nº 9, agosto 2012 · 1 exposición presentada al xii congreso nacional de derecho registral,...

Nº 9, Agosto 2012

Fuero registralNúmero 9, Agosto 2012

Título: Fuero Registral Volumen N° 9

© Superintendencia Nacional de los Registros Públicos Armando Blondet Nº 260 - San Isidro Lima - Perú Teléfono: (511) 3112360 Página web: www.sunarp.gob.pe

© Escuela de Capacitación Registral Av. Arenales Nº 1080 – Jesús María Teléfono: (511) 3112360 anexo 8882 Página web: http://www.sunarp.gob.pe/ECR/index.html Correoelectrónico:[email protected]

Comité de Edición:YesseniadelCarmenCamposSalazar,DirectoradelaEscueladeCapacitaciónRegistralCarlaCarmenVargasVértiz,EscueladeCapacitaciónRegistralFranklinReynaIbañez,EscueladeCapacitaciónRegistralAmadorZafraReyes,EscueladeCapacitaciónRegistralOscarPajaresPolar,EscueladeCapacitaciónRegistral

1,500ejemplaresLima,diciembre2012

HechoelDepósitoLegalenlaBibliotecaNacionaldelPerú:N°2003-3171

ISSN:1728-8096

EscueladeCapacitaciónRegistraldelaSuperintendenciaNacionaldelosRegistrosPúblicos

Impresión:RapimagenS.A.Jr.Callao465Of.201Lima01

Derechosreservados.Prohibida la reproduccióndeesta revistaporcualquiermedio, totaloparcialmentesin permiso expreso de los editores.

http://www.sunarp.gob.pe/

Fuero registral N° 9 - SuNarp 2012 5

CONTENIDO

Contenido ........................................................................................................ 5Presentación ................................................................................................... 7

Sección ILa inclusión social como política de Estado

Lapolíticadetitulacióndelapropiedadylainclusiónsocial.JulioAbelCalderónCockburn ..................................................................... 11

Elestadodesbordadoylaemergentesociedadnacionalperuana.JoséMatosMar ............................................................................................... 35

Sección IIEl registro como herramienta para la inclusión social

Laformalizacióndelaspersonasjurídicasnosocietariasysuvincula-ciónconlaeconomíaylainclusiónsocial.JairoCiezaMora .............................................................................................. 51

Elregistrodebienesmueblesylainclusiónsocial.MateoGómezMatos ....................................................................................... 61

Eldocumentonacionalde identidad(DNI)elementoúnicoyesencialparadescartarhomonimiasenelregistrodepersonasnaturales:Análisisypropuestalegislativa.DinaDorisPrescottCosta ............................................................................ 75

Lasucesiónhereditariadel concubinocomounanecesidad imposter-gabledeinclusiónsocial.LuisMiguelSamaniegoCornelio ................................................................. 89

Fuero registral N° 9 - SuNarp 20126

TransferenciadefuncionesdeCOFOPRIalosgobiernosregionalesysus implicanciasensederegistral. ¿Seestará facilitando la inclusiónsocial?NancyElizabethTafurVillanueva ............................................................. 123

Perspectivas de la inclusión social. Una mirada desde la labor delregistro de prediosRobertSantosZavaletaNeyra .................................................................... 145

El uso de tecnología de información y comunicación en el SistemaRegistralPeruano,comounelementoquepermiteunserviciopúblicoconinclusiónsocial.YesseniadelCarmenCamposSalazar ........................................................ 171

Sección IIIOtros temas de interés para el registro

Derechode impugnaciónsocietariay susdiferencias con la invalidezreguladaporelCódigoCivil.RaúlJimmyDelgadoNieto ............................................................................. 199

Saneamiento de la propiedad estatal: Explorando bondades de susresultadosadministrativosyregistrales.RobertoJiménezMurillo ............................................................................... 235

Nivel de actualización de titulares y demás datos en el Registro dePrediosdelaZonaRegistralN° xII -SedeArequipa.HéctorAlexisLagunaTorres ....................................................................... 247

Diversosaspectosdelahipotecaenelderechoespañol.ÁngelValeroFernández-Reyes .................................................................... 281

Reseña de los autores .......................................................................... 341


anovena ediciónde la revista Fuero Registral representaunavezmás, el compromiso de la Superintendencia Nacional de losRegistrosPúblicospordifundirelconocimientoenmateriaregistralylaestrecharelacióndeesta,conlapolíticadeInclusiónSocialquehaemprendidoelEstadoyqueesparte fundamentaldenuestranuevavisióninstitucional.

Los contenidos de la presente edición han sido valiosamente desarrollados,producidos y compartidos por importantes pensadores e intelectuales delpaís,ypormiembrosdelSistemaNacionalRegistralPeruano;quienesconelservicioregistraldiariocontribuyenpermanentementeconelcompromisodeseguirconstruyendounanaciónmásmodernay,sobretodo,másdemocráticaeinclusiva,promotoradelosderechoshumanos.

EsprecisamentelaInclusiónSocial,elejequecomopolíticadeEstado,marcaelnuevoparadigmadenuestrainstitucióneinspiralapresentepublicación;lacualseencuentraenesenciapresentecomotematransversalenestosensayosyenotroscomplementadosconelementospropiosdeluniversojurídicoregistral.

Todo ello hacede la presente edición, unaherramienta no solode consultayretroalimentaciónparasuslectores,sinoquepermiteinterpretarconceptosy elementos registrales de manera más universal y sistemática. Artículoscomo:“ElEstadodesbordadoylaemergentesociedadnacionalperuana”,delantropólogodoctorJoséMatosMar,noshacereflexionarquesinunaideaclaradequésomosyqueremoscomopaís, sociedadyEstado,desdeeldesbordepopulardelsigloXXhastalamodernidaddelsigloXXI,noesposibleconcebirelfuturoydesarrollopermanentedenuestroSistemaRegistral.

En “La política de titulación de la propiedad y la inclusión social”, vemoscomoeldoctor JulioCalderónCockburnhacequeelmundosocial,políticoyjurídicoconfluyan,alabordarladistribucióndetítulosdepropiedadenelPerú, comomecanismode integración social a travésdelusoadecuadodelderechodepropiedad.

Delmismomodo apreciamos que los artículos que conforman la Sección II-“ElRegistro comoherramientapara la Inclusión Social”, han encauzado sus

PRESENTACIÓN

L

esfuerzos desde diversos ángulos para abordar y analizar una temática quereafirmaalSistemaRegistralcomofactorimprescindibledelayadenominadapolítica de inclusión social; que no hace más que renovar a los RegistrosPúblicoselcompromisoporasegurarquetodoslosciudadanos,sinexcepción,puedandesarrollarsusderechos,aprovecharsushabilidadesytomarventajadelasoportunidadesqueselesofrece,atravésdelosserviciosregistralesqueponeelgobiernoadisposicióndelciudadano;porejemplo,medianteelusodetasaspreferencialesparaciudadanosdeescasosrecursosoqueseencuentranencondicióndevulnerabilidad,omedianteelprograma“SUNARPentuPueblo”,quepermitellevarelRegistroalinteriordelpaís,dondeexistenecesidaddeirelEstadoalencuentrodelciudadano.EsasíquelosRegistrosPúblicosparticipanactivamenteenlamejoradelascondicionesdevidadelosperuanosypermitequeseanprotagonistasdesupropiodesarrollo.

Contribuyen de igual modo, los ensayos correspondientes a la Sección III –“OtrostemasdeinterésparaelRegistro”,apartadodelapresentepublicaciónqueenriquecea lasanteriores, abordandodiversos temas relacionadoscon laactividadregistral,taleselcasodelartículodenominado“ElDocumentoNacionaldeIdentidad(DNI)ElementoÚnicoyEsencialparadescartarHomonimiasenelRegistrodePersonasNaturales:AnálisisyPropuestaLegislativa”,herramientasconlasquecuentaelSistemaRegistralparaotorgarseguridadjurídicaatodoslosperuanosatravésdelRegistro,resaltandolarelevanciadelsaneamientodelapropiedadestataleinsistiendounavezmásenlaimportanciaylanecesidadde la constante actualización de datos en todas las Zonas Registrales delpaís vinculada al Registro de Predios, comomecanismo para incrementar laseguridadjurídicacomounapolíticasocialviable.Cerrandolalistadeartículosde esta interesante edición encontramos, desde una perspectiva del DerechoComparado,elacusadoanálisisdealgunosdelosaspectosmásimportantesdelagarantíaporexcelencia:LaHipotecaenelDerechoEspañol.

Finalmente,esprecisoagradeceraquienesparticiparonycolaboraroncon lapresenteedicióndelaRevistaFuero Registral:destacadosestudiososnacionalesyextranjeros,alosmiembrosdelSistemaRegistralPeruano,congranvocacióndeservicio,ademásdeacadémica;yfinalmente,alaEscueladeCapacitaciónRegistralporcatalizarladifusióndelconocimientoengeneralydeladoctrinaregistralenparticular.

Dr.MARIOSOLARIZERPASuperintendenteNacionaldelosRegistrosPúblicos

SUNARPLima,diciembredel2012.

Sección I

LA INCLUSIÓN SOCIAL COMO POLÍTICA DE ESTADO


JulioAbelCalderónCockburnSociólogo

LA POLÍTICA DE TITULACIÓN DE LA PROPIEDAD Y LA INCLUSIÓN SOCIAL1

1. INTRODUCCIÓN

ste artículo aborda la política de distribución de títulos depropiedad en el Perú a población que, en su origen, ocupótierrasurbanasalmargendelasleyes.Laocupaciónilegal,porlo general ha sidoproductode invasionesode adquisiciones

enelmercadoinformaldetierras.Aunquelapolíticadedistribucióndetítulosrigedesde1961,esapartirde1996,conlacreacióndelaComisióndeFormalizacióndelaPropiedadInformal(COFOPRI),quelatitulaciónseasociadirectamentea la integración socialdesdeelusoadecuadodederechosdepropiedad.

El objetivo general de la política de titulación es buscar la integraciónsocial y económica de la población beneficiada. Por tanto, forma parte

1 ExposiciónpresentadaalXIICongresoNacionaldeDerechoRegistral,organizadoporlaSuperintendenciaNacionaldelosRegistrosPúblicos,realizadoenlaciudaddePiuradel27al29deabrilde2012.

SUMARIO: 1.Introducción.2.Baseconceptualdelatitulación.3.Accionesdepolíticapública.4.Impactosdelapolítica.5.Conclusionesyrecomendaciones.

E


La política de titulación de la propiedad y la inclusión social

deunapolíticadeinclusiónsocialentendidacomounprocesoquebuscaasegurarquetodaslaspersonastenganlasoportunidadesylosrecursosnecesarios para participar plenamente en la vida económica, social ypolíticaydisfrutardeunascondicionesdevidanormales.Lainclusión,ensuacepciónbásica,seasociaalaintegración,lacohesiónylajusticiasocialy,porello,seoponealaexclusiónsocial;lacualdebeserentendidacomola pérdida de integración o participación del individuo en la sociedaden los ámbitos económicos (producción o consumo), político-legales(participaciónpolítica,sistemaadministrativo,protecciónsocial)ysocialrelacional(ausenciaderedesoproblemasenlasredesyfamilias).

