monitoring procesa evropskih integracija bosne i...

Monitoring procesa evropskih integracija Bosne i HercegovineGodišnji izvještaj za 2011.

Ovaj nezavisni izvještaj je pripremila Vanjskopolitička inicijativa BH uz finansijsku pomoć Side. Pogledi izneseni u njemu su stoga pogledi VPI-ja i

ni u kojem slučaju ne oslikavaju poglede Side. Mon

itorin

g pr

oces

a ev

rops

kih

inte

grac

ija B

osne

i He

rceg

ovin

eGo

dišn

ji izv

ješt

aj za

201

1.

Uređivački kolegij VPI BH

Prevod Language Lab Sarajevo

Lektor Faik Imamović

“Vanjskopolitička inicijativa BH je nevladina, neprofitna organizacija posvećena promišljanju i analiziranju vanjske politike, međunarodnih odnosa i međunarodnih obaveza Bosne i Hercegovine“

www.vpi.ba [email protected]

Dizajn i štampa: Poeta Pista

Tiraž: 350 kom

Ovaj nezavisni izvještaj je pripremila Vanskopolitička inicijativa BH uz finansijsku pomoć Side. Pogledi izneseni u njemu su stoga pogledi VPI-ja i ni u kojem slučaju ne oslikavaju poglede Side.

Februar 2012.

Sadržaj

Uvod ....................................................................................................................................................9

Glava I Opći principi ...................................................................................................................................13

Glava II Politički dijalog ..............................................................................................................................17

Glava III Regionalna suradnja ...................................................................................................................21

Glava IV Slobodno kretanje robe .............................................................................................................27

Glava V Kretanje radnika, pružanje usluga, zajedničke odredbe ................................................33

Glava V Poglavlje II, Poslovno nastanjivanje.......................................................................................39

Glava V Poglavlje 4. Tekuća plaćanja i kretanje kapitala ...............................................................47

Glava VI Usklađivanje zakona, provođenje zakona i pravila konkurencije ...............................55

Glava VII Pravda, sloboda, sigurnost ......................................................................................................65

Glava VIII Politike suradnje ..........................................................................................................................75

Glava IX Financijska suradnja ....................................................................................................................83

Zaključak .......................................................................................................................................89

U izvještaju za 2010. godinu naveli smo da se proces evropskih integracija Bosne i Hercegovine odvijao između jednoga pozitivnoga i jednoga negativnoga primjera – vizne liberalizacije za bh. građane i kršenja Privremenog sporazuma s Evropskom unijom. Iz potrebe da svojim izvještajima pošaljemo i pozitivnu poruku, oslanjajući se na sporadične primjere agilnosti vlasti ili državne službe u implementaciji nekih od evropskih reformi, trudili smo se uvijek naglasiti pojedine uspješne primjere koliko god oni bili skromni. Nažalost, i pored velike volje, u proteklom izvještajnom periodu nismo uspjeli naći ni minimum pozitivne energije u procesu evropskih integracija na koji bismo mogli osloniti barem djelomično pozitivnu sliku izvještaja za 2011. godinu. Da budemo još precizniji: smatramo da ne možemo sebi više priuštiti optimizam na osnovu sporadičnih i zanemarivih primjera pomaka u reformama, imajući u vidu do koje mjere je devalviran cjelokupan proces evropskih integracija i njegova važnost za budućnost ove zemlje. Evropskoj uniji se ne priključuje povremenim ispadima dobre volje i pojedinačnim primjerima revnosti državnih službenika. Obimnost zadataka koje je potrebno ispuniti da bi BiH u narednih desetak godina sustigla susjede zahtijeva potpunu političku opredijeljenost i sistemsku i tehničku posvećenost svim uvjetima koje pred BiH stavlja EU, a ne samo onima koji su prihvatljivi u datom trenutku i jedini mogući kompromis u aktuelnim političkim prilikama.

U prilog ovome svakako ide i negativna ocjena Evropske komisije u Izvještaju o napretku, u kome se, ne birajući riječi, jasno naglašavaju sve oblasti u kojima je napredak izostao. Destimulativno djeluje i nedostatak reakcija predstavnika vlasti,

Uvod

9

političkih partija, pa i medija i nevladinog sektora na negativan Izvještaj o napretku BiH u 2011. godini. Postavlja se pitanje – je li takav indolentan stav prema najvažnijem službenom mehanizmu praćenja procesa evropskih integracija rezultat opće rezigniranosti prema političkoj situaciji u zemlji ili nedostatak ozbiljnosti u odnosu prema institucijama EU-a i njihovim mehanizmima praćenja reformskih procesa?

Pored opće odsutnosti napretka u većini oblasti implementacije Privremenog sporazuma (PS), krajnje je zabrinjavajuća i činjenica da Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju (SSP) ni u 2011. godini nije stupio na snagu, iako su se formalno stekli uvjeti za to krajem 2010. godine do kada su ga sve zemlje članice Unije ratificirale. U prošlogodišnjem izvještaju o monitoringu izrazili smo nadu da bi se nakon općih izbora u BiH održanih u oktobru 2010. godine reformski kurs mogao okrenuti u pravcu ozbiljnijeg provođenja obaveza iz SSP-a. Pri tome nismo bili motivirani konkretnim izbornim rezultatima, već vođeni prvenstveno uvjerenjem da svaka promjena otvara nove prilike da se politički procesi sagledaju iz drugačijeg ugla.

Pokazalo se da smo bili previše optimistični, pa možda i naivni, ali opredijeljeni da predstavnicima bh. vlasti u novom odnosu političkih snaga damo priliku da dokažu svoju opredijeljenost evropskoj viziji BiH. Stoga u ovom izvještaju konstatiramo razočaranost procesima koji su uslijedili, i kojima su uvjeti za stupanje na snagu SSP-a bili podređeni uvjetima za formiranje vlasti, čime su ti procesi ponovno zaustavljeni. Tako je proces evropskih integracija postao talac političkih nadmudrivanja tokom kojih je izgubljeno još godinu dana koje je nemoguće nadoknaditi. Bosna i Hercegovina je sa svojim skromnim tehničkim kapacitetima svakako u podređenom položaju u odnosu na druge zemlje u regiji i svako dodatno kašnjenje nepovratno svrstava našu zemlju na sami rep integracije ovog dijela Evrope u Evropsku uniju.

Višegodišnja politička i institucionalna blokada u Bosni i Hercegovini svoju kulminaciju doživjela je tokom 2011. godine, pokazavši da je proces evropskih integracija u našoj zemlji još uvijek na deklarativnoj razini, potpuno zasjenjen “višim političkim ciljevima” i da ne postoji čak ni radni konsenzus. Kao što smo navodili i u prethodnim izvještajima, toga konsenzusa nema jer nema suglasnosti ključnih političkih činilaca oko sadašnjosti i budućnosti BiH. Proces evropskih integracija ostao je žrtva, stiješnjena između dvije suprotstavljene doktrine: etničko-teritorijalnog poimanja društva i države koja dejtonski sistem prilagođava sebi te doktrine koja bi dejtonski okvir nadogradila dovodeći građanski koncept makar na jednaku ravan s etničkim. Ako se tome sukobu doda činjenica da postojeći ustavni aranžmani nisu na funkcionalan način riješili distribuciju ovlasti između države i entiteta, onda postaje jasnija kolateralna šteta koju trpi proces evropskih integracija. Tim prije što svaki od uvjeta iz Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju ovisi o političkom tumačenju nivoa njegove realizacije.

Monitoring procesa evropskih integracija Bosne i Hercegovine

10

Jedna od najmarkantnijih kolateralnih šteta u domenu demokratskih principa i ljudskih prava, a koja je direktno vezana kako za preambulu, Kopenhagenske kriterije, tako i za I. poglavlje SSP-a, jeste usklađivanje Ustava BiH s presudom Evropskog suda za ljudska prava u slučaju Sejdić i Finci vs. BiH, koji je i jedan od uvjeta za stupanje na snagu SSP-a. Komisija koja je u tu svrhu formirana mogla bi se smatrati izvjesnim napretkom samo ukoliko uspije napraviti kredibilan napor i od mnoštva dijametralno suprotnih amandmana usuglasi nekoliko zajedničkih. Međutim, i ova komisija je primjer paradoksa koji prate proces evropskih integracija BiH. Već kod samoga njezinog formiranja određeno je da ona odlučuje konsenzusom, čime je kao imperativ postavljen upravo onaj princip zbog kojeg je i formirana, a to je da ukloni diskriminacijske odredbe dejtonskog Ustava BiH. Budući da se odlučuje punim konsenzusom zasnovanim na etničkom principu, a imajući u vidu da su stavovi oko suštinskih pitanja potpuno suprotni, teško je očekivati konkretan napredak i tokom dodatnih mjesec dana usuglašavanja koje će se protegnuti i u prva dva mjeseca 2012. godine.

Ni u pogledu drugog uvjeta za stupanje na snagu SSP-a nije načinjen napredak. Nastavak rada na zakonskom okviru za reguliranje državne pomoći nije rezultirao usvajanjem zakona. Inicijalne prepreke su opet bile slične prirode kao i u prethodnom primjeru, pregovaralo se oko etničke zastupljenosti u mehanizmima odlučivanja umjesto o suštini i tehničkim aspektima zakona. Prvenstveno je problematiziran način odlučivanja u sedmočlanom Vijeću za državne pomoći. Prijedlog Ministarstva za vanjsku trgovinu ekonomske odnose i predstavnika Federacije BiH bio je da se odlučivanje vrši po većinskom principu četiri od sedam članova jer se ne radi o političkoj već stručnoj primjeni propisa EU-a na državne pomoći u BiH. Nasuprot tome je bio prijedlog predstavnika bh. entiteta RS-a da odlučivanje bude kvalificirano šest od sedam, uz zahtjev da bar jedan glas za bude iz svakoga od konstitutivnih naroda.

Suradnja BiH i Evropske unije djelomično je oživljena pokretanjem strukturalnog dijaloga o reformi pravosuđa. Nažalost, i sam strukturalni dijalog, koji je pokrenut kao specifičan mehanizam za analizu i prevladavanju niza problema u bh. pravosudnom aparatu, potvrdio je postojanje u potpunosti različitih stavova o nekim ključnim pitanjima u ovoj oblasti, uključujući i samu ustavnost i zakonitost djelovanja nekih od pravosudnih institucija u zemlji. Drugim riječima, upravo kroz održana dva sastanka strukturalnog dijaloga o reformi pravosuđa najeksplicitnije se ogleda politička, ali i zakonodavna i operacionalna suprotstavljenost i fragmentiranost kojom je BiH opterećena, a koja uveliko prevazilazi bilo koji konkretan sektorski okvir i zadire u same temelje na kojima ona kao država počiva. Stoga strukturalni dijalog ne želimo smatrati naročito pozitivnim ni naročito negativnim primjerom. Činjenica je da je način na koji je taj dijalog iznuđen ostavio gorak okus u ustima jednoga dijela bh. javnosti, iako je u konačnici prezentiran kao prijeko potreban lijek za sve boljke bh. pravosudnog sistema i kao proceduralni ustupak od strane EU-a. Nažalost, kako smo već naveli, primjena strukturalnog dijaloga i mnoge nesuglasice koje su iskrsnule na

Godišnji izvještaj za 2011.

11

samim sastancima potvrdile su ocjenu da je to tek još jedan u nizu nespretnih poteza na koje je osuđen proces evropskih integracija BiH.

Nastavljen je rad Privremenog odbora i relevantnih pododbora, ali je i u tim tijelima, koja su dominantno ekspertna, ipak dolazilo do nepotrebne politizacije procesa. To se najplastičnije pokazalo prilikom programiranja i odabira projekata iz Instrumenta pretpristupne pomoći (IPA) za 2011. godinu, kada je zbog različitog tumačenja nadležnosti zamalo propalo 96 miliona eura pomoći za BiH. Situacija koja je nastala tokom programiranja IPA sredstava za 2011. godinu razotkrila je ozbiljne strukturalne nedostatke u koordinacijskim mehanizmima vezanim za planiranje i programiranje sredstava iz EU-a. Ujedno je ova situacija indikacija kakvih bi još problema moglo biti tokom samog procesa pregovaranja i integracije, posebno vezano za ulogu Direkcije za evropske integracije (DEI) kao centralni koordinirajući organ u pitanjima od značaja za evropsku integraciju. Naime, iako je na osnovu zaključaka Vijeća ministara BiH DEI krenuo ka definiranju konkretnih projektnih prijedloga za IPA 2011. godinu, koji su bili definirani na osnovu nalaza izvještaja o napretku BiH i prioriteta iz trogodišnjeg programa upotrebe IPA sredstava, predstavnici RS-a su direktno Bruxellese uložili primjedbe na šest projekata. Iz Bruxellesa je upućen službeni zahtjev Vijeću ministara BiH da se paket projekata usuglasi, iako to je već bilo urađeno u skladu s procedurom koju je Evropska komisija uspostavila s DEI-jem vezano za programiranje IPA sredstava. Time je razotkriven aspekt cijele situacije koji najviše zabrinjava – da su DEI preskočili ne samo predstavnici RS-a već i Evropska komisija.

Na kraju podsjećamo i na činjenicu da se bh. vlasti nisu blagovremeno pripremale za ulazak Hrvatske u EU. Određeni broj prioriteta iz oblasti sigurnosti hrane, veterinarstva, fitosanitarnog sektora, životne sredine, transportne i energetske politike, čije je ispunjenje bilo predviđeno za 2010. godinu, nije realiziran ni tokom 2011. godine. Štaviše, u prethodnoj godini su ova pitanja marginalizirana i gotovo sasvim iščezla iz javnog diskursa. Pored toga, tek pred kraj 2011. godine u javnosti se počelo nešto glasnije razgovarati o problemu postojanja samo dva granična prijelaza na 1001 km granice s Hrvatskom koji će biti opremljeni za kontrolu izvoza prehrambenih proizvoda. Time će i onako skromni izvozni potencijali BiH biti dodatno ograničeni i pristup stranim tržištima uskraćen za domaće proizvođače.

Umjesto neutemeljenog izražavanja nade da će se prilike popraviti u 2012. godini, pažnji čitalaca nudimo rezultate našeg istraživanja sa fokusom na konkretne primjere i ilustracije svih stavova iznesenih u ovom uvodu.


12

Opći principi

Glava I

a) Analiza ispunjenosti mjera za provedbu Privremenog sporazuma / Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju

Bosna i Hercegovina ni u 2011. godini nije stvorila neophodne uvjete za stupanje na snagu Sporazuma o stabilizaciju i pridruživanje (SSP), te predaju kredibilne aplikacije za članstvo u Evropskoj uniji (EU). Nakon što je prvo okončana u BiH krajem 2008. godine, procedura ratifikacije u nacionalnim parlamentima zemalja članica EU-a završena je u decembru 2010. godine. Umjesto da automatski stupi na snagu, SSP je morao biti privremeno blokiran kako ne bi morao biti suspendiran.1 Blokada SSP-a do koje je došlo zbog kršenja jednog broja suštinskih odredbi ugovornog odnosa s EU-om značajno je usporila i cjelokupnu pripremu institucija BiH za novi, eventualno progresivniji koncept horizontalne i vertikalne koordinacije u poslovima vezanim za EU. Nastavljen je rad Privremenog odbora i relevantnih pododbora, ali je i u tim tijelima, koja su dominantno ekspertna, ipak dolazilo do nepotrebne politizacije procesa. To se najplastičnije pokazalo prilikom programiranja i odabira projekata iz Instrumenta pretpristupne pomoći (IPA) za 2011. godinu kada je zbog različitog tumačenja nadležnosti zamalo propalo 96 miliona eura pomoći za BiH. Problem je

1 Premda duh SSP-a mogućnost suspenzije reducira na teorijsku ravan, ona je ipak ostala kao formalno-pravna mogućnost u njegovom članu 129.: “Svaka strana može otkazati ovaj sporazum slanjem obavještenja o tome drugoj strani. Ovaj sporazum prestaje važiti šest mjeseci od dana slanja takvog obavještenja. Svaka strana može suspendirati ovaj sporazum, što odmah stupa na snagu, u slučaju da druga strana ne poštuje jedan od ključnih elemenata ovog sporazuma.”

13

riješen tek nakon direktnog uključenja lidera političkih stranaka.

Višegodišnja politička i institucionalna blokada u Bosni i Hercegovini svoju je kulminaciju doživjela tokom 2011. godine, pokazavši da je proces evropskih integracija u BiH još uvijek na deklarativnoj razini, potpuno zasjenjen “višim političkim ciljevima” i da ne postoji čak ni radni konsenzus. Kao što smo navodili i u prethodnim izvještajima, toga konsenzusa nema jer nema suglasnosti ključnih političkih činilaca oko sadašnjosti i budućnosti BiH. Proces evropskih integracija ostao je žrtva stiješnjena između dvije suprotstavljene doktrine: etničko-teritorijalnog poimanja društva i države koja dejtonski sistem prilagođava sebi i doktrine koja bi dejtonski okvir nadogradila dovodeći građanski koncept makar na jednaku ravan s etničkim. Ako se tome sukobu doda činjenica da postojeći ustavni aranžmani nisu na funkcionalan način riješili distribuciju ovlasti između države i entiteta, onda postaje jasnija kolateralna šteta koju trpi proces evropskih integracija u BiH. Tim prije što svaki od uvjeta iz Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (SSP) ovisi o političkom tumačenju nivoa njegove realizacije. Jedna od najmarkantnijih kolateralnih šteta u domenu demokratskih principa i ljudskih prava, a koja je direktno vezana kako za preambulu, Kopenhagenske kriterije, tako i za ovo poglavlje SSP-a, jeste usklađivanja Ustava BiH s presudom Evropskog suda za ljudska prava u slučaju Sejdić i Finci vs. BiH.

Tek su nakon višegodišnjih pritisaka međunarodne zajednice i uz veliko kašnjenje2 dva doma Parlamentarne skupštine BiH krajem septembra 2011. godine formirala Privremenu zajedničku komisiju za provedbu navedene presude. Uz predstavnike svih trinaest političkih stranaka iz oba doma Parlamenta BiH, članovi Komisije su i predstavnici nevladinog sektora kao i Vijeća za manjine. Već u samom početku rada ove komisije, koja odlučuje punim konsenzusom, na površinu su isplivala konceptualna neslaganja oko toga kako bi se presuda morala inkorporirati u ustavni sistem i koliko bi duboko zapravo trebalo ići s promjenama. Dok su pojedine političke stranke zahtijevale promjenu načina izbora članova Predsjedništva BiH iz neposrednoga u posredni (da budu birani u bh. parlamentu), dotle su druge insistirale da ostane neposredan izbor. Razlike su evidentne i oko toga za koliko treba povećati broj delegata u Domu naroda, a najviše je razlika bilo u pogledu glasanja u parlamentarnoj proceduri, te su umjesto etničkoga neki predlagali kategoriju entitetskog veta.

Formiranje Komisije bi se moglo protumačiti kao izvjesni napredak samo ukoliko uspije napraviti kredibilan napor3 i od mnoštva dijametralno suprotnih amandmana usuglasiti nekoliko zajedničkih. Budući da se odlučuje punim konsenzusom i da su stavovi oko suštinskih

2 Akcionim planom institucije BiH su same sebi postavile 2009. godinu kao rok za usklađivanje Izbornog zakona s presudom ECHR-a.

3 Sintagma koju je u radnu terminologiju unijela EU kako bi omekšala uvjet i omogućila da se uspjehom predstavi puno manje od konačne ustavne promjene, a puno više od trenutne pat-pozicije.


14

pitanja potpuno suprotni, teško je očekivati konkretan napredak i tokom dodatnih mjesec dana usuglašavanja koje će se protegnuti i u prva dva mjeseca 2012. godine.

Pokazalo se da je strukturalni dijalog o pravosuđu, što ga je EU pokrenula u BiH, kao još jednu u nizu mjera, odraz sveopće nemoći pred očiglednim iživljavanjem nedovršenog sistema nad pravosuđem i ljudskim pravima. Štaviše, pravosuđe u BiH je u nekoliko navrata od Daytona naovamo bivalo reformirano uz pomoć a ponegdje i aktivno učešće međunarodnih predstavnika. Da li je pokretanje strukturalnog dijaloga priznanje da su vođene pogrešne reforme ili je pak njegov cilj da ih konačno dovrši? Rano je za odgovor na ovo pitanje, budući da je taj dijalog tek počeo, ali način na koji je počeo, a još više koji mu je direktan povod bio izazivaju sumnju u njegov uspješan završetak.

b) Primjer: Uloga bh. parlamenta u procesu EU integracija

Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine i u 2011. godini propustila je priliku da definira svoju snažniju ulogu u procesu evropskih integracija. Percepcija da je Parlament svakako uključen u proces jer na kraju mora usvojiti svaki zakon već se sada pokazuje pogrešnom, a kamoli kasnije kako BiH bude napredovala na putu EU integracija. Bez proaktivne uloge bh. parlamenta u cjelokupnom procesu, od određivanja prioriteta, uključenosti u sistem tehničke i političke koordinacije, pa do samog usvajanja zakona kao završetka tog procesa neće biti ni tako nužnoga reformskog zamaha. Primjeri iz susjedstva to vrlo zorno pokazuju. Proces evropskih integracija u Hrvatskoj dobio je potreban zamah tek kada je formiran Nacionalni odbor za evropske integracije,4 najviše političko-parlamentarno tijelo, koje ne samo da okuplja sve parlamentarne stranke, poziciju i opoziciju nego i odlučuje kako o početku, tako i o kraju svakoga reformskog zahvata. Hrvatski je model prekopiran u Crnoj Gori, koja je za samo dvije godine doslovno iskoračila od potencijalnog kandidata u zemlju koja uskoro otpočinje pregovore za članstvo. Za razliku od hrvatskoga i crnogorskog parlamenta, u BiH postoje stanoviti problemi zbog kojih bi kopiranje ovoga uspješnog modela išlo teško, ali ne bi bilo apsolutno nemoguće. Mali broj zastupnika, nedostatak adekvatno obučenih i ekipiranih stručnih službi, supremacija partijskih centara moći spram parlamentarne demokratije neki su od razloga koji ovaj poduhvat čine nemogućim.

4 Nacionalni odbor za evropske integracije Hrvatskog sabora ima predsjednika, potpredsjednika i 13 članova iz reda zastupnika, i to šest članova iz reda vladajućih, a šest iz reda oporbenih stranaka, a predsjednici Odbora za vanjsku politiku, Odbora za međuparlamentarnu suradnju i Odbora za europske integracije članovi su Nacionalnog odbora neovisno o stranačkoj pripadnosti. U Odbor se imenuju četiri člana, i to: predstavnik Ureda predsjednika Republike Hrvatske, predstavnik akademske zajednice, predstavnik udruga poslodavaca i predstavnik sindikata. Imenovani članovi Odbora imaju sva prava člana radnog tijela, osim prava odlučivanja. IV. Predsjednik Nacionalnog odbora bira se iz reda oporbenih, a potpredsjednik iz reda vladajuće stranke ili vladajuće koalicije u Hrvatskom saboru.


15

Usprkos tome primjetno je kako jača želja bh. parlamentaraca da se uključe u proces evropskih integracija, da se otvore prema akademskoj zajednici i nevladinom sektoru. Ohrabruje i činjenica da je prvi put na temu EU integracija krajem novembra 2011. godine održan radno-konsultativni sastanak Zajedničke komisije za evropske integracije oba doma Parlamenta BiH i Komisije za vanjske poslove Parlamenta BiH s komisijama za evropske integracije entitetskih parlamenata i Brčko distrikta. Nastavak rada ove koordinacije, koji može krenuti putem hrvatskog iskustva, ovisit će nažalost od spremnosti političkih lidera da se kompromis o evropskom reformskom paketu traži u Parlamentu, a ne u stranačkim centralama. Komisija za evropske integracije oba doma bh. parlamenta ima jasno definirane nadležnosti5 u kojima nema adekvatne političke snage i mandata da kao u hrvatsko-crnogorskom primjeru nadzire i politički usmjerava cjelokupan proces. Parlamentarni komitet BiH za nadziranje procesa EU integracija, pored članova Zajedničke komisije, mogao bi imati predsjednike odbora za evropske integracije entitetskih parlamenata, Brčko distrikta, te predstavnike entitetskih vlada, Vijeća ministara (Direkcija za evropske integracije BiH - DEI) i Predsjedništva BiH. Ovakvo političko tijelo utvrđivalo bi smjernice na osnovu kojih bi vlade utvrđivale dinamiku, predlagale zakone koji bi se na kraju ponovno razmatrali u parlamentima, a svi sporni prethodno u ovom tijelu. To bi uveliko pomoglo da se razgovara i o harmonizaciji nadležnosti i, što je još važnije, izbjegle bi se dvije paralelne EU agende.

5 Raspravlja o općim pitanjima koja su u vezi s evropskim integracijama; prati izvršavanje prava i obaveza BiH proizašlih iz međunarodnih ugovora koji se odnose na Vijeće Evrope; koordinira rad matičnih radnih tijela u vezi s evropskim integracijama i dostavlja mišljenja, preporuke i upozorenja tim tijelima; analizira posljedice integracijske strategije za BiH i pripremanje sveobuhvatnih izvještaja; nadzire izrade studije izvodljivosti i praćenje provođenja pretpristupne (Proces stabilizacije i pridruživanja) i pristupne strategije Bosne i Hercegovine; nadzire provođenje usklađivanja zakona BiH s acquis communautaireom (pozitivnom legislativom EU-a) kada Komisija stekne uvjete za to; surađuje s institucijama u Bosni i Hercegovini (posebno s Direkcijom za evropske integracije), institucijama EU-a i drugih zemalja u vezi s pitanjima integracije; organizira prezentacije javnog mišljenja o pitanjima integracije; nadzire korištenje dodijeljenih sredstava EU-a, te razmatra i druga pitanja u vezi s evropskim integracijama.


