note sul principio di precauzione 2013

Dott. Marco Grondacci giurista ambientale

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NOTE SUL

PRINCIPIO DI PRECAUZIONE

IN MATERIA AMBIENTALE

La Spezia ottobre 2013



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LA DEFINIZIONE DEL PRINCIPIO DI PRECAUZIONE NELLA DICHIARAZIONE DI RIO Questo principio non è definito dal Trattato, una sua definizione la troviamo nel principio n. 15 della Dichiarazione di Rio de Janeiro “"Per proteggere l'ambiente, gli Stati debbono applicare intensamente misure di precauzione a seconda delle loro capacità. In caso di rischio di danni gravi o irreversibili, la mancanza di un'assoluta certezza scientifica non deve costituire un pretesto per rimandare l'adozione di misure efficaci volte a prevenire il degrado ambientale"..” In altri termini secondo questo principio c'e' il dovere di ridurre le emissioni inquinanti alla fonte, anche in assenza di prove sufficienti a dimostrare l'esistenza di un nesso causale tra le emissioni e gli effetti ambientali negativi.

IL PRINCIPIO NEL TRATTATO UE Il TFUE all’articolo 191, prevede quanto segue: “ La politica dell'Unione in materia ambientale mira a un elevato livello di tutela, tenendo conto della diversità delle situazioni nelle varie regioni dell'Unione. Essa è fondata sui principi della precauzione e dell'azione preventiva, sul principio della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all'ambiente, nonché sul principio «chi inquina paga>>”. L’articolo 11 del Trattato prevede che “ le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente devono essere integrate nella definizione e nell’attuazione delle politiche e azioni comunitarie di cui all’articolo 3, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile”. L’articolo 114, paragrafo 3, del Trattato prevede quanto segue: ”La Commissione, nelle sue proposte di cui al paragrafo 1 in materia di sanità, sicurezza, protezione dell’ambiente e protezione dei consumatori, si basa su un livello di protezione elevato, tenuto conto, in particolare, degli eventuali nuovi sviluppi fondati su riscontri scientifici. Anche il Parlamento europeo e il Consiglio, nell’ambito delle rispettive competenze, cercheranno di conseguire tale obiettivo”. L’articolo 168 del Trattato CE prevede al primo paragrafo: “Nella definizione e nell’attuazione di tutte le politiche e attività della Comunità è garantito un livello elevato di protezione della salute umana”.1 Fino all'introduzione di questo principio tra quelli dell'azione comunitaria, l'onere della prova dell'esistenza di un nesso causale tra fonte dell'inquinamento e i danni ambientali spettava al legislatore. Solo dopo aver dimostrato ciò il legislatore poteva prendere provvedimenti contro l'inquinamento. Con l'adozione del suddetto principio l'onere della prova viene trasferito a carico di chi inquina2. Il principio di precauzione ha trovato accoglimento nella Dichiarazione della Conferenza Internazionale sul Mare del nord (1987), nella Convenzione sul divieto di importazione di

1 Il riferimento al principio di precauzione c’era anche nel progetto di costituzione UE articolo III-233 2 Secondo P. Dell’Anno (Principi del diritto ambientale europeo e nazionale – ed. Giuffrè 2004 pag. 95) il problema dell’inversione dell’onere della prova “ viene risolto dalla giurisprudenza comunitaria in modo pragmatico e non pregiudiziale, dal momento che l’attore( o il denunciante) dovrà pur sempre fornire una valutazione scientifica attendibile dell’esistenza del rischio, onde l’onere della prova si trasferirà sulla necessità e sull’adeguamento delle misure precauzionali da adottare ( o già assunte) “ .



