modulo 3 acciones constitucionales
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Luis Manuel Castro Novoa César Humberto Carvajal Santoyo
ACCIONES CONSTITUCIONALES Módulos de formación dirigida
Módulo III
Acción de cumplimiento, Acción popular y Acción de grupo
Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla” Bogotá, 2016
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CONTENIDO
CONVENCIONES .............................................................................................................. 5
PRESENTACIÓN ............................................................................................................... 6
BREVE SINOPSIS PROFESIONAL Y LABORAL DE LOS AUTORES .................. 8
JUSTIFICACIÓN Y RESUMEN DEL MÓDULO III. .................................................. 9
MAPA CONCEPTUAL DEL MÓDULO ...................................................................... 12
OBJETIVOS DEL MÓDULO ......................................................................................... 13
LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO ............................................................................. 14 1.1. Introducción ..................................................................................................................... 15 1.2. El ámbito de protección ................................................................................................. 16
1.2.1. Objeto de la acción .................................................................................................... 17 1.2.2. Titular de la acción y legitimación por activa ....................................................... 21 1.2.3. ¿Contra quién se puede dirigir la acción de cumplimiento? .............................. 22 1.2.4. Caducidad .................................................................................................................. 23
1.3. Generalidades del procedimiento ................................................................................ 23 1.3.1. Cuestiones de procedibilidad y acreditación de la renuencia ............................ 24 1.3.2. Improcedencia de la acción ...................................................................................... 27 1.3.3. Contenido de la solicitud y corrección de la demanda ........................................ 32 1.3.4. Trámite ........................................................................................................................ 33 1.3.5. Suspensión del trámite y terminación anticipada ................................................ 37 1.3.6. Excepción de inconstitucionalidad en la acción de cumplimiento .................... 37
1.4. De la sentencia, la impugnación y el cumplimiento de la orden. .......................... 40 1.4.1. El contenido del fallo y la condena en costas. ....................................................... 40 1.4.2. La impugnación y la temeridad .............................................................................. 42 1.4.3. El cumplimiento de la decisión y el desacato ....................................................... 44
Actividad pedagógica. ............................................................................................................... 47 Autoevaluación ........................................................................................................................... 49
LAS ACCIONES POPULARES ...................................................................................... 55 2.1. Introducción ..................................................................................................................... 56 2.2. Los derechos e intereses colectivos en la Constitución Política y la jurisprudencia nacional ............................................................................................................ 57
2.2.1. Elementos básicos de los derechos colectivos y las acciones populares en el texto constitucional ................................................................................................................. 58 2.2.2. La jurisprudencia nacional y el concepto adecuado de derechos colectivos .... 61
2.3. Ámbito de protección de las acciones populares en la Ley 472 de 1998 ............... 68
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2.3.1. Características y elementos relevantes de la acción popular de acuerdo con la jurisprudencia ......................................................................................................................... 68 2.3.2. Objeto .......................................................................................................................... 73 2.3.3. Principios .................................................................................................................... 74 2.3.4. Jurisdicción y competencia ...................................................................................... 76 2.3.5. Presupuestos de la acción ........................................................................................ 78 2.3.6. Legitimación por activa ............................................................................................ 79
2.4. Generalidades del procedimiento ................................................................................ 80 2.4.1. Contenido de la demanda y corrección ................................................................. 80 2.4.2. Pacto de cumplimiento ............................................................................................. 83 2.4.3. Periodo probatorio .................................................................................................... 86 2.4.3.1. Pruebas anticipadas – Artículo 31.-‐‑ ...................................................................... 87 2.4.3.2. Prueba pericial – Artículo 32.-‐‑ ............................................................................... 87 2.4.4. Sentencia ..................................................................................................................... 88 2.4.5. Medidas cautelares .................................................................................................... 90 2.4.6. Amparo de pobreza .................................................................................................. 92 2.4.7. Coadyuvancia ............................................................................................................ 92 2.4.8. Recursos y costas ....................................................................................................... 93 2.4.9. Otras medidas pertinentes con posterioridad a la sentencia .............................. 94 2.4.10. Regulaciones finales. ............................................................................................... 94
2.5. Algunas decisiones y discusiones de interés en la jurisprudencia nacional ....... 95 2.5.1. La derogatoria del incentivo económico. Sentencia C-‐‑630 de 2011. MP. María Victoria Calle Correa .............................................................................................................. 95 2.5.2. La posibilidad de anular actos administrativos. Sentencia C-‐‑644 de 2011 y decisiones en torno a los derechos de los animales del Consejo de Estado ................... 98 2.5.3. Sobre la revisión eventual y la acción popular. Sentencia C-‐‑713 de 2008 (MP. Clara Inés Vargas Hernández) ............................................................................................ 102
Actividad Pedagógica .............................................................................................................. 105 Autoevaluación ......................................................................................................................... 106
LA ACCIÓN DE GRUPO .............................................................................................. 114 3.1. Introducción ................................................................................................................... 115 3.2. Ámbito de protección ................................................................................................... 117
3.2.1. Objeto de la acción .................................................................................................. 117 3.2.2. Legitimación por activa y conformación del grupo ........................................... 120 3.2.3. Jurisdicción y competencia .................................................................................... 123
3.3. Generalidades del procedimiento .............................................................................. 124 3.3.1. De la titularidad, la demanda y la caducidad de la acción ............................... 124 3.3.2. De la admisión de la demanda y su notificación ................................................ 129 3.3.3. Medidas cautelares, diligencia de conciliación y periodo probatorio ............. 131 3.3.4. De los alegatos finales, la sentencia y los recursos ............................................. 132 3.3.5. Disposiciones finales. .............................................................................................. 136
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Actividad Pedagógica .............................................................................................................. 136 Autoevaluación ......................................................................................................................... 138
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CONVENCIONES
Og Objetivo General
Oe Objetivos específicos
Co Contenidos
Ap Actividades pedagógicas
Ae Autoevaluación
J Jurisprudencia
B Bibliografía
Art. Artículo
CP Constitución Política de 1991
Rad. Radicado
MP. Magistrado/Magistrada Ponente
C. Pon. Consejero/Consejera Ponente
CPACA Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
PL Proyecto de Ley
C.G.P Código General del Proceso
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PRESENTACIÓN Común a los cuatro módulos La entrada en vigencia de la Constitución de 1991 no solo representó el tránsito de una norma superior a otra. Luego de veinticinco años, la Carta Política ha producido grandes y profundas transformaciones en la cultura jurídica de nuestro país: la fuerza normativa de los derechos; el carácter vinculante de los instrumentos internacionales de los derechos humanos y su valor para interpretar las disposiciones internas; el progresivo reconocimiento de la jurisprudencia como fuente de derecho; la adopción del estado social y democrático de derecho y el principio de igualdad material con plenos efectos en el análisis y la decisión de casos concretos; la eliminación de una religión oficial y, en consecuencia, la protección constitucional a la libertad de conciencia, de pensamiento y de culto, así como el respeto por la diversidad y el pluralismo, con la efectiva inclusión de sectores tradicionalmente marginados o excluidos de la política y el derecho, y la sujeción de la parte orgánica de la Carta a la dogmática o, mejor, de las instituciones a la persona humana, son algunos de los cambios más relevantes de los que han sido testigos la sociedad colombiana en general, y los operadores jurídicos en particular.
Específicamente, desde el punto de vista de la garantía de los derechos, la Constitución de 1991 contempló una serie de mecanismos judiciales encaminados a asegurar su protección efectiva. Así, no solo consagró la acción de tutela para proteger, de manera inmediata y eficaz, los derechos fundamentales, sino que le dio un estatus superior al habeas corpus y a las acciones populares, de grupo y de cumplimiento. La Constitución también fortaleció su propia supremacía frente a las demás normas, por un lado, con la creación de la Corte Constitucional como su máxima guardiana y, por el otro, al establecer la posibilidad de que cualquier autoridad, en especial los jueces y juezas de la República, se abstengan de aplicar aquellas disposiciones del ordenamiento que la contraríen. Con el fin de enfrentar los desafíos propuestos por estas y otras importantes transformaciones, en los últimos años, la Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla” ha realizado importantes esfuerzos por cualificar y optimizar la seria y compleja
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tarea de administrar justicia en todo el país. Uno de los principales escenarios en donde ha puesto gran parte de este empeño ha sido en el diseño de los currículos y los materiales que hacen parte de los programas de formación judicial, cuyo instrumento central han sido los módulos de formación auto-‐‑dirigida.
En esta oportunidad, se ha dispuesto la elaboración de una serie compuesta por cuatro módulos de autoformación sobre las acciones constitucionales con el objeto de ofrecer un instrumento pedagógico en el que se articulen, al mismo tiempo, la descripción del objeto y fin de protección, la estructura procesal y los principales retos y desarrollos que han caracterizado la evolución jurisprudencial de cada una de estas acciones. Así, el primer módulo de esta serie aborda la acción de tutela como el mecanismo judicial por excelencia para asegurar el respeto y la garantía de los derechos fundamentales, en general; en el segundo módulo se estudia la acción de habeas corpus como el medio judicial efectivo para proteger, específicamente, el derecho a la libertad personal; el tercer módulo se concentra en las acciones popular, de grupo y de cumplimiento previstas por el ordenamiento para garantizar la protección de derechos e intereses colectivos, las primeras, y el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley y/o actos administrativos, la última. Finalmente, el cuarto modulo realiza una presentación del control de constitucionalidad por vía de acción y por vía de excepción en el país con el fin de explicar y promover entre las autoridades judiciales el funcionamiento del control difuso previsto por el constituyente dirigido a asegurar la supremacía normativa de la CP de 1991. Como puede verse, la construcción de cada uno de estos módulos está enmarcada dentro de la necesidad de fortalecer los diversos procesos de formación de jueces y juezas del territorio nacional con el profundo convencimiento de que en cada uno de estos textos encontrarán herramientas útiles para garantizar, día a día, en el ejercicio de sus funciones, los mandatos de la Constitución de forma efectiva. Los autores
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BREVE SINOPSIS PROFESIONAL Y LABORAL DE LOS AUTORES Luis Manuel Castro Novoa es abogado de la Universidad Nacional de Colombia. Es especialista en derecho constitucional y magister en derecho (mención meritoria) de la misma universidad. Es profesor del área de derecho constitucional de la Universidad del Rosario y de posgrados en derecho constitucional y Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario de la Universidad Nacional de Colombia. Es miembro del Comité Académico de la Maestría en Derecho Humanos, DIH y Litigio Internacional de la Universidad Santo Tomás. Durante varios años trabajó en la Corte Constitucional y fue Defensor Nacional Delegado para asuntos constitucionales y legales de la Defensoría del Pueblo. César Humberto Carvajal Santoyo es abogado constitucionalista de la Universidad Nacional de Colombia. Hace nueve años trabaja en la Corte Constitucional de Colombia, y actualmente es Magistrado auxiliar del despacho de la presidenta, María Victoria Calle Correa. Ha trabajado como docente en las universidades del Rosario y la Fundación Universitaria Andina de Pereira, y es formador de la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla en temas de coordinación entre justicia ordinaria y justicia indígena.
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JUSTIFICACIÓN Y RESUMEN DEL MÓDULO III.
A pesar de que, durante las últimas dos décadas, sin duda alguna, la acción de tutela ha sido la protagonista principal en la defensa de los derechos fundamentales en Colombia, nuestro sistema constitucional cuenta con otros robustos y poderosos mecanismos de protección que también permiten garantizar, a través de otras vías, el respeto de los mandatos consignados en la Carta Política. Dentro de estas herramientas se encuentran –además de la acción de habeas corpus, descrita en el módulo II de esta serie– las acciones de cumplimiento, popular y de grupo, que serán estudiadas en este texto. Cada una de estas tres acciones representa un vigoroso instrumento de protección ciudadana que también ofrece la oportunidad a quienes administran justicia de contribuir significativamente en la consolidación del estado social y democrático de derecho.
Ahora bien, es importante comenzar por aclarar que, dadas las características
de estos módulos de formación, este texto no pretende agotar en su totalidad las cuestiones y particularidades procedimentales que encierra el trámite de cada una de estas tres acciones. Su objetivo es mucho más modesto: este modulo busca describir, en términos generales, el ámbito de protección de cada acción y las principales características del respectivo proceso que las rige. A pesar de ello, en las páginas siguientes -‐‑al igual que en los demás módulos que componen esta serie-‐‑ se realiza un esfuerzo por abordar de forma paralela tanto la «dimensión sustancial» como la «dimensión procedimental» de estos mecanismos de protección judicial. En esa dirección, más allá de limitarse a realizar una presentación esquemática de las diferentes etapas procesales y términos definidos para cada acción por la normatividad que las reglamenta, cada unidad pretende evidenciar que los procedimientos previstos para cada una de estas acciones constitucionales tienen como finalidad última la búsqueda de protección efectiva de los derechos consagrados en la Constitución Política de 1991.
Para cumplir este objetivo este texto está compuesto por tres unidades. En la
primera se estudia la «acción de cumplimiento» elevada a rango constitucional en el artículo 87 superior. Como se verá, esta acción constitucional contiene un profundo valor democrático, garantiza el acceso a la justicia y promueve la participación
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ciudadana, pues permite que cualquier persona, natural o jurídica e incluso los mismos servidores públicos, exijan el cumplimiento de disposiciones normativas de las que se desprenden obligaciones claras y expresas para las autoridades públicas o los particulares cuando asumen este carácter. De hecho, vista en perspectiva, esta acción constitucional permite el afianzamiento del estado social y democrático de derecho pues con ella la ciudadanía cuenta con una herramienta a través de la cual puede reclamar, frente la renuencia de las autoridades y los particulares en los casos definidos por la ley, el cumplimiento de los mandatos contenidos en las normas con fuerza material de ley y en los actos administrativos, especialmente aquellos que persiguen la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo.
Luego, en las dos unidades siguientes se describen las acciones a las que se refiere el artículo 88 de la CP, esto es, la «acción popular» y la «acción de grupo», las cuales, de acuerdo con la Corte Constitucional, a pesar de las diferencias entre sí, suponen la superación de las limitaciones de los enfoques procesales puramente individualistas en la protección de los derechos1. Así, por una parte, la unidad 2 se concentra en la presentación de la «acción popular», destinada a asegurar la protección de los derechos e intereses colectivos. Para ello, en esta unidad se presenta una breve introducción, una aproximación al concepto de derechos e intereses colectivos, la descripción del procedimiento y una exposición de problemas jurídicos de interés, abordados en la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional.
Por último, la unidad 3 describe el ámbito de protección de la «acción de
grupo». Esta acción tiene como finalidad que un conjunto de personas, como consecuencia de un daño común y de forma colectiva, pueda presentar sus reclamaciones ante las autoridades por los perjuicios sufridos. En particular, en esta última unidad se estudia la naturaleza especialmente reparadora de esta acción constitucional y particularidades procesales de su trámite que, en últimas, representa la posibilidad judicial para obtener el reconocimiento y el pago de una indemnización de perjuicios como consecuencia de un daño producido a individuos específicos que conforman un grupo que ha visto seriamente afectados sus derechos por la ocurrencia de dicho daño.
1 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-569 de 2004 (MP. Rodrigo Uprimny Yepes)
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Así las cosas, se espera entonces que el estudio de estas tres acciones constitucionales permita, entre otras, que los lectores de este módulo identifiquen con claridad su marco de protección y las principales etapas procesales que definen cada trámite a partir de una revisión de la jurisprudencia relevante para cada acción constitucional y, de esta forma, profundicen en las características y diferencias existentes entre ellas, pero sobre todo, que puedan visualizar el rol protagónico de la justicia y el potencial transformador que tiene cada uno de estos mecanismos judiciales frente a la necesidad de protección efectiva de derechos, en un contexto como el colombiano, caracterizado por las profundas desigualdades sociales y económicas, y los abusos de las autoridades y de los poderosos.
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MAPA CONCEPTUAL DEL MÓDULO En términos generales, los módulos que componen está serie están diseñados para describir el contenido, el alcance y la estructura procesal de cada una de las cinco acciones constitucionales referidas en la presentación. No obstante, el análisis individual de cada acción gira en torno a una preocupación transversal: defender la idea según la cual los aspectos procedimentales de cada acción tienen como finalidad última la satisfacción y la prevalencia de su dimensión sustancial, es decir, la garantía efectiva de los derechos e intereses constitucionalmente protegidos por cada uno de estos mecanismos judiciales. Bajo este criterio, cada módulo respetará la siguiente estructura conceptual:
Este modulo en particular está compuesto por tres unidades, en la que cada una explica el contenido y el alcance de las siguientes acciones constitucionales, así:
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OBJETIVOS DEL MÓDULO
Og
Objetivo general
Identificar el ámbito de protección y las etapas procesales de la acción de cumplimiento, la acción popular y la acción de grupo, así como las posibilidades materiales que tiene cada uno de estos mecanismos judiciales como instrumentos que contribuyen a asegurar la vigencia material de la Constitución Política de 1991 a través de la protección de los derechos.
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Objetivos específicos
• Conocer específicamente cuáles son los derechos y/o intereses que protege cada una de estas acciones y cuáles son las principales diferencias respecto de las demás.
• Identificar con precisión las fuentes normativas que definen el contenido, el alcance y la estructura procesal de cada una de las acciones constitucionales estudiadas en este módulo
• Analizar cada una de las etapas procesales que componen el trámite de cada una de las acciones, desde el momento de la interposición de la demanda hasta que la última decisión queda en firme, a través del estudio de las principales discusiones que han surgido en los últimos años relacionadas con el alcance y el trámite de estas acciones, así como las respuestas desarrolladas por la jurisprudencia.
• Identificar las estrategias jurídicas para asegurar el cumplimiento efectivo de las órdenes dadas por las autoridades judiciales en el marco de estas acciones constitucionales.
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Unidad 1
LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO
Og Comprender el contenido y el alcance de la acción de cumplimiento para materializar los mandatos expresos contenidos en la ley y en los actos administrativos como un mecanismo constitucional diseñado para garantizar la vigencia material del estado social y democrático de derecho en Colombia.
Oe • Identificar marco de protección de esta acción como recurso judicial que persigue la vigencia y el respeto del ordenamiento jurídico, permite realizar los diferentes objetivos estatales y, con ello, contribuye a hacer efectivos los derechos de las personas. • Conocer las diferentes etapas procesales que definen el curso de la acción a la luz de los principios que orientan su trámite y las principales diferencias con las demás acciones constitucionales. • Reconocer el margen de posibilidades que tiene la autoridad judicial, al momento de pronunciarse frente a esta acción para asegurar que la orden sea cumplida por la autoridad pública o el particular obligado.
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1.1. Introducción La sujeción del poder político a las normas, esto es, el imperio de la legalidad, constituye una de las características definitorias del estado de derecho, de ahí que la preocupación por la eficacia material de la normatividad sea un asunto particularmente relevante. De hecho, en ese sentido, diversas teorías jurídicas han señalado que la eficacia material de las normas puede ser considerada una de las condiciones necesarias de la existencia de todo sistema jurídico. Por este motivo, resulta válido preguntarse ¿cuál sería el sentido práctico de la consagración normativa de una serie de mandatos si estos no cuentan con mecanismos institucionalizados que garanticen su ejecución? Pues bien, en Colombia, el artículo 87 de la CP dispuso que “[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo”. De esta manera, nuestro sistema jurídico dotó de jerarquía constitucional a un mecanismo judicial diseñado para garantizar que los mandatos contenidos en la ley y en los actos de la administración tuvieran eficacia material y, en caso contrario, le permitiera a la ciudadanía contar con una herramienta que garantizara que las autoridades administrativas les dieran cumplimiento. Por eso mismo, el inciso segundo de este artículo constitucional dispuso lo siguiente: “En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”. En esa dirección, se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia C-‐‑157 de 19982 cuando señaló que “[e]n efecto, resulta paradójico que muchas veces las normas quedan escritas, es decir, no tienen ejecución o concreción práctica en la realidad, de modo que el proceso legislativo y su producto se convierten a menudo en inoperantes e inútiles. Igual cosa sucede con los actos administrativos que la administración dicta pero no desarrolla materialmente.” Entonces, en nuestro país, la acción de cumplimiento es el mecanismo previsto por el ordenamiento jurídico que tiene por objeto permitirle a toda persona contar con la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para requerir la realización o el cumplimiento de un deber concreto eludido por la autoridad responsable consagrado en la ley o un acto administrativo. Es así como el ejercicio de esta
2 MP. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara.
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acción, como se verá en esta unidad, concreta los principios del estado social y democrático de derecho dirigidos asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo. Con el fin de estudiar los alcances de este mecanismo judicial, esta unidad está dividida en tres partes: en la primera, se explica el objeto y el marco de protección que definen el alcance de la acción de cumplimiento; en la segunda parte, se describen, en términos generales, la etapas que componen el trámite de la acción; y, por último, en la tercera parte, se explica el contenido de la decisión y lo relacionado con el cumplimiento del fallo. 1.2. El ámbito de protección La Ley 393 de 19973 define el marco regulatorio de la acción de cumplimiento. Así, el artículo 1 establece que “[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o Actos Administrativos”. De acuerdo con esta disposición cualquier persona, bien sea natural o jurídica, cuenta con la posibilidad de interponer la acción para hacer cumplir, por una parte, normas aplicables con fuerza material de ley (i.e. leyes y/o decretos) y, por otra, actos administrativos. Para explicar su marco de protección, la Corte Constitucional en la sentencia C-‐‑157 de 1998 señaló que la acción de cumplimiento es, en sí misma, un derecho ciudadano, por lo tanto, quienes la interponen son titulares “de potestades e intereses jurídicos activos frente a las autoridades públicas y aún de los particulares que ejerzan funciones de esta índole”. Con base en lo anterior, si se parte del supuesto según el cual el estado social de derecho permite crear unas condiciones materiales de existencia que aseguren una vida en condiciones dignas y justas a los miembros de la comunidad, esta acción constitucional representa un recurso judicial que permite que la acción de los poderes públicos logre estos propósitos cuando están consignados en leyes y en actos administrativos. Por este motivo, para la jurisprudencia constitucional, toda persona en ejercicio de su derecho a la participación en los asuntos públicos, está en la posibilidad de usar esta acción judicial para conseguir que las obligaciones consignadas normativamente se realicen.
3 “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”, Diario Oficial No. 43.096, 30 de julio de 1997
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1.2.1. Objeto de la acción Como se ha visto hasta ahora, de acuerdo con el tenor literal del artículo 1 de la Ley 393 de 1997 la acción de cumplimiento constituye, de un lado, un mecanismo de protección de los derechos de los particulares y, de otro lado, una garantía de realización de los fines del Estado que se ven amenazados, naturalmente, por el incumplimiento de un deber a cargo de la administración o de particulares en determinados casos, un deber que por demás está expresado en:
(a) normas aplicables con fuerza material de ley o, (b) actos administrativos.
En relación con las primeras, la Corte Constitucional aclaró, en la sentencia C-‐‑893 de 19994, el alcance de las expresiones “fuerza material de ley” o “con fuerza” de ley contenidas en los artículos 4, 5, 6, 8 y 20 de la Ley 393 de 1997. Dijo la Corte:
“la expresión ´con fuerza de ley´ o con ´fuerza material de ley´ significa que un acto normativo, que no es formalmente una ley, por no haber sido expedido por el Congreso, tiene sin embargo, debido al sistema de fuentes desarrollado en la Carta, el mismo rango jerárquico de las leyes, y por ende puede derogar y modificar otras leyes y, a su vez, no puede ser alterado sino por normas de igual o superior jerarquía, esto es, por la Constitución, por otras leyes, o por otras normas con fuerza de ley. Es claro que el cargo de los actores carece de todo sustento pues una ley, en sentido formal, tiene, por el sólo hecho de ser una ley, una fuerza material de ley, esto es, puede derogar o modificar otras leyes, y no puede ser derogada sino por normas de igual o superior jerarquía. Por ende, no encuentra la Corte que puedan existir casos en que una ley -‐‑en sentido formal-‐‑ se encuentre desprovista de fuerza material de ley, por lo cual no es cierto que las expresiones acusadas restrinjan el alcance de la acción de cumplimiento, tal y como se encuentra definida en el artículo 87 de la Carta”.
Es decir, la acción de cumplimiento garantiza la ejecución de los mandatos contenidos tanto en leyes en sentido formal, esto es, aquellas proferidas por el Congreso, como aquellas en sentido material, como ocurre, por ejemplo, con los decretos proferidos por el Gobierno.
4 MP. Alejandro Martínez Caballero. En esta sentencia la Corte Constitucional se pronunció frente a una demanda en la cual se alegaba que las expresiones acusadas suponían una limitación al alcance de la acción pues, de acuerdo con los demandantes, se podría pensar que las leyes en sentido estricto no tendrían la posibilidad de ser objeto de la acción, sino únicamente, textos normativos con fuerza material de ley.
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En relación con los segundos, la Corte Constitucional los ha caracterizado así:
“El acto administrativo, ha sido definido como ‘La declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria’. Son variadas e innumerables las formas en que la doctrina y la jurisprudencia ha clasificado los actos de la administración, bien por su contenido, por la autoridad que interviene en su elaboración, por la mayor o menor discrecionalidad de quien lo expide o por la incidencia que tengan en la decisión final, entre otras. Dentro de éste catálogo, se ha diferenciado claramente los llamados actos administrativos de carácter general y los actos administrativos de carácter particular. Así, los llamados actos administrativos de carácter general, son aquellos en los que los supuestos normativos aparecen enunciados de manera objetiva y abstracta, y no singular y concreta, y por lo tanto versados a una pluralidad indeterminada de personas; es decir, a todas aquellas que se encuentren comprendidas en tales parámetros. Puede existir un acto general que se dirija a algunas pocas personas o a ninguna en particular. Por el contrario, los actos de carácter particular, son de contenido específico y concreto; producen situaciones y crean efectos individualmente considerados. Dentro de esta clasificación, la administración pública puede expedir un acto de contenido individual que puede estar referido a muchas personas concretamente identificadas”5
Por otra parte, tanto el Consejo de Estado6 como la propia Corte Constitucional7 se han manifestado en relación con la imposibilidad de solicitar, a través de una
5 Corte Constitucional, Sentencia T-945 de 2009. 6 Consejo de Estado, Sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU) reiterada en Sentencia del 17 de julio de 2014, Rad. 25000-23-41-000-2013-02833-01(ACU) y Consejo de Estado, Sentencia de 20 de octubre de 2011, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Consejero Ponente. Mauricio Torres Cuervo, Rad. 15001-23-31-000-2011-00312-01 (ACU) 7 Corte Constitucional, Sentencia C-157 de 1998 (MP. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara)7. En esta ocasión, los magistrados Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández y Alejandro Martínez Caballero, salvaron el voto indicando que carecía de sentido que la acción de cumplimiento no pudiera emplearse para hacer cumplir las disposiciones de la CP. Específicamente señalaron: “consideramos que así como las personas tienen un derecho constitucional a que se cumplan las leyes y actos administrativos, como bien lo dice la presente sentencia, con mayor razón tienen un derecho a que la Constitución se cumpla efectivamente, pues ella es la norma de normas de nuestro ordenamiento. Sin embargo, con la presente ley, tenemos la paradoja de que la norma superior -la Constitución- carece de un mecanismo judicial para su realización mientras que disposiciones de menor jerarquía, como las leyes y los actos administrativos, sí son susceptibles de ser realizadas gracias a la acción de cumplimiento. Y lo más paradójico es que la Corte Constitucional, que es la guardiana de la integridad y supremacía de la Carta
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acción de cumplimiento, la materialización de los mandatos expresos de la CP y los tratados internacionales de derechos humanos. Ahora bien, habiendo identificado el tipo de textos en donde se encuentran consignados los mandatos susceptibles de ser exigidos por medio de la acción de cumplimiento, resulta válido preguntarse ¿cuándo estamos en presencia de un incumplimiento susceptible de ser corregido mediante este mecanismo judicial? La Corte Constitucional, en la sentencia C-‐‑1194 de 20018, a partir de la jurisprudencia desarrollada por el Consejo de Estado9 estableció, en primer lugar, que “la acción de cumplimiento está encaminada a la ejecución de deberes que emanan de un mandato, contenido en la ley o en un acto administrativo, imperativo, inobjetable y expreso” (énfasis fuera de texto). De acuerdo con la Corte Constitucional estas características suponen entonces que la acción de cumplimiento NO PROCEDE para:
a) Obtener el reconocimiento por parte de la administración de garantías particulares; b) Debatir, en sede judicial, el contenido y el alcance de algunos derechos que el
particular espera que se le reconozcan; c) Esclarecer el sentido interpretativo que debe dársele a ciertas disposiciones legales; d) Exigir el cumplimiento genérico de las leyes y actos administrativos, es decir, la
acción no puede ser utilizada para obtener la ejecución general e indiscriminada de todas las normas que, por jerarquía, están por debajo de la CP.
De acuerdo con lo anterior, el deber que se alega incumplido debe reunir unas características especiales que se resumen en lo siguiente: debe tratarse de un deber que configure “un mandato específico y determinado.” Para ello, se requiere de la existencia de (a) una entidad concreta o un particular sobre quien recaiga la obligación y (b) que tal obligación esté contenida en una norma legal o un acto administrativo. Frente a este asunto, resulta importante precisar que la norma legal o el acto administrativo no tiene que señalar, necesaria y expresamente, cuál es la entidad competente que debe cumplir el mandato, pues como lo explicó la propia Corte Constitucional, las normas generales pueden tener como destinatarias genéricas a las autoridades de determinado sector o de cierto tipo. Es decir, lo que
(CP art. 241), haya permitido esa especie de discriminación contra el cumplimiento de la propia Constitución” 8 MP. Manuel José Cepeda Espinosa 9 En esta sentencia, la Corte Constitucional referenció a manera de ilustración el alcance dado por el Consejo de Estado a esta acción en la sentencia del proceso ACU 615 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección “A”, 10 de marzo de 1999, Consejero Ponente: Flavio Augusto Rodríguez.
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se requiere es que el mandato sea atribuible a una entidad independientemente de si la norma se refiere a ella explícitamente. Adicionalmente, existen diferentes tipos de mandatos que pueden estar contenidos en las normas cuyo cumplimiento se pretende. Así, por ejemplo, indicó la Corte, un “particular, [que] actúa en interés propio, en representación de un tercero, o en defensa del interés general, tiene la facultad de exigir, precisamente, la adopción de una decisión, la iniciación o continuación de un procedimiento, la expedición de un acto o la ejecución de una acción material necesaria para que se cumpla el deber omitido, así éste haya sido establecido en una ley que no menciona específicamente a la autoridad renuente.”10 El incumplimiento de la administración o del particular obligado puede entonces provenir de dos escenarios: (a) de la inacción o (b) de una acción que evidencia la ineficiencia o el interés de evadir la satisfacción del mandato al que está obligada la administración o el particular obligado en el cumplimiento de sus deberes. Frente a este punto, la Corte explicó que existe una inacción cuando se presenta una omisión de la administración, caso en el cual le corresponde a la autoridad judicial ordenar que cese la omisión y que la autoridad responsable cumpla con su deber a través de una actuación. Frente al segundo evento, la Corte precisó que “el incumplimiento de un deber jurídico, también puede expresarse a través de acciones” como lo prevé el artículo 8 de la Ley 393 de 1997. En este caso, “a pesar de mostrar una actividad positiva por parte de diferentes órganos del Estado, [las actuaciones] se traducen en una forma de eludir sus obligaciones o cumplen de manera insuficiente los deberes contenidos en una ley o en un acto administrativo”. De acuerdo con la Corte, en “estos casos, al juez competente le corresponderá determinar en qué consiste el incumplimiento del deber jurídico en cuestión y tomar las decisiones complementarias que aseguren el reconocimiento de los derechos de los particulares y la obtención de las finalidades perseguidas por las normas incumplidas por el deber parcialmente omitido”. Para ello, la constatación de la inactividad estatal que pueda representar un incumplimiento debe realizarse caso a caso, “atendiendo a las diferentes modalidades que puede revestir un deber señalado por la ley o contenido en un acto administrativo. Dicho deber puede haber sido definido por la norma teniendo en cuenta circunstancias de tiempo, modo, o lugar que tienen un peso y una relevancia diferente en cada caso concreto. La orden que imparta el juez ha de corresponder a la modalidad del deber omitido.”11
10 Corte Constitucional, C-1194 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda) 11 Ibíd.
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1.2.2. Titular de la acción y legitimación por activa El artículo 4 de la Ley 393 de 1997 establece que cualquier persona puede ejercer la acción de cumplimiento. Así, la norma no establece restricción alguna, como tampoco lo hace la CP, en relación con los facultados para interponer esta acción, de manera que normativamente, no habría limitación alguna para que esta pueda ser interpuesta entonces por menores de 18 años o personas jurídicas. Adicionalmente, esta disposición también establece que la acción de cumplimiento puede ser presentada por (i) organizaciones sociales, (ii) organizaciones no gubernamentales o, incluso por (iii) los servidores públicos, de hecho, la norma indica que gozan de especial titularidad para la presentación de esta acción “el Procurador General de la Nación, los Procuradores Delegados, Regionales y Provinciales, el Defensor del Pueblo y sus delegados, los Personeros Municipales, el Contralor General de la República, los Contralores Departamentales, Distritales y Municipales”. En su momento, la posibilidad de que los servidores públicos pudieran presentar una acción de cumplimiento fue objeto de debate. La Corte Constitucional en la sentencia C-‐‑158 de 199812 se pronunció sobre una demanda en la que se alegaba que resultaba contradictorio que mientras el artículo 87 de la CP concibió la acción de cumplimiento como un mecanismo jurisdiccional diseñado para la protección de los particulares frente a las omisiones de los servidores públicos, el artículo 4 de la Ley 393 de 1997 le permitiera a esto últimos ser titulares de la acción. Frente a este tema la Corte, invocando una interpretación sistemática de la disposición, entre otras cosas dijo:
“Justamente, los servidores públicos están llamados, en primer lugar, entre los ciudadanos, a promover la observancia y cumplimiento de la ley y de los actos administrativos, toda vez que la propia Constitución señala, en el parágrafo de su artículo 2°, que ‘las autoridades de la República están instituidas para ...asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.’ Deberes sociales que aunque se señalan por los mismos textos constitucionales, se concretan en su realización por las disposiciones contenidas en la ley y en los actos administrativos. Y el artículo 123 superior, que define quienes son servidores públicos indicando que lo son los miembros de las corporaciones públicas y los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios, expresa en su parágrafo que ‘Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad;’ luego ellos son quienes por
12 MP. Vladimiro Naranjo Mesa
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velar por los intereses públicos por expreso mandato de la Constitución, están llamados en primer lugar, al ejercicio de la acción que persigue la efectividad del principio de legalidad.”