Elmodoenquelatitulaciónbuscaintegraralapoblaciónbeneficiariaresulta,alaluzdelapolíticapúblicaenlamateria,singular.EnlosauroralesañossesentaysetentadelsigloXX,latitulaciónpretendíaincluiralapoblaciónmarginal venidadelinteriordelpaísalosbeneficiosdelavidamodernaa partir de la integración urbanística a la ciudad formal. En cambio, lanuevapropuestadepolíticapública,quehundesusraícesconceptualesenelneo-institucionalismo,plantearealizarelobjetivodeintegraciónsocialatravésdeacercarlosserviciosdeprotecciónlegaldelEstadoaunsectorque tradicionalmentesólopodíaapelara laorganizaciónpopularya lapresiónpolíticacomomecanismodeproteccióndelatenenciadelatierra.

Lapolíticase fundamentaen laconocidaobradeHernandodeSoto,El otro Sendero,lacualensayaeldiagnósticoquelainformalidadesproductodeundesajusteentreelderechoformalylarealidaddelosasentamientosinformales,regidosporsuspropiasreglas.Enesamedida,elusoadecuadode los derechos de propiedad permitirá a sus tenedores la integracióneconómica,observadacomolaincorporacióndelpatrimonioinmobiliarioaunmercadode transaccionesfluidas, enelque losbienesalcancensumáximovalordeusoatravésdelintercambio.Deestamanera,elderechoaparececomoimpulsordecambioseconómicosysociales.

Enrazóndelaimportanciaquelaconcepcióndelapolíticapúblicaasignaal derecho y al uso de los derechos, cobra importancia el recurso a losregistrospúblicos.Deallíqueunadelasprimerareformas,plasmadaen


Julio Abel Calderón Cockburn

1988,fuelacreacióndelRegistroPredialUrbano(RPU)parainscribiralasposesionesinformalesquepasaronaserpropiedadesformales.

Elpresenteartículo,demanerasucinta,tieneporobjetivoevaluarlapolíticade titulación de la propiedad llevada a cabo por el gobierno peruanodesde su objetivo explícito de integración social, para lo cual someteráa revisión sus anhelados efectos económicos y sociales. Asimismo, seproponesugerirmedidascorrectivas frentea losdesajustesoefectosnoesperadosencontrados.

2. BASE CONCEPTUAL DE LA TITULACIÓN

Lapolíticapública,queconsisteenentregartítulosdepropiedadapoblaciónquesehaasentadoinformalmenteenlasciudades,tienemuchosañosdeserimplementadaendiversoslugaresdelmundo.Dehecho,Perú,en1961,fue pionero con la “ley de barriosmarginales” (13517), antecediendo apolíticas similares enEgipto en1967y, considerandoaAméricaLatina,aMéxico, país que entre 1971-1973 inició políticas de regularizacióndela tenencia de la tierra (Calderón, 2006). Estas experiencias de políticapública,combinadasconotrasdeapoyoalaauto-construcción,sumadasa losplanteamientosde la “libertadpara construir”del arquitecto JohnTurner(1976),precedieronalaConferenciaHábitatIdeNacionesUnidas,realizadaen1976enVancouver,enlacualseoptópororientarlosesfuerzospúblicosenfavordelaciudadinformalylaauto-construcción.

En base a estas experiencias, la política de regularización de tenenciade la tierra ha podido ser definida como un proceso de intervenciónpúblico,expresadoenunconjuntodedisposiciones–políticas, jurídicas,administrativas–ydeprácticasqueconciernena laszonasyaocupadas,cuyoaccesoseharealizadoendisconformidadconlaleyyquecontribuyenamejorarloentérminosurbanosygarantizarlaseguridaddelatenencia (Durand&Pajoni,1992).

Noobstanteestosantecedentes,lapolíticadetitulacióniniciadaenelPerúa partir de 1996 reclama cierta originalidad al sostener que no se tratasóloderegularizarlatenenciadelatierra,sino,sobretodo,enproponer



unejercicioactivodelosderechosdepropiedaddelospobres,entendidocomouncapitalmuerto,cuyaactivaciónpermitiráasusbeneficiarios laintegracióneconómicaysocialatravésdelaccesoacréditosdelabanca,mercados inmobiliarios formales, etcétera.Estapropuesta,deacuerdoasus impulsores, sedenomina“teoríade la formalización” (Morris,2004;Mosqueira,2000)ysealimentadelaspropuestasdeHernandodeSotoylateoríadelosderechosdepropiedadyeldesarrolloeconómico,lacualestablecenexosentrelasmodificacionesinstitucionales(yjurídicas)ylosbeneficioseconómicosdeincorporaciónallibremercadoy/oeconomíademercadoparalosbeneficiarios.

La“teoríadelaformalización”,impulsadaespecialmenteporelInstitutoLibertadyDemocracia(ILD),sostienequelainformalidadesunsistemaalternativodeurbanización,diferentealdelaformalidad,yquesegeneraporqueelderechonoestáadecuadoalmodorealenquevivelagente.Bajoun sistemaalternativodeurbanización, lagente creaunanormatividadextralegal, un derecho expectaticio, producto de un contrato socialsobre la base del anhelo de la propiedadprivada. Por tanto, la políticade titulación/formalización trata de acercar el derecho a las prácticasconsuetudinariasdelapoblación.Sostiene,además,quelapropiedadnoesunacualidadprimariade losactivos, sinounaexpresión legaldeunconsensoeconómicamentesignificativoacercadeellos.Lasleyesconectanlosactivosconloscircuitosfinancierosydeinversión.ComohaafirmadoDeSoto:

“Para defender sus vulnerables derechos de propiedad frente a los demás, los pobres tuvieron que ingeniar sus propias instituciones extralegales. No es su propia mente la que le confiere a usted derechos exclusivos sobre un determinado activo sino otras mentes que piensan acerca de sus activos en el mismo sentido que los hace usted. Para proteger y controlar sus derechos a los activos las personas tienen que pensar lo mismo sobre ellos, coincidir en una misma percepción”. (DeSoto,2000:202-203).

Nocorrespondeaquíentablarundebateconceptualentrelaspropuestasde la “teoría de la formalización” y otros enfoques desde las cienciassociales.Aunquedosaspectosdebensermencionadosdepasoporqueellos



conciernenalanálisisaemprenderse.Unoserefierealapotencialidaddelderechode incidir en la estructura económicay socialy, el otro, refierea la necesidad de asumir una concepción del derecho de propiedad ensu integralidadyconsecuenciasynosóloen losaspectospositivos,queobviamente tiene.

Engeneralcomparto la ideaqueelderechotieneuna importanciaclaveen la acción social y queha sidoun error subvalorar su importancia alconsiderárselo, desde algunas aproximaciones estructuralistas de lascienciassociales,unepifenómeno,una“superestructura”,un“nivel”norelevantenideterminantede laprácticahumana.Porelcontrario,comohasubrayadoelhistoriadorE.P.Thompson,elderechoestáimbricado en el mododeproduccióndeunasociedad,enlaspropiasrelacionesproductivas(comolosderechosdepropiedad),enlaideología,enlapolíticayenlasluchas sociales (Thompson, 1981: 157). Sin embargo, pensar, desde unapolíticapúblicadetitulación,quesoloapartirdereformasinstitucionalesenelderechosepuedengenerarimpactoseconómicosysocialesmepareceunerror.Ycreoqueelanálisissubsecuentelodemostrará.

Por otro lado, es cierto que losderechosdepropiedad, adecuadamenteregistrados,ofrecenunaseriedeventajasygarantíasasustenedores,lospropietarios;yquelapropiedadprivada,seaestainducidahistóricamenteogeneradaporrazonesendógenas,esunanhelodelapoblaciónperuanasindistincióndeclasesocial.Dehecho,lasestadísticasmuestranquelosricosylospobresdelPerútienenmásviviendaenpropiedadquelaclasemedia.No obstante, tal como la filosofía política liberal lo recuerda, lapropiedadprivadatambiéneselderechodeunindividuoa“excluiraotrosdelbeneficiodealgunacosa”,asícomorecordarladistinciónfundamentalentrelapropiedadcomounmedioparagarantizarelconsumodeciertosbienes y la propiedad como un medio de acumulación (Azuela, 1999:15-16).Distinciónclavecuyasconsecuenciassocialesycomunitariasesteartículo abordarámás adelante y quedeben ser tenidas en cuentaparaunapolíticadeintegraciónsocial.



3. ACCIONES DE POLÍTICA PÚBLICA

LapolíticadetitulaciónenelPerúemprendidaapartirde1996tuvo–ytiene–ciertascaracterísticasquediversosestudiossehanabocadoaseñalar.Entérminosinstitucionales,lapolíticadetitulación(oformalizacióndelapropiedad)fueconcebidacomounapolíticadesdeelnivelcentraly,parasermásexactos,desdeelnivelmáscercanoalmáximopoderdedecisión(PresidenciadelaRepública).Poresoesqueen1996lapolíticasefundaenelretiroalasmunicipalidadesdelasfuncionesyatribucionesenmateriaderegularizacióndelatenenciadelatierra.Locualllevaenel2002,conelretornoaunrégimenpolíticodemocrático,alregresoalapotestaddelos alcaldes de entregar los títulos de propiedad y a una propuesta dedescentralización de la materia, aún no concluida, que unos observancomodedescentralizacióndelEstadoy,otros,comoelInstitutoLibertadyDemocracia (ILD), comode “contra reforma”.La solución intermediaalcanzadaha sidomantener a laCOFOPRI comounorganismo técnicoconelcuallasmunicipalidadespuedencelebrarconvenios2.

Ensegundolugar,ladefinicióndelapolíticadetitulacióncomounaacciónen favor de los pobres debió representar leyes de amnistía a invasores,siendo que la última reconoce a los asentamientos ocupados hastadiciembrede2004.Todosestosdispositivosprohibieronnuevasinvasionesyestablecieronsancionesasuspromotores.Asimismo,tuvieronquedarsenormasdeexcepciónparaincorporaraciertosbeneficiosalaspoblacionescuyosasentamientosse fundaron fueradelplazoestablecidopor ley.Elcasomás ilustrativo es la política de expansión de redes de agua (porejemploelprograma“AguaParaTodos”),enelcualemergeenelmarcojurídico la figura de Constancia o Certificado de Posesión Municipal3. Adicionalmente, desde la sociedad, la creatividad popular encuentrauna manera de burlar los plazos legales a través de las denominadas

2 Noesposibleextenderseenel tema,peroensu trayectoria laCOFOPRI tuvouncarácterubicuoformandopartedelosMinisteriosdeTransporte,delaPresidencia,JusticiayVivienda.Locualsignificó,hastael2002,quelatitulacióndelapropiedadseencontraradesligadadelapolíticadeviviendaydelsectorcorrespondiente.

3 Novoyaentrarenlasespecificidadesdelmarcojurídicodelatitulación,aspectoqueheabordadoenCalderón2012a.



“ampliaciones”,lascualessoninvasionesoprocesosdetráficodetierrasporfueradelosplazosdeley,peroquese“legitiman”comoampliacióndeunainvasiónoriginalyareconocidaporlaautoridad.

