nou 2016: 3 - regjeringen.no...trykk: 07 aurskog as – 2/2016 m il j Ø m e r k e t 2 4 1 try k s a...

Bestilling av publikasjoner

Offentlige institusjonerDepartementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonInternett wwwpublikasjonerdepnoE-post publikasjonsbestillingdssdepnoTelefon 22 24 00 00

Privat sektorInternett wwwfagbokforlagetnooffpubE-post offpubfagbokforlagetnoTelefon 55 38 66 00

Publikasjonene er ogsaring tilgjengelige paringwwwregjeringenno

Trykk 07 Aurskog AS ndash 22016

MILJOslashMERKET

241Trykksak 379

NO

U 2

01

6 3

Ved et vendepunkt Fra ressursoslashkonomi til kunnskapsoslashkonom

i

NOU Norges offentlige utredninger 2016 3

Ved et vendepunkt Fra ressursoslashkonomi til kunnskapsoslashkonomi Produktivitetskommisjonens andre rapport

Norges offentlige utredninger2015 og 2016

Statsministeren

Arbeids- og sosialdepartementetNOU 2015 6 Grunnlaget for inntektsoppgjoslashrene 2015NOU 2016 1 Arbeidstidsutvalget

Barne- likestillings- oginkluderingsdepartementetNOU 2015 4 Tap av norsk statsborgerskap

FinansdepartementetNOU 2015 1 Produktivitet ndash grunnlag for vekst og

velferdNOU 2015 5 Pensjonslovene og folketrygdreformen IVNOU 2015 9 Finanspolitikk i en oljeoslashkonomiNOU 2015 10 Lov om regnskapspliktNOU 2015 12 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking

og terrorfinansieringNOU 2015 14 Bedre beslutningsgrunnlag

bedre styringNOU 2015 15 Sett pris paring miljoslashetNOU 2016 2 Endringer i verdipapirhandelloven

ndash flagging og periodisk rapporteringNOU 2016 3 Ved et vendepunkt Fra ressursoslashkonomi

til kunnskapsoslashkonomi

Forsvarsdepartementet

Helse- og omsorgsdepartementetNOU 2015 11 Med aringpne kortNOU 2015 17 Foslashrst og fremst

Justis- og beredskapsdepartementetNOU 2015 3 Advokaten i samfunnetNOU 2015 13 Digital saringrbarhet ndash sikkert samfunn

Klima- og miljoslashdepartementetNOU 2015 16 Overvann i byer og tettsteder

Kommunal- og moderniseringsdepartementetNOU 2015 7 Assimilering og motstand

Kulturdepartementet

KunnskapsdepartementetNOU 2015 2 Aring hoslashre tilNOU 2015 8 Fremtidens skole

Landbruks- og matdepartementet

Naeligrings- og fiskeridepartementet

Olje- og energidepartementet

Samferdselsdepartementet

Utenriksdepartementet

Norges offentlige utredninger 2016

Seriens redaksjon Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

Informasjonsforvaltning

1 Arbeidstidsutvalget Arbeids- og sosialdepartementet

2 Endringer i verdipapirhandelloven ndash flagging og periodisk rapportering Finansdepartementet

3 Ved et vendepunkt Fra ressursoslashkonomi til kunnskapsoslashkonomi Finansdepartementet


Ved et vendepunkt Fra ressursoslashkonomi til kunnskapsoslashkonomi Produktivitetskommisjonens andre rapport Utredning fra et utvalg oppnevnt av Regjeringen Solberg 7 februar 2014 Avgitt til Finansdepartementet 11 februar 2016

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon Informasjonsforvaltning

Oslo 2016

ISSN 0333-2306 ISBN 978-82-583-1263-2

07 Aurskog AS

Til Finansdepartementet

Produktivitetskommisjonen ble opprettet ved kongelig resolusjon den 7 febshyruar 2014 av Regjeringen Solberg Kommisjonen har hatt som mandat aring vurshydere produktivitetsutviklingen i Norge og se naeligrmere paring aringrsaker til at veksten har vaeligrt svakere de senere aringrene Kommisjonen skulle ogsaring peke paring omraringder der myndighetene boslashr iverksette tiltak eller justere politikken for aring oslashke proshyduktiviteten Produktivitetskommisjonens mandat delte arbeidet i to faser Kommisjonen legger med dette fram sin andre utredning Kommisjonens inn-stilling er enstemmig

Oslo 11 februar 2016

Joslashrn Rattsoslash leder

Marianne Andreassen Tore Eriksen Siri Beate Hatlen

Hans Olav Karde Christine Benedichte Meyer Toril Nag

Simen Vier Simensen Kjell Gunnar Salvanes Peter Birch Soslashrensen

Erik Storm

Bjoslashrn Skogstad Aamo

Marie Wenstoslashp Arneberg

Kristoffer Berg

Inger Lande Bjerkmann

Simen Bjoslashrnerud

Hilde-Marie Branaeligs

Carl Gjersem

Erling Holmoslashy

Karsten Marshall Elseth Rieck

2016 NOU 2016 3 5Ved et vendepunkt Fra ressursoslashkonomi til kunnskapsoslashkonomi

Hovedpunkter

Produktivitetsveksten har falt baringde i Norge og i land vi handler med Trendveksten er naring historisk lav under 1 pst mens den var om lag 3 pst i aringrene fra 1996-2005 Videreutvikling av varingr velstand forshyutsetter at produktivitetsveksten holdes oppe Kommisjonen har sett paring scenarier for utviklingen i sysselsetting og verdiskaping som tar hensyn til lavere oljeaktivitet aldring av befolkningen og svakere produktivitetsvekst Resultatene viser at vi kan faring stagnerende levestandard og store offentlige underskudd noe fram i tid Det vil bli krevende aring takle lav sysselsettingsvekst og oslashkte behov i helse og omsorg

Petroleumsvirksomheten har paringvirket produkshytivitetsveksten gjennom endring av norsk naeligringsstruktur Ressurser er flyttet over til oljeshyrelatert virksomhet gjennom en kombinasjon av hoslashyere loslashnnsvekst enn i varingre konkurrentland og styrket kronekurs Samtidig har ressursinntekshytene bidratt til at arbeid og kapital er flyttet til offentlig og privat tjenesteyting som har hatt lav produktivitetsvekst Norge har imidlertid vaeligrt i stand til aring ha en stor ressursorientert virksomhet og samtidig opprettholde en hoslashy samlet produktishyvitetsvekst

Oljen vil fortsatt vaeligre viktig del av norsk oslashkoshynomi men den vil gi mindre vekstbidrag i fremtishyden Handlingsrommet i offentlige finanser vil gradvis reduseres ogsaring fordi vi staringr overfor et skifte fra en yngreboslashlge til en eldreboslashlge I saring maringte er vi ved et vendepunkt Vi maring ha ny innshytektsvekst som primaeligrt skapes i nye naeligringer - et skifte fra ressursoslashkonomi til kunnskapsoslashkonomi

Alle ressursbaserte oslashkonomier moslashter denne utfordringen foslashr eller senere Og internasjonale erfaringer viser at det er krevende I tillegg til at en ressursbasert vekst gir nedbygging av industri kan den ogsaring svekke insentivene til utdanning og innovasjon Kommisjonen tolker lav effektivitet og svak gjennomfoslashring i det norske utdanningssysshytemet og manglende innovasjon i naeligringslivet delshyvis som et resultat av ressursoslashkonomien Det gir svakere forutsetninger for framtidig vekst enn vi burde hatt

Det er stor usikkerhet om hvordan produktivishyteten vil utvikle seg framover Kommisjonen

mener at myndighetene maring forberede seg paring en situasjon med lav produktivitetsvekst Ved aring gjenshynomfoslashre flere av tiltakene kommisjonen foreslaringr vil produktivitetsveksten kunne oslashkes Det er ingen tvil om at det er et betydelig potensial for aring effektivisere og utvikle en mer baeligrekraftig norsk oslashkonomi I den forrige rapporten pekte kommisjoshynen paring flere omraringder der det vil vaeligre mulig aring oslashke produktiviteten i oslashkonomien I denne rapporten har kommisjonen konsentrert seg om langsiktig produktivitetsvekst og behandlet tre omraringder forskning innovasjon og adopsjon arbeidsmarkeshydet i omstilling og offentlig sektor sin rolle

Den viktigste forutsetningen for produktivitet er kunnskapsnivaringet i befolkningen og framtidens naeligringer vil i stadig oslashkende grad vaeligre kunnshyskapsbaserte Kunnskap gir grunnlag for innovashysjon i bedrifter og virksomheter med bedre orgashynisering teknologi og produkter og tjenester Innshyovasjon maring utnytte internasjonal teknologiutvikshyling og krever kompetanse paring internasjonalt nivaring

Kommisjonen har sett naeligrmere paring kunnshyskapsproduksjonen og samspillet med naeligringslishyvet Utdanningssystemets viktigste bidrag til vekst er aring levere kandidater med gode kunnshyskaper til arbeidslivet Da er det en utfordring at vi ikke har hoslashyere andel som tar mastergrad og dokshytorgrad I tillegg er hoslashyere utdanning orientert mot samfunnsfag og humanistiske fag paring grunn av insentiver i finansieringssystemet Resultatet er at Norge har svaeligrt lav andel med realfag og teknoloshygifag

Kvaliteten i norsk forskning har oslashkt de senere aringr men vi er fortsatt ikke blant de beste Baringde unishyversitetene og Forskningsraringdet har i oslashkende grad vektlagt konkurransearenaer og publiseringskvashylitet og det har virket Men vi har et forskningsshysystem med tung politisk styring i retning av brede samfunnsmessige maringl Samtidig evner vi i liten grad aring flytte ressurser fra daringrlige til gode forskningsmiljoslasher ndash det gjelder baringde innen og melshylom institusjonene Vi har ingen universiteter i verdensklasse Det er sterkt behov for aring oslashke kvalishytetskravene i forskning Finansieringssystemet for universiteter og hoslashyskoler maring i stoslashrre grad gi institusjonene insentiver til aring produsere forskning


av hoslashy vitenskapelig kvalitet Kommisjonens vurshydering er at dette vanskelig lar seg gjoslashre med et formelbasert system for tildeling av midler Et sysshytem som i vesentlig grad vektlegger kvalitet maring baseres paring bruk av fagfellevurdering

Naeligringslivet maring utnytte global kunnskap for aring konkurrere paring internasjonale markeder De beste bedriftene gjoslashr det men samlet sett scorer vi lavt paring innovasjon og entreprenoslashrskap Vi har derfor et stort potensial i bedre utnytting av teknologi Det gjelder saeligrlig de tjenesteytende naeligringer som har mye av sysselsettingen hvor det ogsaring er lite konkurranse og internasjonalisering Det er sammenheng mellom samfunnsutbygging og naeligringsutbygging God organisering av attraktive byer styrker konkurransen om den fremste komshypetansen og de mest avanserte bedriftene

Utvikling av nytt konkurranseutsatt naeligringsliv krever forbedring i den laquostoreraquo innovasjonspolishytikken Vi maring ha en aringpen og konkurranseutsatt ikke skjermet forskningssektor Internasjonaliseshyringen av naeligringslivet maring viderefoslashres og vi maring slippe til mer utenlandsk konkurranse her hjemme Det kreves sterkere og mer kompetent eierskap som bedre utnytter forskningsbasert kunnskap En stor del av norsk naeligringsliv er statshylig eid og rettet mot offentlige reguleringer og innshykjoslashp Det private eierskapet kan styrkes gjennom et mer konsentrert statlig eierskap Noslashytralitet i beskatning er viktig for aring unngaring feilallokering av kapital og arbeidsressurser Den lave beskatninshygen av eiendom er konkurransevridende og garingr utover den noslashdvendige investerings- og eierskapsshykompetansen for aring bygge opp en kunnskapsoslashkoshynomi

Omlegging til en kunnskapsbasert vekst kreshyver store endringer i arbeidslivet ikke minst fordi det samtidig er press fra oslashkende globalisering stadig raskere teknologisk utvikling og nye innshyvandrere og flyktninger God organisering og godt samarbeid i arbeidslivet er en viktig forutsetshyning for aring faring til denne omstillingen Ny konkurranshyseutsatt virksomhet vil kreve bedre kompetanse for teknologi og kunnskapsintensive naeligringer Mobiliteten paring arbeidsmarkedet maring oslashkes slik at talent kan utvikles og anvendes best mulig Nye loslashsninger for aring koble tilbud og ettersposlashrsel etter arbeidskraft kan oslashke effektiviteten i arbeidsmarshykedet Regulering som gir innlaringsing av arbeidsshykraft maring avvikles Naeligringspolitikk og regulerinshyger maring fremme ikke hemme omstillinger

Vi staringr overfor store demografiske endringer i befolkningen i aringrene og tiaringrene framover Et viktig trekk er at befolkningen eldes og at levealderen forventes aring fortsette aring oslashke Det innebaeligrer at forshy

soslashrgelsesbyrden vil oslashke kraftig og offentlige utgifshyter til pensjoner helsetjenester og eldreomsorg vil tilta For aring opprettholde en hoslashy velferd ogsaring i aringrene framover er vi avhengig av at arbeidsinnsatshysen i samfunnet blir saring hoslashy som mulig

Kommisjonen mener at de demografiske endringene ikke er forenlig med stort utenforskap paring arbeidsmarkedet De noslashdvendige omstillinger maring sikres ved utforming av velferdsordninger som stimulerer til aring staring i arbeid et utdanningssysshytem som bygger opp relevant kompetanse og en arbeidsmarkedspolitikk og reguleringer som sikshyrer tilpasningsevne baringde for arbeidstagere og bedrifter

Trygdeytelsene maring gjoslashres mer aktivitetsorienshyterte Ordningen med arbeidsavklaringspenger og sykefravaeligrsordningen boslashr saeligrlig vurderes naeligrmere med tanke paring at Norge internasjonalt sett har et hoslashyt sykefravaeligr og at innfoslashringen av arbeidsavklareringspenger ikke ser ut til aring ha redusert varigheten av fravaeligret Kommisjonen mener at arbeidsgiver boslashr ha et oslashkonomisk medshyansvar for de lengre sykdomsforloslashpene

Oljeinntektene er i stor grad brukt til aring utvide offentlig administrasjon og tjenestetilbud og til aring finansiere offentlige trygdeordninger Hver tredje sysselsatt er naring i offentlig sektor og offentlige utgifter utgjoslashr naring mer enn 50 pst av verdiskapinshygen i fastlandsoslashkonomien Den oslashkende sysselsetshytingen i departementene og i direktoratenes senshytralenheter innebaeligrer stor vekst i byraringkrati som ogsaring spres ut over i resten av forvaltningen Det er behov for nyorganisering av offentlig virksomshyhet med mindre byraringkrati og bedre resultatoppfoslashlshyging Pengerikeligheten gjoslashr at reformer har vaeligrt utsatt Det maring gjoslashres en opprydding i oppgaveloslashsshyningen paring regionalt nivaring hvor sektorisering og organisering hemmer effektivt samspill mellom stat og kommune Kommunereform kan bidra til bedre forutsetninger for slikt samspill

I foslashrste rapport la kommisjonen fram materiale som belyser ressursbruken i offentlig sektor Internasjonale sammenligninger og effektivitetsshystudier av offentlige virksomheter viser betydelig potensial for bedre ressursbruk Det mest synlige internasjonalt sett er hoslashy ressursbruk og middels resultater i utdanningssektoren Nasjonale studier av sykehusene hoslashgskoler og universiteter polishytiet kommunesektoren mv viser store forskjeller og store potensielle effektivitetsgevinster om man klarer aring realisere beste praksis Fordi store deler av sektoren er beskyttet mot virksom konkurshyranse er insentivene til effektiv ressursbruk mye svakere enn i privat sektor Kommisjonen mener det er noslashdvendig aring stramme inn og prioritere tydeshy


ligere maringlsettingene for offentlige virksomheter og gi virksomhetene handlingsrom til aring legge ned mindre prioriterte aktiviteter og flytte ressurser til de beste aktivitetene Gevinster ved effektivishyseringstiltak som ved digitalisering maring den enkelte virksomhet faring ta del i

Offentlig forvaltning kjoslashper varer og tjenester fra privat sektor for godt over 400 mrd kroner i aringret Anskaffelsesprosesser er ressurskrevende Analyser tyder paring at det kan spares mye ressurser ved aring effektivisere arbeidet med anskaffelser i offentlige virksomheter Mulighetene til utvikling og innovasjon maring ogsaring utnyttes bedre Kommisjoshynen mener det er behov for forenklinger i loven om offentlige anskaffelser baringde for aring fjerne lite hensiktsmessige administrative prosesser og for aring fremme anskaffelser med hoslashy nytte Formaringlet med loven om anskaffelser boslashr vaeligre effektiv resshysursbruk Andre samfunnsmaringl ivaretas best gjenshynom virkemidler som er rettet mer direkte mot maringlet og kommisjonen mener derfor at anskaffelshysesregelverket ikke boslashr inneholde ikke-anskaffelshysesfaglige tilleggskrav

Det er store samfunnsmessige gevinster ved aring oslashke digitaliseringen i hele samfunnet og det maring legges til rette for digital infrastruktur Det gjelder ogsaring i offentlige virksomheter hvor ny teknologi kan gi et stort potensial for effektivisering Det kreves en bedre samhandling mellom IKTshysystemer i offentlig forvaltning og en samordnet offentlig informasjonsforvaltning som ogsaring omfatter kommunesektoren Det er noslashdvendig aring

arbeide for sterkere samordningsorganer paring tvers av virksomheter og forvaltningsnivaringer Det maring gis en tydelig og forpliktende laquomarsjordreraquo slik at gevinster som bedre tjenester for innbyggerne og lavere kostnader for det offentlige identifiseres og realiseres Det har vaeligrt for mange eksempler paring offentlige IKT-prosjekter med forsinkelser og store budsjettoverskridelser Det er noslashdvendig med bedre styring oslashkt budsjettforpliktelse mht kostnader og gevinster og en mer trinnvis utvikshyling av IKT-systemene Dette antas aring gi bedre resultater over tid

I oppsummeringen av kommisjonens foslashrste rapport understreket vi behovet for aring etablere tilshystrekkelig bred politisk stoslashtte for aring kunne gjenshynomfoslashre stoslashrre reformer Det er viktig med god kommunikasjon med grupper som saeligrlig beroslashres av reformene Samfunnsoslashkonomiske gevinster ved reformer og ogsaring kostnader ved mislykkede reformer kan vaeligre store Paring en rekke omraringder der kommisjonen anbefaler tiltak er det imidlertid ikke mangel paring utredninger eller analyser om hva som boslashr gjoslashres Det kreves mer langsiktighet i politikken med sterkere orientering mot resultashyter som kan oppnarings Strammere budsjetter vil kreve hardere prioriteringer og kreativ destrukshysjon ogsaring i offentlig sektor

Vendepunktet vi staringr overfor er en utfordring for vekst i verdiskaping og baeligrekraft i offentlige finanser Hovedsvaret er oslashkt produktivitetsvekst

Innhold

1 Sammendrag og kommisjonens forslag 13

11 Lavere produktivitetsvekst 13 12 Vendepunkt Betydningen av olje

og gass handlingsrom i offentlige finanser og eldreboslashlge 14

13 Fra ressursoslashkonomi til kunnskapsshyoslashkonomi 17

14 Konsekvenser av lav produktivitetsvekst 20

15 Forskning innovasjon og adopsjon 23 151 Forskning 23 152 Samarbeid mellom universitets- og

hoslashyskolesektoren og naeligringslivet 25 153 Instituttsektoren 26 154 Innovasjon og naeligringsdynamikk 26 16 Arbeidsmarkedet i omstilling 28 161 Hoslashyne kompetansen og oslashke

fleksibiliteten i den norske arbeidsmarkedsmodellen 29

162 Mobilisering av arbeidskraften 30 17 Effektivitet i offentlig sektor 32 171 Offentlig styring og effektiv

ressursbruk 32 172 Produktivitetsforbedringer

gjennom bruk av teknologi og samhandling med privat sektor 35

18 Oppsummering av kommisjonens vurderinger i foslashrste rapport 36

181 Forutsetninger for produktivitetsshyvekst 36

182 Naeligringsliv 37 183 Effektivitet i offentlig sektor 39 184 Reformer 40

2 Mandat og arbeidet i kommisjonen 42

21 Mandatet 42 22 Arbeidet i kommisjonen 43 23 Oslashkonomiske og administrative

konsekvenser 44

3 Omstillings- og vekstshyutfordringer i norsk oslashkonomi 45

31 Ved et vendepunkt 45 32 Den oslashkonomiske utviklingen 46 33 Produktivitetsutviklingen 49 34 Reformer i en oljeoslashkonomi 52 35 Ressursrikdom naeligringsutvikling

og vekst 54 36 Utfordringer for offentlige finanser 56

4

41 411 412 42

421

422 423 424 425

426 43

431 432 433

44

441

442

45

5

51 52

521

522

523

524

525

53

531

Langtidskonsekvenser av lav produktivitetsvekst 59 Innledning 59 Motivasjon 59 Oppsummering og konklusjoner 60 Viktige utviklingstrekk og forutsetninger i framskrivningene 61 Implikasjoner av et langsiktig tidsperspektiv 61 Befolkningsutvikling 62 Arbeidstilbud 63 Produktivitetsvekst 64 Bruken av og standarden paring offentlig velferd 64 Andre forutsetninger 66 En referansebane med lav produktivitetsvekst og vekst i offentlig velferd 68 Oslashkonomisk vekst 68 Offentlige finanser 70 Oppsummering om referanseshybanen 71 Betydningen av hoslashyere produktivitetsvekst 71 Sterkere AP-vekst i markedsshyrettede naeligringer 72 Sterkere produktivitetsvekst i offentlig tjenesteproduksjon 75 Betydningen av svakere standardheving av offentlige tjenester 77

Forskning innovasjon og adopsjon 80 Bakgrunn 80 Finansiering og organisering av norsk forskning 81 Betydningen av grunnforskning og vitenskapelig kvalitet 81 Vitenskapelig kvalitet i norsk forskning 83 Barrierer mot hoslashy vitenskapelig kvalitet i norsk forskning 86 Hoslashytpresterende forskningsshynasjoner 94 Kommisjonens vurderinger og anbefalinger 95 Samarbeid mellom akademia og naeligringsliv 97 Om betydningen av kunnskapsflyt mellom universiteter og naeligringsliv 97

532 Omfanget av kunnskapsflyt mellom UH-sektor og norsk naeligringsliv 98

533 Barrierer mot FoU-samarbeid mellom UH-sektor og naeligringsliv 99

534 Om instituttsektorens betydning for innovasjon og adopsjon i naeligringslivet 104

535 Kommisjonens vurderinger og anbefalinger 109

54 Innovasjon og naeligringsdynamikk 111 541 Bakgrunn 111 542 Rammebetingelser for

innovasjonsspredning og omstilling 111

543 Nyetablering og vekstbedrifter 114 544 Konkurs og nedleggelse 117 545 Tilgang paring risikokapital og

betydningen av norsk eierskap 118 546 Skattesystemets virkning paring

kapitaltilgang 121 547 Skattesubsidiering av

naeligrings-FoU 122 548 Kommisjonens vurderinger og

anbefalinger 123

6 Arbeidsmarkedet i omstilling 125 61 Innledning 125 62 Strukturendringer i arbeidsshy

markedet 125 621 Globalisering og aringpent europeisk

arbeidsmarked 125 622 Teknologisk utvikling og

automatisering av arbeidsshyoppgaver 128

63 Utfordringer for den norske modellen 129

631 Kompetanse blir viktigere 130 632 Loslashnnsdannelsen under press 138 633 Stoslashrre inntektsforskjeller 140 634 Arbeidsmarkedsreguleringer 143 635 Kommisjonens vurderinger og

anbefalinger 146 64 Mobilisering av arbeidskraft 147 641 Hindre utstoslashting fra arbeidsshy

markedet 150 642 Staring lenger i arbeid 155 643 Bedre arbeidsmarkedsintegrering

blant innvandrere 157 644 Kommisjonens vurderinger og

anbefalinger 163

721

722

723 73 731 732

733

734 735 736 74

741

742 743 744

745

746 75

751 752 753 754

755 76 761 762

763 764 77 771

772

773 78 781 782

783 784 785

Sterk og langvarig vekst i offentlig sysselsetting 165 Departementer fylkesmenn og direktorater 167 Kommisjonens vurderinger 169 Hvordan virker styringssystemet 170 Flere maringl og krav 170 Organisering og maringlstyring i offentlig sektor 172 Sektorstyringen er sterkere enn forsoslashkene paring samordning 173 Benchmarking og evalueringer 175 Bruk av omraringdegjennomganger 176 Kommisjonens vurderinger 177 Drivere bak oslashkt ressursbruk i offentlig sektor 178 Ressursbruksmaringl og bemanningsnormer 178 Refusjonsordninger og delt ansvar 179 Feilaktige priser og rammevilkaringr 180 Tiltak for aring fange tidstyver og sikre effektivitetsgevinster 182 Utdeling av rettigheter og privilegier 183 Kommisjonens vurderinger 184 Offentlige institusjoner Ledelse og handlingsrom 185 Ledelse av offentlige institusjoner 185 Rekruttering av ledere 186 Fristilling av statlige virksomheter 187 Likere konkurransevilkaringr mellom offentlige og private aktoslashrer 188 Kommisjonens vurderinger 189 Offentlig arbeidskraftsbehov 190 Rekruttering av riktig kompetanse 190 Oslashkt mobilitet mellom offentlig og privat sektor 191 Helse- og omsorgssektoren 193 Kommisjonens vurderinger 198 Regionale strukturproblemer 198 Regional organisering av statsshyforvaltningen 198 Noen virkninger for kommuner og fylkeskommuner 200 Kommisjonens vurderinger 201 Offentlige innkjoslashp 202 Innledning 202 Regelverket for offentlige anskaffelser 203 Effektiviseringspotensialet 205 Innovative anskaffelser 208 Kommisjonens vurderinger 210

7 Oslashkt effektivitet i offentlig sektor 164 79 Bruk av IKT i offentlig sektor 211 71 Innledning 164 791 Innledning 211 72 Veksten i offentlig sysselsetting 165

792 Norge er langt framme men 796 Bedre laeligring og gevinstrealisering utviklingen er svak 212 av store IKT-prosjekter 221

793 Andre lands strategier for 797 Innovasjon av offentlige tjenester digitalisering av offentlig sektor 213 gjennom anvendelse av teknologi 221

794 Store potensielle gevinster 798 Kommisjonens vurderinger 226 manglende koordinering 214

795 Styring av IKT-prosjekter 219 Referanser 228

13 NOU 2016 3 Ved et vendepunkt Fra ressursoslashkonomi til kunnskapsoslashkonomi Kapittel 1

Kapittel 1

Sammendrag og kommisjonens forslag

11 Lavere produktivitetsvekst

Produktivitetsveksten i de markedsrettede delene av Fastlands-Norge har falt fra om lag 3 pst per aringr i perioden 1996ndash2005 til 08 pst i perioden 2006ndash 2014 se figur 11 Dette markerer et betydelig trendskifte i produktivitetsveksten noe vi deler med de fleste andre OECD-land

Noe av denne nedgangen maring antas aring vaeligre konjunkturelt betinget men ogsaring strukturelle fakshytorer kan ha trukket produktivitetsveksten ned Norsk oslashkonomi befant seg i sluttfasen av en oppshygangskonjunktur i 2006ndash2008 med press paring kapashysiteten i de fleste naeligringer Samtidig ble Norge rammet av de internasjonale virkningene av finanskrisen og det var sterk sysselsettingsvekst paring grunn av hoslashy arbeidsinnvandring etter EU-utvishydelsen i 2004 Arbeidsinnvandringen har bidratt til vekst i norsk oslashkonomi men ogsaring til lavere proshy

duktivitetsvekst ved at en betydelig andel av de som kom ble sysselsatt i arbeidsintensive naeligrinshyger med relativt lav produktivitet Dette har trolig redusert produktivitetsveksten for oslashkonomien sett under ett

Petroleumsvirksomheten har paringvirket produkshytivitetsveksten gjennom endring av norsk naeligringsstruktur Tre mekanismer har hatt stor betydning For det foslashrste har leting utvinning og transport av olje og gass krevd ressurser direkte i petroleumsnaeligringen og i naeligringer som direkte og indirekte leverer varer og tjenester til denne For det andre har petroleumsinntektene gjort det mulig aring oslashke privat og offentlig forbruk og det har bidratt til sterkere vekst i privat og offentlig tjeshynesteyting enn man ville hatt uten petroleumsinnshytekter For det tredje har valutainntektene som petroleumseksporten representerer via ulike

5 5

4 4

3

08 pst

1

2

0

-1 -1

-2 -2

-3 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

-3

0

1

2

3

Timeverksproduktivitet markedsrettede fastlandsnaeligringer

Figur 11 Utvikling i arbeidsproduktivitet i markedsrettet virksomhet i Fastlands-Norge (utenom boligshytjenester) Aringrlig prosentvis vekst 1996ndash2014

Kilde Statistisk sentralbyraring

14 NOU 2016 3 Kapittel 1 Ved et vendepunkt Fra ressursoslashkonomi til kunnskapsoslashkonomi

-10

00

10

20

30

-10

00

10

20

30

2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014

Fastlands-Norge Danmark

Finland Sverige

OECD

Trendvekst i arbeidsproduktivitet

Figur 12 Trendvekst i arbeidsproduktivitet i utvalgte land

Kilde OECD

mekanismer bidratt til aring redusere tradisjonell konkurranseutsatt produksjon

Ressurser er flyttet over til oljerelatert virkshysomhet gjennom en kombinasjon av hoslashyere loslashnnsvekst enn i varingre konkurrentland og styrket kronekurs Denne prosessen har bidratt tiloslashkt gjennomsnittsproduktivitet i tradisjonelle konkurshyranseutsatte naeligringer ved at bedrifter med den relativt sett laveste produktiviteten og loslashnnsevnen har blitt skjoslashvet ut