Además, la Corte agregó que si el constituyente no estableció limitaciones diferentes a la expresión “persona” no existía razón constitucional válida para establecer por vía legislativa o jurisprudencial otro tipo de restricciones no consignadas en la CP. 1.2.3. ¿Contra quién se puede dirigir la acción de cumplimiento? Los artículos 5 y 6 de la Ley 393 de 1997 definen contra quien se puede interponer la acción de cumplimiento. El primero hace referencia a las autoridades públicas y el segundo a los particulares. El artículo 5 establecía que esta acción podría ser dirigida contra “la autoridad administrativa a la que corresponda el cumplimiento de la norma con fuerza material de Ley o Acto Administrativo” (énfasis fuera de texto). Sin embargo, la Corte Constitucional en la sentencia C-‐‑157 de 1998 declaró inexequible la expresión “administrativa”. De acuerdo con la Corte, cuando el artículo 87 de la CP definió el objeto de la acción de cumplimiento no realizó ninguna distinción, ni tampoco impuso limitaciones en relación con la autoridad legitimada por pasiva en el proceso, es decir, contra la cual se pueda ejercer la acción de cumplimiento. En ese sentido, según la Corte, no le era dable al legislador establecer limitación alguna, pues es a “las autoridades públicas en general, y no sólo las administrativas, a quienes les corresponde cumplir lo dispuesto en las leyes y en los actos administrativos; son ellas las destinatarias normales de un sinnúmero de leyes que les imponen el cumplimiento de específicas tareas, que naturalmente conllevan la ejecución o el cumplimiento de la ley. Y a ello hay que agregar, que los actos administrativos, generales o particulares, constituyen una forma de concreción de la ley y de ejecución de la misma, razón por la cual es deber de las autoridades públicas en general, asegurar su efectivo cumplimiento.” Adicionalmente, la Corte Constitucional, al realizar una lectura armónica de la Ley 393 de 1997, encontró que su artículo 8 establece que "ʺ[l]a acción de cumplimiento procederá contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir [un] inminente incumplimiento de normas con fuerza de ley o Actos Administrativos. (…)"ʺ (énfasis del original), por lo tanto, es válido inferir que la acción de cumplimiento “procede de modo general contra cualquier autoridad que
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incumpla la ley o un acto administrativo, sin que importe la rama del poder público a la cual pertenezca [incluido el poder judicial], y sin que pueda limitarse su ejercicio respecto de aquellas que tienen la calidad de administrativas”. Por su parte, el artículo 6 establece que la acción de cumplimiento también procede contra acciones u omisiones de particulares que se encuentren incumpliendo una norma con fuerza material de ley o acto administrativo en aquellos casos en los que el particular actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, pero exclusivamente en relación con el cumplimiento de las mismas. La norma explica que cuando se presenta esta situación, la acción de cumplimiento también puede dirigirse también contra la autoridad pública competente que pueda imponerle dicho cumplimiento al particular. 1.2.4. Caducidad De acuerdo con el artículo 7 de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento puede ser ejercida en cualquier tiempo. Esto significa que desde que la disposición normativa se encuentre vigente o no haya sido declarada exequible, cualquier persona puede demandar su cumplimiento. Lo mismo ocurre en el caso de los actos administrativos, los cuales pueden ser demandados siempre y cuando no hayan sido declarado nulos o hubieren perdido su fuerza ejecutoria. El artículo 7 además diferencia dos situaciones: (i) “cuando el deber omitido fuere de aquellos en los cuales la facultad de la autoridad renuente se agota con la ejecución del primer acto”, la sentencia que pone fin al proceso hará tránsito a cosa juzgada; (ii) “Pero si el deber omitido fuere de aquellos cuyo cumplimiento pueda demandarse simultáneamente ante varias autoridades o en diferentes oportunidades en el tiempo, podrá volver a intentarse sin limitación alguna. Adicionalmente, el artículo 7 aclara que “la acción será declarada improcedente cuando se presente por hechos que ya hubieren sido decididos y en el ámbito de competencia de la misma autoridad.” 1.3. Generalidades del procedimiento
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1.3.1. Cuestiones de procedibilidad y acreditación de la renuencia De la lectura del artículo 8 de la Ley 393 de 1997 se pueden inferir los eventos o circunstancias en los que puede configurarse un incumplimiento:
a) Por una «acción» que genere un incumplimiento. b) Por una «omisión» que genere un incumplimiento. c) Por la ejecución de actos o hechos que permitan inferir un incumplimiento
inminente. Como se explicó previamente, en cualquiera de los tres casos, el incumplimiento puede provenir de la autoridad pública o del particular en los términos ya descritos (Ver supra 1.2.3) Esta norma establece que es necesario acreditar la «renuencia» como requisito de procedibilidad. Para cumplir con este requisito, la persona que acuda a la acción de cumplimiento tiene que demostrar que previamente le ha pedido a la autoridad que cumpla con la disposición o el acto administrativo objeto de la controversia y que la autoridad, o se negó a cumplir lo alegado por el actor, o simplemente no contestó dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud. De acuerdo con la Corte Constitucional la renuencia no supone una carga constitucional desproporcionada, por el contrario, se enmarca dentro de los mismos objetivos que persigue la acción de cumplimiento:
“Como la acción de cumplimiento no es para garantizar la ejecución general de las leyes, sino el cumplimiento de deberes omitidos, la constitución en renuencia es un paso conducente dentro del proceso encaminado a exigir a una autoridad el cumplimiento de una de sus obligaciones (legales o administrativas), pues ésta es la manera, no sólo de constatar el incumplimiento de la administración, sino de delimitar el ámbito del deber omitido, es decir, de identificar los elementos específicos y determinados, así como sus modalidades respecto de las circunstancias de tiempo, modo y lugar, que pudo haber empleado la norma incumplida, para precisar sus alcances (…) En segundo lugar, la configuración de la renuencia asegura el efectivo acceso de los particulares a la justicia, sobre la base de un hecho cierto – el incumplimiento de una solicitud concreta – que el juez debe valorar para tomar la decisión que efectivamente conduzca a que la administración haga lo necesario para cumplir el mandato específico y determinado que se ha negado a realizar. La eficacia y pertinencia de la orden judicial será mayor cuando se haya predeterminado qué es lo que la administración se niega a hacer para cumplir el deber omitido. Finalmente, este requisito de procedibilidad otorga una oportunidad a la administración para
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que acate el deber hasta ese momento omitido, o para que exponga al solicitante las razones que justifican su inactividad”13
Frente al alcance de la «renuencia» el Consejo de Estado ha indicado lo siguiente: “Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad la Sala, ha señalado que (…) el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento.” 14 (subraya fuera de texto). Esto significa, de acuerdo con la jurisprudencia del órgano supremo de la jurisdicción contencioso administrativa, que es necesario formular de forma precisa el reclamo del incumplimiento del deber legal o administrativo alegado, para lo cual es necesario que la persona, al requerir a la autoridad o al particular que ejerce funciones públicas, precise la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción pues no configura el requisito de renuencia15. Ahora, la norma inicialmente establecía que era posible prescindir de este requisito cuando buscar su satisfacción pudiera generar un inminente perjuicio irremediable para el accionante. La Corte Constitucional en la sentencia C-‐‑1194 de 200116 declaro inexequible la expresión “para el accionante” por considerar que, dado que la acción de cumplimiento es una acción constitucional pública que persigue la satisfacción del interés general, resultaba desproporcionado que, para omitir la acreditación de la renuencia ante un perjuicio irremediable, se exigiera que este afectara directamente al accionante. Para la Corte, una afectación inminente de carácter irremediable independientemente del destinatario, justifica por si sola la omisión del requisito de la renuencia:
“Exceptuar sólo al accionante del deber de constituir en renuencia a la autoridad pública, o al particular competente, como condición de procedencia de la acción se evidencia contrario al texto del artículo 87 de la Constitución, sobre todo si es interpretado a la luz de los tratados internacionales en materia de derechos humanos que garantizan el derecho a la tutela judicial efectiva. No es consistente con la
13 Corte Constitucional, C-1194 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa). 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 14 de agosto de 2014, Rad. 13001-23-33-000-2013-00794-01(ACU), Consejera Ponente. Lucy Jeannette Bermúdez. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 30 de junio de 2016, Rad. 25000-23-41-000-2015-02309-01, Consejera Ponente, Lucy Jeannette Bermúdez; Al respecto, también se pueden consultar: Providencia del 20 de octubre de 2011, Rad. 2011-01063, Consejero Ponente. Mauricio Torres Cuervo; Sentencia del 9 de junio de 2011, Rad. 47001-23-31-000-2011-00024-01, Consejera Ponente. Susana Buitrago. 16 Op. Cit.
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finalidad ni con las condiciones de ejercicio de la acción de cumplimiento – la cual propugna la defensa de la integridad del ordenamiento jurídico y no exige al afectado por el incumplimiento el ejercicio directo de la acción como requisito de su procedibilidad – que el perjuicio irremediable deba cernirse exclusivamente sobre la persona del accionante. Potenciales afectados que no pueden defenderse por sí mismos podrán ser beneficiarios de una acción de cumplimiento, por lo que la decisión de imponer la carga de construir en renuencia pese al peligro inminente para los beneficiarios de sufrir un perjuicio irremediable no es razonable.
En un caso reciente, el Consejo de Estado se pronunció sobre las condiciones para que la autoridad judicial de la acción de cumplimiento pueda prescindir del requisito de la renuencia ante la existencia evidente de un perjuicio irremediable17. En dicha oportunidad, el actor interpuso acción de cumplimiento en contra de varias entidades del Estado por el incumplimiento de una serie de disposiciones normativas que con mandatos claros y expresos dirigidos a conjurar la crisis penitenciaria y carcelaria en el país. La decisión de primera instancia declaró improcedente la acción al considerar que el accionante no demostró que hubiera interpuesto una solicitud encaminada a reclamar el cumplimiento a todas y cada una de las autoridades demandadas. Sin embargo, el Consejo de Estado en segunda instancia encontró que, dadas las dimensiones del evidente hacinamiento carcelario y todo lo que conlleva en términos de violaciones derechos humanos, reconocidas incluso por la Corte Constitucional en la sentencia T-‐‑388 de 201318, en este asunto debía declarase probada la existencia del perjuicio irremediable y, en consecuencia, válida la excepción de acreditar la renuencia por parte de las autoridades demandadas. Por último, el inciso final del artículo 8 de la Ley 393 de 1997 dispuso que el ejercicio de la acción de cumplimiento, “no excluirá el ejercicio de la acción popular para la reparación del derecho”. Este último apartado de la norma resulta técnicamente impreciso pues la acción popular, como se verá en la siguiente unidad de este módulo, persigue la defensa de derechos e intereses colectivos mientras es la acción de grupo la que tiene propiamente una naturaleza reparadora. En esos términos, una interpretación razonable de este apartado implica entender que la acción de cumplimiento no excluye per se el ejercicio de
17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 24 de septiembre de 2015, Consejero Ponente. Carlos Enrique Moreno Rubio, Rad. 250002341000201500041-01. 18 MP. María Victoria Calle Correa. En esta sentencia, la Corte Constitucional se pronunció sobre la existencia de un estado de cosas inconstitucional, dada la crisis estructural y las graves violaciones a los derechos fundamentales, en relación con este tema.
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otras acciones constitucionales pues su finalidad está dirigida a la materialización de los mandatos de las normas legales y los actos administrativos. 1.3.2. Improcedencia de la acción El artículo 9 de la Ley 393 establece tres situaciones concretas en las cuales la autoridad judicial debe declarar la improcedencia de la acción de cumplimiento: a) Improcedencia para la protección de derechos que pueden ser garantizados mediante la acción de tutela: frente a esta posibilidad la norma le impone una carga especial a la autoridad judicial, pues la obliga a identificar la situación y en consecuencia a darle a la solicitud el trámite correspondiente a una acción de tutela. La Corte Constitucional definió unos parámetros para que la autoridad judicial defina quien cómo actuar en estos casos:
“Varias son las hipótesis de vulneración de los derechos por la inacción de la administración que pueden presentarse al momento de definir si procede o no la acción de cumplimiento. A saber: i) que la inacción de la administración amenace o vulnere derechos fundamentales de rango constitucional, es decir, derechos tutelables; ii) que la inacción de la administración amenace o vulnere derechos de rango constitucional que no son tutelables en el caso concreto; iii) que la inacción de la administración amenace o vulnere derechos de rango legal; iv) que la inacción de la administración no sea correlato de un derecho, sino que se trate del incumplimiento de un deber específico y determinado contenido en una ley o acto administrativo. “De conformidad con la legislación vigente, en la primera hipótesis claramente lo que procede es la acción de tutela, según lo que establece el artículo 86 de la Carta, a menos que, dado el carácter subsidiario de la acción de tutela, exista otra acción judicial que resulte efectiva para la protección del derecho en cuestión. En la segunda hipótesis procederían otras acciones, como las acciones populares para los derechos colectivos, pero no la de cumplimiento, como quiera que por expresa definición constitucional, la órbita de ésta es la aplicación de la ley o de los actos administrativos, mas no la aplicación directa de la Constitución. Frente a la tercera hipótesis, cabría la acción de cumplimiento, a menos que exista otro mecanismo judicial idóneo para lograr la protección del derecho de rango legal en cuestión, dado el conjunto de acciones diseñadas por el legislador para la protección de este tipo de derechos y el carácter subsidiario que éste le otorgó a la acción de cumplimiento en este evento, de conformidad con lo que establece el inciso segundo del artículo 9 de la Ley 393 de 1998. Finalmente, la cuarta hipótesis corresponde
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claramente a la órbita propia de la acción de cumplimiento, como mecanismo idóneo para corregir la inacción de la administración”19.
b) Improcedencia cuando el afectado cuente con otro mecanismo judicial para lograr el cumplimiento de la norma o el acto administrativo. La norma establece lo siguiente: si una persona tiene otro mecanismo para hacer efectiva la norma o si habiéndolo tenido no hizo uso de este, la acción de cumplimiento se torna improcedente. Para entender esta previsión normativa, la Corte Constitucional en la sentencia C-‐‑193 de 199820 hizo esta distinción:
“Cuando se trata de asegurar el efectivo cumplimiento de la ley material, esto es, de normas generales, impersonales y abstractas, es indudable que el instrumento de protección creado por el Constituyente -‐‑la acción de cumplimiento-‐‑ es el único mecanismo directo idóneo, razón por la cual no le es permitido al legislador crear mecanismos subsidiarios o paralelos para asegurar dicho cumplimiento. Iguales consideraciones son válidas con respecto a los actos administrativos de contenido general que por contener normas de carácter objetivo impersonal y abstracto, son equivalentes materialmente a las leyes.
(…) “Por el contrario, cuando se trata de actos administrativos subjetivos, que crean situaciones jurídicas individuales, concretas y particulares, el cumplimiento efectivo del respectivo acto interesa fundamentalmente a la esfera particular de la persona y no a la que corresponde a la satisfacción de los intereses públicos y sociales. Por ello se justifica constitucionalmente, por considerarse razonable y no afectar el contenido esencial de la norma del artículo 87 constitucional, la previsión del legislador, en el sentido de que en tales casos, el afectado, o sea, a quien se le lesiona directamente su derecho pueda acudir a los mecanismos ordinarios que también éste ha instituido para lograr el cumplimiento de tales actos, porque dentro de la autonomía discrecional de que goza para la configuración de la norma jurídica, no resulta contrario al referido mandato constitucional que el precepto acusado permita la existencia de mecanismos alternativos para el cumplimiento de esta clase de actos, salvo cuando de no asegurarse la efectiva ejecución del acto particular y concreto se pueda derivar para el interesado ‘un perjuicio grave e inminente’. En otros términos, no es inconstitucional que el Legislador haya considerado que la acción de cumplimiento no subsume de manera absoluta las acciones que existen en los diferentes ordenamientos procesales para asegurar la ejecución de actos de contenido particular o subjetivo.”
19 Corte Constitucional, C-1194 de 2001, Op. Cit. 20 MP. Antonio Barrera Carbonell
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Con base en lo anterior, cuando la acción versa sobre una ley o un acto administrativo general la acción de cumplimiento es único el mecanismo idóneo y no es exigible la revisión de la subsidiariedad. Sin embargo, si se trata de un acto administrativo particular o concreto deben agotarse previamente los mecanismos judiciales correspondientes, a menos que la autoridad judicial de la acción de cumplimiento advierta “que, de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante.” c) Improcedencia para perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos. Este ha sido uno de los asuntos que mayores controversias ha generado desde que se expidió la Ley 393 de 1997. Literalmente, el parágrafo del artículo 9 de esta ley dispone: “La Acción regulada en la presente ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos”. Al interior de la Corte Constitucional se produjo un intenso debate en relación con este tema cuando se profirió la sentencia C-‐‑157 de 1998. Los demandantes sostuvieron que esta limitación no estaba contenida en el artículo 87 de la CP, por lo tanto, el legislador estaba en imposibilidad de definirle límites a la acción que ni el propio Constituyente previó, pues la Carta Superior no definió un tratamiento diferenciado entre leyes y actos administrativos que no generen gastos, respecto de leyes y actos administrativos que si lo hagan. Al respecto dijo la Corte:
“Las órdenes de gasto contenidas en las leyes, por sí mismas, no generan constitucionalmente a cargo del Congreso o de la administración, correlativos deberes de gasto. No puede, en consecuencia, extenderse a este componente de las normas legales, la acción de cumplimiento. La aprobación legislativa de un gasto es condición necesaria, pero no suficiente para poder llevarlo a cabo. En efecto, según el artículo 345 de la CP., no puede hacerse erogación alguna con cargo al Tesoro que no se halle incluida en la ley de presupuesto. Igualmente, corresponde al Gobierno decidir libremente qué gastos ordenados por las leyes se incluyen en el respectivo proyecto de presupuesto (artículo 346 CP.). “Finalmente, las partidas incorporadas en la ley anual de presupuesto, no corresponden a gastos que ‘inevitablemente’ deban efectuarse por la administración, puesto que ese carácter es el de constituir ‘autorizaciones máximas de gasto’. El artículo 347 de la Carta Política, en punto a las apropiaciones del presupuesto precisa que en ellas se contiene ‘la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva’. De ninguna manera se deriva de la Constitución el deber o la obligación de gastar, aún respecto de las apropiaciones presupuestales aprobadas por el Congreso.
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“En el marco de la acción de cumplimiento, facultar al juez para que el gasto previsto en una ley se incorpore en la ley de presupuesto o que la partida que en ésta se contempla se ejecute, quebranta el sistema presupuestal diseñado por el Constituyente, lo mismo que el orden de competencias y procedimientos que lo sustentan. La acción de cumplimiento tiene un campo propio en el que ampliamente puede desplegar su virtualidad. La eficacia del novedoso mecanismo debe garantizarse y promoverse por la ley. Sin embargo, ello no puede perseguirse a costa de alterar las restantes instituciones y mecanismos constitucionales. Por lo demás, resulta insólita la pretensión que se expresa con la fórmula según la cual ‘todo gasto ordenado por las normas legales habrá de ejecutarse’, que pretende erigir un sistema presupuestal inflexible, apto para servir de escarmiento al abuso o ligereza de la democracia que ordena gastos que a la postre no se realizan. Los recursos del erario provienen de los impuestos de los ciudadanos. De su manejo desordenado y descuidado no puede surgir la receta para curar el mal que con razón se censura.”
Esta decisión generó un duro salvamento de voto de los magistrados Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández y Vladimiro Naranjo Mesa. De acuerdo con estos tres magistrados:
“Basta leer el artículo 87 de la Constitución para verificar que la distinción introducida por el legislador lo vulnera, y de manera ostensible, pues mientras aquél plasma un mecanismo orientado a hacer que se cumplan las leyes y actos administrativos en todos los campos, de manera general y sin exclusiones de ningún tipo, la norma de menor jerarquía entra a distinguir donde no lo hizo el Constituyente y hace improcedente la acción, sin fundamento constitucional alguno, cuando se trate de gastos. Es evidente que la norma legal disminuye drásticamente el alcance del mandato superior y cambia su sentido, al punto de convertir la viabilidad del instrumento en algo excepcional. La acción de cumplimiento, por virtud del parágrafo en mención y ahora merced al respaldo de la Corte Constitucional, ha sido desvirtuada y reducida a su mínima expresión
Y agregaron frente a la decisión de la Corte que:
“Consideramos que la argumentación expuesta carece de sentido lógico y desfigura las reglas constitucionales al respecto, pues confunde la exigencia que en efecto consagra el artículo 345 de la Carta para la realización de gastos -‐‑que se hallen previstos en el presupuesto-‐‑ con la prohibición -‐‑en modo alguno deducida de las normas constitucionales-‐‑ de acudir al mecanismo judicial de la acción de cumplimiento para lograr que lo aprobado por la ley sobre gastos se haga efectivo. Lo que se buscó en 1991 con la aprobación del artículo 87 de la Carta fue, justamente, contrarrestar el fenómeno de las numerosas normas expedidas en el país y
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consuetudinariamente incumplidas, incluyendo las que ordenaban gastos. Un Estado serio y consecuente opta por una de dos vías: cumple las leyes que decretan gastos, las cuales, en cuanto normas jurídicas, constituyen mandatos que deben tener efectividad en la vida real, o se abstiene de aprobar leyes de gastos si no hay recursos para efectuarlos. Pero lo que resulta de la norma enjuiciada, y del Fallo que nos ocupa, es exactamente lo contrario: que el Estado decrete gastos, sin límite ni medida -‐‑para acallar, por ejemplo, reclamos regionales, protestas populares, huelgas o críticas de la opinión pública-‐‑, y que se reserve el derecho de cumplir o no los compromisos contraídos. En síntesis, es lícito y constitucional el engaño a los gobernados, a quienes se ilusiona primero con leyes aprobatorias de gastos, se los desilusiona después con el incumplimiento de las mismas, y finalmente se los despoja del único mecanismo judicial del que los dotó el Constituyente para su defensa.”
Con base en la decisión de la mayoría de la Corte Constitucional muchos jueces de la República asumieron desde entonces que la acción de cumplimiento bajo ninguna circunstancia podía ser utilizada para pretender la satisfacción de cualquier norma que estableciera gastos. Sin embargo, luego entrada en vigencia de la Ley 393 de 1997, el Consejo de Estado, aunque en algunos casos actúo en concordancia con la jurisprudencia de la Corte Constitucional 21 , en otros desarrolló una jurisprudencia mucho más comprehensiva y menos rígida frente a este asunto. En términos generales, puede decirse que aunque el Consejo de Estado respeta la regla general contenida en el parágrafo del artículo 9, ha tenido, en algunos casos, interpretaciones menos restrictivas frente al alcance de esta disposición22. Por ejemplo, ha dicho lo siguiente: “(…) es perfectamente coherente, de conformidad con la Constitución y la ley, que al juez administrativo le esté vedado a través del mecanismo constitucional del art. 87 ordenar a la autoridad ejecutiva el cumplimiento de normas que establezcan gastos, es decir, ordenar que el gasto previsto en una ley se incorpore en la ley de presupuesto o que la partida que en ésta se contempla se ejecute, por cuanto se quebrantaría el equilibrio presupuestal establecido constitucionalmente, lo mismo que el orden de competencias y procedimientos que lo sustentan, como lo expresó la Corte
21 Por ejemplo, ver: Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 22 de julio de 2005, Rad. 85001 23 31 000 2004 01297 01, Consejero Ponente: Dr. Reinaldo Chavarro Buriticá y Sentencia del 11 de diciembre de 2003, Rad. 05001-23-31-000-2003- 02685-01, Consejero Ponente: Dr. Darío Quiñones Pinilla. 22 Para un análisis de este asunto ver el trabajo de la profesora Adriana María Restrepo, Acción de cumplimiento y deberes de gasto, en Revista Estudios de Derecho ISSN: 0120-1867 Ed. Universidad de Antioquia, p.203 - 227, 2009.
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Constitucional al declarar exequible el parágrafo del art. 9o. de la ley 393 de 1997. Lo anterior no significa que en todos aquellos casos en los cuales el cumplimiento de una ley o acto administrativo impliquen una erogación presupuestal, la institución constitucional de la acción de cumplimiento resulta improcedente.” 23 (subraya fuera de texto). 1.3.3. Contenido de la solicitud y corrección de la demanda Como ocurre con la mayoría de las acciones constitucionales, los requisitos que debe contener la solicitud de la acción de cumplimiento son relativamente simples. El artículo 10 de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente:
La solicitud deberá contener: 1. El nombre, identificación y lugar de residencia de la persona que instaura la acción. 2. La determinación de la norma con fuerza material de Ley o Acto Administrativo incumplido. Si la Acción recae sobre Acto Administrativo, deberá adjuntarse copia del mismo. Tratándose de Acto Administrativo verbal, deberá anexarse prueba siquiera sumaria de su existencia. 3. Una narración de los hechos constitutivos del incumplimiento. 4. Determinación de la autoridad o particular incumplido. 5. Prueba de la renuencia, salvo lo contemplado en la excepción del inciso segundo del artículo 8º de la presente Ley, y que consistirá en la demostración de haberle pedido directamente su cumplimiento a la autoridad respectiva. 6. Solicitud de pruebas y enunciación de las que pretendan hacer valer. 7. La manifestación, que se entiende presentada bajo gravedad del juramento, de no haber presentado otra solicitud respecto a los mismos hechos o derechos ante ninguna otra autoridad.
En relación con el alcance de estos requisitos, el Consejo de Estado ha indicado que “Pese a que la Ley 393 de 1997 no señala cómo debe efectuarse la reclamación, es lógico inferir que no está sometida a formalidades especiales. Sin embargo, del objetivo mismo de la reclamación, que no es otro que exigir el cumplimiento de una norma, es posible concluir que la solicitud debe contener: i) la petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo, ii) el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación, y iii) la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento”. (Subrayas y negrillas de la Sala)”24.
23 Consejo de Estado, Sección Tercera, Providencia del 1 de enero de 1999, Exp. 110-CE-SEC3-EXP1999-NACU579, MP. Juan de Dios Montes Hernández. 24 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 13 de noviembre de 2003, Consejero Ponente Darío Quiñones Pinilla. Rad. 25000-23-27-000-2003-1877-01(ACU).
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De acuerdo con el artículo 2 de la ley 393 de 1997, una vez se ha presentado la demanda, el trámite de la acción de cumplimiento debe desarrollarse de forma oficiosa y bajo los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad, eficacia y gratuidad. 1.3.4. Trámite a) Reglas generales que orientan el trámite: el artículo 11 de la Ley 393 de 1997 establece tres reglas en relación con los criterios que deben orientar el trámite de la acción de cumplimiento: (i) las autoridades judiciales competentes para analizar esta acción constitucional deben tramitarla dándole prelación a esta acción sobre cualquier otro asunto que estén atendiendo, salvo la acción de tutela; (ii) la acción de cumplimiento debe ser sometida a reparto en aquellos lugares donde funcionen varios despachos judiciales de la misma jerarquía y especialidad, y este debe realizarse el mismo día y a la mayor brevedad, en aplicación al principio de celeridad; y (iii) los términos son perentorios e improrrogables. b) De la admisión, la inadmisión y/o el rechazo de la demanda: de acuerdo con los artículos 12 y 13 de la Ley 393 de 1997, el juez de cumplimiento, a los tres días siguientes contados a partir de la presentación de la demanda, debe pronunciarse sobre la admisión. En este punto la autoridad judicial tiene tres opciones: (i) Admitir la solicitud; (ii) Inadmitir la solicitud en caso de que no reúna alguno de los requisitos
señalados en el artículo 10. Si se presenta esta situación el juez de cumplimiento deberá otorgar al solicitante dos (2) días para que corrija los yerros de su petición. En caso de que el solicitante no corrija su solicitud la autoridad judicial deberá rechazarla. Adicionalmente, del inciso final del artículo 12 de la ley 393 de 1997 se desprende la posibilidad de que la solicitud pueda ser presentada verbalmente, en este caso, el juez debe solicitar la corrección en el acto, requiriendo la información necesaria al solicitante;
(iii) Rechazar de plano, situación que se presenta cuando el solicitante no
presenta la prueba de la renuencia, a menos que el juez considere que la
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situación se enmarca en la excepción contenida en el inciso 2 del artículo 8 de la Ley 393 de 1997, esto es, la constatación de la existencia de un perjuicio irremediable (ver supra 1.3.1). Si se tiene en cuenta que la acción está irradiada por el principio de oficiosidad, vale la pena insistir en los siguiente: el perjuicio irremediable puede ser constatado directamente por el juez sin que sea una obligación del solicitante acreditarlo.
Una vez admitida la solicitud, el juez debe ordenar la notificación al demandado junto con la entrega de una copia de la demanda y sus anexos dentro de los tres días siguientes a la presentación de la acción. En caso de no ser posible, la ley ordena que el juez adopte las medidas necesarias para garantizar el derecho de defensa. Adicionalmente, la ley ordena que la autoridad judicial debe indicar que la decisión será proferida dentro de los veinte (20) días siguientes a la admisión de la solicitud de cumplimiento para que ejerza entonces su derecho a participar en el proceso y a allegar o solicitar las pruebas que estime necesarias para ejercer su derecho de contradicción. c) Notificaciones: en relación con la forma en que se deben notificar las providencias que se profieren en el trámite de la acción de cumplimiento el artículo 14 de la Ley 393 de 1997 establece que “[l]as providencias se notificarán por estado que se fijará al día siguiente de proferidas y se comunicarán por vía telegráfica, salvo lo prescrito en los artículos 13 y 22”. d) Cumplimiento inmediato: el artículo 15 de la Ley 393 de 1997 le otorga una herramienta poderosísima a las autoridades judiciales que conocen de esta acción. Se trata de la facultad según la cual, en aplicación del principio constitucional de prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, cuando el juez de cumplimiento llegue a la conclusión que (i) está en presencia de un incumplimiento de una ley o un acto administrativo y (ii) que ese incumplimiento puede ocasionar una “grave o inminente” violación de un derecho, puede ordenar el cumplimiento del deber omitido. Es importante notar que, de acuerdo con esta norma, el juez puede tomar esta decisión siempre y cuando “en el término de traslado el demandado haya hecho uso de su derecho a pedir pruebas”. e) Recursos: frente al tema de los recursos, el artículo 16 estableció la regla según la cual todas las providencias que se profieran en el marco del trámite de la acción de cumplimiento carecen de recursos. Esta previsión normativa busca garantizar, de un lado, el principio de celeridad y, por el otro, también la prevalencia del derecho
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sustancial sobre el procesal. Al respecto se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia C-‐‑319 de 201325 donde se pronunció a favor de la constitucionalidad de la norma al indicar que esta disposición: “(…) responde a la necesidad de contar con un proceso de acción de cumplimiento sin dilaciones injustificadas. A su vez, la restricción de los recursos frente a las decisiones de trámite de dicha acción, no afectan desproporcionadamente la vigencia material de las pretensiones ni la posibilidad general de exigibilidad judicial de los derechos. Por lo tanto, no excede el amplio margen de configuración legislativa que la Constitución reconoce en materia de procedimientos judiciales”. No obstante, existen dos excepciones a esta regla: por una parte, la posibilidad de interponer recursos contra la sentencia, como se verá en el siguiente apartado, y por otra parte, contra el auto que niegue la práctica de pruebas, frente al cual procede el recurso de reposición que deberá ser interpuesto al día siguiente de la notificación y debe ser resuelto, a más tardar, al día siguiente de la interposición. f) Informes: la Ley 393 de 1997 estableció, como medida para fortalecer las facultades del juez de cumplimiento en el marco del proceso, la posibilidad de que este requiera los informes que considere necesarios con el fin de resolver el asunto objeto de la controversia a la autoridad o al particular obligado. Adicionalmente, la norma contempla la posibilidad de requerir, frente a actuaciones administrativas, la posibilidad de solicitar el expediente o la documentación donde consten los antecedentes del asunto bajo su examen. La norma dispone que el juez, dependiendo de la naturaleza del asunto, la distancia y la rapidez de los medios de comunicación, puede conceder un plazo de uno (1) a cinco (5) días. Un aspecto adicional es que, dada la dimensión constitucional de esta acción, la ley dispuso que el contenido de estos informes se entendía entregado bajo la gravedad de juramento. g) La vinculación oficiosa a terceros: de acuerdo con la Corte Constitucional, en principio, “la obligación de vinculación oficiosa sólo se predica de aquella autoridad o particular que, conforme al ordenamiento jurídico, tenga competencia para cumplir con el deber omitido, y, en el caso del particular, siempre que esa competencia se explique por el ejercicio de una función pública”26. En ese sentido, de acuerdo con la jurisprudencia,
25 MP. Luis Ernesto Vargas Silva. 26 Corte Constitucional, Sentencia T-1064 de 2007 (MP. Rodrigo Escobar Gil)
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el deber de citación oficiosa, en la acción de cumplimiento, por regla general, opera respecto del sujeto que, en los términos del artículo 5 de la Ley 393 de 1997, tiene la competencia para cumplir con el deber reclamado. No obstante, el Consejo de Estado ha señalado que, de conformidad con las reglas de procedimiento civil que orientan la acción de cumplimiento, cuando se presente un caso en el cual la pretensión que se formula en ejercicio de la acción de cumplimiento conlleve la afectación de una relación jurídica sustancial de terceros, estos tienen el derecho de ser vinculados al proceso, so pena de que se configure una vía de hecho en su perjuicio. Basada en lo anterior ha dicho la Corte Constitucional:
“Es indiscutible entonces, el deber que surge para el juez de vincular al proceso a todas las personas que resulten directamente interesadas en el mismo, a las personas que son titulares de las relaciones jurídicas que pueden resultar afectadas, o a las personas que han intervenido en los actos sobre los cuales versa la controversia. Lo anterior, por cuanto, siendo imperioso para las autoridades públicas “proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades” ( C. P. artículo 2º. ) es claro que el juez, en su condición de autoridad pública que dirige el proceso, esta obligado a hacer realidad la garantía constitucional que a toda persona se otorga de acceder a la administración de justicia, ( artículo 229 C.P.) bajo las reglas del debido proceso, aplicables por supuesto a las actuaciones judiciales”27
h) Las coadyuvancias: esta figura hace referencia a la posibilidad que tienen los terceros de intervenir en el marco del proceso exponiendo sus argumentos a favor o en contra de la pretensión formulada por el demandante. Dado que no hay norma expresa en la Ley 393 de 1997 que regule la materia, la intervención de terceros en calidad de coadyuvantes está regulada por el artículo 71 del Código General del Proceso28. Teniendo en cuenta la naturaleza pública de la acción de cumplimiento el Consejo de Estado ha indicado que dentro del tramite de una acción de cumplimiento una coadyuvancia “siempre será admisible sin necesidad de
27 Ibíd. 28 Ley 1564 de 2012, Diario Oficial No. 48.489, 12 de julio de 2012. “Art. 71 Coadyuvancia. Quien tenga con una de las partes determinada relación sustancial a la cual no se extiendan los efectos jurídicos de la sentencia, pero que pueda afectarse si dicha parte es vencida, podrá intervenir en el proceso como coadyuvante de ella, mientras no se haya dictado sentencia de única o de segunda instancia. El coadyuvante tomará el proceso en el estado en que se encuentre en el momento de su intervención y podrá efectuar los actos procesales permitidos a la parte que ayuda, en cuanto no estén en oposición con los de esta y no impliquen disposición del derecho en litigio. La coadyuvancia solo es procedente en los procesos declarativos. La solicitud de intervención deberá contener los hechos y los fundamentos de derecho en que se apoya y a ella se acompañarán las pruebas pertinentes. Si el juez estima procedente la intervención, la aceptará de plano y considerará las peticiones que hubiere formulado el interviniente. La intervención anterior al traslado de la demanda se resolverá luego de efectuada esta.”
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acreditar interés subjetivo alguno pues a todos interesa el cumplimiento de la ley. Ese interés, en cuanto predicable de toda la colectividad, permite además, concluir en el carácter esencialmente voluntario de las intervenciones de terceros en ésta y en cualquier acción pública”. 1.3.5. Suspensión del trámite y terminación anticipada El artículo 18 contempla que cuando esta acción se interponga para exigir el cumplimiento de un «acto administrativo» y el juez advierta que contra este existe, en curso, un proceso de nulidad en el cual se haya decretado su suspensión provisional deberá suspender el trámite de la acción de cumplimiento hasta que en el proceso de nulidad se profiera una decisión definitiva en relación con el acto administrativo presuntamente incumplido. Por otra parte, el artículo 19 señala que si durante el trámite de la acción de cumplimiento, el juez advierte que la autoridad o el particular obligado realiza la conducta que se buscaba a través de la demanda, deberá dar por terminado el trámite mediante un auto en el que deberá indicar esta situación. No obstante, la norma establece que el juez de cumplimiento condenará en costas a la parte demandada, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 393 de 1997 que señala claramente que “[l]a Acción de Cumplimiento no tendrá fines indemnizatorios”29. 1.3.6. Excepción de inconstitucionalidad en la acción de cumplimiento El artículo 4 de la CP establece que “en todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”. Esta norma constituye el pilar fundamental del sistema mixto de control constitucional que existe en Colombia, que combina, por un lado, el «control concentrado» que realiza la Corte Constitucional, en los términos del artículo 241 de la CP y, por otro lado, el «control difuso» en virtud del cual cualquier autoridad puede dejar de aplicar cualquier disposición normativa que contraríe la
29 Frente a esto último, la norma indica que “cuando del incumplimiento de la Ley o de Actos Administrativos se generen perjuicios, los afectados podrán solicitar las indemnizaciones por medio de las acciones judiciales pertinentes”. Y agrega que “El ejercicio de la acción de que trata esta Ley, no revivirá en ningún caso los términos para interponer las acciones de reparación de perjuicios” (subraya fuera de texto). Esta norma fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-638 de 2000 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa).
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Constitución, esto último a través de la figura de la excepción de constitucionalidad. En concreto, de acuerdo con la jurisprudencia, la excepción de inconstitucionalidad es una figura que no solo permite, sino que obliga30 a las autoridades judiciales y administrativas, y a los particulares que tengan que aplicar una norma en un caso concreto a inaplicar una dicha disposición si encuentran que esta va en contravía de los mandatos Superiores de la Carta Política. Ahora bien, como lo ha explicado la Corte Constitucional, “(…) [l]a norma legal o reglamentaria que haya sido exceptuada por inconstitucional no desaparece del sistema jurídico y continúa siendo válida ya que los efectos del control por vía de excepción son inter partes, solo se aplican para el caso concreto y no anulan en forma definitiva la norma que se considera contraria a la Constitución”31. Entonces, de acuerdo con lo anterior, puede darse el caso de que, en el marco del trámite de una acción de cumplimiento, la autoridad o el particular obligado aleguen que el incumplimiento existe pero que hay razones que lo justifican fundadas en el ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad. En estos casos, el artículo 20 de la Ley 393 de 1997 señala que “el Juez de cumplimiento deberá resolver el asunto en la sentencia”. Es decir, que en estos casos el Juez de cumplimiento debe pronunciarse sobre la validez argumentativa invocada por la autoridad o el particular obligado y su decisión tendrá efecto para el caso concreto. En ese sentido, el juez de cumplimiento puede, de acuerdo con su criterio, concluir que (i) efectivamente le asiste razón a la parte demandada o, por el contrario, (ii) que la contradicción constitucional invocada para justificar el incumplimiento no existe, caso en el cual deberá proceder a dictar las órdenes correspondientes. Para adoptar la decisión correspondiente, el juez de cumplimiento deberá siempre tener como criterio orientador lo dispuesto en el parágrafo del artículo 20, según el cual “[e]l incumplido no podrá alegar la excepción de inconstitucionalidad sobre normas que hayan
30 Corte Constitucional, Sentencia T-357 de 2002 (MP. Eduardo Montealegre Lynett). Para la Corte “La jurisprudencia también es uniforme en señalar que la posibilidad de acudir a la excepción de inconstitucionalidad no está reservada únicamente a los jueces, sino que también se hace extensiva para las autoridades administrativas, no sólo como una facultad, sino como un deber, cuando quiera que haya una clara incompatibilidad entre la Constitución y una norma de inferior jerarquía, prefiriéndose siempre la primera.” 31 Corte Constitucional, C-122 de 2011 (MP. Juan Carlos Henao Pérez). Es importante señalar que en la sentencia C-069 de 1995 (MP. Hernando Herrera Vergara), la Corte Constitucional indicó que el ejercicio de la excepción de constitucionalidad debe realizarse sin perjuicio de la responsabilidad correspondiente de la que habla el artículo 6° Superior, “por infringir la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación, por parte de los servidores públicos, en el ejercicio de sus funciones”.