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rifiuti pericolosi in Africa(1991 articolo 4 paragrafo 3 f) , nella Convenzione sul Baltico (Helsinki 1992 articolo 3 paragrafo 2), nella Convenzione sulla protezione e l’uso dei corsi d’acqua transfrontalieri e dei laghi internazionali (Helsinki 1992 articolo 3 paragrafo 3 ). La Convenzione sull’Atlantico Nord orientale (1992 articolo 2 paragrafo 2 a) , la Convenzione sul Danubio (1994 articolo 2 paragrafo 4), l’Accordo sulla conservazione e gestione dei banchi di pesci transnazionali e delle specie altamente migratrici ( 1995 articolo 5 c), il Protocollo di Cartagena sulla prevenzione dai rischi biotecnologici relativo alla Convenzione sulla diversità biologica (2000 articolo 10 paragrafo 6 e articolo 11 paragrafo 8), la Convenzione Stoccolma sugli inquinanti organici persistenti (2001 articolo 8 paragrafo 7 a) , L’Accordo per la conservazione degli albatri e delle procellarie (2001), la Convenzione per la cooperazione in materia di protezione e sviluppo marino e costiero del Pacifico Nord Orientale (2002 articolo 5 paragrafo 6 a), l’Accordo ASEAN sull’inquinamento transfrontaliero da nebuolosità (2002 articolo 3 paragrafo 3), la Convenzione quadro relativa alla protezione e allo sviluppo sostenibile dei Carpazi (2003) , la Convenzione africana sulle risorse naturali , l’ambiente e lo sviluppo (2003).

IL PRINCIPIO DI PRECAUZIONE NELLA COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE UE 2/2/2000 N. 1 Sull’efficacia della presente Comunicazione occorre ricordare che la giurisprudenza della CG e del Tribunale hanno con costante uniformità stabilito che quando una istituzione comunitaria adotta delle regole per il concreto esercizio del suo potere discrezionale in un dato settore impegnandosi a seguirle, essa non può legittimamente discostarsene senza una congrua e sufficiente motivazione (Trib 7/2/1991 causa T2/90; 14/4/1994 causa T10/93; 21/10/1998 causa T100/96) . Quindi la presente comunicazione risulterà punto di riferimento per ogni controllo giurisdizionale del rispetto dei suoi criteri guida ogni qualvolta la Commissione intende intervenire alla luce del principio di precauzione dalla fase di avvio dell’iter di approvazione, alla fase della richiesta di deroghe da parte degli stati membri, alla fase di gestione della politica commerciale nei confronti degli Stati terzi ex articolo 95 del Trattato.. Non a caso sono numerosi gli atti con un riferimento diretto al contenuto di questa Comunicazione :

• direttiva 2001/18 emissione OGM nell’ambiente

• regolamento 178/2002che stabilisce i principi e i requisiti generali della legislazione alimentare istituendo inoltre l’agenzia europea per la sicurezza alimentare

• direttive 1829 e1830 del 2003 concernenti la tracciabilità ed etichettatura degli ogm

Presupposti del ricorso al principio di precauzione Secondo la Comunicazione della Commissione 2/2/2000 n. 1 si fa ricorso al principio quando : “ l’informazione scientifica è insufficiente , inconcludente e incerta”.

Criteri generali per l’adozione di misure precauzionali 1. Le misure basate sul principio di precauzione non dovrebbero essere sproporzionate

rispetto al livello di protezione ricercato3 da cui la necessità di privilegiare le misure 3 Nella Costituzione Francese la proporzionalità è indicata come requisito dell’atto amministrativo che applica il principio precauzionale.



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di riduzione del rischio che comportino alternative meno limitative per gli scambi intracomunitari , consentendo, al contempo , di raggiungere un livello di protezione equivalente

2. Le misure di riduzione dei rischi non devono limitarsi ai rischi immediati per i quali la proporzionalità dell’azione è più facile da valutare

3. Possibile adozione di misure distintamente applicabili di restrizione al commercio intracomunitario dettate da motivazioni di ordine precauzionale sufficientemente dimostrate ( 14/7/1998 C 389/96 - 31/3/2001 C379/98) escludendo invece tale possibilità ove fondata su ragioni di natura prevalentemente economica ( 25/6/1998 C230/96)