16


Tokom 2011. godine Evropska unija unijela je promjene u svoj pristup i prisutnost u Bosni i Hercegovini. To je rezultat dugogodišnjeg traganja za načinom da EU prema BiH izgradi sui generis pristup koji polazi od potrebe odvajanja mandata specijalnog predstavnika EU-a (EUSR) od visokog predstavnika u BiH (HR). Početni entuzijazam da je uspostavljanje Delegacije Evropske unije (DEU) na čelu sa specijalnim predstavnikom EU-a (EUSR) dovoljno da dejtonsku fazu zamijeni evropskom i tako doprinese zatvaranju OHR-a pokazao se neutemeljenim. Delegacija EU-a je preuzela osoblje EUSR-a iz zgrade OHR-a, ali ne može preuzeti OHR-ov mandat, koji je nemoguće ugasiti, dijelom zbog neusvajanja zadanih preduvjeta, te većim dijelom zbog činjenice da je funkcionalno utkan u postojeći ustavni sistem BiH. Stoga je sačinjen tailor made approach u kojem bi specijalni predstavnik EU-a (EUSR) s mandatom Vijeća EU-a i visoki predstavnik s mandatom OUN-a trebali da rade u nekoj vrsti sinergije na različitim zadacima. Prvi na evropskome, a drugi na dejtonskome. Da li će tako i biti, ostaje da se vidi. Suočavajući se s ozbiljnim zastojem na evropskom putu, a ponajviše s blokadom SSP-a, Delegacija EU-a odlučila je preuzeti vodeću ulogu u EU procesu, i to s nekoliko projektnih zadataka: 1. odlediti SSP, što podrazumijeva politički pritisak za ispunjavanje uvjeta; 2. pomoći u stvaranju uvjeta za podnošenje kredibilne aplikacije za članstvo; 3. pomoći uspostavljanju boljeg sistema koordinacije, kako za IPA-u, tako i cjelokupne političko-tehničke koordinacije u EU poslovima; 4. voditi strukturalni dijalog kao

Politički dijalog

Glava II

17

odgovor na različito tumačenje (sukob ovlasti) o jednom velikom broju pitanja koja se tiču najmanje triju poglavlja pravne stečevine EU-a; 5. voditi proces oko završetka pripremnih aktivnosti na izgradnji panevropskog koridora 5-C koji ide kroz BiH.

Iz ovog pristupa EU-a, osmišljenog nakon detekcije svih sektorskih zastoja prouzrokovanih politizacijom procesa od strane domaćih aktera i nekim ranijim zabludama same međunarodne zajednice, vidi se istinska neusklađenost BiH s Kopenhagenskim kriterijima: stabilnost institucija koje osiguravaju demokratska načela, vladavina prava, ljudska prava i prava manjina. Po svakom od navedenih kriterija BiH u 2011. godini nije napravila gotovo nikakav pomak, a ozbiljan nazadak predstavlja činjenica da proces formiranja dijela izvršne vlasti na državnom nivou (Vijeće ministara BiH) nije završen ni petnaest mjeseci nakon izbora. Pokretanje strukturalnog dijaloga o pravosuđu s jedne strane je pokazatelj neefikasnosti pravosuđa koje je reformirano u skladu sa zahtjevima međunarodne zajednice, a s druge koliko je politika duboko zašla i u ovu demokratsku sferu. Sve u svemu, SSP ne može stupiti na snagu ponajviše zbog ovih suštinskih neusuglašenosti, a to više nije samo neuspjeh BiH, nego i dosadašnje politike EU-a prema njoj.

Nedostatak institucionalne koordinacije, koji je posebno naglašen u Izvještaju o napretku za 2011.,6 uočljiv je i u domenu usuglašavanja stavova sa Zajedničkom vanjskom i sigurnosnom politikom EU-a (ZVSP). Ako je suditi po bazi podataka o pridruživanju kojom raspolaže Ministarstvo vanjskih poslova BiH (MVPBiH) i koja je, uz solidna odstupanja u odnosu na onu MVP-a registrirana u Izvještaju o napretku za 2011. godinu, BiH još nije uspjela poboljšati sistem koordinacije u pridruživanju izjavama i restriktivnima mjerama EU-a protiv trećih zemalja. Bosna i Hercegovina ima Zakon o primjeni određenih privremenih mjera radi efikasnog provođenja mandata Međunarodnoga krivičnog suda za bivšu Jugoslaviju (ICTY) te drugih međunarodnih restriktivnih mjera kojima je reguliran način njihova provođenja. Ono što još nije do kraja regulirano, a na čemu je MVPBiH počeo raditi, jeste sistem koordinacije tokom procjene (ne)pridruživanja restriktivnim mjerama, izjavama i odlukama EU-a.

Širenje dobrosusjedskih odnosa i regionalna suradnja, u duhu ovog poglavlja, možda je jedini aspekt u kojem BiH bilježi blagi napredak, ponajprije proaktivnom ulogom u regionalnim inicijativama. Susret na vrhu u sklopu Igmanske inicijative, aktivno učešće na trilateralnim sastancima na vrhu Turska-Srbija-BiH; Turska-BiH-Hrvatska, te bilateralni sastanci na najvišem nivou sa Srbijom, Hrvatskom, Crnom Gorom u toku 2011. godine pokazuju da ima pozitivne političke dinamike koja nužno ne generira i pozitivne rezultate. Posebno ne one u rješavanju otvorenih i spornih bilateralnih pitanja, u prvom redu sa Srbijom i Hrvatskom.

6http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2011/package/ba_rapport_2011_en.pdf.


18

b) Primjer: Horizontalna i vertikalna koordinacija u EU poslovima

Uspostavljanje efikasnog sistema horizontalne koordinacije (institucije na državnom nivou) i vertikalne koordinacije (državni nivo – entiteti – kantoni - Brčko distrikt) u EU poslovima apsolutni je imperativ pripreme za pregovore o članstvu BiH u Uniji. Brzina i efikasnost pregovora ovisit će upravo o efikasnosti procesa koordinacije. S tim u vezi potrebno je pozdraviti napor Direkcije za evropske integracije koja je, u suradnji sa Delegacijom EU-a i konsultantima iz Slovenije, otpočela proces usuglašavanja koordinacijskog sistema. Ovaj sistem polazi od postojećeg ustavnog sistema, a želja je njegovih autora da se uvežu sve instance – od kantona, preko entiteta do državnog nivoa, i to na slijedeći način: a) da budu uključene osobe koje imaju političku moć odlučivanja ili su veoma visoko pozicionirani državni službenici; b) da imaju odgovarajuću ekspertnu podršku; c) što je moguće jasniju raspodjelu nadležnosti; d) rezistentnost na političke promjene i blokade. Osnovne su karike prema prijedlogu: 1. resorna ministarstva sa svojim jedinicama za evropske integracije; 2. radne grupe podijeljene po oblastima pravne stečevine EU-a koje po mogućnosti vode zamjenici ministara; 3. Komisija za evropske integracije kojom koordinira i predsjedava DEI; 4. kolegij za EU kao najviše političko tijelo na čelu s predsjedavajućim Vijeća ministara BiH a u kojem će sudjelovati entitetski premijeri, članovi Vijeća ministara, gradonačelnik Brčko distrikta.

Predloženi model može biti dobra polazna osnova, jer u konačnici uvezuje sve relevantne nivoe vlasti u proces EU koordinacije. Problem je međutim u tome što predložena koordinacija, ponajprije zbog političke korektnosti, ne anticipira neke suštinske probleme koji ozbiljno prijete da obesmisle čak i najbolje zamišljenu koordinaciju. Prvo, graditi sistem trajne koordinacije (do članstva) na postojećim ustavnim aranžmanima i postojećoj političkoj volji ne može biti održivo rješenje,7 jer je jasna poruka EU-a da država s ovakvom strukturom teško može postati njezina članica. Imamo nedefiniranu raspodjelu ovlasti, borbu za supremaciju između entiteta i države. Otuda ovako zamišljen sistem koordinacije, koji polazi od postojećeg sistema i svih njegovih nedorečenosti, ima jedan ozbiljan izazov: stvaranjem entitetskih koordinacijskih tijela (svojevrsnih replika DEI-ja) imalo bi smisla samo ukoliko bi DEIBiH prerastao u ministarstvo za evropske integracije BiH i tako postao snažan kanal ne samo koordinacije nego i osmišljavanja politike. No, već se sada polazi od pretpostavke da se to neće dogoditi jer nema političke volje kod predstavnika RS-a. Stoga će se budući sistem koordinacije naslanjati sve više na entitetske „DEI-je“, što neće dovesti do funkcionalne decentralizacije, nego do praktične podjele

7 Vijeće za opće poslove EU-a (GAC) u svojim zaključcima od 5. 12. 2011. g. upravo podsjeća na ozbiljnu diskrepanciju između potrebe da se ustavnim promjenama poboljša sistem i potreba uvođenja održivog sistema koordinacije u EU poslovima. U tački 46. Zaključaka ističe se: “The Council stresses the importance of improving and strengthening the efficient functioning of the state and institutions, including through necessary constitutional changes”; dok se u tački 47. Zaključaka naglašava: “The Council underlines that establishing an effective coordination mechanism for dealing with EU matters, including IPA related issues, is key”.

Vidi: http://consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/genaff/126577.pdf.

19

na dva nepovezana procesa. Premda pridruživanje Evropskoj uniji ima jednako izraženu tehničku i političku dimenziju, predloženi sistem koordinacije usredotočuje se uglavnom na tehnički aspekt i iz cjelokupnog procesa isključuje i Predsjedništvo i Parlament BiH. Ako smo već konstatirali da DEI nema adekvatnu političku snagu, onda isključivanjem ovih dviju institucija dodatno slabi centralna politička karika na državnom nivou. Naime, u kolegiju za evropske integracije, prema predloženome, neće biti predstavnika Predsjedništva BiH, ali ni predstavnika parlamenata ili predstavnika nekoga zajedničkog tijela državnog i entitetskih parlamenata. Pored toga, u navedenom prijedlogu se predviđa odlučivanje konsenzusom u kolegiju, čime se uvodi dodatni mehanizam za potencijalne blokade, pored postojećih ustavnih mehanizama korištenja veta. Budući da je ovo prijedlog o kojem će se tek izjasniti brojne instance i institucije, ostaje nada da će prevladati svijest o potrebi sveobuhvatnog pristupa u pravljenju koordinacije koja će unaprijediti, a ne podijeliti evropske reforme u BiH.


20


U posljednjih godinu dana zabilježene su neke aktivnosti koje pokazuju kako je BiH samoinicijativno, čak mnogo prije zacrtanog roka, pristupila rješavanju određenih pitanja koja su obaveza iz SSP-a. Potpisivanje bilateralnih ugovora o regionalnoj suradnji uvjet je iz člana 15. SSP-a. Do sada su ovaj ugovor u cijeloj regiji međusobno potpisale samo Makedonija i Hrvatska. Ministarstvo vanjskih poslova BiH pokrenulo je bilateralne konsultacije o evropskim integracijama sa zemljama uključenim u Proces stabilizacije i pridruživanja (Stabilisation and Association Process - SAP) i zatražilo razmjenu nacrta ovog ugovora, na što je za sada načelno odgovorila samo Makedonija, a očekuje se da će se uskoro održati konsultacije s Crnom Gorom, Srbijom i Albanijom.

Suradnja s Međunarodnim krivičnim sudom za bivšu Jugoslaviju (ICTY) i dalje je zadovoljavajuća, a nastavljena je i dobra regionalna dinamika u pogledu zajedničke suradnje u traženju nestalih. U novembru 2011. godine potpisana je Deklaracija o traženju 14.000 nestalih osoba u regiji. Jedan od pozitivnih impulsa je i dogovor regionalnih lidera da se sredinom 2012. godine održi donatorska konferencija na kojoj bi se prikupila sredstva za traženje nestalih osoba.

Bosna i Hercegovina aktivno je sudjelovala u inicijativama regionalne suradnje, kao što je Proces suradnje u jugoistočnoj Evropi (SEECP), Regionalno vijeće za suradnju

Regionalna suradnja

Glava III

21

(RCC), zatim Centralnoevropski sporazum o slobodnoj trgovini (CEFTA), Sporazum o energetskoj zajednici, Evropski sporazum o zajedničkom zračnom prostoru i Strategija EU-a za dunavsku regiju. Bosna i Hercegovina je usvojila odluku o priznanju carinskog pečata Kosova, koja je važna za provedbu CEFTA-e.

Najviše otvorenih bilateralnih pitanja, koja donekle otežavaju regionalnu dinamiku, BiH ima s Hrvatskom i Srbijom.

Bosna i Hercegovina i Hrvatska još nemaju definiranu kopnenu i morsku granicu, što je pitanje koje se povlači cijelo jedno desetljeće. Hrvatska vlada je iznenadno i bez obrazloženja povukla Sporazum o granici s BiH iz procedure ratifikacije u Saboru,

te je kasnije bh. strani upućen zahtjev za revidiranje prethodno dogovorenog sporazuma. Pored nedefinirane granice, koja će nakon jula 2013. godine biti granica BiH i EU-a, dvije susjedne zemlje nisu riješile ni imovinsko-pravna pitanja,8 status Luke Ploče, a prolazak kroz Neum za robu iz Hrvatske hrvatski su pregovarači riješili u 35 poglavlju u direktnim pregovorima sa EU-om bez uključivanja bh. strane.9 Na sličan

način zatvoreno je i poglavlje koje tretira pitanje graničnih prijelaza sa fitosanitarnom inspekcijom (Border Inspection Point - BIP) gdje je BiH ostavljena mogućnost samo dva BIP-a (Stara Gradiška i Bijača-Metković II). Zahtjev BiH za određivanje četiri takva granična prijelaza na 1.000 km granice odbijen je uz obrazloženje da bh. strana treba adekvatnom analizom dokazati potrebu za više BIP-ova.

Sa Srbijom BiH ima slična otvorena pitanja kao s Hrvatskom. Srbija se još nije očitovala o inicijativama i prijedlozima Ministarstva pravde BiH o sporazumu o imovinsko-pravnim odnosima. Što se pak Ugovora o protezanju državne granice tiče, tekst toga ugovora parafiran je 2. 12. 2002. godine u Beogradu još u vrijeme postojanja državne zajednice Srbija i Crna Gora (SiCG). Nakon parafiranja ugovora preostala je izrada tekstualnog opisa granične linije između BiH i SiCG, kao i parafiranje karata

8 Ova pitanja ostala su neriješena zbog odluke predstavnika RS-a da blokiraju Prijedlog ugovora o imovinsko-pravnim odnosima što ga je u februaru 2010. godine pripremilo Ministarstvo pravde BiH, jer se njime ne omogućava da RS bude uknjižena kao vlasnik nad nekretninama koje se nalaze na teritoriju Hrvatske.

9 U skladu s tim dogovorom kamioni koji su zapečaćeni na teritoriji Hrvatske i prolaze kroz Neum ne smiju biti otpečaćeni od strane bh. carinskih vlasti, u protivnom povreda plombe znači automatsko vraćanje robe nazad. Luka Ploče isključena je iz ovog aranžmana.

Ohrabruje i činjenica da je prvi put na temu EU integracija krajem novembra 2011. godine održan radno-konsultativni sastanak Zajedničke komisije za evropske integracije oba doma bh. parlamenta i Komisije za vanjske poslove Parlamenta BiH s komisijama za evropske integracije entitetskih parlamenata i Brčko distrikta.


22

1: 25000 koji su sastavni dio ovog ugovora. Stručne grupe BiH i SiCG su izvršile identifikaciju granične linije. Srpska strana je predložila da se prije parafiranja karata izmijeni dio identificirane granične linije na području akumulacijskih jezera HE Zvornik i HE Bajina Bašta, željezničke pruge u području Štrpca i na području Međuriječja kod Rudog (razmjena teritorija).

Bosanskohercegovačka strana smatra da je potrebno potpisati sporazum s postojećim granicama (kako je to učinjeno s Hrvatskom), a zatim rješavati pitanje zamjene teritorija na osnovu situacije na terenu. Srbija je na stanovištu da je potrebno paralelno s potpisivanjem sporazuma potpisati i anekse koji bi regulirali razmjenu teritorija, čime bi se zadovoljio kriterij da je pitanje granica konačno i potpuno riješeno. Kompromis još nije pronađen.

Komunikacija Srbije i BiH u vezi s procesuiranjem osumnjičenih za ratne zločine i dalje je otežana. Riječ je o pitanju koje je odavno prevladalo pravne norme i postalo prvorazredna politička tema koja opterećuje odnose BiH i Srbije. Najnoviji prijedlog sporazuma Tužilaštava BiH i Srbije o procesuiranju osumnjičenih prema mjestu prebivališta naišao je na kritike i u BiH i u Srbiji, te je potpisivanje odgođeno.

b) Primjer: Implikacije skorog ulaska Hrvatske u EU – pitanje granice

Hrvatsko članstvo u Evropskoj uniji nesumnjivo će imati niz pozitivnih implikacija za BiH i regiju. Naša zemlja kao prvi susjed mogla bi od hrvatskoga članstva u EU-u profitirati najviše, ali će isto tako biti najviše i pogođena ukoliko se otvorena pitanja ne riješe na adekvatan način. Najizraženije je pitanje granice. Bosna i Hercegovina i Hrvatska dijele najdužu granicu u regiji – 1001 kilometar, koja će 1. jula 2013. godine postati granica između BiH i EU-a. I upravo je ta granica u cjelokupnoj svojoj dužini sporna, kako na kopnu, tako i na moru. Do sada institucije BiH i Hrvatske nisu ratificirale nijedan dokument koji se tiče rješavanja spornih pitanja granice. Međudržavna diplomatska komisija za identifikaciju, označavanje i održavanje državne granice između BiH i Hrvatske u junu 1999. godine usuglasila je i potpisala Prijedlog ugovora o državnoj granici, koji je naknadno osporen s obje strane. S Hrvatske strane u području Neuma, Zavalja, a s bh. strane na području aerodroma Željava te dijela toka rijeke Une.

Graditi sistem trajne koordinacije (do članstva) na postojećim ustavnim aranžmanima i postojećoj političkoj volji ne može biti održivo rješenje, jer je jasna poruka EU-a da država sa ovakvom strukturom teško može postati članicom.


23

Hrvatska je, nažalost, potencirala dodatnu izmjenu, pa čak i povukla dokument iz ratifikacije, ignorirajući pritom duh i slovo Ugovora o opisu granice između NRBiH i NR Hrvatske iz 1959. godine koji je jasno definirao opis granice, naročito kada se radi o graničnim rijekama i koji je de facto i de jure na snazi dok se ne dogovori drugačije.

U dokumentu što su ga pripremili bh. eksperti za granična pitanja, a u vezi s mogućim negativnim implikacijama članstva Hrvatske u EU-u ukoliko se otvorena pitanja ne riješe, stoji da je Hrvatska u martu 2007. godine dostavila stajalište vezano za granicu u području općine Neum kojim osporava pripadnost dijelova teritorije BiH, odnosno dva otočića – Velikoga i Malog Školja i

rta Punta Klek, koji se nalaze u akvatoriju Neumskog zaljeva. Pozivajući se na Ugovor o državnoj granici potpisan 1999. godine i u njemu sadržana pozitivna međunarodna načela razgraničenja među državama, autori navedenog dokumenta smatraju da se ne može dalje razmatrati ni polemizirati o zahtjevu Hrvatske za promjenu granične crte na poluotocima Klek i Pelješac. Oni graničnu i pograničnu problematiku Hrvatske i BiH tijesno vežu za primjenu Konvencije Ujedinjenih naroda o pravu mora,10 kojom se garantira slobodan pristup teritorijalnim vodama i otvorenom moru svim pomorskim zemljama, a i zemljama koje to nisu. S tim u vezi smatra se da je Hrvatska svojim aktima11 u potpunosti zanemarila postojanje mora i prava mora BiH.

Direktne negativne implikacije graničnoga spora su činjenice da morska granica BiH i Hrvatske nije usklađena s relevantnim konvencijama i međunarodnim pravom na čemu će EU sasvim sigurno insistirati u prijelaznom periodu. Bosna i Hercegovina se ovdje mora pripremiti za jaku pravnu, ali i političku bitku, budući da o ovom pitanju neće pregovarati samo s Hrvatskom nego i s EU-om. Imajući u vidu slovensko-hrvatski spor u Piranskom zaljevu, od EU ne treba očekivati ništa više od dobronamjernog posmatrača koji će se voditi logikom međunarodnog prava.

U granični problem svakako treba ubrojiti i pitanje BIP-ova, ali i zajedničkih graničnih

10 Konvencija Ujedinjenih naroda o pravu mora otvorena je za potpisivanje 10. decembra 1982., a stupila je na snagu 16. novembra 1994. godine nakon što ju je ratificiralo 60 država, a krajem 2006. godine 152 države. Bulletin No. 62, Law of the Sea, Division for Ocean Affairsand the Law of the Sea, Office of Legal Affairs, United Nations, New York, 2007., str.1-9. Bosna i Hercegovina je postala strankom Konvencije 12. januara 1994., a Hrvatska 5. aprila 1995. (glavnom tajniku UN notificirana izjava da strankom Konvencije postajemo sukcesijom ranije ratifikacije SFR Jugoslavije).

11 Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama Republike Hrvatske i Pomorski zakonik.

Bosna i Hercegovina i Hrvatska dijele najdužu granicu u regiji - 1001 kilometar, koja će 1. jula 2013. godine postati granica između BiH i EU-a. I upravo je ta granica u cjelokupnoj svojoj dužini sporna, kako na kopnu, tako i na moru. Do sada institucije BiH i Hrvatske nisu ratificirale nijedan dokument koji se tiče rješavanja spornih pitanja granice.


24

prijelaza u Neumu. S tim u vezi BiH i Hrvatska morat će sklopiti novi sporazum o pograničnom prometu koji bi bio usklađen sa zakonodavstvom EU-a. I ovdje će, pored službenog Zagreba, adresa za pregovore biti u Bruxellesu.

Ukoliko BiH uistinu želi umanjiti negativne implikacije skoroga hrvatskog članstva u Uniji, nužno je što prije da se njene institucije pravno, politički i diplomatski pripreme za ozbiljne pregovore sa Zagrebom i Bruxellesom. Pritom bi trebalo revitalizirati i bilateralne mehanizme na najvišem nivou: Međudržavno vijeće za suradnju na nivou šefova država i vlada. Predsjedništvo BiH i Vijeće ministara BiH moraju biti spremni da, uz pomoć struke, ovo pitanje dignu na najviši nivo komunikacije i sa Zagrebom i s Bruxellesom.

25


Prioriteti iz oblasti slobodnog kretanja roba za izvještajni period (15. 12. 2010. – 15. 10. 2011. godine) slijedeći su:

◊ Poboljšati i provesti pravni okvir za standardizaciju, mjeriteljstvo, akreditaciju i certificiranje proizvoda kako bi bili usklađeni sa standardima EU-a i najboljom praksom; daljnje približiti tehničke propise acquisu; ojačati kapacitet infrastrukture kvaliteta i institucija, te stvoriti pravnu osnovu za postupke ocjenjivanja usklađenosti;

◊ Osigurati usvajanje zakonodavstva koje je u skladu s evropskim standardima na području sigurnosti hrane, veterinarskoga i fitosanitarnog sektora, te početi njegovu provedbu.

◊ Osigurati kontinuiran napredak u usvajanju evropskih standarda (EN).◊ Nastaviti uspostavu infrastrukture kvaliteta približavanjem zakonodavstva

acquisu u području standarda, certifikacije, mjeriteljstva, akreditacije i ocjenjivanja usklađenosti, te prenošenjem direktiva novoga i globalnog pristupa, kao i direktiva starog pristupa.

Slobodno kretanje robe

Glava IV

Poglavlje 1. Industrijski proizvodi (čl. 19.-21. SSP-a)

Poglavlje 2. Poljoprivreda i ribarstvo (čl. 18.-31. SSP-a)

27

U okviru prioriteta navedenog pod tačkom 1. predviđeno je preuzimanje direktiva novog pristupa, što je neispunjena obaveza iz prethodnog izvještajnog perioda. Iako su aktivnosti za preuzimanje direktiva započete tokom 2010. godine, do sada su objavljene samo dvije naredbe – Naredba o neautomatskim vagama i Naredba o sigurnosti opreme pod pritiskom. Ostaje i dalje da se usvoji naredba o sigurnosti uređaja za gas, naredba o sigurnosti uređaja za upotrebu u potencijalno eksplozivnoj atmosferi, naredba o sigurnosti igračaka, naredba o građevinskim proizvodima i uređajima u eksplozivno opasnim atmosferama. Razlog za ovako sporo usvajanje direktiva u ovom slučaju je slaba komunikacija i koordinacija između nadležnih institucija, što se može pripisati nedostatku potrebnih institucionalnih kapaciteta.

Kada je u pitanju zakonodavstvo iz veterinarske oblasti, što je također obaveza koja se odnosi na prethodni izvještajni period, Ured za veterinarstvo BiH još uvijek nije izradio prijedloge zakona o animalnom otpadu, stočnoj hrani, veterinarskim lijekovima niti su usvojene izmjene i dopune Zakona o veterinarstvu BiH. Međutim, ova oblast je pokrivena entitetskim zakonima koji u velikoj mjeri ispunjavaju zahtjeve EU-a. Ured za

veterinarstvo BiH, s druge strane, pokazao je spremnost za donošenje podzakonskih akata.

Institut za standardizaciju Bosne i Hercegovine (BAS) usvojio je 2695 evropskih standarda (EN) kao nacionalne standarde, što je zadovoljavajući napredak. Ukupan broj usvojenih EN standarda je 12.306, a ukupno postoji 49 tehničkih odbora. Evropska komisija je ovo ocijenila pozitivnim pomakom, kao i činjenicu da je Institut obavio prvu godišnju provjeru svog sistema za upravljanje kvalitetom. Međutim, EU stavlja akcent na potrebu za intenziviranje aktivnosti na planu postizanja punopravnog članstva u Evropskom odboru za standardizaciju i Evropskom odboru za standardizaciju u elektrotehnici.

U okviru prioriteta pod tačkom 4. nije učinjeno mnogo. Institut za akreditaciju BiH je 2010. godine predao aplikaciju za potpisivanje Multilateralnog sporazuma o priznavanju s Evropskom suradnjom u akreditaciji (EA) za kalibracijske laboratorije, ispitne laboratorije i inspekcijska tijela. Uz dosta uloženog napora Instituta, predocjenjivanje realizirano tokom 2011. godine prošlo je zadovoljavajuće, očekuje se da će termin punog ocjenjivanja od strane EA biti u drugoj polovini 2012. godine.

Iako je prošlo dosta vremena od stupanja na snagu Privremenog sporazuma, još uvijek nije postignuta zadovoljavajuća komunikacija ministarstava i institucija koje su nadležne za preuzimanje i provedbu direktiva. Nedovoljni institucionalni kapaciteti i do kraja nedefinirane odgovornosti usporavaju proces usklađivanja zakondavstva, ali i njegovu provedbu, tako da je pred BiH i dalje veliki izazov.


