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I. Lecturas sobre el Estado

Como Nota de Clases, la presente es un compendio de diversas

fuentes del amplio debate sobre el Estado, el Gobierno, la Nacin,

la Sociedad, la Democracia, que constituyen un insumo primordial

para la Economa del Sector Pblico, las Finanzas Pblicas y el

Rgimen Tributario de los pases.

El Estado es un conjunto de instituciones y relaciones sociales,

sancionadas y respaldadas por un sistema legal, que controla un

territorio y los habitantes que ese conjunto pretende delimitar

geogrficamente. Esas instituciones tienen como ltimo recurso,

para efectivizar las decisiones que toman, la supremaca en el

control de los medios de coercin fsica que algunas agencias

especializadas del mismo Estado normalmente ejercen sobre aquel

territorio.

El Estado incluye tres dimensiones. Una, la ms obvia y reconocida

por la literatura contempornea, es el Estado como un conjunto de

entes burocrticos. Estas burocracias, generalmente organizaciones

complejas, tienen asignadas responsabilidades formalmente

apuntadas a lograr o proteger el bien comn o inters general. En

segundo lugar, el Estado es tambin un sistema legal, un entramado

de reglas legales que regulan numerosas re- laciones sociales.

Las burocracias del estado y el sistema legal pretenden generar,

para los habitantes de su territorio, el gran bien pblico del orden y

la previsibilidad generales, como as tambin, la promulgacin y

garanta, sustentada por el poder coercitivo del estado, de las

relaciones sociales en las que los habitantes estn inmersos. Al

hacer esto, el Estado presume garantizar la continuidad histrica de

la unidad territorial respectiva, usualmente concebida como una

nacin. Estas pretensiones nos llevan a la tercera dimensin del

estado: ste intenta ser un foco de identidad colectiva para todos o

casi todos los habitantes del territorio. Es necesario recalcar que las

tres dimensiones del estado no deben ser atribuidas a todo Estado.

Ellas son solo tendencias que ningn estado ha logrado

completamente, y en algunos estados distan bastante de serlo.

Las tres dimensiones del estado (y el gobierno) son histricamente

contingentes. En la mayor parte de Amrica Latina estas

dimensiones exhiben severas deficiencias: las agencias estatales

carecen frecuentemente de eficacia, la efectividad del sistema legal

a travs de las distintas categoras sociales y el territorio est

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truncada y las pretensiones de ser un estado-para-la-nacin no

son crebles para muchos.

Rgimen y Gobierno

Por rgimen se entienden los patrones, formales e informales,

explcitos e implcitos, que determinan los canales de acceso a las

principales posiciones de gobierno, las caractersticas de los actores

que son admitidos y excluidos de ese acceso, los recursos y las

estrategias que les son permitidos para ganar tal acceso, y las

instituciones a travs de la cuales el acceso es procesado y, una vez

obtenido, son tomadas las decisiones gubernamentales.

Por su parte, el Gobierno est constituido por posiciones en la

cspide del aparato del estado; el acceso a dichas posiciones se

realiza a travs del rgimen, el cual permite a quienes ocupan esas

posiciones tomar, o autorizar a otros funcionarios del estado a

tomar, decisiones que son normalmente emitidas como reglas

legales vinculantes sobre el territorio delimitado por el estado.

Cuando estas instituciones establecen control sobre un territorio,

incluyendo superioridad en el control de los medios de coercin, se

transforman en ese fenmeno moderno que llamamos el Estado.

Los estados pretenden que lo que hacen est orientado hacia el

logro del bien comn (o general) de los habitantes de su territorio.

Por supuesto, tal pretensin puede oscilar desde la racionalizacin

del despotismo hasta situaciones en las que puede razonablemente

argumentarse que el inters de todos, o de muchos, de los

habitantes ha sido activamente buscado y logrado.

Generalmente, el lado organizacional del Estado, el Gobierno, est

ordenado burocrticamente. Por burocrtico se entiende relaciones

sociales de comando y obediencia que estn jerrquicamente

organizadas de acuerdo a reglas formales y explcitas. Asimismo,

la burocratizacin de una asociacin es concomitante a su

legalizacin: varios tipos de reglas son emitidas con el objetivo de

regular el funcionamiento interno de la asociacin, incluyendo las

relaciones entre sus miembros.

El Estado es un fenmeno relativamente reciente. Emergi en

Europa, luego de largas y violentas luchas, y luego de que ciertos

gobernantes realizaran algunos importantes avances, como la

expropiacin de otras asociaciones polticas (especialmente seores

feudales, ciudades autnomas y algunas instituciones religiosas)

del control de los medios de coercin, y establecieron el monopolio

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de ese control sobre el territorio que esos constructores del estado

(state-makers) reclamaban.

Segundo, como analiz Max Weber, esos gobernantes expropiaron

dichas asociaciones y otros grupos del control de los medios de

administracin, con lo cual crearon burocracias de funcionarios

asalariados y jerrquicamente subordinados al poder central que

ellos estaban creando. Esto implic terminar con varias formas

patrimoniales de apropiacin de los medios de administracin. De

esta manera, las semillas fueron plantadas para el Estado de

Derecho, o Rechsstaat. En su expresin original, Prusia, la

intencin de los gobernantes no era en absoluto democrtica; la

legalizacin y burocratizacin del Estado fue consecuencia del

inters percibido por los gobernantes en normalizar tanto el

funcionamiento interno del Estado como las relaciones con sus

principales interlocutores internos, la nobleza y la burguesa, y al

hacerlo aumentar el podero externo de Prusia.

Los state-makers, con la colaboracin estrecha de juristas que eran

versados en el recientemente recuperado Derecho Romano vieron

la legalizacin como un medio de poder poltico del estado para

afirmar una voluntad central uniforme en el conjunto de la

comunidad. Este fue un movimiento, primero en el mbito del

derecho privado y ms tarde en el del derecho pblico, que

establecieron los medios para establecer un Estado burocrtico,

un Gobierno, mediante el cual los prncipes pudieron contrarrestar

la independencia de los poderosos seores feudales.

El derecho ya no sera entonces emanacin de la tradicin o de la

religin sino resultado de la voluntad del gobernante, quien lo

usaba no slo para eliminar otros tipos de derechos y asociaciones

polticas, sino tambin para crear un poder judicial de su confianza;

los state-makers vean la codificacin como una manera de limitar

la independencia de los juzgados, cuyos jueces habitualmente

representaban los intereses atrincherados de la aristocracia

provincial.

Estos procesos fueron coetneos, aunque complejamente

relacionados, con la expansin del capitalismo. Una conexin

crucial provista por la extensin del estado y su legalidad, la cual

por un lado institucionaliz la autoridad de la burocracia estatal y

por el otro promulg las reglas legales que establecieron la

comercializacin de la propiedad de la tierra y la libertad de

contratar, especialmente la libertad de vender fuerza de trabajo.

Esto facilitado por la recepcin del derecho romano, el cual era

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un derecho altamente individualista, incentiv la libertad de

contratar sin ningn reconocimiento a la desigualdad en el poder de

negociacin.

La construccin del Estado incluy la intensa expansin y

formalizacin del derecho al centro del poder. Esto era percibido

como crucial para homogeneizar a la poblacin, en dos

direcciones: dentro del territorio, para arrasar con lealtades y

sistemas legales locales, lo cual ayud a crear una economa

nacionaly capitalista que contribuira a los crecientes gastos

del centro; hacia afuera del territorio, en los intentos de crear una

identidad colectiva directamente vinculada al estado emergente y

as diferenciar su poblacin frente a otros estados competidores.

Es lo mismo el gobierno que el Estado?

Aunque muchas veces se iguala el significado de Estado con el de

Gobierno, pocos trminos tienen tan amplio y variados conceptos

como el Estado, mientras que el Gobierno se utiliza en un sentido

ms restringido como la organizacin pblica que desempea

algunas funciones. La preocupacin para comprender los

complejos problemas que produce la relacin entre el desarrollo

poltico y el econmico se extiende a medida que estos procesos

difieren. El problema del desarrollo parece ser un problema de

coordinacin social y de organizacin. Las sociedades capaces de

mantener una mejor coordinacin, ya sea a travs de los mercados

o con la intervencin del Estado, logran un mejor desarrollo. Y los

gobiernos parecen estar en el centro de estos problemas. Los malos

gobiernos explican muchas veces por qu las sociedades son

pobres o no logran un desarrollo sostenido. En la literatura se han

desarrollado conceptos tales como Estados fallidos, o frgiles,

capacidad del Estado, Estados patrimonialistas, Estados

Depredadores, etc.

Si se define al Estado en trminos generales, como la configuracin

del poder entre organizaciones e individuos poderosos en una

sociedad, entonces parece claro que los gobiernos como

organizaciones forman parte del Estado algunas veces y otras no.

Ms an, el proceso de alcanzar decisiones coordinadas entre los

individuos y las organizaciones, se considera casi siempre un tema

de Estado, pero no siempre un tema de los gobiernos. Esto implica

que los cambios en la poltica de los gobiernos pueden tener poco

efecto en los resultados sociales, a pesar que se supone que los

gobiernos son la palanca para el cambio en las sociedades.

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La emergencia de sociedades capaces de formular reglas

impersonales, cuando estas estn explcitamente definidas con

aplicacin a todos por igual, sin referencia a la identidad particular

de las personas, parece central a los procesos modernos de

desarrollo poltico y econmico. Pero la mayora de sociedades no

soportan reglas impersonales. La razn parece estar ntimamente

conectada a la naturaleza de las organizaciones y sus relaciones de

poder dentro de la coalicin dominante. Y si el orden social

depende ms en las organizaciones que en las reglas, entonces stas

no sern nunca verdaderamente impersonales.