4. eventuali misure adottate a titolo di precauzionale dovrebbero essere coerenti con quelle adottate in situazioni analoghe ed utilizzare analoghe modalità di intervento basate su un esame dei potenziali vantaggi e oneri dell’azione o dell’inazione . Ciò prendendo in ponderazione elementi anche non economici ( quali l’efficacia delle possibili azioni e la loro accettabilità da parte del pubblico ) . Nell'effettuare tale analisi, si dovrà tenere conto del principio generale e della giurisprudenza della Corte di giustizia, per cui la protezione della salute ha la precedenza sulle considerazioni economiche

5. Le misure basate sul principio precauzionale dovrebbero essere mantenute finché le informazioni scientifiche sono incomplete o non concludenti e il rischio è considerato ancora troppo elevato da essere imposto alla società, tenuto conto del livello di protezione prescelto.

6. Le misure dovrebbero essere riviste periodicamente alla luce dei progressi scientifici e, se necessario, modificate 4

7. Attribuire la responsabilità per la produzione di prove scientifiche costituisce una conseguenza di tali misure. I paesi che impongono il requisito della previa approvazione (autorizzazione all’immissione sul mercato) sui prodotti considerati a priori pericolosi prevedono l’inversione dell’onere della prova, trattando tali prodotti come pericolosi a meno che e sino a quando gli operatori economici non compiano le ricerche necessarie per dimostrare che tali prodotti sono sicuri5 (punto 6.4 della Comunicazione 2/2/2000)

8. Tutte le parti in causa dovrebbero essere coinvolte nel modo più completo possibile nello studio delle varie opzioni di gestione del rischio, una volta che i risultati della valutazione scientifica e/o della valutazione del rischio siano disponibili. La procedura dovrebbe essere quanto più possibile trasparente6

4 L’Accordo sulle misure sanitarie e fitosanitarie (SPS) prevede che le misure adottate in un contesto di prove scientifiche insufficienti debbano rispettare talune condizioni. Tali condizioni riguardano quindi unicamente il settore dell’applicazione dell’Accordo SPS, ma è possibile che per la specificità di altri settori, come ad esempio l’ambiente, debbano essere seguiti principi in parte diversi 5 La Corte di Giustizia ha sostenuto la piena compatibilità con gli obiettivi di tutela ambientale espressi dal TCE , di una nozione estensiva del concetto di EQUIVALENZA SOSTANZIALE quale criterio per la valutazione della pericolosità per l’ambiente e la salute dei consumatori di nuovi prodotti alimentari realizzati a partire da ogm 6 “La razionalità sociale e la razionalità scientifica divergono solo in apparenza, perché in realtà sono correlate, nel senso che gli scienziati dipendono dalle aspettative e dai valori accolti dalla società e , inversamente, la reazione sociale e la percezione dei rischi dipendono dalle argomentazioni scientifiche” (Ulrich Beck



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Modalità applicativa delle misure precauzionali 1. Valutazione scientifica (punto 5.1.2.)7

La valutazione dei rischi8 comprende quattro componenti:

• l’identificazione del pericolo, Con identificazione del pericolo s’intende l’identificazione degli agenti biologici, chimici o fisici che possono avere effetti negativi

• la caratterizzazione del pericolo. La caratterizzazione del pericolo consiste nella determinazione, in termini quantitativi e/o qualitativi, della natura e della gravità degli effetti nocivi collegati con gli agenti o le attività causali

• la valutazione dell’esposizione. La valutazione dell’esposizione consiste nella valutazione quantitativa o qualitativa della probabilità di esposizione all’agente in questione

• la caratterizzazione del rischio. La caratterizzazione del rischio corrisponde alla stima qualitativa e/o quantitativa, tenendo conto delle inerenti incertezze, della probabilità, della frequenza e della gravità degli effetti negativi sull’ambiente o sulla salute, conosciuti o potenziali, che possono verificarsi. Quando i dati disponibili sono inadeguati o non conclusivi, una strategia prudente e di precauzione per la protezione dell’ambiente, della salute o della sicurezza potrebbe essere quella di optare per l’ipotesi più pessimista.

