gjennomsnittlig årligvekst i fastlands-BNP avtar fra rundt 1,6 pst. tilrundt 1,0 pst. for perioden 2021–2060. Denreduserte veksten skyldes lavere tilgang påarbeidskraft i privat sektor i fastlandsøkono-mien. Frem mot 2060 blir fastlands-BNP redu-sert med nær 20 pst. sammenlignet med basis-forløpet, se tabell 4.1. I sekstimersalternativetligger fastlands-BNP i 2060 52 pst. over nivået i2020, mot 89 pst. i basisforløpet.1 Produktivite-ten i sekstimersalternativet reduseres med nær5 pst., hovedsakelig som følge av overflyttingenav arbeidskraft fra privat sektor til offentlig for-valtning, der produktivitetsnivået er lavere.

Et fall i produksjon som beskrevet gir etbetydelig tap av skatteinntekter. Når offentligproduksjon skal holdes oppe, øker dermed inn-dekningsbehovet i offentlige finanser sammen-liknet med referansebanen. I basisforløpet er detanslått et inndekningsbehov på 5,8 pst. målt somandel av fastlands-BNP. I sekstimersalternativetøker inndekningsbehovet frem mot 2060 med ioverkant av 8 prosentenheter til 14,0 pst. måltsom andel av fastlands-BNP. Det årlige innstram-mingsbehovet i basisforløpet tilsvarer i under-kant av 5 mrd. kroner. Dersom sekstimersdageninnføres, vil innstrammingsbehovet øke til nær12 mrd. kroner per år frem mot 2060. Målt vedgjennomsnittlig skattesats på husholdningenesinntekter tilsvarer dette en økning fra 24,6 pst. i2020 til 27,5 pst. i 2030 og videre til 41,2 pst. i2060, se figur 4.6.

Beregningene er basert på at arbeidstidsre-duksjonen har sitt motstykke i lavere lønnsvekstover en periode. Dersom lønnsveksten ikke jus-teres ned tilsvarende nedgangen i arbeidstid, vilnæringslivets konkurranseevne bli kraftig for-verret, med anslagsvis opp mot 20 pst.


Boks 4.1 forts.

Figur 4.5 Offentlig forvaltning som andel av samlet sysselsetting

Kilde: SSB og Finansdepartementet.

Figur 4.6 Økt inndekningsbehov som følge av sekstimersdag, målt ved endringer i gjennomsnittlig skattesats



1 Basisforløpet er beskrevet i kapittel 7.

26

28

30

32

34

36

38

40

42

26

28

30

32

34

36

38

40

42

2018 2030 2040 2050 2060

Basisforløp Sekstimersdag

Sysselsettingsandel i offentlig forvaltning

0

10

20

30

40

50

0

10

20

30

40

50

2020 2030 2040 2050 2060

Gjennomsnittlig skattesats

Tabell 4.1 Bruttoprodukt, sysselsetting og produktivitet. Sekstimersdag og basisforløp. Gjennomsnittlig årlig vekst. Pst.

Basisforløp SekstimersdagDifferanse

2060

2021–2025 2026–2030 2021–2060 2021–2025 2026–2030 2021–2060 Prosent

Fastlandsøkonomien

Bruttoprodukt 2,7 2,2 1,3 2,3 1,6 0,7 -19,2

Sysselsetting, timer 1,2 0,5 0,0 0,9 0,1 -0,4 -14,9

Arbeidskraftproduktivitet 1,4 1,6 1,3 1,4 1,5 1,1 -5,1

Offentlig forvaltning

Bruttoprodukt 1,5 1,4 1,2 1,5 1,4 1,2 0,0

Sysselsetting, timer 0,5 0,7 0,6 0,5 0,7 0,6 0,0

Arbeidskraftproduktivitet 1,0 0,7 0,6 1,0 0,7 0,6 0,0

Private fastlandsforetak

Bruttoprodukt 3,0 2,1 1,3 2,5 1,4 0,6 -24,7

Sysselsetting, timer 1,6 0,5 -0,2 1,0 -0,1 -0,9 -23,2

Arbeidskraftproduktivitet 1,4 1,6 1,6 1,4 1,6 1,5 -2,0


andelen går ned i de fleste andre OECD-land.Dette henger blant annet sammen med at inn-vandringen av unge med kort utdanning har øktde siste årene, særlig i form av flyktningeinnvand-ring.8

Fremtidens kompetansenivå er blant annetavhengig av hvor mye og hvor god utdanningbarn og unge får i dag.

Norge har i flere år hatt noe høyere frafall fravideregående opplæring enn gjennomsnittet iOECD, men dette er nå i bedring.9 Innenforstudiespesialiserende videregående opplæring lig-ger Norge litt over OECD-gjennomsnittet, men påyrkesfag er gjennomføringen blant de laveste iOECD, se figur 4.8. Kun 46 prosent av elever somstartet i yrkesfaglig videregående opplæring iNorge høsten 2012, fullførte på normert tid, mensgjennomsnittet i OECD er 62 prosent.10

Aldersgruppen under 25 år i Norge liggerklart under OECD-gjennomsnittet i leseferdighet

og om lag på gjennomsnittet i tallforståelse. Detkan være ulike forklaringer på dette. PISA-under-søkelsen, hvor Norge deltok for første gang i2000, har vist at norske elever skårer om lag pågjennomsnittet i OECD på de områdene som tes-tes (lesing, matematikk og naturfag), noe som harvakt bekymring for kvaliteten i norsk skole. Resul-tatene har siden PISA- undersøkelsen i 2000 vari-ert, men for perioden sett under ett er resultatenepreget av stabilitet over tid i alle de tre fagområ-dene. I 2018 skårer Norge over OECD-snittet ilesing og matematikk, men på OECD-snittet inaturfag. Sverige og Danmark, og især Finland,skårer bedre enn Norge i alle de tre fagområdene.Den internasjonale TIMSS-undersøkelsen målerelevenes prestasjoner i matematikk og naturfagpå 5. og 9. trinn. TIMSS 2019 viser at norskeelever på 5. trinn oppnår svært gode resultater i

8 Meld. St. 13 (2018–2019) Muligheter for alle – Fordelingog sosial bærekraft.

9 Se nærmere omtale i kapittel 9.

Figur 4.7 Befolkningen fordelt etter høyeste utdanningsnivå. Alder 25–64 år. 2019

Kilde: OECD.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Tsje

kkia

Lita

uen

Pole

nCa

nada

Sloi

vaki

aU

SAFi

nlan

dEs

tland

Svei

tsSl

oven

iaKo

rea

Latv

iaIs

rael

Tysk

land

Øst

errik

eU

ngar

nIr

land

Sver

ige

Aust

ralia

Nor

geD

anm

ark

New

Zea

land

Fran

krik

eSt

orbr

itann

iaN

eder

land

Belg

iaIs

land

OEC

D g

jenn

omsn

ittLu

xem

bour

gH

ella

sCh

ileIta

liaSp

ania

Port

ugal

Tyrk

iaM

exic

o

Grunnskoleutdanning Videregående utdanning Høyere utdanning

Befolkningen fordelt etter høyeste utdanningsnivå. Alder 25–64. 2019

10 Tallene som danner grunnlag for gjennomføringsstatistik-ken i Education at Glance 2020 er basert på en ad hoc leve-ranse, levert av SSB til OECD januar 2020, og i tråd medinternasjonale retningslinjer for leveransen. Det er vissedefinisjonsmessige forskjeller sammenlignet den norskestatistikken, se under avsnittet «Om statistikken» i SSBsstatistikk for Gjennomføring i videregående opplæring.


matematikk. De skårer høyest sammenlignet medjevnaldrende i Norden og er blant de høyestpresterende i Europa. De norske 5. klassingenehar også gode prestasjoner i naturfag. På 9. trinnligger de norske resultatene nær midten av måle-skalaen i TIMSS, både i matematikk og naturfag.Dette er på samme nivå som de andre nordiskeelevene i matematikk, men en god del under inaturfag.

For at befolkningens kompetanse skal bli tatt ibruk på en god måte, må det være godt samsvarmellom den utdanningsbakgrunnen folk har ogarbeidslivets behov, nå og i fremtiden. Regjerin-gens kompetansepolitikk er nærmere omtalt ikapittel 9.

Utdanning og innvandreres muligheter i arbeids-markedet

Kunnskap og ferdigheter styrker den enkeltesmuligheter i arbeidsmarkedet. Høyere utdan-ningsnivå gir bedre muligheter for å komme ijobb. Et høyt utdanningsnivå kan samtidig redu-sere risikoen for langvarig arbeidsledighet. Detgjelder både for innvandrere og den øvrige befolk-ningen. En undersøkelse fra SSB viser at liteutdanning begrenser mulighetene for å komme ijobb, uavhengig av om vedkommende er innvan-drer eller norskfødt. Undersøkelsen viser videreat det å ha fullført videregående utdanning betyrmer for sannsynligheten for å komme i jobb enn

innvandringsbakgrunn.11 Brochmann II-utvalgetviste at sysselsettingsratene for innvandrere er pånivå med og svakt høyere enn for nordmenn når visammenlikner personer med samme nivå på lese-ferdigheter.

Innvandrere har i hovedsak lavere utdan-ningsnivå enn den øvrige befolkningen. Det gjel-der særlig flyktninger og gjenforente familiemed-lemmer til flyktninger hvor en høy andel kommeruten tilstrekkelig kompetanse til å delta i norskarbeidsliv. Over 30 pst. av innvandrerne fra landutenfor EU mangler formell utdanning overgrunnskolenivå. Blant flyktningene mangler overhalvparten slik utdanning. Samtidig er det norskearbeidsmarkedet relativt kompetansekrevende,og tilbyr færre jobber som ikke krever utdanningover grunnskolenivå, sammenliknet med andreeuropeiske land.12

For innvandrere kan effekten av utdanning påsysselsettingen også ha sammenheng med omutdanningen er fra Norge eller om den er med-brakt. Undersøkelser tyder på at utdanning fraNorge bedrer mulighetene i arbeidslivet sammen-liknet med utdanning fra utlandet.

Det er høy sosial mobilitet i innvandrerbefolk-ningen, i den forstand at utdanningsmønsteret til

Figur 4.8 Fullføring i videregående opplæring. Prosent

Kilde: OECD (2020): Education at a glance 2020.

0102030405060708090100

0102030405060708090

100

Sveits Frankrike Sverige Finland Nederland OECD-gj.snitt

Østerrike Norge Island

Studieforberedende Yrkesfag

Høyere utdanning i Norge sammenlignet med andre land

11 SSB (2020). Utdanning gir større ulikhet enn innvandrer-bakgrunn. SSB Analyse 2020/11.

12 Nordisk Ministerråd (2019). Integrating immigrants intothe Nordic labour markets. L. Calmfors & N. Sanchez Gas-sen (Red.). Rapport.


foreldrene i mindre grad overføres til barna ennhva som gjelder i resten av befolkningen. Tvertimot gjennomfører norskfødte med innvandrer-bakgrunn en imponerende sosial reise i utdan-ningssystemet. 35 pst. av landets 19–24-åringervar i høyere utdanning høsten 2016, mens blantnorskfødte med innvandrerforeldre var hele44 pst. studenter, se figur 4.9B. Blant norskfødtemed innvandrerforeldre og innvandrere som full-førte videregående opplæring våren 2014,begynte henholdsvis 64 og 60 pst. i høyere utdan-ning høsten 2014, sammenlignet med 42 pst. forde øvrige elevene. Norskfødte med innvandrer-bakgrunn ser også ut til å klare seg bedre iarbeidsmarkedet enn foreldregenerasjonen, sefigur 4.4.

4.4 Potensialet for høyere arbeidsinnsats

4.4.1 Høy sysselsetting, men noe svakere utvikling etter 2000

Norge har relativt høy sysselsettingsandel sam-menlignet med andre OECD-land, se figur 4.10A.De siste ti årene har andelen sysselsatte utvikletseg noe svakere i Norge enn i andre land, se figur4.10B. Andelen sysselsatte varierer med konjunk-turene, og det kan forklare noe av forskjellen mel-lom utviklingen her hjemme og ute i denne perio-den. Den særnorske nedgangskonjunkturen somfølge av oljeprisfallet i 2014 bidro til å trekke ande-len sysselsatte ned i 2015 og 2016, mens andre

Figur 4.9 Representasjon i utdanning1 (2012–2017). Prosent1 Tall for frafall for videregående skole og for studenter i høyere utdanning gjelder personer 19–29 år.Kilder: Institutt for samfunnsforskning (2019). Etterkommere av innvandrere i Norge mobilitet, assimilering og diskriminering (kunn-skapsoppsummering). Olsen, B. (2018). Unge med innvandrerbakgrunn i arbeid og utdanning. Statistisk sentralbyrå Rapporter 2018/4.

Representasjon i utdanning

A. Frafall videregående skole

B. Studenter i høyere utdanning

0102030405060708090100

0102030405060708090

100

InnvandrereMenn

InnvandrereKvinner

EtterkommereMenn

EtterkommereKvinner

Befolkningenellers – Menn

Befolkningenellers – Kvinner

0102030405060708090100

0102030405060708090

100

InnvandrereMenn

InnvandrereKvinner

EtterkommereMenn

EtterkommereKvinner

Befolkningenellers – Menn

Befolkningenellers – Kvinner


land ikke opplevde tilsvarende nedgang. Syssel-settingsandelen i Norge økte igjen fra 2017, og varved inngangen til 2020 om lag på samme nivå somfor 10 år siden.13

Sysselsettingsandelen blant norske kvinner erhøy sammenlignet med våre naboland, se figur4.11A. Utviklingen de siste fem-seks årene er like-vel noe svakere enn i våre naboland.

Et særtrekk ved utviklingen i sysselsettingende siste 10–15 årene er en relativt svakere utvik-ling for menn i de mest yrkesaktive delene av livet,enn flere andre europeiske land. Tall for 2019

viser at sysselsettingen i aldersgruppen 25–54 årikke var veldig høy sammenliknet med andreland, se figur 4.11B. Mens sysselsettingsandelenblant norske menn i alderen 25–54 år var høyereenn gjennomsnittet for OECD gjennom storedeler av 2000- og 2010-tallet, lå den om lag 1½ pro-sentpoeng under gjennomsnittet for OECD i 2019.Sysselsettingen blant menn tok seg imidlertid oppi årene etter konjunkturbunnen i 2016, og i 2019var om lag 86 pst. av menn i denne aldersgruppensysselsatt i Norge. Den noe svake utviklingenblant menn i denne aldersgruppen sammenlignetmed andre land må ses i sammenheng med detøkonomiske tilbakeslaget i Norge fra 2014 til 201613 I aldersgruppen 20–64 år.

Figur 4.10 Sysselsettingsandeler i aldersgruppen 20–64 år i OECD-land. 1995–2019. Prosent

Kilde: OECD.

Sysselsetting i Norge og internasjonalt

0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100

Tyrk

iaH

ella

sIta

liaM

exic

oSp

ania

Chile

Belg

iaKo

rea

Fran

krik

eLu

xem

bour

gPo

len

OEC

D-g

jenn

omsn

ittSl

ovak

iaU

SAU

ngar

nIr

land

Isra

elPo

rtug

alSl

oven

iaØ

ster

rike

Aust

ralia

Cana

daFi

nlan

dLa

tvia

Lita

uen

Dan

mar

kSt

orbr

itann

iaN

orge

Estla

ndN

eder

land

Tsje

kkia

Tysk

land

New

Zea

land

Sver

ige

Japa

nSv

eits

Isla

nd

65

70

75

80

85

65

70

75

80

85

1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019

Norge Danmark Finland Sverige OECD

A. Sysselsettingsandeler 20–64 år. 2019

B. Sysselsettingsandeler 20–64 år


som følge av oljeprisfallet. Den lavere andelen sys-selsatte menn har sitt motstykke i at flere deltar iutdanning, samtidig som det også er blitt fleresom mottar uføretrygd. Som for andre alders-grupper har andelen sysselsatte menn i alders-gruppen 25–54 år avtatt i 2020 som følge avutbruddet av covid-19 .

Sysselsettingen og særlig yrkesdeltakelsen forunge svinger mer med konjunkturene enn forøvrige grupper. Unge trekker seg ut av eller utset-ter sin inntreden i arbeidsmarkedet i dårlige tider,gjerne til fordel for utdanning. Både under finans-krisen og det økonomiske tilbakeslaget i 2014 faltandelen sysselsatte blant ungdom. I de to sisteårene frem til pandemien var utviklingen i arbeids-markedet for ungdom god, og andelen sysselsattetok seg opp. I 2019 var 50,6 pst. av befolkningen ialdersgruppen 15–24 år sysselsatt. Det er påsamme nivå som gjennomsnittet siste 10 år, menlavere enn på begynnelsen av 2000-tallet. Ogsåblant ungdom har andelen sysselsatte avtatt fra2019 til 2020.

Andelen ungdommer i alderen 15–29 år somverken er i arbeid eller utdanning, ligger lavt iOECD-sammenheng med 8 pst. mot OECD-gjen-nomsnittet på 14 pst. i 2019.14,15 For Norges del erdette om lag samme nivå som i 2006. I rapportenInvesting in Youth: Norway fra 2018 peker OECD

på at det relativt lave nivået henger sammen medet godt arbeidsmarked og lav arbeidsledighet.Gruppen som er utenfor arbeid og utdanning iNorge, har generelt mer sammensatte utfordrin-ger enn i andre OECD-land. Over halvparten avdem har ikke fullført videregående opplæring, ogmange har helseproblemer. 70 pst. av ungdom-mene som er utenfor arbeid og utdanning i Norge,er inaktive, det vil si at de heller ikke leter etterjobb. Andelen inaktive i denne gruppen har økt med7 prosentenheter de siste ti årene. I Sverige er til-svarende andel inaktive langt lavere, med 55 pst. i2019, mens OECD-gjennomsnittet ligger på 60 pst.

Både for majoritetsbefolkningen og innvan-drere er sysselsettingen på et høyt nivå i Norgesammenlignet med andre land. Innvandrere iNorge har likevel en god del lavere sysselsettingenn majoritetsbefolkningen. Det er også store for-skjeller mellom innvandrergrupper, avhengig avlandbakgrunn, årsak til innvandringen, botid iNorge, kjønn og alder, se tabell 4.2. Generelt ersysselsettingen lav de første to årene mens flykt-ninger går gjennom opplæring og kvalifisering.Det kan være med på å forklare den lave sysselset-tingen blant syrere, en nokså ny gruppe innvan-drere i Norge. Etter sju års botid er flyktningeroppe på en sysselsettingsandel på 55,5 pst. Likevelhar det vist seg at enkelte innvandrergrupperetter noen år i arbeid faller ut igjen av yrkeslivet.16

14 OECD (2020). Education at a Glance 2020: OECD indica-tors. Paris: OECD Publishing.

15 Internasjonalt betegnes gruppen som NEET, fra betegnel-sen «youth not in education, employment or training».

Figur 4.11 Sysselsetting blant menn og kvinner i aldersgruppen 25–54 år i utvalgte land. 1995–2019. Prosent av befolkningen

Kilde: OECD.

60

70

80

90

100

60

70

80

90

100

1995 2000 2005 2010 2015


Sysselsettingsandeler

A. Kvinner – 25–54 år

60

70

80

90

100

60

70

80

90

100

1995 2000 2005 2010 2015

B. Menn – 25–54 år

2019 2019

16 Bratsberg, B., O. Raaum & K. Røed (2020). Immigrantresponses to social insurance generosity. Labour Econo-mics. 65(August): 101854


Samlet er sysselsettingsgapet, det vil si for-skjellen mellom sysselsettingsandelen for innvan-drere og majoritetsbefolkningen, seks prosenten-heter når man studerer alle innvandrere samlet.Ser man på innvandrere fra land utenfor EU, ersysselsettingsgapet 13 prosentenheter. Dette er enmindre forskjell enn i andre nordiske land. Sam-menliknet med gjennomsnittet for OECD-landeneer sysselsettingsgapet mellom innvandrere ogmajoritetsbefolkningen likevel høyt. Særlig forkvinner fra fattige land må det ses i sammenhengmed at de norske kvinnene de sammenlignes med,har spesielt høy yrkesdeltakelse i en internasjonalmålestokk. Kvinner som lever i parforhold og harbarn, er heller ikke fullt så yrkesaktive som kvin-ner i den norskfødte befolkningen med familie.

Det er sterk samvariasjon mellom sysselset-ting og utdanning. Jo høyere utdanning, destostørre er sannsynligheten for å være i jobb. Sys-selsettingsutvalgets ekspertgruppe pekte på athøyere utdanning i befolkningen som helhet førstog fremst bidrar til høyere produktivitet og verdi-skaping, og at det er usikkert i hvilken grad høy-ere utdanningsnivå i befolkningen bidrar til høy-ere sysselsettingsandeler i økonomien som hel-het. På individnivå er det likevel klart at utdanningbedrer sjansene på arbeidsmarkedet, og under

pandemien i 2020 så vi at tilbakeslag i arbeidsmar-kedet i særlig grad rammet de som har lite utdan-ning. Unge ble også spesielt hardt rammet av til-bakeslaget.

4.4.2 Arbeidstiden er forholdsvis kort

Gjennomsnittlig avtalt arbeidstid per uke er lav iNorge sammenliknet med andre land, se figur4.12.17 Vi har litt lavere tariffbestemt arbeidstidenn de fleste andre OECD-land og forholdsvismange jobber deltid. Ifølge OECD var deltidsan-delen 20 pst. for Norge i 2019, mens gjennomsnit-tet for OECD-landene var 16 pst. og for Sverige iunderkant av 14 pst.18 Det meste av deltiden er fri-villig, men mange deltidsansatte ønsker også åjobbe mer. I 2019 jobbet 18,3 pst. av de deltidssys-selsatte ufrivillig deltid, mens rundt 10 pst. oppfyl-

1 Folketall 1.1. 2000. Andelene er beregnet ut fra tall for 4. kvartal 2019 for lønnstakere og for befolkningen i alder 20–66 år. Selv-stendig næringsdrivende er ikke med i beregningene. Timeantall omfatter både hoved- og biarbeidsforhold.

Kilde: SSB og Finansdepartementet.

Tabell 4.2 Største innvandrergrupper og andeler som tar del i arbeidslivet. Prosent

Andel i jobbAndel i jobb som arbeider 30 timer eller mer i uken

Folketall1 i alt menn kvinner i alt menn kvinner

Befolkningen eks. innvandrere 4 577 083 75,1 75,6 74,5 61,3 67,1 55,3

Polen 101 153 71,8 73,6 68,5 61,1 67,9 48,5

Litauen 40 632 73,5 73,9 72,9 61,5 68,3 51,9

Sverige 35 568 79,6 79,9 79,3 69,0 73,3 64,4

Syria 31 952 34,8 45,4 17,2 21,4 29,5 7,8

Somalia 28 554 41,9 49,9 33,0 26,1 36,0 14,8

Tyskland 24 953 74,9 76,1 73,5 62,7 69,5 55,0

Filippinene 23 280 71,7 81,1 69,7 46,8 64,1 43,2

Irak 23 260 48,1 51,1 44,3 34,7 40,2 27,6

Eritrea 23 075 58,3 64,3 49,7 34,0 42,1 22,1

Pakistan 21 109 47,3 57,9 36,5 35,7 47,8 23,3

17 Avtalt arbeidstid i AKU er det antall arbeidstimer som denansatte ifølge arbeidskontrakten skal være på arbeid. Even-tuelt fravær fra arbeid på grunn av sykdom eller ferie, skalikke medregnes. Overtid skal heller ikke tas med.

18 I OECDs statistikk defineres deltid som at man jobber min-dre enn 30 timer per uke. I SSBs arbeidskraftundersøkelseblir man klassifisert som deltidsansatt hvis den avtaltearbeidstiden er lavere enn det som tilsvarer full arbeidstid ivedkommende bransje og yrke, begrenset oppad til 36timer per uke.


ler kravene til å bli definert som undersyssel-satt.19

Den høye deltidsandelen i Norge må ses i sam-menheng med at yrkesdeltakelsen blant kvinner,som oftere jobber deltid, er høy. Fordi mange del-tar i arbeidslivet, er antallet arbeidede timer perinnbygger likevel om lag som gjennomsnittet forEU-landene. Deltidsandelen er spesielt høy i vare-handel og i helse- og omsorgssektoren. Dissenæringene sysselsetter mange og står for halvpar-ten av deltidssysselsettingen totalt.

For mange som av ulike grunner står utenforarbeidslivet, vil deltidsarbeid være mer realistiskenn heltidsarbeid. En politikk for mobilisering avarbeidskraft vil derfor kunne føre til mer deltids-bruk. Det er ikke nødvendigvis et mål i seg selv atdeltidsandelen skal være så lav som mulig, mendet er viktig å motvirke ufrivillig deltid og legge tilrette for mer heltid der deltid er utbredt i dag. Slikkan vi bedre utnytte potensialet i arbeidsstyrken.

I 2015 ble det åpnet for at partene lokalt enklereskulle kunne avtale vakter opp til 12,5 timer. På denmåten kan partene for eksempel avtale lange vak-ter i helgene og dermed dekke behovet for søn-dagsarbeid uten å arbeide flere helger. Etter avtalekan det nå også arbeides flere søndager og helge-dager etter hverandre enn før 2015. Det skal gjøredet lettere å få til turnuser som bidrar til mindredeltid og flere arbeidstakere i hele stillinger. Bru-ken av deltid er først og fremst en utfordring ihelse- og omsorgssektoren. Regjeringen er opptattav å utvikle en heltidskultur i helse- og omsorgstje-nestene og redusere bruken av deltid.

Arbeidstidsutvalget (NOU 2016: 1) foreslo enrekke endringer i arbeidstidsbestemmelsene medsikte på større fleksibilitet. Et flertall i utvalgetforeslo økt styringsrett for arbeidsgiver overarbeidstidsorganiseringen på arbeidsplassen medsikte på å redusere deltidsbruken i helse- ogomsorgssektoren. Forslaget ville åpnet for atarbeidsgiver alene kan fastsette turnuser uten åvære avhengig av avtale med fagforening. Flertal-let viste til at selv helt ordinære skift- og turnus-ordninger krever at det avtales unntak fra arbeids-tidsbestemmelsene gjennom tariffavtale, og at dethar utviklet seg en praksis der dette blir brukt til åbegrense helgevaktene for en del viktig helseper-

19 Tallet 18,3 pst. viser til at man ønsker lengre arbeidstid,men uten nødvendigvis å ha forsøkt å oppnå dette. Under-sysselsatte er de som ønsker lengre arbeidstid, som harforsøkt å få lengre arbeidstid og kan starte med lengrearbeidstid i løpet av 4 uker (AKU, 15-74 år).

Figur 4.12 Avtalt ukentlig arbeidstid i timer per arbeidstaker og utførte timeverk per innbygger per år, utvalgte OECD-land. 20191

1 Begge kjønn. Avtalt ukentlig arbeidstid er basert på tall oppgitt i AKU og omfatter lønnstakere (heltids- og deltidsansatte), menikke selvstendige.

Kilde: OECD.

Arbeidstid

0200400600800100012001400160018002000

26

28

30

32

34

36

38

40

Ned

erla

nd

Dan

mar

k

Nor

ge

Tysk

land

Svei

ts

Belg

ia

Italia

Sver

ige

Fran

krik

e

Finl

and

EU28

Span

ia

Stor

brita

nnia

Estla

nd

USA

Isla

nd

Slov

akia

Port

ugal

Pole

n

Avtalt ukentlig arbeidstid per lønnstaker (venstre akse) Utførte timeverk per innbygger (høyre akse)

Timer per uke Timer per år


sonell til maksimalt hver tredje helg. Flertalletpekte på at helgearbeid har stor betydning formulighetene til å tilby heltidsstillinger. Videre bledet uttrykt at når det legges begrensninger på hel-gearbeidet, blir arbeidet med å etablere mer hel-tidsarbeid krevende. Dette ble også påpekt avSkift/turnusutvalget i 2008.20 Produktivitetskom-misjonen mente at den høye deltidsbruken ihelse- og omsorgssektoren hemmer produktivite-ten, og at det er et behov for større fleksibilitet iarbeidstidsbestemmelsene.

Regjeringen har fulgt opp arbeidstidsutvalgetgjennom flere endringer i arbeidsmiljølovensregler med sikte på å fremme fleksibilitet. Forsla-get om utvidet styringsrett over skift- og turnusor-ganisering for arbeidsgiver har ikke blitt fulgt opp.I 2018 ble det inngått en avtale mellom Spekter ogSykepleierforbundet med sikte på å øke heltids-bruken. Spekter mente imidlertid at avtalen ikkeivaretok virksomhetenes behov, og sa opp avtaleni januar 2020. Regjeringen vil komme tilbake tilStortinget med en vurdering av situasjonen.

I lys av behovet for arbeidskraft i helse- ogomsorgssektoren fremover er det nødvendig å fåpå plass effektive virkemidler for å øke andelenheltidsstillinger i denne sektoren.

Skattesystemet har også betydning for hvilkebeslutninger personer og bedrifter tar om arbeid.For eksempel gjør skatt på arbeidsinntekt det min-dre lønnsomt å arbeide og reduserer arbeidstaker-nes insentiver til å jobbe mer. Arbeidsgiveravgift ogandre forpliktelser arbeidsgivere har for sineansatte, kan gjøre det mindre lønnsomt å ha ansatte.

Brede skattelettelser i arbeidsinntekt kanbedre effektivitetsvirkningene av et grønt skatte-skifte. Modellanalyser fra Statistisk sentralbyråindikerer at de samfunnsøkonomiske konsekven-sene av f.eks. økt CO2-avgift mv. reduseres betrak-telig dersom provenyet benyttes til å redusereskatten på arbeidsinntekt. Dette er i tråd medinternasjonale anbefalinger om såkalt grønn skat-teveksling.

En tilpasning i skattesystemet som muliggjørlavere skattesatser på arbeid kan bidra til bedreressursbruk og styrke grunnlaget for verdiska-ping, se boks 4.2.20 NOU 2008: 17 Skift og turnus – gradvis kompensasjon for

ubekvem arbeidstid.

Boks 4.2 Endringer i skatt på arbeid – skattesystemets betydning for tilbud av arbeidskraft

Marginalskatt er den skattesatsen som gjelder forden siste kronen skattyteren har tjent. Hvor myeskatten på arbeidsinntekt øker når lønnen økermed 1 krone, avhenger av hvor høy lønnen er iutgangspunktet. Det skyldes blant annet den pro-gressive trinnskatten og at det gis ulike fradrag,som minstefradrag, personfradrag og eventueltsærfradrag. Marginalskatten er med på å påvirkehvor mange timer en arbeidstaker velger å jobbe.Dersom marginalskatten er høy, kan det svekkearbeidstakernes motivasjon til å øke arbeidsinn-satsen. Slike vridninger av arbeidstilbudet inne-bærer et ressurstap. Jo høyere skattesatsene er,desto større blir disse vridningene.

Redusert skattesats på alminnelig inntekt forpersoner, kombinert med en omlegging fratoppskatt til trinnskatt, har redusert marginal-skattesatsen på arbeidsinntekt siden 2013. Sam-let marginalskattesats på arbeid er i denne perio-den redusert med mellom 1,4 og 3,9 prosenten-heter for dem som betaler trinnskatt (de somhar minst 184 800 kroner i personinntekt i 2021).For personer som betaler skatt på alminneliginntekt, men har lavere arbeidsinntekt enn trinn-

skattegrensen, er marginalskatten redusert med4,5 prosentheter. Dette er endringer som vil sti-mulere til økt arbeidsinnsats.

Når skattesatser settes ned, vil deler av detumiddelbare provenytapet generelt kunne mot-virkes av at skatte- og avgiftsgrunnlagene vok-ser over tid. For skatt på arbeid skyldes dette atflere arbeider mer. Skattelettelser kan dermedha en viss grad av selvfinansiering. Selvfinansi-eringsgraden uttrykker hvor mye av skattelettel-sen staten får tilbake på grunn av økte skatte-grunnlag. Det er stor usikkerhet om graden avselvfinansiering, og den vil variere mellom ulikeskatter. Tabellen nedenfor gjengir anslag påselvfinansieringsgrad fra Statistisk sentralbyråsmodell LOTTE-Arbeid, under ulike forutsetninger.Eksempelvis innebærer en selvfinansierings-grad på 6 pst. (som anslått for redusert skatte-sats på alminnelig inntekt) at om lag 6 mill. kro-ner av et umiddelbart provenytap på 100 mill.kroner kommer tilbake etter en viss tid somfølge av økt arbeidstilbud og dermed høyereskattegrunnlag. Det er stor usikkerhet i ansla-gene.


Boks 4.2 forts.

1 Det er lagt til grunn at skattyter har lønns- eller trygdeinntekt og kun standard fradrag, og at det betales skatt på alminneliginntekt.

2 Det første tallet gjelder for dem som har inntekt under om lag 232 100 kroner (overgang fra sats til øvre grense i minstefra-draget).

3 For skattytere i tiltakssonen Troms og Finnmark fylke er skattesatsen i trinn 3 i trinnskatten 11,2 pst. Marginalskatten blirdermed 41,4 pst. Endringen i marginalskatt over perioden utgjør -1,4 prosentenheter, som for øvrige deler av landet.


Kilder: Statistisk sentralbyrås modell LOTTE-Arbeid og Finansdepartementet.

Det umiddelbare provenytapet i disse beregnin-gene inkluderer alle skattytere (det vil si lønns-takere, næringsdrivende, trygdede og pensjo-nister mv.), mens den motvirkende effekten viaøkt arbeidstilbud i hovedsak bare inkluderer

lønnstakere. Økt arbeidstilbud vil også påvirkeandre deler av statsbudsjettet, herunder utgiftertil folketrygdytelser og inntekter fra selskaps-skatt og merverdiavgift. Slike effekter er hellerikke hensyntatt i disse beregningene.

Tabell 4.3 Marginalskatt på lønn ekskl. arbeidsgiveravgift i de ulike trinnene for trinnskatten.1 2021

PersoninntektKroner

Trinnskatt 2021.Pst.

Marginalskatt2021. Pst.

Endring i marginalskatt2013–2021. Pst.-enheter

– Under 184 800 0,0 20,1 -4,5

Trinn 12 184 800 – 260 100 1,7 21,8/31,9 -2,8/-3,9

Trinn 2 260 100 – 651 250 4,0 34,2 -1,6

Trinn 33 651 250 – 1 021 550 13,2 43,43 -1,4

Trinn 4 1 021 550 og over 16,2 46,4 -1,4

Tabell 4.4 Anslag på selvfinansieringsgrader ved skattelettelser gjennom ulike endringer i skattesatser og -grenser.

Endring i skattesats eller -grense Selvfinansieringsgrad

Redusert skattesats for trinnskatt, trinn 3 11 pst.

Økt innslagspunkt for trinnskatt, trinn 3 10 pst.

Redusert skattesats på alminnelig inntekt for personer 6 pst.

Redusert trygdeavgift på lønn/trygd og næringsinntekt 5 pst.



Økt grense for maksimalt minstefradrag i lønn/trygd 1 pst.



Økt personfradrag (i kroner) -1 pst.


4.4.3 Mange står utenfor arbeidslivet

I 2019 var 19,2 pst. av personer mellom 20 og 66 årutenfor arbeidsstyrken ifølge AKU. Til sammen-ligning var det kun 3,3 pst. arbeidsledige i dennealdersgruppen. Det er flere årsaker til utenfor-skap. Figur 4.13 viser at i overkant av 40 pst. avpersoner utenfor arbeidsstyrken mottar arbeids-avklaringspenger eller uføretrygd.21 Om lag 20pst. har ukjent status. Det er personer som verkenmottar stønader fra NAV eller deltar i ordinærutdanning, og de fleste i denne gruppen blir troligforsørget av familien. De resterende er underutdanning, deltar i arbeidsmarkedstiltak eller mot-tar AFP, alderspensjon eller andre ytelser fra NAV.Arbeidsuførhet er dermed en svært viktig grunntil at personer står utenfor arbeidsmarkedet iNorge. Siden 1990-tallet har stadig færre av deikke-sysselsatte vært registrerte arbeidsledige,mens andelen ikke-sysselsatte med nedsattarbeidsevne har økt. Et bekymringsfullt trekk erat de som står uten arbeid, i større grad er perso-ner som har stått lenge utenfor arbeidsmarkedeteller som aldri har vært i arbeid.22

Ifølge OECD har Norge høyest andel av perso-ner på varige og midlertidige uføreytelser og høyestsykefravær blant landene i OECD, se figur 4.14.Andelen arbeidsledige er samtidig lavere enn imange andre land. I OECDs siste landrapport omNorge pekes det på at vi skårer dårligere ennOECD-snittet når det gjelder å inkludere personermed funksjonsnedsettelser i arbeidslivet. Selv omfunksjonsnedsettelser ikke nødvendigvis inne-bærer nedsatt arbeidsevne eller inntektsevne, kandet bidra til å forklare at andelen mottakere av hel-serelaterte ytelser er høy i internasjonal sammen-heng. Andelen mottakere av helserelaterte ytelserøkte kraftig på slutten av 1990-tallet og begynnel-sen av 2000-tallet, og har siden holdt seg på ethøyt nivå. Mens antallet mottakere av uføretrygd,arbeidsavklaringspenger og sykepenger utgjordeom lag 13 pst. av befolkningen i aldersgruppen18–66 år på midten av 1990-tallet,23 var tilsva-rende andel om lag 17 pst. i 2019. Mange av dem

21 Andelen utenfor arbeidsstyrken som mottar uføretrygdeller arbeidsavklaringspenger er høyere enn dette sidenpersoner som både mottar en av disse ytelsene og er underordinær utdanning eller deltar i arbeidsmarkedstiltak vil bliregistrert som å være under ordinær utdanning eller delta-ker i arbeidsmarkedstiltak.

22 Fevang, E., S. Markussen & K. Røed (2020). Gråsoner iarbeidsmarkedet og størrelsen på arbeidskraftreserven.Frischsenteret Rapport 1/2020

23 NOU 2019: 7 Arbeid og inntektssikring: Tiltak for økt sys-selsetting.

Figur 4.13 Personer 20–66 år som er utenfor arbeidsstyrken.1 2019. Prosent1 Tallene omfatter kun personer utenfor arbeidsstyrken. Ar-

beidsledige regnes som deltakere i arbeidsstyrken, noesom betyr at registrerte arbeidsledige ikke er med. Perso-ner som mottar enten alderspensjon, AFP, arbeidsavkla-ringspenger eller uføretrygd og samtidig er i jobb, regnessom sysselsatte og er heller ikke med i figuren. Det sammegjelder personer som studerer og samtidig er i jobb. Forpersoner som er registrert i flere aktiviteter/ytelser samti-dig, er status prioritert i følgende rekkefølge: deltaker på ar-beidsmarkedstiltak, under ordinær utdanning, mottaker avarbeidsavklaringspenger, mottaker av uføretrygd, mottakerav AFP, mottaker av alderspensjon og annet (sosialhjelp,kontantstøtte, ukjent status). En person som både mottar ar-beidsavklaringspenger og deltar i et arbeidsmarkedstiltak,vil bli registrert som deltaker på arbeidsmarkedstiltak.Ukjent status er personer utenfor arbeidsstyrken som ikkemottar en stønad fra NAV eller deltar i utdanning eller opp-læring (f.eks. hjemmeværende), men kan også omfatte per-soner som har utvandret fra Norge uten at dette er fangetopp i folkeregisteret.

Kilde: SSB, system for persondata (SFP).

Deltakere på arbeidsmarkedstiltak

Introduksjonsordning

Under ordinær utdanning

Mottakere av arbeidsavklaringspenger

Mottakere av uføretrygd

Andre ordninger

Mottakere av AFP

Mottakere av alderspensjon

Ukjent status

Personer utenfor arbeidsstyrken


som har langvarig sykefravær og etter hvert fårarbeidsavklaringspenger, ender opp som uføre-trygdede. Det er svært få som vender tilbake tilarbeidslivet når de først har fått innvilget uføre-trygd. Av dem som sluttet å motta uføretrygd i2019, gikk om lag 75 pst. over til alderspensjon ogkun i overkant av 3 pst. over i jobb. Andelen som

går ut av uføretrygd og over i arbeid, er lav sam-menlignet med andre europeiske land.24

24 OECD (2010). Sickness, Disability and Work: Breaking theBarriers. A Synthesis of Findings across OECD Countries.Paris: OECD Publishing.

Figur 4.14 Andel mottakere av helserelaterte trygdeordninger og antall sykefraværsdager per fulltidsansatt.

Panel A. Helserelaterte trygdeordninger inkluderer uføretrygd og arbeidsavklaringspenger for Norge.Panel B. Antall sykefraværsdager er basert på tall fra AKU som måler om intervjuobjektene var borte fra jobben deler av eller helereferanseuken grunnet sykdom eller skade. Tallene i figuren er ikke korrigert for at AKU-tall som regel undervurderer sykefravæ-ret sammenlignet med administrative data. Nivået på sykefraværsdagene avviker dermed fra tallene OECD bruker i sin landrapportom Norge (OECD Economic Survey – Norway 2019), der OECD gjør slike korrigeringer.Kilde: OECD.

0

2

4

6

8

10

12

14

0

2

4

6

8

10

12

14

Øst

errik

e

New

Zea

land

Port

ugal

Span

ia

Svei

ts

Cana

da

Tysk

land

Pole

n

Isra

el

Aust

ralia

Luxe

mbo

urg

Sver

ige

Dan

mar

k

USA

Latv

ia

Stor

brita

nnia

Finl

and

Tjek

kia

Irla

nd

Slov

akia

Belg

ia

Ung

arn

Isla

nd

Ned

erla

nd

Slov

enia

Estla

nd

Nor

ge

A. Mottakere av helserelaterte ytelser, prosent av befolkningen 20– 64 år, 2017 eller seneste år

0

2

4

6

8

10

12

14

0

2

4

6

8

10

12

14

Hel

las

Tyrk

ia

Ung

arn

Lita

uen

USA

Italia

Latv

ia

Isla

nd

Irla

nd

Cana

da

Estla

nd

Stor

brita

nnia

Slov

akia

Svei

ts

Pole

n

Dan

mar

k

Luxe

mbo

urg

OEC

D

Ned

erla

nd

Tzje

kkia

Øst

errik

e

Span

ia

Sver

ige

Slov

enia

Fran

krik

e

Belg

ia

Tysk

land

Port

ugal

Finl

and

Nor

ge

B. Antall sykefraværsdager per fulltidsansatt, årlig gjennomsnitt, 2018

Andel mottakere av helserelaterte trygdeordninger og antall sykefraværsdager


Økningen i andelen på helserelaterte ytelserhar vært særlig stor blant unge under 30 år. Vedutgangen av 2019 var det mer enn 40 000 personerunder 30 år som mottok uføretrygd eller arbeids-avklaringspenger. Andelen unge som mottar slikeytelser, har økt med om lag 50 pst. siden 2000. Idenne gruppen står mange i fare for å falle varigut av arbeidsmarkedet.

Personer med lite formell utdanning og man-glende kvalifikasjoner er overrepresentert blantdem som er arbeidsledige og uføre. Manglendeformell kompetanse og ikke fullført videregåendeutdanning gir store utfordringer med å komme iarbeid. Dette kjennetegner mange unge personerpå AAP eller uføretrygd. Denne tendensen ser uttil å ha forsterket seg over tid.25

Det er godt dokumentert at økonomiskeinsentiver har betydning for bruken av helserela-terte trygdeytelser. Det er derfor viktig at skatte-og trygdesystemene er utformet slik at det lønnerseg å være i jobb. Ved å begrense tilstrømmingentil helserelaterte trygdeytelser og få flere trygde-mottakere tilbake i jobb vil arbeidstilbudet øke ogoffentlige finanser styrkes. I kapittel 9 omtalesregjeringens strategier for å få flere i arbeid.

4.5 Store endringer i arbeidsmarkedet fremover

4.5.1 Fra petroleum til helse og omsorg

Norsk økonomi er åpen mot omverdenen, og han-del med utlandet har ført til store næringsomstil-linger og økt velstand gjennom mange tiår. Senærmere omtale i kapittel 2 og 3. Petroleumsnæ-ringen og etter hvert havbruk har vokst frem somviktige eksportnæringer basert på naturressursut-vinning. Vi har gått fra å produsere en del indus-trivarer selv til å importere dem fra utlandet. Der-med har vi fått tilgang til slike varer til langt laverepriser. Det har frigjort kjøpekraft til andre formål,og i særlig grad til tjenester som hotell- og restau-rantbesøk, reiser mv. Offentlig sektor har blittbygget ut. Omstillingene har endret bruken avarbeidskraften vesentlig. Færre jobber i industri,og flere i tjenestenæringene. Parallelt har det værtøkende mekanisering og bruk av teknologi. Over-gangen til tjenesteytende næringer forsterkes avat konsumet vris fra varer til tjenester når velstan-

den øker, og det er grunn til å tro at denne vridnin-gen vil fortsette.

I tiden som kommer, vil investeringsaktivite-ten i petroleumsvirksomheten avta. Arbeidskraf-ten som frigis, vil i mange tilfeller ha høy kompe-tanse og kunne finne annet arbeid raskt, men tro-lig ikke med like høyt lønnsnivå. Omstillingen vilogså kunne bli krevende for ansatte i leverandør-industrien.26

Den demografiske utviklingen vil gi betydeligøkt personellbehov i helse- og omsorgssektorende neste tiårene. Forskere fra SSB har fremskre-vet dette arbeidskraftbehovet i ulike scenarier.27

Forutsatt en viss fortsatt bedring i tjenestetilbudet(såkalt standardvekst) på 1 pst. per år vil det idisse fremskrivingene være behov for i overkantav 110 000 flere årsverk i helse og omsorgssekto-ren i 2035 sammenlignet med 2018, og i under-kant av 260 000 flere årsverk i 2060, se figur 11.5 ikapittel 11.

Disse anslagene innebærer at helse- ogomsorgssektoren vil komme til å legge beslag påhhv. 18 og 31 pst. av årsverkene i 2035 og 2060,mot 13 pst. i dag. Selv om kvaliteten og omfangetav helse- og omsorgstilbudet holdes på sammenivå som i dag, vil over halvparten av nye syssel-satte ifølge fremskrivingene måtte komme i dennesektoren frem til 2035, gitt forutsetningene i basis-forløpet i denne meldingen. I og med at befolknin-gen i arbeidsdyktig alder ikke ventes å vokse mel-lom 2035 og 2060, vil et økt arbeidskraftbehov ihelse- og omsorgssektoren måtte dekkes med enbetydelig overgang fra andre næringer. En del avdet økte behovet vil også kunne dekkes dersomheltidsbruken i sektoren tar seg kraftig opp.28

Dersom helsen blant eldre bedres eller vi klarer åiverksette tiltak som reduserer behovet for tjenes-ter som for eksempel ved å ta i bruk ulike formerfor velferdsteknologi, vil det bremse veksten i sek-toren relativt mye. Dersom standarden i helse- ogomsorgssektoren holdes på dagens nivå, vil detbremse, men ikke stoppe, veksten i personellbe-hovet, se nærmere omtale i kapittel 11.

25 NOU 2018: 2 Fremtidige kompetansebehov I – Kunnskaps-grunnlaget. Kompetansebehovsutvalgets rapport nr. 1.

26 Se nærmere omtale av konsekvensene av lavere aktivitet ipetroleumsvirksomheten i kapittel 3.

27 Hjemås, G., E. Holmøy & F. Haugstveit (2019). Fremskri-vinger av etterspørselen etter arbeidskraft i helse- ogomsorg mot 2060. SSB Rapporter 2019/12.

28 I referansebanen i rapporten øker personellbehovet i helse-og omsorgssektoren med i overkant av 110 000 årsverk fra2018 til 2035. I 2019 var det 220 000 deltidssysselsatte ihelse- og omsorgssektoren. Hvis vi antar at de deltidssys-selsatte i gjennomsnitt jobber halv stilling, tilsvarer de taptearbeidstimene på grunn av deltid arbeidsinnsatsen fra omlag 110 000 fulltidssysselsatte personer.


4.5.2 Et høyteknologisk arbeidsliv

Teknologisk utvikling og digitalisering har storbetydning for produktivitetsveksten i økonomienog er derfor en viktig forutsetning for fremtidigvelstandsvekst. Digitalisering og automatiseringhar ført til endringer i både etterspørselsmønstreog produksjonen av varer og tjenester, noe somhar bidratt til omstillinger i arbeidslivet. Robottek-nologi inntar stadig flere sektorer, og digitale tje-nester brer om seg. Ny teknologi vil kunneerstatte noen arbeidsoppgaver, men skaper ogsånye. Automatisering vil i tillegg kunne frigjørearbeidskraft som kan brukes andre steder.29 Gjen-nom omstillinger og innovasjon kan arbeids-kraftressurser frigjøres og flyttes til potensieltmer produktive og mer lønnsomme arbeidsplas-ser, som kan danne grunnlag for høyere avløn-ning. Det er derfor viktig å legge til rette for godomstillingsevne både blant virksomheter og indi-vider, slik at en unngår å låse ressurser inne i virk-somheter med lav produktivitet eller at personerblir gående ledige over lengre perioder.

Kompetansebehovsutvalget pekte på at digita-lisering vil få store konsekvenser for kompetanse-behovene fremover. Blant annet vil det gi flereyrker et annet innhold og andre kompetansekravenn i dag. Det er i hovedsak rutinejobber som istørst grad er utsatt for endringer, men ogsåarbeidsoppgaver som krever høyere kompetansekan bli erstattet med ny teknologi. Selv om risi-koen for at mange mennesker mister jobben somfølge av automatisering eller digitalisering er lav iNorge, vil mange kunne få nye arbeidsoppgaver,og den teknologiske utviklingen kan innebære atkompetansekravene endres. Blant annet pektesysselsettingsutvalgets ekspertgruppe på at etter-spørselen etter arbeidskraft i økende grad kankomme til å vri seg mot personer med yrkeskom-petanse eller høyere utdanning, og at fravær avrelevant utdanning i større grad kan reduseremulighetene i arbeidslivet i tiårene fremover. Iløpet av de siste ti årene har nesten hele sysselset-tingsveksten kommet blant personer med univer-sitets- eller høyskoleutdanning. I den samme peri-oden har antall sysselsatte med bare grunnskole-utdanning blitt redusert med 16 pst. Utfordringenmed å inkludere personer med lav kompetanse erallerede relativt store i Norge. Det kan ha sam-menheng med at nivået på de laveste lønningene iarbeidsmarkedet er forholdsvis høyt, og at det er

forholdsvis få sysselsatte i yrker med lave elleringen utdanningskrav.

Når digitalisering og automatisering fører medseg økt produktivitet, vil prisene kunne reduseresog samlet inntekt og forbruksmuligheter øke. Detvil igjen kunne øke etterspørselen etter varer og tje-nester og gi jobbvekst. Se nærmere omtale i boks4.3. Fordelingen av gevinstene fra bedret produkti-vitet vil ha betydning for hvor stor veksten blir.30

Anslag på totalvirkningen av ny teknologi på syssel-settingen fremover er usikre og varierer mye.

En lav andel av jobbene i det norske arbeids-markedet er industrijobber eller andre jobber somer relativt enkle å automatisere. Norge har alle-rede gjennomført mye digitalisering og automati-sering som venter i andre land. Det gjenspeiles iat en høy andel av jobbene er ikke-rutinejobber oghar høyt innslag av IKT, se figur 4.15.

Digitaliseringen påvirker kompetanse- oglønnsfordelingen i arbeidsmarkedet. Parallelt medden teknologiske utviklingen i de fleste land har visett en kraftig oppgang i andelen arbeidstakeremed høyere utdanning. Etterspørselen etterarbeidskraft med utdanning på grunnskolenivåeller lavere har samtidig holdt seg oppe, blantannet som følge av vekst i servicenæringene. Utvik-lingen henger både sammen med at forbrukerneetterspør tjenester fra servicesektoren i takt medvelstandsøkningen, og med at produksjonen i dissenæringene til nå har vist seg å være nokså uberørtav automatiseringen. Jobbene krever kundekon-takt og er ikke rutinepregede. Eksempler erufaglært arbeidskraft innenfor eldreomsorg og ibarnehager. Samtidig har digitalisering begynt åerstatte rutinejobber som krever noe kompetanse,blant annet oppgaver innenfor regnskapsføring ogenklere saksbehandling. Polarisering i arbeidsmar-kedet ved at «jobber i midten» forsvinner, ser vi i defleste OECD-land. I Norge er det fremdeles for-holdsvis høy etterspørsel etter visse grupper i midt-sjiktet i kompetansehierarkiet, slik som håndver-kere og helsefagarbeidere. En studie fra Fafo fin-ner en viss støtte for at det har forekommet polari-sering i det norske arbeidsmarkedet i perioden2000–2010, men ikke i årene etter.31

Det er usikkert hvordan den teknologiskeutviklingen vil påvirke arbeidsmarkedet fremover.Ved en eventuelt økt tendens til polarisering vedat jobbmulighetene for personer med middels

29 Fölster, S. (2018). Norway’s new jobs in the wake of thedigital revolution. NHO. Rapport.

30 Se nærmere omtale i kapittel 531 Berglund, T. et al. (2020). Changes in the occupational stru-

cture of Nordic employment: Upgrading or polarization?Nordic future of work project 2017-2020. Working paper 2,2nd edition. Fafo-rapport.


kvalifikasjoner svekkes, kan arbeidstakere meddenne typen kompetanse måtte ta jobber som iutgangspunktet krever lavere kompetanse. Detøker konkurransen om disse jobbene. Personersom stiller svakere på arbeidsmarkedet – perso-ner uten fullført videregående opplæring, flyktnin-ger og asylsøkere samt personer med ulike hel-seutfordringer eller hull i CV-en – kan dermed blienda mer utsatt.

Når arbeidslivet skal ta i bruk ny teknologi, erdet viktig at arbeidstakere, også de med høyereutdanning, oppgraderer og fornyer sin kompe-tanse. Det vil bidra til at flere vil ha kvalifikasjonersom er tilpasset arbeidsgivernes behov. En slikutvikling av kompetansen vil lette nødvendigeomstillinger i arbeidsmarkedet og bidra til øktandel sysselsatte i befolkningen.

4.5.3 Endringer i arbeidsforhold

Endringene i arbeidslivet som følge av ny tekno-logi kan endre ikke bare hvilke typer jobber somfinnes, men også forholdende på arbeidsplassen. Iet langsiktig historisk perspektiv har den teknolo-giske utviklingen ført til bedre arbeidsforhold.Farlige og belastende arbeidsoppgaver har blittmekanisert og automatisert. Teknologi- og pro-duktivitetsutvikling som har gitt grunnlag forvekst, har også ført til at arbeidstiden har blitt sattned. Hensynet til arbeidstakernes sikkerhet oghelse er tillagt mer vekt. Å slippe fysisk tungt eller

risikofylt arbeid gjør det lettere for eksempel foreldre å stå lenger i arbeid.

Det er nå økende oppmerksomhet internasjo-nalt om at nye forretningsmodeller som følger ikjølvannet av dagens teknologiske utvikling, sliksom plattformøkonomi (delingsøkonomi mv.),svekker rettighetene til dem som arbeider. Eteksempel er at det oppstår en gråsone mellom detå være selvstendig næringsdrivende og arbeidsta-ker I en del land har slike gråsonearbeidere svakerettigheter, eller deres rettigheter er uklare.

Omstilling i retning av høyere sysselsetting itjenestenæringene kan også innebære endredearbeidsforhold. I mange OECD-land har de somarbeider i tjenestenæringene usikker tilknytningtil arbeidslivet, varierende arbeidstid eller erundersysselsatt. Organisasjonsgraden i slikenæringer er ofte svak. Forskyvning fra industri tiltjenestenæringer har dermed flyttet arbeidstakereover i mer kortvarige eller usikre jobber i en delland.

Det er så langt få tegn til at økt ustabilitet ogløse tilknytningsformer har satt sitt preg på norskarbeidsliv.32,33,34 Vi har blant annet forholdsvisstreng regulering av adgangen til å ansette midler-

Figur 4.15 Andel ikke-rutinebaserte jobber og IKT-intensitet i arbeidsoppgavene, 2012 eller 2015.1

1 Figuren viser korrelasjoner mellom ikke-rutinejobber (y-aksen) og jobber med høyt innslag av IKT (x-aksen). β viser helningenpå kurven.

Kilde: OECD (2019). Economic Surveys: Norway 2019.

AUS

AUT

BELCAN

CHL CZE

DEUDNK

ESP

EST

FIN

FRA

GBR

GRC

IRL

ISR

ITA

JPN

KOR

NLD

NOR

NZL

POL SVK

SVN

SWETUR

USA

15

25

35

45

55

65

75

30 40 50 60 70

β= 0.97***

AUS

AUTBEL

CAN

CHL

CZE

DEU

DNK

ESP

EST

FIN

FRAGBR

GRC

IRL

ISR

ITA

JPNKOR

NLD

NOR

NZL

POLSVK

SVN

SWE

TUR

USA

15

25

35

45

55

65

75

30 40 50 60 70

β= 1.32***

A. Tjenestenæringer B. Industrien

32 NOU 2017: 4 Delingsøkonomien – muligheter og utfordrin-ger. Delingsøkonomiutvalget.

33 Nergaard, K. (2018). Tilknytningsformer i norsk arbeidsliv:Sluttrapport. Fafo-rapport 2018/38.

34 OECD (2018). OECD Jobs Strategy 2018: Good Jobs for Allin a Changing World of Work. Paris: OECD Publishing.


Boks 4.3 Sysselsettingsvirkningene av ny teknologi

Mekanisering og ulike teknologiske fremskritthar historisk gitt effektivisering av ulike arbeids-oppgaver og produksjonsmetoder, og dermedfrigjort arbeidskraft til andre oppgaver, gjennomflere hundre år. Det har endret arbeidslivet bety-delig. For eksempel arbeidet 38 pst. av de sys-selsatte i jordbruket på begynnelsen av 1900-tal-let, mens denne næringen i dag sysselsetterunder 2 pst. Næringen produserer likevel mermat enn den gang som følge av en sterk produk-tivitetsøkning. Ser vi bakover i historien, er dettydelig at mekanisering og teknologiskeendringer har gitt økt spesialisering, men ikkesamlet sett færre jobber.

Økonomisk teori gir ikke et klart svar på hvanettoeffekten av fremtidig teknologisk utviklingpå sysselsetting vil bli. Ifølge Acemoglu ogRestrepo finnes det to former for teknologiskutvikling med ulik effekt på arbeidsmarkedet.1

Den første formen for teknologi setter mennes-ker i stand til å utføre ulike oppgaver raskereog/eller bedre. Eksempler på dette er ulike typerprogramvare og verktøy (enabling technology).Den andre formen teknologi erstatter menneskeri utførelsen av oppgaver (replacing technology),for eksempel industriroboter.

Den første typen teknologi øker produktivi-teten til arbeidstakerne som bruker teknolo-gien. Den økte produktiviteten bedrer inn-tektsmulighetene og gir rom for kostnads- ogprisreduksjoner. Dermed stiger etterspørselenrettet mot både den bransjen som har innførtteknologien, og mot andre bransjer. Dennetypen teknologi har utelukkende positive effek-ter på sysselsettingen.

Teknologi som erstatter menneskeligarbeidskraft, virker i første runde negativt inn påsysselsettingen. På den annen side øker ogsådenne teknologien produktiviteten, noe som kanbidra til økt samlet etterspørsel og økt sysselset-ting. I tillegg vil ny teknologi generelt endre pro-duksjonsprosesser og -metoder og gi opphav tilnye produkter og tjenester, slik at det skapesnye jobber.

Totaleffekten på sysselsettingen avhengerdermed av hvilken effekt som er sterkest –erstatningseffekten eller virkningene via pro-duktivitetsforbedring, etterspørselsvekst ogfremveksten av nye jobber. Acemoglu ogRestrepo finner at erstatningseffekten av ny tek-nologi har tiltatt i betydning i USA i løpet av de

siste tre tiårene, og dermed gått sammen medsvak vekst i sysselsettingen. OECD finner deri-mot at digitalisering og automatisering så langthar gått sammen med høyere sysselsetting iOECD-landene, heller enn lavere.2

Forskere har gitt svært ulike anslag på syssel-settingsvirkningene av digitalisering og automati-sering. For eksempel anslo Frey og Osborne i2013 (med senere oppdatering i 2017) i en myesitert studie at nesten halvparten av jobbene i detamerikanske arbeidsmarkedet kunne erstattes avdigitalisering eller automatisering i løpet av 10 til20 år.3 Med samme metode ble det anslått at omlag en tredjedel av jobbene i Norge kunne erstat-tes.4 Disse studiene har blitt kritisert for å over-drive antallet jobber som kan erstattes, ved at detar utgangspunkt i at hele yrkesgrupper vil for-svinne som følge av automatisering. Arntz m.fl.argumenter for at en slik tilnærming overser atselv yrker med høy risiko for automatiseringinneholder oppgaver som vanskelig kan automa-tiseres.5 Nedelkoska og Quintini anslår foreksempel at fremover har kun om lag 14 pst. aveksisterende jobber i OECD-land høy risiko for åforsvinne som følge av ny teknologi, og at om lagen tredjedel av eksisterende jobber vil endresmed nye arbeidsoppgaver og arbeidsformer.6

Ifølge Nedelkoska og Quintini er andelen av job-ber som kan forsvinne som følge av automatise-ring lavest i Norge ved at kun 6 pst. av jobbenehar høy risiko for å bli erstattet av teknologi.Anslagene for hvor stor andel av jobbene somkan forsvinne sier likevel ingenting om hvormange jobber som vil bli skapt fremover. De kanderfor ikke brukes til å anslå den samlede syssel-settingseffekten av ny teknologi.

1 Acemoglu, D. & P. Restrepo (2019). Automation and newtasks: How technology displaces and reinstates labor.Journal of Economic Perspectives. 33(2): 3–30.

2 OECD (2019). OECD Employment Outlook 2019 – TheFuture of Work. Paris: OECD Publishing.

3 Frey, C.B. & M.A. Osborne (2017). The future of employ-ment: How susceptible are jobs to computerisation? Te-chnological Forecasting and Social Change. 114(C): 254–280.

4 Pajarinen, M., P. Rouvinen & A. Ekeland (2015). Compu-terization threatens one-third of Finnish and Norwegianemployment. ETLA Briefs. Nr. 34. The Research Instituteof the Finnish Economy.

5 Arntz, M., T. Gregory & U. Zierahn (2017). Revisiting therisk of automation. Economics Letters. 159(Juli): 157–160.

6 Nedelkoska, L.& G. Quintini (2018). Automation, skillsuse and training. OECD Social, Employment and Migra-tion Working Papers. Nr. 202.


tidig, og organisasjonsgraden er høyere i Norgeenn i mange andre land. Det er grunn til å tro atreguleringer, fagorganisering og partssamarbeidforebygger tendensene vi har sett i andre land pådette området. Regjeringen har satt ned et utvalgsom skal vurdere bruken av ulike tilknytningsfor-mer i arbeidslivet, blant annet for å kunne møte enfremtidig utvikling på dette området også i Norge.

Arbeidsinnvandringen har økt produksjonska-pasiteten i norsk økonomi og løftet verdiskapin-gen. For mange har utslagene av arbeidsinnvand-ringen på arbeidsforholdene imidlertid også værtmerkbare. Visse grupper har blitt utsatt for kon-kurranse som har svekket deres lønnsutvikling ogsysselsetting, se omtale i punkt 4.3.1. I andre tilfel-ler kan økt tilgang på arbeidskraft gjennomarbeidsinnvandring ha løftet etterspørselen ettervisse yrkesgrupper blant nordmenn. Dette gjeldersærlig høyt utdannede grupper som utfyller kom-petansen til arbeidsinnvandrerne.

For å hindre uakseptable lønns- og arbeidsvil-kår for grupper av innvandrere og konkurranse-vridning til ulempe for bedrifter med norskearbeidstakere, har flere tariffavtaler innen ulikebransjer blitt allmenngjort til å omfatte allearbeidstakere. En slik allmenngjøring bidrar til åholde lønningene oppe og sikrer innvandrereavlønning mer på linje med innenlandske arbeids-takere.

Næringer med stor andel av utenlandskearbeidstakere har også utfordringer knyttet tilarbeidslivskriminalitet. Som del av regjeringensStrategi mot arbeidslivskriminalitet, som ble lagtfrem i 2015, revidert i både 2017 og i 2019 og somskal revideres i 2021, legges det bl.a. vekt på mål-rettet informasjon til utenlandske arbeidstakereog virksomheter som utfører oppdrag i Norge forå forebygge arbeidslivskriminalitet og useriøsearbeidsforhold. Et viktig mål er at utenlandskearbeidstakere kjenner sine rettigheter og plikter,vet hva de kan kreve av sin arbeidsgiver, samthvilke rettigheter de har til bistand og beskyttelsedersom de er utsatt for straffbare forhold. For å fåbukt med arbeidslivskriminalitet legger strategienogså vekt på samarbeid med partene i arbeidsli-vet, bevisstgjøring av forbrukere og innkjøpere iprivat og offentlig sektor, kontroll og oppfølgingfra offentlige organer, bedring i registreringsord-ninger og identitetsforvaltning, samt internasjo-nalt samarbeid.

4.5.4 Omstillingsdyktigheten i det norske arbeidsmarkedet

Gjennom omstilling oppnår vi høyere produktivi-tet, og det norske arbeidsmarkedet har over tidvist seg å være omstillingsdyktig. Om lag 10 pst.av jobbene skiftes ut årlig.35 Omstillingsdyktighe-ten viste seg blant annet etter oljeprisfallet i 2014.Også etter pandemien kan det være nødvendig atdeler av næringslivet omstilles. Det er en styrkeved den norske arbeidslivsmodellen at det er for-holdsvis enkelt for bedrifter å nedbemanne når dehar behov for det, og at vi har gode trygdeordnin-ger for å fange opp arbeidstakere som blir ram-met. På den måten fremmes omstillinger, samtidigsom behovet for sosial trygghet ivaretas. I tillegghar vi en aktiv arbeidsmarkedspolitikk som tarsikte på å få arbeidsledige raskt tilbake i jobb. Deter likevel vist at bedriftsnedleggelser og nedbe-manninger øker sannsynligheten for å bli uføre-trygdet.36 Selv om fleksibilitet i arbeidsmarkedeter bra for økonomien, kan det også være storekostnader ved omstilling dersom det leder til flerepå uføretrygd. Det er knyttet stor usikkerhet til delangsiktige effektene av pandemien. Dersom detøkonomiske tilbakeslaget vi nå er inne i fører til atmange blir gående lenge uten å komme i arbeid,øker det risikoen for at de kan falle varig ut avarbeidsmarkedet. Pandemien vil dermed kunnemedføre langsiktige negative konsekvenser forarbeidsmarkedet gjennom såkalte hystereseeffek-ter. Det innebærer at det kan ta tid før sysselset-tingen vender tilbake til nivået før pandemien.Regjeringen legger stor vekt på å føre en aktivpolitikk for å motvirke frafall fra arbeidslivet.Kompetanse- og arbeidsmarkedspolitikken spil-ler i denne sammenhengen en viktig rolle. Regje-ringen har sendt på høring forslag om å utvidemulighetene til å kombinere utdanning med dag-penger. Det er nærmere omtalt i kapittel 9.

Omstilling fremover vil kreve at bedrifter tar ibruk ny teknologi. Da må arbeidstakerne være istand til å lære seg nye arbeidsverktøy og meto-der. De nordiske landene topper internasjonalerangeringer for bruk av ny teknologi, internettil-gang, IKT-ferdigheter og innovasjon, herunderfornyelse av produksjon og arbeidsprosesser gjen-nom arbeidstakerdrevne innovasjoner.37

35 Salvanes, K. G. (2017). Omstillingsevnen i norsk økonomiunder finanskrisen. Finansdepartementet. Arbeidsnotat2017/7.

36 Rege, M., K. Telle & M. Votruba (2009). The effect of plantdownsizing on disability pension utilization. Journal of theEuropean Economic Association. 7(4): 754-785.


Det er mulig å oppnå både høyere produktivi-tet og flere jobber gjennom digitalisering og auto-matisering. Dette forutsetter en arbeidsstyrkesom har den kompetansen som skal til for åutnytte og utvikle ny teknologi. Regjeringen harstartet opp kompetansereformen «Lære helelivet». Den skal gjøre det lettere å kombinerearbeid og utdanning blant annet gjennom merfleksible utdanningsprogrammer.

Vridning i etterspørselen etter arbeidskraftover mot arbeidskraft med fagutdanning og høy-ere utdanning, kombinert med innvandring fragrupper med lavt utdanningsnivå, øker faren for atdet blir hardere konkurranse om jobbene somkrever mindre formell kompetanse. Det tilsier atflere må fullføre videregående skole, og mangemå omskolere seg til yrker som er mer etterspurti arbeidsmarkedet.

4.6 Regjeringens strategi for et velfungerende arbeidsmarked

Høy sysselsetting og lav arbeidsledighet sikresførst og fremst gjennom en god vekst og stabiløkonomisk utvikling. Det legger vi til rette for vedå føre en ansvarlig økonomisk politikk. Fremtidigvekstevne i økonomien er også avhengig av at vihar en stor og kompetent arbeidsstyrke med godevne til omstilling. Samtidig må det legges til rettefor etablering av nye, lønnsomme jobber inæringslivet.

For å kunne sikre bærekraften i velferdsord-ningene må vi inkludere flere i arbeidslivet, fåflere til å bli værende i arbeid lenger og øke gjen-nomføringen i videregående opplæring. Potensia-let er størst blant innvandrere, eldre, ungdom ogpersoner med lav utdanning.

Regjeringen har satt i verk en rekke tiltak forat flere skal kunne delta i arbeidslivet. For denenkelte betyr det mye å være en del av et arbeids-fellesskap og kunne leve av egen inntekt. Lykkes

vi med å inkludere flere av dem som står utenforarbeidsmarkedet, oppnår vi samtidig økt verdiska-ping, høyere skatteinntekter og lavere utgifterover trygdebudsjettet. Strategiene for å oppnå øktinkludering, herunder å bremse innstrømmingentil helserelaterte ytelser og bedre kompetansen iarbeidsstyrken, er oppsummert i kapittel 9.

En politikk for mobilisering av mer arbeids-kraft vil kunne bidra til mer deltidsbruk. Det erikke nødvendigvis et mål i seg selv at deltidsande-len skal være så lav som mulig, men det er viktig åbekjempe ufrivillig deltid og legge til rette for enheltidskultur der hvor deltid er utbredt i dag. Detvil bidra til at potensialet i arbeidsstyrken utnyttesbest mulig.

Regjeringens strategi for høy arbeidsinnsatsog et velfungerende arbeidsmarked er:– Sikre høy sysselsetting og lav arbeidsledighet over

tid gjennom en forutsigbar økonomisk politikk:Det innebærer aktiv innsats for å jevne ut kon-junktursvingninger og sikre en stabil og høyetterspørsel etter arbeidskraft.

– Bevare et omstillingsdyktig arbeidsliv: En dyna-misk økonomi avhenger av at arbeidsmarkedeter fleksibelt. Regelverk og rammebetingelser iarbeidslivet må innrettes slik at arbeidskraftenkan finne ny anvendelse når økonomien utset-tes for endringer. En aktiv kompetanse- ogarbeidsmarkedspolitikk bidrar til omstillingerved å gi hjelp til utsatte grupper i arbeidsmar-kedet.

– Riktig og høy kompetanse: Flere ungdommermå fullføre videregående skole, og det må gismuligheter for å «Lære hele livet».

– Et seriøst og trygt arbeidsliv: Bevare treparts-samarbeidet, et organisert arbeidsliv ogbekjempe arbeidslivskriminalitet.

– Gjennomsnittlig arbeidstid må holdes oppe: Deter rom for å benytte arbeidskraften bedreinnenfor dagens rammer. Økt fleksibilitet kanvære nødvendig for å oppnå dette.

– Ufrivillig deltid skal bekjempes: For å bedreutnytte potensialet i arbeidsstyrken er det vik-tig å bekjempe ufrivillig deltid og det skal leg-ges bedre til rette for å jobbe heltid i mangeyrker.

37 Nordisk Ministerråd (2018). The Nordic future of work:Drivers, institutions, and politics. Dølvik, J.E. & J.R. Steen(Red.). Rapport


5 Muligheter og levekår

5.1 Innledning

Å utrydde alle former for fattigdom og å redusereulikhet i og mellom land er to av FNs bærekrafts-mål. Bærekraftsmålene er universelle og skal opp-fylles også i Norge. Tillit, små forskjeller og likheti muligheter er viktige verdier i det norske sam-funnet. Like muligheter innebærer at innsats,interesser og talent skal bety mer for den enkelteslevekår og samfunnsinnflytelse enn sosial bak-grunn. Like muligheter er et sentralt rettferdig-hetsprinsipp med bred oppslutning som ogsåbidrar til en rekke andre samfunnsgoder, her-under mellommenneskelig tillit og tiltro til sty-ringsinstitusjoner. Gratis utdanning, satsing påbarn og unges oppvekstsvilkår, progressiv person-beskatning, trygde- og overføringsordninger oget inkluderende arbeidsliv bidrar til sosial mobili-tet og utjevning av forskjeller.

Norge er blant landene med lavest ulikhet. Detgjelder både når vi ser på offisiell statistikk for for-deling av inntekt, og på bredere indikatorer forfordelingen av levekår og livskvalitet. I Norge,som i de fleste andre land, har imidlertid inn-tektsulikheten økt noe de siste 30 årene. Økt kon-sentrasjon av kapitalinntekter, en noe skjevere for-deling av lønnsinntekter og endringer i demo-grafien er forhold som har bidratt til en skjeverefordeling av inntektene. Internasjonale megatren-der som globalisering og digitalisering har ogsåbetydning for inntektsfordelingen. Blir den økono-miske ulikheten for stor, kan det skape utfordrin-ger. Stor økonomisk ulikhet kan for eksempel for-ringe enkeltes muligheter, skape sosial uro ogsvekke tilliten til viktige samfunnsinstitusjoner.Statistisk sentralbyrås (SSB) befolkningsundersø-kelse om livskvalitet i Norge viser at det er varia-sjoner i livskvalitet mellom enkeltgrupper. Livs-kvaliteten er gjennomgående høyere blant perso-ner med høy utdanning og høy inntekt enn blantpersoner med lav utdanning og lav inntekt.

I Mulighetsmeldingen, Meld. St. 13 (2018–2019) Muligheter for alle – Fordeling og sosialbærekraft, presenterte regjeringen sin strategi forå motvirke ulikhet og skape muligheter for alle.Der fremgår det at en velfungerende fordelingspo-

litikk ikke bare handler om omfordeling gjennomskatte- og overføringssystemet. Fordelings- oginkluderingspolitikken må også rette seg motutdanning, kompetanse, arbeid og bedre integre-ring. Regjeringens strategi for å motvirke ulikhetfølges opp blant annet i stortingsmeldinger oggjennom tiltak og bevilgninger over de årlige bud-sjettene, se nærmere omtale i punkt 5.5. Samtidigmå en god fordelingspolitikk verne om de grunn-leggende betingelsene for økonomisk vekst ogstabilitet. Innsats, arbeid og vilje til å ta risiko vedoppstart av nye bedrifter og arbeidsplasser skallønne seg. Det samme skal investeringer i og vide-reutvikling av humankapital, som er viktige driv-krefter for økonomisk omstilling, nye ideer ogutvikling, og dermed også økonomisk vekst.

5.2 Fordeling av levekår i et internasjonalt perspektiv

5.2.1 Ekstrem fattigdom og inntektsfordeling i og mellom land

På verdensbasis har økonomisk vekst og utviklinggjennom de siste 30 årene bidratt til en tydeligreduksjon i omfanget av ekstrem fattigdom, defi-nert som at en har mindre enn 1,90 dollar, justertfor kjøpekraft, å leve for om dagen. Figur 5.1 neden-for viser befolkningsandelen og antallet som levde iekstrem fattigdom i ulike verdensregioner i perio-den 1990–2015. På 1990-tallet bodde det store fler-tallet av verdens fattige i land i Øst-Asia og i Stille-havsregionen. Sterk økonomisk vekst i disse regio-nene, blant annet som følge av økt handel, er en vik-tig årsak til reduksjonen i ekstrem fattigdom på ver-densbasis. Den ekstreme fattigdommen er nå merkonsentrert i Afrika, særlig i området sør forSahara. Svakere vekstforutsetninger og begrensetinstitusjonell kapasitet i denne regionen gir grunntil å tro at reduksjonen i ekstrem fattigdom ikke vilvære like rask i tiden fremover.1 Verdensbankenanslår videre at koronapandemien, gjennom dens

1 World Bank (2018). Poverty and Shared Prosperity 2018:Piecing Together the Poverty Puzzle. Washington, DC: WorldBank.


innvirkning på den økonomiske veksten, kan føre tilat 71 millioner mennesker skyves ut i ekstrem fat-tigdom.2

Gjennom bærekraftsmålene er Norge forplik-tet til å arbeide for å redusere fattigdom og ulikhe-ter i og mellom land. Norge arbeider for utviklingog redusert ulikhet blant annet gjennom å støtteinternasjonale organisasjoner, herunder Verdens-bankens arbeid for å redusere fattigdom. I tilleggbidrar Norge til finansiering av Den afrikanskeutviklingsbankens arbeid for inkluderende oggrønn vekst i fattige land i Afrika.

Sterk økonomisk vekst i enkelte verdensregio-ner har bidratt til å redusere inntektsforskjellenemellom land. Figur 5.2 viser befolkningen i ulikeverdensregioner som andel av samlet verdensbe-folkning i 1980 og i 2016, og hvordan verdens sam-lede bruttonasjonalinntekt (BNI) er fordelt i desamme årene. Som figuren viser, er det den sterkeøkonomiske veksten i Asia i perioden fra 1980 til2016 som har gitt det største bidraget til økono-misk utjevning på tvers av regioner. Denne vek-

sten har også bidratt til å bevege det geopolitisketyngdepunktet østover. Dette har stor betydningfor Norge og norsk næringsliv, og omtales nær-mere i kapittel 2 om internasjonale utviklings-trekk.

Økonomisk vekst og utjevning mellom landgir også utslag i andre levekårsindikatorer. Indek-sen for menneskelig utvikling (Human Develop-ment Index – HDI) måler landenes prestasjonervurdert etter indikatorer for inntekt, levealder ogskolegang, og brukes til å rangere landenes leve-standard og sosiale utvikling på en skala fra 0 til 1.Siden 1990 har HDI for verden sett under ett øktmed 0,72 pst. i gjennomsnitt hvert år. Langs indi-katorene for forventet levealder og bruttonasjo-nalinntekt (BNI) per innbygger er også avstandenmellom de landene som skårer høyest og de lan-dene som skårer lavest, tydelig redusert.

Samtidig som inntektene i mange land har fåttet betydelig løft og de økonomiske forskjellenemellom land er redusert, har inntektsulikheteninnad i mange land økt. Figur 5.3 viser Gini-koeffi-sienten3 for disponibel inntekt i et utvalg med-lemsland i Organisasjonen for økonomisk samar-beid og utvikling (OECD) i 1985 (eller første til-

2 World Bank (2020). Global outlook: Pandemic, recession:The global economy in crisis. Kap. 1, Global Economic Pro-spects. June 2020. Washington, DC: World Bank.

Figur 5.1 Andeler og antall i verden som lever for mindre enn 1,90 internasjonale dollar om dagen.1,2 1990–20151 Den stiplete linjen viser andelen av verdens befolkning som lever på mindre enn 1,90 internasjonale dollar om dagen, og må le-

ses av på høyre akse. De øvrige linjene viser antall millioner mennesker som lever for mindre enn 1,90 internasjonale dollar omdagen, og må leses av på venstre akse.

2 Tall for Europa og Sentral-Asia for 1990, og Sør-Asia for 1999 og 2015 er beregnet.Kilde: Verdensbanken.

Omfang av ekstrem fattigdom1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008 2010 2011 2012 2013 2015

0

5

10

15

20

25

30

35

40

0

200

400

600

800

1 000

1 200

1 400

1 600

1 800

2 000

1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008 2010 2011 2012 2013 2015

Ande

l per

sone

r

renosrep renoillim llatnA

Afrika sør for Sahara Sør-Asia Øst-Asia og Stillehavsregionen

Latin-Amerika og Karibia Midtøsten og Nord-Afrika Europa og Sentral-Asia

Verden (antall, venstre akse) Verden (andel, høyre akse)


gjengelige år) og i 2018 (eller siste tilgjengeligeår). I flere land økte inntektsulikheten mest i peri-oden fra midten av 1990-tallet til midten av 2000-tallet. Det er imidlertid store forskjeller mellom

land, både når det gjelder hvor mye ulikheten harøkt og fra hvilket utgangspunkt. De nordiske lan-dene er blant landene med lavest ulikhet, menogså her har ulikheten økt de siste 30 årene. I Fin-

Figur 5.2 Befolkningsandeler og andel av samlet bruttonasjonalinntekt. 1980 og 2016

Kilde: World Inequality Report. 2018. World Inequality Database.

A. 1980 B. 2016

Befolkningsandeler og andel av samlet bruttonasjonalinntekt. 1980 og 2016

0

10

20

30

40

50

60

70

0

10

20

30

40

50

60

70

Europa Amerika Afrika Asia Oseania

Andel av samlet nasjonalinntektBefolkningsandel

0

10

20

30

40

50

60

70

0

10

20

30

40

50

60

70

Europa Amerika Afrika Asia Oseania

Andel av samlet nasjonalinntektBefolkningsandel

Figur 5.3 Gini-koeffisienter for inntekt etter skatt.1 1985 eller første tilgjengelige år og 2018 eller siste tilgjengelig år. OECD-skala1 Definisjonen av inntekt kan variere mellom land og mellom år. Tallene fra OECD støtter seg på datagrunnlaget for offisiell inn-

tekts- og skattestatistikk. I denne statistikken er det inntektene som skattes på personlig hånd, det vil si de inntektene som bliroppgitt i personenes skattemeldinger (selvangivelser), som utgjør datagrunnlaget sammen med skattefrie overføringer og per-sonskatter. Derfor kan endringer i skatteregler på tvers av land svekke sammenlignbarheten av inntektsulikhet mellom land ogover tid for et gitt land.

Kilde: OECD.

Gini-koeffisienter. OECD-land

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

Tsje

kkia

(199

2–20

17)

Dan

mar

k (1

985–

2016

)

Nor

ge (1

986–

2018

)

Sver

ige

(199

1–20

17)

Finl

and

( 198

6–2 0

18)

Ned

erla

nd ( 1

985–

2017

)

Ung

arn

(199

1–20

17)

Cana

da (1

985–

2017

)

Tys k

land

( 198

5–20

17)

Aus t

ralia

( 199

5–20

18)

Luxe

mbo

urg

( 198

6–20

17)

Italia

( 199

1–2 0

17)

Japa

n ( 1

985–

2015

)

I sr a

el (1

985–

2018

)

New

Zea

land

(198

5–20

14)

S tor

brita

n nia

( 198

5–2 0

18)

USA

(199

3–-20

17)

Tyrk

ia (1

987–-

2015

)

Mex

i co

(198

9 –20

16)

Bras

il ( 2

013)

Indi

a (2

011)

Kina

(20 1

1)

Sør A

frik

a (2

015)

2018 eller siste tilgjengelige år

1985 eller første tilgjengelige år


Boks 5.1 Noen drivkrefter bak endringer i inntektsfordelingen

Inntektsfordelingen innad i et land bestemmes av etsamspill mellom faktorer sentrert rundt markedenefor arbeid, kapital, varer og tjenester. Utviklingen ifordelingen av inntekt før skatt henger blant annetsammen med hvordan den samlede verdiskapingenfordeler seg på lønnsmottakere og eiere. Økt inn-tektsulikhet i flere land knyttes til dels opp mot engradvis nedgang i lønnsandelen, dvs. den andelenav verdiskapingen som tilfaller arbeidstakerne.1 Deforholdene som hyppigst trekkes frem for å for-klare en nedadgående lønnsandel i mange indus-triland er internasjonale megatrender, som teknolo-gisk utvikling og globalisering. Teknologisk utvik-ling og globalisering har blant annet økt mulighe-tene for å erstatte arbeidskraft med kapital i pro-duksjonen og å flytte arbeidsintensiv produksjon tilland hvor tilgangen på arbeidskraft er stor.2,3 Detinternasjonale valutafondet (IMF) argumenterer forat teknologisk utvikling forklarer halvparten av denobserverte nedgangen i lønnsandelen i de gamleindustrilandene etter 1900. Globalisering forklareren betydelig del av den andre halvparten.4 Samtidighar disse megatrendene bidratt til å løfte millionerut av ekstrem fattigdom.

Reduserte lønnsandeler knyttes også opp motøkt markedskonsentrasjon og såkalte «vinneren-tar-alt»-markeder og kapitalintensive «superstjerne-fir-maer». Slike firmaer vokser frem fordi teknologiskutvikling og globalisering muliggjør global distribu-sjon av varer og tjenester til en marginalkostnad til-nærmet null. Avkastningen for de få som lykkes i åutnytte de nye teknologiene og distribusjonsmulig-hetene, kan bli svært høye, mens inntektene tilandre stagnerer eller faller.

Endringer i arbeidsmarkedet kan også påvirkeinntektsfordelingen, og spørsmålet om hvorvidtautomatisering og globalisering påvirker sysselset-tingen i avanserte økonomier, er viet mye oppmerk-somhet. Økt handel kan føre til at land skifter pro-duksjon fra virksomhet hvor de har en konkurran-semessig ulempe til virksomhet der de har et kon-kurransemessig fortrinn. I en større metastudiesom belyser forholdet mellom handel og sysselset-ting, viser imidlertid Newfarmer og Sztajerowska athandel også kan spille en viktig rolle i å skape flereog bedre jobber, gitt forutsetninger om stabilmakroøkonomisk politikk, fullverdige eiendomsret-tigheter og offentlige investeringer.5 Parallelt meddette peker flere studier på at teknologisk utviklingog globalisering har hatt en negativ innvirkning forenkeltgrupper og bidratt til å redusere jobbmulig-hetene for personer med midlere kvalifikasjoner,uten at dette i seg selv har bidratt til økt lønnsspred-ning, se nærmere omtale i kapittel 8. Global mar-

kedsintegrasjon har også bidratt til en sterk til-strømning av arbeidsinnvandrere i mange land.Effekten av slik arbeidsinnvandring på lønnsnivå-ene i mottakerlandet er imidlertid omdiskutert.6,7,8

Andre demografiske endringer innenfor hvertenkeltland kan også virke inn på inntektsfordelin-gen. Inntekten varierer for eksempel med alder.Unge som er under utdanning eller tidlig i karriere-forløpet, har ofte lavere inntekter enn personer somhar vært et par tiår i arbeidslivet. Alderspensjonis-ter har igjen typisk lavere inntekter enn yrkesak-tive. Aldersbaserte inntektsforskjeller innebærer atforskyvninger i befolkningens alderssammenset-ning kan gi utslag i inntektsfordelingen. Inntektenevarierer også typisk mellom befolkningsgrupper.Mange innvandrere kan ha svakere forutsetningerfor å komme inn og delta i arbeidslivet, særlig i landhvor slik deltakelse i stor grad forutsetter formellkompetanse. På denne måten kan innvandring giøkt ulikhet. Videre påvirkes fordelingen av disponi-bel inntekt også av utformingen av skatte- og over-føringssystemet. I en del OECD-land har skatte- ogoverføringssystemet blitt mindre omfordelendesiden midten av 1990-tallet. Denne utviklingen skyl-des både innstramminger i overføringssystemeneog en lempeligere skattlegging av kapitalinntekter.På skattesiden har det også vært en trend i retningav at de maksimale satsene for skattlegging av per-sonlige inntekter settes ned.9

1 IMF (2017). World Economic Outlook. April 2017. Was-hington, DC: IMF.

2 Dao, M.C. et al. (2017). Why is labor receiving a smallershare of global income? Theory and empirical evidence.IMF Working Paper. Nr. WP/17/169.

3 OECD (2018). OECD Employment Outlook 2018. Paris:OECD Publishing.

4 Gini-koeffisienten er et vanlig mål på den generelle inn-tektsulikheten i et samfunn. Dersom alle har lik inntekt,er Gini-koeffisienten null. Dersom kun én person harhele inntekten i samfunnet, er Gini-koeffisienten 1.

5 Newfarmer, R. & M. Sztajerowska (2012). Trade and em-ployment in a fast-changing world. D. Lipholdt (Red.). Po-licy Priorities in International Trade and Jobs.

6 Jaumoette. F., K. Kolskova & C.S. Sweta (2016). Impact ofmigration on income levels in advanced economies. IMFSpillover Notes. Nr. 16/08.

7 Guerin, B. (2013). Demography and inequality: How Eu-rope’s changing population will impact on income inequa-lity. RAND Europe Publications.

8 Cappelen-utvalget diskuterte denne problemstillingen fornorske forhold, se NOU 2016: 15 Lønnsdannelsen i lys avnye økonomiske utviklingstrekk. Se nærmere omtale un-der punkt 5.3.1.

9 Causa, O., A. Vindicis & O. Akgun (2018). An empiricalinvestigation on the drivers of income redistributionacross OECD countries. OECD Economics DepartmentWorking Papers. Nr. 1488.


land og Sverige har ulikheten økt relativt mye,men fra svært lave nivåer. Land som USA, Tyrkiaog Mexico har betydelig høyere ulikhet i disponi-bel inntekt enn det som er vanlig i Europa. Mangefremvoksende økonomier utenfor OECD har ogsåen svært ujevn fordeling av inntektene, og ulikhe-tene har økt i en del av landene.

5.3 Ulikhet og fordeling i Norge

5.3.1 Fordeling av inntekt og levekår

Norge er blant landene i Europa med lavest ulik-het. Dette gjelder både når man ser på offisiell sta-tistikk for fordelingen av inntekter, og når man serpå indikatorer for fordelingen av ikke-materiellelevekår.4 Den enkeltes levekår påvirkes av sen-trale samfunnsinstitusjoner, herunder utdannings-systemet, arbeidsmarkedet og skatte- og trygde-systemet. Høy grad av likhet i Norge og i de nor-diske landene settes gjerne i sammenheng meden sterk satsing på barn og unges oppvekstsvilkår,gratis utdanning, små lønnsforskjeller, progressivskatt og et velorganisert arbeidsliv. Dette er ogsåforhold som bidrar til å forklare hvorfor inntekts-forskjeller i mindre grad går i arv i Norge enn i defleste andre land.

Inntekt og tilgang på økonomiske ressursergir muligheter for konsum og investeringer, og erviktige forutsetninger for høy livskvalitet. Settunder ett har inntektene til norske husholdningerfått et betydelig løft de siste 30 årene. Samtidig erinntektsfordelingen blitt noe skjevere enn det somvar tilfellet på midten av 1990-tallet. Figur 5.4 viserutviklingen i ulike inntektsgruppers realinntektetter skatt i perioden 1995–2018. Desiler viser tiltideler av befolkningen, rangert etter inntekts-nivå. I denne perioden har median5 realinntektetter skatt økt med i underkant av 70 pst., og hus-holdninger fra 2. til 9. desil har også hatt inntekts-vekst i nærheten av dette nivået. Inntektsutviklin-gen for den nederste desilen har imidlertid værtsvakere enn for øvrige grupper, mens utviklingeni inntektene for den øverste desilen har vært ster-kere.

Mål på nivået og fordelingen av inntekt base-rer seg på den offisielle skattestatistikken som erutarbeidet på bakgrunn av skattemeldingen. Hvasom omfattes av inntektsbegrepet, avhenger der-for til enhver tid av skattesystemets avgrensnin-ger. Flere former for inntekt omfattes ikke av denoffisielle inntektsstatistikken. Det gjelder blantannet verdien av offentlige tjenester som hushold-ningene mottar, verdien av ubetalt arbeid i hjem-met og verdien av å eie egen bolig. Studier har vistat inntektsulikheten (målt basert på inntekt etterskatter og overføringer) i Norge reduseres medom lag 20 pst. dersom verdien av statlige og kom-munale tjenester legges til husholdningenes inn-tekter.6,7 SSB publiserte nylig en studie som vur-3 Gini-koeffisienten er et vanlig mål på den generelle inn-

tektsulikheten i et samfunn. Dersom alle har lik inntekt, erGini-koeffisienten null. Dersom kun én person har hele inn-tekten i samfunnet, er Gini-koeffisienten 1.

4 OECD (2020). How’s Life? 2020: Measuring Well-being.Paris: OECD Publishing

5 Medianen finner vi ved å først sortere hele befolkningensinntekt i stigende rekkefølge og deretter finne det midter-ste tallet.

6 Aaberge, R., A. Langørgen & P. Lindgren (2017). The distri-butional impact of public services. A.B. Atkinson, A.C.Guido & E. Marlier (Red.). Monitoring social Europe. Kap.8. Luxembourg: Eurostat.

7 Aaberge, R., et al. (2010). The distributional impact ofpublic services when needs differ. Journal of Public Econo-mics. 94(9–10): 549–562.

Figur 5.4 Vekst i realinntekt etter skatt for ulike posisjoner i inntektsfordelingen. 1995–2018. Indeks. 1995=1001

1 Den sterke inntektsveksten for desil 10 frem mot 2005 og i2015 er i stor grad et resultat av tilpasninger til endringer iden skattemessige behandlingen av utbytte, som ga sterkeinsentiver til å ta ut utbytte i 2005 og 2015.


100

120

140

160

180

200

220

240

260

280

100

120

140

160

180

200

220

240

260

280

1995 2006 2010 2014 2018

Desil 1 Desil 2Desil 3 Desil 4Desil 5 Desil 6Desil 7 Desil 8Desil 9 Desil 10

Realinntekt etter skatt per forbruksenhet


derer hvordan inntektsfordelingen påvirkes der-som man legger til grunn et utvidet inntektsbe-grep som også omfatter tilbakeholdt overskudd.8

Fordelingen av inntekter i befolkningenbestemmes av et samspill mellom flere faktorer.Fordelingen av inntekt før skatt og overføringer(markedsinntekter) påvirkes blant annet avbefolkningens kompetanse og utdanningsnivå,arbeidsmarkedets organisering og evne til å inklu-dere, og den konjunkturelle utviklingen. Norge erogså en del av de internasjonale megatrendenesom har bidratt til økt inntektsulikhet i mangeland, se boks 5.1. Det er imidlertid indikasjoner påat digitalisering og globalisering ikke har hattsamme innvirkning på inntektsfordelingen i denordiske landene som i mange andre land.9,10

Koordinerte systemer for lønnsdannelse, sam-menpresset lønnsstruktur og høy organisasjons-grad trekkes her frem som mulige forklaringer.Næringsstrukturen kan også spille en rolle, sidenNorge trolig har mindre produksjon av de varerhvor Kina og andre fremvoksende økonomier harøkt sin eksport. Norsk produksjon av petroleum,metaller, fisk og andre råvarer har samtidig blittsterkt etterspurt internasjonalt.

I inntektsstatistikken skilles det mellomlønnsinntekter, næringsinntekter, kapitalinntek-ter og overføringer. Den offisielle statistikkenviser at lønnsulikhetene i Norge har økt, se figur5.5, og at dette har gitt et tydelig bidrag tilendringene i Gini-koeffisienten. En skjevere for-deling av kapitalinntekter har bidratt mer til øktinntektsulikhet i perioden 1995–2018, ennendringene i fordelingen av lønnsinntektene. Denobserverte skjevfordelingen av kapitalinntektermå ses i lys av at formuesfordelingen er skjevereenn inntektsfordelingen.

I en del OECD-land kan økt inntektsulikhetdelvis forklares med at skatte- og overføringssys-temene har blitt mindre omfordelende over tid.Det norske skattesystemet har tydelige progres-sive elementer som sikrer en direkte omfordelingfordi de som tjener mest, også bidrar mer. Skatte-systemet påvirker også fordelingen av inntekterindirekte, fordi de kan endre insentivene tilarbeid, sparing og risikotaking. Dessuten er skat-

tesystemets viktigste oppgave å finansiere offent-lige utgifter, som også virker omfordelende. Sam-tidig har skattesystemet klare begrensninger somfordelingspolitisk virkemiddel, blant annet fordimange av de med lavest inntekt ofte ikke betalerskatt, og fordi andre faktorer som utdanning spil-ler en viktig rolle.

Det er bred politisk oppslutning om de grunn-leggende prinsippene for utformingen av det nor-ske skattesystemet. Det omfordelende bidragetfra det norske skattesystemet har vært relativt sta-bilt de siste 30 årene, og reduserer ulikheten medom lag 40 pst. Overføringene har blitt noe mindreomfordelende over perioden 1995–2018. Etter2017 er imidlertid engangsstøtten økt, noe somkan ha trukket i motsatt retning.

En studie fra SSB har vurdert nærmere omskattesystemet er mindre omfordelende i 2019enn i 2013. Studien vurderer endringer i både inn-tekts- og formuesskatt, skatt på forbruk ogendringer i arbeidstilbudet. Studien konkluderermed at skattesystemet er blitt litt mindre omforde-lende i 2019, enn med reglene fra 2013. Endringeri formuesskatten har hatt tilnærmet ingen effektpå inntektsfordelingen. Dette er fordi formu-esskattelettelsene også har gått til personer i delaveste inntektsdesilene, altså til personer medforholdsvis lave inntekter og høye formuer. Denenkeltendringen som har bidratt mest til svakereomfordeling av inntekt, er den reduserte satsen

8 Aaberge, R., J.H. Modalsli & O.L. Vestad (2020). Ulikheten– Betydelig større en statistikken viser. Eierinntekter, Skattog Inntektsulikhet i Norge. SSB Analyse 2020/13.

9 Balsvik, R., S. Jensen & K. Salvanes (2015). Made in China,sold in Norway: Local labor market effects of an importshock. Journal of Public Economics. 127(Juli): 137–144.

10 Pareliussen J.K. et al. (2018). Income inequality in the Nor-dics from an OECD Perspective. Nordic Economic PolicyReview 2018.

Figur 5.5 Gini-koeffisient for lønnstakere.1 1997–20181 Det er brudd i tidsserien i 2015 og 2008.Kilder: Teknisk beregningsutvalg og Statistisk sentralbyrå.

0,00

0,05

0,10

0,15

0,20

0,25

0,00

0,05

0,10

0,15

0,20

0,25

1997 2000 2003 2006 2009 2012 2015 2018

Alle Menn Kvinner

Gini-koeffisient for lønnstakere


Boks 5.2 Økonomiske kriser og deres innvirkning på inntektsfordelingen

Økonomiske kriser og nedgangskonjunkturerpåvirker hele økonomien, og kan også virke innpå fordelingen avhusholdningenes inntekter ogformuer. Andre verdenskrig medførte i sin tid enbetydelig reduksjon i formuesulikhet. I etter-krigstiden var veksten sterk og inntektsforskjel-lene ble betydelig utjevnet, i takt med utbyggin-gen av omfattende velferdsordninger. Det finnesimidlertid ikke entydig dokumentasjon på hvor-dan økonomiske kriser virker inn på inntektsulik-heten. På den ene siden er det godt dokumentertat samtlige økonomiske kriser som rammet landi Latin Amerika og Øst-Asia på 1990-tallet bidro tiløkt ulikhet. På den andre siden viser Gokmen ogMorin (2019) i sin studie av økonomiske kriser i70 land i perioden 1973–2006, at virkninger påinntektsfordelingen avhenger av krisens art ogikke minst myndighetenes respons.1 Gokmen ogMorin (2019) viser at for avanserte økonomierhar ulikheten tendert til å gå ned i etterkant avaksjemarkedskriser, mens ulikheten har tenderttil å øke i etterkant av inflasjonskriser. Økono-miske kriser kan i tillegg ha skjevfordelte konse-kvenser som ikke fanges opp i inntektsstatistik-ken og dermed i konvensjonelle ulikhetsmål, påkort sikt. Dette gjelder for eksempel virkningerpå befolkningens investeringer i humankapitalog befolkningens fysiske og mentale helse.Videre kan arbeidsledighet og bortfall av inntektogså oppleves som mer utfordrende for enkelteinntektsgrupper enn for andre.

De siste to tiårene har Norge blitt rammet avflere økonomiske sjokk og tilbakeslag, herunderfinanskrisen i 2008, oljeprisfallet i 2014 og detinternasjonale utbruddet av koronaviruset i 2020.Den internasjonale finanskrisen som startet i2008, førte til en langvarig økonomisk nedgangs-konjunktur. I et internasjonalt perspektiv haddekrisen også klare fordelingsvirkninger. I OECD-landene sett under ett falt husholdningenesreelle markedsinntekter med 2 pst. hvert år iperioden 2007–2010, først og fremst som følge avøkt arbeidsledighet og reduserte reallønninger.2

For OECD-landene økte ulikheten i markedsinn-tekter med 1,4 pst. fra 2007 til 2010. For de 17OECD-landene som har tilgjengeliggjort detal-jerte data, var den observerte endringen i ulikheti markedsinntekter i perioden 2007–2010 størreenn det som ble observert i de 12 årene før kri-sen. Ulikheten i husholdningenes disponible inn-

tekt holdt seg derimot om lag uendret i de flesteland som følge av endringer i skatte- og overfø-ringspolitikken. Unntak er Slovakia og Spania,hvor ulikheten i disponibel inntekt økte markant,og Island, Portugal, Polen og New Zealand, hvorulikheten falt.

Norske myndigheter møtte den internasjo-nale finanskrisen og det kraftige tilbakeslaget iverdensøkonomien med omfattende tiltak. Pen-gepolitikken ble raskt lagt om i ekspansiv ret-ning, og budsjettpolitikken ga kraftige stimulan-ser til den samlede etterspørselen. I Norge økteulikheten i markedsinntekter litt i etterkant avfinanskrisen. I 2008 lå Gini-koeffisienten for mar-kedsinntekter på om lag 0,391, mens den i årene2010–2012 lå på om lag 0,401. Gini-koeffisientenfor inntekt etter skatt gikk derimot ned i sammeperiode, fra om lag 0,240 i 2008 til mellom 0,236–0,239 i årene 2010–2012. Finanskrisen hadde enmer synlig innvirkning på inntektsfordelingendersom man legger til grunn et inntektsbegrepsom også omfatter tilbakeholdt overskudd i sel-skap. At bedrifter holder tilbake overskudd kanimidlertid være positivt for bedriftenes evne til åfinansiere nye investeringer og kan bidra til atflere bedrifter står seg bedre gjennom kriser.

I 2014 ble norsk økonomi rammet av et kraf-tig fall i oljeprisen. Redusert aktivitet i oljesekto-ren dempet den økonomiske veksten og førte tilhøyere arbeidsledighet og redusert realinntekts-vekst i årene som fulgte. Fra 2014 til 2016 faltnorske husholdningers gjennomsnittsinntektmed 1,4 pst. Fra 2014 til 2015 var det kun denederst i inntektsfordelingen som opplevde en(svak) reduksjon i kjøpekraft, mens de øversteinntektsdesilene fortsatt hadde realinntekts-vekst. Fra 2015 til 2016 var det derimot enrealinntektsnedgang i alle inntektsdesiler. For åmøte tilbakeslaget førte regjeringen en ekspan-siv økonomisk politikk. I 2017 kom flere i jobb,og arbeidsledigheten gikk ned, og fra 2016 til2018 var det igjen realinntektsvekst i alle inn-tektsdesiler. Realinntektsveksten har imidlertidikke vært sterk nok til å kompensere fullt ut fornedgangen i kjøpekraft i de foregående årene.Fra 2014 til 2016 økte Gini-koeffisienten for mar-kedsinntekter fra 0,410 til 0,422 og Gini-koeffisi-enten for disponibel inntekt fra 0,247 til 0,252. I2017 og 2018 var Gini-koeffisienten om lag uen-dret sammenlignet med 2016.


Boks 5.2 forts.

Koronapandemien har hatt sterk innvirkning påverdensøkonomien. Norge står bedre rustet ennmange andre land til å håndtere pandemien.Dette skyldes blant annet at vi generelt har godhelse og et godt helsevesen som er tilgjengeligfor alle, godt utbygde velferdsordninger og et vel-fungerende arbeidsmarked. I tillegg har vi somnasjon betydelige oppsparte midler. De langsik-tige virkningene av pandemien på økonomi ogarbeidsmarked er likevel svært usikre. Statistik-ken over dagpengesøkere viser at risikoen for åbli permittert eller sagt opp i forbindelse medpandemien har vært større for personer i lavinn-tektsgruppen enn for personer med høyereutdanning og høyere inntekt. Mange gruppersom i utgangspunktet er sårbare, er blitt ekstrahardt rammet. Personer med funksjonsnedset-telse har opplevd reduserte tjenester og at tilbudom praktisk bistand, dagtilbud og avlastningstil-bud har blitt endret eller falt bort. For mangebetyr det at de også har mistet viktige sosiale are-naer og hverdagsrutiner. Barn og unge med ved-tak om spesialundervisning er også særlig ram-met av pandemien. Etter gjenåpningen av skolenerapporterte Barne-, ungdoms- og familiedirekto-ratet (Bufdir) at det etter flere uker fortsatt varbarn som ikke hadde fått det spesialpedagogisketilbudet de har vedtak om.

Regjeringen har iverksatt en rekke tiltak for åmotvirke at sårbare grupper rammes av krisenog for å gi flere mulighet til å styrke sin kompe-tanse. Dette omfatter blant annet tiltak i skolenog muligheten til utdanning med dagpenger ogtiltak for styrket integrering.

For å redusere de inntektsmessige konse-kvensene av utviklingen på arbeidsmarkedetunder pandemien, innførte regjeringen og Stor-tinget midlertidige endringer i dagpengeregel-verket. De midlertidige endringene innebar atflere lavtlønnede enn tidligere fikk rett til dag-penger. Videre ble kompensasjonsgraden i dag-pengeordningen økt, særlig for personer med lavinntekt. Permitterte med inntekt inntil 6 gangergrunnbeløpet i folketrygden (G) vil nå opprett-holde full lønn mellom dag 3 og dag 20 av permit-teringen. I resten av dagpengeperioden er kom-pensasjonsgraden for inntekt opptil 3 G økt til 80pst., mens kompensasjonsgraden for inntekt mel-lom 3 og 6 G fortsatt er 62,4 pst. Lønnsreduksjo-nen som følger av permittering vil altså værestørre for personer med høye inntekter enn forpersoner med lave inntekter.

Pandemien understreker betydningen av denorske inntektssikringsordningene som forsik-

ring for husholdningene, og som system for åbidra til utjevning ved uforutsette hendelser. Pålengre sikt vil trolig de mest omfattende forde-lingseffektene av virusutbruddet avhenge av ihvilket omfang og hvor raskt permittertearbeidstakere kan returnere til faste, ordinærejobber. Dersom permitteringsperioden i storgrad blir kortvarig, vil trolig de negative forde-lingskonsekvensene være begrensede. Risikoenfor å miste fotfestet i arbeidsmarkedet som følgeav permittering, og følgelig oppleve en mer per-manent inntektsreduksjon, er imidlertid størrefor personer med ingen eller lite formell utdan-ning og lavere inntekt enn for personer med høy-ere utdanning og høyere inntekt. Ulike studier,både nasjonale og internasjonale, viser blantannet at det å gå arbeidsledig over lengre tid kangi negative langsiktige konsekvenser for videretilknytning til arbeidslivet og utsiktene til å fåjobb. Det øker også sannsynligheten for over-gang til ulike helserelaterte trygdeytelser.

Utviklingen på arbeidsmarkedet og i inntekts-fordelingen er nært knyttet til utviklingen i norsknæringsliv. Flere kapitaleiere har opplevd en bety-delig inntektsreduksjon som følge av pandemien.Isolert sett kan dette bidra til å trekke inn-tektsulikheten ned. Samtidig utgjør det store akti-vitetsfallet i næringslivet en risiko for mangearbeidsplasser. Flere av tiltakene som regjeringenog Stortinget har innført, har som mål å kompen-sere bedriftenes inntektsbortfall og forbedrebedriftenes likviditet og soliditet, slik at arbeids-plasser trygges og økonomien raskere kan henteseg inn når smitteverntiltakene fjernes. Tiltak somsikrer arbeidsplasser og som gir insentiver til åhente inn permitterte arbeidstakere, vil kunneredusere de langsiktige fordelingsvirkningene avskjevfordelt permitteringsrisiko.

Pandemien bringer også opp et fordelings-spørsmål av en annen karakter. De økonomiskemottiltakene innebærer store utgifter for staten.Tapene i verdiskaping og statens budsjettunder-skudd må bæres av noen. Tiltak som finansieresmed overføringer fra Statens PensjonsfondUtland innebærer en fordeling av byrder mellomnåværende og fremtidige generasjoner, se nær-mere omtale i kapittel 7.

1 Gokmen, G. & A. Morin (2019). Inequality in the after-math of financial crises: Some empirical evidence. Ap-plied Economic Letters. 26(19): 1558–1562.

2 OECD (2013). Crisis Squeezes Income and Puts Pressureon Inequality and Poverty: Results from the OECD IncomeDistribution Database (May 2013). Paris: OECD Publis-hing.


på alminnelig inntekt, mens innføring av trinn-skatt og justering av eierinntekter har trukket imotsatt retning. Mye av denne reduksjonen i skat-tesatsen på alminnelig inntekt var del av et bredtskatteforlik på Stortinget som hadde som formål åstyrke norsk konkurranseevne. SSBs studieomfatter ikke fordelingsvirkningene av å avviklearveavgiften. I Mulighetsmeldingen, Meld. St. 13(2019–2020) Muligheter for alle – Fordeling ogsosial bærekraft, redegjøres det imidlertid forhvorfor arveavgiften, slik den var utformet, ikkevar et kraftfullt virkemiddel for omfordeling. Detskyldtes blant annet at verdsettingen av enkelteformuesobjekter, herunder børsnoterte aksjer,ikke reflekterte de reelle verdiene, og at det varforholdsvis gode muligheter for å tilpasse segreglene slik at man unngikk avgift på hele ellerdeler av arven.

Demografiske forhold kan også bidra til å for-klare deler av endringene i inntektsfordelingen iNorge. Pareliussen et al. (2018) viser at endringeri husholdningssammensetningen, aldring, sorte-ring gjennom ekteskap11, og en økende andel avstudenter har bidratt til å øke Gini-koeffisienten iNorge.12,13 Endringer i husholdningssammenset-ning har bidratt mer til økt ulikhet i Norge enn ide øvrige nordiske landene.14 Fordi alderspensjo-nister gjennomgående har lavere inntekter ennyrkesaktive, noe som er et sentralt trekk ved pen-sjonssystemer i alle land, vil en aldrende befolk-ning isolert sett også trekke i retning av økt inn-tektsulikhet i tiden fremover.

Arbeidsinnvandrere tilfører det norske sam-funnet viktig kompetanse og bidrar til å dekkemangel på arbeidskraft i flere sektorer. Med EØS-avtalen og EFTA-konvensjonen er Norge med i etfelles europeisk arbeidsmarked, og med EU-utvi-delsene i 2004 og 2007 opplevde Norge en for-holdsvis sterk tilstrømning av arbeidsinnvan-drere. Selv om betydningen av dette for økono-mien under ett trolig har vært positiv, kan det hahatt negativ betydning for fordelingen. Det er sær-lig i etterkant av den første EU-utvidelsen atrealinntektsveksten for 1. desil har avtatt. Perso-ner med innvandringsbakgrunn er overrepresen-

tert i denne inntektsdesilen, og i Mulighetsmel-dingen vises det til at inntektsforskjellene er min-dre i den norske befolkningen dersom personermed innvandringsbakgrunn holdes utenfor.

Gjennom flere studier har forskere fra Frisch-senteret vist at lønnsnivået for nordmenn som erutsatt for konkurranse fra arbeidsinnvandrere, harutviklet seg svakt relativt til lønnen for andrearbeidstakere.15,16,17 Arbeidskraft som ble utsattfor økt konkurranse, var konsentrert i yrker medlave kompetansekrav og dermed lav lønn. Samti-dig har høytlønte grupper tjent på arbeidsinnvand-ringen. Også Cappelen-utvalget viste i NOU 2016:15 Lønnsdannelsen i lys av nye økonomiskeutviklingstrekk til at reallønnsveksten har værtlangt svakere i næringer med høy andel syssel-satte innvandrere, og at ytterligere tilstrømming avarbeidsinnvandrere, flyktninger og asylsøkere kanskape et press nedover på lønningene. Utvalgetpekte også på at det er en utfordring at organisa-sjonstilknytningen blant innvandrere er lavere enni befolkningen for øvrig. Arbeidsinnvandring kanogså ha bidratt til andre former for økonomiskulikhet, blant annet gjennom å forsterke og skapenye former for useriøsitet og utnyttelse i arbeids-markedet. Dette har gjort det nødvendig medkraftfulle tiltak mot sosial dumping og arbeidslivs-kriminalitet, se nærmere omtale i kapittel 8.

5.3.2 Lavinntekt

De fleste i Norge tilhører husholdninger med rela-tivt god økonomi, og omfanget av fattigdom i abso-lutt forstand er begrenset. Likevel er det noen somlever med en inntekt og levestandard som liggerbetydelig lavere enn den generelle levestandardeni samfunnet. Vedvarende lavinntekt er et mål påandelen av befolkningen som lever i husholdnin-ger hvor samlet husholdningsinntekt gjennom treår er lavere enn 60 pst. av medianinntekten, etter åha tatt hensyn til ulikheter i husholdningsstør-relse. Sammenlignet med andre europeiske lander forekomsten av vedvarende lavinntekt relativtliten i Norge. Sett perioden 1996–2011 under ettvar andelen personer (utenom studenter) som til-hørte lavinntektshusholdninger forholdsvis stabil.Siden 2011 har imidlertid andelen økt litt, se figur11 Sortering gjennom ekteskap innebærer at personer med

samme inntektsnivå i økende grad inngår partnerskap medhverandre. Slike trekk kan føre til at partnerskap på siktblir en mindre utjevnende institusjon.

12 Pareliussen J.K. et al. (2018). Income inequality in the Nor-dics from an OECD Perspective. Nordic Economic PolicyReview 2018.