Entercerlugar,lapuestaenmarchadelapolíticadetitulacióncontóconelapoyodelacooperaciónmultilateral,enespecíficoelBancoMundial,atravésdedosproyectosconelEstadoperuano:ElProyectodeDerechosdePropiedadUrbana(PDPU),entre1998y2004(ampliaciónincluida),yelProyectodeConsolidacióndelosDerechosdelaPropiedadInmobiliaria(PCDPI),entreel2007yel2012(ampliaciónincluida).

El PDPU, además de emprender una titulación masiva y reducir sustiemposycostos,adiferenciadelapolíticaseguidaenlasdécadade1970y1980entregó los títulosdepropiedadconsu inscripciónenelregistropredial.Conestapolítica,quenoexistíaantesenquesedejabaalapotestadde lospropietariosprocedera la inscripciónen los registros, seaseguróuna propiedad defendible. También el PDPU promovió la cultura decrédito(atravésdeCREDICRECE)yestableciólasbasesdelaCentraldeInformaciónPositiva(CIP),lacualdebíaserviralosbancosparaotorgarcréditosalapoblacióntitulada.Lamentablemente,lapropuestafueluegodejadadelado.

ElPCDPI,comosunombreloindica,sehapropuestoreforzarlosderechosde propiedad. Para ello su objetivo central es que la población accedaa un sistema descentralizado de formalización de propiedad inmueblede calidad, y que permanezca en el sistema formal sobre la base deun adecuado sistema legal. En el PCDPI participan el Organismo deFormalizacióndelaPropiedadInformal(COFOPRI)ylaSuperintendenciaNacionaldeRegistrosPúblicos(SUNARP).

ElPCDPIconstadecincocomponentes:

i) Propuestaslegalesparaafianzarlapropiedadinmueble;ii) Serviciosdeformalizaciónycatastro;iii) Servicios registrales para estandarizar y migrar la información del

registrodeprediosaunformatodigitalizadodedatosymodernizarydensificarlaredgeodésicanacional,



iv) Difusiónde losbeneficiosde la formalizaciónparaque lapoblaciónformalizadaporCOFOPRIpermanezcaenlaformalidad;y

v) Monitoreoyevaluación.

El PCDPI ha difundido los beneficios de la formalización a 124,000propietarios y 102,000 escolares de secundaria (campaña de culturaregistral), 8,000 micro-empresarios y 99,000 escolares con acceso ainformacióndecrédito,unos855dirigentessocialesy60,000estudiantesde secundaria alcanzadospor la campañade respeto a lapropiedad.Asetiembre de 2011 había 90,070 propietarios con campañas de culturaregistral,créditoyrespetoalapropiedad,ademásde7,135alumnos.

LosavancesdelPCDPI,hastasetiembredel2011,hansido:

•595,396 predios diagnosticados, unos 398,952 lotes formalizados,205,000 títulos registrados y 80 municipalidades con capacidadesdesarrolladasenformalización.Conlocualsehabíaalcanzado83%deprediosdiagnosticados,82%demetade lotesformalizadosy97%demeta de títulos.

•535,639unidadescatastraleslevantadasy56municipalidadesdistritalescon capacidades desarrolladas en catastro. Con lo cual, en catastrose alcanzaba el 99% de la meta: 59 convenios de cooperación inter-institucionalconmunicipalidades.

•SUNARP: migrar 5.8 millones de partidas registrales a un formatoestructurado, instalar redgeodésicade45estacionespermanentesdemonitoreoydensificacióndelaredgeodésicaatravésdelainstalaciónde4,955puntosdecontrolgeodésico.

•180personascapacitadasencatastro.•Setiembre2011:PCDPIhabíaentregado45estacionespermanentesytotalidaddepuntosgeodésicos.

•Se esperaba llegar a 3.0 millones de partidas.

4. IMPACTOS DE LA POLÍTICA

Los impactos esperados por la política de titulación o formalizaciónfuerondefinidosporlalíneadebaseelaboradaenelaño2000(Apoyo,



2000),lacualprevióunaseriedeefectospositivosenrazóndesuapli-cación en los niveles de comunidades, familias y personas. Esta líneadebasehaorientado las sucesivas evaluacionesque laCOFOPRIy elBancoMundialhanvenidorealizandoentornoalcumplimientodelosindicadores4.

En primer lugar, la política de formalización se planteó alcanzar elbienestar social a través de la inversión en infraestructura y el accesoa servicios públicos, los cuales se entendían como un correlato de latitulación.En segundo lugar, lapolíticaplanteóbeneficios económicosreferidos al mercado laboral e ingresos, potencial económico delpredio, acceso al crédito, capacidadde consumoy ahorro ymercadosinmobiliariosformales.Porúltimo,planteóquelapolíticaaumentaríalarecaudaciónfiscaldelosgobiernoslocales.Ensuconjunto,estosefectosapuntaban a los objetivos de la integración social y económica de lapoblacióndemenoresingresos.

Elrazonamientoporelcuallostítulosdepropiedadpermitiríanalcanzarlos efectos mencionados no fue del todo claro, siendo objeto de unareflexiónuntantocomplejaeneldocumentodelalíneadebase(Apoyo,2000).Conlaayudadeunamiradaretrospectiva,elrazonamientopodríaserformuladodelasiguientemanera:elfortalecimientodelosderechosdepropiedadenlospobreslesproporcionaríaseguridaddetenencia,accesoalcréditoyeldesarrollodemercadosinmobiliariosformales.Estastresvigasmaestrasse retro-alimentarían:Los títulos,alafirmar la seguridadde latenencia,generaríanunamayorinversiónenviviendayeninfraestructura,lacual,asuvez, incrementaríaelvalordelapropiedad.Elmayorvalordelapropiedad,porsuparte,permitiríamayoresgarantíasparaelaccesoal crédito de la banca privada, el desarrollo demercados inmobiliariosformales, y la armonía y paz social en la familia y en la comunidad.Estosimpactossesosteníanenlapropiedady,másprecisamente,enunapropiedaddefinible,defendibleyenajenable.

4 Sirvalaocasiónparasolicitaradichasentidadeselaccesoalosestudiosdeevaluaciónymonitoreorealizadosparaobservarmejorlapertinenciadelapolítica.



4.1.ASPECTOSJURÍDICOSYADMINISTRATIVOS

Losprincipalesavancesdelapolíticadetitulaciónsehanobservadoenlosaspectosjurídicosyadministrativos,talcomolaunificación,enel2004,delRegistroPredialUrbano(RPU)enelRegistroPredial;locualconstituyó,en efecto, unamedida de inclusión social, si se tiene en cuenta que lapoblacióntituladapercibíaalRPU,creadoen1988,comounregistrode“segundoorden”.Asimismo,debedestacarselareduccióndeltiempodeemisióndeuntítulodemásde6añosa45díasyladistribuciónentre1996yel2011de2´150,000títulosdepropiedad.Graciasaesteesfuerzopúblico,históricamentelabrechaentreelincrementodelapoblaciónenbarriadas(“asentamientoshumanos”)ylostítulosdepropiedadseredujo(gráfico1).Lapolíticahaotorgadoderechosdepropiedaddefinibles,defendiblesyenajenables(Mosqueira,2000),estabilizandoyuniversalizandoelderechodepropiedad,yreconociendoderechosreales,integradosalosregistros.

Gráfico 1. Lima. Incremento de la población en barriadas y títulos de propiedad

4.2.ASPECTOSECONÓMICOS

En cambio, los impactos económicos son tenues, tal como hay unaprofusa bibliografía que lo ha demostrado5. Empecemos por el nexo

5 LabibliografíalahedesarrolladoenCalderón2012b(próximapublicación).

2’500,000

2’000,000

1’500,000

1’000,000

500,000

01950 1960 1970 1980 1990 2000 2010

Población

Títulos



entreel títulodepropiedadyelaccesoal créditoa los titulados,queha copado buena parte de los estudios realizados: el porcentaje detituladosquehaaccedidoalospréstamoscongarantíahipotecariahasido mínimo.

Tabla 1. Relación títulos de propiedad, créditos e hipotecas (2000-2005)

Año TítulosCréditos Personas Hipotecas

Millones USD

PropietariosHipotecados

Promedio hip/

Propietario

% uso dehipoteca

Millones USD

2000 1’954,607 249 154,000 66 10,000 6,600 0.9

2001 1’170,206 275 174,000 73 15,000 4,686 1.28

2002 1’294,033 314 19,700 106 19,000 5,578 1.46

2003 1’364,434 372 237,000 136 21,000 6,476 1.5

2004 1’430,032 459 266,000 83 8,000 10,375 0.5

2005 1’501,332 563 299,000 SI SI SI SI

FUENTE:COFOPRI.ElaboraciónpropiaconbaseendocumentacióndelaCOFOPRIreferidaatituladosqueaccedieronahipotecas.SI:Sininformación.

Enlaperspectivatemporal,tampocoelpasodelosañoshaestimuladounamayorsolicituddecréditos.Enel2000laproporcióndecréditosaprobadosparalostenedoresdetítulosCOFOPRIfuede96.1%yenel2004seredujoa58.2%.Asimismo,parael2004sóloel25%dehogares tituladospor laCOFOPRI solicitó créditosy,de éstos,un58%de las solicitudes fueronaprobadas.



Tabla 2. Hogares que solicitaron crédito y tasa de aprobación de los mismos, 2004

Tipo de documentación % Hogares que solicitaron crédito% de solicitudes decrédito aprobadas

TítuloCOFOPRI 25 58

Títulomunicipal 25 54

Títulocompra-venta 25 70

Otrodocumento 30 72

Sindocumento 29 58

FUENTE:EncuestadeLíneadeBase2004.Cuadro5.2.3-1,p.84.CitadoporWebb,2006:63.

Enrealidad,lostituladosdelaCOFOPRIquehanaccedidoacréditosdelabancaprivadahansidolosmicro-empresariosconciertosnivelesde acumulación. Es evidente que la función colateral del título depropiedaddepermitirelaccesoaloscréditosesunhechobienvenido,aunquehafuncionadosóloparaunsectorempresarialcondisposiciónalriesgoyconuncapitaleconómicodepartida,algoquenotodoslostitulados tienen.Adicionalmente, comootros estudios hanmostrado,existe población que habita en asentamientos humanos, que no tienetítulodepropiedad(nideCOFOPRInideningunaotraentidad),yquesí ha recibido créditos, demostrando que las variables que permitenacceder a ellos sonel estatus laboraly los ingresos (Calderón, 2003a;Webb,2006;Caria,2009).

Por lo tanto, lamayoríade los tituladospor laCOFOPRIno acceden acréditosdelabancaprivada,sinosóloalcréditopúblicosubsidiadootorgadoporelpropioEstado.Estehecho,noesmaloensí,perosidemuestraundesencuentro entre los postulados de la teoría de la formalización que,elaboradossobrelaconcepcióndeunEstadomínimo,pensabanqueestaarticulaciónibaafuncionarconlabancaprivadacomopartedeldesarrollodellibremercado.



La explicación del débil nexo entre títulos y el acceso a los créditos esdiversa. En primer lugar, y como lo han mostrado diversos estudiossociológicos y antropológicos, los pobres urbanos y las familias salidasde la pobreza valoran la propiedad de la vivienda y del terreno comoelprincipallogro(capitaleconómico)desuvida.Noestán,porlotanto,dispuestos a arriesgarlo en una hipoteca, a diferencia obviamente deaquellos con vocación empresarial y disposición al riesgo. Las familiasy personas buscan en la propiedad abrigo y seguridad (valor de uso),temenperdersupropiedadenmanosdebancos,alosqueobservancomoinstitucionesimpersonales.Porotrolado,labancaprivadanoobservaconbuenosojosalospobresdelasciudades,noestádispuestaaasumirriesgoscondeudoresque,porlosmontosdelospréstamos,dejanpocasgananciasyenunprocesoenelque,finalmente, tendríanquedarseconviviendasembargadasdifícilesdecolocarenelmercado(Calderón,2003a).