In generale la valutazione del rischio dovrà realizzarsi in maniera trasparente e scientificamente valida e potrà tener conto dei pareri9 specializzati delle pertinenti organizzazioni internazionali e delle direttive da queste elaborate. La mancanza di conoscenze scientifiche o di consenso scientifico non verrà necessariamente interpretata come indicativa di un determinato grado di rischio ovvero di assenza di rischio o di rischio accettabile ( Convenzione Diversità Biologica – protocollo di Cartagena) . Secondo il Rapporto sul Principio di Precauzione consegnato al Governo francese da un gruppo di studiosi nel 1999: “ L’indipendenza di una perizia sarà inevitabilmente contestata, quando essa non sia garantita. Regolarmente, ogni anno, ogni esperto dovrebbe essere tenuto a dichiarare quelli che sono i suoi interessi personali, gli enti ( anche accademici) di cui è parte e le sue specifiche competenze. Queste informazioni potrebbero figurare in registri consultabili a certe condizioni. La dichiarazione di interesse degli esperti è una regola d’oro della trasparenza. Ma questo non è sufficiente. La perizia dovrebbe essere effettuata previo contratto, indicando in modo esplicito i diritti, i doveri e le responsabilità dell’esperto. Non vi sono ragioni per escludere che la perizia venga remunerata adeguatamente “. Così anche Rapporto Commissione per la preparazione della

7 secondo le lettere i) e j) dell’articolo 4 del regolamento 460/2004/CE( istituzione della Agenzia europea per la sicurezza delle reti e della informazione) vengono definiti:

• «valutazione del rischio»: un processo su base scientifica e tecnologica in quattro fasi: individuazione delle minacce, caratterizzazione delle minacce, valutazione dell'esposizione e caratterizzazione del rischio;

• «gestione del rischio»: il processo, distinto dalla valutazione del rischio, che consiste nell'esaminare alternative di intervento in consultazione con le parti interessate, prendere in considerazione la valutazione del rischio e altri fattori pertinenti e, se necessario, operare adeguate scelte di prevenzione e di controllo .

8 Il principio precauzionale richiede la valutazione del rischio intesa come un processo scientifico che consiste nell’identificare e caratterizzare un pericolo e nel valutare e nel caratterizzare un rischio. Strategicamente , tale valutazione fornisce elementi nel caso in cui si decida di adottare misure di intervento. Nella valutazione del rischio, l’incertezza scientifica non può costituire un pretesto per non chiarire totalmente la questione: permane l’obbligo di ricercare se esistono indicatori di rischio e possibilità di riscontro fornite da fatti conosciuti (Tribunale di prima istanza – causa T-13/99 sentenza 11/9/2992) 9 I pareri scientifici devono basarsi sui principi di eccellenza, indipendenza e trasparenza ( Tribunale di prima istanza causa T-13/99 sentenza 11/9/2002)



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Carta per l’Ambiente del Ministero dell’Ecologia e dello Sviluppo Sostenibile (Francia 2005) .

2. Prendere in considerazione i fattori di incertezza scientifica (punto 5.1.3.)

La possibilità di prendere misure di precauzione presuppone:

• l’identificazione di effetti potenzialmente negativi derivanti da un fenomeno, da un prodotto o da un procedimento;

• una valutazione scientifica del rischio che, per l’insufficienza dei dati, il loro carattere non concludente o la loro imprecisione, non consente di determinare con sufficiente certezza il rischio in questione.

Le misure derivanti dal ricorso al principio di precauzione secondo la

Comunicazione della Commissione

1. La decisione di agire o di non agire(punto 5.2.1.) La scelta della risposta da dare di fronte ad una certa situazione deriva da una decisione eminentemente politica, funzione del livello del rischio “accettabile” dalla società che deve sopportarlo.