13 Pareliussen, J.K. & P.O. Robling (2018). Demographicchange and inequality trends in the Nordic countries. Nor-dic Economic Policy Review 2018.

14 Gjelder for perioden 1995-2013.

15 Hoen, M.F. (2016) Occupational crosswalk, data and lan-guage requirements. Working paper 1/2016. Frischsente-ret.

16 Ulltveit-Moe, K.H. et al. (2019). Opening the floodgates:Industry and occupation adjustments to labor immigration.CEPR Discussion Paper. Nr. 13670.

17 Hoen, M.F., S. Markussen & K. Røed (2018). Immigrationand social mobility. IZA Discussion Paper. Nr. 11904.


5.6. Andelen barn under 18 år som tilhører lavinn-tektshusholdninger, har også økt betydelig overtid. Fra og med perioden 2012–2014 har barnstørre sannsynlighet for å tilhøre en lavinntekts-husholdning, enn det som er tilfellet for den øvrigebefolkningen. Det er særlig blant barn med inn-vandringsbakgrunn at vi har sett en økning ilavinntektsandelen.

Det er ikke de samme befolkningsgruppenesom utgjør lavinntektsgruppen over tid, se figur5.7. En større andel innvandrere tilhører lavinn-tektshusholdninger i 2018 enn det som var tilfelletpå slutten av 1990-tallet. Samtidig har det blittfærre eldre i lavinntektsgruppen. Det skyldesblant annet økt yrkesaktivitet blant eldre, høyerepensjonsgrunnlag blant nye pensjonistkull og til-

Figur 5.6 Andel med vedvarende lavinntekt.1 1996–2018. Prosent1 EU-skala 60 pst. Omfatter ikke studenter.Kilde: Statistisk sentralbyrå.

0

2

4

6

8

10

12

0

2

4

6

8

10

12

Barn under 18 år i husholdninger med vedvarende lavinntekt

Personer (ekskl. studenter) i husholdninger med vedvarende lavinntekt

Figur 5.7 Andel personer som lever i vedvarende lavinntekt1 i ulike befolkningsgrupper. 1997–1999 og 2016–2018. Prosent1 EU-skala 60 pst.Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Andel personer med vedvarende lavinntekt i et utvalg befolkningsgrupper

0 10 20 30 40

1997–1999 2016–2018

Personer i husholdningstypen par med barn,yngste barn 0–17 år

Personer som mottok uføretrygd alle årene iperioden

Personer som mottok alderspensjon alle årene iperioden

Personer som har tilhørt ensligforsørgerhusholdning i alle årene i treårsperioden

Innvandrere eller norskfødte medinnvandrerforeldre

Aleneboende 35 år eller yngre, aleneboende i heleperioden


tak for å styrke pensjonistenes økonomi de sisteårene. Personer i enslig forsørgerhusholdningerog aleneboende under 35 år er overrepresentert ilavinntektsstatistikken, og lavinntekt er blitt merutbredt blant disse. Geografisk var omfanget avvedvarende lavinntekt i 2017, både blant barn ogvoksne, klart størst i Oslo, dernest i Østfold ogTelemark. Fylkende med lavest omfang av vedva-rende lavinntekt var Akershus, Sogn og Fjordaneog Rogaland.

For personer i yrkesaktiv alder er det nærsammenheng mellom det å stå utenfor arbeidsli-vet over flere år, og det å ha vedvarende lavinn-tekt.18 Å inkludere flere i arbeidslivet er avgjø-rende for å bevare et samfunn med små forskjel-ler, og er det viktigste elementet i regjeringensstrategi for bærekraften i offentlig finanser, senærmere omtale i kapittel 9. Det er først når en til-hører en husholdning der minst ett medlem haren stabil tilknytning til arbeidslivet, at sannsynlig-heten for å ha vedvarende lavinntekt blir drastiskredusert. Det er også nær sammenheng mellomen persons utdanningsnivå og lavinntektsrisiko.Personer som har utdanning på grunnskolenivåeller lavere er sterkt overrepresentert i lavinn-tektsstatistikken, sammenlignet med personersom har fullført videregående opplæring. Yrkestil-

knytningen blant unge aleneboende med lavinn-tekt blir stadig svakere, og flere i denne gruppenhar lav utdanning enn tidligere. Sammenhengenmellom yrkestilknytning og lavinntekt er ikke likeklar når vi ser på innvandrerbefolkningen isolert.Personer med innvandrerbakgrunn har svakeretilknytning til arbeidsmarkedet enn andre perso-ner. Korrigerer en imidlertid for utdanningsnivå,har ikke innvandrere vesentlig lavere arbeidstil-knytning enn resten av befolkningen.

Enslige forsørgere har svakere yrkestilknyt-ning enn andre barnefamilier. Nesten 30 pst. avdem som bodde i en husholdning med enslig for-sørger, hadde ingen yrkestilknyttede i hushold-ningen i 2017. Til sammenligning var denne ande-len på 4,7 pst. i parhusholdninger. Enslige forsør-gere har også oftere lite formell utdanning ennpersoner som bor i parhusholdninger med barn.En annen grunn til at aleneforsørgere er overre-presentert i lavinntektsstatistikken, er at slikehusholdninger nettopp bare har én inntekt å leveav. Forbruksmulighetene per person blir dermedlavere enn i husholdninger med to forsørgere.Figur 5.8 nedenfor viser utviklingen i lavinntekts-grenser for ulike husholdningstyper over tid. Somfiguren viser, kan enslige forsørgere med flerebarn ha en forholdsvis høy inntekt og likevelhavne i lavinntektsgruppen. På samme måte kansvakere yrkestilknytning, særlig blant kvinner ienkelte innvandrergrupper, i kombinasjon medbarnerike familier, bidra til å forklare hvorfor inn-

18 I publikasjonen Økonomi og levekår for lavinntektsgrupper2019 definerer SSB yrkestilknyttede personer som perso-ner som har samlet yrkesinntekt (summen av lønnsinntektog netto næringsinntekt) større enn to ganger folketryg-dens grunnbeløp.

Figur 5.8 Utviklingen i lavinntektsgrenser1 for ulike husholdningstyper. 2009–2018. 2018-kroner1 EU-skala 60 pst.Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

0

100 000

200 000

300 000

400 000

500 000

600 000

700 000

0

100 000

200 000

300 000

400 000

500 000

600 000

700 000

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Enslig forsørger med ett barn Enslig forsørger med to barn Enslig forsørger med tre barnPar med ett barn Par med to barn Par med tre barn

Lavinntektsgrenser for ulike husholdninger


vandrere og barn med innvandrerbakgrunn eroverrepresentert i lavinntektsstatistikken.19

Inntektsutviklingen til aleneforsørgere harvært svakere enn for øvrige barnefamilier og forbefolkningen samlet. Det er imidlertid verdt åmerke seg at fra 2004 er det kun barnebidragunderlagt en offentlig avtale som inngår i inntekts-statistikken. Det anslås at om lag 55 pst. av forel-drene inngår privat avtale om bidrag. Den relativeinntektsutviklingen for gruppen enslige forsør-gere i den aktuelle perioden ville blitt mindrenegativ dersom inntektsstatistikken også tok hen-syn til privat fastsatte bidrag.

Regjeringens førsteprioritet i sosialpolitikkener å bekjempe fattigdom, særlig blant barnefami-lier. Regjeringen har også gitt barnefamilienesøkonomi et generelt løft ved å blant annet øke bar-netrygden og engangsstønaden ved fødsel, og vedå innføre gratis kjernetid i barnehage og redusertforeldrebetaling i SFO. Disse tiltakene og flere ernærmere beskrevet i kapittel 9. Arbeidsmarkedeter den viktigste arenaen for opptjening og forde-ling av inntekt. Som det kommer frem av talleneovenfor, er det nær sammenheng mellom det å ståutenfor arbeidsmarkedet og det å ha vedvarendelavinntekt. Regjeringens tiltak for å øke yrkesdel-takelsen spenner over flere områder, herundertrygdepolitikken, pensjonspolitikken, skattepoli-tikken og integreringspolitikken, se nærmere

19 Furuberg, J., et al. (2018). Lavinntekt og levekår i Norge:Tilstand og utviklingstrekk – 2018. NAV-rapport. Nr. 3/2018.

Boks 5.3 Vanskeligstilte på boligmarkedet og sosial ulikhet i helse

Personer med vedvarende lavinntekt har ofteflere økonomiske utfordringer enn andre. Perso-ner i lavinntektsgruppene opplever i større graddårlige boforhold enn befolkningen i stort. Deter også langt flere i lavinntektsgruppen somikke klarer å betale en utforutsett utgift enn ibefolkningen som helhet. Klart flere i lavinn-tektsgruppen rapporterer om mangler av grunn-leggende materielle eller sosiale goder somfølge av sin økonomiske situasjon. I 2019 bodde179 000 av personene i lavinntektshusholdnin-ger også trangt og/eller hadde høy gjeldsbelast-ning. Disse anses som vanskeligstilte på bolig-markedet. Siden 2015 har antall vanskeligstiltepå boligmarkedet økt med rundt 22 000 perso-ner. Det innebærer en økning fra 3,2 til 3,5 pst.av befolkningen (i 2019). 60 000 personer var i2019 vedvarende vanskeligstilte på boligmarkedet.Dette er personer som siden 2017 har tilhørt enhusholdning som er vanskeligstilt på boligmar-kedet.

Personer som er bostedsløse kommer i til-legg til antall vanskeligstilte på boligmarkedet.1

Mange av dem som er bostedsløse, har vedva-rende og sammensatte problemer og sliter sær-lig med rusavhengighet og psykiske lidelser.Bostedsløse kartlegges regelmessig i egneundersøkelser, og de siste tallene er fra 2016.Tallene viser en nedgang fra 6 200 bostedsløse i2012 til 3 900 i 2016. Ekstra sterk var nedgangenblant barn, fra 679 barn i 2012 til 229 barn i 2016.Resultatet av neste kartlegging kommer førstehalvår i 2021.

Det er en klar korrelasjon mellom det å halav inntekt og det å ha dårlig helse. Over tid hardet vært en økning i sosiale forskjeller i helse.Figur 3.8 viser korrelasjonen mellom hushold-ningsinntekt og forventet levealder for 40-årin-ger. Som figuren viser, er forventet levealder foret hvert inntektsnivå høyere for kvinner enn formenn. Figuren viser også at for både menn ogkvinner stiger forventet levealder med hushold-ningsinntekten. For de 15–20 pst. av befolknin-gen med de laveste inntektene er forventet leve-alder tydelig lavere enn for befolkningen forøvrig. Dette gjelder særlig for menn, hvor gjen-nomsnittlig forventet levealder for de 15 pst.med lavest husholdningsinntekt var om lag 75,3år i perioden 2011–2015, mens forventet leveal-der for de 85 pst. med høyest husholdningsinn-tekt var om lag 82,5 år i samme periode. At enrelativt stor gruppe faller utenfor samfunnet pådenne måten, har en høy samfunnskostnad ogkan være med på å svekke den sosiale bærekraf-ten. I Meld. St. 19 (2018–2019) – Folkehelsemel-dinga er utjevningen av sosiale helseforskjellerett av tre forsterkede innsatsområder. Det frem-går der at regjeringen vil legge til rette for å opp-fylle kravene i folkehelseloven og utredningsin-struksen om å vurdere konsekvenser for folke-helsen der det er relevant, gjennom en systema-tisk vurdering av hvordan tiltak og strategierpåvirker fordeling av helse, sosialt og geo-grafisk.


omtale i kapittel 9. Store deler av det norskearbeidsmarkedet krever høy formell kompetanse.Det er viktig både for fordelingen av de økono-miske ressursene og for produktiviteten at eleverog studenter er rustet for fremtidens arbeidsmar-ked. Gjennom flere tiltak har regjeringen lagt til

rette for at flere kan fullføre og bestå videregå-ende skole, og styrket fagskolenes og universite-tets arbeid med å tilpasse tilbudet av utdanning tilarbeidslivets behov, se nærmere omtale i kapittel5.5 og i kapittel 3.

Boks 5.3 forts.

Figur 5.9 Forventet levealder og husholdningsinntekt (persentiler). 2011–2015

Kilde: Kinge, J.M., et.al. (2019). Association of Household Income with Life Expectancy and Cause-Specific Mortality in Nor-way, 2005–2015. JAMA 2019, 321 (19): 1916–1925.

Koronapandemien har aktualisert spørsmåletom helserisiko og sosioøkonomisk status. Utfor-dringer med kobling av data gjør at Folkehel-seinstituttet (FHI) vet lite om sosioøkonomiskeforskjeller i koronasmitte, men FHI antyder like-vel at det er rimelig å anta at lavinntektsgrupperer noe overrepresentert blant de koronasmit-tede, også i Norge. Det kan ha sammenhengmed at lavinntektsgrupper oftere har jobbersom krever fysisk kontakt med andre, eksem-pelvis i serviceyrker. Sosial ulikhet i helse mergenerelt er godt dokumentert, også i Norge.2,3

Sosial ulikhet i helse henger tett sammen medforhold som har vist seg relevant i forbindelsemed koronapandemien. For eksempel gir fedmeen betydelig risiko for alvorlige følger avkorona,4 og forskning viser at fedme er mer

utbredt blant personer med lav utdannelse oglav inntekt.5

1 Bostedsløse omfatter personer som ikke disponerer enegen bolig og er henvist til tilfeldige og midlertidige botil-bud, personer som bor midlertidig hos venner, kjente el-ler slektninger, personer som skal skrives ut/løslates frainstitusjoner eller kriminalomsorgen innen to månederog er uten bolig, samt personer som sover ute.

2 Folkehelseinstituttet (2014) Folkehelserapporten: Sosialehelseforskjeller i Norge. Nettpublikasjon.

3 SSB (2020). Økonomi, helse og livskvalitet. En analyse avLevekårsundersøkelsen EU-SILC 2017. SSB Rapporter2020/29

4 Yang, J., J. Hu & C. Zhu (2021). Obesity aggravates CO-VID-19: A systematic review and meta-analysis. Journal ofMedical Virology. 93(1): 257–261.

5 Folkehelseinstituttet (2014) Folkehelserapporten: Sosialehelseforskjeller i Norge. Nettpublikasjon.

70

72

74

76

78

80

82

84

86

88

90

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Menn Kvinner

Forventet levealder

Husholdningsinntekt (persentiler)

Husholdningsinntekt og forventet levealder


5.4 Fordeling av muligheter: Sosial mobilitet i Norge

Tilgangen på økonomiske ressurser har betyd-ning for den enkeltes levekår og livskvalitet. SSBgjennomførte i 2020 en undersøkelse om livskvali-teten i den norske befolkningen.20 Undersøkelsenviser at de fleste i Norge er tilfredse med livet. Deter imidlertid forskjeller mellom grupper. Et gjen-nomgående funn i SSBs rapport er at yngre oppgirmindre tilfredshet med livet enn eldre. Personermed lav utdanning og lav inntekt oppgir også jevntover mindre tilfredshet på ulike livskvalitetsmålenn de med høyere utdanning og inntekt. Rappor-ten viser også at personer med nedsatt funksjons-evne skårer gjennomgående lavt på livskvalitets-variablene. Også personer som har oppgitt atderes seksuelle orientering er homofil, lesbisk,bifil eller annet i spørreskjemaet skårer signifi-kant lavere enn hele befolkningen på alle livskvali-tetsvariablene.

Den sosiale mobiliteten i et samfunn sier noeom hvor sterk sammenheng det er mellom levekå-rene en nyter som voksen og oppvekstsvilkåreneen hadde som barn. Graden av inntektsmobilitetmellom generasjoner, det vil si sammenhengenmellom foreldre og barns inntektsnivåer i en gittalder, er en av flere indikatorer for sosial mobili-tet. Inntektsmobiliteten varierer mye mellom land,blant annet som følge av forskjeller i familiepoli-tikk, utdanningspolitikk, organisering av arbeids-markedet og arbeidsmarkedspolitikken. I Norgeer inntektsmobiliteten mellom generasjonerhøy.21 Høy inntektsmobilitet kan i noen grad til-skrives en aktiv familiepolitikk med vekt på fullbarnehagedekning og et system med gratis ellersterkt subsidiert utdanning som bidrar til åutjevne forskjeller mellom barn og unge. Ser vi påandre land hvor tilgangen på utdanning er merbegrenset og i større grad avhengig av foreldre-nes økonomiske situasjon, som for eksempelUSA, er inntektsmobiliteten betydelig lavere.

Til tross for at Norge generelt har høy inn-tektsmobilitet, går levekår i noen grad også i arv.Oppvekst i lavinntekt er forbundet med lite for-mell utdanning og lavere inntekt som voksen, tid-ligere overgang inn i arbeidslivet, høyere risikofor arbeidsledighet, lengre varighet av arbeidsle-dighet, lavere alder for inngåelse av parforhold oglavere alder for foreldreskap.22 Det er også doku-

mentert at sannsynligheten for å ha enkelte leve-kårsutfordringer som voksen er høyere hvis fami-lien man vokser opp i sliter med økonomi ellermangel på ressurser, og at det er utfordrende åhente inn en negativ utvikling som har begynt ismåbarnsperioden.23

Utdanning gir grunnlag for sosial mobilitet oger viktig for å redusere sosiale og økonomiske for-skjeller i samfunnet. Samtidig har familiebak-grunn stor betydning for elevenes skoleprestasjo-ner, og det bidrar til at ulikhet går i arv. I Norgebrukes det store offentlige ressurser på utdan-ning – blant annet med mål om å redusere sosialeforskjeller. Langs flere indikatorer som målerutdanningssystemets bidrag til å motvirke ulikhet,gjør Norge det bedre enn mange OECD-land.24 INorge har det blitt investert stadig mer for at allebarn uavhengig av bakgrunn skal få like mulighe-ter: Utbyggingen av barnehagetilbudet på 2000-tallet, innføringen av maksimalpris i foreldrebeta-lingen og moderasjonsordninger for lavinntekts-grupper har særlig økt barnehagedeltakelsen igrupper som erfaringsmessig har det vanskelig-ste utgangspunktet for å lykkes med utdanning.Også i grunnskolen og i videregående opplæringhar det vært en positiv utvikling i resultater oggjennomføringsgraden blant elever med de sva-keste forutsetningene, elever som har dårligerekarakterer fra grunnskolen, elever med foreldreuten høyere utdanning eller med innvandrerbak-grunn. Hva gjelder høyere utdanning er mobilite-ten høyere i Norge enn i gjennomsnittet forOECD-landene i den forstand at det er flere somhar tatt en høyere utdanning, til tross for at forel-drene ikke har høyere utdanning. I likhet med defleste andre OECD-landene har utdanningsmobili-teten i Norge økt over tid. 25

Institutt for samfunnsforskning (ISF) har i etstørre prosjekt belyst den sosiale mobilitetenblant norskfødte med innvandrerforeldre.26 Desiste 40 årene har Norges befolkning økt betyde-

20 SSB (2020). Livskvalitet i Norge 2020. SSB Rapporter2020/35.

21 OECD (2018). A Broken Social Elevator? How to PromoteSocial Mobility. Paris: OECD Publishing.

22 Hyggen, C., I. Brattbakk & E. Borgeraas (2018). Mulighe-ter og hindringer for barn i lavinntektsfamilier. En kunn-skapsoppsummering. NOVA Rapport 11/18.

23 Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet. (2017). Økte for-skjeller – gjør det noe? Oppvekstrapporten 2017.

24 OECD (2017). Educational Opportunity for All: OvercomingInequality Throughout the Life Course. Paris: OECD Publis-hing,

25 Se nærmere beskrivelse av utdanningsmobilitet i Norge iMeld. St. 13 (2018–2019) Muligheter for alle – fordeling ogsosial bærekraft.

26 Studien dekker innvandrere og etterkommere fra Pakistan,India, Marokko og Tyrkia. Innvandrere fra disse landeneutgjorde de største gruppene av «fremmedarbeidere» på1970-tallet.


lig, blant annet som følge av innvandring. I 2017utgjorde personer med innvandrerbakgrunn27 omlag 17 pst. av befolkningen. Innvandrere totalt sett

har lavere utdanning og sysselsettingsgrad ennmajoritetsbefolkningen, og er overrepresentert ilavinntektsstatistikken. ISFs studie viser imidler-tid at etterkommere av innvandrere gjør det bety-delig bedre enn innvandrere i utdanningssys-temet – de har lavere frafall fra videregående

27 Det vil si personer som selv har innvandret og norskfødtemed innvandrerbakgrunn.

Boks 5.4 Alternative lavinntektsmål

Vedvarende lavinntekt er et relativt lavinntekts-mål, som betyr at man tar utgangspunkt i fattig-dom som et sosialt fenomen og sammenlignerden enkeltes inntekt og levekår med den gene-relle levestandarden i samfunnet. En relativ til-nærming til lavinntekt innebærer at dersom detgenerelle inntektsnivået i befolkningen øker, måogså husholdningsinntektene til personenenederst i fordelingen øke tilsvarende for at detikke skal bli flere med lavinntekt. En vanlig kri-tikk mot dette målet er at man overser eventuellinntektsvekst for dem som faller under lavinn-tektsgrensen. Ved å prisjustere lavinntektsgren-sen fra et gitt år får man i større grad belyst inn-tektsutviklingen til dem som befinner segnederst i fordelingen. Dersom den prisjustertelavinntektsgrensen fra 2005 legges til grunn,reduseres andelen med årlig lavinntekt i 2017fra 11,2 pst. til 4,9 pst.

«Lavinntektsgapet» er en alternativ tilnær-ming for å beskrive inntektsforholdene til denederst i inntektsfordelingen, og viser hvor myeinntekt personer i gruppen med årlig lavinntekt igjennomsnitt mangler for å bli løftet over lavinn-tektsgrensen. Lavinntektsgapet har vært for-holdsvis stabilt siden 2005 og ligget på mellom16 og 17 pst. Rundt 2000-årsskiftet var imidlertidgapet noe lavere. Når lavinntektsgapet er på 17pst., slik det var i 2017, betyr dette at om laghalvparten av alle personer i lavinntektsgruppenhadde en inntekt som tilsvarte minst 83 pst. avlavinntektsgrensen.

En tredje alternativ tilnærming er å knyttefattigdom opp mot forbruk, fremfor inntekt. For-bruksinstituttet SIFO har med utgangspunkt isitt referansebudsjett for forbruksutgifterutviklet et minimumsbudsjett. Kostnadene ved ådekke dette minimumet forstås som et uttrykkfor hvilken inntekt som må til for å tilegne segdette minimumet. Med denne tilnærmingenreduseres andelen «fattige» til 5,1 pst. i 2015.Andelen barn i «fattige» familier reduseres til 4pst. i samme år.1

Det vedvarende lavinntektsmålet kan ogsåkritiseres for å ikke ta hensyn til befolkningensoppsparte midler, som gir konsummuligheter iperioder med lavere inntekter. Tall fra 2017 viserat dersom man ekskluderer personer medfinansformue per forbruksenhet over lavinn-tektsgrensen (for en enslig person ble dettebeløpet satt lik 221 000 kroner i 2017), reduse-res andelen med årlig lavinntekt fra 11,2 pst. til9,3 pst. Den største reduksjonen er blant alene-boende minstepensjonister.

Mål på vedvarende lavinntekt tar heller ikkehøyde for tilskuddet til kjøpekraft som norskehusholdninger mottar gjennom det offentligetjenestilbudet. Alternativet til å få gratis ellersubsidierte tjenester fra det offentlige vil være ådekke disse tjenestene av egen lomme. Behovetfor, og forbruket av, offentlige tjenester vil vari-ere med husholdningenes sammensetning. Bar-nefamilier vil for eksempel ha større behov forbarnehage og skole, mens husholdninger medto voksne ikke har behov for dette. Forskere iStatistisk sentralbyrå har forsøkt å kartleggehva det betyr for den målte inntektsulikheten atenkelte tjenester betales eller subsidieres av detoffentlige. Tjenestene som dekkes i disse studi-ene, er barnehager/førskole, grunnskole ogvideregående skole, primærhelsetjenesten ogomsorg for eldre og funksjonshemmede. Studi-ene viser at andelen som lever med lavinntekt iNorge mer enn halveres, fra 9,5 til 4,2 pst., der-som verdien av kommunale tjenester regnesmed.2,3

1 Borgeraas, E. (2017). Forbruksbasert fattigdomsmål –forbrukstilnærming til barnefattigdom. SIFO Prosjektno-tat. Nr. 7/2017

2 Aaberge, R., A. Langørgen & P. Lindgren (2017). The Dis-tributional Impact of Public Services. A. B. Atkinson, A.C. Guido & E. Marlier (Red.). Monitoring social Europe.Kap. 8. Luxembourg: Eurostat.

3 Forfatternes oppdaterte tall for 2012 viser en reduksjonpå 45 pst. Og for 2015 på 40 pst. Tallene for 2015 kan værepåvirket av unormalt høyt uttak av utbytte som følge avtilpasning til endring i skattesystemet.


skole, og tar i langt større grad høyere utdanning.Sammenlignet med den øvrige befolkningen serman samtidig store forskjeller blant etterkom-merne. Innvandrerne har høyere frafall fra videre-gående enn majoriteten, og de er også overrepre-sentert i høyere utdanning. Det er særlig kvinnersdeltakelse i høyere utdanning som bidrar til åtrekke opp mobiliteten blant etterkommerne.Også når man ser på yrkesdeltakelse, gjør etter-

kommere av innvandrere det vesentlig bedre enninnvandrerne sett under ett.

Frischsenteret har gjennom flere artiklerdokumentert endringer i den sosiale mobiliteten iNorge over tid. I studien Economic Mobility UnderPressure, sammenlignes den sosiale mobiliteten tilbarn født i Norge i årskullene 1952–1957 og1970–1975. Sosial mobilitet er i denne studienoperasjonalisert som samvariasjonen mellom for-

Boks 5.5 Muligheter og levekår i Norge 1980–2020

Den enkeltes levekår som voksen påvirkes avhvilke muligheter man har i livet, og hvordanden enkelte evner å benytte seg av disse. Overtid har nordmenns muligheter langs mangedimensjoner blitt bedre – det gjelder blant annetinnenfor utdanning, helse, fritid, forbruk, inn-tekt og boforhold. Figur 5.10 viser hvordan enrekke levekårsindikatorer har utviklet seg fornorske menn og kvinner de siste 40 årene. Figu-ren viser gjennomsnittlige verdier for norskemenn, kvinner og husholdninger fra et år rundthenholdsvis 1980, 2000 og 2020. Unntaket er tal-lene for tid brukt på husarbeid som er fra hen-holdsvis 1970, 1990 og 2010, og boutgifter hvornyeste oppdaterte tall er fra 2012.

På 1980-tallet var det et fåtall av både kvinnerog menn som hadde høyere utdanning – under10 pst. for kvinner, og litt over 13 pst. for menn.Over halvparten av kvinnene hadde grunnskolesom høyeste fullførte utdanning på denne tiden,og over 40 pst. av mennene. De fleste, 74 pst.,eide sin egen bolig. 14 pst. av forbruksutgiftene ien vanlig husholdning gikk med til bolig, mens20 pst. av inntekten ble brukt på mat. Det varbetydelige forskjeller mellom kvinner og menn:Menn var i større grad yrkesaktive, de tjentemer og brukte mindre tid på husarbeid. Samti-dig kunne menn forvente å leve betydelig kor-tere: drøyt 72 år, mot nesten 80 år for kvinner.Om lag 10 pst. av befolkningen hadde så lav inn-tekt at de kunne regnes som en del av gruppenmed vedvarende lavinntekt.

20 år senere, på 2000-tallet, hadde flere fåtthøyere utdanning, og det var like store andelermed høyere utdanning blant kvinner og menn.Dette gjenspeiles i stor grad i at andelen somavsluttet skolegangen etter grunnskolen, haddegått ned sammenlignet med 1980-tallet. Noefærre menn enn i 1980, men flere kvinner, var ijobb. Pensjonsgivende inntekt for menn haddeøkt i realverdi med 20 pst. sammenlignet med

1980, mens kvinners pensjonsgivende inntekthadde økt med 67 pst. Dermed hadde kvinnenehentet inn en del av mennenes inntektsfor-sprang. Også på hjemmebane hadde ting jevnetseg noe ut – menn brukte litt mer tid på husar-beid enn 20 år tidligere, men viktigst var det atkvinner hadde redusert sin tidsbruk på husar-beid med over en time per dag i løpet av 20-årsper-ioden fra 1970 til 1990. Til gjengjeld brukte kvin-ner en knapp time mer enn i 1970 på inntektsgi-vende arbeid i løpet av en gjennomsnittsdag.

Når vi nærmer oss 2020-tallet,1 ligger pen-sjonsgivende inntekt for menn om lag 45 pst.over 1980-nivået, målt i realverdi. Kvinners pen-sjonsgivende inntekt har økt med om lag 150pst., og utgjør dermed to og en halv gang nivåetfra 1980. Menns inntektsforsprang har krympetfra 52 pst. til 18 pst.2 Om lag 13 pst. av befolknin-gen regnes som en del av lavinntektsgruppen.Det er mange og sammensatte grunner til atandelen med vedvarende lavinntekt har økt,disse er omtalt i kapittel 5.3.2. Menn kan for-vente å leve i drøyt 81 år, 9 år lenger enn i 1980,og kvinner i 85 år, fem år lenger enn i 1980. Nåhar flere kvinner enn menn høyere utdanning:39 mot 30 pst. Andelen med bare grunnskolehar sunket til om lag 25 pst. for begge kjønn. 77pst. eier sin egen bolig. På 2020-tallet er det fort-satt en noe høyere andel menn enn kvinner somer sysselsatt, og tidsbruken i inntektsgivendearbeid en gjennomsnittsdag er om lag en timemer for menn enn for kvinner (2010-tall). Bådemenn og kvinner har mer fritid i 2010 enn i 1990og 1970. Fritiden økte fra om lag fem timer perdag i 1990 til over seks timer per dag i 2010.Menn og kvinner bruker nå nesten like mye tidpå husarbeid.

1 Tallene gjelder 2018/2019.2 Forspranget er regnet som differansen mellom menns og

kvinners inntekter som andel av mennenes inntekt.


eldenes inntekter og sønnene og døtrenes utfalllangs flere sosioøkonomiske variabler, herunderinntekt, sysselsetting, familieformasjon og døde-lighet. For gutter født i perioden 1952–1975 hardet vært en relativ stabil utvikling i inntektsmobili-

teten, mens den har falt for jenter i de sammekohortene. Svekket inntektsmobilitet blant jentermå ses i sammenheng med kvinners inntog iarbeidsmarkedet som løftet inntektsmobilitetenfor kvinner født på 50-tallet. Uavhengig av kjønn

Boks 5.5 forts.

Generelt sett ser vi da at nordmenn lever lenger,har høyere utdanning og inntekt, og har mer fri-tid i dag enn på 1970- og 1980-tallet. Nordmennsgjeldsbelastning og andel av forbruket sombenyttes til bolig har økt, mens andel av inntek-ten som går til mat, har gått ned. Til tross for atvi gjennom de siste 30 årene har sett noen ten-

denser til økt inntektsulikhet på makronivå, hardet vært en betydelig utjevning av tilgangen påøkonomiske ressurser mellom enkeltgrupper,særlig mellom menn og kvinner. Jevnere forde-ling av muligheter kan bidra til bedre levekår forflere.

Figur 5.10 Muligheter i Norge 1980–2020.1

1 Listen nedenfor gir en nærmere beskrivelse av indikatorene som er gjengitt i figur 5.10.– Forventet levealder: Forventet levealder ved fødsel. 1976–1980, 1996–2000 og 2019.– I jobb: Andel sysselsatte. AKU. 15–74 år. Prosent. 1980, 2000 og 2019.– Høyere utdanning: Andel personer 16 år og over med universitets- og høyskolenivå som høyeste fullførte utdanning.

1980, 2000 og 2019.– Timer brukt på husarbeid: Antall timer og minutter i løpet av et døgn brukt på husarbeid, vedlikeholdsarbeid og om-

sorgsarbeid. SSBs tidsbruksundersøkelse. 1970, 1990 og 2010.– Andel barn i barnehage: Barnehagedekning, 1–5år. 1980, 2000 og 2019.– Matutgifter: Utgifter til matvarer som andel av husholdningenes disponible inntekt. 1978, 2000, 2019.– Boutgifter: Utgift til bolig, lys og brensel per husholdning, som andel av forbruksutgifter. 1974–1976, 2000 og 2012.– Pensjonsgivende inntekt: Median pensjonsgivende inntekt. Fra 2015 er uføretrygd pensjonsgivende inntekt. 1986–2018.

2018-kroner.– Andel personer med lavinntekt: Andel personer med lavinntekt. EU-skala 60 pst.1986–2018. Prosent.


1980Forventet levealder

I jobb

Høyere utdanning

Timer brukt på husarbeid

Barn i barnehage

Matutgi�erav husholdningsinntekt

Boutgi�erav alle utgi�er

72,2 år 78,7 år

78,3 % 53,8 %

19,3 %

9,5 %

2,15,6

19,9 % 14,1 %

13,2 %

1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

0

100000

200000

300000

400000

500000

0

100000

200000

300000

400000

500000

1986 1994 2002 2010 2018

Menn Kvinner

9

12

15

9

12

15

1986 1994 2002 2010 2018

Andel personer med lavinntekt

Pensjonsgivende inntekt


I jobb

Høyere utdanning


Barn i barnehage



81,2 år 84,7 år

70,5 % 65,1 %

92,2 %

39,0 %

3,03,5

10,5 % 31,2 %


I jobb

Høyere utdanning


Barn i barnehage



75,5 år 81,1 år

75,1 % 66,6 %

62 %

22,0 %

2,44,2

14,6 % 25,4 %

22,0 % 30,3 %


finner studien samtidig at det har vært en gradvisforverring i den økonomiske mobiliteten for desom er født i de fattigste familiene. Et eksempel ersysselsetting: For gutter født i 1952 som tilhørtede 5 pst. av husholdningene med lavest inntekt,var sannsynligheten for sysselsetting i alderen34–40 år 9 pst. lavere enn for de som tilhørte de 5pst. av husholdningene med høyest inntekt. Forbarn født i 1975 var denne forskjellen økt med 10prosentenheter, til 19 pst.

Graden av inntektsmobilitet varierer ikke baremellom de ulike inntektsgruppene. Én studieviser at det også er synlige forskjeller i inntekts-mobiliteten på tvers av kommuner, særlig for barnsom vokser opp i lavinntektsfamilier.28,29 Studienviser at inntektsmobiliteten, i absolutt forstand, erlavere i mer sentrale kommuner enn i mindre sen-trale kommuner. Studien fra 2018 viser at kommu-nene med høyest absolutt mobilitet var konsen-trert i vestlandsfylkene Rogaland, Hordaland,Sogn og Fjordane og Møre og Romsdal. Dette erkommuner hvor inntektene har økt forholdsvis

mye de siste 30 årene, blant annet som følge avpetroleumsvirksomheten. Studien viser også atkommunene med høy inntektsmobilitet oftehadde mindre inntektsulikhet, mindre frafall fravideregående opplæring, mindre voldskriminalitetog færre enslige forsørgere.

5.5 Økonomisk ulikhet, tillit og samfunnsinstitusjonenes funksjonsmåte

I faglitteraturen er det gjort flere forsøk på åbelyse mulige sammenhenger mellom fordelin-gen av økonomiske ressurser og andre samfunns-forhold som for eksempel graden av tillit, politiskpolarisering og økonomisk vekst. Det er krevendeå avdekke slike koblinger, blant annet fordi manmå kontrollere for et bredt spekter av bakenforlig-gende faktorer. Stor institusjonell variasjon mel-lom land kan også innebære at resultater fra ettland ikke er direkte overførbare til et annet.

En studie av et utvalg OECD-land avdekker ensamvariasjon mellom inntektsulikheten i et landog graden av inntektsmobilitet, se figur 5.11. Somfiguren viser, er det oftere en svakere sammen-

28 Nordberg-Schultz, M. & S. Østhus (2018). Geografiske for-skjeller i inntektsmobilitet i Norge. Samfunnsøkonomiskanalyse. Rapport nr. 31-2018.

29 Studien er basert på personer født i årene 1978–1985.

Figur 5.11 Inntektselastisitet1 mellom far og sønn og Gini-indeks for inntekt etter skatt.2

1 Inntektselastisiteten antar enn verdi mellom 0 og 1 og er her et mål på samvariasjonen mellom far og sønns inntekt i en gitt al-der. En høy elastisitet mellom far og sønns inntekt innebærer at sønner av fedre med høy (lav) inntekt ofte selv har høy (lav) inn-tekt i voksen alder, og at denne samvariasjonen er sterk relativ til variasjonen i foreldres inntekt. Høy elastisitet utrykker følgeliglav mobilitet mellom generasjoner. En lav elastisitet peker i retning av høy mobilitet.

2 Gini-indeksen beskriver inntektsfordelingen i det aktuelle landet på midten av 1980-tallet eller begynnelsen av 1990-tallet. Figurenantyder at det er svakere sammenheng mellom far og sønns inntekt i en gitt alder, i land hvor ulikheten (Gini-indeksen) er lav.

Kilde: OECD (2018). A Broken Social Elevator? How to Promote Social Mobility.

Inntektsulikhet og inntektsmobilitet

ØST

BEL

KAN

TSJCHITYS

DAN

FIN

FRASTB

HEL

UNG

IRLITA

NED

NOR

POR

SVE

USA

OECD24

ARG

BRA

KIN

COL

IND

0,0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0 10 20 30 40 50 60 70

Inntektselastisitet mellom far og sønn

Gini-indeks for inntekt etter skatt


heng mellom far og sønns inntekt som voksne iland med små inntektsforskjeller (for eksempelDanmark, Finland og Norge), enn i land medstore inntektsforskjeller (for eksempel Brasil,Kina og USA). Det kan være flere årsaker til dette.For det første innebærer større inntektsspredningat man må gjøre et større inntektshopp for åutvise mobilitet. For det andre viser OECD30 atbefolkningens utdanningsvalg påvirkes av inn-tektsulikheten: Gjennomsnittsmål for OECD-lan-dene viser at en økning i inntektsulikheten redu-serer sannsynligheten for at et barn fra en familiemed lav utdanning gjennomfører høyere utdan-ning. I land hvor ulikheten er høy, pleier ogsåmatematikk- og leseferdighetene å være lavereblant barn med lavt utdannede foreldre. OECDfinner også negativ samvariasjon mellom inn-tektsulikhet og arbeidsmarkedstilknytning, det vilsi at høyere ulikhet går sammen med en laveresannsynlighet for at personer med lavt utdannedeforeldre har lønnsinntekt.

Økonomisk vekst er en sentral forutsetningfor økt levestandard. Økonomisk vekst alene erimidlertid ikke tilstrekkelig for å sikre en likerefordeling. Forholdet mellom økonomisk vekst ogfordeling er viet mye oppmerksomhet. I de nor-diske landene har man i lang tid klart å kombinereøkonomisk vekst og relativt jevn fordeling av inn-tektene. I andre land, som for eksempel USA, harmedianinntekten nesten ikke økt siden 1990,mens de høyere inntektene har økt markant ogden økonomiske veksten har vært relativt høy.Forholdet mellom økonomisk vekst og fordelinger sammensatt og påvirkes av sosiale og institusjo-nelle forhold i det enkelte land. På den ene sidenkan utsiktene til høy fortjeneste styrke insenti-vene til å jobbe, investere i humankapital, ta risikoog drive frem innovasjon. På den andre siden kanstore inntektsforskjeller blant annet føre til unde-rinvestering i utdanning. Det gjør isolert sett atden samlede økonomiske aktiviteten blir lavere.

Mellommenneskelig tillit og tillit til styringsin-stitusjoner er viktig for den sosiale bærekraften iet samfunn. Gjennom koronapandemiens førstefaser har flere land med høyere mellom-menneskelig tillit og tillit til styringsinstitusjonerhatt mindre omfattende smittespredning og laveredødelighet, enn i land hvor tilliten er lav. Samholdog tillit reduserer kostnadene til kontroll og retts-håndhevelse og legger til rette for at markeder,demokrati og rettsstat kan fungere effektivt.

I en rekke OECD-land har man over tid obser-vert avtakende tillitsnivåer. Om dette er direkteresultat av økende inntektsulikhet, er imidlertid van-skelig å stadfeste. En studie fra IMF som basererseg på data fra USA og en rekke europeiske land,konkluderer likevel med at økonomisk ulikhet hartydelig innvirkning både på graden av mellom-menneskelig tillit og tilliten til styringsinstitusjonenei et land, særlig hvis det oppstår store forskjellermellom personer med ellers like kvalifikasjoner.31

Store forskjeller i de sosioøkonomiske ramme-betingelsene i et samfunn kan også gi enkeltper-soner makt og innflytelse som strider mot demo-kratiske idealer. Studier fra USA viser for eksem-pel at politikkutfall i liten grad sammenfaller medde politiske preferansene til personer med laveinntekter.32,33 Ulik ivaretakelse av politiskeinteresser på tvers av økonomiske skillelinjertrekkes frem som en mulig forklaring på økendemistillit mot de sentrale amerikanske styringsin-stitusjonene. Enkelte studier har også knyttet øktinntektsulikhet opp mot gryende mistillit motinternasjonale organisasjoner og samarbeidsavta-ler, og økt innslag av proteksjonistisk politikk inoen land.34 Andre peker på at økt ulikhet reduse-rer samfunnets sammenbindingskrefter (den sosi-ale kohesjonen35), samfunnsmedlemmenes opple-velse av «å være i samme båt» og deres støtte tilkollektive prosjekter.

Oppslutningen om sentrale styringsinstitusjo-ner avhenger av at befolkningen kan orientere segom samfunn og politikk. Informasjonskløfter opp-står når folk har ulik tilgang på relevant informa-sjon. Digital teknologi er i dag blitt avgjørende forinformasjonstilgang på mange områder. Studierpeker på at digital kompetanse og digitale bruker-mønstre i noen grad følger sosiale bakgrunnsvari-abler, særlig utdanning, og at dette kan bidra tilforskjeller i enkeltgruppers gjennomslagskraft idet politiske systemet.36 Fra skoleåret 2020/2021

30 OECD (2015). In it Together: Why Less Inequality BenefitsAll. Paris: OECD Publishing.

31 Gould, E. & A. Hizjen (2016). Growing apart, losing trust?The impact of inequality on social capital. IMF WorkingPaper Series. Nr. 16/176.

32 Gilens, M. (2009). Preference gaps and inequality in repre-sentation. PS: Political Science and Politics. 42(2): 335–341.

33 Gilens, M. & I. B. Page (2014). Testing Theories of Ameri-can Politics: Elites, Interest Groups, and Average Citizens.Perspectives on Politics. 12(03): 564–581.

34 Mayda, M.A. & D. Rodrik (2005). Why are some people(and countries) more protectionist than others? EuropeanEconomic Review. 49(6): 1393–1430.

35 Kohesjon er en vid samlebetegnelse for begreper som sam-hold, samhørighet og samfunnsmessigsolidaritet.

36 Eimhjellen, I. & J. Ljungren (2017). Kollektiv handling idigitale medier: Nye digitale skillelinjer? Senter forforskning på sivilsamfunn og frivillig sektor. Rapport2017:3.


tas nye læreplaner for grunnskolen og videregå-ende opplæring i bruk. Læreplanene legger opp tilå styrke elevenes digitale ferdigheter og vektleg-ger kritisk tenkning og digital dømmekraft.

Nordmenn og nordiske borgere har genereltstor tillit til ulike politiske institusjoner sammen-lignet med andre europeere, men også hos osshar tilliten falt. Flere forskere har påpekt at det erkortere avstand mellom politikere og befolknin-gen i de nordiske landene enn i en del europeiskeland, og at høye tillitsnivåer i noen grad kan for-klares av disse landenes egalitære kulturer, ogrelativt små forskjeller i kombinasjon med sjene-røse velferdsordninger. Til tross for at nordmenner i tillitstoppen i Europa, er det imidlertid synligeforskjeller i tilliten til de politiske institusjonene.Personer med lav utdanning og lave inntekter hargenerelt lavere tillit til styringsinstitusjonene ennde med høyere utdanning og høyere inntektsni-våer. Mellommenneskelig tillit og tillit til sty-ringsinstitusjonene er også vesentlige forutsetnin-ger for oppslutningen om likhetsskapende institu-sjoner som den norske velferdsmodellen.37 I dennorske modellen rettferdiggjør inntektssikrings-ordningene og utjevnende velferdstjenester et for-holdsvis høyt skattenivå. Dersom velferdssys-temets evne til å jevne ut forskjeller i muligheter,deltakelse og levekår reduseres, kan også oppslut-ningen om skattenivået svekkes.38

5.6 Strategier for å skape muligheter, motvirke ulikhet og utenforskap

Regjeringen vil fortsette å jobbe for et samfunnmed tillit, små forskjeller og muligheter for alle.Blir ulikheten i fordelingen av de økonomiske res-sursene for stor, kan dette bidra til å forringe denenkeltes muligheter i livet og svekke viktige sam-funnsinstitusjoner. Det er derfor et mål å redusereulikhet og øke mulighetene for den enkelte til ådelta og bidra i arbeids- og samfunnsliv.

Regjeringens strategi for å bevare et samfunnmed små forskjeller er presentert i Granavolden-plattformen og i flere stortingsmeldinger, og fulgtopp i de årlige budsjettene. Regjeringen priorite-rer å bekjempe fattigdom, særlig blant barnefami-lier. Regjeringen har målrettet tatt tak i faktorenesom bidrar til utenforskap og inntektsulikhet, ogsystematisk prioritert kunnskap, kompetanse ogtiltak rettet mot de som står utenfor arbeidslivet.

Statistikken viser at det er en klar sammenhengmellom økonomisk utenforskap og deltakelse iarbeidslivet. For å beholde et samfunn med småforskjeller er det avgjørende at de som kanarbeide, i størst mulig grad er i jobb. Utdanninggir kvalifikasjoner for å delta i arbeidsliv og grunn-lag for sosial mobilitet. I et ulikhetsperspektiv erdet også viktig at alle har grunnleggende kompe-tanse og ferdigheter, og at skole- og utdannings-systemet gir folk de kvalifikasjonene som arbeids-livet etterspør. Innvandrere er overrepresentert ilavinntektsstatistikken. Blant enkelte innvandrer-grupper er utdanningen og sysselsettingen lav.God integrering er et viktig tiltak mot ulikhet ogutenforskap, og utdanning betyr mer for sysselset-ting i innvandrergruppen enn selve innvandrings-bakgrunnen. En vellykket integreringspolitikk eravgjørende for bærekraften i vårt velferdssam-funn, se nærmere omtale i kapittel 9. Regjeringentar sikte på å legge frem en stortingsmelding meden helhetlig politikk for å forebygge utenforskapog fremme inkludering av flere i arbeids- og sam-funnsliv våren 2021.

Regjeringen vil følge opp FNs bærekraftsmålog egne målsetninger om å bevare et samfunnmed små forskjeller og muligheter for alle medfølgende strategi:– Tidlig innsats som metode: Barn og unge som

sliter må få hjelp tidlig, slik at ingen blirhengende etter. Tidlig innsats i barnehage ogskole er nøkkelen til kunnskap og mestring.

– Flere må fullføre og bestå: I et samfunn som kre-ver stadig mer formell kompetanse er det nød-vendig at flere elever fullfører og består videre-gående opplæring. Regjeringen har som mål at9 av 10 skal fullføre og bestå i 2030.

– Lære hele livet: Skolesystemet skal gi alle engod grunnutdanning og den nødvendige kom-petansen for å delta i arbeidslivet. Muligheterfor kompetanseutvikling i løpet av arbeidsliveter viktig for at flere skal kunne stå lenger i jobb.

– Høy sysselsetting og lav ledighet: Høy sysselset-ting og et fleksibelt arbeidsliv er viktig for sam-let verdiskapning og avgjørende for å redusereandelen som lever med lavinntekt. Inntekts-sikringsordningene må også utformes slik atde stimulerer til arbeid.

– Vellykket integrering: Det viktigste for innvan-drernes integrering er å styrke norskkunnska-pene og kvalifikasjonene slik at de kan delta ogbidra i arbeid og samfunnslivet.

– Utjevning av sosiale helseforskjeller: Tiltak skalvurderes med hensyn til hvordan de påvirkerlivskvaliteten og helse i befolkningens og densosiale fordelingen av helse.

37 NOU 2017: 2 Integrasjon og tillit.38 NOU 2009: 10 Fordelingsutvalget.


– Et godt og ef fektivt skattesystem: Skatte-systemets viktigste bidrag til omfordeling er åfinansiere brede og gode velferdstjenester ogordninger til sikring av inntekt. Skattesystemetskal også være vekstfremmende og legge tilrette for styrket konkurransekraft og at detskapes flere nye og lønnsomme arbeidsplasser.

– Et velfungerende trygdesystem: Trygdeordnin-gene skal være et sosialt sikkerhetsnett. Samti-

dig må de ikke legge hindre i veien for delta-kelse i arbeidslivet.

– Høy tillit og åpenhet: Høy tillit, både mellomfolk og til myndigheter, er viktig for en velfun-gerende økonomi og for den enkeltes livskvali-tet. Åpenhet om myndighetenes arbeid bidrartil at befolkningen har tillit til beslutningenesom tas.


6 Grønn fremtid

6.1 Innledning

Verdens befolkning og inntekt per innbygger harøkt sterkt gjennom det siste århundret, og det harvært en betydelig nedgang i antallet personer somlever i ekstrem fattigdom. Samtidig har presset påverdens naturgrunnlag økt gjennom nedbyggingog omforming av naturområder, utslipp av klima-gasser og forurensning av vann, jord og luft. Denglobale gjennomsnittstemperaturen har økt medom lag 1 °C siden førindustriell tid. Om lag ¾ avjordas landareal er betydelig endret av mennes-ker, og artsmangfoldet blir redusert raskere ennnoen gang før i menneskenes historie. Verdensbefolkning ventes å øke fra 7,8 mrd. i dag til omlag 10 mrd. i 2050, for deretter mer eller mindre åflate ut. FN mener global matsikkerhet er blant destørste utfordringene.

FNs 17 bærekraftsmål dreier seg om å sikre atfattigdom utryddes og velstanden økes, samtidigsom klima- og miljøutfordringene løses, se boks6.1. Dette krever at de som forurenser eller påandre måter forringer naturen, stilles overforavgifter, kvotepriser eller andre reguleringer somgjør at miljøbelastningene begrenser seg til et mil-jømessig bærekraftig nivå. På noen områder harNorge oppnådd gode resultater, mens det påandre områder er et godt stykke igjen. Dette gjel-der ikke minst de to største globale miljøutfordrin-gene – klimaendringer og tap av naturmangfold.Mangelfull regulering av markeder resulterer ioverforbruk og overbelastning av en del naturres-surser. Strategier for å gjøre utviklingen bærekraf-tig, ofte omtalt som grønn vekst, bygger på at øko-nomiske beslutninger må ivareta miljøhensyn slikat nytten av å bruke ressursene veies mot skadenpå miljøet, og slik at atmosfæren og økosys-

Boks 6.1 Miljødimensjonen i bærekraftsmålene

FNs 2030-agenda omfatter de 17 bærekraftsmå-lene, med 169 tilknyttede delmål, som skal inte-grere den økonomiske, sosiale og miljømessigedimensjonen i bærekraftig utvikling. Noen avmålene handler eksplisitt om å løse påtrengendemiljøutfordringer:– Mål 13 består i å handle umiddelbart for å

bekjempe klimaendringene og konsekven-sene av dem.

– Mål 14 handler om å bevare og bruke havetog marine ressurser på en måte som frem-mer bærekraftig utvikling.

– Mål 15 dreier seg om å beskytte, gjenopp-rette og fremme bærekraftig bruk av øko-systemer, sikre bærekraftig skogforvaltning,bekjempe ørkenspredning, stanse og rever-sere landforringelse samt stanse tap av arts-mangfold.

I punktene 6.2–6.5 omtales utfordringer knyttettil bærekraftsmål 13. Punkt 6.6 om naturmang-

fold og punkt 6.7 om forurensninger har beggetilknytning til bærekraftsmålene 14 og 15. Andrebærekraftsmål har også betydning for miljø-spørsmål. Det gjelder mål 6 om å sikre bære-kraftig vannforvaltning og tilgang til gode sani-tærforhold for alle, og mål 12 om å sikre bære-kraftig produksjon og forbruk. I tillegg omhand-ler mål 7 og 11 henholdsvis pålitelig, bærekraf-tig og moderne energi til en overkommelig prisfor alle og bærekraftige byer og bosettinger. Mål16 om regelstyrte samfunn med blant annet kla-geadgang, åpne institusjoner, involverendebeslutningsprosesser og allmenn tilgang tilinformasjon, er også viktig for klima og miljø. Itillegg finnes mange klima- og miljørelaterte del-mål under andre bærekraftsmål, på samme måtesom de direkte miljørettede målene har delmålsom integrerer den sosiale og økonomiskedimensjonen.


temene fortsatt kan gi grunnlag for menneskersvelferd.

Dette kapitlet drøfter sentrale miljøutfordrin-ger: klimaendringer, tap av naturmangfold og for-urensninger. Global oppvarming kan få storenegative konsekvenser hvis utviklingen ikke snus.Punktene 6.2–6.4 handler om klimautfordringen,mens punkt 6.5 dreier seg om å avdekke og redu-sere klimarisiko i Norge. Naturmangfoldet ermenneskers livsgrunnlag, og forringelse av dettegrunnlaget skjer mange steder i et høyt ogøkende tempo. Forurensing av luft, jord og havskaper store kostnader både lokalt og internasjo-nalt. Punkt 6.6 handler om tap av naturmangfoldog punkt 6.7 om forurensninger. Felles for flere avmiljøutfordringene er at det er krevende og oftekostbart å gjøre noe med dem på kort sikt, menenda dyrere hvis håndteringen skyves ut i tid. Selvom den samlede gevinsten for verden er størreenn kostnadene ved tiltakene, vil kostnadene oggevinstene ofte være ulikt fordelt. Det gjelder sær-lig om miljøproblemet er av global karakter og omstørstedelen av gevinstene kommer langt frem itid.

6.2 Klimautfordringen

Utslipp av klimagasser har over tid bidratt til å økeden globale gjennomsnittstemperaturen. FNsklimapanel vurderer den største delen av tempera-turøkningen til å skyldes utslipp av klimagasser.Siden førindustriell tid, ofte betegnet som fraomkring 1850, har konsentrasjonen av CO2 øktsterkt,1 og den globale gjennomsnittstemperatu-ren har økt med om lag 1 °C. Dersom dagens glo-bale utslippstrend fortsetter, vil det kunne ha bety-delige negative virkninger. Å redusere verdenssamlede utslipp i tråd med Parisavtalen og FNsbærekraftsmål vil derfor være viktig for å hindresvekkelse av livsgrunnlaget for mennesker, dyr ogplanter og gi store gevinster for verden.

Utslipp av klimagasser er nært knyttet til øko-nomisk aktivitet. Sterk vekst i inntekt per innbyg-ger kombinert med høy befolkningsvekst harkrevd økt bruk av energi og landareal. Siden 1950er verdens energiforbruk om lag femdoblet. Isamme periode har verdens befolkning blitt rundttre ganger større. Det aller meste av veksten ienergiforbruk er kommet fra fossile kilder.Utslipp av CO2 ved bruk av fossil energi samt

1 Økning fra 280 ppm. i førindustriell tid til over 400 ppm.Ppm står for parts per million, og 400 ppm. tilsvarer 0,04pst.

Figur 6.1 Utslipp av klimagasser

Kilder: UNEP og Finansdepartementet.

B. Utslipp av klimagasserTonn per innbygger

0

5

10

15

20

25

0

5

10

15

20

25

USA Kina EU Verden India

1990 2017

A. Globale utslipp av klimagasserMrd. tonn CO2-ekvivalenter

1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 20500

20

40

60

80

0

20

40

60

80

Historiske utslipp og fremskriving

2 graders bane

1,5 graders bane



avskoging står for om lag ¾ av de globale klima-gassutslippene. Øvrige klimagassutslipp sommetan, lystgass og fluorholdige gasser kommer ihovedsak fra jordbruk og industri. Verdens sam-lede utslipp av klimagasser anslås til rundt 53mrd. tonn CO2-ekvivalenter i 2019, se figur 6.1 A.Det er om lag 60 pst. over nivået i 1990 og 120 pst.over nivået i 1970. Regnet som gjennomsnitt perperson i verden var utslippene knapt 7 tonn i 2019,som er om lag samme nivå som i 1970. Til sam-menlikning var utslippene i EU på 8,6 tonn CO2-ekvivalenter i 2019. For Norge var utslippene eks-klusive netto opptak i skog og annen arealbrukom lag 10 tonn per innbygger. Medregnet opptak iskog og annen arealbruk er utslippene i Norge ioverkant av 5 tonn CO2-ekvivalenter per innbyg-ger.

Frem til og med de første tiårene etter andreverdenskrig var det industrilandene som stod forstørstedelen av klimagassutslippene. Etter 1990har imidlertid utslippene fra utviklingsland ogfremvoksende økonomier økt sterkt. Disse står nåfor nær 70 pst. av verdens klimagassutslipp. Reg-net per innbygger er utslippene størst i de rikelandene, men forskjellen har blitt mindre i løpet avde siste tiårene. Utslipp av klimagasser per inn-bygger i 1990 var for eksempel nærmere fire gan-ger høyere i EU enn i Kina. I 2017 var imidlertidutslipp per person i Kina litt høyere enn i EU, sefigur 6.1 B.

Utbruddet av koronapandemien og de tilta-kene som er gjennomført for å begrense smitten,har bidratt til et sterkt fall i aktivitetsnivået i ver-den. Det er usikkert hvor stor reduksjonen i akti-vitetsnivå og utslipp av klimagassutslipp ble i 2020og i hvor stor grad utslippene i årene fremoverblir berørt. IEA anslår at utslipp av klimagasser i2020 falt med om lag 7 pst. fra året før som følgeav denne krisen. FNs miljøprogram (UNEP)2

anslo i desember 2020 samme nedgang i utslip-pene i 2020 som IEA. IEA legger til grunn at koro-napandemien isolert sett bare vil medføre relativtsmå reduksjoner i utslippsutviklingen på lengresikt. IEA peker på at redusert antall reiser med flydelvis vil kunne motvirkes av at privatbil i noengrad erstatter offentlig transport. Andre institusjo-ner anslår en noe større varig effekt på utslippene.Blant annet peker enkelte på at vi kan få litt laverevekst i reiser enn tidligere antatt. I en studie publi-sert av det nederlandske miljøbyrået (PBL) anslåsglobale utslipp, på bakgrunn av IMFs økonomiskefremskrivinger fra april 2020, å kunne bli 4–7 pst.

lavere i 2030 sammenlignet med anslag fra førpandemien. Samtidig viser oppdaterte anslag fraCarbon Brief at Kinas utslipp allerede i mai var til-bake på trend, etter en nedgang på 25 pst. i peri-oden rett etter nedstengningen. Klimaendringenevil også ramme ulike områder, samfunnsfunksjo-ner og næringer i Norge ulikt.

Dersom utviklingen i verdens utslipp fortset-ter som det siste tiåret, kan globale utslipp ifølgeFNs miljøorganisasjon (UNEP) øke til om lag 60mrd. tonn i 2030, se figur 6.1 A. En slik utviklingkan gi en temperaturøkning på opp mot 4 °C i2100 sammenlignet med førindustriell tid. Det vilføre til at breer smelter og gi økt globalt havnivå.Videre kan det bli mer tørke i tørre områder oghyppigere forekomst av ekstremvær. Faren foruforutsette endringer i klimasystemet med alvor-lige konsekvenser øker. Endringene kan få nega-tive følger for matproduksjonen og bidra til øktspredning av sykdommer. De fattigste landene ermest utsatt for negative konsekvenser, men ogsårike land som Norge kan oppleve konsekvenserav klimaendringer både direkte og indirekte somfølge av klimaendringer i andre land.

Klimautfordringen er global. Utslippene av kli-magasser har samme virkning uavhengig av hvori verden de skjer. Siden det koster å redusereutslipp, vil hvert enkelt land isolert sett kunnevære tjent med å overlate til andre land å redusereutslippene. Store utslippsreduksjoner globalt erikke mulig hvis ikke de store økonomiene i ver-den bidrar. De samlede kostnadene ved å nå etgitt utslippsmål blir dessuten lavere jo flere landsom deltar. Det skyldes at man da kan se et stortantall tiltak i sammenheng og gjennomføre derimeligste tiltakene først. Klimautfordringen kanderfor bare løses gjennom et bredt internasjonaltsamarbeid om utslippsreduksjoner.

Det sentrale rammeverket for det internasjo-nale klimaarbeidet er FNs klimakonvensjon.Hovedformålet med konvensjonen er å stabiliserekonsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren pået nivå som er lavt nok til å hindre farligmenneskeskapt påvirkning av jordens klima. Forå styrke gjennomføringen av klimakonvensjonenble så godt som alle verdens land i 2015 enige omParisavtalen. Per i dag har 197 land undertegnetklimakonvensjonen, og 189 av disse har ratifisertavtalen. Avtalen har som mål å holde gjennom-snittlig temperaturøkning godt under 2 °C sam-menlignet med førindustrielt nivå, og tilstrebe åbegrense temperaturøkningen til 1,5 °C. For å nådet langsiktige temperaturmålet ble partene enigeom å sikte mot at de globale klimagassutslippeneskal nå en topp så snart som mulig og deretter

2 UNEP (2020). Emissons Gap Report 2020. Nairobi: UnitedNations Enviornment Programme.


reduseres raskt, for å oppnå balanse mellommenneskeskapte utslipp og opptak av klimagasseri andre halvdel av dette århundret (klimanøytrali-tet).

De siste årene har flere land presentert måleller planer som skal begrense utslippene til dissenivåene. Frankrike, Tyskland, Danmark, Sverigeog New Zealand har lovfestet mål om netto nullutslipp av CO2 eller klimagasser innen 2050. I EUhar Det europeiske råd vedtatt at EU skal væreklimanøytralt innen 2050, og i oktober 2020annonserte Kinas president, Xi Jinping, at landetskal være karbonnøytralt i 2060, se også boks 6.2.

Rapporten om 1,5 graders global oppvarmingfra FNs klimapanel viser at det er mulig, mensvært krevende, å begrense global oppvarming til1,5 °C. Det vil kreve raske og omfattende utslipps-reduksjoner, og betydelige tiltak for å øke opptak iøkosystemene. De globale klimagassutslippenemå da reduseres med 40–50 pst. innen 2030 sam-menlignet med 2010, se figur 6.1 A. Rundt midtenav dette hundreåret må utslippene av CO2, somstår for om lag 2/3 av klimagassutslippene, værenetto null. Det er også nødvendig å redusereutslipp av andre klimagasser.

Alle store sektorer som energi, industri, trans-port, bygg, jordbruk og skogbruk og annen areal-bruk må redusere utslippene sine. Skog- og jord-bruk og annen arealbruk må også medvirke til åøke opptaket av klimagasser. I de sektorene derdet er relevant, kan utslipp det ikke er mulig å faseut, kompenseres for ved å fjerne CO2 fra atmosfæ-ren. Det kan blant annet gjøres gjennom forbren-ning av biomasse i kraftverk kombinert med løs-ninger for CO2-håndtering3, eller ved økt opptak iskog og andre landarealer. Det er knyttet usikker-het til hvordan utslippsreduksjoner og økt opptakvil fordele seg mellom sektorer, land og regioner.Det samme gjelder hvordan ulike teknologier, løs-ninger og metoder vil medvirke til utslippsreduk-sjoner. Det er likevel noen klare hovedtrekk i englobal lavutslippsutvikling som er skissert ihovedrapportene og spesialrapportene fra FNsklimapanel.4

Størstedelen av de globale klimagassutslip-pene kommer fra fossil energibruk. En utvikling itråd med Parisavtalens mål forutsetter derfor

store reduksjoner i utslipp av klimagasser fra fos-sil energibruk. Et kjennetegn ved utslippsbanersom er konsistente med å avgrense global oppvar-ming både til 2 og 1,5 °C, er tilnærmet utslippsfrikraftproduksjon rundt midten av dette hundreå-ret. Det er derfor spesielt viktig med storeutslippsreduksjoner fra kraftproduksjon få tiårfrem i tid, både fordi dette er en stor globalutslippskilde i dag og fordi utslippsreduksjoner iandre sektorer forutsetter økt tilgang på utslipps-fri elektrisitet. Det er samtidig viktig å reduserebehovet for energi gjennom energieffektivisering.

Avskoging og forringelse av skog, jordbruk ogannen arealbruk står for om lag enn fjerdedel avmenneskeskapte utslipp. Økt opptak av karbon iskog, redusert avskoging og mindre kvalitetstappå skog utgjør en del av løsningen sammen medbærekraftig bruk av biomasse som erstatning forfossil energi og fossile produkter.

I scenarioer FNs klimapanel har vurdert, oghvor oppvarmingen begrenses til 1,5 °C, pregesutvikling av energisektoren av en sterk økning iproduksjon av energi fra vind, sol og bærekraftigbiomasse. Det er også en rask oppskalering avkarbonfangst og lagring av CO2. Flesteparten avscenarioene som er i tråd med 1,5 graders oppvar-ming, forutsetter at CO2 kan fjernes fra atmosfæ-ren, men i svært ulikt omfang. FNs klimapanellegger vekt på at det innebærer en stor risiko åbasere seg på bruk av løsninger for å fjerne CO2fra atmosfæren, blant annet fordi det er usikkertom teknologien kan tas i bruk i en så stor skalasom noen av scenarioene baserer seg på.

En rapport fra Det internasjonale Høynivå-panelet for en bærekraftig havøkonomi (Havpane-let)5 peker på mulige tiltak innenfor fem områder:fornybar energi, transport, kystnære og marineøkosystemer, mat fra havet og lagring av CO2under havbunnen. Tiltakene anslås å kunne bidramed om lag 17 pst. av nødvendige utslippsreduk-sjoner for å nå Parisavtalens temperaturmål. Reg-ner vi med anslått potensial for fangst og lagringav CO2, kommer det samlede potensialet opp i 21pst.

Parisavtalen oppfordrer industriland til å gåforan ved å påta seg absolutte utslippsmål somdekker hele økonomien. Nesten alle land som erpart i avtalen, har levert inn nasjonale bidrag. Paris-avtalen forplikter det enkelte land til å melde innnye eller oppdaterte nasjonalt fastsatte bidraghvert femte år. Bidragene som til nå er meldt inn,

3 CO2-håndtering er teknologi for å fange karbondioksid(CO2) fra utslippskilder som kraftverk eller industri, trans-portere og lagre det (f.eks. i geologiske formasjoner underbakken) i stedene for å slippe det ut i atmosfæren.

4 FNs klimapanel, 2014, «IPCC Fifth Assessment Report(AR5)», FNs klimapanel, 2018, «Global warming of 1,5degrees» og FNs klimapanel, 2019, «Climate Change andland».

5 Hoegh-Guldberg, O. et al. (2019). The Ocean as a Solutionto Climate Change: Five Opportunities for Action. WorldResource Institute. Report.


har ulik form og ambisjon. Mange land har målom bestemte utslippsreduksjoner innen 2030,mens andre har mål om å redusere utslippsinten-sitet eller andelen fossile kilder i energiforsynin-gen. Om lag en tredel av de innmeldte bidragenehar betingelser, for eksempel at landene får til-gang til teknisk og finansiell støtte.

De samlede nasjonalt innmeldte bidragene tilParisavtalen er langt fra tilstrekkelige til å bringeglobale utslipp på en bane i tråd med Parisavta-lens temperaturmål. Ifølge FNs miljøprogram vilde innmeldte nasjonale bidragene kunne gi enutslippsreduksjon på om lag 6 mrd. tonn innen2030 sammenlignet med en situasjon uten ny poli-tikk.6 Det svarer bare til vel 30 pst. av de reduksjo-nene som er nødvendige for å begrense tempera-turøkningen til 2 °C, og under 20 pst. av det sommå til for å begrense temperaturøkningen til1,5 °C.

Parisavtalen forplikter landene til å bekrefte,melde inn nye eller forsterkede nasjonalt fastsattebidrag hvert femte år, første gang i 2020. Disseskal utgjøre en progresjon fra tidligere mål ogutgjøre landets høyeste ambisjon. Flere land harvarslet at de vil revidere eller forsterke sine målunder Parisavtalen. Norge meldte som det førstevestlige landet inn et forsterket utslippsmål for

2030. Flere land har meldt inn et forsterketbidrag. Mange land har utformet langsiktige mål-settinger, se boks 6.2.

6.2.1 Det må koste å slippe ut klimagasser

Klimautfordringen kan bare løses gjennom inter-nasjonalt samarbeid. Den mest effektive tilnær-mingen er å sette en pris på utslipp av klimagasserslik at forurenser må betale for negative virknin-ger. Det gir insentiver til at produksjon og forbrukvris i mer klimavennlig retning gjennom omstil-ling, rensing av utslipp eller andre tiltak blant hus-holdninger og bedrifter. En lik pris på alle utslippvil føre til at de utslippskuttene som er rimeligstog enklest å gjennomføre, tas først, og at omstillin-gen skjer til lavest mulig kostnad. Prising avutslipp kan oppnås igjennom en direkte CO2-avgifteller igjennom et kvotesystem se boks 6.4. Fremmot 2030 vil regjeringen gradvis øke det generellenivået på avgiftene på ikke-kvotepliktige utslipp tilom lag 2 000 2020-kroner per tonn CO2. Detteinnebærer en samlet økning på om lag 1 400 kro-ner fra nivået i 2021, og vil være et av de viktigstetiltakene for å nå våre internasjonale forpliktelserog regjeringens ambisjoner på klimaområdet. Endel utslipp kan av ulike årsaker være vanskelig åprise. For slike utslipp kan det være behov forannen regulering eller andre virkemidler somutslipps- eller teknologistandarder, informasjon og

6 UNEP (2019). Emissions Gap Report 2019. Nairobi: UnitedNations Environment Programme.

Boks 6.2 Langsiktige målsettinger

I Norge har vi lovfestet målet om å bli et lavut-slippssamfunn i 2050, se omtale i punkt 6.3.1.Ifølge Parisavtalen bør partene melde inn lang-siktige utslippstrategier, og mange av landenesom har vedtatt langsiktige mål, har også levertinn slike strategier.

Mange land har de senere årene satt seglangsiktige klimamål. Flere store utslippslandhar satt seg eller planlegger mål om klimanøy-tralitet eller såkalte netto null-mål i 2050. Et målom klimanøytralitet eller «netto null» betyr atutslipp og opptak av klimagasser er null. Et fler-tall av G20- landene har i dag et klimanøytrali-tetsmål. EU har vedtatt et mål om å være klima-nøytrale innen 2050, og arbeider nå med å lov-feste dette målet i en europeisk klimalov. Flereav EUs medlemsland har i tillegg langsiktigenasjonale klimamål.

Japan, Sør-Korea, Canada, Argentina og Sør-Afrika er andre store utslippsland som har kli-manøytralitetsmål for 2050. Kina og Brasilannonserte høsten 2020 at de vil være klimanøy-trale innen 2060. Biden-administrasjonen harsignalisert at de ønsker at USA skal bli klima-nøytrale innen 2050. Til sammen betyr dette,ifølge beregninger fra FN, at 65 pst. av verdensCO2 utslipp og 70 pst. av verdensøkonomien vilvære underlagt et mål om netto null utslipp ellerkarbonnøytralitet fremover.

En del land, deriblant Storbritannia, Frank-rike, Danmark og New Zealand, har også lovfes-tet sine 2050-mål. Flere land er i prosess med ågjøre det samme. Ifølge Parisavtalen oppfordrespartene til å melde inn langsiktige utslippsstrate-gier, og mange av landene som har vedtatt lang-siktige mål, har også levert inn slike strategier.


økonomisk støtte for å få utslippene ned. Helhetligarealplanlegging og planlegging av infrastrukturmå også ta hensyn til utslippsmål.

Når det innføres prising av utslipp, vil det ogsåvære mer lønnsomt å utvikle og ta i bruk ny ogmer klimavennlig teknologi. Siden ny teknologiog nye løsninger også vil kunne tas i bruk avandre enn utvikleren, vil det i et uregulert markednormalt settes inn for lite ressurser på forskningog utvikling. Både prising av utslipp og støtte tilforskning, utvikling og innovasjon kan motvirkedette. Andre virkemidler i regjeringens klimaplan,som direkte reguleringer, klima- og miljøkrav vedoffentlige anskaffelser og informasjon, vil ogsåkunne bidra til at ny teknologi blir utviklet og til atkostnadene ved klimavennlige teknologier brin-ges ned. For sol- og vindkraft har støtte til utbyg-ging i mange land bidratt til at kostnadene erredusert raskere. I Norge kan krav om utslipps-frie/elektriske ferger ved nye offentlig anbud habidratt til teknologiutvikling. Støtte til kjøp ogbruk av elbiler, blant annet i Norge, kan ha bidratttil å bringe produksjonskostnaden for batterierned. En pris på utslipp eller tilsvarende reguleringvil likevel være det mest effektive virkemidlet forat mer klimavennlig teknologi skal bli tatt i bruk.

Det er stor usikkerhet om hvor høy den glo-bale prisen på utslipp av klimagasser må være forat verden skal oppnå Parisavtalens tempera-turmål. Det er likevel stor grad av enighet om atprisen vil måtte stige mye fra dagens nivå, seomtale i boks 6.3.

6.2.2 Skade av klimaendringer og kostnader ved klimatiltak og -tilpasning

Utgangspunktet for FNs klimapanel og arbeidetfor å begrense global oppvarming er at kostna-dene ved at verden lar være å redusere utslipp avklimagasser, langt overgår kostnaden ved å redu-sere utslipp. Det er gjort flere forsøk på å tallfestede økonomiske virkningene av klimaendringer,men FNs klimapanel understreker at disse bereg-ningene er usikre. Klimapanelet refererer til stu-dier som anslår reduksjonen i globalt BNP somfølge av 2½ graders oppvarming, relativt til ensituasjon uten klimaendringer, til å ligge mellom0,2 og 2,0 pst. Klimapanelet understreker at usik-kerheten i anslagene er stor, særlig for scenarioermed høy global temperaturøkning. Viktige fakto-rer, blant annet skadene menneskeskapte klima-endringer kan påføre økosystemer og tap av øko-systemtjenester, er i mange tilfeller utelatt fra

anslåtte kostnader. Det indikerer at beregningeneundervurderer konsekvensene av global oppvar-ming.

OECD har studert noen sentrale kostnads-komponenter av klimaendringer på økonomien.7 Iet tenkt tilfelle uten utslippsreduserende tiltakeller investeringer i tilpasning til klima-endringene, er den økonomiske skaden i år 2100anslått å kunne komme opp i 11 pst. av globaltBNP. Det er sammenlignet med en tenkt refe-ranse uten klimaendringer. OECD har da ikke tall-festet for eksempel kostnadene ved å overskridevippepunkter i klimasystemet, eller effekter somikke er mulig å tallfeste. Hvor omfattende klima-endringene blir, avhenger av hvor mye vi klarer åredusere utslippene. Med optimale investeringerbåde i tilpasning og i utslippsreduksjoner anslåsdet at summen av skader og kostnader til utslipps-reduksjoner kunne bringes ned fra 11 pst, tilrundt 4 pst. av BNP, dvs. en reduksjon i netto kost-nader på om lag 7 pst. av globalt BNP. Denne kost-nadsreduksjonen tilsvarer 3–5 års vekst i inntektfor alle innbyggere i verden.

Skal verden nå klimamålene i Parisavtalen, erdet behov for at både offentlige og private investe-ringer vris i en mer bærekraftig retning, særliginnenfor produksjon og bruk av energi, infra-struktur og andre investeringer med lang levetid.Dette er reflektert i Parisavtalens formål, hvor detblant annet heter at avtalen skal bidra til å gjørefinansstrømmene forenlige med en bane mot lav-utslippsutvikling og klimarobust utvikling. OECDpeker på at dersom verden fortsetter å investere iutslippsintensive løsninger, vil det gjøre omstillin-gen til lavutslippssamfunnet både dyrere og van-skeligere siden kraftsystemer, veier og vann-systemer, samt bygninger har lang levetid.8 Samti-dig må vi forberede oss på og tilpasse oss klima-endringene i måten vi innretter og bygger samfun-net. God samfunnsplanlegging og arealforvaltningsamt tydelige signaler om retning for tiltak globaltog nasjonalt er derfor viktig for samfunnsutviklin-gen generelt og for utviklingen av lavutslippssam-funnet spesielt. Kapittel 12 om offentlige investe-ringer omtaler blant annet at klimaendringer ogbehov for klimatilpasning kan innvirke på behovetfor samferdselsinvesteringer.

7 OECD (2015). The Economic Consequences of ClimateChange. Paris: OECD Publishing

8 OECD (2017). Investing in Climate, Investing in Growth.Paris: OECD Publishing.


Boks 6.3 Globale CO2-priser og Parisavtalen

Det er gjennomført mange studier av hvilke pri-ser som må til for å nå ulike utslippsmål. Slikeberegninger kan være en nyttig illustrasjon påhvor store globale utslippsreduksjoner somtrengs for å nå et gitt mål for begrensning av glo-bal oppvarming. Resultatene i slike scenarioerer følsomme for valg av forutsetninger i model-lene, både om teoretiske sammenhenger, tekno-logimuligheter, kostnader, befolkningsvekst ogøkonomisk vekst.

En slik studie er gjort av Det internasjonaleenergibyrået (IEA1). I byråets rapport «WorldEnergy Outlook 2020» presenteres et bære-kraftscenario (Sustainable Development Scena-rio). Dette scenarioet har, i tillegg til målet om åbegrense global oppvarming, som utgangspunktat FNs energirelaterte bærekraftsmål skal nås;tilgang på ren og rimelig energi for alle ogreduksjon i negative helsevirkninger av luftforu-rensning. Scenarioet er tilpasset slik at det ifølgeIEA er 66 pst. sannsynlighet for å begrense tem-peraturøkningen til 1,8 °C og 50 pst. sannsynlig-het for at temperaturøkningen begrenses til1,65 °C. I scenarioet legger byrået til grunn enCO2-pris på om lag 940 kroner per tonn i 2030og om lag 1 300 kroner i 2040 i avanserte økono-mier. Prisen i utvalgte fremvoksende økonomierer på om lag 700 og 1 150 kroner i henholdsvis2030 og 2040. Scenarioet og dets hovedtrekk eromtalt i kapittel 6.2.

Det internasjonale valutafondet (IMF) pre-senterte et lignende scenario i sin oktoberut-gave av «Fiscal Monitor» i 2019. Der anslås detat det trengs en global karbonpris på om lag 700kroner i 2030 for å begrense den globale oppvar-mingen til 2 °C eller mindre.

I FNs klimapanels spesialrapport fra 2018om 1,5 graders oppvarming vurderte FNsklimapanel en rekke scenarioer konsistent medå begrense oppvarmingen til 1,5 °C. Scenario-ene er resultater fra datamodeller som tilhørerulike forskningssentre. Rapporten vurdererover 50 scenarioer2 der oppvarmingen begren-ses til 1,5 °C med minst 50 pst. sannsynlighet,samtidig som det i ingen eller liten grad bliroverskridelse av målet innen 2100. Samtidig bleover 70 scenarioer som holder temperaturøknin-gen under 2 °C med minst 66 pst. sannsynlighetvurdert. Scenarioene har et tidsperspektiv utårhundret.

Medianen av disse scenarioene er en utslipp-spris på nærmere 1 300 kroner i 2030 og 4 250kroner per tonn CO2 i 2050 i scenarier der glo-bal temperaturøkning holdes under 2 °C, og påom lag 2 450 i 2030 og 9 000 kroner i 2050 pertonn CO2 i de scenarioene som begrenser opp-varmingen til 1,5 °C. Spennet i scenarioene ermeget stort. Scenarioer som har høye priser harofte forutsetninger om begrensede muligheterfor teknologiutvikling, og med et stort tilhø-rende behov for fangst og lagring av CO2 elleropptak av karbon i skog. Rundt halvparten avscenarioene har imidlertid priser i størrelsesor-den med medianen (+/- 50 pst.).

The Network for Greening the Financial Sys-tem (NGFS) presenterte våren 2020 flere kli-mascenarioer for stresstestingsformål. NGFS eret nettverk av 66 sentralbanker og finanstilsyns-myndigheter, herunder Norges Bank og Finans-tilsynet. Scenarioene er basert på mange av desamme modellene som har blitt brukt og vur-dert i forbindelse med Klimapanelets rapporter.NGFS gir sammen med scenarioene fri tilgangpå en database3 der brukere kan trekke ut datasom ligger til grunn for scenarioene på en rekkeparametere, herunder olje- og gasspris, befolk-ningsvekst, karbonpriser, utslipp av klimagasserog utviklingen i forskjellige geografiske regio-ner. NGFS har laget totalt åtte scenarier medulike forutsetninger. NGFS trekker frem flereutviklingsbaner der temperaturøkningen begren-ses til under 2 °C. Noen av banene represente-rer en langsiktig omstilling, mens andre beskri-ver en omstilling som først skyter fart etter 2030og der tiltak må gjennomføres raskere. Det pre-senteres også ulike scenarioer som begrensertemperaturøkningen til 1,5 °C. Disse basererseg på henholdsvis store eller mer begrensedemengder opptak av CO2 som fangst og lagringav CO2 eller opptak i skog. I tabellen under erkarbonprisbaner relatert til tre av disseutviklingsbanene presentert.

1 IEA er et energisamarbeid hvor Norge deltar sammenmed 28 andre OECD-land. Organisasjonens målsetninger å bidra til forsyningssikkerhet for deltakerlandene ogfremme en mer bærekraftig energibruk.

2 50–66 pst. sannsynlighet for å holde temperaturøkningentil under 1,5 °C gjennom det 21. århundre (9 scenarioer)og 50–66 pst. sjanse for midlertidig overskride dette må-let med 0,1 °C eller mindre (44 scenarioer).

3 NGFS Scenario Explorer, IIASA


Boks 6.3 forts.

Kilder: IEA, IMF, FNs klimapanel, NGFS, IIASA, og Klima- og miljødepartementet og Finansdepartementet.

Verden har foreløpig ikke kommet langt i å priseutslipp, men det har vært en sterk vekst i ande-len av utslippene globalt som er priset de sistefemten årene. I 2004 var det bare åtte land somhadde prising av utslipp, og andelen utslipp medkarbonpris dekket bare en meget liten andel avde globale utslippene. I dag har om lag 40 landprising av klimagassutslipp. Om lag halvpartenav utslippene i disse landene er priset, og de pri-sede utslippene utgjør om lag 13 pst. av verdensutslipp. Ytterligere om lag 20 land tatt initiativ tilå prise utslipp.7 Medregnet planlagte tiltakanslås andelen av utslipp som er priset å kommeopp i 22 pst. Ifølge IMF var gjennomsnittsprisenpå alle utslipp i verden bare om lag 2 dollar pertonn CO2 i 2019.

IMF anslår at en karbonpris på om lag 700kroner per tonn CO2 i 2030 vil være forenligmed å begrense global oppvarming til 2 °C. Detfordrer at en samtidig stimulerer utvikling av og

investering i ny og utslippsvennlig teknologi.Justert for at temperaturmålet i IMFs scenarioer noe høyere enn i IEAs bærekraftscenario, kanen si at de to organisasjonene har om lag sammevurdering av hvilket nivå for global CO2-prissom trengs for å nå målene i Parisavtalen.

IMFs analyse illustrerer betydningen av åprise utslipp. Analysen viser at hvis en tenkerseg en referanse hvor verden har innført en fel-les global CO2-pris som når om lag 450 kronerper tonn CO2 i 2030, kan kostnaden ved å oppnålike store utslippsreduksjoner ved hjelp av andrevirkemidler øke med anslagsvis 40 pst.

4 Gjennomsnitt av scenarioer omtalt av NGFS som «Imme-diate 2C with CDR (orderly, Rep)».

5 Scenarioet omtalt av NGFS som «Delayed 2C with limitedCDR (disorderly, Rep)».

6 Gjennomsnitt av scenarioer omtalt av NGFS som «Imme-diate 1,5C with limited CDR (disorderly, alt)».

7 World Bank (2019). State and Trends of Carbon Pricing2019. Washington, DC: World Bank.

Tabell 6.1 Prisbaner for klimagasser, kroner per tonn CO2-ekvivalent. Temperaturstigning 2 °C

2025 2030 2040 2050

IEA WEO (Sustainable Development Scenario)50 pst. sannsynlighet for å begrense global oppvarming til 1,65 grader. 750 950 1 300

IMFBegrenser den globale oppvarmingen til 2 °C. 710

FNs klimapanel (Median – under 2 °C)Mer enn 66 pst. sannsynlighet til å begrense oppvarming til under 2 °C. Basert på over 70 scenarioer. 570 1 230 2 440 4 080

NGFS – 2 °C4 530 740 1 260 2 060

NGFS – Forsinket utvikling – 2 °C5 140 150 3 730 7 310

Tabell 6.2 Globale prisbaner for klimagasser. Temperaturstigning 1,5 °C

2025 2030 2040 2050

FNs klimapanel (Median – 1,5 °C)6

50 pst. sannsynlighet for å begrense oppvarmingen til 1,5 °Cmed ingen eller liten overskridelse av målet innen 2100. Basertpå 50 scenarier. 1 580 2 340 5 700 8 680

NGFS – 1,5 °C 1 410 2 810 5 260 10 070


6.3 Norsk klimapolitikk

Norske utslipp av klimagasser var 50,3 mill. tonnCO2-ekvivalenter i 2019, det laveste nivået siden1993. Det er nesten 12 pst. lavere enn i toppåret2007, og 2,3 pst. under 1990-nivået på 51,5 mill.tonn. Samtidig har befolkningen økt med over1 mill. personer, og BNP er doblet siden begynnel-sen av 90-tallet. Dermed er utslippene per personredusert med knapt 23 pst. siden 1990, mensutslipp per krone verdiskaping (utslippsintensitet)er mer enn halvert. Blant annet skyldes det atnorsk produksjon og forbruk er dreid i retning avvarer og tjenester med lavere klimaavtrykk. I tal-lene over for norske utslipp er nettoopptak fraskog og annen arealbruk ikke medregnet. Detårlige nettoopptaket av CO2 i norske skoger oglandarealer er anslått til 23,7 mill. tonn i 2018. Iårene fremover er nettopptaket i sektoren forven-tet å ligge på rundt 20–25 mill. tonn CO2-ekviva-lenter. Til sammenligning tilsvarer dette det årligeutslippet til om lag 10–12 mill. gjennomsnittligekonvensjonelle personbiler.

6.3.1 Norges klimamål for 2030 og 2050

Norge har ambisiøse klimamål. Under Parisavta-len har Norge meldt inn til FN et forsterket klima-mål om å redusere utslippene av klimagasser medminst 50 pst. og opp mot 55 pst. i 2030 sammenlig-net med utslippsnivået i 1990. Gjennom klimaavta-len med EU har Norge forpliktet seg til å samar-beide med EU om å redusere utslippene medminst 40 pst. innen 2030 sammenlignet medutslippsnivået i 1990. Regjeringen ønsker også åoppfylle det forsterkede målet sammen med EU.Norge har også et mål om å være klimanøytralt fraog med 2030.

EU vedtok i desember 2020 å forsterke sitt kli-mamål fra minst 40 pst. reduksjon i klimagassut-slippene til minst 55 pst. reduksjon i nettoutslip-pene av klimagasser i 2030 sammenlignet med1990. Det nye målet er ikke helt sammenlignbartmed det tidligere 40 pst.-målet og Norges forster-kede mål siden hele nettoopptaket i skog og arealtas med. Kommisjonen anslår at EU ligger an til åmåtte redusere utslippene utenom skog og areal-bruk med mellom 52 og 53 prosent innen 2030med målet EU nå har vedtatt.

For 2050 er målet at Norge skal bli et lavut-slippssamfunn. Målet er lovfestet i klimaloven.Med lavutslippssamfunn menes et samfunn hvorklimagassutslippene, ut fra beste vitenskapeligegrunnlag, utslippsutviklingen globalt og nasjonaleomstendigheter, er redusert for å motvirke skade-

lige virkninger av global oppvarming som beskre-vet i Parisavtalen. I loven står det at målet skalvære at klimagassutslippene reduseres med i stør-relsesorden 80–95 pst. sammenlignet med nivået i1990. Ved vurdering av måloppnåelse skal det tashensyn til effekten av norsk deltakelse i kvote-systemet. Regjeringen har i lavutslippsstrategiensagt at den vil endre utslippsintervallet i det lov-festede klimamålet for 2050, slik at målet blir åredusere klimagassutslippene med 90–95 pst., seProp. 1 S (2019–2020) for Klima- og miljødeparte-mentet. Strategien er et svar på Parisavtalens opp-fordring om at alle land bør utvikle langsiktige lav-utslippsstrategier. Strategien beskriver hva sommå til for at verden skal bli et lavutslippssamfunn,og de globale, regionale og nasjonale rammenefor lavutslippsutvikling i Norge.

Norge som lavutslippssamfunn er avhengig avat verden rundt oss beveger seg i samme retning,slik at vår evne til full og effektiv bruk av arbeids-kraft og andre ressurser opprettholdes, og at visamtidig kan nå våre klima- og miljøpolitiske mål.Dersom politikken globalt ikke strammes til slikat utslippsutviklingen fremover nærmer seg enbane som er i samsvar med Parisavtalens mål, vilutviklingen av klimavennlig teknologi gå tregt.Dermed vil også kostnadene ved å redusereutslipp i Norge bli høye, og det blir mer krevendeå nå Norges klimamål. Samtidig vil behovet for ogkostnadene ved å tilpasse Norge til et klima somendrer seg, øke. Med en utvikling i globale utslippi tråd med temperaturmålet i Parisavtalen vil ogsåNorge være et samfunn med lave utslipp i alle sek-torer i 2050.

6.3.2 Samarbeid med EU om oppfyllelse av utslippsmålet for 2030

Norge inngikk i oktober 2019 en avtale med EU ogIsland om å samarbeide om å oppfylle utslippsmå-let for 2030 om å redusere utslippene med minst40 pst. sammenlignet med 1990. Avtalen innebærerat Norge deltar i de deler av EUs gjeldende klima-regelverk for perioden 2021–2030 som er relevantfor oppfyllelse av utslippsmålet for 2030. Klimare-gelverket består av tre pilarer: kvotesystemet, for-ordningen om innsatsfordeling (for ikke-kvoteplik-tige utslipp) og regelverket for bokføring av skog-og annen arealbruk, se figur 6.2.

Gjennom EØS-avtalen har Norge deltatt i EUskvotesystem (EU ETS) siden 2008. Deltakelse ikvotesystemet er sentralt i oppfyllelsen av Norgesklimamål. Årlige reduksjoner i antall kvoter somutstedes, gjør at kvotesystemet vil bidra til vesent-lig reduksjon av utslippene for de deltakende lan-


dene sett under ett. Norske bedrifter bidrar der-med på lik linje med bedrifter i EU til å reduseresamlet utslipp innenfor kvotesystemet, se boks 6.4.

Med den nye avtalen utvides samarbeidet iperioden frem til 2030. Avtalen med EU er basertpå et samarbeid om å redusere utslippene med 40pst i 2030 sammenlignet med utslippene i 1990.EUs forsterkede klimamål under Parisavtalen vilføre til endringer i EUs klimaregelverk. Det kangjelde både EU ETS og regelverket som inngår iklima-avtalen med Norge og Island. Det vilpåvirke rammen for norsk klimapolitikk. Kommi-sjonen tar sikte på legge frem forslag til endringeri EUs klimarammeverk i juni 2021.

Forordningen om innsatsfordeling innebærerat hvert land tildeles et mål om å redusere ikke-kvotepliktige utslipp med mellom 0 og 40 pst. i2030 sammenlignet med nivået i 2005. Måltalletsettes på bakgrunn av BNP per innbygger, mentar også hensyn til at kostnadene ved å redusereutslipp er ulike mellom land. Kommisjonen harfastsatt et mål for Norge om å redusere ikke-kvo-tepliktige utslipp med 40 pst. sammenlignet med2005. Landenes utslippsmål vil i 2020 omgjøres tilet bindende utslippsbudsjett for hvert av årene iperioden 2021–2030. Regjeringen har som mål åredusere de ikke-kvotepliktige utslippene i Norgemed 45 pst. til 2030. Det er 5 prosentenheter merenn våre forpliktelser i avtalen med EU. I Meld.St. 13 (2020–2021) har regjeringen lagt frem enplan som viser hvordan dette er planlagt gjennom-ført, blant annet ved at CO2-avgiften skal økesgradvis til 2 000 2020-kroner i 2030.

EUs regelverk åpner for flere former for fleksi-bilitet, blant annet for å gjøre det mulig å gjennom-føre utslippsreduksjonene effektivt på europeisknivå. Blant annet kan land som overoppfyller sinforpliktelse, selge overskuddet av utslippsreduk-sjoner til andre land. I tillegg kan enkelte land,med utslippsmål vesentlig over gjennomsnittet ogder kostnadene ved å redusere utslipp er særlighøye, bruke et begrenset antall kvoter fra EUskvotesystem til å oppfylle forpliktelsen i ikke-kvo-tepliktig sektor. Norge vil kunne benytte i under-kant av 6 mill. kvoter fra EU ETS over tiårsperio-den. Å si ja til å konvertere kvoter fra EU ETS inne-bærer ikke nødvendigvis at disse kvotene faktiskvil bli benyttet under innsatsfordelingsordningen.

Regelverket for bokføring av utslipp og opptaki skog og andre arealer inneholder en forpliktelseom at samlede utslipp fra sektoren ikke skal over-stige opptaket i sektoren («netto null-forpliktel-sen»). Regelverket gjelder for perioden 2021–2030, og utslipp og opptak beregnes i tråd medEUs bokføringsregelverk for skog- og annen are-albruk. Med utgangspunkt i en referansebane forforvaltet skog, utarbeidet av hvert land, blir avvikfra banen bokført som henholdsvis utslipp elleropptak. Dersom et land ikke oppnår forpliktelsenom at utslipp ikke skal overstige opptak gjennomnasjonale tiltak i skog- og annen arealbruk9, mådet bokførte utslippet dekkes inn ved kjøp avskog- og arealkreditter fra andre europeiske land,ved ytterligere reduksjon i andre ikke-kvoteplik-

Figur 6.2 Pilarene i EUs klimarammeverk1

1 Begrenset fleksibilitet mellom pilarene og tilnærmet full fleksibilitet innad i hver pilar.Kilder: Europakommisjonen og Finansdepartementet.

Norges deltakelse i EUs klimarammeverk 2021–2030

KvotesystemetKvotepliktige

Utslipp:- 43 pst. i forhold

til 2005 i kvotesystemet

samlet

Forordningen ominnsatsfordelingIkke-kvotepliktige

utslipp: - 40 pst. i forhold

til 2005

Regelverk for bokføring av

skog- og arealbruk(LULUCF)

Utslipp og opptak:Netto 0

Utslippsmål: - 40 pst. i 2030 i forhold til 1990

9 Annen arealbruk utgjøres av bruk av dyrket mark, beite-mark, myr, annen utmark og bebygde arealer.


tige utslipp nasjonalt eller ved kjøp av utslippsen-heter fra andre europeiske land.

EU fører en ambisiøs klimapolitikk som skillerseg ut i global sammenheng. Vårt samarbeid medEU om 2030-målet er viktig. Norske virksomhetersom deltar i EU ETS, stilles overfor samme klima-regulering som sine europeiske konkurrenter. Der-med reduseres utslipp kostnadseffektivt, og farenfor karbonlekkasje innad i EØS-området reduseres.

I tillegg gir EUs klimarammeverk mulighet tilå utvide samarbeidet mellom land til også å gjelde

ikke-kvotepliktige utslipp. Siden alle land er for-skjellige, gjør et samarbeid om utslippsreduksjo-ner det mulig å redusere utslippene mer enn omlandene måtte gjøre det hver for seg.

Norge skiller seg i dag på viktige områder frahovedtyngden av EU-land. For eksempel er ener-giforsyning i Norge i all hovedsak utslippsfri,mens utslipp fra produksjon av elektrisitet ogvarme utgjør den største andelen av klimagassut-slippene i EU, se figur 6.3 A. Samtidig har Norgemye høyere utslipp fra industriproduksjon og pro-

Boks 6.4 Det europeiske kvotehandelssystemet

Norge ble del av det europeiske kvotehandelssys-temet (EU ETS) i 2008. Om lag halvparten av nor-ske utslipp, det vil si det meste av utslippene frapetroleumssektoren, industrien og luftfarten,omfattes av EU ETS. Kvotesystemet innebærer atdet settes et tak på samlet utslipp i de sektorenesom omfattes. Kvotene er omsettelige og kan spa-res. Hvert år må bedriftene levere kvoter tilsva-rende utslippene sine det foregående året. Årligutstedes nye kvoter etter en forhåndsbestemtregel. Disse auksjoneres ut eller tildelesvederlagsfritt til bedriftene. Antall nye kvoter somutstedes, reduseres gradvis hvert år, og i 2030 vilmengden kvoter som utstedes regnet i tonn CO2-ekvivalenter være 43 pst. lavere enn utslippene i2005. Om nedtrappingen av kvotemengden fort-setter i samme takt etter 2030, vil antall kvotersom gjøres tilgjengelig for bedriftene være 86 pst.lavere i 2050 enn utslippet i 2005. På denne måtenvil kvotesystemet sikre store utslippsreduksjo-ner på felleseuropeisk nivå.

Hensikten med kvotesystemet er at utslippskal reduseres der det koster minst. Bedriftersom deltar i EU ETS, blir stilt overfor valget omå redusere egne utslipp eller kjøpe kvoter, uav-hengig av hvor bedriftene er lokalisert. Omutslippsreduksjonene faktisk skjer i bedrifterlokalisert i Norge eller i EU, har ingen betyd-ning for den globale oppvarmingen eller for Nor-ges måloppnåelse. Fra 2012 til 2019 er de sam-lede utslippene i EU ETS (utenom luftfart) redu-sert med om lag 22 pst. Reduksjonen har ihovedsak funnet sted i kraftproduksjon. Kraft-produksjonen i den norske fastlandsøkonomiener i all hovedsak basert på utslippsfrie energikil-der. Utslipp fra kraftproduksjon offshore er gjen-nomgående vesentlig mer kostbare å redusereenn fossilbasert kraftproduksjon på land. Der-

med har vi ikke de samme rimelige tiltakene forå redusere utslipp fra kraftproduksjon sommange andre europeiske land. Dette er hoved-grunnen til at norske kvotepliktige utslipp hittilikke har gått ned slik som kvotepliktige utslipp imange land i EU.

Det har over tid, særlig etter finanskrisen,bygget seg opp et stort overskudd av kvoter iEU-ETS. Den store mengden oppsparte kvoter isirkulasjon ga utslag i en lav kvotepris. I 2018vedtok EU en slettemekanisme. Mekanismen erstrengt regelstyrt og innebærer at en gitt andelav kvoteoverskuddet slettes dersom overskud-det overstiger et visst nivå. Vedtaket har bidratttil en vesentlig stigning i kvoteprisen.

Slettemekanismen innebærer også at kvote-taket i en periode kan påvirkes noe av nasjonaletiltak. Nasjonale tiltak overfor kvotepliktigeutslipp, for eksempel en nasjonal CO2-avgift påkvotepliktige utslipp, kan føre til at kvoteover-skuddet øker og dermed til at noen flere kvoterslettes så lenge kvoteoverskuddet er over ter-skelnivået for sletting. Hvor stor nedgangen isamlet kvotemengde er sammenliknet medreduksjon i etterspørsel av kvoter fra bedriftenesom omfattes av det nasjonale tiltaket, er derforavhengig av størrelsen på kvoteoverskuddet.

Hvor lenge det vil være et stort kvoteover-skudd i EU ETS, er usikkert og avhenger avutviklingen i de kvotepliktige bedriftenes sam-lede utslipp. Når overskuddet av kvoter kommerunder terskelnivået for sletting, vil ikke lengerekstratiltak overfor kvotepliktige utslipp hanoen virkning på samlet utslipp fra de kvoteplik-tige bedriftene. Da vil alle frigjorte kvoter somfølge av nasjonale tiltak, over tid brukes avandre kvotepliktige virksomheter.


duksjon av olje og gass enn EU. De norske indus-triutslippene må ses i sammenheng med våromfattende produksjon av metaller for eksport,herunder aluminium. Utslippene fra kraftproduk-sjon, industri og petroleum er i hovedsak omfattetav det europeiske kvotesystemet, se boks 6.4.

De største utslippsreduksjonene i EU så langthar funnet sted i energiproduksjon IEA venterbetydelige utslippsreduksjoner fra kraftproduk-sjon også de nærmeste årene. Kvotesystemet vil,hvis det videreføres i sin nåværende form utover2030, bare gi rom for beskjedne utslipp i 2050. Detinnebærer at også norske bedrifter vil måtte oms-tille seg.

Norge har tilnærmet ikke utslipp fra energi-produksjon i fastlandsøkonomien, se figur 6.3. Vihar derfor ikke hatt en tilsvarende nedgang i kvo-tepliktige utslipp. De største utslippene i kvote-pliktig sektor i Norge er i petroleumsproduksjon.Her er utslippene i tillegg til kvoteplikt ilagt ennasjonal CO2-avgift. CO2-avgiften på kvotepliktigeutslipp fra olje- og gassutvinning skal økes i taktmed avgiften på ikke-kvotepliktige utslipp, slik atden samlede karbonprisen i 2030 er på om lag2 000 kroner per tonn CO2 målt i 2020-kroner. Detinnebærer en høy samlet utslippspris, noe som girselskapene sterke insentiver til å redusere sineutslipp. For øvrig ventes det frem mot 2050 et kraf-tig fall i Norges petroleumsproduksjon på om lag65 pst. Næringen har nylig selv lagt frem omfat-tende planer for å elektrifisere kraftforsyningen tilsokkelen. Gjennom støtten til Hyvind-prosjektet

har myndighetene bidratt til muligheten for å rea-lisere planene.

Ikke-kvotepliktige utslipp omfatter utslipp fratransport og oppvarming av bygg, i tillegg tilutslipp fra jordbruk, avfall og en rekke mindre kil-der. Norge bruker i all hovedsak strøm til oppvar-ming av bygg. Dermed har vi langt lavere utslippfra oppvarming av bygg enn de fleste EU-land, somi større grad benytter fossile brensler til oppvar-ming, se figur 6.3 B. Mot 2030 vil reduksjoner iutslipp fra oppvarming av bygninger fortsatt væreviktig for de fleste EU-land, mens Norge har min-dre å hente på dette området. Når det gjelder vei-transport, har Norge lavere utslipp per person ennEU, og vi har hatt en kraftigere nedgang enn EU-landene. Dette må blant annet ses i sammenhengmed de sterke økonomiske insentivene som er inn-ført for å redusere utslippene fra veitrafikk. På denannen side har Norge relativt mye høyere utslippfra andre transportformer, som innenriks sjøfartog fiske, enn gjennomsnittet for EU-landene. Sam-tidig er det store variasjoner også mellom landenei EU. Samlet utgjør ikke-kvotepliktige utslipp fratransport en høyere andel i Norge enn i EU. Det ergjennomgående relativt dyrt å redusere utslipp itransportsektoren sammenlignet med en delandre sektorer, som for eksempel oppvarming avbygg. Norges sammensetning av utslipp trekkerdermed i retning av at kostnadene ved utslippsre-duksjoner er klart høyere i Norge enn samlet forEU. Frem mot 2050 er det rimelig å anta atutslippsstrukturen i EU og Norge vil bli likere.

Figur 6.3 Utslipp av klimagasser fordelt på sektorer i 2017. Tonn per person.

Kilder: Det europeiske miljøbyrået og Finansdepartementet.

A. Kvotepliktige utslipp B. Ikke-kvotepliktige utslipp

Utslipp av klimagasser. Tonn per person

0

1

2

3

4

5

Energiforsyning Industri ogpetroleum

EU Norge

0

1

2

3

4

5

Opp-varming

Trans-port

Jordbruk Andrekilder

0

1

2

3

4

5

0

1

2

3

4

5


6.3.3 Virkemidlene i klimapolitikken

Norge har tatt i bruk omfattende virkemidler for åredusere utslippene av klimagasser. Over 80 pst.av klimagassutslippene i Norge er dekket av sek-torovergripende økonomiske virkemidler i formav kvoteplikt og CO2-avgift. Disse virkemidlenebidrar til at produksjon og forbruk vris i en merklimavennlig retning. I tillegg til kvoter og avgifterbrukes direkte regulering, standarder, avtaler,subsidier til utslippsreduserende tiltak, herunderstøtte til forskning og teknologiutvikling og ulikeinformasjonsvirkemidler.

Ikke-kvotepliktige utslipp utgjør rundt halvpar-ten av norske utslipp og består i all hovedsak avutslipp fra transport, jordbruk og avfall, samtutslipp av fluorgassen HFK som blant annet bru-kes i kjøleanlegg. Nesten 70 pst. av de ikke-kvote-pliktige utslippene er i dag ilagt avgift.10 For 2021er det generelle nivået på avgift på utslipp av kli-magasser 593 kroner per tonn CO2-ekvivalenter.

Jordbrukets utslipp av lystgass og metan erikke omfattet av avgift, og det er få virkemidlersom er særskilt utformet for å redusere disseutslippene. I juni 2019 inngikk regjeringen enintensjonsavtale med jordbrukets organisasjonerom å redusere utslippene av klimagasser fra jord-

bruket og å øke opptaket av karbon. Det er satt etmål om at disse utslippene samlet skal reduseresmed 5 mill. tonn CO2-ekvivalenter over perioden2021–2030, hvorav 4 mill. tonn skjer i jordbruks-sektoren i utslippsregnskapet.

Innenfor skog- og annen arealbruk er virke-midlene rettet mot å redusere utslippene fra ned-bygging av skog, myr og andre grønne arealer, ogå øke opptaket i skog. Opptaket i skog kan økesved å rette virkemidler mot eksisterende forvaltetskog og ved å legge til rette for skogplanting pånye arealer, med klare miljøkriterier. Økt bruk avråstoff fra skog, slik som trevirke og biobrensel,bidrar til utslippsreduksjoner i andre sektorer.

Den andre halvdelen av norske utslipp, ihovedsak fra industri og petroleumsvirksomhet,er omfattet av det europeiske kvotesystemet forbedrifter og luftfart. Siden sommeren 2017 harkvoteprisen økt betydelig, og den har det sisteåret svingt mellom 200 og 300 kroner per tonnCO2-ekvivalenter. Petroleumsvirksomhet oginnenriks luftfart er i tillegg til kvoteplikt ogsåilagt CO2-avgift. Nivået på klimaavgiftene har økt,se figur 6.4. I 2013 var for eksempel CO2-avgiftenpå diesel rundt 250 kroner per tonn CO2 (blålinje), mens den for 2020 er økt til om lag 590 kro-ner per tonn (rød linje).

Klimapolitikken er strammet betydelig tilunder denne regjeringen. Flere avgiftsfritak oglave satser er opphevet slik at en større del av

10 Avgiften omfatter tilnærmet all ikke-kvotepliktig bruk avfossile drivstoff samt bruk av fluorgassene HFK og PFK.

Figur 6.4 Pris på utslipp i 2013 og 2021 i Norge. 2020-kroner

Kilder: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

0 10 20 30 40 50

Pris 2020 Pris 2013 (2020-kroner)

Bensin, autodiesel, mineralolje, gass og HFK

Ikke-kvotepliktige utslipp, olje- og gassutvinning

Kroner per tonn CO2

Karbonpris

Minstesats gass

Fiske og fangstUtslipp uten pris

Kvotepliktig industri(inkl. prosessindustri)

Innenriks, Kvotepliktig luftfart

Kvotepliktige utslipp,Olje- og gassutvinning

Bensin

Innenriks, ikke-kvotepliktig luftfart

Autodiesel, mineral-olje, gass og HFK

Kroner per tonn CO2

Millioner tonn CO2-ekvivalenter


utslippene nå står overfor den samme prisen. Dethar blitt færre trinn i CO2-pristrappen. Det hargjort klimapolitikken mer kostnadseffektiv.

I Meld. St. 13 (2020–2021) la regjeringen fremsin plan for oppfyllelse av klimamålet for 2030. Pla-nen viser hvordan Norge vil oppfylle målet omminst 50, opp mot 55 pst. reduksjon i utslippenesammenlignet med 1990. Det legges opp til å over-oppfylle forpliktelsen i avtalen med EU gjennom åredusere de ikke-kvotepliktige utslippene med 45pst., jf målet i Granavoldenplattformen, og i tilleggøke opptaket og redusere utslippene fra skog- ogarealbruk samt satse på teknologiutvikling og inn-ovasjon i kvotepliktig sektor. Regjeringen vil økeCO2-avgiften gradvis til om lag 2 000 2020-kroner i2030, stille krav om nullutslippsløsninger, spisseEnova som klimavirkemiddel, øke bruken av

avansert biodrivstoff, stille klimakrav i offentligeanskaffelser og redusere utslipp fra jordbruket.

Bruken av klimaavgifter i Norge er omfat-tende, også sammenlignet med andre industriali-serte land i og utenfor Europa. Tilnærmet all fos-sil energi i Norge er priset gjennom avgifter ogkvotesystemet, og avgiftssatsene er relativt høye.Ifølge OECD er det bare Sveits og Luxembourgsom har en høyere andel utslipp fra energibrukpriset over 60 euro per tonn CO2, enn Norge. Defleste store land, som USA, Russland, Kina ogIndia, har langt mindre omfattende prising avutslipp, se blant annet omtale i Prop. 1 LS (2020–2021) Skatter, avgifter og toll 2021 punkt 2.4.2.

I tillegg til å prise utslipp direkte gjennom driv-stoffavgiftene gir innretningen av engangsavgiften

Boks 6.5 Norge – Elbil-landet

Regjeringen legger stor vekt på elektrifisering avtransportsektoren for å redusere utslipp. Utfor-mingen av avgiftssystemet, sammen med bruks-og eiefordeler som f.eks. reduserte bompenge-satser og fritak for omregistreringsavgift, gjørdet økonomisk fordelaktig å kjøpe, eie og brukenullutslippsbiler i Norge. Dermed har salget avnullutslippsbiler økt etter hvert som det er kom-met modeller på markedet som tilfredsstillerflere bilkjøperes ønsker. I 2020 var vel 54 pst. avnybilsalget elbiler, en økning fra vel 42 pst. i2019. Til sammenligning utgjorde elbiler kun 1,8pst. av nybilsalget i EU-landene samlet i 2019, sefigur 6.5 A. Det er imidlertid forskjeller internt iEU. Høyest på elbilandel av nybilsalget liggerNederland (13,9 pst.) og Sverige (4,4 pst.), mensstore land som Spania, Italia og Polen alle harunder 1 pst. nullutslippsbiler i nybilsalget.

Norge hadde et offensivt mål om at nye per-sonbiler skulle ha et gjennomsnittlig typegod-kjent CO2-utslipp per kilometer på under 85gram innen 2020. Dette målet ble innfridd tre årfør tiden. I dag er gjennomsnittlige typegod-kjente utslipp fra nye personbiler i underkant av60 gram, se figur 6.5 B. Regjeringen har fastsattet nytt ambisiøst mål om at alle nye personbilerskal være nullutslippskjøretøy i 2025. Dettemålet forutsetter fortsatt virkemiddelbruk, mener også betinget av teknologisk fremgang.

Elbiler er i dag dyrere å produsere enn sam-menlignbare bensin- og dieselbiler. Dette skyl-des særlig batterikostnaden, samt at produk-

sjonsseriene og dermed skalafordelene er min-dre enn for konvensjonelle modeller. Samtidighar elbilen lavere drifts- og vedlikeholdskostna-der over levetiden. For å redusere prisen på elbi-ler til konsument er de fritatt for merverdiavgiftog engangsavgift. Elbiler belastes heller ikke forsamfunnets kostnader ved bruk av vei slik kon-vensjonelle biler gjør gjennom veibruksavgiften.Elbilen gir noe mindre luftforurensing og støyenn biler med forbrenningsmotor, noe som kangi helsegevinster. Til tross for vesentlig teknolo-gisk utvikling av elbilene kan det fortsatt værenoen ulemper for bileiere forbundet med å gåover til elbil. Det gjelder særlig rekkevidde, menogså ladetid. Det er rimelig å legge til grunn atdisse ulempene vil reduseres fremover. Det erogså kostnader forbundet med utbygging avnødvendig ladeinfrastruktur mv., som enten måbelastes samfunnet eller den enkelte bruker.

Finansdepartementet har beregnet verdienav særfordelene i avgiftssystemet (skatteutgift)for elbiler til 11,6 mrd. kroner i 2020. Medregnetfordelene av manglende veibruksavgift og lavereengangsavgift for elbiler enn konvensjonellebiler er et anslag på samlet skattefordel for elbi-ler i skatte- og avgiftssystemet beregnet til 19,2mrd. kroner i 2020. Fordelene for elbiler inne-bærer at det gjennom avgiftssystemet gis sværtsterke insentiver til å velge elbiler fremfor kon-vensjonelle biler. I tillegg har elbilene redusertebompengetakster, og de har ofte tilgang til kol-lektivfeltet og redusert betaling for parkering.


og fritak for merverdiavgift på elbiler sterke insen-tiver til å velge biler med lave utslipp, se boks 6.5.