28

S druge strane, preuzimanje direktiva novoga i globalnog, kao i starog pristupa i dalje ostaje slaba karika u ispunjavanju preuzetih obaveza. U izvještajnom periodu predviđeno je da bude usvojeno 19 direktiva, ali nadležna ministarstva i institucije nisu još započeli aktivnosti. Iako je prošlo dosta vremena od stupanja na snagu Privremenog sporazuma, još uvijek nije postignuta zadovoljavajuća komunikacija ministarstava i institucija nadležnih za preuzimanje i provedbu direktiva. Nedovoljni institucionalni kapaciteti i do kraja nedefinirane odgovornosti usporavaju proces usklađivanja zakonodavstva ali i njegovu provedbu, tako da je pred BiH i dalje veliki izazov.

b) Analiza ispunjenosti mjera za provedbu Privremenog sporazuma / Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju

Program mjera za provedbu Privremenog sporazuma / Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (PS/SSP) u periodu koji je predmet analize predvidio je usvajanje carinskih tarifa za 2011. godinu za industrijske i poljoprivredne proizvode. Snižavanje uvoznih carina odvija se po zadanom planu. Uvozne carine na industrijske proizvode porijeklom iz EU-a ukinute su (Dodatak I.b Protokola) i na 40% od polazne carine (Dodatak I.c Protokola). Na uvoz poljoprivrednih proizvoda iz Dodatka II. Protokola I. i Dodatka III. d uvozne carine snižene su na 40% od polazne carine, a za proizvode navedene u Dodatku III.c potpuno su ukinute. Usvojene su carinske tarife za 2011. godinu za industrijske i poljoprivredne proizvode, kao i odluke o tarifnim kvotama za poljoprivredne proizvode te vina i alkoholna pića (Protokol 7). Ministarstvo vanjske trgovine i ekonomskih odnosa napravilo je prednacrt zakona o integriranoj carinskoj tarifi i do momenta sačinjavanja ovog izvještaja nije došlo do stavljanja u parlamentarnu proceduru prijedloga ovog zakona. Još uvijek nije došlo do usvajanja Zakona o vinu BiH. Dakle, iako je u posmatranom periodu zadatak bio usvajanje svega dva zakona, ni to nije realizirano. Zakon o vinu je usvojen u Predstavničkom domu Parlamentarne skupštine

U 2012. godini je predviđeno da se nastavi s uspostavom infrastrukture kvaliteta približavanjem zakonodavstva acquisu u području standarda, certifikacije, mjeriteljstva, akreditacije i ocjenjivanja usklađenosti te prenošenjem direktiva novoga i globalnog pristupa, kao i direktiva starog pristupa. Između ostalog, predviđeno je jačanje jedinice za unutrašnje tržište u Ministarstvu vanjske trgovine i ekonomskih odnosa, jačanje jedinice za implementaciju direktiva novog pristupa u nadležnim institucijama te pružanje podrške privrednim subjektima za uvođenje sistema kvaliteta prema seriji standarda ISO i podršku za certificiranje proizvoda i dobivanje CE znaka. Sada je sasvim izvjesno da zadani rokovi neće biti ispoštovani.


29

BiH, ali je odbijen u Domu naroda, te je sve vraćeno na početak. U međuvremenu je usvojen Zakon o vinu i rakiji FBiH, pa je to donekle riješilo probleme proizvođača u Federaciji, ali je regulativa ove oblasti na nivou države i dalje prioritet.

Praksa iz prethodnog perioda nastavljena je i dalje – otvaranje tržišta se odvija po planu, a problemi se javljaju kod regulacije unutarnjeg tržišta. U Izvještaju Evropske komisije o napretku naglašena je potreba za uspostavu dijaloga između javnoga i privatnog sektora o tržišnim potrebama. Dakle, uočeni su problemi kod provedbe usvojenih mjera jer privatni sektor još uvijek nema potrebna znanja da primjenjuje preuzete direktive, odnosno da usklađuje svoje proizvode sa njihovim zahtjevima kako bi prošao proceduru ocjenjivanja usklađenosti. Trenutno se ocjenjivanje usklađenosti ne vrši ni za domaće ni za uvezene proizvode prije plasiranja na tržište jer još uvijek nisu utvrđene odgovarajuće procedure za određivanje tijela za ocjenjivanje usklađenosti. Kao što je naglašavano u svakom dosadašnjem

izvještaju, BiH jednostavno nije institucionalno spremna za ispunjavanje preuzetih obaveza u zadanim rokovima. Koordinacija između nadležnih institucija najčešće izostaje, a usklađivanje pravnih propisa nije u skladu s prioritetima i potrebama tržišta. U izvještajnom periodu načinjen je izvjestan pozitivan pomak u određenim oblastima, naročito u oblasti zaštite potrošača, međutim, sveukupno gledajući, to nije na zadovoljavajućem nivou.

Bosna i Hercegovina u narednom periodu treba uložiti velike napore kako bi realizirala sve predviđene aktivnosti za provedbu Privremenog sporazuma iz oblasti slobodnog kretanja robe. U 2012. godini je predviđeno da se nastavi uspostava infrastrukture kvaliteta približavanjem zakonodavstva acquisu u području standarda, certifikacije, mjeriteljstva, akreditacije i ocjenjivanja usklađenosti, te prenošenjem direktiva novoga i globalnog pristupa, kao i direktiva starog pristupa. Između ostalog, predviđeno je jačanje jedinice za unutrašnje tržište u Ministarstvu vanjske trgovine

U cilju usklađivanja Zakona o zaštiti potrošača u BiH s komunitarnim pravom, Ministarstvo je formiralo dvije radne grupe, i to Radnu grupu za izradu nacrta zakona o izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti potrošača u BiH i Radnu grupu za izradu nacrta zakona o nedopuštenom oglašavanju. U obje radne grupe imenovani su predstavnici relevantnih institucija iz oba bh. entiteta ali nijedna od ove dvije radne grupe nije izradila navedene nacrte zakona jer su predstavnici, odnosno članovi radnih grupa iz Republike Srpske otkazali svoje učešće u daljnjem radu, uz obrazloženje da se radi o prijenosu nadležnosti. Možda je ipak nerealno očekivati da se oblast slobodnog kretanja robe regulira na način da se stvara funkcionalan jedinstveni ekonomski prostor sve dotle dok se ne ispune politički preduvjeti, a u ovom momentu teško je predvidjeti kada bi se to moglo desiti.


30

i ekonomskih odnosa, jačanje jedinice za implementaciju direktiva novog pristupa u nadležnim institucijama te pružanje podrške privrednim subjektima za uvođenje sistema kvaliteta prema seriji standarda ISO i podrške za certificiranje proizvoda i dobivanje CE znaka. Sada je sasvim izvjesno da zadani rokovi neće biti ispoštovani.

c) Primjer : Zaštita potrošača u BiH- uspjesi i izazovi

Kada je u pitanju slobodno kretanje robe, BiH je najznačajniji napredak zabilježila u oblasti zaštite potrošača. Kako se navodi u izvještaju o napretku, povećane su tehničke sposobnosti nadležnih državnih i entitetskih institucija i njihove informativne aktivnosti za javnost, a Ured ombudsmana za zaštitu potrošača dovoljno je ojačan za izvršavanje dužnosti utvrđenih Zakonom o zaštiti potrošača. Tokom 2010. Ured je radio na 317 predmeta, od kojih je 295 riješeno. Ombudsman je dao 35 stručnih mišljenja, 880 pravnih savjeta i odgovorio na 1515 zahtjeva za informacije. Usvojen je Državni godišnji program za zaštitu potrošača za 2011. i Izvještaj o realizaciji Državnog godišnjeg programa za zaštitu potrošača za 2010. godinu. Ministarstvo vanjske trgovine i ekonomskih odnosa BiH - Odsjek za nadzor nad tržištem, zaštitu potrošača i konkurenciju, u funkciji stručno-operativne podrške Vijeću za zaštitu potrošača BiH - koordiniralo je izradu dokumenta o izvršenju Državnoga godišnjeg programa za zaštitu potrošača Bosne i Hercegovine za 2010. godinu. Opća je ocjena da su sve institucije ostvarile većinu zacrtanih ciljeva, ali i u ovom slučaju nije moglo proći bez problema političke prirode. Naime, u cilju usklađivanja Zakona o zaštiti potrošača u BiH s komunitarnim pravom, Ministarstvo je formiralo dvije radne grupe, i to Radnu grupu za izradu nacrta zakona o izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti potrošača u BiH i Radnu grupu za izradu nacrta zakona o nedopuštenom oglašavanju. U obje radne grupe imenovani su predstavnici relevantnih institucija iz oba bh. entiteta, ali nijedna od ove dvije radne grupe nije izradila navedene nacrte zakona jer su predstavnici, odnosno članovi radnih grupa iz Republike Srpske otkazali svoje učešće u daljnjem radu, uz obrazloženje da se radi o prijenosu nadležnosti. Možda je ipak nerealno očekivati da se oblast slobodnog kretanja robe regulira na način da se stvara funkcionalan jedinstveni ekonomski prostor sve dotle dok se ne ispune politički preduvjeti, a u ovom momentu teško je predvidjeti kada bi se to moglo desiti.

31

Kretanje radnika, pružanje usluga, zajedničke odredbe

Glava V

Poglavlje 1. Kretanje radnika (čl. 47.–49. SSP-a)

Poglavlje 3. Pružanje usluga (čl. 57.-59. SSP-a)

Poglavlje 5. Zajedničke odredbe (čl. 63.–69. SSP-a)


Izuzev u oblasti transporta, koja je zbog svoje važnosti detaljnije obrađena, napredak u drugim oblastima obuhvaćenim ovim poglavljem zanemariv je. To se prije svega odnosi na oblast kretanja radnika, gdje je teško i zamisliti značajan napredak dok je zakonodavstvo fragmentirano i različito među entitetima i kantonima. Na forumu na kome je Evropska komisija predstavila novu strategiju za povećanje zaposlenosti, najvažnijem susretu aktera u oblasti zapošljavanja u EU-u održanom 22. i 23. novembra 2011. godine, oblast mobilnosti radne snage je istaknuta kao jedan od prioriteta u Uniji i poduzete su dodatne konkretne mjere kako bi se stanje u ovoj oblasti poboljšalo na nivou EU-a. Konkretno, to znači da će se jaz u pogledu stanja stagnacije u BiH još više povećati jer će EU napredovati i uvesti poboljšanja na tržištu rada. Nijedan od predstavnika bh. vlasti nije prisustvovao navedenom skupu, što samo po sebi dovoljno govori o spremnosti i zalaganju da se u BiH poboljša situacija u oblasti zapošljavanja.

33

• U odnosu na standarde EU-a i prakse, tržište rada u BiH je u katastrofalnoj situaciji, a njegova fragmentiranost, uz slabu mobilnost radne snage, predstavlja kočnicu ekonomskom razvoju.

• Zbog sporosti u poboljšanju osnovne cestovne i željezničke infrastrukture BiH gubi nekoliko stotina hiljada eura svake sedmice.

• Potrebno je hitno riješiti status Neuma; najpovoljnije i najjeftinije rješenje za BiH i za Hrvatsku jeste zamjena koncesija, gdje bi Hrvatska gradila i dobila koncesiju na tunel u zaleđu Neuma koji bi zaobišao bh. teritorij, a BiH bi dobila na korištenje Luku Ploče, također od strateškog značaja.

• HitnopokrenutipitanjezamjenekoncesijaizmeđuBiHiHrvatskekaoštojeizloženoustudijislučaja(Neum-LukaPloče)

U oblasti transporta domaće institucije ulažu određene napore, međutim, susreću se s brojnim problemima koji su najčešće izvan njihove kontrole, kao što je nedostatak političkog dogovora ili nedostatak resursa. Napravljene su radne verzije potrebnih dokumenata koji čekaju više nivoe vlasti za nastavak procesa izrade i usklađivanja. Zbog političkih razloga i neslaganja predstavnika RS-a neki dokumenti nisu prihvaćeni, kao na primjer dokument Politika i strategija transporta, zbog čega će Delegacija EU-a u BiH financirati izradu strategije transporta iz sredstava u okviru IPA fondova za 2012. godinu.

Nije bilo pomaka u zakonodavnim aktivnostima. Prijedlog zakona o međunarodnom i međuentitetskom cestovnom prijevozu nisu podržali poslanici iz RS-a u Predstavničkom domu Parlamentarne skupštine BiH. Kao razlog neusvajanju ovog zakona oni su naveli svoje protivljenje samome konceptu državnog zakona koji bi uređivao ovu oblast.

Značajan pomak koji će biti potrebno načiniti jeste usklađivanje željezničke regulative s acquisem. Navedene propise potrebno je prevesti na jezike konstitutivnih naroda u BiH, a potom lektorirati i usvojiti kao službene propise, što je u planu Regulatornog odbora za 2012. godinu. Poteškoće leže i u nedostatku novca. Željezničkim kompanijama u oba entiteta nedostaje sredstava za mnoge aktivnosti, a vidjeli smo u proteklom periodu da nedostaje novca i za plaće radnika.

Sektor civilne avijacije je u dobrom stanju u pogledu ispunjenosti prioriteta i transpozicija acquisa je izvršena, odnosno, acquis communautaire je postao važeći, te preostaje samo da se on prevede s engleskog na lokalni jezik.


34


Evropska komisija je ocijenila da je u Bosni u Hercegovini, izuzev u oblasti željezničkog transporta, situacija u oblasti cestovnog i zračnog transporta jednaka ili čak bolja od situacije zemalja iz regije. U oblasti transporta Hrvatska je nakon pregovora s predstavnicima EU-a donijela katastrofalne odluke za ekonomiju BiH, odnosno za njen izvoz. Ostavljena su samo dva granična prijelaza za izvoz robe, od kojih je jedan prijelaz Bijača, gdje trenutno ne postoji granični punkt, te u Gradišci, za koju se ne zna kada će punkt biti napravljen. Sva roba za izvoz u EU morat će prijeći preko navedenih punktova, što već sada predstavlja problem koji je potrebno početi rješavati. Važno je navesti da je ova odluka i rezultat neodgovornosti domaćih vlasti koje nisu bile sposobne adekvatno reagirati kada se ukazala prilika za dokazivanje da je BiH potrebno više graničnih prijelaza s Hrvatskom. Naime, vlasti Bosne i Hercegovine imale su priliku ponuditi analizu koja ide u prilog tvrdnji da našoj zemlji treba više graničnih prijelaza od ponuđena dva, međutim, kako navedena aktivnost nije provedena, Hrvatska je iskoristila ovu slabost bh. vlasti.

Bosna i Hercegovina je postigla napredak u primjeni Multilateralnog sporazuma o zajedničkoj evropskoj zrakoplovnoj oblasti – ECAA, zaključeno je tokom nedavne posjete Delegacije Evropske komisije zadužene za praćenje napretka BiH. Što se tiče zračnog saobraćaja, Delegacija Evropske komisije, koju su sačinjavali eksperti iz nekoliko oblasti civilnog zrakoplovstva (ekonomska pitanja, aerodromi, zrakoplovna sigurnost, upravljanje zračnim saobraćajem, operacije zrakoplova, istraživanja istraga i nesreća i obavezno izvještavanje o događajima, plovidbenost zrakoplova) konstatirala je da je BiH postigla napredak u primjeni ECAA sporazuma u odnosu na prošlu godinu. Evidentan je i napredak u oblasti sigurnosti letenja, uz sugestije koje se odnose na obavezu propisivanja kaznenih odredbi u Zakonu o zrakoplovstvu BiH kako bi se mogao vršiti adekvatan nadzor te je BiH vodeća zemlja u okruženju u transpoziciji evropskih regulativa iz oblasti zračnog saobraćaja.

Naglašen je također i napredak u transpoziciji propisa EU-a u oblasti zrakoplovne sigurnosti, kao i upravljanja zračnim saobraćajem iako se ne radi o obavezi iz prve faze ovog sporazuma.

Što se tiče cestovnog transporta, radi se na unapređenju transportne mreže (izgradnja mostova na rijeci Savi, granični prijelazi Gradiška i Svilaj), na jačanju cestovne mreže prema Crnoj Gori i Albaniji (shodno tripartitnom Sporazumu o izgradnji cestovne mreže između BiH, Crne Gore i Albanije).

Jedini je problem nizak nivo razvoja osnovne cestovne i željezničke infrastrukture. Razlozi kašnjenja razvoja osnovne infrastrukture vezani su za nedovoljan broj ispunjenih mjera za provedbu SAA i različitih su vrsta (od nedostatka sredstava,


35

preko dugotrajnih tenderskih procedura, pa do tehničkog izvođenja remonta pruge ili izgradnje autoceste). Kao konkretnu posljedicu možemo navesti i neostvarenu zaradu na željeznicama zbog kašnjenja remonta i zbog uskih grla koja nastaju. Procjenjuje se da navedeni potencijalni gubitak iznosi minimalno 600.000 KM dnevno zbog nepreuzimanja transporta u Luci Ploče, sudeći po informacijama iz uprave korporacije Željeznice BiH i Željeznica FBiH (na primjer, gubitak uzrokovan katastrofalnom infrastrukturom jer Ivan-tunel nema dovoljan gabarit za prolaz kontejnera s robom). Putna infrastruktura također prouzrokuje gubitak novca jer se naplata putarine vrši na ograničenoj dionici, a prisutno je i kašnjenje u izgradnji. Infrastruktura, dakle, može biti značajan izvor prihoda i tome se treba posvetiti.

U željezničkom transportu napredak je zadovoljavajući, štaviše, u pojedinim segmentima BiH je vodeća u regiji, npr. izdavanje licenci drugim operaterima željeznica, ali jedini razlog iz kojeg ova aktivnost nije započela jeste što drugi regulatorni odbori željeznica u regiji nisu u stanju da izdaju licence drugim operaterima niti su dovoljno usklađeni s acquisem.

Problem je u BiH što su formalno entitetske željeznice ispunile uvjete acquisa i podijelile aktivnosti na menadžere infrastrukture i na operatere, ali kažnjiva praksa „presipanja“ novca iz jedne kategorije u drugu nastavlja se i dalje. Proces nije proveden do kraja i nije prihvaćen savjet Delegacije Evropske unije u BiH oko podjele aktivnosti i neminovnog otpuštanja dijela radnika. Delegacija EU-a u BiH također je sugerirala da bude samo jedan menadžer infrastrukture za BiH, što je efikasnije i sigurnije, ne tražeći od entiteta da se odreknu željezničke infrastrukture. Opet je, međutim, izabrano pogubnije i skuplje rješenje za bh. ekonomiju.

Nekvalitetna infrastrukturna mreža u željezničkom transportu postaje sve veći problem, uzevši u obzir stalni rast željezničkog transporta i veoma lošu infrastrukturu koja se mora koristiti, što iziskuje hitan remont preostalih dijelova pruge. Delegacija EU-a pokušava ubrzati proces i investirati sredstva u izradu projektne dokumentacije na koridoru 5-C i za željeznice i za ceste. Problem za investiranje u željeznički sektor u Federaciji BiH jeste neadekvatan stav menadžmenta Željeznica FBiH koji cijeli proces donošenja odluka zasniva bez korištenja analiza, studija i činjenica, što je pogubno za ekonomiju cijele države.

Što se tiče vodenog saobraćaja, EU je pred potpisivanjem sporazuma sa Svjetskom bankom (WB) o razminiranje obale Save i projekta obnove plovnog puta, kao preduvjeta za izvođenje radova koje financira ova banka.


36

Anticipacija obaveza za 2012. godinu U oblasti zapošljavanjaitržištarada potrebno je harmonizirati zakone o radu prema EU standardima. Navedeni zakoni su pod ingerencijom entiteta i njihova modernizacija, odnosno usklađivanje je prijeko potrebno. Potrebno je, naprimjer, najmanje 25 izmjena i dopuna oba zakona, što bi doprinijelo stvaranje modernoga i korisnog pravnog okvira u ovoj oblasti, odnosno kvalitetnijem poslovnom okruženju za domaće i strane investitore.UkinutisocijalnadavanjainametekojitereteZavodezazapošljavanjeuBiH.NajvećidiobudžetaZavodajepotrošennakategorijestanovništvakojenetražeposao(korisnicizdravstvenezaštiteostvarujusvojapravaprekoZavoda),štoonemogućavafinanciranjeaktivnihmjeranatržišturadakojesmanjujubrojnezaposlenihlica.

c) Primjer : Transportna komunikacija u graničnoj zoni kod NeumaUzimajući u obzir istaknutu važnost teritorijalnog kontinuiteta za Hrvatsku kao i visoku cijenu izgradnje i prometovanja mostom koji se želi izgraditi do Pelješca, idealan je trenutak za rješavanje pitanja transporta kroz Neum.

Hrvatska već gradi granične prijelaze u Neumu, i proširena je trajektna luka u Trpnju, ali efekti će biti minimalni za Hrvatsku iz niza razloga, odnosno ako se ne nađe adekvatno rješenje za Neum sa vlastima BiH, onda će šteta biti višestruka i obostrana. Izgradnja mosta kopno-Pelješac, prema većini stručnjaka, preskupa je i neisplativa, a činjenica je da će Hrvatska morati povezati svoj teritorij, i opet se vraćamo na obostrano zadovoljavajuće rješenje predloženo u ovom primjeru koje Hrvatskoj garantira povezanost cijelog teritorija, a BiH izlazak na more jednom lukom.

Evropska unija pokušava pitanje Neuma prebaciti malo više na BiH nego na Hrvatsku i postoji jedan broj inicijativa, za sada još ne javnih, koje teže ka rješavanju ovoga strateškog pitanja. U Deklaraciji o BiH Evropskog parlamenta postoji i paragraf o mostu do Pelješca gdje se preporučuje nalaženje zajedničkog rješenja između Hrvatske i BiH.

Rješenje koje stručnjaci spominju bilo bi najjednostavnije i najefikasnije moguće - dogovor o zamjeni koncesija, gdje bi Hrvatska pravila tunel kojim bi zaobišla Neum, a BiH bi dobila na korištenje terminal u Luci Ploče.

Evropska unija smatra da je situacija u pogledu Neuma problem za BiH, a domaće vlasti još uvijek i ne započinju razgovore i neformalne pregovore. Razmjena koncesije za građenje i eksploataciju tunela u zaleđu Neuma u zamjenu za korištenje Luke Ploče bila bi mnogo jeftinija od hipotetičkog mosta koji Hrvatska vjerovatno zadugo neće izgraditi. Tako da obje strane imaju iznimno značajan ekonomski interes za ovakav dogovor, a nema negativnih aspekata ni za jednu ni za drugu.


37

Vlasti BiH još uvijek ne spominju ovakav razgovor iako im je ponuđena pomoć od institucija EU-a, pa čak i servirano ovo rješenje.

Tranzit kroz Neum je problem koji se mora riješiti. Predloženo rješenje ne bi koštalo BiH jer bi Hrvatska svojim sredstvima izgradila tunel i bila zadovoljna jer je znatno jeftinije od mosta do Pelješca koji je trenutna opcija. S druge stran, davanjem koncesije BiH na korištenje terminala u Luci Ploče Hrvatska ne riskira ništa jer terminali, s obzirom na to da su uknjiženi kao nacionalno dobro, ne mogu promijeniti vlasnika.

Napomenimo i opasnost ukoliko se navedeno rješenje ne postigne. Riskiramo da budemo primorani graditi granične prijelaze (dva prijelaza u Neumu, koja bi koštala oko devet miliona eura, bez troškova eksproprijacije). Osim što zauzima veliki teritorij i dragocjeno tlo, to skupo rješenje bilo bi kratkoga vijeka jer po ulasku BiH u EU ti bi prijelazi morali biti uklonjeni jer gube svrhu. Isti projekt bi morala napraviti i Hrvatska, tako da je sve to dvostruko neproduktivno i neisplativo.

Za kraj, postoji mogućnost investicije EU-a u iznosu oko 100 miliona eura u navedeni projekt u korist Hrvatske, što bi ona vrlo rado prihvatila, a sama situacija je apsolutni win win slučaj jer su mogućnosti za loš ishod vrlo ograničene zbog međusobne povezanosti i ovisnosti.1234

5678910111213141516171819

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

15

16

17

18

19


38

Kretanje radnika , poslovno nastanjivanje, pružanje usluga, kretanje kapitala

Glava V

Poglavlje II, Poslovno nastanjivanje (čl. 50-56 SSP-a)


Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju integralni je dio strategije proširenja koju EU primjenjuje prema zemljama Zapadnog Balkana. Za zemlje potpisnice Sporazuma to je način postepene prilagodbe političkog i ekonomskog sistema pravnoj stečevini EU. Ekonomska prilgodba podrazumijeva stvaranje jedinstvenog unutarnjeg ekonomskog prostora koje osigurava lakšu mobilnost roba, usluga, kapitala i radne snage. Stoga je efikasna primjena članova 50. do 56. Sporazuma koji je BiH potpisala sa EU 2008.godine, a koji se odnose na pravo poslovnog nastanjivanja, jedna od bitnijih komponenti za kreiranje jedinstvenog ekonomskog prostora. Glava V, poglavlje II ovog Sporazuma definira pravo poslovnog nastana kao pravo uspostavljanja poslovne djelatnosti putem osnivanja novog preduzeća, podružnica i subsidijarnih društava.12 U praktičnom smislu, provedba navedenih članova podrazumijeva jednak tretman rezidentnih i nerezidentnih poslovnih subjekata u pogledu osnivanja poslovnih subjekata.

Uprkos težnji da se politička i ekonomska tranzicija BiH okonča punopravnim članstvom u EU, njen ekonomski prostor je još uvijek isfragmentiran, opterećen administrativnom neefikasnošću i neujednačenim tempom usaglašavanja domaće

12 Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, član 50, stav d.

39

legislative sa acquis-em. Kada je poslovni nastan u pitanju, mnogi od problema koji su u ranijim godinama usporavali proces kreiranja povoljnije poslovne atmosfere su još uvijek prisutni. Neki od najznačajnih su nedosljedna primjena zakona u praksi (među sudovima, a ponekada čak i među različitim sudijama), troškovi vezani za obavezno učešće notara u procesu registracije poslovnih subjekata, banalne greške u softveru za elektronsko evidentiranje dokumenata u procesu registracije poslovnih subjekata, problem nostrifikacije diploma za nerezidente u BiH.

Ipak posljednji izvještaj Evropske komisije o napretku BiH na putu ka EU članstvu konstatuje ograničen napredak u oblasti poslovnog nastanjivanja i mobilnosti usluga. Tako je naprimjer, Zakon o privrednim društvima djelimično harmoniziran kako sa pravnom stečevinom EU tako i među entitetima. S tim u vezi, ocjenjuje se da je došlo do

određenog napretka po pitanju procedura vezanih za registraciju poslovnih subjekata, što je moguće posljedica poboljšane međuentitetske koordinacije na polju donošenja legislative. Federacija BiH je tokom 2011.godine osnovala Revizorsku komoru s ciljem praćenja kvaliteta obavljanja revizija poslovnih subjekata od strane ovlaštenih revizorskih kuća. U Republici Srpskoj nadzor nad radom reviozorskih kuća vrši Savez računovođa i revizora.132

Oba entiteta su usvojila izmjene postojećih zakona kojima se reguliše koordinacija bankarske supervizije. Iako je napravljen određeni pomak ka harmonizaciji postojećih propisa vezanih za registraciju poslovnih subjekata od strane nerezidentnih lica i dobijanja radnih dozvola u FBiH, poslovno okruženje se i dalje čini nepovoljnim. U saradnji sa International Finance Corporation, Federalni Zavod za zapošljavanje je sredinom 2011.godine uspio uskladiti propise vezane za dobijanje radnih dozvola za nerezidente smanjujući broj potrebnih dokumenata sa 18 na 8 te propisao da se radna dozvola ima izdati u roku od 15 dana od dana podnošenja zahtjeva.143Iako se ovo može izdvojiti kao pozitivan primjer ka kreiranju povoljnije poslovne atmosfere na teritoriji FBiH, činjenica da svaki kanton i dalje zadržava pravo da odredi visinu takse za izdavanje radne dozvole ne doprinosi kreiranju jedinstvenog ekonomskog prostora. Nadalje, BiH još uvijek nije napravila bitan napredak kada je u pitanju priprema za preuzimanje Direktive o uslugama.