2. Natura dell’azione eventualmente decisa(punto 5.2.2.) Il ricorso al principio di precauzione non si traduce necessariamente nell’adozione di atti finali volti a produrre effetti giuridici, suscettibili di controllo giurisdizionale.

IL PRINCIPIO DI PRECAUZIONE NELLA GIURISPRUDENZA DELLA CORTE DI GIUSTIZIA In premessa occorre dire che il controllo giurisdizionale al ricorso al principio di precauzione da parte delle autorità competenti deve limitarsi a esaminare l’eventuale presenza di un errore manifesto o di uno sviamento di potere, e non dovrebbe estendersi al merito della scelta amministrativa discrezionale . In generale la giurisprudenza UE ha finito per recepire l’interpretazione della Commissione per cui il principio di precauzione può essere invocato soltanto quando – pur in assenza di certezze scientifiche – un determinato rischio è individuato10. Inoltre poiché la Precauzione rientra tra i principi del diritto comunitario i giudici non possono farne applicazione diretta, ma devono piuttosto utilizzarla per l’interpretazione e applicazione degli atti legislativi o esecutivi adottati nei vari settori. Possiamo quindi dire che il principio di precauzione è oggi una norma cogente di diritto internazionale consuetudinario (L. Butti in RGA 6/2006 pag. 822) 10 quando sussistono incertezze riguardo all'esistenza o alla portata di rischi per la salute delle persone, le istituzioni possono adottare misure protettive senza dover attendere che siano esaurientemente dimostrate la realtà e la gravità di tali rischi ( CG con sentenza 5/5/1998 C-180/1996 ). Si veda a titolo non cogente ma comunque indicativo la sentenza della Corte Suprema USA (28-6-1993 n. 92-102) che ha definito una serie di standards di affidabilità probatoria delle conoscenze scientifiche quali:

• la falsificabilità e controllabilità delle teorie; • la loro sottoposizione al controllo dei membri della comunità scientifica • la pubblicazione su riviste specializzate • la relativa percentuale di errore conosciuta o potenziale • la diffusa accettazione da parte della comunità scientifica.



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IL PROCEDIMENTO SOMMARIO QUALE MISURA DI PRECAUZIONE Secondo l’articolo 242 del Trattato della Comunità Europea : “I ricorsi proposti alla Corte di Giustizia non hanno effetto sospensivo. Tuttavia , la Corte può , quando reputi che le circostanze lo richiedano, ordinare la sospensione della esecuzione dell’atto impugnato “ . Secondo l’articolo 243 del Trattato della Comunità Europea : “ La Corte di Giustizia negli affari che le sono proposti può ordinare i provvedimenti provvisori necessari “. In particolare secondo il paragrafo 2 articolo 83 del regolamento di procedura dinanzi alla Corte di Giustizia11 la domanda di pronuncia sui provvedimenti provvisori di cui al citato articolo 243 deve precisare : “ l’oggetto della causa, i motivi di urgenza e gli argomenti L’ordinanza può fissare la data di cessazione di efficacia del di fatto e di diritto che giustifichino prima facie l’adozione del provvedimento. In difetto di tale indicazione, il provvedimento provvedimento provvisorio richiesto”. I provvedimenti di urgenza devono quindi, al fine di evitare il danno grave e irreparabile per il ricorrente, essere emanati e produrre i loro effetti prima che la Corte si pronunci sulla causa principale. In tal senso la Corte di Giustizia ha sospeso una legge regionale ligure che prevedeva la possibilità di caccia in deroga stagionale in contrasto con al normativa comunitaria in materia, proprio perché la procedura di infrazione riguardava un provvedimento ad efficacia stagionale e quindi la sentenza ordinaria non avrebbe raggiunto l’obiettivo di tutela della fauna in tempi ragionevoli.