Virkemidlene i klimapolitikken består også avdirekte reguleringer som for eksempel omset-ningskrav for biodrivstoff, krav til offentlige inn-kjøp, samt forbudet mot bruk av mineralolje tiloppvarming, i tillegg til de sektorovergripendeøkonomiske virkemidlene. Forurensningsloven eri liten grad blitt brukt til å regulere klimagassut-slipp, men har blitt tatt i bruk på enkelte klimagas-ser i industrien og metan fra avfallsbehandling,samt håndtering av gjødselvarer. Reguleringerkan være effektivt for eksempel der avgift er liteegnet, slik som ved spesifikke eller lokale mil-jøproblemer, dersom det er få aktører, eller der-som utslippene er vanskelige å måle. Produktstan-darder, slik som EUs utslippsstandarder for nyekjøretøy, kan også bidra til innovasjon og lavereutslipp. Videre tillater reglene for offentlige

anskaffelser at nullutslippsteknologi tillegges vekti anskaffelsene. Andre ikke-økonomiske virkemid-ler som informasjon, kan bidra til at prissignalerkommer bedre frem og påvirker adferd. Øktkunnskap og bevissthet om klimaendringene kanbidra til at forbrukere gjør klimavennlige valg.

God samfunnsplanlegging og arealforvaltninger viktig. Beslutninger om lokalisering, bygge-måte og utforming av bebyggelse, infrastrukturog tjenester kan gjennom valg av teknologipåvirke energiforbruk og utslipp i lang tid frem-over. Plan- og bygningsloven skal fremme bære-kraftig utvikling til det beste for den enkelte, sam-funnet og fremtidige generasjoner. Innenfordenne rammen gir loven rom for å ta hensyn tilklima i planlegging for omstillingen til lavutslipps-samfunnet.

For å fremme null- og lavutslippsløsninger erdet innført en rekke offentlige støtteordninger,

Boks 6.5 forts.

Figur 6.5 Elbil som andel av nybilsalget (pst.) og utslipp fra nye personbiler (g/km)

Kilder: Det europeiske miljøbyrået, InsideEVs og Opplysningsrådet for veitrafikken.

Norge har det siste tiåret hatt svært gunstigerammevilkår for elbiler og har om lag 5 pst. avbeholdningen av verdens elbiler. Et notat fraDNV GL1 konkluder med at Norges elbilpolitikkhar bidratt til å fremskynde reduksjonen i kost-naden for batterier til elbiler. Det vurderes atdenne kostnadsreduksjonen i neste omgang harbidratt til økt salg av elbiler i andre land.

Selv om elbilandelen stadig øker, er hoved-delen av kjøretøyparken fortsatt fossilbiler. Hvismåltallene for nullutslippspersonbiler i Nasjonaltransportplan 2018–2029 nås, vil rundt halvpar-ten av personbilparken være elektrisk i 2030.

1 DNV GL (2020) The global effect of Norway’s EV policy.Energy Transition Outlook 2020. Det Norske VeritasGroup.

A. Elbil som andel av nybilsalget i 2019 B. CO2-utslipp fra nye personbiler. Gram per km

Elbil som andel av nybilsalget og utslipp fra nye personbiler

0

10

20

30

40

50

0

10

20

30

40

50

2001 2004 2007 2010 2013 2016 20190

50

100

150

200

0

50

100

150

200

Norge EU


hovedsakelig gjennom Enova. De siste årene harstatsbudsjettet gitt betydelig bidrag til klima- ogenergitiltak gjennom Enova, se boks 6.6. I tilleggsatses det på forskning for å utvikle nye teknolo-giske løsninger i regi av blant annet Forsknings-rådet. Regjeringens stortingsmelding Langtids-plan for forskning og høyere utdanning 2019–2028reflekterer dette. I meldingen er «klima, miljø ogmiljøvennlig energi» en av regjeringens langsik-tige prioriteringer.

Regjeringen foreslår gjennomføring av etnorsk demonstrasjonsprosjekt for CO2-håndteringsom omfatter fangst, transport og lagring av CO2under havbunnen. Prosjektet har fått navnet Lang-skip. Statens andel av forventede kostnader er16,8 mrd over 14 år, og det er bevilget 2,3 mrd.kroner i 2021. Et vellykket Langskip vil bidravesentlig til utviking av CO2-håndtering og gi tek-nologiutivkling i et internasjonalt perspektiv.Langskip vil etablere infrastruktur for transportog lagring av CO2 slik at andre prosjekter kankomme etter. Etterfølgende anlegg i Europa ogverden er en forutsetning for at CO2-håndtering

skal kunne bli et effektivt og konkurransedyktigklimatiltak.

I Norges siste rapport til FNs klimakonven-sjon ble det anslått at uten de tiltakene og virke-midlene som er innført siden 1990, ville utslippeneav klimagasser i 2020 vært i størrelsesorden 45pst. høyere enn anslått.11 Bruken av virkemidlerhar således hatt betydelig effekt på utslipp av kli-magasser i Norge.

For byområdene har regjeringen fastsatt etnullvekstmål om at klimagassutslipp, kø, luftforu-rensning og støy skal reduseres gjennom effektivarealbruk og ved at veksten i persontransportentas med kollektivtransport, sykling og gange.Målet vil bidra til økt mobilitet og bedre lokaltmiljø for de som bor i byene, og bedre fremkom-melighet for næringslivet. Det vil også kunnebidra til reduserte klimagassutslipp fra veitrafikk,selv om andre virkemidler som fremmer elektrifi-sering av kjøretøyparken vil være viktigst. Byvek-

Boks 6.6 Enova

Enova spisses som klimavirkemiddel i nesteavtaleperiode (2021–2024). Enova og Klima- ogenergifondets formål er å bidra til å nå Norgesklimaforpliktelse og bidra til omstillingen til lav-utslippssamfunnet. Dette er konkretisert gjen-nom to delmål: a) reduserte ikke-kvotepliktigeklimagassutslipp mot 2030 og b) teknologiutvik-ling og innovasjon som bidrar til utslippsreduk-sjoner frem mot lavutslippssamfunnet i 2050Enova skal også finne gode løsninger som tarhensyn til behovet for et effektivt energisystem.

Klima- og miljødepartementet styrer Enovaoverordnet, gjennom fireårige styringsavtaler.Innenfor rammen av avtalen har Enova faglig fri-het til å prioritere innsatsen mellom områder,utvikle programmer og tildele støtte til enkelt-prosjekter. Enovas aktivitet skal innrettes medsikte på å oppnå varige markedsendringer, slikat løsninger tilpasset lavutslippssamfunnet påsikt blir foretrukket uten støtte. Det skal giEnova rom for å styre midlene slik at man kanoppnå størst mulig utslippsreduksjoner. Siden2013 er den årlige overføringen til Enova nestenblitt doblet, fra 1,7 til 3,3 mrd. kroner. I tilleggble det i 2020 bevilget 2 mrd. kroner i en ekstra-ordinær engangsbevilgning til Enova i forbin-

delse med virusutbruddet. Bevilgningen vilkunne virke over flere år, og er en viktig del avstrategien for Norges vei ut av krisen.

Siden 2016 har Enova blant annet støttet pro-sjekter i maritim sektor med over 3,2 mrd. kro-ner. Det har bidratt til å sette fart på elektrifise-ringen i maritim sektor med støtte til både land-strøm i havner og oppdrettsanlegg, samt instal-lasjon av batterier på fartøy som ferger, hurtig-båter, lasteskip, supplyskip og oppdrettsbåter.Gjennom opprettelsen av Nullutslippsfondet i2019 satte regjeringen Enova i stand til å økeinnsatsen rettet mot markedsintroduksjon avbatteri-, hydrogen- og biogassløsninger inæringskjøretøy og fartøy.

Enova har støttet en rekke innovative pro-sjekter i industrien. For eksempel Rockwool ogREC Solars overgang fra kull til strøm i produk-sjon av henholdsvis steinull og solcellesilisium.Også Equinors flytende havvindmøller har fåtttilsagn om støtte. Engangsbevilgningen på 2 mrd.kroner som ble gitt i 2020, skal forsterke satsin-gen på teknologiutviklingen i industrien. Mid-lene vil kunne bidra til grønn teknologiutviklinginnenfor blant annet leverandørindustri, maritimnæring og fornybar energi.

11 UNCC (2020). Fourth Biennial Reports (BR4) – Annex I.https://unfccc.int/BRs


stavtalene er et sentralt virkemiddel for å nåmålet, og det er så langt inngått avtaler for Oslo-området, Bergensområdet, Trondheimsområdetog Nord-Jæren. De statlige bevilgningene til kol-lektivtrafikk, sykkel og gange innenfor avtalenehar økt betydelig de siste årene.

6.4 Norske utslipp

Av de norske utslippene i 2019 på 50,3 mill. tonnCO2-ekvivalenter, omfattes om lag halvparten,hovedsakelig olje- og gassvirksomhet og proses-sindustri, av det europeiske kvotesystemet.12

Siden 2005 er disse utslippene redusert med 7,5pst. Den andre halvparten er ikke-kvotepliktigeutslipp, hovedsakelig fra transport, jordbruk ogavfall. Disse utslippene har hatt en noe størrereduksjon siden 2005 med 11 pst.

Utslippene fra olje- og gassproduksjonen, somer den største utslippssektoren i Norge, utgjorde14 mill. tonn CO2-ekvivalenter i 2019. Størstedelenav utslippene er knyttet til energiproduksjon påolje- og gassinstallasjonene. Utslippene har øktmed i overkant av 70 pst. siden 1990, men har gåttnoe ned siden toppen i 2007.

Utslippene fra fastlandsøkonomien, altsåutslipp utenom petroleumssektoren, er redusertmed 16 pst. siden 1990, tilsvarende 7 mill. tonnCO2-ekvivalenter. Utslippene fra industri og berg-verk har avtatt med vel 40 pst. siden 1990, og var i

2019 11,6 mill. tonn. Nedgangen skyldes i storgrad reduserte utslipp av andre klimagasser ennCO2. Siden finanskrisen for ti år siden har utslip-pene vært stabile. Utslippene henger i stor gradsammen med produksjon av metaller og kjemiskeråvarer for eksport.

Utslippene fra veitrafikk økte med 35 pst. fra1990 til 2007. Etter 2007 stabiliserte utslippeneseg, til tross for sterk befolkningsvekst, og fra2015 har utslippene avtatt med om lag 16 pst., ellerom lag 1,6 mill. tonn. I tillegg til mer effektivebiler (se figur 6.5) og at antall kjørte kilometer perperson har flatet ut, har også økt innblanding avbiodrivstoff og flere elbiler bidratt til avtakendeutslipp.

Opptak av klimagasser i skog og annen areal-bruk var i 2018 på 23,7 mill. tonn og tilsvarte omlag halvparten av utslippene i andre sektorer.Regjeringen presenterte oppdaterte fremskrivin-ger av utslipp til luft i Nasjonalbudsjettet for 2021.Fremskrivinger av utslipp bygger på vurderingerav underliggende utviklingstrekk i norsk og inter-nasjonal økonomi, blant annet økonomiske, tekno-logiske og befolkningsmessige forhold. I tråd medinternasjonale retningslinjer er fremskrivingenebasert på videreføring av dagens innretning avklimapolitikken, både i Norge og internasjonalt.

Å anslå hvordan dagens innretning av klimapo-litikken i Norge og internasjonalt påvirker utslip-pene fremover, er beheftet med betydelig usikker-het. Utviklingen av elbilsalget i Norge er eteksempel på usikkerheten i fremskrivningene aveksisterende politikk. Fritak for merverdiavgiftble innført allerede i 2001, mens fritak for12 For luftfart og bedrifter.

Boks 6.7 Grønn skipsfart

Innenriks sjøfart og fiske sto for utslipp av 3mill. tonn CO2-ekvivalenter i 2019. Grønn skips-fart kan både bidra til å kutte klimagasser ogskape nye, lønnsomme arbeidsplasser. Hand-lingsplanen for grønn skipsfart (2019) stadfesterregjeringens ambisjon om å halvere utslippenefra innenriks sjøfart og fiske innen 2030 sam-menlignet med 2005, og om å stimulere til lav-og nullutslippsløsninger innen alle fartøysseg-mentene. Arbeidet med grønn omstilling i skips-farten er godt i gang, spesielt i fergesektorenhvor Norge går fra null til rundt 70 batterielek-triske ferger på vannet på syv år. I Klimaplan for2021–2030 tar regjeringen sikte på å innførenasjonale lav- og nullutslippskriterium i nye

anbud for ferger og hurtigbåter fra 2023 og 2025der det ligger til rette for det, og krav om lav- ognullutslippsløsninger for servicefartøy i hav-bruksnæringen trinnvis fra 2024 der det liggertil rette for det. Maritime lav- og nullutslippsløs-ninger sprer seg i dag til nye segmenter, og flereprosjekter blant annet innenfor hurtigbåt, laste-skip og offshore ser nærmere på bruk av nyenullutslippsløsninger som hydrogen og ammoni-akk. Den norske maritime næringen er verdens-ledende i utvikling og implementering av lav- ognullutslippsløsninger. Om lag 10 pst. av omset-ningen til maritime utstyrsleverandører er vur-dert som «grønne» i 2019, en andel som er ven-tet å øke i tiden fremover.


engangsavgift og bompenger kom vesentlig tidli-gere. Imidlertid økte elbilsalget først for alvorrundt 2015 da batteriteknologien gjorde det muligå kjøre lengre distanser. Økonomiske virkemidlervil gi insentiv til forskning på klimavennlige tekno-logier, men det er ikke mulig å forutsi når de uliketeknologiske gjennombruddene inntreffer. Pålangt de fleste områder vil den teknologiske utvik-lingen som vi er avhengig av for å kutte utslipp,foregå utenfor Norges grenser.

Fremskrivinger av norske utslipp av klimagas-ser ble presentert i Nasjonalbudsjettet 2021. Frem-skrivingene er ikke en beskrivelse av regjeringensmål, og inkluderer ikke effekter av fremtidig nypolitikk og nye virkemidler. Vedtatte mål uten til-hørende forslag til endrede virkemidler eller tiltaksom ikke er ferdig utredet i form av forskrift,avgiftsvedtak eller avtaler mv., er ikke innarbeidet.

Med en beregningsteknisk forutsetning om atdagens klimapolitikk holdes fast, er kvotepliktigeutslipp anslått å avta med 23 pst. frem mot 2030,mens ikke-kvotepliktige utslipp avtar med 30 pst.Over tid har fremskrivingene indikert stadiglavere nivå på utslippene frem mot 2030, se figur.6.6. Utslipp per person har falt jevnt de siste totiår, se figur 6.7.

Den forsterkede virkemiddelbruken somregjeringen varsler i Meld. St. 13 (2020–2021) vilgi utslippsreduksjoner som kommer i tillegg tilfremskrivingene som ble lagt frem i Nasjonalbud-

sjettet 2021. I Meld. St. 13 (2020–2021) er det anslåttat økning av avgiftene på ikke-kvotepliktige klima-gassutslipp til 2 000 2020-kroner samt andre virke-midler med kvantifisert utslippseffekt, vil redu-sere utslippene med til sammen om lag 20 mill.tonn CO2-ekvivalenter i perioden 2021–2030. Den

Figur 6.6 Historiske utslipp1 og fremskrivinger av norske utslipp av klimagasser på ulike tidspunkt (mill. tonn CO2-ekvivalenter)1 Variasjoner i de historiske utslippene skyldes metodeendringer og ny kunnskap om utslippene, f.eks. nye GWP-verdier.Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 203030

35

40

45

50

55

60

65

30

35

40

45

50

55

60

65

NB 2007

NB 2011

NB 2015

PM 2017

NB 2019

NB 2021

Historiske utslipp1 og fremskrivinger av norske utslipp av klimagasser på ulike tidspunkt

Figur 6.7 Utslipp av klimagasser. Tonn CO2-ekvivalenter per person

Kilder: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepar-tementet.

0

2

4

6

8

10

12

14

0

2

4

6

8

10

12

14

1990 2000 2010 2020 2030

Samlede utslipp

Fastlands-Norge

Norge medregnet skog



Boks 6.8 Perspektiver for energimarkedene i Europa

Energimarkedene er i rask endring. Omstillin-gen er særlig tydelig i det europeiske kraftmar-kedet, der endringer i stor grad drives frem avEUs politiske mål for reduksjoner i utslippene avklimagasser, og en mer fornybar energi- ogkraftsektor. Utviklingen forsterkes av at forny-bare kraftteknologier har hatt en stor kostnads-reduksjon de senere årene. Det forventes fort-satt store endringer i tiden fremover, som ogsåvil påvirke det norske og nordiske kraftmarke-det.

Integrasjon av kraftmarkedene i de euro-peiske landene vil fortsette gjennom utviklingenav felles markedsregler og økt utvekslingskapa-sitet for kraft mellom landene. For Norden for-ventes det en dobling av utvekslingskapasitetenmot Europa frem til 2030. Med prosjektene somallerede er vedtatt, ligger det an til en økning avnorsk utvekslingskapasitet på 50 pst. i løpet av fåår. En tettere tilknytning til det europeiske kraft-markedet gjør at utviklingen i Europa påvirkeross mer.

Utbyggingen av vindkraftproduksjon til havsog på land i Europa går raskt. Kraftsektoren iEuropa, som for få år siden var dominert avkraftproduksjon basert på kull og gass, har nåen vindkraftkapasitet som er større enn densamlede kapasiteten i kullkraftverk. Det sisteåret er det satt nye og mer ambisiøse mål i deneuropeiske energi- og klimapolitikken, som ogsåmedfører nye mål for fornybarproduksjonen iEuropa fremover.

I Norge og Norden bygges det nå ut mer for-nybar kraft enn det er gjort på mange år, hoved-sakelig som følge av økt vindkraftutbygging.Innen få år forventes vindkraft å bidra med omlag 10 pst. av norsk kraftforsyning.

Virkemidler i den europeiske klimapolitik-ken påvirker kraftproduksjon og kraftpris. Inn-stramminger i kvotemarkedet har økt kostna-dene ved å slippe ut CO2. Det gir høyere pro-duksjonskostnader for kraftverk som brukerfossile brensler, som olje, kull og gass, og økerkraftprisene i det europeiske og nordiske mar-kedet. Over tid forventes klimapolitikken å med-føre en utfasing av kullkraften i mange euro-

peiske land. Enkelte land har samtidig mål om åredusere produksjonen av kjernekraft i årenefremover, blant annet Tyskland og Belgia. Iandre land, blant annet Storbritannia og Finland,bygges det nye atomkraftverk. Isolert sett gjørredusert bruk av kjernekraft det dyrere å fase utfossile energikilder.

Parallelt med denne utviklingen tas elektrisi-tet i bruk i nye sektorer og til nye formål, delssom et ledd i politikken for reduksjon av klimag-assutslipp, dels som følge av teknologisk utvik-ling.

NVE utfører årlig langsiktige kraftmar-kedsanalyser, som vurderer hvordan dennetypen trender kan påvirke norsk og nordiskkraftforsyning. Analysene beskriver også etmulig utfallsrom for kraftprisene fremover. NVEestimerer at Norge i et normalår vil ha etkraftoverskudd på 14 TWh i 2030 og 19 TWh i2040. For Norden er det estimert et kraftover-skudd på 60 TWh i 2030 og 30 TWh i 2040. Falleti den nordiske kraftbalansen fra 2030 til 2040 for-klares i stor grad av økt forbruk av elektrisitetog utfasing av kjernekraft. Med god overførings-kapasitet til resten av Europa kan kraftoverskud-det i Norge og Norden bidra til redusert fossilkraftproduksjon i resten av Europa. Virkningenpå samlet utslipp i Europa er begrenset sidenkraftproduksjon er omfattet av EUs kvote-system. Kvotesystemet er utformet slik at sam-lede uslipp i systemet faller over tid. Siden allekilder står overfor samme pris, vil utslippskut-tene skje der de er billigst.

I NVEs analyser er utfallsrommet for utvik-lingen i kraftprisen stort. I basisalternativet for-ventes en økt CO2-pris og høyere brenselspriserå bidra til vekst i kraftprisene på kort sikt. Samti-dig legger NVE til grunn at et økende nordiskkraftoverskudd bidrar til å dempe prisvirknin-gene frem til 2030. Prisutslagene i Norden avden store fornybarutbyggingen blir imidlertidmindre enn i andre europeiske land. Det skyldesat vannkraftprodusentene tilpasser disponerin-gen av magasinene, og at vi har stor utvekslings-kapasitet med Sverige, men begrenset overfø-ringskapasitet til øvrige land.


anslåtte utslippsreduksjonen vil være mer enn til-strekkelig til å nå regjeringens ambisjon om åredusere de ikke-kvotepliktige utslippene med 45pst. innen 2030, regnet som et budsjettmål.

6.5 Arbeid med å avdekke og redusere klimarisiko

6.5.1 Innledning

I 2017 oppnevnte regjeringen et bredt sammensattutvalg for å vurdere klimarelaterte risikofaktorerog deres betydning for norsk økonomi, herunderfinansiell stabilitet. Klimarisikoutvalgets utred-ning, NOU 2018: 17 Klimarisiko og norsk økonomi,har vært på høring. I Meld. St. 2 (2018–2019)Revidert nasjonalbudsjett 2019 redegjorde regje-ringen for sine vurderinger.

Arbeidet med å avdekke og redusere klimari-siko må ha både et globalt og et nasjonalt perspek-tiv. Norge, som en liten åpen økonomi, er avhen-gig av utviklingen internasjonalt. En tett integrertverden gjør at regionale hendelser kan få interna-sjonale ringvirkninger, og hendelser langt unnakan dermed få konsekvenser i Norge. Klimarisi-koutvalget påpekte at det er stor usikkerhet omkonsekvensene av klimaendringer, men at de kanha alvorlige konsekvenser for livet på jorden. Denstore usikkerheten knyttet til utviklingen interna-sjonalt gjør utfallsrommet for norsk økonomistort. Det gjør det utfordrende å analysere økono-miske konsekvenser av endringene.

For å analysere klimarisiko er det vanlig åskille mellom fysisk klimarisiko og overgangsri-siko. Fysisk risiko er knyttet til konsekvensene av

Boks 6.9 Hvordan kan Norge redusere utslippene fremover – innspill fra elever

I forbindelse med arbeidet med Perspektivmel-dingen gjennomførte finansministeren skolebe-søk for å snakke med elever om utfordringeneNorge står overfor. Under temaet hvordan redu-sere klimagassutslippene fremover ga eleveneblant annet disse innspillene:

«Norge er et svært ressurssterkt land, og økono-mien er god. Derfor er det viktig at Norge stårfrem som et godt eksempel, ettersom at vi harmulighet og kapasitet til å senke våre utslipp. Itillegg har vi stor kunnskap, som gjør at vi kanfinne gode og mer miljøvennlige produksjons-metoder. Det skal være dyrt å forurense, detskal være en fordel å være miljøvennlig.»

- Elevene ved Nydalen vgs.

«Hvis vi skal få ned klimautslippene må busserog trailere bli elektriske.»

- Elevene ved Vennesla vgs.

«Vi må jobbe med å finne alternativer til fossiledrivstoff. Vi trenger å finne flere alternativer tilde energiformene vi har i dag. Kjernekraft kanvære et alternativ, men vi har også gode mulig-heter for å utnytte vannkraft enda bedre. Vind-møller er positivt, men plasseringen er vesent-lig. Havet kan være et godt alternativ, for vitrenger urørt natur i Norge.»

- Elevene ved Vadsø vgs.

Boks 6.10 Konsekvenser for Norge av klimaendringer i andre land

Risikobildet for Norge ved klimaendringer ersammensatt og preget av usikkerhet. Enutredning gjennomført av konsulentselskapetEY på oppdrag fra Miljødirektoratet vurdererrisiko og muligheter for norsk økonomi ogsamfunn som følge av klimaendringer i andreland og regioner.1

Rapporten peker på at issmelting i Arktissom følge av klimaendringer, muliggjør nyetransportmuligheter og handelsrelatertegevinster. Samtidig øker det risikoen for skadepå sårbar natur. Klimaendringer kan ifølgeutredningen gi høyere matvarepriser, mensamtidig bedre konkurranseforhold for norskjordbruk. Høyere havtemperaturer kan føre tilat fisk migrerer nordover, noe som kan gi øktfangstpotensial for norsk fiskerinæring, meneffekten er usikker. Det pekes også på at kli-maendringer vil kunne utløse og forsterkestore internasjonale flyktningkriser og der-med øke antallet asylsøkere i Norge.

1 Prytz, N., et al. (2018). Utredning om konsekvenser forNorge av klimaendringer i andre land. EY Rapport.Miljødirektoratet. Rapport nr. M-932.


fysiske endringer i miljøet, mens overgangsrisikoer knyttet til klimapolitikken og den teknologiskeutviklingen ved overgang til et lavutslippssam-funn.

Størrelsen på de fysiske klimaendringene iNorge avhenger av den videre utviklingen i glo-bale utslipp av klimagasser. Dersom verden ikkeklarer å redusere utslippene, kan de fysiske klima-endringene bli betydelige, med blant annet merflom, overvann og jord- og steinskred. Økt gjen-nomsnittstemperatur og økt nedbør observeresallerede i Norge, og klimaendringene forventes åbli større frem mot 2100. Oppvarmingen gårvesentlig raskere i Arktis enn ellers i verden. Viser allerede direkte konsekvenser av klima-endringer på Svalbard i form av økt skredfare ogskader på infrastruktur. Samtidig vil klima-endringer i andre land påvirke Norge indirekte, itillegg til de direkte nasjonale følgene.

Klimarisikoutvalget understreker at globaleforhold er viktige for et lite land som Norge. Risi-kobildet for norsk økonomi er dominert av denindirekte fysiske risikoen knyttet til hvordan kli-maendringene treffer andre land. Men ogsådirekte fysisk risiko og overgangsrisiko kan bliviktig. En vellykket global klimapolitikk ellerstore teknologiske gjennombrudd kan ifølgeutvalget redusere verdien av Norges gjenværendepetroleumsressurser.

Ifølge Klimarisikoutvalget fremstår Norge«som mindre sårbar for klimaendringer enn de allerfleste andre land, og vurderes også å være blant debest stilte landene når det gjelder tilpasningsdyktig-het.» Utvalget viser til at «Rike land på den nord-lige halvkule er gjennomgående mindre utsatt fordirekte negative virkninger av klimaendringene ennfattigere land i sør. Samtidig har rike land somNorge stort sett mer velfungerende institusjoner, ethøyere utdanningsnivå og et mer variert næringsliv.Høyere inntektsnivå og fleksible arbeidsmarkedergir større evne til å bære omstillingskostnader påveien til et lavutslippssamfunn.»

En ambisiøs global klimapolitikk vil innebæreat både den globale produksjonen og bruk av fos-sil energi reduseres. Det fremgår av Revidertnasjonalbudsjett 2019 at «Regjeringen legger opp tilå følge opp utvalgets anbefaling om å stresstesteoffentlige finanser og nasjonalformue [for klimari-siko]. Det vil i den anledning etableres scenarier forolje-, gass- og CO2-priser, herunder et scenario somreflekterer ambisjonene i Parisavtalen.»

I resten av avsnittet gjøres det rede for arbei-det med å avdekke og redusere virkningene av kli-marisiko. For en stresstesting av nasjonalformuenvises det til avsnitt 3.5.

6.5.2 Om fysisk klimarisiko

Kunnskap om risiko er grunnleggende for å hånd-tere den best mulig. Hvert år påfører naturenskade og vedlikeholdsbehov på bygg og infra-struktur, blant annet som følge av flom, overvannog skred. I tillegg til slike materielle skader, kannaturskader også føre til tap av menneskeliv. Kli-maendringene kan forsterke disse utfordringene.

Arbeidet med klimaendringer og klimarisikoer sektorovergripende. Klima- og miljødeparte-mentet (KLD) legger til rette for regjeringens hel-hetlige arbeid med klimatilpasning. Miljødirekto-ratet koordinerer det nasjonale klimatilpasnings-arbeidet på vegne av KLD. Direktoratet for sam-funnssikkerhet og beredskap (DSB) bistår Justis-departementet i å samordne arbeidet med sivilberedskap, herunder å bidra til en helhetlig ogsamordnet beredskap ved naturfare. DSB skal haoversikt over sårbarhets- og beredskapsutviklin-gen i samfunnet, herunder klimarisiko, og ta initi-ativ for å forebygge hendelser med sikte på å hin-dre tap av liv, helse, miljø, viktige samfunnsfunk-sjoner og store materielle verdier. DSB arbeiderbl.a. for en helhetlig og systematisk håndtering avsamfunnssikkerhet i kommunene og fylkene.

NVE er sentral i arbeidet med å avdekke ogredusere klimarisiko knyttet til flom og skred.Gjennom datainnsamling og analyser av langetidsserier, overvåker og vurderer NVE de hydro-logiske effektene av klimaendringer i Norge. NVEkartlegger prioriterte områder som kan væreutsatt for flom eller skred. NVE har hvert av desiste årene brukt om lag 50 mill. kroner på kart-legging og over 200 mill. kroner på bistand til byg-ging av fysiske sikringstiltak der den samfunns-økonomiske nytten av tiltakene er høy.

Aktørene i kraftforsyningen er underlagt kravom å gjennomføre omfattende risikovurderingerog et bredt spekter av sikrings- og beredskapstil-tak. Tiltakene skal virke mot alle typer uønskedehendelser og ekstraordinære situasjoner. Detomfatter værpåkjenninger og potensiell naturgittskade som følge av klimaendringer. NVE levererregelmessig en oppdatert vurdering av status ogutvikling i sikkerhets- og beredskapstilstanden ikraftforsyningen. Klimaendringer fører også tiløkte påkjenninger på kraftanleggene. En storandel av feil og avbrudd er relatert til værforholdsom eksempelvis medfører at trær faller overkraftledninger.

Analyser viser at deler av Norge må forventeøkt hyppighet av store flommer. Demninger medstore bruddkonsekvenser skal dimensjoneres forå tåle en 1000-års flom. NVE anbefaler at damei-


erne tar hensyn til forventede økninger i flom-mene ved planlegging av nye og vedlikehold ogoppgradering av eksisterende dammer. God vars-ling er viktig for å kunne håndtere hendelser.NVE arbeider for å utvikle kunnskap og verktøy,herunder bedre varsling.

Klimaendringer kan gi økt skade og vedlike-holdsbehov for bygninger, veier, broer, jernbane,kraftlinjer og annen infrastruktur. Transportvirk-somhetene arbeider med kartlegging av risiko ogtiltak for å gjøre infrastrukturen mer robust ogstyrke evnen til å opprettholde transport til trossfor påkjenninger fra ulike typer naturfarer. Regje-ringen har opprettet nettverket Naturfareforumsom skal bidra til å bedre samfunnets håndteringav naturfare, særlig overfor eksisterende bebyg-gelse og infrastruktur. Her deltar nasjonale, regio-nale og lokale aktører, blant annet Statens vegve-sen og Bane NOR SF.

Klimaendringene kan få betydning for bådeplassering av bygninger og for hvilke belastningerbygningene må tåle. Plan- og bygningsloven medforskrifter skal bidra til at nye bygninger tilpasseset endret klima. Ny kunnskap om potensielle fare-områder og effekter av klimaendringer kan føre tilat områder som tidligere har vært ansett som til-strekkelig sikre for bebyggelse, ikke lenger inn-frir kravene til sikkerhet i plan- og bygningslovenog i byggteknisk forskrift. God håndtering avovervann kan for eksempel innebære at det ikkebygges på de mest utsatte stedene. Sikring avutsatte partier av bekker og elver og vedlikeholdav avløpsrør er avgjørende for å forebygge skadepå byggverk, helse og miljø. Det et igangsattarbeid med å følge opp forslag om endringer iplan- og bygningsloven fra Overvannsutvalget.

Klimaendringene vil endre forutsetningene formange viktige næringer som fiskeri, havbruk,jordbruk, reindrift, skipstrafikk og reiseliv. Øktekstremvær og naturskade, samt endring i pro-duksjonsforhold, gir risiko for økte kostnader. Kli-maendringene krever tilpasning og omstilling.Havbruks- og fiskerinæringen står overfor risikoknyttet til fysiske klimaendringer, som skade påkaier, fartøy og oppdrettsanlegg. Det er risikoknyttet til endrede vekstforhold og økt hyppighetav sykdommer i havbruksnæringen, og endringeri arters utbredelse i fiskerinæringen. Som en delav forvaltningsplanarbeidet vil regjeringen gjen-nomføre en risikoanalyse for de norske havområ-dene om direkte og indirekte virkninger av klima-endringer på marine økosystemer, se Meld. St. 9(2020–2021) Mennesker, muligheter og norskeinteresser i nord.

Informasjon, analyser, beslutningsprosesserog insentiver er viktig for å håndtere klimarisikopå en god måte i både privat og offentlig sektor.For å samle og spre kunnskap og veiledning omklimaendringer og klimatilpasning i Norge er nett-siden klimatilpasning.no opprettet. Innholdet herer spesielt rettet mot de som veileder, planleggerog tar beslutninger lokalt og regionalt. Norsk kli-maservicesenter tilrettelegger og formidler klima-og hydrologiske data slik at de kan brukes til kli-matilpasning og i videre forskning om effekten avklimaendringer på natur og samfunn. Nettsidenklimaservicesenter.no presenterer blant annetfremskrivinger av klimautvikling i Norge ogklimaprofiler for fylkene og for Longyearbyen.

6.5.3 Arealplanlegging i kommunene

Klimaendringer påvirker kommunale oppgaver,som hvor det kan bygges, hva slags infrastruktursom bør utvikles, og hvordan innbyggernes liv oghelse kan sikres. Kommunene er derfor sentrale iarbeidet med å håndtere klimarisiko.

Gjennom sivilbeskyttelsesloven er kommu-nene pålagt en beredskapsplikt med krav om åutarbeide en helhetlig risikoog sårbarhetsana-lyse. Kommunene skal kartlegge hvilke uønskedehendelser som kan inntreffe i lokalsamfunnet ogvurdere sannsynligheten for at disse hendelseneinntreffer og konsekvenser for lokalsamfunnet.

Plan- og bygningsloven er det sentrale verk-tøyet for å sikre god planlegging. Loven påleggerkommunene å «forebygge risiko for tap av liv,skade på helse, miljø og viktig infrastruktur, mate-rielle verdier mv.», samt å sørge for at risiko- ogsårbarhetsanalyser gjennomføres ved utarbei-delse av planer for utbygging. Kommunene skalved behov fastsette hensynssoner som leggerrestriksjoner på bruk av områder som represente-rer fare, risiko eller sårbarhet. Planleggingen måblant annet ta hensyn til sårbarheten til kritiskesamfunnsfunksjoner.

Arealplanlegging er sentralt for å forebyggetap og skader som følge av flom og skred. Nyestatlige planretningslinjer for klima- og energi-planlegging og klimatilpasning ble vedtatt i 2018.Her ble retningslinjene for klima- og energiplan-legging utvidet til å omfatte klimatilpasning. For-målet med retningslinjene er at kommunene, fyl-keskommunene og staten gjennom sin planleg-ging blant annet skal bidra til å begrense ellerunngå virkninger av klimaendringer. En digitalveileder til retningslinjene ble publisert på Miljø-direktoratets hjemmeside i desember 2019. Veile-deren skal hjelpe kommunene til å ivareta hensy-


net til klima i planarbeidet. Den er også relevantfor andre forvaltningsnivåer og private aktørersom utfører tjenester for forvaltningen ellerutvikler forslag til planer.

Kommunene har det lokale ansvaret for areal-planlegging, og vil i fremtiden kunne bli økono-misk ansvarlig for skader som skyldes manglendetiltak for å møte klimaendringer.

Med utgangspunkt i plan- og bygningslovenvedtok regjeringen i 2019 nye nasjonale forvent-ninger til regional og kommunal planlegging.Hensikten er å formidle regjeringens prioriterin-ger slik at fylkeskommunene og kommunene kanta hensyn til disse i sitt planarbeid.

Kommunal og moderniseringsdepartementetog Klima- og miljødepartementet har bedt Miljødi-rektoratet gjennomgå status for klimarisiko i kom-munene. Formålet er å få bedre oversikt overhvordan kommunene er eksponert for klimari-siko, status for kommunenes kompetanse påområdet og deres arbeid med å håndtere klimari-siko, spesielt i arealplanlegging.

Detaljerte høydedata kan være nyttig for kart-legging og arealplanlegging, herunder i vurderin-gen av fare for naturskader. Prosjektet nasjonaldetaljert høydemodell sikter mot å samle sværtdetaljerte høydedata for hele landet. Arbeidet vilgi bedre grunnlag for klimatilpasning og flom- ogskredforebygging. Data tilrettelegges fortlø-pende på Kartverkets hjemmesider for fri nedlast-ning og bruk.

NVE gir kommunene råd og veiledning i arbei-det med å vurdere flom- og skredfare i arealpla-ner, og i spørsmål tilknyttet andre temaer underNVEs forvaltningsområde, slik som vassdrags- ogenergianlegg og vassdragsinngrep som vurderesetter energi- og vassdragslovgivingen. NVE kanfremme innsigelse til planer som er i strid mednasjonale og vesentlige regionale interesser innenNVEs saksområder.

Skadeforsikringsforetakene har informasjonog kunnskap om klima- og naturskaderisiko somkan være nyttig for offentlige organer. Det erbehov for en mer permanent løsning for deling avskadedata fra forsikringsselskapene. Regjeringenhar derfor gjennom Prop. 136 L (2019–2020)fremmet forslag om en ny bestemmelse i sivilbe-skyttelsesloven. Bestemmelsen vil gjøre det muligfor forsikringsselskapene å dele skadedata medDSB og andre offentlige organer gjennom Kunn-skapsbanken. Kunnskapsbanken inneholder i før-ste omgang hovedsakelig data om naturfare ognaturhendelser, men kan på sikt utvides til ådekke hele samfunnssikkerhetsfeltet.

6.5.4 Naturskadeforsikringsordningen

Naturskadeforsikringsordningen sikrer bred til-gang til forsikring mot naturskade, men kan ifølgeKlimarisikoutvalget gi manglende insentiver tilskadeforebygging for forsikringskundene og ikommunenes arealplanlegging. I Revidert nasjo-nalbudsjett 2019 varslet regjeringen at den vil vur-dere om kryssende hensyn tilsier en gjennom-gang av ordningen.

Naturskadeforsikringsordningen er innrettetslik at den som kjøper brannforsikring i Norge,automatisk også er forsikret mot naturskade. Denbygger på et solidaritetsprinsipp som betyr at pre-mien fastsettes etter samme sats uansett risiko fornaturskade. Alle har derfor mulighet til å få natur-skadeforsikring uansett hvor bygningen ligger.Premiesatsen er for tiden 0,07 promille av brann-forsikringssummen.

Forsikringsselskaper som plikter å erstattenaturskade, skal være medlemmer i Norsk Natur-skadepool. Poolen fastsetter premiesatsen ogutlikner forsikringsutbetalingene mellom forsi-kringsselskapene. I år hvor naturskadeforsikringgår med overskudd, settes overskuddet av somnaturskadekapital i det enkelte selskapets regn-skap. Naturskadekapitalen tilhører selskapet, menkan bare brukes til dekning av fremtidige natur-skader.

Når en brannforsikret bygning er skadet vednaturulykke, kan kommunen velge å ikke gi tilla-telse til reparasjon eller gjenoppbygging om det erfare for ny naturskade på stedet. Fra 2018 girnaturskadeforsikringen skadelidte rett til erstat-ning for tap av tomt og bygninger i slike tilfeller.Samtidig ble grensen for forsikringsselskapenessamlede ansvar ved en enkelt naturkatastrofehevet fra 12,5 mrd. til 16 mrd. kroner.

I vurderingen av naturskadeforsikringsordnin-gen må hensynet til effektivitet veies mot et prin-sipp om solidarisk ansvar. I høringsrunden til rap-porten fra Klimarisikoutvalget ble det pekt på atutvalgets forslag til omlegging av ordningen vilkunne gjøre det dyrere og vanskeligere å få forsik-ring mot naturskade i utsatte områder.

6.5.5 Bedre vurderinger av klimarisiko i offentlig sektor

Et godt kunnskapsgrunnlag er viktig for å hånd-tere klimarisiko i offentlig sektor på en best muligmåte. Det fremgår av avsnittene ovenfor atberørte offentlige virksomheter jobber aktivt medfysisk klimarisiko i dag. Klimarisikoutvalget anbe-falte i tillegg et rammeverk for rapportering om


klimarisiko i offentlig sektor og på nasjonalt plan.I Revidert nasjonalbudsjett 2019 varslet regjerin-gen å vurdere denne anbefalingen.

Regjeringen har utviklet en oversikt over kli-marisiko i selskaper der staten er eier, se omtaleog målsettinger i Eierskapsmeldingen (Meld. St. 8(2019–2020) Statens direkte eierskap i selskaper).

Risiko for staten bør vurderes på porteføl-jenivå, og det er enkeltprosjektenes bidrag til sam-let risiko som er relevant, ikke den isolerte risi-koen det enkelte prosjekt står overfor alene. Detkan tilsi at risiko bør vurderes på sektornivå ellernasjonalt nivå. Regjeringen vil derfor videre vur-dere hvordan et slik rammeverk eventuelt kan til-passes og benyttes i offentlig sektor og på nasjo-nalt plan.

Klimarisikoutvalget anbefaler staten å vur-dere om TCFD-rammeverket13 kan tilpasses oggjøres gjeldende også for offentlige virksomheterog norsk økonomi. Utvalget mener en tilpasningav TCFD-rammeverket til å se på et lands ekspo-nering for klimarisiko vil være et viktig bidrag tiløkt innsikt og bedre håndtering av klimarelaterterisikofaktorer for både privat og offentlig sektor.Utvalget setter i sin rapport opp forslag til et sliktrammeverk for klimarisikorapportering for norskøkonomi.

Når offentlige tiltak utredes, må klimarisikovurderes der den gjør seg gjeldende. Klimarisi-koen må ses i sammenheng med annen risiko ogrammeverk som brukes for å håndtere risikogenerelt. Som en oppfølging av Klimarisikoutval-gets rapport, vil eksisterende veiledningsmateri-ale om samfunnsøkonomiske analyser, inkludertveilederne for de mest berørte sektorene, gjen-nomgås for å sikre at klimarisiko er tilstrekkeligivaretatt.

6.5.6 Klimarisiko i privat sektor

Klimarisikoutvalget anbefaler at norske bedriftertar i bruk TCFD-rammeverket for rapportering avklimarisiko på selskapsnivå. Utvalget mener atman bør vente med å innføre detaljerte lovkrav oganbefaler at norske myndigheter retter oppmerk-somheten mot regelverksutviklingen i EU og ihvilken grad anbefalingene fra TCFD følges opp imarkedet. Regjeringen mener at store norskevirksomheter i sin selskapsrapportering bør inklu-dere informasjon om hvordan selskapet påvirkesav og håndterer klimarisiko. Hensynet til sam-

menlignbar rapportering på tvers av selskaper,sektorer og land tilsier at selskapene bør følgeinternasjonale standarder som TCFD-rammever-ket. Fravær av rapportering der eiere ber om det,vil ikke være tillitsvekkende.

Klimaendringene og samfunnets tilpasning tildem samt overgang til et lavutslippssamfunn i trådmed Parisavtalens mål kan skape nye sårbarheteri det finansielle systemet, se nærmere omtale ikapittel 2.8 i Finansmarkedsmeldingen 2020. Nor-ges Bank og Finanstilsynet har begge blitt med-lem i «Network for Greening the Financial Sys-tem». Nettverkets mål er å bygge kunnskap ogspre beste praksis med hensyn til å håndtere kli-marelatert risiko innenfor det finansiellesystemet, og samtidig bidra til å fremme finansier-ing av investeringer som underbygger en bære-kraftig utvikling. Regjeringen gir en nærmereomtale av arbeidet med å identifisere og håndtereklimarisiko i finansmarkedene i Finansmarkeds-meldingen 2020. I mars 2020 sluttet regjeringenseg til EUs internasjonale nettverk for bærekraftigfinans («International Platform on SustainableFinance»). Finansdepartementet representererNorge i nettverket.

Velfungerende finansmarkeder fordeler kapi-tal i henhold til forventet lønnsomhet, justert forrisiko. Mangel på informasjon om klimarisiko iulike investeringer kan gjøre det vanskeligere formarkedet å prise risiko. Det kan føre til at kapital-markedene ikke formidler kapital til investerin-gene som gir best risikojustert avkastning. For atfinansmarkedene så effektivt som mulig skalkunne bidra til omstilling og et samfunn med laveutslipp, har aktørene behov for kunnskap og infor-masjon om risikoen som følger av endringer iklima og klimapolitikk. For å legge til rette for atinvesteringer skjer på bakgrunn av informertevurderinger av klimarelatert risiko har det blitttatt initiativ til bedre, og mer sammenlignbar rap-portering om hvilken risiko klimaendringer ogendret klimapolitikk utgjør for selskapers forret-ningsmodeller.

Klima er en viktig, finansiell risikofaktor forStatens pensjonsfond utland (SPU) og Statenspensjonsfond Norge (SPN). For et langsiktig ogbredt diversifisert fond som SPU, vil avkastningenpå fondets investeringer over tid ha nær sammen-heng med den avkastning som oppnås i de globaleaksje- og obligasjonsmarkeder. Klimarelaterterisikofaktorer som påvirker veksten i verden, vilderfor også være relevante risikofaktorer for fon-det. Risikoen kan likevel variere mellom aktiva-klasser, geografier og industrier. Det vil også værestore forskjeller mellom selskapene innad i en

13 TCFD står for Task Force for Climate-related FinancialDisclosures og er en arbeidsgruppe nedsatt av G20-lan-dene.


industri. Tilsvarende vil avkastningen av SPN istor grad følge verdiskapingen i de markedenesom fondet er investert i.

Finansdepartementet har igangsatt et arbeidfor å belyse på hvilke måter klimaendringer,klimapolitikk og det grønne skiftet vil kunneberøre SPU. Dette vil bli omtalt i meldingen omStatens pensjonsfond våren 2021, se omtale ikapittel 2.

6.5.7 Klimarisiko i utbygging av oljefelt

Petroleumssektoren står overfor både fysiskrisiko og overgangsrisiko. Det er krav til enhverutbygging på norsk sokkel at den er tilpasset denatur- og klimamessige forhold på feltet, her-under eventuelle forventede endringer som følgeav vær- eller klimaendringer. Overgangsrisikodreier seg om mulige endringer i olje- og gasspri-ser eller driftskostnader på sikt som følge av tek-nologiutvikling, eller en ambisiøs global klimapoli-tikk.

Det er oljeselskapene som, innenfor de ram-mene myndighetene har satt for petroleumsvirk-somheten, planlegger og gjennomfører virksom-heten på norsk sokkel. Et utbyggingsprosjektpåvirkes av en rekke risikoforhold av geologisk,teknisk, gjennomførings- og markedsmessig art.Vurderingen av usikkerheten knyttet til fremti-dige olje- og gasspriser og kostnader knyttet tilfremtidige utslipp fra produksjonen er økonomiskrisiko som aktørene i næringen tar hensyn til i sinvirksomhet.

Olje- og gassmarkedet har alltid vært syklisk,noe som gjør at aktørene alltid har måtte forholdeseg til produktprisrisiko. Finansmarkedene og sel-skapene krever en forventet avkastning for inves-teringer i petroleumsprosjekter som hensyntardet totale risikobildet. Avkastningskravet reflekte-rer risikoen i prosjektene uansett hvilke forholdden har opphav i. Risikoen er knyttet til en rekkefaktorer, herunder fremtidige olje- og gasspriser,kostnader, teknologi og geologi samt fremtidigeklimatiltak.

Når oljeselskapene har besluttet å investere iet utbyggingsprosjekt, leverer de, etter at deenkelte selskapenes styrende organer har tattinvesteringsbeslutning basert på selskapsinternekriterier, en felles plan for utbygging og drift(PUD) til myndighetene. Selskapene baserer sininvesteringsbeslutning på egne analyser av lønn-somhet og risiko. Aktører i kapitalmarkedet ergjerne involvert både på eier- og långiversiden.Rettighetshavergruppen som leverer inn PUDbeskriver lønnsomhet og risiko for det konkrete

prosjektet i utbyggingsplanen. Myndighetene stil-ler gjennom «Veiledning til plan for utbygging ogdrift» (PUD/PAD-veilederen) krav til at selska-pene viser den totale økonomiske risiko i utbyg-gingsprosjektet med de viktigste usikkerhetsfak-torene. Stortinget godkjenner prosjektene førutbygging. Stortinget forelegges de største pro-sjektene før utbyggingsplanen sluttbehandles avOlje- og energidepartementet. I praksis presente-rer selskapene i utbyggingsplanen sensitivitets-analyser for store endringer i blant annet pris påolje og gass, ressursgrunnlag, investeringer ogdriftskostnader, herunder eventuell kvotepris ogCO2-avgift. Sensitivitetsintervallet ligger typiskmellom 30 og 40 pst. avvik fra den forventede pri-sen som er utgangspunktet for lønnsomhetsbe-regningene. Sensitivitetsanalysen inneholder ogsåen analyse av hvor lav olje- og gasspris et prosjektkan tåle og fortsatt være lønnsomt (balansepris). Isin rapport viser Klimarisikoutvalget til at det myesom tyder på at oljeselskapene benytter et høyereavkastningskrav enn staten ved prosjektvurderin-ger. Dette trekker i retning av lavere investeringerpå norsk sokkel enn det som er samfunnsøkono-misk lønnsomt. Utvalget viser videre at et gjen-nomgående trekk på norsk sokkel er at utbyg-gingsprosjekter har kort tilbakebetalingstid, noesom gjør at prisene på olje og gass lengre frem itid har mindre betydning for om utbyggingene erlønnsomme. Utvalget viser også til at en stadigstørre andel av aktiviteten på norsk sokkel foregåri regi av selskaper med svært tett eieroppfølingnoe som setter normene for kapitalbruk ogavkastning. I sin rapport peker utvalget også på atinvesteringsbeslutninger på norsk sokkel eravhengig av investeringsbeslutninger hos flereselskaper da aktiviteten drives av flere selskapersammen i rettighetshavergrupper. Utvalget skri-ver videre at klimarisiko ikke i seg selv tilsier atbeslutningssystemet for investeringer i petrole-umssektoren bør endres. Ifølge Klimarisikoutval-get vil slike prissensitiviteter «antakelig i stor gradfange opp virkningene også av en strammereklimapolitikk. En naturlig videreutvikling av detterammeverket er å knytte disse vurderingene avrobusthet til scenarioene for stresstesting av petrole-umsformuen som helhet». Sensitivitetsanalysenegir en indikasjon på petroleumsprosjektenesrobusthet overfor endrede forutsetninger. Det vilalltid være usikkerhet knyttet til fremtidig pris påpetroleum. Det gjelder også ved en utvikling i trådmed Parisavtalens temperaturmål. Regjeringen vilstille krav til at selskapene synliggjør klimarisiko isine utbyggingsplaner. Ifølge Klimarisikoutvalgetvil mer systematisk og sammenlignbar informa-


sjon om robustheten ved nye utbyggingsprosjek-ter i møte med klimaendringene styrke tilliten tilbeslutningssystemet og samtidig gi økt innsikt omutviklingen i klimarisiko for den samlede gjenvæ-rende petroleumsformuen.

For nærmere omtale av stresstesting av nasjo-nalformuen vises det til avsnitt 3.5.

6.6 Tap av naturmangfold

Naturmangfoldet er menneskenes livsgrunnlag.Mangfoldet av dyr, planter og økosystemer gir ossblant annet tilgang til rent vann og ren luft, mat,medisiner og byggematerialer. Naturen binderstore mengder karbon og bidrar dermed til ådempe global oppvarming.

Reduksjonen i verdens naturmangfold skjerraskere enn noen gang før i menneskehetens his-torie.14 Naturpanelets globale utredning om natu-rens tilstand, har vurdert naturens bidrag til men-neskenes velstand og velferd. Produksjonen avmat, fisk, bioenergi og materialer har økt siden1970, men på måter som i mange tilfeller ikke erbærekraftige. Det reduserer naturens evne til åunderstøtte grunnleggende tjenester i fremtiden.Landbruksproduksjonen er om lag tredoblet. Dethar i hovedsak skjedd gjennom økt produksjonper arealenhet. En del steder er imidlertid jord-kvaliteten redusert, og det har vært negativ utvik-ling i naturlige pollinatorer.

Ifølge Naturpanelets rapport har endret brukog nedbygging av naturarealer samt overutnyt-telse av biologiske ressurser bidratt til tap avnaturmangfold. En fersk rapport fra Food andLand Use Coalition (FOLU) beskriver potensialetsom ligger i omlegging av verdens matvaner ogendring i produksjonsmetoder, blant annet gjen-nom riktig prising av karbon og vann.15,16 Der-nest er klimaendringer en stadig viktigere tapsfak-tor. Forurensning og invaderende fremmede arterer de to siste viktige enkeltfaktorene bak reduk-sjonen i naturmangfoldet.

Verdens samlede areal av skog har endret segrelativt lite de siste tiårene. Likevel har det vært

en betydelig reduksjon av tropisk skog, som harsærlig stort biologisk mangfold.

Fra 1960 til 2000 ble verdens fangst av villfiskmer enn doblet, men har de siste 20 årene flatetut. Om lag en tredel av verdens fiskebestander eroverfisket. Samtidig har det vært sterk vekst ioppdrett, og på verdensbasis er produksjonen nåstørre fra oppdrett enn fra villfisk. Utviklingeninnenfor fiske følger en generell trend der detgenetiske mangfoldet blir redusert over tid, noesom blant annet kan gjøre bestandene mindre til-pasningsdyktige til endringer i livsmiljøet, her-under klima. Tap av genetisk mangfold i jordbru-ket utgjør en risiko for den globale matsikkerhe-ten. Redusert naturmangfold innskrenker også endel av grunnlaget for utvikling av nye medisiner.

Tap av naturmangfold er en global utfordring.Den skiller seg fra klimaproblemet ved at skadenavhenger av hvor naturinngrep og andre påvirk-ninger skjer. Men det er en gjensidig sammen-heng mellom klima og naturmangfold. Klima-endringene skader naturmangfoldet fordi arter ogøkosystemer ikke er i stand til å tilpasse seg ellerflytte i takt med økende temperaturer. Dette kanvære særlig kritisk i økosystemer med spesielleller liten artssammensetning, og når menneske-lig aktivitet benytter arealer det kunne være aktu-elt for arter å flytte til. Hav, jord og planter tar oppstore mengder karbon, og bevaring av slike natur-lige karbonlagre er et viktig tiltak for å redusereutslipp av CO2. Iblant kan det være konflikt mel-lom klimapolitikk og hensyn til naturmangfold. Eteksempel er produksjon av biodrivstoff eller skog-planting på bekostning av naturskog og andrenaturlige økosystemer.

En rapport fra FNs miljøprogram UNEP, GEO-6, slår også fast at til tross for stor innsats er detbehov for ytterlige tiltak hvis en skal klare åstanse miljøforringelse globalt og dermed oppfyllemiljødimensjonen i bærekraftsmålene for 2030.17

Rapporten peker på utryddelse av arter og land-forringelse, sammen med klimaendringer, luftfor-urensning, marin forsøpling og redusert vannkva-litet. Områder med sterkt forringede økosystemerdekker om lag 29 pst. av landjorda. Områder medhøy befolkningstetthet er gjennomgående mestutsatt.

FNs konvensjon om biologisk mangfold er ensentral global avtale for bevaring og bærekraftigbruk av det biologiske mangfoldet. Nesten alleland har sluttet seg til Aichi-målene, som konkreti-serer de generelle bestemmelsene i konvensjo-

14 IPBES (2019). Global Assessment Report on Biodiversity andEcosystem Services of the Intergovernmental Science-PolicyPlatform on Biodiversity and Ecosystem Services. E. S. Bron-dizio, J. Settele, S. Díaz, and H. T. Ngo (Red.). Bonn: IPBESsecretariat.

15 The Food and Land Coalition (2019). Growing Better: TenCritical Transitions to Transform Food and Land Use. TheGlobal Consultation Report. September 2019.

16 I mai 2019 la regjeringen frem «Mat, mennesker og miljø.Regjeringens handlingsplan for bærekraftige matsystemeri norsk utenriks- og utviklingspolitikk 2019–2023».

17 UNEP (2019). Global Environmental Outlook 6. Nairobi:Unites Nations Environmental Programme.


nen. På verdensbasis er nå om lag 15 pst. av land-områdene og 7,5 pst. av havområdene ivaretattgjennom ulike bevaringstiltak. Selv om dette erbetydelig, er det fortsatt ikke tilstrekkelige til åsikre det biologiske mangfoldet. Mest avgjørendeer å etablere og håndheve avtaler som regulereruttak av fisk og andre ressuerser og hindrer foru-resning. I Norge er vel 4 pst. av havområdenebeskyttet som marine verneområder. Av størrebetydning er det at mer enn 50 pst. av norske hav-områder er ivaretatt gjennom ulike arealbaserteforvaltingstiltak.

Stadig flere land har utviklet nasjonale strate-gier og handlingsplaner for bevaring av biologiskmangfold, men gjennomføringen er svak. Viktigarbeid gjenstår for å sikre at arealer som benyttestil blant annet jordbruk, akvakultur og skogbruk,forvaltes bærekraftig. Ikke-bærekraftig produk-sjon og forbruk er også en alvorlig og økendeutfordring. Aichi-målene for 2020 vil derfor i detstore og hele ikke nås. De negative trendene forøkosystemer og biologisk mangfold vil under-grave fremgangen for 35 av de 44 delmåleneunder bærekraftsmålene som knytter seg til fattig-dom, sult, helse, vann, byer, klima, hav og jord.Det forhandles nå om et nytt globalt rammeverkfor naturen, som vil bli vedtatt på det første parts-møtet for konvensjonen om biologisk mangfold.Norge prioriterer blant annet å få på plass en nymekanisme for å bedre gjennomføring av målene.Dette vil kunne innebære regelmessig rapporte-ring og vurderinger av både nasjonal og globalfremgang mot målene.

Det meste av naturmangfoldet befinner segutenfor områder underlagt arealbaserte tiltak, ogvi må derfor sikre god forvaltning av alle arealer. IHavpanelet, som statsministeren leder, forplikterlandene seg til at alle deres havområder skal for-valtes på en god måte. Naturpanelet er tydelige påat dagens globale utvikling med forringelse avnatur vil føre til at Parisavtalen og FNs bærekrafts-mål, som integrerer den økologiske dimensjonenmed den økonomiske og sosiale, ikke nås. Brukav naturen reguleres i veldig mange ulike bin-dende og ikke-bindende avtaler.

6.6.1 Utviklingen i Norge

Sett i forhold til arealet har Norge en svært variertnatur, og vi har lav befolkningstetthet. Tilstandenfor naturmangfoldet er bedre hos oss enn i verdensett under ett. Selv om vi har opprettholdt boset-ting i store deler av landet, har vi også landområ-der som ikke er sterkt påvirket av menneskeligaktivitet. I vår lille, åpne økonomi vil en god del av

vårt avtrykk på naturmangfoldet være indirekte,og skje i de landene der varene vi importerer blirprodusert.

Selv om tilstanden i norske økosystemer sam-let er relativt god, har også vi utfordringer i våreøkosystemer. Den klart sterkeste påvirkningsfak-toren er arealinngrep og arealbruksendringer.Naturindeksen for Norge viser at utfordringenegjelder flere av våre viktigste økosystemer. Ifølgeindeksen har hav, kyst, fjell og åpent lavland hatten svak nedgang i tilstanden de siste ti årene,mens skog har hatt en fremgang i den sammeperioden. For våtmark er tilstanden tilnærmet sta-bil, men her er kunnskapsgrunnlaget spesieltsvakt.

Vi har tre nasjonale mål for naturmangfoldet iNorge.

Det første målet er at økosystemene skal ha godøkologisk tilstand og levere økosystemtjenester.Regjeringen har satt i gang et arbeid for å klar-gjøre hva en god tilstand i de enkelte økosys-temene er, for deretter å fastsette forvaltningsmål.Når slike mål er fastsatt, vil regjeringen innretteden samlede virkemiddelbruken med sikte på åopprettholde tilstanden der den er god nok, ellerforbedre tilstanden der den ikke er god nok.

Arbeidet med å styrke norsk vannforvaltningetter vannforskriften, som gjennomfører EUsvanndirektiv i norsk rett, fortsetter. De helhetligeog sektorovergripende vannforvaltningsplanenemed tilhørende tiltaksprogram er et viktig verktøyfor å nå målet om godt vannmiljø i ferskvann, kyst-vann og grunnvann i Norge.

Intakte myrer er viktige for naturmangfold ogvannregulering, og de binder store mengder kar-bon. Forbud mot nydyrking av myr og restaure-ring av myr er tiltak som gjennomføres i Norgesom kombinerte klima- og naturmangfoldstiltak –såkalte naturbaserte løsninger.

Det andre nasjonale målet er at ingen arter ognaturtyper skal utryddes, og at utviklingen tiltruede og nær truede arter og naturtyper skalbedres. Norsk rødliste for arter og Norsk rødlistefor naturtyper angir hvilke arter og naturtypersom er vurdert som truet og nær truet. Av de20 915 vurderte artene er om lag 5 pst. kritisktruet eller sterkt truet. Om lag 6 pst. vurderessom sårbare. Av de 258 vurderte naturtypene erom lag 3 pst. vurdert å være kritisk truet og 9 pst.sterkt truet, mens 17 pst. vurderes som sårbare.Regjeringen vurderer virkemidler etter natur-mangfoldloven for å gi arter og naturtyper en sær-lig beskyttelse. Andre målrettede virkemidler fortruet natur inkluderer bruk av juridiske sektorvir-kemidler, bruk av plan- og bygningsloven og innsi-


gelse til planer om inngrep i og nedbygging avnaturområder, handlingsplaner og miljøforvaltnin-gens og sektorenes økonomiske virkemidler tilskjøtsel av leveområder, restaurering av ødelagtnatur, og fjerning av fremmede arter. Dette skalbedre tilstanden for Norges mest truede arter ogtruede naturtyper.

Det tredje nasjonale målet er at et representa-tivt utvalg av norsk natur skal bevares for kom-mende generasjoner. I dag er om lag 17 pst. av Nor-ges fastlandsareal vernet som nasjonalparker,naturreservater eller landskapsvernområder. Ver-net omfatter om lag 35 pst. av arealet over 900meter over havet, slik at målet om representativtvern stort sett er oppnådd her. I lavtliggendeområder er verneandelen til dels betydelig lavere.4,1 pst. av norske havområder er beskyttet ettermiljølovgivningen. Vernet omfatter om lag 3,6 pst.av hav og kystvann innenfor 12 nautiske mil langsfastlandet, og 4,5 pst. av skogen er vernet. Måleter å verne 10 pst. av skogarealet.

6.7 Forurensinger

6.7.1 Luftforurensinger

Luftforurensninger medfører risiko for skader påmenneskers helse og på økosystemer. Luftforu-rensning skiller seg fra for eksempel klimautfor-dringen ved at det har avgjørende betydning hvorutslipp skjer og hvordan forurensningen spres iatmosfæren. Byer rammes hovedsakelig av egneutslipp. Luftforurensing kan også fraktes overlange avstander på tvers av landegrenser. Bådelokale og nasjonale tiltak er avgjørende for åbedre luftkvaliteten. Internasjonale avtaler er vik-tige for å redusere grenseoverskridende luftforu-rensning. Tiltak for å redusere luftforurensningvil også kunne redusere utslipp av klimagasser.

Helseskadelig luftforurensing fører til tap avleveår og redusert helsetilstand. På verdensbasiser lokal luftforurensning i byer og tettsteder etalvorlig miljøproblem. Health Effects Institute haranslått at på verdensbasis dør årlig om lag 4,4 mill.mennesker som følge av utendørs luftforurens-ning.18 Det europeiske miljøbyrået, EEA, haranslått at mellom 276 000 og 543 000 for tidligedødsfall i EU i 2018 kunne tilskrives eksponeringfor fint svevestøv (PM2,5).19 Norge er et av lan-dene med best luftkvalitet i Europa, ifølge EEA, sefigur 6.8. Likevel har instituttet beregnet over 1 400

for tidlige dødsfall årlig som følge av luftforurens-ing i Norge.

Lokal luftforurensing er redusert i Norge detsiste tiåret, men er fortsatt en utfordring en delsteder. Utslipp fra veitrafikk, inkludert slitasje avvei, dekk og bremser, og fra forbrenningsproses-ser i kjøretøysmotorer og utslipp fra vedfyring, erhovedkildene til høye nivåer av luftforurensing iNorge. Skipstrafikk og havneaktivitet kan ogsåbidra til luftforurensing lokalt, og industrivirksom-het er noen steder en viktig kilde. Nitrogendiok-sid (NO2) og veistøv (PM10) er mest utfordrendefor byer med mye trafikk, mens svevestøv av småpartikler (PM2,5) generelt kan være et problembåde i større byer og i en del mindre byer og tett-steder.

Tidligere var det nasjonale målet for luftkvali-tet knyttet til høye forurensningsnivåer over kor-tere perioder. De mest alvorlige helseeffekteneoppstår imidlertid ved langtidseksponering.Regjeringen endret derfor Norges mål fra 2017slik at det nå er knyttet til årsmiddelkonsentrasjo-ner, og ikke times- og døgnmiddelkonsentrasjo-ner. Grenseverdiene for partikler (svevestøv) bleinnskjerpet fra 2016. I alle norske byer er konsen-trasjonen under grenseverdiene for de minste par-tiklene, PM2,5, mens overskridelser av grensever-diene for de litt større partiklene, PM10, varierernoe fra år til år.

Flere byer og tettsteder har iverksatt tiltak forå redusere utslippene. For de minste partiklene(PM2,5) har utslippene per kjøretøy gått ned på

18 Health Effects Institute (2020). State of Global Air 202019 European Environment Agency (2020). Air Quality in

Europe – 2020 report.

Figur 6.8 Luftforurensning. Konsentrasjon av PM2,5. 2016. μg/m3

Kilde: Verdens helseorganisasjon.

Luftforurensning

0

10

20

30

40

50

60

70

80

0

10

20

30

40

50

60

70

80

Sver

ige

USA

Nor

ge

Dan

mar

k

Stor

brita

nnia

Tysk

land

Italia

Pole

n

Kina

Indi

a


grunn av bedret motorteknologi, og det har værten jevn utskifting av gamle vedovner med merrentbrennende ovner. I tillegg har internasjonaleavtaler bidratt til reduksjon i langtransporterteforurensinger, som er en viktig kilde for PM2,5.Tiltak som begrenser produksjon og spredning avsvevestøv er blant annet renhold av veier, støv-demping, piggdekkgebyr og tiltak som redusererkjøretøyenes fart og sikrer bedre flyt i trafikken.Ved akutt lokal luftforurensing kan det i byområ-der både iverksettes midlertidige endrede bom-pengetakster eller midlertidige forbud motbestemte grupper av kjøretøy innenfor et område.Kommunene har i dag også mulighet til å etablerelavutslippssoner av hensyn til lokal luftkvalitet.

Luftforurensing kan også skade økosystemerog vegetasjon. Forsuring av ferskvann som følgeav utslipp av nitrogenoksider (NOX), ammoniakk(NH3) og svoveldioksid (SO2), er fortsatt et merk-bart miljøproblem i Norge, selv om det har avtattbetydelig siden 1980. Forsuring fører til redusertvannkvalitet og påvirker fiskebestander i vann ogvassdrag i Sør-Norge. Over 80 pst. av nedfallet avsvovel og nitrogen i Norge kommer fra kilderutenfor landets grenser. Tiltak som er gjennom-ført under Gøteborgprotokollen og tidligere inter-nasjonale avtaler, har medført vesentlige utslipps-reduksjoner i Europa, og følgelig også vesentligereduksjoner i forurensningsbelastningen i Norge.

Flyktige organiske forbindelser (NMVOC),som også reguleres under Gøteborgprotokollen,kan inneholde kreftfremkallende stoffer. Disseforbindelsene bidrar, sammen med NOX, også tilat det dannes bakkenært ozon, som kan føre tilskader på helse, avlinger, annen vegetasjon ogmaterialer. Bortsett fra ammoniakk, har norskeutslipp av de nevnte gassene avtatt det siste tiåret.De årlige utslippene er nå under eller nær denivåer Norge har forpliktet seg til ikke å over-skride i den reviderte Gøteborgprotokollen. For-pliktelsene gjelder fra og med 2020.

6.7.2 Helse- og miljøfarlige kjemikalier og avfall

Industrielt fremstilte kjemiske stoffer har mangenyttige anvendelser, men kan også virke negativtinn på miljøet og på menneskers helse. De mestskadelige er lite nedbrytbare og kan hope seg oppi levende organismer, og kan ha alvorlige langtids-effekter. Slike stoffer kan gjenfinnes i drikkevannog i maten vår. Norge har et nasjonalt mål om åstanse bruk og utslipp av slike miljøgifter og stof-fer med tilsvarende bekymring. Utslippene avmange fleste miljøgifter er betydelig redusert

siden 1995, blant annet som følge av strengeutslippskrav, regulering av industri og produkter,krav til avfallsbehandling og oppryddingstiltak igamle forurensninger. Det er allikevel fortsattutfordringer for å nå målet, særlig for nyere stof-fer på markedet.

Miljøgifter og andre helse- og miljøfarlige kje-mikalier spres blant annet via luft, vann, nærings-kjeder og i produkter som handles mellom land.Polare områder kan være særlig sårbare forutslipp og spredning av slike kjemikalier. ForNorge er det derfor spesielt viktig med internasjo-nale reguleringer for å stanse bruk og utslipp ihele regioner og over hele verden, også når detgjelder håndtering og gjenbruk av avfall. Interna-sjonale avtaler sikrer også like rammevilkår fornæringslivet på tvers av landegrenser. I tillegg tilbruk av nasjonale virkemidler er norsk kjemikalie-politikk derfor særlig rettet inn mot å videreutvi-kle det felles europeiske kjemikalieregelverket,særlig REACH, og de globale konvensjonene omkjemikalier og avfall.

Økt forbruk gir mer avfall. Stadig bedre hånd-tering av avfallet gjør at utslippene både av miljø-gifter og klimagasser fra avfallsbehandling hargått ned. I dag samles 99 pst. av det farlige avfalleti Norge og leveres til godkjent behandling. I perio-den 2015–2018 er matsvinnet i kartlagte deler avmatbransjen redusert med anslagsvis 12 pst. I2017 inngikk myndighetene og aktører i matkje-den en bransjeavtale mot matsvinn. Målet for avta-len er å halvere matsvinn innen 2030 i tråd medFNs bærekraftsmål. Som en oppfølging av avtalenutvikles det et rapporteringssystem for hele mat-kjeden som vil gi bedre statistikk.

Regjeringen vil utvikle en nasjonal strategi forsirkulær økonomi. Strategien skal bidra til åbeskytte miljøet, redusere klimagassutslipp ogsikre bærekraftig produksjon og konsum. Strate-gien skal også bidra til mer effektiv ressursutnyt-telse og dermed legger til rette for bedre konkur-ranseevne for norsk næringsliv. Norge har langtpå vei felles produkt- og avfallsregelverk med EU.EU-kommisjonen har lansert omstillingen til ensirkulær økonomi i kjernen av sin nye vekststra-tegi, en grønn giv.

6.7.3 Marin plastforsøpling og spredning av mikroplast

Marin plastforsøpling og spredning av mikroplast eret økende globalt miljøproblem. Plast er nyttig ibruk, blant annet fordi stoffet er så holdbart. Detgjør imidlertid at plast er et alvorlig miljøproblemnår den havner på avveie. Det kan ta flere hundre år


før plast brytes ned i sjøen. Plastavfall kan transpor-teres med havstrømmene over store avstander ogfinnes igjen langt fra kilden – også urørte områdermed liten menneskelig aktivitet, som i Arktis. Påverdensbasis kommer de største mengdene plastav-fall fra land med rask økonomisk vekst og uten godesystem for avfallshåndtering, blant annet i Asia.

Mulighetene for økonomisk utnytting av res-sursene i havet er store. Størst verdiskaping får vived å bruke havene på en bærekraftig måte.Denne tenkningen ligger til grunn for anbefalin-gene fra Havpanelet. Dette innebærer å opprett-holde god økologisk tilstand. Det er viktig i etnasjonalt perspektiv, men også grunnleggende ivårt internasjonale engasjement. Marin plastfor-søpling kan også true matsikkerhet og mattrygg-het. Sjømat er en viktig bidragsyter til verdensmatsikkerhet og ernæring. Det må legges til rettefor bærekraftig forvaltning av havmiljø, akvakul-tur og fiskeri, matsikkerhet og ernæring.

For å evaluere effektiviteten av tiltak er detbehov for å overvåke marin forsøpling og mikro-plast i hav og kystmiljøet og utvikle standardisertemålemetoder og indikatorer for dette nasjonalt oginternasjonalt.

Avfallet som havner langs norskekysten, kom-mer både fra norske kilder og fra andre land. For åbekjempe marin forsøpling trengs tiltak både nasjo-nalt og internasjonalt. Regjeringen har en bred til-nærming til å redusere marin forsøpling og spred-ning av mikroplast.20 I Norge er det forbudt å forsø-ple, og vi har et velfungerende avfallshåndterings-system. Likevel havner plastavfall og mikroplast ihavet også fra norske kilder. Særlig gjelder detplastavfall fra fiskeri- og oppdrettsnæringen ogavfall fra forbrukere. En rekke EU-initiativer motplastforurensning er også relevante for Norge, ogflere av disse ender opp i konkret EØS-regelverk.EU har vedtatt å innføre en avgift fra 2021 på ikke-gjenbrukt innpakkingsplast. Avgift og krav omgjenbruk vil bidra til å stimulere utvikling av tekno-logi og logistikksystemer for gjenbruk av plast.

Det er tatt nye grep for å styrke oppryddingenav marin forsøpling i Norge og for å redusere til-førselen. Eksempler på nye tiltak som vurderes, erreguleringer av enkelte engangsartikler av plastog innføring av produsentansvar for enkelte plast-produkter. Det er også pågående prosesser for åredusere identifiserte tilførsler fra de viktigstelandbaserte kilder til spredning av mikroplast,særlig kunstgressbaner, dekkslitasje, maling ogtilsatt mikroplast i ulike produkter.

Havpanelet som ledes av Palaus president ogstatsminister Erna Solberg, studerer hvordan hav-økonomien kan styrkes samtidig med at havkrisenløses. Dette omfatter bærekraftig fiske, havbaserteenergiløsninger, turisme, redusert forurensning,nye tilnærminger til beskyttelse av marine områderog havøkonomi. Panelet jobber for å oppfylle bære-kraftsmål 14 (Livet under vann) på en måte somsamtidig bidrar til å oppfylle en rekke andre avbærekraftsmålene. Havpanelet presenterte sinekonklusjoner for arbeidet i desember 2020. Planleg-gingen av gjennomføring av panelets videre arbeider startet opp og vil bli presentert på FNs havkonfe-ranse i juli 2021.

I 2017 ble det etter forslag fra Norge underFNs miljøforsamling enighet om på sikt å stansetilførsel av plastavfall til havet. Det er behov for enny global avtale som kan redusere marin forsøp-ling og mikroplast på en helhetlig og integrertmåte. I 2019 ble Baselkonvensjonen endret, etterforslag fra Norge, slik at grensekryssende handelmed plastavfall kontrolleres strengere.

Norges bruk av havet og dets ressurser spen-ner vidt. Havet gir oss verdifulle naturressurser,er livsviktig ferdselsåre, leverandør av mat og øko-systemtjenester og grunnlag for turisme og vel-ferd. God forvaltning av havet nasjonalt og inter-nasjonalt er dermed vesentlig for økt økonomiskutnyttelse av de marine ressursene. Det inne-bærer også å sikre god miljøtilstand i havet.

6.8 Regjeringens strategi

Høsten 2019 la Regjeringen frem en lavutslipps-strategi for 2050. Her legges de overordnedeføringene for omstillingen til lavutslippssamfun-net. Det langsiktige målet for regjeringen er atNorge skal bli et lavutslippssamfunn med effektivressursbruk og et konkurransedyktig næringsliv.Den nødvendige omstillingen av norsk økonomimå også medvirke til en utvikling som sikrernaturmangfoldet og et bærekraftig velferdssam-funn. For å skape minst mulig konflikt mellomklima- og miljømålene og andre samfunnsmål kre-ves det god koordinering i bruken av virkemidler.Klimautfordringen og mange av de største mil-jøproblemene er globale og krever internasjonaltsamarbeid. Norge vil strekke seg for å nå FNsbærekraftsmål i Norge og ute. Det innebærer:– Internasjonalt samarbeid. Klimaproblemet er

globalt og kan bare løses gjennom internasjo-nalt samarbeid. Sammen med EU fører vi enambisiøs klimapolitikk som skiller seg ut i glo-bal sammenheng.

20 Som beskrevet i plaststrategien i Meld. St. 45 (2016–2017)Avfall som ressurs.


– Et lavutslippssamfunn, ikke et lavinntektssam-funn. Virkemidlene bør innrettes slik at klima-og miljømålene oppnås med størst mulig sik-kerhet og til lavest mulige kostnader for sam-funnet. Vi må utnytte mulighetene som ligger idet grønne skiftet.

– Forurenser skal betale. Virkemidler bør velgesut fra kriteriet om at den som forurenser ellerskader miljøet, skal bære kostnadene ved åredusere den negative påvirkningen til aksep-tabelt nivå. I klimapolitikken vil virkemidlersom setter en pris på utslipp være helt sentrale.

– Effektive virkemidler. Miljøavgifter, omsetteligekvoter, direkte reguleringer, avtaler, informa-sjon og subsidier må kombineres mest muligeffektivt.

– Håndtering av klimarisiko. Private og offentligeaktører må analysere og håndtere klimarela-tert risiko. Tilpasning til klimaendringer ogstrammere global klimapolitikk er avgjørendefor å redusere negative konsekvenser.

– Støtte til teknologiutvikling. Å utvikle og ta ibruk miljøteknologi og klima- og miljøvennlige

energiteknologier er viktig for å møte klima- ogmiljøutfordringene, og kan også gi norsknæringsliv nye markedsmuligheter.

– Globale effekter. Virkemidlene i klimapolitik-ken må bidra til at globale utslipp går ned.

– Bevaring av naturmangfold som menneskers livs-grunnlag. Norge støtter arbeidet med nytt globaltrammeverk under FNs konvensjon for biologiskmangfold, og benytter et bredt spekter av virke-midler for å bevare naturmangfoldet i Norge.

– Redusert forurensning. Norge arbeider kontinu-erlig for å styrke både felleseuropeisk og glo-balt regelverk for å begrense ulik forurens-ning. Blant annet ønsker Norge en ny helhetligglobal avtale mot marin plastforsøpling ogspredning av mikroplast.

– Beskytte havet. Havet og det marine miljøet skalbeskyttes. Arbeidet skal innrettes mot bære-kraftig forvaltning av havmiljø, akvakultur, fis-keri, matsikkerhet og ernæring. Sjømat er enviktig bidragsyter til verdens matsikkerhet.


7 Redusert handlingsrom i statsbudsjettene

7.1 Innledning

Sparingen i Statens pensjonsfond utland (SPU) oghandlingsregelen for finanspolitikken legger tilrette for en langsiktig forvaltning av petroleum-sinntektene og for at finanspolitikken kan bidra tilen stabil økonomisk utvikling. Med innfasingen avoljeinntektene har Norge de to siste tiårene hatten vekst i budsjettene og et handlingsrom ifinanspolitikken som få andre land har opplevd.

I tråd med handlingsregelen er bruken avfondsmidler økt kraftig i møte med koronapande-mien. Det har dempet de negative konsekvenseneav pandemien og motvirket arbeidsledighet og tapav ellers levedyktige bedrifter. Det er innførtomfattende ekstraordinære tiltak for å kompen-sere for tapte inntekter i husholdninger og bedrif-ter. Mange av tiltakene er generelle, men det erogså innført ordninger for enkelte særlig utsattenæringer. De ekstraordinære tiltakene er midlerti-dige og skal fases ut etter hvert som situasjonen iøkonomien bedres og behovene avtar. Enkelte avtiltakene ble justert eller faset ut allerede i løpet avfjoråret. I budsjettet for 2021 er det fortsatt enbetydelig finanspolitisk innsats for å bringe Norgeut av koronakrisen. De offentlige utgiftene anslåslitt lavere i 2021 enn i 2020, men bruken av fond-sinntekter er anslått å ligge over 3 pst. av fonds-verdien også i 2021. Utgiftene skal bringes viderened etter hvert som situasjonen normaliseres. Deter nødvendig for å møte fremtidens utfordringer.

Vi går nå inn i en periode hvor inntektene påstatsbudsjettet forventes å vokse mindre, mensutgiftene til pensjoner, helse og omsorg fortsetterå øke i takt med en økende andel eldre. Utfordrin-ger vi lenge har omtalt som langsiktige, er kom-met nærmere. Om få år vil petroleumsproduksjo-nen avta og fondet vokse saktere. Perioden medsterk vekst i bruken av olje- og fondsinntekter er ihovedsak bak oss.

Det er et gode både for den enkelte og forsamfunnet at vi lever lenger. Samtidig vil færreyrkesaktive i forhold til eldre svekke skatteinn-gangen, og aldringen vil gi økte utgifter til pensjonog økt etterspørsel etter omsorgs- og helsetje-nester. Også andre skatteinntekter er under press,

blant annet fordi sterkere økonomisk integrasjongjør det lettere å flytte overskudd og utgifter mel-lom land.

Statens inntekter og utgifter må være i balanseover tid. Gjennom Statens pensjonsfond har dennorske staten store inntekter som andre land ikkehar. Pensjonsfondet og handlingsregelen skallegge til rette for en bærekraftig bruk av inntek-tene og balanse i offentlige finanser. Sett overnoen år bestemmes det finanspolitiske handlings-rommet i hovedsak av utviklingen i skatte- ogavgiftsinntektene fra fastlandsøkonomien, utvik-lingen i pensjonsfondet og bindinger på utgiftssi-den i budsjettet. Innenfor disse rammene vil utvik-lingen i inntekter og utgifter fra et år til det nesteavgjøre hvor mye som er tilgjengelig for å følgeopp politiske planer og ambisjoner i statsbudsjet-tene i det enkelte år.

Med mindre utgiftsveksten i statsbudsjettetdempes, eller inntektene øker mer enn det nå lig-ger an til, vil vi i årene fremover oppleve at utgif-tene øker raskere enn inntektene. På litt lengresikt vil en stadig større andel av befolkingen væreeldre enn 80 år. Utgiftene til eldreomsorg vil økekraftig, samtidig som fondsinntektene gradvis vilfinansiere en mindre del av de offentlige utgiftene.Finansieringsbehovet vil bli større for hvert årsom går. Da må inntektene økes eller utgiftenereduseres.

Utsiktene til økt finansieringsbehov må møtesmed reformer som gjør offentlige velferdsordnin-ger mer bærekraftige og forutsigbare. Pensjonsre-formen er et viktig skritt, men beregningene i dettekapitlet viser at det må gjøres mer. Størst mulig sys-selsetting og deltakelse i arbeidslivet er regjerin-gens hovedstrategi i møte med de langsiktige utfor-dringene. Samtidig må ressursene det offentligerår over, utnyttes bedre og mer målrettet. Finansi-ering av fremtidens velferdssamfunn vil kreve godeog bevisste valg, og det kan ikke vente. Valgene måtas nå og i årene som kommer. Utviklingen i stats-budsjettene har i mer enn ti år gitt rom for betyde-lige satsinger på mange områder, blant annetutdanning, infrastruktur og forbedrede velferdsor-dringer. Stortinget har sluttet seg til ambisiøse målfor blant annet utbygging av infrastruktur, forsvar


og bistand også for årene som kommer. Når hand-lingsrommet i budsjettene avtar, må nye tiltak istørre grad finansieres gjennom bedre res-sursbruk og omprioriteringer innenfor budsjet-tene. Slik kan vi fortsette å utvikle et godt ogmoderne velferdstilbud innenfor ansvarlige ram-mer. Arbeidet for innovasjon og forbedringer av vel-ferdssamfunnet bør videreføres, og det blir endaviktigere når handlingsrommet reduseres.

Dette kapitlet omtaler utfordringer knyttet tilfinansieringen av fremtidens velferdssamfunn.Kapitlet belyser noen utviklingstrekk som er ven-tet å ha betydning for statsfinansene fremover ogpresenterer beregninger som illustrerer hvilkenkurs vi er på og hvor stort behovet for tilpasningervil være.

7.2 Den økonomiske håndteringen av virusutbruddet1

Koronapandemien er blitt møtt med svært omfat-tende økonomiske tiltak. I den akutte fasen ble detraskt etablert likviditetsstøtte og kompensasjons-ordninger for bedriftene, og ordningene for inn-tektssikring for personer ble utvidet. Da de stren-geste smitteverntiltakene kunne oppheves på for-sommeren i fjor, ble politikken i større grad rettetinn mot å stimulere til arbeid, omstilling og nyaktivitet. På høsten, da vi ble rammet av den andresmittebølgen, var de fleste nødvendige ordningerallerede på plass. Utvidelsene av inntektssikrings-ordningene i folketrygden ble videreført, og kom-pensasjonsordningen for bedrifter med stortomsetningsfall ble gjeninnført. Samlet sett har sta-ten kompensert for store deler av inntektsbortfal-let i privat sektor og dermed bidratt til økonomisktrygghet for den enkelte og til å forhindre konkur-ser og tap av arbeidsplasser. Tiltakene har gitt etbetydelig bidrag til å holde hjulene i gang i norskøkonomi. Uten raske og effektfulle økonomisketiltak ville tilbakeslaget blitt betydelig større. Åbevare arbeidsplasser gjennom krisen er avgjø-rende for at aktiviteten raskt kan ta seg opp igjennår det kan lempes på smitteverntiltak og pande-mien går mot slutten.

Samlet sett er budsjettimpulsen2 for 2020anslått til 4½ pst. av BNP for Fastlands-Norge,som er den høyeste impulsen som er målt så

lenge det er laget slike beregninger. Dette er pålinje med den finanspolitiske responsen i andreOECD-land.3 I siste Economic outlook omtalerOECD den norske responsen som passende ogtrekker det frem som særlig positivt at budsjett-opplegget for 2021 legger vekt på å få permitterteog ledige tilbake i jobb, styrke næringslivet ogfremme grønn omstilling. Også fremover vil regje-ringen tilpasse de økonomiske tiltakene til smitte-situasjonen, rådende smitteverntiltak og den øko-nomiske utviklingen. Kompenserende tiltak ermest relevante i en situasjon med høy smitte ogstrenge smitteverntiltak som begrenser aktivtet.Slike tiltak kan imidlertid virke både passivise-rende og motvirke viktig omstilling hvis de vedva-rer lenger enn nødvendig. Når smitten er underkontroll og aktiviteten er på vei opp, bør det leg-ges til rette for aktivitet, sysselsetting og omstil-ling. På vei ut av pandemien vil en avvikling avsmitteverntiltak og støtteordninger i seg selvvære aktivitetsstimulerende i mange tilfeller. Hus-holdningene har økt sin sparing betydelig underpandemien, og mange har utsatt planlagte kjøp ogferiereiser mv. Når smitteverntiltak lempes på ogusikkerheten avtar, kan det i seg selv gi betydeligvekst i konsum og investeringer og omset-ningsøkning for mange næringer. Regjeringen vilfortsette å tilpasse og målrette de midlertidige til-takene til situasjonen med sikte på best muligeinsentiver til aktivitet når det er mulig.

Det er viktig for regjeringen at den storeøkningen i bruken av fondsmidler ikke skal føretil et permanent løft i de offentlige utgiftene, menvære midlertidig og målrettet i de ulike fasene avkrisen. Selv om vi har en stor økonomisk buffer ipensjonsfondet, er det ikke kostnadsfritt å finansi-ere økonomiske tiltak gjennom fondsuttak. Vedva-rende høye budsjettunderskudd i dag påvirkerstatsfinansene på lengre sikt. Fremtidige genera-sjoner vil indirekte måtte betale for dagens offent-lige forbruk gjennom høyere skatter eller lavereoffentlig forbruk enn ellers. Utgiftene i offentligforvaltning var allerede før krisen på et høyt nivåmålt som andel av verdiskapingen i økonomien. I2020 økte utgiftene til 66 pst. av BNP for Fast-lands-Norge. Det er svært høyt både sett i lys av

1 Anslag for budsjettstørrelser og budsjettomtale mv. i dennemeldingen er basert på det salderte budsjettet for 2021,samt den observerte fondsverdien ved inngangen til 2021på vel 10 900 mrd. kroner.

2 Budsjettimpulsen måler endringen i det strukturelle olje-korrigerte budsjettunderskuddet (bruken av oljepenger)målt som andel av trend-BNP for fastlandsøkonomien fraett år til det neste.

3 OECD (2020). OECD Economic Outlook 2020. Nr. 2-2020.Paris: OECD Publishing.


vår egen historie og sammenlignet med andreland. Samtidig som det er riktig å innføre tiltak forå hindre at arbeidsledigheten biter seg fast på ethøyt nivå under en krise, bør ikke offentlig sektorpå varig basis vokse på bekostning av privat sek-tor eller arbeidskraft låses til ulønnsom virksom-het. Det kan være særlig krevende i kriser hvordet offentlige gir støtte for å bevare eksisterendearbeidsplasser, men hvor krisen i seg selv kanføre til omveltninger i næringer og i måten vi job-ber på. Støtte basert på en nærings størrelse oginntekter før krisen kan motvirke omstilling tilnye markeder og produksjonsmåter. Å redusere

pengebruken når økonomien igjen er i bedring, erogså nødvendig for å kunne bruke finanspolitik-ken aktivt i kommende tilbakeslag.

De fleste av de midlertidige krisetiltakene erforlenget inn i 2021, men kan bli skalert ned elleravviklet i løpet av året, avhengig av den videreutviklingen av pandemien. Bruken av fondsmidlerligger an til å bli lavere enn i 2020. Med budsjett-forliket i Stortinget tilsvarer uttaket fra fondet 3,2pst. av fondsverdien ved inngangen til året.Offentlige utgifter anslås til 62 pst. av BNP forFastlands-Norge i 2021, som er 4 prosentenheterlavere enn i fjor, men fortsatt 3 prosentenheter

Boks 7.1 Det finanspolitiske rammeverket

I likhet med de fleste andre land har Norge etfinanspolitisk rammeverk som stiller krav tilbudsjettets balanse. Rammeverket i Norge er itillegg tilpasset den spesielle situasjonen vi harmed store, midlertidige petroleumsinntekter ogstore fondsinntekter.

Statens pensjonsfond utland (SPU) og hand-lingsregelen har siden 2001 angitt en plan for åbruke oljeinntekter over statsbudsjettet slik atdisse også kommer fremtidige generasjoner tilgode. I lov om Statens pensjonsfond fremgår detat statens netto kontantstrøm fra petrole-umsvirksomheten ubeskåret skal tilføres Sta-tens pensjonsfond utland, og at midlene i fondetbare kan overføres til statsbudsjettet etter ved-tak i Stortinget. Fondets avkastning inntektsfø-res direkte i fondet. Siden 2001 er følgende ret-ningslinjer lagt til grunn for uttak fra fondet(handlingsregelen):1

– Bruken av oljeinntekter skal over tid følgeden forventede realavkastningen av Statenspensjonsfond utland.

– Det må legges stor vekt på å jevne ut sving-ninger i økonomien for å sikre god kapasi-tetsutnyttelse og lav arbeidsledighet.

I Meld. St. 29 (2016–2017) Perspektivmeldingen2017 ble forventet realavkastning i Statens pen-sjonsfond utland nedjustert fra 4 til 3 pst. Dettesluttet et samlet Storting seg til. Det finanspoli-tiske rammeverket legger til rette for at realver-dien av fondet opprettholdes, til nytte for fremti-dige generasjoner. Samtidig bidrar fondet oghandlingsregelen til å skjerme statsbudsjettetfra kortsiktige svingninger i oljeinntektene oggir handlefrihet i finanspolitikken til å motvirkeøkonomiske tilbakeslag. Ved særskilt store

endringer i fondskapitalen eller i faktorer sompåvirker det strukturelle oljekorrigerte under-skuddet fra ett år til det neste, kan en nødvendigjustering av bruken av oljeinntekter tilbake motbanen for den forventede realavkastningen på 3pst. fordeles over flere år. Når bruken av fonds-midler er økt usedvanlig mye på kort tid i møtemed et kraftig tilbakeslag, slik som nå, er detviktig at den også reduseres igjen så snart denøkonomiske situasjonen gjør det mulig.

Bærekraften i handlingsregelen forutsetterat pensjonsfondet er faktisk sparing på statenshånd. Så lenge det er midler i fondet, skal etunderskudd i statsbudsjettet dekkes ved overfø-ringer derfra – og ikke ved låneopptak, jf. lov omStatens pensjonsfond.

Kapitalen i fondet skal ikke være en alterna-tiv finansieringskilde for utgifter som ikke nåropp i den ordinære budsjettprosessen. Midlenesom overføres fra fondet til statsbudsjettet, inn-går i en samlet budsjettprosess og øremerkesikke til spesielle formål. En enstemmig finansko-mité understreket likevel i 2001 at pengebrukenskal rettes inn mot infrastruktur, kunnskap ogvekstfremmende skattelettelser.2 Midlene i fon-det plasseres utelukkende i utlandet som enfinansiell investering med sikte på høyest muligavkastning over tid, innenfor en moderat risiko.At inntektene plasseres i utlandet legger til rettefor forutsigbarhet i markedet for norske kroner.Det hindrer at fondsoppbyggingen i seg selv bliren kilde til ustabilitet i norsk økonomi.

1 St.meld. nr. 29 (2000–2001) Retningslinjer for den økono-miske politikken.

2 Innst. S. 229 (2000–2001) Innstilling fra finanskomiteenom retningslinjer for den økonomiske politikken.


høyere enn i 2019. Regjeringen har som mål åredusere utgiftsnivået videre fremover. Det ernødvendig både av hensyn til bærekraften i statsfi-nansene, men også for å støtte opp under vekst ogsysselsetting i privat sektor og nødvendige omstil-linger i økonomien. En for stor offentlig sektorkan over tid svekke produktiviteten og den sam-lede vekstkraften i økonomien.

Regjeringens økonomiske politikk før og underkoronapandemien har vært i tråd med det finanspo-litiske rammeverket og handlingsregelen for bru-ken av fondsmidler, se boks 7.1. I møte med virus-utbruddet hadde vi et merforbruk utover den lang-siktige rettesnoren på 3 pst. av fondet for å bidra tilå dempe de negative konsekvensene for økono-mien. I hele regjeringsperioden frem til krisen harbruken av fondsmidler ligget under eller på 3 pst.Samlet sett har mindreforbruket akkumulert seg tilrundt 300 mrd. kroner under denne regjeringen,medregnet den høye pengebruken i 2020 og 2021.Å bruke mer enn 3 pst. i møte med tilbakeslag erforenelig med å bruke mindre enn 3 pst. i godetider, for å ivareta langsiktig bærekraft i statsfi-nansene.

7.3 Lavere underliggende vekst i offentlige inntekter fremover

Vi går nå inn i en periode hvor veksten i inntek-tene på statsbudsjettet forventes å avta markert.

Den årlige økningen både i skatte- og fondsinntek-ter er beregnet til å bli betydelig lavere frem mot2030 enn i den foregående tiårsperioden, se figur7.1. Perioden med innfasing av oljeinntekter er ihovedsak bak oss, slik anslagene nå står. Verdienav fondet, og dermed bruken av fondsmidler,anslås å bevege seg omtrent i takt med utviklin-gen i verdiskapingen fremover. Det er forutsatt ennær konjunkturnøytral bane for bruken av fonds-midler. I årene 2020–2022 fører pandemien tilstore endringer i utgifter og inntekter. For å ren-dyrke utsiktene på mellomlang sikt er disse åreneutelatt fra tallgrunnlaget som presenteres i dettekapitlet.

7.3.1 Svakere underliggende vekst i skatteinntektene

Offentlige velferdsordninger finansieres i hoved-sak av skatter og avgifter fra fastlandsøkonomien,som dekker nær 80 pst. av offentlige utgifter.Norge og de øvrige skandinaviske landene hargodt utbygde velferdsordninger. Det krever et for-holdsvis høyt skatte- og avgiftsnivå. Da er det vik-tig at skattesystemet utformes slik at det gjørminst mulig skade på økonomiens vekstevne. Nårverdiskapingen øker, vil skatteinntektene også øke,gitt uendrede skatte- og avgiftsregler. Samlet brakteskattesystemet inn 1 170 mrd. kroner i 2019,hvorav 1 030 mrd. kroner kom fra fastlandsøkono-mien. Økonomiske tilbakeslag har store negativekonsekvenser for statsfinansene på kort sikt, og i2020 ble skatte- og avgiftsinngangen kraftig redu-sert i kjølvannet av virusutbruddet.

I beregningen av de underliggende strukturelle,skatte- og avgiftsinntektene er det i stor grad korri-gert for konjunkturelle svingninger i skatteinn-gangen. Ved svært sterke konjunkturtilbakeslag,slik som i 2020, vil likevel noe av den faktiske ned-gangen slå ut i en lavere beregnet underliggendeskatteinngang fordi det tar lang tid før vi kommertilbake til førkrise-nivåene, og fordi det kan væreusikkert hvilket nivå vi skal tilbake til.

Samtidig var den trendmessige veksten i skatte-og avgiftsinntektene på vei ned allerede i årene førkrisen, blant annet fordi arbeidsstyrken vokser sak-tere enn før som følge av lavere innvandring ogflere eldre i befolkningen. Sammen med svakereutvikling i produktiviteten har det trukket ned vek-stevnen i norsk økonomi og veksten i skatteinngan-gen. I tillegg har avgiftssystemet vært brukt for ågjøre det mer attraktivt å velge klimavennlige kjøre-tøy, noe som har bidratt til en gradvis nedgang i debilrelaterte avgiftsinntektene over noe tid. Se nær-mere omtale i kapittel 8.

Figur 7.1 Anslått årlig vekst i strukturelle skatte- og avgiftsinntekter og vekst i bruk av fondsinntekter. Mrd. 2021-kroner


0

5

10

15

20

25

30

35

2011–2019 2023–2030

Fondsmidler

Skatteinntekter

Mrd. 2021-kroner

Årlig vekst i statens inntekter

Fondsmidler

Skatteinntekter


Fremover må vi regne med at befolkningsut-viklingen vil fortsette å trekke den underliggendeveksten i økonomien og i skattene ned. I løpet av2020-tallet anslås den årlige veksten i både syssel-setting og arbeidsstyrke å gå ned fra rundt 1 til ½pst. Det er da lagt til grunn at pensjonsreformenog antatt flere friske leveår isolert sett har positivinnvirkning på yrkesdeltakelsen.

Med en videreføring av dagens skatte- ogavgiftspolitikk anslås den årlige underliggendeveksten i statens skatteinntekter å gradvis avta frarundt 13 mrd. kroner i 2019 til rundt 10 mrd. kro-ner i gjennomsnitt i perioden frem til 2030. Tilsammenligning ble den årlige veksten i disse inn-tektene anslått til vel 18 mrd. 2021-kroner i gjen-nomsnitt i nasjonalbudsjettene for 2011–2019, sefigur 7.1.4

7.3.2 Svakere vekst i fondsinntekter

Sterk vekst i Statens penjonsfond utland har gittrom for en betydelig økning i bruken av olje- ogfondsinntekter i statsbudsjettet gjennom de sisteto tiårene. I 2021 anslås hver sjette krone avoffentlige utgifter å dekkes med overføringer frafondet. Inntektene gjør at vi kan nyte godt av ethøyere velferdsnivå og/eller lavere skattenivå ennvi ellers ville hatt.

Det har lenge vært klart at vi fremover ikke kanvente den samme sterke veksten i Statens pensjons-fond utland som vi hittil har sett. De nærmeste parårene vil fondet minke litt som andel av økonomienettersom kontantstrømmen fra oljevirksomheten ermidlertidig lav blant annet som følge av endringenei petroleumsskattesystemet, og uttaket fra fondet erhøyt. Fra 2023 anslås inntektene fra oljevirksomhe-ten å ta seg opp igjen, og uttaket anslås lavere.Fondsverdien og 3-prosentbanen vil dermed stigeigjen frem mot rundt 2040, regnet som andel av ver-diskapingen i fastlandsøkonomien. På lengre sikt,etter 2040, anslås 3-prosentbanen å avta fordi inn-tektene fra oljevirksomheten er ventet å bli lavereog veksten i fondskapitalen ikke lenger holder trittmed veksten i fastlandsøkonomien.

Når handlingsrommet i finanspolitikken skalvurderes, er det rimelig å ta høyde for usikkerhet ide fremtidige petroleumsinntektene og i markeds-verdien av fondet. Anslagene for de fremtidigepetroleumsinntektene avhenger av den videreutviklingen i petroleumsproduksjon, priser og

kostnader. På kort sikt baseres produksjonsansla-gene i stor grad på informasjon om vedtattutbygde felt, mens de på lengre sikt i større grader basert på et usikkert ressursanslag som ogsåomfatter utvinning i områder som ikke er åpneteller utredet. Det er også usikkert hvordanklimapolitikken vil påvirke olje- og gassprisene ognorsk petroleumsvirksomhet på sikt. Se nærmereomtale i kapittel 3.

I takt med at petroleumsressurser er hentetopp av bakken og omplassert i finansiell formue,har usikkerhet om inntektene fra petroleumspro-duksjon fått mindre betydning for handlingsrom-met i finanspolitikken, mens usikkerheten ommarkedsverdien av fondet har fått større betyd-ning, se boks 7.2. Det vil bli mer krevende å hånd-tere svingninger i fondsverdien når innskuddeneav nye oljeinntekter reduseres. Til nå har fall ifondskapitalen raskt blitt gjeninnhentet av storeinnskudd til fondet og høy avkastning i etterføl-gende år. Fremover, med lavere forventede inn-skudd til fondet, vil perioder med svak avkastningi finansmarkedene kunne innebære fall i fondsver-dien som gjør det nødvendig å redusere brukenav fondsmidler, slik at vi unngår å tære på fond-skapitalen over tid. Det er langt mer krevende åredusere pengebruken enn det er å holde den sta-bil eller øke den, ettersom det kan innebære inn-stramming i velferdsordninger eller andre priori-terte satsinger. Alternativt kan budsjettbalansenbedres ved å øke skattene, noe som også er kre-vende med et høyt skattenivå i utgangspunktet.

Det er også usikkerhet om nivået på det struk-turelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet, somer basert på anslag for strukturelle skatteinntek-ter mv. og budsjettets utgiftsside. Ved større til-bakeslag har mange land erfart at det de troddevar strukturelle og stabile skatteinntekter, bortfal-ler når konjunkturene snur, slik at budsjettunder-skuddene viser seg å være høyere enn anslått.Også denne usikkerheten tilsier at vi bør gå for-siktig frem i den videre innfasingen av fondsmid-ler. Kostnadene ved å komme ut av kurs, med forstort strukturelt oljekorrigert underskudd, er blittstørre enn da petroleumsinntektene var store ogfondet steg raskt.

For at fondsuttaket over tid skal være 3 pst.,må vi i normalår, som vil være de fleste år, liggeunder 3 pst. Da kan vi gjøre større uttak ved storetilbakeslag. For eksempel har vi hatt større hand-lefrihet i møte med koronapandemien fordi bru-ken av fondsmidler i årene før krisen lå under denforventede avkastningen av fondet.

I arbeidet med denne meldingen er det som enberegningsteknisk forutsetning lagt til grunn at

4 Gjennomsnittet er basert på anslagene slik de ble oppgitt ide årlige nasjonalbudsjettene i perioden (realtidsanslag),regnet om til faste 2021-priser. Anslagene er gradvis blittnedjustert gjennom perioden ettersom utviklingen i privatkonsum og bilavgifter har vært svakere enn først antatt.


fondsverdien ved inngangen til 2022 er lik gjennom-snittlig verdi i 2020.5 Det var store svingninger i fon-det gjennom 2020, og fondet var lavere enn den gjen-nomsnittlige verdien ved inngangen til året, menhøyere ved utgangen etter betydelig oppgang motslutten av året. Videre er det beregningsteknisk lagttil grunn at budsjettbalansen bedres slik at uttaketfra fondet kommer ned i underkant av 3 pst. i 2022,blant annet som følge av at mange midlertidige kri-setiltak avvikles i 2021. Deretter er bruken av fonds-midler anslått å vokse i om lag samme takt som fon-det, slik at uttaksprosenten blir liggende nokså stabilpå i underkant av 3 pst. frem mot 2040. I årene etter2040 vil fondet etter hvert vokse saktere enn verdi-skapingen, og det er lagt til grunn et uttak på 3 pst.

Med en slik tilnærming vil den årlige brukenav fondsmidler i gjennomsnitt øke med 3–6 mrd.2021-kroner årlig i den neste tiårsperioden, sefigur 7.2.6 I gode år bør bruken av fondsmidlerøke mindre enn dette, slik at det er rom for å

bruke mer under økonomiske tilbakeslag. Tilsammenligning økte bruken av fondsinntekter igjennomsnitt med nesten 12 mrd. kroner årlig frahandlingsregelen ble innført i 2001 og frem til ogmed 2019.

I praksis innebærer en slik tilnærming at bru-ken av fondsmidler som hovedregel holdes uen-dret som andel av økonomien eller strammes innnår det ikke er nedgangstider eller økonomisketilbakeslag, i tråd med regjeringens politikk iårene før virusutbruddet. Jo mer som holdes igjeni gode tider, desto bedre rustet er statsfinansenefor fremtidige tilbakeslag. Hva som er godt tilpas-set pengebruk i det enkelte år vil fremgå av kon-junkturutsiktene for norsk økonomi, som leggesfrem i de årlige budsjettdokumentene. Handlings-regelen er fleksibel og legger til rette for atfinanspolitikken kan bidra til stabilitet i offentligetjenester og den økonomiske utviklingen.

5 Det er beregningsteknisk forutsatt en fondsverdi på 10 400mrd. kroner ved inngangen til 2022. Anslaget er basert pågjennomsnittlig fondsverdi i Norges Banks månedsstatis-tikk t.o.m. november 2020 samt anslått verdi for desember.Dersom fondsverdien derimot skulle blitt fremskrevet medutgangspunkt i siste historiske observasjon, en realavkast-ning på 3 pst. (årlig rate), gjeldende kontantstrømsanslagog anslag for uttak i 2021, ville fondsanslaget ved inngan-gen til 2022 vært vel 11 000 mrd. kroner.

6 Den blå stiplede linjen i figur 7.2 angir en budsjettimpuls på0 pst., dvs. nøytral bane. Følges denne banen innebærerdet en årlig økning i bruk av fondsmidler på 3 mrd. kroner.Den røde heltrukne linjen angir 3-prosentbanen. Fra 2023til 2030 stiger 3-prosentbanen i gjennomsnitt med 0,1 pst.Følges denne banen gir det en årlig økning i bruken avfondsmidler på 6 mrd. kroner i neste tiårsperiode. Stolpenesom viser strukturelt oljekorrigert underskudd er t.o.m.2021 basert på budsjettallene i saldert budsjett for 2021.Stolpen for 2022 er anslag i denne meldingen.

Figur 7.2 Strukturelt oljekorrigert underskudd og forventet realavkastning i Statens pensjonfond utland med en gjennomsnittlig impuls på 0,0–0,1 pst. Prosent av BNP for Fastlands-Norge


0

2

4

6

8

10

12

0

2

4

6

8

10

12

2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060

Strukturelt, oljekorrigert underskudd

Bruk av fondsmidler

Nøytral bane (0 budsjettimpuls)

3-prosentbane


Boks 7.2 Store svingninger i Statens pensjonsfond utland

Figur 7.3 Realisert 3-prosentbane og anslått 3-prosentbane i Perspektivmeldingen 2017 (PM17) med tilhørende usikkerhetsvifte. Prosent av BNP for Fastlands-Norge


Statens pensjonsfond utland er nå mer enn treganger så stort som verdiskapingen i fastlands-økonomien. Verdien av et så stort fond, med 70prosent aksjeandel, kan svinge mye. Anslag forrisikoen i fondet viser at fondsverdien i to av treår kan ventes å svinge med opp mot 10 prosent.1

Gitt en fondsverdi på rundt 11 000 mrd. kronertilsvarer det om lag 1 100 mrd. kroner. Gjennomfjoråret var det store svingninger i fondsverdien,særlig målt i utenlandsk valuta. I løpet av førstekvartal 2020 falt fondet med rundt 15 pst., for såå ta seg opp igjen og øke betydelig mot sluttenav året.

Svingningene i kroneverdien av fondet skyl-des i hovedsak endrede kurser på aksjer og obli-gasjoner, samt endret kronekurs. I motsetningtil aksjekursgevinster, som gjør oss rikere, økerikke kronekursgevinster fondets internasjonalekjøpekraft. Svingningene i kronekursen får like-

vel praktisk betydning fordi det er kroneverdienav fondet som ligger til grunn for fremskrivin-gene av 3-prosentbanen og handlingsrommet ifinanspolitikken. I noen perioder har kronekur-sen bidratt til å forsterke svingningene i fondetsverdi målt i norske kroner, for eksempel i årenefra 2013 til 2015. I denne perioden ble fondetnær doblet i verdi, og om lag halvparten av opp-gangen skyldtes en svekkelse av kronekursen. Iandre perioder har endringer i kronekursendempet svingningene i fondet, slik som underfinanskrisen og under koronapandemien.

Samlet sett har endringer i kronekursentrukket opp fondsverdien med nesten 2 000mrd. kroner i løpet av fondets levetid (t.o.m.tredje kvartal 2020). Kronekursen kan raskt snuden andre veien, og da kan verdien av fondetmålt i norske kroner falle.

De store svingningene i fondet gjør det utfor-drende å anslå hvilken fondsverdi som bør liggetil grunn for finanspolitikken fremover. Samlethar fondsverdien og den forventede realavkast-ningen vokst betydelig siden Perspektivmeldin-gen 2017, i hovedsak som følge av endringer iverdsettingen av fondet og svakere kronekurs.Som illustrert i figur 7.3, var den forventederealavkastningen av fondet i 2020 i øvre sjikt avdet som ville fremstått som et sannsynlig utfalls-rom i forrige perspektivmelding. I denne mel-dingen er det beregningsteknisk lagt til grunnen fondsverdi ved inngangen til 2022 som er5 pst. lavere enn den observerte verdien vedinngangen til 2021. Ved å legge til grunn en slikberegningsteknisk forutsetning tas det noehøyde for usikkerhet, men som risikoanslagenei fondet illustrerer, er svingningene i fondetlangt større enn dette. Det kan heller ikke ute-lukkes mer markerte fall i fondsverdien i fremti-den, som ikke nødvendigvis vil gjeninnhentes påkort sikt. Usikkerheten i fondsverdien tilsier iso-lert sett at vi går forsiktig frem i den videre inn-fasingen av fondsmidler i norsk økonomi.

1 I Norges Bank Investment Management sin halvårsrap-port for 2020 er følgende anslag oppgitt: «Ved utgangenav første halvår var den forventa absolutte volatiliteten tilfondet på 9,8 prosent, eller om lag 1 020 milliardar kro-ner, mot 7,7 prosent ved inngangen til halvåret.»

0

2

4

6

8

10

12

14

2000 2005 2010 2015 2020 20250

2

4

6

8

10

12

14

90 %

50 %

Strukturelt underskudd

Anslått 3-prosentbane PM17

Realisert 3-prosentbane

3-prosentbane i Perspektivmeldingen 2017


7.4 Høyere vekst i regelstyrte og demografidrevne utgifter

Samtidig som veksten i statens inntekter avtar, vilveksten i flere store utgiftsposter tilta. Det gjeldersærlig utgifter til pensjoner, helse og omsorg.Utgiftene til de regelstyrte ordningene i folketryg-den følger av regelverk fastsatt av Stortinget, ogde årlige bevilgningene er anslag på utgifter, ikkeen fastsatt budsjettramme. Med mindre det gjøresregelverksendringer, vil aldringen i befolkningenføre til at disse utgiftspostene øker betydelig frem-over. Utgiftene til folketrygden utgjør rundt entredjedel av statsbudsjettet og består blant annetav utgifter til alderspensjon, sykepenger, arbeids-avklaringspenger, uføretrygd, foreldrepenger,legemidler og andre helseformål.

Den årlige økningen i utgiftene til folketryg-den og demografidrevne utgifter i helseforetak-ene og kommunesektoren forventes å bli høyerefremover enn i perioden vi har bak oss, se figur7.4. Årene 2020, 2021 og 2022, som vil være særligpreget av pandemirelaterte utgifter, er utelatt itallgrunnlaget i denne sammenhengen, slik at deto periodene skal bli sammenlignbare.

7.4.1 Flere eldre gir økte utgifter til pensjon

Det er positivt at vi lever lengre. Samtidig har ald-ringen av befolkningen bidratt til høy vekst i folke-

trygdens utgifter de siste årene. Fra og med 2011til og med 2019 økte de samlede utgiftene i folke-trygden med om lag 9 mrd. kroner årlig, målt ifaste 2021-kroner.7 Frem til 2030 ventes utgifteneå øke med nær 11 mrd. kroner per år i gjennom-snitt. Av dette utgjør utgiftene til alderspensjonalene over 7 mrd. kroner selv om pensjonsrefor-men isolert sett bidrar til å dempe økningen, seboks 7.3. Videre ventes utgiftene til legemidler ogandre helseformål å øke med vel 2,5 mrd. kronerårlig. I siste del av perioden frem mot 2030 anslåsutgiftsveksten i folketrygden å stige til om lag 12mrd. kroner årlig.

I tillegg til de store endringene som er tallfes-tet i figuren, ventes også statens utgifter tilenkelte andre regelstyrte ordninger, som pen-sjonsordningen under Statens pensjonskasse(SPK) og tilskuddet til avtalefestet pensjon (AFP),å øke noe frem til 2030.

I de årlige forslagene til statsbudsjett redegjø-res det for forventet utvikling i utgiftene de nestetre årene, herunder forventet utvikling i regel-styrte ordninger og økte utgifter som følge avendringene i befolkningen. Folketrygden utgjøren vesentlig del av utgiftene. Andre store ordnin-ger hvor utbetalingene følger av regelverk, erutgifter i SPK, statens utgifter til AFP, barnetrygdog utdanningsstøtte gjennom Statens lånekassefor utdanning. De regelstyrte utgiftene fremskri-ves på grunnlag av forventninger om utbetalin-gene forutsatt uendret regelverk, og forventetdemografisk utvikling. Konsekvenser av regel-verksendringer som foreslås i budsjetteringsåret,innarbeides også.