Det er en vanlig forstaringelse at produktiviteten i ressursrike land gjennomgaringende er lav fordi resshysurser fra industrisektoren som har hoslashy produktishyvitet blir overfoslashrt til offentlig og privat tjenesteyshyting som er mindre produktiv Norge har imidlershytid vaeligrt i stand til aring ha en stor ressursorientert virksomhet og samtidig opprettholde en hoslashy proshyduktivitetsvekst

Nedgangen i produktivitetsveksten i OECD og i nordiske land er illustrert i figur 12 Den norske trendveksten er naring under 1 pst Den svake vekshysten hos handelspartnerne har bidratt til aring trekke veksten ned ogsaring i Norge Det er stor usikkerhet om hvordan produktiviteten vil utvikle seg framshyover Kommisjonen mener at myndighetene maring forberede seg paring en situasjon med lav produktivishytetsvekst Ved aring gjennomfoslashre flere av de reforshymene kommisjonen foreslaringr i privat og offentlig sektor vil produktivitetsveksten kunne oslashkes Hvor mye hvert tiltak vil kunne bidra med eller hvor raskt tiltakene vil kunne virke har det ikke vaeligrt

mulig for kommisjonen aring anslaring Flere av tiltakene vil dessuten virke best dersom de kombineres Det er ingen tvil om at det er et betydelig potensial for aring effektivisere og utvikle en mer baeligrekraftig norsk oslashkonomi

12 Vendepunkt Betydningen av olje og gass handlingsrom i offentlige finanser og eldreboslashlge

Norge har hatt hoslashy inntektsvekst de siste tiaringrene se figur 13 Utviklingen av petroleumssektoren har bidratt til veksten men som figuren viser har det ogsaring vaeligrt sterk vekst i produksjonen i fastshylandsoslashkonomien Lav produktivitetsvekst og lav produksjonsvekst siden 2005 har blitt laquomaskertraquo av hoslashy oljepris og kraftig oppbygging av verdier i pensjonsfondet Olje- og gassvirksomheten har bidratt til utvikling av teknologi i andre naeligringer og det er skapt en olje- og gassbasert industri som kan vokse videre i internasjonale markeder I tilshylegg har tilfoslashrselen av inntekter fra Statens penshysjonsfond utland gitt grunnlag for stimulans av inntektsveksten gjennom offentlige budsjetter

Norsk oslashkonomi staringr naring av tre aringrsaker ved et vendepunkt For det foslashrste er det slutt paring perioden hvor produksjon og investering i petroleumssekshytoren er en stadig oslashkende andel av landets oslashkoshynomi Vi har lenge visst at produksjon og investeshyring vil flate ut men skiftet ble stoslashrre enn ventet


0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Disponibel realinntekt og produksjonsinntekt per innbygger

Disponibel inntekt tillagt endring i utenlandsformue

Disponibel inntekt

Produksjonsinntekt i alt som foslashlge av volumvekst fra 1970

Produksjonsinntekt olje- og gass som foslashlge av volumvekst fra 1975

Produksjonsinntekt utenom olje og gass som foslashlge av volumvekst fra 1970

Figur 13 Disponibel realinntekt og produksjonsinntekt per innbygger 1 000 2014-kroner


paring grunn av oljeprisfallet siden sommeren 2014 Petroleumssektoren vil dermed ikke lenger vaeligre den vekstmotoren den har vaeligrt de siste tiaringrene For det andre vil endringene i olje- og gass-sektoshyren og fallet i oljeprisen redusere handlingsromshymet i offentlige finanser Den sterke veksten i bruk av oljeinntekter de senere aringr kan ikke fortshysette For det tredje staringr vi overfor et skifte fra en yngreboslashlge til en eldreboslashlge Den demografiske

utviklingen har bidratt til oslashkt sysselsetting og oslashkte inntekter i en lang periode men omslaget til en sterk oslashkning i antall eldre kommer snart Det vil ha betydelige konsekvenser baringde for arbeidsmarshykedet og for offentlige finanser I tillegg til disse store endringene maring myndighetene haringndtere nye utfordringer som vil paringvirke oslashkonomien vesentlig saeligrlig flyktningsituasjonen og det laquogroslashnne skifshytetraquo i klimapolitikken

Raringoljepris

140 140

120

Faktisk

02feb15

04des15

120

100 100

80 80

60 60

40 40

15jan1620 20

0 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Figur 14 Raringoljepris (Brent) USD per fat Spotpriser og terminpriser

Kilder Macrobond ICE Statistisk sentralbyraring og Finansdepartementet


Den kraftige nedgangen i oljeprisen siden sommeren 2014 se figur 14 gjoslashr at vendepunktet er kommet raskt Jo raskere nedgangen i petroleshyumsaktiviteten kommer desto mer krevende blir omstillingene for norsk oslashkonomi de naeligrmeste aringrene Staten baeligrer en stor del av tapet ved de lavere oljeprisene i form av lavere inntekter fra petroleumsvirksomheten Det gjoslashr at mindre spashyres i Statens pensjonsfond utland til framtidige generasjoner Selv om pensjonsfondet skjermer statsbudsjettet fra kortsiktige svingninger i oljeshyprisen reduseres handlingsrommet i finanspolishytikken over tid dersom oljeprisen forblir lav over lengere tid Behovet for aring gjoslashre offentlig sektor mer effektiv og generelt aring bruke offentlige midler paring en mer effektiv maringte oslashker med lave oljepriser Klimaforpliktelsene kan ogsaring forsterke presset mot offentlige finanser

Fallet i oljeprisen reduserer ogsaring inntektene i oljenaeligringen og forsterker selskapenes behov for aring faring ned sine kostnader Det gjoslashr at oljeselskapene naring kutter sin ettersposlashrsel etter varer og tjenester noe som trekker veksten i norsk oslashkonomi ned Hvis oljeprisen forblir lav kan flere planlagte investeshyringsprosjekter bli endret utsatt eller skrinlagt

Finanspolitikken har vaeligrt innrettet med sikte paring aring holde den samlede oslashkonomiske aktiviteten oppe naringr ettersposlashrselen fra oljevirksomheten falshyler Samtidig kan en for ekspansiv pengepolitikk og finanspolitikk bremse tilpasningen til et mer konkurransedyktig loslashnns- og kostnadsnivaring svekke mobiliteten i arbeidsmarkedet og flytte arbeidsshykraft fra olje- og gassnaeligringen til skjermet sektor i stedet for til annen konkurranseutsatt virksomshyhet En slik utvikling er ikke et godt svar paring de strukturelle utfordringene norsk oslashkonomi naring staringr overfor

Avkastningen paring Statens pensjonsfond utland er en viktig kilde til finansiering av offentlige tjeshynester og velferdsordninger Gitt forventet utvikshyling i olje- og gassektoren vil betydningen av denne inntektskilden etter hvert avta som andel av verdiskapingen i fastlandsoslashkonomien se figur 15 Figuren illustrerer de langsiktige utfordrinshygene for statsfinansene I dag tilsvarer den forvenshytede realavkastningen av fondet om lag utgiftene til alders- og ufoslashrepensjoner i folketrygden men framover vil disse utgiftene i oslashkende grad overshystige inntektene fra fondet Ogsaring offentlige utgifshyter til helse og omsorg vil oslashke etter hvert som befolkningen blir eldre og presset for aring bedre standarden paring tjenestene vil oslashke

Velferdsordningene finansieres i all hovedsak av befolkningen i yrkesaktiv alder mens bruken av ordningene er konsentrert blant unge og eldre

Figur 15 Strukturelt oljekorrigert underskudd forventet fondsavkastning og alders- og ufoslashreshypensjoner i folketrygden Prosent av trend-BNP Fastlands-Norge

Kilde Statistisk sentralbyraring og Finansdepartementet

Pensjonsutgifter og fondsavkastning

0

2

4

6

8

10

12

14

16

0

2

4

6

8

10

12

14

16

2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060

Strukturelt underskudd

Forventet fondsavkastning (4 pst)

Alders- og ufoslashrepensjon i folketrygden

Den endrede alderssammensetningen i befolkninshygen vil dermed svekke finansieringsgrunnlaget for velferdsordningene

Aldringen av befolkningen vil trekke veksten i arbeidsstyrken ned framover I perioden 1990ndash 2010 var norsk oslashkonomi gjennom en yngreboslashlge Hoslashye foslashdselskull paring 1960-tallet kombinert med hoslashy arbeidsinnvandring bidro til at forholdet melshylom antallet under og over 67 aringr steg Mens det har vaeligrt 4ndash5 personer i yrkesaktiv alder for hver person over 67 vil dette forholdstallet i tiaringrene framover reduseres til mellom 2 og 3 se figur 16 Flyktninger og arbeidsinnvandrere kan trekke arbeidsstyrken opp forutsatt at vi lykkes med aring faring de som kommer til landet godt integrert i arbeidsshymarkedet Paring lengre sikt er det grunn til aring vente at effekten av aldring vil vaeligre sterkest og at dette vil trekke veksten i oslashkonomien ned

En aldrende befolkning innebaeligrer at en synshykende andel yrkesaktive maring finansiere en oslashkende andel eldre (se kapittel 4) Et stykke paring vei kan dette motvirkes ved at de eldre staringr lenger i arbeid Det er ogsaring viktig aring oslashke sysselsettingen i grupper som i dag staringr utenfor arbeidslivet Isoshylert sett kan det foslashre til lavere produktivitetsvekst dersom disse gruppene har lavere produktivitet enn de som i dag er i arbeid Det vil likevel vaeligre svaeligrt loslashnnsomt i et samfunnsoslashkonomisk perspekshytiv aring faring flere i arbeid i tillegg til at livskvaliteten og


0

1

2

3

4

5

6

7

8

0

1

2

3

4

5

6

7

8

1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060

Antall 20-66 aringr i forhold til antall 67 aringr og eldre

Figur 16 Forholdet mellom antall innbyggere mellom 20 og 66 aringr og antall som er 67 aringr eller eldre1

1 Basert paring MMMM-alternativet i Statistisk sentralbyrarings framskrivninger fra 2014 Kilde Statistisk sentralbyraring

oslashkonomien kan bedres for den enkelte Generelt sett boslashr samfunnsoslashkonomisk effektivitet vaeligre den prinsipielle rettesnoren for oslashkonomisk politikk og i enkelte sammenhenger vil ikke oslashkt produktivitet oslashke den samfunnsoslashkonomiske effektiviteten

13 Fra ressursoslashkonomi til kunnskapsoslashkonomi

I internasjonal sammenheng har Norge hatt en vellykket haringndtering av naturressursene Inntekshytene fra olje- og gassressursene har bidratt vesentshylig til utviklingen av varingrt velferdssamfunn I et langt perspektiv har ogsaring fisk skog og vannkraft vaeligrt viktige for utviklingen av landet

Det er mange eksempler paring land som ikke har lyktes med aring bruke hoslashye inntekter fra naturresshysurser til varig glede for det brede lag av befolkshyningen Tvert imot er det mange ressursrike land som over tid har kommet daringrligere ut enn land uten vesentlige ressursinntekter En omfattende litteratur har forsoslashkt aring finne forklaringer paring denne tilsynelatende paradoksale sammenhengen som ofte omtales som ressursenes forbannelse (laquothe resource curseraquo)

En av farene ved ressursrikdom er sloslashsing med inntekter i bred forstand Norske politiske myndigheter har vaeligrt oppmerksomme paring dette problemet I stortingsdokumenter er det advart mot aring sloslashse med offentlige midler enten ved aring bruke dem ineffektivt eller paring ufornuftige formaringl eller aring unnlate aring gjennomfoslashre noslashdvendige strukshy

turreformer Det har vaeligrt pekt paring at skatte- og avgiftspolitikken og satsing paring infrastruktur utdanning og forskning kan stoslashtte opp under vekshystevnen i fastlandsoslashkonomien

De loslashpende inntektene fra ikke-fornybare naturressurser kan vaeligre betydelige sett i forhold til stoslashrrelsen paring oslashkonomien de kan svinge mye og de vil etter hvert ta slutt Hvis det ikke tas tilstrekshykelig hensyn til dette ved bruken av inntektene kan store naturressursinntekter fort undergrave vekstevnen og stabiliteten i resten av oslashkonomien Dette kan typisk skje gjennom en for kraftig nedshybygging av konkurranseutsatt sektor slik at den langsiktige balansen i utenriksoslashkonomien under-graves og landet maring gjennom vanskelige omstilshylinger naringr ressursene tar slutt Det kan ogsaring skje ved at arbeidskraften brukes daringrlig I Nederland gjorde begge disse mekanismene seg gjeldende da store gassinntekter paring 1970-tallet ble brukt slik at resten av eksportsektoren ble kraftig bygget ned samtidig som velferdsordningene ble utvidet og mange falt ut av arbeidsmarkedet og ble trygshydemottakere I den oslashkonomiske litteraturen er dette fenomenet betegnet som laquohollandsk sykeraquo

Nederland brukte lang tid paring igjen aring faring orden i oslashkonomien Foslashrst paring midten av 1990-tallet etter omfattende reformer med bla reduserte skatter og etter hvert en svaeligrt moderat loslashnnsvekst ble grunnlaget igjen lagt for baeligrekraftig oslashkonomisk vekst Mellom 1981 og 1983 mistet naeligr 300 000 personer jobben I 1984 oslashkte arbeidsledigheten med 10 000 personer hver maringned til antallet naringdde 800 000 personer som svarte til 17 pst av


Chile

Tyrk

ia

Hellas

New Z

ealan

d

Austra

lia

Canad

a

Irlan

d

Israe

l

Storb

ritan

nia

USA

Frank

rike

Islan

d

Ungar

n

Tysk

lnad

Norge

OECD

Neder

land

Italia

Spania

Finlan

d

EU21

Sverig

e

Danm

ark

Tsjek

kia

Oslashsterri

ke

Beliga

Estonia

Slovak

ia

Sloven

ia

Sveits

Portu

gal

Luxe

mbo

ug

Polen

Andel med master- eller doktorgrad 35

30

25

20

15

10

5

35

30

25

20

15

10

5

0

Figur 17 Andelen av befolkningen (30ndash34 aringr) med master- eller doktorgrad Prosent

Kilde OECD

arbeidsstyrken Erfaringene fra Nederland viser hvordan selv en sterk oslashkonomi uavhengig av tidlishygere suksess ved en uforsvarlig politikk kan havne i alvorlige problemer som det tar lang tid aring komme ut av

En politikk med for hoslashy bruk av petroleumshysinntekter i en periode kan gi betydelige omstilshylingskostnader en ustabil oslashkonomisk utvikling og fare for at mange varig vil kunne falle ut av arbeidsmarkedet Allerede i Meld St 25 (1973ndash 74) Petroleumsvirksomhetens plass i det norske samfunn ble det paringpekt at stor oljevirksomhet og bruk av mye oljeinntekter ville kunne foslashre til en kraftig nedgang i produksjonen i andre konkurshyranseutsatte naeligringer Et viktig maringl med Statens pensjonsfond utland og handlingsregelen for bruk av oljeinntekter er nettopp aring legge til rette for jevn og langsiktig opprettholdbar innfasing av oljeinnshytektene

I tillegg til laquohollandsk sykeraquo og pengerikeligshyhet har forskningslitteraturen satt soslashkelys paring hvordan store inntekter fra naturressurser ogsaring paring andre maringter kan hemme langsiktig vekst Det kan bla skje ved at insentiver til utdanning og innovasjon svekkes noe som over tid ogsaring kan garing ut over kvaliteten i forskningen Manglende press for aring utforme en vekstfremmende politikk kan gjoslashre at land med rik tilgang paring ressurser investeshyrer for lite i utdanning Det kan vaeligre at ressursrikshyheten heller har senket kvalitetsnivaringet og gjenshynomfoslashringen i hoslashyere utdanning i Norge enn antallet studenter i hoslashyere utdanning Naringr oslashkonoshymien skal utvikle seg videre etter ressursboomen

maring vi soslashke nye komparative fortrinn I land paring norsk inntektsnivaring betyr det i hovedsak kunnskapshysintensive naeligringer Det vil vaeligre viktig aring raskt legge til rette forutsetningene for en kunnskapsshyoslashkonomi

Selv om utdanningsnivaringet i Norge generelt sett er hoslashyt er andelen som tar master- og doktorshygrader lavere enn i mange andre OECD-land (OECD 2015i) se figur 17 Det utdanningsforshyspranget vi har hatt overfor andre land er over tid blitt utlignet Det er i tillegg relativt faring som tar fagshyutdanning i Norge sammenlignet med mange andre vestlige land og andelen som uteksamineshyres i matematikk naturvitenskapelige og teknoloshygiske fag (MNT-fag) er ogsaring svaeligrt lav i Norge se figur 18 I Tyskland var andelen uteksaminerte i MNT-fag 31 pst i 2012 mens den tilsvarende andelen i Norge bare var 17 pst

Hoslashyt frafall fra videregaringende skole og lav gjenshynomfoslashringsgrad ved universiteter og hoslashyskoler representerer problemer for den enkelte og sloslashshysing med offentlige midler og gir svak vekst i humankapitalen noe som bidrar til aring trekke proshyduktivitetsveksten ned over tid Som vist i foslashrste rapport er ressursbruken i utdanningssektoren i Norge blant de hoslashyeste i OECD men resultatene ser ut til aring vaeligre om lag paring linje med eller til dels under OECD-gjennomsnittet

Entreprenoslashrskap som skaper innovasjon er en av drivkreftene for produktivitetsvekst Entrepreshynoslashrskap kan stimulere til ny forskning og er vikshytig for aring bringe forskningen til markedene Ett maringl paring entreprenoslashrskap er oppstart av nye selskaper

0


Andel uteksaminerte i MNT-fag

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

Brasil

Neder

land

USAChil

e

Polen

Norge

Tyrkia

Austra

lia

Luxe

mbu

rg

Islan

d

Ungar

nIsr

aelIta

lia

Danm

ark

Slovak

ia

New Z

ealan

d

Canad

a

Belgia

OECDIrl

and

Tsjekk

ia

Storb

ritan

nia

Sloven

ia

Russla

nd

Japa

nChil

e

Spania

Portu

gal

Oslashsterik

e

Mex

ico

Estlan

d

Hellas

Frank

rike

Finlan

d

Sverig

e

Tyskla

nd

Soslashr-Kor

ea

2012

2002

Figur 18 Andelen uteksaminerte med hoslashyere utdanning i matematikk naturvitenskapelige og teknoshylogiske fag (MNT-fag) som andel av alle uteksaminerte med hoslashyere utdanning Prosent

Kilde OECD

Internasjonale studier viser at land med store naturressurser gjennomgaringende har lav oppstart av selskaper Oppstart av nye selskaper har ligget noe lavere i Norge sammenlignet med andre land se videre omtale i kapittel 5 Naringr oslashkonomien skal endres fra en ressursoslashkonomi til en mer kunnshyskapsbasert oslashkonomi vil oppstart og nedleggelshyser av selskaper vaeligre en noslashdvendig del omstillinshygen For vekst og produktivitetsutvikling er det ikke hvilke naeligringer som oppstaringr som er det senshytrale men at naeligringslivet har rammebetingelser som gjoslashr det loslashnnsomt aring flytte ressurser til de naeligringene som har stoslashrst potensial for vekst Myndighetene kan bidra i denne prosessen ved aring redusere konkurransebegrensende reguleringer og ved aring kutte stoslashtten til lite loslashnnsomme naeligringer

Saeligrlig vil det bli viktig aring oslashke produktivitetsshyveksten i tjenesteytende naeligringer siden disse utgjoslashr en stadig stoslashrre del av oslashkonomien Aring aringpne for mer konkurranse ogsaring fra utlandet vil kunne gi oslashkt produktivitet og oslashkt innovasjonstakt Forskning og utvikling er viktige for aring fremme en slik utvikling baringde for aring gjoslashre eksisterende naeligrinshyger mer konkurransedyktige og for aring skape nye vekstkraftige naeligringer Bedre samarbeid mellom naeligringsliv og universitets- og hoslashyskolesektoren kan bidra til aring faring fram nye naeligringer og produkter og til aring sikre god tilgang paring riktig kompetanse

Investeringer i immateriell kapital (som patenshyter programvare varemerker) er lavere i Norge

enn i mange sammenlignbare land Den spesielle naeligringsstrukturen kan forklare noe av dette men overgangen til en kunnskapsoslashkonomi vil kreve oslashkte investeringer i denne typen kapital

Ressursrikdommen har gitt Norge store innshytekter men den har samtidig hatt betydelig paringvirkning paring naeligringsstrukturen og kan ha svekshyket insentivene til utdanning forskning entrepreshynoslashrskap og innovasjon En tilleggsrisiko ved en lite diversifisert oslashkonomi er at den er saeligrlig saringrshybar for svingninger i prisene paring enkeltvarer slik en naring ser med nedgangen i oljeprisen

Sammensetningen av eksporten kan si noe om hvor diversifisert en oslashkonomi er Center for Intershynational Development har brukt dette til aring lage en indikator for kompleksiteten av lands oslashkonomier (se ogsaring kapittel 5 i foslashrste rapport) Norge komshymer et godt stykke ned paring denne rangeringen med en 33 plass av totalt 128 land se figur 19 Sverige og Finland kommer paring henholdsvis femte og aringttende plass

Oljesektoren vil ogsaring framover vaeligre en viktig sektor i norsk oslashkonomi men over tid vil Norge maringtte bli mer som andre rike land Det vil kreve en omstilling til mer kunnskapsbaserte naeligringer Reformer og strukturtiltak som foreslarings av komshymisjonen i denne og i den forrige rapporten vil bidra til noslashdvendige omstillinger fra en ressurshysoslashkonomi til en mer kunnskapsbasert oslashkonomi


Sverige (5)

Maskiner Elektronikk

Treforedling

Kjemisk Plast

MetallerBiler

Norge (33)

Fisk

Olje

Sammensetning av vareeksport

Figur 19 Sammensetning av vareeksport Norge og Sverige 2013

Kilde Center for International Development (CID)

14 Konsekvenser av lav produktivitetsvekst

I kapittel 4 illustreres noen mulige langsiktige konsekvenser for norsk oslashkonomi av en vedvashyrende lav produktivitetsvekst Formaringlet med disse beregningene er aring konkretisere stoslashrrelsesordeshynen paring de gevinstene man paring lang sikt garingr glipp av dersom man forsinker eller blokkerer tiltak reforshymer og andre typer omstillinger som kan skape sterkere produktivitetsvekst Beregningene i kapittel 4 viser at dersom de siste tiaringrenes vekst i gjennomsnittlig levestandard skal kunne viderefoslashshyres trengs det en relativt hoslashy produktivitetsvekst Produktivitetsveksten maring ligge klart hoslashyere enn det den var i perioden 2005ndash2014 for aring noslashytralishysere effekten av to relativt sikre trender For det foslashrste vil andelen yrkesaktive avta framover I tilshylegg vil arbeidskraft og andre ressurser i oslashkende grad maringtte flyttes til produksjon av helsetjenester eldreomsorg og andre tjenester hvor det kan vaeligre vanskeligere aring oslashke produktiviteten Dette illustreshyres ved aring sammenligne langsiktige modellberegshynede scenarier for norsk oslashkonomi basert paring ulike forutsetninger om produktivitetsvekst i henholdsshyvis private naeligringer og offentlig tjenesteprodukshysjon

Framstillingen konsentrerer seg om stoslashrrelser som generelt har stor interesse og som det knytshy

ter seg politiske maringlsettinger til spesielt oslashkonoshymisk vekst og skattebyrde Langsiktige framskrivshyninger er et av de svaeligrt faring virkemidlene man har til aring synliggjoslashre og konkretisere gevinster av polishytiske reformer eller andre endringer som krever lang tid foslashr de realiseres I ettertid vil det normalt vaeligre vanskelig aring identifisere gevinstene av enkelshytreformer som har gitt slike langsiktige virkninshyger fordi en rekke andre endringer ogsaring vil ha paringvirket den oslashkonomiske utviklingen Pensjonsreshyformen av 2011 er et eksempel paring en svaeligrt viktig reform der gevinstene ligger langt fram i tid Ved hjelp av langsiktige modellbaserte framskrivninshyger kunne disse gevinstene tallfestes Det er grunn til aring tro at dette lettet arbeidet med aring faring den tilslutning som krevdes for aring faring reformen vedtatt

Beregningene i det foslashlgende har mye til felles med langsiktige framskrivninger i de siste pershyspektivmeldingene fra Finansdepartementet baringde naringr det gjelder tematikk og metodikk De er normalt ikke prognoser for den mest sannsynlige utviklingen for norsk oslashkonomi paring lang sikt Henshysikten er mer aring vise hvorfor og i hvilken grad utviklingen kan garing i uoslashnskede ogeller urealisshytiske retninger som boslashr utloslashse snarlige politikshykendringer Modellberegninger setter forutsetninshyger om framtidig utvikling i enkeltstoslashrrelser inn i logiske konsistente og helhetlige sammenhenshyger De kan da gi en tallfestet og begrunnet avsloslashshy


1

0

200

400

600

800

1 000

1 200

0

200

400

600

800

1 000

1 200

2015 2025 2035 2045 2055

BNP per innbygger for ulik produktivitetsvekst

Hoslashy AP privat lav AP offentlig Lav AP privat hoslashy AP offentlig

Hoslashy AP privat hoslashy AP offentlig Lav AP privat lav AP offentlig (referansebane)

Figur 110 BNP i faste 2010-kroner per innbygger under ulike forutsetninger om vekst i arbeidsprodukshytivitet (AP) 1 pst aringrlig standardvekst for offentlig velferd 1 000 2010-kroner1

I privat sektor er laquohoslashyraquo produktivitetsvekst 2 pst per aringr mens i offentlig sektor er en arbeidsbesparende produktivitetsvekst paring 05 pst per aringr definert som laquohoslashyraquo

Kilde Holmoslashy og Stroslashm (2016)

ring av at forutsetninger som hver for seg kan virke velbegrunnede samlet sett foslashrer til klart urealistiske eller uoslashnskede resultater Denne innshysikten kan utnyttes til aring begrunne hvilke forutsetshyninger som maring endres og stoslashrrelsesordenen paring slike endringer Naringr det gjelder de beregnede virkningene av gitte endringer i produktivitet er disse ment aring vaeligre realistiske men de gir i seg selv ingen oppskrift paring hvordan disse endringene skal realiseres Spesielt har ikke beregningene som ambisjon aring tallfeste virkningene av de enkelttiltashykene som foreslarings av produktivitetskommisjonen

I framskrivingene viderefoslashres baringde det siste tiaringrets lave produktivitetsvekst dagens kjoslashnns- og aldersspesifikke arbeidstilbud dagens skatteshysystem og offentlige velferdsordninger Referanshysebanen gir om lag nullvekst i BNP per innbygger se figur 110 Samtidig krever finansieringen av velferdsstaten en urealistisk hoslashy skattebyrde Oslashkte inntekter og oslashkt forbruk vil derfor forutsette en kraftig oslashkning i produktiviteten

I referansebanen er det lagt til grunn en proshyduktivitetsvekst i privat sektor paring 1 pst per aringr I offentlig sektor er veksten antatt aring vaeligre 05 pst men denne tas ut i form av oslashkt mengde ogeller kvalitet ikke i form av lavere ressursbruk Videre forlenges dagens kjoslashnns- og aldersspesifikke bruk av offentlige tjenester mens standarden paring disse oslashker med 1 pst aringrlig i form av oslashkt ressursbruk per bruker Utviklingsbanene for privat forbruk

offentlig forbruk og offentlig sysselsetting er vist i figur 111

I denne og forrige rapport diskuteres sentrale elementer i en politikk for aring oslashke produktivitetsshyveksten Hvis veksten i arbeidsproduktiviteten i private naeligringer kan bringes tilbake til 2 pst som var normalen i perioden 1970ndash2005 vil veksten i inntekt og forbruk per innbygger oslashke til om lag 1 pst per aringr under ellers like forutsetninger Ogsaring dette vil vaeligre en markert svakere velstandsvekst enn det man har hatt i senere tiaringr

For offentlige finanser har hoslashyere produktivishytetsvekst i privat sektor liten betydning fordi oslashkt produktivitet i privat sektor maring antas aring gi hoslashyere loslashnn i privat sektor som smitter over i oslashkt loslashnn i offentlig sektor Dermed foslashrer oslashkt produktivitet i privat sektor til vekst i offentlige utgifter som tilshynaeligrmet spiser opp effekten av oslashkte skatteinntekshyter Hoslashyere produktivitetsvekst i offentlig tjenesteshyyting vil derimot styrke offentlige finanser dershysom den tas ut i redusert ressursbruk framfor oslashkt produksjon

Figur 112 illustrerer effektene paring det offentshylige finansieringsbehovet av forskjellige nivaringer paring produktivitetsvekst i offentlig og privat sektor

Av de alternativene som er med i figur 112 er det alternativet med lav produktivitetsvekst i prishyvat sektor (1 pst per aringr) og hoslashy produktivitetsshyvekst i offentlig forvaltning (ogsaring 1 pst per aringr) som gir lavest vekst i det udekkede offentlige finansieringsbehovet framover Figur 112 viser at


0

10

20

30

40

50

60

0

10

20

30

40

50

60

2015 2025 2035 2045 2055

Forholdet mellom privat og offentlig sektor

Offentlig sysselsettingsandel

Offentlig konsum pst av BNP i loslashpende priser

Privat konsum pst av BNP i loslashpende priser

Figur 111 Offentlig sysselsettingsandel og verdiandeler av BNP for privat og offentlig konsum i referanshysebanen prosent


ogsaring den gjennomsnittlige skattesatsen paring husshyholdningsinntekt vokser klart saktere i dette altershynativet enn i begge alternativene der det ikke er arbeidsbesparende produktivitetsvekst i offentlig forvaltning Likevel passerer den 54 pst i 2060

