Mérito y Capacidad de Mérito y Capacidad de Respuesta en el Servicio Respuesta en el Servicio

CivilCivil

Nick P. ManningNick P. ManningNoviembre 2008Noviembre 2008

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Contenido de la Contenido de la presentaciónpresentación

1. Cuál es el problema y cuán grave es?1. Cuál es el problema y cuán grave es?

2. El camino a seguir2. El camino a seguir

3. Cómo se hace en otros países?3. Cómo se hace en otros países?

4. Las recientes reformas en Paraguay van en 4. Las recientes reformas en Paraguay van en la dirección correctala dirección correcta

5. El camino hacia el mérito ha sido un 5. El camino hacia el mérito ha sido un objetivo de política clave en América objetivo de política clave en América Latina, pero…Latina, pero…

6. Algunas reflexiones sobre las prioridades a 6. Algunas reflexiones sobre las prioridades a la hora de introducir reformas relacionadas la hora de introducir reformas relacionadas al méritoal mérito

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1. 1. Cuál es el problema?Cuál es el problema? Se suele clasificar a la administración pública Se suele clasificar a la administración pública

paraguaya como politizada y con bajo nivel de paraguaya como politizada y con bajo nivel de capacidad:capacidad:

Tipo de S.C. Características Ejemplos

Burocracias basadas en mérito

Alta capacidad – Alta independencia. Sistemas basados en mérito y estructura racional de incentivos para apoyar mejor desempeño.

Brasil, Chile

Burocracias Administrativas

Baja capacidad – Alta independencia. Existen reglas formales de mérito pero no son aplicadas consistentemente. Posiciones se suelen otorgar por razones políticas, incentivos para desempeño débiles

AR, CO, CR, MX UY, VN

Burocracias Clientelísticas

Baja capacidad – Baja independencia. Selección substancialmente politizada. Capacidad técnica de servicios públicos muy débil, reflejando incentivos deficientes. La informalidad – comportamiento burocrático opuesto a las reglas formales – es normal

Paraguay, BO, EC, PE, NI, GT, PA, SV

Fuente: adaptación de Echebarria et al (2007), pp 142-153

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1. Cuál es el problema? 1. Cuál es el problema? (cont.)(cont.)

GuatemalaEcuador

Paraguay

Nicargua

Panama

Peru

El Salvador

Honduras

Bolivia

Dom. Rep.

VenezuelaJamaica

Mexico (OECD)

Chile (OECD)

Uruguay

Costa RicaColumbia

Brazil

T&T

Argentina

0

10

20

30

40

50

60

70

$0 $2,000 $4,000 $6,000 $8,000 $10,000 $12,000 $14,000 $16,000

GDP per capita (ppp)

Pu

blic

Ad

min

. In

de

x (

0-1

00

)

Fuente: Calidad de la Administración Pública (Lora:2007)

PIB per cápita (ppp)

Ind

ice d

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lica

(0

-100)

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1.1. Cuán grave es el Cuán grave es el problema? problema? (cont.)(cont.)

Employee compensation as % of GDP

0.0%1.0%2.0%3.0%4.0%5.0%6.0%7.0%8.0%9.0%

10.0%

Argen

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Mex

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Colom

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Urugu

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Panam

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Parag

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Compensación Empleados como % PIB

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1. Cuán grave es el 1. Cuán grave es el problema? problema? (cont.)(cont.)

Los problemas son claros:Los problemas son claros: Salarios influenciados por factores políticos, Salarios influenciados por factores políticos,

no por necesidades relacionadas a la no por necesidades relacionadas a la administración:administración: Esto tiene un impacto fiscal: masa salarial 40% Esto tiene un impacto fiscal: masa salarial 40%

del presupuesto, instituciones centrales no están del presupuesto, instituciones centrales no están en control – Congreso aprueba incrementos en control – Congreso aprueba incrementos salariales para toda la administración y también salariales para toda la administración y también para ministerios individualespara ministerios individuales

El factor político relacionado con los salarios crea El factor político relacionado con los salarios crea una estructura de carrera débil: de 285 una estructura de carrera débil: de 285 subcategorías (2005) a 435 (2007), de las cuales subcategorías (2005) a 435 (2007), de las cuales 82 eran para una sola persona. Serias distorsiones 82 eran para una sola persona. Serias distorsiones salariales, tanto verticales como horizontalessalariales, tanto verticales como horizontales

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1. Cuán grave es el 1. Cuán grave es el problema? problema? (cont.)(cont.)