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sido objeto de análisis de exequibilidad por el Consejo de Estado o la Corte Constitucional, según sea el caso”, pues ante la existencia de un pronunciamiento de constitucionalidad sobre la disposición normativa que se alega incumplida se configura el fenómeno de la cosa juzgada32. El artículo 20 de la Ley 393 de 1997 fue objeto de análisis por parte de la Corte Constitucional, en la sentencia C-‐‑600 de 199833. En dicha oportunidad la Corte estudió una demanda en la cual se alegaba lo siguiente: según el actor, en Colombia únicamente la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, en los términos del artículo 237, núm. 2 y 241 de la CP, tienen la facultad de ejercer el control constitucional. Por lo tanto, esgrimía, no puede permitirse que el juez de conocimiento de la acción de cumplimiento, asuma funciones de juez constitucional. Según la Corte, de acuerdo con el demandante “al aceptarle a la autoridad demandada por incumplimiento de una ley o acto administrativo el argumento de que incumplió porque la norma o acto era inconstitucional, lo que hace en el fondo es declarar que esa ley o acto incumplido era inconstitucional”, y que dicha declaratoria provenga de una autoridad distinta a la Corte Constitucional o el Consejo de Estado resulta inadmisible pues supone una invasión a la órbita competencial de estos altos tribunales. Al respecto la Corte Constitucional se pronunció en el siguiente sentido:
“No lo estima así esta Corporación, pues no hay identidad de objetos en uno y otro juicio: mientras la Corte y el Consejo de Estado resuelven en abstracto y con efectos generales sobre el ajuste entre la norma que examinan y la Constitución, incidiendo su resolución adversa en la vigencia del precepto, que en caso de ser inconstitucional es retirado del ordenamiento jurídico, la decisión del juez de cumplimiento -‐‑cuando debe dilucidar si es o no justificada la abstención de la autoridad pública-‐‑ recae única y específicamente, con efectos singulares que no afectan la vigencia ni la validez de la norma o acto, sobre la existencia o inexistencia de una incompatibilidad entre ella y los mandatos superiores, consideradas las circunstancias y los hechos del caso concreto. El juez de cumplimiento no resuelve si la norma o el acto en cuestión son constitucionales o inconstitucionales, y su dictado no afecta la obligatoriedad ni el vigor jurídico general de aquéllos. Solamente establece, para el caso específico, si en el ámbito circunscrito a él se ofrece prima facie una abierta e incontrovertible
32 La Corte Constitucional, en la sentencia C-228 de 2015 (MP. Gloria Stella Ortiz Delgado), reiteró el alcance de las funciones «positiva» y «negativa» de la cosa juzgada. Dijo la Corte: “(…) la cosa juzgada tiene una función negativa, que consiste en prohibir a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo ya resuelto, y una función positiva, que es proveer seguridad a las relaciones jurídicas”. 33 MP. José Gregorio Hernández Galindo.
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oposición entre normas, que justifique la inaplicación a la que procedió el funcionario acusado. Es claro que, si no ha habido una definición erga omnes por el tribunal competente (la Corte Constitucional o el Consejo de Estado) y el juez no encuentra fundada la inaplicación como consecuencia de la excepción de inconstitucionalidad, habrá de declarar que el incumplimiento se configuró y deberá impartir la orden que haga efectivo el mandato inobservado, con efectos exclusivos en ese caso y sin que su sentencia sustituya las providencias que hayan de proferir aquellos tribunales en ejercicio de sus respectivas competencias”.34
Por último, es importante señalar que el artículo 20 prevé como circunstancia adicional que cuando un juez, por cuenta propia, advierta que la aplicación de la disposición normativa cuyo cumplimiento se reclama implica contradecir los mandatos superiores está, por supuesto, facultado para aplicar la excepción de inconstitucionalidad de manera oficiosa. 1.4. De la sentencia, la impugnación y el cumplimiento de la orden. 1.4.1. El contenido del fallo y la condena en costas. El artículo 21 dispone que después de finalizada la etapa probatoria –si la hubo-‐‑ el juez de cumplimiento deberá adoptar una decisión. Por un lado, si ocurre que el juez llega a la conclusión de que no existe el incumplimiento alegado, en el fallo deberá negar la petición señalando que el actor no podrá instaurar una nueva acción con la misma solicitud, tal como lo dispone el artículo 7 de la Ley 393 de 1997 que establece que la acción de cumplimiento “será improcedente por los mismos hechos que ya hubieren sido decididos y en el ámbito de competencia de la misma autoridad”. Pero, por otro lado, si el juez llega a la conclusión de que efectivamente se produjo el incumplimiento demandado deberá manifestarlo en un fallo con los siguientes 7 elementos: (i) La identificación del solicitante; (ii) La determinación de la obligación incumplida; (iii) La identificación de la autoridad de quien provenga el incumplimiento.
34 En la sentencia C-492 de 2000 (MP. Alejandro Martínez Caballero), la Corte resolvió estarse a lo resuelto en la sentencia C-600 de 1998.
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(iv) Adicionalmente, para que la decisión respete la finalidad de la acción, el texto del fallo deberá indicar con precisión la orden dirigida a la autoridad renuente para que esta cumpla con el deber omitido, así como,
(v) El plazo perentorio para que esta lo haga. De acuerdo con la norma, la regla general es que el juez definirá el plazo el cual no podrá superar los diez días hábiles contados a partir de la ejecutoria del fallo. Excepcionalmente, la norma le permite al juez ampliar este fallo en los casos en los que razonablemente se requiera un plazo mayor para cumplir con lo señalado en el fallo. Cuando se presente esta situación la norma le impone una carga argumentativa al juez que justifique la ampliación del plazo, la cual debe ser consignada en la parte motiva de la sentencia.
(vi) La orden a la autoridad de control para que adelante la investigación pertinente con el fin de que se determinen las responsabilidades penales o disciplinarias a que hubiera lugar, cuando la conducta del incumplido así lo exija35.
(vii) Por último, si hubiere lugar, la condena en costas. En relación con este último punto vale la pena precisar que, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, la condena en costas en el marco de la acción de cumplimiento, únicamente procede de manera excepcional. En ese sentido, este Alto Tribunal ha precisado que, aunque el numeral 7 del artículo 21 de la Ley 393 de 1997 autoriza la condena en costas, ello no “significa que para condenar a la parte vencida al pago de costas basta que se hubiere accedido a las pretensiones de la demanda de cumplimiento o que se hubiere conseguido el cumplimiento reclamado del acto administrativo o la norma con fuerza material de ley” 36. Para la jurisprudencia del Consejo de Estado de la expresión la “si hubiere lugar” contenida en la norma debe ser entendida de manera restrictiva y en concordancia con los principios de eficacia e informalidad de la acción, pero especialmente, con la naturaleza pública de la acción, de manera que una eventual condena en costas no se constituya en un desincentivo para el ejercicio de la acción de cumplimiento. Explica el Consejo de Estado
“De hecho, el carácter excepcional de este pago en las acciones de cumplimiento no sólo deriva de la interpretación literal del artículo 30 de la Ley 393 de 1997 sino de la hermenéutica teleológica de la misma, comoquiera que dicha autorización no puede ser
35 La expresión subrayada fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-010 de 2001 (MP. Fabio Morón Díaz). 36 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 20 de noviembre de 2003, MP. Darío Quiñones Pinilla, Rad. 25000-23-15-000-2003-1957-01(ACU).
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entendida de tal manera que le reste eficacia a su naturaleza de acción pública (artículo 2º de la Ley 393 de 1997). Evidentemente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 392 del Código de Procedimiento Civil, la condena en costas no sólo podría imponerse al demandado sino también al demandante vencido en el proceso, lo cual podría impedir el ejercicio informal y público de esta acción. Por ejemplo, el numeral 3º de esa norma procesal civil señala que procede ‘en la sentencia de segundo grado que confirme en todas sus partes la del inferior, se condenará al recurrente en las costas de la segunda instancia’. Ello muestra que la condena en costas en esta acción pública podría limitar su eficacia y, al mismo tiempo, impondría una carga desproporcionada a las partes que no requieren ser abogados para defender sus intereses en el proceso37.
Así las cosas, la condena en costas en el marco de la acción de cumplimiento solo procede si se presentan unas condiciones específicas:
“(…) para que proceda la condena en costas a la parte vencida en las acciones de cumplimiento es necesario no sólo que se demuestre que con ocasión del proceso se causaron gastos, tal y como lo señala el artículo 393 del Código de Procedimiento Civil, sino lo siguiente: si se trata de condenar al demandante porque fue vencido en el proceso debe demostrarse que actuó de mala fe, o abusó del ejercicio de los derechos procesales, u obró con temeridad en sus pretensiones. Pero, si se trata de condenar al demandado, como parte vencida en el proceso, además de la prueba de los gastos, deberá demostrarse su mala fe, su arbitrariedad o la obstinada renuencia al cumplimiento de la norma o del acto administrativo que es objeto del proceso. En otras palabras, en este último caso, procede la condena en costas en contra del demandado vencido en el proceso cuando su omisión obligó al demandante a interponer la acción de cumplimiento y era evidente que su negativa a cumplir con el deber jurídico impuesto se producía por una decisión arbitraria u obstinada de éste (Negrillas de la Sala)” 38.
Por último, el artículo 22 establece que la sentencia debe ser notificada a las partes de acuerdo a lo determinado por el Código de Procedimiento Civil -‐‑ahora Código General del Proceso (art. 290 y ss)-‐‑ para las providencias que deban ser notificadas personalmente. 1.4.2. La impugnación y la temeridad El artículo 26 de la Ley 393 de 1997 señala que luego de los tres días siguientes a la notificación del fallo, la sentencia puede ser impugnada por (i) el accionante; (ii) la autoridad renuente o el representante de la entidad a la que este pertenezca o (iii)
37 Ibíd. 38 Ibíd.
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por el Defensor del Pueblo. A diferencia de lo que ocurre con la acción de tutela, la impugnación en la acción de cumplimiento se concede en el efecto suspensivo. Sin embargo la norma establece la obligación al juez de determinar la eventual ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual tendrá la potestad de darle trámite a la impugnación pero en el efecto devolutivo. Así, luego de presentada la impugnación, el juez de cumplimiento deberá remitir el expediente al superior jerárquico, quien proferirá la decisión de segunda instancia dentro de los diez (10) días siguientes a la recepción del expediente. Dice el artículo 27 que “[e]n todo caso, proferirá el fallo. Si a su juicio el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo comunicándolo de inmediato; si lo encuentra ajustado a derecho lo confirmará.” El artículo 28 establece que si un mismo solicitante, sin un motivo justificado, presenta ante varios jueces la misma demanda de acción de cumplimiento, “se rechazarán o se negarán todas ellas”. Esta disposición fue demanda bajo el cargo según el cual la forma en que está redactada la norma desconoce que el fin de la acción de cumplimiento es la protección del ordenamiento jurídico. A juicio del actor, la ignorancia, la torpeza o el error de un accionante no debería generar necesariamente el rechazo o la negación de la totalidad de las acciones, pues esto constituye una limitación injustificada al acceso a la administración de justicia. La Corte Constitucional estudió el asunto en la sentencia C-‐‑ 1511 de 200039 y señaló lo siguiente:
En el caso de la norma demandada, es evidente que si el punto materia de controversia al incoar una acción de cumplimiento es uno solo -‐‑la determinación acerca de si la autoridad ha ejecutado o no lo ordenado en una ley o acto administrativo-‐‑, al respecto no puede existir sino una sola respuesta que adopte la forma de decisión judicial vinculante: la del juez competente, quien mediante su fallo pone fin a la controversia que pueda haber antecedido al ejercicio de la acción y al fallo. Lo que carecería de sentido y podría conducir al más absoluto desorden en el seno de la sociedad, a la vez que significaría obstrucción al debido papel de la justicia, sería la posibilidad de dictámenes judiciales contradictorios que afectaran a las mismas personas y en relación con la misma norma o acto administrativo; y a ello estaría expuesto el sistema si una persona estuviera autorizada por la ley para dirigirse simultáneamente a varios jueces planteándoles la misma inquietud. Por otra parte, ha de existir un principio de lealtad entre la persona demandante y el juez o tribunal que ha asumido el conocimiento del asunto. La autonomía funcional
39 MP. José Gregorio Hernández Galindo
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que la Constitución le garantiza se vería frustrada o disminuida si se admitiera que simultáneamente otro u otros jueces, en relación con las mismas partes y en idéntica materia, estuviesen prontos a pronunciarse sobre el mismo asunto.
1.4.3. El cumplimiento de la decisión y el desacato Una vez dictado el fallo y este quede en firme, la autoridad renuente deberá cumplirlo sin demora, y en los precisos términos indicados en la sentencia. El artículo 24 de la Ley 393 de 1997 establece que “si no lo hiciere dentro del plazo definido en la sentencia, el Juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél”. Y agrega: “Pasados cinco (5) días ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El Juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que éstos cumplan su sentencia”. Adicionalmente, el artículo 24 dispone como medida para garantizar el cumplimiento de la decisión que el juez conserve la competencia, y con ello todas las facultades que requiera, hasta que cese efectivamente el incumplimiento. De esta manera el legislador buscó garantizar la efectividad material de esta acción constitucional. Además, como mecanismo coercitivo para evitar el incumplimiento de los dispuesto por el fallo, el artículo 29 de la Ley 393 de 1997 contempló lo siguiente:
“El que incumpla orden judicial proferida con base en la presente Ley, incurrirá en desacato sancionable de conformidad con las normas vigentes, sin perjuicio de las sanciones disciplinarias o penales a que hubiere lugar. La sanción será impuesta por el mismo Juez mediante trámite incidental; de no ser apelada se consultará con el superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres (3) días siguientes si debe revocar o no la sanción. La apelación o la consulta se hará en el efecto suspensivo.”
La jurisprudencia del Consejo de Estado ha indicado que el incidente de desacato puede ser iniciado por cualquier persona en razón de la naturaleza pública de la acción de cumplimiento40. Adicionalmente, este Alto Tribunal ha definido que existen dos condiciones para que opere el desacato en la acción de cumplimiento:
40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 26 de febrero de 2015, Rad. 17001-23-33-000-2014-00219-01 (ACU). MP. Susana Buitrago Valencia.
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de un lado, “(i) la existencia de sentencia ejecutoriada que impone el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo” y, de otro lado, “(ii) que la autoridad judicialmente obligada al cumplimiento se sustrae a ello. Se trata de un mecanismo judicial de coerción mediante sanción para lograr el efectivo acatamiento de las órdenes judiciales impuestas en la sentencia de cumplimiento.” 41 La expresión subrayada “de conformidad con las normas vigentes” del artículo 29 fue demandada porque, en criterio del actor, la norma no detallaba de manera expresa y clara las normas vigentes aplicables al desacato, lo que impediría conocer de manera precisa la eventual sanción por incurrir en el desacato, razón por la cual, para el demandante, se configuraba una violación al principio de legalidad. La Corte desestimó el cargo indicando que:
“Tal afirmación se desvirtúa al remitirse al artículo 25 (…) pues en el mismo se señalan de manera precisa las actuaciones procesales a seguir y los términos para hacerlo, por parte del Juez de la acción de cumplimiento, en los casos en que la autoridad pública renuente no cumpla, dentro del plazo por él establecido, con la orden impartida, condicionando la sanción por desacato al cumplimiento de ese procedimiento. Pero además, es precisamente la expresión impugnada del artículo 29 de la Ley 393 de 1997 la que impide que se genere cualquier vacío violatorio del principio de legalidad, pues ella remite a ‘las normas vigentes sobre la materia’, lo que hace de ella una norma integradora, que como tal conduce al intérprete a las normas generales que rigen el trámite del incidente de desacato contenidas en el Código de Procedimiento Civil, (art. 39-‐‑1) y en el Código Penal, (art. 184), cuyo contenido se complementa, según lo dispuesto en artículo 30 de dicha ley, con las disposiciones del Código Contencioso Administrativo que sean compatibles con la naturaleza de las acciones de cumplimiento.”
Por su parte, el apartado “de no ser apelada se consultará con el superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres (3) días siguientes si debe revocar o no la sanción” también fue objeto de pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional, esta vez, en la sentencia C-‐‑542 de 201042. De acuerdo con la demanda, la norma contempla la obligatoriedad del grado jurisdiccional de consulta cuando se sanciona a la autoridad o al particular obligado renuente, pero no lo hace cuando se absuelve al presunto renuente. En ese sentido, argumentaba, que cuando la decisión descarta la existencia del desacato no existe lugar para reconsiderar la decisión por lo cual se desvanece una importante herramienta con la que cuentan
41 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. sentencia del 2 de octubre de 2008, Rad. 13001-23-31-000-2004-00085-01 (ACU) MP. Susana Buitrago Valencia. 42 MP. Jorge Iván Palacio Palacio.
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los solicitantes en esta acción constitucional. En respuesta a estas acusaciones, la Corte Constitucional decidió que no le asistía razón a los demandantes, entre otras, por las siguientes razones:
“Para la Sala, el legislador en ejercicio de la potestad de configurar los trámites judiciales ha considerado en forma razonable que tratándose de un juicio de naturaleza correccional o disciplinario, en el que el Estado ejerce el monopolio del poder punitivo a través de uno de sus agentes (el juez), respecto de quien presuntamente desacata una decisión judicial, persona que puede resultar sancionada por el mismo juez que profirió la orden, al cabo de un incidente procesal breve y sumario, debía conceder al investigado la atribución de apelar el auto sancionatorio o, ante la omisión en la interposición del recurso, disponer darle trámite al grado jurisdiccional de consulta, como una garantía para quien es considerado la parte débil del proceso y en cuyo favor obra la presunción de inocencia.
(…)
“En el asunto que ahora examina la Sala, el legislador no facultó al promotor del incidente para interponer recursos ante la decisión absolutoria, teniendo en cuenta (i) que se trata de un trámite disciplinario en el que el Estado, mediante un juez, decide si hubo o no incumplimiento de una orden impartida por el mismo juez, (ii) no se trata de un proceso contencioso entre el promotor del incidente y el investigado, sino de un trámite correccional que puede concluir con medidas disciplinarias que, según el caso, implican restricción a la libertad individual del sancionado o afectación a su patrimonio, sin que la imposición de éstas medidas garantice per se el cumplimiento de la decisión judicial, y (iii) existe diferencia sustancial entre el promotor del incidente de desacato y el investigado, por cuanto el primero da inicio al trámite sin correr el riesgo de ser sancionado; por lo mismo, el legislador no lo facultó para recurrir decisiones que no afectan su libertad personal o su peculio, al paso que, para rodear de mayores garantías al procesado, acordó permitirle en uno de los casos el ejercicio del recurso de apelación (Ley 393 de 1997, art. 29) y en ambos casos dar trámite al grado jurisdiccional de consulta.
Así, con base en lo anterior, la Corte concluyó que el legislador a partir del principio de libertad de configuración para definir las formas propias del juicio, el Congreso “antes que violar las reglas del debido proceso, contribuyen a precisar con antelación y de manera abstracta, cuáles son las garantías que rodean a la persona sancionada al cabo del mencionado incidente. De esta manera, las normas demandadas contribuyen a dar certeza a la decisión del juez, pues con ellas se sabe de antemano que la decisión absolutoria no será susceptible de recursos, aportando al mismo tiempo condiciones para un juzgamiento justo”
* . * . *
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Como pudo verse en esta unidad, la acción de cumplimiento es una importantísima herramienta constitucional que permite a la ciudadanía exigir el cumplimiento de los deberes a cargo de la administración y los particulares obligados, consignados en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos, y con ello, la realización del Estado de derecho y la protección de los derechos de todos los ciudadanos. De ahí la necesidad de que los jueces del país adviertan que esta acción no solo es un mecanismo judicial, sino que constituye, además, un vigoroso instrumento de participación ciudadana en los asuntos de interés general que permiten estar más cerca de los objetivos de la CP de 1991.
Ap Actividad pedagógica. 1. Investigue cuál ha sido la posición de la jurisprudencia del Consejo de Estado, dentro de los últimos cinco años, en relación con la procedibilidad de la acción de cumplimiento para obtener la aplicación de normas con fuerza material de ley o actos administrativos que generan gastos. (a) Elabore una línea jurisprudencial que explique sus hallazgos. (b) Compare su línea jurisprudencial con la de sus compañeros de subgrupo de estudios y discutan la estructura presentada por cada uno 2. Lea y analice este caso hipotético: José Rodríguez interpuso acción de cumplimiento en contra de la empresa prestadora del servicio público COOTRALANOSA y la Superintendencia de Puertos y Transporte. En concreto el actor solicita que se ordene al Superintendente Delegado de Tránsito proferir una decisión de fondo dentro de la investigación abierta hace más de seis años en contra de la empresa COOTRALANOSA, debido a que esta última, de manera irregular, presta el servicio de transporte público terrestre de pasajeros entre los municipios de Tucurí y Tiricú, sin estar habilitada para hacerlo. En
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concreto, el actor solicita que el Superintendente Delegado de Tránsito y Transporte de cumplimiento a lo señalado en los artículos 209 de la Constitución Política de Colombia, así como a los artículos 44 del Decreto 101 de 2000; 14 del Decreto 1016 de 2000; 3, 4 y 10 del Decreto 2741 de 2001; artículos 50 y 51 de la Ley 336 de 1996. Manifiesta que hace 10 meses pidió a la Superintendencia de Puertos información sobre la investigación y al mismo tiempo, adelantar las actuaciones tendientes a que no siga prestando el servicio de transporte público terrestre de pasajeros y esta respondió que la investigación está en curso. En el trámite de la acción de cumplimiento, la accionada respondió que la acción de cumplimiento no procede para declarar la existencia de un derecho o establecer responsabilidades de una persona investigada, pues para ello existe el procedimiento administrativo, el cual está sujeto al debido proceso que envuelve la práctica de pruebas en los términos de ley. El juez Administrativo, en sentencia de primera instancia, indicó que el deber jurídico que se solicite cumplir debe ser imperativo, inobjetable, preciso y exigible a la autoridad contra la cual se ejerce la acción de cumplimiento, pero que los artículos que el accionante solicita hacer cumplir se refieren a las funciones de la Superintendencia de Puertos y Transporte y su Delegada de Tránsito y Transporte Terrestre Automotor las cuales, de acuerdo con las pruebas aportadas al expediente, se han cumplido por la accionada pese a que a la fecha no haya dictado decisión sobre si sanciona o no a COOTRALANOSA. La decisión fue impugnada por el demandante dentro del término legal. ¿En qué sentido resolvería usted la impugnación? Como juez de cumplimiento, para adoptar su decisión, analice la legitimación por pasiva, las cuestiones de
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procedencia de la acción; defina el o los problemas jurídicos y adopte su decisión. Discuta el contenido de su fallo con sus compañeros.
ae Autoevaluación La señora María García instauró acción de cumplimiento en contra del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, con el fin de que estas entidades cumplan con lo dispuesto en la Resolución No. 1457 de 2010 “Por la cual se establecen los Sistemas de Recolección Selectiva y Gestión Ambiental de Llantas Usadas y se adoptan otras disposiciones”. De acuerdo con la demandante, a la fecha, las autoridades no han implementado controles “…sobre los sujetos obligados en la resolución, para verificar si están cumpliendo con la referida norma y se sigue viendo la mala disposición final de las llantas en Colombia”. En consecuencia, “las llantas usadas mal dispuestas en parques públicos, andenes, caminos, carreteras, ecosistemas estratégicos, fuentes hídricas, son foco de criadero de plagas tales como mosquitos transmisores de enfermedades infecto-‐‑contagiosas como el dengue, chikunguya y zika, además de roedores y serpientes”. También indicó que los programas “postconsumo de llantas en el resto del país, con casi inexistentes o desconocidos”, por lo que mediante escrito de hace 8 semanas, le solicitó a estas dos entidades que dieran cumplimiento a lo dispuesto en la Resolución 1457 de 2010. En respuesta a esta petición, hace 6 semanas, la Cartera Ministerial demandada informó que “…había regulado la materia con la Resolución 1547 de 2010 por medio de la creación de una Mesa Nacional de Llantas Usadas y como resultado de esto, se había logrado que el INVIAS incorporara en los pliegos de condiciones para la construcción de carreteras la implementación de mezclas asfálticas con grano de caucho y que estaba trabajando en la modificación de la resolución, configurándose así la contumacia en su actuar”.
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El Tribunal Administrativo en primera instancia declaró que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA han incumplido el mandato establecido en la Resolución No. 1457 de 2010, por falta de resultados eficaces de la gestión pública, La decisión fue impugnada bajo el argumento según el cual, la acción de cumplimiento está diseñada para hacer cumplir obligaciones concretas y no para evaluar los indicadores de gestión de una entidad. ¿En qué sentido resolvería usted la impugnación? Como juez de cumplimiento, para adoptar su decisión, analice el ámbito de protección de la acción y las cuestiones de procedencia de la acción; defina el o los problemas jurídicos y adopte su decisión.
J
Jurisprudencia
Corte Constitucional
Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑069 de 1995, MP. Hernando Herrera Vergara. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1995/C-‐‑069-‐‑95.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑157 de 1998, MP. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1998/c-‐‑157-‐‑98.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑157 de 1998, MP. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1998/c-‐‑157-‐‑98.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑158 de 1998, MP. Vladimiro Naranjo Mesa. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1998/C-‐‑158-‐‑98.htm
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Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑193 de 1998, MP. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. Disponible en http://corteconstitucional.gov.co/relatoria/1998/C-‐‑193-‐‑98.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑600 de 1998, MP. José Gregorio Hernández Galindo. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1998/c-‐‑600-‐‑98.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑893 de 1999, MP. Alejandro Martínez Caballero. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1999/c-‐‑893-‐‑99.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑492 de 2000, MP. Alejandro Martínez Caballero. Disponible en http://corteconstitucional.gov.co/relatoria/2000/C-‐‑492-‐‑00.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑638 de 2000, MP. Vladimiro Naranjo Mesa. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2000/C-‐‑638-‐‑00.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑ 1511 de 2000, MP. José Gregorio Hernández Galindo. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2000/C-‐‑1511-‐‑00.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑010 de 2001, MP. Fabio Morón Díaz. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2001/C-‐‑010-‐‑01.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑1194 de 2001, MP. Manuel José Cepeda. Disponible en http://corteconstitucional.gov.co/relatoria/2001/C-‐‑1194-‐‑01.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑1194 de 2001, MP. Manuel José Cepeda Espinosa. Disponible en http://corteconstitucional.gov.co/relatoria/2001/C-‐‑1194-‐‑01.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑1194 de 2001, MP. Manuel José Cepeda Espinosa. Disponible en http://corteconstitucional.gov.co/relatoria/2001/C-‐‑1194-‐‑01.htm
Corte Constitucional, Sentencia T-‐‑357 de 2002, MP. Eduardo Montealegre Lynett. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2002/T-‐‑357-‐‑02.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑569 de 2004, MP. Rodrigo Uprimny Yepes. Disponible en
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http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2004/c-‐‑569-‐‑04.htm
Corte Constitucional, Sentencia T-‐‑1064 de 2007, MP. Rodrigo Escobar Gil. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2007/T-‐‑1064-‐‑07.htm
Corte Constitucional, Sentencia T-‐‑945 de 2009, MP. Mauricio González Cuervo. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2009/T-‐‑945-‐‑09.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑542 de 2010, MP. Jorge Iván Palacio Palacio. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2010/C-‐‑542-‐‑10.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑122 de 2011, MP. Juan Carlos Henao Pérez. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2011/c-‐‑122-‐‑11.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑319 de 2013, MP. Luis Ernesto Vargas Silva. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2013/C-‐‑319-‐‑13.htm
Corte Constitucional, Sentencia T-‐‑388 de 2013, MP. María Victoria Calle Correa. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2013/t-‐‑388-‐‑13.htm.
Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑228 de 2015, MP. Gloria Stella Ortiz Delgado. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2015/C-‐‑228-‐‑15.htm
Consejo de Estado
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Providencia del 1 de enero de 1999, Exp. 110-‐‑CE-‐‑SEC3-‐‑EXP1999-‐‑NACU579, CP. Juan De Dios Montes Hernández.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia ACU-‐‑615 del 10 de marzo de 1999, CP. Flavio Rodríguez Arce.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
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Quinta, Sentencia del 13 de noviembre de 2003, Rad. 25000-‐‑23-‐‑27-‐‑000-‐‑2003-‐‑1877-‐‑01(ACU), CP. Darío Quiñones Pinilla.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 20 de noviembre de 2003, Rad. 25000-‐‑23-‐‑15-‐‑000-‐‑2003-‐‑1957-‐‑01(ACU), CP. Darío Quiñones Pinilla.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 3 de junio de 2004, Rad. 44001-‐‑23-‐‑31-‐‑000-‐‑2004-‐‑0047-‐‑01(ACU), CP. Alberto Yepes Barreiro.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 2 de octubre de 2008, Rad. 13001-‐‑23-‐‑31-‐‑000-‐‑2004-‐‑00085-‐‑01 (ACU), CP. Susana Buitrago Valencia.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, Rad. 47001-‐‑23-‐‑31-‐‑000-‐‑2011-‐‑00024-‐‑01, CP. Susana Buitrago.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 20 de octubre de 2011, Rad. 15001-‐‑23-‐‑31-‐‑000-‐‑2011-‐‑00312-‐‑01 (ACU), CP. Mauricio Torres Cuervo.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Providencia del 20 de octubre de 2011, Rad. 2011-‐‑01063, CP. Mauricio Torres Cuervo.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 17 de julio de 2014, Rad. 25000-‐‑23-‐‑41-‐‑000-‐‑2013-‐‑02833-‐‑01(ACU), CP. Alberto Yepes Barreiro.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 14 de agosto de 2014, Rad. 13001-‐‑23-‐‑33-‐‑000-‐‑2013-‐‑00794-‐‑01(ACU), CP. Lucy Jeannette Bermúdez.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 26 de febrero de 2015, Rad. 17001-‐‑23-‐‑33-‐‑000-‐‑2014-‐‑00219-‐‑01 (ACU), CP. Susana Buitrago Valencia.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 24 de septiembre de 2015, Rad. 250002341000201500041-‐‑01, CP. Carlos Enrique Moreno Rubio.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 30 de junio de 2016, Rad. 25000-‐‑23-‐‑41-‐‑000-‐‑2015-‐‑02309-‐‑01, CP, Lucy Jeannette Bermúdez.
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Normatividad
Ley 393 de 1997, “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”, Diario Oficial No. 43.096, 30 de julio de 1997.
Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. Diario Oficial 47.956 de enero 18 de 2011.
Ley 1564 de 2012, “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”, Diario Oficial No. 48.489, 12 de julio de 2012.
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Unidad 2
LAS ACCIONES POPULARES
Og Describir y explicar las características centrales de la acción popular y el procedimiento judicial correspondiente, a partir de una aproximación al concepto de derechos e intereses colectivos.
Oe • Recordar las distintas aproximaciones jurisprudenciales al concepto de derechos e intereses colectivos, objeto de protección de las acciones populares.
• Mostrar cada una de las etapas del proceso de las acciones populares, de acuerdo con la Ley 472 de 1998
• Presentar algunas discusiones de relevancia constitucional acerca de su naturaleza, contenido y alcance.
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2.1. Introducción En la presentación general de este conjunto de módulos se afirmó que la Constitución de 1991 es la carta de los derechos, la que persigue con más fuerza su efectividad y la que prevé un amplio conjunto de mecanismos y recursos judiciales para lograrlo. En esta Carta de derechos, la acción de tutela ha ocupado el lugar protagónico en su protección, gracias a su dinamismo, al trabajo de la Corte Constitucional y los demás jueces constitucionales, a la difusión de las decisiones, y a que la dogmática de la acción ha generado un concepto amplio de los derechos fundamentales, basado en la perspectiva de integralidad, interdependencia e indivisibilidad, prevista en el DIDH desde la Declaración y Programa de Acción de Viena de 199343. Sin embargo, el protagonismo de la acción de tutela no debe proyectar una sombra sobre las demás acciones constitucionales, que comparten ese espíritu democrático y que también hacen parte del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia, y del derecho fundamental y político a la participación en los asuntos públicos y del ya citado principio de democracia participativa, que se considera fundante del orden constitucional establecido en 1991. Como se verá en esta unidad, la acción popular comparte características centrales con la acción de tutela, lo que debería propiciar su uso por parte de los actores sociales; pero, además de ello, posee características propias con un profundo potencial para la definición de asuntos sociales, la colaboración armónica y el ejercicio de una judicatura comprometida con la dimensión colectiva de los problemas constitucionales. No obstante, y sin desconocer la importancia del trabajo realizado por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en este ámbito, la jurisprudencia nacional en torno a los derechos colectivos es menos amplia que la que se ha vertido en torno al resto de derechos constitucionales y se basa principalmente en unas cuantas características que se presentan como definitorias, sin profundizar, en la importancia que tienen los derechos e intereses colectivos para asegurar una eficacia igualitaria de todos los derechos, como presupuesto de la dignidad humana.
43 Aprobados por la Conferencia Mundial de Derechos Humanos el 25 de junio de 1993.
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Esta situación no deja de ser extraña, pues es precisamente en los derechos colectivos donde más claramente se perciben las relaciones intrínsecas entre todos los derechos, y la necesidad de un diálogo entre la esfera individual y la colectiva de estas normas. Resulta por ello relevante destacar estas características en el marco de los derechos colectivos, y exponer cómo se proyectan en la regulación legal, tanto en lo que tiene que ver con los bienes protegidos, como en lo atinente a los elementos procedimentales que orientan el trámite o procedimiento de la acción popular, y en el papel del juez en este contexto. Por ello, siguiendo la premisa esencial del módulo, que percibe los procedimientos siempre en función del bien protegido, se comenzará con una breve exposición acerca del concepto de derechos colectivos; posteriormente, se indicarán las características esenciales de la acción y, finalmente, se expondrá el procedimiento concebido en la Ley 472 de 1998 y se hará referencia a algunas discusiones jurisprudenciales recientes acerca de la acción popular. 2.2. Los derechos e intereses colectivos en la Constitución Política y la
jurisprudencia nacional En este acápite se hará referencia a los elementos mínimos establecidos en la Constitución Política sobre los derechos e intereses colectivos. Lo que se pretende de esta exposición inicial es extraer ciertas notas de las ideas plasmadas por el Constituyente, que deben brindar elementos de comprensión del tema, manteniendo presente que se trata de un ámbito en el que la Constitución no sentó definiciones estrictas o exhaustivas. Estos insumos servirán para abordar, en el acápite 1.3, la pregunta acerca de cuál es (cómo va actualmente) la comprensión de los derechos colectivos, con miras a la construcción de algunos criterios operativos, que permitan, no superar, sino disminuir en cierta medida la vaguedad que caracteriza a los enunciados que suelen atribuirse a estos bienes. Con esa base, en el acápite 2.2. se efectuará una exposición esquemática del procedimiento y, para terminar, en el acápite 2.3. se mencionarán discusiones relevantes que han surgido en la jurisprudencia nacional, que brindan una visión panorámica de las preocupaciones actuales (o de aquellas persistentes) en el marco de los derechos colectivos y las acciones destinadas a su protección.
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2.2.1. Elementos básicos de los derechos colectivos y las acciones populares en el texto constitucional
Como se indicó, la CP no define los derechos colectivos; a cambio de ello, establece un conjunto de mandatos específicos, con el fin de que estos reciban un desarrollo profundo y comprensivo por parte del Congreso de la República. Sin embargo, la Carta sí brinda algunos elementos que vale la pena mantener en mente, al momento de hablar de derechos colectivos. Así, en el capítulo 3º del Libro Segundo establece lo relacionado con los derechos colectivos y del ambiente, y en los artículos 78 a 82, y 88, prevé mandatos específicos, de gran interés44 como primer acercamiento a estos bienes. -‐‑ El título del capítulo, derechos colectivos y del ambiente, parece evocar la importancia de este último interés o derecho, como caso paradigmático de los bienes objeto de protección. -‐‑ El artículo 78 Superior confiere al Legislador la facultar de establecer una regulación para el control de calidad de los bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, así como de la información que se suministre al público; define una cláusula de responsabilidad en cabeza de productores y comercializadores; y promueve la participación de las organizaciones de consumidores. En otros términos, define el marco general de los derechos de los consumidores. -‐‑ El artículo 79 constitucional se refiere al derecho al ambiente sano y la participación comunitaria en las decisiones que puedan afectarlo; hace referencia a la obligación estatal de proteger la diversidad e integridad ambiental, conservar las áreas de importancia ecológica y fomentar la educación en esa dirección; en tanto que el artículo 80, ibídem prevé la obligación estatal de planificar el aprovechamiento de los recursos naturales, en el marco de un desarrollo sostenible; también ordena la adopción de medidas de control al deterioro ambiental, incluso a través de sanciones legales, así como el deber de reparación por los daños a este conjunto de bienes.