I kapittel 4 er det derfor ogsaring vist beregninger med en mer noslashktern vekst i standarden paring de skattefinansierte tjenestene I referansebanen og de andre framskrivningene i foregaringende avsnitt er

det forutsatt 1 pst aringrlig standardheving definert som faktorinnsats per bruker i all sivil tjenesteproshyduksjon I dette avsnittet defineres laquolavraquo aringrlig standardheving som 05 pst i helse- og omsorgsshysektoren og ingen heving i andre sivile offentlige sektorer

Sammenlignet med referansebanen vil minshydre standardheving paring offentlige tjenester redushysere bemanningsbehovet i offentlig sektor og

0

10

20

30

40

50

60

70

0

10

20

30

40

50

60

70

2015 2025 2035 2045 2055

Skattebyrde for ulik produktivitetsvekst

Lav AP privat lav AP offentlig (referansebane) Hoslashy AP privat lav AP offentlig

Lav AP privat hoslashy AP offentlig Hoslashy AP privat hoslashy AP offentlig

Figur 112 Gjennomsnittlig skattesats paring husholdningenes inntekter under ulike forutsetninger om vekst i arbeidsproduktivitet (AP) 1 prosentaringrlig standardvekst for offentlig velferd Prosent



offentlige finanser styrkes Naringr lav standardheshyving kombineres med nullvekst i arbeidsbespashyrende arbeidsproduktivitet i offentlig tjenesteproshyduksjon oslashker den offentlige sysselsettingsandeshylen fra 26 pst i 2015 til 32 pst i 2060 Skattesatsen paring husholdningsinntekt oslashker fra 35 pst til 41 pst

Innenfor rammen av en realistisk skattebyrde krever derfor en relativt noslashktern vekst i standarshyden paring skattefinansierte tjenester baringde en stershykere produktivitetsvekst i offentlig sektor og at denne hoslashstes gjennom en lavere vekst i offentlig sysselsetting Beregningene tar ikke hensyn til at skattetilpasninger trolig vil svekke den oslashkonoshymiske veksten En toslashffere kamp om hva det offentshylige skal finansiere vil ogsaring bety at sterke interesshysegrupper kan faring oslashkt betydning Dette kan gjoslashre det vanskeligere aring sikre samfunnsoslashkonomisk effektivitet i politikkutformingen slik at veksten framover kan svekkes ytterligere Selv om utvikshylingen modifiseres eller snus foslashr skattene paring husshyholdningenes inntekt passerer 50 pst ndash mot 37 pst i dag ndash kan oslashkt omfang av skattemotiverte tilshypasninger paringfoslashre Norge betydelige samfunnsoslashkoshynomiske tap ved at ressursene i mindre grad kanaliseres til formaringl der de kaster mest av seg for samfunnet

Beregningene i kapittel 4 illustrerer behovet for betydelig oslashkt produktivitetsvekst baringde i privat og offentlig sektor for aring styrke inntektsveksten per innbygger og baeligrekraften i offentlig sektor

15 Forskning innovasjon og adopsjon

Den internasjonale teknologifronten er med paring aring bestemme den langsiktige produktivitetsveksten i alle land Et lands evne til aring ta innparing denne fronten gjennom teknologiadopsjon er avgjoslashrende for lanshydets produktivitet Et land kan ogsaring bidra til global og egen produktivitetsvekst ved innovasjon som flytter fronten framover Spredning av ny teknoshylogi fremmes av aringpenhet mot omverdenen innoshyvative vekstbedrifter og landets kunnskapsnivaring i vid forstand Myndighetene kan fremme produktishyvitetsvekst gjennom kunnskapsproduksjon og ved aring soslashrge for rammevilkaringr og insentiver som fremshymer naeligringsdynamikk slik at lite produktive virkshysomheter legges ned og mer produktive virksomshyheter kan vokse Kapittel 5 peker paring noen slike omraringder der det ser ut til aring vaeligre et potensial for forbedring i norsk politikk

151 Forskning

Kunnskapsproduksjonen i Norge er paring et middels internasjonalt nivaring Dette gir grunn til bekymring for om det vil vaeligre mulig aring opprettholde et hoslashyt produktivitets- og inntektsnivaring naringr Norge naring garingr inn i en omstilling fra en oljeoslashkonomi til en mer kunnskapsbasert oslashkonomi I den foslashrste rapporten kom kommisjonen med en rekke anbefalinger vedroslashrende utdanningssektoren Foslashrste del av kapittel 5 i denne rapporten dreier seg om forskning

Grunnforskning fremmer oslashkonomiens evne til aring skape og laeligre av innovasjoner paring den globale teknologifronten I og med at grunnforskning i stor grad er et ikke-rivaliserende gode vil slik forskning bli underfinansiert i en markedsloslashsshyning Grunnforskning er derfor i stor grad en offentlig oppgave Det er myndighetenes oppgave aring soslashrge for en god balanse mellom grunnforskninshygen og den anvendte forskningen som det loslashnner seg for naeligringslivet aring finansiere selv

Norsk forskning har vaeligrt i vekst de siste 20 aringrene baringde naringr det gjelder omfang og kvalitet Likevel er norsk naeligringsliv fortsatt lite forskshyningsintensivt Selv om det finnes forskning av meget hoslashy kvalitet har norsk forskning ikke klart aring ta spranget opp til de beste Det er flere grunner til dette Kommisjonen finner at norsk forskningsshypolitikk skaringrer relativt svakt paring to vesentlige punkshyter myndighetenes prioritering av vitenskapelig kvalitet og forskningsinstitusjonenes ledelse omstillingsevne og deltakelse i konkurranse om forskningsmidler

Forskningspolitisk styring som prioriterer vitenskapelig kvalitet

Kommisjonen har sett paring styringen av de to stoslashrshyste offentlige finansieringsstroslashmmene innenfor forskning Bevilgningen til Forskningsraringdet og statstilskuddet til universitets- og hoslashyskolesektoshyren utgjoslashr samlet om lag to-tredeler av den offentshylige forskningsfinansieringen i Norge som er totalt sett paring 30 mrd kroner (2015) Forskningsshyraringdskanalen er beheftet med en rekke svakheter som setter vitenskapelig kvalitet under press se figur 113 Kommisjonens vurdering er at dette bunner i at Forskningsraringdet er satt til aring loslashse et for stort spekter av oppgaver I tillegg foslashrer sekshytorprinsippet for forskning kombinert med statsshyraringdsansvaret og regjeringens budsjettprosess i sum til at Forskningsraringdet overlesses med foslashrinshyger som hindrer dem i aring prioritere vitenskapelig kvalitet hoslashyt nok Universiteter og hoslashyskoler er


Vitenskapelig kvalitet under

press

Maringlformuleringer i tildelingsbrevene

vektlegger i stor grad relevans og aktivitet fremfor vitenskapelig

kvalitet

Forskningsraringdets mange andre

oppgaver (vedtektene)

Sammensetning av styrende organer skal ivareta samfunns- og

brukerbehov i tillegg til vitenskapelig kvalitet

Enkelte departementer utoslashver stort press for

aring faring dekket sine kunnskapsbehov til

politikkutforming

Inflasjon i vurderingskriterier som

vektlegger andre forhold enn

vitenskapelig kvalitet

Figur 113 Faktorer ved styringen av Forskningsraringdet som setter vitenskapelig kvalitet under press

finansiert gjennom et system som premierer kvantitet fremfor kvalitet

Kommisjonens vurdering er at styringen av de midler som garingr gjennom Forskningsraringdet boslashr endres og strammes inn Tildelingene fra Forskshyningsraringdet maring i stoslashrre grad vektlegge vitenskapeshylig kvalitet framfor andre hensyn Dette vil kreve en bedre forskningspolitisk koordinering i regjeshyringen sammenlignet med dagens modell der 11 departementer gir foslashringer til Forskningsraringdet Eventuelt boslashr Forskningsraringdet deles slik at Norge faringr ett grunnforskningsraringd med eacuten entydig opp-gave slik man har i ledende forskningsnasjoner

Finansieringssystemet for universiteter og hoslashyskoler maring i stoslashrre grad gi institusjonene insenshytiver til aring produsere forskning av hoslashy vitenskapeshylig kvalitet Kommisjonens vurdering er at dette vanskelig lar seg gjoslashre med et formelbasert sysshytem for tildeling av midler Et system som i stoslashrre grad vektlegger kvalitet maring i stoslashrre grad baseres paring bruk av fagfellevurdering

Reelt autonome forskningsinstitusjoner som deltar i hard konkurranse om forskningsmidler

Norske universiteter og hoslashyskoler har hoslashy grad av autonomi naringr det gjelder faglig profil og dimenshysjonering men mindre autonomi paring viktige omraringshyder som personalforvaltning og oslashkonomi Rekrutshy

tering av dyktige forskere er antakelig den viktigshyste enkeltfaktoren for aring fremme kvalitet i forskninshygen Paring dette omraringdet har det skjedd en positiv utvikling den siste tiden som gjoslashr det enklere for ambisioslashse institusjoner aring heve kvaliteten Etableshyring av en proslashveordning for innstegsstilling (tenure track) og innstramming av opprykksordshyningen er eksempler paring dette Kommisjonen mener likevel disse endringene garingr for sakte og er for lite omfattende

Universitetene og hoslashyskolene henter inn lite midler fra konkurransearenaer i inn- og utland se figur 114 Forskningssektoren framstaringr i stor grad som en skjermet naeligring Aringrsaken kan dels ligge i svakhetene i Forskningsraringdet nevnt oven-for dels i en relativt generoslashs grunnbevilgning og generelt i at de ansatte mangler insentiver til aring delta i konkurranse om forskningsmidler Det flytshytes lite ressurser fra svake til sterke fagmiljoslasher innenfor institusjonene og det er for lite kreativ destruksjon i forskningen Kommisjonen har ikke kunnet garing inn i en detaljert diskusjon om institushysjonenes organisering men med utgangspunkt i dagens system kan man enten sikre sterkere sty-ring av institusjonene etter kvalitet eller gi stoslashrre fristilling av institusjonene med stoslashrre kvalitetsshykrav

Institusjonene beloslashnner i oslashkende grad gode forskerprestasjoner Generelt ser det likevel ut til


200

250

300

350

400

450

100

150

200

250

300

350

400

450

500

Fo

rskn

ing

sraringd

sfin

ansi

erin

g(e

ksb

asis

) p

er F

oU

-aringrs

verk

100

0 kr Instituttsektor

Universiteter og hoslashyskoler

Teknindustrielle institutter

Miljoslashinstitutter

Primaeligrnaeligringsinstitutter

Samfvit institutter

500

50

0 80 100 120

Figur 114 Inntekter fra konkurransearenaer for forskningsfinansiering i instituttsektoren og universishytets- og hoslashyskolesektoren (2013)1

1 Boblens stoslashrrelse reflekterer antall FoU-aringrsverk i sektoren Kilde Produktivitetskommisjonen basert paring statistikk fra Forskningsraringdet

150

100

50

0 0 20 40 60

EU-finansiering per FoU-aringrsverk (1 000 kr)

at universitets- og hoslashyskoleinstitusjonene mangler akademisk lederskap og kultur for sterk retting av ressurser mot hoslashy kvalitet Dette skyldes baringde styringsmessige forhold men ogsaring en rekke selvshyparinglagte begrensninger naringr det gjelder ledelse vershysus ansattes innflytelse Kommisjonen mener at det boslashr stilles sterkere krav til at ledelsen ved institusjonene maring utnytte sitt handlingsrom til aring vektlegge oslashkt kvalitet i utdanning og forskning

152 Samarbeid mellom universitets- og hoslashyskolesektoren og naeligringslivet

Kandidatene utdannet ved universiteter og hoslashyshyskoler er naringr de garingr ut i arbeidslivet den stoslashrste kanalen for kunnskapsspredning fra universitetsshyog hoslashyskolesektoren (UH-sektor) til naeligringslivet Forskningsbasert utdanning av hoslashy kvalitet gjoslashr studentene i stand til aring hente inn kunnskap fra den globale teknologifronten som igjen hever absorpshysjonskapasiteten i naeligringslivet Ogsaring forskningsshysamarbeid mellom naeligringsliv og universiteter oslashker tempoet paring teknologispredningen til bedrifshytene Kommersialisering av forskningsresultater bidrar til aring etablere nye hoslashyproduktive bedrifter UH-sektoren i Norge samarbeider relativt lite med

naeligringslivet spesielt naringr det gjelder sampubliseshyring og kommersialisering av forskningsresultashyter Dette skyldes flere forhold

Samarbeid mellom akademia og naeligringslivet er mest omfattende innenfor teknologifagene Slike fag har en liten plass i den norske UH-sektoshyren og sektoren blir derfor relativt lite relevant for naeligringslivet Aringrsakene til teknologifagenes svake plass i UH-sektoren er studentenes prefeshyranser (jf realfagsproblemet omtalt i foslashrste apport) svakheter i finansieringssystemet og en stor teknisk-industriell instituttsektor i Norge Kommisjonen er kritisk til at myndighetene ikke har fulgt opp Haeliggeland-gruppens anbefaling om aring bedre finansieringen av teknologifagene

Samarbeid mellom UH-sektoren og naeligringslishyvet hemmes ogsaring av mangel paring insentiver Mynshydighetenes forsoslashk paring aring oslashke kommersialiseringen fra UH-sektoren gjennom lovendringer og etableshyring av teknologioverfoslashringsenheter har foregaringtt i en periode der UH-sektoren har faringtt oslashkonomiske insentiver til aring prioritere andre oppgaver (produshysere studiepoeng og vitenskapelige publikasjoshyner) At myndighetene har gitt institusjonene oslashkoshynomiske insentiver knyttet til to av sektorens forshymaringl (utdanning og forskning) men ikke til det


tredje (bidra til at kunnskapen tas i bruk) har etter kommisjonens syn hemmet samarbeid med naeligringslivet og kommersialisering av forskningsshyresultater Kommisjonen mener det er riktig av myndighetene aring gi UH-sektoren insentiver til aring samarbeide mer med naeligringslivet Kommisjonen stoslashtter likevel ikke forslaget om aring premiere oppshydragsinntekter da dette kan bidra til mindre langshysiktighet i UH-forskningen og paring sikt skade proshyduktiviteten i oslashkonomien gjennom aring redusere forskningens eksterne effekter

Endelig er samarbeidet mellom akademia og naeligringslivet hemmet av lav kapasitet i naeligringsshylivet til aring fange opp forskning Lav FoU-intensitet og lavt utdanningsnivaring i mange bransjer gjoslashr det vanskelig for universitetsforskere aring finne attrakshytive samarbeidspartnere i naeligringslivet Norsk naeligringsliv mangler store FoU-bedrifter innenfor FoU-intensive naeligringer som for eksempel biotekshynologifarmasi og IKT

153 Instituttsektoren

Forskningsinstituttenes formaringl er aring tilby anvendt forskning av hoslashy kvalitet med relevans for naeligringsliv forvaltning og samfunnet for oslashvrig i et oppdragsmarked Sektoren har ogsaring ansvar for aring utvikle kunnskap paring nasjonalt prioriterte omraringder Forskning som skjer i et institutt vil ha et stoslashrre potensial for gjenbruk og videreutvikling forutshysatt at instituttet har mange kunder og kan utfoslashre faglig sterkt arbeid

Den store instituttsektoren i Norge har tradishysjonelt vaeligrt sett paring som en viktig kanal for kunnshyskapsoverfoslashring mellom akademia og naeligringsliv Likevel er den vitenskapelige produksjonen i instishytuttsektoren betydelig lavere enn i universitets- og hoslashyskolesektoren og instituttsektoren bidrar i liten grad til kunnskapsoverfoslashring gjennom utdanshyning Kommisjonen mener disse trekkene er saeligrshylig uheldige i de tilfellene instituttene har lite samshyarbeid med universitetene

Instituttsektoren har blitt mindre over de siste 15ndash20 aringrene og utgjoslashr naring bare droslashyt 20 pst av norsk forskning Endringene i forvaltningen av basistilskuddene de siste aringrene og saeligrlig etter 2014 har bidratt til flere sammenslaringinger og ny dynamikk blant instituttene Kommisjonen stoslashtter konsolideringen som paringgaringr i instituttsektoren Internasjonalt garingr utviklingen i retning av faeligrre og stoslashrre forskningsinstitutter

Fra 2014 har nasjonale og internasjonale oppshydragsinntekter utgjort to tredeler av den resultatshybaserte basisfinansieringen av forskningsinstitutshytene Dette er en utvikling som vil stoslashtte opp

under dannelsen av sterkere og stoslashrre institutter med stoslashrre relevans for brukerne Det offentlige er en betydelig finansieringskilde for instituttsekshytoren Ved aring kanalisere offentlige midler mot forskning der betalingsvilligheten er stoslashrst vil de mindre og svakeste instituttene enten slaring seg sammen med bedre institutter eller legges ned

Fri etableringsrett og aringpen adgang for utenshylandske forskningsinstitutter bidrar til at naeligringslishyvet faringr dekket sin ettersposlashrsel etter slike tjenester Begge deler bidrar til konkurranse i instituttsektoshyren og til mer produktive institutter De nye instishytuttene som ogsaring kan faring tilgang til offentlig stoslashtte i konkurranse med de eksisterende vil bidra til aring styrke innovasjonsevnen i norsk naeligringsliv

154 Innovasjon og naeligringsdynamikk

Entreprenoslashrskap og innovasjon er noslashdvendig for omstillingen fra ressursoslashkonomi til kunnskapsoslashshykonomi Norsk naeligringsliv har lave investeringer i immateriell kapital samtidig som entreprenoslashrskap og oppstart av selskaper er paring et noe lavt nivaring For at omstillingen skal finne sted maring antall oppstarshyter trolig oslashke I kapittel 54 garingr vi naeligrmere inn paring entreprenoslashrskap rammebetingelser og kapitaltilshygangen i naeligringslivet

Sysselsetting i vekstbedrifter er lavere i Norge enn i del sammenlignbare land se figur 115 Norge har ogsaring vesentlig faeligrre saringkalte laquoenhjoslashrshyningerraquo (oppstartsselskaper med en verdi paring over eacuten mrd USD) enn land det er naturlig aring sammenshyligne seg med for eksempel Sverige Det er ogsaring et noe lavt nivaring paring oppstart av selskaper som kan skyldes den spesielle naeligringssammensetningen og den langvarige hoslashykonjunkturen norsk oslashkoshynomi har vaeligrt gjennom Samlet kan dette vaeligre en indikasjon paring at ressursene i for liten grad flyttes til bedrifter der de er mest produktive I omstillinshygen norsk oslashkonomi staringr overfor vil det bli et oslashkt behov for vekstbedrifter oppstart nedleggelser og entreprenoslashrskap For aring bygge opp en kultur for aring starte bedrifter boslashr opplaeligring i entreprenoslashrskap integreres bedre i skole og studier

En rapport fra Nordic Innovation (NGER 2012) gjennomgaringr rammevilkaringrene for entrepreshynoslashrskap i de nordiske landene se figur 116 Totalt sett kommer Norge bak de andre nordiske landene og sammenlignet med resten av OECD kommer Norge paring trettendeplass Norge skaringrer lavt paring ferdigheter for entreprenoslashrskap FoU-aktishyvitet i bedriftene og antall patenter De offentlige tiltakene for innovasjon og oppstart er i stor grad rettet mot utkantomraringder mens entreprenoslashrakshytivitet er konsentrert i bynaeligre omraringder


Gjennomsnittlig sysselsetting i vekstbedrifter

0

20

40

60

80

100

120

0

20

40

60

80

100

120

Storb

ritan

nia

Neder

land

Frank

rike

Finlan

d

Sverig

e

Irlan

d

Portu

gal

Tysk

land

Spania

Oslashsterri

ke

Danm

ark

Belgia

Norge

Luxe

mbo

urg

Figur 115 Gjennomsnittlig sysselsetting i vekstbedrifter Antall ansatte 2013

Kilde OECD

Internasjonale erfaringer tilsier at innovasjon foregaringr best i samspill mellom bedrifter kunder leverandoslashrer og kunnskapsmiljoslasher hvor talent forskning og naeligringsliv kan treffes og samarshybeide

Kommisjonen mener det viktigste for en effekshytiv allokering av ressurser er gode rammebeshytingelser for naeligringslivet Rammebetingelsene maring legge til rette for fornyelse innovasjon og samshyfunnsoslashkonomisk loslashnnsom ressursbruk En viktig del av dette er virksom konkurranse som bidrar

til at de minst loslashnnsomme bedriftene blir lagt ned og de mer loslashnnsomme kan faring rom til aring vokse Et tilstrekkelig nivaring paring oppstart og nedleggelse av selskaper krever et effektivt konkurranselovverk uten spesielle unntak Samtidig boslashr flere markeshyder aringpnes for sterkere konkurranse og internasjoshynalisering Et eksempel paring en naeligring med behov for sterkere konkurranse er landbruket men ogsaring store deler av privat tjenesteyting kan trenge et stoslashrre konkurransepress

Rammevilkaringr for entreprenoslashrskap

De nordiske landene Norge

Regulatory Framework

Entrepreneurial culture

Entrepreneurial Capabilities

Creation and Diffusion og Knowledge

Access to financing

Market Conditions

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

100 1 Administrative burdens

1 Bankruptcy legislation 1 Product and Labour

regulations

1 Court an Legalframework

1 Competitionlegislation

1 Income Taxes

1 Business an Capital Taxes

1 Patent System- Standards

2 Foreign Markets

2 Degree og Public Involvement 2 Public Procurement3 Access to debt financing

3 Venture capital

3 Stock markets

4 RampD Activity

4 Transfer of nonshycommercial knowledge

4 Technology availablity and take-up

5 Business and Entrepreneurship education (skills)

5 Immigration

6 Attitude to entrepreneurship

6 Entrepreneurial mindset 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

Denmark Finland SwedenIceland Norway

Figur 116 Rammevilkaringr for entreprenoslashrskap i de nordiske landene

Kilde The Nordic Growth Entrepreneurship Review (2012)


Det noe lave antallet nye oppstarter i Norge kan bla skyldes den spesielle naeligringssammenshysetningen og den langvarige hoslashykonjunkturen norsk oslashkonomi har vaeligrt gjennom I omstillingen norsk oslashkonomi staringr overfor vil det bli et oslashkt behov for oppstart nedleggelser og entreprenoslashrshyskap For aring bygge opp en kultur for aring starte bedrifshyter boslashr opplaeligring i entreprenoslashrskap integreres bedre i skole og studier

Det foregaringr en svaeligrt rask teknologisk utvikshyling bla innenfor digital oslashkonomi Naeligringslivet er noslashdt til aring vaeligre oppdatert paring nye innovasjonsmoshydeller og digitale loslashsninger for aring kunne dra nytte av utviklingen paring teknologifronten Tilstrekkelig og riktig kvalifisert arbeidskraft sterk konkurshyranse og aringpenhet mot internasjonale markeder og kapital er noslashdvendig for aring faring til dette Myndigheshytene maring bidra til dette med god digital infrastrukshytur og soslashrge for at utdanningssystemet gir komshypetanse som naeligringslivet ettersposlashr Oslashkt konkurshyranse og nye markedsformer som foslashlge av nye teknologier vil kunne oslashke produktiviteten Denne utviklingen boslashr ikke hindres gjennom for strenge eller utdaterte reguleringer

Markedssvikt kan i noen tilfeller lede til for lav kapitaltilfoslashrsel til samfunnsoslashkonomisk loslashnnshysomme prosjekter Tilgang paring kapital kan vaeligre mest utfordrende for smaring oppstarts- og vekstshybedrifter og det er et behov for mer kompetent kapital og mangfold i eierskapet Kompetent kapishytal og eierskapsmangfold vil ogsaring oslashke sannsynligshyheten for at vekst- og kompetansebedrifter kan videreutvikles i Norge Det offentlige engasjeshymentet i kapitalmarkedet boslashr fokusere paring omraringshyder der det kan vaeligre markedssvikt saeligrlig i hoslashyshyrisikoprosjekter som ikke egner seg for den lokale banken Det private eierskapet kan styrkes gjenshynom et mer konsentrert statlig eierskap

Skattesystemet maring fremme samfunnsoslashkonoshymisk loslashnnsomme investeringer Noslashytralitet i beskatning er viktig for aring unngaring feilallokering av kapital og arbeidsressurser Den lave beskatninshygen av naeligringseiendom sekundaeligr- og primaeligrboshyliger er konkurransevridende og garingr utover den noslashdvendige investerings- og eierskapskompetanshysen for aring bygge opp en kunnskapsoslashkonomi En mer lik beskatning av forskjellige formuesobjekshyter vil ogsaring kunne styrke investeringsviljen i tekshynologi og produksjonskapasiteten i naeligringslivet

Oppsummert er forskning innovasjon og naeligringsdynamikken i Norge paring et lavere nivaring enn det inntekter og forbruk tilsier naringr vi sammenligshyner med andre land For aring loslashfte dette anbefaler

kommisjonen en forbedring av den laquostoreraquo innoshyvasjonspolitikken Dette maring innebaeligre gjennomfoslashshyring av tiltak for vitenskapelig kvalitet styrket fagshylig strategisk ledelse ved forskningsinstitusjoshynene bedre samarbeid mellom forskning og naeligringsliv oslashkt dynamikk i instituttsektoren og en bedre utforming av rammevilkaringrene for oppstart av bedrifter herunder et styrket privat eierskap og kompetent kapital

16 Arbeidsmarkedet i omstilling

Arbeidskraften er varingr viktigste ressurs Velorganishyserte og godt fungerende arbeidsmarkeder i prishyvat og offentlig sektor er en forutsetning for en effektiv bruk av samfunnets samlede ressurser

Arbeidsmarkedet staringr overfor en rekke strukshyturendringer Det vil skje store endringer i naeligringsstrukturen som foslashlge av at petroleumsshysektoren gradvis vil trappes ned En aldrende befolkning innebaeligrer at en synkende andel yrkesshyaktive maring finansiere en oslashkende andel eldre samtishydig som aldringen innebaeligrer at ettersposlashrselen etter tjenester innen helse og omsorg vil oslashke betyshydelig i aringrene framover Globalisering og et stadig mer aringpent europeisk arbeidsmarked foslashrer til at en oslashkende del av arbeidsmarkedet utsettes for intershynasjonal konkurranse Samtidig kan den betydeshylige oslashkningen i antall asylsoslashkere innebaeligre utforshydringer for integrering i arbeidsmarkedet

Den teknologiske utviklingen gjoslashr at stadig flere arbeidsoppgaver vil bli automatisert Selv om det er usikkert hvordan den teknologiske utviklinshygen vil endre produksjonsmoslashnstre vil en stadig raskere utvikling kunne foslashre til at maskiner oslashkende grad overtar mer avanserte arbeidsoppgashyver ndash saringkalte laquokognitiveraquo rutineoppgaver ndash og ikke bare laquomekaniskeraquo rutineoppgaver som fram til naring Dette kan oslashke behovet for omstillinger og fleksibishylitet i arbeidsmarkedet I en rapport fra Statistisk sentralbyraring anslarings det at en tredjedel av dagens jobber vil kunne bli borte de neste 20 aringrene som foslashlge av automatisering av arbeidsoppgaver selv om slike anslag er svaeligrt usikre Som figur 117 illustrerer er det enkelte yrkesgrupper som har svaeligrt hoslashy sannsynlighet for aring bli automatisert (over 95 pst) og om lag like mange som har svaeligrt lav sannsynlighet (mindre enn 5 pst) De som ifoslashlge undersoslashkelsen har 70 pst eller hoslashyere sannsynlighet for aring bli automatisert tilsvarer om lag 30 pst av samlet sysselsetting


0

100

200

300

400

500

600

0

100

200

300

400

500

600

10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Automatisering

A Sysselsatte personer fordelt etter sannsynligheten for automatisering 2013 1 000 personer

B Sysselsatte personer med 70 pst eller hoslashyere sannsynlighet for automatisering fordelt etter karakteristikker Prosent

0 10 20 30 40 50 60

Loslashnn

Utdanning

Sektor

Naeligring

Kjoslashnn

Hoslashy

Lav

Hoslashy

Lav

Offentlig

Privat

Industri

Tjytende

Kvinner

Menn

Figur 117 Automatisering1

1 Sysselsatte personer er delt inn i 374 yrkesgrupper I figuren er yrkesgruppene fordelt etter sannsynligheten for aring bli automatishysert Se Ekeland mfl (2015) Appendiks 4 for detaljerte resultater

Kilde Ekeland mfl (2015)

161 Hoslashyne kompetansen og oslashke fleksibiliteten i den norske arbeidsmarkedsmodellen

Flere trekk ved den nordiske samfunns- og arbeidslivsmodellen har bidratt til hoslashy omstillingsshyevne og god produktivitetsutvikling Norsk naeligrshyingsliv har vist stor evne til omstilling og den norshyske loslashnnsmodellen har bidratt til at produktivitetsshypotensialet har blitt realisert Generoslashse studiefishynansieringsordninger har ogsaring gjort det mulig for en stor andel av befolkningen aring ta videregaringende og hoslashyere utdanning i Norge noe som bidrar til aring forshyklare det hoslashye produktivitetsnivaringet Samtidig har utdanningssystemet klare svakheter Resultatene er ikke spesielt gode i et internasjonalt perspektiv saeligrlig sett opp mot de ressursene som brukes i sektoren og frafallet er stort baringde i videregaringende skole og hoslashyere utdanning

Strukturendringene arbeidsmarkedet naring staringr foran vil utfordre den norske modellen paring flere maringter Etter sterkt inntektsvekstbidrag fra oljesekshytoren i flere tiaringr maring framtidig inntektsvekst baseres paring oslashkt utvikling og bruk av teknologi i mer kunnshyskapsintensive naeligringer Dette vil stille hoslashyere og andre krav til relevant kompetanse enn tidligere Loslashnnsdannelsen vil bli satt under press langs flere dimensjoner Oslashkt polarisering i arbeidsmarkedet vil ogsaring legge stoslashrre press paring den jevne inntektsforshydelingen