Por Estado, Weber entiende a: un instituto politico de

actividad continuada, cuando y en la medida en que su cuadro

administrativo mantenga con xito la pretensin al monopolio

legtimo de la coaccin fsica para el mantenimiento del orden

vigente. Por eso, slo se puede definir el carcter poltico de una

asociacin por el medio elevado en determinadas circunstancias al

fin en s- que sin serle exclusivo es ciertamente especfico y para su

esencia indispensable: la coaccin fsica. Para Weber, este Estado

es una relacin de dominio. el Estado moderno es una asociacin

de dominio de tipo institucional, que en el interior de un territorio

ha tratado con xito de monopolizar la coaccin fsica legtima

como instrumento de dominio, y rene a dicho objeto los medios

materiales de explotacin en manos de sus directores pero

habiendo expropiado para ello a todos los funcionarios de clase

autnomos, que anteriormente disponan de aquellos por derecho

propio, y colocndose a s mismo, en lugar de ellos, en la cima

suprema. Es la organizacin terrenal del poder de la nacin. En

otras palabras, una comunidad cultural, tnica, lingstica no es

para Weber una nacin si no tiene realmente una aspiracin al

poder poltico. Lo nacional para Weber es un tipo especial de

pathos que vincula a un grupo humano unido por una comunidad

de lengua, religin, costumbres y destino, a la idea de una

organizacin poltica. Cuanto ms se carga el acento sobre la idea

de poder tanto ms especfico resulta ese pathos. Esto separa el

concepto de nacin de Weber de quienes entendan la nacin como

pueblo, una comunidad en sentido lingstico o tnico.

La primera parte de su definicin reconoce que los estados

desempean infinidad de funciones, de manera que su definicin es

problematica. En lugar de eso, los Estados son mejor definidos por

los medios que utilizan en vez de sus fines u objetivos, y esos

medios pueden sintetizarse finalmente en la violencia: En ltima

instancia, se puede definir al Estado moderno, sociologicamente,

como toda asociacin poltica, en trminos de los medios

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especficos peculiares que utiliza, esto es, en el uso legtimo de la

fuerza fsica. Por supuesto, la fuerza, ciertamente, no es el medio

normal o el nico que utiliza el Estado, pero es su forma especfica.

En el pasado, las ms variadas formas institucionales han conocido

el uso de la violencia, pero en nuestros das, el Estado es una

comunidad humana que reclama el monopolio del uso legitimo de

la fuerza fisica dentro de un territorio dado. Y territorio es una de

las caractersticas del estado. El derecho de uso de la fuerza es

delegado a cualquier otra institucin o individuos, solo si es

concedido por el Estado, que es la nica fuente legtima con

derecho al uso de la violencia. En consecuencia, la poltica

significa la lucha por el poder, o por la influencia en la distribucin

del poder, ya sea entre estados, o entre grupos dentro de un

estado.

La gran mayora de los intelectuales de la academia concuerdan

que el Estado es un fenmeno comparativamente reciente en

trminos de la larga historia de la existencia humana. No se puede

negar la importancia central de los estados modernos en el proceso

de desarrollo econmico, politico y social desde fines del siglo 18.

Sin embargo, la mayora de sociedades en el mundo de hoy no

tienen estados modernos en el sentido de la definicin weberiana.

Y aunque la definicin iguala estados con los gobiernos, la

literatura sobre el Estado reconoce que es algo ms que el gobierno

de la sociedad.

La asociacion del concepto de Estado con la violencia, es un

problema ms profundo. Toda ciencia social reconoce la

importancia de las reglas y la forma en que son formuladas y

aplicadas. Las reglas y las normas son la fuente de seguridad de los

derechos de propiedad, derechos civiles, humanos y an de la

dignidad personal. En ausencia de reglas y normas, las sociedades

seran verdaderamente terrorficas. En cierto sentido lgico, la

habilidad de obligar a obedecer las reglas parece depender en

ltima instancia de la violencia. Esta necesidad require que el

Estado tenga acceso privilegiado a la coercion.

Antes que los estados modernos se desarrollen histricamente en el

siglo 19, pocos gobiernos tenan el monopolio de la coercion fisica,

y el acceso privilegiado a la violencia fue siempre contestado y

problematico. La violencia que realmente importa en el mundo, es

la violencia organizada y comprender como las sociedades

controlan la violencia a travs de la amenaza de la coercion. Sin

embargo, la violencia no puede ser organizada a travs de la

coercion o su amenaza. Al contrario, debe existir algn incentivo o

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ventaja para poder conceder la facultad de la coercion a alguna

institucin.

Las organizaciones no gubernamentales y los individuos en

general, desearn otorgar tal concesin si creen en el compromiso

del gobierno a ser controlado por otros medios distintos de la

violencia, a saber, la interaccin poltica, econmica y social. Esto

coloca en el centro de la balanza la conformacin de reglas sociales

que sern obligadas por el gobierno, a ser ubicadas dentro del

proceso mismo de gobierno. Por eso resulta tan importante

distinguir entre el reconocimiento de los estados y el

reconocimiento de gobiernos. Los gobiernos son un instrumento al

servicio del Estado, que es una entidad compuesta por un territorio,

una poblacin y una autoridad pblica. Por ejemplo, Suiza, desde

el final de la II Guerra Mundial, solo reconoce estados y no

gobiernos. Un elemento central en el reconocimiento es el ejercicio

de la autoridad soberana sobre el Estado. Un cambio de gobierno

no hace ninguna diferencia a la condicin de Estado como tal.

La esencia del aparato del estado comprende un conjunto de

diversas instituciones y organizaciones cuya funcin aceptada

socialmente es definir y hacer cumplir colectivamente decisiones

obligatorias por los miembros de una sociedad en virtud de o en el

nombre de su inters comn o deseo general. De manera que no

todas las formas de organizacin macropoltica pueden clasificarse

como estado, ni el estado puede ser igualado al gobierno, la ley y el

orden, la burocracia, un aparato de coercion, o cualquier otra

institucin poltica.

Los estados son coaliciones dominantes, coaliciones de individuos

y organizaciones. Pocos miembros de la coalicin dominante son

poderosos como individuos, independientes de sus organizaciones,

pero algunos individuos son ms poderosos que otros. El material

que sostiene la coalicin, el tejido social, es la renta que los

individuos obtienen de la organizacin, a travs de la paz y la

coordinacin. Sin embago, algunas organizaciones pueden usar la

violencia o la amenaza, por ello una coalicin dominante es

necesaria, como el Estado, para solucionar el problema de la

violencia interna. Pero esta solucin es algo frgil que depende del

balance de intereses dentro de la coalicin y la sociedad.

Los gobiernos son tambin un tipo de organizacin que utiliza la

violencia, al igual que otras organizaciones dentro de la coalicin,

pero el aspecto que caracteriza a los gobiernos es lo pblico de su

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condicin. Los gobiernos son siempre visibles e identificables

aunque algunos de sus miembros y actividades no lo sean.

La nacin

El Estado que result de estos procesos es un estado absorbente,

porque intenta regular un amplio y diverso conjunto de relaciones

sociales en su territorio. Cuando la nacin no precede al Estado,

ste se esfuerza por crearla.

La nacin es una construccin poltica e ideolgica de un arco de

solidaridad, que postula la existencia de un nosotros

histricamente constituido, que es usualmente interpretado como

un entramado de expectativas de lealtad que valen por encima y

ms all de otras identidades e intereses. De acuerdo a esta visin,

las naciones son construcciones polticas e ideolgicas, el resultado

de historias, memorias, mitos y, al menos en algunos perodos, de

esfuerzos movilizadores polticos. Como Suny apunta, la

identidad nacional es un acto de suscripcin a una comunidad

continua con un pasado y un futuro, un destino compartido. Esta

visin contrasta con versiones de nacionalismo tnico o

etnocultural.

Sabemos que algunas naciones carecen de Estado y que otras estn

contenidas en estados donde otra nacionalidad predomina. Los

estados tratan de llegar a ser, y de lograr un amplio reconocimiento

como estados-para-la-nacin. Esta intencin ha generado

tragedias horribles en Amrica Latina y en otras regiones, por

medio de la cruel eliminacin o a veces la no menos cruel

asimilacin de otras asociaciones polticas e identidades

colectivas. sta no es la nica pero s la principal razn, porque la

historia de los estados en Europa es, en parte, la historia de la ms

abominable violacin de derechos humanos. La pretensin de ser

un estado-para-la-nacin tiene dos componentes. Primero, como

demarcacin frente a mltiples otros. Segundo, como pretensin

del Estado de ser la instancia principal de proteccin,

interpretacin y realizacin de los intereses de la nacin (o, a

veces, del pueblo) como un todo. Llevado al lmite, el discurso

nacional del Estado espera que estemos dispuestos a morir en la

guerra. Estas pretensiones son continuamente repetidas en

elaborados rituales, smbolos, historias y ceremonias, desde las

coronaciones de reyes hasta las inauguraciones presidenciales. Los

rituales reproducen la divisin entre gobernantes y gobernados y, al

mismo tiempo, exhiben la cara solemne con la cual el poder

poltico, corporizado en el Estado y el Gobierno, presenta la

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versin oficial de s mismo. Estos rituales le dicen al gobernado

que cualquiera sea el poder que tenga el centro, cruel o

benevolente, es en ltima instancia para su bien. Citando a

Durkheim, no puede haber sociedad que no sienta la necesidad

de plantear y afirmar a intervalos regulares los sentimientos

colectivos y las ideas colectivas que constituyen su unidad y

personalidad.

Como dice Habermas, la emergencia de la democracia estuvo

inextricablemente ligada a la idea moderna de nacin la nueva

forma de comunidad, legal y polticamente mediada. La nacin o

Volksgeit la verdadera primera forma de identidad colectiva

dio la base cultural para el estado constitucional.

Fue debido a esta interseccin que la democracia naci con un

sentido de nacionalidad. Las dos estn fundamentalmente

interrelacionadas y ninguna puede ser propiamente entendida

independientemente de esta conexin. Este hecho conduce a la

crtica de algunos autores a la omisin por parte de la teora

democrtica de la funcionalidad fundamental que la nacin ha

tenido para la existencia y el funcionamiento de la democracia.

La naturaleza adscriptiva de este lado de la ciudadana significa

que el Estado no es y no puede ser una asociacin voluntaria. Para

la gran mayora de la poblacin, la ciudadana no puede sino ser un

estatus impuesto y atribuido. Esta asociacin peculiar no

voluntaria, basada en un territorio, sustentada en ltima instancia

por la coercin, altamente burocratizada y densamente legalizada

es el asentamiento histrico y social de un rgimen democrtico.