13 Evropska komisija, Izvještaj o napretku Bosne i Hercegovine: Strategija proširenja i ključni izazovi 2011-2012.

14 Federalni Zavod za zapošljavanje, Procedura za izdavanje radne dozvole, u primjeni od 06.06.2011.godine.

Pored ograničenog napretka u oblasti poslovnog nastanjivanja, problem i dalje predstavlja isfragmentirana i neefikasna administrativna struktura, međuentitetska neharmoniziranost propisa vezanih za prava stranaca pri osnivanju poslovnih subjekata, obavezno učešće notara u procesu registracije poslovnih subjekata.


40

Pored ograničenog napretka u oblasti poslovnog nastanjivanja, problem i dalje predstavlja isfragmentirana i neefikasna administrativna struktura, međuentitetska neharmoniziranost propisa vezanih za prava stranaca pri osnivanju poslovnih subjekata, obavezno učešće notara u procesu registracije poslovnih subjekata. Iz svega navedenog stiče se utisak da rješavanje problema vezanih za poslovno nastanjivanje nije na listi prioriteta nadležnih organa.


Kreiranje povoljnijeg poslovnog okruženja u BiH bi trebao biti imperativ institucija u čijoj je nadležnosti provedba ekonomskih kriterija SSP-a. Ease of Doing Business izvještaj Svjetske banke za 2011.godinu Bosnu i Hercegovinu smješta na 127. mjesto od ukupno 183. zemlje, a komponenta Izvještaja koja se odnosi na mjerenje lakoće pokretanja poslovnih aktivnosti smješta BiH na 162. mjesto. Ovo svakako nije zavidna pozicija, posebno ako se uzme u obzir zabilježeni pad stranih direktnih ulaganja (SDU) u BiH u toku 2011.godine u odnosu na isti period 2010.godine. Prema podacima Ministarstva za vanjsku trgovinu i ekonomske odnose BiH, strana direktna ulaganja su za prvo polugodište 2011.godine iznosila 65 milliona KM, što je za 19.5% manje ulaganja u odnosu na isti period prošle godine, dok drugo polugodište 2011.godine pokazuje blagi trend porasta stranih direktnih ulaganja. U toku 2011.godine zabilježen je i pad investicija od 15% iz zemalja članica EU u odnosu na prethodnu godinu.154

15 Direkcija za ekonomsko planiranje, Bosna i Hercegovina: Ekonomski trendovi, Januar – Juni 2011.

U praksi je primjećeno da zbog komplikovane procedure vezane za nostrifikaciju diploma određeni broj nerezidenata svjesno odustaje od iste i prijavljuje se za radnu dozvolu kao nekvalificirani radnik.


41

Tabela 1. Pregled registrovanih stranih firmi u BiH za period 01.01. do 30.06.2011.

Područje

Nove firme sa značajnijim iznosom kapitala

Nove firme sa minimalnim osnivačkim kapitalom

Broj registrovanih firmi sa izvršenom dokapitalizacijom

Ukupan broj registrovanih stranih firmi

FBiH 14 73 256 343

RS 1 35 76 112

BD 2 25 38 65

BiH 17 133 370 520

Izvor: MVTEO

Ako se posmatra struktura stranih direktnih ulaganja vidljivo je da je najveća koncentracija poslovnih subjekata sa minimalnim osnivačkim kapitalom (KM 2.000,00), a najmanje je visokokapitaliziranih novoosnovanih poslovnih subjekata. Odsustvo značajnijeg interesa stranih ulagača u BiH posljedica je sveukupne nesređenosti ekonomskog

sistema čiji je sastavni dio pitanje (ne)ispunjenosti odredaba vezanih za poslovno nastanjivanje.

Izvještaj Vijeća stranih investitora za 2011.godinu identificirao je najznačajnije probleme iz domena poslovnog nastanjivanja:

Ako bi BiH trenutnih 12 proceduralnih postupaka potrebnih za registraciju poslovnih subjekata svela na 6, a broj dana potrebnih za registraciju umanjila sa trenutnih 40 na 20, popravila bi svoj položaj sa trenutnog 125. mjesta na 118. mjesto od ukupno 183 zemlje obuhvaćene ovim izvještajem.


42

Tabela 2. Najznačajniji problemi iz domena poslovnog nastanjivanja 5

POSLOVNA REGISTRACIJA

Problemi Preporuke Institucije

ZAKONODAVSTVO

Zasnivanje založnog prava na udjelima u društvu sa ograničenom odgovornošću (FBiH I RS)

Dopuna zakona o registraciji kojom se omogućava registracija založnog prava na udjelima pri registarskim sudovima (FBiH I RS)

Ministarstva pravde FBiH I RS

Neprecizno definisanje uzroka prekida procesa registracije (FBiH)

Precizirati konretne slučajeve koji mogu prekinuti process registracije (FBIH)

Ministarstvo pravde FBiH

Učešće notara u procesu registracije (FBiH)

Izmjene Zakona o notarima I propisa o registraciji na način da se minimizira učešće notara u obradi osnivačkih akata i statute poslovnih subjekata kao i njihovih izmjena (FBiH)

Ministarstvo pravde FBiHRegistarski sudovi

U PRAKSI

Neadekvatna dostupnost informacija o procesu registracije poslovnih subjekata i primjena principa javnosti uvida u informacije (FBIH i RS)

Objava informacija na web stranicama i kontakt osoba za detaljnije informacije o procesu registracije i osnovnih podataka o registrovanim subjektima (FBiH i RS)

Nadležni registarski sudovi i nadležna ministarstva pravde

Nedosljednost u obradi zahtjeva za registraciju (FBiH i RS)

Pojednostaviti i unificirati birokratske procedure vezane za registraciju (FBiH i RS)

Nadležni registarski sudovi i nadležna ministarstva pravde

Konsultacije sa registracionim sudijama u Opštinskom sudu Sarajevo

U drugim sudovima uobičajena je praksa obavljanje konsultacija sa registracionim sudijom pa bi bilo potrebno istu praksu uvesti i na Opštinskom sudu Sarajevo

Opštinski sud Sarajevo

PRIVREMENI BORAVAK I RADNE DOZVOLE

U specifičnim slučajevima izdavanje radne dozvole je uslovljeno potpisanim ugovorom o radu (FBiH, RS, BD)16

Izmjena Zakona o kretanju i boravku stranaca i azilu u BiH ili izmjena Zakona o zapošljavanju stranaca FBiH

Parlamentarna skupština BiH i Parlament FBiH, Nadležna ministarstva

Nedosljednost u poštivanju zakonom propisanih rokova za trajanje postupka odobrenja i produženja privremenog borava i nedostatak razmjene informacija između relevantnih institucija

Poboljšati međusobnu koordinaciju i komunikaciju između Službe za rad sa strancima i sudova nadležnih za registraciju poslovnih subjekata

Ministarstvo sigurnosti BiHNadležni sudovi za registraciju poslovnih subjekataNadležna Služba za poslove sa strancima

Neusaglašenost zakona i prakse vezano za postupak dobijanja radne dozvole prije pribavljanja privremene boravišne dozvole (Kanton Sarajevo, FBiH)

Uskladiti Zakon o kretanju i boravku stranaca i azilu BiH i Zakon o zapošljavanju stanaca FBiH kada je u pitanju dobijanje radne dozvole po prvi put

Nadležna ministarstvaSlužba za zapošljavanje Kanton Sarajevo

16 Npr, u FBiH nerezident je dužan prvo pribaviti boravišnu dozvolu, pa potom zaključiti ugovor o radu da bi konačno dobio radnu dozvolu. S druge strane u Republici Hrvatskoj radna dozvola i boravišna dozvola su isti dokument.


43

Zakon o politici direktnih stranih ulaganja BiH u svojoj posljednjoj dopuni oslobađa strane ulagače obaveze registriranja svojih pojedinačnih ulaganja kod Ministarstva vanjske trgovine i ekonomskih odnosa BiH. Strani ulagači ostaju u obavezi da registruju svoja ulaganja kod nadležnih registracionih sudova, koji po službenoj dužnosti o ovome obavještavaju Ministarstvo vanjske trgovine i ekonomskih odnosa. Da bi nerezident otpočeo poslovnu aktivnost u BiH potrebno je provesti 12 proceduralnih postupaka u trajanju od 60 dana, a ukupan trošak je 15.75% BND po glavi stanovnika.176

I pored određenog napretka u harmonizaciji registracionih propisa (posebno na teritoriji FBiH), i dalje postoji jaz između zakonske regulative i njene praktične primjene. Zakoni o registraciji poslovnih subjekata (FBiH i RS) nalažu registracionim sudovima da po hitnom postupku i u roku od 5 dana izdaju rješenje o registraciji kako domaćih tako i stranih poslovnih subjekata. U praksi, dobijanje rješenja o registraciji traje i do 20 dana za prvi upis u registar poslovnih subjekata, dok registracije statusnih promjena nekada traju i duže. Cijeli proces dodatno je usložnjen i poskupljen obaveznim učešćem notara kako u prvobitnoj registraciji poslovnih subjekata tako i pri svakoj narednoj izmjeni.

Izvještaj Evropske komisije o napretku BiH za 2011.godinu je naglasio da nije bilo nikakvog napretka po pitanju priznavanja profesionalnih kvalifikacija. U praksi je primjećeno da zbog komplikovane procedure vezane za nostrifikaciju diploma određeni broj nerezidenata svjesno odustaje od iste i prijavljuje se za radnu dozvolu kao nekvalificirani radnik.187

c) Primjer: Zakon o notarima FBiH

Zakon o notarima FBiH predviđa obavezno učešće notara kako u procesu registracije poslovnih subjekata tako i u statusnim promjenama poslovnog subjekta. U praksi ova zakonska odredba usložnjava i poskupljuje rad poslovnih subjekata, posebno zato što se u većini slučajeva uloga notara svodi na puko kopiranje odluka donešenih od strane organa upravljanja poslovnih subjekata. Naprimjer, to znači da odluka o osnivanju nove poslovnice kao i odluka o izmjeni lica ovlaštenih za zastupanje poslovnog subjekta mora biti verificirana od strane notara. Veliki broj stranih investitora smatra ovakvu vrstu formalizma nepotrebnim teretom za njihovo poslovanje. Izmjenom Zakona o notarima i propisa vezanih za registraciju ovaj formalizam bi se mogao izbjeći, pri čemu bi notari zadržali ulogu verifikacije potpisa lica ovlaštenog za zastupanje poslovnih subjekata.

17 Vijeće stranih investitora, Bijela Knjiga za 2010-2011.godinu.

18 Služba za zapošljavanje, Federalni Zavod za zapošljavanje.


44

Smanjenjem broja proceduralnih postupaka i vremena neophodnog za osnivanje poslovnog subjekta, BiH bi mogla značajno popraviti svoj poredak na Ease of Doing Business ljestvici Svjetske Banke. Primjerice, ako bi BiH trenutnih 12 proceduralnih postupaka potrebnih za registraciju poslovnih subjekata svela na 6, a broj dana potrebnih za registraciju umanjila sa trenutnih 40 na 20, popravila bi svoj položaj sa trenutnog 125. mjesta na 118. mjesto od ukupno 183 zemlje obuhvaćene ovim izvještajem.198

Kada je započinjanje biznisa u pitanju, određene razlike postoje i među BiH gradovima.

Tabela 3. Procedure i troškovi vezani za registraciju poslovnih subjekata u tri grada BiH

Banja Luka Mostar Sarajevo

Prosjek Istočne Evrope

Lakoća osnivanja poslovnog subjekta (Rangiranost među 26. drugih evropskih gradova)

18 20 19

Broj potrebnih procedura 10 12 12 6

Vrijeme (u danima) 21 47 50 16

Trošak osnivanja (% BDP po glavi stanovnika) 16 22,1 15,4 8,3

Sačinjavanje osnivačkog akta i ovjera kod notara (u KM) 335 335 400

Registracija kod nadleđnog registracionog suda (u KM) 500 1055 555

Pečat poslovnog subjekta (u KM) 40 40 40

Statistički broj poslovnog subjekta (u KM) 70 -- --

Radna dozvola od opštine (u KM) 102 -- --

Statistički broj kompanije (u KM) 70 -- --

Izrada statuta od strane advokata (u KM) 250 250 250

Izvor: Baza podataka Doing Business Izviještaja Svjetske Banke

Premda ispunjavanje odredaba vezanih za usklađivanje oblasti prava poslovnog nastana sa pravnom stečevinom EU-a predstavlja bitan preduslov za kreiranje konkurentnog tržišta ipak se ne nalazi u vrhu liste prioriteta odgovornih institucija.

19 Kalkulacije napravljene korištenjem Doing Business Reform Simulator-a.


45

U narednom periodu biće potrebno obratiti posebnu pažnju na nastavak reformi u području registracije imovine i preduzeća, provedbe ugovora, procedura bankrota, licenciranja preduzeća. Od posebne važnosti je eliminacija duplih propisa nametnutih kompliciranom strukturom vlasti (npr. oporezivanje dohotka i uplata doprinosa za rezidenta RS koji je uposlen u FBiH).


46

Kretanje radnika , poslovno nastanjivanje, pružanje usluga, kretanje kapitala

Glava V

Poglavlje 4. Tekuća plaćanja i kretanje kapitala (čl. 60. - 62. SSP-a)


U odnosu na 2010. godinu nisu postignuti značajni pomaci u provedbi obaveza koji se tiču tekućih plaćanja i kretanja kapitala. Evropska komisija je ustanovila umjereni napredak u pogledu pripreme za potpunu liberalizaciju tržišta kapitala u Bosni i Hercegovini. Oblasti u kojima je usporen napredak, po ocjeni Komisije, odnose se na privatizaciju preduzeća koja još imaju državnog kapitala, kao i postojanje nekih ograničenja na vanjske transfere stanovništva, ograničenja na držanje računa u inozemstvu, te iznosa koji nerezidenti mogu slobodno prenijeti.20 Konačna je ocjena Evropske komisije da je potrebna veća koordinacija u pogledu privlačenja stranih investicija u cijeloj zemlji, posebno u izradi i provedbi pravnih reformi u ovoj oblasti, te da općenito tržišta kapitala u BiH još nisu potpuno funkcionalna.

Zakon o politici direktnih stranih ulaganja u BiH, koji je donesen 1998. godine, s naknadnim izmjenama u 2003. i 2010. godini, definira temeljne politike stranog ulaganja u BiH i usklađen je u bitnim segmentima s relevantnim regulativama EU-a u ovoj oblasti. Entitetski zakoni o stranim ulaganjima - Zakon o stranim ulaganjima Republike Srpske i Zakon o stranim ulaganjima FBiH harmonizirani su s odredbama Zakona o politici direktnih stranih ulaganja, s posljednjim izmjenama koje je inicirala RS u 2011. godini.

20 Evropska komisija, 2011., Izvještaj o napretku Bosne i Hercegovine u 2011.

47

Odredbama ovog zakona stranim ulagačima garantirana su mnoga prava:

◊ ostvarenje vlasničkih prava na nekretninama; ◊ pravo na otvaranje računa kod bilo koje poslovne banke u domaćoj ili

konvertibilnoj valuti; ◊ pravo na konverziju domaće valute u BiH u bilo koju konvertibilnu valutu radi

plaćanja koja se odnose na njihova ulaganja u BiH; ◊ pravo na transfer u inozemstvo u konvertibilnoj valuti dobiti koja nastane

kao rezultat njihovog ulaganja, uključujući i dobit u obliku profita, dividendi, kamata i sl.;

◊ pravo na transfer u inozemstvo u konvertibilnoj valuti sredstava koja strani ulagači steknu nakon djelomične ili potpune likvidacije svojih ulaganja u BiH, ili od prodaje imovine, odnosno vlasničkih prava;

◊ pravo da ulaganja neće biti nacionalizirana, eksproprirana ili rekvirirana, te podvrgnuta mjerama sa sličnim posljedicama, izuzev u javnom interesu i u skladu s važećim zakonima i uz plaćanje primjerene naknade.21

Tokom 2010. godine Zakon o politici direktnih stranih ulaganja BiH izmijenjen je kako bi stavio izvan snage prethodne procedure za registraciju stranih ulaganja kod Ministarstva vanjske trgovine i ekonomskih odnosa BiH,22 te se ta obaveza prebacila na entitetske sudove koji su obavezni po službenoj dužnosti dostaviti informaciju o stranom ulaganju Ministarstvu vanjske trgovine i ekonomskih odnosa BiH i nadležnim entitetskim organima. Zanimljivo je da je jedan od prijedloga projekata za financiranje iz IPA 2011. bio prijedlog za financiranje nabavke opreme i programa za uspostavu poslovnih registara u entitetskim sudovima. Ovi poslovni registri bi, pretpostavlja se, trebali pomoći potpunoj i pravovremenoj registraciji stranih ulaganja. Ovaj je projekt, međutim, bio među nekolicinom projekata na koje su predstavnici RS-a stavili primjedbu zbog pitanja ovlasti, te na koncu nije odobren za financiranje iz IPA 2011. godine.

U pogledu funkcioniranja tržišta kapitala tokom 2011. godine je u Brčko distriktu inicirano usvajanje Zakona o komisiji za hartije od vrijednosti i Zakona o preuzimanju dioničkih društava usklađenih s propisima EU-a.23 S druge strane, tokom dobrog dijela 2011. godine Komisija za hartije od vrijednosti Republike Srpske je poslovala u tehničkom mandatu, što je uzrokovalo da su sudovi ocijenili kako su rješenja Komisije donijeta u tom periodu bila pravno ništavna. Nije poznato da li je Narodna skupština

21 Izvor: www.fipa.gov.ba.

22 Što je bilo regulirano Uputstvom o registraciji direktnih stranih ulaganja („Službeni glasnik BiH“ br. 22/99 i 21/00).

23 Informacija o Polugodišnjem pregledu realizacije aktivnosti iz Akcionog plana za realizaciju prioriteta iz dokumenta Evropskog partnerstva sa BiH za period 1. 1. 2011. – 30. 6. 2011. upućena Komisiji za evropske integracije Parlamentarne skupštine BiH.


48

Generalno gledajući, Bosna i Hercegovina je do sada ostvarila umjeren napredak u realizaciji obaveza iz ove oblasti. Međutim, ostaje nekoliko vrlo bitnih pitanja za koja se zajednička politika mora definirati prije iniciranja daljnjih napora prema liberalizaciji tržišta kapitala, među kojima su: pitanje utvrđivanja ograničenja na strano vlasništvo određenih vrsta preduzeća, pitanje efekata liberalizacije tržišta nekretnina na domaće stanovništvo, uvođenje zaštitnih mjera is člana 61. stav 5. SSP-a i pitanje uspostave Vijeća za stabilizaciju i pridruživanje. Dugoročno mora postojati jasan zajednički stav u pogledu posljedica koje liberalizacija tržišta kapitala ima na postojeći regulatorni okvir.

RS-a u međuvremenu imenovala nove članove Komisije za hartije od vrijednosti. Prema posljednjim raspoloživim informacijama, slična je situacija i s Komisijom za vrijednosne papire Federacije BiH.

U priloženoj tabeli dat je detaljniji pregled realizacije obaveza iz Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (SSP) te o mjerama potrebnim za njihovo potpuno ispunjenje.


49

Odredba iz SSP-a Zahtjev iz SSP-a Nivo usklađenosti u domaćim

zakonodavstvima

Član 60.

Strane se obavezuju da će odobravati sva plaćanja i transfere na tekući račun platnog bilansa između Zajednice i Bosne i Hercegovine, u slobodno konvertibilnoj valuti i u skladu s odredbama člana VIII. Statuta Međunarodnog monetarnog fonda

Prema nalazima posljednjeg izvještaja o napretku BiH, Evropska komisija je konstatirala da „Bosna i Hercegovina ima moderan platni sistem za žiro-kliring i bruto poravnanja u realnom vremenu“, te da su te transakcije činile „31% ukupnog broja transakcija i 36% vrijednosti transakcija u unutrašnjem platnom prometu u državi“.16

Član 61.

Stav 1.

U pogledu transakcija na kapitalnom računu i financijskom računu platnog bilansa, nakon stupanja na snagu ovog sporazuma, strane će osigurati slobodno kretanje kapitala u vezi s direktnim ulaganjima u društva koja su osnovana u skladu sa zakonima zemlje domaćina i s ulaganjima koja su obavljena u skladu s odredbama iz Poglavlja II. Glave V., kao i likvidaciju ili povrat tih ulaganja i bilo kakve dobiti nastale na osnovu njih.

Zakon o politici stranih ulaganja u BiH (s kojim su usklađeni entitetski zakoni o stranim ulaganjima) usklađen je sa zahtjevima ove odredbe. Izuzetak čini član 4. Zakona o politici stranih ulaganja u kojem se ograničava omjer stranog vlasništva u određenim vrstama preduzeća. U Izvještaju o napretku Evropska komisija ukazuje na ovo ograničenje, mada ukoliko je ova odredba dio usuglašene politike na nivou cijele BiH, onda su to pozicije s jasno definiranom argumentacijom, koje se trebaju zauzeti kada pregovori u ovoj oblasti započnu.

Stav 2.

2. U pogledu transakcija na kapitalnom i financijskom računu platnog bilansa, nakon stupanja na snagu ovog sporazuma, strane će osigurati slobodno kretanje kapitala u vezi s potraživanjima koja se odnose na komercijalne transakcije ili pružanje usluga u kojima učestvuje lice koje ima prebivalište u jednoj od strana, kao i u vezi s financijskim zajmovima i kreditima s rokom dospijeća dužim od jedne godine.

Obaveze iz ovog člana su ispunjene kroz harmonizaciju entitetskih propisa.

24

24 Evropska komisija, 2011., Izvještaj o napretku Bosne i Hercegovine u 2011.


50


zakonodavstvima

Stav 3.

Od dana stupanja na snagu ovog sporazuma Bosna i Hercegovina odobrit će potpunom i ekspeditivnom primjenom svojih postojećih propisa i procedura kupovinu nekretnina u BiH državljanima država članica.

U roku od šest godina od stupanja na snagu ovog sporazuma BiH će postepeno prilagođavati svoje zakonodavstvo u vezi sa sticanjem nekretnina u Bosni i Hercegovini kako bi državljanima država članica osigurala isti tretman kao i svojim državljanima.

Strane će također osigurati, od pete godine od stupanja na snagu ovog sporazuma, slobodno kretanje kapitala.

Prema prošlogodišnjem izvještaju DEI-ja o realizaciji obaveza iz SSP-a, ova pitanja su se trebala riješiti putem entitetskih zakona o stvarnim pravima. Međutim, ako je suditi po iskustvima drugih zemalja,17 BiH bi morala poduzeti određene mjere da se zaštiti od mogućih negativnih posljedica koje liberalizacija tržišta nekretnina nosi po domaće stanovništvo.

Prije liberalizacije i tokom stupanja u pristupne pregovore, BiH kao cjelina mora jasno da utvrdi koji su mogući ekonomski, sociološki pa i ekološki efekti liberalizacije tržišta nekretnina, te na osnovu toga jasno definira nacionalne interese koji mogu biti zaštićeni tokom samih pregovora.

Iako je rok za provedbu obaveze osiguravanja slobodnog kretanja kapitala u vezi s portfeljnim ulaganjima i financijskim zajmovima i kreditima s rokom dospijeća kraćim od jedne godine pet godina od stupanja na snagu sporazuma, nije poznato koje su aktivnosti poduzete u ovoj oblasti.

Stav 4.

Ne dovodeći u pitanje stav 1., strane neće uvoditi nikakva nova ograničenja na kretanje kapitala i tekuća plaćanja između lica s prebivalištem u Zajednici i BiH i neće dodatno ograničavati postojeća rješenja.

Pitanje reguliranja kretanja kapitala i tekuća plaćanja su u potpunosti u nadležnosti entiteta, te ne postoje formalni mehanizmi usklađivanja politika i propisa. Tako da ostaje pitanje: koje institucionalne garancije BiH ima za ispunjavanje ove obaveze?

25

25 Pogledati Komparativni izvještaj VPI-ja za 2010. godinu.


51


zakonodavstvima

Stav 5.

Ne dovodeći u pitanje odredbe člana 60. i ovog člana, kada u izuzetnim okolnostima kretanje kapitala između Zajednice i BiH uzrokuje ili prijeti da uzrokuje ozbiljne teškoće u funkcioniranju politike deviznog kursa ili monetarne politike u Zajednici ili BiH, Zajednica, odnosno BiH može poduzeti zaštitne mjere u pogledu kretanja kapitala između Zajednice i BiH tokom perioda od najviše šest mjeseci, ako su takve mjere neophodne.

Članovi 17. i 18. Nacrta zakona o okviru devizne politike Bosne i Hercegovine, koji nije usvojen u Parlamentarnoj skupštini BiH tokom 2010. godine i koji naknadno nije više stavljan u parlamentarnu proceduru, predvidjeli su odredbe za zaštitne mjere. Međutim, s neusvajanjem ovog zakon ovo pitanje je ostalo neriješeno.

Pitanje reguliranja zaštitnih mjera nije aktualizirano tokom 2011. godine.

Stav 6.

Naprijed navedene odredbe ne mogu ograničavati prava privrednih subjekata obiju strana da koriste svaki povoljniji tretman predviđen bilo kojim postojećim bilateralnim ili multilateralnim sporazumom koji uključuje strane iz ovog sporazuma.

Slično je pitanje kao za stav 4. u članu 61., samo obrnuto, to jeste – koje institucionalne mehanizme vlasti BiH imaju za korištenje povoljnijih tretmana s obzirom na nedostatak formalne koordinacije?

Stav 7.

Strane će se međusobno konsultirati o olakšavanju kretanja kapitala između Zajednice i Bosne i Hercegovine radi promoviranja ciljeva ovog sporazuma.

Mehanizmi ovih vidova konsultacija i načini koordinacije između nivoa nisu utvrđeni.

Član 62.

Stav 1.

Tokom prvih pet godina od dana stupanja na snagu ovog sporazuma, strane će poduzimati mjere koje omogućavaju stvaranje potrebnih uvjeta za daljnju postepenu primjenu pravila Zajednice o slobodnom kretanju kapitala.

