norges offentlige utredninger 2003: 3 merverdiavgiften og … · 2014. 11. 16. · merverdiavgiften...

Merverdiavgiften ogkommuneneKonkurransevridninger mellom kommuner og private

Utredning fra et utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon 11. januar 2002.Avgitt til Finansdepartementet 18. desember 2002.

NOU Norges offentlige utredninger 2003: 3

Statens forvaltningstjenesteInformasjonsforvaltning

Oslo 2003

ISSN 0333-2306ISBN 82-583-0683-9

Sats/Trykk: AIT Trondheim AS/AIT Otta AS

Til Finansdepartementet

Ved kongelig resolusjon 11. januar 2002 ble det oppnevnt et utvalg for åvurdere ulike løsninger som gjør at merverdiavgiften virker nøytral forkommunenes beslutninger. Utvalget legger med dette fram sin utredning.

Oslo, 18. desember 2002

Jørn Rattsøleder

Brita Bye Trond Christensen Trine Beate Groven

Liv Kristine Hammer Tor S. Kildal Tor Lande

Gerd Leira Torill Lønningdal Tom Rådahl

Ole Jørgen Wilberg

Erik Vassnes

Erik Mæhlen LarsenLars Einar Legernes

Jan Erik MardalÅsne Hana Torgersen

InnholdUtvalgets mandat ogsammensetning .............................

1.1 Utvalgets mandat .............................1.2 Utvalgets sammensetning ...............1.3 Utvalgets tolkning av mandatet ......1.4 Utvalgets arbeid ...............................1.5 Leserveiledning ................................

Sammendrag og konklusjoner ..2.1 Bakgrunn ..........................................2.2 Sammendrag av utredningen .........

Beskrivende kapitler ........................Utvalgets kriterier for vurdering avløsninger ...........................................Utvidet merverdiavgiftsplikt forkommunale virksomheter ...............Generell kompensasjonsordning ...Begrenset utvidelse av dagens kom-pensasjonsordning ...........................Utvidet fradragsrett for kommu-nene ...................................................Utvalgets konklusjoner ....................Økonomiske og administrative kon-sekvenser ..........................................

Generelt ommerverdiavgiftssystemet .............

3.1 Innledning .........................................3.2 Grunnprinsipper bak merverdiav-

giftssystemet .....................................3.3 Kort omtale av Merverdiavgiftsre-

formen 2001 ......................................3.4 Nærmere om merverdiavgiftsplik-

ten og en kort omtale av enkeltebegreper ............................................Generelt .............................................Omsetning .........................................Næring ..............................................Uttak ..................................................Import og eksport ............................Fradragsretten ..................................Unntak og fritak ...............................

3.5 Nærmere om offentlige virksom-heters merverdiavgiftsplikt .............Generelt .............................................Merverdiavgiftsloven § 11 første ogannet ledd .........................................Nærmere om omfanget av offent-lige institusjoners merverdiavgifts-plikt - avgiftssubjekter .....................Det rådgivende utvalg for saker om

1111112121313

2 151515

2.2.1 152.2.2

172.2.3

172.2.4 182.2.5

202.2.6

222.2.7 232.2.8

24

32525

25

25

263.4.1 263.4.2 263.4.3 273.4.4 273.4.5 273.4.6 273.4.7 27

283.5.1 283.5.2

293.5.3

303.5.4

konkurransevridning – Merverdi-avgiftsloven § 11 tredje ledd ...........Avgiftsfritaket for offentlig vei –Merverdiavgiftsloven § 16 førsteledd nr. 13 .........................................

Kommunal tjenesteproduksjon4.1 Innledning .........................................4.2 Ivaretakelse av kommunale oppga-

ver ......................................................Gruppering av kommunale oppga-ver ......................................................Nye styringsformer i kommunesek-toren ..................................................Om konkurranseeksponering ognye finansieringsformer ..................Konkurranseeksponering og priva-tisering ...............................................Nye finansieringsformer .................

4.3 Nærmere om organisering av kom-munal tjenesteproduksjon ...............Innledning .........................................Noen rettslige rammer for kommu-nenes virksomhet .............................Organisasjonsformer når kommu-nen produserer tjenesten selv ........Kommunalt samarbeid om tjenes-teproduksjon .....................................Nærmere om organisasjonsformernår kommunen produserer tjenes-ter sammen med andre ...................

4.4 Kommunene og merverdiavgifts-regelverket ........................................Innledning .........................................Konkurransevridninger når kom-munen har rollen som bestiller ......Konkurransevridninger når kom-munen har rollen som tilbyder ......Konkurransevridninger mellomulike kommunale samarbeidsfor-mer .....................................................

4.5 Oppsummering .................................

Tidligere vurderinger avkonkurransevridningsproblemet

5.1 Innledning .........................................5.2 Utvalgsinnstillingen fra 1970 og opp-

følgningen av denne ........................5.3 St.meld. nr. 54 (1984-85) Om mer-

verdiavgiftssystemet og NOU1991:30 Forbedret merverdiavgifts-lov .......................................................

323.5.5

32

4 3333

334.2.1

334.2.2

344.2.3

344.2.3.1

344.2.3.2 35

364.3.1 364.3.2

364.3.3

364.3.4

374.3.5

38

394.4.1 394.4.2

394.4.3

404.4.4

4141

54343

43

44

5.4 St.meld. nr. 21 (1993-94) Merverdi-avgift og offentlig sektor. Konkur-ransevridning mellom offentlig ogprivat virksomhet og Innst. S. nr.94 (1993-94) ......................................

5.5 Innføring av en begrenset kompen-sasjonsordning utenfor merverdi-avgiftssystemet .................................

5.6 Senere vurderinger og endringer avgjeldende kompensasjonsordning .

5.7 Utvalgets egen delrapport ..............

Konkurransevridninger imerverdiavgiftssystemet .............

6.1 Innledning .........................................6.2 Samfunnsøkonomisk effektivitet og

konkurransevridninger ...................Skatter og samfunnsøkonomiskeffektivitet .........................................Effektivitet når det offentlige taransvaret for tjenesteproduksjonenKonkurransevridninger og kommu-nenes rolle ........................................Konkurransevridninger mellomegenproduksjon og kjøp fra andre .Konkurransevridninger mellomkommunal og privat produsent vedsalg i et marked ................................

6.3 Konkurransevridninger og de alter-native løsningene .............................Konkurransevridninger i markederuten brukerfinansiering ..................Markedet for en merverdiavgifts-pliktig tjeneste (for eksempel advo-kattjeneste) .......................................Markedet for en ikke-avgiftspliktigtjeneste (for eksempel omsorgstje-nester på sykehjem) ........................Konkurransevridninger i markedermed delvis brukerfinansiering .......Markedet for en merverdiavgifts-pliktig tjeneste ..................................Markedet for en ikke-avgiftspliktigtjeneste (for eksempel barnehage)

6.4 Omfanget av konkurransevridnin-ger ......................................................Innledning .........................................Spørreundersøkelse fra NHO ........SNF-rapporten ..................................Datagrunnlag ....................................Hovedtall fra KOSTRA ....................Beregninger av økonomiske kon-sekvenser av ulike løsninger ..........Merverdiavgift og effektiviserings-gevinst ...............................................

46

48

4850

65151

516.2.1

516.2.2

526.2.3

526.2.4

536.2.5

53

546.3.1

566.3.1.1

566.3.1.2

596.3.2

606.3.2.1

616.3.2.2

61

636.4.1 636.4.2 636.4.3 656.4.3.1 656.4.3.2 656.4.3.3

656.4.3.4

70

Utvalgets konklusjoner om merver-diavgiften og konkurransevridnin-ger ......................................................

6.5 Oppsummering .................................

Dagens begrensedekompensasjonsordning ...............

7.1 Generelt .............................................7.2 Nærmere om kompensasjonsord-

ningen ................................................Subjektkretsen ..................................Omfang ..............................................Kompensasjonskravet og kontroll .

7.3 Finansieringen av ordningen ..........7.4 Svakheter i dagens begrensede

kompensasjonsordning ...................

Løsninger påkonkurransevridninger i andreland ...................................................

8.1 Innledning .........................................8.2 Merverdiavgiftsplikten ....................

Generelt – EU ...................................Sverige ...............................................Danmark ...........................................

8.3 Løsninger på konkurransevridnin-ger – kompensasjonsordninger ......Generelt – EU ...................................Sverige ...............................................Generelt .............................................Tidligere ordninger .........................Gjeldende kompensasjonsordning– Kommunkontosystemet ...............Danmark ...........................................Generelt .............................................Tidligere ordning - avgiftspålegg ...Dagens ordning – utligningsordnin-gen .....................................................

8.4 Systemet i New Zealand ..................

Utvalgets kriterier for vurderingav løsninger ....................................

9.1 Innledning .........................................9.2 Utgangspunktet for utvalgets vur-

deringer .............................................9.3 Kriterier for vurdering av løsninger

Innledning .........................................Bidrar modellen til å redusere kon-kurransevridninger mellom kom-munenes egenproduksjon og kjøpfra andre? ..........................................Medfører modellen nye konkurran-sevridninger mellom kommunaleog private produsenter av sammetype tjenester? ...................................

6.4.3.5

7172

77474

757.2.1 757.2.2 767.2.3 77

78

80

8

838383

8.2.1 838.2.2 848.2.3 84

848.3.1 848.3.2 858.3.2.1 858.3.2.2 858.3.2.3

878.3.3 898.3.3.1 898.3.3.2 898.3.3.3

8990

99292

9293

9.3.1 939.3.2

939.3.3

94

Gir modellen nøytrale regler forulike kommunale samarbeidsfor-mer? ...................................................Sikrer modellen prinsippene ommerverdiavgiften som en generellskatt på innenlands forbruk av varerog tjenester? ......................................Er modellen robust over tid? .........Medfører modellen økte admini-strative kostnader? ...........................Er modellen i samsvar med prin-sippet om lokalt selvstyre og lov-givningen som ivaretar dette? ........Er modellen i strid med forpliktel-ser i EØS-avtalen? ............................Generelt om statsstøtteregelverketAvgrensning av problemstillingen .Krav til økonomisk aktivitet ............Må påvirke samhandelen ................Er modellen i strid med EUs regel-verk på merverdiavgiftsområdet? ..Annet .................................................

Utvidet merverdiavgiftsplikt forkommunale virksomheter ..........

10.1 Beskrivelse av utvidet merverdiav-giftsplikt for kommunale virksom-heter ...................................................Innledning .........................................Generelt .............................................Dagens merverdiavgiftsplikt forkommunale virksomheter ...............Utforming av en modell med utvi-det merverdiavgiftsplikt for kom-munale virksomheter .......................Innledning .........................................Beregningsgrunnlag ........................Andre betingelser for en modellmed utvidet merverdiavgiftsplikt -avgiftssubjekter ................................Konkurransevridninger som følgeav unntak fra merverdiavgiftsplik-ten ......................................................Tekniske forutsetninger for å mot-virke konkurransevridninger .........

10.2 Beskrivelse i forhold til kriteriene .Motvirker konkurransevridningermellom kommunal produksjon ogkjøp fra andre ...................................Kommunale samarbeidsformer ......Sikrer prinsippet om merverdiav-giften som en generell skatt på for-bruk ...................................................Robust over tid .................................Administrative kostnader ................

9.3.4

949.3.5

949.3.6 949.3.7

959.3.8

959.3.9

959.3.9.1 959.3.9.2 969.3.9.3 969.3.9.4 979.3.10

979.3.11 97

1098

9810.1.1 9810.1.1.1 9810.1.1.2

9810.1.2

9910.1.2.1 9910.1.2.2 10010.1.2.3

10110.1.2.4

10210.1.2.5

103103

10.2.1

10310.2.2 10410.2.3

10410.2.4 10410.2.5 105

Kommunelovgivningen ...................EØS-avtalen og forholdet til stats-støtteregelverket ..............................EUs merverdiavgiftsregelverk .......

10.3 Utvalgets vurderinger ......................Generelt .............................................Forutsetninger for utvidet merver-diavgiftsplikt – beregningsgrunn-lag ......................................................Utvalgets konklusjoner om model-len ......................................................

Generellkompensasjonsordning11.1 Beskrivelse av en generell kompen-

sasjonsordning .................................Generelt om utformingen ...............Nye konkurransevridninger på tje-nesteområder som ikke er avgifts-pliktige ...............................................Beskrivelse av nye konkurranse-vridninger ..........................................Mulige løsninger som kan motvirkenye konkurransevridninger ............Nye konkurransevridninger på om-rådet for fast eiendom .....................Beskrivelse av nye konkurranse-vridninger ..........................................Mulige løsninger som kan motvirkenye konkurransevridninger ............Innrettingen av en kompensasjons-ordning ..............................................

11.2 Beskrivelse av modellen i forholdtil utvalgets kriterier ........................Motvirker konkurransevridningermellom kommunal produksjon ogkjøp fra andre ...................................Medfører nye konkurransevridnin-ger ......................................................Kommunale samarbeidsformer ......Sikrer prinsippet om merverdiav-giften som en generell skatt på for-bruk ...................................................Robust over tid .................................Administrative kostnader ................Kommunelovgivningen ...................EØS-avtalen og forholdet til stats-støtteregelverket ..............................EUs-merverdiavgiftsregelverk .......

11.3 Utvalgets vurderinger ......................Generelt om omfang og innrettingav en kompensasjonsordning .........Utvalgets vurdering av modellen iforhold til kriteriene ........................Motvirker dagens konkurransevrid-ninger ................................................

10.2.6 10510.2.7

10510.2.8 105

10610.3.1 10610.3.2

10610.3.3

107

11 108

10811.1.1 10811.1.2

10911.1.2.1

10911.1.2.2

11011.1.3

11411.1.3.1

11411.1.3.2

11511.1.4

116

11611.2.1

11611.2.2

11711.2.3 11911.2.4

12011.2.5 12011.2.6 12111.2.7 12211.2.8

12211.2.9 122

12211.3.1

12211.3.2

12311.3.2.1

123

Skaper nye konkurransevridningerOm konkurransevridninger for fasteiendom .............................................Utvalgets vurdering av modellen iforhold til de øvrige kriteriene .......Utvalgets konklusjon om modellen

Begrenset utvidelse av dagenskompensasjonsordning ...............

12.1 Beskrivelse av en begrenset utvi-delse av dagens kompensasjonsord-ning ....................................................Generelt om utformingen ...............Om en begrenset kompensasjons-ordning ..............................................Hvilke tjenester skal det kompen-seres for? ...........................................Nye konkurransevridninger på tje-nesteområder som ikke er avgifts-pliktige ...............................................Nye konkurransevridninger på om-rådet for fast eiendom .....................Innretting av en kompensasjons-ordning ..............................................Generelt .............................................Innsendelses- og utbetalingsrutinerBeslutningstakerne i kommunenmå se bort ifra merverdiavgiften ...

12.2 Beskrivelse av modellen i forholdtil kriteriene ......................................Motvirker konkurransevridningermellom kommunal produksjon ogkjøp fra andre ...................................Medfører nye konkurransevridnin-ger ......................................................Kommunale samarbeidsformer ......Sikrer prinsippet om merverdiav-giften som en generell skatt på for-bruk ...................................................Robust over tid .................................Administrative kostnader ................Kommunelovgivningen ...................EØS-avtalen og forholdet til stats-støtteregelverket ..............................EUs merverdiavgiftsregelverk .......

12.3 Utvalgets vurderinger ......................Utvalgets vurdering av modellen iforhold til kriteriene ........................Utvalgets forslag til endringer i inn-retning av en kompensasjonsord-ning ....................................................Utvalgets konklusjon om modellen

11.3.2.2 12311.3.2.3

12411.3.2.4

12411.3.3 124

12126

12612.1.1 12612.1.1.1

12612.1.1.2

12612.1.2

12812.1.3

12812.1.4

12912.1.4.1 12912.1.4.2 12912.1.4.3

129

13112.2.1

13112.2.2

13212.2.3 13312.2.4

13312.2.5 13412.2.6 13412.2.7 13512.2.8

13612.2.9 136

13612.3.1

13612.3.2

13712.3.3 138

Utvidet fradragsrett forkommunene ...................................

13.1 Beskrivelse av en utvidet fradrags-rett for kommunene .........................Generelt om utformingen ...............Nye konkurransevridninger på tje-nesteområder som ikke er merver-diavgiftspliktige ................................Beskrivelse av nye konkurranse-vridninger ..........................................Mulige løsninger som kan motvirkenye konkurransevridninger ............Nye konkurransevridninger på om-rådet for fast eiendom .....................Beskrivelse av nye konkurranse-vridninger ..........................................Mulige løsninger som kan motvirkenye konkurransevridninger ............Innrettingen av en utvidet fradrags-rett ......................................................

13.2 Beskrivelse av modellen i forholdtil utvalgets kriterier ........................Motvirker konkurransevridningermellom kommunal egenproduksjonog kjøp fra andre ..............................Medfører nye konkurransevridnin-ger ......................................................Kommunale samarbeidsformer ......Sikrer prinsippet om merverdiavgif-ten som en generell skatt på forbrukRobust over tid .................................Administrative kostnader ................Kommunelovgivningen ...................EØS-avtalen og forholdet til stats-støtteregelverket ..............................EUs merverdiavgiftsregelverk .......

13.3 Utvalgets vurderinger ......................Utvalgets vurderinger av modelleni forhold til kriteriene ......................Utvalgets konklusjon om modellen

Utvalgets konklusjoner ...............14.1 Utvalgets mandat .............................14.2 Utvalgets vurderinger av løsninger

innenfor merverdiavgiftssystemet .Utvidet merverdiavgiftsplikt ...........Utvidet fradragsrett .........................

14.3 Utvalgets vurderinger av løsningerutenfor merverdiavgiftssystemet ...Utvalgets vurderinger av forholdetmellom en begrenset og en gene-rell kompensasjonsordning .............Konkurransevridninger for fasteiendom .............................................

13139

13913.1.1 13913.1.2

14113.1.2.1

14113.1.2.2

14113.1.3

14213.1.3.1

14213.1.3.2

14213.1.4

143

14313.2.1

14313.2.2

14313.2.3 14413.2.4

14413.2.5 14513.2.6 14513.2.7 14613.2.8

14613.2.9 146

14613.3.1

14613.3.2 147

14 149149

14914.2.1 14914.2.2 150

15014.3.1

15014.3.2

152

Utvalgets forslag til endringer i inn-retningen av en kompensasjonsord-ning ....................................................

14.4 Utvalgets anbefaling av løsning .....

Økonomiske og administrativekonsekvenser .................................

15.1 Innledning .........................................15.2 Økonomiske virkninger av ordnin-

gen .....................................................15.3 Administrative kostnader av de

enkelte forslag til endringer ...........En generell kompensasjonsordningInnrettingen av ordningen ..............Endrede regnskapsrutiner mv .......Kortere terminer ..............................Forenklede krav til dokumentasjon

15.4 Administrative konsekvenser for desom blir berørt .................................

14.3.3

152153

15154154

154

15515.3.1 15515.3.2 15515.3.2.1 15515.3.2.2 15615.3.2.3 156

156

Samlede administrative konsekven-ser for kommunene .........................Samlede administrative konsekven-ser for næringsdrivende .................Samlede administrative konsekven-ser for skatteetaten ..........................

15.5 Finansiering av ordningen ..............

Referanser og litteratur ..............................

VedleggModell for å beskrivekonkurransevridninger ...................Juridiske konsekvenser i forhold tilkommunelovgivningen ....................Merverdiavgiftsløsninger forkommunesektoren– Økonomiske anslag ......................

15.4.1156

15.4.2156

15.4.3157157

159

1161

2165

3

176

Kapittel 1Utvalgets mandat og sammensetning

1.1 Utvalgets mandat

Ved kongelig resolusjon 11. januar 2002 ble detoppnevnt et utvalg for å vurdere forslag til løsnin-ger som gjør at merverdiavgiftsregelverket virkernøytralt for kommunenes beslutninger. I resolusjo-nen er mandatet fastsatt slik:

”Spørsmålet om konkurransevridninger i mer-verdiavgiftssystemet er tidligere blitt vurdertav bl.a. Merverdiavgiftsutvalget (NOU 1991: 30Forbedret merverdiavgiftslov).

Problemstillingen er knyttet til at virksom-heter som er utenfor merverdiavgiftssystemetikke har fradragsrett for inngående merver-diavgift. For slike virksomheter vil merverdi-avgiften gi økonomisk motiv til å produseretjenesten med egne ansatte. Merverdiavgifts-reformen fra 1. juli 2001 har aktualisert pro-blemstillingen. Ved at avgiftsgrunnlaget er blittbredere, vil flere virksomheter bli avgiftsplik-tige og oppnå fradragsrett for inngående mer-verdiavgift. Færre virksomheter vil dermed fåmotiv til egenproduksjon som følge av mer-verdiavgiften. De virksomheter som fremdeleser utenfor merverdiavgiftssystemet, slik somoffentlig sektor, vil imidlertid få større økono-misk motiv til egenproduksjon av flere tjenester.

I det politiske grunnlaget for Samarbeids-regjeringen heter det bl.a. at en vil ”… sørgefor at merverdiavgiftsregelverket virker nøy-tralt for kommunenes beslutninger”. Med detteutgangspunkt skal utvalget på prinsipielt grunn-lag vurdere løsninger som likestiller kommunalegenproduksjon og kjøp av tjenester i forhold tilmerverdiavgiften. Aktuelle løsninger kan entenfinnes innenfor eller utenfor merverdiavgifts-systemet. Utvalget bes vurdere om hele ellerdeler av kommunenes virksomhet bør kommeinnenfor merverdiavgiftssystemet, og dermedfå fradragsrett for inngående merverdiavgift.Utvalget bes også vurdere om det kan utformesegnede kompensasjonsordninger utenfor mer-verdiavgiftssystemet. Løsningene bør dessutenkunne gjennomføres uten at balansen i stats-budsjettet blir endret.

Også regelverket om offentlig virksomhetsom drives i fellesskap og tjenesteomsetningmellom kommunene bør vurderes i denne sam-

menheng. Utvalget bes også vurdere hvilke tje-nester som er aktuelle for kommunal egenpro-duksjon, og der merverdiavgiften kan føre tilat private tilbydere får en konkurranseulempe.

Utvalget bes om å redegjøre for tilsvarendetiltak i enkelte andre land som det er naturligå sammenlikne seg med, for eksempel enkelteandre nordiske land. Det bes i tillegg om aten gjør rede for regelverket i land som har etsvært bredt merverdiavgiftssystem hvor ogsåkommunal forvaltning er inkludert.

Utvalgets innstilling skal deles i to ved atdet avgis en delinnstilling hvor det skisseresenkelte løsninger som synes mest aktuelle forå likebehandle kjøp fra private og andre kom-muner med kommunal egenproduksjon. Det vilvære en fordel om de løsningene som utvalgetskisserer i delinnstillingen også vil egne seg forstatsforvaltningen. Utvalgets delinnstilling skalsenest foreligge innen utgangen av mars 2002.

I utvalgets endelige innstilling skal en ellerflere av løsningene utredes nærmere med siktepå forslag som kan gjennomføres i praksis. Deøkonomiske og administrative konsekvenser avdisse løsningene skal vurderes nærmere. Utval-get skal levere sin endelige innstilling innenutgangen av 2002. ”

I foredraget til resolusjonen har Finansdeparte-mentet gitt følgende kommentar:

”Merverdiavgiftssystemet gir offentlig virk-somhet økonomisk motivasjon til egenproduk-sjon av en del tjenester fremfor å kjøpe tjenes-tene fra private aktører. Dette skyldes at storedeler av offentlig sektor er utenfor merverdiav-giftssystemet og dermed ikke får trekke fra inn-gående merverdiavgift på sine innkjøp. Offent-lige virksomheter vil dermed kunne ”spare”merverdiavgiften ved å produsere tjenesteneselv.

Merverdiavgiftsreformen 2001 innebar engenerell avgiftsplikt ved omsetning av tjenes-ter. Et bredere avgiftsgrunnlag innebærer ogsåat flere virksomheter er avgiftspliktige, og der-med får fradragsrett for inngående merverdi-avgift. Færre virksomheter vil dermed ha etavgiftsmotiv for å produsere tjenestene selv. Forde virksomheter som fortsatt er utenfor mer-verdiavgiftssystemet, slik som offentlig sektor,

Merverdiavgiften og kommuneneNOU 2003: 3

Kapittel 111

er imidlertid flere tjenester som anskaffes blittomfattet av merverdiavgiften.

I forbindelse med behandlingen av stats-budsjettet for 2002 er det vedtatt at renholds-tjenester inkluderes i den eksisterende kom-pensasjonsordningen fra 1. januar 2002. Det erimidlertid flere svakheter knyttet til den eksi-sterende ordningen. Det anbefales derfor at detgjøres en ny vurdering av ulike løsninger i trådmed vedlagte mandat.

Det vises også til at Regjeringen i St.prp. nr.1 Tillegg nr. 4 (2001-2002) Om endring av St.prp. nr. 1 om statsbudsjettet medregnet folke-trygden 2002 varslet at en vil sette ned et hur-tigarbeidende utvalg som skal legge fram eninnstilling i løpet av 2002.”

1.2 Utvalgets sammensetning

Utvalget har hatt følgende sammensetning:– Professor Jørn Rattsø, Trondheim, NTNU,

leder– Forskningsleder Brita Bye, Bærum, Statistisk

sentralbyrå– Underdirektør Trond Christensen, Ski, Kom-

munal- og regionaldepartementet– Spesialrådgiver Trine Beate Groven, Asker,

Bærum kommune– Rådgiver Liv Kristine Hammer, Oslo, Konkur-

ransetilsynet– Statsautorisert revisor Tor S. Kildal, Oslo, Han-

delshøyskolen BI– Avdelingsdirektør Tor Lande, Oslo, Finansde-

partementet– Statsautorisert revisor Gerd Leira, Ålesund,

KPMG– Prosjektleder Torill Lønningdal, Re, Stokke

kommune– Ekspedisjonssjef Tom Rådahl, Oslo, Sosialde-

partementet– Spesialrådgiver Ole Jørgen Wilberg, Asker,

NKK (Forbund for kommunal økonomiforvalt-ning og skatteinnkreving)

Utvalgets sekretariat har vært lagt til Finansdepar-tementet. Underdirektør Erik Vassnes (sekretari-atsleder), lovrådgiver Erik Mæhlen Larsen, senior-rådgiver Elisabeth Berge, rådgiver Lars EinarLegernes, rådgiver Åsne Hana Torgersen (alleFinansdepartementet) og rådgiver Jan Erik Mar-dal (Kommunal- og regionaldepartementet) harvært utvalgets sekretærer. Seniorrådgiver Elisa-beth Berge ble erstattet av rådgiver Åsne HanaTorgersen i august 2002.

1.3 Utvalgets tolkning av mandatet

Utvalget oppfatter mandatet slik at det er bedt omen vurdering av løsninger som gjør at merverdiav-giftsregelverket virker nøytralt for kommunenesbeslutninger. I tilknytning til begrepet nøytralitet erdet i mandatet vist til at merverdiavgiften gir opp-hav til konkurransevridninger mellom kommunalegenproduksjon og kjøp fra andre. Dette skyldesat de fleste kommunale virksomheter ikke har fra-dragsrett for inngående merverdiavgift.

I forhold til ønsket om at merverdiavgiften skalvirke nøytralt, anser utvalget at unntak og sær-ordninger i merverdiavgiftssystemet gir opphav tilkonkurransevridninger også på andre måter enni forholdet mellom egenproduksjon og kjøp fraandre. Utvalget viser særlig til at det kan oppståkonkurransevridninger som følge av ulike merver-diavgiftsregler for omsetning av samme tjenesteavhengig av om den ytes fra kommunal eller pri-vat virksomhet. I utvalgets vurderinger er det lagtvekt på at nøytralitet ikke oppnås så lenge merver-diavgiften gir opphav til konkurransevridninger. Iutvalgets valg av anbefalinger har det derfor værtlagt vekt på at løsningene som foreslås ikke skalgi nye konkurransevridninger, for eksempel mel-lom kommunal virksomhet og private som omset-ter samme tjeneste til brukerne.

I mandatet er det presisert at løsningene børkunne gjennomføres uten at balansen i statsbud-sjettet blir endret. Utvalget tolker dette slik at alleløsninger som vil innebære provenytap for staten,skal dekkes inn slik at det ikke endrer statsbud-sjettets balanse. Utvalget legger derfor til grunnat eventuelle endringer i merverdiavgiftsbelastnin-gen for kommunene må motvirkes gjennom tilsva-rende budsjettiltak overfor kommunene.

Utvalget ble bedt om å dele sin utredning i toved at det innen utgangen av mars 2002 avgis endelutredning hvor det skisseres enkelte løsningersom synes mest aktuelle for å likebehandle kom-munal egenproduksjon med kjøp fra private og fraandre kommuner. Utvalget har avlevert en delrap-port med foreløpige konklusjoner på hvilke aktu-elle løsninger en ville vurdere nærmere. I utvalgetsendelige utredning har en vurdert de tre skisserteløsningene nærmere og kommet med sin anbefa-ling på bakgrunn av dette. Utvalget delrapport er til-gjengelig i elektronisk form på Finansdepartemen-tets hjemmesider (http://odin.dep.no/fin/), ellerved å kontakte Finansdepartementet.

Mandatet uttrykker videre at det vil være enfordel om løsningene som skisseres i delrapporten,også vil egne seg for statsforvaltningen. På dennebakgrunn har utvalget i sin delrapport drøftet i hvil-


Kapittel 112

ken grad de ulike løsningene som utvalget menerer aktuelle alternativer for kommunale virksomhe-ter, også er egnet for statsforvaltningen. Utvalgethar ikke tolket det som sitt mandat å vurdere løs-ninger for staten nærmere.

I henhold til mandatet skal utvalget i sin ende-lige utredning utrede nærmere en eller flere avde løsningene som skisseres med sikte på forslagsom kan gjennomføres i praksis. De økonomiskeog administrative konsekvensene av disse løsnin-gene skal vurderes nærmere. Utvalget har i utred-ningen vurdert flere modeller. Administrative kost-nader er satt opp som et av kriteriene som utval-get har vurdert de ulike modellene etter. Utvalgethar i kapittel 15 begrenset vurderingene av økono-miske og administrative konsekvenser til å gjeldeden løsning som utvalget foreslår.

1.4 Utvalgets arbeid

Fra utvalget startet sitt arbeid har det hatt 9 møter.Etter tre møter i utvalget ble det avlevert en del-rapport 22. mars 2002, hvor utvalget skisserte tremulige løsninger som en ville vurdere nærmere iden endelige utredningen.

I forbindelse med vurderingene av de tre alter-native løsningene har utvalget fått utført to utred-ninger. Disse følger vedlagt utvalgets utredning.Den ene utredningen er gjennomført av KLUGEAdvokatfirma ans v/høyesterettsadvokat Per Sand-vik. Her er de løsningene som utvalget har skissert idelrapporten vurdert i forhold til kommunelovgiv-ningen. Den andre utredningen er gjennomført avforsker Tom Eldegard ved Samfunns- og nærings-livsforskning AS (SNF-Bergen) og gir på empiriskgrunnlag en beskrivelse av omfanget av konkur-ransevridninger i dag. Det er også gitt en beskri-velse av hvilke konkurransevridninger en eventu-elt kan få ved ulike løsninger og en vurdering avomfanget av disse. Resultatene fra utredningeneer gjenspeilet blant annet i utvalgets vurderinger ikapitlene 10-13.

Utvalget har vurdert de alternative løsningene iforhold til administrative kostnader for blant annetskatteetaten. I forbindelse med dette har utvalgetinnhentet vurderinger og beregninger av admini-strative kostnader fra Skattedirektoratet. Utvalgethar også vurdert om de alternative løsningene kanvære i strid med EØS-avtalen. Denne vurderingener basert på innspill fra Nærings- og handelsdepar-tementet.

Utvalget er informert om at NæringslivetsHovedorganisasjon (NHO) har engasjert ECONSenter for økonomisk analyse (ECON) og førstea-

manuensis dr. juris. Olav Kolstad ved Institutt forprivatrett ved Universitetet i Oslo for å gjennomføreutredninger som er relevante for utvalgets arbeide.Utvalgets sekretariat har i denne sammenheng hattmøter med NHO, ECON og førsteamanuensis dr.juris. Olav Kolstad for å diskutere utredninger someventuelt kunne være av interesse i forbindelsemed utvalgets arbeid. Utredningene fra ECON ogførsteamanuensis dr. juris. Olav Kolstad er gjorttilgjengelige for utvalget. NHO har også gjennom-ført en spørreundersøkelse blant sine medlems-bedrifter om konkurransevridninger som følge avmerverdiavgift i forhold til offentlige virksomhe-ter. Resultater fra undersøkelsen er oppsummert ikapittel 6. Utvalgslederen har, sammen med repre-sentanter fra sekretariatet, deltatt på et seminar iNHO for å redegjøre for utvalgets arbeid og dis-kutere problemstillingene.

Utvalget har videre hatt møte med representan-ter fra det svenske Finansdepartementet. I møtetble utvalget orientert om den svenske kompensa-sjonsordningen og de erfaringer en har hatt medordningen.

1.5 Leserveiledning

I kapittel 2 gis det et sammendrag av utredningen.Kapittel 3 inneholder en kort beskrivelse av

merverdiavgiftssystemet i Norge. Her beskrivesgrunnprinsippene bak systemet og Merverdiav-giftsreformen 2001. Det gis en redegjørelse forenkelte av de viktigste begrepene i merverdiav-giftssystemet. Det gis deretter en beskrivelse avreglene for offentlige virksomheters merverdiav-giftsplikt.

Kapittel 4 omhandler kommunal tjenestepro-duksjon. Det gis en beskrivelse av organiserings-og finansieringsformer for kommunal tjenestepro-duksjon. Det gis også en oversikt over organi-sasjonsformer for kommunalt samarbeid. Det gisen redegjørelse for hvordan merverdiavgiften kanpåvirke ulike samarbeidsformer.

I kapittel 5 gis en oversikt over tidligere vur-deringer av alternative løsninger for å motvirkekonkurransevridninger i merverdiavgiftssystemet.Det gis også et kort sammendrag av utvalgets del-rapport.

I kapittel 6 gis en beskrivelse av konkurranse-vridninger i merverdiavgiftssystemet. Innlednings-vis gjøres det rede for begrepene samfunnsøkono-misk effektivitet og konkurransevridninger, og for-holdet til merverdiavgiftssystemet. Det gis også enkort begrunnelse for at det offentlige tar ansvaretfor produksjon av en del typer tjenester. I denne


Kapittel 113

sammenhenggjøresdet kort rede for kommunenesrolle. Deretter gjøres det rede for konkurransevrid-ninger som følge av merverdiavgiften. Det gis enforenklet fremstilling av konsekvensene i forholdtil konkurransevridninger for de ulike løsningenesom utvalget har vurdert. Her gjennomgås konkur-ransevridninger for de ulike løsningene både påmarkeder for avgiftspliktige og ikke-avgiftspliktigetjenester. I denne sammenheng fremstilles bådevridninger når tjenestene bestilles av kommunenog når tjenestene omsettes direkte til brukerne.Utvalget gir avslutningsvis en beskrivelse av omfan-get av konkurransevridninger i dagens merver-diavgiftssystem. I denne forbindelse presenteresogså rapporten fra SNF som er vedlagt utvalgetsutredning.

I kapittel 7 gis en beskrivelse av den eksister-ende kompensasjonsordningen for kommuner ogfylkeskommuner. Det gjøres rede for hvilke sub-jekter ordningen omfatter, omfanget av tjenesterdet kompenseres for samt finansieringen av ord-ningen. Utvalget beskriver også en del svakheterved dagens ordning. På bakgrunn av de svakhe-tene som her beskrives, har utvalget vurdert end-ringer i kompensasjonsordningen i kapittel 12.

I kapittel 8 er merverdiavgiftsreglene foroffentlig virksomheter og de kompensasjonsord-ningene som gjelder i Sverige og Danmark beskre-vet nærmere. Det er også gitt en beskrivelse av mer-verdiavgiftssystemet i New-Zealand, hvor offentligforvaltning er innenfor merverdiavgiftssystemet.

I kapittel 9 har utvalget satt opp enkelte krite-rier som gir uttrykk for hvilke hensyn utvalget har

ansett som viktige ved vurdering av de alternativeløsningene.

I kapittel 10 vurderer utvalget en utvidet mer-verdiavgiftsplikt for kommunene.

I kapittel 11 vurderer utvalget en generell kom-pensasjonsordning utenfor merverdiavgiftssyste-met. Det gis også her en vurdering av alternativeløsninger på nye konkurransevridninger som kanoppstå ved innføring av en generell kompensasjons-ordning. Det gis dessuten en vurdering av løsnin-ger som kan motvirke konkurransevridninger somoppstår ved utleie av fast eiendom i forbindelse medinnføring av en generell kompensasjonsordning.

I kapittel 12 vurderer utvalget en begrensetutvidelse av dagens kompensasjonsordning til ågjelde flere tjenester. Utvalget presenterer her vur-deringer av hvilke tjenester hvor det kan være kon-kurransevridninger mellom kommune og privatproduksjon, og som det kan være aktuelt å inklu-dere i en begrenset kompensasjonsordning. Utval-get vurderer hvilke forbedringer som kan gjøres iinnrettingen av en kompensasjonsordning. Utval-get fremmer forslag om enkelte endringer somkan gjennomføres i forbindelse med innføring aven kompensasjonsordning.

I kapittel 13 vurderer utvalget en utvidet fra-dragsrett for inngående merverdiavgift for kom-munene.

I kapittel 14 presenteres utvalgets konklusjo-ner.

I kapittel 15 gjøres det rede for de økonomiskeog administrative konsekvensene av utvalgets for-slag.


Kapittel 114

Kapittel 2Sammendrag og konklusjoner

2.1 Bakgrunn

Merverdiavgiftssystemet gir offentlig virksomhetøkonomisk motiv til egenproduksjon av en del tje-nester fremfor å kjøpe tjenestene fra private. Detteskyldes at store deler av offentlig sektor er uten-for merverdiavgiftssystemet og dermed ikke fårtrekke fra inngående merverdiavgift på sine inn-kjøp. Offentlige virksomheter kan dermed unngåmerverdiavgift ved å produsere avgiftspliktige tje-nester med egne ansatte i stedet for å kjøpe demmed merverdiavgift fra andre. Problemstillingener blitt mer aktuell i forbindelse med Merverdiav-giftsreformen 2001, hvor det ble innført generellmerverdiavgiftsplikt ved omsetning av tjenester.

I henhold til mandatet er utvalget på prinsipieltgrunnlag bedt om å vurdere løsninger som likestil-ler kommunal egenproduksjon og kjøp av tjenesteri forhold til merverdiavgiften. Aktuelle løsningerkan finnes enten innenfor eller utenfor merverdi-avgiftssystemet.

Utvalget ble i mandatet bedt om å dele sin utred-ning i to. Utvalget avga 22. mars 2002 en delrap-port hvor de mest aktuelle løsningene for å likebe-handle kjøp fra private og andre kommuner medkommunal egenproduksjon ble skissert. I delrap-porten vurderte utvalget flere alternative model-ler. Utvalget forkastet enkelte av disse og skisserteenkelte løsninger som syntes mest aktuelle, og somutvalget har vurdert nærmere.

Utvalget har i den endelige utredningen vur-dert følgende modeller nærmere:– utvidet merverdiavgiftsplikt– generell kompensasjonsordning utenfor mer-

verdiavgiftssystemet– begrenset kompensasjonsordning utenfor mer-

verdiavgiftssystemet– utvidet fradragsrett for inngående merverdiav-

gift

Utvalget har vurdert de ulike modellene opp motflere kriterier og ut fra dette trukket konklusjo-ner.

Mandatet uttrykker videre at også merverdi-avgiftsregelverket om offentlig virksomhet somdrives i fellesskap og tjenesteomsetning mellom

kommunene bør vurderes. Utvalget har beskrevetmerverdiavgiftsreglene for kommunal virksomhetgenerelt og spesielt i forhold til kommunalt samar-beid. Utvalget har vurdert i hvilken grad de løsnin-gene som skisseres for kommunale virksomheterogså kan motvirke konkurransevridningene i for-hold til kommunale samarbeidsformer.

Utvalget er også bedt om å vurdere hvilke tje-nester som er aktuelle for kommunal egenproduk-sjon, og tilfeller der merverdiavgiften kan føre til atprivate tilbydere får en konkurranseulempe. Utval-get har vurdert for hvilke tjenester merverdiavgif-ten kan skape konkurransevridninger i forhold tiloffentlig produksjon.

Utvalget er også bedt om å redegjøre for tilsva-rende tiltak i enkelte andre land som det er natur-lig å sammenlikne seg med, for eksempel enkelteandre nordiske land. Utvalget har derfor beskrevetmerverdiavgiftsregelverket og de kompensasjons-ordningene som gjelder i Sverige og Danmark, seomtalen i kapittel 8. Utvalget er i tillegg bedt omat det gjøres rede for regelverket i land som haret svært bredt merverdiavgiftssystem hvor ogsåkommunal forvaltning er inkludert. Utvalget harderfor gjort rede for systemet i New Zealand hvoroffentlig forvaltning er innenfor merverdiavgifts-systemet.

2.2 Sammendrag av utredningen

2.2.1 Beskrivende kapitler

Merverdiavgiften er en generell avgift på forbrukav varer og tjenester (kapittel 3). Merverdiavgifts-reformen 2001 utvidet avgiftsgrunnlaget for tjenes-ter, men Norge har fortsatt et snevert avgiftsgrunn-lag sammenliknet med andre land. Nøytralitet eret viktig prinsipp i merverdiavgiftssystemet. Kom-munale virksomheter er i utgangspunktet pliktigetil å betale merverdiavgift ved omsetning av avgifts-pliktige varer og tjenester på samme måte som pri-vate. Store deler av kommunal virksomhet er like-vel utenfor merverdiavgiftssystemet. Dette skyl-des blant annet at kommunale virksomheter ofteer finansiert gjennom bevilgninger, de driver virk-


Kapittel 215

somhet som er unntatt fra merverdiavgiftspliktenog det er særskilte unntak som kommer til anven-delse blant annet for kommunale virksomheter veddekning av eget behov. Virksomheter som ikke eravgiftspliktige, har ikke fradragsrett for merver-diavgiften på anskaffelsene. Dette gir økonomiskmotiv til å produsere varer og tjenester med egneansatte. På denne måten oppstår det konkurranse-vridninger i disfavør av private virksomheter somer avgiftspliktige.

Særbestemmelser om gunstig merverdiavgifts-messig behandling ved felles drift mellom kommu-nale virksomheter, kan påvirke hvordan kommu-nen organiserer virksomheten. Dette gjelder ogsåfor organisering av samarbeid med andre kommu-ner. Kommunale samarbeidsformer hvor det fore-ligger felles drift i forhold til merverdiavgiften, vilkunne omsette avgiftspliktige tjenester uten at detskal beregnes merverdiavgift til deltakerne i sam-arbeidet. Dette gjelder for eksempel ved samarbeidorganisert etter lov 25. september 1992 nr. 107 omkommuner og fylkeskommuner (kommuneloven)§ 27 og etter lov 29. januar 1999 nr. 6 om interkom-munale selskaper. Andre kommunale samarbeids-former, for eksempel en vertskommuneløsning,vil ikke ha en slik gunstig merverdiavgiftsmessigbehandling.

Kommunen er ansvarlig for sentrale velferds-tjenester (kapittel 4). Politiske organer i kom-munene representerer befolkningens etterspørseletter tjenester. Utviklingen går fra tjenesteproduk-sjon i kommunale forvaltningsorganer til mer fri-stilte enheter. Fristilling innebærer et klarere skillemellom kommunens rolle som bestiller og utfører.Tjenestene kan produseres av kommunen selv, isamarbeid med andre eller kjøpes fra andre. Kom-munal tjenesteproduksjon utsettes i økende gradfor konkurranse. Det foregår økt grad av samar-beid mellom kommuner. Det skjer også endringeri finansieringsformer. Brukerbetalinger og stykk-pris er for eksempel innført i større grad ved sidenav skattefinansiering. Innenfor en del områder somundervisning, helse og omsorg eksisterer det pri-vate tilbud ved siden av de kommunale. Dette kangi økt konkurranse. For å unngå konkurransevrid-ninger bør ikke merverdiavgiftssystemet medførediskriminering mellom ulike løsninger. Dagensmerverdiavgiftssystem medfører ulik avgiftsmes-sig behandling mellom kommunene og private,mellom organisasjonsformer og mellom ulike kom-munale samarbeidsformer.

Utvalget har redegjort for tidligere vurderin-ger av løsninger for å motvirke konkurransevrid-ninger i merverdiavgiftssystemet (kapittel 5).

Merverdiavgiften kan gi konkurransevridnin-

ger når kommunen skal velge mellom å produseretjenester med egne ansatte eller å kjøpe dem fraandre (kapittel 6). Dette skyldes at kommunal virk-somhet i hovedsak ikke har fradragsrett for inn-gående merverdiavgift. Merverdiavgiften kan der-med gi konkurransevridninger som gir kommu-nene økonomisk motiv til å velge løsninger somikke er samfunnsøkonomisk effektive. Ved innfø-ring av tiltak som kan motvirke disse konkurranse-vridningene, for eksempel gjennom kompensasjoneller fradragsrett for inngående merverdiavgift,vil det kunne oppstå nye konkurransevridninger ifavør av kommunen på ikke-avgiftspliktige tjeneste-områder. Dette skyldes at private ikke har fradrags-rett for merverdiavgift på anskaffelser til ikke-avgiftspliktig virksomhet. Kostnader som skyldesden ikke-fradragsførte merverdiavgiften, vil inngåi prisen fra den private produsenten som en skjultavgift. Slike konkurransevridninger vil oppstå bådenår tjenesten omsettes til kommunen og når denomsettes til andre, for eksempel gjennom bruker-betaling. Utvalget viser til at merverdiavgiften kangi konkurransevridninger som medfører et sam-funnsøkonomisk effektivitetstap.

Utvalget viser til at en i dag har en kompensa-sjonsordning som er begrenset til enkelte tjenester(kapittel 7). Utvalget har pekt på enkelte svakheterved dagens kompensasjonsordning. Utvalget harvurdert disse nærmere og kommet med forslag tilendringer i den praktiske innrettingen av ordnin-gen i kapittel 12.

Utvalget har redegjort for løsninger på konkur-ransevridninger som følge av merverdiavgiften ienkelte andre land (kapittel 8). Sverige har innførten generell kompensasjonsordning for alle varerog tjenester (kommunekontosystemet). Kommu-nene kompenseres også for den skjulte merver-diavgiften som inngår i prisen ved kjøp av flereikke-avgiftspliktige tjenester fra private eller vedtilskudd til slik virksomhet. Danmark har også engenerell kompensasjonsordning for alle varer ogtjenester (utligningsordningen). Også i Danmarkgis det kompensasjon for skjult merverdiavgift vedkjøp fra og tilskudd til private produsenter av ikke-avgiftspliktige tjenester.

I systemet i New-Zealand med generell for-bruksskatt omfattes også offentlig virksomhet avmerverdiavgiftsplikten. Offentlige myndighetersaktiviteter er dermed med få unntak avgiftsplik-tige. Siden offentlige og private virksomheter ståroverfor de samme merverdiavgiftsreglene, påvir-ker ikke avgiften det offentliges valg mellom egen-produksjon og kjøp fra andre. Det er derfor ikkebehov for en kompensasjonsordning for offentligsektor.


Kapittel 216

2.2.2 Utvalgets kriterier for vurdering avløsninger

Utvalget har satt opp enkelte kriterier som giruttrykk for hvilke hensyn utvalget har ansett somviktige ved vurderingene av de alternative løsnin-gene (kapittel 9). Kriteriene er sentrale i utvalgetsvurderinger av de alternative løsningene. Utvalgethar særlig lagt vekt på i hvilken grad de ulike alter-nativene:– bidrar til å redusere konkurransevridninger

mellom kommunenes egenproduksjon og kjøpfra andre

– ikke medfører nye konkurransevridninger mel-lom kommunale og private produsenter avsamme type tjenester

– gir nøytrale regler for ulike kommunale sam-arbeidsformer

– sikrer prinsippet om merverdiavgiften som engenerell skatt på innenlands forbruk av varerog tjenester

– er robust over tid– ikke medfører økte administrative kostnader– er i samsvar med prinsippet om lokalt selvstyre

og lovgivningen som ivaretar dette– ikke strider mot forpliktelser i EØS-avtalen– ikke strider mot EUs regelverk på merverdiav-

giftsområdet

2.2.3 Utvidet merverdiavgiftsplikt forkommunale virksomheter

Utvalget har vurdert en modell med utvidet mer-verdiavgiftsplikt for kommunale virksomheter. Etnøytralt merverdiavgiftssystem bør være genereltog omfatte alle varer og tjenester og alle produ-senter, både private og offentlige virksomheter.Dette vil sikre merverdiavgiften som en generellskatt på forbruk. Merverdiavgiftsreformen 2001var et skritt i retning av et generelt system, menNorge har fortsatt et snevrere avgiftsgrunnlag ennde fleste andre land som praktiserer et merverdi-avgiftssystem. Begrunnelsen for å holde sentralevelferdstjenester som helsetjenester, sosiale tje-nester og undervisningstjenester utenfor merver-diavgiftssystemet, har blant annet vært at dissetjenestene tradisjonelt sett har vært produsert avdet offentlige og vært skattefinansiert. Det har davært vanskelig å fastsette et beregningsgrunnlagfor merverdiavgiften for slike tjenester. Finansie-ringsformer for offentlige tjenester er imidlertid iendring. Større grad av brukerbetaling og stykk-prisfinansiering gjør at forholdene etter hvert kanligge til rette for innføring av merverdiavgiftspliktfor slike tjenester. Det skjer også endringer i mar-

kedet ved at også private produsenter tilbyr sliketjenester i konkurranse med det offentlige tilbudet.

Kommunale virksomheter er i utgangspunk-tet merverdiavgiftspliktige på samme måte somprivate virksomheter ved omsetning av varer ogtjenester som omfattes av merverdiavgiftsplikten.Finansieringsformer for kommunale virksomhetmedfører at det generelle kravet til omsetning ofteikke er oppfylt, slik at kommunale virksomheterlikevel ikke er merverdiavgiftspliktige. Det eksi-sterer i tillegg særordninger i systemet som gjørat kommunale virksomheter også av denne grunnikke er merverdiavgiftspliktige.

Utvidet merverdiavgiftsplikt for kommunalevirksomheter kan gjennomføres i ulike grader.For det første kan flere kommunale virksomheterinnrette seg slik at de utgjør egne avgiftssubjek-ter. Flere kommunale virksomheter vil da undervisse forutsetninger kunne bli avgiftspliktige etterdagens merverdiavgiftsregelverk. For det andrekan en mer omfattende utvidelse av merverdiav-giftsplikten for kommunale virksomheter gjennom-føres ved å utvide dagens avgiftsgrunnlag. Dettevil kreve endringer i merverdiavgiftsloven. En utvi-delse av avgiftsgrunnlaget kan innebære at blantannet helsetjenester, sosiale tjenester og undervis-ningstjenester omfattes av merverdiavgiftsplikten.Det samme kan gjelde for offentlig myndighetsut-øvelse.

Utvidet merverdiavgiftsplikt for flere kommu-nale virksomheter vil bidra til å redusere konkur-ransevridninger som merverdiavgiften gir opphavtil mellom egenproduksjon og kjøp fra andre. Utval-get har diskutert enkelte forutsetninger som kre-ves for en hensiktmessig modell.

Utvalgethar blant annetpåpekt atdet kan oppståproblemer i forhold til merverdiavgiften hvis bereg-ningsgrunnlaget ikke står i forhold til ytelsensreelle verdi. Slike problemer kan oppstå ved trans-aksjoner mellom ulike enheter som har sammeeier. Innad i kommunen kan det foreligge økono-misk motiv til internprising som kan gi besparel-ser gjennom lavere avgiftsgrunnlag. For at økono-miske beslutninger i kommunene skal kunne tref-fes på et riktig grunnlag, er det viktig at prisenereflekterer reelle kostnadsforhold. Av hensyn tilstatens proveny, er det også viktig at beregnings-grunnlaget gir uttrykk for transaksjonens reelleverdi. Ved omsetning av subsidierte tjenester, vilavgiftsplikt kunne gi et provenytap for staten.

Behovet for å kunne fastsette et beregnings-grunnlag kan tale for en større grad av prising avoffentlige tjenester. I mangel av markedsbasertepriser kan det kalkuleres normerte priser. Det måda etableres normer for beregning av kostnader


Kapittel 217

i kommunale avgiftssubjekter. Et slikt system vilvære komplisert. Brukerbetaling kan gi et bereg-ningsgrunnlag for merverdiavgiften og innebærersamtidig at det foreligger omsetning i merverdi-avgiftslovens forstand. Andre finansieringsformer,som stykkpris og anbud, kan også gi et beregnings-grunnlag for merverdiavgiften. Ved slike finansie-ringsformer er det kommunene som er bestiller avtjenesten, mens ved brukerbetaling er det bruke-ren som betaler for ytelsen. Dersom lovens vilkårtil omsetning ikke er oppfylt, forutsetter avgiftsplik-ten at omsetningsbegrepet i merverdiavgiftslovenendres.

En utvidelse av merverdiavgiftsplikten for kom-munale virksomheter innebærer at de må innretteseg slik at de kan utgjøre egne avgiftssubjekter.Dette krever ikke at kommunen organiserer virk-somheten i en bestemt form, men forutsetter atenheten innrettes som et eget avgiftssubjekt medregnskapsplikt. Dersom det ikke foreligger øko-nomisk motiv til å innrette kommunale enheter iegne avgiftssubjekter, må dette eventuelt påleggeskommunene. Ved å innrette kommunale virksom-heter som egne avgiftssubjekter, ligger forholdenetil rette for fakturering fra den aktuelle enheten.Slike endringer kan egne seg for flere tjeneste-produserende enheter innen kommunene, for ek-sempel teknisk etat, kommunens dataavdeling ogjuridiske enhet. Både kommunens innbyggere ogkommunen selv kan være bestillere av slike tjenes-ter. Ved at bestilleren blir fakturert for tjenesten,foreligger det et beregningsgrunnlag for merver-diavgiften. Andre enheter synes mindre egnet tilå utgjøre egne avgiftssubjekter. Dette gjelder spe-sielt for utviklings-, samordnings- og fellesenheteri kommunen. Slik virksomhet er mindre egnet forprising og fakturering til andre.

Siden flere tjenester er unntatt fra den generellemerverdiavgiftsplikten, vil både kommunale og pri-vate virksomheter ved ikke-avgiftspliktig produk-sjon ha økonomisk motiv til å produsere avgiftsplik-tige varer og tjenester med egne ansatte. Dersomavgiftsgrunnlaget utvides, vil også konkurranse-vridningene i forhold til produsenter av tjenestersom er unntatt fra merverdiavgiften reduseres.

Det er også enkelte tekniske forutsetningersom må være oppfylt for å motvirke konkurranse-vridninger mellom kommunal egenproduksjon ogkjøp fra andre. Det bør blant annet foretas en gjen-nomgang av særordningen for offentlige virksom-heter i merverdiavgiftsloven § 11 annet ledd. Sidenkommunale virksomheter som hovedsakelig tilgo-deser egne behov ikke er pliktige til å avgiftsbe-regne eget forbruk, og dermed ikke har fradrags-rett for denne delen av virksomheten, vil det være

avgiftsmessig gunstig å utføre en del tjenester iegen regi. For at en modell med utvidet merverdi-avgiftsplikt skal kunne virke etter sin hensikt, kandet videre reises spørsmålom kommunale virksom-heter bør kunne fellesregistreres etter merverdi-avgiftsloven § 12 tredje ledd.

Utvalget anser at den systemmessig beste løs-ningen for å motvirke konkurransevridninger eret helt generelt system som omfatter alle varer ogtjenester og både private og offentlige virksomhe-ter. En slik modell forutsetter blant annet at detetableres egnet beregningsgrunnlag og kalkulertepriser, generell utvidelse av avgiftsgrunnlaget ogmerverdiavgiftsmessig behandling av offentligeoverføringer. Utvalget mener en slik modell ikkeer gjennomførbar som en generell løsning på kon-kurransevridningene med dagens finansiering ogorganisering av velferdstjenestene.

Utvalget mener likevel det kan være aktuelt åutvide merverdiavgiftsplikten gradvis. Etter hvertsom det skjer endringer i finansiering, regnskaps-føring og organisering av kommunal virksomhet,bør derfor flere kommunale virksomheter innret-tes slik at de kan utgjøre egne avgiftssubjekter.Videre bør avgiftsgrunnlaget utvides til å omfatteflere tjenester når det oppstår prising som giregnet beregningsgrunnlag for merverdiavgiftenved omsetning av velferdstjenester som helsetje-nester, sosiale tjenester og undervisningstjenester.En endring i finansieringsformer fra skattefinansi-erte bevilgninger i retning av brukerbetalinger, villegge til rette for å innføre merverdiavgiftsplikt forslike velferdstjenester.

Etter utvalgets mening kan en slik gradvis utvi-delse av merverdiavgiftsplikten for kommunalevirksomheter motvirke konkurransevridningenepå sikt, men vil ikke være egnet som et genereltvirkemiddel for å motvirke de konkurransevridnin-gene som eksisterer i dag.

2.2.4 Generell kompensasjonsordning

Utvalget har vurdert en generell kompensasjons-ordning utenfor merverdiavgiftssystemet. En kom-pensasjonsordning utenfor merverdiavgiftssyste-met innebærer at det beregnes og betales merver-diavgift på vanlig måte når en avgiftspliktig vareeller tjeneste omsettes til en kommunal virksom-het. Den kompensasjonsberettigede virksomheten(kommunen) får på grunnlag av innsendte kom-pensasjonskrav tilbakebetalt merverdiavgiften påanskaffelsen. En generell kompensasjonsordningsom gjelder alle varer og tjenester, vil i utgangs-punktet innebære at det kompenseres for all mer-verdiavgift som kommuner og fylkeskommuner


Kapittel 218

betaler. Dermed vil ikke merverdiavgiften gi motivtil å produsere tjenestene med egne ansatte.

Med en generell ordning vil det ikke være aktu-elt med sjablonmessig fastsatte kompensasjonssat-ser som gjenspeiler tjenesteelementet i leveransen,slik som er tilfelle med dagens begrensede kom-pensasjonsordning.

Økonomisk sett vil en generell kompensasjons-ordning tilsvare en løsning innenfor merverdiav-giftssystemet med utvidet fradragsrett, som utfor-mes slik at kommunene får fradragsrett for inn-gående merverdiavgift på alle anskaffelser selv omavgiftsbeløpet ikke kan henføres til kommunenesavgiftspliktige omsetningsvirksomhet.

En generell kompensasjonsordning er en løs-ning utenfor merverdiavgiftssystemet, og vil ikkemedføre noen endringer i merverdiavgiftslovgiv-ningen. Kommunale virksomheter som driveravgiftspliktig omsetningsvirksomhet vil ikke væreomfattet av en generell kompensasjonsordning.Ved en slik ordning vil kommunale virksomhetertil dels få nøytralisert avgiften gjennom merverdi-avgiftslovens alminnelige fradragsregler og til delsrefundert avgiften gjennom kompensasjonsordnin-gen. For å sikre at fordelingen av inngående mer-verdiavgift skjer på en korrekt måte, bør det i reg-elverket gis nærmere anvisning på hvordan forde-lingen skal foretas.

En generell kompensasjonsordning vil i mindregrad enn dagens begrensede ordning være rettetinn mot konkurransevridningene. En slik ordningomfatter store beløp, noe som setter krav til finan-sieringen av ordningen. Utvalget har vurdert finan-sieringen og anbefaler at ordningen finansieresved å redusere kommunesektorens frie inntekterslik at det i minst mulig grad skapes omfordelingmellom kommuner. En slik finansiering sikrer uav-hengighet mellom den enkelte kommunes bidragtil finansiering av ordningen og kommunens kom-pensasjon.

Utvalget er oppmerksom på at en generellkompensasjonsordning kan skape nye konkurran-sevridninger når også private virksomheter dri-ver tjenesteyting innenfor tjenesteområder somer unntatt fra merverdiavgiftsplikten. Utvalget harbeskrevet tre alternative løsninger som kan mot-virke disse nye konkurransevridningene.

En løsning kan være å kompensere for denskjulte merverdiavgiften som inngår i vederlagetved kjøp av enkelte ikke-avgiftspliktige varer og tje-nester fra private og ved tilskudd til slik virksomhet.En løsning med kompensasjon for skjult merver-diavgift må basere seg på sjablonmessig fastsattekompensasjonssatser som gjenspeiler den skjulteavgiften. En kompensasjon for skjult merverdiav-

gift vil ikke motvirke nye konkurransevridningersom vil oppstå når ikke-avgiftspliktige tjenesteromsettes fra private virksomheter til andre ennkommunen. Ved omsetning av ikke-avgiftspliktigetjenester til andre som ikke omfattes av kompensa-sjonsordningen, vil det fremdeles gjenstå konkur-ransevridninger. Det vil for eksempel ikke kompen-seres for skjult merverdiavgift som inngår i omset-ningen til brukere gjennom brukerbetaling.

En alternativ løsning som utvalget har pekt på,kan være å la kompensasjonsordningen omfattealle produsenter av oppgaver som kommunen vedlov er pålagt ansvaret for. Ved at ordningen ogsåomfatter private virksomheter som produserer tje-nester som kommunene er pålagt ansvaret for, vilkonkurransevridninger i disfavør av private kunnemotvirkes. Med en slik løsning vil det være typentjeneste som utføres som er avgjørende for om envirksomhet omfattes av ordningen, ikke produk-sjonens eier- eller organisasjonsform. Ordningenblir dermed nøytral mellom ulike eier- og organi-sasjonsformer ved produksjon av lovpålagte opp-gaver.

Utvalget har også vurdert som et tredje alter-nativ en noe snevrere avgrensning enn dette, vedat det knyttes enkelte vilkår til at private virksom-heter skal omfattes. Dette alternativet er i utgangs-punktet basert på dagens begrensede kompensa-sjonsordning i forhold til subjektkretsen, men slikat en generell kompensasjonsordning også omfat-ter private og ideelle virksomheter som ikke eller iliten grad mottar offentlig støtte. Dette vil innebæreen endring av dagens vilkår om at den private ellerideelle virksomheten skal være fullt ut finansiertmed offentlige midler samt eventuelt brukerbeta-ling på lik linje med tilsvarende offentlige virksom-heter. En noe videre avgrensning av subjektkretsenvil i større grad medføre at private produsenter avsentrale velferdstjenester omfattes av en generellkompensasjonsordning. Omfanget av nye konkur-ransevridninger vil derfor være begrenset.

Utvalget ser også at det kan reises spørsmålved om kompensasjonsordningen blir for omfat-tende med en slik avgrensning. Utvalget ser detlikevel som viktigere at ordningen motvirker kon-kurransevridninger når private og kommunale pro-dusenter av ikke-avgiftspliktige tjenester omsettestil andre enn kommunen. Utvalget anbefaler der-for at en generell kompensasjonsordning i tilleggtil å omfatte kommunal virksomhet, også omfatterprivate og ideelle virksomheter som produsererlovpålagte oppgaver med utgangspunkt i dagensavgrensning av subjektkretsen, men slik at denogså omfatter private og ideelle virksomheter somikke eller i liten grad mottar offentlig støtte. En


Kapittel 219

slik videre avgrensning synes i større grad å om-fatte private produsenter av sentrale velferdstjenes-ter og vil dermed begrense omfanget av nye kon-kurransevridninger. Det vises i den forbindelse tilutvalgets anbefaling i kapittel 10. Utvalget menerat avgiftsgrunnlaget bør utvides med enkelte tje-nester når det oppstår prising som gir egnet bereg-ningsgrunnlag for merverdiavgiften. I den gradavgiftsgrunnlaget over tid utvides til å gjelde fleretjenester, vil konkurransevridningene som følge aven generell kompensasjonsordning begrenses.

Utvalget er også oppmerksom på at en gene-rell kompensasjonsordning, på samme måte somen begrenset ordning, kan gi nye konkurransevrid-ninger når det gjelder utleie av fast eiendom. Forå motvirke konkurransevridninger mellom kom-munal og privat virksomhet, foreslår utvalget åutvide dagens frivillige registreringsordning etterforskrift nr. 117 til merverdiavgiftsloven, slik at denogså gjelder ved utleie til kommunale virksomhe-ter som ikke driver avgiftspliktig virksomhet. Pådenne måten vil kommunene i forhold til merverdi-avgiften ikke lenger ha økonomisk motiv til å driveikke-avgiftspliktig virksomhet i eide lokaler frem-for leide lokaler. En slik utvidelse av den frivilligeregistreringsordningen er imidlertid ikke tilstrek-kelig for å motvirke konkurransevridninger i dis-favør av private utleiere i tilfeller hvor kommunenleier ut til private ikke-avgiftspliktige virksomhe-ter.

Utvalget skisserer derfor som en nærliggendeløsning at en generell kompensasjonsordningavgrenses mot utleievirksomhet hvor leietaker eren privat ikke-avgiftspliktig virksomhet. En slikbegrensning bør også omfatte tilfeller hvor kom-munen selger fast eiendom. En slik løsning børkombineres med bestemmelser om tilbakeføringav kompensert merverdiavgift når fast eiendomselges eller leies ut.

En generell kompensasjonsordning som omfat-ter private og ideelle virksomheter slik som beskre-vet ovenfor, synes også å kunne motvirke kon-kurransevridninger mellom ulike former for kom-munalt samarbeid. Kompensasjonsordningen vilinnebære at både den enkelte kommune og inter-kommunale sammenslutninger etter kommunelo-ven eller etter kommunal særlovgivning, vil få nøy-tralisert merverdiavgiften på innkjøp av avgiftsplik-tige varer og tjenester. På tilsvarende måte vil enkommune som innenfor en vertskommuneløsningomsetter ikke-avgiftspliktige varer og tjenester tilandre kommuner, få nøytralisert merverdiavgiftenpå sine innkjøp. Et kommunalt eiet aksjeselskapvil i likhet med private i utgangspunktet ikke væreomfattet av en kompensasjonsordning. Et kommu-

nalt eiet aksjeselskap vil i likhet med private pro-dusenter imidlertid oppnå kompensasjon ved pro-duksjon av lovpålagte tjenester så fremt de øvrigevilkårene er oppfylt.

En generell kompensasjonsordning represen-terer for øvrig en tilfredsstillende løsning i forholdtil utvalgets øvrige kriterier. En generell ordningsom omfatter alle varer og tjenester synes å værerelativt robust i forhold til en utvikling med økt kon-kurranse fra private, siden en unngår å avgrenseordningen til enkelte tjenester hvor det kan oppståkonkurransevridninger slik som i dag. Ordningensynes også å gi relativt lave administrative kostna-der sammenliknet med dagens ordning. Ordnin-gen synes heller ikke å komme i konflikt med EUsmerverdiavgiftsregelverk.

På denne bakgrunn anbefaler utvalget en gene-rell kompensasjonsordning.

2.2.5 Begrenset utvidelse av dagenskompensasjonsordning

Utvalget har vurdert en begrenset kompensasjons-ordning. En begrenset ordning kan gjennomfø-res ved å utvide dagens kompensasjonsordning tilenkelte tjenester hvor en anser at merverdiavgif-ten kan gi konkurransevridninger. En slik løsningvil i praksis bety at en utvider dagens ordning medflere tjenester. Ved en slik utvidelse av dagens ord-ning, forutsettes det at en beholder et system hvordet gis kompensasjon for sjablonmessig fastsattekompensasjonssatser som gjenspeiler tjenesteele-mentet i de ulike leveransene. Dermed kompense-res det i utgangspunktet kun for tjenesteelementeti leveransen. Det er tjenesteelementet som utgjørkonkurransevridningen mellom produksjon medegne ansatte og kjøp fra private. Dette innebæreren målrettet ordning som begrenses i omfang.

Et sentralt spørsmål ved utformingen av enbegrenset kompensasjonsordning, er hvilke tjenes-ter en slik ordning skal gjelde for. Det vises til man-datet hvor utvalget bes om å vurdere hvilke tjenes-ter som er aktuelle for kommunal egenproduksjon,og der merverdiavgiften kan føre til at private tilby-dere får en konkurranseulempe. Utvalget har vur-dert hvilke tjenester hvor det er aktuelt med kon-kurransevridninger som følge av merverdiavgiften.Utvalget anser konsulenttjenester for å være engruppe tjenester hvor det særlig kan være konkur-ransevridninger. Konsulenttjenester er imidlertidet uklart begrep som det er vanskelig å avgrense.Oversiktene over tjenester hvor det kan være kon-kurransevridninger omfatter også andre tjenestersom ikke nødvendigvis kommer inn under beteg-nelsen konsulenttjenester.


Kapittel 220

Etter utvalgets oppfatning vil en begrensetutvidelse av dagens kompensasjonsordning kunnemotvirke konkurransevridninger mellom kommu-nal egenproduksjon og kjøp fra private. En for-utsetning for at en begrenset ordning skal væreegnet til å motvirke konkurransevridninger, er atden omfatter alle tjenester hvor merverdiavgiftenkan gi konkurransevridninger mellom kommunalog privat produksjon. En begrenset ordning behø-ver ikke å omfatte tjenester hvor det er uaktueltmed kommunal produksjon, og hvor det ikke kanoppstå konkurransevridninger mellom kommunalog privat produksjon. Utvalget anser det som sværtvanskelig å komme fram til en liste over avgren-sede tjenester som skal omfattes av en begrensetordning. Det kan derfor være betydelig avgrens-ningsproblemer knyttet til en slik modell, som ipraksis gjør den lite egnet som et generelt virke-middel for å motvirke konkurransevridninger.

En begrenset kompensasjonsordning kan til enviss grad være egnet til å motvirke konkurran-sevridninger mellom ulike former for kommunaltsamarbeid. I den utstrekning det dreier seg om kjøpav en avgiftspliktig tjeneste som er omfattet av enbegrenset kompensasjonsordning, vil vridningenemotvirkes. Dersom det kjøpes avgiftspliktige tje-nester som ikke er omfattet av ordningen, vil detderimot fremdeles kunne eksistere konkurranse-vridninger.

En begrenset kompensasjonsordning vil i litengrad skape nye konkurransevridninger i disfavørav private på tjenesteområder som ikke er avgifts-pliktige. Dette skyldes blant annet at omfanget avordningen er begrenset både ved at den gjelder etbegrenset antall tjenester, og at det kun kompen-seres for tjenesteelementet i leveransene. Dagensbegrensede kompensasjonsordning har en subjek-tavgrensning som går ut over kommunal og fyl-keskommunal virksomhet, ved at den også omfat-ter private og ideelle virksomheter som er omtalti offentlige planer som en integrert del av detkommunale og fylkeskommunale tjenestetilbudet.Dette bidrar også til å begrense omfanget av denye konkurransevridningene som kan oppstå vedutvidelse av ordningen til å gjelde flere tjenester.En begrenset utvidelse av dagens kompensasjons-ordning vil dermed i liten grad skape nye konkur-ransevridninger i forhold til private.

En kompensasjonsordning som er begrenset tilenkelte tjenester hvor det kan være konkurranse-vridninger mellom kommunale og private produ-senter, vil være lite robust overfor en utvikling hvordet på stadig flere tjenesteområdet kommer privatekonkurrenter inn på markeder hvor offentlige tra-disjonelt har vært enerådende. Dagens avgrens-

ning av ordningen i forhold til subjekter som omfat-tes, har blant annet et krav om at private og ide-elle virksomheter skal være offentlig finansiert.En ordning med en slik avgrensning i forhold tilsubjektene kan dermed være lite robust i forholdtil en utvikling mot endrede finansieringsformer iretning av mindre offentlig finansiering og størregrad av resultatbasert finansiering ved for eksem-pel brukerbetaling.

Det vil kunne oppstå press i retning av at fleretjenester og subjekter skal omfattes av ordningen.Siden ordningen gjelder et begrenset antall tjenes-ter, kan det oppstå press i retning av at det skalkompenseres for flere tjenester.

En begrenset utvidelse av dagens ordning til åomfatte flere tjenester, og hvor det kun skal kom-penseres for tjenesteelementet i leveransen, vilinnebære at det må opereres med sjablonmessigfastsatte kompensasjonssatser. Det gir et systemsom fremstår som komplisert å administrere.

På tilsvarende måte som en generell kompen-sasjonsordning, bør det også ved gjennomføringav en begrenset ordning vurderes tiltak for å mot-virke konkurransevridninger på området for fasteiendom.

Utvalget har i kapittel 7 påpekt en del svakheterved dagens kompensasjonsordning. Utvalget harblant annet stilt spørsmål ved om ordningen virkeretter hensikten. Utvalget anser at hensikten medordningen bør være at beslutningstakerne i kom-munen ser bort ifra merverdiavgiften i vurderin-gen av om en skal produsere tjenester selv ellerkjøpe de av andre. Utvalget har vurdert endringeri den praktiske innrettingen av ordningen. Disseer nærmere omtalt i kapittel 12.

Utvalget mener at innrapporterings- og utbeta-lingsrutinene bør endres slik at de gjennomføresoftere enn i dag. Utvalget foreslår derfor at inn-rapporteringer bør gjøres annen hver måned slikhovedregelen er ved innberetting av merverdiav-giften. Utbetalingene bør skje så raskt som prak-tisk mulig etter at fristen for innsending av kraveneforfaller.

Utvalget har vurdert det slik at ordningen kanvirke mer effektivt ved å endre regnskapsrutineneslik at kompensasjonen regnskapsmessig hånd-teres som en fradragsordning. Dette innebærerat fakturaer regnskapsføres eksklusive merverdi-avgift. Dette innebærer nettoføring av merverdi-avgiften. Merverdiavgiften fremstår dermed ikkesom en kostnad i regnskapene.

Dagens kompensasjonsordning kan oppfattessom komplisert og detaljert. Det vises til at deter oppstilt krav til spesifikasjon av hver fakturasom skal legges til grunn for refusjonskravene


Kapittel 221

som kommunen skal sende til fylkesskattekonto-ret. Utvalget anbefaler at det vurderes forenklingeri dokumentasjonskravene ved at disse erstattes aven attestasjon av revisor.

Utvalget mener at endringer i den praktiskeinnrettingen av ordningen slik som beskrevet, kanbidra til en mer effektiv ordning enn i dag og fore-slår at det ved utvidelse til en generell kompensa-sjonsordning gjennomføres endringer i tråd meddette.

2.2.6 Utvidet fradragsrett for kommunene

Utvalget har også sett nærmere på en modell medutvidet fradragsrett for inngående merverdiavgift.Dette er en løsning innenfor merverdiavgiftssys-temet og kan utformes slik at kommunene i prin-sippet gis rett til fradrag for inngående merver-diavgift på alle anskaffelser av varer og tjenes-ter, selv om avgiftsbeløpet ikke kan henføres tilkommunenes avgiftspliktige omsetningsvirksom-het. Denne modellen vil ikke innebære utvidet plikttil å beregne utgående merverdiavgift på omset-ning fra kommunal virksomhet. En eventuell plikttil å beregne utgående merverdiavgift vil fremde-les avhenge av om kommunene driver avgiftsplik-tig omsetningsvirksomhet.

Kommunale virksomheter som driver avgifts-pliktig omsetningsvirksomhet, vil ikke omfattesav en ordning med utvidet fradragsrett. For dissevirksomhetene foreligger det fradragsrett etterde alminnelige bestemmelsene i merverdiavgifts-loven. Ved en utvidet fradragsrett vil kommunalevirksomheter delvis få nøytralisert merverdiavgif-ten gjennom merverdiavgiftslovens ordinære fra-dragsregler og delvis gjennom den utvidede fra-dragsretten. For i størst mulig grad å sikre en kor-rekt fordeling mellom inngående merverdiavgiftsom skal fradragsføres etter de vanlige bestemmel-sene og etter den utvidede fradragsretten, under-streker utvalget at det i regelverket bør gis nær-mere anvisning på hvordan denne fordelingen skalforetas.

Utvalget har vurdert modellen med utvidet fra-dragsrett nærmere. En utvidet fradragsrett somer generell i sin utforming, vil økonomisk sett hasamme virkninger somen generellkompensasjons-ordning. En utvidet fradragsrett motvirker derforkonkurransevridningene mellom kommunal egen-produksjon og kjøp fra andre. Modellen synes ogsåå være egnet til å motvirke konkurransevridningermellom ulike former for kommunalt samarbeid.En utvidet fradragsrett vil, i likhet med en generellkompensasjonsordning, i mindre grad enn dagensbegrensede kompensasjonsordning være målret-

tet mot konkurransevridningene. En utvidet fra-dragsrett vil dermed bli betydelig større i beløps-messig omfang. På samme måte som en generellkompensasjonsordning, reiser dette etter utvalgetsmening et mulig problem i forhold til fordeling avreduksjonen i kommunenes frie inntekter mellomde enkelte kommunene.

Utvalget fremhever videre at en utvidet fra-dragsrett, i likhet med en generell kompensasjons-ordning, vil gi nye konkurransevridninger i disfa-vør av private virksomheter som ikke er avgifts-pliktige. Utvalget ser det som viktig at det innførestiltak for å motvirke nye konkurransevridninger.Ved en utvidet fradragsrett anbefaler utvalget atordningen, i tillegg til å omfatte kommunal virk-somhet, også omfatter private og ideelle virksom-heter basert på avgrensningen etter dagens kom-pensasjonsordning, men slik at den også omfat-ter private og ideelle virksomheter som ikke elleri liten grad mottar offentlig støtte. Dette tilsvarersamme løsning som foreslås i forhold til en gene-rell kompensasjonsordning. På tilsvarende måtekan de løsninger som er beskrevet for en generellkompensasjonsordning i forhold til fast eiendom,også være aktuell ved en utvidet fradragsrett.

I motsetning til en generell kompensasjonsord-ning, kan det etter utvalgets mening imidlertid rei-ses flere prinsipielle innvendinger mot en utvidetfradragsrett. Etter utvalgets vurdering vil en utvidetfradragsrett være et uheldig brudd med merverdi-avgiftssystemet. Retten til å fradragsføre inngåendemerverdiavgift står sentralt i merverdiavgiftssyste-met ved at fradragsretten nøytraliserer merverdiav-giften for avgiftspliktige næringsdrivende. En utvi-det fradragsrett, som betyr at kommunene oppnårfradragsrett på anskaffelser til bruk i ikke-avgifts-pliktig virksomhet, representerer derfor et bruddpå de prinsipper som merverdiavgiften bygger på.

Utvalget fremhever videre at en utvidet fra-dragsrett skaper press fra andre grupper om å fåsærordninger innenfor merverdiavgiftssystemet.Når det også åpnes for at private virksomheter tilen viss grad omfattes av ordningen, kan det over tidskape et stort press mot at flere virksomheter skalomfattes av særordningen. Det er etter utvalgetsoppfatning uheldig å innføre særordninger innen-for merverdiavgiftssystemet som kan svekke mer-verdiavgiften som en generell skatt på forbruk.

En utvidet fradragsrett vil, etter utvalgets vur-dering, også fremstå som svært gunstig for denenkelte besluttende enhet innen kommunen. I mot-setning til kommunale enheter som driver avgifts-pliktig omsetning, vil enhetene som kommer innunder ordningen, slippe å beregne utgående mer-verdiavgift av sin tjenesteproduksjon. Selv om ord-


Kapittel 222

ningen er selvfinansierende for kommunesektorensamlet sett, må det påregnes et press fra enkeltekommunale enheter om å omfattes av ordningen.Utvidet fradragsrett kan derfor åpne for uheldigetilpasninger for å komme innenfor ordningen.

Utvalget viser videre til at en utvidet fradrags-rett vil være i strid med EUs merverdiavgiftsregel-verk. Selv om Norge ikke er bundet av dette reg-elverket, har utvalget ansett at dette må være etmoment som bør tillegges vekt. Utvalget kjennerheller ikke til at noe annet land nå opererer med enslik utvidet fradragsrett innenfor merverdiavgifts-systemet. En slik løsning vil således fremstå somen særnorsk løsning.

Utvalget kan ikke anbefale en modell med utvi-det fradragsrett.

2.2.7 Utvalgets konklusjoner

Utvalget har vurdert de ulike modellene opp mothverandre og deretter trukket konklusjoner. Utval-get anser at den systemmessig beste løsningenvil være et generelt merverdiavgiftssystem somomfatter alle varer og tjenester og både offentligog privat virksomhet. Systemet forutsetter blantannet at det etableres et egnet beregningsgrunnlagfor merverdiavgiften, generell utvidelse av avgifts-grunnlaget og merverdiavgiftsmessig behandlingav offentlige overføringer. Utvalget mener imidler-tid at en slik modell ikke er gjennomførbar som engenerell løsning på konkurransevridningene meddagens finansiering og organisering av velferdstje-nestene. Etter hvert som det skjer endringer slik atdet etableres beregningsgrunnlag for merverdiav-giften innenfor dagens merverdiavgiftssystem, børkommunal virksomhet, etter utvalgets mening, inn-rettes slik at de utgjør egne avgiftssubjekter. Detteforutsetter endringer i finansiering, regnskapsfø-ring og organisering av kommunal virksomhet.

Markedet for velferdstjenester er i endringved at stadig større deler av helse-, omsorgs- ogundervisningstilbudet dekkes av private produsen-ter på markedsbetingelser. En utvikling i retning avfinansieringsformer som innebærer at det oppstårberegningsgrunnlag for merverdiavgift og omset-ning i merverdiavgiftslovens forstand, kan leggetil rette for avgiftsplikt for slike velferdstjenester.Utvalget mener at avgiftsgrunnlaget bør utvidesmed enkelte tjenester når det oppstår prising somgir egnet beregningsgrunnlag for merverdiavgift.

Utvalget anser en modell med utvidet fradrags-rett som et uheldig brudd med merverdiavgiftssys-temet. En slik løsning er også i strid med EU-reg-lene på merverdiavgiftsområdet. Utvalget vil ikkeanbefale en slik modell.

Siden utvidet merverdiavgiftsplikt, som beskre-vet ovenfor, ikke er gjennomførbar som en generellløsning på konkurransevridningene med dagensfinansiering og organisering av velferdstjenestene,anser utvalget en kompensasjonsordning utenformerverdiavgiftssystemet for å være den beste løs-ningen. Utvalget har i kapittel 12 kommet medforslag til forbedringer av dagens begrensedeordning. Den begrensede ordningen har imidler-tid betydelige avgrensningsproblemer i forhold tilhvilke tjenester og subjekter som skal tas med, ogden vil i praksis bare delvis rette opp konkurranse-vridningen i favør av kommunal egenproduksjon.Det må foretas en fortløpende vurdering av hvilketjenester som skal omfattes. Ordningen vil være literobust overfor endringer i konkurranseforholdetmellom kommunal og privat tjenesteproduksjon.Det må også tas med i vurderingen at ordningener særnorsk.

Utvalget har merket seg at de fleste land somhar forsøkt å løse problemet, har valgt en generellkompensasjonsordning for alle varer og tjenesteri kommunene. En generell ordning sikrer konkur-ransenøytralitet overfor kommunal egenproduk-sjon, er mer robust i forhold til utviklingen avprivat tjenesteproduksjon, og er enklere å admini-strere.

Utvalget er imidlertid oppmerksom på at engenerell kompensasjonsordning vil gi nye konkur-ransevridninger for ikke-avgiftspliktige tjenester idisfavør av produsenter som ikke omfattes av kom-pensasjonsordningen. Det vises i den forbindelse tilutvalgets anbefaling i kapittel 10. Utvalget mener atavgiftsgrunnlaget bør utvides med enkelte tjenes-ter når det oppstår prising som gir et egnet bereg-ningsgrunnlag for merverdiavgiften. I den gradavgiftsgrunnlaget over tid utvides til å gjelde fleretjenester, vil konkurransevridningene som følge aven kompensasjonsordning begrenses.

Utvalget ser det likevel som viktig at det innfø-res tiltak for å motvirke nye konkurransevridnin-ger. Utvalget mener at det bør være størst muliggrad av nøytralitet mellom kommunale og privateprodusenter som utfører lovpålagte oppgaver. For åoppnå størst mulig grad av nøytralitet mellom kom-munale og private produsenter som utfører lovpå-lagte oppgaver, bør ordningen i større omfang ennmed dagens subjektavgrensning omfatte private ogideelle virksomheter. Etter utvalgets mening børordningen også omfatte private og ideelle virksom-heter som ikke eller i liten grad mottar offentligstøtte. Utvalget legger til grunn at for eksempelprivate barnehager som ikke mottar kommunaletilskudd, bør omfattes.

Utvalget forutsetter som et utgangspunkt at


Kapittel 223

reformen ikke skal gi endringer i de økonomiskerammer for staten, kommunesektoren og de pri-vate virksomheter som vil være omfattet. Utvalgeterkjenner imidlertid at finansieringen i forhold tilprivate virksomheter som ikke eller i liten gradmottar offentlig støtte, skaper problemer i forholdtil dette utgangspunktet.

Ut fra en samlet vurdering vil utvalget anbefaleinnføring av en generell kompensasjonsordningsom beskrevet i kapittel 11.

2.2.8 Økonomiske og administrativekonsekvenser

Utvalget har vurdert de økonomiske og administra-tive konsekvensene av sine forslag. Samlet anserutvalget at den foreslåtte reformen vil gi en ordningsom blir enklere og vil fungere bedre i forhold tilmålsetningen. Forslagene antas å medføre endrin-ger i rammebetingelsene som legger til rette for atprivate i større grad kan konkurrere på like vilkårsom kommunen. Endringene må dermed forventeså bidra til at kommunale beslutninger i større gradbaseres på relative priser som avspeiler samfunns-

økonomiske kostnader. Dette kan gi mer effektivressursbruk i kommunesektoren.

Det antas at en utvidelse av dagens begrensedeordning til en generell kompensasjonsordning iso-lert sett medfører mindre administrative kostna-der enn dagens kompensasjonsordning. Utvalgetforeslår i tillegg enkelte endringer i den praktiskeinnrettingen av ordningen for at den skal fungerebedre. Disse forslagene kan gi en viss økning iadministrative kostnader. Samlet sett antas forsla-gene å kunne gi om lag uendrede administrativekostnader for både de kompensasjonsberettigedeog for skatteetaten. Innføring av en generell kom-pensasjonsordning vil ikke gi administrative kost-nader for næringsdrivende som yter tjenester tilde kompensasjonsberettigede.

Utvalget anbefaler at en generell kompensa-sjonsordning finansieres gjennom reduksjon i kom-munens frie inntekter slik at det i minst mulig gradskapes omfordeling mellom kommuner. På dennemåte kan inntektsfordelingen i sektoren i minstmulig grad endres. Dette sikrer uavhengighet mel-lom den enkelte kommunes bidrag til finansieringav ordningen og kommunens kompensasjon.


Kapittel 224

Kapittel 3Generelt om merverdiavgiftssystemet

3.1 Innledning

Merverdiavgiften er en generell avgift på innen-lands omsetning av varer og tjenester. I tillegg tilomsetning utløser også innførsel og uttak plikt tilå betale merverdiavgift. Merverdiavgiften ble inn-ført ved lov 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift(merverdiavgiftsloven) med virkning fra 1. januar1970. Merverdiavgiften er en av statens viktigsteinntektskilder. Den generelle avgiftssatsen er på24 prosent.

Merverdiavgiften erstattet omsetningsavgiften(sisteleddsavgiften), som var en avgift som var lagttil siste ledd i omsetningskjeden. Innføringen avmerverdiavgift i Norge ble begrunnet ut fra beho-vet for å finansiere offentlige utgifter. En av grun-nene for å legge om fra et system med sisteledds-avgift til merverdiavgift, var å forhindre en skatte-belastning før varen eller tjenesten kom til endeligforbruk. Med et merverdiavgiftssystem får deavgiftspliktige næringsdrivende fradragsrett, slikat avgiften ikke belastes næringsdrivende i omset-ningskjeden. På denne måten skal merverdiavgif-ten virke som en skatt på forbruk. Overgangen tilmerverdiavgiftssystemet var i tråd med tilsvarendeomlegging i flere andre europeiske land.

Omsetningsavgiften gjaldt i begrenset gradomsetning av tjenester. Ved innføringen av merver-diavgiftssystemet, ble avgiftsområdet for tjenesterutvidet i forhold til sisteleddsavgiften. Det norskemerverdiavgiftsregelverket var fram til 2001 i litengrad endret siden merverdiavgiftsloven ble vedtatti 1969. Det forelå en generell merverdiavgiftspliktpå omsetning av varer. Avgiftsplikten på omsetningav tjenester var derimot betinget av at den enkeltetjeneste var særskilt nevnt i merverdiavgiftsloven.Merverdiavgiftsreformen 2001 innebærer at det nåer innført generell merverdiavgiftsplikt på omset-ning av tjenester på linje med det som gjelder forvarer.

3.2 Grunnprinsipper bakmerverdiavgiftssystemet

Ved utformingen av merverdiavgiftssystemet, er

det lagt vekt på at systemet skal være mest mulignøytralt og gi minst mulig uheldige tilpasningeri økonomien, samtidig som staten sikres stabileinntekter. De administrative kostnadene knyttet tilinnkreving og innbetaling bør være lavest muligbåde for skatteetaten og de næringsdrivende.

Nøytralitet er et viktig prinsipp i merverdiav-giftssystemet. Merverdiavgiften er en forbruksav-gift som ved sin utforming tar sikte på å belastedet endelige forbruket av avgiftspliktige ytelser.Merverdiavgiften skal oppkreves i alle omsetnings-ledd. Retten til å fradragsføre inngående merver-diavgift medfører at avgiften ikke blir belastet deavgiftspliktige virksomhetene i omsetningskjeden.Da vil en oppnå nøytralitet i systemet uavhengigav antall omsetningsledd. Merverdiavgiften blirendelig innbetalt til staten først når ytelsen skjertil et ledd hvor mottaker ikke er avgiftspliktig, ogdermed ikke har mulighet for å fradragsføre inn-gående merverdiavgift. Dette vil gjelde alle somanses som sluttforbrukere i systemet, herundernæringsvirksomheter som ikke omfattes av mer-verdiavgiftssystemet. Ved siden av en stor andel avoffentlig virksomhet, vil alle tjenesteytende nærin-ger som ikke omfattes av avgiftsplikten, eksempel-vis banker eller forsikringsvirksomhet, bli endeligbelastet merverdiavgift på linje med alminneligeforbrukere. For merverdiavgiftspliktige nærings-drivende er prinsippet om nøytralitet godt ivaretattgjennom fradragsretten som gjelder ved kjøp avavgiftspliktige varer og tjenester til bruk i virk-somheten. For ikke-avgiftspliktig virksomhet kandet imidlertid oppstå konkurransevridninger somfølge av merverdiavgiften. Slike virksomheter harikke rett til fradrag for inngående merverdiavgiftved kjøp av avgiftspliktige varer og tjenester. Der-som en slik virksomhet velger å utføre tjenestenmed egne ansatte, skal det ikke beregnes merver-diavgift. Slike konkurransevridninger er nærmerebeskrevet i kapittel 6.

3.3 Kort omtale avMerverdiavgiftsreformen 2001

Før 1. juli 2001 var det generell merverdiavgifts-


Kapittel 325

plikt kun for varer, mens bare tjenester som var spe-sifikt nevnt i loven var avgiftspliktige. Den begren-sede merverdiavgiftsplikten for tjenester førte tilvilkårlige og uheldige avgrensninger. Forskjellen iavgiftsbeleggingen mellom varer og tjenester opp-muntret til nærings- og forbruksvalg som ikke varomfattet av avgiftsplikten. Dette førte til avgifts-messig forskjellsbehandling mellom ulike nærings-virksomheter og mellom konkurrerende varer ogtjenester. Regelverket i Norge var heller ikke isamsvar med regelverket i andre land som har etmerverdiavgiftssystem. I desember 2000 vedtokStortinget en modernisering av merverdiavgifts-systemet, se Ot.prp. nr. 2 (2000-2001) Om lov omendringer i lov 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiav-gift (Merverdiavgiftsreformen 2001) og Innst. O.nr. 24 (2000-2001).

Merverdiavgiftsreformen innebar at det fra 1.juli 2001 ble innført generell avgiftsplikt på omset-ning av tjenester, med mindre de er uttrykkeligunntatt i loven. Det er vedtatt unntak for blant annethelsetjenester, sosiale tjenester, undervisningstje-nester, finansielle tjenester, omsetning og utleieav fast eiendom, samt en rekke unntak innen kul-tursektoren, idrett og reiselivsrelaterte næringer.Den generelle merverdiavgiftssatsen ble økt fra 23prosent til 24 prosent fra 1. januar 2001, og det bleinnført en redusert merverdiavgiftssats på matva-rer på 12 prosent fra 1. juli 2001.

Merverdiavgiftsreformen innebærer at Norgehar fått et merverdiavgiftssystem som i sin oppbyg-ning er likt det som praktiseres i alle andre OECD-land som har et merverdiavgiftssystem. Som følgeav reformen, ble det også innført merverdiavgifts-plikt ved innførsel av tjenester. Norge har imidlertidfortsatt et snevrere avgiftsgrunnlag enn de flesteandre land.

3.4 Nærmere ommerverdiavgiftsplikten og en kortomtale av enkelte begreper

3.4.1 Generelt

Det foreligger merverdiavgiftsplikt ved omsetningav alle varer og tjenester med mindre de er særskiltunntatt. Den generelle avgiftsplikten fremgår avmerverdiavgiftsloven § 13 som fastslår at det skalbetales avgift av varer og tjenester som er omfattetav loven i henhold til bestemmelsene i kapittel I.Unntakene er gitt i merverdiavgiftsloven §§ 5, 5 a og5 b. Det er for eksempel gitt unntak for omsetningav fast eiendom, helsetjenester, sosiale tjenester,undervisningstjenester, en rekke tjenester på kul-

turområdet, finansielle tjenester, persontransport,overnattingstjenester og offentlig myndighetsutø-velse. For at omsetningen av varer og tjenester skalvære merverdiavgiftspliktig, må omsetningen skjei næring. Omsetningen må dessuten være over 30000 kroner i løpet av en 12-måneders periode.

To grunnbegreper angir merverdiavgiftenssentrale funksjon. Utgående avgift er den avgiften registrert næringsdrivende skal betale vedsin omsetning. Denne utgående avgiften blir inn-gående avgift for kjøperen. Dersom kjøperen eren registrert næringsdrivende, kan den inngåendeavgiften trekkes fra i vedkommende kjøpers avgifts-oppgjør. En registrert næringsdrivende sender der-for bare inn et nettooppgjør til skatteetaten, det vilsi utgående avgift fratrukket inngående avgift.

Det norske merverdiavgiftssystemet er basertpå en generell merverdiavgiftssats på 24 prosent,og en redusert sats på 12 prosent for matvarer. Fra1. januar 2003 er det også innført en avgiftssats på12 prosent på NRKs kringkastingsavgift. Satsenevedtas hvert år av Stortinget. I tillegg er enkeltevarer og tjenester nullsatset ved innenlands omset-ning, slik at det av utgående merverdiavgift skalberegnes avgift med en prosentsats på null, mensvirksomheten likevel har full fradragsrett for mer-verdiavgift på anskaffelser til bruk i virksomheten.Nullsats gjelder blant annet for omsetning av avi-ser, bøker, el-biler, ferging av kjøretøy og el-krafttil husholdningsformål i Nord-Norge.

3.4.2 Omsetning

Det er et generelt vilkår for merverdiavgiftspliktat det foreligger omsetning. Innførsel og uttak erlikestilt med omsetning. Merverdiavgiftsloven § 3definerer omsetning som levering av vare ellerytelse av tjeneste mot vederlag. Byttehandel defi-neres også som omsetning. Kravet til omsetningforutsetter at det foreligger en gjensidig forplikt-ende transaksjon.

I enkelte tilfeller kan det være vanskelig åavgjøre om det foreligger omsetning. Dette gjel-der særlig ved offentlige tilskudd. Offentlige ser-vicetjenester fra offentlige institusjoner ytes foreksempel i stor grad uten direkte vederlag, fordiinstitusjonen mottar offentlig støtte. Det vil i sliketilfeller ikke foreligge omsetning mellom den somyter tjenesten gratis og den som faktisk mottarytelsen. Det foreligger heller ikke omsetning nårstaten bevilger midler til drift av offentlige institu-sjoner. Offentlige støtte kan imidlertid i visse tilfel-ler være så konkret knyttet til en gjenytelse at detblir å anse som omsetning i merverdiavgiftslovensforstand. Som utgangspunkt anses det å foreligge


Kapittel 326

omsetning når det er en direkte kobling mellomtilskuddet og motytelsen. Momenter som taler forat det foreligger en slik direkte kobling, er at opp-draget tilskuddet er knyttet til er spesifisert medhensyn til resultatene som oppnås, at den offentligeoppdragsgiver har rett til å påvirke utformingen avtjenesten og at den offentlige oppdragsgiver harrett til erstatning dersom tjenesten er mangelfulltutført.

3.4.3 Næring

Et annet vilkår for merverdiavgiftsplikt, erat omset-ningen skjer i næring. I utgangspunktet vil vur-deringen av om det foreligger næringsvirksomheti merverdiavgiftslovens forstand, ligne den somforetas i relasjon til skatteretten. Dette innebærerblant annet at virksomheten må være av et visstomfang, være egnet til å gi økonomisk overskuddog drives for eiers egen regning og risiko. Skat-telovgivningen og merverdiavgiftsloven operererimidlertid gjennom næringsbegrepet med forskjel-lige unntak fra henholdsvis skatte- og avgiftsplikt,noe som kan medføre at en virksomhet som erfritatt fra skatteplikt, likevel anses avgiftspliktig.Bakgrunnen for dette er blant annet at merverdi-avgiftsloven i størst mulig grad skal virke konkur-ransenøytral. I praksis kan derfor husflidslag oglignende hvor inntektene fra omsetningen kun eregnet til å dekke påløpte utgifter, anses for å væreavgiftspliktige etter merverdiavgiftsloven.

3.4.4 Uttak

For at det skal bli lik avgiftsbelastning på altavgiftspliktig forbruk, må en næringsdrivende ogsåberegne merverdiavgift på uttak av varer og tje-nester som omsettes i virksomheten til privat for-bruk og til virksomhet utenfor avgiftsområdet. Foreksempel skal butikkeieren beregne merverdiav-gift når hun tar med matvarer hjem fra butikken.Bestemmelsene om uttak fører også til at virksom-heter som har omsetning både innenfor og uten-for avgiftsområdet, må beregne merverdiavgift nårvarer eller tjenester som er anskaffet til bruk iden avgiftspliktige delen av virksomheten benyttesutenfor avgiftsområdet. Eksempelvis må en drosje-eier som også driver et bilverksted, beregne mer-verdiavgift når drosjen repareres uten vederlag påbilverkstedet.

3.4.5 Import og eksport

Det norske merverdiavgiftssystemet bygger pådestinasjonsprinsippet. Det vil si at varen eller tje-

nesten skal skattlegges i forbrukslandet og ikke iopprinnelseslandet (produksjonslandet). Det fore-ligger derfor også merverdiavgiftsplikt ved innfør-sel av varer. På denne måten får varer som innfø-res den samme avgiftsmessige behandlingen somved innenlands omsetning.

Fra 1. juli 2001 er det innført merverdiavgiftpå kjøp av fjernleverte tjenester fra utlandet. Dettegjelder blant annet kjøp av konsulenttjenester,advokattjenester, IKT-tjenester og kjøp av digitali-serte produkter. Fjernleverte tjenester skal avgifts-beregnes der hvor mottaker er hjemmehørende,og det er mottakeren som plikter å beregne ogbetale avgiften. Avgiftsplikten gjelder når tjenes-ten leveres til tjenestemottaker som er nærings-drivende hjemmehørende i Norge eller offentliginstitusjon i Norge. Privates kjøp av fjernlevertetjenester fra utlandet er ikke merverdiavgiftsplik-tig.

Merverdiavgiftslovens bestemmelser omavgiftsplikt ved innførsel av varer og tjenester harsin parallell i eksportbestemmelsene, som fastset-ter fritak i form av nullsats ved omsetning av varerog tjenester til utlandet. Bakgrunnen for dette erat merverdiavgiften som nevnt skal gjelde innen-lands forbruk.

3.4.6 Fradragsretten

Registrerte næringsdrivende har rett til fradragfor inngående merverdiavgift på anskaffelser tilbruk i sin avgiftspliktige virksomhet. Det er enforutsetning at selgeren har beregnet merverdi-avgift av den varen eller tjenesten som anskaffes.Fradragsretten gjelder også for næringsdrivendesom omsetter varer og tjenester som er innenforavgiftsområdet, men som er fritatt for beregningav utgående avgift, eksempelvis ved salg av bøkerog aviser og ved eksportsalg. Fritaket ved eks-port sikrer at varer og tjenester som eksporteresfra Norge ikke er belagt med norsk merverdiav-gift.

For næringsdrivende som driver virksomhetsom både er innenfor og utenfor avgiftsområdet,foreligger det bare fradragsrett for de anskaffel-ser som er til bruk i den avgiftspliktige delen avvirksomheten. Når anskaffelsene ikke er foretatttil noen særskilt del av virksomheten, men skalbenyttes dels i avgiftpliktig og dels i ikke-avgift-pliktig del av virksomheten, skal det foretas en for-holdsmessig fordeling av inngående avgift.

3.4.7 Unntak og fritak

I merverdiavgiftssystemet er det flere unntak og


Kapittel 327

fritak fra den generelle avgiftsplikten for omset-ning av varer og tjenester. Disse kan deles inn i tohovedgrupper som prinsipielt sett er helt ulike.

Den første gruppen er unntak for omsetningsom er utenfor merverdiavgiftsområdet. Virksom-heter som har slik omsetning, skal ikke registre-res i merverdiavgiftsmanntallet, og har heller ikkerett til fradrag for inngående avgift. Motstykket tildette er at de heller ikke skal beregne utgåendeavgift av sin omsetning.

Den andre gruppen er tilfeller hvor merverdi-avgiftsloven inneholder særskilte fritak for merver-diavgiftspliktige virksomheters omsetning. Virk-somheter som omfattes av disse bestemmelsene,regnes i utgangspunktet som avgiftspliktige sub-jekter som skal registreres i merverdiavgiftsmann-tallet. Virksomhetene vil ha fradragsrett for inn-gående avgift. Fritaket innebærer imidlertid at deikke skal beregne utgående avgift av virksomhe-tens omsetning, det vil si at satsen er null. Gjen-nom fradragsretten unngår samtidig slike virksom-heter merverdiavgiftsbelastningen på sine anskaf-felser. Slike virksomheter befinner seg derfor i engunstigere stilling enn virksomheter som driveromsetning som er unntatt fra avgiftsområdet. Etviktig område hvor det er gitt fritak er som nevntved eksport eller eksportlignende tilfeller. Det erimidlertid også gitt fritak for enkelte varer og tje-nester som omsettes i Norge, eksempelvis omset-ning av aviser, bøker og tidsskrifter i abonnement,samt tjenester som gjelder offentlig vei og banean-legg utelukkende for skinnegående kollektiv per-sontransport, se omtalen i kapittel 3.5.

3.5 Nærmere om offentligevirksomhetersmerverdiavgiftsplikt

3.5.1 Generelt

Offentlige virksomheters avgiftsrettslige stilling erregulert i merverdiavgiftsloven § 11. Merverdiav-giftsreglene setter skille mellom offentlige insti-tusjoner som driver omsetningsvirksomhet, ogoffentlige institusjoner som primært er etablert forå løse andre oppgaver, men som i mindre utstrek-ning omsetter varer eller tjenester til andre. Forå vurdere hvilke institusjoner som produserer tje-nester til eget bruk og hvilke som omsetter tilandre, er det viktig å ta stilling til hva som er enenhet. En kommune eller fylkeskommune anses iutgangspunktet som en enhet i forhold til merver-diavgiftsloven § 11. Staten er derimot ikke en enhet.Innen staten er utgangspunktet at den enkelte

institusjon, etat, direktorat eller departement måvurderes for seg. Se nærmere om dette kapittel3.5.3

Bestemmelsen i merverdiavgiftsloven § 11første ledd, som omhandler offentlige institusjo-ner som driver omsetningsvirksomhet, fastslår atoffentlige institusjoner er avgiftspliktige på sammemåte som næringsdrivende når de omsetter varerog tjenester. Reglene for institusjoner som i hoved-sak produserer til eget forbruk er tatt inn i mer-verdiavgiftsloven § 11 annet ledd. Slike institusjo-ner er avgiftspliktige bare for sin omsetning tilandre, men har på den annen side kun fradrags-rett for inngående merverdiavgift på varer og tje-nester som omsettes til andre. Denne bestemmel-sen innebærer i utgangspunktet enkelte forskjel-ler mellom private næringsdrivende og offentligeenheter blant annet når det gjelder avgiftsbereg-ning ved uttak.

Merverdiavgiftsloven § 11 er den enestebestemmelsen i merverdiavgiftsloven som uteluk-kende regulerer offentlig virksomhet. Bestemmel-sen må blant annet ses i sammenheng med lov17. februar 1995 nr. 9 om kompensasjon til kom-muner og fylkeskommuner mv. (kompensasjons-loven) Når det foreligger avgiftsplikt for offent-lig virksomhet, er utgangspunktet at alle øvrigebestemmelser i merverdiavgiftsloven kommer tilanvendelse.

Fra 1. juli 2001 er det innført generell merver-diavgiftsplikt på omsetning av tjenester. Dette harmedført at avgiftsgrunnlaget nå er bredere enntidligere. En stor andel av offentlig virksomhet vilimidlertid fortsatt være utenfor merverdiavgifts-systemet. Dette kan skyldes flere forhold. For detførste vil offentlige institusjoner i stor utstrekningdrive med offentlig myndighetsutøvelse. Omset-ning av tjenester som ledd i offentlig myndighetsut-øvelse er unntatt fra merverdiavgiftsplikten. Dettebetyr at offentlige organer som yter tjenester sominnebærer myndighetsutøvelse mot oppkreving avet vederlag, eksempelvis et gebyr, er unntatt fraplikten til å beregne merverdiavgift. For det annetvil offentlige institusjoner i mange tilfeller ikke haomsetningsvirksomhet, det vil si at tjenester ikkeytes mot vederlag. Det vil da ikke foreligge omset-ning, og følgelig ikke merverdiavgiftsplikt. Sidenmerverdiavgiftsplikten avhenger av at det forelig-ger en transaksjon, vil offentlige overføringer somregel ikke være avgiftspliktige. Tjenester fra offent-lige institusjoner ytes eksempelvis i stor grad utendirekte vederlag, eller et vederlag som ikke dekkerkostnadene ved tjenesteproduksjonen, fordi insti-tusjonen mottar offentlig støtte som dekker virk-somhetens driftsutgifter. For det tredje vil offent-


Kapittel 328

lige institusjoner som eventuelt har omsetning,ofte omsette tjenester som er særskilt unntatt fraden generelle merverdiavgiftsplikten. Dette gjel-der eksempelvis for helsetjenester, sosiale tjenes-ter og undervisningstjenester.

Nedenfor gis det en nærmere omtale av mer-verdiavgiftsbestemmelsene for offentlige virksom-heter. Om den nærmere beskrivelse av kommu-nesektorens merverdiavgiftsmessige stilling visesdet til kapittel 4.

3.5.2 Merverdiavgiftsloven § 11 første ogannet ledd

Merverdiavgiftsloven § 11 første ledd fastslår atbåde statlige, fylkeskommunale og kommunaleinstitusjoner er pliktige til å beregne merverdiav-gift på samme måte som næringsdrivende når deomsetter varer og tjenester som er innenfor avgifts-området. Det samme gjelder institusjoner som eieseller drives av stat eller kommune. Bestemmelsensetter ikke krav til næringsvirksomhet for at detskal foreligge avgiftsplikt. Offentlige institusjonersom omsetter avgiftspliktige varer og tjenester vilomfattes av de alminnelige bestemmelsene i mer-verdiavgiftsloven. Disse skal registreres i merver-diavgiftsmanntallet, beregne utgående merverdi-avgift av sin omsetning til andre og beregne avgiftved uttak utenfor avgiftsområdet. Sistnevnte vilfor eksempel gjelde ved gratis leveranse av elek-trisk kraft til kommunens barnehage. Videre gjel-der de alminnelige reglene om rett til fradragfor inngående merverdiavgift. Typiske virksomhe-ter som kommer inn under denne bestemmelsener kommunale kloakkvesen, elektrisitetsverk ogvannverk. Det er imidlertid ikke bare produksjons-bedrifter som kan bli avgiftspliktige. Virksomhe-ter som drives av det offentlige med helt andrehovedoppgaver, vil også kunne komme inn underbestemmelsen for deler av sin virksomhet. Dettevil for eksempel gjelde et sykehusvaskeri elleret brannvesens verksted når disse virksomheteneogså omsetter til andre.

Mange offentlige institusjoner har ikke omset-ning. Disse fremstiller varer eller yter tjenester kuntil egne aktiviteter. For disse institusjonene forelig-ger det ikke merverdiavgiftsplikt. Disse skal ikkeregistreres i merverdiavgiftsmanntallet og de kanikke gjøre fradrag for inngående merverdiavgift påinnkjøp til bruk i virksomheten. Dette gjelder foreksempel et sykehjem med eget vaskeri til interntbruk. Offentlige institusjoner som i utgangspunk-tet tar sikte på å fremstille varer eller utføre tje-nester for å dekke egne behov, kan av og til habegrenset omsetning av varer og tjenester til andre.

Dette forholdet er regulert i merverdiavgiftsloven§ 11 annet ledd. Bestemmelsen slår fast at det bareer omsetningen til andre som skal avgiftsbereg-nes dersom institusjonen hovedsakelig tilgodeseregne behov. Et sentralt poeng etter bestemmelsener at plikten til å beregne uttaksmerverdiavgift vedegen bruk av varer og tjenester, er begrenset foroffentlig virksomhet. Motstykket er at det kun gisfradragsrett for inngående avgift på varer og tje-nester som skal omsettes videre. Begrensningen ifradragsretten medfører også at virksomheter somomfattes av merverdiavgiftsloven § 11 annet ledd, imotsetning til private næringsdrivende som driverdelt virksomhet, ikke har krav på forholdsmessigfradrag ved anskaffelse av driftsmidler som brukesi virksomheten.

Bestemmelsen i merverdiavgiftsloven § 11annet ledd gjelder også når offentlige institusjo-ner i fellesskap driver virksomhet som har til for-mål å tilgodese egne behov. I et slikt fellesskapkan inngå både kommunale, fylkeskommunale ogstatlige institusjoner som finner det formålstjenligå gå sammen om oppretting og drift av en fellesenhet. Flere kommuner kan eksempelvis gå sam-men om vedlikehold og oppgradering av kommu-nenes datasystemer. Videre kan for eksempel etsykehus eiet av staten, et kommunalt aldershjemi en kommune og skolevesenet i en annen kom-mune, gå sammen om å opprette et vaskeri forvask av disse institusjonenes tøy. Såfremt felles-skapet hovedsakelig tilgodeser eget behov, skaldet bare beregnes merverdiavgift ved omsetningtil andre enn deltakerne. Fellesvirksomheten skalikke beregne merverdiavgift av de ytelser som blirutført overfor deltakerne. Dette innebærer at etslikt vaskeri kan drive en omfattende virksomhetmed vask av klær for sykehus og aldershjem utenat det skal beregnes merverdiavgift av dette.

Det er et vilkår for at bestemmelsen i mer-verdiavgiftsloven § 11 annet ledd skal komme tilanvendelse, at det foreligger en reell felles driftmellom de samarbeidende deltakerne. Når det skalbedømmes om det foreligger reell felles drift, vildet blant annet legges vekt på om deltakerne kanvære med på fastsettelsen av planer og budsjetterfor samarbeidets virksomhet. Videre har det betyd-ning om deltakerne kan være med på å fastsette,og eventuelt endre, retningslinjer for virksomhe-ten, om deltakerne er med i styre eller er medpå å oppnevne et styre for virksomheten, og omdeltakerne kan være med på råd eller møter somhar reell innflytelse på driften av virksomheten. Etannet viktig punkt i vurderingen av om det fore-ligger reell felles drift, er om deltakerne har øko-nomisk eller annet ansvar for virksomheten. Det


Kapittel 329

er videre et vilkår for at fellesdriften skal kommeinn under merverdiavgiftsloven § 11 annet ledd,at alle deltakerne må være offentlige institusjonersom er avgiftspliktige etter denne bestemmelsen.Dersom en eller flere av deltakerne er enten pri-vate næringsdrivende eller offentlige institusjonersom er avgiftspliktige etter merverdiavgiftsloven§ 11 første ledd, vil bestemmelsen i annet ledd ikkegjelde.

Virksomhet som er organisert som kommunaltsamarbeid etter kommuneloven § 27 eller inter-kommunalt selskap etter lov om interkommunaleselskaper, er også ansett for å omfattes av bestem-melsen i merverdiavgiftsloven § 11 annet ledd omfelles drift. Se nærmere om dette i kapittel 4.4.

Bestemmelsen i merverdiavgiftsloven § 11annet ledd gjelder ikke for institusjoner eller virk-somhet som er organisert som aksjeselskap, all-mennaksjeselskap, andelsforetak eller statsfore-tak. Dette fremgår direkte av bestemmelsen i mer-verdiavgiftsloven § 11 annet ledd.

Det som er avgjørende for om en offentligvirksomhet omfattes av merverdiavgiftsloven § 11første eller annet ledd, er kravet til hovedsake-lighet og hva som ligger i begrepet ”omsetningtil andre”. Etter lang og fast forvaltningspraksisanses en offentlig institusjon hovedsakelig å tilgo-dese egne behov når minst 80 prosent av produ-serte varer eller tjenester benyttes til egne formål,det vil si utnyttes av de virksomhetene som utgjørsamme avgiftssubjekt. Dette betyr at dersom merenn 20 prosent av produserte varer og tjenesteromsettes til andre avgiftssubjekter, oppstår det,foruten ved omsetning til andre, også plikt til åbetale merverdiavgift ved intern utnyttelse av deproduserte varene og tjenestene. Se kapittel 3.5.3nedenfor om hva som anses som omsetning tilandre.

I tilknytning til Merverdiavgiftsreformen 2001har Finansdepartementet 15. juni 2001 inntil videremed hjemmel i merverdiavgiftsloven § 70 gitt etgenerelt unntak fra plikten til å beregne merver-diavgift ved uttak av tjenester til ikke-avgiftsplik-tig del av en virksomhet. Unntaket gjelder når deneksterne omsetning ikke overstiger 20 prosent avsamlet omsetning for den aktuelle typen tjeneste.Bestemmelsen i merverdiavgiftsloven § 11 annetledd har på denne måten inntil videre fått en paral-lell ved uttak av tjenester til ikke-avgiftspliktig delav en virksomhet. Dette betyr eksempelvis at enbank med eget advokatkontor som også betjenerandre, ikke skal beregne merverdiavgift av advo-kattjenester til eget bruk, så fremt den eksterneomsetningen av advokattjenester ikke er større enn20 prosent.

3.5.3 Nærmere om omfanget av offentligeinstitusjoners merverdiavgiftsplikt -avgiftssubjekter

Merverdiavgiftsloven § 12 definerer hva som ansessom et avgiftssubjekt. Det er som nevnt ovenfor,avgjørende for omfanget av avgiftsplikten å defi-nere hva som omfattes av samme avgiftssubjekt.Leveranser innen samme avgiftssubjekt medførerikke plikt til å beregne merverdiavgift. Det er kunomsetning av varer og tjenester mellom forskjel-lige avgiftssubjekter som er merverdiavgiftsplik-tige.

Etter merverdiavgiftsloven § 12 første ledd skalflere virksomheter som drives av samme eier ansessom en avgiftspliktig virksomhet. Slike virksom-heter registreres under samme organisasjonsnum-mer. For kommunale virksomheter medfører detteat alle § 11 første ledd-virksomhetene i en kommunekan registreres som en avgiftspliktig virksomhetunder felles organisasjonsnummer. Hvis disse virk-somhetene registreres samlet etter merverdiav-giftsloven § 12 første ledd, vil de være et avgifts-subjekt, og omsetning mellom slike forskjellige§ 11 første ledd-virksomheter innen en kommune,er ikke merverdiavgiftspliktig. Dette avgiftssubjek-tet skal beregne merverdiavgift ved omsetningentil andre på samme måte som merverdiavgiftsplik-tige næringsdrivende. Dette innebærer at det skalberegnes merverdiavgift ved omsetning til for ek-sempel andre kommunale avgiftssubjekter, private,næringsdrivende og statlige virksomheter. § 11annet ledd-virksomheter vil være samme avgifts-subjekt sammen med resten av den ikke-avgiftsplik-tige virksomheten til en kommune. Virksomhetersom er avgiftspliktige etter henholdsvis merverdi-avgiftsloven § 11 første ledd og merverdiavgiftslo-ven § 11 annet ledd, kan ikke registreres sammen.Når det gjelder statlige institusjoner, anses dissesom selvstendige avgiftssubjekter. Omsetning mel-lom statlige institusjoner skal derfor avgiftsbereg-nes. De bestemmelsene som gjelder for kommu-nenes § 11 første og annet ledd-virksomheter, gjel-der tilsvarende for statlige institusjoner.