Un rgimen democrtico

Un rgimen democrtico es uno en el cual el acceso a las

principales posiciones gubernamentales (con la excepcin del

poder judicial, fuerzas armadas y eventualmente los bancos

centrales) se determina mediante elecciones limpias,

institucionalizadas, que son competitivas, libres, igualitarias,

decisivas e inclusivas, y libertades polticas relevantes de

expresin, asociacin y acceso a informacin de carcter pluralista.

En un estado democrtico de derecho todos estn sujetos a la

autoridad legal de alguna otra institucin (o instituciones); este

sistema legal cierra, en el sentido de que supuestamente nadie

est por encima o ms all de sus reglas. En una democracia, se

supone que los gobernantes estn sometidos a tres tipos de

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rendicin de cuentas (accountability): 1) La primera, la

accountability vertical electoral, resulta de las elecciones; 2) Otro

tipo de accountability vertical, de tipo societal, es ejercida por

grupos y aun por individuos con el propsito de movilizar el

sistema legal para plantear demandas al estado y al gobierno con el

fin de prevenir, compensar y/o condenar acciones (o inacciones)

presumiblemente ilegales perpetradas por funcionarios pblicos. 3)

Existe un tercer tipo de accountability, horizontal: sta resulta

cuando algunas instituciones debidamente autorizadas del Estado

actan para prevenir, compensar y/o condenar acciones o

inacciones presumiblemente ilegales de otras instituciones del

estado o funcionarios/as. Estas caracteristicas son relevantes para

evaluar la calidad de la democracia; por ejemplo, la falta de una

sociedad vigorosa y autnoma, o la imposibilidad o falta de

voluntad de ciertas instituciones del estado de ejercer su autoridad

sobre otras instituciones son indicaciones de una democracia de

baja calidad.

El estado en Amrica Latina

De acuerdo a la serie de datos anuales de opinin popular de

Latinobarmetro, la democracia no se est desempeando bien en

Amrica Latina. Una razn importante es que frecuentemente la

imagen de los gobiernos elegidos democrticamente es que son

incapaces de, o no estn dispuestos a, encarar cuestiones bsicas de

desarrollo, as como tampoco cuestiones de desigualdad social y

aun de violencia. Subyace a esta imagen el triste hecho de que en

las dos ltimas dcadas el Estado se ha debilitado enormemente y,

en algunas regiones de estos pases, virtualmente se ha evaporado.

Crisis econmicas, la furia antiestatista de muchos de los planes de

ajuste econmico, la corrupcin y clientelismo ampliamente

extendidos han confluido en generar un estado anmico. Esta

anemia tambin se manifiesta en el sistema legal. De hecho,

muchos de nuestros pases tienen un rgimen democrtico que

coexiste con una legalidad intermitente y sesgada. Simplemente, la

legalidad del estado no se extiende a vastas regiones de no pocos

de nuestros pases (y parte de sus ciudades), donde otros tipos de

legalidad, bsicamente variaciones de derecho mafioso, son los que

en realidad operan. Asimismo, aun en regiones donde el sistema

legal tiene alcance, ste es aplicado no pocas veces con sesgos

discriminatorios contra varias minoras y aun mayoras, tales como

las mujeres y los pobres. Este sistema legal truncado genera lo que

se ha llamado una ciudadana de baja intensidad

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Muy serios problemas resultan cuando el estado sufre importantes

dficit en la eficacia de sus instituciones, en la efectividad de su

sistema legal y, no menos importante, en su credibilidad en tanto

estado-para-la-nacin. Este tipo de estado de baja capacidad es

un viejo problema de Amrica Latina.

Un Estado burocrticamente ineficiente y econmicamente

colonizado no puede cumplir su dimensin de legalidad. Ofrece,

como mucho, una legalidad truncada. En consecuencia, este tipo de

Estado es incapaz de actuar como filtro y moderador de las

desigualdades sociales. Este estado de baja eficacia burocrtica,

legalidad truncada y afirmaciones nacionales poco crebles puede

coexistir, apenas precariamente, con un rgimen democratico.

Si existe un Estado ineficaz burocrticamente, truncado legalmente

y colonizado econmicamente, hay entonces muy poco Estado.

Esta visin presume que el Estado es, o debera ser, una entidad

neutral, limitada a la administracin de cuestiones tcnicas por

medio de sus mltiples y (de hecho) pobremente coordinadas

burocracias. Sin embargo no existe un Estado neutral: en sus tres

dimensiones el estado es un espacio de compleja condensacin,

mediacin y produccin de relaciones de poder. La visin

neutralista es una manera de defender un tipo de estado que, de

hecho, a travs de sus polticas y, asimismo, de sus omisiones, es

un activo reproductor de la desigualdad. Con esta desigualdad se

reproduce una dominacin social y econmica que es acentuada

por un tipo de economa capitalista particularmente salvaje, cuya

contracara son las enormes dificultades encontradas para implantar

y extender derechos civiles y sociales elementales. Este tipo de

Estado, en lugar de ser creble como estado-para-la-nacin,

devuelve una cara hostil a la mayora de la poblacin.

Muchas voces han intentado explicar el debilitamiento de los

estados en Amrica Latina como una consecuencia ineludible de la

globalizacin, frente a la cual slo la adaptacin pasiva es posible y

hasta recomendable. Esto es equivocado, y no pocas veces

interesado. Debido precisamente a que los vientos de la

globalizacin son tan fuertes, los pases necesitan ms que nunca

estados-para-sus-naciones. stos no tendran por qu ser estados

grandes o pesados. Pero seran estados fuertes, en el sentido de que

efectivamente procesan los impactos de la globalizacin,

adaptndose selectivamente y redirigiendo otros. La globalizacin

econmica de ninguna manera se traduce necesariamente en la

disminucin del poder del estado; ms bien, est transformando las

condiciones bajo las cuales el poder del estado es ejercido.

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Touraine: En realidad, los estados que no son verdaderamente

nacionales son los que han resistido la globalizacin con ms

dificultad Esta dificultad no es la consecuencia de la

globalizacin; por el contrario, es la consecuencia de la debilidad y

la corrupcin de dichos estados La idea de una globalizacin

econmica que elimina la importancia de los estados,

especialmente de los estados-nacin, es falsa

Estos estados funcionan sobre la base de instituciones informales

tales como el personalismo, familismo, prebendarismo, caciquismo

y similares. Pero el mundo actual funciona de acuerdo a un

conjunto elaborado de normas (a veces no escritas), donde en

contraste con sociedades tradicionales existen burocracias

estatales, algunas de ellas grandes y complejas, y donde la

conducta de burocracias politizadas y pobremente remuneradas

hace nebuloso el significado mismo del trmino corrupcin En

ellas, abundan bandas terroristas, y mafias vigilantes.

Entre los pases europeos hubo una variacin bsica. Gran Bretaa,

Francia, Escandinavia y otros siguieron aproximadamente la

secuencia postulada por T.H. Marshall. Esto es, primero el logro de

la extensin significativa de derechos civiles, luego los polticos, y

ms tarde los sociales. En cambio, la secuencia Prusia/Alemania

signific primero el logro de derechos civiles, luego derechos

sociales y ms tarde polticos. Con algunas salvedades la primera

secuencia se aplica de manera bastante aproximada a Costa Rica,

Chile y Uruguay. Esta no fue la ruta seguida por el resto de

Amrica Latina, donde el patrn modal ha sido: primero, se

otorgaron algunos derechos sociales, ms tarde, adquisicin de

derechos polticos, y tercero, an hoy, derechos civiles implantados

de manera sesgada e intermitente. ste es el patrn nacional-

populista seguido por la Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador,

Mxico y Per.

Hay derechos que, al menos en trminos de su validez formal, no

son problemticos. Bajo un rgimen democrtico, los derechos a la

participacin poltica as como tambin los de expresin,

asociacin, movimiento y similares deben estar en vigor por la

misma definicin de dicho rgimen. Asimismo, el ncleo histrico

de los derechos civiles (a la vida, a la integridad fsica, proteccin,

y compensacin eventual por varios tipos de vio- lencia,

inviolabilidad del domicilio, creencia religiosa, debido proceso

legal y similares) ha sido sancionado por los sistemas legales de

prcticamente todos los pases del mundo moderno.

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Nadie es dueo de la autoridad que se ejerce desde el Estado y/o

el gobierno; esa autoridad le es prestada por la ciudadana

mediante las elecciones.

Un Estado de y para la democracia, es algo ms que un Estado

adecuado, agrega ahora la muy probable de su amplia credibilidad

como verdadero agente del bien pblico. Es un Estado fuerte y

ancho, capaz no slo de promover paz interior, crecimiento y

desarrollo econmico sino tambin de sustentar y reforzar la

democracia y el desarrollo humano. Por supuesto ningn Estado ha

logrado plenamente estas caractersticas. Pero ellas marcan un

horizonte al que hay que ir aproximando, aunque a veces el punto

de partida lo haga parecer lejano. De esto tambin surge que un

Estado dbil, angosto y fragmentado reproduce la desigualdad y es

impotente para democratizar: Governance (Gobernabilidad) es la

capacidad del gobierno de decidir e implementar polticas, en otras

palabras, de conducir la sociedad.

II. El Rol o Papel del Estado en la economa

1. Tamao. Es necesario advertir que el tamao del Estado, no es

una medida completa del Rol o el Papel del Estado en la

Economa. Esta parte tiene en cuenta solamente lo que corresponde

a la Poltica Fiscal, que junto a la Poltica Monetaria y Cambiaria,

conforman la Poltica Macroeconmica. Por otro lado, la Poltica

Sectorial y la Poltica Microeconmica, conforman con la anterior

la Poltica Econmica propiamente dicha, que constituye el ncleo

del papel del Estado en la Economa. Tambin es necesario tener

en cuenta la incidencia de la Regulacin en sus distintos matices,

que en un sentido muy amplio llega a abarcar hasta el Marco

Institucional de los pases, incluyendo lo que se ha denominado el

ambiente de negocios, clima de inversin, seguridad jurdica, para

considerar en su totalidad el Rol del Estado en la Economa.