Composición de la fuerza de trabajo Composición de la fuerza de trabajo fuertemente influenciada por grupos de fuertemente influenciada por grupos de interésinterés

La entrega de servicios públicos es débil:La entrega de servicios públicos es débil: SaludSalud: Uno de los peores desempeños en América : Uno de los peores desempeños en América

Latina en lo que hace a mortalidad infantil, Latina en lo que hace a mortalidad infantil, mortalidad materna y prevención de enfermedades mortalidad materna y prevención de enfermedades endémicas como malaria, fiebre amarilla y dengueendémicas como malaria, fiebre amarilla y dengueEducaciónEducación: Incremento considerable en gasto : Incremento considerable en gasto público, pero el 90 por ciento cubre salarios; la público, pero el 90 por ciento cubre salarios; la baja proporción de fondos para gasto de inversión baja proporción de fondos para gasto de inversión reduce la sustentabilidad de las políticasreduce la sustentabilidad de las políticas

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2. El camino a seguir es 2. El camino a seguir es hacer énfasis en el mérito…hacer énfasis en el mérito…

El principio del mérito en el servicio El principio del mérito en el servicio público implica la selección de la mejor público implica la selección de la mejor persona para cada posiciónpersona para cada posición

Las decisiones de selección y promoción Las decisiones de selección y promoción están basadas en reglas de mérito están basadas en reglas de mérito específicas y explícitas, entendibles específicas y explícitas, entendibles públicamente y que pueden ser usadas en públicamente y que pueden ser usadas en caso existan sospechas de no-cumplimientocaso existan sospechas de no-cumplimiento

Un sistema basado en el mérito es el Un sistema basado en el mérito es el opuesto a un sistema basado en patronazgoopuesto a un sistema basado en patronazgo

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2. El camino a seguir es 2. El camino a seguir es hacer énfasis en el mérito…hacer énfasis en el mérito…

Sequential stages OECD countries

Latin American countries

Politicized system (patronage, clientelism)

Merit-based system (independence, merit)

Performance-based system (decentralization, individualization)

Los sistemas de mérito son un paso Los sistemas de mérito son un paso fundamentalfundamental

Sistema Politizado (Patronazgo, clientelismo)

Sistema basado en mérito (independencia, mérito)Sistema basado en desempeño (descentralización, individualización)

Etapas Secuenciales

Países OCDE

Países Am. Latina

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……pero teniendo en cuenta dos pero teniendo en cuenta dos objetivos objetivos

En el fortalecimiento del mérito, la necesidad de:En el fortalecimiento del mérito, la necesidad de: Mejorar el desempeñoMejorar el desempeño Retener la capacidad de respuesta (Retener la capacidad de respuesta (un sector público un sector público

que reduzca el tiempo entre el cambio de las que reduzca el tiempo entre el cambio de las prioridades políticas y las acciones correspondientes prioridades políticas y las acciones correspondientes en las políticas públicasen las políticas públicas))

Mejora en desempeño es la justificación para Mejora en desempeño es la justificación para cambioscambios Reducir el peso fiscalReducir el peso fiscal Mejorar la entrega de servicios públicosMejorar la entrega de servicios públicos

Pero si los sistemas de mérito con exámenes, reglas Pero si los sistemas de mérito con exámenes, reglas para promociones, etc. crean una vinculación débil para promociones, etc. crean una vinculación débil entre política y administración, la capacidad de entre política y administración, la capacidad de respuesta se verá reducidarespuesta se verá reducida

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3. Cómo se hace en otros 3. Cómo se hace en otros países?países?

Los sistemas de mérito pueden ser Los sistemas de mérito pueden ser divididos en dos grandes categorías: divididos en dos grandes categorías: “sistemas de carrera” y “sistemas “sistemas de carrera” y “sistemas basados en posiciones”: basados en posiciones”:

Sistemas de Carrera:Sistemas de Carrera: Ingreso al servicio civil típicamente basado Ingreso al servicio civil típicamente basado

en credenciales académicasen credenciales académicas Movilidad y promociones subsecuentes Movilidad y promociones subsecuentes

permiten la movilidad dentro del servicio civilpermiten la movilidad dentro del servicio civil Sistemas basados en posiciones:Sistemas basados en posiciones:

Enfasis en seleccionar el candidato mejor Enfasis en seleccionar el candidato mejor calificado para cada posicióncalificado para cada posición

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3. Cómo se hace en otros 3. Cómo se hace en otros países?países?(cont.)(cont.)