Pretpostavka je da će ove mjere biti definirane unutar institucionalnih okvira koji budu uspostavljeni za daljnji proces pridruživanja Evropskoj uniji.

Stav 2.

Po isteku pete godine od dana stupanja na snagu ovog sporazuma, Vijeće za stabilizaciju i pridruživanje utvrdit će detaljne aranžmane za potpunu primjenu pravila Zajednice o kretanju kapitala.

Ponovo nisu poduzete nikakve aktivnosti na uspostavi Vijeća za stabilizaciju i pridruživanje, te je u rok prolongiran do kraja 2011. godine.


52

b) Analiza ispunjenosti mjera za provedbu Privremenog sporazuma /Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju

Za realizaciju članova 60. do 62. Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (SSP), koja reguliraju pitanja tekućih plaćanja i kretanja kapitala potrebno je u narednom periodu hitno riješiti slijedeća pitanja, posebno na nivou Privremenog odbora i Privremenog pododbora koji je zadužen za ovu oblast:

◊ što se tiče direktnih stranih ulaganja, i dalje ostaju ograničenja na omjer inozemnog kapitala u preduzećima koja se bave proizvodnjom i prodajom oružja, municije, eksploziva za vojnu upotrebu, vojne opreme te javnim informiranjem. Ukoliko su ova ograničenja u općem javnom interesu, treba da budu definirana kao dio zajedničke politike, i takav stav treba zauzeti, s odgovarajućom argumentacijom, tokom procesa pridruživanja. Ovaj stav treba biti utvrđen na slijedećem sastanku Privremenog odbora i / ili Privremenog pododbora.

◊ što se tiče omogućavanja državljanima država članica Evropske unije da budu vlasnici nekretnina u BiH, potrebno je definirati zajedničke politike kojima bi se zaštitilo domaće stanovništvo od eventualnih negativnih posljedica liberalizacije tržišta nekretnina. Ovo bi uključivalo, naprimjer, oporezivanje preprodaje nekretnina u kratkom vremenskom periodu ili ugovaranja moratorija na kupovinu zemljišta od posebnog značaja (kao što je poljoprivredno zemljište). Stav o ovom pitanju treba da zauzme Privremeni odbor i / ili Privremeni pododbor.

◊ zaštitne mjere koje su propisane članom 61. stav 5. ostale su nedefinirane jer nije došlo do usvajanja Prijedloga zakona o okviru devizne politike tokom 2010. godine. Privremeni pododbor bi trebalo da na slijedećem sastanku raspravi o ovom pitanju te nađe odgovarajuće zakonsko rješenje za definiranje zaštitnih mjera, kako bi BiH imala dovoljno vremena da koristi ove zaštitne mjere prije njihovog isteka po odredbama SSP-a.26

◊ uspostava Vijeća za stabilizaciju i pridruživanje (VSP) trebalo je da bude okončana u 2009. godini; ovaj rok je prolongiran najprije do kraja 2010. pa potom do kraja 2011. godine. Vijeće ima zadatak, prema SSP-u, da utvrdi detaljne aranžmane za potpunu primjenu pravila EU-a o kretanju kapitala, pa aktivnosti na njegovoj uspostavi moraju što hitnije biti inicirane i okončane.

26 Pogledati VPI-jev Monitoring izvještaj za 2010. godinu gdje je dato objašnjenje uloge zaštitnih mjera i načina njihovog reguliranja na primjeru Hrvatske.


53

c) Dugoročna pitanja za razmatranjeU bilo kojoj ekonomiji financijska tržišta su s pravom jedan od segmenata koji podliježe najrigoroznijim kontrolama i najvećem stupnju regulacije. Regulacija financijskog tržišta je višestruka: zaštita pojedinaca (zaštita zajmodavaca, investitora i osiguranih lica), osiguravanje stabilnosti sistema te osiguravanje nesmetanog funkcioniranja financijskih tržišta. Pri tome zakonske odredbe mogu ići u dva smjera: one koje ograničavaju rizike i one koje ograničavaju štete koje mogu nastati financijskim transakcijama. Kao posljedica globalizacije sve je više prekograničnih povezivanja financijskih tržišta, te u tom kontekstu međunarodni standardi imaju velikog utjecaja na način reguliranja tih tržišta.27

Regulacija, i što je još važnije, nadzor financijskih tržišta u BiH decentralizirani su na tri zakonska okvira (FBiH, RS i Distrikt Brčko). Ukoliko su intencije da se financijsko tržište BiH, koje je trenutno malo i nerazvijeno, proširi i dobije na značaju, ovo pitanje morat će biti razmotreno posebno u svjetlu činjenice da Centralna banka BiH posluje po principima valutnog odbora bez regulatornih ili supervizorskih ovlasti nad bankarskim tržištem ili tržištem kapitala. Ovo pitanje je značajno i sa stanovišta praćenja i prevencije pranja novca i financiranja terorizma, zbog čega su potrebni, u najmanju ruku, konsolidirani regulatorni okviri u BiH. Prijedlog je da Parlamentarna skupština BiH inicira razgovore na stručnom nivou o ovom pitanju u svjetlu širih društveno-ekonomskih implikacija koje će sve veća liberalizacija tržišta kapitala imati te o adekvatnosti postojećih regulatornih okvira da odgovore na te implikacije.

27 Adaptirano sa http://www.sif.admin.ch/themen/00489/index.html?lang=en.


54

Usklađivanje zakona, provođenje zakona i pravila konkurencije

Glava VI


Ispunjenost prioriteta zakonodavnih aktivnosti u procesu realizacije obaveza iz SSP-a u ovoj oblasti može se ocijeniti djelomičnom, nepotpunom i nedovoljnom. Pri tome treba naglasiti da je u nekim segmentima, poput zaštite intelektualnog vlasništva, postignut odličan napredak. S druge strane, u oblasti konkurencije ili zaštite mentalnog zdravlja djelomičan, a u pogledu državne pomoći, naprimjer, nikakav konkretan rezultat nije postignut. Može se reći da usklađivanje i provođenje zakona nastavlja bilježiti već kritičnu stagnaciju što ju je uzrokovalo Vijeće ministara u tehničkom mandatu i kasno formirana Parlamentarna skupština BiH, koja ipak reagira na zakonske prijedloge koji trebaju doći upravo iz Vijeća ministara BiH. Izvještaj o napretku Bosne i Hercegovine u 2011. ističe generalnu ocjenu da „ukupno gledajući, funkcioniranje tržišnih mehanizama i dalje koče poremećaji, prevelika uloga države i nedostatak konkurencije, što onemogućava efikasnu dodjelu resursa“.28

Usvajanje i provođenje zakona u oblasti zaštite intelektualnog vlasništva već duže

28 Izvještaj o napretku Bosne i Hercegovine u 2011., prilog uz saopćenje Evropske komisije Evropskom parlamentu i Vijeću, Bruxelles, 12. 10. 2011. SEC (2011) 1206, http://www.dei.gov.ba/dokumenti/?id=8562 str. 27.

55

vrijeme bilježi stalan napredak.29 Ovi zakoni su u potpunosti usklađeni za zahtjevima WIPO-a,30 dok se osposobljenost institucije postepeno povećava.

Napredak je zabilježen nakon dužeg vremena u oblasti zaštite mentalnog zdravlja usvajanjem zakonskog okvira na nivou BiH i entiteta, te uspostavom potrebnih institucija i koordinacijskih mehanizama u regiji, što se navodi i u Izvještaju Evropske komisije.31 Pored toga, došlo je i do komplementarnog napretka u oblasti zapošljavanja osoba s invaliditetom. Naime, Upravni odbor Fonda za profesionalnu rehabilitaciju i zapošljavanje osoba s invaliditetom donio je odluke o objavljivanju javnih poziva u vezi s projektima zapošljavanja i profesionalne rehabilitacije osoba s invaliditetom. Utvrđen je iznos od 850.000 KM za financiranje i sufinanciranje programa i projekata te 150.000 KM za dodjelu novčanog stimulansa. Namjena poziva za financiranje i sufinanciranje jeste održavanje postojeće razine zaposlenosti osoba s invaliditetom, dok se javnim pozivom za dodjelu novčanog stimulansa pozivaju pravna i druga lica da uposle osobe s invaliditetom čiji je procent 60% i više.32

Konkurencijsko vijeće BiH bilježi daljnji napredak na usuglašavanju vlastitih podzakonskih akata s praksom u EU-u. Tokom izvještajnog perioda KVBiH je donijelo Odluku o izmjeni i dopuni Odluke o visini administrativnih taksi u vezi s procesnim radnjama pred Konkurencijskim vijećem.

Pri tome bilježi gotovo isti broj slučajeva, ali se bori s nedostatkom resursa koji bi omogućili i rješavanje više slučajeva. Isto se zapaža i u Izvještaju EU-a, no može se dodati da je do 20. 11. 2011. g. Konkurencijsko vijeće BiH donijelo ukupno 48 odluka, od toga 20 mišljenja, 12 rješenja, 13 zaključaka i tri obavijesti. U usporedbi s prethodnom godinom može se zapaziti nesrazmjer u broju datih mišljenja u odnosu na ostale odluke u vezi s rješavanjem slučajeva zloupotrebe dominantnog položaja i spajanja kompanija. No ipak, dio mišljenja i odluka koje je Konkurencijsko vijeće

29 Tako Evropska komisija navodi u Izvještaju o napretku BiH za 2011. slijedeće: Ostvaren je napredak u oblasti prava intelektualnog vlasništva. Stupili su na snagu zakoni na državnom nivou koji uređuju prava industrijskog vlasništva, autorskih i srodnih prava, te su usvojeni provedbeni propisi. Uspostavljena su tri vijeća u svojstvu savjetodavnih i koordinacijskih tijela Instituta za intelektualno vlasništvo, koja su počela sa provedbom svojih programa rada. Započeta je obuka i stručno osposobljavanje članova ovih vijeća. Poduzete su dodatne mjere u cilju poboljšanja rada Instituta za intelektualno vlasništvo i širenja informacija o intelektualnom vlasništvu. Institut je proširio svoje radne prostorije, te je povećao broj osoblja sa 48 na 50. Međutim, potrebno je popuniti još 22 upražnjena radna mjesta. Str. 34.

30 WIPO – The World Intellectual Property Organization (Svjetska organizacija za intelektualno vlasništvo).

31 Bilježi se napredak u oblasti mentalnog zdravlja. U Federaciji je usvojen Zakon o zaštiti osoba s mentalnim poremećajima, kojim se poboljšava zaštita ljudskih prava i dostojanstva osoba s mentalnim poremećajima, kao i zakonska zaštita odraslih osoba s umanjenim mentalnim sposobnostima. Počeo je s radom Regionalni centar za razvoj mentalnog zdravlja u jugoistočnoj Evropi, smješten u Sarajevu. Međutim, još uvijek treba poduzeti daljnje aktivnosti usmjerene na promoviranje uključenosti osoba s problemima mentalnog zdravlja i njihovog osposobljavanja. Društveni centri za usluge mentalnog zdravlja visokog kvaliteta, koji su fokusirani na oporavak, trebaju dodatnu podršku. Str. 36.

32 http://www.fzzz.ba/.


56

Nepostojanje zakonaodržavnimpomoćima odbija strane investitore, koji se boje da će neke firme imati privilegirani status na tržištu roba i usluga u regiji jer će biti ugrožena fer tržišna utakmica, s obzirom na to da je Bosna i Hercegovina jedina zemlja u regiji koja nije donijela ovaj zakon. Pored toga, odsustvo ovog zakona potiče korupciju i netransparentnost u dodjeli financijskih poticaja privatnim i javnim firmama.

davalo ticao se pitanja konkurencije u djelokrugu javnih institucija i javnih kompanija, što je pozitivno s aspekta uvođenja pravila konkurencije u javni sektor (posljednja kolona u Tabeli 1).33

Novi Zakon o javnim nabavkama, koji bi sveukupno trebalo da riješi nedostatke postojećeg zakona, već dugo se nalazi u parlamentarnoj proceduri. To je uzrokovalo istovjetan proces rada Agencije i Ureda za žalbe kao i u prošlom izvještajnom periodu. Iako Izvještaj Komisije o napretku BiH veoma oštro kritizira stagnaciju u reformi propisa o javnim nabavkama i rad nadležnih institucija, mora se reći da proces javnih nabavki kako-tako funkcionira u zadanom zakonskom i institucionalnom okviru, uz mnoštvo problema izazvanih nedorečenostima u primjeni propisa. Problem se javlja jer se ne otklanjanju uočeni nedostaci u procedurama i primjeni novog acquisa o javnim nabavkama iz 2004. i 2007.

33 Prema podacima dostupnim na službenoj internetskoj stranici KVBiH www.bhkonk.gov.ba.


57

Usporedba ocjena iz Izvještaja EU-a o napretku BiH o aktivnostima Agencije za javne nabavke i Konkurencijskog vijeća - Tabela 1.

Agencija za javne nabavke Konkurencijsko vijeće

Na polju javnih nabavki nije ostvaren napredak. Ostvaren je određen napredak u oblasti antitrusta.

Usvojene su smjernice o elektronskoj objavi javnih nabavki i završene su tehničke pripreme za elektronsko objavljivanje tendera na internetskoj stranici Agencije za javne nabavke.

Zakon o konkurenciji je uglavnom u skladu s acquisem EU-a, ali ga treba dodatno uskladiti.

Broj osoblja Agencije za javne nabavke i Ureda za razmatranje žalbi ostao je nepromijenjen.

Aktivnosti Konkurencijskog vijeća su uglavnom bile usmjerene na spajanja i zloupotrebe dominantnog položaja.

Provedba Strategije razvoja sistema javnih nabavki za 2010.-2015. je odgođena. Potrebno je preuzeti acquis o javnim nabavkama iz 2004. i 2007. godine.

Administrativni kapacitet Konkurencijskog vijeća s ukupno 26 uposlenika nije dostatan za obavljanje dodijeljenih zadataka.

Odredbe o javno-privatnom partnerstvu i koncesiji usluga i radova na svim nivoima ne jamče konkurentne ni transparentne postupke, niti neovisnu reviziju postupka u skladu s acquisem.

Potrebna je dodatna obuka za osoblje KV-a kako bi se povećali njegovi istražni kapaciteti.

Agencija za javne nabavke i Ured za razmatranje žalbi nisu dovoljno proaktivni u širenju informacija o sistemu javne nabavke i pružanju praktične pomoći javnim naručiteljima i privrednim subjektima. Suradnja između Agencije za javne nabavke i Ureda nije djelotvorna.

Mišljenje na Nacrt odluke o snabdijevanju kvalificiranih kupaca u Brčko distriktu Bosne i Hercegovine od 20. 10. 2011.Rješenje po zahtjevu za pokretanje postupka privrednog subjekta Radio-televizije Bosne i Hercegovine, Sarajevo, protiv privrednih subjekta Radio-televizije Federacije BiH, Pink BH Company d.o.o, Mreža plus d.o.o., OBN d.d. i Hayat TV radi narušavanja tržišne konkurencije od 5. 5. 2011.Mišljenje po zahtjevu Regulatorne komisije za električnu energiju u Federaciji BiH – FERK od 5. 4. 2011.Mišljenje na Pravilnik o uvjetima, načinu i specifičnosti organizacije obavljanja javnog linijskog prijevoza putnika u Kantonu Sarajevo („Službeni glasnik Kantona Sarajevo“ broj 28/09) od 23. 3. 2011.Zaključak o odbacivanju zahtjeva za pokretanje postupka privrednog subjekta Akt. online d.o.o. Sarajevo protiv privrednog subjekta BHTelecom d.d. Sarajevo zbog sumnje o postojanju zloupotrebe dominantnog položaja od 2. 3. 2011.Rješenje po zahtjevu za pokretanje postupka Elektrokontakta SA d.o.o. Sarajevo protiv JP Elektroprivreda BiH d.d. Sarajevo i JP Elektroprivreda BiH d.d. Sarajevo Zavisno društvo Eldis-tehnika d.o.o. Sarajevo radi utvrđivanja zloupotrebe dominantnog položaja od 25. 2. 2011.


58

Bosna i Hercegovina je za šest mjeseci probila rok 1. 7. 2011. da na javna preduzeća i preduzeća kojima su dodijeljena posebna i isključiva prava, odnosno date određene monopolske pozicije primijeni principe politike i prava konkurencije utvrđene u UgovoruoosnivanjuEvropskezajednice.

U pogledu stvaranja zakonskog okvira za reguliranje državne pomoći nije načinjen dovoljan napredak koji bi rezultirao usvajanjem zakona.34 U junu i julu je radna grupa koju predvodi Ministarstvo vanjske trgovine i ekonomskih odnosa BiH (MVTEOBiH) okončala izradu nacrta zakona, nakon čega je resorno ministarstvo poslalo nacrt zakona Vijeću ministara BiH. Prijedlog koji je dostavljen Vijeću ministara usuglašen je s acquisem u ovoj oblasti, ali je i sačinjavao dvije alternative o kojim je trebalo odlučiti Vijeće ministara. Prva se ticala načina odlučivanja u sedmočlanom vijeću. Prijedlog MVTEO-a i predstavnika Federacije BiH je bio da se odlučivanje vrši po većinskom principu četiri od sedam članova jer se ne radi o političkoj, već stručnoj primjeni propisa EU-a na državne pomoći u BiH. Nasuprot tome je bio prijedlog predstavnika RS-a da odlučivanje bude kvalificirano šest od sedam, uz zahtjev da bar jedan glas za bude iz svakoga od konstitutivnih naroda. Obrazloženje je bilo u tome da je ovakav sistem odlučivanja već primijenjen i funkcionira u radu Konkurencijskog vijeća BiH, gdje je za svaku odluku potrebno da glasa pet od šest članova, i to bar jedan iz svakoga konstitutivnog naroda.

Drugo pitanje, koje se pokazalo kao složenije, ticalo se načina financiranja Vijeća za državne pomoći. Prijedlog MVTEO-a, Ministarstva financija i trezora BiH i predstavnika Federacije BiH je bio da se ta institucija mora financirati iz budžeta institucija i međunarodnih obaveza BiH jer tako stoji u članu III, 1. e) Ustava BiH.35 Nasuprot tome je bio prijedlog predstavnika RS-a da se financiranje Vijeća za državne pomoći vrši po 1/3 iz budžeta BiH, RS-a i Federacije BiH, po sistemu kakav vrijedi za Fiskalno vijeće BiH.

No analizom ustavnih odredbi i kompatibilnosti rješenja primijenjenog u Fiskalnom vijeću BiH može se zaključiti da nema sličnosti jer je Fiskalno vijeće koordinacijsko tijelo u kojem po funkciji sjede premijeri i ministri financija države i entiteta te gradonačelnik Brčko distrikta. Za razliku od Fiskalnog vijeća, Vijeće za državne pomoći je, kako se i u

34 Ostvaren je mali napredak kada je u pitanju državna pomoć. Vijeće ministara je usvojilo Nacrt zakona o državnoj pomoći, međutim, preostaje da ga usvoji i Parlament. Nije uspostavljen državni, operativno nezavisni organ za kontrolu državne pomoći u skladu s Privremenim sporazumom. Nije osigurana transparentnost cjelokupne državne pomoći dodijeljene u Bosni i Hercegovini.

35 Ustav BiH u članu III Nadležnosti i odnosi između institucija Bosne i Hercegovine i entiteta, tačka 1. Nadležnosti institucija Bosne i

Hercegovine, izričito navodi: „Sljedeća pitanja su u nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine: e) Finansiranje institucija i međunarodnih obaveza Bosne i Hercegovine.“


59

SSP-u naglašava, „operativno neovisno tijelo“ koje ima obavezu da uspostavi Bosna i Hercegovina. Evropska komisija je izrazila zabrinutost da bi financiranje iz budžeta entiteta omogućilo ovisnost rada Vijeća o volji financijera da daju svoj godišnji doprinos budžetu ove institucije, što ugrožava operativnu neovisnost tijela za državne pomoći i suprotno je članu 36. Privremenog sporazuma između BiH i EU-a. Entiteti i Brčko distrikt predstavljaju najveće davaoce državne pomoći i stoga se ne može dopustiti da uvjetovanjem financiranja Vijeća za državne pomoći utiču na donošenje odluka toga tijela. Tim prije je upravo budžet institucija i međunarodnih obaveza BiH pravo mjesto za budžet Vijeća za državne pomoći, jer državni nivo BiH ne pruža državne pomoći i ne daje subvencije već samo financira institucije i međunarodne obaveze te je stoga neutralan prema radu Vijeća, što se i traži u članu 36. Prijelaznog sporazuma i članu 71. Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju između BiH i EU-a.

Uzevši u obzir sve ove elemente, Vijeće ministara BiH je usvojilo Nacrt zakona o državnoj pomoći, prihvativši šest od sedam kao način odlučivanja u Vijeću za državne pomoći i financiranje iz budžeta institucija i međunarodnih obaveza BiH. Pri tome je dio ministara bio suzdržan, ali dovoljno da se taj nacrt zakona uputi u parlamentarnu proceduru. Nadležna komisija Doma naroda PSBiH podržala je prijedlog. Međutim, u daljnjoj parlamentarnoj proceduri zastupnici iz RS-a u nadležnoj parlamentarnoj komisiji Zastupničkog doma iznijeli su iste zahtjeve kao i u prethodnim stadijima u izradi zakona, uz dodatni zahtjev za većim utjecajem državnih službenika u radu Vijeća. Zbog toga je izjašnjavanje u Zastupničkom domu Parlamentarne skupštine odgođeno 12. 11. za 24. 11. 2011. godine, da bi i tada bilo prolongirano za neku od narednih sjednica.


Generalni nivo usvajanja ključnih zakonskih akata u Glavi VI. vezanih za ispunjenje obaveza iz SSP-a može se ocijeniti neprihvatljivim: nije usvojen nijedan strateški zakonski akt niti je formirana bilo kakva nova institucija. Što se tiče usvajanja odgovarajućih pravilnika, može se reći da su tome pristupale uglavnom pojedinačne agencije, dok Vijeće ministara BiH nije usvojilo nijedan predmetni podzakonski akt.

U vezi s Nacrtom zakona o državnoj pomoći, kao ključnom prioritetu na koji je u prethodnom periodu stavljen izuzetan naglasak, treba istaći da je zbog probijanja rokova u njegovom usvajanju i uspostavi neovisnog operativnog tijela zadobio priličnu medijsku pažnju kroz različite političke, medijske ili međunarodne istupe. Vijeće ministara BiH je nacrt ovog zakona uputilo u parlamentarnu proceduru. Svi evropski dužnosnici, kao i predstavnici Evropske komisije iz Bruxellesa ili Delegacije EK-a u Sarajevu ističu Zakon o državnoj pomoći kao jedan od najvažnijih preduvjeta. Sam zakon


60

je nažalost bio dio paketa političkih pregovora oko formiranja novog Vijeća ministara BiH zajedno sa Zakonom o popisu i izmjenama Ustava BiH po presudi Sejdić i Finci. Pri tome su implicirane ustavne prepreke za usvajanje potrebnog zakonskog okvira i uspostavu potrebne institucije jer se sukobljavaju dva stava. Jedan koji protežiraju eksperti, državne institucije i Federacija BiH – da neovisno operativno tijelo treba biti državna institucija jer se u biti radi o vanjskotrgovinskoj materiji, dok drugačiji stav zastupaju predstavnici institucija RS-a koji smatraju da se treba uspostaviti koordinacija entiteta u ovoj oblasti jer su privreda i financije u nadležnosti entiteta. Stav Evropske komisije je sukladan stavu eksperata da se radi o vanjskotrgovinskoj materiji koja je u nadležnosti institucija BiH, ali da je unutarnji model uređenja institucija stvar dogovora političkih snaga unutar BiH sve dok to ne narušava pravila acquisa o državnoj pomoći koja su obavezan dio zakona koji treba usvojiti.

Posljedica je gore navedenoga da su probijeni svi rokovi za ispunjenje obaveza koje je BiH preuzela Sporazumom o stabilizaciji i pridruživanju. Bosna i Hercegovina je trebalo da usvoji zakon i uspostavi neovisno operativno tijelo za državne pomoći u julu 2010. Pri tome BiH krši i CEFTA sporazum kao i Sporazum o stvaranju energetske zajednice jugoistočne Evrope, koji također sadrže obaveze BiH u pogledu uspostave sistema državne pomoći. Nepostojanje ovoga zakona prepreka je i u daljnjim pregovorima BiH za članstvo u Svjetskoj trgovinskoj organizaciji (WTO). Štaviše, Vijeće ministara BiH je na svojoj 151. sjednici 25. 5. 2011. primilo k znanju Informaciju Direkcije za evropske integracije o pokretanju postupka protiv Bosne i Hercegovine zbog kršenja Ugovora o Energetskoj zajednici upravo u oblasti državnih pomoći.36

Konačno, nepostojanje zakona o državnim pomoćima odbija i strane investitore koji se boje da će neke firme imati privilegiran status na tržištu roba i usluga u regiji jer će biti ugrožena fer tržišna utakmica, s obzirom na to da je Bosna i Hercegovina jedina zemlja u regiji koja nije donijela ovaj zakon. Pored toga odsustvo ovog zakona potiče korupciju i netransparentnost u dodjeli financijskih poticaja privatnim i javnim firmama.

Bosna i Hercegovina je probila rokove i u ispunjavanju još jednoga strateškog uvjeta sadržanog u članu 72. SSP-a, odnosno 37. Privremenog sporazuma.37 To se navodi i u Izvještaju o napretku BiH za 2011.38 Naime, Bosna i Hercegovina mora na javna

36 http://www.vijeceministara.gov.ba/saopstenja/sjednice/saopstenja_sa_sjednica/?id=11572

37 Javna preduzeća: Do kraja treće godine od stupanja na snagu ovog sporazuma Bosna i Hercegovina će na javna preduzeća i preduzeća kojima su dodijeljena posebna i isključiva prava primijeniti principe utvrđene u Ugovoru o EZ-u, s posebnim naglaskom na član 86.

Posebna prava javnih preduzeća tokom prijelaznog perioda neće uključivati mogućnost nametanja kvantitativnih ograničenja ili mjera koje imaju jednak učinak na uvoz iz Zajednice u BiH.

38 Izvještaj o napretku BiH za 2011. navodi da Bosna i Hercegovina nije ispunila svoju obavezu iz Privremenog sporazuma da do 1. jula 2011. primijeni načela Zajednice na javna poduzeća i poduzeća kojima su dodijeljena posebna i isključiva prava.