Det viktigste svaret paring strukturendringene er kompetanse Tilstrekkelig og riktig kompetanse blir avgjoslashrende for at Norge skal opprettholde hoslashy produktivitet og hoslashy yrkesdeltakelse framover Kommisjonen har paringpekt svakheter i kunnskapsshyproduksjonen i kapittel 5 i denne rapporten og i kapittel 17 i kommisjonens foslashrste rapport (NOU 2015 1) For store grupper paring arbeidsmarkedet er saeligrlig hoslashyt frafall i videregaringende skole og fagutshydanningen alvorlig I hoslashyere utdanning er det svak gjennomfoslashring Det er ogsaring relativt faring som tar lenshygre universitetsutdanninger dvs mastergrad og doktorgrad i Norge enn i mange andre land og studietilbudet har gitt for lite tilgang paring kompeshytanse innen realfag og teknologifag Fleksibilitet i utdanningssystemet naringr det gjelder aring dekke naeligringslivets behov blir viktig naringr omstillingene skjer stadig raskere Tett kontakt mellom utdanshyningsinstitusjonene og naeligringslivet er noslashdvendig for at institusjonene skal kunne utvikle etter- og videreutdanningstilbud som samsvarer med bedrifshytenes og den enkeltes behov for kompetanse NAVs arbeidsmarkedstiltak for aring heve kompetansen til dem som mister jobb ved omstillinger maring i stoslashrre grad gjennomfoslashres sammen med naeligringslivet

Nye arbeidsmarkedsplattformer vil ogsaring i oslashkende grad bli viktige for aring koble tilbud og ettershysposlashrsel etter arbeidskraftsressurser i arbeidsmarshykedet Lettere tilgjengelig informasjon om arbeidsshymarkedet kan ogsaring gjoslashre det lettere aring foreta gode studie- og kompetansevalg


Utfordringene for gruppen med lav og middels kompetanse vil trolig oslashke i tiden framover Saeligrlig kan det bli vanskeligere for personer med lav kompetanse aring komme inn i et arbeidsmarked med hoslashye produktivitetskrav og faring et permanent fotshyfeste Kommisjonen mener at den generelle komshypetansen i disse gruppene maring oslashkes for aring styrke arbeidsmarkedstilknytningen

For at flere unge skal tilegne seg riktig og tilshystrekkelig kompetanse og faring permanent fotfeste i arbeidsmarkedet maring fagutdanningen bli bedre Ingen elever boslashr ende opp med et skoleloslashp som stopper fordi det ikke finnes laeligrlingplass For aring faring nok laeligrlingplasser maring en se naeligrmere paring bedrifteshynes insentiver til aring ta inn laeligringer Samarbeidet melshylom skole og arbeidsliv i utforming av yrkesutdanshyningen boslashr ogsaring styrkes slik at arbeidslivet faringr stoslashrre nytte av de som utdannes Mange elever er skoletroslashtte etter grunnskolen Dagens opplegg hvor yrkesutdanningen bestaringr av foslashrst to aringr paring skole og saring to aringr i laeligre boslashr endres slik at innslaget av praksisfag blir stoslashrre ogsaring i de to foslashrste aringrene

Den norske loslashnnsdannelsen som er kjenneshytegnet ved en hoslashy grad av koordinering har gitt en sammenpresset loslashnnsstruktur Sammen med hoslashye krav til produktivitet og kompetanse til arbeidstakerne har den jevne inntektsfordelingen og et gjennomsnittlig hoslashyt loslashnnsnivaring i internasjoshynal sammenheng foslashrt til at lite produktive bedrifshyter har tapt i konkurransen mot nye og eksisshyterende bedrifter med hoslashyere produktivitet og vekstpotensial Samtidig kan modellen ha svekket insentivene til utvikling og allokering av talent Det er diskusjon om den skandinaviske modellens styrke for innovasjon og hvor avhengig den er av internasjonale teknologiske framskritt

Hoslashy innvandring og sterk vekst i tjenestesekshytorene samt oslashkt innslag av delingsoslashkonomi trekshyker i retning av lavere organisasjonsgrad og en svekket koordinering i loslashnnsdannelsen framover Koordinert loslashnnsdannelse gjennom frontfagsmoshydellen har medvirket til aring stabilisere den oslashkonoshymiske utviklingen og slik bidratt til effektiv resshysursbruk Arbeidsmarkedspolitikken maring bygge videre paring organisasjonenes rolle i samarbeidet Samtidig maring det fortloslashpende vurderes om institushysjoner og reguleringer er tilpasset utviklingen paring arbeidsmarkedet som foslashlger av endringene i arbeidstilbud og den teknologiske utvikling

Trepartssamarbeidet har vaeligrt viktig for en jevn inntektsfordeling og for aring faring gjennomfoslashrt noslashdshyvendige reformer og omstillinger i oslashkonomien Med de utfordringene norsk oslashkonomi staringr overfor framover vil det vaeligre viktig med et fortsatt godt samarbeid mellom partene og myndighetene En

del av de strukturendringene som er beskrevet i dette kapitlet kan imidlertid gjoslashre dette samarbeishydet vanskeligere ved at en stoslashrre del av oslashkonoshymien vil skje paring omraringder utenfor partenes ansvarsomraringde

En nasjonal minsteloslashnn eller utvidet bruk av allshymenngjoslashringsavtaler kan bidra til utjevning av loslashnshyninger men vil samtidig kunne foslashre til lavere yrkesshydeltagelse Siden allmenngjoslashring innebaeligrer at det settes en form for bransjevis minsteloslashnn kan flere oppleve det unoslashdvendig aring organisere seg Allmennshygjoslashring kan derfor foslashre til lavere organisasjonsgrad og svekke den kollektive loslashnnsdannelsen For at arbeidskraften skal bli brukt paring best mulig maringte maring den allokeres effektivt Det krever at arbeidsshystyrken er tilstrekkelig fleksibel og mobil

Myndighetene og partene i arbeidslivet boslashr myke opp arbeidsmarkedsreguleringer som saeligrshylig bidrar til aring gjoslashre arbeidsmarkedet lite fleksishybelt Kommisjonen stoslashtter forslaget fra flertallet i Arbeidstidsutvalget om opprettelse av delvis uavshyhengig stilling om endringer i regulering av skiftshyog turnusarbeid og oslashkt adgang til frivillig kveldsshyarbeid Videre boslashr autorisasjonsordningene for godkjenning av utdanninger gjennomgarings og det maring vurderes om det fortsatt er noslashdvendig med saeligregne godkjenninger for aring praktisere enkelte yrker Systemet for godkjenning og autorisasjon maring koordineres bedre og gjoslashres mer fleksibelt Det er viktig aring faring avklart raskt hvilken kompeshytanse innvandrere og utenlandsstudenter har og hva de evt trenger for aring faring godkjent sine utdanninshyger og sin kompetanse Det maring ogsaring undersoslashkes hvordan utdanningssystemet paring en bedre maringte kan bidra til aring komplementere manglende fag feks gjennom delstudier

162 Mobilisering av arbeidskraften

Vi staringr overfor store demografiske endringer i befolkningen i aringrene og tiaringrene framover Et viktig trekk er at befolkningen eldes og at levealderen forventes aring fortsette aring oslashke Det innebaeligrer at forshysoslashrgelsesbyrden vil oslashke kraftig og offentlige utgifshyter til pensjoner helsetjenester og eldreomsorg vil tilta For aring opprettholde en hoslashy velferd ogsaring i aringrene framover er vi avhengig av at arbeidsinnsatshysen i samfunnet blir saring hoslashy som mulig

Oslashkt arbeidsinnsats krever at stoslashrre deler av arbeidskraftressursene i befolkningen mobiliseshyres Saeligrlig viktig vil det vaeligre aring faring redusert sykeshyfravaeligr og antall som mottar arbeidsavklaringspenshyger og ufoslashretrygd NAV har anslaringtt at 656 000 aringrsverk gikk tapt i 2014 paring grunn av daringrlig helse eller mangel paring ordinaeligrt arbeid se figur 118


0

5

10

15

20

0

100

200

300

400

500

600

700

800

Arbeidssoslashkere paring tiltak

Delvis arbeidsledige

Helt arbeidsledige

Sykefravaeligr

Nedsett arbeidsevne

Ufoslashrepensjon

Sum tapte aringrsverk

Tapte aringrsverk

2005 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Figur 118 Tapte aringrsverk paring grunn av daringrlig helse eller mangel paring ordinaeligrt arbeid for personer i alderen 16ndash67 aringr Antall tapte tusen aringrsverk (venstre akse) og tapte aringrsverk i prosent av folkemengden (hoslashyre akse) Aringrsgjennomsnitt

Kilde NAV

Ufoslashrepensjon og nedsatt arbeidsevne foslashrer til flest tapte aringrsverk og deretter foslashlger sykefravaeligr Det totale tapet svarer til 188 pst av folkemengden i alderen 16ndash67 aringr Beregningene tar hensyn til at mange bare er borte i kort tid at mange har grashyderte ytelser og at en del personer er arbeidsleshydige uten aring ha rett paring stoslashtte fra NAV Gjennomshystroslashmmingen i ordningene kan illustreres ved at i overkant av 15 millioner personer staringr bak de 656 000 tapte aringrsverkene

Varig utstoslashting av arbeidsmarkedet som skylshydes at arbeidskraften ikke klarer aring tilpasse seg strukturendringene gir saeligrlig grunn til bekymring for yrkesdeltakelsen paring lengre sikt For aring hindre at flere blir staringende utenfor arbeidsmarkedet mener kommisjonen at omstillingene maring moslashtes ved oppshybygging av kompetanse en styrking av virkemidshylene i arbeidsmarkedspolitikken og utforming av velferdsordninger som stimulerer til aring staring i arbeid

Trygdeytelsene maring gjoslashres mer aktivitetsorienshyterte Dette kan skje ved aring innfoslashre aktivitetskrav stoppunkter avkortingsregler graderte ytelser og mer troverdige sanksjoner Ordningen med arbeidsavklaringspenger og sykefravaeligrsordninshygen boslashr saeligrlig vurderes naeligrmere med tanke paring at Norge internasjonalt sett har et hoslashyt sykefravaeligr og at innfoslashringen av arbeidsavklareringspenger ikke ser ut til aring ha redusert varigheten av fravaeligret Arbeidsgivere spiller en viktig rolle for aring hindre at arbeidstakere stoslashtes permanent ut av arbeidsmarshykedet Kommisjonen mener at arbeidsgiver boslashr ha et oslashkonomisk medansvar for de lengre sykdomsshy

forloslashpene Myndighetene boslashr ogsaring vurdere aring oslashke bruken av loslashnnstilskudd eller andre former for loslashnnskompensasjon for aring faring flere i arbeid

Den enkeltes insentiver til aring vaeligre i arbeid boslashr ogsaring styrkes Det totale kompensasjonsnivaringet for inntektssikringsordninger og supplerende ytelser kan gjoslashre det saeligrlig gunstig aring motta trygdeytelser framfor aring jobbe for visse grupper Dette mener kommisjonen er uheldig Dagens ordninger med kontantstoslashtte og skatteklasse 2 kan i tillegg svekke insentivene til aring staring i jobb for en del grupshyper med utsikter til lav loslashnn

Oslashkt yrkesdeltakelse blant eldre blir ogsaring viktig for aring mobilisere arbeidskraften framover Etter kommisjonens syn er tilstrekkelige oslashkonomiske insentiver i pensjonsordningen ett av de viktigste tiltakene for aring faring eldre til aring staring lenger i arbeidslivet Pensjonsreformen i 2011 ser ut til aring ha den oslashnskede effekten paring yrkesdeltakelsen til eldre Reglene i alderspensjonsordningen og AFP-ordninshygen boslashr endres slik at de oslashkonomiske insentivene til aring staring lenger i arbeid oslashker blant offentlig ansatte I den sammenheng boslashr ogsaring aldersgrensene i arbeidslivet gjennomgarings og samordnes Saeligrlig boslashr saeligraldersgrensene i offentlig sektor oslashkes Det er ogsaring viktig at bedriftene har tilstrekkelige insentishyver til aring ansette og holde paring eldre arbeidstakere Kommisjonen mener at en del av arbeidsgivers kostnader knyttet til aring ansette og beholde eldre boslashr reduseres Saringkalte laquoseniorgoderraquo maring avvikles

Integrering av innvandrere i arbeidsmarkedet er en stor og viktig utfordring Den store flyktninshy


gestroslashmmen siden sommeren 2015 har saeligrlig aktushyalisert dette For aring oppnaring en bedre integrering av innvandrere i arbeidsmarkedet er det viktig med god kvalitet paring integreringsarbeidet men ogsaring her er det viktig at insentivene til aring komme i jobb er sterke I ankomstfasen er det saeligrlig viktig med en rask avklaring av kompetansen til de som faringr innvilshyget oppholdstillatelse Kommisjonen mener at mynshydighetene boslashr vurdere alternative integreringsloslashp med tilpasset spraringkopplaeligring og subsidiering av arbeidsplasser for asylsoslashkere og flyktninger som har en kompetanse som raskt kan bli brukt i arbeidsmarkedet Samtidig boslashr utdannings- og arbeidsmarkedspolitikken samordnes bedre slik at de som har behov for grunnleggende utdanning faringr dette Det er ogsaring bekymringsfullt at tiden fra ankomst til bosetting i en kommune tar saring lang tid For aring oppnaring en god integrering er det avgjoslashrende at ventetiden blir saring kort som mulig

Oppsummert vil det norske arbeidsmarkedet utsettes for store strukturelle endringer i aringrene som kommer Dette vil kreve en rekke tiltak for aring styrke omstillingsevnen herunder kontinuerlig kompetanseheving tilpasning til nye arbeidsmarshykedsplattformer og et tettere samarbeid mellom utdanning naeligringsliv og NAV Det vil ogsaring vaeligre behov for mer fleksible arbeidstidsreguleringer mer aktivitetsorienterte stoslashnadsordninger og rasshykere integreringsprosesser for innvandrere

17 Effektivitet i offentlig sektor

Baringde i privat og offentlig sektor krever effektiv ressursbruk at de riktige tjenestene tilbys og at tjenestene produseres paring en effektiv maringte Begrenset konkurranse mange og komplekse maringl og det at de offentlige tjenestene ikke omsetshytes i et fritt marked innebaeligrer imidlertid at viktige drivere for oslashkt produktivitet er fravaeligrende Ogsaring organisatoriske forhold arbeidstidsavtaler og loslashnnssystemer kan ha betydning for mulighetene til aring produsere tjenestene mest mulig ressursefshyfektivt

I foslashrste rapport la kommisjonen fram materiale som belyser ressursbruken i offentlig sektor Intershynasjonale sammenligninger og effektivitetsstudier av offentlige virksomheter viser betydelig potensial for bedre ressursbruk Det mest synlige internasjoshynalt sett er hoslashy ressursbruk og middels resultater i utdanningssektoren Nasjonale studier av sykeshyhusene hoslashgskoler og universiteter politiet komshymunesektoren mv viser store forskjeller og store muligheter om man klarer aring realisere beste prakshysis I foslashrste rapport ble det ogsaring trukket fram store

offentlige investeringer med hoslashyt kostnadsnivaring og lav samfunnsoslashkonomisk loslashnnsomhet og organiseshyring av offentlig eierskap til infrastruktur og kraftshyproduksjon med mulighet for oslashkt effektivitet

Forskjeller i effektivitet mellom ulike enheter innenfor samme type virksomhet i offentlig sektor illustrerer at det er store muligheter for oslashkt effekshytivitet dersom de mindre gode laeligrer av de beste enhetene Fordi store deler av sektoren er beskytshytet mot virksom konkurranse er insentivene til effektiv ressursbruk mye svakere enn i privat sekshytor Oslashkt effektivitet kan bare oppnarings gjennom en aktiv politikk med effektivitet som siktemaringl

Kommisjonen har i kapitel 7 droslashftet en del for-hold som medvirker til at man faringr mindre igjen for ressursbruken i offentlig sektor enn man burde Organiseringen av offentlig sektor har dype histoshyriske roslashtter Utviklingen i nyere tid ble paringvirket av utredningen fra Hermansen-utvalgets En bedre organisert stat (NOU 1989 5) og den diskusjon som fulgte utredningen I forbindelse med 25-aringrsshyjubileet for denne utredningen har det vaeligrt en ny offentlig debatt Organisering av offentlig sektor er et omfattende og vanskelig tema og det foreshyligger ikke endelige og entydige evalueringer av de nye organisasjons- og styringsformer som kom med maringl- og resultatstyring og fristilling paring 1990shytallet Kommisjonen vil likevel trekke fram to hovedfaktorer som synes viktige for aring realisere det potensialet for gevinster som er vist

171 Offentlig styring og effektiv ressursbruk

Omfattende politisk og administrativ delegering og maringlstyring har skapt kontrollbehov og rapporshyteringskrav som har gitt seg utslag i en byraringkrashytisering av offentlig sektor baringde i form av mer byraringkratiske prosesser og flere byraringkrataringrsverk For det foslashrste har det vaeligrt en sterk oslashkning i maringl aktivitetskrav og foslashringer fra toppen i styringssysshytemet Et eksempel er Forskningsraringdet som i siste aringrs tildelingsbrev er paringlagt mer enn 500 slike maringl og foslashringer (se kapittel 5) Ogsaring for andre deler av forvaltningen har antall maringl og krav oslashkt gjennom det siste tiaringret Maringl- og resultatstyring har tillatt departementene aring paringlegge nye maringl og hensikter uten klar vurdering og ansvar for oslashkonoshymiske konsekvenser Kommisjonen mener at det er behov for en bedre styring av offentlig forvaltshyning Det er noslashdvendig aring klargjoslashre hovedmaringl for virksomhetene og hvilke resultater som forventes for innbyggerne samtidig som virksomhetene maring ha autonomi til aring styre interne arbeidsprosesser og ressurser Oppdraget maring gi en tydelig og forshy


pliktende laquomarsjordreraquo slik at samfunnsmessige gevinster identifiseres og realiseres ogsaring naringr det betyr krevende omstillinger og avvikling av aktivishyteter Begrensning av antall maringl og fjerning av aktivitetskrav kan ogsaring redusere kontrollbyraringkrashytiet som er bygd opp for aring vurdere gjennomfoslashrinshygen

For det andre boslashr handlingsmulighetene og insentivene nedover i offentlig forvaltning vurdeshyres mht aring oppnaring oslashkt effektivitet Effektiv drift forshyutsetter lokalt handlingsrom og ansvar for aring finne de beste lokale tilpasningene Det er en generell oppfatning at fristillingene som ble gjennomfoslashrt hovedsakelig paring 1990-tallet har bidratt til bedre ressursbruk og oslashkt produktivitet Det gjelder saeligrshylig de store reformene innen infrastruktur som innebar en utskilling av forretningsdrift fra forvaltshyning og foslashrte til selskaper som Telenor og Avinor Mulighetene for fristilling som middel for aring ta ut effektivitetsgevinster boslashr vurderes ogsaring for andre institusjoner Det er viktig at rammebetingelsene for virksomhetene i slike tilfeller fremmer samshyfunnsmessige maringl Resultatene fra aring gi institusjoshyner stoslashrre frihetsgrader for utfoslashring av offentlig finansierte oppgaver som i helse- og omsorgssekshytoren og i universitets- og hoslashyskolesektoren er ikke like klare eller entydige Fristilling synes her aring ha oslashkt produksjonen men ikke noslashdvendigvis aring ha foslashrt til stoslashrre kostnadseffektivitet Vellykket fristilshyling krever at virksomhetene stilles overfor insentishyver som fremmer samfunnsoslashkonomiske gevinster og har handlingsrom til aring realisere slike gevinster

For eksempel har kommisjonen i kapittel 5 vist at innen hoslashgskoler universiteter og forskning har institusjonene i liten grad maktet aring flytte ressurser fra de mindre gode miljoslashene til de beste Offentlig sektor klarer i liten grad aring ta ut gevinster gjennom saringkalt laquokreativ destruksjonraquo ndash aring legge ned gamle aktiviteter for aring frigjoslashre ressurser til nye Det er ingen enkel loslashsning paring problemet med manglende kreativ destruksjon men det kan ha stor betydshyning for produktiviteten dersom en lykkes En mulig vei kan vaeligre sterkere styring mot kvalitet og innovasjon En alternativ vei kan vaeligre mer selvstendige enheter med stoslashrre strategisk handshylingsrom til aring flytte ressurser I kapittel 5 nevnes forskningsinstitutter i Sveits ndash statlig eide og styrte forskningsinstitutter i verdensklasse ndash som eksempel paring en modell med sterkere strategisk styring Et eksempel paring et desentralisert alternashytiv er universiteter med stor autonomi i konkurshyranse om studenter og forskningsmidler som i Storbritannia

Innenfor offentlig forvaltning blir rammebetinshygelsene for de enkelte institusjonene bestemt av

forvaltningslov tjenestemannslov budsjettsystem mv Kommisjonen har erfart at de stoslashrste begrensningene paring handlefriheten gjelder bruk av arbeidskraft og lokalisering av aktiviteter

En effektiv bruk av arbeidskraftressursene er avgjoslashrende for produktiviteten baringde i offentlig og privat sektor Flere rigiditeter i offentlige arbeidsshymarkeder vanskeliggjoslashr effektiv bruk av ressurshysene saeligrlig naringr det gjelder ledelsens loslashnnsmesshysige styringsmuligheter plassering av arbeidsshykraften og organisering av arbeidet Hovedavtalen i staten og tilsvarende avtaler for sektorselskap og helseforetak innsnevrer i stor grad handlingsromshymet for hvordan lederskapet kan utoslashves Ledelsen er ofte paringlagt en rekke aktiviteter og hensyn som maring ivaretas utover aring soslashrge for effektiv drift Tilshystrekkelig handlingsrom for lederne er av stor betydning for effektiv drift av offentlige institusjoshyner Det er positivt at det statlige lederloslashnnssysshytemet blir reformert og videreutviklet For aring fremme laeligring paring tvers av sektorer og fag boslashr stashyten i stoslashrre grad rekruttere ledere med erfaring fra annen virksomhet Oslashkt fleksibilitet i praktiseshyring av lov- og avtaleverk kan vaeligre et tiltak for en bedre bruk av arbeidskraften i en del virksomheshyter Kommisjonen stoslashtter tilraringdningene fra flertalshylet i Arbeidstidsutvalget paring dette omraringdet

Mens oslashkt produktivitet i privat sektor blir sett paring som noslashdvendig og positivt (oslashker bedriftens loslashnnsevne) vil organisasjonene i offentlig sektor kunne se paring krav om oslashkt produktivitet som en trussel dels mot kvaliteten paring tjenestene og dels mot de ansattes interesser Aring oppnaring gode samarshybeidsrelasjoner og faring til beslutninger om forbeshydringer som oslashker effektiviteten vil derfor ofte vaeligre en mer krevende oppgave i mange offentlige virksomheter Det er likevel viktig at offentlig sekshytor gjennomfoslashrer omstillinger som oslashker produktishyviteten gjennom aring oslashke tempoet i aring ta i bruk ny tekshynologi som kan frigjoslashre ressurser til tjenester som ikke kan automatiseres

Det er flere mekanismer i behandlingen av statsbudsjettet som bidrar til aring oslashke offentlig resshysursbruk feks normer om at utgiftene til et forshymaringl skal vaeligre en bestemt prosent av BNP normer for bemanning og andre bindinger Statlige refushysjonsordninger for oppgaver som utfoslashres av komshymuner eller andre kan bidra til et hoslashyt og stigende utgiftsnivaring Maringlet for offentlig virksomhet maring vaeligre gode resultater for innbyggerne med en effekshytiv bruk av ressursene Kommisjonen advarer dershyfor mot bruken av slike ressursmaringl og detaljerte foslashringer for ressursinnsatsen i offentlig sektor Statsbudsjettet boslashr gjennomgarings systematisk med


1

sikte paring aring begrense ordninger som binder budsjetshytet til normer for ressurs- eller bemanningsbruk

Kommisjonen har diskutert baeligrekraften i offentlige finanser i kapittel 4 og har i kapittel 7 studert veksten i offentlig sektor Norge har vaeligrt gjennom en lang periode med sterk vekst i offentshylig sysselsetting Antallet aringrsverk i offentlig sektor vokste med 36 pst fra 1994 til 2014 Fordi dette var en periode der det ogsaring var sterk vekst i privat sysselsetting laring den offentlige sysselsettingsandeshylen stabil paring 29 pst1 I statlig forvaltning oslashkte sysshyselsettingen i sentralenhetene i direktoratene med hele 68 pst fra 1994 til 2014 Noe av veksten skylshydes at oppgaver ble overfoslashrt fra departementer til direktorater men ogsaring i departementene har antall ansatte vokst se figur 119

Veksten i antall ansatte i sentralenhetene i direktoratene er det klareste uttrykket for at det har skjedd en byraringkratisering av statlig forvaltshyning Dette springer ut av oslashnsker om en detaljert styring av ytre statsetater og kommunal virksomshyhet Et oslashkende antall politikere i departementene reflekterer sterkere styringsambisjoner og polishytisk behov for kontroll med dagsorden i forvaltshyningen men bidrar samtidig til byraringkratiseringen Oslashkt produktivitet bla gjennom bedre bruk av IKT boslashr gjoslashre det mulig aring redusere antall ansatte i departementene og sentralenhetene i direktorashytene over tid men fortsatt utbygging av maringlformushyleringer og medfoslashlgende behov for kontroll vil iso-

Av totale aringrsverk Paring grunn av mange deltidsansatte i offentlig sektor er andelen 33 pst maringlt ved andelen sysselshysatte personer

lert sett trekke i retning av flere ansatte baringde i de sentrale og i de ytre enhetene

Direktoratenes rolle i forvaltningen er en utfordring for klare ansvarslinjer og lokal handleshyfrihet Det er noslashdvendig med mer tydelig arbeidsshydeling mellom departementer og direktorater og en klarere prioritering av oppgaver Siktemaringlet maring vaeligre aring ansvarliggjoslashre underliggende enheter og redusere behovet for kontroll av hvordan oppshygaver utfoslashres Det er resultatene for innbyggerne som er viktige aring kontrollere

Kommisjonen har i foslashrste rapport diskutert styringen av kommunesektoren noslashdvendigheten av en kommunereform og argumentert for bedre organisering av regionbyer I denne rapporten behandles regionnivaringet naeligrmere Offentlig orgashynisering paring regionnivaringet er svaeligrt mangfoldig og koordineringen med fylkesmenn og fylkeskomshymuner er komplisert I dag har 38 statlige etater 36 ulike regionale inndelinger Dette vanskeligshygjoslashr samarbeid paring tvers av statlige etater og ogsaring samvirket mellom stat fylkeskommuner og komshymuner Organiseringen av regional statlig forvaltshyning maring gjennomgarings med sikte paring bedre samordshyning og et mer effektivt og ensartet moslashnster Samshymenslaringing av statlige etater slik at det blir faeligrre statlige sektororganer kan vaeligre en mulighet Tiden er moden for en reform i fylkesstrukturen med faeligrre og stoslashrre regioner Som ledd i en slik reformprosess maring regional statlig forvaltning gjennomgarings med sikte paring bedre samordning og et mer effektivt og ensartet moslashnster i organiserinshygen

Privat og offentlig sysselsetting 170 170

160 160

150

Offentlig forvaltning

Privat sektor

Departementene

Direktoratenes sentralenheter

150

140 140

130 130

120 120

110 110

100 100

90 90

80 80 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014

Figur 119 Utviklingen i privat og offentlig sysselsetting Indeks 1994=100


2016 NOU 2016 3 35 Ved et vendepunkt Fra ressursoslashkonomi til kunnskapsoslashkonomi

Kommunereformen maring medvirke til at det skapes sterke regionbyer i alle landsdeler Dette kan gi grunnlag for mer hensiktsmessig arealutnyttelse og utbyggingsmoslashnster og bedre drift av transport og videregaringende utdanning i disse byomraringdene Avhengig av framdriften i kommunereformen vil det bli behov for reformer i fylkeskommunene For aring faring en effektiv offentlig forvaltning maring en reform i fylkeskommunene sees i sammenheng med en bedre organisering av den statlige forvaltning paring regionalt nivaring Kommunereformen boslashr samtidig gi muligheter for desentralisering av statlige oppshygaver til kommunene innenfor utdanning helse NAV og paring andre omraringder Ikke minst maring en effekshytivisere kommuneplanleggingen ved aring redusere antall statlige etater som kan komme med innsigelshyser Fylkesmannens samordnende rolle boslashr styrshykes

172 Produktivitetsforbedringer gjennom bruk av teknologi og samhandling med privat sektor

Private virksomheter har stoslashrre frihet til aring ta i bruk ny teknologi og omstille virksomheten og stoslashrre oslashkonomiske insentiver til aring gjoslashre det Samshyspillet mellom offentlige og private aktoslashrer er dershyfor en sentral kilde til effektivitets- og produktivishytetsforbedringer i offentlig sektor I sum kjoslashper offentlig forvaltning varer og tjenester fra privat sektor for godt over 400 mrd kroner i aringret Muligshyhetene til utvikling og innovasjon maring utnyttes bedre En maring samtidig vaeligre paring vakt mot bindinshyger som kan gi merkostnader og urimelige fordeshyler til noen leverandoslashrer For aring sikre god konkurshyranse mellom offentlige og private aktoslashrer er det paring noen omraringder noslashdvendig aring skille ut offentlig virksomhet i egne selskaper