Det er videre adgang til å registrere en § 11første ledd-virksomhet særskilt etter merverdi-avgiftsloven § 12 annet ledd, slik at den aktu-elle virksomheten blir et eget avgiftssubjekt. Detsamme gjelder for en § 11 annet ledd-virksomhet.En særskilt registrert virksomhet skal beregnemerverdiavgift ved omsetning til andre, herunderandre kommunale avgiftssubjekter. Når det gjelderomsetning mellom to § 11 annet ledd-virksomhe-ter er det i Skattedirektoratets bok ”Praktisk mer-verdiavgift og investeringsavgift i offentlig virk-


Kapittel 330

somhet” (1999), side 65 uttalt at § 11 annet ledd-virksomheter i en kommune ikke behøver å væreregistrert på samme organisasjonsnummer for åunngå avgiftsplikt ved leveranser mellom virksom-hetene. Dette synspunktet er lagt til grunn i fleresaker. Dette gjelder blant annet i sak om Statensvegvesens veikontorer og fengselsvesenet. I beggedisse sakene er det uttalt at siden disse som sådansorterer under ett budsjettkapittel i statsbudsjet-tet, vil henholdsvis Statens vegvesen og fengsels-vesenet anses som en enhet i forhold til merver-diavgiftsloven § 11, selv om enkelte enheter avpraktiske grunner er registrert etter merverdiav-giftsloven § 12 annet ledd. I en annen sak om Riks-trygdeverket har Skattedirektoratet lagt til grunnat trygdeetaten anses som en institusjon, og der-med et avgiftssubjekt, dersom etaten er registrertpå et registreringsnummer i avgiftsmanntallet. Deter videre uttalt at omsetning mellom enheter somer særskilt registrert, vil være avgiftspliktig.

Bestemmelsene i merverdiavgiftsloven § 11medfører for eksempel at et kommunalt vannverksom er avgiftspliktig etter første ledd, skal beregnemerverdiavgift ved leveranser av vann til andrekommunale virksomheter, for eksempel til kommu-nenes skoler. På tilsvarende måte vil leveranser tilvannverket fra andre kommunale enheter, regnessom omsetning som utløser avgiftsplikt. Vannver-kets eget forbruk av vann skal også avgiftsbereg-nes og da etter reglene om uttak.

På visse vilkår kan forskjellige offentlige avgifts-subjekter ved å opprette en felles drift, oppnå den

samme avgiftsmessige behandlingen som mellomvirksomheter innen samme avgiftssubjekt. Dettemedfører at ved en slik felles drift, skal det ikkeberegnes merverdiavgift ved omsetning til de del-tagende virksomhetene. Se mer om dette i kapit-tel 4.4.

Offentlige institusjoner eller virksomheter somer organisert som aksjeselskaper, allmennaksje-selskaper, andelslag og statsforetak vil være egneavgiftssubjekter. Dette medfører for eksempel atet kommunalt eiet aksjeselskap vil være registrertpå et eget registreringsnummer, og skal beregnemerverdiavgift ved omsetning til andre kommu-nale virksomheter, private, næringsdrivende mv.

I figur 3.1 er merverdiavgiftsplikten ved omset-ning fra forskjellige kommunale avgiftssubjekterillustrert. Hver boks angir hva som anses somet avgiftssubjekt, mens pilene angir eksemplerpå avgiftspliktig omsetning fra forskjellige kom-munale avgiftssubjekter. For eksempel anses somnevnt ovenfor kommunale enheter uten omsetningog kommunens § 11 annet ledd-virksomheter somet avgiftssubjekt. Når § 11 annet ledd-virksomhe-ten omsetter avgiftspliktige varer og tjenester tilfor eksempel andre kommunale avgiftssubjekter,næringsdrivende, andre kommuner eller forbru-kere, skal virksomheten beregne merverdiavgiftav denne omsetningen. Det samme gjelder for en§ 11 første ledd-virksomhet. Figuren skal såledesillustrere at alle avgiftssubjekter skal beregne mer-verdiavgift ved omsetning av avgiftspliktige varerog tjenester til andre avgiftssubjekter. Merverdiav-

Ko mmunale § 11første ledd-

virksomheter

Ko mmunale § 11ledd-

virksomheter

Ko mmunalt aksje selskap

Næringsdrivende

Forbrukere

Andre k ommuner

annet

Figur 3.1 Merverdiavgiftsplikt for kommunale virksomheter


Kapittel 331

giftsplikten mellom forskjellige kommunale enhe-ter er derfor avhengig av hva som anses somsamme avgiftssubjekt.

3.5.4 Det rådgivende utvalg for saker omkonkurransevridning –Merverdiavgiftsloven § 11 tredje ledd

I merverdiavgiftsloven § 11 tredje ledd er det åpnetfor at Kongen etter å ha innhentet uttalelse fra etrådgivende utvalg, kan bestemme at stat, kommuneog institusjoner som eies av disse, skal beregneog betale merverdiavgift av varer som fremstilleseller tjenester som ytes til eget bruk. Bestemmel-sen gir således adgang til å gi pålegg om å beregnemerverdiavgift av egne ytelser.

Bakgrunnen for denne bestemmelsen er at virk-somheter som ikke driver utadrettet omsetnings-virksomhet eller som er avgiftspliktige etter mer-verdiavgiftsloven § 11 annet ledd, kan fremstillevarer eller yte tjenester til eget bruk uten at detskal beregnes uttaksmerverdiavgift. Dersom dentilsvarende vare eller tjeneste anskaffes fra privatenæringsdrivende, blir institusjonen belastet medmerverdiavgift. Dette kan føre til konkurransevrid-ninger. I forarbeidene til bestemmelsen ble detunderstreket at pålegget bare bør anvendes hvordet ikke er mulig å påvirke konkurransevridnin-gene på en annen måte,eksempelvis gjennom admi-nistrative tiltak. Finansdepartementet har også for-utsatt i St.meld. nr. 54 (1984-85) Om merverdiav-giftssystemet, at konkurransevridningen må væreav en viss betydning før det kan være aktuelt å ginoe avgiftspålegg.

Ved kgl.res. av 6. august 1971 ble det etter dennebestemmelsen oppnevnt et rådgivende utvalg forsaker om konkurransevridninger. Utvalget har oppgjennom årene behandlet saker som vedrører flereulike bransjer, blant annet trykkeri, renhold ogvaskeri. Det er imidlertid aldri blitt truffet noenavgjørelse om avgiftspålegg. I NOU 1991: 30 For-bedret merverdiavgiftslov, er det gitt en nærmereredegjørelse for behandlingen i utvalget. Det visestil denne. Siste møte i utvalget ble avholdt i 1998.

Medlemmenes funksjonstid gikk ut i 1999 og nyemedlemmer er ikke blitt utnevnt. Per dags dato erdet derfor ingen aktivitet i dette utvalget.

3.5.5 Avgiftsfritaket for offentlig vei –Merverdiavgiftsloven § 16 første leddnr. 13

Etter merverdiavgiftsloven § 16 første ledd nr. 13skal det ikke betales merverdiavgift ved omsetningav tjenester i siste omsetningsledd som gjelderplanlegging, prosjektering, anlegg, reparasjon, ogvedlikehold av offentlig vei og baneanlegg uteluk-kende for skinnegående kollektivtransport, samtfremstilling på verksted av bruer og deler av bruertil slik vei eller bane. Avgiftsfritaket har som for-mål å motvirke konkurransevridninger og skapeavgiftsmessig nøytralitet mellom offentlig og privatdrift i veisektoren. Bestemmelsen har i stor gradsamme formål som dagens begrensede kompen-sasjonsordning, se kapittel 7.

For planlegging og prosjektering omfatter fri-taket kun konkrete veiprosjekter. Det er alltid etvilkår for at en tjeneste kan omfattes av fritaket,at den gjelder et område eller en innretning somanses som offentlig vei. Det er bare tjenester isiste omsetningsledd som omfattes av avgiftsfrita-ket. Siste ledd vil være:– staten, ved arbeid på statlig vei– fylkeskommunen, ved arbeid på fylkeskommu-

nal vei– kommunen, ved arbeid på kommunal vei

Bare den som har inngått avtale med siste ledd-virksomheten kan fakturere avgiftsfritt. Underen-treprenører må fakturere med merverdiavgift. Detkan imidlertid faktureres avgiftsfritt til andre ennde som er nevnt ovenfor, for eksempel til privateveiutbyggere, dersom det er fattet bindende vedtakhos offentlig myndighet, eksempelvis kommune-styret, om at veien skal tas med som offentlig vei.Fritaket i merverdiavgiftsloven § 16 første ledd nr.13 gjelder bare tjenester. All varelevering er derforavgiftspliktig.


Kapittel 332

Kapittel 4Kommunal tjenesteproduksjon

4.1 Innledning

Kommunen er ansvarlig for sentrale velferdstjenes-ter for befolkningen. Tradisjonelt har det meste avkommunal og fylkeskommunal tjenesteyting værtorganisert som forvaltningsorganer som en delav kommunen eller fylkeskommunen som juridiskenhet. Samtidig har kommunene og fylkeskommu-nene også kjøpt enkelte tjenester, som for eksem-pel renovasjon og kollektivtrafikk, fra private leve-randører eller offentlig eide selskaper som er orga-nisert i frittstående selskaper.

I de siste 10-15 årene har det i kommunesekto-ren foregått et utstrakt omstillings- og fornyelses-arbeid, med sikte på økt fristilling av tjenestepro-duksjonen, for eksempel innen pleie- og omsorgs-sektoren. Fristilling innebærer at det oppretteset klart skille mellom bestiller- og utførerfunksjo-nene, og at det åpnes for å anvende ulike formerfor motivasjons- og reguleringsmekanismer. Kom-munen som ansvarlig for velferdstilbudet, har pådenne måten i større grad fått en bestillerrolle nården skal sikre tjenester til befolkningen.

Ved siden av endringene som skjer i kommunalsektor, er markedet for velferdstjenester i endringved at deler at helse-, omsorgs- og undervisnings-tilbudet dekkes av private produsenter til markeds-betingelser. Private tilbud som brukeren betaler foreksisterer derfor side om side med skattefinansi-erte tilbud. Dette bidrar til å utvide konkurranse-flaten mellom kommunen og privat sektor.

Dagens merverdiavgiftsregelverk kan påvirkekommunens beslutninger som bestiller av uliketjenester som kommunen anskaffer. Dette gjelderbåde i forhold til hvilke tjenesteytere kommunenhenvender seg til og i forhold til organisering avulike typer samarbeid om tjenesteproduksjonen.Kommunen kan utføre tjenesteproduksjonen medegne ansatte, kjøpe dem fra private virksomhetereller andre kommuner, eller kommunen kan inngåulike former for samarbeid om tjenesteproduksjon.Valg av løsninger for tjenesteproduksjonen børavspeile de samfunnsøkonomiske kostnadene vedde ulike alternativene.

Mange av de kommunale tjenestene er unntattfra den generelle merverdiavgiftplikten. Flere tje-

nesteområder er også inkludert i dagens begren-sede kompensasjonsordning. Denne ordningener nærmere beskrevet i kapittel 7. For kommu-nens innkjøp av unntatte tjenester eller tjenestersom er omfattet av kompensasjonsordningen, vilmerverdiavgiften ikke medføre konkurransevrid-ninger mellom kommunal og privat produksjoneller påvirke organiseringen av kommunalt samar-beid.

I dette kapittelet gis det en kort beskrivelse avhvilke typer oppgaver som kommuner utfører ogulike organisasjonsformer for slik drift, for eksem-pel ved at kommunen produserer selv eller i sam-arbeid med andre. Det gjøres kort rede for utvik-lingen i retning av økt konkurranseeksponeringog endrede finansieringsformer for kommunal tje-nesteproduksjon. Det gis også en beskrivelse avmerverdiavgiften og forholdet til kommunene ogkommunalt samarbeid. I den forbindelse kan detogså vises til beskrivelsen av merverdiavgiftsreg-lene for offentlig virksomhet i kapittel 3.5.

4.2 Ivaretakelse av kommunaleoppgaver

4.2.1 Gruppering av kommunale oppgaver

Kommunens oppgaver kan grupperes i offentligmyndighetsutøvelse, ansvar for velferdstilbud ogutøvelse av næringsvirksomhet. Med myndighets-utøvelse siktes det til den myndighet som kom-munen har til å regulere borgerens rettigheter ogplikter, for eksempel ved å gi tillatelser, nedsetteforbud eller gi dispensasjoner. Utøvelse av offent-lig myndighet kan for eksempel forekomme nårkommunen gir tillatelse til oppføring av bygg ellertreffer beslutning om deling av en eiendom.

Kommunen har ansvar for velferdstilbudetved å sørge for tilgang på en del tjenester forbefolkningen. Ansvaret for velferdstilbudet kanivaretas enten ved at kommunen produserer iegen regi eller kjøper fra private, eller fra andrekommuner. Innenfor ulike deler av det kommu-nale velferdstilbudet vil det ikke alltid være klaregrenser mot næringsvirksomhet. Dette gjelder


Kapittel 433

eksempelvis ved ytelse av persontransporttjenes-ter.

Kommunenes oppgaver kan også grupperesetter lovpålagte og frivillige oppgaver. Lovpålagteoppgaver kan ha karakter av myndighetsutøvelseeller ha som formål å sikre innbyggerne et bestemtnivå av velferdstjenester. Det siste gjelder for ek-sempel innen undervisning, helsetjenester, sosi-ale tjenester samt pleie og omsorg. I tillegg påtarkommunene og fylkeskommune seg enkelte opp-gaver frivillig, som for eksempel kommunal kino-drift, offentlige bad og busstransport.

En del brukerrettede oppgaver vil, enten denutføres i egenproduksjon eller av andre, væreavhengig av støttetjenester. Dersom slike tjenesterutføres av egne ansatte i kommunen, omtales deofte som interntjenester. Eksempler på slike intern-tjenester kan være regnskaps- og innfordringstje-nester, revisjonstjenester, personaltjenester, eien-domsforvaltning, IKT-tjenester, trykkeritjenesterog økonomiske eller juridiske konsulenttjenester.

4.2.2 Nye styringsformer ikommunesektoren

Kommunenes håndtering av velferdstilbudet tilbefolkningen varierer mellom kommuner og mel-lom typer tjenester. Mange tjenester kjøpes fra pri-vate produsenter, som for eksempel renovasjon ogkollektivtransport. Ivaretakelsen av sentrale vel-ferdstjenester som skole, omsorg og helse er ofteorganisert som del av den kommunale forvaltning,og skillet mellom etterspørsel og produksjon eruklart.

I de siste 10-15 årene har det i kommunesek-toren imidlertid foregått et utstrakt omstillings- ogfornyelsesarbeid,med sikte påøkt fristilling frapoli-tiske myndigheter. Det er en generell tendens tilat kommunene fristiller tjenesteproduserende virk-somheter, for eksempel innen pleie- og omsorgs-sektoren og undervisning. De fristilte enheter fåret tydeligere selvstendig ansvar for ressursbruk ogtjenestetilbud. Finansieringen av fristilte enhetervarierer, men utviklingen går i retning av ramme-bevilgninger og kontrakter. På den ene siden økesenhetenes disposisjonsrett, for eksempel i ansettel-sesspørsmål, mens det på den annen side stilles kla-rere krav fra kommunen til de tjenestene som leve-res. Forholdet mellom tjenesteproduserende enhe-ter i kommunen og kommunens politiske organerhar da karakter av transaksjoner hvor kommunenbetaler for virksomhetenes tjenesteproduksjon.

Innenfor slike styringsformer kan en betraktekommunens politikere som bestillere av velferds-tjenester innenfor de gitte økonomiske og retts-

lige rammebetingelsene. Det kan derfor trekkeset prinsipielt skille mellom kommunens rolle sompolitisk myndighet med ansvar for den politiskeprioritering og etterspørsel (bestillerrollen) på denene siden og selve produksjonen av tjenesten (utfø-relsen) på den andre siden. Dette skillet gir kla-rere ansvarsforhold for bestemmelse av standard,kvalitet og omfang på tjenestetilbudet.

4.2.3 Om konkurranseeksponering og nyefinansieringsformer

4.2.3.1 Konkurranseeksponering og privatisering

Det har de seneste årene vært mye fokus på kon-kurranse som et virkemiddel for å oppnå effektivi-seringsgevinst i offentlig sektor generelt, og i kom-munesektoren spesielt. Regjeringen Bondevik IIhar løftet fram prinsippet om konkurranse i kom-munesektoren som et satsingsområde. I St. prp.nr. 64 (2001-2002) Om lokaldemokrati, velferd ogøkonomi i kommunesektoren 2003 (kommunepro-posisjonen) uttales det i kapittel 13.1:

”Regjeringen vil (…) fremme konkurranse somet prinsipp i kommunesektoren for å bidra tilgod ressursbruk og økt kvalitet.”

Samtidig har flere kommuner og fylkeskommunergjennomført organisasjonsmessige endringer i ret-ning av økt bruk av konkurranse i ulike former.

Åpen anbudskonkurranse er en av de mestbrukte formene for konkurranseeksponering avtjenesteproduksjon. Slik anbudskonkurranse inne-bærer at kommunene gir private aktører og kom-munale enheter muligheten til å komme medanbudpå driften av en offentlig tjeneste. Kommunenekan også velge en intern anbudskonkurranse, deregne enheter og eventuelt andre kommuner elleroffentlige enheter kan by på retten til driften avet tjenestetilbud. Denne typen konkurranseekspo-nering av driften av offentlige tjenester innebærerat kommunene fremdeles har ansvaret for finan-sieringen av tjenesten, samt utforming, oppfølgingog kontroll av tjenesten i form av for eksempelkvalitets-, kompetanse- og bemanningskrav. Veddenne typen konkurranseeksponering skilles detmellom bestiller av tjenester, som er kommunen,og den som utfører tjenesten, som kan væreen privat aktør eller en kommunal eller offentligenhet.

Konkurranseeksponering av driften av offent-lige tjenester skilles ofte fra privatisering av offent-lig virksomhet. Privatisering av kommunal virk-somhet innebærer en overgang fra kommunal til


Kapittel 434

privat eierskap, som ofte også innebærer at finan-sieringsformen endres ved at inntektene genere-res gjennom salg av tjenestene i stedet for skatte-finansiering. Privatisering kan være et resultat aven anbudskonkurranse der en privat tilbyder vin-ner anbudskonkurransen og får oppdraget med ådrive virksomheten. Privatisering kan imidlertidogså gjennomføres uten at tjenesten er satt ut påanbud.

Prinsippet om fritt brukervalg innebærer ogsåen form for konkurranseeksponering. Fritt bru-kervalg innebærer at kommunen legger til rettefor et marked med flere aktører som tilbyr en tje-neste og lar innbyggeren velge hvilken tilbyderde skal bruke. Tilbyderen kan bestå kun av kom-munale enheter hvis det etableres intern konkur-ranse om brukerne. Det kan imidlertid også eta-bleres et marked som består av både private ogkommunale tilbydere. Fritt brukervalg følges ofteav ordninger hvor pengene følger brukeren. Detinnebærer at de ulike tilbyderne får offentlig støtteavhengig av antall brukere som velger deres til-bud. En slik ordning medfører at den enkelte til-

byderen får økonomisk motiv til å tiltrekke segflere brukerne for å få tilført midler fra offent-lige myndigheter. Denne typen markedsordningerhar som formål å gi mer utstrakt makt til bru-kerne, som gjennom sine valg styrer budsjettmid-lene.

4.2.3.2 Nye finansieringsformer

Innføring av ulike typer av konkurranseekspone-ring henger ofte sammen med endringer i finan-sieringsformer for offentlig tjenesteproduksjon.Fremdeles er det slik at store deler av offentlig tje-nesteproduksjon er skattefinansiert. Skattefinansi-ering innebærer at det ikke er noen direkte koplingmellom de resultater som oppnås og de ressursersom stilles til disposisjon. For å fremme kostnads-effektivitet hos den enkelte tjenesteleverandør, erdet innført resultatbaserte finansieringsordningersom kan gi større valgfrihet og konkurranse. Påflere tjenesteområder er det innført anbudskonkur-ranse og stykkprisfinansiering der pengene følgerbrukeren. Når kommunen er kjøper av slike tje-

Boks 4.1 Eksempler på innsatsstyrt finansiering

Flere kommuner har etter hvert fattet interessefor alternative modeller for finansiering av egentjenesteproduksjon basert på prinsippet om inn-satsstyrt finansiering (ISF) i kommunen. Neden-for er det referert til to eksempler.

Eksempel fra Kristiansand

Kristiansand kommune har i samarbeid medErnst & Young utviklet en kalkylemodell for inn-satsstyrt finansiering av hjemmebaserteomsorgstjenester i kommunen. Omsorgstjenes-tene i Kristiansand kommune er organisert ien bestiller – utfører modell. Kalkylemodellenbygger på metoden aktivitetsbasert kalkulasjon(Activity Based Costing). Aktivitetsbasert kalku-lasjon sporer utgifter til tjenestene gjennom akti-viteter. For å produsere en tjeneste, må ulike akti-viteter utføres. Hver aktivitet forbruker en rekkeressurser eller innsatsfaktorer. Ved å kalkulereressursforbruk per aktivitet, kan en beregneutgiftene til tjenesten ut fra tjenestens forbruk avaktiviteter. Basert på empiriske undersøkelser erdet beregnet priser per enhet og den finansierin-gen tjenesteyteren må ha for å kunne levere énenhet av bestillingen.

Ved innsatsstyrt finansiering klargjøresansvarsforholdene. Utgifter knyttet til aktivitets-nivået er bestillers og politikernes ansvar. Utfø-

rers ansvar er å produsere den bestilte tjenes-teproduksjonen til en utgift lik eller lavere ennfinansieringen som følger bestillingen.

Kilde: Ernst & Young

Eksempel fra Trondheim

I Trondheim kommune er det også utarbeidet etkriteriesystem for fordeling av ressursene basertpå gruppestykkpris. Utgangspunktet er også herat helse- og omsorgssektoren i kommunen hargått over til en bestiller - utførerorganisering.Bestillerrollen ivaretas ved fire servicekontor.Utførerrollen ivaretas ved sykehjemmene, hel-seenhetene og om lag 40 soner med ansvar forhjemmetjenester og boliger med tjenester.

Det bærende prinsipp er at pengene følgerden enkelte bruker som følge av kjennetegn vedbrukerens tilstand og situasjon (kriterier). Dissekjennetegn avgjør hvilken pleietyngdegruppebrukeren kommer i. Hver pleietyngdegruppe fårberegnet hva hver enkelt bruker i gruppen kos-ter i kroner per time (kostnadsnøkler). Pengenefordeles på driftsenheter etter hvordan bruker-massen er sammensatt antall per andel brukere iulike pleietyngdegrupper). I systemet beregnesdet timepriser og stykkpriser for de ulike grup-pene av pleietyngdegrupper.

Kilde: Rune Devold AS


Kapittel 435

nester, etableres det en pris på tjenestene. Innen-for for eksempel det nasjonale helsevesen er detinnført betydelige innslag av stykkprisfinansiering.Det synes også aktuelt å vurdere slike finansie-ringssystemer på andre områder, blant annet forgrunnskolen. Det vises til to eksempler i boks4.1.

Ved siden av skattefinansiering og overførin-ger skaffer kommunene seg inntekter ved bru-kerbetaling. Finansiering gjennom brukerbetalinger økende også som andel av kommunenes inn-tekter. Innenfor tekniske tjenester og offentligtransport dekkes store deler av kostnadene gjen-nom brukerbetaling. Brukerbetaling er også rela-tivt høy på skolefritidsordninger og i barnehager.I motsetning til stykkprisfinansiering og anbud erdet da ikke kommunene som betaler, men bru-kerne som betaler direkte for tjenesten. En utvik-ling over tid hvor flere kommunale tjenester end-rer finansieringsform fra skattefinansierte bevilg-ninger og over i retning av brukerbetaling mv., vilinnebære omsetning i merverdiavgiftslovens for-stand.

4.3 Nærmere om organisering avkommunal tjenesteproduksjon

4.3.1 Innledning

Kommunene står som hovedregel fritt i forholdtil hvordan den skal organisere sin virksomhet.Spørsmål om organisering er en del av den poli-tiske beslutningsprosess, herunder spørsmål omeventuell konkurranseutsetting og privatiseringav tjenestene. Både kommuneloven og særlovgiv-ningen vil likevel kunne begrense organisasjons-valg og organisasjonsmåte. Kommunal tjeneste-produksjon omfatter ofte tre parter; den bevilg-ende myndighet, den utøvende part og brukerenav tjenesten. I rollen som bevilgende myndighetblir kommunen bestiller av tjenester fra andre,som for eksempel private eller andre kommu-ner.

Det er gitt en bred fremstilling av organi-seringen av den kommunale virksomhet i NOU1995:17 Om organiseringen av kommunal og fyl-keskommunal virksomhet. Organisasjonsformenekommunale foretak etter kommuneloven kapit-tel 11 og interkommunale selskaper etter lovom interkommunale selskaper, er omtalt i Ot.prp. nr. 53 (1997-98) Om lov om interkommu-nale selskaper og lov om endringer i kommunelo-ven m.m. (kommunalt og fylkeskommunalt fore-tak).

4.3.2 Noen rettslige rammer forkommunenes virksomhet

Kommuneloven og aktuelle særlover kan settebegrensninger i forhold til hvilke organer som haravgjørelsesmyndighet i bestemte saker, samt påhvilken måte avgjørelsen skal treffes og krav til inn-holdet av slike avgjørelser, for eksempel innholdeti tjenesten. Obligatoriske organer etter kommune-loven er kommunestyre, formannskap, ordfører ogkontrollutvalg. Kommuneloven pålegger også hverkommune å ansette en administrasjonssjef og enregnskapsansvarlig. I tillegg skal kommunen eta-blere en revisjonsordning. Dette kan gjøres entenved egen kommunal revisjon eller ved at flere kom-muner oppretter en felles revisjon i form av revi-sjonsdistrikt. Hvorvidt kommunen kan overlate enlovpålagt eller frivillig oppgave til et annet rettsub-jekt, vil måtte avklares i forhold til lovgrunnlagetfor den aktuelle oppgave. Kommunene står likevelfritt til å konkurranseutsette en del typiske støtte-funksjoner, som for eksempel vaskeritjenester ogvaktmestertjenester.

I forhold til konkurranseeksponering kan detreises juridiske spørsmål ved selve konkurran-seutsettingen. Særlig kan EØS-regelverket settebegrensninger for tildeling av kontrakter, tilføringav kapital og opptreden på markedet.

Selv om lovgivningen setter en del rammer forhvordan kommunene skal utøve sin virksomhet,er det likevel et viktig prinsipp at kommunene selvskal ha størst mulig frihet til å organisere sin virk-somhet slik de finner det hensiktsmessig. Mensenkelte oppgaver for eksempel egner seg til åorganiseres som et kommunalt foretak, vil aksje-selskapsformen kunne være en bedre løsning forandre driftsoppgaver. Ved avveiningen av drifts-form vil blant annet mulighetene for politisk sty-ring og kontroll stå sentralt.

4.3.3 Organisasjonsformer når kommunenproduserer tjenesten selv

En del tjenester vil kommunene finne det hensikt-messig å produsere selv. Følgende organisasjons-former kan da være aktuelle:

a) Kommunal etat

Når driften organiseres som egen kommunal etatunderlagt administrasjonssjefen, utgjør den endel av kommunen slik at det er kommunelovensbestemmelser som gjelder. Et eksempel på detteer en teknisk etat som har ansvar for å drivevedlikehold av kommunens vann- og avløpsan-


Kapittel 436

legg, sørge for gatelys, feiing, brøyting og brann-vern.

b) Kommunal institusjon/resultatenhet

Kommune kan etter kommuneloven § 11 opprettestyre for institusjoner som ikke har et forretnings-messig preg, men som likevel har ansvar for drifts-pregede oppgaver. Dette kan for eksempel væredrift av sykehjem, skole og barnehager. Disse orga-niseres ofte som egne resultatenheter.

c) Kommunalt foretak

Dersom virksomheten har forretningsmessigpreg, kan det være aktuelt å opprette et foretaki medhold av kommuneloven kapittel 11. Ved atkommunestyret selv velger styret i foretaket og ivedtektene har mulighet til å sette begrensningeri styrets normalfullmakter (de som ellers følger avloven), vil den politiske styring og kontroll væresterkere enn ved aksjeselskap. Et kommunalt fore-tak vil også være en del av kommunens rettssub-jekt og kan ikke opptre utad som part. Kommunenvil også fullt ut være ansvarlig for foretakets for-pliktelser. Det er ingen skranker i kommunelovenfor når foretaksmodellen kan brukes.

d) Aksjeselskap

Aksjeselskap er eget rettssubjekt som reguleres avaksjeloven og allmennaksjeloven av 1997. Det gjel-der ingen særregler for kommunalt eide aksjesel-skap. Aksjeselskapsformen kan egne seg for kon-kurranseutsatt virksomhet hvor kommunen øns-ker en begrenset ansvarsform.

e) Andre organisasjonsformer

I tillegg til ovennevnte driftsformer kan det ogsåvære aktuelt for kommunen å ha sameie i andel,delta i samvirke, forening og stiftelser. Disse eregne rettssubjekter.

4.3.4 Kommunalt samarbeid omtjenesteproduksjon

Utviklingen den senere tid viser at kommunene iøkende grad inngår samarbeid innenfor et brederespekter av oppgaver. Økende grad av samarbeidmellom kommunene om tjenesteproduksjon kanogså reflektere at kommunestrukturen ikke er til-passet det økende behovet for ulike kommunale tje-nester. De tjenestene som kommunene har ansvarfor blir stadig mer omfattende, kompliserte og kost-

nadskrevende og er i økende grad i ubalanse meden kommunestruktur som er dominert av mangeog små kommuner. Forpliktende kommunalt sam-arbeid har utviklet seg i retning av at egne juridiskeenheter blir mer utbredt, blant annet som følge avloven om interkommunale selskaper. Utviklingenviser også at kommunene i økende grad inngåravtalebasert samarbeid seg i mellom, for eksem-pel en vertskommuneløsning. En slik utvikling kanhenge sammen med at egne juridiske enheter pas-ser best for forsyningsoppgaver, herunder vann,avløp og renovasjon, og oppgaver som finansieresmed brukerbetalinger. Ved avtalebasert samarbeidkan også den politiske styringen oppleves tetteretil kommunestyret enn i et eget juridisk selskap.

Et hovedskille går mellom kommunalt samar-beid som har en organisatorisk overbygning ogsamarbeid som skjer uten slik overbygning, somfor eksempel avtalebasert samarbeid. Kommunaltsamarbeid uten organisatorisk overbygning kom-mer blant annet til uttrykk der kommuner kjøper ogselger tjenester av hverandre eller gjennom fellesforvaltningsordninger. Forholdet mellom partenereguleres fullt ut av den avtale som er inngått. Der-som kommunene vil overlate til et særskilt samar-beidsorgan å treffe beslutninger som binder delta-kerne, må det være et rettslig grunnlag for å eta-blere organet og for å overlate virksomhet til det.

Kommunalt samarbeid med organisatoriskoverbygning er regulert både i kommuneloven (§27), lov om interkommunale selskaper, den offent-ligrettslige særlovgivningen og i den privatretts-lige lovgivningen. Kommuner og fylkeskommunerkan således velge å organisere sin virksomhet påmange måter. Organisasjonsmodellen vil normaltavhenge av hva slags virksomhet det er tale om,målene som er trukket opp for virksomheten ogrammebetingelsene for virksomheten for øvrig.

Et samarbeid basert på frivillighet innebærerat alle kommunene som deltar må være enige omå inngå samarbeid og på hvilke vilkår samarbei-det skal foregå. Dette forhindrer selvsagt ikke atkommunale samarbeidsordninger kan ha vedtek-ter som åpner for flertallsbeslutninger som bindermindretallet. Når alle kommunene må være enigei hvordan vedtektene utformes, kan mulighetenfor flertallsavgjørelser legges inn som en frivillig,selvpålagt binding. En konsekvens av prinsippetom all makt i den enkelte kommunestyresal, erat kommunenes representanter i de kommunalesamarbeidsorganene velges av kommunestyret ogdermed er indirekte valgt.

Med unntak av avgifter, gebyrer og eventuelleandre inntekter for en del tiltak innen interkom-munal forretningsvirksomhet, må interkommunale


Kapittel 437

tiltak finansieres gjennom bidrag fra kommunene.Virksomheten er dermed avhengig av bevilgnings-vedtak i den enkelte samarbeidskommune.

4.3.5 Nærmere om organisasjonsformer nårkommunen produserer tjenestersammen med andre

Følgende organisasjonsformer kan være aktuellenår kommunen produserer tjenester sammen medandre kommuner, fylkeskommuner, statlige enhe-ter eller private produsenter:

a) Interkommunalt samarbeid etter kommuneloven§ 27

Etter kommuneloven § 27 kan kommuner og fyl-keskommuner opprette et eget styre som ved full-makter kan treffe avgjørelser om virksomhetensdrift og organisering, men ikke overføre offentlig-rettslig beslutningsmyndighet. Det settes krav tilbestemte vedtekter for et interkommunalt styre,som blant annet skal innholde bestemmelser omstyrets sammensetning, styrets virksomhet og full-makter (opptak av lån mv.), og regler om eventu-ell innskuddsplikt fra kommunene. Samarbeid somfremstår som egne rettssubjekt omfattes ikke avbestemmelsens virkeområde, slik at virkeområdetfor kommuneloven § 27 er blitt innskrenket etterat lov om interkommunale selskaper ble vedtatt.

b) Interkommunalt selskap (IKS)

I et interkommunalt selskap kan bare kommuner,fylkeskommuner eller interkommunale selskaperdelta. Selskapsformen reguleres av lov 29. januar1999 nr. 6 om interkommunale selskaper. Et inter-kommunalt selskap er et selvstendig rettsubjektmed ubegrenset deltakeransvar og omfattes der-med ikke av kommuneloven. Loven regulerer blantannet ansvarsfordeling mellom ulike organer, orga-nisering, økonomistyring og adgang til låneopp-tak. I tillegg til virksomhet med forretningspregetkarakter, vil også virksomhet som er etablert forå forvalte for eksempel sosialtjenester og helsetje-nester kommer innenfor loven.

c) Selskaper og aksjeselskaper mv.

Det kan ikke gis noe generelt svar på i hvilken gradkommuner kan delta i selskaper. Dette avhenger avkommunalrettslige regler og stiller seg forskjelligfor de ulike selskapsformer. Ulike typer selskaps-former kan være ansvarlig selskap med ubegren-set deltakeransvar, ansvarlig selskap med delt del-

takeransvar, kommandittselskaper, indre selskaperog aksjeselskaper.

Kommuner og fylkeskommuner kan væreaksjeeiere både sammen med andre kommuner ogfylkeskommuner, sammen med andre offentligeinstanser og sammen med private. Rammene forslike selskapers virksomhet vil blant annet væreavhengig av den alminnelige næringslovgivningen.I tillegg setter alminnelige kommunalrettslige prin-sipper om bruk av kommunenes midler visse gren-ser for hvilke aksjeselskaper en kommune kandelta i. Adgangen til å ta slik risiko reguleres blantannet av kommuneloven § 51 nr. 1 annet ledd somforbyr kommuner å stille garanti for økonomiskeforpliktelser som er knyttet til utøvelse av nærings-virksomhet. Det er for øvrig de aksjerettslige reglersom regulerer forholdet mellom kommunen somaksjeeier og selskapet, slik at det er dette regelver-ket som er bestemmende for hvordan kommunenskal utøve sin eierinnflytelse og for disposisjonenav selskapets midler.

d) Avtaler om kjøp av tjenester fra andre kommuner(vertskommuner)

Såkalte vertskommuneløsninger er basert på enmodell som innebærer et samarbeid hvor en kom-mune utfører oppgaver på vegne av en annen kom-mune uten organisatorisk overbygning, og hvorpris og kvalitet på tjenesten som regel er avtalt påforhånd. Vertskommunemodellen gjør det muligfor kommuner å samarbeide om tjenesteproduk-sjon uten at det opprettes interkommunale sel-skapsformer. Eksempler på tjenesteområder forvertskommuneløsninger er tekniske løsninger,økonomiske funksjoner (skatt, regnskap, lønn), til-bud innen helse, sosial og omsorg, landbrukskon-tor og spesialbarnehager.

e) Samarbeid på tvers av forvaltningsnivåer

Utvalget er også kjent med at det finnes eksemplerpå samarbeide på tvers av og mellom forvaltnings-nivåene. Et eksempel på dette er når kommuneri et fylke, fylkeskommunen og fylkets høgskole ifellesskap finansierer en stilling som skal ivaretafelles utlysninger eller rammeavtaler når det gjel-der innkjøp. Et annet aktuelt samarbeid kan gåpå etablering av felles offentlig eiet bredbåndnettsom for eksempel eies i fellesskap av kommuner,høyskoler, interkommunale selskaper med flere,organisert for eksempel som et aksjeselskap elleren stiftelse.


Kapittel 438

4.4 Kommunene ogmerverdiavgiftsregelverket

4.4.1 Innledning

Etter dagens merverdiavgiftsregelverk er kommu-nale virksomheter på samme måte som privateavgiftspliktige for sin omsetning av varer og tje-nester som omfattes av merverdiavgiftsplikten. Tiltross for dette utgangspunktet, er det flere grun-ner til at kommunale virksomheter likevel ikke ermerverdiavgiftspliktige og dermed ikke har fra-dragsrett for inngående merverdiavgift. Dette gjørat merverdiavgiften gir opphav til konkurranse-vridninger mellom kommunenes egenproduksjonog kjøp fra andre. Det er tre hovedgrunner til atkommunale virksomheter som regel ikke er avgifts-pliktige:– Kravet til omsetning er ofte ikke oppfylt.– Det er særskilt unntak fra uttaksbestemmel-

sene for offentlige virksomheter som hovedsa-kelig tilgodeser egne behov.

– Kommunen yter tjenester som er unntatt framerverdiavgiftsplikten.

Samlet innebærer dette at kommunen hovedsake-lig ikke er avgiftspliktig og dermed ikke har fra-dragsrett for inngående merverdiavgift. Disse for-holdene er med på å gi kommunen økonomiskmotiv til å produsere avgiftspliktige tjenester medegne ansatte, se nærmere nedenfor. Regelverketkan på denne bakgrunn øke omfanget av konkur-ransevridninger i disfavør av private virksomheter,samt skape konkurransevridninger ved kommu-nenes valg mellom produksjon av tjenester i ulikeformer for kommunalt samarbeid eller kjøp fra pri-vate.

Regelverket kan også medføre konkurranse-vridninger ved kommunens omsetning til andreenn kommunen selv. Bakgrunnen for dette er atkommunale virksomheter med begrenset omset-ning til andre, som følge av merverdiavgiftsreglenekan ha et lavere kostnadsnivå enn tilsvarende pri-vate virksomheter. Private produsenter vil dermedmåtte ta en høyere pris i markedet enn kommunaleprodusenter av tilsvarende tjeneste.

Videre vil dagens merverdiavgiftsregelverkmedføre konkurransevridninger mellom ulikekommunale samarbeidsformer. Kommunale sam-arbeidsformer som anses som en felles enhet iforhold til merverdiavgiften, vil kunne omsetteavgiftspliktige tjenester uten merverdiavgift til del-takerne i samarbeidet. Dette gjelder for eksempelfor samarbeid organisert etter kommuneloven § 27og etter lov om interkommunale selskaper. Andre

kommunale samarbeidsformer, for eksempel envertskommuneløsning, vil ikke ha en slik gunstigmerverdiavgiftsmessig behandling.

4.4.2 Konkurransevridninger når kommunenhar rollen som bestiller

Merverdiavgiftsregelverket likestiller i utgangs-punktet kommunale omsetningsvirksomheter medtilsvarende private virksomheter, jf. merverdiav-giftsloven § 11 første ledd. Merverdiavgiftsloven §11 annet ledd fastsetter imidlertid en særordningsom gir unntak fra plikten til å betale merverdiav-gift ved eget forbruk for kommunale virksomhetersom hovedsakelig tilgodeser egne behov. Hoved-saklighetskravet er i praksis blitt satt til minst 80prosent av samlet omsetning. For de virksomhe-tene som omfattes av denne særordningen og somhovedsakelig tilgodeser egne behov, vil det fore-ligge økonomisk motiv for kommunen til å produ-sere avgiftspliktige tjenester med egne ansatte.

Finansdepartementet har med hjemmel i mer-verdiavgiftsloven § 70 inntil videre gitt et genereltadministrativt unntak fra plikten til å betale mer-verdiavgift ved uttak av tjenester til ikke-avgifts-pliktig del av en virksomhet. Forutsetningen fordette unntaket er at den eksterne omsetningen avden aktuelle typen tjeneste ikke overstiger 20 pro-sent. Videre er det kun fradragsrett for den delenav anskaffelsene som skjer til den avgiftspliktigedelen av virksomheten. Ved fellesanskaffelser måfradragsretten fordeles forholdsmessig.

Private virksomheter med slik begrensetavgiftspliktig omsetning, for eksempel en bank, vilderfor også ha økonomisk motiv til å produsereavgiftspliktige tjenester med egne ansatte. Det måantas at dette unntaket også gjelder kommunalevirksomheter som er avgiftspliktige etter merver-diavgiftsloven § 11 første ledd. I forhold til tjenes-teomsetningen vil derfor kommunale og privatevirksomheter stå overfor tilnærmet samme regel-verk, og begge typer virksomhet vil ha økonomiskmotiv til egenproduksjon av avgiftspliktige tjenes-ter.

Konkurransevridningene mellom kommunensegenproduksjon og kjøp fra andre økes i omfangved at kommunale virksomheter som hovedsake-lig tilgodeser egne behov, kan innrette seg slik atdet foreligger felles drift i merverdiavgiftslovensforstand. På denne måten kan kommunale virk-somheter oppnå en merverdiavgiftsmessig gunstigbehandling. Dersom vilkårene i merverdiavgiftslo-ven § 11 annet ledd er oppfylt, skal det ikke betalesmerverdiavgift ved omsetning fra den felles drifts-enheten til deltakerne i fellesskapet. Fellesskapet


Kapittel 439

behandles da på samme måte som enheter innensamme avgiftssubjekt.

Følgende momenter antas blant annet å habetydning for bedømmelsen av om det foreliggeren reell felles drift i merverdiavgiftslovens forstand:– om deltakerne kan være med på fastsettelsen

av planer og budsjetter for samarbeidets virk-somhet

– om deltakerne kan være med på å fastsette, ogeventuelt endre, retningslinjer for virksomhe-ten

– om deltakerne er med i eventuelt styre, eller ermed på å oppnevne et styre, for virksomheten

– om deltakerne kan være med på råd eller møtersom har reell innflytelse på driften av virksom-heten

Slikt fellesskap kan opprettes blant annet mellomforskjellige avgiftspliktige virksomheter innen enkommune, men også mellom avgiftspliktige virk-somheter i forskjellige kommuner. Regelverket erblitt praktisert slik at det blant annet anses for åforeligge reell felles drift mellom virksomheter somer organisert som kommunalt samarbeid i henholdtil kommuneloven § 27 og interkommunale selska-per i henhold til lov om interkommunale selska-per. Dette betyr at omsetning fra slike felles pro-duksjonsenheter til de deltakende virksomheteneikke er merverdiavgiftspliktig.

Flere kommuner kan for eksempel gå sammenom å oppdatere og vedlikeholde kommunenes data-systemer. Dersom driften av datatjenestene skjeri fellesskap slik at det foreligger felles drift i mer-verdiavgiftslovens forstand, skal det ikke betalesmerverdiavgift når den felles driftsenheten utfø-rer datatjenester til de enkelte deltakende kommu-nene. Dersom driftsenheten også utfører slike tje-nester for andre kommuner som ikke deltar i denfelles driftsenheten eller til private, skal det bereg-nes merverdiavgift av vederlaget for tjenesten.

Ved at en enhet som har felles drift kan bestå avavgiftspliktige virksomheter fra forskjellige kom-muner, vil det dermed også foreligge konkurran-sevridninger ved en kommunes valg mellom å pro-dusere en avgiftspliktig tjeneste i kommunalt sam-arbeid og kjøp av tilsvarende tjeneste fra privatevirksomheter. Kommunen kan spare merverdiav-gift ved å anskaffe tjenesten gjennom et kommu-nalt samarbeid.

Ved kommunalt samarbeid som ikke anses somfelles drift, for eksempel en vertskommuneløs-ning, vil de kommunale virksomhetene stå overforsamme regelverket som gjelder ved omsetning fraprivate næringsdrivende. Private næringsdrivendevil dessuten ikke kunne inngå i en enhet med felles

drift. Dette betyr for eksempel at kjøp av avgiftsplik-tige tjenester fra en vertskommune likestilles medtilsvarende kjøp fra private. En kommune som foreksempel yter datatjenester til en annen kommuneden ikke har opprettet en felles drift med, må derforberegne merverdiavgift av denne omsetningen.

Figur 4.1 viser eksempler på samarbeidsformersom anses som felles drift. Ved et kommunalt sam-arbeid etter kommuneloven § 27 mellom kommu-nene A, B og C, vil det ikke foreligge plikt til å betalemerverdiavgift ved omsetning fra den felles pro-duksjonsenheten til deltakerne. Det samme gjelderved samarbeid gjennom et IKS (kommunene A ogB). Dette gjelder så fremt eventuell omsetning tilandre enn deltakerne ikke overstiger 20 prosent avsamlet omsetning. Ved omsetning til andre kom-muner som ikke deltar i samarbeidet, vil det fore-ligge merverdiavgiftsplikt.

4.4.3 Konkurransevridninger når kommunenhar rollen som tilbyder

Gjeldende uttaksbestemmelser i merverdiavgifts-loven for offentlige virksomheter er i utgangspunk-tet gunstigere enn for private virksomheter. Dettekan medføre at offentlige virksomheter får et laverekostnadsnivå enn private virksomheter som følgeav merverdiavgiften.

Bakgrunnen for dette er at merverdiavgiftslo-ven § 11 annet ledd begrenser plikten for offent-lige virksomheter til å beregne merverdiavgift veduttak. Offentlige virksomheter som hovedsakelighar til formål å tilgodese egne behov er bare avgifts-pliktige for sin omsetning til andre, og skal der-for ikke betale merverdiavgift ved uttak av varerog tjenester til eget bruk. Motstykket til dette erat det da utelukkende kan gjøres fradrag for inn-gående merverdiavgift på varer og tjenester somomsettes til andre. Private virksomheter som haravgiftspliktig omsetning skal derimot etter regel-verket i utgangspunktet betale merverdiavgift vedeget bruk av avgiftspliktige omsetningsvarer og

Kommune A B

Kommunalt samarbeid(Kommuneloven § 27)

Interkommunaltselskap

(IKS)

C

Kommune Kommune

Figur 4.1 Eksempler på samarbeidsformer somanses som felles drift


Kapittel 440

tjenester. Samtidig har private virksomheter fullfradragsrett for inngående merverdiavgift på disseanskaffelsene.

Uttaksmerverdiavgiften er basert på omset-ningsverdi og ikke innkjøpsverdi, og uttaksbeskat-ningen vil derfor utgjøre en høyere økonomiskbelastning enn ved en begrensning i fradragsret-ten. På denne bakgrunn kan kommunale virksom-heter som følge av merverdiavgiften få lavere kost-nader enn private virksomheter. Denne forskjellenkan reduseres noe ved at kommunale virksomhetermed begrenset omsetning til andre, ikke har for-holdsmessig fradragsrett for inngående merverdi-avgift på fellesanskaffelser slik private virksomhe-ter har.

Særbestemmelsen for offentlige virksomheteri merverdiavgiftsloven § 11 annet ledd har fått enparallell gjennom Finansdepartementets vedtak av15. juni 2001, hvor det inntil videre er gitt et genereltadministrativt unntak fra plikten til å beregne mer-verdiavgift ved uttak av tjenester til ikke-avgifts-pliktig del av en virksomhet. Dette betyr at også pri-vate virksomheter med begrenset omsetning unn-går uttaksbeskatning og i stedet får en begrensningi fradragsretten. Unntaket gjelder likevel bare veduttak av tjenester, slik at det fortsatt skal betalesmerverdiavgift ved uttak av varer til ikke-avgifts-pliktig del av en privat virksomhet. Kostnadsnivåetvil derfor fortsatt kunne være lavere i kommunalevirksomheter enn i private.

Utvalget har fått opplyst at Finansdepartemen-tet for tiden foretar en gjennomgang av uttaks-bestemmelsene i merverdiavgiftsloven. Dette kanmedføre endringer i forhold til det som er gjengittovenfor.

4.4.4 Konkurransevridninger mellom ulikekommunale samarbeidsformer

Merverdiavgiftsregelverket medfører at enkelteformer for kommunalt samarbeid oppnår en guns-tig merverdiavgiftsmessig behandling som beskre-vet ovenfor. Dersom kommunene ønsker å inn-rette det kommunale samarbeidet på en slik måteat det i merverdiavgiftslovens forstand ikke fore-ligger felles drift, vil omsetning til de deltakendevirksomhetene være merverdiavgiftspliktig etterhovedregelen. Dette vil for eksempel være tilfellefor omsetning mellom kommuner som organise-rer samarbeidet etter for eksempel vertskommune-modellen eller andre samarbeidsavtaler som ikkeoppfyller kravene til felles drift. Slike enheter vilvære pliktige til å beregne merverdiavgift ved sinomsetning til andre. Kommuner som ønsker enslik organisering av et samarbeid, vil derfor ikke

oppnå en slik gunstig merverdiavgiftsbehandlingsom er tilfelle for felles driftenheter. Institusjonereller virksomheter som er organisert som aksje-selskap eller allmennaksjeselskap, vil for eksempelheller ikke anses som en slik felles produksjonsen-het. Dette følger direkte av merverdiavgiftsloven.

Figur 4.2 viser tilfeller hvor det ikke foreliggerfelles drift. Kommune A og B har begge samarbeidmed vertskommune D. Slikt samarbeid vil ikkeanses som felles drift, og A og B må betal merver-diavgift ved kjøp av avgiftspliktige tjenester fra D.Tilsvarende vil det være plikt til å betale merver-diavgift for A, B og C ved kjøp fra private produ-senter. Særregelen om felles drift er uansett ikkeaktuell i forhold til private virksomheter, ettersomden bare gjelder for felles drift mellom offentligevirksomheter.

4.5 Oppsummering

Kommunens oppgaver kan grupperes i offentligmyndighetsutøvelse, ansvar for velferdstilbud ogutøvelse av næringsvirksomhet. Politiske organeri kommunene representerer befolkningens etter-spørsel etter tjenester. Tjenestene kan produseresav kommunen selv, i samarbeid med andre eller kjø-pes av andre. Det skjer en utvikling fra tjenestepro-duksjon i kommunale forvaltningsorganer til merfristilte enheter. Kommunens politikere betraktesda som bestillere av velferdstjenestene innefor degitte økonomiske og rettslige rammebetingelser.Fristillingen innebærer et klart skille mellom kom-munens rolle som bestiller og utfører.

Kommunal tjenesteproduksjon eksponeres iøkende grad for konkurranse. Åpen anbudskon-kurranse og fritt brukervalg er former for konkur-ranseeksponering av tjenesteproduksjon. Konkur-ranseeksponering av driften av offentlige tjenesterskilles ofte fra privatisering av offentlig virksom-het. Privatisering av kommunal virksomhet inne-bærer en overgang fra kommunal til privat eier-skap. Finansieringsformene for kommunal tjenes-teproduksjon er også i endring. Brukerbetalinger

B

Private Vertskommune D

C

Kommune Kommune Kommune

A

Figur 4.2 Tilfeller hvor det ikke foreligger felles drift


Kapittel 441

og stykkpris er for eksempel innført i større gradved siden av skattefinansiering.

Innenfor tjenester som undervisning, helse ogomsorg eksisterer det private tilbud ved siden av dekommunale. Utviklingen medfører utvidede kon-kurranseflater mellom kommunal og privat tjenes-teproduksjon som gjør det viktig å unngå at mer-verdiavgiften gir konkurransevridninger.

Utviklingen viser at kommunene i økende gradinngår samarbeid innenfor et bredere spekter avoppgaver. Tjenester som kommunene har ansvarfor blir stadig mer omfattende, kompliserte ogkostnadskrevende, og er i økende grad i uba-

lanse med en kommunestruktur som er domi-nert av mange og små kommuner. Kommunenekan organisere sitt samarbeid på ulike måter. Formerverdiavgiftspliktige tjenester som ikke omfat-tes av dagens begrensede kompensasjonsordning,kan merverdiavgiften påvirke hvordan kommunaltsamarbeid organiseres. Når merverdiavgiftssyste-met slår ulikt ut for ulike former for organiseringav tjenesteproduksjonen, kan det medføre at mer-verdiavgiften gir kommunene økonomisk motiv tilå velge løsninger som ikke er samfunnsøkonomiskeffektive, og dermed bidra til at befolkningens vel-ferdstilbud svekkes.


Kapittel 442

Kapittel 5Tidligere vurderinger av konkurransevridningsproblemet

5.1 Innledning

Spørsmålet om konkurransevridninger i merver-diavgiftssystemet i forholdet mellom offentlig ogprivat virksomhet har vært drøftet i flere sammen-henger siden merverdiavgiften ble innført i 1970.I dette kapitlet gjennomgås ulike utredninger ogstortingsdokumenter hvor dette spørsmålet er blittnærmere vurdert. Når det gjelder utvalgets over-sikt over gjeldende rett på dette området vises dettil omtalen i kapittel 3.5.

5.2 Utvalgsinnstillingen fra 1970 ogoppfølgningen av denne

I mai 1970 ble det nedsatt et utvalg som fikk ioppdrag å utrede spørsmålet om konkurransevrid-ninger mellom offentlig og privat virksomhet samtvisse andre vridningsspørsmål som var oppstått iforbindelse med gjennomføringen av merverdiav-giftsloven. Dette utvalget ble oppnevnt blant annetfordi ulike bransjer innen næringslivet hadde reistkritikk mot merverdiavgiftsreglene for offentligeinstitusjoner. Utvalget la fram sin innstilling i sep-tember 1970.

Utvalget vurderte flere alternativer som kunnebidra til å motvirke konkurransevridningene mel-lom offentlig og privat virksomhet. Blant alternati-vene som ble drøftet var:– lovbestemmelser om avgiftsfritak for en del ytel-

ser til det offentlige– reduseringsregler til bruk ved fastsettelse av

avgiftsgrunnlaget for ytelser til offentlige insti-tusjoner

– kompensasjonsordning utenfor merverdiav-giftssystemet

– pålegg om avgiftsplikt for de deler av offentligeinstitusjoners virksomhet som tilgodeser egnebehov

Utvalget ble stående ved at tiltak mot konkurran-sevridningene burde gjennomføres ved at Finans-departementet bemyndiges til å gi pålegg om mer-verdiavgiftsplikt for de deler av offentlig virksom-het som tilgodeser egne behov. Utvalget foreslo

videre at departementet skulle treffe sine beslut-ninger etter innstilling fra et eget utvalg.

Utvalgsinnstillingen fra 1970 ble behandlet i Ot.prp. nr. 26 (1970-71) Om lov om endringer i lovom merverdiavgift og i lov om avgift på investe-ringer m.v. Finansdepartementet sluttet seg til atkonkurransevridninger mellom offentlig og privatvirksomhet ikke burde løses gjennom avgiftsfri-tak for visse ytelser eller ved at det innføres reg-ler om redusert beregningsgrunnlag. Videre vardepartementet enig i at det knyttet seg betenke-ligheter til en ordning hvor kommunene ble gittkompensasjon krone for krone. I likhet med utval-get ble departementet stående ved forslaget omavgiftspålegg, slik at konkurransevridningene blemotvirket gjennom en adgang til å pålegge statligeog kommunale institusjoner å beregne merverdi-avgift av egen varefremstilling eller tjenester somytes til eget bruk. Det ble imidlertid understreketat avgiftspålegg bare burde benyttes i tilfeller hvordet ikke var mulig å motvirke konkurransevrid-ningene på andre måter, eksempelvis ved admini-strative tiltak som bruk av instruks. Det ble viderefremhevet at spørsmålet om å gi pålegg ikke måtteavgjøres utelukkende ut fra næringslivets inter-esser, og at en mulighet for vridning bare var ett avde momenter som måtte vektlegges ved vurderin-gen. Departementet var enig med utvalget i at detfor behandling av denne type saker burde oppret-tes et rådgivende utvalg. Departementet mente forøvrig at dette spørsmålet var av en slik interesse ogbetydning at avgjørelsen burde treffes av Kongenog ikke av departementet slik utvalget foreslo.

Finanskomiteen sluttet seg til forslaget om å tainn et nytt tredje ledd i merverdiavgiftsloven § 11,hvor Kongen får fullmakt til, etter innhentet utta-lelse fra et rådgivende utvalg, å bestemme at stat,kommune og institusjoner som eies eller drives avstat og kommune, skal beregne og betale merver-diavgift av varer og tjenester til eget bruk, jf. Innst.O. nr. 40 (1970-71) Innstilling fra finanskomiteenom lov om endringer i lov om merverdiavgift og ilov om avgift på investeringer m.v. Komiteen for-utsatte at fullmakten ble brukt på en slik måte atden ikke rammer kommuner hvor det ikke forelig-ger konkurransevridninger. Ved kgl. res. 6. august


Kapittel 543

1971 ble det i medhold av denne bestemmelsenoppnevnt et rådgivende utvalg for saker om kon-kurransevridninger etter merverdiavgiftsloven.

I utvalgsinnstillingen fra 1970 ble det også gitten særskilt behandling av spørsmålet om konkur-ransevridninger i veisektoren. Fra utvalgets sideble det anbefalt at konkurransevridningene i dennesektoren ble motvirket på en annen måte enn forden øvrige delen av offentlig virksomhet. I stedetfor et avgiftspålegg for det offentlige på egne arbei-der, ble det antatt at vridningsproblemene bestkunne motvirkes ved et avgiftsfritak for veiarbei-der. I Ot.prp. nr. 26 (1970-71) Om lov om endringeri lov om merverdiavgift og i lov om avgift på investe-ringer m.v. tok Finansdepartementet ikke endeligstilling til hvordan konkurransevridningene mel-lom offentlig og privat drift skulle motvirkes iveisektoren. Etter departementets mening burdedette spørsmålet utredes nærmere. I Innst. O. nr.40 (1970-71) ga finanskomiteen imidlertid uttrykkfor at spørsmålet om konkurransevridninger i vei-sektoren kunne løses relativt raskt, og ba derforom at Finansdepartementet fremmet en egen pro-posisjon om dette. I Ot.prp. nr. 13 (1971-72) Om lovom endringer i lov av 19. juni 1969 nr. 66 om mer-verdiavgift foreslo departementet at det ble tatt innen egen bestemmelse i merverdiavgiftsloven omavgiftsfritak for veiarbeider. Finanskomiteen slut-tet seg til dette forslaget, se Innst. O. VII (1971-72)Innstilling fra finanskomiteen om lov om endringeri lov av 19. juni 1969 om merverdiavgift. På dennebakgrunn ble det i Stortinget fattet vedtak om å tainn en slik fritaksbestemmelse i merverdiavgifts-loven § 16. Fritaksordningen ble innført med virk-ning fra 1. januar 1973. Ordningen var opprinneligmidlertidig, men ble senere gitt forlenget gyldig-het uten tidsbegrensning.

5.3 St.meld. nr. 54 (1984-85) Ommerverdiavgiftssystemet og NOU1991:30 Forbedretmerverdiavgiftslov

I St.meld. nr. 54 (1984-85) Om merverdiavgiftssys-temet ble det blant annet gitt en nærmere rede-gjørelse av konkurransevridningene som merver-diavgiften skaper i forholdet mellom offentlig ogprivat drift. Konklusjon om dette i meldingen varfølgende:

”I enkelte bransjer utgjør nok konkurranse-forvridning mellom offentlig og privat driftpå grunn av merverdiavgiften et problem fornæringsdrivende. Som tidligere nevnt mener en

at departementet fortsatt bør stille klare kravtil iverksetting av avgiftspålegg. En er likevelinnstilt på å i konkrete tilfelle å bruke avgifts-pålegg overfor offentlige institusjoner og dess-uten overfor ikke avgiftspliktige næringsdriv-ende dersom avgiftspålegg på en rimelig måtekan løse konkurranseforvridningsproblemet.Hensynet til best mulig utnyttelse av offentligebudsjetter og av de samfunnsøkonomiske res-surser tilsier at spørsmålet om konkurransefor-vridning holdes under oppsikt. Departementetvil derfor fortsatt generelt vurdere dette spørs-målet, bl.a. på bakgrunn av den nye danske ord-ningen med refusjon. Arbeidet videre fremovervil skje i samråd med Forbruker – og admi-nistrasjonsdepartementet. Samtidig vil instruk-sen til statsinstitusjonene bli innskjerpet.Depar-tementet vil dessuten be det utvalg som skalgjennomgå merverdiavgiftsloven vurdere nær-mere problemene vedrørende konkurransefor-vridning.”

Under behandlingen av meldingen i Stortinget safinanskomiteens flertall (alle unntatt Fremskritts-partiet) seg enig i at konkurransevridningsproble-mene ble nærmere behandlet av det utvalg somskulle gjennomgå merverdiavgiftsloven, jf. Innst. S.nr. 186 (1984-1985) Innstilling fra finanskomiteenom merverdiavgiftssystemet.

Ved kgl. res. 6. desember 1985 ble det utnevntet utvalg til å vurdere forbedringer i merverdiav-giftsloven (Merverdiavgiftsutvalget av 1985). Somleder for utvalget ble oppnevnt daværende visesen-tralbanksjef Kjell Storvik. Utvalget avga to delut-redninger. NOU 1990:11 Generell merverdiavgiftpå omsetning av tjenester og NOU 1991:30 Forbed-ret merverdiavgiftslov. Ved avgivelsen av den andredelutredningen hvor blant annet spørsmålet omkonkurransevridninger i merverdiavgiftssystemetble behandlet, var utvalget ledet av professor dr.juris Frederik Zimmer, Universitetet i Oslo. Neden-for omtales denne delutredningen under betegnel-sen Zimmerutvalget.

I ovennevnte resolusjon ble utvalgets man-dat i forhold til konkurransevridningsproblemenebeskrevet slik:

”Utvalget skal vurdere konkurranseforvrid-ningsproblemet i forhold til merverdiavgiftenog forutsettes herunder særlig å ha for øye for-holdet mellom offentlig og privat drift. Utval-get bør også se på muligheten av konkurran-seforvridning mellom næringsdrivende innbyr-des. Utvalget skal i tilfelle vurdere nærmere omde tiltak mot slik forvridning som merverdiav-giften nå gir anvisning på er tilstrekkelige oghensiktsmessige. Utvalget skal skissere even-tuelt nye tiltak som kan være aktuelle og i


Kapittel 544

tilfelle fremlegge utkast til nye lovbestemmel-ser. Utvalget bør herunder undersøke hvordanandre som har innført merverdiavgift, søker åløse tilsvarende problemer.”

I tråd med mandatet vurderte Zimmerutvalget mer-verdiavgiftens betydning for valget mellom egen-produksjon og kjøp fra andre. Vurderingen ble ihovedsak konsentrert om forholdet til kommunalegenproduksjon, men utvalget behandlet også kon-kurransevridninger i forhold til statlig virksomhetog mellom private næringsdrivende. Nedenfor gisdet kun en gjennomgang av utvalgets vurderingeri forhold til kommunal sektor.

Zimmerutvalget la til grunn for sin vurderingat merverdiavgiftsbestemmelsene er egnet til åskape konkurransevridninger mellom kommunalegenproduksjon og kjøp fra andre. Etter Zimmer-utvalgets vurderinger var det imidlertid vanskeligå peke på helt andre løsninger som kan motvirkekonkurransevridninger, enn hva som ble fremlagti 1970. Zimmerutvalget mente derfor at disse løs-ningene igjen var aktuelle. Zimmerutvalget menteat konkurransevridningene kunne motvirkes etterfølgende hovedprinsipper (virkemidler):1. Offentlige institusjoner pålegges å beregne

avgift av varer og tjenester som produseres forå tilgodese egne behov og som etter sin art eravgiftspliktige.

2. Det gis fritak for beregning av avgift ved omset-ning av varer og tjenester til offentlige institu-sjoner.

3. Det gis regler om redusert grunnlag for bereg-ning av avgift ved omsetning til offentlige insti-tusjoner.

4. Offentlige institusjoner instrueres om å se bortfra avgiften ved valg mellom utførelse i egen-regi og anskaffelse.

5. Offentlige institusjoner gis kompensasjon forden avgift som belastes ved anskaffelse avavgiftspliktige varer og tjenester.

I spørsmålet om konkurransevridninger i forholdtil kommunal egenproduksjon avga Zimmerutval-get delt innstilling. Flertallet gikk inn for en løs-ning innenfor merverdiavgiftssystemet for kom-munale og fylkeskommunale virksomheter ved atdisse blir gitt en utvidet fradragsrett for inngåendemerverdiavgift på anskaffelser av varer og tjenes-ter. Det ene mindretallet gikk inn for en kompen-sasjonsordning som begrenses til bransjer med etvesentlig innslag av tjenesteinnsats. Ordningen bleforeslått lagt utenfor merverdiavgiftssystemet vedat kompensasjonen avkortes mot de statlige over-føringene til kommunen. Det andre mindretallet

gikk inn for at avgiftsfritaket begrenset til nærmereangitte bransjer hvor det er påvist å foreligge kon-kurransevridninger.

Om den nærmere vurderingen av de ulike vir-kemidlene som ble gjort av utvalget, vises det tildelutredningens kapittel 2 hvor det er gitt følgendesammendrag:

”Flere av de virkemidlene som er nevnt ovenforvil føre til endringer i avgiftsprovenyet. Utvalgethar imidlertid lagt til grunn at statens avgifts-inntekter ikke skal reduseres, og det er derforforeslått at dette tapet kompenseres, eksempel-vis ved at rammetilskuddet til kommunene blirredusert tilsvarende.

Det knytter seg også avgiftstekniske pro-blemstillinger til bruk av de ulike virkemidlene.Således er det påpekt at virkemidlene kan gisgenerell eller begrenset virkning og det kanvære nødvendig å foreta en avgrensning av deoffentlige institusjonene som skal omfattes.

Kapittelet inneholder videre en nærmerebeskrivelse av de enkelte virkemidlene, og idenne forbindelse er det særlig redegjort forgjeldende regler om avgiftspålegg og behand-lingen i Det rådgivende utvalg for saker omkonkurransevridning. Utvalget konstaterer atdet ikke i noe tilfelle er anbefalt eller benyt-tet avgiftspålegg i de sakene som har vært tilbehandling. Etter at det er foretatt en vurderingav alle de virkemidlene som er ansett å stå tilrådighet, har utvalget kommet til at det særliger to virkemidler som kan være aktuelle forå motvirke konkurransevridning mellom kom-munal egenregivirksomhet og anskaffelse fraandre.

De to virkemidlene som er ansett aktuelle,er avgiftsfritak og avgiftskompensasjon. Dissevirkemidlene er vurdert nærmere i kapittel 14.Med avgiftsfritak menes at registrerte nærings-drivende på nærmere bestemte vilkår kan unn-late å beregne avgift ved omsetning til kommu-nale institusjoner. En kompensasjonsordninginnebærer at det skal beregnes avgift på van-lig måte, med at de kommunale institusjoneneskal få avgiften kompensert enten gjennom ensærskilt utligningsordning eller gjennom retttil fradrag for inngående avgift. Effektene av deto virkemidlene vil bli den samme, og det erforutsatt at det til bruken av vedkommende vir-kemiddel etableres en tilbakebetalingsordningfra kommunene.

Utvalget har i dette spørsmålet delt seg i etflertall og i de mindretall. Flertallet, beståendeav utvalgets formann Zimmer og medlemmeneDypsjord, von der Fehr, Fyhn, Norstein, Refs-land, Skjønsberg og Østrem går inn for brukav avgiftskompensasjon for å motvirke konkur-ransevridning.


Kapittel 545

Et mindretall, bestående av medlemmetØstby går også inn for avgiftskompensasjonsom hovedmodell, men mener at dette virke-middelet bør innrettes på en annen måte enndet som er foreslått av flertallet.

Et annet mindretall, bestående av medlem-mene Kristensen, Mengshoel og Nordstrømhar gått inn for at konkurransevridningen mot-virkes ved bruk av avgiftsfritak.

Etter flertallets syn taler hensynet til denæringsdrivende for en kompensasjonsord-ning. En slik ordning vil, i motsetning til enfritaksordning, ikke føre til endringer i avgifts-beregningen eller skape nye avgrensningspro-blemer med hensyn til hvilke ytelser som skalavgiftsberegnes. Begge modellene kan føre tilulike avgrensningsproblemer for de kommu-nale institusjonene, men også i forhold til insti-tusjonene antar flertallet at en kompensasjons-ordning er å foretrekke. Flertallet har også lagtvekt på at en ordning med avgiftskompensasjonikke synes å føre til det samme kontrollbehovetsom en fritaksordning. Videre vil bruk av en slikordning heller ikke reise spørsmål av prinsipiellkarakter i forhold til merverdiavgiftssystemetsom et generelt system. Flertallet har derforkommet til at en kompensasjonsordning frem-står som en bedre ordning enn et avgiftsfritak.

En ordning med avgiftskompensasjon kangis en helt generell virkning, eller den begren-ses på ulike måter. Etter flertallets vurdering vilen begrenset kompensasjonsordning skape enrekke avgrensningsproblemer, samtidig somordningen da kan vise seg å være utilstrekkelig.Flertallet er derfor av den mening at en gene-rell ordning er den beste, selv om den også vilomfatte områder hvor det i praksis ikke har vistseg å foreligge noe vridningsproblem. Det erimidlertid flertallets oppfatning at konkurranse-vridning mellom kommunal egenregivirksom-het og anskaffelse fra private næringsdrivendeer et generelt problem innen avgiftssystemet,og at dette best kan løses gjennom en generellordning.

Administrativt kan avgiftskompensasjonengjennomføres på to ulike måter. Ordningen kanenten legges utenfor avgiftsforvaltningen vedat det etableres en egen administrasjon som girdirekte tilskudd på grunnlag av faktiske kostna-der, eller kommunene kan gis en særskilt retttil fradrag for inngående avgift av sine anskaf-felser. Etter flertallets syn er en kompensasjoninnenfor avgiftssystemet den beste løsningen.Utbetalingen til kommunene kan da baseres pået system som allerede er i bruk og ordningenkan videre underlegges av et forvaltningsorgansom har kompetanse på området.

For det tilfellet at en kompensasjonsordningblir gjennomført, er det ene mindretallet, bestå-ende av medlemmene Kristensen, Mengshoel

og Nordstrøm av den samme oppfatning somflertallet på dette punkt.

Det ene mindretallet, medlemmet Østby,mener at kompensasjonsordningen bør begren-ses til de virksomhetsområdene hvor tjene-steinnsatsen er vesentlig. Disse områdene børetter dette medlemmets oppfatning oppregneskonkret. Dette medlemmet mener videre at enordning med avgiftskompensasjon bør leggesutenfor avgiftsforvaltningen, bl.a. fordi skatte-etaten i dag ikke råder over tilstrekkelige res-surser til å ta hånd om en slik ordning på for-svarlig måte.

Det andre mindretallet, bestående av med-lemmene Kristensen, Mengshoel og Nord-strøm er av den oppfatning at konkurransevrid-ningen bør motvirkes ved et kvalifisert avgifts-fritak. Disse medlemmene legger bl.a. vekt påat et avgiftsfritak vil gi kommunene en umid-delbar avlastning, og at det ikke er nødvendigå fremsette et senere refusjonskrav. Videre vilantall avgiftstransaksjoner og statens risiko fortap i avgiftssystemet bli redusert. Det leggesogså til grunn at en fritaksmodell ikke fremstårsom spesielt kontrollteknisk komplisert. Dissemedlemmene mener videre at fritaksordningenbør gis en begrenset virkning, og at fritakeneavgrenses etter en konkret vurdering av hvilkeområder som må anses som særskilt utsatt forkonkurransevridning. Det forutsettes også atdet settes særskilte vilkår og legitimasjonskravtil et slikt fritak.”

5.4 St.meld. nr. 21 (1993-94)Merverdiavgift og offentlig sektor.Konkurransevridning mellomoffentlig og privat virksomhet ogInnst. S. nr. 94 (1993-94)

I forbindelse med behandlingen av innstillingenfra finanskomiteen om forslag fra stortingsrepre-sentantene Harald Ellefsen og Erna Solberg omendring av merverdiavgiftsreglene for å motvirkekonkurransevridninger mellom offentlig egenpro-duksjon og anskaffelse fra private næringsdrivende(Innst. S. nr. 238 (1992-93), jf. Dokument nr. 8:31(1992-93)) traff Stortinget 17. juni 1993 følgendeanmodningsvedtak:

”Stortinget ber Regjeringen i løpet av høsten1993 med bakgrunn i bl.a. Zimmer-utvalget(NOU 1991:30) om å legge fram en brederevurdering av merverdiavgift for offentlig sek-tor og eventuelt fremme forslag til endringerav merverdiavgiftssystemet.”

På denne bakgrunn foretok Regjeringen Brundt-


Kapittel 546

land en vurdering av spørsmålet om merverdiavgiftog offentlig sektor, jf. St.meld. nr. 21 (1993-94) Mer-verdiavgift og offentlig sektor. Konkurransevrid-ning mellom offentlig og privat virksomhet. I mel-dingen ble spesielt omhandlet konkurransevridnin-ger mellom kommunal og privat virksomhet. Detble vurdert og drøftet ulike alternative modellerfor å motvirke konkurransevridningene som mer-verdiavgiften gir opphav til ved kommunenes valgmellom egenproduksjon eller kjøp fra andre.

Enkelte av modellene som var gjenstand forvurdering i meldingen, ble ansett for å være uaktu-elle for å motvirke konkurransevridningene. Dettegjaldt blant annet i forhold til en ordning hvor kom-munene får kompensasjon for betalt merverdiav-gift innenfor merverdiavgiftssystemet gjennom enutvidet adgang til å fradragsføre inngående mer-verdiavgift. Mens flertallet i Zimmerutvalget gikkinn for en slik utvidet fradragsrett for inngåendemerverdiavgift for kommunene, ble det i meldin-gen pekt på at en slik løsning ville føre til nye kon-kurransevridninger. I den forbindelse ble det visttil en svensk utredning (SOU 1993:75 Vissa mer-värdesskattefrågor II - Offentlig verksamhet m.m.)hvor det ble konstatert at ordningen som var inn-ført i Sverige i 1991 med utvidet fradragsrett forkommunene, hadde medført nye konkurransevrid-ninger. Disse problemene oppstår når virksomhe-ter som ikke har fradragsrett for inngående mer-verdiavgift (eksempelvis innen helsetjenester ogundervisning), forekommer både innenfor offent-lig og privat virksomhet. Ved en slik ordning vilde kommunale virksomhetene oppnå fradragsrett,mens tilsvarende private virksomheter ikke harslik fradragsrett. I SOU 1993:75 gikk man inn forå fjerne ordningen med utvidet fradragsrett forkommunene. I St.meld. nr. 21 (1993-1994) ble detvidere vist til at en slik ordning også ville repre-sentere et betenkelig brudd med merverdiavgifts-systemet ved at virksomheter som ikke har avgifts-pliktig omsetning, får fradragsrett for inngåendemerverdiavgift innenfor systemet. Dessuten bledet fremhevet at en slik ordning ville være i stridmed EFs sekundærlovgivning på merverdiavgifts-området. På denne bakgrunn ble denne modellenforkastet i meldingen.

Daværende regjering mente at de to mest aktu-elle modellene for å løse konkurransevridningspro-blemene var:– En begrenset kompensasjonsordning utenfor

avgiftssystemet hvor kommunene gis kompen-sasjon for avgift som betales ved anskaffelserfra visse bransjer.

– En begrenset avgiftsplikt eller avgiftspålegg ideler av kommunal tjenesteproduksjon.

I meldingen ble det fremhevet at en løsningmed begrenset merverdiavgiftsplikt trolig vil gidet sterkeste motiv til å velge de samfunnsøko-nomisk mest lønnsomme løsningene. Dette alter-nativet innebærer at man skiller ut deler av denkommunale produksjonen i egne avgiftssubjek-ter og at all omsetning fra disse enhetene blirgjort avgiftspliktig. Dersom slike enheter får sta-tus som egne avgiftssubjekter, vil de få ordinæravgiftspliktig omsetning også til andre offentligeinstitusjoner. Uten en slik status vil avgiftspliktfor enhetene kunne oppnås ved avgiftspålegg sombegrenses til de aktuelle kommunale virksomhe-tene. I meldingen ble det påpekt at en ordningmed avgiftsplikt eller avgiftspålegg synes å kreveen nærmere utredning og må settes i en brederesammenheng. Det ble i meldingen pekt på at enbegrenset kompensasjonsordning utenfor merver-diavgiftssystemet, syntes å kreve minst utredningog at denne fremsto som mest aktuell. Det bleimidlertid understreket at det for begge alterna-tivene var nødvendig med ytterligere forberedel-ser før et forslag til vedtak kunne legges fram iform av en proposisjon. Det ble lagt til grunn forbegge alternativene at en eventuell endring skulleskje innenfor en provenynøytral ramme for sta-ten.

I Innst. S. nr. 94 (1993-94) Innstilling fra finans-komiteen om merverdiavgift og offentlig sektorfant finanskomiteens flertall (bestående av Arbei-derpartiet og Senterpartiet) det sannsynliggjort ateksisterende konkurransevridninger var etproblem og at disse var av et så stort omfang at dettilsa en omlegging av merverdiavgiftsreglene. Detsamme flertallet mente også det kunne være endel ulemper og kostnader forbundet med en end-ring av regelverket. Hvorvidt det burde gjennom-føres tiltak for å redusere problemene, ble derforblant annet knyttet opp mot omfanget av konkur-ransevridningene. Dersom det skulle besluttes åinnføre tiltak for å motvirke konkurransevridnin-gene, gikk det samme flertallet inn for en begren-set kompensasjonsordning for kommunal sektor.Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspar-tiet, Kristelig Folkeparti og Venstre ønsket tiltakmot problemene uavhengig av en videre vurde-ring av et mulig omfang av konkurransevridnin-gene. Disse medlemmene gikk prinsipalt inn for engenerell kompensasjonsordning utenfor merverdi-avgiftssystemet. Disse medlemmene anbefalte sub-sidiært, som et første skritt, en begrenset kompen-sasjonsordning utenfor merverdiavgiftssystemet.Disse forutsatte at ordningen i så fall måtte omfattede tjenesteområder hvor konkurransevridningenhar skapt særlig store problemer, nemlig trykkeri,


Kapittel 547

vakttjenester, renhold, rens og vask, renovasjon ogavfallsbehandling, kjøkken og kantinedrift, byggog anlegg samt vedlikehold.

5.5 Innføring av en begrensetkompensasjonsordning utenformerverdiavgiftssystemet

På bakgrunn av finanskomiteens merknader iInnst. S. nr. 94 (1993-94) nedsatte Finansdeparte-mentet en arbeidsgruppe som blant annet fikk ioppgave å kartlegge omfanget av egenproduksjoni kommunal sektor. Med utgangspunkt i bearbei-delsesverdien ble omfanget anslått til om lag 4,5mrd. kroner innenfor sektorene renhold, vaskeriog renseri, samt bygg og anlegg. I St.prp. nr. 1(1994-95) Skatter og avgifter til statskassen gikkRegjeringen Brundtland inn for en begrenset kom-pensasjonsordning utenfor merverdiavgiftssyste-met. Blant annet på bakgrunn av innspill fra berørtebransjer mente daværende regjering det var til-strekkelig at ordningen ble begrenset til leveran-ser fra sektorene renhold, vaskeri og renseri, samtbygg og anlegg. Det ble videre varslet at man villekomme tilbake til den konkrete utformingen avordningen med sikte på eventuell iverksettelse fra1. januar 1995. I Budsjett-innst. S. nr. I (1994-95)støttet finanskomiteens flertall dette standpunktet.Flertallet ville ta endelig stilling til hvilke bransjersom burde omfattes av ordningen når endelig for-slag ble fremmet.

I forbindelse med salderingen av statsbudsjet-tet for 1995 la Regjeringen Brundtland fram for-slag om en begrenset kompensasjonsordning formerverdiavgift for kommunal sektor. Det ble fore-slått at kompensasjonsordningen skulle være uten-for merverdiavgiftssystemet og at den skulle væreforankret i en egen lov. Ordningen ble videre fore-slått begrenset til betalt merverdiavgift for kommu-nal sektors anskaffelse av avgiftspliktige tjenesterinnen sektorene renhold, vask og rens av tekstilerog arbeid på bygg, anlegg og annen fast eiendom,herunder oppføring, ombygging, reparasjon, ved-likehold og teknisk bistand i forbindelse med sliktarbeid. Av hensyn til avgrensningsproblemer sommåtte oppstå ved kombinerte vare- og tjenestean-skaffelser, ble det foreslått å fastsette sjablonsatserfor å gjenspeile tjenestedelene i de enkelte sekto-rene. Den nærmere avgrensning av tjenestene ognivået på sjablonsatsene ble varslet at ville bli nær-mere regulert i en egen forskrift. Det ble lagt tilgrunn at ordningen i sin helhet skulle være finansi-ert av kommunesektoren. Forslaget ble fremmet iOt.prp. nr. 18 (1994-95) Om lov om kompensasjon

for merverdiavgift til kommuner og fylkeskom-muner ved kjøp av visse tjenester fra registrertenæringsdrivende, jf. også omtalen i St.prp. nr. 1.Tillegg nr. 9 (1994-95) Saldering av statsbudsjettetmedregnet folketrygden 1995.

I Innst. O. nr. 25 (1994-95) Innstilling fra finans-komiteen om lov om kompensasjon for merverdiav-gift til kommuner og fylkeskommuner ved kjøp avvisse tjenester fraregistrerte næringsdrivende slut-tet finanskomiteens flertall (bestående av Arbei-derpartiet og Senterpartiet) seg til forslaget om åinnføre en kompensasjonsordning utenfor merver-diavgiftssystemet for kommunal sektor. Flertalletsluttet seg videre til at ordningen skulle begrensestil å omfatte visse tjenester. På tross av at davær-ende regjering gikk inn for at kompensasjonsord-ningen skulle omfatte sektorene renhold, vaskeriog renseri, samt bygg og anlegg, mente flertalletat renhold ikke skulle omfattes av ordningen. Fler-tallet viste til at renhold var en integrert del avden kommunale virksomhet. Komiteens mindretall(bestående av Høyre, Kristelig Folkeparti, Venstreog representanten Stephen Bråthen) mente at ord-ningen burde gjøres generell.

På denne bakgrunn vedtok Stortinget innføringav en begrenset kompensasjonsordning utenformerverdiavgiftssystemet ved lov 17. februar 1995nr. 9. Ordningen trådte i kraft med virkning fra 1.mai 1995. Det er gitt en nærmere omtale av dagensbegrensede kompensasjonsordning i kapittel 7.

5.6 Senere vurderinger og endringer avgjeldende kompensasjonsordning

Etter innføringen av den begrensede kompensa-sjonsordningen i 1995 har Stortinget flere gangervurdert ordningen nærmere. Nedenfor omtalesenkelte av de vurderinger som er gjort av Stortin-get i denne sammenheng.

Et forslag om endring av kompensasjonsord-ningen ble fremmet i Dokument 8:99 (1995-96)av stortingsrepresentantene Meltveit Kleppa, Sol-berg, Sponheim og Steensnæs. På bakgrunn avforslaget traff Stortinget 18. oktober 1996 følgendeanmodningsvedtak:

”Stortinget ber Regjeringen om å endre for-skrifter til lov av 17. februar 1995 nr. 9 omkompensasjon for merverdiavgift til også å om-fatte private og ideelle virksomheter som er tattmed i offentlige planer som en integrert delav det kommunale/fylkeskommunale tjeneste-tilbudet. Ordningen skal omfatte virksomheterder driften finansieres fullt ut med offentlige


Kapittel 548

midler samt eventuell brukerbetaling på lik linjemed tilsvarende offentlige virksomheter.”

I merknadene fra finanskomiteens medlemmer fraSenterpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti, Venstreog representanten Stephen Bråthen, se Innst. S.nr. 3 (1996-97), ble blant annet følgende uttalt:

”Det er urimelig at institusjoner som drives avprivate og ideelle organisasjoner og som fulltut får sine driftsutgifter dekket over offentligebudsjetter skal unntas fra ordningen med mer-verdiavgiftskompensasjon. Disse medlemmermener at kommuneneog fylkeskommunenemåkunne stå fritt til å velge slike samarbeidsløs-ninger uten at dette skal innebære en økono-misk mindre gunstig løsning for kommunen iforhold til egen drift.

Disse medlemmer mener at det bør trekkeset skille mellom private og ideelle organisasjo-ner som får 100 % dekning av driftsutgiftenefra kommune eller fylkeskommune gjennomegen samarbeidsavtale og de øvrige institusjo-nene som eventuelt drives med et større ellermindre offentlig tilskudd. De førstnevnte insti-tusjonene representerer en integrert del av denoffentlige planleggingen av ulike tjenestetilbud,og kommunene og fylkeskommunene bør påfritt grunnlag kunne avgjøre hva som er denmest hensiktsmessige løsningen når det gjel-der driftsform uten at dette skulle innebære for-skjeller mht. økonomiske konsekvenser. Slikeinstitusjoner bør derfor inkluderes i kompen-sasjonsordningen.”

På denne bakgrunn ble den begrensede kompen-sasjonsordningen med virkning fra 1. januar 2000utvidet. Utvidelsene medførte at ordningen ogsåskulle omfatte private og ideelle virksomheter somer tatt med i offentlige planer som en integrertdel av det kommunale eller fylkeskommunale tjen-estetilbudet og som finansieres fullt ut med offent-lige midler samt eventuell brukerbetaling på liklinje med tilsvarende offentlige virksomheter. Detvises til Innst. O. nr. 1 (1999-2000) og Ot.prp. nr. 86(1998-99) Endringer i skatte- og avgiftslovgjevinga.

I Dokument 8:74 (1997-98) fremsatte stortings-representantene Lars Arne Ryssdal, Kjellhaug Nak-kim og Børge Brende forslag om at kompensa-sjonen skal skje direkte til den institusjon ellerbudsjettenhet som har anskaffet tjenesten. Repre-sentantene mente at ordningen ikke fungerte ettersin hensikt som følge av at kompensasjonen ikkeblir utbetalt direkte til den enkelte enhet innenkommunen, men til kommunen sentralt. Dette for-slaget oppnådde imidlertid ikke flertall i finans-komiteen, jf. Innst. S. nr. 177 (1997-98). Flertallet(alle unntatt Fremskrittspartiet, Høyre og Tverr-

politisk Folkevalgte) viste til daværende finansmi-nisters vurdering om at kompensasjonsordningengir kommunene en reell mulighet til å velge mel-lom egenproduksjon og kjøp fra private.

Regjeringen Stoltenberg foreslo ingen utvidelseav den begrensede kompensasjonsordningen i for-bindelse med Merverdiavgiftsreformen 2001, jf. Ot.prp. nr. 2 (2000-2001) Om lov om endringer i lovav 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift (Merver-diavgiftsreformen 2001). Begrunnelsen for dettevar man ikke kunne se at det forelå noen sterkereøkonomisk motivasjon for kommunene til egen-produksjon av de tjenestene som ble avgiftsplik-tige som følge av reformen, enn for tjenester somvar avgiftspliktige før reformen og som ikke varomfattet av eksisterende kompensasjonsordning.Finanskomiteen flertall (alle unntatt Fremskritts-partiet, Høyre og representanten Steinar Bastesen)tok dette til orientering. Finanskomiteens medlem-mer fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Sen-terpartiet og Venstre ba regjeringen om å kommetilbake i Revidert nasjonalbudsjett 2001 med ennærmere vurdering av merverdiavgiftsreformensvirkning på forholdet mellom tjenester utført medegne ansatte og kjøp av tjenester. Det vises til Bud-sjett-innst. S. nr. I (2000-2001).

I St. meld. nr. 2 (2000-2001) Revidert najonal-budsjett 2001 uttalte Regjeringen Stoltenberg blantannet om dette:

”Generell merverdiavgift på flere tjenesterbidrar til økt likebehandling av varer og tje-nester. Et bredere avgiftsgrunnlag fører til atflere virksomheter får fradrag for merverdiav-gift. For disse virksomhetene vil egenproduk-sjon av tjenester framstå som mindre lønnsomtenn tidligere. For sektorer som fortsatt stårutenfor merverdiavgiften, kan merverdiavgifts-reformen gjøre egenproduksjon av enkelte tje-nester mer lønnsomt enn tidligere. Overgang tilegenproduksjon som utelukkende skyldes mer-verdiavgift, vil normalt lede til dårligere brukav samfunnets ressurser.

Av de tjenester som blir omfattet av merver-diavgiftsplikten fra 1. juli 2001, utgjør økono-miske og juridisk rådgivning og posttjenesterde klart største anskaffelsene til sektorer somstår utenfor merverdiavgiften. Enkelte formerfor økonomisk og juridisk rådgivning kan væreegnet for egenproduksjon innen større virk-somheter, mens det er liten grunn til å tro atposttjenester vil bli utført utenom det etablertepostsystemet.

Departementet har ikke funnet grunnlagfor å endre konklusjonene i Ot.prp. nr. 2 (2000-2001). Det legges derfor ikke opp til å innføresærskilte ordninger for å motvirke eventuelle


Kapittel 549

vridninger til egenproduksjon for sektorer somfortsatt står utenfor merverdiavgiftssystemet.”

I Budsjett-innst. S. II (2000-2001) viste finanskomi-teens flertall (alle unntatt Arbeiderpartiet, Senter-partiet og Sosialistisk Venstreparti) til at det i dager konkurransevridninger mellom private nærings-drivende og kommunesektorens egen virksomhet.Flertallet mente at Merverdiavgiftsreformen 2001ville forsterke dette. For å sikre like konkurran-sevilkår, foreslo flertallet at kompensasjonsordnin-gen ble utvidet til å omfatte alle tjenester. Forsla-get falt imidlertid under avstemningen i Stortingetsom følge av at dette flertallet i finanskomiteen ikkeavspeilet flertallet i Stortinget.

Under behandlingen av statsbudsjettet for 2002,ble det flertall i Stortinget for å utvide kompensa-sjonsordningen til også å omfatte renhold, jf. Innst.O. nr. 3 (2001-2002). Kompensasjonsloven ble pådenne bakgrunn endret ved lov 21. desember 2001nr. 107. Utvidelsen skjedde med virkning fra 1.januar 2002.

5.7 Utvalgets egen delrapport

Det vises til kapitlene 1.1 og 2.1 om den nærmerebakgrunnen for oppnevningen av dette utvalget ogde vurderinger som ble foretatt i den forbindelse.

Utvalget avleverte 22. mars 2002 en delrapport,hvor utvalget skisserte tre løsninger som syntesmest aktuelle, og som utvalget varslet ville blivurdert og konkretisert nærmere i sin endeligeutredning. Nedenfor gis det en kort omtale av devurderinger som utvalget gjorde i denne forbin-delse. Utvalgets delrapport er tilgjengelig i elek-tronisk form på Finansdepartementets hjemme-side (http://odin.dep.no/fin), eller ved å kontakteFinansdepartementet.

Den ene løsningen som utvalget varslet en villese nærmere på innebærer at kommunene gis utvi-det fradragsrett for inngående merverdiavgift. Detteer en løsning innenfor merverdiavgiftssystemet.Utvalget viser til at løsningen kan gi nye konkur-ransevridninger og vil bryte med prinsippene imerverdiavgiftssystemet. På den annen side vil enslik løsning basere seg på et etablert system ogmå samlet antas å medføre mindre administrativekostnader enn en fritaksordning, særlig for leve-randører til kommunene og avgiftsmyndighetene.Utvalget har på denne bakgrunn valgt å se nær-mere på denne løsningen i det videre arbeidet.

Det ble også varslet at utvalget ville vurderenærmere om det kan utformes egnede kompensa-sjonsordninger utenfor merverdiavgiftssystemet.

Utvalget peker på at både Sverige, Finland ogDanmark har generelle kompensasjonsordningerutenfor merverdiavgiftssystemet. Det vil også blivurdert om eksisterende ordning kan utvides ogforbedres, eller om dagens ordning skal erstat-tes av en annen ordning av mer generell karak-ter. Utvalget viser til at det synes å være betyde-lig rom for forbedringer av gjeldende kompensa-sjonsordning for kommunene. Også en forbedreteller generell kompensasjonsordning utenfor mer-verdiavgiftssystemet kan gi nye konkurransevrid-ninger.

Som en tredje løsning ble det varslet at utval-get vil vurdere om hele eller deler av kommune-nes virksomhet bør komme innenfor merverdiavgifts-systemet og dermed få fradragsrett for inngåendemerverdiavgift. Dette kan etter utvalgets oppfat-ning gjennomføres gjennom fristilling av enkeltekommunale virksomheter ved å skille dem ut somegne avgiftssubjekter som omsetter med merver-diavgift. Utvalget mener at en løsning med utvidetmerverdiavgiftsplikt kan være aktuell og varslet aten vil se nærmere på denne i den endelige utrednin-gen. En løsning hvor man vurderer avgiftsplikt forflere kommunale virksomheter krever nærmereutredning på flere områder.

I mandatet er utvalget også bedt om å vurdereregelverket for offentlig virksomhet som drives i fel-lesskap og tjenesteomsetning mellom kommunene.Utvalget anser at dagens merverdiavgiftsregelverkkan påvirke organiseringen av kommunalt samar-beid. Utvalget har i delrapporten vurdert de aktu-elle løsningene i forhold til dette, og viser til atsærskilte lempinger i regelverket for virksomhe-ter som driver kommunalt samarbeid, kan med-føre nye konkurransevridninger i disfavør av pri-vate tilbydere. Det ble varslet at utvalget vil foretaen bredere gjennomgang av denne problemstillin-gen i sin endelige utredning. Utgangspunktet vilvære at merverdiavgiften ikke bør ha noen betyd-ning for om tjenester utføres med kommunenesegne ansatte, i et interkommunalt selskap, eller avprivate næringsdrivende.

Utvalget er i mandatet også bedt om å vurderehvordan de løsningene som foreslås for kommu-nene, kan være egnet til å fjerne konkurransevrid-ninger innenfor statsforvaltningen. Utvalget uttaltei delrapporten at det anser at den systemmessigbeste løsningen er at større deler av statsforvalt-ningen blir avgiftspliktige. En løsning der statsfor-valtningen budsjetterer og avregner sine utgiftereksklusive merverdiavgift (nettobudsjettering avmerverdiavgiften), er også vurdert som en muligløsning. Utvalget har ikke vurdert løsninger forstaten nærmere.


Kapittel 550

Kapittel 6Konkurransevridninger i merverdiavgiftssystemet

6.1 Innledning

Samfunnsøkonomisk effektivitet og konkurranse-vridninger er sentrale begreper i denne utrednin-gen. I dette kapittelet vil utvalget derfor redegjørenærmere for disse begrepene. Innledningsvis gjø-res det rede for begrepene samfunnsøkonomiskeffektivitet og konkurransevridninger og disseknyttes til merverdiavgiftssystemet. Det gis ogsåen kort begrunnelse for at det offentlige tar ansva-ret for produksjon av enkelte tjenester. Det gjøresi denne sammenheng kort rede for kommunenesrolle. Deretter beskrives konkurransevridningersom følge av merverdiavgiften. Det gis en forenk-let fremstilling av konsekvensene i forhold til kon-kurransevridninger for de ulike løsningene somutvalget har vurdert. Utvalget gir avslutningsvis enbeskrivelse av omfanget av konkurransevridningeri dagens merverdiavgiftssystem i forhold til kom-munesektoren. I denne beskrivelsen har utvalgettatt utgangspunkt i en rapport utarbeidet av SNFpå oppdrag fra utvalget. I tillegg har utvalget refe-rert til en spørreundersøkelse som NHO har gjen-nomført blant sine medlemsbedrifter.

6.2 Samfunnsøkonomisk effektivitetog konkurransevridninger

6.2.1 Skatter og samfunnsøkonomiskeffektivitet

Samfunnsøkonomisk effektivitet kan oppnås vedat produsenter og konsumenter står overfor pri-ser som reflekterer samfunnsøkonomiske kostna-der. Teoretisk sett vil en markedsøkonomi undervisse forutsetninger styre ressursbruken på enmåte som skaper effektivitet. Dette skyldes atkonkurranse i markedet fører til at markeds-prisene justerer seg slik at både produsenterog konsumenter står overfor like priser som re-flekterer de reelle samfunnsøkonomiske kostna-dene.

Skatter og avgifter innføres først og fremst forå finansiere offentlig konsum, offentlige investe-ringer og offentlige overføringer. Skatter kan gi

vridninger i relative prisforhold slik at priseneikke reflekterer de reelle samfunnsøkonomiskekostnadene. Således kan skatter gi effektivitets-tap hvis de medfører at beslutninger ikke base-res på samfunnsøkonomiske kostnader. De flesteformer for skatter som benyttes i dag er skat-ter som har negative effektivitetsvirkninger. Slikeskatter omtales ofte som vridende skatter. Inn-føring av slike skatter medfører dermed kostna-der for samfunnet. Enkelte avgifter, for eksem-pel miljøavgifter, kan imidlertid være effektivitets-fremmende. Dette er avgifter som skal korrigerefor eksterne kostnader ved markedssvikt, og kandermed bidra til mer effektiv ressursbruk i sam-funnet.

En generell merverdiavgift virker nøytralt påsammensetningen av forbruket. Det er i dag enrekke unntak fra den generelle merverdiavgifts-plikten som innebærer at den likevel påvirker for-brukssammensetningen. Selv om merverdiavgifts-grunnlaget ble utvidet fra 1. juli 2001, er frem-deles mange tjenester unntatt fra den generelleavgiftsplikten. Merverdiavgiftsmessig forskjellsbe-handling bidrar til å endre forbrukssammensetnin-gen i favør av ikke-avgiftspliktige varer og tjenes-ter. Merverdiavgiftsmessig forskjellsbehandling vilogså påvirke sammensetningen av produksjonenav varer og tjenester. Dette gjelder også sam-mensetningen av offentlig forbruk og produksjon.Merverdiavgiften kan dermed medføre konkur-ransevridninger som bidrar til samfunnsøkono-misk effektivitetstap. Merverdiavgiftssystemet giropphav til konkurransevridninger i den grad detfører til kostnadsforskjeller for aktører innenforsamme relevante marked. Et relevant marked erdefinert ut fra hvilke produkter og tjenester sometterspørrerne anser for å være substituerbare.Konkurransevridningen kan føre til at produksjo-nen ikke skjer hos den mest effektive produsen-ten.

Generelt bør skatter utformes slik at de medfø-rer minst mulig vridninger i økonomien. Merverdi-avgiften bør derfor være mest mulig generell slikat den i minst mulig grad bidrar til å påvirke for-holdet mellom faktorpriser og sammensetningenav produksjonen.


Kapittel 651

6.2.2 Effektivitet når det offentlige taransvaret for tjenesteproduksjonen

Det kan være flere grunner til at det offentlige taransvar for produksjon av tjenester. I mange tilfel-ler kan det være fordelingshensyn som begrunnerat det offentlige har ansvaret for å tilby tjenestertil befolkningen uten vederlag eller til subsidiertepriser. Eksempler på dette kan være undervisning,helsetjenester og sosiale tjenester.

Det offentlige kan også av andre grunner taansvar for at enkelte tjenester produseres. I enkeltetilfeller fungerer ikke markedet slik at en oppnåret samfunnsøkonomisk lønnsomt nivå på produk-sjonen av varer og tjenester. Det kan da være aktu-elt for det offentlige å sørge for at tjenestene pro-duseres i et ønsket omfang. Dette gjelder for ek-sempel i markeder for kollektive goder. Kollektivegoder kan benyttes av mange på samme tid, og enpersons bruk forringer ikke andres nytte av godet.Siden brukeren i de fleste tilfeller ikke betaler fortilgang til slike goder, kan ikke produksjonen avdem bestemmes på vanlig måte av tilbud og etter-spørsel i et marked. Dette taler for at det offentligetar ansvar for at slike tjenester produseres. Detteer imidlertid ikke til hinder for at private virksom-heter produserer tjenesten. Effektivitetsgrunnertaler for at det offentlige velger den private elleroffentlige produsenten som produserer tjenestentil lavest kostnad. Eksempler på kollektive goderkan være veier, brannvesen og forsvar.

En annen type markedssvikt kan være naturligmonopol. Naturlig monopol er kjennetegnet vedhøye faste kostnader og fallende enhetskostnaderfram til et produksjonsnivå som dekker etterspør-selen i markedet. I enkelte tilfeller vil situasjonenvære slik at det ikke er bedriftsøkonomisk lønn-somt å produsere godet, selv om det vil være sam-funnsøkonomisk lønnsomt. Eksemplerpå naturligemonopoler kan være vannforsyning og kraftverk.

I de fleste tilfellene nevnt ovenfor er det iutgangspunktet ikke konkurranse fra private tje-nesteprodusenter. Det er ikke opplagt hva somer samfunnsøkonomisk riktig nivå på produksjo-nen av goder ved slik markedssvikt. Det kanimidlertid antas at befolkningens preferanser forulike goder gjennom valg er reflektert i de folke-valgte offentlige organer, slik at beslutningene tiloffentlige organer reflekterer befolkningens pre-feranser. På denne bakgrunn velger det offent-lige en tjenestesammensetning og en faktorinn-sats som gir høyest mulig velferd. Merverdiavgif-ten vil, som andre skatter, gi effektivitetstap hvisde medfører konkurransevridninger som gjør atoffentlige beslutninger baseres på kostnader som

avviker fra reelle samfunnsøkonomiske kostna-der.

6.2.3 Konkurransevridninger ogkommunenes rolle

Kommunen skal ivareta sentrale velferdstilbud forbefolkningen. Kommunen kan fremskaffe tjenesterved produksjon i egen regi, tjenestene kan dekkesi samarbeid med andre kommuner eller kjøpes fraprivate produsenter. Kommunens politiske ledelsefungerer som bestiller av tjenester som kan utføresav kommunale eller private virksomheter. I de flesteland tilstrebes et klart skille mellom den politiskeprioriteringen og dermed etterspørselen (bestille-ren) på den ene siden og produksjonen av tjenes-ten (utførelsen) på den andre siden. Dette fordi detklargjør politiske og økonomiske ansvarsforhold.

Det er i mandatet særlig fokusert på at mer-verdiavgiften skaper konkurransevridninger mel-lom kommunal produksjon og kommunenes kjøpfra andre, som for eksempel avgiftspliktige privatevirksomheter. Dette skyldes at kommunale virk-somheter ofte ikke er merverdiavgiftspliktige ogdermed ikke har fradragsrett for inngående mer-verdiavgift. Merverdiavgiften kan således gjøre detlønnsomt med kommunal produksjon av tjenesterfremfor å kjøpe dem fra private som må beregnemerverdiavgift av sin omsetning.

Når merverdiavgift på innsatsfaktorer gir ulikefaktorpriser for kommunal og privat produksjon,kan dette påvirke kommunens valg mellom tjenes-teproduksjon i kommunal eller privat regi. Dettekan påvirkeressursallokeringen oghindreen effek-tiv fordeling mellom privat og kommunal tjeneste-produksjon. Konkurransevridningen kan dermedinnebære at merverdiavgiften gir kommunen øko-nomisk motiv til å velge løsninger som ikke er sam-funnsøkonomisk effektive.

De økonomiske betingelsene for kommunenebør utformes slik at kommunenes beslutningerbest mulig ivaretar befolkningens preferanser. Prio-ritering mellom tjenester bør avspeile de sam-funnsøkonomiske kostnadene ved å produsere tje-nestene, og tjenestene bør produseres til lavestmulig kostnad. Spesielt bør merverdiavgiftssyste-met utformes slik at det ikke skaper konkurranse-vridninger mellom alternative løsninger. Det gjel-der både i sammensetningen av tjenestetilbudet,i valget mellom alternative produsenter av tjenes-tene og i valg av innsatsfaktorer for produksjon avden enkelte tjeneste. Utgangspunktet bør derforvære at merverdiavgiftssystemet skal virke nøy-tralt uavhengig av om produksjon av tjenester skjeri kommunal eller privat regi.


Kapittel 652

Tradisjonelt har det i liten grad eksistert privateprodusenter av mange tjenester som kommunenehar ansvaret for. Styrings- og virksomhetsformenei kommunene synes imidlertid å ha vært i endringi de senere år. I mange tilfeller synes det å ha værten utvikling mot markedsliknende forhold innen-for tjenesteområder hvor det tidligere ikke harforekommet markeder. Målsetningen med en slikutvikling kan være å legge til rette for kostnadsbe-vissthet og effektivitet. I denne sammenheng vil etmerverdiavgiftssystem som favoriserer kommunalproduksjon kunne være et etableringshinder forpotensielle private aktører.

Når det etableres konkurransemarkeder fordenne typen virksomheter, for eksempel ved atdet på markeder hvor det i tillegg til offentligeprodusenter kommer inn private, vil det eksisterebåde offentlige og private tilbydere som i ulik gradkan hevdes å være substituerbare for etterspør-rerne. På slike markeder vil konkurransevridnin-gene som følge av ulike merverdiavgiftsregimersynliggjøres.

6.2.4 Konkurransevridninger mellomegenproduksjon og kjøp fra andre

Et kjennetegn ved merverdiavgiften er retten til fra-drag for inngående merverdiavgift. Fradragsretteninnebærer at registrerte næringsdrivende ikke blirbelastet merverdiavgift ved anskaffelse av varerog tjenester til virksomheten. Endelig avgiftsbe-lastning vil først fremkomme ved salg til den somanses som forbruker i systemet. I tillegg til privateforbrukere omfatter dette alle som ikke er avgifts-pliktige, og som derfor ikke har fradragsrett for inn-gående merverdiavgift. For virksomheter som ikkeer avgiftspliktige, vil produksjon med egne ansatte

gi lavere avgiftsbelastning enn kjøp av de sammevarer eller tjenester fra andre. Dette vil gjelde forvirksomheter som tilbyr finansielle tjenester, hel-setjenester, sosiale tjenester og undervisning mv.Det vil også gjelde store deler av offentlig forvalt-ning.

Et eksempel på konkurransevridning som opp-står når kommunen skal velge mellom egenpro-duksjon og kjøp fra andre, er presentert i boks 6.1.

For offentlige virksomheter som driver utad-rettet virksomhet, det vil si salg til andre, vil detpå den annen side ikke eksistere noen konkur-ransevridning mellom egenproduksjon og kjøp fraandre. Disse vil være avgiftspliktige tilsvarende pri-vate virksomheter. Ved innkjøp vil disse virksomhe-tene få fjernet avgiftskostnaden gjennom fradrags-retten. Eksempler på slike utadrettede virksomhe-ter som er merverdiavgiftspliktige er renovasjon,vannverk og elektrisitetsverk.

6.2.5 Konkurransevridninger mellomkommunal og privat produsent ved salgi et marked

Merverdiavgiften gir ikke bare konkurransevrid-ninger knyttet til kommunal tjenesteproduksjonnår kommunen skal velge mellom kjøp fra andre ogproduksjon i egen regi. Ulike merverdiavgiftsreg-ler som gjør at kommunale og private produsenterav samme varer og tjenester i samme marked ståroverfor ulike kostnader, kan også medføre konkur-ransevridninger når tjenestene omsettes til andreenn kommunen.

Utvalget viser senere i dette kapittelet at inn-føring av tiltak som skal motvirke konkurranse-vridningen mellom kommunens egenproduksjonog kjøp fra andre, kan medføre nye konkurranse-

Boks 6.1 Eksempel på konkurransevridning mellom egenproduksjon og kjøp fra andre

Anta at en kommune skal avgjøre om den skalkjøpe regnskapstjenester fra et privat regnskaps-firma eller ansette en person til å gjøre dette.Anta også som en forenkling, at den eneste inn-satsfaktoren er arbeidskraft og at det ikke ileg-ges andre skatter enn merverdiavgift. Kostna-den for kommunen ved å produsere selv tilsva-rer da lønnen. Anta at lønnen er på 124 kr/time.Gitt dagens merverdiavgiftssats på 24 prosent,må den private aktøren da kunne utføre arbeidetfor en timelønn på 100 kr/time (før mva.) forå være konkurransedyktig. I intervallet der denprivate aktøren kan produsere for mellom 100og 124 kr/time (før mva.) vil det lønne seg for

kommunen å produsere tjenesten ved hjelp avegne ansatte selv om den private virksomhetenkan produsere den samme tjenesten billigere.Her bidrar altså merverdiavgiften til en konkur-ransevridning som gjør at tjenesten ikke produ-seres mest mulig effektivt. Merverdiavgiften vilikke påvirke tilpasningen hvis den private aktø-ren kan utføre arbeidet for under 100 kr/time (førmva.). Da vil den private aktøren uansett få opp-draget. Merverdiavgiften vil heller ikke påvirketilpasningen hvis den private aktøren må ha over124 kr/time (før mva.). Da er kommunen uan-sett mest kostnadseffektiv.


Kapittel 653

vridninger. I denne sammenheng vil dette være til-felle der private og kommunale produsenter kon-kurrerer om å levere samme ikke-avgiftspliktigetjeneste i samme marked. Innføring av særordnin-ger for kommunale virksomheter, som for eksem-pel kompensasjonsordninger eller fradragsrett forinngående merverdiavgift, vil kunne skape nyekonkurransevridninger i disfavør av for eksempelprivate virksomheter i den grad de ikke omfat-tes av særordningen. I motsetning til en kommu-nal produsent, vil en privat produsent dermed blibelastet med merverdiavgift på sine innkjøp avavgiftspliktige varer og tjenester i den grad ved-kommende ikke er merverdiavgiftspliktig. Dettekan for eksempel være aktuelt for private produ-senter av ikke-avgiftspliktige tjenester som helse-og sosiale tjenester og undervisning.

Ved omsetning til kommunene, vil kostnadenesom skyldes den ikke-fradragsberettigede merver-diavgiften inngå i prisen som den private produsen-ten krever av kommunen. Når en innfører kompen-sasjon eller fradragsrett for kommunen, vil detteisolert sett medføre høyere kostnader ved privatproduksjon enn ved kommunal produksjon av ikke-avgiftspliktige tjenester. Når en kommune skal vur-dere om en tjeneste skal kjøpes fra private ellerproduseres i egen regi, kan dermed innføring avsærordninger for kommunen, som en kompensa-sjonsordning eller fradragsrett, gi motiv til at kom-munen velger å produsere ikke-avgiftspliktige tje-nesten selv fremfor å kjøpe dem fra andre.

Særordninger for kommunal virksomhet kanogså gi konkurransevridninger når ikke-avgifts-pliktige tjenester omsettes til andre enn kommu-nen, ved at for eksempel kompensasjon eller fra-dragsrett for kommunal virksomhet isolert sett girlavere kostnader for kommunal produksjon enn forprivat produksjon. For eksempel ved finansieringgjennom brukerbetaling, vil en kompensasjonsord-ning eller fradragsrett for kommunen medføre atprisen som brukerne betaler vil kunne bli lavereved kommunal produksjon enn ved privat. Dissevirkningene er presentert i kapittel 6.3.

Det kan vises til en svensk utredning (SOU1993:75) hvor det ble påpekt at den daværende ord-ningen i Sverige med utvidet fradragsrett for kom-munale virksomheter, som skulle motvirke kon-kurransevridninger mellom kommunenes egen-produksjon og kjøp fra andre, medførte nye kon-kurransevridninger. Innholdet i utredningen erreferert i St.meld. nr. 21 (1993-94) hvor det stårfølgende:

”Utredningen harkonstatert at den utvidede fra-dragsretten for inngående merverdiavgift som

ble innført for primærkommuner og landsting(kommuner og fylkeskommuner) den 1. januar1991 har medført nye konkurransevridendeeffekter. Problemene oppstår først og fremstnår ikke-avgiftspliktige virksomheter forekom-mer innen privat og offentlig sektor, for eksem-pel innen helse-, sosialog utdanningssekto-rene. For den offentlige sektor utgjør den inn-gående avgift som belastes anskaffelsene ingenkostnad på grunn av den utvidede fradragsret-ten. For de private ikke-avgiftspliktige virksom-heter utgjør imidlertid den inngående avgiftenen reell kostnad fordi det ikke foreligger fra-dragsrett. Den offentlige sektor vil følgelig haet konkurransefortrinn overfor private tilbudav samme tjeneste.”

I St.meld. nr. 21 (1993-94) gikk Finansdepartemen-tet, under henvisning til den svenske utredningen,imot Zimmerutvalgets flertallsforslag om innføringav en generell fradragsrett for inngående merver-diavgift for kommunale virksomheter. Begrunnel-sen var at de nye konkurransevridningsproble-mene som ble påpekt i utredningen, også var aktu-elle ved innføring av en lignende fradragsrett forkommunene her i landet.

6.3 Konkurransevridninger og dealternative løsningene

I vurderingen av de ulike løsningene har utvalgetblant annet satt som kriterium at løsningene kanbidra til å motvirke konkurransevridningene mel-lom kommunenes produksjon med egne ansatteog kjøp fra andre. Utvalget har også lagt vekt påat løsningene ikke skal medføre nye konkurranse-vridninger mellom kommunale og private tjenes-teprodusenter, se nærmere omtale i kapittel 9. Deulike modellene som vurderes er:– utvidet merverdiavgiftsplikt– generell kompensasjonsordning– begrenset kompensasjonsordning– utvidet fradragsrett

Utvidet merverdiavgiftsplikt for kommunale virk-somheter kan gjennomføres i ulike grader. For detførste kan flere kommunale virksomheter innretteseg slik at de utgjør egne avgiftssubjekter. Flerekommunale virksomheter vil da bli avgiftspliktigeetter dagens merverdiavgiftsregelverk. For detandre kan en mer omfattende utvidelse av merver-diavgiftsplikten for kommunale virksomheter gjen-nomføres ved å utvide dagens avgiftsgrunnlag tilogså å omfatte for eksempel helsetjenester, sosialetjenester, undervisningstjenester og offentlig myn-


Kapittel 654

dighetsutøvelse. En modell med utvidet merverdi-avgiftsplikt er nærmere omtalt i kapittel 10. Frem-stillingene av konkurransevridningene nedenforbygger på en modell med utvidet merverdiavgifts-plikt hvor flere kommunale virksomheter innretterseg slik at de utgjør egne avgiftssubjekter. Det erikke tatt med en utvidelse av avgiftsgrunnlaget tilå gjelde tjenester som i dag er generelt unntatt framerverdiavgiftsplikten.

En generell kompensasjonsordning for inn-gående merverdiavgift, der kommunal virksomhetfår refundert merverdiavgift på anskaffelse av bådevarer og tjenester, vil i prinsippet ha samme virk-ning på kommunens kostnader som en modell medutvidet fradragsrett for inngående merverdiavgift.Disse alternativene blir derfor fremstillingsmessigbehandlet likt. En generell kompensasjonsordningog utvidet fradragsrett er nærmere omtalt i hen-holdsvis kapittel 11 og 13.

En begrenset kompensasjonsordning utenformerverdiavgiftssystemet kan baseres på en ord-ning som dagens, men utvidet til å gjelde flere tje-nester. En begrenset kompensasjonsordning inne-bærer at det kan kompenseres for enkelte tjenesterhvor det er konkurransevridninger mellom kom-munal og privat produksjon. Ordningen er ogsåbegrenset ved at det kun kompenseres for tjenes-teelementet i leveransene av de enkelte tjenestene.En slik begrenset ordning er nærmere beskreveti kapittel 12.

Løsningen som foreslås skal være provenynøy-tral for staten. Tre av modellene som vurderes inne-bærer fradragsrett eller kompensasjon for mer-verdiavgiften for kommunale virksomheter. Der-med må merverdiavgiften som fradragsføres ellerkompenseres, trekkes inn igjen fra kommunesek-toren på andre måter. Dette medfører at kom-munesektoren selv må finansiere de ulike løsnin-gene.

For at en løsning skal motvirke konkurran-sevridninger mellom egenproduksjon og kjøp fraandre, må finansieringen av systemet utformes slikat det ikke er noen direkte sammenheng mellomhva den enkelte kommunale virksomhet får i refu-sjon og den enkelte virksomhetens bidrag til finan-sieringen. Hvis det er en slik sammenheng, vil denkommunale virksomheten ved valg mellom å pro-dusere selv eller å kjøpe fra andre, ta hensyn til atvirksomheten selv må finansiere refusjonen. Mer-verdiavgiften blir da betraktet som en kostnad, ogordningen vil dermed ikke fungere etter hensik-ten.