44 Ya se ha indicado que la organización en libros, capítulos y títulos de la Carta Política no tiene un valor normativo vinculante, sino apenas uno ilustrativo, pues no es producto del trabajo final de una comisión codificadora, ni de las discusiones sostenidas en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente.
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-‐‑ El artículo 81 establece un conjunto de prohibiciones en torno a la posesión, desarrollo y uso de armas químicas, biológicas y nucleares; a la introducción de residuos nucleares y desechos tóxicos al territorio nacional, y ordena regular el ingreso y salida de recursos genéticos. -‐‑ El artículo 82 se refiere a la protección del espacio público y la prioridad del uso colectivo. En ese contexto, una primera aproximación a la materia, desde el punto de vista de las normas constitucionales, indica que los ejemplos definidos por el legislador incluyen el ambiente, los derechos de los consumidores, la protección del espacio público y un manejo restrictivo de armas y residuos tóxicos. -‐‑ El artículo 88, ya en el marco del mecanismo judicial de protección, aporta nuevos elementos relevantes, en la medida en que difiere en el legislador la definición de estos intereses, de las acciones para su protección y amplía el espectro de bienes protegidos, al incluir el patrimonio público, el espacio público, la seguridad y salubridad, la moralidad administrativa y la libre competencia. Al desarrollar esta norma, el Congreso de la República acogió un punto de vista igualmente amplio, como consta en el artículo 4º de la Ley 472 de 199845. Además, 45 El artículo 4 de la Ley 472 de 1998 señala: “Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; b) La moralidad administrativa; c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; e) La defensa del patrimonio público; f) La defensa del patrimonio cultural de la Nación; g) La seguridad y salubridad públicas; h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; i) La libre competencia económica; j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; k) La prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos; l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; n) Los derechos de los consumidores y usuarios.
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la jurisprudencia nacional ha señalado que en la regulación constitucional, y en el citado artículo 88, se encuentra la base de los dos tipos de acciones esenciales destinadas a la protección de estos bienes: la acción popular (a la que se hace referencia en este capítulo) y la acción de grupo, destinada a reparar los daños ocasionados a un número plural de personas. A partir de la literalidad de las normas constitucionales es posible extraer las siguientes ideas relevantes acerca de los bienes e intereses colectivos, y de las acciones populares: Primero, el papel protagónico del Legislador en su definición. Ello implica, primero, la ausencia de una lista taxativa de derechos y, segundo, que su potestad de configuración legislativa resulta más amplia que en el caso de los demás derechos fundamentales. Obviamente, si se quiere preservar el carácter contra mayoritario de los derechos, debe entenderse que el Congreso puede ampliar el espectro de los intereses y derechos colectivos, pero no está habilitado para reducirlo. Segundo, el lugar central que ocupa el ambiente en el ámbito de los derechos e intereses colectivos; no sólo el título del capítulo constitucional mencionado habla explícitamente de este bien, sino que además en su interior se prevén un conjunto de normas que se dirigen específicamente a su protección y entre las que cabe destacar: el derecho constitucional a un ambiente sano, la protección de la diversidad y la integridad ambiental; la planificación en el uso de recursos naturales y el derecho a la participación ciudadana en los temas que puedan afectar el ambiente, todo ello, en armonía con la función ecológica de la propiedad privada y la facultad de intervención en la economía, entre otros aspectos, por razones ambientales, artículos 58 y 330 CP. Otras normas, como las que tienen que ver con el control de armas, sustancias tóxicas y material genético, guardan indudable relación con la protección al entorno. Tercero, el constituyente no distinguió entre derechos e intereses colectivos, lo que supone una decisión unívoca por crear un marco de protección particularmente amplio frente a otros ordenamientos y permite la defensa de los bienes que representan un interés para toda la comunidad, sin necesidad de ahondar en la
Igualmente son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia.”
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compleja discusión dogmática acerca de categorías46 que han caracterizado la comprensión de estos derechos en otros países. Obviamente, esta característica no debe ocultar la importancia de esa dogmática, en la medida en que la comprensión del objeto siempre llevará a un mejor uso de las herramientas jurídicas, pero sí evita que se declare la improcedencia de una acción, exclusivamente, a partir de esas discusiones. Cuarto, el conjunto de ejemplos previstos en la Constitución y no taxativos sí debe brindar un conjunto de elementos comunes que, con cierto parecido de familia47, permitan conocer de manera más o menos adecuada los bienes objeto de protección por las acciones populares. Así, el ambiente es, sin duda un ejemplo paradigmático de derecho colectivo, y su importancia debe considerarse una consecuencia lógica del concepto de constitución verde o ecológica. Entre los ejemplos de intereses o derechos colectivos previstos por el Constituyente, es posible identificar (i) el ambiente sano y los recursos naturales, (ii) los derechos o intereses de los consumidores; (iii) el espacio público, (iv) la seguridad y salubridad pública, (iv) el ambiente y (v) la libre competencia económica. Además, en desarrollo del mandato constitucional, el legislador ha previsto una lista un poco más extensa de derechos. 2.2.2. La jurisprudencia nacional y el concepto adecuado de derechos colectivos A partir de lo expuesto, y más allá de las intuiciones acerca de lo colectivo, las definiciones de la jurisprudencia y la doctrina sobre derechos colectivos se caracterizan, de forma sintética, por las siguientes notas recurrentes: (i) los derechos colectivos son derechos de tercera generación 48 ; (ii) los derechos colectivos son derechos de carácter difuso; (iii) los derechos colectivos son
46 El respecto, puede consultarse el desarrollo de la doctrina en torno a conceptos como interés difuso, interés colectivo, protección colectiva de intereses individuales”, “derechos subjetivos”, “poder de voluntad, interés jurídicamente protegido, expectativa, interés protegido, derecho subjetivo colectivo, principio de derecho, con referencia a los casos italiano, español y colombiano, el libro “Las acciones populares y de grupo frente a las acciones colectivas”, de Juan Carlos Guayacán Ortiz, Universidad Externado de Colombia, 2013. 47 La conocida expresión acuñada por Ludwig Wittgenstein en sus Investigaciones filosóficas resulta especialmente adecuada para hablar de estos derechos, cuya vaguedad ha sido resaltada mediante el adjetivo que se les suele atribuir como bienes difusos, y sobre el que se hablará más adelante. 48 En ocasiones, en lugar de tercera generación se habla de cuarta generación, aspecto que no hace falta tomar en consideración para los fines del módulo.
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derechos de solidaridad49, (iv) estos derechos concretan la dimensión social del Estado50; y (v) se trata de derechos especialmente participativos. Antes de comenzar, vale la pena verificar la presencia de algunos de estos elementos en la principal sentencia acerca de la acción popular de la Corte Constitucional colombiana, en consideraciones ampliamente reiteradas (la sentencia C-‐‑215 de 1999):
“2. Naturaleza y ámbito de protección de protección de las Acciones populares y de Grupo Cabe anotar, que la Constitución de 1991 no distingue como lo hace la doctrina, entre intereses colectivos e intereses difusos, para restringir los primeros a un grupo organizado y los segundos a comunidades indeterminadas, pues ambos tipos de intereses se entienden comprendidos en el término “colectivos”. Las acciones populares protegen a la comunidad en sus derechos colectivos y por lo mismo, pueden ser promovidas por cualquier persona a nombre de la comunidad cuando ocurra un daño a un derecho o interés común, sin más requisitos que los que establezca el procedimiento regulado por la ley. El interés colectivo se configura en este caso, como un interés que pertenece a todos y cada uno de los miembros de una colectividad determinada, el cual se concreta a través de su participación activa ante la administración de justicia, en demanda de su protección.
(…)
Estos instrumentos forman parte del conjunto de mecanismos que el movimiento constitucionalista occidental contemporáneo ha ido incorporando de manera paulatina a los sistemas jurídicos, para optimizar los medios de defensa de las personas frente a los poderes del Estado, de la administración pública y de los grupos económicamente más fuertes. No se trata entonces, únicamente de ampliar el catálogo de derechos constitucionales, sino de crear instrumentos que aseguren su efectividad.
49 Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 16 de enero de 2001 (AP-144); Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 15 de agosto de 2007 (AP-266-01), entre muchas otras. 50 Al respecto, afirma Jaime Orlando Santofimio en el texto Acciones populares y medidas cautelares en defensa de los derechos e intereses colectivos. Un paso en la consolidación del Estado social de derecho: “El concepto de Estado social de derecho va más allá del incipiente Estado liberal clásico, haciendo surgir, si se quiere, un nuevo contencioso colectivo, en donde el litigio no se funda desde la perspectiva fáctica en parámetros derivados de intereses individuales o subjetivos; no tiene relación directa con situaciones objetivas de desconocimiento de la legalidad propiamente dicha; no busca el restablecimiento de derechos individuales, ni indemnizaciones de esta misma naturaleza. || La ruptura objeto del contencioso colectivo emana de una situación de peligro o simplemente de amenaza, que tiene como sujeto pasivo de ella al conglomerado, a la comunidad como tal y a sus derechos o intereses, y no propiamente a un individuo o persona determinados, derechos e intereses que en el nuevo contexto pasan a denominarse y reconocerse como colectivos” (Se apoya en sentencia de la Sección Primera del Consejo de Estado, de 10 de mayo de 2007; expediente AP-1856-01)
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De igual manera, el precepto constitucional del artículo 88 se encuadra dentro del conjunto armónico y ordenado de las demás vías y competencias judiciales ordinarias y especializadas concebidas con tal propósito y que por lo mismo, tienen idéntico fundamento constitucional. Ya corresponde al legislador, desarrollar las regulaciones que confieran a cada uno de tales instrumentos la coherencia que dentro de ese sistema, permita su efectivo ejercicio por todas las personas”.
Si bien la mayor parte de estas afirmaciones contribuye a la comprensión de los derechos colectivos, también es notable su vaguedad. Por decirlo de una manera figurada, la vaguedad del derecho se transmite a las definiciones. Pero, más allá de los inevitables márgenes que siempre dejaran abiertos conceptos asociados a los derechos fundamentales, y que suelen llenarse únicamente con las decisiones de las altas cortes, que aseguran su operatividad, es preciso eliminar imprecisiones innecesarias. Así, la afirmación según la cual los derechos e intereses colectivos hacen parte de una tercera generación de derechos está inmersa en la tesis genética o generacional que se ha criticado ampliamente en el módulo concerniente a la acción de tutela. También en el caso de los derechos colectivos esta tesis es débil. Es posible, en ese sentido, observar cómo toda narración acerca de los derechos colectivos y las acciones populares comienza por resaltar que estas ya existían en el Código Civil, y que a esta normativa llegaron desde el derecho romano, principalmente, en defensa del espacio público51.
51 Sentencia C-215 de 1999 (MP. Martha Victoria Sáchica Moncaleano): “En el Código Civil colombiano, se regulan acciones populares que se agrupan en : a) Protección de bienes de uso público (entre otros, arts. 1005, 1006, 1007, 2358 y 2360), conducentes a preservar la seguridad de los transeúntes y el interés de la comunidad respecto de obras que amenacen causar un daño ; y b) Acción por daño contingente (art. 2359 y 2360), que puede derivarse de la comisión de un delito, la imprudencia o negligencia de una persona, que pongan en peligro a personas indeterminadas. || De otro lado, existen acciones populares reguladas por leyes especiales : a) Defensa del consumidor (Decreto Ley 3466 de 1982 - Estatuto del Consumidor - ) ; b) Espacio público y ambiente (La Ley 9ª de 1989 (art. 8º) - Reforma Urbana - , que remite a la acción popular establecida en el Código Civil (art. 1005) “... para la defensa de la integridad y condiciones de uso, goce y disfrute visual de dichos bienes mediante la remoción, suspensión o prevención de las conductas que comprometieren el interés público o la seguridad de los usuarios” ; c) Competencia desleal : (Ley 45 de 1990) relativa a la intermediación financiera, normas que en materia de la actividad aseguradora, hacen el reenvío a las disposiciones de protección de las personas perjudicadas con esas prácticas contenidas en el Decreto Ley 3466 de 1982”. La acción popular fue elevada a rango constitucional a partir de la expedición de la Constitución Política de 1991, razón por la cual la Corte Constitucional en sentencia T-466/03, señaló que “no se trata de mecanismos desconocidos en el ordenamiento jurídico colombiano, por cuanto ya se encontraban consagradas en varias disposiciones del Código Civil, tendientes a la protección de los derechos colectivos, así como en la ley de reforma urbana (Ley 9 de 1989). Con todo, fue el constituyente de 1991 quien se encargó de elevarlas a rango constitucional”.
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De ser así, tanto el concepto de derecho colectivo como el de acción popular, provienen de hace muchos siglos y no, como lo pretende la tesis de las generaciones, de los movimientos sociales de los años 70 del siglo pasado. Por supuesto, hay algo de cierto en esta tesis, y es que en esa década crecieron las preocupaciones ambientales, en buena medida de la mano de la escasez de recursos naturales, la afectación a la capa de ozono y las discusiones acerca de la distribución de cargas y beneficios, que dio lugar posteriormente al concepto de ‘justicia ambiental’ 52 . Es igualmente cierto que la informática dio un salto cualitativo a partir de esos años y que, tiempo después, el manejo de la información, la intimidad, el comercio y muchos otros derechos comenzaron a relacionarse estrechamente con este desarrollo53. Ello confirma lo ya expresado. La tesis de las generaciones no tiene más que un valor apenas ilustrativo, que debe observarse con extrema precaución y que, en realidad, tiende a ser estéril para la eficacia de los derechos, y para la igualdad entre los derechos. Segundo, los derechos colectivos son derechos de solidaridad, participación o del Estado social de derecho. Nuevamente, esta afirmación puede considerarse apropiada para conocer algunos aspectos de los derechos e intereses colectivos. Sin embargo, no parece igualmente acertado sobrevalorarla. Así, existe en la afirmación un rezago de la supuesta división entre grupos de derechos, según su valor fundante sea solidaridad, la igualdad y la libertad, aspecto también derivado de la tesis genética y que enfrenta dificultades desde el punto de vista de la unidad de la dignidad humana, la universalidad de los derechos, y la manera en que sus múltiples facetas satisfacen diversos valores fundantes, de los ya mencionados. El Estado social de derecho, al menos en la versión acogida por el Constituyente y desarrollada por la Corte Constitucional, es ante todo un Estado constitucional de
52 Al respecto, consultar sentencia T-294 de 2014 (MP. María Victoria Calle Correa) 53 “En este contexto, la preocupación ambientalista vino a tomarse en serio, solo cuando existió el pleno convencimiento del grave daño que el desarrollo incontrolado y la explotación sin límites de los recursos naturales, ha causado al propio ser humano y a su entorno ecológico. Tales daños se han materializado, entre muchos otros, (i) en niveles peligrosos de contaminación de agua, aire, tierra y seres vivos, (ii) agotamiento de la capa de ozono, (iii) calentamiento global, (iv) degradación de hábitats y deforestación, (v) destrucción y agotamiento de recursos insustituibles y, con ello, (vi) graves deficiencias en el ambiente que resultan nocivas para la salud física, mental y social del hombre Declaración de Estocolmo Sobre el medio Ambiente Humano de 1972. Sobre el tema de los daños ambientales también se pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-671 de 2001 (MP. Jaime Araújo Rentería), C-750 de 2008 (MP. Clara Inés Vargas Hernández) y C-595 de 2010 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio)53” Sentencia C-632 de 2011 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
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derecho. Un estado que defiende la eficacia común y sistemática de todos los derechos, y no privilegia ni establece una jerarquía o una división tajante entre igualdad, libertad y solidaridad. Ahora bien, sí resulta importante indicar que la participación y la dimensión social de estos derechos es un aspecto que puede proyectarse, de manera notable, en el procedimiento de la acción popular, pues admite, por ejemplo, la intervención del ciudadano en asuntos que en principio no se agoten en su ámbito subjetivo, y explican la amplitud de la regulación legal en materia de legitimación, así como la naturaleza y alcance de las órdenes. Tal vez el criterio que más se encuentra en torno a los derechos colectivos es su naturaleza difusa. Sin embargo, este adjetivo es igualmente difuso (es decir, excesivamente vago), pues si puede afectar cualquiera de los elementos de un derecho o interés colectivo, debe concluirse que cabrían cosas muy diversas en el concepto, tal vez sin el parecido de familia mencionado hace unos párrafos, y entre los cuales pueden surgir dudas acerca de la adecuación de la acción popular para su protección54. Esta situación ha sido descrita adecuadamente por Cruz Parcero, en su texto “El lenguaje de los derechos”, en el que, además ofrece algunas propuestas conceptuales, 54 Así, entre muchas otras, Consejo de Estado, en la sentencia de 28 de marzo de 2014, de la Sección Primera. CP Marco Antonio Velilla Moreno (sobre descontaminación del Río Bogotá), expresó: “Finalmente y en lo relativo a los actores difusos, se puede afirmar que los intereses o derechos difusos son una realidad nueva para el Derecho Procesal, tanto así que se ha señalado que para su debida protección habrá que hacerse una modificación de las instituciones tradicionales del Derecho en mención|| La esencia del derecho subjetivo radica en el interés que se tenga, razón por la cual hasta hace poco se miraba al derecho subjetivo como la protección de intereses estrictamente individuales, pero sólo a partir del siglo veinte se consideró la defensa de los intereses públicos bajo la concepción de los derechos públicos subjetivos que vinculaban a toda la colectividad y al Estado mismo, se trata pues de unos intereses supra individuales; su reconocimiento se realizó a partir de la proclamación de la Declaración Americana y la Universal de mediados del siglo veinte, hoy conocidos como derechos de tercera generación, los cuales fueron destinados a tutelar una diversidad de conflictos del colectivo que no tenían un sujeto afectado de manera particular, sino a todo un grupo o categoría social, por eso son también llamados intereses difusos. Así cuando no es posible determinar o identificar plenamente a un grupo de personas procede hablar de interés difuso y esto por la indeterminación en cuanto a la identificación de las personas que lo compone. || De esta manera, el derecho difuso busca la tutela de derechos de un conjunto de sujetos no identificados. Los intereses difusos se reitera, pertenecen a un grupo de personas absolutamente indeterminadas y respecto de las cuales no existe vínculo jurídico alguno, sino que se encuentran unidas por circunstancias de hecho genéricas, accidentales, mutables y eventuales, luego lo que termina haciendo difuso el interés es la imposibilidad de definir individualmente a cada uno de los miembros del grupo afectado.|| En relación con este tipo de intereses o derechos debe destacarse que la titularidad es del colectivo y no de la suma de cada uno de los derechos individuales. Además, ha de tenerse en cuenta que como el interés le asiste a todo el grupo, cualquiera de ellos está legitimado para ejercer su derecho de acción representando a las otras personas igualmente afectadas.”
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que vale la pena mencionar. La propuesta de su libro es efectuar una aproximación a diversos problemas de derechos fundamentales, desde un punto de vista estructural, que parte de los enunciados en los que se encuentran las normas iusfundamentales, a las que concibe como relaciones jurídicas que involucran un titular, un obligado y un contenido. Esas relaciones varían profundamente según lo que se ubique en cada elemento de su estructura:
“Una teoría de los derechos como posiciones o relaciones como la de Hohfeld o la que adopta Alexy nos permite ver los derechos, desde un punto de vista estructural, como relaciones triádicas, cuyo primer miembro es el portador o titular del derecho (a), su segundo miembro el destinatario del derecho (v) y su tercer miembro el objeto del derecho (G) a tiene frente a b un derecho a G De esta definición, como apunta Alexy, surgirán cosas totalmente diferentes según lo que se coloque en lugar de a, b o G. De aquí que cuando nos preguntamos por los derechos colectivos surjan tres tipos de cuestiones: la primera cuando el titular del derecho (a) es un individuo o un grupo o comunidad; la segunda cuando el objeto del derecho (g) es un bien individual o un bien colectivo, y la tercera (b) cuando el destinatario es a su vez otro individuo o grupo. Estas cuestiones son muy distintas y dan lugar a distintos problemas […] Considérense, de esta manera, los siguientes cuatro enunciados: 1) Los pueblos indígenas tienen derecho a la autodeterminación. 2) La universidad es propietaria de la mejor computadora del país. 3) Pablo tiene derecho a un ambiente sano. 4) Pablo tiene derecho a las prestaciones de su contrato colectivo de trabajo.” Planteado el problema, que deviene precisamente de la calificación de los derechos colectivos como difusos, y con apoyo en la economía (Preston), el autor propone señalar las características que podrían contribuir a precisar la naturaleza de los derechos colectivos. Indica que, de acuerdo con Preston, se trata de bienes que tienen características especiales, entre las que se destacan las de no exclusividad, según la cual “la provisión de cualquier cantidad del bien para un sujeto implica la provisión de la misma cantidad del bien para un grupo de sujetos”, y la de no rivalidad, de acuerdo con la cual “en la provisión de un bien no es posible limitar su consumo a determinados sujetos”.
El autor propone entonces como ejemplo de estos bienes (con varias cautelas) los siguientes: una economía próspera, un medio ambiente sano, una cultura desarrollada la salud y la educación públicas o la preservación de edificios antiguos. Posteriormente, precisa de esta manera ambos criterios (no exclusividad y no rivalidad):
“un bien público o colectivo puede tener las características de no-‐‑exclusividad y no-‐‑rivalidad por razones distintas: la primera, porque conceptualmente el bien posea
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tales características (…) La segunda, porque de hecho tales bienes tienen esas características en un momento determinado, por ejemplo, el aire limpio (donde lo haya en abundancia, aunque se quisiera, no se podría proveer a un solo individuo excluyendo al resto, y el que alguien respire más no restringe el consumo de otros. La tercera, porque legalmente se prohíbe que ciertos bienes sean asignados de forma exclusiva a los individuos, por ejemplo, el caso de ciertos monumentos antiguos, ciertas obras de arte, bibliotecas, parques, etc.”
Con independencia de las discusiones que puedan surgir en torno a su propuesta conceptual55, ella contribuye a la comprensión del de los derechos difusos y brinda una claridad acerca de los bienes cuya protección puede perseguirse por vía de las acciones populares. Parece, además, que esta perspectiva posee dos ventajas muy valiosas para la comprensión del sistema de derechos de ordenamiento jurídico colombiano. De una parte, permite comprender la existencia de derechos fundamentales con un titular colectivo, como ocurre con los pueblos indígenas, las comunidades afrocolombianas y los demás titulares colectivos de derechos étnicamente diferenciados. Estos derechos, obviamente, no comparten la característica de no exclusividad y no rivalidad de los intereses y derechos colectivos. Operan en cabeza de un solo titular (la comunidad) y pueden ser excluyentes frente a otros grupos que carecen de los elementos definitorios de la identidad diversa. De otra parte, explica la articulación entre la acción de tutela y la acción popular56. Así, no basta con indicar que un bien lleva el rótulo de derecho o interés colectivo para excluir su procedencia, sino que, en virtud del carácter poliédrico de los
55 Propuesta de la que acá se destacan sólo sus dos aspectos más relevantes. En principio, esta se compone de seis criterios, así: “a) La provisión de cualquier cantidad del bien para un sujeto implica la provisión de la misma cantidad para un grupo de sujetos. || b) En la provisión del bien no es posible limitar su consumo a determinados sujetos. || c) En la provisión del bien no es óptimo limitar su consumo a determinados sujetos. || d) Con relación a c), no resulta óptimo tampoco establecer un precio.|| e) Con relación a c), no resulta óptimo tampoco establecer un precio. || f) Si el bien se ofrece a uno o varios sujtos, puede facilitarse gratis a los demás”. El lenguaje de los derechos. Pg. 116. Estos elementos hacen parte de una elaboración más amplia en la teoría económica en la que intervienen James M. Buchanon y Maurice Preston. Obviamente, esta discusión excede los propósitos de este acápite, que se limita a buscar elementos para una mejor comprensión de los bienes protegidos por las acciones populares. 56 La sentencia dominante en lo que tiene que ver con la procedencia subsidiaria de la acción de tutela para la protección de intereses colectivos sigue siendo la SU-1116 de 2001. Sin embargo, esta decisión se dictó en un escenario en el que aún no había avanzado considerablemente la perspectiva de integralidad. Resulta importante entonces destacar que la acción popular y la acción de tutela no deben concebirse como incompatibles, prima facie, sino complementarias. Es posible perseguir la protección de una dimensión individual de un derecho constitucional a través de la tutela y, a la vez, buscar un remedio más amplio para la faceta colectiva en el ámbito de la acción popular.
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derechos, será imprescindible que el juez evalúe si el caso puesto a su consideración involucra facetas del derecho de naturaleza individual (excluyente), caso en el que posiblemente la tutela brinde mejores expectativas de satisfacción del derecho, o si el asunto corresponde a sus facetas colectivas, evento en el que plausiblemente operará de mejor manera la acción popular. En esa dirección, se encuentran también algunas consideraciones en la jurisprudencia constitucional (C-‐‑622 de 200757) y en un sentido similar se orienta la propuesta del proyecto modelo para procesos colectivos en Iberoamérica58. 2.3. Ámbito de protección de las acciones populares en la Ley 472 de 1998 2.3.1. Características y elementos relevantes de la acción popular de acuerdo con
la jurisprudencia Previa la descripción del procedimiento legal de la acción popular, se utilizarán una sentencia de la Corte Constitucional y una del Consejo de Estado, a manera de epígrafe (aunque un poco extenso). Es interesante ver cómo si bien ambas corporaciones coinciden en muchos elementos, el Consejo de Estado comprende de manera más amplia la finalidad de la acción, así como su carácter preventivo, en la medida en que explica cuándo procede una orden indemnizatoria, y la naturaleza especial de este pago (destinado a satisfacer el derecho y no a cubrir un interés económico de una de las ‘partes en el proceso’, debido a que este no se considera contencioso.
57 MP. Rodigo Escobar Gil, en la que se mencionan, más como dichos al pasar, estas características de los derechos colectivos: ““Sobre los derechos colectivos, ha precisado la Corte que los mismos se caracterizan por ser derechos de solidaridad, participativos y no excluyentes, de alto espectro en cuanto no constituyen un sistema cerrado a la evolución social y política, que pertenecen a todos y cada uno de los individuos y que, como tales, exigen una labor anticipada de protección y una acción pronta de la justicia, inicialmente dirigida a impedir su afectación y, en su defecto, a lograr su inmediato restablecimiento, lo cual, precisamente, se logra a través de las llamadas acciones colectivas, populares y de grupo.” C-622 de 2007. 58 Proyecto CÓDIGO MODELO DE PROCESOS COLECTIVOS PARA IBEROAMÉRICA. “Art 1o. - Ámbito de aplicación de la acción colectiva - La acción colectiva será ejercida para hacer valer pretensiones de tutela de: I - intereses o derechos difusos, así entendidos los supraindividuales, de naturaleza indivisible, de que sea titular un grupo, categoría o clase de personas ligadas por circunstancias de hecho o vinculadas entre sí o con la parte contraria por una relación jurídica base; II - intereses o derechos individuales homogéneos, así entendido el conjunto de derechos subjetivos individuales, provenientes de origen común, de que sean titulares los miembros de un grupo, categoría o clase”.
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Así, en la trascendental decisión sobre la descontaminación del río Bogotá59, el Consejo de Estado resaltó las siguientes características. • La acción popular es constitucional, y protege derechos e intereses colectivos
relacionados con “el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia y otros de similar naturaleza que se definan por el legislador (…)”
• Es pública. Su ejercicio “(…) supone la protección de un derecho colectivo, es decir, de un interés que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, lo que excluye motivaciones meramente subjetivas o particulares. No obstante, suponen la posibilidad de que cualquier persona perteneciente a esa comunidad, pueda acudir ante el juez para defender a la colectividad afectada, con lo cual se obtiene de manera simultánea, la protección de su propio interés” 60.
• Es preventiva, lo que significa que puede ser iniciada aun cuando no se haya
producido un interés o daño en el interés protegido61. • Tiene los propósitos de “evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre derechos e intereses colectivos o restituir las cosas a su Estado anterior, de ser posible” (Ibídem). Si bien su carácter es restitutorio, cuando no sea posible recuperar el estado de cosas previo a la situación denunciada procede una indemnización62.
59 Sentencia de 28 de marzo de 2014, de la Sección Primera del Consejo de Estado. CP Marco Antonio Velilla Moreno 60 Ver sentencia de la Corte Constitucional T-405/93 Magistrado Ponente: Dr. Hernando Herrera Vergara. 61 Ver sentencia de la Corte Constitucional C-215/99. 62 “Cabe anotar que las acciones populares tienen carácter restitutorio, es decir, buscan, cuando ello fuere posible, volver las cosas al estado anterior a la violación del derecho, toda vez que su objeto radica en proteger de manera efectiva el interés colectivo, razón por la cual corresponde al juez determinar si es posible dicho restablecimiento, porque de no serlo procede una indemnización, teniendo claro que la acción popular no persigue un beneficio pecuniario”. Adicionalmente, ha dicho la Corte en la sentencia T-466/03 que “estas acciones tienen una estructura especial que la diferencia de los demás procesos litigiosos, en cuanto no son en estricto sentido una controversia entre partes que defienden intereses subjetivos, sino que se trata de un mecanismo de protección de los derechos colectivos preexistentes radicados para efectos del reclamo judicial en cabeza de quien actúa a nombre de la sociedad, pero que igualmente están en cada uno de los miembros que forman la parte demandante de la acción judicial”. (ibídem)
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• Procede contra autoridades y particulares63, siempre que exista un nexo causal entre la acción u omisión y la presunta afectación del derecho64. (De acuerdo con la sentencia este último elemento no es tomado en cuenta por la Corte Constitucional).
• Se encuentra vinculada al principio de solidaridad consagrado en la
Constitución Política, es decir, “constituye un mecanismo por medio del cual los ciudadanos intervienen en las decisiones que los afectan para asegurar el cumplimiento de los fines del Estado”65.
• Es autónoma, de manera que su admisión no depende de la procedencia o
improcedencia de otras acciones, sea que se trate de principales u ordinarias, en virtud a la especificidad de sus fines66. (Ver, también, artículo 16 de la Ley 472 de 1998).
• Se relaciona con la defensa de la acción pública pues, por lo general, las
conductas violatorias de intereses y derechos colectivos suelen tener relación con el ejercicio de la función pública, cuyos principios, definidos en el artículo 209 de la Constitución67.
63 Dentro de este marco, vale la pena recordar que son dos los supuestos básicos para que proceda la acción en comento, tal como bien lo anotó la Corte Constitucional en la sentencia T-710/08 “Supuestos básicos para que proceda la acción popular son: a) que se trate de situaciones actuales que impliquen un peligro contingente, una amenaza, vulneración o agravio de uno o varios derechos o intereses colectivos y b) que esas situaciones se deban a acciones u omisiones de autoridades públicas o de particulares. Ambos supuestos deben ser demostrados de manera idónea en el proceso respectivo”. 64 “Como supuesto adicional [a los desarrollados por la Corte Constitucional] y de relevancia legal y jurisprudencial, esta Corporación ha recalcado que además de que se presente a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; peligro o amenaza que no es en modo alguno la que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana, sino también c) la existencia de la relación de causalidad entre la acción, la omisión, y la señalada afectación de los referidos derechos e intereses64”. 65 Ver sentencia de la Corte Constitucional C-630/11. 66 Otra de las características de la acción popular es la relacionada con la autonomía del instrumento judicial. En efecto, esta Sección66 ha indicado que “esta acción constitucional es autónoma y principal, no es viable que se formulen reparos para su ejercicio, diferentes a los que corresponden a las reglas procesales propias para su admisibilidad (artículo 18 ley 472 de 1998); por consiguiente, no resulta viable, ni legítimo, que se haga pender la admisión de la acción popular de la procedencia o no de otras acciones principales o subsidiarias, por cuanto la acción popular tiene como objetivo específico y puntal el proteger a los derechos o intereses colectivos invocados con la demanda”. (ibídem) 67Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejera ponente: Dra. Ligia Lopez Díaz, Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil dos (2002), Rad.: 1999 – 9001(AP), Actor: Contraloría General de la República, Demandado: La Nación - Ministerio de Transporte y la Sociedad Dragados y Construcciones de Colombia y del Caribe S.A. Dragacol S.A.
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• Existe un amplio margen de decisión para el Juez en la adopción de medidas cautelares, en armonía con el carácter preventivo de la acción.
• Puede traducirse en órdenes de ˝hacer o de no hacer, exigir la realización de las conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior o el pago de una suma de dinero. En el caso de daño a los recursos naturales el juez procurará asegurar la restauración del área afectada destinando para ello una parte de la indemnización. La sentencia tendrá efectos de cosa juzgada respecto de las partes y del público en general” 68.
• Su objeto es la protección de derechos e intereses colectivos, en todas aquellas
actividades, susceptibles de ocasionar perjuicios a amplios sectores de la comunidad.
• Amplia legitimación: pueden ser promovidas por cualquier persona a nombre de
la comunidad, cuando exista un daño o amenaza a un derecho o interés común, sólo con los requisitos procedimentales de ley, y sin requisitos adicionales de legitimación.
• Necesidad de que el juez actúe con miras a equilibrar las cargas procesales. La
regulación parte del supuesto según el cual quienes promueven la acción se encuentran en situación de desigualdad, pues los derechos colectivos son violados generalmente por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de grupos económicamente fuertes.
• Inexistencia de ‘litis’. La acción popular no da lugar a una verdadera litis (en el
sentido de proceso contencioso), pues su objeto no es la solución a una controversia, sino la efectividad de un derecho colectivo, a través de órdenes que hagan cesar su lesión o amenaza; que permitan volver al estado de cosas anterior, si fuese posible.
• Carácter preventivo. No requieren para su ejercicio la existencia de un daño o
perjuicio sobre los derechos que puedan amparar. Son acciones de derechos humanos.
68 Corte Constitucional, Sentencia C-377 de 2002, (MP. Clara Inés Vargas Hernández)
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• Pueden ser interpuestas por toda persona natural o jurídica, por sí mismos, o por quien actúe a su nombre. En el primer caso es obligatoria la intervención de la Defensoría del Pueblo; el juez podrá conceder el amparo de pobreza cuando fuere pertinente y el costo de los dictámenes periciales corre por cuenta del Fondo para la Defensa de los Derechos e intereses colectivos.
• La sentencia podrá contener una orden de hacer o de no hacer, exigir la
realización de las conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior o el pago de una suma de dinero. En el caso de daño a los recursos naturales el juez procurará asegurar la restauración del área afectada destinando para ello una parte de la indemnización. La sentencia tendrá efectos de cosa juzgada respecto de las partes y del público en general.
En síntesis, la acción popular, en palabras de ambas Cortes, es constitucional, pública, preventiva, plenamente compatible con la adopción de medidas cautelares, autónoma, restitutoria y excepcionalmente indemnizatoria (pero en perspectiva del derecho protegido, no de fines puramente económicos), de amplia legitimación, con un amplio margen decisorio al momento de definir los remedios judiciales, ágil o célere, preferente, no contenciosa sino de protección de derechos, procede contra autoridades y particulares y concreta también los principios de participación y solidaridad. En ese marco, el juez de la acción debe propiciar un impulso oficioso del proceso69, ordenar pruebas de oficio, dar prevalencia al derecho sustancial, aplicar los principios de publicidad, economía, celeridad y eficacia, y producir decisión de mérito so pena de incurrir en falta disciplinaria70. Finalmente, pero de especial importancia, el juez está habilitado para la aplicación del principio iura novit curia, y para fallar extra petita, siempre a partir de los hechos puestos en su conocimiento71.
69 Ver, por ejemplo, Sentencia de 28 de octubre de 2004. Sección Primera, CP Olga Inés Navarrete. 68001-23-15-000-2002-2073-01(AP) 70 En cuanto al fondo del asunto, la Corte declaró exequible el artículo 36 de la Ley 472 de 1998, en virtud del la libertad del ejercicio de configuración del legislador, este puede señalar en qué casos es o no es procedente el recurso de apelación, sin que esto signifique la vulneración del principio de la doble instancia, ni los derechos de defensa, de acceso a la justicia y además la igualdad, porque con tal determinación se persigue una finalidad constitucionalmente admisible como es la de obtener la pronta y efectiva protección de los derechos e intereses colectivos amparados con la acciones populares, imprimiéndole celeridad al proceso judicial correspondiente. 71 3. Sentencia del 29 de abril de 2015 emitida por la Sección Tercera - Subsección B del Consejo de Estado, con ponencia de la Consejera Stella Conto Díaz del Castillo, dentro del radicado No. 25307-33-31-701-2010-00217-01 (AP), accionante: Sergio Hernando Santos Mosquera, y demandado: Municipio de Ricaurte y otros.