IL PRINCIPIO DI PRECAUZIONE NELLA GIURISPRUDENZA DELLA CORTE COSTITUZIONALE

1. L’incertezza scientifica non è sufficiente per escludere l’adozione di atti finalizzati alla tutela della salute (CC 26/5/1998 n. 185)

2. Preminenza dei valori ambientali e sanitari in sentenze sul bilanciamento di interessi di rango costituzionale

3. Ha valorizzato il ruolo della scienza ed il ruolo degli organi tecnico scientifici nazionali e internazionali chiarendo che :

• In materia di tutela della salute l’elaborazione di indirizzi fondati sulla verifica dello stato delle conoscenze scientifiche e delle evidenze sperimentali (elaborazione di competenze degli organi scientifici) prevale sulla pura discrezionalità politica dello stesso legislatore ( CC 26/6/2002 n. 282) e 14/11/2003 n. 338)

• L’imposizione di limiti all’esercizio della libertà di iniziativa economica sulla base dei principi di precauzione prevenzione nell’interesse dell’ambiente e della salute umana può legittimamente avvenire soltanto sulla base di indirizzi fondati sulla verifica dello stato delle conoscenze scientifiche e delle evidenze sperimentali acquisite tramite istituzioni e organismi , di norma nazionali e sopranazionali, a ciò deputati, dato l’essenziale rilievo che, a questi fini, rivestono gli organi tecnico scientifici (CC 17/3/2006 n. 116)

• Il rispetto delle norme tecniche ambientali è (non solo necessario ma anche) sufficiente per garantire il perseguimento dell’obiettivo dello sviluppo sostenibile (CC 16/3/1990 n. 127 in una sentenza sulle MTD)

11 Regolamento del 19 giugno 1991 e successive modifiche



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• Il principio di precauzione è un criterio direttivo che deve ispirare l’elaborazione , la definizione e l’attuazione delle politiche ambientali della CE sulla base di dati scientifici … circa gli effetti che possono essere prodotti da una data attività ( CC 3/11/2005 n. 406)

• Principio di precauzione in ogni decisione legislativa, amministrativa, giurisprudenziale come dovere costituzionalmente garantito di equilibrio (CC 17/3/2006 n. 116)

IL PRINCIPIO DI PRECAUZIONE SECONDO LA GIURISPRUDENZA NAZIONALE Consiglio di Stato Sez. III, n. 687, del 5 marzo 2013 Elettrosmog.Principio di precauzione e regolamentazione comunale degli impianti radioelettrici: “ …il principio di precauzione consente sì d’assumere, quando sussistono incertezze circa l'esistenza o la portata di rischi per la salute delle persone, misure protettive senza dover attendere che siano dimostrate in modo esauriente la realtà e la gravità di tali rischi. L'applicazione corretta del principio stesso impone, però e per un verso, l'individuazione delle conseguenze potenzialmente negative per la salute derivanti dall'installazione dell’impianto alla distanza minima protettiva. Per altro verso, occorre la valutazione complessiva del rischio per la salute, basata sui dati scientifici disponibili più affidabili e sui risultati più recenti della ricerca internazionale al riguardo. Pertanto, solo quando risulti impossibile determinare con certezza l'esistenza o la portata di un rischio a causa della natura insufficiente, non concludente o imprecisa dei risultati degli studi condotti, ma persista la probabilità di un danno reale per la salute, si possono porre regole di minimizzazione del rischio da radiazioni elettromagnetiche, applicando nondimeno il criterio del più probabile che non e non certo criteri arbitrari, scientificamente spuri o meramente possibilistici.”