Unsegundoimpactoeconómicodelaformalizaciónserefierealnexoentrelostítulosdepropiedadyeldesarrollodemercadosinmobiliariosformales,loscuales,seentiende,añadenvaloralosprediosyproporcionanseguridadalatransacciónentrelosagentes.Porlotanto,lateoríadelaformalizaciónasumequelosactores,lospropietariostituladosenestecaso,debentenerinterésenmantenerseenlaformalidad.Noobstante,losestudiosrealizadosenel2004mostraronque losnuevospropietariosnoestabancumpliendoconregistrarlos“segundosactos”delastransaccionesinmobiliarias,conlocualelregistrodeprediossedesactualizaba(Webb,2006).

Por mi parte, he encontrado en torno al nexo títulos de propiedad ymercadosinmobiliariosdosresultadoscontradictorios(Calderón,2011),ynonecesariamentelaformalidadalcanzadaconlatitulaciónylosregistrospuedesermantenidaporlasfuerzasdelmercado,dadoquesecontinúanreproduciendo mercados inmobiliarios informales (no se registran los“segundosactos”)ycontinúanventasporfueradelosmecanismoslegalesasí como alquileres informales (los famosos “cuartos” de alquiler). Porun lado, los títulos aumentaban el valor y el precio de la propiedad(otorgaban un bono de mil dólares americanos) pero, por otro, no seestabaproduciendounreemplazodelmercadoinformalinmobiliariopor



el formal.Estoúltimo tendríaunaexplicacióneconómica: el registrodeunatransaccióncostabaentreUS$150aUS$250,altoenrelaciónconelpreciopromediodecompradeUS$1,440.

Porlocual,lasdosproposicionesdelaformalizaciónnosonlógicamentesecuencialesnivinculantes.Silatitulaciónelevaelpreciodelsuelo,habráunapartedelademanda(lapobreomáspobre,digamos)quenoalcanzarádichospreciosy,portanto,seráexcluidadelaadquisicióndeunterrenotitulado.Conlocual,apesarsuyo,estademandaseveráempujadaalacompradetierrassintítulo,demenorvalorenunmercadoinmobiliarioporprincipioinformal.

4.3.ASPECTOSSOCIALES

Entérminossociales,el razonamientode lapolíticade formalizaciónenfavor de la integración, el bienestar, la armonía comunitaria, etcétera;sedesprendíadel fortalecimientode losderechosdepropiedad.Nuncafueronexplícitos,sinembargo,loslazosentrelapropiedadylavidasocial.Podríasuponerse,bajoelmarcoeconómicoconceptualdesustento,quelapropiedad,ylalibertadaellaasociadaparasustenedores,convergeríadealgúnmodoenlaorganizacióncolectivayelbienestardelacomunidad.No obstante, la propiedad es una relación social llena de matices y,básicamente,consisteenelderechodelindividuodeexcluir a otro del uso oelgozodeunciertobienoactivo.Siendoquelaexclusión,comorelaciónsocial, es intrínseca a la propiedad y a su derecho (Calderón, 2003a),restaríaverporsusefectosenlaorganizacióncolectivay,engeneral,enelcapitalsocial(familia,redes,asociaciones).

Lasprimeras aproximaciones a la cuestión–hacia el 2002– llevarona laapreciaciónquelatitulacióndeunasentamientoeraindiferenteasuniveldeorganizacióncolectiva,yaqueéstadependíaelniveldeconsolidaciónurbanístico que, a su vez, dependía de la organización comunitariapara la obtención de los satisfactores. Por lo tanto, convenía distinguirasentamientos consolidados de aquellos que no lo eran. Siguiendo unavieja premisa de la sociología urbana de los setenta, se sostuvo que elciclodevidade las organizacionesvecinales respondía a losnivelesde



consolidación y urbanización de los asentamientos: en la medida quelos asentamientos iban satisfaciendo sus necesidades la organización sedebilitabayviceversa.Porello,latitulaciónnoafectaríaalaorganizaciónsocialyaquesudinámicadependeríadelprocesodeconsolidación.

No obstante, estudios posteriores fueron dando cuenta de la presenciadel “lote vacío”, esto es, propietarios tituladospor laCOFOPRIquenohabitabanensusviviendasy/oterrenos.RamírezyRiofrío(2006)hicieronhincapiéqueenlosjóvenesasentamientostituladoshabíaunbuennúmerode lotes vacantes lo cual, además demostrar filtraciones en la políticasocial,debilitabaalaorganizaciónsocialalnoparticiparestospropietariosausentes de las acciones colectivas. Conviene recordar, al respecto, queantesdelatitulaciónmasivaylaentregadederechosdepropiedadplenos,lagestióndelterritoriolocaleraejercidaporlasdirigenciasvecinales,lascuales controlaban que todos losmoradores hicieran vivencia a efectosdefortalecerlasaccionescolectivasparaobtenertítuloseinfraestructura.

Elefectopost-titulaciónpuedeobservarseatravésdelanálisisdelosusosdel suelo.Lasprácticas quehan seguido a lapolítica generan tresusosdiferentesdelatierra:i)comoresidencia,ovalordeuso(aproximadamenteentreun70%a80%deloslotes);ii)sunouso,manteniéndolocomovacante(alrededordeun20%delotes);yiii)comovalordecambio(entreun5%a10%delstockdevivienda).Demaneraquelamayoríatituladarecurrealterrenocomovalordeusoyesohaabonadoenfavordelosobjetivosdela integraciónsocial.Alavez,unodelosprincipalesbeneficiosdelapolítica,cualeseldesarrollodemercados inmobiliarios formales,nohasido conseguido en tanto lospropietariosno registran las transaccionesporsusaltoscostos.

El control social resulta mellado por un aspecto jurídico: la propiedadindividual legal, con sus características de definible, defendible yenajenablepermite laopcióndenohabitarelpredio.Por locualresultaunacombinaciónexplosivatenerderechodepropiedadplenoy,alavez,tener otro lugar donde vivir (otra propiedad o la casa de un familiar).Bajoestascircunstancias,lospropietariosobservanlatierramáscomoun



mediode acumulación que comounmediode vida. En otras palabras,unpatrimonioouncapitaleconómicoantesqueunvalordeuso.Podríareflexionarserespectoaestasituaciónyllegaralaconclusiónquetodoesproductode“filtraciones”delapolíticadetitulaciónqueafuturoconvieneevitarponiendolassalvaguardasnecesarias.

5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Lapolíticade titulaciónhan tenido resultadospositivos en los aspectosjurídicos(lapropiedadregistrada)yadministrativos,loscualespermitenordenarlasecuenciadeldesarrollourbanodeasentamientosensuorigenno planificados. La propiedad, y este es un elemento positivo, crea ensus tenedores un valor simbólico y de orgullo, así como una mayorseguridadpsicológicay,obviamente, jurídica.Heencontradoqueenlosasentamientostituladoslospropietariosvaloranlostítuloscomosinónimodeseguridadyconfianza(Calderón,2011).

En términos urbanísticos la titulación torna visible y genera bases deintegraciónde la ciudad ilegal al reconocerla y legalizarla.Con lo cual,losasentamientosse incorporana laplanificaciónurbana, sesientan lasbasesparaprocesosdemejoramiento(infraestructura,vías).Enlopolítico,lapropiedadestablecebasespara laautonomíade losbeneficiarios,estoes, ciudadanía social y política la cual reduce lazos de dependencia yclientelismo.

Noobstante,entérminoseconómicosysocialeslapolíticaenfrentacuentaspendientes. Cabe preguntarse: ¿Se están alcanzando los objetivos deintegración social? ¿En quémedida los resultados validan una políticabasadaenla“teoríadelaformalización”?

La integración social, tal como ha sido definida, forma parte de unapolítica de inclusión que busca asegurar que todas las personas tenganlasoportunidadesylosrecursosnecesariosparaparticiparplenamenteenlavidaeconómica,socialypolíticaydisfrutardeunascondicionesdevidanormales.Laintegraciónconvocaalacohesiónyalajusticiasocialybuscaintegraralindividuoalasociedadenlosámbitoseconómicos(producción



oconsumo),político-legales(participaciónpolítica,sistemaadministrativo,protecciónsocial),ysociales(ausenciaderedesoproblemasenlasredesyfamilias).

La relación entre la titulación y la integración social se ha formulado,hastaelmomento,desdelospropiosobjetivosdelapolítica.Porlotanto,los analistas –positivos y escépticos– han estudiado la incidencia o elimpacto de los títulos en las prácticas políticas, sociales y económicasparasuperarlapobreza.Losgobiernos,organismosmultilateralesyThink tank han formulado proposiciones bajo la idea que el fortalecimiento ydesarrollo de los derechos de propiedad permitirá la superación de lapobrezaurbana.Poresolaspreguntassubsecuenteshansido:¿Eltítulodepropiedadpermitesuperarlapobreza?Omásespecíficamente:¿Eltítulodepropiedadpermiteelaccesoalcréditodelabancaprivada?¿Eltítulodepropiedadgeneramásoportunidadesdeempleoalospobres?¿Eltítulodepropiedadfacilitaeldesarrollodemercadosinmobiliariosformales?

Propongounaaproximacióndiferente:observarmásbiencómolospobres,históricamente,han salidode lapobrezay, en ese contexto, observar laimportancia que cabe a los títulos de propiedad. Por tanto, conviene,momentáneamente, dejar de lado los títulos y preguntarse: ¿Cómo lospobres urbanos dejan de serlo? ¿Qué medios, recursos y capitales lespermitensuperarlapobreza?

Indagarrespectoacómolospobresurbanosdejanatráslapobrezarequiere,ante todo, de una aproximación histórica, de un estudio que considerela evolución de este proceso a través de diversas generaciones. Esto esprecisamenteloquelosantropólogoshacenconsusestudioslongitudinalesenqueobservan familiasyasentamientosa travésde cortes temporalesquepermitenobservar loscambios.Estosestudiossonpertinentesdadoque las barriadas peruanas, en su origen mayoritariamente habitadaspor pobres, ya tienen tres generaciones de habitantes. Los estudios deantropologíaurbana,cualitativosylongitudinales,estudianlapobrezaapartirdelamediciónycontextualizacióndelosactivosdelospobresenlasrelacionessocialesquedesarrollan,distinguiendoa familiasquehansuperadolapobrezadelasquenolohanlogrado.