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2.3.2. Objeto El objeto de la acción popular está definido en el artículo 2º de la Ley 472 de 1998, en armonía con el artículo 4º que establece un listado inicial de los bienes protegidos en este escenario.
Artículo 2. Acciones Populares. Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos. Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.
El artículo 4º establece que, entre otros, los siguientes se consideran como derechos e intereses colectivos: (a) el goce de un ambiente sano; (b) la moralidad administrativa; (c) la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; (d) el goce del espacio púbico y la utilización y defensa de los bienes de uso público; (e) defensa del patrimonio público; (f) la defensa del patrimonio cultural de la Nación; (g) la seguridad y salubridad públicas; (h) el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; (i) la libre competencia económica; (j) el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; (k) la prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción nacional de residuos nucleares o tóxicos; (l) el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; (m) la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; y, (n) los derechos de los consumidores y usuarios. Una de las notas centrales del concepto de intereses y derechos colectivos previsto en la Constitución y la ley es la ausencia de taxatividad. Esta se percibe, primero, en la decisión constituyente de conferir al Legislador un amplio margen de configuración para definirlos y, segundo, en la nueva remisión que hace el
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legislador al final del artículo citado a las normas constitucionales y el derecho internacional de los derechos humanos. Lo mismo ocurre con lo previsto en el parágrafo de esta disposición y el artículo 7º ibídem, la aplicación e interpretación de los bienes e intereses colectivos se hará conforme a las normas vigentes, o las que se expidan para el efecto, la Constitución y los tratados internacionales vinculantes para el Estado. Es decir, existe una ampliación normativa por vía de sucesivas remisiones, al modo del bloque de constitucionalidad, tanto en lo que tiene que ver con la posibilidad de incorporación de nuevos derechos, como en lo que concierne a su interpretación. 2.3.3. Principios Ahora bien, en la Sentencia C-‐‑215 de 199972, la Corte hizo un análisis detallado de las características que identifican las acciones populares, posteriormente complementado en la C-‐‑622 de 200773, en estos términos:
“a) Las acciones populares pueden ser promovidas por cualquier persona. Explicó la Corte que la Constitución de 1991 no distinguió, como sí lo hace la doctrina, entre intereses colectivos e intereses difusos, para restringir los primeros a un grupo organizado y los segundos a comunidades indeterminadas, pues ambos tipos de intereses se entienden comprendidos en el término “colectivos”, que fue el utilizado por el artículo 88 Superior para describir el margen de influencia de tales acciones. En ese entendido, las acciones populares protegen a la comunidad en sus derechos colectivos y por lo mismo, pueden ser promovidas por cualquier persona, natural o jurídica, a nombre de la comunidad cuando ocurra un daño o amenaza a un derecho o interés común, sin más requisitos que los que establezca el procedimiento regulado por la ley. b) Las acciones populares son ejercidas contra las autoridades públicas por sus acciones y omisiones y por las mismas causas, contra los particulares. Acorde con el constitucionalismo occidental contemporáneo, las acciones populares proponen optimizar los medios de defensa de las personas frente a los poderes del Estado, de la administración pública propiamente dicha y de los grupos y emporios económicos de mayor influencia, por ser estos sectores quienes, en razón a su posición dominante frente a la mayoría de la comunidad, están en capacidad de afectar o poner en peligro el interés general. Desde esta perspectiva, las acciones populares parten del supuesto de que quienes las ejercen se encuentran en una situación de desigualdad.
72 MP. Martha Victoria Sáchica Moncaleano 73 MP. Rodrigo Escobar Gil
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c) Las acciones populares tienen un fin público. Ello implica que el ejercicio de las acciones populares persigue la protección de un derecho colectivo, esto es, de un interés que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, de la comunidad en su conjunto, excluyendo entonces cualquier motivación de orden subjetivo o particular. Cabe destacar, sin embargo, que la posibilidad de que cualquier persona perteneciente al colectivo afectado pueda acudir ante el juez en defensa del mismo, le permite obtener a ésta, de forma simultánea, la protección de su propio interés. d) Las acciones populares son de naturaleza preventiva. Esto significa que su ejercicio o promoción judicial no está supeditado o condicionado a que exista un daño o perjuicio de los derechos o intereses que se buscan proteger. Es suficiente que se presente la amenaza o el riesgo de que se produzca el daño, para que pueda activarse el mecanismo de la acción popular. Esto, en razón a que desde sus orígenes, las acciones populares fueron concebidas para precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público. e) Las acciones populares tienen también un carácter restitutorio. En cuanto dichos mecanismos de protección persiguen el restablecimiento del uso y goce de los derechos e intereses colectivos, se les atribuye también un carácter eminentemente restitutorio. f) Las acciones populares no persiguen en forma directa un resarcimiento de tipo pecuniario. La ausencia de contenido subjetivo de las acciones populares conlleva a que, en principio, su ejercicio no persiga un resarcimiento de tipo pecuniario a favor de quien promueve la defensa de un interés colectivo. No obstante, en algunos casos, el legislador ha previsto el reconocimiento de los gastos en que incurra el actor popular, o de una recompensa, que, en todo caso, no puede convertirse en el único incentivo que ha de tener en cuenta quien debe obrar más por motivaciones de carácter altruista y solidario, en beneficio de la comunidad de la que forma parte. g) Las acciones populares gozan de una estructura especial que las diferencia de los demás procesos litigiosos. Finalmente, hay que observar que las acciones populares no plantean en estricto sentido una controversia entre partes que defienden intereses subjetivos, sino que son un mecanismo de protección de los derechos colectivos preexistentes, radicados para efectos del reclamo judicial en cabeza de quien actúa a nombre de la sociedad, pero que igualmente están en cada uno de los miembros que forman la parte demandante de la acción judicial. En ese sentido, el proceso de acción popular tiene una estructura especial que lo diferencia de los demás procesos de contenido litigioso, pues no plantea una verdadera litis ya que lo que persigue es la efectividad y eficacia de un derecho colectivo haciendo cesar su lesión o amenaza o logrando que las cosas vuelvan a su estado anterior”. (negrillas del original).
Artículo 5, inciso 1º. El trámite de las acciones reguladas en esta ley se desarrollará con fundamento en los principios constitucionales y especialmente en los de prevalencia del derecho sustancial, publicidad, economía, celeridad y eficacia. Se aplicarán también los principios genrales del Código de Procedimiento Civil, cuando éstos no se
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contrapongan a la naturaleza de dichas acciones.
(…) De conformidad con lo previsto en los incisos 2º y 3º del citado artículo, el juez popular debe garantizar el debido proceso, las garantías procesales, el equilibrio entre las partes, y una decisión de mérito, para lo cual, en este último caso, se le impuso la obligación de ejercer sus facultades oficiosas, adecuando incluso la petición presentada, so pena de incurrir en falta disciplinaria sancionable con destitución. 2.3.4. Jurisdicción y competencia Teniendo en cuenta que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9º de la Ley 472 de 1998, las acciones populares proceden ante la violación o amenaza de derechos e intereses colectivos por parte de particulares o autoridades públicas, su conocimiento está asignado a la jurisdicción de lo contencioso administrativo o de la civil ordinaria, en los siguientes términos:
Artículo 15. La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones y omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia.
En los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil. La competencia por el criterio funcional para conocer de las acciones populares, según el texto original de la ley en comento, es, en primera instancia, de los jueces civiles del circuito o de los jueces administrativos; y, en segunda instancia, de la Sala Civil del Tribunal Superior, y del Tribunal Contencioso Administrativo. No obstante, en el caso de la jurisdicción administrativa, en la medida en que para ese momento no se habían creado efectivamente los Juzgados Administrativos, la competencia se concedió, en primera instancia, a los Tribunales Administrativos y, en segunda instancia, al Consejo de Estado.
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Con la entrada en funcionamiento de los Juzgados Administrativos, el Consejo de Estado perdería la competencia para conocer de este tipo de procesos. Empero, por dos vías ello se impidió. Mediante la Ley 1283 de 22 de enero de 2009, que modificó la Ley Estatutaria No. 270 de 1996, se adicionó el artículo 36 A que previó el mecanismo de revisión eventual en acciones populares y de grupo, cuya competencia recayó en dicha Corporación, en su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo. Pero, además, el Consejo de Estado conservó su condición de Tribunal de segunda instancia con ocasión de la adición efectuada al artículo 132 del anterior Código de lo Contencioso Administrativo, a través del artículo 57 de la Ley 1395 de 2010, que previó la competencia de los Tribunales Administrativos, en primera instancia, de:
“14. De las acciones populares y de cumplimiento que se interpongan contra entidades del nivel nacional.”.
Esta competencia se mantuvo tras la expedición del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que en sus artículos 150 y 152 numeral 16 disponen:
“Art. 150.-‐‑ El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, … (…) Art. 152.-‐‑ Los Tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: … 16. De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos, reparación de daños causados a un grupo y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese ámbito desempeñen funciones administrativas.”.
Por el factor territorial, el inciso 2º del artículo 16 de la Ley 472 de 1998 dispuso que la competencia sería del juez del lugar de ocurrencia de los hechos o del domicilio del demandado, a elección del actor. En caso de que por la ocurrencia de los hechos la competencia se radicara en varios jueces, conoce a prevención el juez ante quien se presente la demanda.
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2.3.5. Presupuestos de la acción En relación con aquellos elementos que permiten presentar una demanda en forma en primer lugar, es importante destacar que, por la trascendencia de los bienes jurídicos en discusión, el legislador en varias oportunidades dentro de la Ley en estudio se refirió a la responsabilidad del juez constitucional en el trámite de las peticiones con el objeto de lograr el amparo de los derechos e intereses colectivos. En este marco, el artículo 10º previó que en aquellos casos en los que la vulneración o amenaza proviniera de la actividad de la administración, no se requería elevar petición previa, es decir, agotar vía gubernativa o actuación administrativa. Empero, el inciso 3º del artículo 144 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo estableció que:
“(…) Antes de presentar la demanda para la protección de los derechos e intereses colectivos, el demandante debe solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado. Si la autoridad no atiende dicha reclamación dentro de los quince (15) días siguientes a la presentación de la solicitud o se niega a ello, podrá acudirse ante el juez. Excepcionalmente, se podrá prescindir de este requisito, cuando exista inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de los derechos e intereses colectivos, situación que deberá sustentarse en la demanda.”.
Atendiendo al enunciado normativo transcrito, se impondría la reclamación previa en casos de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, salvo en aquellos casos en los que exista un peligro inminente. Aunado a lo anterior, tras el pronunciamiento de la Corte Constitucional en la Sentencia C-‐‑215 de 1999, según el artículo 11, la acción puede interponerse durante el tiempo que subsista la amenaza o peligro al derecho o interés colectivo. Mediante la referida decisión, el Tribunal Constitucional declaró la inexequibilidad del siguiente aparte del artículo 11: “… Cuando dicha acción esté dirigida a volver las cosas a su estado anterior, el término para interponerla será de cinco (5) años, contados a partir de la acción u omisión que produjo la alteración.”.
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“Es evidente que no se trata de la protección de meros derechos subjetivos o intereses particulares, sino que la acción popular versa sobre cuestiones de tal entidad, que su vulneración pone en peligro o ataca bienes tan valiosos para la sociedad, como la vida, la salud, el ambiente sano, el equilibrio ecológico, la seguridad, patrimonio y moralidad pública no de una persona, sino de toda una colectividad. A diferencia de las acciones individuales, cuyo ejercicio radica en cabeza de un sujeto que bien puede decidir instaurarlas o no, la posibilidad de acceder a la justicia para hacer cesar la amenaza o violación de un derecho colectivo, existe para una pluralidad de personas que por pertenecer a la comunidad afectada, tienen el mismo derecho a ejercer dicha acción judicial. Mientras subsista la vulneración a un derecho o interés colectivo y exista la posibilidad de volver las cosas al estado anterior para hacer cesar esa violación, cualquiera de los miembros del grupo social debe tener la oportunidad de acudir a la justicia, para obtener esa protección. De igual manera, la conducta de quienes han actuado en perjuicio de intereses y derechos colectivos no puede quedarse sin sanción. Carece entonces de fundamento razonable y por lo mismo violatorio de derechos y principios constitucionales, el que a pesar de que exista la probabilidad de subsanar y hacer cesar una situación que afecta derechos esenciales de una comunidad presente o futura, se cierre la oportunidad para cualquiera de los sujetos afectados de actuar en su defensa, al establecer un término de caducidad cuando se demanda el restablecimiento de las cosas al estado anterior a la violación del derecho, mientras ello fuere físicamente posible”.
2.3.6. Legitimación por activa
Artículo 12 Titulares de las Acciones. Podrán ejercitar las acciones populares:
1. Toda persona natural o jurídica. 2. Las organizaciones No Gubernamentales, las Organizaciones Populares,
Cívicas o de índole similar. 3. Las entidades públicas que cumplan funciones de control, intervención o
vigilancia, siempre que la amenaza o vulneración a los derechos e intereses colectivos no se hayan originado en su acción u omisión.
4. El Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo y los Personeros Distritales y municipales, en relación con su competencia.
5. Los alcaldes y demás servidores públicos que por razón de sus funciones
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deban promover la protección y defensa de estos derechos e intereses.
La acción por quienes ostentan legitimación, según el artículo 13, puede interponerse por sí mismo o a través de quien actúe en su nombre, destacándose que cuando se ejerce sin apoderado judicial, el juez debe notificar la demanda a la Defensoría del Pueblo con el objeto de que intervenga, si así lo considera. Finalmente, de conformidad con lo establecido en el artículo 14 de la Ley 472 de 1998, la legitimación por pasiva recae en el particular, persona natural o jurídica, o autoridad pública que con su actuación u omisión amenace o lesione un derecho o interés colectivo, destacándose, nuevamente dada su naturaleza constitucional, que en caso en que no sea dable determinar el responsable, el juez debe desplegar todas sus facultades para lograr su identificación. 2.4. Generalidades del procedimiento 2.4.1. Contenido de la demanda y corrección Como muestra adicional de la relevancia de estas acciones, el legislador previó, en el artículo 8º, que podían intentarse incluso durante estados de excepción; y, en el artículo 17, que el interesado podía acudir ante el personero distrital o municipal o a la Defensoría del Pueblo para obtener ayuda en la elaboración de la demanda o petición. A idénticas autoridades, agregó, se puede acudir en casos de urgencia o cuando el peticionario no sepa escribir. Ahora bien, en aquellos lugares en que no exista Juez del Circuito o de lo Contencioso Administrativo, según el inciso 2º ídem, la demanda puede presentarse ante cualquier juez Civil Municipal o del Circuito, quien la remitirá, dentro de los 2 días siguientes o inmediatamente en caso de urgencia por el comprometimiento de los derechos e intereses colectivos, al competente. La aplicación de principios constitucionales en relación con las acciones populares no riñe, empero, con el hecho de que el legislador establezca unos requisitos que deben guiar la presentación de demandas o peticiones tendentes a la protección de derechos e intereses colectivos, por tal motivo estableció:
Artículo 18
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Requisitos de la Demanda o Petición. Para promover una acción popular se presentará una demanda o petición con los siguientes requisitos:
a) La indicación del derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado; b) La indicación de los hechos, actos, acciones u omisiones que motivan su
petición; c) La enunciación de las pretensiones; d) La indicación de la persona natural o jurídica, o la autoridad pública
presuntamente responsable de la amenaza o del agravio, si fuere posible; e) Las pruebas que pretenda hacer valer; f) Las direcciones para notificaciones; g) Nombre e identificación de quien ejerce la acción.
Concordante con lo dispuesto sobre la legitimación por pasiva, en el inciso 2º ídem se reitera que la demanda se invocará contra el responsable de la vulneración o amenaza si se conoce, de lo contrario le corresponderá al Juez determinarlo. Adicionalmente, se previó que en caso de que en el curso del trámite se conozcan nuevos presuntos responsables, deberán citarse al proceso, de oficio, en los términos previstos para quien ostenta la condición de demandado. Atendiendo al objeto de que debe ocuparse el juez de la acción popular, el artículo 6º de la Ley 472 de 1998 previó que su trámite es preferencial, excepto en relación con el recurso de hábeas corpus y las acciones de tutela y de cumplimiento. En este marco, y una vez radicada en legal forma la demanda o petición ante el Juez competente, el trámite, de conformidad con lo previsto en el artículo 20, es el que sigue:
Al respecto, es oportuno advertir que la decisión inadmisión deberá ser adoptada por el Juez motivadamente, esto es, expresando los defectos que lo llevaron a tomar la determinación.
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Según lo dispuesto en artículo 21 ibídem, el Auto que admite la demanda debe notificarse personalmente al demandado. Cuando este sea entidad pública la notificación debe efectuarse a través de su representante legal, o de quien esté facultado para el efecto, atendiendo a lo establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Cuando el demandado sea particular, la notificación personal se efectúa siguiendo los lineamientos del Código de Procedimiento Civil o del actual Código General del Proceso. En todo caso, el inciso 5º del artículo 21 prevé que:
“… si la persona a quien deba hacerse la notificación, o su delegado, no se encontrare o no pudiere; por cualquier motivo, recibir la notificación, ésta se practicará mediante entrega que el notificador haga al empleado que allí se encuentre de copia auténtica de la demanda y del auto admisorio y del aviso que enviará, por el mismo conducto, al notificado.”
De la admisión de la demanda, al tenor del artículo ídem, debe comunicarse a la comunidad, por el medio más eficaz; al Ministerio Público, cuando no sea demandado, con el ánimo de que intervenga, en aquellos procesos en que lo considere pertinente, en defensa de los derechos e intereses involucrados; y, a la entidad encargada de proteger el derecho o interés colectivo afectado. Finalmente, en relación con estas disposiciones que regulan el trámite de notificación de la demanda, debe destacarse que en la medida en que ellas remiten a las normativas propias del régimen civil ordinario y de lo contencioso administrativo, su trámite debe actualizarse, bajo el amparo del derecho al debido proceso y de la naturaleza prioritaria que ostenta la acción popular, con todos aquellos procedimientos digitales que están impregnando nuestro sistema procesal en general. En el Auto admisorio de la demanda, conforme a lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley 472 de 1998, debe establecerse que se concede un término de 10 días de traslado para contestarla, y que transcurrido aquél el fallo se adoptará dentro de los 30 días siguientes. Con la contestación, el demandado puede no solo solicitar las pruebas que estime pertinentes, sino formular excepciones de mérito, y las previas de falta de jurisdicción y cosa juzgada, que se resolverán en la Sentencia [artículo 23 ibídem]. En el evento de que la demanda se formule contra varias personas, se podrá designar un representante en común.
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2.4.2. Pacto de cumplimiento La Ley reguló en el artículo 27 una audiencia especial -‐‑conciliatoria-‐‑ dentro del trámite de la acción popular, a la que el Juez, dentro de los 3 días siguientes al vencimiento del traslado para contestar la demanda, cita a las partes y al Ministerio Público, con el objeto de escuchar sus posiciones. La concurrencia del Ministerio Público y de la entidad responsable de velar por el derecho o interés colectivo alegado es obligatoria, so pena de incurrir en causal de mala conducta sancionable con destitución. Ante la existencia de una justa causa alegada previamente a la audiencia por alguna de las partes, y soportada aunque sea en prueba sumaria, el Juez puede fijar, mediante auto que no es recurrible, nueva fecha, que será entre el quinto y el décimo día siguiente. Este aplazamiento, sin embargo, solo tendrá lugar por una única oportunidad. A la audiencia, conforme a lo estipulado en el inciso 1º ídem, pueden concurrir, además, las personas naturales o jurídicas que hayan registrado previamente comentarios sobre el proyecto. Ahora bien, en relación con el objetivo sustancial de esta audiencia, dispuso el legislador que, a iniciativa del Juez, podía acordarse un pacto -‐‑proyecto-‐‑ en el que se estableciera la forma de protección de los bienes en discusión y el restablecimiento al estado anterior, de ser posible. En este caso, el Juez deberá revisar, en un término de 5 días a partir de su celebración, el contenido del mismo y verificará que no existan vicios de ilegalidad, con el objeto de aprobarlo mediante Sentencia, cuya parte resolutiva será publicada en diario de amplia circulación a costa de las partes. En este caso, además, el Juez conserva la competencia para su ejecución, y puede designar a una persona natural o jurídica que, como auditor, vigile y asegure su efectivo cumplimiento. De observar la existencia de vicios de ilegalidad el Juez deberá proceder a su corrección, previo consentimiento de las partes. En caso de no lograr dicha anuencia, tal como si no se hubiera llegado a Acuerdo alguno, se entenderá fallida la Audiencia, tal como dispone el inciso 6º del artículo en estudio:
“La audiencia se considerará fallida en los siguientes eventos:
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a) Cuando no compareciere la totalidad de las partes interesadas; b) Cuando no se formule proyecto de pacto de cumplimiento; c) Cuando las partes no consientan en las correcciones que el juez proponga al proyecto de pacto de cumplimiento”.
Sobre el tema dice la Corte Constitucional en la Sentencia C-‐‑215 de 1999:
“En principio, la Corte encuentra que la finalidad del pacto de cumplimiento encaja dentro del ordenamiento constitucional y, en particular, hace efectivos los principios de eficiacia, economía y celeridad (art. 209, C.P.), los cuales, como lo ha entendido esta Corporación, son aplicables también a la administración de justicia. En efecto, el objetivo que persigue ese pacto es, previa la convocatoria del juez, que las partes puedan llegar a un acuerdo de voluntades para obtener el oportuno restablecimiento y reparación de los perjuicios ocasionados a los derechos e intereses colectivos, dando con ello una terminación anticipada al proceso y solución de un conflicto y por ende, un menor desgaste para el aparato judicial. Además, cabe observar, que el acuerdo no sólo debe ser avalado por el juez, en el caso de encontrar que el proyecto de acuerdo no contiene vicios de ilegalidad, sino que ha de contar con la intervención del Ministerio Público, cuyo papel es el de proteger los derechos colectivos en juego, dada su función de "ʺdefensor de los intereses colectivos"ʺ, en los términos del numeral 4 del artículo 277 de la Carta Política. No se trata entonces, como erróneamente lo interpreta el demandante, de la negociación de la sanción jurídica, ni menos aún, que con el citado mecanismo se esté atentando contra la eficacia de la acción popular. Por el contrario, ese acuerdo contribuye a obtener la pronta reparación de los perjuicios ocasionados por la vía de la concertación, reduciendo los términos del proceso y en consecuencia, de la decisión que debe adoptar el juez, todo ello, en desarrollo de los principios constitucionales ya enunciados. De igual forma, mediante el compromiso que suscriben las partes y que se consigna en el proyecto de pacto, se busca prever oportunamente la violación de los intereses colectivos, y por consiguiente, su efectiva protección y reparación. Otro argumento que desvirtúa la interpretación del mencionado pacto como un medio para negociar la sanción jurídica, se refiere al hecho de que la conciliación versa sobre algo que se encuentra pendiente de determinación, pues al momento de intentarse el pacto de cumplimiento, aún no se ha impuesto sanción alguna al infractor. A lo anterior se agrega, que el intento de acuerdo parte de la base de que quien ha ocasionado la afectación de los derechos e intereses colectivos reconozca su infracción y acepte cuando fuere del caso, la reparación de los daños ocasionados, en beneficio de los directamente perjudicados y de la sociedad en general. Más aún, se reitera que la intervención del Ministerio Público garantiza que en la celebración del pacto no se desconozcan ni desmejoren los derechos e intereses de los accionantes, dada su función de velar por la vigencia de tales derechos.”
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Es importante tener preciso el alcance de los efectos de cosa juzgada que despliega el pacto de cumplimiento, con base en lo expresado en la misma decisión:
“No obstante, encuentra la Corte, que cuando se trata de la protección de derechos e intereses colectivos, no puede concederse a la sentencia que aprueba el pacto de cumplimiento el alcance de cosa juzgada absoluta, pues de ser así se desconocerían el debido proceso, el derecho de acceso a la justicia y la efectividad de los derechos de las personas que no tuvieron la oportunidad de intervenir en esa conciliación y que en un futuro como miembros de la misma comunidad, se vieran enfrentadas a una nueva vulneración de los derechos sobre cuya protección versó la conciliación. En efecto, la naturaleza propia de los derechos e intereses colectivos implica la titularidad de la acción en cabeza de un número más o menos extenso de personas afectadas con la violación de tales derechos, que si bien pueden, sin haber participado en ella, verse beneficiadas con una conciliación acorde con la protección y reparación de aquellos, así mismo, estarían despojadas de la posibilidad de ejercer una acción popular para corregir una nueva situación de vulneración de esos derechos que ocurra en la misma colectividad frente a las situaciones objeto del pacto. No puede ignorarse, la probabilidad de que a pesar de la fórmula de solución acordada, se generen para esa comunidad nuevas situaciones que vulneren sus derechos e intereses. No se trata en este caso, del incumplimiento de la sentencia que aprobó la conciliación, pues para subsanar esta situación, la ley prevé los mecanismos de control ya mencionados. El interrogante planteado, se refiere en particular, a la ocurrencia en la misma comunidad de nuevos hechos que atentan contra los derechos e intereses colectivos objeto del pacto de cumplimiento, que en esta ocasión obedecen a causas distintas a las alegadas entonces y a la aparición de informaciones de carácter técnicos de las cuales no dispusieron ni el juez ni las partes al momento de conciliar la controversia. En este orden de ideas, concluye la Corte, que la posibilidad de conciliación prevista en el artículo 27 acusado, como un mecanismo para poner fin a una controversia judicial en torno a la amenaza o violación de derechos e intereses colectivos, no contradice el ordenamiento constitucional, razón por la cual, el fallo que aprueba el pacto de cumplimiento hace tránsito a cosa juzgada, de conformidad con el artículo 36 de la Ley 472 de 1998”74.
74 En sentido crítico, vale la pena confrontar la posición de Jaime Orlando Santofimio en “Acciones populares y medidas cautelares en defensa de los derechos e intereses colectivos”. Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 2010. “jurídicamente, y no obstante la doctrina mayoritaria en sentido contrario, no podemos admitir que se trate de una simple conciliación, en cuanto los derechos e intereses de esta naturaleza no son negociables o conciliables, careciendo por completo los sujetos procesales conciliables de cualquier posibilidad de transacción en torno ellos. Lo que busca la ley es básicamente acudir a un sistema oportuno y adecuado de solución anticipada del litigio, cuando resulta evidente que los intereses generales pueden estar en peligro o se encuentran en situación de desconocimiento o violación con la acción u omisión de los diferentes actores y que ante esta evidencia admitida por las partes se llegue a la formulación de alternativas viables para confrontar la crisis de aquéllos o prevenir las continencias (sic) nocivas de manera negociada y consensual. El pacto no puede ser contrario al orden jurídico y no puede constituirse en un mecanismo para continuar violando el derecho interés general”. (Cita, a su vez, la sentencia AP-100, de 24 de agosto de 2000,
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2.4.3. Periodo probatorio Antes de hacer referencia a las reglas concretas de esta etapa procesal, se precisa advertir que, conforme al artículo 29, los medios de prueba que se aceptan en esta clase de acciones son todos aquellos regulados en el Código de Procedimiento Civil, o actualmente del Código General del Proceso, teniendo en cuenta, no obstante, los aspectos que de manera concreta se definan en esta Ley, como ocurre con la prueba pericial, a la que se hará referencia más adelante. También sebe destacarse que, al tenor del artículo 30, la carga de la prueba recae sobre el demandante, salvo que razones de orden económico o técnico exijan una mayor intervención por parte del Juez, en todo caso con miras a proferir un fallo de mérito que cuente con loe elementos de juicio necesarios para su debida justificación. En el inciso segundo del artículo ídem, se dispone que si por motivos económicos no es posible allegar la prueba a la parte interesada, el Juez podrá ordenar su práctica con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos. En cuanto a las reglas concretas aplicables a este periodo probatorio, al tenor del artículo 28, superada la audiencia para alcanzar un pacto de cumplimiento sin haber llegado a un acuerdo, el juez decretará las pruebas conducentes, pertinentes y eficaces solicitadas por las partes, y aquellas a las que considere que haya lugar, en virtud de sus facultades oficiosas. El juez señalará, además, las condiciones temporales de su práctica, debiendo estar él a su cargo, salvo que se requiera de comisión. El término de esta etapa es de 20 días, prorrogable por un lapso igual si la complejidad del proceso así lo exige. En los incisos 2º y 3º ídem el legislador se refirió a la posibilidad de solicitar, como prueba, estadísticas provenientes de fuentes con credibilidad, así como conceptos, a título de peritos, y documentos a empleados públicos. Frente a particulares, consideró la posibilidad de requerir certificaciones, informaciones, exámenes o conceptos; debiendo respetarse, en uno y otro caso, el término previsto en la respectiva decisión judicial.
Consejo de Estado, Sección Quinta, Sala de lo Contencioso Administrativo. De igual manera, cfr. Londoño Toro, Beatriz, Justiciabilidad de los Derechos Colectivos. Balance de la ley de Acciones Populares y de Grupo (Ley 472 de 1998) en sus primeros 10 años 1998- 2008, Universidad del Rosario, Bogotá 2009.
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2.4.3.1. Pruebas anticipadas – Artículo 31.-‐‑ Pese a que el legislador reservó un artículo especial para regular la posibilidad de que antes del proceso se soliciten y practiquen pruebas, su razón de ser es común a la generalidad de procesos, y lo que es de destacar es que en el parágrafo se dispuso que estas solicitudes debían tramitarse preferentemente, tal como ocurre con la acción misma. 2.4.3.2. Prueba pericial – Artículo 32.-‐‑
Artículo 32 Prueba Pericial. En el auto en que se decrete el peritazgo se fijará a fecha de entrega del informe al juzgado y a partir de esta fecha estará a disposición de las partes durante cinco (5) días hábiles. El informe del perito deberá rendirse en original y tres copias.
Los informes técnicos se valorarán en conjunto con el acervo probatorio existente, conforme a las reglas de la sana crítica y podrán tenerse como suficientes para verificar los hechos a los cuales se refieren.
El segundo dictamen es inobjetable y el juez podrá cogerlo en su sentencia.
Parágrafo 1º.-‐‑ Los impedimentos deberán manifestarse en los tres (3) días siguientes al conocimiento del nombramiento. La omisión en esta materia, hará incurrir al perito en las sanciones que determina esta Ley.
Parágrafo 2º.-‐‑ El juez podrá imponer al perito, cuando se violen estas disposiciones, las siguientes sanciones:
• Ordenar su retiro del registro público de peritos para acciones populares y de grupo.
• Decretar su inhabilidad para contratar con el Estado durante cinco (5) años.
• Ordenar la investigación disciplinaria y(o penal correspondiente.
La conformación del Registro público de peritos para acciones populares (y de grupo) fue objeto de regulación por esta ley en el Título V, Capítulo Único. Artículo 74. En síntesis, se dispuso su organización por parte de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura en el término de 6 meses, a
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partir de la vigencia de la Ley 472 de 1998, y se ordenó incluir, como mínimo, los datos personales del perito, su experiencia, profesión, especializaciones, publicaciones y procesos en que haya intervenido en tal condición. Así mismo, se estableció que la inscripción en el registro generaba la obligación de aceptar la designación efectuada por el juez popular en cada caso, salvo la existencia de causal de impedimento. En cuanto a quiénes integrarían dicho registro, establecieron los numerales 1º y 20 del artículo ídem, que:
“(…) 1. Será obligatoria la inscripción en el registro, de las autoridades públicas y de los
particulares a quienes se les haya atribuido o adjudicado función pública, que disponga de soporte técnico, logístico, investigativo, personal o de apoyo que sirva para la práctica de pruebas en Acciones Populares, de las entidades que tengan el carácter de consultoras del Gobierno y de las Universidades Públicas. Los servidores públicos que fueses nombrados peritos deberán dedicarse de manera prioritaria a su función de colaboración con la administración de justicia.
2. Los particulares, ya sean personas naturales o jurídicas, podrán registrarse demostrando su idoneidad y experiencia en áreas técnicas
3. (…).”. 2.4.4. Sentencia Finalizada la etapa probatoria, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 33 y 34 de la Ley 472 de 1998, se presentará el siguiente escenario:
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La Sentencia, de ser estimatoria, contendrá, conforme al artículo 34 ibídem, lo siguiente:
1. Orden de hacer o de no hacer, definiendo con precisión la conducta a realizar. 2. Condena al pago de perjuicios, que se hará (2.1) en favor de la entidad pública no
culpable que tenga a su cargo la protección del derecho o interés colectivo protegido; e (2,2) in genere, por lo que se seguirá el incidente previsto en la normativa procesal general y luego se adicionará la Sentencia con el objeto de concretar el valor. Este incidente, agrega el enunciado normativo, no suspende la materialización de las demás órdenes. Parte de esta indemnización, finalmente, será destinada a la restauración de la zona afectada, cuando esté de por medio el daño a recursos naturales
3. Decisión frente al incentivo. Este reconocimiento a favor del actor popular fue regulado en los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, sin embargo fue derogado por la Ley 1425 de 2010.
4. Un plazo prudencial para iniciar la ejecución de la sentencia y llegar a su culminación. Durante ese lapso, empero, el Juez ostenta competencia para tomar las medidas necesarias para lograr la protección de los bienes comprometidos, siguiendo las reglas previstas en ese entonces en el Código de Procedimiento Civil.
5. La conformación del comité de verificación, compuesto por el Juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho e interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental.
La sentencia tendrá, con base en lo ordenado por el artículo 35, efectos de cosa juzgada. Atendiendo lo sostenido por la Corte Constitucional en la Sentencia C-‐‑622 de 2007, dicho efecto no operará cuando surjan luego de la sentencia desestimatoria, nuevas pruebas trascendentales que permitan variar la primera decisión. Como se explicó, el juez popular puede fallar extra petita, pero basándose en los hechos de la demanda como fundamento para la definición del ámbito del pronunciamiento, en aplicación del principio iura novit curia.
“(…) la jurisprudencia ha reconocido […] que en tratándose del principio de congruencia en acciones populares, este postulado y garantía del debido proceso se flexibiliza o relaja, para permitir que el juez no esté necesariamente vinculado en relación con algunos aspectos que podrían sistematizarse de la siguiente forma: i) en relación con las medidas deprecadas en la demanda para proteger los derechos o intereses colectivos vulnerados o amenazados, toda vez que de conformidad con el artículo 34 de la ley 472 de 1998, el juez adoptará cualquier orden de hacer, de no hacer, o decretará el pago de perjuicios, con miras a proteger el núcleo del derecho transgredido, razón por la que, constatada la vulneración o el peligro, el juez cuenta con una amplia gama o haz de posibilidades para decretar todas las medidas que estime pertinentes para garantizar el amparo efectivo de los derechos e intereses
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afectados, ii) en cuanto concierne a la posibilidad de amparar derechos colectivos no invocados expresamente en la demanda, siempre y cuando la acusación de su vulneración se desprenda de las circunstancias fácticas narradas en la causa petendi de la demanda, y iii) en relación con hechos que se van presentando a lo largo del proceso, siempre y cuando estén relacionados con los supuestos fácticos establecidos en la demanda. En otros términos, el juez de la acción popular podrá abordar el estudio de nuevos hechos que vayan apareciendo a lo largo del proceso, siempre y cuando aquellos tengan relación con la causa petendi formulada en la demanda. Como se aprecia de los anteriores planteamientos, el juez de la acción popular puede proferir fallos extra o ultrapetita, así como también dar aplicación al principio iura novit curia, para garantizar la protección de los derechos colectivos vulnerados o amenazados; no obstante, las anteriores facultades oficiosas del juez constitucional entran en colisión con el principio al debido proceso y el derecho de defensa de las entidades o personas que fungen como demandadas en un proceso de esta estirpe. En esa perspectiva, admitir que el juez de la acción popular falle sobre hechos absolutamente desconocidos y que no fueron objeto del debate a lo largo del proceso, supone sorprender a los demandados, puesto que es precisamente en la sentencia donde aparecerían definidos esos supuestos fácticos que hasta ese momento eran ignorados, por no haber sido, se insiste, materia del debate jurídico y probatorio”75.
2.4.5. Medidas cautelares Atendiendo a lo previsto en el artículo 25 de la Ley 472 de 1998, antes de ser notificada la demanda y en cualquier estado del proceso el juez puede decretar, a petición de parte o de oficio y motivadamente, las medidas cautelares que considere pertinentes para prevenir el daño inminente o hacer cesar el daño causado. El legislador estableció que, en particular, proceden las siguientes:
“a) Ordenar la inmediata cesación de las actividades que puedan originar el daño, que lo hayan causado o lo sigan ocasionando; b) Ordenar que se ejecuten los actos necesarios, cuando la conducta potencialmente perjudicial o dañina sea consecuencia de la omisión del demandado; c) Obligar al demandado a prestar caución para garantizar el cumplimiento de cualquiera de las anteriores medidas previas; d) Ordenar con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medidas urgentes para mitigarlo”.
75 Consejo de Estado. Sala de lo contencioso administrativo. Sección Tercera. CP. Enrique Gil Botero. Bogotá, D.C., dos (2) de septiembre de dos mil nueve (2009). Número de Radicación: 25000-23-25-000-2004-02418-01 (AP).