En måte å sikre at det ikke er noen direkte sam-menheng, kan være at ordningen finansieres veden generell reduksjon i kommunenes frie inntekter.

Fordelingen av finansieringen mellom de enkeltekommuner må være uavhengig av hvor mye mer-verdiavgift den enkelte kommune får kompenserteller fradragsført. I talleksemplene nedenfor er detikke tatt hensyn til at fradragsrett eller kompensa-sjon finansieres av kommunesektoren selv. Dettekan forsvares ved at de kommunale virksomheterstår overfor gitte budsjettrammer og dermed harøkonomisk motiv til å oppnå lavest mulig kostna-der på sine innkjøp. Dette vil gjelde uavhengigav nivået på budsjettrammene. Den enkelte kom-munale virksomhets beslutning vil derfor væreuavhengig av om ordningene finansieres ved åredusere kommunesektorens frie inntekter ellerikke.

Nedenfor er det gitt en forenklet fremstillingav konkurransevridningene som følger av dagensmerverdiavgiftssystem. Det er også fremstilt hvor-dan de alternative løsningene kan skape nye kon-kurransevridninger. Virkningene av de enkeltealternativene er illustrert ved hjelp av talleksem-pler. Fremstillingen er gjennomført i markeder forbåde avgiftspliktige og ikke-avgiftspliktige tjenes-ter. For å gjøre fremstillingen enklere, ser vi påtjenester som ikke omfattes av dagens begrensedekompensasjonsordning. I fremstillingen av dagensmerverdiavgiftssystem har en sett bort fra dagensbegrensede kompensasjonsordning. Virkningeneav en begrenset kompensasjonsordning er illu-strert separat.

Det kan gjøres tilpasninger i alle de alternativeløsningene som gjør at nye konkurransevridnin-ger som oppstår i stor grad kan motvirkes. Utval-get har i kapittel 11 skissert flere alternative måterå gjøre dette på, blant annet at kommunene kom-penseres for skjult merverdiavgift ved kjøp fra pri-vate produsenter av enkelte tjenester, eller at løs-ningene i større eller mindre grad omfatter pri-vate produsenter av oppgaver som kommunen erpålagt ansvaret for. Hensikten med talleksemplenenedenfor er på en enkel måte å vise de viktigstevridningene som kan oppstå ved de ulike alterna-tive løsningene. I talleksemplene nedenfor har enderfor basert seg på de alternative hovedløsnin-gene uten tilpasninger for å motvirke eventuellenye vridninger.

For å forenkle fremstillingen, er det antatt atden kommunale og private produsenten har sammeteknologi. Eksemplene viser dermed bare hvordanmerverdiavgiftssystemet kan påvirke valget omtjenester skal produseres i privat eller kommunalregi, og viser ikke eventuelt samfunnsøkonomisktap som følge av konkurransevridninger. Et even-tuelt samfunnsøkonomisk tap vil oppstå i de til-feller der den kommunale produsenten er mindre


Kapittel 655

effektiv enn den private produsenten, men likevelså effektiv at sluttprisen for kommunen blir billigstved kommunal produksjon, slik at denne løsningenvelges. Det vises til at dette er illustrert i boks 6.1.Det vil også være et generelt samfunnsøkonomisktap forbundet med offentlig finansiering av tjenes-ter, i den grad offentlige utgifter må finansieresgjennom vridende skatter. I de tilfellene hvor kom-munen uansett finansierer hele tjenesten, er dettei denne fremstillingen imidlertid ikke et selvsten-dig argument for å velge privat fremfor kommunalproduksjon.

Det antas at kostnadene ved både kommunalog privat produksjon kun består av innsatsfak-torene vareinnsats og arbeidsinnsats. Vareinnsat-sen antas fullt ut avgiftspliktig. Begrepet vareinn-sats antas også å inkludere kjøp av avgiftspliktigetjenester som er nødvendig i produksjonsproses-sen, men som ikke kan utføres ved hjelp av egneansatte. Arbeidsinnsatsen er verdien av de egneansattes produksjon og vil ikke være merverdiav-giftspliktig som innsatsfaktor. Det antas at det ikkeer avanse i de produserende virksomhetene. Detforutsettes videre at kvaliteten på tjenesten er uav-hengig av hvor den blir produsert, og at sluttprisendermed er det avgjørende for om tjenesten pro-duseres i privat eller kommunal virksomhet. Deter gitt en mer formell beskrivelse av modellen iVedlegg 1.

I kapittel 6.3.1 fremstilles kommunens valg mel-lom kommunal produksjon og kjøp fra private. Så-ledes kan dette betraktes som markeder for tje-nester hvor kommunen betaler for produksjonenav tjenestene fullt ut og stiller dem til rådighet forbrukerne uten vederlag. Her fokuseres det på kon-kurransevridninger i forhold til kommunen sombestiller. For en del kommunale tjenester er detimidlertid ikke bare kommunen som betaler fortjenestene direkte. For flere tjenester betales detfor tjenester fra andre enn kommunen, for eksem-pel ved at det er innslag av egenbetalinger fra bru-kerne. Med egenbetaling vil eventuelle kostnads-forskjeller mellom offentlig og privat produksjonsom følge av merverdiavgiften, også kunne med-føre konkurransevridninger i forhold til brukernei form av ulike egenandeler. Et typisk eksempelpå dette kan være barnehager. Dette presenteresi kapittel 6.3.2, siden enkelte av de foreslåtte løs-ningene vil gi konkurransevridninger for slike tje-nester.

6.3.1 Konkurransevridninger i markederuten brukerfinansiering

Det tas utgangspunkt i at kommunens politiske

ledelse står overfor valget mellom å kjøpe en tje-neste fra en privat virksomhet, eller å produseretjenesten i kommunal regi. Kommunens ledelsefår dermed en rolle som bestiller av tjenesten fraenten en privat eller kommunal produsent. Detvises til nærmere omtale av bestiller- og utfører-rollen i kapittel 4. I eksemplene nedenfor illustre-res gjennom talleksempler både kostnaden vedkjøp av innsatsfaktorer til produksjonen av denaktuelle tjenesten i de to alternativene og prisensom kommunen må betale ved de to alternativene.Siden kommunen i enkelte av eksemplene neden-for kan fradragsføre, eller får kompensert, mer-verdiavgiften, vil ikke alltid prisen som fakturereskommunen tilsvare det som faktisk blir reell kost-nad etter fradrag eller kompensasjon. Den reellekostnaden, altså det kommunen betaler etter fra-drag eller kompensasjon, betegnes som sluttprisfor kommunen. I de tilfellene hvor kommunen sombestiller har fradragsrett eller kompensasjon, slikat sluttprisen ikke er det samme som det somfaktureres til kommunen, er begge prisene illu-strert.

6.3.1.1 Markedet for en merverdiavgiftspliktig tje-neste (for eksempel advokattjeneste)

Dagens merverdiavgiftssystem

I dagens merverdiavgiftssystem er det avgiftspliktpå omsetning av advokattjenester. Det er imidlertidikke omsetning i merverdiavgiftslovens forstandnår en ansatt advokat i kommunen yter en advo-kattjeneste innad i kommunen. Det antas at pro-duksjon av en advokattjeneste krever 50 i vareinn-sats i både kommunal og privat produksjon. Detkreves i tillegg 100 i arbeidsinnsats. Hvis kom-munen skal produsere i kommunal regi, må denkommunale produsenten betale merverdiavgift på24 prosent på vareinnsatsen, mens arbeidsinnsat-sen ikke er avgiftspliktig. Ved egenproduksjon vilprisen som kommunen i rollen som bestiller måbetale tilsvare kostnaden ved kommunal produk-sjon.

En privat produsent som omsetter en avgifts-pliktig tjeneste vil ha fradragsrett for inngåendemerverdiavgift på vareinnsatsen. Ved omsetningtil kommunen påløper det merverdiavgift på heleproduksjonskostnaden.

Kommunal produksjonKostnader for produsent: 50(1+0,24)+100=162Sluttpris for kommunen: 162

Privat produksjon


Kapittel 656

Kostnader for produsent: 50+100=150Sluttpris for kommunen: 150(1+0,24)=186

Dette er også illustrert grafisk i figur 6.1.Kommunen står overfor høyere produksjons-

kostnader ved kommunal enn ved privat produk-sjon, fordi den kommunale produsenten ikke kantrekke fra merverdiavgift på vareinnsatsen. Nårkommunen som bestiller skal velge mellom kom-munal og privat produksjon, vil imidlertid prisensom kommunen står overfor være høyere ved kjøpfra private enn ved kommunal produksjon, siden altkjøp fra den private er merverdiavgiftspliktig. Forkommunen i rollen som bestiller vil det på grunnav ulik merverdiavgiftsbelastning lønne seg å velgekommunal produksjon selv om produksjonskost-nadene i dette tilfellet er høyere enn ved privat pro-duksjon.

Utvidet merverdiavgiftsplikt for kommunale virk-somheter

Kommunen er i dag merverdiavgiftspliktig for sinomsetning av varer og tjenester til andre. Når kom-munen hovedsakelig produserer til eget bruk, erikke eget forbruk avgiftspliktig. En løsning medutvidet merverdiavgiftsplikt kan innebære at kom-munal tjenesteproduksjon til eget bruk blir avgifts-pliktig på samme måte som produksjon i pri-vate virksomheter. Denne fremstillingen forutset-ter innføring av en slik modell.

En modell med utvidet merverdiavgiftsplikt for

kommunal virksomhet vil innebære at de tjenes-teproduserende enhetene i kommunene innrettesslik at de utgjør egne avgiftssubjekt. I et mar-ked for en avgiftspliktig tjeneste vil den kommu-nale produsenten dermed bli merverdiavgiftsplik-tig på tilsvarende måte som en privat produsent.Når kommunal produksjon etter denne modellener merverdiavgiftspliktig, kan merverdiavgiftenpå anskaffelsene fradragsføres. Ved omsetning tilkommunen som bestiller må det beregnes merver-diavgift.

En privat produsent som omsetter en avgifts-pliktig tjeneste vil ha fradragsrett for merverdiav-giften på anskaffelsene, slik at kostnaden blir densamme som for den kommunale produsenten. Vedomsetning til kommunen som bestiller, påløper detmerverdiavgift på hele beløpet.

Kommunal produksjonKostnader for produsent: 50+100=150Sluttpris for kommunen: (1+0,24)150=186

Privat produksjonKostnader for produsent: 50+100=150Sluttpris for kommunen: (1+0,24)150=186

I dette tilfellet blir kostnadene like i de to alterna-tive produksjonsmåtene. Kommunen som bestillermå betale merverdiavgift ved kjøp fra begge virk-somhetene.

Utvidet merverdiavgiftsplikt for kommunalvirksomhet motvirker altså konkurransevridnin-

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

200

Kommunal produksjon Privat produksjon

Produksjonsmåte

Kro

ner

Produksjonskostnad

Moms

Moms

Arbeidskraftskostnad Arbeidskraftskostnad

Varekostnad Varekostnad

Figur 6.1 Pris for kommunen ved kjøp av merverdiavgiftspliktig tjeneste i dag


Kapittel 657

gene mellom kommunal og privat produksjon forde virksomhetene som blir avgiftspliktige. Så lengekommuneadministrasjonen som bestiller ikke eravgiftspliktig, og dermed ikke har fradragsrett formerverdiavgift på anskaffelsene, vil imidlertid fort-satt merverdiavgiften gi økonomiske motiv til atadministrasjonen produserer tjenester med egneansatte, se omtalen i kapittel 10.

Kompensasjon/fradrag for inngående merverdi-avgift for kommunale virksomheter

En løsning med kompensasjon eller fradragsrettfor kommunal virksomhet som gjelder genereltfor både varer og tjenester, vil innebære at kom-munal virksomhet ikke betaler merverdiavgift pånoen anskaffelser. Fradragsretten ved kommunalproduksjon vil gjelde på samme måte som ved pri-vat produksjon av tilsvarende tjeneste.

En ordning med generell fradragsrett for kom-munens anskaffelser vil gjelde anskaffelser av allevarer og tjenester til kommunale virksomheter.Dette gjelder både for kommunen i rollen som utfø-rer og som bestiller av tjenester. En generell kom-pensasjonsordning for kommunale virksomheterkan i prinsippet fungere på samme måte som atkommunen får generell fradragsrett for inngåendemerverdiavgift. For enkelthets skyld kan dissebetraktes som like.

Når kommunen som produsent enten ved fra-dragsrett eller kompensasjon får refundert merver-diavgiften på vareinnsatsen, vil kostnadene utgjøre150. En privat produsent som omsetter en avgifts-pliktig tjeneste vil ha fradragsrett for merverdiav-giften på anskaffelsene, slik at produksjonskostna-dene blir de samme som ved kommunal produk-sjon. Ved omsetning til kommunen, påløper detmerverdiavgift av hele beløpet. Siden kommunenfår kompensert eller fradragsført merverdiavgif-ten, vil sluttprisen for kommunen tilsvare produk-sjonskostnadene.

Kommunal produksjonKostnader for produsent: 50+100=150Faktureres kommunen: 150Sluttpris for kommunen: 150

Privat produksjonKostnader for produsent: 50+100=150Faktureres kommunen: (1+0,24)150=186Sluttpris for kommunen: 186-36=150

I markedet for en avgiftspliktig tjeneste vil kompen-sasjon eller fradragsrett for kommunen gi like kost-nader for kommunal og privat produksjon. Konkur-

ransevridningen i favør av kommunal produksjonblir dermed motvirket.

Begrenset kompensasjonsordning

En begrenset kompensasjonsordning gjelder kunenkelte tjenester. Med en begrenset kompensa-sjonsordning som baseres på dagens ordning,kompenseres det i tillegg kun for tjenesteele-mentet i enkelte leveranser gjennom en sjablon-messig fastsatt andel. I denne modellfremstillin-gen er det antatt at begrepet vareinnsats omfatteranskaffelser av avgiftspliktige varer og tjenestersom er nødvendige i produksjonen. I talleksem-plene må det derfor skilles mellom avgiftspliktigevare- og tjenesteanskaffelser. Det antas at halv-parten av begrepet vareinnsats består av kjøp avavgiftspliktige tjenester som er omfattet av denbegrensede kompensasjonsordningen. Den kom-munale produsenten vil da bli kompensert meden andel som utgjør tjenesteelementet av disseavgiftspliktige leveransene som den kjøper fraandre. I eksemplene i denne modellen antas detat dette tjenesteelementet utgjør 2/3 av verdienav leveransene. Den private produsenten får fra-drag for all inngående merverdiavgift, men må fak-turere kommunen med merverdiavgift. Dette blirnøytralisert ved at kommunen som bestiller fårkompensert for den sjablonmessig fastsatte ande-len av merverdiavgiften av leveranser av tjenestersom omfattes av en begrenset kompensasjonsord-ning.

Kommunal produksjonKostnader for produsent: 50(1+0,24)+100

-(0,5*2/3*0,24*50)=158Faktureres kommunen: 158Sluttpris for kommunen: 158

Privat produksjonKostnader for produsent: 50+100=150Faktureres kommunen: (1+0,24)150=186Sluttpris for kommunen: 186-0,5*2/3*0,24*50

-100*0,24=158

En begrenset kompensasjonsordning vil i detteeksemplet ikke gi like kostnader ved kommunalog privat produksjon, siden den kommunale pro-dusenten, som ikke er avgiftspliktig, kun får kom-pensert for tjenesteandelen i leveransene til virk-somheten av de tjenester som omfattes av enbegrenset kompensasjonsordning. Det kompen-seres ikke for vareelementet, siden det uansettikke er aktuelt for kommunen å produsere varerselv. Den private produsenten får full fradragsrett,


Kapittel 658

men må beregne merverdiavgift ved omsetningtil kommunen. Kommunen som bestiller får kom-pensert for en andel av tjenesteleveransen fra denprivate. Eksemplet er konstruert slik at sluttpri-ser for kommuner er den samme i begge tilfel-lene.

Det er teoretisk mulig å konstruere korrektesjablonmessig fastsatte tjenesteandeler som fjer-ner konkurransevridning mellom egenproduksjonog kjøp fra andre. I praksis kan dette være proble-matisk. For å beregne riktig tjenesteandel, forut-settes det kunnskap om den private produsentensproduktfunksjon, både hos myndighetene som skalberegne tjenesteandelen, og hos kommunene somskal sende inn kompensasjonskrav. I praksis mådet opereres med gjennomsnittlige anslag på tje-nesteandeler for hver tjeneste. Tjenesteandelenekan variere fra produsent til produsent og en gjen-nomsnittsberegning vil dermed ikke være presisfor alle leveranser.

6.3.1.2 Markedet for en ikke-avgiftspliktig tjeneste(for eksempel omsorgstjenester på syke-hjem)


For en produsent av en type tjeneste som er unn-tatt fra merverdiavgiftsplikten, som for eksem-pel omsorgstjenester på sykehjem, vil det ikkevære fradragsrett for inngående merverdiavgift påanskaffelsene til virksomhetene. Dette gjelder uav-hengig av om produksjonen skjer i privat eller kom-munal regi. Det antas at produksjon av denne tje-nesten krever 50 i vareinnsats og 100 i arbeidsinn-sats. Dette antas å gjelde både ved kommunal ogprivat produksjon.

Både den private og kommunale produsentenmå betale merverdiavgift på 24 prosent på vare-innsatsen, mens arbeidsinnsatsen ikke er avgifts-pliktig. Produsenten får ikke trukket fra inngåendemerverdiavgift.

Kommunal produksjonKostnader for produsent: 50(1+0,24)+100=162Sluttpris for kommunen: 162

Privat produksjonKostnader for produsent: 50(1+0,24)+100=162Sluttpris for kommunen: 162

I markeder for produksjon og omsetning av ikke-avgiftspliktige tjenester er det i dag ikke kon-kurransevridninger som følge av merverdiavgif-ten.


En løsning med utvidet merverdiavgiftsplikt inne-bærer at kommunale virksomheter innrettes slik atde utgjør egne avgiftssubjekter. For en tjeneste somifølge merverdiavgiftsloven er unntatt fra merver-diavgiftsplikten, vil en utvidet avgiftsplikt for kom-munal produksjon ikke få noen betydning. Situa-sjonen blir dermed som i dagens merverdiavgifts-system, se omtale ovenfor.

Kompensasjon/fradrag for inngående merverdiav-gift for kommunale virksomheter

En løsning med kompensasjon eller fradragsrettfor kommunal virksomhet som gjelder genereltfor både varer og tjenester, vil innebære at kom-munal virksomhet ikke betaler merverdiavgift pånoen anskaffelser. Ved kommunal produksjon fårkommunen fradragsført merverdiavgiften på vare-innsatsen. Siden tjenesten ikke er avgiftspliktig,vil ikke prisen til kommunen som bestiller ileggesmerverdiavgift.

Når den private produsenten er utenfor merver-diavgiftsområdet og ikke omfattes av den generellekompensasjonen eller fradragsretten som gjelderfor kommunal virksomhet, vil den ikke få kompen-sasjon eller fradragsrett for merverdiavgiften påanskaffelsene, slik at kostnadene blir høyere ennved kommunal produksjon.

Kommunal produksjonKostnader for produsent: 50+100=150Sluttpris for kommunen: 150


Kostnadene som skyldes den ikke-fradragsberetti-gede merverdiavgiften vil inngå i den private pro-dusentens pris til kommunen som en skjult avgift.For kommunen i rollen som bestiller, vil merver-diavgiften innebære at det blir lønnsomt å velgekommunal produksjon fremfor å kjøpe ikke-avgifts-pliktige tjenester fra private.

En generell kompensasjon eller fradragsrett vilgi en konkurransevridning til fordel for kommu-nal produksjon i markedet for ikke-avgiftspliktigetjenester. Det finnes i dag flere tjenester som erunntatt fra merverdiavgiften, hvor kommunal pro-duksjon kan forekomme i konkurranse med pri-vate. Dette kan for eksempel være på markederfor helse- og sosiale tjenester og undervisning. I


Kapittel 659

tillegg kan problemstillingen som skjult merver-diavgift reiser være aktuelt for utleie av fast eien-dom. Dette er nærmere omtalt i kapittel 11, hvordet også er skissert en løsning som kan nøytrali-sere problemet med skjult avgift ved utleie av fasteiendom. Konkurransevridningen er illustrert gra-fisk i figur 6.2.


En begrenset kompensasjonsordning som erbasert på dagens ordning, vil medføre at kom-munen blir kompensert for tjenesteelementet i deleveranser av tjenester som omfattes av ordnin-gen. Det antas at den kommunale produsenten fårkompensasjon for tjenestedelen av vareinnsatsen.Begrepet vareinnsats i denne modellen omfatteravgiftspliktige vare- og tjenesteanskaffelser som ernødvendige i produksjonen. Som tidligere antasdet at tjenesteanskaffelser som omfattes av enbegrenset kompensasjonsordning utgjør halvpar-ten av dette. Det antas at tjenesteelementet i tjenes-teanskaffelsen utgjør 2/3. Siden den private produ-senten ikke får fradrag for inngående merverdiav-gift på tjenesteanskaffelsene, vil denne få høyerekostnader enn den kommunale produsenten. Dettegir seg utslag i høyere sluttpris til kommunen.

På samme måte som en generell kompensa-sjon eller fradragsrett, gir en begrenset kompensa-sjonsordning en ny konkurransevridning mellomkommunal produksjon og kjøp fra private som ikkeomfattes av kompensasjonsordningen. Dette skyl-des at kommunensom produsent får kompensasjon

for merverdiavgift på tjenesteelementet i anskaf-felser av tjenester som omfattes av en begrensetkompensasjonsordning også til ikke-avgiftspliktigevirksomheter.


-(0,5*2/3*0,24*50)=158Sluttpris for kommunen: 158


6.3.2 Konkurransevridninger i markeder meddelvis brukerfinansiering

I fremstillingen ovenfor er det vist at kompensa-sjonsordninger eller fradragsrett for kommunesek-toren kan gi nye konkurransevridninger mellomkommunale og private virksomheter når privatevirksomheter driver tjenesteyting innen tjeneste-områder som ikke er omfattet av merverdiavgifts-plikten. Dette kan eksempelvis gjelde tjenestepro-duksjon innenfor helse og undervisning.

En slik konkurransevridning kan oppstå nårkommunen skal velge om velferdstjenester som erunntatt fra merverdiavgift, skal produseres av kom-munale eller private produsenter. En kommunesom eksempelvis driver et sykehjem i egen regi vilfå kompensert eller fradragsført merverdiavgiftenpå innkjøp til denne virksomheten, noe det privatesykehjemmet ikke får. Kostnadene som skyldes

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180


Produksjonsmåte

Kro

ner

Produksjonskostnad

VarekostnadVarekostnad

Arbeidskraftskostnad

Arbeidskraftskostnad

Skjult avgift

Figur 6.2 Pris for kommunen ved kjøp av ikke-avgiftspliktig tjeneste ved kompensasjon/fradragsrett forkommunal produksjon


Kapittel 660

den ikke-fradragsberettigede merverdiavgiften vilinngå i prisen den private virksomheten fakturererkommunen (skjult avgift). For kommunen i rollensom bestiller av tjenesten, kan merverdiavgiftenderfor gi et økonomisk motiv til å drive sykehjem-met selv, i stedet for å overlate driften til private.

Kompensasjonsordninger eller fradragsrettkan imidlertid også gi konkurransevridninger nårikke-avgiftspliktige tjenester omsettes til andre ennkommunen. Kommunal produksjon vil bli kompen-sert for inngående merverdiavgift gjennom kom-pensasjonsordningen eller fradragsretten. En pri-vat produsent av tilsvarende ikke-avgiftspliktigetjenester må derimot betale inngående merverdi-avgift, noe som isolert sett gir høyere kostnaderenn ved kommunal produksjon. Dermed kan kom-pensasjonsordningen også medføre at private pro-dusenter må ta en høyere pris i markedet enn enkommunal produsent av tilsvarende tjeneste. Vedinnslag av brukerbetaling, noe som for eksempeler aktuelt i barnehager og skolefritidsordninger, vilprisen som brukerne betaler på denne bakgrunnkunne bli høyere ved privat enn ved kommunalproduksjon.

Nedenfor er det gitt et eksempel hvor brukernebetaler direkte for tjenesten gjennom egenandeler.Med brukerbetaling introduseres et beregnings-grunnlag for merverdiavgift. Brukerbetaling med-fører i tillegg at det ytes en tjeneste mot vederlag,noe som innebærer omsetning i merverdiavgifts-lovens forstand. I dette tilfellet gis det tilskudd fradet offentlige som dekker en del av kostnadene.Slike tilskudd anses ofte ikke som omsetning tilandre i merverdiavgiftslovens forstand. Tilskuddetfra kommunen er antatt å være det samme for pri-vat og kommunal produksjon.

Fremstillingen baseres for øvrig på sammemodell og forutsetninger som beskrevet i kapit-tel 6.3.1, bortsett fra at det her er pris til bruker,og ikke sluttpris til kommunen, som er sammen-ligningsgrunnlaget. I vedlegg 1 er det gitt en merformell fremstilling.

6.3.2.1 Markedet for en merverdiavgiftspliktig tje-neste


I dagens merverdiavgiftssystem vil det, som vistovenfor, eksistere konkurransevridninger mellomkommunal og privat produksjon i markeder foravgiftspliktige tjenester. I eksemplet nedenfor vilvi se at dette kan endre seg når en går overfra full offentlig finansiering til delvis brukerbe-taling. Årsaken er at brukerbetalingen vil inne-

bære omsetning av en tjeneste i merverdiavgifts-lovens forstand, noe som i dette tilfellet endrerden kommunale produsentens avgiftsmessige sta-tus.

La oss anta at det gis et offentlig tilskudd på50 til både den kommunale og den private pro-dusenten. Brukeren betaler resten av prisen somegenandel. Prisen for brukeren utgjør dermed pri-sen med fradrag av tilskuddet. I markedet for enavgiftspliktig tjeneste vil innføring av brukerbeta-ling medføre at tjenesten fra den kommunale pro-dusenten til brukeren ytes mot vederlag. Det vilda foreligge omsetning i merverdiavgiftslovens for-stand. I et slikt tilfelle vil det være merverdiavgifts-plikt ved kommunens omsetning til andre. Det vilogså bli avgiftsplikt ved kommunens dekning avegne behov hvis produksjonen ikke hovedsakeliger til eget bruk, det vil si at omsetning av tjenes-ten til andre overstiger 20 prosent. Da oppnår denkommunale produsenten full fradragsrett for inn-gående merverdiavgift på samme måte som en pri-vat produsent, og det vil ikke eksistere konkurran-sevridninger som følge av merverdiavgiften.

Kommunal produksjonKostnader for produsent: 50+100=150Pris til bruker: (1+0,24)(150-50)=124

Privat produksjonKostnader for produsent: 50+100=150Pris til bruker: (1+0,24)(150-50)=124

For avgiftspliktige tjenester vil heller ikke de aktu-elle løsningene, som utvidet merverdiavgiftsplikt,kompensasjon eller fradragsrett for kommuneneller begrenset kompensasjonsordning gi konkur-ransevridninger. Disse er derfor ikke presentertnærmere.

6.3.2.2 Markedet for en ikke-avgiftspliktig tjeneste(for eksempel barnehage)


Med dagens merverdiavgiftssystem og brukerbe-taling vil det ikke være konkurransevridninger somfølge av merverdiavgiften mellom kommunal ogprivat produksjon av ikke-avgiftspliktige tjenester.Dette skiller seg ikke fra situasjonen uten bruker-betaling, se ovenfor. I dette tilfellet vil innføring avegenbetaling medføre at tjenesten fra den kommu-nale produsenten til brukeren vil anses som ytelsemot vederlag, noe som innebærer omsetning i mer-verdiavgiftslovens forstand. Siden tjenesten somytes er unntatt fra merverdiavgiftsplikt, vil imidler-


Kapittel 661

tid verken den kommunale eller den private pro-dusenten bli avgiftspliktige.

Kommunal produksjonKostnader for produsent: (1+0,24)50+100=162Pris til bruker: 162-50=112

Privat produksjonKostnader for produsent: (1+0,24)50+100=162Pris til bruker: 162-50=112


Alternativet med utvidet merverdiavgiftsplikt forkommunal virksomhet vil ikke endre den kommu-nale produsentens avgiftsmessige stilling siden denomsetter en tjeneste som er unntatt fra merverdi-avgift. Det vil dermed ikke eksistere konkurranse-vridninger i dette alternativet. Dette er derfor ikkepresentert nærmere.

Kompensasjon/fradrag for inngående merverdiav-gift for kommunale virksomheter

Med innføring av en kompensasjon eller fradrags-rett for kommunal virksomhet som gjelder genereltfor både varer og tjenester, vil kommunal virksom-het få kompensert eller fradragsført merverdiav-giften på alle anskaffelsene. Det offentlige tilskud-det utgjør 50 både for den private og den kom-

munale produsenten. Det offentlige tilskuddet vilikke anses som ytelse mot vederlag og vil da ikkevære omsetning i merverdiavgiftslovens forstand.Siden den kommunale produsenten i dette tilfelletfår kompensert eller fradragsført merverdiavgif-ten på alle anskaffelsene, vil merverdiavgiften påanskaffelsene ikke utgjøre noen kostnad. Egenan-delen blir dermed lik kostnadene til vare- og tjene-steinnsatsen fratrukket tilskuddet.

Når den private produsenten ikke omfattes avden generelle kompensasjonen eller fradragsret-ten som gjelder for kommunal virksomhet, vil detpåløpe merverdiavgift på vareinnsatsen. Merverdi-avgiften blir dermed en kostnad som overveltes iprisen. Siden tilskuddet er fast, må brukeren betaleen høyere egenandel enn i alternativet med kom-munal produksjon.

Kommunal produksjonKostnader for produsent: 50+100=150Pris til bruker: 150–50=100

Privat produksjonKostnader for produsent: (1+0,24)50+100=162Pris til bruker: 162–50=112

Innføring av generell kompensasjon eller fradrags-rett for kommunal virksomhet, vil medføre at bru-kerne må betale mer ved kjøp fra en privat ennfra en kommunal produsent. Dette skyldes at denprivate produsenten ikke får refundert merverdi-

0

20

40

60

80

100

120


Produksjonsmåte

Kro

ner

Produksjonskostnad

Pris til bruker Pris til bruker

Tilskudd Tilskudd

Figur 6.3 Pris til bruker ved kjøp av ikke-avgiftspliktig tjeneste ved offentlig tilskudd og generell kom-pensasjon/fradragsrett


Kapittel 662

avgiften og må overføre avgiftskostnaden som enskjult avgift i brukerbetalingen. Denne konkurran-sevridningen er illustrert i figur 6.3.

Konkurransevridningene som følge av merver-diavgiften vil i dette eksemplet overveltes i prisentil brukeren. I dette eksemplet gis det et fast kro-nemessig offentlig tilskudd. En ville fått kvalitativtsamme resultat hvis det offentlige hadde dekket enandel av kostnadene. En bruker som er indifferentmellom kommunal og privat barnehage vil i dettetilfellet velge den kommunale barnehagen, somopererer med lavest egenandel under ellers likevilkår.


En begrenset kompensasjonsordning basert pådagens ordning, vil medføre at en kommunal pro-dusent blir kompensert for merverdiavgiften på tje-nesteelementet i leveranser av tjenester som omfat-tes av en begrenset ordning. En privat produsentsom ikke omfattes av kompensasjonsordningen vilikke få tilsvarende kompensasjon.

En begrenset kompensasjonsordning vil der-med gi nye konkurransevridninger mellom kom-munal og privat produksjon av ikke-avgiftspliktigetjenester. En slik vridning vil ikke bare gjeldei forhold til kommunens valg mellom kommu-nal og privat produksjon, som vist tidligere, menogså i prisen til bruker når tjenester omsettes tilandre enn kommunen. Det er lagt tilsvarende for-utsetninger om tallstørrelse til grunn her som itilsvarende eksempler for en begrenset ordningtidligere.


-(0,5*2/3*0,24*50)=158Pris til bruker: 158-50=108

Privat produksjonKostnader for produsent: 50(1+0,24)+100=162Sluttpris for kommunen: 162-50=112

I denne gjennomgangen er det, som nevnt innled-ningsvis, kun vist eksempler på hvordan merverdi-avgiften teoretisk kan påvirke valget mellom kom-munal og privat produksjon. Siden teknologien erantatt å være den samme både ved kommunal ogprivat produksjon, viser ikke modellen samfunns-økonomisk tap ved at produksjonen ikke skjer derdet er lavest kostnader. Et slikt tap vil oppstå hvismerverdiavgiftssystemet gjør at kommunal pro-duksjon velges, selv om den private aktøren er mereffektiv. En har ikke tatt stilling til kostnadsforhold

og teknologi i kommunal produksjon i forhold tilprivat produksjon.

Nedenfor vil utvalget se nærmere på omfan-get av konkurransevridninger, og effektivitetstapetsom følge av disse vridningene.

6.4 Omfanget avkonkurransevridninger

6.4.1 Innledning

Det vises til at utvalget i mandatet er bedt om å gien nærmere redegjørelse for hvilke tjenester somkan være aktuelle for kommunal egenproduksjon,og der konkurransevridninger i forhold til privatetilbydere kan være et problem. Det foreligger liteinformasjon om omfanget av konkurransevridnin-ger som følge av dagens merverdiavgiftssystem ogfor hvilke tjenesteområder det kan forekomme kon-kurransevridninger. Utvalget har derfor innhentetbakgrunnsmateriale som kan belyse dette.

Utvalget har fått tilgang til en spørreundersø-kelse som NHO har gjennomført høsten 2002 blantsine medlemsbedrifter. Hensikten var blant annet åkartlegge hvordan de private bedriftene opplever åkonkurrere med offentlige leverandører om lever-anser til offentlig sektor. Resultatene fra denneundersøkelsen er presentert i kapittel 6.4.2.

Utvalget har gitt SNF i oppdrag å utarbeide enrapport som skal anslå det økonomiske omfangetav kommunal virksomhet hvor avveiningen mel-lom kommunal egenproduksjon og eksternkjøp ermest aktuell. Det er med utgangspunkt i dette gjortvurderinger av potensialet for konkurransevridnin-ger ved de ulike løsninger som er skissert. I kapit-tel 6.4.3 presenteres hovedpunktene fra denne rap-porten. Rapporten1) er vedlagt denne utredningensom Vedlegg 3.

6.4.2 Spørreundersøkelse fra NHO

Utvalget har fått tilgang til en spørreundersøkelsesom NHO har gjennomført høsten 2002 blant sinemedlemsbedrifter. Hensikten var blant annet å kart-legge hvordan de private bedriftene opplever åkonkurrere med offentlige leverandører om lever-anser til offentlig sektor. Svarene fra undersøkel-sen omfatter over 800 bedrifter som yter tjenesterinnenfor ulike sektorer.

I overkant av 30 prosent av de tjenesteytendebedriftene som var med i undersøkelsen oppgir at

1) SNF-RAPPORT NR. 44/2002 Merverdiavgiftsløsninger forkommunesektoren - Økonomiske anslag.


Kapittel 663

de har deltatt i konkurranse om oppdrag for enstatlig, fylkeskommunal eller kommunal etat ellerinstitusjon, der oppdraget har gått til en offentligleverandør. Av disse oppgir nesten 70 prosent atde tapte i konkurranse med en kommunal ellerfylkeskommunal leverandør. Knapt 60 prosent avdem som har tapt, har inntrykk av at de tapte kon-kurransen med offentlige leverandører fordi denoffentlige leverandøren ikke beregner merverdi-avgift. Videre fremgår det av spørreundersøkelsenat over 55 prosent av de tjenesteytende bedrifteneser det offentlige som et mulig marked, men regis-trerer at det offentlige heller ansetter egne folkeller kjøper tjenester fra en annen offentlig etatfor å spare merverdiavgift. Av disse oppgir knapt80 prosent at det mest aktuelle markedet bestårav ytelser overfor kommunale eller fylkeskommu-nale etater eller institusjoner. Fordelt på enkeltetjenestegrupper fremstår andelene som registre-rer at det offentlige på grunn av merverdiavgiftenheller ansetter egne folk enn å kjøpe tjenester fraprivate, som relativt høye blant annet for vaskeriog renseri (100 prosent) og bemanning og rekrut-tering (knapt 90 prosent).

Spørreundersøkelsen, og NHOs løpende kon-takt med medlemsbedriftene, viser at bedrifterinnenfor følgende bransjer, som i dag ikke omfat-tes av dagens kompensasjonsordning, rapportererom problemer i forhold til offentlig sektor grunnetmerverdiavgiften:– utleie av arbeidskraft (vikar/bemanningstje-

nester)– vakt-, sikkerhet- og alarmtjenester– kantinetjenester (herunder kjøkken/catering

innen helse- og omsorg)– vaktmestertjenester– bro og tunneltjenester (billettsalg og tilhørende

tjenester)– verksteder for vedlikehold/reparasjonavdrifts-

midler/motorkjøretøyer– forskningstjenester– datatjenester– ingeniørtjenester– konsulenttjenester (herunder også byggetek-

nisk konsulentvirksomhet, annen teknisk kon-sulentvirksomhet, bedriftsrådgivning, regn-skap, revisjon og advokattjenester mv.)

– laboratorietjenester– undervisning– gjenvinningstjenester– pukk- og grusleverandører/utvinning fra sand

og grustak– godstransport på vei– asfalttjenester (idretts- og gårdsplasser)– elektrisk installasjonsarbeid

– engroshandel

Det understrekes fra NHO at en grundigere under-søkelse kan føre til at flere tjenester viser seg somaktuelle. Listen fra NHO er basert på, eller kani hovedsak tilbakeføres til, standard for nærings-grupperinger.

NHO har også spurt bedrifter som produserertjenester som i dag omfattes av den begrensedekompensasjonsordningen for kommuner og fylkes-kommuner. Alle de spurte bransjene rapportererom problemer knyttet til merverdiavgiften. Disseer:– byggog anleggstjenester– anleggsgartnere– byggog tømrermestre/oppføring av bygg– entreprenører– malermestre– murmestre– renhold/rengjøringsvirksomhet– vaskeriog renserivirksomhet

Undersøkelsen kan også være interessant i forholdtil spørsmålet om dagens begrensede kompensa-sjonsordning virker etter sin hensikt. Til tross forat vask og renseri omfattes av dagens kompensa-sjonsordning, oppgir alle bedrifter i undersøkelseninnen vaskeriog renseribransjen at de registrererat offentlige etater på grunn av merverdiavgiftenheller ansetter egne folk enn å kjøpe tjenester fraprivate. Av disse anser over halvparten at kom-muner og fylkeskommuner er potensielle kunder.Nesten 40 prosent av alle bedriftene som inngåri undersøkelsen tror at kommuner og fylkeskom-muner tar hensyn til dagens kompensasjonsord-ning når de vurderer om de skal kjøpe tjenestereller utføre dem selv. Knapt 25 prosent tror ikkeat de tar hensyn til ordningen og 35 prosent vetikke. Fordelt på enkeltbransjer synes det særlig åvære innen vaskeri og renseri at bedriftene ikketror kommuner og fylkeskommuner tar hensyn tilkompensasjonsordningen (over 50 prosent)

Svarene fra NHOs spørreundersøkelse indike-rer at dagens begrensede kompensasjonsordningikke virker tilfredsstillende. Dette underbygges avunderlagstallene, som viser at også bedrifter somleverer tjenester som omfattes av dagens kompen-sasjonsordning tror at kommuner og fylkeskom-muner ikke tar hensyn til kompensasjonsordnin-gen.

Det må påpekes at undersøkelsen er basert pået utvalg av bedrifter fra hele landet i perioden 13.- 22. november 2002. Om lag 2 700 bedrifter mot-tok spørreskjema per elektronisk post. Av dissesendte om lag 1 080 bedrifter svar. Dette gir en


Kapittel 664

svarprosent på under 40. NHO har ved gjennom-gang av svarene trukket ut de vareproduserendebedriftene og har etter dette analysert resultatenefra drøyt 800 tjenesteytende bedrifter. Bedrifteneer ikke spurt om hvor mange ganger og i hvilketidsrom de har opplevd det som er lagt til grunni svarene. Det skilles altså ikke mellom bedriftersom opplever at de jevnlig taper i konkurranse medoffentlige leverandører, og bedrifter som en ganghar opplevd å tape i en slik konkurranse.

6.4.3 SNF-rapporten

6.4.3.1 Datagrunnlag

Datamaterialet i rapporten fra SNF er i all hoved-sak hentet fra KOSTRA (Kommune-Stat rapporte-ringen). Dette er en database med økonomiskenøkkeltall innhentet direkte fra de enkelte kommu-nenes regnskaper til Statistisk sentralbyrå. Detteer tilnærmet en fulltelling. Kommunene som ikkeer dekket representerer om lag 2,3 prosent av detsamlede folketallet i Norge. År 2001 er det førsteåret med relativt komplett datasett. Tallene for 2001danner grunnlaget for rapporten fra SNF. Det pre-siseres at det kun er brukt tall for primærkommu-nene, selv om KOSTRA også omfatter fylkeskom-muner.

KOSTRA er organisert som et regnskap. Detfokuseres på de ulike funksjonene som kommu-nen skal dekke. Eksempler på slike funksjoner er”kulturminnevern”, ”grunnskole”, ”kino” og ”pro-duksjon av vann”. I tillegg til at utgifter skal førespå riktig funksjon, skal kommunen også føre opphvilken type kostnad det gjelder. Eksempler påslike kostnadsarter er ”fastlønn”, ”leie av lokalerog grunn”, ”matvarer” og ”post, banktjenester ogtelefon”.

Til tross for at KOSTRA gir et omfattende ogdetaljert datasett, kan det ikke uten videre brukesdirekte til å belyse den aktuelle problemstillingen.Dette skyldes blant annet at ikke alle kostnadsar-ter er så detaljerte at merverdiavgiftsbelastningenkan anslås direkte. Et eksempel er ”forsikringer ogutgifter til vakthold og sikring”, der forsikringstje-nestene er ikke-avgiftspliktige, mens de øvrige tje-nestene er avgiftspliktige. Enkelte av kostnadsar-tene inneholder også både tjenester som omfattesav dagens kompensasjonsordning og tjenester somikke omfattes. For å kunne benytte dette datama-terialet i beregninger av merverdiavgiften, er deti SNF-rapporten brukt skjønn. For å lette frem-stillingen er også de ulike funksjonene og arteneaggregert. SNF har da lagt vekt på å samle natur-lig beslektede funksjoner og arter, samtidig som

det i størst mulig grad er forsøkt å unngå å samlefunksjoner og arter som i ulik grad belastes mer-verdiavgift. De enkelte skjønnsmessige vurderin-gene er nærmere gjort rede for i rapporten.

Merverdiavgiftsreformen trådte i kraft 1. juli2001. Tallene fra SNF for 2001 refererer seg derfortil to ulike merverdiavgiftsregimer. Siden datama-terialet ikke gir mulighet til å skille tall fra førsteog andre halvår, har SNF sett bort fra de datapro-blemene som reformen medfører for 2001. I bereg-ningene er alle tall behandlet som om de referererseg til avgiftsregimet etter reformen.

6.4.3.2 Hovedtall fra KOSTRA

Tabell 6.1 gir et inntrykk av kommunenes aktivi-tetsnivå. Tabellen fremstiller utgifter til både driftog investering som er påløpt innenfor de ulike funk-sjonene. Tabellen viser samtidig hva kommunenselv har utført og hva som er innkjøpt fra andre.De samlede utgiftene er på om lag 159 mrd. kro-ner, hvorav egenproduksjonen utgjør nesten 149mrd. kroner, eller over 93 prosent av kostnadene.Kommunenes innkjøp fra andre foretas særlig fraprivate, hvor innkjøpene utgjør nærmere 6,5 mrd.kroner. Andelen innkjøp fra private er størst innenhelse- og sosialtjenester, boligforvaltning og sam-ferdsel. For øvrig viser tallene at helse- og sosial-tjenester og undervisning utgjør mer enn 72 pro-sent av de samlede kostnadene, eller om lag 115mrd. kroner.

KOSTRA har tall som viser hvordan egenpro-duksjonen fordeler seg på de ulike kostnadsar-tene. Dette er fremstilt i tabell 6.2. Ifølge tabellenutgjør betaling for arbeidskraft den største kostna-den ved kommunal egenproduksjon. Lønn utgjørom lag 98 mrd. kroner, som tilsvarer 66 prosentav kostnadene. Kostnader som i all hovedsak gjel-der innkjøp av avgiftspliktige varer og tjenester eri tabellen fordelt på fem ulike kategorier. Her erdet vedlikehold og byggetjenester som dominerer,med nesten 18 mrd. kroner, mens samlede kost-nader for de øvrige fire kategoriene utgjør om lag15 mrd. kroner.

6.4.3.3 Beregninger av økonomiske konsekvenserav ulike løsninger

Inngående merverdiavgift og kompensasjonsord-ninger

Basert på tallene i tabell 6.2 har SNF gjort bereg-ninger av hvor mye av kommunenes kostnaderved egenproduksjon som består av merverdiavgift.Merverdiavgift vil være inkludert i kostnadstal-


Kapittel 665

lene i de tilfellene den aktuelle funksjonen er uten-for merverdiavgiftsområdet. Merverdiavgiften vilderimot ikke være inkludert i kostnadstallene forde funksjonene som er innenfor merverdiavgifts-området hvor det gjøres fradrag for inngåendeavgift. Merverdiavgiften slår også ulikt ut for ulikekostnadsarter ved egenproduksjon hvor det ikkeberegnes avgift av lønn, mens for eksempel vare-kjøp er avgiftspliktig. Det er også noen kostnads-arter der merverdiavgiftsbelastningen ikke er enty-dig. Her harSNF gjort skjønnsmessige vurderingerav fordelingen, og disse vurderingene er nærmerepresentert i rapporten. Tabell 6.3 gir en oversiktover hvordan den beregnede merverdiavgiften for-deler seg på ulike funksjoner og kostnadsarter.Lønn, som er den største kostnadsarten, er ikketatt med her siden det ikke påløper merverdiavgiftpå lønn til egne ansatte.

Styring og administrasjon, undervisning, oghelsetjenester og sosialhjelp har de største merver-diavgiftskostnadene, med til sammen over 80 pro-sent av totalen. Siden disse funksjonene er utenformerverdiavgiftsområdet, kan det ikke gjøres fra-drag for inngående merverdiavgift. Merverdiavgif-ten utgjør likevel en relativt liten andel av de totalekostnadene for disse funksjonene, noe som harsammenheng med den høye andelen lønnskostna-der. Størst andel av totalkostnaden utgjør merver-diavgiften i samferdselssektoren.

I tabell 6.4 er det gjort en beregning av omfangetav dagens begrensede kompensasjonsordning. Deter ikke en entydig sammenheng mellom tjenestersom kommer inn under denne ordningen og kost-nadsartene i KOSTRA. SNF har også her anvendtskjønn, og vurderingene er nærmere gjort rede fori rapporten. Beregningen er gjort kun for kommu-nens egenproduksjon. I tillegg vil enkelte private ogideelle virksomheter under visse vilkår omfattes avordningen, se omtalen i kapittel 7. Kommunen kanogså være kompensasjonsberettiget for sine kjøpfra særbedrifter, andre kommuner, stat eller fylkes-kommuner. Det er imidlertid ikke tilgjengelig tall-materiale som kan gi informasjon om omfanget avdette, verken for dagens kompensasjonsordning,en begrenset utvidelse av dagens ordning eller engenerell ordning som gjelder alle varer og tjenester.

Det beregnede omfanget av dagens begren-sede kompensasjonsordning utgjør i overkant av1,5 mrd. kroner i 2001. Hoveddelen av det somblir kompensert er kjøp av tjenester innen byggog anlegg. Over halvparten av den totale kompen-sasjonen gjelder kjøp av slike tjenester til bruk iundervisning, helsetjenester og sosialhjelp.

Private produsenter konkurrerer i dag medkommunal egenproduksjon på flere områder foravgiftspliktige tjenester som ikke omfattes avdagens kompensasjonsordning. Antallet avgifts-pliktige tjenester har økt i forbindelse med Merver-

Tabell 6.1 Egenproduksjon og kjøp fra andre 2001. Alle tall i mill. kroner

Produsert i

Funksjon

Egen-produksjon

Sær-bedrift

Annenkommune

Fylke Stat Privat Totalt Andelav total

Styring og administrasjon 18 745 38 276 9 14 161 19 243 12,1 %Skole og annen undervisning 51 182 119 567 56 9 762 52 694 33,1 %Helsetjenester og sosialhjelp 56 871 177 600 705 15 4 592 62 960 39,6 %

Utenfor ordinært kommunaltansvarsområde 392 0 2 3 3 7 406 0,3 %Boligforvaltning 2 356 2 2 0 0 216 2 576 1,6 %Næringsrettet virksomhet 2 133 7 65 1 4 78 2 289 1,4 %

Samferdsel 243 1 7 0 1 24 276 0,2 %Veisektor og rekreasjon i tett-sted 4 298 5 10 11 22 102 4 447 2,8 %Beredskap mot branner ogandre ulykker 1 573 30 228 1 0 32 1 864 1,2 %

Vann, avløp, renovasjon og feier-vesen 6 382 81 923 0 0 330 7 716 4,8 %Kultur, kirke og idrett med mer 4 493 30 31 6 7 129 4 696 3,0 %

SUM 148 668 488 2 710 792 75 6 433 159 166Andel av total 93,4 % 0,3 % 1,7 % 0,5 % 0,0 % 4,0 % 100 %Kilde: SNF


Kapittel 666

Tab

ell6

.2Fo

rdel

ing

enav

egen

pro

du

ksjo

np

åu

like

kost

nad

sart

er20

01.A

lleta

llim

ill. k

ron

er

Kos

tnad

sart

Funk

sjon

Lønn

oglø

nns-

rela

tert

eut

gifte

r

Øvr

ige

innk

jøp

som

hove

d-sa

kelig

erik

ke-

avgi

ftspl

iktig

e

Mva

.-plik

tigm

edno

rmal

-av

gift

Vedl

ike-

hold

ogby

gge-

tjene

ster

Serv

ice-

avta

ler

ogre

para

sjo-

ner

Ren

hold

,va

sker

i og

vakt

mes

ter-

tjene

ster

Kon

-su

lent

tje-

nest

er

Red

user

tav

gift

for

mat

vare

r

Bla

ndin

gav

avgi

ftsfr

ittog

avgi

ftspl

iktig

Styr

ing

ogad

min

istr

asjo

n11

486

142

82

047

704

556

9671

311

61

600

Skol

eog

anne

nun

derv

isni

ng38

963

182

72

275

433

410

642

445

621

72

582

Hel

setje

nest

erog

sosi

alhj

elp

4169

32

801

299

64

931

148

325

704

114

52

129

Ute

nfor

ordi

nært

kom

mun

alt

ansv

arso

mrå

de21

640

4450

32

72

29B

olig

forv

altn

ing

449

787

190

689

818

737

137

Næ

ring

sret

tetv

irks

omhe

t67

243

324

449

73

612

66

145

Sam

ferd

sel

448

3313

51

111

012

Veis

ekto

rog

rekr

easj

onit

ett-

sted

731

182

733

232

655

1163

119

6B

ered

skap

mot

bran

ner

ogan

dre

ulyk

ker

119

061

158

4215

65

295

Vann

,avl

øp,r

enov

asjo

nog

feie

rves

en1

278

139

116

32

972

5510

304

345

8K

ultu

r,ki

rke

ogid

rett

med

mer

174

648

268

598

334

6314

025

334

Sum

9846

78

188

1056

717

662

984

961

260

01

523

771

7A

ndel

avto

tal

66,2

%5,

5%

7,1

%11

,9%

0,7

%0,

6%

1,7

%1,

0%

5,2

%K

ilde:

SNF


Kapittel 667

Tab

ell 6

.3B

ereg

net

mer

verd

iavg

iftfo

rdel

tp

åfu

nks

jon

ero

gko

stn

adsa

rter

2001

.Alle

tall

i mill

. kro

ner

Kos

tnad

sart

Funk

sjon

Øvr

ige

inn-

kjøp

som

hove

dsak

elig

erav

gifts

frie

Mva

.-plik

-tig

med

norm

al-

avgi

ft

Vedl

ike-

hold

ogby

gge-

tjene

ster

Serv

ice-

avta

ler

ogre

pa-

rasj

oner

Ren

hold

,va

sker

i og

vakt

mes

ter-

tjene

ster

Kon

su-

lent

tje-

nest

er

Red

user

tav

gift

for

mat

vare

r

Bla

ndin

gav

avgi

ftsfr

ittog

avgi

fts-

plik

tig

Sum

And

elav

mom

s-ko

st-

nade

r

And

elav

tota

leko

st-

nade

r1)

Styr

ing

ogad

min

istr

a-sj

on11

387

136

108

1713

812

155

963

16,3

%5,

1%

Skol

eog

anne

nun

der-

visn

ing

643

283

920

7488

2325

01

732

29,3

%3,

4%

Hel

setje

nest

erog

sosi

al-

hjel

p6

571

954

2957

136

123

206

208

235

,2%

3,7

%

Ute

nfor

ordi

nært

kom

-m

unal

tans

vars

områ

de0

810

10

10

323

0,4

%5,

9%

Bol

igfo

rval

tnin

g1

3713

32

314

113

203

3,4

%8,

6%

Næ

ring

sret

tetv

irks

om-

het

046

961

124

114

184

3,1

%8,

6%

Sam

ferd

sel

06

260

02

01

360,

6%

14,8

%Ve

isek

tor

ogre

krea

sjon

itet

tste

d0

141

589

23

019

232

3,9

%5,

4%

Ber

edsk

apm

otbr

anne

rog

andr

eul

ykke

r0

308

31

10

953

0,9

%3,

3%

Vann

,avl

øp,r

enov

asjo

nog

feie

rves

en0

11

00

00

02

0,0

%0,

0%

Kul

tur,

kirk

eog

idre

ttm

edm

er1

130

190

711

273

3240

16,

8%

8,9

%

Sum

261

790

245

217

816

643

516

370

35

912

And

elav

tota

lem

oms-

kost

nade

r0,

4%

30,3

%41

,5%

3,0

%2,

8%

7,4

%2,

8%

11,9

%10

0%

And

elav

tota

leko

stna

-de

r2)

0,3

%16

,9%

13,9

%18

,1%

17,2

%16

,7%

10,7

%9,

1%

4,0

%1)

And

elen

mer

verd

iavg

iftif

orho

ldtil

tota

leko

stna

der

(Ege

npr o

duks

jon

itab

ell6

.1)

påde

nne

funk

sjon

en.

2)A

ndel

enm

erve

rdia

vgift

ifor

hold

tilto

tale

kost

nade

r(t

abel

l 6.2

)på

denn

eko

stna

dsar

ten.

Kild

e:SN

F


Kapittel 668

diavgiftsreformen i 2001. Blant de tjenestene somi dag er utenfor kompensasjonsordningen nevnesfølgende i SNF-rapporten:2)

– konsulenttjenester utenfor byggsektoren(blant annet juridisk og økonomisk rådgivning)

– vekter- og sikringstjenester– vikartjenester– vaktmestertjenester– service- og reparasjonsavtaler– kantinedrift– flyttetjenester– post- og telefonitjenester– drift av egne transportmidler– annonsering, reklame og informasjon

En av løsningene som utvalget skal vurdere er enbegrenset utvidelse av dagens kompensasjonsord-ning. I rapporten er det gjort beregninger av hvoromfattende kompensasjonsordningen vil bli der-som disse tjenestene ble inkludert, jf. tabell 6.5. Itillegg til tjenestene som ble avgiftspliktige i forbin-delse med merverdiavgiftsreformen, er det bereg-net og brukt andeler som gjenspeiler tjenesteele-mentet i leveransen, slik som i dagens ordning.Andre skjønnsmessige vurderinger er også gjort.Disse er nærmere presentert i rapporten.

En utvidelse av kompensasjonsordningen sliksom SNF forutsetter, vil øke omfanget av kompen-

2) Tjenestene på listen følger i stor grad grupperingen i KOS-TRA.

sasjon med om lag 240 mill. kroner. Det understre-kes at disse tallene er basert på en forutsetning omat en utvidet kompensasjonsordning ikke endrerkommunens atferd når det gjelder valget mellomegenproduksjon og kjøp fra andre.

En kompensasjonsordning kan også gjøresgenerell ved at det gis kompensasjon for bådevarer og tjenester. Dette innebærer at det kompen-seres for all inngående merverdiavgift. Dette erogså en modell som utvalget vurderer. Tabell 6.3viser beregnet inngående merverdiavgift i kom-munesektoren, som dermed også gir et anslag påomfanget av en generell kompensasjonsordning.En generell kompensasjonsordning vil dermed haet omfang på nesten 6 mrd. kroner før even-tuelle tilpasninger. Her er imidlertid ikke fylkes-kommunene inkludert i tallene.

Fradrag for inngående merverdiavgift

Utvalget skal også utrede en modell med fra-drag for inngående merverdiavgift ved innkjøp tilkommunal sektor. En slik løsning vil økonomisksett tilsvare en generell kompensasjonsordning,hvor kommunenes merverdiavgift på innkjøp kanutgjøre om lag 6 mrd. kroner før tilpasninger.

Utvidet merverdiavgiftsplikt

En utvidet merverdiavgiftsplikt vil innebære atkommunale virksomheter innrettes som egne

Tabell 6.4 Beregnet omfang av dagens kompensasjonsordning 2001. Alle tall i mill. kroner

Kostnad

Funksjon

Vedlikeholdog bygge-

tjenester

Service-avtaler og

reparasjoner

Renhold,vaskeri og

vaktmester-tjenester

Konsulent-tjenester

Total

Styring og administrasjon 63 21 10 87 181Skole og annen undervisning 382 4 44 62 492Helsetjenester og sosialhjelp 432 6 34 92 563

Utenfor ordinært komm. ansvarsområde 5 0 0 1 6Boligforvaltning 61 0 2 10 73Næringsrettet virksomhet 44 0 1 16 60

Samferdsel 12 0 0 1 13Veisektor og rekreasjon i tettsted 28 2 1 2 33Beredskap mot branner og andre ulyk-ker 4 1 1 1 6

Vann, avløp, renovasjon og feiervesen 0 0 0 0 1Kultur, kirke og idrett med mer 87 1 7 18 114

Sum 1 118 36 99 290 1 542Kilde: SNF


Kapittel 669

avgiftssubjekter og oppnår dermed fradrag forinngående merverdiavgift, samtidig som de skalberegne utgående merverdiavgift. Utfordringenmed denne løsningen vil være å finne et grunnlagfor beregning av utgående merverdiavgift. Dettevil for mange kommunale tjenester være sværtvanskelig og administrativt kostbart. SNF har ikkegjort beregninger av konsekvensene av en slik utvi-delse.

6.4.3.4 Merverdiavgift og effektiviseringsgevinst

I kapittel 6.3 ble det vist hvordan merverdiavgifteni noen tilfeller kan påvirke kommunenes valg mel-lom å produsere tjenester i kommunal eller privatregi. Siden det var antatt lik teknologi og effekti-vitet i kommunal og privat produksjon i den enklemodellfremstillingen, fikk en ikke fram et eventueltsamfunnsøkonomisk tap ved at avgiften medførteat tjenesten ikke ble produsert til laveste kostnad.

Siden kommunen ikke må betale merverdiavgiftved produksjon med egne ansatte, kan kommunalproduksjon være mindre effektiv enn privat og like-vel være billigst for kommunen. Denne skjermings-effekten er begrenset til merverdiavgiften på tje-nestedelen. Hvis forskjellen på kostnader mellomprivat og kommunal produksjon er større, vil detfor kommunen uansett lønne seg å velge privat pro-duksjon. Merverdiavgiften på tjenestedelen utgjørdermed skjermingstaket eller det maksimale sam-funnsøkonomiske tapet ved produksjon av tjenes-ten. Dette er imidlertid ikke en god indikator pådet faktiske effektivitetstapet, som også kan værenull hvis kommunal og privat produksjon er likeeffektive. For å beregne effektivitetstapet, må manvite hvilke tjenester som innebærer konkurranse-vridninger som kan gi samfunnsøkonomisk tap. Itillegg må en vite noe om hvor i intervallet fra nulltil skjermingstaket man befinner seg. I rapportenfra SNF er det siste forsøkt belyst ved en gjen-

Tabell 6.5 Beregnet omfang av en begrenset utvidelse av dagens kompensasjonsordning

Kostnadsart

Funksjon

Øvrige inn-kjøp som

hoved-sakelig eravgiftsfrie

Mva.-plik-tig mednormal-

avgift

Vedlike-hold og

byggetje-nester

Service-avtaler

ogrepara-sjoner

Renhold,vaskeri

og vakt-mester-

tjenester

Konsu-lent-

tjenester

Blandingav avgifts-

fritt ogavgifts-pliktig

Total

Styring og administra-sjon 8 4 63 65 14 110 10 275Skole og annen under-visning 5 1 382 12 63 71 13 546Helsetjenester ogsosialhjelp 5 1 432 17 48 109 12 625

Utenfor ordinærtkommunalt ansvars-område 0 0 5 0 0 1 0 7Boligforvaltning 1 0 61 1 3 11 0 77Næringsrettet virk-somhet 0 0 44 0 1 20 0 66

Samferdsel 0 0 12 0 0 2 0 14Veisektor og rekrea-sjon i tettsted 0 0 28 5 2 2 1 39Beredskap mot bran-ner og andre ulykker 0 0 4 2 1 1 1 8

Vann, avløp, renova-sjon og feiervesen 0 0 0 0 0 0 0 1Kultur, kirke og idrettmed mer 1 1 87 4 9 22 1 125

Sum 21 7 1 118 107 141 348 40 1 781Kilde: SNF


Kapittel 670

nomgang av ulike studier av effektivitetsgevinsterved konkurranseutsetting. Konklusjonen på dennegjennomgangen er:

”En erfaring som imidlertid går igjen i mange avstudiene, er at det er konkurranseeksponerin-gen langt mer enn om anbudsvinneren er privateller offentlig som avgjør størrelsen på bespar-elsene. Derfor kan det være grunn til å tro, atmed den betydelige oppmerksomhet som harvært omkring effektivisering i offentlig sektorde senere årene, og den tiltagende åpenhetenfor bruk av anbudskonkurranser, så er spare-mulighetene ved konkurranseutsetting laverei dag enn for 10 år siden. Spesielt om vi ogskal ha et samfunnsøkonomisk perspektiv forøye, er det naturlig å gjette på at gjennomsnitt-lig effektiviseringspotensiale ved konkurranse-utsetting av kommunale tjenester i Norge i dag,sannsynligvis ikke overskrider 10 %.”

SNF vurderer også spørsmålet om hvilke tjenestersom er gjenstand for slike vridninger. De sier blantannet:

”Det er liten tvil om at denne loven i hovedsakhar virket etter hensikten for de tjenestene somer inkludert, selv om det fortsatt gjenstår noensvake punkt.”

De svake punktene som er nevnt tilsvarer stort settde som utvalget har pekt på i kapittel 7. Til trossfor dette konkluderes det i SNF-rapporten med atdagens kompensasjonsordning har fjernet meste-parten av konkurransevridningene mellom kom-munal egenproduksjon og kjøp fra andre.

Ifølge SNF kan det i dagens merverdiavgifts-system være konkurransevridninger i markedet forde tjenestene som ble merverdiavgiftspliktige etterMerverdiavgiftsreformen i 2001. I kapittel 6.4.3.3er den samlede veksten i kompensasjon ved en utvi-delse av kompensasjonsordningen til også å om-fatte disse tjenestene, samt en del tjenester somogså tidligere var avgiftspliktige, beregnet til omlag 240 mill. kroner. Basert på dette er det i rap-porten gjort et anslag på effektivitetstapet i dagensmerverdiavgiftssystem.

SNF har beregnet kompensasjonen til 241 mill.kroner gitt nivået i 2001 på kjøp av disse tjenes-tene fra private. Selv om disse tjenestene ble mer-verdiavgiftspliktige fra 1. juli 2001, forutsetter SNFat kommunene ikke har tilpasset seg til dette. Sålenge kommunene ikke kompenseres for kjøp avdisse tjenestene, er det en mulighet for at egen-produksjonen av disse tjenestene vil øke som følgeav denne skjermingen. Gitt en tjenesteandel på 75prosent, vil en kompensasjon på 241 mill. kroner

tilsvare kjøp av tjenester fra private på knapt 1 340mill. kroner. Tjenesteandelen av dette utgjør omlag 1 mrd. kroner. Videre antar SNF at konkurran-sevridningen til fordel for kommunal egenproduk-sjon over tid vil føre til at kommunen, i stedet forå kjøpe alle tjenestene fra private, produserer halv-parten av disse tjenestene selv. Tjenestedelen avdenne egenproduksjonen utgjør da om lag 500 mill.kroner. Det SNF kaller skjermingstaket, eller detmaksimale samfunnsøkonomiske tapet ved egen-produksjon, blir da merverdiavgiften av dette, somutgjør om lag 120 mill. kroner. SNF antar at kom-munene produserer tjenestene 10 prosent mindreeffektivt enn private aktører, og det samfunnsøko-nomiske tapet utgjør da om lag 50 mill. kroner.3)

SNF har ikke beregnet hvor store vridningeren generell kompensasjonsordning vil gi i forholdtil private som leverer ikke-avgiftspliktige tjenes-ter i konkurranse med kommunal virksomhet. Herantas det at dagens ordning i all hovedsak løserdette problemet siden den til en viss grad omfat-ter private virksomheter. Ordningen innebærer atprivate og ideelle virksomheter som yter tjenes-ter som en integrert del av det kommunale ellerfylkeskommunale tjenestetilbudet, og som finan-sieres av offentlige midler og egenbetalinger pålik linje med tilsvarende offentlige virksomheter,omfattes av kompensasjonsordningen. Heller ikkeskjermingseffekten av dagens kompensasjonsord-ning er beregnet. SNF antar imidlertid at skjer-mingseffekten av denne typen konkurransevrid-ning er relativt begrenset.

6.4.3.5 Utvalgets konklusjoner om merverdiavgif-ten og konkurransevridninger

SNF-rapporten gir etter utvalgets mening en godoversikt over omfanget av kommunal sektors egen-produksjon av ulike tjenester. Når det gjelderomfanget av konkurransevridninger antas det i rap-porten at dagens kompensasjonsordning fungerertilfredsstillende, til tross for at kompensasjonenberegnes ut fra en skjønnsbestemt tjenesteandelog derfor ikke gir korrekte refusjoner i det enkeltetilfellet. SNF har ikke sett noen mulighet for åberegne hvilke utilsiktede virkninger dette elemen-tet av skjønn eventuelt måtte ha for konkurranse-forholdet mellom kommunal egenproduksjon ogkjøp fra private, men vurderer den praktiske betyd-ningen til å være relativt begrenset. Utvalget har

3) 120 mill. kroner er effektivitetstapet hvis kommunene er 24prosent mindre effektive enn private. Hvis det antas at de er10 prosent mindre effektive, blir effektivitetstapet 10/24*120mill. kroner, som tilsvarer 50 mill. kroner.


Kapittel 671

i kapittel 7 pekt på svakheter ved dagens ordningog har stilt spørsmål ved om dagens kompensa-sjonsordning fungerer etter hensikten. Utvalgethar derfor foreslått en del forbedringer av dagensordning, se forslag til endringer i kapittel 12.

I tallmaterialet fra SNF er ikke tall for fylkes-kommunenes kjøp inkludert. På denne bakgrunnmener utvalget at det estimerte tallet for samfunns-økonomisk effektivitetstap som skyldes at en deltjenester er utenfor kompensasjonsordningen, kanvære noe lavt. I følge data som utvalget har innhen-tet fra det fylkeskommunale KOSTRA, utgjorde fyl-keskommunenes samlede kostnader om lag 92,8mrd. kroner i 2001. Om lag 56 prosent av dette varknyttet til de somatiske og psykiatriske spesialist-helsetjenestene, som ikke lenger er fylkeskommu-nalt ansvarsområde. Av de gjenstående 40,7 mrd.står videregående opplæring for om lag halvpar-ten. Utvalget har anslått at inngående merverdiav-gift utgjør om lag 2,4 mrd. kroner av dette.4) Ansla-get for omfanget av en generell kompensasjonsord-ning eller fradragsrett for kommunene kan derforøkes fra 6,0 mrd. kroner til 8,4 mrd. kroner når fyl-keskommunene tas med. På tilsvarende måte kananslaget for en begrenset kompensasjonsordningøkes fra om lag 1,5 mrd. kroner til om lag 2,3 mrd.kroner. Anslaget for økningen av omfanget ved enutvidelse av dagens ordning kan økes fra om lag240 mill. kroner til om lag 310 mill. kroner. Somtidligere omtalt, omfatter ikke disse tallene kom-pensasjon til private og ideelle virksomheter, sidendet ikke er tilgjengelig tallmateriale som kan si noeom omfanget av slike virksomheter som omfattesav ordningen. Tallene omfatter heller ikke kom-pensasjon for kommuners kjøp fra staten, særbe-drifter, andre kommuner eller fylkeskommuner.Anslagene er derfor noe lave.

Datamaterialet har ikke gitt noe godt grunnlag

4) I disse anslagene for fylkeskommunene er det brukt tilsva-rende fordelinger av avgift i forhold til kostnader som det erbrukt for kommunene i SNF-rapporten. Der det ikke finnestilsvarende funksjoner, er det benyttet et gjennomsnitt avkommunenes samlede andel av kostnadene som er avgifts-belagt.

for å beregne omfanget av konkurransevridningersom skyldes at merverdiavgiftsbelastningen blirulik for kommunale og private tjenesteleverandø-rer som leverer samme type tjeneste. Denne typekonkurransevridning eksisterer allerede i dag forikke-avgiftspliktige tjenester som er innenfor kom-pensasjonsordningen. Som tidligere nevnt, er detteforsøkt løst ved at også private og ideelle virksom-heter kan komme inn under kompensasjonsord-ningen. Som en tilnærming har SNF beregnet hvorstor andel henholdsvis merverdiavgift og anslåttkompensasjon utgjør av totalleveransene til kom-munale virksomheter som opererer utenfor mer-verdiavgiftsloven. Dette er gjengitt i tabell 6.6.

På bakgrunn av merverdiavgiftens og kom-pensasjonens lave andel i forhold til samlet verdi,konkluderer SNF med at det er vanskelig å se atdenne type vridning kan ha noen særlig betydningfor kommunenes valg mellom egenproduksjon ogeksterne kjøp av støttetjenester.

6.5 Oppsummering

Kommunen skal ivareta sentrale velferdstilbud forbefolkningen. Kommunens politiske ledelse kanfungere som bestiller av tjenester som kan utfø-res av enten kommunale eller private produsen-ter. De økonomiske rammebetingelser bør utfor-mes slik at kommunens beslutninger best muligivaretar befolkningens preferanser. Prioriteringermellom tjenester bør avspeile de samfunnsøkono-miske kostnadene for tjenestene, og tjenestene børproduseres til lavest mulige kostnader. Merver-diavgiftssystemet bør derfor utformes slik at detikke skaper konkurransevridninger mellom alter-native løsninger. Konkurransevridninger innebæ-rer at merverdiavgiften kan gi kommunens ledelsemotiv til å velge løsninger som ikke er samfunns-økonomisk effektive.

Ved hjelp av en enkel modell er det vist hvilkekonkurransevridninger dagens merverdiavgifts-system gir, og hvilke konkurransevridninger dealternative løsningene vil kunne medføre. Det er i

Tabell 6.6 Merverdiavgift og kompensasjon sammenholdt med totalverdi for utvalgte funksjoner

Beløp i mill. kroner Andeler

Total Inng. mva. Kompensasjon Inng. mva. Kompensasjon

Førskole 8 454 179,9 47,4 2,1 % 0,6 %Grunnskole 36 676 1 486,6 435,5 4,0 % 1,3 %Pleieinstitusjon 23 718 1 168,1 332,6 4,9 % 1,5 %Hjemmehjelp 16 903 154,5 13,3 0,9 % 0,1 %Kilde: SNF


Kapittel 672

fremstillingen sett på konkurransevridninger bådepå markeder for avgiftspliktige og ikke-avgiftsplik-tige tjenester. Fremstillingen viser at dagens mer-verdiavgiftssystem medfører en konkurransevrid-ning til fordel for egenproduksjon av avgiftspliktigetjenester i kommunal virksomhet som ikke omfat-tes av merverdiavgiften. Det er også vist at allede vurderte alternativene er egnet til å motvirkekonkurransevridningen mellom kommunal egen-produksjon og kjøp fra andre, men enkelte av løs-ningene kan medføre nye konkurransevridninger.

Løsningene som innebærer at kommunale virk-somheter får utvidet fradragsrett eller generelleller begrenset kompensasjon for inngående mer-verdiavgift, kan gi nye konkurransevridninger ifavør av kommunal virksomhet på markeder fortjenester som er unntatt fra merverdiavgift. Detteskyldes merverdiavgiften på vareinnsatsen sominngår i produksjonen og som den ikke-avgiftsplik-tige virksomheten ikke har fradragsrett for. Kom-munal virksomhet vil få kompensasjon eller fradragfor denne merverdiavgiften, som den private virk-somheten ikke får. I prisen vil den private aktørenderfor måtte ta hensyn til denne merverdiavgiftensom ikke kan fradragsføres, noe som gir en høyerepris.

Innføring av utvidet merverdiavgiftsplikt forkommunale virksomheter, slik at kommunal tje-nesteproduksjon innrettes slik at de utgjør egneavgiftssubjekter og dermed i større grad ansessom omsetning i merverdiavgiftslovens forstand,vil fjerne konkurransevridningen mellom egenpro-duksjon og kjøp fra andre uten å skape nye kon-kurransevridninger.

I fremstillingen av modellene er det forutsatt atkommunal og privat produsent har samme tekno-logi, og det er vist eksempler på hvordan merverdi-avgiften teoretisk kan påvirke valget mellom kom-munal og privat produksjon. Siden teknologien erantatt å være den samme i begge tilfellene, viserikke modellen samfunnsøkonomisk tap. Et slikt

tap vil oppstå hvis merverdiavgiftssystemet gjør atkommunal produksjon velges, selv om privat pro-duksjon er mer kostnadseffektiv.

Utvalget har videre forsøkt å gi en fremstil-ling av omfanget av konkurransevridninger og forhvilke tjenester merverdiavgiften kan gi en ulempefor private. Her er det blant annet vist til en rap-port fra SNF. I denne rapporten er det gitt anslagpå omfanget av kommunal sektors kjøp av tjenes-ter, egenproduksjon av tjenester, og merverdiav-giftsinnbetalinger. SNF har også vurdert for hvilketjenester merverdiavgiften kan gi konkurranse-vridninger. Omfanget av ulike alternative løsnin-ger er også beregnet. Det er også gjort forsøk påå beregne omfanget av konkurransevridningeneog samfunnsøkonomisk effektivitetstap, men disseberegningene er svært usikre og mangelfulle.

Utvalget har i tillegg til SNF-rapporten beskre-vet resultater fra en spørreundersøkelse fra NHO.Utvalget anser at denne kan være et nyttig supp-lement i vurderingene av omfanget av konkurran-sevridninger av merverdiavgiften, ved at en fårinntrykk av hvordan de private bedriftene somkonkurrerer med kommunal egenproduksjon opp-fatter virkningen av merverdiavgiften. Undersø-kelsen gir inntrykk av at merverdiavgiften i prak-sis gir konkurransevridninger mellom offentligeetaters og institusjoners valg mellom å produsereavgiftspliktige tjenester med offentlig ansatte fram-for å kjøpe dem fra andre. Undersøkelsen gir ogsåinformasjon om hvilke tjenester som er aktuellefor offentlig egenproduksjon, herunder i kommu-nale virksomheter, og der merverdiavgiften kanføre til at private tilbydere kan få en konkurran-seulempe. Sammen med listen over tjenester fraSNF, har utvalget benyttet listen over tjenester fraNHO i vurderingen av hvilke tjenester hvor detkan være konkurransevridninger og som dermedbør inkluderes i en eventuell begrenset kompensa-sjonsordning. Dette er nærmere diskutert i kapit-tel 12.1.


Kapittel 673

Kapittel 7Dagens begrensede kompensasjonsordning

7.1 Generelt

Konkurransevridningene mellom kommunenesegenproduksjon og kjøp fra andre skyldes at kom-munal virksomhet i hovedsak ikke er omfattet avmerverdiavgiftsplikten.Dette innebærer atkommu-nene og fylkeskommunene ofte heller ikke har fra-dragsrett for inngående merverdiavgift på anskaf-felser av varer og tjenester til bruk i virksomhe-ten. Siden kommunal virksomhet dermed må betalemerverdiavgift på anskaffelse av avgiftspliktige tje-nester fra andre, kan merverdiavgiften gi økono-misk motiv til egenproduksjon av avgiftspliktigetjenester. Egenproduksjon av tjenester som ikkeomsettes til andre er ikke merverdiavgiftspliktig.

Fra 1. mai 1995 ble det innført en begrensetkompensasjonsordning for kommunesektoren, jf.lov 17. februar 1995 nr. 9 om kompensasjon formerverdiavgift til kommuner og fylkeskommunermv. Om forarbeidene til loven vises det til Ot.prp. nr. 18 (1994-95) Om lov om kompensasjon formerverdiavgift til kommuner og fylkeskommunerved kjøp av visse tjenester fra registrerte nærings-drivende og Innst. O. nr. 25 (1994-95). Hensiktenmed den begrensede kompensasjonsordningen erå nøytralisere virkningene av merverdiavgiften vedvalget mellom kommunal egenproduksjon og kjøpfra andre. Ordningen ligger utenfor merverdiav-giftssystemet og medfører dermed ingen endrin-ger i merverdiavgiftsloven. Både private nærings-drivende og offentlige virksomheter skal oppkrevemerverdiavgift av sin avgiftspliktige omsetning tilkommunene.

Etter kompensasjonsloven skal det ytes kom-pensasjon for merverdiavgift til kommuner ogfylkeskommuner ved kjøp av visse tjenester fraregisterte næringsdrivende. Loven omfatter enhe-ter som omhandlet i kommuneloven. Det vil siat det gis kompensasjon til kommuner og fylkes-kommuner. Videre omfattes interkommunale oginterfylkeskommunale sammenslutninger organi-sert etter kommuneloven eller etter kommunalsærlovgivning av ordningen. Kommunal virksom-het som er skilt ut i egne selskaper etter aksjelo-vene eller selskapsloven er ikke omfattet av kom-pensasjonsordningen.

Fra 1. januar 2000 er kompensasjonsordningenutvidet til også å omfatte private og ideelle virk-somheter som er tatt med i offentlige planer somen integrert del av det kommunale eller fylkes-kommunale tjenestetilbudet. Det er i tillegg kravom at slike virksomheter skal finansieres fullt utmed offentlige midler samt eventuell brukerbeta-ling på lik linje med tilsvarende offentlige virksom-heter. Om bakgrunnen for denne utvidelsen visesdet til Innst. O. nr. 1 (1999-2000) og Ot. prp. nr. 86(1998-99) Endringer i skatte- og avgiftslovgjevinga.

Kompensasjonsordningen er for øvrig begren-set til å omfatte kommunale virksomheter somikke har fradragsrett for inngående merverdiav-gift på anskaffelser etter merverdiavgiftslovensbestemmelser. I tilfeller hvor slike enheter har fra-dragsrett for inngående merverdiavgift, foreliggerdet ingen konkurransevridning som følge av mer-verdiavgiften.

Ved utformingen av kompensasjonsordningen,er det lagt til grunn at det kun er tjenesteelementet ileveransen som gir opphav til konkurransevridnin-ger, siden kommunene uansett må betale merverdi-avgift på vareinnsatsen som brukes i egenproduk-sjon av tjenesten. Kompensasjonsordningen gjel-der derfor bare merverdiavgift ved anskaffelse avtjenester og ikke ved anskaffelse av varer. Siden detbare skal ytes kompensasjon for tjenesteelementeti leveransen, er det utarbeidet egne refusjonssat-ser som gjenspeiler tjenesteandelen av leveransenav de enkelte tjenester.

Kompensasjonsordningen var opprinnelig be-grenset til å gjelde kommunenes anskaffelser avtjenester som gjelder vask og rens av tekstiler ogarbeid på bygg og anlegg og annen fast eiendom.Fra 1. januar 2002 ble ordningen utvidet til også åomfatte renhold. Om bakgrunnen for denne utvi-delsen vises det til Innst. O. nr. 3 (2001-2002).Kommunale og fylkeskommunale enheter som erkompensasjonsberettigede, vil kunne få refundertmerverdiavgiften som knytter seg til anskaffelseav slike tjenester. For de private og ideelle virk-somhetene gjelder kompensasjonsordningen kunfor de av virksomhetene som utfører tilsvarendeoppgaver som kommunen eller fylkeskommunenetter lovgivningen er pålagt å utføre.


Kapittel 774

Det er en forutsetning at den begrensede kom-pensasjonsordningen ikke skal påvirke statens inn-tekter. Kompensasjonsordningen er derfor finansi-ert av kommunene selv gjennom et engangstrekki det kommunale rammetilskuddet. For at finan-sieringsordningen skal virke etter hensikten, skalfinansieringen skje uavhengig av hva den enkeltekommune mottar i refusjon.

Nedenfor gis det en nærmere beskrivelse avkompensasjonsordningen.

7.2 Nærmere omkompensasjonsordningen

7.2.1 Subjektkretsen

Med hjemmel i kompensasjonsloven har Finans-departementet fastsatt en egen forskrift med nær-mere utfylling og avgrensning av kompensasjons-ordningen, jf. forskrift 19. april 1995 nr. 370 omkompensasjon for merverdiavgift til kommuner ogfylkeskommuner mv (forskrift nr. 105). Forskrif-ten fastslår i § 1 hvem som kan kreve kompensa-sjon. Etter forskriften § 1 nr. 1 omfatter ordningenkommuner og fylkeskommuner med kommunalog fylkeskommunal virksomhet der kommunesty-ret, fylkestinget eller annet styre eller råd i hen-hold til kommuneloven eller kommunal særlovgiv-ning er øverste myndighet. Videre gjelder ordnin-gen for interkommunale og interfylkeskommunalesammenslutninger som er organisert etter kom-muneloven eller etter kommunal særlovgivning, jf.forskriften § 1 nr. 2. Dette innebærer at kompensa-sjonsordningen ikke gjelder for kommunal eller fyl-keskommunal virksomhet som er organisert somstiftelse, aksjeselskap eller lignende. Eksempelvisvil et kommunalt eiet aksjeselskap derfor ikke bliansett for å være kommunal virksomhet i relasjontil kompensasjonsordningen. Havnevesenets virk-somhet vil derimot eksempelvis komme inn underkompensasjonsordningen. Havnevesenet har nor-malt et eget styre, men kommunestyret er her like-vel det øverste organ. Kommunal eller fylkeskom-munal virksomhet som har avgiftspliktig omset-ning og som derfor har fradragsrett for inngåendemerverdiavgift, vil ikke være kompensasjonsberet-tiget. Dette følger av at kompensasjon kun ytes iden utstrekning det ikke foreligger fradragsrett forinngående merverdiavgift, jf. kompensasjonsloven§ 3. Bakgrunnen for dette er at slike kommunalevirksomheter gjennom fradragsretten får nøytra-lisert merverdiavgiften ved valget mellom egen-produksjon og kjøp fra andre. Det foreligger medandre ord ingen merverdiavgift å kompensere for.

Kompensasjonsordningen er med virkning fra1. januar 2000 utvidet til også å omfatte private ogideelle virksomheter som utfører tilsvarende opp-gaver og tjenester som kommunene eller fylkes-kommunen, jf. kompensasjonsloven § 1 annet leddog forskriften § 1 nr. 3. Det er satt som vilkår atden aktuelle virksomheten er tatt med i offentligeplaner som en integrert del av det kommunale ellerfylkeskommunale tjenestetilbudet, og er finansiertfullt ut med offentlige midler samt eventuelt bru-kerbetaling på lik linje med tilsvarende offentligevirksomheter.

Kompensasjonsordningen omfatter private ogideelle virksomheter som utfører tilsvarende opp-gaver som kommunen eller fylkeskommunen etterlovgivningen er pålagt å utføre. Dette er presisert iFinansdepartementets høringsnotat av 9. juli 1999med forslag om endringer i forskrift nr. 105. Dettehøringsnotatet ble utarbeidet som ledd i arbeidetmed å utvide kompensasjonsordningen til også åomfatte private og ideelle virksomheter. De vik-tigste lovpålagte oppgaver kommunene utfører erblant annet tjenester knyttet til primærhelsetilbu-det, eldreomsorg, grunnskoler og barnehager. Fyl-keskommunene er pålagt ansvaret for blant annetvideregående opplæring og samferdsel. Videre reg-nes oppgaver som kommunene ved lov er pålagt detøkonomiske ansvaret for, for eksempelvis å dekkeutgifter til bygg, drift og vedlikehold av kirkerog kirkegårder, som en integrert del av det kom-munale tjenestetilbudet som omfattes av kompen-sasjonsordningen. Dette innebærer at blant annetkirkelig fellesråd kan få kompensert merverdiav-gift etter ordningen dersom lovens øvrige vilkår eroppfylt.

I ovennevnte høringsnotat fra Finansdeparte-mentet er det også presisert at private og ideellevirksomhetersomdriver innenfor kultur- og idretts-sektoren ikke vil komme innenfor kompensasjons-ordningen. Bakgrunnen for dette er hovedsake-lig for å unngå en ytterligere konkurransevridningoverfor private og ideelle virksomheter innenfordenne sektoren som ikke mottar noen form forstøtte.

Utvalget har rettet en forespørsel til Skattedi-rektoratet om en oversikt over hvordan vilkårenesom er oppstilt i kompensasjonsloven § 1 annetledd og forskriften § 1 nr. 3 er blitt tolket i praksisav direktoratet og fylkesskattekontorene. I sitt svaruttaler Skattedirektoratet at skatteetaten synes åha hatt en ganske ensartet praksis, og at avgrens-ningen av hva som anses å omfattes av begrepetprivate og ideelle virksomheter ikke synes å havært noe vurderingstema i forholdet til omfangetav ordningen, men at det gjerne er praktiseringen


Kapittel 775

av de øvrige vilkårene som i den enkelte sak er av-gjørende.

Når det gjelder vilkåret ”tatt med i offentligeplaner” fremgår det av Skattedirektoratets rede-gjørelse at det blant annet siktes til kommunaleeller fylkeskommunale årsbudsjett og økonomipla-ner og stortingsproposisjoner fra fagdepartemen-ter der ulike tilskuddsordninger omtales. I forholdtil vilkåret ”Integrert del av det kommunale eller fyl-keskommunale tjenestetilbudet” har Skattedirek-toratet blant annet uttalt:

”Samtlige fylkesskattekontor og direktoratethar innfortolket et vilkår om at private og ideellevirksomheter må utøve tilsvarende oppgaversom kommunen/fylkeskommunen etter lovgiv-ningen er pålagt å utføre, eller som de etter lov-givningen er pålagt det økonomiske ansvaretfor. Dette vilkåret er innfortolket på bakgrunnav Finansdepartementets høringsnotat og Skat-tedirektoratets meldinger Av nr 3/2000.

Dette kravet har vært sentralt inne i allesaker vedrørende sykehjem/omsorgshjemoppført av borettslag/boligstiftelser, idrettsan-legg og andre kulturbygg, leirsteder, denkatolske kirke og folkehøyskoler.

De fleste fylkesskattekontorene, samt direk-toratet, er av den oppfatning at vilkåret videreinnebærer at ordningen ikke kan anvendes hvoren privat utbygger (eiendomsselskap, andel-slag, boligstiftelser etc) oppfører en bygningsom etter ferdigstillelsen leies ut til kommu-nen. Dette gjelder uansett om bygget brukesav kommunen til å utføre lovpålagte oppgaver.Dette anses etter fast praksis uansett som utleieav fast eiendom, og ikke som en lovpålagt opp-gave. Det avgjørende for spørsmålet om kom-pensasjon er hvilket rettssubjekt som utførerden lovpålagte oppgaven.

Skattedirektoratet har tidligere antatt atetablering av omsorgsboliger må anses somoppgaver som kommunen etter lovgivningener pålagt å utføre, jf lov om helsetjenesteni kommunene. Når private borettslag byggeromsorgsboliger og disse omsorgsboligene ertatt med i kommunens handlingsplan for eldre-omsorg, er det på denne bakgrunn lagt til grunnat kompensasjon kan ytes (se brev av 18. januar2001 til Buskerud fylkeskattekontor). Skattedi-rektoratet har imidlertid nå, i forbindelse medbehandlingen av en konkret sak, kommet tilat borettslag likevel ikke vil være omfattet avordningen (se brev av 16. september 2002 tilHordaland fylkesskattekontor). Fra brevet hit-settes:

”Etter Skattedirektoratets oppfatning vil bo-rettslag ikke være omfattet av ordningen. Detteda de ikke kan anses å gå inn under de ”lovpå-lagte” oppgavene nevnt i sosialtjenesteloven §

4-2 bokstav d eller etter kommunehelsetjenes-teloven § 1-3 annet ledd nr. 5. Skattedirektoratetantar at heller ikke sosialtjenesteloven § 3-4 kananses som hjemmel for ”lovpålagte oppgaver”for en kommune i denne sammenheng. Detteda det der heter ”sosialtjenesten skal medvirketil å skaffe boliger … osv.” Skattedirektoratetantar at borettslaget yter tjenester som består iutleie av fast eiendom som ikke kan anses som”tilsvarende oppgaver som kommunene ellerfylkeskommunen etter lovgivningen er lovpå-lagt å utføre”. Etter Skattedirektoratets syn vilslik virksomhet falle utenfor kompensasjons-ordningens virkeområde.”

Noen fylkesskattekontor viser til at vilkåretom ”lovpålagt oppgave” kan være vanskelig åpraktisere, idet begrepet ikke er nærmere de-finert verken i praksis eller teori. Det foreslåsderfor å presisere nærmere hva vilkåret inne-bærer, gjerne i loven/forskriften. Det er vist tilen del unødvendige henvendelser vedrørendebl a oppføring og drift av idrettshaller. Skatte-direktoratet er enig i at vilkåret kan være van-skelig å praktisere. Vi viser i denne forbindelsetil at direktoratet i brev av 15. april 2002 tilServicebedriftenes Landsforening uttalte at pri-vate ambulansevirksomheter omfattes av ord-ningen, mens et fylkesskattekontor som nevnt,har kommet til at ambulansevirksomheter ikkeer omfattet. Videre har et fylkesskattekontorantatt at drift av idrettsanlegg er en lovpålagtoppgave, mens direktoratet og øvrige fylkes-skattekontor har kommet til motsatt resultat,se også Finansdepartementets høringsnotat.”

Når det gjelder kravet til offentlig finansiering,fremgår det av Skattedirektoratets tilbakemeldingat skatteetaten har lagt til grunn at dette vilkåretkun knytter seg til virksomhetenes driftsutgifter.Det spiller dermed ingen rolle om oppføring avet bygg delvis er privat finansiert ved eksempel-vis låneopptak i bank. Videre synes det å være enalminnelig oppfatning at ordlyden ”offentlige mid-ler” omfatter både statlige, fylkeskommunale ogkommunale tilskudd, samt eventuelle gaver.

7.2.2 Omfang

Etter kompensasjonsloven § 1 første ledd ytes kom-pensasjon ved kjøp av visse tjenester fra registrertenæringsdrivende. Det gis således bare kompensa-sjon ved kjøp av tjenester fra næringsdrivende somer registrert i merverdiavgiftsmanntallet, og somhar rett til å angi merverdiavgift på salgsdokumen-tet. Dette omfatter kjøp fra private næringsdriv-ende, men må også eksempelvis omfatte kjøp avkompensasjonsberettigede tjenester fra offentligeide aksjeselskaper som er registrert i merverdiav-


Kapittel 776

giftsmanntallet eller kjøp av kompensasjonsberetti-gede tjenester fra andre kommunale virksomhetersom er registrert i merverdiavgiftsmanntallet. Enbegrensning ut fra en streng fortolkning av ordly-den ”registrerte næringsdrivende” ville være i stridmed formålet med kompensasjonsordningen, somi størst mulig grad er å nøytralisere merverdiavgif-ten ved valget mellom kommunal egenproduksjonog kjøp fra andre.

Når det gjelder hvilke tjenester som er kom-pensasjonsberettigede vises det til kompensasjons-loven § 2 og forskriften § 2. Det fremgår avdisse bestemmelsene at det ytes kompensasjonved anskaffelse til eget bruk av følgende tjenes-ter:– vask og rens av tekstiler– arbeid på bygg, anlegg og annen fast eien-

dom, herunder nedriving, oppføring, ombyg-ging, reparasjon og vedlikehold

– teknisk bistand i forbindelse med arbeid somnevnt i forrige punktet

– renhold

Om den nærmere avgrensningen av de kompen-sasjonsberettigede tjenestene, vises det til Merver-diavgiftshåndboken, utgitt av Skattedirektoratet i2002, side 162 flg.

Det ytes ikke kompensasjon for merverdiav-gift på leverte varer og på verdien av innsatsvarer,herunder driftsmidler, som benyttes til utførelsenav tjenesten. Kompensasjon gis i utgangspunktetbare for tjenestedelen av de aktuelle ytelsene, ogikke for varedelen. Det vises til kompensasjons-loven § 3 annet og tredje ledd og forskriften § 3annet ledd. Bakgrunnen for denne avgrensningener at det ikke anses å foreligge konkurransevrid-ninger som følge av merverdiavgiftssystemet vedkommunens og fylkeskommunenes kjøp av varer.Kommunene blir belastet med merverdiavgift påvareanskaffelser også ved egenproduksjon.

For å unngå avgrensningsproblemer ved kom-binerte anskaffelser av varer og tjenester, er tjene-stedelen fastsatt rent sjablonmessig for de enkeltetjenesteområdene, se forskriften § 4. De fem kom-pensasjonskategoriene er:1. Vaskeri- og renserivirksomhet - 75 prosent.2. Bygg- og anleggsarbeider hvor det også leve-

res varer – 35 prosent.3. Bygg- og anleggsarbeider hvor det bare leve-

res tjenester – 60 prosent.4. Rene konsulenttjenester for bygg og anlegg –

80 prosent.5. Renholdstjenester – 85 prosent.

Ved beregningen av sjablonene er det lagt til grunn

en gjennomsnittsbetraktning av størrelsen på tje-nesteandelen for de enkelte kategorier tjenester.

Kompensasjon ytes i den utstrekning det ikkeforeligger fradragsrett for inngående merverdiav-gift etter de alminnelige bestemmelsene i merver-diavgiftsloven, jf. kompensasjonsloven § 3 førsteledd. I tilfeller hvor det foreligger fradragsrett forinngående merverdiavgift, er det heller ingen mer-verdiavgift å kompensere.

Kommunene og fylkeskommunene kan viderekun kreve kompensasjon for merverdiavgift fortjenester som de faktisk har betalt. Det kan ikkekreves kompensasjon for leveranser hvor kommu-nene og fylkeskommunene har kjøpt avgiftsfrietjenester. Dette gjelder for eksempel ved kjøp avtjenester som gjelder arbeid på offentlig vei. Sliketjenester er i siste omsetningsledd fritatt fra plik-ten til å betale merverdiavgift, se merverdiavgifts-loven § 16 første ledd nr. 13. Kommunen betalerderfor bare merverdiavgift av vareleveransen, ogdet er dermed ikke grunnlag for å kreve kompen-sert noen merverdiavgift. Se nærmere kapittel 3.5.5hvor veifritaket i merverdiavgiftsloven § 16 førsteledd nr. 13 er nærmere omtalt.

7.2.3 Kompensasjonskravet og kontroll

Prosedyrebestemmelsene mv. for kompensasjons-kravet følger av forskrift nr. 105. Kompensasjonenytes samlet for ett kalenderår. Kommunen og fyl-keskommunen skal sende inn oppgave over belø-pet som kreves kompensert til det stedlige fylkes-skattekontor innen 1. juni i kalenderåret etter atanskaffelsen er foretatt. Fylkesskattekontoret anvi-ser kompensasjonskravet og skattefogden foretarutbetalingen året etter at kommunen eller fylkes-kommunen har sendt inn oppgaven. Interkommu-nale og interfylkeskommunale sammenslutningersom fører eget regnskap, skal sende oppgaver påtilsvarende måte. Det må angis hvilke kommunereller fylkeskommuner som er med i sammenslut-ningen og med hvilken andel.

Private og ideelle virksomheter som omfattesav kompensasjonsordningen skal ikke sende kom-pensasjonskravet direkte til fylkesskattekontoret,men til den kommune eller fylkeskommune de erhjemmehørende i. Disse må i tillegg gi opplysnin-ger om hvordan virksomheten er finansiert. Kom-munene og fylkeskommunene kan kreve kompen-sasjon for de krav som fremsettes av disse virk-somhetene.

Ved søknad om kompensasjon skal det benytteset eget skjema. På oppgaven skal det samlede beløpangis som kreves kompensert spesifisert etter tje-nesteområde. Det skal også angis det årlig samlede


Kapittel 777

vederlag uten merverdiavgift, selve avgiftsbeløpetog de beløp som kreves for de enkelte tjenesteom-råder. I tillegg skal det utarbeides en oppstillingover alle fakturaer med tilsvarende spesifikasjon,fakturadato samt navn og organisasjonsnummer tilde virksomheter som har levert tjenesten.

Utgiftene som søkes kompensert må kunnehenføres til posteringer i kommunens eller fylkes-kommunens ordinære bevilgningsregnskap. Dettegjelder også interkommunale eller fylkesinterkom-munale sammenslutninger. For private og ideellevirksomheter må utgiftene som er tatt med kunnehenføres til posteringer i virksomhetens regnskap.

Ovennevnte bestemmelser fremgår av forskriftnr. 105 § 5.

Kommune- eller fylkeskommunerevisjonenskal kontrollere grunnlaget og attestere for beret-tigelsen av kompensasjonskravet. For private ogideelle virksomheter skal registrert eller statsau-torisert revisor eller kommunerevisor stå for til-svarende kontroll og attestering. Kommunen ellerfylkeskommunen skal videre attestere at virk-somheten er en del av det kommunale eller fyl-keskommunale tjenestetilbudet. Disse bestemmel-sene fremgår av forskrift nr. 105 § 6.

Det fremgår videre av forskrift nr. 105 § 7 atfylkesskattekontoret kan iverksette de tiltak somer nødvendige for å føre kontroll med at kompen-sasjonen ytes i samsvar med regleverket. Er detkrevet for mye i kompensasjon, kan fylkesskatte-kontoret rette beløpet.

Den underliggende salgsdokumentasjonen forkravet må oppfylle visse vilkår. Plikten til å utstedetilfredsstillende salgsdokumentasjon påhviler tje-nesteleverandøren. Det følger av lov 17. juli 1998 nr.56 om årsregnskap (regnskapsloven 1998) § 10-2 atregnskapspliktige (her tjenesteleverandøren) inn-til videre kan benytte bestemmelsene om registre-ring og dokumentasjon av regnskapsopplysninger(bokføring) i lov 13. mai 1977 nr. 35 (regnskapslo-ven 1977) med forskrifter i stedet for bestemmel-sene i kapittel 2 i regnskapsloven 1998. Valget inne-bærer at disse plikter å følge de bokføringsbestem-melsene som per 31. desember 1998 eller senereer gitt i eller i medhold av særlovgivningen, her-under merverdiavgiftsloven og kompensasjonslo-ven.

For tjenesteleverandører som har valgt åbenytte bokføringsbestemmelsene i regnskapslo-ven 1977 mv., følger det av forskrift 14. oktober1969 nr. 1 om innhold av salgsdokumenter m.v. hvasalgsdokumentet skal inneholde (forskrift nr. 2 tilmerverdiavgiftsloven).

For tjenesteleverandører som har valgt åbenytte bokføringsbestemmelsene i regnskapslo-

ven 1998 følger kravene til salgsdokumentasjonenav § 5-2 i forskrift 6. mai 1999 nr. 544 om regnskaps-system, registrering, dokumentasjon og oppbeva-ring av regnskapsopplysninger (regnskapsforskrif-ten).

Begge regelsettene, forskrift nr. 2 og regnskaps-forskriften, pålegger tjenesteleverandøren altsåvisse plikter hva gjelder utstedelse av salgsdoku-ment. Tjenesteleverandøren må blant annet påseat salgsdokumentet er datert, nummerert og angirpartene med navn og adresse (kan fravikes ved kon-tantsalg til forbruker), selgers organisasjonsnum-mer i Enhetsregisteret etterfulgt av bokstaveneMVA, ytelsens art og mengde, tidspunkt og stedfor levering av ytelsen og vederlaget. Dokumentetskal også angi vederlaget uten merverdiavgift ogselve avgiftsbeløpet.

Ifølge opplysninger fra Skattedirektoratetsoversikt over kommunenes kompensasjonskrav for2001, hadde alle landets kommuner levert inn kom-pensasjonskrav dette året. De fire kompensasjons-kategoriene for 2001 er:– Vaskeri- og renserivirksomhet.– Bygg- og anleggsarbeider hvor det også leve-

res varer.– Bygg- og anleggsarbeider hvor det bare leve-

res tjenester.– Rene konsulenttjenester for bygg og anlegg.

Som det går fram av tabell 7.1, utgjør de sam-lede kravene om lag 1,5 mrd. kroner. Oversiktenede senere år tyder på at alle kommuner og fyl-keskommuner sender inn refusjonskrav. Tilnær-met 3⁄4 av det samlede refusjonsbeløp knytter segtil bygg og anleggsarbeider hvor det også leveresvarer.

7.3 Finansieringen av ordningen

Ved behandlingen av lovforslaget som ble fremmeti Ot.prp. nr. 18 (1994-1995) Om lov om kompen-sasjon for merverdiavgift til kommuner og fylkes-kommuner ved kjøp av visse tjenester fra regis-trerte næringsdrivende ble det av finanskomi-teens flertall lagt følgende retningslinjer til grunnfor finansieringen av ordningen, jf. Innst. O. nr. 25(1994-95):

”Flertallet mener at staten verken skal vinneeller tape proveny som følge av den foreslåtteordningen. Flertallet mener derfor at statenseventuelle merinntekter som følge av ordnin-gen skal tilbakeføres til kommunene. Flertal-let er enig med Regjeringen i at finansieringen


Kapittel 778

av ordningen skal skje uavhengig av hva denenkelte kommune mottar i refusjon. Flertalleter også enig i at ordingen i så liten grad sommulig bør påvirke inntektsfordelingen mellomkommunene.”

Finansieringsordningen er nærmere beskrevet iSt. meld. nr. 2 (1994-95) Revidert nasjonalbudsjett1995.

”Ordningen vil bli finansiert som en engangs-operasjon i tilknytning til de økonomiske opp-leggene for kommunesektoren for årene 1997og 1998. For påfølgende år forutsettes refu-sjonsordningen holdt helt utenfor kommune-oppleggene, jf. nåværende opplegg for bevilg-ninger til arbeidsmarkedstiltak, flyktninger ogasylsøkere. En eventuell økning i inntekter forkommunene som følge av økte refusjoner vil hasitt motstykke i økte merverdiavgiftsinntektertil staten fra private næringsdrivende. På dennemåten ivaretas kravet om at endringer i refu-sjonsbeløp over tid, som følge av endret kjøpfra næringsdrivende, ikke skal påvirke statensnettoproveny, og at eventuelle merinntekter forstaten blir tilbakeført til kommunene.”

Det ble forutsatt at trekkene i rammetilskudd skulle

være uavhengig av hva den enkelte kommune fåri refusjon. Dette er viktig for at hver kommuneskal ha motiv for erstatte egenproduksjon medkjøp av merverdiavgiftspliktige tjenester fra pri-vate.

Finansieringen ble gjennomført som et engang-strekk i rammetilskuddet til kommunesektoren.Trekket skulle i prinsippet gjenspeile den refusjonkommuner og fylkeskommuner samlet vil få i etnormalår for de berørte aktivitetene, og med etnivå på egenregiandelen slik det var i de siste årenefør ordningen ble innført. I senere budsjetter erdet ikke foretatt ytterligere trekk i rammeoverfø-ringene.

Om fordelingen av trekket på de enkelte kom-muner og fylkeskommuner ble det i St. meld. nr.2 (1994-95) Revidert nasjonalbudsjett 1995 skrevetfølgende:

”Ved valg av kriterier for fordelingen av belast-ningen mellom de enkelte kommuner og fyl-keskommuner bør det så langt som mulig, utfra tilgjengelig statistikk beregnes fordelings-nøkler med utgangspunkt i de aktiviteter somberøres av ordningen.

Det er aktivitetsomfanget i perioden før ord-

Tabell 7.1 Oversikt over krav om kompensasjon fra kommuner og fylkeskommuner for søknadsåret 2001.Alle tall i mill. kroner

Tjenesteområde

Fylke 1 2 3 4 Totalt

Østfold 3,25 61,19 3,29 11,85 79,58Akershus 0,64 113,54 4,25 24,02 142,46Oslo 2,57 133,88 8,12 52,46 197,03Hedmark 3,17 32,20 1,25 6,39 43,23Oppland 3,00 39,64 2,44 9,18 54,26Buskerud 4,49 58,78 5,91 14,24 83,41Vestfold 2,02 37,75 2,06 13,91 56,38Telemark 1,96 31,00 2,32 8,41 43,68Aust-Agder 1,77 31,61 0,99 5,93 40,31Vest-Agder 3,21 60,23 2,45 13,64 79,52Rogaland 5,39 114,64 4,32 20,90 145,25Hordaland 2,99 91,03 6,46 22,56 123,04Sogn og Fjordane 2,03 28,20 2,35 8,63 41,21Møre og Romsdal 7,42 62,40 4,44 16,20 90,45Sør-Trøndelag 0,71 52,13 3,33 28,21 84,37Nord-Trøndelag 2,20 37,21 1,09 7,56 48,06Nordland 3,65 60,06 4,87 11,95 80,53Troms 1,44 30,87 3,30 7,45 43,06Finnmark 1,55 20,80 33,37 4,34 30,06

Totalt 53,46 1097,37 66,60 287,83 1505,89Kilde: Skatteetaten og Finansdepartementet


Kapittel 779

ningen trådte i kraft som vil inngå i beregnin-gen.”

7.4 Svakheter i dagens begrensedekompensasjonsordning

Siden innføringen av den begrensede kompensa-sjonsordningen i 1995, har det flere ganger værtreist spørsmål om ordningen i tilstrekkelig grad eregnet til å motvirke konkurransevridninger mel-lom kommunal egenproduksjon og kjøp fra andre.Dette gjelder både i forhold til omfanget av dagenskompensasjonsordning og selve utformingen avordningen. Det har blant annet vært politisk uenigom kompensasjonsordningen som konkurranse-reduserende virkemiddel. Flere ulike endringsfor-slag er blitt fremsatt overfor Stortinget. I kapittel5 er det gitt en nærmere omtale av ulike forslagsom har vært behandlet i Stortinget. Konkurran-sevridningene mellom kommunal egenproduksjonog kjøp fra andre har også aktualisert seg i tilknyt-ning til iverksettelsen av Merverdiavgiftsreformen2001. Dette ble også fremhevet av Finansdepar-tementet i foredraget til kongelig resolusjon hvorutvalget ble nedsatt. Det ble uttalt at:

”Merverdiavgiftsreformen 2001 innebar engenerell avgiftsplikt ved omsetning av tjenester.Et bredere avgiftsgrunnlag innebærer også atflere virksomheter er avgiftspliktige, og dermedfår fradragsrett for inngående avgift. Færrevirksomheter vil dermed ha et avgiftsmotiv forå produsere tjenestene selv. For de virksomhe-ter som fortsatt er utenfor merverdiavgiftssys-temet, slik som offentlig sektor, er imidlertidflere tjenester som anskaffes blitt omfattet avmerverdiavgiften.

I forbindelse med behandlingen av stats-budsjettet for 2002 er det vedtatt at renholds-tjenester inkluderes i den eksisterende kom-pensasjonsordningen fra 1. januar 2002. Det erimidlertid flere svakheter knyttet til den eksi-sterende ordningen. Det anbefales derfor at detgjøres en ny vurdering av ulike løsninger i trådmed vedlagte mandat.”

Spørsmålet om kompensasjonsordningen bør utvi-des til å omfatte flere tjenester, er særlig blitt aktu-elt etter Merverdiavgiftsreformen 2001. Et bre-dere merverdiavgiftsgrunnlag betyr også at flerevirksomheter blir avgiftspliktige, og dermed opp-når fradrag for inngående merverdiavgift. Detøkonomiske motiv for egenproduksjon av tjenes-ter vil derfor fjernes for mange virksomheter.For virksomheter som fortsatt vil være unntattfra merverdiavgiftsplikten, slik som kommunal

sektor, vil imidlertid flere tjenester som anskaf-fes være avgiftspliktige som følge av reformen.For slike virksomheter kan merverdiavgiftsrefor-men ha bidratt til ytterligere konkurransevridnin-ger mellom kommunal egenproduksjon og kjøpfra andre. Det er derfor nærliggende å vurdereutvidelse av kompensasjonsordningen til å omfatteflere tjenester. Konkurransevridninger i favør avkommunal egenproduksjon vil derimot ikke opp-stå for tjenester som er særskilt unntatt fra dengenerelle merverdiavgiftsplikten. Dette gjelder ek-sempelvis for helsetjenester og sosiale tjenester,undervisningstjenester og persontransporttjenes-ter.

I kapittel 6 gis det en omtale av omfanget avkonkurransevridningene blant annet basert på enrapport fra SNF. I denne rapporten er det redegjortnærmere for omfanget av kommunal egenproduk-sjon for ulike tjenester og der konkurransevridningi forhold til private tilbydere kan være et problem.Utvalget gir i kapittel 12 en vurdering av en begren-set utvidelse av dagens kompensasjonsordning tilå gjelde flere tjenester.

Utvalget har i delrapporten stilt spørsmål vedi hvilken grad dagens kompensasjonsordning fak-tisk fungerer etter hensikten. For at ordningen skalvirke etter hensikten, er det viktig at de som tarbeslutningene om innkjøp i kommunen faktisk serbort fra merverdiavgiften og ikke anser den somen kostnad. Dagens ordning innebærer at kom-munen sentralt sender inn kompensasjonskrav tildet lokale fylkesskattekontoret. Det er også kom-munen sentralt som får utbetalt kompensasjons-beløpet. Kommunen avgjør selv hvordan kompen-sasjonsbeløpet fordeles på kommunens virksom-heter. Det pålegger ingen plikt for kommuner åtilbakeføre kompensasjonen til den eller de virk-somheter som har generert kompensasjonskra-vet. I den grad de enkelte virksomheter som erberettiget kompensasjon ikke får tilbakeført kor-rekt beløp fra kommunen sentralt, vil dette kunnesvekke virkningene av ordningen. Hvis de enkeltekommunale beslutningstakere ikke opplever atmerverdiavgiften blir kompensert, vil avgiften opp-leves som en kostnad og ordningen virker dermedikke etter hensikten.

Utvalget stilte i delrapporten også spørsmål vedom måten som regnskapsføringen av kompensa-sjonen i kommunene foregår på, kan bidra til åsvekke virkningen av ordningen. Utgifter som girgrunnlag for refusjon skal føres brutto i regnska-pet, det vil si uten fradrag for kompensasjonsbeløp.Dette gjelder både kompensasjon for merverdiav-gift og andre refusjoner. Når kompensasjonen førstkan kreves kompensert året etter at anskaffelsen


Kapittel 780

ble foretatt, kommer dermed utgiften og kompen-sasjonen på ulike regnskapsår. Utvalget gir i kapit-tel 12 en vurdering av endringer i regnskapsførin-gen.

Kommunen og fylkeskommunen skal sende innoppgave over det beløp som kreves kompenserttil fylkesskattekontoret innen 1. juni i kalenderåretetter at anskaffelsen er foretatt. Fylkeskommu-nen anviser kompensasjonskravet og skattefogdenforetar utbetalingen året etter at de kompensasjons-berettigede virksomhetene har sendt inn oppga-ven. I delrapporten uttrykte utvalget av det var avden oppfatning at det svekker virkningen av ord-ningen at utbetalingen av kompensasjonen skjerto kalenderår etter at anskaffelsen er foretatt. Vedat kompensasjonsbeløpet ikke utbetales nær opptil anskaffelsestidspunktet, kan det svekke virknin-gen av ordningen ved at den kompensasjonsberet-tigede virksomheten får en likviditetsulempe. Sam-tidig vil kompensasjonsutbetalingen skje i et annetbudsjettår. Ved årlig budsjettering kan dette ha enbetydning. Ved eksempelvis innsending og utbe-taling av kompensasjonsbeløpet hver måned ellerhver annen måned, kan bevisstheten om at beløpetkompenseres bli klarere for den kompensasjons-berettigede virksomheten. Månedlig innrapporte-ring tilsvarer rutinene i kompensasjonsordningenei våre naboland.

Det er knyttet betydelige administrasjon tilpraktiseringen av dagens kompensasjonsordningbåde hos kommunen og skatteetaten. For kom-munene kan dette delvis tilskrives relativt kompli-serte krav til dokumentasjon ved innsendelse avkompensasjonsoppgavene til skatteetaten. I dennesammenheng vises det til at det ved søknad omkompensasjon skal det benyttes et eget skjema. Påoppgaven skal det angis det samlede beløp somkreves kompensert spesifisert etter tjenesteområ-det, det årlig samlede vederlag uten merverdiav-gift, selve avgiftsbeløpet og de beløp som krevesfor de enkelte tjenesteområder. I tillegg skal detutarbeides en oppstilling over alle fakturaer medtilsvarende spesifikasjon, fakturadato samt navn ogorganisasjonsnummer til de som har levert tjenes-ten. Videre må kommunen og fylkeskommunenattestere at virksomheten er en del av det kommu-nale eller fylkeskommunale tjenestetilbudet. Kom-pleksiteten i ordningen og administrative byrderknyttet til dokumentasjonskrav kan føre til at kom-munene ikke benytter ordningen fullt ut. Det ergrunnlag for å se nærmere på disse bestemmel-sene for å oppnå forenklinger. Ordningen berørerimidlertid store pengestrømmer og må underleg-ges betryggende rutiner.

Svakhetene i dagens begrensede kompensa-

sjonsordning er også kommentert i SNF-rappor-ten som følger vedlagt til utvalgets utredning. Frarapporten siteres følgende:

”... Det er liten tvil om at denne loven i hoved-sak har virket etter hensikten for de tjenestenesom er inkludert, selv om det fortsatt gjenstårnoen svake punkt. Det ene består i at det kangå relativt lang tid fra et kjøp finner sted, tilavgiftsrefusjonen mottas. Etannet punkt gjeldermuligheten for avvik mellom stedet hvor et refu-sjonskrav oppstår og stedet hvor refusjonen inn-tektsføres. I situasjoner hvor kommunen totaltsett kommer best ut med eksternkjøp, kan der-for avdelinger med beslutningsmyndighet like-vel tjene på å velge dyrere løsninger i egenregihvis avdelingen ikke får tilbakeført avgiftskom-pensasjonen. Sentraladministrasjonen i kom-munene er nok oppmerksom på denne mulig-heten for suboptimalisering og gjør ganske sik-kert sitt beste for å fjerne muligheter og insentivtil slik atferd. En tredje innvending som ogsåkan reises mot ordningen, er at den benytterstandardiserte tjenesteandeler ved beregningav kompensasjonen. Disse standardsatsene vil imange tilfeller kunne avvike en del fra den reelleavgiftsskjermingen av tjenestedelen i egenregi-utførelse. Virkningene kan her slå i begge ret-ninger, både til gunst og ugunst for eksternekonkurrenter.”

Dersom en skal opprettholde en kompensasjons-ordning utenfor merverdiavgiftssystemet som enløsning som motvirker konkurransevridningersom følge av merverdiavgiften, er det behov forendringer. På bakgrunn av beskrivelsen ovenforsynes det å være behov for forbedringer av ordnin-gen både når det gjelder omfanget av tjenester somkommer inn under ordningen og selve innrettingenav ordningen. Ordningen bør utvides til å gjeldeflere tjenester i tillegg til at det må innføre kor-tere innberettingsrutiner, for eksempel hver annenmåned. I tillegg bør det vurderes om regnskaps-reglene er utformet slik at de enkelte enheter somtar beslutninger om innkjøp faktisk ikke opplevermerverdiavgiften som en kostnad. Det bør ogsåvurderes administrative forenklinger blant annetom det kan knyttes mindre detaljerte dokumenta-sjonskrav til ordningen. Utvalgets nærmere vurde-ringer av disse forholdene fremgår av kapittel 12hvor utvalget vurderer en begrenset utvidelse avdagens kompensasjonsordning utenfor merverdi-avgiftssystemet.