Anskaffelsesprosesser er ressurskrevende Analyser tyder paring at det kan spares mye ressurser ved aring effektivisere arbeidet med anskaffelser i offentlige virksomheter Kommisjonen mener det er behov for forenklinger i loven om offentlige anskaffelser baringde for aring fjerne lite hensiktsmesshysige administrative prosesser og for aring fremme anskaffelser med hoslashy nytte Formaringlet med loven om anskaffelser boslashr vaeligre effektiv ressursbruk Andre samfunnsmaringl ivaretas best gjennom virkeshymidler som er rettet mer direkte mot maringlet og kommisjonen mener derfor at anskaffelsesregelshyverket ikke boslashr inneholde ikke-anskaffelsesfagshylige tilleggskrav

Det er store samfunnsmessige gevinster ved oslashkt digitalisering i offentlige virksomheter bedre samhandling mellom IKT-systemer i offentlig forshy

valtning og en samordnet offentlig informasjonsshyforvaltning som ogsaring omfatter kommunesektoshyren Det er noslashdvendig aring arbeide for sterkere samshyordningsorganer med videre fullmakter enn i dag for aring hente ut gevinster ndash bedre tjenester for innbyggerne og lavere kostnader for det offentshylige ndash paring tvers av virksomheter og forvaltningsnishyvaringer

Det har vaeligrt for mange eksempler paring offentshylige IKT-prosjekter med forsinkelser og store budshysjettoverskridelser Det er noslashdvendig med bedre styring oslashkt budsjettforpliktelse mht kostnader og gevinster og en mer trinnvis utvikling av IKTshysystemene Dette antas aring gi bedre resultater over tid

Potensialet som ligger i bruk av teknologi og digital kommunikasjon maring utnyttes bedre bla i helse- og omsorgssektoren Samarbeid mellom kommunene og mellom kommunene og staten er noslashdvendig for aring faring effektive systemer for alle deler av offentlig sektor Innfoslashring av obligatorisk proshysjektmodell og opprettelsen av et Digitaliseringsshyraringd vil kunne forbedre utformingen av en del proshysjekter Kommisjonen stiller imidlertid sposlashrsmaringl ved om det trengs sterkere virkemidler for aring faring tilshystrekkelig god kvalitetssikring av nye IKT-proshysjekter Ordningen for medfinansiering kan gi finansiell drahjelp til mindre digitaliseringstiltak og bidra til oslashkt digitalisering

Teknologiraringdets innspill til Produktivitetskomshymisjonen viser at det er store muligheter for at ny og bedre bruk av teknologi kan effektivisere konshytakten mellom forvaltningen og innbyggerne og gi innbyggerne et godt helse- og omsorgstilbud som er budsjettmessig baeligrekraftig Et godt eksempel paring dette er bruk av teknologi for hjemshymebasert pleie og omsorg bla ved bruk av smarttelefoner til overvaringking av helsetilstand og sikring av trygghet Erfaringer fra kommunene i Listersamarbeidet viser at bruk av velferdsteknoshylogi kan redusere behovet for institusjonsplasser selv om antall eldre oslashker vesentlig Oslashkningen i antall eldre i aringrene som kommer vil kreve en oslashkende innsats i pleie og omsorg Det er store forshyskjeller i utgiftene mellom opphold i heldoslashgnsinshystitusjoner og omsorg organisert i egen bolig eller omsorgsboliger Det maring satses aktivt og maringlrettet paring aring utvikle og ta i bruk ny teknologi som gir stoslashrre grupper av eldre og andre omsorgstrenshygende muligheten for aring fungere i egen bolig

Oppsummert vil effektiv ressursbruk i offentshylig sektor vaeligre en vesentlig forutsetning for varingr omstilling mot en kunnskapsbasert oslashkonomi Anashylysene i kapittel 4 viser at dagens modell for


offentlig sektor ikke vil vaeligre baeligrekraftig paring lang sikt

18 Oppsummering av kommisjonens vurderinger i foslashrste rapport

Produktivitetskommisjonen la i sin foslashrste rapport vekt paring en bred analyse av forhold som paringvirker utviklingen av produktiviteten i oslashkonomien Proshyduktiviteten bygger paring et samspill mellom kunnshyskap bruken av kunnskap i oslashkonomisk virksomshyhet initiativ til aring utvikle naeligringsvirksomhet og til aring omstille virksomheten naringr forholdene endrer seg Aringpenhet for bruk av nye metoder og teknoshylogi fra utlandet er noslashdvendig Evnen til aring ta utnytte teknologien bestemmes i stor grad av den samlede kunnskapskapitalen Hoslashy produktivitet i Norge bygger paring slike forhold og evne til omstilshylinger og samvirke mellom ulike aktoslashrer

Produktivitetsveksten bestemmes av forbeshydringer i organisering teknologi og produkter i de enkelte oslashkonomiske virksomhetene ndash private bedrifter offentlige institusjoner frittstaringende organisasjoner mv Myndighetene kan paringvirke de oslashkonomiske betingelsene slik at virksomhetene fremmer slike forbedringer

Globalt beskrives produktivitetsutviklingen som utviklingen av en internasjonal teknologifront som representerer det beste i organisering teknoshylogi og produkter Norge kan paring enkelte omraringder bidra til aring flytte teknologifronten gjennom innovashysjon men for et lite land som Norge er teknoloshygiadopsjon fra utlandet saeligrlig viktig for produktishyvitetsvekst fordi nesten all ny teknologi utvikles i utlandet I tillegg bestemmes produktiviteten av omstillinger og overflytting av produksjon fra lavshyproduktive til hoslashyproduktive virksomheter og geografiske omraringder Konkurranse bidrar til aring realisere disse overflyttingsgevinstene

Myndighetene maring foslashrst og fremst soslashrge for at forutsetningene for produktivitetsvekst er gode Betydningen av slike forutsetninger ble diskutert i kapittel 6 i kommisjonens foslashrste rapport En stor internasjonal forskningslitteratur har analysert ulike forutsetninger Den brede gjennomgangen i foslashrste rapport droslashfter tiltak for oslashkt produktivitet paring mange felter I denne korte oppsummeringen trekker vi fram hovedpunkter under tre overskrifshyter ndash forutsetninger for produktivitetsvekst naeligringsutvikling og offentlig sektor

181 Forutsetninger for produktivitetsvekst

De viktigste forutsetningene for produktivitet handler om kunnskap og infrastruktur som legger grunnlaget for ressursbruken i privat naeligringsliv offentlig sektor og andre virksomheter Produktishyvitetsutviklingen bestemmes ogsaring av hvordan grunnleggende samfunnsinstitusjoner fungerer I nyere vekstanalyse legges det vekt paring urbaniseshyring fordi attraktive byerregioner vinner konkurshyransen om hoslashyutdannet arbeidskraft og kunnshyskapsintensive bedrifter Foslashrste rapport behandlet bla utdanning infrastruktur og urbanisering

Det er bekymringsfullt at norske skoleelever i internasjonale tester viser lave ferdigheter i basis-fag Kvalitetssvikten i grunnskolen baringde generelt og i matematikkfaget spesielt er godt dokumenshytert Denne kvalitetssvikten forplanter seg opposhyver i utdanningssystemet i form av hoslashyt frafall baringde i videregaringende skole og hoslashyere utdanning men ogsaring i form av rekrutteringssvikt til realfagshylige utdanninger Vi maring loslashfte kunnskapsutviklinshygen for de store gruppene i utdanningssystemet oslashke ferdighetene og bidra til mindre frafall blant annet ved et oslashkt tilbud av laeligreplasser Det trengs sterkere organisering og ledelse i skolen med et aringpnere arbeidsmarked for laeligrere I hoslashyere utdanshyning maring insentivene vris fra kvantitet til kvalitet Studiesoslashkende boslashr faring bedre informasjon om arbeidsmarkedsutsiktene ved ulike utdanningsshyvalg Studentene boslashr ogsaring faring sterkere oslashkonomiske insentiver til aring fullfoslashre en grad Terskelen for aring komme inn i hoslashyere utdanning boslashr heves Det er ingen mekanismer paring plass for aring sikre at studietilshybud med faring soslashkere eller svake forskningsmiljoslasher legges ned

Foslashrste rapport paringviste at valg av infrastrukturshyprosjekter spesielt i samferdselssektoren tar liten hensyn til samfunnsoslashkonomisk loslashnnsomhet Det brukes store midler paring laquofeilraquo prosjekter i den for-stand at samfunnet kan faring betydelig mer ut av resshysursene ved bedre prioriteringer I tillegg er kostshynadene i norske vegprosjekter betydelig hoslashyere enn i varingre naboland Mange samferdselsprosjekshyter har vaeligrt preget av store kostnadsoslashkninger Kommisjonen mener investeringene i samferdsel maring prioriteres ut fra sin samfunnsoslashkonomiske loslashnnsomhet og at dette boslashr prege de maringl som setshytes i Nasjonal Transportplan Det maring etableres sterkere insentiver til kostnadskontroll og shybevissthet i forprosjekteringsfasen Dette kan skje ved aring koble prosjektplanleggingen bedre sammen med finansieringsansvar Beslutningsprosessen maring sikre at de mange prosjektene i Nasjonal


Transportplan bidrar til en bedre nasjonal infrashystruktur i samferdsel

Internasjonale analyser viser at urbanisering spiller en noslashkkelrolle for utviklingen av produktishyvitet Det skyldes oslashkt samvirke og rask spredning av kunnskap og ideer i stoslashrre arbeidsmarkeder bla mellom personer med hoslashy og spesialisert utdanning

En oslashkende andel av Norges befolkning bor i store og mellomstore byer se figur 120 Stoslashrre kommuner som omfatter sammenhengende boshyog arbeidsmarkeder vil stimulere produktiviteshyten Det boslashr satses paring utvikling av sterke regionshybyer for aring sikre oslashkonomisk utvikling bredt utover landet Kommisjonen ga sterk stoslashtte til en komshymunereform som kan bidra til forenkling av styshyringssystemet og skape kommuner som selv har stoslashrre kompetanse og styringsevne

182 Naeligringsliv

Rammebetingelsene for naeligringslivet maring bidra til kontinuerlig fornyelse i organisering teknologi og produkter og omstillingsevne slik at ressurser flytter fra lite produktive til hoslashyproduktive virkshysomheter Samfunnsmessig bestemmes disse rammebetingelsene saeligrlig av skattesystemet og statlige reguleringer paring omraringder som planlegging arealbruk naeligringsetablering arbeidsmiljoslash og arbeidstilbud Den viktigste mekanismen for et produktivt naeligringsliv er gode og like konkurransshy

evilkaringr I denne rapporten har kommisjonen konshysentrert seg om koblingen mellom forskning og naeligringsliv og samspillet mellom offentlig sektor og naeligringslivet spesielt naringr det gjelder IKT og digitalisering I foslashrste rapport behandlet kommishysjonen konkurransesituasjonen regulering i bred forstand spesielt byggenaeligringen naeligringspolishytikk klimapolitikk og eierskap

Det er store forskjeller i produktivitet mellom bedrifter og naeligringer som er utsatt for internasjoshynal konkurranse og de som i liten grad er det Kommisjonen anbefalte en systematisk gjennomshygang av konkurransesituasjonen i Norge her-under ved aring vurdere hvordan en kan endre reguleshyringer for aring aringpne for oslashkt konkurranse og stimulere til oslashkt produktivitet i naeligringer med liten konkurshyranse Generelt anbefalte kommisjonen et stershykere haringndhevingsregime for aring sikre konkurranseshymessig mer like forhold for offentlige og private tjenestetilbydere

Kommisjonen droslashftet sammenhengen mellom reguleringer konkurranse og produktivitet i bygshygenaeligringen i et eget kapittel Byggenaeligringen har lav produktivitetsvekst dels fordi reguleringene av sektoren har oslashkt Naeligringen har vaeligrt omfattet av et stort og oslashkende antall reguleringer som medfoslashrer betydelige merkostnader baringde for bolishyger og andre bygg se figur 121 Slike merkostnashyder betyr hoslashyere boligpriser og kan ha generelle negative virkninger for samfunnets produktivitet fordi byggevirksomheten legger beslag paring ressur-

A Andel av befolkningen i tettsted

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1900 1920 1940 1960 1980 2000

Danmark

Finland

Sverige

Island

Norge

2014

B Befolkningen 1966-2014

0

500

1 000

1 500

2 000

2 500

0

500

1 000

1 500

2 000

2 500

1966 1976 1986 1996 2006

Tuse

ner

Tuse

ner

Storbyregioner (4)

Mellomstore byregioner (16)

Smaringbyregioner

Periferi

2014

Utvikling i urbanisering

Figur 120 Utvikling i urbanisering i Norge og andre nordiske land

Kilder Statistisk sentralbyraring Statistics Iceland Statistiska centralbyraringn Statistikcentralen FN og Panda


0

50 000

100 000

150 000

200 000

250 000

0

50 000

100 000

150 000

200 000

250 000

Sakso

mko

stning

er

Tred

jepar

tskon

troll

NEK400

Energ

ikrav

Energ

imer

ke

Brann

Ly

d

Radon

Oslashkt ar

eal

tilgjen

gelig

het

Heis

Garan

ti

Univer

sell u

tform

ing u

te

Ekstrakostnader for 65 kvm leilighet som foslashlge av oslashkte reguleringskrav

Figur 121 Anslaringtte ekstrakostnader ved bygging av en 65 kvm leilighet som foslashlge av oslashkte reguleringsshykrav (TEK97-TEK10)

Kilde Selvaag

ser som kunne vaeligrt brukt mer produktivt Komshymisjonen anbefalte jevnlige kritiske gjennomganshyger av reguleringene med sikte paring forenklinger Dette er i noen grad blitt fulgt opp av myndigheshytene men nye krav om ikke-anskaffelsesfaglige hensyn i det offentlige anskaffelsesregelverket kan trekke i motsatt retning Kommisjonen la videre vekt paring at potensialet for oslashkt internasjonal konkurranse i byggenaeligringen kan vaeligre stort og at myndighetene boslashr stimulere til dette saeligrlig gjennom oslashkt digitalisering av plan- og byggeshysaksprosesser og mer effektive og forutsigbare planprosesser

Ogsaring arbeidstidsreguleringer ble droslashftet i et eget kapittel Fleksibel bruk av arbeidskraften over tid er viktig for produktiviteten I deler av offentlig sektor gir manglende fleksibilitet daringrlig utnyttelse av kapasiteten feks i helsevesenet I politiet er det paringvist lav tilgjengelighet paring de tider i uken der behovet for innsats er stoslashrst Arbeidsshytidsordningene i petroleumssektoren gir hoslashyere kostnader paring norsk sokkel enn i andre land Paring sykehusene bidrar arbeidstidsreguleringer til at en del aktivitet bare drives innenfor et forholdsvis snevert tidsrom paring dagtid slik at dyrt utstyr og infrastruktur er ubenyttet store deler av doslashgnet Ogsaring i skolen har tariffavtalte arbeidstidsreguleshyringer betydning for laeligrernes tidsbruk og skoleleshydelsens styringsrett over arbeidstiden Kommisjoshy

nen mente det var behov for oslashkt fleksibilitet og enklere reguleringer og viste til at det var oppshynevnt et eget arbeidstidsutvalg Utvalget har naring lagt fram sin rapport og kommisjonen stoslashtter flershytallets forslag til tiltak for oslashkt fleksibilitet

Kommisjonens foslashrste rapport droslashftet offentshylige stoslashtteordninger og viste til at summen av ulike former for stoslashtte til landbruket ut fra OECDs beregninger svarte til om lag 450 000 kroner per aringrsverk i 2013 se figur 122 Kommishysjonen mener at dagens landbrukspolitikk i for liten grad veier kostnadene ved budsjettstoslashtte skjerming unntak fra klimamaringl og saeligrskilte skatshytefordeler opp mot nytten av de maringlene man oslashnsker aring oppnaring

Rapporten droslashftet ogsaring sposlashrsmaringl knyttet til en mest mulig effektiv klimapolitikk Klimapolitikken boslashr vaeligre sektorovergripende og kostnadseffektiv Maringl om innenlandske utslippsreduksjoner og sekshytormaringl kan foslashre klimapolitikken langt bort fra kostnadseffektivitet og boslashr derfor utformes med tilstrekkelig grad av fleksibilitet Et nasjonalt maringl boslashr uansett ikke omfatte kvotepliktig sektor

Det offentlige direkte eierskapet i norske selshyskaper er omfattende Globalisering raske teknoshylogiskift og oslashkt konkurranse stiller oslashkte krav til eierskapsforvaltningen Som foslashlge av dette har eierskapet internasjonalt blitt mer differensiert mens eirskapsmangfoldet i Norge fortsatt er


Figur 122 Norsk jordbruksstoslashtte per aringrsverk 1986ndash2013 Tusen 2013-kroner

Kilde OECD

Jordbruksstoslashtte per aringrsverk

1986 1990 1994 1998 2002 2006 0

100

200

300

400

500

600

0

100

200

300

400

500

600

Skjermingsstoslashtte

Jordbruksfradraget

Budsjettstoslashtte

2013

vesentlig mer begrenset Dette kan skyldes det store statlige eierskapet men ogsaring at skatteshysystemet i stor grad favoriserer privat investering i fast eiendom og et pensjonssystem som i stoslashrre grad er basert paring offentlige loslashpende skattefinansishyerte ordninger enn paring fondsbaserte ordninger slik de har i andre land I alle tilfelle kan begrenset eierskapsmangfold paringvirke naeligringslivets evne til innovasjon globalisering og omstilling over tid

I foslashrste rapport anbefalte kommisjonen at det statlige eierskapet boslashr konsentreres til omraringder med stor markedssvikt og naturlige monopoler der privat eierskap er uegnet eller der staten ikke kan oppnaring sine maringl med eierskapet paring andre maringter

Det ble ogsaring pekt paring at Norge skiller seg fra andre land ved at baringde privatpersoner venture-fond og en del institusjonelle investorer ser ut til aring velge bort investeringer i nye voksende bedrifter Det er en risiko for lav effektivitet som foslashlge av et omfattende offentlig eierskap av naeligringsvirksomshyhet


Ny teknologi mer kvalifisert arbeidskraft bedre ledelse og bedre organisering av arbeidet er drivshykrefter for produktivitetsutviklingen baringde i offentshylig og privat sektor Men offentlig sektor har ikke samme konkurransepress til omstillinger som prishyvate bedrifter

I foslashrste rapport viser kommisjonen at det er store forskjeller i effektivitet mellom ulike offentshylige enheter og virksomheter Analyser gjort med avanserte datametoder (DEA ndash Data Envelopment Analysis) viser forskjeller i effektivitet paring mellom 15 og 45 pst innen omraringder som universitet og hoslashyskoler politidistrikter sykehus og barnehage Forskjeller i bruk av operasjonskapasitet ved norshyske sykehus ble illustrert i figur 123 som viser at i gjennomsnitt bare vel halvparten av tilgjengelig tid ble benyttet til operasjoner Kapasitetsutnyttelshysen varierte fra 38 til 68 pst mellom sykehusene Til sammenligning viser en gjennomgang av kapashysitetsutnyttelsen i Nederland og Storbritannia i denne rapporten baringde en hoslashyere gjennomsnittsutshynyttelse og en hoslashyere utnyttelse blant de beste sykehusene

Det maring legges opp til at offentlige virksomheshyter mer systematisk kan laeligre av enheter og virkshysomheter som fungerer best og har stoslashrst effektishyvitet Generelt maring oppmerksomheten flyttes fra bevilgninger til de faktiske resultatene for innbygshygerne

Samhandlingsreformen krever oslashkt kapasitet og kompetanse i kommunene Organiseringen av kollektivtransport og bolig- og naeligringsutvikling i storbyomraringdene vanskeliggjoslashres av oppsplittede ansvarsomraringder Kommunestrukturen er et vesentlig hinder for god utnyttelse av ressursene Mange av dagens kommuner er for smaring til aring ha kapasitet og kompetanse til aring drive krevende tjeshynester og lokalt utviklingsarbeid I de litt stoslashrre kommunene gir kommunegrenser som avviker sterkt fra naturlige bo- og arbeidsomraringder betydeshylig administrativt merarbeid knyttet til samarbeid felles avklaringer kjoslashp av tjenester planlegging av kollektivtransport mv

Sammenligninger mellom kommunene avdekshyker store forskjeller i tjenestetilbudet Potensialet for effektivisering kan anslarings til opp mot 30ndash35 pst for kommuner med lav effektivitet dersom de utnytter ressursene like godt som de mest effekshytive kommunene En kommunereform maring sikre en mer effektiv kommunestruktur med oslashkt kvalishytet i tjenestene og bedre utnyttelse av stordriftsshyfordeler Saeligrlig i tettbygde omraringder maring kommushynestrukturen tilpasses slik at sammenhengende bolig- og arbeidsomraringder kan faring felles styringsorshyganer en mer effektiv virksomhet og bedre muligshyhet for planlegging

Det boslashr vurderes om stoslashrre kommuner kan faring utfoslashre oppgaver som i dag tilligger stat eller fylshykeskommune Etter en kommunereform vil stoslashrre kommuner kunne begrunne mindre statlig sty-ring og stoslashrre kommunal handlefrihet


Utnytting av operasjonskapasitet

0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100

St Olav

Hagev

ik

Larv

ik

Namso

s

Mar

tina

Hanse

n

Kristia

nsan

d

Toslashnsbe

rg

RoslashrosBod

oslash

Sarps

borg

Ahus

FoslashrdeM

oss

Leva

nger

Trom

soslash

Hauke

land

Fredr

iksta

d

Voss

Stava

nger

Aringlesun

d

Dram

men

Baeligru

m

Kristia

nsun

dVold

a

Kongs

vinge

r

Nordf

jord

Kongs

berg

Harsta

d

Laeligrd

al

Gjenno

msn

itt

Figur 123 Utnytting av operasjonskapasitet Prosent av stuetid mellom kl 8 ndash16

Kilde Sykehusenes operasjonsplanleggingssystem og Riksrevisjonen

Kommuner med hoslashye inntekter har som regel bedre tjenestetilbud enn kommuner med lavere inntekter Det er samtidig stor spredning mellom kommuner paring samme inntektsnivaring Svake resultashyter i internasjonale sammenligninger av grunnshyskolen og frafallet i videregaringende skole reiser sposlashrsmaringl ved om eierskapet til og ledelsen av skoshylene er profesjonelt nok i kommunesektoren

Omfanget av handlingsplaner oslashremerking og refusjonsordninger boslashr begrenses Dagens innshytektssystem legger til grunn at smaringdriftsulemper er en ufrivillig kostnad for kommunene og komshypenseres derfor fullt ut Det er uheldig hvis man vil basere en kommunereform paring frivillige samshymenslaringinger

Til tross for rammefinansieringen styrer stashyten i for stor detalj hvordan kommunesektoren skal loslashse sine lovparinglagte oppgaver Ansvarsforholshydene for tjenestetilbudet blir uklare Oppgaveforshydelingen maring revurderes slik at oppgaver som delegeres blir et tydelig lokalt ansvar Naringr det gjelshyder digitalisering av kommunesektoren mener imidlertid kommisjonen at store potensielle gevinshyster tilsier en stoslashrre grad av sentral styring enn det som er tilfelle i dag Refusjons- og tilskuddsshyordninger som svekker effektiviteten i kommunal tjenesteyting boslashr gjennomgarings og strammes inn

Stoslashrre og mer robuste kommuner vil gi oslashkt rom for slik delegering Stoslashrre frihet til aring utfoslashre

oppgaver i samsvar med lokale forhold og vilkaringr vil bedre forutsetningene for effektiv drift Systeshymatiske forsoslashk som foslashlges av evaluering og fjershyning av regler som legger unoslashdvendige begrensshyninger paring kommunene vil vaeligre et godt alternativ

Nesten 90 pst av den norske befolkningen bor naring i byer og byregioner Betydningen av produktishyvitetsutvikling i byomraringder boslashr derfor faring stoslashrre plass i politikkutformingen Dette handler om aring motvirke agglomerasjonsulemper og utloslashse aggloshymerasjonsgevinster gjennom gode transportshysystemer og utbyggingsmoslashnstre Videre kreves det bedre styring i byregioner for aring sikre helhetshylige areal- og transportloslashsninger samt aring utloslashse potensialet for verdiskaping og innovasjon

184 Reformer

Den foslashrste rapporten hadde et eget kapitel om erfaringer fra gjennomfoslashring av reformer Det kan vaeligre krevende aring gjennomfoslashre stoslashrre endringer fordi resultater og gevinster foslashrst kommer etter noen tid mens det kan vaeligre personer og grupper som merker kostnader og ulemper mye raskere Skattereformen av 1992 og pensjonsreformen er eksempler paring vellykkede reformer som har bidratt til oslashkt produktivitet og bedre bruk av tilshygjengelige arbeidsressurser Disse omfattende reformene var preget baringde av godt forarbeid og


bredt politisk samarbeid Reformene i kraftmarkeshydet og telemarkedet har ogsaring gitt store gevinster Ogsaring her var det bred politisk stoslashtte og dialog med beroslashrte parter Forslaget til kommunereform fra Arbeiderpartiregjeringen i 1995 fikk ikke tilshyslutning i Stortinget fordi alle opposisjonspartishyene gikk imot NAV-reformen kan neppe betegnes som vellykket Noe av forklaringen ligger i at den vedtatte reformen i liten grad bygger paring de faglige tilraringdingene i den utredning som forelaring

I sin oppsummering understreker kommisjoshynen behovet for aring etablere tilstrekkelig bred polishytisk stoslashtte for aring kunne gjennomfoslashre stoslashrre reforshymer Det er viktig med god kommunikasjon med grupper som saeligrlig beroslashres av reformen Samshyfunnsoslashkonomiske gevinster ved reformer og ogsaring kostnader ved mislykkede reformer kan vaeligre

store Det maring foretas utredninger der baringde kostshynader gevinster og byrdefordeling blir noslashye vurshydert Utredningene boslashr fortrinnsvis gjoslashres av uavshyhengige eksperter og fagfolk Foslashr beslutninger fattes maring alternative loslashsninger vaeligre vurdert Kommisjonen anbefaler bruk av forsoslashk paring enkeltshyomraringder der dette kan vaeligre hensiktsmessig og understreker betydningen av en god utredshyningsinstruks og etterlevelse av denne Paring en rekke omraringder der kommisjonen anbefaler tiltak er det imidlertid ikke mangel paring utredninger eller analyser om hva som boslashr gjoslashres Det kreves mer langsiktighet i politikken med sterkere orienteshyring mot resultater som kan oppnarings Oslashkt vekt paring produktivitet kan gi bedre grunnlag baringde for vekst og velferd


Kapittel 2

Mandat og arbeidet i kommisjonen

21 Mandatet

Kommisjonen ble oppnevnt ved kongelig resolushysjon 7 februar 2014 og fikk foslashlgende mandat

laquoParing lang sikt bestemmes velferdsutviklingen i Norge foslashrst og fremst av vekstevnen i fastlandsshyoslashkonomien Vekstevnen avhenger saeligrlig av arbeidsinnsats og produktivitetsutviklingen Varingr evne til aring utvikle og anvende kompetanse og resultater fra forskning utviklingsarbeid og nyskaping staringr dermed sentralt Produktiviteshyten i norsk oslashkonomi holdt seg godt oppe gjenshynom 1990-tallet og fram til midten av forrige tiaringr De siste aringrene har imidlertid veksten i proshyduktiviteten vaeligrt svak Selv om dette er et trekk vi ogsaring finner i en del andre land er det bekymringsfullt for framtidig inntekts- og velshystandsutvikling For aring analysere aringrsakene til svakere produktivitetsutvikling og foreslaring proshyduktivitetsfremmende tiltak opprettes det en produktivitetskommisjon

Produktivitetskartlegging gir ikke alene klare politikkimplikasjoner God oslashkonomisk politikk maring styrke evnen til omstilling og innoshyvasjon Kommisjonens hovedoppgave er aring fremme konkrete forslag som kan styrke proshyduktivitet og vekstevne i norsk oslashkonomi baringde i konkurranseutsatt skjermet og offentlig sekshytor For at tiltak skal kunne settes i gang raskt oppfordres kommisjonen til loslashpende aring komme med anbefalinger og forslag til tiltak saring snart arbeidet gir grunnlag for dette Kommisjonens anbefalinger maring vaeligre samfunnsoslashkonomisk funderte og ha som formaringl aring styrke hele oslashkonoshymiens evne til omstilling og innovasjon Komshymisjonen maring basere sitt arbeid paring det nyeste innenfor internasjonalt arbeid paring produktivishytetsomraringdet bla ved aring inkludere betydningen av effektiv regulering for hele oslashkonomien

Arbeidet deles i to faser

Foslashrste fase skal ende opp med en innledende rapport der kommisjonen bla skal ndash vurdere produktivitetsutviklingen i Norge

de siste tiaringrene og sammenligne med utvikshylingen i andre land identifisere aringrsaker til at veksten i produktiviteten har vaeligrt svashykere etter midten av forrige tiaringr undersoslashke om omslaget har vaeligrt klart sterkere i noen (grupper av) naeligringer enn i andre og ev identifisere bakgrunnen for dette

ndash identifisere paring hvilke omraringder Norge har saeligrlige utfordringer sammenlignet med andre land naringr det gjelder effektivitet og rammevilkaringr for naeligringsvirksomhet og offentlig tjenesteproduksjon og peke ut ev omraringder der Norge er langt fremme

ndash vurdere hvilke omraringder som boslashr vies saeligrshyskilt oppmerksomhet i det videre arbeidet

ndash sammenfatte konkrete anbefalinger komshymisjonen har gitt i loslashpet av arbeidets foslashrste fase samt supplere med ev ytterligere konshykrete anbefalinger

Den innledende rapporten skal leveres innen ett aringr etter at kommisjonen er nedsatt og boslashr gi en klar retning for kommisjonens videre arbeid med raringd om hvordan produktiviteten i norsk oslashkonomi kan oslashkes framover baringde i naeligringslishyvet og offentlig sektor Analysen av aringrsakene til svak produktivitetsutvikling boslashr legges opp slik at den blir et godt utgangspunkt for utforshymingen av framtidig politikk Kommisjonen boslashr ta stilling til om det er behov for ytterligere analyser av sektorer eller omraringder og ev foreshyslaring videre oppfoslashlging dersom kommisjonen ikke selv kan forestaring videre utredning