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El decreto de medidas cautelares no suspende el curso del proceso, conforme al parágrafo 1º ídem. Según el parágrafo 2º, si la amenaza al bien protegido surge de una omisión el juez ordenará cumplir inmediatamente, dentro de un término perentorio, la acción necesaria; acto que será impuesto incluso al actor o la comunidad amenazada, cuando el peligro sea inminente, a costa obviamente del demandado. Según lo regulado en el artículo 26 ibídem, el auto que decreta la medida debe notificarse con la admisión de la demanda y es objeto de los recursos de reposición y apelación, los cuales se concederán en el efecto devolutivo y deberán resolverse en el término de cinco (5) días. La oposición a las medidas, solo puede efectuarse por los siguientes motivos:
“a) Evitar mayores perjuicios al derecho o interés colectivo que se pretende proteger; b) Evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público; c) Evitar al demandado perjuicios cuya gravedad sea tal que le haga prácticamente imposible cumplir un eventual fallo desfavorable; (…)”.
Finalmente, quien alegue dichas circunstancias debe demostrar su ocurrencia. Ahora bien, en virtud de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 229 del CPACA, las acciones populares de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo deben sujetarse a las reglas allí previstas para el estudio de procedencia de las medidas cautelares. Veamos:
“Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos y en los procesos de tutela del conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio.”.
Bajo este marco, las medidas cautelares tienen por objeto proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia [artículo 229, inciso 1º]; pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión [artículo 230]; para su decreto no se requiere prestar caución [artículo 232, inciso 3º]; el trámite se regula en el artículo 233, y proceden en caso de urgencia, según el artículo 234, sin agotar los requisitos previstos en la anterior norma; y, contra su decreto procede el recurso de apelación o súplica, en el efecto devolutivo.
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No sobra advertir acerca de la amplitud de esta facultad en el escenario de las acciones populares, y en atención a los bienes protegidos. Como afirma Santofimio, que en virtud de los problemas y la complejidad de las situaciones de hecho que llegan a conocimiento del juez popular, para que “las medidas cautelares puedan ser jurídicamente adecuadas y oportunas se requiere consolidarlas como esencialmente innominadas, atípicas. Modelos en blanco sujetos a la iniciativa del juez contencioso para su postulación objetiva, concreción, alcance e imposición en aras de la obtención inmediata de remedio provisional adecuado para hacer prevalecer el interés de la comunidad en relación con la agresión que puede estar sufriendo o pueda sufrir alguno en sus derechos colectivos76. Medidas estas, tan solo limitadas, en procura de combatir adecuadamnete posibles actos arbitrarios o lesivos de otros derechos o intereses, como pueden ser, incluso, los mismos derechos individuales y subjetivos, u otros colectivos, por principios constitucionales como la ponderación, proporcionalidad y razonabilidad” 2.4.6. Amparo de pobreza De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley 472 de 1998, en cualquier etapa del proceso el juez puede conceder, siguiendo para el efecto las normas procesales generales, el amparo de pobreza cuando sea pertinente. La petición en tal sentido puede provenir del Defensor del Pueblo o sus delegados. Bajo el amparo de esta figura, el pago por la práctica de dictámenes periciales corre a cargo del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, los cuales se reembolsarán por el demandado al satisfacer las costas, y siempre y cuando sea condenado.77 2.4.7. Coadyuvancia Según lo estipulado en el artículo 24 de la Ley 472 de 1998, cualquier persona natural o jurídica puede intervenir en tal condición, hasta antes de que se profiera
76 El autor cita las sentencias T-558 de 2003 (MP. Clara Inés Vargas Hernández)de la Corte Constitucional y C-523 de 2009 de la Corte Constitucional, que hablan sobre medidas cautelares, de forma general (no, específicamente en el escenario de la acción popular). Tienen, principalmente, un interés doctrinario. 77 Sobre el amparo de pobreza en la acción popular, ver Sentencia de 29 de septiembre de 2005, Sección Primera, Consejero ponente Camilo Arciniegas Andrade. Radicación número: 13001-23-31-000-2005-00063-01(AP)
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el fallo de primera instancia, y tendrá efectos a partir de la actuación futura. Agregó la referida disposición:
“Podrán coadyuvar igualmente estas acciones las organizaciones populares, cívicas y similares, así como el Defensor del Pueblo o sus delegados, los Personeros Distritales o Municipales y demás autoridades que por razón de sus funciones deban proteger o defender los derechos e intereses colectivos.”.
2.4.8. Recursos y costas
De conformidad con lo previsto en el inciso 2º del artículo 37 de la Ley 472 de 1998, es procedente la práctica de pruebas en segunda instancia, siguiendo para el efecto lo dispuesto en las reglas procedimentales generales, debiendo fijarse un término, en el auto admisorio del recurso, que no supere los diez días. Ante esta eventualidad, el recurso debe ser resuelto por el juez en un término de 30 días a partir de que se radique el expediente en la Secretaría del Tribunal respectivo. En relación con las costas, establece el artículo 38 ibídem:
Artículo 38 Costas. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Solo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar.
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2.4.9. Otras medidas pertinentes con posterioridad a la sentencia Tal como se mencionó al referirse al contenido de la Sentencia, con posterioridad a su expedición el Juez ostenta facultades para lograr la materialización de los derechos e intereses amparados, y es dable la actividad de un comité de verificación. Adicional a lo anterior, conforme a lo establecido en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, existe la posibilidad de que se adelante trámite incidental en el caso en que la persona obligada incumpla la orden judicial. De este conoce el juez que profirió la orden, y podrá ser resuelto con sanción de multa de hasta 50 salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de 6 meses, y sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar. La sanción es consultable ante el superior jerárquico, en el efecto devolutivo, y deberá resolverse dentro del término de tres (3) días. El artículo 42, por su parte, regula la procedencia de una garantía en los siguientes términos:
Artículo 42 Garantía. La parte vencida en el juicio deberá otorgar una garantía bancaria o póliza de seguros, por el monto que el juez determine, la que se hará efectiva en caso de incumplimiento a lo dispuesto por la sentencia. Si el demandado presta la garantía a satisfacción, no habrá lugar al embargo o se levantará el que hubiese sido proferido.
2.4.10. Regulaciones finales.
• Conforme al artículo 44 de la Ley 472 de 1998, en cuanto sean compatibles con la naturaleza de esta acción, lo no regulado expresamente será aplicado conforme a las disposiciones del Código de Procedimiento Civil – General del Proceso, o en el CPACA, según corresponda.
• El Fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos fue creado por esta misma Ley, en su artículo 70, estableciendo la fuente de recursos; así como sus funciones [artículo 71]; a cargo de quién se encuentra su manejo, por la Defensoría del Pueblo, [artículo 72]; y, el monto de la financiación [artículo 73].
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2.5. Algunas decisiones y discusiones de interés en la jurisprudencia
nacional78 2.5.1. La derogatoria del incentivo económico. Sentencia C-‐‑630 de 201179. MP.
María Victoria Calle Correa En la sentencia C-‐‑630 de 2011 la Corte Constitucional analizó la validez de la decisión legislativa de eliminar el incentivo para el actor económico, que obtuviera un fallo favorable. En términos generales, el actor proponía que la norma demandada desconocía la reserva de ley estatutaria, el principio de progresividad y la prohibición de retroceso; y el principio de igualdad y equidad en las cargas públicas, en la medida en que el incentivo, en su criterio, era una forma de equiparar las cargas entre el actor y las autoridades, o particulares demandados. La Corte Constitucional estimó que el Congreso no violó el principio de progresividad y de no regresividad de los derechos sociales, “teniendo en cuenta que no se trata de una medida que obstaculice gravemente el acceso a un nivel de protección del cual gozaban tales derechos y por cuanto la medida propende por mejorar el ejercicio del derecho político en cuestión”. Al respecto, sostuvo que la derogación del incentivo económico en acciones populares (i) no es una norma que establezca un estándar de protección de algún
78 En realidad existen un sinnúmero de decisiones relevantes en el ámbito de la acción popular. En este módulo, con propósito ilustrativo y con el ánimo de propiciar nuevas discusiones se presenta tan sólo un pequeño número de estas discusiones. 79 Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1425 de 2010 “por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo” por el presunto desconocimiento de la prohibición de regresividad de los derechos sociales, del principio de igualdad y del derecho al debido proceso, al derogar el incentivo económico de las acciones populares. Al mismo tiempo, se planteó de manera implícita la inconstitucionalidad por violación de la reserva de ley estatutaria, pues el Congreso de la República adoptó mediante ley ordinaria, una medida legislativa con incidencia directa sobre el marco jurídico-legal para el ejercicio de los derechos fundamentales. Vale la pena recordar que en la sentencia C-459 de 2004 (MP. Jaime Araújo Rentería), la Corte había declarado la exequibilidad de la norma que establecía el incentivo. Ello hizo que algunos intervinientes plantearan la existencia de cosa juzgada constitucional, posición que no fue aceptada por la Corte: que el legislador tenga la facultad de establecer una regulación determinada no indica que tenga prohibido eliminarla. Por supuesto, esta afirmación es cierta sólo en la medida en que la Corte rechazó el cargo por violación al principio de progresividad y la prohibición de retroceso. De no ser así, la eliminación de este beneficio debía ser objeto de un test estricto de proporcionalidad, pues se presumirían inconstitucional. Una interesante defensa del incentivo económico puede encontrarse en Beatriz Londoño, et al, Justiciabilidad de los derechos colectivos; balance de la ley de acciones populares. Universidad del Rosario, 2008.
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derecho social; se trata de la modificación de una medida legislativa establecida para estimular el ejercicio del derecho político a interponer acciones populares, en defensa de la Constitución y la ley; (ii) no limita de forma sustantiva el derecho de acceder a la protección de los derechos e intereses colectivos, sino que suprime una herramienta que no formaba parte en sí del derecho, sino que constituía un medio para estimular su uso; (iii) es una medida adecuada para el fin propuesto, que consiste en evitar la búsqueda del lucro individual como variante primordial para la decisión de la interposición de acciones populares, y; (iv) no se compromete el goce efectivo del derecho, toda vez que las personas conservan la acción; lo que no pueden reclamar es la recompensa por emplearla. Adicionalmente, la Corte consideró que la medida demandada no configura una restricción irrazonable o desproporcionada del derecho político. En su criterio, la decisión de suprimir el incentivo de las acciones populares no es inconstitucional, no es irrazonable o desproporcionada. Por el contrario, la medida legislativa busca cumplir con finalidades constitucionalmente legítimas, que consisten en evitar el abuso en el ejercicio de las acciones populares, promoviendo la interposición de las acciones que más afectan a la comunidad y no que más lucren a las personas, además de proteger las finanzas públicas, reducir la congestión judicial y promover comportamientos ciudadanos acordes con el principio de solidaridad. En síntesis, señaló que la norma acusada persigue un fin imperioso, a través de un medio que no está prohibido constitucionalmente y que es conducente para alcanzarlo. A través de un juicio intermedio de inconstitucionalidad señaló que la medida demandada implica “una restricción al derecho político de interponer acciones populares que afecta significativamente a quienes se mueven únicamente motivados por el lucro del incentivo individual, pero que no genera tal impacto entre quienes lo hacen por defender el interés público, independientemente del incentivo que se pueda recibir”. Finalmente, afirmó que no es cierto que con la medida acusada el actor popular esté en desventaja frente a las autoridades, en cuanto a la posibilidad de contar con recursos económicos y medios para defender los derechos e intereses colectivos violados, toda vez que si bien el Congreso suprimió el incentivo, esto no implica la derogación de las costas o la posibilidad de reclamar los daños a los que
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legítimamente se tenga lugar80. El Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva presentó salvamento su voto. Señaló que la Ley 1425 de 2010, al derogar las normas que establecían incentivos económicos para el demandante en una acción popular, incurrió en una medida regresiva en el ámbito de los derechos e intereses colectivos, de carácter injustificado, toda vez que sus efectos (i) inciden en la exigibilidad de estos derechos (o justiciabilidad), pues implica cargas desproporcionadas e irrazonables a los sujetos interesados en su defensa; (i) generan un desincentivo para el acceso a la justicia la consecuente disminución del costo de oportunidad frente a la vulneración de estos derechos e intereses; (iii) Afectan intensamente la fuente de financiación que soporta el acceso a las acciones populares de las comunidades vulnerables. Señaló que la medida es regresiva porque implica una transformación de la acción popular, si se considera el incentivo como una herramienta indispensable de equilibrio entre el actor popular y las autoridades públicas o particulares demandados. Su derogación torna la acción en inoperante. en la medida que la hace depender de acciones netamente altruistas de los ciudadanos o, incluso, de intereses estratégicos, y no de la protección de los derechos colectivos y de los derechos sociales. Planteó que la Sala no advirtió que la eficacia, protección y garantía de los derechos e intereses colectivos tiene vínculos inescindibles con la vigencia de los derechos sociales, siendo las acciones populares un mecanismo que concurre a su exigibilidad. De acuerdo con el Magistrado, en ese marco era forzoso concluir que las acciones destinadas a la exigibilidad judicial de esos intereses también están cobijadas por el principio de progresividad y la prohibición de regresividad. Expuso que el incentivo económico era un estímulo al actor popular que obtuviera una sentencia favorable, que cumplía además con las funciones de (i) compensar los esfuerzos personales y financieros en que incurre el actor popular; (ii) estimular la presentación de acciones y desincentivar a los agentes que los vulneran; (iii) equiparar las cargas procesales; y, (iv) permitir la distribución de los recursos
80 La Corte también consideró que el legislador no violó la reserva de ley estatutaria al expedir esa regulación, porque el objeto de la Ley 1425 de 2010 no recae sobre un elemento estructural ni sobre los principios básicos de la acción popular; (ii) no se refiere a los contenidos esenciales del derecho a interponer este recurso judicial; (iii) tampoco regula aspectos inherentes al ejercicio del derecho, y; (iv) no se ocupa de manera integral de la acción popular en sí misma considerada.
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destinados al financiamiento de acciones populares para la defensa de derechos e intereses colectivos de, entre otras, las comunidades más vulnerables. Por lo tanto, su eliminación constituye una inadecuada comprensión de dichas funciones. Añadió que junto con el estímulo personal, concurren otras funciones de incentivo indirecto, no referidas al actor popular sino a terceros. Estos escenarios refieren a: (i) los réditos que la falta de estímulos confiere al sujeto que infringe el derecho o interés colectivo; (ii) el comportamiento de quién espera que otros asuman la defensa judicial de ese derecho o interés. 2.5.2. La posibilidad de anular actos administrativos. Sentencia C-‐‑644 de 201181
y decisiones en torno a los derechos de los animales del Consejo de Estado
La Corte analizó si la prohibición de declarar la nulidad de actos administrativos en el marco de la acción popular, contenida en el artículo 144 de la Ley 1437 de 201182, vulnera los artículos 29, 88 y 229 Superiores, al no permitir que un juez constitucional prive de efectos normas infralegales. La Corte consideró que la expresión cuestionada no se opone a la Constitución, sino que fortalece el debido proceso judicial y clarifica los alcances que los jueces populares deben dar a sus sentencias. Con base en consideraciones de la sentencia T-‐‑446 de 2007 y en sentencia de 5 de octubre de 2005, de la Sección Tercera del Consejo de Estado, indicó que el hecho que el juez de la acción popular no pueda decidir sobre la anulación de los actos administrativos y contratos estatales, no afecta el carácter principal, autónomo y no subsidiario de la acción, además reiteró su compatibilidad con otras acciones contencioso administrativas previstas para solicitar la declaratoria judicial de nulidad de los actos o contratos estatales. Agregó que la norma cuestionada es “una medida legítima del órgano legislativo que busca armonizar la regulación legal de los distintos medios de control judicial de la 81 MP. Jorge Iván Palacio Palacio. 82 la Corte analizó la constitucionalidad de los artículos 140 y 144 (parciales) de la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, que hacen referencia a la acción de reparación directa y a la protección de los derechos e intereses colectivos, respectivamente. En relación con el artículo 144 de la Ley 1437, el actor demandó la expresión “sin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos”, por considerar que es contraria al derecho a la igualdad (artículo 13 CP), al carácter principal de las acciones populares y por vulnerar el derecho al debido proceso y al acceso a la administración de justicia (artículos 88, 29 y 229 CP)
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administración al establecer que en este tipo de acciones no es procedente anular contratos o actos de la administración, en tanto que para ello están las acciones contencioso administrativas correspondientes”; consideró que esta respeta el derecho fundamental al debido proceso y el acceso a la administración de justicia de quienes pudieran verse afectados por la nulidad de un acto o un contrato estatal83; aclaró que si bien la norma prohíbe al juez anular el acto o contrato de la administración, lo faculta para que adopte las medidas necesarias para que cese la amenaza o vulneración de los derechos colectivos, e indicó que la acción popular no es un mecanismo previsto por el legislador para que el juez competente anule un acto administrativo o un contrato, finalidad que puede obtenerse por otros medios. En una sentencia muy relevante, el Consejo de Estado (Sección Tercera) decidió apartarse de lo expresado por la Corte. Se trata del caso de experimentación científica con animales, en el que se perseguía la protección de los monos Aotus Vociferans, empleados por el grupo de Manuel Elkin Patarroyo, con el fin del desarrollo de la vacuna contra la malaria. Este tema de fondo se tratará más adelante; sin embargo, conviene recordar algunos apartes de la sentencia Segundo momento. Sentencia del 26 de noviembre de 2013 proferida por la Sección Tercera – Subsección C del Consejo de Estado, con ponencia del Consejero Enrique Gil Botero, dentro del radicado No. 25000-‐‑23-‐‑24-‐‑000-‐‑2011-‐‑00227-‐‑01 (AP), accionante: Ángela María Maldonado Rodríguez y otros, y demandado: Nación -‐‑ Ministerio de Medio Ambiente, Fundación Instituto de Inmunología de Colombia y otros. En este asunto, los accionantes incoaron acción popular con el objeto de obtener la protección de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales, y la seguridad y salubridad públicas ante el presunto desconocimiento de las autoridades demandadas de los principios, normas y deberes de proteger la diversidad e integridad del ambiente. En síntesis, esgrimieron que desde 1984 el INDERENA y Corpoamazonía han venido concediendo autorización a la Fundación Instituto de Inmunología de Colombia – FIDIC para desarrollar un 83 Al respecto la Corte señaló que “el beneficio derivado de la adopción de las decisiones relativas a la nulidad de los contratos y los actos administrativos en las acciones populares, equivale al reconocimiento y respeto por las reglas del proceso establecido en la ley para adoptar decisiones respecto a la validez de los actos y contratos de la administración en juicios específicos, ya que a través de esta acción se reclama la protección de derechos que pueden ser desconocidos sin que su titular sea convocado al proceso previsto por la ley para la adopción de tales decisiones”.
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proyecto investigativo que ha implicado la caza y captura de una especie de primates. Esos permisos, alegaron los accionantes, han incumplido los requisitos para su otorgamiento, y su ejecución tampoco ha sido controlada, con lo cual los efectos para la conservación ecológica en la zona son negativos. En relación con la competencia para anular actos administrativos, la Sección citada expuso la siguiente tesis: el juez popular constitucional, tanto en vigencia del anterior Código Contencioso Administrativo como del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo tiene competencia para anular actos administrativos y contratos cuando quiera que de ellos derive el quebrantamiento de los derechos colectivos lesionados o en peligro. Fundó su aseveración, en los siguientes supuestos: Dado que el CPACA sólo es aplicable a las asuntos que se iniciaron con posterioridad a su vigencia, en este caso sus disposiciones no son aplicables; no obstante, incluso si lo fueran, lo cierto es que, aunque en el nuevo régimen procedimental se establece que al juez popular no le es dable anular actos administrativos o contratos, y ello fue avalado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-‐‑644 de 2011, el asunto solo está cubierto por el fenómeno de la cosa juzgada relativa. Por ello, continuó, la acción popular -‐‑ahora denominada medio de control-‐‑ es principal, no subsidiaria; su configuración inicial es constitucional –artículo 88-‐‑ y por tanto no puede equipararse a los medios legales instituidos para efectuar juicios de legalidad; contrario a lo sostenido en algunas providencias por la Corte Constitucional, sus efectos no son suspensivos84, sino definitivos, y el juez es competente para adoptar las medidas preventivas y resarcitorias que considere procedentes para hacer cesar la vulneración de los derechos colectivos, impedir su amenaza o peligro, o restablecer el estado de cosas; el juez que conoce la acción popular, además, es el juez natural de los actos administrativos y contratos estatales. En consecuencia, invocando un criterio finalístico y el criterio de interpretación pro persona, consideró procedente efectuar un pronunciamiento sobre contratos y actos administrativos siempre que estos sean la causa de la lesión de los derechos colectivos. En tal sentido, puntualizó:
84 Al respecto, afirmó que la Corte Constitucional ha sostenido que los efectos de las acciones populares pueden ser; preventivos, suspensivos o restitutorios.
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“… las interpretaciones –administrativas y judiciales– que afectan o limitan el contenido y alcance de los derechos e intereses colectivos, así como los mecanismos para su protección, devienen inconstitucionales o contraconvencionales, es decir, desconocen de manera abierta los compromisos internacionales que ha asumido Colombia en el marco internacional en materia de derechos humanos; la consecuencia, bajo esta premisa, es que se impone un replanteamiento de la acción o pretensión popular, para entenderla en su real dimensión, esto es, como un instrumento procesal idóneo para la garantía de derechos humanos reconocidos constitucional y convencionalmente.”.
Además, explicó el Consejo de Estado que en virtud de los principios pacta sunt servanda y buena fe en el cumplimiento de obligaciones internacionales por los Estados, así como en la imposibilidad de alegar el derecho interno como excusa para lesionar obligaciones contrarias a nivel internacional, es procedente efectuar el control de convencionalidad; Como consecuencia de lo anterior, en su decisión y frente a este primer problema jurídico, el Consejo de Estado —vía excepción de inconstitucionalidad y contravencionalidad— inaplicó la expresión “sin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o contrato” contenida en el inciso 2º del artículo 144 de la Ley 1437 de 2011. -‐‑ Con todo (Tercer momento), la Sección Cuarta del mismo Consejo de Estado decidió dejar sin efectos esa decisión, en providencia de tutela radicada de doce (12) de diciembre de dos mil catorce (2014), radicado 11001-‐‑03-‐‑15-‐‑000-‐‑2014-‐‑00723-‐‑00 (MP. Carmen Teresa Ortiz Rodríguez).
“En el presente asunto es claro que la hipótesis de defecto sustancial se ubica en el numeral “d” de la cita anterior, en la medida en que la Corte Constitucional mediante sentencia con efecto erga omnes se pronunció sobre la exequibilidad de la norma en comento, que zanjó de manera definitiva y con fuerza obligatoria las diferentes y opuestas posturas jurídicas en el Consejo de Estado, máximo órgano de la jurisdicción contencioso administrativa. Ahora bien, si bien es cierto que la acción popular se instauró en vigencia de la ley 472 de 1998, también lo es que al momento de proferir la sentencia, esto es, el 26 de noviembre de 2013, ya se conocía el pronunciamiento de la Corte Constitucional, que no podría ser desconocido con el argumento de la excepción de inconstitucionalidad y contravencionalidad. En efecto, la Constitución Política de 1991 creó la Corte Constitucional como órgano encargado de la guarda y supremacía de la Constitución, en sede del control abstracto ejercido sobre las leyes al resolver las demandas de inconstitucionalidad que formulen
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los ciudadanos85, decisiones que hacen tránsito a cosa juzgada constitucional
(…Es evidente que la sentencia de la acción popular vulneró el derecho fundamental del debido proceso, por cuanto, el objeto de la acción popular es la protección de los derechos colectivos de los cuales no se predica un titular en particular, y no el control de legalidad de la Resolución No. 632 del 29 de junio de 2010 mediante la cual se CORPORAMAZONÍA resolvió el recurso de apelación contra la Resolución No. 0028 del 13 de mayo de 2010”.
En conclusión, de acuerdo con lo expuesto, parece claro que existe una tesis dominante en la jurisprudencia actual, de ambas cortes, en el sentido de negar al juez popular la posibilidad de declarar la nulidad de actos administrativos. Este módulo pretende sólo dar cuenta de las discusiones, y no presentar una crítica en torno a las decisiones recientes de las altas cortes. Sin embargo, se sugiere al dicente tener presente esta discusión como elemento relevante en las actividades pedagógicas. 2.5.3. Sobre la revisión eventual y la acción popular. Sentencia C-‐‑713 de 2008
(MP. Clara Inés Vargas Hernández)
La Corte asumió el control automático e integral del proyecto de Ley Estatutaria No. 023/06 Senado y No. 286/07 Cámara “Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”. En este acápite se recordará la decisión acerca del artículo 11 de ese proyecto, que creó el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, con el propósito de introducir la figura de la revisión eventual, por parte del Consejo de Estado, de las acciones populares y de grupo que se tramitan en la jurisdicción administrativa. De este extenso pronunciamiento, resulta relevante extraer los siguientes elementos: -‐‑ La Corte explicó que la nueva norma tiene como finalidad unificar la jurisprudencia, asegurar la protección de los derechos fundamentales y ejercer control de legalidad (inciso 1); regular asuntos puntuales como la inexistencia del deber de motivar la escogencia o exclusión para revisión, los efectos de las
85 Artículo 241 C.P. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 4. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.
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decisiones, el plazo para solicitar la revisión, los sujetos legitimados para hacerlo y el trámite que deberá surtirse (incisos 2 y 3); permitir que el mecanismo de la revisión eventual se aplique también a los procesos originados en el ejercicio de otras acciones de conocimiento de esa jurisdicción (parágrafo 1); y permitir al Consejo de Estado actuar como Corte de Casación Administrativa, dejando a la ley la regulación de los recursos en particular (parágrafo 2). Recordó el amplio margen de configuración del Congreso de la República y, tomando en cuenta que a la jurisdicción contencioso administrativa se le ha atribuido el conocimiento de las acciones populares y de grupo que involucran las actuaciones de autoridades públicas o de particulares que desempeñan funciones administrativas, resulta válido que el Congreso haya optado por atribuir al Consejo de Estado, como Tribunal Supremo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la facultad de revisar las sentencias y demás providencias que pongan fin a esos procesos. Sin embargo, consideró que “la atribución de competencias que el legislador puede hacer al Consejo de Estado en virtud del artículo 237-‐‑1 de la Constitución, sólo puede darse en su calidad de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, pero no como Tribunal de Casación, porque esa función no ha sido asignada por el Constituyente” y, en consecuencia, declaró inexequible la expresión “asegurar la protección de derechos constitucionales fundamentales o ejercer el control de legalidad respecto de los fallos correspondientes”, del inciso 1º del artículo 11 del proyecto. Señaló que permitir que la revisión eventual por el Consejo de Estado opere de manera oficiosa y sin ningún tipo de limitación, implica transferirle a dicha Corporación una facultad reservada a las partes. Finalmente, en cuanto al inciso primero del artículo 11 del proyecto, la Corte encontró necesario condicionar la exequibilidad de la norma, en el entendido de que en ningún caso se impide interponer la acción de tutela contra la sentencia objeto de revisión, la decisión de no selección o la decisión que resuelva definitivamente la revisión, cuando de manera excepcional se configuren los requisitos exigidos por la jurisprudencia para tal fin. Respecto al segundo inciso del artículo 11 del proyecto, que excluye el deber de motivar la escogencia o no para revisión y suspende los efectos de las sentencias de instancia hasta tanto haya un pronunciamiento definitivo del Consejo de Estado, la Corte consideró que es contrario a la Constitución. Igualmente, encontró inconstitucional la expresión final del inciso tercero del mismo artículo, según la
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cual “durante la presentación y trámite de la insistencia también continuarán suspendidos los efectos de la respectiva providencia. La decisión que se adopte en relación con la respectiva insistencia tampoco requerirá motivación” por contrariar el derecho de acceso efectivo a la administración de justicia y afectar una garantía inherente al debido proceso como lo es el deber de motivación las decisiones judiciales. Advirtió que la facultad atribuida al Consejo de Estado para la revisión eventual de acciones populares y de grupo, no puede ser asimilada a la facultad asignada a la Corte Constitucional para la revisión eventual de los fallos de tutela, en razón a que (i) la eventual revisión de los fallos de tutela fue autorizada directa y exclusivamente por la propia Constitución en los artículos 86 y 241-‐‑9 de la Carta Política, mientras que no existe norma constitucional que confiera al Consejo de Estado dicha facultad; (ii) en materia de tutela todos los fallos de instancia son remitidos a la Corte Constitucional para que los examine y decida sobre su eventual revisión, mientras que el Consejo de Estado sólo habrá de pronunciarse respecto de las solicitudes elevadas por las partes o el Ministerio Público que tengan como propósito unificar la jurisprudencia en materia de acciones populares y de grupo; (iii) la acción de tutela es un mecanismo subsidiario y residual en materia de derechos fundamentales, mientras que la acción popular es el mecanismo principal para proteger los derechos e intereses colectivos. Por todo lo anterior es necesario que el Consejo de Estado haga explícitos los motivos por los cuales decide que un caso será o no examinado en revisión. A juicio de la Corte, la regulación del inciso segundo del artículo 11 del proyecto, así como la expresión final del inciso tercero, según las cuales la decisión de instancia en las acciones populares y de grupo sólo producirá efectos cuando el Consejo de Estado decida sobre la selección o se pronuncie en virtud de la revisión eventual, con las excepciones que fije la ley, resultaban inconstitucionales por desconocimiento de los principios de efectividad de los derechos (art.2 CP) y acceso efectivo a la administración de justicia (art.228 CP). En relación con el parágrafo 1º del artículo 11 del proyecto, para excluir interpretaciones incompatibles con la Constitución, la Corte condicionó la exequibilidad de la norma “en el entendido de que se trata de una competencia adicional del Consejo de Estado, de que la revisión eventual es contra sentencias o providencias que pongan fin a un proceso, proferidas por los tribunales administrativos, para unificar la jurisprudencia, y de que no impide la interposición de la acción de tutela”.
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Para finalizar, la Corte consideró inconstitucional la expresión “el Consejo de Estado también podrá actuar como Corte de Casación Administrativa” del parágrafo 2º del artículo 11 del proyecto. Reiteró que el Consejo de Estado no puede actar como Corte de Casación ya que constitucionalmente no le fue asignada dicha función, sino la de actuar como “Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo”. 86
Ap Actividad Pedagógica Un grupo de investigadores que trabajan en la cura de una enfermedad que afecta de manera intensa el bienestar de menores de 12 años, encuentra la posibilidad de efectuar avances significativos si se logra probar la efectividad de un tratamiento en un grupo de primates que habitan la Amazonía colombiana, dadas sus similitudes genéticas con los seres vivos humanos. Obtenidos los permisos respectivos por parte de las autoridades ambientales y sanitarias del Estado, el grupo de investigación inicia sus prácticas, teniendo en cuenta los siguientes requerimientos: (i) identificar el grupo de individuos primates que se verían afectados por las pruebas, y evitar en su práctica el sufrimiento innecesario de los animales no humanos; y, (ii) promover la conservación sostenible de la especie de primates afectada. Tras un año de intervención por parte del grupo de científicos, una Organización ‘animalista’ encuentra que la investigación ha generado un fenómeno de desplazamiento de los primates hacia una zona donde habita una comunidad indígena no contactada, con las siguientes consecuencias: (i) el uso por parte de los científicos de encerramientos sobre los primates que ocasionalmente se acercan a la zona de investigación; (ii) la imposibilidad de controlar si algunos de los sujetos que estaban
86 Por otro lado, la Corte consideró que las expresiones “de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo o”, y “o Subsecciones, con sujeción a los criterios que establezca el reglamento de la Corporación”, contenidas en el inciso primero del artículo 11 del proyecto, son inconstitucionales debido a que la regulación no resulta coherente con la distribución funcional de competencias prevista en el inciso 2º del artículo 236 CP. Añadió que ni en la Ley Estatuaria de Administración de Justicia, ni en el Reglamento del Consejo de Estado se ha atribuido directamente a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo o a las subsecciones de esa Corporación, la competencia para conocer de las acciones populares y de grupo. Esa competencia ha sido radicada en las secciones, concretamente en la primera y tercera, según lo previsto en el artículo 13 del Reglamento del Consejo de Estado.
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siendo sujeto del experimento, y que se encontraban en su estado natural de libertad, migraron a la zona de la comunidad no contactada; y (iii) la inexistencia de control por parte de los científicos de la existencia de una población de primates sana que evite su desaparición, pues no es posible su acceso a la comunidad indígena no contactada para efectuar los seguimientos. Por lo tanto, la organización inicia, en defensa del derecho colectivo al equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales (literal c del artículo 4 de la Ley 472 de 1998) una acción popular, con el objeto de que se suspenda el permiso otorgado y finalicen los experimentos. En grupos de trabajo tres personas discuta acerca de (i) la existencia y denominación de los derechos involucrados en el problema jurídico; (ii) la titularidad de los mismos y, especialmente, la titularidad de derechos por animales (distintos a los seres humanos); (iii) la legitimación para actuar. Con independencia de las conclusiones a las que haya llegado el grupo en torno a la legitimación y procedencia de la acción (discusiones que se presentan en los altos tribunales actualmente), suponga que su grupo de trabajo es un juez colegiado, que decide asumir el fondo del asunto y conceder la protección invocada. Diseñe la parte resolutiva de la sentencia y explique el sentido y fundamento de cada orden. (Se permiten salvamentos y aclaraciones de voto).
ae Autoevaluación El grupo indígena Tolozán, ubicado en la capital de un Departamento del Norte del país, junto con el equipo de fútbol Pasión Caribe y un grupo de cien familias que habitan en el lugar presentan acción de tutela y acción popular, de forma simultánea, y actuando como un grupo definido por compartir un interés jurídico relevante, solicitando el cierre del relleno sanitario Munilimpio ubicado en las cercanías del lugar. Concretamente, el lugar para el depósito de residuos sólidos se
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encuentra a 1.5 kilómetros del cabildo indígena, a 200 metros del lugar de entrenamiento del club deportivo y a 1 kilómetro de las familias que residen más cerca del relleno. Es claro que los rellenos sanitarios son actualmente y dentro del nivel de desarrollo técnico del país la forma más limpia de manejar los residuos; pero también es claro que distan de ser lugares exentos de problemas. En este caso, los accionantes indican que el botadero produce malos olores, que existe derrame de lixiviado y que estos líquidos, por naturaleza tóxicos, llegan residualmente a las fuentes de agua, produciendo enfermedades en la población aledaña, indican que hay proliferación de chulos, roedores y otros animales carroñeros. Indican que, en el lugar del relleno existía antes un escenario de diversidad biológica, donde residían muchas especies animales, principalmente aves de distinto tipo, y algunos en vía de extinción, como la guartinaja, un pequeño roedor de la región, similar al chigüiro, pero de menor tamaño. Las autoridades accionadas afirman que el relleno sanitario opera adecuadamente, dentro de los parámetros establecidos por la ley para este tipo de dispositivos, y que la comunidad indígena, Pasión Caribe y los pobladores no se encuentran en el área de influencia del proyecto. Añade que este relleno atiende las necesidades de cerca de treinta municipios, y que después de analizar todas las alternativas, es el único lugar de la zona donde estos pueden depositarse, pues el siguiente relleno (en términos geográficos) se encuentra a 250 kilómetros del que es cuestionado, y el transporte implicaría costos desproporcionado, afectando precisamente a los accionantes, dado que implicaría un aumento inmediato y sensible de las tarifas del servicio público. La empresa que tiene la operación del relleno indica que cumple con los estándares ambientales, que sí se presentó un derrame accidental de lixiviado, pero que actualmente se encuentra plenamente controlado; que los accionantes se encuentran lejos del lugar, y que presta un servicio invaluable para toda la comunidad, en desarrollo del principio de interés general. Este relleno Munilimpio funciona desde hace 10 años; sin embargo, lo que suscitó las demandas de tutela y popular a las que se hace referencia, fue su ampliación, que tuvo lugar hace seis meses. Como juez popular: analice la legitimación por activa, la
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procedencia de la acción; defina el problema jurídico y establezca si es necesario generar un pronunciamiento extra petita, y hasta dónde podría extenderse. En un grupo de trabajo de 2 a 3 personas discuta las implicaciones de la concurrencia de la acción popular con la tutela; de la concurrencia de tres actores que afirman tener los mismos intereses, pero que poseen características muy diversas. Si desea negar la acción explique las razones, frente a cada uno de los tutelante y en relación con todos los problemas jurídicos, procedimentales y de fondo que haya identificado el grupo. Finalmente, suponga que concede (como juez popular, no como juez de tutela), y diseñe un remedio judicial adecuado, con términos, responsables y alcance preciso de cada orden.