El Tamao del Estado en la Economa, usualmente se mide por el

nivel del Gasto Pblico. Sin embargo, tambin influye el tamao

de los Ingresos Pblicos, ya sean tributarios o no, y si se incluyen

las Empresas Pblicas o no, y la forma de su inclusin.

Existen dos fuentes de informacin que permiten estimar el tamao

del sector pblico dentro de las economas: las cuentas fiscales y

las cuentas nacionales. La primera proviene del balance fiscal del

gobierno, preferiblemente del sector pblico consolidado, donde la

variable que aproxima el tamao del Estado es el gasto total como

proporcin del PIB. La segunda de ellas proviene de la

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descomposicin del PIB por el lado de la demanda, donde el

tamao del Estado est asociado con el consumo de bienes y

servicios por parte del sector pblico, expresado nuevamente como

porcentaje del PIB. Los resultados de estas dos aproximaciones no

son perfectamente coincidentes, toda vez que la segunda tiene en

cuenta el gasto pblico en bienes y servicios finales, bsicamente

asociados al costo de la provisin de servicios de distinta

naturaleza, mientras que la primera incluye tambin la inversin,

las transferencias que realiza el sector pblico, la adquisicin de

bienes intermedios (gastos generales) y los gastos financieros.

Con el nacimiento del capitalismo, los economistas clsicos y los

filsofos polticos, de fines del siglo 18 y principios del 19,

postulaban un Estado con una mnima intervencin en la

economa. Claro que en un contexto monrquico y feudal, esto era

favorable a la ampliacin de un mercado incipiente como principal

asignador de recursos. Mas aun, como dijo Keynes en su ensayo

El Fin del Laissez-Faire en 1926, Casi todo lo que hizo el

Estado en el siglo XVIII, por encima de sus funciones mnimas,

fue, o pareci, perjudicial o desafortunadoy el progreso material

entre 1750 y 1850 vino de la mano de la iniciativa individual. Y

siguiendo naturalmente este estado de cosas, el tamao del Estado

fue mnimo en todo el siglo XIX, como lo muestra el Cuadro 1, en

el caso de los pases desarrollados para 1870, con un Gasto Pblico

Consolidado en un promedio del 8.3% del PIB.

Ya antes del comienzo de la I Guerra Mundial, debido a las

dificultades sociales generadas por aquel laissez-faire, los gastos

pblicos sociales, liderados por la Educacin y la Seguridad Social,

comenzaron a ganar importancia, que luego fue aumentada en gran

medida por los gastos militares de guerra, llegando en 1920 a casi

duplicar su significacin hasta un 15.4% del PIB.

En esta poca, Adolph H. G. Wagner (1835-1917), formul lo que

se conoce como la Ley de Wagner de Crecimiento de los Gastos

del Estado dando una serie de razones para explicar su crecimiento

en las economas en vas de industrializacin: aumento de las

funciones administrativas y protectoras del Estado, aumento de la

densidad de poblacin y la consecuente urbanizacin, aumento de

los gastos culturales y de bienestar, especialmente los relativos a

educacin y redistribucin de la renta, dado que estos bienes son

superiores y su elasticidad ingreso mayor a la unidad. Por ltimo

Wagner sugiri que el aumento de la industrializacin dara lugar a

la aparicin de grandes monopolios que requeriran la presencia del

Estado para su regulacin. (Ver Cuadro 1)

15

En la misma poca se produce la I Guerra Mundial y la Gran

Depresin (1929), y las investigaciones posteriores debidas a

Peacock y Wiseman (1967), demuestran que los gastos de guerra

principalmente, son los que producen lo que llamaron un efecto

desplazamiento en la lnea de tendencia creciente que vena

sealando Wagner, con lo cual, terminada la guerra, los gastos

quedaban en un nivel superior. Esto tambin se evidencia con

posterioridad a la II Guerra Mundial y se puede observar en el

Cuadro 1, con un nuevo nivel al 28.5% del PIB, para 1940. Sin

embargo, despus de la II Guerra, ya las ideas keynesianas se han

consolidado y ganado espacio en la agenda poltica, dando lugar al

denominado Estado de Bienestar, un programa que produjo la Era

de Oro del Capitalismo (1945-75), tambin llamada por los

franceses Les Trente Glorieuses. Esto dio lugar a un gran

crecimiento de la intervencin del Estado, no solo en tamao,

apuntalado por las Empresas Pblicas y la carrera de la Guerra

Fra, sino tambin por la regulacin. En 1959, Richard Musgrave

publica el famnoso libro Hacienda Pblilca, donde define las tres

funciones del Estado: Asignacin, Distribucin y Estabilidad. En la

misma poca Paul Samuelson desarrolla la teora de los bienes

pblicos y las externalidades, todo lo cual apuntala la tendencia

hacia el crecimiento de los gastos pblicos. Esta es la tendencia

que se observa en el Cuadro 2, llegando en 1980 significar un

45% del PIB.

Sin embargo, una gran crisis sobrevendra a raz de la Guerra de

EE.UU. con Vietnam, que implic enormes dficits pblicos, a lo

que se sum la gran crisis del petrleo, produciendo la cada del

rgimen de convertibilidad del dlar por oro, y su devaluacin a la

tercera parte de su valor en la dcada de 1970.

Hoy en los pases desarrollados, el Gasto Publico es alrededor del

50% del Producto Bruto Interno de sus economas, mientras que

hasta 1930, constitua alrededor del 15% en promedio. Hay

evidencia de un mayor gasto pblico a medida que los pases se

desarrollan, y la explicacin ha ido variando desde los gastos

necesarios para la guerra, y posteriormente en un mayor papel del

Estado en la infraestructura, los gastos sociales en educacin y

salud, y hoy parece ser la seguridad social.

16

Cuadro 1. Teoras sobre el Tamao del Estado

Ley de Wagner de Crecimiento

de los Gastos del Estado

Pases en vas de industrializacin,

aumento poblacional y urbanizacin

Aumento de funciones administrativas y

protectoras

Aumento de funciones sociales (educacin

y redistribucin = elasticidad Y > 1

Surgimiento de monopolios y consecuente

regulacin

Efecto Desplazamiento (Peacock

y Wiseman)

Guerras y conflictos

Crisis

Public Choice (Buchanan y

Tullock)

Efecto burocracia

Efecto poltica populista

Ilusin Fiscal

Transferencias a provincias

Subsidios

El Tamao del Estado en Amrica Latina

La estimacin fiscal al tamao del Estado en Amrica Latina, da

cuenta de una tendencia a la expansin desde 1950, aunque

interrumpida bruscamente por la crisis de la deuda de 1980, antes

de reiniciarse de nuevo. Adems hay que sealar que existen

diferencias considerables tanto en el tamao como en el

crecimiento del sector pblico entre los distintos pases de Amrica

Latina. (Ver Cuadro 3)

La aproximacin fiscal al tamao del Estado en Amrica Latina

presenta, adems, una gran limitacin en trminos de la

disponibilidad de datos. Algunos pases no cumplen con toda la

transparencia que las ltimas normas indican.

17

Cuadro 2. Gasto Pblico Consolidado (% del PIB)

Pases

Desarrollados

sXIX

(1870)

WWI

(1920)

WWII

(1940)

198

0

199

0

199

8

201

2

Austria ... 14.7 35.7 48.1 48.6 49.7 51.7

Belgium ... ... 30.3 58.6 54.8 50.8 55.0

Canada ... 13.3 28.6 38.8 46 42.6 40.6

Francia 12.6 27.6 34.6 46.1 49.8 52.4 56.6

Alemania 10 25 32.4 47.9 45.1 47.3 44.7

Italia 11.9 22.5 30.1 41.9 53.2 48.6 50.6

Japn 8.8 14.8 17.5 32 31.7 36.9 42.0

Holanda 9.1 13.5 33.7 55.2 54 43.5 50.4

Noruega 3.7 13.7 29.9 37.5 53.8 46.4 43.3

Espaa ... 9.3 18.8 32.2 42 39.4 47.8

Suecia 5.7 8.1 31 60.1 59.1 56.6 52.0

Suiza ... 4.6 17.3 32.8 33.5 37.6 34.1

Reino Unido 9.4 26.2 32.2 43 39.9 40.1 47.9

Estados Unidos 3.9 7 27 31.8 33.3 30.5 40.0

Promedio 8.3 15.4 28.5 43.3 46.1 44.5 49.9

Cuadro 3. Gasto del Sector Pblico Consolidado (% PIB)

Pases Latinoamericanos 1990 1997 2003 2008

Argentina 22.5 24.95 25.16 35.03

Bolivia 22.34 27.06 31.67 32.74

Brasil 37.28 40.22 40.96

Chile 20.73 21.38 23.05 22.57

Colombia 18.32 30.39 31.78 31.07

Costa Rica 21.58 21.69 25 24.44

Ecuador 26.38 22.01 22.73 40.76

El Salvador 15.86 17.16 19.92 21.26

Mxico 25.21 21.67 21.81 23.76

Nicaragua 22.43 20.93 27.02 29.24

Panam 23.8 24.79 27.03 25.55

Paraguay 21.31 33.52 30.76 28.07

Per 21.05 19.65 19.27 18.56

Uruguay 28.64 29.82 31.62 27.89

Venezuela 35.78 30.17 32.18 34.3

Promedio 23.28 25.5 27.28 29.08

18

2. Regulacin. Hace ms de un siglo, la regulacin de la economa

por el Estado, naci en los EEUU. El Estado influencia los

negocios a travs del sistema legal, los mecanismos de regulacin,

los subsidios directos e indirectos, el crdito y los servicios

pblicos. Luego de la ola desregulatoria de la era Reagan, ahora en

muchas de las industrias desreguladas se ven los resultados de

alzas indiscriminadas de precios oligopolsticos (aerolneas) y

escndalos de fraude (banca), y aumenta la preocupacin por las

condiciones sociales de la pobreza. El Impuesto a la Renta slo

adquiri importancia hace 50 anos.

3. Provisin y Produccin Pblica. Es importante distinguir entre

bienes pblicos (defensa), y bienes privados provistos por el

Estado (como la Educacin y la Salud), aunque con externalidades,

que en principio podran ser provistos por el sector privado.