NHOs spørreundersøkelse, som er omtalt ikapittel 6, indikerer at dagens kompensasjonsord-ning ikke virker tilfredsstillende. Undersøkelsenviser at mange bedrifter som leverer tjenester som


Kapittel 781

omfattes av dagens kompensasjonsordning ikketror at kommunene tar hensyn til kompensasjons-ordningen når de skal velge mellom å produseretjenesten selv eller kjøpe dem fra private. For ek-

sempel synes det særlig å være innen vaskeri ogrenseri at bedriftene ikke tror kommuner og fyl-keskommuner tar hensyn til kompensasjonsord-ningen (over 50 prosent).


Kapittel 782

Kapittel 8Løsninger på konkurransevridninger i andre land

8.1 Innledning

EFs sjette avgiftsdirektiv (Rdir. 77/388/EØF) set-ter rammer for utformingen av de enkelte med-lemslands lovgivning på merverdiavgiftsområdet.Siden Norge ikke er medlem av EU, og sidenEØS-avtalen ikke omfatter skatter og avgifter, erNorge ikke bundet av EFs sjette avgiftsdirektiv.Norge er likevel forpliktet til å respektere Roma-traktatens bestemmelser om markedsfriheter slikdisse er inkorporert i EØS-avtalen og fortolket avEU-domstolen. På denne måten setter EØS-avtalenogså visse rammer for utformingen av det norskeskatte- og avgiftsregelverket.

Det norske merverdiavgiftsregelverk er byggetopp på samme måte som EFs sjette avgiftsdirektiv.Mange av de samme problemstillingene gjør segderfor gjeldende både i Norge og i EU-landenei forhold til merverdiavgiften. Dette gjelder blantannet konkurransevridninger mellom kommunalegenproduksjon og kjøp fra andre. På bakgrunnav de systemmessige likhetene mellom Norges ogEUs merverdiavgiftsregelverk, mener utvalget deter interessant å se nærmere på hvordan konkur-ransevridninger er forsøkt motvirket innen EU.Utvalget har derfor nedenfor valgt å se nærmerepå løsninger for å motvirke konkurransevridnin-gene som er gjennomført i våre naboland Sverigeog Danmark. Før dette gis det en kort oversiktover merverdiavgiftsplikten i forhold til offentligsektor etter EFs sjette avgiftsdirektiv med vekt påSverige og Danmark.

Utvalget har også valgt å se på regelverketi New Zealand, se kapittel 8.4. Bakgrunnen fordette er at New Zealand har et bredere merver-diavgiftsgrunnlag enn Norge og EU blant annetved at offentlig sektor i større grad er omfattetav merverdiavgiftsplikten. På denne måten unn-går New Zealand de fleste konkurransevridnin-gene mellom kommunal egenproduksjon og kjøpfra andre.

8.2 Merverdiavgiftsplikten

8.2.1 Generelt – EU

Som nevnt setter EFs sjette avgiftsdirektiv ram-mer for utformingen av de enkelte medlemslandslovgivning på merverdiavgiftsområdet. Direktivetforplikter blant annet medlemslandene til å eta-blere generell merverdiavgiftsplikt på omsetningav varer og tjenester, se artikkel 2, og samtidiggjøres det uttrykkelige unntak fra avgiftsplikten iartikkel 13 flg.

Artikkel 4 avgrenser hvilke subjekter som eromfattet av plikten til å beregne og betale merver-diavgift, ”taxable persons”. Dette begrepet omfat-ter enhver (fysisk eller juridisk) person som selv-stendig utøver økonomisk virksomhet, uansett for-mål eller resultat. Merverdiavgiftsplikten gjelderuavhengig av type virksomhet, herunder om denskjer i offentlig eller privat regi. Dette innebærerat offentlig virksomhet er avgiftspliktig ved omset-ning av varer og tjenester som omfattes av direkti-vet. Plikten til å beregne utgående merverdiavgiftmedfører rett til å trekke fra inngående merver-diavgift på anskaffelser til den avgiftspliktige virk-somheten i avgiftsoppgjøret med staten.

Det gjelder likevel et unntak fra utgangspunk-tet om merverdiavgiftsplikt. Offentlige organer erikke avgiftspliktige når omsetningen skjer som leddi offentlig myndighetsutøvelse. Dette gjelder like-vel ikke hvis den manglende avgiftsplikten førertil betydelig konkurransevridninger. I slike tilfel-ler vil den offentlige virksomheten derfor væremerverdiavgiftspliktig. En rekke av de aktivitetenesom skjer som ledd i offentlig myndighetsutøvelse,er også særskilt unntatt i direktivets artikkel 13og 28. Dette gjelder blant annet for helsetjenester,sosiale tjenester, barnevernstjenester og undervis-ningstjenester. Store deler av den aktivitet somdrives av offentlige institusjoner er derfor unn-tatt fra den generelle merverdiavgiftsplikten. Ikke-avgiftspliktige virksomheter har ikke fradragsrettfor inngående merverdiavgift, og merverdiavgiftenvil derfor innebære en endelig belasting for detteleddet i omsetningskjeden. Dette vil også være til-felle for den offentlige sektor. På denne måten vil


Kapittel 883

også merverdiavgiften i EU-landene gi offentligsektor et økonomisk motiv til egenproduksjon avtjenester fremfor å kjøpe tjenestene fra andre.

8.2.2 Sverige

Etter svensk rett på merverdiavgiftsområdet erstaten og kommunene merverdiavgiftspliktige vedomsetning av varer og tjenester på linje mednæringsdrivende, uavhengig av om den offent-lige omsetningen skjer med tanke på økonomiskoverskudd eller ikke. Dette fremgår av den sven-ske merverdiavgiftsloven, mervärdesskattelagen(1994: 200), 4 kap. 6 og 7 §§. Dette innebærer at detgenerelle kravet til næringsvirksomhet ikke er av-gjørende for offentlige myndigheters avgiftsplikt.Avgiftsplikten gjelder ikke ved omsetning mellomenheter innen samme kommune, det vil si at kom-munen anses som ett subjekt i avgiftsmessig sam-menheng. Dette gjelder likevel ikke for kommunalevirksomheter som drives i selskapsform. Kommu-nale selskap anses som selvstendige skattesubjek-ter.

Merverdiavgiftsplikten for offentlig myndighetgjelder likevel ikke dersom omsetningen skjer somledd i offentlig myndighetsutøvelse. Myndighets-utøvelse innebærer blant annet at staten eller kom-munen fatter beslutninger eller vedtar tiltak sompåvirker borgere, virksomheter mv. Avgiftspliktengjelder heller ikkeved omsetningav blantannet hel-setjenester, sosiale tjenester og undervisningstje-nester. Disse unntakene gjelder generelt, det vil siogså i den utstrekning private yter disse tjenestene.

Videre er ikke et ”kommunalförbund” likestiltmed kommunen i forhold til kravet til næringsvirk-somhet. Kommunalförbund kan opprettes mellomog av kommuner og fylkeskommuner for å ivaretakommunale anliggender. Slike samarbeidsformerreguleres av en egen lov, kommunalförbundslag(1985:894). Kommunalförbundet blir fullt ansvarligfor de oppgaver det har overtatt og har egne bud-sjetter og regnskaper. Förbundet har ingen beskat-ningsrett, men har rett til å sende regningen forsine utgifter til medlemmene. Det skal ikke bereg-nes merverdiavgift når et kommunalförbund utfø-rer de oppgavene som er lagt til forbundet, så fremtförbundet ikke kan anses for å drive med nærings-virksomhet (”vinstsyfte”).

8.2.3 Danmark

Av den danske merverdiavgiftsloven, LBK nr. 804af 16/08/2000, § 3 fremgår det at avgiftspliktigepersoner er juridiske eller fysiske personer somdriver selvstendig økonomisk virksomhet. Videre

slås det fast at offentlige forsyningsvirksomheteranses som avgiftspliktige personer. Offentlige for-syningsvirksomheter omfatter for eksempel virk-somheter som omsetter gass, elektrisitet, vann ogvarme. Avgiftsplikten gjelder videre også for offent-lige forsyningsvirksomheter som utførere service-funksjoner som renovasjon og offentlig transport.Det samme gjelder statlige og kommunale institu-sjoner i den grad de leverer varer og tjenester ikonkurranse med ervervsvirksomheter. Utgangs-punktet her er at en offentlig institusjon skal betalemerverdiavgift hvis tilsvarende vare eller tjenesterent faktisk leveres av andre enn den offentligevirksomheten. Avgiftsplikten for kommunal pro-duksjon gjelder ikke, med unntak av kommunalforsyningsvirksomhet, når kommunen leverer tilseg selv. Det er unntak fra merverdiavgiftspliktenfor tjenester som en offentlig myndighet leverer ikraft av sin egenskap som offentlig myndighet, foreksempel utstedelse av pass og førerkort.

Etter den danske merverdiavgiftsloven § 13 erflere tjenester unntatt fra den generelle avgifts-plikten, herunder tjenester som typisk omsettesav offentlig institusjoner. Dette gjelder blant annethelsetjenester, sosiale tjenester og undervisnings-tjenester.

8.3 Løsninger påkonkurransevridninger –kompensasjonsordninger

8.3.1 Generelt – EU

Medlemslandene kan ikke innføre ordninger somavviker fra bestemmelsene i EFs sjette avgiftsdi-rektiv, såfremt de ikke har forhandlet seg framtil overgangsordninger. Slike overgangsordningerfremgår av direktivets artikler 28-28p.

Det foreligger ikke et harmonisert regelsett omde ulike kompensasjonssystemene for merverdi-avgift for offentlig sektor i EUs regelverk. Dersomet medlemsland ønsker å påvirke de konsekven-ser merverdiavgiftsregelverket gir, for eksempelå kompensere kommunene for den økonomiskebelastningen merverdiavgiften utgjør, mådette der-for skje utenfor merverdiavgiftssystemet. Sidenen ordning som skal tilgodese offentlig sektor måligge utenfor merverdiavgiftssystemet, innebærerdette at det innenfor systemet ikke kan gis gene-rell fradragsrett for inngående merverdiavgift foroffentlig virksomhet som er unntatt fra merverdi-avgiftsplikten. Tiltak utenfor merverdiavgiftssys-temet synes i utgangspunktet ikke å være i stridmed EFs sjette avgiftsdirektiv, men må eventuelt


Kapittel 884

vurderes opp mot andre deler av EU-regelverket,for eksempel statsstøttereglene. I denne sammen-heng vises det til at verken EU-kommisjonen ellerEU-domstolen har prøvet i hvilken utstrekning deulike kompensasjonsordningene som anvendes imedlemslandene er i samsvar med EU-retten påmerverdiavgiftsområdet. Det pågår for øvrig nå etarbeid i EU-kommisjonen for å se på merverdiav-giftsregelverket for offentlige organer. Fremstillin-gen nedenfor berører kun merverdiavgiften, ikkeandre områder som for eksempel statsstøttereg-lene.

For å motvirke problemene knyttet til kommu-nal egenproduksjon, har flere EU-land utformet for-skjellige kompensasjonsordninger som gir offent-lig sektor refusjon for merverdiavgift på anskaf-felser. Blant annet har Sverige, Danmark, Finland,Storbritannia, Frankrike og Portugal kompensa-sjonsordninger for offentlig sektor. Belgia har foreksempel ikke innført noen kompensasjonsord-ning. Nedenfor gis en beskrivelse av kompensa-sjonsordningene som er innført i Sverige og Dan-mark.

8.3.2 Sverige

8.3.2.1 Generelt

Spørsmålet om konkurransevridninger i merver-diavgiftssystemet mellom kommunal egenproduk-sjon og kjøp fra andre har vært drøftet en rekkeganger siden Sverige innførte merverdiavgift 1.januar 1969. Det har vært etablert ulike ordningerfor å motvirke konkurransevridningene.

Fram til 1991 eksisterte det ingen generell løs-ning i forhold til spørsmålet om konkurransevrid-ninger. Fra 1. januar 1991 ble det innført generellmerverdiavgiftsplikt på omsetning av tjenester pålinje med det som gjaldt for varer (skattereformen1991). For å motvirke en økning av kommunal egen-produksjon, ble det samtidig innført en utvidet fra-dragsrett for inngående merverdiavgift for kommu-nene på anskaffelser av varer og tjenester. Kommu-nene oppnådde således en generell fradragsrett forall påløpt merverdiavgift uansett om denne kunnehenføres til innkjøp i avgiftspliktig virksomhet elleri den ikke-avgiftspliktige delen av virksomheten.Da Sverige ble medlem av EU ble den utvidedefradragsretten for kommunal sektor ikke ansettfor å være i samsvar med EFs sjette avgiftsdirek-tiv. I tillegg fant en at ordningen med utvidet fra-dragsrett ga nye konkurransevridninger. Ordnin-gen med utvidet fradragsrett for kommunal sektorble derfor avviklet med virkning fra 1. januar 1995.

Nåværende ordning, som ble innført fra 1.

januar 1996, er et særskilt system med etterbe-taling av merverdiavgift for kommunesektoren,se lag (1995:1518) om mervärdesskattekontoenför kommuner och landsting. Ordningen som lig-ger utenfor merverdiavgiftsloven, er en kompen-sasjonsordning (Kommunkontosystemet) for denmerverdiavgift som ikke kommunesektoren kanfradragsføre i det ordinære merverdiavgiftssyste-met. Ordningen er generell for alle varer og tje-nester, og formålet er å hindre at merverdiavgif-ten gir konkurransevridninger mellom kommunalegenproduksjon og kjøp fra andre.

Nedenfor gis det en beskrivelse av dagens kom-pensasjonsordning i Sverige, samt de tidligere kom-pensasjonsordningene som har eksistert.

8.3.2.2 Tidligere ordninger

Reglene før 1991

Prinsippet som gjaldt før skattereformen i 1991var at kommuner selv skulle bære kostnadene vedpåløpt merverdiavgift på innkjøp av varer og tjenes-ter til bruk i den ikke-avgiftspliktige delen av virk-somheten, eksempelvis kommunal helsetjenesteog utdannelse. Før skattereformen var det såledesikke etablert noen ordning for å kompensere kom-munesektoren for påløpt merverdiavgift.

Fram til 1991 var det imidlertid gitt bestem-melser om redusert beregningsgrunnlag for visseytelser. Etter disse bestemmelsene var det adgangtil å redusere grunnlaget for beregning av avgift til60 eller 20 prosent før merverdiavgiften ble bereg-net. Beregningsgrunnlaget skulle utgjøre 60 pro-sent av det samlede vederlaget medregnet avgiftved omsetning av blant annet visse byggearbeider,visse tjenester innen jord- og skogbruk, serverings-tjenester, romutleie i hotell og visse vaskeritjenes-ter. Videre skulle beregningsgrunnlaget utgjøre20 prosent av det samlede vederlaget medregnetavgift for blant annet tjenester vedrørende ytre led-ning for vann, avløp, fjernvarme, elektrisitet mv.,vei, gate, bro eller parkeringsplass, flyplass, havn,skinnegang mv., grunn for idrettsplass, skolegårdmv. og visse tilfeller av prosjektering, tegning ogkonstruksjon.

Bakgrunnen for disse bestemmelsene var delsat en på nærmere bestemte områder, eksempelvisboligbygging, ikke ønsket å skjerpe beskatningenved overgang til merverdiavgift. Dels var reglenebegrunnet ut fra hensynet til konkurransenøytra-litet mellom offentlig virksomhet og private entre-prenører. Dette gjaldt særlig i forhold til de områdersom var omfattet av sjablonsatsen på 20 prosent.Bakgrunnen for at det var satt ulike sjablonsatser


Kapittel 885

for redusering av beregningsgrunnlaget, var for-skjell i materialinnsatsen på de enkelte områder.

For å motvirke konkurransevridninger mel-lom statlig egenproduksjon og kjøp fra andre, bleogså statlige institusjoner instruert om hvordan deskulle forholde seg i valget mellom egenproduk-sjon og kjøp fra andre. Denne instruksen gjaldtimidlertid ikke i forhold til kommunal sektor.

Utvidet fradragsrett (1991-1994)

Den generelle merverdiavgiftsplikten på omset-ning av tjenester ble innført fra 1. januar 1991. Før1991 var avgiftsplikten generell for omsetning avvarer, mens avgiftsplikten på tjenester var betingetav at den enkelte tjeneste var særskilt nevnt i loven.Samtidig med at det ble innført generell merverdi-avgiftsplikt også på omsetning av tjenester, ble ord-ningen med redusert beregningsgrunnlag avviklet.

Overgangen til en generell merverdiavgift påtjenester kombinert med høyere merverdiavgifts-sats, medførte på enkelte områder økte konkur-ransevridninger i valget mellom egenproduksjonog kjøp fra andre. Særlig for offentlige virksomhe-ter ville det kunne bli mer lønnsomt å produseretjenestene med egne ansatte fremfor å kjøpe demfra private næringsdrivende. Bakgrunnen for dettevar at store deler av offentlig virksomhet etter skat-tereformen fortsatt ikke var omfattet av merverdi-avgiftsplikten.

For å redusere konkurransevridninger mellomegenproduksjon og kjøp fra andre, ble det fra 1.januar1991 innført fradragsrett forkommunesekto-ren for inngående merverdiavgift uavhengig av omavgiften knyttet seg til innkjøp til avgiftspliktig virk-somhet eller til den ikke-avgiftspliktige virksom-heten. Fradrag for inngående avgift ble på dennemåten også gitt på innkjøp på områder som eksem-pelvis innen helse-, sosialog utdannelsessektoren.Den utvidede fradragsretten gjaldt både varer ogtjenester, og skapte avgiftsmessig nøytralitet mel-lom kommunal egenproduksjon og kjøp fra andre.

Den utvidede fradragsretten kunne imidlertidmedføre nye konkurransevridninger mellom kom-munale og private virksomheter som ikke haddefradragsrett for inngående merverdiavgift. Dettekunne eksempelvis forekomme når private virk-somheter drev tjenesteyting innen tjenesteområ-der som var unntatt fra avgiftsplikten, eksempelvisinnen helse- og undervisningssektoren. I motset-ning til kommunene fikk ikke private virksomheterfradragsrett for anskaffelser tildenne typevirksom-hetsområder. På denne måten ble merverdiavgif-ten en kostnad for de private virksomhetene, menskommunene fikk nøytralisert avgiftengjennom den

utvidede fradragsretten. Ved kjøp av avgiftsfrie tje-nester fra private næringsdrivende ville kommu-nene bli belastet med en skjult merverdiavgift somikke kunne føres til fradrag, noe som igjen kunnepåvirke kommunenes valg av hensiktsmessige løs-ninger.

For å unngå slike uheldige konkurransevrid-ninger, ble det innført et særskilt statsbidrag i tilfel-ler der kommunene anskaffet tjenester som gjaldthelse, tannhelse, sosial omsorg eller utdannelse.Størrelsen som skulle kompensere for den skjultemerverdiavgiften ble beregnet sjablonmessig til 6prosent. På denne måten skulle kommunenes kost-nader i forhold til merverdiavgiften ved kjøp avslike tjenester fra private næringsdrivende værelike stor som ved egenproduksjon.

Det ble forutsatt at ordningen med utvidet fra-dragsrett ikke skulle redusere statens merverdiav-giftsinntekter. Av denne grunn ble det lagt opp tilen tilbakebetalingsordning fra kommunene til sta-ten. Det beløp som kommunene skulle tilbakebe-tale, skulle samlet sett tilsvare all fradragsført inn-gående avgift som skrev seg fra kommunenes ikke-avgiftspliktige virksomhet. Kommunenes tilbake-betaling skulle imidlertid ikke knyttes direkte tilhvilke beløp kommunene faktisk hadde fått kom-pensert. I motsatt fall ville ordningen ikke virketetter sin hensikt. Statsbidraget var også omfattet avtilbakebetalingsordningen fra kommunene til sta-ten.

Den midlertidige kompensasjonsordningen av 1995

I forbindelse med forberedelsene til svensk EU-medlemskap ble det foretatt en gjennomgang avmerverdiavgiftssystemet. Ny merverdiavgiftslov(mervärdesskattelagen 1994:200) trådte i kraft 1.juli 1994. Loven innebar en vesentlig tilnærming tilEFs sjette avgiftsdirektiv.

Den utvidede fradragsretten for kommunesek-toren ble ikke ansett for å være i samsvar medEFs sjette avgiftsdirektiv. Bakgrunnen for dette erat direktivet ikke gir adgang til noen generell fra-dragsrett for inngående merverdiavgift for virk-somheter som ikke har avgiftspliktig omsetning.Samtidig pågikk det også en utredning av ord-ningen med utvidet fradragsrett for blant annet åkartlegge mulige konkurransevridninger mellomoffentlige og private virksomheter. I SOU 1993:75Vissa mervärdesskattefrågor II - Offentlig verk-samhet m.m., ble det påpekt at den utvidede fra-dragsretten for kommunene ga opphav til nye kon-kurransevridninger. Dette gjaldt blant annet i for-holdet mellom kommunale og private produsenterav ikke-avgiftspliktige tjenester. Ved Sveriges inn-


Kapittel 886

treden i EU 1. januar 1995, ble den utvidede fra-dragsretten for kommunene avviklet.

På grunn av de mange lovendringene som blenødvendige i forbindelse med EU-medlemskapet,ble det ikke tid til å utarbeide en ny kompensa-sjonsmodell for kommunesektoren i 1995. For 1995ble det derfor innført en midlertidig ordning medtilbakebetaling av merverdiavgift for kommunene.Regelverket for denne ordningen ble gitt i lag (1994:1799) om kommuners og landstings hantering avmervärdesskatt för år 1995. Den midlertidige ord-ningen innebar at kommunene kunne fremsattekrav overfor skattemyndighetene om tilbakebeta-ling av merverdiavgift som ikke var fradragsberet-tiget gjennom det ordinære merverdiavgiftssyste-met. Ordningen omfattet også det sjablonbasertebidraget på 6 prosent der kommunene anskaffettjenester innen helse, tannhelse, sosial omsorg ogutdannelse. Den eneste forskjellen mellom denmidlertidige ordningen i 1995 og den tidligere ord-ningen med utvidet fradragsrett, var at tilbakebeta-lingen av påløpt merverdiavgift nå skjedde utenformerverdiavgiftssystemet. Ordningen hadde medandre ord samme omfang som tidligere.

8.3.2.3 Gjeldende kompensasjonsordning – Kom-munkontosystemet

Den nåværende kompensasjonsordningen (Kom-munkontosystemet) ble innført med virkning fra1. januar 1996, og erstattet den midlertidige ord-ningen fra 1995. Kommunkontosystemet som lig-ger utenfor merverdiavgiftssystemet er i prinsippetgenerell for alle varer og tjenester, og innebærerat kommunesektoren får tilbakebetalt den merver-diavgift som ikke kan fradragsføres i det ordinæremerverdiavgiftssystemet. Etter ordningen får ogsåkommunesektoren kompensert for den skjultemerverdiavgiften som inngår i prisen ved anskaf-felse av og bidragsytelser innen tjenester som erunntatt fra avgiftsplikt. Dette gjelder tjenesteytinginnenfor områdene helse, tannhelse, sosial omsorgog utdannelse. Ordningen er finansiert av kommu-nene selv, og formålet er å hindre at merverdiav-giften gir konkurransevridninger mellom kommu-nal egenproduksjon og kjøp fra andre. Regelver-ket om kommunkontosystemet er gitt i lag (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuneroch landsting, samt förordning (1995:1647) omersättning för mervärdesskatt enligt lagen (1995:1518) om mervärdesskattkonton för kommuneroch landsting. Nedenfor gir utvalget en nærmerebeskrivelse av kommunkontosystemets utformingog hvordan den er finansiert.

Kommunkontosystemet består av to rentebær-

ende kontoer (mervärdesskattekonton) hos Riks-gäldskontoret, ett for kommunene og ett for lands-tingene. Riksrevisionsverket har ansvaret for revi-sjonen av kontoene. Fra disse kontoene utbetalesmånedlig refusjon for inngående merverdiavgifttil kommuner, landsting, kommunalförbund, regio-nalförbund og beställerförbund. I Sverige er kom-munene på regionalt nivå organisert i selvstendigeregionale forbund. Den juridiske formen er kom-munalförbund, som er en service- og interesseor-ganisasjon for et visst antall kommuner. Kommun-kontosystemet omfatter således også visse formerfor kommunalt samarbeid.

Merverdiavgift somtilbakebetales frakommun-kontosystemet tilsvarer i prinsippet den inngåendemerverdiavgift som kommuneog landstingssek-toren ikke kan fradragsføre i det ordinære merver-diavgiftssystemet. Merverdiavgift som tilbakebe-tales gjennom kommunkontosystemet består av:– Merverdiavgift som kan henføres til en kommu-

nes egne virksomheter (eksempelvis renhold,snørydding eller stell av parker for eget behov).

– Merverdiavgift som kan henføres til offentligmyndighetsutøvelse (eksempelvis treffe avgjø-relser etter plan- og bygningslov).

– Merverdiavgift som kan henføres til ikke-avgiftspliktig omsetning av varer og tjenester(eksempelvis innen helse- og sosialsektoren).

Kommuner og landsting har videre etter kom-munkontosystemet rett til kompensasjon for denskjulte merverdiavgiften som inngår i prisen vedkjøp av ikke-avgiftspliktige tjenester innen områ-dene helse, tannhelse, sosial omsorg og utdan-ning, samt ved utleie av bolig til enkelte grupperav beboere. Bakgrunnen for dette er at en privatnæringsdrivende som selger en ikke-avgiftspliktigtjeneste til en kommune, ikke kan trekke fra inn-gående merverdiavgift på sine innkjøp. Merver-diavgiften vil dermed utgjøre en kostnad for denprivate næringsdrivende, som kan bli veltet overpå kommunen ved prising av tjenesten. Om kom-munen alternativt produserer tjenesten ved egneansatte oppnås det kompensasjon for all inngåendemerverdiavgift gjennom kommunkontosystemet.Kommunene kan således produsere tjenestene tilen lavere pris og vil derfor få en konkurransefor-del i forhold til private næringsdrivende.

Retten til tilbakebetaling gjelder også når kom-muner og landsting gir bidrag til private nærings-drivende innen disse områdene. På denne måtenskal det kompenseres for den merverdiavgiftensom bidragsmottakeren har betalt på sine anskaf-felser til den ikke-avgiftspliktige virksomhet. Ek-sempel på slike bidrag er skolepenger.


Kapittel 887

Retten til etterbetaling gjelder ikke ved kjøp avkultur- og fritidstjenester eller ved bidragsyting tilslik virksomhet.

Kompensasjon for den skjulte merverdiavgif-ten beregnes sjablonmessig som:– 6 prosent av kjøps- eller bidragssummen, eller,– om en lokalkostnad inngår i denne summen, 18

prosent av lokalkostnaden samt 5 prosent forden resterende del,

– 18 prosent ved utleie av bolig til eldre beboeresamt boliger for funksjonshemmede.

I den svenske merverdiavgiftsloven er fradrags-retten for inngående merverdiavgift avskåret fornæringsdrivende i visse tilfeller. Dette gjelder ogsåi forhold til kommunekontosystemet. Dette betyrat en kommune blant annet ikke får kompensertmerverdiavgift som knytter seg til utgifter til bolig,personbiler samt representasjon.

Kommunkontosystemet bygger på kommunalselvfinansiering. Den kommunale selvfinansierin-gen innebærer at utbetalingene fra kontoene skalfinansieres med avgifter (tilskudd) fra kommuneneog landstingene selv. Innbetalingene skal så langtsom mulig tilsvare utbetalingene fra kontoene. Inn-betalingene er ikke koblet direkte til den enkeltekommune og landsting sin faktiske kostnad til mer-verdiavgift. Den andel som kreves tilbakebetalt frade enkelte kommuner og landsting blir bestemt aven fordelingsnøkkel som beregnes ut fra antall inn-byggere. Avgiften fastsettes av Riksskatteverket.For 2002 er avgiften satt til 2 470 svenske kronerper innbygger for kommunene og 1 050 svenskekroner per innbygger for landstingen. Gjennomkommune- og landstingssektorens kollektive finan-siering av systemet bidrar alle med like mye perinnbygger. Dette betyr at enkelte kommuner kanfå mer ut av systemet enn hva man faktisk betaleri tilskudd, mens andre kommuner kan få mindretilbake enn hva som betales i tilskudd. Dette med-fører at kjøp av eksterne tjenester i seg selv ikkedirekte blir økonomisk belastende for den enkeltekommune, idet systemet er kollektivt finansiert.

Ved innføringen av kommunkontosystemet, bledet lagt opp til at ordningen skulle være proveny-nøytral for staten ved at kommunesektoren skullefå et statstilskudd som om lag tilsvarte verdienav tilbakebetalingen til kommunene gjennom deneksisterende ordningen. Dette statsbidraget somutgjorde knapt 23 mrd. kroner skulle holdes nomi-nelt uendret, mens eventuelt økte kjøp fra kommu-ner og landstingene skulle finansieres av kommu-nene selv gjennom justering av den årlige avgif-ten som kommunene betaler. Avgiften fastsettes avRiksskatteverket for påfølgende år innen 10. sep-

tember hvert år. Erfaringer de senere årene harvært at utbetalingene har økt i takt med at kommu-nene har økt kjøp av merverdiavgiftspliktige varerog tjenester. Avgiftene som kommunene skullebetale har gjennomgående vært satt for lavt slikat systemet har opparbeidet et akkumulert under-skudd. Denne virkningen er blant annet omtalt iSOU 1999:133 Kommunkontosystemet och rättvi-san - momsen, kommunerna och konkurrensen.

Den svenske regjeringen la i mars 2002 fram for-slag om visse endringer i kommunkontosystemetmed virkning fra 1. januar 2003. Forslaget er vedtattav Riksdagen, og innebærer at det fra 1. januar 2003innføres en statlig finansiering. Dette betyr at finan-sieringen skal skje over statsbudsjettets utgiftsside.Siden omleggingen av finansieringsformen skalvære provenynøytral, kommer det generelle stats-bidraget til kommunene og landstingene å bli redu-sert tilsvarende. Om den nærmere bakgrunnen forendringen av finansieringsordningen vises det tilRegeringens proposition 2001/02: 112 Forändrin-gar i kommunkontosystemet side 20, hvor det blantannet er uttalt:

”När kommunkontosystemet infördes bedöm-des att icke önskvärda omfördelningseffekterkunde uppstå enskilda år men att det långsik-tigt skulle finnas en jämvikt i systemet. Somframgår av avsnitt 5.1 har Riksrevisionsverketredovisat att systemet orsaker en systematiskoch långsiktig omfördelning av medel mellanenskilda kommuner respektive landsting, vil-ket särskilt missgynnar landsbygdskommuneri framför alt Götaland.

Ettannat problemär att de avgiftersom kom-muner och landsting betalar fastställs i ett sentskede i förhållande till den kommunala budget-processen, vilket har givit dåliga planeringsfö-rutsättningar för kommunsektorn särskilt näravgifterna höjts kraftig.

Regeringen anser mot denne bakgrund attdet bör införas en ny finansieringsmodell därutgångspunkten fortfarande är att kommuneroch landsting skall bära kostnaden för mervär-desskatt i icke skattepliktig verksamhet. Av defyra modeller arbetsgruppen presenterat före-slår regeringen den som löser flest problem.Den föreslagna modellen innebär att kom-munkontosystemet läggs in på statsbudgeteninkomstsida. Motivet för detta är att mervärdes-skatt i det ordinarie mervärdesskattesystemetnettoredovisas mot inkomsttitel på statsbudge-ten och kommunkontosystemet bör hanteraspå motsvarande sätt. Den avgift som kommu-ner och landsting i dag betalar avskaffas. Finan-sieringen av systemet sker stället genom atten nivåsänkning av det generella statsbidraget.De två konton som finns hos Riksgäldskonto-


Kapittel 888

ret kommer att finnas kvar. Det nye systemetföreslås införas fr.o.m. den 1 januari 2003.

Genom att de avgifter kommuner och lands-ting betalar in till systemet tas bort förbättrasplaneringsförutsättningarna för sektorn avse-värt, vilket underlättar för kommuner och lands-ting att uppnå en ekonomi i balans. Även pro-blemen med att fastställa avgiften så att dentäcker uttagen försvinner.

Genom att avgifterna tas bort försvinnerockså problemen med att nya omfördelnings-effekter uppstår.”

Det er også vedtatt endringer i kommunkontosys-temet som blant annet gjør det mulig med bedrekontroll i systemet.

8.3.3 Danmark

8.3.3.1 Generelt

Danmark har hatt ulike ordninger som skal mot-virke at merverdiavgiften gir konkurransevridnin-ger mellom kommunal egenproduksjon og kjøp fraandre. Tidligere hadde Danmark en ordning medavgiftspålegg ved egenproduksjon. Denne ordnin-gen medførte likevel ikke at private virksomhe-ter fikk muligheten til å konkurrere på lik linjemed offentlige virksomheter, og ordningens for-mål med nøytralitet i markedet ble ikke tilstrekke-lig ivaretatt. Etter dagens ordning får kommunenerefundert merverdiavgiften på anskaffelser somkommunen foretar. Det er kommunene selv somfinansierer ordningen ved at hver kommune innbe-taler bidrag som er bestemt av kommunens andelav det samlede beskatningsgrunnlag. Til sammendekker kommunenes bidrag den statlige utbetalterefusjon. Det gis nedenfor en nærmere beskrivelseav de ulike løsningene, med hovedvekt på dagensordning.

8.3.3.2 Tidligere ordning - avgiftspålegg

Fra innføringen av merverdiavgiften i 1967 framtil omleggingen i 1985, ga den danske merver-diavgiftsloven hjemmel for å gi avgiftspålegg vedkommunal egenproduksjon av varer og tjenester.Bestemmelsen ble innført for å ha mulighet til åhindre at merverdiavgiften påvirket blant annet enkommunes valg mellom egenproduksjon og kjøpfra andre. Næringslivet krevde kort tid etter innfø-ringen av merverdiavgiften at kommunen ble gittavgiftspålegg. Dette gjaldt særlig i forhold til detoffentlige veivesen og den grafiske bransjen. Fra1. april 1971 ble offentlige institusjoner pålagt åbetale merverdiavgift av bygge- og anleggsarbei-

der til eget bruk. For enkelte tjenester ble detinnført beløpsgrenser for når avgiftspålegget blegjort gjeldende. Avgiftsplikten omfattet ikke repa-rasjons- og vedlikeholdsarbeid. Fra 1. april 1975 bleoffentlige institusjoner pålagt å betale merverdiav-gift ved rengjøring, vask og fremstilling av trykksa-ker til eget bruk. Også her ble det vedtatt beløps-grenser.

Ordningen med avgiftspålegg ble kritisert forikke i tilstrekkelig grad å ivareta hensynet til kon-kurransenøytralitet. Dette gjaldt både i forhold tildet avgiftspliktige området og den avgiftspliktigeverdi. Avgiftsmyndighetene var enig i behovet forendringer, og med virkning fra 1985 ble det innførten ny ordning.

8.3.3.3 Dagens ordning – utligningsordningen

Utligningsordningen består i en generell refusjonav kommunenes utgifter til merverdiavgift. Påbakgrunn av månedlige innberetninger får kom-munene refundert all merverdiavgift på innkjøptevarer og tjenester. På denne måten likestilles mer-verdiavgiftsbelagte ytelser fra private med tilsva-rende kommunal egenproduksjon. Det gis kunrefusjon for utgifter som ikke kan føres til fradragi et avgiftsregnskap. Forsyningsvirksomheter somer avgiftspliktige og som dermed har fradrags-rett for inngående merverdiavgift, kan derfor ikkekreve refusjon via utligningsordningen.

Ordningen gjelder ikke bare kommunenesdirekte merverdiavgiftsutgifter. Merverdiavgiftsom indirekte betales gjennom kommunale til-skudd og betalinger refunderes også. Bakgrunnenfor dette er at det ikke skal være gunstigere foren kommune å utføre en rekke ikke-avgiftspliktigeoppgaver selv sammenlignet med å kjøpe fra andre.Uten slik refusjon ville det for eksempel vært rime-ligere for en kommune å drive en sportshall selvfremfor å gi et tilskudd til privat drift av sammehall. Forskjellen skyldes at kommunen får refun-dert sine utgifter via utligningsordningen, noe enprivat virksomhet ikke gjør. Hvis refusjonen ikkegjaldt tilskudd ville merverdiavgiften medføre atkommunens tilskudd til en privat virksomhet måttevære større enn utgiftene ved tilsvarende kommu-nal egenproduksjon.

Hvilke indirekte utgifter som refunderes frem-går av en positivliste, hvor refusjon skjer etter vari-erende sjablonsatser. Om et tilskudd eller en beta-lingsordning skal tas med på listen, avgjøres etteren konkret vurdering som blant er basert på omdet er en reell risiko for en forskjellsbehandlingmellom kommunale og andre aktiviteter innenforet bestemt område. Hvis risikoen for forskjellsbe-


Kapittel 889

handling er liten, kan administrative hensyn tilsi aten aktivitet holdes utenfor utligningsordningen.

Ordningen finansieres ved at kommunene i fel-lesskap betaler bidrag på bakgrunn av den enkeltekommunes andel av landets samlede beskatnings-grunnlag. Kommunenes bidragsbetaling skjermånedlig, og er basert på et skjønn over refusjo-nens samlede størrelse det aktuelle året og det sam-lede beskatningsgrunnlag og kommunens beskat-ningsgrunnlag. Det skjer videre et etteroppgjørsom korrigerer innbetalte bidrag i forhold til ende-lig beregnet bidrag.

8.4 Systemet i New Zealand

New Zealand innførte 1. oktober 1986 ved Goodsand Services Tax Act 1985 en avgift på endelig for-bruk (GST) som tilsvarer den norske merverdiav-giften. GST-systemet er bygd opp på samme måtesom merverdiavgiftssystemet i Norge. Avgiftsplik-tige skal beregne utgående GST av sin omsetning,samtidig som de har fradragsrett for inngåendeGST på anskaffelser til den avgiftspliktige virk-somheten. GST beregnes i alle omsetningsledd ogkommer endelig til belastning hos et ledd i omset-ningskjeden som ikke har fradragsrett. Avgiftssat-sen var opprinnelig på 10 prosent og er nå økt til12,5 prosent.

Loven om GST fastsetter en generell avgiftspliktpå all omsetning av varer og tjenester som ledd iavgiftspliktig virksomhet i New Zealand, jf. artikkel8. Det er få unntak fra den generelle avgiftsplik-ten. Dette medfører at New Zealand har et megetbredt avgiftsgrunnlag.

Artikkel 6 definerer hva som omfattes av begre-pet ”avgiftspliktig virksomhet”. Av bokstav a) frem-går det at med avgiftspliktig virksomhet menesenhver aktivitet som utføres kontinuerlig ellerregelmessig av enhver person, og som helt ellerdelvis involverer, eller har til hensikt å involvere,levering av varer og tjenester mot vederlag. Detkreves ikke at den aktuelle aktiviteten har til hen-sikt å oppnå økonomisk fortjeneste. Det fremgårvidere av bokstav b) at aktiviteter utført av enhversentral eller lokal myndighet anses som avgiftsplik-tig virksomhet. Dette betyr at offentlig virksomhetuten videre anses for å drive avgiftspliktig virksom-het. Bestemmelsen tilsvarer den norske merverdi-avgiftsloven § 11 første ledd.

Artikkel 5 slår fast hva som skal til for at detanses å foreligge omsetning, og dermed avgifts-plikt, ved levering av varer og tjenester. I artik-kel 5(6) fremgår det at enhver offentlig myndig-het anses for å omsette varer og tjenester når sta-

ten betaler for leveringen av ytelsene. På dennemåten fastslår loven at det per definisjon foreliggeromsetning i slike tilfeller. Det er derfor ikke behovfor å måtte foreta en konkret vurdering av om detforeligger omsetning i det aktuelle tilfellet. Dennorske merverdiavgiftsloven har ingen tilsvarendebestemmelse. Dersom det offentlige yter bidrageller tilskudd til en produksjon, beror avgiftsplik-ten etter det norske systemet på en vurdering avom det offentlige har krav på en konkret gjenytelse.Etter loven om GST trenger en ikke å ta stilling tilslike vurderinger.

Det er ingen unntak fra utgangspunktet omavgiftsplikt for offentlig myndigheters aktiviteter,bortsett fra de generelle unntakene fra avgiftsplik-ten som også gjelder for offentlig myndighet. Deviktigste unntakene fra den generelle avgiftsplik-ten gjelder omsetning av finansielle tjenester ogtilbud av husly i privat bolig, se artikkel 14. Fordisse tjenestene skal det ikke beregnes utgåendeGST og tjenesteyteren har heller ikke fradragsrettfor inngående GST på anskaffelsene til bruk i slikevirksomheter.

Regelverket i New Zealand medfører blantannet at offentlig myndighet, foruten når de ope-rerer som tilbydere av varer og tjenester på linjemed private, også skal beregne GST ved trans-aksjoner som innebærer offentlig myndighetsutø-velse. Videre er de pliktig til å beregne GST vedproduksjon av varer og tjenester som skal dekkedet offentliges eget behov. Offentlige virksomhe-ter har samtidig fradragsrett for all inngående GSTpå anskaffelser til virksomheten. Ved kjøp av tje-nester fra private næringsdrivende, vil derfor ikkeavgiften medføre en økonomisk belastning for denoffentlige virksomheten. Verdien på omsetning tilprivat sektor måles ved inntektene fra gebyrer ogegenandeler eller andre betalingsformer. Verdienav omsetning til offentlig sektor er representert vedenhver form for bidrag fra staten til driftskostna-der sammen med enhver form for bidrag fra andredeler av offentlig sektor.

GST-systemet i New Zealand innebærer pågrunn av de få unntakene fra avgiftsplikten, et bre-dere avgiftsgrunnlag enn både Norge og EU-lan-dene har. Både innenfor EU-systemet og i Norgegjelder det flere unntak fra den generelle avgifts-plikten, noe som medfører et snevrere avgifts-grunnlag. På grunn av det brede avgiftsgrunnla-get, har ikke New Zealand de samme problemermed konkurransevridninger og avgiftsmessige til-pasninger av produksjon og forbruk som blantannet det norske systemet medfører. Offentligeog private virksomheter står overfor de sammeavgiftsreglene, og avgiften påvirker derfor ikke det


Kapittel 890

offentliges valg mellom egenproduksjon og kjøpfra andre. Avgiftsbelastningen blir uansett densamme og den gir dermed ikke noe økonomiskmotiv for slike tilpasninger. Siden det ikke forelig-ger konkurransevridninger mellom offentlig egen-

produksjon og kjøp fra andre, er det etter det GST-systemet heller ikke behov for noen kompensa-sjonsordning for offentlig sektor. Dette viser en avfordelene med å ha et bredest mulig avgiftsgrunn-lag.


Kapittel 891

Kapittel 9Utvalgets kriterier for vurdering av løsninger

9.1 Innledning

I delrapporten av 22. mars 2002 vurderte utval-get flere alternative løsninger som kan være aktu-elle for å motvirke konkurransevridninger mellomkommunal og privat tjenesteproduksjon. Utvalgetskisserte tre alternative løsninger som syntes mestaktuelle, og det ble varslet at utvalget ville vurderedisse tre løsningene nærmere i den endelige utred-ningen. Om den nærmere begrunnelse for valg avløsninger vises det til delrapporten. De tre løsnin-gene som utvalget har arbeidet videre med er:– kompensasjonsordning utenfor merverdiav-

giftssystemet– utvidet fradragsrett for inngående merverdiav-

gift– utvidet merverdiavgiftsplikt

I kapitlene 10–13 har utvalget beskrevet og vurdertde enkelte alternativene. Utvalgets vurderinger avde tre alternative løsningene er gjort på bakgrunnav enkelte sentrale kriterier som utvalget har sattopp. Kriteriene gir uttrykk for hvilke hensyn utval-get har ansett som viktige ved vurderingen av deulike alternativene. Når det beskrives hvordan dealternative løsningene tilfredsstiller kriteriene, blirdet også enklere å sammenlikne de ulike løsnin-gene. På bakgrunn av hvordan de enkelte løsnin-gene tilfredsstiller kriteriene, har utvalget i sinevurderingskapitler foretatt en nærmere avveiningav hvordan løsningene tilfredsstiller de enkelte kri-teriene. I en slik avveining har utvalgets prioriterin-ger av de enkelte kriteriene vært et sentralt grunn-lag for de konklusjonene som utvalget har trukket.

Sentralt i valg av løsninger står krav til sam-funnsøkonomisk effektivitet. Dette kan oppnås vedat produsenter og konsumenter står overfor pri-ser som reflekterer samfunnsøkonomiske kostna-der. Skatter kan gi vridninger i relative prisforholdslik at prisene ikke lenger reflekter de reelle sam-funnsøkonomiske kostnadene. Således kan skattergi effektivitetstap hvis det representerer konkur-ransevridninger som gjør at offentlig beslutningerikke baseres på samfunnsøkonomiske kostnader.Det er derfor viktig for utvalget at de ulike løsnin-gene som vurderes, ikke gir konkurransevridnin-

ger som gir samfunnsøkonomisk effektivitetstap.Utvalget har i kapittel 6 beskrevet hvordan mer-verdiavgiftssystemet kan gi opphav til konkurran-sevridninger.

Utvalget legger også vekt på at løsningene kanbidra til å sikre merverdiavgiften som en generellskatt på forbruk. Utvalget har også funnet grunn tilå legge vekt på om de enkelte løsningene er robustenok til å ivareta endringer som skjer blant anneti organisasjonsformer og eierskap for kommunaletjenester. Utvalget har også lagt vekt på admini-strative kostnader ved de aktuelle løsningene, og ihvilken grad de ulike løsningene er i samsvar medprinsippet om lokalt selvstyre og lovgivningen somivaretar dette. Utvalget har også lagt vekt på atløsningene ikke kommer i strid med forpliktelseri EØS-avtalen. Utvalget har dessuten valgt å leggevekt på om løsningene er i strid med EUs merver-diavgiftsregelverk.

Utgangspunktet for utvalgets vurderinger erpresentert nedenfor i avsnitt 9.2. Dette represente-rer bakgrunnen for problemforståelsen og målset-tingen for utvalget. På denne bakgrunn har utval-get i avsnitt 9.3. presentert hvilke kriterier somutvalget har ansett som viktige ved vurderingen avde ulike løsningene.

9.2 Utgangspunktet for utvalgetsvurderinger

Kommunen ivaretar sentrale velferdstilbud forbefolkningen. Befolkningens preferanser for tjen-estetilbudet uttrykkes i valg og kommunens poli-tiske organer avspeiler befolkningens preferanser.Befolkningens etterspørsel etter velferdstjenesterer representert ved kommunens politiske organer.

Kommunens politiske organer søker å tilfreds-stille befolkningens behov for velferdstjenester. Defungerer som bestillere av tjenester innen de gitteøkonomiske og juridiske rammebetingelser. Tje-nestene kan produseres av kommunen i egen regi ikommunale virksomheter, produseres i interkom-munale virksomheter, kjøpes av andre kommunereller kjøpes av produsenter utenfor kommunen,private tjenesteytere, stiftelser mv. Denne forståel-


Kapittel 992

sen av kommunenes rolle gir et klart skille mellomden politiske prioritering og etterspørselen (bestil-leren) og produksjonen av tjenesten (utførelsen).

Kommunenes håndtering av velferdstilbudet tilbefolkningen varierer mellom ulike kommuner ogpå ulike tjenesteområder. Mange tjenester kjøpesvanligvis fra private produsenter, som snøbrøytingog entreprenørtjenester mv. De sentrale velferds-tjenester som undervisning, omsorg og helse erofte organisert som del av den kommunale forvalt-ning og skillet mellom etterspørsel og produksjoner ikke klart. Særlig innen infrastruktur organise-rer og kjøper kommunen tjenestene i interkom-munalt samarbeid, som diskutert i kapittel 4. Deter samtidig en generell tendens til at kommunenefristiller tjenesteproduserende virksomheter (somskoler og sykehjem). De fristilte enhetene får ettydeligere selvstendig ansvar for ressursbruk ogtjenestetilbud. Finansieringen av fristilte enhetervarierer, men utviklingen går i retning av ramme-bevilgninger og kontrakter. På den ene siden økesenhetenes disposisjonsrett (for eksempel i anset-telsesspørsmål), mens kommunene på den annenside stiller klarere krav til de tjenester som leveres.Forholdet mellom tjenesteproduserende enheter ikommunen og kommunens politiske organer harda karakter av transaksjoner hvor kommunen beta-ler for virksomhetenes tjenesteproduksjon.

Kommunene har stor frihet i organiseringenav sin virksomhet og spørsmål om organisering,herunder konkurranseutsetting og privatisering,er del av den politiske beslutningsprosess. Utval-get har ikke vurdert hensiktsmessigheten av kon-kurranseutsetting og privatisering.

Kommunene har ansvaret for viktige velferdstil-bud for å kunne tilpasse tilbudet til lokale preferan-ser og lokale kostnadsforhold. Organiseringen avvirksomheten og valget mellom ulike produsenter(kommunale virksomheter, interkommunale, pri-vate mv.) er del av det lokalpolitiske ansvar og skalavspeile lokale forutsetninger. Kommunens poli-tiske organer ventes å velge organisering som bestmulig tilfredsstiller befolkningens behov under degitte rammebetingelser og lokale forhold.

Gitt at kommunene står fritt i sin organise-ring og at organiseringsspørsmål er en del avden politiske behandlingen, er det viktig at sta-tens utforming av skattemessige rammebetingel-ser som kommunene står overfor, som for eksem-pel merverdiavgiften, ikke diskriminerer mellomforskjellige organisasjonsløsninger. Valget av løs-ning for tjenesteproduksjonen bør avspeile de sam-funnsøkonomiske kostnadene ved de ulike alter-nativene. Dette gjelder både for velferdstjenestersom leveres til befolkningen og tjenester som inn-

går i produksjonen av velferdstjenester (kalt støtte-tjenester). På den måten vil prioriteringen mellomulike tjenester avspeile de samfunnsøkonomiskekostnadene og tjenestene vil produseres til lavestmulig kostnad. Skattesystemet bør ikke påvirkevalg basert på politiske prioriteringer og samfunns-økonomiske kostnader.

I den grad merverdiavgiftssystemet behand-ler ulik organisering av tjenesteproduksjonen påforskjellig måte, vil det kunne gi samfunnsøko-nomisk uheldige organisasjonsløsninger og der-med svekke befolkningens velferdstilbud. Befolk-ningens behov dekkes best når de samfunnsøko-nomisk sett mest effektive produsentene får utføretjenestene. Når merverdiavgiftssystemet gir kon-kurransevridninger påvirkes også sammensetnin-gen av tjenestetilbudet, se omtalen i kapittel 6.Utgangspunktet må derfor være å finne løsningersom i minst mulig grad gir konkurransevridninger.

9.3 Kriterier for vurdering av løsninger

9.3.1 Innledning

Utvalget har særlig lagt vekt på i hvilken grad deulike alternativene– bidrar til å redusere konkurransevridninger

mellom kommunenes egenproduksjon og kjøpfra andre

– medfører nye konkurransevridninger mellomkommunale og private produsenter av sammetype tjenester

– gir nøytrale regler for ulike kommunale sam-arbeidsformer

– sikrer prinsippet om merverdiavgiften som engenerell skatt på innenlands forbruk av varerog tjenester

– er robust over tid– ikke medfører økte administrative kostnader– er i samsvar med prinsippet om lokalt selvstyre

og lovgivningen som ivaretar dette– ikke strider mot forpliktelser i EØS-avtalen– ikke strider mot EUs regelverk på merverdiav-

giftsområdet

Nedenfor gis det en nærmere omtale av disse kri-teriene.

9.3.2 Bidrar modellen til å reduserekonkurransevridninger mellomkommunenes egenproduksjon og kjøpfra andre?

Utvalget har i kapittel 6 beskrevet hvordan mer-


Kapittel 993

verdiavgiftssystemet kan gi opphav til konkurran-sevridninger. Merverdiavgiften kan gi effektivitets-tap hvis den medfører konkurransevridninger somgjør at offentlige beslutninger ikke baseres på sam-funnsøkonomiske kostnader. Det er derfor viktigfor utvalget at de ulike løsningene som vurderes iminst mulig grad gir konkurransevridninger. Detteer innarbeidet i utvalgets mandat hvor utvalget besom å vurdere løsninger som likestiller kommunalproduksjon og kjøp av tjenester i forhold til mer-verdiavgiften. Det er derfor sentralt for utvalgetat løsningene kan motvirke konkurransevridingersom følge av dagens system.

9.3.3 Medfører modellen nyekonkurransevridninger mellomkommunale og private produsenter avsamme type tjenester?

I tillegg til å legge vekt på om de ulike modellenekan motvirke konkurransevridninger, har utvalgetlagt vekt på om det vil oppstå nye konkurransevrid-ninger. Utvalget har særlig sett at enkelte løsningerkan medføre nye konkurransevridninger innenfortjenesteområder som er unntatt fra den generellemerverdiavgiftsplikten. Slike konkurransevridnin-gerkan oppstå dersomprodusenter av like tjenesterstår overfor ulike merverdiavgiftsbestemmelser.Utvalget anser det som viktig å unngå bestemmel-ser som gjør at like ytelser får ulik avgiftsbelast-ning avhengig av hvem som omsetter tjenesten.Utvidet fradragsrett for inngående merverdiavgiftfor kommunene kan for eksempel innebære atkommunal produksjon står overfor mer lempeligemerverdiavgiftsregler enn privat produksjon av tje-nester som er unntatt fra merverdiavgiftsplikten.Dette gir konkurransevridninger som kan føre tilat produksjonen ikke skjer der hvor det er sam-funnsøkonomisk sett mest lønnsomt.

9.3.4 Gir modellen nøytrale regler for ulikekommunale samarbeidsformer?

Utvalget er i mandatet også bedt om å vurdereregelverket for offentlig virksomhet som drivesi fellesskap og tjenesteomsetning mellom kom-munene. Dagens merverdiavgiftsregelverk kanpåvirke hvordan kommunalt samarbeid organise-res. Enkelte samarbeidsformer kan gi en guns-tig merverdiavgiftsmessig behandling. Merverdi-avgiften bør være nøytral mellom ulike samar-beidsformer. I den grad merverdiavgiftssystemetbehandler ulik organisering av tjenesteproduksjo-nen på forskjellig måte, vil det kunne gi samfunns-økonomisk uheldige organisasjonsløsninger og

dermed svekke befolkningens velferdstilbud. Nårmerverdiavgiftssystemet gir konkurransevridnin-ger, påvirkes også sammensetningen av tjenestetil-budet, se omtalen i kapittel 6. Utvalget har derforogså satt som kriterium at de aktuelle løsningenesom skisseres, medfører at merverdiavgiften ikkepåvirker hvordan kommunalt samarbeid organise-res. Løsningene bør også gi nøytrale bestemmel-ser mellom kommunens egenproduksjon og kjøpfra kommunalt samarbeid.

9.3.5 Sikrer modellen prinsippene ommerverdiavgiften som en generell skattpå innenlands forbruk av varer ogtjenester?

Utvalget har lagt vekt på om de ulike modellenebidrar til å sikre merverdiavgiften som en gene-rell form for beskatning av innenlands forbruk avvarer og tjenester. Hensynet til et mest mulig nøy-tralt merverdiavgiftssystem tilsier at en har et mestmulig generelt system med færrest mulig unntakog særordninger. Fritak og særordninger i mer-verdiavgiftssystemet vil i utgangspunktet svekkemerverdiavgiftens generelle karakter. Dette kangi opphav til tilpasninger og uproduktiv aktivitet.Likebehandling av varer og tjenester gir en bedreutnyttelse av samfunnets ressurser, blant annet vedat sammensetningen av produksjon og forbruk imindre grad blir påvirket av merverdiavgiftssyste-met. Særordninger innen merverdiavgiftssystemetkan også medføre indirekte subsidiering gjennomavgiftssystemet. Det er generelt et mer målrettetog treffsikkert virkemiddel å benytte direkte støttetil prioriterte områder enn særordninger og unn-tak i merverdiavgiftssystemet. Merverdiavgiften eren av statens viktigste inntektskilder. Et genereltmerverdiavgiftssystem er derfor også viktig ut frahensynet til statens proveny. Et merverdiavgifts-system med et bredt avgiftsområde vil videre værelettere å praktisere både for næringsdrivende ogskatteetaten, og gjør regelverket mer forutsigbart.Dette medfører mindre administrativ ressursbrukbåde for den avgiftspliktige og for skatteetaten.

9.3.6 Er modellen robust over tid?

Utvalget har konstatert at offentlig tjenesteproduk-sjon, herunder kommunal tjenesteproduksjon, er iutvikling blant annet når det gjelder organisasjons-former og eierskap. Samtidig utvikler det seg stadigstørre grad av privat tjenesteproduksjon som ope-rerer parallelt med offentlig tjenesteproduksjon. Itillegg er det en generell tendens til at kommu-nene fristiller tjenesteproduserende virksomheter.


Kapittel 994

Kommunene har stor frihet i organiseringen av sinvirksomhet, og spørsmål om organisering, herun-der konkurranseutsetting og privatisering, er delav den politiske beslutningsprosess.

Skattesystemer bør ikke påvirke valg basert påpolitiske prioriteringer og samfunnsøkonomiskekostnader. Utvalget har derfor lagt vekt på at det vel-ges løsninger som er robuste i forhold til en utvik-ling som innebærer et stadig mindre og uklart skillemellom privat og offentlig tjenestetilbud og hvorprivate alternativer til tjenesteproduksjon oppståpå statig flere områder. I tillegg kan en se en utvik-ling hvor kommunene i større grad endrer organi-sasjonsform på tjenesteproduserende enheter vedå fristille tjenesteproduserende enheter. Kommu-nene står stort sett fritt til å velge organisasjons-former for tjenesteproduksjonen. Løsningene somutvalget vurderer bør derfor kunne håndtere enslik utvikling uten av det oppstår uheldige avgrens-nings- og konkurransevridningsproblemer.

De aktuelle løsningene må også ha en avgrens-ning som kan være egnet til å opprettholdes overtid. Løsningene bør heller ikke få en avgrensningsom gir motiv til uhensiktsmessige tilpasninger.De enkelte løsninger er dermed vurdert i forholdtil om de representerer en ordning med robusteavgrensninger og som ikke medfører uhensikts-messige tilpasninger.

9.3.7 Medfører modellen økte administrativekostnader?

Utvalget legger blant annet også vekt på de admini-strative kostnadene som de alternative modellenevil medføre både for skatteetaten, kommunene ogde næringsdrivende. I beskrivelsen av de admini-strative kostnadene for skatteetaten har utvalgetbasert seg på innspill fra Skattedirektoratet. Utval-get har også beskrevet administrative kostnaderfor kommunene og de næringsdrivende.

9.3.8 Er modellen i samsvar med prinsippetom lokalt selvstyre og lovgivningensom ivaretar dette?

Vedvurderingenavdeulikemodellene,har utvalgetogså sett på om de ulike alternativene er i samsvarmed prinsippene om kommunalt selvstyre og lov-givningen som ivaretar dette. Utvalget har innhen-tet en juridisk utredning om hvilke spørsmål de trealternative modellene reiser i forhold til kommune-lovgivningen. Den juridiske utredningen er utførtav KLUGE Advokatfirma ans v/høyesterettsadvo-kat Per Sandvik. Den er vedlagt utvalgets utred-ning (Vedlegg 2).

Høyesterettsadvokat Per Sandvik har oppsum-mert den juridiske utredningen slik:

”Gjennomgangen viser at kommunelovgivnin-gen og prinsippene bak den ikke skaper noenspesielle problemer for valg av ny løsning somer mest aktuell. Kommuneloven er i seg selvrelativ ny, og i tillegg har den vært gjenstandfor en nyere gjennomgang. Reglene og forar-beidene til disse viser at kommunen har en storgrad av frihet til å organisere seg på den måtesom finnes hensiktsmessig. Det forhold at kom-munen regnes som en enhet er styrende forvalg av løsninger og for behovet for unntak.

(…)Forholdet til kommunelovgivningen er

behandlet under alle tre alternativene. De prak-tiske problemstillingene er litt forskjellige, menfelles for de tre alternativene er at kommune-lovgivningen ikke skaper spesielle problemer.

Forholdet til regnskapsreglene er drøftetunder alternativet med fradragsrett for inn-gående avgift og under alternativet avgiftspliktfor kommunale virksomheter. Her er også nevnten del hjemler for endringer i den utstrekningdet finnes nødvendig. Det som sies her vil ogsåi noen grad ha betydning for det tredje alterna-tiv –kompensasjonsløsningen.

I pkt 6 om kompensasjon er kontrolltiltaksærlig drøftet. Som nevnt innledningsvis erdette et spørsmål som også kan oppstå for deandre alternativene. I tillegg til det kontroll-spørsmål som spesielt er nevnt i 6.2 kan detvære spørsmål om skatte- og avgiftsmyndighe-tenes adgangtilkontroll avkommunale enheter.På dette felt har vi i lovgivningen omfattendehjemler for kontroll både av næringsdrivendeog ikke næringsdrivende, jf merverdiavgiftslo-ven § 47 og ligningsloven kap 6.

Som nevnt under pkt 6.2 har kontrollordnin-ger fra statlige myndigheter overfor kommu-nen ikke vært ansett i strid med det kommunaleselvstyre, eller med prinsippene i kommunelov-givningen. Det ligger følgelig ikke problemerav betydning på dette felt.”

9.3.9 Er modellen i strid med forpliktelser iEØS-avtalen?

9.3.9.1 Generelt om statsstøtteregelverket

Norge har gjennom EØS-avtalen visse folkeretts-lige forpliktelser som det må tas hensyn til ved utfor-mingen av regelverket. Skatter og avgifter omfat-tes ikke av EØS-avtalen, og det foreligger derforikke krav om harmonisering med EUs regelverkpå disse områdene. Andre regelsett i EØS-avtalenkan likevel få betydning for utformingen av skatte-og avgiftsregelverket. Dette gjelder både regelver-


Kapittel 995

ket om de fire friheter og EØS-avtalens forbud motstatsstøtte. Dersom skatte- eller avgiftssystemet girfordeler til bestemte foretak, kan dette være i stridmed statsstøtteregelverket.

Bestemmelsene om offentlig støtte innebærerat all offentlig støtte til næringslivet, som vrir ellertruer med å vri konkurransen, er forbudt i den gradhandelen mellom EØS-landene påvirkes, se EØS-avtalen art. 61(1). For at støtten skal omfattes avstøttebestemmelsene i EØS-avtalen, må fire vilkårvære oppfylt:1. Støtten må være gitt av staten eller av offentlige

midler i enhver form (offentlig støtte).2. Støtten må vri konkurransen eller true med å

vri konkurransen.3. Støtten må begunstige enkelte foretak eller pro-

duksjon av enkelte varer.4. Støtten må være egnet til å påvirke samhande-

len mellom EØS-landene (avtalepartene).

Alle vilkårene som er satt opp i art. 61(1) må væreoppfylt for at støtten skal rammes av støtteforbudet.Dersom et av vilkårene ikke er oppfylt, vil støttenikke komme i konflikt med statsstøtteregelverket.I forhold til vilkåret om konkurransevridning, erdet ikke nødvendig å påvise en faktisk konkurran-sevridning. Det er tilstrekkelig å påvise at støttetil-taket gir en finansiell fordel som kan vri konkurran-sen. Vilkåret om at støtten må begunstige enkelteforetak eller produksjon av enkelte varer hengerofte sammen med vilkåret om konkurransevrid-ning. Konkurransevridning oppstår gjerne ved atstøttetildelingen er selektiv. Når det gjelder vilkåretom påvirkning av samhandelen, er muligheten forat støtten kan påvirke konkurransen mellom poten-sielle konkurrenter i andre EØS-land tilstrekkelig.Det skal med andre ord lite til før slik påvirkninganses å foreligge når først konkurransevridninger konstatert. Det går likevel en grense ved tiltaksom i det alt vesentlige har lokal virkning.

9.3.9.2 Avgrensning av problemstillingen

De løsninger som utvalget presenterer skal mot-virke konkurransevridninger som følge av at kom-munale beslutningstakere på grunn av merverdi-avgiften velger egenproduksjon fremfor kjøp fraandre. Dette er en konkurransevridning som ikkeomfattes av forbudet mot statsstøtte. Statsstøtte-regelverket er derfor nøytralt i forhold til kom-munenes valg mellom egenproduksjon og kjøp fraandre.

Statsstøtteregelverket er på den annen side ikkenøytralt i forhold til forskjellsbehandling av aktø-rer som er etablert i markedet. Ved vurderingen

av de løsninger som utvalget vurderer opp motstatsstøtteregelverket, må det derfor skilles mel-lom kommunen som etterspørrer og som tilbyderi markedet. Det er kun i de tilfeller at kommuneneopptrer som tilbyder ved siden av private i sammemarked, at statsstøtteregelverket får aktualitet.

Videre vil kommunen som tilbyder ved de løs-ningene som utvalget vurderer, ikke komme bedreut enn private i forhold til omsetning av avgiftsplik-tige varer og tjenester. De private virksomhetenehar fradragsrett for inngående merverdiavgift påsine anskaffelser, og kommunene vil derfor ikkeoppnå en fordel fremfor private virksomheter foromsetning av avgiftspliktige varer og tjenester.

For det tilfellet at en kommunal eller en privatvirksomhet er tilbyder av varer og tjenester somer unntatt fra merverdiavgiftsplikten, har verkenden kommunale eller private virksomheten fra-dragsrett for inngående merverdiavgift på anskaf-felsene. Dersom de løsninger utvalget vurderermedfører at kommunale virksomheter som tilbyrikke-avgiftspliktige tjenester får en fordel fremfortilsvarende private virksomheter, vil statsstøttereg-elverket kunne få aktualitet.

Utvalget anser på denne bakgrunn at statsstøt-teregelverket bare vil kunne få betydning i forholdtil kommunen som tilbyder av ikke-avgiftspliktigetjenester i et marked i konkurranse med tilsva-rende private virksomheter. Dette vil da medføreat statsstøtteregelverket må vurderes opp mot desituasjonene hvor kommunen tilbyr for eksempelhelsetjenester, sosiale tjenester, undervisningstje-nester, salg og utleie av fast eiendom og person-transporttjenester i konkurranse med private virk-somheter. Det samme gjelder ved omsetning av endel kulturelle tjenestetilbud.

9.3.9.3 Krav til økonomisk aktivitet

De vilkårene som er satt for at statsstøtteregelver-ket skal komme til anvendelse, medfører et krav omøkonomisk aktivitet. Generelt vil tilbud om varerog tjenester i et marked være økonomisk aktivi-tet. Aktiviteten kan likevel ha en slik sosial funk-sjon at aktiviteten ikke anses som økonomisk ellerkommersiell. Utvalget har forstått det slik at detikke er tilstrekkelig at aktiviteten har et sosialt for-mål, men at det kreves noe mer. Utvalget har like-vel ikke hatt forutsetninger for å kartlegge dettei detalj. Utvalget har likevel oppfattet det slik atallment tilgjengelige ordninger med sosialt formålsom det ikke betales vederlag for, sannsynligvisikke vil innebære økonomisk aktivitet. Dette antasogså gjelde selv ved ordninger med noe brukerbe-taling. Dersom ordningen er rettighetsbasert, vil


Kapittel 996

dette medføre enda klarer at aktiviteten ikke ansessom økonomisk aktivitet.

På denne bakgrunn antar utvalget at det derformå foretas en konkret vurdering i forhold til hverav de ikke-avgiftspliktige tjenestene som kommu-nen tilbyr i konkurranse med tilsvarende privatevirksomheter. Utvalget oppfatter det slik at særligkommunes tilbud av helse-, sosialog undervis-ningstjenester ikke vil være økonomisk aktivitet.Når det gjelder kommunens tilbud av personbe-fordring, vil dette sannsynligvis kunne bli ansettsom økonomisk aktivitet. Det gjelder likevel etunntak for tjenestetilbud av allmenn økonomiskbetydning. Dersom kommunens persontransport-tjenester anses for å være av allmenn økonomiskbetydning, vil likevel ikke forbudet mot statsstøttefå anvendelse.

Utvalget antar på denne bakgrunn at detområde som er mest aktuelt å vurdere opp motstatsstøtteregelverket i forhold til kommunens akti-viteter, er omsetning og utleie av fast eiendom. Detsamme vil gjelde kommunale foretak som driveren blanding av sosiale tiltak og økonomisk virk-somhet.

9.3.9.4 Må påvirke samhandelen

Et vilkår for at statsstøtteregelverket skal få anven-delse, er at handelen mellom EØS-landene måpåvirkes. Når det gjelder området for fast eiendom,mener utvalget det kan settes spørsmålstegn ved ihvor stor grad kommunens utleie av fast eiendomer egnet til å påvirke samhandelen mellom EØS-landene.

9.3.10 Er modellen i strid med EUs regelverkpå merverdiavgiftsområdet?

Utvalget har dessuten vurdert i hvilken grad deenkelte modellene kan være i strid med de ram-mene EUs regelverk setter for medlemslandenepå merverdiavgiftsområdet. Siden Norge ikke er

medlem av EU, og siden EØS-avtalen ikke omfatterskatter og avgifter, er ikke Norge bundet av reglenei EFs sjette avgiftsdirektiv. Norge er likevel forplik-tet til å respektere Romatraktatens bestemmelserom markedsfriheter slik disse er inkorporert i EØS-avtalen og fortolket av EU-domstolen. På dennemåten setter EØS-avtalen også visse rammer forutformingen av det norske skatte- og avgiftsregel-verket.

Blant annet på denne bakgrunn vil, etter utval-gets mening, de løsninger som EU har lagt seg på,også være viktige å forholde seg til ved vurderingenav hvordan regelverket bør utformes i Norge. Etannet forhold er at det norske merverdiavgiftsreg-elverk er bygget opp på samme måte som EFs sjetteavgiftsdirektiv. Mange av de samme problemstil-lingene gjør seg derfor gjeldende både i Norge ogi EU-landene i forhold til merverdiavgiften. Dettegjelder blant annet konkurransevridninger mellomkommunal egenproduksjon og kjøp fra andre. Etterutvalgets mening er det også på bakgrunn av desystemmessige likhetene mellom Norges og EUsmerverdiavgiftsregelverk, viktig å vurdere regel-verket i EU ved utformingen av norske alternativeløsninger.

9.3.11 Annet

Andre særskilte forhold som eventuelt gjør seg gjel-dende ved de enkelte modellene er også vurdert.

Utvalget vil for øvrig vise til mandatet, hvordet fremgår at løsningene skal kunne gjennomfø-res uten at balansen i statsbudsjettet endres. Dettemedfører at alle løsninger som vil innebære prove-nytap for staten, vil måtte dekkes inn slik at det ikkeendrer statsbudsjettets balanse. Utvalget leggerderfor til grunn at eventuelle endringer i merver-diavgiftsbelastningen for kommunene samlet måmotvirkes gjennom tilsvarende budsjettiltak over-for kommunene. Utvalget har lagt dette til grunnfor vurderingene av alle modellene. Utvalget harforeslått en finansieringsordning i kapittel 15.


Kapittel 997

Kapittel 10Utvidet merverdiavgiftsplikt for kommunale virksomheter

10.1 Beskrivelse av utvidetmerverdiavgiftsplikt forkommunale virksomheter

10.1.1 Innledning

10.1.1.1 Generelt

Et generelt merverdiavgiftssystem som omfatterkonsum av alle varer og tjenester og som gjelderalle virksomheter, vil være tilnærmet nøytralt. Medvirkning fra 1. juli 2001 ble merverdiavgiftsgrunn-laget utvidet ved at det ble innført generell avgifts-plikt på omsetning av tjenester (Merverdiavgiftsre-formen 2001). Reformen innebærer at Norge harfått et merverdiavgiftssystem som i sin oppbygninger likt det som praktiseres i alle andre OECD-landsom har et merverdiavgiftssystem. Norge har imid-lertid fortsatt et snevrere merverdiavgiftsgrunn-lag enn de fleste andre land. Begrunnelsen formerverdiavgiftsreformen var blant annet et ønskeom å få et bredere avgiftsgrunnlag. Dermed blirmerverdiavgiftssystemet mer nøytralt og sikrerat merverdiavgiften i større grad blir en generellskatt på forbruk. I samsvar med denne begrunnel-sen er det naturlige utgangspunkt at merverdiav-giftsplikten i prinsippet bør omfatte alle tjenester.Avgiftsplikten bør gjelde uavhengig av om de pro-duseres i kommunale (eller statlige) virksomheter,i kommunalt samarbeid eller av private nærings-drivende.

Det eksisterer likevel flere unntak fra dengenerelle merverdiavgiftsplikten. Blant annet hol-des sentrale velferdstjenester som tradisjonelt harvært produsert av det offentlige utenfor merverdi-avgiftssystemet. Begrunnelsen for å unnta sentralevelferdstjenester fra merverdiavgiftsplikten, harblant annet vært at det ikke har eksistert et bereg-ningsgrunnlag for merverdiavgiften for slike tje-nester. Tradisjonelt er offentlig velferdstilbud skat-tefinansiert og tilbys befolkningen uten vederlageller et vederlag som i svært begrenset grad dek-ker kostnadene (egenandeler mv.). Dersom detikke tas vederlag for tjenesten, vil det heller ikkeforeligge omsetning som er et generelt vilkår formerverdiavgiftsplikt.

Finansieringsformer for offentlige tjenester er iendring. På flere tjenesteområder innføres resultat-baserte finansieringsordninger som skal gi størrevalgfrihet og konkurranse. Det er på flere tjeneste-områder innført stykkprisfinansiering der pengenefølger brukeren og anbudskonkurranser. Innføringav prising av tjenestene kan gi beregningsgrunnlagfor merverdiavgiften. Finansiering gjennom bru-kerbetaling innebærer at brukerne av tjenestenebetaler for ytelsen direkte, i motsetning til stykk-prisfinansiering og anbud hvor det er kommunensom betaler for tjenestene. Brukerbetaling vil i til-legg til å gi beregningsgrunnlag for merverdiavgif-ten, også innebære omsetning i merverdiavgiftslo-vens forstand. For tjenester med slik finansieringligger dermed forholdene til rette for merverdi-avgiftsplikt.

10.1.1.2 Dagens merverdiavgiftsplikt for kommu-nale virksomheter

Etter dagens merverdiavgiftsregelverk er kommu-nale virksomheter på samme måte som privateavgiftspliktige for omsetning av varer og tjenestersom omfattes av merverdiavgiftsloven. For privatenæringsdrivende er det en forutsetning for avgifts-plikten at omsetningen skjer i næring. Tilsvarendeforutsetning gjelder ikke for offentlige virksom-heter. Dette skyldes at næringsbegrepet er van-skelig å anvende på offentlig virksomhet. En slikangivelse av avgiftsplikten medfører at kommunaltjenesteproduksjon som drives i konkurranse medprivate for en stor del avgiftsbelegges.

Til tross for et slikt utgangspunkt, er det fleregrunner som gjør at kommunale virksomheterlikevel ikke er merverdiavgiftspliktige og dermedikke har fradragsrett for inngående merverdiav-gift. Dette gjør at merverdiavgiften gir opphav tilkonkurransevridninger mellom offentlige og pri-vate virksomheter. Det er tre hovedgrunner til atkommunale virksomheter ikke er avgiftspliktige.Disse er:a) Kravet til omsetning er ikke oppfylt.b) Særskilt unntak fra uttaksbestemmelsene kom-

mer til anvendelse.c) Kommunen driver unntatt virksomhet.


Kapittel 1098

Ad a)

En av hovedgrunnene til at kommunale virksomhe-ter ikke er avgiftspliktige når de yter tjenester, erat merverdiavgiftslovens generelle krav til omset-ning ikke er oppfylt. Dette kan blant annet skyldesat tjenestene ytes overfor enheter innen sammeavgiftssubjekt. Kommunene anses som et subjektetter merverdiavgiftsloven. Tjenesteyting innenforsamme avgiftssubjekt anses ikke som omsetning tilandre, se kapittel 3.5. Videre ytes ofte ikke offent-lige tjenester mot vederlag. Offentlige bevilgnin-ger gis ofte uten at det offentlige har krav på enkonkret gjenytelse. Overføringer av midler til driftav kommunale virksomheter anses for eksempelikke som vederlag for en konkret tjeneste. Når foreksempel kommunen bevilger penger til drift avet eldrehjem som har eget vaskeri, vil dette ikkevære omsetning. Slike forhold gjør at en stor andelav kommunal tjenesteproduksjon ikke er avgifts-pliktig.

Ad b)

Offentlige virksomheter som hovedsakelig tilgode-ser egne behov, er dessuten unntatt fra bestemmel-sen i merverdiavgiftsloven § 14 om plikt til å betalemerverdiavgift ved uttak av tjenester til bruk i ikke-avgiftspliktig del av en virksomhet, jf. merverdiav-giftsloven § 11 annet ledd. Motstykket til dette erat virksomheten kun får fradragsrett for inngåendemerverdiavgift på varer og tjenester som omset-tes til andre. Siden den kommunale virksomhetenikke har fradragsrett for inngående merverdiavgiftpå anskaffelser til den delen av virksomheten somdekker egne behov, kan det oppstå konkurranse-vridninger. Teknisk etat og parkvesenet kan væreeksempel på § 11 annet ledd-virksomheter.

Ad c)

Kommunale virksomheters tjenesteproduksjonkan også etter sin art være tjenester som er eks-plisitt unntatt i merverdiavgiftsloven. Dette gjelderforuten unntaket for offentlig myndighetsutøvelse,også unntakene for helsetjenester, sosiale tjenes-ter og undervisningstjenester. Disse unntakene ergenerelle i sin utforming. Dette innebærer at tje-nestene er unntatt etter sin art uavhengig av hvemsom produserer dem. Det vil på slike tjenesteom-råder ikke foreligge konkurransevridninger somfølge av merverdiavgiften mellom offentlige ogprivate virksomheter som produserer denne typeikke-avgiftspliktige tjenester, se nærmere om kon-kurransevridninger i kapittel 6.

Utvidet merverdiavgiftsplikt for kommunalevirksomheter vil bidra til å redusere konkurranse-vridninger som merverdiavgiften gir opphav til mel-lom kommunal egenproduksjon og kjøp fra andre.Utvidet avgiftsplikt kan gjennomføres i ulike gra-der. For det første kan flere kommunale virksom-heter innrette seg slik at de utgjør egne avgiftssub-jekter. Flere kommunale virksomheter vil da undervisse forutsetninger bli avgiftspliktige etter dagensmerverdiavgiftsregelverk. For det andre kan enmer omfattende utvidelse av avgiftsplikten for kom-munale virksomheter gjennomføres ved å utvidedagens avgiftsgrunnlag. Dette vil kreve endrin-ger i merverdiavgiftsloven. En utvidelse av avgifts-grunnlaget kan innebære at blant annet helsetje-nester, sosiale tjenester og undervisningstjenes-ter omfattes av merverdiavgiften. Det samme kangjelde for offentlig myndighetsutøvelse. Nedenfordiskuteres forutsetninger for å utforme en hen-siktsmessig modell med utvidet avgiftsplikt.

10.1.2 Utforming av en modell med utvidetmerverdiavgiftsplikt for kommunalevirksomheter

10.1.2.1 Innledning

Kommunale virksomheter er som beskrevet plik-tige til å beregne merverdiavgift ved omsetning avavgiftspliktige varer og tjenester på samme måtesom private virksomheter. Kommunale omset-ningsvirksomheter skal derfor registreres i mer-verdiavgiftsmanntallet og er underlagt merverdi-avgiftslovens bestemmelser på vanlig måte. Der-som den kommunale virksomheten hovedsakeligtilgodeser egne behov, det vil si at omsetningen tilandre er under 20 prosent, gjelder registreringenkun for den eksterne omsetningen. Med registre-ring følger blant annet oppgave- og regnskapsplikt.Registreringen i merverdiavgiftsmanntallet medfø-rer at kommunale virksomheter skal beregne mer-verdiavgift av vederlaget for sine tjenester.

Kommunale virksomheter som er merverdi-avgiftspliktige har samtidig fradragsrett for inn-gående merverdiavgift på anskaffelser til bruk ivirksomheten. For avgiftspliktige kommunale virk-somheter vil derfor merverdiavgiften ikke gi øko-nomisk motiv til å produsere avgiftspliktige tjenes-ter med egne ansatte fremfor å kjøpe dem fra andre.

Mange kommunale virksomheter finansieresimidlertid ikke på en slik måte at det foreliggeromsetning. De er derfor ikke merverdiavgiftsplik-tige når de yter tjenester som omfattes av merver-diavgiftsloven til for eksempel andre kommunaleenheter eller innbyggerne i kommunen. Kommu-


Kapittel 1099

nale virksomheter som ikke er avgiftspliktige harheller ikke fradragsrett for inngående merverdiav-gift på anskaffelsene. Merverdiavgiften vil da ut-gjøre en kostnad.

I den grad finansieringsformer for kommunalevirksomheter endres slik at det foreligger avgifts-pliktig omsetning, må disse etter dagens regel-verk registrere seg i merverdiavgiftsmanntallet ogberegne merverdiavgift på vanlig måte. Kommu-nal produksjon av flere typer tjenester som er bru-kerfinansiert er i dag organisert i egne avgiftssub-jekter. Dette gjelder for eksempel produksjon avvann- og avløpstjenester og renovasjon.

10.1.2.2 Beregningsgrunnlag

Generelt

Et hovedproblem med en modell med utvidet mer-verdiavgiftsplikt for kommunale virksomheter, er åfastsette et egnet beregningsgrunnlag for merver-diavgiften. Merverdiavgiften ilegges hvert ledd iomsetningskjeden og gjennom fradragsretten skalden gjenspeile merverdien som skapes i alle leddi kjeden. Det er derfor viktig at det er beregnings-grunnlag i alle ledd. Utgangspunktet etter merver-diavgiftssystemet er at en ytelse skal avgiftsbeleg-ges ut fra sin reelle verdi, og det er en forutsetningat det beløp som faktureres gjenspeiler faktiskekostnader.

Det kan oppstå problemer i forhold til merver-diavgiften dersom det ikke er samsvar mellom ver-dien av det som ytes og det vederlag som fakture-res. Slike problemer kan oppstå ved transaksjonermellom ulike enheter som har samme eier. Innad ikommunen kan det foreligge økonomisk motiv tilinternprising som kan gi besparelser for de ulikeenhetene. Dersom enhetene på denne måten harinternprising som innebærer subsidierte priser, vildette medføre at tjenesten ikke blir priset riktigut fra transaksjonens reelle verdi. Slik prising giret dårlig grunnlag for økonomiske beslutninger ikommunene. Det er viktig at prisene reflektererreelle verdier for at økonomiske beslutninger ikommunene skal kunne treffes på riktig grunnlag.

Av hensyn til statens proveny, er det også vik-tig at beregningsgrunnlaget gir uttrykk for trans-aksjonens reelle verdi. Ved omsetning til forbru-kere av tjenester som for eksempel er subsidiert avdet offentlige, vil merverdiavgiftsplikt kunne gi etprovenytap for staten. Provenytapet fremkommerved at inngående avgift overstiger utgående avgift.Dette kan være aktuelt for sentrale velferdstjenes-ter som av fordelingshensyn kan være sterkt subsi-dierte. Merverdiavgift på omsetning av subsidierte

tjenester kan som nevnt innebære provenytap forstaten. Merverdiavgiften er en av statens viktigsteinntektskilder og merverdiavgiftssystemet bør der-for ikke uthules gjennom indirekte subsidiering.

Dersom beløpet som faktureres ikke gjenspei-ler den reelle verdien, er det mekanismer i mer-verdiavgiftssystemet som skal fange opp den gjen-stående verdien til beskatning. Dette gjelder sær-lig for uttaksbeskatningen. Dersom for eksempelen kommunal virksomhet ikke priser tjenesten iforhold til de reelle kostnadene, kan virksomhe-ten være pliktig til å selv betale merverdiavgift påden resterende verdien etter bestemmelsene omuttaksbeskatning. For eksempel må en kommunal,avgiftspliktig renovasjonsvirksomhet betale mer-verdiavgift ved uttak når renovasjonstjenester ytesgratis til private husstander. Det samme gjelderved kommunens egen bruk av renovasjonstjenes-ter. Det kan likevel tenkes at dagens regelverk ikkeer tilstrekkelig til å fange opp den reelle verdienav en transaksjon til beskatning i forhold til kom-munale tjenester.

For store deler av kommunal virksomhet mang-ler det beregningsgrunnlag for merverdiavgiftensiden mange tjenester ytes uten vederlag. Bak-grunnen for dette er blant annet de eksisterendefinansieringsformene i kommunal virksomhet ogmanglende fakturering mellom kommunale enhe-ter. For å oppnå riktig avgiftsberegning av kom-munale tjenester, kreves det da at det finnes enegnet måte å fastsette beregningsgrunnlaget på. Enmodell med merverdiavgiftsplikt for flere kommu-nale virksomheter vil på denne bakgrunn kreve atdet innføres fakturerings- og prisingsmekanismersom kan fange opp og gi uttrykk for en transak-sjons reelle verdi når kommunen yter tjenester.

Muligheter for fastsettelse av beregningsgrunnlag

Behovet for å kunne fastsette et beregningsgrunn-lag, kan tale for større grad av prising av kommu-nale tjenester. Fremdeles er det likevel slikat offent-lig virksomhet for en stor del er skattefinansiert.Skattefinansiering innebærer at det ikke er noendirekte kopling mellom de resultater som oppnåsog de ressurser som stilles til disposisjon. Systemetbidrar derfor ikke nødvendigvis til kostnadseffek-tivitet hos den enkelte tjenesteleverandør. Produ-senten får heller ikke den informasjonen som mar-kedssignaler gir om brukernes verdsetting av tje-nestene som produseres. Større grad av prising avtjenester vil kunne gi markedssignaler som bidrartil mer effektiv ressursbruk. Når egne avgiftssub-jekter med regnskapsplikt i større grad står over-for priser som reflekterer reelle kostnader, vil det


Kapittel 10100

kunne gi enhetene bedre kjennskap til de faktiskekostnadene ved selv å produsere en vare eller tje-neste. Det kan samtidig bidra til i større grad åansvarliggjøre de enkelte enheter og sette krav tilde enkelte enheters effektivitet og ressursbruk.

En kan tenke seg at det i mangel av markeds-baserte priser kalkuleres normerte priser. For atnormerte priser i størst mulig grad skal reflekterereelle verdier, kan det være nødvendig at det eta-bleres normer for beregning av kostnader i kom-munale avgiftssubjekter. Et slikt system vil værekomplisert. Dette vil også nødvendiggjøre en end-ring eller presisering av omsetningsbegrepet i mer-verdiavgiftsloven i forhold til kommunale virksom-heter.

Introduksjon av brukerbetaling kan gi bereg-ningsgrunnlag for merverdiavgiften og innebærersamtidig at det foreligger omsetning i merverdi-avgiftslovens forstand. Brukerbetaling for offent-lige tjenester kan samtidig være et virkemiddel forå regulere overskuddsetterspørsel. I Norge vari-erer brukerbetaling sterkt mellom ulike tjeneste-områder. Innenfor tekniske tjenester og offentligtransport dekkes store deler av kostnadene gjen-nom brukerbetaling, og brukerbetalingen er ogsårelativt høy på sykehjem og i barnehager. Bruker-betaling er derimot foreløpig lite brukt innenforhelse og utdanning. I boks 10.1. fremgår det atOECD anbefaler at en i større grad innfører bru-kerbetaling på flere områder. Dette kan også leggegrunnlaget for OECDs anbefaling om avgiftspliktfor offentlige virksomheter.

Selv om brukerbetaling innebærer omsetningi merverdiavgiftslovens forstand og gir et bereg-ningsgrunnlag for merverdiavgiften, vil ikke bru-kerbetalingen nødvendigvis reflektere reelle kost-nader vedå produsere tjenesten. For enkelte tjenes-

ter er det reguleringer som innebærer at gebyrenesom brukerne står overfor skal fastsettes ut frareelle kostnader. For eksempel skal alle kostnaderog inntekter ved avfallshåndtering i henhold tilforurensningsloven gjenspeiles i avfallsgebyrene.For en del kommunale tjenester som for eksem-pel vann- og avløpstjenester, vil ikke nødvendigvisgebyrene i de enkelte kommuner være satt ut frade faktiske produksjonskostnader.

Ved brukerbetalinger er det brukeren som beta-ler for ytelsen. Det er på flere tjenesteområderandre finansieringsformer hvor det er kommunensom er bestiller av tjenester. Finansieringsordnin-ger som baseres på at pengene følger brukeren bliri økende grad aktuelt siden de kan gi økt valgfrihetog konkurranse. Samtidig kan slike finansierings-former innebære et beregningsgrunnlag for mer-verdiavgiften. Stykkprisfinansiering må forutsettekalkulerte priser for å gi et beregningsgrunnlag,se eksempler på dette i kapittel 4.2.3. Avhengigav hvordan stykkprisfinansieringen gjennomføresi praksis, kan også slik finansiering utgjøre omset-ning i merverdiavgiftslovens forstand. Hvis stykk-prisfinansieringen innrettes slik at den får karakterav betaling ved for eksempel en kupong eller sjekksom veksles mot en ytelse, vil dette sannsynligvisvære omsetning i merverdiavgiftslovens forstand.Dersom lovens vilkår ikke er oppfylt, må omset-ningsbegrepet endres for også å omfatte slike finan-sieringsformer.

10.1.2.3 Andre betingelser for en modell med utvi-det merverdiavgiftsplikt - avgiftssubjek-ter

I tillegg til at det må etableres beregningsgrunn-lag for merverdiavgiften, gjenstår enkelte andre

Boks 10.1 OECDs anbefalinger

OECD eksaminerer regelmessig medlems-landene med sikte på å vurdere den økono-miske situasjonen og utformingen av den øko-nomiske politikken. Eksaminasjonen av Norgei 2002 har resultert i en rapport hvor det er eteget kapittel om ressursbruken i offentlig sek-tor. OECD har blant annet pekt på at det børintroduseres mer konkurranse i produksjonenav offentlig finansierte tjenester, blant annet vedå legge vekt på at pengene følger brukeren.For å demme opp for overskuddsetterspørselav offentlige tjenester, anbefales norske myn-digheter å øke eller innføre brukerbetalingen istørre utstrekning. OECD viser også til de kon-

kurransevridningene som følger av merverdiav-giftssystemet og forelår at merverdiavgiftssys-temet endres slik at private og offentlige pro-dusenter likestilles på alle områder. Særlig kandet vises til OECDs uttalelse om løsningen pådette:

”First, a reform of the VA Texemption for pub-lic bodies is required since the current systemfavours own production over outsourcing to theprivate sector. Among the options for reducingthis distortion, making public bodies subject toV AT is the first-best solution” (Volume 2002/15OECD Economic Surveys Norway, September2002. OECD).


Kapittel 10101

betingelser for å innføre en modell med utvidetavgiftsplikt. For at flere kommunale virksomheterskal omfattes av merverdiavgiftsplikten, må de inn-rette seg slik at de kan utgjøre egne avgiftssubjek-ter. Dette krever ikke nødvendigvis at kommunenorganiserer virksomheten i en bestemt form, menforutsetter at enheten innrettes som et eget avgifts-subjekt med regnskapsplikt. Dersom det ikke fore-ligger økonomisk motiv til å innrette kommunaleenheter i egne avgiftssubjekter, må dette eventueltpålegges kommunene.

Ved at flere kommunale virksomheter utgjøregne avgiftssubjekter, ligger det til rette for at tje-nester som produseres i det enkelte avgiftssubjek-tet faktureres fra den aktuelle enheten. Slike end-ringer kan egne seg for flere tjenesteproduser-ende enheter innenfor kommunen. For eksempelvil enheter som teknisk etat, plan- og bygningseta-ten, samt kommunens dataavdeling og juridiskeavdeling være virksomhetsområder som kan væreegnet til å utgjøre egne regnskapspliktige avgifts-subjekter. For denne typen tjenesteproduksjon børdet også være mulig å fastsette et reelt vederlag somskal være grunnlaget for beregning av utgåendemerverdiavgift ved omsetning til andre. Enhetersom utgjør egne avgiftssubjekter innen kommu-nen som produserer slike tjenester, kan fakturerekommunens innbyggere for tjenester som ytes påtilsvarende måte som det blir gjort i dag med reno-vasjonstjenester, vann og avløpstjenester mv. Alter-nativt kan tjenestene som ytes fra de enkelte avgifts-subjektene faktureres til kommunen sentralt, somkan anses sombestiller av tjenesten. Dette kanværeaktuelt for en juridisk avdeling eller en dataavde-ling i kommunen. For denne typen enheter liggerforholdene tilsynelatende godt til rette for prisingav tjenestene og innføring av et faktureringssystemsom beregningsgrunnlag for merverdiavgift.

Andre virksomheter i kommunen kan av ulikegrunner være mindre egnet til å utgjøre egneavgiftssubjekter. Det kan for eksempel være van-skelig å se for seg at tjenester som utføres av utvik-lings-, samordnings- og fellesenheter i kommunen(kommuneadministrasjonen) kan utgjøre et egetavgiftssubjekt som omsetter tjenester til andre.Den type virksomhet som utføres av rådmannen,sekretærer og øvrige ansatte som arbeider medkommunebudsjettet og bevilgninger mv., synesikke å være tjenester som er egnet for prising vedfakturering til andre. Merverdiavgiftsplikten forut-setter en gjensidig bebyrdende transaksjon hvortjenesten utføres mot et konkret vederlag. Tjenes-ter som utføres i utviklings-, samordnings- og felles-enheter skjer som ledd i en generell administrasjonav kommunen som helhet, og det er vanskelig å se

for seg at for eksempel andre enheter i kommuneneller kommunens innbyggere skal betale for dennetypen tjeneste direkte. Hvis kommuneadministra-sjonen er utenfor merverdiavgiftssystemet og ikkekan fradragsføre merverdiavgiften på anskaffelser,kan det gi motiver til egenproduksjon av mangetyper støttetjenester. For eksempel i mindre kom-muner kan tjenesteyting som i utgangspunktet eregnet for å kunne innrettes som egne avgiftssub-jekter, være organisert som en del av kommune-administrasjonen. Dette kan være spesielt aktueltfor tjenesteproduksjon som består av få årsverk iden aktuelle kommunen.

10.1.2.4 Konkurransevridninger som følge avunntak fra merverdiavgiftsplikten

Kommunale virksomheter vil fremdeles på sammemåte som private, ikke være avgiftspliktige for pro-duksjon av tjenester som er unntatt fra avgiftspliktsom for eksempel helsetjenester, sosiale tjenesterog undervisningstjenester eller ved offentlig myn-dighetsutøvelse. Som beskrevet i kapittel 6, vilikke merverdiavgiften gi konkurransevridningermellom kommunale og private produsenter av tje-nester som er unntatt fra den generelle merverdi-avgiftsplikten. Dette kommer av at verken privateeller kommunale produsenter har fradragsrett. Forbåde kommunale og private virksomheter som erunntatt fra merverdiavgiftsplikten, vil imidlertidmerverdiavgiften gi et økonomisk motiv til å pro-dusere avgiftspliktige tjenester med egne ansattefremfor å kjøpe dem fra andre. Så lenge helsetje-nester er unntatt, vil merverdiavgiften kunne gjøredet lønnsomt for eksempel å vaske et sykehus medegne ansatte fremfor å kjøpe tjenesten fra andre.Selv om det over tid kan oppstå omsetningsformersom kan gi beregningsgrunnlag for merverdiav-giften, vil merverdiavgiften fremdeles gi motiv tilegenproduksjon for produsenter av tjenester somer unntatt for merverdiavgift, og som derfor ikkehar fradragsrett for inngående merverdiavgift.

Dersom avgiftsgrunnlaget utvides, vil også kon-kurransevridningene i forhold til produsenter avtjenester som er unntatt fra merverdiavgiften redu-seres. Ved for eksempel avgiftsplikt for helsetje-nester, vil merverdiavgiften ikke lenger gi øko-nomisk motiv til å vaske sykehuset med egneansatte. Dette vil gjelde både kommunale og pri-vate avgiftsplikte produsenter av slike tjenester. Etgenerelt utvidet avgiftsgrunnlag vil derfor i størregrad motvirke konkurransevridninger som følgeav merverdiavgiften. En utvidelse av avgiftsgrunn-laget forutsetter imidlertid som nevnt at det eret beregningsgrunnlag for merverdiavgiften. Utvi-


Kapittel 10102

delsen av avgiftsgrunnlaget kan derfor skje grad-vis etter hvert som det oppstår omsetningsformersom gir beregningsgrunnlag for merverdiavgiften.Som tidligere omtalt, kan det også tenkes at detinnføres merverdiavgiftsplikt for alle unntatte tje-nester basert på kalkulerte beregningsgrunnlag.Dette kan blant annet nødvendiggjøre endringereller presiseringer i omsetningsbegrepet i merver-diavgiftsloven.

10.1.2.5 Tekniske forutsetninger for å motvirkekonkurransevridninger

I forbindelse med vurdering av tiltak for å motvirkekonkurransevridninger mellom kommunens egen-produksjon og kjøp fra andre, bør det også foretasen gjennomgang av den særskilte bestemmelsen imerverdiavgiftsloven § 11 annet ledd. Kommunaleomsetningsvirksomheter er etter merverdiavgifts-loven § 11 første ledd avgiftspliktige for omsetningav varer og tjeneste som omfattes av merverdiav-giftsloven. Kommunale virksomheter som hoved-sakelig tilgodeser egne behov, har likevel ettermerverdiavgiftsloven § 11 annet ledd en begrens-ning i plikten til å betale merverdiavgift ved egetforbruk av varer og tjenester. De har da også kunfradragsrett for inngående merverdiavgift på varerog tjenester som omsettes til andre, se nærmerekapittel 3.5.

Dette unntaket fra de generelle uttaksbestem-melsene, som blant annet får anvendelse for kom-munale virksomheter, kan medføre konkurranse-vridninger mellom kommunale og private virk-somheter. Siden kommunale virksomheter somhovedsakelig tilgodeser egne behov ikke er pliktigtil å avgiftsberegne eget forbruk, og dermed ikkehar fradragsrett for denne delen av virksomheten,vil det lønne seg å utføre en del tjenester i egen-regi. Bestemmelsen oppfordrer derfor til egenregifor kommunale virksomheter som er avgiftspliktigetter merverdiavgiftslovens § 11 annet ledd. For istørst mulig grad å sikre nøytraliteten i regelverket,bør en modell med merverdiavgiftsplikt for flerekommunale virksomheter også innebære plikt tilå betale merverdiavgift ved eget forbruk på linjemed private virksomheter. Den kommunale virk-somheten vil da få fradragsrett for inngående mer-verdiavgift på alle anskaffelsene til virksomheten,også det som går til å dekke eget forbruk.

Finansdepartementet har med hjemmel i mer-verdiavgiftsloven § 70 gitt et generelt unntak frauttaksreglene ved uttak av tjenester til ikke-avgifts-pliktig del av en virksomhet. Forutsetningen fordette unntaket er at den eksterne omsetningen avden aktuelle typen tjeneste ikke overstiger 20 pro-

sent. Videre er det kun fradragsrett for den delenav anskaffelsene som skjer til den avgiftspliktigedelen av virksomheten. Private virksomheter medslik begrenset omsetning til andre, vil derfor ogsåha økonomisk motiv til å produsere tjenester medegne ansatte. Det må antas at dette unntaket ogsågjelder kommunale omsetningsvirksomheter somer avgiftspliktige etter merverdiavgiftsloven § 11første ledd.

Utvalget har fått opplyst at det pågår et arbeidmed å gjennomgå uttaksbestemmelsene i merver-diavgiftsloven. Utfallet av denne gjennomgangenkan medføreendringer i konkurransevridningspro-blematikken mellom offentlig og privat virksomheti forhold til dette punktet. Behovet for eventuelleendringer i merverdiavgiftsloven § 11 annet leddkan derfor avhenge av dette arbeidet. Bakgrunnenfor slike endringer vil uansett være at et nøytraltregelverk forutsetter at ulike aktører på sammemarked står overfor samme regelverk.

For at en modell med utvidet merverdiavgifts-plikt for kommunale virksomheter skal kunne virkeetter sin hensikt, kan det reises spørsmål ombestemmelsene om fellesregistrering i merverdi-avgiftsloven § 12 tredje ledd bør komme til anven-delse. Ved fellesregistrering skal det ikke betalesmerverdiavgift ved omsetning mellom de samar-beidende fellesregistrerte enhetene. Virkningeneblir den samme som om omsetningen hadde skjeddinnen samme avgiftssubjekt. Et av hovedhensy-nene bak disse bestemmelsene, er å likestille for-skjellige organisasjonsformer. Dette innebærer atmerverdiavgiften bør være nøytral i forhold til omen virksomhet organiserer seg som et konsern elleretter en filialmodell. Dersom en modell med utvi-det avgiftsplikt for kommunale virksomheter skalkunne redusere konkurransevridningene, bør detvurderes om kommunale virksomheter likevel ikkebør kunne fellesregistreres.

10.2 Beskrivelse i forhold til kriteriene

10.2.1 Motvirker konkurransevridningermellom kommunal produksjon ogkjøp fra andre

En modell med utvidet merverdiavgiftsplikt forkommunale virksomheter kan motvirke konkur-ransevridninger mellom kommunal egenproduk-sjon og kjøp fra andre. Avgiftspliktige virksomhe-ter oppnår fradragsrett for inngående merverdiav-gift på anskaffelser av både av varer og tjenester.Samtidig må det beregnes utgående merverdiav-gift på vederlaget ved omsetningen. Ved denne


Kapittel 10103

løsningen blir kommunale virksomheter under-lagt de generelle merverdiavgiftsbestemmelsenepå samme måte som tilsvarende private produsen-ter, og det blir nøytralitet mellom kjøp fra andre ogproduksjon med egne ansatte, se nærmere omta-len i kapittel 6. En modell med utvidet avgiftspliktfor kommunale virksomheter, vil på denne måtenikke innebære noen særbehandling av kommunalevirksomheter. Det vil derfor ikke skapes nye kon-kurransevridninger i forhold til private på områdersom ikke er avgiftspliktige.

En modell med utvidet merverdiavgiftsplikt forkommunale virksomheter vil skje gradvis innenfordagens system hvor tjenester som hovedregel eravgiftspliktig etter hvert som det oppstår omset-ningsformer som gir beregningsgrunnlag for mer-verdiavgiften. Selv med en slik gradvis utvidelse avavgiftsplikten innenfor dagens system, vil det fort-satt være konkurransevridninger i forhold til kom-munale virksomheter som ikke blir avgiftspliktige.

Tilsvarende forhold vil gjelde ved en endringav merverdiavgiftsloven som innebærer gradvisutvidelse av avgiftsgrunnlaget til å omfatte tjenes-ter som er generelt unntatt fra avgiftsplikten. Veden gradvis utvidelse av avgiftsgrunnlaget til å om-fatte flere tjenester, vil både kommunale og privatevirksomheter som fortsatt er utenfor merverdi-avgiftssystemet og dermed ikke har fradragsrett,ha et økonomisk motiv til å produsere avgiftsplik-tige varer og tjenester med egne ansatte. Etterhvert som avgiftsgrunnlaget utvides slik at fleretjenester blir avgiftspliktige, vil disse konkurranse-vridningene motvirkes. Siden alle produsenter pådisse områdene dermed blir avgiftspliktige med fra-dragsrett på ordinær måte, vil merverdiavgiften påanskaffelser nøytraliseres. Når avgiftsgrunnlageter utvidet generelt, vil merverdiavgiften bli nøytral.

10.2.2 Kommunale samarbeidsformer

Som beskrevet i kapittel 4, påvirker merverdiavgif-ten i dag organiseringen av kommunalt samarbeidfor tjenester som er avgiftspliktige og som ikkeomfattes av dagens kompensasjonsordning. På tje-nesteområder som er unntatt fra merverdiavgifts-plikten, vil merverdiavgiften ikke påvirke organise-ringen av kommunalt samarbeid. En modell medutvidet avgiftsplikt for kommunale virksomheter,vil medføre at kommunal virksomhet i hovedsakblir avgiftspliktig på lik linje med private virksom-heter. Alle kommunale avgiftssubjekter vil dermedfå nøytralisert merverdiavgiften gjennom fradrags-retten på anskaffelser etter de alminnelige reg-lene i merverdiavgiftsloven § 21. Etter hvert somflere kommunale virksomheter blir avgiftspliktige,

vil merverdiavgiften derfor i mindre grad påvirkeorganiseringen av kommunalt samarbeid. Dersomall kommunal virksomhet som omfattes av merver-diavgiftsloven gjøres avgiftspliktig, vil merverdiav-giften ikke påvirke valg av kommunale samarbeids-former. En modell med utvidet merverdiavgifts-plikt for kommunale virksomheter, kan på dennemåten motvirke konkurransevridninger mellomulike kommunale samarbeidsformer.

10.2.3 Sikrer prinsippet ommerverdiavgiften som en generellskatt på forbruk

Innføring av en modell med utvidet merverdiav-giftsplikt for kommunale virksomheter vil medførefærre unntak og særordninger i systemet. Syste-met blir mer generelt og dermed mer nøytralt.En slik modell bidrar også til å sikre nøytralite-ten i systemet ved at avgiftsplikten ikke avhengerav hvem som omsetter tjenesten. Ved at model-len innebærer avgiftsplikt for kommunal virksom-het på tjenesteområder hvor det er generell mer-verdiavgiftsplikt, vil privat og kommunal tjenes-teproduksjon i større grad likestilles. Kommunalvirksomhet oppnår samtidig fradragsrett for inn-gående merverdiavgift som medfører at merver-diavgiften ikke påvirker valg mellom egenproduk-sjon og kjøp fra andre. Merverdiavgiften vil der-for motvirke konkurransevridninger i disfavør avprivate næringsdrivende. En modell med utvidetavgiftsplikt for kommunale virksomheter synes åvære den systemmessig beste løsningen.

En mer nøytral merverdiavgift kan videre bidratil økt konkurranse og mer effektiv bruk av sam-funnets samlede ressurser. Ved at en del kommu-nale virksomheter innrettes slik at de utgjør egneavgiftssubjekter med egne regnskaper, vil det i til-legg bli større fokus på de faktiske produksjons-kostnadene.

10.2.4 Robust over tid

Modellen vil være i overensstemmelse med denutviklingen som skjer når det gjelder organisa-sjonsform og eierskap. En utvikling hvor tjenes-teproduserende enheter fristilles vil legge forhol-dene til rette for å innføre en modell med utvidetmerverdiavgiftsplikt for kommunale virksomheter.Ved at flere kommunale virksomheter blir avgifts-pliktige, likestilles også i større grad privat ogoffentlig virksomhet i forhold til merverdiavgiften.Dette betyr at utviklingen med økt konkurransefra private produsenter på markeder hvor offent-lige produsenter har vært enerådende, ikke end-


Kapittel 10104

rer forutsetninger for eller utformingen av model-len. Modellen innebærer større grad av likestillingmellom offentlig og privat virksomhet i forhold tilmerverdiavgiften.

10.2.5 Administrative kostnader

En løsning med utvidet merverdiavgiftsplikt forkommunale virksomheter kan gi flere avgiftsplik-tige, noe som innebærer mer administrasjon forskatteetaten. Videre må et økt antall omsetnings-oppgaver registreres og kontrolleres. De kommu-nale virksomhetene som kommer inn i merverdiav-giftsmanntallet må forholde seg til de pliktene somfremkommer av merverdiavgiftsloven, og de kanderfor få større administrasjonskostnader knyttettil selve avgiftsplikten. I tillegg kommer de admi-nistrative kostnadene ved å innrette enheter slik atde utgjør egne avgiftsubjekter.

10.2.6 Kommunelovgivningen

Et hovedpoeng med kommuneloven har vært atkommunen skal ha stor frihetsgrad til å organiseresin virksomhet som den ønsker. En modell medutvidet merverdiavgiftsplikt for kommunale virk-somheter krever ikke at kommunen organiserervirksomheten i en bestemt form, men forutsetterat enheten er innrettet slik at det ligger til rettefor regnskapsføring og fakturering fra den aktuelleenheten. Slik utvalget tolker den juridiske utred-ningen fra KLUGE Advokatfirma ans v/høyeste-rettsadvokat Per Sandvik, kreves det ingen endrin-ger i kommunelovens regler for at de ulike enhe-tene skal kunne fakturere med merverdiavgift. Detsynes heller ikke å være noen regnskapstekniskehinder i denne sammenhengen. I den utstrekningdet er nødvendig med endringer i regnskapsreg-lene, tolker utvalget den juridiske utredningen slikat de eksisterende fullmaktsbestemmelsene vil gihjemmel for å utforme de særreglene som anseså være nødvendige.

Dersom det ikke foreligger økonomisk motivtil å innrette seg slik at kommunale virksomheterutgjør egne avgiftssubjekter, må dette for at model-len skal ha ønsket virkning, vurderes å påleggeskommunene. Dette vil i så fall kreve endringeri gjeldende kommunelov, og vil dessuten kunnebryte med et grunnprinsipp bak kommunelovenom kommuners frihet ved valg av organisering.

10.2.7 EØS-avtalen og forholdet tilstatsstøtteregelverket

Bestemmelsene om offentlig støtte i EØS-avtalen

innebærer at all offentlig støtte til næringslivet, somvrir eller truer med å vri konkurransen, er forbudti den grad handelen mellom EØS-landene påvir-kes. En modell med utvidet merverdiavgiftspliktfor kommunale virksomheter, vil ikke medføre atkommunale tilbydere får en fordel i konkurransemed tilsvarende private virksomheter. En modellmed utvidet avgiftsplikt synes derfor ikke i segselv å være problematisk i forhold til forbudet motstatsstøtte.

Selv om en modell med utvidet merverdiav-giftsplikt likestiller kommunale og private virk-somheter, kan det slik utvalget har oppfattet detoppstå problemer i forhold til statsstøtteregelver-ket når kommunale virksomheter skal innrettessom egne avgiftssubjekter. Siden EØS-avtalen ikkeskiller mellom virksomheter i privat og offentligregi, er det nødvendig at de avtaler og transaksjo-ner som skjer mellom kommunen og den avgifts-pliktige kommunale enheten skjer på samme vil-kår som overfor en tilsvarende privat tjenesteyter.Dette gjelder for eksempel i forhold til prising avtjenesten, bidrag i form av billig leie, en åpnings-balanse som ikke reflekterer reelle verdier og lig-nende.

10.2.8 EUs merverdiavgiftsregelverk

Som nevnt i kapittel 8.2, setter EFs sjette avgiftsdi-rektiv rammer for utformingen av de enkelte med-lemslands lovgivning på merverdiavgiftsområdet.Direktivet forplikter blant annet medlemslandenetil å etablere generell merverdiavgift på omsetningav varer og tjenester. Det er imidlertid gitt sær-skilte unntak fra avgiftsplikten i egne bestemmel-ser i direktivet.

En stor andel av offentlig tjenesteproduksjoner etter direktivet unntatt fra merverdiavgiftsplik-ten. Offentlige organer er ikke avgiftspliktige nåromsetningen skjer som ledd i offentlig myndig-hetsutøvelse. Dette gjelder likevel ikke dersom denmanglende avgiftsplikten medfører betydelige kon-kurransevridninger, se artikkel 4 (5). Etter artikkel13 er det også gitt unntak for blant annet helsetje-nester, sosialtjenester og undervisningstjenester.

På denne bakgrunn kan en modell med utvidetmerverdiavgiftsplikt for kommunale virksomheterslik den er beskrevet ovenfor, være i strid med EFssjette avgiftsdirektiv slik direktivet er utformet idag. Det ligger likevel innebygd en dynamikk i EFssjette avgiftsdirektiv slik at denne typen tjenesterkan tenkes bli omfattet av merverdiavgiftsgrunn-laget på sikt også innenfor EU.


Kapittel 10105

10.3 Utvalgets vurderinger

10.3.1 Generelt

Et generelt merverdiavgiftssystem som omfatterkonsum av alle varer og tjenester og som omfatteralle virksomheter, vil være tilnærmet nøytralt. Nårmerverdiavgiften blir generell, vil den i større gradfremstå som en generell skatt på forbruk. Utvalgetviser til at Merverdiavgiftsreformen 2001 som gaet bredere merverdiavgiftsgrunnlag, var et skritti retning av et generelt system. Utvalget mener atden systemmessig beste løsningen for å nøytrali-sere merverdiavgiften, vil være å ha et merverdi-avgiftssystem som er generelt. Dette innebærer atmerverdiavgiftsplikten bør omfatte alle varer ogtjenester samt alle produsenter, både offentlige ogprivate.

Et tilnærmet generelt system er etablert i NewZealand, se omtalen i kapittel 8. Et slikt sys-tem forutsetter blant annet kalkulerte priser ogberegningsgrunnlag, generell utvidelse av avgifts-grunnlaget og merverdiavgiftsmessig behandlingav offentlige overføringer. Utvalget mener en slikmodell ikke er gjennomførbar som en generellløsning på konkurransevridningene med dagensfinansiering og organisering av velferdstjenestene.Det kan være nødvendig å omdefinere omsetnings-begrepet i merverdiavgiftsloven i retning av at detforeligger avgiftsplikt når kommunale virksomhe-ter yter varer og tjenester som staten betalerfor. Den merverdiavgiftsmessige behandlingen avoffentlige overføringer vil kreve en større utred-ning som er utenfor utvalgets mandat.

Utvalget mener likevel det kan være aktuelt åutvide merverdiavgiftsplikten gradvis etter hvertsom det skjer endringer som legger til rette fordette. Etter hvert som det skjer endringer i finan-siering, regnskapsføring og organisering av kom-munal virksomhet, bør derfor flere kommunalevirksomheter innrettes slik at de kan utgjøre egneavgiftssubjekter. Utvalget viser imidlertid til at detikke foreligger noe økonomisk motiv for kom-munene til å innrette seg slik at de utgjør egneavgiftssubjekter. Dersom det ikke foreligger et sliktøkonomisk motiv, må avgiftsplikt eventuelt påleg-ges kommunene. Et slikt pålegg kan være i stridmed prinsippene bak kommunelovgivningen. Etterutvalgets oppfatning krever innføring av en slikmodell en nærmere vurdering av hvordan den skalkunne gjennomføres i kommunal virksomhet.

Merverdiavgiftsplikt praktiseres også i dag ikommunene blant annet for tjenester som renova-sjon og vann- og avløpstjenester, og innebærer der-for en praksis som kommunene allerede er kjent

med. Utvalget har vurdert forutsetninger som måvære til stede for utvidet avgiftsplikt for kommu-nale virksomheter.

10.3.2 Forutsetninger for utvidetmerverdiavgiftsplikt –beregningsgrunnlag

Et sentralt problem med en modell med utvi-det merverdiavgiftsplikt er manglende beregnings-grunnlag for merverdiavgiften. I store deler avkommunal virksomhet mangler det beregnings-grunnlag for merverdiavgiften siden mange tje-nester ytes uten vederlag. Det mangler også istor grad fakturering mellom kommunale enheter.Utvidet avgiftsplikt for kommunale tjenester kre-ver egnede måter for å fastsette beregningsgrunn-laget for merverdiavgiften. Utvalget anser det somviktig at det fastsettes et beregningsgrunnlag somgir uttrykk for en transaksjons reelle verdi. Detteer blant annet viktig for at økonomiske beslutnin-ger i kommunene skal kunne treffes på et riktiggrunnlag. Videre er hensynet til at merverdiavgift-systemet skal gi staten inntekter også viktig i denneforbindelse.

Større grad av prising av kommunale tjenesterkan gi et egnet beregningsgrunnlag for merver-diavgiften. Kostnadsbasert prising av tjenester vilsamtidig kunne gi markedssignaler som bidrar tilmer effektiv ressursbruk. Dersom det ikke finneskostnadsbaserte prisningsmekanismer, må bereg-ningsgrunnlaget kalkuleres. Utvalget mener imid-lertid det vil være komplisert å utforme og admini-strere et system med kalkulert prissetting. Dettegjør at utvidelse av merverdiavgiftsplikten for kom-munale virksomheter blant annet avhenger av end-ringer i finansieringsformer for kommunal virk-somhet.

Endringer i finansieringsformer fra skattefinan-sierte bevilgninger til brukerbetaling, stykkprisfi-nansiering og anbud, kan gi et beregningsgrunn-lag som legger til rette for en gradvis utvidelse avmerverdiavgiftsplikten for kommunale virksomhe-ter. Etter hvert som det skjer endringer slik at detetableres beregningsgrunnlag for merverdiavgiftinnenfor dagens merverdiavgiftssystem, bør kom-munal tjenesteproduksjon etter utvalgets meninginnrettes slik at de kan utgjøre egne avgiftssubjek-ter.

I dag er mange offentlige velferdstjenester somhelsetilbud, omsorg og undervisning unntatt framerverdiavgiftsplikten. Begrunnelsen for å unntasentrale velferdstjenester fra merverdiavgift harblant annet vært at det ikke har eksistert bereg-ningsgrunnlag for merverdiavgiften for slike tje-


Kapittel 10106

nester. Tradisjonelt er offentlig velferdstilbud skat-tefinansiert og tilbys befolkningen uten vederlag,eller et vederlag som i svært begrenset grad dek-ker de reelle kostnadene. Finansieringsformer foroffentlige tjenester er i endring. Det er på fleretjenesteområder innført stykkprisfinansiering derpengene følger brukeren og anbudskonkurranse.Slike ordninger kan innebære at tjenestene prisesved kommunens kjøp av slike tjenester. Prisingenfremstår enten ved at det ved stykkprisordningeretableres en pris per enhet eller at det etableresen pris gjennom anbud. Innføring av prising av tje-nestene kan gi beregningsgrunnlag for merverdi-avgift.