Un reciente estudio de Raffo (2011) muestra que la superación de lapobrezaseproduceatravésderedessocialescomolafamilia,elpasodelhogarnuclearagruposdomésticosextensos,laeducación,laarmoníaenelhogarylafaltadeviolenciadoméstica,laculturadeltrabajoyladisciplina.ElestudiolongitudinalsedesarrollóenelasentamientoHuáscarenLima,fundadoen1976.Enelcasodeesteasentamientoelusodelapropiedady/oeltítulodepropiedadresultatangencialalasuperacióndelapobrezaurbanadadoquesushabitantesnocuentanconél6.Ahorabien,loqueelcasomuestraesquenohasidonecesarioapelaraderechosdepropiedadplenosparasuperar lapobreza.Estononiegaqueen losasentamientostitulados, los títulos hayan permitido, especialmente a los pequeños ymedianos empresarios, acceder a créditos con garantías hipotecaria ydesarrollar“historiasdeéxito”.Aúnencuyocaso,elusodelapropiedadestuvo insertoenelmanejodeotrosactivosquedichaspersonas teníanyalciclodevidafamiliar(educación,trabajoestable,armoníafamiliar).

Aceptadoquelasuperacióndelapobrezarequiereelrecursoadiversosactivos por parte de las familias la pregunta es, dado que ha habidounamasiva titulación: ¿Qué rol le cabe jugar a la tenencia de un títulodepropiedadpara superar lapobreza?Engeneralhaydosmanerasderesponder.Unaprimera,pornegación,sugeriríademanerabásicaquehayqueevitarquelosderechosdepropiedadpuedanafectarelcapitalsocialde los pobres, los lazos de convivencia y solidaridad que deben existirentre ellos. En otras palabras, equilibrar la tendencia al individualismoconlanecesidaddelocolectivoycomunitario.Unasegundamanera,enpositivo, es cómo orientar los títulos y los derechos de propiedad paraquefortalezcanlosmediosquetienenlospobresparasalirdelapobreza.Desarrollaréestalíneadereflexiónentornoalfortalecimientodelafamiliaque,comoquedadicho,hasidoelprincipalrecursoparasalirdelapobreza.

Lafamilia–ylosgruposdomésticosextensos–eselactivo(capitalsocial)másvaliosoconelquecontaronlaspersonasquesuperaronlapobreza.Las

6 Porun error gubernamental, los habitantesdeHuáscar fueron reubicados enunterreno supuestamente público que un tribunal había devuelto a su propietarioprivado,estableciéndosehastaahoraunadisputajurídicanoresuelta.



familiasorganizanlastrayectoriasdevidadesusintegrantes,definiendoelusoderecursosparasaliradelante.Porejemplo,loshermanosmayoresapoyanlaeducaciónsuperioruniversitariadealmenosunhermanomenorconelobjetivoquesalgaadelanteyluegoapoyealafamilia.

¿En quémedida el derecho de propiedad se vincula a la familia? Estees un aspecto que aún requiere de estudios empíricos, pero el vínculofundamentalseadaatravésdelusodelapropiedadylaculturaregistral.Entiéndase cultura registral como el conjunto de costumbres, creencias,valoresyconocimientosquelospobladoresexponenenlavidaencomúnen torno al conjunto de transacciones y usos de bienes inmuebles quedebenpasarporlosregistros(Calderón,2003b:177).Enespecíficoaludeaventadepropiedades,usocomogarantíadeunpréstamo,declaratoriadeherederosyadelantosdelegítima.

Es cierto, como ha sido mostrado para ciudades mexicanas, que laregularizacióndelatenenciadelatierradefinealospropietarios,perosinoexistenprácticasformalesdeherencias,sinomásbiendeacuerdosverbaleso“herenciaenvida”,puedeconduciraconflictosenlafamilia(Jiménez,2012). En el Perú se hapodidodetectar el temorde lospropietariosdeterceraedad,especialmenteenlosasentamientosconsolidados,deperderla propiedadpor acciónde los hijos, así como la poca costumbrede ladeclaratoriadeherederoslocualluegoconllevaconflictosenlasfamilias(Calderón,2003b).

Porlotanto,unavezentregadalapropiedaddelpredioaocupantesqueensuorigenlotomarondemanerainformal,serequieredepolíticasdeculturaregistralqueevitenelsurgimientodenuevasirregularidadesqueafectenelcapitalsocialfamiliar,queeselquesustituyealaimportanciade la organización vecinal en los asentamientos una vez consolidados.Dehecho,estehasidounode losaspectosabordadospor lapolíticadetitulaciónenelPerú,aunquenohatenidoladifusiónnilainvestigaciónqueamerita.

Hayotrosaspectosquediferentesautoreshanrecomendadosuperar.Elhechoqueelsistemalegaltengaunregistrodeclarativo(quereposaenel



contrato)ypotestativodelapropiedad,unapolíticadetitulaciónqueharegistrado el terreno pero no la vivienda, una inefectiva regularizaciónsobre tierras privadas (dejada al fuero judicial), a veces la titulación enáreasde riesgo.Adicionalmente, se cuestiona el hechoque la titulación“legitima” las ocupaciones informales de tierras y genera el círculoviciosodelainformalidad,seprestaalclientelismopolítico(Fujimoriaño2000)yquelaentregadetítulosgratisgenerapocoscompromisosenlosbeneficiarios.

Porúltimo,restaindagarenquémedidalosresultadosvalidanunapolíticabasadaen la“teoríade la formalización”.Las investigacionesrealizadaspor sociólogos, antropólogos y economistas abren dudas sobre si laformalizaciónesunmododesuperarlapobrezaurbana.Dehecho,desdehacediezañossehadesarrolladoundebateacadémicomundialprofundoentrelosdefensoresdelaformalizaciónysuscríticos,delquenoesobjetodarcuentaaquí(Calderón,2012b).EnelPerú,aunquehahabidoopinionespositivasalapolítica,comohasidoelcasodeField(2002),quienindicóque gracias a la titulación los propietarios disponían demayor tiempoparabuscartrabajoyqueestoredundabaenmayoresingresosymejoraenelbienestar.Noobstante,Caria(2008)hacuestionadoestoshallazgosmostrandoque,engeneral,noexisteunaasociaciónentrelatitulaciónylareduccióndelapobrezaporloscuellosdebotellamicro-económicos.

Estos resultados podrían poner en cuestión la misma base conceptualde sustento de la política.Hay indicios respecto a que la liberalizaciónde lavidaeconómicay socialde lospobresurbanos (incluyendoelusode los derechos de propiedad) ha afectado el capital social en el cortoymediano plazo, ha tenido pobres resultados económicos en el accesoal crédito y no ha reducido las prácticas informales en la ciudad ni hadetenidolaexpansióndelaciudadinformaleilegal.Lapolíticamuestrainconsistenciasparapalearlasdesigualdadesqueacarreaelmercado.

Noobstante,elcuestionamientoalabaseconceptualnoimplicanegarlosvirtudesdeunapolíticadetitulación,porloquesepodríare-plantearlapolíticadesdeotrasbasesconceptualesquegaranticenunamayorinclusiónsocialydesarrollodeunaciudadaníaemancipadora.



Afuturo,hayquefortalecerlatendencia,aúnincipiente,aprácticashaciala formalidad reforzando la cultura registral, como lomuestra el hechoque,sinsermayoritario,existemásrecurrenciaalusoderegistrosyalosnotarios.Igualmente,yapesardelascríticasformuladas,debeinsistirseenlacapacidaddelapropiedaddefuncionarcomocolateralenactividadeseconómicasporquehademostradoquebeneficiaalosempresariosdelosasentamientos humanos.

Sobre todo, la política pública debe entender que la titulación debe sercomplementaria, apoyando y no afectando, los activos de los pobresparasuperarsusituación.Noesunapolíticacentradaensímismasinocomplementaria a otras. En esa medida, deben ajustarse los nexos, yainiciados,entrelapolíticadeviviendaengeneral(construccióndeviviendasocial,usoderegistros,bonodeformalizacióninmobiliaria/“declaracióndefábrica”,programasmunicipalesdeaccesoavivienda)ylatitulación.Desde esa perspectiva debe establecerse la alianza con la cooperaciónmultilateral.



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José Matos MarAntropólogo

EL ESTADO DESBORDADO Y LA EMERGENTE SOCIEDAD NACIONAL PERUANA

SUMARIO: 1. La perspectiva histórica. 2. La modernidad. 3. Lastransformacionesenlasociedadperuana.4.Unanuevasociedadnacional.5.Elestadodesbordado.6.Conclusión.

En el presente artículo intento ofrecer como antropólogo undiagnósticoeinterpretacióndelPerú,susociedadysuEstadoa comienzos del siglo XXI, resumiendo lo expuesto en miúltimo libro1,todavezqueesdentrodeesteescenarioquedebe

ubicarsecualquieresfuerzodeformalizacióneconómicaylegal,engeneral,ydedesarrollodelsistemaregistralenparticular.

Paraello,básicamente,recurroacaracterizarsumariamenteelfenómenodelamodernidadylasgrandestransformacionesocurridasenlasociedadperuanaapartirdel iniciodelpresentesigloXXI,paraexplicarporquéconsiderolaexistencia,alavez,deunEstadodesbordadoyunasociedadnacionalemergente.

1 MatosMar, José. Perú: Estado desbordado y sociedad nacional emergente. UniversidadRicardoPalma.Lima,2012.573pp.


El estado desbordado y la emergente sociedad nacional peruana

1. LA PERSPECTIVA HISTÓRICA

Los estudios disponibles han demostrado que históricamente hubo dosPerú. El PerúOficial, concentrado en Lima, sede del poder y herederodelsistemacolonial.YelOtroPerú,eldelaprovincia,dispersoportodoel territorio, excluido de la participación y la riqueza. En condicionesnormalesestaseparaciónabismaldebióproducirunarevoluciónviolenta,peroellonoocurrió.

Mitesisesqueapartirdeladécadade1940favorecidosporelprocesodeurbanización;luegoenlaúltimadécadadelsigloXXporlaglobalizacióny por la descentralización en el 2002; el largo período de presidentescivileselegidosdemocráticamentedesde1980;yelnotablecrecimientoeconómicoqueviveelpaísdesdehacemásdeunadécada;millonesdehombresymujeresdelOtroPerúysusdescendientesdemásdecuatrogeneraciones, lograronen setentaañosmodernizarsey ser ciudadanosplenos de una sociedad fragmentada poniendo fin a la estructuratradicionalylamilenariaoposiciónentredosPerú.

Unverdaderocambioestructuralquecomounarevoluciónsilenciosasocavóelexistenteorden,contribuyendosustantivamenteal fortalecimientodelemergentePerúmodernodelsigloXXIy,porprimeravezenlahistoriarepublicana, a un hecho histórico: la forja de una inexistente sociedadnacional.

Este fenómenoquehedenominadoeldesborde popular del Otro Perú no fueúnicamenteunfenómenodetrasvasepoblacionalalasciudadesmásdesarrolladas, comoocurrió enotras sociedades endesarrollo, sinoquetuvoconnotacionesmásprofundasporqueestimuló,favorecióypropicióconéxitoloquenopudohacerelPerúOficialaliniciarlaRepública.Másqueunarealidadcongelada,eldesbordemigratoriodelotroPerúpobre,rural,discriminadoyolvidado significóunanuevadialéctica inacabadaentreEstadoysectorespopularesymedios,entreelEstadoylasociedadmarginadaquereclamabaparticipaciónypertenenciaaunespacioqueleera negado.


José Matos Mar

Es por ello que el desborde de ayer es la modernidad de hoy en uncontinuum, quese iniciacon lacrisisdelPerú tradicionalen lasdécadasde1940y1950.Devieneenelpredominiodesupresenciaenlacostaylasciudades,especialmenteLima,enlasdécadasde1960a1980,yacabaenlaprimeradécadadelsigloXXI,conlaconstruccióndeunarealyauténticasociedadnacional.