4. En qu tiene el Estado una ventaja comparativa? El enfoque

estrictamente econmico se sintetiza as:

El Estado tiene dos caractersticas que lo distinguen de otras

organizaciones: 1) Es universal, todos los que viven en un Estado

pertenecen a l y deben obedecer sus reglas; 2) Tiene poder

coercitivo. En general, las transacciones con el Estado no son

voluntarias.

Qu ventajas se pueden derivar de estas dos caractersticas? Una

ventaja obvia es el poder de establecer impuestos, de prohibir o

restringir algunas actividades.

Sin embargo el poder coercitivo no es infinito; muchas de las

reglas se cumplen voluntariamente, especialmente el pago del

impuesto a la renta, aunque existe una conducta auto-obligatoria de

respeto a la ley en muchas sociedades y existe una conducta de

rechazo implcito a las polticas que se consideran malas.

Las transacciones privadas tambin a veces tienen elementos de

coercin. Las compaas de seguro imponen algunos requisitos

para cubrir algunos riesgos. El Estado se puede ver tambin como

un asegurador. La regulacin prudencial bancaria es un ejemplo, al

igual que la seguridad social.

Consecuencias: 1) Liderazgo. Hay dos problemas en el tipo de

eleccin de los lderes pblicos: 1) Las aptitudes que se califican

por los electores son variadas y no solo en relacin a ser buenos

gerentes; y 2) El electorado no est siempre bien informado sobre

19

las cuestiones econmicas y gerenciales, y tampoco hay incentivos

para estarlo. La Gerencia Pblica es un bien pblico, en el

sentido que buenas gerencias benefician a todos. Los individuos

tienen poca influencia en el resultado de las elecciones, y adems

individualmente se beneficiarn poco de los resultados sociales

totales. Si todo sale bien, a quin le importa individualmente?

En cambio, en las empresas privadas hay incentivos para mejorar la

estructura de gobierno. 1) Si bien es difcil medir el desempeo (es

muy difcil decir qu es una buena gerencia), las aptitudes se

califican solamente en relacin a un elemento: la rentabilidad a

largo plazo. 2) Adems los accionistas no estn generalmente tan

dispersos como el electorado. La mayora de las compaas tienen

un grupo de accionistas dominantes, un pequeo porcentaje a los

cuales si les interesa el resultado de la eleccin, y en consecuencia

influencian la eleccin de los gerentes. Los dems tienen la opcin

de retirarse. En el Estado no hay esta opcin. En consecuencia, las

firmas con cierto grado de concentracin de la propiedad se

desempean mejor que las atomizadas. Por otro lado, puede haber

incentivos perversos en la forma como se eligen los lderes

pblicos. El hecho que a nadie le interese materialmente, puede

hacer que las razones ideolgicas prevalezcan por sobre el inters

econmico, y seguramente esto afectar el desempeo.

La segunda consecuencia se deriva del poder de coercin al

establecer impuestos, que coloca al Estado en una posicin de

fiduciario, lo cual a su vez impone lmites en el empleo de esos

recursos. 1) Lmites al empleo y consecuentemente al nivel de

remuneraciones, que afectan la estructura de incentivos en el sector

pblico. Esto es bsicamente un problema de informacin: no se

puede saber exactamente el costo de oportunidad de un empleado

pblico, lo cual ha llevado a imponer lmites arbitrarios y

finalmente, un servicio civil. Entonces hay lmites para establecer

una buena seleccin de empleados y una buena estructura de

incentivos positivos y negativos. Esto tambin puede pasar en las

empresas privadas, pero los controles son mejores. a) Es ms fcil

disear incentivos positivos y negativos; y b) En la organizacin

funcional siempre habr alguien que tenga un inters particular de

velar por las malversaciones de fondos. 2) Lmites de equidad. La

responsabilidad fiduciaria obliga tambin a ser equitativo no solo

en el empleo sino en todos los gastos. El problema es la dificultad

en la definicin de equidad. a) Diferencias de conducta. Los que

ahorran y los que no, y si los intereses son gravados o no. Debe el

sistema discriminar en contra de los que ahorran? b) Diferencias de

circunstancias, de habilidades. c) Adems los gastos no solo deben

ser equitativos, sino parecerlo, y por ello se generan una serie de

20

reglamentaciones para asegurar esto, que al fin de cuentas limita la

discrecionalidad para ejercitar el criterio gerencial. Muchos

programas de subsidios pblicos tienen la caracterstica que

parecen equitativos pero en realidad no lo son. Hay mucho espacio

para la hipocreca pblica en las democracias occidentales, con

resultados ineficientes e inequitativos.

5. Cuatro Falacias. Las visiones sobre el rol del Estado son muy

afectadas por la ideologa, o por preconceptos formados hasta en la

infancia. Los conceptos estn generalmente basados en ancdotas,

en lugar de estudios sistemticos, y muchas veces son

inconsistentes. Un ejemplo es la posicin donde "todos los males

son debidos al gobierno", "el gobierno es ineficiente", "es

corrupto", etc. Pero cuando algo debe solucionarse, dicen: "el

gobierno debe hacer algo". Esta inconsistencia es entendible.

Quiere decir que la colectividad debera hacer algo, y la nica

organizacin que acta en nombre de la colectividad es el

gobierno. Y de all que se le otorgue ese poder de coercin. Otra

clase de inconsistencia tpica es cuando se acusa a los grupos de

inters o al trfico de influencias, siempre que no sea de mi grupo o

de mi influencia.

a) Las Empresas Pblicas (EP) actan en el inters pblico. De

aqu se deriva el concepto de "estratgicas" y la ola de

nacionalizaciones de las dcadas de los 50s-60s. La teora moderna

del bienestar concluye que si hay suficiente competencia, los

resultados privados y pblicos coincidirn. Por otro lado hay

innumerables ejemplos de "captura" del inters pblico por los

burcratas. Los intereses privados son diferentes en las empresas

privadas y en la EP. En el sector privado hay un solo objetivo

primordial: las ganancias. En la EP hay una multiplicidad de

objetivos, econmicos y no econmicos, y se mezclan con los

intereses de los trabajadores y los gerentes. La ola de

privatizaciones de los 90s refleja mayor conciencia sobre el hecho

que las EP no necesaria ni automticamente actan en el inters

pblico. Pero esto lleva a otra falacia.

b) El Gobierno es siempre ineficiente. Hay muchos casos de

ineficiencia en ambos sectores. No siempre las empresas privadas

(ep) son eficientes y no siempre son ms eficientes que las EP.

Caso: Canadian National Railroad, una EP que compite con ep, y

tiene costos similares. Los problemas de agencia son comunes a

ambas, pero las limitaciones derivadas de la condicin fiduciaria

(equidad), disminuye el poder gerencial y su estructura de

incentivos. Esto, unido a la falta de competencia en muchos

servicios pblicos, y la multiplicidad de objetivos, da a los gerentes

mucho espacio para perseguir sus propios intereses personales.

21

c) La Falacia del Control y la Planificacin. Los seres humanos

necesitan seguridad, que se logra sabiendo que alguien est a cargo.

La mentalidad de control necesita organigramas y que alguien est

a cargo de cada puesto. Prefiere las regulaciones en lugar de las

multas. Esta mentalidad est basada en dos falacias: 1) Sobrestima

el poder del control directo, y 2) Subestima el poder del control

indirecto. El control directo requiere: a) Una cantidad enorme de

informacin; b) La capacidad de evaluacin de toda esa

informacin; c) Sin embargo, el control centralizado no logra

captar toda la informacin relevante, sino ms bien puede

disminuir la informacin disponible; d) La ventaja de la duplicidad

o redundancia de informacin es la capacidad de comparacin

relativa. Por otro lado, las eps planifican muchsimo. Los precios

actuales y futuros proveen buenas seales para la toma de

decisiones de inversin. Las diferentes estructuras de decisin

(centralizadas vs descentralizadas) dan como resultado diferencias

de informacin: de cantidad de informacin, de calidad, y de

procesamiento, o sea como se hacen los clculos para la toma de

decisin. Desde esta perspectiva la descentralizacin puede ser

vista como una forma de diversificacin de riesgos. Mientras ms

centralizada sea una estructura y mientras esta sea ms grande,

mayores son los riesgos o las consecuencias de tener lderes

incompetentes, lo cual es casi inevitable. Hay una gran varianza en

la calidad de los lderes. Las prdidas de los lderes incompetentes

son mayores que las potenciales ganancias de los lderes

competentes. Adems se diversifican las oportunidades, porque

habr ms nuevos proyectos y nuevas ideas que sern evaluadas en

forma independiente, y habr menos buenas ideas que sean

rechazadas. Habr entonces, ms experimentos independientes, y la

sociedad aprender ms de ms experimentos, y este proceso de

aprendizaje es la base del progreso.

d) La Falacia de Coase, o La Falacia de la Beneficencia.

Considere una externalidad, tal como la polucin. Para llegar a una

solucin paretiana, debe haber alguna compensacin desde los

contaminadores hacia los damnificados. La eliminacin de la

polucin es un bien pblico, y los problemas del viajero gratuito

hacen que una solucin privada no surgir. Muchos dirn que cada

uno tiene una valoracin diferente de la polucin y an algunos

dirn que les gusta, entonces se establecer un regateo sobre el

pago. An cuando estos problemas no existan, habr economas en

los costos de transaccin si se establece una organizacin pblica

que se haga cargo del problema, en lugar de crear una organizacin

privada para cada externalidad.

22

La extensin de la falacia. Los desarrollos recientes sobre

informacin imperfecta y mercados incompletos han llevado a

cuestionar la eficiencia paretiana de los mercados. Sin embargo, los

adherentes del mercado han replicado que si el gobierno enfrentara

los mismos problemas de informacin y costos de transaccin (que

son la base de las fallas del mercado), no hay nada que el Estado

haga que el sector privado no pueda hacer. Es cierto que si no

hubiera limitaciones a la informacin el mercado lograra mejores

niveles de bienestar, pero este nivel sera de todos modos menor

que el nivel que se alcanzara por el Estado. El Teorema

Fundamental de la No-Descentralizacin, dice que el mercado no

podra ser eficiente sin la intervencin del Estado, porque hay

cosas que el Estado hace que el mercado de ninguna manera podra

hacer.