Sistemas de carrera cerrados reclutan a través de Sistemas de carrera cerrados reclutan a través de promociones dentro del servicio civilpromociones dentro del servicio civil

Sistemas basados en posiciones permiten acceso Sistemas basados en posiciones permiten acceso más abierto, con entradas laterales relativamente más abierto, con entradas laterales relativamente frecuentesfrecuentes

Existen convergencias entre sistemas de carreras Existen convergencias entre sistemas de carreras y aquellos basados en posiciones:y aquellos basados en posiciones: En España, los servidores públicos son reclutados a En España, los servidores públicos son reclutados a

través del clásico examen de oposición, o por una través del clásico examen de oposición, o por una aplicación seguida de una entrevista con una comisión aplicación seguida de una entrevista con una comisión ad hocad hoc (concurso). Una combinación (concurso- (concurso). Una combinación (concurso-oposición) requiere un examen de ingreso, con una oposición) requiere un examen de ingreso, con una entrevista posterior a los candidatos aprobados entrevista posterior a los candidatos aprobados enfocada en las necesidades de la posición específica enfocada en las necesidades de la posición específica publicadapublicada

En el Reino Unido sistema de carrera – pero mayoría de En el Reino Unido sistema de carrera – pero mayoría de funcionarios permanecen en el sector público durante funcionarios permanecen en el sector público durante su carrerasu carrera

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3. Cómo se hace en otros 3. Cómo se hace en otros países?países?(cont.)(cont.)

Manejando el involucramiento Manejando el involucramiento político en países de la OCDEpolítico en países de la OCDE

Los sistemas varían – pero casi siempre Los sistemas varían – pero casi siempre existe algún tipo de involucramiento políticoexiste algún tipo de involucramiento político

Fuente: Matheson, Weber, Fuente: Matheson, Weber, Manning and Arnould, OECD, Manning and Arnould, OECD, 20072007

Mayor involucramiento político

Menor involucr. político

País Ingreso Remoción

Promoción

Eval. Desempeño

Transf.

High = Alto; Medium=medio; Low=Bajo; None=ninguno

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3. Cómo se hace en otros 3. Cómo se hace en otros países?países? Manejando el Manejando el

involucramiento político en involucramiento político en países de la OCDE países de la OCDE (cont.)(cont.)

But it is matched by safeguardsBut it is matched by safeguards

Fuente: Matheson, Weber, Fuente: Matheson, Weber, Manning and Arnould, OECD, Manning and Arnould, OECD, 20072007

PaísMás restringido

Menos restringido

Restricción activ. políticas serv. públicos

Restricción actividades Administrativas para políticos

High = Alto; Medium=medio; Low=Bajo

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Wider culture supports apolitical professionalismEmphasis on formal and informal

France, New Zealand, Sweden, Denmark, United Kingdom

High transparency of administrative actionJudicial ReviewEx post invigilation by Auditor General or Cour des Comptes, reinforced by legislature

Legislature has strong ex ante role in appointments Emphasis on formalBelgium, Italy, Korea, Mexico, Poland,United States

3. Cómo se hace en otros 3. Cómo se hace en otros países?países? Manejando el Manejando el

involucramiento político en involucramiento político en países de la OCDE países de la OCDE (cont.)(cont.)

Y por varios guardianes:Y por varios guardianes:Enfasis en lo formal e informal

Cultura en general apoya profesionalismo apolítico

Alta transparencia de acciones administrativasRevisión

JudicialInvestigación ex-post por Auditoría General, reforzada por Poder LegislativoPoder legislativo cuenta con un fuerte control ex-ante en selección de personal

Enfasis en lo formal

Francia, Reino Unido, Nueva Zelanda, Suecia, Dinamarca

EEUU, Corea del Sur, Italia, Bélgica, México, Polonia

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4. Las recientes reformas en 4. Las recientes reformas en Paraguay van en la dirección Paraguay van en la dirección

correctacorrecta Resolución de Función Pública crea un mecanismo Resolución de Función Pública crea un mecanismo

basado en mérito, con reglas y procedimientos para basado en mérito, con reglas y procedimientos para el ingreso y promoción de personal:el ingreso y promoción de personal: Número de puntaje fijo para cada calificaciónNúmero de puntaje fijo para cada calificación Todos los ingresos y promociones deben tener OK de Todos los ingresos y promociones deben tener OK de

SFP SFP La resolución es obligatoria para todas las La resolución es obligatoria para todas las

instituciones del sector público y aplicará a todas las instituciones del sector público y aplicará a todas las vacantes en posiciones permanentes del servicio civilvacantes en posiciones permanentes del servicio civil

Los principios y procedimientos generales de la Los principios y procedimientos generales de la resolución también aplicarán para personal resolución también aplicarán para personal contratado, basándose en el art. 27 de la ley de la contratado, basándose en el art. 27 de la ley de la Función Pública*Función Pública*

* Según el Art. 27 de la Ley de la Función Pública las instituciones públicas deben * Según el Art. 27 de la Ley de la Función Pública las instituciones públicas deben realizar un concurso de mérito para la contratación de personal temporario (3 realizar un concurso de mérito para la contratación de personal temporario (3 CVs) CVs)

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4. Las recientes reformas en 4. Las recientes reformas en Paraguay van en la dirección Paraguay van en la dirección

correcta correcta (cont.)(cont.)