2. LA MODERNIDAD

Lossignosyprocesosvisiblesysustantivosdelcambioocurridoparadarpaso al Perú Moderno del siglo xxI son:

• La plena imposición de la economía de mercado como sistema,retrayendo al Estado a una función reguladora, dando todas lasgarantías al capital privado, eliminando las relaciones productivastradicionales, adoptando una política de apertura comercial einvolucrandomediantelacirculaciónalaeconomíamercantilsimpleformadaporemprendedoresyagricultores.

• Lareinsercióndelaeconomíanacionalenelsistemaglobalencondicióndeexportadordemateriasprimas,conabsolutoalineamientoconlaspolíticasdelosorganismosmultilateralesdecrédito.

• Elestablecimientode tratadosde librecomerciocon lasprincipaleseconomíasdelmundo.

• El extraordinario crecimiento económico del país, sostenido ycrecientedesdehaceveinteaños.Lasexportacionestotalesestimadasalfinalizarel2010ascendierona34milmillonesdedólares.

• Elsaneamientodelasfinanzaspúblicas,elaumentodela inversiónestatalylaampliacióndelosprogramasdeluchacontralapobreza.

• Elfindelaestructuratradicionalsocialyculturalvigentedesde1532,preponderantemente rural y su sistema de dominación interna, alabandonarselasrelacionespatrimonialistastradicionales.

• Laparticipacióndelaprovincianacionalenelcrecimientoeconómico.• Elformidablecrecimientodelsistemaeducativopúblicoyprivadoy

de los índicesdeescolaridad,ofreciendomejoresoportunidadesdesuperaciónpersonal.



• Elemprendimientopopulary la inclusióndemillonesdeperuanosen la nueva estratigrafía social y económica que ha desbordado yalteradolatradicionalclasificacióndeclases.

• Elcomienzodeunaintegraciónfísica,socialyculturaldelpaís,graciasalaumentodelaredvial,portuariayaeroportuariayaladifusióndelatelefoníafijaymóvil.

• El paulatino abandono de las prácticas de exclusión social,discriminaciónracialomonopoliounicultural.

• El inicio de la democratización y descentralización del Estado, sinrechazarlasrealidadesregionalesdesigualesycontrastadas.

• Lacontinuidadininterrumpidadelsistemarepresentativoelectoral.• Elpapelcadavezmásimportantedelasociedadcivilorganizadaen

lostemasdeinteréspúblico.• La vigencia de los derechos humanos como código de convivencia

social.

Evidentemente,estamodernidadesel resultadodel impactoennuestraeconomíaysociedadalseralcanzadosporlaoladelcapitalismoglobalysunuevaculturauniversal.

3. LAS TRANSFORMACIONES EN LA SOCIEDAD PERUANA

Ademásdeestosindicadores,anivelsocialcabedestacarcuatroprocesosdefondoquecaracterizanalPerúalfinalizarlaprimeradécadadelsigloxxI.

El primero: ElÁreaMetropolitanadeLimaesunadelasgrandesurbesdelmundo,concercadediezmillonesdehabitantes,expandidosenelespaciotradicionaldetresvallescosteños:Rímac,ChillónyLurín,integradapordosprovinciasy49distritos contrastadosendosbloques, elmayorcon29distritosocupandotresnuevasáreasylamayorpoblación,yelmenorcon 20distritos tradicionales; y conuna tendencia a convertirse enunaexpansiónverticalyunaconurbación litoralizada,queprontodiscurrirádesdePasamayo,valledeChancayporelnorte,hastaelvalledeCañeteporelsur,casi180kilómetros.


José Matos Mar

Es, asimismo y por vez primera en su existencia, crisol representativode un país pluricultural, multiétnico y multilingüe, y está segmentadoen dos grandes conjuntos poblacionales contrastados por sus estilos devida, debido a la presenciamayoritaria de losmigrantes provincianos,convertidosenpocasdécadasendinámicosnuevoslimeñosconcentradosentresgrandesespaciosdesectorespopularesymediosconocidoscomoLimaNorte,LimaEsteyLimaSur.

Concentra, en la ciudad tradicional fundada en la colonia, al gobiernonacional,elPerúOficialqueseaferraanoperdersupodercentralistaniadecuarsealanuevarealidaddeunpaísenprocesodedescentralización.Al Gobierno Regional del Callao, al gobierno metropolitano –lamunicipalidadlimeña–yapartedelGobiernoRegionalLima-Provincias.

La ciudad tradicional y opulenta conserva aún recelo y lejanía con lastresnuevasLima,Norte,EsteySur,enlasqueestáconcentradalamayorpoblacióndelaurbe,másdeseisymediomillones,conunestilodevidacontrastadoconelconjuntolimeñocriolloytradicionaldelPerúOficial.Contrastedebidotodavíaalestilodevidadelosmigrantesprovincianosconvertidosenlimeñosdeprimera,segunda,terceraycuartageneración,losnuevosperuanosexitososyemprendedoresqueestánponiendofinalamilenariadiscriminaciónsocialycultural.

El segundo: Laprovincianacional,conmásde20millonesdehabitantes,estáenprocesodedescentralización.Lostradicionalesdepartamentoshandesaparecidoyfuncionantransitoriamentecomoregionesdesdeeliniciodel proceso de descentralización. En una decisión del PerúOficial, quereflejalaíndoledelprocesoderegionalizaciónenmarcha,desdeel2002existen25GobiernosRegionaleselegidosporsuspropioshabitantesynoporelpoderoficial.

El prefecto ha sido sustituido por el electo Presidente Regional. Hadesaparecido el subprefecto, pero semantiene al gobernadory tenientegobernadordesignadosporelPerúOficial, cumpliendoelmismopapelque tenía en la cadena arborescente de dominación interna tradicional.



Enlasprovinciasydistritosfuncionancomotercerainstanciadegobiernolos gobiernos locales integrados por lasmunicipalidades provinciales ydistritales, incluidos losdefronteray losmilesdecentrospobladosqueesperanserdistritos.Estasautoridadesregionalesylocalesmanejansolounatercerapartedelpresupuestonacional,yafrontanseriosproblemasydificultadesparaserlasrealesorganizacionessocialesyculturalesdebaseydepromocióndeldesarrollolocal,pilarfundamentaldelfuncionamientode los gobiernos regionales, debido a su precaria gobernabilidad yexperienciay,sobretodo,alaausenciadeplanificaciónnacionalydeunatecnocracialocalcalificada.

Costeños, serranos y amazónicos son ahora ciudadanos peruanosemprendedoresyenactivoprocesodemodernizaciónyde intercambiodeconocimientos,bienes,servicios,productividadyestilosdevida,enelmarcodeunaeconomíadeconsumocapitalista.Primero fueel impactodelradioatransistores,despuéslatelevisiónyrecientementeelinternety el teléfono celularque los está insertando en elmundovirtual. Sobretodolasestacionesderadioexistentesencasitodaslasciudadesdelpaís,la revolución informáticayelvelozavancede la cienciay la tecnologíaquecalanenunadimensiónqueavizoraposibilidadesfavorablesparaeldevenirdelaprovincia.

El tercero: Los emergentes sectores populares y medios de emigrantesprovincianos ahora convertidos en los nuevos limeños, aunados a lapoblación de la provincia nacional de la cual procedieron, han forjadola existencia de una sociedad nacional, acelerado la integración física ycreado las condiciones para el surgimiento de una identidad nacional,afianzadolademocraciayhaciendoposiblelagobernabilidadalincursionaractivamentecomoemprendedoresenladinamizacióndeloeconómico.

Contribuyendo al crecimiento del emergente Perú moderno de unamanera más acorde con lo que es el Perú real y con mayor visión,pujanzayacciónqueeltradicionalPerúOficial,participando,trabajando,aprovechandoypotenciandorecursosqueincorporanalavidanacional,exportando, creando nuevas actividades económicas, sociales, políticas


José Matos Mar

y educativas, capacitándose y preparándosepara ser ciudadanosdeunmundo globalizado.Aprenden y trabajan con empresarios nacionales yextranjerosyexploranalternativaseconómicasysocialesquepuedentenerexitosas proyecciones para el futuro del Perú en las próximas décadas.Convirtiéndoseasíenunodelosgrandesconjuntosnacionalesdispuestoa conjugar sus actividades y potencialidades con el Perú Oficial y losempresariosnacionales,afindequeelpaísfuncioneeficazmente.

ElPerúOficialyelOtroPerúintegrándoseporvezprimeraenlahistoriarepublicana enundestino común, empeñados enpasardel crecimientoal desarrollo.

El cuarto: Desde1980elPerúOficialesgobernado ininterrumpidamenteporsegundavezensuhistoriaporpresidentescivilesquemantienenunsistema político y económico continuo y acumulativo. Favorecidos porla globalización y la revolución del comercio entre naciones tenemosun crecimiento extraordinario y sostenido desde hace más de unadécada, debido al auge de las exportaciones tradicionales y las nuevasno tradicionales. Motivando que lo económico sea el poder dirimenteypredominantedel PerúOficial, desplazando a lo políticopor la crisisdelasideologíasypartidospolíticos,insertándonosenelnuevosistemacapitalistaglobal comounpaísdependiente endesarrollopero siempreprimario-exportador.

Aeste crecimiento conciudadanía,opor lomenos conmás ciudadaníaque antes de 1940, se incorporamasivamente la granmasamigrante aLima, generando en el camino una nueva identidad, un paradigmasocioculturalplural,unacomplejayprogresistaconductadeadaptación,una redde circuitos económicosautogeneradosyunanuevaconcienciacolectivaquelosllevaaintegrarsealEstadoperotambiénadesbordarlopermanentemente.

El impacto de estos cambiosme permiten definir elmomento históricoque vivimos como una etapa singular y completamente diferente a loacaecidoa lo largodenuestravida republicana: el comienzodelnuevoPerú moderno.



Las masas migrantes anónimas lograron lo que no hicieron los Incascon la civilización del Tahuantinsuyu, ni laColonia, ni la República, alcontribuir a establecer pacíficamente el inicio de un Estado Nación. Eldesbordepopularfueunamuestradelpoderdelacultura,unaverdaderarevolución,uncambioculturalestructuralyunacontraculturaalrechazarlaculturainstitucionalexistente:alterarelsistematradicionalycriollodevidadelmundourbanodominanteysercomponentesdelPerúmoderno.

4. UNA NUEVA SOCIEDAD NACIONAL

Hesido testigoyestudiosode cómoen setentaañosalrededordeochomillones de pobladores discriminados y olvidados contribuyeron alsurgimientodeunarealsociedadnacionaldonde,comonuncaocurrióenelprocesoperuano,participael íntegrodesupoblación:30millonesdeperuanos.20millonesprovincianosy10millonesenelÁreaMetropolitanade Lima. Todos ellos ciudadanos plenos en igualdad de derechos yobligacionesintegrandounpaísquefuncionabaenunespaciolimitado.

En tres décadas, 1940-1972, invirtieron la distribución de la poblaciónnacional.En1940erarural,en1972eraurbana,60%.Sietedécadasmástardelapoblaciónurbanaestimadaparael2010esdealrededordel80%.