6. Ventajas y desventajas del Estado. Donde, en qu

actividades, la coercin y la asociacin universal son ventajas, y

qu desventajas existen? Cundo las organizaciones voluntarias

no funcionan eficientemente? Esta es la pregunta que ha estado en

el centro de la moderna teora del bienestar. La exposicin

tradicional comienza con el Teorema Fundamental del Bienestar,

que disea una serie de condiciones bajo las cuales se alcanza la

mejor asignacin de recursos, o eficiencia de Pareto. Luego, la

teora tradicional contina con la identificacin de los casos que

difieren de ese ptimo, llamados "fallas del mercado".

Sin embargo, teoras recientes han llamado la atencin, acerca del

hecho que el conjunto de condiciones del Teorema Fundamental,

nunca se alcanzan en la realidad, transformando el llamado

teorema, en una verdadera Utopa. Esto provoca una verdadera

revolucin o cambio de paradigmas en la Teora Econmica.

En el estudio de Greenwald & Stiglitz (1986), "Externalities in

economics with imperfect information and incomplete markets",

Quarterly Journal of Economics, se muestra como, cuando existe

informacin imperfecta y/o mercados incompletos (o sea, casi

siempre), el mercado no logra la eficiencia limitada de Pareto.

Eficiencia limitada, en el sentido que, en la comparacin, el Estado

tambin enfrenta las mismas limitaciones de informacin y

mercados, y an en este caso, alguna intervencin del Estado puede

hacer a algunos individuos ms satisfechos sin que ninguno sea

perjudicado. Mientras la literatura tradicional, caracteriza a las

"fallas del mercado" como excepciones a la regla general que los

mercados descentralizados llevan a la mejor asignacin de

recursos, en esta nueva visin, la perspectiva o la percepcin, o la

23

presuncin es a la inversa: Solo bajo circunstancias excepcionales,

los mercados son eficientes.

Esto hace el anlisis del rol del Estado mucho ms difcil. El

asunto ya no es identificar "fallas del mercado" porque son la

norma permanente en las economas, sino identificar "grandes

fallas" donde pueda existir algn espacio para la intervencin

eficiente del Estado.

7. Fallas del Estado

Cuando el Teorema Central del anlisis econmico sostiene que los

mercados aseguran la eficiencia, no se necesita mucho de una

Teora del Estado. El Estado mnimo posible, no interesa cun bien

organizado est, o ningn Estado, es lo mejor que se puede tener.

Pero cuando el Teorema Central es a la inversa, cuando los

mercados en realidad, casi nunca aseguran la mejor eficiencia de

asignacin de los recursos, entonces hay mucho potencial para las

intervenciones.

Pero para decir que el Estado "debe" hacer algo, se necesita una

Teora del Estado, cmo es el comportamiento del Estado, cules

son sus limitaciones y sus fortalezas.

Por otro lado, la informacin imperfecta y los mercados

incompletos, tambin son la norma en el sector pblico, lo cual

lleva a tener tanto mercados imperfectos como un Estado

imperfecto.

8. Redistribucin

An cuando el mercado sea eficiente en el sentido de Pareto, el

resultado puede ser objetable socialmente, o pueden haber algunos

bienes altrustas (cinturones de seguridad) o "males" (drogas), no

resueltos adecuadamente por el mercado. Aqu tambin, la visin

sobre el rol del Estado ha cambiado radicalmente en los ltimos

aos.

El Segundo Teorema Fundamental de la Teora del Bienestar

lograba un resultado: Todo lo que el gobierno tena que hacer, era

redistribuir la riqueza inicial. Hecho esto, el mercado asegura la

mejor asignacin. Cualquier distribucin que la sociedad est

satisfecha, podra lograrse de este modo. Exista una completa

dicotoma o diferencia de criterios entre la cuestin de la eficiencia

y la equidad. El rol del Estado estaba limitado al tema de la

Equidad.

24

Actualmente sabemos que no hay una separacin tajante entre la

eficiencia y la equidad. Para empezar, sabemos que en las

economas con graves problemas de inequidad (como en

Latinoamrica), se enfrentarn a serios problemas de incentivos. La

economa ser eficiente en el sentido de Pareto, dependiendo de la

distribucin de la riqueza, como lo demuestran Shapiro & Stiglitz

(1984). Equilibrium unemployment as a worker discipline device.

American Economic Review, vol. 74, No. 3.

En segundo lugar, la clase de distribucin de la riqueza que

pregona el Segundo Teorema, no es factible. Y adems, debido a

tantos problemas de informacin, lleva a muchas distorsiones.

9. Formas Alternativas de Intervencin

1-Monopolios: 1) Ignorarlos; 2) Establecer una Empresa Pblica

(EP) en competencia; 3) Dar a la EP un monopolio; 4) Establecer

regulaciones e impuestos, para hacer factible la competencia; y 5)

Regular el monopolio privado.

2-Externalidades: 1) Impuestos (a la polucin) y subsidios (al

combate a la polucin); 2) Regulaciones (prohibiendo algunas

actividades); 3) Marco legal (incentivando a los perjudicados a

entablar juicios).

3-Bienes Pblicos: 1) Produccin del bien por una EP; y 2)

Provisin pblica y produccin privada.

En todos los casos de decisin de intervencin, se debe solucionar

la cuestin del control directo versus el control indirecto, la

intervencin directa o indirecta.

25

10. La Produccin Pblica y el Teorema Fundamental de la

Privatizacin

En el trabajo de Sappington & Stiglitz (1987) "Privatization,

information and incentives" Journal of Policy Analysis and

Management, vol. 6, No. 4, se establecen las condiciones bajo las

cuales los principales objetivos de la produccin pblica pueden

ser alcanzados a travs de la produccin privada. Se demuestra que

si el gobierno, a travs de una adecuada subasta pblica, vende los

derechos de producir un bien, puede alcanzar los siguientes tres

objetivos:

1. Eficiencia econmica. Asegurando que aquellos que tienen una

ventaja comparativa en la produccin, la ejerzan, al mismo tiempo

que apliquen las mejores tcnicas de produccin y los adecuados

niveles de esfuerzo.

2. Equidad. Llenando los objetivos distributivos que les sean

sealados.

3. Extraccin de rentas. Asegurando que se extraiga la mayor renta

de los productores como sea posible.

Las condiciones que se establecen son mucho ms exigentes an

que las establecidas por el Teorema Fundamental de la Economa

del Bienestar. Requiere competencia, la ausencia de asimetras de

informacin, y la ausencia de restricciones en la habilidad de

contratar. Adicionalmente, requiere firmas neutrales al riesgo.

Este Teorema puede ser visto desde dos perspectivas: 1) Enfatiza

que los objetivos sociales pueden alcanzarse a travs de la

produccin privada; 2) Pero al mismo tiempo, advierte que no

todos los objetivos del gobierno pueden alcanzarse a travs de la

produccin privada. Y esto no quiere decir que la produccin

pblica los alcanzar tampoco, por todas las razones que ya se han

dicho. En definitiva, la conclusin es, que habr que estudiar muy

cuidadosamente cada caso en particular, para tomar una decisin

acertada.

26

Cuadro 4. Participacin de las Empresas Pblicas en la Economa (% PIB)

1970 1980 1990 1995 2000 2005 Argentina 33.6 39.5 30 8.5 6.4 11 Bolivia 44 50.1 60.7 51.1 27.9 46.1 Brasil 38.3 49.2 24.9 17.8 13.8 13.8 Chile 42.1 32.2 20.5 16.6 28.2 12.7 Colombia 31.7 41.5 43.9 34.1 51.9 51.9 Costa Rica 29.7 34.1 21 27.1 23.2 R. Dominicana 26.7 31.7 26.9 29.8 17.8 23.9 Ecuador 40.1 40.2 21.7 18.3 3.1 20.1 El Salvador 11.2 20.2 20 19 19.9 18.6 Honduras 35.1 37.4 32 37.2 19.2 19.1 Mxico 33.3 43.5 23.2 19.6 15 19.7 Nicaragua 31.5 71.9 45.3 55.9 22.4 23.4 Panam 26.7 39.9 22.1 16.1 11.9 11.9 Paraguay 27 17.8 13.3 23.2 35.7 35.7 Per 24.3 28.1 16.9 17 19.6 15.4 Uruguay 25.9 31.7 28.5 28.8 23.8 17.6 Venezuela 21.1 45.6 65.2 58.3 42.4 42.4 frica 42.9 48.8 41.6 45.6 40.4 34.8 Asia 37 43.2 37.1 27.3 33.7 29.8 Amrica Latina 30.4 38.4 30.2 26.1 23.1 23.9 Desarrollados 34.3 29.7 28.6 24.3 22 13.4 China 81.9 66.2 54.4 64.7 46.9 Estados Unidos 23.8 17.2 20 16.9 14.9 16.1

11. Cuatro Ventajas del Estado en la correccin de las fallas

del Mercado.

1. El Poder de Imponer tributos

2. El Poder de Prohibir

3. El Poder de Penalizar

4. Menores Costos de Transaccin

1. El Poder de Imponer tributos: Comparando una aseguradora

privada contra el riesgo de fumar versus el poder del gobierno de

imponer un impuesto a los cigarrillos en la boca de venta de

fbrica.

2. El Poder de Prohibir: En algunos casos, restringir la entrada de

las firmas al mercado puede ser eficiente.

27

3. El Poder de Penalizar: El Estado puede establecer castigos hasta

muy severos, como la pena de muerte, pero los contratos privados

no pueden llegar a eso. Hay un lmite hasta el cual pueden llegar

los contratos privados, y finalmente, est la quiebra de los

negocios.

4. Menores Costos de Transaccin: a) No incurre en Costos de

Organizacin. No necesita. Solo puede encargar a una organizacin

existente que se encargue de una falla del mercado. B) Problemas

del pasajero gratis (free rider) (Bienes pblicos). La provisin

pblica evita estos casos.

5. Mercados con informacin imperfecta. La fraccin de las primas

de seguros dedicadas a solventar los costos de transaccin, son

elevadsimas, mayores al 40%. El costo de administrar el sistema

de seguridad social, es mucho menor para el Estado.