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B Bibliografía Cruz Parcero, Juan (2007). “El lenguaje de los derechos. Ensayo para una teoría estructural de los derechos”. Trotta editoral. Madrid. Guayacán, Juan (2013). “Las acciones populares y de grupo frente a las acciones colectivas”. Universidad Externado de Colombia. Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal (2004) “Código Modelo de Procesos Colectivos para Iberoamérica”. Caracas. Londoño, Beatriz (2009). “Justiciabilidad de los derechos colectivos: balance de la ley de acciones populares y de grupo (Ley 471 de 1998) en sus primeros 10 años”. Universidad del Rosario. Bogotá. Santofimio, Jaime (2010). “Acciones populares y medidas cautelares en defensa de los derechos e intereses colectivos”. Universidad Externado de Colombia. Bogotá. Normatividad Decreto Legislativo 3466 de 1982. Diario Oficial No. 33.559 de 3 de diciembre de 1982. Ley 9 de 1989. Diario Oficial No. 38.650, 11 de enero de 1989. Ley 45 de 1990. Diario Oficial No. 39.607, 19 de diciembre de 1990. Constitución Política de 1991, publicada en la Gaceta Constitucional No. 116 de 20 de julio de 1991. Ley 472 de 1998. Diario Oficial No. 43.357, 6 de agosto de 1998. Ley 1283 de 2009. Diario Oficial No. 47.223. 5 de enero 2009. Ley 1395 de 2010. Diario Oficial No. 47.768, 12 de julio de 2010. Ley 1437 de 2011. Diario Oficial No. 47.956, 18 de enero de 2011. Instrumentos Internacionales -‐‑ ONU Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas (OHCHR), Declaración y Programa de Viena, 13-‐‑36163 — DPI/1394 del 25 de junio de 1993.
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J Jurisprudencia Corte Constitucional Corte Constitucional, Sentencia T-‐‑405 de 1993, MP. Hernando Herrera Vergara. Disponible en http://corteconstitucional.gov.co/relatoria/1993/T-‐‑405-‐‑93.htm Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑215 de 1999, MP. Martha Victoria Sáchica Moncaleano. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1999/C-‐‑215-‐‑99.htm Corte Constitucional, Sentencia SU-‐‑1116 de 2001, MP. Eduardo Montealegre Lynett. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2001/SU1116-‐‑01.htm Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑671 de 2001, MP. Jaime Araújo Rentería. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2001/C-‐‑671-‐‑01.htm Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑377 de 2002, MP. Clara Inés Vargas Hernández. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2002/C-‐‑377-‐‑02.htm Corte Constitucional, Sentencia T-‐‑466 de 2003, MP. Alfredo Beltrán Sierra. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2003/T-‐‑466-‐‑03.htm Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑558 de 2003, MP. Clara Inés Vargas Hernández. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2003/T-‐‑558-‐‑03.htm Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑450 de 2004, MP. Jaime Araújo Rentería. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2004/c-‐‑459-‐‑04.htm
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Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑622 de 2007, MP. Rodrigo Escobar Gil. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2007/C-‐‑622-‐‑07.htm Corte Constitucional, Sentencia T-‐‑710 de 2008, MP. Jaime Córdoba Triviño. Disponible en http://corteconstitucional.gov.co/relatoria/2008/T-‐‑710-‐‑08.htm Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑713 de 2008, MP. Clara Inés Vargas Hernández. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2008/C-‐‑713-‐‑08.htm Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑750 de 2008, MP. Clara Inés Vargas Hernández. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2008/C-‐‑750-‐‑08.htm Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑215 de 2009, MP. Martha Victoria Sáchica Moncaleano. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1999/C-‐‑215-‐‑99.htm Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑523 de 2009, MP. María Victoria Calle Correa. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2009/C-‐‑523-‐‑09.htm Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑595 de 2010, MP. Jorge Iván Palacio Palacio. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2010/c-‐‑595-‐‑10.htm Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑630 de 2011, MP. María Victoria Calle Correa. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2011/C-‐‑630-‐‑11.htm Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑632 de 2011, MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Disponible en http://corteconstitucional.gov.co/relatoria/2011/c-‐‑632-‐‑11.htm Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑644 de 2011, MP. Jorge Iván Palacio Palacio. Disponible en
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http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2011/C-‐‑644-‐‑11.htm Corte Constitucional, Sentencia T-‐‑294 de 2014, MP. María Victoria Calle Correa. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2014/T-‐‑294-‐‑14.htm Consejo de Estado Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 16 de enero de 2001, AP-‐‑144, CP. María Elena Giraldo Gómez. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia del 31 de mayo de 2002, Rad.: 1999 – 9001(AP), CP. Ligia Lopez Díaz. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 28 de octubre de 2004, 68001-‐‑23-‐‑15-‐‑000-‐‑2002-‐‑2073-‐‑01(AP), CP. Olga Inés Navarrete. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 29 de septiembre de 2005, 13001-‐‑23-‐‑31-‐‑000-‐‑2005-‐‑00063-‐‑01(AP), CP. Camilo Arciniegas Andrade. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 15 de agosto de 2007, AP-‐‑004-‐‑01, CP. Ruth Stella Correa Palacio. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 2 de septiembre de 2009, 25000-‐‑23-‐‑25-‐‑000-‐‑2004-‐‑02418-‐‑01 (AP), CP. Enrique Gil Botero. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 26 de noviembre de 2013, 25000-‐‑23-‐‑24-‐‑000-‐‑2011-‐‑00227-‐‑01 (AP), CP. Enrique Gil Botero. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 28 de marzo de 2014, CP. Marco Antonio Velilla Moreno. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Providencia del 12 de diciembre de 2014, 11001-‐‑03-‐‑15-‐‑000-‐‑2014-‐‑00723-‐‑00, CP. Carmen Teresa Ortiz Rodríguez.
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Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Subsección B, Sentencia del 29 de abril de 2015, 25307-‐‑33-‐‑31-‐‑701-‐‑2010-‐‑00217-‐‑01(AP), CP. Stella Conto Díaz del Castillo.
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Unidad 3 LA ACCIÓN DE GRUPO
oe Objetivos específicos
• Reconocer las diferentes etapas procesales que componen el trámite de la acción de grupo de acuerdo con los principios que orientan su trámite y
• Precisar diferencias que existen entre ésta y las demás acciones constitucionales.
• Dimensionar el margen de posibilidades que tiene la autoridad judicial, al momento de pronunciarse frente a esta acción para asegurar que la orden sea cumplida por la autoridad pública o el particular obligado.
Og Objetivo general
Identificar el ámbito de protección y la dimensión reparadora de la «acción de grupo» como mecanismo judicial que permite que un conjunto de personas, de forma colectiva y como consecuencia de un daño común, pueda presentar sus reclamaciones ante las autoridades por los perjuicios sufridos.
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3.1. Introducción El artículo 88 de la CP de 1991 establece que la ley “regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares”. Esta norma constituye el fundamento constitucional de las disposiciones de la Ley 472 de 1998 que regulan lo relacionado con la acción de grupo. Como se verá con detalle más adelante, esta acción surge como una alternativa judicial para que un conjunto de personas, de forma colectiva y como consecuencia de un daño común, pueda presentar sus reclamaciones ante las autoridades por los perjuicios sufridos. Sin embargo, es importante recordar que, en el derecho constitucional colombiano, la acción de grupo tiene unos antecedentes previos a la Carta del 91. Uno de ellos está en el artículo 2.359 del Código Civil. De acuerdo con esta norma “[p]or regla general se concede acción en todos los casos de daño contingente, que por imprudencia o negligencia de alguno amenace a personas indeterminadas; pero si el daño amenazare solamente a personas determinadas, sólo alguna de éstas podrá intentar la acción”. Generalmente la doctrina asocia esta disposición, exclusivamente, con los orígenes de la acción popular dado que se suele señalarse que no contempla de manera expresa una finalidad indemnizatoria y que dicha acción está articulada en torno a la protección del interés público. No obstante, si se mira con detalle, la segunda parte de este artículo indica también que las personas directamente afectadas por la amenaza de daño, cuando estas puedan determinarse, son las únicas titulares para intentar la acción. Esto nos muestra la forma en que el derecho civil colombiano ya había contemplado la posibilidad de que personas afectadas por una causa común iniciaran una acción para alegar la eventual afectación por un daño, lo cual guarda alguna semejanza con la estructura de la acción de grupo en los términos en los que la conocemos hoy. Ahora bien, existe un relativo consenso en señalar que, en estricto sentido, el primer antecedente de un mecanismo de protección colectivo con fines indemnizatorios apareció en nuestro país con el Decreto 3466 de 198287 conocido
87 Diario Oficial No. 33.559 de 3 de diciembre de 1982. “Por el cual se dictan normas relativas a la idoneidad, la calidad, las garantías, las marcas, las leyendas, las propagandas y la fijación pública de
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como el Estatuto de Defensa del Consumidor. Esta norma contempló un procedimiento para que los consumidores, de forma colectiva, reclamaran reparaciones por los daños que fueran causados por productores, expendedores y proveedores de artículos o servicios de la misma naturaleza y clase. De acuerdo con el numeral 4 del artículo 36 de este decreto, los consumidores que se consideraran con “derechos derivados de hechos similares a los previstos en la demanda” podían hacerse dentro del proceso dentro de los “quince (15) días siguientes a la última publicación del edicto en el que se informa de la admisión de la demanda”. Y, luego, al final del proceso, la sentencia favorable, de acuerdo con el numeral 9 del mismo artículo, beneficaría “no sólo a quienes intervinieron en el proceso, sino a todas las personas emplazadas que no concurrieron, salvo a quienes expresamente [hubieren manifestado] por escrito auténtico, presentado antes de la sentencia de segunda instancia, no acogerse a sus disposiciones, caso en el cual se extinguen sus derechos”. Luego apareció la Ley 45 de 1990 88 que, en su artículo 76, contempló un procedimiento mediante el cual un grupo de personas podía perseguir una indemnización a causa de un daño que tuviera origen, entre otras, en conductas de competencia desleal, uso indebido de información privilegiada, relacionadas con operaciones no representativas del mercado y por el no suministro de información al mercado de valores en las formas señaladas por la ley. De acuerdo con esta norma, el trámite debería seguir las reglas del procedimiento ordinario, pero de acuerdo con las reglas y las estructura definida por el precitado artículo 36 del Decreto 3466 de 1982. De acuerdo con la norma, la representación de las personas que no comparecieren al proceso sería asumida, según el caso, por la Superintendencia Bancaria y por la Comisión Nacional de Valores, quienes a su vez tenían la obligación de publicar la sentencia89. Como puede notarse, un esquema procesal propio de lo que conocemos como una acción de grupo. Más adelante, en el proceso de articulación del texto constitucional y luego de varias discusiones90 , la Asamblea Nacional Constituyente distinguió entre la precios de bienes y servicios, la responsabilidad de sus productores, expendedores y proveedores, y se dictan otras disposiciones” 88 Diario Oficial No. 39.607 de 19 de diciembre de 1990. “Por la cual se expiden normas en materia de intermediación financiera, se regula la actividad aseguradora, se conceden unas facultades y se dictan otras disposiciones” 89 Para la interpretación de este artículo debe tenerse en cuenta que el artículo 1 del Decreto 4327 de 2005, Diario Oficial No. 46.104 26 de noviembre de 2005, fusionó la Superintendencia Bancaria con la Superintendencia de Valores y conformaron la Superintendencia Financiera. 90 Al respecto, se pueden confrontar las discusiones sobre el articulado, entre otras, en las Gacetas constitucionales 46 de 15 de abril de 1991, 77 de 20 de mayo de 1991 y 109 de 27 de junio de 1991.
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necesidad de contar con una acción destinada a la protección de derechos e intereses colectivos, de otra -‐‑propiamente una class action como se conoce en el derecho anglosajón-‐‑ que persiguiera la reparación colectiva de un daño ya causado. Fue así como, finalmente, en la CP de 1991 se consagraron en el mismo artículo 88 dos acciones de naturaleza y alcance diferente: de un lado, la «acción popular», analizada en el capítulo anterior y, de otro lado, la «acción de grupo» que será objeto de estudio en este. Con posterioridad a la CP de 1991 y antes de la Ley 472 de 1998, únicamente se profirieron, por una parte, el Decreto 653 de 199391 mediante el cual se definió una acción dirigida a reparar daños consecuencia de la obtención de información privilegiada en el mercado público de valores y, por otra parte, la Ley 256 de 199692 que en su artículo 20 contempló una especie de acción de grupo frente a hechos de competencia desleal. Y a pesar de que en el Congreso de la República se presentaron diferentes y variados intentos de regulación93, la reglamentación plena de la acción de grupo no fue posible sino hasta la entrada en vigencia de la Ley 472 de 1998. A continuación, en los siguientes apartados se analizará el contenido de esta ley en lo relacionado con la acción de grupo, y se describirá el contenido de la jurisprudencia relevante sobre la materia. 3.2. Ámbito de protección 3.2.1. Objeto de la acción De acuerdo con el art. 46 de la Ley 472 de 1998, la acción de grupo tiene una doble finalidad: por un lado, “obtener el reconocimiento” de la existencia de un daño y, por el otro, el “pago de la indemnización de perjuicios” por la afectación de uno o varios 91 Diario Oficial No. 40.816, del 1 de abril de 1993 “Por el cual se expide el Estatuto Orgánico del Mercado Público de Valores”. Declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-397 de 1995 (MP. José Gregorio Hernández Galindo). 92 Diario Oficial No. 42.692, 18 de enero de 1996, “Por la cual se dictan normas sobre competencia desleal.” 93 Durante estos años se presentaron varios proyectos de ley, entre los que se encuentran el PL 008 de 1993 Cámara; PL 020 de 1993 Cámara; PL 005 de 1995; PL 024 de 1995 y PL 984 de 1995. Estos tres últimos sería acumulados y tramitados bajo el PL 010 de 1996 Senado cuyo trámite concluiría finalmente con la expedición de la Ley 472 de 1998. Para una reconstrucción de las dificultades que se presentaron durante el trámite de esta ley ver: Camargo, Pedro Pablo (2009), Las acciones populares y de grupo: Guía práctica de la Ley 472 de 1998, 6ta ed., Editorial Leyer, Colombia.
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derechos, como consecuencia de dicho daño. La Corte Constitucional, en la sentencia C-‐‑1062 de 200094 dejó claro que el ámbito de protección de esta acción no se limita al resarcimiento de daños ocurridos a derechos colectivos, sino que se extiende, también, a derechos individuales o particulares. Para la Corte, dado que ni el constituyente, ni el legislador establecieron limitaciones al alcance de la acción de grupo, no resulta constitucional ninguna interpretación que lo restrinja. Dijo la Corte:
“El hecho de que las acciones de clase o de grupo se encuentren reguladas dentro de una norma constitucional que hace referencia en su mayor parte a la garantía procesal de los derechos e intereses colectivos, como ocurre en el artículo 88 de la Carta, no significa que aquellas sólo puedan intentarse para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización adeudada por los perjuicios causados en derechos e intereses colectivos, pues, como se ha establecido en esta providencia, dichas acciones también podrán formularse con respecto de toda clase de derechos constitucionales fundamentales y subjetivos de origen constitucional o legal cuando han sido lesionados a un número plural de personas, con identidad de causa y responsable, con el fin de reclamar la respectiva reparación de perjuicios ante el juez, en forma pronta y efectiva”95.
La acción de grupo, además, está prevista para perseguir el resarcimiento colectivo de daños independientemente del sujeto que los origine. Así, ley contempló que la acción puede ser utilizada cuando la violación que ocasionó el daño provenga de la acción u omisión, por un lado, de autoridades públicas o particulares que desempeñen funciones administrativas o, por el otro, de personas naturales o de personas jurídicas de derecho privado. 94 MP. Álvaro Tafur Galvis. Con esta sentencia se superan las discusiones que se generaron en relación con el alcance de la acción de grupo generadas, por un lado, por los debates que se presentaron en el trámite legislativo de la Ley 472 de 1998 y los proyectos de ley anteriores sobre la materia y, por otro lado, por lo señalado por la propia Corte Constitucional en la sentencia C-215 de 1999 (MP. Martha Victoria Sáchica), en la que había dicho lo siguiente: “En concreto, las acciones de grupo tienen las siguientes características: i) No involucran derechos colectivos (...)”. Esta frase se prestó para equívocos a pesar de que esta sentencia también había indicado “(…) En cuanto se refiere a las acciones de clase o de grupo, hay que señalar que éstas no hacen relación exclusivamente a derechos constitucionales fundamentales, ni únicamente a derechos colectivos, toda vez que comprenden también derechos subjetivos de origen constitucional o legal, los cuales suponen siempre - a diferencia de las acciones populares - la existencia y demostración de una lesión o perjuicio cuya reparación se reclama ante la juez (…)”. 95 En consecuencia, la Corte constitucional resolvió: “Declarar EXEQUIBLES las expresiones “derivados de la vulneración de derechos e intereses colectivos” contenidas en el artículo 55 de la Ley 472 de 1998 “por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”, en el entendido de que con su interpretación y aplicación no se excluyan los demás derechos subjetivos de origen constitucional o legal, cualquiera que sea su naturaleza, como derechos igualmente amparables por las acciones de clase o de grupo.
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Por otra parte, la Ley 472 de 1998 tampoco definió restricción alguna en relación con la intensidad del daño o el monto de la cuantía. Esto significa que la acción de grupo procede para obtener la reparación tanto de perjuicios ocasionados por daños masivos de carácter moderado96, como de aquellos daños de gran entidad causados en el marco de casos de graves violaciones de derechos97. El nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo denominó a este medio de control como “Reparación de los perjuicios causados a un grupo”, conservando la misma naturaleza regulada por la Constitución Nacional y la Ley 472 de 1998 y en su artículo 145 señaló:
ARTÍCULO 145. REPARACIÓN DE LOS PERJUICIOS CAUSADOS A UN GRUPO. Cualquier persona perteneciente a un número plural o a un conjunto de personas que reúnan condiciones uniformes respecto de una misma causa que les originó perjuicios individuales, puede solicitar en nombre del conjunto la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados al grupo, en los términos preceptuados por la norma especial que regula la materia. Cuando un acto administrativo de carácter particular afecte a veinte (20) o más personas individualmente determinadas, podrá solicitarse su nulidad si es necesaria para determinar la responsabilidad, siempre que algún integrante del grupo hubiere agotado el recurso administrativo obligatorio.
El inciso segundo subrayado fue demandado por un ciudadano al considerarlo inconstitucional, bajo el argumento según el cual sólo hace referencia a la posibilidad de solicitar la nulidad de actos administrativos de carácter particular, dejando por fuera los de carácter general, situación que vulneraría, entre otras, el acceso a la Administración de Justicia. La Corte Constitucional, en sentencia C-‐‑302 de 2012 se inhibió de pronunciarse basada principalmente en la intervención del Consejo de Estado dentro del proceso. Dijo la Corte:
96 Esta posición es contraria al criterio defendido por algunos autores como: Bermúdez Muñoz, Martín, (2007) “La acción de grupo: normativa y aplicación en Colombia”, Ed. Universidad del Rosario, Bogotá. Pp. 137 97 En este sentido se pronunció el Consejo de Estado al explicar que limitar el alcance de la acción “desconoce el diseño constitucional de la acción, restringe desproporcionadamente el acceso a la justicia e impide el cumplimiento de los fines que identifican esta acción, como son los de proteger grupos de especial relevancia social, reparar daños de gran entidad e inhibir comportamientos que puedan provocar hechos dañinos de grandes repercusiones” (subraya fuera del original). Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 26 de enero de 2006, Rad. 25000-23-26-000-2001-00213-01(AG), Consejera Ponente, Ruth Stella Correa.
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La Sala estima que le asiste razón al Consejo de Estado en que los cargos que formula el demandante parten de una interpretación errada del inciso segundo del artículo 145 de la ley 1437, pues éste no restringe la posibilidad de que en el marco de la acción de grupo se declare la nulidad de actos administrativos de carácter general cuando son el origen del daño causado a un número plural de personas; por este motivo la Corte se inhibirá de emitir un pronunciamiento de fondo.
Luego de analizar el contenido de la disposición desde diferentes perspectivas hermenéuticas, la Corte concluyó:
En este orden de ideas, no es cierto que el inciso segundo del artículo 145 de la ley 1437 limite la posibilidad de (i) declarar que la causa de un daño soportado por un número plural de personas es un acto administrativo de carácter general, y (ii) de declarar la nulidad de este tipo de actos como una medida de reparación, cuando sea necesario. Así las cosas, la Sala concluye que los cargos que formula el demandante recaen sobre una norma inexistente, es decir, sobre una interpretación que no es posible adscribir al inciso segundo del artículo 145 de la ley 1437, y en particular a la frase “de carácter particular”
Con base en lo anterior, y en su propio concepto, el Consejo de Estado en pronunciamientos posteriores ha insistido en esta regla así:
En ese orden de ideas la Ley 1437 de 2011 estableció la posibilidad de solicitar en acciones de grupo la nulidad de cualquier acto administrativo, agotando previamente el recurso administrativo obligatorio cuando se trate de un acto de carácter particular. Se precisa por demás, que con esta inclusión normativa de ninguna manera se modificó la naturaleza exclusivamente indemnizatoria de la acción de grupo, por lo cual los pronunciamientos referidos a ese punto y que hayan sido previos a la promulgación del CPACA tendrán plena validez98.
3.2.2. Legitimación por activa y conformación del grupo El artículo 46 de la Ley 472 establece que “[l]as acciones de grupo son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas”. Y más adelante indica: “El grupo estará integrado al menos por veinte (20) personas.”
98 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subseccion A, sentencia del trece (13) de agosto de dos mil catorce (2014), Rad: 25000-23-41-000-2013-02635-01, Consejero ponente: Hernán Andrade Rincón.
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Esta última expresión fue demandada bajo el argumento según el cual al establecer un mínimo de 20 personas para interponer la acción se configuraba una limitación al acceso a la administración de justicia y se restringía el alcance previsto por el constituyente para la acción de grupo. La Corte Constitucional, en la sentencia C-‐‑116 de 200899, indicó que esta última expresión era exequible, siempre y cuando se entendiera que para activar la legitimación activa en las acciones de grupo no se requiere, necesariamente, conformar un grupo de 20 personas para que instauren la demanda, pues es suficiente que un miembro del grupo lo haga pero a condición de que indique en ella los criterios que permitan al juez la identificación del grupo afectado. De esta manera, de acuerdo con la Corte:
“(...) No es entonces necesario que el apoderado que presenta la demanda cuente con el poder de por lo menos veinte de las personas afectadas con el daño colectivo; es posible ejercer la acción con el poder de una sola de las víctimas, siempre y cuando se determine la existencia de un grupo de afectados superior a veinte, pues es claro que, en ese entendido, se están formulando pretensiones para la totalidad del grupo y no sólo para las víctimas que efectivamente le otorgan poder.”
Por otra parte, durante los primeros años de vigencia de la Ley 472 de 1998 se presentó una discusión muy fuerte al interior del Consejo de Estado en relación con la interpretación del enunciado contenido en esta norma que decía: “Las condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de los elementos que configuran la responsabilidad”. En términos generales, las secciones primera y segunda sostenían que para que la acción de grupo procediera, únicamente era necesario señalar las condiciones uniformes del grupo respecto de las circunstancias que generaron el daño. Sin embargo, las secciones Tercera, Cuarta y Quinta indicaban que la acción de grupo era procedente solo si el grupo propiamente dicho, o las condiciones comunes que le daban entidad pre-‐‑existían a la ocurrencia del daño100. Esta última interpretación parecía consolidarse con la expedición del Acuerdo 055 de 2003101 que modificó el reglamento del Consejo de Estado y al redefinir la
99 MP. Rodrigo Escobar Gil. 100 Una reconstrucción detallada de esta discusión en: Hernández Enríquez, Alier Eduardo (2005), “Regulación de las acciones de grupo formuladas en contra de las entidades públicas en el derecho colombiano”, en XXVI Congreso Colombiano de Derecho Procesal. Instituto Colombiano de Derecho Procesal - Universidad Libre. Bogotá. Pp. 34 y ss. 101 ACUERDO 55 DE 2003 "Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado”, Artículo 1. Distribución de negocios entre las secciones. El artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999, por el cual se expidió el reglamento del Consejo de Estado, quedará así: Artículo 13.- DISTRIBUCIÓN DE LOS NEGOCIOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y
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distribución de negocios entre las secciones, le asignó el trámite de las acciones de grupo a la sección tercera. Sin embargo, esta figura de la preexistencia fue objeto de análisis por parte de la Corte Constitucional en una de las decisiones jurisprudenciales más importantes en relación con la acción de grupo: la sentencia C-‐‑569 de 2004102. En esta sentencia la Corte declaró inconstitucional la expresión “Las condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de los elementos que configuran la responsabilidad” contenida en el inciso primero del artículo 46 de la Ley 472 de 1998. De acuerdo con la Corte Constitucional:
“(…) la exigencia legal de la preexistencia del grupo a la ocurrencia del daño, como requisito de procedibilidad de la acción de grupo, constituye un requisito desproporcionado, que desconoce el derecho de acceso a la administración de justicia y riñe con la naturaleza y finalidad de las acciones de grupo, por las siguientes razones: En primer término, esta exigencia es desproporcionada, ante la imposibilidad de verificar una adecuación entre su inclusión en los artículos 3 y 46 de la ley 472 de 1998 (medio) y la pretendida reserva de las acciones de grupo para la protección de grupos de especial entidad, o para la indemnización de daños de importantes repercusiones sociales (fin constitucional); y ante la innecesariedad (sic) de su inclusión para la consecución de dichos fines constitucionales, y la existencia de otros medios, como diseñar e incluir otros requisitos de procedibilidad, que permitieran satisfacer en mayor medida y con menor desmedro del régimen constitucional de las acciones de grupo, la finalidad constitucional perseguida. En segundo término, este requisito desconoce el contexto del diseño constitucional de las acciones de grupo: el modelo de Estado constitucional y su sistema de garantías inspirado en los principios de efectividad de los derechos (CP art. 2º), y de prevalencia del derecho sustantivo (CP art. 228). “Por esas razones, dicha exigencia desconoce el principio de igualdad en el acceso a la administración de justicia (CP arts. 13 y 228), al establecer una diferencia de trato en consideración al factor de la preexistencia del grupo, lo que implica la privación, para las personas no preagrupadas, de todas las ventajas procesales que caracterizan dichas acciones. “Finalmente, el requerimiento de que el grupo debe preexistir al daño desconoce la naturaleza y finalidad de las acciones de grupo: reparar los perjuicios causados a un número plural de personas (CP art. 88), bajo la idea de que el objeto protegido por dichas acciones es un interés de grupo divisible (CP art. 89) que predetermina las condiciones para definir el grupo: no caracterizado según un principio de organización, y en ocasiones compuesto por personas de difícil identificación y determinación (grupo abierto).
Como explicó la Corte Constitucional, precisamente, existen eventos en los que las personas se agrupan como consecuencia del daño y en estas circunstancias
de volumen de trabajo, así: (…) Sección Tercera: (…) 12-. Las acciones de grupo de competencia del Consejo de Estado.” 102 MP. Rodrigo Uprimny Yepes.
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impedirles el acceso a la acción de grupo desconocería el sentido constitucional de la acción. De esta manera, entonces, al declarar inconstitucional la fuente normativa que le dio origen, se eliminó del ordenamiento jurídico el requisito de la preexistencia del grupo como criterio de procedibilidad de esta acción constitucional. 3.2.3. Jurisdicción y competencia El artículo 50 establece que las jurisdicciones civil ordinaria y de lo contencioso administrativo conocerán de las acciones de grupo dependiendo de la persona sobre la que se impute la responsabilidad del hecho vulnerador. De acuerdo con lo anterior, los asuntos se tramitarán así:
En la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
Procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las acciones de grupo originadas en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas.
En la jurisdicción civil ordinaria
Los demás procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las acciones de grupo
De acuerdo con esta norma, en las acciones de grupo objeto de la jurisdicción civil ordinaria, los asuntos deben ser tramitados en primera instancia por los jueces civiles del circuito y, en segunda, por la Sala Civil del Tribunal del Distrito Judicial al que pertenezca el juez de primera instancia. En lo relacionado con las acciones de grupo objeto de conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa debe tenerse en cuenta lo señalado en la Ley 1437 de 2011103 que en sus artículos 152 y 155 indica:
“ARTÍCULO 152. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (...) 16. De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos, reparación de daños causados a un grupo y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas. “ARTÍCULO 155. COMPETENCIA DE LOS JUECES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. Los jueces administrativos conocerán en primera instancia de los
103 Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo”.
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siguientes asuntos: (...) 10. De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos, reparación de daños causados a un grupo y de cumplimiento, contra las autoridades de los niveles departamental, distrital, municipal o local o las personas privadas que dentro de esos mismos ámbitos desempeñen funciones administrativas.”
En relación con la determinación de la competencia, el artículo 51 acude al criterio del factor territorial pues indica que: “Será competente el juez del lugar de ocurrencia de los hechos o el del domicilio del demandado o demandante, a elección de éste. Cuando por los hechos sean varios los jueces competentes, conocerá a prevención el juez ante el cual se hubiere presentado la demanda.” 3.3. Generalidades del procedimiento 3.3.1. De la titularidad, la demanda y la caducidad de la acción a) En relación con la titularidad de la acción, el artículo 48 de la Ley 472 de 1998 señala que la acción de grupo puede ser presentada en nombre y representación de personas naturales o jurídicas que hubieren sufrido un perjuicio individual. El artículo 49 indica que la acción de grupo, a diferencia de las demás acciones constitucionales, en todo caso, debe ejercerse por intermedio de abogado. Explica esta norma que “[c]uando los miembros del grupo otorguen poder a varios abogados, deberá integrarse un comité y el juez reconocerá como coordinador y apoderado legal del grupo, a quien represente el mayor número de víctimas, o en su defecto al que nombre el comité”. Ahora bien, aunque la Ley 472 de 1998 no definió expresamente un requisito de idoneidad del abogado que asume la representación del grupo, el artículo 56 señaló que “cuando la persona vinculada por una sentencia pero que no participó en el proceso, demuestre […] que sus intereses no fueron representados en forma adecuada por el representante del grupo” puede solicitar su exclusión de este. Para evitar esta situación, resulta importante que el juez de la acción de grupo adopte medidas que lo lleven a asegurarse que durante el trámite los intereses del grupo se encuentran representados debidamente. El artículo 48 indica, además, que la acción también puede ser interpuesta por el Defensor del Pueblo y los Personeros Municipales y Distritales, quienes podrán, sin
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perjuicio del derecho que asiste a los interesados, interponer acciones de grupo en dos eventos: (i) en nombre de cualquier persona que se lo solicite o (ii) en nombre de quien “se encuentre en situación de desamparo o indefensión”. Esta última circunstancia ha sido entendida de manera amplia por parte de la jurisprudencia constitucional que ha señalado que “el estado de indefensión es un concepto de carácter fáctico que se configura cuando una persona se encuentra en un estado de debilidad manifiesta frente a otra, de modo que, por el conjunto de circunstancias que rodean el caso, no le es posible defenderse ante la agresión de sus derechos”104 b) En relación con los requisitos que debe reunir la demanda, el artículo 52 de la Ley 472 de 1998 señaló que esta, además de los establecidos en el Código de Procedimiento Civil y en el Código Contencioso Administrativo, dependiendo el caso, debe contener lo siguientes elementos:
“1. El nombre del apoderado o apoderados, anexando el poder legalmente conferido. 2. La identificación de los poderdantes, identificando sus nombres, documentos de identidad y domicilio. 3. El estimativo del valor de los perjuicios que se hubieren ocasionado por la eventual vulneración. 4. Si no fuere posible proporcionar el nombre de todos los individuos de un mismo grupo, expresar los criterios para identificarlos y definir el grupo. 5. La identificación del demandado. 6. La justificación sobre la procedencia de la acción de grupo en los términos de los artículos 3o. y 49 de la presente ley. 7. Los hechos de la demanda y las pruebas que se pretendan hacer valer dentro del proceso.”
Frente a algunos de estos elementos es importante hacer algunas precisiones. Como se vio antes, no es necesario que todas las personas que integran el grupo demandante concurran al momento de presentación de la demanda, ni que quienes presentan la demanda sean por lo menos 20 personas, dado que, de acuerdo con lo señalado en el parágrafo del artículo 48 de la ley 472 de 1998, “en la acción de grupo el actor o quien actúe como demandante, representa a las demás personas que hayan sido afectadas individualmente por los hechos vulnerantes, sin necesidad de que cada uno de los interesados ejerza por separado su propia acción, ni haya otorgado poder”. Sin embargo, una lectura sistemática de los artículos de la ley supone que para cumplir con el requisito de la titularidad, quien actúa como demandante debe hacerlo en nombre de un grupo no inferior a 20 personas, al cual pertenece y debe señalar los criterios que permitan la identificación de los integrantes del grupo afectado. En otras
104 Cfr. Corte Constitucional, T-015 de 2015 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva)
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palabras, “no es necesario que todas las personas que puedan estar vinculadas al proceso (grupo afectado) deban otorgar poder para ello, sino sólo los individuos que actúen como demandantes, es decir, aquellos que deseen intervenir directamente en el trámite de la acción”105. Así, entonces, en relación con los poderdantes, únicamente se requiere que al menos uno de los afectados otorgue poder para la interposición de la demanda. No obstante, en el texto de la demanda debe quedar claro que los daños causados ocurrieron en perjuicio de un grupo de veinte o más personas. En este sentido, la ley exige que, por un lado, quien interponga la demanda haga parte del grupo afectado, y por el otro, que las demás personas que componen el grupo de afectados sean identificadas o al menos, identificables106. En relación con este último aspecto el parágrafo del artículo 52 señaló que “[l]a demanda se dirigirá contra el presunto responsable del hecho u omisión que la motiva, el cual debe ser determinado. No obstante, cuando en el curso del proceso se establezca que existen otros posibles responsables, el juez de primera instancia, de oficio ordenará su citación”. De este apartado normativo se desprende una importante responsabilidad del juez de la acción de grupo en la determinación de los responsables de la afectación alegada. Adicionalmente, una de las razones por las que esta acción precisa de la representación de un abogado está mediada por la responsabilidad que acarrea la estimación de los perjuicios. Por último, se precisa que en la demanda se determine que existe una clara identificación de la parte demandada, y una reconstrucción clara de los hechos que permita conocer el daño causado y su nexo causal con la acción u omisión alegada imputable al responsable. c) El artículo 47, por su parte, precisó que la acción de grupo debe interponerse dentro “de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño o cesó la acción vulnerante causante del mismo”. La Corte Constitucional en la sentencia C-‐‑215 de 1999 indicó que esta previsión normativa se ajustaba a la CP de 1991 pues “(…) la fijación de un término de caducidad para ejercer la acción de grupo encuentra pleno sustento en la defensa de la seguridad jurídica, el interés general y la eficacia de la administración justicia y en el deber consagrado en el artículo 95-‐‑7 de la Constitución de
105 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, SubSecciónA, Sentencia del 13 de febrero de 2013, Radicación número: 630012333000201200052 01 (AG), Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez. 106 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera , sentencia del 1 de noviembre de 2012, Rad: 250002326000199900002 04 y 2000-00003-0, Consejero Ponente: Enrique Gil Botero
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colaborar con el buen funcionamiento de la misma.” Para la Corte, a diferencia de las otras acciones constitucionales donde la acción puede interponerse generalmente en cualquier tiempo, en el caso de la acción de grupo la situación es diferente en razón al interés jurídico que protege esta última, pues “[l]a garantía constitucional se reduce entonces, a la alternativa de acudir a un mecanismo ágil de defensa en un lapso prudencial, sin que con ello se elimine la posibilidad para los miembros de ese grupo, de ejercer posteriormente y dentro de los términos ordinarios de caducidad, las acciones individuales que correspondan”107. El Consejo de Estado ha explicado la forma en que debe entenderse el tema de la siguiente manera:
El artículo 47 de la ley 472 de 1998, dispone respecto de las acciones de grupo, que deberán promoverse dentro de los dos años siguientes a la fecha en que se causó el daño o cesó la acción vulnerante causante del mismo. Por lo tanto, para establecer el momento a partir del cual empieza a correr el término para intentar la acción, el juez debe en cada evento establecer si los daños producidos se originaron en un acto que se agotó en su ejecución o, en cambio, fueron producto de una serie sucesiva de hechos, aunque, debe tenerse cuidado de no confundir la causa del daño con la prolongación del mismo. Por lo tanto, para establecer el momento a partir del cual se debe contar el término para intentar la acción, el juez deberá establecer, al resolver sobre la admisión de la demanda, cuándo se produjo el daño que aduce la parte demandante, no sólo porque así lo dispone expresamente la norma, sino en consideración a que su existencia constituye el fundamento de la acción de grupo, por tratarse de una acción indemnizatoria.