Etter foslashrste fase kan Finansdepartementet presisere kommisjonens mandat Det legges i utgangspunktet til grunn at kommisjonen i den andre fasen av sitt arbeid konsentrerer seg om et utvalg av problemstillinger og gir spesifikke anbefalinger til tiltak som kan oslashke produktiviteshy


ten paring de omraringdene som studeres Ogsaring i denne fasen oppfordres kommisjonen til aring komme med loslashpende anbefalinger Kommisjoshynen kan velge aring foslashlge opp ulike omraringder i egne delrapporter Kommisjonen vil faring en endelig tidsfrist paring ett aringr for andre fase av arbeidet Endelig tidsfrist fastsettes naringr kommisjonen har lagt fram den innledende rapporten

I sitt arbeid skal kommisjonen trekke paring erfaringer fra produktivitetskommisjoner i andre land saeligrlig Danmark men ogsaring Austrashylia og New Zealand Kommisjonen boslashr ogsaring trekke inn studier som sammenligner vekstevshynen mellom land herunder OECDs Going for Growth Verdensbankens Doing Business-indishykator og andre studier hvor det er laget indikashytorsett som sammenligner konkurranseforshyhold mellom land Kommisjonen boslashr ogsaring se hen til effektivitet i anvendelsen av natur- og miljoslashkapital Kommisjonen boslashr soslashke aring gi et best mulig bilde av produktivitetsutviklingen i offentlig sektor basert paring eksisterende og eventuelt nye indikatorer og undersoslashkelser Kommisjonen boslashr ogsaring belyse hvordan teknoshylogisk framgang oslashkt kvalitet paring arbeidskraften og endret organisering baringde internt i og melshylom virksomheter kan bidra til produktivitet i offentlig og privat sektor

Kommisjonen boslashr ha en arbeidsform der problemstillinger og foreloslashpige resultater fra arbeidet gis en aringpen droslashfting Dette kan gjoslashres ved aring arrangere seminarer og moslashter der represhysentanter for aktuelle naeligringer offentlige virkshysomheter og arbeidslivets organisasjoner invishyteres sammen med forskere og andreraquo

Produktivitetskommisjonens foslashrste rapport NOU 2015 1 laquoProduktivitet ndash grunnlag for vekst og velshyferdraquo ble overlevert finansminister Siv Jensen 10 februar 2015 Rapporten har en bred tilnaeligrming til produktivitet og gir grunnlag for aring droslashfte tiltak for oslashkt produktivitet paring mange omraringder Det ble foreslaringtt tre hovedomraringder for det videre arbeidet 1 Teknologi utvikling og innovasjon ndash en kunnshy

skapsbasert oslashkonomi 2 Bedre bruk av arbeidskraftsressursene 3 Tiltak for oslashkt produktivitet i offentlig sektor

Det videre arbeidet var ikke ment aring oppdatere arbeidet fra foslashrste rapport men aring garing spesielt inn paring de tre temaene ovenfor og komme med analyshyser og anbefalinger Det videre arbeidet erstatter dermed ikke den foslashrste rapporten men garingr videre inn paring de tre nevnte temaene Mandatet for komshymisjonens videre arbeid ble presisert av finansshy

ministeren i brev 16 april 2015 der hun ga sin stoslashtte til temaene Kommisjonen ble bedt om aring fortsette den aringpne arbeidsformen med seminarer og invitasjoner til innspill

I andre fase har kommisjonen hatt foslashlgende sammensetning Professor Joslashrn Rattsoslash (leder) Trondheim Professor Kjell Gunnar Salvanes Bergen Professor Peter Birch Soslashrensen Danmark

(fram til august 2015) Spesialraringdgiver Tore Eriksen Oslo Direktoslashr Marianne Andreassen Oslo Direktoslashr Simen Vier Simensen Oslo Forretningsfoslashrer Hans Olav Karde Tromsoslash Direktoslashr Christine Benedichte Meyer Bergen Styreleder og selvstendig naeligringsdrivende

Siri Beate Hatlen Baeligrum Konserndirektoslashr Toril Nag Stavanger

Sekretariatet har vaeligrt ledet av avdelingsdirektoslashr Erik Storm fra Finansdepartementet Sekretariashytet har ellers bestaringtt av medarbeidere i Finansshydepartementet Kommunal- og moderniseringsshydepartementet Kunnskapsdepartementet Naeligringsshyog fiskeridepartementet og Statistisk sentralbyraring

22 Arbeidet i kommisjonen

Kommisjonen har hatt aringtte moslashter i andre fase Kommisjonen har invitert forskere fagpersoner og partene i arbeidslivet for aring belyse trekk og utfordringer knyttet til de tre utvalgte temaene

Svein Gjedrem og Jostein Askim har foredratt om effektivitet i offentlig sektor Karl-Christian Agerup og Anne Kjersti Fahlvik har innledet om forskning og innovasjon Kjell Salvanes Knut Roslashed og Espen Moen innledet om arbeidsliv og bruk av arbeidskraftsressursene Styring og insenshytiver i offentlig sektor ble belyst av Halvard Kilde Tom Colbjoslashrnsen og Ola Kvaloslashy Roger Schjerva innledet om bruk av IKT i offentlig sektor Erik Arnold Gunnar Sivertsen og Mats Benner har foredratt om styring finansering og vilkaringr for forskning i Norge Olav Spilling Knut Haanaeligs og Arvid Halleacuten droslashftet kobling mellom forskning og naeligringsliv Nils-Henrik M von der Fehr innledet om fristilling av UH-institusjoner Haringvard Devold foredro om barrierer for innovasjon Erling Holmoslashy belyste produktivitet og offentlige finanser Stein Reegaringrd foredro om arbeidsmarkedet Edwin Leuven og Roger Bjoslashrnstad droslashftet kompetanseshybehovet Kommisjonen hadde 22 juni 2015 et moslashte med OECD der Dirk Pilat Dan Andrews Joanna Caddy og Ronnie Downes innledet om proshy


duktivitet kompetanse og offentlige finanser Torfinn Harding har bidratt til kommisjonens arbeid Foslashlgende notater fra innlederne er mottatt av kommisjonen ndash Tom Colbjoslashrnsen Ledelse og styring i offentlig

sektor ndash Mats Benner Gjennombruddsforskningens

vilkaringr i Norge ndash Ola Kvaloslashy Insentiver i offentlig sektor ndash Knut Haanaeligs Kobling mellom forskning

og naeligringsliv ndash Difi Offentlige anskaffelser og effektivitet

i offentlig sektor ndash Teknologiraringdet Denne gangen er det

personlig Digitalt skifte i offentlig sektor

Kommisjonen har ogsaring i andre fase lagt vekt paring en aringpen arbeidsform Hoslashringsuttalelser til foslashrste rapshyport er lagt ut paring nettsidene Det har vaeligrt mulig aring komme med innspill paring produktivitetskommisjoshynenno og foredragene som er holdt for kommishysjonen og tilknyttede notater er blitt lagt ut der

Kommisjonen har holdt tre seminarer som har vaeligrt aringpne for pressen og overfoslashrt paring nett-tv Orgashynisasjonene i arbeids- og naeligringslivet og releshyvante institusjoner har vaeligrt invitert Foslashlgende seminarer er gjennomfoslashrt ndash 9 november 2015 laquoOffentlig sektor i endringraquo

Generelle innledninger av kommunal- og moderniseringsminister Jan Tore Sanner og leder av Produktivitetskommisjonen Joslashrn Rattsoslash Muligheter og utfordringer sett fra en leders perspektiv ble droslashftet av Marianne Andreassen Eva Hildrum og Christine Meyer

ndash 26 november 2015 laquoArbeidsintegrering ndash noslashkshykelen til god samfunnsoslashkonomiraquo Statssekreshytaeligr Kristian Dahlberg Hauge i Arbeids- og sosishyaldepartementet innledet om myndighetenes rolle i arbeidsintegreringen Knut Roslashed og Anne Britt Djuve presenterte kunnskapsshygrunnlaget Kjell Salvanes belyste hvorfor kompetanse blir viktig Sjefsoslashkonom i LO Stein Reegaringrd og direktoslashr i NHO Svein Oppegaard presenterte utfordringer for arbeidsmarkedet

ndash 4 februar 2016 laquoEvaluering som verktoslashy for politikkutformingraquo Finansminister Siv Jensen innledet generelt om behovet for prioriteringer og gode verktoslashy Joslashrn Rattsoslash og Oslashystein Boslashrshymer droslashftet bruken av evalueringer John Raaum presenterte et eksempel paring bruk av effektevaluering Innledningene ble etterfulgt av panelsamtale mellom innlederne

Kommisjonens leder medlemmer og sekretariat har gjennom 2015 holdt en rekke presentasjoner for organisasjoner og i andre sammenhenger Kommisjonen har bygget videre paring arbeidet fra foslashrste fase i tillegg til aring bruke internasjonale samshymenligninger og nyere forskning bla fra OECD

23 Oslashkonomiske og administrative konsekvenser

I henhold til regjeringens utredningsinstruks skal det redegjoslashres for oslashkonomiske administrative og andre vesentlige konsekvenser av forslag som fremmes Kommisjonen peker paring utfordringer reformer og tiltak Paring flere omraringder innebaeligrer tiltashykene endringer i organisering rammeverk og regushyleringer for aring oslashke produktivitetsveksten og bedre ressursbruken Kommisjonen har som utgangsshypunkt at de tiltak som gjennomfoslashres skal vaeligre samshyfunnsoslashkonomisk loslashnnsomme

Kommisjonen har i denne rapporten lagt vekt paring aring beskrive sentrale framtidsutsikter innenfor forskning og innovasjon arbeidsmarkedet og offentlig sektor samt anbefale tiltak for aring bedre utnyttelsen av samfunnets ressurser og oslashke proshyduktiviteten innenfor disse omraringdene

En grundig vurdering av oslashkonomiske og admishynistrative konsekvenser paring de ulike omraringdene skal vaeligre en del av forberedelsene som gjoslashres i en oppfoslashlging av kommisjonens anbefalinger i traringd med regjeringens utredningsinstruks I forarbeishydet boslashr videre kostnader gevinster og byrdefordeshyling vaeligre noslashye vurdert Alternative loslashsninger og antatte konsekvenser paring kort og lang sikt maring vaeligre godt belyst i beslutningsgrunnlaget I noen tilfeller boslashr det ogsaring vurderes aring forsoslashke ut alternashytive loslashsninger En kan eksempelvis bruke forsoslashksshyordninger for begrensede grupper for aring forbedre beslutningsgrunnlaget for reformer og tiltak Slike forsoslashk maring utformes for aring gi mulighet til laeligring Paring den maringten kan man unngaring aring gjoslashre feilshygrep som kan gjoslashre offentlig forvaltning mindre effektiv over lang tid Et godt beslutningsgrunnshylag legger til rette for effektiv og maringlrettet gjenshynomfoslashring etter at vedtaket er fattet Uten gode utredninger oslashker risikoen for at det fattes beslutshyninger som ikke kan gjennomfoslashres gir uoslashnskede virkninger eller innebaeligrer sloslashsing med samfunshynets ressurser


Kapittel 3

Omstillings- og vekstutfordringer i norsk oslashkonomi

31 Ved et vendepunkt

Norge har hatt eventyrlig inntektsvekst med oljen og det er skapt oljebasert industri som kan vokse videre paring internasjonale markeder Oljen vil fortshysatt vaeligre viktig del av norsk oslashkonomi men ny innshytektsvekst maring primaeligrt skapes i nye naeligringer I saring maringte er vi ved et vendepunkt Vi maring ha et skifte fra ressursoslashkonomi til kunnskapsoslashkonomi Dette er krevende saeligrlig naringr kunnskapsproduksjonen halter

I likhet med oslashvrige OECD-land har produktivishytetsveksten i Norge avtatt de siste ti aringrene Samtishydig har norsk oslashkonomi opplevd 10ndash15 svaeligrt gunshystige aringr med store bytteforholdsgevinster overfor utlandet hoslashy aktivitet i petroleumssektoren hoslashy arbeidsinnvandring og stadig oslashkende offentlige inntekter Arbeidsledigheten har vaeligrt lav og realshyloslashnnsveksten hoslashy Mange forhold tilsier svakere tider fremover i foslashrste rekke synliggjort av det kraftige fallet i oljeprisen siden sommeren 2014 Den oslashkonomiske veksten har sakket av og arbeidsshyledigheten er oslashkende foslashrst og fremst i fylker paring Soslashr- og Vestlandet med sterk tilknytning til oljenaeligshyringen Det er lite trolig at oljesektoren igjen vil bli den kraftige vekstmotoren den har vaeligrt

Aldringen av befolkningen vil trekke veksten i arbeidstilbudet ned framover Den sterke flyktninshygestroslashmmen vil kunne avhjelpe noe av dette og trekke arbeidstilbudet opp hvis vi lykkes med aring faring de som kommer godt integrert i arbeidsmarkedet Paring lengre sikt er det grunn til aring vente at den foslashrste effekten er sterkest og dette vil trekke veksten i oslashkonomien ned Dessuten vil trolig mange av de som kommer til Norge ha lave kvalifikasjoner og daringrlig norskkunnskaper noe som vil kunne trekke produktiviteten ned

Rammeverket for den oslashkonomiske politikken har bidratt til aring dempe utslagene av oljeprisnedshygangen Foslashrst og fremst har en svakere krone vaeligrt viktig for aring legge til rette for de noslashdvendige omstillingene

Finanspolitikken har vaeligrt innrettet med tanke paring aring holde den samlede oslashkonomiske aktiviteten

oppe naringr ettersposlashrselen fra oljevirksomheten falshyler Samtidig kan en for ekspansiv finanspolitikk bremse tilpasningen til et mer konkurransedyktig loslashnns- og kostnadsnivaring svekke mobiliteten i arbeidsmarkedet og flytte arbeidskraft fra olje- og gassnaeligringen til skjermet sektor i stedet for til annen konkurranseutsatt virksomhet En slik utvikling er ikke et godt svar paring de strukturelle utfordringene norsk oslashkonomi staringr overfor

En politikk som bidrar til en balansert utvikshyling over tid kan bidra til hoslashyere oslashkonomisk vekst For Norge er det spesielt viktig at bruken av oljeinntekter legger til rette for en jevn utvikshyling i det offentlige tjenestetilbudet

Med en tredel av sysselsettingen og med et utgiftsnivaring betydelig over gjennomsnittet for EU har Norge en stor offentlig sektor Det i seg selv gjoslashr det saeligrlig viktig for Norge aring etterstrebe hoslashy produktivitet i offentlig tjenesteyting Fremover vil i tillegg aldringen av befolkningen bidra til oslashkt ettersposlashrsel etter offentlige tjenester En effektiv offentlig sektor er en noslashdvendig forutsetning for at dagens velferdsordninger kan viderefoslashres Kommisjonen har i denne og i den forrige rapporshyten pekt paring en rekke omraringder der det boslashr vaeligre mulig aring oslashke effektiviteten i offentlig sektor uten at dette vil garing ut over kvaliteten i tjenestene Ogsaring naringr det gjelder reformer av overfoslashringsordninshygene boslashr det vaeligre mye aring hente

Velstandsutviklingen bestemmes over tid av produktivitetsveksten som igjen er avhengig av en omstillingsdyktig oslashkonomi Omfattende strukshyturreformer paring 1990-tallet bidro trolig til den sterke produktivitetsveksten frem til midten av 2000-tallet Perioden med handlingsregelen har vaeligrt preget av stadig oslashkende budsjetter og med unntak av pensjonsreformen har det stort sett vaeligrt fravaeligr av omfattende strukturreformer

En kunnskapsbasert oslashkonomi er avgjoslashrende for fremtidig vekst og velstand Internasjonale erfaringer viser at land med store naturressurser gjerne investerer mindre i utdanning Norge skilshyler seg paring eacuten maringte fra denne tendensen ved at mange tar hoslashyere utdanning Samtidig er det forshy


holdsvis mange ikke fullfoslashrer utdanningen i tilshylegg til at det er tegn til at kvaliteten paring utdanninshygen ikke er saring god som den burde

32 Den oslashkonomiske utviklingen

Sterk vekst i Kina og andre framvoksende oslashkonoshymier bidro lenge til hoslashye priser paring olje og andre raringvarer paring 2000-tallet Oslashkt ettersposlashrsel etter varer og tjenester fra petroleumssektoren og oslashkt bruk av olje- og fondsinntekter over statsbudsjettet i traringd med handlingsregelen for finanspolitikken trakk veksten i norsk fastlandsoslashkonomi opp Norsk sokkel er en moden oljeregion og det har lenge vaeligrt ventet at aktiviteten vil avta framover se figur 31 Selv om utvinning av olje og gass fortshysatt vil gi store inntekter for Norge i mange aringr vil naeligringens bidrag til veksten i resten av oslashkonoshymien trolig avta Den kraftige nedgangen i oljeprishysen siden sommeren 2014 gjoslashr at omslaget paring kort sikt blir stoslashrre Jo raskere nedgangen kommer desto mer krevende blir omstillingene for norsk oslashkonomi de naeligrmeste aringrene

Den underliggende trendveksten i verdiskashypingen kan ikke observeres direkte men kan anslarings med utgangspunkt i statistikk og analyser Trendveksten avhenger av utviklingen i produktishyvitet kapitaltilgang og demografiske forhold her-under arbeidsinnvandring Finansdepartemenshytets beregninger i Nasjonalbudsjettet 2016 tyder

paring at den underliggende veksten i fastlandsoslashkonoshymien var om lag 3 pst ved aringrtusenskiftet mens den de siste aringrene har avtatt se figur 32 Som i Produktivitetskommisjonens forrige rapport peker Finansdepartementet (2015) paring at avdemshypingen trolig maring ses i sammenheng med en underliggende nedgang i ettersposlashrselen fra petroshyleumsnaeligringen lavere produktivitetsvekst og en aldrende befolkning

Oljeprisen har falt fra om lag 110 dollar fatet i fjor sommer til om lag 30 dollar fatet naring Staten baeligrer en stor del av tapet i form av lavere inntekshyter fra petroleumsvirksomheten Det gjoslashr at minshydre spares til framtidige generasjoner Selv om pensjonsfondet skjermer statsbudsjettet fra kortshysiktige svingninger i oljeprisen reduseres handshylingsrommet i finanspolitikken over tid dersom oljeprisen forblir paring et lavt nivaring lenge

Fallet i oljeprisen reduserer ogsaring inntektene i oljenaeligringen og forsterker selskapenes behov for aring faring ned sine kostnader Det gjoslashr at oljeselskapene naring kutter sin ettersposlashrsel etter varer og tjenester noe som trekker veksten i norsk oslashkonomi ned Hvis oljeprisen forblir lav kan flere investeringsshyprosjekter bli endret utsatt eller skrinlagt I Nasjonalbudsjettet 2016 ventes det ytterligere nedgang i petroleumsinvesteringene de to neste aringrene men fallet blir trolig mindre enn i 2015

Lavere aktivitet i oljerettet naeligringsliv gir utslag i arbeidsmarkedet Selv om sysselsettingen har fortsatt aring oslashke har arbeidsmarkedet blir grad-

Figur 31 Ettersposlashrsel fra petroleumssektoren Prosent av BNP Fastlands-Norge

Kilder Statistisk sentralbyraring og Finansdepartementet

0

2

4

6

8

10

12

14

16

0

2

4

6

8

10

12

14

16

1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030

Ettersposlashrsel fra petroleumssektoren

Figur 32 Vekst i BNP for Fastlands-Norge og beregnet trend Prosent


-2

0

2

4

6

8

-2

0

2

4

6

8

1991 1995 1999 2003 2007 2011 2015

Aringrlig vekst Trend

Vekst i BNP for Fastlands-Norge


vis mindre stramt Saring langt har arbeidsledigheten foslashrst og fremst steget i fylker paring Soslashr- og Vestlandet med sterk tilknytning til oljenaeligringen Ledigheshyten har falt eller vaeligrt uendret i flertallet av de oslashvrige fylkene Arbeidsledigheten maringlt ved AKU har tatt seg markert opp det siste aringret og utgjorde sesongjustert 46 pst av arbeidsstyrken i 3 kvarshytal se figur 33 Gjennomsnittet for 2014 var 35 pst Den registrerte ledigheten har oslashkt mer mode-rat det siste aringret Registrert ledighet utgjorde 31 pst av arbeidsstyrken i desember (sesongjustert) opp fra 28 pst som gjennomsnitt for 2014

Paring den annen side vil nedgangen i oljeprisen isolert sett trekke opp veksten i verdensoslashkonoshymien Lave renter og andre pengepolitiske tiltak saeligrlig i de tradisjonelle industrilandene stoslashtter ogsaring opp under den oslashkonomiske aktiviteten Vekshysten hos Norges handelspartnere har tatt seg forshysiktig opp fra et lavt nivaring i 2012 og 2013 Utviklinshygen er fortsatt ustabil og ujevnt fordelt mellom landene Internasjonal oslashkonomi ventes aring ta seg videre opp neste aringr drevet av bedring i de tradisjoshynelle industrilandene Oppgangen er moderat i Europa mens utsiktene er forholdsvis gode i ameshyrikansk oslashkonomi Selv om veksten i Kina og flere andre fremvoksende oslashkonomier ser ut til aring garing noe ned vil disse landene fortsatt gi betydelige bidrag til den samlede veksten i verdensoslashkonomien

Kronen har svekket seg markert de siste to-tre aringrene Det styrker konkurranseevnen for eksportshybedrifter leverandoslashrer til oljevirksomheten og

Arbeidsledighet

0

1

2

3

4

5

0

1

2

3

4

5

2000 2003 2006 2009 2012 2015

AKU-ledighet

Registrert ledighet

andre bedrifter som moslashter konkurranse fra utlanshydet i det norske hjemmemarkedet Kronesvekkelshysen er en sentral stoslashtdemper for oslashkonomien og bidrar sammen med sterkere internasjonal vekst til oslashkt eksport fra fastlandsoslashkonomien Det er samshytidig stor usikkerhet forbundet med valutakurser og utviklingen i kronekursen kan raskt snu Det ventes at oppgang i fastlandsindustriens investeshyringer vil trekke aktiviteten i norsk oslashkonomi opp fremover Sammen med lavere rente og en ekspanshysiv finanspolitikk bidrar det til aring dempe utslagene i aktivitet og sysselsetting av lavere oljepris Det letshyter omstillingskostnadene for norsk oslashkonomi

Ogsaring lavere loslashnnsvekst bidrar til aring bedre konshykurranseevnen for norske bedrifter se figur 34 Loslashnnsoppgjoslashret i aringr legger til rette for en klart lavere aringrsloslashnnsvekst enn i de foregaringende aringrene Den krevende situasjonen for virksomheter som leverer til oljevirksomheten ventes aring foslashre til moderat loslashnnsvekst ogsaring i 2016 Kostnadsnivaringet vil fortsatt vaeligre klart hoslashyere enn hos varingre hanshydelspartnere

Til tross for at den oslashkonomiske veksten har avtatt er veksten i boligprisene fortsatt hoslashy for lanshydet sett under ett Oslashkt urbanisering og forskjeller i aktivitet og inntektsutvikling har bidratt til regioshynale forskjeller i boligprisutviklingen Oslashkt aktivitet i petroleumsnaeligringen har for eksempel bidratt til at Rogaland er fylket der prisene paring brukte boliger har steget mest i perioden siden 2003 Tilsvarende ser vi naring at avtakende aktivitet i petroleumsnaeligrinshy

80

90

100

110

120

130

140

150

80

90

100

110

120

130

140

150

2000 2003 2006 2009 2012 2015

Relative timeloslashnnskostnader nasjonal valuta

Relative timeloslashnnskostnader felles valuta

Timeloslashnnskostnader

Figur 33 Arbeidsledighet i prosent av arbeids- Figur 34 Timeloslashnnskostnader for ansatte i styrken Sesongjusterte tall industrien Norge relativt til varingre handelspartnere

Indeks 2000=100 Kilder Arbeids- og velferdsdirektoratet og Statistisk sentralshybyraring Kilde Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjoslashrene

(TBU)


Raringoljepris

140 140

120

Faktisk

02feb15

04des15

120

100 100

80 80

60 60

40 40

15jan1620 20

0 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017



gen bidrar til at boligprisene utvikler seg svakere i Rogaland enn i andre deler av landet

Kortsiktige utviklingstrekk i oslashkonomien siden kommisjonens foslashrste rapport

Bildet som ble tegnet i kommisjonens foslashrste rapshyport om petroleumsvirksomhetens avtakende rolle som drivkraft til veksten i fastlandsoslashkonoshymien er enda mer markert naring med en lavere oljeshy

pris Utsiktene vurderes naring som litt svakere enn i februar 2015 Oljeprisen er lavere se figur 35 og legger en demper paring ettersposlashrselen etter varer og tjenester fra petroleumsvirksomheten Arbeidsleshydigheten har oslashkt siden sommeren 2014 foslashrst og fremst paring Soslashr- og Vestlandet der petroleumsvirkshysomheten er saeligrlig viktig for oslashvrig naeligringsliv

Styringsrenten er satt ned og kronekursen har svekket seg ytterligere siden forrige rapport se figur 36 Paring kort sikt er det utviklingen i krone-

Importveid kronekurs

85

90

95

100

105

110

115

85

90

95

100

105

110

115

112015 312015 512015 712015 912015 1112015 112016

Figur 36 Importveid kronekurs Indeks 1995=100

Kilde Macrobond


kursen som er viktigst for konkurranseevnen til tradisjonell eksportvirksomhet Loslashnnsveksten har avtatt men er fortsatt hoslashyere enn hos flere av varingre handelspartnere

Utviklingen i flyktningsituasjonen representeshyrer en betydelig usikkerhet for norsk oslashkonomi og offentlige finanser Tilstroslashmmingen av asylsoslashkere oslashkte dramatisk utover hoslashsten 2015 Etter framlegshygelsen av Nasjonalbudsjettet 7 oktober la Regjeshyringen 30 oktober fram et tillegg til statsbudsjetshytet med bakgrunn i den store tilstroslashmmingen av asylsoslashkere I tillegget til statsbudsjettet ble det anslaringtt 33 000 asylankomster i baringde 2015 og 2016 mens anslaget i Nasjonalbudsjettet var 11 000 hvert av aringrene Til sammen vil asylankomstene i disse to aringrene da tilsvare over 1 pst av den norske befolkningen noe som er hoslashyt sammenliknet med de fleste andre europeiske land Den oslashkte tilshystroslashmmingen ble isolert sett anslaringtt aring medfoslashre 95 mrd kroner i oslashkte utgifter paring statsbudsjettet i 2016 og vel 18 mrd kroner i oslashkte utgifter i 2015 (ved nysalderingen av budsjettet) Ved aring se paring kostnadene til bla saksbehandling asylmottak og diverse integreringstilskudd ble samlede kostnashyder over en seksaringrsperiode av til sammen 66 000 asylankomster anslaringtt til 85 mrd kroner Det er da ikke tatt hensyn til oslashkte skatteinntekter ved at asylsoslashkere etter hvert kommer i arbeid

Den samlede virkningen av innvandring paring offentlige budsjetter og verdiskaping per innbygshyger er usikker og vil avhenge av flere forhold saeligrshy

lig hvor godt man lykkes med aring faring innvandrerne integrert i arbeidsmarkedet For flyktninger og asylsoslashkere er kostnadene saeligrlig store de foslashrste aringrene da etableringskostnadene er betydelige Analyser fra Statistisk sentralbyraring viser betydelige kostnader for det offentlige ved innvandring fra fattige land (Holmoslashy og Stroslashm 2013) Beregninshygene illustrerer hvor viktig det er at de som komshymer vinner innpass i arbeidsmarkedet Selv om en vellykket integrering er samfunnsoslashkonomisk saeligrdeles loslashnnsomt og et avgjoslashrende overordnet suksesskriterium vil det samtidig kunne bidra til lavere produktivitet i makro Aringrsaken til dette er at arbeidsstokken ikke er homogen ndash de nye som kommer inn har i mange tilfeller lavere produktishyvitet enn de som er der fra foslashr bla paring grunn av svake norskkunnskaper og svak kompetanse Tilshytak for mobilisering av innvandrere inn i arbeidsshymarkedet er diskutert i kapittel 6

33 Produktivitetsutviklingen

Produktivitetsveksten i Fastlands-Norge i perioshyden 1970ndash2004 var noe hoslashyere enn i de fleste andre OECD-land I de markedsrettede fastlandsshynaeligringene falt produktivitetsveksten fra om lag 3 pst per aringr i perioden 1996ndash2005 til 08 pst i perioshyden 2006ndash 2014 se figur 37 Noe av denne nedshygangen maring antas aring vaeligre konjunkturelt betinget men ogsaring strukturelle faktorer kan ha trukket


1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 -3

-2

-1

0

1

2

3

4

5

-3

-2

-1

0

1

2

3

4

5

08 pst

3 pst




Arbeidsproduktivitet i utvalgte OECD-land 150 150

145

Tyskland

USA

Fastlands-Norge

145Sverige

140

135

130

125

120

115

110

105

100

Danmark 140

135

130

125

120

115

110

105

100 1995 1998 2001 2004 2007 2010 2013

Figur 38 Utvikling i arbeidsproduktivitet i utvalgte OECD-land Indeks 1995=100

Kilder OECD og Statistisk sentralbyraring

produktivitetsveksten ned Siden 1995 har pro- Ogsaring 2008 var det oppgang i sysselsettingen duktivitetsutviklingen i Norge vaeligrt sterkere enn i mens veksten i produksjonen stoppet opp og ga et Tyskland og Danmark og paring linje med Sverige fall i produktiviteten Norsk oslashkonomi befant seg i men svakere enn i USA slik figur 38 viser Samti- sluttfasen av en oppgangskonjunktur i disse dig har alle landene en svekket produktivitets- aringrene med press paring kapasiteten i de fleste naeligrinshyvekst etter 2007 bla foraringrsaket av finanskrisen ger Samtidig ble Norge rammet av de internasjo-