Decreto Consiglio di Stato 9 aprile 2013, n. 1233 Sul ricorso per la riforma dell'ordinanza cautelare del Tar Lazio – Roma, Sezione I-ter, n. 01439/2013, concernente lavori di realizzazione e messa in esercizio della centrale elettrica alimentata da gas di sintesi derivato dal Cdr in località Cecchina del Comune di Albano — mcp. Visto che il Comune appellante ha evidenziato che la richiesta di tutela cautelare è tesa ad evitare l’aggravamento dell’inquinamento dell’area su cui sorgerà l’inceneritore, anche se non è ancora in esercizio, perché i lavori relativi dovrebbero iniziare a giorni, interferendo con le attività di caratterizzazione del territorio e di bonifica sollecitate dalla Regione; Considerato che detto Ente ha aggiunto che l’interesse alla realizzazione dell’impianto è recessivo rispetto a quello della tutela del territorio e della salute dei cittadini in virtù del principio di precauzione e rispetto all'interesse a non avviare inutilmente i lavori; Ritenuto che, nelle more della trattazione collegiale della ordinanza cautelare, appare preminente, nel bilanciamento dei contrapposti interessi, quello dell’Ente locale ad evitare la apertura di cantieri che potrebbero rivelarsi dannosi per l’integrità del territorio nell'ipotesi che la istanza di sospensione dei provvedimenti impugnati fosse accolta in sede collegiale…….. Accoglie la istanza di adozione di misura cautelare monocratica ai fini della sospensione dell’inizio dei lavori di realizzazione dell’impianto di cui trattasi.



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PRINCIPIO DI PRECAUZIONE QUALE PARADIGMA PER UN PROCESSO DECISIONALE PARTECIPATO

Secondo G.D. Comporti ( in RGA 2/2005 pag. 220) : “Un volta fissate a livello legislativo le opzioni politiche di fondo del sistema, le risposte più adeguate in ordine alle insorgenti situazioni di conflitto possono essere elaborate ed offerte a livello amministrativo. In poche parole , al nostro scopo servono soprattutto buone procedure amministrative , capaci di fare dialogare attori diversi e di alimentare quel processo di apprendimento collettivo essenziale allo sviluppo di forme più avanzate e condivise di protezione, più che nuove leggi o nuovi organi collegiali di governo del settore “ ( elettrosmog ndr ma il discorso è estendibile a tutti settori ambientali)

Sempre secondo G.D. Comporti (RGA cit. pag. 221) “ il principio di precauzione per la sua valenza prettamente procedurale ha segnato il passaggio da un regime speciale dell’ambiente, incentrato prevalentemente su tecniche di intervento di tipo reattivo e sulla previsione di ampi poteri repressivi ( tipo divieti e ordini) e sanzionatori , ad un modello di governo preventivo ed integrato di tutti gli aspetti della materia. In questa ottica, procedure di programmazione, di autorizzazione e di valutazione di impatto di nuovi impianti , oltre a rappresentare la sede privilegiata di elaborazione e valutazione comparativa di concorrenti ipotesi decisorie, costituiscono un utile strumento per stimolare un ruolo attivo di tutti gli attori interessati e, in particolare , per spostare l’onere della prova circa la valutazione del rischio in capo alle imprese, chiamate così a concorrere , con il relativo bagaglio di conoscenze tecniche , allo sviluppo e finanziamento delle ricerche scientifiche”( punto 6.4 della Comunicazione COM del 2000)

Si veda in tal senso il parere CES sul principio di precauzione del 12/7/2000 secondo cui, con riferimento a valori limite legali : “ non bisogna idealizzare le cifre , dal momento che la promozione della valutazione dei rischi deve inserirsi in un dispositivo di negoziato sociale. Il suo vero ruolo sociale è quello di fornire le basi del dialogo” (punto 2.14) . Si veda anche Trib UE di I grado 11/9/2002 T13/99 secondo cui la valutazione dei rischi va completata con l’individuazione del livello di protezione che le istituzioni comunitarie reputano appropriato per la società e che la legittimazione scientifica non è sufficiente a giustificare l’esercizio dei pubblici poteri