Parallelt med skattefinansiering er det ogsåetablert brukerbetaling. I motsetning til stykkpris-finansiering og anbud hvor det er kommunen sombetaler for tjenestene, innebærer brukerbetaling atbrukerne av tjenestene betaler for ytelsen direkte.En utvikling over tid hvor finansieringsformeneendres for flere kommunale tjenester fra skatte-finansierte bevilgninger i retning av brukerbeta-ling, vil innebære at slike tjenester i større gradinnebærer omsetning i merverdiavgiftslovens for-stand. En slik utvikling kan legge til rette for å inn-føre merverdiavgiftsplikt for slike velferdstjenes-ter. Utvalget mener at avgiftsgrunnlaget bør utvi-des med enkelte tjenester når det oppstår prisingsom gir egnet beregningsgrunnlag for merverdi-avgiften.

10.3.3 Utvalgets konklusjoner om modellen

Utvalget anser at den systemmessig beste løsnin-gen vil være et generelt merverdiavgiftssystemsom omfatter alle varer og tjenester og både offent-

lig og privat virksomhet. Systemet forutsetter blantannet at det etableres et egnet beregningsgrunnlagfor merverdiavgiften, generell utvidelse av avgifts-grunnlaget og merverdiavgiftsmessig behandlingav offentlige overføringer. Utvalget mener en slikmodell ikke er gjennomførbar som en generellløsning på konkurransevridningene med dagensfinansiering og organisering av velferdstjenestene.

Etter hvert som det skjer endringer slik at detetableres beregningsgrunnlag for merverdiavgif-ten innenfor dagens merverdiavgiftssystem, børkommunal virksomhet etter utvalgets mening inn-rettes slik at de utgjør egne avgiftssubjekter. Detteforutsetter endringer i finansiering, regnskapsfø-ring og organisering av kommunal virksomhet.

Markedet for velferdstjenester er i endring vedat stadig større deler av helse-, omsorgs- og under-visningstilbudet dekkes av private produsenter påmarkedsbetingelser. En utvikling i retning av finan-sieringsformer som innebærer beregningsgrunn-lag for merverdiavgiften og omsetning i merverdi-avgiftslovens forstand, kan legge til rette for avgifts-plikt for slike velferdstjenester. Utvalget meneravgiftsgrunnlaget bør utvides med enkelte tjenes-ter når det oppstår prising som gir egnet bereg-ningsgrunnlag for merverdiavgiften. En endringi finansieringsformer fra skattefinansierte bevilg-ninger i retning av brukerbetalinger, vil legge tilrette for å innføre avgiftsplikt for slike velferdstje-nester.

En gradvis utvidelse av merverdiavgiftspliktenfor kommunale virksomheter kan på sikt væreegnet for å motvirke konkurransevridningene, mener ikke aktuelt som et generelt virkemiddel for åmotvirke de konkurransevridningene som eksiste-rer i dag.


Kapittel 10107

Kapittel 11Generell kompensasjonsordning

11.1 Beskrivelse av en generellkompensasjonsordning

11.1.1 Generelt om utformingen

Utvalget er i mandatet spesielt bedt om å vurdereom det kan utformes egnede kompensasjonsord-ninger utenfor merverdiavgiftssystemet. En kom-pensasjonsordning utenfor merverdiavgiftssyste-met innebærer at det beregnes og betales merver-diavgift på vanlig måte når en avgiftspliktig vareeller tjeneste omsettes til en kommunal virksom-het. Den kompensasjonsberettigede virksomheten(kommunen) får på grunnlag av innsendte kom-pensasjonskrav tilbakebetalt merverdiavgiften påanskaffelsen.

Utvalget har vurdert en begrenset utvidelse avdagens kompensasjonsordning til noen flere tjenes-ter, se kapittel 12. I dette kapitlet vurderer utval-get en generell kompensasjonsordning som gjel-der alle varer og tjenester. Det kan også tenkes enkompensasjonsordning som gjelder generelt fortjenester, men ikke for varer. En ordning begren-set til omsetning av alle tjenesteytelser vil reiseflere avgrensningsproblemer. Det må blant annettas stilling til om det er en vare eller tjeneste som eromsatt. Når det foreligger en isolert vareeller tje-nestelevering er dette ikke problematisk. På andreområder, som for eksempel på IKT-området, er detvanskelig å avgjøre om det er en vare eller tjenestesom er omsatt. Det oppstår også avgrensnings-spørsmål i de tilfeller hvor en vare eller tjenesteomsettes som en samlet ytelse. Slike problemeroppstår på flere ulike områder og det er problema-tisk å skille ut vederlaget for selve tjenesteytelsen.Utvalget betrakter en slik variant som uaktuell.

En kompensasjonsordning som gjelder gene-relt for både varer og tjenester, vil i utgangspunk-tet innebære at det kompenseres for all merverdi-avgift som kommuner og fylkeskommuner betaler.Hensikten med ordningen er å nøytralisere mer-verdiavgiften på tjenesteanskaffelser slik at beslut-ningstakerne i kommunene ikke oppfatter merver-diavgiften som en kostnad i valget mellom kjøp avtjenesten fra andre og å produsere tjenesten i egenregi.

Med en generell kompensasjonsordning hvordet både kompenseres for kjøp av varer og tjenes-ter, vil det ikke være aktuelt med sjablonmessig fast-satte kompensasjonssatser som gjenspeiler tjenes-teelementet i leveransen slik som i dagens begren-sede kompensasjonsordning. Ordningen blir dahelt generell for alle anskaffelser og hele merver-diavgiftsbeløpet som betales ved innkjøp kompen-seres.

Økonomisk sett vil en generell kompensa-sjonsordning tilsvare en løsning innenfor merver-diavgiftssystemet med utvidet fradragsrett somutformes slik at kommunene får fradragsrett forinngående merverdiavgift på alle anskaffelser. Ikapittel 13 er det gitt en nærmere vurdering av enmodell med utvidet fradragsrett.

En generell kompensasjonsordning er en løs-ning utenfor merverdiavgiftssystemet, og vil ikkemedføre noen endringer i merverdiavgiftslovgiv-ningen. Avgiftspliktige næringsdrivende skal påvanlig måte beregne utgående merverdiavgift avsin omsetning til kommunene, mens kommunenefår nøytralisert merverdiavgiften gjennom kom-pensasjonsordningen. Kommunene skal sende innegne kompensasjonsoppgaver til skatteetaten, ogdisse oppgavene vil danne grunnlaget for å få ref-undert inngående merverdiavgift på anskaffelserav varer og tjenester. Oppgavene skal fylles ut påbakgrunn av fakturaer over de anskaffelser detkreves kompensasjon for.

En generell kompensasjonsordning vil omfatteenheter som omhandlet i kommuneloven, det vilsi kommuner og fylkeskommuner med kommu-nal og fylkeskommunal virksomhet der kommu-nestyret, fylkestinget eller annet styre eller råd ihenhold til kommuneloven eller kommunal sær-lovgivning er øverste myndighet. Det legges ogsåopp til at en slik ordning bør omfatte interkommu-nale og interfylkeskommunale sammenslutningerorganisert etter kommuneloven eller etter kommu-nal særlovgivning. Slik interkommunal virksomhetomfattes av dagens begrensede kompensasjons-ordning. Dette innebærer at interkommunalt sam-arbeid etter kommuneloven § 27 og lov 29. januar1999 nr. 6 om interkommunale selskaper også vilomfattes av en generell kompensasjonsordning.


Kapittel 11108

Kommunal virksomhet som er skilt ut i egne sel-skaper etter aksjelovene eller selskapsloven børimidlertid i utgangspunktet ikke være omfattet aven slik ordning. Disse bør i denne sammenhengbehandles på lik linje med private virksomheter,slik at merverdiavgiften blir nøytral i forhold tileierskap når selskapsformen er lik.

Kommunale virksomheter som driver ordi-nær avgiftspliktig omsetningsvirksomhet forutset-tes ikke å bli berørt av en generell kompensasjons-ordning. For disse virksomhetene foreligger detfradragsrett for inngående merverdiavgift på alleanskaffelser til bruk i den avgiftspliktige delen avvirksomheten etter de alminnelige fradragsbestem-melsene i merverdiavgiftsloven. Slike virksomhe-ter skal ved innføring av en generell kompen-sasjonsordning fortsatt sende inn vanlige omset-ningsoppgaver, hvor inngående merverdiavgift kanføres til fradrag i avgiftsoppgjøret med staten. Kom-pensasjonsordningen vil omfatte kommunale enhe-ter som driver omsetningsvirksomhet, men hvortjenesten er unntatt fra den generelle merverdiav-giftsplikten.

Ved en generell kompensasjonsordning vilkommunale virksomheter til dels få nøytralisertmerverdiavgiften gjennom merverdiavgiftslovensalminnelige bestemmelser om fradrag for inn-gående merverdiavgift, og til dels refundert inn-gående merverdiavgift gjennom kompensasjons-ordningen. Fordeling av inngående merverdiavgiftsom kan fradragsføres etter merverdiavgiftslovenog inngående merverdiavgift som kan refunde-res etter kompensasjonsloven, kan reise særskilteproblemer for kommunene. Det kan blant annetvære administrativt krevende for kommunene åfinne fordelingsnøkler for å beregne hvor stor andelav inngående merverdiavgift som skal fradrags-føres gjennom de to systemene. For den enkeltekommunale virksomhet vil det heller ikke alltidfremstå som nødvendig at slik fordeling skal fore-tas.

For ikke å svekkemerverdiavgiftssystemet somen viktig inntektskilde for staten, er det viktig at denfradragsføring som skjer gjennom det ordinæremerverdiavgiftssystemet er korrekt. Det er ogsåviktig blant annet av hensyn til finansieringen, atman har kontroll på beløpene som utbetales gjen-nom en generell kompensasjonsordning. Det ervidere viktig at avgrensningen av en generell kom-pensasjonsordning bidrar til at fordelingen skjerpå en mest mulig korrekt måte. Dette bør gjøresved at det i regelverket gis nærmere anvisning påhvordan fordelingen skal foretas.

For kommunale enheter som er avgiftspliktigeetter merverdiavgiftsloven § 11 annet ledd, det vil

si virksomheter som hovedsakelig har til formål åtilgodese egne behov, forutsettes det at en gene-rell kompensasjonsordning skal gjelde for den delav enhetenes virksomhet som ikke gir rett til fra-drag for inngående merverdiavgift etter merverdi-avgiftslovens bestemmelser. Disse enhetene vil dapå tilsvarende måte få nøytralisert merverdiavgif-ten dels gjennom den vanlige retten til fradrag forinngående merverdiavgift, og dels gjennom kom-pensasjonsordningen, se omtalen ovenfor.

I merverdiavgiftsloven er det bestemmelsersom avskjærer fradragsretten for inngående mer-verdiavgift på visse anskaffelser selv om de er tilbruk i avgiftspliktig virksomhet. Dette gjelder blantannet for utgifter til kost til virksomhetens ansatte,representasjon, boligformål og personkjøretøy. Detkan reises spørsmål om disse begrensningene ogsåbør gjelde i forhold til en generell kompensasjons-ordning. Det kan hevdes at en kompensasjonsord-ning blant annet blir enklere å praktisere ved ikkeå sette slike begrensninger. På den annen sidebør hensynet til en kompensasjonsordning væretilstrekkelig ivaretatt ved at man ved utformingenav ordningen legger seg på samme linje som gjel-der for avgiftspliktige næringsdrivende på detteområdet. Hensynet til konkurransenøytralitet kanogså tilsi dette. Det bør derfor i utgangspunktetogså settes slike begrensninger ved utformingenav en generell kompensasjonsordning.

11.1.2 Nye konkurransevridninger påtjenesteområder som ikke eravgiftspliktige

11.1.2.1 Beskrivelse av nye konkurransevridnin-ger

En generell kompensasjonsordning for kommune-sektoren kan gi nye konkurransevridninger mel-lom kommunale og private virksomheter når pri-vate virksomheter driver tjenesteyting innen tje-nesteområder som ikke er omfattet av merverdiav-giftsplikten. Dette kan eksempelvis gjelde tjeneste-produksjon innenfor helse og undervisning. Sidenkommunale virksomheter ved en generell kom-pensasjonsordning får kompensert hele merverdi-avgiftsbeløpet ved innkjøp av alle varer og tjenes-ter, er potensialet for nye konkurransevridninger idisfavør av private produsenter på ikke-avgiftsplik-tige områder stort.

En slik konkurransevridning kan oppstå nårkommunen skal velge om velferdstjenester som erunntatt fra merverdiavgiftsplikten, skal produseresav kommunale eller private produsenter. En kom-mune som eksempelvis driver et sykehjem i egen


Kapittel 11109

regi vil ved en generell kompensasjonsordning iprinsippet få kompensert merverdiavgiften på alleinnkjøp til denne virksomheten. Et privat syke-hjem vil ikke bli kompensert for merverdiavgiftenpå innkjøp som følge av den manglende fradrags-retten for inngående merverdiavgift. Kostnadenesom skyldes den ikke-fradragsberettigede merver-diavgiften vil inngå i prisen det private sykehjem-met krever av kommunen (skjult merverdiavgift).Dette vil isolert sett medføre høyere kostnaderenn ved kommunal produksjon. For kommunen irollen som bestiller av tjenesten, kan merverdiav-giften gi kommunen et økonomisk motiv til å drivesykehjemmet selv i stedet for å overlate driften tilprivate.

En generell kompensasjonsordning kan ogsågi nye konkurransevridninger når ikke-avgiftsplik-tige tjenester omsettes til andre enn kommunen.Kommunal tjenesteproduksjon vil bli kompensertfor inngående merverdiavgift gjennom en generellkompensasjonsordning. En privat produsent av til-svarende ikke-avgiftspliktige tjenester blir derimotbelastet med inngående merverdiavgift. Som nevntovenfor, vil dette isolert sett gi høyere kostnaderenn ved kommunal produksjon. Dermed vil engenerell kompensasjonsordning også kunne med-føre at private produsenter må ta en høyere prisi markedet enn en kommunal produsent av til-svarende tjeneste. Ved for eksempel finansiering iform av brukerbetalinger, som blant annet er aktu-elt i barnehager og skolefritidsordninger, vil pri-sen som brukerne betaler kunne bli høyere vedprivat enn ved kommunal produksjon som følgeav en generell kompensasjonsordning for kom-munene. En slik kompensasjonsordning vil derformedføre nye konkurransevridninger når slike tje-nester omsettes til andre enn kommunen, for ek-sempel når tjenesten helt eller delvis er brukerbe-talt eller når kommunen driver ordinær virksom-het i konkurranse med private. Det sistnevnte kaneksempelvis gjelde ved boligbygging.

I kapittel 6 gis det en nærmere omtale av kon-kurransevridninger som kan oppstå ved en gjen-nomføring av en generell kompensasjonsordning.Det gis også blant annet eksempler på konkurran-sevridninger som kan oppstå ved brukerbetalingerpå markeder for tjenester som ikke er avgiftsplik-tige.

11.1.2.2 Mulige løsninger som kan motvirke nyekonkurransevridninger

En generell kompensasjonsordning kan tenkesutformet på ulike måter for i størst mulig grad åbegrense omfanget av nye konkurransevridninger.

Nedenfor beskrives tre ulike alternativer som kanvære aktuelle.

Kommunene kompenseres for den skjulte merverdi-avgiften ved kjøp fra private

Innenfor en generell kompensasjonsordning kan etalternativ være å gi kompensasjon for den skjultemerverdiavgiften som inngår i vederlaget ved kom-munenes kjøp av enkelte ikke-avgiftspliktige tjenes-ter. Ved å kompensere for den skjulte merverdiav-giften, vil konkurransevridningene bli motvirket itilfeller hvor kommunen har rollen som bestillerav ikke-avgiftspliktige tjenester. En slik kompen-sasjon for den skjulte merverdiavgiften kan ogsåomfatte tilfeller hvor kommunen gir tilskudd tilslik virksomhet. Innenfor de generelle kompensa-sjonsordningene både i Sverige og Danmark gisdet kompensasjon for den skjulte merverdiavgiftensom inngår i prisen ved kommunale kjøp av ikke-avgiftspliktige tjenester fra private.

I Sverige gis kommunesektoren kompensasjonfor den skjulte merverdiavgiften som inngår i pri-sen ved kjøp av enkelte ikke-avgiftspliktige tjenes-ter som helsetjenester, herunder tannhelsetjenes-ter, sosial omsorg og utdanning, samt ved utleieav bolig til enkelte gruppe av beboere. Retten tilkompensasjon gjelder også når kommunene gir til-skudd til private næringsdrivende på disse områ-dene. På denne måten skal det kompenseres forden skjulte merverdiavgift som den ikke-avgifts-pliktige mottakeren av tilskuddet har betalt på sineanskaffelser. Kompensasjon for den skjulte mer-verdiavgiften fastsettes sjablonmessig slik:– 6 prosent av kjøps- og tilskuddssummen, eller– om en lokalkostnad inngår i summen, 18 pro-

sent av lokalkostnaden og 5 prosent for denresterende del,

– 18 prosent ved utleie av bolig til eldre beboereog bolig for funksjonshemmede.

Etter den danske utligningsordningen gis det ogsåkompensasjon for den skjulte merverdiavgiftensom dekkes gjennom betalinger og kommunaletilskudd. Det er opprettet en liste (positivlisten)hvor kommunene kan få refundert den merverdi-avgiften som indirekte betales eksempelvis gjen-nom kommunale tilskuddsordninger. For hverttilskuddsområde er det fastsatt en andel somskal gjenspeile den delen av kommunens tilskuddeller betaling, som kan refunderes etter utlig-ningsordningen. Det er i prinsippet to satser forhvert tilskuddsområde, et for driftstilskudd og etfor anleggstilskudd. Hvilke tilskuddsområder somskal medtas på listen, avgjøres etter en konkret


Kapittel 11110

vurdering som blant annet er basert på om deter en reell risiko for en forskjellsbehandling mel-lom kommunale og andre aktiviteter innenfor etbestemt område. For en nærmere beskrivelse avreglene i Sverige og Danmark for kompensasjon forskjult merverdiavgift, vises det til omtalen i kapit-tel 8.

En løsning som skissert ovenfor kan reise flereproblemstillinger. For det første vil en slik løsningkun gjelde i tilfeller hvor kommunen er bestillerav ikke-avgiftspliktige tjenester fra private eller girtilskudd til slik virksomhet. Dette vil derfor barerepresentere en delvis løsning på problemet, sidenden ikke vil gjelde i tilfeller hvor private produsen-ter omsetter til andre enn kommunen. Disse kon-kurransevridningene er mer utførlig omtalt i kapit-tel 11.2.2.

Ved en slik løsning må det blant annet fore-tas en identifikasjon av ikke-avgiftspliktige tjenes-ter hvor private produsenter antas å få en kon-kurranseulempe. Disse problemene gjør seg gjel-dende uavhengig av om man velger å regne oppenkelte særskilte tjenesteområder slik som i Sve-rige, eller om det opprettes en mer omfattende listemed oversikt over de enkelte tilskuddområdeneslik som i Danmark. Dette innebærer at de ikke-avgiftspliktige tjenesteområdene hvor skjult mer-verdiavgift kan gi private konkurranseulemper, måidentifiseres og avgrenses. Det må også gjennom-føres sjablonmessige fastsettelser av andelene avde ulike tjenesteleveransene som gjenspeiler deninngående merverdiavgiften som private produsen-ter blir belastet. Siden tjenesteandelene må base-res på gjennomsnittsberegninger, vil de ikke pre-sist tilsvare størrelsen på den skjulte merverdiav-giften. En slik løsning kan i tillegg fremstå somkomplisert og vil medføre administrative kostna-der.

Det er i utvalgets mandat lagt til grunn at enordning som skal motvirke konkurransevridningersom følge av merverdiavgiften, skal være proveny-nøytral for staten. En kompensasjonsordning forkommunene må derfor finansieres av kommune-sektoren. Dette er i tråd med dagens begrensedekompensasjonsordning og med tilsvarende ordnin-ger i andre land. Siden ordningen skal finansieresav kommunesektoren selv, kan det være proble-matisk om ordningen omfatter andre enn kommu-nale virksomheter. En løsning hvor kommuneneblir kompensert for skjult merverdiavgift ved kjøpfra private eller ved tilskudd til private slik somskissert ovenfor, vil imidlertid ikke omfatte pri-vate virksomheter. Nedenfor diskuteres ordningerhvor også private virksomheter i ulik grad omfat-tes.

Alle produsenter av lovpålagte tjenester omfattes aven kompensasjonsordning

En alternativ løsning, som har en parallell til dagensbegrensede kompensasjonsordning, er at privatevirksomheter som produserer tjenester som kom-munene ved lov er pålagt ansvar for, også omfat-tes av en generell kompensasjonsordning. Kom-munene er ved lov pålagt ansvaret for ulike formerfor velferdstjenester for befolkingen. Dette gjeldereksempelvis tjenester som undervisningstjenester,helse- og sosialtjenester, og pleie- og omsorgstje-nester. Ansvaret for velferdstilbudet kan gjennom-føres enten ved at kommunene produserer i egenregi, kjøper fra andre kommuner eller fra private.Ved at private produsenter av ikke-avgiftspliktigetjenester omfattes av en generell kompensasjons-ordning, vil nye konkurransevridninger i stor gradmotvirkes. Dette vil både gjelde i tilfeller hvor kom-munen er i en rolle som bestiller av en ikke-avgifts-pliktig tjeneste fra private, og når ikke-avgiftsplik-tige tjenester omsettes til andre enn kommunen.

For lovpålagte tjenester vil det som avgjør omman omfattes av en generell kompensasjonsord-ning dermed være hvilke tjenester som produse-res og ikke om de utføres av kommunale eller pri-vate produsenter. Dette betyr at merverdiavgiftenblir nøytralisert uavhengig av om lovpålagte tje-nester produserer av kommunale eller private virk-somheter, det vil si uavhengig av eierforholdene.For kommunal produksjon vil merverdiavgiften blikompensert uavhengig av om kommunen velgerå produsere tjenesten innenfor kommunen, ved åskille ut produksjonen i et eget aksjeselskap ellerved å produsere tjenestene i samarbeid med andrekommuner. Dette innebærer at merverdiavgiftenved en slik ordning heller ikke påvirker hvordankommunal tjenesteproduksjon organiseres. Tilsva-rende vil merverdiavgiften ikke påvirke hvordanprivat produksjon av lovpålagte tjenester organise-res. Med en slik løsning vil som nevnt også kom-munal virksomhet som er utskilt som egne retts-subjekter, eksempelvis et kommunalt aksjeselskap,også omfattes av en generell kompensasjonsord-ning når de utfører slike lovpålagte tjenester. Til-svarende gjelder private aksjeselskap som produ-serer lovpålagte tjenester. Siden ordningen ogsåomfatter private produsenter av lovpålagte tjenes-ter, vil ordningen innebære at merverdiavgiftenogså nøytraliseres for disse virksomhetenes valgmellom produksjon med egne ansatte eller kjøp avtjenester fra underleverandører.

En slik løsning vil reise avgrensningsspørsmåli forhold til hva som ligger i begrepet lovpålagteoppgaver. Lover kan være utformet slik at de fast-


Kapittel 11111

setter at innbyggerne har krav på bestemte ytel-ser fra det offentlige. Dette omtales gjerne somrettighetslovgivning. Uttrykket standardkrav ellerstandardregler omfatter regler som pålegger kom-munene eller fylkeskommunene å sørge for vissetjenester, og der det stilles kvantitative eller kvalita-tive krav til innholdet i ytelsen. De klarest definertelovene om rettigheter og standarder finnes uten-for det kommunale og fylkeskommunale ansvars-området, eksempelvis innen trygdelovgivningen,fordi det dreier seg om rettigheter som skal gjeldelikt over hele landet. Det finnes også klare inn-slag av rettighetslovgivning innenfor det kommu-nale- og fylkeskommunale ansvarsområdet. ”Vel-ferdsstaten” er i stor grad blitt et kommunalt og fyl-keskommunalt ansvar, og dermed har kommunerog fylkeskommuner blitt viktige adressater for enrekke rettighetskrav til velferdsytelser, ikke minstinnenfor undervisningssektoren og helse- og sosi-alsektoren.

Kommuner er i lov gitt ansvar for en rekketjenester. For de fleste tjenester står kommunenefritt til å organisere seg slik de finner det hen-siktsmessig. Dette gjelder også å bestemme omprivate skal stå for utførelsen av hele eller delerav tjenesten. For enkelte tjenester som for eksem-pel grunnskoleundervisning, ligger plikten på utfø-relse i utgangspunktet på kommunen selv. Myn-dighetsutøvelse vil heller ikke kunne overlates tilprivate på kommunens ansvarsområder. Eksemp-ler på lovpålagte oppgaver er:– Barnehager (barnehageloven)– Barnevernstiltak (barnevernsloven)– Sosial rådgivning og økonomisk støtte eller

naturalstøtte (sosialtjenesteloven)– Helsetjenester i kommunene (vaksinasjon, hel-

sesøstertjenester, tilsyn, pleie og omsorg foreldre og funksjonshemmede).

– Kommunale veier (veiloven)– Kommunale avløpsanlegg (forurensningslo-

ven)– Grunnskoleopplæring (opplæringsloven)– Miljøoppgaver– Landbruksoppgaver

Hvilke oppgaver som skal anses som lovpålagte,avhenger av en fortolkning av den enkelte særlov.Ved denne tolkningen må det for det første fore-tas en avgrensning mot de oppgaver kommunenepåtar seg frivillig. Utøvelsen av frivillige oppgaverkan i likhet med utøvelsen av lovpålagte oppgaverenten skje i egen regi eller ved kjøp fra private.Denne grensedragningen må foretas uavhengig avom kommunene utfører tjenestene selv, eller omtjenesteproduksjonen er overlatt til private. Det

vises videre til at en del av de velferdstjenestersom kommunene har ansvaret for, enten den utfø-res i egen regi eller av private, vil være avhen-gig av en del støttetjenester. Dette kan eksempel-vis være eiendomsforvaltning, IKT-tjenester ellerøkonomisk og juridisk rådgivning. Det må derforogså foretas en avgrensning mot slike støttetjenes-ter. Støttetjenester vil ikke omfattes av kompensa-sjonsordningen. Utgangspunktet må være at deter selve produksjonen av lovpålagte tjenester somer avgjørende for om man kommer innenfor engenerell kompensasjonsordning. Selv om det rei-ser seg enkelte avgrensningsspørsmål, slik somblant annet beskrevet ovenfor, legger utvalget tilgrunn at det vil være praktisk mulig å skille ut dentjenesteproduksjon som er lovpålagt fra annen tje-nesteproduksjon.

I mandatet som ligger til grunn for utvalgetsarbeid, er det særlig fokusert på å finne løsningersom gjør at merverdiavgiften skal virke nøytraltfor kommunenes beslutninger. Det fremgår ogsåuttrykkelig av mandatet at løsningene som foreslåsbør kunne gjennomføres uten at balansen i stats-budsjettet blir endret. Det kan derfor hevdes at engenerell kompensasjonsordning som også skal om-fatte private virksomheter som utfører lovpålagteoppgaver, kan bli for omfattende. En mulighet for åmotvirke dette i noen grad kan være å la kompensa-sjonsordningen kun omfatte lovpålagt tjenestepro-duksjon på bestemte områder, eksempel helsetje-nester, sosiale tjenester og undervisningstjenester.

Det kan også stilles spørsmål ved om i hvilkengrad en generell kompensasjonsordning som finan-sieres av kommunesektoren, bør omfatte privatevirksomheter. Som det fremgår av omtalen i kapit-tel 7, ble dagens begrensede kompensasjonsord-ning fra 1. januar 2000 utvidet til å omfatte privateog ideelle virksomheter som er tatt med i offentligeplaner som en integrert del av det kommunale ellerfylkeskommunale tjenestetilbudet, og som finansi-eres fullt ut med offentlige midler samt eventuellbrukerbetaling på lik linje med tilsvarende offent-lige virksomheter. I forarbeidene til endringen avkompensasjonsloven, ble det lagt opp til at utvi-delsen av ordningen skulle omfatte private og ide-elle virksomheter som utøver tilsvarende oppga-ver som kommunen eller fylkeskommunen etterlovgivningen er pålagt å utføre.

Ved spørsmål om finansiering av utvidelsen avdagens begrensede kompensasjonsordning til ogsåå omfatte private og ideelle virksomheter, ble detdrøftet i hvilken grad det var rimelige at denneskulle finansieres av kommunene, jf. Finansdepar-tementets høringsnotat av 9. juli 1999. Det ble iforarbeidene påpekt at en slik finansiering kunne


Kapittel 11112

påføre kommunene et økonomisk tap ved at ogsåprivate og ideelle virksomheter som ikke mottarkommunalt tilskudd,bleomfattet avordningen. Detble også drøftet et alternativ hvor private virksom-heter som fikk offentlig støtte ble trukket i tilskudd,men en slik løsning ble ansett som for komplisert. Iforarbeidene ble det lagt til grunn at finansiering avutvidelsen mest hensiktsmessig kunne gjennomfø-res gjennom trekk i kommunenes rammetilskudd.Det ble også senere vist til dette når det ble vurderttrekk i kommunenes rammetilskudd, jf. omtalen iSt.prp. nr. 1 (2001-2002) Skatte-, avgifts- og tollved-tak. Et slikt trekk i kommunenes rammetilskuddble imidlertid ikke gjennomført. Som begrunnelsefor dette ble det fra Finansdepartementets sideuttalt, jf. St.prp. nr. 1 (2001-2002) Skatte-, avgifts-og tollvedtak, side 47:

”Det har vist seg at det ikke fullt ut er muligå skille kompensasjonskravene fra private ogideelle virksomheter fra de øvrige kompensa-sjonskravene som kommunene og fylkeskom-munene sender inn. Det er derfor ikke muligå tallfeste hvor mye utvidelsen av ordningenkoster i økt refusjon. Utviklingen i innsendtekrav er imidlertid beskjeden fra 1999 til 2000.Det er derfor grunn til å anta at omfanget avutvidelsen er beskjeden i forhold til de samlederefusjonskrav. En har derfor kommet til at detikke er grunnlag for å trekke kommunenes ram-metilskudd som finansiering i forbindelse medutvidelse av ordningen fra 1. januar 2000.”

Ved en løsning hvor i prinsippet alle produsenterav lovpålagte tjenester skal omfattes av en generellkompensasjonsordning, vil også alle private pro-dusenter av slike tjenester komme innenfor ord-ningen. Når det i tillegg kompenseres for merver-diavgiften på alle anskaffelser, kan beløpene somprivate får kompensert bli vesentlig større enn idagens ordning. Dette vil aktualisere spørsmåletom private virksomhetene som omfattes av ordnin-gen, selv skal finansiere den kompensasjonen somde mottar gjennom ordningen. Dette kan tenkesgjennomført ved at de offentlige tilskudd som gis tilslike private virksomheter, reduseres i tilsvarendeomfang som kompensasjonsbeløpene utgjør. Nårde enkelte private skal finansiere sin egen kom-pensasjon, vil kompensasjonsordningen imidlertidikke fungere etter hensikten. En mulig løsningvil derfor være at den kompensasjonen som gistil de private virksomhetene, blir finansiert på til-svarende måte som kompensasjonsordningen forøvrig, det vil si gjennom reduksjon i kommunenesfrie inntekter. Det vises for øvrig til utvalgets vur-deringer i kapittel 14.4.

Produsenter av lovpålagte tjenester med utgangs-punkt i dagens begrensninger omfattes av en kom-pensasjonsordning

I tillegg til å gjelde kommuner og fylkeskommuneromfatter dagens begrensede kompensasjonsord-ning også private og ideelle virksomheter som utfø-rer tilsvarende oppgaver som kommunene ellerfylkeskommunene etter lovgivningen er pålagt åutføre. Det er satt som vilkår at den aktuelle virk-somheten er tatt med i offentlige planer som enintegrert del av det kommunale og fylkeskommu-nale tjenestetilbudet, og er finansiert fullt ut medoffentlige midler samt eventuell brukerbetaling pålik linje med tilsvarende offentlige virksomheter.Disse vilkårene fremgår uttrykkelig av kompensa-sjonsloven. Det er videre uttrykkelig forutsatt i for-arbeidene at det er private og ideelle virksomhetersom utfører tilsvarende oppgaver som kommune-ne eller fylkeskommunene etter lovgivningen haransvaret for, som omfattes av kompensasjonsord-ningen. De viktigste lovpålagte oppgaver er somnevnt blant annet tjenester knyttet til primærhel-setilbudet, eldreomsorg, grunnskoler og barneha-ger. Fylkeskommunen er pålagt ansvar for blantannet videregående opplæring og samferdsel.

Videre regnes oppgaver som kommunen vedlov er pålagt det økonomiske ansvaret for, eksem-pelvis dekning av utgifter til bygg, anlegg, drift ogvedlikehold av kirker og kirkegårder, som en inte-grert del av det kommunale tjenestetilbudet. Dettebetyr blant annet at kirkelige fellesråd kan få kom-pensert merverdiavgift ved kjøp av visse tjenesterdersom lovens øvrige vilkår er oppfylt.

En løsning for å motvirke nye konkurransevrid-ninger kan være at det knyttes enkelte vilkår til atprivate virksomheter skal omfattes ved innføringav generell kompensasjonsordning. En slik løsningkan i utgangspunktet baseres på avgrensningenei forhold til subjektskretsen som følger av dagenskompensasjonsordning. For å oppnå størst muliggrad av nøytralitet mellom kommunale og privateprodusenter som utfører lovpålagte oppgaver, børen generell kompensasjonsordning etter utvalgetsmening i større omfang enn med dagens subjek-tavgrensning omfatte private og ideelle virksom-heter. Kompensasjonsordningen bør også omfatteprivate og ideelle virksomheter som ikke eller iliten grad mottar offentlig støtte.

På denne bakgrunn bør det foretas en endringav dagens vilkår om at den private eller ideelle virk-somheten skal være fullt ut finansiert med offent-lige midler samt eventuelt brukerbetaling på liklinje med tilsvarende offentlige virksomheter. Envidere avgrensning av subjektkretsen vil i større


Kapittel 11113

grad medføre at private produsenter av sentralevelferdstjenester vil omfattes av en generell kom-pensasjonsordning. Omfanget av nye konkurran-sevridninger synes derfor å være begrenset ved enslik løsning, men den vil også reise avgrensnings-problemer blant annet i forhold til hva som er enlovpålagt oppgave. Det kan dessuten skape admi-nistrative problemer at private virksomheter sombeskrevet over omfattes av den generelle kompen-sasjonsordningen. Et system hvor bare kommu-nen omfattes vil være enklere å administrere ennet to-sporet system hvor også private virksomheteromfattes.

I denne sammenheng legger utvalget for øvrigtil grunn at kommunal virksomhet som er utskilt iegne selskaper, eksempelvis et kommunalt aksje-selskap, og som utfører lovpålagte oppgaver, ogsåskal omfattes av en slik løsning forutsatt at de øvrigevilkår er oppfylt.

Som beskrevet ovenfor, reiser det seg særskiltespørsmål knyttet til finansieringen, når ordningenogså skal omfatter private virksomheter. Utval-get forutsetter imidlertid som et utgangspunkt atreformen ikke skal gi endringer i de økonomiskerammer for staten, kommunesektoren og de pri-vate virksomheter som vil være omfattet. Utvalgeterkjenner at finansieringen i forhold til private virk-somheter som ikke eller i liten grad mottar offentligstøtte, skaper problemer i forhold til dette utgangs-punktet.

11.1.3 Nye konkurransevridninger påområdet for fast eiendom

11.1.3.1 Beskrivelse av nye konkurransevridninger

En generell kompensasjonsordning kan også for-sterke konkurransevridningene mellom kommu-nal og privat virksomhet i forhold til fast eiendom.Dette henger sammen med at omsetning og utleieav fast eiendom er unntatt fra den generelle merver-diavgiftsplikten, jf. merverdiavgiftsloven § 5 a førsteledd. Unntaket omfatter blant annet utleie til bådeboligformål og til næringsformål. Dette innebærerat en næringsdrivende som driver med utleievirk-somhet i utgangspunktet ikke har fradragsrett forinngående merverdiavgift på anskaffelser til bruki virksomheten, det vil si verken på kostnader tiloppføring eller drift. Merverdiavgiften vil dermedutgjøre en kostnad for utleier som må dekkes inngjennom leievederlaget. På denne måten kan detoppstå skjult merverdiavgift. Private næringsdriv-ende som bygger boliger blir også belastet medmerverdiavgift ved oppføringen.

For en næringsdrivende som driver merverdi-

avgiftspliktig virksomhet, og som står i valget mel-lom å leie næringslokaler eller å drive virksomhe-ten i eide lokaler, kan det på grunn av ulik mer-verdiavgiftsbehandling være økonomisk lønnsomtå drive virksomhet i eide lokaler. En avgiftspliktigvirksomhet vil ha fradragsrett for inngående mer-verdiavgift på både oppføringskostnader og drifts-kostnader mv. på eide lokaler som er til bruk ivirksomheten. I forhold til merverdiavgiften kandet derfor oppstå konkurransevridninger mellomnæringsdrivende som driver avgiftspliktig virksom-het i eide lokaler og næringsdrivende som driverslik virksomhet i leide lokaler.

For å unngå slike konkurransevridninger, erdet etablert en ordning som innebærer at utlei-ere kan la seg frivillig registrere i merverdiavgifts-manntallet for sin utleievirksomhet, se forskrift 6.juni 2001 nr. 573 om frivillig registrering av utleierav bygg eller anlegg til bruk i virksomhet som erregistrert etter merverdiavgiftsloven (forskrift nr.117 til merverdiavgiftsloven). En slik registreringomfatter de utleide bygg eller anlegg som leies uttil bruk i avgiftspliktig virksomhet og som utleierønsker å registrere seg for. Utleievirksomhet hvorleietakerne ikke driver avgiftspliktig virksomhet,eksempelvis en bank, er ikke omfattet av den frivil-lige registreringsordningen. Kommunale virksom-heter som driver utleie av lokaler til avgiftspliktigeleietakere kan i likhet med private næringsdrivendela seg frivillig registrere for utleievirksomhet somomfattes av ordningen.

Etter den frivillige registreringsordningen opp-når utleier fradragsrett for inngående merverdiav-gift på alle varer og tjenester (oppføringskostna-der, driftskostnader mv.) til bruk i den registrerteutleievirksomheten. På denne måten får utleie-ren nøytralisert merverdiavgiften på kostnadeneved oppføring og drift av bygget. Motstykket tilfradragsretten er at den registrerte utleieren måberegne utgående merverdiavgift av leievederla-get. En avgiftspliktig leietaker kan på sin sideføre merverdiavgiften på leievederlaget til fradragi sitt avgiftsregnskap etter de alminnelige bestem-melsene i merverdiavgiftsloven § 21. Den frivil-lige registreringsordningen hindrer skjult avgifts-belastning for avgiftspliktig virksomhet som drivesi leide lokaler, og sikrer derfor nøytralitet i forholdtil avgiftspliktig virksomhet i eide lokaler. Ordnin-gen innebærer med andre ord at så lenge virksom-heten driver avgiftspliktig omsetningsvirksomhet,vil ikke merverdiavgiften gi økonomisk motiv til ådrive virksomheten i egne lokaler.

Kommunal virksomhet er imidlertid ofte ikkemerverdiavgiftspliktig. I tilfeller hvor det er spørs-mål om kommunene skal leie bygg av private


Kapittel 11114

næringsdrivende til kommunal virksomhet somikke er avgiftspliktig, eksempelvis et bygg som skalbrukes til undervisning i grunnskolen, vil kommu-nen ha et økonomisk motiv til å drive undervisnin-gen i eget bygg fremfor å leie av private. En privatutleier vil ved oppføringen og driften av et slikt byggikke få nøytralisert merverdiavgiften som følge avden manglende fradragsretten. Denne kostnadenvil dermed måtte veltes over på kommunen gjen-nom leievederlaget. Dersom kommunen i stedetvelger å undervise i eget bygg, vil kommunen gjen-nom en generell kompensasjonsordning kunne fåkompensasjon for inngående merverdiavgift påanskaffelser knyttet til oppføring og drift. På dennemåten kan merverdiavgiften medføre konkurran-sevridninger ved kommunenes valg mellom å driveundervisningen i leide eller eide lokaler. Tilsva-rende konkurransevridninger kan oppstå dersomkommunen velger å la et kommunalt eiet aksjesel-skap oppføre et skolebygg for deretter å leie detut til kommunen. Et kommunalt eiet aksjeselskapsom driver utleie av fast eiendom vil ikke væreomfattet av en generell kompensasjonsordning ogvil derfor ikke få kompensasjon for merverdiavgif-ten ved oppføring og drift av bygg.

En generell kompensasjonsordning kan også gikonkurransevridninger i tilfeller hvor kommunenleier ut lokaler til private virksomheter som ikkedriver avgiftspliktig virksomhet. Når kommunenleier ut lokaler som den har oppført i egen regi,har kommunen fått kompensasjon for byggekost-nadene gjennom kompensasjonsordningen. Dettegjelder også om kommunen leier ut fast eiendomtil ikke-avgiftspliktige aktiviteter som en finansin-stitusjon eller til boliger. Hvis derimot en privatbyggherre leier ut bygg til tilsvarende virksomhe-ter, må denne ta et høyere leievederlag enn kom-munen for å dekke merverdiavgiftskostnaden somfølge av at merverdiavgiften ikke blir kompensert.På tilsvarende måte kan det oppstå konkurranse-vridninger i forhold til private selgere av fast eien-dom når kommunal eiendom selges.

Dagens begrensede kompensasjonsordning girpå tilsvarende måte konkurransevridninger ved atkommunene etter gjeldende regler får kompen-sert for merverdiavgiften på tjenesteelementet vedbygge- og anleggsarbeider. En generell kompen-sasjonsordning som gjelder alle varer og tjenesterkan imidlertid forsterke disse vridningene.


Det kan tenkes flere tiltak for å motvirke nyekonkurransevridninger mellom kommunal og pri-

vat virksomhet i forhold til fast eiendom ved gjen-nomføring av en generell kompensasjonsordning.Nedenfor er slike tiltak drøftet nærmere.

Utvide den frivillige registreringsordningen for utlei-evirksomhet

Et tiltak kan være å utvide dagens frivillige regis-treringsordning etter forskrift nr. 117 til også å om-fatte utleie til kommunene, selv om lokalene ikkebrukes til avgiftspliktig virksomhet. En slik løs-ning er gjennomført i Sverige, se nærmere omtalenedenfor. En slik utvidelse vil ikke omfatte tilfellerhvor leietakeren er en privat næringsdrivende somdriver ikke-avgiftspliktig virksomhet. Det sammevil være tilfelle hvor leietakeren som driver ikke-avgiftspliktig virksomhet, er en kommunal virk-somhet som er utskilt som et eget selskap etteraksjelovene eller selskapsloven. Disse bør i dennesammenheng behandles på lik linje med privatevirksomheter, slik at merverdiavgiften blir nøytrali forhold til eierskap når selskapsformen er lik.

En utvidelse av adgangen til frivillig registre-ring etter forskrift nr. 117 til også å gjelde utleietil kommunale virksomheter selv om disse ikkehar avgiftspliktig omsetning, innebærer at utleie-ren i disse tilfellene vil få nøytralisert merverdiav-giften på oppførings- og driftskostnader gjennomfradragsretten. Kommunene vil på sin side få kom-pensert merverdiavgiften på leievederlaget gjen-nom den generelle kompensasjonsordningen. Pådenne måten vil ikke merverdiavgiften gi kommu-nene økonomisk motiv til å drive virksomheten ieide lokaler fremfor leide lokaler. En slik utvidelseav forskrift nr. 117 vil sannsynligvis ikke skape storeavgrensningsproblemer.

Det presiseres at dersom en kommunal enhetleier ut lokaler til avgiftspliktige virksomheter, vilenheten etter dagens bestemmelser kunne la segregistrere etter forskrift nr. 117. En kommunalenhet som benytter seg av muligheten til frivilligregistrering, vil oppnå fradragsrett for inngåendemerverdiavgift på oppførings- og driftskostnadenegjennom forskrift nr. 117, og vil dermed ikke væreomfattet av den generelle kompensasjonsordnin-gen for denne utleievirksomheten.

I Sverige har man også innført en frivillig regis-treringsordning for utleievirksomhet for å oppnåkonkurransenøytralitet i merverdiavgiftssystemetved valget mellom å drive avgiftspliktig virksomheti egne lokaler eller leide lokaler. I likhet med dennorske ordningen, innebærer den svenske ordnin-gen at utleieren skal beregne utgående merver-diavgift av leievederlaget, samtidig som utleierenoppnår fradragsrett for inngående merverdiavgift


Kapittel 11115

på anskaffelser til bruk i utleievirksomheten. Denavgiftspliktige leietakeren vil på sin side kunnefradragsføre merverdiavgiften på leievederlaget isitt avgiftsregnskap. Etter den svenske ordningenforutsettes det også at leietaker er avgiftspliktig. Imotsetning til de norske bestemmelsene omfattersom nevnt den svenske ordningen også utleievirk-somhet hvor leietaker er staten, landsting, kom-muner og kommunalforbund, selv om disse ikkedriver avgiftspliktig virksomhet. I Handledning förmervärdesskatt 2002, utgitt av Riksskatteverket, erdet på side 475 uttalt om dette:

”Når det gäller uthyrning til staten eller kom-mun kan fastighetsägere medges frivillig skatt-skyldighet. Vid sådan uthyrning krävs inte atthyresgästen använder fastigheten i verksamhetsom medför skattskyldighet enligt ML. Dockföreligger även i dessa fall krav på stadigva-rande användning. Vid uthyrning till kommunkan dock frivillig skattskyldighet inte medgesom kommunen vidareuthyr byggnaden etc. föranvändning i verksamhet som inte medför skatt-skyldighet enligt ML. Det kan t.ex. gälla fall därkommun vidareuthyr en fastighet til en idrotts-förening. Inte heller kan frivillig skattskyldig-het medges vid uthyrning till kommun av vadsom är att anse som stadigvarande bostad. Omen uthyrning til en kommun avser en byggnadsom innehåller såväl bostaddelar som vårdloka-ler, personalutrymmen m.m. kan frivillig skatt-skyldighet endast medges delvis för uthyrnin-gen.”

Begrensninger i kompensasjonsordningen og tilba-keføring av kompensert merverdiavgift

En utvidelse av den frivillige registreringsordnin-gen etter forskrift nr. 117 slik som beskrevet oven-for, vil ikke motvirke konkurransevridninger i dis-favør av private utleiere når kommunen leier ut fasteiendom til private næringsdrivende som ikke eravgiftspliktige. Det samme vil gjelde dersom leie-takeren eksempelvis er et kommunal eiet aksje-selskap som ikke driver avgiftspliktig virksomhet.Også i tilfeller hvor kommunen selger fast eien-dom, vil det gjenstå konkurransevridninger i for-hold til private.

En mulighet kan da i tillegg til å utvide denfrivillige registreringsordningen, være å begrenseen generell kompensasjonsordning slik at den ikkeomfatter tilfeller hvor kommunene leier ut fasteiendom til private virksomheter eller kommunaleselskaper som driver ikke-avgiftspliktig virksom-het. På denne måten vil kommunene i prinsippetfå samme avgiftsbelastning ved oppføring og driftav bygg som private utleiere. Dette betyr at man

motvirker konkurransevridninger i disfavør av pri-vate byggherrer i tilfeller hvor kommunen leier utlokaler til private virksomheter som driver ikke-avgiftspliktig virksomhet. Tilsvarende begrensnin-ger kan settes ved omsetning av fast eiendom.

I tillegg til å begrense kompensasjonsordnin-gen bør det vurderes å kreve tilbakeføring av kom-pensert merverdiavgift på bygg og anlegg. Dettekan være aktuelt i tilfeller hvor bygget eller anleg-get før fullføringen eller innen et bestemt antallår etter fullføringen selges eller leies ut. En til-svarende regel er gitt i merverdiavgiftsloven § 21for inngående merverdiavgift ved bruksendring avbygg eller anlegg.

11.1.4 Innrettingen av enkompensasjonsordning

Endringer i den praktiske innrettingen av en kom-pensasjonsordning kan gjennomføres på sammemåte for en generell kompensasjonsordning somfor en begrenset utvidelse av dagens ordning slikdet er beskrevet i kapittel 12. Med disse endrin-gene vil de besluttende enheter i kommunen imindre grad enn i dagens innretting av ordningenbetrakte merverdiavgiften som en kostnad. Løs-ningene som innebærer regnskapsmessig nettofø-ring og øremerket tilskudd kan slå noe ulikt ut veden generell og en begrenset ordning. Det sammegjelder forslaget om kortere innrapporteringster-miner og forenklede krav til dokumentasjon vedinnsendelse av refusjonskravene. Alle disse end-ringene kan imidlertid gjennomføres både ved inn-føringen av en generell ordning og en begrensetutvidelse av dagens ordning. Det vises derfor tilbeskrivelsen av dette i kapittel 12.1.4.

11.2 Beskrivelse av modellen i forholdtil utvalgets kriterier


En kompensasjonsordningsom gjelder generelt foranskaffelser av alle varer og tjenester vil motvirkekonkurransevridninger mellom kommunal egen-produksjon og kjøp fra andre produsenter som erinnenfor merverdiavgiftsområdet. Siden kompen-sasjonen i utgangspunktet vil gjelde alle anskaffel-ser både av varer og tjenester, vil det også kom-penseres for varer som det i praksis ikke er aktu-elt for kommuner å produsere med egne ansatte.Ordningen blir dermed noe mer omfattende enn


Kapittel 11116

hva en ren nøytralisering av konkurransevridnin-ger skulle tilsi.

Basert på beregninger fra SNF kan det anslåsat samlet kompensasjonsbeløp til kommuner ogfylkeskommuner ved en slik løsning kan utgjøreover 8 mrd. kroner. Dette er nesten 4 ganger såmye som kompensasjonsbeløpet ved en begrensetutvidelse av dagens ordning, se kapittel 12. Det kandermed bli en omfattende kompensasjonsordningpå siden av merverdiavgiftssystemet. En ordningsom omfatter så store beløp setter krav til finansie-ringen av ordningen. Utvalget er kjent med at deti Sverige har vært en del oppmerksomhet knyt-tet til fordeling av finansieringen av den generelleordningen på de enkelte kommuner. Det er særligfra kommunesektoren reist spørsmål om finansie-ringsmodellen ga uønskede omfordelingsvirknin-ger mellom kommunene, jf. Regeringens proposi-sjon 2001/02: 112 Förändringar i kommunkonto-systemet.

Med en generell kompensasjonsordning hvorstore beløp finansieres ved reduksjon i kommu-nenes frie inntekter kan det reises spørsmål omvirkningen av ordningen kan svekkes. Utvalget erkjent med erfaringer fra Danmark hvor enkeltkom-muner har en ikke ubetydelig andel av finansierin-gen. Det er reist spørsmål om det at enkeltkom-muner bidrar med relativt store beløp til finansie-ring av ordningen, dermed kan påvirke motivenefor enkelte kommuner til å foreta avgiftspliktigekjøp. I den sammenheng er det blant annet vist tilat Københavns Amt bidrar med en andel på omlag 10 prosent av finansieringen, jf. Notat 38/02Momskompensasjon i Sverige og Danmark (ECON2002).

Kommunal virksomhet utskilt som eget retts-subjekt, eksempelvis et kommunalt aksjeselskap,vil ikke omfattes av en generell kompensasjonsord-ning. Dersom kommunen velger å utøve nærings-virksomhet på ikke-avgiftspliktige tjenesteområderi et kommunalt foretak, vil man derimot være omfat-tet av kompensasjonsordningen. Kompensasjons-ordningen kan dermed påvirke hvordan kommu-nal tjenesteproduksjon organiseres. Dette hengerimidlertid sammen med at kommunal virksomhetsom er utskilt i et eget selskap etter aksjeloveneeller selskapsloven bør likestilles med tilsvarendeprivate virksomheter. Merverdiavgiftsplikten børvære nøytralt utformet i forhold til eierskap nårselskapsformene er like.

11.2.2 Medfører nye konkurransevridninger

En generell kompensasjonsordning for kommune-sektoren som gjelder alle varer og tjenester, kan

skape nye konkurransevridninger mellom kommu-nale og private virksomheter når private virksom-heter driver tjenesteyting innen tjenesteområdersom er unntatt fra merverdiavgiftsplikten. Dettegjelder eksempelvis for helsetjenester og undervis-ningstjenester. I motsetning til kommunale produ-senter vil ikke private produsenter få kompensertmerverdiavgiften på anskaffelsene til bruk i pro-duksjon av ikke-avgiftspliktige tjenester. Ved kjøpav ikke-avgiftspliktige tjenester fra private virksom-heter, vil kommunene bli belastet med en skjultmerverdiavgift som ikke vil være kompensasjons-berettiget. Dette kan gi kommunene et økonomiskmotiv til at slike tjenester produseres i kommunalfremfor privat regi. I tillegg vil private produsen-ter av ikke-avgiftspliktige tjenester ha en konkur-ranseulempe i forhold til kommunale produsenterved omsetning til andre som ikke omfattes av kom-pensasjonsordningen, for eksempel ved omsetningdirekte til brukere.

Med en omfattende kompensasjonsordninghvor merverdiavgiften på alle anskaffelser omfat-tes, vil potensialet for nye konkurransevridningersom følge av ordningen bli større enn for en begren-set ordning. Dette skyldes at en begrenset ordningkun gjelder enkelte tjenester og at det kun kompen-seres for tjenesteelementet i tjenesteleveransene.

Utvalget har beskrevet tre alternative løsningersom kan motvirke denne nye vridningen. En muligløsning kan være å kompensere for den skjultemerverdiavgiften som inngår i vederlaget ved kjøpenkelte ikke-avgiftspliktige tjenester, slik som enhar valgt gjennomføre i Sverige og Danmark. Ret-ten til kompensasjon gjelder også når kommu-nene gir tilskudd til private næringsdrivende pådisse områdene. På denne måten skal ordningenmed kompensasjon for skjult merverdiavgift vedkommunens kjøp og tilskudd til slik virksomhet iutgangspunktet motvirke de nye vridningene somoppstår ved kommunens valg mellom kommunalog privat produksjon av ikke-avgiftspliktige tjenes-ter. For å motvirke vridningene, må en slik ordningi prinsippet omfatte alle ikke-avgiftspliktige tjenes-ter som det er aktuelt for kommunen å kjøpe fra pri-vate i stedet for å produsere selv. Det kan imidlertidvære vanskelig å foreta en identifikasjon av ikke-avgiftspliktige tjenester hvor private produsenterantas å få en konkurranseulempe.

En løsning med kompensasjon for skjult mer-verdiavgift for enkelte ikke-avgiftspliktige tjenestermå basere seg på sjablonmessig fastsatte kompen-sasjonssatser. Disse er basert på gjennomsnittsbe-regninger og vil dermed ikke presist for alle lever-anser gjenspeile den skjulte merverdiavgift somskal kompenseres.


Kapittel 11117

En kompensasjon for skjult merverdiavgift vilheller ikke motvirke de nye konkurransevridnin-gene som vil oppstå når ikke-avgiftspliktige tjenes-ter omsettes fra private virksomheter til andre ennkommunen. Ved omsetning av ikke-avgiftspliktigetjenester til andre som ikke omfattes av kompensa-sjonsordningen, vil det fremdeles gjenstå konkur-ransevridninger. Det vil for eksempel ikke kom-penseres for den skjulte merverdiavgift som inn-går i omsetningen til andre enn kommunen somfor eksempel til brukere gjennom brukerbetaling.

Kommunal virksomhet som er utskilt som egnerettssubjekter, eksempelvis et kommunalt aksjesel-skap, vil i utgangspunktet ikke være omfattet av enkompensasjonsordning. En ordning med kompen-sasjon for skjult merverdiavgift vil dermed ikke gifull nøytralitet mellom kommunale organisasjons-former dersom aksjeselskapet omsetter til andreenn kommunen. Hensynet til likebehandling mel-lom kommunal og privat virksomheter organisertetter samme selskapsrettslige regler, setter imid-lertid her begrensninger i forhold til å la kommu-nale aksjeselskaper få kompensasjon for merver-diavgift.

En alternativ løsning som utvalget har pektpå, kan være å la kompensasjonsordningen om-fatte alle produsenter av oppgaver som kommu-nen ved lov er pålagt ansvaret for. Ved at ordnin-gen også omfatter private virksomheter som pro-duserer slike tjenester, vil konkurransevridningeri disfavør av private kunne motvirkes. Med en slikløsning vil det være tjenestens art som er avgjø-rende for om en omfattes av ordningen og ikkeeier- eller organisasjonsformen på produksjonen.En slik løsning blir dermed nøytral mellom ulikeeier- og organisasjonsformer ved produksjon avlovpålagte oppgaver.

Sammenliknet med en løsning med kompen-sasjon for skjult merverdiavgift ved kommuneneskjøp av ikke-avgiftspliktige tjenester, vil en slikordning bli mer omfattende siden subjektene somkommer innenfor oppnår full kompensasjon formerverdiavgiften på alle varer og tjenester. Dettefølger av at en løsning hvor det kompenseres forskjult merverdiavgift kun gjelder hvor kommunener bestiller av ikke-avgiftspliktige tjenester fra pri-vate. Det vil ikke kompenseres for den skjulte mer-verdiavgift i tilfeller hvor det omsettes til andreenn kommunen. En løsning hvor det kompenseresfor den skjulte merverdiavgiften vil derfor ha etmindre økonomisk omfang sammenliknet med enløsning hvor alle produsenter av kommunalt lovpå-lagte oppgaver omfattes av en generell kompensa-sjonsordning. Forskjellen på disse løsningene kanillustreres for en barnehage som delvis er brukerfi-

nansiert og delvis finansiert av offentlige tilskudd.Ved en kompensasjon for skjult merverdiavgift, vilkommunen få en sjablonbasert kompensasjon somskal gjenspeile barnehagens inngående merverdi-avgift knyttet til andelen av virksomheten som erfinansiert gjennom kommunalt tilskudd. Den alter-native løsningen innebærer derimot at det gir fullkompensasjon for barnehagens merverdiavgift påalle varer og tjenester til bruk i virksomheten.

Som nevnt i kapittel 11.1.2. kan en slik løsningreise visse avgrensningsspørsmål i forhold til hvasom er en lovpålagt oppgave. I praksis kan detvære usikkert om en slik avgrensning nødvendig-vis omfatter alle produsenter av slike oppgaver somkonkurrerer med kommunale produsenter.

En tredje løsning for å motvirke nye konkur-ransevridninger kan være at det knyttes enkeltevilkår til at private virksomheter skal omfattes aven generell kompensasjonsordning. En slik løsningkan i utgangspunktet baseres på avgrensningenei dagens kompensasjonsordning i forhold til sub-jektskretsen. For å oppnå størst mulig grad av nøy-tralitet mellom kommunale og private produsen-ter som utfører lovpålagte oppgaver, bør en gene-rell kompensasjonsordning etter utvalgets meningi større omfang enn med dagens subjektavgrens-ning omfatte private og ideelle virksomheter. Kom-pensasjonsordningen bør også omfatte private ogideelle virksomheter som ikke eller i liten gradmottar offentlig støtte. Kommunale aksjeselskapersom utfører slike tjenester vil også være omfattetunder forutsetning av at vilkårene for øvrig er opp-fylt.

En slik avgrensning av subjektskretsen vil med-føre at private produsenter av sentrale velferdstje-nester i store trekk vil være omfattet av en generellkompensasjonsordning. Omfanget av nye konkur-ransevridninger synes derfor å være begrenset.Dette vil eksempelvis gjelde i forholdet mellomkommunale og private barnehager.

I tillegg til lovpålagte oppgaver utfører kommu-nene en rekke andre oppgaver på frivillig basis.Kommunene vil generelt omfattes av en kompensa-sjonsordning, og vil derfor også kompenseres formerverdiavgift på anskaffelser til bruk i tjeneste-produksjon på områder som de ikke har lovpålagtansvar for. I motsetning til kommunene, vil privateikke oppnå kompensasjon for anskaffelser til sliktjenesteproduksjon. For denne type tjenester kandermed kommunale produsenter få en fordel frem-for private produsenter av tilsvarende tjenester.

Det legges for øvrig til grunn at en generellkompensasjonsordning på disse tjenesteområdenei hovedsak ikke vil skape konkurransevridningerav betydning. Den volummessig største del av kom-


Kapittel 11118

munal og fylkeskommunal virksomhet er forank-ret i den såkalte særlovgivningen. Med særlovermenes i denne sammenheng lover som påleggerkommuner og fylkeskommuner bestemte oppga-ver eller som på annen måte er av særlig betydningfor virksomheten i kommuner og fylkeskommuner.Den del av kommunens tjenesteproduksjon somikke kan henføres til oppgaver kommuner ved lover gitt ansvar for eller administrative oppgaver, erbeskjeden. Omfanget av oppgaver som kommunenikke er lovpålagt vil derfor ikke ha vesentlig betyd-ning økonomisk sett. Virkningene av eventuellenye konkurransevridninger i disfavør av private pådisse tjenesteområdene må dermed antas å værebeskjedne.

En generell kompensasjonsordning kan ogsåforsterke konkurransevridninger mellom kommu-nale og private virksomheter på området for fasteiendom. Merverdiavgiften kan medføre konkur-ransevridninger ved kommunens valg mellom omå drive ikke-avgiftspliktig virksomhet i leide ellereide lokaler. Det kan også oppstå konkurransevrid-ninger i forhold til private byggherrer eller utleierei tilfeller hvor kommunene leier ut eller omsetterbygg til andre.

Utvalget har beskrevet ulike tiltak som kankombineres for å motvirke disse konkurransevrid-ningene. Et tiltak kan være å la den frivillige regis-treringsordningen for utleievirksomhet som erbeskrevet nærmere i kapittel 11.1.3, også omfatteutleie til kommunal virksomhet selv om disse ikkedriver avgiftspliktig virksomhet. På denne måtenvil kommunene som følge av merverdiavgiften ikkelenger ha økonomisk motiv til å drive ikke-avgifts-pliktig virksomhet i eide lokaler fremfor leide loka-ler.

En slik utvidelse av den frivillige registrerings-ordningen er imidlertid ikke tilstrekkelig for å mot-virke konkurransevridningene i disfavør av privateutleiere i tilfeller hvor kommunen leier ut til pri-vate virksomheter som ikke er avgiftspliktige. Enbegrensning av en generell kompensasjonsordningslik at den ikke omfatter kommunale virksomhe-ter som driver med utleie av fast eiendom til slikeprivate virksomheter eller selger fast eiendom, vilmotvirke denne konkurransevridningen. I tilleggbør det vurderes om kompensert merverdiavgiftskal kunne tilbakeføres dersom bygget før fullfø-ringen eller et bestemt antall år etter fullføringen,selges eller leies ut.

Ved å gjennomføre slike tiltak, vil flere avkonkurransevridningene på området for fast eien-dom motvirkes ved gjennomføringen av en gene-rell kompensasjonsordning. I tilfeller hvor eksem-pelvis en kommune leier ut lokaler til en leieta-

ker som er avgiftspliktig, vil kommunen på linjemed en privat utleier få nøytralisert merverdiav-giften etter forskrift nr. 117. Dette følger alleredeav dagens bestemmelser. Ved å utvide forskrift nr.117 til også å omfatte kommunale leietakere somhar ikke-avgiftspliktig virksomhet, vil imidlertidikke kommunene lenger ha avgiftsmessig motiv tildrive slik virksomhet i eide lokaler fremfor å leielokaler fra private utleiere. Videre vil en ved ikke åla kompensasjonsordningen omfatte tilfeller hvorkommunene leier ut til ikke-avgiftspliktige privatevirksomheter, motvirke at kommunene får en for-del fremfor private utleiere. I motsatt fall vil kommu-nene gjennom den generelle kompensasjonsord-ningen få nøytralisert merverdiavgiften på bygge-og anleggsarbeidene, noe private utleiere ikke harmuligheten til. Konsekvensen av dette kan være atden private utleier må ta et høyere leievederlag imarkedet for å dekke inn merverdiavgiftskostna-den.


Merverdiavgiften påvirker i dag organiseringen avkommunalt samarbeid for tjenester som er avgifts-pliktige og som ikke omfattes av dagens kompen-sasjonsordning. Slik regelverket er praktisert fore-ligger det blant annet ikke merverdiavgiftsplikt forde tjenester som utføres for deltakende kommunernår det skjer et kommunalt samarbeid etter kom-muneloven § 27 eller etter lov om interkommunaleselskaper. Hvis kommunene derimot eksempelvisvelger en løsning hvor en kommune etter avtaleskal levere tjenester til andre kommuner (verts-kommunemodellen), oppstår det merverdiavgifts-plikt når tjenestene omsettes til andre kommunerved slikt kommunalt samarbeid. På tilsvarendemåte vil det oppstå merverdiavgiftsplikt dersomkommunene eksempelvis organiserer samarbeidetgjennom kommunal eide aksjeselskaper.

På tjenesteområder som er unntatt fra merver-diavgiftsplikten, vil merverdiavgiften ikke påvirkeorganisering av kommunalt samarbeid. Eksempel-vis vil det ikke oppstå merverdiavgiftsplikt ved sam-arbeid om jordmortjenesten (helsetjeneste) uav-hengig av hvordan kommunene organiserer dettesamarbeidet. I kapittel 4.4 gis det en nærmereomtale av kommunale samarbeidsformer og for-holdet til merverdiavgiften.

En ordning med generell kompensasjon forkommunene som gjelder alle varer og tjenester,slik som beskrevet ovenfor, vil motvirke konkur-ransevridninger mellom ulike kommunale samar-beidsformer. En generell kompensasjon for kom-munesektoren slik som beskrevet her, innebærer


Kapittel 11119

at både den enkelte kommune og interkommunalesammenslutninger (etter kommuneloven § 27 ellerinterkommunale selskaper) vil få nøytralisert mer-verdiavgiften på anskaffelser til den ikke-avgifts-pliktige virksomheten. På tilsvarende måte vil enkommune som innenfor en vertskommunemodellomsetter ikke-avgiftspliktige tjenester til andrekommuner, få nøytralisert merverdiavgiften gjen-nom den generelle kompensasjonsordningen. Pådenne måten oppstår det heller ikke skjult avgifts-belastning for den kommune som kjøper den ikke-avgiftspliktige tjenesten fra vertskommunen.

Som nevnt vil en generell kompensasjonsord-ning ikke omfatte tjenesteproduksjon fra et kom-munalt eiet aksjeselskap. Ved en generell kom-pensasjonsordning hvor det kompenseres for denskjulte merverdiavgiften som inngår i kjøp avenkelte ikke-avgiftspliktige tjenester, vil derfor etkommunalt eiet aksjeselskap ikke oppnå kompen-sasjon for den skjulte merverdiavgiften. Derimotvil eksempelvis et kommunalt foretak få kompen-sert for den skjulte merverdiavgiften ved kjøp av til-svarende ikke-avgiftspliktige tjeneste. En ordninghvor det gis kompensasjon for den skjulte mer-verdiavgiften kan således påvirke valg av organi-sasjonsform.

En alternativ løsning som innebærer at kom-pensasjonsordningen omfatter alle produsenter avtjenester som kommunene ved lov er pålagt ansva-ret for, vil på den annen side ikke påvirke hvordankommunene eller private organiserer produksjo-nen av lovpålagte tjenester på. Ved en slik løsningvil eksempelvis både et kommunalt foretak, kom-munalt eiet aksjeselskap og en privat virksomhetsom produserer slike tjenester være omfattet aven kompensasjonsordning.

Det tredje alternativet som innebærer at dagenssubjektsavgrensning i utgangspunktet videreføres,men slik at den også omfatter private og ideellevirksomheter som ikke eller i liten grad mottaroffentlig støtte, vil ikke i særlig grad påvirke hvor-dan kommunene eller private organiserer produk-sjonen av lovpålagte tjenester.


En generell kompensasjonsordning vil økonomisksett tilsvare en modell innenfor merverdiavgifts-systemet med utvidet fradragsrett som er omtalt ikapittel 13. I motsetning til en utvidet fradragsrettvil imidlertid ikke en generell kompensasjonsord-ning innebære at det etableres noen særordnin-ger innenfor merverdiavgiftssystemet. På denne

måten har en slik ordning ingen direkte innvirk-ning på merverdiavgiften som en generell skatt påforbruk. Imidlertid vil en generell kompensasjons-ordning for kommunesektoren bli omfattende nårall kommunal og fylkeskommunal virksomhet fårkompensert merverdiavgift på alle anskaffelser.


Ved at ordningen gjelder generelt for alle varer ogtjenester, og ikke er begrenset til enkelte tjenesterhvor det er konkurransevridninger, er ordningenrobust i forhold til en utvikling med økt konkur-ranse fra private produsenter på markeder hvoroffentlige produsenter har vært enerådende.

Som nevnt vil kompensasjonsordningen skapenye konkurransevridninger mot private på ikke-avgiftspliktige områder. De alternative løsningenefor å motvirke omfanget av nye konkurransevrid-ninger kan innebære avgrensninger som kan værelite robuste over tid. I en ordning hvor kommunenkompenseres for skjult merverdiavgift for enkelteikke-avgiftspliktige tjenester med tilhørende sjab-lonbaserte satser kan det være behov for endrin-ger over tid.

Siden kompensasjonen for skjult merverdiav-gift kun gjelder for kommunenes kjøp og ikke vedomsetning til andre som ikke omfattes av kom-pensasjonsordningen, vil en slik løsning vise seg åvære mindre egnet over tid.

I en utvikling hvor sentrale velferdstjenesteri økende grad tilbys fra private produsenter påmarkedsbetingelser i konkurranse med offentligeskattefinansiert tilbud, vil konkurransevridningeri favør av kommunal produksjon kunne få øktbetydning. Med endringer i finansieringsformer iretning av resultatbaserte finansieringsordningerhvor pengene følger brukeren og brukerbetaling,vil tjenestene i større grad omsettes til brukerne imarkedet og ikke til kommunen. En ordning hvorkommunen får kompensert for skjult merverdiav-gift vil ikke være egnet til å motvirke konkurranse-vridninger på slike områder. Utvalget har imidler-tid i kapittel 10 anbefalt at merverdiavgiftspliktenfor kommunale virksomheter utvides i takt med atdet etableres beregningsgrunnlag for merverdiav-gift. I den grad kommunale virksomheter over tidblir avgiftspliktige, kan dermed konkurransevrid-ninger i disfavør av private produsenter bli mindre.

Hvis en alternativt vurderer å la alle produsen-ter av kommunalt lovpålagte oppgaver omfattes avordningen, vil dette være avhenging av hvilke lov-pålagte oppgaver kommunene pålegges. Begrepetlovpålagte oppgaver og innholdet i dette kan ogsåendres over tid. En slik avgrensning vil kunne


Kapittel 11120

skape press mot at kommunen pålegges flere opp-gaver og dermed øke kommunenes ansvarsom-råde. I tillegg kan det bli avgrensningsproblemerknyttet til hva som skal komme innenfor begre-pet lovpålagt tjeneste. Tilsvarende problemstillin-ger kan oppstå ved i utgangspunktet å videreføredagens avgrensning i forhold til subjektskretsen,men slik at den også omfatter private og ideellevirksomheter som ikke eller i liten grad mottaroffentlig støtte.

For alle disse løsningene vil det kunne oppståpress mot å omfattes av ordningen. Siden kompen-sasjonsordningen omfatter både varer og tjenester,vil bli gunstig å omfattes av ordningen og pressetmot en slik ordning må antas å bli større enn enbegrenset ordning.


En generell kompensasjonsordning som gjelderalle varer og tjenester vil i utgangspunktet væreen enkel ordning. Et slikt generelt system kan fåen enkel utforming og vil ikke sette store krav tiladministrative kostnader for skatteetaten. Det måimidlertid medregnes enkelte kostnader i en opp-startsfase knyttet til nye kompensasjonsskjema mv.Sammenliknet med en utvidelse av dagens kom-pensasjonsordning, vil en unngå et system medsjablonmessige fastsatte kompensasjonssatser forde ulike tjenesteleveranser. Dette vil innebære enenklere ordning som gir lavere administrative kost-nader både for skatteetaten og kommunene. Et sliktsystem vil ikke medføre administrative kostnaderfor de næringsdrivende.

Beløpene som det skal kompenseres for vil blibetydelig større enn i dagens system, men belø-pets størrelse påvirker ikke nødvendigvis de admi-nistrative kostnadene knyttet til kompensasjonene.Siden systemet er generelt for all merverdiavgiftsom kommunene betaler, er det imidlertid grunntil å anta at det samlet sett vil medføre lavere admi-nistrative kostnader enn i dag.

For øvrig vil de administrative kostnader vedendringer i innrettingen av ordningen blir tilsva-rende som for en begrenset utvidelse av dagenskompensasjonsordning som omtalt i kapittel 12.2.6.Dette er kort gjengitt nedenfor.

Ved å legge plikten til å sende inn krav til deenkelte enheter i kommunen i stedet for til kom-munen sentralt, kan manuelt mottak og kontrollkreve administrative ressurser tilsvarende nær-mere 90 årsverk hos skatteetaten. Maskinelt mot-tak og registrering vil redusere behovet for antallårsverk, men vil være tid- og ressurskrevende åutvikle.

Som et alternativ til at de enkelte enheter sen-der inn oppgaver, kan kommunale regnskapsru-tiner endres slik at de enkelte kommunale virk-somheter regnskapsfører utgifter netto, eksklu-sive merverdiavgift. Avgjørende for kommunenesadministrative kostnader er om ordningen kan inn-ordnes i kommunenes ordinære regnskapsrutinereller ikke. Med et slikt system kan en fremdelessende inn kompensasjonsoppgaver sentralt fra deenkelte kommuner.

En overgang til kortere terminer vil medføreflere oppgaver og mer administrative kostnaderbåde for kommunen og skatteetaten. Innberettinghver annen måned medfører administrasjonskost-nader i skatteetaten på om lag 2 årsverk for manu-elt mottak, registrering og kontroll. I tilegg kom-mer attestering, anvisning og utbetaling på til sam-men 2,5 månedsverk. Innrapportering hver månedvil gi dobbelt så høye administrative kostnader forskattemyndighetene. Kortere innrapporteringster-miner enn i dag kan også påvirke administrativekostnader for kommunene. Dersom rutinene kanautomatiseres, vil antallet oppgaver i seg selv ikkevære av vesentlig betydning for kommunene.

De administrative kostnadene ved en generellkompensasjonsordning kan til en viss grad påvir-kes av hvilken løsning man velger for å motvirkede nye konkurransevridningene som oppstår vedinnføring av en generell kompensasjonsordning.Hvis en velger en løsning slik som i Sverige ogDanmark hvor kommunene gis kompensasjon forskjult merverdiavgift, må det antas at de admini-strative kostnadene øker noe. Ordningen i seg selvblir noe mer komplisert ved at det må lages en listeover de ikke-avgiftspliktige tjenester som omfattesav kompensasjon for skjult merverdiavgift. Til hverav disse lages det egne kompensasjonssatser sombåde kommunene og skatteetaten må forholde segtil. Generelt vil omfanget av unntak og avgrensnin-ger øke de administrative kostnader og muligheterfor feil, som igjen utløser kontrollbehov.

Hvis en alternativt velger en løsning hvor fleresubjekter omfattes av en generell kompensasjons-ordning, ved at private produsenter av kommunaltlovpålagte oppgaver i større grad tas med, vil dettesannsynligvis ikke medføre noen større admini-strative kostnader for skatteetaten. Dette gjelderbåde for en variant hvor alle produsenter av lov-pålagte tjenester omfattes, og en variant hvor pri-vate tas med utgangspunkt i dagens avgrensning.Dette forutsetter at disse virksomhetene også skalsende inn oppgaver til den kommunen hvor tje-nesten utføres. Utvalget anbefaler at det vurdereså la de private sende inn søknader direkte til skat-teetaten. I så fall vil det medføre større administra-


Kapittel 11121

tive kostnader. Økningen i administrative kostna-der antas å bli større jo flere private som omfattes.Dagens avgrensning gir dermed mindre økningenn en variant hvor alle produsenter av lovpålagteoppgaver omfattes.

Utvalget viser for øvrig til kapittel 15 hvor deter gitt en nærmere vurdering av de økonomiskeog administrative kostnadene ved innføringen aven generell kompensasjonsordning slik utvalgetanbefaler.


Med basis i den juridiske utredningen fra KLUGEAdvokatfirma ans v/ høyesterettsadvokat Per Sand-vik, konkluderer utvalget med at en generell kom-pensasjonsordning ikke vil bryte med prinsippenebak kommuneloven om kommunenes frihet vedvalg av organisering.

Når det gjelder innretningen av en kompensa-sjonsordning vises det til kapittel 12.2.7.


Bestemmelsene om offentlig støtte i EØS-avtaleninnebærer at all offentlig støtte til næringslivet, somvrir eller truer med å vri konkurransen, er forbudt iden grad handelen mellom EØS-landene påvirkes.En generell kompensasjonsordning vil medføre atkommunale tilbydere gjennom kompensasjonsord-ningen kan få en konkurransefordel i forhold tiltilsvarende private tilbydere i markedet. Bakgrun-nen for dette er at den kommunale virksomhetenfår kompensert merverdiavgiften på innsatsfakto-rene, noe den private virksomheten ikke får. Detteinnebærer en fordel for den kommunale tilbyderensom driver i konkurranse med tilsvarende private.

Selv om kompensasjonen ikke finansieres avstaten, men av kommunene, legger utvalget tilgrunn at utbetalingen skjer ”av statlige midler” istatsstøtteregelverkets forstand. Så lenge finansi-eringsmåten er bestemt gjennom offentlige regu-leringer er utbetalingene å betrakte som ”statligemidler”. Selv om alle kommunene omfattes av kom-pensasjonen synes det også klart at selektivitets-kravet er oppfylt. Slike konkurransevridninger vilderfor være omfattet av forbudet mot statsstøttedersom de øvrige vilkårene er oppfylt.

En generell kompensasjonsordning vil etterutvalgets mening i utgangspunktet medføreat kom-munale tilbydere kan få en fordel fremfor tilsvar-ende private virksomheter. Utvalget antar likevelsom nevnt i kapittel 9, at en stor del av kommu-nens aktivitet som tilbyder ikke innebærer økono-

misk aktivitet i forhold til statsstøtteregelverket.På denne bakgrunn kan det settes spørsmålstegnved statsstøtteregelverkets aktualitet for en stor delav kommunens aktiviteter. Etter utvalgets meningbør det likevel vurderes nærmere om forbudet motstatsstøtte vil kunne komme til anvendelse. Utval-get vil i denne forbindelse påpeke at den anbefalteløsningen for å motvirke nye konkurransevridnin-ger, vil medføre stor grad av nøytralitet mellomkommunale og private tilbydere for lovpålagte opp-gaver. Når det gjelder området for fast eiendom,mener utvalget at ved de skisserte løsningene vilkommunen som tilbyder i konkurranse med pri-vate utleiere sannsynligvis ikke få en økonomiskfordel som følge av kompensasjonsordningen.

11.2.9 EUs-merverdiavgiftsregelverk

Som nevnt i kapittel 8, foreligger det i EU ikke har-moniserte regler om kompensasjon for merverdi-avgift for den offentlige virksomhet utenfor mer-verdiavgiftssystemet. Kompensasjonsordningenesom anvendes i et flertall av EU-landene er sys-temer som juridisk sett er utenfor det generellemerverdiavgiftssystemet. Utvalget legger derfor tilgrunn at slike systemer må antas å være forenligemed EUs regelverk på merverdiavgiftsområdet.


11.3.1 Generelt om omfang og innretting aven kompensasjonsordning

En kompensasjonsordning kan begrenses til etutvalg av tjenester slik som dagens ordning er iNorge. En begrenset ordning er nærmere omtalti kapittel 12. Utvalget har også beskrevet en muligvariant hvor det gis kompensasjon for tjenester,men ikke varer. Utvalget anser at en slik løsningvil innebære betydelige avgrensningsproblemer ogadministrative kostnader blant annet knyttet til åskille ut vederlaget for selve tjenesteytelsen og harikke vurdert en slik variant nærmere.

En kompensasjonsordning kan også gjøresgenerell til å omfatte merverdiavgiften på alle varerog tjenester slik som i våre naboland Sverige, Fin-land og Danmark. Utvalget har i dette kapitteletvurdert en slik generell kompensasjonsordningnærmere. I utvalgets vurderinger av en begrensetutvidelse av dagens ordning, har utvalget foreslåtten del forbedringer i innrettingen av en kompen-sasjonsordning, se kapittel 12. Disse forslagene tilendringer vil gjelde på tilsvarende måte ved inn-føring av en generell kompensasjonsordning.


Kapittel 11122

11.3.2 Utvalgets vurdering av modellen iforhold til kriteriene

11.3.2.1 Motvirker dagens konkurransevridninger

En generell kompensasjonsordning vil motvirkekonkurransevridningene mellom kommunal egen-produksjon og kjøp fra andre, og mellom ulike for-mer for kommunalt samarbeid.

Siden en generell kompensasjonsordning imindre grad enn dagens begrensede ordning ermålrettet mot konkurransevridningene, vil en slikkompensasjonsordning dermed bli betydeligestørre i beløpsmessig omfang. En ordning somomfatter så store beløp setter krav til finansierin-gen av ordningen. Ved en så omfattende ordning,vil det etter utvalget oppfatning blant annet kunnereises spørsmål om størrelsen på og fordeling avreduksjonen i kommunenes frie inntekter mellomkommunene. Utvalget er for eksempel kjent medat det er reist spørsmål ved fordelingen av finan-sieringen mellom de enkelte kommuner i Sverige.Med en generell kompensasjonsordning hvor storebeløp finansieres ved reduksjon i kommunenes frieinntekter, kan det reises spørsmål om virkningenav ordningen kan svekkes for kommuner som haren relativt stor andel av finansieringen. Utvalget erkjent med erfaringer fra Danmark hvor enkeltkom-muner har en stor andel av finansieringen. Det erder reist spørsmål om ikke ordningen til en vissgrad kan påvirke motivene for enkelte kommunertil å foreta avgiftspliktige kjøp. Utvalget mener atfinansiering gjennom reduksjon i kommunenes frieinntekter bør gjennomføres slik at det i minst muliggrad skapes omfordeling mellom kommuner.

En generell kompensasjonsordning setter sam-tidig et stort skille mellom virksomheter som kom-mer innenfor og de som ikke omfattes av ord-ningen. Siden ordningen er omfattende og gir enbetydelig fordel ved at det gis kompensasjon formerverdiavgift på alle anskaffelser, vil dette med-føre et betydelig press for å komme innenfor ord-ningen. Det er derfor viktig å finne gode objektivekriterier for den nærmere avgrensningen av ord-ningen.

11.3.2.2 Skaper nye konkurransevridninger

Utvalget er oppmerksom på at en generell kom-pensasjonsordning vil gi nye konkurransevridnin-ger for ikke-avgiftspliktige tjenester i disfavør avprodusenter som ikke omfattes av kompensasjons-ordningen. Utvalget ser det som viktig at det inn-føres tiltak for å motvirke slike nye konkurran-sevridninger og har skissert tre mulige løsninger

som kan motvirke denne nye konkurransevridnin-gen.

Utvalget har vurdert en løsning som innebærerat kommunene kompenseres for skjult merverdi-avgift innenfor kompensasjonsordningen. En slikløsning kan nøytralisere merverdiavgiften for kom-munens valg mellom å produsere en ikke-avgifts-pliktig tjeneste i egen regi fremfor å velge en pri-vat produsent. En slik løsning vil imidlertid ikkenøytralisere vridningene mellom kommunale ogprivate produsenter som omsetter slike tjenestertil andre enn kommunen. Utvalget anser at detteer en alvorlig svakhet ved en slik ordning. I tilleggsynes en slik løsning å innebære avgrensningspro-blemer og administrative kostnader.

Utvalget har derfor vurdert en løsning hvor alleprodusenter av tjenester som kommunen ved lovhar ansvaret for, omfattes av en generell kompen-sasjonsordning. Utvalget anser at denne kan gi fullnøytralitet mellom ulike eier- og organisasjonsfor-mer for produksjon av lovpålagte tjenester. Det kanimidlertid oppstå avgrensningsproblemer knyttettil hva som skal komme innenfor begrepet lovpå-lagt tjeneste. Det er vanskelig å se for seg egnedefinansieringsmodeller for private virksomheter. Enløsning på dette kan være at også kompensasjontil private finansieres gjennom en reduksjon i kom-munenes frie inntekter. Det vises imidlertid hertil utvalgets vurdering av dette i kapittel 14.4. Etproblem ved en slik løsning kan være at den blir enomfattende ordning på siden av merverdiavgifts-systemet.

Utvalget har derfor vurdert en noe snevrereavgrensning enn dette ved at det knyttes enkelte vil-kår til at private virksomheter skal omfattes. Denneløsningen er i utgangspunktet basert på avgrens-ningene i dagens kompensasjonsordning i forholdtil subjektkretsen. Dagens begrensede ordningomfatter private og ideelle virksomheter som utfø-rer tilsvarende oppgaver som kommunene ellerfylkeskommunene etter lovgivningen er pålagt åutføre. Det er satt som vilkår at virksomheten ertatt med i offentlige planer som en integrert del avdet kommunale eller fylkeskommunale tjenestetil-budet, og er finansiert fullt ut med offentlige mid-ler samt eventuell brukerbetaling på lik linje medtilsvarende offentlige virksomheter. For å oppnåstørst mulig grad av nøytralitet mellom kommu-nale og private produsenter som utfører lovpålagteoppgaver, bør ordningen etter utvalgets oppfatningi større omfang enn med dagens subjektavgrens-ning, omfatte private og ideelle virksomheter. Etterutvalgets mening bør ordningen også omfatte pri-vate og ideelle virksomheter som ikke eller i litengrad mottar offentlig støtte.


Kapittel 11123

Utvalget mener derfor at det bør foretas en end-ring av dagens vilkår om at virksomheten skal værefullt ut finansiert med offentlige midler samt even-tuell brukerbetaling på lik linje med tilsvarendeoffentlige virksomheter. En videre avgrensning avsubjektkretsen, vil i større grad medføre at privateprodusenter av sentrale velferdstjenester vil omfat-tes av en generell kompensasjonsordning. Omfan-get av nye konkurransevridninger synes derfor åvære begrenset ved en slik løsning. En slik løsningkan imidlertid også reise avgrensningsproblemerblant annet i forhold til hva som er en lovpålagtoppgave. På den annen side bygger denne løsnin-gen i utgangspunktet på dagens avgrensning og erderfor i stor grad innarbeidet i praksis.

11.3.2.3 Om konkurransevridninger for fasteiendom

Utvalget er også oppmerksom på at en gene-rell kompensasjonsordning kan gi nye konkurran-sevridninger når det gjelder utleie av fast eien-dom. Et tiltak for å motvirke konkurransevridnin-ger mellom kommunal og privat virksomhet er åutvide dagens frivillige registreringsordning etterforskrift nr. 117, slik at den også gjelder ved utleie tilkommunale virksomheter som ikke driver avgifts-pliktig virksomhet. På denne måten vil merverdiav-giften ikke gi kommunene noe økonomiske motivtil å drive ikke-avgiftspliktig virksomhet i eide frem-for leide lokaler. En slik løsning er gjennomført iSverige, og utvalget mener at en slik løsning børgjennomføres også i Norge.

For å motvirke konkurransevridningene i dis-favør av private utleiere når kommunene leier utfast eiendom til private næringsdrivende som dri-ver ikke-avgiftspliktig virksomhet, kan en aktuellløsning være å avgrense kompensasjonsordningenmot utleievirksomhet hvor leietaker er ikke-avgifts-pliktige private virksomheter. En slik begrensningbør eventuelt også omfatte tilfeller hvor kommu-nen selger fast eiendom. Utvalget anser at en gene-rell kompensasjonsordning i utgangspunktet børvære enkel og ha færrest mulig unntak. Hensynettil nøytralitet kan imidlertid på dette område tilsi atdet foretas en slik avgrensning. Denne løsningenbør kombineres med bestemmelser om tilbakefø-ring av kompensert merverdiavgift når fast eien-dom selges eller leies ut.

11.3.2.4 Utvalgets vurdering av modellen i forholdtil de øvrige kriteriene

En generell kompensasjonsordning representererfor øvrig en tilfredsstillende løsning i forhold til

utvalgets øvrige kriterier. I motsetning til en utvi-det fradragsrett vil ikke en generell kompensa-sjonsordning etablere noen særordninger innen-for merverdiavgiftssystemet. En slik ordning haringen direkte innvirkning på merverdiavgiften somen generell skatt på forbruk. En generell ordningsom omfatter alle varer og tjenester synes å værerelativt robust i forhold til en utvikling med økt kon-kurranse fra private siden en unngår å avgrenseordningen til enkelte tjenester hvor det kan oppståkonkurransevridninger slik som i dag. Ordningensynes også å gi relativt lave administrative kostna-der sammenliknet med dagens ordning.

11.3.3 Utvalgets konklusjon om modellen

En generell kompensasjonsordning synes å værevelegnet for å motvirke konkurransevridningenemellom kommunal egenproduksjon og kjøp fraandre. Ordningen synes også å være egnet tilå motvirke vridningene mellom ulike former forkommunalt samarbeid. En generell ordning vil imindre grad enn dagens ordning være målrettetmot konkurransevridningene. Kompensasjonsord-ningen blir dermed betydelige større i beløpsmes-sig omfang.

En generell kompensasjonsordning represen-terer for øvrig en tilfredsstillende løsning i forholdtil utvalgets øvrige kriterier. En generell ordningsom omfatter alle varer og tjenester synes å værerelativt robust i forhold til en utvikling med økt kon-kurranse fra private siden en unngår å avgrenseordningen til enkelte tjenester hvor det kan oppståkonkurransevridninger slik som i dag. Ordningensynes også å gi relativt lave administrative kostna-der sammenliknet med dagens ordning.

Utvalget er oppmerksom på at en av generellkompensasjonsordning vil gi nye konkurransevrid-ninger for ikke-avgiftspliktige tjenester i disfavør avprodusenter som ikke omfattes av kompensasjons-ordningen. Utvalget ser det som viktig at det inn-føres tiltak for å motvirke nye konkurransevridnin-ger. Utvalget anbefaler derfor at en generell kom-pensasjonsordning, i tillegg til å omfatte kommunalvirksomhet, også omfatter private og ideelle virk-somheter med utgangspunkt i avgrensningen somfølger av dagens ordning, men slik at private og ide-elle virksomheter som ikke eller i liten grad mottaroffentlig støtte inkluderes. Denne avgrensningensynes i hovedsak å omfatte private produsenter avsentrale velferdstjenester og vil dermed begrenseomfanget av nye konkurransevridninger. Det visesi den forbindelse til utvalgets anbefaling i kapittel10. Utvalget mener at avgiftsgrunnlaget bør utvidesmed enkelte tjenester når det oppstår prising som


Kapittel 11124

gir egnet beregningsgrunnlag for merverdiavgif-ten. I den grad avgiftsgrunnlaget over tid utvides til

å gjelde flere tjenester, vil konkurransevridningenesom følge av en kompensasjonsordning begrenses.


Kapittel 11125

Kapittel 12Begrenset utvidelse av dagens kompensasjonsordning

12.1 Beskrivelse av en begrensetutvidelse av dagenskompensasjonsordning


12.1.1.1 Om en begrenset kompensasjonsordning

I kapittel 11 er en generell kompensasjonsordningbeskrevet. En kompensasjonsordning kan ogsågjøres mer begrenset ved at den målrettes motde tjenesteområder hvor merverdiavgiften kan gikonkurransevridninger mellom kommunal egen-produksjon og kjøp fra andre. Dagens kompensa-sjonsordning er et eksempel på en begrenset ord-ning som er rettet inn mot konkurransevridnin-gene som merverdiavgiften gir opphav til. Dagensbegrensede kompensasjonsordning er nærmerebeskrevet i kapittel 7.

En begrenset kompensasjonsordning kan gjen-nomføres ved å utvide dagens kompensasjonsord-ning til enkelte tjenester hvor merverdiavgiftenkan gi konkurransevridninger. En slik løsning vil ipraksis bety at en utvider dagens ordning med fleretjenester. Ved en slik utvidelse av dagens ordning,forutsettes det at en beholder et begrenset sys-tem hvor det gis kompensasjon for sjablonmessigberegnede kompensasjonssatser som gjenspeilertjenesteelementet i de ulike leveransene. Dermedkompenseres det i utgangspunktet kun for tjenes-teelementet i leveransen. Det er dette som i praksisutgjør konkurransevridningen mellom produksjonmed egne ansatte og kjøp fra private. Det kompen-seres da ikke for vareelementet i leveransen sidenkommunen ved produksjon med egen ansatte uan-sett må betale merverdiavgift på vareinnsatsen.Dette gir en målrettet ordning som begrenses iomfang.

12.1.1.2 Hvilke tjenester skal det kompenseres for?

Et sentralt spørsmål ved utformingen av en begren-set kompensasjonsordning, er hvilke tjenester enslik ordning skal gjelde for. Det vises til mandatethvor utvalget bes om å vurdere hvilke tjenester somer aktuelle for kommunal egenproduksjon, og der

merverdiavgiften kan føre til at private tilbyderefår en konkurranseulempe. Ved etableringen avdagens kompensasjonsordning, var det ikke opp-lagt hvilke tjenester ordningen skulle gjelde for. IInnst. S. nr. 94 (1993-1994) uttalte finanskomiteensflertall at den ikke hadde noen sikker oppfatningav hvilke bransjer som burde omfattes av ordnin-gen, men det ble på side 21 antatt at:

”..de mest aktuelle bransjer bør være byggog anlegg, herunder vedlikehold, renhold, vas-keri, renseri, og trykkerivirksomhet. Mottattehenvendelser indikerer også at enkelte andrebransjer, som for eksempel vakttjenester, reno-vasjon og avfallsbehandling, samt kjøkken ogkantinedrift trolig bør vurderes nærmere.”

På bakgrunnen av en rapport fra en arbeidsgruppesom skulle kartlegge omfanget av konkurranse-vridninger i forhold til de mest aktuelle tjenes-tene innenfor kommunesektoren, ble det etter nær-mere vurderinger foreslått at kompensasjonsord-ningen skulle omfatte vaskeri og renseri, renholdsamt bygg og anlegg, jf. St. prp. nr. 1. Tillegg nr 9(1994-95) Saldering av statsbudsjettet medregnetfolketrygden 1995. Det ble vurdert å la ordningenomfatte andre tjenester, jf. uttalelsen fra finanskomi-teens flertall, men disse ble av ulike grunner holdtutenfor. En grunn var at ordningen må avgrensestil tjenester som er avgiftspliktige. Vakttjenesterble derfor holdt utenfor, siden dette ikke var enavgiftspliktig tjeneste på dette tidspunktet. Reno-vasjon og avfallsbehandling ble heller ikke inklu-dert. Dette er avgiftspliktige tjenester som kom-munene omsetter til andre. Ved kommunenes egetbruk av slike tjenester, vil det også måtte bereg-nes merverdiavgift. Trykkeri- og kantinevirksom-het ble holdt utenfor siden det ble vurdert ikke åeksistere vesentlige konkurransevridningsproble-mer. Ved behandlingen av forslag til kompensa-sjonslov ble renhold holdt utenfor, jf. Ot.prp. nr. 18(1994-95) og Innst. O. nr. 25 (1994-95). Renhold blesenere tatt inn med virkning fra 1. januar 2002, jf.Innst. O. nr. 3 (2001-2002). Dette illustrerer at det iprosessen med innføringen av gjeldende kompen-sasjonsordning var langt fra opplagt hvor merver-diavgiften kan gi konkurransevridninger og hvilke


Kapittel 12126

tjenester som dermed burde omfattes av ordnin-gen.

Merverdiavgiftsreformen 2001 innebar at detble innført generell merverdiavgiftsplikt på tjenes-ter. Før reformen var det kun avgiftsplikt på de tje-nester som var listet opp i merverdiavgiftsloven.Med en generell avgiftsplikt er det kun unntakenesom spesifiseres i merverdiavgiftsloven. Ved engenerell avgiftsplikt er det ikke lenger mulig å haen samlet oversikt over hvilke tjenester som eravgiftspliktige. På denne bakgrunn er det vanske-ligere enn tidligere å liste opp tjenester hvor mer-verdiavgiften kan gi konkurransevridninger.

Utvalget har vært i kontakt med NHO for åfå en oversikt over hvilke tjenester hvor en franæringslivets side anser at det kan eksistere kon-kurransevridninger som følge av merverdiavgif-ten. NHO har gjennomført en spørreundersøkelseblant sine medlemsbedrifter om de opplever at mer-verdiavgiften påvirker konkurranseforholdet mel-lom bedriften og offentlige etater. Spørreundersø-kelsen, og NHOs løpende kontakt med medlems-bedriftene, viser at bedrifter innenfor følgendebransjer rapporterer om problemer i forhold tiloffentlig sektor grunnet merverdiavgiften:– utleie av arbeidskraft (vikar/bemanningstje-

nester)– vakt-, sikkerhet- og alarmtjenester– kantinetjenester (herunder kjøkken/catering

innen helse- og omsorg)– vaktmestertjenester– bro- ogtunneltjenester (billettsalg ogtilhørende

tjenester)– verksteder for vedlikehold/reparasjonavdrifts-

midler/motorkjøretøyer– forskningstjenester– datatjenester– ingeniørtjenester– konsulenttjenester (herunder også byggetek-

nisk konsulentvirksomhet, annen teknisk kon-sulentvirksomhet, bedriftsrådgivning, regn-skap, revisjon og advokattjenester mv.)

– laboratorietjenester– undervisning– gjenvinningstjenester– pukk- og grusleverandører/utvinning fra sand

og grustak– godstransport på vei– asfalttjenester (idretts- og gårdsplasser)– elektrisk installasjonsarbeid– engroshandel

Det understrekes fra NHO at en grundigere under-søkelse kan føre til at det kan vise seg at det erflere tjenester som er aktuelle.

I SNF-rapporten, som er vedlagt utredningen(Vedlegg 3), vises det til at det lenge har vært endel tjenesteområder hvor private konkurrerer medkommunal egenregi om oppdrag, men som like-vel ikke er omfattet av kompensasjonsordningen.Blant de avgiftspliktige tjenestene som per i dagholdes utenfor ordningen peker SNF på følgendetjenester:– konsulenttjenester utenfor byggsektoren

(blant annet juridisk - og økonomisk rådgiv-ning)

– vekter- og sikringstjenester– vikartjenester– vaktmestertjenester– service og reparasjonsavtaler– kantinedrift– flyttetjenester– post- og telefonitjenester– drift av egne transportmidler– annonsering, reklame og informasjon

De to listene er ikke basert på samme klassifiseringav tjenester. SNF-listen er basert på inndelingen ikommuneregnskapet (KOSTRA), mens listen fraNHO er basert på, eller kan i hovedsak tilbakefø-res til, standard for næringsgrupperinger. Til trossfor ulike klassifiseringer synes de to listene medenkelte unntak å være sammenfallende.

Ut fra listene ovenfor synes en sentral gruppetjenester å være konsulenttjenester. Når en skalvurdere en utvidelse av dagens begrensede kom-pensasjonsordning til å omfatte flere tjenester, erdet nærliggende å inkludere slike tjenester i ord-ningen. Betegnelsen konsulenttjenester omfatterimidlertid mange typer tjenester og kjennetegnes iutgangspunktet ved at de inneholder elementer avrådgivning eller bistand av juridisk, teknisk, økono-misk, administrativ eller organisatorisk art. Advo-kattjenester, regnskaps- og revisjonstjenester, IKT-tjenester, informasjonsrådgivning, og rådgivendeingeniør vil for eksempelvis omfattes av begrepet.

Når en begrenset kompensasjonsordning skalomfatte en liste med tjenester, må de tjenestenesom er aktuelle kunne avgrenses i forhold til tje-nester som ikke skal omfattes. På mange områ-der kan dette være vanskelig. Særlig kan detbli vanskelig å avgrense tjenester som går innunder begrepet konsulenttjenester. Det vil for ek-sempelvis være vanskelig å trekke et skille mel-lom ulike typer konsulenttjenester dersom deter ønskelig å la noen av disse tjenestene omfat-tes av en slik begrenset kompensasjonsordning.Dette taler for at alle konsulenttjenester i så fallbør omfattes. En slik avgrensning kan imidler-tid også vise seg å ha et for upresist innhold


Kapittel 12127

siden begrepet konsulenttjenester ikke er enty-dig.

Listene omfatter også andre tjenester som ikkenødvendigvis kommer inn under betegnelsen kon-sulenttjenester. Et spørsmål ved utforming av enbegrenset kompensasjonsordning, er hvilke andretjenester som bør omfattes. I utgangspunktet børordningen begrenses til tjenester som det er aktu-elt for kommunene å utføre med egne ansatte. Iden grad det er uaktuelt å utføre enkelte tjenestermed egne ansatte i kommunen, vil det ikke oppståkonkurransevridninger i praksis. SNF stiller der-for spørsmål ved om det er nødvendig å inkluderealle tjenestene på listen i ordningen ut fra at hensik-ten med kompensasjonsordningen er å motvirkekonkurransevridninger. Det vises blant annet til aten rekke serviceavtaler knyttet til installering avutstyr i praksis må utføres av leverandøren ellerannen spesialist, og er således ikke gjenstand forreell konkurranse fra kommunal egenregi. Slikeinnvendinger vil ifølge SNF også reises i forhold tilen rekke andre tjenester som for eksempel post- ogtelefonitjenester. Om dette uttaler SNF følgende:

”På den annen side er det åpenbart at kommu-nal egenregi er et reelt alternativ for visse typerdrift av datasystemer, i deler av postdistribusjo-nen samt i utvikling og fremstilling av informa-sjonsmateriell. Ved en utvidelse av kompensa-sjonsordningen kan det da lett oppstå proble-mer med grensedragningene hvis man ønskerå være konservativ med hensyn til hva sominkluderes. ”

En begrenset kompensasjonsordning som skalvære egnet til å motvirke konkurransevridninger,kan dermed i praksis omfatte mange tjenester. Nåri tillegg tjenester nå generelt er merverdiavgifts-pliktige, noe som i praksis innebærer at det ikkeer mulig å liste opp alle tjenester som er avgifts-pliktige, gir dette et vanskelig utgangspunkt for åvelge ut tjenester hvor merverdiavgiften kan inne-bære konkurransevridninger. Utvalget anser detsom svært vanskelig å finne fram til et antall avgren-sede tjenester som skal omfattes av en begrensetkompensasjonsordning.

12.1.2 Nye konkurransevridninger påtjenesteområder som ikke eravgiftspliktige

Utvidelsen av dagens begrensede kompensasjons-ordning kan gi nye konkurransevridninger mellomkommunale og private virksomheter når privatedriver tjenesteyting innen tjenesteområder somikke er omfattet av merverdiavgiftsplikten. Dette

kan eksempelvis gjelde tjenesteproduksjon innen-for helse- og undervisningssektoren. Dette skyldesat private produsenter, i motsetning til kommunaleprodusenter, ikke får kompensert merverdiavgif-ten på anskaffelsene, se omtalen av dette i kapittel11.1.2.1.

En begrenset ordning vil, i likhet med en gene-rell ordning, også kunne medføre at det oppstår nyevridninger når ikke-avgiftspliktige tjenester omset-tes til andre enn kommunen. Det vil i prinsippetikke være forskjell på disse ordningene i forhold tilat det oppstår nye konkurransevridninger. For enbegrenset ordning vil virkningene av konkurranse-vridningene imidlertid begrenses, ved at kommu-nene kun får kompensert for tjenesteelementet ileveransen. I tillegg vil omfanget av nye konkurran-sevridninger begrenses ved at kommunene kun fårkompensert for merverdiavgift på enkelte tjenes-ter. Ved at den begrensede ordningen er mer mål-rettet mot konkurransevridningene mellom egen-produksjon og kjøp fra andre, vil omfanget av nyekonkurransevridninger blir mer begrenset enn veden helt generell ordning.

Som beskrevet i kapittel 11.1.2.2, finnes detflere alternative løsninger for å motvirke slike nyekonkurransevridninger. Løsningene som er skis-sert for en generell kompensasjonsordning, vilogså kunne anvendes på en begrenset utvidelse avdagens ordning. Dette betyr for det første at det kanvære aktuelt med en løsning med kompensasjonfor skjult merverdiavgift ved kommunenes kjøpav enkelte ikke-avgiftspliktige tjenester fra private.En slik løsning er gjennomført både i Sverige ogDanmark. Alternativt kan en begrenset kompensa-sjonsordning omfatte alle produsenter av oppgaversom kommuner ved lov er pålagt ansvaret for. Ettredje alternativ er å la produsenter av lovpålagteoppgaver med utgangspunkt i dagens begrensnin-ger omfattes av ordningen, men slik at private ogideelle virksomheter som ikke eller i liten gradmottar offentlig støtte omfattes. Det vises til dennærmere beskrivelsen av disse alternative løsnin-gene i kapittel 11.1.2.2.


På samme måte som en generell kompensasjons-ordning, kan en begrenset kompensasjonsordninggi nye konkurransevridninger ved salg og utleieav fast eiendom. Konkurransevridningene oppstårsom følge av at kommunene ved en begrenset kom-pensasjonsordning vil få kompensert for merver-diavgiften på bygge- og anleggsarbeidene mv. (tje-nesteelementet) knyttet til fast eiendom.


Kapittel 12128

Et tiltak for å motvirke konkurransevridnin-ger mellom kommunal og privat virksomhet, er åutvide dagens frivillige registreringsordning etterforskrift nr. 117 til merverdiavgiftsloven slik at denogså gjelder ved utleie til kommunale virksomhe-ter som ikke driver avgiftspliktig virksomhet. Pådenne måten vil merverdiavgiften ikke gi kommu-nene noe økonomiske motiv til å drive ikke-avgifts-pliktig virksomhet i eide fremfor leide lokaler. Enslik løsning er gjennomført i Sverige og kan gjen-nomføres også i Norge.

For å motvirke konkurransevridningene i dis-favør av private utleiere når kommunene leier utfast eiendom til private næringsdrivende som dri-ver ikke-avgiftspliktig virksomhet, mener utvalgetat det i tillegg bør vurderes å avgrense kompen-sasjonsordningen mot utleievirksomhet hvor leie-taker er private ikke-avgiftspliktige virksomheter.En slik begrensning bør eventuelt også omfatte til-feller hvor kommunene selger fast eiendom. Utval-get anser at en kompensasjonsordning i utgangs-punktet bør være enkel og ha færrest mulig unn-tak. Hensynet til nøytralitet kan imidlertid på detteområde tilsi at det foretas en slik avgrensning. Itillegg bør det vurderes om kompensert merverdi-avgift knyttet til bygg og anlegg skal kunne tilba-keføres dersom bygget før fullføringen eller etteret bestemt antall år etter fullføringen, selges ellerleies ut.

Det vises for øvrig til omtalen i kapittel 11.1.3.

12.1.4 Innretting av enkompensasjonsordning

12.1.4.1 Generelt

Utvalgets beskrivelse tar utgangspunkt i hvordandagens begrensede kompensasjonsordning er inn-rettet i praksis og beskriver en forbedret innret-ning i forhold til dette. Omtalen bygger på teksteni kapittel 7 om svakheter ved dagens ordning.

Utvalget har stilt spørsmål ved om gjeldendekompensasjonsordning i praksis fungerer etterhensikten. Hensikten med kompensasjonsordnin-gen er å motvirke konkurransevridninger mellomkommuners og fylkeskommuners egenproduksjonav tjenester i forhold til å kjøpe dem fra andre. Ord-ningen bør da faktisk fungere slik i praksis at deenhetene i kommunen som gjør beslutninger ominnkjøp faktisk ser bort ifra merverdiavgiften.

12.1.4.2 Innsendelses- og utbetalingsrutiner

Utvalget har vist til at det svekker virkningen avordningen at kompensasjonen ikke utbetales før to

kalenderår etter at anskaffelsen er foretatt. Ved åendre rutinene ved innsendelse av kompensasjons-oppgavene og utbetalingsrutinene slik at utbeta-lingene av refusjoner skjer hver måned eller hverannen måned, kan virkningen av ordningen bed-res. Dette er i tråd med betalingsrutinene i kom-pensasjonsordningene i våre naboland. Ved å velgeinnsending av kompensasjonskravene hver annenmåned i stedet for årlig slik som i dag, vil en imidler-tid pålegge de kommunale virksomheter noe meradministrasjon knyttet til innsending av oppgaver.Dette kan imidlertid motvirkes ved å stille mindrestrenge krav til dokumentasjon ved innsendelse avkompensasjonsoppgavene enn i dag. Ved å velgeterminer over en periode på to måneder, blir imid-lertid de administrative kostnadene mindre enn omen skulle velge månedlig innrapportering. Hensy-net til administrative kostnader både for kommunerog skatteetaten taler for innsending av kompensa-sjonskrav hver annen måned og med fortløpendeutbetaling av kompensasjon, for eksempel innento måneder etter avslutningen av hver termin. Inn-rapportering hver annen måned tilsvarer termi-nene for innsending av merverdiavgiftsoppgaverinnenfor det ordinære merverdiavgiftssystemet.

12.1.4.3 Beslutningstakerne i kommunen må sebort ifra merverdiavgiften

Problemer med dagens ordning

Kommunene kan i ulik grad og med ulike organi-sasjonsformer ha delegert myndigheten til å foretaproduksjon og innkjøp til underliggende enhe-ter i kommuneorganisasjonen. Det sentrale for atordningen skal fungere etter hensikten, er at deenkelte beslutningstakerne ikke betrakter mer-verdiavgiften som en kostnad. Dagens kompensa-sjonsordning innebærer at kommunen sentralt sen-der inn kompensasjonskrav til det lokale fylkesskat-tekontoret. Det er også kommunen sentralt som fårutbetalt kompensasjonsbeløpet. I første omgang erdet imidlertid den enkelte enhet som tar beslutningom innkjøp, som i dagens ordning tar initiativ tilå få refundert merverdiavgiften ved å fylle ut nød-vendige dokumenter. Kravene samordnes deretteri kommunen sentralt, som innrapporterer kravtil skatteetaten. Utbetalingene går til kommunenesentralt. Kommunen avgjør selv hvordan kompen-sasjonsbeløpet fordeles på de enhetene i kommu-nens som tar beslutningene om innkjøp. Det påleg-ger ingen plikt for kommunen sentralt å tilbake-føre kompensasjonen til den eller de besluttendeenheter som har generert kompensasjonskravet. Iden grad de besluttende enheter ikke får tilbake-


Kapittel 12129

ført korrekt beløp fra kommunen sentralt, vil dettekunne svekke virkningene av ordningen. Hvis deenkelte kommunale beslutningstakere ikke opple-ver at merverdiavgiften blir kompensert, vil avgif-ten oppleves som en kostnad og ordningen virkerdermed ikke etter hensikten.

Bør de enkelte besluttende enheter i kommunenadministrere ordningen?

Utvalget har i utgangspunktet vurdert det slik aten kompensasjonsordning kunne vært mer effek-tiv ved å legge plikten til å sende inn kompensa-sjonskrav til besluttende enheter som er berettigetkompensasjon. Utbetalingen kunne på tilsvarendemåte utbetales direkte til den besluttende enhet.Utvalget har vurdert en slik utforming nærmere.Det vises til den juridiske utredningen fra KLUGEAdvokatfirma ans v/høyesterettsadvokat Per Sand-vik. I den juridiske utredningen vurderes det slikat siden det er tale om en kompensasjonsordningog ikke avgiftsberegning, burde det ikke væreproblematisk å legge plikten til å sende kompensa-sjonskrav til den enkelte besluttende enhet i kom-munen, og la denne ta inn kompensasjonsbeløpeti sitt regnskap. Den enkelte etat vil eller kan haeget regnskap i den forstand at det innenfor kom-muneregnskapet vises hva etaten har av inntekterog utgifter. I den juridiske utredningen vurderesdet slik at det regnskapsteknisk ikke skulle væreproblemer med en løsning der de enkelte etaterog bedrifter i kommunen administrerer kompen-sasjonsordningen.

Utvalget har vurdert om de enkelte besluttendeenheter i kommunene kan sende krav direkte tilfylkesskattekontoret i stedet for til kommunen sen-tralt. Beregninger fra Skattedirektoratet viser til aten slik løsning, i kombinasjon med for eksempelmånedlig innrapportering av oppgaver, kan med-føre at antall oppgaver kommer opp i 134 000, noesom med manuelt mottak og registrering kan kreveadministrative ressurser tilsvarende nærmere 90årsverk hos skatteetaten. Maskinelt mottak ogregistrering vil redusere behovet for antall årsverk,men vil være tid- og ressurskrevende å utvikle. Enløsning hvor de enkelte besluttende enheter admi-nistrerer ordningen vil dermed medføre betyde-lige administrative kostnader. I tillegg er det storevariasjon i organiseringen mellom ulike kommu-ner i forhold til hvordan de besluttende enheter ikommunen er organisert. En slik løsning er ikkenødvendigvis egnet i alle kommuner. En løsninghvor hver enhet i kommunen sender inn og fårutbetalt kompensasjonskravene anses derfor somuaktuell.

Endrede regnskapsrutiner

En alternativ løsning for at de enkelte besluttendeenheter i kommunen ikke skal anse merverdiavgif-ten som en kostnad, kan være å endre regnskaps-rutinene. Kommuner har i dag regnskapsrutinerbåde for den merverdiavgiftspliktige del av sin virk-somhet, og for sin virksomhet utenfor avgiftsom-rådet. For den avgiftspliktige virksomheten nyttesnettoprinsipp i årsregnskapet. Ved kontering av fak-tura påføres koden for inngående merverdiavgift påkontostrengen, dersom faktura gjelder avgiftsplik-tig virksomhet. I kommunens årsregnskap regist-reres i så fall fakturabeløp eksklusive avgift. Der-som faktura gjelder ikke-avgiftspliktig virksomhet,påføres faktura koden for slik leveranse, og anskaf-felsen registreres inklusive avgift. Begge håndte-ringer er del av ordinære regnskapsprosedyrer ikommunene i dag.

For å bedre effektiviteten av kompensasjons-ordningen i forhold til målsetningen, kan det værenødvendig i større grad å øremerke kompensasjo-nen i kommunene. Dette kan oppnås ved å håndterekompensasjonsordningen regnskapsmessig somen fradragsordning. Det innebærer at en i kommu-neregnskapet regnskapsfører alle fakturaer eks-klusive avgift, slik det i dag gjøres for leveran-ser til avgiftspliktig virksomhet. Faktura kan påfø-res særskilt koden for generell kompensasjon formerverdiavgift, som automatisk genererer netto-føring i drifts- og investeringsregnskapet. Samletinngående avgift for ikke avgiftspliktig virksomhetog refusjonskrav, kan framgå av egen rubrikk påmerverdiavgiftsoppgaven.

De samme insentivvirkninger som ved netto-føring, som er beskrevet i foregående avsnitt, kanoppnås dersom kompensasjonen utformes som etordinært øremerket tilskudd, som framstilles ikommunens drifts- og investeringsbudsjetter. Års-budsjettet utgjør den bindende plan for kommu-nens virksomheter i året, hvor de økonomiske ram-mer for virksomhetenes drift (og investeringer)er fastsatt. Det er dermed budsjettet som i kom-munene er bestemmende for de anskaffelser somforetas gjennom året. Årsregnskapet utgjør en renoppstilling over inntekter og utgifter i henhold tilvedtatt budsjett.

Kommuneloven § 46 nr. 1 angir at årsbudsjet-tet kan fastsettes netto. Det innebærer at de fast-satte økonomiske rammene for virksomhetene vilvære eksklusive de inntekter som virksomhetenegenererer. Slike inntekter vil være salgsinntekter,øremerkede tilskudd og refusjoner. I praksis inne-bærer dette at virksomhetene kan stilles fritt tilå disponere egne inntekter. Gjeldende kompen-


Kapittel 12130

sasjonsordning, hvor kommunen sentralt senderinn kompensasjonskrav året etter anskaffelsen ogmottar kompensasjon to år etter anskaffelsen, gjørdet umulig å gjennomføre en ordning hvor virk-somhetsleder ser bort fra merverdiavgiften. Vedinnsending av krav, og utbetaling samme år, fallerhindringene fra praktisering av nettoprinsippet vedbudsjettering og regnskapsføring bort.

Hva med private virksomheter?