En1940 el 65%de lapoblaciónnacionalvivía en la sierra, estimándosequeen2010lapoblacióncosteñabordearael60%.

Lapoblación totaldelpaís creciómásdecuatrovecesdesde1940hasta2010,desieteatreintamillones.

Además, hay cerca de tres millones de peruanos en el extranjero. Unconjunto de pobladores modernizados universalmente que, como unagran reserva, contribuyen por ahora con sus remesas y poco a pocoincursionaránenlavidanacional.

Dentro de esta configuración, elOtro Perú, limeño y provinciano, es elmayoritario y el que leda su carácter a la nueva sociedadnacional. Lointeresanteesque,lejosdeserunaimagenestáticaoconsolidada,estemapa


José Matos Mar

esunmosaicoenmovimientoque interactúaentre siy, eneseproceso,ha dado lugar a un fenómeno fundamental: el ocaso del estilo de vidatradicionalycriolloyelsurgimientodeunanuevaculturaunificadora.

Peroestonoseríasino“hervores”,comodiríaJoséMaríaArguedas,puesel gran cambio comenzó en la década de 1960 con la expansión de losmediosdecomunicación,especialmente la televisión,quepormediodecontenidos culturales exóticos anuestra realidad relativizaronelpatrónoligárquicodeconductas,socialeseindividuales,vigenteporsiglos.

Luegovendría loyaconocido:elcambioradicalenelestilodevida.Ensietedécadasnuestramaneradevivir,valorar,pensar,sentiryconocerhasufridoalteraciones sustantivase impresionantes.Sobre todoen lasdosúltimasdécadasdondeelritmoaceleradodehacer,actuarydisponerdeladelantocientíficoytecnológico,delprogreso,enelcursodelvertiginosoritmodelaglobalizaciónquevivimos,superaysobrecogelascapacidadesyposibilidadesindividuales,yaunlaimaginacióndelserhumanocuandopiensaenloqueserásufuturo.Casisindarnoscuenta,ladécadade1940esahoraunhitohistórico,porquedesdeentoncesmillonesdeperuanosprocedentes de las tres regiones del país se benefician de los adelantoscientíficos y tecnológicos que hoy discurren a un ritmo abrumador,competitivo,cambianteyvelozenelmundo.

Uno de los factores determinantes demovilidad es el emprendimientoeconómico. Por internet, directamente grupos étnicos amazónicos ocomunidades campesinas se conectan con centros comerciales de Lima,para comunicarles el envíodeproductos y solicitar sudepósito enunacuenta corriente en bancos u otras entidades. El contraste sorprende yalegra ver en ciudades europeas ynorteamericanas, y recientemente enmuchas asiáticas, cómo en los mejores cafés y restaurantes se deleitancomiendoentajadasbellamenteacondicionadaspaltas,mangos,chirimoyasperuanasoconsumiendomáscaféperuano,exportadodirectamentepormuchasregionesdelpaísyconstatarlacrecienteexistenciaderestaurantesde comida peruana en ciudades deAmérica, Europa yAsia.Así comoel creciente éxito demiles de nuestros compatriotas en el extranjero en



múltiplesactividades.Ladecisióncolectivadelaprovinciaescontarconelmayornúmerodeemprendedorescreativos,quedenvaloragregadoaloquepuedehacerseafirmandosusoberaníaypensandoendefendersusexportaciones tradicionales, aprovechar mejor la riqueza extraordinariadesusproductos,lograndomayorbeneficioparasusregionesyelpaís.

Los nuevos ciudadanos lograron lo que movimientos revolucionariosterroristasalzadoscontraelPerúOficialquisieronhaceryfracasaron,aldemostrarqueelcaminooalternativaeraotro:únicamenteeranecesariohacersepresentesmasivaypacíficamentecuestionandocontestatariamenteel orden existente, desenmascarando la precariedadypobrezadel PerúOficialencrisispermanenteymalosgobiernos,yforjarsupropioacomodooinserciónurbanaasuestilo,comunitariamente,asociándoseengruposdeparentesco,invadiendoyconstruyendosupropiaviviendasinayudaeconómicadenadie,solamentetrabajandodondefueseposible.Esdecirpromoviendouncambioestructuralcultural,enlugardeunarevoluciónviolenta.Con solo supresencia afirmaba supertenenciayhacíaposibleasumirunaactitudcontestataria,organizarsuinserciónurbanaasuestiloy posibilidad, demostrar su potencia comunitariamilenaria y crear loscaminosde bienestar y justicia social paradarfin aunadiscriminaciónqueloshabíaabatidocincosiglos.

5. EL ESTADO DESBORDADO

A laparque lanueva sociedadnacional sedecanta, elEstadoaparecemásdesbordadoquenunca.Deunlado,porquelaglobalizaciónatravésde losorganismosmultilateralesy lascorporaciones transnacionales leimpone límites a su tradicional función de Estado nacional. De otro,porquelaemergenciapopularyladescentralizaciónlerestanmárgenesde acción interna. Aparece así doblemente presionado desde fueray desde dentro, incapaz de contener a las masas en ascenso pacífico,resultandodesbordadoyanocoyuntural sinoestructuralmente.Así, elpodermilitar y religioso que integraba el grupodominante del podernacionaldesde1821casihadesaparecido,yhoyelpoderpolíticodiscurresumidoaunacrisisdepartidos,ideologíasyorganizacionesquelahacen


José Matos Mar

intrascendentepornoabarcarelnuevoespacionacionalyestarlejosdelarealidadnacional.

ElPerúOficialtuvoenestasegundaetapadelemergentePerúmoderno,cuatropresidentescivileselegidosdemocráticamente,dosdeelloslíderessinpartido(recién involucradosen lapolítica,conocidoscomooutsider). Ensusgobiernos,elpodercentralistayeconómicodelacapitalseafianzó,potencióyrobusteciódebidoalcrecimientoeconómicosostenidodurantesusperiodosgubernamentales,perotremendamenteafectadosporseriosproblemas de corrupción, narcotráfico, mal gobierno y débil conexióncon laauténtica realidaddeunPerúque semodernizabaydemandabaparticipación,educaciónycambiosestructuralesparaponerenordenlatremendadesarticulaciónycrisisdelasorganizacioneseinstitucionesdegobierno, y el tremendoolvidomilenariode ellos enmilesdemilesdecentrospobladosyenelmundorural.

En dos décadas el Perú había logrado crear condiciones excepcionalesparaquefueraposibleubicarloenunsitialdeliderazgolatinoamericanofrente al poder imperial de América del Norte. Pero, una vez más, elPerú y América Latina están perdiendo una oportunidad excepcional.Pudo el Perú contribuir a crear una comunidad latinoamericana fuerte,como Europa con la Comunidad Europea, con una solamoneda comosímbolo,conplan,ideaycambiosestructuralesofreciendoalprocesodeglobalizaciónsucuotaderegionalización,depoderregionalenunmundoglobalizado, adoptando una visión moderna y buscando alternativasnacionalesysocialesnovedosasfrentealtremendopoderdelcapitalismosalvaje que domina la humanidad y cuyos problemas, crisis y éxitossufrimosencarnepropia.

Contexto que plantea el desafío de establecer políticas y estrategias dedesarrollonacionalenfunciónderelacionesconlosbloquesregionales,yespecialesconlospaísesdenuestraáreapróxima:AméricaelSur,enunjuegodeinterconexionestransversalesquepermitanintegrarelactualejemodernocosteñodelPacíficoconlasdosgrandesregionestransversales:lamacro RegiónAndina y lamacro RegiónAmazónica, y unirnos con



la cuenca del océanoAtlántico. También participar activa y plenamenteenlasdiversasorganizacionesregionalesenmarcha,teniendoencuentaquesomosunasociedadnacionalandina,porestarubicadaenlosAndesCentralesdelacordilleradelosAndes,loquenosobligaavinculacionesespecialesydirectasconEcuadoryBolivia,parapoderconectarnosmásventajosamenteconBrasil,ArgentinayChile.ReplanteandodeestaformalabalcanizacióndeAméricadelSurimpuestaconladescolonizaciónporSimónBolívarenelsigloXIX.

TampocoelPerúOficialtuvolavisiónduranteestasdécadasdeorganizaruna revolución de la educación, del conocimiento, del saber, de lapreparación y la capacitación de una tecnocraciamoderna. Lo grave esquenisiquierafueplanteadaunapolíticanuevadeeducaciónyculturaacordeconlarealidaddeunmundoglobalizado,ydeloquemillonesdeemergentesreclamabanmientrassolofuncionabaunafalsagobernabilidaddemocrática.Lacrisisdelaeducaciónydelconocimientoesgrave.

Noesesta laúnicavulnerabilidaddelEstadoy lasociedad.Mientras lopolítico, ideologíaypartidosestánencrisisyelpodermilitaryelde laIglesiahanperdidorelevancia,lacorrupciónseacrecienta,elnarcotráficoalcanzadimensionesinconmensurablesypeligrosas,lasactividadesilícitascunden.Eldébilydeficientegobiernonacional,regionalylocalesincapazdegarantizarlaseguridadpública.

Los ciudadanos de la nueva sociedad nacional, si bien por su propiacuentayriesgohanhechounarevoluciónalmanifestarseculturalmentetriunfandocontraelsistemaytrascendiendolaculturainstitucional,eranmasas desgraciadamentemuy precarias donde el líder no existía. Iguala loquesucedíaenelPerúOficial,gobernantessin ideologíaypartidospolíticosnacionales acordes con lanueva realidadnacional, carentesdelíderesypartidosnecesariosparaconducirunBuenGobierno,capazdeejecutarloscambiosestructuralesquedemandalacontraculturaenmarchadelOtroPerú.Todoundramadedesencuentroaúnirresuelto.

Porello,elEstadoneoliberal lejosdehaberresueltolastensionesqueloagobianconlaaplicacióndeprogramaseconómicosortodoxosydeuna


José Matos Mar

nuevaclientelización,traslucevulnerabilidadesdefondoqueloexponena las masas en ascenso no revolucionario sino en desborde pacíficopermanente.

6. CONCLUSIÓN

La encrucijadade esta segundadécadadel sigloXXI es apasionante.Oasumimos el reto de aprovechar la feliz coyuntura económica, políticay social consolidando al Perú, como un país emergente sudamericano,o volvemos a perder una oportunidad como jamás existió en nuestroproceso histórico. Para lo cual se requiere Buen Gobierno y cambiosestructurales,unatotalreestructuraciónpolíticaacordeconelperfildelasociedadnacionalemergente,otrorumboysistemaeconómico,afirmandonuestraplenasoberanía,losderechoshumanosyelbienestargeneralizadodetreintamillonesdeperuanosquedemandanPatria.