7.4.2 Etterspørselen etter helse- og omsorgstjenester øker

Alderssammensetningen av befolkningen påvir-ker også kommunesektorens og helseforetakenesutgifter. Med en aldrende befolkning er særligetterspørselen etter helse- og omsorgstjenesterventet å øke kraftig. De statlige bevilgningene tilkommuner og helseforetak øker ikke automatisk,og økning i disse utgiftene er dermed ikke med-regnet i handlingsrommet som er beskrevet idette kapitlet. Det er likevel forventninger tilhøyere bevilgninger når etterspørselen øker somfølge av endringer i befolkningen. Hvor store desamlede utgiftsøkningene på statsbudsjettet vil

Figur 7.4 Anslått årlig vekst i folketrygden og demografidrevne kostnader i helseforetakene og kommunesektoren. Mrd. 2021-kroner

Kilder: Finansdepartementet, Kommunal- og moderniserings-departementet og Det tekniske beregningsutvalg for kommu-nal og fylkeskommunal økonomi.

0

5

10

15

20

2011–2019 2023–2030

Årlig vekst i folketrygden ogdemografi i helseforetak og kommuner

Mrd. 2021-kroner


Folketrygden


Folketrygden

7 Eksklusive utgifter til dagpenger. Ved beregning av denunderliggende utgiftsveksten holdes utgifter til dagpengerutenom.


Boks 7.3 Virkninger av pensjonsreformen

Figur 7.5 Utviklingen i alderspensjon i folketrygden. Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge


Selv om utgiftene til pensjon blir sterkt påvirket avden demografiske utviklingen, har politiske tiltakbetydelig utgiftsdempende effekt. Pensjonsrefor-men fra 2011 legger til rette for økt yrkesdeltakelseblant eldre og demper utgiftsveksten til alderspen-sjon fra folketrygden.

Pensjonsreformen er basert på:– Fleksibelt uttak: Adgang til uttak av alderspen-

sjon fra 62 år.– Levealdersjustering: Alderspensjonen blir jus-

tert etter forventet levealder for hvert årskull. Sålenge levealderen øker, må hvert årskull jobbelenger for å oppnå samme pensjon som eldreårskull.

– Endret indeksering: Løpende pensjoner regule-res svakere enn gjennomsnittlig lønnsvekst.

Utgiftene til pensjonister under 67 år økte kraftig deførste årene etter innføringen av pensjonsreformen.Anledningen til å ta ut pensjon fra 62 til 66 år fikk påinnføringstidspunktet en umiddelbar effekt for femårskull, mens innsparingselementene i pensjonsrefor-men får gradvis økende effekt over tid. Til nå har denkostnadsdrivende effekten av fleksibelt uttak domi-nert, og samlet sett gitt merkostnader som følge avreformen. De fleksible uttaksreglene er nå fullt ut inn-faset, og de senere årene har vi sett noe lavere vekst iutgifter til alderspensjon, se figur 7.5. Fremover vil debesparende elementene dominere. Arbeids- og vel-ferdsdirektoratet1 anslår at pensjonsreformen bidrartil at utgiftene til alderspensjon i 2030 blir 6 pst. eller20 mrd. kroner lavere enn hva som hadde vært tilfelleuten reform, se figur 7.6. For status for arbeidet medpensjonsreformen se kapittel 9.

1 NAV (2020). Utviklingstrekk i folketrygden 2010–2030.Rapport 2/2020.

Figur 7.6 Årlig utgiftsvirkning i folketrygden av pensjonsreformen. Mrd. 2021-kroner.1,2

1 Arbeids- og velferdsdirektoratets fremskrivinger av utgiftene til alderspensjon justeres med folketrygdens grunnbeløp (G).Dette avviker noe fra metoden som benyttes i Finansdepartementets publikasjoner, der fremskriving av alderspensjons-utgifter omregnes med veksten i G korrigert for det årlige fratrekket i reguleringen.

2 Ifb. stortingsbehandlingen av statsbudsjettet 2021 ble det vedtatt å øke alderspensjonene i 2021 utover ordinær regulering.Dette er ikke hensyntatt i figur 7.6.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet.

0

2

4

6

8

10

0

2

4

6

8

10

2000 2010 2020 2030 2040 2050

Alderspensjon i folketrygden

-25

-20

-15

-10

-5

0

5

10

15

20

-25

-20

-15

-10

-5

0

5

10

15

20

2011 2013 2015 2017 2019 2021 2023 2025 2027 2029

Utgiftsvirkning av pensjonsreformen

Mrd. 2020-kroner

2030


bli, avhenger av hvordan kostnader fordeles mel-lom stat/kommune og den enkelte innbygger.

Fra og med 2011 til og med 2019 økte dedemografidrevne utgiftene i kommuner og helse-foretak med vel 4 mrd. kroner årlig. Økningen idisse utgiftene vil tilta i takt med at andelen avbefolkningen over 80 år stiger, og økningen vil blinær 5 mrd. kroner årlig de siste årene frem mot2030.8

For kommunesektoren er det beregnet at dedemografidrevne utgiftene vil øke med 2–3 mrd.kroner årlig frem til 2030. Økningen er størst isiste del av perioden. Det er tatt utgangspunkt itall på merkostnader knyttet til endret demografifra Det tekniske beregningsutvalget for kommu-nal og fylkeskommunal økonomi, og justert for atnoe av dette dekkes av brukerbetalinger mv.

Helsedirektoratet anslår for de nærmesteårene en behovsvekst som følge av befolknings-utviklingen på om lag 1,3 pst. i spesialisthelsetje-nesten. Med utgangspunkt i disse tallene kan denårlige utgiftsveksten i spesialisthelsetjenestenanslås til knapt 2 mrd. kroner frem til 2030. Ansla-gene inkluderer demografidrevet økning i pen-sjonskostnadene i helseforetakene og kommune-sektoren.

I disse anslagene er det forutsatt at bruken avhelse- og omsorgstjenester holdes konstant forpersoner i det enkelte alderstrinn. Dersomøkende levealder går sammen med friskere ald-ring, vil det innebære mindre etterspørsel etterhelse- og omsorgstjenester for en gitt alder ogtrekke i retning av svakere samlet vekst i utgiftertil helse- og omsorgstjenester, se boks 7.5. Delangsiktige fremskrivingene i punkt 7.6 illustrererbetydningen av friskere aldring for utviklingen ioffentlige finanser. Det er særlig for omsorgstje-nester at veksten i utgiftene blir lavere med fris-kere aldring. Samtidig hører det med til bildet atveksten blant yngre brukere av omsorgstjenesterde siste tiårene har vært større enn den demogra-fiske utviklingen skulle tilsi. Den største veksten iomsorgstjenestene har skjedd i tjenestetilbudet tilaldersgruppen under 67 år. Forholdet mellomøkning i levealder og helsetilstand er usikker ogvil påvirkes av både helse- og omsorgstjenestenstilbud, sykdomsutvikling, livsstil og andre sam-funnsmessige forhold. Internasjonalt har OECDberegnet at ressursbruk i helsetjenesten kan for-klare over halvparten av veksten i forventet leveal-

der siden 1990.9 Hvordan vi videreutvikler helse-og omsorgstjenestene, vil derfor påvirke utviklin-gen i forventede friske leveår. Internasjonalemakrostudier konkluderer med at det først ogfremst er medisinskteknisk utvikling som har dre-vet, og vil drive, kostnadsveksten i helse- ogomsorgstjenesten.

Kostnadene i offentlig tjenesteproduksjon viløke mindre i den grad tjenestene blir utført mereffektivt.

7.5 Mindre handlingsrom i statsbudsjettene, men fortsatt høye forventninger på mange utgiftsområder

7.5.1 Handlingsrommet i budsjettene frem mot 2030

Det gjennomsnittlige årlige handlingsrommet istatsbudsjettene til å dekke demografidrevnekostnader og nye satsinger vil bli betydelig redu-sert frem mot 2030. Handlingsrommet er her defi-nert som årlig økning i skatte- og fondsinntekter,fratrukket økte utgifter til folketrygden. I perio-den bak oss vokste handlingsrommet i gjennom-snitt med 21 mrd. kroner per år. I perioden fremmot 2030 vil veksten gå ned og i snitt ligge på 4mrd. kroner per år, se figur 7.7 og tabell 7.1. Deter basert på fremskrivingene av inntektene ipunkt 7.3 og utgiftene i punkt 7.4. Utviklingen for-verres utover i perioden. Analysen forutsetter atden midlertidige økningen i utgifter i forbindelsemed koronapandemien reverseres fra 2022. Hand-lingsrommet brukes til å dekke demografiskeutgifter i helseforetakene og kommunene ogandre prioriterte formål. Handlingsrommet i detenkelte budsjett kan også økes gjennom politisketiltak.

Regjeringen og Stortinget har i perioden vi harbak oss hatt et stort handlingsrom tilgjengelig til åsette i verk ny politikk og dekke alle demografi-drevne kostnader i kommuner og helseforetak –før omprioriteringer fra andre formål.

Frem til 2030 anslås utgiftene til folketrygdenå øke med knapt 11 mrd. kroner per år, mens sta-tens inntekter er beregnet til å øke med anslagsvis13–16 mrd. kroner per år (forutsatt en nær nøy-tral innretning av finanspolitikken). Det gjennom-snittlige årlige handlingsrommet til å dekkedemografidrevne kostnader og nye satsinger blirda 4 mrd. kroner, en reduksjon på 16–19 mrd.

8 Historiske tall for helseforetakene er basert på de årligeanslagene for demografidreven aktivitetsvekst kommendeår som nå presenteres i budsjettproposisjonene til Helse-og omsorgsdepartementet.

9 OECD (2017). Health at a Glance 2017: OECD Indicators.Paris: OECD Publishing.


kroner sammenlignet med perioden vi har bakoss.

Den forventede veksten i demografidrevnekostnader i kommuner og helseforetak er bereg-net til vel 4 mrd. kroner årlig i samme periode.Dersom slike utgifter i sin helhet skal dekkes overstatsbudsjettene, vil hele det anslåtte handlings-rommet gå med til dette.

Effektiviseringstiltak som øker handlingsrom-met, slik som avbyråkratiserings- og effektivise-ringsreformen, er ikke tatt med i fremskrivingene.Reformen frigjør årlig om lag 1,8 mrd. kroner til

prioriterte formål i regjeringens forslag til stats-budsjett. Regjeringens strategier for økt hand-lingsrom i budsjettene omtales i kapittel 8 og utdy-pes i kapitlene 9–12.

Drivkreftene som ligger bak det redusertehandlingsrommet i årene fremover, er først ogfremst lavere vekst i fondsmidlene og skatteinn-tektene, samtidig som en økende andel eldre draropp offentlige utgifter. Disse trendene, som girbetydelige utfordringer det nærmeste tiåret, for-sterkes på lengre sikt og gir enda større utfordrin-ger. Handlingsrommet blir da snudd til et inn-

Figur 7.7 Anslått årlig vekst i strukturelle skatte- og avgiftsinntekter1, vekst i bruk av olje- og fondsinntekter, folketrygden og demografidrevne kostnader i helseforetakene og kommunesektoren. Mrd. 2021-kroner1 I figuren er midtpunktet mellom fondsinntekter på 3–6 mrd. kroner tilsvarende 4,5 mrd. kroner lagt til grunn.Kilde: Finansdepartementet.

0

5

10

15

20

25

30

35

2011–2019 2011–2019 2023–2030 2023–2030

Fondsmidler

Skatte -inntekter

Inntekter Utgifter Inntekter Utgifter

Handlingsrom. Mrd. 2021-kroner

Fondsmidler

Skatte-inntekter

Andre prioriterte

formål

FolketrygdenFolketrygden



1 I sammenstillingen er midtpunktet mellom fondsinntekter på 3–6 mrd. kroner tilsvarende 4,5 mrd. kroner lagt til grunn og av-rundet til nærmeste hele tall, dvs. 5. Anslagene for fonds- og skatteinntekter omtales for øvrig i punkt 7.3.


Tabell 7.1 Anslått årlig gjennomsnittlig vekst i strukturelle skatte- og avgiftsinntekter, vekst i bruk av fondsmidler, folketrygden og demografidrevne kostnader i helseforetakene og kommunesektoren. Mrd. 2021-kroner

2011–2019 2023–2030

Fondsmidler 12 3–6

Skatteinntekter 18 10

= Samlet inntektsøkning 30 13–16

– Utgiftsøkninger folketrygden 9 11

= Disponibelt handlingsrom 21 41

Demografi helseforetakene og kommunesektoren 4 4


strammingsbehov når demografidrevne utgifterregnes med, se punkt 7.6.

7.5.2 Utvalgte planer og ambisjoner

Handlingsrommet i statsbudsjettet det siste tiårethar gitt rom for politiske planer og muliggjortbetydelige satsinger på mange områder i tråd medforutsetningene Stortingets finanskomite la tilgrunn da handlingsregelen ble innført i 2001.Blant annet er offentlige investeringer i transport-infrastruktur mer enn doblet som andel av BNPfor Fastlands-Norge i perioden 2006–2017. Stor-tinget har også sluttet seg til omfattende planer,mål og ambisjoner om fremtidige utgiftsøkninger.

Når handlingsrommet i budsjettene reduse-res, gir det økt behov for å gjøre omprioriteringerinnenfor budsjettene og effektivisere ressursbru-ken. Når nye satsinger skal gjennomføres, vil detvære nødvendig å prioritere bort noe annet.

I Prop. 1 S Gul bok redegjøres det årlig forbudsjettkonsekvenser av vedtatte tiltak for denærmeste årene. I tillegg til utviklingen i regel-styrte ordninger som helserelaterte ordninger ifolketrygden og utgifter til alderspensjon, både frafolketrygden, SPK og AFP, orienteres det omendringer som følger av igangsatte investeringerog inngåtte avtaler. De største postene er somregel investeringer i jernbane, riksveier, forsvar-smateriell og bygg. Utgiftene kan variere betyde-lig fra år til år. Det redegjøres også overordnet forkostnadene ved enkelte planlagte tiltak og ambi-sjoner, blant annet Nasjonal transportplan (NTP)og mål om forskning og bistand.

Det fremgikk av budsjettfremlegget for 2021 atdersom alle langsiktige planer, mål og byggepro-sjekter skal følges opp, vil det kreve mer enn detanslåtte handlingsrommet de nærmeste årene. Deneste avsnittene belyser noen av disse områdene.Omtalene illustrerer at ambisjonene ikke kan inn-fris uten å omprioritere, effektivisere og redusereandre utgifter. Arbeidet for innovasjon og forbe-dringer av velferdssamfunnet bør videreføres selvom handlingsrommet reduseres. Samtidig måambisjonsnivået i nye planer tilpasses den forven-tede budsjettsituasjonen.

Langtidsplanen for forsvarssektoren

Langtidsplanen for forsvarssektoren 2017–2020utgjorde en betydelig satsing på forsvarssektoren.Regjeringen har i perioden prioritert forsvarssek-toren gjennom betydelige bevilgningsøkninger.Bevilgningsnivået for 2020 ligger nominelt nesten12 mrd. kroner over nivået for 2016, hvorav over

8 mrd. kroner er knyttet til tiltak i langtidsplanen2017–2020. Regjeringen fortsetter å prioritere for-svarssektoren i inneværende langtidsplan. Dennye langtidsplanen tar sikte på at forsvarsbudsjet-tet i 2028 skal ligge om lag 17,3 mrd. 2021-kronerover vedtatt budsjett for 2020. I forbindelse medbehandlingen av langtidsplanen vedtok Stortingeten rekke anmodningsvedtak som utredes avregjeringen. Det legges opp til en gradvis økningav bevilgningene til forsvarsformål, men det tashøyde for potensielt større investeringsutgifter ienkelte budsjettår. Regjeringen vil komme tilbaketil den konkrete opptrappingen i det årlige bud-sjettarbeidet.

Nasjonal transportplan

Meld. St. 33 (2016–2017) Nasjonal transportplan2018–2029 la opp til en ramme for statlige midlerpå 933 mrd. kroner i årene 2018–2029, i tillegg til131 mrd. kroner i bompenger (2017-prisnivå).Bevilgningene til NTP-formål er i gjennomsnittøkt reelt med 3,2 mrd. kroner årlig i perioden2018–2021.

Våren 2021 vil regjeringen legge frem Nasjo-nal transportplan 2022–2033. Arbeidet med nyNTP omtales i kapittel 12.

Byggeprosjekter

Departementene utreder lokalbehovet til virksom-heter i egen sektor. De fleste behovene dekkesgjennom leie av lokaler. Når behovet skal dekkesav et statlig nybygg, gir departementene normaltStatsbygg i oppdrag å prosjektere nye bygg i sivilsektor. En lang rekke byggeprosjekter er for tidenunder planlegging eller utbygging. Det størsteprosjektet er nytt regjeringskvartal. Eksempler påandre prosjekter er Ocean Space Laboratories ogsamlokalisering av campus ved NTNU. Dersomalle prosjektene som er under utbygging ellerplanlegging skal realiseres, vil utgiftene til bygge-prosjekter i statlig sivil sektor anslagsvis øke fravel 6 mrd. kroner i 2021 til knapt 15 mrd. kroner i2024.

Også de regionale helseforetakene har planerom store bygningsinvesteringer. Dersom prosjek-tene som inngår i de siste økonomiske langtids-planene til de regionale helseforetakene skal reali-seres, ventes statens utgifter til investeringslån åøke fra om lag 8 mrd. kroner i 2021 til om lag 10mrd. kroner i 2024.

Den faktiske utviklingen i utgiftene vilavhenge av hvilke prosjekter som settes i gang,når de igangsettes, og eventuelle endringer i pro-


sjektene frem til igangsetting. Statlige investerin-ger og arbeidet med forbedring av byggeprosjek-ter gjennom god styring er nærmere omtalt ikapittel 12.

FoU-bevilgninger – 1 pst. av BNP

Regjeringen har en ambisjon om å øke den offent-lige forskningsinnsatsen utover 1 pst. av BNP i enomstillingsfase, se St. Meld. 4 (2018–2019) Lang-tidsplan for forskning og høyere utdanning 2019–2028. I 2020 ligger samlede bevilgninger tilforskning og utvikling (FoU) anslagsvis 1,1 mrd.kroner over 1 pst. av BNP. Over tid anslås kostna-den ved å videreføre en offentlig FoU-innsats på 1pst. av BNP til om lag 0,7 mrd. 2021-kroner årlig.

I Langtidsplanen for forskning og høyereutdanning lanserer regjeringen tallfestede opp-trappingsplaner på til sammen 1,5 mrd. kroner iperioden 2019–2022, hvorav om lag 0,4 mrd. kro-ner inngikk i budsjettforslaget for 2021.

Regjeringen foreslo i budsjettet for 2021 norskdeltakelse i flere av EUs rammeprogram i nesteprogramperiode. Dette vil også føre til økte bevilg-ninger til FoU i årene fremover.

Bistand – 1 pst. av BNI

Ved behandlingen av 2017-budsjettet vedtok Stor-tinget følgende: «Stortinget ber regjeringen avsette1 pst. av BNI til bistand i de årlige budsjetter.» Der-som BNI vokser i takt med BNP for Fastlands-Norge, innebærer vedtaket at bistandsbudsjettetmå øke med anslagsvis 0,8 mrd. 2021-kroner årlig.

7.6 Langsiktig bærekraft i offentlige finanser

Dersom innretningen av skattesystemet og vel-ferdsordningene holdes som i dag, vil utgiftenevokse mer enn inntektene allerede om få år. Len-ger frem i tid øker utfordringene. Vurderingeneav langsiktig bærekraft i offentlige finanser i detteavsnittet tar utgangspunkt i at det over tid måvære balanse mellom offentlig netto finansformueog fremtidige offentlige inntekter på den enesiden, og fremtidige offentlige utgifter på denandre siden.

Fondsavkastningen er blitt en stadig viktigerefinansieringskilde for staten og bidro i 2019 til åfinansiere om lag 13 pst. av offentlige utgifter. Dettilsvarte 8 pst. av fastlands-BNP, en økning fra 2½pst. i 2001.

Perioden med innfasing av store oljeinntekter iøkonomien ligger i hovedsak bak oss, og frem-over vil bidraget fra fondet til å finansiere offent-lige utgifter samlet avta noe målt i forhold til verdi-skapingen frem mot 2060, se figur 7.2 og omtalen ipunkt 7.3.2. Samtidig vil en aldrende befolkningisolert sett føre til at veksten i offentlige utgiftertiltar. Ubalanser mellom utgifter og finansierings-grunnlag må dekkes inn, enten gjennom lavereoffentlige utgifter eller gjennom høyere skatter.Inndekningsbehovet uttrykker hvilke tilpasningerav skattenivået som vil være nødvendig for å finan-siere offentlige utgifter for en gitt bruk av fonds-midler innenfor handlingsregelen. Tallfestingen avinndekningsbehovet tar utgangspunkt i at defleste krisetiltakene avvikles i løpet av 2021, somer startåret for beregningene, og at fondsbrukener tilbake til litt under 3 pst. i 2022. Inndeknings-behovet beregnes ved økonomiske fremskrivin-ger, som presenteres i ulike forløp med ulike for-utsetninger, herunder det såkalte demografiforlø-pet og basisforløpet.

Fremskrivingene som ligger til grunn for tall-festingen av inndekningsbehovet illustrerer hvor-dan blant annet endringer i befolkningsstrukturenkan gi utfordringer for videreføringen av offent-lige velferdsordninger i et langsiktig perspektiv.Fremskrivingene illustrerer utfordringene, mener ikke prognoser for den økonomiske utviklingeneller veksten i offentlige utgifter og sier hellerikke noe om hvordan inndekningsbehovet børmøtes.

Demografiforløpet

Befolkningsvekst bidrar til høyere sysselsetting,høyere fastlands-BNP og større skattegrunnlag –og økte offentlige utgifter. Utgiftene til alderspen-sjon vil øke med antallet alderspensjonister, utgif-tene til helse- og omsorgstjenester vil øke medantallet eldre og utgiftene til skole og barnehagevil øke med antallet barn og unge. Befolknings-fremskrivingene omtalt i boks 7.4 viser at vi ståroverfor endringer i befolkningssammensetnin-gen som vil ha betydning for utviklingen i offent-lige utgifter og skatteinntekter.

Demografiforløpet illustrerer betydningen avdemografiske drivkrefter for utviklingen i offent-lige inntekter og utgifter. I demografiforløpet vide-reføres innretningen av de offentlige velferdsord-ningene og arbeidsmarkedstilknytningen etteralder, kjønn og landbakgrunn på dagens nivåer.Årlig vekst i timeverksproduktiviteten i fastlands-økonomien er anslått til 1,3 pst.


Boks 7.4 Befolkningsfremskrivinger

I Statistisk sentralbyrås befolkningsfremskrivin-ger fra juni 2020 anslås folkemengden i hovedal-ternativet å øke fra 5,4 millioner ved utgangenav 2019 til 6,1 millioner i 2060, se figur 7.8. Det

nye anslaget for befolkningen i 2060 er vel 6 pst.lavere enn tilsvarende anslag fra 2018 og 13 pst.lavere enn anslaget i 2016.

Figur 7.8 Befolkningen fordelt på aldersgrupper. 1846–2100. 1 000 personer


Nedjusteringen har sammenheng med lavereinnvandring og et lavere utgangsnivå for frukt-barheten. Hovedalternativet i befolkningsfrem-skrivingene tar utgangspunkt i en årlig nettoinn-vandring på noe over 10 000 personer, som ermer enn halvert sammenlignet med fremskrivin-gene fra 2016 og 2018. Fruktbarheten antas å taseg opp igjen fra dagens nivå på 1,53 barn perkvinne til 1,74 barn per kvinne frem mot 2060.Det er om lag det samme langsiktige nivået somFinansdepartementet la til grunn i Perspektiv-meldingen 2017. Anslagene for forventet leveal-der ved fødsel er litt oppjustert sammenlignetmed fremskrivingene fra 2018. For menn antasforventet levealder ved fødsel å stige med 8 år til89 år i 2060, mens den for kvinner antas å økemed 6 år til 91 år i 2060.

Den demografiske forsørgelsesbyrden, måltved forholdet mellom personer som er 67 år og

eldre og personer i alderen 20–66 år, vil økefremover, og økningen er mer markert enn ifremskrivingene fra 2016 og 2018, se figur 7.9.Lavere innvandring og høyere forventet leveal-der bidrar til denne oppjusteringen. Samtidigsom veksten i samlet befolkning er nedjustert,er veksten i antallet personer over 80 år høyerefrem mot 2060 enn i befolkningsframskrivin-gene fra 2016 og 2018. Store fødselskull framidten av 1940-tallet bidrar, sammen med øktlevealder, til at befolkingen over 80 år vil voksebetydelig utover på 2020-tallet, se figur 7.10. Desamme fødselskullene bidro til en gunstig utvik-ling i andelen i yrkesaktiv alder frem til 2010.Lavere fruktbarhet bidrar de nærmeste årene tilen nedgang i forholdet mellom barn og unge ogbefolkningen i yrkesaktiv alder sammenlignetmed befolkningsfremskrivingene fra 2018.

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

1846 1866 1886 1906 1926 1946 1966 1986 2006 2026 2046 2066 2086

0–14

15–19

20–66

67–74

75+

2100

Befolkning. 1000 personer


Boks 7.4 forts.

Figur 7.9 Demografiske forholdstall. Andeler av befolkningen i alderen 20–66 år. Prosent


Figur 7.10 Befolkningen i alderen 0, 40, 67 og 80 år. 1846–2100


Befolkningsfremskrivingene innebærer at i 2060vil litt over hver fjerde innbygger i Norge væreinnvandrer eller barn av innvandrere. I hovedal-ternativet i befolkningsfremskrivingene vil detmeste av innvandringen fremover komme fra

Asia, Afrika, Latin-Amerika eller Øst-Europautenfor EU (landgruppe 3). Andelen innvan-drere fra denne landgruppen vil trolig utgjøredrøyt 14 pst. av Norges befolkning om 40 år, mot7 pst. i dag.

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060

0–19 år 2018 2016

67 år og eldre 20182 20163

80+ 20184 20165

Demografiske forholdstall. Andeler av befolkningen i alderen 20–66 år. Prosent

0

20000

40000

60000

80000

100000

0

20000

40000

60000

80000

100000

1846 1866 1886 1906 1926 1946 1966 1986 2006 2026 2046 2066 2086

0 år

40 år

67 år

80 år

Befolkning

2100


Antakelsen om videreføring av velferdsordnin-gene innebærer at ressursbruken i offentlig tje-nesteyting knyttes til befolkningsutviklingen. Forindividrettet tjenesteyting videreføres dagensnivåer for gjennomsnittlig ressursbruk i form avarbeidsinnsats per innbygger etter kjønn og alder.For eksempel holdes gjennomsnittlig ressursinn-sats innenfor helse- og omsorgstjenester i hjem-met for en 80 år gammel kvinne i 2060 på sammenivå som i dag. For ikke-individrettet tjenestey-ting, for eksempel politi og offentlig administra-sjon, knyttes ressursbruken til samlet befolk-ningsvekst. Utviklingen i produktinnsats og inves-teringer i offentlig tjenesteyting antas å følge bru-ken av arbeidskraft i offentlig sektor.

Produktivitetsvekst i offentlig tjenesteyting villegge til rette for noe økt kvalitet på tjenestene,eller at ressursbehovet kan gå ned. I fremskrivin-gene holdes ressursbruken målt per innbyggerkonstant. Produktivitetsvekst i offentlig tjenestey-ting tas dermed ut gjennom høyere standard i ste-det for å trekkes inn og omdisponeres til andreformål. Fremskrivingene vil dermed i noen gradkunne overvurdere hvor mye ressurser som måtil for å videreføre tjenesteinnholdet i ordningenefra dagens nivå.

Aldringen av befolkningen trekker i retning avat offentlige utgifter, og spesielt utgifter til helseog omsorgstjenester for eldre, vil vokse sterktfremover og utgjøre en stadig økende andel avBNP for Fastlands-Norge. Utgiftsveksten vil blisærlig markert for kommunene. I motsatt retningbidrar lave fødselstall til at at utgiftene rettet mot

barn og unge stiger lite. Med en voksende befolk-ning må også fondsavkastningen deles på flereslik at en større andel av velferdsordningenefinansieres med utgangspunkt i verdiskapingen ifastlandsøkonomien. Frem mot 2060 gir demogra-fiforløpet et inndekningsbehov tilsvarende 5,8 pst.av fastlands-BNP, se tabell 7.2.

Basisforløpet

I basisforløpet justeres forutsetningene i demo-grafiforløpet på enkelte områder for å gi et merrealistisk forløp for å vurdere de langsiktige utfor-dringene for finanspolitikken.

For det første innebærer antagelsen i demo-grafiforløpet at standarden, målt ved arbeidsinn-sats i offentlig tjenesteyting per innbygger, holdesuendret på dagens nivå, et markert brudd medutviklingen de siste 40 årene. På samme måte somi forrige perspektivmelding er det i basisforløpetinnarbeidet fortsatt standardøkning både gjen-nom gjennomsnittlig ressursbruk per innbyggerog gjennom høyere vekst i produktinnsats oginvesteringer sammenlignet med veksten i brukav arbeidskraft, se tabell 7.2 og boks 7.6 for ensammenligning med fremskrivingene til Perspek-tivmeldingen 2017. Standardøkningen i basisforlø-pet er likevel begrenset sammenlignet med utvik-lingen perioden 1993–2017.

For det andre vil økt levealder kunne gi flerefriske leveår. Basisforløpet tar utgangspunkt i atdet vil kunne redusere bruken av omsorgstje-nester sammenlignet med en videreføring av

1 Vekst i generell ressursbruk utover veksten i demografiske drivere bidrar med 0,2 prosentenheter i 2030 og 1,4 prosentenheter i 2060. Vekst i produktinnsats og investeringer utover veksten i generell ressursbruk bidrar til å trekke opp inndekkingsbehovet med 0,6 prosentenheter i 2030 og 1,9 prosentenheter i 2060.

2 Justert til samme avgrensing for standardvekst som i det oppdaterte demografiforløpet, jf. boks 7.6.Kilde: Finansdepartementet.

Tabell 7.2 Inndekningsbehov i offentlige finanser i 2030 og 2060. Andel av BNP Fastlands-Norge. Prosent

2030 2060 2060 PM17

Demografiforløp 0,0 5,8 4,12

+ Begrenset standardvekst1 0,8 3,3 3,5

+ Friskere aldring i eldreomsorgen -0,3 -1,8 -1,4

+ Økt yrkesdeltaking blant eldre -0,1 -1,7 -0,9

= Basisforløp 0,4 5,6 5,3

Memo: Årlig inndekning mrd. 2021-kroner

Demografiforløp 0,0 4,8 3,4

Basisforløp 1,6 4,7 4,4


Boks 7.5 Friskere aldring

Hvorvidt økt levealder gir flere friske eller fleresyke år er av stor betydning for langsiktige ana-lyser av offentlige finanser. I forskningslitteratu-ren pekes det på tre ulike hypoteser om forhol-det mellom økt levealder og behovet for helse-og omsorgstjenester. Antakelsen om utvidetsykelighet innebærer at økningen i forventetlevealder faller sammen med en like stor ellerstørre økning i antall år med sykelighet, mensen antakelse om forkortet sykelighet innebærer atantall år med god helse øker mer enn forventetlevealder. Den tredje hypotesen om at en økningi levealder både vil bety flere «friske» år og flere«syke» år, ligger mellom disse ytterpunktene.Det er denne antakelsen som synes å ha ståttsterkest i litteraturen de senere år.

Hypotesene er omtalt i blant annet Perspek-tivmeldingen 2017, The 2018 Ageing Report fraEuropakommisjonen1, dokumentasjon av Statis-tisk sentralbyrås befolkningsfremskrivinger fra20182 og Statistisk sentralbyrås fremskrivingerav etterspørselen etter arbeidskraft i helse- ogomsorg mot 20603.

I kortsiktige utgiftsfremskrivinger for kom-munesektoren og spesialisthelsetjenesten leg-ges det i dag til grunn at bruken av tjenester iulike aldersgrupper for kommende budsjettår erlik bruken i det siste året vi har tilgjengelige for-bruksdata for. Beregningene legger altså tilgrunn at en 80-åring i 2022 vil ha behov for likemye helse- og omsorgstjenester som en 80-åringi 2021. Det innebærer at vi i dag ikke tar hensyntil effekten det kommende året av eventuelleendringer i befolkningens helsetilstand.

Europakommisjonen og Statistisk sentral-byrå legger til grunn effekter av friskere aldringi fremskrivinger av ressursbruken i eldreomsor-gen. Antakelsen har tidligere også beregnings-teknisk ligget til grunn i ulike dokumenter tilStortinget, som stortingsmeldinger om fremti-dens omsorgsutfordringer i 2006 og 2013.

Antakelsen om friskere aldring konkretise-res ofte med et fast forhold mellom økning iantallet leveår og økning i antallet leveår utensykdom, altså en utsatt sykelighet. I basisforlø-pet antas det at økningen i forventet levealder på7 år frem til 2060 gir 3 ekstra friske leveår, slik atomsorgsutgiftene til en 80-åring tilsvareromsorgsutgiftene til en 77-åring i dag. Demogra-fiforløpet beskriver en utvikling der økningen iforventet levealder motsvares av en like storøkning i antallet år med svekket funksjonevne,dvs. utvidet sykelighet slik dette ble definertovenfor.

Forutsetningen om friskere aldring er usik-ker. Utviklingen i kroniske sykdommer, som foreksempel diabetes, kan avhenge av helsetje-nestens tilbud og også avhenge av livsstil ogsamfunnsmessige forhold. Hvordan vi styrerhelsetjenesten og samfunnsutviklingen, vilkunne påvirke utviklingen i forventet friskeleveår. Det er også en forskjell i om økt levealderskjer ved helsefremming eller ved større overle-velse ved sykdom. Det er behov for mer kunn-skap om sammenhengen mellom økt levealderog økt tjenestebehov. I et forskningsoppdrag forFinansdepartementet, Kommunal- og moderni-seringsdepartementet og Helse- og omsorgsde-partementet vil SINTEF forsøke å kartleggesammenhengen mellom utvikling i levealder,endringer i helsetilstand og behovet for helse-og omsorgstjenester.

1 European Commission (2018). The 2018 Ageing Report:Economic & Budgetary Projections for the 28 EU Mem-ber States (2016–2070). Institutional Paper 079. Luxem-bourg: Publications Office of the European Union.

2 Leknes, S., S. A. Løkken, A. Syse & M. Tønnessen (2018).Befolkningsframskrivingene 2018: Modeller, forutsetnin-ger og resultater. SSB Rapporter 2018/21.

3 Hjemås, G., E. Holmøy & F. Haugstveit (2019). Fremskri-vinger av etterspørselen etter arbeidskraft i helse- og om-sorg mot 2060. SSB Rapporter 2019/12.


dagens nivåer for gjennomsnittlig ressursbruk, seboks 7.5. Tilsvarende forutsetning ble også lagt tilgrunn i Perspektivmeldingen 2017 og benyttes iblant annet EU-kommisjonens langsiktige frem-skrivinger. Med friskere aldring vil bruken avomsorgstjenester skyves ut i tid, og veksten i res-sursbruken i omsorgssektoren dempes sammen-lignet med demografialternativet.

For det tredje vil flere friske år trekke i retningav at eldre kan stå lenger i arbeid. Økt sysselset-tingsandel blant eldre bidrar til å redusere forsør-gelsesbyrden målt ved forholdet mellom samletbefolkning og samlet sysselsetting i figur 7.11.Antakelsene om friskere aldring innebærer at inn-dekningsbehovet i basisforløpet dempes bådegjennom økte skatteinntekter og reduserte utgif-ter til helse og omsorg.

Fremskrivingene i basisforløpet gir et inndek-ningsbehov på 5,6 pst. av fastlands-BNP frem mot2060. Det tilsvarer et årlig gjennomsnittlig inndek-ningsbehov på i underkant av 5 mrd. kroner. Inn-dekningsbehovet tilsvarer en økning i den gjen-nomsnittlige skattesatsen på husholdningenesinntekter fra 24,6 pst. i 2021 til 25,7 pst. i 2030 ogvidere til 32,5 pst. i 2060.

Basisforløpets antakelser om standardvekst,friskere aldring og arbeidsmarkedstilknytningtrekker i ulike retninger, men bidrar samlet sett tilå redusere inndekningsbehovet med 0,2 prosen-tenheter sammenlignet med demografiforløpet, setabell 7.2.

Til Perspektivmeldingen 2017 ble inndek-ningsbehovet i basisforløpet beregnet til 5,3 pst.Oppjusteringen av inndekningsbehovet i dennemeldingen kan i hovedsak føres tilbake til utsik-tene til en mer markert økning i andelen eldre iforhold til befolkningen i yrkesaktiv alder. Anta-kelsen om en sterkere økning i eldres yrkesaktivi-tet enn i forrige perspektivmelding trekker i mot-satt retning, se boks 7.6. Et betydelig høyereutgangsnivå for fondskapitalen i SPU bidrar ogsåtil å dempe økningen i inndekningsbehovet sam-menlignet med Perspektivmeldingen 2017.

Fremskrivingen tar utgangspunkt i at de flestekrisetiltakene avvikles i løpet av 2021 og at fonds-bruken er tilbake litt under 3 pst. i 2022. Lave fød-selskull de siste årene bidrar i fremskrivingene tilforholdsvis lav vekst i utgifter til barnehager, SFOog grunnskole frem mot 2030. Dette bidrar til åtrekke ned samlet utgiftsvekst sammenlignet medveksten i fastlands-BNP og skattegrunnlaget idenne perioden, se figur 7.12. Fra midten av 2020-tallet vil utgiftene til eldreomsorgen øke mer ennskattegrunnlaget, jf. utsiktene til økningen ibefolkningen over 80 år i forhold til befolkningen iyrkesaktiv alder omtalt i boks 7.4.

I fremskrivingene er fondsuttaket nokså sta-bilt, eller forsiktig stigende, som andel av fast-lands-BNP frem mot 2035, se punkt 7.3.3. Dettebidrar isolert sett til å dempe økningen i inndek-ningsbehovet i denne perioden. Etter hvert somtilførselen til fondet avtar, vil fondet ikke lengervokse som andel av verdiskapingen i fastlandsøko-

Figur 7.11 Forsørgelsesbyrde (befolkning i forhold til samlet sysselsetting). Indekser. 2000=1


0,9

1,0

1,1

1,2

0,9

1,0

1,1

1,2

2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060

Demografiforløp

Basisforløp

Forsørgelsesbyrde

Figur 7.12 Inndekningsbehov i basisforløpet. Andel av fastlands-BNP. Prosent


-4

-3

-2

-1

0

1

2

3

4

5

6

-4

-3

-2

-1

0

1

2

3

4

5

6

2021 2031 2041 2051

Inndekningsbehov

2060


Boks 7.6 Endringer sammenlignet med Perspektivmeldingen 2017

Fremskrivingene i denne meldingen legger tilgrunn en gjeninnhenting mot normal kapasitets-utnytting i økonomien etter koronakrisen. Detlegges også til grunn at de fleste koronarela-terte tiltak fases ut gjennom 2021. Det er betyde-lig usikkerhet om hvordan pandemien over tidvil påvirke kapasitetsutnyttingen i økonomien ogdermed skattegrunnlaget for finansiering avoffentlige utgifter.

Viktige endringer i forutsetningene sam-menlignet med fremskrivingene i Perspektiv-meldingen 2017 er som følger:– Oppdaterte befolkningsfremskrivinger inne-

bærer en mer markert økning i forholdetmellom antallet eldre og befolkningen i yrke-saktiv alder, jf. boks 7.4. Det trekker isolertsett i retning av en oppjustering av inndek-ningsbehovet frem mot 2060.

– Høy utgiftsvekst og store uttak fra fondetunder pandemien har isolert sett ført til enreduksjon i fondskapitalen og det tilhørendebidraget fra fondsavkastningen til finansierin-gen av offentlige utgifter fremover. Svekkel-sen av statsbudsjettet gjennom 2020 og 2021bidrar isolert sett til å øke inndekningsbeho-vet frem mot 2060.

– Fondet (SPU) anslås likevel betydelig høyerenå enn i Perspektivmeldingen 2017. Dettebidrar til en oppjustering av fondsavkastnin-gens bidrag til finansiering av offentlige utgif-ter frem mot 2060 og isolert sett til å redusereinndekningsbehovet.

Videre legges det nå til grunn en sterkereøkning i eldres yrkesaktivitet i basisforløpet enn iforrige perspektivmelding. Siden forrige per-spektivmelding har det kommet på plassendringer som vil styrke insentivene til å stå len-ger i arbeid også i offentlig sektor, se omtale ikapittel 9. I tillegg har yrkesfrekvensen blanteldre økt de siste årene. Basisforløpet tar nåutgangspunkt i at økning i forventet levealderved fødsel på 7 år frem mot 2060 forlenger yrke-saktiviteten med 2 år. Den økte pensjonsopptje-ningen som følger av et lenger yrkesliv kompen-serer for nærmere to tredjedeler av effekten avlevealdersjusteringen av pensjonsytelsene. Opp-justeringen av yrkesfrekvensene for befolknin-gen i alderen 62–74 år gir en oppjustering av

samlet yrkesfrekvens frem mot 2060 på 2,4 pro-sentenheter sammenlignet med demografiforlø-pet. Til Perspektivmeldingen 2017 bidro oppjus-teringen av eldres arbeidsmarkedstilknytning tilat samlet yrkesfrekvens ble oppjustert med 1,3prosentenheter. Med samme forutsetning forarbeidsmarkedstilknytning blant eldre som tilPerspektivmeldingen 2017 ville inndekningsbe-hovet i basisforløpet i denne meldingen blitt 0,8prosentenheter høyere.

Endringene bidrar samlet til at inndeknings-behovet i basisforløpet beregnes til 5,6 pst. måltsom andel av fastlands-BNP. Det er 0,3 prosen-tenheter høyere enn anslaget for inndeknings-behovet i Perspektivmeldingen 2017.

Sammenlignet med forrige perspektivmel-ding er det også gjort noen endringer i avgrens-ningene mellom basisforløpet og demografiforløpet.Volumveksten i produktinnsats og investeringer,slik den måles i nasjonalregnskapsstatistikken,har historisk vært høyere enn sysselsettings-veksten i offentlig forvaltning. I demografiforløpeti Perspektivmeldingen 2017 ble det innarbeidetet årlig veksttillegg på 0,6 prosentenheter for atbruddet mellom historiske erfaringer og utvik-lingen fremover ikke skulle bli for markert fordenne delen av ressursbruken i offentlig tjenes-teyting. Ved oppdateringen av demografiforløpeti denne meldingen er bruk av arbeidskraft, pro-duktinnsats og investeringer i offentlig tjenestey-ting i sin helhet bestemt ved videreføring av res-sursbruken målt per innbygger. Til gjengjeld ervekstpåslaget for produktinnsats og investerin-ger beholdt i det oppdaterte basisforløpet med enmer eksplisitt tolkning som standardvekst i tje-nesteytingen. Den nye avgrensingen av demo-grafiforløpet som i større grad rendyrker betyd-ningen av demografiske utviklingstrekk forutviklingen i offentlige finanser, bidrar til åtrekke ned inndekningsbehovet med 1,9 prosen-tenheter sammenlignet med en avgrensing avdemografiforløpet som til Perspektivmeldingen2017.

1 Med samme avgrensing av demografiforløpet som i Per-spektivmeldingen 2017, bidrar oppdaterte forløp for be-folkningsutviklingen, SPU-finansiering og oppdatert in-formasjon om dagens innretning av finanspolitikken til atinndekningsbehovet frem mot 2060 anslås til 7,7 pst. somandel av fastlands-BNP, som er 1,7 prosentenheter høyereenn til Perspektivmeldingen 2017.


nomien. Da vil også fondsuttaket på 3 pst. av fond-skapitalen gradvis avta som andel av økonomien,og det tilhørende bidraget til inndekningsbehovettilsvarer vel 2 prosentenheter målt som andel avfastlands-BNP over perioden 2035–2060.

En videreføring av målet om at bistanden tilutlandet opprettholdes på 1 pst. av brutto nasjo-nalinntekt (BNI), samtidig som forsvarsutgiftenekommer opp mot 2 pst. målt som andel av BNP, vilisolert sett bidra til å øke inndekningsbehovet i2060 med nær én prosentenhet sammenlignetmed basisforløpet hvor disse utgiftene vokser itakt med økonomien.

Virkning på inndekningsbehovet av alternative forutsetninger

For å kartlegge betydningen av valg av forutset-ninger i basisforløpet viser figur 7.14 hvordanalternative antagelser om sentrale størrelserpåvirker inndekningsbehovet. Figuren illustrererogså betydningen av alternative antagelser ominnretningen av velferdsordningene (økte stan-darder i tjenesteytingen og lavere arbeidstid) forinndekningsbehovet.

Basisforløpet bygger på en antakelse ommoderat videre vekst i standarden i of fentlig tjenes-teyting. I fremskrivingene er det frem mot 2060

lagt til grunn en årlig vekst i arbeidsinnsatsen i deoffentlige tjenestene per innbygger på 0,1 pst.,noe som er svært beskjedent sammenlignet medveksten de siste 50 årene. Målt ved innsatsen av

Figur 7.14 Inndekningsbehov frem mot 2060. Basisforløp og alternative scenarier. Andeler av fastlands-BNP. Prosent


4,36,8

5,46,2

5,31,4

2,5

5,85,2

14,010,4

5,6

0,0 5,0 10,0 15,0

Høyere olje- og gassprisLavere olje- og gasspris

Fondsverdi uten covid-brukFondsverdi PM17

Høyere privat produktivitetsvekstHøyere sysselsetting (10 pst. i 2060)

Mer effektiv forvaltning

Høyere fruktbarhetHøyere innvandring

SekstimersdagVidereført (1993–2017) standardvekst

Basisforløp

Inndekningsbehov frem mot 2060

Figur 7.13 Endringer i offentlig konsum og stønader frem mot 2060. Basisforløpet. Andeler av fastlands-BNP. Prosentenheter


-1,5

-1,0

-0,5

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

-1,5

-1,0

-0,5

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

2021 2031 2041 2051

Stønader Offentlig forbruk

Offentlig konsum og stønaderfrem mot 2060


arbeidskraft per innbygger var årlig gjennomsnitt-lig standardvekst i sivil offentlig tjenesteyting 1,7pst. over perioden 1970–2017. Veksten avtok fra2,9 pst. i årene 1970–1993 til 0,7 pst. over perioden1993–2017. Dersom det i beregningen legges tilgrunn en standardvekst mer på linje med dengjennomsnittlige veksten gjennom perioden1993–2017, vil inndekningsbehovet øke betydelig,fra 5,6 pst. i basisforløpet til 10,4 pst., målt somandel av fastlands-BNP. Det tilsvarer et årligbehov for innstramming på i underkant av 9 mrd.kroner. Målt ved gjennomsnittlig skattesats påhusholdningenes inntekter tilsvarer dette enøkning fra 24,6 pst. i 2021 til 38,6 pst. i 2060.

Økt arbeidsmarkedstilknytning blant eldrebidrar i basisforløpet til å styrke skattegrunnlaget.Arbeidsmarkedsreformer rettet inn mot korterearbeidstid vil virke i motsatt retning. Detillustreres i et forløp hvor en gradvis innføring avseks timers arbeidsdag fører til en reduksjon igjennomsnittlig arbeidstid frem mot 2060 med 15pst. sammenlignet med basisforløpet. Reduksjo-nen i arbeidstiden antas å bli i motsvart av en til-svarende reduksjon i samlet tilgang på arbeids-kraft målt i timer. Årslønnen reduseres da tilsva-rende reduksjonen i arbeidstiden. Offentlig brukav arbeidskraft, slik den antas å bli bestemt avbefolkningsutviklingen og basisforløpets antakel-ser om ressursinnsatsen per innbygger innenforde ulike offentlige tjenesteområdene, påvirkesikke av endringene i arbeidstiden i dette bereg-ningsalternativet. Målt i timer er dermed offentligsysselsetting uendret sammenlignet med basisfor-løpet, men målt i personer øker sysselsettingen ioffentlig forvaltning med 17,6 pst. Det innebærerat andelen av de sysselsatte som jobber i offentligforvaltning, både målt i timer og personer, øker veden reduksjon i arbeidstiden. Reduksjonen i skatte-grunnlaget gir en økning i inndekningsbehovetmed i overkant av 8 prosentenheter, til 14,0 pst.målt som andel av fastlands-BNP. Alternativetomtales nærmere i boks 4.1.

En økning i sysselsettingen og tilhørendeøkning i skattegrunnlaget for finansieringen avoffentlige utgifter vil ha stor betydning for inndek-ningsbehovet, jf. kapittel 4. Dersom sysselsettingenfram mot 2060 øker med 10 pst. sammenlignetmed basisforløpet, vil inndekningsbehovet oversamme periode bli redusert med 4,1 prosenten-heter målt som andel av fastlands-BNP.

Befolkningsfremskrivingenes alternativ medhøyere innvandring beskriver et forløp hvor netto-innvandringen øker til noe over 21 000 i 2040 og26 000 i 2060. Økningen sammenlignet med hoved-alternativet er både knyttet til innvandrere fra Asia

og Afrika og innvandrere fra Europa, Nord-Amerika og Oseania. Sammenlignet med hoved-alternativet, hvor den årlige nettoinnvandringener anslått til om lag 10 000 personer, øker befolk-ningen med nær 10 pst. i 2060. Førstegenerasjonsinnvandrere har gjennomgående vært i tidligyrkesaktiv alder når de kommer til landet. Dettebidrar til at alderssammensetningen av befolknin-gen blir mer gunstig fra et statsfinansielt syns-punkt. Samtidig har innvandrere fra Asia ogAfrika hatt lavere arbeidsmarkedstilknytning enngjennomsnittet, jf. omtalen av potensialet for høy-ere arbeidsinnsats i kapittel 4. Dette demper degunstige effektene på forsørgelsesraten. Høyereinnvandring innebærer også at fondsinntektenemå fordeles på en større befolkning og vil dermeddekke en mindre andel av samlede offentligeutgifter. Samlet bidrar en vedvarende høyere inn-vandring og tilhørende reduksjon i den demogra-fiske forsørgelsesbyrden til noe lavere inndek-ningsbehov sammenlignet med basisforløpet.

I alternativet med høy fruktbarhet øker frukt-barheten til 1,94 i 2040 og stabiliseres deretter pådette nivået frem mot 2060. Betydningen avendret fruktbarhet for inntektsutvikling og offent-lige finanser er også omtalt i Bjertnæs m.fl.(2018).10 Sammenlignet med hovedalternativet,hvor fruktbarhetsraten stabiliseres på 1,74 etter2040, øker befolkningen med 4,8 pst. i 2060. Høy-ere fruktbarhet vil øke forsørgelsesbyrden i enlang periode fremover som følge av økte utgiftertil offentlig tjenesteyting rettet mot barn og unge,samtidig som fondsinntektene over tid skal delespå en større befolkning. Over tid bidrar høyerefødselskull til å øke veksten i arbeidsstyrken ogsysselsettingen. Dermed styrkes skattegrunnla-get for finansieringen av offentlige utgifter. Fremmot 2060 øker inndekningsbehovet marginalt (0,2prosentenheter) sammenlignet med basisforløpet,mens fortegnet snus dersom horisonten for frem-skrivingene forlenges frem mot 2100.

Produktivitetsveksten er avgjørende for vel-standsutviklingen og veksten i verdiskapingen, ogdermed også for skattegrunnlagene, se kapittel 3.Basisforløpet tar utgangspunkt i en gjennomsnitt-lig årlig vekst i timeverksproduktiviteten i fast-landsforetakene på 1,5 pst. En økning i årlig pro-duktivitetsvekst på et halvt prosentpoeng vil føretil at fastlands-BNP per innbygger sammenlignetmed basisforløpet øker med i overkant av 15 pst.frem mot 2060. Høyere produktivitetsvekst i privat

10 Bjertnæs, G., E. Holmøy & B. Strøm (2018). Langsiktigevirkninger på offentlige finanser og verdiskapning avendringer i fruktbarhet. SSB Rapporter 2019/16.


sektor har likevel begrenset betydning for bære-kraften i offentlige finanser. Store deler av statensutgifter, som lønn til offentlig ansatte og overførin-ger til husholdningene, er knyttet til den generellelønns- og produktivitetsveksten i privat sektor.Produktivitetsvekstens bidrag til vekst i skatte-grunnlaget motsvares dermed langt på vei av høy-ere vekst i offentlige utgifter. Økt produktivitets-vekst bidrar likevel til at offentlige utgifter vedkjøp av varer og tjenester, slik de bestemmes avdemografiske forhold, avtar sammenlignet medfastlands-BNP og skattegrunnlaget. Denne effek-ten motvirkes ved at høyere produktivitetsvekstsamtidig vil redusere den relative betydningen avStatens pensjonsfond utland for finansiering avsamlede offentlige utgifter.

Produktivitetsvekst i offentlig forvaltning utenmotstykke i høyere lønnsvekst vil derimot bidra tilat det offentlige kan tilby bedre tjenester til laverekostnader. Her kan også den generelle produktivi-tetsveksten ha betydning ved at ny teknologi, nyeproduksjonsmetoder og nye måter å organiserearbeidet på i privat sektor kan overføres til offent-lig sektor. Ved en årlig innsparing i ressursbrukeni offentlig forvaltning med 0,25 prosentenheter vilden samlede produktivitetsøkningen på om lag 10pst. bidra til å redusere inndekkingsbehovet frem

mot 2060 med 3,1 prosentenheter sammenlignetmed basisforløpet.

Ny teknologi kan også bidra til å trekke oppressursbruken innenfor offentlig tjenesteyting.Studier fra OECD indikerer eksempelvis at innfø-ring av ny teknologi, gjennom utvidet tilbud ogflere behandlinger, har bidratt til å trekke opputgiftsveksten innenfor helsesektoren. Samtidigkan utgiftsveksten innenfor helsesektoren habidratt til økt levealder og flere funksjonsdyktigeleveår og dermed også til skattegrunnlaget forfinansieringen av offentlige velferdsordninger, seogså nærmere omtale i Meld. St. 18 (2018–2019)Helsenæringen – Sammen om verdiskaping ogbedre tjenester.

Etter hvert som kapitalen i Statens pensjons-fond utland har økt i størrelse sammenlignet medolje- og gassinntektene, har svingninger i fonds-verdien fått økt betydning for handlingsrommetfor de årlige budsjettoppleggene. Se nærmereomtale i punkt 7.3.3. Utgangsnivået for fondsver-dien har også stor betydning for beregningene avdet langsiktige inndekningsbehovet, se boks 7.4.Fondsverdien ved utgangen av 2021 anslås 1 300mrd. kroner høyere enn til Perspektivmeldingen2017. Uten denne oppjusteringen ville anslaget forinndekningsbehovet frem mot 2060 økt med 0,6prosentenheter sammenlignet med basisforløpet.

Boks 7.7 Nettobidrag til offentlige finanser over livsløpet

Figur 7.15 Aldersprofiler: Netto overføringer etter alder i 2017. 1000 kroner


Statistisk sentralbyrå kartlegger hvordan inn-tektene og utgiftene for offentlig sektor avhen-ger av sammensetningen av befolkningen medhensyn til alder og kjønn. Offentlige ytelserbetales i hovedsak ved skatter og avgifter frabefolkningen i yrkesaktiv alder, mens barn, ung-dom og eldre mottar offentlige tjenester og over-føringer. I gjennomsnitt skjer det en overføringfra den enkelte til offentlige budsjetter i yrkesak-tiv alder, mens overføringen går motsatt vei forunge og gamle. I gjennomsnitt for befolkningener overføringene noe høyere enn innbetalingenefra skatter og avgifter. Det er mulig når under-skuddet kan dekkes av fondsinntekter. Figur7.15 gjengir resultater fra beregninger av gjen-nomsnittlige netto-overføringer fra det offent-lige etter alder i 2017.

-200

0

200

400

600

800

1 000

1 200

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100-200

0

200

400

600

800

1 000

1 200

Netto overføringer per person etter alder


Boks 7.7 forts.

Statistisk sentralbyrå utarbeider også beregnin-ger for å belyse hvordan nettobidraget til offent-lige finanser avhenger av landbakgrunn. Defleste innvandrerne kommer til Norge i en alderder yrkesdeltakelsen normalt er høy og deralderen for skolegang og utdanning langt på veier tilbakelagt. På kort sikt vil derfor innvandringbidra gunstig til budsjettene. Etter hvert sominnvandrerne blir eldre, vil nettobidraget tiloffentlige budsjetter avta. For førstegenerasjonsinnvandrere fra landgruppe 3, hvor de flestekommer fra fattige land i Asia og Afrika, ernettobidraget til offentlige finanser negativt.Dette skyldes svakere arbeidsmarkedstilknyt-ning og lavere lønn for disse gruppene, se tabell7.3.

Beregningene viser at mannlige norskfødtepersoner gir et positivt bidrag til de offentligebudsjettene på i alt 3,2 mill. kroner fra 25 år ogut livet, mens tilsvarende for mannlige innvan-drere fra landgruppe 3 er minus 8,3 mill. kroner.Samtidig har det offentlige nettoutgifter på til

sammen 6,3 mill. kroner frem til 25 år for en guttsom blir født i Norge. Over den delen av livslø-pet en er bosatt i Norge, er dermed forskjellen ide samlede offentlige nettoutgiftene mellom en25 år gammel mannlig innvandrer fra land-gruppe 3 og menn født i Norge på i overkant av5 mill. kroner i dette stiliserte regneeksemplet.

Av tabellen ser en også at forskjellen mellommenn og kvinner med samme innvandrerbak-grunn er betydelig. Forskjellen kan blant annetses i sammenheng med at kvinner jobber merdeltid og arbeider i yrker med lavere lønn ennmenn. I tillegg lever kvinner lengre, noe somtrekker i retning av høyere mottak av pensjon ogstørre bruk av offentlige omsorgstjenester. Høy-ere kostnader for kvinner er også knyttet til bar-nefødsler. Høyere pensjonsinntjening blantmenn trekker i motsatt retning. Samlet bidrardisse forholdene til at det er mindre forskjellermellom innvandrere og ikke-innvandrere forkvinner enn for menn.


Tabell 7.3 Netto overføringer fra offentlig sektor til personer med ulik innvandrerbakgrunn

0–24 år Fra 25 år Fra fødsel

Kronerper år

(i 1 000)

Sum(mill.

kroner)

Kronerper år

(i 1 000)

Sum(mill.

kroner)

Kronerper år

(i 1 000)

Sum(mill.

kroner)

Ikke-innvandrere

Menn 254 6,3 -48 -3,2 34 3,1

Kvinner 271 6,8 131 8,8 170 15,6

Innvandrere fra landgruppe 1

Menn -64 -4,3

Kvinner 78 5,2


Menn 50 3,4

Kvinner 141 9,4


Menn 124 8,3

Kvinner 217 14,5


Svekkelsen av statsbudsjettet gjennom 2020og 2021 som følge av koronapandemien bidrar iso-lert sett til å redusere utgangsnivået for fondsver-dien med 330 mrd. kroner. Uten denne reduksjo-nen i fondsverdien ville inndekningsbehovet fremmot 2060 vært 0,2 prosentenheter lavere målt somandel av fastlands-BNP.

I basisalternativet er det tatt utgangspunkt i enlangsiktig oljepris på 456 2021-kroner per fat og enlangsiktig gasspris på 1,90 2021-kroner per sm3.Se nærmere omtale av disse forutsetningene ikapittel 3. Alternativforløp med høy og lav oljepris(+/- 20 pst.) bidrar til at inndekningsbehovet avtareller øker med om lag 1¼ prosentenheter regnetsom andel av fastlands-BNP.

7.7 Oppsummering av strategier for en ansvarlig finanspolitikk

En ansvarlig økonomisk politikk basert på hand-lingsregelen gir oss et godt utgangspunkt når inn-tektene fra petroleumsnæringen etter hvert vilavta og en større andel av befolkningen blir eldreog pleietrengende.

Finansiering av fremtidens velferdssamfunnvil kreve gode og bevisste valg i årene som kom-mer.

I de påfølgende kapitlene beskrives regjerin-gens strategier for å møte disse utfordringene ogsikre bærekraften i det norske velferdssamfunnet.Bak strategiene ligger en forutsetning om at denøkonomiske politikken må være ansvarlig ogsåfremover. Følgende strategier bør være førendefor utformingen av finanspolitikken i årene somkommer:– Den offentlige pengebruken tilpasses situasjonen

i norsk økonomi, i tråd med handlingsregelen for

finanspolitikken: På kort sikt innebærer det atden høye pengebruken til midlertidige korona-tiltak tas ned igjen etter hvert som økonomienbedres og behovene avtar. Det er en forutset-ning for at vi skal bevare bærekraften i offent-lige finanser på sikt og vil legge grunnlaget foret vekstkraftig og mangfoldig næringsliv også ifremtiden. Over tid skal det offentlige under-skuddet, dvs. bruken av fondsinntekter, følgerealavkastningen fra fondet.

– Bruken av fondsmidler bør som hovedregel hol-des uendret eller strammes inn når det går godt inorsk økonomi: Når fondet slutter å vokse somandel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien,vil tilbakeholdenhet i gode tider være en forut-setning for at finanspolitikken skal kunne bru-kes aktivt i dårligere tider. Også sårbarhetenfor svingninger i internasjonale finansmarke-der har økt etter hvert som en stadig større delav velferdssamfunnet er blitt finansiert medavkastningen av fondet. Jo mer tilbakeholdenbruken av fondsmidler er i gode tider, destobedre rustet er økonomien for fremtidige fall ifondsverdien eller økonomiske tilbakeslag.

– Vi må skape mer og inkludere flere: Finansieringav velferdssamfunnet forutsetter at det skapesrom for et vekstkraftig og variert næringsliv, ogat sysselsettingen går opp.

– Når veksten i statens inntekter reduseres, måutgiftsveksten også tilpasses: Veksten i de storeutgiftspostene må holdes under kontroll og nyetiltak finansieres gjennom bedre ressursbrukog omprioriteringer. Oppfølgingen av investe-ringsplaner og langsiktige mål må tilpasseshandlingsrommet i budsjettene. Slik kan vifortsette å utvikle et godt og moderne velferd-stilbud innenfor ansvarlige rammer.


8 Strategier for bærekraftige offentlige finanser

8.1 Innledning

Norge har solide offentlige finanser og en omstil-lingsdyktig økonomi. Da norsk økonomi ble truf-fet av det kraftigste sjokket i fredstid våren 2020,som følge av pandemien og strenge smitteverntil-tak, hadde vi finanspolitisk handlefrihet til å møtekrisen. Kraftige økonomiske mottiltak var riktigog nødvendig i den situasjonen. Tiltakene har gittet betydelig bidrag til å holde hjulene i gang inorsk økonomi, og uten raske og effektfulle øko-nomiske tiltak ville tilbakeslaget blitt betydeligstørre. Det vil fortsatt være behov for økonomisketiltak for å dempe velferdstap og motvirke langva-rig skade på økonomien. Samtidig må det leggesvekt på budsjettvirkninger og på at ordningenehar riktige insentiver. Ekspertgruppen1 som påoppdrag fra Finansdepartmentet vurderte de øko-nomiske tiltakene våren 2020, understreket atstore budsjettkostnader innebærer en stor reduk-sjon i verdien av Statens pensjonsfond og at det vilgi mindre midler til fremtidige offentlige tjenester.Gevinsten ved å bruke en krone ekstra i dag måveies mot nytten av å bruke den i fremtiden.Ekspertgruppen understreket også at tiltakenemedfører uheldige insentivvirkninger på lengresikt som kan gjøre den økonomiske innhentingenvanskeligere dersom tiltakene ikke fases ut i taktmed at det ekstraordinære behovet avtar. Etutvalg er også satt ned for å vurdere utsiktene fornorsk økonomi etter pandemien, se boks 3.3.

De grunnleggende utfordringene for stats-finansene ved at veksten i statens utgifter ventes åbli sterkere enn veksten i statens inntekter, erikke endret som følge av krisen, men har snarererykket nærmere.

Det er over mange år gjennomført politikk ogreformer som øker økonomiens og velferdssys-temets tilpasningsevne og bærekraft. Dette arbei-det må videreføres og styrkes. Det er ikke bære-kraftig å bygge ut dagens velferdsordninger utenå ha trygghet for fremtidig finansiering. God kon-

troll med utgiftsveksten i statsbudsjettene, envekstskapende næringspolitikk og et godt skatte-system er viktig, både for velferdssamfunnetslangsiktige bærekraft og for å unngå brå kutt dekommende årene.

Kapittel 7 viser at vi er på vei fra en periodemed stort handlingsrom i offentlige budsjetter tilen betydelig strammere budsjettsituasjon. Gjen-nom to tiår er vi blitt vant til at det er store midlertil rådighet til finansiering av nye tiltak, uten atandre utgiftsposter må nedprioriteres. Fremovermå vedtatte planer, nye satsinger og uforutsetteutgifter i stadig større grad dekkes inn gjennomomprioriteringer og reduksjon i andre utgifter.Samtidig må det gjennomføres tiltak som økerhandlingsrommet i budsjettene ved å øke inn-tektsveksten eller dempe utgiftsveksten på lengresikt. Bedre ressursbruk og omprioriteringerinnenfor budsjettene må til for at vi skal kunnefortsette å utvikle velferdssamfunnet.

Med veksten i petroleumsinntektene haroffentlige utgifter kunnet øke mer i Norge enn iandre land. Det har vært bred politisk enighet omen gradvis innfasing av petroleumsinntekter overstatsbudsjettene. I dag disponerer det offentligegodt over seks av ti kroner som skapes i økono-mien, og denne andelen bør ikke vokse. Over tidvil både vekstevne og velferdsnivå være avhengigav at vi, i likhet med de fleste andre land, finnerinndekning for nye offentlige utgifter i form avomprioriteringer og bedre ressursbruk, og ikkeved økt bruk av oljepenger.

Regjeringen har gjennomført en viktig skatte-omlegging og vil holde skattenivået nede. Øktskatt vil gjøre det mindre attraktivt å jobbe oginvestere i Norge og svekke grunnlaget for å drivenæringsvirksomhet. I Granavolden-plattformenlegges det vekt på at skattesystemet skal fremmevekst og legge til rette for styrket konkurranse-kraft, som igjen skaper nye og lønnsommearbeidsplasser. Skatte- og trygdesystemet måvære innrettet slik at det er lønnsomt å arbeide.For å opprettholde skatteinntektene og sikre like-behandling må særordninger og unntak fra degenerelle reglene begrenses.

1 Ekspertgruppe ledet av S. Holden på oppdrag fra Finansde-partementet leverte 7. april 2020 rapporten Covid-19 – Ana-lyse av økonomiske tiltak, insentiver for vekst og omstilling.


Koronapandemien har preget Norge det sisteåret. Regjeringens strategi for veien videre; Norgesvei ut av krisen: Skape mer, inkludere flere, ble lagtfrem i mai 2020 og fulgt opp med ytterligere for-slag for 2020 utover året. Regjeringen har tatt stra-tegien videre i statsbudsjettet for 2021. Hensiktener å få aktiviteten opp og samtidig møte de lang-siktige utfordringene for norsk økonomi. Strate-gien legger vekt på å få folk tilbake i jobb, satse påkompetanse, skape flere bein å stå på, legge tilrette for grønn vekst, inkludere flere og bevaretryggheten og tilliten i det norske samfunnet.Strategien er nærmere beskrevet i boks 1.2.

Regjeringen mener en slik strategi både vilbidra til å ta oss ut av krisen og være et steg påveien mot å løse de mer langsiktige utfordringeneNorge står overfor. Pandemien forsterker og aktu-aliserer enkelte av disse utfordringene. En nybevissthet om samfunnets sårbarhet forsterkerbehovet for god og effektiv ressursbruk.

Pandemien er en påminner om at utfordringerikke er noe som tilhører fremtiden. Noen utfor-dringer er tidskritiske og krever handling i dag,med rask effekt. Da koronapandemien inntraff,måtte den møtes med tiltak som raskt kunne sti-mulere økonomien, hindre konkurser og tap avarbeidsplasser og sikre inntekt til de som ble ram-met. Andre utfordringer er ikke like tidskritiske,men krever likevel handling i dag, fordi effektenav tiltakene ikke oppnås like raskt. Vi kan ikkevente til i morgen med å iverksette tiltak om viskal nå klimamålene. Vi må utstyre dagens ungemed den utdanningen og kompetansen de trengerfor å bidra i arbeidslivet og ta del i andre felles-skap. De langsiktige utfordringene blir større omvi ikke jobber med å løse dem i dag. Derfor gårregjeringens svar på koronakrisen i samme ret-ning som de langsiktige strategiene: Vi må skapemer og inkludere flere.

I Perspektivmeldingen 2017 ble det presentertto hovedgrep, som Stortinget også sluttet seg til:Vi må få flere i arbeid, og vi må bruke ressursermer effektivt. Disse ligger fast. Bedre bruk av res-sursene i økonomien, og særlig av arbeidskraften,vil legge til rette for både økonomisk vekst og merbærekraftige offentlige finanser. På den måtenkan vi opprettholde viktige velferdsordninger oggjøre nødvendige omstillinger i nærings- ogarbeidsliv. Samtidig må vi sørge for at velstands-veksten når frem til alle, og at vi når viktige mål,for eksempel for klima og FNs bærekraftsmål.

Dette kapitlet omtaler strategiene som utgjørfundamentet for bærekraftige offentlige finanser:God ressursbruk (punkt 8.3), et vekstfremmendeskattesystem (punkt 8.4) og ansvarlige rammer

for statsbudsjettet (punkt 8.5). Kapitlet synliggjørendringer som vil være avgjørende for å kunneopprettholde velferdssamfunnet fremover og forat offentlige finanser skal være bærekraftige overtid. Regjeringens strategier for god ressursbrukutdypes videre i kapitlene 9 til 12.

8.2 Et godt utgangspunkt

Norge har et godt utgangspunkt for å møte utfor-dringene vi står overfor. Økonomien er sterk, meden stor og kompetent arbeidsstyrke og solidestatsfinanser. Gjennom tidligere nedgangskon-junkturer har arbeidsmarkedet vist seg å ha godtilpasningsevne. Vi har et velutviklet samarbeidmellom staten og partene i arbeidslivet. Digitalise-ringen har kommet lenger hos oss enn i de flesteandre land. Høy effektivitet går hånd i hånd medgod omstillingsevne.

Den internasjonale finanskrisen i 2008 medpåfølgende lavkonjunktur påvirket Norge i mindregrad enn mange andre land. En rekke forhold vednorsk økonomi og norske finansmarkeder bidrotil å dempe utslagene av krisen. Den norske regu-leringen av finansmarkedene var på viktige områ-der strengere enn det som hadde vært vanlig imange andre land. Dette, sammen med god inn-tjening i årene før krisen, bidro til at finansinstitu-sjonene var solide da krisen traff. I tillegg virketkraftig penge- og finanspolitisk stimulans og sær-skilte støttetiltak overfor finansmarkedene effek-tivt til å stabilisere utviklingen.

Oljeprisfallet i 2014 fikk mindre konsekvenserfor norsk økonomi enn fryktet, selv om mangelokalsamfunn og familier ble hardt rammet. Fra2013 til 2018 falt sysselsettingen i petroleumstil-knyttede næringer med 80 000 personer. Regjerin-gen satte i verk målrettede tiltak for å støtte oppunder aktivitet og sysselsetting i særlig utsatteområder. Sammen med lave renter, svakere kroneog ansvarlige parter i arbeidslivet, som bidro medmoderate inntektsoppgjør, brakte det norsk øko-nomi ut av konjunkturnedgangen. Petroleumsnæ-ringen selv gjennomførte store kostnadskutt somøkte lønnsomheten på sokkelen, og mange leve-randørbedrifter fant nye omsetningsmuligheter iperioden hvor etterspørselen fra petroleumsnæ-ringen var lav. Det viser at norsk økonomi harevne til å tilpasse seg skiftende forhold. Sysselset-tingsveksten i privat sektor var god i årene etteroljeprisfallet og frem til pandemien våren 2020, ogarbeidsledigheten var lav. Fra utgangen av 2016og frem til 1. kvartal 2020 økte sysselsettingen iprivat sektor med nærmere 100 000 personer.


Koronakrisen har gjort det nødvendig med enøkning i offentlig pengebruk som mangler side-stykke i vår historie, men det endrer ikke det fak-tum at Norge har et solid utgangspunkt for årenesom ligger foran oss. Det er resultatet av mangegode valg. Vi har i internasjonal målestokk eneffektiv offentlig forvaltning, og tilliten er høybåde til offentlige myndigheter og mellom men-nesker mer generelt. Vi står sammen når vi møterstore utfordringer – regjering og opposisjon,arbeidstakere og arbeidsgivere. Over tid har viogså klart å gjennomføre viktige reformer for å fåøkonomien til å fungere bedre. Skattereformer,EØS-avtalen, handlingsregelen for bruk av petro-leumsinntekter og pensjonsreformen er viktigeeksempler fra de siste tiårene.

Med skattereformen i 1992 gikk vi fra et systemmed høye skattesatser og omfattende fradrag til etsystem med lavere satser og færre fradrag. Disseprinsippene er videreført i regjeringens skatteom-legging i perioden 2014–2019, der blant annetskatt på alminnelig inntekt ble redusert fra 28 pst.til 22 pst. Lavere satser og bredere grunnlagbidrar til mer effektiv bruk av ressurser.

EØS-avtalen utgjør et solid fundament for myeav sysselsettings- og velstandsutviklingen i Norgede siste 25 årene. Avtalen sikrer rettferdig adgangtil vårt største eksportmarked, ved at norske ogutenlandske bedrifter blir likebehandlet i hele deteuropeiske markedet.

Petroleumsskattesystemet, oljefondet og hand-lingsregelen danner et rammeverk for finanspoli-tikken som er både fleksibelt og robust. Statsfi-nansene er solide. Petroleumsskattesystemet ogstatens direkte eierandeler i oljevirksomheten(SDØE) bidrar til at fellesskapet får en vesentligdel av gevinsten ved utvinning av den begrensedenaturressursen. Handlingsregelen bidrar til enforsvarlig innfasing av oljeinntektene i norsk øko-nomi. Med sparingen i fondet deles inntektenemed kommende generasjoner. Handlingsregelenlegger til grunn at budsjettpolitikken kan benyttestil å jevne ut svingninger i produksjon og syssel-setting. I perioder med høy eller raskt stigendeledighet kan det brukes mer enn forventet real-avkastning fra fondet for å stimulere produksjonog sysselsetting, mens det er omvendt i godetider. I tillegg har vi et oversiktlig budsjettsystemsom gir regjeringen og Stortinget god mulighet tilå påvirke den økonomiske utviklingen og fordeleressurser.

Pensjonsreformen har gjort det lønnsomt å stålenger i jobb. Gjennom levealdersjustering har fol-ketrygdens alderspensjon blitt tilpasset at befolk-ningen lever lenger. Mens en tidligere måtte

slutte å arbeide for å kunne bruke tidligpensjons-ordningen AFP, er denne ordningen nå i privatsektor en livsvarig ytelse som ikke fordrer at manslutter i jobb. Ny offentlig tjenestepensjon ble ved-tatt våren 2019 og vil fremover gi offentlig ansattede samme gode insentivene til å stå lenger iarbeid. Reformen vil i tillegg bygge ned mobili-tetshindrene i pensjonssystemet, slik at det blirlettere å bytte jobb mellom offentlig og privat sek-tor.

Som følge av pensjonsreformen vil flere jobbelenger, noe som øker verdiskapingen og skatte-inntektene. Samtidig vil den langsiktige veksten iutgiftene til alderspensjon bli betydelig lavere ennden ellers ville vært, hovedsakelig som følge avlevealdersjusteringen. I tillegg bidrar lavere årligregulering av pensjon under utbetaling for de eld-ste årskullene til lavere vekst i utgiftene. Arbeids-og velferdsdirektoratet anslår at utgiftene til alders-pensjon i 2030 blir 6 pst. eller 20 mrd. kronerlavere enn hva som hadde vært tilfelle uten pens-jonsreformen.2 Pensjonsreformen ble påbegynt i2001 som et tverrpolitisk arbeid og er forberedt oggjennomført av ulike regjeringer de siste tyveårene. Virkninger av reformen er nærmere omtalti boks 7.3.

De senere årene er det gjennomført samferd-selsreformer, kommunereform og en avbyråkra-tiserings- og effektiviseringsreform som skalbedre økonomiens virkemåte og bærekraften ioffentlige finanser. Fremover må dette følges oppmed nye tiltak som får flere i arbeid, og sombidrar til at vi får mer igjen for innsatsen i privatog offentlig sektor.

På samferdselsområdet er Statens vegvesenomorganisert, veiselskapet Nye Veier AS er opp-rettet, og det er gjennomført en jernbanereform.Mye tyder på at veiene nå bygges mer effektivt ogrimeligere enn før, og togruter som er lagt ut foranbud har så langt resultert i store driftsbesparel-ser. Tydeligere ansvarsplassering og bedre insen-tiver i sektoren har vært en viktig rettesnor. Refor-mene i samferdselssektoren er nærmere omtalt iboks 8.1.

Kommunereformen skal gi flere bærekraftigeog økonomisk robuste kommuner som kan leveregode og likeverdige tjenester til innbyggerne,drive en helhetlig og samordnet samfunns- ognæringsutvikling og styrke lokaldemokratiet. Detnorske systemet med en bred oppgaveporteføljeog statlig rammefinansiering til kommunene girinnbyggerne mulighet til å påvirke hvordan opp-

2 NAV (2020). Utviklingstrekk i folketrygden 2010-2030. Rap-port 2/2020.


gaver i lokalsamfunnet skal utføres, og kommu-nene har handlingsrom til å tilpasse tjenestene tillokale behov. Fordelene ved denne organiserin-gen svekkes av store forskjeller mellom kommu-nenes muligheter til å fylle sin rolle.

Fra 2014 til 2020 er antallet kommuner redu-sert fra 428 til 356. Det er fremdeles mange småkommuner i Norge, og det er nødvendig å fort-sette arbeidet med kommunesammenslåinger.Små kommuner har høyere driftskostnader og

Boks 8.1 Reformene i samferdselssektoren

Et moderne og effektivt transportsystem kanlegge til rette for vekst og en god samfunns-utvikling. Ressursbruken på samferdsel er høy.Regjeringen ønsker å prioritere de rette tilta-kene og gjennomføre dem mest mulig effektivt.I samferdselssektoren er det derfor gjennom-ført flere reformer de siste årene.

Opprettelsen av Nye Veier AS og omorganise-ring av Statens vegvesen. Nye Veier AS overtokansvaret for visse større veistrekninger fra Sta-tens vegvesen fra 2016. Nye Veier skal prioritereutbygging av veistrekningene som inngår i sel-skapets portefølje etter samfunnsøkonomisklønnsomhet. Prioriteringsmodellen fører til kon-kurranse mellom prosjektene, med tanke påbåde reduserte utbyggingskostnader og øktnytte. Nye Veier har som målsetting at kostna-dene ved utbyggingen av strekningene i selska-pets portefølje skal være 20 pst. lavere enn førselskapet overtok de aktuelle veistrekningene.Opprettelsen av Nye Veier har også skapt internstatlig konkurranse i veisektoren. Dette kanbidra til kostnadsreduksjoner i fremtidigeveiprosjekter. Se også omtale av Nye Veier ikapittel 12.

Statens vegvesen har endret organisasjons-modell fra en regional organisering til en funk-sjonsbasert organisering med divisjoner. Nyorganisering gir muligheter for å samle likear-tede oppgaver i sterke fagmiljøer som kan leveregod kvalitet til en lavere kostnad. Satsing pådigitalisering og selvbetjeningsløsninger i Sta-tens vegvesen vil kunne gi reduserte kostnaderog mer tilgjengelige tjenester for brukerne. Fra1. januar 2020 er ansvaret for administrasjon avfylkesveier overført fra Statens vegvesen til fyl-keskommunene.

Jernbanereformen går særlig ut på å bryteopp monopoler for å legge til rette for effektivressursbruk gjennom konkurranse. Ny organi-sering i jernbanesektoren ble innført i perioden2016–2017. Jernbanesektoren er i dag organi-sert slik at konkurransene om persontogtrafik-ken skal gjennomføres på like vilkår, og konkur-

ransene om persontogtilbudene pågår for fullt.Jernbanedirektoratet og Statens jernbanetilsynutfører myndighetsoppgavene i sektoren, mensøvrige virksomhetsområder i stor grad er skiltut som egne selskaper. Bane NOR SF er oppret-tet som et statlig foretak med ansvar for dennasjonale jernbaneinfrastrukturen. Organiserin-gen legger til rette for konkurranse om gods- ogpersontogtrafikken og velfungerende jernbane-markeder. Bane NOR har et mål om 15 pst. pro-duktivitetsøkning for utbyggingsaktiviteter fra2018 til 2023. Foretaket har videre mål om åredusere utbyggingskostnadene med 9 mrd.kroner innen 2029.

Gevinstene ved jernbanereformen ventes åoverstige kostnadene. Netto samlet gevinst eranslått til 11 mrd. kroner i perioden 2014–2027,hvor beregnede reformkostnader på 1 mrd. kro-ner i årene 2014–2018 er trukket fra. Konkur-ranseutsettingen av persontogtrafikken eranslått å medføre en reduksjon i kostnader tilkjøp av persontogtjenester som summerer segtil 12,5 mrd. kroner for årene 2020–2031.

Kystverket har gjennomgått etatens organise-ring, styringssystemer og ressursutnyttelse.Målet er en endret organisasjon som setter eta-ten i stand til å møte utfordringer og krav somfølger av samfunnsutviklingen, teknologiskutvikling og nødvendige miljøhensyn. I dette lig-ger også krav til kostnadseffektivitet på kort oglang sikt. Ny organisering skal blant annet gimer infrastruktur og bedre tjenester for pen-gene. Kystverket leverte sin utredning i februar2020, og det ble deretter besluttet at etatenendres fra å ha en regionmodell til en funksjons-organisering. Kystverket har fortsatt kompetan-searbeidsplasser der de tidligere hadde sineregionkontor.

Arbeidet med Nasjonal transportplan erendret for å få en mer strategisk planleggings-prosess og tydeligere mål om å prioritere debeste og samfunnsøkonomisk mest lønnsommetiltakene. Se også omtale av planlegging av sam-ferdselsprosjekter i kapittel 12.


problemer med å tiltrekke seg tilstrekkelig kom-petanse. Aldringen av befolkningen forsterkerdette problemet og vil særlig ramme de minstekommunene. I storbyområdene kan en kommune-struktur som bedre gjenspeiler bo- og arbeidsom-rådene forenkle tjenesteproduksjonen og gi merhensiktsmessig areal- og infrastrukturplanleg-ging. Arbeidet med kommunesammenslåinger måderfor fortsette, gjennom positive insentiver ogverktøy for gode lokale prosesser. Reformen ogutfordringene for kommunene er nærmere omtalti kapittel 10.

Avbyråkratiserings- og ef fektiviseringsreformen(ABE) ble innført i 2015. Praksisen bygger på lig-nende ordninger i Danmark, Finland og Sverige,samt anbefalinger fra OECD. Den forventedegevinsten av normale produktivitetsforbedringerhentes hvert år ut av budsjettene til den enkeltevirksomhet og inngår i en helhetlig prioritering tilulike formål over statsbudsjettet. På den måtengjøres det en aktiv politisk vurdering av hvordangevinstene fra offentlig produktivitetsvekst skalfordeles. Samtidig gis det et forutsigbart insentivtil å arbeide for effektiviseringer i de statlige virk-somhetene. Det er viktig med effektiv res-sursbruk også på prioriterte områder som harvekst i bevilgningene. Reformen omfatter derforalle sektorer. ABE-reformen er nærmere omtalt ikapittel 10.

Reformer og samfunnsøkonomisk lønn-somme investeringer kan styrke vekstevnen i øko-nomien. Regjeringen har prioritert investeringer ikunnskap og infrastruktur, samt vekstfremmendeskattelettelser, se figur 8.1. Som redegjort for iNasjonalbudsjettet 2021 viste beregninger gjort tilfremleggelsen av budsjettet at om lag 11,6 pst. avhandlingsrommet i perioden 2014–2021 er benyt-tet til satsing på kunnskap, og 11,5 pst. er benyttettil samferdselsformål. I tillegg har økte utgifter ifolketrygden lagt beslag på om lag 25 pst. avhandlingsrommet i denne perioden. Rundt 21 pst.av handlingsrommet er anvendt til å styrke kom-muneøkonomien. Det inkluderer satsinger påkunnskap og samferdsel i kommunal regi.

Kunnskap er nærmere omtalt i kapittel 9,mens offentlige investeringer er tema i kapittel 12.Gode investeringer gir oss mer velferd og eravgjørende for at Norge skal fortsette å ha et godtutgangspunkt for å møte utfordringene vi ståroverfor også i årene fremover.

8.3 God ressursbruk

Arbeidskraften er vår viktigste ressurs. Økt sys-selsetting og effektiv ressursbruk er regjeringenshovedgrep i møte med de langsiktige utfordrin-gene. Dette er grep som det i stor grad er politiskenighet om. I sin innstilling til Perspektivmeldin-gen 2017 viste finanskomiteen til at økt yrkesdel-takelse og evne til å få mer ut av offentlige ressur-ser vil være sentralt for å sikre trygge og fortsattgode velferdsordninger. Komiteen understreketat velferdsordningene er avhengige av balansemellom hvor mange som bidrar og hvor mangesom mottar, og at det er en utfordring for samfun-net om for mange står utenfor arbeidslivet. Komi-teen trakk også frem nødvendigheten av et skatte-system som bidrar med brede grunnlag, lave sat-ser og en hensiktsmessig fordeling mellom for-skjellige skattetyper. Det er bred politisk oppslut-ning om at skatte- og trygdesystemet må gjøre detlønnsomt å være i arbeid. Videre understreketkomiteen at velstandsutviklingen må nå frem tilalle. Komiteen fremhevet tilgangen til det euro-peiske markedet gjennom EØS-avtalen som en

Figur 8.1 Prioriteringer av samferdsel, kunnskap og skattelettelser. Prosent av samlet handlingsrom i budsjettene1

1 I beregningen av hvordan ulike områder er blitt prioritert,er de ekstraordinære tiltakene i 2020 og 2021 i forbindelsemed koronapandemien holdt utenom. Utgiftene til samferd-sel og kunnskap, samt skatte- og avgiftslettelser, er bredtdefinert i beregningene, uten at den vekstfremmende virk-ningen av de enkelte tiltakene er vurdert. Det vises til boks3.5 i Nasjonalbudsjettet 2015 for en nærmere omtale av be-regningene.

Kilde: Nasjonalbudsjettet 2021.

0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100

2002–2005 2006–2013 2014–2021

Skattelettelser Kunnskap

Samferdsel Øvrige formål

Prioriteringer av samferdsel, kunnskapog skattelettelser


vital forutsetning for vår velferdsutvikling. Detsamme gjelder vår tilknytning til Det internasjo-nale valutafondet (IMF), Verdens handelsorgani-sasjon (WTO) og andre handelsavtaler. Det erbred enighet om at et konkurransedyktignæringsliv, høy arbeidsinnsats og høy produktivi-tet både i privat og offentlig sektor er avgjørendefor fremtidens velferd.

Scenarioene under viser hvordan ulike anta-kelser om arbeidstilbudet og ulike former foreffektivisering påvirker offentlige finanser. Etscenario beskriver en mulig fremtidig tilstand ogviser oss potensialet som ligger i god res-sursbruk. Det er ikke en prognose, men en frem-skriving av økonomien for å belyse konsekven-sene av mulige utviklingstrekk og valg. Tabell 8.1viser effektene ulike scenarioer kan ha på hand-lingsrommet i offentlige finanser. Beregningeneillustrerer hvordan og i hvilken grad strategienefor økt sysselsetting og mer effektiv ressursbrukkan bidra til at offentlige finanser og velferdssta-ten blir mer bærekraftig.

Beregningene viser at det er særlig gunstig foroffentlige finanser hvis vi lykkes med å redusereantall uføretrygdede, redusere sykefraværet, fåflere over fra deltid til heltid, få flere eldre til å stå

lenger i arbeid og få flere innvandrere i arbeid.Økt arbeidsdeltakelse vil styrke velferden og bud-sjettene og er viktige skritt for å kunne opprett-holde de offentlige velferdsordningene i fremti-den. Økt deltakelse og inkludering er dessutenviktig for den enkelte og for å redusere ufrivilligutenforskap og motvirke inntektsulikhet.

Beregningene illustrerer at effektiv bruk avmidlene over statsbudsjettet kan gi et viktigbidrag til økt handlingsrom, selv om tallene ervesentlig mindre enn for tiltak som øker sysselset-tingen. Anslått produktivitetsvekst i offentlig sek-tor på ½ pst. hentes allerede ut igjennom ABE-reformen og gir et årlig bidrag til handlingsrom-met på vel 1,8 mrd. kroner. ABE-reformen inne-bærer et kontinuerlig arbeid for å ta i bruk ny tek-nologi og nye arbeidsmåter i alle statlige virksom-heter. Det gir et betydelig bidrag til handlingsrom-met for ny politikk, som det er viktig å legge tilrette for og støtte opp under. Dette arbeidet erbeskrevet nærmere i kapittel 10.

I tillegg er det laget et scenario for kostnadsre-duksjoner i investeringsprosjekter. Med det høyeinvesteringsnivået som er planlagt fremover, erdet ekstra viktig at vi får mest mulig ut av ressur-sene også på dette området.

1 Scenarioene for økt sysselsetting er beregnet slik at de gjennomføres i perioden 2022 til 2031 og gir størst effekt i 2031. Effekti-viseringsgevinster i kommunesektoren og ABE-reformen vil i reelle størrelser gi omtrent det samme beløpet år for år forutsattat det ikke er realvekst i de offentlige utgiftene. Dette gjelder også scenarioet for mer effektiv utbygging av infrastruktur ogbygg, men dette er beregnet slik at effektiviseringseffekten er uttømt i 2031.

2 Beregningen er basert på kommunenes inntekter i 2021 slik de ble anslått til Prop. 1 S (2020–2021).3 Tallet er innsparingen for ABE-reformen oppgitt i Prop. 1 S (2020–2021).Kilde: Finansdepartementet.

Tabell 8.1 Scenarioer med økt sysselsetting og bedre ressursbruk. Økt handlingsrom i offentlige finanser. Mrd. 2021-kroner

Scenarioer med økt sysselsetting – jevn innfasing over ti år Full effekt1

Redusere antall uføretrygdede, forskjellen mellom norsk og svensk uføreandel halveres 44

Redusert sykefravær, norsk sykefravær ned mot svensk nivå 20

Deltid til heltid, hver fjerde deltidsarbeider over på heltid 30

Økt sysselsetting blant innvandrere 10

Flere eldre i arbeid 12

Unge tidligere i arbeid 5

Scenarioer med mer effektiv ressursbruk

Effektiviseringsgevinster i kommunesektoren, ½ pst. i året 1,42

Mer effektiv utbygging av infrastruktur og bygg, 15 pst. over ti år 0,5

Allerede innført

ABE-reformen, ½ pst. i året for statlig forvaltning 1,83


Koronapandemien påvirker situasjonen påarbeidsmarkedet og bruken av helserelaterteytelser som sykepenger, både i Norge og land visammenligner oss med. Utslagene pandemien girpå sysselsetting, arbeidsledighet og sykefraværkan endres raskt, blant annet som følge av smitte-situasjonen og behov for smitteverntiltak. Scenari-oene tar derfor utgangspunkt i nivåer før virusut-bruddet.

Enkelte av scenarioene overlapper, og noen avscenarioene vil kunne ha innvirkning på de andre.Eksempelvis kan inkludering i arbeidslivet av per-soner med helserelaterte utfordringer påvirkebåde sykefraværet og deltidsandelen. Tallene kanderfor ikke summeres til en anslått totaleffekt.Scenarioene er laget slik at tilstanden som beskri-ves, skal kunne oppnås innen ti år, men fortellerikke hvilke tiltak som er nødvendige for å kommedit. Det ville kreve betydelige endringer i virke-middelbruk og konkrete endringer i dagens poli-tikk å oppnå flere av disse tilstandene. For eksem-pel vil det være krevende å oppnå de store reduk-sjonene i sykefravær og uførhet som her illu-streres. Det vil også ta tid å utrede og gjennom-føre endringer.

8.3.1 Økt sysselsetting

Økt sysselsetting har et betydelig potensial for åstyrke offentlige finanser, se figur 8.2. Økt syssel-setting vil bidra til økte skatteinntekter. I tillegg vilovergang fra trygd til arbeid redusere trygdeutgif-tene. I Norge vil økt sysselsetting i stor grad led-

sages av en slik dobbelgevinst, siden de fleste iarbeidsdyktig alder som ikke jobber, mottar eneller annen form for offentlig ytelse til livsopp-hold. I scenarioene ser man denne effekten særligtydelig når det legges til grunn at økt sysselset-ting gir en tilsvarende reduksjon i sykefraværeller uføretrygd.3

De beregnede effektene må ses på som avvikfra de langsiktige fremskrivingene (basisalternati-vet) i kapittel 7. Der ble det i hovedsak lagt tilgrunn at ulike gruppers tilknytning til arbeidsmar-kedet holdes uendret fra i dag, med unntak av engradvis økning i yrkesdeltakelsen blant eldre.

Færre på uføretrygd

Rundt én av seks personer mellom 18 og 66 årmottar en helserelatert ytelse, som sykepenger,arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd. Samletsett har andelen på helserelaterte ytelser gått littned de seneste årene, men vi har fortsatt langtflere på slike trygder enn andre OECD-land. Detteer beskrevet nærmere i kapittel 4. Forskjellenmellom Norge og andre OECD-land på detteområdet kan ikke forklares av dårligere helsetil-stand i den norske befolkningen. Levealderen iNorge er for eksempel høy og økende. Mange av

3 Økt sysselsetting vil i noen grad også øke folketrygdensutgifter til sykepenger, fødselspenger og dagpenger vedledighet, og denne effekten kan anslås til i alt 4 pst. avøkningen i lønnsgrunnlaget. I tabell 8.1 er utgiftsøkningentil sykepenger, fødselspenger og dagpenger trukket fra.Økt sysselsetting vil også gi økte utgifter til alderspensjon,men disse utgiftene får lite å si i kommende tiårsperiode.

Figur 8.2 Scenarioer med økt sysselsetting. Illustrasjon av årlig økt handlingsrom i perioden 2022–2031. Mrd. 2021-kroner.


0 1 2 3 4 5

Unge tidligere i arbeid

Flere eldre i arbeid

Flere innvandrere i arbeid

Deltid til heltid

Sykefravær ned mot svensk nivå

Redusere antall uføretrygdede

Scenarioer med økt sysselsetting. Illustrasjon av årlig økt handlingsrom i mrd. kroner


dem som mottar helserelaterte ytelser, kunnesannsynligvis ha deltatt i arbeidslivet dersom detlå til rette for det.

Personer på helserelaterte ytelser utgjør enbetydelig, potensiell arbeidskraftreserve. Der-som uføreandelen i Norge kom ned til svensk nivå,og hele reduksjonen ble motsvart av økt sysselset-ting, ville vi fått 160 000 flere sysselsatte. Det erneppe mulig å få til på så kort tid som ti år. Et mersannsynlig, men fortsatt optimistisk scenario forde neste ti årene er at halvparten av disse kommerover i arbeid, altså 80 000 flere i jobb. En slikøkning må skje gradvis. Flere må bli avklart tilarbeid i perioden med arbeidsavklaringspenger,slik at færre går over til uføretrygd, og flere sommottar uføretrygd må komme i arbeid. I vurderin-gen av forskjellen mellom Norge og Sverige mådet også tas hensyn til at en større andel av desom står uten arbeid i Sverige, mottar andre stø-nader eller blir forsørget av familien enn i Norge.Forskjellen i uføreandel mellom Norge og Sverigemotsvares derfor ikke fullt ut av en tilsvarendehøyere sysselsetting i Sverige.

I beregningen av hva et scenario med færre påuføretrygd betyr for offentlige finanser, er det lagttil grunn at halvparten av de uføre går inn iarbeidsmarkedet, at de jobber 75 pst. av gjennom-snittlig arbeidstid og mottar gjennomsnittlig time-lønn. Det er dessuten lagt til grunn at den øktesysselsettingen fordeles jevnt over de neste tiårene, med 8 000 personer per år. Gitt disse forut-setningene anslås dette scenarioet å kunne styrkebudsjettene med om lag 4,4 mrd. 2021-kronerårlig. Samlet sett ville dette økt handlingsrommetom ti år med 44 mrd. kroner.

Lavere sykefravær

Erfaringsmessig er det vanskelig å få folk tilbake tilarbeidsmarkedet når de først er blitt uføretrygdet.Et mer realistisk scenario kan derfor være at uføre-trygd forebygges ved hjelp av redusert sykefravær.4

Dersom forskjellen i sykefraværet mellomNorge og Sverige reduseres med to tredjedelerover ti år, tilsvarer det en økning i sysselsettingenpå om lag 20 000 personer, eller 2 000 personerper år. Rent teknisk vil redusert sykefravær bidratil å øke gjennomsnittlig arbeidstid for de syssel-satte. Over tid vil færre syke også føre til færre påarbeidsavklaringspenger, og i siste instans færreuføre, slik at sysselsettingen øker ytterligere. Deter beregningsteknisk lagt til grunn at reduksjo-nen i vikarbruk som følge av lavere sykefravær

ikke vil ha negative effekter på sysselsettingen.Redusert sykefravær vil øke verdiskapingen ogredusere kostnadene for arbeidsgiver, noe som vilkunne øke etterspørselen etter arbeidskraft.

Budsjettene anslås å bli styrket med i gjennom-snitt 2 mrd. 2021-kroner i året ved en slik reduksjoni sykefraværet. Økte skatteinntekter som følge avøkt sysselsetting står for halvparten av forbedrin-gen av handlingsrommet, mens reduserte utgiftertil sykepenger, arbeidsavklaringspenger og uføre-trygd står for det resterende. Samlet sett vil dettescenarioet øke handlingsrommet om ti år med 20mrd. kroner. Mange land, deriblant Danmark ogStorbritannia, har lavere sykefravær enn Sverige.En reduksjon i sykefraværet til deres nivå vil ytterli-gere styrke offentlige budsjetter.

Deltid til heltid

Deltidsandelen i Norge er høyere enn i våre nabo-land, særlig blant kvinner, se figur 8.3.

Over tid er det en tendens til at høyere utdan-ning leder til høyere stillingsandel. Selv om detmeste av deltiden i Norge er frivillig,5 har vi i dettescenarioet lagt til grunn at hver fjerde av de som idag jobber deltid går over til heltid. Det ville gitt etbetydelig utslag i sysselsettingen og tilsvart enøkning på om lag 70 000 personer i full stilling.Faset inn jevnt over ti år ville det styrket budsjet-tene med 3 mrd. 2021-kroner kroner årlig, noesom samlet sett ville gitt 30 mrd. kroner i økthandlingsrom om ti år. I beregningen er det lagttil grunn at deltidsarbeidende som går over i hel-tidsstilling ikke har hatt en ytelse fra det offentligesom de mister ved å gå over i full jobb. Dettescenarioet gir derfor økte skatteinntekter, menikke reduserte utgifter.

Økt sysselsetting blant innvandrere

Innvandrere fra enkelte land har vesentlig lavereyrkesaktivitet enn majoritetsbefolkningen, seomtale i kapittel 4. Som det fremgår av drøftingender, henger det sammen med både botid, utdan-ningsbakgrunn og språkferdigheter. I et arbeids-marked som særlig etterspør kvalifisert arbeids-kraft, betyr fullført videregående utdanning merfor sysselsetting enn innvandrerbakgrunn, seomtale i kapittel 9. Hadde vi lykkes bedre med å fåinnvandrere i jobb, ville det ha bidratt til en mar-kert bedring av offentlige finanser. Regjeringens

4 Se nærmere omtale av denne sammenhengen i kapittel 9.

5 I 2019 jobbet 18,3 pst. av de deltidssysselsatte ufrivillig del-tid, mens rundt 10 pst. kunne defineres som undersyssel-satt, se nærmere omtale i kapittel 4.


strategi for å inkludere flere innebærer blantannet påfyll av kompetanse.

For å illustrere potensialet i en vellykket inte-greringspolitikk, kan vi anta at en tredjedel avgapet i arbeidsmarkedstilknytningen mellom inn-vandrere fra landgruppe 36 og majoritetsbefolknin-gen lukkes over de neste ti årene. Det vil kunneøke sysselsettingen med i overkant av 20 000 perso-ner. Gitt en gradvis og jevn innfasing over perioden,ville det kunne øke skatteinntektene med 0,8 mrd.kroner per år, eller 8 mrd. kroner ti år frem i tid.

Mange av innvandrerne som ikke er syssel-satt, mottar en eller annen form for offentligstøtte. De som ikke er født i Norge, mottar i min-dre grad helserelaterte ytelser enn de som er fødti Norge. Det skyldes lavere sysselsetting og at inn-gangsporten til helserelaterte ytelser ofte består iå ha vært i jobb. Innvandrere mottar derimotandre ytelser, som sosialhjelp og dagpenger, istørre grad enn andre. Samlet sett blir dermedandelen av de ikke-sysselsatte som mottar en ellerannen form for offentlig stønad omtrent lik forinnvandrere og de som er født i Norge. Det er kre-vende å gi sikre anslag for effekten på offentligeutgifter av en mer vellykket integrering, men påusikkert grunnlag anslås det at utgiftene til intro-duksjonsprogrammet, sosialhjelp og lavere til-strømming til uføretrygd vil redusere offentligeutgifter med om lag 0,2 mrd. kroner per år. Bereg-

ningen tar ikke hensyn til eventuelle økte utgifterforbundet med å få flere innvandrere i jobb.

Samlet styrkes offentlige finanser med om lag1 mrd. kroner per år i scenarioet med økt syssel-setting blant innvandrere, noe som gir om lag 10mrd. kroner i økt handlingsrom om ti år.

Flere eldre i arbeid

Det er særlig etter fylte 62 år at mange slutter åjobbe, se figur 8.4. Valg av tidspunkt for å gå av

6 Landgruppe 3 består av land i Afrika, Asia, Sør- og Mellom-Amerika og land i Øst-Europa som ikke er med i EU.

Figur 8.3 Andel sysselsatte i deltidsarbeid. Prosent. 2019

Kilde: OECD.

0

5

10

15

20

25

30

0

5

10

15

20

25

30

Andel sysselsatte i deltidsarbeid

Danmark Finland Island Norge Sverige OECD -land

Menn Kvinner

Figur 8.4 Andel sysselsatte i befolkningen per 4. kvartal 2019, etter kjønn og alder. Prosent


0102030405060708090

0102030405060708090

55år

57år

59år

61år

63år

65år

67år

69år

71år

Menn Kvinner

74 år

Sysselsettingsandel etter alder


med pensjon henger blant annet sammen medutdanningsnivå, helse, samt insentiver og mulighe-ter til å fortsette i jobb. Pensjonsordningene spillerogså en rolle, og særlig aldersgrensen for når deter mulig å ta ut alderspensjon, som er 62 år.

Forlenget yrkeskarriere blant eldre kan bidratil å bedre offentlige finanser vesentlig. Pensjonsre-formen fra 2011 har allerede bidratt til høyere sys-selsetting blant eldre, og samme oppadgåendeutvikling ser vi i våre naboland, se figur 8.5. Vi kanvente en ytterligere økning i sysselsettingen blanteldre fremover. Omleggingen av offentlig tjeneste-pensjon vil bidra til at også offentlig ansatte får ster-kere insentiver til å stå lenger i arbeid, se omtale ikapittel 9. Sysselsettingen blant eldre har økt ster-kere i enkelte av våre naboland enn hos oss. Detillustrerer at vi har et potensial for fortsatt økning.

Basisforløpet, som det er redegjort for i kapit-tel 7, legger til grunn en økning i forventet leveal-der ved fødsel med syv år frem til 2060. Det førertil en forlenging av tilknytningen til arbeidsmarke-det med to år og kompenserer for nærmere totredjedeler av effekten av levealdersjusteringenpå pensjonsnivåene. Scenarioet med økt yrkesak-tivitet blant eldre er basert på at de som er ialdersgruppen mellom 62 og 74 år utsetter tilba-ketrekningen fra arbeidsmarkedet med ytterli-gere ett år i løpet av en tiårsperiode. Samlet tilsva-rer det en økt sysselsetting på vel 46 000 personer.

Eldre har lavere arbeidstid enn gjennomsnittetav befolkningen, se figur 8.6. Mest realistisk erdet nok derfor at forlenget yrkeskarriere blanteldre går sammen med en noe lavere arbeidstid,anslagsvis 30 pst. under gjennomsnittet. Arbeidsti-

den utgjør dermed rundt 60 pst. av en full stilling,siden gjennomsnittlig arbeidstid blant de syssel-satte i Norge er om lag 87 pst. Den årlige bedrin-gen av budsjettene som følger av den økte yrkes-aktiviteten blant eldre tilsvarer 1,2 mrd. 2021-kro-ner per år, basert på en jevn innfasing gjennom deneste ti årene.7 Samlet sett øker dette handlings-rommet om ti år med 12 mrd. kroner.

Unge tidligere i arbeid

Både andelen som fullfører videregående opplæ-ring og andelen som fullfører høyere utdanninginnen et gitt antall år, har vist en positiv utviklingde siste årene. Likevel er det fortsatt et potensialfor å få unge raskere inn i og gjennom utdanning.22 pst. av norske studenter venter mer enn to år fraavsluttet videregående skole til de begynner påhøyskole eller universitet, og gjennomstrømmin-gen i både høyere utdanning og videregåendeutdanning kan bli bedre. 22 pst. av de unge fullfø-rer ikke videregående opplæring i løpet av seks år,se omtale i kapittel 4. Av studentene som startet påen universitets- eller høyskoleutdanning for førstegang i 2011, fullførte 68 pst. en grad i løpet av åtteår. Andelen som fullførte studiene var størst blant

Figur 8.5 Sysselsettingsandeler i alderen 55–64 år i utvalgte land. Prosent

Kilde: OECD.

20

30

40

50

60

70

80

90

20

30

40

50

60

70

80

90

1995 2000 2005 2010 2015


20

30

40

50

60

70

80

90

20

30

40

50

60

70

80

90

1995 2000 2005 2010 2015

Sysselsettingsandeler i utvalgte land

2019

A. Kvinner, 55–64 år B. Menn, 55–64 år

2019

7 Økt sysselsetting vil også påvirke utgiftene til alderspensjo-ner. På kort sikt reduseres utgiftene når eldre jobber len-ger, men i alle påfølgende år øker utgiftene fordi effektenav delingstallet på pensjonsnivået blir mindre når det erfærre år å dele på. Disse to effektene har liten betydningfor utviklingen i pensjonsutgiftene over tid. Økt pensjons-opptjening vil imidlertid samlet sett føre til en økning i pen-sjonsutgiftene over tid. Scenarioet ser bort fra disse effek-tene.


de yngste studentene. Hvis de unge gjennomførerutdanningen ett år raskere, og dermed kommer ettår tidligere ut i arbeidslivet, vil sysselsettingenkunne øke med 10 000 personer. I tillegg til økteskatteinntekter, vil dette kunne spare utgifter bådei utdanningssystemet og til studiestøtte. Det erberegningsteknisk lagt til grunn at ett år tidligerestart i arbeidslivet kommer ved at en tredjedel star-ter tidligere i utdanning, mens to tredjedeler gjen-nomfører utdanningen raskere.

Faset inn over ti år, og medregnet både økteskatteinntekter og reduserte utdanningsutgifter,vil budsjettene kunne styrkes med 0,5 mrd. 2021-kroner i året. Handlingsrommet i budsjettet om tiår vil i så fall øke med 5 mrd. kroner. Effekten blirhalvert om man i stedet legger til grunn at utdan-ningen gjennomføres et halvt år raskere.

8.3.2 Bedre ressursbruk

I det følgende presenteres ulike scenarioer somillustrerer hvordan mer effektiv ressursbruk kanbidra til økt handlingsrom på budsjettene. Scena-rioene tar som utgangspunkt at det med ABE-reformen allerede hentes ut en beregnet produkti-vitetsgevinst på ½ pst. årlig fra statlige virksomhe-ter, tilsvarende vel 1,8 mrd. kroner per år. En årligproduktivitetsbedring gjennom ABE-reformenbetyr ikke at jobben med mer effektiv res-sursbruk er ferdig. Selv om det kan være mulig åhente ut høyere produktivitetsgevinster i enkelt-virksomheter, for eksempel i forbindelse med

omorganiseringer, er det ikke realistisk å legge tilgrunn som et scenario at man over tid kan henteut mer enn ½ pst. beregnet generell produktivi-tetsvekst i hele offentlig sektor. Budsjettreduksjo-ner utover ABE-bidrag må derfor skje som følgeav aktive politiske prioriteringer. ABE-reformenomfatter imidlertid bare statlige virksomheter.Scenarioene viser hva kommuner kan finansiereinnenfor egne budsjetter hvis de stiller sammekrav til effektivitet som statlige virksomheter.

Effektiviseringsgevinster i kommunesektoren

Kommunesektoren har ansvaret for en stor del avtjenesteproduksjonen i offentlig forvaltning, ogstår for om lag 20 pst. av samlet sysselsetting iNorge. Samlede inntekter tilsvarer om lag 19 pst.av BNP for Fastlands-Norge. Dersom kommu-nene hadde stilt samme effektiviseringskrav somstatlige virksomheter møter, tilsvarende ½ pst. avdriftsutgiftene, ville kommunenes handlingsromisolert sett økt med 1,4 mrd. kroner årlig, eller 14mrd. kroner etter 10 år.8

Senter for økonomisk forskning ved NTNUhar utarbeidet beregninger for effektiviteten i dekommunale tjenestene. Beregningene beskriverden enkelte kommunes effektivitet i forhold tilbeste etablerte praksis. Sammenligninger mellomkommunene avdekker store forskjeller i tjeneste-tilbud og effektivitet, også korrigert for innbyg-gertall. Det tilsier at det er et betydelig potensialfor effektivisering i de kommunene som kommerdårligst ut. I tillegg kan større kommuner utnyttepotensielle stordriftsfordeler bedre. Kommunere-formen som trådte i kraft 1. januar 2020, skal blantannet bidra til bedre tjenester og mer effektiv driftgjennom større enheter og sterkere fagmiljøer.

Som følge av ny teknologi og nye arbeidsmåterkan det legges til grunn at det skjer produktivi-tetsforbedringer i tjenesteproduksjonen i allekommuner over tid, på samme måte som dette for-ventes for statlige virksomheter. I analyser fra Dettekniske beregningsutvalg for kommunal og fyl-keskommunal økonomi (TBU) av effektivitet ikommunale tjenester anslås det, på usikkertgrunnlag, at samlet effektivitet i kommunene igjennomsnitt økte med om lag 0,25 pst. per år iperioden 2008–2018.9 Det har imidlertid vært en

Figur 8.6 Faktisk arbeidstid per sysselsatt etter alder. Antall timer per uke. 2019


15

20

25

30

35

40

15

20

25

30

35

40

15–24 år

25–29 år

30–39 år

40–54 år

55–59 år

60–64 år

65–74 år

Menn

Kvinner

Gjennomsnittet i befolkningen

Faktisk arbeidstid

8 Beregningsgrunnlaget er den delen av de frie inntekteneutenom eiendomsskatt som går til å dekke driftsutgiftene.Driftsutgifter utgjør om lag 70 pst. av samlede utgifter ogberegningsgrunnlaget for effektivitetskravet er derfor 70pst. av de frie inntektene utenom eiendomsskatt.

9 TBU (2019). Rapport fra Det tekniske beregningsutvalg forkommunal og fylkeskommunal økonomi. November 2019.


tendens til svekket effektivitet fra 2013. Fra 2018til 2019 gikk samlet effektivitet ned med 1,4 pro-sentenheter.10 Tendensen til lavere effektivitet desiste årene kan til dels skyldes innføringen avbemanningsnormer i barnehage og skole, sominnebærer at det blir flere voksne per barn i bar-nehagen og færre elever per lærer i skolen. Nor-mene er innført med den hensikt å øke kvaliteten isektorene, og innføringen er fullfinansiert. I enovergangsperiode har det vært gitt ekstraordi-nære bevilgninger for å støtte nødvendig omstil-ling i kommunene. Nedgangen i samlet effektivi-tet kan også være et resultat av manglende tilpas-ning til mindre barnekull, som har gitt færre barni barnehage. I analysen fra TBU anslås det, påusikkert grunnlag, at utgiftene til barnehage,skole og pleie og omsorg kan reduseres med omlag 20 pst. uten at det går utover kvaliteten i tje-nesteproduksjonen. Det viser at det fortsatt er etstort potensial for læring mellom kommuner og atinsentivene til å effektivisere kan være for svake.

Det er utarbeidet et verktøy den enkelte kom-mune kan bruke for å måle egen produktivitet.Kommunene kan velge å sammenligne seg medandre kommuner i samme kommunegruppe nårde vil analysere resultatene nærmere. Det kan giekstra informasjon å også sammenligne seg medkommuner som analysene har plukket ut somreferansekommuner. Å analysere hvorfor egenkommune kommer dårligere ut enn disse referan-sekommunene, er trolig et godt utgangspunkt forlæring og forbedring av egen produktivitet.

Bedre investeringer

Tall fra Statistisk sentralbyrå og oppfølgende dyb-destudier fra Transportøkonomisk institutt ogFrisch-senteret viser at produktivitetsutviklingen ibygg- og anleggsbransjen har vært svak de siste10 til 20 årene.11 Svak produktivitetsutvikling overtid kan indikere et uutnyttet potensial for billigereog mer effektiv utbygging av statlige investerings-prosjekter.