Endringene omtalt ovenfor som skal medføre at debesluttende enheter i kommunen ikke skal ansemerverdiavgiften som en kostnad, vil kun omfattekommunale virksomheter som følger kommunaleregnskapsrutiner mv. Hvis en i utgangspunktetutformer ordningen slik som i dag ved at enkelteprivate virksomheter også omfattes av ordningen,vil dette dermed ikke være noen egnet løsning fordem. I dagens kompensasjonsordning er regleneutformet slik at disse enhetene skal sende inn sinekrav til den kommune eller fylkeskommune hvorde er hjemmehørende. Kommunen får utbetaltkompensasjonsbeløpene på vegne av de private ogideelle virksomheter, men er ikke pliktig til å betaletilbake det kompenserte beløpet. Uten klare reg-ler på at kommunen skal utbetale kompensasjonentil de private virksomhetene, vil ordningen i litengrad fungere etter hensikten for private virksom-heter. En mulighet kan være at de private virksom-hetene sender inn kompensasjonoppgaver direktetil fylkesskattekontoret og får utbetalt kompensa-sjonen direkte. Det finnes imidlertid ingen oversiktover antall private og ideelle virksomheter som vilomfattes av en slik ordning. Selv om antallet opp-gaver vil øke noe, og dermed øke de administra-tive kostnadene for skatteetaten, anser utvalget aten slik mulighet bør vurderes for å sikre at ord-ningen skal fungere etter hensikten også for deprivate som omfattes av ordningen.

Dokumentasjonskrav

Utvalget har også vist til at det kan være grunn-lag for å se nærmere på kravene til dokumenta-sjon som gjelder ved innsendelse av kompensa-sjonsoppgaver etter dagens ordning. Dagens ord-ning kan oppfattes som komplisert og detaljertmed krav til spesifikasjon av hver faktura somlegges til grunn for refusjonskravene som kom-munen skal sende til fylkesskattekontoret. Detvises til forskrift nr. 105 § 5 hvor det blant anneter oppstilt som krav at det skal utarbeides enegen oppstilling over alle fakturaer med tilhør-ende spesifikasjon, fakturadato samt navn og orga-

nisasjonsnummer til den som har levert tjenes-ten.

Ved en generell kompensasjonsordning somgjelder alle varer og tjenester, vil kompensasjons-oppgavene kunne forenkles ved at man ikke harbehov for å operere med kompensasjonskategorierslik som i dagens ordning. Når ordningen blir gene-rell i stedet for å begrenses til enkelte tjenester,kan det også være naturlig å vurdere forenklingerav kravene til dokumentasjon ved innsendelse avkompensasjonsoppgavene. Dette kan for eksempelgjøres ved at det ikke lenger kreves en oppstillingav alle fakturaer med tilsvarende detaljerte spesi-fikasjoner av blant annet fakturadato og organisa-sjonsnummer til den som har levert tjenesten, somomtalt ovenfor. En attestasjon fra revisor som ved-legges kompensasjonsoppgaven vil sannsynligvislangt på vei være tilstrekkelig. Lignende forenklin-ger bør også vurderes ved en begrenset kompen-sasjonsordning selv om det ved en slik ordning erbehov for å operere med egne kompensasjonska-tegorier.

Det kan for øvrig stilles spørsmål ved om dekrav til opplysninger som er satt ved innsendelseav kompensasjonsoppgaver etter dagens ordning,er hensiktsmessig i kontrollsammenheng. Skatte-etaten kontrollvirksomhet må uansett i stor gradbygge på stikkprøvekontroller mv. av underlags-dokumentene.

12.2 Beskrivelse av modellen i forholdtil kriteriene


En begrenset utvidelse til enkelte tjenester innen-for dagens kompensasjonsordning kan motvirkekonkurransevridninger mellom kommunal egen-produksjon og kjøp fra andre. En forutsetning forat en slik modell skal være egnet til å motvirke kon-kurransevridninger, er at den omfatter alle tjenes-ter hvor merverdiavgiften kan gi konkurransevrid-ninger mellom kommunal og privat produksjon. Enbegrenset ordning behøver ikke å omfatte tjenesterhvor det er uaktuelt med kommunal produksjon,og hvor det ikke kan oppstå konkurransevridnin-ger mellom kommunal og privat produksjon. Somutvalget har pekt på, kan det være vanskelig åkomme fram til en slik liste over disse tjenestene.Det kan dessuten oppstå betydelig avgrensnings-problemer knyttet til en slik modell som kan inne-bære at den i praksis er lite egnet som et gene-


Kapittel 12131

relt virkemiddel for å motvirke konkurransevrid-ninger.

I tillegg baseres en slik modell seg på at de sjab-lonmessig beregnede kompensasjonssatser skalgjenspeile tjenesteelementet i de enkelte leveran-sene. Siden disse satsene er basert på gjennom-snittsberegninger, vil de i praksis ikke treffe pre-sist for mange leveranser.

Kommunal virksomhet utskilt som eget retts-subjekt, eksempelvis et kommunalt aksjeselskap,vil ikke omfattes av en kompensasjonsordning.Dersom kommunen velger å utøve næringsvirk-somhet på ikke-avgiftspliktige tjenesteområder i etkommunalt foretak, vil man derimot være omfat-tet av kompensasjonsordningen. Kompensasjons-ordningen kan dermed påvirke hvordan kommu-nal tjenesteproduksjon organiseres. Dette hengerimidlertid sammen med at kommunal virksomhetsom er utskilt i et eget selskap etter aksjeloveneeller selskapsloven, bør likestilles med tilsvarendeprivate virksomheter. Merverdiavgiftsplikten børvære nøytralt utformet i forhold til eierskap nårselskapsformene er like.

En begrenset ordning vil være mer målrettetmot konkurransevridningene enn en helt generellordning som gjelder alle varer og tjenester. Detteskyldes både at det kun kompenseres for enkeltetjenester hvor det kan oppstå konkurransevridnin-ger, og at det kun kompenseres for tjenesteelemen-tet i leveransen og ikke for vareelementet. Basertpå beregninger fra SNF, kan det anslås at samledekompensasjonskrav i en begrenset ordning kanutgjøre om lag 2,3 mrd. kroner når ordningen bådeomfatter kommuner og fylkeskommuner. Sammen-liknet med en generell kompensasjonsordning forbåde varer og tjenester, utgjør kompensasjonsbe-løpene knapt 1⁄4.

Omfanget og fordeling av finansieringen avordningen mellom kommunene vil by på mindreproblemer ved en slik begrenset ordningen ennmed en generell ordning, siden beløpet som skalfinansieres er betydelig mindre.


En begrenset utvidelse av dagens kompensasjons-ordning vil i mindre grad skape nye konkurran-sevridninger mellom kommunale og private virk-somheter enn ved en generell kompensasjon foralle varer og tjenester. Dette skyldes blant annetat omfanget av ordningen er begrenset både vedat den kun gjelder tjenester hvor det kan oppståkonkurransevridninger, og at det kun kompense-res for tjenesteelementet i leveransene.

I tillegg har dagens ordning en subjektavgrens-

ning som går utover kommunal og fylkeskommu-nal virksomhet. Den omfatter også private og ide-elle virksomheter som er omtalt i offentlige planersom en integrert del av det kommunale og fylkes-kommunale tjenestetilbud. Dette bidrar også til åbegrense omfanget av de nye konkurransevridnin-gene som kan oppstå ved utvidelse av ordningentil å gjelde flere tjenester.

Det kan imidlertid oppstå enkelte nye konkur-ransevridninger. For en generell kompensasjons-ordning er det skissert alternative løsninger for åmotvirke nye konkurransevridninger som kan opp-stå i forhold til private på ikke-avgiftspliktige tje-nesteområder. Et alternativ kan være, slik som enhar valgt i Sverige og Danmark, å kompensere forden skjulte merverdiavgiften som inngår i vederla-get ved kjøp av enkelte ikke-avgiftspliktige tjenes-ter fra private. For å motvirke vridningene, må enslik ordning omfatte alle ikke-avgiftspliktige tjenes-ter som det er aktuelt for kommunen å kjøpe fraprivate i stedet for å produsere selv.

En slik kompensasjon for skjult merverdiavgiftvil imidlertid ikke motvirke de nye vridningene somvil oppstå når ikke-avgiftspliktige tjenester omset-tes fra private virksomheter til andre enn kommu-nen. Ved omsetning av ikke-avgiftspliktige tjenes-ter til andre som ikke omfattes av kompensasjons-ordningen, vil det fremdeles være vridninger. Detvil gjelde generelt for omsetning av slike tjenestertil andre enn kommunen at kompensasjonsordnin-gen kan gi nye vridninger i disfavør av private tje-nesteprodusenter. En slik løsning vil heller ikkemotvirke vridningene mellom kommunale aksje-selskap og tjenesteproduksjon innen kommunensom rettssubjekt.

Alternativ kan en velge en videre avgrensningav ordningen slik at private virksomheter som pro-duserer tjenester som kommuner og fylkeskom-muner har et lovpålagt ansvar for også omfattes.Ved en slik løsning vil konkurransevridninger i dis-favør av private i stor grad motvirkes på dette om-rådet. Merverdiavgiften vil dermed ikke påvirkeom produksjonen av lovpålagte tjenester utføres ikommunal eller privat regi. Med en avgrensning avordningen til å gjelde virksomheter som produse-rer lovpålagte oppgaver, vil det være typen tjenestesom utføres som er avgjørende for om en omfat-tes av ordningen og ikke produksjonens eier- ellerorganisasjonsform.

Som nevnt i kapittel 11, kan en slik løsning reisevisse avgrensningsspørsmål i forhold til hva som eren lovpålagt oppgave. Kommunene vil også kunneoppnå en fordel i forhold til private på tjenesteom-råder som ikke er lovpålagt.

En tredje løsning kan være i utgangspunktet å


Kapittel 12132

beholde dagens avgrensning i forhold til subjekt-kretsen for private og ideelle virksomheter vedgjennomføringen av en mer begrenset kompensa-sjonsordning, men slik at den omfatter private ogideelle virksomheter som ikke eller i liten grad mot-tar offentlig støtte. En slik mer begrenset avgrens-ning av subjektkretsen vil likevel medføre at privateprodusenter av sentrale velferdstjenester i storetrekk vil være omfattet av ordningen, se også hernærmere omtale i kapittel 11.

I likhet med en generell kompensasjonsord-ning, kan en mer begrenset ordning også med-føre nye konkurransevridninger mellom kommu-nale og private virksomheter på området for fasteiendom. En mulighet kan også her være å utvideden frivillige registreringsordningen etter forskriftnr. 117 til merverdiavgiftsloven, slik at den ogsåomfatter utleievirksomhet i tilfeller hvor leietake-ren er en kommunal virksomhet som ikke haravgiftspliktig omsetning. Dette kan kombineresmed at den begrensede kompensasjonsordningenikke skal omfatte kommunale virksomheter somdriver med utleie av fast eiendom til ikke-avgifts-pliktige private virksomheter. I tillegg bør det vur-deres om kompensert merverdiavgift skal kunnetilbakeføres dersom bygget før fullføringen, elleret bestemt antall år etter fullføringen, selges ellerleies ut. Konkurransevridningene på området forfast eiendom kan på denne måten i stor grad kunnemotvirkes ved gjennomføringen av en begrensetkompensasjonsordning.


Merverdiavgiften påvirker i dag organiseringen avkommunalt samarbeid for tjenester som er avgifts-pliktige og som ikke omfattes av dagens begren-sede kompensasjonsordning. På tjenesteområdersom er unntatt fra merverdiavgiftsplikten, vil mer-verdiavgiften ikke påvirke organisering av kom-munalt samarbeid, se kapittel 4.4.

En utvidelse av dagens begrensede kompensa-sjonsordning til å omfatte enkelte flere tjenester,kan i større grad motvirke konkurransevridningermellom ulike kommunale samarbeidsformer ennhva som er tilfelle i dag. Bakgrunnen for dette erat merverdiavgiften i utgangspunktet ikke påvir-ker organiseringen av kommunalt samarbeid foravgiftspliktige tjenester som omfattes av en slikbegrenset kompensasjonsordning. I slike tilfellervil de enkelte kommuner ved kjøp fra vertskom-muner få kompensert merverdiavgiften av tjenes-teelementet i leveransen.

Ved produksjon av avgiftspliktige tjenester somikke omfattes av en slik begrenset kompensa-

sjonsordning, vil kommuner som på kontraktsba-sis utfører tjenester for andre kommuner (verts-kommune) være avgiftspliktig for sin omsetningav slike tjenester til andre kommuner og dermedogså ha fradragsrett for inngående merverdiavgiftetter de alminnelige bestemmelsene i merverdiav-giftsloven § 21. Kommunen som kjøper den avgifts-pliktige tjenesten fra vertskommunen, vil imidler-tid ikke få kompensert merverdiavgiften når denaktuelle tjenesten ikke er omfattet av ordningen.Ved kommunalt samarbeid, for eksempel i form avet interkommunalt selskap, vil det derimot ikke opp-stå noe avgiftsbelastning ved deltakende kommu-ners kjøp av tilsvarende tjenester. På denne måtenvil merverdiavgiften med en begrenset utvidelse avkompensasjonsordningen til flere tjenester kunnepåvirke organisering av kommunalt samarbeid foravgiftspliktige tjenester som ikke er omfattet avordningen. Omfanget av denne konkurransevrid-ningen vil imidlertid avhenge av hvilke tjenestersom ikke vil være omfattet av en begrenset kom-pensasjonsordning og om det er aktuelt for kom-munene å samarbeide om disse tjenestene.

I tillegg kommer at en begrenset utvidelseav dagens kompensasjonsordning i utgangspunk-tet ikke vil omfatte kommunal tjenesteproduksjonsom er utskilt i eget rettssubjekt, for eksem-pel et kommunalt aksjeselskap. Ved en begrensetkompensasjonsordning hvor det kompenseres forden skjulte merverdiavgiften som inngår i kjøp avenkelte ikke-avgiftspliktige tjenester, vil et kom-munalt aksjeselskap, i motsetning til eksempelviset kommunalt foretak, ikke få kompensert denskjulte merverdiavgiften. Dette kan også påvirkevalg organisasjonsformer for kommunalt samar-beide. En alternativ løsning som innebærer atden begrensede kompensasjonsordningen omfat-ter alle produsenter av lovpålagte oppgaver, vilpå den annen side ikke påvirke hvordan kom-munene organiserer sitt samarbeide. En forutset-ning for dette er imidlertid at det er tale om sam-arbeid om produksjon av avgiftspliktige tjenes-ter som er omfattet av kompensasjonsordningen.Alternativet som innebærer at dagens begrensningi forhold til subjektkretsen i utgangspunktet vide-reføres, kan også kunne motvirke slike vridnin-ger.


En begrenset utvidelse til enkelte tjenester innen-for dagens kompensasjonsordning vil ikke medføresærordninger som kompliserer merverdiavgifts-


Kapittel 12133

regelverket. Det vises for øvrig til omtalen undertilsvarende kriterie i kapittel 11.


En begrenset utvidelse av kompensasjonsordnin-gen til å gjelde enkelte avgrensede tjenester, vil gien lite robust ordning i forhold til en utvikling hvorkonkurranse etableres på stadig flere markederhvor offentlig produksjon av vært enerådende. Detskjer en utvikling med deregulering av markederhvor det tradisjonelt har vært offentlig monopolslik at private produsenter kommer til. En ordningsom begrenses til tjenester hvor en i dag vurdererdet slik at merverdiavgiften skaper konkurranse-vridninger, kan vise seg i fremtiden å ikke omfattetjenester hvor det her oppstått konkurranse mel-lom private og kommunale produsenter. Eksem-pelvis har Kommunal- og regionaldepartementetnylig lagt fram forslag om å åpne opp for privatepå markedet for kommunal revisjon.

En ordning som er begrenset til enkelte tje-nester vil skape en avgrensning som kan bli utsattfor press om at tjenester som faller utenfor skalomfattes. Dagens begrensede kompensasjonsord-ning har, siden den ble innført i 1995, vært utsattfor press om at flere tjenester må komme inn iordningen. Dette har medført at renhold har kom-met inn senere.

Som nevnt, vil også utvidelse av en begrensetkompensasjonsordning kunne gi nye konkurran-sevridninger i disfavør av private produsenter somikke omfattes av ordningen. En mulig løsning somer skissert er å innføre kompensasjon for skjultmerverdiavgift innenfor ordningen. Kompensasjonfor skjult merverdiavgift for enkelte tjenester medtilhørende sjablonbaserte kompensasjonssatser vilogså kunne endre seg over tid. Siden kompensasjo-nen for skjult merverdiavgift kun gjelder for kom-munenes kjøp og ikke ved omsetning til andre somikke omfattes av kompensasjonsordningen, vil enslik løsning vise seg å være mindre egnet over tid.

I en utvikling hvor sentrale velferdstjenesteri økende grad tilbys fra private produsenter påmarkedsbetingelser i konkurranse med offentligeskattefinansiert tilbud, vil konkurransevridningeri favør av kommunal produksjon kunne få øktbetydning. Med endringer i finansieringsformer iretning av resultatbaserte finansieringsordningerhvor pengene følger brukeren og brukerbetaling,vil tjenestene i større grad omsettes til brukerne imarkedet og ikke til kommunen. En ordning hvorkommunen får kompensert for skjult merverdiav-gift vil ikke være egnet til å motvirke konkurran-sevridninger på slike områder.

For at dagens kompensasjonsording i mindregrad skulle gi nye konkurransevridninger i disfa-vør av private produsenter av ikke-avgiftspliktigetjenester, ble ordningen utvidet til å gjelde privateog ideelle virksomheter som er tatt med i offentligeplaner som en integrert del av det kommunale ellerfylkeskommunale tjenestetilbud. En slik utvidelsegjorde ordningen noe mer robust i forhold til end-ringer i eierskap og organisasjonsform for produ-senter av slike tjenester. Ordningen er således tilen viss grad utformet slik at den kan møte en utvik-ling i som går i retning av endrede organisasjons-former og eierskap for produksjon av slike tjenes-ter. Avgrensningen skaper imidlertid enkelte pro-blemer i forhold til at både enkelte kommunale ogprivate produsenter faller utenfor. Det vil dermeduansett avgrensning kunne oppstå et press for åutvide ordningen. En mulighet kan være å utvidesubjektskretsen til også å omfatte private og ide-elle virksomheter som ikke eller i liten grad mot-tar offentlig støtte, men slik at vilkårene i dagensordning for øvrig beholdes.

Med en mer utvidet ordning, som omfatter alleprodusenter av kommunens lovpålagte oppgaver,vil ordningen gjøres uavhengig av eierskap og orga-nisasjonsformer for produksjon av tjenester somkommunen er pålagt ansvaret for. En slik ordningkan dermed være noe mer robust i forhold til end-ringer i eierskap og organisasjonsformer. Avgrens-ningen vil imidlertid avhenge av hvilke lovpålagteoppgaver kommunene pålegges. Begrepet lovpå-lagte oppgaver og innholdet i dette kan også end-res over tid. En slik avgrensning vil kunne skapepress mot at kommunen pålegges flere oppgaverog dermed øke kommunenes ansvarsområde. I til-legg kan det bli avgrensningsproblemer knyttet tilhva som skal komme innenfor begrepet lovpålagttjeneste.

Uansett hvilken løsning som velges for at ord-ningen skal motvirke nye konkurransevridninger,vil det kunne oppstå press mot å omfattes av ord-ningen. Som nevnt kan det oppstå press i retning avat det skal kompenseres for flere tjenester. Sidenordningen kun omfatter et begrenset antall tjenes-ter, vil det imidlertid bli mindre gunstig å omfattesav ordningen enn ved generell kompensasjon, ogpresset mot å komme innenfor en slik ordning måantas å bli mindre enn ved en generell ordning.


En begrenset utvidelse til enkelte tjenester innen-for dagens kompensasjonsordning, vil medføreadministrative kostnader både ved regelutformingog kontroll for myndighetene. Med oppretthol-


Kapittel 12134

delse av ordningen med sjablonmessige fastsattekompensasjonskategorier som gjenspeiler tjenes-teelementet i leveransene, vil antallet sjablonsatserøke. Dette medfører økte administrative kostna-der for myndighetene med revisjon og utbyggingav eksisterende søknadsskjema. En utvidelse tilenkelte tjenester innenfor dagens ordning vil ogsåmedføre kostnader for kommunene ved at de mågjøre seg kjent med et revidert regelverk, og vedarbeid med innsending av refusjonsoppgaver. Forøvrig vil de administrative kostnader ved endringeri innrettingen av ordningen blir tilsvarende somfor en generell kompensasjonsordning som omtalti kapittel 11.2.

For at ordningen skal fungere slik at de enkeltebesluttende enheter i kommunen ser bort ifra mer-verdiavgiften ved innkjøp, har utvalget vurdert enløsning som innebærer at de enkelte enheter i kom-munen sender inn refusjonskrav og får utbetalin-ger direkte tilbake fra skattemyndighetene. Utval-get har fått anslått de administrative kostnader forskatteetaten ved å legge plikten til å sende innkrav direkte til fylkesskattekontoret i stedet for tilkommunen sentralt. Beregninger fra Skattedirek-toratet viser at en slik løsning i kombinasjon medeksempelvis månedlig innsending av oppgaver kanmedføre at antall oppgaver kommer opp i 134 000,noe som med manuelt mottak og registrering kankreve administrative ressurser tilsvarende nær-mere 90 årsverk hos skatteetaten. Maskinelt mot-tak og registrering vil redusere behovet for antallårsverk, men vil være tid- og ressurskrevende åutvikle.

Som et alternativ til at de enkelte enheter senderinn oppgaver direkte til skatteetaten, har utvalgetskissert en løsning hvor kommunale regnskaps-rutiner endres slik at de enkelte kommunale virk-somheter regnskapsfører utgifter netto eksklusivemerverdiavgift. Avgjørende for kommuners admi-nistrative kostnader er om ordningen kan inn-ordnes i kommunenes ordinære regnskapsrutinereller ikke. Med et slikt system kan en fremdelessende inn kompensasjonsoppgaver sentralt fra deenkelte kommuner.

Utvalget har skissert en overgang til kortereutbetalingsterminer enn i dag. En overgang til kor-tere terminer vil medføre flere oppgaver og meradministrative kostnader både for kommunen ogskattemyndighetene. Innrapportering annen hvermåned vil gi om lag 2 880 oppgaver per år. Dettemedfører administrasjonskostnader i skatteetatenpå om lag 2 årsverk for manuelt mottak, registre-ring og kontroll. I tillegg kommer administrativekostnader ved attestering, anvisning og utbetalingpå til sammen 2,5 månedsverk. Innrapportering

hver måned vil gi dobbelt så høye administrativekostnader for skattemyndighetene. Kortere inn-rapporteringsterminer enn i dag kan også påvirkeadministrative kostnader for kommunene. Dersomrutinene kan automatiseres, vil antallet oppgaver iseg selv ikke være av vesentlig betydning for kom-munene.

De administrative kostnadene ved en kompen-sasjonsordning kan til en viss grad påvirkes avhvilken løsning man velger for å motvirke de nyekonkurransevridningene som oppstår når en gene-rell kompensasjonsordning innføres. Hvis en vel-ger en løsning slik som i Sverige og Danmark, hvorkommunene gis kompensasjon for skjult merver-diavgift ved kjøp fra produsenter som ikke omfat-tes av kompensasjonsordningen, må det antas atde administrative kostnadene øker noe. Genereltvil omfanget av unntak og avgrensninger øke deadministrative kostnader og muligheter for feil,som igjen utløser kontrollbehov.

En alternativ løsning, hvor flere subjekteromfattes av ordningen ved at man enten tarutgangspunkt i dagens ordning eller ved at alleprodusenter av kommunalt lovpålagte oppgaver tasmed, vil gi flere enheter som omfattes av ordnin-gen. I den grad disse sender inn oppgaver til denkommunen hvor tjenesten utføres, må de admi-nistrative kostnadene antas å bli om lag uendret.Utvalget anbefaler imidlertid at en vurderer mulig-hetene for at private sender inn oppgaver direktetil det lokale fylkesskattekontor. Dette vil øke deadministrative kostnader for skatteetaten.


Med basis i den juridiske utredningen fra KLUGEAdvokatfirma ans v/høyesterettsadvokat Per Sand-vik konkluderer utvalget med at en utvidelse avdagens kompensasjonsordning ikke vil kreve end-ringer i kommuneloven.

I den juridiske utredningen er det reist spørs-mål om det er mulig å innføre en ordning der deenkelte etater og bedrifter direkte sender inn ogmottar krav på kompensasjon. Utvalget forstår denjuridiske utredningen slik at dersom en slik ord-ning ikke setter krav til organiseringen av kommu-nens virksomheter, kreves ingen endringer i gjel-dende kommunelov. Ordningen vil i så fall hellerikke bryte med et grunnprinsipp bak kommune-loven om kommuners frihet ved valg av organise-ring. Det bør derfor etter utredningen ikke eksis-tere formelle hindringer for å legge plikten til åsende kompensasjonskrav til den enkelte enhet ikommunen. Innenfor kommunens årsregnskap vilinntekter og utgifter for kommunens virksomheter


Kapittel 12135

være spesifisert, og kompenasjonsbeløp vil even-tuelt framstå blant virksomhetens egne inntekter.Det konkluderes i utredningen med at det ikkeforeligger regnskapstekniske problemer med enløsning der de enkelte virksomhetene i kommu-nen sender kompensasjonskrav direkte og mottarkompensasjonsbeløp.


Bestemmelsene om offentlig støtte i EØS-avtaleninnebærer at all offentlig støtte til næringslivet, somvrir eller truer med å vri konkurransen, er forbudt iden grad handelen mellom EØS-landene påvirkes.En begrenset kompensasjonsordning vil i mindregrad enn en generell kompensasjonsordning med-føre at kommunen som tilbyder kan oppnå fordeleri konkurranse med tilsvarende private virksomhe-ter. Dette skyldes blant annet at omfanget av ord-ningen er begrenset både ved at den kun gjeldertjenester hvor det kan oppstå konkurransevridnin-ger, og at det kun kompenseres for tjenesteelemen-tet i leveransen. For de fordelene som likevel kanoppstå, vil vurderingene i forhold til statsstøttereg-elverket være de samme som ved en generell kom-pensasjonsordning, se nærmere kapittel 11.2.8.


Som nevnt i kapittel 8, foreligger det i EU ikke har-moniserte regler om kompensasjon for merverdi-avgift for den offentlige virksomhet utenfor mer-verdiavgiftssystemet. Kompensasjonsordningenesom anvendes i et flertall av EU-landene er sys-temer som juridisk sett er utenfor det generellemerverdiavgiftssystemet. Slike systemer må antaså være forenlig med EUs regelverk på merverdi-avgiftsområdet.


12.3.1 Utvalgets vurdering av modellen iforhold til kriteriene

En kompensasjonsordning kan være begrenset vedat en utvider dagens ordning til å gjelde flere tjenes-ter. I forbindelse med utformingen av en begrensetutvidelse av dagens ordning må det vurderes hvilketjenester som er aktuelle for kommunal egenpro-duksjon, og der merverdiavgiften kan føre til atprivate tilbydere får en konkurranseulempe. Utval-get har blant annet presentert lister over tjenesterhvor er aktuelt med konkurransevridninger som

følge av merverdiavgiften. Ut fra dette synes kon-sulenttjenester å være en sentral gruppe tjenesterhvor merverdiavgiften kan gi konkurransevridnin-ger. Dette er imidlertid et upresist begrep som ervanskelig å avgrense nærmere.

Listene omfatter også andre tjenester som ikkenødvendigvis faller inn under betegnelsen konsu-lenttjenester. Det kan reises spørsmål ved om deter nødvendig å inkludere alle tjenestene på listen utfra at hensikten med kompensasjonsordningen erå motvirke konkurransevridninger. Det er imidler-tid klart at kommunal egenproduksjon er et reeltalternativ for mange tjenester. En begrenset ord-ning som skal være egnet til å motvirke konkurran-sevridninger kan dermed i praksis omfatte mangetjenester. Når i tillegg tjenester generelt er mer-verdiavgiftspliktige, noe som i praksis innebærerat det ikke er mulig å liste opp alle tjenester som eravgiftspliktige, gir dette et vanskelig utgangspunktfor å velge ut tjenester hvor merverdiavgiften kaninnebære konkurransevridninger. Utvalget anserdet som svært vanskelig å finne fram til et utvalgav avgrensede tjenester som skal omfattes av enbegrenset kompensasjonsordning.

I utgangspunktet kan det være fordelaktig meden begrenset kompensasjonsordning rettet inn motde tjenester hvor det i praksis er konkurransevrid-ninger. Siden det slik som etter dagens ordning iutgangspunktet kun kompenseres for tjenesteele-mentet i leveransene, vil dette gi en målrettet ord-ning som begrenses i omfang. En begrenset ord-ning vil også få et mindre beløpsmessig omfangenn en generell ordning. Sammenliknet med engenerell ordning er det anslått at kompensasjons-beløpene kan utgjøre om lag 1⁄4.

En begrenset utvidelse av dagens kompensa-sjonsordning kan motvirke konkurransevridningermellom kommunal egenproduksjon og kjøp fra pri-vate. Tilsvarende kan en begrenset ordning væreegnet til å motvirke konkurransevridninger mel-lom ulike former for kommunalt samarbeid. Enforutsetning for at en slik modell skal være egnettil å motvirke konkurransevridninger, er at denomfatter alle tjenester hvor merverdiavgiften kangi konkurransevridninger mellom kommunal ogprivat produksjon. En begrenset ordning behøverikke å omfatte tjenester hvor det er uaktuelt medkommunal produksjon, og hvor det ikke kan opp-stå konkurransevridninger mellom kommunal ogprivat produksjon. Som utvalget har pekt på, er detvanskelig å komme fram til en slik liste over sliketjenester. Det er derfor betydelig avgrensningspro-blemer knyttet til en slik modell, som gjør en slikmodell i praksis lite egnet som et generelt virke-middel for å motvirke konkurransevridninger.


Kapittel 12136

Med en begrenset ordning kan konkurranse-vridningene mellom kommunal egenproduksjonog kjøp fra andre i stor grad motvirkes uten at det ibetydelig omfang blir skapt nye konkurransevrid-ninger i disfavør av private på tjenesteområder somikke er avgiftspliktige. Dette skyldes blant annetat omfanget av ordningen er begrenset både vedat den kun gjelder tjenester hvor det kan oppståkonkurransevridninger, og at det kun kompense-res for tjenesteelementet i leveransene.

I tillegg har dagens ordning en subjektavgrens-ning som går utover kommuner og fylkeskommu-nal virksomhet, ved at den også omfatter privateog ideelle virksomheter som er omtalt i offentligeplaner som en integrert del av det kommunaleog fylkeskommunale tjenestetilbud. Dette bidrarogså til å begrense omfanget av de nye konkur-ransevridningene som kan oppstå ved utvidelse avordningen til å gjelde flere tjenester. En begren-set utvidelse av dagens kompensasjonsordning vildermed i liten grad skape nye konkurransevrid-ninger i forhold til private. Private som i liten grader offentlig finansiert kan i stor grad falle utenforordningen. Dermed kan det til en viss grad oppstånye konkurransevridninger. I hovedsak vil imid-lertid konkurransevridningene mellom ulike eiereog ulike organisasjonsformer motvirkes. Det kanimidlertid være behov for å vurdere en klargjøringav dagens avgrensning i forhold til de kriterier somer satt opp for at private og ideelle virksomheterskal omfattes av ordningen. Ved en utvidelse avdagens ordning kan en, for å motvirke nye kon-kurransevridninger, beholde en avgrensning hvorprivate og ideelle virksomheter omfattes på vissevilkår, men slik at private og ideelle virksomhetersom ikke eller i liten grad mottar offentlig støtteomfattes. Dette tilsvarer utvalgets konklusjon påå motvirke nye konkurransevridninger i kapittel11.3.2.2.

På tilsvarende måte som en generell kompen-sasjonsordning, bør det også ved gjennomføringav en begrenset ordning vurderes tiltak for å mot-virke konkurransevridninger på området for fasteiendom. Det vises til utvalgets vurderinger i kapit-tel 11.3.2.3.

En begrenset kompensasjonsordning vil værelite robust overfor en utvikling hvor det på stadigflere tjenesteområdet kommer private konkurren-ter inn på markeder hvor offentlige tradisjonelt harvært enerådende. Med en avgrensning som i daghvor det som avgjør om private og ideelle virksom-heter omfattes av ordningen, blant annet avhengerav i hvilken grad de er offentlig finansiert, kan værelite robust i forhold til en utvikling mot endredefinansieringsformer i retning av mindre offentlig

finansiering og større grad av resultatbasert finan-siering ved for eksempel brukerbetaling.

Det vil kunne oppstå press i retning av at fleretjenester og subjekter skal omfattes av ordningen.Siden ordningen gjelder et begrenset antall tjenes-ter, kan det oppstå press i retning av at det skal kom-penseres for flere tjenester. Siden ordningen kunomfatter et begrenset antall tjenester og det kungis kompensasjon for tjenesteelementet i leveran-sene, vil ordningen bli begrenset om omfang.

En begrenset utvidelse av dagens kompensa-sjonsordning til å gjelde flere tjenester vil innebæreen komplisert ordning med relativt store admini-strative kostnader. Dette skyldes at det må opere-res med mange kompensasjonssatser. Økt antallsjablonsatser for hver tjeneste vil øke de admini-strative kostnadene ved ordningen.

12.3.2 Utvalgets forslag til endringer iinnretning av enkompensasjonsordning

Utvalget har påpekt en del svakheter ved dagensordning, se omtalen i kapittel 7. Utvalget har blantannet stilt spørsmål ved om ordningen virker etterhensikten. Hensikten må være at beslutningsta-kerne i kommunen ser bort ifra merverdiavgiften ivurderingen av om en skal produsere tjenester selveller kjøpe de av andre. Utvalget foreslår enkelteendringer i den praktiske innrettingen av ordnin-gen. Disse endringene vil gjelde både for en gene-rell og en begrenset kompensasjonsordning.

Utvalget mener at innrapporterings- og utbeta-lingsrutinene bør endres ved at innrapportering avkrav og utbetalingene må gjennomføres oftere enni dag. Det er imidlertid administrative kostnaderknyttet til innrapportering og utbetaling av kom-pensasjonsbeløp som en bør ta hensyn til ved valgav innrapporterings- og utbetalingsrutiner. Det kaninnebære administrative forenklinger å forholdeseg til innrapportering annen hver måned samti-dig som dette tilsvarer de ordinære regler for inn-betaling i merverdiavgiftssystemet. Utvalget fore-slår derfor at innrapporteringen bør skje annenhver måned slik hovedregelen er for innberettingav merverdiavgiften. Utbetalingene av kompensa-sjoner bør også følge innrapporteringsterminer ogbør skje så raskt som praktisk mulig etter at fristenfor innsending av kravene forfaller.

I utgangspunktet kunne ordningen virke mereffektivt ved å legge plikten til å sende inn kom-pensasjonskrav til den enkelte besluttende enheti kommunen. Utbetalingen kunne på tilsvarendemåte utbetales direkte til den kompensasjonsberet-tigede virksomheten. En slik ordning kan imidler-


Kapittel 12137

tid gi betydelige økte administrative kostnader forskattemyndighetene På grunn av store variasjon iorganiseringen mellom ulike kommuner i forholdtil hvordan de besluttende enheter i kommunener organisert. En slik løsning er derfor ikke nød-vendigvis egnet i alle kommuner. En løsning hvorhver enhet i kommunen sender inn og får utbetaltkompensasjonskravene anses derfor som uaktuell.

Utvalget mener imidlertid at den samme virk-ning kan oppnås ved at en endrer regnskapsru-tinene slik at kompensasjonen regnskapsmessighåndteres som en fradragsordning som innebæ-rer at fakturaer regnskapsføres eksklusive avgift(nettoføring av merverdiavgiften). Merverdiavgif-ten fremstår dermed ikke som en kostnad i regn-skapene. Et alternativ til nettoføring kan være enordning hvor kompensasjonen gis som et øremer-ket tilskudd som fremstilles i kommunens drifts-og investeringsbudsjetter. Med endringer i ordningslik at krav og utbetaling gjøres samme år, blir detmulig for kommunene å praktisere nettoprinsip-pet ved budsjettering og regnskapsføring innenforkommuneloven. Utvalget betrakter virkningene avdisse som identiske, men anser en ordning hvorkompensasjonsordningen regnskapsmessig hånd-teres som en fradragsordning som den mest åpen-bare løsningen og kan foretrekke denne varianten.

I den grad ordningen også omfatter private ogideelle virksomheter, vil ikke de endringer i regn-skapsrutiner som foreslås være egnet for dem. Pri-vate og ideelle virksomheter sender etter dagensordning inn kompensasjonskrav til kommunenhvor de er hjemmehørende. Utvalget anser at detmå være en forutsetning for at ordningen skal fun-gere etter hensikten for disse virksomhetene, atde får utbetalt kompensasjonsbeløpene fra kom-munen som har sendt inn krav til skatteetaten ogat det utformes regler deretter. Utvalget anbefalerat det vurderes å la de private og ideelle virksom-hetene som omfattes av ordningen sende oppgaverdirekte til det lokale fylkesskattekontoret og ikke

som i dag via kommunen. Med en slik endring vilordningen kunne fungere mer etter hensikten forde private og ideelle virksomhetene.

Utvalget har også vist til at det kan være grunn-lag for å se nærmere på krav til dokumentasjonsom gjelder for ordningen. Dagens ordning kanoppfattes som komplisert og detaljert med krav tilspesifikasjon av hver faktura som legges til grunnfor refusjonskravene som kommunen skal sendetil fylkesskattekontoret. Utvalget anbefaler forenk-linger i dokumentasjonskravene ved innsendingved at enkelte dokumentasjonskrav erstattes av enattestasjon av revisor.


I utgangspunktet kan det være fordelaktig med enbegrenset ordning rettet inn mot de tjenester hvordet i praksis er konkurransevridninger. En begren-set ordning vil begrenses beløpsmessig og vil i litengrad skape nye konkurransevridninger. En forut-setning for at en slik begrenset ording skal væreegnet til å motvirke konkurransevridninger, er atden omfatter alle tjenester med unntak av tjenesterhvor det er uaktuelt med kommunal produksjon,og hvor det ikke kan oppstå konkurransevridnin-ger mellom kommunal og privat produksjon. Utval-get anser det som svært vanskelig å komme framtil en slik liste over avgrensede tjenester som skalomfattes av en begrenset ordning. Det kan derforvære betydelig avgrensningsproblemer knyttet tilen slik modell som kan innebære at den i praksiser lite egnet som et generelt virkemiddel for å mot-virke konkurransevridninger.

Utvalget har pekt på en del endringer i den prak-tiske innrettingen av en kompensasjonsordning.Utvalget mener at disse forslagene kan føre til aten kompensasjonsordning fungerer mer etter hen-sikten. Forslagene vil også gjelde for en generellkompensasjonsordning som utvalget har vurderti kapittel 11.


Kapittel 12138

Kapittel 13Utvidet fradragsrett for kommunene

13.1 Beskrivelse av en utvidetfradragsrett for kommunene


I mandatet er utvalget bedt om å vurdere hvordankonkurransevridninger mellom kommunal egen-produksjon og kjøp fra andre kan motvirkes innen-for merverdiavgiftssystemet. I kapittel 10 har utval-get vurdert en modell basert på utvidet mer-verdiavgiftsplikt for kommunale virksomheter. Enalternativ løsning innenfor merverdiavgiftssyste-met, er å innføre en ordning med utvidet fradragfor inngående merverdiavgift for kommunesekto-ren. Denne modellen er nærmere behandlet i dettekapitlet.

En modell med utvidet fradragsrett for kom-munesektoren er tidligere vurdert av blant annetZimmerutvalget, hvor flertallet gikk inn for en slikutvidet fradragsrett, se NOU 1991:30. I St. meld. nr.21 (1993-94) gikk imidlertid daværende regjeringimot en slik modell, og det ble senere oppnådd fler-tall i Stortinget for en begrenset kompensasjons-ordning utenfor merverdiavgiftssystemet. Utvidetfradragsrett for kommune ble innført i Sverige i1991. Ordningen ble avskaffet da Sverige 1. januar1995 ble medlem i EU.

En utvidet fradragsrett som utformes generelt,vil økonomisk sett gi samme virkninger som engenerell kompensasjonsordning utenfor merverdi-avgiftssystemet, som er beskrevet i kapittel 11. Detknytter seg flere felles problemstillinger til model-lene med utvidet fradragsrett og en generell kom-pensasjonsordning utenfor merverdiavgiftssyste-met. En utvidet fradragsrett kan, i likhet med engenerell kompensasjonsordning, blant annet gi nyekonkurransevridninger mellom kommunale og pri-vate virksomheter når private virksomheter drivertjenesteyting innen tjenesteområder som ikke eravgiftspliktige.

Utvidet fradragsrett innebærer at kommunenei prinsippet gis rett til fradrag for inngående mer-verdiavgift på alle anskaffelser, selv om avgiftsbelø-pet ikke kan henføres til kommunenes avgiftsplik-tige omsetningsvirksomhet. Dette betyr eksempel-vis at kommunene også i utgangspunktet vil oppnå

fradrag for inngående merverdiavgift på anskaf-felser til bruk i tjenesteproduksjonen innen helseog undervisning. Tilsvarende vil det foreligge fra-dragsrett for merverdiavgift også for anskaffelsertil bruk ved egen fremstilling av varer og tjenes-ter til kommunenes aktiviteter og drift. På dennemåten vil merverdiavgiften bli nøytralisert vedvalget mellom kommunal produksjon og kjøp fraandre.

I motsetning til en modell med utvidet mer-verdiavgiftsplikt for kommunale virksomheter, vilikke en utvidet fradragsrett innebære plikt til åberegne utgående merverdiavgift på den kommu-nale tjenesteproduksjonen. En utvidet fradragsrettvil således ikke medføre endringer i plikten til åberegne utgående merverdiavgift. Denne pliktenvil fremdeles være avhengig av om kommunene dri-ver omsetningsvirksomhet og om tjenestene somomsettes er avgiftspliktige. En utvidet fradragsrettvil heller ikke føre til endringer for næringsdriv-ende som omsetter varer og tjenester til kommu-nene. Etter en slik modell skal de avgiftspliktigenæringsdrivende på vanlig måte beregne utgåendemerverdiavgift av sin omsetning til kommunene,mens kommunene får nøytralisert merverdiavgif-ten gjennom den utvidede fradragsretten for inn-gående merverdiavgift.

En forutsetning for at en utvidet fradragsrettikke skal medføre vanskelige avgrensningsspørs-mål og administrative kostnader, er at fradragsret-ten for kommunene blir utformet generelt, og atdet i minst mulig grad for øvrig blir knyttet ulikesærbestemmelser til ordningen.

En modell som eksempelvis innebærer at denutvidede fradragsretten begrenses til kjøp av tje-nester, mens det ikke gis fradragsrett ved kjøp avvarer, vil særlig reise avgrensningsproblemer hvoren vare og tjeneste omsettes som en samlet ytelse.I slike tilfeller må det i så fall foretas en oppsplittingav vederlaget, noe som kan by på problemer. Brukav sjablonmessig fradrag som gjenspeiler tjenes-teelementet i de ulike leveransene, vil også by påproblemer. Det må blant annet tas stilling til hvilkesjablonsatser som skal benyttes på de enkelte tje-nesteområder. En annen måteå begrense en modellmed utvidet fradragsrett på, er å la fradragsret-


Kapittel 13139

ten kun omfatte enkelte tjenesteområder. En slikløsning vil imidlertid også medføre avgrensnings-problemer. Det kan også være vanskelig å identifi-sere hvilke tjenesteområder som skal omfattes avfradragsretten.

Det bør likevel i utgangspunktet gis bestemmel-ser som begrenser den utvidede fradragsretten forkommunene på samme måte som for avgiftsplik-tige næringsdrivende. Merverdiavgiftsloven harbestemmelser som avskjærer fradragsretten påvisse varer og tjenester selv om disse er til bruk iavgiftspliktig virksomhet. Utgangspunktet for denutvidede fradragsretten er at den skal nøytraliseremerverdiavgiften for kommunene, og dette børvære tilstrekkelig ivaretatt ved en fradragsrett pålinje med den som gjelder for de avgiftspliktigenæringsdrivende. Dersom fradragsretten utformespå en annen måte enn for de næringsdrivende, kandette også gi opphav til nye konkurransevridnin-ger.

På denne bakgrunn legger utvalget opp til at enutvidet fradragsrett bør utformes slik at den omfat-ter alle avgiftspliktige anskaffelser av varer og tje-nester, og at det ikke settes andre begrensninger iretten til fradrag enn det som følger av de alminne-lige bestemmelsene i merverdiavgiftsloven. Dettebetyr at kommunene gjennom en modell med utvi-det fradragsrett vil få nøytralisert merverdiavgiftenuavhengig av om innkjøpene eksempelvis foretasfra private næringsdrivende, kommunale aksjesel-skap eller andre kommuner.

En utvidet fradragsrett for kommunene nødven-diggjør endringer i merverdiavgiftslovens bestem-melser om fradragsrett. Dette kan gjøres ved at detinntas en ny bestemmelse i merverdiavgiftsloven,som uttrykkelig fastslår at kommunale virksom-heter også har rett til fradrag for inngående mer-verdiavgift på anskaffelser av varer og tjenester tilbruk i den ikke-avgiftspliktige delen av virksomhe-ten. En slik særbestemmelse om utvidet fradrags-rett for kommunene gjør det nødvendig å foretaavgrensninger på ulike områder. Nedenfor foretarutvalget en kort beskrivelse av hvordan en slikavgrensning kan foretas.

En utvidet fradragsrett vil i utgangspunktet om-fatte enheter som omhandlet i kommuneloven. Enutvidet fradragsrett bør også omfatte interkommu-nale og interfylkeskommunale sammenslutningerorganisert etter kommuneloven eller kommunalsærlovgivning. Dette innebærer at interkommu-nalt samarbeid etter kommuneloven § 27 og lovom interkommunale selskaper vil omfattes av enslik modell. Kommunal virksomhet som er skilt uti egne selskaper etter aksjelovene eller selskaps-loven bør imidlertid i utgangspunktet ikke være

omfattet av en utvidet fradragsrett. Disse bør idenne sammenheng behandles på lik linje medprivate virksomheter, slik at merverdiavgiften blirnøytral i forhold til eierskap når selskapsformener lik.

Kommunale virksomheter som driver ordi-nær avgiftspliktig omsetningsvirksomhet vil ikkevære omfattet av en utvidet fradragsrett. For dissevirksomhetene foreligger det fradragsrett på alleanskaffelser til bruk i virksomheten etter de almin-nelige bestemmelsene i merverdiavgiftsloven.Slike virksomheter skal ved innføring av dennemodellen fortsatt sende inn vanlige omsetnings-oppgaver, hvor inngående avgift kan føres til fra-drag i avgiftsoppgjøret med staten. En utvidet fra-dragsrett vil imidlertid omfatte kommunale enhe-ter som driver omsetningsvirksomhet, men hvortjenesten er unntatt fra den generelle merverdiav-giftsplikten.

Ved en utvidet fradragsrett, vil kommunalevirksomheter til dels få nøytralisert merverdiav-giften gjennom merverdiavgiftslovens alminneligefradragsregler og dels gjennom den utvidede fra-dragsretten. For ikke å svekke merverdiavgiftensom en av statens viktigste inntektskilder, er detviktig at den fradragsføring som skjer etter dealminnelige reglene er korrekt. Det er også viktigblant annet av hensynet til finansieringen, at manhar kontroll på beløpene som refunderes etter denutvidede fradragsretten. For i størst mulig grad åsikre en korrekt fordeling mellom inngående mer-verdiavgift som skal fradragsføres etter de vanligereglene og etter den utvidede fradragsretten, børdet i regelverket gis nærmere anvisning på hvor-dan denne fordelingen skal foretas.

For kommunale enheter som er avgiftspliktigeetter merverdiavgiftsloven § 11 annet ledd, det vilsi virksomheter som har til formål å tilgodese egnebehov, forutsettes det at en utvidet fradragsrettskal gjelde for den del av enhetenes virksomhetsom ikke gir rett til fradrag. Disse enhetene vil dafå nøytralisert merverdiavgiften dels gjennom denvanlige retten til fradrag for inngående avgift, ogdels gjennom den utvidede fradragsretten.

Ved innføring av modell med utvidet fradrags-rett, reises det flere spørsmål i forhold til bestem-melsen i merverdiavgiftsloven § 11 annet ledd.Kommunale enheter har etter bestemmelsen kunfradragsrett for inngående merverdiavgift på varerog tjenester som skal omsettes videre. Begrensnin-gen i fradragsretten medfører at slike kommunaleenheter, i motsetning til private næringsdrivendesom driver delt virksomhet, ikke har krav på for-holdsmessig fradrag ved anskaffelse av driftsmid-ler som brukes i virksomhet. For at disse enhetene


Kapittel 13140

skal oppnå en tilsvarende fradragsrett som kommu-nale enheter oppnår ved utvidet fradragsrett, kandet være behov for å endre bestemmelsen i § 11annet ledd. En slik regelendring krever imidlertidogså en gjennomgang av uttaksbestemmelsene foroffentlig virksomhet. I denne forbindelse vises dettil at den nevnte begrensning av fradragsretten hen-ger sammen med at plikten til å beregne uttaks-merverdiavgift ved eget bruk av varer og tjenesterer begrenset for offentlig virksomhet. Utvalget erkjent med at det i Finansdepartementet nå foregåren bred gjennomgang av uttaksbestemmelsene imerverdiavgiftsloven. Behovet for eventuelle end-ringer i merverdiavgiftsloven § 11 annet ledd kanderfor avhenge av dette arbeidet.

13.1.2 Nye konkurransevridninger påtjenesteområder som ikke ermerverdiavgiftspliktige


En utvidet fradragsrett for kommunesektoren kangi nye konkurransevridninger mellom kommunaleog private virksomheter når private virksomheterdriver tjenesteyting innen tjenesteområder somikke er omfattet av merverdiavgiftsplikten. Privateprodusenter av ikke-avgiftspliktige tjenester vil, imotsetning til kommunale produsenter av tilsva-rende tjenester, ikke oppnå fradragsrett for inn-gående merverdiavgift på anskaffelsene.

Siden en utvidet fradragsrett økonomisk sett vilfå de samme virkninger som en generell kompensa-sjonsordning utenfor merverdiavgiftssystemet, vildisse ordningene i like stor grad gi nye konkurran-sevridninger. Det vises til den nærmere omtalen ikapittel 11.1.2.1.


Som beskrevet i kapittel 11.1.2.2, foreligger detulike alternative løsninger for å redusere virknin-gene av nye konkurransevridninger. Løsningenesom er skissert for en generell kompensasjonsord-ning vil også kunne anvendes for en modell medutvidet fradragsrett.

Kommunene kompenseres for den skjulte merverdi-avgiften ved kjøp fra private

For det første er det mulig innenfor en modellmed utvidet fradragsrett, å gi kompensasjon forskjult merverdiavgift ved kommunenes kjøp avenkelte ikke-avgiftspliktige tjenester fra private.

Tilsvarende kan kommunene gis kompensasjon forskjult merverdiavgift ved ulike tilskuddordningertil slik virksomhet. En slik løsning er valgt bådei Danmark og Sverige ved utformingen av disselands generelle kompensasjonsordninger utenformerverdiavgiftssystemet, men kan også i prinsip-pet gjennomføres ved en utvidet fradragsrett.

I denne sammenheng vises det til at Sverigei årene 1991 til 1995 hadde en ordning med utvi-det fradragsrett for inngående merverdiavgift forkommunesektoren. Den utvidede fradragsrettenvar generell i sin utforming ved at den gjaldt bådevarer og tjenester, og skapte avgiftsmessig nøytra-litet mellom kommunal egenproduksjon og kjøpfra andre. Den utvidede fradragsretten kunne imid-lertid medføre nye konkurransevridninger mellomkommunale og private virksomheter når privatevirksomheter drev tjenesteyting innen tjenesteom-råder som var unntatt fra avgiftsplikten. Ved kjøpav avgiftsfrie tjenester fra private næringsdrivende,ville kommunene bli belastet med en skjult mer-verdiavgift som ikke kunne føres til fradrag, noesom igjen kunne påvirke kommunenes valg av hen-siktsmessige løsninger. For å unngå slike uheldigekonkurransevridninger, ble det innført et særskiltstatsbidrag i tilfeller der kommunene anskaffet tje-nester som gjaldt helse, tannhelse, sosial omsorgeller utdannelse. Bidraget skulle innebære kom-pensasjon for den skjulte merverdiavgiften og bleberegnet sjablonmessig til 6 prosent. På dennemåten skulle kommunenes kostnader i forhold tilmerverdiavgiften ved kjøp av slike tjenester fraprivate næringsdrivende, være like stor som vedegenproduksjon.

En slik løsning kan reise flere problemstillinger.Disse vil i stor grad være sammenfallende med enløsning med kompensasjon for skjult merverdiav-gift ved en generell kompensasjonsordning. Blantannet vil dette bare delvis løse problemet med nyekonkurransevridninger, ved at den ikke vil omfattetilfeller hvor private produsenter omsetter til andreenn kommunen. Det vises til beskrivelsen i kapit-tel 11.1.2.2.

Ved innføring av en utvidet fradragsrett, nød-vendiggjør en slik løsning for øvrig at det etablereset system utenfor merverdiavgiftsloven hvor detgis refusjon for den skjulte merverdiavgiften. Dettekan komplisere en gjennomføring av en modellmed utvidet fradragsrett.

Alle produsenter av lovpålagte tjenester omfattes aven utvidet fradragsrett

En alternativ løsning kan være at en utvidet fra-dragsrett omfatter alle produsenter av oppgaver


Kapittel 13141

som kommunene ved lov er pålagt ansvaret for. Vedat en utvidet fradragsrett også omfatter private virk-somheter som produserer tjenester som kommu-nene ved lov er pålagt ansvaret for, vil konkurran-sevridninger i disfavør av private i stor grad kunnemotvirkes. En slik løsning er skissert i forhold tilen generell kompensasjonsordning, og kan utfor-mes på tilsvarende måte ved gjennomføring av enutvidet fradragsrett.

Denne løsningen reiser enkelte problemstillin-ger blant annet i forhold til avgrensningen av hvasom er en lovpålagt oppgave og i forhold til finan-sieringen, se nærmere om dette i kapittel 11.1.2.2.En modell med utvidet fradragsrett hvor privateprodusenter av lovpålagte tjenester omfattes av enutvidet fradragsrett, kan i tillegg skape et størrepress mot merverdiavgiftssystemet.

Produsenter av lovpålagte oppgaver med utgangs-punkt i dagens begrensninger omfattes av en utvi-det fradragsrett

En løsning for å motvirke nye konkurransevridnin-ger kan være å videreføre den begrensning somer gjennomført i forhold til subjektkretsen veddagens begrensede kompensasjonsordning, menslik at private og ideelle virksomheter som ikkeeller i liten grad mottar offentlig støtte, omfattes.Dette vil i så fall innebære at en utvidet fradragsrettvil omfatte private produsenter som er tatt med ioffentlige planer som en integrert del av det kom-munale tjenestetilbudet. I dette vil det ligge et kravom at de private virksomhetene må utøve tilsva-rende oppgaver som kommunene ved lov er pålagtansvaret for.

På tilsvarende måte som ved en generell kom-pensasjonsordning, vil en slik avgrensning av sub-jektkretsen medføre at private produsenter av sent-rale velferdstjenester i hovedsak vil være omfattetav en utvidet fradragsrett. Det vises for øvrig tilkapittel 11.1.2.2. En slik løsning kan åpne for etstørre press mot merverdiavgiftssystemet ved atflere private produsenter blir omfattet av en utvidetfradragsrett.



Som beskrevet i kapittel 11.1.3, kan en generellkompensasjonsordning gi nye konkurransevrid-ninger på området for fast eiendom. Ved en ord-ning med utvidet fradragsrett, vil kommunene somfølge av merverdiavgiften ha et tilsvarende økono-

misk motiv til å drive ikke-avgiftspliktig virksom-het i eide lokaler fremfor leide lokaler.

En utvidet fradragsrett kan, i likhet med engenerell kompensasjonsordning, dessuten gi kon-kurransevridninger hvor kommunale virksomhe-ter leier ut bygg til private næringsdrivende somikke er avgiftspliktige. Hvis kommunen leier utbygg som den har oppført i egen regi, vil kommu-nen gjennom en utvidet fradragsrett få nøytralisertmerverdiavgiften på bygge- og anleggskostnadene.Private byggherrer vil derimot ikke få nøytralisertmerverdiavgiften ved oppføring og drift av bygg oganlegg ved utleie til tilsvarende virksomheter. Påtilsvarende måte kan det oppstå konkurransevrid-ninger i forhold til private selgere når kommunaleiendom selges.


I likhet med en generell kompensasjonsordning,kan det ved en utvidet fradragsrett være en aktu-ell løsning å utvide dagens frivillige registrerings-ordning for utleievirksomhet etter forskrift nr.117 til merverdiavgiftsloven. Ved å utvide den fri-villige registreringsordningen til også å omfatteutleie av bygg og anlegg til kommunale leieta-kere som ikke driver avgiftspliktig virksomhet,vil utleieren få nøytralisert merverdiavgiften påbygge- og driftskostnadene. Kommunen vil på sinside få nøytralisert merverdiavgiften på leieve-derlaget gjennom den utvidede fradragsretten. Pådenne måten vil ikke merverdiavgiften gi kom-munene noe økonomisk motiv til å drive ikke-avgiftspliktig virksomhet i eide fremfor leide loka-ler.

En utvidelse av den frivillige registreringsord-ning etter forskrift nr. 117, vil ikke motvirke kon-kurransevridningene i disfavør av private utleierenår kommunen leier ut fast eiendom til privateikke-avgiftspliktige virksomheter. Også i tilfellerhvor kommunen selger fast eiendom, vil det gjen-stå konkurransevridninger i forhold til private. Enmulighet kan da i tillegg til å utvide forskrift nr. 117,være å begrense den utvidede fradragsretten motutleie av fast eiendom slik at kommuner på sammemåte som private byggherrer ikke får fradragsrettfor merverdiavgift ved utleie til ikke-avgiftsplik-tig private virksomheter. Tilsvarende begrensnin-ger kan settes ved salg av kommunal eiendom. Itillegg bør det vurderes om tilbakeføring av inn-gående merverdiavgift ved bruksendring av byggog anlegg, på tilsvarende måte som i merverdiav-giftsloven § 21.

Det vises for øvrig til omtalen i kapittel 11.1.3.2.


Kapittel 13142

13.1.4 Innrettingen av en utvidetfradragsrett

I likhet med en kompensasjonsordning utenformerverdiavgiftssystemet, er det viktig at en utvidetfradragsrett innrettes slik at den blir mest muligeffektiv og at den fungerer etter hensikten. Hen-sikten med en utvidet fradragsrett er å motvirkekonkurransevridningene mellom kommunal egen-produksjon og kjøp fra andre. En utvidet fradrags-rett bør da fungere slik at de enhetene innen kom-munene som gjør beslutning om innkjøp, faktiskser bort fra merverdiavgiften. Kommunene kani ulik grad og med ulike organisasjonsformer hadelegert mulighetene til produksjon og innkjøp tilunderliggende enheter innen kommuneorganisa-sjonene. Det sentrale er at de enkelte beslutnings-takerne ikke betrakter merverdiavgiften som enkostnad. Samtidig bør innretningen utformes slikat blant annet skatteetatens behov for kontroll blirivaretatt.

Utvidet fradragsrett for kommunesektoren for-utsetter for det første at det skjer en registrering imerverdiavgiftsmanntallet. Registrering i merver-diavgiftsmanntallet vil innebære at de kommunaleenhetene i utgangspunktet må forholde seg til mer-verdiavgiftsloven regnskaps- og dokumentasjons-regler. Videre vil blant annet reglene om almin-nelig opplysningsplikt og om plikt til å gi kontrol-lopplysninger mv. komme til anvendelse. Siden enrekke kommunale enheter i dag driver avgiftsplik-tig omsetningsvirksomhet, må det forutsettes atkommunene allerede er godt kjent med regelver-ket. Det må imidlertid foretas en nærmere vurde-ring av hvilke tilpasninger som eventuelt må gjø-res i forhold til kommunale enheter som kommerinnenfor en utvidet fradragsrett.

Ved en utvidet fradragsrett for kommunene, børde alminnelige bestemmelsene om innsendelse avomsetningsoppgaver i størst mulig grad følges. Iutgangspunktet bør derfor de kommunale virksom-hetene benytte seg av de ordinære omsetningsopp-gavene ved krav om refusjon av merverdiavgift.Dette betyr i så fall at omsetningsoppgavene måutvides til også å omfatte slike virksomheter. Veden slik utvidelse av omsetningsoppgavene, bør detsærlig legges vekt på å finne løsninger som gjør atrefusjonskravene fra de kommunale enhetene kanholdes atskilt fra kommunenes avgiftspliktige virk-somhet. Oppgavene bør for øvrig sendes inn meden terminlengde på to måneder, slik hovedregeleni dag er for registrerte næringsdrivende. Det børikke være adgang til avvikende terminer.

En alternativ løsning er å utarbeide egne opp-gaver for beløp som skal utbetales etter denne ord-

ningen. Disse oppgavene vil da utelukkende gjeldekrav om refusjon av merverdiavgift. På dennemåten kan også skatteetatens kontrollarbeid blienklere.

Dersom en utvidet fradragsrett utformes slik atdenogså omfatterprivate produsenterav lovpålagteoppgaver, kan en mulighet være at disse senderinn egne oppgaver til skatteetaten og får refundertmerverdiavgiften direkte. Det finnes ingen over-sikt over hvor mange private virksomheter som vilomfattes av en slik modell. Selv om de administra-tive kostnadene kan øke, anser utvalget at dettebør vurderes nærmere for å sikre at modellen skalvirke etter hensikten også for private virksomhe-ter som eventuelt skal omfattes.

13.2 Beskrivelse av modellen i forholdtil utvalgets kriterier

13.2.1 Motvirker konkurransevridningermellom kommunal egenproduksjonog kjøp fra andre

I likhet med en generell kompensasjonsordningutenfor merverdiavgiftssystemet, kan en utvidetfradragsrett som utformes generelt, motvirke kon-kurransevridningene mellom kommunal egenpro-duksjon og kjøp fra andre. Siden en utvidet fra-dragsrett i utgangspunktet vil gjelde alle anskaffel-ser av varer og tjenester til den ikke-avgiftspliktigevirksomheten, vil det også gis refusjon for mer-verdiavgift på kjøp av varer som det i praksis ikkeer aktuelt for kommunene å produsere med egneansatte. En utvidet fradragsrett vil dermed bli meromfattende enn hva en ren nøytralisering av kon-kurransevridninger mellom offentlig og privat driftskulle tilsi.

Videre vil en utvidet fradragsrett i likhet med engenerell kompensasjonsordning blant annet reisesærskilte spørsmål i forhold til omfordelingsvirk-ninger mellom kommunene ved finansieringen.

Det vises for øvrig til kapittel 11.2.1.


På tilsvarende måte som en generell kompen-sasjonsordning utenfor merverdiavgiftssystemet,kan en utvidet fradragsrett for kommunesektorenskape nye konkurransevridninger i disfavør av pri-vate virksomheter som ikke er avgiftspliktige. Vedkjøp av avgiftsfrie tjenester fra private virksomhe-ter, vil kommunene bli belastet med en skjult mer-verdiavgift som ikke kan føres til fradrag. Dettekan gi kommunene et økonomisk motiv til at slike


Kapittel 13143

tjenester produseres i kommunal regi fremfor pri-vat.

Utvalget har beskrevet tre alternative løsningerfor å motvirke disse nye konkurransevridningenepå. Disse er sammenfallende med de tre løsningersom er beskrevet i forhold til en generell kompen-sasjonsordning.

En løsning er å kompensere for den skjulte mer-verdiavgiften som inngår i vederlaget ved kjøp avenkelte ikke-avgiftspliktige tjenester. Dette er enløsning som er valgt ved gjennomføringen av degenerelle kompensasjonsordningene i Sverige ogDanmark, men kan også gjennomføres ved en utvi-det fradragsrett. En kompensasjon for skjult mer-verdiavgift vil blant annet ikke motvirke nye kon-kurransevridninger når ikke-avgiftspliktige tjenes-ter omsettes fra private virksomheter til andre ennkommunen. En løsning med skjult merverdiavgiftvil heller ikke gi full nøytralitet mellom kommunaleorganisasjonsformer.

En alternativ løsning som utvalget har pekt på,kan være å la en utvidet fradragsrett omfatte alleprodusenter av oppgaver som kommunene ved lover pålagt ansvaret for. Ved at private virksomhetersom produserer tjenester som kommunene ved lover pålagt å tilby, også omfattes av en utvidet fra-dragsrett, vil konkurransevridninger i disfavør avprivate i stor grad motvirkes. Denne løsningen vilvidere være nøytral i mellom ulike eier- og organi-sasjonsformer ved produksjon av lovpålagte opp-gaver. En slik løsning kan imidlertid bli meget om-fattende.

En tredje løsning kan være å beholde avgrens-ningen som er gjort i dagens begrensede kom-pensasjonsordning i forhold til subjektkretsen forprivate og ideelle virksomheter ved innføring aven utvidet fradragsrett, men slik at private og ide-elle virksomheter som ikke eller i liten grad mot-tar offentlig støtte, omfattes. En slik avgrensningvil medføre at private produsenter av sentrale vel-ferdstjenester i store trekk vil være omfattet av enutvidet fradragsrett. Omfanget av nye konkurran-sevridninger synes derfor å være begrenset.

Om den nærmere beskrivelsen av hvordan detre ulike løsningene kan motvirke nye konkurran-sevridninger vises det for øvrig til kapittel 11.2.2.

En utvidet fradragsrett kan også medføre nyekonkurransevridninger på området for fast eien-dom. Utvalget har beskrevet ulike løsninger somkan kombineres for å motvirke disse konkurran-sevridningene. Et tiltak kan være å la den frivilligeregistreringsordningen for utleievirksomhet etterforskrift nr. 117 også omfatte utleie til kommunalvirksomhet selv om disse ikke driver avgiftsplik-tig virksomhet. På denne måten vil kommunene i

forhold til merverdiavgiften ikke lenger ha økono-misk motiv til å drive ikke-avgiftspliktig virksom-het i eide lokaler fremfor leide. En slik utvidelseav forskrift nr. 117 er imidlertid ikke tilstrekkeligtil å motvirke konkurransevridninger i disfavør avprivate utbyggere i tilfeller hvor kommunen leierut fast eiendom til private ikke-avgiftspliktige virk-somheter. Tilsvarende gjelder ved salg av kom-munal eiendom. En begrensning av en utvidet fra-dragsrett slik at den ikke omfatter kommunale virk-somheter som driver med utleie av fast eiendom tilikke-avgiftspliktige private virksomheter eller salgav fast eiendom, vil derimot motvirke denne kon-kurransevridningen. I tillegg bør inngående mer-verdiavgift kunne tilbakeføres dersom bygget førfullføringen eller etter et bestemt antall år etter full-føringen, selges eller leies ut. Ved å gjennomføreslike tiltak, kan flere av konkurransevridningenepå området for fast eiendom motvirkes ved innfø-ring av en utvidet fradragsrett, se også her kapit-tel 11.2.2.


Som beskrevet i kapittel 4.4, kan merverdiavgif-ten i dag påvirke organiseringen av kommunaltsamarbeid for tjenester som er avgiftspliktige ogsom ikke omfattes av dagens begrensede kompen-sasjonsordning. På tjenesteområder som er unn-tatt fra merverdiavgiftsplikten vil merverdiavgiftenikke påvirke organisering av kommunalt samar-beid.

En ordning med utvidet fradragsrett for kom-munene kan, i likhet med en generell kompen-sasjonsordning utenfor merverdiavgiftssystemet, iutgangspunktet motvirke eventuelle konkurranse-vridninger mellom ulike kommunale samarbeids-former, se nærmere kapittel 11.2.3.


Merverdiavgiften er en forbruksskatt i det den isin utforming bare tar sikte på å belaste det ende-lige innenlands forbruk av avgiftspliktige varer ogtjenester. Merverdiavgiften skal oppkreves i alleomsetningsledd, men retten til å fradragsføre inn-gående merverdiavgift medfører at avgiften ikkebelastes de avgiftspliktige virksomhetene i omset-ningskjeden. Så lenge hvert ledd i kjeden er avgifts-pliktige, oppnås nøytralitet i systemet uten hensyntil antallet omsetningsledd.

Merverdiavgiften blir endelig innbetalt til sta-ten først når varen eller tjenesten omsettes til et


Kapittel 13144

ledd hvor mottaker ikke er avgiftspliktig og følge-lig ikke har mulighet for å fradragsføre inngåendemerverdiavgift. Dette vil gjelde alle som er sluttbru-kere etter systemet, herunder næringsvirksomhe-ter som ikke omfattes av merverdiavgiftssystemet.Ved siden av en stor andel av offentlig virksomhet,vil derfor alle tjenesteytende næringer som ikkeomfattes av den generelle merverdiavgiftsplikten,eksempelvis banker eller forsikringsvirksomheter,bli endelig belastet merverdiavgift på linje medalminnelige forbrukere.

På denne måten står fradragsretten for inn-gående merverdiavgift sentralt i merverdiavgifts-systemet. En ordning med utvidet fradragsrett forkommunesektoren som innebærer at kommuneneogså oppnår fradragsrett på anskaffelser til denikke-avgiftspliktige delen av virksomheten, repre-senterer derfor et brudd på de prinsipper merver-diavgiftssystemet bygger på.

I tillegg kan en slik utvidet fradragsrett for kom-munesektoren skape press fra andre aktører omå få ulike særordninger innenfor merverdiavgifts-systemet. Dette kan på sikt svekke merverdiavgif-ten som en generell skatt på innenlands forbruk.Det vises til at merverdiavgiften er en av statensviktigste inntektskilder. Et mest mulig genereltmerverdiavgiftssystem er derfor viktig for å sikrestatens inntekter, og var en viktig begrunnelsefor Merverdiavgiftsreformen 2001. Hensynet til etmest mulig enkelt og nøytralt merverdiavgiftssys-tem, tilsier et mest mulig generelt system med fær-rest mulig unntak og særordninger.


En utvidet fradragsrett for alle varer og tjenester vili utgangspunktet være robust i forhold til en utvik-ling med økt konkurranse fra private produsenterpå markeder hvor offentlige produsenter har værtenerådende.

En utvidet fradragsrett vil skape nye konkur-ransevridninger i disfavør av private produsenterav ikke-avgiftspliktige tjenester. De alternative løs-ningene for å redusere omfanget av nye konkur-ransevridninger kan innebære avgrensninger somkan være lite robuste over tid. Om dette vises dettil omtalen i kapittel 11.2.5 hvor det blant pekespå at løsningene kan medføre press i retning av atflere omfattes av en generell kompensasjonsord-ning. Det samme vil gjelde i forhold til en modellmed utvidet fradragsrett.

En modell med utvidet fradragsrett hvor enrekke private produsenter av tjenester som kom-munene ved lov er pålagt ansvaret for også omfat-tes, vil særlig skape press mot merverdiavgiftssys-

temet. Et av hovedproblemene i denne sammen-heng vil være at fremveksten av private alternativergjør at stadig flere private virksomheter kommerinnenfor en slik ordning. Dette vil kunne forster-kes av at omfanget av lovpålagte tjenester er om-fattende og stadig er under utvikling. Et stadigstørre antall private virksomheter som omfattes aven utvidet fradragsrett, vil over tid skape et stortpress mot merverdiavgiftssystemet. For å unngåuheldige virkninger, kan det derfor på sikt vise segnødvendig å foreta endringer i ordningen. Dettegjør ordningen lite robust og forutsigbar.

En utvidet fradragsrett forutsetter videre at detforetas en avgrensning mot kommunale virksom-heter som driver avgiftspliktig omsetningsvirksom-het. Slike virksomheter skal beregne utgåendemerverdiavgift av sin omsetning, samtidig som detforeligger fradragsrett for inngående merverdiav-gift på anskaffelser til bruk i virksomheten.

En modell med utvidet fradragsrett vil derimotbety at den enkelte besluttende enhet innen kom-munen oppnår fradragsrett på anskaffelsene utenat det foreligger plikt til å beregne merverdiav-gift av tjenesteproduksjonen. Selv om ordningenskal være selvfinansierende for kommunesektorensamlet, vil den enkelte kommunale enhet kunneoppfatte ordningen som svært gunstig. Det er der-for fare for at den enkelte kommune vil foreta til-pasninger i sine organisasjoner for at vilkåret omomsetning i merverdiavgiftslovens forstand ikkeskal være oppfylt. På denne måten kan plikten til åberegne utgående merverdiavgift av sin tjeneste-produksjon unngås. Utvidet fradragsrett kan der-for påvirke hvordan den enkelte kommune orga-niserer sin virksomhet.

En utvidet fradragsrett vil også være i strid medEUs merverdiavgiftsregelverk. Dette betyr at enslik ordning må avskaffes ved et eventuelt fremti-dig norsk EU-medlemskap. Dette bidrar også til ågjøre ordningen lite robust over tid.


En utvidet fradragsrett for kommunene vil ikkestille avgiftspliktige næringsdrivende i noen annenstilling enn tidligere. Etter denne modellen skalden som omsetter varer og tjenester til kommu-nen beregne utgående merverdiavgift på vanligmåte, mens for kommunen vil merverdiavgiften blinøytralisert gjennom den utvidede fradragsretten.Dette betyr at en ordning med utvidet fradragsrettikke vil medføre noen økte administrative kostna-der for den som omsetter varer og tjenester tilkommunesektoren.

For kommunene vil en utvidet fradragsrett inne-


Kapittel 13145

bære at det må føres et eget merverdiavgiftsregn-skap for et stort antall kommunale enheter, og detmå terminvis innleveres oppgaver til skatteetatenmed krav om tilbakebetaling av påløpt merverdiav-gift. Refusjonskravene må i utgangspunktet doku-menteres med bilag etter reglene i merverdiavgifts-loven § 25 og etter de dokumentasjonskrav somstilles i regnskapslovgivningen. Kommunene blirvidere ansvarlige for å avgrense de avgiftsbeløpsom skal refunderes etter en ordning med utvidetfradragsrett fra de avgiftsbeløp som er fradragsbe-rettiget etter de alminnelige reglene i merverdiav-giftsloven § 21. Den utvidede fradragsretten kantil en viss grad medføre økte administrative kost-nader for kommunesektoren. På den annen sideer flere kommunale enheter registrert i merverdi-avgiftsmanntallet for avgiftspliktig omsetningsvirk-somhet. Det må derfor kunne forutsettes at kom-munene er kjent med merverdiavgiftssystemet ogat dette vil begrense de administrative merkostna-dene for kommunene ved en utvidet fradragsrett.

I den grad også private produsenter av lovpå-lagte oppgaver skal omfattes av en utvidet fradrags-rett, må disse på tilsvarende måte forholde seg tilmerverdiavgiftslovens regler om dokumentasjonmv.

For skatteetaten vil en utvidet fradragsrett forkommunesektoren, medføre økte administrasjons-kostnader i forbindelse med blant annet registre-ring, oppgavebehandling og kontroll. Ved at allinngående merverdiavgift i utgangspunktet skalrefunderes, vil selve oppgavebehandlingen bli for-holdsvis enkel. Det vil imidlertid ikke på grunn-lag av innberettet inngående merverdiavgift væremulig å foreta noen form for kontroll av oppga-vene. Kontroll må foretas av underlagsdokumen-tene. Dette er en tidkrevende form for kontroll.Kontrollen vil da sannsynligvis måtte gjennomfø-res ved stikkprøver, og frekvensen vil blant annetavhenge av eventuell avdekking ved kontrollene.Størrelsen på de administrative kostnadene forskatteetaten vil også blant annet avhenge av omdet er de enkelte enhetene innen kommunene somskal sende inn oppgavene eller om oppgavene skalsendes fra kommunene sentralt.


Med basis i den juridiske utredningen fra KLUGEAdvokatfirma ans v/høyesterettsadvokat Per Sand-vik, konkluderer utvalget med at en utvidet fra-dragsrett for kommunesektoren ikke vil være istrid med grunnprinsippene i kommuneloven omkommunenes frihet til å organisere virksomheten.I den utstrekning det er nødvendig med endringer

i regnskapsreglene, tolker utvalget den juridiskeutredningen slik at de eksisterende fullmaktsbe-stemmelsene vil gi hjemmel for å utforme de sær-reglene som anses nødvendig.


En utvidet fradragsrett reiser de samme spørsmåli forhold til Norges forpliktelser i forhold til EØS-avtalen som en generell kompensasjonsordningutenfor merverdiavgiftssystemet. Det vises derfortil omtalen i kapittel 11.2.8.


En ordning med utvidet fradragsrett for kommu-nesektoren for å nøytralisere merverdiavgiften, vilvære i strid med EFs sjette avgiftsdirektiv. Direk-tivet åpner ikke for noen fradragsrett for virksom-heter som ikke er avgiftspliktige. I denne sammen-heng vises det til at den svenske ordningen medutvidet fradragsrett for kommunesektoren som bleinnført 1. januar 1991, ikke ble ansett å være i sam-svar med EUs merverdiavgiftsregelverk, se blantannet SOU 1993:75 og Regeringens proposition1994/95:57. På denne bakgrunn ble den utvidedefradragsretten for kommunesektoren avviklet daSverige ble medlem i EU 1. januar 1995, og senereerstattet med en kompensasjonsordning utenformerverdiavgiftssystemet.

Utvalget legger til grunn at en modell med utvi-det fradragsrett for kommunene ikke vil være for-enlig med det sjette avgiftsdirektiv.


13.3.1 Utvalgets vurderinger av modellen iforhold til kriteriene

En utvidet fradragsrett for kommunesektoren kanutformes slik at den begrenses til å omfatte kunkommunens kjøp av tjenester eller et utvalg av tje-nester. Siden en slik begrenset fradragsrett blantannet vil skape en rekke nye avgrensningsspørs-mål, mener utvalget at dette ikke er aktuelt. Neden-for har derfor utvalget vurdert en utvidet fradrags-rett, som innebærer at kommunene i prinsippetgis fradrag for inngående merverdiavgift på alleanskaffelser selv om avgiftsbeløpene ikke kan hen-føres til kommunenes avgiftspliktige omsetnings-virksomhet.

En utvidet fradragsrett som er generell i sinutforming, vil økonomisk sett ha samme virknin-


Kapittel 13146

ger som en generell kompensasjonsordning uten-for merverdiavgiftssystemet. Dette betyr at ogsåen utvidet fradragsrett vil motvirke konkurranse-vridningene mellom kommunal egenproduksjonog kjøp fra andre. Modellen synes også å væreegnet til å motvirke konkurransevridninger mel-lom ulike former for kommunalt samarbeid. Enutvidet fradragsrett vil, i likhet med en generellkompensasjonsordning, i mindre grad enn dagensbegrensede kompensasjonsordning være målret-tet mot konkurransevridningene. En utvidet fra-dragsrett vil dermed bli betydelig større i beløps-messig omfang. På samme måte som en generellkompensasjonsordning, reiser dette etter utvalgetsmening et mulig problem i forhold til fordeling avreduksjonen i kommunenes frie inntekter mellomde enkelte kommuner. Det vises til den vurderingsom utvalget har gjort på dette punktet i forhold tilden generelle kompensasjonsordningen, se kapit-tel 11.3.2.1.

Utvalget er oppmerksom på at en utvidet fra-dragsrett, i likhet med en generell kompensasjons-ordning,vil ginye konkurransevridninger i disfavørav private virksomheter som ikke er avgiftspliktige.Utvalget ser det som viktig at det innføres tiltak forå motvirke slike nye konkurransevridninger. Veden eventuell innføring av en modell med utvidetfradragsrett, anbefaler utvalget at den i tillegg til åomfatte kommunal virksomhet, også omfatter pri-vate og ideelle virksomheter etter avgrensningensom følger dagens begrensede kompensasjonsord-ning, men slik at private og ideelle virksomhetersom ikke eller i liten grad mottar offentlig støtte,omfattes. Dette er samme løsning som utvalgetforeslår i forhold til en generell kompensasjons-ordning, se kapittel 11.3.2.2. På tilsvarende måtekan de løsninger som er beskrevet for en generellkompensasjonsordning i forhold til fast eiendom,også være aktuelle ved en utvidet fradragsrett.

Siden en utvidet fradragsrett økonomisk sett til-svarer en generell kompensasjonsordning, er detnaturlig å vurdere disse modellene opp mot hver-andre. I motsetning til en generell kompensasjons-ordning, kan det etter utvalgets mening reises flereprinsipielle innvendinger mot en utvidet fradrags-rett. Utvalget er derfor skeptisk til en ordning medutvidet fradragsrett.

Etter utvalgets vurderinger vil en utvidet fra-dragsrett være et uheldig brudd med merverdiav-giftssystemet. Retten til å fradragsføre inngåendemerverdiavgift står sentralt i merverdiavgiftssys-temet ved at fradragsretten nøytraliserer merver-diavgiften for avgiftspliktige næringsdrivende. Enordning med utvidet fradragsrett som betyr atkommunene oppnår fradragsrett på anskaffelser

til bruk i ikke-avgiftspliktig virksomhet, represen-terer derfor et brudd på de prinsipper merverdi-avgiften bygger på.

Utvalget mener videre at en utvidet fradragsrettvil skape press fra andre grupper om å få særord-ninger innenfor merverdiavgiftssystemet. Når detogså åpnes for at private virksomheter til en vissgrad skal være omfattet av en utvidet fradragsrett,kan det over tid skapes et stort press mot at flerevirksomheter skal omfattes av en ordning med utvi-det fradragsrett. Et av hovedproblemene i dennesammenheng vil være at fremveksten av privatealternativer gjør at stadig flere private produsen-ter vil komme innenfor en slik utvidet fradragsrett.Dette kan på sikt svekke merverdiavgiften som engenerell skatt på innenlands forbruk av varer ogtjenester.

En utvidet fradragsrett vil dessuten, etter utval-gets vurdering, fremstå som svært gunstig for denenkelte besluttende enhet innen kommunen. I mot-setning til kommunale enheter som driver avgifts-pliktig omsetning, vil enhetene som kommer innunder ordningen slippe å beregne utgående mer-verdiavgift av sin tjenesteproduksjon. Selv om ord-ningen er selvfinansierende for kommunesektorensamlet sett, må det påregnes et press fra enkeltekommunale enheter om å komme innenfor ordnin-gen. En utvidet fradragsrett kan derfor åpne foruheldige tilpasninger i kommuneorganiseringenfor å komme innenfor ordningen

Utvalget viser videre til at en utvidet fradrags-rett vil være i strid med EUs merverdiavgiftsregel-verk. Selv om Norge ikke er bundet av dette reg-elverket, mener utvalget også at dette må være etmoment som bør tillegges vekt ved den samledevurderingen. Utvalget kjenner heller ikke til at noeannet land opererer med en slik utvidet fradrags-rett innenfor merverdiavgiftssystemet. En slik løs-ning vil således fremstå som særnorsk.


En utvidet fradragsrett synes i likhet med en gene-rell kompensasjonsordning, å være egnet til å mot-virke konkurransevridningene mellom kommunalog privat virksomhet.

Utvalget viser imidlertid til at en slik modell vilinnebære et prinsipielt brudd med merverdiavgifts-systemet. Modellen innebærer endringer i mer-verdiavgiftsloven som kan skape press fra andregrupper om en tilsvarende gunstig ordning innen-for merverdiavgiftssystemet. Dette kan bidra tilå svekke merverdiavgiften som en generell skattpå forbruk. Utvidet fradragsrett er heller ikke isamsvar med EUs merverdiavgiftsregelverk. Disse


Kapittel 13147

innvendingene gjør seg ikke gjeldende i forholdtil en kompensasjonsordning utenfor merverdiav-giftssystemet. Flere land innen EU har innførtgenerelle kompensasjonsordninger for å motvirkekonkurransevridningene mellom offentlig og pri-vat drift.

Etter en samlet vurdering finner utvalget en

modell med utvidet fradragsrett for å være liteegnetog vil derfor ikke anbefale denne. Etter utvalgetsmening kan konkurransevridninger mellom kom-munal og privat drift motvirkes på en mer egnetmåte gjennom en kompensasjonsordning utenformerverdiavgiftssystemet uten at det reises slikeprinsipielle innvendinger.


Kapittel 13148

Kapittel 14Utvalgets konklusjoner

14.1 Utvalgets mandat

Utvalget har på bakgrunn av mandatet vurdertulike løsninger som likestiller kommunal egenpro-duksjon og kjøp av tjenester fra andre.

Utvalget er i mandatet bedt om:

” …på prinsipielt grunnlag å vurdere løsningersom likestiller kommunal egenproduksjon ogkjøp av tjenester i forhold til merverdiavgiften.Aktuelle løsninger kan finnes enten innenforeller utenfor merverdiavgiftssystemet. Utval-get bes vurdere om hele eller deler av kommu-nens virksomhet bør komme innenfor merver-diavgiftssystemet, og dermed få fradragsrett forinngående merverdiavgift. Utvalget bes ogsåvurdere om det kan utformes egnede kompen-sasjonsordninger utenfor merverdiavgiftssys-temet.

(…)Også regelverket om offentlig virksomhet

som drives i fellesskap og tjenesteomsetningmellom kommunene bør vurderes i denne sam-menheng. Utvalget bes også vurdere hvilketjenester som er aktuelle for kommunal egen-produksjon, og der merverdiavgiften kan føretil det private tilbydere får en konkurranse-ulempe. ”

14.2 Utvalgets vurderinger avløsninger innenformerverdiavgiftssystemet

Utvalget har vurdert to alternative modeller innen-for merverdiavgiftssystemet, utvidet merverdiav-giftsplikt for kommunal virksomhet og utvidet fra-dragsrett for inngående merverdiavgift.

14.2.1 Utvidet merverdiavgiftsplikt

Utvidet merverdiavgiftsplikt kan gjennomføres iulike grader. For det første kan flere kommu-nale virksomheter innrette seg slik at de utgjøregne avgiftssubjekter. Flere kommunale virksom-heter vil da under visse forutsetninger, kunne bliavgiftspliktige etter dagens merverdiavgiftsregel-

verk. For det andre kan en mer omfattende utvi-delse av avgiftsplikten for kommunale virksom-heter, gjennomføres ved å utvide dagens avgifts-grunnlag. Dette vil kreve endringer i merverdiav-giftsloven. En utvidelse av avgiftsgrunnlaget kaninnebære at blant annet helsetjenester, sosiale tje-nester og undervisningstjenester omfattes av mer-verdiavgiften. Det samme kan gjelde for offentligmyndighetsutøvelse.

Utvalget har vurdert en modell med utvidetmerverdiavgiftsplikt for kommunale virksomheter.Et nøytralt merverdiavgiftssystem bør være gene-relt og omfatte alle varer og tjenester og alle pro-dusenter, både private og offentlige virksomheter.Dette vil sikre merverdiavgiften som en generellskatt på forbruk. Merverdiavgiftsreformen 2001var et skritt i retning av et generelt system, menNorge har fortsatt et snevrere avgiftsgrunnlag ennde fleste andre land som praktiserer et merverdi-avgiftssystem.

Som beskrevet i kapittel 8.4, har New-Zealandet system for forbruksskatt som er tilnærmet gene-relt. Et slikt system forutsetter blant annet kalku-lerte priser og beregningsgrunnlag, generell utvi-delse av avgiftsgrunnlaget og merverdiavgiftsmes-sig behandling av offentlige overføringer. Utvalgetmener en slik modell ikke er gjennomførbar som engenerell løsning på konkurransevridningene meddagens finansiering og organisering av velferdstje-nestene.

Merverdiavgiftsplikt praktiseres også i dag ikommunene blant annet for tjenester som renova-sjon og vann- og avløpstjenester, og innebærer der-for en praksis som kommunene allerede er kjentmed. Utvalget har vurdert forutsetninger som måvære til stede for utvidet avgiftsplikt for kommu-nale virksomheter.

Et sentralt problem med en modell med utvidetavgiftsplikt er manglende beregningsgrunnlag formerverdiavgiften. Bakgrunnen for dette er blantannet at mange kommunale tjenester er skattefi-nansiert og ytes uten vederlag. Det mangler også istor grad fakturering mellom kommunale enheter.Utvidet avgiftsplikt for kommunale virksomheterkrever egnede måter for å fastsette beregnings-grunnlag for merverdiavgiften. En kan tenke seg at


Kapittel 14149

det innføres systemer med kalkulerte priser. Dettevil medføre et komplisert system. Alternativt vil enmodell med utvidet avgiftsplikt forutsette at det istørre grad innføres prising av offentlige tjenester.

Parallelt med skattefinansiering er det ogsåetablert brukerbetaling. I motsetning til stykkpris-finansiering og anbud hvor det er kommunen sombetaler for tjenestene, innebærerbrukerbetalingavbrukerne av tjenestene betaler for ytelsen direkte.Endringer i finansieringsformer fra skattefinansi-erte bevilgninger til brukerbetaling, stykkprisfi-nansiering og anbud, kan gi beregningsgrunnlagsom legger til rette for en gradvis utvidelse avavgiftsplikten for flere kommunale virksomheter.

I den grad beregningsgrunnlaget ikke står i for-hold til ytelsens reelle verdi, kan det oppstå proble-mer i forhold til merverdiavgiften. Slike problemerkan oppstå ved transaksjoner mellom ulike enhetersom har samme eier. Innad i kommunen kan detforeligge økonomisk motiv til internprising somkan gi besparelser gjennom lavere avgiftsgrunn-lag. Det er viktig at tjenester prises ut fra sin reelleverdi for at økonomiske beslutninger i kommuneneskal kunne treffes på et riktig grunnlag.

Av hensyn til statens proveny, er det også viktigat beregningsgrunnlaget gir uttrykk for transak-sjonens reelle verdi. Ved omsetning til forbrukereav tjenester som for eksempel er subsidiert av detoffentlige, vil utvidet avgiftsplikt kunne gi et pro-venytap for staten.

Utvalget mener det kan være aktuelt å utvideavgiftsplikten gradvis. Etter hvert som det skjerendringer slik at det etableres beregningsgrunn-lag for merverdiavgiften innenfor dagens merver-diavgiftssystem, bør flere kommunale virksomhe-ter innrettes slik at de kan utgjøre egne avgifts-subjekter. Utvalget viser imidlertid til at det ikkeforeligger noe økonomisk motiv for kommunene tilå innrette seg slik at de utgjør egne avgiftssubjek-ter. Dersom det ikke foreligger et slikt økonomiskmotiv, må avgiftsplikt eventuelt pålegges kommu-nene. Et slikt pålegg kan være i strid med prinsip-pene bak kommunelovgivningen. Etter utvalgetsoppfatning krever innføring av en slik modell ennærmere vurdering av hvordan den skal kunnegjennomføres i kommunal virksomhet.

I dag er mange offentlige velferdstjenester somhelsetilbud, omsorg og undervisning unntatt framerverdiavgiftsplikten. Begrunnelsen for å unntasentrale velferdstjenester fra merverdiavgift, harblant annet vært at det ikke har eksistert bereg-ningsgrunnlag for merverdiavgiften for slike tje-nester. En utvikling over tid hvor finansieringsfor-mene endres for flere velferdstjenester fra skattefi-nansierte bevilgninger i retning av brukerbetaling,

vil innebære at slike tjenester i større grad innebæ-rer omsetning i merverdiavgiftslovens forstand. Enslik utvikling kan legge til rette for å innføre avgifts-plikt for slike velferdstjenester. Utvalget mener atavgiftsgrunnlaget bør utvides med enkelte tjenes-ter når det oppstår prising som gir egnet bereg-ningsgrunnlag for merverdiavgiften.

14.2.2 Utvidet fradragsrett

Utvalget har vurdert en annen løsning innenformerverdiavgiftssystemet. En modell med utvidetfradragsrett vil innebære at kommunale virksom-heter får fradragsrett for merverdiavgift på alleanskaffelser. En slik løsning kan redusere kon-kurransevridningene av merverdiavgiften. Utval-get viser imidlertid til at en slik modell vil innebæreet prinsipielt brudd med et generelt merverdiav-giftssystem. Modellen innebærer endringer i mer-verdiavgiftsloven som kan skape press fra andregrupper om en tilsvarende gunstig ordning innen-for merverdiavgiftssystemet. Dette kan bidra til åsvekke merverdiavgiften som er generell skatt påforbruk. Utvidet fradragsrett er heller ikke i trådmed EUs merverdiavgiftsregelverk. Utvalget vilikke anbefale en slik modell.

14.3 Utvalgets vurderinger avløsninger utenformerverdiavgiftssystemet

14.3.1 Utvalgets vurderinger av forholdetmellom en begrenset og en generellkompensasjonsordning

Utvalget har også vurdert løsninger utenfor mer-verdiavgiftssystemet. Dagens ordning er et eksem-pel på en kompensasjonsordning utenfor merver-diavgiftssystemet. Utvalget har i kapittel 7 påpekten del svakheter ved dagens ordning. Utvalget harvurdert de ulike elementer i den praktiske inn-rettingen av ordningen og foreslår på denne bak-grunn enkelte endringer. Utvalget mener at disseforslagene, som er beskrevet i kapittel 12, vil gi enordning som i praksis vil fungere bedre enn i dag.

En kompensasjonsordning kan være helt gene-rell, slik at den gjelder merverdiavgiften på alleanskaffelser. Dette tilsvarer ordningene i vårenaboland Sverige, Danmark og Finland. En kom-pensasjonsordning kan også være mer begrenset,ved at den kun gjelder enkelte tjenester hvor enanser at det kan oppstå konkurransevridningermellom kommunal og privat produksjon.

En generell kompensasjonsordning synes å


Kapittel 14150

være velegnet for å motvirke konkurransevridnin-gene mellom kommunal egenproduksjon og kjøpfra andre. Ordningen synes også å være egnet tilå motvirke vridningene mellom ulike former forkommunalt samarbeid.

En forutsetning for at en begrenset ordning skalvære egnet til å motvirke konkurransevridninger,er at den omfatter alle tjenester hvor det er konkur-ransevridninger mellom kommunal og privat pro-duksjon. En begrenset ordning behøver ikke om-fatte tjenester hvor det er uaktuelt med kommunalproduksjon og hvor det ikke kan oppstå konkur-ransevridninger mellom kommunal og privat pro-duksjon. Utvalget anser det som svært vanskeligå komme fram til en slik liste over avgrensede tje-nester som skal omfattes av en begrenset ordning.Det er derfor betydelige avgrensningsproblemerknyttet til en slik modell, som innebærer at den ipraksis er lite egnet som et generelt virkemiddelfor å motvirke konkurransevridninger.

For både en generell og en begrenset ordningvil det være utfordringer knyttet til at de ikke omfat-ter kommunal tjenesteproduksjon organisert someget rettssubjekt, for eksempel kommunale aksje-selskaper. Tilsvarende vil gjelde for kommunaltsamarbeid organisert som aksjeselskap. Hensynettil likebehandling mellom kommunale og privatevirksomheter organisert etter samme selskaps-rettslige regler, setter imidlertid her begrensnin-ger.

En begrenset kompensasjonsordning vil i litengrad skape nye konkurransevridninger i disfavørav private på tjenesteområder som ikke er avgifts-pliktige. Dette skyldes blant annet at omfanget avordningen er begrenset både ved at den kun gjeldertjenester hvor det kan oppstå konkurransevridnin-ger, og at det kun kompenseres for tjenesteelemen-tet i leveransene. En generell kompensasjonsord-ning som omfatter alle avgiftspliktige anskaffelserog som gjelder både for vare- og tjenesteelemen-tet, blir mindre målrettet mot konkurransevridnin-gene.

Utvalget er oppmerksom på at en generell kom-pensasjonsordning vil gi nye konkurransevridnin-ger for ikke-avgiftspliktige tjenester i disfavør avprodusenter som ikke omfattes av ordningen. Detteskyldes at private ikke har fradragsrett for merver-diavgift. Kostnader som skyldes den ikke-fradrags-førte merverdiavgiften vil inngå i prisen fra den pri-vate produsenten som en skjult avgift. Utvalget serdet som viktig at det innføres tiltak for å motvirkenye konkurransevridninger som følge av en gene-rell kompensasjonsordning. Utvalget har skisserttre mulige løsninger som kan motvirke nye kon-kurransevridninger.

Utvalget har vurdert en løsning som innebærerat kommunene kompenseres for skjult merverdi-avgift. Denne løsningen kan nøytralisere merver-diavgiften for kommunenes valg mellom å produ-sere en ikke-avgiftspliktig tjeneste i egen regi frem-for å velge en privat produsent. Denne løsningenvil imidlertid ikke nøytralisere vridningene mellomkommunale og private produsenter som omsetterslike tjenester til andre enn kommunen. Utvalgetanser at dette er en stor svakhet ved en slik løsning.I tillegg synes en slik løsning å medføre avgrens-ningsproblemer og administrative kostnader.

Utvalget har også vurdert en løsning hvor alleprodusenter av tjenester som kommunen ved lovhar ansvaret for, inkluderes. Utvalget anser at enslik løsning kan gi full nøytralitet mellom ulike eier-og organisasjonsformer for produksjon av lovpå-lagte tjenester. Det kan imidlertid oppstå avgrens-ningsproblemer knyttet til hva som skal kommeinnenfor begrepet lovpålagte tjenester. Et problemved en slik løsning kan i tillegg være at den vil blifor omfattende.

Utvalget har derfor vurdert en noe snevrereavgrensning enn dette, ved at det knyttes enkeltevilkår til at private virksomheter skal omfattes.Denne løsningen er i utgangspunktet basert påavgrensningene i dagens kompensasjonsordningi forhold til subjektkretsen. Dagens begrensedeordning omfatter private og ideelle virksomhetersom utfører tilsvarende oppgaver som kommu-nene eller fylkeskommunene etter lovgivningen erpålagt å utføre. Det er satt som vilkår at virksom-heten er tatt med i offentlige planer som en inte-grert del av det kommunale eller fylkeskommu-nale tjenestetilbudet, og er finansiert fullt ut medoffentlige midler samt eventuell brukerbetaling pålik linje med tilsvarende offentlige virksomheter.For å oppnå størst mulig grad av nøytralitet mel-lom kommunale og private produsenter som utfø-rer lovpålagte oppgaver, bør ordningen i størreomfang enn med dagens subjektavgrensning, om-fatte private og ideelle virksomheter. Etter utval-gets mening bør ordningen også omfatte privateog ideelle virksomheter som ikke eller i liten gradmottar offentlig støtte.

Utvalget mener derfor at det bør foretas en end-ring av dagens vilkår om at virksomheten skal værefullt ut finansiert med offentlige midler samt even-tuell brukerbetaling på lik linje med tilsvarendeoffentlige virksomheter. En videre avgrensning avsubjektkretsen, vil i større grad medføre at privateprodusenter av sentrale velferdstjenester vil omfat-tes av en generell kompensasjonsordning. Omfan-get av nye konkurransevridninger synes derfor åvære begrenset ved en slik løsning. En slik løsning


Kapittel 14151

kan imidlertid også reise avgrensningsproblemerblant annet i forhold til hva som er en lovpålagtoppgave. På den annen side bygger denne løsnin-gen i utgangspunktet på dagens avgrensning og erderfor i stor grad innarbeidet i praksis.

Utvalget ser også at det kan reises spørsmålved om ordningen blir for omfattende med en slikavgrensning. Utvalget ser det likevel som viktigereat ordningenmotvirker konkurransevridninger nårprivate og kommunale produsenter av ikke-avgifts-pliktige tjenester omsettes til andre enn kommu-nen. Utvalget anbefaler derfor at en generell kom-pensasjonsordning i tillegg til å omfatte kommunalvirksomhet, også omfatter private og ideelle virk-somheter basert på avgrensningen i dagens ord-ning, men slik at den også omfatter private og ide-elle virksomheter som ikke eller i liten grad mottaroffentlig støtte.

En begrenset kompensasjonsordning ermindre robust enn en generell ordning overfor enutvikling hvor det på stadig flere tjenesteområdetkommer private konkurrenter inn på markederhvor offentlige produsenter tradisjonelt har værtenerådende.

En generell ordning medfører også mindreadministrative kostnader enn en begrenset ord-ning. Ved en begrenset utvidelse av dagens ord-ning til å gjelde flere tjenester, vil en måtte opereresmed en liste over tjenester som skal omfattes medtilhørende sjablonmessig fastsatte kompensasjons-satser. Dette vil gi en mer komplisert og uoversikt-lig ordning som innebærer større administrativekostnader både for de kompensasjonsberettigede,de næringsdrivende og for skatteetaten.

14.3.2 Konkurransevridninger for fasteiendom

Utvalget er oppmerksom på at en generell kompen-sasjonsordning, på samme måte som en begren-set ordning, kan gi nye konkurransevridninger nårdet gjelder utleie av fast eiendom. For å motvirkekonkurransevridninger mellom kommunal og pri-vat virksomhet, anbefaler utvalget å utvide dagensfrivillige registreringsordning etter forskrift nr. 117slik at den også gjelder ved utleie til kommunalevirksomheter som ikke driver avgiftspliktig virk-somhet.

Utvalget mener at en også bør vurdere åavgrense kompensasjonsordningen mot utleievirk-somhet hvor leietaker er en privat ikke-avgiftsplik-tig virksomhet. En slik begrensning bør eventueltogså omfatte tilfeller hvor kommunen selger fasteiendom. Utvalget anser at en generell kompensa-sjonsordning i utgangspunktet bør være enkel og

ha færrest mulig unntak. Hensynet til nøytralitetkan imidlertid på dette området tilsi at det fore-tas en slik avgrensning. En slik løsning bør ogsåkombineres med bestemmelser om tilbakeføringav kompensert merverdiavgift når fast eiendomselges eller leies ut. Utvalget mener at en kombina-sjon av avgrensning av ordningen og bestemmel-ser om tilbakeføring av kompensasjon kan være ennærliggende løsning.

14.3.3 Utvalgets forslag til endringer iinnretningen av enkompensasjonsordning

Utvalget har i kapittel 7 påpekt en del svakheterved dagens ordning. Utvalget har stilt spørsmål vedom ordningen virker etter hensikten. Hensiktenmå etter utvalgets oppfatning være at beslutnings-takerne i kommunen ser bort ifra merverdiavgifteni vurderingen av om en skal produsere tjenesterselv eller kjøpe de av andre. Utvalget har i kapittel12 vurdert de ulike elementer i den praktiske inn-rettingen av ordningen og foreslår på denne bak-grunn enkelte endringer.

Utvalget mener at innrapportering og utbeta-ling av kompensasjon bør gjennomføres oftere enni dag. Utvalget foreslår derfor at innrapporterin-ger bør gjøres annen hver måned slik hovedrege-len er for innberetting av merverdiavgiften. Utbe-talingene av bør skje så raskt som praktisk muligetter at fristen for innrapportinger av kravene for-faller. De konkrete frister for utbetaling må vurde-res nærmere.

Utvalget mener at ordningen vil virke mer effek-tivt ved å endre regnskapsrutinene slik at kom-pensasjonen regnskapsmessig håndteres som enfradragsordning som innebærer at fakturaer regn-skapsføres eksklusive avgift, det vil si nettoføring avmerverdiavgiften. Merverdiavgiften fremstår der-med ikke som en kostnad i regnskapene.

Dagens ordning kan oppfattes som komplisertmed detaljerte krav til spesifikasjon av hver fak-tura som legges til grunn for refusjonskravenesom kommunen skal sende til fylkesskattekonto-ret. Utvalget anbefaler også forenklinger i doku-mentasjonskravene ved at enkelte krav til doku-mentasjon ved innsending erstattes av en attesta-sjon av revisor.

Utvalget mener at disse endringene kan gi enmer effektiv ordning enn i dag og forslår at detgjennomføres endringer i den praktiske innrettin-gen av ordningen i tråd med dette. Endringenebør gjennomføres uavhengig av om en beholderen begrenset ordning som i dag eller innfører engenerell kompensasjonsordning.


Kapittel 14152

14.4 Utvalgets anbefaling av løsning

Utvalget anser at den systemmessige beste løs-ningen vil være et generelt merverdiavgiftssystemsom omfatter alle varer og tjenester og både offent-lig og privat virksomhet. Systemet forutsetter at detetableres et egnet beregningsgrunnlag for merver-diavgiften, generell utvidelse av avgiftsgrunnlagetog merverdiavgiftsmessig behandling av offentligeoverføringer. Utvalget mener en slik modell ikkeer gjennomførbar som en generell løsning på kon-kurransevridningene med dagens finansiering ogorganisering av velferdstjenestene.

Etter hvert som det skjer endringer slik atdet etableres beregningsgrunnlag for merverdi-avgiften innenfor dagens merverdiavgiftssystem,bør kommunal tjenesteproduksjon etter utvalgetsmening innrettes slik at de utgjør egne avgiftssub-jekter. Dette forutsetter endringer i finansiering,regnskapsføring og organisering av offentlig virk-somhet.

Markedet for velferdstjenester er i endringved at stadig større deler av helse-, omsorgs- ogundersvisningstilbud dekkes av private produsen-ter på markedsbetingelser. En utvikling i retningav finansieringsformer som innebærer at det opp-står beregningsgrunnlag for merverdiavgiften ogomsetning i merverdiavgiftslovens forstand, kanlegge til rette for avgiftsplikt for slike velferdstje-nester. Utvalget viser til at avgiftsgrunnlaget børutvides med enkelte tjenester når det oppstår pri-sing som gir egnet beregningsgrunnlag for avgift.

Utvalget anser en modell med utvidet fradrags-rett som et uheldig brudd med merverdiavgifts-systemet og er i strid med EU-reglene på området.Utvalget vil ikke anbefale en slik modell.

Siden utvidet merverdiavgiftsplikt som beskre-vet ovenfor ikke er gjennomførbar som en generellløsning på konkurransevridningene med dagensfinansiering og organisering av velferdstjenestene,anser utvalget en kompensasjonsordning utenformerverdiavgiftssystemet for å være den beste løs-ningen. Utvalget har i kapittel 12 kommet medforslag til forbedringer av dagens begrensedeordning. Den begrensede ordningen har imidler-tid betydelige avgrensningsproblemer i forhold tilhvilke tjenester og subjekter som skal tas med, ogden vil i praksis bare delvis rette opp konkurranse-vridningen i favør av kommunal egenproduksjon.Det må foretas en fortløpende vurdering av hvilketjenester som skal omfattes. Ordningen vil være lite

robust overfor endringer i konkurranseforholdetmellom kommunal og privat tjenesteproduksjon.Det må også tas med i vurderingen at ordningener særnorsk.

Utvalget har merket seg at de fleste land somhar forsøkt å løse problemet, har valgt en generellkompensasjonsordning for alle varer og tjenesteri kommunene. En generell ordning sikrer konkur-ransenøytralitet overfor kommunal egenproduk-sjon, er mer robust i forhold til utviklingen av privattjenesteproduksjon, og er enklere å administrere.

Utvalget er imidlertid oppmerksom på at engenerell kompensasjonsordning vil gi nye konkur-ransevridninger for ikke-avgiftspliktige tjenester idisfavør av produsenter som ikke omfattes av kom-pensasjonsordningen. Det vises i den forbindelsetil utvalgets anbefaling i kapittel 10. Utvalget menerat avgiftsgrunnlaget bør utvides med enkelte tje-nester når det oppstår prising som gir egnet bereg-ningsgrunnlag for merverdiavgiften. I den gradavgiftsgrunnlaget over tid utvides til å gjelde fleretjenester, vil konkurransevridningene som følge aven kompensasjonsordning begrenses.

Utvalget ser det likevel som viktig at det innfø-res tiltak for å motvirke nye konkurransevridnin-ger. Utvalget mener at det bør være størst muliggrad av nøytralitet mellom kommunale og privateprodusenter som utfører oppgaver som kommu-nene ved lov er pålagt ansvaret for. For å oppnåstørst mulig grad av nøytralitet mellom kommunaleog private produsenter som utfører slike lovpålagteoppgaver, bør ordningen i større omfang enn meddagens subjektavgrensning, omfatte private og ide-elle virksomheter. Etter utvalgets mening bør ord-ningen også omfatte private og ideelle virksomhe-ter som ikke eller i liten grad mottar offentlig støtte.Utvalget legger til grunn at for eksempel privatebarnehager som ikke mottar kommunale tilskuddbør omfattes.

Utvalget forutsetter som et utgangspunkt atreformen ikke skal gi endringer i de økonomiskerammer for staten, kommunesektoren og de pri-vate virksomheter som vil være omfattet. Utvalgeterkjenner imidlertid at finansieringen i forhold tilprivate virksomheter som ikke eller i liten gradmottar offentlig støtte, skaper problemer i forholdtil dette utgangspunktet.

Ut fra en samlet vurdering vil utvalget anbefaleinnføring av en generell kompensasjonsordningsom beskrevet i kapittel 11.


Kapittel 14153

Kapittel 15Økonomiske og administrative konsekvenser

15.1 Innledning

Utvalget foreslår at dagens begrensede kompen-sasjonsordning utvides til en generell kompensa-sjonsordning for kommuner og fylkeskommuner.Ordningen blir dermed betydelig mer omfattendeenn i dag, ved at det blir kompensert for hele mer-verdiavgiften på alle anskaffelser til ikke-avgifts-pliktig virksomhet. For å oppnå størst mulig gradav nøytralitet mellom kommunale og private pro-dusenter som utfører lovpålagte oppgaver, bør detlegges opp til en noe videre forståelse av hvilkeprivate og ideelle virksomheter som skal omfattesenn dagens avgrensning. Etter utvalgets meningbør også private og ideelle virksomheter som ikkeeller i liten grad mottar offentlig støtte, omfattes.

Utvalget foreslår i tillegg enkelte endringer ihvordan en generell kompensasjonsordning børinnrettes i praksis. Forslagene innebærer enkelteendringer i forhold til dagens ordning. Forslagenetil endring i innretting av ordningen følger av atutvalget mener at ordningen kan fungere bedreut fra målsettingen, se omtalen i kapitlene 7.4 og12. Utvalget foreslår at kompensasjonsordningenregnskapsmessig håndteres som en fradragsord-ning, ved at en i kommuneregnskapet regnskaps-fører alle fakturaer eksklusive avgift (nettoføringav merverdiavgiften). For at ordningen skal fun-gere bedre for private og ideelle virksomhetersom omfattes av ordningen, anbefaler utvalget aten vurderer å la private og ideelle virksomhetersom omfattes av ordningen sende sine krav direktetil skatteetaten, i stedet for via kommunen som idag. Utvalget foreslår at innrapporteringsrutineneendres slik at oppgavene sendes inn hver annenmåned i stedet for en gang i året som i dagens ord-ning. Dagens ordning kan oppfattes som kompli-sert, med detaljerte krav til spesifikasjon av hverfaktura som legges til grunn for refusjonskravenesom kommunene skal sende til skatteetaten. Utval-get anbefaler at det gjøres forenklinger i dokumen-tasjonskravene ved innsendelse av oppgavene. Deenkelte dokumentasjonskravene kan erstattes aven attestasjon av revisor.

Samlet anser utvalget at endringene vil gi enordning som blir enklere og vil fungerer bedre i

forhold til målsettingen. Nedenfor har en imidler-tid omtalt forventede økonomiske virkninger avordningen nærmere.

Utvalget har nedenfor også redegjort for end-ringer i administrative kostnader av de enkelteforslagene. Deretter er samlede administrativekostnader for kommunene, de næringsdrivendeog skatteetaten oppsummert. Utvalget har avslut-ningsvis foreslått en finansieringsordning for engenerell kompensasjonsordning.

15.2 Økonomiske virkninger avordningen

Kommunene ivaretar sentrale velferdstilbud forbefolkningen. Utvalget har lagt til grunn at kommu-nens politiske ledelse fungerer som bestiller av tje-nester som kan utføres av kommunale eller privatevirksomheter. Utvalget har, blant annet i kapittel 4,vist til skillet mellom kommunens rolle som bestil-ler og utfører. Utvalget har i kapittel 6 vist at mer-verdiavgiften skaper konkurransevridninger mel-lom produksjon av tjenester i kommunal og privatregi. Når merverdiavgiften på innsatsfaktorer slårulikt ut i kommunal og privat produksjon og bidrartil ulike faktorpriser, kan kommunenes valg mel-lom produksjon i kommunal og privat regi påvir-kes. Dette kan bidra til dårligere ressursallokeringog hindre en effektiv fordeling mellom kommunalog privat produksjon. Konkurransevridningen somfølge av merverdiavgiften kan dermed gi kommu-nene økonomisk motiv til å velge løsninger somikke er samfunnsøkonomisk effektive.

Innføring av en generell kompensasjonsord-ning vil motvirke konkurransevridningen mellomkommunenes valg mellom kommunal og privat tje-nesteproduksjon. Dette medfører endringer i ram-mebetingelsene som legger til rette for at privatei større grad kan konkurrere på like vilkår somkommunene. Sammenliknet med i dag, vil merver-diavgiften ikke fremstå som en kostnad på avgifts-belagte innkjøp for de enkelte kommunale beslut-ningstakere. Endringene må dermed forventes åbidra til at kommunenes beslutninger i større gradbaseres på relative priser som avspeiler samfunns-


Kapittel 15154

økonomiske kostnader. Dette kan gi mer effektivressursbruk i kommunesektoren. Dette kan imid-lertid også påvirkes av andre forhold, og utvalgethar ikke sett det som mulig å gjøre pålitelige anslagpå hvilke utslag endringene kan medføre i prak-sis.

15.3 Administrative kostnader av deenkelte forslag til endringer

15.3.1 En generell kompensasjonsordning

En generell kompensasjonsordning som gjelderalle varer og tjenester vil i utgangspunktet væreen enklere ordning enn dagens ordning som erbegrenset til enkelte tjenester. Med en generellordning vil en unngå avgrensning av ordningen tilenkelte tjenester, samtidig som det gis kompensa-sjon for merverdiavgiften på hele leveransen ogikke bare tjenesteelementet som i dag. En unngårogså å operere med sjablonmessig fastsatte kom-pensasjonssatser innenfor ordningen. Dette gir enenklere ordning med færre avgrensningsproble-mer og lavere administrative kostnader.

En generell kompensasjonsordning vil føre tilat antall fakturaer som gir grunnlag for kompen-sasjon vil øke sammenliknet med dagens ordning.En slik økning vil isolert sett gi en økte administra-sjonskostnader for de kompensasjonsberettigedevirksomhetene. Samtidig antas det at de admini-strative kostnader ved håndtering av den enkeltefaktura vil reduseres, blant annet som følge av enenklere ordning og reduserte avgrensningsproble-mer.

Ved overgang til en generell kompensasjons-ordning, må det utarbeides nye søknadsskjemafor kompensasjon, men dette vil medføre begren-sede engangskostnader. Søknadsskjemaene veden generell ordning må antas å bli enklere enn idag. Utvalget anbefaler at en vurderer å samordnedisse med de ordinære merverdiavgiftsoppgaver.Det må imidlertid være mulig å skille ut beløpenesom går gjennom kompensasjonsordningen fra detordinære merverdiavgiftssystemet.

Utvalget foreslår at man lar den generelle kom-pensasjonsordningen også omfatte private og ide-elle virksomheter som i hovedsak følger avgrens-ningene av dagens ordning. I tillegg bør, etterutvalgets oppfatning, private og ideelle virksom-heter som ikke eller i liten grad mottar offentligstøtte, også omfattes. En slik avgrensning vil ikkeføre til vesentlig mer administrasjon for skatteeta-ten dersom søknadene som i dag går gjennomkommunene sentralt. Det vil imidlertid kunne opp-

stå enkelte avgrensningsspørsmål med hensyn tilblant annet hvilke tjenesteytere som skal omfattesav ordningen. I dagens ordning går utbetalingerav kompensasjon til private også gjennom kommu-nen. Kommunen er ikke pliktig å utbetale korrektrefusjonsbeløp til private. For å sikre at de privatevirksomheter som omfattes av ordningen skal fåkompensert korrekt beløp, anbefaler utvalget eten vurderer en alternativ ordning ved å la privatesende inn oppgaver direkte til skatteetaten. Sidendet ikke finnes noen oversikt over antallet privatesom blir berørt, har det ikke vært mulig å anslåadministrative kostnadene av dette.

Samlet sett antas det at en utvidelse av dagensbegrenset ordning til en generell kompensasjons-ordning, isolert sett gir reduserte administrativekostnader.

Utvalget foreslår i tillegg enkelte endringer iden praktiske innrettingen av ordningen for at denskal fungere bedre.

15.3.2 Innrettingen av ordningen

Utvalget foreslår enkelte endringer for at en gene-rell kompensasjonsordning skal fungere mer etterhensikten enn dagens ordning.

15.3.2.1 Endrede regnskapsrutiner mv

Utvalget foreslår at de kommunale regnskapsruti-nene legges opp slik at de kommunale virksomhe-tene regnskapsfører sine utgifter eksklusive mer-verdiavgift. Med en ordning som gjennomføresinnenfor kommunenes ordinære regnskapsrutiner,vil dette i liten grad få økte administrative kost-nader for kommunene. Ved en slik omlegging vilman fremdeles kunne sende inn kompensasjons-oppgaver sentralt fra de enkelte kommuner, og deadministrative kostnadene for skatteetaten vil væreuforandret på dette punkt.