61

preduzeća i preduzeća kojima su dodijeljena posebna i isključiva prava, odnosno date određene monopolske pozicije, primijeniti principe politike i prava konkurencije utvrđene u Ugovoru o osnivanju Evropske zajednice, odnosno sada Ugovora o funkcioniranju Evropske unije. To znači da se svi javni monopoli moraju otvoriti za tržišnu utakmicu. Bosna i Hercegovina je do 1. 7. 2011. trebala donijeti propise koji ovo omogućavaju, no ova obaveza nije realizirana. Može se reći da su za tržišnu utakmicu pojedinačnim propisima otvoreni samo pojedini sektori, kao što je sektor telekomunikacija, mobilne i fiksne telefonije. Ili su otvoreni na jednom djelu teritorije BiH, npr. segment tržišta usluga održavanja zajedničkih dijelova stambenih zgrada u Kantonu Sarajevo, u skladu s nadležnostima ovog nivoa vlasti. Narodna skupština RS-a je usvojila Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o javnim preduzećima i time djelomično započela rad na usuglašavanju ovih propisa. Vlada Federacije BiH je uputila u parlamentarnu proceduru Nacrt zakona o izmjenama i dopunama Zakona o privrednim subjektima po hitnom postupku, ali ga je Parlament Federacije BiH vratio u redovnu proceduru, uz traženje izjave o usklađenosti novih rješenja sa zahtjevima iz SSP-a. U vez s izradom ovih zakona nisu se javile nesuglasice jer proces njihove izrade nije bio među političkim prioritetima vlasti u BiH, a uglavnom se radilo o direktnim nadležnostima entitetskih i kantonalnih nivoa vlasti.

c) Primjer : Posljedice neusvajanja prioritetnih zakona na potrebe građana

U javnom mnijenju često se spominju zakoni koji reguliraju konkurenciju, državnu pomoć, zaštitu potrošača, javne nabavke s aspekta ispunjavanja međunarodnih obaveza BiH i u vezi s političkim procesima. No vrlo malo se pažnje posvećuje tome kako ti zakoni, odnosno njihovo nepostojanje ili mnogo češće neprovođenje utiču na život i potrebe bh. građana.

Naprimjer, primjena konkurencijske politike i prava EU-a na javna preduzeća i preduzeća kojima su dodijeljena posebna i isključiva prava sastavni je dio sistema državnih pomoći putem izuzimanja usluga od općeg ekonomskog interesa iz striktne kontrole državnih pomoći.

Provođenje propisa EU-a u ovoj oblasti pomoglo bi razbijanju monopola, uvođenju više ponuđača usluga i roba na pojedinim tržištima, što bi rezultiralo boljom uslugom i nižim cijenama. Razbijanje monopola u oblasti telekomunikacija, mobilne i fiksne telefonije na području cijele BiH pokazalo je uspješnost ovog koncepta, koji je natjerao državne firme da se takmiče s privatnim sektorom i omogućio izbor ponuđača.

Vjeruje se da bi, na primjer, primjena ovog koncepta poboljšala usluge javnog transporta u većim gradovima, npr. u Kantonu Sarajevo, gdje je GRAS monopolist


62

javnog prijevoza koji posjeduje i dio infrastrukture poput stajališta. Ista stvar je s Toplanama, Sarajevogasom itd. Vodeći je princip u Evropskoj uniji da je infrastrukturna mreža koja koristi pružanju usluga građanima u javnom vlasništvu, a ne u vlasništvu javnih firmi. Pri tome je omogućeno i privatnim pružateljima usluga da koriste javnu mrežu infrastrukture pod istim uvjetima i uz isti traženi kvalitet usluga koji propisuje država. Rezultat takvog pristupa je konkurencija i dobrobit potrošača koji više nisu upućeni na samo jednoga jedinog i nezamjenjivog pružatelja usluga. Zašto ne bi i privatne transportne firme dobile dio linija prijevoznih monopolista ili zašto ne bi Termoelektrana Kakanj bila snabdjevač Sarajeva toplotnom energijom?

Naravno postoje i interesi privatnih kompanija koje žele konkurirati samo za najprofitabilniji dio pružanja usluga, npr. linije u centru grada, a ne u ruralnim i brdskim dijelovima. Tu na snagu stupaju pravila usluga od općeg interesa koje omogućavaju državne subvencije za one koji su spremni pokrivati te manje isplative usluge kako građani ne bi bili oštećeni.

Na to se nadovezuje zakonodavstvo u oblasti javnih nabavki i davanja koncesija koje treba omogućiti transparentnost i efikasnost nabavki te spriječiti zloupotrebe kako bi budžetska sredstva građana bila usmjerena na postizanje najboljeg rezultata.

Konačno, u našoj zemlji već odavno imamo Zakon o zaštiti potrošača, a postoji i Ured ombudsmana za zaštitu potrošača i nekoliko udruženja građana za zaštitu potrošača na državnome i entitetskom nivou. Ipak je stanje zaštite potrošača na niskom nivou zbog neusklađenosti propisa i nedovoljne osposobljenosti Instituta za standardizaciju i odsustva inspekcijskog nadzora kvalitete proizvoda i usluga koje su na tržištu. Iako broj potrošačkih sporova pred Uredom ombudsmana govori u prilog povećane svijesti potrošača, u cjelini gledano ne može se smatrati zadovoljavajućim, a što opet naglašava ulogu pravosudnog sistema u primjeni i provođenju zakona.

Općenito, pokazuje se da neispunjavanje obaveza iz Privremenog sporazuma ima direktan utjecaj na kvalitet života građana BiH, a hronično probijanje rokova postaje zabrinjavajuće jer se zbog neusvajanja zakona ne formiraju institucije, ne donose se podzakonski propisi, stagniraju reformski procesi, odbijaju se strani investitori, manja je zaposlenost, lošiji kvalitet usluga i konačno – lošiji kvalitet života. Bosnu i Hercegovinu u narednoj godini očekuje obaveza sustizanja propuštenih rokova.

Općenito, pokazuje se da neispunjavanje obaveza iz Privremenogsporazuma ima direktan utjecaj na kvalitet života građana BiH, a hronično probijanje rokova postaje zabrinjavajuće jer se zbog neusvajanja zakona ne formiraju institucije, ne donose se podzakonski propisi, stagniraju reformski procesi, odbijaju se strani investitori, manja je zaposlenost, lošiji kvalitet usluga i konačno – lošiji kvalitet života.


63

Tabela 2. – Obaveze, rokovi i procjene kašnjenja za Glavu VI.

Obaveza Rok Probijeno / procjena

Usvajanje zakona i uspostava nezavisnog javnog tijelo za državnu pomoć.

1. juli 2010. 18 mjeseci

Formiranje Vijeća za državnu pomoć i donošenje pravilnika o radu koji treba usvojiti Vijeće ministara.

Šest mjeseci nakon usvajanja zakona.

12 mjeseci

BiH će ustanoviti inventar programa pomoći .

1. juli 2012. Potrebno minimalno 12 mjeseci nakon početka rada Vijeća za državne pomoći.

BiH će uskladiti programe pomoći sa kriterijima Zajednice o pravilima konkurencije.

1. juli 2012. Predviđalo se da su potrebna, uz maksimalnu političku volju, 24 mjeseca nakon početka rada Vijeća za državne pomoći.

Na javna preduzeća i preduzeća kojima su dodijeljena posebna i isključiva prava primijeniti principe konkurencije utvrđene u Ugovoru o EZ-u, s posebnim naglaskom na član 86.

1. juli 2011. Šest mjeseci

BiH treba garantirati nivo zaštite intelektualne, industrijske i trgovinske svojine, sličan onom u Zajednici, uključujući efikasnu provedbu.

1. juli 2013. Izvodivo i zadanom roku.


64

Pravda, sloboda, sigurnost

Glava VII


Na generalnoj ravni, nivo implementacije aktivnosti iz Akcionog plana za provođenje prioriteta iz dokumenta Evropsko partnerstvo sa BiH u oblasti pravde, slobode i sigurnosti u izvještajnom periodu bio je nezadovoljavajući. Razloge ozbiljnog zastoja u provedbi definiranih aktivnosti neophodno je identificirati primarno na političkoj ravni, suprotstavljenim platformama i percepcijama koje najistaknutiji politički akteri njeguju u pogledu BiH te njenoga normativnog i institucionalnog razvoja, ali, za razliku od perioda ispunjavanja uvjeta za dolazak BiH na tzv. bijelu šengensku listu, i odsustvu slične perspektive neposredne valorizacije eventualnog odstupanja od vlastitih političkih stavova i postizanja kompromisnih rješenja kako bi obaveze iz tzv. evropske agende bile realizirane. Tome treba pridodati i opće okolnosti institucionalnoga, ali i financijskog i budžetskog funkcioniranja institucija BiH u najvećem dijelu izvještajnog perioda, kao i vanjski faktor oličen u financijskoj i političkoj krizi u samoj Evropskoj uniji i njegove realne, ali i psihološke i interpretativne učinke po evropsku perspektivu BiH i drugih država zapadnog Balkana.

Posmatrajući prioritete i aktivnosti za njihovo provođenje po tematskim cjelinama, u oblasti viza, granične kontrole, azila i migracije, naprimjer, neke od aktivnosti se kontinuirano provode. Tako, kada je riječ o zaključenju i implementaciji Sporazuma o readmisiji i njegovih implementacijskih protokola, predmetni sporazum s Evropskom

65

Nezadovoljavajući rezultati i ozbiljna kašnjenja u implementaciji najvećeg dijela obaveza u oblasti pravde, slobode i sigurnosti od strane institucija u BiH u izvještajnom periodu svoje ishodište pronalaze prije svega u suprotstavljenim političkim percepcijama daljnjega institucionalnog i zakonodavnog razvoja zemlje, nemogućnosti uspostavljanja novog Vijeća ministara BiH i više od godinu dana nakon općih izbora, te financijskoj, odnosno budžetskoj situaciji u kojoj se nalaze institucije na državnom nivou.

unijom realizira se na zadovoljavajući način, a intenzivirane su i aktivnosti u pravcu zaključenja sličnih sporazuma i sa sjevernoafričkim državama, dok je tekst sporazuma s Turskom utvrđen i očekuje se njegovo skoro potpisivanje. Određene aktivnosti u poboljšanju sistema integriranog upravljanja granicom također se kontinuirano realiziraju: od ukupno 55 graničnih prijelaza za međunarodni saobraćaj 29 ih je opremljeno videonadzorom, a 49 čitačima biometrijskih pasoša i povezano u integrirani sistem kontrole graničnih prijelaza i sa svim organizacijskim jedinicama Granične policije BiH. Na osnovu snažnijeg angažmana IT sektora Ministarstva sigurnosti BiH djeluje se i u jačanju softverskog sistema integriranog upravljanja granicom i unapređenju različitih baza podataka koje se u okviru njega koriste.

U oblasti azila uspostavljanje trajnog azilantskog centra u Trnovu, koji će zadovoljavati sve međunarodne standarde, nakon određenog kašnjenja ulazi u završnu fazu, te se njegovo stavljanje u funkciju očekuje tokom 2012. godine. S druge strane, kada je riječ o oblasti borbe protiv pranja novca, može se registrirati ozbiljno zaostajanje u implementaciji prioriteta vezanog za kadrovsko popunjavanje

i jačanje Financijsko-obavještajnog odjela SIPA-e: u izvještajnom periodu kadrovska popunjenost ovog odjela je na nivou od 66%, iako je originalni rok implementacije prioriteta kontinuirano prolongiran od decembra 2008. godine. Također, mogu se registrirati i slabosti u vezi s metodologijom podnošenja izvještaja o sumnjivim financijskim transakcijama koja se primjenjuje u okviru odjela, jer ona ne podrazumijeva odgovarajuće statističke indikatore na osnovu kojih se može vršiti procjena rizika i donošenje odluka. Četvrta

razvojna faza AMLS,39 iako je njen originalni rok realizacije prema Akcionom planu bio decembar 2008. godine, još nije započela, kao ni ugradnja ORACLE licence koja je direktno determinirana okončanjem IV razvojne faze AMLS-a.

39 AMLS – Anti-Money Laundering System, odnosno sistem za razmjenu podataka o sumnjivim financijskim transakcijama u bankarskom sektoru u BiH, prema kojem su bankarske institucije u BiH dužne sve relevantne podatke o sumnjivim financijskim transakcijama dostavljati Financijsko- obavještajnom odjelu SIPA-e.


66

Postojeća financijsko-budžetska situacija u kojoj se nalaze institucije BiH nameće se kao fundamentalna prepreka i realizaciji određenih aktivnosti i kada je riječ o prioritetima iz oblasti borbe protiv trgovine ljudima, kao što je, naprimjer, pospješivanje sistema obeštećenja žrtava trgovine ljudima. Naime, iako su predviđena, budžetska sredstva za reintegraciju i rehabilitaciju žrtava trgovine ljudima i seksualnog nasilja, koja se isplaćuju u vidu granta i interventnih sredstava, nisu dostupna za isplatu, s obzirom na to da je na snazi odluka o privremenom financiranju.

Nakon što u 2010. godini Prijedlog zakona o izmjenama i dopunama Zakona o programu zaštite svjedoka nije dobio odgovarajuću podršku u Predstavničkom domu PSBiH od političkih stranaka iz Republike Srpske, uz obrazloženje da se radi o prijenosu nadležnosti, pokrenuta je inicijativa za uspostavljanje nove radne grupe koja bi trebala sačiniti novo odgovarajuće zakonsko rješenje. Samim tim originalni rok implementacije date obaveze iz Akcionog plana prolongiran je na decembar 2011. godine. Međutim, očigledno je da ona neće biti realizirana ni u novom definiranom roku. Kašnjenje u usvajanju navedenog zakonskog akta uzrokuje i kašnjenje u realizaciji obaveze koja podrazumijeva usvajanje podzakonskih akata na osnovu kojih bi dati zakonski akt bio implementiran.

Odsustvo političke volje može se identificirati kao osnovni razlog i nejednake implementacije prioriteta koji se odnosi na usvajanje odgovarajućih zakonskih rješenja kojima će se regulirati pitanje oduzimanje nelegalno stečene imovine. Iako je originalni rok realizacije date obaveze prolongiran s februara 2009. na decembar 2011. godine, do usvajanja odgovarajućeg zakonskog akta došlo je samo u Republici Srpskoj, gdje je on na snazi od 1. jula 2010. godine,40 dok na nivou države i u Federaciji BiH to nije slučaj. Na nivou zajedničkih institucija ova materija je djelomično regulirana Krivičnim zakonom i Zakonom o krivičnom postupku BiH, a inicijative pojedinih poslaničkih grupa, usmjerene u pravcu usvajanja zasebnog zakonskog akta kojim bi ovo pitanje bilo regulirano, te bilo uspostavljeno zasebno operativno tijelo na nivou BiH, nisu dobile odgovarajuću parlamentarnu podršku drugih relevantnih političkih subjekata. U Federaciji BiH je kao jedan od programskih ciljeva političkih subjekata koji su formirali vlast nakon oktobarskih izbora 2010. godine istaknuta upravo odlučnija borba protiv organiziranog kriminala, na osnovu čega se može očekivati i relativno skoro usvajanje odgovarajućeg zakonskog rješenja.

U postojećim otežanim financijskim okolnostima kasni se i u provedbi prioriteta koji se odnosi na kadrovsko jačanje Agencije za istrage i zaštitu (SIPA) BiH. U izvještajnom periodu u radni odnos primljeno je novih 18 osoba u činu mlađeg inspektora, a u toku je i konkursna procedura za prijem novih polaznika Policijske akademije, čije je

40 Prema podacima MUP-a RS-a iz maja 2011. godine, na osnovu primjene Zakona o oduzimanju imovine stečene izvršenjem krivičnog djela, određena je privremena mjera zabrane otuđenja i raspolaganja imovinom u vrijednosti od oko 20.000.000 KM.


67

Kontinuitet u realizaciji preuzetih obaveza od strane institucija u BiH može se identificirati samo u kontekstu očuvanja preferencijalnoga – bezviznog režima za bh. državljane u šengenskom prostoru, i to kako zahvaljujući intenzivnom monitoringu koji u ovom kontekstu vrši Evropska komisija, tako, što je daleko značajnije, i realnoj mogućnosti da se u slučaju neispunjavanja predmetnih obaveza izgubi dati režim, koji predstavlja prvu eksplicitnu i realiziranu evropsku perspektivu za bh. državljane.

konačno angažiranje u SIPA-i, nakon završene obuke, planirano do jula 2012. godine. U toku je i procedura izbora novog direktora SIPA-e, koja također nije lišena različitih političkih utjecaja.

Što se tiče unapređenja suradnje s EUROPOL-om, dijelom zbog činjenice da je u prethodnom periodu i sam EUROPOL prolazio kroz proces institucionalne i personalne reorganizacije, BiH još uvijek čeka procjenu Nacrta mape puta za implementaciju strateškog sporazuma s ovom evropskom policijskom strukturom. Provođenjem Mape puta stekli bi se uvjeti za započinjanje pregovora koji bi trebali dovesti do potpisivanja međusobnoga operativnog sporazuma. Također, komunikacijska veza s EUROPOL-om još uvijek nije postala operativna.

b) Analiza ispunjenosti mjera za provođenje Privremenog sporazuma / Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju

Uzimajući u obzir činjenicu da je na snazi još uvijek samo Privremeni sporazum, koji ne tretira oblast pravde, slobode i sigurnosti, te da dio Akcionog plana koji se odnosi na obaveze koje nisu obuhvaćene Privremenim sporazumom ne raspolaže jasno definiranim rokovima njihove realizacije, postoji objektivna nemogućnost

identifikacije stepena realiziranosti obaveza iz Glave VII. Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (čl. 78-85). Kada je riječ o jačanju institucija i vladavine prava, suradnja BiH i Evropske unije predviđena članom 78. SSP-a ostvarena je pokretanjem strukturalnog dijaloga o reformi pravosuđa i održavanjem dva sastanka – 6. i 7. juna u Banjoj Luci te 10. i 11. novembra 2011. godine u Sarajevu. Na sastancima su razmatrana pitanja provođenja Strategije za reformu sektora pravde u BiH i Strategije za ratne zločine, pravosudne i regionalne suradnje,

osnovnih sloboda i sigurnosti te funkcioniranja pravosudnih institucija. Nakon održanih sastanaka Evropska komisija je institucijama u BiH dostavila preporuke čija implementacija treba da doprinese unapređenju efikasnosti i neovisnosti pravosudnog aparata u BiH, a samim tim ispunjavanju evropskih standarda u ovoj oblasti. Nažalost, i sam strukturalni dijalog, koji je pokrenut kao specifičan mehanizam za analizu i prevladavanje niza problema u pravosudnom aparatu BiH, potvrdio je


68

postojanje u potpunosti različitih stavova o nekim ključnim pitanjima u ovoj oblasti, uključujući i samu ustavnost i zakonitost djelovanja nekih centralnih pravosudnih institucija u zemlji. Drugim riječima, upravo se tokom dva kruga strukturalnog dijaloga o reformi pravosuđa najeksplicitnije ogledala politička, ali i zakonodavna i operacionalna suprotstavljenost i fragmentiranost kojom je BiH opterećena, a koja uveliko prevazilazi bilo koji konkretan sektorski okvir i zadire u same temelje na kojima ona kao država počiva. Detaljno sagledavanje preporuka Evropske komisije sa sastanaka strukturalnog dijaloga zahtijeva izradu zasebnog analitičkog dokumenta, te ćemo se stoga ovdje osvrnuti samo na najznačajnije preporuke s drugog sastanka, održanog u Sarajevu, a koje se odnose na oblast jačanja institucija i vladavine prava iz člana 78. SSP-a:

◊ u Federaciji BiH je neophodno što prije pitanja rada tužilaštava regulirati jednim i jedinstvenim zakonskim aktom, kojim će se omogućiti veća pravna sigurnost u cijelom entitetu,41 kao i novi Zakon o izvršenju krivičnih sankcija;

◊ neophodno je usvojiti okvirni zakon o besplatnoj pravnoj pomoći na nivou BiH, te hitno prevladati postojeću situaciju koja podrazumijeva odsustvo posebnih odredbi kojima je regulirano ovo pitanje u nekim kantonima FBiH;

◊ neophodno je što prije završiti projekt izgradnje državnog zatvora visoke sigurnosti, te riješiti pitanje njegovog prekomjernog koštanja;

◊ neophodno je ojačati suradnju policijskih agencija i tužilaštava u BiH, između ostalog, organizacijom zajedničkih obuka u specifičnim modulima i oblastima;

◊ neophodno je hitno zaključiti protokol o razmjeni dokaza u predmetima ratnih zločina između Tužilaštva BiH i Tužilaštva za ratne zločine Republike Srbije, kao i nastaviti sa zaključenjem bilateralnih sporazuma sa državama regije, kojima bi bilo riješeno pitanje ekstradicije;

◊ uspostavljanje novih pravosudnih institucija na entitetskom nivou neophodno je vršiti u suradnji sa VSTV-om, te nakon sagledavanja financijskih implikacija i dugoročne održivosti;

◊ neophodno je prevladati problem retroaktivnosti kada je riječ o suđenju za ratne zločine i prije donošenja odluke Evropskog suda za ljudska prava u slučaju Maktouf.

◊ neophodno je riješiti pitanje apelacione sudske instance na nivou BiH, čime će se doprinijeti uspostavljanju pravne sigurnosti u cijeloj zemlji;

◊ u cilju postizanja njihove potpune neovisnosti, djelotvornosti, nepristranosti, odgovornosti i profesionalizma neophodno je osigurati jedinstvena i odgovarajuća financijska i budžetska sredstva za rad pravosudnih institucija u BiH.

41 Prema najavama ministra pravde Federacije BiH iznesenim na 2. sastanku strukturalnog dijaloga, u skladu s predmetnim Akcionim planom, zakonodavna procedura u ovom kontekstu započet će u februaru 2012. godine.

69

Odsustvo suglasnosti za uspostavljanje novih zajedničkih institucija ili prijenos nadležnosti s entitetskoga na državni nivo organizacije vlasti mora biti kompenziran daleko intenzivnijom suradnjom i koordinacijom između postojećih institucija i struktura, kako kada je riječ o zakonodavnom, tako i implementacijskom i operativnom djelovanju, uz, naravno, eliminaciju dnevnopolitičkih manipulacija kojima je proces pridruživanja BiH Evropskoj uniji opterećen, čini se, snažnije nego u slučaju ijedne druge države u regiji. U suprotnome, ne samo u oblasti pravde,slobodeisigurnosti, već i u svim drugim oblastima u kojima postoje pitanja koja spadaju u nadležnost različitih nivoa organizacije vlasti u BiH ozbiljniji napredak u narednom periodu nije moguće očekivati.

Članom 79. SSP-a Bosna i Hercegovina je preuzela obavezu da svoje zakonodavstvo u oblasti zaštite ličnih podataka uskladi s evropskim i međunarodnim standardima te uspostavi neovisna nadzorna i operativna tijela u ovoj oblasti. U izvještajnom periodu usvojene su izmjene i dopune Zakona o zaštiti ličnih podataka, čime je nastavljeno njegovo usuglašavanje sa predmetnim acquisem, čime je ostvaren određeni napredak u kontekstu jačanja pozicije službenika za unutarnju kontrolu podataka,

uređenja podataka iz bivše SFRJ i jačanja neovisnosti povjerenika za zaštitu podataka. Također, kada je riječ o daljnjem preuzimanju međunarodnih standarda u ovoj oblasti, veoma je važna i činjenica da je BiH ratificirala Konvenciju Vijeća Evrope za zaštitu pojedinca u pogledu automatskog procesuiranja ličnih podataka, a došlo je i do određenog popunjavanja kapaciteta Agencije za zaštitu ličnih podataka, čime se broj zaposlenih u odnosu na sistematizaciju radnih mjesta popeo na jednu trećinu. S druge strane, na šta ukazuje i Evropska komisija, kako bi se stvorio kvalitetniji legislativni okvir u ovoj oblasti u BiH, neophodno je da se Agenciji za zaštitu ličnih podataka omogući kvalitetnije

učešće u legislativnom postupku, ali i da se osigura implementacija propisa o zaštiti ličnih podataka u svim oblastima djelovanja, uključujući i djelovanje pojedinih policijskih i istražnih agencija. Vijeće ministara BiH je usvojilo i novu Strategiju razvoja identifikacijskih dokumenata u BiH za period 2010.–2015., a u proceduri su i izmjene i dopune zakonskih rješenja na osnovu kojih bi od 2013. godine u BiH trebalo započeti i izdavanje novih, unaprijeđenih ličnih dokumenata s biometrijskim podacima, kao i zakonskih rješenja kojima se detaljnije uređuje pitanje prebivališta, odnosno boravišta građana BiH.42

42 Ustavnopravna komisija Predstavničkog doma PSBiH 6. decembra 2011. godine, uz Prijedlog zakona o izmjenama i dopunama Zakona o prebivalištu i boravištu građana BiH, usvojila je i Prijedlog zakona o izmjenama i dopunama Zakona o ličnoj karti državljana BiH, zajedno s amandmanima Vijeća ministara BiH prema kojima bi u novim ličnim kartama, uz državljanstvo BiH, bilo omogućeno voditi i evidenciju entitetskog državljanstva, te upisivati podatke u ličnu kartu i latiničnim i ćiriličnim pismom. Međutim, rasprava u PSBiH o navedenim zakonskim aktima je odgođena dok se ne postigne suglasnost između političkih partija koje o ovim pitanjima imaju suprotstavljene stavove, te time omogući njihovo usvajanje.


70

U oblasti viza, upravljanja granicom, azila i migracija, reguliranom članom 80. Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, pozitivna je činjenica da BiH uglavnom uspješno kontinuirano ispunjava obaveze koje liberalizacija viznog režima podrazumijeva, uključujući i usuglašenost bh. pozitivnih i negativnih viznih lista s listama Evropske unije. Kod implementacije nekih obaveza, međutim, nailazi se na određene probleme, kao što je, na primjer, obaveza uspostavljanja sistema za razmjenu podataka između policijskih agencija i tužilaštava u BiH na osnovu Sporazuma o elektronskoj razmjeni podataka, pri čemu se ne radi o problemima na nivou cijele BiH, već samo u okviru pojedinih kantona Federacije BiH. Također, ni BiH, kao ni druge zemlje u regiji, nije bila lišena pokušaja zloupotrebe liberalizacije viznog režima određenih pojedinaca i grupacija koji su na osnovu zahtjeva za politički azil nastojali dobiti dugoročan boravak u okviru šengenskog prostora, međutim, ove devijantne pojave pravovremeno su i na odgovarajući način reducirane.43

Usvojena je i izmijenjena Strategija integriranog upravljanja granicom i odgovarajući akcioni plan, kao i Migracioni profil BiH za 2010. godinu.44 U toku je izrada zakona o izmjenama i dopunama Zakona o kretanju i boravku stranaca i azilu, a ojačani su i kapaciteti Sektora za azil u okviru Ministarstva sigurnosti BiH, u smislu da su gotovo sva sistematizirana mjesta popunjena. Informacijski sistem za migracije, te njegov modul koji se odnosi na azil, kvalitetno funkcionira i njegova upotreba se proširuje na sve veći broj institucija. S druge strane, ozbiljne teškoće mogu se identificirati kada je riječ o oblasti borbe protiv pranja novca i financiranja terorizma. Zakonska rješenja kojima je regulirano pitanje oduzimanja nelegalno stečene imovine nejednaka su u pojedinim dijelovima zemlje, a zbog protivljenja političkih predstavnika Republike Srpske još uvijek nije došlo do izdvajanja Financijsko-obavještajnog odjela iz SIPA-e u samostalnu organizacijsku jedinicu.