Algunos de estos costos surgen de tratar de equilibrar las polizas

con las diferentes necesidades de los clientes. Por lo menos

deberamos preguntarnos si no sera ms beneficioso para la

sociedad, si se estableciera una simple frmula para el seguro de

vida, y hacerla obligatoria y coercitiva. El costo sera mucho

menor.

Muchos de los problemas de informacin son creados por los

mismos mercados. Cada firma trata de diferenciar su producto,

explotando la escasa informacin de los consumidores. Caso de la

firma norteamericana que venda seguros contra el cncer, por unos

pocos centavos al da, porque los consumidores no saban como

calcular el riesgo actuarial.

6. Seleccin adversa. Los riesgos buenos subsidian a los riesgos

malos. Entonces la firma de seguros hace un pool de riesgos. Pero

desde el punto de vista de la sociedad en su conjunto, todos se

beneficiaran si una pliza uniforme fuera aprobada para todos en

funcin de bases actuariales estndar. El Estado es la nica

institucin que es capaz de imponer este equilibrio a travs de la

asociacin universal.

9. Fallas del Estado

La literatura sobre fallas del mercado est mucho ms desarrollada

que la de fallas del Estado.

1. La caracterstica fiduciaria del Estado, es decir como agente de

la comunidad impone severas limitaciones de equidad (difcil de

28

establecer) a sus polticas de empleo, y tambin a la conducta sobre

los gastos pblicos. Qu ser equitativo? Los salarios de los

empleados pblicos? Y en cuanto a los gastos e impuestos?

2. Los problemas de informacin imperfecta y mercados

incompletos, son an ms caractersticos del sector pblico que del

privado.

3. Actividades de bsqueda de rentas, es decir totalmente

improductivas. Debidas a las actividades de redistribucin del

Estado.

4. Costos redundantes. Debidos a las limitaciones de los gobiernos

en poder obligar a los gobiernos que se sucedern, en los contratos.

5. Falta de estructuras de incentivos efectivas. Por las limitaciones

en la transferencia de derechos de propiedad en el sector pblico.

6. Otra fuente de falta de incentivos, es la falta de competencia.

Inherente a las actividades estatales.

7. Fallas similares del mercado y del Estado: Informacin

imperfecta y Mercados Incompletos

Las fallas de informacin y las externalidades tan presentes en los

sistemas de remuneracin de los trabajadores, son peores en el

sector pblico, donde los salarios no estn relacionados con el

desempeo, y es muy difcil la evaluacin de los resultados.

Los precios juegan un papel fundamental en la asignacin de los

recursos a los usos ms eficientes, pero cuando los mercados no

son completos, estas seales faltan. En el sector pblico,

evidentemente, esto es an ms difcil porque faltan ms seales de

precios para muchas actividades.

10. El Problema de la Redistribucin

La redistribucin es una de las principales razones de la

intervencin del Estado. Pero tambin una de las mayores causas

de problemas. Porque a pesar que existan ciertas actividades

benficas voluntarias, su magnitud es an muy limitada. Se

requiere cierto grado de coercin para que las personas den parte

de lo que tienen a otros. El Estado es la nica organizacin con el

poder de exigir cumplimiento a estas acciones.

Pero no existe ninguna regla adecuada para asegurar que este poder

de redistribucin se utilice con adecuada prudencia y equidad. Hay

muchas evidencias que demuestran que este poder se ha utilizado

en beneficio de los ricos y de intereses especiales de grupo.

Muchas veces a travs de mecanismos faltos de transparencia.

En las transacciones privadas existen tambin transferencias de

distribucin de las rentas, pero la falta de transparencia no puede

29

significar detrimento para una sola de las partes, por mucho

tiempo.

Casi todas las acciones del Estado implican alguna forma de

distribucin, y esto es lo que complica ms an el asunto. Porque

no es fcil determinar a quin se beneficia y a quin se perjudica, a

corto y a largo plazo. Esto es muy difcil an para los expertos en

el tema. Por ejemplo, los precios (sostn) de soporte en la

agricultura, se imponen por fallas del mercado, la dificultad de los

agricultores de asegurarse adecuadamente contra los riesgos; pero

un anlisis ms cuidadoso revela que en realidad son transferencias

de ingresos.

11. Bienes Altrustas, Meritorios o Preferentes

El seguro social es un caso tpico de un bien altruista, que surge

por razones de su rol en la redistribucin de ingresos. El Estado

tiene ms de una razn para obligar a las personas a ahorrar

mientras estn trabajando, para evitar caer en la pobreza en los

anos de la vejez.

Otros bienes altruistas surgen por razones del rol del Estado en el

cuidado de los nios. En este aspecto se basa la obligatoriedad de

la escuela primaria.

12. Compromisos Obligatorios (Contratos)

Los gobiernos democrticos tienen dificultades en realizar

contratos que obliguen a los gobiernos subsecuentes. La naturaleza

obligatoria de los contratos es importantsima en el desarrollo de

las economas de mercado. Pero, evidentemente, cada gobierno es

soberano al representar la voluntad de su pueblo, por lo cual si no

quiere cumplir un compromiso del anterior gobierno, tiene formas

de lograrlo. Adems, si se viera forzado a ello, puede an

establecer un impuesto a ese particular arreglo, y salirse con la

suya.

El caso del seguro social tambin puede ser visto como un contrato

entre el Estado y la vejez, y cualquier cambio en el sistema, puede

ser tomado como un cambio injusto en las reglas de juego de ese

contrato.

Se pueden mirar a las leyes y reglamentos como un tipo particular

de contratos. Las leyes pueden cambiar tambin, pero el costo de

cambiarlas es casi siempre muy alto. Por ello es importante el

marco institucional, o las estructuras de gobierno que establecen

cierta estabilidad a las reglas de juego, y disminuyen los costos de

transaccin. Por ejemplo, la estrategia de las privatizaciones

inglesas, que distribuy ampliamente en la poblacin las acciones

de las empresas pblicas a precios muy por debajo de su valor de

30

mercado, estuvo dirigida adems, a restar apoyo a cualquier

estatizacin subsecuente. La cantidad de procedimientos que

implica la sancin de las leyes, es una forma de compromiso firme.

13. Los Derechos de Propiedad y los Incentivos

La importancia de los derechos de propiedad en asegurar buenos

incentivos es totalmente reconocida. Es muy difcil igualar los

intereses de los propietarios, con los intereses de los gerentes, y

esto ha llevado a la elaboracin de la Teora de la Agencia. Los

propietarios de las empresas se preocupan de su valor a largo

plazo, y esta puede ser una medida de remuneracin de los

gerentes. En general, los gerentes de las empresas privadas, pueden

tener alguna participacin en el aumento del valor de sus empresas

como resultado de su gerencia. Cuando esto no est bien

establecido, se pueden observar conductas desviadas como en los

casos de compras hostiles, donde generalmente el valor de mercado

de las empresas declina.

Esto no puede suceder en las Empresas Pblicas. Los derechos de

propiedad en el sector pblico, estn limitados a la clase de

decisiones que pueden tomar las autoridades. Sin embargo, estas

limitaciones muchas veces se rompen por la amplitud de la

discrecionalidad que se otorga a los funcionarios, lo cual lleva a la

corrupcin. Esto es interesante relacionarlo con el caso de Nueva

Zelandia, donde los gerentes a veces tienen derecho de vender los

activos, lo cual les da mucho mayor poder. Stiglitz dice que en

estos casos, ya ni se podra hablar de empresas pblicas; aunque

reconoce que esto es una cuestin de definicin.

14. Ausencia de Competencia

En un sentido fundamental, el Estado es un monopolio natural. Es

la nica organizacin cuyos miembros son obligados a serlo, y por

otro lado, tiene el poder de imponer tributos. Y tambin castigos a

quienes infringen las leyes. Pero en general, los gobiernos de todo

el mundo tienen una cierta preferencia por mantener monopolios

cuando podran fomentar la competencia. Caso de los correos,

telfonos, etc.

En realidad hay un argumento muy poderoso para restringir la

entrada a esos mercados: sacar la crema. Las empresas privadas

tratarn de servir a los mercados ms poderosos, ms ricos y

dejarn a los dems sin servicio. Implcito en este argumento estn

los subsidios cruzados. Y la reaccin de los economistas ser que

eso lleva a una serie de distorsiones en cuanto a la ms eficiente

31

localizacin. Ellos abogarn porque los subsidios sean explcitos y

el costo de estas polticas transparente.

Otra objecin a la entrada de nuevas firmas es que el costo para la

sociedad ser mayor, por la duplicacin de esfuerzos, costos fijos,

etc. Pero si el Gobierno es eficiente, y aplica los precios

correctamente, la entrada no sera viable.

La competencia es importante por varias razones. 1) Establece una

base de comparacin. Y en muchos casos es la nica manera de

saber si una empresa est operando eficientemente. 2) Establece

unos estndares naturales para los incentivos. Los departamentos,

firmas, o individuos que se desempeen mejor tendrn mejores

ingresos. No solo en cuanto a produccin, sino en calidad, servicio

y precios. Las burocracias pblicas, en cambio no tienen en cuenta

estos beneficios que se pueden derivar de un mejor servicio. Es por

esto mismo que es muy recomendable hacer que algunas oficinas

del Estado compitan entre s, como el caso de las licencias de

conducir. Esto tiene relacin con la competencia y con la

descentralizacin. Diferentes comunidades en diferentes lugares,

experimentarn con diferentes programas, adaptados a su medio. El

espritu de la competencia, guiar no solo a mayores innovaciones,

sino a mayor difusin de la innovacin.

Este espritu de competitividad es el que ha motivado el gran

movimiento por los bonos escolares, para que cada quien elija a

qu colegio llevar sus hijos. Sin embargo, esto lleva a muchas otras

limitaciones de equidad y discriminacin, que el Estado debe tener

en cuenta.

15. Perspectivas sobre algunas caractersticas del Estado

Algunas caractersticas son inherentes a la propia naturaleza del

Estado, mientras que otras son comunes al sector pblico y al

privado, como por ejemplo la preferencia por la falta de

competencia.