Utvalget har også vurdert tiltak for at ordnin-gen skal fungere bedre for de private og ideellevirksomhetene som omfattes av ordningen. Disseskal i dag sende krav via kommunen hvor de erhjemmehørende. Det er også kommunen sentraltsom mottar utbetalingene. Siden det ikke forelig-ger noen plikt for kommunen til å tilbakebetalekompensasjonene til de private virksomhetene, kanordningen i liten grad fungere etter hensikten forslike virksomheter. For at ordningen skal fungerebedre etter hensikten, anbefaler utvalget at detvurderes å la de private og ideelle virksomhetenesende krav direkte til skatteetaten. Dette vil imid-lertid medføre økte administrative kostnader forskatteetaten og må vurderes nærmere.


Kapittel 15155

15.3.2.2 Kortere terminer

Utvalget foreslår kortere innrapporterings- ogutbetalingsterminer enn i dagens ordning. En over-gang til kortere terminer vil medføre flere oppgaverog mer administrative kostnader både for kommu-nen og skatteetaten. Innrapportering annen hvermåned vil gi om lag 2 880 oppgaver per år. Dettemedfører administrative kostnader i skatteetatenpå om lag 2 årsverk for manuelt mottak, registre-ring og kontroll. I tillegg kommer administrativekostnader knyttet til attestering, anvisning og utbe-taling på til sammen 2,5 månedsverk. Disse ansla-gene forutsetter at private som omfattes av ordnin-gen sender sine oppgaver via kommunen sentralt.Utvalget anbefaler imidlertid at det vurderes å lade private og ideelle virksomhetene som omfattesav ordningen sende oppgaver direkte til skatteeta-ten. Med en slik løsning vil de administrative kost-nadene innenfor ordningen bli større.

En overgang til kortere terminer vil, som tid-ligere omtalt, generere flere oppgaver og dermedstørre administrative kostnader. Utvalget forutset-ter at det legges til rette for automatiserte løsninger.Dersom mottaket av oppgaver kan gjøres maski-nelt og ikke manuelt slik som i dag, vil imidlertidkostnadene på litt sikt reduseres. Dette vil igjenkreve større investeringer i en oppstartsfase.

15.3.2.3 Forenklede krav til dokumentasjon

Når dagens begrensede kompensasjonsordninggjøres generell slik at alle anskaffelser omfattes,anbefaler utvalgetat det foretas forenklinger i doku-mentasjonskravene ved innsendelse av oppgavene.Dette kan gjøres ved at dagens dokumentasjons-krav erstattes av en attestasjon av revisor.

Attestasjon av oppgaver av revisor hver annenmåned i stedet for hvert år som i dag, vil medføreen mer løpende kontroll og til faste tidspunkt. For-enklede krav til dokumentasjon ved innsendelsevil redusere arbeidet med den enkelte søknad, noesom bidrar til å redusere de administrative kost-nadene både for skatteetaten og for de kompensa-sjonsberettigede. Tidsbruken ved behandling avsøknadene ved fylkesskattekontorene kan reduse-res med 25 prosent når en unngår oppgaver medulike kompensasjonssatser med tilhørende faktu-radokumentasjon i egne vedlegg.

Samlet sett må det antas at forslagene til end-ringer i den praktiske innretting av ordningen kangi en viss økning i de administrative kostnadeneved ordningen.

15.4 Administrative konsekvenser forde som blir berørt

De administrative kostnadene av forslagene kanberøre både kommunene, næringsdrivende ogskatteetaten. Nedenfor oppsummeres de samledeadministrative konsekvensene for disse.

15.4.1 Samlede administrative konsekvenserfor kommunene

En generell ordning som erstatter dagens begren-sede ordning, vil bli enklere å praktisere for kom-munene ved at en unngår en del avgrensnings-spørsmål blant annet i forhold til ulike kompensa-sjonskategorier som finnes i dagens ordning. Dettegir isolert sett reduserte administrative kostnaderfor kommunene. Samtidig vil en generell ordningomfatte betydelig flere anskaffelser, noe som iso-lert sett vil øke de administrative kostnadene. Kor-tere innrapporteringsterminer enn i dag kan iso-lert sett øke de administrative kostnader for kom-munene. Ved automatiserte løsninger vil antalletoppgaver i seg selv ikke være av vesentlig betyd-ning for kommunene. Kortere innrapporterings-terminer vil for den enkelte kommunale virksom-het medføre at likviditetstapet som dagens ordningmedfører, blir vesentlig redusert. Enklere krav tildokumentasjon ved innsendelse bidrar til å redu-sere de administrative kostnadene for kommuneneknyttet til hver søknad.

En utvidelse av dagens begrenset ordning tilen generell kompensasjonsordning vil isolert settgi reduserte administrative kostnader for kommu-nene. Utvalgets forslag til endringer i den praktiskeinnrettingen av ordningen kan imidlertid antas å gien viss økning i administrative kostnader for kom-munene. Samlet sett antas de administrative kost-nadene for kommunene å bli om lag uendret somfølge av utvalgets forslag.

15.4.2 Samlede administrative konsekvenserfor næringsdrivende

En generell kompensasjonsordning vil ikke giadministrative kostnader for de næringsdrivendesom omsetter til kommunen.

Utvalget foreslår at man lar den generelle kom-pensasjonsordningen også omfatte private og ide-elle virksomheter etter avgrensningene av dagensordning. Endringene i den praktiske innrettingenav ordningen vil få tilsvarende konsekvenser forde private og ideelle virksomheter som omfattes avordningen som for kommunale virksomheter. Engenerell ordning som erstatter dagens begrensede


Kapittel 15156

ordning, vil bli enklere å praktisere for disse virk-somhetene ved at en unngår en del avgrensnings-spørsmål blant annet i forhold til ulike kompensa-sjonssatser som finnes i dagens ordning. Dette girisolert sett reduserte administrative kostnader forde private som omfattes av ordningen. Samtidig vilen generell ordning omfatte betydelig flere anskaf-felser, noe som isolert sett kan øke de administra-tive kostnadene noe. Kortere terminer vil isolertsett medføre flere oppgaver per år som kan bidratil økte administrative kostnader. Enklere krav tildokumentasjon bidrar til å redusere de administra-tive kostnadene for kommunene knyttet til behand-ling av hver søknad.

En utvidelse av dagens begrenset ordning til engenerell kompensasjonsordning, vil isolert sett gireduserte administrative kostnader for de privateog ideelle virksomhetene som omfattes av ordnin-gen. Utvalgets forslag til endringer i den praktiskeinnrettingen av ordningen kan imidlertid antas ågi en viss økning i administrative kostnader forde private og ideelle virksomhetene som omfattesav ordningen. Samlet sett antas de administrativekostnadene for de private og ideelle virksomhetenesom omfattes av ordningen å bli om lag uendretsom følge av utvalgets forslag.

Utvalget anbefaler at det vurderes å la de privateog ideelle virksomhetene som omfattes av ordnin-gen, sende oppgaver direkte til skatteetaten og ikkesom i dag via kommunen. Med en slik endring vilordningen kunne fungere mer etter hensikten forde private og ideelle virksomhetene. Utvalget leg-ger til grunn en noe videre avgrensning enn i dag.Når i tillegg ordningen blir generell og omfattermerverdiavgiften på alle anskaffelser, kan en for-vente at flere private og ideelle virksomheter enni dag sender inn kompensasjonskrav.

15.4.3 Samlede administrative konsekvenserfor skatteetaten

En generell ordning som erstatter dagens begren-sede ordning vil bli enklere å administrere forskatteetaten. Ved overgang til en generell kom-pensasjonsordning, må skatteetaten utarbeide nyesøknadsskjema for kompensasjon, men dette vilmedføre begrensede engangskostnader. Kortereterminer vil medføre flere oppgaver per år, noesom kan gi kommunene økte administrative kost-nader. Enklere krav til dokumentasjon bidrar til åredusere de administrative kostnadene for skatte-etaten knyttet til behandling av hver søknad.

En ordning som omfatter private etter dagensavgrensning synes i liten grad å føre til vesentligmer administrasjon for skatteetaten dersom søkna-

dene fra private slik som i dag går gjennom kom-munene sentralt. Utvalget anbefaler imidlertid aten vurderer å la private sende inn oppgaver direktetil skatteetaten. Dette vil isolert sett øke de admi-nistrative kostnader for skatteetaten.

En utvidelse av dagens begrenset ordning til engenerell kompensasjonsordning, vil isolert sett gireduserte administrative kostnader for skatteeta-ten. Utvalgets forslag til endringer i den praktiskeinnrettingen av ordningen kan imidlertid antas å gien viss økning i administrative kostnader for skat-teetaten. Samlet sett antas de administrative kost-nadene for skatteetaten å bli om lag uendret somfølge av utvalgets forslag.

15.5 Finansiering av ordningen

I mandatet er det presisert at løsningene bør kunnegjennomføres uten at balansen i statsbudsjettet blirendret. Utvalget legger derfor til grunn at even-tuelle endringer i merverdiavgiftsbelastningen forkommunene må motvirkes gjennom tilsvarendebudsjettiltak overfor kommunene.

Finansieringen av dagens kompensasjonsord-ning er nærmere beskrevet i kapittel 7. Finansie-ringen gjennomføres som et engangstrekk i kom-munenes frie inntekter. Trekket skal i prinsippetgjenspeile den refusjon kommuner og fylkeskom-muner samlet vil få i et normalår for de berørteaktivitetene, og med et nivå på egenregiandelenslik det er i de siste årene før ordningen innføres.Det er aktivitetsomfanget i perioden før ordningentrer i kraft som bør legges til grunn for trekket.

Det forutsettes at trekkene er uavhengig av hvaden enkelte kommune kan forvente å få i refusjon.Dette er viktig for at hver kommune skal ha motivfor å kunne erstatte egenproduksjon med kjøp avmerverdiavgiftspliktige tjenester fra private. Hviskommunen oppfatter det slik at dens inntekter blirredusert med tilsvarende beløp som den får i kom-pensasjon for merverdiavgift, vil ikke ordningenfungere etter hensikten.

Utvalget mener at det bør være størst muliggrad av nøytralitet mellom kommunale og pri-vate produsenter som utfører lovpålagte oppgaver.Dette tilsier en noe videre forståelse av hvilke pri-vate og ideelle virksomheter som bør omfattes ennmed dagens avgrensning. Eksempelvis bør privatebarnehager som ikke mottar kommunale tilskuddomfattes. Utvalget anbefaler derfor at kompensa-sjonsordningen, i tillegg til å omfatte kommunerog fylkeskommuner, også omfatter private og ide-elle virksomheter som utfører lovpålagte oppga-ver. På denne måten kan hovedsakelig nye kon-


Kapittel 15157

kurransevridninger i forhold til private som følgeav en generell kompensasjonsordning, motvirkes.Utvalget forutsetter som et utgangspunkt at refor-men ikke skal gi endringer i de økonomiske ram-mer for staten, kommunene og private. Utvalgeterkjenner imidlertid at finansieringen i forhold tilprivate virksomheter som ikke, eller i liten gradmottar offentlig støtte, skaper problemer i forholdtil dette utgangspunktet.

En generell kompensasjonsordning vil bli bety-delig mer omfattende enn dagens begrensede ord-ning som utgjør om lag 1,5 mrd. kroner. Dette talleter eksklusive renhold som ble inkludert i ordnin-gen fra 1. januar 2002. Foreløpige beregninger kantyde på at omfanget kan utgjøre om lag 8,5 mrd.kroner. I dette tallet er imidlertid ikke beregnetvirkninger ved at private og ideelle virksomheteromfattes. Det er ikke tilgjengelig tallmateriale somkan gi pålitelig anslag på virkningen av at privateomfattes. Beregningen ovenfor vil dermed værenoe for lavt. Ved fremleggelse av konkrete forslagom en kompensasjonsordning, må det gjøres revi-derte anslag som er relevante ved innføring avordningen. Det kan derfor bli behov for å justereanslaget noe i forhold til en eventuell endring iutviklingen i kommunene avgiftspliktige kjøp framtil ordningen innføres. I tillegg kan det være usik-kerhet knyttet til anslaget som, kan tilsi at det i enovergangsfase vurderes å åpne for etterjusteringav trekket.

Utvalgets viser til at anslaget for kompensa-sjonsordningens volum er usikkert. Usikkerhetener særlig knyttet til virkningen av å innbefatteprivate og ideelle virksomheter i ordningen, slikutvalget foreslår. For kommuner har utvalget fåttutarbeidet en rapport fra SNF med beregningerav betalt merverdiavgift som kommuner ikke kankreve fradrag for. Beregningene gir også en peke-pinn på tilsvarende utgifter hos fylkeskommunene.For private og ideelle virksomheter har utvalgetikke fått foretatt beregninger. Utvalget ser det somviktig at departementet gis tilstrekkelig tid og res-surser til å foreta pålitelige beregninger av øko-nomiske virkninger av endringene, før nye reglerimplementeres. Det forutsettes at det gjennomfø-res nye og pålitelige beregninger knyttet til omfan-get av ordningen. Både pålitelige beregninger oggrundig vurdering av metode for gjennomføringav trekket i inntektsrammene er nødvendige forå unngå utilsiktede innstramninger for kommune-sektoren.

Selv om dagens finansiering synes å ha skapt fåproblemer, kan det pekes på en konsekvens av stat-lig initierte reformer. Eksempelvis innebar gjen-

nomføringen av eldreplanen betydelige statlige til-skudd til kommunene for bygging av omsorgs-boliger og sykehjemsplasser. Dagens kompen-sasjonsordning innebar at kommunene har fåttkompensert merverdiavgift for slike byggetjenes-ter samtidig som kommunene har fått tilskudd frastaten for å gjennomføre slike investeringer. Slikevirkninger kan oppstå når staten delvis finansie-rer utgifter for kommunene. Det synes ikke hen-siktsmessig at en kompensasjonsordning utformesfor å ta hensyn til slike virkninger. Med en gene-rell kompensasjonsordning vil kommunesektorenkompenseres for merverdiavgift på alle anskaffel-ser. Ved tilskudd fra staten til store reformer, blirdet dermed enklere enn med dagens begrensedeordning å ta hensyn til at kommunesektoren fårkompensert merverdiavgiften på anskaffelsene.

Blant annet som en konsekvens av at kommu-nene i økende grad har dekket sitt tjenestebehovmed avgiftspliktig kjøp fra private i stedet for pro-duksjon i egen regi, har kompensasjonskraveneøkt hvert år siden ordningen ble etablert. I dagensordning har staten dermed fått økte merverdiav-giftsinntekter i det året kommunenes kompensa-sjonsberettigede kjøp er foretatt. Utbetalingene avkompensasjonsbeløpene har imidlertid først kom-met to år senere. Dette har medført et likviditetstapfor de kompensasjonsberettigede virksomhetene,samtidig som inntektene og utgiftene for staten harkommet på to ulike budsjettår. Utvalget foreslår atinnrapporteringsrutinene endres slik at utbetalin-gene av refusjoner skjer hver annen måned. Meden slik rutine vil statens inntekter fra økt mer-verdiavgift hovedsakelig komme i samme budsjet-tår som kompensasjonsutbetalingene til kommu-nene. Dermed begrenses likviditetstapet for kom-munene, samtidig som inntektene og utgiftene forstaten i stor grad kommer innenfor samme bud-sjettår.

En generell kompensasjonsordning vil isolertsett redusere kommunenes utgifter ved anskaffel-ser. Det må derfor foretas korreksjoner i det bereg-nede utgiftsbehovet for sektoren. Utvalget viser tilat finansieringen av dagens ordning i hovedsak harfungert etter hensikten og anbefaler at også engenerell kompensasjonsordning finansieres gjen-nom reduksjon i kommunenes frie inntekter. Ord-ningen bør finansieres gjennom reduksjon i kom-munesektorens frie inntekter slik at det i minstmulig grad skapes omfordeling mellom kommu-ner. En slik finansiering sikrer også uavhengighetmellom den enkelte kommunes bidrag til finansie-ring av ordningen og kommunens kompensasjon.


Kapittel 15158

Referanser og litteratur

Budsjett-innst. S. I (1994-95) Foreløpig innstilling frafinanskomiteen om Nasjonalbudsjettet for 1995og forslag til statsbudsjettet medregnet folke-trygden for 1995.

Budsjett-innst. S. I (2000-2001) Innstilling fra finans-komiteen om Nasjonalbudsjettet for 2001 og for-slaget til statsbudsjettet medregnet folketryg-den for 2001.

Budsjett-innst.S. II (2000-2001) Innstilling fra finans-komiteen om Revidert nasjonalbudsjettet 2001.

Dokument nr. 8:31 (1992-93) Forslag fra stortings-representantene Harald Ellefsen og Erna Sol-berg om endring av merverdiavgiftsreglene forå motvirke konkurransevridning mellom offent-lig egenproduksjon og anskaffelse fra privatenæringsdrivende.

Dokument nr. 8:99 (1995-96) Forslag fra stortingsre-presentantene Magnhild Meltveit Kleppa, ErnaSolberg, Lars Sponheim og Einar Steensnæsom å endre forskriftene om kompensasjon formerverdiavgift slik at private virksomheter, somdrives med kommunale eller fylkeskommunalemidler, kan inkluderes i ordningen.

Dokument nr. 8:74 (1997-98) Forslag fra stortingsre-presentantene Lars Arne Ryssdal, Kjellaug Nak-kim og Børge Brende om å sørge for at refusjo-ner som skjer i henhold til lov om kompensasjonfor merverdiavgift til kommuner og fylkeskom-muner ved kjøp av visse tjenester fra registrertenæringsdrivende ytes direkte til den institusjon/budsjettenhet som har anskaffet tjenesten.

ECON, Notat 38/02 Momskompensasjon i Sverigeog Danmark, ECON 2002.

Eldegard, Tom, Merverdiavgiftsløsninger for kom-munesektoren – Økonomiske anslag, SNF-rap-port nr. 44/02, SNF 2002.

Ernst & Young Hva koster tjenesten? Utvikling aven kalkylemodell for innsatsstyrt finansiering avkommunale tjenester, Oslo 2002.

Handledning för mervärdeskatt, Riksskatteverket2002.

Innst. O. nr. 40 (1970-71) Innstilling fra finanskomi-teen om lov om endringer i lov om merverdiav-gift og i lov om avgift på investeringer m.v.

Innst. O. VII (1971-1972) Innstilling fra finanskomi-teen om lov om endringer i lov av 19. juni 1969om merverdiavgift.

Innst. O. nr. 25 (1994-95) Innstilling fra finansko-miteen om lov om kompensasjon for merver-diavgift til kommuner og fylkeskommuner vedkjøp av visse tjenester fra registrerte nærings-drivende.

Innst. O. nr. 1 (1999-2000) Innstilling fra finansko-miteen om endring i skatte- og avgiftslovgje-vinga.

Innst. O. nr. 24 (2000-2001) Innstilling fra finansko-miteen om lov om endringer i lov 19. juni 1969nr. 66 om merverdiavgift (Merverdiavgiftsrefor-men 2001).

Innst. O. nr. 3 (2001-2002) Innstilling fra finansko-miteen om skatte- og avgiftsopplegget 2002 –lovendringer.

Innst. S. nr. 186 (1984-85) Innstilling fra finansko-miteen om merverdiavgiftssystemet.

Innst. S. nr. 238 (1992-93) Innstilling fra finansko-miteen om forslag fra stortingsrepresentanteneHarald Ellefsen og Erna Solberg om endring avmerverdiavgiftsreglene for å motvirke konkur-ransevridning mellom offentlig egenproduksjonog anskaffelse fra private næringsdrivende.

Innst. S. nr. 94 (1993-94) Innstilling fra finansko-miteen om merverdiavgift og offentlig sektor.Konkurransevridning mellom offentlig og pri-vat virksomhet.

Innst. S. nr. 3 (1996-97) Innstilling fra finansko-miteen om forslag fra stortingsrepresentanteneMagnhild Meltveit Kleppa, Erna Solberg, LarsSponheim og Einar Steensnæs om å endre for-skriftene om kompensasjon for merverdiavgiftslik at private virksomheter, som drives medkommunale eller fylkeskommunale midler, kaninkluderes i ordningen.

Innst. S. nr. 177 (1997-98) Innstilling fra finansko-miteen om forslag fra stortingsrepresentanteneLars Arne Ryssdal, Kjellaug Nakkim og BørgeBrende om å sørge for at refusjoner som skjeri henhold til lov om kompensasjon for merver-diavgift til kommuner og fylkeskommuner vedkjøp av visse tjenester fra registrerte nærings-drivende ytes direkte til den institusjon/bud-sjettenhet som har anskaffet tjenesten.

Konkurransevridningen mellom privat og kommu-nal sektor som følge av merverdiavgiftsloven –kartlegging av omfanget. Rapport fra en arbeids-

Merverdiavgiften og kommuneneNOU 2003: 3 159

Referanser

gruppe, Finansdepartementet 30. september1994.

Merverdiavgiftshåndbok, Skattedirektoratet 2002.Norsk institutt for by- og regionsforskning, Notat

2000:128 Om kommunal organisering, NIBR2000.

NOU 1990: 11 Generell merverdiavgift på omset-ning av tjenester.

NOU 1991: 30 Forbedret merverdiavgiftslov.NOU 1995: 17 Om organiseringen av kommunal og

fylkeskommunal virksomhet.OECD, Economic Surveys Norway, Volume

2002/15, OECD September 2002.Ot.prp. nr. 26 (1970-71) Om lov om endringer i lov

om merverdiavgift og i lov om avgift på inves-teringer mv.

Ot.prp. nr. 13 (1971-72) Om lov om endringer ilov av 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiav-gift.

Ot.prp. nr. 18 (1994-95) Om lov om kompensasjonfor merverdiavgift til kommuner og fylkeskom-muner ved kjøp av visse tjenester fra registrertenæringsdrivende.

Ot.prp. nr. 53 (1997-98) Om lov om interkommu-nale selskaper og lov om endringer i kommu-neloven m.m. (Kommunalt og fylkeskommunaltforetak).

Ot.prp. nr. 86 (1998-99) Endringer i Skatte- ogavgiftslovgjevinga.

Ot.prp. nr. 2 (2000-2001) Om lov om endringer i lovav 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift (Mer-verdiavgiftsreformen 2001).

Regeringens proposition 1994/95:57 Mervärdes-skatten och EG.

Regeringens proposition 2001/02:112 Förändringari kommunkontosystemet.

Rune Devold AS, Gruppestykkpris og programva-ren BUDDHA i Trondheim kommune, 2001.

SOU 1993:75 Vissamervärdeskattfrågor II – Offent-lig verksamhet m.m.

SOU 1999:133 Kommunkontosystemet och rättvi-san – momsen, kommunerna och konkurren-sen.

St.meld. nr. 54 (1984-85) Om merverdiavgiftssyste-met.

St. meld. nr. 21 (1993-94) Merverdiavgift og offent-lig sektor. Konkurransevridning mellom offent-lig og privat virksomhet.

St. meld. nr. 2 (1994-1995) Revidert nasjonalbudsjett1995.

St. meld. nr. 2 (2000-2001) Revidert nasjonalbudsjett2001.

St.prp. nr. 1 (1994-95) Skatter og avgifter til stats-kassen.

St.prp. nr. 1. Tillegg nr. 9 (1994-95) Saldering avstatsbudsjettet medregnet folketrygden 1995

St.prp. nr. 1 (2001-2002) Skatte,- avgifts- og tollved-tak.

St.prp. nr. 1. Tillegg nr. 4 (2001-2002) Om endringav St.prp. nr. 1 om statsbudsjettet medregnetfolketrygden 2002.

St.prp. nr. 64 (2001-2002) Om lokaldemokrati, vel-ferd og økonomi i kommunesektoren 2003(Kommuneproposisjonen).


Referanser

Vedlegg 1

Modell for å beskrive konkurransevridninger

1 Konkurransevridninger i markederuten brukerfinansiering

I dette vedlegget presenteres en forenklet modellfor å vise konkurransevridningen som eksistereri dag mellom kommunal egenproduksjon og kjøpfra andre. Fremstillingen viser modellen som erbenyttet i kapittel 6. Modellen viser konkurranse-vridningene ved de ulike løsningsmodellene somutvalget har vurdert. Gjennomgangen av modellenfølger fremstillingen i kapittel 6.3.

Det tas utgangspunkt i et eksempel der kom-munens politiske ledelse står overfor valget mel-lom å kjøpe en tjeneste fra en privat virksomheteller å produsere tjenesten i kommunal regi. Kom-munens ledelse får dermed en rolle som bestillerfra en utfører som enten er en privat eller kom-munal produsent. Eksemplet viser kostnaden vedkjøp av innsatsfaktorer til produksjonen av tjenes-ten i de to alternativene. Prisen som kommunensom bestiller må betale ved de to alternativene blirogså vist. Siden kommunen i enkelte av eksemp-lene kan fradragsføre eller få kompensert mer-verdiavgiften, vil ikke alltid prisen som fakturereskommunen tilsvare det som faktisk blir reell kost-nad etter fradrag eller kompensasjon. Reell kostnadetter kompensasjon eller fradrag er betegnet somsluttpris for kommunen. I de tilfellene hvor pri-sen som faktureres til kommunen som bestiller erulik sluttprisen for kommunen, er begge prisenevist.

Det forutsettes at tilbyderen tar prisen påvaren som gitt og at det er uelastisk etterspør-sel. Av forenklingshensyn er det antatt at kost-nadene kun består av innsatsfaktorene vareinn-sats og arbeidsinnsats. Vareinnsatsen antas fulltut avgiftspliktig. Begrepet vareinnsats inklude-rer også tjenesteinnsats som er nødvendig i pro-duksjonsprosessen. Arbeidsinnsatsen er verdienav de egne ansattes produksjon og denne vilikke være merverdiavgiftspliktig. Det antas at detikke er avanse i de produserende virksomhe-tene.

I eksemplene vises det hvordan produksjons-kostnadene og dermed prisen til kommunen vari-erer ved egenproduksjon og kjøp fra andre både i

markeder for avgiftspliktige og ikke-avgiftspliktigetjenester. Eventuelle konkurransevridninger mel-lom de to produksjonsalternativene er illustrertved differansen mellom kostnader og priser vedde alternative produksjonsmåtene. For å forenklefremstillingen, ser vi på et marked for en tjenestesom ikke omfattes av dagens kompensasjonsord-ning.

Ki= Kostnader ved produksjonsform iFi= Beløpet som faktureres kommunen ved

produksjonsform iPi= Pris som kommunen må betale ved pro-

duksjonsform iBi= Pris som bruker må betale ved produk-

sjonsform ii= P,E,K,hvorP= PrivatE= EgenproduksjonK= Produksjon i kommunal avgiftspliktig en-

het

a= MerverdiavgiftV= Verdi av vareinnsats per enhet, med be-

grepet vareinnsats inkluderes her kjøp av tje-nester fra andre som inngår i produksjons-prosessen

T= Verdi av arbeidsinnsats per enhett= Andel avgiftspliktige tjenester som inn-

går i Vs= Andel av t som det kompenseres forS= Kommunalt tilskudd

Markedet for en avgiftspliktig tjeneste (for ek-sempel advokattjeneste)

Dagens merverdiavgiftssystem:

Kommunal produksjonKostnader for produsent: KE=(1+a)V+TSluttpris for kommunen: PE=(1+a)V+T

Privat produksjonKostnader for produsent: KP=V+TSluttpris for kommunen: PP=(1+a)(V+T)


Vedlegg 1161

Kostnadene ved kommunal produksjon vil værehøyere enn ved privat produksjon fordi kommunenikke kan trekke fra merverdiavgift av vareinnsat-sen (aV). Ved omsetning fra den private til kom-munen sentralt, påløper det merverdiavgift på heleleveransen. Konkurransevridningen som følge avmerverdiavgiften i favør av kommunal produk-sjon blir da differansen mellom prisen ved privatproduksjon og prisen ved kommunal produksjon:PP-PE=(1+a)(V+T)-((1+a)V+T)=aT.

Utvidet merverdiavgiftsplikt for kommunale virk-somheter:

Kommunal produksjonKostnader for produsent: KK=V+TPris til kommunen: PK=(1+a)(V+T)

Privat produksjonKostnader for produsent: KP=V+TPris til kommunen: PP=(1+a)(V+T)

Merverdiavgiften kan fradragsføres for både denkommunale og den private produsenten. Merver-diavgiften gir dermed like kostnader i de to alter-native produksjonsmåtene. Kommunen må betalemerverdiavgift ved kjøp fra begge virksomhetene.Konkurransevridning i favør av kommunal produk-sjon faller bort: PP-PK=0.

Generell kompensasjon/fradragsrett for kommu-nen:

Kommunal produksjonKostnader for produsent: KE=V+TFaktureres kommunen: FE=V+TSluttpris for kommunen: PE=V+T

Privat produksjonKostnader for produsent: KP=V+TFaktureres kommunen: FP=(1+a)(V+T)Sluttpris for kommunen: PP=(1+a)(V+T)-a(V+T)

=V+T

Kommunen som produsent får tilbakeført merver-diavgiften på vareinnsatsen, enten gjennom fra-dragsrett eller kompensasjon. En privat produsenthar fradragsrett for inngående merverdiavgift, menmå beregne merverdiavgift ved omsetning til kom-munen. Kommunen får imidlertid fradragsført ellerkompensert for denne merverdiavgiften. Konkur-ransevridningen i favør av kommunal produksjonfaller dermed bort: PP-PE=0.

Begrenset kompensasjonsordning:

Kommunal produksjonKostnader for produsent: KE=(1+a)V+T-tsaVFaktureres kommunen: FE=(1+a)V+T-tsaVSluttpris for kommunen: PE=(1+a)V+T-tsaV

Privat produksjonKostnader for produsent: KP=V+TFaktureres kommunen: FP=(1+a)(V+T)Sluttpris for kommunen: PP=(1+a)(V+T)-tsaV-aT

Den kommunale produsenten får kompensasjonfor en sjablonmessig fastsatt andel som gjenspei-ler tjenesteelementet av anskaffelser som omfat-tes av den begrensede kompensasjonsordningeni V. Den private produsenten er avgiftspliktig påordinær måte og får trukket fra hele merverdiav-giften på anskaffelsene. Den private produsentenfakturerer kommunen for tjenesten inklusive mer-verdiavgift. Kommunen får kompensasjon for mer-verdiavgiften på tjenesteelementet av leveransen Tog for tjenestedelen av de leveranser som omfat-tes av den begrensede kompensasjonsordningen iV. På denne måten blir sluttprisen for kommunenden samme ved egenproduksjon som ved kjøp fraprivat produsent og konkurransevridningene fjer-nes: PP-PE=0. Dette forutsetter blant annet at desjablonmessig fastsatte tjenesteandelene nøyaktiggjenspeiler tjenesteelementet i leveransene av detjenester som omfattes av ordningen.

Markedet for en ikke-avgiftspliktig tjeneste(omsorgstjenester på sykehjem)


Kommunal produksjonKostnader for produsent: KE=(1+a)V+TPris til kommunen: PE=(1+a)V+T

Privat produksjonKostnader for produsent: KP=(1+a)V+TPris til kommunen: PP=(1+a)V+T

Siden både kommunal og privat produksjon er uten-for merverdiavgiftssystemet, vil ingen av dem hafradragsrett for inngående merverdiavgift. Konkur-ransevridninger i favør av kommunal produksjonblir i dette tilfellet: PP-PE=0.


Vedlegg 1162

Utvidet merverdiavgiftsplikt for kommunalevirksomheter:

En løsning med utvidet merverdiavgiftsplikt antasher å innebære at kommunal virksomhet innret-tes slik at de utgjør egne avgiftssubjekter og bliravgiftspliktige. For en tjeneste som i følge merver-diavgiftsloven er unntatt fra avgiftsplikten, vil enslik løsning ikke få noen betydning. Situasjonenblir dermed som i dagens merverdiavgiftssystemsom framstilt ovenfor.

Generell kompensasjon/fradragsrett for kommunen:

Kommunal produksjonKostnader for produsent: KE=V+TPris til kommunen: PE=V+T

Privat produksjonKostnader for produsent: KP=(1+a)V+TPris til kommunen: PP=(1+a)V+T

Med generell kompensasjon eller fradragsrett formerverdiavgift for kommunen, vil det ved kom-munal produksjon ikke betales inngående merver-diavgift av vareinnsatsen. En privat produsent fårimidlertid ikke slik kompensasjon eller fradrags-rett. Ved omsetning til kommunen som bestiller,vil avgiften inngå i prisen som skjult avgift. Kom-pensasjon eller fradragsrett gir en ny konkurran-sevridning mellom kommunal produksjon og kjøpfra private for tjenester uten avgiftsplikt. Konkur-ransevridningen i favør av kommunal produksjonvil dermed bli: PP-PE=(1+a)V+T-(V+T)=aV.


Kommunal produksjonKostnader for produsent: KE=(1+a)V+T-tsaVSluttpris for kommunen: PE=(1+a)V+T-tsaV

Privat produksjonKostnader for produsent: KP=(1+a)V+TSluttpris for kommunen: PP=(1+a)V+T

Den kommunale produsenten får kompensasjonfor en sjablonmessig fastsatt andel som gjenspeilertjenesteelementet av den andel av V som består avtjenestekjøp som omfattes av den begrensede kom-pensasjonsordningen. En privat produsent somikke omfattes av kompensasjonsordningen får ikkeslik kompensasjon. Dette gir seg utslag i høyeresluttpris til kommunen fra den private produsen-ten. En begrenset kompensasjonsordning gir enkonkurransevridning mellom kommunal produk-

sjon og kjøp fra private. Konkurransevridningener: PP-PE=(1+a)V+T-(1+a)V-T+tsaV=tsaV.

2 Konkurransevridninger i markedermed delvis brukerfinansiering

I eksemplene ovenfor har en sett på kommunensvalg mellom kommunal produksjon og kjøp fra pri-vate. Således kan en betrakte dette som marke-der for tjenester hvor kommunen betaler for pro-duksjonen av tjenestene fullt ut og stiller dem tilrådighet for brukerne uten vederlag. For en delkommunale tjenester er det imidlertid innslag avegenbetalinger av brukerne. Med egenbetaling vileventuelle kostnadsforskjeller mellom offentlig ogprivat produksjon også kunne overføres i ulikeegenandeler for brukerne. Et typisk eksempel pådette kan være barnehager.

Nedenfor er det fremstilt en versjon av model-len hvor en introduserer brukerbetaling. I dettetilfellet gis det et tilskudd fra det offentlige somdekker en del av kostnadene. De resterende kost-nadene dekkes gjennom egenbetalinger. Tilskud-det antas å være likt til både den kommunale ogden private produsenten. Fremstillingen baseresfor øvrig på forutsetninger og modell som beskre-vet ovenfor.

Markedet for en avgiftspliktig tjeneste


I dette tilfellet gis det et offentlig tilskudd og bru-keren betaler resten av kostnadene som egen-andel. Denne egenandelen blir da pris til bru-ker. Når tjenesten som omsettes i dette marke-det er avgiftspliktig, vil egenbetaling fra brukerenbli avgiftsbelagt. Dette gjelder ved kjøp fra bådekommunal og privat produsent. I et slikt tilfellevil også den kommunale produsenten bli avgifts-pliktig for sin omsetning til andre. Etter gjeldenderegler vil den kommunale produsenten også bliavgiftspliktig for sin egenproduksjon hvis omset-ning av tjenesten til andre overstiger 20 prosent,som beskrevet i kapittel 6.3.2.1. Da oppnår denkommunale produsenten full fradragsrett for inn-gående merverdiavgift.

Kommunal produksjonKostnader for produsent: KE=V+TPris til bruker: BE=(1+a)(V+T-S)

Privat produksjonKostnader for produsent: KP=V+TPris til bruker: BP=(1+a)(V+T-S)


Vedlegg 1163

I et slikt tilfelle vil konkurransevridningene fjernes,ved at den kommunale produsenten blir avgiftsplik-tig på linje med en privat virksomhet: BP-BE=0. Enkommunal produsent som produserer en tjenestesom er avgiftspliktig og omsetter denne tjenesten,vil uansett komme inn under merverdiavgiftslo-ven. De aktuelle løsningene som avgiftsplikt, gene-rell kompensasjonsordning eller fradragsrett ogbegrenset kompensasjonsordning, vil ikke påvirkedette. Det vil ikke oppstå noen konkurransevidnin-ger i disse tilfellene.

Markedet for en ikke-avgiftspliktig tjeneste(for eksempel barnehage)


Det vil ikke være fradrag for inngående merverdi-avgift verken i kommunal eller privat produksjon.Dette skiller seg ikke fra situasjonen uten bruker-betaling. Sidendet her gjelder markedet for en ikke-avgiftspliktig tjeneste, skal det heller ikke beregnesmerverdiavgift ved omsetning til bruker. Imidler-tid blir det kommunale tilskuddet trukket fra. Deter ingen konkurransevridning som følge av mer-verdiavgiften mellom kommunal og privat produk-sjon av ikke-avgiftspliktige tjenester: BP-BE=0.

Kommunal produksjonKostnader for produsent: KE=0(1+a)V+TPris til bruker: BE=(1+a)V+T-S

Privat produksjonKostnader for produsent: KP=(1+a)V+TPris til bruker: BP=(1+a)V+T-S

Utvidet merverdiavgiftsplikt for kommunalevirksomheter:

Siden det omsettes en tjeneste som er unntatt framerverdiavgift, vil utvidet avgiftsplikt for kommu-nale virksomheter gi samme resultat som dagensmerverdiavgiftssystem, som omtalt ovenfor.

Generell kompensasjon/fradragsrett for kommunen:

Kommunal produksjonKostnader for produsent: KE=V+TPris til bruker: BE=V+T-S


Den kommunale produsenten får her kompenserteller fradragsført merverdiavgiften på alle anskaf-felser, noe den private produsenten ikke får. Detblir ikke beregnet merverdiavgift ved omsetningtil bruker, men det kommunale tilskuddet kommertil fradrag. Konkurransevridningen til fordel forkommunal produksjon blir da merverdiavgiften avvareinnsatsen: BP-BE=0(1+a)V+T-S-(V+T-S)=aV.


Kommunal produksjonKostnader for produsent: KE=(1+a)V+T-tsaVPris til bruker: BE=(1+a)V+T-tsaV-S


Den kommunale produsenten blir kompensertfor merverdiavgiften på tjenesteelementet i lever-anser av tjenester som omfattes av en begren-set kompensasjonsordning. En privat produsentsom ikke omfattes av kompensasjonsordningenfår ingen kompensasjon. Ved omsetning til brukerpåløper det ikke merverdiavgift, men det kommu-nale tilskuddet blir trukket fra. Konkurransevrid-ningen til fordel for kommunal produksjon blirda:

BP-BE=0(1+a)V+T-S-((1+a)V+T-tsaV-S)=tsaV.


Vedlegg 1164

Vedlegg 2

Juridiske konsekvenser i forhold til kommunelovgivningenav KLUGE Advokatfirma ans v/høyesterettsadvokat Per Sandvik

1 Mandat for oppdraget – oversikt

Mitt oppdrag knytter seg til den delrapport somMerverdiavgiftsutvalget avga 22. mars 2001, derutvalget skisserte de mest aktuelle løsninger forå nøytralisere merverdiavgiften i forhold til kom-munal sektor.

I mandatet er det redegjort for de tre aktuelleløsninger som Utvalget har festet seg ved. Dissebehandles nedenfor under punktene 5-7.

Utvalget har lagt til grunn at det vil oppstå en delfelles problemstillinger i forhold til kommunelov-givningen. Min gjennomgang av forskjellige retts-kilder bekrefter dette. Jeg vil nedenfor under pkt.2 se på tre overordnede og generelle spørsmål. Detførste knytter seg til prinsippene bak kommunelo-ven og kommunenes frihet til å innrette sin admi-nistrasjon på den måte som finnes hensiktsmessig.

Den annen problemstilling knytter seg til stik-kordet ”kommunen som en enhet”. Denne pro-blemstilling behandles nedenfor i pkt. 3.

Den tredje problemstilling relaterer seg til kom-munens regnskapsrutiner og behandles i pkt. 4.Også ellers kan det være problemer som i noengrad er felles. Ett slikt knytter seg til adgangen tilog muligheten for kontroll. Dette tema er i mandatetsærlig fremhevet i tilknytning til alternativet medkompensasjon. Det er drøftet i pkt 6.2 nedenfor - itilknytning til kompensasjonsalternativet, men harlangt på vei gyldighet også for det andre alternati-vene.

Min gjennomgang av kommunelovgivningenog rettskilder i den forbindelse har som hovedkon-klusjon at kommunelovgivningen ikke skaper noenproblemer for de løsninger som er mest aktuelle. Iden utstrekning det er behov for lovendringer fore-ligger det lovhjemmel. Andre regelsett kan tenkeså få betydning. Det gjelder særlig konkurranselov-givningen og EØS-reglene. Forholdet til disse reg-lene faller utenfor mandatet, men de berøres like-vel enkelte steder nedenfor.

2 Kommunelovgivningen

2.1 Prinsippene bak kommuneloven

De prinsipper kommuneloven bygger på, er noksåvage. Det kommunale selvstyre fremheves i en delsammenhenger, men det er ikke kommet klart frami lovgivningen. Det har vært diskutert om statenog kommunene bør ses på som utøvere av en fellesoffentlig myndighet – med staten som overordnetpart. Utviklingen har gått i retning av at man serpå statlig og kommunal myndighet som mer side-stilt. I håndboken ”Kommunal virksomhet” (Kom-munalforlaget 1987) sies det slik:

”Det har vært vanlig å fremstille dette slik atStortinget gjennom lovgivningen har gitt kom-munene i oppdrag å utøve en del av den maktenstaten har, og at kommunenes ”makt” derforkan sies å være avledet statsmakt. Dette kanvære riktig nok formelt sett. Men utviklingenvi har hatt i de 150 årene som er gått etter for-mannskapsloven ble vedtatt, har gjort at det erurimelig å tenke seg at Stortinget ved lov skullegripe sterkt inn i den kommunale selvråderet-ten.”

Det har også utviklet seg et syn som går ut på atkommunens myndighetsutøving er beskyttet vedlegalitetsprinsippet mot inngrep fra statens side –på samme måte som private rettssubjekter er det.

Kommuneloven av 25.09.1992 har i § 1 en for-målsbestemmelse som lyder slik:

”Formålet med denne lov er å legge forholdenetil rette for et funksjonsdyktig kommunalt ogfylkeskommunalt folkestyre, og for en rasjonellog effektiv forvaltning av de kommunale og fyl-keskommunale fellesinteresser innenfor ram-men av det nasjonale fellesskap og med siktepå en bærekraftig utvikling.”

Det fremgår av forarbeidene at bestemmelsen ikkeantas å ha selvstendig rettslig betydning utover detsom følger av den etablerte forståelse av det kom-munale selvstyrets formål og rammer.

I NOU 1990:13 – Forslag til ny lov om kommu-


Vedlegg 2165

ner og fylkeskommuner – er det på side 15 inntattenkelte prinsipielle betraktninger om det kommu-nale selvstyre. Innstillingen peker på at det kom-munale selvstyre ikke vil kunne ha samme innholdsom tidligere. Med henblikk på ny lov drøftes ned-toning av bestemmelsen om statlig tilsyn og kon-troll og større spillerom for lokale variasjoner.

Konklusjonen så langt må være at det ikke iforhold til merverdiavgiftsspørsmålet ligger noenbegrensning eller noen føringer i de prinsipperkommuneloven bygger på. De grunnleggende prin-sipper vil likevel kunne bli trukket inn som ledd i enargumentasjonsrekke eller som et ledd i en begrun-nelse. Se f.eks den avgjørelse som er omhandletnedenfor under pkt 2.2 der hensynet til det lokaleselvstyre begrunnet hvorfor departementet ikkegrep inn.

2.2 Kommunale oppgaver

I tidligere kommunelover var det inntatt bestem-melser som kunne fremstå som begrensende medhensyn til hva en kommune kunne drive med. INOU 1990:13 side 345 uttales det i tilknytning tilforslaget til kommunelovens § 2:

”I dagens lover heter det at disse gjelder for hhv.”kommunale anliggender” og ”fylkeskommu-nale saker”. Disse formuleringene er ikke blittoppfattet som selvstendige skranker for denkommunale og fylkeskommunale handlefrihetutover det som følger av det alminnelige kravom at forvaltningsavgjørelser skal være sakligbegrunnet. Den kommunale og fylkeskommu-nale kompetanse er blitt ansett som ”negativtavgrenset”, dvs.: kommunen eller fylkeskom-munen kan beskjeftige seg med det den finnerhensiktsmessig å ta opp, så lenge dette ikkestrider mot lov eller ulovfestede rettsprinsipper.…”

Loven benytter uttrykket ”kommuners virksom-het” – et uttrykk som viser at det i praksis ikkeforeligger noen begrensning i hva en kommunekan drive med. Kommunen kan følgelig drive medøkonomisk virksomhet av forskjellig slag. I NOU1990:13 uttales det om dette på side 345:

”På samme måte som etter dagens lov vil norskekommuner og fylkeskommuner kunne enga-sjere seg for eksempel i næringsvirksomhet.Lovutvalget har ikke funnet det riktig å formu-lere noe generelt ”selvkostprinsipp” for kom-munal og fylkeskommunal inntektsbringendevirksomhet.”

Tilsvarende synspunkter finner vi i Ot.prp. nr. 53

(1997/98) s. 48 – i tilknytning til lov om interkom-munale selskaper og andre endringer i kommu-neloven. Under departementets merknader heterdet:

”Det er en sikker oppfatning etter norsk rettat den kommunale kompetanse er ”negativtavgrenset”. Dette innebærer at en kommunekan påta seg enhver oppgave, så langt det ikkestrider mot lov eller ulovfestet rettsprinsipper.I dette ligger at kommuner også kan beskjef-tige seg med forretningsvirksomhet og regu-lær næringsvirksomhet i et marked. Tilbudetav organisasjonsform bør etter departementetsmening avspeile dette. Kommunen har sedva-nerettslig hjemmel til å organisere virksomheti form av aksjeselskaper – enten alene ellersammen med andre, se kap. 3.1. I likhet medutvalget mener departementet at denne adgan-gen fortsatt bør stå åpen.”

Sitatene foran viser at det ikke er noen praktiskbegrensning i hva en kommune kan drive med.Når en kommune kan drive allslags næringsvirk-somhet, blir konsekvensen også at den kommu-nale administrasjon må være innrettet på en elas-tisk måte, og lovgivningen må være tilpasset denvariasjonsbredde man kan finne i norske kommu-ner. Utviklingen i kommunelovgivningen har daogså gått denne vei, og det vil derfor være over-raskende om man i dagens lovgivning skulle finneregler som hindrer eller begrenser noen av de løs-ninger som kan bli foreslått av utvalget for å nøytra-lisere merverdiavgiften i kommunal sektor. Denneantagelse bekreftes av det som fremgår nedenfori denne utredning.

Det som er sagt foran knytter seg til kommu-nelovgivningen. Når en kommune driver nærings-virksomhet eller en mer begrenset økonomiskvirksomhet, kan konkurranseloven sette begrens-ninger. Jeg viser til Marco Lilli: ”Kommunale vel-ferdstiltak – skadelig for konkurransen?” i Lov ogRett 2001 s. 50. Denne artikkelen tar utgangspunkti Konkurransetilsynets og departementets behand-ling av en sak om kommunal drift av et helsestudio.Helsestudioets utgifter ble dels dekket av brukerneog dels av kommunen. Tilsynet og departementetkonkluderte med at kommunens driftsstøtte var enkonkurranseskadelig adferd som kunne gi grunn-lag for inngrep etter konkurranselovens § 3-10. Iden konkrete sak unnlot departementet likevel ågripe inn mot støtten med begrunnelse i hensynettil det lokale selvstyre.

EØS-reglene kan også tenkes å virke begrens-ende. Dette er en problemstilling som knytter segtil begrepet statsstøtte og kan få betydning ved valg


Vedlegg 2166

av organisasjonsform. Se nærmere om dette underpkt. 2.4 nedenfor.

2.3 Forholdet til særlovgivningen

En lang rekke særlover har hatt vesentlig betyd-ning for kommunal virksomhet. Disse særlovenehar hjemlet statlig styring eller statlige klageinstan-ser. Det har også blitt opprettet nemnder på lokaltnivå, som regnes som statlige.

Tidligere kunne det være vanskelig å avgjøreom et organ skulle regnes som statlig eller kom-munalt. Dette hadde blant annet den praktiske kon-sekvens at det var vanskelig å finne ut hvem somskulle saksøkes i en rettssak mot det offentlige, jfPer Sandvik: ”Stat og kommune som part i rettssa-ker”, Lov og Rett 1983 side 493. Det er nå ryddetkraftig opp i dette. Det er klarlagt hvilke nemndersom er statlige, og antallet er sterkt redusert. I 1993skjedde det også en kraftig forenkling og oppryd-ding i forholdet mellom særlovgivningen og kom-muneloven. Avvikende særlovsbestemmelser frakommuneloven/forvaltningsloven er bare beholdtder det finnes tungtveiende grunner for det.

2.4 Kommunens frihetsgrad til å strukturereden administrative del av sin virksomhet

Kommunens kompetanse etter norsk rett er sombehandlet over negativt avgrenset. Kommunen harmyndighet til alt som ikke strider mot bestemmel-sen i lovgivningen.

Det finnes en rekke lovbestemmelser som regu-lerer en kommunes virksomhet. Dette skjer delsved at kommunen er pålagt bestemte oppgaver ogat det er stilt krav til hvordan disse oppgaver skalløses. I tillegg kommer forskjellige kontrollordnin-ger. Disse kan være direkte, slik som statens kon-troll med låneopptak og garantier, eller mer indi-rekte som en statlige kontroll med vedtakenes lov-lighet etter kommunelovens § 59.

Innenfor det område kommunen har kompe-tanse, har det skjedd betydelige endringer i lovgiv-ningen. Kommunestyreloven av 1954 var preget avet krav om obligatoriske organer og en reguleringav hvilken myndighet som kunne delegeres til detenkelte organ, for eksempel til formannsskapet.

Kommuneloven av 1992 styrket kommunesty-rets posisjon som det øverste styrende organ ikommunen. Samtidig ble kommunen gitt en megetstor grad av frihet til å organisere seg på den måtekommunen fant hensiktsmessig.

Det er fortsatt noen begrensninger i loven medhensyn til organisasjon. Kommunen må for eksem-pel ha et formannsskap, en ordfører og en admi-

nistrasjonssjef. De fleste nemnder og råd, som nåbetegnes som ”faste utvalg”, er bortfalt som obli-gatoriske.

I forhold til merverdiavgift vil det særlig væreav betydning hvordan kommunen organiserer sinøkonomiske virksomhet. I tillegg til den frihetsgradsom ble åpnet ved kommuneloven, har det herskjedd en utvikling de senere år. Behovet for nylovgivning på dette felt ble drøftet i NOU 1995 :17 – Om organisering av kommunal og fylkeskom-munal virksomhet. Kommunal etat har ikke værtregnet som en egnet organisasjonsform på dettefelt. Kommunal bedrift etter kommunelovens § 11var et mer nærliggende alternativ, men reglene forslike bedrifter ble vurdert som mindre tilfredsstil-lende.

I Ot.prp. nr. 53 (1997/98), som er forarbeidettil lov om interkommunale selskaper m.v., er detinntatt en drøftelse av hva som kan organiseres iselskaps form og hva som må drives av kommu-nene selv. I proposisjonen s. 46 er det sitert fra fyl-kesmennenes fellesuttalelse, der det bl.a. heter:

”Utvalget drøfter hvilken adgang kommunenehar til å legge kommunal virksomhet til enhe-ter som rettslig og økonomisk ikke er en delav kommunen. Utvalget foreslår ingen lovregelom dette. Fylkesmennene er enige i at lovreg-ler ikke gis. Generelt bør vel for øvrig statligmyndighet gjennom lovregulering være tilbake-holden med å bestemme hvilken organisasjons-form kommunene bør velge for sin virksom-het på de ulike områder. Selv om en oppgaveer lovpålagt, bør en kommune selv i allfall somhovedregel kunne velge om oppgaven bør løsesi egen regi, eller legge selve oppgaveutførelsentil andre rettssubjekter.”

Departementet vurderte i proposisjonen om kom-munenes adgang til å benytte seg av andre organi-sasjonsformer enn de som fulgte av kommunelo-ven burde lovreguleres. Det sies om dette på s. 46:

”Dette kunne for eksempel skje ved å ta inn enbestemmelse i kommuneloven som uttrykkelighjemler at kommunene kan organisere delerav virksomheten i form av et selskap m.v. Vi erimidlertid blitt stående ved at det ikke er nød-vendig å lovregulere dette. Kommunenes hjem-mel til å benytte seg av organisasjonsformersom aksjeselskaper, stiftelser m.v. må anseessom sikker rett.”

Aksjeselskap, der aksjene eies av kommunen, harvært sett på som en velegnet organisasjonsform forøkonomisk virksomhet. I NOU 1995 : 17 side 126er kommunale aksjeselskap vurdert. Utvalget kom-


Vedlegg 2167

mer til at aksjeselskapsformen fortsatt bør stå åpen,men at kommunen i hovedsak bør reservere aksje-selskapsformen på virksomheter som kan gis enrelativt selvstendig stilling i forhold til den sentralekommunale administrasjon. Det ble valgt ikke åinnføre særregler i aksjeloven som tar hensyn tilsærlige kommunale behov. Utvalget mener at nårkommunale hensyn medfører at den alminneligeaksjeloven ikke passer, bør man velge annen orga-nisasjonsform. Utvalget fant at kommunal bedriftvar en form med visse svakheter og foreslo derforden nye organisasjonsformen kommunalt foretak.Kommunalt foretak vil gradvis erstatte kommunalbedrift som organisasjonsform. I ikrafttredelses-bestemmelsen til lovendringen som innførte kom-munalt foretak i 1999, er det bestemt at kommunalbedrift med eget styre må omorganiseres til kom-munalt foretak innen fire år.

Når det gjelder interkommunalt samarbeid, fikkvi en egen lov av 29. januar 1999 nr. 6 om inter-kommunale selskap.

Kommunalt foretak kan gis omfattende myn-dighet, men er en del av kommunen og kan derforikke ha partsstilling overfor domstol m.v. Et inter-kommunalt selskap er derimot et eget rettssubjekt.

Det følger av det jeg har sagt foran at kommu-nelovgivningen og prinsippene med tilknytning tilden ikke skaper problemer for kommunens adgangtil å organisere seg som den ønsker.

Selv om det faller utenfor mandatet, vil jeg like-vel nevne at andre regler kan få betydning i dennesammenheng.

Gjennom tiltredelsen av EØS-avtalen har Norgeinkorporert EU-rettens regler om statsstøtte. Etterart. 61 nr. 1 skal det ikke kunne gis støtte somvrir konkurransen. Statsstøttereglene antas ikke åvære til hinder for at kommunen organiserer sinvirksomhet på den måten den selv ønsker, for ek-sempel ved utskilling av kommunal virksomhet ien egen enhet. Det har likevel vært reist spørsmålom selve den organisasjonsform som velges når enkommunal enhet skilles ut som et eget selskap ellerforetak kan skape problemer i forhold til statsstøt-tereglene. ESA har i en foreløpig vurdering lagt tilgrunn at dersom et offentlig foretak pga sin retts-lige organisasjonsform ikke kan gå konkurs, vildette bli å betrakte som en garanti fra det offent-liges side. Velger en kommune å organisere envirksomhet som et aksjeselskap, oppstår det ikkeproblemer i denne forbindelse, siden kommunenbare har et begrenset ansvar for selskapet på linjemed en hver aksjonær.

Organiseres virksomheten som kommunaltforetak, kan det tenkes problemer. Et kommunaltforetak er som foran nevnt ikke et eget rettssub-

jekt, men en del av kommunen. Det er derfor for-melt kommunen som er part i foretakets avtaler,og kommunen hefter for foretakets forpliktelser.Etter ESAs retningslinjer kan det derfor tenkes atman ser på det kommunale foretak som en form forgaranti fra kommunens side. Om disse problem-stillinger viser jeg til Robert Lund: ”Statsforetakog statsstøtte”, IUSEF nr. 38 (Univ.forlaget 2002).

Også ved etableringen av et kommunalt fore-tak eller et selskap som eies av kommunen vil detkunne oppstå spørsmål om det foreligger stats-støtte. Det praktiske her er at det ved etableringav åpningsbalansen overføres aktiva til selskapettil underpris.

3 Kommunen som en enhet

Et viktig punkt for de spørsmål som drøftes i denneutredning, er om kommunen i alle sammenhengerer en enhet eller om man kan tenke seg i forskjel-lige sammenhenger at man deler opp kommuneni forskjellige enheter. Et annet viktig spørsmål erom en slik oppdeling krever lovhjemmel eller omdet kan gjøres ut fra reelle hensyn eller en fortolk-ning av vedkommende lov eller forskrift.

Det tradisjonelle og sikre utgangspunkt er atkommunen er en enhet. Forvaltningslovkomitéenuttaler i sin innstilling side 435.

”I kommunalforvaltningen må kommunestyret,formannsskapet og rådmannen betraktes somforvaltningsorgan etter utkastet. De forskjel-lige styrer, nemnder og utvalg som oppretthol-des i medhold av kommuneloven, må derimotbetraktes som hjelpeorgan for kommunestyreog formannsskap, bortsett fra i særlige saks-områder der slike organ var tillagt selvstendigavgjørelsesmyndighet. Det samme må gjeldede underordnede etatsjefer i kommuneadmini-strasjonen.”

Problemstillingen oppstår i forhold til en langrekke rettsregler. I arbeidsrettslig sammenhenghar problemet særlig vært knyttet til fortrinnsretttil ny stilling. Sivilombudsmannen har i Årsmelding1986 side 26 uttalt:

”Jeg vil anta at kommunene, i ethvert fall somutgangspunkt, må regnes som samme virksom-het i denne forbindelse.”

I en dom i RG 1981, side 598, var det spørsmål ommotregning. Lagmannsretten uttalte i den forbin-delse:

”Kemnerens disposisjoner må vurderes på bak-


Vedlegg 2168

grunn av at han intet hadde med kontrakts-inngåelse å gjøre. I en så stor kommune somTrondheim vil det i praksis være umulig atde forskjellige etater blir holdt underrettet omhva de andre foretar seg. Det vil føre for vidtom identifikasjonssynspunktet skal strekkes sålangt at kommunen må ses som en enhet.”

Denne dom må ses på som et nokså enkeltståendeeksempel på at man ikke har regnet kommunensom en enhet. Den illustrerer på den annen sideet praktisk synspunkt. I mange sammenhenger vildet være lite naturlig å se samtlige enheter i foreksempel Oslo kommune som én enhet i forholdtil alle rettslige problemer som kan oppstå.

Et viktig område, der problemstillingen blir sen-tral, er offentlig innkjøp. Dette er drøftet i Innstil-ling O. nr. 14 (1998-99), side 14, i tilknytning tilden nye loven om interkommunalt samarbeid. Detheter her:

”Et særlig spørsmål er om kommunale foretakog interkommunale selskap kan betraktes somintern leverandør til eierkommunen (e) slik atleveransen kan skje utenom anbud - m.a.o. atanskaffelsen anses som leveranse i egen regi.Grensen for hvem som kan regnes som leveran-dør i egen regi avhenger i stor grad av hva somkan regnes som én og samme oppdragsgiver.Ofte vil dette sammenfalle med hva som reg-nes som samme juridiske person. En kommuneeller fylkeskommune med alle sine underligg-ende etater og nemnder er ett rettssubjekt. Etkommunalt foretak vil være en del av dette retts-subjektet. Når kommunen tildeler et oppdrag tilet kommunalt foretak innen samme kommuneeller fylkeskommune, blir derfor oppdraget åregne som arbeid i egen regi og kan tildeles utenå benytte anskaffelsesprosedyrene for offent-lige anskaffelser.”

Det tradisjonelle synspunkt legges altså her tilgrunn. Selv om et kommunalt foretak er gitt storgrad av selvstendighet og har eget styre, regnesdet altså likevel som en del av kommunen i forholdtil anbudsreglene.

I forhold til merverdiavgiftsloven regnes ogsåkommunen som en enhet, jf Refsland: ”Kommen-tarutgave” (1984) side 124.

Et særlig interessant område er offentligheti forvaltningen. Offentlighetsloven har hatt somutgangspunkt at kommunen er en enhet. I forholdtil unntaket for interne dokumenter har det skaptproblemer. Når man ser kommunen som en enhet,blir all korrespondanse og alle innstillinger internti kommunen unntatt fra offentlighet, hvilket harvært sett på som lite ønskelig. Ved lovendringer i1982, 1992 og 2000 har lovgiver laget regler som

gjør unntak fra prinsippet om kommunen som enenhet. Konkret skjedde dette ved at det ble gjortunntak for innstilling til organer som skulle treffeavgjørelse i saken. Ved lovendringen av 15.12.2000ble unntaket ytterligere utbygget ved at det ikkelenger er nødvendig at mottagerorganet skal treffeavgjørelse i saken.

Det vesentlige poeng i vår forbindelse er atman her har laget et spesielt regelverk for offent-lighet som tar hensyn til de praktiske problemersom hovedregelen om kommunen som ett organskapte. Dette er en modell som man kan tenke segbrukt på andre områder, for eksempel når det gjel-der merverdiavgift.

4 Kommunens regnskapsregler

Økonomiområdet i kommunen reguleres av et om-fattende regelverk. Kommuneloven har i kap. 8bestemmelse om økonomiplan, årsbudsjett, kap.9 om gjeldsforpliktelser m.v. og kap. 10 tilsyn ogkontrollbestemmelser.

Det er gitt diverse forskrifter for kommunalebudsjetter og regnskaper samt økonomiplaner,revisjon og kontrollutvalg.

Kommunene bruker i dag et budsjettog regn-skapssystem som bygger på andre prinsipper ennde som følger av regnskapsloven og som gjelder forprivate bedrifter. De kommunale prinsipper avvi-ker også fra de prinsipper statsbudsjettet og stats-regnskapet bygger på.

Det grunnleggende prinsipp i kommuneregn-skapet er at det føres etter anordningsprinsippet.Det innebærer at alle kjente utgifter/utbetalingerog inntekter/innbetalinger i året skal tas med ibevilgningsregnskapet for vedkommende år, entendet er betalt eller ikke når regnskapet avsluttes. I etkommuneregnskap blir varige driftsmidler utgifts-ført i sin helhet i anskaffelsesåret. Dette fører somregel til en ubalanse mellom inntekter og utgifter,som salderes ved at bruk av lånemidler inntekts-føres i bevilgningsregnskapet.

Det kommunale regnskapssystem betegnessom et finansielt–orientert økonomisystem. Et sliktsystem viser alle kjente inntekter (innbetalinger)og utgifter (utbetalinger) i sin helhet. Systemetgir god oversikt over de tilgjengelige ressurser ogbruken av disse.

Regnskapsloven, som bedriftene bruker, erresultatorientert og viser inntekter og kostnaderog dermed endring i egenkapitalen. Et finansiert-orientert system viser ikke forbruk av ressurser ien periode, og gjør det derfor vanskelig å utlederesultatmål og foreta resultatvurderinger.


Vedlegg 2169

Forskjellen i regnskapssystemer gjør at det ervanskelig å foreta pålitelige sammenligninger medprivate bedrifter i forbindelse med konkurranseut-setting.

Reglene om økonomisk planlegging og forvalt-ning ble vurdert ved innføringen av kommuneloveni 1992. Eldre lovgivning ble i hovedsak videreført,men departementet forutsatte en vurdering av degrunnleggende budsjettog regnskapsprinsipper.

En slik vurdering kom i Ot.prp. nr. 43 (1999/2000) og førte til diverse lovendringer i kommu-neloven (endringslov nr. 71/2000 - av 07.07.2000).Det ble sendt et utkast på høring som gikk utpå en overgang til et resultatorientert budsjett- ogregnskapssystem. Departementet foreslo likevel åbeholde dagens finansielle system som en grunn-stamme i det fremtidige kommunale budsjett- ogregnskapssystem, men det ble gitt uttrykk for tvilda det var fordel og ulempe knyttet til de ulikesystemer. Problemet har særlig vært knyttet tilavskrivninger, som i det tradisjonelle finansregn-skap har sammenheng med kostnadsfordeling overtid og derfor sees i sammenheng med forventnin-gene om fremtidig inntektsevne. For kommunener ikke avskrivninger nødvendig for kommunensinntektsevne fordi kommunens inntektsside dek-kes ved skatter og avgifter.

I proposisjonen drøftes også forhold som harmer direkte tilknytning til vår sak. Det sies i pro-posisjonen:

”Det er fortsatt slik at kommunen i stor gradutfører tjenesten i egen regi. Historisk har detlikevel vært tradisjon for at kommunene girbidrag til private som utfører tjenester, medeller uten avtale med kommunen. De siste århar i tillegg spørsmål om konkurranseutsettingav kommunal tjeneste blitt aktualisert. Når pri-vate leverer anbud, må dette bl.a. reflektere atvirksomheten må dekke inn avskrivningskost-nader. Når avskrivning og inndekning av dennekostnaden er frivillig for kommunen, eksiste-rer en mulighet for at denne kostnaden ikkereflekteres i kommunens eget anbud.”

Enkelte høringsuttalelser fremhever at sammen-ligningen blir enklere hvis både private og kommu-ner nytter samme regnskapsprinsippet. Departe-mentets vurdering var at de påpekte innvendingerikke var tilstrekkelig sterke til å innføre en like-stilling med private når det gjelder regnskapssys-temer. Etter departementets oppfatning kan hen-synet til å kunne foreta sammenligninger mellomkommunal og privat tjenesteproduksjon også iva-retas gjennom det finansielle systemet dersom detstilles krav til å synliggjøre avskrivninger uten at

det får resultateffekt. Konklusjonen ble at det ikkeble vedtatt å innføre et resultatorientert budsjettog regnskapssystem for kommunene, men at detisteden ble foretatt justeringer.

Når det gjelder de enkelte regnskapsenheter utta-les det i proposisjonen s. 53:

”Kommuneregnskapet skal gi et økonomiskbilde av kommunen som økonomisk enhet.Budsjett- og regnskapsforskriftene påleggerikke kommunene å utarbeide konsernregn-skap. Av den grunn inngår ikke enheter somkommunale bedrifter, interkommunale selska-per og kommunale aksjeselskaper i kommu-nens årsregnskap. Budsjett- og regnskapsfor-skriftene presiserer at de kommunale bedrif-tenes årsregnskaper skal fremstilles i bevilg-ningsregnskapet til kommunekassen. I detteårsregnskapet skal kun direkte tilskudd mel-lom kommunekasse og kommunal bedrift frem-komme.”

De kommunale regnskapsreglene har altså gjen-nomgått en nylig og omfattende revisjon. Ved dennerevisjonen valgte man ikke å gå over til regnskaps-lovens system eller noe som er tilsvarende selvom konkurransesituasjonen mellom private og detoffentlig kunne tilsi det.

De nye reglene tar ikke direkte standpunkt tilom kommunelovgivningen setter krav til gjennom-føringen av å skille ut egne enheter fra kommu-nens øvrige virksomhet, eller om kommunelovgiv-ningen hindrer adgangen for en utskilt regnskaps-enhet til å ta seg betalt fra en annen enhet i sammekommune.

5 Alternativer med fradragsrett forkommunen for inngåendemerverdiavgift

5.1 Forholdet til kommunelovgivningen

Som det fremgår foran av pkt 4 ble hele økonomi-området i kommunen gjenstand for en omfattendevurdering i Ot.prp. nr. 43 for 1999-2000. Jeg harved gjennomgang av kommuneloven generelt ogproposisjonen spesielt, ikke funnet noe som skulletilsi at kommuneloven må endres ved innføringav fradragsrett for kommunen på den måten somforeslått. Det må legges til grunn at kommunen idag juridisk sett er organisert slik at det ikke erproblematisk for systemet å behandle endringersom skyldes nye regler om skatt eller merverdiav-gift.


Vedlegg 2170

5.2 Forholdet til regnskapsreglene

Som påvist foran under pkt 4 ble det i Ot.prp. nr.43 for 1999-2000 grundig vurdert om man skulleendre regnskapsprinsippene. Departementet fast-holdt at det tidligere system basert på anordnings-prinsippet skulle følges, og at man ikke gikk overtil regnskapsloven og det transaksjonsprinsippetsom der er sentralt.

Selv om kommuneregnskapene skal gi et bildeav kommunen som økonomisk enhet, er den ikkepålagt å utarbeide noe konsernregnskap. I propo-sisjonen uttales på side 55:

”Departementet har i forslag om konsernregn-skap lagt til grunn at det er særlig behov for åinkludere virksomheter som er en del av kom-munen som rettssubjekt i konsernregnskapet.Dette skyldes at det ikke er noe rettslig skillemellom økonomien til kommunen og slik virk-somhet.”

Dette innebærer at regnskapet ikke viser virksom-het til interkommunale selskaper og kommunalteide aksjeselskaper. Disse er egne rettssubjekter.Derimot inngår - til tross for det som er sagt iproposisjonen side 53 og sitert foran på side 8- kommunale bedrifter. Denne organisasjonsformer, som tidligere påpekt, på vei ut og erstattes avkommunalt foretak. Men også kommunalt foretaksom omhandlet i kommunelovens kap 11 er en delav kommunen, jf lovens § 61.

For det foreliggende spørsmål er regnskaps-føringen for kommunale bedrifter og kommunaleforetak av særlig interesse, fordi disse driver virk-somhet innenfor kommunen og vil være kjøpereav tjenester som er merverdiavgiftsbelagt. Etterkommuneloven § 48 nr 6, er departementet gitthjemmel til å gi forskrifter om årsregnskap og års-beretning. Kommunal- og regionaldepartementethar 15. desember 2000 gitt slike forskrifter. I § 1annet ledd heter det blant annet:

”Kommunen eller fylkeskommunen kan i til-legg bestemme at en kommunal eller fylkes-kommunal bedrift etter kommuneloven § 11,skal stille opp et særregnskap. I så fall gjelderforskrift av 17. desember 1999 om årsbudsjett,årsregnskap og årsberetning for kommunaleog fylkeskommunale foretak, med unntak av §7”.

For kommunale foretak gjelder den forskrift dether er vist til - forskrift nr 1569 av 17.12.99. Etterdenne forskrift § 7 skal et kommunalt foretak somdriver næringsvirksomhet føre årsregnskapet etter

regnskapsloven ”så langt ikke annet følger av loveller forskrift”. Denne forskrift innebærer at dettrekkes et skille mellom kommunale foretak somdriver næringsvirksomhet og andre.

I forarbeidene til lovendringen som innførtekommunalt foretak - Ot.prp. nr. 53 for 1997-98 side67 uttales det:

”Kommunal- og arbeidsdepartementet vil frem-heve at de regnskapssystemer som skal gjeldefor kommunale virksomheter, bør reflektere demålsettinger som er satt for virksomheten. Dervirksomheten driver regulær næringsvirksom-het i konkurranse med private, bør også enkommunal virksomhet følge det regnskapssys-tem som er tilpasset denne type virksomhet.”

Departementet peker samtidig på at det kan værevanskelig å definere begrepet ”næringsvirksomhet”presist. For kommunale virksomheter vil overord-nede mål som regel være å oppfylle en brederesamfunnsmessig målsetting.

Forskriftsreglene åpner også for at enheter somhører til kommunen regnskapsmessig kan opptreselvstendig og føre regnskap etter regnskapsloven.

For størstedelen av kommunens virksomhetforeligger det ikke noen slik mulighet etter dagensregler.

I den utstrekning det er ønskelig må depar-tementet kunne gi forskriftsbestemmelser i med-hold av kommunelovens § 48 nr 6. Ifølge dennebestemmelse kan departementet ”gi nærmere reg-ler om årsregnskapet, årsberetningen og regnskapsfø-ringen.” Det er en vid fullmaktsbestemmelse, somantas å gi hjemmel for de særregler som måtte fin-nes nødvendig.

Det er likevel grunn til å vurdere om fradrags-rett for merverdiavgift nødvendiggjør at kommu-nen har formelt sett egne regnskapsenheter. Servi på en kommunal etat, vil den være helt ut endel av kommunen, men likevel vil etatens inntek-ter og utgifter fremgå helt separat i budsjett ogregnskap. En etats regnskap fremstår likevel somannerledes enn det som gjelder for et kommunaltforetak. Forskjellen kommer bl.a til syne når detgjelder balansesiden.

Dersom kommunen ønsker det, burde det der-for ikke være problematisk med dagens regelverkå la fradragsretten komme til uttrykk i den delav kommunens regnskap som gjelder den enkelteenhet.

Om for eksempel kommuneadvokaten i Oslo,som er en etat, kjøper tjenester fra et privat advo-katfirma, vil det være mulig å la kommuneadvoka-tens regnskap vise kjøpet av tjenesten med avgiftog fradrag.


Vedlegg 2171

Et annet spørsmål er om det er hensiktsmessigat en enkelt etat fører eget merverdiregnskap oginnleverer de oppgaver som må føres i den forbin-delse.

6 Alternativet med kompensasjonutenfor merverdisystemet forkommunale virksomheter


Ordningen som foreslås er kjent i dag og er lov-hjemlet i lov av 17. februar 1995 nr 9. En utvidelseav denne ordning vil etter det jeg kan se ikke skapenoen problemer i forhold til kommunelovgivnin-gen.

Det som er vanskelig er å få til en ordning derde enkelte etater og bedrifter direkte sender innog mottar krav på kompensasjon.

Det ønskes utredet om kommunelovgivningensetter noen begrensninger for å foreta en utskillelseav egne regnskapsenheter. Det er spørsmål om hvasom i den sammenheng skal regnes som en egenenhet. Som jeg tidligere har behandlet er kommu-nalt foretak laget for å drive selvstendig virksom-het, og regnskapsmessig har denne organisasjons-form fått egne forskrifter. Kommunalt foretak erlikevel ikke en egen juridisk person, og derfor endel av kommunen. Skal en virksomhet bli en heltselvstendig enhet - en egen juridisk person - måden omdannes til aksjeselskap.

Uansett om det tenkes på selvstendige enhe-ter av typen kommunalt foretak, eller helt egnejuridiske personer, er det i kommunelovgivnin-gen ingen direkte begrensninger i adgangen til åutskille egne enheter. Man kan likevel vanskeligtenke seg et system der hele kommunen deles oppi frittstående enheter.

Det er på en annen side vanskelig å se behovfor at det for dette alternativs vedkommende lageshelt frittstående enheter.

Siden det her er tale om en kompensasjonsord-ning og ikke en avgiftsberegning, burde det ikkevære problematisk å legge plikten til å sende kom-pensasjonskrav til den enkelte enhet i kommunen,og la denne ta inn kompensasjonsbeløpet i sitt regn-skap. Også den enkelte etat vil eller kan ha egetregnskap i den forstand at det innenfor kommu-neregnskapet viser hva etaten har av inntekter ogutgifter. Den manglende selvstendighet viser segførst ved at enheten ikke disponerer over eventu-elt overskudd.

Etter det jeg har fått opplyst skulledet ikke regn-skapsteknisk være noen problemer med en løs-

ning der de enkelte etater og bedrifter i kommunenadministrerte kompensasjonsordningen. Dagenssystem innebærer at de enkelte enheter godskri-ves kompensjonsbeløpet, men via en fordeling frasentralt hold, og ofte lenge etterpå.

6.2 Kontrolltiltak

Det er reist spørsmål om skatteetaten kan gjen-nomføre kontrolltiltak uten hinder av kommunelov-givningen og regnskapsforskriftene. Statlige kon-trolltiltak med forskjellige sider av kommunensvirksomhet er i dag kjent og utbredt. Dette harsammenheng med at kommunen i stor utstrek-ning utfører oppgaver som er statlige, eller somer blandet kommunal og statlig. Kommunekasse-rer/kemner er i stor utstrekning underlagt statligkontroll for så vidt gjelder innkreving av skatter ogstatlige avgifter. Slike kontrollordninger har ikkevært ansett i strid med det kommunale selvstyre,eller med prinsippene i kommunelovgivningen.

Ordningen med kompensasjon for merverdi-avgift berører regnskapsreglene. I kommentar tilforskrift om årsregnskap og årsberetning av 15.12.2000, del II § 7, er det sagt følgende:

”I 1996 ble det gitt unntak for anordningsprin-sippet for kompensasjon for merverdiavgift tilkommuner og fylkeskommuner ved kjøp avvisse tjenester fra registrerte næringsdrivende.Her ble det angitt at kompensasjonskraveneskal inntektsføres etter kontantprinsippet. Fraog med årsregnskapet for 2001 skal kompensa-sjonskravene føres etter anordningsprinsippet,det vil si når refusjonskravet er ”kjent”. Depar-tementet legger til grunn at refusjonskravetikke er kjent før kommunen eller fylkeskommu-nen sender oppgave over de beløp som kreveskompensert til fylkesskattekontoret i året etteranskaffelsen ble foretatt. Det vil som et eksem-pel si at kompensasjonskrav for 2001 først kaninntektsføres i årsregnskapet 2002. ”

De prinsipper som skal gjelde ved den utvidedeordning - i den grad det er behov for andre reglerenn i dag - kan passende tas inn i denne bestem-melsen i forskriftene.

Som tidligere påpekt har departementet en ut-strakt hjemmel til å gi bestemmelser ved forskriftom årsregnskap.

I den utstrekning det er tale om nye regler omkontroll, antar jeg at det ikke er hensiktsmessig atde tas inn i regnskapsforskriftene. Jeg peker på atvi har en egen lov om kompensasjon for merverdi-avgift, og at det i § 6 i denne lov av 17. februar 1995er gitt hjemmel for Kongen til å gi nærmere for-


Vedlegg 2172

skrifter. § 6, siste punktum, har følgende bestem-melse:

”Kongen kan videre gi nærmere forskrifter omkommuners og fylkeskommuners plikt til selvå kontrollere og revidere ordningen.”

Med hjemmel i denne bestemmelse kan det innfø-res kontrolltiltak og staten kan overlate kontrollentil kommunerevisjonen eller annet organ som fin-nes egnet.

I Ot.prp. nr. 18 (1994-95) - som er forarbeid tilloven om kompensasjon - heter det side 3:

”Det er kommunen og fylkeskommunene selvsom samlet skal finansiere kompensasjonsord-ningen, se pkt 2.2.5. For kommunesektorensom helhet vil det derfor være i deres egeninteresse å presentere korrekte beløp. Nær-mere bestemmelser om kontrollen vil bli fast-satt i forskrift.”

På denne bakgrunn er det lite betenkelig å over-late mye av kontrollen til kommunen selv, og det erbakgrunnen for den utforming den siterte bestem-melse er gitt.

7 Alternativ avgiftsplikt forkommunale virksomheter


Det fremgår av utvalgets beskrivelse av forslaget i9.7.1 at man ikke tenker seg et helt generelt mer-verdiavgiftssystem som omfatter konsumet av allevarer og tjenester, og som omfatter alle virksom-heter. Det alternativ som vurderes bygger på enfristilling av kommunale enheter som egne regn-skapsenheter.

Utvalget nevner at en praktisk måte å gjøre detpå er å pålegge kommunen å organisere de aktuellevirksomheter som kommunale foretak. Et forslagsom dette er svært drastisk. Et hovedpoeng medkommuneloven har vært at kommunen skulle hastor frihetsgrad til å organisere sin virksomhet somden ønsker. Et pålegg om å organisere visse kom-munale virksomheter som kommunalt foretak vilfølgelig kreve endring av kommunestyreloven, ogdet vil være en endring som bryter drastisk meddagens lov.

En mindre drastisk endring er å gjøre tjenesteravgiftspliktige på linje med vann- og avløpstjenes-ten og renovasjonstjenesten.

Utvalget synes å ha som forutsetning at deter nødvendig med en fristilling av de kommunalevirksomheter det dreier seg om, og at disse skil-

les ut som egne regnskapsenheter som omsettermed merverdiavgift. Det er angitt at slik fristillingsynes å være i samsvar med nye organisasjonsfor-mer som kommunen prøver ut i dag, og hvor detskilles mellom forvaltning og produksjon.

Denne beskrivelse passer først og fremst forkommunalt foretak.

Dersom både selgende og kjøpende enhet erorganisert på denne måten ligger det regnskaps-messig vel til rette for innføring av merverdiavgift.

Salg av tjenester mellom foretak A og foretakB er likevel ikke uproblematisk. Siden begge fore-tak er en del av kommunen, kan ikke en tvist omytelsene bringes inn for domstolene. Dette er etbetydelig praktisk problem i kommunesektoren,men har ikke vært sett på som hinder for kon-trakter og forretningsmessige forbindelse mellomkommunale enheter.

Jegkan ikke seat kommunelovensregler isolertsett skaper noen begrensning i adgangen til faktu-rere med avgift. Heller ikke regnskapsloven syneså være noe hinder i denne sammenheng, bestem-melsene her gjelder som hovedregel på vanlig måtefor kommunale foretak som driver næringsvirk-somhet.

Den sentrale problemstilling kan trolig knyt-tes til merverdiavgiftsloven § 3. Det er et vilkårfor avgiftsplikt etter denne bestemmelse at detforeligger omsetning. Loven definerer omsetningsom levering av varer eller ytelse av tjenester motvederlag. Dersom man innen kommunen lager etsystem med selvstendige regnskapsenheter, liggerforholdene til rette for fakturering mellom disseenheter. Det vil likevel kunne oppstå et problem iforhold til merverdiavgiftsloven dersom det ikkeer noe samsvar mellom det som ytes og det beløpsom fakturaen lyder på. I Oslo kommune har mandelvis hatt et system som skal vise inntekter for enetat og tilsvarende utgifter for en annen etat, menuten at fakturabeløpet gjenspeiler verdien av denytelse som er gitt.

Etter ordlyden i merverdiavgiftslovens § 3 erdet ikke et vilkår for at det skal foreligge omsetningat det er balanse mellom ytelse og vederlag. Jegantar likevel at det må ligge visse forutsetningerher. Da disse spørsmål faller utenfor mitt mandatgår jeg ikke nærmere inn på problemstillingen. Jegnøyer meg med å peke på at jeg på dette felt kantenkes å oppstå behov for en lovendring der spesi-elle transaksjoner i kommunen trekkes inn underomsetningsbegrepet, som en presisering eller somet unntak fra lovens hovedregel.

Fremstillingen foran har dreiet seg om salg avtjenester mellom kommunale foretak. Dersom sel-geren av tjenesten ikke har en slik selvstendighet


Vedlegg 2173

som det kommunale foretak, for eksempel en etat,blir situasjonen en annen for så vidt gjelder denregnskapsmessige frihetsgrad. Et praktisk tilfellekan være kommuneadvokaten i Oslo, som er enetat, og som leverer et meget stort antall juridisketjenester til hele kommunen. Etter dagens systemvil det være konkurransevridning mellom egenpro-duksjon og kjøp fra andre. Et sentralt spørsmål erom den forskjellen som gjelder på regnskapssidenskal være avgjørende for muligheten for å påleggemerverdiavgift for de tjenester som utføres.

Rent praktisk er det i tillegg den forskjell at dekommunale foretak drives etter forretningsmes-sige prinsipper, og sender regninger for sitt arbeid,mens f.eks kommunens juridiske kontor oftest ikkegjør det. I Oslo er praksis at kommuneadvokatensender regning til selvstendige enheter, som selvhar inntekter.

Utenfor Oslo er kommuneadvokatkontorenesvært små. Kommuneadvokaten er ofte en jurist irådmannens stab, og det sendes, etter de opplys-ninger jeg har fått, ikke regning for de tjenestersom utføres i forhold til etater, foretak eller overfordet politiske system. For andre tjenester, slik sombistand fra kommunens IT-avdeling er situasjonentrolig tilsvarende i de fleste kommuner

Disse forskjeller innebærer at det rent praktiskvil være et langt skritt å gå over til å fakturere tje-nestene fullt ut og med avgift.

Den faktiske situasjon kan likevel ikke væretil hinder for at merverdiavgiftsloven endres slikat nærmere angitte tjenester, for eksempel juri-diske, gjøres avgiftspliktig. En konsekvens av enslik bestemmelse måtte være at kommunen innfø-rer internfakturering for denne type tjenester.

7.2 Regnskapsloven

Det reises spørsmål om hvilke bestemmelser iregnskapsloven som eventuelt vil kunne sikre atmålsetting med utvidet avgiftsplikt for egen pro-duksjon i kommunene blir ivaretatt.

Regnskapslovens kap 2 har bestemmelser omregistrering og dokumentasjon av regnskapsopp-lysninger. Etter lovens § 2-1 skal regnskapspliktige”registrere opplysninger om transaksjoner og andredisposisjoner som har betydning for størrelsen og sam-mensetningen av den regnskapspliktiges eiendeler,gjeld, inntekter eller kostnader, i et regnskapssystemsom nevnt i § 2-2”.

Det er især bestemmelsene i kap 2, og isærside 2-1, som vil kunne være viktig for at et systemmed avgiftsplikt for egenproduksjon skal bli ivar-etatt.

Det antas uproblematisk å innføre slike bestem-

melser for de kommunale enheter som kommerinn under systemet for avgiftsplikt.

Jeg har tidligere nevnt kommunelovens § 48 nr6, som gir departementet hjemmel til ved forskriftå gi regler om årsregnskapet, årsberetningen ogregnskapsføringen.

I tillegg har vi kommunelovens § 75, som lyderslik:

”Departementet kan i forskrift pålegge enkelt-foretak eller typer av foretak plikt til å føre regn-skap etter regnskapsloven, i tillegg til eller i ste-det for etter kommunale prinsipper, og herun-der gi de bestemmelser som er nødvendig forå tilpasse dette regnskapet til lovens bestem-melser om foretakenes økonomiforvaltning.”

På hjemmelsiden er det derfor ingen problemer.Jeg har foran ikke drøftet behovet for om det

i det hele tatt er nødvendig å la regnskapslovensregler komme til anvendelse. Det kommunale års-regnskapet med tilhørende forskrifter skal regist-rere innog utbetalinger, og skal samlet gi et bestmulig korrekt bilde av kommunens faktiske øko-nomiske situasjon. Det kommunale årsbudsjett ogårsregnskap har likevel et noe annet siktepunkt ennregnskapsloven. I Ot.prp. nr. 43 (1999-2000) heterdet på side 49:

”Årsbudsjettet og årsregnskapet skal først ogfremst være verktøy i styringen av kommunen.Årsbudsjettet har en plan for velferdstilbudet tilbefolkningen basert på inntekter hvor Stortin-get gjennom vedtak øver vesentlig innflytelse.Det gjør at kommunens årsbudsjett og årsregn-skap også må tilpasses innbyggernes behov forinformasjon om hvordan fellesskapets midleranvendes, og statens behov for innsyn og kon-troll med kommunesektoren.”

Kommunenes årsbudsjett og årsregnskap skaletter forskriftene inndeles etter formål.

Departementet kommer i proposisjonen inn påforholdet til statlig tilsyn, og uttaler:

”Det er etter departementets oppfatning ikkegitt at årsbudsjett og årsregnskap i betydnin-gen rene tallmessige oppstillinger, er egnetverktøy for det statlige tilsyn med de enkeltekommunale tjenester. Skal årsbudsjett og års-regnskap likevel fortsatt ha denne funksjonen,krever det at fremstillingen av ressursbrukenpå de enkelte tjenester er foretatt på en ensar-tet måte. I motsatt fall vil tilsynet fort kunne blivilkårlig, fordi det baserer seg på et mangelfulltog sprikende datagrunnlag”.

Disse synspunkter gjør det sannsynlig at det kan


Vedlegg 2174

være ønskelig å innføre bestemmelser fra regn-skapsloven dersom utvalget går inn for alternati-vet med avgiftsplikt for kommunale virksomheter.Som påpekt foran oppstår det ikke noen juridiskeskranker i denne forbindelse.

8 Oppsummering

Fremstillingen foran er delt i to hoveddeler. I pkt 2-4er drøftet forskjellige felles problemstillinger knyt-tet til kommunelovgivningen til kommunen somen enhet og til regnskapsreglene i kommunen.

Gjennomgangen viser at kommunelovgivnin-gen og prinsippene bak den ikke skaper noen spe-sielle problemer for valg av ny løsning som er mestaktuell. Kommuneloven er i seg selv relativ ny, ogi tillegg har den vært gjenstand for en nyere gjen-nomgang. Reglene og forarbeidene til disse viserat kommunen har en stor grad av frihet til å organi-sere seg på den måte som finnes hensiktsmessig.Det forhold at kommunen regnes som en enhet erstyrende for valg av løsninger og for behovet forunntak.

Kommunens regnskapsregler avviker fra desom følger av regnskapsloven. Forskjellene kanskape problemer i forbindelse med sammenliknin-ger ved offentlig innkjøp, men antas ellers ikke åvære til hinder for noen av de løsninger som eraktuelle. I utredningens andre hoveddel som bestårav punktene 5-7 er de tre alternativer Merverdiav-giftsutvalget har samlet seg om behandlet.

Forholdet til kommunelovgivningen er behand-let under alle tre alternativene. De praktiske pro-

blemstillingene er litt forskjellig, men felles for detre alternativene er at kommunelovgivningen ikkeskaper spesielle problemer.

Forholdet til regnskapsreglene er drøftet underalternativet med fradragsrett for inngående avgiftog under alternativet avgiftsplikt for kommunalevirksomheter. Her er også nevnt en del hjemler forendringer i den utstrekning det finnes nødvendig.Det som sies her vil også i noen grad ha betyd-ning for det tredje alternativ –kompensasjonsløs-ningen.

I pkt 6 om kompensasjon er kontrolltiltak særligdrøftet. Som nevnt innledningsvis er dette et spørs-mål som også kan oppstå for de andre alternati-vene. I tillegg til det kontrollspørsmål som spesielter nevnt i 6.2 kan det være spørsmål om skatte- ogavgiftsmyndighetenes adgang til kontroll av kom-munale enheter. På dette felt har vi i lovgivningenomfattende hjemler for kontroll både av nærings-drivende og - ikke næringsdrivende, jf merverdi-avgiftsloven § 47 og ligningsloven kap 6.

Som nevnt under pkt 6.2 har kontrollordningerfra statlige myndigheter overfor kommunen ikkevært ansett i strid med det kommunale selvstyre,eller medprinsippene i kommunelovgivningen. Detligger følgelig ikke problemer avbetydning på dettefelt.

Utenfor mandatet ligger forholdet til konkur-ransereglene og EØS-regelverket. Jeg har likevelberørt disse punkter fordi min gjennomgang av etmeget stort materiale har vist at det på dette feltetkan være regler som kan skape problemer. Reg-lene bør derfor vurderes og tas i betraktning vedvalg av løsninger.


Vedlegg 2175

Vedlegg 3

Merverdiavgiftsløsninger for kommunesektoren– Økonomiske anslag

av Tom Eldegard

Sammendrag

Rapporten presenterer resultatene fra et prosjektsom er utført på oppdrag for Merverdiavgiftsutval-get, og som har hatt til formål å understøtte utval-gets arbeid med økonomiske beregninger. Utval-get er oppnevnt av regjeringen for å vurdere forslagtil løsninger som gjør at merverdiavgiftsregelver-ket virker nøytralt for kommunenes beslutninger.Utgangspunktet er at et avgiftsnivå som variereravhengig av om oppgaver utføres i egenregi eller aveksterne aktører, kanvri kommunenes valg mot løs-ninger som ikke er optimale. Utvalget skal utredeog eventuelt foreslå tiltak for å hindre denne typevridninger.

Kapittel 1 redegjør for formålet med prosjektetog gir i siste del en kort oversikt over aktuelle data-kilder. I tillegg er det gitt plass for en noe nærmeregjennomgang av vridningsproblematikken. Vrid-ningene oppstår spesielt i forhold til de delene avkommunal virksomhet som faller utenfor merver-diavgiftslovens virkeområde, noe som særlig ved-rører administrasjon, helse, kultur, og skole. Deter først og fremst på grunn av at de ikke tilfreds-stiller lovens krav til omsetning av varer og tjenestermot vederlag, at disse aktivitetene faller utenfor. Avslike varer og tjenester skal det i dag ikke bereg-nes merverdiavgift, noe som medfører at ”produ-senten” heller ikke får trekke fra inngående avgiftpå egenkjøpte innsatsfaktorer. For støttetjenestersom er avgiftspliktige ved omsetning, skaper detteet avgiftsmessig skille mellom eksternkjøp og utfø-relse i egen regi, da sistnevnte ikke pådrar inn-gående avgift. Konsekvensen er at eksterne leve-randører må utføre tjenestene til lavere kostnaderenn kommunene er i stand til om de skal overvinneavgiftsulempen og fortsatt være konkurransedyk-tige.

Det er avgiftsreglementets virkninger i forholdtil støttetjenestene som er den primære kilden tilvridninger mellom eksternkjøp og egenproduksjoni kommunene. Problemet er tidligere søkt avhjul-pet ved innføring av en egen kompensasjonslov for

merverdiavgift til kommuner og fylkeskommuner.For tjenestene som omfattes av denne ordningenkan kommunene få tilnærmet refusjon for tjeneste-andelen av inngående merverdiavgift. I prinsippetskal dette ta bort mye av grunnlaget for vridningeri tilknytting til de inkluderte tjenestene, men dess-verre åpner ordningen samtidig for en ny type vrid-ning i forhold til eksterne konkurrenter til utførel-sen av kommunale primæroppgaver. For slike virk-somheter utgjør ordningen en kostnadsulempe1) iden grad disse fortsatt må betale inngående mer-verdiavgift for sine kjøp av støttetjenester, menskommunene får dette refundert.

Beregningene i rapporten er basert på nøkkel-tall fra kommunenes regnskaper for 2001 og erhentet fra KOSTRA-basen, som vedlikeholdes avStatistisk sentralbyrå. Arbeidet har vært spesieltfokusert på tre hovedløsninger som ble fremheveti utvalgets delrapport fra mars 2002. Av disse er deti hovedsak de to første som er belyst med talleks-empler, mens det for den siste har vært vanskelig åforeta konkrete beregninger. De tre tilnærmingerutvalget hadde festet seg ved, er:– fradragsrett for inngående merverdiavgift for

kommunal virksomhet innenfor merverdiav-giftssystemet

– utvidet kompensasjonsordning utenfor mer-verdiavgiftssystemet (utvidelse av dagens ord-ning)

– utvidet avgiftsplikt for kommunal virksomhet

Kapittel 2 gir innledningsvis en oversikt over opp-bygningen av KOSTRA og redegjør for en delsentrale begrensinger i tallmaterialet i forhold til deproblemstillingene som ønskes belyst. For å lettefremstillingen av beregningsresultatene gjøres om-fattende aggregeringer langs både funksjons- ogartsdimensjonen. I tillegg gis en kort vurdering av

1) Også dette problemet er nå delvis søkt avhjulpet via kompen-sasjonsordningen ved at også private og veldedige virksom-heter som utfører kommunale oppgaver kan få tilsvarenderefusjon for inngående merverdiavgift på visse vilkår.


Vedlegg 3176

dataenes representativitet samt en del presiserin-ger om bruken av data i analysene. Avslutningsvispresenteres aggregerte hovedtall basert på opp-gaver fra totalt 406 av landets 435 kommuner. Avsamlede kostnader på vel 159 milliarder kroner er93.4% regnskapsført som aktiviteter utført i egenregi, mens det resterende er påløpt i egne særbe-drifter eller ved kjøp fra andre kommuner, fylke,stat eller private. Lønn utgjør om lag to tredeler avkostnadene ved aktiviteter i egen regi, mens nær12% av det resterende gjelder vedlikehold og byg-getjenester.

Kapittel 3 presenterer beregningene hvor deter gjort anslag for inngående merverdiavgift, kom-pensasjonsgrunnlag ved dagens ordning og kom-pensasjonsgrunnlag ved en utvidet kompensa-sjonsløsning. Siden disse tallene ikke kan trekkesdirekte ut av datagrunnlaget, er det gitt detal-jerte forklaringer til forutsetningene som er lagttil grunn for de ulike trinn i beregningene. Av ensamlet kommunal kostnad på 148.7 milliarder kro-ner ved aktiviteter i egenregi, anslås inngåendemerverdiavgift til virksomheter utenfor merverdi-avgiftsloven å utgjøre ca. 5.9 milliarder kroner, eller3.9% av kostnaden. Samlet kompensasjonsgrunn-lag ved dagens ordning anslås til 1.54 milliarderkroner, hvorav hele 72.5% knytter seg til vedlike-hold og byggetjenester mens knappe 19% gjelderkonsulenttjenester. Ved en utvidet ordning er detantatt at grunnlaget øker til 1.78 milliarder kroner.Økningen skyldes i all hovedsak at nye tjenestety-per forutsettes inkludert, noe som særlig vedrørerservice og reparasjoner, vaktmester, sikring og vakt-hold og konsulenttjenester.

Kapittel 4 drøfter mulighetene for effektivise-ringsgevinster ved forbedringer i merverdiavgifts-systemet. Det er flere forutsetninger som må væreoppfylt for at slike gevinster skal kunne oppnås.For det første må det eksistere avgiftsmessig for-skjellsbehandling av en slik art at den påvirker kom-munene til å velge ikke-optimale løsninger. Videremå effektivitetstapene som følger av disse valgenevære større enn hva det eventuelt koster å endreavgiftssystemet slik at vridningene fjernes. Eksi-stensen av vridninger er derfor ikke i seg selv ettilstrekkelig vilkår for å rettferdiggjøre en skatte-omlegging ut fra dette perspektivet. En må i tilleggkunne sannsynliggjøre at det er vridningene ogikke andre forhold som styrer kommunenes valg iuønsket retning, samt at de samfunnsøkonomiskeomkostningene er av et visst omfang.

KOSTRA-tallene gir ikke i seg selv noe grunn-lag for å beregne kostnadene ved avgiftsskapteeffektivitetstap. I vurderingen av slike spørsmål måen kombinere med erfaringstall fra konkurranse-

utsetting av kommunal virksomhet. Kapittelet giren kort oversikt over noen aktuelle studier medspesielt fokus på Norden, men erfaringsmateria-let fra denne regionen er dessverre fortsatt noksåbeskjedent. Derimot foreligger en del oversiktslit-teratur fra andre deler av verden som peker motbesparelser i størrelsesorden 20%. Studiene visersamtidig at det ikke primært er organiseringenav utførende virksomhet som privat eller offentligmen selve konkurranseeksponeringen som bidrartil besparelsene. Det er derfor sannsynlig at desenere års sterke fokus på innsparinger og effek-tivisering i kommunal sektor allerede har kortetinn avstanden til eksterne konkurrenter slik at spa-repotensialet i Norge i dag er lavere enn de uten-landske studiene antyder.

Heller ikke i forhold til avgiftsreglementetspåvirkning av kommunenes valg mellom egenregiog eksternkjøp, kan KOSTRA-dataene gi noen defi-nitive svar. Vi kan tilnærme oss problemstillingenved å anslå terskelverdier for skjermingseffektenav avgiftsvariasjoner og bruke disse som sannsyn-lighetsindikatorer. Terskelverdiene blir her et pro-sentmål på hvor mye rimeligere en ekstern tilby-der i gjennomsnitt må produsere for å overvinneen eventuell avgiftsulempe. For primærvridningved kjøp av støttetjenester kan anslag for sliketerskelverdier eksempelvis utledes av de kalkula-toriske tjenesteandelene som er satt i tilknyttingtil kompensasjonsloven. Ved denne tilnærmingenfår laveste byggog anleggskategori med anslåtttjenesteandel på 35% en terskelverdi på 8.4%, mensrenholdstjenester - med tjenesteandel på 85% -får terskelverdi 20.4%. Begge disse, og spesieltden siste, representerer høye skjermingsnivåersom åpenbart kan influere betydelig på kommu-nenes valg mellom egenproduksjon og ekstern-kjøp av støttetjenester. Vurderingene er imidlertidkun relevante for tjenestetyper som ikke er inklu-dert i kompensasjonsloven, men som samtidig ermerverdiavgiftspliktige. Etter merverdiavgiftsre-formen i 2001 er det flere nye tjenester som er hav-net i denne kategorien. Vårt anslag for en utvidetkompensasjonsløsning antyder en årlig kostnad påom lag 240 millioner kroner ved også å inkluderedisse i ordningen. Effektivitetstapet av den skjer-mingen som ligger innbakt i dagens avgiftssystemer naturligvis vesentlig lavere. I et svært spekula-tivt regneeksempel har vi antydet et tap på ca. 50millioner kroner.

Også for den sekundær-vridning som kompen-sasjonsordningen kan forårsake i konkurransenom utførelse av kommunale primæroppgaver, kandet beregnes terskelverdier for skjermingen. Gjen-nomsnittstall for skjermingens relative betydning i


Vedlegg 3177

de enkelte kommunale funksjonene kan som en til-nærming finnes ved å ta utgangspunkt i KOSTRA-tall for kostnadsstrukturen. Hvis slike tall legges tilgrunn, finner vi at den indirekte skjermingsvirknin-gen i det norske systemet er relativt beskjeden forsentrale funksjoner som pleieinstitusjoner (1.5%),grunnskole (1.3%), førskole (0.6%) og hjemmehjelp(0.1%). I tillegg vet vi at de eksterne konkurrentenei noen grad kan unndra seg denne ulempen gjen-nom tilpasningen av sin egen aktivitet. Samtidig erdet nå også en rekke av disse leverandørene somhar fått tilgang til kompensasjonsordningen.

1 Mandatet og problemstillingen

1.1 Formålet med prosjektet

Prosjektet er initiert av Merverdiavgiftsutvalget2)

for å understøtte utvalgets arbeid med økonomiskeanslag og tallunderlag. Utvalget har fått i oppgaveå vurdere forslag til løsninger som gjør at merver-diavgiftsregelverket virker nøytralt for kommune-nes beslutninger. Idealet er et opplegg hvor mer-verdiavgiften i seg selv ikke påvirker kommune-nes valg mellom egenproduksjon og eksternkjøpav varer og tjenester. Dette har vist seg vanskelig ågjennomføre i praksis, og når nøytralitetshensynetikke blir tilstrekkelig ivaretatt, kan vridninger opp-stå slik at kommunene velger vekk de rimeligsteløsningene til fordel for mindre effektive alternati-ver.

I sin delrapport av 22. mars 2002 diskutererutvalget flere ulike former for vridninger i kommu-nal sektor som avgiftsreglementet kan være kildetil. Her er en også inne på at de tiltak en eventueltiverksetter for å eliminere en kilde til vridning, oftekan skape nye vridninger på andre områder. Enrekke ulike ordninger blir vurdert, hvorav utvalgetvelger å samle seg om tre av alternativene for detvidere arbeidet. Disse løsningsalternativene, somogså er dem som blir fokusert i denne rapporten,er:– fradragsrett for inngående merverdiavgift for

kommunal virksomhet (dvs. kompensasjoninnenfor merverdiavgiftssystemet)

– kompensasjonsordning utenfor merverdiav-giftssystemet

– utvidet avgiftsplikt for kommunale virksomhe-ter.

Formålet med dette prosjektet er å belyse og så

2) Merverdiavgiftsutvalget ble nedsatt av regjeringen 11. januar2002.

langt mulig tallfeste konsekvensene av aktuelleproblemstillinger knyttet til dagens ordning og deulike alternativene. En sentral oppgave er å kart-legge omfanget av konkurranseulemper ved ulikeutforminger av merverdiavgiftssystemet. Det er i lyav slike ulemper at avgiftsopplegget i seg selv kanmedvirke til konkurransevridning i kommunenesvalg mellom utførelse i egenregi og eksternkjøpav tjenester. Disse vridningene er uønsket fordide kan gjøre det lønnsomt å velge løsninger sominnebærer at oppgaver ikke blir utført så effektivtsom mulig. Dette innebærer i så fall et samfunns-økonomisk tap.

For vurderingen av om det er hensiktsmessig åiverksette avhjelpende tiltak, kan omfanget av even-tuelle konkurranseulemper både totalt og i forholdtil den enkelte beslutning være nyttige indikatorer.Disse ulempene gir imidlertid ingen direkte infor-masjon om størrelsen på eventuelle avledede sam-funnsøkonomiske tap. Ulempene markerer kun enpotensiell øvre grense for slike tap. Anslag forde reelle samfunnsøkonomiske konsekvensene avuønsket konkurransevridning, må nødvendigvis blisvært spekulative og sjablonmessige. Dette skyl-des dels at det er lite tilgjengelig dokumentasjon avsystematiske effektivitetsforskjeller mellom kom-munal egenutførelse og konkurrerende virksom-heter i Norge. Dels er det også vanskelig, medutgangspunkt i tilgjengelige data, å skille ut ogrendyrke kostnadsstrukturen til de deler av kom-munale funksjoner som er aktuelt å konkurranse-utsette. Rapporten gjør likevel et forsøk på en sliksjablonmessig vurdering av samfunnsøkonomisketap.

Med de økonomiske og tidsmessige rammenesom både utvalget og dette prosjektet er under-lagt, er det utelukkende lett tilgjengelige sekun-dærdata som har kunnet benyttes som grunnlagfor beregningene i denne rapporten. Utvalget nev-ner selv i sin delrapport, flere kilder som kunnevære aktuelle som underlagsmateriale for studierav konkurransevridninger. Etter nærmere under-søkelser viser det seg at KOSTRA, som admini-streres av Kommunal- og regionaldepartementet isamarbeid med SSB, står i en særstilling, både medhensyn til dekningsgrad og tilgjengelige detaljer.Anslag og vurderinger i dette prosjektet er derfori all hovedsak basert på data fra KOSTRA.

1.2 Nærmere om vridningsproblematikken

I motsetning til for eksempel miljøavgifter, sombenyttes bevisst for å redusere omfanget av adferdmed skadevirkninger, er merverdiavgiften en renprovenyskatt. Hensikten er utelukkende å trekke


Vedlegg 3178

inn midler til finansiering av offentlig virksomhet.Av hensyn til ressursutnyttingen i samfunnet er detderfor viktig at avgiften utformes så den i minstmulig grad endrer folks adferd. Nå er det likevelslik at all beskatning påvirker aktørene i det øko-nomiske systemet. Om ikke annet så vil en hverskatt medføre inndragning av kjøpekraft. Når vi slikfår mindre å rutte med, så påvirker det våre valg.Kanskje må vi kjøpe en mindre bolig enn vi førsthadde tenkt, eller i verste fall leie i stedet fordi viikke lengre ser oss råd til egen bolig. Kanskje erdet bilkjøpet som må utstå, eller vi må kjøpe ensom er mindre og rimeligere enn vi ville gjort omavgiften ikke fantes.

Når det er tale om nøytralitet i skattesammen-heng innebærer det derfor ikke en ambisjon omå unngå enhver påvirkning. Det er umulig. Poen-get blir å begrense mulighetene for at avgiften iseg selv bidrar til å begunstige noen kjøpsalterna-tiver på bekostning av andre. For merverdiavgif-ten vil en typisk si at den virker nøytralt hvis aktø-rene, om de fikk full kompensasjon for kjøpekraf-ten som avgiften inndrar, ville velge nøyaktig densamme vare- og tjenestekombinasjonen etter inn-føring av avgiften som før. Dette kan en i prinsip-pet oppnå ved å underlegge alle kjøpsalternativenedet samme prosentvise avgiftspåslaget. I forhold tildette utgangspunktet oppstår da vridningsproble-mene først i det øyeblikket man innfører unntakog særordninger i avgiftsreglementet.

Fra virkelighetens verden vet vi at det kan fin-nes mange gode grunner for å bake inn særordnin-ger i skattelovgivningen. I noen tilfeller har detteutspring i ønsker om å fremme spesielle målsetnin-ger, for eksempel i distriktspolitikken hvor diffe-rensiert arbeidsgiveravgift brukes aktivt som virke-middel. Andre ganger kan unntakene ha kontroll-og beregningstekniske begrunnelser. For merver-diavgiften er dette siste svært relevant. Prinsip-pet for denne avgiften er at den skal ”.. innkre-ves av omsetning i alle ledd ... for levering av varerog tjenester mot vederlag..”. Nettopp vederlaget erher et sentralt element siden det er det som dan-ner grunnlaget for å bestemme avgiftens størrelse.Merverdiavgiften er derfor i første rekke tilpas-set transaksjonsbasert omsetning mellom uavhen-gige, private aktører. Ved denne type handel blirdet vanligvis foretatt en fortløpende avregning avden enkelte transaksjon, med markedsprisen somreferansegrunnlag. At avgiften påløper i alle ledd,samtidig som den enkelte avgiftspliktige selv mådokumentere grunnlaget for fradrag av inngåendeavgift, gir både gode kontrollmuligheter og sterkeinsentiv for den enkelte til å innrapportere de rik-tige pristallene.

Av de tjenestene som offentlig sektor produ-serer, er det en rekke som ikke omsettes i trådmed det prinsippet som merverdiavgiften byggerpå. Ta for eksempel mye av den politiske og admi-nistrative aktiviteten som ofte har en vid og noeuklart avgrenset målgruppe. Selv når denne akti-viteten retter seg mot en velidentifisert ”kjøper”,slik som ved byggesaksbehandling, så ligger detet vesentlig skille i at myndigheten har monopol,slik at det ikke automatisk fremkommer noen mar-kedspris å basere avgiften på. For dette siste tilfel-let kan man likevel tilnærme seg den transaksjons-baserte omsetningen ved å fastsette et gebyr somberegningsgrunnlag for avgiften. Dette er imidler-tid langt vanskeligere å gjennomføre i forhold tilden mer generelle myndighetsutøvelsen.

Også på andre tunge offentlige ansvarsområder- innen helse, undervisning og kultur - er ”transak-sjonene” ofteav en slik art at det ikke så lett fremtreret veldefinert vederlag, som kan rettes mot identi-fiserbare ”kjøpere”. På noen områder kan utvidetbruk av egenandeler og stykkprising være en måteå tilnærme seg problemstillingen, men heller ikkedisse virkemidlene er uten lyter3) og de kan van-skelig løse alle utfordringer i forhold til innføringav en generell merverdiavgift på disse områdene.

Det er blant annet med utgangspunkt i slikevurderinger at Merverdiavgiftsloven inneholder enrekke unntaksbestemmelser for merverdiavgift påtjenester. Unntakene omfatter blant annet tjenestersom ledd i offentlig myndighetsutøvelse, herunderkommunal virksomhet, men også mer spesifikkeaktivitetsområder, slik som helse- og sosialtjenester,undervisning, finansielle tjenester (inkludert forsik-ring), personbefordring samt omsetning og utleie avfast eiendom m.v. Virksomheter som i henhold tilnoen av disse bestemmelsene faller utenfor mer-verdiavgiftsområdet, skal ikke innkreve merverdi-avgift på egen omsetning. Samtidig har de hellerikke anledning til å kreve fradrag for inngåendeavgift.

Loven har også en del mer spesielle bestemmel-ser om fritak for avgift i siste ledd, for omsetningsom i utgangspunktet faller innenfor loven. Dettegjelder særlig i forhold til utenrikshandel, skip i

3) For egenandeler som beregningsgrunnlag for merverdiavgiftligger en begrensning i at vi ofte av sosiale/ fordelingsmes-sige hensyn ikke ønsker å belaste tjenestemottakeren medhele kostnaden.Stykkprising er prøvd med gode resultat som finansierings-måte for planlagte standardoperasjoner ved sykehusene.Metoden har imidlertid klare begrensinger i forhold til tje-nester som vanskeligere lar seg standardisere. I tilfeller hvorutførende enhet har mulighet for finere selektering av tje-nestemottakere enn satsdifferensieringen legger opp til, kanstykkprising ha negative sideeffekter.


Vedlegg 3179

utenriksfart og luftfart. Fritaket inkluderer imidler-tid også aviser og bøker og dessuten alle tjenesterknyttet til planlegging, bygging og vedlikehold avoffentlig veg og baneanlegg for kollektivtransportpå skinner. Det spesielle med denne bestemmel-sen i forhold til unntakene ovenfor, er at aktørenei tillegg til at de ikke skal beregne utgående avgiftlikevel er fritatt for inngående avgift.

Det er spesielt i skjæringsfeltet mellom det å haog det å ikke ha fradragsrett for inngående avgift,at regelverket skaper grobunn for økonomisk moti-verte vridninger mellom egenproduksjon og eks-ternkjøp av tjenester. Dette problemet knytter segikke bare til selve lovutformingen, men legger ogsåsnubletråder i forhold til kompensasjonsordningersom skal ”reparere” utilsiktede virkninger av loven.Forholdet blir diskutert i utvalgets delrapport av22.03 2002. Vi skal likevel kort gjøre rede for toprinsipielt ulike hovedtyper av vridninger som kanoppstå.

1.2.1 Vridning type I – Støttefunksjoner

En viktig type vridninger oppstår når virksomhe-ter som opererer utenfor merverdiavgiftsområdetskal ha utført tjenester som ligger innenfor om-rådet. I dette tilfellet har man ikke krav på refusjonfor inngående avgift. Derved oppstår en utilsiktetavgiftsmessig begunstigelse av egenproduksjon iforhold til eksternkjøp av tjenesten. Et typisk ek-sempel er når en kommunal enhet - eller for densaks skyld en hvilken som helst annen virksomhet(t. eks. bank eller forsikringsselskap) som opere-rer utenfor merverdiavgiftsområdet skal avgjøreom t. eks. regnskapstjenester skal kjøpes eksternteller utføres i egen regi. Det vil da ikke væremerverdiavgift på lønnsdelen av regnskapsarbeidsom utføres av egne ansatte, mens det påløper 24%på hele tjenesten hvis den kjøpes fra andre. Forfortsatt å være konkurransedyktige må eksterne

leverandører derfor kunne utføre tjenesten til envesentlig lavere kostnad. Det er i dette tilfellet enåpenbar mulighet for at den ulike avgiftsmessigebehandlingen gjør det lønnsomt for oppdragsgiverå velge en intern løsning også i tilfeller hvor dettei utgangspunktet er et klart dyrere alternativ. Heriligger en kilde til effektivitetstap. Tabell 3.1 illustre-rer hvordan merverdiavgiften i dette tilfellet påvir-ker den økonomiske avveiningen mellom internutførelse og eksternkjøp av kostnadsmessig iden-tiske tjenester. Tabellen inkluderer to eksemplerhvor arbeidsinnsats utgjør henholdsvis 50 og 100prosent av totalproduktet.

Utvalgets delrapport nevner også en annen typevridning som kan oppstå når offentlige institusjo-ner - enten hver for seg eller i et organisert fel-lesskap - driver virksomhet som hovedsakelig til-godeser egne behov. I henhold til merverdiavgifts-lovens §11 annet ledd, skal institusjonene i dettetilfellet kun betale avgift på eventuell omsetning tilutenforstående. Det påløper således ingen uttaks-avgift på vertskommunen(e)s kjøp fra virksomhe-ten. ”Hovedsakelighetskravet” er i henhold til prak-sis tilfredsstilt så sant mindre enn 20 prosent avomsetningen går til andre. Kommunene kan føl-gelig organisere egen aktivitet - som ut fra sinart er avgiftspliktig i selveide virksomheter, utenat det derved påløper avgift. Avgiftsfritaket gjel-der tilsvarende for alle deltakende kommuner nårvirksomheten organiseres i et interkommunalt sel-skap. Utenforstående kommuner behandles imid-lertid på lik linje med andre ikke-deltagere og ileg-ges merverdiavgift på vanlig måte.

Vridningen som oppstår i dette tilfellet er prin-sipielt sett den samme som vi har beskrevet over(type I), og lovgivers hensikt med §11, annet ledd,har nok først og fremst vært å gi kommunene flek-sibilitet til å organisere virksomheten på en mestmulig hensiktsmessig måte. Aktivitetene som leg-ges ut i en slik egen institusjon kan i utgangspunk-

Tabell 3.1 Eksempel på avveining mellom egenregi og eksternkjøp for virksomheter som opererer uten-for mva-området

Alternativ I: Arbeidsintensitet 50 % Alternativ II: Arbeidsintensitet 100%

Egenregi Eksternt Egenregi Eksternt

Vareinnsats 50 50Inngående avgift 12Arbeidskostnad 50 50 100 100

Egenkostnad 112 100 100 100Utgående avgift 24 24

Sammenligningsgrunnlag 112 124 100 124


Vedlegg 3180

tet utføres avgiftsfritt i egen regi. Den organisa-toriske justeringen medfører således ingen endringi den avgiftsmessige behandlingen. Gitt at utførelsei egenregi er alternativet, må motivet for en atskiltorganisasjonsløsning ventelig søkes i rasjonalise-ringsgevinster og eventuelle samordnings- og stor-driftsfordeler i interkommunale foretak.