Također, još uvijek nije usvojen ni zakon o izmjenama i dopunama Zakona o sprečavanju pranja novca i financiranja terorističkih aktivnosti u skladu s preporukama MONEYVAL-a.45 Politički razlozi predstavljaju osnovnu prepreku i jačanju institucionalnih kapaciteta za borbu protiv trgovine drogom, posebno kada je riječ o uspostavljanju komisije / ureda za droge na nivou BiH: prema stavu političkih predstavnika, ali i institucija Republike Srpske, dužnosti koje bi obavljala ta komisija može obavljati postojeći sektor u okviru Ministarstva sigurnosti BiH, te nije potrebno uspostavljati novu instituciju na nivou države. Zbog ovakvog stava pod znakom pitanja je i usvajanje

43 Prema postojećim podacima, najveći broj bh. državljana tražio je politički azil u Švedskoj. Tokom 2011. godine politički azil je u zemljama šengenskog prostora tražilo nešto više od 600 osoba. Iako zemlje zapadnog Balkana ne zauzimaju jedno od prvih deset mjesta po broju upućenih zahtjeva za odobravanje političkog azila u zemljama Schengena, nikako se ne smiju zanemariti za sada, doduše, još uvijek neformalne inicijative da se pooštre mehanizmi sankcioniranja država na tzv. bijeloj Schengen listi u slučaju prekomjernog broja azilantskih zahtjeva, te olakša njihovo vraćanje u okviru “punog” viznog režima.

44 Sjednica Vijeća ministara BiH od 14. aprila 2011. godine.

45 Ekspertni odbor Vijeća Evrope za evaluaciju mjera država članica protiv pranja novca i financiranja terorizma (Committee of Experts on the Evaluation of Anti-Money Laundering Measuers and the Financing of Terrorism) uspostavljen 1997. godine.


71

zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sprečavanju zloupotrebe opojnih droga, kojim je uspostavljanje ureda za droge, kao potencijalno efikasnijeg koordinatora u procesu implementacije Strategije nadzora nad opojnim drogama, sprečavanja i suzbijanja zloupotrebe opojnih droga u BiH za period 2009.–2013. i njenog akcionog plana i predviđeno. Nedostatak političke volje prisutan je i kada se radi o usvajanju zakonskog akta kojim bi se reguliralo pitanje prijenosa oružja na nivou BiH: institucije Republike Srpske smatraju da ne postoji potreba usvajanja predmetnog zakonskog akta na zajedničkom nivou, jer je pitanje civilnog prijenosa oružja već regulirano Zakonom o kontroli granice BiH, a u RS-u – Zakonom o oružju.

U oblasti borbe protiv organiziranog kriminala, regulirane članom 84. SSP-a, osnovne slabosti ogledaju se u rascjepkanosti agencija za provođenje zakona u BiH, ali i činjenici da BiH još nije potpisnica nekoliko značajnih međunarodnopravnih akata, kao što je, na primjer, Konvencija Vijeća Evrope o međunarodnom važenju krivičnih presuda ili Dodatni protokol o transferu osuđenih osoba, niti je zakonodavstvo na zajedničkom nivou, za razliku od entitetskoga, kao što je ono u Republici Srpskoj, usuglašeno s Konvencijom Vijeća Evrope o cyber kriminalu. Propusti su prisutni i kada je riječ o suradnji između policijskih agencija i tužilaštava, dok se memorandum kojim je predviđeno uspostavljanje koordinacijskog tijela za implementaciju međunarodnog prava u BiH, a koji je potpisalo nekoliko resornih institucija na zajedničkom i entitetskom nivou, ne provodi, kako iz financijskih, tako i iz političkih razloga. Iako institucije BiH preuzimaju rješenja sadržana u predmetnim rezolucijama i odlukama Vijeća sigurnosti UN-a kojima se sankcioniraju pojedinci i grupe osumnjičeni za suradnju s Al-Qaidom, fragmentiranost policijskog aparata, ali i nedovoljna suradnja policijskih agencija u zemlji s tim u vezi predstavljaju ozbiljne prepreke uspješnijoj borbi protiv terorizma.

c) Primjer: Borba protiv nelegalne trgovine drogom

Kako je registrirano i u Izvještaju Evropske komisije za 2011. godinu, BiH je ostvarila veoma mali napredak u borbi protiv zloupotrebe droga, te i dalje predstavlja jedno od centralnih tranzitnih područja međunarodne trgovine narkoticima u ovom dijelu Evrope. Svakako, razloge za takvo nešto, između ostalog, neophodno je tražiti i u unutarnjoj podijeljenosti policijsko-sigurnosne strukture u zemlji te nedovoljnoj koordinaciji i suradnji između različitih policijskih agencija na državnom, entitetskom i kantonalnom nivou, a koja, opet, svoje ishodište pronalazi u postojanju međusobno prilično udaljenih političkih percepcija BiH i pravca njenoga budućeg institucionalnog i normativnog razvoja. U skladu s tim, jedna od čestih konstatacija i Evropske komisije, ali i drugih relevantnih međunarodnih subjekata, podrazumijeva da policijske agencije u BiH ostvaruju kvalitetniju suradnju s međunarodnim i policijskim agencijama drugih država nego međusobno.


72

Nelegalna trgovina narkoticima predstavlja devijantnu pojavu koja stvara opće negativne efekte koji se ne zadržavaju na granicama bilo kojeg političkoga ili administrativnog entiteta, a djelovanje u pravcu njene eliminacije po svojoj prirodi predstavlja dovoljno zahtjevan proces i bez dodatnih i nepotrebnih političkih opterećenosti. Na primjer, baza podataka o počiniteljima krivičnih djela vezanih za zloupotrebu droga u BiH unaprijeđena je, međutim, njena funkcionalna vrijednost je krajnje relativizirana uzimajući u obzir činjenicu da je ne koriste sve policijske agencije u zemlji, već samo agencije za provođenje zakona na državnom nivou i Federalna uprava policije te većina kantona u FBiH, dok policija Republike Srpske s njom nije povezana, već koristi zasebnu bazu podataka o korisnicima droga koja obuhvata postojeće registre iz centara za rehabilitaciju.

Jedna od očiglednih slabosti u implementaciji Strategije nadzora nad opojnim drogama, sprečavanja i suzbijanja zloupotrebe droga u BiH za period 2009.–2013. godine i njenog akcionog plana također je i odsustvo odgovarajućeg koordinacijskog tijela na nivou BiH, npr. kancelarije / ureda za narkotike, čije uspostavljanje je i predviđeno spomenutom strategijom i njenim akcionim planom. Da bi došlo do uspostavljanja ureda, neophodno je usvajanje zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sprječavanju i suzbijanju zloupotrebe opojnih droga,46 ali uzimajući u obzir navedene različite političke stavove u BiH, odnosno međusobno suprotstavljene tendencije ka jačanju zajedničkog nivoa organizacije vlasti, s jedne, te maksimalno mogućeg očuvanja regulacione autonomije i odbijanja uspostavljanja novih institucija na državnom nivou, s druge strane, to pitanje je i dalje otvoreno. Vijeće ministara BiH je Prijedlog zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sprječavanju i suzbijanju zloupotrebe opojnih droga, koji je rađen u suradnji s ekspertima iz Evropske komisije, usvojilo na svojoj 155. sjednici, održanoj 17. jula 2011. godine, te ga uputilo u parlamentarnu proceduru po redovnom postupku. Iako će u okviru PSBiH biti razmatran na nekoj od narednih sjednica, njegovo brzo usvajanje nije moguće očekivati. Uopće, odsustvo političke volje da se stvore odgovarajuća sistemska normativna i operativna rješenja u cijeloj zemlji, usitnjenost policijskog aparata i, što je daleko opasnije, odsustvo kvalitetne koordinacije između postojećih policijskih agencija nesumnjivo predstavljaju neke od osnovnih razloga slabih rezultata koji su ostvareni u pogledu borbe protiv nelegalne trgovine narkoticima. Tome svakako treba pridodati i druge momente koji, doduše, također nisu oslobođeni političkog utemeljenja, kao što je, na primjer, nepostojanje odgovarajućih financijskih sredstava za implementaciju Pravilnika o čuvanju i uništavanju opojnih droga, koji je, inače, usuglašen između svih relevantnih subjekata na zajedničkom i entitetskom nivou i Brčko distrikta. Iz tog razloga prilično velika količina narkotika zaplijenjenih nakon usvajanja Zakona o sprječavanju i suzbijanju zloupotrebe opojnih droga još uvijek nije uništena.

46 Osnovni tekst ovog zakona objavljen je u Službenom glasniku BiH br. 8 od 7. februara 2006.


73

Politike suradnje

Glava VIII


Osnovna funkcija bh. parlamenta kao najvišega zakonodavnog organa države u procesu evropskih integracija jeste harmonizacija nacionalnog zakonodavstva s acquisem, odnosno usvajanje evropskih standarda u oblasti industrije, poljoprivrede i ribarstva, transporta, energije, informacijskog društva, statistike itd., kao i odgovarajućih razvojnih i strateških dokumenata u navedenim oblastima. Intenzivirana zakonodavna paraliza iz prethodne godine dovela je 2011. godine do potpunog odumiranja zakonodavnog procesa na državnom nivou. Premda su opći parlamentarni izbori održani početkom oktobra 2010. godine, proces uspostave novog saziva Parlamentarne skupštine BiH okončan je tek polovinom 2011. godine. Osmomjesečno kašnjenje u formiranju ključnog zakonodavnog tijela koje jedino ima kapacitet da usvaja evropsko zakonodavstvo i više nego evidentno političko neslaganje oko suštinskih reformskih pitanja u potpunosti su onemogućili zakonodavni proces na državnom nivou. Tome treba dodati i činjenicu da je dodatno kasnila uspostava izvršne vlasti, kao druge centralne poluge vlasti na državnom nivou.

Razmjere ove iznutra nametnute samodestrukcije i odumiranja zakonodavnih (i izvršnih) kapaciteta državnih institucija najzornije oslikava podatak da u izvještajnom periodu, odnosno od momenta inauguracije oba doma Parlamentarne skupštine BiH do zaključivanja ovog izvještaja ovo tijelo nije usvojilo ni jedan jedini “evropski“ zakon

75

Osmomjesečno kašnjenje u formiranju ključnog zakonodavnog tijela koje jedino ima kapacitet da usvaja evropsko zakonodavstvo i više nego evidentno političko neslaganje oko suštinskih reformskih pitanja u potpunosti su onemogućili zakonodavni proces na državnom nivou. Razmjere ove iznutra nametnute samodestrukcijeiodumiranja zakonodavnih (i izvršnih) kapaciteta državnih institucija najzornije oslikava podatak da u izvještajnom periodu, odnosno od momenta inauguracije oba doma Parlamentarne skupštine BiH do danas, unutar ovoga tijela nije usvojen ni jedan jedini “evropski“ zakon ni odgovarajući prateći podzakonski akt i / ili razvojni dokument u oblasti politikasuradnje.

niti odgovarajući prateći podzakonski akt i / ili razvojni dokument u oblasti politika suradnje. Budući da izvršna vlast radi u tzv. tehničkom mandatu, brojni zakonski akti i prateće sekundarno zakonodavstvo koje je trebalo biti pripremljeno nisu realizirani (zakon o zaštiti životne sredine, zakon o gasu, zakon o veterinarstvu itd.). Rad Vijeća ministara i nadležnih ministarstava i institucija na državnom nivou u promatranom periodu, u nedostatku političkog legitimiteta i iščekivane smjene vlasti, bio je usmjeren na tehnička, a ne reformska pitanja iz evropske agende. S druge strane, zbog političkog ćorsokaka u kojem se BiH našla uslijed nemogućnosti dogovora o formiranju vlasti na državnom nivou sva druga pitanja, pa tako i ona “evropska“, gurnuta su na marginu. Izuzetak čini “samo“ set zakona kojima je uvjetovano podnošenje aplikacije za članstvo u EU-u. Imajući u vidu ogroman zaostatak u pogledu izvršavanja preuzetih obaveza, čini se da je u ovakvoj konstelaciji političkih snaga nezamislivo

makar i na razini retoričkoga diskutirati o imperativnoj potrebi da se u zakonodavni proces uvede praksa po kojoj bi se zakoni iz oblasti usuglašavanja s pravnom stečevinom EU-a usvajali u ubrzanoj / hitnoj proceduri.

Vjerodostojnost bh. institucija i političkih elita u procesu EU integracija trebala bi se izražavati u blagovremenim i energičnim zakonodavnim reformama i njihovoj praktičnoj implementaciji. Politički ćorsokak uzrokovan divergentnim političkim stavovima o krucijalnim pitanjima spram napretka u procesu EU integracija na relaciji FBiH-RS najočitije se prelama u oblasti politika suradnje. Naime, postignuća

u ovoj oblasti, s obzirom na entitetsku i kantonalnu nadležnost, najdirektnije su povezana s političkom voljom i (entitetskom) suglasnošću o jačanju državne uloge u pojedinim područjima. Evropski standardi u oblasti politika suradnje nalažu veći stupanj centraliziranog upravljanja nego što je političkim strankama iz RS-a prihvatljivo, zbog čega nije moguće postići politički konsenzus o predstojećim reformama i planu njihove implementacije, pa BiH i dalje ostaje zatočena u početnoj fazi procesa zakonodavnog usklađivanja. S druge strane, rascjepkano upravljanje i podijeljena nadležnost bez odgovarajućih mehanizama međuentitetske i međusektorske suradnje i koordinacije dodatno usložnjavaju i otežavaju značajnije iskorake.


76

Nije pogrešno konstatirati da je postojeći sukob oko prijenosa nadležnosti zapravo u svojoj suštini spor oko izgradnje države. Jasno je da “europeizacija“ BiH kroz proces usklađivanja s EU-om per se znači i veći stepen unutarnje integracije bosanskohercegovačkoga socijalnog tkiva razjedinjenoga ratnim i poslijeratnim politikama. Kao ključna prepreka u procesu europeizacije pojavljuje se nevoljnost političkog establišmenta bh. entiteta RS-a da u njemu aktivno, konstruktivno učestvuje.


Analiza ispunjenosti mjera i aktivnosti za provedbu Privremenog sporazuma / Sporazuma i stabilizaciji i pridruživanju koje tretiraju sektorske politike (Glava VIII.) za period 1. januar – 31. decembar 2011. godine pokazuje da je stupanj njihove realizacije jednak nuli: u izvještavanom periodu nije usvojen nijedan zakonski akt u oblastima koje tretira poglavlje Politike suradnje. Zbog neusvajanja planiranih zakonskih i podzakonskih akata zamrznuta je i mogućnost implementacije ostalih programiranih mjera vezanih za donošenje odgovarajućih strateških dokumenata i njihovu provedbu na nižim nivoima, po principu supsidijarnosti. Pored toga, u izvještajnom periodu nisu usvojeni ni prateći podzakonski akti koji omogućavaju efikasnu provedbu ranije usvojenoga zakonodavstva. Tako se došlo u situaciju da određen broj prioriteta iz oblasti sigurnosti hrane, veterinarstva, fitosanitarnog sektora, životne sredine, transportne i energetske politike, čije je ispunjenje bilo predviđeno za prethodnu godinu, nije realiziran ni tokom 2011. godine, odnosno u ovom su periodu ova pitanja marginalizirana i gotovo sasvim nestala iz javnog diskursa. Posebno zabrinjava činjenica da bh. vlasti nisu blagovremeno vodile računa i unaprijed se pripremale za ulazak Hrvatske u Evropsku uniju. Naime, od 1. jula 2013. godine Republika Hrvatska postat će punopravna članica EU-a i puna primjena evropskog zakonodavstva u vanjskotrgovinskoj razmjeni s BiH imat će niz negativnih (ali i pozitivnih) implikacija po našu zemlju. Negativne posljedice ovoga procesa posebno će se odraziti na agroindustrijski sektor, koji je od posebnog značaja za BiH, budući da sa 16% učestvuje u ukupnom izvozu BiH u Hrvatsku. Ostajući bez najvećega izvoznog tržišta za svoje proizvode, ovaj sektor neminovno će se suočiti s ogromnim gubicima. Naime, primjena evropske regulative na uvoz roba iz BiH u Hrvatsku od 1. 1. 2013. godine utjecat će na drastičan pad izvoza iz BiH u Hrvatsku uglavnom zbog neusuglašene zakonske regulative, ali i neblagovremenog stvaranja uvjeta za izvoz proizvoda u EU (neusklađenost cjelokupnog sistema infrastrukture kvaliteta u ovoj oblasti). Pri tome treba imati u vidu da će značajnu prepreku predstavljati i postojanje samo dva granična prijelaza na 1010 km granice s Hrvatskom koji će biti opremljeni za kontrolu izvoza prehrambenih proizvoda.


77

U posmatranom periodu nije bilo značajnih pozitivnih pomaka ni u oblasti jačanja institucionalnih kapaciteta relevantnih agencija / institucija na državnom nivou u pogledu efikasnije implementacije evropskih standarda u spomenutim oblastima u praksi. Tako, usprkos tome što su Programom mjera za provedbu Privremenog sporazuma / Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, naprimjer, predviđene određene mjere i aktivnosti na jačanju ljudskih resursa u Odjelu za poljoprivredu, hranu, šume i ruralni razvoj pri Ministarstvu vanjske trgovine i ekonomskih odnosa, njihova realizacija je izostala, doprinoseći održavanju slabih kapaciteta državnog nivoa u procesu izrade politika i koordinacije u oblasti poljoprivrede. Ove primjere moguće je detektirati i u drugim oblastima. Tako, naprimjer, iako je navedenim dokumentom planirana, državna agencija za zaštitu okoline, kojom bi se uspostavio mehanizam za uspostavu funkcionalnog sistema praćenja i implementacije harmoniziranog pravnog okvira za zaštitu životne sredine, nije uspostavljena; aktivnosti usmjerene na jačanje ljudskih resursa pri Ministarstva transporta i komunikacija nisu realizirane u oblasti informacijskog društva i medija, dok je političkim pritiscima ugrožena institucionalna i financijska neovisnost Regulatorne agencije za komunikacije.

Pored toga, dešavanja u pojedinim sektorima, poput energetskoga, prijete da zbog političkih pritisaka prerastu u međunarodni, evropski skandal. Često se iznose ocjene da u globalnoj krizi obnovljivih energenata BiH ima značajnu komparativnu prednost nad drugima: energetski sektor s izrazitim razvojnim kapacitetima, posebno u oblasti hidroenergije. Kako je prema važećem zakonodavnom okviru energetska politika u nadležnosti entiteta, postoje značajne razlike između FBiH i RS-a u pogledu vlasništva, organizacije i zakonodavstva u ovoj oblasti. Stoga se jedan od ključnih kratkoročnih prioriteta iz Evropskog partnerstva (2008. godine) odnosi upravo na razvoj sveobuhvatne strategije razvoja energetskog sektora, dok Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju predviđa usvajanje evropskog zakonodavstva i standarda u ovoj oblasti. Imajući u vidu činjenicu da je energetski sektor sam po sebi širok i kompleksan, te da uključuje nekoliko međusobno povezanih podsektora (naftni, plinski, sektor ugljena, sektor daljinskog upravljanja, elektroenergetski sektor, hidroenergetski sektor) napredak u realizaciji predviđenih aktivnosti izrazito je spor, težak i obojen (političkim) poteškoćama. Ovo je najevidentnije u prolongiranom donošenju zakona o električnoj energiji i otežanoj uspostavi tijela za implementaciju / agencija na državnom nivou (DERK, NOS, FERK, Elektroprenos).

Još su drastičniji politički pritisci u oblasti hidroenergetskog sektora, koji zbog svoje međunarodne dimenzije mogu imati značajne implikacije i po institucije EU-a. Naime, 11. februara 2011. predstavnici vlada Srbije, Italije i RS-a potpisali su u Beogradu Privremeni sporazum o suradnji za izgradnju hidroelektrana na srednjoj Drini, u vrijednosti oko 820 miliona eura. Ovim sporazumom predviđena je zajednička izgradnja hidrocentrala na lokalitetima Rogačice, Tegare i Dubravice. Riječ je o riječnom pograničnom pojasu između BiH i Srbije.


78

Posebno zabrinjava činjenica da bh. vlasti nisu blagovremeno vodile računa i unaprijed se pripremale za ulazak Hrvatske u EU. Negativne posljedice ovoga procesa posebno će se odraziti na agroindustrijski sektor, koji je od posebnog značaja za BiH, budući da sa 16% učestvuje u ukupnom izvozu BiH u Hrvatsku.

Proces pregovora između tri navedena strateška partnera odvijao se u atmosferi potpune ignorancije spram bh. državnih institucija: niti je od vlasti BiH tražena potrebna suglasnost, premda je zbog činjenice da se radi o pograničnom području traženje dozvole bila ustavna i zakonska obaveza, niti su nadležne institucije bile uopće informirane i upoznate s tokom pregovora. Situaciju dodatno komplicira podatak da je Elektroprivreda BiH još početkom 2009. godine dostavila ponudu za dodjelu koncesije za izgradnju hidroelektrana Kozluk i Tegare, čiju je izgradnju planirala zajedno s Elektroprivredom RS-a i Elektroprivredom Srbije. Vrijednost planiranog projekta procijenjena je na 759 milijuna eura. Zahtjev Elektroprivrede BiH za dodjelu navedene koncesije mjesecima je zadržavan u državnom Ministarstvu vanjske trgovine i ekonomskih odnosa, da bi u konačnici bio upućen Vladi RS-a, koju je državni ministar ovoga resora ocijenio nadležnom za rješavanje ovoga pitanja. Iz Vlade RS-a nikada nije stigao odgovor na zahtjev Elektroprivrede BiH, ali je menadžment kompanije Žalbenom vijeću pri Vijeću ministara uputio žalbu na odluku državnog resornog ministra. U daljoj proceduri žalba Elektroprivrede je prihvaćena, a Ministarstvu vanjske trgovine i ekonomskih odnosa naloženo da u vezi sa zahtjevom Elektroprivrede BiH postupi u skladu sa zakonom, i to u roku od 15 dana. Resorno ministarstvo o svemu se ni do današnjeg dana nije očitovalo, dok su vlasti RS-a u međuvremenu, bez državne suglasnosti, postigle dogovor vrijedan više stotina miliona eura sa strateškim partnerima iz Srbije i Italije.

Ukoliko se dogodi pozitivan scenarij i proces evropskih integracija deblokira, zakonodavna i izvršna vlast na državnom nivou morat će ubrzanim tempom raditi na izvršenju zaostalih, ali i sadašnjih prioriteta i mjera. Ovo bi prije svega podrazumijevalo slijedeće:

◊ usvajanje odgovarajućih zakonskih akata koji nisu realizirani u 2009. i 2010. godini (npr. zakon o malim i srednjim preduzećima, zakon o vinu, zakon o međunarodnom i domaćem cestovnom prometu, zakon o agenciji za razvoj informacijskog društva);

◊ izrada novog zakonskog okvira usklađenog s pravnom stečevinom EU-a u oblasti životne sredine, veterinarstvu i poljoprivredi, fitofarmaceutskim sredstvima, energetici;

◊ izrada i donošenje odgovarajućih strateških / razvojnih dokumenata u pojedinim oblastima i njihova pravovremena implementacija;

79

Predstavnici vlada Srbije, Italije i RS-a potpisali su u Beogradu PrivremenisporazumosaradnjizaizgradnjuhidroelektrananasrednjojDrini (Rogačice,Tegare i Dubravice), u vrijednosti oko 820 miliona eura. Proces pregovora između tri navedena strateška partnera odvijao se u atmosferi potpune ignorancije spram bh. državnih institucija. Situaciju dodatno komplicira podatak da je ElektroprivredaBiH još početkom 2009. godine dostavila ponudu za dodjelu koncesije za izgradnju hidroelektrana Kozluk i Tegare, čiju je izgradnju planirala zajedno s ElektroprivredomRS-a i ElektroprivredomSrbije u vrijednosti 759 milijuna eura. Zahtjev ElektroprivredeBiH za dodjelu navedene koncesije mjesecima je zadržavan u državnom Ministarstvu vanjske trgovine i ekonomskih odnosa, da bi u konačnici bio upućen Vladi RS-a, koju je državni ministar ovoga resora ocijenio nadležnom za rješavanje ovoga pitanja.

◊ razvijanje institucionalnog okvira i osposobljavanje korespondirajućih agencija i institucija na državnom nivou za provođenje, primjenu i praćenje primjene novoga zakonodavstva u praksi.

c) Primjer: Zakonodavna blokada na primjeru (ne)usvajanja zakona o popisu stanovništva

Donošenje odgovarajućeg pravnog okvira, dogovor o ciljnom datumu i realizacija aktivnosti usmjerenih na pripremu za provedbu popisa stanovništva navode se kao jedan od četiri kratkoročna prioriteta iz Evropskog partnerstva 2008. godine i neslužbeni ključni uvjet za podnošenje aplikacije za članstvo u Uniji. Usprkos

tome, nedostatak volje da se postigne politička suglasnost oko predloženog zakona o popisu stanovništva, domaćinstava i stanova, opravdano prijeti da rezultira ne samo činjenicom da će BiH ostati jedina zemlja u Evropi koja neće obaviti ovaj popis 2011. godine, nego i da sasvim onemogući proces evropskih integracija, odnosno podnošenje aplikacije za članstvo.

Tokom 2010. godine, u kojoj je pitanje donošenja zakonskog okvira za provedbu popisa intenzivirano, mjesecima su trajale političke borbe i trvenja oko pitanja da li u popis treba uvrstiti pitanja o nacionalnoj, vjerskoj i jezičnoj pripadnosti, otkad početi implementaciju rezultata popisa na nižim razinama vlasti, te da li popisati rezidencijalno stanovništvo ili i bh. građane u dijaspori. Kompromisno rješenje je konačno pronađeno: u prijedlogu

zakona predviđeno je da se stanovnici BiH o nacionalnoj, vjerskoj i jezičnoj pripadnosti izjašnjavaju na dobrovoljnoj osnovi, dok je čl. 48 regulirano da se nacionalna struktura zaposlenih u državnoj upravi shodno rezultatima popisa ima primjenjivati tek po okončanju procesa povratka prognanih i raseljenih osoba. Ovakav prijedlog zakona u junu mjesecu 2010. godine dobio je podršku u Predstavničkom domu PSBiH, ali je njegovo donošenje zaustavljeno u Domu naroda, s obrazloženjem da je srpskim


80

delegatima u tom tijelu potrebno mišljenje i stav Narodne skupštine RS-a.