Sektorvise vurderinger av transportinfrastruk-tur bekrefter dette. En områdegjennomgang avStatens vegvesen i 2017 viste et betydelig poten-sial for økt effektivitet og anbefalte å sette sommål å bygge og drifte vei 15 pst. billigere enn i2016. Den pekte blant annet på mulighet for mereffektiv planlegging. På bakgrunn av områdegjen-

nomgangen ble etatens effektiviseringskrav skjer-pet inn, effektiviseringsarbeidet utvidet og det blebesluttet å gjennomføre en reform av trafikant- ogkjøretøyområdet. Bane NOR SF arbeider mot etmål om å oppnå 15 pst. produktivitetsøkning forutbyggingsaktiviteter innen 2023 sammenlignetmed 2018. Foretaket har videre mål om å redu-sere utbyggingskostnadene med 9 mrd. kronerinnen 2029. Nye Veier AS har som målsetting atkostnadene ved utbyggingen av strekningene iselskapets portefølje skal være 20 pst. lavere ennda selskapet overtok strekningene.

Både Statsbygg og bygg- og eiendomsnærin-gen identifiserer et tilsvarende potensial innenbyggsektoren. Næringen har satt et mål om 33 pst.kostnadsreduksjon innen 2025,12 og Statsbygg harstartet et utviklingsprosjekt hvor målet er å redu-sere kostnadene i byggeprosjekter med 20 pst.innen 2025.13 I tillegg viser områdegjennomgan-gen av bygge- og eiendomspolitikken i statlig sivilsektor også et effektiviseringspotensial, og det ervurdert mål og mulige tiltak for økt kostnadseffek-tivitet. Regjeringen utreder nå ulike tiltak, og vilkomme tilbake til Stortinget på egnet måte.

Med utgangspunkt i hva som ble investert ibygg i statlig sivil sektor, vei (utenom Nye Veier)og jernbane i 2020, ville en gradvis effektiviseringpå 15 pst. over en tiårsperiode tilsvare en årlig inn-sparing på om lag 0,5 mrd. kroner, eller 5 mrd.kroner i økt handlingsrom etter 10 år. Realiseringav slike effektiviseringsgevinster i statlige investe-ringer vil kreve målrettet innsats. Tiltak for bedrestatlige investeringer er nærmere drøftet i kapittel12 i denne meldingen.

Staten har også potensial for å opptre mersamlet i bygge- og eiendomspolitikken, på tvers avvirksomheter. Årlig leier staten kontorlokaler forom lag 6 mrd. kroner i markedet. Regjeringen harsom mål å redusere disse kostnadene med 15 pst.innen 2029, noe som utgjør om lag 900 mill. kro-ner. For å nå dette målet, må staten være en profe-sjonell leietaker med felles praksis og tydeligekrav til hvordan leie i markedet skal utføres. Stats-bygg har utviklet en standard gjennomføringsme-todikk for anskaffelse av lokaler, og har byggetopp en rådgivningstjeneste som er basert på stat-lige virksomheters behov. Fra 1. mars 2020 skalstatlige virksomheter i sivil sektor, unntatt NAV ogPolitiet, bruke Statsbygg som rådgiver ved leie imarkedet. Ordningen vil bli evaluert.

10 TBU (2020). Rapport fra Det tekniske beregningsutvalg forkommunal og fylkeskommunal økonomi. November 2020.

11 Rødseth, K. L. et al. (2019). Effektivitet og produktivitet inorsk veibygging 2007–2019. Concept-rapport. Nr. 57.

12 Byggenæringens landsforening (2017). Digitalt veikart: Foren heldigitalisert, konkurransedyktig og bærekraftig BAE-næring. Rapport.

13 Statsbygg (2019). Statsbygg årsrapport 2018. Rapport.


I gjennomsnitt leier staten i dag større lokalerenn det den fastsatte arealnormen for nye statligekontorlokaler tilsier. Databasen Statens lokalerviser store variasjoner i kvadratmeterpris og areal-bruk, både innad i ulike etater og fra sektor til sek-tor. Databasen kan brukes til å identifisere innspa-ringsmuligheter. Gode sammenligninger av lokal-bruk og leiekostnader er et godt utgangspunkt forå standardisere eller optimalisere arealbruken ioffentlig sektor, og dermed gi ønskede kostnads-gevinster for staten. Redusert arealbruk inne-bærer også reduserte klimagassutslipp.

8.3.3 Strategier for vekst, økt sysselsetting og god ressursbruk

Scenarioene viser at det er særlig viktig med tiltaksom sørger for at arbeidskraften utnyttes godt. Pådette området står vi overfor flere store utfordrin-ger. Aldringen av befolkningen gjør det vanskeli-gere å holde sysselsettingsandelene oppe og førertil at en synkende andel yrkesaktive må betale foren økende andel pensjonister. Petroleumssekto-ren og tilknyttede næringer vil gradvis legge min-dre beslag på arbeidskraft. Samtidig vil behovenefor arbeidskraft i helse- og omsorgssektoren økekraftig, se omtale i kapittel 11. Den teknologiskeutviklingen vil stille mange overfor nye og skjer-pede kompetansekrav, samtidig som mange man-gler den kompetansen som kreves for å få jobb idet norske arbeidslivet. Økt arbeidsledighet somfølge av koronapandemien stiller arbeidslivetoverfor ytterligere utfordringer.

Hvor godt vi klarer å inkludere flest mulig iarbeidslivet, og i hvilken grad arbeidsstyrken harriktig og høy nok kompetanse til å møte disseomstillingene, blir derfor avgjørende. Disse utfor-dringene og regjeringens strategier for å løse demomtales i kapittel 4 og 9 i denne meldingen.

God bruk av ressursene over statsbudsjettetoppnås gjennom kunnskapsdrevet politikkutvik-ling, god og kostnadseffektiv bruk av ny tekno-logi, hensiktsmessig organisering og ansvarsfor-deling og tydelige prioriteringer. De viktigsteoffentlige oppgavene må gis prioritet, samtidigsom oppgavene må løses effektivt. Hvis vi skalbevare det norske velferdssamfunnet og ha vekstog likeverdige levekår i alle deler av landet, må vifortsette å arbeide systematisk for innovasjon ogeffektiv ressursbruk i offentlig sektor.

Regjeringens innsats for bedre offentlig res-sursbruk omtales i kapittel 10, 11 og 12 i dennemeldingen. Kapitlene tar for seg strategier forhenholdsvis innovasjon og bedre ressursbruk ioffentlig sektor, bærekraftige velferdsordninger

og hvordan vi kan få mer igjen for pengene somgår til offentlige investeringer.

Disse strategiene kan både gi økte skatteinn-tekter ved at flere arbeider og at næringslivet blirmer produktivt, og reduserte utgifter ved at færretrenger stønader og at kvaliteten på offentlige tje-nester opprettholdes med redusert ressursinn-sats. Samtidig er det viktig å legge til rette forvekst i privat sektor. Her har innrettingen av skat-tesystemet en sentral rolle.

8.4 Et vekstfremmende skattesystem

Skattesystemets hovedoppgave er å finansiereoffentlige utgifter. I Norge har vi omfattendeoffentlig finansierte velferdsgoder. Det gjør detnødvendig å opprettholde et forholdsvis høytskatte- og avgiftsnivå. Inntektene fra skatter ogavgifter tilsvarer til sammen om lag 40 pst. avBNP, se figur 8.7. Skatte- og avgiftssystemet børinnrettes slik at de nødvendige inntektene hentes

Figur 8.7 Påløpte skatter og avgifter i prosent av BNP.1 2000–20191 Inntektene fra SDØE, hvor staten deltar finansielt direkte i

lisenser, inngår ikke i figuren, men utgjør likevel en viktigdel av statens inntekter fra sokkelen. SDØE har sammeegenskaper som en feltvis kontantstrømskatt, ved at statenløpende dekker sin andel av investeringer og driftskostna-der og får den samme andelen av inntektene. For en histo-risk oversikt over inntektene fra SDØE vises det til figur2.11 i Prop. 1 LS (2020–2021) Skatter, avgifter og toll 2021.


0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

2000 2003 2006 2009 2012 2015 2018

Annet

Petroleumsskatt (ekskl. SDØE)

Særavgifter og toll

Merverdiavgift

Skatt på inntekt og formue

Påløpte skatter og avgifter i prosent av BNP


inn med minst mulig skadevirkninger på norskøkonomi. Enkelte skatter og avgifter ivaretarandre hensyn utover å skaffe staten inntekter.Dette gjelder i hovedsak ønsket om å omfordeleinntekt og medvirke til bedre helse og miljø.

Skattlegging påvirker arbeidstilbud, forbruk,sparing og investering. Vridende skatter på kapitalvil bidra til at færre investeringsprosjekter blirlønnsomme, mens skatt på lønnsinntekter vilredusere gevinsten ved å arbeide. Atferdskorrige-rende skatter som miljøavgifter og tobakksavgif-ter gjør at vi tar hensyn til kostnadene som atfer-den påfører samfunnet. Skattesystemet brukesogså til å påvirke fordelingen av de økonomiskeressursene. Kapittel 5 gir en nærmere omtale avskattesystemets bidrag til omfordeling.

Skattesystemet bør i størst mulig grad legge tilrette for at ressursene i samfunnet utnyttes effek-tivt. Det innebærer blant annet at ressursene tilfly-ter de sektorene hvor de kaster mest av seg ogbidrar til størst mulig verdiskaping. For å holdekostnadene ved beskatning nede og gjøre minstmulig skade på økonomiens vekstevne må skatte-systemet utformes med utgangspunkt i noengrunnleggende prinsipper. Siden skattereformen i1992 har prinsippene om brede skattegrunnlag,lave satser og likebehandling av ulike investerin-ger, næringer, virksomhetsformer og finansier-ingsmåter vært bærebjelkene. Videre tilsier inter-nasjonale anbefalinger fra blant annet OECD atskattebyrden bør forskyves fra selskapsskatt,skatt på sparing og skatt på arbeid til blant annetskatt på forbruk og eiendom. Internasjonale anbe-falinger legger i tillegg vekt på grønn skatteveks-ling, der en øker miljøbegrunnede skatter ogavgifter både for at forurenser skal betale og for åredusere andre mer vridende skatter.

Skattesystemet kan påvirke hvor raskt økono-mien vender tilbake til en tilstand med høy syssel-setting og god ressursutnyttelse etter pandemien.Erfaringene viser at skattesystemet, sammen medinntektssikringssystemet, bidrar til å dempe tilba-keslag i økonomien. Når omsetning og inntekterhar sviktet, er også skatter og avgifter redusert ogskattenes inndragende effekt dempet. Omvendt vilskattesystemet trekke inn større inntekter når øko-nomien igjen bedres. På den måten oppnås en høygrad av automatisk stabilisering av økonomien.Automatisk stabilisering forutsetter at skattegrunn-lagene samsvarer godt med faktiske inntekter.

8.4.1 Skatt på arbeidsinntekt

Økt sysselsetting er en av regjeringens viktigstestrategier for å balansere offentlige finanser. Til-

tak for økt arbeidstilbud og effektiv utnyttelse avarbeidskraft vil være avgjørende for å finansierevelferdsordninger i fremtiden, se scenarioanaly-sen i punkt 8.3. Insentivene til yrkesdeltakelsepåvirkes gjennom skatte- og trygdesystemet.Regjeringen vil gjøre det mer lønnsomt å jobbe,spesielt for personer med lave inntekter, blantannet ved å senke skatten på arbeidsinntekt.

Skattesystemet bør så langt som mulig bidratil gode beslutninger om arbeidsdeltakelse, utdan-ning og yrkesvalg. Skatt på arbeidsinntekt fører tilat gevinsten ved å arbeide blir mindre, noe somkan svekke arbeidstilbudet. Over halvparten av desamlede skatte- og avgiftsinntektene fra fastlands-økonomien kommer fra skatt på arbeidsinntekt.

Marginalskatt på lønn er den skattesatsen somgjelder for den siste kronen personen mottar ilønn. Marginalskatten er med på å påvirke hvormye hver enkelt av oss ønsker å arbeide. Høymarginalskatt kan svekke motivasjonen til å økearbeidsinnsatsen. Jo høyere skattesatsene er,desto større blir de negative virkningene påarbeidstilbudet.

Redusert skattesats på alminnelig inntekt forpersoner, kombinert med en omlegging fra topp-skatt til trinnskatt, har redusert marginalskatte-satsen på arbeidsinntekt siden 2013. Samlet mar-ginalskattesats på arbeid er i denne periodenredusert med mellom 1,4 og 3,9 prosentenheterfor de som betaler trinnskatt. For personer sombetaler skatt på alminnelig inntekt, men har laverearbeidsinntekt enn trinnskattegrensen, er margi-nalskatten redusert med 4,5 prosentenheter isamme periode.

Reduksjonen i skattesatsene for arbeidsinn-tekt har ført til at det har blitt mer lønnsomt åarbeide. Over tid vil flere arbeide mer, og skatte-og avgiftsinntektene vil igjen øke noe. På dennemåten kan skattelettelser ha en viss grad av selvfi-nansiering.

Tiltak for å stimulere til å arbeide mer må tahensyn til at skattesystemet og trygdesystemetsammen påvirker arbeidsinsentivene. Det er enutfordring å balansere hensynet til inntektssikringmot hensynet til arbeidsinsentiver. For noen tryg-demottakere kan den kortsiktige økonomiskegevinsten ved å gå fra trygd til arbeid være lav –eller til og med negativ. For å motvirke vedva-rende lavinntekt blant utsatte husholdninger børdet legges vekt på tiltak som stimulerer til delta-kelse i yrkeslivet.


8.4.2 Skatt på pensjon

Etter hvert som befolkningen blir eldre, er detavgjørende for bærekraften til velferdsordningeneat eldre i større grad deltar i yrkeslivet. Pensjons-reformen fra 2011 legger til rette for økt yrkesdel-takelse blant eldre og gjør det lettere å kombinerearbeid og pensjon. Etter at reformen ble innført,har man også sett økt yrkesaktivitet hos personerover 60 år.

Lav skatt på pensjon reduserer samtidig kost-naden ved å ta ut pensjon fremfor å jobbe, og kandermed bidra til å motvirke insentivene til å jobbelenger. Tidlig pensjonsuttak innebærer at man fårpensjonsskattefradrag i flere år og høyere fradragper år. Figur 8.8 viser at skattefordelen er størstfor pensjonister med lave inntekter, men pensjo-nister betaler lavere skatt enn lønnstakere på alleinntektsnivåer.

Det blir færre yrkesaktive per pensjonist iårene fremover. Det trekker i retning av økt presspå offentlige budsjetter over tid. Når andelen pen-sjonister øker, vil gjennomsnittlig inntektsskatte-prosent bli redusert, alt annet likt. De viktigsteårsakene til at provenyet reduseres, er reglene omlavere trygdeavgift og et særskilt skattefradrag ipensjonsinntekt. For 2020 er de samlede skatte-fordelene for pensjonister (skatteutgiften) anslåtttil om lag 25,5 mrd. kroner. Økningen i antall pen-

sjonister relativt til resten av befolkningen tilsierisolert sett at skatteutgiften om lag vil dobles fremmot 2060.

8.4.3 Selskapsskatt

Et godt utformet skattesystem tilpasset internasjo-nale rammebetingelser støtter opp under verdi-skaping i privat sektor. I statsbudsjettene for 2014til 2021 er det blitt gitt om lag 6,3 mrd. kroner(2021-kroner) i samlede netto lettelser i nærings-beskatningen. Det viktigste tiltaket har vært redu-sert sats i selskapsskatten fra 28 til 22 pst. Lavereselskapsskattesatser gjør flere investeringspro-sjekter lønnsomme, og fører dermed til at detinvesteres mer. Som Skatteutvalget påpekte iNOU 2014: 13 Kapitalbeskatning i en internasjonaløkonomi bidrar økte investeringer til økt produkti-vitet hos arbeidskraften, noe som igjen kan gi høy-ere reallønninger.

Høy kapitalmobilitet over landegrensene inne-bærer at det er krevende å holde den ordinæreselskapsskatten på et vesentlig høyere nivå ennandre land. En høyere skattesats på selskapsover-skudd i Norge kan føre til at vi mister investerin-ger til andre land med lavere skattenivå. Høy skat-tesats sammenlignet med andre land gjør det ogsåmer lønnsomt for multinasjonale selskap å plas-sere fradrag i Norge og trekke overskudd ut avNorge, slik at skatteinntektene reduseres. Slikoverskuddsflytting kan gi flernasjonale selskap enkonkurransefordel sammenlignet med nasjonaleselskap som ikke har slike tilpasningsmuligheter.

Mange land utnytter mobiliteten i skatte-grunnlagene ved å senke skattene for å tiltrekkeseg investeringer og overskudd. Denne formenfor skattekonkurranse bidrar til å presse selskaps-skattesatsene ned. I tillegg har globaliseringen ogfremveksten av multinasjonale konsern med nyeforretningsmodeller, ledet til skattetilpasningersom gjør det mer krevende å skattlegge selskape-nes overskudd. Figur 8.9 viser en langvarig, inter-nasjonal trend med fallende selskapsskattesatser.Den norske skattesatsen på 22 pst. er litt lavereenn gjennomsnittet blant OECD-landene. Skatte-satsen er lik som i Danmark, og litt høyere ennsatsene i de øvrige nordiske landene og Storbri-tannia.

Om den internasjonale trenden med fallendeselskapsskattesatser fortsetter, kan det bli nød-vendig å redusere den norske satsen videre. Even-tuelle reduksjoner i selskapsskattesatsen børhovedsakelig finansieres med skatter og avgiftersom er mindre skadelige for økonomisk vekst ennselskapsskatten.

Figur 8.8 Andel skatt på ulike brutto inntektsnivå for lønnstakere og AFP- og alderspensjonister med 2020-regler.1 Prosent1 Det er forutsatt at skattyterne kun har henholdsvis lønn og

pensjon og ikke har fradrag utover standard fradrag.Kilde: Finansdepartementet.

0

5

10

15

20

25

30

35

0

5

10

15

20

25

30

35

Lønnstakere

AFP- og alderspensjonister

Andel skatt av brutto lønn og pensjon

250 000 500 000 750 000 1 000 0000


Skattetilpasning og skattekonkurranse har istor grad sitt opphav i forskjeller i skatte-systemene mellom land. I arbeidet med å demmeopp for internasjonal skattetilpasning er enkeltlan-denes handlingsrom begrenset. Internasjonalenighet om felles løsninger vil gi bedre resultaterenn om hvert land innfører særegne tiltak. Inter-nasjonalt samarbeid om skattespørsmål kan imid-lertid være krevende, blant annet fordi hvertenkelt land vil kunne ha insentiver til å avvike fraløsninger som gir de beste resultatene globalt.Norge støtter aktivt opp om det internasjonaleskattesamarbeidet. Vi har allerede innført flere til-tak mot internasjonal skattetilpasning. Tiltakeneomfatter blant annet rentebegrensningsregler ogkildeskatt på renter, royalty og leiebetalinger forvisse fysiske eiendeler.

Beskatning av selskap med digitaliserte forret-ningsmodeller har fått særlig oppmerksomhet desiste årene. Internasjonale selskapsskatteregler eri dag basert på et prinsipp om at inntekter skalskattlegges der de oppstår eller der merverdierskapes. I en global verdikjede innenfor et konsernvil det i praksis ofte være vanskelig å fastslå hvorstore verdier som skapes i hvert enkelt land. Digi-talisering av økonomien forsterker denne utfor-dringen.

Digitalisering medfører også at globale sel-skap i økende grad kan selge sine varer og tjenes-ter i et land uten å ha etablert fysiske utsalgsste-

der, salgsorganisasjoner eller produksjonsfasilite-ter. Etter gjeldende internasjonale skatteregler erslik fysisk tilstedeværelse sentral for å avgjørehvilke land som kan skattlegge et utenlandsk sel-skap med aktivitet i flere land. Det betyr at hvis etutenlandsk selskap selger varer og tjenester tilforbrukere i Norge uten at selskapet er fysisk eta-blert her, vil selskapet normalt ikke være skatte-pliktig til Norge.

OECD anslår at skattetilpasninger av multina-sjonale selskaper utgjør så mye som 240 mrd.USD, eller opptil 10 pst. av samlede selskapsskatte-inntekter. I Norge utgjør selskapsskatten utenomkraft og petroleum rundt 80 mrd. kroner. Hvor-vidt skattetilpasningene i Norge er som for gjen-nomsnittet i OECD, er usikkert. Også vi vil troligfå en uthuling av grunnlaget for selskapsskattenom ikke mulighetene for skattetilpasningerbegrenses. Konsekvensene av skattetilpasningerog skadelig skattekonkurranse er både redusertesamlede skatteinntekter fra multinasjonale selska-per, men også uheldige økonomiske effekter vedat det påvirker konkurranseforholdene i den glo-bale økonomien. Det er også fare for at investerin-ger plasseres der det er skattemessig mest gun-stig, men ikke nødvendigvis samfunnsøkonomiskbest. Regjeringens primære mål er å bidra til åfinne gode omforente løsninger for et felles inter-nasjonalt regelverk slik at multinasjonale selska-per beskattes effektivt og muligheten for uheldigetilpasninger reduseres.

Gjennom OECD/G20s Inclusive Frameworkon BEPS har 137 land arbeidet frem en skisse tilnye prinsipper for internasjonale skatteregler.Arbeidet foregår parallelt på to områder. For detførste legges det opp til å etablere nye prinsipperfor hvordan beskatningsrett fordeles mellom land(pilar 1). Med nye prinsipper kan selskap utenfysisk tilstedeværelse likevel bli skattepliktige foren andel av sitt overskudd. For det andre arbei-des det med nye prinsipper for hvordan inntektsom er lavt beskattet i andre land, skal håndteresnår de tilfaller eiere i normalskatteland (pilar 2).Det er enighet i Inclusive Framework om tosåkalte «blueprints» som skisserer ordningene.Skissene skal behandles på politisk nivå i OECDog etter planen fremmes som OECDs forslag tilløsning til G20 i løpet av 2021. De to pilareneanslås å gi et økt skatteproveny på inntil 50–80mrd. USD. I tillegg anslås det at nye prinsipperfor fordeling av beskatningsrett vil gi en omallo-kering av skatteinntekter mellom land på opptil100 mrd. USD.

Figur 8.10 viser anslag på hvor mye skatteinn-tektene kan øke i prosent av selskapsskatteinntek-

Figur 8.9 Utviklingen i selskapsskattesatser i perioden 1981–2020.1 Prosent1 Uveide gjennomsnitt for Sverige, Danmark og Finland og

for OECD.Kilder: OECD og Finansdepartementet.

0

10

20

30

40

50

60

0

10

20

30

40

50

60

1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020

Norge

OECD

Sverige, Danmark, Finland

Selskapsskattesatser


tene for ulike grupper av land for de to pilarene.Figuren viser at land med lav og middels inntekttrolig i større grad vil tjene på pilar 1 enn landmed høy inntekt, som i noen tilfeller vil risikere åtape skatteinntekter på pilar 1. Når det gjelderpilar 2, vil alle land øke sine skatteinntekter, menhøyinntektsland trolig i større grad enn øvrige.

Forslagene kan påvirke investeringer og øko-nomisk aktivitet på flere måter. Økt effektivbeskatning vil ha som direkte effekt at avkastnin-gen etter skatt reduseres slik at færre investe-ringsprosjekter blir lønnsomme. Denne effektener imidlertid anslått som relativt liten, om lag 0,1pst. av globalt BNP på noe sikt. Den negativeeffekten motsvares av positive effekter som bedreforutsigbarhet og en bedre allokering av interna-sjonale produksjonsressurser. De økonomiskeeffektene er svært avhengige av at det oppnåskonsensus om forslagene og at man unngår brukav unilaterale tiltak som digitale omsetningsskat-ter.

Flere europeiske land har likevel ensidig inn-ført nasjonale omsetningsavgifter på digitale tje-nester, som er en form for bruttoskatt. Det girikke et positivt bidrag til det internasjonale samar-beidet på skatteområdet. Bruttoskatter kan i til-legg ha større negativ effekt på handel, vekst oginvestering enn en skatt på selskapsoverskudd.Samlet taler disse forholdene mot en omsetnings-avgift på digitale tjenester i Norge. Dersom detviser seg at det ikke oppnås internasjonal enighet

i det pågående arbeidet med varige løsninger, kanslike tiltak likevel vurderes.

8.4.4 Skatt på formue

Skattesystemet bør bidra til gode rammebe-tingelser for privat eierskap og stimulere til nyska-ping og investeringer i Norge. Formuesskattenilegges beholdningen av kapital, mens inntekts-skatt ilegges lønn, kapitalinntekter og skatteplik-tige ytelser ol. som skattytere har mottatt i inn-tektsåret. Formuesskatten har flere svakheter,som både Skatteutvalget og Kapitaltilgangsutval-get peker på i sine utredninger. Sammen med inn-tektsskatt kan formuesskatt gi en svært høy effek-tiv marginal skattesats på sparing, noe som svek-ker insentivene til å spare. Den skjeve verdsettin-gen av ulike formuesobjekter vrir investeringeneog reduserer den samlede avkastningen på sparin-gen. Regjeringen har innført en egen verdsettel-sesrabatt på næringskapital og jevnet ut noe avforskjellene i verdsetting av formuesobjekter(utenom primærbolig), gjennom å øke verdsettel-sen av sekundærbolig og næringseiendom. Figur8.11 viser utviklingen i de effektive formuesskatte-satsene fra 2013 til 2021.

Norske eiere må betale formuesskatt av verdi-ene i virksomheten selv om de ikke har gittavkastning eller overskudd det aktuelle året.Endringene under denne regjeringen av formu-esskatten på arbeidende kapital, som omfatter

Figur 8.10 Økning i provenyet for ulike grupper av land som følge av nye prinsipper for internasjonale skatteregler

Kilde: OECD (2020). Tax Challenges Arising from Digitalisation – Economic Impact Assessment: Inclusive Framework on BEPS.

Økning i skatteinntekter i prosent av selskapsskatteinntektene for ulike grupper land

A. Inntektsøkning fra Pilar 1. I prosent av selskapskatteinntekter

-1

0

1

2

3

4

-1

0

1

2

3

4

Høy inntekt Middelsinntekt

Lav inntekt-1

0

1

2

3

4

-1

0

1

2

3

4

Høy inntekt Middelsinntekt

Lav inntekt

B. Inntektsøkning fra Pilar 2. I prosent av selskapskatteinntekter


aksjer og driftsmidler, inkludert næringseiendom,bidrar til å dempe de negative effektene av formu-esskatten.

8.4.5 Skatt på forbruk

Merverdiavgiften er en generell avgift på innen-lands forbruk av varer og tjenester, og har somformål å skaffe inntekter til staten.

Selv om dagens merverdiavgift i utgangspunk-tet er en generell avgift på forbruk, er det flereunntak, fritak og reduserte satser. I Norge er mat-varer omfattet av redusert sats på 15 pst., mensflere tjenester er omfattet av lav sats på 12 pst.Den lave satsen er som følge av pandemien mid-lertidig redusert til 6 pst. frem til 1. juli 2021.Enkelte varer og tjenester har fritak ved såkaltnullsats, som innebærer full fradragsrett for mer-verdiavgift på vare- og tjenesteinnsats, samtidigsom det ikke beregnes merverdiavgift av omset-ningen. Flere tjenester er unntatt fra merverdiav-giftssystemet, blant annet finansielle tjenester, hel-setjenester og undervisning. Virksomheter somstår utenfor merverdiavgiftssystemet, får ikke fra-drag for merverdiavgift på varer og tjenester somde anskaffer.

Bruk av reduserte satser, fritak og unntakmedfører at en fjerner seg fra et enkelt, genereltsystem med én sats på alt forbruk av varer og tje-nester. Dermed vil merverdiavgiften påvirke sam-mensetningen av forbruk og produksjon og valgetmellom egenproduksjon og eksternleveranser i

sektorer som er unntatt fra avgiftsplikten. I tilleggblir de administrative kostnadene høyere.

Et ekspertutvalg anbefalte i NOU 2019: 11Enklere merverdiavgift med én sats at merverdiav-giften utformes med én sats. Da blir merverdiav-giften nøytral og enkel å praktisere. Utvalget fore-slo derfor å avvikle lave satser og fritak i merver-diavgiftssystemet. Utvalget mente også at merver-diavgiftssystemet er lite egnet til å ivareta andrehensyn, som fordeling, miljø og folkehelse og atandre virkemidler er mer målrettet.

8.4.6 Adferdskorrigerende skatter

Adferdskorrigerende skatter brukes som virke-middel for å redusere omfanget av for eksempelhelse- og miljøskadelige aktiviteter i samfunnet.Personer og bedrifter kan ikke forventes å haoversikt over og ta hensyn til de samlede konse-kvensene for samfunnet når de tar sine beslutnin-ger. Prisene i markedet gir heller ikke slik infor-masjon når vi har å gjøre med såkalte eksternekostnader. Dette er kostnader som aktiviteterpåfører samfunnet, uten at den som er ansvarligfor aktiviteten må betale for ulempen andre påfø-res. Adferdskorrigerende skatter fører til at kon-sumentprisene i større grad inkluderer samfun-nets kostnader ved skadelige aktiviteter.Adferdskorrigerende skatter hjelper oss til å tabedre valg, ved å styre oss vekk fra helse- og mil-jøskadelige produkter og aktiviteter.

Figur 8.11 Utviklingen i effektiv formuesskattesats for ulike formuesobjekter.1 Prosent1 I figuren vises verdsettelsen av gjelden som tilordnes de ulike formuesobjektene som andel av markedsverdien.Kilde: Finansdepartementet.

Effektive formuesskattesatser

0,0

0,2

0,4

0,6

0,8

1,0

1,2

0,0

0,2

0,4

0,6

0,8

1,0

1,2

Banksparing Aksjer Sekundærboliger Næringseiendom Primærbolig

Effektiv formuesskattesats, 2013 Effektiv formuesskattesats, 2016

Effektiv formuesskattesats, 2021 Gjeld verdsettelse, 2021


Mens de fleste skatter fører til mindre effektivressursutnyttelse, vil adferdskorrigerende skatter,som helse- og miljørelaterte avgifter, bidra tilbedre ressursbruk. Uten noen form for betalingfor skaden, vil det for eksempel produseres og for-brukes for mye av produkter som skader miljøet.Ved å inkludere en kostnad for miljøskade ogsørge for at forurenser betaler, bidrar miljøavgif-ter til at den miljøskadelige aktiviteten reduseres,og det samlede resultatet blir bedre for samfun-net. Samtidig gir adferdskorrigerende skatterinsentiv til å utvikle ny teknologi. Avgifter på mil-jøskadelige utslipp skaper for eksempel et markedfor null- og lavutslippsteknologi som ellers ikkehadde eksistert. Adferdskorrigerende skattersom gjør at markedsprisene reflekterer samfun-nets kostnader ved aktiviteten, bør benyttes derdet er praktisk mulig. Regjeringen vil fortsattlegge prinsippet om at forurenser betaler til grunni skattepolitikken.

Hensikten med adferdskorrigerende skatter erå begrense den skadelige aktiviteten. Over tid kanderfor skattegrunnlaget og provenyet bli redusert,og i noen tilfeller forsvinne helt. Hvor store disseeffektene er, avhenger blant annet av nivået påskatten og hvor enkelt det er å endre adferd.

Teknologiutvikling kan gi nye muligheter til åpåvirke adferd i fremtiden, og det kan føre til atadferdskorrigerende skatter får større effekt. Eteksempel på samspillet mellom teknologiutviklingog adferdskorrigerende skatter er utviklingen iutslipp fra nye biler. CO2-komponenten i engangs-avgiften, som ble innført i 2007, har påvirket bil-kjøpernes valg og ført til at bilene på norske veierslipper ut mindre CO2. Som følge av lavere batteri-kostnader og nye og forbedrede modeller med øktbatterikapasitet, er elbiler blitt et reelt alternativ tilkonvensjonelle biler. De gunstige skatteregleneved kjøp av elbil gir dermed et betydelig størreprovenytap i dag enn de gjorde da de ble innført.Utviklingen i statens inntekter fra bilavgifter ernærmere beskrevet i boks 8.2.

Mulighetene for å ta i bruk mer miljøvennligealternativer avhenger av dagens og fremtidensteknologi. Grunnlaget for dagens adferdskorrige-rende skatter vil derfor trolig reduseres over tid.Samtidig vil ny teknologi, og forskning på hvilkekonsekvenser ulik økonomisk aktivitet har forsamfunnet, danne grunnlag for nye adferdskorri-gerende skatter.

8.4.7 Skatt på ikke-mobile skattegrunnlag

Mobile skattegrunnlag og en åpen økonomibegrenser norsk handlingsrom på skatteområdet.

Men ikke alle skattegrunnlag er like mobile. Eteksempel på immobile skattegrunnlag er sel-skapsoverskudd opptjent gjennom utnyttelse avnaturressurser. Utnyttelse av begrensedenaturressurser kan gi opphav til ekstraordinærhøy avkastning, såkalt grunnrente. Størrelsen pågrunnrenten kan avhenge av etterspørsel, pris,kostnaden ved utvinning eller høsting og natur-gitte forhold som ressursens kvalitet og tilgjenge-lighet.

Norge er rikt på naturressurser, og skattleg-ging av grunnrente har gitt et betydelig bidrag tilfinansieringen av våre velferdstjenester. Naturres-sursene tilhører fellesskapet, og fellesskapet børta en stor del av overskuddet ved utnyttelse avnaturressursen. I Granavolden-plattformen under-streker regjeringspartiene at naturressurser børbeskattes slik at overskuddet tilfaller fellesskapet,samtidig som selskapene kan utvinne lønnsommeressurser. Selskapsskattesatsen i Norge er redu-sert fra 28 pst. i 2013 til 22 pst. fra og med 2019. Isamme periode ble grunnrenteskattene for petro-leum og vannkraft økt for å opprettholde prov-enyet fra disse næringene.

Overskudd i grunnrentenæringer kan hentesinn gjennom beskatning, auksjoner og andre vir-kemidler. Når grunnrenteskatten er nøytralt utfor-met, vil den ikke påvirke skattyterens adferd. Pro-sjekter som er lønnsomme før grunnrenteskatt,vil også være lønnsomme for selskapene etterskatt. Inntekter fra nøytrale skatter på grunnrentereduserer behovet for vridende skatter.

8.4.8 Grunnlagsutvidelser

Et vekstfremmende skattesystem er kjennetegnetav brede grunnlag og lave skattesatser. Effektivi-tetstapet ved beskatning øker mer enn proporsjo-nalt med skattesatsen. Brede grunnlag gjør detmulig å holde lave skattesatser og dermedbegrense de samfunnsøkonomiske kostnadeneved beskatning. Brede grunnlag er også nødven-dig for at progressiviteten i skattesystemet skalvirke etter hensikten, og er en forutsetning for atskattesystemet skal fungere godt som automatiskstabilisator.

Ulike unntak og særordninger som avviker frade generelle reglene, gjør skattesystemet mindreeffektivt og mer komplisert. For å kunne finansi-ere et gitt nivå på offentlige utgifter må andreskatter økes for å opprettholde de samlede skatte-inntektene. Unntak og særordninger i skatte-systemet krever derfor en god begrunnelse, ogdet må vurderes om formålet nås mer effektivtved bruk av andre virkemidler.


Boks 8.2 Inntektene fra bilrelaterte avgifter faller sterkt

Avgifter på kjøp, eie og bruk av bil har tradisjo-nelt vært en viktig inntektskilde for staten. Itoppåret 2007 utgjorde bilrelaterte særavgifternær 76 mrd. 2021-kroner, se figur 8.13. Trans-portsektoren står for en stor del av CO2-utslip-pene i ikke-kvotepliktig sektor. For å reduseredisse utslippene brukes sterke virkemidler for åfase inn kjøretøy som har lave eller ingenutslipp. Engangsavgiften er differensiert etterCO2- og NOX-utslipp. I tillegg er elbiler ikkeilagt engangsavgift, merverdiavgift, trafikkfor-sikringsavgift, omregistreringsavgift eller vei-bruksavgift. Virkemidler i klimapolitikken erbeskrevet nærmere i kapittel 6.

Figur 8.12 Verdi av avgiftsfritak for elbil.1 1 000 kroner1 Beregnet avgiftsbesparelse i 2021 for en elbil med vekt

1 600 kg og pris 300 000 kroner, en elbil med vekt 2 000kg og pris 600 000 kroner og en elbil med vekt 2 500 kgog pris 1 000 000 kroner med avgiftsfritak sammenlignetmed avgift etter generelle regler i merverdiavgiften ogengangsavgiften.


Verdien av avgiftsfritakene på kjøpstidspunkteter forskjellig for ulike elbiler. Mens mange småelbiler ikke ville hatt engangsavgift selv uten fri-tak og en relativt begrenset merverdiavgifts-belastning, utgjør begge fritakene betydeligeavgiftsbortfall for store elbiler som har høy vektog pris. Figur 8.12 viser forskjellen i avgiftsbe-sparelse mellom en liten elbil med vekt på 1 600

kg og pris på 300 000 kroner og en stor elbilmed vekt på 2 500 kg og pris på 1 000 000 kro-ner.

Bruken av bilavgiftene som virkemiddel for åstimulere til overgang til null- og lavutslippsbilergir resultater. Miljødifferensierte avgifter ogfritak for elbiler er en viktig årsak til at slikebiler utgjør en økende andel av nybilparken.Samtidig har statens inntekter fra de bilrelatertesæravgiftene gått ned de siste årene, med i gjen-nomsnitt nær 3 mrd. kroner årlig, se figur 8.13A.Salget av elbiler har økt særlig mye de sisteårene, og i 2020 utgjorde elbiler 54 pst. av nybil-salget, mens biler med hybriddrift utgjorde 29pst. Høyt salg av elbiler reduserer inntektene fraengangsavgift og merverdiavgift. I takt med atandelen elbiler i bilparken øker, får vi ogsålavere inntekter fra trafikkforsikringsavgift,omregistreringsavgift og drivstoffavgifter. Øktsalg og bruk av biler med lavere drivstoffor-bruk, blant annet hybridbiler, har også bidratt tillavere inntekter fra drivstoffavgifter og lavereengangsavgift. Den store omsetningen avbiodrivstoff utover omsetningskravet har ogsåvært en viktig forklaring på at det har vært ennedgang i inntekter fra veibruksavgiften, dabiodrivstoff er unntatt en slik avgift.

I statsbudsjettet for 2021 er inntektene frabilrelaterte særavgifter anslått å være 24 mrd.kroner lavere enn i 2013. Inntektsbortfall somfølge av fritak for merverdiavgift for elbiler kom-mer i tillegg. Verdien av merverdiavgiftsfrita-kene for elbil er økt fra om lag 600 mill. kroner i2013 til 8,5 mrd. kroner i 2020 i faste 2020-kro-ner, dvs. en økning på vel 1 mrd. kroner i gjen-nomsnitt per år, se figur 8.13B. Samlet kan poli-tikken for å redusere utslipp fra veitransport haført til at årlige avgiftsinntekter har gått nedmed mellom 3 og 4 mrd. kroner per år i peri-oden 2013–2021.

I kapittel 6 er det lagt til grunn at nullut-slippsbiler utgjør 90 pst. og 95 pst. av nybilsalgeti henholdsvis 2025 og 2030. Om dagens avgifts-fordeler for elbiler videreføres, anslås videreårlig nedgang i avgiftene å fortsette i sammetakt som i dag frem til 2026, dvs. med 3–4 mrd.kroner årlig. Deretter anslås nedgangen i de bil-relaterte særavgiftene til rundt 1 mrd. kronerårlig frem mot 2030.

0

100

200

300

400

500

0

100

200

300

400

500

Liten elbil Mellomstorelbil

Stor elbil

Merverdiavgift Engangsavgift

Verdi av avgiftsfritak for elbiler


Boks 8.2 forts.

Figur 8.13 Inntekter fra bilrelaterte særavgifter og verdi av elbilers fritak for merverdiavgift. Mrd. kroner1 Avgifter på kjøp av bil er engangsavgift og omregistreringsavgift. Avgifter på eie av bil er trafikkforsikringsavgift (tidligere

årsavgift) og vektårsavgift. Inntektene fra elavgiften for biler anslås til 0,2 mrd. kroner i 2021 og er derfor knapt synlige ifiguren. Inntektstallene er deflatert med statsbudsjettets utgiftsdeflator og gir dermed uttrykk for bidraget til statens kjøpe-kraft.

2 Skatteutgiften for 2020 er oppdatert per januar 2021.Kilde: Finansdepartementet.

Dagens bilavgiftssystem er ikke bærekraftigverken med hensyn til proveny eller miljø. Inn-tektene fra bilavgiftene faller kraftig og eksternekostnader ved bruk av kjøretøy, utenom utslippav CO2, er enten ikke priset eller er priset på enlite treffsikker måte. I de kommende årene vildet derfor være nødvendig med betydeligeendringer i bilavgiftene, dersom bilavgifteneskal være bærekraftige. I Nasjonalbudsjettet2021 la regjeringen derfor frem noen prinsipperfor hvordan et slikt fremtidig bilavgiftssystemskal utformes. Et bærekraftig bilavgiftssystemgjeldende fra 2025 skal:– prise de eksterne kostnadene bruk av kjøre-

tøy medfører. Dette gjøres gjennom avgifterpå bruk av alle kjøretøy.

– inneholde avgifter på kjøp og eie av kjøretøy.Disse avgiftene brukes for å oppnå bådeønsket proveny og klima- og miljømål.

– baseres på stabile avgiftsgrunnlag, slik atavgiftsgrunnlagene ikke forvitrer vedendringer i kjøretøyparken.

– utformes mest mulig teknologinøytralt, slikat teknologispesifikke særregler avvikles.

– utformes på en måte som ivaretar fordelings-hensyn.

Prinsippene for et fremtidig bærekraftig bilav-giftssystem sier noe om hvordan bilavgiftssys-temet bør være utformet fra 2025. I de kom-mende årene bør bilavgiftene gradvis endres iretning av disse prinsippene. Regjeringen har etmål om at salget av nye biler nesten bare bestårav nullutslippsbiler i 2025. I en overgangsfase,frem til overgangen til nullutslippsbiler er full-ført, må bilavgiftene derfor balansere hensy-nene til et bærekraftig bilavgiftssystem og hen-synet til å nå måltallene for nullutslippskjøretøy.Konkrete forslag til endringer i avgiftene vil pre-senteres i de årlige budsjettene.

A. Inntekter fra bilrelaterte særavgifter.1 B. Skatteutgift ved elbilers merverdiavgiftsfritak.2

Inntekter fra bilrelaterte særavgifter og verdi av elbilers fritak for merverdiavgift

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

0

10

20

30

40

50

60

70

80

0

10

20

30

40

50

60

70

80

2005 2008 2011 2014 2017 2020

Avgift på kjøp av bil Avgift på eie av bilVeibruksavgift CO2-avgiftElavgift


Det er ressurssterke skattytere som er best istand til å utnytte særregler, noe som bidrar til åundergrave omfordelingen gjennom skatte-systemet. Dersom det er ønskelig å støtte enbestemt aktivitet eller gruppe i samfunnet, er til-tak finansiert over statsbudsjettets utgiftsside oftebåde mindre kostbare og mer treffsikre. Inntek-tene fra ulike skatter og avgifter bør som hovedre-gel ikke øremerkes bestemte utgiftsformål. Slikebindinger hindrer effektiv prioritering av offent-lige utgifter.

8.4.9 Forenkling av skatter og avgifter

Et effektivt skatte- og avgiftssystem forutsetter etoppdatert og lett forståelig regelverk som er utfor-met slik at man så langt som mulig slipper manu-elle prosesser i fastsettelse og innkreving.Reglene bør være så enkle som mulig slik at desom driver næringsvirksomhet i større grad kanprioritere verdiskaping og produksjon fremforadministrasjon knyttet til etterlevelse, rapporte-ring og innbetaling av skatter og avgifter. Også forpersonlig skattytere og skatte- og avgiftsmyndig-hetene er det en målsetting at reglene er så enklesom mulig. Et enklere system vil blant annet bidratil å redusere etterlevelseskostnadene og økerettssikkerheten.

For å kunne møte brukernes behov og for-ventninger, og for å opprettholde det offentligesskatteinntekter, er det også viktig at regelverketer digitaliseringsvennlig og at skattemyndighe-tene benytter moderne teknologiske løsninger.Skatteetaten har over flere år modernisert ogutviklet etatens IT-systemer. Det har bidratt tilenklere rapportering for næringslivet og en mereffektiv skatteadministrasjon. Gode digitale løs-ninger bidrar også til at det er enklere fornæringslivet å betale riktig skatt.

Skatteetaten samler også inn opplysninger tilskatte- og avgiftsformål. Mange av disse opplys-ningene har et potensial for gjenbruk. Gjenbrukav slike opplysninger kan gi forenklinger fornæringslivet og mer effektive offentlige tjenesterved at data som allerede er samlet inn, gjenbrukesunder visse forutsetninger til andre formål.

Over lengre tid har det også pågått et systema-tisk arbeid med å modernisere regelverket forskatt og avgift. Dette har gitt store forenklingerbåde for næringslivet, personlig skattytere ogmyndighetene. Et felles forenklingsprosjekt mel-lom Finansdepartementet og Skatteetaten har vur-dert flere forenklingstiltak som ble presentert iProp. 1 LS (2019–2020). Det pågår stadig arbeidmed å identifisere, utrede og innføre nye moderni-

serings- og forenklingstiltak på skatte- og avgifts-området. Det er viktig at dette arbeidet fortsetter iårene fremover for å sikre at reglene og de tekno-logiske løsningene er fremtidsrettede og tilpassetsamfunnsutviklingen.

Skattesystemet inneholder imidlertid en rekkesærordninger som er administrativt krevende fornæringslivet, personlig skattytere og Skatteetaten.Særordninger øker kompleksiteten i skatte- ogavgiftssystemet. Selv om hensikten med denenkelte særordningen kan være god, gir summenav kompliserende ordninger et uoversiktlig, min-dre effektivt og administrativt krevende skatte-system som blir vanskeligere å digitalisere.

8.4.10 Retningslinjer for et vekstfremmende skattesystem

Det er behov for stabile og brede skattegrunnlagsom kan finansiere fremtidens velferdstjenester,med minst mulig negative konsekvenser forarbeidstilbud og investeringer og med utjevnendeeffekt. Skattesystemet skal være vekstvennlig, ogdet skal lønne seg å arbeide. Det vil bidra til atøkonomien kan vende tilbake til en tilstand medhøy sysselsetting og god ressursutnyttelse etteren lavkonjunktur, for eksempel etter koronapan-demien. Regjeringen vil fortsatt prioritere arbei-det med å forenkle skatte- og avgiftssystemet.

Regjeringens skattepolitikk har gitt reduserteskattesatser på selskapsoverskudd, lønn, investe-ringer og sparing. De siste årene har det vært enklar dreining i retning av mer skatt på forbruk ogmiljøbegrunnede avgifter, og flere skatte- ogavgiftsgrunnlag har blitt utvidet. Det bidrar til ågjøre økonomien mer vekstkraftig. Skatteomleg-gingene er i tråd med anbefalinger fra IMF, OECDog Skatteutvalget (NOU 2014: 13).

Skattesystemet må fornyes og tilpassesendrede rammebetingelser og nye utviklings-trekk. Sammensetningen og innretningen av skat-ter og avgifter vil bli viktig for hvor godt Norge villykkes i å stimulere bedrifter og husholdninger tilå ta valg som er til det beste både for den enkelteog for samfunnet. Regjeringen vil arbeide for nød-vendige tilpasninger og forbedringer i skatte- ogavgiftssystemet slik at kostnadene ved beskatningblir så lav som mulig. Prinsippene om brede skat-tegrunnlag, lave skattesatser, skattemessig likebe-handling og symmetrisk behandling av inntekterog utgifter ligger fast.

Noen utviklingstrekk gjør det uunngåelig ellersvært krevende å forhindre at skattegrunnlagenesvekkes. Det samlede skattegrunnlaget av lønn ogpensjon kan svekkes som følge av aldringen av


befolkningen, og selskapsskattegrunnlaget erunder press. Regjeringen har iverksatt tiltak motoverskuddsflytting, men ytterligere tiltak må gjen-nomføres for å møte utfordringene med den digi-taliserte økonomien.

En gjennomgang av særlige skatte- og avgifts-ordninger utgjør en viktig del av regjeringensarbeid med å forenkle og avbyråkratisere.

Regjeringen legger vekt på å styrke arbeidslin-jen. Inntektssikringsordninger som faller helteller delvis bort når en begynner å arbeide, kanvirke som en ekstra skatt på arbeid og kommer påtoppen av betalt skatt. Effektive marginalskatterpå arbeid må ikke bli for høye. En vellykket poli-tikk på dette området vil også hjelpe vanskelig-stilte husholdninger ut av såkalte lavinntektsfeller,det vil si fra en situasjon med vedvarende lavinn-tekt og til et bedre liv og økt velferd. Å stimuleretil høy arbeidsdeltakelse og føre en økonomiskpolitikk som bidrar til lav arbeidsledighet vil mot-virke ulikhet og utenforskap.

Et effektivt skattesystem innebærer at vi må tavare på og utnytte store skattegrunnlag med lavesamfunnsøkonomiske kostnader. Merverdiavgif-ten bør være en generell avgift på forbruk, med fåunntak, fritak og reduserte satser. Regjeringen vilvidereføre grunnrenteskatt for petroleumsvirk-somhet og vannkraftverk, slik at en stor del avavkastningen fra utnyttelse av naturressursene til-faller fellesskapet. Mål og forpliktelser om å bidratil å begrense klimaendringer og motvirke miljø-og helseskader bør gjennomføres kostnadseffek-tivt og i tråd med prinsippet om at forurenser beta-ler. Ved å korrigere adferd gjennom sektorover-gripende miljøavgifter, vil alle forurensere bli stiltoverfor samme kostnad ved å forurense. Interna-sjonale anbefalinger tilsier også at vi bør gjennom-føre grønne skattevekslinger, der en øker miljøbe-grunnede skatter og avgifter for å redusere andre,mer vridende skatter. Regjeringen har lagt storvekt på grønn skatteveksling. Under denne regje-ringen er de miljørelaterte avgiftene økt med 6,7mrd. kroner, samtidig som de samlede skattene erredusert med 34,1 mrd. kroner.

8.5 Ansvarlige rammer for statsbudsjettet

8.5.1 Premisser for arbeidet med statsbudsjettet

Solide statsfinanser og god kontroll preger de nor-ske statsbudsjettene. Vi har et oversiktlig bud-sjettsystem med en samlet behandling av alle sta-tens utgifter, kommuneøkonomien og folketryg-

den. Det gir regjeringen og Stortinget god mulig-het til å bruke budsjettet til å påvirke den økono-miske utviklingen og fordele ressursene mellomprioriterte formål. Handlingsregelen har bredpolitisk tilslutning og setter rammer for den årligebruken av olje- og fondsinntekter. Regjeringen set-ter rammer for departementenes utgifter og inn-tekter tidlig i arbeidet med budsjettet. Også Stor-tinget vedtar overordnende rammer for statsbud-sjettets utgifter og inntekter tidlig i sin behandlingav regjeringens forslag til budsjett. Det gir godfinanspolitisk styring, og samtidig handlefrihetinnenfor rammene til det enkelte departement ogden enkelte fagkomité.

Den forventede reduksjonen i handlingsrom iårene fremover legger nye premisser for arbeidetmed å utforme statsbudsjettene. De siste 10–15årene har regjering og Storting kunnet behandleforslag om nye langsiktige planer og investerings-prosjekter med forventning om økt handlingsromi budsjettene. Fremover vil det i større grad værenødvendig å finne inndekning for nye satsingergjennom omprioriteringer og reduksjoner i andreutgifter, samtidig som mål og planer må kunne til-passes budsjettsituasjonen i det enkelte år. For åøke handlingsrommet i budsjettene må det ogsågjennomføres tiltak som øker inntektsveksteneller demper utgiftsveksten. I en situasjon medredusert handlingsrom er det ekstra viktig at bud-sjettene gir god informasjon om kostnader ogkonsekvenser av nye tiltak.

Dersom budsjetteringen ikke er realistisk,eller fremtidige forpliktelser og virkninger av nyetiltak ikke er godt forstått, kan det komme ubeha-gelige overraskelser når utgiftene skal betales. Iårene etter finanskrisen erfarte mange land at deter krevende å gjennomføre kutt på enkeltområderfra ett år til det neste for å finansiere overras-kende inntektsbortfall eller kostnadsøkninger.Flere erfarte også at brå kutt kan gi uønskede for-delingsvirkninger. Antakelig vil vi i mange land selignende problemer når kostnadene for tiltak i for-bindelse med pandemihåndteringen skal dekkesinn.

I Norge er vi i den heldige situasjonen å ha enbuffer av oppsamlede petroleumsinntekter som itråd med rammeverket for handlingsregelenbidrar til å dekke de uforutsette kostnadene.Ekspertgruppen14, som på oppdrag fra Finansde-partementet vurderte samfunnsøkonomiske virk-ninger av de økonomiske tiltakene som er satt inn

14 Ekspertgruppe ledet av S. Holden på oppdrag fra Finansde-partementet leverte 7. april 2020 rapporten Covid-19 – Ana-lyse av økonomiske tiltak, insentiver for vekst og omstilling.


i møte med koronapandemien, pekte likevel på aten stor reduksjon i verdien av Statens pensjons-fond går på bekostning av fremtidig velferdstil-bud. Verdien av å bruke midler nå må avveies motverdien av å ha midlene til rådighet senere, og detsamlede omfanget av oljepengebruken må væreforståelig og godt begrunnet.

I NOU 2015: 14 Bedre beslutningsgrunnlag ogbedre styring vurderte Børmer-utvalget det norskebudsjettsystemet. Utvalget skulle gi et bedrebeslutningsgrunnlag for statlige prioriteringer ogfremme effektiv bruk av offentlige midler. Hoved-budskapet fra utvalget var at det norske budsjett-systemet er velfungerende og ikke bør endres iretning av mer kompliserte systemer. Utvalgetmente likevel at beslutningsinformasjonen somlegges frem for Stortinget bør utvides og forbe-dres. Fremleggene bør inneholde en klar pro-blemformulering, tydelige mål eller ambisjons-nivå, alternative løsninger og gode konsekven-svurderinger, med tydelig redegjørelse for allenytte- og kostnadsvirkninger. Regjeringen har satti gang flere tiltak for å følge opp rådene, noen avdisse er beskrevet i boks 8.3.

Børmer-utvalget vurderte særskilt hvordanlangsiktige budsjettkonsekvenser best tas hensyntil i statsbudsjettet. Utvalget fremholdt at bin-dende flerårige budsjetter kan gi dårligere evne tilå styre det samlede utgiftsnivået, selv om det mot-satte er intensjonen. Dette gjelder særlig når detlenge har vært sterk vekst i budsjettene. Dersomutgiftsnivået på et enkeltområde bindes på et høytnivå, og det i ettertid blir nødvendig å strammeinn i offentlige budsjetter, vil det måtte kuttes merpå andre områder. Dersom slike innstrammingerblir for krevende politisk, kan utfallet bli svekketfinanspolitisk kontroll.

Utvalget mente at ettårige budsjetter ikke er tilhinder for rasjonell fremdrift av prosjekter, sidenStortinget i henhold til § 6 i bevilgningsreglemen-tet kan gi fullmakt for staten til å inngå kontraktermed tredjepart i hele investeringsperioden. Utval-get konkluderte med at det heller enn endringer ibudsjettsystemet bør legges vekt på å opprett-holde fleksibiliteten i budsjetteringen for hvertenkelt år, og samtidig redegjøre godt for de lang-siktige budsjettmessige konsekvensene av tilta-kene som foreslås, slik at man kan unngå formange langsiktige bindinger.

Boks 8.3 Utredningsinstruksen og tiltak for bedre etterlevelse

Ufullstendig eller manglende utredning øker risi-koen for at det fattes beslutninger som ikke kangjennomføres, som gir uønskede virkninger ellersom innebærer sløsing med samfunnets ressur-ser. Et godt beslutningsgrunnlag legger til rettefor effektiv og målrettet gjennomføring av tiltaketter at vedtaket er fattet. Utredningsinstruksener et sentralt virkemiddel for å øke kvaliteten påbeslutningsgrunnlaget for statlige tiltak.

Formålet med utredningsinstruksen er ålegge et godt grunnlag for beslutninger om stat-lige tiltak, som for eksempel reformer, rege-lendringer og investeringer. Instruksen etable-rer minimumskrav til utredning i form av seksspørsmål som skal besvares i alle utredninger:1. Hva er problemet, og hva vil vi oppnå?2. Hvilke tiltak er relevante?3. Hvilke prinsipielle spørsmål reiser tiltakene?4. Hva er de positive og negative virkningene

av tiltakene, hvor varige er de, og hvem blirberørt?

5. Hvilket tiltak anbefales, og hvorfor?6. Hva er forutsetningene for en vellykket gjen-

nomføring?

Det slås fast at samfunnsøkonomiske analyserskal brukes for å vurdere tiltak som kan forven-tes å gi vesentlige nytte- eller kostnadsvirknin-ger.

Regjeringen har også satt i verk mekanismerfor å bidra til etterlevelse av kravene i utred-ningsinstruksen:– Regelrådet har som formål å bidra til at

næringslivet ikke påføres unødvendige byr-der gjennom nytt eller endret regelverk.

– Digitaliseringsrådet skal hjelpe statlige virk-somheter i å lykkes med digitaliseringspro-sjekter. Rådet skal også bidra til at statligevirksomheter lærer av hverandres suksesserog feil.

– Direktoratet for økonomistyring (DFØ) eva-luerer kvaliteten på statlige utredninger, oghar etablert flere kompetansetiltak for bedrebeslutningsgrunnlag.


I Prop. 1 S (2016–2017) Gul bok redegjorderegjeringen for sine forslag til oppfølging, i trådmed Børmer-utvalgets tilrådninger. Det ble blantannet vist til at Gul bok inneholder et eget kapittelmed oversikt over flerårige budsjettkonsekvenserav regjeringens forslag til statsbudsjett. Nasjonal-budsjettet presenterer vurderinger av handlings-rommet i finanspolitikken på mellomlang og langsikt, der budsjettets inntekts- og utgiftsside ses isammenheng. Det ble videre opplyst at Finansde-partementet vil fortsette dette arbeidet, og tarsikte på å videreutvikle og forbedre både analyserog fremstilling ytterligere. Perspektivmeldingener en del av arbeidet med å formidle hvordanhandlingsrommet ser ut på mellomlang og langsikt.

8.5.2 Statsbudsjettet skal gjenspeile de faktiske statlige utgiftene

Normalt dekker staten utgiftene til drift og inves-teringer samtidig med at forbruket eller investe-ringen finner sted. Det gjør det mulig å vurderebudsjettets virkning på økonomien i det enkelteår. Børmer-utvalget understreket at man børunngå ordninger som gir dårlig informasjon omde reelle, langsiktige budsjettkonsekvensene,eller der kostnader skyves fremover i tid, såkalt«obskure» ordninger. Utvalget tilrår å unngå for-skutteringsordninger, rentekompensasjonsord-ninger og ordninger med betydelig vekst fra småoppstartsbevilgninger. Når veksten i inntektenepå statsbudsjettet avtar, kan det bli mer krevendeenn forutsett å finne dekning for utgiftsøkningeneslike ordninger medfører.

En del avgiftsordninger utenom statsbudsjettetinnebærer at staten inndrar kjøpekraft franæringsaktører og forbrukere som påleggesbrukt til bestemte formål, og som dermed ikkeinngår i prioriteringen opp mot andre utgiftsfor-mål. Dette gjør at statsbudsjettet ikke gir en full-stendig oversikt over ressursene det offentlige rårover. Det er besluttet å endre budsjetteringsprak-sis eller avvikle flere konstruksjoner av dennetypen:– elsertifikatordningen, som finansierer utbyg-

ging av fornybar energi gjennom et tillegg påstrømprisen, skal avvikles. Kraftproduksjonsom settes i drift etter 2021, får ikke være medi ordningen. Produsentene i ordningen vilmotta sertifikater over en 15-årsperiode. Ord-ningen vil dermed være avviklet senest i 2036.

– påslaget på nettarif fen, som delfinansierer Eno-vas ordninger gjennom overføringer til Klima-

og energifondet, er fra 2017 tatt inn som en delav statsbudsjettet.

– konsesjonsavgiftsfondet for vannkraft ble avvi-klet i 2014.

Rentekompensasjonsordninger er tilskuddsordnin-ger der staten forplikter seg til å gi tilskudd til ådekke mottakerens renteutgifter for bestemteinvesteringer i fremtidige år. Formålet med ord-ningene har vært å stimulere kommunene og fyl-keskommunene til investeringer på bestemteområder. De siste årene har det blitt innvilget til-sagn om rentekompensasjon knyttet til investe-ring i skole- og svømmeanlegg, kirkebygningerog fylkesveier. Rentekompensasjon gis over 20 år.Det er ikke åpnet for å gi nye tilsagn i budsjettetfor 2021. En rentekompensasjonsordning vil haubetydelige budsjettvirkninger i oppstartsperio-den, men vil gi sterkere virkning i økonomien enndet som kommer til syne i budsjettet, og vil der-med gi et feil inntrykk av hvordan finanspolitik-ken påvirker økonomien. Dette skyldes at utgif-tene føres på statsbudsjettet i tilbakebetalingsperi-oden for lånene, og ikke i takt med at investerin-gene foretas.

Forskuttering er en form for lånefinansieringog dekker tilfeller der bompengeselskap, kommu-ner, fylkeskommuner, næringsliv eller andre gårinn med midler i et prosjekt og forskutterer frem-tidige statlige bevilgninger etter fullmakt fra Stor-tinget. Når prosjekter lånefinansieres, påløperrentekostnader som ellers ikke ville inntruffet, ogutgiftene skyves fremover i tid. Dette tilsier atbruk av forskutteringsordninger bør begrenses.Norge har ikke behov for å finansiere investerin-ger med lån slik en del andre land har. Regjerin-gens modell for Offentlig-privat samarbeid (OPS)i veisektoren, som ble presentert for Stortinget iMeld. St. 25 (2014–2015), unngår de uheldigesidene ved lånefinansiering. Samtidig kan manutnytte fordelen av samarbeid med private, blantannet ved at utbygger får et mer helhetlig ansvarfor å se investering og driftsutgifter i sammen-heng. Modellen sørger for at OPS-prosjekter gjø-res til gjenstand for prioritering på statsbudsjettetpå lik linje med prosjekter som gjennomføres medtradisjonelle kontrakter, og at påvirkningen påøkonomien synliggjøres i budsjettene. Modellenkan og bør også benyttes for OPS-prosjekter iandre sektorer, og det er besluttet en modell forOPS i de regionale helseforetakene som følgerdette mønsteret.

Statlige selskaper finansieres på ulike måteravhengig av virksomhetens formål. Noen av sel-skapene staten eier, driver ren forretningsmessig


virksomhet i konkurranse med privat næringslivog med forventning om finansiell avkastning påinnskutt kapital som svarer til risikoen. Kapitalinn-skudd til slik virksomhet regnes ikke som enutgift på statsbudsjettet, men som en omplasse-ring av formue. Andre selskaper ivaretar ulikeoppgaver de er pålagt av myndighetene, noen gan-ger i tillegg til kommersiell drift. Hvis slike statligpålagte oppgaver ikke finansieres som ordinæreutgifter over statsbudsjettet, ville budsjettetspåvirkning på økonomien fremstå som mindreenn den er, og oppgaven unndras fra helhetlig pri-oritering opp mot andre viktige formål på stats-budsjettet. Etablert praksis om at lånefinansieringav statlige utgifter ikke skal forekomme så lengedet er midler i Statens pensjonsfond utland, blederfor etter forslag fra regjeringen inntatt i Lovom Statens pensjonsfond 17. juni 2019. Hvis hand-lingsregelen skal oppfylle sin hensikt, kan detikke etableres ordninger der statlige utgifter hol-des utenom det oljekorrigerte underskuddet påstatsbudsjettet.

Den nye OPS-modellen og tydeliggjøringen avpremissene for handlingsregelen i Lov om statenspensjonsfond er viktige bidrag til å videreføre etgodt og transparent budsjettsystem, og godfinanspolitisk kontroll.

8.5.3 Statsbudsjettet må ha rom for omprioritering når nye utgifter kommer til

Utgiftene i statsbudsjettet er i stor grad bundetopp av store velferdsordninger og driftsutgiftersom det er vanskelig å redusere betydelig fra ettår til det neste. På grunn av arbeidskontrakter ogleieavtaler er det normalt vanskelig å redusereutgifter til drift betydelig fra ett år til det neste der-som andre uforutsette utgifter skulle oppstå. Vihar også et stort antall rettighetsbaserte ordningerder lov eller andre stortingsvedtak bestemmerbåde hvem som er berettiget og hvor store beløpden enkelte har krav på. Slike bevilgninger, somer gitt stikkordet «overslagsbevilgning», utgjordei saldert statsbudsjett for 2021 til sammen 673mrd. kroner av samlede utgifter på 1 515 mrd. kro-ner, utenom lånetransaksjoner og petroleumsvirk-somhet.

I arbeidet med budsjettet utarbeides anslag forstørrelsen på overslagsbevilgningene, men ende-lig størrelse på utgiftene avhenger av hvor mangesom har rett til å motta støtte eller tjenester etterunderliggende lover og stortingsvedtak. Rettig-hetsbaserte ordninger gjør arbeidet med budsjet-tet mer uforutsigbart, ettersom utgiftene til flere

ordninger varierer mye. En stor del av den årligeveksten i statsutgiftene kommer også fra slikeordninger. Størrelsen på bevilgningene er oftefastlåst på kort sikt, fordi lov- og regelendringernormalt tar noe tid. For enkelte ytelser, som alders-pensjonen i folketrygden, vil nytt regelverk måttefases inn over lang tid.

Når store deler av budsjettet er bestemt avlangsiktige vedtak og mål, begrenses det politiskehandlingsrommet til å endre budsjettene detenkelte år. Når endringer i rettighetsbaserte ord-ninger skal vurderes, må derfor behovet for forut-sigbarhet hos mottakerne veies opp mot behovetfor kontroll med statsfinansene og handlingsrom ifremtidige budsjetter.

Ressursmål og normer er politiske mål om at enviss mengde ressurser skal benyttes til et formåluavhengig av behovsvurderinger. Målet om atinternasjonal bistand skal utgjøre 1 pst. av brutto-nasjonalinntekt og målet om å ha to polititjenes-temenn per 1000 innbyggere, er eksempler påslike mål. Denne typen mål må reserveres for fåog spesielt viktige områder, da et statsbudsjettmed mange mål som automatisk vokser i takt medøkonomien vil gi for lite rom for fleksibilitet ognye prioriteringer. Det er også en fare for at opp-merksomheten kan dreies bort fra kvaliteten påtiltakene når fokuset rettes mot ressursinnsats.Politiske mål bør som hovedregel angi hva somskal oppnås i form av resultater for samfunneteller brukergrupper, heller enn å angi hvor myeressurser som skal brukes.

Politiske mål og planer kan skape sterke for-ventinger om økte bevilgninger, selv om de ikkeer juridisk forpliktende. Planene er ofte viktigeredskaper for ressursfordeling og videre arbeid isektoren de gjelder for, og det kan være vanskeligå avvike fra dem selv når budsjettsituasjonen ellerny kunnskap tilsier det. Nasjonal transportplan ogLangtidsplanen for forsvaret er eksempler på slikeomfattende planer. For at langsiktige planer skalfungere som strategiske dokumenter, bør de giføringer eller prinsipper for hvilke mål som skaloppnås og hvilke tiltak som skal prioriteres førstdersom oppfølgingstakten som er lagt til grunnikke lar seg realisere. Uten slike føringer kanuventede kostnadsøkninger eller redusert hand-lingsrom medføre at oppfølgingen av planen blirvilkårlig. En plan bør inneholde en entydig mål-struktur, eller en annen mekanisme for priorite-ring under usikkerhet, eksempelvis prioriteringetter samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Regjerin-gen har gjort endringer i arbeidet med kom-mende Nasjonal transportplan for å oppnå en merstrategisk planleggingsprosess. Dette vil bidra til


den strategiske styringen og legge til rette for atdet er prosjektene med størst nytte i forhold tilkostnadene som prioriteres.

Til tross for store bindinger er det sett overnoen år betydelig rom for endringer i statsbudsjet-tet. Langsiktige planer, regelverk og vedtak kanendres. Med trangere budsjetter i årene fremovervil det, i tråd med god ressursbruk, være viktig atnye tiltak i større grad ledsages av omprioriterin-ger, og å unngå ytterligere bindinger som reduse-rer muligheten til å omprioritere på statsbudsjet-tet.

8.6 Oppsummering av strategier for bærekraftige offentlige finanser

Norge har et godt utgangspunkt med solide stats-finanser, en godt kvalifisert arbeidsstyrke, høyyrkesdeltakelse, et velutviklet samarbeid med par-tene i arbeidslivet og en omstillingsdyktig øko-nomi. Regjeringen vil fortsette arbeidet med refor-mer som styrker sysselsettingen, øker effektivite-ten i økonomien og gjør offentlige finanser merbærekraftige.– God ressursbruk: Arbeid er vår viktigste res-

surs. Størst mulig deltakelse i arbeidslivet erregjeringens viktigste strategi for å sikre etbærekraftig velferdssamfunn og legge til rettefor handlingsrom i budsjettene fremover. Høysysselsetting kan motvirke ulikhet, utenfor-skap og lavinntekt. Samtidig må ressursene detoffentlige rår over utnyttes bedre og mer mål-rettet, slik at viktige politiske mål ivaretas og

velferdstilbudet kan videreutvikles i tråd medsamfunnsutviklingen.

– Et vekstfremmende skattesystem: Stabile ogbrede skattegrunnlag er nødvendig for å finan-siere fremtidens velferdstjenester. Skattesys-temet må utformes med minst mulig negativekonsekvenser for arbeidstilbud og investerin-ger. Prinsippene om brede skattegrunnlag,lave skattesatser, skattemessig likebehandlingog symmetrisk behandling av inntekter ogutgifter ligger fast. Unntak og særordninger iskattesystemet bør vurderes kritisk. Mål ogforpliktelser på klima- og miljøområdet børgjennomføres kostnadseffektivt og i tråd medprinsippet om at forurenser betaler.

– Ansvarlige rammer for statsbudsjettet: Enansvarlig budsjettpolitikk må ivaretas i trådmed handlingsregelen. Statsbudsjettene skalgi god innsikt i virkninger av nye tiltak og i denforventede utviklingen i inntekter og utgifter,slik at vedtak kan gjøres på et godt beslutnings-grunnlag. Bindinger på fremtidige budsjetterskal begrenses, slik at det er tilstrekkelig romfor omprioriteringer til å finansiere ny politikkeller uventet reduksjon i handlingsrommet.

Disse strategiene utgjør fundamentet for bære-kraftige offentlige finanser. Regjeringens strate-gier for god ressursbruk utdypes i de påfølgendekapitlene, som omhandler inkludering i arbeidsli-vet, organiseringen av offentlig sektor, de mestsentrale velferdsordningene og statlige investerin-ger.


9 Styrket kompetanse – inkludere flere i arbeidslivet

9.1 Innledning

Høy sysselsetting er en forutsetning for å fremmeinkluderende og bærekraftig vekst og for å nåFNs bærekraftsmål om redusert inntektsulikhet.Regjeringens viktigste strategi for et bærekraftigvelferdssamfunn med bærekraftige offentligefinanser er å få flere i arbeid. Økt arbeidsinnsatssammen med høy kompetanse i arbeidsstyrkengir høyere økonomisk vekst og bredere skatte-grunnlag. Bedre inkludering i arbeidslivet kanogså gi lavere trygdeutgifter. For den enkelte vildet å komme i jobb bety en stabil inntekt og øktlivskvalitet.

Veien til arbeid og deltakelse i samfunnet gårgjennom utdanning og kunnskap. I et samfunnsper-spektiv er også deltakelsen i arbeidslivet den viktig-ste faktoren for redusert ulikhet. Mange ønsker åta mer del i arbeidslivet, men får av ulike grunnerikke muligheten. I fremtiden kan vi ikke ta oss rådtil at store grupper ikke inkluderes i arbeidslivet.

FNs bærekraftsmål tar særlig sikte på å inklu-dere flere unge og personer med nedsatt funk-sjonsevne i arbeidslivet. Mobilisering av arbeids-kraft må skje på mange felt og i mange grupper.Det må legges til rette for at flere med helsepro-blemer og med innvandrerbakgrunn kommer iarbeid. Det er særlig viktig å unngå at ungdomstarter sitt voksenliv ved å gå på helserelaterteytelser. En urovekkende økning i antallet ungeuføre må snus. Samtidig må eldre stå lenger iarbeid etter hvert som levealderen øker. Selv ompensjonsreformen allerede har bidratt til at flereeldre er i jobb, må reformen gjennomføres ogvidereutvikles i flere år fremover.

For å øke sysselsettingen er vi avhengig av atarbeidsgivere etterspør arbeidskraften til perso-ner som i dag står utenfor arbeidslivet. Arbeids-givere har også et ansvar for å tilrettelegge for etgodt og inkluderende arbeidsmiljø, slik at færrestøtes ut og flere gis innpass i arbeidslivet.

Formell kompetanse har blitt stadig viktigerefor å komme inn i arbeidslivet. Mye tyder på atdenne utviklingen vil fortsette i tiden som kommer.Flere må fullføre videregående opplæring og grunn-laget starter allerede i barnehagen. Det må videre

legges bedre til rette for at personer kan fylle påmed ønsket kompetanse gjennom arbeidslivet. Rik-tig og tilstrekkelig kompetanse er avgjørende forsysselsettingen, særlig for å lykkes med omstillingmot et mer høyteknologisk arbeidsliv. Det kan vioppnå ved å kvalifisere flere, legge til rette for etinkluderende arbeidsliv og sørge for at velferdsord-ningene støtter opp under yrkesdeltakelse.

Kunnskap og kompetanse er også avgjørendefor økonomiens vekstevne. Høy kompetanse kre-ver også omfattende satsing på etter- og videre-utdanning og at man fremmer forsknings- og inno-vasjonsaktiviteter i arbeidslivet.

Koronapandemien har gitt dramatiske virknin-ger for arbeidsmarkedet, med kraftig økt arbeids-ledighet og fall i sysselsettingen. Det er betydeligusikkerhet om utviklingen fremover. Erfaringerfra tidligere kraftige lavkonjunkturer både i Norgeog andre land tilsier at det kan være risiko forlangvarige negative virkninger på sysselsetting,arbeidsledighet og produksjonsnivået i økono-mien. I slike situasjoner rammes utsatte grupperhardest, slik som innvandrere, ungdom, personermed lav utdanning og de som sliter med helse-messige utfordringer. Vedvarende høy arbeidsle-dighet gjør det enda vanskeligere for grupper somstår utenfor, å komme seg inn i arbeidslivet. Utfor-dringen blir å unngå at utenforskapet blir større.

Samtidig har pandemien illustrert betydnin-gen av velferdsordningene og solide inntekts-sikringsordninger. Gode inntektssikringsordnin-ger virker som en automatisk stabilisator, og hardempet utslagene av krisen både for den enkelteog for økonomien som helhet.

Utdanningssektoren har spilt en viktig rolle itidligere kriser ved at unge i større grad har gåttinn i høyere utdanning og tatt lengre utdanningnår arbeidsmarkedet har vært svakt. Også dennegangen har antall søknader til høyere utdanningøkt. Gjennom Utdanningsløftet 2020 gjennomfø-rer regjeringen en forsterket satsing på utdanningog kompetanse, bl.a. ved å opprettet nye studie-plasser innenfor fagområder der arbeidslivet harstort behov for kompetanse.

Dette kapitlet drøfter hva vi kan gjøre for å fåflere i arbeid og for å styrke kunnskap og kompe-


tanse. Punkt 9.2 omhandler strategier for å kvalifi-sere flere, fra barnehage og skole til læring iarbeidslivet og påfyll av kompetanse underveis.Punkt 9.3 drøfter strategier for å inkludere flere iarbeidslivet og punkt 9.4 synliggjør viktigheten avå bevare og videreutvikle pensjonsreformen.Punkt 9.5 oppsummerer regjeringens strategierfor inkludering i arbeidslivet.

9.2 Strategier for å kvalifisere flere

9.2.1 Prioritere kunnskap

Utdanning og kompetanse er regjeringens viktig-ste svar på sysselsettings- og inkluderingsutfordrin-gene. Gode oppvekstsvilkår, med gode barnehagerog skoler, er det viktigste vi kan gi det enkelte men-

neske, og er også avgjørende for et samfunn medfortsatt høy tillit, små forskjeller, sosial mobilitet ogmindre ulikhet. Kunnskap er grunnlaget for demo-krati, verdiskaping og velferd. Barnehagen og sko-len skal gi barn trygge rammer og grunnleggendeferdigheter for å fungere godt i samfunnet. Enskole som gir kunnskap til alle, gir muligheter tilalle. Regjeringen vil prioritere tidlig innsats i barne-hagen og skolen for å sikre hjelp til elever som sli-ter, og mener at hver enkelt elev må gis kunnskapog ferdigheter til å gripe de muligheter fremtidenssamfunnsliv og arbeidsliv byr på.

Regjeringen har siden den tiltrådte gjennom-ført flere reformer på utdannings- og kompetanse-feltet for å fremme utvikling og læring fra barne-hagen og skolen til høyere utdanning og voksen-og videreutdanning, se boks 9.1. Kunnskap og

Boks 9.1 Regjeringens arbeid for kompetanse- og kvalitetsheving

Regjeringen har prioritert kompetanse og kvalitet ibarnehagen gjennom en satsing på videreutdan-ning- og kompetansetiltak, og krav til bemanningog kompetanse hos ansatte. Det er innført modera-sjonsordninger for foreldrebetaling som trolig harbidratt til økt barnehagedeltakelse. I skolen gjen-nomføres fagfornyelsen, hvor alle læreplaner forfag i grunnskolen og videregående opplæring harblitt revidert. Elever som tar yrkesfag, skal spesiali-sere seg tidligere. Yrkesretting gjennom mer opp-læring i faget de faktisk skal jobbe med, skal gjøreelevene mer attraktive for arbeidslivet og øke elev-enes motivasjon for å fullføre opplæringen.

Regjeringen gjennomfører også en bred satsingpå kvalitet og kompetanse i skolen gjennom lærer-løftet. Den fireårige grunnskolelærerutdanningener utvidet til femårige masterprogram, det er inn-ført karakterkrav for opptak til lærerutdanning, ogdet gjennomføres en bred satsing på videreutdan-ning og nye faglige karriereveier for lærere gjen-nom lærerspesialistordningen. Regjeringen harogså innført en lærernorm som reduserer antallelever per lærer, særlig for de yngste elevene. Selvom bemanningsnormer i noen grad reduserer sko-lenes og kommunenes handlingsrom og mulighettil selv å styre ressursbruken, bidrar bemannings-kravene til at elevene kan følges tettere opp. Over-gangen i voksentetthet fra barnehage til skole blirmindre og elever som trenger det kan få mer støtteog veiledning i starten, både faglig og sosialt.

Regjeringen jobber også systematisk mot frafalli videregående opplæring gjennom tettere oppføl-ging av den enkelte elev, og har innført en fraværs-grense som har gitt reduksjon i fraværet i skolen.Satsingen på lærlinger er styrket. Gjennom kompe-tansereformen «Lære hele livet» vil det legges tilrette for at ingen skal gå ut på dato på grunn av

manglende kompetanse og at det skal være mulig åfylle på med nødvendig kompetanse underveis.Regjeringen vil også legge frem en stortingsmel-ding om videregående opplæring i et livslangtlæringsperspektiv våren 2021.

Regjeringen arbeider for at flere skal fullførehøyere utdanning, og for å heve kvaliteten både ihøyere utdanning og i forskning. Regjeringen støt-ter opp om bredden av forsknings- og utdannings-institusjoner og vil stimulere til økt samspill og sam-arbeid mellom offentlige og private forskningsaktø-rer. Langtidsplanen for forskning og høyere utdan-ning gir mål og prioriteringer for denne innsatsen.

Regjeringen arbeider for å fremme forsknings-og innovasjonsaktiviteter i arbeidslivet. Blant annetskal ordningene med offentlig sektor-ph.d. ognærings-ph.d bidra til mer kunnskapsproduksjon ivirksomhetene og økt samarbeid mellom arbeidsli-vet og forskningsinstitusjonene. Regjeringen haren ambisjon om at Norge skal være et av de mestinnovative landene i Europa. For å få til dette må vilegge til rette for at offentlige og private virksom-heter blir enda mer kunnskaps- og forskningsinten-sive enn i dag.

Internasjonalt forskningssamarbeid kan ogsåvære viktig for å løse globale utfordringer. I trådmed Granavolden-plattformen har regjeringen arbei-det for økt internasjonalisering av forskning, blantannet gjennom deltakelse i EUs rammeprogram-mer. Dette arbeidet fortsetter. Fremover er det vik-tig at flere norske fagmiljøer samarbeider og kon-kurrerer på internasjonale arenaer. Dette skjerpervår egenutvikling, og gir nettverks- og læringseffek-ter vi ikke kan gjenskape med nasjonale virkemidleralene. Slik heves også kvaliteten på norsk forskningog høyere utdanning. Regjeringen vil derfor satsemer på internasjonale forskningssamarbeid.


kompetanse er også avgjørende for økonomiensvekstevne. Regjeringen vil legge til rette for vekstog nye lønnsomme arbeidsplasser, og omstillenorsk økonomi.

9.2.2 God oppvekst og tidlig innsats

Våre muligheter til å lykkes som voksne påvirkesav hvilken start vi får i livet. I tidlig barndom ertrygghet, omsorg og samspill med foreldre ogbarnehageansatte avgjørende for utvikling oglæring. Grunnlaget for selvfølelse, empati ogsosial og kognitiv utvikling legges i småbarnsalde-ren. Jo tidligere man setter inn innsatsen, destobedre blir utbyttet senere.1

Allerede i seksårsalderen kan man i stor gradforutsi forskjeller i skoleresultater 12 år senere.2

For eksempel er det en klar sammenheng mellombarns ordforråd og matematiske forståelse vedskolestart, og deres senere prestasjoner i lesingog matematikk. I de første leveårene leggesgrunnlaget for matematiske og verbale ferdig-heter mest effektivt gjennom uformelt samspillmed voksne. Dette samspillet kan typisk skje vedat en forelder leser for barnet, peker på bilder ogoppfordrer barnet til å respondere. Empiriske stu-dier viser at barn som opplever at foreldrene jevn-lig spiser middag med dem, eller som ofte lesermed dem, gjør det bedre senere i livet. For fami-lier med lav inntekt kan også økt inntekt bidra til åbedre barnas ferdigheter, særlig hvis inntektsøk-ningen skjer i barnas tidligste leveår, trolig fordidette kan bidra til mindre stress. Studier viserogså at barns utvikling påvirkes positivt av å vokseopp med begge foreldrene.3,4

Regjeringen prioriterer barns oppvekst i alt frahelsestasjoner, foreldrestøtte og inntektsstøtte tilbarnehage og skole. Regjeringen har økt barne-trygden for de yngste barna og engangsstønadenfor foreldre uten rett på foreldrepenger, for å gifamiliene økt økonomisk trygghet og bedremuligheter for godt foreldreskap. Regjeringen harøkt bevilgningene til helsestasjonene og familie-vernet, for å gi støtte og veiledning til foreldre ogfor å motvirke vold, overgrep og andre forholdsom er skadelige for barn.

I barnehage og skole betyr tidlig innsats bådeet godt pedagogisk tilbud fra tidlig småbarnsalderfor flest mulig, at barnehager og skoler arbeiderfor å forebygge problemer, og at tiltak settes innnår utfordringer avdekkes, enten det er i barneha-gen eller i skolen. Tidlig innsats bidrar til å gi allemest mulig like og reelle muligheter. Det er sær-lig viktig å nå barna som kommer fra de minst res-surssterke hjemmene. Tidlig innsats gir storavkastning i form av bedre skoleresultater senereog ved at flere deltar i yrkeslivet.

Barnehagen er en viktig arena for læring avsosial og emosjonell kompetanse. Disse ferdig-hetene har vist seg å være viktige for å kunnemestre skolen. Å gå i barnehage styrker barnsspråk og generelle utvikling og bidrar til en godovergang til skolen. Barnehagen er også en viktigpedagogisk arena. Et godt pedagogisk tilbud førskolestart virker positivt inn på læring og utvik-ling senere i skoleløpet, særlig for vanskeligstiltebarn.5 Jo lengre tid barn går i barnehage fra 1 ½års alder, desto bedre leseferdigheter oppnår de,noe blant annet resultatene fra PISA-testen viser.6

I Norge går det store flertallet av barn i barne-hage. Hele 84,4 pst. av 1–2-åringene og 97,1 pst.av 3–5-åringene gikk i barnehage i 2019.7 Noengrupper er likevel underrepresentert. Ofte er detbarn som ville ha hatt størst utbytte av å gå i bar-nehage, for eksempel barn av foreldre med kortutdanning og barn med innvandrerbakgrunn, somikke går i barnehage.8,9

For å øke barnehagedeltakelsen er det innførtmoderasjonsordninger i form av redusert foreldre-betaling og gratis kjernetid for barn i alderen to tilfem år fra familier med lav inntekt. Tiltakene haren tydelig sosial profil ved å redusere økonomiskeog sosiale hindre for at barn kan gå i barnehage.For å legge til rette for utdanning og økt sysselset-ting er det viktig å fortsette å arbeide for økt bar-nehagedeltakelse, særlig blant familier med lavinntekt og innvandrerbakgrunn. Forskjellen i bar-nehagedeltakelse mellom barn med innvandrer-bakgrunn og andre barn er blitt betydelig redusertde senere årene grunnet målrettede tiltak.

1 Heckman, J. & F. Cunha (2007). The technology of skill for-mation. American Economic Review. 97(2): 31–47.

2 Heckman, J. (2013). Giving Kids a Fair Chance. Cam-bridge, MA: The MIT Press.

3 Putnam, R.D. (2016). Our Kids: The American Dream inCrisis. New York: Simon and Schuster.

4 Elstad, J.I. & K. Stefansen (2014). Social variations in per-ceived parenting styles among Norwegian adolescents.Child Indicators Research. 7(2014): 649–670.

5 Melhuish, E. et al. (2015). A review of research on the effe-cts of Early Childhood Education and Care (ECEC) uponchild development. CARE Project. University of Oxford.

6 Pekkarinen, T. (2019). Education efforts for immigrants.Integrating Immigrants into the Nordic Labour Markets.Nordisk Ministerråd. Rapport.

7 Utdanningsdirektoratet (2020). Fakta om barnehager. Udir.Rapport.

8 Bjørkli, S.E. (2018). Andel barn i barnehage øker fortsatt.Barnehager. SSB.

9 Kitteråd, R.H. & K.H. Bringedal (2012). De fleste små barngår i barnehage. Samfunnsspeilet. Nr. 1/2012. SSB.


De fleste elever opplever mestring og fagligeutfordringer. Mange elever som har behov forsærskilt tilrettelegging, får imidlertid ikke hjelpende trenger, eller de får den for sent, se boks 9.2.10

Gutter er overrepresentert i statistikken over spe-sialpedagogiske tiltak, har i gjennomsnitt laveregrunnskolepoeng enn jenter, og flere gutter full-fører ikke videregående skole.11

Forebyggende innsats rettet mot barn og ungeog en god utdanningspolitikk skal legge grunnla-get for at morgendagens arbeidsstyrke har denkompetansen de trenger, og bidra til at flere ungekommer inn i arbeidslivet og færrest mulig fallerut senere.

Perioder med ingen eller redusert fysisk delta-kelse i skole og barnehage i løpet av 2020 harvært utfordrende for mange, og kan ha gitt vedva-rende problemer for noen. Gode oppvekstsvilkår,høy barnehagedeltakelse og tidlig innsats vil der-med være viktig også fremover for å legge til rettefor gode liv ved å inkludere flere og gi økt syssel-setting.

9.2.3 Videregående opplæring – økt fullføring

Fullført videregående opplæring er blitt viktigerefor varig tilknytning til arbeidsmarkedet. Syssel-settingsgapet mellom de som har videregåendeog de som ikke har det, har økt over tid.12

Fullføring kan redusere utenforskap. En ana-lyse over perioden 1992–2010 finner at sannsyn-ligheten for å ikke være i arbeid eller under utdan-ning ved fylte 28 år ble redusert med 12 prosent-enheter for de med fullført videregående utdan-ning, sammenlignet med de som ikke hadde full-ført. Erfaringen fra de andre nordiske landeneviser også at fullført videregående utdanningreduserer risikoen for utenforskap.13 Blant ungesom ikke har fullført videregående opplæring, harandelen utenfor arbeid og utdanning økt. Innførin-gen av arbeidsavklaringspenger (AAP) i 2010 kanha bidratt til at flere unge i dag mottar helserela-terte ytelser. Samtidig kan situasjonen i arbeids-markedet ha blitt vanskeligere for denne gruppen.De fleste som ikke fullfører videregående i ungalder, klarer seg likevel bra på arbeidsmarkedetnår de blir eldre. Mange av de som ikke fullfører i

10 Nordahl, T. et al. (2018). Inkluderende fellesskap for barn ogunge. Oslo: Fagbokforlaget.

11 NOU 2019: 3 Nye sjanser – bedre læring. Kjønnsforskjelleri skoleprestasjoner og utdanningsløp.

Boks 9.2 Tidlig innsats og inkluderende fellesskap i barnehage, skole og SFO

I Meld. St. 6 (2019–2020) Tett på – tidlig innsatsog inkluderende fellesskap i barnehage, skole ogSFO presenterer regjeringen over 60 tiltak somskal bidra til et mer inkluderende og tilpassetpedagogisk tilbud til alle barn og elever. Et sen-tralt tiltak er det nye kompetanseløftet i spesial-pedagogikk og inkluderende praksis for kom-muner og fylkeskommuner. Kompetanseløftetmå ses i sammenheng med at Statpeds mandatskal tydeliggjøres og avgrenses til å gi tjenesterinnenfor små og spesialiserte fagområder eller isvært komplekse saker.

Meldingen presenterer flere regelverk-sendringer og presiseringer som blant annetvurderes i arbeidet med ny opplæringslov, blantannet: å presisere og stramme inn regelverketfor å sikre at fagpersoner med rett kompetansegir spesialpedagogisk hjelp og spesialundervis-ning, presisere i regelverket at PP-tjenesten i

kommunene og fylkeskommunene skal jobbemer forebyggende og være mer tilstede i barne-hager og skoler, vurdere å utvide bestemmelsenom intensiv opplæring i lesing, skriving og reg-ning som i dag er for 1.–4. trinn til flere trinn,vurdere å innføre en oppfølgingsplikt for sko-lene til å følge opp elever med høyt fravær igrunnskolen. I tillegg skal det tverrfaglige sam-arbeidet mellom tjenestene styrkes, blant annetved å harmonisere og styrke samarbeidsbestem-melser og lovfeste en tydelig plikt for kommu-nen til å samordne tjenestetilbudet.

Meldingen inneholder også flere tiltak for åforbedre kunnskapen på feltet. Det skal blantannet etableres et senter for forskning på spesi-alpedagogikk og inkludering i løpet av høsten2021 (senteret er utlyst i Forskningsrådet), ogUtdanningsdirektoratet har satt i gang noenpiloter og forskningsoppdrag.

12 Se figur 3.6–3.8 i NOU 2018: 13 Voksne i grunnskole- ogvideregående opplæring.

13 Albæk, K. et al. (2020). Bedre sent enn aldri? Hvordan senfullføring av videregående skole påvirker tidlig karriere.Søkelys på arbeidslivet. 37(1–2): 124–141.


løpet av fem/seks år, tar videregående opplæringog videre utdanning senere.14 Utenforskap ram-mer heller ikke bare de som ikke har fullført vide-regående. 44 pst. av unge i Norge som er utenforutdanning og arbeid, har gjennomført videregå-ende utdanning.

Stadig flere fullfører videregående opplæring,men for yrkesfag ligger Norge lavere enn OECD-gjennomsnittet. Kun 46 pst. av elever som startetyrkesfaglig videregående opplæring i Norge høs-ten 2012 fullførte på normert tid, mens i gjennom-snitt fullfører 62 pst. i OECD-landene på normerttid.15 Det må sees i sammenheng med at en høyandel starter videregående opplæring i Norge, seogså omtale i kapittel 4. Dermed kan andelen somfaller fra, også bli høyere enn i land der det er van-skeligere å komme inn i videregående opplæring iutgangspunktet. Ifølge SSB fullførte om lag 78 pst.i perioden 2013–2019 videregående opplæringinnen fem år for studieforberedende og seks år foryrkesfag fra de først starter. Dette er 6,1 prosent-enheter høyere enn for perioden 2006–2012.Andelen mellom 16 og 25 år som ikke er i ellerikke har fullført videregående opplæring, har gåttgradvis ned siden 2010, og ligger nå på knapt 14pst. Av disse er omtrent halvparten i arbeid oghalvparten ikke i arbeid.16

Det vil være mye å hente både for den enkelteog samfunnet dersom fullføringen i videregåendeopplæring øker ytterligere. Økt fullføring kan føretil en reduksjon i antall unge uføre og er viktig forat flere kan ta del i utdanning og yrkesliv. Økt full-føring, særlig på yrkesfag, kan dermed bidra tiløkt velferd og verdiskaping, reduserte offentligeutgifter og økte inntekter på sikt. Den kompetan-sen fag- og yrkesutdanning gir, er etterspurt iarbeidslivet, og for mange slike utdanninger viletterspørselen trolig øke i årene som kommer.Fremskrivinger fra SSB viser at etterspørselenvokser klart sterkere enn arbeidsstyrken forarbeidskraft med videregående fagutdanning ret-tet inn mot industri, bygg og anlegg og håndverk,og for helsefagarbeidere og sykepleiere.17 Politik-

ken bør innrettes både mot å redusere frafall franormert gjennomføring og å øke mulighetene forsenere fullføring for unge voksne som fortsattikke har oppnådd videregående kompetanse. I for-bindelse med skolebesøk på videregående skolerfikk finansministeren innspill fra elevene om hvor-dan regjeringen kan få flere til å fullføre videre-gående, se boks 9.3.

Det er fortsatt for mange unge utenfor utdan-ning og arbeid, og det er store forskjeller mellomfylkene. I dag har alle rett til å starte i videregå-ende opplæring. Mange starter imidlertid i videre-gående uten grunnskolekompetansen som er nød-vendig for å mestre videregående opplæring.18

Forsterket opplæring slik at disse elevene får nød-vendig grunnskolekompetanse, kan legge til rettefor at flere fullfører videregående opplæring.Mange kan også oppleve overgangen fra ungdom-strinnet til videregående skole som krevende. Engod rådgivnings- og veiledningstjeneste er viktig,og kan bidra til å øke fullføringen. Mange kommu-ner og fylkeskommuner har et systematisk samar-beid ved overgangen mellom ungdomstrinn ogvideregående opplæring, men i flere tilfeller børsamarbeidet bli tettere og bedre.

Regjeringen har startet opp arbeidet med enfullføringsreform der målet er at ni av ti eleverskal fullføre og bestå videregående opplæringinnen 2030. Mange elever mangler bare noen fåfag for å fullføre og bestå videregående utdanning.Hvert år mister om lag 5 500 elever retten til vide-regående opplæring selv om de ikke har oppnåddstudie- eller yrkeskompetanse. Av elever som erplassert i kategorien «ikke fullført», manglermange bare ett eller to fag. Regjeringen vil vur-dere forslag fra blant annet Lied-utvalget om åutvide rettighetene til videregående opplæring, ogvil legge frem en stortingsmelding om videregå-ende opplæring i et livslangt læringsperspektivvåren 2021.

Pandemien har forsterket behovet for økt inn-sats overfor unge voksne, særlig personer utenfullført videregående opplæring. Denne gruppenvil ha dårligere forutsetninger for å komme iarbeid, og har ikke mulighet til å gå videre til høy-ere utdanning. Gevinstene ved å fortsette i videre-gående opplæring og oppnå sluttkompetanse vilkunne være betydelige, både for den enkelte ogfor samfunnet. Det vil kunne motvirke utenfor-skap og gi redusert ulikhet.

14 Vogt, K.C., T. Lorentzen & H. Hansen (2020). Are low-skil-led young people increasingly useless, and are men thelosers among them? Journal of Education and Work. 33(5–6): 392–409.

15 Tallene som danner grunnlag for gjennomføringsstatistik-ken i Education at Glance 2020 er basert på en ad hoc leve-ranse, levert av SSB til OECD januar 2020, og i tråd medinternasjonale retningslinjer for leveransen. Det er vissedefinisjonsmessige forskjeller sammenlignet den norskestatistikken, se under avsnittet «Om statistikken» i SSBsstatistikk for Gjennomføring i videregående opplæring.

16 Utdanningsdirektoratet (2020). Gjennomføring av videre-gående opplæring. Udir.

17 Cappelen, Å., B. Dapi & H.M. Gjefsen (2020). Framskrivin-ger av arbeidsstyrken og sysselsettingen etter utdanningmot 2040. SSB rapporter 2020/41.

18 NOU 2019: 25 Med rett til å mestre. Liedutvalget.


I statsbudsjettet for 2020 og 2021 har regjerin-gen gjennomført en rekke tiltak for å møte disseutfordringene. Gjennom Utdanningsløftet 2020 erdet innført tiltak for at permitterte og ledige kanbruke tiden de er ledige på utdanning og kompe-tanseheving og for at flere kan fullføre videre-gående opplæring. Dette inkluderer både studie-forberedende og yrkesfaglige utdanningspro-gram.

9.2.4 Kompetansepolitikk – lære hele livet

Kompetanseutvikling kan skje både uformelt påarbeidsplassen og ved hjelp av formell etter- ogvidereutdanning. Det er generelt stor deltakelse ilæringsaktiviteter i Norge sammenlignet medandre OECD-land. Tall fra PIAAC viser at rundt60 pst. deltok i utdanning, kurs eller opplæring iarbeidslivet i 2012. OECD-gjennomsnittet lå i 2012på rundt 50 pst.19 Det er vanskelig å si noe sik-kert om hvordan deltakelsen i etter- og videre-utdanning har utviklet seg de siste årene, sidenstatistikkgrunnlaget på dette området er usikkertog svakt.20 Et generelt funn er imidlertid at desom trenger etter- og videreutdanning mest, er desom deltar minst i slike aktiviteter.21 Tall fra SSB

viser at en betydelig andel av dem som tar etter-og videreutdanning på universitets- og høysko-lenivå, betaler for dette selv, mens videreutdan-ning på grunnskole- og videregående nivå oftester gratis.

Fremover kan omstilling langs flere dimensjo-ner stille andre krav til kompetanse enn tidligere.Tilstrekkelig og riktig kompetanse er avgjørende.Etter- og videreutdanningsutvalget, NOU 2019: 12Lærekraftig utvikling – Livslang læring for omstil-ling og konkurranseevne, peker på at sosiale ferdig-heter, evne til kreativ problemløsning, digitaleferdigheter og tverrgående ferdigheter vil bli sta-dig viktigere. Utvalget pekte også på at i lys avstore, ventede omstillinger i arbeidslivet er detikke tilstrekkelig å legge til rette for at arbeidsta-kere får relevant kompetanse før de begynner åjobbe. Mange må også få mulighet til å fylle påmed nødvendig kompetanse underveis, og mangemå omskolere seg.

Kompetansebehovsutvalget skal finne ut merom hva slags kompetanse norsk arbeidsliv vil trengei fremtiden. Utvalget har levert tre rapporter, oger en del av Nasjonal strategi for kompetansepoli-tikk 2017–2021. Utvalget har pekt på betydeligeubalanser mellom kapasiteten i enkelte utdannin-ger, antallet søkere og behovene i arbeidsmarke-det. Det er lange køer og økende opptakskrav forå komme inn på flere studier, samtidig som detvedvarende mangler kvalifisert arbeidskraft innensamme yrker. I dag er det særlig mangel påarbeidskraft i helse- og omsorgssektoren og i

19 NOU 2020: 2 Fremtidige kompetansebehov III – Læring ogkompetanse i alle ledd.

20 NOU 2019: 12 Lærekraftig utvikling? Livslang læring foromstilling og konkurranseevne.

21 OECD (2019). OECD Employment Outlook 2019: TheFuture of Work. Paris: OECD Publishing.

Boks 9.3 Fullføring av videregående – innspill fra elever

I forbindelse med arbeidet med Perspektiv-meldingen gjennomførte finansministeren skole-besøk for å snakke med elever om utfordringeneNorge står overfor. Under temaet hvordan fåflere til å fullføre videregående skole ga eleveneblant annet disse innspillene:

«Det er viktig å fullføre videregående skolefordi utdanning har veldig mye å si for tilværel-sen senere i livet, i forbindelse med helse, jobb,inntekt, og generelt alle levevilkår. Utdanningbidrar også med et sosialt nettverk, og fører tilflere goder.»

- Elevene ved Vest-Telemark vgs.

«For at flere skal fullføre videregående skole erdet viktig at læreren legger til rette for at man

skal føle mestring, men samtidig litt utfor-dring.»


«Det er viktig at flere fullfører videregåendefordi det øker mulighetene til arbeid blantunge, som resulterer i færre arbeidsledige.»


«Det viktigste vi bør gjøre for å få ungdommertil å fullføre videregående skole er å fram-snakke yrkesfag. Her bør foreldre og foresatte fågod informasjon om hva yrkesfag er, og hva detinnebærer. Det er også viktig å øke antall lær-lingeplasser. Denne køen må vi jobbe for åredusere.»

- Elevene ved Vadsø vgs.


grunnskolen. Det er også mangler innenfor IKTog for fagarbeidere til bygg og anlegg. Utvalgettrekker frem at økt digitalisering vil bidra til øktetterspørsel etter høyt utdannet arbeidskraft ogpeker på sosiale og emosjonelle ferdigheter somstadig viktigere. Utvalget viser også at det er bety-delige forskjeller i kompetansebehov mellom regi-oner.

Produktivitetskommisjonen, NOU 2016: 3 Vedet vendepunkt: Fra ressursøkonomi til kunnskapsø-konomi, mente at utdanningssystemet i for litengrad legger opp til å frembringe riktig kompe-tanse, og pekte på at høy produktivitet avhengerav at vi klarer å ta i bruk ny teknologi. Det kreverat arbeidskraften har kompetanse til å ta teknolo-gien i bruk. Kommisjonen så det som et problemat kapasiteten i rimeligere utdanninger blir byggetut fremfor kapasiteten i naturvitenskapelige ogtekniske fag. Kommisjonen pekte også på forven-tet sterkere etterspørsel etter arbeidere medhåndverksfag, ingeniørfag og tekniske fag. I til-legg kommer den ventede veksten i behovet forarbeidskraft innenfor helse og omsorg.

Fremover vil det være viktig å sørge for at fær-rest mulig forlater arbeidsstyrken på grunn avmanglende kompetanse. Det må legges til rettefor at flest mulig kan fornye og supplere sin kom-petanse slik at flere kan stå lenger i arbeid. Det vilvære viktig at arbeidsstyrken har den kompetan-sen arbeidslivet trenger. Ved at flest mulig haroppdatert kompetanse som er tilpasset detarbeidslivet etterspør, vil andelen sysselsattekunne opprettholdes eller øke, samtidig sombefolkningen eldes.

Kompetanseutvikling i arbeidslivet er i hoved-sak den enkeltes og virksomhetenes ansvar.Arbeidsgiver har ansvar for å gi ansatte nødvendigopplæring for å kunne utføre arbeidet under dekrav og forutsetninger som gjelder til enhver tid.Arbeidsgiver har et ansvar for å investere i kompe-tanse som er nødvendig for virksomheten, oghver enkelt arbeidstaker har et ansvar for å skaffeseg kunnskap og ferdigheter som det er behov fori arbeidslivet. Staten kan legge til rette for etlæringsintensivt arbeidsliv med god tilgang påkompetanseutvikling gjennom rammebetingelsersom fremmer læring, men skal ikke ta over ansva-ret som arbeidstakere og offentlige og privatevirksomheter har.

Fellesskapet tar et stort ansvar for utdanning,men systemet er i stor grad rettet mot å gi ungemennesker en utdanning. Fremover vil det værebehov for en sterkere kobling mellom bedrifter ogvirksomheter og utdanningsinstitusjonene, og for

å i større grad innrette tilbudet i utdanningssys-temet slik at det også passer til arbeidslivets ogsysselsattes behov. Dette kan blant annet skje vedat det offentlige legger til rette for at arbeidslivetfår bedre tilgang til fleksible utdanningstilbudsom kan kombineres med jobb. Det vil også væreviktig at utdanningssystemet blir mer tilpassetvoksne som har behov for grunnskoleopplæring,fag- og yrkesopplæring, opplæring i grunnleg-gende ferdigheter eller norskopplæring.

Det er ikke bare de med lite utdanning somhar behov for å heve eller utvide sin kompetanse.Omstillingshastigheten i arbeidslivet er høy, ogdet er behov for kontinuerlig fornyelse av kompe-tanse. De med fagbrev, høyere yrkesfaglig utdan-ning og høyere utdanning har også behov for ålære hele livet. Den faglige utviklingen går raskt,og fagskoler, universiteter og høyskoler er de bestegnede leverandørene av oppdaterte tilbud rettetmot faglærte og høyt utdannede. Dette kan opp-nås ved å legge til rette for at enkeltpersoner ogvirksomheter investerer i kompetanse, ved ålegge til rette for bedre samsvar mellom utdan-ningstilbudene som utvikles og det som etterspør-res av arbeidslivet. For at høyere utdanning skalvære tilpasset et arbeidsliv i omstilling, er det nød-vendig med et tettere samspill mellom utdan-ningsinstitusjonene og arbeidslivet. Arbeidet medå legge til rette for å kvalifisere flere og kompetan-seheving også i voksen alder, er påbegynt gjen-nom kompetansereformen «Lære hele livet». Deter iverksatt tiltak for bedre samsvar mellomarbeidslivets behov for kompetanse og den kom-petansen arbeidstakerne har. Dette inkluderer til-tak for å stimulere etterspørselen etter kompetan-seutvikling, å tilrettelegge utdanningssystemet forlivslang læring blant annet gjennom tilpasninger iutdanningsstøtten, og tiltak for å bedre koble til-bud om og etterspørsel etter kompetanseutvik-ling.

Utdanningssektoren har spilt en viktig rolle itidligere kriser ved at unge i større grad går inn ihøyere utdanning og tar lengre utdanning nårarbeidsmarkedet er svakt. Også denne gangenhar antall søknader til høyere utdanning økt. I2020 har over 150 000 søkt seg til universiteter oghøyskoler gjennom Samordna Opptak. Det errundt 12 000 flere enn i 2019. I tillegg har over9 400 søkt seg til fagskolene. For å møte den økteetterspørselen foreslo regjeringen å øke antall stu-dieplasser i 2020, som en del av Utdanningsløftet2020. Den økte kapasiteten er videreført i 2021,slik at et nytt kull kan tas opp høsten 2021.


9.2.5 Tiltak for tidligere inntreden i arbeidslivet

Det er et mål å ha god gjennomstrømming i utdan-ning. Det innebærer at flere elever fullfører ogbestår videregående opplæring, og at flere fullfø-rer høyere utdanning uten å bruke unødig langtid. Raskere start og progresjon i utdanning girflere år i arbeidslivet som ferdig utdannet, medhøyere inntekt og kompetanse. Det er en fordelbåde for den enkelte og for samfunnet. I tillegg fri-gjøres ressurser i utdanningssektoren. God utdan-nings- og karriereveiledning kan bidra til godestudievalg, og hindre unødvendige forsinkelser iutdannningsløpet.

I Norge er det en større del av befolkningensom begynner på høyere utdanning enn i OECD-landene. Gjennomstrømmingen i høyere utdan-ning er også relativt høy i Norge, og den har øktbetydelig ifølge tall fra SSB. Likevel er det varia-sjoner som tilsier at den kan bli bedre.

Som drøftet i punkt 9.2.3, er fullføringen påyrkesfag i videregående utdanning svak sammen-lignet med andre land. Én av fire lærlinger er ikkei jobb første år etter fagprøven.22 Halvparten avbachelorstudenter fullfører heller ikke studiet pånormert tid. Dette medfører senere inntreden ogkortere tid i arbeidslivet.

Sen inngang i arbeidsmarkedet som ferdigut-dannet kan skyldes sen oppstart i utdanning ellerlangsom utdanningsprogresjon. Forsinkelser kanhenge sammen med at de unge arbeider før ellerunderveis i utdanningen, noe som isolert sett erbra. Men noe av årsaken kan også være at unge erutenfor både arbeid og utdanning, eller tar oppfag.

I dag får elever og studenter støtte til livsopp-hold under studietiden gjennom stipend og lån fraStatens lånekasse for utdanning. Studielån gisogså til å forbedre resultater fra videregåendeopplæring ved private skoler. På den ene siden erdet en fordel at de som ikke har fullført videregå-ende opplæring eller har for svake resultater til åkomme inn på sitt utdanningsvalg, får en nysjanse. Men på den andre siden kan systemet føretil at det går «inflasjon» i karakterer, og at formange ressurser brukes på å forbedre resultaterfra videregående opplæring og høyere utdanning.Det er også viktig at kapasiteten i utdanningssys-temet tilpasses behovene i arbeidsmarkedet, slikat det ikke oppstår køer av kvalifiserte søkere til

utdanninger hvor det er mangel på kvalifisertarbeidskraft i arbeidsmarkedet.

I dag kan det gis inntil åtte såkalte alderspo-eng ved opptak til høyere utdanning. Halvpartenav studieplassene gjennom Samordna opptak erimidlertid avsatt til kvoten for førstegangsvitne-mål der alderspoeng ikke teller. Ordningen medalderspoeng bidrar til at det blir enklere å kommeinn på ønsket studium ettersom man blir eldre, ogat terskelen for å komme inn på ønsket studiumblir høyere for yngre søkere som ikke når opp ikvoten for førstegangsvitnemål. Til sammenlig-ning vil det å forbedre snittkarakteren fra videre-gående fra fire til fem gi ti poeng. Kunnskapsde-partementet er i gang med å se på regelverket forrangering av søkere til høyere utdanning.

Innretningen av studiestøtten kan også endresfor å i større grad gi insentiver som er gunstigefor samfunnet. I forbindelse med statsbudsjettetfor 2019 ble det vedtatt at konverteringsordningenskal endres for å gi studenter insentiv til å gjen-nomføre hele grader. Fra studieåret 2019–2020skal 15 pst. av basisstøtten kunne omgjøres til sti-pend på bakgrunn av oppnådd grad, mens 25 pst.omgjøres på bakgrunn av avlagte studiepoeng.Regjeringen har også innført 11 måneder studie-støtte, som skal legge til rette for at studentenekan prioritere studier fremfor arbeid.

9.3 Strategier for å inkludere flere i arbeidslivet

9.3.1 Inntektssikringsordningene skal gi trygghet og støtte opp under høy sysselsetting

Norge har gode inntektssikringsordninger, som iall hovedsak er skattefinansierte. Ordningene harvist sin styrke under pandemien, ved at personersom for en periode ikke har kunnet stå i jobbenten pga. permittering, arbeidsledighet, sykdomeller omsorg for barn, har fått hoveddelen avinntektsbortfallet kompensert av folketrygden.

Inntektssikringsordningene har flere formål,som i noen grad kan være i konflikt med hver-andre. Generelt skal de sikre inntekt og trygghetved bortfall av arbeidsinntekt som følge av syk-dom og arbeidsledighet, og de skal bidra til omfor-deling av inntekt mellom grupper. Gode inntekts-sikringsordninger bidro til å dempe utslagene avpandemien for økonomien og husholdningene.Samtidig må inntektssikring for de som står uten-for arbeidslivet, veies mot målet om at ytelseneskal bidra til å gjøre mottakerne selvforsørget, oggi gode insentiver til arbeid. På samfunnsnivå kan

22 Både lærlinger og praksiskandidater inngår i denne grup-pen.


gode inntektssikringsordninger bidra til båderisikovilje og omstillingsevne ved at de tilbyr etsikkerhetsnett som i utgangspunktet gjelder alle.Mens dagpengeordningen sikrer inntekten til per-soner som mister jobben, bidrar en aktiv arbeids-markedspolitikk til at arbeidsledige raskere finnerseg ny jobb. Både permitterings- og dagpenge-ordningen har imidlertid begrenset varighet, ogkompensasjonsgraden er lavere enn ordinær lønn,slik at de ledige og permitterte skal stimuleres tilå søke nytt arbeid.

Den vanskelige balansen mellom inntektssik-ring og behovet for et velfungerende arbeidsmar-ked har blitt satt på spissen under koronapande-mien. Under pandemien ble det innført en rekkemidlertidige endringer i inntektssikringsordnin-gene, herunder økt kompensasjonsgrad i dagpenge-ordningen og utvidet permitteringsperiode. Denøkte kompensasjonsgraden ble innført i en situa-sjon der inngripende smitteverntiltak, mange per-mitteringer og lav etterspørsel etter arbeidskraftbetydde at det var få jobbmuligheter og stortbehov for inntektssikring. Etter hvert som denøkonomiske aktiviteten gradvis tar seg opp igjen,blir det viktigere at arbeidsledige har økonomiskeinsentiver til å være aktive arbeidssøkere. Denutvidede permitteringsperioden gjør det på sinside mulig å unngå oppsigelser for de mangebedriftene som opplever midlertidig svikt i etter-spørselen. Det bidrar til at aktiviteten kan ta segraskt opp igjen når smittetrykket avtar og smitte-verntiltakene kan reverseres. Muligheten forlangvarig permittering er samtidig uegnet forbedrifter som vil oppleve redusert aktivitet i langtid eller som ikke er levedyktige, siden dette kanlåse fast arbeidskraft og hindre nødvendig omstil-ling i arbeidsmarkedet. For å begrense de uhel-dige sidene av en utvidet permitteringsperiode erdet derfor nødvendig at utvidelsen er midlertidigog reverseres når smittesituasjonen gjør detmulig.