Tramitero (Red Tape)

Procedimientos excesivos, reglamentaciones, reglas, tardanzas,

etc., la conducta de seguir los procedimientos y evitar el riesgo, a

veces por la falta de posibilidad de medir los resultados. Los

administradores en el Estado no cargan con el costo de las

demoras, y solo parcialmente a veces cargan con el costo de los

errores. La estructura de incentivos entonces, promueve el red tape.

La competencia en los servicios, puede ayudar.

32

Conservadurismo y Falta de Poder.

Las fortalezas del Estado, esto es la membresa universal y el poder

de coaccin, son al mismo tiempo sus mayores debilidades. El

poder de redistribucin de ingresos, es de doble filo, porque sirve

tanto para redistribuir del rico al pobre y a la inversa. Los que estn

dentro del Estado, se sienten con poco poder, y los que estn fuera,

los ven con excesivo poder.

La informacin limitada implica, una Ley de Murphy que se

cometern errores. Estos errores son ms graves cuando se

concentran las decisiones que cuando son descentralizadas.

Mientras ms importante es una decisin, ms importantes las

consecuencias de los errores. Todo esto conduce a una suerte de

conservadorismo o ausencia de voluntad de afrontar riesgos,

inherente a una buena gerencia. Este conservadorismo tiene sus

costos, aparte de la falta de innovacin. Las instituciones se

osifican. No es que las privatizaciones son necesariamente mejores,

sino que el proceso de cambio en s mismo ser beneficioso.

III. POLITICA ECONOMICA

Se han delineado las principales cuestiones sobre el Rol del Estado.

Ser suficiente recalcar que algunas fallas del mercado son de tal

importancia que alguna intervencin del Estado es deseable. El

hecho que el Estado es imperfecto, que la incompetencia y el

desperdicio, la ineficiencia y las demoras ocurrirn, solo nos sirve

para recordar la falibilidad del ser humano. Los errores humanos

ocurren tanto en el sector privado como en el pblico. Claro que

hay una diferencia, mientras los costos de los errores en el sector

privado lo pagan sus dueos, en el pblico los pagamos todos. La

Gerencia en el Sector Pblico, es un Bien Pblico. Es decir, el

Inters Pblico, es un bien pblico.

En general, a pesar de todas las teoras en contrario, los Estados

intervendrn de todos modos cuando una falla del mercado sea tan

evidente, pero posiblemente cuando sea tarde. Por lo tanto ser

necesario anticipar adecuadamente las intervenciones que debern

ser ms beneficiosas que sus costos.

Igualmente, las posiciones del intervencionismo, idealizando el

Estado platnico, y acusando a la corrupcin del sistema, tampoco

son muy edificantes.

33

1. Principios para la decisin

1-Monopolios y Competencia

La competencia, siempre es beneficiosa. An en casos en que la

libertad de entrada lleve a duplicaciones, sus beneficios sern ms

grandes que los costos. Hay muchas circunstancias de monopolios

naturales, donde la regulacin puede ser necesaria.

Tambin se debe promover la competencia dentro del sector

pblico, a pesar de los costos de duplicacin.

2-Descentralizacin

a-Cuando sea posible, las funciones econmicas del Estado deben

descentralizarse. Porque muchos de los argumentos dados en favor

de la competencia, pueden transferirse a la descentralizacin. Esta,

permite una comparacin de desempeos entre diferentes

localidades, y esto es bueno. Las localidades mejor gerenciadas

atraern ms inversiones y podrn bajar los impuestos, aumentando

el valor de sus propiedades.

b-Sin embargo, hay que tener en cuenta el diferente grado de

infraestructura lograda, para esto.

3-Otras ventajas de la descentralizacin

Un aspecto de la eficiencia, es la corrupcin. Si la corrupcin en

una comunidad es mayor que en otras, los costos de los servicios

sern mayores, y esto se reflejar en los impuestos y tasas.

Tambin se supone que habr mayor control a nivel local que

desde lejos en el gobierno central, aunque esto puede ser

contrarrestado por el poder de dominacin de un gobernador que se

apodere (patrimonialista) del Estado provincial.

4-Redistribucin

Los problemas que surgen a raz del rol redistributivo del Estado,

son muy complejos, y se ha enfatizado la creacin de actividades

improductivas de bsqueda de rentas. Esto no quiere decir que se

deban eliminar todas las actividades estatales de redistribucin,

sino solo que habr que aadir un costo social de introducirlas. Sin

embargo, una forma de disminuir este costo, es aumentando la

transparencia y la informacin, especialmente en el presupuesto.

Por ejemplo, informando estimativamente quienes sern los

beneficiarios por tipo de ingreso...

34

2. La Apertura y transparencia en el Estado

La Informacin es un bien pblico, y el Estado tiene la

responsabilidad de proveer este bien pblico a un costo cada vez

menor para asegurarse que todos tengan acceso. Hay que asegurar

que los mejores son seleccionados para los cargos pblicos, que los

mejores programas son los diseados, y que la mejor evaluacin es

lograda a travs de un buen monitoreo de los programas.

El Estado se ha preocupado mucho de la mala y de la falta de

informacin de los negocios privados, pero poco de la mala

informacin que proporciona de sus acciones, a travs del

Presupuesto y su Ejecucin.

Una de las ventajas del impuesto a la renta, es que los individuos

pueden ver claramente lo que ellos estn pagando por los servicios

del Estado. Esto no ocurre con el impuesto a las ventas ni el IVA.

Por el lado del gasto hay muchas otras formas de mala

informacin. En particular, una de las fallas ms persistentes es la

falta de adecuada informacin acerca de los gastos de inversin y

corrientes. Ninguna firma privada podra presentar solamente cash

flows a sus accionistas, debe presentar Estados financieros

completos.

Una categora de intervenciones del Estado donde se ocultan

frecuentemente costos que no aparecen luego en el presupuesto del

Estado, son los prstamos a travs de bancos o agencias del Estado,

o con la garanta del Estado. Hay otras categoras que es necesario

estudiar ms en profundidad y que se han dado en llamar los costos

cuasi-fiscales, porque no figuran en el presupuesto. Ver Tanzi.

En todos estos casos, los funcionarios tienen incentivos hacia no

mostrar los costos ocultos, y no tener la informacin fcilmente

accesible. Es importante la apariencia de equidad, adems de la

equidad. En EEUU. la forma que va tomando el presupuesto, es

cada vez ms transparente, y las reformas legales, como la

Freedom of Information Act ha hecho mucho ms fcil para los

ciudadanos el acceso a la informacin. Pero hay muchos gobiernos

democrticos que impiden el libre flujo de la informacin a sus

ciudadanos.

3. Gasto pblico y ciclo econmico

El carcter procclico de la poltica fiscal en los pases en

desarrollo se ha convertido en parte de la sabidura convencional.

Particularmente, los estudios economtricos han demostrado que la

poltica fiscal en Amrica Latina profundiza el ciclo econmico, a

diferencia de lo ocurrido en el mundo desarrollado donde la

35

poltica fiscal es anticclica. La CEPAL (1998) formul, como

parte de un paquete ms amplio de medidas orientadas a disear un

nuevo Pacto Fiscal, la necesidad de morigerar el carcter procclico

que en general mostraron las finanzas pblicas latinoamericanas en

el decenio de 1990. La propuesta fundamental que present la

institucin consista en aislar los componentes cclico y estructural

de las finanzas pblicas, tanto por el lado de los gastos como de los

ingresos, y definir las metas fiscales en funcin de reglas

estructurales.

En materia de ingresos, la CEPAL propona que los ingresos

fiscales transitorios, tanto aquellos asociados a recursos naturales

como al componente cclico de otros, se acumularan en Fondos de

Estabilizacin para evitar que fuesen gastados durante los

perodos de auge y estuviesen disponibles para financiar el gasto

pblico durante las crisis.

Existen varias maneras para determinar el carcter cclico del

Gasto Pblico (GP). La ms simple se resea en el Grfico 1,

donde muestra la evolucin covariante entre el crecimiento real del

PIB y el del gasto primario real del Gobierno Nacional Central,

para el promedio de 18 economas latinoamericanas. Como puede

observarse, existe una estrecha asociacin entre el crecimiento del

gasto primario real y del PIB, aproximados ambos por una media

mvil centrada de tres aos.

Grafico 1. Covariacin del GP y el PIB

Otra manera de determinar la ciclicidad est dada por los

coeficientes de correlacin simples entre el gasto pblico y el

crecimiento del PIB. Mientras ms fuerte sea la correlacin, mayor

ser la prociclicidad del gasto. En el periodo 1990-2008, el

coeficiente de correlacin entre el gasto primario promedio de

Amrica Latina y su crecimiento promedio del PIB fue de 0,41.

36

La medida ms prolija de las correlaciones gasto-crecimiento es

aquella que: i) aproxima el gasto discrecional, ii) est corregida por

inflacin, iii) reconoce que la poltica fiscal reacciona con rezago al

crecimiento de la economa, y iv) recoge la tendencia de la serie.

Para capturar estos cuatro elementos, se toma el gasto primario y

no el total, sus crecimientos sobre las series deflactadas, rezagamos

en un periodo el crecimiento del PIB real y se calcularon medias

mviles centradas a tres aos (algo similar al Grfico 1). El

coeficiente de correlacin promedio para Amrica Latina, una vez

hechos los ajustes mencionados, asciende a 0,51. El Cuadro 5

resume los coeficientes de correlacin para distintas metodologas

de clculo.

Cuadro 4. Coeficientes de Correlacin del crecimiento de los

Gastos Primarios y el PIB real (1990-2008)

America Latina Media Mvil Media

Movil y Rezago

Argentina 69% 82% 80%

Bolivia 1% 16% 50%

Brasil 57% 88% 72%

Chile 42% 52% 54%

Colombia 3% 49% 55%

Costa Rica 17% 29% 53%

Ecuador 41% 31% 19%

El Salvador 15% 37% 44%

Guatemala 32% 36% 16%

Honduras 52% 24% 17%

Mxico 71% 51% 55%

Nicaragua 78% 75% 40%

Panam 53% 70% 60%

Paraguay 15% 38% 49%

Per 56% 65% 54%