Funcionarios nivel medio y recién ingresados Funcionarios nivel medio y recién ingresados Nueva dirección es excelenteNueva dirección es excelente Carrera como incentivo más importante que el Carrera como incentivo más importante que el

salariosalario Pero las reglas podrían derivar a la percepción Pero las reglas podrían derivar a la percepción

de que existe un “derecho a ser promovido” de que existe un “derecho a ser promovido” Personal contratadoPersonal contratado

Concurso competitivo con CVs excelente planConcurso competitivo con CVs excelente plan Pero la selección como contratado podría Pero la selección como contratado podría

derivar a la percepción de que existe un derivar a la percepción de que existe un “derecho a ser contratado”“derecho a ser contratado”

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4. Las recientes reformas en 4. Las recientes reformas en Paraguay van en la dirección Paraguay van en la dirección

correcta correcta (cont.)(cont.)

Personal de Carrera en posiciones de Alta Personal de Carrera en posiciones de Alta GerenciaGerencia Nueva dirección es excelenteNueva dirección es excelente El mérito debería ser usado apropiadamente El mérito debería ser usado apropiadamente

para la selección y promoción del personal de para la selección y promoción del personal de alta gerencia alta gerencia

Cuidado con respecto a rigideces y falta de respuestaCuidado con respecto a rigideces y falta de respuesta La política no debería ser excluida completamente: La política no debería ser excluida completamente:

los políticos excluidos encontrarán otros caminoslos políticos excluidos encontrarán otros caminos

Todos los funcionariosTodos los funcionarios Retener a los buenos funcionariosRetener a los buenos funcionarios es es

probablemente uno de los factores más probablemente uno de los factores más importante para mejorar el desempeñoimportante para mejorar el desempeño

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5. El camino hacia el mérito ha 5. El camino hacia el mérito ha sido un objetivo de política sido un objetivo de política clave en América Latina, clave en América Latina,

pero…pero… Desde la mitad de los 90’s, el Desde la mitad de los 90’s, el

establecimiento de un servicio civil establecimiento de un servicio civil basado en mérito ha sido una basado en mérito ha sido una prioridad común para varios paísesprioridad común para varios países

Han habido algunos casos exitosos:Han habido algunos casos exitosos: ChileChile BrasilBrasil Costa RicaCosta Rica

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……pero las reformas sobre pero las reformas sobre mérito y desempeño no han mérito y desempeño no han

avanzado fácilmenteavanzado fácilmente El problema de los sistemas de servicio civil sin El problema de los sistemas de servicio civil sin

un buen desempeño en la mayoría de los países un buen desempeño en la mayoría de los países de América Latina es uno de los síntomas más de América Latina es uno de los síntomas más duraderos de la existencia de una duraderos de la existencia de una administración pública pobre en la regiónadministración pública pobre en la región

En los 80’s se depositó esperanza en la fórmula En los 80’s se depositó esperanza en la fórmula de reforma del “gerencialismo” – con flexibilidad de reforma del “gerencialismo” – con flexibilidad mayor para las unidades operacionalesmayor para las unidades operacionales

Pero los ojos no estaban puestos en impulsar Pero los ojos no estaban puestos en impulsar reformas más básicas – la disciplina del personal reformas más básicas – la disciplina del personal y el mérito no eran temas de preocupacióny el mérito no eran temas de preocupación

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6. Algunas reflexiones sobre 6. Algunas reflexiones sobre prioridades para introducir reformas prioridades para introducir reformas

relacionadas al mérito en PYrelacionadas al mérito en PY Arreglar problemas salarialesArreglar problemas salariales

La microgestión política de los salarios perjudica las La microgestión política de los salarios perjudica las carrerascarreras

No tiene mucho sentido implementar No tiene mucho sentido implementar ingresoingreso basado basado en mérito si no hay una en mérito si no hay una carreracarrera basada en mérito basada en mérito

Asegurar un entendimiento claro de la diferencia Asegurar un entendimiento claro de la diferencia entre mérito y antigüedad en el cargoentre mérito y antigüedad en el cargo

Las promociones se ganan, no es un derecho Las promociones se ganan, no es un derecho adquiridoadquirido

Concetrarse en manejar factor político en Concetrarse en manejar factor político en acciones basadas en mérito para la alta gerenciaacciones basadas en mérito para la alta gerencia

Dentro de un marco basado en mérito permitir un Dentro de un marco basado en mérito permitir un cierto involucramiento de lo político cierto involucramiento de lo político

Igualar el grado de involucramiento político con el Igualar el grado de involucramiento político con el grado de control externogrado de control externo

Mérito y Capacidad de Mérito y Capacidad de Respuesta en el Servicio Respuesta en el Servicio

CivilCivil

Nick P. ManningGerente Sectorial

Gestión del Sector Público y GobernabilidadRegión de América Latina y el Caribe

Banco Mundialnmanning@worldbank.org