9.3.2 Arbeid, helse og kompetanse må ses i sammenheng

Mange mottar helserelaterte ytelser

Et særtrekk ved det norske systemet er den høyeandelen mottakere av helserelaterte ytelser. Somvist i kapittel 4 har Norge det høyeste sykefravæ-ret og den høyeste andelen mottakere av helsere-laterte trygdeordninger blant OECD-land. Samti-dig er andelen som mottar dagpenger og sosial-hjelp, lavere enn i mange andre land. Arbeidsufør-het er den viktigste grunnen til at personer i

arbeidsfør alder står utenfor arbeidslivet. Samtidiger det ingenting som tyder på at helsetilstanden iden norske befolkningen er dårligere enn i andreland. Forventet levealder er høy i Norge, noe somburde være et tegn på generelt god helsetilstand.Når andelen på helserelaterte ytelser er så høysammenlignet med andre land, har det trolig sam-menheng med institusjonelle forhold, herunderutformingen av stønadsordningene.

Dersom helserelaterte ytelser fungerer som etalternativ til dagpenger ved langvarig arbeidsle-dighet, kan omstillinger i økonomien bidra til atpersoner faller varig utenfor arbeidslivet. Utbrud-det av koronaviruset har gitt store utslag i arbeids-markedet fra våren 2020. Dersom mange forblirledige over en lang periode, er det fare for at endel ikke kommer tilbake igjen i arbeid. En studiefra 2013 viser at tap av arbeid mer enn doblersannsynligheten for uførhet blant menn, og atuførhet etter arbeidsledighet forklarer en betyde-lig andel av omfanget av uføre i Norge.23 Selv omen del kombinerer uføretrygd med noe arbeid, erdet svært få som slutter å motta uføretrygd og gårover i jobb. De fleste mottar uføretrygd helt fremtil de blir alderspensjonister.

OECD peker i sin siste landrapport om Norgepå at vi er relativt sett svake på å inkludere perso-ner med helseproblemer i arbeidslivet.24 OECDhar flere ganger anbefalt Norge å gjennomførereformer i trygdeordningene, herunder redusertkompensasjonsgrad i sykepengeordningen ogskjerpet kontroll ved innvilgelse av sykepenger oguføretrygd. OECD har også gitt råd om at arbeids-givere bør finansiere mer av sykepengeutgiftene,slik at bedriftene gis økte insentiver til å fore-bygge sykefravær. IMF har også uttrykt bekym-ring for den høye andelen på helserelaterteytelser i Norge, spesielt blant unge.25 Det gir etstort tap for samfunnet når unge mennesker varigblir stående utenfor arbeidslivet. Det samfunns-økonomiske tapet av at én ungdom aldri kommer ijobb, har blitt anslått til om lag 16 mill. kroner.26

Regjeringen har nedsatt et utvalg som har ana-lysert utviklingen i sysselsettingen i Norge. Sys-selsettingsutvalget hadde som mandat å foreslå til-

23 Bratsberg, B., F. Fevang & K. Røed (2013). Job loss anddisability insurance. Labour Economics. 24 (Oktober): 137-150.

24 OECD (2019) OECD Economic Survey – Norway 2019.Paris: OECD Publishing.

25 IMF (2019). Norway: Staff Concluding Statement of the2019 Article IV Mission. May 6, 2019.

26 Rasmussen, I. et al. (2010). Samfunnsøkonomiske konse-kvenser av marginalisering blant ungdom. Vista Analyserapport. Nr. 07/2010. [Omregnet til 2021-kroner.]


tak som kan bidra til at flere kommer i arbeid, atflere får utnyttet sin restarbeidsevne, samt åunngå at personer faller ut av arbeidsmarkedet påpermanent basis.

Sysselsettingsutvalgets ekspertgruppe, NOU2019: 7 Arbeid og inntektssikring: Tiltak for økt sys-selsetting, kom i mars 2019 med en rekke anbefa-linger. Ekspertgruppen foreslo blant annet et merarbeidsorientert trygdesystem, og understrekerat det må kombineres med bedre oppfølging avbrukerne, økt bruk av arbeidsmarkedstiltak og til-tak for å øke etterspørselen etter personer medhelseutfordringer. Dette er basert på en erkjen-nelse av at konkurransen om jobbene er hard, ogat personer med svak kompetanse og/eller helse-problemer ofte vil kunne ha problemer med åvinne frem i konkurransen.

Tiltakene fra ekspertgruppen ble drøftetvidere av Sysselsettingsutvalgets fase to, derrepresentanter fra partene i arbeidslivet deltok.Sysselsettingsutvalgets fase to leverte sin innstil-ling i februar 2021. Utvalgets rapport forelå ikke itide til å bli omtalt i denne meldingen. Regjerin-gen vil sende rapporten på høring og deretter vur-dere hvordan anbefalingene skal følges opp.

Det er potensial for økt sysselsetting blant personer med nedsatt arbeidsevne

En rekke studier finner at det er betydelig gjenvæ-rende arbeidsevne blant mange av mottakerne avhelserelaterte ytelser. Andersen, Markussen ogRøed (2019) finner at økt etterspørsel etterarbeidskraft både reduserer antallet dagpenge-mottakere og antallet som mottar arbeidsavkla-ringspenger.27 Blant mottakerne av arbeidsavkla-ringspenger er effekten størst for unge. Annenforskning viser at mange som mottar uføretrygd,øker arbeidstilbudet når insentivene til arbeid iordningen øker.28 Til tross for at dette viser atmange uføretrygdede trolig har en gjenværendearbeidsevne, er det bare ¼ av nye mottakere avuføretrygd som får en gradert ytelse, dvs. at deblir delvis uføretrygdet. Andelen uføre som er ijobb, er noe høyere i Norge enn gjennomsnittetblant europeiske OECD-land, men lavere enn iandre land med høy andel uføretrygdede.

For regjeringen er det viktig å stimulere til øktbruk av gradert uføretrygd. Med uførereformen

fra 1. januar 2015 ble det lagt bedre til rette for åkombinere arbeid og trygd. Uførereformen førtetil at de uføre som allerede arbeidet noe, økteantallet arbeidstimer.29 Effekten var størst for deunge. Likevel viser Riksrevisjonen i en rapport fra2018 at andelen uføre som kombinerer trygd medarbeid, ikke har økt etter uførereformen.30 Riks-revisjonen peker blant annet på at flertallet av deuføretrygdede fortsatt får lav økonomisk uttellingved å utnytte restarbeidsevnen sin. Riksrevisjonenpeker også på at en forutsetning for å nå målet omat flere uføre skal kombinere arbeid og trygd, erat det finnes arbeidsmuligheter for uføre somønsker arbeid. Forslaget fra Sysselsettingsutval-gets ekspertgruppe om en arbeidsorientert uføre-trygd er utformet slik at det skal bli mer lønnsomtfor arbeidsgivere å ansette personer med varigehelseproblemer.

Tiltak må settes inn tidlig i løpet

En person som får innvilget full uføretrygd, vilsom oftest ha stått flere år utenfor arbeidslivet.Siden svak tilknytning til arbeidslivet over tid i segselv kan bidra til å svekke en persons inntekt-sevne, vil trolig tiltak tidlig i løpet være mest effek-tivt for å forhindre langvarig utenforskap. Somfigur 9.1 viser, kommer i underkant av 80 pst. avde som får innvilget uføretrygd, fra arbeidsavkla-ringspenger, mens over 50 pst. av nye mottakereav arbeidsavklaringspenger kommer fra sykepen-ger.31 Ser man på unge mottakere av arbeidsavkla-ringspenger, kommer imidlertid nærmere 80 pst.fra status som arbeidsledig eller nedsatt arbeids-evne uten rett til sykepenger. Tiltak for å reduseresykefraværet og tiltak for å redusere antall ungesom kommer inn på arbeidsavklaringspenger, vildermed etter alt å dømme være effektivt for åredusere antall personer som ender opp medvarig uføretrygd.

Redusert sykefravær vil bidra til å redusere frafallet fra arbeidslivet

Norge har en sykepengeordning som sikrer fullinntektssikring for alle arbeidstakere ved syk-dom.32 Det er bred politisk enighet om å opprett-

27 Andersen, A.G., S. Markussen & K. Røed (2019). Locallabor demand and participation in social insurance pro-grams. Labour Economics. 61(Desember): 101757.

28 Kostøl, A.R. & M. Mogstad (2014). How financial incentivesinduce disability insurance recipients to return to work.American Economic Review. 104(2): 624–655.

29 Alne, R. (2018). Uføretrygd og arbeid: Jobber de uføre meretter reformen i 2015? Arbeid og velferd. NAV-rapport. Nr.3/2018.

30 Riksrevisjonen (2018). Revisjonsrapport for 2017 om uføre-reformen. Dokument 1.

31 Dersom vi ser bort fra personer som har mottatt arbeidsav-klaringspenger tidligere, er andelen nye mottakere somkommer fra sykepenger om lag 70 pst.


holde en sjenerøs og universell sykepengeord-ning. Høyt sykefravær er likevel svært kostbartfor samfunnet, arbeidsgiver og for den enkeltearbeidstaker. Langtidssykemelding kan være før-ste skritt i en prosess som fører til vedvarendeyrkespassivitet og marginalisering i arbeidslivet.Det er godt dokumentert at antallet som brukeropp sykepengerettighetene sine og går over tilarbeidsavklaringspenger går ned når sykefraværetreduseres.33 Tiltak for å redusere sykefraværetspiller en viktig rolle i å forhindre frafall fraarbeidslivet.

Sykefravær kan blant annet forebygges ved etgodt tilrettelagt fysisk arbeidsmiljø og støttendeog motiverende arbeidsforhold på arbeidsplassen.Avtalen mellom staten og partene i arbeidslivetom et inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) harhatt en sentral rolle i arbeidet med forebygging ogbekjempelse av sykefravær siden 2001. Partene iarbeidslivet har gjennomført flere tiltak for å nå

målene i avtalen, og staten har bidratt med betyde-lige ressurser gjennom Arbeidslivssentrene ogulike tiltak. Målet i IA-avtalene om redusert syke-fravær har imidlertid ikke blitt nådd.34

Det er inngått en ny IA-avtale for perioden2019–2022. Den nye IA-avtalen skal gjelde forhele arbeidslivet, ikke bare for utvalgte virksom-heter. I den nye avtalen er partene enige om føl-gende nasjonale mål: Sykefraværet skal reduseresmed 10 pst. sammenlignet med årsgjennomsnittetfor 2018, og frafallet fra arbeidslivet skal reduse-res. Den nye IA-avtalen har videre større vektleg-ging av det forebyggende arbeidsmiljøet enn tidli-gere, og retter seg i større grad inn mot bransjerog sektorer med særlig store utfordringer medsykefraværet. IA-avtalen setter arbeidsplassen isentrum og legger stor vekt på partenes felles inn-sats.35

Graderte ytelser bidrar til å hindre at personermister kontakten med arbeidslivet, og gir langtsterkere insentiver til å utnytte restarbeidsevnen.Det er dokumentert at gradering reduserer varig-32 Folketrygden dekker inntekt opp til 6 G (Grunnbeløpet (G)

i folketrygden tilsvarer 101 351 kroner per 1.5 2020), mensmange arbeidsgivere dekker inntekt utover dette.

33 Kann, I.C., O. Thune & A.M. Galaasen (2013). Gir laveresykefravær færre på langtidsytelser? Arbeid og velferd.NAV-rapport. Nr. 3/2013.

Figur 9.1 Forløpet i de helserelaterte ytelsene, 20191

1 Nye mottakere, status to måneder før tilgang. De røde pilene viser hvor mange av de nye mottakerne av arbeidsavklaringspen-ger som kommer fra hhv. sykepenger og arbeidssøker/nedsatt arbeidsevne/ukjent, mens de lyseblå pilene viser hvor mange avde nye mottakerne av uføretrygd som kommer fra hhv. arbeidsavklaringspenger, sykepenger og arbeidssøker/nedsatt arbeids-evne/ukjent.

Kilde: Arbeids- og velferdsetaten.

Forløpet i de helserelaterte ytelsene, 2019

UføretrygdUføretrygd

28 469

SykepengerSykepengerArbeidssøker/Nedsatt

Arbeidsevne/ukjentArbeidssøker/Nedsatt

Arbeidsevne/ukjent

2 443 5 773

30 689 26 236Arbeidsavklarings-penger

34 Faggruppen for IA-avtalen.35 Intensjonsavtale om et mer inkluderende arbeidsliv: Et

arbeidsliv med plass for alle: 1. januar 2019–31. desember2022.


heten av pågående sykefravær, reduserer brukenav helserelaterte ytelser i tiden etter sykefraværetog øker sannsynligheten for å være i arbeid depåfølgende årene.36

Aktivitetskrav og oppfølgingspunkter kan hastor effekt på sykefraværet. I 2004 ble det innført etkrav om at den sykmeldte skal prøve seg i arbeids-relatert aktivitet senest innen åtte uker, med enkelteunntak. Som følge av dette ble gradert sykemeldingen viktig del av oppfølgingen. Innføringen av aktivi-tetskravet gikk sammen med en markant reduksjoni sykefraværet, som igjen ga lavere tilstrømning tillangvarige helserelaterte ytelser.37 Det er flereeksempler på at konsekvent håndheving av aktivi-tetskravet har vist seg å redusere sykefraværet ogtilstrømming til arbeidsavklaringspenger, blantannet gjennom den såkalte «Hedmarksmodellen».38

Erfaringene fra Sverige er sentrale å vurdere,særlig fordi sykepengeordningen der har mangelikhetstrekk med vår ordning, med unntak av kom-pensasjonsgraden som er betydelig lavere i Sve-rige. Sykefraværet i Sverige gikk ned fra 4,1 pst. i2003 til 2,3 pst. i 2019, og den største reduksjonenskjedde i perioden mellom 2003 og 2010. Nøyaktighva som forårsaket nedgangen i sykefraværet iSverige er usikkert, men det ble i samme periodegjennomført en rekke reformer som kan ha påvir-ket sykefraværet. I denne perioden ble oppfølgin-gen av de sykmeldte håndtert mer enhetlig,strengt og systematisk, blant annet gjennom sam-menslåingen av de svenske trygdeetatene i 2005.Senere reformer, som innføringen av beslutnings-støtte for sykmeldere, tidsbegrensninger i syke-pengeordningen og innføringen av rehabiliterings-kjeden i 2007–2008, kan ikke forklare fallet fra2003, men kan ha bidratt til det videre fallet i syke-fraværet. Holdningsendringer blant leger ogarbeidstakere er også blitt pekt på som en muligårsak til nedgangen i sykefraværet i Sverige.39

Sysselsettingsutvalgets ekspertgruppe foresloen omlegging av sykepengeordningen slik atarbeidsgivers finansieringsansvar forskyves frakorttidsfravær til langtidsfravær. Ekspertgruppenforeslo videre å utvide sykepengeperioden for per-soner som mottar graderte sykepenger, samtidig

som kompensasjonsgraden reduseres for langvarigsykefravær. Forslaget innebærer at både arbeidsgi-vere og arbeidstakere oppmuntres til økt bruk avgraderte sykemeldinger og får sterkere insentivertil å redusere langvarige sykefravær.

Det er god empirisk dekning for at kompensa-sjonsnivået i sykepengeordningen har betydningfor sykefraværet.40 Lavere kompensasjonsgrad vilisolert sett øke insentivene til å stå i arbeid. Detkan dermed føre til økt arbeidstilbud og flere ijobb. Samtidig vil lavere ytelser gi lavere inntekttil de som mottar disse stønadene. Sysselsettings-utvalgets ekspertgruppe pekte samtidig på at tet-tere oppfølging av sykmeldte også kan bidra tilredusert sykefravær.

Det er aller viktigst å hindre at unge havner varig utenfor arbeidslivet

En stadig større andel av mottakere av helserela-terte ytelser er under 30 år.41 Det samfunnsøkono-miske tapet ved at unge havner på uføretrygd erbetydelig. Årsaken til økningen er sammensatt. Psy-kiske plager blant unge har tilsynelatende økt inyere tid, særlig forekomsten av angst- og depre-sjonslidelser. Det er imidlertid uvisst hvor mye avdette som skyldes en faktisk forverring av ungespsykiske helse, og hvor mye som skyldes økt åpen-het og bevissthet rundt psykisk helse, endret diag-nosepraksis eller andre faktorer. En stor del av deunge uføre har utfordringer allerede i skolealder, ogfærre har fullført videregående utdanning enn sinejevnaldrende. Dette tyder på at utfordringene somsenere fører til uførhet, ikke nødvendigvis startermed manglende muligheter i arbeidslivet, selv omdet kan forsterke utfordringer fra skoletiden. Ungeuføre har samtidig i enda større grad enn tidligeresvak tilknytning til arbeidslivet. Det kan blant annetskyldes at det har blitt vanskeligere å komme inn påarbeidsmarkedet uten formell kompetanse.42

Tidlig innsats i skolen er dermed sentralt for åredusere tilstrømmingen av unge til helserela-terte ytelser. Tiltak som iverksettes under stø-nadsforløpet vil imidlertid også kunne ha storeffekt. De fleste nye uføre vil motta arbeidsavkla-ringspenger (AAP) i flere år før de får innvilgetuføretrygd.43 Dette innebærer at NAV på et tids-

36 Markussen, S., A. Mykletun & K. Røed (2012). The case forpresenteeism: Evidence from Norway’s sickness insuranceprogram. Journal of Public Economics. 96(2012): 959–972.

37 Kann, I.C. & L. Sutterud (2017). Stadig færre på trygd?Arbeid og velferd. NAV-rapport. Nr. 3/2017.

38 Kann, I.C. (2017). Navs håndheving av aktivitetskrav forsykmeldte. Forsøk med Hedmarksmodellen, Arbeid og vel-ferd. NAV-rapport. Nr. 2/2015.

39 NOU 2019: 7 (2019). Arbeid og inntektssikring: Tiltak forøkt sysselsetting.

40 Ibid. 41 Noe av økningen skyldes at flere med alvorlige medfødte

sykdommer vokser opp og får innvilget uføretrygd når deer 18–19 år, men dette er en liten andel.

42 Oslo Economics (2020). Psykisk helse og uførhet blant unge.Rapport utarbeidet for Arbeids- og sosialdepartementet.

43 Et unntak er unge i alderen 18–19 år med svært alvorligefunksjonsnedsettelser og sykdommer.


punkt har vurdert det som mulig at arbeidsevnenkan bli bedre som følge av behandling, arbeidsret-tede tiltak eller oppfølging fra NAV. For å økeantallet unge som kommer seg i arbeid etter peri-oden med AAP, er det nødvendig å legge til rettefor bedre oppfølging og mer effektive arbeidsret-tede tiltak i AAP-perioden.

Innføring av ordningen med arbeidsavkla-ringspenger i 2010 førte til at flere unge uten erfa-ring fra arbeidslivet fikk tilgang til en midlertidighelserelatert ytelse. Ofte er det en kombinasjon avmoderate psykiske plager og manglende kvalifika-sjoner som gjør det vanskelig for denne gruppen åkomme seg i jobb. Unge uten fullført videregå-ende opplæring er overrepresentert blant perso-ner som er registrert med nedsatt arbeidsevnehos NAV, og mange av disse mottar AAP. Økt gjen-nomføring av videregående skole er trolig ett vik-tig tiltak for å redusere andelen unge som mottarhelserelaterte ytelser. Om lag 70 pst. av AAP-mot-takere under 30 år er diagnostisert med en psy-kisk lidelse. Over en fjerdedel av mottakerne erdiagnostisert med angst eller depressive lidelser,mens over en femtedel er diagnostisert med let-tere psykiske lidelser.

I Sintefs evaluering av arbeidsavklaringspen-ger fra 2015 pekes det på at unge som mottararbeidsavklaringspenger, ofte har en diffus ellersammensatt problematikk som er vanskelig ådiagnostisere, men at de likevel i mange tilfellerfår en psykisk diagnose. Symptomdiagnoser hand-ler ofte om sosiale problemer, lav selvfølelse ogdårlig selvtillit.44 Det å sette en diagnose på dif-

fuse helseproblemer kan forsterke sykdomsfoku-set og redusere motivasjonen til å arbeide for åforbedre arbeidsevnen. Dette kan igjen føre mot-takerne lenger unna arbeid og aktivitet.45 Ifølgeen studie fra Frisch-senteret får unge i alderen18–30 år som er i gråsonen mellom helseproble-mer og arbeidsledighet, lavere yrkesinntekt ogøkt risiko for å ende opp på varig uføretrygd der-som de kommer inn på en helserelatert ytelse istedet for dagpenger eller økonomisk sosial-hjelp.46 Nyere forskning kan også tyde på atstørre tilbøyelighet til å diagnostisere unge medpsykiske lidelser har negative effekter på skole-resultater, og fører til lavere jobbsannsynlighet oghøyere risiko for å være trygdemottaker i voksenalder.47 I forbindelse med skolebesøk på videregå-ende skoler fikk finansministeren innspill fra elev-ene om hvordan regjeringen kan hindre at folkhavner utenfor arbeidslivet, se boks 9.4.

Unge som står utenfor arbeidslivet, har behovfor aktivitet og oppfølging. Det må legges til rettefor at flere arbeidsgivere kan ansette unge med

Boks 9.4 Hvordan hindre at folk havner utenfor arbeidslivet – innspill fra elever

I forbindelse med arbeidet med Perspektiv-meldingen gjennomførte finansministeren skole-besøk for å snakke med elever om utfordringeneNorge står overfor. Under temaet hvordan hin-dre at folk havner utenfor arbeidslivet ga eleveneblant annet disse innspillene:

«Et tiltak for å unngå at folk faller utenforarbeidslivet er at arbeidsgivere tilpasser jobbenebedre, slik at færre blir uføretrygdet. Vi trengerflere typer jobber som kan bli tilpasset de somhar nedsatt funksjonsevne over lengre tid.»

- Elevene ved Vest-Telemark vgs.

«Vi bør i større grad benytte graderte sykemel-dinger der det er mulig.

Det bør være et mål å gjøre personer medgradert uføretrygd mer attraktive i arbeidsli-vet, så de kan jobbe så mye som helsa tillater.»


«For å flere ut i jobb må bedriftene være åpnefor å ansette nyutdannede, og legge til rette forat studenter skal kunne bygge opp arbeidserfa-ring/nettverk underveis i studiet.»

- Elevene ved Nadderud vgs.

«Tiltak som kan tas i bruk for å unngå at folkfaller utenfor arbeidslivet er IA (inkluderendearbeidsliv) der de med helseutfordringer får til-rettelagt hjelp.»


44 Mandal, R. et al. (2015). Hvordan fungerer arbeidsavkla-ringspenger (AAP) som ytelse og ordning? Et samarbeids-prosjekt mellom SINTEF og Nasjonalt kompetansesenterfor arbeidsretta rehabilitering. Sintef-rapport A26778.


46 Schreiner, R. (2019). Unemployed or disabled? Disabilityscreening and labor market outcomes of youths. Depart-ment of Economics Memorandum. Universitetet i Oslo. Nr.05/2019.

47 Oslo Economics (2020). Psykisk helse og uførhet blant unge.Rapport utarbeidet for Arbeids- og sosialdepartementet.


nedsatt arbeidsevne. Tilbud om aktivitet og aktivi-tetskrav er særlig viktig i ordninger der det påkort sikt kan være lite (eller ingenting) å tjeneøkonomisk på å gå over i jobb, slik som sykepen-ger, arbeidsavklaringspenger og sosialhjelp. Sam-arbeidet mellom NAV og helsevesenet må blibedre. Langvarig passivt mottak av ytelser utenoppfølging og aktivitetskrav kan svekke mulighe-tene til å komme tilbake i jobb.

Regjeringen innførte derfor i 2017 plikt til åstille vilkår om aktivitet for alle arbeidsføre motta-kere under 30 år som mottar økonomisk sosial-hjelp. Mange kommuner hadde allerede innførten slik aktivitetsplikt, og ulike studier finner atstrengere aktivitetskrav til unge sosialhjelpsmot-takere fører til at færre mottar ytelser fra NAV, øktgjennomføring av videregående skole, og økt sys-selsetting og inntekt blant personer i den nedredelen av lønnsfordelingen.48 Foreløpige resultaterfra evalueringen av regelverksendringen finner ataktivitetsplikten bidrar til bedre oppfølging av bru-kergruppen, men det varierer i hvor stor gradNAV-kontorene evner å gi en meningsfull ogvelegnet aktivitet til hele brukergruppen.49 Det erfra 1. januar 2021 innført en plikt for kommunenetil å stille vilkår om norskopplæring for sosial-hjelpsmottakere under 30 år, dersom manglendenorskkunnskaper er årsaken til at en person ikkeer selvhjulpen. Plikten gjelder de som har rett ogplikt til introduksjonsprogram. Kommunen skalfor alle andre i denne aldersgruppen som ikke erselvhjulpne fordi de ikke kan norsk, vurdere åstille vilkår om norskopplæring.

Regjeringen mener at aktivitetsplikt forarbeidsføre sosialhjelpsmottakere vil legge tilrette for at de som kan bidra i samfunnet skal fåmuligheten til det.

Regjeringen strammet i 2018 inn varigheten påAAP-ordningen. Sykdomskravet i ordningen bletydeliggjort, det er lagt opp til individuelle oppføl-gingspunkter, og det har blitt større adgang til åkombinere AAP med jobbsøking. Et strammerestønadsløp skulle legge til rette for tettere oppføl-ging av mottakerne. Formålet med endringenevar å gi en raskere avklaring av stønadsmottakersarbeidsevne og økt overgang til arbeid. Forelø-pige analyser tyder på at endringene har ført til atfærre får innvilget AAP.50 Samtidig har ikke flereav de som hadde stått lenge på AAP da endrin-

gene ble iverksatt, gått over i arbeid.51 Det er fortidlig å vurdere de samlede virkningene av rege-lendringen, blant annet effekten av strammerestønadsløp og tettere oppfølging for nye AAP-mot-takere.

Sysselsettingsutvalgets ekspertgruppe viste atgjennomsnittsinntekten for trygdemottakere ialderen 18–24 år var høyere enn gjennomsnitt-sinntekten for personer i samme aldersgruppesom ikke mottar trygd. Ekspertgruppen mente atdette kunne føre til at enkelte unge hadde økono-miske insentiver til å få innvilget en helserelatertytelse. Ekspertgruppen anbefalte å redusereminsteytelsen for unge AAP-mottakere, mot atdenne gruppen skulle få tettere oppfølging. I trådmed denne anbefalingen ble minsteytelsen i AAPfor nye mottakere under 25 år redusert fra1. februar 2020, samtidig som NAV fikk økte res-surser til oppfølging av denne gruppen.

Bedre samarbeid mellom NAV og helsetjenesten

Godt samarbeid mellom NAV og helsetjenesten erviktig for å unngå at personer med betydeligrestarbeidsevne ender opp i et langvarig løp påhelserelaterte ytelser. Psykiske og muskel- ogskjelettlidelser er de diagnosene som oftest ledertil sykmelding og uføretrygd. Dette er lidelsersom ofte kan forenes med å være i arbeid, selv omarbeidskapasiteten kan være redusert. Arbeid vil imange slike tilfeller også være helsefrem-mende.52, 53 Mange med ulike helseproblemer viltrenge samtidig bistand fra Arbeids- og velferds-etaten og helsetjenestene for å komme i arbeid.Forskning viser at integrert helsemessig ogarbeidsrettet oppfølging på arbeidsplasser fårflere personer med alvorlige psykiske lidelser ut ijobb.54 Likevel har deltakelse i arbeid tradisjoneltvært lite utnyttet som terapeutisk virkemiddel ibehandling. I en fremtidig strategi for å økesysselsettingen for personer med nedsatt arbeids-evne vil det både være behov for et mer arbeids-


49 Lidén, H. & H.S. Trætteberg (2019). Aktivitetsplikt forunge mottakere av sosialhjelp: Delrapport 1. Institutt forSamfunnsforskning. Rapport Nr. 12/2019.

50 Lande, S. (2019). Færre får innvilget arbeidsavklaringspen-ger med nytt regelverk. Arbeid og velferd. NAV-rapport. Nr.2/2019.

51 Lima, I. & E. Grønlien (2020). Flere mottar uføretrygd ogsosialhjelp etter innstramming i AAP-regelverket. Arbeid ogvelferd. NAV-rapport. Nr. 2/2020.

52 Waddell, G. & A.K. Burton (2006). Is Work good for YourHealth and Well-Being? London: TSO.

53 Van der Noordt, M. et al. (2014). Health effects of employ-ment: A systematic review of prospective studies. Occupati-onal and Environmental Medicine. 71:730-736.

54 Nøkleby, H., N. Blaasvær & R.C. Berg (2017). SupportedEmployment for arbeidssøkere med bistandsbehov: en sys-tematisk oversikt. Folkehelseinstituttet. Rapport.


orientert trygdesystem og ytterligere samhand-ling, kunnskap og utvikling av gode tjenester påtvers av arbeid-helseområdet.

Det har gjennom IA-samarbeidet blitt utvikletet omfattende system for oppfølging av sykmeldte,hvor ansvar og dialog mellom de ulike aktørene erpresisert. Fastlegenes vurdering er sentral i ved-tak om sykepenger og uføretrygd. For at systemetskal fungere godt, er det nødvendig at fastlegenehar tilstrekkelig kunnskap om mulighetene for til-rettelegging på arbeidsplassene. Riksrevisjonenpeker på at det ofte foreligger mangelfull doku-mentasjon og vurderinger av arbeidsevne ogarbeidsmuligheter når vedtak om uføretrygd fat-tes. Noen årsaker som trekkes frem, er man-glende tiltak for personer med liten restarbeids-evne, manglende kapasitet til tilstrekkelig oppføl-ging og begrenset kapasitet på rådgivendeleger.55 I flere land, herunder Sveits og Storbritan-nia, brukes spesialiserte trygdeleger til å vurderearbeidsevnen til personer som søker om sykepen-ger eller uføretrygd. Innføringen av ekstern medi-sinsk vurdering i Sveits bidro til å redusere tilgan-gen til uføretrygd og øke sysselsettingen.56

Løfte kompetansen til de som står uten arbeid

For å redusere utenforskap er det viktig å searbeid, helse og kompetanse i sammenheng. Deter sammensatte årsaker til at personer står uten-for arbeidslivet. Personer som har vanskelighetermed å komme i arbeid, har ofte en kombinasjon avhelseutfordringer og manglende formell kompe-tanse. For personer som står utenfor arbeidslivetog mottar trygd, kan kvalifiseringstiltak bidra til atde lettere kommer i arbeid. For mottakere avovergangsstønad og uføretrygd har det vært godemuligheter til å kombinere trygdemottak medopplæring og utdanning. For mottakere avarbeidsavklaringspenger kan utdanning godkjen-nes som et arbeidsrettet tiltak etter en individuellvurdering, dersom utdanningen anses som nød-vendig og hensiktsmessig for å bedre arbeids-evnen og komme i arbeid. Muligheten til å kombi-nere dagpenger med opplæring og utdanning harderimot normalt sett vært begrenset og forbe-holdt opplæring som kan kombineres med full-tidsarbeid og aktiv arbeidssøking. Eksempler pådette kan være kortvarige kurs, norskopplæring

og arbeidsmarkedstiltak. Begrunnelsen for slikebegrensninger er at personer som er under opp-læring eller utdanning, i mindre grad har mulig-het til å være fullt disponible for arbeidsmarkedet,og dermed ikke fyller vilkårene for å kunne mottadagpenger. Kravet i dagpengeordningen om åvære reell arbeidssøker bidrar til at arbeidssøkereraskt kommer over i arbeid og har over tid bidratttil at arbeidsledigheten har holdt seg lav.

Under koronapandemien i 2020 økte antallpermitterte og ledige dramatisk, og det var færremuligheter til å få seg nytt arbeid enn normalt. Ien slik ekstraordinær situasjon var det hensikts-messig at permitterte og ledige kunne ta opplæ-ring eller studere mens de søkte etter arbeid. Somen midlertidig ordning ble det mulig å fritt kombi-nere dagpenger med utdanning og annen opplæ-ring, uten å måtte søke om godkjenning fra NAV.Samtidig ble det bevilget betydelige midler til åutvikle kurs og annen opplæring rettet mot per-mitterte. Kravet om å være reell arbeidssøker iopplæringsperioden ble imidlertid videreført.

Regjeringen ønsker å gjøre dagpengeregelver-ket mer fleksibelt, slik at det skal bli lettere forledige og permitterte å ta opplæring mens de mot-tar dagpenger. Dette er i tråd med anbefalingenefra flere offentlige utvalg. Mens antall tilgjenge-lige jobber for personer med grunnskole som høy-este utdanning har blitt færre, ventes det at beho-vet for personer med fag- og yrkesutdanning viløke. Regjeringen vil som følge av dette særliglegge til rette for at dagpengemottakere skalkunne fullføre grunn- og videregående opplæring.

Arbeids- og sosialdepartementet sendte16. desember 2020 ut et høringsnotat med forslagtil nytt varig regelverk for å kombinere dagpengermed opplæring og utdanning. Forslagene inne-bærer blant annet adgang til at dagpengemotta-kere på generelt grunnlag kan ta undervisning pådagtid, selv om det ikke kan kombineres med full-tidsarbeid. Det foreslås også at grunn- og videre-gående opplæring og fagskoleutdanning skalkunne tas på fulltid. Samtidig er det viktig at ikkedagpengeordningen utformes slik at mangeledige blir gående unødvendig lenge på dagpen-ger. Dagpengeordningen skal heller ikke være etalternativ til ordinær studiefinansiering. Det skalderfor som hovedregel fortsatt stilles krav om åvære reell arbeidssøker, og det foreslås en innle-dende tre måneders arbeidssøkerperiode før opp-læringen med dagpenger kan begynne. Det fore-slås at dagpengemottakere som tar grunn- ogvideregående opplæring normalt gis unntak fradisse kravene ved avdekket behov for opplæring.

55 Riksrevisjonen (2017). Revisjonsrapport for 2017 om uføre-reformen.

56 Liebert, H. (2019). Does external medical review reducedisability insurance inflow? Journal of Health Economics. 64(Mars): 108–128.


Et godt samarbeid mellom arbeids- og vel-ferdsforvaltningen og utdanningsmyndighetenekan bidra til at flere som står uten arbeid, kan fånødvendig utdanning, påfyll av kompetanse elleromskolering og dermed en sterkere tilknytning tilarbeidslivet. NAV og fylkeskommunene samarbei-der på flere måter for å styrke kompetansen tilarbeidsledige og personer med nedsatt arbeids-evne. Arbeids- og utdanningsmyndighetene sam-arbeider også på sentralt nivå for å finne nye løs-ninger som muliggjør samarbeid på bred front.Flere tiltak for å styrke samarbeidet er i ferd medå bli iverksatt eller er under vurdering.

Økonomiske insentiver og bruk av trygdeordninger

For de fleste lønner det seg å være i arbeid. Tryg-deytelser, skatteregler og behovsprøvde støtte-ordninger som virker sammen, kan likevel i noentilfeller føre til at gevinsten ved å jobbe fremfor åmotta trygd, er liten. Spesielt gjelder dette hvisalternativet til å motta trygd, er å jobbe deltid.

Økonomiske insentiver kan også påvirke for-holdet mellom ulike trygdeytelser. Helserelaterteytelser gir høyere kompensasjon for tapt inntektog lengre varighet enn økonomisk sosialhjelpeller dagpenger. Forskjellen mellom innretningenpå helserelaterte ytelser og andre ytelser er størrei Norge enn i andre europeiske land.57 Dette kanha betydning for antallet som søker om å få innvil-get helserelaterte trygdeytelser.58

Redusert marginalskatt på arbeid under denneregjeringen har gjort det mer lønnsomt å arbeidemer. Regjeringen vil vurdere ytterligere endringeri trygde- og skattesystemet for å stimulere tilarbeid. Innstramminger i helserelaterte ytelser viltrolig føre til noe økt sysselsetting, men innstram-minger kan samtidig føre til at flere blir avhengigeav økonomisk sosialhjelp. Aktivitetskrav i trygde-ytelsene kan være et alternativ til å bruke stram-mere inngangsvilkår og til en viss grad erstattebehovet for sterkere økonomiske insentiver.

En grunn til at det kan være krevende for per-soner med nedsatt arbeidsevne å få jobb, er atnivået på de laveste lønningene i det norskearbeidsmarked er høyt. Det er derfor også nød-vendig å tilby personer uten arbeid tiltak og opp-følging som øker sannsynligheten for at de kom-mer inn og blir værende i arbeidslivet.

9.3.3 Bedre fleksibilitet og lettere innpass i arbeidslivet

Deltakelse i arbeidsmarkedstiltak kan bedre kvali-fikasjonene til den enkelte eller forhindre at svakegrupper faller ut av arbeidsmarkedet. I Norge erdet lang tradisjon for aktiv arbeidsmarkedspoli-tikk, med vekt på tett oppfølging, krav til aktivitetog bruk av arbeidsmarkedstiltak. Arbeidsmarked-stiltakene skal understøtte jobbsøking og fremmeovergang til jobb. Enkelte grupper blir prioritertfor deltakelse i arbeidsmarkedstiltak, herunderunge uten arbeid, innvandrere fra land utenforEØS-området og langtidsledige.

Regjeringen har invitert til en inkluderings-dugnad hvor offentlige og private aktører jobbersammen på tvers av sektorer for å få flere mednedsatt funksjonsevne og/eller hull i CVen over iordinære jobber. Tre innsatsområder står sentralti dugnaden:– Terskelen inn i arbeidslivet skal senkes, og det

skal bli lettere for arbeidsgivere å ansette per-soner i inkluderingsdugnadens målgrupper.

– Tilbudet for arbeidssøkere med psykiske lidel-ser og/eller rusproblemer skal videreutvikles,slik at flere kan delta i arbeidslivet samtidigsom de mottar medisinsk oppfølging.

– Mulighetene for opplæring skal bedres, slik atflere kan bli kvalifisert inn i arbeid.

Staten skal gå foran i inkluderingsarbeidet, og deter satt mål om at minst 5 pst. av nyansatte i statenskal være personer med nedsatt funksjonsevneeller hull i CV-en.

Flere permitterte og ledige som følge av korona-pandemien i 2020 kan ha gjort det enda vanske-ligere for målgruppene i inkluderingsdugnaden åfå innpass i arbeidsmarkedet. Innsatsen er derforintensivert i 2021.

Sysselsettingsutvalgets ekspertgruppe anbe-falte å øke bevilgningen til arbeidsmarkedstiltakrettet mot utsatte grupper og prioritere tiltak somhar dokumentert effekt for å få folk i arbeid. Deanbefalte også å øke bruken av lønnstilskudd for åkompensere arbeidsgivere for redusert eller usik-ker produktivitet når de ansetter arbeidssøkeresom har særskilte problemer med å komme innpå arbeidsmarkedet.

For ungdom og andre grupper som står i farefor å miste fotfestet i arbeidsmarkedet, er det nød-vendig å se helsesituasjon, arbeidsdeltakelse ogkompetanseheving i sammenheng. En kunnskaps-oppsummering fra Folkehelseinstituttet finner attiltak der det etableres et ordinært arbeidsforholdså raskt som mulig, samtidig som det gis tett opp-

57 Pedersen, A.W. et al. (2019). Inntektssikring for befolkningi yrkesaktv alder – en sammenligning av syv nordeuro-peiske land. Institutt for samfunnsforskning. ISF-Notat.

58 Grasdal, A.L. (2016). De helserelaterte trygdeytelsene: Betyd-ningen av økonomiske insentiver og samspill mellom trygde-ordninger. Tidsskrift for Velferdsforskning. 14(2): 102–124.


følging i arbeidet og behandling av helseproble-mer, har positive effekter på arbeidsdeltakelsen tilpersoner med moderate til alvorlige psykiskelidelser.59 NAV har de siste årene fått økte ressur-ser til gjennomføring av slike tiltak i egen regi.

Lønnstilskudd kan gis enten midlertidig ellervarig for å styrke arbeidsmarkedstilknytningen tilutsatte grupper i arbeidsmarkedet. Tidsbegrensetlønnstilskudd skal bidra til at arbeidsledige ogpersoner med nedsatt arbeidsevne kan bli ansattpå ordinære lønns- og arbeidsvilkår. Lønnstilskud-det reduserer arbeidsgivers lønnskostnader knyt-tet til tiltaksdeltakeren, noe som kompenserer forlav, variabel eller usikker produktivitet. Studierviser positive effekter av lønnstilskudd, men tilta-ket har vært brukt i forholdsvis begrenset omfangi Norge. Et stort omfang av lønnstilskudd vil påsin side kunne øke risikoen for fortrenging avandre arbeidssøkere og ved at tilskuddet går tilpersoner som uansett ville blitt ansatt på ordinærevilkår.60 Regjeringen mener likevel at en vissøkning av omfanget av lønnstilskudd fra dagenslave nivå vil kunne virke positivt på sysselsettin-gen og ha begrensede negative effekter. For å økebruken av lønnstilskudd har regjeringen blantannet forenklet regelverket, slik at det blir størreforutsigbarhet for arbeidsgivere.

Frivillige organisasjoner, private stiftelser ogsosiale entreprenører yter viktige bidrag i arbei-det for å inkludere utsatte grupper i arbeids- ogsamfunnsliv. Eksempelvis tilbyr Fontenehuseneen arbeidsplass og et arbeidsfellesskap for men-nesker som har eller har hatt ulike psykiske helse-utfordringer. Sosialt entreprenørskap handlerom å finne nye løsninger på samfunnsmessigeproblemer og kan bidra til å skape et samfunnmed muligheter for alle, se boks 9.5. Arbeids- ogvelferdsdirektoratet har en tilskuddsordning ret-tet mot sosiale entreprenører som jobber med fat-tigdomsbekjempelse og sosial eksklusjon. Regje-ringen vil videreføre arbeidet med å bedre betin-gelsene for sosiale entreprenører slik at de kanbidra til å løse sosiale utfordringer i samfunnet,særlig ved å få flere inn i arbeidslivet. Arbeids- ogvelferdsdirektoratet inviterte høsten 2020 ideelleorganisasjoner på arbeids- og velferdsfeltet til etarbeid for å utvikle en strategi som sikrer utvik-ling av ideell sektors rolle og tilbud. Samarbeidmed ulike typer private leverandører, herunder

kommersielle og ideelle, er viktig for å sikremangfold og et variert tilbud innenfor arbeidsmar-kedstiltakene. Regjeringen er opptatt av å utviklede arbeidsrettede tjenestene slik at flere kankomme i arbeid.

Tilskuddsordningen Utvikling av kommunaleintegreringstiltak under Kunnskapsdepartemen-tet er ett eksempel på samarbeid med sosialeentreprenører. Her prøves det ut ulike modellerfor arbeidsrettet kvalifisering, blant annet psykiskstøtte etter modell fra Fontenehus. Kvinner medinnvandrerbakgrunn er prioritert.

9.3.4 Bedre integrering

Norge har en relativt stor innvandrerbefolkningsammenlignet med flere av våre naboland, ogfærre av innvandrerne er i arbeid enn i befolknin-gen sett under ett. Derfor er det særlig viktig fornorsk økonomi at vi lykkes med å inkludere inn-vandrere i arbeidsmarkedet. Som omtalt i kapittel4 har utdanning stor betydning for hvordan indivi-der lykkes i arbeidsmarkedet, og dette gjelderuavhengig av om man har innvandrerbakgrunneller ikke. I et arbeidsmarked som særlig etter-spør kvalifisert arbeidskraft, betyr fullført videre-gående opplæring mer enn innvandrerbakgrunnfor sysselsetting. Den store andelen blant innvan-drere som kun har grunnskoleutdanning, kan

59 Nøkleby, H., N. Blaasvær & R.C. Berg (2017). SupportedEmployment for arbeidssøkere med bistandsbehov: Ensystematisk oversikt. Rapport. Folkehelseinstituttet.

60 NOU 2019: 7 Arbeid og inntektssikring: Tiltak for økt sys-selsetting.

Boks 9.5 Veier til samarbeid

I 2017 lanserte Kommunal- og modernise-ringsdepartementet inspirasjonsheftet Veier tilsamarbeid – sosiale entreprenører som samar-beidspartnere i offentlig sektor.

Formålet var å inspirere kommuner ogandre offentlige virksomheter til å samarbeidemer med sosiale entreprenører. Heftet beskri-ver hvordan man kan komme i gang, og giridéer og eksempler på samarbeidsformer. Hef-tet tar også for seg myter om anskaffelsesre-gelverket, som mange oppfatter som et hinder,og beskriver hvordan man kan samarbeideinnenfor rammene av regelverket.

Heftet ble utviklet i samarbeid med KS,Senter for Sosialt Entreprenørskap og Innova-sjon, Ferd Sosiale Entreprenører og DOGA – itillegg til sosiale entreprenører og represen-tanter fra offentlig sektor.


således også være en viktig årsak til ulikhetene isysselsetting.61 Økt utdanning, kvalifisering ogoppbygging av kompetanse som er etterspurt i detnorske arbeidsmarkedet, er forutsetninger for vel-lykket integrering. Andelen med innvandrerbak-grunn blant studenter i høyere utdanning har øktde siste årene, og gruppen etterkommere av inn-vandrere tar oftere høyere utdanning enn denøvrige befolkningen. Samtidig er det en utfordringat flere arbeidstakere med innvandrerbakgrunnstår utenfor arbeidslivet selv etter fullført høyereutdanning. Det må arbeides målrettet for at flereunge med innvandrerbakgrunn fullfører videregå-ende skole, og at flere inkluderes i arbeidslivetetter fullført utdanning. Det er også viktig at vilegger til rette for at innvandrere så langt sommulig kan benytte kompetansen de allerede harnår de kommer til Norge.

Introduksjonsprogrammet har siden 2004 gittopplæring i norsk språk og forberedelse til yrkes-livet til flyktninger og familiegjenforente. I 2018fikk asylsøkere i mottak også en plikt til å delta iopplæring i norsk kultur og norske verdier. I 2019gikk 55 pst. av de som avsluttet introduksjonspro-grammet, over i arbeid eller utdanning.

Det er stor variasjon i resultatene i introduk-sjonsprogrammet. I noen kommuner kommer åtteav ti inn i arbeid eller utdanning. I andre kommu-ner er det bare tre av ti som er i arbeid eller utdan-ning året etter avsluttet program. Regjeringen harendret bosettingskriteriene slik at anmodning tilkommunene om å bosette flyktninger nå sendesblant annet ut fra en vurdering av hvilke kommu-ner som lykkes med å få flere i jobb og utdanning.

I oktober 2018 ble strategien Integrering gjen-nom kunnskap. Regjeringens integreringsstrategi2019–2022 lagt frem. Strategien har fire innsats-områder: kvalifisering og utdanning, arbeid, hver-dagsintegrering og retten til å leve et fritt liv. For-målet er økt deltakelse i arbeids- og samfunnslivblant innvandrere.

Økt arbeidsdeltakelse på kort og lang sikt kre-ver effektiv språkopplæring og arbeidsrettede til-tak for voksne innvandrere, samt tidlig innsats ibarnehage og skole. I integreringsstrategien syn-liggjøres en rekke tiltak på området. Formell kva-lifisering for de som trenger det, skal bli en del avintroduksjonsprogrammet, for eksempel fagbrev.For ungdommer skal hovedregelen være videre-gående opplæring fremfor voksenopplæring. Detiverksettes også målrettede tiltak for å få flerehjemmeværende kvinner ut i jobb. Som en oppføl-

ging av strategien gjennomfører regjeringen enintegreringsreform med vekt på å kvalifiserenyankomne flyktninger og innvandrere til det nor-ske arbeidsmarkedet.

Som en del av reformen er introduksjonslovenerstattet med en ny lov om integrering, som trådtei kraft 1. januar 2021. Den nye loven skal bidra tilat flere innvandrere deltar i og får en varig tilknyt-ning til arbeidslivet. Introduksjonsprogrammetskal i større grad fylle gapet mellom kompetansendeltakerne har når de kommer til Norge, og detsom kreves i det norske arbeidsmarkedet. For ånå dette målet må programmet føre til mer for-melle kvalifikasjoner for deltakere som har behovfor det. Videre må opplæringen i norsk og sam-funnskunnskap gi deltakerne tilstrekkelige norsk-kunnskaper til å kunne ta utdanning eller få envarig tilknytning til arbeidslivet.

Den nye loven stiller tydeligere krav til denenkelte innvandrer og til kommunene som haransvaret for å gi nyankomne flyktninger nødven-dig norskopplæring, utdanning eller kvalifisering.For at flere skal få muligheten til å ta formell opp-læring gjennom introduksjonsprogrammet, kanlengden variere fra tre måneder og opptil fire år.Programtiden vil variere ut fra hva slags utdan-ning og kompetanse man har med seg, og hvasom er sluttmålet for programmet for den enkelte.Videre er det innført rett og plikt til karriere-veiledning og kompetansekartlegging, samt at detskal utarbeides en integreringskontrakt mellomden enkelte og kommunen. Kravet om et visstantall timer norskopplæring er erstattet med etkrav om at den enkelte skal nå et minimumsnivå inorsk, og det er innført kompetansekrav forlærere som underviser i norsk etter integrerings-loven. I statsborgerloven er det vedtatt endringer ispråkkravet, og kravet til ferdigheter i norskmuntlig for å få innvilget norsk statsborgerskapheves.

Mange innvandrere, og da særlig synligeminoriteter, sliter med å vinne gjennom i rekrutte-ringsprosesser til tross for at de er kvalifiserte.62

Det er dårlig utnyttelse av ressurser for denenkelte og for det norske samfunnet. Arbeidsgi-vernes preferanser og handlinger, særlig når detreffer sine beslutninger om ansettelse, er viktigefor innvandrernes muligheter i arbeidsmarkedet.Økt mangfoldskompetanse og bevissthet ommangfold som ressurs er viktig. Regjeringen harinnført flere tiltak, som forsøk med anonyme søk-nader i staten, en ny mangfoldspris og forsterket

61 Olsen, B. (2020). Utdanning gir større ulikhet enn innvan-drerbakgrunn. SSB Analyse 11/2020.

62 Se for eksempel NOU 2017: 2 Integresjon og tillit. Langsik-tige konsekvenser av høy innvandring.


samarbeid med partene i arbeidslivet om mang-foldsarbeid, tilgang til praksisplasser og rekrutte-ring av innvandrere. Lokalt samarbeid mellomkommuner, frivilligheten og lokalt næringsliv kanbidra til å spre gode erfaringer og god praksis.

9.4 Pensjonsreformen må bevares og videreutvikles

Pensjonsreformen ble foreslått av en tverrpolitiskkommisjon og er gjennomført av ulike regjerin-ger, se punkt 8.2. Reformen har gitt viktige bidragtil å sikre bærekraften i velferdsordningene.Reformen gjør det mer lønnsomt å stå i arbeid ogbegrenser utgiftsveksten i pensjonssystemet.Arbeidstilbudet blant eldre har økt etter refor-men, se punkt 4.3.1, og veksten i pensjonsutgif-tene dempes fremover, se boks 7.3. Et av de viktig-ste elementene i reformen var å innføre levealder-sjustering, som innebærer at folk må stå lenger iarbeid for å oppnå samme pensjonsutbetalingetter hvert som levealderen øker. For å sikrebærekraftige offentlige finanser og en rimelig byrde-fordeling mellom generasjonene er det viktig atmålene for pensjonsreformen nås.

Fra 2011 til nå har reformen hatt størst virk-ning i privat sektor, men i juni 2019 ble det vedtattendringer i offentlig tjenestepensjon som medfø-rer at reformen også innføres fullt ut i offentligsektor. Fremover vil det i større grad lønne seg åstå lenger i arbeid også for offentlig ansatte. Hin-dre for å bytte jobb mellom offentlig og privat sek-tor bygges også ned, ved at en ikke lenger risike-rer å tape pensjonsmessig på å bytte sektor sent ikarrieren.

Stortinget vedtok i desember 2020 en betyde-lig omlegging av etterlatteordningene i folketryg-den. Omleggingen vil bedre arbeidsinsentivene ogredusere utgiftene fremover, slik at den økono-miske bærekraften forbedres. En nærmerebeskrivelse er gitt i punkt 11.4.6.

Enkeltelementer i pensjonsreformen har værtunder press de siste årene og særlig gjennomfø-ringen av regulering av løpende pensjoner harblitt utfordret. Minstenivåer i pensjonssystemethar også blitt økt en rekke ganger etter 2011.

Det er viktig at eventuelle endringer i pen-sjonssystemet skjer på bakgrunn av brede poli-tiske kompromisser som kan stå seg over tid, oger basert på grundige utredninger av virkningerpå arbeidsinsentiver, offentlige finanser, forde-lingseffekter og sammenhenger i velferdssys-temet mellom pensjons- og trygdeytelser. Det eruheldig å endre enkeltelementer i pensjons-

systemet uten grundig vurdering av disse virknin-gene.

Reglene for regulering av pensjoner hengersammen med både gjennomføringen av levealder-sjusteringen og kriteriene for tidliguttak av pen-sjon. At løpende pensjoner reguleres lavere ennlønnsveksten er dagens pensjonisters bidrag tilinnsparingselementene i pensjonsreformen ogpåvirker derfor generasjonsperspektivet i byrde-fordelingen av innsparingselementene.

Nivået på minstenivåene i pensjonssystemethar betydning for arbeidslinjen. Jo høyere min-stenivå, desto mindre har mange pensjonsmessigigjen for å tjene opp pensjon av arbeidsinntekt. Etvesentlig høyere minstenivå enn i dag vil svekkesammenhengen mellom livslønnsinntekt og pen-sjon, som er et av de sentrale prinsippene i pens-jonsreformen. Nivået på minsteytelsene vil ogsåpåvirke hvor mange som oppfyller kravet for uttakav alderspensjon før fylte 67 år.

For å sikre et robust og forutsigbart pensjons-system må hovedprinsippene i pensjonsreformenligge fast over tid. På enkelte punkter kan det like-vel være behov for å videreutvikle innretningen avpensjonssystemet for å sikre måloppnåelsen.Regjeringen har derfor nedsatt et utvalg som skalvurdere om de langsiktige målene for reformen vilkunne nås, og se på mulige justeringer for å sikrepensjonssystemets økonomiske og sosiale bære-kraft. Utvalget skal blant annet se på gjennomfø-ringen av regulering av alderspensjon under utbe-taling og innretting av minstenivåene i alderspen-sjonen. Utvalget består av representanter utpekt avde politiske partiene som gjennom stortingsforlikeller regjeringsdeltakelse har stilt seg bak pens-jonsreformen, samt fageksperter. Blant annet par-tene i arbeidslivet, Pensjonistforbundet og ung-domsorganisasjonene til partiene som er repre-sentert på Stortinget, er invitert til å gi innspill tilutvalget gjennom et råd og et ungdomspanel.Utvalget skal legge frem sin utredning med tilrå-dinger innen 1. mars 2022.

Aldersgrensene i inntektssikringsordningene harsin bakgrunn i det gamle alderspensjonssystemethvor det var én allmenn pensjonsalder. Pensjons-reformen har åpnet for fleksibelt uttak av alder-spensjon fra 62 år, og alderspensjon kan fritt kom-bineres med arbeidsinntekt uten avkorting. Detbetyr at pensjonen kan tas ut ved 62 år, men medredusert årlig pensjonsutbetaling. Pensjonsrefor-men bygger på at den enkelte selv skal bære kost-nadene ved å ta ut pensjon tidlig, og samtidig fågevinstene ved å stå lenger i arbeid. Rett til tidliguttak av alderspensjon begrenser imidlertid ikkeden enkeltes rett til ytelsene i folketrygden som


skal sikre inntekt ved sykdom eller arbeidsledig-het (sykepenger, arbeidsavklaringspenger, uføre-trygd og dagpenger). Disse ytelsene vil i hoved-sak kunne gis frem til fylte 67 år, slik at mange vilkunne ha en dobbel inntektssikring mot slutten avarbeidslivet. I slike tilfeller vil altså den enkeltekunne utsette uttak av pensjonsrettigheter og i til-legg tjene opp ytterligere rettigheter. Det er såle-des potensielt stor økonomisk gevinst for denenkelte å motta andre trygdeytelser etter 62 årfremfor å ta ut alderspensjon.

I et system med fleksibelt uttak av alderspen-sjon vil behovet for inntektssikring ved bortfall avarbeidsinntekt variere i langt større grad. Perso-ner som står i arbeid utover 62 år, kan både habehov for og forventninger om inntektssikringutover alderspensjon fra folketrygden. Utvalgetskal vurdere aldersgrensene i pensjonssystemet isammenheng med en vurdering av aldersgren-sene i øvrige inntektssikringsordninger og utvik-lingen i alderen hvor det er vanlig å trekke seg utav arbeidsmarkedet.

Om lag 30 pst. av alderspensjonistene kommerfra uføretrygd. Stortinget har lagt til grunn atuføres alderspensjon skal stå i et rimelig forhold tilarbeidsføres alderspensjon. Etter hvert som leve-alderen øker, vil de som ikke blir uføre, måtteutsette pensjoneringstidspunktet for å beholde detsamme ytelsesnivået. Det er en følge av at pensjo-nen levealdersjusteres, det vil si at yngre årskullmå jobbe lenger for å opprettholde pensjonsnivåettil eldre årskull. Uføretrygdede har ikke desamme mulighetene som arbeidsføre til å kom-pensere for virkningene av levealdersjusteringenav alderspensjon. På grunn av dette har uføre fødttil og med 1953 blitt delvis skjermet fra effekten avlevealdersjusteringen av alderspensjon.

På bakgrunn av blant annet den observerteavgangs- og pensjoneringsadferden blant arbeids-føre foreslo regjeringen i Prop. 1 S (2020–2021) atskjermingen ikke utvides til ytterligere årskull.Med ny opptjeningsmodell og full levealdersjuste-ring får uføre en alderspensjon fra folketrygdenpå nivå med en arbeidsfør som står i arbeid til65 ½ år og vesentlig høyere alderspensjon frafolketrygden enn dem som går av ved 62 års alder.

Selv om uføre på kort sikt får en god alders-pensjon sammenlignet med dem som ikke bliruføre, kan dette endres over tid etter hvert som dearbeidsføre i større grad kompenserer for leveal-dersjusteringen gjennom å jobbe lenger. Regjerin-gen vil følge utviklingen i avgangsmønster oggjennomsnittlige pensjonsnivåer videre, med målom å sikre rimelige pensjonsnivåer etter hvertsom levealderen øker. Pensjonsutvalget er bedt

om å utrede effekten av levealdersjusteringen forulike grupper i samfunnet, herunder personersom mottar uføretrygd idet de går over til alder-spensjon. Utvalget skal videre vurdere konkreteløsninger som kan sikre et rimelig forhold mellomalderspensjonsnivået til uføre og arbeidsføre.

Sysselsettingen blant eldre kan også stimule-res gjennom seniorpolitikk. Arbeidsgivere må sedet som attraktivt nok å ansette og beholde eldrearbeidstakere. Sysselsettingsutvalgets ekspert-gruppe pekte på både seniorgoder, aldersgrenserog særaldersgrenser i den forbindelse. Senior-goder øker den kostnaden arbeidsgiver må betalefor å ha eldre arbeidstakere ansatt. Ekspertgrup-pen mener at arbeidsgiveres økonomiske insenti-ver til å ansette og beholde eldre arbeidstakere vilbli bedre dersom man avvikler seniorgodene.

Aldersgrensen i arbeidsmiljøloven ble hevet fra70 år til 72 år i 2015. Grensen refererer til denalderen der stillingsvernet opphører. Arbeids- ogsosialdepartementet har i desember 2020 ogsåsendt på høring et forslag om å øke den generellealdersgrensen i staten i tråd med dette. Hvor høytaldersgrensen skal settes, vil være en avveiningmellom hvor lenge det er ønskelig å beskyttearbeidstakere mot oppsigelse, og kostnadene forarbeidsgiverne. Hevingen av grensen skal styrkeposisjonen til de eldre i arbeidslivet, men kan ogsåføre til at arbeidsgivere blir mer tilbakeholdnemed å ansette eldre, gitt at de både har rett tilseniorgoder og til å stå lenge i arbeid. Virksomhe-tene kan også fastsette bedriftsinterne aldersgren-ser ned til 70 år, som gir en plikt til å gå av, ogmange virksomheter har innført en grense på70 år.

Særaldersgrenser gjelder for visse yrkesgrup-per, særlig i offentlig sektor, som blant annet endel helsepersonell og ansatte i politi og forsvar.Sykepleiere og hjelpepleiere har en særalders-grense på 65 år, mens politi, forsvar og brann-menn har en særaldersgrense på 60 år. Dissegrensene medfører i utgangspunktet en plikt til ågå av, og begrenser derfor arbeidstilbudetdirekte. En slik plikt til å gå av harmonerer dårligmed pensjonsreformen for øvrig. Store gruppermister da muligheten til å kompensere for leveal-dersjusteringen ved å stå lengre i arbeid.

Personer med særaldersgrenser har rett til ågå av inntil tre år før aldersgrensen, gitt at sum-men av egen alder og tjenestetid er minst 85 år.Mange benytter seg av denne retten, for eksempelansatte i politi og forsvar. De kan da gå av ved enalder på 57 år, samtidig som de helsemessiggjerne kan være i bedre form enn andre på tilsva-rende alder i resten av befolkningen. Disse kan


ikke arbeide videre i offentlig sektor, men det erfullt mulig å ta arbeid i privat sektor og samtidigmotta særalderspensjon fra den offentlige tjenes-tepensjonsordningen.

Grensene ble gjerne satt enten fordi tjenestenstiller spesielle krav til fysiske eller psykiske egen-skaper, eller ut fra at tjenesten medfører uvanligfysisk eller psykisk belastning.63 Mye har imidler-tid endret seg siden reglene ble innført. De sistestørre endringene ble gjort for flere tiår siden.Forventet levealder og helsetilstand er blitt kraftigforbedret siden da.

I pensjonsavtalen fra 3. mars 2018 mellomregjeringen og partene i arbeidslivet fremgår detat regelverket for personer med særaldersgrensersom er født i 1963 eller senere, må tilpasses nyoffentlig tjenestepensjon. I påvente av en endeligavtale om pensjon til personer med særalders-grense har Stortinget vedtatt å videreføre en tid-ligpensjonsordning for personer med særalders-grense for årene frem til fylte 67 år. Regjeringenog partene i offentlig sektor har ikke lyktes med åoppnå enighet om nye pensjonsregler for perso-ner med særaldersgrense.

Arbeids- og sosialdepartementet sendte i juni2020 på høring forslag til endringer i aldersgren-seloven. Endringene innebærer at personer medsæraldersgrense 60, 63 eller 65 år skal få rett til åfortsette i stillingen etter aldersgrensen. Hørings-notatet inneholder ikke forslag om endringer i ret-tighetene til pensjon for personer med slik sær-aldersgrense. En fjerning av plikt til å fratre vedaldersgrense kan gjøre det mulig å beholde verdi-full kompetanse i arbeidslivet lenger, og dette vilbåde øke verdiskapingen og redusere utgiftene tilsæralderspensjon.

9.5 Oppsummering av strategier for å inkludere flere i arbeidslivet

Regjeringens viktigste strategi for å møte utfor-dringene for et bærekraftig velferdssamfunn er åfå flere i arbeid og styrke kunnskap og kompe-tanse. Regjeringens strategi for økt sysselsettinger i tråd med FNs bærekraftsmål om anstendigarbeid og økonomisk vekst. Delmål 8.5 om åoppnå full og produktiv sysselsetting og anstendigarbeid for alle kvinner og menn, deriblant ung-dom og personer med nedsatt funksjonsevne, ogdelmål 8.6 om å betydelig redusere andelen unge

som verken er i arbeid, utdanning eller opplæringer viktige mål for regjeringen.

Arbeidslinjen ligger fast. Det skal lønne seg åjobbe. Arbeid er helsefremmende for mange, ogdeltakelse i arbeid er viktig for den enkelte og forbærekraften i offentlige velferdsordninger. Derforskal vi tenke arbeid i alt vi gjør. Kunnskap og kom-petanse er avgjørende både for sysselsetting, verdi-skaping og velferd.

Regjeringen vil legge til rette for økt sysselset-ting og inkludering gjennom følgende strategier:– Tidlig innsats og en fremtidsrettet kompetansepo-

litikk: For at morgendagens arbeidsstyrke skalha den kompetansen den trenger, også til å til-passe seg endringer og skape forandring, mådet satses på barn og unge. Gode oppvekstvil-kår, tidlig innsats, grunnleggende ferdigheter,bedre hjelp til elever som sliter og tiltak for åhindre frafall i videregående opplæring skalhindre utenforskap og legge til rette for høyyrkesdeltakelse i alle grupper. Regjeringensmål er at ni av ti elever skal fullføre og beståvideregående opplæring i 2030. Ungdom skalsamtidig stimuleres til å komme raskere inn iarbeidslivet.

– Lære hele livet: Det er viktig at kompetansen tilarbeidstakerne fornyes gjennom hele livet, slikat den er i samsvar med næringslivets behov.Det må legges til rette for etter- og videreutdan-ning og fleksible utdanningstilbud som kankombineres med jobb.

– Arbeidsorientert trygdesystem: Flere med helse-problemer og manglende formell kompetansemå inkluderes i arbeidslivet. For å bekjempefrafall i arbeidslivet må langvarig sykefraværreduseres. Personer som står i fare for å falle uteller som har falt ut av arbeidsmarkedet, må fåarbeidsrettet og tidlig oppfølging. Samarbeidetmellom NAV og helsevesenet må forbedres.Aktivitetskrav må brukes der det er hensikts-messig, og det må legges til rette for økt brukav graderte ytelser.

– Kunnskapsbaserte arbeidsmarkedstiltak: Bru-ken av arbeidsmarkedstiltak må vris mot tiltakmed dokumentert effekt på overgang tilarbeid. Tiltak må i større grad se helse, kompe-tanse og arbeidsrettet oppfølging i sammen-heng. Arbeidsgivere må stimuleres til å ansettepersoner som står utenfor arbeidslivet.

– Bedre integrering: Kompetanse skal være enbærebjelke i integreringspolitikken. God norsk-opplæring og gode norskkunnskaper er sen-tralt. Kompetansen innvandrere kommer tilNorge med må kartlegges og benyttes. De somtrenger det, må få opplæring og nødvendig

63 Hyggen, C. (2008). Slitne kvinner og farlige menn. Omgrunnlaget for særaldersgrenser i Norge. Fafo-rapport. Nr.16/2008.


kompetanse for å kunne delta i samfunnet ogarbeidslivet. Flere personer med innvandrer-bakgrunn må inkluderes i arbeidslivet etterfullført utdanning.

– Pensjonsreformen må bevares og videreutvikles:Pensjonsreformen har bidratt til økt sysselset-ting blant eldre, men for at flere skal stå lengeri arbeid, er vi avhengige av at reformen bevaresog videreutvikles.


10 En innovativ og effektiv offentlig sektor

10.1 Innledning

I Norge har vi valgt å organisere og finansieremange tjenester i fellesskap. Når store deler avvelferdstjenestene ivaretas av det offentlige, fårorganiseringen av tjenesteproduksjonen mye å si,både for økonomisk utvikling og velferd. Innova-sjon og god utnyttelse av ressursene i offentligsektor er en av regjeringens hovedstrategier forbærekraftige offentlige finanser. Effektiv res-sursbruk er også avgjørende for å opprettholde etgodt tjenestetilbud og tillit til det offentlige.

Dette kapitlet belyser utfordringer og mulig-heter for å organisere og drifte offentlig tjeneste-produksjon slik at vi får mest mulig ut av ressur-sene. Kapittelet tar særlig for seg overordnedestrukturer og styring, som ansvarsdeling mellomstat og kommune, samordning på tvers av sekto-rer og arbeid for innovasjon og gevinstrealisering.I de påfølgende kapitlene går vi nærmere inn påde store velferdsordningene og statlige investerin-ger.

Nye teknologiske muligheter og endringer ialderssammensetning og bosetting endrer ram-mebetingelsene for hvordan det offentlige kan ogbør løse sine oppgaver. En lavere andel yrkesak-tive og lavere oljeinntekter vil medføre strammereoffentlige budsjetter. Parallelt vil teknologiskutvikling og nye forventninger i befolkningen for-dre både investeringer og grunnleggendeendringer i måten det offentlige jobber på. Tekno-logisk fremgang er en sentral drivkraft for økt pro-duktivitet og økt velstand. Muligheten for å produ-sere de samme varene og tjenestene med mindreressurser frigjør arbeidskraft til andre formål ogøker verdiskapingen per sysselsatt. Å lykkes meddette i offentlig sektor blir en av de store utfor-dringene i årene som kommer.

Det er gode grunner til at vi i Norge har valgt åorganisere og finansiere mange tjenester i offent-lig regi. Det avlaster enkeltindivider for risiko ogbidrar til sosial mobilitet. Samtidig legger det tilrette for flere muligheter for alle ved at innbyg-gerne har tilgang til tjenester uavhengig av deressosioøkonomiske bakgrunn. Denne organiserin-gen av velferdstjenestene virker omfordelende.

Det kan også gi en mer effektiv produksjon avinfrastruktur og andre kollektive goder. Gode vel-ferdsordninger og -tjenester kan bidra til å dempeøkonomiske tilbakeslag i nedgangskonjunkturerog krisetider ved å sørge for en grunnleggendeøkonomisk trygghet for innbyggerne. Norge harderfor flere og mer omfattende universelle vel-ferdstjenester finansiert over skatteseddelen ennmange andre land.

På den andre siden kan en stor offentlig sektorinnebære mindre mangfold og konkurranse om åutføre enkelte oppgaver. Dette kan gi mindre valg-frihet for den enkelte, lavere produktivitet, mindreinnovasjon og mindre effektiv ressursbruk. Tje-nestene må dessuten finansieres, og de skattenesom da må kreves inn kan hemme vekstevnen iøkonomien.

Når offentlig sektor legger beslag på en bety-delig del av ressursene i økonomien, kan det ogsåfortrenge privat sysselsetting. I 2019 utgjordeoffentlige utgifter i overkant 60 pst. av fastlands-BNP. Dette er høyere enn andre OECD-land, sefigur 10.1A. Koronapandemien har økt utgiftsan-delen ytterligere til 66 pst. i 2020, men denneøkningen blir trolig langt på vei reversert i 2021og 2022 etter hvert som de særskilte koronatilta-kene fases ut, se nærmere omtale i kapittel 7. Iperioden 2000–2019 utgjorde offentlige utgifter igjennomsnitt om lag 56 pst. av fastlands-BNP.

Hver tredje sysselsatte i Norge arbeider ioffentlig sektor, se figur 10.1B. Kommunene stårfor en betydelig andel. Når så store deler av øko-nomien og tjenestene befolkningen benytter ivare-tas av det offentlige, får måten disse fungerer påmye å si både for økonomisk utvikling og velferd.En god arbeidsdeling mellom offentlig og privatsektor er avgjørende for å utnytte ressursene bestmulig og for å møte et redusert handlingsrom istatsbudsjettene fremover.

Kommunene, som har ansvar for eldreomsor-gen, får særlige utfordringer når andelen eldreinnbyggere øker. Utfordringen med flere pleie-trengende vil bli størst i de små kommunene, somjevnt over også har de laveste fødselsratene. Deminste kommunene vil dermed ha færre mennes-ker i arbeidsfør alder per pensjonist enn det større


kommuner vil ha. Gjennom kommunereformenhar regjeringen startet et arbeid for å ruste kom-munene til å møte fremtidens behov. Arbeidetmed å legge til rette for flere kommunesammen-slåinger skal fortsette gjennom positive insentiverog verktøy for lokale prosesser. Når målet er godeog likeverdige tjenester til innbyggerne, kan alter-nativet til større kommuner med nødvendig kapa-sitet og kompetanse være sterkere statlig styring.

Historisk sett har det vært en tendens til rela-tivt høy kostnadsvekst i den typen tjenesteproduk-sjon som det offentlige driver, sammenliknet medøkonomien som helhet. Det forklares gjerne medat muligheten for produktivitetsvekst i tjeneste-produksjonen har vært mer begrenset enn iannen produksjon, samtidig som lønningene like-vel øker parallelt med privat sektor (ofte kalt Bau-mol-effekten). Økt etterspørsel etter tjenestersom i dag tilbys av det offentlige, kan dermedtrekke i retning av lavere produktivitetsvekst iøkonomien sett under ett. Uten innovasjon og viljetil endringer kan offentlige tjenester fremstå somstadig mer kostbare eller umoderne. Det er ogsåen tendens til at etterspørselen etter utdanning,helse og andre viktige tjenesteområder hvor detoffentlige har hovedansvaret, øker raskere ennveksten i økonomien («Wagners lov») fordibefolkningen ønsker relativt sett mer av slike tje-nester etter hvert som velstandsnivået stiger. Detforsterker utfordringene ved den norske velferds-modellen, hvor det offentlige har et hovedansvar

for produksjon og finansiering av sentrale velferd-stjenester, og understreker behovet for å stimu-lere til effektiv ressursbruk.

Digitalisering og bruk av ny teknologi kan giøkt produktivitet, frigjøre arbeidskraft og gi bety-delige innsparinger, men kun dersom vi evner årealisere gevinstene. Erfaringene så langt viser atdet er vanskelig å hente ut den fulle nytten avoffentlige digitaliseringsprosjekter, blant annetfordi det det krever endring av arbeidsprosesserog virksomheter. Realisering av stordriftsfordelerfordrer gjerne samordning og standardisering påtvers av forvaltningsnivå og sektorer.

Alle ledere for offentlige virksomheter skalarbeide for innovasjon og god ressursbruk. Inno-vasjon er å iverksette noe nytt som skaper verdifor innbyggerne og samfunnet, og innovasjon ioffentlig sektor kan forstås som en ny eller vesent-lig endret tjeneste, produkt, prosess, organiseringeller kommunikasjonsmåte. Samarbeid mellomoffentlig og privat sektor gjennom anskaffelser,tjenesteleveranser og partnerskap er svært viktigfor å bidra til økt innovasjon i offentlig sektor.

Det årlige bidraget fra avbyråkratiserings- ogeffektiviseringsreformen (ABE-reformen) gir enforutsigbar forventning til statlige ledere om åarbeide langsiktig for å frigjøre ressurser som kanomfordeles til de høyest prioriterte oppgavene.Organiseringen av forvaltningen og gode struktu-rer er viktig for god ressursutnyttelse. Ansvarsde-ling mellom stat og kommune, kommunestruktur

Figur 10.1 Ressursbruk i offentlig sektor i OECD-land. Prosent. 2018.1 Norge: Fastlandsøkonomien.Kilde: OECD Government at a Glance 2019 og Nasjonalbudsjettet 2020.

Ressursbruk i offentlig sektor i OECD-land

0

10

20

30

40

50

60

0

10

20

30

40

50

60

Nor

geFr

ankr

ike

Finl

and

Belg

iaD

anm

ark

Sver

ige

Italia

Hel

las

Port

ugal

Tysk

land

Isla

ndN

eder

land

Pole

nSt

orbr

itann

iaO

ECD

Tsje

kkia

Latv

iaIr

land

A. Offentlige utgifter som andel av BNP1

0

5

10

15

20

25

30

0

5

10

15

20

25

30

Nor

geSv

erig

eD

anm

ark

Finl

and

Fran

krik

eEs

tland

Latv

iaSl

ovak

iaBe

lgia

OEC

DTs

jekk

iaSt

orbr

itann

iaSp

ania

Irla

ndPo

rtug

alIta

liaN

eder

land

Tysk

land

B. Andel sysselsatte i offentlig sektor


og organisering av statlig tjenesteproduksjon erforhold som har mye å si for hvor effektiv forvalt-ningen er.

God utnyttelse av ressursene det offentligeforvalter er også viktig for å opprettholde tillit tilmyndighetene. Det norske samfunnet er preget avtillit, både mennesker imellom og til offentligemyndigheter. Den høye tilliten trekkes ofte fremsom en medvirkende forklaring på den økono-miske og sosiale fremgangen i de nordiske lan-dene, og Norge utmerker seg særskilt positivt. I2018 svarte hele 68 pst. av de spurte i Norge «ja»på spørsmål om de hadde tillit til nasjonalemyndigheter. Til sammenlikning var denne ande-len 49 pst. i Sverige, og 63 pst. i Danmark.1

Tillit gjør økonomisk samhandling i markederog samhandling mellom innbyggere og myndig-heter enklere. Tillit er for eksempel avgjørendefor at innbyggere skal være villige til å ta i brukdigitale tjenester og gi fra seg personopplysningeri digitale løsninger. Brukervennlige løsningersom ivaretar hensynet til personvern, er et viktiggrunnlag for denne tilliten mellom borgerne ogforvaltningen. Digitalisering og hensiktsmessigbruk av nye løsninger er viktig for at det offentligeskal kunne opprettholde et godt tjenestetilbud.Det offentlige tilbudet må tilpasses nye behov ogmuligheter. Fremover må vi fornye og utvikle tje-nestetilbudet på en måte som ivaretar personvernog digital sikkerhet samtidig som tjenestene opp-leves tilgjengelige og relevante.

Koronapandemien og håndteringen av denunderstreker viktigheten av tillit mellom innbyg-gere og myndigheter. Undersøkelsen Tillit ogbekymring: Hva avgjør om folk følger koronarådenefra Institutt for samfunnsforskning viser samsvarmellom tillit til myndighetene og i hvilken gradman følger myndighetenes råd.2 Personer medhøy tillit til myndighetene fulgte flere av anbefalin-gene om hva man skulle gjøre for å hindre spred-ning av koronaviruset. Høy grad av tillit mellominnbyggere og myndigheter i Norge har sikretsvært høy grad av etterlevelse av myndighetensanbefalinger og råd.

I punkt 10.2 redegjøres det for viktige trenderog utfordringer for offentlig sektor fremover.Utviklingen av sterkere regionsentre og variasjo-nen mellom kommunene drøftes, og det pekes pånye teknologiske muligheter for å møte innbyg-

gernes behov. I punkt 10.3 presenteres strategierfor en innovativ og effektiv offentlig sektor for åmøte disse utviklingstrendene og utfordringene.Dette dreier seg om ansvarsplassering på riktigforvaltningsnivå, organisering av offentlig virk-somhet, samordning og brukerorientering, sty-ring og ledelse for innovasjon og gevinstrealise-ring. Til slutt oppsummerer punkt 10.4 regjerin-gens strategier for en innovativ og effektiv offent-lig sektor.

10.2 Trender og utfordringer i offentlig sektor

10.2.1 Sterkere regionsentre og stor variasjon mellom kommunene

Sammenliknet med andre europeiske land harNorge en desentralisert oppgaveløsning. Kommu-nene spiller en sentral rolle i den offentlige for-valtningen og har ansvaret for grunnleggendenasjonale velferdsoppgaver. Kommunene har vidt-gående myndighet og utøver stor grad av lokaltselvstyre. De nordiske landene har en høyereandel kommunalt ansatte enn andre europeiskeland, og kommunene har ansvaret for en betydeligstørre andel av de offentlige utgiftene.

Det er betydelig variasjon mellom kommuner ihvordan oppgavene løses og hvor mye kommu-nene får ut av ressursene. Denne variasjonen kanknyttes til politiske prioriteringer og lokale tilpas-ninger i de enkelte kommuner, men må også ses isammenheng med en svært differensiert kommu-nestruktur og betydelige kapasitets- og kompetan-seutfordringer i mange kommuner. Ifølge ekspert-utvalget som utarbeidet kriterier for god kommu-nestruktur, synker for eksempel administrasjons-kostnadene per innbygger kraftig med økendekommunestørrelse opp til om lag 5 000 innbyg-gere. Effekten gjør seg også gjeldende for kom-muner med opptil 15 000–20 000 innbyggere.Administrasjonskostnad per innbygger i de min-ste, minst effektive kommunene kan være merenn tre ganger høyere enn i de større, mest effek-tive.

Gjennom flere tiår har de minst sentrale kom-munene blitt mindre, mens de mest sentrale harblitt større. Befolkningsutviklingen de siste 20årene for ulike sentralitetsnivå er illustrert i figur10.2. En viktig årsak til denne utviklingen er at enstadig større andel av barna fødes i det som defi-neres som sentrale områder. Denne utviklingenhar funnet sted under ulike regjeringer og medforskjellige sammensetninger av Stortinget. I2019 opplevde de minst sentrale kommunene i

1 OECD (2019). Government at a Glance 2019: Core Govern-ment Results. Paris: OECD Pubslishing.

2 Wollebæk, D. et al. (2020). Tillit og bekymring: Hva avgjørom folk følger koronarådene? Brosjyre. Institutt for Sam-funnsforskning.


snitt en befolkningsnedgang på 1 pst., mens demest sentrale kommunene i snitt hadde en befolk-ningsvekst på 1,6 pst. Færre enn én av fem av deminst sentrale kommunene opplevde en befolk-ningsvekst i 2019. Perioden 2006–2016 var pregetav særskilt høy innvandring, noe som bidro til fol-ketallsvekst i både sentrale og mindre sentralekommuner. Tall fra SSB for denne perioden viserat høy nettoinnvandring i stor grad kompensertefor utflytting fra distriktene til mer sentrale delerav landet.

Det vil fortsatt være spredt bosetting i Norgefremover, men flere vil bo i tettsteder og distrikts-sentrene. Tall fra SSB viser at fra 2000 til 2020økte andelen av befolkningen som bor i tettstederog byer i Norge fra 77 til 82 pst. Befolknings-veksten skjer i hovedsak i de rundt 1 000 byeneog tettstedene som finnes i Norge. En tilsvarendeutvikling ser vi også i andre nordiske land og i ver-den.

1. januar 2020 ble 422 kommuner til 356. Hen-sikten med kommunereformen er større kommu-ner som er bedre rustet til å møte fremtidensbehov. Større og sterkere kommuner skal gibedre velferdstjenester, en mer bærekraftig sam-funnsutvikling og et sterkere lokalt selvstyre. Deter imidlertid fortsatt mange små kommuner iNorge, og det er nødvendig å fortsette arbeidetmed kommunesammenslåinger gjennom positiveinsentiver og verktøy for lokale prosesser. Tiltross for et høyt antall sammenslåinger i refor-men, er ikke hovedtrekkene ved kommunestruk-turen endret. Vi har fått nye, større kommuner

med mer solide organisasjoner og fagmiljøer fleresteder, men fortsatt har om lag halvparten avkommunene under 5 000 innbyggere. Flere enn120 kommuner har færre enn 3 000 innbyggere. 8av de 15 største kommunene er nye i 2020, samti-dig som mange av de minste kommunene består.Dette innebærer at det har blitt større strekk ilaget mellom de største og de minste kommu-nene. Som følge av endringer i befolkningssam-mensetningen vil dette øke ytterligere de neste10–15 årene.

Det er positivt at vi lever lenger. Aldringen avbefolkningen vil likevel bli en særlig utfordring forde minste og minst sentrale kommunene, se figur10.3. I 2040 vil mer enn hver tredje innbygger i endel distriktskommuner ha passert 70 år. I 2018 vardet for landet som helhet 3,5 sysselsatte personerper pensjonist (ikke-sysselsatte person) over 67år. I kommuner med under 3 000 innbyggere vardet kun 2,5 sysselsatte per pensjonist. I 2040 vildet være 2,2 sysselsatte per pensjonist for landetsom helhet og 1,6 sysselsatte per pensjonist ikommuner med under 3 000 innbyggere. I om lagti kommuner er det anslått å være like mange pen-sjonister som sysselsatte i 2040. Utviklingen ernærmere beskrevet i Meld. St. 5 (2019–2020)Levende lokalsamfunn for fremtiden. Inntektssys-temet for kommunene skal bidra til å kompenserefor ufrivillige kostnadsforskjeller mellom kommu-ner innenfor nasjonale velferdstjenester og tjenes-ter av nasjonal karakter, som følge av blant annetulik alderssammensetning.

Figur 10.2 Befolkningsutvikling 2000–2019 for ulike sentralitetsnivå. Indeks 2000 = 100

Kilde: SSB. Beregninger: KMD.

80

90

100

110

120

130

140

80

90

100

110

120

130

140

2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018

1 – mest sentral

2

3

4

5

6 – minst sentral

Hele landet

Befolkningsutvikling 2000–2019 for ulike sentralitetsnivå


Høsten 2019 ble det satt ned et utvalg for åutrede konsekvensene av demografiutfordringer idistriktene. Utvalget leverte sin utredning, NOU2020: 15 Det handler om Norge – Utredning omkonsekvenser av demografiutredninger i distriktene,i desember 2020. I utredningen pekes det på tredemografiutfordringer for distriktene: befolk-ningsnedgang, aldring og spredt bosetting. Utval-get mener at ambisjonen for distriktspolitikkenfremover bør være å videreutvikle særpreg og for-skjeller mellom storby og småsamfunn og små-samfunnene imellom, og at dette bør ligge tilgrunn for de distriktspolitiske virkemidlene.Utvalget peker videre på flere faktorer som kanbidra til at innbyggerne i de mindre sentraleområdene har tilgang på offentlige og private tje-nester, og at det finnes grunnlag for et verdiska-pende næringsliv. Disse faktorene er blant annetat tjenesteutvikling i større grad skjer på distrikte-nes premisser, infrastruktur for transport og digi-tal samhandling, rekruttering av nødvendigarbeidskraft og kompetanse, tilgang på utdanningog velfungerende boligmarkeder. Utvalgets rap-port vil bli sendt på høring, og regjeringen vil der-etter vurdere hvordan anbefalingene skal følgesopp.

Konkurransen om arbeidskraften mellom sek-torer og mellom regioner vil trolig øke når vek-sten i arbeidsstyrken avtar. Allerede i dag manglermange kommuner nødvendig kapasitet og kompe-tanse til å gi gode og likeverdige tjenester til inn-byggerne. Det gjelder særlig kvalifisert arbeids-

kraft i helse- og omsorgsektoren, grunnskolelæ-rere, IKT-arbeidere og fagarbeidere til bygg oganlegg. Kompetansebehovsutvalget mente at regi-onale forskjeller i rekruttering kan hengesammen med begrenset mobilitet, små arbeids-markeder og at potensielle kandidater ikke søkeren stilling på grunn av små fagmiljøer.3

10.2.2 Nye innbyggerbehov, nye teknologiske muligheter

Ifølge OECD er Norge et av landene som harkommet lengst når det gjelder digitalisering.4

Dette er illustrert i figur 10.4. SSBs undersøkelseom bruk av IKT i husholdningene viser at Norgeer i Europatoppen i bruk av offentlige nettjenes-ter.5 Gode grunndataregistre, godt utbygd digitalinfrastruktur og høy digital kompetanse gir oss etgodt utgangspunkt for videre digitalisering.

Ny teknologi har gjort det mulig å utvikle løs-ninger som avlaster og supplerer menneskeligarbeidskraft. Mens teknologien tidligere særligdrev frem produktivitetsutviklingen i vareproduk-sjon, ser vi nå et økt potensial for å erstatte men-nesker i tjenesteproduksjon. I næringslivet er

Figur 10.3 Forsørgelsesrate (antall sysselsatte i alderen 20–74 år per pensjonist over 67 år) i ulike kommuner, etter sentralitet og størrelse

Kilde: SSB. Beregninger: KMD.

A. Sentralitet

0

1

2

3

4

5

0

1

2

3

4

5

1 –mest

sentral

2 3 4 5 6 –minst

sentral

Helelandet

2018 2030 2040

0

1

2

3

4

5

0

1

2

3

4

5

>15 000 5 000–15 000

3 000–5 000

<3 000 Helelandet

2018 2030 2040

B. Kommunestørrelse

Forsørgelsesrate i ulike typer kommuner

3 NOU 2018: 2 Fremtidige kompetansebehov I – Kunnskaps-grunnlaget.

4 OECD (2017). Digital Government Review of Norway:Boosting the Digital Transformation of the Public Sector.Paris: OECD Publishing.

5 Røgeberg, O. (2019). Norge i europatoppen i bruk avoffentlige nettjenester. SSB. 16. april 2019.


enkelte bransjer snudd opp ned. Digitalisering ogkunstig intelligens endrer arbeidslivet, finansmar-kedet, betalingsløsninger, informasjonsflyt og dis-tribusjonskanaler, og har fått konsekvenser bådefor næringsliv og borgere. Offentlig sektor produ-serer i stor grad arbeidsintensive tjenester. Digita-lisering, kunstig intelligens og robotisering kandermed legge grunnlag for en høyere produktivi-tetsutvikling i offentlig sektor fremover enn vi harsett til nå. Se nærmere omtale om kunstig intelli-gens i boks 10.1. Velferdsteknologi omtales nær-mere i kapittel 11.

Den teknologiske utviklingen gjør det muligfor offentlig sektor å møte brukerne på nye måterog skaper forventninger om at kontakt skal foren-kles og informasjon skal være digitalt tilgjengelig.I dag sendes digitalt skattekort ut automatisk, ogsøknader om foreldrepermisjon, dagpenger, syke-penger og pensjon behandles digitalt uten behovfor personlig oppmøte eller saksbehandling.Muligheten for å samhandle med det offentligenår og hvor det passer, oppleves for de aller flestesom en stor forbedring.

Under koronapandemien har det blitt tydeligat det er viktig med fleksible offentlige tjenesterog samarbeid på tvers av etatene. Da Norgestengte ned i midten av mars 2020, viste flereoffentlige etater evne til rask omstilling og saks-gang i møte med nye tiltak. Skatteetaten ble foreksempel tilskuddsmyndighet og forvalter av denmidlertidige tilskuddsordningen for foretak med

stort omsetningsfall, og NAV fikk på plass en løs-ning for forskudd på dagpenger på rekordtid.

Mye tyder også på at pandemien har aksele-rert utviklingen av digitale offentlige tjenester. Påkort tid har både statlige og kommunale virksom-heter utviklet tjenester som ikke krever personligoppmøte. I boks 10.2 presenteres flere eksemplerpå hvordan koronapandemien har økt digitalise-ringen i offentlig sektor.

For det offentlige betyr økt digitalisering min-dre behov for fysisk tilstedeværelse og endredekompetansebehov hos de ansatte. For å kunne drafull nytte av mulighetene som digitaliseringen gir,må ofte hele virksomheter gjennom store forand-ringer. Førstelinje publikumstjeneste har i mangetilfeller blitt digitale, i tråd med prinsippet om digi-talt førstevalg. De menneskelige ressursene kan dakonsentreres om mer komplekse saker som gjernekrever mer analyse og vurdering, samt om vedlike-hold og utvikling av gode digitale løsninger.

Digitalisering kan gi grunnlag for utnyttelse avbetydelige stordriftsfordeler. Utviklingskostna-dene for en digital plattform er gjerne store, menstilleggskostnaden ved å betjene ytterligere én bru-ker kan være tilnærmet null. Med økt bruk gene-reres mer data og økt innsikt. I noen tilfeller kantil og med det å legge til en ekstra bruker gi størregevinster enn kostnader, fordi det gir grunnlag forforbedring av tjenestene. Slike såkalte nettverk-seksternaliteter er typiske i markeder for pro-gramvare og telekommunikasjon. Dette gjør seg

Figur 10.4 Andel innbyggere som har brukt internett for å kommunisere med offentlige myndigheter de siste 12 månedene. Tall fra 2019.

Kilde: Eurostat, eGovernment.

Digital kommunikasjon med offentlige myndigheter

0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100

Dan

mar

k

Finl

and

Nor

ge

Sver

ige

Ned

erla

nd

Estla

nd

Fran

krik

e

Øst

erri

ke

Latv

ia

Stor

bria

nnia

Irla

nd

Luxe

mbu

rg

Tysk

land

Slov

akia

Belg

ia

Span

ia

Lita

uen

EU

Tsje

kkia

Slov

enia

Ung

arn

Hel

las

Kypr

os

Mal

ta

Port

ugal

Pole

n

Kroa

tia

Bulg

aria

Italia

Rom

ania


gjeldende også i systemer for samhandling mel-lom innbyggere og myndigheter. Det kan imidler-tid ofte være en utfordring å realisere stordrifts-fordelene fullt ut dersom bruk av slike offentligeplattformer er frivillig, og ikke pålagt.

Kunstig intelligens utvider mulighetene for atmanuelt utførte oppgaver kan utføres av maski-ner, og kan bidra til både økt produktivitet ogbedre kvalitet. Økt tilgang på data, større regne-kraft og reduserte kostnader for lagring vil anta-kelig medføre mer utstrakt bruk av kunstig intelli-gens også i offentlig tjenesteyting fremover.

Mange av løsningene det her er snakk om, vilkreve betydelige investeringer. Hvis ny teknologiskal bidra til økt produktivitet og større økono-misk handlingsrom for stat og kommuner, må vivelge de riktige investeringene, jf. omtale i kapittel12, og evne å dra nytte av stordriftsfordelene. Detvil kreve økt samhandling, på tvers av både for-valtningsnivåer og geografi. Standardisering gjørat man slipper å utvikle løsninger fra grunnen av ihver virksomhet og kommune, og at det blirenklere å kommunisere mellom ulike virksomhe-ter og forvaltningsnivåer. Det kan ha stor betyd-ning for kostnader og kvalitet.

Utvikling av nye teknologiske løsninger er res-surskrevende. Det er sløsing om offentlige virk-somheter utvikler nye løsninger parallelt, dersomdisse er ment å dekke det samme behovet. Det må

vurderes kritisk hvor det er behov for lokalt tilpas-sede løsninger, og hvor standardisering gir debeste løsningene for samfunnet som helhet. Enslik utvikling er ikke til hinder for fortsatt konkur-ranse og mangfold i leverandørmarkedet. Det erfor eksempel et generelt krav til Difi/DFØs arbeidmed sentrale rammeavtaler at disse innrettes slikat konkurransen i leverandørmarkedet opprett-holdes og stimuleres.

Samhandling på tvers av sektorer er også heltnødvendig for å hente ut stordriftsfordeler fra nyteknologi. Statsforvaltningen er tematisk inndelt.Det innebærer at hver statsråd har ansvar forsaker som sorterer under sitt departement medunderliggende organer, eller sin «sektor». En slikinndeling har åpenbare fordeler; oppgaver samleshos fagmiljøer med kompetanse på området, ogprimæransvar for initiativ og fremdrift plasserestydelig. På den annen side kan en streng tolkningav et slikt sektoransvar være et hinder for nødven-dig samordning og innovasjon.

Det har hittil vist seg krevende å høste størregevinster fra bruk av ny teknologi i mange offent-lige virksomheter. En av årsakene er at det for oftetas utgangspunkt i dagens prosesser, organiseringog forretningsmodeller. Digitale løsninger blirlagt til «på toppen av» andre systemer, mensarbeidsprosesser og organisatorisk struktur i storgrad fortsetter som før.6 I erfaringsrapporten fra

Boks 10.1 Kunstig intelligens

Kunstig intelligens (KI) er en samlebetegnelsepå informasjonsteknologi der maskinlæring,maskinresonnering og robotikk står sentralt.Kunstig intelligente systemer utfører hand-linger, fysisk eller digitalt, basert på tolkning ogbehandling av strukturerte eller ustrukturertedata, der hensikten er å oppnå et gitt mål.Enkelte KI-systemer kan også tilpasse seg gjen-nom å analysere og ta hensyn til hvordan tidli-gere handlinger har påvirket omgivelsene. Desiste årene har den teknologiske utviklingen påfeltet vært stor. Eksempler på praktiske anven-delser av kunstig intelligens i dag er:– Datasyn/identifisering av objekter i bilder

(«computer vision») – kan for eksempel bru-kes til ansiktsgjenkjenning.

– Gjenkjenning av mønstre eller avvik – kan foreksempel brukes til å avsløre bank- og for-sikringssvindel.

– Behandling av naturlig språk («natural lan-guage processing», NLP) – kan brukes til å

sortere og klassifisere dokumenter og infor-masjon, og til å trekke ut relevante elementeri store informasjonsmengder.

– Robotikk – kan brukes til å utvikle autonomefartøy som biler, skip og droner.

Regjeringen la tidlig i 2020 frem en strategi forkunstig intelligens. Strategien varsler at regje-ringen vil legge til rette for at Norge skal hainfrastruktur for kunstig intelligens i verdens-klasse, i form av digitaliseringsvennlig regel-verk, gode språkressurser, raske og robustekommunikasjonsnett og tilstrekkelig regnekraft.Det skal legges til rette for deling av data innen-for og på tvers av bransjer og sektorer. Allerede idag er det flere statlige virksomheter som benyt-ter seg av kunstig intelligens. For eksempel harDirektoratet for forvaltning og økonomistyringsiden 2016 tatt i bruk «digitale medarbeidere»,eller roboter, for å utføre enkelte lønns- og regn-skapsprosesser.


Boks 10.2 Koronapandemien har forsert digitaliseringen i offentlig sektor

Da pandemien kom til Norge, ble det satt i gangen rekke tiltak for å digitalisere områder somennå ikke var heldigitale. Dermed har detoffentlige kunnet opprettholde et godt tjeneste-tilbud, selv med koronarestriksjoner.

Helsesektoren

Helsesektoren ble særlig hardt rammet av virus-utbruddet våren 2020. Digitalisering i helse- ogomsorgstjenestene har bidratt til å behandle ogfølge opp syke under pandemien og reduseresmittespredningen. Fastlegen kan gjennomførekonsultasjoner digitalt, og hjemmetjenesten kanbruke velferdsteknologi til å redusere tallet påbesøk, samtidig som brukerne blir tatt vare påog kan føle seg trygge.

Koronapandemien har ført til økt etterspør-sel etter digitale legekonsultasjoner, blant annetfordi personer med symptomer ikke skal opp-søke legekontor. Andel e-konsultasjoner økte fraom lag 3 pst. i 2019 til i underkant av 60 pst. deførste ukene etter 12. mars. Etter hvert har pasi-entene i større grad kommet tilbake til legen forfysiske konsultasjoner, men tall fra september2020 viser at andelen e-konsultasjoner hos fast-lege fortsatt ligger på over 23 pst. hver uke.

Helsemyndighetene har lagt til rette for athelsetjenesten kan bruke teknologi under pan-demien. Direktoratet for e-helse utarbeidet enveileder for å hjelpe helsepersonell i gang medvideokonsultasjoner på en sikker måte som iva-retar personvernet, og laget en informasjonssidemed praktiske råd til helsepersonell om godbruk av video.

NAV

NAVs IKT-systemer har i løpet av koronapande-mien vært under enormt press. Innføringen avnye kompensasjonsordninger og andre midlerti-dige endringer i regelverkene for dagpenger,sykepenger og omsorgspenger har medførtbehov for omfattende systemtilpasninger. Vedomprioriteringer i det pågående IKT-modernise-ringsprosjektet ble nødvendige endringer forsykepenger raskt tatt i bruk, og en ny digital løs-ning for omsorgspenger ble lansert kort tidsenere. NAV utviklet også raskt en heldigital løs-ning for kompensasjonsordningen for selvsten-

dig næringsdrivende og frilansere, og i samar-beid med KS ble digital søknad om økonomisksosialhjelp gjort tilgjengelig for alle landets kom-muner.

Saksbehandling og utbetaling av dagpengerbaserer seg imidlertid på eldre systemløsninger.Kombinasjonen av en ekstraordinær økning iantall dagpengesøknader, innføring av en ny hel-digital lønnskompensasjonsordning og andreregelverksendringer medførte at dagpengeutbe-talingene ble kraftig forsinket. Det ble imidlertidtidlig besluttet å åpne for søknader om forskuddpå dagpenger, og allerede 30. mars 2020 var enløsning for å søke forskudd på plass. I løpet avden første uken utbetalte NAV om lag 1 mrd.kroner. I statsbudsjettet for 2021 er det satt avmidler til modernisering av IKT-systemene fordagpenger og arbeidsavklaringspenger. Bevilg-ningen utløses når Stortinget har tatt en investe-ringsbeslutning for prosjektet.

Grunnopplæring

I pandemiens første fase stengte både grunn-skoler og videregående skoler, og undervisnin-gen gikk i stor grad over til å være digital. Etterat skolene åpnet igjen er undervisningen fortsatthelt eller delvis digital for mange elever på ung-domstrinn og i videregående opplæring. Flertal-let av lærerne hadde brukt digitale læringsplatt-former og digitale læremidler før stengingen 12.mars 2020, men å planlegge og utføre hele sko-ledagen på nett var nytt.

Skolene er nå godt rustet for digital hjemme-undervisning, men det er fremdeles store for-skjeller. Omtrent halvparten av elevene bor ikommuner med full én-til-én-dekning av digitaleenheter, og de digitale enhetene er mer flyttbareenn tidligere. Nesten alle kommuner rapporte-rer nå at de har løsninger for videokommunika-sjon mellom lærere og elever som kan brukes tilå gjennomføre undervisning. Samtidig har detvært noen utfordinger: To av tre kommunermeldte om enkelttilfeller av problemer med net-tilgang i hjemmene som påvirket undervisnings-mulighetene negativt, og enkelte skoler meldteom at dårlig utbygd nett fikk konsekvenser forden daglige oppfølgingen av elevene.


Digitaliseringsrådet pekes det på at digitalise-ringsprosjekter i statlige virksomheter genereltfokuserer for mye på å digitalisere dagensarbeidsprosesser, for eksempel ved å digitalisereskjemaer eller oppgaver som eksisterer fra før, istedet for å skape mer gjennomgripendeendringer. Det må vurderes om tjenestene i segselv kan forenkles eller fjernes. Hele kjeden somsaksbehandlingen omfatter, fra en sak starter tilvedtak er fattet, må vurderes i sammenheng. Senærmere om forenklinger gjennom digitalisering iskatte- og avgiftssystemet i boks 10.3.

For å opprettholde effektiv ressursbruk ogkunne fortsette å fornye det offentlige tjenestetil-budet, må investeringer i digitale løsninger gjen-nomføres på en måte som frigjør ressurser til nye

investeringer. Det krever god ledelse og styring,se nærmere omtale i punkt 10.3.5. Samtidig mådet være kontinuerlig fokus på at digitaliseringikke bare brukes som virkemiddel til å øke kvali-teten på tjenester, men også fører til at offentligesektor kan levere tjenestene billigere. Derfor børdet også for digitaliseringsprosjekter stilles kravtil forpliktende realisering av gevinster og innspa-ringer, se nærmere omtale i punkt 10.3.6.

Teknologiutvikling gir nye måter å løse opp-gaver på, men skaper også nye behov og forvent-ninger til offentlige tjenester. Når private selska-per tilbyr stadig bedre kommunikasjonsløsningerog tilgjengelighet til kundene, påvirker det ogsåfolks forventning om å kunne kommunisere medoffentlige tjenestetilbydere. Digitalisering, kuns-tig intelligens og robotisering muliggjør tjenesterog oppgaveløsing som virket utenkelige for barefå år siden. Samtidig kan det i enkelte tilfeller

6 Digitaliseringsrådet (2018). Erfaringsrapport 2018: Spred-ning i feltet på veien mot en smidigere fremtid. Rapport.Digdir.

Boks 10.2 forts.

Høyere utdanning

Universiteter og høyskoler gjennomførte en bråog omfattende digital omlegging av undervis-ning og eksamensavvikling som følge av steng-ningen av campusområdene. På svært kort tidble undervisning og eksamen endret fra tradi-sjonelle former basert på fysisk tilstedeværelsetil nettbasert undervisning og eksamensgjen-nomføring. Tallene for bruken av videokonfe-ransetjenesten Zoom i 2020 illustrerer dette. Fraen helt ubetydelig bruk før 12. mars økte bru-ken av Zoom til 12 000 digitale møter per dag imai. Bruken økte også jevnt etter sommerfe-rien. Enkelte dager var opp mot 130 000 delta-gere innom ett eller flere digitale møter.

Skatteetaten

Kompensasjonsordningen for næringslivet varet viktig tiltak for å håndtere de økonomiskekonsekvensene av pandemien. Skatteetatenklarte sammen med Finans Norge, Digitalise-ringsdirektoratet, Bits og DNB å utvikle enavansert og i stor grad automatisert støtteord-ning på tre uker.

Domstolene

Som følge av koronapandemien måtte mellom80 og 90 pst. av alle rettsmøter i landet bli utsatt

eller avlyst den første tiden etter 12. mars 2020.For å forhindre for lange køer har domstoleneetter hvert fått utvidete muligheter til å holdefjernmøter og avhør på telefon- eller videokonfe-ranse. Parallelt arbeides det med et prosjekt forå fulldigitalisere rettsprosesser i domstolene.

Digitaliseringsdirektoratet

Digitaliseringsdirektoratet har, i samarbeid medprivate aktører, fått på plass en ny elektronisk ID– «MinID Passport». Dette var særlig viktig tid-lig i pandemien for personer i utlandet somhadde rett på tjenester fra NAV, men som ikkehadde elektronisk ID. Ordningen ble laget somen midlertidig løsning, og direktoratet vurdererhvordan den kan videreutvikles.

ID-porten var avgjørende for å få på plassnye digitale løsninger, som for eksempel kom-pensasjonsordningen for næringslivet. Kontakt-og reservasjonsregisteret gjorde det mulig forHelsevesenet, kommuner og andre offentligevirksomheter å sende ut viktig informasjon tilinnbyggerne. Til tross for sterk økning i trafik-ken fra mars og utover, har fellesløsningenevært stabile og hatt høy oppetid.


kreve store investeringer og mye kompetanse forå ta i bruk slike løsninger.

Digitalisering stiller også store krav tilrisikovurdering og ivaretakelse av digital sikkerhetog personvern. Digitale tjenester samler inn storemengder personopplysninger fra brukerne, menbrukerne har ofte lite kontroll og oversikt overhvordan personopplysningene deres blir samlet innog brukt. Personvernutfordringer er ikke alltidlette å oppdage uten grundige konsekvensutred-

ninger. Det er også en forventning til at digitale tje-nester er brukervennlige, har høy grad av tilgjen-gelighet og at en kan stole på informasjonen somligger i løsningene. Det er viktig å ha et bevisst for-hold til dette, og foreta grundige vurderinger avpersonvern og digital sikkerhet før tjenester digita-liseres og nye løsninger tas i bruk. Det er mangeoverlappende utfordringer og problemstillinger påområder som gjelder brukerrettigheter, person-vern, digital sikkerhet og konkurranse, og regel-

Boks 10.3 Forenklinger gjennom digitalisering i skatte- og avgiftssystemet

Skatteetaten har over flere tiår utviklet digitaleløsninger. Etatens kommunikasjon med innbyg-gerne skjer i dag i hovedsak digitalt. Det har gittstore forenklinger. Gjennom å øke digitaliserin-gen er det store muligheter for ytterligere foren-klinger.

Forenklinger for de skatte- og avgiftspliktigegjennom økt digitalisering er først og fremst vik-tig for de næringsdrivende. Næringslivet produ-serer og leverer en betydelig del av de opplys-ningene skattemyndighetene benytter. Opplys-ningene brukes til å skattlegge næringslivetselv, men også til beskatning av andre (tredje-parter), blant annet gjennom den forhåndsut-fylte skattemeldingen som personlige skatteplik-tige mottar.

Den digitale utviklingen har gjort at system-leverandører i privat sektor har utviklet digitaletjenester for næringslivet som gjør det enklere åoppfylle kravene i bokførings-, regnskaps- ogskattereglene. Dette gjør at rutinemessige trans-aksjoner i stor grad kan håndteres automatisk ivirksomhetenes administrative systemer.

Et viktig bidrag til å støtte denne utviklingenvil være standardisering av format for digitaloverføring av opplysninger. Dette kan forenklekommunikasjonen mellom næringslivets ogmyndighetenes systemer. Bruk av slik standar-disering kan også gjøre det enklere for system-leverandørene å utvikle nye, rimeligere og mertilpassede løsninger for næringslivet.

Skatteetaten gjennomfører flere storeutviklingsprosjekter for å forenkle dialogen mednæringslivet. Etaten utvikler blant annet en dia-logbasert skattemelding for næringsdrivende(SIRIUS-prosjektet).1 Denne skal gi næringsdri-vende økt tilgang til digitale opplysninger fraSkatteetaten i forbindelse med årsoppgjøret, ogskal redusere risikoen for formalfeil i rapporte-

ringen. Samtidig vil opplysningskravene bligjennomgått, med sikte på forenklinger og øktgjenbruk av opplysninger. Videre utvikler Skat-teetaten nye løsninger for forvaltningen av mer-verdiavgiften. Begge disse prosjektene tarutgangspunkt i at den primære kanalen for denæringsdrivendes rapportering og kommunika-sjon med Skatteetaten kan være deres egetregnskapssystem. Dette gir mulighet til å redu-sere belastningen med rapportering, samtidigsom det kan gi økt datakvalitet. Utviklingen går iretning av enklere, sikrere, mer automatiske ogmer effektive prosesser.

For at forenklingsarbeidet skal kommevidere, er det viktig at skatte- og avgiftsreglenestøtter utviklingen. Det forutsetter at regelver-ket legger til rette for deling og gjenbruk av opp-lysninger, og at det er enkelt og digitaliserings-vennlig, slik det fremgår av regjeringens digitali-seringsstrategi. Mye av skatte- og avgiftsregel-verket ble innført i en tid før man så disse mulig-hetene, og inneholder blant annet særordninger,unntaksbestemmelser og regler som kreverskjønnsmessige vurderinger. Denne typenregler krever ofte manuell behandling ellerkomplekse klassifiseringsvurderinger, og larseg vanskelig automatisere. Det er derfor et målfor regelverksarbeidet fremover at digitalise-ringshensynene ivaretas og styrkes. Et fellesprosjekt mellom Finansdepartementet og Skat-teetaten har vurdert flere forenklingstiltak somble presentert i Prop. 1 LS (2019–2020) kapittel17. Det er særlig gjennom ytterligere digitalise-ring at det er størst mulighet for forenklinger avprosessene knyttet til skatter og avgifter.

1 Se Prop. 1 S (2017–2018) Statsbudsjettet, punkt 2.4.14,for omtale av dette prosjektet og ny løsninger for forvalt-ning av merverdiavgiften.


verkene på disse områdene må ses i sammenheng.De siste årene har Forbrukertilsynet og Datatilsy-net etablert et godt samarbeid om forbruker- ogpersonvernspørsmål i digitale tjenester og produk-ter. Det er potensial for mer samarbeid mellomflere tilsyn og aktører på disse områdene. Det eta-bleres nå en «regulatorisk sandkasse» under Data-tilsynets myndighetsområde som skal være et sik-kert testmiljø for virksomheter som vil eksperimen-tere med nye teknologier og tjenester under oppføl-ging av myndighetene.

10.3 Strategier for en innovativ og effektiv offentlig sektor

10.3.1 Insentiver til innovasjon og effektiv ressursbruk i offentlig sektor

Offentlige virksomheter opplever ikke konkur-ranse i markedet og det samme presset for inno-

vasjon og effektivitet som private virksomheter.Det er derfor svært viktig at offentlige virksomhe-ter også gis insentiver til innovasjon og effektivressursbruk. Blant annet ved å utnytte nye tekno-logiske muligheter og innovative løsninger kanforvaltningen oppnå flere av de samme produktivi-tets- og effektivitetsgevinstene som privat sektor.

Som Produktivitetskommisjonen pekte på iNOU 2015: 1 Produktivitet grunnlag for vekst ogvelferd – Produktivitetskommisjonens første rapport,er det viktig at offentlig forvaltning utnytter hand-lingsrommet for omprioriteringer innenfor egetansvarsområde. Det innebærer også å avvikle opp-gaver og enheter som er lite effektive til fordel fortiltak som gir større nytte for innbyggerne. Avby-råkratiserings- og effektiviseringsreformen (ABE-reformen) gir en forutsigbar forventning til stat-lige ledere om å arbeide langsiktig for effektiv res-sursbruk, se boks 10.4. ABE-reformen gir også etlangsiktig insentiv for innovasjon i statlig sektor

Boks 10.4 Avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen (ABE)

Regjeringen bygger sin politikk på en effektivbruk av fellesskapets ressurser. Det bør stillesklare krav om å utnytte ny teknologi og organi-sere arbeidet så godt som mulig, slik at vi fårmest mulig igjen for skattepengene. Regjerin-gen innførte fra budsjettåret 2015 avbyråkratise-rings- og effektiviseringsreformen (ABE-refor-men) som en fast del av budsjettarbeidet. Refor-men gir insentiver til mer effektiv statlig drift, ogbidrar til større grad av politisk prioritering avstatens utgifter.

Ordningen likner eksisterende prosesser iDanmark, Finland og Sverige og bygger påanbefalinger fra OECD. Den tar sikte på atgevinster av normale produktivitetsforbedringerkommer hele det statlige fellesskapet til gode,og ikke bare forblir i de enkelte virksomhetene.

Konkret innebærer reformen at bevilgnin-gene til driftsutgifter for samtlige statlige virk-somheter isolert sett reduseres med 0,5 pst.hvert år, før eventuelle midler til nye ordningerog tiltak legges til. I praksis har likevel virksom-hetene i staten en nominell vekst på driftspostenesom følge av at det legges inn kompensasjon forforventet pris- og lønnsvekst, som er høyere ennABE-innsparingen. Uttrekket tilsvarer anslåttgjennomsnittlig produktivitetsvekst i offentligsektor. Midlene som frigjøres, brukes til å styrkebudsjettene på politisk prioriterte områder. Selv

om produktivitetsfratrekket utgjør en sværtbegrenset del av budsjettet til den enkelte virk-somteten, er omfordelingen av budsjettmidlersamlet sett beregnet til vel 1,8 mrd. kroner i 2020.Etter hvert som det budsjettmessige handlings-rommet blir trangere, vil det i større grad bli nød-vendig å omfordele midler i statlige virksomheterfor å få rom for nye utgifter og tiltak. Reformenlegger til rette for at dette skjer på en planmessigog forutsigbar måte.