Den lave produktivitetsveksten i 2006 og 2007 nale virkningene av finanskrisen Det var derfor i norsk fastlandsoslashkonomi henger sammen med en grunn til aring vente en viss demping av produksjonsshysterk vekst i sysselsettingen maringlt i antall timeverk og produktivitetsveksten Den sterke sysselset-

Boks 31 Norsk produktivitetsparadoks

Investeringene i FoU i Norge har vaeligrt lavere gi seg utslag i hoslashyere maringlt produktivitet Ved aring enn i mange sammenlignbare land samtidig bruke kjoslashpekraftspariteter med basisaringr i 1997 som produktivitetsveksten for Fastlands-Norge foslashr bytteforholdsforbedringen maringles produktivishyhar vaeligrt hoslashyere enn i de fleste av disse landene tetsnivaringet i Norge til om lag aring vaeligre paring hoslashyde fra midten av 1990-aringrene Dette har av bla med nivaringet i Sverige og Frankrike i 2005 men 7 OECD blitt omtalt som det norske produktivi- og 3 prosent lavere enn i henholdsvis USA og tetsparadokset Tyskland

Brasch (2015) har analysert aringrsakene til I tillegg viser Brasch at den hoslashye vekstraten dette og hvorvidt utviklingen representerer et kan forklares med en empirisk modell som tar paradoks Analysen bestaringr i aring gjennomgaring hvor- hensyn til utviklingen i baringde FoU kapital dan produktivitetsnivaring og produktivitetsvekst humankapital og avstanden til teknologifronten maringles Basert paring disse resultatene konkluderer

I en situasjon hvor landene som sammenlig- Brasch med at det ikke er grunn til aring hevde at nes har ulik naeligringsstruktur og hvor byttefor- produktivitetsutviklingen i Norge har vaeligrt parashyholdet bedres slik Norge opplevde fra 1998 vil doksal en prisstigning paring eksportvarer feilaktig kunne


tingsveksten skyldtes hovedsakelig den hoslashye arbeidsinnvandringen etter EU-utvidelsen i 2004 Det ser ut til at en betydelig andel av de som kom til Norge ble sysselsatt i relativt arbeidsintensive naeligringer Dette reduserte isolert sett produktivishyteten for oslashkonomien sett under ett

En del av produktivitetsfallet kan tolkes som et resultat av at sammensetningen av arbeidskrafshytens har endret seg i favoslashr av timeverk med lavere loslashnn enn gjennomsnittet Gitt at forskjeller i timeshyloslashnn i stor grad avspeiler forskjeller i produktivishytet kan man si at denne sammensetningseffekten har bidratt til aring redusere arbeidsproduktiviteten Brasch Cappelen og Iancu (2015) finner at denne effekten alene forklarer en fjerdedel av produktivishytetsfallet etter 2005 Sammenfallet i tid gjoslashr det naeligrliggende aring tolke denne sammensetningseffekshyten som et resultat av arbeidsinnvandringen men denne hypotesen er ikke undersoslashkt i Brasch mfl

Over tid avhenger produktivitetsveksten i Norge av evnen til aring flytte teknologifronten gjenshynom innovasjon og ved aring ta i bruk teknologi som utvikles i utlandet I tillegg til slike laeligringseffekter bestemmes produktiviteten av omstillinger og ved overflytting av produksjon fra lavproduktive til hoslashyproduktive virksomheter og geografiske omraringder

For et lite land som Norge er teknologiadopshysjon fra utlandet avgjoslashrende for produktivitetsshyvekst fordi nesten all ny teknologi utvikles i utlanshydet Aringpenhet overfor omverdenen i form av hanshydel utenlandsk eierskap og mobilitet av mennesshyker bidrar til aring lette teknologiadopsjon Et lands evne til aring utnytte teknologi som er utviklet i utlanshydet bestemmes i stor grad av den samlede kunnshyskapskapitalen som igjen paringvirkes av utdanningsshyog forskningssystemet Disse forholdene droslashftes naeligrmere i kommisjonens foslashrste rapport (kapittel 6) og i denne rapporten i kapittel 5 og 6

Hvordan har petroleumsvirksomheten paringvirket produktivitetsveksten i fastlandsoslashkonomien

Petroleumsvirksomheten har endret norsk naeligringsstruktur gjennom tre mekanismer For det foslashrste har leting utvinning og transport av olje og gass krevd ressurser direkte i petroleumsnaeligrinshygen og i naeligringer som direkte og indirekte leveshyrer produkter til denne For det andre har petroleshyumsinntektene gjort det mulig aring oslashke privat og offentlig forbruk og det har bidratt til sterkere vekst i privat og offentlig tjenesteyting enn man ville hatt uten petroleumsinntekter For det tredje har de valutainntektene som petroleumseksporshy

ten representerer redusert tradisjonell konkurshyranseutsatt produksjon

Markedskreftene har soslashrget for aring flytte ressurshyser over til oljerelatert virksomhet gjennom en kombinasjon av hoslashyere loslashnnsvekst enn i andre land og styrket kronekurs Det er grunn til aring tro at denne prosessen har bidratt til aring oslashke gjennomshysnittsproduktiviteten i tradisjonelle eksportretshytete naeligringer Dette skyldes at aktiviteten foslashrst og fremst er redusert i naeligringer med den relativt sett laveste produktiviteten og loslashnnsevnen Hvorshyvidt disse omstillingene har foslashrt til hoslashyere produkshytivitetsvekst i fastlandsoslashkonomien sett under ett avhenger imidlertid av om produktivitetsveksten (og -nivaringet) i de naeligringene som har trukket til seg ressurser har vaeligrt sterkere enn i de naeligringene som har avgitt ressurser

Kuralbayeva og Stefanski (2013) forsoslashker aring forklare den lave gjennomsnittsproduktiviteten i en del ressursrike land De argumenterer for at det ikke er den produktive industrisektoren som har blitt mindre produktiv men at ressurser fra den produktive industrisektoren har blitt overfoslashrt til andre sektorer hvor de er mindre produktive for eksempel tjenestesektoren Ut fra dette for-venter de at ressursrike land vil ha en produktiv industrisektor mens den ikke-industrielle sektoshyren vil vaeligre mindre produktiv enn andre land Dette viser ogsaring at naeligringsstrukturen kan vaeligre en viktig aringrsak til lavere produktivitet i en del resshysursrike land selv om det ser ut til at Norge har vaeligrt i stand til aring ha stor ressursrikhet og samtidig ha hoslashy samlet produktivitet

I traringd med disse funnene er det grunn til aring tro at den oslashkte bruken av oljeinntekter i norsk oslashkoshynomi kan ha bidratt til aring trekke ned produktivitetsshyveksten i fastlandsoslashkonomien bla siden veksten i offentlig tjenesteyting ellers ville vaeligrt lavere Prishyvat produksjon ville i saring fall vaeligrt forholdsvis hoslashyshyere Det ville isolert sett gitt hoslashyere produktivishytetsvekst for Norge sett under ett gitt nasjonalshyregnskapets metode for aring anslaring produktivitetsshyveksten i offentlig forvaltning

Harding og Venables (2015) viser ved empishyrisk analyse av eksport og import i 41 ressursrike land hvordan eksport av naturressurser erstatter ikke-naturressurseksport ved en faktor paring 75 oslashre per krone De finner ogsaring at erstatning av annen eksportindustri er stoslashrre i hoslashyinntektsland En slik utvikling er som de peker paring problematisk dersom et ressursrikt land skal bevare en noenshylunde diversifisert eksport Diversifisert eksport kan vaeligre oslashnskelig for aring gjoslashre landet mindre utsatt for svingninger i raringvarepriser


34 Reformer i en oljeoslashkonomi

Det er mange eksempler paring land som ikke har lykshytes med aring bruke hoslashye inntekter fra naturressurser til varig glede for det brede lag av befolkningen Tvert imot er det mange ressursrike land som over tid har kommet daringrligere ut enn land uten vesentshylige ressursinntekter En omfattende litteratur har forsoslashkt aring finne forklaringer paring denne tilsynelatende paradoksale sammenhengen som ofte omtales som ressursenes forbannelse (laquothe resource curseraquo) Thoslashgersen-utvalget (NOU 2015 9 Finanspolitikk i en oljeoslashkonomi) trekker fram flere aringrsaker her-under for rask bruk av inntektene og mangel paring gjennomfoslashringskraft i strukturpolitikken

Da handlingsregelen ble innfoslashrt i 2001 ble det lagt vekt paring at handlingsrommet fra innfasingen av oljeinntektene maringtte brukes paring en maringte som ogsaring ville styrke vekstevnen i norsk oslashkonomi Baringde i Stmeld nr 29 (2000ndash2001) og i finanskoshymiteens innstilling ble det pekt paring at skatte- og avgiftspolitikken og satsing paring infrastruktur utdanning og forskning kan stoslashtte opp under vekshystevnen i fastlandsoslashkonomien En samlet finansshykomiteacute understreket ogsaring hvor viktig det er aring bruke ressursene effektivt og gjennomfoslashre noslashdshyvendige systemreformer I Innst S nr 229 (2000ndash 2001) heter det

laquoKomiteen vil peke paring at skatte- og avgiftspolishytikken og satsing paring infrastruktur utdanning og forskning er viktig for aring faring en mer velfungeshyrende oslashkonomi Komiteen mener det utover oslashkt satsing er avgjoslashrende aring soslashrge for en mest mulig effektiv bruk av de store ressursene som brukes baringde i offentlig og privat sektor i dag Det maring unngarings at petroleumsformuen og -innshytektene brukes som unnskyldning for aring la vaeligre aring foreta noslashdvendige systemreformerraquo

En av farene ved ressursrikdom er sloslashsing i bred forstand Finanskomiteen advarte i innstillingen til Stmeld nr 29 (2000ndash2001) mot aring sloslashse med offentlige midler enten ved aring bruke dem ineffekshytivt eller paring ufornuftige formaringl og advarte mot aring sloslashse bort ressursene i fastlandsoslashkonomien ved aring unnlate aring gjennomfoslashre noslashdvendige systemreforshymer Selv smaring feiltrinn i den oslashkonomiske politikshyken kan koste oss dyrt hvis det reduserer produkshytiviteten eller arbeidsinnsatsen i fastlandsoslashkonoshymien For eksempel viser Thoslashgersen-utvalget til at en reduksjon i arbeidsinnsatsen i samfunnet paring 10 pst fordi flere ble staringende utenfor det betalte arbeidslivet vil redusere Norges nasjonalformue med et like stort beloslashp som summen av petroleshy

umsformuen i bakken og i Statens pensjonsfond utland

Den loslashpende kontantstroslashmmen fra ikke-fornyshybare naturressurser kan vaeligre betydelig sett i for-hold til stoslashrrelsen paring oslashkonomien den kan svinge mye og den vil etter hvert ta slutt Hvis det ikke tas tilstrekkelig hensyn til dette ved bruken av dem kan store naturressursinntekter fort under-grave vekstevnen og stabiliteten i resten av oslashkonoshymien Dette kan typisk skje gjennom en for kraftig nedbygging av konkurranseutsatt sektor slik at den langsiktige balansen i utenriksoslashkonomien undergraves og landet maring gjennom vanskelige omstillinger naringr ressursene tar slutt Det kan ogsaring skje ved at arbeidskraften brukes daringrlig I Nedershyland gjorde begge disse mekanismene seg gjelshydende da store gassinntekter paring 1970-tallet ble brukt slik at resten av eksportsektoren ble kraftig bygget ned samtidig som velferdsordningene ble utvidet og mange ble innvilget trygd I den oslashkonoshymiske litteraturen er dette fenomenet derfor betegnet som laquohollandsk sykeraquo

Nederland brukte store deler av 1980- og 1990shytallet paring aring faring orden i oslashkonomien McMahon (2000) beskriver hvordan forsoslashk paring moderasjon i loslashnnsshyog utgiftsveksten paring 1980-tallet feilet utover i tiaringshyret Foslashrst paring midten av 1990-tallet etter aggresshysive reformer som reduserte skattene og modeshyrerte loslashnnsveksten ble grunnlaget igjen lagt for baeligrekraftig oslashkonomisk vekst De mange kriseshyaringrene er den hardeste perioden i nederlandsk oslashkonomisk historie i fredstid Arbeidsledigheten som saring langt i etterkrigstiden ikke hadde vaeligrt et problem oslashkte raskt opp til 17 pst i 1984 Mellom 1981 og 1983 mistet naeligr 300 000 personer jobben I 1984 oslashkte arbeidsledigheten med 10 000 persoshyner hver maringned til antallet naringdde 800 000 persoshyner Den oslashkonomiske veksten stoppet nesten helt opp gjennom store deler av 1980-tallet Nederland hadde foslashr dette vaeligrt en av de sterkeste oslashkonomishyene i OECD i etterkrigstiden Erfaringene fra Nederland viser hvordan selv en sterk oslashkonomi uavhengig av tidligere suksess ved en uforsvarlig politikk kan havne i alvorlige problemer som det tar lang tid aring komme ut av

Naringr en skal vurdere hvordan oljeinntektene kan brukes slik at de fremmer vekstevnen i oslashkoshynomien maring det ogsaring tas hensyn til ulempen ved aring fase oljepengene inn for raskt eller bruke mer enn det som er opprettholdbart over tid Erfaringene fra Nederland viser at en slik politikk kan gi betyshydelige omstillingskostnader en ustabil oslashkonomisk utvikling og fare for at mange varig vil kunne falle ut av arbeidsmarkedet Slik ustabilitet fremmer ikke vekst Allerede i Meld St 25 (1973ndash74)


laquoPetroleumsvirksomhetens plass i det norske samfunnraquo paringpekte Finansdepartementet at stor oljevirksomhet og bruk av mye oljeinntekter ville legge press paring andre konkurranseutsatte naeligrinshyger slik at virksomheten og sysselsettingen kunne garing ned Thoslashgersen-utvalget peker paring at en jevn og langsiktig opprettholdbar innfasing av oljeinntekshytene reduserer faren for hollandsk syke og feilshysteg som svekker arbeidsinnsatsen eller produktishyviteten Et viktig maringl med Statens pensjonsfond utland og handlingsregelen for bruk av oljeinntekshyter er nettopp aring legge til rette for en slik utvikling

Strukturreformer tidlig paring 1990-tallet bidro trolig til den markerte veksten i produktiviteten vi saring i dette tiaringret (se for eksempel kapittel 19 i komshymisjonens foslashrste rapport) Bruk av informasjonsshyog kommunikasjonsteknologi og etablering av nye selskapsstrukturer med stoslashrre konsern eller kjeder startet i 1980-aringrene og fikk et bredt gjenshynomslag i 1990-aringrene Mer hensiktsmessige regushyleringer med oslashkt vekt paring konkurranse og marshykedsmekanismer i bla finansmarkedene kraftshymarkedet markedet for flytransport markedene for elektronisk kommunikasjon betalingsformidshyling og i dagligvarehandelen bidro til disse omstilshylingene Viktige milepaeligler er ogsaring skattereforshymen i 1992 og EOslashS-avtalen i 1994 som bidro til like konkurransevilkaringr og til aring begrense statsshystoslashtte til bedrifter og naeligringer Det kan indikere at strukturreformer er saeligrlig viktige for produktishyvitetsveksten noe som for oslashvrig er godt i samsvar med OECDs funn i Going for Growth-studien Ogsaring andre forhold kan ha trukket opp veksten i produktiviteten paring 1990-tallet som utvikling av ny teknologi i oljeleverandoslashrnaeligringen

Thoslashgersen-utvalget peker paring at Norge har lykshykes forholdsvis godt med aring ta vare paring ressursene i fastlandsoslashkonomien i aringrene etter 2001 samtidig som de loslashpende inntektene fra olje og gass har vaeligrt paring sitt hoslashyeste Yrkesdeltakelsen er hoslashy arbeidsledigheten lav og arbeidslinjen er holdt fast som prinsipp for velferdsordningene Det er gjennomfoslashrt en pensjonsreform som gjoslashr de offentlige finansene mer robuste mot oslashkning i levealderen Pensjonsfondet og handlingsregelen har hjulpet med aring legge til rette for en stabil oslashkoshynomisk utvikling og vekst i fastlandsoslashkonomien Norge har ifoslashlge utvalget i mindre grad lykkes med aring innrette bruken av offentlige midler slik at den stoslashtter opp under vekstevnen i fastlandsoslashkoshynomien De tre omraringdene som finanskomiteen loslashfshytet fram i sin innstilling er i saring maringte viktige men samtidig kan ressursbruken paring disse omraringdene bli mer effektiv gitt maringlet om aring legge til rette for en mer velfungerende oslashkonomi

Baringde Produktivitetskommisjonens foslashrste rapshyport og Thoslashgersen-utvalget er tydelige paring at offentlige investeringer i Norge ofte ikke garingr til de samfunnsoslashkonomisk mest loslashnnsomme prosjekshytene I stedet velger regjering og storting ofte aring se bort fra kostnads-nytte beregninger og legge stoslashrre vekt paring andre hensyn Gitt valget av invesshyteringsprosjekt eller annet tiltak er det ogsaring vanshyskelig aring vite om de realiseres paring en kostnadseffekshytiv maringte se Harding (2015) Generelt vites det lite om produktiviteten i offentlig sektor Det er et funshydamentalt problem Uten priser og markeder er det krevende aring maringle produktiviteten (se kapittel 14 i kommisjonens foslashrste rapport)

Figur 39 viser den totale reformresponsen for perioden 2007ndash2014 for en rekke OECD-land Den totale reformresponsen er et kvalitativt maringl paring hvor mange og i hvilken grad reformanbefalinshygene fra OECD er fulgt opp i de forskjellige lanshydene Norge kommer ut med svak respons paring anbefalingene om reformer og kun Luxemburg og Island er bak oss av landene som er med i OECD-rapporten Samtidig kan OECDs forslag til reformer i de enkelte landene preges av situasjoshynen som landene befinner seg i Det har vaeligrt et etterslep paring reformsiden i flere av landene som nylig har opplevd statsfinansiell krise og dermed kan det ogsaring vaeligre flere svaeligrt noslashdvendige reforshymer som er foreslaringtt av OECD Gjennomfoslashrte reformer som ikke har vaeligrt foreslaringtt av OECD kommer heller ikke frem i den beregnede reformshyresponsen Mange av landene som har hatt svak respons paring OECDs reformanbefalinger er fortsatt blant de rikeste maringlt ved BNP per innbygger

Reformaktiviteten i Norge har vaeligrt lav de 10ndash 15 siste aringrene se figur 39 og OECD (2015g) Mens mange land har vaeligrt noslashdt til aring ta grep grunshynet svak oslashkonomisk utvikling og statsfinansielle problemer etter finanskrisen har Norge i stor grad vaeligrt skjermet for denne utviklingen Den lavere reformaktiviteten kan dermed ha sammenshyheng med den svaeligrt gunstige situasjonen i norsk oslashkonomi Strukturreformer kan ofte vaeligre upopushylaeligre og vil ofte foslashrst gi gevinster paring lengre sikt De kan vaeligre vanskelig aring gjennomfoslashre naringr det ikke er en omforent oppfatning om at de er noslashdvendige (se kapittel 19 i utvalgets foslashrste rapport) Paring den maringten kan det vaeligre enklere aring faring oppslutning om reformer naringr det er krise i oslashkonomien selv om det hadde gitt lavere kostnader for samfunnet aring bruke de gode tidene til aring styrke den underliggende vekshystevnen I de siste par aringrene har viktigheten av vekstfremmende strukturreformer kommet hoslashyshyere paring den politiske agendaen i Norge OECD (2016) peker i denne sammenheng paring initiativ


07 Reformrespons

07

06 06

05 05

04 04

03 03

02 02

01 01

00

Ty

Neder

land

Sverig

e

Japa

n

Canad

a

Finlan

d EU

Tsjek

kia

Frank

rike

sklan

d

Luxe

mbu

rg

Norge

Belgia

USATy

rkia

Islan

d

Storb

ritan

nia

Italia

Sveits

Danm

ark

Oslashsterri

ke

Soslashr-Kor

ea

Austra

lia

Mex

ico

Slovak

ia

Polen

Ungar

n

Spania

00

New Z

ealan

dIrl

and

Portu

gal

Hellas

Figur 39 Oppfoslashlging av OECDs reformanbefalinger (reformrespons) 2007ndash2014

Kilde OECD Going for Growth (2015)

som skattereformen kommunereformen liberalishysering av arbeidsmiljoslashloven og diverse tiltak rettet mot en mer effektiv offentlig sektor

35 Ressursrikdom naeligringsutvikling og vekst

I forskningslitteraturen legges det saeligrlig vekt paring hvordan insentivene til utdanning og innovasjon kan paringvirkes i en ressursdrevet oslashkonomi Hvis det er slik at en forbigaringende ressursrikdom reduserer investeringene i humankapital og nyskaping vil det kunne trekke ned oslashkonomiens langsiktige vekstpotensial

Selv om utdanningsnivaringet i Norge generelt sett er hoslashyt er andelen som tar master- og doktorshygrader lavere enn i mange andre OECD-land (OECD 2015i) se figur 310 og en bredere omtale i kapittel 6 Det er ogsaring relativt faring som tar fagutshydanning i Norge sammenlignet med mange andre vestlige land Hoslashyt frafall fra videregaringende skole og lav gjennomfoslashringsgrad ved universiteter og hoslashyskoler representerer sloslashsing med offentlige midler og gir svak vekst i kompetansenivaringet noe som bidrar til aring trekke produktivitetsveksten ned over tid

Manglende press for aring utforme en vekstfremshymende politikk kan gjoslashre at land med rik tilgang paring ressurser investerer for lite i utdanning Gylfashyson (2001) finner en sterk negativ sammenheng mellom investering i utdanning og ressursrikdom

basert paring en analyse som omfatter 84 land Land med store naturressurser har lavere investeringer i utdanning enn sammenlignbare land uten samme tilgang paring ressurser En av mekanismene som trekkes fram er at naturressursindustrier ofte har mindre behov for hoslashykompetent arbeidskraft og at dette svekker insentivene til aring ta utdanning Det samme kan vaeligre tilfellet med oljesektoren for Norges del Selv om det har vaeligrt behov for en del hoslashyt utdannede ingenioslashrer og andre faggrupper i oljebransjen har det ogsaring vaeligrt jobbmuligheter med gode vilkaringr for de med korte fagutdanninger eller ingen utdannelse i bransjen Norge nevnes av Gylfason som et av landene der det paring tross av aring vaeligre rikt paring naturressurser investeres mye i utdanning Den sterke veksten i antallet som tar hoslashyere utdanning brukes som belegg for at utdanshyning har vaeligrt prioritert i Norge men utdanningsshykvaliteten trekkes fram som et mulig problem Artikkelen droslashfter ikke gjennomfoslashringen i utdanshyningsloslashpet eller hvorvidt den hoslashyere utdanningen er paring bachelor- eller mastergradsnivaring Det kan vaeligre at ressursrikheten heller har paringvirket nivaringet og gjennomfoslashringen i hoslashyere utdanning i Norge fremfor antallet i hoslashyere utdanning

Cascio og Narayan (2015) (se ogsaring Rickman mfl 2016) finner en lignende effekt som Gylfason (2001) ved aring analysere utviklingen innen utvinshyning av skifergass (fracking) i USA De viser at dette har medfoslashrt oslashkt ettersposlashrsel etter lavkompeshytent arbeidskraft Insentivene til utdannelse har dermed blitt svekket og dette vises i en lavere

NOU 2016 3 55 Ved et vendepunkt Fra ressursoslashkonomi til kunnskapsoslashkonomi Kapittel 3

Chile

Tyrk

ia

Hellas

New Z

ealan

d

Austra

lia

Canad

a

Irlan

d

Israe

l

Storb

ritan

nia

USA

Frank

rike

Islan

d

Ungar

n

Tysk

lnad

Norge

OECD

Neder

land

Italia

Spania

Finlan

d

EU21

Sverig

e

Danm

ark

Tsjek

kia

Oslashsterri

ke

Beliga

Estonia

Slovak

ia

Sloven

ia

Sveits

Portu

gal

Luxe

mbo

ug

Polen


30

25

20

15

10

5

35

30

25

20

15

10

5

0


Kilde OECD Educational at a Glance (2015)

andel som fullfoslashrer videregaringende skole (college) Derimot finner Emery mfl (2011) paring grunnlag av data for Canada at ressursboomen paring 1970-tallet i hovedsak foslashrte til at mange utsatte skolegangen men at det ikke fikk langvarig virkning paring utdanshyningsnivaringet Ettersom Norges oljealder har vart vesentlig lenger kan disse resultatene neppe autoshymatisk overfoslashres til Norge Naringr oljevirksomheten med stor sannsynlighet blir mindre viktig framshyover kan det bidra til at tilstroslashmmingen til hoslashyere utdanning vil oslashke

Entreprenoslashrskap som skaper innovasjon er en av drivkreftene for produktivitetsvekst Ett maringl paring entreprenoslashrskap er oppstart av nye selskaper Farshyzanegan (2014) undersoslashker sammenhengen melshylom ressursrikdom og oppstart av selskaper og finner at land med store naturressurser har lavere oppstart av selskaper ogsaring naringr det tas hensyn til andre forhold som er viktige for oppstart Farzashynegan argumenterer videre for at rask innfasing av ressursinntekter i oslashkonomien kan foslashre til sloslashshysing ved at de brukes lite effektivt Det kan forshytrenge loslashnnsom aktivitet i naeligringslivet Det trekshykes derfor frem at effektivitet i offentlig sektor kan gjoslashre den negative virkningen av ressursrikshydom paring oppstart av selskaper mindre

Oppstart av nye selskaper har ligget noe lavere i Norge sammenlignet med andre land se kapittel 5 Naringr oslashkonomien skal legges om fra en ressursoslashkonomi til en kunnskapsoslashkonomi vil oppstart og nedleggelse av selskaper vaeligre en noslashdvendig del omstillingen For vekst og produkshytivitetsutvikling er det ikke hvilke naeligringer som

oppstaringr som er det sentrale men at naeligringslivet har rammebetingelser som gjoslashr det loslashnnsomt aring flytte ressurser til de naeligringene som har stoslashrst potensiale for vekst Myndighetene kan bidra i denne prosessen ved aring redusere reguleringer og kutte stoslashtten til lite loslashnnsomme naeligringer Saeligrlig vil det bli viktig aring oslashke produktivitetsveksten i tjeshynesteytende naeligringer siden disse vil utgjoslashre en stadig stoslashrre del av oslashkonomien Aring aringpne opp for stoslashrre konkurranse ogsaring fra utlandet vil kunne gi oslashkt produktivitet og oslashkt innovasjonstakt Forskning og utvikling er en viktig del av denne prosessen baringde for aring gjoslashre eksisterende naeligringer mer konkurransedyktige og for aring skape nye vekstshykraftige naeligringer Bedre samarbeid mellom naeligringsliv og universitets- og hoslashyskolesektoren kan bidra til aring faring fram nye naeligringer og produkter og til aring sikre god tilgang paring riktig kompetanse

Investeringer i immateriell kapital er lavere i Norge enn i mange sammenlignbare land se figur 311 Den spesielle naeligringsstrukturen kan forshyklare noe av dette men overgangen til en kunnshyskapsoslashkonomi vil ogsaring kreve oslashkte investeringer i denne typen kapital

Ressursrikdommen har gitt Norge store innshytekter men den har samtidig hatt betydelig paringvirkning paring naeligringsstrukturen og kan ha svekshyket insentivene til utdanning entreprenoslashrskap og innovasjon En tilleggsrisiko ved en lite diversifishysert oslashkonomi er at en er saeligrlig saringrbar for svingshyninger i prisene paring enkelte varer slik en naring ser med nedgangen i oljeprisen Om oljesektoren har gitt en varig innvirkning paring underliggende faktoshy

0


0

2

4

6

8

10

12

0

2

4

6

8

10

12

Organisatorisk kapital mv

Programvare kodebiblioteker mv

Immaterielle verdier (FoU patentering varemerker mv )

Investeringer i immateriell kapital

USA

Japa

n

Canad

a

Storb

ritan

nia

Sverig

e

Belgia

Danm

ark

Neder

land

Finlan

d

Frank

rike

Sloven

ia

Ungar

n

Tysk

land

Tjekkia

Oslashsterri

ke

Luxe

mbo

urg

Irlan

d

Austra

lia

Portu

gal

Estlan

d

Spania

Slovak

ia

Polen

Italia

Norge

Hellas

Figur 311 Investeringer i immateriell kapital

Kilde OECD

rer for produktivitetsvekst eller om overgangen til en kunnskapsoslashkonomi vil gjoslashre at Norge blir mer som andre rike land er vanskelig aring vurdere Reformer og strukturtiltak som foreslarings av komshymisjonen i denne og i den forrige rapporten vil gjoslashre omstillingene fra en ressursoslashkonomi til en kunnskapsoslashkonomi lettere

36 Utfordringer for offentlige finanser

Retningslinjene for finanspolitikken

Siden 2001 har skiftende regjeringer lagt handshylingsregelen til grunn for finanspolitikken Handshylingsregelen er en plan for gradvis aring fase petroleshyumsinntektene inn i norsk oslashkonomi Rammevershyket innebaeligrer at statens netto kontantstroslashm fra petroleumsvirksomheten i sin helhet overfoslashres til i Statens pensjonsfond utland Over tid skal et beloslashp som om lag svarer til forventet realavkastshyning av fondsmidlene anslaringtt til 4 pst overfoslashres fra fondet til statsbudsjettet for aring dekke det oljeshykorrigerte underskuddet For det enkelte aringr skal bruken av oljeinntekter tilpasses situasjonen i norsk oslashkonomi