D’altronde la stessa Organizzazione Mondiale della Sanità (2002)12 in relazione alla problematiche dei campi elettromagnetici ha avuto occasione di affermare come la crescente preoccupazione del pubblico nei confronti delle nuove tecnologie dipenda non soltanto dalla mancanza di conoscenze adeguate 13circa i rischi per la salute, ma anche dalla mancanza di attenzione verso i diversi modi di percepire il rischio che sono determinati da fattori personali ( quali , per esempio,l’età il sesso il retroterra culturale il grado di istruzione) fattori esterni ( ad es. l’informazione disponibile, la situazione economica individuale e collettiva, i movimenti di opinione), o dalla natura stessa del rischio ( familiarità con la tecnologia, controllo della situazione, volontarietà o meno dell’esposizione, paura di certe malattie, benefici diretti, equità o meno dell’esposizione)

12 vedi più recentemente “Il principio di precauzione: protezione della salute pubblica , dell’ambiente, del future dei nostri bambini “ WHO 2004 13 Si veda ad origine l’analisi di Hayek per cui il problema reale non è costituito tanto dal contenuto dal contenuto di verità delle fonti di produzione delle norme e dalla loro capacità di essere la migliore soluzione per realizzare le aspettative condivise, quanto dalla diseguale e frammentata distribuzione della conoscenza della società



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. Tutto ciò ha generato un crescente calo di fiducia nelle autorità pubbliche , negli esperti tecnico scientifici e nei dirigenti industriali14.

Quanto sopra mette in una nuova luce gli indirizzi dei cittadini a ricorre a forme di tutela interindividuale ( articolo 844 CC) . Ciò, al di là delle questione di stretta interpretazione giurisprudenziale e processuale , dimostra un sintomo chiaro della diffidenza dei singoli individui verso forme di tutela collettiva dei propri diritti e beni e della diffusa percezione dell’inquinamento come azione dannosa di un uomo nei confronti di un altro uomo e delle sue proprietà anziché come attentato verso una natura genericamente intesa.

Alla luce di ciò afferma G.D. Comporti ( RGA cit.) più che la via della partecipazione istituzionale , per lo più filtrata dalle solite organizzazioni corporative o dai classici organismi del circuito politico elettorale , è dunque la via della concertazione , gestita in modo diretto e sul campo dalle singole persone e collettività locali , a costituire un decisivo fattore di innovazione ed articolazione delle politiche di controllo dell’inquinamento . Si veda in tal senso il protocollo ANCI Ministero Comunicazioni . A tal fine anche gli enti locali potranno rendersi promotori di iniziative volte a favorire il rivendicato ruolo attivo dei singoli , oltre che delle relative associazioni di categoria organizzando dibattiti , inchieste pubbliche e sedi di negoziazione, ovvero occasioni in cui imprese e cittadini possano liberamente confrontarsi per negoziare il futuro assetto non solo delle reti tecnologiche ma anche delle reti ecologiche15 di cui le prime costituiscono parte integrante . Giunge in questi termini a compimento la parabola del principio di precauzione che pare prescrivere un atteggiamento meditato di contenimento delle forme di regolazione pubblica degli inquinamenti relativi allo sviluppo tecnologico, in funzione della valorizzazione di decisioni autonome e decentrate da parte dei singoli soggetti direttamente coinvolti.

14 L. Gallino scrive di tecno-ingnoranza a-specificica riferendosi alle aree in cui i tecno esperti non sanno nemmeno che cosa non conoscono e rileva come l’approccio partecipativo si fondi sul presupposto che il pubblico , qualosa, gli sia dato il modo di discutere ed esprimersi in forme e luoghi appropriati, sia atto a orientare gli esperti verso ciò non sanno ( tecno ignoranza specifica ) e non sanno nemmeno di non sapere ( tecno ignoranza a-specifica) ( in Tecnologia e Democrazia – ed. Einaudi 2007 pag. 27) 15 Si veda per un definizione articolo 4 commi 2-4 ddl AC 4707 del 17/2/2004 secondo cui: “ l’insieme integrato di risorse naturali , semi naturali e antropiche che si caratterizza per specifici aspetti strutturali , funzionali ed evolutivi , che deve tra l’altro prevedere la mitigazione degli impatti delle attività umane, nel sistema urbano e infrastrutturale”.

note sul principio di precauzione 2013

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