Regjeringen forutsetter at alle statlige virk-somheter gjennomfører tiltak for å bli mer effek-tive. Reformen gir et desentralisert ansvar tilalle statlige virksomhetsledere til å gjennomføresystematisk effektiviseringsarbeid i et flerårigperspektiv. Reformen omfatter også sektorersom er politisk prioritert. Det er ikke mindreviktig å ha effektiv ressursbruk i prioriterte sek-torer. Reformen gir virksomhetene et klartinsentiv til å gå gjennom egne oppgaver og pro-sesser, på jakt etter oppgaver som kan utføresenklere eller som virksomheten kan slutte åutføre. Stor grad av statlig detaljstyring kangjøre det krevende å realisere effektiviserings-gevinster, og bør derfor unngås der det ermulig. Ledere i offentlige virksomheter skal hafrihet og insentiver til å avvikle oppgaver ogarbeidsformer som ikke lenger er hensiktsmes-sige.


som likner det private virksomheter opplevergjennom konkurranse i markedet, og sørger sam-tidig for at gevinster av produktivitetsvekst i sta-ten fordeles gjennom de politiske prioriterings-prosessene. For at dette skal lykkes, må statligevirksomheter gis stor fleksibilitet til å tilpasseorganisasjonen og utnytte effektiviseringsmulig-hetene.

Ledere og ansatte i offentlig forvaltning kanpåvirke produktivitetsvekst og effektiviseringsmu-

ligheter. Det omfatter å ta strategiske og operativebeslutninger, motivere medarbeidere og legge tilrette for gode prosesser og riktig disponering avressurser. Ledere må skape kultur for endring ogevne å prioritere mellom oppgaver, herunder ned-prioritere noen oppgaver når nye kommer til.Dette forutsetter frihet til å omdisponere ressur-ser og priortiere mellom oppgaver for å nå virk-somhetens mål.

Boks 10.4 forts.

For å oppnå reelle produktivitetsforbedringermå tiltakene være en del av en planlagt langsik-tig prosess. Reformen inngår derfor som en fastdel av budsjettarbeidet. Noen virkemidler harvist seg særlig viktige i arbeidet med å effektivi-sere driften av statlige virksomheter:– Forenkling og forbedring av arbeidsproses-

ser, for eksempel gjennom standardiseringog utvikling av felles retningslinjer for saks-behandling, forenkling av regelverk, og redu-serte krav til rapportering.

– Digitalisering og automatisering, blant annetautomatisering av saksbehandling, innføringav selvbetjeningsløsninger og integrasjon avsystemer både internt og på tvers av virksom-heter.

– Omorganisering og samordning av adminis-trative funksjoner. Under organiseringstiltakinngår blant annet sammenslåinger, flyttingav oppgaver mellom virksomheter og reduk-sjon i antall underliggende virksomheter.Blant tiltak som innebærer samordning avadministrative funksjoner, kan eksempelvisopprettelse av felles senter for administrativetjenester som anskaffelser, IKT og arkiv trek-kes frem.

– Bruk av fellesstatlige tjenestetilbud, somDFØ for lønn og regnskap og Statens inn-kjøpssenter. Samtlige departementer og fireav fem virksomheter benytter DFØs tjenes-ter.

– Bruk av private leverandører og innkjøps-samarbeid kan bidra til effektivisering, bådegjennom å konkurranseutsette tjenester oggjennom sammenslåing av anskaffelsesfunk-sjoner på tvers av virksomheter og sektorer.

Regjeringen har utviklet flere verktøysom kan bidra til at virksomhetene letterekan gjennomføre effektiviseringstiltak:

– Gjennom medfinansieringsordningen, somble opprettet i 2016, kan digitaliseringspro-sjekter i staten få inntil 50 pst. støtte, avgren-set til 15 mill. kroner. Prosjektene må væresamfunnsøkonomisk lønnsomme og levereforpliktende gevinstrealiseringsplaner.

– Digitaliseringsrådet hjelper virksomhetsle-dere i å lykkes med digitaliseringsprosjekter.Dette er et rådgivningstilbud til alle statligevirksomhetsledere.

– Finansdepartementet har utviklet en veiledertil støtte for design og gjennomføring av digi-taliseringsprosjekter innenfor statens pro-sjektmodell.

– Digitaliseringsprosjekter over 300 mill. kro-ner skal kvalitetssikres og følge statens pro-sjektmodell for store investeringer.

– Områdegjennomganger er et verktøy for åforbedre ressursbruken over statsbudsjettetog skape økt handlingsrom.

– Nøytral merverdiavgift for statlig sektor bleinnført i 2015 og for helseforetakene i 2017.Betalt merverdiavgift blir utgiftsført på etsentralt budsjettkapittel og dekkes ikke overvirksomhetenes driftsbudsjett. Etter innførin-gen vil virksomhetene vurdere det nøytraltom en ny oppgave skal løses ved egenregieller kjøp i markedet. Ordningen er ikke endel av mva-systemet.

Finansdepartementet og Kommunal- og moder-niseringsdepartementet legger i tillegg til rettefor benchmarking, beslutningsstøtte og informa-sjonsdeling som grunnlag for effektivisering istaten. Det er blant annet avklart et standardopplegg for måling av antall ansatte, avtalteårsverk og utførte årsverk i statlige virksomhe-ter og publisering av slike data på «statsregnska-pet.no» for å legge til rette for slike analyser.


Produktivitetskommisjonen skriver at de stør-ste begrensningene av virksomhetenes handlefri-het synes å gjelde bruk av arbeidskraft og lokali-sering av aktiviteter. Med behov for store omstil-linger i offentlig sektor blir det viktig at arbeidsgi-ver gis mulighet til å ta ut effektiviseringsgevin-ster, også gjennom nedbemanning og eventueltsammenslåing av kontorsteder der det vurderessom hensiktsmessig.

Nedenfor gis det en nærmere redegjørelse forregjeringens strategi for en effektiv og innovativoffentlig sektor, herunder ansvarsplassering påriktig forvaltningsnivå, organisering som er tilpas-set ny teknologi og endrede arbeidsformer, sam-ordning og brukerorientering, styring og ledelsefor innovasjon og gevinstrealisering.

10.3.2 Ansvarsplassering på riktig forvaltningsnivå

Riktig ansvarsplassering er et sentralt mål for sty-ring av offentlig forvaltning. Offentlige ressurserutnyttes mest effektivt når forvaltningsnivået somer ansvarlig for å løse en oppgave, selv kan vur-dere hvordan oppgaven best bør løses for å imøte-komme brukernes behov. Det følger også av kom-muneloven § 2-2 andre ledd at offentlige oppgaverfortrinnsvis bør legges til det forvaltningsnivåetsom er nærmest innbyggerne. Det finansielleansvarsprinsippet innebærer at forvaltningsnivåeteller enheten som har beslutningsmyndighet på etgitt område, også skal bære kostnadene vedbeslutningene som tas. Det legger til rette forgode avveiinger av nytte og kostnad ved beslut-ningene, samtidig som det bidrar til å plasserebeslutningen i en helhet. Finansieringsordningerbør legge opp til helhetlige avveininger av hvor-dan knappe ressurser skal fordeles.

Kommunene og fylkeskommunene har ansvarfor et bredt sett av offentlige tjenester. Mestepar-ten av velferdstjenestene ligger på dette forvalt-ningsnivået. Rammestyring er hovedprinsippet forfinansiering av kommuneforvaltningen. Det gireffektiv ressursbruk fordi kommunene får mulig-het til selv å vurdere hvilke behov innbyggernehar, prioritere mellom ulike oppgaver ogbestemme hvordan kommunens oppgaver skalløses innenfor rammene av lover og annet regel-verk. Frihet til å utføre oppgavene i samsvar medlokale forhold og vilkår gir gode forutsetningerfor innovasjon og effektiv drift. Bemanningskravog andre krav og føringer for hvordan kommu-nene skal løse gitte oppgaver, virker i motsatt ret-ning.

Arbeidet med en fremtidsrettet og helhetligkommunestruktur er viktig for å sikre en fortsattdesentralisert oppgaveløsning og sterkt lokaltselvstyre i Norge. Arbeidet med kommunesam-menslåinger må derfor fortsette gjennom positiveinsentiver og verktøy for gode lokale prosesser.Bedre kommunestruktur i byområder kan gi bety-delige gevinster. Kommunegrenser som avvikersterkt fra naturlige bo- og arbeidsområder, girbetydelig administrativt merarbeid knyttet tilblant annet samarbeid mellom kommunene vedkjøp av tjenester.

Et utvalg som har utredet konsekvensene avdemografiutredninger i distriktene, peker på atstaten bør føre en politikk som støtter opp omgode tjenester og et verdiskapende næringsliv,men at enkeltkommuner må ta ansvar for sin egenutvikling. Utvalget peker videre på at kommunenebør finne løsninger sammen med næringsliv, frivil-lige organisasjoner, bygdelag, enkeltpersoner ogandre som blir berørt for å finne løsninger sompasser den enkelte kommune.

Prinsippene om juridisk og økonomisk ram-mestyring ble også nylig lovfestet i ny kommu-nelov. Her slås det fast at det kommunale og fyl-keskommunale selvstyret ikke bør begrenses merenn det som er nødvendig for å ivareta nasjonalemål.

Størrelsen på kommunene har betydning forhvilke oppgaver som kan legges til det kommu-nale nivået. Oppgave- og ansvarsfordelingen mel-lom stat og kommune bygger på generalistkom-muneprinsippet, som legger til grunn at alle kom-muner skal kunne løse samtlige oppgaver som erlagt til deres forvaltningsnivå. Det betyr at de min-ste kommunene i praksis setter en øvre grense forhvilke oppgaver som kan legges til kommunene.Et sterkt lokalt selvstyre fordrer kommuner medkompetanse og kapasitet til å ivareta et bredtspekter av oppgaver. Regjeringen har satt ned etoffentlig utvalg som skal vurdere generalistkom-munesystemet og eventuelle alternativer til dette.

Regjeringen har på flere områder arbeidet foren mer hensiktsmessig ansvarsplassering, medsikte på bedre rammebetingelser for prioriterin-ger og effektiv ressursutnyttelse. Å kunne se entjeneste eller ytelse i sammenheng med alterna-tive tjenester bidrar til gode prioriteringer. Eteksempel på dette er ansvar for legemidler. Siden2006 har finansieringsansvaret for flere legemid-ler blitt overført fra folketrygden til de regionalehelseforetakene, for å plassere finansierings- ogprioriteringsansvaret hos de som har forskrivings-og behandlingsansvaret. Dette er nærmerebeskrevet i boks 10.5.


10.3.3 Hensiktsmessig organisering av statlig virksomhet

Hensiktsmessig organisering er nødvendig for åfå til en effektiv og god offentlig forvaltning. Dettegjelder organiseringen både internt i den enkeltevirksomhet, mellom virksomheter, mellom ulikeforvaltningsnivåer og geografisk organisering.Gjennom organiseringen etableres ansvarsfor-hold og arbeidsdeling, og oppgaver knyttessammen eller løses opp. Ved hjelp av nye organi-seringsformer og teknologi vil regjeringen leggetil rette for at offentlige kompetansearbeidsplas-ser fortsatt kan lokaliseres utover i landet. Samar-beid om nye løsninger, også med frivillig og privatsektor, vil bli stadig viktigere. Måten oppgaveneløses på, må gjenspeile samfunnsutviklingen oginnbyggernes og næringslivets forventninger omen fremtidsrettet og brukerorientert forvaltning.Samtidig er det forventninger om statlig tilstede-værelse i hele landet. Ulike forventninger og kravmå avveies mot hverandre slik at befolkningensbehov ivaretas på en effektiv måte innenfor ram-mene av det som er økonomisk bærekraftig ogforsvarlig.

Digitale løsninger kan gi et redusert behov foransatte i deler av offentlig forvaltning fremover,særlig innen administrasjon og saksbehandling.Samtidig vil det etter alt å dømme bli økende etter-

spørsel etter arbeidskraft innenfor helse- ogomsorgssektoren. Digitalisering og mer effektivressursbruk bør ikke bare lede til bedret kvalitetpå tjenestene, men også til at arbeidskraft og bud-sjettmidler frigjøres slik at det blir tilgjengeligeressurser å sette inn der behovene øker.

En slik utvikling gjør det ofte mer rasjonelt åsamle administrative og faglige arbeidsoppgaverog arbeidsplasser på færre steder. Det legger tilrette for større fagmiljøer, bedre kvalitet og laverekostnader. Difi har vist til at det har pågått en regi-onal sentralisering av statlig forvaltning over tid.7

Teknologi og digitalisering trekkes frem som ensentral drivkraft. Behovet for stedlig tilstedevæ-relse blir mindre, samtidig som kompetansekra-vet til arbeidstakerne blir høyere. Det forsterkerbehovet for større fagmiljøer som kan ha letterefor å rekruttere og beholde spisskompetanse.

I Norge er det et tverrpolitisk mål å opprett-holde statlige kompetansearbeidsplasser overhele landet, og lokalisering av statlige arbeidsplas-ser blir ofte et politisk spørsmål. Forvaltningenskal levere effektivt med høy faglig standard ogkvalitet, og brukere skal likebehandles over hele

Boks 10.5 Finansieringsansvar for legemidler – et eksempel på forbedringer av ansvarsforhold

Siden 2006 har finansieringsansvaret for enrekke legemidler blitt overført fra folketrygdentil de regionale helseforetakene, slik det blantannet er omtalt i Legemiddelmeldingen, Meld.St. 28 (2014–2015), og Prioriteringsmeldingen,Meld. St. 34 (2015–2016). Også i statsbudsjettetfor 2020 er finansieringsansvaret for flere lege-midler overført fra folketrygden til de regionalehelseforetakene. Hensikten har vært å plasserefinansieringsansvaret for legemidler hos denaktøren som har forskrivings- og behandlingsan-svaret. Blant annet har finansieringsansvaret forlegemidler til behandling av kreft, hepatitt C,HIV og alvorlig astma blitt overført til helsefore-takene de siste årene. At den som har behand-lingsansvaret også har finansieringsansvar, leg-ger til rette for gode prioriteringer.

Sykehusinnkjøp HF gjennomfører anskaffel-ser på vegne av de regionale helseforetakene og

innhenter tilbud på legemidler som brukes i hel-seforetakene. Gjennom anbudsprosesser opp-når man priskonkurranse på legemidler somkan gi lavere priser på konkurrerende legemid-ler og mer effektiv utnyttelse av ressursene. Deregionale helseforetakene har oppnådd til delsstore rabatter på legemidler som de har finansi-eringsansvar for. Beregninger gjort av Syke-huskjøp viser at samlede rabatter anslagsvis harvært på 2–6 mrd. kroner årlig i perioden 2016–2019.1 Besparelsen det enkelte år vil blant annetvære avhengig av hvilke anbud som gjennomfø-res og om patentperioden på legemidler utløper.Legemiddelkostnadene i spesialisthelsetjenes-ten samlet sett har økt betydelig det siste tiåret.

1 Besparelsen er differansen mellom kostnader i apoteketsmaksimale utsalgspris (AUP) og avtalepris (rabattertAUP) inkludert mva.

7 Direktoratet for forvaltning og IKT (2019). Digitalisering,kompetansebehov og effektivisering gir desentral konsen-trasjon: Om utvikling i lokaliseringen av statlige arbeids-plasser. Difi-Rapport 4/2019.


landet. Lokalisering styres derfor både ut fra hen-synet til kostnader og ut fra muligheten for årekruttere stabil og kompetent arbeidskraft. Nød-vendig kompetanse er viktig både for å opprett-holde tillit til de offentlige tjenestene og for åholde god kvalitet. Regjeringen har utviklet enplan for lokalisering av statlige arbeidsplassersom skal sikre god kvalitet i de statlige tjenestene,effektiv bruk av fellesskapets ressurser og en for-svarlig omstilling for de som berøres av det.Mange av tiltakene i planen er gjennomført, ogregjeringen vil følge opp planen videre.

Det har over tid pågått en «desentral konsen-trasjon» av statlige arbeidsplasser. Det betegneren utvikling mot færre, men større, enheter regio-nalt. Utviklingen følger både av store samfunn-strender, som spesialisering og urbanisering, ogav politiske føringer om blant annet kostnadsef-fektivitet.8

Statlige arbeidsplasser er kompetansearbeids-plasser som kan bidra til at regionale arbeidsmar-keder har en bred og balansert sammensetning avbåde kompetanse og jobber. Samtidig vil man iøkende grad ha utfordringer med å rekruttererelevant kompetanse mange steder i landet. Etsvar på dette er å legge til rette for utvikling avregionale sentre, der fagmiljøene blir store nok tilå løse komplekse oppgaver og tiltrekke seg spiss-kompetanse. Regjeringen vil sette i gang en pilo-

tordning med «Statens hus», der hensikten er åsamle små avdelinger av statlige forvaltningsmil-jøer i et område på samme sted. Det kan byggeopp under sterke regionale knutepunkt med godefagmiljøer.

Økt bruk av funksjonell organisering kan ogsålegge til rette for spredning av statlige kompetan-searbeidsplasser. Dette er beskrevet i boks 10.6og 10.7. Tidligere var de fleste regionkontorer avstatlige virksomheter organisert som egne enhe-ter, med samtlige fag- og støttefunksjoner på hvertsted. De senere årene har flere store etater gåttbort fra en slik duplisering, og over til en strukturbasert på funksjon. Regionkontorene har blittendret til funksjonelle sentre, som har kunnet spe-sialisere seg og tilby tjenester til hele landet.Denne formen for organisering bidrar til sterkerekompetansemiljøer, økt likebehandling og laveredriftskostnader.

Funksjons- eller fagorganisering innebærer atdet rapporteres etter funksjonelle eller faglige sty-ringslinjer, og ikke etter geografisk struktur. I prak-sis medfører dette at en del regionale ledelsesfunk-sjoner opphører. Samtidig gis det plass til mer spe-sialiserte og robuste fagmiljøer. Det er avgjørendeat lokale fagmiljøer ikke blir for små til å kunne iva-reta nødvendige krav til kvalitet, likebehandling oghåndtering av mer komplekse saker. Det kan foreksempel løses igjennom å plassere fagdivisjonerpå steder der det lokale arbeidsmarkedet har andrefagmiljøer, for eksempel knyttet til utdanningsinsti-tusjoner eller fagdivisjoner fra andre virksomheter.Utvikling i en retning som denne bidrar til at offent-

8 Direktoratet for forvaltning og IKT (2019). Digitalisering,kompetansebehov og effektivisering gir desentral konsen-trasjon: Om utvikling i lokaliseringen av statlige arbeids-plasser. Difi-Rapport 4/2019.

Boks 10.6 Funksjonell organisering

Flere statlige virksomheter har valgt å legge omtil en funksjonsorganisering. Et eksempel på detteer Statens vegvesen. 1. januar 2020 gikk Statensvegvesen fra en regional organisering til en orga-nisering med seks divisjoner og et Vegdirektorat.Statens vegvesen er nå organisert etter funksjo-ner og oppgaver. Divisjonene er spredt geo-grafisk, med ledelsen plassert i Tromsø, Trond-heim, Bergen, Arendal, Drammen og Moss. Divi-sjonene har ansvar for henholdsvis drift og vedli-kehold, transport og samfunn, utbygging, trafi-kant og kjøretøy, IT og fellesfunksjoner.

Et annet eksempel er Skatteetaten. Etatenhadde frem til 2019 fem regioner, alle med egneavdelinger innen veiledning, fastsetting, kontrollog rettsanvendelse, skattekrim og innkreving.

En slik organisering ga delvis overlappendeansvar, fagmiljøer og oppgaveløsing, og dermedrisiko for ulik behandling. Mulighetene som lig-ger i digitalisering, sammen med økt kompleksi-tet i oppgavene, gir behov for større, mer spesia-liserte miljøer. Fra 1. januar 2019 har derforSkatteetaten blitt omorganisert til seks divisjo-ner med landsdekkende ansvar for hvert sitt fag-område. Den nye organiseringen endrer ikkehvor i Norge etaten er lokalisert. Omleggingen ietaten flytter på ansvar, men påvirker ikke eta-tens tilstedeværelse.

Direktoratet for forvaltning og økonomi(DFØ) og Arkivverket er også organisert etterfunksjoner, med ulike landsdekkende avdel-inger rundt omkring i landet.


lige kompetansearbeidsplasser i større grad kanlokaliseres over hele landet.

10.3.4 Samordning og brukerorientering

Offentlig sektor skiller seg fra privat sektor fordioffentlige virksomheter i liten grad er i konkur-ranse med hverandre. Dette gjør det nødvendigmed andre mekanismer for å spre gode løsninger,for eksempel mellom kommunale virksomhetersom har de samme oppgavene på ulike steder ilandet. Spredning, tilpasning og skalering av løs-ninger med dokumentert effekt er viktige tiltakfor å øke innovasjonstakten. Kommuner går imange tilfeller sammen om å utvikle elleranskaffe nye løsninger. Et eksempel er samarbeidom innovative anskaffelser gjennom Leverandør-utviklingsprogrammet. Programmet har tatt initia-tiv til og koordinert flere nettverk for kommunerfor å gjennomføre innovative anskaffelser av blantannet bygg, velferdsteknologi og andre digitaleløsninger.

Staten kjøper varer og tjenester for om lag 270mrd. kroner årlig. I Meld. St. 22 (2018–2019)Smartere innkjøp beskrives et stort potensial for åeffektivisere offentlige anskaffelser gjennomlavere transaksjonskostnader, bedre priser ogbedre behovsdekning. Koordinering av statligeinnkjøp kan også bidra til vesentlige besparelser.Kjøp av konsulenttjenester utgjør om lag 16–20pst. av innkjøp i staten, innenfor et bredt tjeneste-spekter. For å legge til rette for mer effektiv res-sursbruk, vil regjeringen utvikle retningslinjer forkjøp av konsulenttjenester i staten.

Ansvaret for innovasjon og digitalisering føl-ger det grunnleggende prinsippet om at hvert

departement har ansvar for sin sektor. Dettesektoransvarsprinsippet innebærer en entydigansvarsplassering hos den enkelte statsråd. Bru-kerne på sin side ønsker gode offentlige tjenesteruavhengig av hvilke myndigheter som har ansva-ret. Dersom tjenester er dårlig eller lite koordi-nert mellom sektorer og forvaltningsnivå, foreksempel i møte med livshendelser som å få barneller miste og finne jobb, er det uheldig for bru-kerne og også lite hensiktsmessig fra et samfunn-sperspektiv. I mange tilfeller vil et helhetlig tjenes-tetilbud innebære bruk av ordninger og virkemid-ler fra ulike sektorer og forvaltningsnivåer samti-dig. Da er det nødvendig å samordne og samar-beide. Dette behovet er særlig tydelig pådigitaliseringsområdet, der investeringskostna-dene ofte er store og potensialet for økt nytte gjen-nom samarbeid stort. I dag er digitalisering påtvers av sektorer og forvaltningsnivåer langt påvei basert på frivillighet, noe som kan føre til atdigitale tjenester i mindre grad oppleves som hel-hetlige for brukerne, og at det utvikles konkurre-rende eller overlappende ordninger innad i offent-lig sektor.

Produktivitetskommisjonen pekte på at styrin-gen og organiseringen av digitaliseringstiltak påtvers av sektorer og forvaltningsnivåer ikke fun-gerer godt nok. Målene som settes for etatene,legger i for liten grad vekt på samhandling medandre virksomheter og derigjennom den totalesamfunnsnytten. Sektorene må samarbeide om ålage helhetlige løsninger der enkelttjenester set-tes sammen i tjenestekjeder tilpasset brukernesbehov og livssituasjoner. Dette innebærer blantannet at det må finnes hjemler for gjenbruk avopplysninger i de ulike delene av en tjenestekjede.

Boks 10.7 Effektivisering av trafikant- og kjøretøytjenester i Statens vegvesen

Statens vegvesen har de senere årene jobbetmye med digitalisering og utvikling av selvbetje-ningsløsninger. Målet har vært å oppnå enklereog mer tilgjengelige tjenester for brukerne overdigitale plattformer og internett. Når flere tje-nester blir digitalisert eller tilbys via selvbetje-ningsløsninger, reduseres krav til fysisk opp-møte. Som en naturlig følge av dette kan tjenes-testrukturen effektiviseres ytterligere ved åredusere antall tjenestesteder. Digitalisering ogselvbetjeningsløsninger fjerner imidlertid ikkebehov for oppmøte for alle typer tjenester.

Regjeringen har besluttet en reform av trafi-kant- og kjøretøyområdet med mål om mereffektive og mer tilgjengelige tjenester for inn-byggerne. Denne reformen innebærer ny tjenes-temodell- og struktur. Reformen ivaretar et godttjenestetilbud over hele landet for tjenester somfortsatt krever oppmøte på et tjenestested, mendet blir noen færre steder hvor det tilbys fører-prøve for motorsykkel og for tunge kjøretøy, ognoen færre steder som tilbyr skranketjenesterog hallkontroll av kjøretøy. Reformen skal væregjennomført innen utgangen av 2024.


Det er et stort behov for felles begrepsbruk i lov-verket på tvers av sektorer for å kunne ivaretabehovet for elektronisk kommunikasjon mellomoffentlige etater og mellom det offentlige og pri-vate, og for å sikre gjenbruk av informasjon påtvers av etater. I lys av dette arbeides det medbedre modeller for samhandling innen digitalise-ring. For eksempel tar digitaliseringsstrategienfor offentlig sektor fra 2019 utgangspunkt i livs-hendelser, se boks 10.8. Selve arbeidet med strate-gien markerer også et skille; for første gang harregjeringen og KS gått sammen om å lage en fel-les strategi for digitalisering, med mål om å få bru-kerne til å oppleve én digital offentlig sektor.

OECD har i sin gjennomgang av Norges digi-taliseringspolitikk pekt på at det er behov for enmer helhetlig og samordnet styring av digitalise-ringspolitikken.9 Dette bildet understøttes avRiksrevisjonens gjennomgang av digitaliserings-politikken i staten.10 OECD anbefalte blant annetat det burde etableres en bedre styringsstruktur.OECD trakk også frem at ansvaret til Kommunal-og moderniseringsdepartementet (Difi) og

Nærings- og fiskeridepartementet (Brønnøysund-registrene) innenfor digitaliseringsområdet børses i sammenheng, og pekte på at det var to alter-native hovedkanaler for kommunikasjon mellomdet offentlige og innbyggere/næringslivet: Digitalpostkasse til innbyggerne (Difi) og Altinn(Brønnøysundregistrene). Digitaliseringsdirekto-ratet ble opprettet 1. januar 2020 for å bidra til enmer samordnet gjennomføring av digitaliserings-politikken. De to løsningene Digital postkasse tilinnbyggerne og Altinn er samlet under Digitalise-ringsdirektoratet og dermed er også kompetansefra Difi og deler av Brønnøysundregistrene samleti ett fagmiljø.

Riksrevisjonen har vist at kommunene hengeretter i digitaliseringsarbeidet, at mange av kom-munene ifølge egne vurderinger ikke har tilstrek-kelig kompetanse på området, og at digitaliseringikke blir prioritert fordi kostnadene anses som forhøye.11, 12 Et flertall av kommunene oppgir videreat de ikke har et systematisk arbeid for å realiseregevinster av digitalisering. Produktivitetskommi-sjonen konkluderer med at selv om man i Norge istor grad overlater digitaliseringsarbeidet i kom-munal sektor til kommunene, er det ikke noe for-melt i veien for en strammere statlig styring avkommunenes digitaliseringsarbeid. En sterkerestyring bør ha som mål at tjenestene til innbyg-gerne skal bli enklere, og at kostnadene ved utvik-ling, drift og forvaltning av systemene skal blilavere. De seneste årene har flere initiativ bidratttil økt samordning på digitaliseringsområdet ikommunal sektor. Et eksempel er KommIT-rådet,et rådgivende organ under KS innen digitaliseringog teknologi, som blant annet skal bidra til sam-ordning og utvikling av felles løsninger.

Kommuner og fylkeskommuner, gjennom KS,har i samarbeid med regjeringen etablert DigiFin,en ordning for å utvikle nye, felles digitale løsnin-ger for kommunesektoren. Det er bevilget midlertil å sette fart i kommunenes digitaliseringsarbeidog utarbeidet en digitaliseringsstrategi for offent-lig sektor som oppfølging av Digital agenda(Meld. St. 27 (2015–2016)). Strategien skissererflere tiltak som skal bidra til bedre samarbeid mel-lom stat og kommune i digitaliseringsarbeidet, foreksempel nye samarbeidsmodeller og prinsipperfor kostnadsdeling av tverrgående digitale tjenes-ter. Det kan være krevende å finne gode modeller

9 OECD (2017). Digital Government Review of Norway. Paris:OECD Publishing.

10 Riksrevisjonen (2018). Riksrevisjonens undersøkelse avdigitalisering i statlige virksomheter. Riksrevisjonens admi-nistrative rapport nr. 1 2018. Rapport.

Boks 10.8 Digitaliseringsstrategien: Viktige livshendelser

Viktige situasjoner og livshendelser for inn-byggerne er i Digitaliseringsstrategien foroffentlig sektor 2019–2025 valgt som utgangs-punkt for utvikling av sammenhengende tje-nester. Ved å ta utgangspunkt i en livshendelsesettes brukeren i sentrum; det er brukerensbehov som er utgangspunkt for utforming aven tjenestekjede, ikke ansvarsplasseringeninnad i offentlig sektor. Digitaliseringsstrate-gien peker ut syv livshendelser der utvikling avsammenhengende tjenester skal prioriteresførst. Det gjelder– å få barn– få et alvorlig sykt barn– miste og finne jobb– være ny i Norge– starte og drive bedrift– dødsfall og arv– starte og drive en frivillig organisasjon

11 Riksrevisjonen (2016). Riksrevisjonens undersøkelse avdigitalisering av kommunale tjenester. Dokument 3:6(2015–2016). Rapport.

12 Riksrevisjonen (2018). Riksrevisjonens undersøkelse avdigitalisering i statlige virksomheter. Riksrevisjonens admi-nistrative rapport nr. 1 2018. Rapport.


for styring, kostnads- og ansvarsdeling i digitalise-ringsprosjekter som går på tvers av forvaltningsni-våer. Fellesløsninger kan likevel være hensikts-messig der behovene er likeartede og investe-ringskostnaden er høy og/eller nytteverdien iform av nettverkseffekter er stor. Et eksempel påsamarbeid mellom stat og kommune om digitaleløsninger, Fiks-plattformen, er beskrevet i boks10.9.

Tverrgående digitaliseringstiltak vil ofte stillestore krav til utrednings- og samordningsproses-ser. Sammenlignet med andre prosjekter har digi-taliseringsprosjekter ofte høy kompleksitet ogrisiko. Prosjektene griper oftere inn i hvordanarbeidsprosesser og organisasjoner organiseres,og det kan kreve store organisatoriske endringerå ta investeringen i bruk på en god måte. Prosjek-tene har derfor også stor påvirkning på fremtidigedriftsutgifter, slik at de kan ha større økonomiskekonsekvenser enn investeringskostnaden tilsier.Nye utredningsformer som tjenestedesign ogskrittvis utvikling er derfor tatt i bruk. Regjerin-gen har også tilpasset prosjektmodellen for storestatlige investeringer slik at særskilte krav tilutredning og ekstern kvalitetssikring gjelder foralle digitaliseringsprosjekter med samlet anslåttkostnadsramme over 300 mill. kroner. Dette vil giet bedre grunnlag for å prioritere og utvikle deriktige prosjektene og stille tydeligere krav tilkostnadskontroll og gevinstrealisering. Det erutviklet en veileder for digitaliseringsprosjekter i

statens prosjektmodell for å støtte arbeidet med åutrede, planlegge og kvalitetssikre disse prosjek-tene. Dette legger også til rette for smidig utvik-ling og innovasjon i gjennomføringen av prosjek-tet. Prosjektmodellen for store statlige investerin-ger er nærmere omtalt i kapittel 12.

Digital selvbetjening kan gi både redusertedriftskostnader og større brukertilfredshet påsamme tid. Akkurat som banker og andre privatetjenesteytere har overført mange av sine opp-gaver til kundene på en måte som gir bedre til-gjengelighet, er det nå flere offentlige virksomhe-ter som frigjør ressurser ved at innbyggere, bru-kere og næringsliv selv kan «gjøre jobben» hjem-mefra og når det passer dem.

10.3.5 Styring og ledelse for innovasjon

Offentlig sektor må endre seg i takt med sam-funnsutviklingen. I juni 2020 la regjeringen fremen melding til Stortinget om innovasjon i offentligsektor. Her presenterer regjeringen tre prinsipperfor å fremme innovasjon i offentlig sektor:– Politikere og offentlige myndigheter må gi

handlingsrom og insentiver til innovasjon.– Ledere må utvikle kultur og kompetanse for

innovasjon, der man har mot til å tenke nytt oglærer av feil og suksesser.

– Offentlige virksomheter må søke nye formerfor samarbeid.

Handlingsrom og insentiver for innovasjon

Frihet og fleksibilitet i styring og rapportering ernødvendig for å kunne drive innovasjonsarbeid.Det er vanskelig å utvikle nye måter å løse opp-gaver på samtidig som en måles på innsatsfakto-rer i eksisterende oppgaveløsing. I tråd med degjeldende prinsippene for mål- og resultatstyring istaten bør styring og rapportering i hovedsakknyttes til mål, ikke til innsatsfaktorer, aktivitetereller metoder. Det viser seg likevel ikke alltid åvære like enkelt å få til i praksis. Regjeringen harderfor siden 2013 arbeidet systematisk med dette,blant annet gjennom Program for bedre styring ogledelse, se boks 10.10. Nødvendigheten av over-ordnet styring er særlig tydelig i innovasjons- ogdigitaliseringsprosjekter. Mulighetsrommet ogløsningsalternativene endrer seg gjerne gjennomet prosjekt. Da er det viktig at prosjektet styres ogevalueres etter hvorvidt målet for arbeidet er opp-nådd, og ikke på hvilken måte det er oppnådd, sålenge kostnadsrammene overholdes.13

Boks 10.9 Fiks-plattformen

Kommunene har i regi av KS utviklet en fellesdigital plattform, FIKS. Dette er en form forstandardisering av digital infrastruktur, somskal gjøre det lettere å gjenbruke og samar-beide.

FIKS-plattformen er felles digital arkitek-tur som blant annet gjør det mulig å kommuni-sere på tvers av forvaltningsnivå. Plattformenskal i hovedsak levere skybaserte applika-sjonstjenester som er helhetlige og modulba-serte, og i størst mulig grad sektoruavhen-gige.

KS viser til at målet med samordning avkommunal sektor på digitaliseringsområdetblant annet er å kunne forhandle frem avtalerpå vegne av kommunal sektor, utvikle felles-løsninger og bidra til bedre koordinering i pro-sjekter på tvers av forvaltningsnivåene.

13 Se veileder for digitalisering i statens prosjektmodell.


Frihet er også viktig i den økonomiske styrin-gen. Ettersom offentlige budsjetter blir trangere,vil hovedvekten av innovasjons- og utviklingstiltaki tiden fremover måtte finansieres innenfor kom-muners og virksomheters eksisterende budsjet-trammer. Det vil stille strengere krav til å omdis-ponere midler på eget område.

Statlige virksomheter har adgang til å over-skride driftsbevilgninger med inntil fem pst. tilinvesteringsformål mot tilsvarende innsparing iløpet av de tre følgende budsjettår. Ordningen erment å bidra til at mindre utviklingsprosjekter,herunder digitaliseringsprosjekter, kan dekkesinnenfor virksomhetenes ordinære rammer. Bør-mer-utvalget foreslo i NOU 2015: 14 Bedre beslut-ningsgrunnlag, bedre styring – Budsjett og regnskapi staten, å utvide ordningen fra tre til for eksempelfem år, med en lengre periode for investering oggevinstrealisering før tilbakebetaling starter opp,og fra 2017 har Stortinget vedtatt en prøveordningmed utvidet innsparingsperiode. Prøveordningeninnebærer også to års «avdragsfrihet» ved at inns-paringen først må starte i år tre etter at investerin-gen er gjort. Ifølge Børmer-utvalget kan ordnin-gen bidra til god likviditetsstyring og rasjonellfremdrift i mindre prosjekter.

Tilstrekkelig fleksibilitet er også viktig foreffektivitet og innovasjon lokalt. Økonomisk ogjuridisk rammestyring er hovedprinsippet for sty-ring av kommunesektoren. Økonomisk ramme-styring fremmer effektiv ressursbruk fordi kom-munene får mulighet til selv å vurdere hvilkebehov innbyggerne har, prioritere mellom ulikeoppgaver og bestemme hvordan kommunens opp-gaver skal løses. Juridisk rammestyring inne-bærer at Stortinget fastsetter i lov hvilke oppgaverkommunene skal ivareta, men uten å inntabestemmelser i loven om hvordan oppgavene skalløses. Dette gir kommunene mulighet til lokalt åvelge en hensiktsmessig og effektiv måte å løseoppgavene på. Det er også viktig for å kunne setjenester i sammenheng og kunne gi et helhetligtjenestetilbud til innbyggerne, basert på lokalebehov og forutsetninger. En områdegjennomgangav øremerkede tilskuddsordninger til kommu-nene viser at det finnes 250 slike ordninger derstaten har definert behov og prioritering for kom-munene. Det er satt i gang tiltak for å redusereantallet og øke treffsikkerheten av slike ordnin-ger, som i mange tilfeller går på tvers av handlefri-heten til lokal innovasjon som rammestyring leg-ger til rette for.

Boks 10.10 Program for bedre styring og ledelse

Regjeringen har siden 2013 jobbet med å fornye,forenkle og forbedre offentlig sektor, blantannet gjennom Program for bedre styring ogledelse i staten (2014–2017). Programmethadde fokus på gjennomføringskraft og resulta-torientering. Temaområdene i programmet varbedre styring, ledelse, og samordning, samtstrategisk IKT og bedre beslutningsgrunnlag.

Erfaringsrapporten fra Program for bedrestyring og ledelse i staten viser at flere virksom-heter opplever å bli styrt for detaljert, og derformangler handlingsrom til å løse oppdraget sittpå nye måter og samarbeide med andre aktører.Detaljstyring og økt rapportering og kontrollkan virke hemmende for ledere og medarbei-dere som ønsker å finne de beste løsningene forsamfunnet og brukerne. Ifølge et forskningspro-sjekt ved Universitetet i Oslo er antall styrings-krav redusert med 24 pst. fra 2012 til 2015.1

Samtidig viser undersøkelsen at det fremdeleser et betydelig antall virksomheter, først ogfremst større virksomheter med stor politisk

betydning, som blir «dobbelt-styrt». Det vil si atde blir underlagt både høy grad av aktivitetssty-ring og resultatstyring, og dermed totalt relativtmange styringskrav. En oppdatering av studienmed tall fra tildelingsbrev fra 2020 gjennomførtpå oppdrag av Kommunal- og moderniserings-departementet, viser at reduksjonen i antall sty-ringskrav er reversert, og at virksomhetene isnitt hadde flere styringskrav i 2020 sammenlig-net med 2015. Sammenlignet med 2012 har detfortsatt vært en svak nedgang i antall styrings-krav.2 Dette viser at det er behov for en kontinu-erlig bevissthet for å holde antall styringskravned og vise en tydelig prioritering.

1 Kjærvik, J. & J. Askim (2015). Etatsstyring i praksis: Enanalyse av departementenes målstyring av underlig-gende virksomheter, 2012–2015. Institutt for statsviten-skap. Universitetet i Oslo. Rapport.

2 Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2020).Etatsstyring i praksis: En analyse av departementenes til-delingsbrev til underliggende virksomheter (2012–2020).Rapport.


Kultur og kompetanse for innovasjon

Innovasjon handler om nye måter å tilnærme seget problem eller nye måter å organisere arbeidetpå. Det krever en kultur preget av åpenhet, hvorman lærer av feil og suksesser. Det finnes ikke énoppskrift på hvordan en offentlig virksomhet byg-ger innovasjonskultur, og kultur for innovasjon ogendring kan være svært forskjellig i ulike virk-somheter. Ledere har et særlig ansvar for å jobbestrategisk og systematisk med innovasjon, kultur,endring og kompetanse, og å gi medarbeidernehandlingsrom til å tenke nytt og jobbe på nyemåter.

Riktig kompetanse er også avgjørende for å fåmer innovasjon. Det er viktig at offentlige virk-somheter rekrutterer og utvikler nødvendig kom-petanse gjennom strategisk styring. Videre måuniversiteter og høyskoler tilby utdanning som girarbeidstakerne relevant kompetanse. Regjeringenjobber med en arbeidsrelevansmelding som villegges frem for Stortinget våren 2021.

Nye former for samarbeid

Innovasjon i offentlig sektor krever ofte samar-beid på tvers av forvaltningsnivåer, sektorer,næringsliv, sivilsamfunn, herunder sosiale entre-prenører og utdannings- og forskningsmiljøer,samt samarbeid med innbyggerne. Det kanbringe nye perspektiver og idéer inn i utviklingenav offentlig sektor, og bidra til at ressursene utnyt-tes på best mulig måte. Regjeringen vil systemati-sere og spre erfaringer fra ulike typer samarbeidom innovative løsninger. Blant annet vil arbeidetmed syv livshendelser, se boks 10.8, og arbeidetmed bærekraftsmålene være en viktig kilde tillæring.

Samarbeid mellom offentlig sektor, næringsliv,frivillig sektor og sosiale entreprenører kan bådebidra til innovasjon i offentlig sektor og til å løseutfordringer som offentlig sektor ikke kan løsealene. Sosiale entreprenører bidrar i dag til å løseviktige samfunnsutfordringer. For eksempelbidrar mange til at flere klarer overgangen frautenforskap til fast arbeid, redusert ungdomsle-dighet eller bidrar til bedre integrering. Gjennomtilrettelegging for innkjøp, tilskudd og juridiskerammer kan sosiale entreprenører fortsette åbidra til innovasjon og til å løse sosiale utfordrin-ger. Frivillig sektor er mangfolding og rommermange aktører, fra store organisasjoner medbredt innsatsfelt til små og mellomstore organisa-sjoner innen ulike sektorer. Det er mange eksem-pler på at frivillige organisasjoner bidrar til utvik-

ling av nye løsninger for samfunnet, og særligkommunene har en viktig rolle som aktiv samar-beidspartner for frivilligheten.

Næringslivet er en sentral samarbeidspartnerfor offentlig sektor gjennom anskaffelser, tjeneste-leveranser, partnerskap og andre samarbeidsfor-mer. Samlet kjøper det offentlige varer og tjenes-ter for over 560 mrd. kroner årlig. Offentlig sektorbør både samarbeide med etablerte selskaper ognyttiggjøre seg av innovasjonskraften i oppstarts-bedrifter og hos sosiale entreprenører.

Regjeringen vil at offentlige anskaffelser skalbidra til innovasjon og omstilling i norsk økonomi.Erfaringer viser likevel at offentlige oppdragsgi-vere ofte spesifiserer i detalj løsningene de ønskerseg når de lyser ut oppdrag, i stedet for å definereproblemet som skal løses, eller effekten somønskes oppnådd. Dette bidrar til at oppstartssel-skaper og andre små aktører med innovative løs-ninger på offentlige behov, sjelden blir aktuelle.For å gjøre det enklere og tryggere både foroffentlige oppdragsgivere og små oppstartselska-per å inngå utviklingssamarbeid har regjeringenetablert et program som skal tilrettelegge fordette. StartOff administreres av DFØ og utføres isamarbeid med Leverandørutviklingsprogrammetog Digitaliseringsdirektoratet.

10.3.6 Gevinstrealisering og frigjøring av ressurser

Innovasjon og digitalisering av offentlig virksom-het kan gi mer brukervennlige og tilgjengelige tje-nester for innbyggere og en bedre arbeidshver-dag for ansatte. Innovasjon og digitalisering kanøke produksjonen av tjenester til samme ellerlavere ressursbruk. Samtidig krever det ofte bety-delige investeringer. For at innovasjon og digitali-sering skal kunne bidra til å møte økte behov ogtrangere budsjettmessig handlingsrom, krevesdet at gevinster realiseres også i virksomhetenesbudsjetter.

Innovasjon innebærer ofte et betydelig innspa-ringspotensial ved at ressurser kan frigjøres ogomdisponeres. Virksomhetsutvikling gjennomdigitalisering skal gi effektive arbeidsprosessersom er samfunnsøkonomisk lønnsomme. For åoppnå dette må virksomhetene kartlegge gevinst-muligheter, inngå forpliktende gevinstavtaler ogjobbe systematisk med å realisere og rapporteregevinstene. Dette er som regel en avgjørende for-utsetning for å oppnå besparelser. Konkret inne-bærer gevinstrealisering å planlegge og organi-sere arbeidet med et tiltak eller en satsing medtanke på å hente ut gevinstene av endringen, og


deretter følge opp at de positive virkningene fak-tisk blir realisert. For noen typer tiltak skjer detteenkelt: Når en ny barnehage er bygget, og nyebarnehageplasser tildelt, tilfaller gevinsten bådeforeldrene, ved at de kan gå på jobb, og barna, vedat de får et pedagogisk tilbud. Samfunnet på sinside oppnår gevinsten av at flere arbeidstakerekan komme over i lønnet arbeid, og på lengre siktgevinsten ved at barna både sosialiseres og settesbedre i stand til å lære. I andre tilfeller krevergevinstrealisering nøye planlegging, god gjen-nomføring og tett oppfølging, for eksempel når envirksomhet skal ta i bruk en ny teknologi for åjobbe mer effektivt, og gevinstene i hovedsak erknyttet til innføring av nye arbeidsprosesser ogomorganisering. For å lykkes i sistnevnte tilfelle,må offentlige virksomheter gis fleksibilitet til åendre både organisering og arbeidsprosesser.

Flere rapporter, for eksempel fra Riksrevisjo-nen, har vist at gevinstrealisering fra digitalise-ringsprosjekter er utfordrende for offentlige virk-somheter. Dette gjelder i særlig grad realiserin-gen av de gevinstene som kan gi budsjettmessigebesparelser. En spørreundersøkelse fra SSB viserat mens 25 pst. av statlige virksomheter i 2015 for-ventet nedbemanning som følge av nye IKT-systemer, var det i 2017 kun 7 pst. som faktiskhadde redusert bemanningen som følge av desiste to års IKT-prosjekter. Produktivitetskommi-sjonen konkluderte med at det vil være store sam-funnsmessige gevinster ved å øke digitaliserin-gen, men at dette samtidig krever tett oppfølgingav at effektiviseringsgevinstene hentes ut under-veis. Produktivitetskommisjonen pekte også på atsannsynligheten for gevinstrealisering øker der-som det i større grad budsjetteres med forventedegevinster, slik at det skapes et press på både ledel-sen og organisasjonen til å faktisk realisere gevin-stene. Et krav om forpliktende gevinstrealiseringvil gi insentiver til bedre planlegging, kvalitetssik-ring og oppfølging av gevinster. Et slikt krav vilogså gi økt realisme i de samfunnsøkonomiske ogbudsjettmessige vurderingene før iverksettelse avet tiltak, og til sist kunne frigjøre ressurser til nyetjenester som befolkningen og samfunnet harbehov for.

Samtidig er det viktig å sørge for at virksom-hetsledere og andre har insentiver til å driveeffektiviseringsarbeid, og å legge til rette for atgevinstene realiseres i henhold til forutsetnin-gene. I flere ordninger legges det opp til en delingav gevinstene, der halvparten forblir i virksomhe-ten, mens den andre halvparten realiseres i formav lavere budsjettrammer. På denne måten vil digi-talisering og effektivisering i offentlig sektor

kunne bidra til å øke handlingsrommet fremover,samtidig som virksomhetene vil ha en egeninte-resse av å initiere og følge opp effektiviseringspro-sjekter.

Medfinansieringsordningen under Digitalise-ringsdirektoratet er en ordning der statlige virk-somheter kan søke om inntil 50 pst. medfinansier-ing av små og mellomstore IKT-prosjekter. I til-legg til 50 pst. egenfinansiering av tiltaket, er detet krav om at halvparten av netto gevinster hosprosjekteier skal realiseres ved reduksjon avfremtidige budsjettrammer. Digitaliseringsdirek-toratet har flere verktøy som kan benyttes vedgjennomføring av digitaliseringstiltak, for eksem-pel Prosjektveiviseren, veileder i internkontrollfor informasjonssikkerhet, samt veiledning knyt-tet til offentlige anskaffelser på portalen anskaffel-ser.no.

10.4 Oppsummering av strategier for en innovativ og effektiv offentlig sektor

En effektiv og fremtidsrettet offentlig sektor erdel av regjeringens strategi for et bærekraftig vel-ferdssamfunn. Offentlig sektor utfører mangeoppgaver i det norske samfunnet og bør væreeffektivt innrettet for å opprettholde tilliten mel-lom innbyggere og offentlige myndigheter, ogikke sløse med fellesskapets midler. Innovasjon eravgjørende for å utvikle tjenestetilbudet i takt medat samfunnet endrer seg. Offentlige virksomhetermå ta i bruk ny teknologi og jobbe smartere, slikat vi kan fortsette å utvikle og finansiere gode tje-nester. Gode insentiver til innovasjon og effektivressursbruk er avgjørende for å oppnå dette.

Regjeringens strategier for offentlig sektor er:– Ansvarsplassering på riktig forvaltningsnivå.

Det er viktig med gode insentiver slik at nivåetmed ansvar for oppgaveløsingen også bærerfinansieringen. Prinsippet med generalistkom-muner fordrer en hensiktsmessig kommune-struktur. Det skal fortsatt legges til rette forkommunesammenslåinger for å sikre innbyg-gerne gode tjenester i årene som kommer.

– Organisering som er tilpasset ny teknologi ogendrede arbeidsformer. Det må jobbes aktivtmed å høste gevinstene av innovasjon og nyteknologi, både for å opprettholde høy kvalitetpå tjenestene og for mest mulig effektiv drift.Nye organiseringsformer og teknologi skallegge til rette for at offentlige kompetansear-beidsplasser fortsatt kan være spredt utover ilandet. Lokalisering av statlige arbeidsplasser


skal også ta hensyn til kostnader og mulighe-ten for rekruttering av stabile og kompetentefagmiljøer.

– Samordning av arbeidet med digitalisering: Detskal legges vekt på å dra nytte av, og forsterke,stordriftsfordeler og nettverkseffekter knyttettil ny teknologi. Dette oppnås blant annet gjen-nom standardisering, samarbeid om løsningerog arbeid for teknologispredning mellom sek-torer og forvaltningsnivåer.

– Styring og ledelse for innovasjon: Offentlige virk-somheter må gis handlingsrom og insentiver tilinnovasjon. Ledere må utvikle kultur og kom-petanse for innovasjon. Offentlige virksomhe-

ter må søke nye former for samarbeid, ogsåmed privat sektor og sosiale entreprenører.Offentlige tjenester skal ta utgangspunkt i bru-kernes behov og være samordnet på tvers avsektorer, forvaltningsnivåer og virksomheterder det gir bedre løsninger.

– Gevinstrealisering og frigjøring av ressurser:Gevinster av digitalisering og forenkling avregelverk, tjenesteproduksjon og arbeidspro-sesser skal synliggjøres og realiseres i form avbedre tjenester og budsjettbesparelser. Gevin-strealisering vil også innebære frigjøring avarbeidskraft til andre sektorer der det er hen-siktsmessig.


11 Bærekraftige velferdsordninger

11.1 Innledning

Norge har gode og omfattende velferdsordninger.De omfatter alle og er i hovedsak finansiert overoffentlige budsjetter. I internasjonal sammenhenghar Norge et meget godt velferdssystem. Velferds-ordningene legger til rette for god helse, inntekts-sikring og omfordeling, og de gir et godt grunnlagfor å håndtere både økonomiske og helsetruendekriser. Universelle velferdsordninger som tar varepå barn og eldre, har vært viktige for kvinnersmuligheter til å delta i arbeidslivet og for likestil-ling. Et godt velferdssystem bidrar dermed tilflere sentrale bærekraftsmål.

Bærekraften til velferdssamfunnet utfordresnår en økende andel av befolkningen ikke arbei-der. Det er et gode både for den enkelte og for osssom samfunn at vi lever lenger. Utgiftene til pen-sjoner og helse- og omsorgstjenester vil imidlertidøke kraftig med en aldrende befolkning, og finan-sieringen av velferdssamfunnet vil kreve mer avdem som er i arbeidsfør alder.

Dette kapitlet vurderer velferdsordningene,både i form av tjenester og økonomiske ytelser.Kapittel 8 presenterte økt sysselsetting og effektivressursbruk som regjeringens hovedstrategier imøte med de langsiktige utfordringene i offent-lige finanser. Velferdsordningene er viktige forbærekraften i offentlige finanser både fordi depåvirker insentiver til arbeid (omtalt i kapittel 9),og fordi det er viktig med effektiv ressursbruk aven så stor del av de totale utgiftene. Behovsveks-ten fremover vil være størst i helse- og omsorgs-sektoren, og kapitlet vil i stor grad belyse utfor-dringer og strategier for denne sektoren.

Å sikre bærekraftige velferdsordninger nårbefolkningen blir eldre, vil kreve innsats påmange felt. Velferdsordningene må tilpasses tilbehovene de skal møte, og tjenestene som tilbys,må produseres effektivt. Forebyggende innsatsfor å redusere behovsveksten er en viktig del avløsningen i tiden fremover. Koronapandemienviser viktigheten av å planlegge også for store kri-ser og ha god beredskap når sentrale samfunns-funksjoner og folks helse trues.

Effektiv ressursbruk kan oppnås med godkunnskap om virkninger av tiltak, systematiskesammenlikninger av tjenestetilbud og god utnyt-telse av teknologiske fremskritt. Samtidig vil detbli stadig viktigere å gjøre bevisste valg om hvavelferdstilbudene skal omfatte, og ha gode, trans-parente systemer for prioritering. Privat medfi-nansiering kan være til hjelp og bidra til mer mål-rettet ressursbruk for enkelte tjenester. Dettekapitlet viser hvordan ulike delstrategier kanbidra til å ruste og videreutvikle velferdsordnin-gene for fremtiden. Vi må bevare det beste i vårvelferdsmodell, samtidig som ordningene må gjø-res i stand til å møte utfordringene fremover. Vimå forberede oss på både de langsiktige demogra-fiske endringene og på mer overraskende og kort-siktige utfordringer som vil kunne utfordre oss ifremtiden, slik koronapandemien er et eksempelpå. Målet er å sikre velferdsordninger som erfremtidsrettede, har tillit i befolkningen og kanopprettholdes innenfor bærekraftige offentligefinanser.

Punkt 11.2 viser at velferdsordningene utgjøren stor del av de offentlige utgiftene og påvirkerlivene våre på mange måter. I punkt 11.3 redegjø-res det for sentrale utviklingstrekk og utfordrin-ger. En eldre befolkning vil kreve økt ressursinn-sats. I punkt 11.4 presenteres strategier for å møteutfordringene. Det omfatter gode systemer for pri-oritering (11.4.1), kunnskapsbaserte ordninger ogtjenester (11.4.2), forebygging og tilrettelegging(11.4.3), god utnyttelse av teknologiske fremskritt(11.4.4), privat medfinansiering av noen tjenester(11.4.5) og tilpasning og fornyelse av velferdsord-ninger (11.4.6). Avslutningsvis oppsummeres stra-tegiene for bærekraftige velferdsordninger ipunkt 11.5.

11.2 Velferdsordningenes størrelse og betydning

Velferdssamfunnet har utviklet seg parallelt medog vært en drivkraft for store forbedringer i leve-kår og helsetilstand. For hundre år siden var folke-


helsen preget av infeksjonssykdommer.1 Bekjem-pelsen av slike sykdommer, blant annet gjennomvaksinasjon av barn, har sammen med bedre kost-hold, boforhold og hygiene over tid bidratt til atflere barn vokser opp og til bedre helse.

Senere overtok kroniske sykdommer, særlighjerte- og karlidelser, som den viktigste helseut-fordningen. Fra 1980-tallet har forekomsten avhjerte- og karlidelser blitt redusert. HIV-epide-mien rammet verden verden på 1980-tallet og erfortsatt en stor global utfordring blant annet fordidet ikke har lykkes å utvikle en vaksine. Sammenmed den pågående koronapandemien viser detteat infeksjonssykdommer fortsatt kan utgjøre enstor trussel for folkehelsen.

I gjennomsnitt lever nordmenn nå mer enn 25år lenger enn de gjorde i første halvdel av forrigeårhundre. De siste tiårene har livslengden øktmed to-tre år hvert eneste tiår. Mesteparten skyl-des bedre levekår og godt folkehelsearbeid, menogså moderne medisinsk behandling har gitt vik-tige bidrag. Velferdssamfunnet har vært viktig idenne utviklingen og betyr nå mye for innbygger-nes livsløp.

Et kjennetegn ved den norske velferdsmodel-len er omfattende inntektssikringsordninger vedsykdom, arbeidsledighet og alderdom gjennomfolketrygden og universelle tjenester innen helseog omsorg. Ordningene er i hovedsak finansiertover offentlige budsjetter. Velferdsordningeneutfordres når det blir flere eldre i befolkningen ogrelativt sett færre i arbeidsfør alder som kan finan-siere pensjoner og helse- og omsorgstjenester.

Den nordiske modellen med felles ansvar forvelferdsordninger og utdanning bidrar til oppslut-ning om et relativt høyt skattenivå og tillit til at tje-nestene er gode. Modellen medfører også, sam-menlignet med mer markedsbaserte løsningermed individuelt ansvar, enklere finansieringsord-ninger og dermed også mindre administrasjon.Det gir enklere kontakt mellom den enkelte og tje-nesteyterne, enten tjenestene utføres i offentligegenregi eller av private på oppdrag fra det offent-lige. Felles ansvar for velferdsordningene harvært en styrke for en samlet nasjonal håndteringav den pågående pandemien. Inntektssikringsord-ningene bidrar til at folk fortsatt har inntekt når deikke får jobbe eller de må holde seg hjemme for åforhindre smittespredning, og en universell helse-tjeneste gir tilgang til testing og behandling. Fel-lesfinansiert helsetilbud og utdanning skaperlikere muligheter for alle, og skal sette alle i stand

til å utnytte sine evner uavhengig av utgangspunktog bakgrunn. Fellesfinansierte omsorgstjenesterbidrar til å avlaste og frigjøre den private omsor-gen, slik at familie og andre pårørende kan fort-sette å delta i arbeidslivet. Det fremmer produkti-vitet og verdiskaping, gir bedre inntektsmulighe-ter for den enkelte og bidrar til å redusere sosialeog økonomiske forskjeller i samfunnet. Fellesansvar legger også til rette for at det kan tas hen-syn til samspillet mellom ulike tiltak, eksempelvisat forebyggende tiltak i utdanningssektoren kanredusere behovet for tjenester i helsesektoren.Det krever samtidig at utviklingen av de ulike ord-ningene ses i sammenheng.

Felles ansvar for velferdstjenester skaper sam-tidig noen utfordringer og kan begrense denenkeltes valgfrihet. Omfattende velferdstjenesterutelukkende i offentlig egenregi reduserer mang-foldet og kan hemme innovasjon og videreutvik-ling av tjenestene. Videre kan et betydelig offent-lig ansvar bidra til urealistiske forventninger omat det offentlig skal bistå husholdninger og bedrif-ter i møte med alle typer negative hendelser.

Offentlige utgifter til velferdsordninger, inklu-dert utgifter til helse, har over lang tid utgjort enstor del av offentlige utgifter i Norge. Ifølge SSButgjorde velferdsordningene i 2019 om lag 55 ½pst. av alle offentlige utgifter på statlig og kommu-nalt nivå.2 Etter en periode med vekst i andelenhar den vært relativt stabil de siste 15 årene, sefigur 11.1. Det må ses i sammenheng med at sam-lede offentlige utgifter har økt reelt med over 60pst. siden 1996.3 I en periode med betydelig veksti offentlige utgifter har utgiftene til velferdsord-ningene økt tilsvarende.

I 2019 ble om lag 1 000 mrd. kroner brukt påvelferdsordninger, inkludert helse, i Norge.

I 2019 var utgiftene til folketrygdens ulike ord-ninger på 477 mrd. kroner. Utgiftene var blantannet knyttet til sikring mot inntektsbortfall vedsykdom og alderdom, og enkelte helsetjenester.Mot slutten av inneværende tiår kan utgiftene i fol-ketrygden forventes å øke reelt med 12 mrd. kro-ner per år, forutsatt at regelverket videreføressom i dag. Dette legger beslag på en stor del avden forventede økningen i statens inntekter denærmeste årene, se kapittel 7.

1 Folkehelseinstituttet (2014). Folkehelserapporten: Folke-helse i Norge 1814–2014. FHI Rapport 4/2014.

2 Velferdsordninger følger her det som er definert som sosialbeskyttelse ifølge SSB og inkluderer stønader og tjenestertil alderdom, sykdom, barn og familietiltak mv. I tilleggkommer utgifter til helse.

3 Vekst i offentlige utgifter i perioden 1996–2019 var på 700mrd. kroner målt i 2019-priser, en realvekst på 63 pst. Tal-lene er prisomregnet med statsbudsjettdeflatoren.


Alderpensjonen kostet 232 mrd. kroner i 2019,se figur 11.2. To tredjedeler av veksten i folketryg-den fremover kan knyttes til alderspensjon alene.Pensjonsreformen har gitt bedre insentiver til å

stå i arbeid, og vil fremover dempe utgiftsveksten,se boks 7.3.

Helseutgifter utenom investeringer utgjorde372 mrd. kroner i 2019, se figur 11.3. Det tilsvarer

Figur 11.1 Utvikling i utgifter til velferdsordninger1 1996–20191 Sosial beskyttelse omfatter i hovedsak folketrygdens stønadsordninger og tjenester til barn og eldre mv.Kilde: SSB.

Utvikling i utgifter til velferdsordninger som andel av offentlige utgifter

0

10

20

30

40

50

60

70

0

10

20

30

40

50

60

70

1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016

Sosial beskyttelse Helse

2019

Figur 11.2 Utgifter til folketrygden 2019. Mrd. kroner


Utgifter til folketrygden 2019. Mrd. kroner

232

95

30

42

1020

47

Alderspensjon UførepensjonArbeidsavklaringspenger SykepengerArbeidsledighet ForeldrepengerAnnet

Figur 11.3 Utgifter til helse – 2019. Mrd. kroner

Kilde: SSB.

Helseutgifter i Norge 2019. Mrd. kroner

94

81109

22

66

Sykehus Legetjenester mvOmsorgstjenester MedisinerØvrige utgifter


10,5 pst. av BNP, en økning på vel 1 ½ prosenten-heter siden 2013. Til sammenligning lå utgiftenetil helsetjenester i OECD-landene i gjennomsnittpå knapt 9 pst. av BNP. Norge ligger dermed høy-ere enn gjennomsnittet i OECD, men om lag pålinje med de øvrige nordiske landene, og langtlavere enn for eksempel USA, som ligger på 17pst. av BNP. Den offentlige andelen av finansierin-gen er på vel 85 pst. Norge skiller seg ut sammenmed de nordiske landene og Nederland med høyeutgifter til helserelaterte omsorgsutgifter, her-under sykehjem. Disse utgiftene var i 2019 på 109mrd. kroner. Utgifter til praktisk bistand til eldremv. som ikke defineres som helseutgifter, kom-mer i tillegg. De kan anslås til 23 mrd. kroner.

Velferdsordningene er også viktige fordi de imange tilfeller påvirker arbeidstilbudet. Slikeinsentivvirkninger er drøftet i kapittel 9.

11.3 Utviklingstrekk og utfordringer

Utgifter til offentlige ytelser og tjenester avhengerav befolkningssammensetningen. Flere eldre girikke bare økte pensjonsutgifter, men også behovfor å øke ressursinnsatsen til helse og omsorg.Det er positivt at vi lever lenger. Store årskull harnå nådd pensjonsalder; 1946-kullet ble 67 år i 2013og blir 80 år i 2026. Fremskritt i levekår og bedrehelsetjenester har medført at levealderen øker.

Antall personer over 80 år kan, ut fra hoved-alternativet i SSBs befolkningsfremskrivinger,komme til å øke fra vel 230 000 personer i 2020 til

vel 360 000 i 2030, nesten 430 000 personer i 2035og til nesten 720 000 i 2060. Mens de over 80 år idag utgjør knapt 4 ½ pst. av befolkningen, ventesandelen å øke til nesten 12 pst. i 2060. Figur 11.4viser utviklingen i andelen over 80 år fra 1986 til idag, og mulige alternativer frem til 2060 ut fraulike forutsetninger om fruktbarhet og utvikling ilevealder i SSBs befolkningsfremskrivinger.

Ytterpunktene i fremskrivingene viser andelenover 80 år i alternativene «sterk aldring» (derfruktbarheten er lav, levealderen høy og innvand-ringen lav) og «svak aldring» (høy fruktbarhet, lavlevealder og høy innvandring). Uansett forutset-ninger vil andelen over 80 år øke sterkt i perioden.Selv i det laveste alternativet med svak aldring, vilandelen 80-åringer i befolkningen nesten fordo-bles. Dette står i klar kontrast til andelen over 80fra 1986 til i dag, som har variert mellom 3 ½ pst.og 4 ½ pst.

I kapittel 7 ble veksten i det årlige utgiftsbeho-vet i helseforetakene og kommunene som følge avaldringen av befolkningen frem til 2030 anslått til4-5 mrd. kroner, og høyest i slutten av perioden.

Økningen i antall eldre innebærer også etbehov for flere årsverk i helse- og omsorgssekto-ren. Hjemås, Holmøy og Haugstveit har anslått atantall årsverk kan måtte øke fra 310 000 i 2018 tilknapt 425 000 årsverk i 2035, og om lag 570 000 i2060, se figur 11.5.4, 5

4 Hjemås, G., E. Holmøy & F. Haugstveit (2019). Fremskriv-ninger av etterspørselen etter arbeidskraft i helse- ogomsorg mot 2060. SSB Rapport 2019/12.

Figur 11.4 Utvikling i andel av befolkningen over 80 år fra 1986 til 2060.

Kilde: SSB.

Andel av befolkningen 80 år og over

0

2

4

6

8

10

12

14

16

0

2

4

6

8

10

12

14

16

1986 1991 1996 2001 2006 2011 2016 2021 2026 2031 2036 2041 2046 2051 2056

Folkemengde Hovedalternativet Sterk aldring

Lav levealder Høy levealder Svak aldring

2060


Slike anslag avhenger av mange forutsetnin-ger. I referansealternativet i fremskrivingen forut-settes det at familieomsorgen holdes konstant på90 000 årsverk, og ikke vokser med antallet eldre.Videre forutsettes det at helsetilstanden for perso-ner over 55 år bedres i takt med avtakende døde-lighet, og at produktivitetsveksten i helse- ogomsorgstjenestene er på 0,5 pst. årlig. Standardenmålt som endring i timeverk per bruker øker med1 pst. i året.

Endringer i forutsetningene kan vise betydnin-gen av ulike drivkrefter som kan påvirke utgiftsbe-hovet. Forutsetningene er usikre og må ikke tasfor gitt, men kan påvirkes ved tiltak.– Lavere produktivitetsvekst vil utløse et behov

for enda flere ansatte i helse- og omsorgssekto-ren. Uten produktivitetsvekst vil årsverksbeho-vet øke til 470 000 i 2035 og til knapt 725 000 i2060. En forbedring på en halv prosent årlig,som ligger inne i fremskrivingene i rapportenfra Hjemås, Holmøy og Haugstveit, er i trådmed den forventningen som ligger til grunn foreffektivitetsutviklingen i staten gjennom ABE-reformen, se kapittel 10. For mange varer ogtjenester er det en betydelig produktivitetsut-vikling som gir rom for færre ansatte, samtidigsom produksjonen holdes oppe eller økes.Men for en del av velferdsstatens tjenester somer arbeidsintensive, f.eks. barnehager og

omsorgstjenester, kan det være vanskeligere.Ny velferdsteknologi som for eksempel gjør atflere kan bo hjemme lenger, vil kunne avlastede økte behovene fremover. Det kan også væregevinster ved at arbeidstidsordninger innrettesbedre for å sikre tjenestebehov gjennom heleuken, se også omtale i kapittel 4. Til tross forslike muligheter vil økt behov for omsorg ogsåmåtte møtes med flere ansatte.

– Dersom helsen ikke bedres slik det forutsettesi referansealternativet, men helsetilstanden istedet holder seg uendret, vil årsverksbehovetøke mer enn i referansealternativet. Behovet i2035 kan da være vel 485 000 årsverk, og i 2060kan behovet være 835 000 årsverk. Økendelevealder kan være et uttrykk for bedret helse-tilstand, og friskere aldring kan dermed frem-stå som en rimelig forutsetning. I basisforløpeti denne meldingen er det lagt til grunn en fris-kere aldring6, men noe mindre enn i Hjemås,Holmøy og Haugstveits referansealternativ.Det betyr mye i hvilken grad den enkelte ogsamfunnet som helhet kan legge til rette for ateldre kan klare seg uten de mest kostbareoffentlige tjenestetilbudene, slik som syke-hjemsplasser. Blant annet er det viktig at eldrebor i egnede boliger, slik at det blir lettere å bohjemme lenger.

5 Tallene er oppdaterte for Finansdepartementet basert påny befolkningsfremskrivning.

Figur 11.5 Årsverkvekst i helse- og omsorgssektoren under ulike forutsetninger.

Kilde: SSB.

Fremskrevet arbeidskraftbehov i helse – og omsorgssektoren

0

100000

200000

300000

400000

500000

600000

700000

800000

900000

0

100000

200000

300000

400000

500000

600000

700000

800000

900000

Referanse-banen

Ikke produktivitets-vekst

Ikke helse-forbedring

Økt familie-omsorg

Ikke standard-vekst

2018 2035 2060

6 Se kapittel 7 for en nærmere gjennomgang av begrepet«friskere aldring».


– Økt familieomsorg kan redusere personellbeho-vet og dermed avhjelpe utfordringene i helse- ogomsorgssektoren fremover. I Hjemås, Holmøyog Haugstveits referansealternativ legges det tilgrunn at antallet som får omsorg hjemme hosfamilien, holdes konstant fremover. Det betyr atandelen som får slik omsorg hjemme, går nedover tid. Hvis familieomsorgen i stedet øker itakt med det offentlige tjenestetilbudet, vil per-sonellbehovet i 2035 være vel 395 000 og i 2060være 505 000 personer.

– Begrensning av veksten i standarden på tjenes-tene vil også gi lavere vekst i behovet for perso-nell. Hvis standarden målt ved årsverk per bru-ker holdes fast, i stedet for å øke slik den gjør ireferansealternativet fra Hjemås, Holmøy ogHaugstveit, vil personellbehovet i 2035 være påknapt 345 000 i 2035 og om lag det samme i2060. En grunnleggende utfordring for helse-og omsorgstjenester er at mulighetene ogbehovene alltid vil overstige de tilgjengeligeressursene, selv i et rikt land som Norge. Denmedisinsk-tekniske utviklingen går fort og girtilgang på nye, kostbare behandlingsmulighe-ter. Det vil dermed være en forventning ogønske om et stadig bedre tilbud. Et viktigspørsmål vil være om denne forbedringen i til-budet kan oppnås ved mer effektiv res-sursbruk eller bedre utnyttelse av teknologi,uten at utgiftene eller bruken av arbeidskraftøker tilsvarende.

Nesten uansett hvor høy produktivitetsvekst ellerhvor lav standardutvikling som legges til grunnfor fremskrivingene, vil aldersutviklingen krevebetydelig vekst i ressursinnsatsen fremover. Gitten velferdsmodell med offentlig finansieringsan-svar for sentrale velferdstjenester, vil dette værekrevende å finansiere. Aldersutviklingen vil ogsåpåvirke ulike deler av landet forskjellig, og bli sær-lig krevende for små distriktskommuner, seomtale i kapittel 10.

Det er utfordringer for tjenestetilbudet også idag, som vil øke på grunn av den demografiskeutviklingen. Når andelen eldre øker, øker ogsåandelen personer som har kronisk sykdom ogsammensatte diagnoser. Disse personene trengergjerne oppfølging fra ulike deler av helsetje-nesten. Det krever god samhandling mellom spe-sialisthelsetjenesten og den kommunale helse- ogomsorgstjenesten. Overgangene mellom tjenes-tenivåene er sårbare. Riksrevisjonen har avdekketat det er stor variasjon i legenes henvisningsprak-sis7, og mener det er mulig å redusere omfanget

av unødige reinnleggelser.8 Svikt i overgangenemellom tjenestenivåene kan ha negative konse-kvenser for pasienten og føre til uhensiktsmessigressursbruk.

Behovsveksten ved at vi blir flere eldre vilkunne gjøre det mer krevende å prioritere ressur-ser til andre tjenesteområder. Tjenester og tiltakfor eksempelvis barn og unge må også videreutvi-kles, og det vil være behov for effektiv og målret-tet ressursbruk også her.

Det er og vil fortsatt være en utfordring å sikrelik kvalitet på tjenestetilbudet til alle innbyggere, ihele landet. I kapittel 10 fremgår det at det er bety-delig variasjon i den kommunale oppgaveløsin-gen. På mange områder i helsetjenesten i Norgeer det avdekket variasjon i tjenestetilbud som ikkekan forklares med strukturelle forhold, befolknin-gens sykelighet, pasientpreferanser eller annet.Variasjon i tjenestetilbud kan være et symptom påfor dårlig kunnskap om effektene av ulike offent-lige tiltak. Med knappere ressursrammer frem-over vil det bli økt behov for å bruke ressurseneslik at målene for tjenestene oppnås.

Samfunnet er i konstant endring. Ordningersom dekket behov da ordningene ble opprettet,trenger ikke være like nødvendige i dag. Teknolo-gisk utvikling, med økt bruk av blant annet vel-ferdsteknologi, tilsier at helse- og velferdsbehovfremover vil kunne dekkes på nye måter. Det eren utfordring å kontinuerlig tilpasse ordningeneetter nye behov og nye muligheter.

11.4 Strategier for å bremse utgiftsvekst og prioritere det riktige tilbudet

Regjeringens politikk for å oppnå fremtidsrettedeog bærekraftige velferdsordninger er basert pånoen sentrale strategier. Videre i kapittelet belysesdisse strategiene med eksempler fra noen utvalgteområder, særlig fra helse- og omsorgssektoren,hvor behovsveksten ventes å bli mest utfordrende.Langsiktige planer innenfor ulike sektorer kanvære nyttige for å møte utfordringene med en sam-let tilnærming. I boks 11.1 beskrives de planenesom er lagt i Nasjonal helse- og sykehusplan.

7 Riksrevisjonen (2018). Riksrevisjonens undersøkelse avmyndighetenes arbeid med å sikre god henvisningspraksisfra fastlegene til spesialisthelsetjenesten. Dokument 3:4(2017–2018).

8 Riksrevisjonen (2017). Riksrevisjonen kontroll med forvalt-ningen av statlige selskaper for 2016. Dokument 3:2 (2017–2018)


11.4.1 Gode systemer for prioritering

I et godt velferdssamfunn må de viktigste beho-vene ivaretas først. Prioriteringer innenfor vel-ferdsordninger er krevende, og det kan væreuenighet om hvilke behov som er viktigst. Detkan også være risiko for at forebyggende tiltakforsømmes fordi resultatene kan være vanskeligeå måle og dokumentere, mens tjenester som tref-fer synlige grupper, prioriteres høyt.

Siden ressursene er knappe, kan man ikkevelge om det skal prioriteres – prioriteringeneskjer uansett. Dette gjelder både når samfunnetfungerer normalt og når samfunnet utsettes for enkrise. Under pandemien våren 2020 måtte viktigebehov innen helsetjenesten og andre sektorernedprioriteres for å kunne sikre tilstrekkelig smit-tevern og behandling av smittede. Både i en kriseog i en mer normal situasjon vil det være viktig åha tenkt gjennom hvilke prinsipper og kriteriersom skal ligge til grunn for prioriteringer. Å over-late prioriteringene til markedet ved å bruke prisalene som prioriteringsmekanisme, vil være i kon-flikt med idealene i vårt velferdssamfunn.

Gode prinsipper for prioritering kan bidra til atviktige hensyn fanges opp, og gir forutsigbarhetog legitimitet til de valgene som tas. Slike prinsip-per kan være nyttige både på statlig og kommu-nalt nivå og i den enkelte sektoren. Uten slikeprinsipper blir prioriteringene mer tilfeldige og girdårlig bruk av knappe ressurser. Personer medlikeartede behov kan få ulike tilbud. Da blir detvanskeligere å oppnå legitimitet for vanskelige pri-oriteringsbeslutninger.

Det er lang tradisjon i Norge for å arbeide medprioriteringer innenfor helsetjenesten. I helsetje-nesten kommer avveininger mellom ulike behovtydelig frem. Innenfor de budsjettrammer som ertilgjengelige, vil det å prioritere et kostbart tilbudtil en gruppe pasienter medføre at mindre ressur-ser er tilgjengelige for andre pasientgrupper. Allertydeligst blir dette innenfor spesialisthelsetje-nesten, som i stor grad finansieres innenfor fastebudsjettrammer. Den medisinsk-tekniske utviklin-gen går fort, og nye metoder og legemidler gjørdet stadig mulig å tilby ny eller bedre behandling.Det er ikke mulig å etterkomme alle ønsker omdiagnostikk og behandling, eliminere ventetiderog ta i bruk den mest avanserte og kostbare tek-nologien samtidig. Det kan over tid bli et økendemisforhold mellom hva som er medisinsk-tekniskmulig, og de ressursene som er til rådighet i denoffentlige helsetjenesten.

På bakgrunn av omfattende utredningsarbeidog prosesser er det nå bred politisk enighet om

prinsipper for prioritering i spesialisthelsetje-nesten og for legemidler finansiert av folketrygden,jf. Meld. St. 34 (2015–2016) Verdier i pasientens hel-setjeneste – Melding om prioritering og Innst. 57 S(2016–2017). Prinsippene for prioritering i spesia-listhelsetjenesten bidrar til likeverdig og rettferdigtilgang til helsetjenester og gir legitimitet til van-skelige beslutninger helsepersonell tar hver dag.Både prosessen bak, innholdet i prinsippene oghvor tydelig de blir kommunisert, kan gi lærdom tilandre sektorers arbeid med prioriteringer.

Stortinget har sluttet seg til følgende tre krite-rier for prioriteringer i spesialisthelsetjenesten;nyttekriteriet, ressurskriteriet og alvorlighetskri-teriet.

Gode systemer for prioritering skal sørge forat et tiltak som innføres, skal tilføre mer nytte perkrone, justert for alvorlighet, enn den nytten engår glipp av ved at tiltaket fortrenger andre tjenes-ter. De tiltakene som fortrenges og de pasientenesom får et dårligere tilbud hvis nye kostbare tiltakinnføres, kan være mindre synlige enn de pasien-tene som får tilgang til nye kostbare tiltak. Aktivog bevisst prioritering bidrar til en mer rettferdigfordeling av ressursene.

Et viktig element i arbeidet med prioriteringerer innføringen av et system for vurdering av nyemetoder i spesialisthelsetjenesten. Dette systemetskal bidra til likeverdig og rask tilgang til metodersom er dokumentert trygge og effektive. De skalbidra til å understøtte beslutninger og gjøre demtransparente.

Stortinget har vedtatt å lovfeste at «de regio-nale helseforetakene skal sørge for et felles sys-tem for å beslutte hvilke metoder som skal tilbys ispesialisthelsetjenesten», jf. Innst. 93 L (2019–2020).Stortinget ba også regjeringen sørge for en evalu-ering. Helse- og omsorgsdepartementet har i trådmed dette igangsatt en evaluering av systemet forinnføring av nye metoder.

Det er viktig at den sentrale helseforvaltnin-gen legger til rette for og ivaretar legitimiteten tilde mange vanskelige prioriteringsbeslutningenesom helsetjenesten må stå i på ulike nivå, og atdette forankres i Stortinget.

For å bygge videre på arbeidet med priorite-ring har et offentlig utvalg kommet med rappor-ten NOU 2018: 16 Det viktigste først – Prinsipperfor prioritering i den kommunale helse- og omsorgs-tjenesten og for offentlig finansierte tannhelsetje-nester, som omhandler prioritering i den kommu-nale helse- og omsorgstjenesten. Målet er en merrettferdig fordeling av helsetjenester i hele sekto-ren. Regjeringen vil fremme en stortingsmeldingsom oppfølging av denne utredningen.


11.4.2 Kunnskapsbaserte ordninger og tjenester

I langtidsplanen for forskning vil innsatsen frem-over blant annet rettes mot økt kvalitet og effekti-visering i offentlig sektor. For å anvende ressur-sene effektivt trengs kunnskap om hvilke tjenes-ter og tiltak som virker best. Resultater er vikti-gere enn bevilgningsbeløp. Gjennom ulike tiltakhar regjeringen vektlagt behovet for bedre kunn-skapsgrunnlag for statlige tiltak. Utredningsin-struksen, som beskriver hvordan statlige tiltakskal utredes, ble revidert i 2016. Den vektleggergod problemforståelse, at ulike tiltak som kan løseproblemet bør vurderes, og at konsekvensene avtiltak skal vurderes bredt. I Meld. St. 30 (2019–2020) En innovativ offentlig sektor – Kultur, ledelseog kompetanse som ble fremlagt i juni 2020, leggesdet vekt på at offentlig forvaltning kan bli bedreved å teste ut ulike tiltak gjennom forsøk. Ogsånår det gjelder velferdsordninger, er det behov forå legge mer vekt på kunnskap om virkninger. Ord-ninger og tiltak kan være motivert ut fra et ønskeom å møte de viktigste utfordringene først og for-søke å løse dem. Det kan likevel være krevende åvurdere hva som er riktig valg av virkemidler. For

eksempel er det ofte vanskelig å vurdere langtids-virkninger av forebyggende tiltak.

Koronapandemien som rammet verden i 2020,reiser spesielle utfordringer når det gjelder kunn-skap om virkninger av tiltak, siden koronavirusetvar nytt og ukjent. Pandemien krevde og kreverraske avgjørelser, ofte uten sikkert kunnskaps-grunnlag. Da var og er det viktig med fleksibilitetog revurderinger av tiltak i lys av ny forskning ogkunnskap. For å få et bedre grunnlag for å gjøreslike vurderinger, har regjeringen bedt flereekspertgrupper om tilrådinger underveis i koro-napandemien.

Helseministeren pekte i den årlige sykehusta-len for 2019 på at en i England har identifisert 17kirurgiske metoder som har liten dokumenterteffekt, eller som brukes til tross for at det harkommet bedre og mer skånsomme metoder.Enkelte av disse metodene brukes fortsatt i helse-tjenesten i Norge. Å utsette en pasient for en ope-rasjon som har liten eller ingen effekt, innebæreren unødvendig risiko for pasienten og unødvendigressursbruk for samfunnet. Disse ressurseneburde vært brukt til andre og høyere prioriterteformål, for eksempel til å gi pasienten en behand-ling som virker bedre. Variasjon i tjenestebruk

Boks 11.1 Nasjonal helse- og sykehusplan 2020–2023

Regjeringen legger frem en nasjonal helse- ogsykehusplan hvert fjerde år. Meld. St. 7 (2019–2020) Nasjonal helse- og sykehusplan 2020–2023angir retning og rammer for utvikling av spesia-listhelsetjenesten og samarbeidet med den kom-munale helse- og omsorgstjenesten. Målet er årealisere pasientens helsetjeneste på en bære-kraftig måte. For at helsetjenesten skal værebærekraftig, må den kunne realiseres innenforde ressursrammene samfunnet har mulighet ogvilje til å stille til rådighet – både i dag og i frem-tiden. Bærekraftsutfordringen handler om at viikke vil kunne møte fremtidens behov for helse-og omsorgstjenester med økt bemanning. Detkreves endringer i måten oppgavene løses på,mer bruk av teknologi og økt kompetanse somreduserer bemanningsbehovet.

Planen angir ønsket utvikling av pasientbe-handlingene de neste årene med vekt på sam-handling, psykisk helsevern, akuttmedisinsketjenester og bruk av teknologi. Planen angir

samtidig hvilke forutsetninger som må væreoppfylt for at dette skal la seg gjøre. Regjeringentrekker blant annet frem behov for å:– Sikre tilstrekkelig og riktig kompetanse for å

møte fremtidige behov. Helseforetakene måskape en heltidskultur og arbeide for årekruttere og beholde ansatte i alle personell-grupper. Det skal legges til rette for livslanglæring for alle personellgrupper.

– Videreføre arbeidet med å redusere uønsketvariasjon og underbygge en kultur for å delekunnskap.

– Vri ressursveksten i spesialisthelsetjenestenfra vekst i bemanning til investering i tekno-logi og kompetanse som kan redusere fremti-dig arbeidskraftsbehov.

– Knytte målene for digitalisering tydeligere tilmålbildet for pasientbehandlingen som skis-seres i Nasjonal helse- og sykehusplan. Dennasjonale styringen og koordineringen avIKT-utviklingen skal bli tydeligere.


kan indikere at kunnskapsgrunnlaget for tjenes-tene kan forbedres, se boks 11.2

11.4.3 Forebygge og tilrettelegge

Både for den enkelte og for fellesskapet vil detvære best om behovet for offentlige helsetjenesterog ytelser forebygges. Et samfunn som gjør detlettere for den enkelte å ta helsevennlige valg ogstøtter opp under den enkeltes evne til å ta ansvarfor egen helse, gir det beste utgangspunktet foren frisk befolkning, et produktivt arbeidsliv ogreduserte utgifter til helserelaterte stønader. Sam-let vil det gjøre velferdsordningene mer bærekraf-tige.

Folkehelsetiltak

Det er oppnådd store bedringer i folkehelsen,både ved tiltak innenfor og utenfor helsetjenesten.I boks 11.3 beskrives utviklingen frem til nå ogforventet utvikling fremover:

Tiltak på samfunnsnivå kan ha stor effekt. Eteksempel er at ulike trafikksikkerhetstiltak ogmålrettet innsats over flere år har gitt betydelignedgang i antall drepte i trafikken over tid, sefigur 11.7A. Et annet eksempel kan knyttes tilhjerte- og karsykdommer. Norge hadde storøkning i slike sykdommer på 1960- og 1970-tallet,og mange døde tidlig av hjerteinfarkt. Siden 1980-tallet har det vært en sterk nedgang i dødelighe-ten. Årsaker er blant annet at færre røyker, færrehar høyt blodtrykk, kostholdsendringer og bedre

Boks 11.2 Variasjon i bruk av helsetjenester

På mange områder i helsetjenesten i Norge erdet avdekket variasjon som ikke kan forklaresmed befolkningens sykelighet, geografisk ogdemografisk spredning eller liknende forhold.Slike forskjeller kalles gjerne uønsket eller ube-rettiget variasjon. Det kan innebære at noenikke får tjenestene de har nytte av (det kan bli etunderforbruk) eller at ressursene brukes påpasienter som ikke har nytte av behandlingen(det kan bli et overforbruk).

Over flere år har det vært arbeidet betydeligfor å utvikle systemer, metodikk og indikatorersom skal avdekke uønsket variasjon og gjøreinformasjon om variasjon tilgjengelig for forbe-dringsarbeid. I Nasjonal helse og sykehusplan,jf. Meld. St. 7 (2019–2020), beskrives denne inn-satsen og behovet for at den videreføres.

De såkalte helseatlasene fra SKDE (Senterfor klinisk dokumentasjon og evaluering)beskriver geografisk variasjon innen for eksem-pel dagkirurgi, eldreog barnehelse. Det varsærlig stor oppmerksomhet rundt dagkirurgiat-laset fra 2015, som viste stor variasjon i bruk avskulder- og meniskkirurgi mellom helseforeta-kene. For eksempel ble innbyggere i Møre ogRomsdal meniskoperert over fire ganger så ofteper innbygger som i Stavanger. Det er godtdokumentert at disse inngrepene har lav nyttefor de fleste pasienter.

Riksrevisjonen har i en undersøkelse av vari-asjon i forbruk av helsetjenester vurdert 195 helse-tjenester som er gjennomgått i helseatlasene, jf.

Dokument 3:2 (2019–2020). I 31 av disse var for-bruket mer enn fire ganger høyere i de sykehus-områdene som har høyest forbruk, sammenlig-net med dem som ligger lavest. En gjennomgangav noen dagkirurgiinngrep viser at volumet formange av disse har gått ned over tid, men varia-sjonen ser ut til å ha økt. Riksrevisjonen tilrårflere tiltak både for å fremskaffe informasjon omvariasjon, og for å følge opp helseforetak oglokale fagmiljø med avvikende forbruksrater.

De regionale helseforetakene fikk i 2019flere oppdrag for å avdekke områder med uøn-sket variasjon i effektivitet, kapasitetsutnyttelseog forbruk på tvers av helseforetakene. Dette erogså fulgt opp i senere oppdrag til de regionalehelseforetakene.

«Gjør kloke valg»-kampanjen ble lansert avLegeforeningen i 2018, og kan bidra til å redu-sere omfanget av behandling som gir liten nytte.Kampanjen oppfordrer helsepersonell og pasi-enter til en samtale om problemene knyttet tiloverdiagnostikk og overbehandling. Fagmiljø-ene har utviklet anbefalinger om tester ogundersøkelser som ikke alltid er nødvendige. Etmyndighetsbasert virkemiddel for å redusereuønsket variasjon i forbruk og praksis er utvik-ling av normerende krav/retningslinjer. Det erutviklet pakkeforløp for kreft, hjerneslag, psy-kisk helse og rus. Sammen med nasjonale kvali-tetsindikatorer og nasjonale faglige retningslin-jer bidrar dette til å standardisere behandlings-tilbud i tråd med beste praksis.


Boks 11.3 Utvikling i sykdomsbyrde 1990–2030

Sykdomsbyrdeberegninger viser hvordan ulikesykdommer, skader og risikofaktorer rammeren befolkning i form av helsetap og dødelighet.Sykdomsbyrde beskrives gjennom tapte leveår(dødsfall) og helsetap (sykdom). Summen avdette kalles DALY – Disability-Adjusted Life Year.Det er store helsetjenestekostnader knyttet tildiagnosegruppene psykiske lidelser, hjerte- ogkarsykdommer, muskel-skjelettlidelser og kreft.Sykdomsbyrden fra hjerte- og karsykdommerog kreft øker med høyere alder og er viktigeårsaker til dødelighet.

Bak de første sykdomsbyrdeberegningene lået omfattende samarbeid mellom Verdens Helse-organisasjon (WHO) og Verdensbanken. Norgehar deltatt i utviklingen av slike beregninger, ogdet er etablert en egen enhet som jobber medberegningene for sykdomsbyrde på Folkehelse-instituttet. Disse sykdomsbyrdeberegningenebrukes også som grunnlag for fremskrivinger.Tallgrunnlaget for de fremskrevne sykdomsbyr-deberegningene som her presenteres, er ikketidligere publisert og gjort tilgjengelig spesifiktfor Perspektivmeldingen.

Figur 11.6 Beregnet sykdomsbyrde i form av helsetapsjusterte leveår (DALY) for et utvalg sykdoms- og skadegrupper for årene 1990–2030.

Kilde: Tallgrunnlaget for figurene er levert av Institute for Health Metrics and Evaluation, University of Washington, USA i sam-arbeid med Folkehelseinstituttet.

Figuren over viser resultater av en beregning avsykdomsbyrden (DALY) i Norge samlet, og forutvalgte grupper av sykdommer og skader fra1990 til 2030. Tallene fra år 2018 og fremoverrepresenterer de fremskrevne nivåene. Tallene i

panelet til venstre reflekterer sykdomsbyrdensom antall helsetapsjusterte leveår, mens pane-let til høyre viser dette som aldersstandardiserterater (pr 100 000 i befolkningen).

0

250000

500000

750000

1000000

1250000

1500000

1990 2000 2010 2020 2030

Andre årsaker Svulster Hjerte- og karsykdomPsykiske lidelser Muskel-og skjelettsykdommer TransportskadeUtilsiktede skader

0

5000

10000

15000

20000

25000

1990 2000 2010 2020 2030

A. Antall DALY B. Aldersstandardisert rate per 100 000

Beregnet sykdomsbyrde i form av helsetapsjusterte leveår (DALY) 1990–2030


behandling. Røyking er en av de viktigste årsa-kene til for tidlig død. Figur 11.7B viser tilsva-rende at oppmerksomhet og målrettet innsatsover flere år kan ha gitt betydelige resultater.Myndighetene har gradvis satt i verk en rekke til-tak for å hindre røykestart og bidra til røykeslutt.Figur 11.7B viser endring i røyking i perioden1973–2016 sammenstilt med et utvalg sentrale til-tak. Videre har det blitt iverksatt tiltak for å bedrekostholdet. Inntak av transfett i kosten sank foreksempel betydelig etter at man på 90-tallet fjer-net denne typen fett i margarin. Introduksjon avlettmelk bidro også i stor grad til å redusere met-tet fett i kosten.

Hjerte- og karsykdommer, kreft, kols og diabe-tes, i tillegg til psykiske lidelser og muskel- ogskjelettlidelser, utgjør hovedtyngden av dagenssykdomsbyrde og for tidlig død. Disse sykdom-mene utgjør samtidig en stor del av konsultasjo-nene i helse- og omsorgstjenestene. I Norge dørårlig om lag 8 500 personer mellom 30 og 75 år avikke-smittsomme sykdommer. Dette er sykdom-mer som i stor grad kan forebygges og hvor det er

et stort potensial for bedre innsats gjennom livslø-pet.

Tiltak for å fremme helse og trivsel og fore-bygge sykdom og død omfatter både individret-tede tiltak, for eksempel i helsetjenesten, og grup-perettede eller samfunnsrettede tiltak rettet mothele eller deler av befolkningen. Samfunnsrettedetiltak er f.eks. regulering av tobakk eller alkoholog å legge til rette for å øke fysisk aktivitet ibefolkningen. Det innebærer for eksempel virke-midler for å fremme gange eller sykling og gene-relt gjøre våre omgivelser mer aktivitetsvennlige.Det kan også være å mobilisere mot ensomhet.Generelt har gruppe- eller samfunnsrettede tiltakstørst effekt.

Selv om de samfunnsrettede tiltakene genereltkan ha størst effekt med lavest kostnad, kan devære krevende å få gjennomført. For det første erdet ikke klart at de som har virkemidlene til åiverksette tiltak, slik som f.eks. samferd-selsmyndigheter eller matvareprodusenter, harkunnskap om helseeffekter, eller blir målt på i hvil-ken grad de ivaretar helseeffekter. Ofte har deansvarlige ikke noen direkte økonomisk gevinst av

Boks 11.3 forts.

I antall helsetapsjusterte leveår (venstre panel)viser fremskrivingene en økning i den samledesykdomsbyrden i Norge i årene frem mot 2030. I1990 var hjerte- og karsykdommer den størsteenkeltårsaken til sykdomsbyrde i befolkningen,etterfulgt av kreft. Som følge av vedvarende ned-gang i dødelighet fra hjerte- og karsykdommer,overtok kreft etter hvert som den største syk-domsgruppen. Fremskrivningene indikerer atnedgangen i sykdomsbyrde fra hjerte- og kar-sykdommer vil fortsette med en svakere nedad-gående trend sammenlignet med utviklingen fra1990 til starten av 2000-tallet. Fremskrivingenindikerer også at sykdomsbyrden i form avantall DALY vil øke noe for kreft og muskel- ogskjelettlidelser frem mot 2030, mens det vil væreen svak økning i sykdomsbyrde knyttet til psy-kiske lidelser og utilsiktede skader. Sykdoms-byrden fra transportskader viser en svakt nedad-gående trend i hele perioden fra 1990–2030.

Fordi det i årene fremover vil bli en sterkvekst i antallet eldre, kombinert med at vi blirflere innbyggere, vil det samlet kunne bli enøkning i sykdomsbyrden, slik figuren til venstre

viser. Økningen i sykdomsbyrde knyttet til mus-kel- og skjelettsykdommer og psykiske lidelserhar også stor betydning for velferdsordningenesbærekraft. Dette er sykdommer folk lever lengemed og som gir økt behov for helse- ogomsorgstjenester fremover. Diagnoser knyttettil muskel- og skjelettsykdommer og psykiskelidelser utgjør også en stor del av det legemeldtesykefraværet og årsaker til uførhet. Dette girdermed økte utgifter til inntektssikringsordnin-gene i folketrygden.

De fremskrevne aldersstandardiserte ratene(høyre panel) tyder på en reduksjon i den sam-lede sykdomsbyrden i befolkningen når aldringog befolkningsvekst tas i betraktning. En slikreduksjon innebærer at hver enkelt kan for-vente mindre sykdom og risiko for død på deulike alderstrinnene. Aldersjustering av ratenepåvirker særlig de sykdomsgruppene som ofteforekommer i høy alder. Figuren viser en reduk-sjon i ratene over tid. De aldersjusterte trendenefor psykiske lidelser og muskel- og skjelettlidel-ser fremstår som mer stabile over tid.


et forebyggende tiltak. De mest effektive virkemid-lene på samfunnsnivå kan også være lite populæreeller ikke ønskelig av andre grunner. En av de van-skeligste og viktigste avveiningene i folkehelsear-beidet er i hvilken grad en skal gripe inn i denenkeltes frihet til å velge. For eksempel vil forbud,avgifter og andre tiltak i varierende grad innebæreat valgfriheten for den enkelte blir svekket. Tiltak

som berører den enkeltes handlefrihet, må tautgangspunkt i respekt for ulike verdivalg, og haen grunnleggende samfunnsmessig aksept. Samti-dig er mange situasjoner slik at den som skal tabeslutningen ikke har god informasjon om, eller erbevisst på konsekvensene. I slike situasjoner børdet legges til rette for å ta sunne valg, for eksempelved lett tilgang på sunn mat og drikke der folk fer-

Figur 11.7 Potensialet for å påvirke sykdomsbyrden

Kilde: Folkehelseinstituttet.

0

10

20

30

40

50

60

0

10

20

30

40

50

60

1973 1977 1981 1985 1989 1993 1997 2001 2005 2009 2013 2016

Andel dagligrøykere, menn Andel dagligrøykere, kvinner

Andel av-og-til-røykere, menn Andel av-og-til-røykere, kvinner

0

5

10

15

20

25

30

0

5

10

15

20

25

30

1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002 2006 2010 2014

Menn Kvinner

A. Dødsfall i vegtrafikken, antall per 100 000 (aldersstandardisert) – alle aldre

B. Dagligrøykere og av-og-til-røykere (prosent), etter alder, tid og statistikkvariabel og kjønn

Potensialet for å påvirke sykdomsbyrden

1975:Innføring av tobakkskadelovForbud mot tobakkreklameInnføring av aldersgrense 16 årPåbud om merking av helsefare 1988:

Forbud i allmenne transportmidler og lokaler, serveringssteder unntatt loven

1996: Aldersgrense 18 år

1993:Krav om noen røykfrie områderpå restaurant og hotell

2004: Totalt røykfrie serveringssteder

2010:Tobakk skjult i butikk

2013/2014:Røykfrie skoler,barnehagae oginngangsparti

Bilbelte påbudt i forsetet

Hjelm påbudt på moped og motorsykkel

Bilbelte påbudt i baksetet

Påbud om tilleggs-utstyr for sikring av barn i bil

Promillegrensen senket til 0,2 promille

Forskrift om sikring av barn i bil skjerpet


des. Folkehelsepolitikken bygger på at både statligog kommunalt nivå samarbeider med sivilsamfun-net, frivillig sektor og nærings- og arbeidsliv for åfå oppslutning om forebyggende innsatser.

Koronapandemien utgjorde og utgjør en stortrussel både mot folks helse og livskvalitet ogmedførte risiko for at viktige samfunnsfunksjonerikke kunne opprettholdes, se boks 11.4. Dette giren påminnelse om samfunnets sårbarhet. Fore-byggende tiltak består ikke bare av langsiktige til-tak for å oppnå bedre kosthold, sunnere livsstil ogtryggere trafikk. Tiltak må også rettes inn mot åsikre tilstrekkelig beredskap mot mer plutseligenatur- og sykdomsendringer som medfører trus-ler mot folkehelsen.

Koronapandemien viser samfunnets sårbar-het og viktigheten av å være forberedt på at også ifremtiden kan samfunnet bli utsatt for lignendekriser. Det vil imidlertid ikke være mulig ellerønskelig å sikre seg mot all risiko. Det vil alltidvære en avveining mot annen ressursbruk. Idenne sammenhengen er det viktig å forberedeoss på at den neste alvorlige krisen ganske sikkertblir annerledes enn denne. Det tilsier at planleg-ging fremover må bygge på en sterk og fleksibelhelseberedskap som raskt kan tilpasses nye trus-ler, og ikke bare løse utfordringer som ble synlig-gjort av den forrige krisen. I tillegg til utstyrsbe-redskap vil det være viktig å planlegge for ulikescenarier, bygge kompetanse og gjennom interna-

Boks 11.4 Koronapandemiens utvikling

Tidlig i januar 2020 identifiserte WHO et nyttvirus i koronafamilien som i de kommendeukene førte til en alvorlig helsekrise i den kine-siske storbyen Wuhan. Snart dukket det oppenkelttilfeller i andre land. Den 30. januar i fjorerklærte WHO utbruddet for å være en interna-sjonal folkehelsekrise.

Pandemien kom for alvor til Norge etter vin-terferieukene, da minst et par tusen intetanendenordmenn brakte viruset med seg hjem fraferien i Italia, Østerrike, Frankrike og Spania.Da manglende testkapasitet og oversikt gjordeat pandemiens omfang var svært usikkert ibegynnelsen av mars, ble det iverksatt strengerestriksjoner for å redusere kontakten mellommennesker i hele landet. 12. mars ble det iverk-satt inngripende tiltak med blant annet stengingav barnehager og skoler. Restriksjonene ble sågradvis fjernet i april-juni da utbruddet var kom-met under kontroll. Regjeringens videre strategivar å holde fast på de grunnleggende anbefalin-gene om hygiene, avstand og å holde seghjemme ved sykdom, samt oppdage og slå nedlokale utbrudd med lokale tiltak, hovedsakeligtesting, isolering, smittesporing og kontaktopp-følging.

Tre viktige egenskaper ved koronavirusetpåvirker pandemiens forløp:– Viruset kan være dødelig. Sykdommen er

ufarlig for de aller fleste, men viruset harsammenlignet med andre sykdommer somsesonginfluensa høy dødelighet, spesielt blantde eldste i befolkningen.

– Viruset gjør personer smittsomme før sympto-mer oppstår. Noen får aldri særlig symptomer.Smitte fra personer uten symptomer utgjør enikke ubetydelig andel av smitte. Dermed kanpandemien spre seg nokså skjult.

– Viruset kan smitte mange på kort tid. Defleste smittede smitter ingen nye eller bareén eller to, men noen få smitter mange. Enmassesmittehendelse kan oppstå når en smit-tet person med mange virus i luftveiene ogkanskje hoste har nær kontakt med mangeandre over kort tid, særlig innendørs.

Pandemien avslørte en rekke sårbarheter innenNorges helseberedskap. Sykehusenes kapasitetfor intensivbehandling var liten og ikke lett åøke, siden den er avhengig av spesialisert perso-nell. Sykehusene har så langt hatt tilstrekkeligkapasitet til å behandle pasienter med covid-19.Omlegging av sykehusenes drift gjennom våren2020 førte imidlertid til forsinkelse av annenplanlagt behandling og lengre køer.

Våren 2020 ble det også tydelig at helsetje-nestenes lagre av personlig beskyttelsesutstyrvar for lite for en slik krise. Nye innkjøp var van-skelige i den innledende fasen på et verdens-marked med stor etterspørsel, få produsenter ifå land og utfordringer med internasjonal trans-port av varer. Dette bedret seg i løpet av fåmåneder.

I kommunene ble det tydelig at karantene ogsykefravær truet tjenestetilbudet mange steder.Det var reglene for karantene, ikke sykdom,som satte flest helsepersonell ut av spill.


sjonalt samarbeid få tilgang til informasjon ompandemier eller andre katastrofesituasjoner somvil kunne ramme Norge.

Koronapandemien medførte i den første faseni 2020 at tilbudet av offentlige tjenester, særlig tilbarn og unge, ble svekket ut over det som direktefulgte av nødvendige og strenge smitteverntiltak.I fremtidige krisesituasjoner vil det være viktig foralle tjenester å være forberedt på å kunne opprett-holde tjenestetilbud innenfor de rammer som kri-sen medfører. Det vil generelt være viktig å vur-

dere hvilke uheldige og uønskede virkninger til-tak mot kriser kan ha, og forsøke å minimeredisse.

En ny bevissthet om samfunnets sårbarhet ogbehov for bedre planlegging og beredskap forfleksibel tilpasning til fremtidige kriser medførerforsterkede krav til god ressursbruk. Det vil blidesto viktigere med effektiv ressursbruk og godprioritering av de offentlige tjenestene. Det ersærlig viktig å unngå uberettiget variasjon i tjenes-tetilbud, svakt kunnskapsgrunnlag for tiltak og

Boks 11.4 forts.

Landets medisinsk-mikrobiologiske laborato-rier strevde med å få tak i nok maskiner og kje-mikalier for å holde tritt med den sterkt økendemengden prøver som ble sendt til analyse fordet nye viruset. Testingen måtte derfor begren-ses store deler av våren 2020, og dermed blebare en liten andel av tilfellene fanget opp og iso-lert.

Den 7. mai fastsatte regjeringen en langsik-tig strategi for håndtering av koronapandemien.Strategien ble oppdatert 14. desember i lys av nyerfaring og kunnskap. Målet er å holde kontrollpå smittespredningen, slik at den er håndterbarog ikke overskrider kapasiteten i helse- ogomsorgstjenesten og kommunehelsetjenesten,herunder kapasiteten til testing, isolering, smit-teoppsporing og karantenering (TISK).

Strategien legger til grunn at håndteringenav pandemien skal ivareta helse, redusere for-styrrelser i samfunnet og beskytte økonomien,og har som mål at barn og unge skal ha så lav til-taksbyrde som mulig. Strategien ligger fast,men er også dynamisk slik at tiltak justeres itråd med utviklingen av både pandemien ogkunnskapen.

Regjeringens beredskapsplan for smittevern-tiltak under koronapandemien fra 10. juni 2020ble oppdatert 14. desember. Beredskapsplanengir en overordnet veiledning for vurderinger ogbeslutninger av tiltak på både nasjonalt, regio-nalt og lokalt nivå. Beredskapsplanen skal bidratil en effektiv håndtering av koronapandemienog beskriver ansvarsforhold, beslutningsnivå,samordning og system for å risikovurdere smit-tesituasjonen, herunder risikonivåer og tilhø-rende eksempler på pakker av smittevernstiltak.

Så langt har pandemien ført til mer begren-set sykdomsbyrde i Norge enn i de fleste euro-

peiske land. OECDs Health at a Glance Europe20201 viser at kun noen få land, som Norge ogFinland, har klart å begrense både de helsemes-sige og økonomiske konsekvensene av pande-mien. Rapporten viser også at det typisk er sam-svar mellom manglende evne til å holde pande-mien under kontroll og negative økonomiskekonsekvenser. Dette samsvarer med Holden-gruppens rapport nr. 2 som i mai 2020 anslo at«de realøkonomiske kostnadene ved et stabilt hold-nede scenario [er] betydelig lavere enn i et brems-scenario der smitten går gradvis gjennom befolk-ningen. Dette henger sammen med at brems-scenarioet har vesentlig større økonomiske skade-virkninger fra selve epidemien, i form av atferd-sendringer og sykefravær som begrenser etterspør-sel og produksjon. I tillegg innebærer brems-scena-rioet et høyt antall døde og stort helsetap også forandre pasientgrupper som kan få et dårligere til-bud.»2

Norge prioriterte på linje med EU å inves-tere i en bred portefølje av ulike vaksinekandida-ter for å ha en rimelig sikkerhet for at minst énav vaksinekandidatene ville lykkes. EU har perjanuar 2021 gjort avtaler med syv ulike vaksine-produsenter. Om alle disse vaksinene blir god-kjent, vil Norge ha inntil tre ganger flere doserenn nødvendig for å vaksinere alle innbyggerne.For Norge og EU var det viktig at legemiddel-myndighetene gjorde en grundig vurdering aveffekt, sikkerhet og kvalitet før vaksineringenstartet.

1 OECD (2020). Health at Glance Europe 2020: State ofHealth in the EU cycle. Paris: OECD Publishing.

2 Rapporten Covid-19 – Samfunnsøkonomisk vurdering avsmitteverntiltak utredet av ekspertgruppen ledet av S.Holden på oppdrag fra Helsedirektoratet. Andre rapport26. mai 2020.


manglende forebyggingsinnsats hvis samfunnetskal kunne håndtere en mer usikker fremtid.

Å prioritere forebygging kan være vanskeligfordi det ikke handler om enkeltindividers lidelserher og nå, men om statistisk risiko og fremtidigelidelser. Man vet ikke hvem som vil få lidelsereller når, verken når det gjelder kreft, hjerte- ogkarlidelser eller fremtidige smittsomme sykdom-mer. Manglende synlighet av fremtidige gevinsterkan føre til at forebyggende tiltak lett kan tape idagens prioriteringssystem for helsetiltak.

Regjeringen legger prinsippet om å forebyggeder man kan og reparere der man må til grunn ifolkehelsearbeidet. Dette forutsetter at langsik-tige helsekonsekvenser av tiltak i alle sektorer blirvurdert ved valg av tiltak. Myndighetene må ogsåvurdere virkningen av ulike tiltak opp mot hver-andre og hvordan de påvirker sosiale helse-forskjeller, og kanskje i større grad finne målret-tede tiltak som treffer dem som trenger det mest.

Samarbeid med frivillig sektor, sosiale entre-penører og næringsliv er en sentral del av folke-helsepolitikken. Intensjonsavtalen for sunt kost-hold er en avtale som ble inngått mellom helsemi-nisteren og matvarebransjen i 2016, der parteneforplikter seg til å arbeide for et sunnere kostholdved å tilrettelegge for å gjøre sunne valg enkle.Matvareprodusenter reduserer innhold av salt,sukker og mettet fett i produkter som det brukesmye av. Dette gjøres samtidig som det stimulerestil økt bruk av sunne matvarer som fisk, grønnsa-ker, frukt og grove kornvarer. Samarbeid med fri-villig sektor, næringsliv og ulike deler av offentligforvaltning er også viktig i sentrale folkehelsepoli-tiske tiltak, som regjeringens handlingsplan forøkt fysisk aktitivtet, program for et aldersvennligNorge, regjeringens strategi for å forebyggeensomhet og i skade- og ulykkesforebyggendearbeid.

Forebygging i skolen og bedre hjelp til elever som sliter

Barnehagen, skolen og SFO er oppvekstarenaer ibarn og unges liv og viktige for trivsel, vekst,læring og utvikling. Nesten alle barn går nå i bar-nehage fra de er to år, noe som er særlig viktig forbarn fra ressurssvake hjem.

Mye har gått riktig vei i barnehager og skolerde siste årene. Flere elever henger med faglig, ogfærre opplever mobbing. Dette er bra også forforebygging av fremtidige helseproblemer. Påsamme tid er det en økende andel unge som rap-porterer om skolestress, ensomhet og psykiskevansker.9 Det er også flere unge som får en diag-nostisert psykisk lidelse.10 Ikke alle barnehage-

barn og skoleelever får den hjelpen de trenger, ogmange får hjelpen altfor sent. Det tverrfagligesamarbeidet mellom tjenestene er ikke godt nok.For mange elever går ut av grunnopplæringenuten et tilstrekkelig grunnlag for videre utdanningog arbeidsliv, med større risiko for å bli variguføre.

0–24 samarbeidet er et prosjekt mellom Kunn-skapsdepartementet, Arbeids- og sosialdeparte-mentet, Barne- og familiedepartementet, Helse-og omsorgsdepartementet og Justis- og bered-skapsdepartementet med underliggende direkto-rater. Formålet er å skape bedre samordnede tje-nester og mer helhetlig innsats for utsatte barn ogunge under 24 år for at de skal lykkes i skolen oggjennomføre videregående opplæring.

I Meld. St. 6 (2019–2020) Tett på – tidlig inn-sats og inkluderende fellesskap i barnehage, skole ogSFO, foreslår regjeringen tiltak som skal bidra tilet mer inkluderende og tilpasset pedagogisk til-bud til alle barn og elever. Et hovedgrep er å fåkompetansen tettere på barna og elevene. Et sen-tralt tiltak er det nye kompetanseløftet i spesial-pedagogikk og inkluderende praksis for kommu-ner og fylkeskommuner.

Høsten 2020 tok skolene i bruk nye lærepla-ner, hvor folkehelse og livsmestring er ett av tretverrfaglige tema. Temaet skal bidra til at elevenelærer å håndtere medgang og motgang og person-lige og praktiske utfordringer på en best muligmåte.

Siden høsten 2018 har det vært mobbeombud ialle fylker, som blant annet bidrar med støtte ogveiledning til barn, elever og foreldre i saker ompsykososialt miljø. Stortinget har vedtatt egnebestemmelser i barnehageloven om barns rett tilet trygt omsorgs- og læringsmiljø som gjelder fra1. januar 2021.

Kommunenes innsats for å forebygge utenforskap

Kommunene har viktige oppgaver i arbeidet medforebygging. KS har sammen med sine medlem-mer utviklet Utenfor-regnskapet. Målgruppen idenne modellen er utsatte barn og unge. Formåleter å vise konsekvensene av at disse faller ut avutdanning og senere arbeid. Modellen beregnerhvordan kostnader og inntekter fordeler seg påulike offentlige budsjetter på tvers av forvalt-ningsnivåer. Modellen kan være et godt verktøy

9 Kilder: PISA-, Ungdata-, HUNT- og HEVAS-undersøkel-sene.

10 Folkehelseinstituttet (2018). Folkehelserapporten: Helsetil-standen i Norge. FHI.


for å vise potensialet i tidlig innsats. Samtidig erdet viktig å få bedre kunnskap om hvilke konkretetjenester og tiltak som virker best og mest kost-nadseffektivt for å oppnå målene som settes, seavsnitt 11.4.3.