Sección II

EL REGISTRO COMO HERRAMIENTA PARA LA INCLUSIÓN SOCIAL


JairoCiezaMoraAbogado

LA FORMALIZACIÓN DE LAS PERSONAS JURÍDICAS NO SOCIETARIAS Y SU VINCULACIÓN CON LA ECONOMÍA Y LA INCLUSIÓN SOCIAL

1. EL NACIMIENTO DE LAS ORGANIZACIONES SOCIALES DE BASE Y SU INCORPORACIÓN A LA ECONOMÍA NACIONAL. BREVES APUNTES

ablardeeconomíaeinclusiónsocialenunpaíscomoelPerúesreferirnosalaccesoalasoportunidadesquenosbrindalaexistenciadeentescolectivosqueseancapacesdeinsertarseenelmercadonacionalygozardesusbeneficiosyalmismo

tiempocumplirconlasreglasqueregulanlaactividaddedichaspersonasjurídicas.Laeconomíaylainclusiónsocialsondosaspectosindisolublesque propenden al desarrollo de una sociedad. Si no existe inclusiónsocial,laeconomíanoestácumpliendosurolenlasociedadydelmismomodonosepuedecomprenderalainclusiónsocialsinesaherramientaoinstrumentoqueeslaeconomíaparagarantizareldesarrollo,crecimientoysostenibilidaddelosestadosycolectividades.

SUMARIO: 1. El nacimiento de las Organizaciones Sociales de Base ysu incorporación a la economía nacional. Breves apuntes. 2. AspectosLegislativosdelasOrganizacionesSocialesdeBaseysuincidenciaparala“inclusiónsocial”.3.Laformalizacióndelasdemáspersonasjurídicasnosocietariasysuvinculaciónconlaeconomíaylainclusiónsocial.

H

“Entonces, mi pueblo era pues un pueblo, no sé…un pueblo ajeno dentro del Perú” CVR.AudienciapúblicadecasosenAyacucho.8deabrilde2002.TestimoniodePrimitivoQuispe.


La formalización de las personas jurídicas no societarias y su vinculación con la economía y la inclusión social

Paraunpaíscomoelnuestroqueessumamentecomplejo,pluriétnicoypluricultural,endondeseencuentrany tambiéndesencuentranmuchosrostrosoexpresiones,es indispensablearticularnosa travésdesistemasjurídicoscoherentesysólidos.Dentrodeestecontextoendonde“No hay país más diverso”,comoloseñalabaelantropólogoCarlosIvánDegregori,se originan las personas jurídicas no societarias como lasAsociaciones,las Fundaciones, los Comités, las Comunidades Campesinas yNativas,las Organizaciones de Personas no inscritas y con mucha fuerza lasOrganizacionesSocialesdeBase(OSB).

ElPerúenlosúltimoscincuentaañoscambiaradicalmentesuestructura,el rostro de las ciudades costeñas se tiñe de andino a través de lasmigracionesquesepresentaninicialmenteapartirdeladécadade1940ycuyodesarrolloydesenvolvimientoeconómicoyculturalhandeterminadoquelasciudadestenganunimpulsovitalincentivadasporestemotordeldesarrolloquehasidooriginadoparaeltrasladodelpobladordelandeyde laselvaal territoriocosteñoendondetradicionalmenteestáafincadalamodernidadyeldesarrollo empresarial.Creoqueesoha sidobuenoparaelpaísaunqueconlosproblemasoriginadospordichocrecimientodesordenadodelasciudadesqueserodearondelosllamadosinicialmente“cinturones de miseria” y que hoy se denomina “nuevos barrios” enexpresióndelasociologíafrancesaestudiosadelpaís.

Eldespoblamientodelmedio rural y el asentamientode loshombres ymujeresdelandehatenidoexplicacionesdesdedistintasperspectivasdelascienciassocialescomolasociología,laantropología,lamúsica,laetnología,la economía y también el derecho. Es desde esta mirada multidisciplinaria que pretendo abordar la importancia de la formalización registral de las personas jurídicas no societarias para la economía y la inclusión social.

En las últimas décadas diversos fenómenos sociales han cambiadoradicalmentealPerú,algunosbuenosotrosnefastosparaelpaís.Dentrode losprimeros se encuentran lasmigracionesdel campoa la ciudadydelasquenoshablaJoséMatosMarensuinolvidableyrenovadotrabajoDesborde popular y crisis del Estado quevariaronparabienelpaisajey laeconomía costeña.Asimismo la cultura en sus diversas expresiones ha


Jairo Cieza Mora

sido enriquecedora, como por ejemplo en la música y la literatura. Elpobladorandinoantelafaltadeoportunidadesenlaszonasruralestratóy logróhacerseunsitialenelemporiodelasciudadesantesmonopolioexclusivo del hombre de la ciudad. Sin embargo en los últimos añostambiénhanexistidosituacionescomplejasydeplorablesparaelpobladorfundamentalmenteruralcomolaguerrainternaysuensañamientoconelsectorcampesinoquemarcósituacióndolorosayquelohizoabandonarporotrosmotivossuterruño,comoseñalaelInformedelaComisióndelaVerdadyReconciliaciónNacional(CVR).

Cuandoelpobladorno costeño llega a las ciudadesnecesita agruparse,vivirencolectividad,compartirsusvalores,sucultura,susaspiracionesycomienzaunprocesodesocializaciónconquienesestánenunasituaciónsimilar.Comienzaasílaluchaporlapropiedad,laalimentación,lasalud,laeducación,ladefensadesusmanifestacionesculturalesperoporsobretodolaluchaporlapermanenciaylasobrevivenciaenunmedionuevo,difícil, complejo, agresivo con el migrante que tuvo que padecer paraconquistarlo, domesticarlo, dominarlo y afincarse en él como su nuevohábitat.

Es en esta coyuntura, de adaptación y asimilamiento a los nuevosvalores, que la necesidad de socializar se traduce en un fenómenojurídico: La creación de personas jurídicas no societarias y en particular las Organizaciones Sociales de Base.Sinestosintentosdeagrupamiento,deformacióndecolectividades,hubierasidoimposibleparaelnuevopoblador adaptarse a un medio complejo y con características ysituaciones de asimetría marcadas. Nacen pues, por cuestiones desobrevivencia, losasentamientoshumanos, loscomedorespopulares,los comités autogestionarios, las asociaciones de vivienda, loscomedorespopulares,elvasodeleche,ytantasotrasmanifestacionesde la solidaridadcomunal trasladadaa la ciudadperoquemantienelaesenciadelacomunidadandina.El derecho no podía dejar de regular estas manifestaciones sociales que se originaron sin su participación y que luego el sistema jurídico tiene que acogerlas, protegerlas y regularlas para un desarrollo armónico y ordenado de tales organizaciones y su impacto en la sociedad y en la economía local, regional y nacional.



Lo señalado en los párrafos precedentes puede apreciarse en obrasemblemáticas definales del sigloXX como fueron: 1)El otro sendero de HernandodeSoto,2)Desborde popular y crisis del Estado deJoséMatosMar,3) La utopía andina deAlbertoFloresGalindo.

EnelprimerodeloslibrossepuedeconcluirquelasinvestigacionesdelInstituto Libertad yDemocracia (ILD)dirigidoporDe Soto hanpuestoenrelievealderechocomoinstrumentoparaeldesarrollodelaeconomíanacional mediante la incorporación de un vasto mundo no reconocidoperovivoydinámicoa lavida institucionalmedianteelamparo legaladiversasorganizacionescomolasmencionadasanteriormente.SegúnDeSotolas“organizacionesinformales”,independientementedeladiversidadde designaciones que se les asigne tienen naturaleza democrática conun organigrama básico y nítido compuesto por una dirigencia centralcomo ente ejecutivo y una asamblea general como ente deliberativo. Elautor comentado señala que con referencia a los Registros Informalesse diagnostica que si en algúnmomento el Estado decidiera establecerunsistemaderegistroobligatorioparalatransferenciadepropiedad,enlosasentamientosinformales,estaríansentadasenbuenapartelasbasesfundamentalespara llevarloa efectoantesqueen la ciudad tradicional.ExperienciascomoladeCOFOPRIsugeridasporelILDenladécadadelosochenta,dieron,enparte,larazónaesteplanteamientoeconómico.

DebodecirqueelEstadohaestadomuyretrasadoconrespectoalavancede estas organizaciones que crearon su propia asociatividad, su propiajusticia, su propia forma de incorporarse al sistema de propiedad, unamanera singular de resolver sus conflictos y llevar a cabo su vida derelación.ElEstado,atravésdesuaparatolegal,solamentehareconocidoloquelasorganizacionesyahabíansolidificadoenloshechos.

JorgeOrtiz Pasco en un interesante trabajo se pregunta ¿Y qué hace elEstado para crear estas organizaciones? Pues nada, señala, al Estadosolamente le queda albergarlas y regular organizaciones en donde nohabíaparticipadoennadaparagenerarlasoincentivarlas.Esmás,OrtizPasco critica el enmarañamiento legal que el Estado introduce en lasOrganizaciones Sociales de Base (OSB). Efectivamente, concuerdo con


Jairo Cieza Mora

elautor cuandocriticaelhechoque laprimeraLeydeOSBno las sepaidentificaralreferirseaungenérico:“ylasdemásOSB”.Estoquieredecirquenolaspuedeindividualizar,noconocedondeseencuentran,yutilizaelargumentodelageneralidadparadisimularsudesconocimientosobreestasorganizacionesqueelpropioEstadocomenzabaaregular.

2. ASPECTOS LEGISLATIVOS DE LAS OSB Y SU INCIDENCIA PARA LA “INCLUSIÓN SOCIAL”

Losaspectoscomentadosenlaslíneasprecedentestienenporvezprimeraexpresión legislativa durante el primer gobierno deAlberto Fujimori atravésdelaLeyN°25307defecha12defebrerode1991publicadaenelDiarioOficialel15defebrerode1991.Aestaleyselellamó: “Ley que declara de prioritario interés nacional la labor que realizan los Clubes de Madres, Comités de Vaso de Leche, Comedores Populares Autogestionarios y demás Organizaciones Sociales de Base en lo referido al servicio de apoyo alimentario”. Vayanombrepara una Ley y es que no interesabamucho el sustento técnico sino laincidenciapolíticaquesepodíaobtener.

Esta ley fue reglamentadamedianteD.S.N°041-2002-PCMdel24-05-02quedefiníaalasOrganizacionesSocialesdeBasedelasiguientemanera:“Artículo 3.-LasOrganizacionesSocialesdeBase(OSB)aqueserefierela Ley, son organizaciones autogestionarias formadas por iniciativa depersonasdemenoresrecursoseconómicosparaenfrentarsusproblemasalimentarios en la perspectiva de alcanzar un desarrollo humanointegral.NopersiguenfinespolíticospartidariosnipuedenserobjetodemanipulaciónpolíticaporlasautoridadesdelEstado.”

Elartículo2delaLeyN°25307estableceque“LasOrganizacionesSocialesdeBase, tienen existencia legal y personería jurídica. Paraserreconocidascomotales basta con su inscripción en losRegistrosPúblicosRegionales. Estosregistros, abrirán un libro especial de Organizaciones Sociales de Base”.(Resaltadoencursivasesnuestro)

DelalecturadeltextoseapreciaqueyaconladacióndelaLeyN°25307lasOSBtienenpersonería jurídica,sinembargoarenglónseguidoseles



exige la inscripción para que sean reconocidas como tales. Esto es unacontradicciónenmateriadetécnicalegislativa.SilaLeyestablecequetienepersoneríajurídicalatienenybasta.Siexigimoslainscripciónencualquierregistropara reconocerlas comopersonas jurídicasentoncesnuncase lehadadotalcalidad.Espuesunamalaredacciónquequitaconunamanoloqueseleotorgóconlaotraytod

nº 9, agosto 2012 · 1 exposición presentada al xii congreso nacional de derecho registral,...

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