Lovbestemmelsen kan imidlertid medføre selv-stendige vridninger i tilfeller hvor ordinær egen-regiutførelse ikke er konkurransedyktig med eks-ternkjøp, til tross for avgiftsfritaket. En effektivi-seringsgevinst ved utskillelse i egen enhet elleroverføring til interkommunalt foretak, kan da væretilstrekkelig til at avgiftsfritaket blir utslagsgivendefor foretakets konkurranseevne. I slike situasjo-ner kan denne lovbestemmelsen i prinsippet initi-ere etablering av kommunale virksomheter som ermindre effektive enn sine private konkurrenter, ogsom kun kan overleve i ly av den beskyttelse somden avgiftsmessige forskjellsbehandlingen gir.

Eksempler på områder hvor denne problemstil-lingen kan være aktuell er i forbindelse med organi-sering av regnskapsvirksomhet og vaktmestertje-nester. I forhold til vaskeri-, renhold og byggtjenes-ter er temaet per i dag mindre relevant siden detfor disse tjenestene finnes egne kompensasjons-ordninger for inngående avgift. Problemstillingener heller ikke aktuell på områder hvor kommunaleeller interkommunale institusjoner driver hoved-sakelig utadrettet virksomhet innenfor avgiftsom-rådet til eksempel innen renovasjon, vannverk ogelektrisitetsforsyning.

1.2.2 Vridning type II – Erstatningstjenester

En annen form for vridning kan oppstå hvis kom-munale og private leverandører av samme tjeneste

blir underlagt ulike avgiftsregler. Dette er en sværtaktuell problemstilling i forbindelse med kompen-sasjonsordninger som innføres for å dempe vrid-ningseffekter av loven. Delrapporten fra utvalgetdiskuterer flere alternative kompensasjonsløsnin-ger. Et av alternativene er den gjeldende norske ord-ningen4) (lov av 17.2. 1995, nr 9) som for et avgren-set utvalg av tjenester, gir kompensasjon for anslåttkostnadsulempe av inngående merverdiavgift tilkommuner og fylkeskommuner. Løsningen skal iprinsippet nøytralisere den avgiftsbetingede vrid-ningen mellom egenproduksjon og eksternkjøp avstøttefunksjoner. Men selv om ordningen lykkespå dette planet kan den lett skape nye vridninger.Særlig utsatt i så måte er konkurranseforholdettil næringsdrivende virksomheter som også opere-rer utenfor merverdiavgiftsområdet, til eksempelinnen helse- og sosialsektoren, undervisning osv. Iden grad disse virksomhetene ikke får tilsvarenderefusjon for inngående avgift på egne eksternkjøp,innebærer dette en desavuering. En eksklusiv kom-pensasjonsordning for kommunesektoren påførerdem derved en ny kostnadsulempe i forhold tilkonkurrerende kommunal virksomhet.

Tabell 3.2 illustrerer problemstillingen med tostiliserte regneeksempler, for en tjeneste som erhhv. 100% og 50% arbeidsintensiv. I illustrasjonenkonkurrerer en kommunal med en ekstern aktørom utførelsen av en primærtjeneste, som liggerutenfor mva-loven. Begge ser seg i utgangspunktetbest tjent med å kjøpe støttefunksjoner tilsvarendehalvparten av arbeidsbehovet eksternt, og utføre

4) Ordningen er organisert utenfor merverdiavgiftsloven ogkostnadene betales av kommunene og fylkeskommuneneselv. Ved endring i den årlige totalkostnaden justeres ram-meoverføringene fra staten tilsvarende.

Tabell 3.2 Eksempel på vridning type II - Kommunal eller privat drift?

50% eksternkjøpt støttefunksjonAlternativ I: Arbeidsintensitet 100% Alternativ II: Arbeidsintensitet 50 %

Kommunal drift Ekstern erstatn. Kommunal drift Ekstern erstatn.

Vareinnsats 50 50Inngående avgift 12 12Egenutført arbeid 50 50 25 25Eksternkjøpt arbeid 50 50 25 25Inngående avgift 12 12 6 6

Sammenligning u/refusjon 112 112 118 118Refusjon 12 6

Sammenligning m/refusjon 100 112 112 118


Vedlegg 3181

resten selv. Innkjøpte støttefunksjoner ligger innen-for loven og pådrar derfor merverdiavgift. Ingenav de to har fradragsrett for inngående merverdi-avgift, men den kommunale enheten får refundertmerverdiavgiften på støttefunksjonen via en refu-sjonsordning utenfor merverdiavgiftsloven5). Enser da at kommunen og den private tilbyderen fårforskjellige bruttokostnader på grunn av den ulikeavgiftsbehandlingen. Ulempen for den private aktø-ren blir naturligvis størst i eksempelet med høyestarbeidsintensitet.

Nå kan det sies at tabelleksempelet har begren-set relevans etter den tilføyelsen som ble foretatti Kompensasjonsloven i desember 1999. Ved denneendringen ble kompensasjonsordningen utvidet tilogså å omfatte private og ideelle virksomheter somopererer som en integrert del av det kommunaleeller fylkeskommunale tjenestetilbudet. I prinsip-pet skal vridning av type II etter dette kun finne stedi forhold til konkurrerende virksomhet som fallerutenfor definisjonen som her trekkes opp. Hvordanden utvidede ordningen fungerer i praksis gjenstårimidlertid å se da den først trådte i kraft fra 2000og det foreløpig ikke foreligger noen oversikt overutbetalinger til private og ideelle virksomheter.

1.3 Informasjonsønskene og datagrunnlaget

1.3.1 Informasjonsbehovet

Formålet med prosjektet stiller spesielle krav tildatagrunnlaget. Tallmaterialet må for det første giet grunnlag for å anslå størrelsen på de samledekostnadene i kommunesektoren som berøres avvridninger ved ulike utforminger av merverdiav-giftsopplegget. For det andre ønsker en å kunneberegne ”skjermingsverdien” av ulike avgiftsbetin-gede kilder til vridning. Sammenholdt med total-kostnaden vil denne verdien gi en indikasjon omhvor mye rimeligere en ekstern leverandør måvære for å kunne konkurrere med egenproduksjon.

For å tilfredsstille alle ønskene bør datamateri-alet ideelt sett gi mulighet for å:– Splitte kommunale kostnader etter funksjons-

område– Identifisere kostnader ved kommunal virksom-

het som er aktuelt å konkurranseutsette– Separat identifikasjon av kostnader som er

eksponert for inngående merverdiavgift etteravgiftssats.

5) For begge aktørene påløper merverdiavgift på vareinnsatseni eksempelet med 50% arbeidsintensitet. Denne avgiften erikke vist eksplisitt siden det her ikke er noen forskjellsbe-handling.

– Detaljert oppsplitting av internkostnader etteraktivitet (dvs. om det gjelder renhold, regn-skapstjenester, konsulent osv.)

Dessverre er det ingen aktuelle datakilder som erutformet med disse ønskene for øyet. Behovet forkompromisser melder seg derfor relativt raskt, ogen vil se at det er et betydelig behov for skjønnsmes-sige vurderinger både i tilretteleggelsen av data ogi forhold til måten data anvendes på.

1.3.2 Potensielle datakilder

Delrapporten fra utvalget viser til tidligere bereg-ninger av vridninger skapt av merverdiavgiften ogangir også noen aktuelle datakilder for videre stu-dier. De fleste av disse er utført i perioden forut forinnføringen av Lov om kompensasjon for merverdi-avgift til kommuner og fylkeskommuner m.v. i 1995(LOV 1995-02-17 nr. 9)

Av utførte undersøkelser og beregninger nev-nes spesielt:– St.meld. nr. 21 (1993-94) Merverdiavgift og

offentlig sektor, anslo på svært usikkert grunn-lag et maksimalt effektivitetstap på 300-500 mil-lioner kroner innen sektorene bygg og anlegg,trykkeri, renhold og vask og rens.

– En interdepartemental arbeidsgruppe konklu-derte i sin rapport datert 30/9 1994, med etmaksimumsanslag for effektivitetstapet i sekto-rene bygg og anlegg, renhold og vask og renspå 990 millioner kroner. Tallet bygde på anslagfra ECON på bearbeidelsesverdien innen kom-munalt renhold. Det ble lagt til grunn bransje-tall for vask or rens, mens omfanget av kom-munal egenproduksjon innen byggog anleggble avledet fra Statistisk Sentralbyrås bygge- oganleggsstatistikk.

– En spørreundersøkelse gjennomført av Kon-kurransetilsynet i 1993 viste at mange kom-muner utførte arbeid i egen regi innen sekto-rene byggog anlegg (58.3%), vaskeritjenester(43.2%) og vann og avløp (74.5%). Tilsvarendetall ble også referert for gartnervirksomhet(34.9%), samferdsel (27.5%) og energiforsy-ning (7.3%). Det ble også spurt om brukenav kommunale forvaltningsbedrifter. Her låde største innslagene innen energiforsyning(17.9%), avfall- og søppelhåndtering (17.4%),vann- og avløpstjenester (10.6%) og innen bygg-og anlegg (7.6%). Det er verdt å understrekeat disse tallene kun forteller hvor stor andelav kommunene som utførte produksjon i egenregi eller i forvaltningsbedrifter. De gir ingenindikasjon om hvor mye av kommunenes virk-


Vedlegg 3182

somhet som ble utført på den ene eller andremåten.

– NHO foretok i 1994 en spørreundersøkelseblant medlemsbedriftene om erfaringer veddeltagelse i konkurranse om oppdrag i offent-lig sektor. Langt over halvparten av bedriftenemente at mulighetene for å spare merverdiav-gift ofte var utslagsgivende for at offentlige til-bydere og interne løsninger ble foretrukket.Blant dem som oppga å ha tapt i konkurransemed offentlig leverandør var det 68% som menteat merverdiavgiftsulempen hadde vært utslags-givende.

– I revidert nasjonalbudsjett 2001 presenterteFinansdepartementet på grunnlag av tall fraStatistisk sentralbyrå en oversikt over tjenestersom ble omfattet av merverdiavgiftsreformen i2001. Tallene har utgangspunkt i nasjonalregn-skapet for 1997 og er beheftet med betydeligusikkerhet. I følge disse anslagene var det enliten del av offentlig sektors kjøp av tjenestersom ble avgiftspliktige ved denne reformen.Beregningene er gjengitt i tabell 3.3.

Av aktuelle datakilder for studier av avgiftsskaptevridninger, nevner utvalget spesielt to: Kommunalog regionaldepartementets (KRD) organisasjonsda-tabase og den relativt nyetablerte Kommune-Statrapporteringen (KOSTRA). Disse er utviklet forulike formål og skiller seg vesentlig fra hverandre.

KRDs organisasjonsdatabase blir vedlikeholdtav Norsk Institutt for by og regionsforskning(NIBR) og baserer seg på spørreundersøkelsertil kommuner og fylkeskommuner. Siste undersø-kelse ble gjennomført i 2000. Basen er primærtfokusert på hva som er hovedprinsippet for organi-sering av de ulike funksjonene innen den enkeltekommune. Materialet gir derfor ingen informasjon

regnskapstall og heller ikke om eventuelle andreorganisasjonsmåter i de tilfeller at deler av en kom-munal funksjon er organisert på annen måte. I eks-tremtilfeller innebærer dette at mer enn halvpartenav aktiviteten knyttet til en funksjon, i prinsippetkan være organisert på annen måte enn det somfremkommer av statistikken6). En oversiktstabellfra 2000-rapporten er gjengitt i Tabell 3.4.

KOSTRA er det mest detaljerte og oppdaterteinformasjonsmaterialet om kommunale regnska-per som er tilgjengelig. Det er derfor dette materi-alet som er det eneste aktuelle å ta utgangspunkti for de analysene som ønskes utført i denne stu-dien. I KOSTRA blir en rekke økonomiske nøkkel-tall innhentet direkte fra de enkelte kommunenesregnskaper til Statistisk Sentralbyrå (SSB). Det erutarbeidet en egen rapporteringsforskrift av 15.122000, som skal sikre standardisering av de regn-skapsopplysningene som leveres. Ved utarbeidelseav standarden er det lagt vekt på at de etterspurtedataene i all hovedsak skal være tilgjengelige, entendirekte eller som aggregat, av kommunenes egneregnskapstall. Opplegget er utviklet i løpet av desenere årene, og første relativt komplette datasettgjelder regnskapsåret 2001.

Tallene er ikke direkte sammenlignbare fra årtil år. Prosentandeler (absolutte tall i parentes).1995: N ∈ [209,318], 1996: N ∈ [266,357], 2000: N∈ [314,359]. Gjengitt fra NIBR-notat 2000:128, side80.

6) NIBR vurderer for tiden en revisjon av opplegget hvor enmer detaljert kartlegging anses som et mulig alternativ. Vur-deringen er særlig aktualisert av at enkelte av endringenesom har funnet sted fra 1996 til 2000 er vanskelige å forklare.Spesielt gjelder dette den markerte tendensen til nedgang iandel privat organisering som hovedprinsipp (Jevnfør Tabell3.4).

Tabell 3.3 Anskaffelser av tjenester som ble merverdiavgiftspliktige fra 1. juli 2001 i utvalgte sektoreruten fradragsrett. Millioner kroner 1997

Tjenester omfattet av mva-reformen Kommune-forvaltning

Stats-forvaltning

Finans-næringen

Frivilligeorganisasjoner

Økonomisk og jur. rådgivning 340 520 2 040 310Post 180 240 1 090 140Vikartjenester 140 190 50 40Andre tjenester 110 170 90 70

Sum tjenester 770 1 120 3 270 560

Sum produktinnsats 37 821 36 525 19 500 13 700Kilde: SSB


Vedlegg 3183

2 KOSTRA – oppbygging, rammer oghovedtall

Kapittelet gir først en kortfattet oversikt over hvor-dan KOSTRA er oppbygd samt en del viktigebegrensninger i materialet i forhold til målet fordenne studien. Videre blir det redegjort for grup-peringer som er foretatt av presentasjonsmessigehensyn og dernest presentert en del hovedtall fradatabasen.

2.1 Hovedelement og begrensninger

KOSTRA er organisert som et typisk regnskaphvor det fokuseres på funksjoner, det vil si hvilkebehov i befolkningen som skal dekkes. I henhold tilrapporteringsforskriften skal alle utgifter (inklusivavskrivninger) og inntekter henføres til den rele-vante funksjonen. I kommunerapporteringen skil-les det mellom ca. 60 funksjoner, samt at det eretablert en serie egne funksjoner for eksterne oginterne finanstransaksjoner.

I tillegg til plasseringen på funksjon, skal alle

Tabell 3.4 Kommunenes organisering av ivaretakelsen av hovedtyngden av utvalgte oppgaver 1995,1996 og 2000.

Organisasjonsformer

Ordinær kommunaldrift/forretningsdrift(kommunalt selskap/

foretak)

Inter-kom.sam-

arbeid

Aksjeselskap/stiftelse

Privat virksomhet

1995 1996 2000 2000 1995 1996 2000 1995 1996 2000

Institusjonsbaserteomsorgstjenester

- - 99,7(358)

0,0(0)

- - 0,0(0)

- - 0,3(1)

Drift svømmehall - - 97,6(326)

0,0(0)

- - 1,2(4)

- - 0,3(1)

Boligforvaltning1 90,6(252)

86,6(303)

95,5(340)

0,3(1)

7,6(21)

9,1(32)

3,6(13)

1,8(5)

4,3(15)

0,6(2)

Rengjøring2

…i sykehjem98,4

(313)98,9

(353)98,9

(353)0,3(1)

0,0(0)

0,0(0)

0,0(0)

1,6(5)

1,1(4)

0,9(3)

…i skoler- - 98,6

(353)0,3(1)

- - 0,0(0)

- - 1,1(4)

Vannforsyning 93,2(275)

89,4(312)

82,2(295)

11,2(40)

2,7(8)

4,6(16)

2,0(7)

4,1(12)

6,0(21)

4,8(17)

Barnehage - - 92,8(332)

0,3(1)

- - 0,0(0)

- - 7,0(25)

Kantinedrift3 78,0(163)

77,4(206)

89,5(281)

1,0(3)

5,2(11)

4,2(11)

1,6(5)

16,7(35)

18,4(49)

8,0(25)

Vaskeritjeneste (eks. isykehjem)4

76,4(220)

64,9(227)

77,8(270)

5,2(18)

7,6(22)

8,8(31)

2,3(8)

15,9(46)

26,3(92)

14,7(51)

Renovasjon 63,9(200)

42,7(151)

7,9(28)

72,0(257)

12,7(40)

28,8(102)

1,1(4)

23,3(73)

28,5(101)

19,1(68)

Veivedlikehold/snørydding

- - 43,9(156)

0,6(2)

- - 0,0(0)

- - 55,6(198)

1 I 2000 ble benevnelsen endret til ”Eiendomsforvaltning”.2 I 1995 og 1996 var ikke rengjøring skilt mellom skoler og sykehjem, spesifiseringen og skillet ble innført fra 2000.3 I 2000 ble dette spesifisert til ”Kantinedrift i kommunehuset/administrasjonen”.4 I I 2000 ble dette spesifisert til ”Vaskeritjeneste i sykehjem”.5 I I tillegg oppgir 3 kommuner at frivillige organisasjoner ivaretar drift av svømmehall.


Vedlegg 3184

påløpte kostnader og inntekter også splittes etterart. Typiske arter er lønn, energi, forsikringer,billettinntekter osv. KOSTRA opererer med rundt40 ordinære kostnadsarter, som er knyttet til kjøpav varer og tjenester som inngår i kommunensegen produksjon. Videre er det definert to sepa-rate arter for henholdsvis kjøp og salg av tje-nester internt mellom de enkelte funksjonene.Det finnes 5 arter for kjøp av tjenester somerstatter kommunal tjenesteproduksjon. Disse skil-ler mellom kjøp fra henholdsvis staten, fylket,andre kommuner, egne særbedrifter og andre,dvs. private aktører. Videre er det en hel rekkearter som ikke er relevante for denne studienog som vedrører overføringsutgifter, finansutgif-ter, salgsinntekter, refusjoner, overføringsinntek-ter, samt finansinntekter og finansieringstransak-sjoner.

Selv om KOSTRA representerer et eneståendeomfattende og detaljert datasett over norske kom-muner, kan materialet likevel ikke imøtekommealle datautfordringene i forhold til den problemstil-lingen som her ønskes belyst. Dette er en natur-lig konsekvens av at basen ikke er utviklet fordette formålet og det er derfor en rekke begren-singer i muligheten for å detaljere arter og funk-sjoner langs de ønskede dimensjonene. Spesieltproblematisk er det at en rekke av kostnadsar-tene ikke er detaljert ned til et nivå som rendyr-ker innholdet i forhold til merverdiavgiftsbehand-lingen. Et typisk eksempel er art 185, forsikringerog utgifter til vakthold og sikring. Her inklude-res forsikringer - som er fritatt inngående avgift- sammen med avgiftsbelagte kjøp av alarmsys-temer, vakthold og vektertjenester i samme art.For analysene er det nødvendig å holde disseto kategoriene atskilt. Eneste måte å oppnå detpå er ved å foreta en skjønnsmessig oppsplit-ting i avgiftspliktig og fritt for de artene detteangår.

En annen begrensning i dataene knytter segtil mulighetene for å beregne omfanget av kom-penasjon for merverdiavgift på tjenester. Her erdet spesielt fire kostnadsarter som er involvert,men detaljeringen er ikke slik at alt som er hen-ført til den enkelte art skal underlegges sammenbehandling. Til eksempel inkluderer art 260, ren-hold, vaskeri og vaktmestertjenester, både tjenestersom er kompensasjonsberettiget og tjenester somikke er det, etter dagens lovgivning. For bygge-tjenester er det dessuten slik at kompensasjonengis på 3 ulike prosentnivå avhengig av andel vare-innhold i leveransen. På art 230, vedlikehold ogbyggetjenester, kan flere av disse satsnivåene væreaktuelle, slik at en også her må bruke skjønn for

å bestemme en ”gjennomsnittlig” kompensasjons-sats.

En tredje datautfordring gjelder håndteringenav veirelaterte kostnader. Her berører vi et ”null-avgifts”-område i mva-loven. For de relevante funk-sjonene (primært 3 ) er det derfor en rekke av dekommunale innkjøpene som er fritatt for inngåendeavgift. KOSTRA gir imidlertid ingen mulighet forå bestemme hvor stor andel av de samlede innkjø-pene til disse funksjonene som dette berører. Igjenmå vi basere oss på skjønn.

En ytterligere problemstilling knytter an tilforholdet mellom egenproduksjon og eksternkjøpav tjenester som erstatter kommunal tjenestepro-duksjon. I dette tilfellet gir KOSTRA en oppsplit-ting av kostnadene etter art for egenproduksjo-nen, mens eksternkjøpene kun er splittet etterhvem som er selger. For denne type eksternkjøp- av hele tjenester - foreligger følgelig ingen arts-fordeling av kostnadene. Hvor vi ønsker/ trengeren slik fordeling kan vi selvfølgelig, som en til-nærming, anta at eksternleverandøren står over-for samme kostnadsstruktur som en møter vedegenproduksjon. En kan imidlertid stille spørs-mål ved denne tilnærmingen, dels fordi eksterneleverandører kan organisere driften på en annenmåte, men spesielt fordi egenproduksjonen nor-malt alltid inkluderer aktiviteter / oppgaver somikke er aktuelt å overlate til eksterne. Som en kon-sekvens av dette vil forskjellene i kostnadsstruk-turen sannsynligvis være størst når en stor andelav aktiviteten innen en funksjon er overlatt til eks-terne.

Det relativt omfattende behovet for skjønns-anvendelse i omgangen med data representerernaturlig nok en betydelig kilde til mulige feil i ansla-gene. De enkelte skjønn er nærmere beskrevet itilknytting til de aktuelle beregningene.

2.2 Gruppering av funksjoner og arter

På grunn av det store antallet funksjoner og arterhar det vært nødvendig å foreta grupperingerlangs begge dimensjonene for å kunne presentereresultatene på en hensiktsmessig måte. Ved innde-lingen er det forsøkt å samle naturlig beslektedefunksjoner og arter. Samtidig er det lagt vekt påat aggregeringen i minst mulig grad skal være tilhinder for en rendyrking av særtrekk som er vik-tige i forhold til beregning av inngående merver-diavgift, kompensasjonsytelser osv. Det er likevelikke til å unngå at en i noen tilfeller må knytte deskjønnsmessige forutsetningene for beregningenetil et lavere nivå enn det som fremkommer i resul-tatoppstillingene.


Vedlegg 3185

Grupperingene som benyttes er vist i Tabell3.5 Hvilke underarter og funksjoner som inngår ihver kategori er nærmere forklart i vedlegg, kapit-tel 5.

2.3 Dataenes kvalitet

At dataene er direkte avledet av kommunenesregnskapstall bør være en indikasjon om pålitelig-het. Feil kan selvsagt likevel snike seg inn i til-pasningen og overføringen av data til den stan-dardiserte formen som er spesifisert for KOS-TRA. Dessuten vil det fortsatt være åpning forvisse variasjoner i kommunenes føringspraksis iforhold til rapporteringen, til tross for at det erutarbeidet en rimelig detaljert veileder for dettearbeidet. Vi ser imidlertid ingen grunn til å mis-tenke at dataene skal være vesentlig svekket avsystematiske feilføringer. Også tatt i betraktningden store innsatsen som er nedlagt i utviklingenav KOSTRA og den omfattende oppfølgingen fraStatistisk Sentralbyrås side, er det grunn til åanta at dataene i basen holder et høyt kvalitets-nivå.

KOSTRA er imidlertid fortsatt ikke helt ”full-tallig”. Som det fremgår av Tabell 3.6 er det fort-satt 29 av i alt 435 kommuner, kommuner som

ikke har rapportert inn KOSTRA-tall for 2001.Disse kommunene fordeler seg på i alt 11 fyl-ker, men med en klar overvekt av relativt småutkantkommuner. Hele 17 av kommunene i grup-pen (58,6%) fremstår i SSBs befolkningsfremskri-ving til 2010 (middels vekst), som netto fraflyt-tingskommuner. I snitt bor 45.5 % i tettsted mot75.9% i landet som helhet7). Som det fremgårav tabellen ligger den gjennomsnittlige bruttoinn-tekten per innbygger over 16 år vesentlig underlandsgjennomsnittet. En ser også at både kommu-nal driftsutgift og spesielt rammetilskudd per inn-bygger ligger klart høyere enn landsgjennomsnit-tet.

Sett i forhold til KOSTRA-dataenes representa-tivitet er det verd å notere at de utelatte kommu-nene kun står for 2,3% av det samlede folketallet iNorge. Gruppens andeler av samlede kommunaledriftskostnader og rammetilskudd på landsbasisutgjør anslagsvis 2,5% og 3,7%. På denne bakgrunner det lite sannsynlig at utelatelsen av de 29 kom-munene har noen vesentlig innflytelse på resulta-tene i denne analysen.

7) Ved beregning av prosentandeler og per kapita-tall for grup-pen utelatte kommuner og for landet totalt er det foretattvektig med utgangspunkt i folketallet.

Tabell 3.5 Funksjons- og artsgrupper brukt i resultatoppstillinger

KORTFORM FORKLARING

Funksjoner:STYRE & ADMIN Politisk styring og administrasjonUNDERVISNING Skole og annen undervisningHELSE & SOSIAL Helsetjenester, sosialhjelp ol.UTENFOR Tjenester utenfor ordinært kommunalt ansvarsområdeBOLIG Boligbygging, utleie og finansieringNÆRING Næringsvirksomhet og støttetiltak for næringslivetSAMFERDSEL Samferdselsbedrifter og transporttiltakVEI M.M Veisektor og tilrettelegging av rekreasjonsområde i tettstedBRANNVERN Beredskap mot branner og ulykkerVAR & FEIER Vann, avløp, renovasjon og feiervesenKULTUR + Kultur, kirke og idrett mm.

Arter:

LØNN Lønn og lønnsrelaterte utgifter (arb.avg. avgift, pensjon osv.)AFRI Øvrige kostnader hovedsakelig fritatt inngående mvaA24 Hovedsakelig mva-pliktig med normalavgiftVBY Vedlikehold og byggetjenesterS&R Service og reparasjonerRVV Renhold, vaskeri og vaktmesterKON KonsulenttjenesterM12 Kjøp av matvarer (halv merverdiavgift)MIX Blanding av avgiftsfritt og avgiftspliktig


Vedlegg 3186

2.4 Øvrige presiseringer i forhold tilanalysene

2.4.1 Investerings- og driftsregnskap

Kommuneloven med tilhørende forskrifter stilleren rekke krav til hvordan kommunene skal føresine regnskaper. Blant annet krever loven at ”Års-budsjettet skal være inndelt i en driftsdel og en inves-teringsdel” (§46, pkt. 5). Denne oppsplittingen erogså gjennomført i KOSTRA. For analysen i etter-

følgende kapitler gir dette mulighet for å anvendeulike forutsetninger/ skjønn i beregninger sombaseres på henholdsvis drifts- og investeringsrela-terte kostnader.

Anslagene som presenteres i denne rapporteninkludere som hovedregel både drifts- og investe-ringsbaserte tall. I hoveddokumentet er det nor-malt kun summen av disse som fremgår.

(Utvalgets merknad: I SNF-rapporten er ogsåtabeller hvor utgiftene er splittet på investering ogdrift tatt med i et vedlegg. Av forenklingshensyn

Tabell 3.6 Nøkkeltall for utelatte kommuner

Gjennomsnitt per innbygger

Arealkm2

Folketall01.01.02

Anslåttfolketall i

2010

Folke-tall per

km2

Andelbosatt

tettbygd

Brutto-inntekt 17

år+ kroner

Drifts-utgift

kroner

Ramme-tilskudd

kroner

0427 Elverum 1229,4 18271 19324 14,9 67,1 209281 27332 76470428 Trysil 3015,8 7034 6875 2,3 3,4 187507 32635 119020430 Stor-Elvdal 2167,4 2947 2722 1,4 40,9 188541 39746 154310434 Engerdal 2195,5 1546 1437 0,7 0 167033 45665 202550513 Skjåk 2079 2389 2291 1,1 21 179568 35337 144880827 Hjartdal 798,2 1677 1651 2,1 0 186751 41807 147320834 Vinje 3117 3832 4271 1,2 13,1 199902 58815 92680911 Gjerstad 322,8 2493 2564 7,7 26,9 182544 34603 166591211 Etne 708,4 3945 3900 5,6 37,8 208009 28904 122861222 Fitjar 145 2978 3083 20,5 40,4 205569 28563 111501244 Austevoll 114,2 4446 4586 38,9 26,4 266168 33301 111811264 Austrheim 55,9 2522 2559 45,1 16,1 244840 35670 124241421 Aurland 1488,7 1827 1763 1,2 30,6 200826 61506 107991520 Ørsta 803,1 10259 10421 12,8 63 205844 29527 98561563 Sunndal 1711,9 7426 7597 4,3 70,3 209800 35106 74521736 Snåsa 2328,7 2358 2282 1,0 32,2 178836 37144 169461815 Vega 159,4 1412 1328 8,9 17,8 177843 39835 228711816 Vevelstad 530,4 576 577 1,1 0 199762 55703 334541827 Dønna 193 1595 1509 8,3 0 179255 45228 255211836 Rødøy 705,7 1530 1503 2,2 0 169174 47397 294991841 Fauske 1208,1 9657 9714 8,0 71,7 203450 32950 96031842 Skjerstad 465,4 1083 960 2,3 23 176261 48942 307771852 Tjeldsund 317,3 1461 1374 4,6 40,9 192564 39331 205891854 Ballangen 929,6 2731 2754 2,9 29,5 181720 34266 193191919 Gratangen 312,8 1307 1224 4,2 0 172542 47070 291001923 Salangen 457,4 2358 2636 5,2 31,1 186070 40262 195821928 Torsken 246,1 1130 1062 4,6 61,6 190717 45154 281202014 Loppa 690,8 1421 1308 2,1 38,4 185633 51095 355322023 Gamvik 1413,5 1269 1256 0,9 84,2 191413 56156 31089

Alle utelatte 29910,5 103480 104531 3,5 45,5 % 201415 35660 13217

Hele landet 323758,7 4503436 4692393 13,9 75,9 % 237190 32670 8147

Utelatte som andelav landstotalen 9,24 % 2,30 % 2,23 % 84,9 % 109,2 % 162,2 %Kilde: SSB


Vedlegg 3187

har en valgt å utelate tabellvedlegget her. Det visestil rapporten, som er publisert i sin helhet på SNFshjemmeside (www.snf.no)).

2.4.2 Internhandel mellom kommunale enheter

Innenfor det som er karakterisert som egenproduk-sjon er det gitt åpning for å regnskapsføre intern-handel mellom kommunale funksjoner. En måtedette kan foregå på er ved at en ordinær kommu-nal funksjon selger tjenester til andre ordinærefunksjoner. Et eksempel kan være at sentraladmi-nistrasjonen selger regnskaps- eller juridiske tje-nester til andre enheter. I dette tilfellet får admini-strasjonen inntektsført salget på en egen inntekt-sart internsalg (790) mens de kjøpende enheteneblir belastet på art 290, internkjøp8). Kostnaden vili dette tilfellet være artsfordelt på den selgendeenheten, mens den er uspesifisert på de kjøpendefunksjonene. Siden vi er avhengig av artsfordelin-gen i merverdiavgiftsanalysene, er det naturlig ålegge til grunn tallene uten internhandel i bereg-ningene. Totalkostnaden for egenproduksjon i deenkelte funksjonene kan derfor avvike noe fra detotaltall kommunene har rapportert som beste esti-mat. Grunnlagstallene vi benytter blir samtidig noe

8) Hensikten med å regnskapsføre denne type interne transak-sjoner er å bidra til at kostnadene i størst mulig grad synlig-gjøres på den funksjon hvor varen eller tjenesten er nyttig-gjort. På dette området kan det være betydelige forskjelleri kommunenes føringspraksis.

mindre sårbare for varierende føringspraksis kom-munene i mellom.

KOSTRA gir også en annen mulighet for intern-handel med varer og tjenester. Det er innført enegen funksjon interne serviceenheter (190) som kannyttes til samlet føring av utgifter og inntekter tilavdelinger som betjener flere KOSTRA-funksjoner,samt materiallager og felles maskinpark. I dette til-fellet skal alle utgiftene for serviceenheten fordelesfullt ut på de funksjonene som betjenes fra enheten.Det gjennomføres med andre ord en full artsfor-deling på de kjøpende funksjonene i det øyeblikkdisse belastes. For analyseformål innebærer detteat det er naturlig å utelate 190-funksjonen fra data-grunnlaget. Eneste konsekvens av dette er at deteventuelt kan oppstå en tidsforskyvning ved at utgif-ten ikke nødvendigvis belastes funksjonene sam-tidig som den påløper kommunen via den interneserviceenheten.

Omfanget av internhandel rapportert i KOS-TRA fremgår av Tabell 3.7. Hvis vi ser bort frafunksjonen UTENFOR, som typisk omfatter drift avflyktningmottak o.l., er det VAR & FEIER funksjo-nen som er netto kjøper av den største andelen avegne tjenester, mens STYRE & ADMIN og BRANN-VERN er selgere av store nettoandeler. Nå er detviktig å være klar over at KOSTRA ikke gir infor-masjon om hvilke funksjoner som er kjøper vedet internsalg eller hvilke som er selger ved intern-kjøp. Når da tallene i tabellen er aggregert opp fraet høyere detaljeringsnivå og til funksjonsgrupper,

Tabell 3.7 Kjøp og salg av tjenester mellom kommunale avdelinger

Intern handel i %

Tall i mill.kroner

Egenregi Intern-kjøp

Intern-salg

Intern-kostnad

Kjøp Salg Netto

Styre & admin 18745,0 615,1 -1019,1 18341,0 3,35 -5,56 -2,20Undervisning 51182,0 679,4 -567,1 51294,3 1,32 -1,11 0,22Helse & sosial 56871,1 1519,5 -1326,0 57064,7 2,66 -2,32 0,34Utenfor 392,4 42,3 -5,4 429,4 9,85 -1,25 8,60Bolig 2356,3 68,0 -44,0 2380,3 2,86 -1,85 1,01Næring 2133,0 76,6 -85,1 2124,5 3,61 -4,00 -0,40Samferdsel 243,3 4,8 -3,2 244,9 1,97 -1,30 0,66Vei m.m. 4297,5 111,9 -83,7 4325,7 2,59 -1,94 0,65Brannvern 1572,5 12,3 -36,7 1548,1 0,79 -2,37 -1,58Var & feier 6381,6 585,2 -254,5 6712,3 8,72 -3,79 4,93Kultur + 4493,1 127,0 -121,7 4498,4 2,82 -2,71 0,12

Sum 148667,9 3842,1 -3546,5 148963,6 2,58 -2,38 0,20

Intern service 4079,0 2840,5 -3041,3 3878,2 73,24 -78,42 -5,18

Totalt 152746,9 6682,6 -6587,7 152841,8 4,37 -4,31 0,06Kilde: Statistisk sentralbyrå


Vedlegg 3188

er det derfor sannsynlig at en stor del av de kjøpog salg som fremkommer innen hver gruppe gjel-der internhandel mellom medlemmene i gruppen.Eksempelvis vil en typisk forvente at det innenforVAR & FEIER-gruppen foregår en rekke transak-sjoner mellom funksjonene produksjon av vann ogdistribusjon av vann.

2.4.3 Egenproduksjon og tjenester som erstatteregenproduksjon

KOSTRA trekker et klart skille mellom aktivitetenesom utføres i egen regi og innkjøp av komplette tje-nester fra eksterne leverandører. For førstnevnteer regnskapstallene splittet i henhold til arter. Dettegjelder naturlig nok ikke for eksternkjøpene, hvordet kun skilles mellom hvilken hovedkategori leve-randøren tilhører. Det er 5 slike leverandørkatego-rier som rapporteres separat: staten, fylkeskommu-ner, kommuner, private og egne særbedrifter.

Vi ser her at heller ikke aktivitetene som utfø-res av egne særbedrifter blir artsfordelt i kommune-regnskapene. Det samme gjelder kjøp fra interkom-munale foretak, som blir ført som kjøp fra (andre)kommuner, selv i de tilfellene at kommunen ermedeier i foretaket. Dette siste skaper også vissevansker i forhold til avgiftsanslagene siden eier-forholdet kan påvirke avgiftsplikten9). Generelt erdet grunn til å tro at det meste som rapporteressom kjøp fra (andre) kommuner på områder somer innenfor mva-loven (eks. VAR & FEIER), gjelderkjøp fra interkommunale foretak hvor kommunener medeier og hvor det følgelig ikke påløper inn-gående merverdiavgift.

2.4.4 Merverdiavgiftsreformens ikrafttreden 1. juli2001

Merverdiavgiftsreformen 2001 trådte i kraft fra 1.juli dette året. Reformen innebar at en del tjenestersom tidligere hadde vært avgiftsfrie, nå ble under-lagt ordinær merverdiavgift. Samtidig ble merver-diavgift på matvarer satt ned til 12 prosent. Detteinnebærer at KOSTRA-tallene for 2001 som er devi benytter i analysene refererer seg til to noe ulikeavgiftsregimer. Datamaterialet gir ingen mulighetfor å skille fra hverandre tall for første og andrehalvår.

I de etterfølgende analysene har vi valgt å sebort fra de datamessige problemene som reformenmedfører. Alle tall er behandlet som om de refererseg til avgiftsreglene som gjelder for perioden etter

9) Jevnfør mva-loven § 11 annet ledd – omtalt i kapittel 1.2, for-an.

at reformen ble iverksatt. Intuitivt skal dette føretil en viss overvurdering av omfanget av inngåendemerverdiavgift. Imidlertid er de skjønn som målegges til grunn for analysene så vidt grovkornedeat vi ser liten hensikt i å forsøke noen ytterligerefinjusteringer på dette punktet.

2.5 Hovedtall fra KOSTRA

Dette delkapitlet gir en oversikt over en del avtotaltallene fra KOSTRA som ligger til grunn forberegningene i de etterfølgende kapitlene. Alle tallreferer til regnskapsåret 2001. Kronebeløp er opp-gitt i millioner.

Tabell 3.8 viser samlede rapporterte kostnadertil KOSTRA og hvordan disse fordeler seg mellomde ulike funksjonsgruppene. For hver funksjons-gruppe er tallene fordelt mellom egenproduksjonog de 5 ulike kategoriene for eksternkjøp av tje-nester. Øverste tabell-del viser beløp, mens det iden nederste er foretatt en prosentuering av kost-nadstallene for hver av funksjonene.

Av beløpstabellen ser en at det er HELSE &SOSIALog UNDERVISNING (begge områder unn-tatt fra mva-loven), som ikke overraskende er detunge funksjonene. De to står til sammen for merenn 72 % av de samlede kostnadene, mens utgif-tene knyttet til VAR & FEIER, hvor hovedtyng-den av kommunenes mva-pliktige virksomhet lig-ger, utgjør i underkant av 5 % av totalkostnaden.Veisektoren, som er spesiell ved at store deler avleveransene til kommunen er innenfor ”nullavgifts”-området, står for under 3 prosent av totalkostna-den.

Den prosentuerte deltabellen viser at det erbetydelige variasjoner mellom de ulike funksjo-nene i hvor stor andel av tjenestene som kjøpes eks-ternt10). Det er også store forskjeller i hvilke leve-randørkategorier som er mest fremtredende innenhver funksjon. Kjøp fra private utgjør de størsteandelene innenfor HELSE & SOSIAL, BOLIG(-for-valtning) og SAMFERDSEL, mens kjøp fra ”annenkommune” les interkommunale foretak står sen-tralt for BRANNVERN og VAR & FEIER. For femav funksjonsgruppene er mer enn 95 prosent avkostnadene relatert til aktiviteter utført i egenregi.

Tabell 3.9 gir en nærmere oversikt over hvor-dan egenregien innen hver av funksjonsgruppene

10) Tallene i tabellen bygger på totalene for samtlige kommunersom har rapportert til KOSTRA. Prosentene utgjør slik settgjennomsnittstall for sektoren. Går en til det underliggendekommunenivået er det her svært store variasjoner i fordelin-gen mellom egenproduksjon og eksternkjøp for mange avfunksjonene.


Vedlegg 3189

fordeler seg mellom de definerte gruppene av kost-nadsarter. Også her gis først en oversikt over beløpog dernest en deltabell med prosentuering for hverav funksjonene.

3 Inngående merverdiavgift ogkompensasjonsordninger

For å kunne anslå det økonomiske omfanget avulike kompensasjonsordninger for merverdiavgif-ten, må en først skaffe seg et bilde av inngåendemerverdiavgift betalt av kommunene. Dette erikke tall som fremgår av KOSTRA. I dette kapit-let vil vi derfor først foreta en skjønnsmessigberegning av den inngående avgiften for dernestå gå videre med anslag for den gjeldende samten utvidet kompensasjonsløsning. Skjønnene somlegges til grunn for beregningene forklares fort-løpende, men med en del utdypninger i ved-legg.

3.1 Beregning av inngående merverdiavgift

Regnskapstallene i KOSTRA viser kommunenesbruttotransaksjoner splittet mellom de enkeltefunksjoner og arter. I de tilfeller kommunene harbetalt inngående avgift, vil dette være innbakt i belø-pene. Vi tar derfor utgangspunkt i at tallene for allefunksjoner som driver virksomhet utenfor merver-diavgiftsloven inkluderer inngående avgift på alleavgiftspliktige varer og tjenester. Derimot vil inn-gående merverdiavgift ikke være med i kostnads-tallene til de funksjonene som selv er avgiftsplik-tige, da disse har fradragsrett for den inngåendeavgiften.

For de delene av kostnadene som antas å inklu-dere inngående avgift, beregnes avgiften av brut-tobeløpet, på følgende måte:

Inng. avgift = Avgiftsbelagt beløp * MVA-sats /( 1 + MVA-sats)

Ved normalsats og halv sats gir dette følgendeanslag for den inngående avgiften:

Tabell 3.8 Egenregi og eksternkjøp – totaltall og prosentuert

Tall i mill. kroner Egenregi Særbedrift Annen kommune* Fylke Stat Privat Totalt

Styre & admin 18745,0 37,7 276,0 9,4 13,5 161,2 19242,7Undervisning 51182,0 118,5 566,5 55,5 9,3 762,0 52693,7Helse & sosial 56871,1 176,6 599,9 704,9 15,3 4592,2 62960,1Utenfor 392,4 0,0 2,0 2,8 2,5 6,7 406,4Bolig 2356,3 1,5 1,8 0,2 0,2 216,3 2576,3Næring 2133,0 7,1 64,8 1,1 4,2 78,4 2288,4Samferdsel 243,3 0,6 7,2 0,4 0,8 23,7 276,0Vei m.m. 4297,5 5,2 9,9 10,5 21,9 101,5 4446,5Brannvern 1572,5 30,1 228,2 0,5 0,2 32,1 1863,6Var & feier 6381,6 81,3 922,7 0,2 0,3 330,1 7716,2Kultur + 4493,1 29,5 31,1 6,3 7,1 129,0 4696,1

Sum 148667,9 488,1 2709,9 791,9 75,2 6433,1 159166,0

Egenregi Særbedrift Annen kommune* Fylke Stat Privat Totalt

Styre & admin 97,41 % 0,20 % 1,43 % 0,05 % 0,07 % 0,84 % 100,00 %Undervisning 97,13 % 0,22 % 1,08 % 0,11 % 0,02 % 1,45 % 100,00 %Helse & sosial 90,33 % 0,28 % 0,95 % 1,12 % 0,02 % 7,29 % 100,00 %Utenfor 96,56 % 0,00 % 0,49 % 0,69 % 0,62 % 1,65 % 100,00 %Bolig 91,46 % 0,06 % 0,07 % 0,01 % 0,01 % 8,40 % 100,00 %Næring 93,21 % 0,31 % 2,83 % 0,05 % 0,18 % 3,43 % 100,00 %Samferdsel 88,15 % 0,22 % 2,61 % 0,14 % 0,29 % 8,59 % 100,00 %Vei m.m. 96,65 % 0,12 % 0,22 % 0,24 % 0,49 % 2,28 % 100,00 %Brannvern 84,38 % 1,62 % 12,25 % 0,03 % 0,01 % 1,72 % 100,00 %Var & feier 82,70 % 1,05 % 11,96 % 0,00 % 0,00 % 4,28 % 100,00 %Kultur + 95,68 % 0,63 % 0,66 % 0,13 % 0,15 % 2,75 % 100,00 %

Sum 93,40 % 0,31 % 1,70 % 0,50 % 0,05 % 4,04 % 100,00 %* Inkluderer kjøp fra interkommunale foretak hvor kommunen er medeierKilde: Statistisk sentralbyrå.


Vedlegg 3190

Normalsats = Avgiftsbelagt beløp * 0.24 / ( 1 +0.24) = Avgiftsbelagt beløp * 0.194

Halv sats = Avgiftsbelagt beløp * 0.12 / ( 1 +0.12) = Avgiftsbelagt beløp * 0.107

Den beregningstekniske utfordringen består iå bestemme hvilke av KOSTRA-tallene som inklu-derer inngående avgift. For de av postene sominneholder en blanding av avgiftsfrie og avgiftsbe-lagte kjøp må det i tillegg foretas en skjønnsmes-sig fordeling av beløpene mellom de to kategori-ene. Ved bestemmelsen av avgiftsregimet kan bådefunksjonstilhørighet og kostnadsart være utslags-givende. Til eksempel er det en rekke funksjonersom faller helt eller i hovedsak utenfor mva-lovensvirkeområde, som følge av aktivitetstypen. Dettegjelder de politiske og forvaltningsmessige funk-sjonene, så vel som funksjoner knyttet til helse,sosialog undervisning. Tjenester fra disse funk-sjonene er i alminnelighet ikke avgiftsbelagt og føl-

gelig har kommunen heller ikke rett til fritak forinngående avgift.

På den annen side leverer kommunen også enrekke tjenester som er avgiftspliktige. Dette gjel-der Var-tjenester (vann, avløp og renovasjon) samtfeiervesen. Funksjoner knyttet til disse tjenestenefinansieres normalt av kostnadsbaserte gebyrer tilbrukerne, og disse gebyrene er merverdiavgifts-pliktige. De respektive funksjonene har derfor ogsårett til fritak for inngående avgift på innkjøp av varerog tjenester til egen virksomhet. For våre anslagmedfører dette at det for disse funksjonene ikkeskal beregnes inngående merverdiavgift.

Går en så til den andre regnskapsdimensjonener det artsfordelingen som brer ut egenproduk-sjonen etter kostnadstype. Noen arter er relaterttil lønnskost til egne ansatte, og vil ikke undernoen omstendighet være gjenstand for inngåendemerverdiavgift. Andre arter gjelder tjenester som

Tabell 3.9 Egenregiutførelse i KOSTRA 2001 -- Totaltall og prosentuert (Sum drifts- og investeringsregn-skap)

Tall i mill.kroner

Lønn AFRI A24 VBY S&R RVV KON M12 MIX EGENREGI

Styre & admin 11485,5 1428,2 2047,0 704,1 556,4 95,6 712,8 115,6 1599,8 18745,0Undervisning 38962,6 1826,8 2274,6 4333,8 105,7 423,8 455,5 216,8 2582,3 51182,0Helse & sosial 41692,7 2800,6 2996,3 4930,6 147,6 325,3 703,8 1145,1 2129,2 56871,1Utenfor 216,3 39,9 43,6 49,5 2,8 2,4 7,2 2,3 28,5 392,4Bolig 448,6 787,0 189,5 689,1 7,8 18,0 72,6 6,5 137,3 2356,3Næring 672,0 433,2 244,4 496,7 3,1 6,1 126,4 5,8 145,4 2133,0Samferdsel 43,8 7,7 32,8 134,9 1,2 0,5 10,6 0,1 11,7 243,3Vei m.m. 731,0 181,9 733,2 2325,9 55,2 11,1 62,6 0,8 195,8 4297,5Brannvern 1190,1 60,9 157,5 42,2 14,9 6,0 4,6 1,8 94,6 1572,5Var & feier 1278,1 139,3 1162,6 2972,1 55,0 9,6 303,7 2,8 458,4 6381,6Kultur + 1746,1 482,4 685,0 983,0 34,3 63,0 140,3 25,3 333,8 4493,1

Sum 98466,7 8187,8 10566,4 17662,0 984,0 961,2 2600,1 1523,0 7716,7 148667,9


Styre & admin 61,27 % 7,62 % 10,92 % 3,76 % 2,97 % 0,51 % 3,80 % 0,62 % 8,53 % 100,00 %Undervisning 76,13 % 3,57 % 4,44 % 8,47 % 0,21 % 0,83 % 0,89 % 0,42 % 5,05 % 100,00 %Helse & sosial 73,31 % 4,92 % 5,27 % 8,67 % 0,26 % 0,57 % 1,24 % 2,01 % 3,74 % 100,00 %Utenfor 55,12 % 10,17 % 11,11 % 12,61 % 0,71 % 0,61 % 1,83 % 0,59 % 7,26 % 100,00 %Bolig 19,04 % 33,40 % 8,04 % 29,25 % 0,33 % 0,76 % 3,08 % 0,28 % 5,83 % 100,00 %Næring 31,50 % 20,31 % 11,46 % 23,29 % 0,15 % 0,29 % 5,93 % 0,27 % 6,82 % 100,00 %Samferdsel 18,00 % 3,16 % 13,48 % 55,45 % 0,49 % 0,21 % 4,36 % 0,04 % 4,81 % 100,00 %Vei m.m. 17,01 % 4,23 % 17,06 % 54,12 % 1,28 % 0,26 % 1,46 % 0,02 % 4,56 % 100,00 %Brannvern 75,68 % 3,87 % 10,02 % 2,68 % 0,95 % 0,38 % 0,29 % 0,11 % 6,02 % 100,00 %Var & feier 20,03 % 2,18 % 18,22 % 46,57 % 0,86 % 0,15 % 4,76 % 0,04 % 7,18 % 100,00 %Kultur + 38,86 % 10,74 % 15,25 % 21,88 % 0,76 % 1,40 % 3,12 % 0,56 % 7,43 % 100,00 %

Sum 66,23 % 5,51 % 7,11 % 11,88 % 0,66 % 0,65 % 1,75 % 1,02 % 5,19 % 100,00 %Kilde: Statistisk sentralbyrå


Vedlegg 3191

er utenfor merverdiavgiftsområdet eller som erunderlagt null-avgift. Finans- og forsikringstjenes-ter, undervisning og persontransport er eksemp-ler på førstnevnte, mens null-avgift knytter seg tiltjenester i veisektoren. For innkjøpene av dissetypene tjenestene inngår ikke inngående avgift iKOSTRA-tallene og de skal derfor holdes utenforavgiftsanslaget uavhengig av om den aktuelle kom-munale funksjonen opererer innenfor eller utenformerverdiavgiftsområdet. Det er kun de innkjøps-kostnadene som ut fra sin egen art er avgiftsplik-tige, som kan pådra regnskapstallene inngåendemerverdiavgift. Forutsetningen for at det skal skjeer at den aktuelle funksjonen ikke selv er avgifts-pliktig og slik sett har rett til fritak for inngåendeavgift.

Hovedutfordringen med kostnadsartene er detantallet arter som inneholder en blanding av avgifts-

pliktige og avgiftsfrie varer og tjenester. Et typiskeksempel på en slik blandet kostnadsart er 185,Forsikringer og utgifter til vakthold og sikring. Herer forsikringene utenfor mva-området og følgeligikke underlagt inngående avgift, mens vakthold ogvektertjenestene derimot er avgiftspliktige. Her girKOSTRA lite hjelp til å avgjøre hvor mye som tilhø-rer den enkelte kategorien. Følgelig må vi basereoss på en skjønnsmessig fordeling. Hvor vi ikke harandre indikasjoner til hjelp, har vi for disse tilfellenelagt til grunn en 50:50 fordeling mellom avgiftsbe-lagte og avgiftsfrie innkjøp. Detaljene i den artsbe-stemte avgiftsbehandlingen er vist i eget vedlegg,kapittel 6.

Tabell 3.10 viser beregnet anslag for inngåendemerverdiavgift. Øverste tabelldel viser beregnetavgiftsbeløp i millioner kroner, mens den nedretabellen viser hvor store andeler anslått avgift

Tabell 3.10 Anslag for inngående merverdiavgift – beløp og andel av totalkostnad (Sum drifts- og inves-teringsregnskap)

Tall i mill.kroner


Styre & admin 0 10,53 386,86 136,29 107,69 16,66 137,96 12,38 154,81 963,19Undervisning 0 5,80 431,70 838,80 20,47 73,82 88,17 23,23 249,90 1731,88Helse & sosial 0 6,16 571,17 954,31 28,56 56,67 136,22 122,69 206,05 2081,83Utenfor 0 0,07 8,34 9,59 0,54 0,41 1,39 0,25 2,75 23,34Bolig 0 0,90 36,50 133,37 1,51 3,13 14,04 0,70 13,28 203,43Næring 0 0,30 46,31 96,13 0,60 1,06 24,47 0,62 14,07 183,55Samferdsel 0 0,07 6,32 26,11 0,24 0,09 2,05 0,01 1,13 36,02Vei m.m. 0 0,36 141,46 58,16 8,55 1,93 2,96 0,09 18,95 232,45Brannvern 0 0,33 30,00 8,18 2,89 1,04 0,89 0,19 9,15 52,67Var & feier 0 0,01 0,99 0,85 0,04 0,03 0,13 0,01 0,37 2,43Kultur + 0 1,37 129,95 190,25 6,64 10,97 27,15 2,71 32,30 401,34

Sum 0 25,89 1789,59 2452,04 177,71 165,80 435,43 162,89 702,78 5912,12





Vedlegg 3192

utgjør av det enkelte regnskapsførte beløp. Somen ser utgjør anslaget for samlet inngående mer-verdiavgift kun 3.9 % av totale kostnader. Grun-nen til at andelen blir så vidt lav ligger primærti de store avgiftsfrie artsgruppene - i særdeleshetlønn til egne ansatte, som utgjør nær 2/3-deler avtotalkostnaden - samt i at både veisektor og VAR/FEIER-tjenestene i hovedsak utgår fra beregnings-grunnlaget.

Det en videre ser er at en stor andel avberegnet avgift (41.8%) knytter seg til vedlike-hold og byggearbeider, mens nest største arts-gruppe er A24 (30.3%), hvor vi blant annet fin-ner mye av materialene og utstyret som med-går til bygging og vedlikehold. For øvrig bidrarde tre artene service & reparasjoner, rens vask& vaktmester, samt konsulent, med 13.2% av sam-let avgift. Dette er noe mer enn MIX-gruppen(11.9%).

I tillegg til den avgift som pådras gjennom kom-munenes aktiviteter i egenregi, påløper også inn-gående avgift på aktiviteter i særbedrifter og inter-kommunale foretak. For disse virksomhetene girikke KOSTRA noe artsfordelt underlag til hjelp forberegningen av inngående avgift. Et anslag av stør-relsesorden kan vi likevel lage ved å ta utgangs-punkt i at kostnadsbildet for de enkelte funksjo-nene er identisk med det vi kjenner fra egenregi.Hvis vi i tillegg forutsetter at alle kjøp fra annenkommune representerer kjøp fra interkommunaltforetak hvor kommunen er medeier, finner vi føl-gende:– Inkludering av særbedrifter øker samlet mva-

anslag med ca. 0.4%– Inkludering av både særbedrifter og kommu-

nale/interkommunale foretak øker samlet mva-anslag med ca. 1.26%

En viktig grunn til at særbedrifter og interkom-munale foretak influerer lite på totalanslaget er atdenne type organisering særlig benyttes i tilknyt-ting til den avgiftspliktige virksomheten innen VAR& FEIER-funksjonene. I og med fradragsretten forinngående avgift, inngår disse funksjonene i litengrad i beregningsgrunnlaget.

3.2 Modellanslag for gjeldendekompensasjonsordning

Norge praktiserer i dag en kompensasjonsordningfor kommunesektoren, som ligger utenfor merver-diavgiftssystemet, og som er hjemlet i en egen lov(Lov 17.02 1995 nr. 9). Etter denne ordningen kankommuner og fylkeskommuner, etter dokumen-tert søknad, få utbetalt en kompensasjon for inn-gående merverdiavgift ved eksternt kjøp av vissetyper tjenester. Den løpende driften av ordningenfinansieres av kommunesektoren selv, men likevelslik at endringer i de samlede årlige utbetalingeneblir utjevnet ved justeringer i de statlige overførin-gene til sektoren. Kompensasjonen utbetales etterprosentsatser som er satt kalkulatorisk for hvertjenestetype. Satsen skal representere den typiskeandelen eget lønnsarbeid i den enkelte tjenesteka-tegorien, d.v.s. den delen av leveransen som vur-deres å være konkurranseutsatt i forhold til kom-munal egenproduksjon.

Nedenstående tjenester er omfattet av dagensordning, med satsene vist i tabell 3.11.

I forhold til inndelingen i KOSTRA, vil vas-keri- og renseri- samt renholdstjenester i all hoved-sak være konsentrert til kostnadsarten vi har kaltRVV (renhold, vaskeri og vaktmester). Men, somen ser, vil de her være blandet med andre tjenes-ter, bl.a. vaktmester, flyttetjenester ol.. De to kom-pensasjonsberettigede tjenestekategoriene lar segnaturlig nok heller ikke skille fra hverandre, noesom ville vært en stor fordel siden de er undergittulike satser. Et ytterligere kompliserende elementer at vaktmestertjenestene som føres her, både kanvære kjøpt eksternt og følgelig tillagt inngåendeavgift, og dels kan være avgiftsfrie tjenester utførtav egen vaktmestersentral.

Ved modellberegningen av kompensasjon tilrenhold samt vaskeri & rens, har vi gjort følgendeforutsetninger:– Kun kostnader ført på RVV-arten inngår i bereg-

ningsgrunnlaget– Vaktmestertjenester tilsvarende 10% av total-

kostnad på RVV er utført av egen vaktmester-sentral og er følgelig ikke belastet inngående

Tabell 3.11

– Vaskeri- og renserivirksomhet – 75– Bygg- og anleggsarbeider hvor det bare leveres tjenester – 60– Bygg- og anleggsarbeider hvor det også leveres varer – 35– Rene konsulenttjenester for bygg og anlegg (utforming) – 80– Renholdstjenester1) – 851) Kompensasjon for renholdstjenester ble innført per 31. desember 2001. Slik kompensasjon er derfor ikke gitt for 2001, som

våre grunnlagsdata er hentet fra. Det hører likevel med i modellanslaget over gjeldene ordning.


Vedlegg 3193

avgift og utgår derfor fra beregningsgrunnla-get for kompensasjon (jevnfør for mva-bereg-ningene i foregående delkapittel).

– Beregningsgrunnlaget antas fordelt 40/30/30mellom hhv. rens & vaskeri, renhold og de ikkekompensasjonsberettigede tjenestene, hoved-sakelig vaktmester

– Det beregnes 85% kompensasjon av anslåttinngående avgift for den andelen som repre-senterer de kompensasjonsberettigede tjenes-tene. Satsen settes lik den høyeste av de kal-kulatoriske satsene på hhv. 75% og 85%. Dettefordi kommunene, i følge kommunerevisjonen,har varierende føringspraksis og det derfor ergrunn til å anta at deler av den tilhørende råva-rekostnaden er fordelt til andre kostnadsarter.

For de tre byggrelaterte tjenestetypene det gis

kompensasjon for, er det naturlig å anta en kon-sentrasjon om de to kostnadsartene vedlikehold ogbyggetjenester (VBY) samt service og reparasjoner(S&R) for de to første, og utelukkende plasse-ring under konsulenttjenester (KON) for den siste.For de to førstnevnte kan det vanskelig gjøresnoen nærmere grensedragning med utgangspunkti KOSTRA. Også i forhold til disse tjenestetypenebekrefter kommunerevisjonen at føringspraksisvarierer med hensyn til om tilhørende material-kostnader føres sammen med tjenesten eller for-deles til andre kostnadsarter. Spesielt for katego-rien byggtjenester hvor det også leveres varer er detgrunn til å anta at en betydelig del av tilhørendematerialkostnader blir ført på andre arter.

Ved modellberegningen av kompensasjon tilbyggtjenester, har vi gjort følgende forutsetninger:– Rene konsulenttjenester antas utelukkende ført

Tabell 3.12 Anslag for kompensasjon for inngående merverdiavgift ved dagens ordning – beløp og andelav totalen

Tall i mill.kroner



Sum 0 0,00 0,00 1117,78 35,44 98,65 289,81 0,00 0,00 1541,67





Vedlegg 3194

på konsulent-arten (KON) og det antas at debyggrelaterte tjenestene står for 75% av sam-lede konsulentkostnader i driftsbudsjettet og90% i investeringsbudsjettet.

– Byggkonsulenttjenestene kompenseres med80% basert på beregnet anslag for inngåendemerverdiavgift for disse tjenestene.

– Byggtjenester med og uten vareleveranse føresi blanding på de to kostnadsartene byggog ved-likehold samt service og reparasjoner. På først-nevnte art antas de utgjøre 100%, mens de forsistnevnte art er stipulert til 40% av totalkost-nad.

– Byggetjenester med og uten vareleveranseantas kompensert med 50% av beregnings-grunnlaget i driftsregnskapet og med 45% iinvesteringsregnskapet. Begrunnelsen fordenne forskjellsbehandlingen av drift og inves-teringer er en antagelse om at investeringer istørre grad enn driftstjenester baseres på total-entrepriser hvor det er mindre naturlig medutsplitting av materialkostnader til andre arter.

Beregningsresultatet er vist i Tabell 3.12. En serher at tre fjerdedeler av anslått kompensasjon gjel-der byggearbeider med og uten levering av mate-rialer. Av dette igjen er overveiende andel knyttettil arbeider innen skole- og helse- og sosialsekto-rene. Konsulenttjenestene står for knappe 19 pro-sent av totalanslaget. Også her trekker skole oghelse en stor del av totalen, men samtidig ser ensom naturlig er at administrasjonen veier tungt.

3.3 Modellanslag for en utvidetkompensasjonsordning

Et av alternativene som Merverdiutgiftsutvalgetvurderer, er en utvidelse av dagens kompensasjons-ordning. Det har lenge vært en del tjenesteområderhvor private konkurrerer med kommunal egenregiom oppdrag, men som likevel ikke er omfattet avordningen. Ved innføringen av merverdiavgiftsre-formen i 2001, er antallet tjenester i denne katego-rien økt. Blant de avgiftspliktige tjenestene som peri dagholdes utenfor ordningen finner vi: vaktmes-ter- og vektertjenester, avgiftspliktige konsulenttje-nester utenfor byggsektor, post- og varetransportmm. Vaktmestertjenestene og de aktuelle konsu-lenttjenestene lar seg relativt enkelt identifisere iKOSTRA. Dette er noe vanskeligere for de øvrigetjenestene. Her har det vært nødvendig med rela-tivt grove skjønn. For øvrig er sannsynligvis dissetjenestene av noe mindre økonomisk betydning.

Ved modellberegningen av en utvidet kompen-sasjonsordning, har vi forutsatt følgende:

– Alle service- og reparasjonsavtaler inkluderes(art S&R). Kompensasjonssatsen økes til 60%.Satsøkningen har sammenheng med at servi-ceavtaler utenom byggog anlegg antas å ha ethøyere tjenesteinnhold, i hvert fall med hensyntil det som føres på denne arten (Ved repara-sjoner som krever kostbare delekjøp blir dettei mange tilfeller fakturert direkte og da mersannsynlig fordelt til annen art)

– Vaktmestertjenestene inkluderes ved at heleberegningsgrunnlag for RVV-arten legges innmed 85% kompensasjonssats (samme sombenyttes for gjeldende ordning).

– Alle konsulenttjenester under konsulent-arten(KON) inkluderes med 80% (samme som forbyggkonsulent)

– Vekter- og sikringstjenester inkluderesskjønns-messig ved at anslått inngående avgift på art 185forsikring, vakthold og sikring legges til grunnog kompenseres 80%. I merverdiavgiftsanslageter det lagt til grunn at de avgiftspliktige tjenes-tene utgjør 20% av det som er kostnadsført påarten.

– En noe mer uoversiktlig diversekategori inklu-deres ved at det beregnes 70% kompensasjonav 20% av anslått merverdiavgift på følgende tokostnadsarter i MIX-kategorien;

– 130 Post, banktjeneste, telefon– 170 Transport og drift av egne transportmidler– samt 70% av 10% av anslått merverdiavgift på

en kostnadsart i A24-kategorien:– 140 Annonse, reklame, informasjon

Beregningsresultatet er vist i Tabell 3.13. En serher at anslaget for den utvidede ordningen repre-senterer en økning på om lag 240 millioner kroner,tilsvarendeen 15.6 prosent økning i forhold til ansla-get for gjeldende ordning. Av dette står de mestspekulative anslagene, knyttet til MIX- og A24-kate-gorien samt kostnadsarten service og reparasjoner,for ca. 118 millioner kroner, eller nær 50 prosent.For MIX- og A24-gruppene, er grunnlaget for ansla-get svært usikkert og sjablonmessig. For service-og reparasjoner kan det stilles spørsmål ved om en100% inkludering i ordningen er nødvendig ut frahensikten med kompensasjonene. En rekke servi-ce-avtaler knyttet til installert utstyr vil i praksismåtte utføres av leverandøren eller annen spesia-list og er således ikke gjenstand for reell konkur-ranse fra kommunal egenregi. Slike innvendingervil og kunne reises i forhold til en rekke av tjenes-tene i A24- og MIX-kategorien (bl.a. for post- ogtelefonitjenester). På den annen side er det åpen-bart at kommunal egenregi er et reelt alternativ for


Vedlegg 3195

visse typer drift av datasystemer, i deler av post-distribusjonen samt i utvikling og fremstilling av

informasjonsmateriell. Ved en eventuell utvidelseav kompensasjonsordningen kan det da lett oppstå

Tabell 3.13 Anslag for kompensasjon for inngående merverdiavgift ved utvidet ordning – beløp og andelav totalen

Tall i mill.kroner



Sum 0 20,71 7,47 1117,78 106,63 140,93 348,34 0,00 39,62 1781,48




Tabell 3.14 Anslag for mva-kompensasjon og beregningsgrunnlag.

Gjeldende kompensasjonsordning Tillegg ved utvidet ordning

Mill.kroner

MVA-komp. Omsetn.-grunnlag

Tjenestedel MVA-komp. Omsetn.-grunnlag

Tjenestedel

AFRI 20.7 133.8 107.0A24 7.5 56.1 39.3VBY 1 117.8 12 668.8 5 775.2S&R 35.4 367.3 183.1 71.2 613.0 367.8RVV 98.7 599.6 509.7 42.2 257.0 218.5KON 289.8 1 871.6 1 497.3 58.5 378.0 302.4MIX 39.6 306.1 214.3

Totalt 1 541.7 15 507.4 7 965.3 239.7 1 744.1 1 249.3


Vedlegg 3196

problemer med grensedragningen hvis man øns-ker å være svært konservativ med hensyn til hvasom inkluderes. Hvorvidt dette gjør det hensikts-messig å inkludere hele S&R-arten, slik anslagetlegger til grunn, er noe som må vurderes nær-mere.

Av de øvrige bidragene til kompensasjonsøknin-gen, står konsulent-kategorien for om lag 24 prosentog RVV for 17.5%. Til den førstnevnte gruppen sok-ner juridisk- og økonomisk rådgivning, samt vikar-tjenester og kontrolloppgaver. Den siste gruppengjelder vaktmester-, kantine- og flyttetjenester. Desiste 8.6% av økningen skriver seg fra AFRI-kate-gorien, og da utelukkende fra anslaget for tjenes-ter knyttet til drift av alarmsystemer, vakthold ogvektertjenester.

Tabell 3.14 gir en oversikt over kompensasjons-anslagene for hver artskategori sammenstilt meddet kostnadsmessige underlaget som anslagenebygger på. Underlagene er gitt både ved samletomsetningsverdi og som avledet tjenesteinnholdut fra de kalkulatoriske andelene tjenesteinnholdsom er lagt til grunn i beregningene. Disse ande-lene er avledet av de satsene som kompensasjons-loven foreskriver, men er av forskjellige grunnerikke nødvendigvis identiske med disse. Dette erdet nærmere redegjort for i beregningsforutset-ningene foran.

Ved en utvidelse av kompensasjonsordningener det naturlig å vente en økning av eksternkjøpeneav de berørte tjenestene. Dette vil så fall i hovedsakkomme som erstatning for lønn til egne ansatte.Omfanget av en slik endring er imidlertid vanske-lig å anslå fra KOSTRA, da det her ikke sies noe

om hvordan egne lønnsmidler fordeler seg mellomkostnadsartene. Virkningene av en utvidelse blirdessuten sterkt moderert av at merverdiavgifts-reformen ble gjennomført midt i det inntektsåretdatagrunnlaget er hentet fra. Mange av de berørtetjenestene var avgiftsfrie før denne omleggingen.Dette gjelder blant annet en rekke av konsulenttje-nestene samt post- og vikartjenester. For disse tje-nestekategoriene er det ikke naturlig å vente noenøkning i eksternkjøpene ved utvidelse av ordnin-gen. Her vil en snarere anta at eksternkjøpene vilfalle i forhold til datagrunnlaget, dersom dagensordning opprettholdes. Samtidig vet vi at det blantde tjenestene som også tidligere har vært avgifts-belagt uten å komme inn under kompensasjonsord-ningen, er en relativt stor andel som er forholds-vis robuste i forhold til konkurranse fra egenregi.Den totale veksten i eksternkjøp, som følge av enslik utvidelse i kompensasjonsordningen som erlagt til grunn for anslagene, må derfor antas å blisvært moderat.

En annen interessant endring i Kompensasjons-loven, er åpningen for at også private og ideelle virk-somheter kan få kompensasjon for merverdiavgiftpå egne tjenestekjøp når de selv leverer tjenestersom direkte erstatter kommunalt utførte oppgaver.På dette området kan imidlertid ikke KOSTRA ginoe dekkende bilde av situasjonen. For det førsteer det mye av denne virksomheten som ikke inn-går i kommunale regnskap og som følgelig ikkeer tatt med i KOSTRA. Dernest, er heller ikke detsom rapporteres som eksternkjøp av erstatnings-tjenester, fordelt etter kostnadsarter. Mulighetenefor en tilsvarende utledning av anslag for inngående

Tabell 3.15 Anslag for mva-kompensasjon utenfor egenregi

Egenregi Særbedrift &annen kom.

Fylke & stat Private

Tall i mill. kroner Dagensordning

Utvidetkomp.

Dagensordning

Utvidetkomp.

Dagensordning

Utvidetkomp.

Dagensordning

Utvidetkomp.

Styre & admin 181,35 274,88 1,98 3,47 0,47 0,57 2,29 3,01Undervisning 491,55 545,63 1,77 2,37 0,07 0,12 6,26 6,67Helse & sosial 563,23 624,99 5,90 6,86 1,75 2,89 10,01 15,47Utenfor 5,82 6,59 0,02 0,02 0,17 0,18 0,05 0,07Bolig 73,33 77,16 0,08 0,09 0,00 0,00 2,01 2,26Næring 60,47 65,58 0,48 0,62 0,03 0,04 0,53 0,68Samferdsel 13,45 13,89 0,05 0,06 0,01 0,01 0,17 0,19Vei m.m. 32,61 38,67 0,07 0,09 0,28 0,29 0,52 0,62Brannvern 5,63 8,17 0,55 0,95 0,00 0,00 0,06 0,11Var & feier 0,50 0,58 0,02 0,03 0,00 0,00 0,01 0,01Kultur + 113,74 125,33 1,83 1,93 0,10 0,13 3,62 3,88

Sum 1541,67 1781,48 12,75 16,48 2,89 4,24 25,54 32,98


Vedlegg 3197

avgift og mva-kompensasjon som vi har foretatt foregenregi, er derfor ikke til stede. For erstatnings-tjenestene kan vi imidlertid lage en tilnærmingved å forutsette at de eksterne virksomhetene harnøyaktig samme kostnadsstruktur som de kom-munale funksjonene de leverer erstatningstjenes-ter til. Denne fremgangsmåten har klare svakheter,først og fremst ved at de kommunale funksjoneneofte dekker et bredere spekter av oppgaver enndet som er aktuelt å overlate til eksterne aktører.For illustrasjonens skyld har vi likevel inkluderten oversikt i Tabell 3.15 med denne type anslagfor kompensasjon til ulike kategorier eksterne tje-nesteleverandører.

Vi gjør oppmerksom på at det kun er tjenest-eleveransene fra private som omfattes av utvidel-sen i loven (de øvrige kategoriene er i det altvesentlige allerede inkludert i ordningen). Talletsom fremkommer for private tjenesteleveranser erimidlertid på ingen måte dekkende for de antattetotalkostnadene ved utvidelsen av kompensasjons-loven. Årsaken til det er at oversikten kun byggerpå leveranser som inngår direkte i de kommunaleregnskapene. I tillegg til dette finnes en lang rekkeprivate tjenesteytende virksomheter innen barne-hagesektor, eldreomsorg, undervisning mm., somdrives både med og uten kommunal støtte, og somer aktuelle mottakere av merverdiavgiftskompen-sasjon.

3.4 Fullt fritak for inngående avgift

Et av alternativene som utvalget vurderer, er et fulltfritak for inngående merverdiavgift ved innkjøp tilkommunal sektor. En slik ordning kan enten orga-niseres som en del av det ordinære avgiftsoppleg-get, eller i form av en kompensasjonsløsning påsiden av loven. I det første tilfellet må det gjøresunntak i loven, slik at refusjon kan kreves også foravgift på innkjøp til virksomhet hvor det ikke fore-tas transaksjonsbasert videresalg. Et slikt unntaker enkelt å gjennomføre, men strider mot et avgrunnprinsippene for denne avgiftsformen.

Alternativet er en utvidet kompensasjonsord-ning hvor kompensasjonen ikke begrenses til enkalkulatorisk bestemt tjenesteandel, men gis fullt utfor all dokumentert inngående avgift. Denne sisteløsningen praktiseres blant annet i våre nabolandSverige, Danmark og Finland, hvor kommunenefår etterbetalt kompensasjon for merverdiavgift påalt kjøp av varer og tjenester til ikke-avgiftspliktigvirksomhet, med noen spesifiserte unntak11). EU-

11) Slike unntak gjelder typisk i forhold til uttak for privat for-bruk, representasjon, firmabil ol.

regelverkets krav til utformingen av merverdiav-giftssystemet er trolig en medvirkende årsak til atalle disse landene har valgt en kompensasjonsløs-ning utenfor merverdiavgiftsloven. For sin ende-lige rapport, varsler utvalget en nærmere vurde-ring av Norges forpliktelser i forhold til EU-rettenpå dette området.

I sammenligning med den norske ordningen,ligger denprinsipielle fordelenved en full refusjons-eller kompensasjonsløsning i at man i første håndunngår det kalkulatoriske elementet rundt tjenes-teandelen (jevnfør diskusjonen i kap. 4.2). Spesieltom ordningen også legges innefor merverdiavgifts-loven, vil man i tillegg kunne oppnå en vesentligraskere utbetaling, enn hva som er vanlig for kom-pensasjonsløsninger på siden av loven. Videre vilbåde dette forholdet og den standardiserte prak-sisen for føring av merverdiavgiftsregnskap økesjansene for at refusjonen godskrives stedet hvorden er oppstått, slik at risikoen for avdelingsvissuboptimalisering trolig blir noe redusert.

Men selv om en full refusjons- eller kompensa-sjonsløsning har noe bedre funksjonalitet enn gjel-dende norske ordning i håndteringen av avgiftsplik-tige støttetjenester (type I vridning), så møter enogså her problemer i konkurranseforholdet til eks-tern virksomhet utenfor merverdiavgiftsloven (typeII vridning). Uten mottiltak blir denne vridningenvesentlig mer fremtredende enn ved den norskeordningen, fordi refusjonsbeløpet økes betydelig. ITabell 3.10 har vi anslått samlet inngående merver-diavgift til ikke-avgiftspliktig kommunal egenregi-virksomhet til ca. 5.87 milliarder kroner. For kom-pensasjonsutbetalinger etter dagens norske ord-ning har vi beregnet et totaltall på 1.54 milliarderkroner (jevnfør Tabell 3.12). I snitt innebærer det atskjermingsvirkningen overfor eksterne leverandø-rer av erstatningstjenester, blir om lag 3.8 gangerhøyere ved full refusjon i sammenligning med denbegrensede norske varianten. Behovet for mottil-tak øker derved tilsvarende.

I våre naboland har man stort sett valgt å møtetype II vridninger ved også å utbetale en kompensa-sjon til kommunene for såkalt ”skjult merverdiav-gift”. Denne er her kalkulatorisk bestemt for uliketyper av tjenestekjøp og beregnes direkte av inn-kjøpsprisen. Også Norge har relativt nylig innførttiltak mot type II vridning, uten at vi foreløpig harnoen særlig erfaring med hvordan dette vil fun-gere. Hos oss skal kompensasjonen betales direktetil den eksterne tjenesteleverandøren i henholdtil den dokumentasjonen som kan fremlegges foravgift på egeninnkjøp av relevante støttetjenester.

Totalt sett kan det synes som om de modellenesom benyttes i de øvrige nordiske landene er noe


Vedlegg 3198

bedre i håndteringen av type I vridninger, og at dengenerelle likebehandlingen av inngående avgift påvarer og tjenester representerer en forenkling.Ordningene har samtidig innsending månedsvis.Dette innebærer merarbeid, men gjør samtidig atdet går kortere tid fra refusjonskravet oppstår til detgodskrives. Denne tidsbesparelsen har trolig enviss positiv effekt overfor tendenser til avdelings-vis suboptimalisering ved at den reduserer sjan-sene for at refusjonsbeløp skal trekkes ut fra denkommunale avdelingen hvor kravet er oppstått.

På den annen side medfører inkluderingen avalle varer og tjenester at refusjonsbeløpene blirlangt høyere enn i den norske løsningen. Detteutvider grunnlaget for type II vridning, slik at beho-vet for tiltak mot såkalt skjult avgift blir vesentligstørre i våre naboland enn i Norge.

3.5 Utvidet avgiftsplikt

I prinsippet vil en fulldekkende avgiftsplikt ta bortvridningsproblemene. Avgiftsutvalget har signali-sert at man vil vurdere en utvikling i denne retnin-gen, men har ikke nærmere konkretisert hvordanen slik ordning skal se ut i praksis. Beregningstek-nisk kunne en her i prinsippet ta utgangspunkt i enideell ordning hvor absolutt alle tjenester er inklu-dert. Det er imidlertid uklart hvordan dette kangjennomføres i praksis. Hovedutfordringen veden slik ordning knytter seg imidlertid til hvordanman skal fastsette et tilfredsstillende beregnings-grunnlag for utgående avgift. Alternative bereg-ningsgrunnlag kan være egenandeler og stykk-priser, men å sikre en rimelig konsistens mellomdenne type grunnlagsfastsettelse og tjenestenesreelle verdi, blir temmelig vrient for en rekke avde aktuelle tjenestene. En begrenset utvidelse avavgiftsplikten kan derfor synes som en langt meraktuell tilnærming enn en altomfattende ordning.I og med at utvalget foreløpig ikke har lagt klarereføringer på dette punktet, er det vanskelig å gjøremeningsfylte beregninger.

4 Merverdiavgift ogeffektiviseringsgevinst

I kapittel 1 illustrerer vi at svakheter i merverdi-avgiftssystemet kan forårsake to typer uønskedevridninger i kommunenes tilpasning mellom egen-produksjon og eksternkjøp av tjenester. Slik vrid-ning oppstår primært ved at lønnskostnaden tilkommunens egne ansatte underlegges en gunsti-gere avgiftsbehandling - enten direkte i merverdi-avgiftssystemet eller via kompensasjonsordninger

- enn om det samme lønnsarbeidet utføres for kom-munen av andre aktører. Dette innebærer en util-siktet økonomisk skjerming av interne kommunaletjenesteenheter. I ly av avgiftsreglementet kan detda fortsatt være mulig for disse enhetene å tilbykommunen den rimeligste totalløsningen, selv i til-feller hvor de er klart mindre effektive i utførelsenav arbeidet enn eksterne aktører.

I forhold til det enkelte valg av tjenesteleveran-dør setter skjermingseffekten et tak på det effektivi-tetstapet som merverdiavgiftsopplegget alene kangi opphav til. Først når den kommunale effektivi-tetsulempen eventuelt overskrider denne grensen,vil det lønne seg for kommunen å kjøpe tjenesteneeksternt. Skjermingen påvirker derfor kun avgjø-relsene når effektivitetsforskjellen ligger i interval-let fra null og opp til taket. Men dette innebærersamtidig at skjermingstaket ikke er noen god indi-kator for omfanget av det effektivitetstapet somkommunene lider. Dette taket sier for det førsteikke noe om hvilke tjenester som er gjenstand foravgiftsskapte vridninger og det viser heller ikkehvor i intervallet man eventuelt måtte befinne segi det enkelte tilfellet. Med skjermingstaket somutgangspunkt for beregningene, vil vi derfor alltidovervurdere det samfunnsøkonomiske tapet vedavgiftsskapte vridninger i kommunal sektor. Sam-tidig kan det være vanskelig å si noe fornuftig omstørrelsen på de overvurderingene vi gjør. En alter-nativ tilnærming er å anslå effektivitetstap medutgangspunkt i erfaringstall for besparelser opp-nådd ved utkontrahering av kommunale tjenester.Kapittel 4.1 nedenfor gir en oversikt over en delslike erfaringstall.

Men selv om vi kan skaffe gode tall for det gjen-nomsnittlige effektivitetstapet i de tilfeller skjer-mingen binder, så gjenstår det fortsatt å avgjørehvor ofte den binder. Skal det være tale om avgifts-skapte vridninger må begge disse vilkår være til-fredsstilt samtidig. I kapittel 4.2 skal vi derfor tarutgangspunkt i gjeldende merverdiavgiftsoppleggog se nærmere på hvilke situasjoner som eventu-elt kan gi opphav til slike vridninger.

4.1 Effektivisering ved utkontrahering avkommunale tjenester

For å kunne beregne effektivitetsforskjeller mel-lom kommunal egenregi og alternativ tjenesteut-førelse, må en ha tilgang til sammenlignbar infor-masjon om kostnadene ved begge løsningene. Denkanskje beste kilden i så måte er erfaringer medkonkurranseutsetting gjennom anbudsrunder. Idette tilfellet må både kommunale enheter og pri-vate interessenter kalkulere egne antatte kostna-


Vedlegg 3199

der og presentere sine tilbud. Nå er det imidler-tid først i det siste 10-året at denne type konkur-ranseutsetting av kommunale tjenester har fått etvisst omfang, og da mer i en del andre land enni Norge. Fortsatt er derfor erfaringsgrunnlagetrelativt beskjedent, spesielt hos oss. Svakheteneved datatilfanget går spesielt på at man mangleret større, systematisk grunnlagsmateriale. Mangestudier har derfor hatt et relativt beskjedent og eks-empelpreget underlag. Videre er det et åpenbartproblem at den vesentligste erfaringsperioden erså vidt kort. Dette gjør det noe vanskelig å avgjøre ihvilken gradprivatiseringsgevinster varer ved ellerom systematisk underkalkulering kan forekomme.Slike feil kan ha utspring i manglende erfaring hostilbyderne, men kan og være bevisste strategiske”introduksjonstilbud”.

Samtidig er det en rekke forhold som kompli-serer vurderingen av om en tilsynelatende bespa-relse ved privatisering av kommunale tjenester,representerer reelle samfunnsøkonomiske gevins-ter. Dette går blant annet på kvalitet, for om innspa-ringene oppnås ved å skjære i kostnadskrevendetilbud som er viktige for brukerne, så er dette ikkeen samfunnsøkonomisk vinning, selv om det blirbilligere for kommunen. Det er heller ingen slikvinning hvis besparelsene primært skyldes dårli-gere lønnsforhold for de ansatte som utfører tje-nestene. Da er det snarere tale om fordelingsvirk-ninger gjennom overføring av inntekt. For at enskal kunne fastslå en entydig samfunnsøkonomiskforbedring så må innsparingene være oppnådd vedsmartere organisering og mer effektiv drift.

Askildsen m.flere (1999) foretar en gjennom-gang av tilgjengelig litteratur om konkurranseut-setting med spesielt fokus på Norge. I mangel avrelevante hjemligestudier refereres ogsåen delstu-dier frautlandet. Samtidig understreker forfatterneat det er usikkert i hvilken grad konklusjonene frautenlandske studier - og da spesielt fra andre ennvåre nærmeste naboland - lar seg direkte overførepå norske forhold. Med henvisning til gjennom-ganger av internasjonale empiriske studier foretattav Domberger og Rimmer (1994) og Dombergerog Jensen (1997), refereres en konklusjon om atman ved konkurranseutsetting kan forvente bespa-relser i størrelsesorden 20%. Disse besparelseneoppnås imidlertid uavhengig av hvem som vinneranbudskonkurransen, men med en tendens til noelavere besparelser når offentlig virksomhet vinner.

Fra Norge og Sverige refererer Askildsenm.flere (1999) studier av konkurranseutsettinginnen renovasjon, pleie- og omsorgstjenester ogbusstransport. På det første området vises til tonorske breddestudier. Sørensen (1996) som sam-

menholdt avfallsgebyr12) med organisasjonsform,fant et noe lavere gebyrnivå (ikke signifikant) forkommuner som benytter private renovasjonssel-skap. Derimot påviste han en signifikant forskjellpå 6-7% mellom utførelse i egenregi og utførelsei separat enhet, enten i privat eller i kommunalt/interkommunalt foretak. Som innvendinger motstudien påpekes det at gebyret ikke nødvendigviser et tilfredsstillende kostnadsmål da det har envidere ramme enn den innsamlingsbiten av reno-vasjonen som er den som mest typisk settes ut påanbud. Det ligger også en usikkerhet i at det ikkeer kontrollert for mulige systematiske sammen-henger mellom organisering i kommunalt/ inter-kommunalt selskap og kostnadsforskjeller langsby-land dimensjonen.

I en liknende studie utført av Konkurransetilsy-net (1998) med utgangspunkt i enhetskostnad perabonnement, ble det funnet en noe lavere kostnad(3.5%, men ikke signifikant) i kommuner som sva-rer at konkurranseutsetting er gjennomført. Forde tilfeller det ble rapportert bruk av åpen anbuds-konkurranse var forskjellen 4.7%. Undersøkelsenberegnet en forskjell på hele 27.3% mellom utførelsei kommunal etat og interkommunalt selskap, ogen tilsvarende forskjell på 8.1% mellom kommunaletat og privat selskap. Konkurransetilsynet påpe-ker imidlertid at det ikke er kontrollert for omfangav kildesortering eller gjennomsnittlig antall kmkjørt. Dette er forhold som helt klart påvirker kost-nadene ved renovasjon.

For helsesektoren refereres kun breddestudierfra Sverige, som er det landet i Norden som hargått lengst på dette området. I år 2000 ble om lag10% av sykehjemsplassene i Sverige drevet av pri-vate kommersielle aktører (Eikås, 2001). Högberg(1996) undersøkte kostnadseffektene av konkur-ranseutsetting av kommunal virksomhet i 15 avStockholms 17 sosialdistrikt i 1993/94. Det var isærlig grad eldreomsorgstilbud som ble konkur-ranseutsatt. Undersøkelsen viste besparelser på 48millioner svenske kroner per år, tilsvarende 11.8%i snitt. Også kommunale enheter deltok i konkur-ransen, men kom i de fleste tilfeller dyrere ut (9.4%høyere i snitt), selv om det var store variasjoner.En intervjuundersøkelse gjennomført av Almqvist(1996) blant en rekke administrasjonssjefer i denkommunale eldreomsorgen i Stockholm antyderdessuten at trusselen om konkurranseutsetting iseg selv kan ha gitt insentiv til effektivisering avdriften. Ved avdelinger hvor administrasjonssjefersvarte at de opplevde en konkurransetrussel, ble

12) Fra 1995 er kommunene pålagt å kalkulere gebyrene slik atde reflekterer de reelle kostnadene ved driften.


Vedlegg 3200

kostnadene redusert 9 til 10%. Hvor sjefene ikkeopplevde slik trussel var de tilsvarende kostnads-reduksjonene 5 til 6%.

På rutebilsektoren refererer Askildsen m.flere(1999) både en svensk og en norsk studie. ISverige har de lokale myndighetene helt siden1989 kunnet benytte anbudskonkurranser til å for-dele busskonsesjoner innen sitt fylke (län), og i1995 var hele 70% av ruteproduksjonen fordelt pådenne måten. Den svenske studien (Alexanders-son m.flere, 1998) undersøkte virkningen av densvenske reformen på kostnader, etterspørsel ogeffektivitet. En kombinert tidsserie- og tversnitts-regresjon med data fra samtlige fylker for årene1987-93, indikerte en kostnadsreduksjon på 13.4%.Et problem med studien er imidlertid at den fallersammen med en nedgang på hele 14% i antall rei-sende i perioden 1987-93. I undersøkelsen tilskrivesdenne etterspørselsnedgangen andre årsaker ennreformen, blant annet store takstøkninger og dypnedgangskonjunktur. Gaasland (1998) har under-søkt effektivitetsvirkninger av anbudskonkurransei den norske bussektoren. Studien som kombinererstatistisk metode med kvalifisert skjønn, konklu-derer med besparelser på minst 10% i den norskebussektoren.

Litteraturgjennomgangen til Askildsen m.flere(1999) dokumenterer vesentlige besparelser vedkonkurranseutsetting av offentlig sektor, men illu-strerer samtidig at det er betydelige problemer vedå måle denne type effektiviseringspotensialer på entilfredsstillende måte. En erfaring som imidlertidgår igjen i mange av studiene, er at det er konkur-ranseeksponeringen langt mer enn om anbudsvin-neren er privat eller offentlig som avgjør størrel-sen på besparelsene. Derfor kan det være grunn tilå tro, at med den betydelige oppmerksomhet somhar vært omkring effektivisering i offentlig sektorde senere årene, og den tiltagende åpenheten forbruk anbudskonkurranser, så er sparemuligheteneved konkurranseutsetting lavere i dag enn for 10 årsiden. Spesielt om vi og skal ha et samfunnsøkono-misk perspektiv for øye13), er det naturlig å gjette påat gjennomsnittlig effektiviseringspotensiale vedkonkurranseutsetting av kommunale tjenester iNorge i dag, sannsynligvis ikke overskrider 10%.

4.2 Merverdiavgiftens skjerming av utførelsei egenregi

I NHOs spørreundersøkelse blant medlemsbedrif-

13) Dette krever bl.a. at vi også kontrollerer for den del av bespa-relsene som har utspring i rene lønnskutt (fordelingsvirk-ning), noe vi ikke kjenner til at noen av de refererte under-søkelsene har gjort.

tene i 1994, ble merverdiavgiftsulempen fremhe-vet som en sentral konkurransefaktor. Av de 38%av respondentene som svarte at de hadde deltatti konkurranse om oppdrag for offentlig sektor ogtapt for offentlig leverandør, var det 67% som svarteat de hadde inntrykk av at de tapte fordi de i motset-ning til den offentlige leverandøren måtte beregnemerverdiavgift. Blant bedriftene som rapporterteå ha tapt oppdrag til offentlig institusjon, svartehele 90% at de mente det offentlige heller ansetteregne folk eller kjøper tjenester fra annen offentligetat for å spare merverdiavgift. Tilsvarende andelblant dem som ikke rapporterte å ha tapt oppdragvar 56%. Av virksomhetene som svarte på under-søkelsen, ble kommunene fremholdt som den vik-tigste offentlige oppdragsgiveren.

Det er flere grunner til at denne undersøkelsenikke gir noe godt utgangspunkt for å vurdere skjer-mingseffekten av dagens merverdiavgiftsordning.Den viktigste grunnen er selvsagt innføringen avLov om kompensasjon for merverdiavgift til kommu-ner og fylkeskommuner i 1995. Denne loven rettetseg i første rekke mot leveranser av støttefunksjo-ner og vridninger av type I (jevnfør kap. 1.2.1). Hervar avgiftens skjermingseffekt spesielt sterk for dearbeidsintensive tjenestene. Det er liten tvil om atdenne loven i hovedsak har virket etter hensiktenfor de tjenestene som er inkludert, selv om detfortsatt gjenstår noen svake punkt. Det ene beståri at det kan gå relativt lang tid fra et kjøp finnersted, til avgiftsrefusjonen mottas. Et annet punktgjelder muligheten for avvik mellom stedet hvoret refusjonskrav oppstår og stedet hvor refusjoneninntektsføres. I situasjoner hvor kommunen totaltsett kommer best ut med eksternkjøp, kan der-for avdelinger med beslutningsmyndighet likeveltjene på å velge dyrere løsninger i egenregi hvisavdelingen ikke får tilbakeført avgiftskompensa-sjonen. Sentraladministrasjonen i kommunene ernok oppmerksom på denne muligheten for subop-timalisering og gjør ganske sikkert sitt beste forå fjerne muligheter og insentiv til slik atferd. Entredje innvending som også kan reises mot ord-ningen, er at den benytter standardiserte tjeneste-andeler ved beregning av kompensasjonen. Dissestandardsatsene vil i mange tilfeller kunne avvikeen del fra den reelle avgiftsskjermingen av tjene-stedelen i egenregiutførelse. Virkningene kan herslå i begge retninger, både til gunst og ugunstfor eksterne konkurrenter. Men innvendingene tiltross, det er vår oppfatning at kompensasjonsord-ningen -på de områdene den omfatter har tatt bortdet meste av avgiftens skjermingseffekt i forholdtil type I vridninger.

Derimot har merverdiavgiftsreformen i 2001


Vedlegg 3201

lagt grunnlaget for en del nye type I vridninger gjen-nom utvidelsen av avgiftsgrunnlaget på tjenestesi-den. I kapittel 3.3 har vi anslått den samlede veks-ten i utbetalingene til vel 241 millioner kroner veden bred utvidelse av kompensasjonsloven til ogsåå omfatte de nye avgiftspliktige tjenestene etterreformen, samt en del tjenester som også tidligerevar avgiftspliktige, men som ikke var inkludert. Sålenge en slik utvidelse ikke blir gjennomført, liggerdet et klart potensial for at egenregiutførelsen pådisse områdene vil øke i ly av skjermingen. Hviskompensasjonen i gjennomsnitt er beregnet medutgangspunkt i en tjenesteandel på 75 prosent, sva-rer de 241 millionene til en netto omsetningsverdipå knapt 1340 millioner kroner, hvorav tjenestede-len utgjør ca. 1 milliard kroner. Hvis vi i et luftigregnestykke antar at halvparten av dette over tidvil skifte over til egenregiutførelse, så represente-rer det tjenester for 500 millioner kroner. Skjer-mingstaket for effektivitetstap i den forbindelse er121 millioner kroner. Det reelle tapet vil imidlertidvære vesentlig lavere. Hvis vi for eksempel antar atkommunal egenregiutførelse av tjenestene i snitter 10% mindre effektiv enn alternativet, blir effek-tivitetstapet 50 millioner kroner.

Som det er vist i kap. 1.2.2 kan kompensasjons-ordningen skape nye vridninger av type II, i forholdtil eksterne leverandører av tjenester til erstatningfor kommunal kjernevirksomhet på områder somligger utenfor merverdiavgiftsloven. Ved loven-dring i 1999 (lov 3 des. 1999 nr. 80) er kompen-sasjonsordningen utvidet med sikte på å imøtegådette problemet. Heretter vil også private og ide-elle virksomheter som yter tjenester som en inte-grert del av det kommunale eller fylkeskommu-nale tjenestetilbudet og som finansieres på lik linjemed tilsvarende offentlige virksomheter, omfattesav kompensasjonsloven. Endringen er fortsatt avså ny dato at vi mangler erfaring med hvordanden vil fungere. Intensjonen er at den skal gjøreeksterne leverandører av kjernevirksomhet innenblant annet undervisning og helse- og sosialsekto-ren blir avgiftsmessig likestilt med utførelse i egen-regi.

KOSTRA gir ikke noe tilfredsstillende utgangs-punkt for å beregne skjermingsvirkning (vridning)av type II. For å anslå denne trenger en kjennskaptil kostnadsstrukturen til den enkelte tjenesteleve-randør. Det vi som tilnærming kan beregne, er hvorstor andel henholdsvis merverdiavgift og anslåttkompensasjon utgjør av totalleveransene til kom-munale funksjoner som opererer utenfor merver-diavgiftsloven. Tabell 3.16 illustrerer dette for fireutvalgte funksjoner. Tabellen gir en pekepinn ompotensialet for forskjellsbehandling mellom egen-

regi og eksternkjøp av erstatningstjeneste ved ulikekompensasjonsregimer. Forskjellene blir naturlignok størst for ordninger hvor det gis full kompen-sasjon (jevnfør nordiske naboland) og vesentligmindre ved begrenset kompensasjonen, slik somi den norske løsningen.

Som en ser av tabellen utgjør både den bereg-nede avgiften og spesielt kompensasjonen enbeskjeden andel av totalkostnadene. Hovedgrun-nen er at det her er tale om svært arbeidsintensivevirksomhetsområder. For de fire funksjonene vari-erer lønnsandelen av totalkostnaden (lønn, arbeids-giveravgift ol.) fra 72 prosent for grunnskolen tilnærmere 92 prosent i hjemmehjelpen. Residualener den begrensende rammen for de eksternkjøp avstøttetjenester som kan danne grunnlag for kom-pensasjoner (og derved gi opphav til type II vrid-ning). For skolens del ligger det et rom for slikekjøp i nybygg og vedlikehold av lokaler, i renhold,vaktmester, vikartjenester mm. For hjemmehjelps-funksjonen er potensialet for slike kompensasjons-betingende eksternkjøp naturlig nok minimalt.

Tallene i tabellen gir en indikasjon om at avgif-tens potensielle skjermingseffekt i forhold til vrid-ning av type II er relativt beskjeden. Selv ved dentype ordninger som praktiseres i våre naboland -hvor det gis full kompensasjon for inngående mer-verdiavgift både på varer og tjenester så utgjørden beregnede kompensasjonen fortsatt ikke over5 prosent for den mest sårbare funksjonen. Til-svarende forholdstall for den norske løsningen er1.5 prosent. Spesielt i det siste tilfellet kreves detikke særlig store effektivitetsfortrinn for å over-vinne kostnadsulempen ved en eksklusiv kompen-sasjonsordning for kommunesektoren. For øvrigvil eksterne leverandører i dette tilfellet også hamulighet til å undra seg deler av ulempen ved egen-regiutførelse av kompensasjonsbetingende tjenes-ter (eks. renhold og vaktmester), slik at det ikkepåløper inngående avgift på disse. I tillegg kom-mer, at de private og veldedige virksomhetene somomfattes av utvidelsene i kompensasjonsordnin-gen (jevnfør Kompensasjonsloven § 1, annet ledd)i prinsippet skal være fullt forskånet fra vridnings-ulemper av type II.

Nå skal en selvsagt være noe forsiktig med åforutsette at Tabell 3.16 gjenspeiler kostnadsbil-det til konkurrerende leverandører i kommunaltjenesteyting. Avvik kan oppstå ved at eksterneaktører organiserer virksomheten på en annenmåte, og slik kanskje blir mer sårbare for vrid-ning av type II. Videre må en huske at de kom-munale funksjonene også inkluderer aktiviteter avadministrativ og kontrollmessig art som det ikkeer aktuelt å utkontrahere. Gjennomsnittstallene i


Vedlegg 3202

tabellen kan derfor gi et noe fordreid bilde av dedelene som er aktuelt å konkurranseutsette. Like-vel, under dagens avgiftsregime - hvor vi også tari betraktning utvidelsen av kompensasjonsordnin-gen - så er det vanskelig å se at vridninger av typeII kan ha noen særlig betydning for kommunenesvalg mellom egenregi og eksternkjøp av erstat-ningstjenester. I den grad kommunene foretrekkeregen utførelse av primærtjenester fremfor poten-sielt rimeligere alternativer, må nok forklaringeni all hovedsak søkes andre steder enn i merver-diavgiftssystemet. Det er mange forhold som kanspille inn. Politiske holdninger, tradisjon og rela-sjoner til egne ansatte og deres organisasjoner erviktige faktorer. I tillegg må en anta at det fort-satt er mye usikkerhet i kommunene i forhold tilhåndteringen både av anbudsrunder og den etter-følgende oppfølgingen av eksterne leverandører.På steder med få eksterne tilbydere er det nokog en del kommuner som frykter for innlåsing ifaste avtaleforhold ved avvikling av egen virksom-het.

5 Gruppering av funksjoner ogkostnadsarter

For å forenkle resultatpresentasjonen er det fore-tatt en rekke grupperinger av både kommunalefunksjoner og kostnadsarter. Ved inndelingen avfunksjonsgruppene er det forsøkt å samle naturligbeslektede funksjoner. Samtidig er det lagt vektpå at aggregeringen i minst mulig grad skal væretil hinder for en rendyrking av funksjonsrelatertesærtrekk i forhold til merverdiavgiften. Ved grup-peringen av kostnadsartene er fire arter skilt utfor seg, fordi de anses å stå sentralt i forhold tilavgiftsmotiverte vridninger i valget mellom egen-utføring og eksternkjøp av støttefunksjoner. I til-legg er interne lønnsrelaterte kostnader samlet ien egen gruppe, mens kostnadsartene for øvrig erfordelt skjønnsmessig til tre samlegrupper avhen-gig av antatt dominerende behandling under detgjeldende merverdiavgiftsregimet.

5.1 Funksjonsgrupper

Listen nedenfor viser detaljene i aggregeringen avkommunale funksjoner til totalt 11 funksjonsgrup-per. Numrene refererer til kontonumre i KOSTRA.Kortformer brukt i tabeller er gjengitt i paren-tes):

Styring og administrasjon (STYRE & ADMIN):

100 Politisk styring og kontrollorganer120 Administrasjon (sentralt)130 Administrasjonslokaler180 Diverse fellesutgifter (eldreråd, overfor-

mynderi osv.)300 Fysisk tilrettelegging og planlegging

(reguleringsplaner ol.)360 Naturforvaltning og friluftsliv365 Kulturminnevern

Skole og annen undervisning (UNDERVISNING):

201 Førskole202 Grunnskole211 Styrket tilbud til førskolebarn213 Voksenopplæring214 Spesialskoler215 Skolefritidstilbud221 Førskolelokaler og skyss222 Skolelokaler og skyss383 Musikk- og kulturskoler

Helsetjenster og sosialhjelp (HELSE & SOSIAL):

231 Aktivitetstilbud barn og unge232 Forebygging skole og helsestasjonstje-

neste233 Forebyggende arbeid, helse og sosial

(inkl. bedriftshelsevern)234 Aktivisering eldre og funksjonshem-

mede (inkl. transporttjenesten)241 Diagnose, behandling, rehabilitering

Tabell 3.16 Merverdiavgift og kompensasjon sammenholdt med totalverdi for utvalgte funksjoner

Beløp – mill kroner Andeler

Totalt Inng. mva Kompensasjon Inng. mva Kompensasjon

Førskole 8 454 179,9 47,4 2,1 % 0,6 %Grunnskole 36 676 1 468,6 435,5 4,0 % 1,3 %Pleieinstitusjon 23 718 1 168,1 332,6 4,9 % 1,5 %Hjemmehjelp 16 903 154,5 13,3 0,9 % 0,1 %


Vedlegg 3203

242 Råd, veiledning og sosial forebyggendearbeid

243 Tilbud til personer med rusproblemer244 Barneverntjeneste251 Barneverntiltak i familien252 Barneverntiltak utenfor familien253 Pleie, omsorg og hjelp i institusjon254 Pleie, omsorg og hjelp i hjemmet261 Botilbud i institusjon262 Botilbud utenfor institusjon273 Kommunale sysselsettingstiltak281 Økonomisk sosialhjelp282 Bistand til etablering og opprettholdelse

av egen bolig

Kultur, kirke og idrett mm (KULTUR +).

370 Bibliotek373 Kino375 Museer377 Kunstformidling380 Idrett385 Andre kulturaktiviteter390 Den norske kirke392 Andre religiøse formål393 Kirkegårder, gravlunder og krematorier

Veisektor og rekreasjon i tettsted (VEI M.M.):

333 Kommunale veier, nyanlegg, drift og vedli-kehold

334 Kommunale veier, sikring og miljøtil-tak

335 Rekreasjon i tettsted (plasser, torg, tur-veier, grøntanlegg og toaletter)

Samferdsel (SAMFERDSEL):

330 Samferdselsbedrifter/ transporttiltak (hav-nevesen, lokale ruter ol.)

Vann, avløp, renovasjon og feiervesen (VAR & FEIER):

340 Produksjon av vann345 Distribusjon av vann350 Avløpsrensing353 Avløpsnett/ Innsamling av avløpsvann354 Tømming av slamavskillere, septiktanker

ol.355 Innsamling av forbruksavfall357 Gjenvinning og sluttbehandling av avfall338 Forebygging av brann og ulykker

Beredskap mot branner og andre ulykker (BRANN-VERN):

339 Beredskap mot branner og andre ulykker

Boligforvaltning (BOLIG):

310 Boligbygging, -utleie og –finansiering

Næringsrettet virksomhet (NÆRING):

320 Kommunal næringsvirksomhet (Bl.a. drift avskog- og jordbrukseiendommer, el-forsyningmm.)

325 Tilrettelegging og bistand for næringsli-vet

Utenfor ordinært kommunalt ansvarsområde(UTENFOR):

285 Tjenester utenfor ordinært kommunaltansvarsområde (eks. flyktningmottak)

5.2 Gruppering av kostnadsarter

Listen nedenfor viser detaljene i aggregeringen avkostnadsarter til totalt 11 kostnadsgrupper. Num-rene refererer til kontonumre i KOSTRA. Kortfor-mer brukt i tabeller er gjengitt i parentes):

Lønn og lønnsrelaterte utgifter (Hovedsakeligavgiftsfritt) - (LØNN)

010 Fastlønn020 Lønn til vikarer030 Lønn til ekstrahjelp040 Overtidslønn050 Annen lønn og trekkpliktige godtgjørel-

ser070 Lønn vedlikehold080 Godtgjørelse til folkevalgte090 Pensjonsinnskudd og trekkpliktige for-

sikringsordninger099 Arbeidsgiveravgift

Øvrige innkjøp som hovedsakelig er avgiftsfrie -(AFRI)

150 Opplæring, kurs160 Oppgavepliktig reise-, diett- og bil-god-

gjørelse mm.


Vedlegg 3204

165 Andre oppgavepliktige godtgjørelser185 Forsikringer og utgifter til vakthold og

sikring190 Leie av lokaler og grunn280 Grunnerverv285 Kjøp av eksisterende bygg/anlegg

Mva-pliktig med normalavgift – (A24)

100 Kontormateriell110 Medisinsk forbruksmateriell114 Medikamenter140 Annonse, reklame, informasjon180 Energi200 Inventar og utstyr209 Medisinsk utstyr210 Kjøp, leie og leasing av transportmidler220 Kjøp, leie og leasing av maskiner250 Materialer til vedlikehold

Vedlikehold og byggetjenester (VBY):

Vedlikehold og byggetjenester

Serviceavtaler og reparasjoner (S&R):

Serviceavtaler og reparasjoner (brannvarsling, hei-ser, teknisk infrastruktur, driftsavtaler data, kon-tormaskiner)

Renhold, vaskeri og vaktmetertjenester (RVV):

260 Renhold, vaskeriog vaktmestertjenester(inkl. kantinedrift og flyttetjenester)

Konsulenttjenester (KON):

270 Konsulenttjenester (juridisk hjelp, kontroll/revisjon, tekniske konsulenter, vikartjenes-ter, annen konsulenthjelp (eks. oppgaveplik-tige honorar - jf. art 165)

Redusert avgift for matvarer (M12).

115 Matvarer

Blanding av avgiftsfritt og avgiftspliktig (MIX).

105 Undervisningsmateriell120 Annet forbruksmateriell / Råvarer og tje-

nester130 Post, banktjenester og telefon

170 Transport/drift av egne transportmidler195 Avgifter, gebyrer og lisenser

6 Anslag for inngående avgift,forutsetninger

Tabell 3.17 viser hvilke forutsetningersom er lagt tilgrunn for de enkelte kostnadsartene ved beregningav anslag for inngående merverdiavgift. Artene erordnet etter den hovedgruppen de er plassert i.For hver enkelt art er det angitt hvor stor andelav kostnadsført beløp som skal inkluderes og hvil-ken avgiftssats som skal legges til grunn for denneandelen. Avvik fra normen for den enkelte hoved-gruppe er kommentert. Det er også kommenterthvor det gjøres forskjell på behandlingen av drifts-og investeringstallene.

Vi gjør oppmerksom på at den artsrelatertebehandlingen som beskrives i tabellen er hoved-regelen. Det gjøres unntak fra denne for enkeltefunksjoner. Unntakene gjelder funksjoner knyttettil veisektor og funksjoner som selv er avgiftsplikteog som følgelig er fritatt for inngående avgift.

Veisektoren er spesiell ved at tjenesteleveran-ser i siste ledd angående bl.a. planlegging, prosjek-tering, anlegg, reparasjon og vedlikehold av offent-lig veg, er fritatt for merverdiavgift (Den såkalte”null-paragrafen” i Merverdiavgiftsloven). For detre kommunale funksjonene dette berører har viderfor forutsatt at det for deler av de kostnadsførtebeløpene ikke skal beregnes inngående avgift påde tre artene hvor dette er relevant. At ikke belø-pene unntas i sin helhet, skyldes at deler av tjenes-tene antas knyttet til annet enn bygging og vedli-kehold av vei. Restbeløpene behandles i henholdtil den hovedregelen som gjelder for de respektiveartene. Følgende unntak er lagt til grunn i bereg-ningene, se tabell 3.18.

For de 8 funksjonene som er avgiftspliktige(VAR & FEIER), har vi for 7 lagt til grunn at de eravgiftspliktige for 100% av regnskapsført beløp. Forfeierfunksjonen som også har en utvidet ulykkes-forebyggende funksjon, har vi lagt til grunn at 80%er avgiftspliktig. Dette innebærer at det for dennesiste funksjonen blir beregnet inngående avgift forde resterende 20%.


Vedlegg 3205

Tabell 3.17 Artsdefinert mva-behandling

Behandling

Art Tekst Andel Avgift Kommentar

010020030040050070080090099

Kategori LØNN-arter:FastlønnLønn til vikarerLønn til ekstrahjelpOvertidslønnAnnen lønn og trekkpliktige godtgjørelserLønn vedlikeholdGodtgjørelse til folkevalgtePensjon & trekkpl. forsikr.Arbeidsgiveravgift

100%100%100%100%100%100%100%100%100%

0%0%0%0%0%0%0%0%0%

150160165185190280285

Kategori AFRI-arter:Opplæring, kursOppg.pl. reisegodtgjørelserØvr. oppg.pl. godtgjørelserForsikring, vakthold & sikr.Leie av lokaler og grunnGrunnervervKjøp av bygg/anlegg

100%100%100%

20%100%100%100%

0%0%0%

24%0%0%0%

Inkl. avg.pliktig vakthold & sik-ring (kun for driftsregnskapet)

115Kategori M12-art:Matvarer 100% 12%

100110114140180200209210220250

Kategori A24-arter:KontormateriellMedisinsk forbruksmatr.MedikamenterAnnonse, reklame, inform.EnergiInventar og utstyrMedisinsk utstyrKjøp, leie, leasing av transportmidlerKjøp, leie & leasing av maskinerMaterialer til vedlikehold

95%100%100%100%100%

95%100%100%100%100%

24%24%24%24%24%24%24%24%24%24%

Inkl. aviser, fagbøker og tidskrif-ter(100% i investeringssregnskapet)Inkl. bøker, kunst og trygghets-alarm

105120130170195

Kategori MIX-arter:UndervisningsmateriellAnnet forbruksmateriell/ råvarer og tjenesterPost, banktjeneste, telefonTransport og drift av egne transportmidlerAvgifter, gebyrer, lisenser

50%50%50%60%50%50%

24%24%24%24%24%24%

Inkl. avgiftsfrie lærebøkerInkl. bl.a. sivilarbeidere, tjeneste-frikjøp, filmleie, teaterbilletter.

230240260270

Særskilte arter:Vedlikehold & bygge-tjenester (VBY)Serviceavtaler og repara-sjoner (S&R)Renhold, vaskeri og vaktmestertjenester (RVV)Konsulenttjenester (KON)

100%100%

90%100%

24%24%24%24%

(Sentrale i refusjonssammen-heng)Inkl. deler av interne vaktmes-ter-tjenester


Vedlegg 3206

7 Referanseliste

Almqvist, R (1996) Effekter av konkurrenshotet- en studie av egen regis resultatenheter inomäldreomsorgen i Stockholms stad, Institutet förkommunal economi, Stockholm.

Alexandersson G., S. Fölster og S. Hultén (1998)The effects og competition in Swedish local busservices, Journal of Transport Economics andPolicy, 32, 2: 203-219.

Askildsen, J.E., K.R. Brekke, F.R. Førsund ogK.O. Kalhagen (1999) Effektivitet, ressursbrukog konkurranseutsetting i kommunesektoren - Engjennomgang av empiriske studier, SNF-rapport4/99, Bergen

Domberger, S og P. Jensen (1997) Contractingout by the Public Sector: Theory, Evidence, Pros-pects, Oxford Review of Economic Policy, Vol.13, No 4: 67-78.

Domberger, S. og S. Rimmer (1994) CompetitiveTendering and Contracting in the Public Sector:A Survey, International Journal of the Econo-mics of Business, 1,3: 39-44.

Eikås, M (2001) Kommunal tenesteproduksjonpå kontrakt? Om bruk av private aktørar i helse-og sosialsektoren i norske kommunar, LOS-sen-teret, Rapport 0116 - Bergen 2001

Forskrift 15.12. 2000 nr. 1425, Forskrift omrapportering fra kommuner og fylkeskommuner.(Hjemlet i Kommuneloven – lov av 25/9 1992,nr. 107 §49)

Gaasland, I (1998) Effektivitetsvirkninger avanbudskonkurranse i den norske rutebilsektoren,SNF-rapport 1/98, Bergen

Högberg, O (1996) Kostnadseffekter av konkur-rensutsättning : en studie av Stockholms stadsäldreomsorg, Institutet för kommunal economi,Stockholm.

Innst. O. nr. 24 (2000-2001) Innstilling fra finans-komiteen om lov om endringer i lov 19. juni 1969nr. 66 om merverdiavgift (Merverdiavgiftsrefor-men 2000)

Innst. O. nr. 3 (2001-2002) Innstilling fra finans-komiteen om skatte- og avgiftsopplegget 2002- lovendringer

Interdepartemental arbeidsgruppe (1994) Kon-kurransevridning mellom privat og kommunalsektor som følge av merverdiavgiftsloven kartleg-ging av omfanget. (rapport av 30/9 1994)

Konkurransetilsynet (1998) Konkurranseutset-ting av renovasjonstjenesten 1998, Oslo

Konkurransetilsynet (1998) Konkurranseutset-ting av kommunal virksomhet, Rapport fra denordiske konkurransemyndigheter, nr 1/1998,Oslo

KOSTRA.dep.no, Hjemmeside med løpendeoppdatert veileder for kommunenes og fylkes-kommunenes rapportering til KOSTRA

Lov 19.06 1969 nr. 66, Lov om merverdiav-gift.

Lov 17.02 1995 nr. 9, Lov om kompensasjon formerverdiavgift til kommuner og fylkeskommunerm.v.

Merverdiavgiftsutvalget (2002) Delrapport av22. mars 2002.

NHO (1994) Spørreundersøkelse blant med-lemsbedriftene om erfaringer med konkurran-sevridning som følge av merverdiavgiftsbe-stemmelsene. Undersøkelsen er referert i rap-porten fra den interdepartemenetale arbeids-gruppen.

Norsk Institutt for by og regionsforskning(2000) Om kommunal organisering 2000. NIBR-notat 2000:128.

Ot.prp. nr. 18 (1994-95) Om lov om kompensa-sjon for merverdiavgift til kommuner og fylkes-kommuner ved kjøp av visse tjenester fra regist-rerte næringsdrivende

Ot.prp. nr. 2 (2000-2001) Om lov om endringeri lov av 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift(Merverdiavgiftsreformen 2001)

St.meld. nr. 21 (1993-94) Merverdiavgift ogoffentlig sektor. Konkurransevridning mellomoffentlig og privat virksomhet.

St.meld. nr. 2 (2000-2001) Revidert nasjonalbud-sjett 2001

St. prp. nr. 1 Tillegg nr. 4 (2001-2002) Om end-ring av St.prp. nr. 1 om statsbudsjettet medregnetfolketrygden 2002

Tabell 3.18

Vedlikehold &byggetjenester

Service &reparasjoner

Konsulent-tjenester

333 Nyanlegg, drift og vedlikehold334 Miljø- og sikkerhetstiltak335 Rekreasjon i tettsted

90 %80 %75 %

20 %20 %20 %

80 %80 %60 %


Vedlegg 3207

norges offentlige utredninger 2003: 3 merverdiavgiften og … · 2014. 11. 16. · merverdiavgiften...

Documents