Forebygging av behov for pleie og omsorg

Et viktig felt for forebygging er eldres behov forpleie og omsorg. Den offentlige ressursbruken vilavhenge av hvor godt de eldre er i stand til å iva-reta seg selv sammen med familie og nærmiljø.

Forskning på fysisk aktivitet og helse gjennomlivsløpet antyder at helsen til de som er fysiskaktive, vil være langt bedre enn hos dem som erfor lite fysisk aktive. Fysisk aktivitet forebyggersykdom og plager, gir bedre fysisk funksjon ogflere friske leveår. Dette er viktig også for å væreselvhjulpen lengst mulig og dermed reduserebehovet for omsorgstjenester. Det er derfor viktigå legge til rette for at eldre kan leve aktive liv, opp-rettholde god helse og livskvalitet og bidra medegne ressurser så lenge som mulig.

Også tilpassede boligforhold vil være viktig forå forebygge behov for pleie og omsorg. Økendevelstand i befolkningen gjør i utgangspunkteteldre bedre i stand til både å tilpasse boligen for åforberede seg til en situasjon med svekket helse,og til å finansiere egen pleie og omsorg.

Selv om dette ikke vil gjelde alle eldre, har detgjennomgående vært en klar vekst i eldresrealinntekter over tid. Realveksten i median sam-let inntekt etter skatt i perioden 2008 til 2018 foraldersgrupper over 67 år har vært mellom 14 og20 pst. mens yngre aldersgrupper (mellom 40 og61 år) har hatt en realvekst på 9 til 14 pst. Inntekts-utviklingen var i perioden 2013–2018 svakere,men også i denne perioden har den vært positivfor personer over 70 år, og særlig for dem over 75år.11

I 1992 kom den offentlige utredningen NOU1992: 1 Verdighet – Trygghet – Omsorg, som anbe-falte at omsorgstrengende i større grad skullebruke egen boligkapital til å skaffe seg boligløs-ninger tilpasset deres egen situasjon. Budskapet iutredningen var at folk flest bør kunne ta ansvaretfor egen boligsituasjon, slik at kommunene kankonsentrere seg om tjenesteytingen.

I statsbudsjettet for 2021 er det bevilget om lag4,8 mrd. kroner i tilskudd til tidligere og nyeinvesteringer i omsorgsboliger og sykehjem. Deter blant annet satt av midler for å kunne gi tilsagn

om tilskudd til 2 000 heldøgns omsorgsplasser i2021. Det vil være krevende å opprettholde enutbyggingstakt i tråd med aldringen av befolknin-gen som ventes fremover. Morgendagens bru-kere vil ha nye behov og preferanser, og flere vilønske å bo hjemme så lenge som mulig. Fremti-dens boformer for eldre kan derfor ikke avgren-ses til å omhandle antall plasser i sykehjem. IMeld. St. 15 (2017–2018) Leve hele livet, pekes detpå en betydelig samfunnsøkonomisk gevinst der-som eldre kan bli boende i egen bolig, og få pleieog omsorg der fremfor å måtte flytte på institu-sjon.

For å kunne å legge til rette for gode omsorgs-tjenester for de som trenger det fremover, vil detvære viktig at folk midt i livet og eldre selv tarstørre ansvar for å skaffe seg en egnet bolig, og istørre grad forbereder seg til en situasjon medstørre hjelpebehov, se boks 11.5

I regjeringens strategi for et aldersvennligsamfunn fra 2016 ble det sagt12:

«Mange eldre har ressurser til å ta ansvar foregen bosituasjon og klare ønsker for hvordan devil bo. Det kan være en fordel å planlegge forframtidig bosituasjon tidlig og ikke vente til hel-sen eventuelt blir dårligere. Eldre har også selven rolle i å planlegge for endrede boligbehov i godtid.»

Dette er fulgt opp gjennom Nasjonalt program foret aldersvennlig samfunn, jf. Meld. St. 15 (2017–2018) Leve hele livet, med en informasjonskam-panje over tre år om hvordan eldre selv kan tilret-telegge og planlegge egen bolig i alderdommen.KS har som del av programmet utarbeidet enhåndbok i aldersvennlig lokalsamfunn for kom-munene. Dette gir et signal til den enkelte om atalle bør forberede seg på et større personligansvar i fremtiden. Det vil fremover være viktig åvurdere også hvordan offentlige myndigheter kanstøtte opp under et slikt ansvar. Tilgjengelige boli-ger for eldre kan være en særskilt utfordring ienkelte kommuner med en aldrende befolkning,lite nybygging og få tilpassede boliger. Det vilvære et viktig samspill mellom gode, egnede boli-ger og mulighetene for å kunne gi omsorgstje-nester på en hensiktsmessig måte. Regjeringenhar tatt initiativ til en gjennomgang av disse spørs-målene.

11 Meld. St. 4 (2020–2021) Regulering av pensjoner i 2020 ogpensjonisters inntektsforhold.

12 Regjeringen (2016). Flere år – flere muligheter: Regjerin-gens strategi for et aldersvennlig samfunn. Departemen-tene


11.4.4 Utnytte teknologiske fremskritt

Ny teknologi kan øke kvaliteten på mange tjenes-ter ved å utnytte stordriftsfordeler og samle tje-nestetilbud. Teknologi vil ikke kunne erstattemenneskelig omsorg og fysisk nærhet, men kansupplere behovet for menneskelig arbeidskraft. Ien situasjon med fare for smittespredning underen pandemi vil bruk av velferdsteknologi kunnevære et verdifullt bidrag til å opprettholde tjenes-tetilbudet. Det er da viktig å gjøre riktige investe-ringer og sikre god samhandling på tvers av sek-torer og forvaltningsnivåer, se blant annet omtale iavsnitt 10.3.

Også for velferdsordninger er det viktig åutnytte de mulighetene som teknologi kan gi. Detvil ikke nødvendigvis være de samme stordrifts-fordelene for disse ordningene som for tjenestersom kan leveres via internett. Fortsatt vil det værebehov for at tjenesteyteren møter den enkeltepasienten eller omsorgsmottakeren. Gevinsterkan blant annet oppnås ved at tjenesteyteren fårbedre kunnskap om mottakerens/pasientens situ-

asjon og behov, samtidig som mottakerne opple-ver økt grad av mestring, får et mer tilpasset til-bud og at tjenestebehov kan fanges opp tidligere.

I Nasjonal helse- og sykehusplan setter regje-ringen retningen for bruk av teknologi i spesialist-helsetjenesten. Pasientene skal i større gradkunne møte spesialisthelsetjenesten i hjemmetved hjelp av digital hjemmeoppfølging, nettba-serte behandlingstilbud og videokonsultasjoner.Dette kan gi et mer tilpasset behandlingstilbud,samtidig som det kan bidra til bedre utnyttelse avknappe personalressurser. Digitalisering er ikkeet mål i seg selv, men en forutsetning for å kunnerealisere målene for pasientbehandlingen. Det erviktig å gjennomføre tiltak for å sikre helhetligeIKT-løsninger som understøtter pasientforløp ihele tjenesten. Dette kan bidra til bedre samhand-ling, øke pasientsikkerheten og legge til rette forforebygging.

Nasjonalt velferdsteknologiprogram har sommål å bidra til at kommuner tar i bruk velferdstek-nologiske løsninger som en integrert del av tje-nestetilbudet. Helsedirektoratet leder program-

Boks 11.5 Eget ansvar for bolig

Rapporten Eldres boligsituasjon1 fra NOVAbeskriver hvorvidt og hvordan befolkningenplanlegger og forbereder seg på en situasjon derhelsesituasjonen er svekket og det kan værekrevende å fortsette å bo i et stort og upraktiskhus. Det er visse tegn til at eldre flytter fra ene-boliger til mer lettstelte leiligheter. I en spørre-undersøkelse oppgir likevel over 50 pst. av per-soner mellom 50 og 71 år at egen bolig er dårligeller svært dårlig tilpasset en situasjon medbevegelsesvansker. Et stort flertall vurderer detikke som aktuelt å gjøre noe med det. Det kanaltså se ut som befolkningen i denne livsfasen iliten grad aktivt tilpasser boligen for sin egenalderdom.

Rapporten tegner et bilde av en gruppe eldresom økonomisk sett har mulighet til å planleggemer for sin egen alderdom. Levekårsundersø-kelser viser at 90 pst. av eldre mellom 67 og 79år enten er selveiere eller andelseiere. Basert påen egen utvalgsundersøkelse2 vises det at eldrebåde har finanskapital og boligformue. Selv dentidelen som har lavest inntekt, har en positiv net-toformue. Gjennomsnittlig nettoformue (bolig-formue og finansformue) for den femtedelen av

aldersgruppen mellom 60 og 71 år som harlavest inntekt, ligger på 2 millioner kroner.

I rapporten gjengis det også tall fra undersø-kelsen som indikerer hvilke holdninger folk hartil ansvar for egen bolig. Det «store flertallet ibefolkningen mener at det of fentlige har et betyde-lig ansvar for eldres boligsituasjon», selv om defærreste mener at de ikke har noe ansvar selv.Rapporten trekker frem at det er grunn til å troat mange av dem som har svart på undersøkel-sen, ser for seg omsorgsboliger og sykehjem-splasser når de tenker på samfunnets rolle. Enrapport fra Agenda Kaupang og VID fra 2016peker på at omfanget av omsorgsboliger ogsykehjemsplasser i Norge er omkring 50 pst.høyere enn i våre nordiske naboland Sverige,Danmark og Finland.3

1 Sørvoll, J. et al. (2016). Eldres boligsituasjon: Boligmar-ked og boligpolitikk i lys av samfunnets aldring. NOVA-rapport 11/16.

2 For vurdering av utvalgsskjevhet grunnet for få respo-nenter, se rapporten side 131.

3 Sørbye, L.W et al. (2016). Heldøgns omsorg – kommune-nes dekningsgrad: Færre institusjonsplasser, mer omfat-tende hjemmetjenester. Agenda Kaupang & VID viten-skapelig høgskole. Rapport.


met i tett samarbeid med Direktoratet for e-helseog KS. Det var satt et mål om at alle kommuner fra2020 skulle ha tatt i bruk velferdsteknologiske løs-ninger i sitt tjenestetilbud. Programmet er forlen-get ut 2021.

Over 300 kommuner har deltatt i programmetog prøvd ut velferdsteknologi for trygghet ogmestring, blant annet varsling og lokaliseringstek-nologi (GPS), elektronisk medisineringsstøtte,digitale tilsynsløsninger og elektroniske dørlåser.Disse kommunene representerer omkring 90 pst.av befolkningen.

Erfaringer fra programmet viser at velferds-teknologiske løsninger kan bedre den enkeltesevne til å klare seg selv i egen bolig, og bidra til ågi brukeren større selvstendighet og livskvalitet.Pasientene kan i større grad motta helsehjelp ogfølges opp i eget hjem, uavhengig av om ansvaretligger til spesialisthelsetjenesten eller kommunalhelse- og omsorgstjeneste.

Erfaringene fra koronapandemien viser ogsåat velferdsteknologi kan ha et potensial for å fore-bygge smittespredning og for å opprettholde etbest mulig helsetilbud under en pandemi, spesieltdigital hjemmeoppfølging.

Velferdsteknologi kan fungere som et godtalternativ til et ordinært tjenestetilbud eller somledd i tjenesteytingen. Noen kommuner vurdererom teknologi kan løse behovet før de eventuelt til-deler en tjeneste fra kommunen. Kommunenearbeider aktivt for å synliggjøre hva som finnes avteknologi, og oppfordrer innbyggerne til å kjøpedet selv (forbruksteknologi) hvis de tror det kanmøte deres behov. På den måten kan teknologiforebygge eller utsette behovet for kommunaletjenester, bidra til at folk skal kunne bo lenger

hjemme til tross for nedsatt funksjonsevne og der-med også utsette behovet for bygging av nyesykehjemsplasser.

Det er imidlertid ikke gitt at velferdsteknologii seg selv vil gi budsjettbesparelser eller øktomsorgskapasitet. Innføring av ny teknologi vilkunne kreve betydelige investeringer, og kom-pleksiteten i slike prosjekter kan lett undervurde-res. Det kan være store kompetansebehov i alleledd, og det kan være nødvendig å endre måtentjenestene jobber på parallelt med at ny teknologiinnføres. Erfaringer fra Nasjonalt velferdsteknolo-giprogram viser for eksempel at realisering avgevinst som spart tid ved reduserte antall hjem-mebesøk krever planlegging for hvordan den fri-gitte tiden skal brukes, for på sikt å unngå åbemanne opp eller sette inn vikarer. Som påpekt ipunkt 10.2.2 vil det også være nødvendig å utnyttestordriftsfordeler dersom slik teknologi skal bidratil økt økonomisk handlingsrom i kommuner ogpå statsbudsjettet. Det må vurderes kritisk hvordet er behov for lokalt tilpassede løsninger, oghvor standardisering og eventuelt nasjonal infra-struktur gir de beste løsningene for samfunnetsom helhet. Dette vil kreve fortsatt samarbeidmellom staten og den kommunale helse- ogomsorgstjenesten.

11.4.5 Privat medfinansiering av noen tjenester

På en del områder er det utstrakt bruk av privatfinansiering av offentlige tjenester. Det gjelderkommunale tekniske tjenester, som vann, avløp,renovasjon, feiing, byggesaksbehandling osv.Samtidig finnes det en rekke grunnleggende vel-

Boks 11.6 Velferdsteknologi i sentrum

«Velferdsteknologi i sentrum»-prosjektet i Oslokommune publiserte i april 2016 en rapport hvorde kartla effekten av bruk av velferdsteknologi.1

Det ble prøvd ut elektronisk medisindispenser,mobil trygghetsalarm og en mobil løsning foroppfølging av kronisk syke som selv måler egentilstand med et sett av teknologier (Helsesjekk).Blant funnene var en nedgang i tidsbruken på 59pst. for hjemmesykepleien som langsiktig resul-tat, og at antall besøk over tid ble redusert meden tredjedel. For spesialisthelsetjenesten ble dettilsvarende vist til at antall innleggelser ble redu-sert med ca. en tredjedel og antall liggedøgn

med om lag 40 pst. I den kvalitative delen av ana-lysen rapporteres det at det oppleves som at hjem-mesykepleien er «tilstede» i hjemmet gjennom tek-nologien, og at man ikke behøver å være alenemed helsetilstanden fordi noen følger med på ver-diene og om medisiner blir tatt. Ved å måle ver-diene beskriver flere også at de har lært å kjennekroppens signaler og bedre kan tilrettelegge dagenmed hensyn til dagsform.

1 Ørjasæter, N.O. & K.M. Kistorp (2016). Velferdsteknologii sentrum 2/2: Innføring av velferdsteknologi i sentrums-bydelene i Oslo. Helsedirektoratet. Rapport.


ferdstilbud og tilbud innen utdanning som alleskal ha likeverdig tilgang til uten høy medfinansi-ering.

Det kan være krevende å innpasse alle ønske-lige velferdsordninger innenfor tilgjengelige bud-sjetter, så lenge det offentlige ikke skal beslag-legge en stadig større del av økonomien. Gratis til-bud av tjenester fører også i noen tilfeller til liteeffektiv ressursbruk. Selv personer som iutgangspunktet har begrenset nytte av en tje-neste, kan velge å etterspørre den, og brukerekan komme til å velge det dyreste av to alternati-ver med lik effekt uten å være klar over det. Detkan for eksempel dreie seg om valg mellom lege-midler med ulik pris, men med om lag sammevirkning. Resultatet kan bli unødig og feil bruk avtjenester, som belaster offentlige finanser unødig.I denne typen tilfeller kan en rimelig bruk avegenandeler bidra til en bedre prioritering av til-tak, både for den enkelte og for samfunnet somhelhet. Brukerbetaling kan dermed gi et bidrag tilå regulere etterspørselen etter visse tjenester, ogvære et verktøy for å få frem riktige prioriteringerog valg mellom ulike tiltak. Boks 11.7 beskrivernærmere hvordan egenbetaling i helsetjenestenkan brukes som et prioriteringsverktøy.

11.4.6 Tilpasse og fornye velferdsordninger

Noen offentlige velferdsordninger har eksistertlenge, og er preget av de samfunnsforholdene ogutfordringene som gjaldt da ordningene ble eta-blert. God ressursbruk krever en stadig oppdate-ring og tilpasning av ordninger. Noen behov er detkanskje heller ikke nødvendig å dekke lenger.Regjeringen har nylig foreslått å redusere deoffentlige forpliktelsene overfor etterlatte, se boks11.8.

Da folketrygden ble innført, var levestandar-den mye lavere enn i dag. Den enkeltes mulighettil å dekke spesielle behov med en ordinær inn-tekt var svakere. Funksjonshemmede og personermed særlige behov som følge av sykdom fikk der-for særlige støtteordninger, enten i form av hjelpe-midler eller i form av økonomisk støtte. Slik støttebidrar til et mer inkluderende samfunn, men inn-retningen av ordningene må likevel vurderes i lysav samfunnsutviklingen og den inntektssikringensom gis i de generelle økonomiske stønadene,f.eks. uføretrygd. Reallønnsøkningen har ogsåkommet stønadsmottakere til gode gjennom veksti folketrygdens grunnbeløp. De siste 20 årene erdet foretatt enkelte innstramminger i de tekniske

Boks 11.7 Gradert egenbetaling etter prioritet

I Norge har det lenge vært ordninger med egen-betaling for førstelinjetjenesten, for eksempelfastleger og fysioterapeuter. Dette har værtkombinert med fritak for blant andre barn ogskjerming over visse utgiftstak. Egenbetalingenkan bidra til noe redusert etterspørsel etter tje-nester som den enkelte selv tar initiativ til å få.Sykehusbehandlinger som følger av kontaktenmed førstelinjetjenesten, vil i stor grad være gra-tis. Dette gjør at pasientene ikke nødvendigvisbehøver å ha særlig stor nytte av videre behand-ling for å etterspørre tjenesten. Dersom pasien-ter i noe større grad må betale egenandeler forbehandling i spesialisthelsetjenesten, vil de tro-lig i større grad veie forventet helseforbedringopp mot egenandelen. Det vil også kunne med-føre at knappe ressurser i større grad brukesder de gir størst nytte.

Gradert egenbetaling etter prioritet ble fore-slått av Prioriteringsutvalget, NOU 2014: 12Åpent og rettferdig – Prioriteringer i helsetje-nesten. Denne formen for gradering av egenbe-taling innebærer at det for lavt prioriterte tjenes-

ter som forventes å gi liten helsegevinst i for-hold til ressursbruken, settes en høy egenandel,mens det for høyt prioriterte tjenester som for-ventes å gi stor helsegevinst i forhold til res-sursbruken, settes en lav egenandel. Gradertegenbetaling vil gi pasientene økonomiskeinsentiver til å redusere etterspørselen etter lavtprioriterte tjenester. Det vil kunne frigjøre kapa-sitet i helsesektoren til tjenester som er høyereprioritert, og bidra til en bedre fordeling av hel-setjenester. Prioriteringsutvalget trekker fremnoen eksempler på lavt prioriterte behandlinger.Det kan for eksempel være behandling forhengende øyelokk, åreknuter uten komplikasjo-ner, moderat nesetetthet og dårlig ånde. I Priori-teringsmeldingen, Meld. St. 34 (2015–2016) Ver-dier i pasientens helsetjeneste – Melding om prio-ritering, vises det til at det allerede er innførtgradert egenbetaling på noen diagnoser, somsterilisering av kvinner uten medisinsk indika-sjon, sterilisering av menn og assistert befrukt-ning.


hjelpemidler som tilbys, ut fra en oppfatning av atogså personer uten funksjonshemminger måregne med utgifter til slike. Samtidig er det fore-tatt utvidelser til for eksempel treningsutstyr. Deter viktig å kontinuerlig gjennomgå omfang og inn-retning av slike særlige støtteordninger, se boks11.9.

11.5 Oppsummering av strategier for bærekraftige velferdsordninger

Velferdssamfunnet og velferdsordningene ståroverfor store langsiktige utfordringer, særligknyttet til en aldrende befolkning. I tillegg må detplanlegges for å kunne håndtere kriser og storehendelser. Utfordringene må løses med innsats påmange felt.

Arbeidet for å sikre bærekraftige velferdsord-ninger bygger på følgende strategier:– Gode systemer for prioriteringer: En grunnleg-

gende utfordring for helsetjenester er at mulig-hetene og behovene alltid vil overstige de til-gjengelige ressursene, selv i et rikt land somNorge. Økende behov krever god prioriteringav ressursene innenfor alle sektorer. Tydeligeprinsipper for prioritering kan bidra til størreaksept for krevende valg. Det skal være tydelighvilke hensyn som ligger til grunn for priorite-ringen av tilbudet innenfor den enkelte sektor.Velferdsordninger og deres måloppnåelse skalvurderes også på tvers av sektorer.

– Forebygge og tilrettelegge: Bygge og sikre et hel-sefremmende samfunn og være beredt på åmøte uforutsette kriser. Planlegging må rettesinn mot en sterk og fleksibel helseberedskap

Boks 11.8 Modernisering av ytelser til etterlatte

Et sentralt element i utviklingen av offentligepensjonsordninger allerede før 1814, var beho-vet for pensjoner for enker og barn som mistetinntekter når forsørgeren døde.1 Også da Folke-trygden ble innført i 1967 var dette et viktig hen-syn, og det ble innført pensjonsordninger foretterlatte barn, enker og enkemenn.

Et offentlig utvalg leverte i 2017 utredningenNOU 2017: 3 Folketrygdens ytelser til etterlatte.Utvalget pekte på at ytelser som er avledet avhusholdnings- eller forsørgerstatus, ble innførtfor å forhindre fattigdom blant personer somhadde problemer med å forsørge seg ved egeninntekt eller egen pensjon. Høyere sysselsettingblant kvinner har ført til at kvinner i dag i storgrad er selvforsørget. Utvalget mente at det idagens samfunn ikke er noen grunn til at ensamlivsform i seg selv skal gi rett til folketrygdy-telser. Arbeid, egen inntekt og opptjening avegne pensjonsrettigheter skal være førstevalgetfor så mange som mulig i yrkesaktiv alder. Foretterlatte barn er situasjonen en annen. De eravhengige av å bli forsørget til de når en alderhvor de kan forsørge seg selv.

Som en oppfølging av utvalgets forslag frem-met regjeringen i oktober 2020 Prop. 13 L(2020–2021) Endringer i folketrygdloven (nyeetterlatteytelser) der det ble foreslått at ytelsenetil gjenlevende ektefeller yngre enn 67 år gjøresom til en tidsbegrenset omstillingsytelse. For

barn som mister en eller begge foreldre, ble detforeslått å forenkle og styrke ytelsene. Det varved utgangen av 2019 om lag 107 000 personersom mottok et tillegg til alderspensjonen sinsom følge av at de var etterlatte. Tilleggene bleikke foreslått videreført i ny folketrygd, slik atalderspensjon fremover vil baseres på egen opp-tjening, også for etterlatte. Allerede innvilgedetillegg videreføres, men unntas fra årlig regule-ring, noe som innebærer en langsom utfasing avtilleggene. Det vil også etter ikrafttredelsen avnye regler innvilges etterlattetillegg til alder-spensjon som beregnes etter de gamle reglene ifolketrygden.

Regjeringens forslag ble vedtatt, med unntakav at barnepensjonsrettighetene ble ytterligerestyrket ved behandlingen i Stortinget, jf. Innst.128 L (2020–2021). Dette vil redusere de offent-lige forpliktelsene overfor etterlatte og gi posi-tive arbeidsinsentiver. Beregnede utgifter tiletterlatte i folketrygden kan i 2020 anslås tilnesten 8 mrd. kroner. De vedtatte omleggingenevil i løpet av om lag ti år redusere de årlige utgif-tene med opp mot 1 ½ mrd. kroner (2020-kroner)i året og om 30–35 år reduseres utgiftene medopp mot 3 ½ mrd. kroner i året sammenliknetmed en videreføring av dagens ordninger.

1 Espeli, H. (2017). Pensjonsløftet Statlige TjenestepensjonerGjennom 200 år. Pax forlag.


som raskt kan tilpasses nye behov. Forebyg-ging må bidra til at befolkningen oppnår bedrehelse og livskvalitet og økt evne til å ivareta segselv, samt å dempe behovsveksten i helse- ogomsorgstjenestene. Tilrettelegging for en hen-siktsmessig innretting av egen bolig som girmulighet for å bo lenger i sitt eget hjem, kanbåde øke eldres livskvalitet og redusere beho-vet for sykehjemsplasser.

– Kunnskapsbaserte ordninger og tjenester: Tje-nester og behandlinger som i liten grad bidrartil bedre velferd eller helse, innebærer sløsingmed velferdssamfunnets ressurser. Det er vik-tig å få frem kunnskap om virkningene av tje-nester og behandlinger, og innrette tilbudetslik at det som tilbys, er det som i størst gradbidrar til helse og velferd. Et viktig innsatsfelter arbeidet mot uønsket variasjon i kvalitetenog omfanget av tjenester i helsesektoren.

– Utnytte teknologiske fremskritt: Velferdsteknolo-giske løsninger kan gi eldre økt livskvalitet ogbidra til at flere kan klare seg i eget hjem len-

ger. Det kan redusere behovet for mer arbeids-krevende tjenester. Staten og kommunesekto-ren må jobbe sammen for en god spredning ogbruk av kostnadseffektiv ny teknologi.

– Privat medfinansiering av noen tjenester: Bru-kerbetaling kan for noen tilfeller være et bidragtil å regulere etterspørselen etter visse tjenes-ter og være et verktøy for å få frem riktige prio-riteringer og valg mellom ulike tiltak. Slik beta-ling kan derfor vurderes der hvor det er hen-siktsmessig for å oppnå bedre ressursbruk oginnretning av offentlige tjenester. Samtidig måden sosiale profilen ivaretas.

– Tilpasse og fornye velferdsordninger: Noenoffentlige velferdsordninger har eksistertlenge, og er preget av de samfunnsforhold ogutfordringer som gjaldt da ordningene ble eta-blert. God ressursbruk krever en stadig tilpas-sing av regelverk og ordninger. De ordningenesom ikke treffer dagens behov, skal derfor til-passes eller avvikles.

Boks 11.9 Utforming av grunnstønadsordningen

Grunnstønadsordningen skal kompensere fornødvendige, varige og løpende ekstrautgifterfunksjonshemmede og kronisk syke har pågrunn av varig sykdom, skade eller lyte. Ande-len mottakere som får dekket merutgifter tildiett, økte fra 11 pst. i 2003 til 34 pst. i 2016. I2016 utgjorde personer med cøliaki eller annenglutenintoleranse 74 pst. av alle nye mottakereav grunnstønad.1

Tilbudet av glutenfrie produkter har økt,samtidig som prisene har sunket i retning avandre matvarer. Dette ga grunnlag for å gjen-nomgå om satsen for glutenfri kost var satt rik-

tig. I budsjettene for 2019, 2020 og 2021 har detpå denne bakgrunn blitt vedtatt endringer i støt-tesatsen og i vilkårene for å få støtte til glutenfrikost. Helårsvirkningen av disse innsparingeneer anslått til i overkant av 400 mill. kroner.Eksemplet viser nødvendigheten av å regelmes-sig revurdere offentlige ytelser i lys av sam-funnsutviklingen, hvilke utgifter som kan klassi-fiseres som nødvendige merutgifter, og hvorstore de eventuelle merutgiftene er.

1 Helde, I. (2017). Grunnstønad i endring: økte utgifter,færre mottakere. Arbeid og velferd. Nav-rapport Nr. 2/2017.


12 Gode investeringer gir oss mer velferd

12.1 Innledning

Nivået på offentlige investeringer er høyt i Norgesammenlignet med de fleste andre land. Siden1996 er utgifter til offentlige investeringer merenn doblet reelt sett, og har økt langt raskere ennoffentlige utgifter samlet. Investeringer i realkapi-tal utgjør nå ti pst. av offentlige utgifter. Sidenbegynnelsen av årtusenet er investeringer i trans-portinfrastruktur særlig høyt prioritert. Nivået ermer enn doblet som andel av BNP, etter en peri-ode med nedgang på slutten av 90-tallet.

Regjeringen har prioritert økt oljepengebruktil investeringer i kunnskap og infrastruktur samtvekstfremmende skattelettelser, se nærmereomtale i kapittel 8. Dette har vært i tråd med for-målene som ble fremhevet da handlingsregelenfor finanspolitikken ble vedtatt. Samfunnsøkono-misk lønnsomme investeringer kan styrke vek-stevnen i økonomien, og det offentlige har en vik-tig rolle i å tilrettelegge for velferd og vekst. Eninvestering er samfunnsøkonomisk lønnsom hvisnyttevirkningene for samfunnet samlet sett erhøyere enn kostnadene. Den mest samfunnsøko-nomisk lønnsomme investeringen er den som girhøyest mulig nytte til lavest mulig kostnad. I vur-deringen tas det hensyn både til næringslivetsbehov og virkninger for innbyggerne og miljøet.Offentlige og private investeringer må være bære-kraftige, ikke minst i lys av bærekraftsmålene ogovergangen til et lavutslippssamfunn.

Det er avgjørende å velge de riktige investerin-gene og sørge for en god gjennomføring. Investe-ringer med kostnader som ikke står i forhold tilnytten de gir innbyggerne kan legge beslag påbetydelige midler som burde gått til andre formål.På områder med store samfunnsendringer somman ikke alltid kan forutse, kan det være vanske-lig å avgjøre hvilke investeringer som vil værebest på lang sikt. Slike endringer kan være tekno-logisk utvikling, eller det kan være langsiktigevirkninger av koronapandemien og andre krisersom man i dag ikke kjenner til.

Regjeringen har gjennomført tiltak for at lavekostnader og høy nytte skal stå sentralt gjennomhele planleggingsfasen og gjennomføringsfasen av

nye prosjekter. Alle offentlige organer som utredereller kommer med innspill til investeringsprosjek-tene har et felles ansvar for å bidra til dette. Pro-sjekter blir bedre gjennom planleggingsprosessennår kunnskap om de sentrale driverne for sam-funnsnytte og kostnader brukes aktivt. Virksom-heter med ansvar for investeringer skal styres stra-tegisk med sikte på høyest mulig nytte til lavestmulig kostnad, og ha insentiver som fremmerkostnadseffektive investeringer i planleggingen oggjennomføringen. Kostnadsøkning i planleggings-fasen kan innebære at politiske beslutninger tidligi planleggingsprosessen blir tatt på feil grunnlag. Åunngå feilinvesteringer krever langsiktig planleg-ging med tilstrekkelig fleksibilitet, slik at vurderin-ger kan modnes og oppdateres og prioriteringerendres ettersom samfunnet endrer seg. Den kraf-tige økningen i offentlige investeringer de sisteårene og muligheter dette gir, drøftes nærmere ipunkt 12.2. I punkt 12.3 redegjøres det for sentraleutviklingstrekk og utfordringer. Rask teknologiskendring og nye samfunnsbehov drøftes, og detpekes på at prosjektkostnader øker for mye i plan-leggingsfasen. I punkt 12.4 presenteres strategierfor statlige investeringer i møte med dette. Detdreier seg om gode utredninger, kontinuerlig for-bedring av prosjekter gjennom god styring, fellesansvar for effektive løsninger og god prioritering ien verden i endring. Regjeringens strategi forbedre statlige investeringer oppsummeres ipunkt 12.5.

12.2 Høyt investeringsnivå gir store muligheter

I dette kapitlet drøftes offentlige investeringer irealkapital, med vekt på statens investeringer. Detgjelder for eksempel vei, jernbane, bygg, IKT ogannen infrastruktur. Investeringer i kommunesek-toren står overfor mange av de samme utfordrin-gene som statlige investeringer,1 og mange vurde-

1 Welde, M., J. Aksdal & I.L.T. Grindvoll (2015) Kommunaleinvesteringsprosjekter. Prosjektmodeller og krav til beslut-ningsgrunnlag. NTNU. Concept-rapport. Nr. 45.


ringer i kapittelet vil også være relevant for inves-teringer i kommunesektoren. Investeringer erutgifter som forventes å ha en fremtidig avkast-ning for samfunnet. For veier kommer nyttever-dien typisk fra spart reisetid for bilistene, redu-serte transportkostnader for næringslivet ogbedre trafikksikkerhet. For nye IKT-løsninger kantypiske nytteverdier være den tiden innbyggernesparer gjennom kortere behandlingstid hosoffentlige etater eller lavere kostnader for å tilbyen offentlig tjeneste som følge av mer effektivearbeidsprosesser. Byggeprosjekter har ulike nyt-teverdier avhengig av byggets formål, for eksem-pel bedre lærings- og forskningsforhold i utdan-ningsinstitusjoner, bedre soningsforhold og kor-tere soningskø i fengsler og kortere saksbehand-lingstid ved domstolene. Stor nytteverdi oppnåsnår investeringen kommer mange til gode ellergir vesentlig reduksjon i kostnader. Gode investe-ringer bidrar til å nå samfunnsmål og gi høyestmulig nytte til lavest mulig kostnad.

Offentlige investeringer i realkapital utgjordeom lag 170 mrd. kroner i 2019, og da er investerin-ger i utdanning, forskning og utvikling holdtutenom. Samlede offentlige utgifter har økt reeltmed 64,5 pst. siden 1995.2 I samme periode harandelen av offentlige utgifter til investeringer øktmed nesten tre prosentenheter fra 7,3 til 10,1 pst.Dermed er utgifter til offentlige investeringer merenn doblet i perioden målt i faste priser, og har øktlangt raskere enn offentlige utgifter samlet. Utvik-lingen er illustrert i figur 12.1.A. Mellom 2007 og2017 er Norge det OECD-landet som har hattstørst økning i offentlige investeringer.3 Utviklin-gen etter 2013 viser at Solberg-regjeringen harprioritert samferdsel høyt.

OECD har sammenlignbare tall for investerin-ger i transportinfrastruktur i sine medlemsland. Iperioden etter 2010 er Norge det OECD-landet somsamlet sett har brukt størst andel av BNP på inves-teringer i transportinfrastruktur. Figur 12.1.B viserrask vekst i Norge sammenlignet med nabolan-dene våre. Nivået på slike investeringer er mer enndoblet som andel av BNP i fastlands-Norge i peri-oden 2003–2018, etter nedgang på slutten av 90-tal-let.

Med stor ressursbruk til investeringer, er detviktig å håndtere risikoen for feil bruk av midler.Da er gode planleggingsprosesser viktig. Når

mange store prosjekter pågår samtidig, krevesgod styring og ledelse for å opprettholde kost-nadskontroll, nyttestyring og koordinering av pro-sjekter som kan påvirke hverandre.

Det er potensial for billigere og mer effektivutbygging av statlige investeringsprosjekter. Pro-duktivitetsutviklingen i bygge- og anleggsbran-sjen har vært svak de siste 10–20 årene. Det visertall fra SSB, som er bekreftet med oppfølgendedybdestudier av Transportøkonomisk institutt ogFrisch-senteret.4 I kapittel 8 om bærekraftigeoffentlige finanser synliggjøres et scenario derbyggeprosjekter i statlig sivil sektor, samt vei ogjernbane gradvis effektiviseres med 15 pst. Detville redusere statens årlige utgifter med 5 mrd.kroner. En gradvis effektivisering over en tiårspe-riode frem til et slikt mål vil da tilsvare en årligreduksjon på om lag 0,5 mrd. kroner.

OECD har ved flere tilfeller pekt på at Norgebør tillegge nytte-kostnadsanalyser økt vekt i prio-ritering av infrastrukturinvesteringer og bremsekostnadsvekst i planleggingsfasen av prosjektene.I tillegg er det i noen sektorer og prosjekttyper enutfordring å realisere gevinster fra ulike typereffektiviseringstiltak. Dette gjelder blant annetIKT-prosjekter, der omstilling kan være nødven-dig for gevinstrealiseringen. Slik omstilling kangjelde nye arbeidsprosesser eller endring av virk-somheter og kan være vanskeligere å få oppslut-ning om enn selve utviklingen av IKT-løsningen.

For statlige bygg og i forsvarssektoren er for-holdet mellom nytte og kostnad mindre systema-tisk kartlagt enn på transportfeltet, men også herer det eksempler på at gevinstrealisering er van-skelig. For eksempel brukes økt nytte som følgeav samlokalisering og fleksibilitet ofte som argu-ment for å gjennomføre byggeprosjekter, men deter i liten grad dokumentert at slike nytteeffekteroppnås.

Regjeringen har tatt flere grep for bedre inves-teringer, herunder:– Etableringen av Nye Veier AS, som skal legge

mer helhetlig utbygging og samfunnsøkono-misk lønnsomhet til grunn for sin prioritering.

– Arbeidet med Nasjonal transportplan har fåtten mer strategisk planleggingsprosess og tyde-ligere mål om å få mer vei, bane og kystutbe-dringer for hver krone.

– Egen modell for byggeprosjekter i statlig sivilsektor for å oppnå et mer gjennomarbeidet

2 Vekst i offentlige utgifter i perioden 1996–2019 var på 700mrd. kroner i prisnivå 2019, en realvekst på 63 pst. Talleneer prisomregnet med statsbudsjettdeflatoren.

3 OECD (2019). Government at a Glance 2019: GovernmentInvestment Spending. Paris: OECD Publishing.

4 Rødseth, K.L. et al. (2019). Effektivitet og produktivitet inorsk veibygging 2007–2019. NTNU Concept-rapport. Nr.57.


beslutningsgrunnlag og tettere oppfølginggjennom planleggingen.

– Bedre kontroll med kostnadsutviklingen i alleprosjekter og tettere oppfølging av digitalise-ringsprosjekter i statens prosjektmodell (KS-ordningen).

– Klare forventninger om at fylkeskommuneneog kommunene vektlegger kostnadseffektivi-tet for private og offentlige aktører på kommu-nalt, fylkeskommunalt og statlig nivå i sin plan-legging.

12.3 Utfordringer og sentrale utviklingstrekk

12.3.1 Rask teknologisk endring og nye samfunnsbehov

Investeringer har lang levetid og skal ta hensyn tilfremtidens behov og muligheter. Sentrale trenderog utviklingstrekk som teknologi, økonomiskvekst, klimaendringer, demografi og befolknings-mønster vil påvirke behovet for statlige investerin-ger. Det samme gjør politiske rammebetingelsersom tilslutning til FNs bærekraftsmål og Paris-avtalen og klimamål. Kriser og uventede hendelser

kan også ha langsiktige virkninger som påvirkerhvilke investeringer samfunnet bør gjennomføre.

Det er for tidlig å vite hvilke langsiktigeendringer koronapandemien får og hvordan pan-demien vil påvirke behovet for offentlige investe-ringer. Håndteringen av pandemien har likevelillustrert potensialet for mer bruk av digitalemøteplasser og fleksibel bruk av transportinfra-struktur og kontorbygg. Enkelte analytikeremener økt bruk av hjemmekontor og digital sam-handling kan bli en varig endring.5 Økt bruk avhjemmekontor og fleksible arbeidsdager også i enmer normal situasjon vil kunne bidra til åavdempe trafikktoppene og dermed reduserebehovet for ny transportinfrastruktur. På denannen side kan økt vekt på smittevern stille trans-portsystemet overfor nye utfordringer fremover.Økt bruk av hjemmekontor vil kunne reduserearealbehovet i kontorbygg. Dette må veies oppmot eventuelle negative virkninger av bruk avhjemmekontor, som mulig redusert produktivi-tet.6 Innføring av nye arbeidsformer forutsetter atde fysiske løsningene ses i sammenheng med

Figur 12.1 Offentlige bruttoinvesteringer i realkapital uten FoU i prosent av samlede offentlige utgifter og investeringer i transportinfrastruktur i prosent av BNP1

1 For Norge oppgis samlede investeringer som andel av fastlands-BNP.Kilder: OECD og Statistisk sentralbyrå

0

2

4

6

8

10

12

0

2

4

6

8

10

12

1995 2019

A. Offentlige bruttoinvesteringer i realkapital uten FoU i prosent av samlede offentlige utgifter

B. Investeringer i transportinfrastruktur i prosent av BNP. 1995–2018

0

0,5

1

1,5

2

2,5

0

0,5

1

1,5

2

2,5

1995 2000 2005 2010 2015

Finland Danmark

Storbritannia Sverige

Tyskland Norge

2018

Offentlige bruttoinvesteringer og investeringer i transportinfrastruktur

5 Baker, D. (2020) More thoughts on the Post-Pandemic Eco-nomy. CEPR. Blogpost


organisasjonsutvikling, ledelse og teknologi. Denpågående krisen innebærer at eksperimentering,innovasjon og læring på dette feltet har økt betrak-telig på kort tid.

Håndtering av klimaendringene og overgan-gen til et lavutslippssamfunn gir også føringer foroffentlige investeringer. Både offentlige og privateinvesteringer må være bærekraftige når Norgeskal nå målet om å bli et lavutslippssamfunn i2050. Særlig gjelder det infrastruktur og andreinvesteringer med lang levetid. Det er viktig ågjøre gode vurderinger av hvordan en lavutslipps-utvikling vil påvirke lønnsomheten og risikoen ilangsiktige investeringer for å redusere risikoenfor feilinvesteringer. Klimatilpasning er også enstor utfordring for samfunnsplanleggingen frem-over. Når klimarelatert risiko gjør seg gjeldende,må den tas hensyn til i utredning av offentlige til-tak og ses i sammenheng med andre risikoer ogde rammeverk som brukes for å håndtere risikogenerelt.

Sektorspesifikk kunnskap og bevissthet omviktige utviklingstrekk er viktig for å unngå feilin-vesteringer. Som følge av teknologiske endringerog endrede behov utpeker samferdselssektorenseg som særlig utfordrende. Nye klimamål ogmuligheten for automatiserte samhandlende kjø-retøy kan fullstendig endre måten man transporte-rer seg på allerede innen de neste par tiårene, i til-legg til at digital samhandling kan endre hvilketyper infrastruktur det er behov for. Samtidig plan-legges det investeringer med beregnet levetid på75 år, se boks 12.1.

Ny teknologi vil også påvirke andre inves-teringstunge sektorer. Økt bruk av digitale verk-tøy gir høyere produktivitet i byggebransjen,bedre byggkvalitet og mer effektive plan- og byg-gesaksprosesser. Utvikling av bygginformasjons-modeller og såkalte smarte bygg vil i økende gradkunne effektivisere driften av eiendommene og gimer bruker- og miljøvennlige løsninger, medreduserte kostnader og høyere gevinster. Stats-bygg har tatt i bruk og bidratt til å gjøre slik tek-nologi anvendelig for byggenæringen, og har hatten viktig rolle i utviklingen av dette i Norge.Bygg21 var et samarbeidsprogram mellom bygge-og eiendomsnæringen og statlige myndigheter iperioden 2013–2019 som har levert en rekkeanbefalinger om hvordan næringen kan redusere

byggekostnader og bidra til kvalitet. Målet harvært å bidra til en kostnadsreduksjon på 20 pst.Flere aktører og institusjoner har påtatt segansvar for å følge opp resultatene fra Bygg21sarbeid videre. Plan- og byggesaksprosesser utnyt-ter i økende grad de muligheter digitalisering gir,og Direktoratet for byggkvalitet (DiBK) har enegen strategi for fremtidens digitale byggsektor.Målet er at digital selvbetjening skal gjøre søk-nadsprosessen enkel og mer forutsigbar for bru-kerne og for det offentlige. En mulighetsstudieutført av Devoteam for prosjektet FellestjenesterBYGG anslår et gevinstpotensial i kommunal sek-tor og i byggenæringen på i alt 8,3 mrd. kronerover de neste 15 årene.

Endringstakten i teknologi og i arbeidslivet til-sier at det er viktig med fleksible og arealeffektivebygg, som er ressurseffektive og svarer påendrede behov over tid. Sambruk og transforma-sjon av eksisterende bygg er en del av dette. Sam-tidig kan det være en utfordring å tilpasse eldrebygg til moderne bruksformål.

Investeringer i digitalisering, kunstig intelli-gens og robotisering kan legge grunnlag for enhøyere produktivitetsutvikling i offentlig sektorfremover enn man har sett til nå. Dette krever atoffentlig sektor evner å realisere gevinstene.Gevinstrealisering har vist seg særlig krevende ioffentlige digitaliseringsprosjekter fordi det imange tilfeller krever at man legger om arbeids-former, flytter på arbeidskraft og samarbeider påtvers av institusjoner, sektorer og tradisjonellegeografiske skillelinjer. Internasjonale undersø-kelser viser at risikoen for kostnadsoverskridelserog manglende nytterealisering er større i IKT-pro-sjekter enn i for eksempel infrastrukturprosjek-ter.7 I Norge er det påvist at om lag 10 pst. avoffentlige digitaliseringsprosjekter gir ingen ellersvært liten nytte, mens om lag 30 pst. av prosjek-tene leverer mindre nytte enn planlagt. Proble-mene har vist seg å bli større i komplekse ogomfattende prosjekter med en kostnad på over100 mill. kroner.8 Kapittel 10 omtaler nærmeredigitaliseringens rolle i strategier for en innovativog effektiv offentlig sektor, mens bruk av velferds-teknologi omtales i kapittel 11.

6 Ekspertgruppen ledet av S. Holden på oppdrag fra Helsedi-rektoratet leverte 22. mai 2020 rapporten Covid-19 – Sam-funnsøkonomisk vurdering av smitteverntiltak – andre rap-port.

7 Flyvbjerg, B. & A. Budzier (2011). Why your IT projectmay be riskier than you think. Harvard Business Review.89(9): 601–603.

8 Jørgensen, M. (2015). Suksess og fiasko i offentlige IKT-prosjekter: En oppsummering av forskningsbasert kunn-skap og evidensbaserte tiltak. Simula Reserach Labratory,Universitetet i Oslo. Rapport.


Boks 12.1 Raske endringer i samferdselssektoren

Teknologisk utvikling og klimautfordringeneforventes å påvirke transportsektoren i storgrad fremover. Regjeringen satte derfor ned etekspertutvalg for teknologi og fremtidens trans-portinfrastruktur. I sin rapport fra 2019 pekteekspertutvalget på fire hovedtrender:– Elektrifisering– Selvkjørende transport – automatisering/

autonomi– Samhandlende intelligente transportsys-

temer– Nye forretningsmodeller

De teknologiske endringene forventes å påvirkehvordan transporten foregår og egenskapene tilde ulike transportformene. Overgang fra fossiledrivstoff til elektrisitet gir bedre energiutnyt-telse og vil redusere utslippene av klimagasserog andre miljøskadelige stoffer betydelig. Alle-rede i dag utgjør helelektriske biler i overkantav halvparten av nybilsalget av personbil, oginnen 2025 er det et mål om at alle nye personbi-ler og lette varebiler skal være nullutslippskjøre-tøy. Per desember 2020 utgjorde helelektriskepersonbiler 12 pst. av personbilparken. Det skjerogså en rask utvikling for tyngre kjøretøy,eksempelvis er det tilgjengelige helelektriskeløsninger for bybuss og lettere varebiler. Kollek-tivselskapet Ruter i Oslo og deler av Vikenpeker på at bybuss-segmentet nå skifter over tilelektrisk drivkraft fordi det er forretningsmes-sig lønnsomt. Ulike bilprodusenter utvikler ogsåløsninger for tungtransport som kan gi tilsva-rende store endringer.

Andre teknologier, som automatiserte kjøre-tøy og samhandlingssystemer, vil kunne øketransportsikkerheten og potensielt bedre kapa-sitetsutnyttelsen av dagens infrastruktur, økeeffektiviteten i transportsystemet og tilby nyetransportløsninger.

Kapasitetsbegrensninger, klimahensyn ogtrafikksikkerhet har vært sentrale drivere forinvesteringer i samferdselssektoren. Utviklin-gen som utvalget beskriver, innebærer at mangesamfunnsproblemer som tidligere har blitt løstmed dyre investeringer, fremover kan møtesmed å utnytte det teknologiske mulighetsrom-

met som åpner seg. Dette kan gi mer miljøvenn-lige løsninger, bedre mobilitet og redusertekostnader i transportsektoren. Utviklingenendrer også hvilke virkemidler som er bestegnet til å løse enkelte underliggende samfunns-utfordringer. En stigende andel nullutslippskjø-retøy på veiene reduserer for eksempel klima-fordelen av investeringer i jernbane.

Samtidig kan bedret mobilitet gi økt etter-spørsel etter transport. Disse gjennomgripendeendringene kan ha stor betydning i en sektorder investeringer tar lang tid å planlegge, og ofteskal gi samfunnsnytte i mange år. Dette stillernye krav til fleksibilitet, og kan gi økt fare for feil-investeringer. Utvalget peker derfor blant annetpå muligheten for å tilpasse utbyggingen tilmulige fremtidige transportløsninger og fleksi-bel bruk.

Også andre utviklingstrekk preger utviklin-gen i sektoren. Økonomisk vekst nasjonalt oginternasjonalt samt en større befolkning har his-torisk sett økt etterspørselen etter transport.Som et utgangspunkt forventes det samme forfremtiden. Håndteringen av koronapandemienhar imidlertid vist potensialet for å utnytte trans-portinfrastrukturen mer fleksibelt. Det gjenstårlikevel å se om det kommer varige endringersom påvirker sammenhengen mellom økono-misk vekst og etterspørsel etter transport.Endringer i bosettingsmønstre og næringsutvik-ling er også viktige faktorer som påvirker trans-portomfang og fordeling på ulike transportmid-ler. Befolkningsveksten forventes å bli sværtujevnt fordelt geografisk. Veksten ventes å blisterkest i og omkring de største byområdene,og vil avta i øvrige kommuner.

Samferdselssektoren er inne i en periodemed store og raske endringer. Samtidig planleg-ges det mange nye prosjekter med levetid påopp mot 75 år. Det gir økt fare for feilinvesterin-ger, som kan binde opp ressurser i prosjekterman får lite nytte av. Infrastrukturen for sam-ferdsel må kunne tilpasses fremtidige transport-løsninger og endringer i behov. Det stiller nyekrav til fleksibilitet i det enkelte prosjekt og iporteføljen av prosjekter.


12.3.2 Prosjektkostnader øker for mye i planleggingsfasen

I hovedsak har store statlige investeringer de sisteårene blitt gjennomført innenfor den kostnads-rammen som Stortinget har vedtatt. Slik sett hardet vært rimelig god kostnadskontroll i gjennom-føringen av prosjektene, se boks 12.2. Det må job-bes for å opprettholde slik god styring i gjennom-føringen av statlige investeringer.

Det største potensialet for forbedring finnestrolig i fasen før prosjektene legges frem for Stor-tinget for endelig beslutning om gjennomføring. Iplanleggingsfasen oppstår mange store og kost-bare endringer i prosjektene. I gjennomsnitt harprosjektkostnadene over mange år økt med merenn 40 prosent fra regjeringen har valgt konseptu-ell løsning til prosjektet står klart til investerings-beslutning, se boks 12.3. Høye kostnader bidrar tilat mange statlige investeringer ikke har vært sam-funnsøkonomisk lønnsomme.

Kostnader må vurderes opp mot den nytten til-takene gir til samfunnet. Dersom kostnadene iprosjektene øker uten at det står i forhold til nyt-ten, gjør det prosjektene mindre samfunnsøkono-misk lønnsomme. I boks 12.4 beskrives ramme-verket for samfunnsøkonomiske analyser i statensom fastsetter hvordan slike avveininger skal gjø-res i statlige utredninger. Endringer i nytte ergjennomgående dårligere dokumentert ennendringer i kostnadene.9 Det finnes derfor ikke

noen systematisk gjennomgang av hvordan nytte-siden i prosjektene bakover i tid har blitt påvirketav endringene i prosjektene på samme måte somman har for kostnadene. De få prosjektene derdette har vært mulig å vurdere er alle samferd-selsprosjekter, og der har nytte og kostnad endretseg i samme retning for noen, mens kostnadengår opp og nytten ned for andre.

Kostnadsestimat i planleggingen fastsettes pået overordnet nivå og vil ofte være basert på gene-raliserte kostnader fra sammenlignbare prosjek-ter. Videre i planleggingen vil man få mer kunn-skap, for eksempel om grunnforhold, kulturmin-ner, naturmangfold mv. Tidlige estimater har der-for nødvendigvis stor usikkerhet.

Tidlige estimater er gjennomgående lavereenn sluttresultatet. Det er sammensatte årsaker tilslik kostnadsvekst i planleggingsfasen, og detskyldes både kontrollerte og ukontrollerteendringer i prosjektene. Det kan være at kost-nadsestimatet var for lavt tidlig i planleggingen påbakgrunn av forutsetningene som ble lagt tilgrunn. En sentral kilde til kostnadsøkningen iplanleggingsfasen er samtidig at forutsetningeneendres ved at selve prosjektet utvides på bak-grunn av nye krav og ønsker. Krav og ønsker kanblant annet oppstå i form av nasjonalt initierte lov-endringer, ønsker fra brukere om funksjonalitet,krav om utforming som stilles i reguleringsplanar-beidet eller internasjonale bestemmelser somNorge er forpliktet til å følge. Ikke alle slike kravog ønsker er mulig å forutse tidlig i planleggin-gen. Det har også vært begrenset oppmerksom-het om det å holde investeringskostnaden på linjemed tidlige estimater. Endringer som følger av

9 Jordal, H.A. (2019). Kostnad- og nytteutvikling i tidligfasen.For prosjekter som har gjennomgått KS1 og KS2. NTNU.Concept-rapport. Nr. 2019-4.

Boks 12.2 Kostnadskontroll i gjennomføringsfasen av statlige investeringer

Av 85 norske statlige prosjekter hvor kost-nadsanslaget hadde gjennomgått ekstern kvali-tetssikring (KS2), viser en gjennomgang at nær-mere 75 pst. av prosjektene holdt seg innenforkostnadsrammen som Stortinget hadde vedtatt.1

Kostnadsrammene settes slik at det skal være85 pst. sannsynlighet for at kostnadene i et pro-sjekt holder seg innenfor denne. Andelen pro-sjekter med en sluttkostnad innenfor kostnads-rammen er fortsatt litt lavere enn man kan for-vente i et stort utvalg av prosjekter.

Det er en tendens til at færre prosjekter hol-der seg innenfor kostnadsrammen de senesteårene. Hovedbildet er likevel at kostnadskon-

trollen i gjennomføringsfasen av de norske, stat-lige investeringsprosjektene er god, og langtbedre enn hva man ser i de fleste andre land.Det betyr at når Stortinget har tatt sin endeligeinvesteringsbeslutning, har de budsjettmessigeforutsetningene i hovedsak holdt. Resultatenehar derfor fått oppmerksomhet internasjonalt.Flere land har vist interesse for statens prosjekt-modell med ekstern kvalitetssikring, blant annetStorbritannia, Sverige, Danmark og Canada.

1 Welde, M. et al. (2019). Estimering av kostnader i storestatlige prosjekter: Hvor gode er estimatene og usikker-hetsanalysene i KS2-rapportene? NTNU. Concept-rapport.Nr. 59.


Boks 12.3 Kostnadsvekst i planleggingsfasen av statlige investeringer

En markert kostnadsvekst i planleggingsfasenav statlige investeringer er godt dokumentert.Dokumentasjonen inkluderer:– En studie gjennomført av forskningspro-

grammet Concept ved NTNU i 2019 tok sys-tematisk for seg alle de 34 prosjektene sombåde hadde kvalitetssikret konseptvalget(KS1) og kostnadsramme og gjennomfø-ringsstrategi (KS2). Av disse kunne manmåle kostnadsutviklingen i 27 av prosjekteneog fant at kostnadsanslagene i snitt hadde øktmed 43 pst. i faste priser, se figur 12.2.1

– En rapport så nærmere på utviklingen i kost-nadsestimatene mellom KS1 og KS2 i firebyggeprosjekter i statlig sivil sektor fra perio-den 2005–2015. For disse fire prosjekteneøkte estimatene i gjennomsnitt 67 pst. målt ifaste priser.2

– Veiprosjektene som er prioritert i Nasjonaltransportplan 2018–2029, og som også varprioritert i den foregående planen for perio-den 2014–2023, har hatt en gjennomsnittligkostnadsøkning på om lag 40 pst. fra anslageti den første planen målt i faste priser. Tilsva-rende kostnadsøkning for de store jernbane-prosjektene har vært på om lag 30 pst. Samletvar dette kostnadsøkninger på nær 43 mrd.kroner.3

– Kostnadsøkning i planleggingsfasen omtalesogså av Produktivitetskommisjonen (NOU2015: 1) og Børmer-utvalget (NOU 2015: 14).

Det er mange år fra planlegging til sluttføring avinvesteringsprosjekter, og kunnskapen om kost-nadsutvikling gjennom denne prosessen byg-ger derfor på prosjekter bakover i tid. Flere avde tiltakene regjeringen har gjennomført forbedre investeringer og som omtales i dettekapitlet, er gjort i lys av funnene over. Det vil bliviktig å følge med på hvilken effekt disse gre-pene har på kostnadsveksten fremover.

Figur 12.2 Kostnadsutvikling i store statlige investeringer*

* Utvikling i planleggingsfasen (fra konseptvalg til investe-ringsbeslutning) er basert på alle 27 statlige prosjektersom både har kvalitetssikret konseptvalget (KS1) ogkostnadsramme og gjennomføringsstrategi (KS2). Utvik-ling i gjennomføringsfasen (fra investeringsbeslutning tilsluttkostnad) er basert på alle 83 prosjekter der kostnads-ramme ved investeringsbeslutning har vært kvalitets-sikret (KS2) og hvor det foreligger data om sluttkostnad.

Kilder: Jordal, H.A. (2019)1, Welde, M. et al. (2019)4.

1 Jordal, H.A. (2019). Kostnad- og nytteutvikling i tidligfa-sen. For prosjekter som har gjennomgått KS1 og KS2.NTNU. Concept arbeidsrapport. Nr. 2019-4.

2 Ulstein, H. et al. (2015). Kostnadsutvikling mellom KS1og KS2 i byggeprosjekter. Menon. Menon-Publikasjon.Nr. 38/2015.

3 Meld. St. 33 (2016–2017) Nasjonal transportplan 2018–2019.

4 Welde, M. et al. (2019). Estimering av kostnader i storestatlige prosjekter: Hvor gode er estimatene og usikker-hetsanalysene i KS2-rapportene? NTNU. Concept-rapport.Nr. 59.

Kostnadsutvikling i store statlige investeringer. Investeringskostnad, indeks=100 ved start forprosjekt

100

110

120

130

140

150

100

110

120

130

140

150

Konsept-valg

Investerings-beslutning

Slutt-kostnad


Boks 12.4 Samfunnsøkonomisk analyse skal belyse alle viktige virkninger av tiltaket

Utredningsinstruksen angir hvordan staten skalutrede nye tiltak. Den slår fast at statlige virk-somheter skal utarbeide samfunnsøkonomiskeanalyser av alle tiltak som kan forventes å givesentlige nytte- eller kostnadsvirkninger. For atslike analyser skal være mest mulig sammen-lignbare er det fastsatt noen felles prinsippergjennom et eget rundskriv (R-109). Disse erbasert på utredningen til et offentlig ekspertut-valg, NOU 2012: 16 Samfunnsøkonomisk analyse.Den samfunnsøkonomiske analysen utgjør ensentral del av konseptvalgutredningen, med til-hørende ekstern kvalitetssikring (KS1) i statensprosjektmodell for store investeringer.

I en samfunnsøkonomisk analyse skal manidentifisere ulike tiltak som kan bidra til å løseproblemet man står overfor, og tiltakene skalsammenlignes med en situasjon der man har enforsvarlig videreføring av dagens situasjon. Ana-lysen skal omfatte alle vesentlige positive ognegative virkninger for alle berørte grupperover tiltakets levetid. Flest mulig virkninger skalverdsettes i kroner, men også virkninger somikke kan prissettes skal komme frem og inngå ivurderingen. Samfunnsøkonomisk lønnsomhetbetyr at nytten av å gjennomføre et tiltak erstørre enn kostnadene.

Hvis tiltaket som vurderes har viktige forde-lingsmessige virkninger, eksempelvis for ulikeinntektsgrupper, kjønn eller steder, eller reiserprinsipielle spørsmål, skal dette også klarleggesog drøftes.

Eksempler på positive nyttevirkninger somfanges opp av en samfunnsøkonomisk analyser:– Mer fritid som følge av raskere reisevei til

jobb. Dess flere folk og bedrifter som brukerveien og dess mer tid de sparer, jo høyereverdi.

– Tid spart som følge av digitale selvbetje-ningsløsninger og bortfall av krav om opp-møte på et kontor.

– Flere kan jobbe som følge av tiltak rettet motpersoner med nedsatt funksjonsevne.

– Mindre luftforurensing der folk bor somfølge av regelverk om arealbruk.

Eksempler på negative virkninger som fangesopp av en samfunnsøkonomisk analyse utoverden konkrete offentlige utgiften:– Økt tidsbruk hos næringslivet som følge av

nytt regelverk.– Redusert arbeidstilbud i samfunnet ved økt

skattlegging av inntekt.– Underforbruk av en ny vei hvis man krever

bompenger på en vei uten kø.– Økt CO2-utslipp som følge av økt veitrafikk.

Hvordan enkeltvirkninger bidrar til samfunns-økonomisk lønnsomhet illustreres best ved kon-krete eksempler. Nedenfor presenteres tre pro-sjekter som i etterkant er vurdert å være sam-funnsøkonomisk lønnsomme:– I perioden 2001–2008 ble E6 i Østfold utvidet

til firefelts motorvei med midtdeler, her-under blant annet ny Svinesundbru, Sande-sund Bru og nytt tunnelløp for Eidettunnelen.Utbyggingen ble gjennomført i flere delpro-sjekter og ble finansiert med bompenger ogstatlige midler. Bakgrunnen for prosjektetvar at veien var svært ulykkesbelastet ogkapasiteten var for lav til å håndtere trafikk-mengden. I 2017 kom en evaluering av utbyg-gingen som viser at prosjektet på til sammen5,6 mrd. kroner (2015-priser) samlet blir vur-dert som samfunnsøkonomisk lønnsom. Deviktigste bidragene til lønnsomhet kommerav at trafikksikkerheten er betydelig forbed-ret på hele strekningen, reisetiden er redu-sert betydelig og kostnadene ble lavere ennforventet.1


krav og ønsker er en del av et prosjekts modning,men hvis kravene som tas inn i stor grad økerkostnadene uten å gi tilsvarende nytteøkning,svekkes prosjektets samfunnsøkonomiske lønn-somhet. Det er derfor viktig å systematisk se etterkostnadseffektive løsninger på behov som identifi-seres og vurdere om samfunnsnytten av å imøte-komme ønskene står i forhold til kostnadene.

Kostnadsøkning i planleggingsfasen kan inne-bære at politiske beslutninger tidlig i planleg-gingsprosessen blir tatt på feil grunnlag. Det kangjelde konseptvalg etter gjennomført kvalitetssik-ring av konseptvalgsutredninger (KS1) eller prio-riteringer i langsiktige investeringsplaner somNasjonal transportplan. Systematisk undervur-derte kostnadsanslag i planleggingsfasen gjørlangsiktig planlegging og prioritering krevende.Det kan skape urealistiske forventninger omhvilke prosjekter som kan gjennomføres innenfor

en gitt ramme, og svekke tilliten til beslutnings-systemet.

12.4 Strategier for bedre investeringer

12.4.1 God utredning og tilstrekkelig beslutningsgrunnlag må til for å løse samfunnsutfordringer effektivt

For å kunne finne det prosjektet som best vil bidratil produktivitet og vekst, må beslutningstakere haoversikt over hvilke alternative løsninger som fin-nes. Beslutningstakere må ha god forståelse avhva de ulike alternativene kan bidra med av nytte,og hva det vil koste å gjennomføre dem. Det kre-ver systematisk forarbeid og planlegging.

Utredningsinstruksen stiller krav til god utred-ning av alle offentlige tiltak, og kravene skjerpesmed størrelsen på beslutningen som skal tas. Et

Boks 12.4 forts.

– Kjøp og salg av bil innebærer en del kommu-nikasjon med myndighetene. Det er nå blitten heldigital og sømløs tjeneste for brukerne.Det har skjedd gjennom en kostbar offentliginvestering i utbedring av IT-systemet Autosyskjøretøy, som brukes til å administrere kjøre-tøyparken i Norge. Med over 8 000 brukerehvert eneste døgn er gevinstene likevel store.Brukerne sparer både tid og penger på enenklere, raskere og sikrere prosess ved å søm-løst få gjort det de trenger gjennom selvbetje-ningsløsningen for publikum (vegvesen.no),forhandlerløsningen for kjøretøybransjen ogsaksbehandlerløsningen i Statens vegvesen.Statens vegvesen har redusert egen res-sursbruk med 50 årsverk. Systemet harvidere medført økt likebehandling og kvaliteti tjenestene. Et konservativt anslag på pris-satte gevinster er 550 mill. kroner hvert år.Samfunnet er også spart for unødig trafikk ogforurensning, ved at folk slipper å dra til tra-fikkstasjonen. For dette fikk Statens veg-vesens løsning for enklere kjøp og salg av bil«Bedre stat-prisen» fra Direktoratet for for-valtning og økonomistyring (DFØ) i 2020.2

– EFFEKT var et stort IKT- og endringspro-gram i utlendingsforvaltningen som ble gjen-

nomført i perioden 2007–2013. I en evalue-ring fra 2019 anslås den samfunnsøkono-miske lønnsomheten til prosjektet å ha vært5 mrd. kroner i 2019. Dette er 1,9 mrd. kronerhøyere enn forventet da programmet blebesluttet. Det var spesielt redusert saksbe-handlingstid, økt direkte saksbehandlings-produktivitet og mindre kø for søkere iarbeidssaker og familiesaker som ga storsamfunnsmessig nytte. Offentlige virksom-heter kunne jobbe mer effektivt, bedriftersom ønsket arbeidsinnvandring slapp å ventelike lenge og enkeltpersoner sparte tid gjen-nom søknad på nett. Evalueringen viser atøkningen i lønnsomhet sammenlignet medhva man la til grunn opprinnelig i hovedsakkan tilskrives at reduksjonen i saksbehand-lingstid i arbeidssaker i UDI har vært størreenn antatt.3

1 Ulstein, H. et al. (2017). Evaluering av E6 Østfold. Delpro-sjektene Åsgård-Halmstad og Svingeskogen-Åsgård,samt samlet utbygging. Menon-publikasjon. Nr. 4/2017.

2 DFØ (2020). Tidligere vinnere. 2020: Statens vegvesenfor enklere kjøp og salg av bil. Artikkel fra DFØ. 8. no-vember 2020.

3 Ulstein, H. et al. (2019). Evaluering av EFFEKT-pro-gramet. Menon-publikasjon. Nr. 99/2019.


hovedprinsipp er at offentlige tiltak skal løse sen-trale samfunnsutfordringer, og at anbefalt tiltakskal være den beste måten å håndtere utfordrin-gen på. Tidlig i planleggingen bør man gå bredt utfor å se overordnet på hvilke forskjellige måter etproblem kan løses på, og ikke begrense seg til énspesifikk løsning. Da er det større sjanse for åfinne de beste løsningene.

Samfunnsøkonomiske analyser gjør det muligå sammenlikne ulike alternative løsninger på ensystematisk måte, og skal gjennomføres for alletiltak med vesentlige kostnads- eller nyttevirknin-ger, se boks 12.4.

De største statlige investeringene skal gjen-nomføres innenfor statens prosjektmodell. Denstiller omfattende krav til hvordan prosjekteneutredes og planlegges. Det skal gi beslutningsta-kere tilstrekkelig grunnlag for å vurdere ulikeprosjekter opp mot hverandre og ivareta kost-nadskontroll og god styring av prosjektgjennom-føringen, se boks 12.5 nedenfor. I byggeprosjekteri statlig sivil sektor stilles det i tillegg særskiltekrav i egen instruks om håndtering av bygge- ogleiesaker som ble revidert i 2017.

Det er forhold som gjør offentlige investerin-ger mer krevende enn private, og som taler forsærlig tydelige krav til utredning og kvalitetssik-

Boks 12.5 Statens prosjektmodell for store investeringer (KS-ordningen)

Statens prosjektmodell stiller krav til utredning,planlegging og kvalitetssikring av statlige inves-teringsprosjekter med anslått samlet kostnads-ramme over 1 mrd. kroner. For digitaliserings-prosjekter gjelder kravene når samlet anslåttkostnadsramme overstiger 300 mill. kroner.1

Kravene innebærer at prosjektene skal gjennomgåekstern kvalitetssikring før beslutningsunder-laget legges frem for regjeringen og Stortinget.

Rammeverket for kvalitetssikring av storestatlige investeringer ble introdusert i 2000. Kra-vene til utredning er forankret i rundskriv R-108/19 Statens prosjektmodell – Krav til utred-ning, planlegging og kvalitetssikring av storeinvesteringsprosjekter i staten. Det legges tilgrunn at store statlige investeringsprosjektergjennomføres med en klar faseinndeling, somillustrert i figur 12.3. Fasene er:– Idéfasen. Denne omfatter det tidligste arbei-

det med å avklare at det er, eller vil oppstå, etproblem som kan tilsi at det offentlige skaliverksette tiltak og vurdere hvordan dette børutredes videre.

– Konseptfasen. Her beskrives problemet tilta-ket skal løse, hvilke fremtidige behov sam-funnet vil ha og hvilke mål som skal oppnåsmed å gjennomføre tiltak. Ulike løsninger ogtiltak som er konseptuelt forskjellig fra hver-andre, skal vurderes og sammenlignes gjen-nom en samfunnsøkonomisk analyse. Detskal anbefales hvilket tiltak som bør gjen-nomføres og hva som er viktige forutsetnin-ger i den videre planleggingen for å lykkes.Dette kalles en konseptvalgutredning (KVU).Utredningen gjennomgås av uavhengige

eksperter gjennom en kvalitetssikring (KS1)før regjeringen beslutter hvilken konseptuellløsning det eventuelt skal planlegges videremed.

– Forprosjekt. I forprosjektet skal det utarbei-des styringsunderlag og kostnadsanslag fordet valgte konseptet. Dette er dokumentersom beskriver hvordan prosjektet kan gjen-nomføres ved å planlegge nærmere hva somskal bygges eller utvikles, utarbeide merdetaljerte kostnadsanslag og vurdere hvorusikre kostnadsanslagene er. Det skal beskri-ves hvordan prosjektet skal styres for å hakontroll på kostnadene og nå målene som ersatt. Det skal også vurderes hva slags kon-trakter som gir mulige leverandører riktigeinsentiver til å levere det prosjektet trenger.Styringsunderlag og kostnadsoverslag skalogså kvalitetssikres (KS2) før forslag om eninvesteringsbeslutning og kostnadsrammekan fremmes for Stortinget.

– Gjennomføring. Etter investeringsbeslutningi Stortinget kommer gjennomføringsfasen,der investeringen skal bygges, utvikles elleranskaffes.

1 I vei- og jernbaneprosjekter der Nye Veier AS og BaneNor SF står for forprosjekteringen, er de pålagt å selvgjennomføre en kvalitetssikring av kostnadsanslag ogstyringsunderlag før endelig investeringsbeslutning leg-ges frem for Stortinget. Deres metodikk skal følge kvali-tetssikringen i staten for øvrig. Helseforetakene har enegen kvalitetssikringsordning for sine prosjekter. Investe-ringer i olje- og gassvirksomheten offshore i regi avSDØE er unntatt. Det samme gjelder statlige foretak ellerstatlig eide aksjeselskaper som er ansvarlige for sineegne investeringer og selv må sørge for et godt beslut-ningsunderlag før de fatter en investeringsbeslutning.


ring av beslutningsgrunnlagene. For det førstekommer ofte nytten av offentlige investeringer iform av økt velferd for individer eller økt produkti-vitet i privat produksjon. Dette er vanskeligere åmåle og etterprøve enn den økte inntjening eninvestering i privat sektor normalt skal gi. En godbeslutning krever en mest mulig objektiv vurde-ring av mulig nytte. For det andre vil kostnadeneved en offentlig investering normalt bæres avandre enn dem som får avkastningen. Typisk vilkostnadene bli spredt på en stor og lite synliggruppe (skattebetalerne eller fremtidige genera-sjoner), mens de som har fordelen, kan være enmer veldefinert gruppe som er bedre organisertog ofte mer talefør. De siste vil ha insentiver til åoverdrive nytten og undervurdere kostnadene.For det tredje tas beslutninger om offentligeinvesteringer i stor grad i prosesser som er min-dre egnet for løpende kostnadskontroll, og derman har mindre muligheter til å stoppe ellerrevurdere beslutninger når forutsetningeneendres sammenlignet med et bedriftsstyre. Dettekan gi insentiver til å fremstille kostnadene lave

og nytten høy på et tidlig tidspunkt i beslutnings-prosessen. Gode utredninger adresserer disseutfordringene ved offentlige investeringer.

Det er viktig å prioritere utredning av tiltaksom retter seg mot de mest sentrale samfunnspro-blemene man står overfor i de ulike sektorene.Planleggingsressurser er begrenset og må anven-des der det er størst behov. Når man først har star-tet planlegging av et tiltak, kan det skapes forvent-ninger og bindinger som vil være vanskelige åkomme bort fra senere. På flere områder utarbei-des det langsiktige sektorplaner der sentrale sam-funnsproblemer som bør løses innen sektorenidentifiseres, og retningen for videre planlegginglegges. Nasjonal transportplan og langtidsplan forforsvarssektoren er eksempler på slike sektorpla-ner. Større konseptvalgsutredninger av fengsels-kapasitet i ulike landsdeler er også et eksempel påarbeid med å fastsette rammene og retningen forvidere planlegging. På andre områder inngår opp-gaven med prioritering av planleggingsinnsats ivirksomhetenes oppdrag. Det gjelder for eksem-

Boks 12.5 forts.

For byggeprosjekter i statlig sivil sektor er det itillegg innført en avklaringsfase etter at regjerin-gen har valgt konsept. Denne fasen gir regjerin-gen muligheten til å stanse prosjektet eller stillenærmere krav til byggeprosjektet før oppstart

av forprosjektering. Ny informasjon om kostna-der og nytte skal loggføres igjennom forprosjek-teringen og løftes til regjeringen dersom det ervesentlige endringer.

Figur 12.3 Fasene og kontrollpunktene i statens prosjektmodell med kvalitetssikring av konseptvalget (KS1) og av styringsunderlag samt kostnadsoverslag (KS2)


Statens prosjektmodell for store investeringer

Departement/etat utarbeider konseptvalgutredning (KVU) med vekt på konseptvalg

Eksternkvalitetssikring

Prosjektet plan-legger og utarbeider forprosjekt

Ekstern kvalitetssikring av forprosjektet

Idefase Effekt

Konseptvalg(Regjering)

Styringsramme (P50) og kostnadsramme (P85)

(Regjeringen)(Stortinget)

Konseptfase Forprosjekt GjennomføringKS1 KS2


pel Statnetts investeringer og NVEs arbeid medflom- og skredsikring.

God bruk av evaluering av iverksatte tiltak erviktig for å få kunnskap om virkningene av tilta-kene. Evalueringsresultater kan være en sentraldel av nødvendig styringsinformasjon, og de kanvære en god kilde til informasjon for læring ogutvikling. Kravet om at virksomheter skal gjen-nomføre evalueringer følger av statens økonomi-regelverk. Målet er å få informasjon om effektivi-tet, måloppnåelse og resultater. I tillegg til virk-somhetenes egne evalueringer gjennomfører ogsåConcept-programmet ved NTNU etterevaluerin-ger av flere prosjekter.

12.4.2 Kontinuerlig forbedring av prosjekter gjennom god styring

Det kan ta mange år fra planlegging starter til eninvestering er ferdig til bruk. Gjennom dennetiden vil både prosjektet og samfunnet rundtutvikle seg. Behovene som lå til grunn for prosjek-tet i utgangspunktet kan endre seg. Det kan ogsåoppstå nye muligheter for bedre og mindre res-surskrevende løsninger. Fleksibiliteten til å gjøreendringer er størst i starten av et prosjekt, menhelt frem til ferdigstillelse vil det i mange tilfellerkunne være muligheter til å gjøre forbedringer.Arbeid med kostnadskontroll og økt nytte gjen-nom hele prosessen kan derfor gi store gevinster.

Kunnskapen om driverne bak økte kostnader iinvesteringsprosjekter og utfordringer med åhente ut så mye nytte som mulig fra offentlige pro-sjekter viser at måten investeringer planlegges ogbesluttes på, er viktig for resultatet. Dette gjelderpå tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. Premis-sene som legges tidlig i planleggingsfasen, inne-bærer at valgmulighetene er små når et investe-ringsforslag er ferdig utformet. For å kunne gjøregode politiske valg, må planleggingsprosessenvære slik at de riktige spørsmålene løftes på riktigtidspunkt og med reelle valg. Planer som løftesopp til politisk beslutning, skal allerede være vur-dert kritisk i virksomhetene og optimert med hen-syn til netto nytte. Hvis man tidlig i planleggingengjennomgår de sentrale driverne for kostnad ognytte, og for eksempel finner at prosjektet slik detstår ikke vil være samfunnsøkonomisk lønnsomt,gir det verdifull kunnskap som kan brukes for åforbedre prosjektet. For noen prosjektideer kandet være riktig å unnlate videre planlegging. Davil planleggingsinnsatsen kunne rettes mot pro-sjekter som har bedre potensial og som det er merrealistisk å gjennomføre. For andre ideer kan detriktige være å forsøke å forbedre tiltaket slik at

kostnadene står i forhold til nytten, eller man kansøke andre måter å løse det identifiserte samfunn-sproblemet på.

Et eksempel er behovet for lokaler i staten.Departementene har ansvar for å utrede lokalbe-hov til virksomheter i egen sektor og vil normaltgi Statsbygg i oppdrag å prosjektere bygg i sivilsektor. Hovedregelen er at staten skal løse lokal-behovet ved å leie lokaler og kun bygge nytt der-som behovet ikke kan løses på annet vis. For å fåen mer samlet oversikt og prioritering av bygge-prosjekter i statlig sivil sektor, skal departemen-tene ta et større ansvar for å styre sine porteføljerav eide og leide lokaler. Det innebærer å ha over-sikt over bygge- og leieprosjekter under planleg-ging, kommende behov og ledige lokaler. Regje-ringen har også innført en ordning for byggepro-sjekter der prosjektutløsende behov skal vurderesav departementet med sektoransvar for bygget ogStatsbygg, for å bidra til at behovet løses mestmulig kostnadseffektivt. Målet er at disse tilta-kene skal gi en bedre prioritering og økt samfunn-søkonomisk lønnsomhet i prosjektene.

Kostnadseffektivitet skal vektlegges i allefaser av arbeidet med et investeringsprosjekt, fratidlig idefase til detaljprosjektering. Det handlerom å finne den minst kostbare løsningen på sam-funnsproblemet som er identifisert. Dette skalkomme tydelig frem i alle overordnede strategier,planer og dokumenter som stadfester nasjonaleforventninger til investeringsprosjekter. Planleg-ging for lønnsomhet må forankres i hele organisa-sjonen. Den enkelte virksomhet må vurdere hvor-dan den kan få dette til. Selv om kravet om kost-nadseffektivitet følger av økonomiregelverket oggjelder for all offentlig forvaltning, krever detaktive tiltak for å realisere dette.

I tillegg til kostnadseffektivitet er det viktig åoptimalisere nytten i alle faser av investeringspro-sjektene og å fjerne hindringer for optimaliseringav nytten. Å låse seg til en bestemt løsning for tid-lig i planleggingen, kan være et slikt hinder. Boks12.6 gir tre eksempler på prosjekter der tydeligekrav om forbedring har gitt vesentlige kostnads-reduksjoner, og mer målrettede tiltak med høyeresamfunnsnytte. Boks 12.7 presenterer metoden«design-to-cost», som anvendes i noen prosjektersom et virkemiddel for å skape gode insentiver tilå jobbe systematisk med å optimalisere et prosjektbåde i planleggings- og gjennomføringsfasen.Boks 12.8 redegjør for grep som er gjort for å for-bedre planleggingen av samferdselsprosjekter.

For å styre prosjekter som er i utvikling, er detnødvendig med systemer for å følge opp om degår i en positiv retning etter hvert som prosjektet


og rammebetingelsene endrer seg. OECD harderfor anbefalt Norge å oppdatere samfunnsøko-nomiske analyser av store investeringer før manskal fatte en endelig investeringsbeslutning.10

Analysene vil dermed også fange opp endringersom har skjedd gjennom planleggingsfasen. Detteer nå innført som en del av kravene til oppfølgingav store prosjekter i staten. Det er nå krav om åutarbeide et styringsmål for kostnader tidlig iutredningen, og at det deretter skal føresendringslogg for å ha bedre kontroll med størreendringer underveis i planleggingen. I tråd med

OECDs anbefaling skal alle prosjekter presentereet oppdatert anslag for samfunnsøkonomisk lønn-somhet før endelig investeringsbeslutning som vilgi informasjon om endringene gjennom planleg-gingen har forbedret prosjektet. For bygg i statligsivil sektor er det innført et eget beslutningspunktfor oppstart av forprosjekt med krav om kostnads-styrt prosjektutvikling, endringslogg og behand-ling i regjeringen ved større endringer. Formåletmed disse kravene til prosess er å sikre god kon-troll med prosjektutviklingen og unngå at prosjek-tene øker unødig i omfang. Ved å synliggjøre hvor-dan endringer i prosjektet påvirker kostnadsesti-matet og anslått nytte, er målet å få mer igjen forpengene som investeres.

10 OECD (2018). OECD Economic Surveys: Norway 2018.Paris: OECD Publishing.

Boks 12.6 Eksempler på forbedring av prosjekter gjennom planlegging

Arkivverket hadde nådd en kapasitetsgrense forlagring av historiske papirarkiv både fra statenog sykehusene. I utgangspunktet utredet man etnytt bygg på Tynset. Investeringskostnaden bleanslått til 840 mill. kroner, og det ble anbefalt åkartlegge mulige innsparinger før man tokbeslutning i saken. Etter videre utredning komman frem til at det var vanskelig å bygge vesent-lig billigere magasinbygg på Tynset, blant annetsom følge av grunnforholdene. Dette førte til atdet ble utviklet et alternativ der det arbeidsinten-sive digitaliseringsarbeidet ble lagt til Tynset,mens arkivlageret kunne realiseres som et til-legg til et eksisterende prosjekt for nytt sikrings-magasin for Nasjonalbiblioteket i Rana. Samletkostnadsramme for den nye løsningen endte påom lag 460 mill. kroner. Dette er vesentlig lavereenn kostnaden man først ble forespeilet for åløse samfunnets behov på feltet.

Et annet eksempel er utbygging av NTNUog SINTEFs forskningsanlegg for havnærin-gene, Ocean Space Laboratories i Trondheim. I2017 ble det gjennom statens kvalitetssikrings-ordning identifisert flere sentrale utfordringermed de utbyggingsalternativene som lå på bor-det. Ingen av alternativene ble anslått å væresamfunnsøkonomisk lønnsomme. Nærings- ogfiskeridepartementet ga på dette grunnlagetNTNU og SINTEF i oppdrag å levere et forbe-dret alternativ som kartla muligheter for redu-serte arealer og økte markedsmuligheter for

laboratorietjenestene. Dette resulterte i merfleksible løsninger som økte den potensiellesamfunnsmessige nytten av laboratorienevesentlig, samtidig som kostnadene ble noeredusert. Kvalitetssikrer konkluderte med atdet nye konseptet traff næringens behov bedre,ville gi et høyere aktivitetsnivå ved senteret ogutnytte senterets muligheter bedre. Samlet settanså kvalitetssikrer at aktørene hadde kommetfrem til et samfunnsøkonomisk lønnsomt kon-sept. Forprosjektet for senteret startet i januar2020 og forventes å være ferdig våren 2021.

Nye Agder fengsel er landets største fengsel,med totalt 300 nye plasser, fordelt med 100 plas-ser i Mandal og 200 plasser i Froland. Fengseletåpnet sommeren 2020. Utbygging av kapasitet ikriminalomsorgen gjøres gjennom gjenbruk avensartede løsninger. Kriminalomsorgen ogStatsbygg utviklet i 2015 en modell for fengsels-bygg, kalt «Modell 2015». Denne modellen lig-ger til grunn for utbyggingen i Agder. Standardi-seringen av fengselsbygg har bidratt til mer tids-og kostnadseffektive planleggings- og byggepro-sesser og mer kostnadseffektiv drift. Fastsattkostnadsramme for byggeprosjektet Agderfengsel var i overkant av 2 mrd. kroner. Prosjek-tet ble sluttført innenfor opprinnelig fastsatt tids-ramme og er blitt vesentlig billigere enn vedtattkostnadsramme. Statsbygg peker på gunstigemarkedsforhold og bruk av standardisering avfengselsbygg blant viktige årsaker til dette.


Boks 12.7 Design to cost

«Design to cost» er en prosjektstrategi der detpå et tidlig tidspunkt i planleggingen fastsettesen bindende ramme som prosjektet skal gjen-nomføres innenfor. Målet er å oppnå høyestmulig nytte innenfor den fastsatte rammen. Forvellykkede «design-to-cost»-prosjekter vil detvære nødvendig å på forhånd definere hvilkedeler av prosjektet som det er viktigst å gjen-nomføre. Samtidig må det planlegges for hvor-dan prosjektet kan skaleres opp eller ned somfølge av kostnadsutviklingen. Dette gir sterkeinsentiver til å utvikle løsninger på en mestmulig effektiv måte. Det er viktig å utrede pro-sjektet godt nok før bindende ramme fastsettes,for å kunne fastsette den økonomiske rammenpå et nivå som gjør det mulig å løse de identifi-serte samfunnsproblemene på en god måte. Til-nærmingen med «design to cost» har blantannet blitt testet ut i forprosjektfasen til politietsberedskapssenter, i IKT-moderniseringen i NAVog ved strekningsvis utbedring i Statens veg-vesen. Disse eksemplene presenteres nedenfor.Ved å bruke erfaringer fra gjennomførte pro-sjekter kan «design to cost» videreutvikles sommetodikk for å optimalisere nytte innenfor engitt ramme.

Utprøving av en «design to cost»-tilnærming,kombinert med sterk eierstyring fra Justis- ogberedskapsdepartementet og en egen prosjekt-organisasjon, gjorde at staten for politiets bered-skapssenter greide å oppnå 15 pst. reduksjon ikostnadsestimatet fra KS1 til KS2, uten at dethar gått ut over kvalitet. Det tydelige mandatet«mest mulig politiberedskap innenfor tildeltramme», blir pekt på som en viktig suksessfak-tor.1 Det ble satt en kostnadsramme medutgangspunkt i forventet kostnad i KS1-rappor-ten fra 2015. Det var viktig at rammen var stor

nok til at man hadde sikkerhet for at grunnleg-gende funksjoner og lovpålagte krav kunne rea-liseres, men stram nok til at det måtte gjøresreelle prioriteringer og til at det ga insentiver tilå finne nye og bedre måter å løse behovene på.Prosjektet fikk i oppdrag å levere et forprosjekttil KS2 som med stor nok sikkerhet kunne gjen-nomføres innenfor fastsatt kostnadsramme.Dette innebar å definere et grunnprosjekt somvar forventet å koste en del mindre enn den fast-satte kostnadsrammen, og med forslag tilekstraelementer som kunne inkluderes dersomgjennomføringen viste at det økonomisk lot seggjøre. I forprosjektfasen ble det jobbet tettsammen med brukerne for å identifisere defunksjonene som var viktigst for beredskapen(herunder responstid og responskvalitet) oghvilke områder som kunne prioriteres ned. Opti-malisering av arealbruk var sentralt. I tillegg bledet vektlagt å holde driftskostnadene nede. Ibåde forprosjektfasen og relativt langt ut i gjen-nomføringsfasen har man styrt kostnadene etteren prioritert liste over funksjoner som kan leg-ges til eller trekkes fra avhengig av kostnadsut-viklingen. Prosjektet ligger an til å levere innen-for den bindende kostnadsrammen, samtidigsom det har klart å prioritere viktige behov forbrukerne. Beredsskapssenteret ble åpnet inovember 2020 og innebærer et stort løft forden nasjonale beredskapen ved at de nasjonaleberedskapsressursene nå er samlet på ett stedmed gode fasiliteter for øving og samordning.

1 Metier OEC (2018) Forprosjekt Politiets nasjonale bered-skapssenter. Overbygningsdokument. Statens prosjekt-modell, rapport nummer D048d. og Whist, E og Hjelm-brekke, H. (2018). Følgeforskning. Forprosjekt Politietsnasjonale beredskapssenter. Arbeidsrapport, Concept-programmet, NTNU.


Boks 12.7 forts.

IKT-moderniseringen av NAV er delt opp i tresekvensielle prosjekter med en samlet kostnads-ramme på om lag 3,9 mrd. kroner. Prosjekt 1startet opp i 2012 og møtte betydelige utfordrin-ger, og ble derfor planlagt på nytt i 2013 medredusert omfang. Prosjekt 2 startet opp høsten2016 og ble avsluttet våren 2019. Det leverteblant annet en teknisk plattform for ny vedtaks-løsning for korttidsytelser og tok denne i brukfor foreldrepenger og engangsstønad. Prosjekt 2leverte løsningene til en lavere kostnad enn detsom ble bevilget. Prosjekt 3 startet opp i 2019 ogskal følge «design to cost»-prinsippet innenforden gjenstående rammen for de tre prosjektene.Nedjusteringen av bevilgningen til Prosjekt 2medførte derfor en tilsvarende oppjustering avbevilgningen til Prosjekt 3. Prosjekt 3 utviklesetter smidige prinsipper og skal som hovedinn-retning videreutvikle IT-løsninger på ny arkitek-tur for å modernisere sykepengeområdet. For åsikre god prosjektstyring har NAV definerthvilke funksjonaliteter som må på plass for å rea-lisere de planlagte gevinstene. Det er også utar-beidet prioriterte lister med muligheter for utvi-delser (opsjoner) og reduksjoner (kutt) i funk-sjonalitet. Dette forarbeidet er sentralt i styrin-

gen av prosjektet i tråd med «design to cost»-prinsippet. Behandling av omfangsendringerinnenfor opsjons- og kuttlistene evalueres iNAVs direktørmøte, mens eventuelle endringerutover disse listene tas opp med Arbeids- ogsosialdepartementet. Mindre interne endringeruten betydning for prosjektets mål og gevinster,håndteres fortløpende uten behov for ytterligereklarering. De prioriterte listene gir sterke insen-tiver for god kostnadsstyring og effektive løsnin-ger. Det er viktig at både opsjonene og kuttenemå kunne innarbeides fortløpende og ikkeavhenge av tidkrevende forberedelser, samtidigsom det ikke kan være kritisk for prosjektetsresultat om de gjennomføres eller ikke. Slik detser ut nå ligger det godt til rette for at NAV skalkunne legge til, fremfor å kutte, funksjonalitet.

Statens vegvesen gjennomfører enkelte avsine utbedringsstrekninger etter et «design-to-cost»-prinsipp. Et eksempel er utbedringen avE16 i Valdres, der man med mål om bedre tra-fikksikkerhet og framkommelighet bygger mestmulig vei for 500 mill. kr. Med Nasjonal trans-portplan 2022–2033 legges det opp til å bruke«design to cost»-prinsippet for flere og lengrestrekninger.


Boks 12.8 Bedre planlegging av transportprosjekter

Regjeringen planlegger den neste nasjonaletransportplanen for perioden 2022–2033 på enannen måte enn tidligere. Blant annet har Sam-ferdselsdepartementet bedt de statlige trans-portvirksomhetene om å vurdere all res-sursbruk for å redusere kostnader og øke nytteav ressursbruken i sektoren.1 Virksomhetenehar i dette arbeidet gjennomført optimalise-ringsprosesser for alle prosjekter som kan væreaktuelle å prioritere i Nasjonal transportplan.Som følge av optimaliseringsarbeidet anslår Sta-tens vegvesen kostnadsreduksjoner på 45–50mrd. kroner for den porteføljen de foreslår forNasjonal transportplan 2022–2033. Samferdsels-departementet har også bedt virksomheteneforeslå opplegg for dynamisk arbeid med pro-sjektoptimalisering og stresstesting for ulik tek-nologisk utvikling. Samtidig innføres et oppleggfor porteføljestyring av investeringer ved gjen-nomføring av Nasjonal transportplan. Dette leg-ger til rette for at prioriteringer i alle faser fremtil byggestart tar utgangspunkt i faktiske utfor-dringer for de reisende og næringslivet, og girkonkurranse mellom tiltak om å utvikle de besteløsningene som gir mer for pengene. Med porte-føljestyring er prosjektenes fremdrift og rekke-følge ikke gitt i NTP, og virksomhetene kan prio-ritere et prosjekt opp eller ned hvis det, ut fra etsett av kjente og faste kriterier, får endret range-ring.

Teknologiske fremskritt innenfor IKT ogtransport peker i retning av behov for fleksibili-tet i prosjektplanleggingen. Ekspertutvalget forteknologi og fremtidens transportinfrastrukturanbefaler blant annet at når det vedtas konkreteløsninger, bør det, innenfor rammene av sam-funnsøkonomisk lønnsomhet og risikovurde-ring, åpnes for å tilpasse utbyggingen til muligefremtidige transportløsninger og fleksibel bruk.Hvis man tidlig låser seg til ett virkemiddel ogikke tar hensyn til strukturelle endringer, økerrisikoen for feilinvesteringer. Dette er nærmereomtalt i boks 12.1 Raske endringer i samferd-selssektoren.

Etableringen av Nye Veier AS er et eksempelpå nye måter å organisere statens oppgaver. NyeVeiers overordnede mål er å oppnå høyest muligsamfunnsøkonomisk lønnsomhet i selskapetsveiprosjekter. Det skal legge til rette for styringav veiinvesteringer på et mer overordnet nivågjennom mål og økonomiske rammer, og unngådetaljstyring. Selskapet har som oppgave å gjen-nomføre planlegging, utbygging, drift og vedli-kehold av de riksveistrekninger som omfattes avselskapets portefølje. Organiseringen er rettetinn mot å oppnå porteføljestyring basert på sam-funnsøkonomisk lønnsomhet, gode insentiver tilkostnadseffektivitet og en organisasjonskulturbasert på konkurranse om å få til gode løsnin-ger. Raskere utbygging, lavere kostnader, øktnytte og sikker utbygging er viktige langsiktigeindikatorer på om selskapet lykkes med sitt opp-drag. Det foreligger per i dag ikke noen evalue-ring av Nye Veiers resultater eller metode, mendet er indikasjoner på at styringen og rammebe-tingelsene for virksomheten gir insentiver forlave kostnader og høy samfunnsmessig nytte.Selskapets beregninger ved utgangen av 2019indikerer at den samfunnsøkonomiske lønnsom-heten for porteføljen kan økes med 57 mrd. kro-ner sammenlignet med opprinelig anslag ved til-deling av porteføljen. Dette fordeler seg på 28mrd. kroner i kostnadsreduksjoner og 29 mrd.kroner i økt nytte for trafikantene. Kostnadsbe-sparelsen er på om lag 17 pst. fra porteføljen sel-skapet overtok. Etableringen av Nye Veier erbare ett element i samferdselsreformene som ergjennomført de siste årene for å få mer ut av res-sursene, og som omtales i kapittel 8. Tydeligereansvarsplassering og bedre insentiver i sektorenhar vært en viktig rettesnor.

1 NTP 2022–2033 Oppdrag 1 (brev fra Samferdselsdepar-tementet til transportvirksomhetene 11. januar 2019).Brevet er tilgjengelig på ntp.dep.no


12.4.3 Felles ansvar for kostnadseffektivitet og samfunnsnytte

Staten må ta et helhetlig perspektiv når den inves-terer. Fagmyndigheter og lokale myndigheter haren viktig rolle for å ivareta sentrale hensyn. Detgjelder for eksempel effektiv og rasjonell bruk avarealer, barn og unges oppvekstsvilkår, miljø ogkulturminner. Dette påvirker rammebetingelseneog stiller krav til virksomheter som skal gjennom-føre investeringer. Fagmyndigheter og lokalemyndigheter har samtidig et ansvar for å bidra tilat deres hensyn kan ivaretas mest mulig effektivt,og må også ta hensyn til at økte kostnader i et pro-sjekt reduserer muligheten til å gjennomføreandre ønskede tiltak. Dette tilsier at sektorover-gripende krav og regulering innen ulike områderfastsettes slik at de legger til rette for å bli ivare-tatt på en mest mulig kostnadseffektiv måte. Detinnebærer også at håndhevelsen av gjeldendekrav og forventninger til enkeltprosjekter innret-tes med sikte på kostnadseffektivitet.

Planleggingssystemet fremmer ulike bruke-rinteresser, sektorinteresser og lokale hensynuten nødvendigvis å ta inn over seg virkningenefor samfunnet som helhet. Forskning peker på atdette er en av årsakene til at investeringer blirdyrere gjennom planleggingsfasen. Det er særligfare for kostbare endringer i tilfeller der nytten til-faller en begrenset gruppe eller region uten atdette forplikter mottakerne økonomisk eller påannen måte.11 Det kan også være en utfordringhvordan investeringsbeslutninger i virksomhetermed klart definerte sektormandat skal ta hensyntil virkningene deres tiltak har på andre samfunns-områder på en god måte. Dette drøftes i en gjen-nomgang av prosjektmodeller i statlige foretak ogstatsaksjeselskaper.12 OECD har også pekt påkostnadsøkninger gjennom planprosessen, oganbefalte i landrapporten om Norge fra 2018 øktstatlig styring av planleggingen av investeringer itransportsektoren for å gi bedre sammenhengmellom målene for ulike sektorer, og for å redu-sere kostnadskrevende endringer i planleggings-prosessen.

Nye krav og ønsker kan komme fra brukere,fagmyndigheter samt kommuner og fylkeskom-muner som skal ivareta kryssende hensyn somfor eksempel miljø eller arealplanlegging. Plan- ogbygningsloven setter viktige rammer slik at plan-leggingen fremmer helhet ved at sektorer, opp-gaver og interesser i et område ses i sammenhenggjennom samordning og samarbeid mellomberørte. Slik involvering er nyttig fordi man gjen-nom planarbeidet får mer detaljert kunnskap omulike tema, som for eksempel naturmangfold,jordvern, kulturminner, støy, grunnforhold m.m.Statlige innsigelser på kommunale reguleringspla-ner fordelt på tema gir en indikasjon om hvilkeområder som er sentrale. Basert på tall fra 2016fordeler dette seg på temaene transport (18,1pst.), flom (7,9 pst.), utbyggingsmønster (9,6 pst.),forurensning/støy (9,1 pst.), områdestabilitet/skredfare (9,1 pst.), barn og unges oppvekstsvil-kår (7,2 pst.) og kulturminner/kulturlandskap(7,2 pst.).

Det vil ofte være rom for skjønn i hvordanlokale hensyn og fagmyndigheters ansvar skal iva-retas. En områdegjennomgang av Statens vegve-sen fra 2017/2018 gir gode eksempler på hvordankrav fra kommuner og pressgrupper har værtkostnadsdrivende i planleggingsfasen for veipro-sjektet. Det har skjedd blant annet gjennom kravtil hvilken rekkefølge utbygging skal skje og tilutvikling av sentrum i tettsteder og byer i tilknyt-ning til store veiprosjekter. For et prosjekt ble detfor eksempel avdekket mulige kostnadsbesparel-ser på 25–30 pst. sammenlignet med alternativetsom ligger inne i Nasjonal transportplan 2018–2029, der deler av besparelsen var knyttet tillokale tiltak, som for eksempel sentrums- og mil-jøtiltak. Kostnader knyttet til miljøkrav er anslåtttil mellom 1–10 pst. av investeringskostnadenegenerelt, med enkelte eksempler der disse kom-mer opp i 20–25 pst. Da er det potensial for å iva-reta samfunnsinteressene som kravene represen-terer, på en mer kostnadseffektiv måte.13

Når ulike hensyn veies mot hverandre, måkostnadseffektivitet vektlegges i den samlede vur-deringen. Det vil gi bedre rammebetingelser forprivat næringsliv og bidra til å ivareta bærekraf-tige offentlige finanser. Det fremgår av Nasjonaleforventninger til regional og kommunal planlegging2019–2023 at regjeringen forventer at fylkeskom-munene og kommunene vektlegger kostnadsef-fektivitet for private og offentlige aktører på kom-munalt, fylkeskommunalt og statlig nivå i sin plan-

11 Samset, K. et al. (2014). Mot sin hensikt: Perverse insenti-ver – om offentlige investeringsprosjekter som ikke forplik-ter. NTNU. Concept-rapport. Nr. 40.

12 Volden, G.H. & B. Andersen (Red.) (2019). Ekstern kvali-tetssikring av investeringsprosjekter i statlige foretak ogstatsaksjeselskaper: En gjennomgang av prosjektmodellerog kvalitetssikring for de regionale helseforetakene, Stat-nett (OED), Avinor, Bane NOR og NyeVeier. NTNU. Con-cept arbeidsrapport. Nr. 2019-7.

13 Capgemini Consulting (2017). Områdegjennomgang avStatens vegvesen. Rapport.


legging. Den samme forventingen gjelder ogsåstatlige aktører som stiller krav til prosjekter.Dette gir grunnlag for en økt vektlegging av kost-nadseffektivitet i planprosessene. Det gjelder nårkommunen og vedkommende innsigelsesorganskal bli enige om planløsningen, i statsforval-terens mekling eller i siste instans når Kommunal-og moderniseringsdepartementet treffer beslut-ning i en innsigelsessak. Over tid vil dette bidra tilmer kostnadseffektive løsninger i statlige investe-ringer.

Gjennom regionreformen legger regjeringenopp til en mer forpliktende regional planleggingsom ser de ulike statlige interessene i sammen-heng. I Meld. St. 6 (2018–2019) Oppgaver til nyeregioner, forutsettes det at statlige organer deltar ide regionale planprosessene på en mer aktiv måteenn de har gjort til nå. Departementene vilpålegge sine underliggende etater aktiv og forplik-tende deltakelse i planprosesser. Statsforvalterenskal i større grad samordne og avklare eventuellemotstridende statlige interesser i det regionaleplanarbeidet. Slik samordning gir staten øktmulighet til å prioritere mellom ulike hensyn i lysav hvordan nytte og kostnader i prosjektet påvir-kes. Det er fortsatt for tidlig å si i hvor stor graddette potensialet blir utnyttet tilstrekkelig og girønskede virkninger.

12.4.4 God prioritering i en verden i endring

Når staten investerer, må den prioritere prosjektersom ivaretar innbyggernes behov best mulig og tillavest mulig kostnad. Det vil si at man i utgangs-punktet bør prioritere de mest samfunnsøkono-misk lønnsomme prosjektene.

På noen områder er det fastsatt systemer derinvesteringer styres i et porteføljeperspektiv ogprioriteres etter samfunnsøkonomisk lønnsom-het. Eksempelvis bygger, eier og driver Statnettdet sentrale strømnettet og har i sitt mandat at deskal prioritere samfunnsøkonomisk lønnsommeinvesteringer. Det statlige selskapet Nye Veier haret tilsvarende mandat for veinettet de har ansvarfor. NVEs sikringstiltak mot flom og skred priori-teres ut fra de som har høyest samfunnsmessignytte i forhold til kostnadene, og der det kan værefare for liv og helse.

På andre områder er det imidlertid svakerekobling mellom samfunnsøkonomisk lønnsomhetog prioritering. En større områdegjennomgang avbygge- og eiendomspolitikken i statlig sivil sektorpekte på at økt grad av porteføljestyring samt merkonkrete krav om kostnadseffektive løsningerkan bidra til at det planlegges mer kostnadseffek-

tivt og øke den samfunnsmessige nytten. Gjen-nomgangen viste at det i begrenset grad gjøreshelhetlige vurderinger på tvers av sektorer i dentidlige planleggingen av nye byggeprosjekter. Detgjøres også i liten grad systematiske vurderingerav prosjekter innenfor en sektor, det vil si innenfordet enkelte departement sin portefølje av bygge-prosjekter. Statsbygg må tilpasse sin virksomhettil den samlede oppdragsmengden og har ikkemulighet til å prioritere porteføljen av byggepro-sjektene slik at samfunnet får mest mulig igjen perinvesterte krone. Områdegjennomgangen viste atdet ikke er tydelig hvem som har ansvaret for ågjøre slike vurderinger. Regjeringen arbeideraktivt med ytterligere tiltak og vil komme tilbakemed oppfølging av funnene i områdegjennomgan-gen.

I sin landrapport om Norge fra 2018 var OECDspesielt kritisk til den svake sammenhengen mel-lom samfunnsøkonomisk lønnsomhet og hvilkeprosjekter som velges innen transportsektoren.OECD pekte på at mens mange høytrafikkerteveier har lav standard, investeres betydelige mid-ler i utvalgte dyre prosjekter. Også i sin rapportom vekst og utvikling fra 2019 Going for Growthanbefaler organisasjonen Norge å styrke rollennytte-kostnadsanalyser har ved valg av infrastruk-turprosjekter. Produktivitetskommisjonen drøftetkilder til dårlige prioriteringer og ineffektiv res-sursutnyttelse i samferdselssektoren i sin førsterapport (NOU 2015: 1). Den trakk frem at sam-funnsøkonomisk lønnsomhet ikke hadde en frem-tredende plass i de overordnede målene for trans-portpolitikken. Videre pekte den på at målene itransportpolitikken delvis stod i motsetning tilhverandre, uten at det var avklart hvordan slikemålkonflikter skulle løses.

Med Nasjonal transportplan 2022–2033 innfø-rer regjeringen nå porteføljestyring i større grad iflere transportvirksomheter. Samfunnsøkonomisklønnsomhet vil være hovedkriteriet for priorite-ring, og «mer for pengene» er satt som ett av femhovedmål for transportplanen. Hensikten er ålegge til rette for forutsigbarhet i forholdet mel-lom planlegging og gjennomføring, samtidig somplanen også skal utformes så fleksibelt at det kantas hensyn til endringer i behov og handlingsromsom vil komme i planperioden.Virksomheteneskal i prioriteringsarbeidet vurdere alternativemåter å løse utfordringene på. Dette vil gi en over-ordnet tilnærming for prioritering av prosjekterog tiltak som skal løse de viktigste utfordringeneog transportbehovene fremover. I første seksårs-periode skal det omtales prosjekter som kan løsedisse utfordringene. I andre seksårsperiode skal


det foreslås ressursbruk som kan løse utfordrin-gene i ulike korridorer/områder, ikke på prosjekt-nivå.

At et enkeltprosjekt er samfunnsøkonomisklønnsomt, betyr ikke nødvendigvis at det bør gjen-nomføres. For det første må det være mer lønn-somt enn alternativene prosjektet vurderes oppmot, og det må vurderes om det er tilgjengeligemidler til gjennomføring. For det andre vil detinnen de fleste sektorer være mål og hensyn somkommer i tillegg til virkningene som inngår i vur-dering av samfunnsøkonomisk lønnsomhet ellersom vektes annerledes. Det kan for eksempelgjelde prinsipielle spørsmål, eller spørsmål omøkonomisk eller geografisk fordeling. Samfunns-økonomiske analyser med tilhørende fordelings-analyser og eventuelle drøftinger av andre hensyngir også i disse tilfeller verdifull informasjon for ågjøre avveiningene på best mulig måte.

Slike analyser kan også være til nytte når manskal vurdere innspill fra grupper som særlig berø-res av tiltaket. Godt organiserte særinteresser kanargumentere sterkt for at et konkret prosjekt børrealiseres på tross av lav lønnsomhet. Detomvendte kan også gjelde ved at en liten gruppekan tape mye på noe som er godt for samfunnetsom helhet. Da kan man vurdere om gruppensom taper bør kompenseres. Det sentrale er at sta-ten kjenner konsekvensene for innbyggerne, slikat behov samlet sett kan ivaretas best mulig.

Det er et mål for regjeringen å ha levendelokalsamfunn og vekst i hele landet, se Meld. St. 5(2019–2020) Levende lokalsamfunn for fremtiden.Vektlegging av samfunnsøkonomisk lønnsomhetblir ofte fremstilt som at det står i motsetning til åta hensyn til sterke distrikter. Det kan skyldes atprosjekter med få brukere ofte kan gi lavere sam-let nytte. Det betyr imidlertid ikke at prosjekter idistriktene nødvendigvis vil være mindre lønn-somme enn prosjekter i tettbygde strøk. Foreksempel vil transportprosjekter som vesentligreduserer reisetiden på en strekning, være sam-funnsøkonomisk lønnsomme også med et laveretransportgrunnlag. Man kan videre forbedre sam-funnsøkonomisk lønnsomhet ved at prosjektenedimensjoneres til bruken. Store muligheter fornæringsutvikling vil også kunne gi samfunnsøko-nomisk lønnsomhet. Samfunnsøkonomisk lønn-somhet vil uansett være et viktig kriterium for åordne køen av mulige prosjekter, også for tiltakder verdien av samlede nyttevirkninger ikkeanslås å overstige kostnadene. Ved mål om geo-grafisk fordeling, vil for eksempel rangering avalternative tiltak etter lønnsomhet innad i regio-

ner eller landsdeler kunne bidra til bedre løsnin-ger for innbyggerne.

Koronapandemien har vist med stor tydelighetat samfunnet kan utsettes for store og bråendringer. Det illustrerer verdien av at investe-ringsplaner er fleksible og oppdateres i lys avendringer i samfunnet. Man vil aldri kunne vitehvordan verden blir, men man kan være sikre påat den er i endring. Derfor må regjeringen byggesystemene for planlegging og prioritering slik atde håndterer endringer i prosjektene, samfunnetog rammebetingelsene.

Det blir bedre investeringer og mer igjen forpengene når den langsiktige planleggingen av stat-lige investeringer er lagt opp slik at man kan tahensyn til endringer i prosjektene, samfunneteller rammebetingelsene, og når ressursbrukenprioriteres etter hva som gir høyest samfunnsmes-sig nytte i forhold til kostnadene. Ved oppdateringav utredningsplaner eller investeringsplaner, måman sørge for at også prosjekter som tidligere harvært prioritert, vurderes kritisk opp mot øvrige til-tak ut fra mest mulig objektive kriterier. Slik kanman unngå feilinvesteringer som primært svarerpå gårsdagens problemer. Virksomheter medansvar for investeringer bør derfor ha langsiktigeplaner som har tilstrekkelig fleksibilitet til omprio-ritering. Dette bør følges av rutiner for å styreporteføljen av prosjekter. Med jevne mellomrombør råd til beslutningstakerne oppdateres i lys avtydelige prioriteringskriterier. Dette vil gi strate-gisk planlegging av enkeltprosjekter som kombi-neres med god porteføljestyring som er fleksibelnok til ikke å binde seg til utdaterte løsninger, ogtil å kunne tilpasse samlet aktivitet til handlings-rommet i budsjettene.

12.5 Oppsummering av strategier for bedre statlige investeringer

Statens investeringer må utvikles med sikte påhøyest mulig nytte for innbyggerne til lavestmulig kostnad slik at de løser viktige samfunn-sproblemer så effektivt som mulig. De beste pro-sjektene skal prioriteres først. Dette er et fellesansvar for de som forvalter investeringsporteføl-jene, for de som gjennomfører investeringene ogfor de som påvirker rammebetingelsene for inves-teringene. Det krever gode beslutningsgrunnlagog riktige insentiver.

Arbeidet med å legge til rette for bedre inves-teringsbeslutninger bygges på følgende strate-gier:


– Gode utredninger: Utredninger skal få fremalternative måter å løse konkrete samfunnsut-fordringer på og gi kunnskap om samfunns-nytte og -kostnader. Tydelige krav til utredningog kvalitetssikring skal gi gode beslutnings-grunnlag slik at de beste prosjektene kan iden-tifiseres.

– Kontinuerlig forbedring gjennom god styring:Statens investeringsprosjekter skal forbedreskontinuerlig gjennom hele prosjektets liv – fraidé til gjennomføring. Det krever tilstrekkeligfleksibilitet i prosjektene til å utnytte nye mulig-heter og ny informasjon, og det kreversystemer for å følge med på utviklingen i bådekostnader og nytte underveis. For å kunnegjøre gode politiske valg, må planleggingspro-sessen være slik at de riktige spørsmålene løf-tes til beslutning på riktig tidspunkt og medreelle valgmuligheter. Virksomheter medansvar for investeringer skal styres med siktepå høyest mulig nytte til lavest mulig kostnad,og virksomhetene skal ha insentiver til å plan-legge for kostnadseffektive løsninger.

– Felles ansvar for kostnadseffektivitet og sam-funnsnytte: Alle offentlige virksomheter sompåvirker statlige investeringer, har et felles

ansvar for kostnadseffektive løsninger. Behovog krav fra fagmyndigheter og lokale myndig-heter skal ivaretas på en kostnadseffektivmåte.

– Prioritere de beste prosjektene først og fleksibiliteti møte med endring: Investeringer må ses i sam-menheng i et porteføljeperspektiv og langsik-tig planlegging skal kombineres med fleksibili-tet til omprioritering i møte med endringer iprosjektene, samfunnet og rammebetingel-sene. Fleksibilitet i det enkelte prosjekt og iporteføljen gjør det mulig å ta hensyn til at tek-nologisk utvikling, klimaendringer og uven-tede hendelser kan påvirke behov og forutset-ninger for offentlige investeringer i fremtiden,samt å tilpasse samlet aktivitet til handlings-rommet i budsjettene.

Finansdepartementet

t i l r å r :

Tilråding fra Finansdepartementet 12. februar2021 om Perspektivmeldingen 2021 blir sendtStortinget.

Bestilling av publikasjoner

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonwww.publikasjoner.dep.noTelefon: 22 24 00 00

Publikasjonene er også tilgjengelige påwww.regjeringen.no

Omslagsillustrasjon: Anagram Design ASFoto: Getty Images

Trykk: Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon – 02/2021

MIL

JØMERKET TRYKKSAK

20 4 1 D e p M e d i a 0

4 4 6

meld. st. 14 (2020–2021) · 2021. 2. 11. · meld. st. 14 (2020–2021) melding til stortinget...

Documents