Con base en lo anterior, el Consejo de Estado ha precisado una serie de subreglas jurisprudenciales con el fin de determinar la forma en que deben comprenderse, por parte de los jueces, los dos eventos a partir de los cuales se empieza a contar el término de la caducidad así:
a. Desde el momento en que se aduzca o demuestre que se produjo el daño, momento que, por lo regular, habrá de coincidir con la ejecución del hecho, acción u omisión causantes del mismo, cuando tales actos se agotaron en su ejecución, como ha ocurrido, por ejemplo, con los daños causados a un grupo de personas por actos terrorista, cuyas consecuencias jurídicas fueron imputables también a la administración, por citar casos ya decididos por la jurisprudencia de la Sala. Sin embargo, puede ocurrir que la producción del daño no coincida con la materialización del hecho, acción u omisión causantes del mismo, porque dicho daño obedezca a un efecto retardado de una causa anterior. (…) [en ese sentido] el término para intentar la acción se cuenta desde el momento en que “se causó el daño”, norma que debe entenderse en el sentido de que tal momento lo es exactamente el de su consecución, cuando
107 Cfr. Corte Constitucional, C-215 de 1999.
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desde ese momento el daño es evidente al mundo exterior, pero si el daño se muestra con posterioridad al momento en que se produjo la conducta causante del mismo, el término para intentar la acción sólo correrá desde cuando se tuvo conocimiento del daño. O puede suceder que la materialización de la causa del daño coincida con la producción del mismo, pero que la existencia de dicho daño permanezca desconocida para el afectado, sin que esa ignorancia sea imputable a su desidia, en tal caso, de manera excepcional, en aplicación de principios y normas superiores como los de equidad, habría que contabilizar el término para presentar la demanda no desde el momento en que se produjo el daño sino desde el momento en que los afectados tuvieron conocimiento de su existencia. b. Desde el momento en que cese la acción vulnerante causante del daño. Se trata en este evento de los daños que no se produzcan como consecuencia de un acto aislado sino de hechos, acciones, u omisiones sucesivos, v. gr., de los que se derivan de factores contaminantes del ambiente. En estos eventos, el término para accionar se contará desde el momento en que cese de la “acción vulnerante causante del mismo”.108
Y, sobre el último aspecto la Corte Constitucional, con base en el principio pro homine ha desarrollado una jurisprudencia más comprensiva sobre la forma en que debe entenderse la caducidad del daño cuando se trata de circunstancias de carácter sucesivo:
“Es claro para esta Sala, que el entendimiento de la norma legal que establece la caducidad para las acciones de grupo –art. 47 de la Ley 472 de 1998-‐‑ según el cual en los casos de daño continuo o de daño de tracto sucesivo no opera la caducidad por cuanto no ha cesado la acción vulnerante causante del daño al momento de la presentación de la demanda, es un entendimiento que no sólo se desprende claramente del contenido de la norma legal, sino que más allá se ajusta a la Constitución Nacional y a su principios de prevalencia del derecho sustancial, de interpretación ‘pro homine’, de interpretación conforme y razonable, así como al respecto por los derechos del debido proceso y acceso a la administración de justicia. Como consecuencia de lo anterior, la aplicación legal de la caducidad según la cual esta no opera en los casos de daño de tracto sucesivo mientras no cese la acción vulnerante causante del mismo, protege la efectividad de la acción de grupo y por contera los derechos e intereses colectivos que se buscan garantizar a través de esta acción, como el interés respecto de la indemnización patrimonial y los derechos a una vida digna, a la salud y a un medio ambiente sano.”109
Con base en lo anterior, la Corte Constitucional explicó que tratándose de circunstancias de carácter sucesivo, las dimensiones del daño solo pueden constatarse con el paso del tiempo, por lo tanto, un entendimiento mas comprensivo de la caducidad de conformidad con la naturaleza constitucional de 108 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 26 de marzo de 2007, Rad. 25000-23-25-000-2005-02206-01(AG), Consejera ponente: Ruth Stella Correa Palacio. 109 Corte Constitucional, Sentencia T-191 de 2009 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva)
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la acción implica entender entonces que el término de caducidad se cuenta desde la cesación de la vulneración110. 3.3.2. De la admisión de la demanda y su notificación El artículo 53 establece que después de diez días hábiles, contados a partir de la presentación de la demanda, el juez debe adoptar una decisión sobre la admisión. Si la demanda reúne a satisfacción los requisitos señalados en el acápite anterior, el juez debe proferir un auto de admisión en el cual debe ordenar la notificación personal a los demandados. Desde este primer momento, el juez cuenta con la facultad, ya mencionada, del artículo 52, en virtud de la cual si en su criterio existen otros posibles responsables, puede en el auto admisorio ordenar su notificación personal. Adicionalmente, la norma establece que el juez debe informar a los miembros del grupo de la existencia de la acción, para lo cual puede hacer uso de cualquier medio masivo de comunicación o de cualquier mecanismo eficaz. Dada la importancia de asegurar su participación en el proceso, la norma dispone que el juez cuenta con la posibilidad de emplear de manera simultánea diversos medios de comunicación. De manera reiterada, el Consejo de Estado ha insistido en la importancia de que en todos los casos, se cumpla con esta obligación, pues es la que permite que “los miembros del grupo pueden ejercer legítimamente el derecho de aquellos a elegir si comparecen por sí mismos al proceso”111, además con ella se logra el juez disponga, en gran parte, “de toda la información necesaria para remediar integralmente el daño”112. De tal importancia es esta comunicación que la jurisprudencia contencioso administrativa ha indicado que “el incumplimiento de la obligación en comento tiene como consecuencia el desconocimiento de un derecho sustancial de los miembros del grupo y constituye una irregularidad procesal generadora de nulidad”113.
110 En el mismo sentido, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 18 de octubre de 2007, Rad. 25000-23-27-000-2001- AG-29-01. Consejero Ponente Enrique Gil Botero 111 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 16 de septiembre de 2004, Rad.: 44001-23-31-000-2003-0300-01(AG), Consejero Ponente: Alier Eduardo Hernandez Enriquez. 112 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 26 de julio de 2001, Rad.: 05001-23-15-000-2000-0030-01(AG-016), Consejero ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez, citada en Op. cit 113 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccion Tercera, Consejero Ponente: Alier Eduardo Hernandez Enriquez, Bogotá D.C., dieciséis (16) de septiembre de dos mil cuatro (2004), Radicación numero: 44001-23-31-000-2003-0300-01(AG).
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También señala la norma que, a menos que haya sido iniciada por esta entidad, las acciones de grupo deben ser notificadas siempre a la Defensoría del Pueblo para que intervenga en los procesos que considere conveniente. La Corte Constitucional ha señalado que la intervención de la Defensoría del Pueblo, dada la naturaleza de sus funciones busca garantizar la efectividad de los derechos y de los mecanismos de protección, especialmente, de personas en situación de indefensión o desamparo. Específicamente, en la sentencia C-‐‑215 de 1999 indicó que esta “notificación se puede surtir con el Secretario General, directores nacionales, defensores delegados y defensores regionales de la Defensoría del Pueblo, así como los personeros municipales, funcionarios en los cuales haya delegado el Defensor del Pueblo, la función de actuar en los procesos de acciones populares y de grupo, de conformidad con el artículo 10 de la Ley 24 de 1992, mediante la cual se organizó el funcionamiento de ese organismo.” El artículo 54 indica que cuando la demanda esté dirigida en contra de entidades públicas y sociedades, la notificación debe realizarse personalmente al representante legal o a quien tenga en delegación esta facultad. La norma prevé que en caso de que, por alguna razón, no pueda surtirse la notificación de esta manera “esta se practicará mediante entrega que el notificador haga al empleado que lo reciba de copia auténtica de la demanda y del auto admisorio al notificado.” Para el caso de las sociedades, el articulo 54 indica que es un deber del demandante indicar la dirección de la sociedad acusada y si no la conociere, deberá afirmarlo bajo la gravedad de juramento. En este último evento, el juez deberá ordenar la notificación en la dirección que la sociedad demandada tenga registrada en la Cámara de Comercio respectiva. El inciso primero del artículo 56 señala que cinco días después de que se venza el término de traslado de la demanda, “cualquier miembro de un mismo grupo podrá manifestar su deseo de ser excluido del grupo y, en consecuencia, no ser vinculado por el acuerdo de conciliación o la sentencia.” Cuando la persona decide excluirse del grupo puede intentar acción individual por indemnización de perjuicios, pero si transcurre el término sin que exprese su intención de excluirse del grupo “los resultados del acuerdo o de la sentencia lo vincularán”. Una vez admitida la demanda, la parte acusada podrá interponer las excepciones de fondo o mérito y las excepciones previas definidas en el Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso. El juez de la acción de grupo resolverá estas excepciones de conformidad con las reglas previstas en esta normatividad.
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3.3.3. Medidas cautelares, diligencia de conciliación y periodo probatorio a) El artículo 59 de la Ley 472 de 1998 establece que en la demanda se pueden solicitar medidas cautelares y el juez se pronunciará respecto de estas en el auto admisorio. Sin embargo, el artículo 58 dispone que en las acciones de grupo únicamente “proceden las medidas cautelares previstas en el Código de Procedimiento Civil para los procesos ordinarios”. Bermúdez explica es figura así por cuanto la acción de grupo es una acción indemnizatoria de carácter declarativo por lo cual en el marco de esta acción no cabe el embargo de bienes del demandado, pues al instaurar la demanda no se cuenta con una pretensión indiscutida como ocurre en el caso del proceso ejecutivo”114. El artículo 59 también indica que “[e]l trámite para la interposición de dichas medidas, al igual que la oposición a las mismas, se hará de acuerdo con lo establecido en el Código de Procedimiento Civil”. Y el artículo 60 que “Las medidas decretadas se cumplirán antes de la notificación de la demanda”. b) Como estamos en presencia de una acción que busca la reparación de un daño, el artículo 61 establece que el juez, de manera oficiosa, “dentro de los cinco (5) días siguientes al vencimiento del término que tienen los miembros del grupo demandante para solicitar su exclusión del mismo, deberá convocar a una diligencia de conciliación con el propósito de lograr un acuerdo entre las partes, que constará por escrito”. La norma indica que esta audiencia “deberá celebrarse dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de convocatoria.” Sin embargo, la disposición prevé la posibilidad de que “en cualquier estado del proceso las partes [puedan] solicitar al juez la celebración de una nueva diligencia a efectos de conciliar sus intereses y poner fin al proceso”, esto último en aplicación del principio de economía procesal115. En relación con las características que rodean el acuerdo que celebran las partes en la diligencia de conciliación en el marco de la acción de grupo el artículo 61 establece lo siguiente:
El acuerdo entre las partes se asimilará a una sentencia y tendrá los efectos que para ella se 114 Bermúdez, Op. Cit. Pp. 349 115 La norma también prevé que “[e]n la diligencia podrá participar el Defensor del Pueblo o su delegado, para servir de mediador y facilitar el acuerdo; si el Defensor hubiere presentado la demanda, dicha función corresponderá al Procurador General de la Nación o su delegado, quien obrará con plena autonomía. En la audiencia también podrán intervenir los apoderados de las partes.”
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establecen en esta ley. El acta de conciliación que contenga el acuerdo hace tránsito a cosa juzgada y presta mérito ejecutivo. El juez ordenará la publicación del acuerdo de conciliación en un medio de comunicación de amplia circulación nacional.
En su momento, la jurisprudencia del Consejo de Estado explicó que esta norma debía interpretarse en concordancia con lo dispuesto en el artículo 43 de la Ley 640 de 2001, en el sentido de que “en el caso de la conciliación en las acciones de grupo el juez debe aprobar el acuerdo celebrado por las partes”116. Sin embargo, esta última disposición fue derogada por el artículo 626 de Código General del Proceso. c) Según el artículo 62, una vez llevada a cabo, sin éxito, la audiencia de conciliación, el Juez decretará las pruebas que se hubieren solicitado y aquellas que de oficio estime pertinentes, las cuales deber ser practicadas dentro de los 20 días siguientes. Y en caso de que la complejidad del proceso lo amerite, la norma prevé que dicho término podrá ser prorrogado de oficio o a solicitud de parte, hasta por otro término igual. 3.3.4. De los alegatos finales, la sentencia y los recursos Una vez vencido el término de la práctica de pruebas, el juez dará cinco días de traslado a las partes para que presenten su alegatos de conclusión (art. 64). Luego de ello, el expediente pasara al despacho del juez y no podrá surtirse ninguna actuación, salvo el trámite de un impedimento o recusación, hasta que se dicte sentencia, la cual deberá ser proferida en un término perentorio e improrrogable de 20 días (art-‐‑ 64). El artículo 65 estableció seis elementos que debe contener toda sentencia que acoja las pretensiones de la demanda:
1. El pago de una indemnización colectiva, que contenga la suma ponderada de las indemnizaciones individuales. 2. El señalamiento de los requisitos que deben cumplir los beneficiarios que han estado ausentes del proceso a fin de que puedan reclamar la indemnización correspondiente, en los términos establecidos en el artículo 61 de la presente ley.
116 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 9 de junio de 2005, Rad. No. 4584-01(AG) C.P. Dr. Alier E. Hernández Enríquez.
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3. El monto de dicha indemnización se entregará al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria, el cual será administrado por el Defensor del Pueblo y a cargo del cual se pagarán: a) Las indemnizaciones individuales de quienes formaron parte del proceso como integrantes del grupo, según la porcentualización que se hubiere precisado en el curso del proceso. El Juez podrá dividir el grupo en subgrupos, para efectos de establecer y distribuir la indemnización, cuando lo considere conveniente por razones de equidad y según las circunstancias propias de cada caso; b) Las indemnizaciones correspondientes a las solicitudes que llegaren a presentar oportunamente los interesados que no hubieren intervenido en el proceso y que reúnan los requisitos exigidos por el Juez en la sentencia. Todas las solicitudes presentadas oportunamente se tramitarán y decidirán conjuntamente mediante Acto Administrativo en el cual se reconocerá el pago de la indemnización previa comprobación de los requisitos exigidos en la sentencia para demostrar que forma parte del grupo en cuyo favor se decretó la condena. Cuando el estimativo de integrantes del grupo o el monto de las indemnizaciones fuere inferior a las solicitudes presentadas, el Juez o el Magistrado podrá revisar, por una sola vez, la distribución del monto de la condena, dentro de los veinte (20) días siguientes contados a partir del fenecimiento del término consagrado para la integración al grupo de que trata el artículo 61 de la presente ley. Los dineros restantes después de haber pagado todas las indemnizaciones serán devueltos al demandado.
4. La publicación, por una sola vez, de un extracto de la sentencia, en un diario de amplia circulación nacional, dentro del mes siguiente a su ejecutoria o a la notificación del auto que hubiere ordenado obedecer lo dispuesto por el superior, con la prevención a todos los interesados igualmente lesionados por los mismos hechos y que no concurrieron al proceso, para que se presenten al Juzgado, dentro de los veinte (20) días siguientes a la publicación, para reclamar la indemnización.
5. La liquidación de las costas a cargo de la parte vencida, teniendo en cuenta las expensas necesarias para la publicación del extracto de la sentencia. 6. La liquidación de los honorarios del abogado coordinador, que corresponderá al diez por ciento (10%) de la indemnización que obtengan cada uno de los miembros del grupo que no hayan sido representados judicialmente.
Algunos apartados de esta norma han sido objeto de pronunciamientos por parte de la Corte Constitucional. Otro aspecto importante en relación con la sentencia, es que de acuerdo con el artículo 66 de la Ley 472 de 1998, esta tiene efectos de cosa juzgada frente a:
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i. quienes fueron parte del proceso, y ii. las personas que, perteneciendo al grupo interesado no manifestaron oportuna y
expresamente su decisión de excluirse del grupo y de las resultas del proceso Como se puede observar, esta característica resulta especialmente relevante en este tipo de procesos, pues permite garantizar la seguridad jurídica respecto de la decisión lo cual sería imposible y desnaturalizaría el sentido de la norma si no vinculara jurídicamente a todos los miembros del grupo objeto de la controversia, incluidos los ausentes. Así, de conformidad con el artículo 66, en concordancia con el artículo 56, de la Ley 472 la sentencia tendrá efectos generales, salvo en el caso de quienes no quedaron vinculados al grupo, bien solicitaron la exclusión en el momento procesal correspondiente, o bien porque logran demostrar que sus intereses no fueron representados adecuadamente por el representante del grupo –de ahí la insistencia del papel del juez en el aseguramiento durante el trámite de la debida representación-‐‑. En estos eventos, estas personas están facultadas para interponer los procesos que consideren encaminados a obtener la reparación de sus perjuicios. Una vez proferida la sentencia, esa es apelable en el efecto suspensivo. En este punto es importante indicar que si la sentencia de primera instancia la parte demandante obtiene un fallo a su favor puede obtener medidas cautelares de embargo y secuestro de bienes del demandado. Dice el artículo 67 que “En este evento el Juez ordenará se preste caución para garantizar las medidas cautelares de embargo y secuestro”. Esta norma indica que la apelación deberá resolverse por la autoridad judicial competente en un término máximo de 20 días, los cuales se contabilizan desde el momento de la radicación del expediente en la Secretaría General. A pesar de lo anterior, el artículo 67 le otorga la posibilidad al juez de ampliar el término en 10 días, cuando sea necesario practicar nuevas pruebas. Agrega la norma que contra las sentencias proferidas en los procesos adelantados en ejercicio de las Acciones de Grupo proceden el recurso de revisión y el de casación, según el caso, de conformidad con las disposiciones legales vigentes; pero en ningún caso el término para decidir estos recursos podrá exceder de noventa (90) días contados a partir de la fecha en que se radicó el asunto en la Secretaría General de la Corporación.
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El artículo 55 de la Ley 472 de 1998 señala que “quien no concurra al proceso, podrá acogerse posteriormente, dentro de los veinte (20) días siguientes a la publicación de la sentencia, suministrando la información anterior, pero no podrá invocar daños extraordinarios o excepcionales para obtener una indemnización mayor y tampoco se beneficiará de la condena en costas” El aparte subrayado fue declarado exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-‐‑242 de 2012117 en la cual señaló que la norma objeto de estudio, además de ser una regulación procesal realizada en el marco de la libertad de configuración del legislador, no implica “una restricción de la efectividad y garantía de la acción de grupo –art.88 CP-‐‑, ni una afectación del acceso a la administración de justicia –art.229 CP-‐‑, sino que por el contrario, son regulaciones no solo necesarias, sino que garantizan el goce efectivo y pleno de las acciones de grupo, al establecer requisitos y términos razonables y proporcionados encaminados a hacer posibles, efectivas y otorgar seguridad jurídica al ejercicio de las acciones de grupo”118. El artículo 67 indica que si bien pueden, con base en lo anterior, pueden integrarse nuevos miembros al grupo con posterioridad a la sentencia, esta situación “no incrementará el monto de la indemnización contenida en ella”. Por otra parte indica que ante la existencia de acciones individuales relativas a los mismos hechos, podrán acumularse a la acción de grupo, a solicitud el interesado, caso en el cual, el interesado ingresará al grupo, terminará la tramitación de la acción individual y se acogerá a los resultados de la acción de grupo.
117 MP. Luis Ernesto Vargas Silva. De otro lado, esta norma contenía un apartado que decía: “y siempre y cuando su acción no haya prescrito y/o caducado de conformidad con las disposiciones vigentes” que fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-241 de 2009 (MP. Nilson Pinilla Pinilla), por considerar que configuraba una restricción al acceso a la administración de justicia. Para adoptar esta decisión la Corte se basó en la jurisprudencia del Consejo de Estado que, previamente, había señalado: “La frase señalada es abiertamente incompatible con la Constitución, pues una simple lectura del texto basta para advertir la oposición flagrante al mandato constitucional contenido en el artículo 229, por lo que el juzgador cuando se enfrenta a este precepto debe optar por inaplicarlo. [pues] impide el acceso a la administración de justicia (art. 229 C.P.), por cuanto mientras el texto de la ley en perfecta simetría con la Constitución está encaminado a evitar el ejercicio de acciones indemnizatorias individuales, cuando ya se ha intentado la de grupo, a menos que se logre la exclusión, en el aparte que se analiza se impide a quienes no se hicieron parte en el curso del proceso, obtener la indemnización de perjuicios a que la sentencia condenó en su favor, con el argumento de que la reclamación debe hacerse dentro de su propio término de caducidad o prescripción, a pesar de que no depende del afectado la determinación del momento en el cual se produce la sentencia, en otras palabras la determinación del momento para acogerse a los efectos de la sentencia. Ello depende de factores externos tales como la congestión propia de la función judicial que impide el cumplimiento de los términos judiciales. En tal virtud, la ruptura entre el aparte destacado del artículo 55 de la ley 472 de 1998 y el artículo 229 Constitucional es, a juicio de la Sala, ostensible”. Consejo de Estado, Sala de Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 6 de octubre de 2005, Rad. AG-410012331000200100948-01. Consejera Ponente: Ruth Stella Correa Palacio 118 Corte Constitucional, C-242 de 2012.
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3.3.5. Disposiciones finales. El artículo 68 de la Ley 472 de 1998 establece que los aspectos no regulados y que no contraríen lo dispuesto en el título correspondiente a la acción de grupo se aplicarán las normas del Código de Procedimiento Civil, lo cual con la expedición de la Ley 1564 de 2012 debe entenderse que la referencia remite al nuevo Código General del Proceso. El artículo 69 precisa que las acciones de grupo que fueron reguladas antes de la expedición de la Ley 472 de 1998, esto es, las Acciones de Grupo contempladas en el artículo 76 de la Ley 45 de 1990, en el artículo 1.2.3.2. del Decreto 653 de 1993 (Estatuto Orgánico del Mercado Público de Valores) y en el Decreto 3466 de 1982 artículos 36 y 37, deben ser tramitadas bajo la estructura procesal definida para las acciones de grupo en general.
Ap Actividad Pedagógica 1. La entrada en vigencia del Código General del Proceso y del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo impactaron el trámite de multiplicidad de procesos y procedimientos en el ordenamiento jurídico colombiano. Elabore una tabla explicativa en la que ilustre la forma en que estas dos normatividades impactaron el trámite de la acción de grupo, respecto del trámite inicialmente previsto por la Ley 472 de 1998. Discuta con sus compañeros los logros y las dificultades que, para la acción de grupo, ha tenido la entrada en vigencia de estas dos normas. 2. Lea el siguiente caso y luego discuta con sus compañeros su posición frente a las preguntas que al final se formulan: Mediante sentencia del primero de noviembre de 2012, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, adoptó una serie de decisiones a favor de las personas que resultaron afectadas por los daños ambientales ocasionados con el deslizamiento del Relleno Sanitario de Doña Juana, ocurrido el 27 de septiembre de 1997. En particular, el numeral octavo de
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este fallo, se estableció que los interesados que no comparecieron al proceso y que se consideren afectados, debían presentarse “a la Defensoría del Pueblo – Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, dentro de los 20 días siguientes” a la publicación del fallo, con el fin de acreditar su pertenencia a cualquiera de los subgrupos afectados por el deslizamiento. Muchos críticos, incluyendo la Dirección de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del Pueblo que se encarga de manejar el Fondo para la Defensa de los derechos e intereses colectivos, criticaron y cuestionaron esta decisión. En particular, señalaron que con esta orden específica, la Sección Tercera del Consejo de Estado, está pretermitiendo una fase procesal contemplada en el numeral 4º del artículo 65 de la Ley 472 de 1998, que dispone claramente que las personas interesadas e igualmente lesionadas que no concurrieron al proceso de acción de grupo se deben presentar al juzgado que conoció de la acción dentro de los veinte (20) días siguientes a la publicación de la sentencia, si quieren acogerse a sus efectos y reclamar la indemnización correspondiente. Es decir, por mandato legal y constitucional, quien tiene la función de declarar derechos y acreditar la pertenencia al grupo es la autoridad judicial y no el Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, creado por la Ley 472 de 1998 (Titulo IV, art. 70 y ss.), a cargo de la Defensoría del Pueblo, dado que éste cumple únicamente funciones de carácter administrativo como el manejo del monto de la condena y el pago de las indemnizaciones individuales y determinadas en la sentencia. Así las cosas, la Sección Tercera del Consejo de Estado, al establecer que las personas deben presentarse a la Defensoría del Pueblo – Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, con una serie de documentos para acreditar su pertenencia al grupo de afectados por los daños ambientales ocasionados con el deslizamiento del Relleno Sanitario de Doña Juana, desconoció lo dispuesto por la Ley 472 de 1998, y en particular, las funciones propias del Fondo, dejando de asumir las que le son propias. ¿Cuál es su posición frente a esta controversia? Si no considera que no la orden de acreditar la pertenencia al grupo no debió dirigirse al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos de la Defensoría del Pueblo ¿quién debió haber asumido ese rol?
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Justifique su respuesta.
ae Autoevaluación Lea y analice el siguiente caso (adaptado de un fallo real): Mediante escrito presentado el 15 de octubre de 2013 por intermedio de apoderado judicial, los señores Juan Pérez, Jesús Sánchez, María Rodríguez y José García, actuando en su nombre y en el de “otros ciudadanos colombianos que actualmente se encuentran vinculados como docentes y directivos docentes activos y pensionados desde el año 2010 a la fecha, todos que pertenecen o pertenecieron a la educación inicial, preescolar, básica y media que les asiste el derecho reclamado y se encuentran vinculados y al servicio de todas las Secretarías de Educación de los municipios del país, de todas las Secretarías de Educación de los departamentos del país, de la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., de la Secretaría de Educación del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, de la Secretaría de Educación del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, de la Secretaría de Educación del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, en calidad de docentes de planta, con nombramiento provisional y/o en período de prueba” interpusieron acción de grupo contra la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Ministerio de Educación Nacional con el fin de estos fueran declararados administrativamente responsables de los perjuicios sufridos “por el no reconocimiento de la prima de servicios correspondiente a los años 2010, 2011, 2012, 2013 y 2014; igualmente o alternativamente (…) por razón o con ocasión de la emisión, promulgación y aplicación del acto administrativo Decreto No. 1545 del 19 de julio de 2013, emanado de los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y del Ministerio de Educación Nacional por ser dicho proceder inconstitucional e ilegal; no
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ajustado a nuestro Sistema Social de Derecho, donde se estableció que la prima de servicios para el personal docente y directivo docente oficial de las instituciones educativas de preescolar, básica y media del país sólo se reconocerá a partir del año 2014, pagando en ese año sólo el valor correspondiente a siete (7) días; desconociendo y violando la normatividad aplicable sobre interrupción prescriptiva de derechos laborales a dicho grupo de docentes y directivos docentes” Como hechos relevantes se narraron que el 19 de julio de 2013 la parte demandada emitió el Decreto No. 1545 “Por el cual se establece la prima de servicios para el personal docente y directivo docente oficial de las instituciones educativas de preescolar, básica y media”. Se mencionó en la demanda que dicho decreto estableció la prima de servicios para todos los docentes públicos del país a partir del año 2014, año en el cual sólo se reconoce el equivalente a siete días de salario y a partir del año 2015 ya comienza el reconocimiento de lo equivalente a 15 días de salario. Que con ello se le está desconociendo al grupo demandante el derecho que le asiste de reconocimiento y pago de la prima de servicios equivalente a 15 de días de salario mensual devengado correspondientes a los años 2010, 2011, 2012, 2013 y 8 días del año 2014, toda vez que dicho decreto desconoce o inaplica en forma injustificada la normatividad de prescripción de los derechos laborales y de seguridad social. Los demandantes radicaron derecho de petición ante el Ministerio de Educación Nacional el 30 de octubre de 2013, en el cual reclamaron el derecho que les asistiría y a todo el grupo aquí demandante por la prima de servicios equivalente a 15 días de salario mensual devengado correspondientes a los años comprendidos entre 2010 y 2013 y 8 días del año 2014. Además solicitaron información sobre la cantidad de docentes y directivos docentes públicos activos y pensionados de educación preescolar, básica y media que a la fecha no hubieren solicitado administrativa o judicialmente el reconocimiento y pago de la prima de
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servicios y el valor que le correspondiere a cada uno por concepto de dicha prima durante los años 2010 a 2013 y 8 días del año 2014. Igualmente solicitaron que se le expidiera copia integral y auténtica del mencionado Decreto, con la respectiva constancia de publicación y de ejecutoria. El Tribunal Administrativo, mediante auto proferido el 10 de enero de 2014, rechazó la demanda, de conformidad con lo siguiente: “En diferentes apartes de su texto, la demanda es reiterativa en señalar que la acción tiene como propósito la indemnización de los perjuicios ocasionados a los actores por la falta de pago de la prima de servicios durante los últimos cinco (5) años y la aplicación del decreto 1545 de 2013 expedido por el gobierno nacional. Sin embargo, estima la Sala que realmente lo que persigue la acción de grupo es el reconocimiento y pago de los valores correspondientes a las primas de servicios a las cuales consideran tener derecho por los años 2010, 2011, 2012, 2013 y 2014. Así puede concluirse del análisis de las pretensiones, los hechos, las consideraciones sobre la indemnización, el acápite de los precedentes jurisprudenciales y del cálculo individual de los perjuicios, donde el énfasis está puesto en la necesidad de lograr reconocimiento y pago, el cumplimiento de las obligaciones pendientes por concepto de la prima de servicios y los alcances restrictivos del decreto No. 1545 de 2013 en esta materia. Incluso al hacer el estimativo de los posibles perjuicios, la parte actora no incluyó ninguna alusión al daño emergente, al lucro cesante ni a los daños patrimoniales que reclama, pues el cálculo está basado únicamente en el valor que correspondería recibir a cada docente como prima por cada uno de los años citados. Específicamente, -‐‑sostuvo el Tribunal-‐‑ la pretensión indemnizatoria, que sería propia de la acción de grupo, está dirigida al pago del valor equivalente a la prima de servicios en cuantía de quince (15) días de salario mensual devengado durante los años 2010, 2011, 2012, 2013 y ocho (8) días de salario mensual del año 2014. Desde esta perspectiva, advierte la Sala que la acción es improcedente porque el reconocimiento y pago de la prima de servicios escapa al ámbito específico de la acción de grupo, ya que la demanda no persigue la condena en perjuicios sino la cancelación de posibles obligaciones
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propias de sus acreencias laborales” Los demandantes impugnaron esta decisión por considerar que “Si bien el daño o perjuicio que se establece y se pide indemnizar es un valor cercano o que guarda cierta equivalencia con la prima de servicios, la demanda en ningún momento establece o solicita el pago de dicha prima de servicios; lo que claramente se solicita en la demanda es la indemnización de perjuicios causados a los demandantes en un valor equivalente o cercano a dicho valor, ya que la demanda y el acto acusado generan perjuicios materiales a los actores, los cuales no se encuentran en la obligación constitucional ni legal de soportar.” Tampoco puede asumirse que lo que en esencia la demanda pretende es el cumplimiento de obligaciones pendientes por concepto de prima de servicios y los alcances del decreto No. 1545 en esta materia. Es claro expresar que a la fecha no existe una obligación pendiente en esta materia como lo afirma la Sala, los actores tienen muy claro que si así fuera el camino sería la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral; pero como lo que esencialmente se discute es que la demandada causó perjuicios materiales a los actores con su omisivo actuar y con la omisión del enunciado acto administrativo; bajo esa óptica la acción es procedente porque persigue el pago de perjuicios materiales ocasionados y porque es claro que los apartes del acto administrativo acusado igualmente causaron perjuicios económicos a los demandantes; ratificando que no se persigue el reconocimiento y pago de acreencias laborales, ya que éstas a la fecha no existen. No puede aceptarse ni aducirse como razón válida por parte del A Quo, que se rechaza la demanda porque en la pretensión indemnizatoria, en los posibles perjuicios, no se incluyeron el daño emergente ni el lucro cesante ni a los daños patrimoniales que reclama. Al respecto es clave afirmar que al juzgador como función esencial le corresponde efectuar la de interpretación integral de la demanda y en últimas si observa que en la misma existen falencias o inconsistencias en la determinación de los daños, perjuicios especificados en la demanda; estas inconsistencias que son plenamente subsanables generarían solamente una inadmisión de la
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demanda, pero bajo ningún punto de vista configuraría una causal real y válida para el rechazo de la demanda”. Si usted fuera la autoridad judicial encargada de resolver esta impugnación ¿cuál sería el sentido de su decisión? Para resolver esta pregunta, básese en la jurisprudencia contenciosa en relación con la procedibilidad de la acción de grupo para buscar la indemnización consecuencia de un daño derivado de un acto administrativo de carácter general.
B Bibliografía Bermúdez Muñoz, Martín, (2007) “La acción de grupo: normativa y aplicación en Colombia”, Ed. Universidad del Rosario, Bogotá Camargo, Pedro Pablo (2009), Las acciones populares y de grupo: Guía práctica de la Ley 472 de 1998, 6ta ed., Editorial Leyer, Bogotá. Hernández Enríquez, Alier Eduardo (2005), “Regulación de las acciones de grupo formuladas en contra de las entidades públicas en el derecho colombiano”, en XXVI Congreso Colombiano de Derecho Procesal. Instituto Colombiano de Derecho Procesal -‐‑ Universidad Libre. Bogotá. Quinche, Manuel Fernando (2009), Derecho constitucional colombiano: de la carta de 1991 y sus Reformas, Universidad del Rosario, Bogotá. Gacetas Constitucionales Gaceta Constitucional No. 46 de 15 de abril de 1991. Gaceta Constitucional No. 77 de 20 de mayo de 1991. Gaceta Constitucional No. 109 de 27 de junio de 1991
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Normatividad Decreto 3466 de 1982, Diario Oficial No. 33.559 de 3 de diciembre de 1982. “Por el cual se dictan normas relativas a la idoneidad, la calidad, las garantías, las marcas, las leyendas, las propagandas y la fijación pública de precios de bienes y servicios, la responsabilidad de sus productores, expendedores y proveedores, y se dictan otras disposiciones”
Ley 45 de 1990, Diario Oficial No. 39.607 de 19 de diciembre de 1990. “Por la cual se expiden normas en materia de intermediación financiera, se regula la actividad aseguradora, se conceden unas facultades y se dictan otras disposiciones”
Decreto 653 de 1993, Diario Oficial No. 40.816, del 1 de abril de 1993 “Por el cual se expide el Estatuto Orgánico del Mercado Público de Valores”.
Ley 256 de 1996, Diario Oficial No. 42.692, 18 de enero de 1996, “Por la cual se dictan normas sobre competencia desleal.”
Ley 472 de 1998. Diario Oficial No. 43.357, 6 de agosto de 1998, “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones.”
Decreto 4327 de 2005, Diario Oficial No. 46.104 26 de noviembre de 2005 “
Ley 1437 de 2011, Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo”.
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http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1999/C-‐‑215-‐‑99.htm Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑1062 de 2000, MP. Álvaro Tafur Galvis. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2000/c-‐‑1062-‐‑00.htm Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑032 de 2003, MP. Eduardo Montealegre Lynett. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2003/C-‐‑032-‐‑03.htm Corte Constitucional, Sentencia T-‐‑728 de 2004, MP. Álvaro Tafur Galvis. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2004/T-‐‑728-‐‑04.htm Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑815 de 2005, MP. Álvaro Tafur Galvis. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2005/C-‐‑898-‐‑05.htm Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑116 de 2008 ,MP. Rodrigo Escobar Gil. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2008/C-‐‑116-‐‑08.htm Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑241 de 2009, MP. Nilson Pinilla Pinilla. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2009/C-‐‑241-‐‑09.htm Corte Constitucional, Sentencia T-‐‑191 de 2009, MP. Luis Ernesto Vargas Silva. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2009/T-‐‑191-‐‑09.htm Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑304 de 2010, MP. Luis Ernesto Vargas Silva. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2010/C-‐‑304-‐‑10.htm Corte Constitucional, Sentencia C-‐‑242 de 2012, MP. Luis Ernesto Vargas Silva. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2012/C-‐‑242-‐‑12.htm Corte Constitucional, Sentencia T-‐‑294 de 2014, MP. María Victoria Calle Correa. Disponible en
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http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2014/T-‐‑294-‐‑14.htm Consejo de Estado Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 26 de julio de 2001, Rad.: 05001-‐‑23-‐‑15-‐‑000-‐‑2000-‐‑0030-‐‑01(AG-‐‑016), Consejero ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 16 de septiembre de 2004, Rad.: 44001-‐‑23-‐‑31-‐‑000-‐‑2003-‐‑0300-‐‑01(AG), Consejero Ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 9 de junio de 2005, Rad. No. 4584-‐‑01(AG) Consejero Ponente: Alier E. Hernández Enríquez. Consejo de Estado, Sala de Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 6 de octubre de 2005, Rad. AG-‐‑410012331000200100948-‐‑01. Consejera Ponente: Ruth Stella Correa Palacio Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 26 de enero de 2006, Rad. 25000-‐‑23-‐‑26-‐‑000-‐‑2001-‐‑00213-‐‑01(AG), Consejera Ponente, Ruth Stella Correa. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 26 de marzo de 2007, Rad. 25000-‐‑23-‐‑25-‐‑000-‐‑2005-‐‑02206-‐‑01(AG), Consejera ponente: Ruth Stella Correa Palacio. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 18 de octubre de 2007, Rad. 25000-‐‑23-‐‑27-‐‑000-‐‑2001-‐‑ AG-‐‑29-‐‑01. Consejero Ponente Enrique Gil Botero Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccion Tercera, Sentencia del 18 de marzo de 2010, Rad. 25000-‐‑23-‐‑25-‐‑000-‐‑2001-‐‑09005-‐‑01(AG). Consejera Ponente Myriam Guerrero de Escobar.
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Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 1 de noviembre de 2012, Rad: 250002326000199900002 04 y 2000-‐‑00003-‐‑0, Consejero Ponente: Enrique Gil Botero Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 13 de febrero de 2013, Radicación número: 630012333000201200052 01 (AG), Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subseccion A, sentencia del 13 de agosto de 2014, Rad: 25000-‐‑23-‐‑41-‐‑000-‐‑2013-‐‑02635-‐‑01, Consejero ponente: Hernán Andrade Rincón