Potom je uslijedila predizborna kampanja, nakon nje izbori, a od novembra 2010. godine traje postizborni proces političkog dogovaranja o formiranju vlasti na državnom nivou. U paketu s političkim razgovorima o uspostavi Vijeća ministara odvijaju se međustranački i / ili međuentitetski dogovori o setu zakona neophodnih za podnošenja aplikacije za članstvo u EU-u, među kojima je i zakon o popisu stanovništva. Politički pregovori do sada nisu urodili plodom. Prijedlog zakona o popisu stanovništva trebao se naći na dnevnom redu sjednice Doma naroda 14. 9. 2011. godine, ali je zbog objektivne bojazni da neće dobiti podršku delegata iz RS-a Zajednička komisija za ekonomske reforme i razvoj odlučila da ovu tačku povuče s dnevnog reda i zatraži od Doma naroda da za 30 dana produži amandmansku fazu.47 U međuvremenu je na prijedlog zakona stiglo više od 40 priloženih amandmana. Iako su se politička stajališta u proteklom periodu približila, čini se da predloženi zakonski okvir još uvijek nije u dovoljnoj mjeri prihvatljiv za sve.

Na insistiranje političkih stranaka iz RS-a, SNSD-a i SDS-a, da se iz prijedloga zakona izbriše sporni član 48.48, stranke s bošnjačkima i hrvatskim predznakom zastupljene u nadležnoj komisiji pokazale su spremnost na kompromis da se sporni član izbriše, ali uz zahtjev da se vlast na entitetskom nivou do donošenja novog ustavnog okvira formira na osnovu nacionalnog pariteta iz 1991. godine. Međutim, u procesu usuglašavanju pojavili su se novi amandmani i nova uvjetovanja, poput onoga koje utvrđuje entitete kao popisne jedinice. Stajališta su ponovo dijametralno oprečna: stranke iz RS-a uvjetuju usvajanje spomenutog zakona stavom da su entiteti popisne jedinice, dok je za predstavnike bošnjačkog naroda, čini se, donji prag ustupaka ka postizanju kompromisa brisanje člana 48., ali da neće pristati na zahtjev da entitet RS bude posebna statistička jedinica. O tome da bez relevantnih statističkih pokazatelja nije moguće razmišljati ni o održivim razvojnim politikama (ekonomskoj, socijalnoj, demografskoj, obrazovnoj, kulturnoj), niti o ispunjavanju upitnika u kontekstu pristupnih razgovora s EU-om i korištenju sredstava iz pretpristupnih fondova niko više i ne razmišlja.

47 Po isteku prvog amandmanskog perioda Komisija je ponovo produžila amandmansku fazu za narednih 30 dana, očekujući da će se rješenje naći “u paketu“ međustranačkog dogovora o uspostavi Vijeća ministara i setu zakona vezanih za podnošenje aplikacije za članstvo u EU-u. U međuvremenu šef Delegacije EU-a u BiH Peter Sorensen aktualizirao je inicijativu da se dogovor o uvjetima za predaju aplikacije za članstvo odvoji od procesa međustranačkih dogovora o uspostavi Vijeća ministara, kako bi se deblokirao barem proces EU integracija.

48 Član 48. predviđa da se rezultati popisa iz 1991. o etničkoj strukturi stanovništva primjenjuju na formiranje vlasti u BiH do okončanja povratka izbjeglih i raseljenih osoba.


81

Financijska suradnja

Glava IX


Teška politička situacija u Bosni i Hercegovini odrazila se na sve aspekte evropskih integracija, uključujući i na programiranje IPA sredstava. Tokom 2011. godine, prvi put otkad se vrši IPA programiranje, došlo je do velike političke krize, što je riskiralo gubitak osam miliona eura IPA sredstava. Situacija koja je nastala tokom programiranja IPA sredstava za 2011. godinu je razotkrila ozbiljne strukturalne nedostatke u koordinacijskim mehanizmima vezani za planiranje i programiranje sredstava iz EU-a. Ujedno je ova situacija indikacija kakvih problema bi moglo biti tokom samog procesa pregovaranja i integriranja, posebno vezano za ulogu Direkcije za evropske integracije (DEI) kao centralnoga koordinacijskog organa u pitanjima značajnim za evropske integracije.

Desilo se da je na kraju samog procesa programiranja sredstava za 2011. godinu, kada je paket projekata za financiranje u 2011. bio gotovo kompletiran, došlo do naknadnog dostavljanja primjedbi predstavnika iz RS-a na šest projekata. Ovo se desilo usprkos činjenici da je procedura oko IPA programiranja i planiranja bila u potpunosti poštovana, te su izvršene konsultacije i na tehničkom nivou, između SPO-a (mreže nacionalnih voditelja programa za pristup IPA sredstvima) i predstavnika nadležnih institucija, ali i na političkom nivou – IPA Koordinacijskog obora i Vijeća ministara. Vijeće ministara BiH je na svojoj 151. sjednici, održanoj 25. 5. 2011., usvojilo Informaciju

83

o trogodišnjoj upotrebi IPA sredstava za period 2011.–2013. i Godišnji program s prijedlogom liste projekata za IPA 2011. Na osnovu tih zaključaka Vijeća ministara BiH, DEI je započeo utvrđivanje konkretnih projektnih prijedloga za IPA 2011. godine koji su bili definirani na osnovu nalaza izvještaja o napretku BiH i prioriteta iz trogodišnjeg programa upotrebe IPA sredstava. Međutim, predstavnici RS-a su nakon ovog procesa direktno Bruxellesu podnijeli primjedbe na šest projekata. Iz Bruxellesa je poslan službeni zahtjev Vijeću ministara BiH da se paket projekata usuglasi, iako je to već bilo urađeno u skladu s procedurom koju je Evropska komisija uspostavila s DEI-jem vezano za programiranje IPA sredstava. Svakako najviše zabrinjava aspekt cijele situacije – da su DEI preskočili ne samo predstavnici RS-a već i EK-a.

Postojali su i tehnički razlozi koji su doveli do ove situacije. Prvi je bio činjenica da se metoda programiranja promijenila i da je EK nametnula obavezu sektorskog planiranja, prvo na trogodišnjem, a potom na godišnjem nivou, te uvela novu obavezu izrade sektorskih prijedloga koji bi činili osnovu za izradu pojedinačnih projektnih prijedloga. Bosna i Hercegovina je bila prva zemlja u regiji u kojoj je ovaj novi pristup u programiranju bio testiran u 2011. godini.

Naravno, promjena vlasti je uzrokovala dolazak novih ljudi, posebno članova IPA Koordinacijskog odbora, što je značilo da su na pozicije odlučivanja došle osobe koje možda nisu dovoljno poznavale proces i principe IPA programiranja. Također, nije pomogla ni činjenica da je u tim kritičnim trenucima Delegacija EK-a u BiH bila bez adekvatnog rukovodstva. Međutim, cijela situacija nastala oko IPA projekata za 2011. godinu imala je nesumnjivu političku dimenziju. Osnovna je argumentacija predstavnika RS-a bila da je šest projekta (kasnije je to reducirano na četiri) išlo na jačanje bh. institucija za oblasti koje nisu u ustavnoj nadležnosti BiH. Sporni projekti, koji su na kraju izbačeni iz IPA paketa financiranja za 2011. godinu, slijedeći su:

◊ komponenta „Statistika“ iz projekta „Upravljanje javnim financijama i statistikama“,

◊ projekt „Poljoprivreda“ u cijelosti,◊ komponenta „Zapošljavanje“ iz projekta „Zapošljavanje i obrazovanje“,◊ komponenta „Poslovni registar“ iz projekta „Sektor pravosuđa“.

Imajući uvid u način programiranja sredstava iz IPA-e, teško je predvidjeti okolnosti u kojima je moglo doći do planiranja projektnih aktivnosti koje izlaze izvan okvira ustavnih nadležnosti i / ili međunarodnih obaveza koje stoje pred BiH. Prije svega zato što se IPA prioriteti utvrđuju na osnovu oblasti za koje EK ocijeni da imaju prioritetan značaj za daljnju integraciju BiH u EU. To su prioriteti što su, po definiciji, predviđeni relevantnim državnim strategijama koje su uvijek usuglašene s entitetima i kao takve usvojilo ih je Vijeće ministara ili Parlamentarna skupština BiH. Međutim, najčešće je riječ o projektima


84

Situacija oko IPA 2011. pokazala je omjer slabosti postojećih struktura IPA koordinacije koje su u potpunosti zaobiđene kod konačnog utvrđivanja paketa projekata koji će biti financirani u 2011. godini. Evropska komisija je ponudila set preporuka čiji je cilj otklanjanje ovih strukturalnih nedostataka. Međutim, dugoročno ti prijedlozi mogu imati snažnog utjecaja na buduću poziciju DEI-ja kao centralnoga organa koordinacije za EU integracije. Također, od velike je važnosti sistemsko rješavanje pitanja SPO-ova. Pitanja koordinacije financijske pomoći EU-a moraju biti pažljivo riješena jer će predstavljati model za strukturiranje budućeg sistema daljnjih pregovora s Evropskom unijom.

koji pomažu institucijama (na svim nivoima) da jačaju kapacitete (kroz tehničku pomoć i opremu) kako bi odgovorile na neku od obaveza koje su nametnute od EK-a ili neke međunarodne financijske institucije (kao što je recimo Međunarodni monetarni fond, u slučaju vođenja statistika za javni sektor i javne financije).

Na koncu, do izmjene konačnog paketa projekata (do kojeg je došlo usprkos protivljenju Federacije BiH) stiglo se dogovorom lidera političkih stranaka, umjesto koristeći tijela i mehanizme uspostavljene za programiranje i planiranje IPA sredstava. Ukoliko ovo postane praksa, to stvara izuzetno loš, potencijalno opasan presedan za buduće aktivnosti ne samo IPA programiranja i planiranja već i za sve ostale aktivnosti koji se tiču EU integracija. To je važno zbog toga što bilo koji budući aspekt EU integracija vrlo lako može postati metom političkih manipulacija i opstrukcija. Uspostava funkcionalnih, stabilnih i iznad svega transparentnih mehanizama koordinacije, kako EU financiranja, tako i ostalih EU integracijskih napora, zbog događaja vezanim za IPA 2011. dobila je daleko veći značaj.


Evropska komisija je u posljednjim mjesecima 2011. godine organizirala nekoliko sastanaka na temu koordinacije sredstava iz IPA-e. Pored potrebe da započne aktivnost na programiranju IPA sredstava za 2012. i 2013. godinu, EK je inicirala ove razgovore svjesna važnosti uspostave jakih koordinacijskih mehanizama kako bi se izbjegli slični ili čak i veći problemi u daljnjem procesu integracija. Na sastanku održanom 14. 11. 2011. godine, na kojem se raspravljalo o načinu uspostave efikasnih mehanizama koordinacije programiranja sredstava EU-a i ostalim pitanjima značajnim za evropske integracije, a kojem su prisustvovali predstavnici EK-a i dužnosnici sa svih nivou vlasti u BiH, Komisija je predložila niz mjera za unapređenje koordinacije, među kojima su najznačajnije ove:


85

◊ konsenzus mora postojati vezano za pitanja od značaja za EU integracije između nivoa vlasti, u skladu s ustavnim okvirom BiH;

◊ uloga sveukupne EU integracije (uključujući ulogu Nacionalnog koordinatora za IPA sredstava) treba biti dodijeljena jednom članu Vijeća ministara koga treba da podržava DEI i koji bi bio direktni politički sugovornik s EU-om;

◊ potrebno je inicirati razgovore između Vijeća ministara i entitetskih vlada kako bi se ojačao sistem koordinacije u pitanjima značajnim za EU integracije, a EU je spremna pomoći stranama u ovim razgovorima;

◊ sve vladine institucije, na svim nivoima, koje su odgovorne za značajna pitanja EU integracija treba da imaju jedinice ili osobe zadužene za evropske integracije;

◊ vlasti BiH treba da vide koje su zakonske mogućnosti da se ubrza potpisivanje Sporazuma o financiranju s Evropskom komisijom, uzimajući u obzir mogućnost modificiranja Okvirnih sporazuma, ukoliko bude neophodno.

S obzirom na novi sektorski pristup programiranja, za IPA 2012. i 2013. predlaže se osnivanje radnih grupa koje bi činili relevantni SPO-i, predstavnik DEI-ja, kao i predstavnici relevantnih korisničkih institucija s državnoga i entitetskih nivoa, u skladu s podjelom institucionalnih nadležnosti. Koordinacijski odbor za IPA-u treba biti konsultiran u ključnim fazama programiranja, te ukoliko je potrebno riješiti probleme koji se javljaju kod implementacije projekata koje financira EU. Također, EK preporučuje donošenja poslovnika o radu Koordinacijskog odbora za IPA-u.

Za period 2011.–2013. EK je utvrdila sljedeće prioritete za IPA financiranje:

◊ podrška u jačanju vladavine prava, pružajući pomoć zemlji u reformi pravosudnog sektora i pomoć u borbi protiv organiziranog kriminala i korupcije;

◊ poboljšanje kapaciteta i efikasnosti javne uprave i uspostava profesionalne državne službe kako bi se podržali napori zemlje u boljem funkcioniranju institucija na svim nivoima;

◊ podrška socijalnom i ekonomskom razvoju, posebno pružajući pomoć u razvoju sektora malih i srednjih preduzeća da bi se smanjila nezaposlenost, kako bi se reformirao obrazovni sistem te prilagodio sistem davanja kvalifikacija s potrebama tržišta rada i kako bi se investiralo u infrastrukturu koja se tiče saobraćaja i okoliša.


86

Evropska komisija je na osnovu prioriteta za IPA 2011.–2013. odlučila da usmjeri pomoć na ove sektore:

◊ pravda i unutrašnji poslovi◊ reforma javne uprave◊ razvoj privatnog sektora◊ transport◊ okoliš i klimatske promjene◊ socijalni razvoj

Po Višegodišnjem indikativnom dokumentu planiranja (MIPD) za 2011.–2013. izvršena je slijedeća raspodjela sredstava po prioritetnim sektorima:

u milionima €

Prioritetni sektori za period 2011.–2013.

Raspoređeno za period 2007. –2010.

Raspoređeno za period 2011.–2013.

Pravda i unutarnji poslovi 38.64 55.00 17.5%

Reforma javne uprave 51.55 40.00 12.7%

Razvoj privatnog sektora 28.10 50.00 15.9%

Transport 22.30 35.00 11.1%

Okoliš i klimatske promjene 72.70 54.22 17.3%

Socijalni razvoj 46.75 40.00 12.7%

Vezano za acquis i ostale aktivnosti 52.54 40.00 12.7%

UKUPNO 312.58 314.22 100.00%

c) Dugoročna pitanja za razmatranja

Iako će većina preporuka koje je Evropska komisija iznijela donijeti poboljšanja u procesu koordinacije u pitanjima značajnim za evropske integracije, nekolicina ih može imati vrlo ozbiljne implikacije, kratkoročne, pa možda i dugoročne. Preporuka koja se tiče davanje uloge sveukupne EU integracije (uključujući ulogu Nacionalnog koordinatora za IPA sredstva) jednom od članova Vijeća ministara, koga treba da podržava DEI i koji bi bio direktni politički sugovornik EU-a, u praksi bi značila proširivanje nadležnosti predsjedavajućeg Vijeća ministara ili nekoga od resornih ministara u Vijeću ministara za usuglašavanja pitanja značajnih za EU integracije na


87

političkom nivou, dok bi, može se pretpostaviti, DEI zadržao operativnu-tehničku ulogu u koordinaciji poslova EU integracija. Postavlja se pitanje – na koji način bi ovo utjecalo na ulogu DEI-ja kao „glavnog operativnog partnera institucija Evropske komisije u procesu stabilizacije i pridruživanja“ kako je definirano članom 18. Zakona o ministarstvima i drugim organima uprave BiH? Ovo može dovesti do stvaranja paralelnih operativno-tehničkih struktura – jedne „službene“ unutar DEI-ja i druge „neslužbene“, koncentrirane u kabinetu predsjedavajućeg Vijeća ministara ili nekoga resornog ministarstva. U svakom slučaju, stvara se rizik marginalizacije DEI-ja u daljnjem procesu EU integracija umjesto njegovoga jačanja u tome da bude glavni stručni tehnički predvodnik evropskoga integracijskog procesa. Ovim se stavlja veći pritisak na DEI da svoje kapacitete razvije posebno u stručnim specijaliziranim oblastima evropskih integracija kako bi mogao uspješno koordinirati i usmjeravati aktivnosti ostalih institucija.

Nadalje, sadašnji status SPO-a može dovesti u pitanje djelotvornost rada i validnost odluka koje novoformirane radne grupe donose. Većina SPO-a su nižerangirani službenici u državnim ministarstvima kojima uloga u programiranju i koordiniranju IPA sredstava nije primarna odgovornost (obično to obavljaju zajedno s ostalim poslovima iz sistematizacije). Uzimajući u obzir značaj koji bi ove sektorske grupe imale u stvaranju neophodnog konsenzusa i definiranju tehničkih prioriteta, ovaj status SPO-a može predstavljati ozbiljnu prepreku u radu. Učesnici SPO-a treba da dobiju službeno priznanje svojih poslova (te kao takvi budu stalni, a ne mijenjaju se s organizacijskim promjenama u institucijama, što je ponekad bio slučaj) ili ti poslovi treba da budu obavljeni zajedno s višerangiranim državnim službenicima (pomoćnicima ministara ili sekretarima) koji bi preuzeli ulogu predsjedavanja ovim radnim grupama (naravno, podrazumijevajući da oni imaju potrebno znanje i vještine u pogledu procesa IPA programiranja i EU integracija).


88

Zaključak

Nedostatak političke volje da se prijeđe s deklarativnoga na radni konsenzus u procesu evropskih integracija obilježio je i 2011. godinu. Različito viđenje političkog procesa i nedostatak suštinskog dogovora o distribuciji nadležnosti između države i entiteta doveli su do ponovnog reprogramiranja prioriteta iz Sporazuma za stabilizaciju i pridruživanje i Evropskog partnerstva koji su odavno trebali biti ispunjeni. Nisu stvoreni neophodni uvjeti za stupanje na snagu SSP-a, te predaju kredibilne aplikacije za članstvo u Evropskoj uniji. Nakon što je prvo okončana u BiH krajem 2008. godine, procedura ratifikacije u nacionalnim parlamentima zemalja članica EU-a završena je u decembru 2010. godine. Umjesto da automatski stupi na snagu, SSP je morao biti privremeno blokiran kako ne bi morao biti suspendiran.49 Blokada SSP-a do koje je došlo zbog kršenja jednog broja suštinskih odredbi ugovornog odnosa s EU-om značajno je usporila i cjelokupnu pripremu institucija BiH za koncept horizontalne i vertikalne koordinacije u EU poslovima. Isplivali su na površinu i problemi oko koordinacije u vezi s Instrumentom pretpristupne pomoći (IPA). Situacija oko IPA u 2011. je pokazala omjer slabosti postojećih struktura IPA koordinacije koje su u potpunosti zaobiđene kod konačnog utvrđivanja paketa projekata koji će biti financirani u 2011. godini.

49 Premda duh SSP-a suspenzije reducira na teorijsku ravan, ona je ipak ostala kao formalno-pravna mogućnost u članu 129. SSP-a: “Svaka strana može otkazati ovaj sporazum slanjem obavještenja o tome drugoj strani.Ovaj sporazum prestaje važiti šest mjeseci od dana slanja takvog obavještenja.Svaka strana može suspendirati ovaj sporazum, što odmah stupa na snagu, u slučaju da druga strana ne poštuje jedan od ključnih elemenata ovog sporazuma”.

89

Bosna i Hercegovina nije bila u stanju predati kredibilnu aplikaciju za članstvo u Uniji jer je kršila ne samo temeljne odredbe SSP-a (neusklađenost Ustava BiH s Evropskom konvencijom o ljudskim pravima, neusklađenost s principima slobodne konkurencije), nego i Kopenhagenske kriterije. Jedan od tih temeljnih principa sadržan je i u zakonu o državnoj pomoći, koji je, nažalost, postao dio paketa političkih pregovora oko formiranja novog Vijeća ministara. Posljedica gore navedenoga jeste da su probijeni svi rokovi za uspostavu neovisnoga operativnog tijela za državne pomoći. Pri tome BiH krši i sporazum CEFTA kao i Sporazum o stvaranju energetske zajednice jugoistočne Evrope, koji također sadrže obaveze BiH u pogledu uspostave sistema državne pomoći, a neusvajanje toga zakona prepreka je u daljnjim pregovorima BiH za članstvo u Svjetskoj trgovinskoj organizaciji (WTO). Povrh toga, BiH je morala na javna preduzeća i preduzeća kojima su dodijeljena posebna i isključiva prava, odnosno date određene monopolske pozicije, primijeniti principe politike i prava konkurencije utvrđene u Ugovoru o osnivanju Evropske zajednice, odnosno sada u Ugovoru o funkcioniranju Evropske unije.

Bosna i Hercegovina je do sada ostvarila umjeren napredak u realizaciji obaveza iz oblasti tržišta kapitala. Ostaje neriješeno pitanje utvrđivanja ograničenja na strano vlasništvo određenih vrsta preduzeća, pitanje efekata liberalizacije tržišta nekretnina na domaće stanovništvo, uvođenje zaštitnih mjera iz člana 61. stav 5. SSP-a i pitanje uspostave Vijeća za stabilizaciju i pridruživanje. Dugoročno mora postojati jasan zajednički stav u pogledu posljedica koje liberalizacija tržišta kapitala ima na postojeći regulatorni okvir.

Kada je riječ o oblasti borbe protiv pranja novca, može se registrirati ozbiljno zaostajanje u implementaciji prioriteta vezanog za kadrovsko popunjavanje i jačanje Financijsko-obavještajnog odjela SIPA-e: u izvještajnom periodu njegova kadrovska popunjenost je na nivou od 66%, iako je originalni rok implementacije prioriteta kontinuirano prolongiran od decembra 2008. godine. U oblasti borbe protiv organiziranog kriminala, regulirane članom 84. SSP-a, osnovne slabosti ogledaju se u rascjepkanosti agencija za provođenje zakona u BiH, ali i činjenici da BiH još uvijek nije potpisnica nekoliko značajnih međunarodnopravnih akata, kao što je, naprimjer, Konvencija Vijeća Evrope o međunarodnom važenju krivičnih presuda ili Dodatni protokol o transferu osuđenih osoba.

Kreiranje povoljnijega poslovnog okruženja u BiH trebalo bi biti imperativ institucija u čijoj je nadležnosti provedba ekonomskih kriterija SSP-a. Ease of Doing Business izvještaj Svjetske banke za 2011. godinu Bosnu i Hercegovinu smješta na 127. mjesto od ukupno 183. zemlje, a komponenta toga izvještaja koja se odnosi na mjerenje lakoće pokretanja poslovnih aktivnosti smješta BiH na 162. mjesto. Kada je riječ o poslovnom nastanjivanju, uočena je urgentna potreba da se dopuni Zakon o registraciji kojim se omogućava registracija založnog prava na udjelima pri registarskim sudovima


90

(FBiH i RS); preciziraju konkretni slučajevi koji mogu prekinuti proces registracije (FBiH); izmijeni Zakon o notarima i propis o registraciji na način da se minimizira učešće notara u obradi osnivačkih akata i statuta poslovnih subjekata; pojednostavi i unificira birokratska procedure vezane za registraciju (FBiH i RS); uskladi Zakon o kretanju i boravku stranaca i azilu BiH i Zakon o zapošljavanju stranaca u FBiH kada se radi o dobivanje radne dozvole prvi put.

U oblasti kretanja radnika nisu postignuta adekvatna poboljšanja u odnosu na standarde i praksu EU-a. Tržište rada u BiH je jako fragmentirano, uz izrazito slabu mobilnost radne snage, što u konačnici predstavlja kočnicu ekonomskom razvoju.

U oblasti transporta iz godine u godinu bilježi se ograničen napredak, gotovo u ravni stagnacije. Državni zakon o cestama nije usvojen, što onemogućava poboljšanja u oblasti transporta na državnom nivou. Značajan pomak koji će biti potrebno načiniti jeste usklađivanje željezničke regulative s acquis communautaireom. Zbog sporosti u poboljšanju osnovne cestovne i željezničke infrastrukture BiH gubi nekoliko stotina hiljada eura svake sedmice.

Sve gore navedeno doprinijelo je da buduće članstvo Hrvatske u Evropskoj uniji može imati izuzetno negativne implikacije za BiH, prije svega zbog činjenice da se naša zemlja nije na adekvatan način pripremila za izvoz na tržište EU-a, niti je na vrijeme pripremila odgovore na brojna otvorena bilateralna pitanja: od granice na moru i kopnu do imovinsko-pravnih pitanja.

Da bi pokrenula cijeli evropski integracijski proces s mrtve tačke, Bosna i Hercegovina će morati učiniti slijedeće korake:

◊ prijeći s deklarativnoga na radni konsenzus u procesu evropskih integracija, što podrazumijeva da politika kreira prostor a da ga struka popunjava;

◊ neodložno omogućiti da SSP stupi na snagu;◊ ispuniti uvjete za kredibilnu aplikaciju za članstvo u EU-u do polovine 2012.

godine; ◊ uspostaviti održiv sistem horizontalne i vertikalne koordinacije u EU poslovima

koji ima povezan i tehnički i politički institucionalni aspekt;◊ koherentno identificirati sve negativne implikacije budućega članstva Hrvatske

u Evropskoj uniji i hitnim međuresornim aktivnostima spriječiti ih;◊ poboljšati oblast prometa i komunikacija, posebno u domenu regulative na

državnom nivou;◊ riješiti birokratske procedure u domenu poslovnog nastana;◊ usvajanjem zakona o državnoj pomoći stvoriti minimalne uvjete za početak

dugoga i mukotrpnog procesa usklađivanja s principima konkurencije koji vladaju u Evropskoj uniji.


91


Ovaj nezavisni izvještaj je pripremila Vanjskopolitička inicijativa BH uz finansijsku pomoć Side. Pogledi izneseni u njemu su stoga pogledi VPI-ja i

ni u kojem slučaju ne oslikavaju poglede Side. Mon

itorin

g pr

oces

a ev

rops

kih

inte

grac

ija B

osne

i He

rceg

ovin

eGo

dišn

ji izv

ješt

aj za

201

1.

monitoring procesa evropskih integracija bosne i...

Documents