Aldringen av befolkningen

Paring lengre sikt vil vi staring overfor store utfordringer i offentlige finanser Det skyldes foslashrst og fremst at

befolkningen gradvis blir eldre som foslashlge av stashydig oslashkende forventet levealder Fra et bunnivaring i andelen eldre (67 aringr og over) i forhold til antall personer i yrkesaktiv alder i 2009 viser befolkshyningsframskrivingene fra Statistisk sentralbyraring en dobling i denne andelen fram mot 2060 se figur 312A En lignende utvikling ventes i de fleste andre industrilandene

Velferdsordningene finansieres i all hovedsak av befolkningen i yrkesaktiv alder mens bruken av ordningene er konsentrert blant unge og eldre se figur 312B Den endrede alderssammensetninshygen i befolkningen vil dermed svekke finansiershyingsgrunnlaget for velferdsordningene I tillegg vil stoslashrrelsen paring Statens pensjonsfond utland og dermed ogsaring den forventede realavkastningen etter hvert avta som andel av verdiskapingen i fastlandsoslashkonomien se figur 313 Figuren illusshytrerer de langsiktige utfordringene for statsfishynansene I dag tilsvarer den forventede realavshykastningen av fondet om lag utgiftene til alders- og ufoslashrepensjoner i folketrygden men framover vil disse utgiftene i oslashkende grad overstige inntektene fra fondet Ogsaring offentlige utgifter til helse og omsorg vil oslashke etter hvert som befolkningen blir eldre

Historisk sett har det vaeligrt en tendens til relashytivt hoslashy kostnadsvekst i offentlig (og tilsvarende privat) tjenesteproduksjon fordi muligheten for produktivitetsvekst ser ut til aring vaeligre mer begrenshy


Langsiktige utfordringer

-200

-100

0

100

200

300

400

500

600

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 -200

-100

0

100

200

300

400

500

600

B Netto overfoslashringer etter alder i 2010 1 000 kroner

A Antall eldre (67 aringr og over) i forhold til antall personer i yrkesaktiv alder (20ndash66 aringr) Prosent

0

10

20

30

40

50

60

0

10

20

30

40

50

60

1970 1990 2010 2030

Norge

EU-28

Danmark

Sverige

2060

Figur 312 Langsiktige utfordringer

Kilder Finansdepartementet Statistisk sentralbyraring Eurostat Statistiska centralbyraringn og Danmarks statistikk

set enn i annen produksjon (laquoBaumol-effektenraquo) Oslashkt ettersposlashrsel etter tjenester som i dag tilbys av det offentlige kan dermed trekke i retning av lavere produktivitetsvekst i oslashkonomien sett under ett I tillegg er det en tendens til at ettersposlashrselen etter utdanning helse og andre viktige tjeneste-




0

2

4

6

8

10

12

14

16

0

2

4

6

8

10

12

14

16

2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060




omraringder oslashker raskere enn veksten i oslashkonomien (laquoWagners lovraquo) Det forsterker utfordringene ved den norske velferdsmodellen hvor det offentshylige har et hovedansvar for produksjon og finanshysiering av sentrale velferdstjenester

Finansdepartementet legger jevnlig fram langshysiktige framskrivinger av offentlige finanser De siste beregningene ble gjort til Nasjonalbudsjettet 2015 og viste et inndekningsbehov i offentlige finanser som gradvis oslashker til over 5 pst av BNP for Fastlands-Norge i 2060 I Nasjonalbudsjettet 2016 vises det til at siste aringrs utvikling i fondets verdi og nye oljeprisanslag i liten grad endrer bilshydet av det langsiktige inndekningsbehovet i offentlige finanser

Hvordan redusere inndekningsbehovet

Da handlingsregelen ble introdusert i 2001 ble det understreket at regelen i seg selv ikke ville loslashse de langsiktige utfordringene som foslashlger av en aldrende befolkning Handlingsregelen ville gi en innfasing av oljeinntektene som bare et stykke paring vei tok hoslashyde for framtidig vekst i pensjonsutgiftene Det ville derfor bli noslashdvendig med tiltak som demper veksten i offentlige utgifter i tiaringrene framover

Utviklingen i oljeprisen og fondets verdi de siste aringrene illustrerer at de langsiktige budsjettshyframskrivingene bygger paring usikre anslag for utviklingen i stoslashrrelser som raskt kan endres Noen av disse stoslashrrelsene kan vi ikke paringvirke selv


slik som prisene paring olje og gass paring verdensmarkeshydet og avkastningen i de internasjonale aksje- og obligasjonsmarkedene Beregningene i kapittel 4 illustrerer hvordan reformer som oslashker arbeidstilshybudet og dermed skatteinntektene vil kunne gi et vesentlig bidrag til aring styrke offentlige budsjetter Det samme vil oslashkt effektivitet i offentlig tjenesteshyproduksjon dersom gevinstene brukes til aring redushysere ressursinnsatsen og ikke til aring oslashke kvaliteten paring tjenestene

En politikk som legger til rette for oslashkt arbeidsshyinnsats vil baringde gi oslashkt verdiskaping og hoslashyere skatteinntekter til stat og kommune Over tid er det utviklingen i produktiviteten som er avgjoslashshyrende for velstandsnivaringet i samfunnet Beregninshygene i Nasjonalbudsjettet 2015 viser at dersom den aringrlige produktivitetsveksten i privat sektor oslashker med frac14 pst vil det isolert sett loslashfte verdiskashypingen i fastlandsoslashkonomien med 13frac12 pst i 2060 Det er mer enn det dobbelte av hva Statens penshysjonsfond utland forventes aring bidra med i avkastshyning paring dette tidspunktet

En slik hoslashyere produktivitet vil gi hoslashyere skatshyteinntekter men samtidig vil ogsaring loslashnnsnivaringet i oslashkonomien stige Det gir oslashkte utgifter til loslashnn og pensjoner over offentlige budsjetter I tillegg redushyseres betydningen av overfoslashringene fra Statens pensjonsfond utland som finansieringskilde fordi kapitalen i fondet ikke oslashker i takt med verdiskashypingen i oslashkonomien Den samlede virkningen paring

offentlige finanser av oslashkt produktivitet i privat sekshytor anslarings dermed aring vaeligre beskjeden I denne typen beregninger blir det gjerne lagt til grunn at produktivitetsveksten i offentlig sektor er uavhenshygig av produktivitetsveksten i privat sektor Det behoslashver ikke vaeligre tilfelle En hoslashy innovasjonstakt i privat sektor for eksempel i form av nytt og bedre medisinsk utstyr vil ogsaring kunne gi oslashkt proshyduktivitet i offentlig sektor Det er imidlertid ikke opplagt at det vil gi lavere offentlige utgifter eller krav om nye eller bedre tjenester

Den forventede svekkelsen av offentlige finanser i tiaringrene fremover kan ikke moslashtes med skatteoslashkninger alene Det norske skattenivaringet er allerede forholdsvis hoslashyt (se figur 314) og flere land setter naring ned skattene saeligrlig paring foretak (NOU 2014 13) Oslashkt skatt paring arbeidsinntekt kan redusere arbeidstilbudet saeligrlig for grupper med lave inntekter og dermed oslashke inndekningsbehoshyvet Hoslashy skatt paring kapitalavkastning kan redusere skattegrunnlaget ved aring gjoslashre det mindre loslashnnsomt aring investere i Norge Den negative sammenhengen mellom skattesatser og skattegrunnlag er trolig blitt forsterket gjennom internasjonaliseringen av norsk oslashkonomi Det naeligre oslashkonomiske samkvemshymet med andre land setter grenser for hvor mye skattesatsene i Norge kan avvike fra skattesatsene i utlandet Oslashkte egenandeler og mer privatfinansishyerte helsetjenester vil kunne redusere behovet for oslashkte skatter se kapittel 4

50 Skatt som andel av BNP

50

40 40

30 30

20 20

10 10

Mex

icoChil

e

Korea

USA

Sveits

Austra

lia

Tyrkia

Irlan

d

Japa

n

Canad

a

Slovak

iaIsr

ael

Polen

0

New Z

ealan

d

Storb

ritan

nia

Estlan

d

Spania

Tjekkia

Portu

gal

OECD

Hellas

Tyskla

nd

Sloven

ia

Neder

land

Luxe

mbo

urg

Ungar

n

Islan

d

Sverig

e

Norge

Oslashsterri

keIta

lia

Finlan

d

Belgia

Frank

rike

Danm

ark

0

Figur 314 Skatt som andel av BNP 2013 Prosent Andel av BNP Fastlands-Norge

Kilde OECD (2013f)


Kapittel 4

Langtidskonsekvenser av lav produktivitetsvekst

41 Innledning

411 Motivasjon

Produktivitetsvekst har vaeligrt den klart viktigste kilden til den sterke forbedringen av norske innshybyggeres materielle levestandard i etterkrigstishyden I en bredere forstaringelse av bakgrunnen for inntektsveksten maring det tas hensyn til direkte og indirekte virkninger av utvinningen av petroleshyumsressursene i Nordsjoslashen Som beskrevet i kapittel 3 har Norge vaeligrt en ressursoslashkonomi som har klart aring holde hoslashy produktivitetsvekst Betydshyningen av produktivitet framkommer i alle empishyriske analyser av kilder til oslashkonomisk vekst i Norge og i andre land se kapittel 4 i Produktivishytetskommisjonens foslashrste rapport NOU 2015 1

I oslashkonomisk analyse fastlegges vanligvis proshyduktivitetsveksten som en reststoslashrrelse etter at man har tatt hensyn til hvordan innsatsen av proshyduksjonsfaktorer (arbeidskraft kapital) bidrar til oslashkt produksjon Av den grunn framstilles ofte vekshysten i den totale faktorproduktiviteten (TFP) som lsquoet maringl paring uvitenhetrsquo En omfattende forskningslitshyteratur har etter hvert gitt relativt god kvalitativ innsikt om hvilke faktorer som bidrar til produktishyvitetsvekst Den empiriske kunnskapen om enkeltfaktorers betydning er derimot mangelfull Det skyldes bla at produktivitetsveksten er et resultat av en lang rekke endringer av produkshysjonsprosesser og produkter som enkeltvis kan vaeligre vanskelig aring identifisere

Selv naringr de er betydelige for samfunnet som helhet kan gevinstene av slike endringer fortone seg som beskjedne og diffuse for de fleste enkeltshypersoner De er ofte uopplevde foslashr og under omsshytillingen og de deles typisk av mange slik at den enkeltes gevinst blir beskjeden selv om summen for samfunnet er stor Tapene ved omstilling vil derimot normalt vaeligre konkrete umiddelbare og ofte store for den enkelte siden de normalt baeligres av relativt faring Denne asymmetrien mellom fordeler og ulemper skaper sterke insentiver til motstand

mot omstillinger blant dem som taper mens insentivene for vinnerne er svake

Hensikten med dette kapitlet er aring konkretisere stoslashrrelsesordenen paring de gevinstene man paring lang sikt garingr glipp av dersom man forsinker eller blokshykerer tiltak reformer og andre typer omstillinger som kan skape sterkere produktivitetsvekst Det viser dessuten at det ville trengs en klart sterkere produktivitetsvekst framover enn den man hadde i norsk oslashkonomi foslashr 2005 for at de siste tiaringrenes vekst i gjennomsnittlig levestandard skulle kunne viderefoslashres Dette gjoslashres ved aring sammenligne langshysiktige modellberegnede scenarier for norsk oslashkoshynomi basert paring ulike forutsetninger om produkshytivitetsvekst i henholdsvis private naeligringer og offentlig tjenesteproduksjon Modellberegninshygene er dokumentert i Holmoslashy og Stroslashm (2016) Framstillingen konsentrerer seg om stoslashrrelser som generelt har stor interesse og som det knytshyter seg politiske maringlsettinger til spesielt oslashkonoshymisk vekst og skattebyrde

Langsiktige framskrivninger er et av de svaeligrt faring virkemidlene man har til aring synliggjoslashre og konshykretisere gevinster av politiske reformer eller andre endringer som krever lang tid foslashr de realiseshyres I ettertid vil det normalt vaeligre svaeligrt vanskelig aring identifisere gevinstene av enkeltreformer som har gitt slike langsiktige virkninger fordi en rekke andre endringer ogsaring vil ha paringvirket den oslashkonoshymiske utviklingen Pensjonsreformen av 2011 er et eksempel paring en svaeligrt viktig reform der gevinshystene ligger langt fram i tid Ved hjelp av langsikshytige modellbaserte framskrivninger kunne disse gevinstene tallfestes Det er grunn til aring tro at dette lettet arbeidet med aring faring den tilslutning som krevshydes for aring faring reformen vedtatt

Beregningene i det foslashlgende har mye til felles med langsiktige framskrivninger i de siste pershyspektivmeldingene fra Finansdepartementet baringde tematisk og metodisk De er normalt ikke prognoshyser for den mest sannsynlige utviklingen for norsk oslashkonomi paring lang sikt Hensikten er i stedet aring vise hvorfor og i hvilken grad utviklingen kan garing i uoslashnshyskede ogeller urealistiske retninger som boslashr


utloslashse snarlige politikkendringer Modellberegshyninger setter forutsetninger om framtidig utvikshyling i enkeltstoslashrrelser inn i logiske konsistente og helhetlige sammenhenger De kan da gi en tallfesshytet og begrunnet avsloslashring av at forutsetninger som hver for seg kan virke velbegrunnede samlet sett foslashrer til klart urealistiske eller uoslashnskede resultater Denne innsikten kan utnyttes til aring begrunne hvilke forutsetninger som maring endres og stoslashrrelsesordenen paring slike endringer Naringr det gjelder de beregnede virkningene av gitte endringer i produktivitet er disse ment aring vaeligre realistiske men de gir i seg selv ingen oppskrift paring hvordan disse endringene skal realiseres Spesielt har ikke beregningene som ambisjon aring tallfeste virkningene av de enkelttiltakene som foreslarings av produktivitetskommisjonen

412 Oppsummering og konklusjoner

Modellanalysene er utarbeidet for aring diskutere utfordringer som foslashlger av lav produktivitetsvekst Framskrivningen som fungerer som en referanseshybane for analysene er en god illustrasjon av at parshytielle vurderinger av hva som er en realistisk utvikling for enkeltstoslashrrelser i oslashkonomien kan foslashre til en urealistisk utvikling naringr de ses i samshymenheng Her viderefoslashres baringde det siste tiaringrets lave produktivitetsvekst dagens kjoslashnns- og aldersshyspesifikke arbeidstilbud og bruk av skattefinansishyerte tjenester pensjoner og andre kontantoverfoslashshyringer Forutsetningene innebaeligrer at gjennomshysnittsinnbyggeren etter 2025 vil oppleve nullvekst i BNP og avtakende privat konsum og offentlig sektor vil ikke vaeligre oslashkonomisk baeligrekraftig Resultatet betyr at produktivitetsveksten maring oslashkes kraftig fra naringvaeligrende trend for aring gi rom for oslashkt inntekt og forbruk Beregningene av oslashkt produktishyvitetsvekst innenfor henholdsvis privat og offentshylig sektor viser stoslashrrelsen paring virkningene Utslashyget avhenger av hvor mange sysselsatte som opp-lever endret produktivitetsvekst Det betyr at en gitt produktivitetsvekst i offentlig sektor har stershykere veksteffekter for samfunnet desto flere som jobber i offentlig tjenesteproduksjon Produktivishytetsvekst i kun privat sektor vil faring avtakende vekshysteffekt for samfunnet over tid naringr den offentlige sysselsettingsandelen oslashker

For offentlige finanser har produktivitetsvekst i privat sektor liten betydning fordi loslashnnsoslashkninshyger som skyldes hoslashyere produktivitet foslashrer til vekst i offentlige utgifter som tilnaeligrmet spiser opp effekten av stoslashrre skattegrunnlag Selv om det offentliges udekkede finansieringsbehov oslashker i kroner kan likevel dette behovets andel av et

aktuelt skattegrunnlag avta naringr skattegrunnlashygene oslashker som foslashlge av produktivitetsvekst Derishymot gir produktivitetsvekst i offentlig tjenesteyshyting en klar styrking av offentlige finanser dershysom den brukes til aring redusere ressursbruken i offentlig sektor framfor aring oslashke produksjonen

Stoslashrrelsen paring offentlig sektor og den betydshyning aldringen av befolkningen har for denne har noslashdvendiggjort naeligrmere analyse av offentlig sysshyselsetting og finansieringen av offentlig sektor Det er spesielt veksten i ettersposlashrselen etter helse- og omsorgstjenester som maring fanges opp Utviklingen i helse- og omsorgstilbudet vil selvfoslashlshygelig avhenge av organisering finansiering og bruk av markedsloslashsninger Analysene legger til grunn en viderefoslashring av offentlig organisering og finansiering Det forutsettes i referansebanen en aringrlig standardheving tilsvarende 1 pst oslashkt bruk av arbeidskraft per tjenestebruker Det er grunn til aring tvile paring at standardhevingen av offentlige tjenester vil fortsette med uforminsket styrke mens privat forbruk per innbygger etter hvert faller Videre virker det klart urealistisk at demokratisk valgte myndigheter faringr politisk aksept for en saring hoslashy skatshytebyrde som etter hvert blir noslashdvendig Beregninshygene tar ikke hensyn til at skattetilpasninger og en stadig toslashffere interessekamp om skattekroner trolig vil svekke den oslashkonomiske veksten Selv om utviklingen modifiseres eller snus foslashr skattene paring husholdningenes inntekt passerer 50 pst mot 37 pst i dag kan oslashkt omfang av skattemotiverte tilpasninger paringfoslashre Norge betydelige samfunnsshyoslashkonomiske tap ved at ressursene i mindre grad kanaliseres til formaringl der de kaster mest av seg for samfunnet

Mindre standardheving paring offentlige tjenester betyr lavere bemanningsbehov i offentlig sektor Skattebyrden reduseres og rommet for privat konsum oslashker En del av denne konsumoslashkningen vil trolig bli brukt til private kjoslashp av bla undervisshynings- helse- og omsorgstjenester for aring kompenshysere for lav standardheving av den skattefinansishyerte produksjonen av disse tjenestene Ogsaring BNP oslashker desto flere som sysselsettes i markedsrettet framfor offentlig sektor fordi produktivitetsshyveksten er hoslashyest i markedsrettet produksjon Denne BNP-oslashkningen kan ikke tolkes som en velshyferdseffekt Den forutsetter at sammensetningen av den totale produksjonen i oslashkonomien endres ndash ikke kun en flytting av produksjonen av gitte tjeshynester fra offentlig til privat sektor Lavere stanshydardheving foslashrer til at hoslashyere produktivitetsvekst i private naeligringer faringr en litt sterkere veksteffekt paring BNP og en svakere skattereduserende effekt


42 Viktige utviklingstrekk og forutsetninger i framskrivningene

421 Implikasjoner av et langsiktig tidsperspektiv

Beregningene i dette kapitlet viser plausible langshysiktige trender fram til 2060 Langsiktige end-ringer paringvirkes naeligrmest per definisjon lite av kortsiktige variasjoner men av de trendene den faktiske utviklingen varierer rundt Dette perspekshytivet er det mest relevante naringr man skal forklare hvorfor den materielle levestandarden per innbygshyger er mye hoslashyere i dag enn den var noen tiaringr eller mer tilbake i tid Veksten over slike lange tidsrom bestemmes i hovedsak av tilbudet av arbeidskraft og andre ressurser samt produktivishyteten av disse ikke av variasjoner i utnyttelsen av arbeidskraften og andre ressurser Arbeidstilbushydet bestemmes av utviklingen i folkemengden i arbeidsfoslashr alder alders- og kjoslashnnsspesifikke yrkesfrekvenser og arbeidstider I dette langsikshytige perspektivet skal produktivitetsveksten i framskrivningene tolkes som et resultat av endringer i bla teknologi organisering og kunnshyskaper ndash ikke som et resultat av varierende kapasishytetsutnyttelse

Beregningene i dette kapitlet legger dette langsiktige perspektivet til grunn Det innebaeligrer bla en forutsetning om at omstillingene som foslashlge av lavere oljepris og aktivitet i petroleumsreshylaterte naeligringer gjennomfoslashres relativt raskt Svak kronekurs andre markedskrefter og stabiliseshyringspolitikk vil soslashrge for at arbeidskraft og kapishytal finner alternativ sysselsetting

Disse implikasjonene av et langsiktig perspekshytiv er lagt til grunn i modellen DEMEC1 som beregningene i dette kapitlet baserer seg paring Velshyfungerende markedsmekanismer soslashrger for balanse mellom tilbud og ettersposlashrsel i alle marshykeder Spesielt er arbeidskraft en knapp ressurs da arbeidsledighetsprosenten forutsettes konshystant paring det som har vaeligrt et normalt nivaring i Norge dvs tilnaeligrmet 35 pst DEMEC er dermed en saringkalt generell likevektsmodell Modellen er relashytivt enkel men gir et uttoslashmmende og konsistent bilde av makrooslashkonomi og offentlige finanser basert paring nasjonalregnskapets definisjoner og sammenhenger

I traringd med standard teori beskrives Norge som en aringpen oslashkonomi som paring lang sikt er for liten til aring

1 DEMEC er utviklet i Statistisk sentralbyraring for analyser av langsiktige sammenhenger mellom DEMography og ECoshynomy Holmoslashy og Stroslashm (2012) beskriver modellen

influere paring priser og kapitalavkastning i andre land Den nominelle loslashnnsveksten foslashlger den saringkalte hovedkursen og blir dermed tilnaeligrmet lik summen av vekst i arbeidsproduktiviteten (AP) i konkurranseutsatte naeligringer og den internasjoshynale prisveksten Som foslashlge av sterk konkurranse i markedene er prisene paring norskproduserte varer og tjenester lik de marginale produksjonskostnashydene

Modellens resultater for privat forbruk boslashr tolshykes som et maringl paring potensielle forbruksmuligheter Tidsprofilen for privat forbruk kan avvike fra forshybruksmulighetene gjennom endringer i privat spashyring Her er foslashlgende forutsetning lagt til grunn Husholdningenes nettogjeld holder seg uendret i hele beregningsperioden Det samme gjelder selshyskapssektoren og kommuneforvaltningen Endrinshyger i Norges netto fordringer paring utlandet er dershymed lik endringene i statens netto fordringer Disse bestemmes av handlingsregelen for bruk av petroleumsinntekter Dette samsvarer relativt godt med utviklingen i de senere aringr Dersom det oljeshykorrigerte offentlige budsjettunderskuddet er stoslashrre (mindre) enn det handlingsregelen tilsier dekkes avviket med en uspesifisert overfoslashring fra (til) husholdningene Privat forbruk bestemmes dermed i all hovedsak av realinntektsutviklingen det importoverskuddet som foslashlger av handlingsshyregelen via utviklingen i Norges fordringer paring utlandet og offentlig konsum

Modellen tar ikke hensyn til effekter av endringer i skattebyrde paring individuell atferd Det mest realistiske ville trolig vaeligrt at den effektive skattesatsen paring loslashnnsinntekt ville blitt endret direkte eller indirekte via arbeidsgiveravgiften eller merverdiavgiften Den empiriske forskninshygen viser smaring effekter paring arbeidstilbudet av skatshyteoslashkninger se litteraturoversikten i Holmoslashy og Thoresen (2013) Imidlertid blir den noslashdvendige skattebyrden i noen av framskrivningene i dette kapitlet langt tyngre enn man har opplevd tidlishygere slik at empiriske studier da gir faring eller ingen holdepunkter for aring si noe kvantitativt om atferdsefshyfekter Det er likevel grunn til aring anta at arbeidstilshybudet kan bli betydelig redusert hvis den effekshytive marginale skattesatsen paring arbeidsinntekt oslashker med mer enn 10 prosentpoeng

DEMEC gir den samme uttoslashmmende beskrishyvelse av offentlige inntekter og utgifter som man finner i nasjonalregnskapet Offentlig konsum maringles som produksjonskostnadene i offentlig forshyvaltning pluss det offentliges produktkjoslashp minus egenandeler og brukerbetalinger For gitt bruk av innsatsfaktorer vokser offentlig konsum maringlt i faste priser isolert sett som foslashlge av vekst i total


faktorproduktivitet (TFP) satt til 05 pst per aringr Dette er et sjablongpreget anslag som garingr igjen i de fleste framskrivninger For individrettede offentlige tjenester bestemmes ressursbruken av befolkningens stoslashrrelse og fordeling paring alder og kjoslashnn samt alders- og kjoslashnnsspesifikke forholdsshytall for brukere per innbygger og standarden maringlt ved ressursbruken per bruker For barnehager utdanning og helse- og omsorgstjenester tar DEMEC hensyn til alders- og kjoslashnnsforskjeller i tjenestebruken per innbygger og standarden I tilshylegg til produksjonskostnader omfatter offentlige utgifter ogsaring trygder og andre kontantoverfoslashrinshyger subsidier og kjoslashp av produkter fra private bedrifter og ideelle organisasjoner

Det foslashlger av forutsetningene i DEMEC at sysshyselsettingen er avgjoslashrende for skatteinntektene utenom statens inntekter fra petroleumsvirksomshyheten og avkastningen av Statens pensjonsfond utland (SPU) En slik sammenheng er aringpenbar for direkte skatt paring loslashnnsinntekt Arbeidsgiveravgifshyten er ogsaring proporsjonal med loslashnnsinntekten foslashr skatt men her vil det vaeligre kun loslashnn i privat sektor som gir offentlige nettoinntekter Grunnen er at arbeidsgiveravgiften for offentlig ansatte represhysenterer en like stor inntekt som utgift for stat og kommuner sett under ett Ogsaring inntektene fra merverdiavgiften og andre indirekte skatter og avgifter vil vaeligre naeligr proporsjonale med privat sysselsetting fordi det er varer og tjenester proshydusert i kun privat sektor som utgjoslashr grunnlaget for disse indirekte skattene Den samme tilnaeligrshymede proporsjonaliteten gjelder bedriftsbetalte skatter paring overskudd og bruken av innsatsfaktoshy

rer fordi oslashkt privat sysselsetting gir proporsjonal oslashkning i produksjonen og bruken av andre innshysatsfaktorer og dermed ogsaring paring overskuddet

I det foslashlgende gjoslashres det rede for de mer konshykrete forutsetningene som framskrivningene bygshyger paring Det vil noslashdvendigvis knytte seg stor usikshykerhet til forutsetninger om framtiden For mange stoslashrrelser oslashker denne usikkerheten jo lenger fram man regner Med unntak av forutsetningene om produktivitetsvekst standard paring offentlige tjenesshyter oljepris og arbeidstilbud er forutsetningene de samme i alle framskrivningene

422 Befolkningsutvikling

Befolkningsutviklingen i framskrivningene er den samme som i mellomalternativet i Statistisk senshytralbyrarings befolkningsframskrivninger fra 2014 Denne bygger paring det som i 2014 ble betraktet som de mest realistiske forutsetningene om doslashdeligshyhet fruktbarhet innvandring og utvandring Det har ikke vaeligrt mulig aring endre befolkningsutviklinshygen i lys av den uventede og sterke tilstroslashmningen av flyktninger i siste del av 2015 Beregninger i Statistisk sentralbyraring (2015e) viser at selv en saring sterk flyktningstroslashm som man antar vil komme i 2015ndash2018 gir relativt smaring makrooslashkonomiske virkninger i disse aringrene Fastlands-Norges BNP oslashker med frac14 pst i forhold til en hypotetisk utvikshyling med normal innvandring

I det saringkalte mellomalternativet i befolkningsshyframskrivningene fra 2014 oslashker Norges samlede folkemengde fra 52 millioner i 2015 til 69 millioshyner i 2060 Befolkningsvekst innebaeligrer at Norges

0

1

2

3

4

5

6

7

8

0

1

2

3

4

5

6

7

8

1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060


Figur 41 Forholdet mellom antall 20ndash66 aringr og antall 67 aringr eller eldre Framskrivninger 2014ndash2060 basert paring MMMM-alternativet i Statistisk sentralbyrarings framskrivninger fra 2014



petroleumsformue vil bli fordelt paring flere innbygshygere Betydningen av dette for gjennomsnittlig levestandard er imidlertid liten sammenlignet med virkningene av endringer i fordelingen paring yrkesaktive og yrkespassive aldersgrupper Figur 41 viser at antallet i den laquoarbeidsfoslashreraquo aldersgrupshypen 20ndash66 aringr per innbygger vil falle fra 162 (det hoslashyeste etter 1950) til 127 i 2060 Mer dramatisk er utviklingen i forholdet mellom antall arbeidsshyfoslashre og antall 67 aringr eller eldre som forventes aring falle vedvarende fra 48 i 2010 til 25 i 2060 Dette skyldes i hovedsak hoslashyere levealder Aldringsproshysessen har preget det meste av etterkrigstiden I den grad man bruker uttrykket laquoboslashlgeraquo i beskrishyvelsen av befolkningsutviklingen viser figur 41 at dette passer best for perioden 1990ndash2010 Her skapte store foslashdselskull paring 1960-tallet og arbeidsshyinnvandring en laquoyngreboslashlgeraquo i form av en forbigaringshyende nedgang i forholdet mellom arbeidsfoslashre og eldre Hoslashyere levealder maring betraktes som en meget god oppsummerende indikator paring folks livskvalitet men det svekker offentlige finanser i en generoslashs velferdsstat som den norske Norge har altsaring nylig lagt bak seg en 20-aringrsperiode der endringene i alderssammensetningen isolert sett har styrket offentlige finanser Det motsatte vil skje framover

423 Arbeidstilbud

Framskrivningene av antall yrkesaktive per innshybygger har tatt utgangspunkt i en viderefoslashring av

gjennomsnittlige arbeidstider og sysselsettingsanshydelene for henholdsvis kvinner og menn paring hvert alderstrinn og for ulike utdanningsnivaringer Foslashr man tar hensyn til pensjonsreformen gir dette svaeligrt smaring endringer i de totale gjennomsnittstalshylene for arbeidstid og sysselsettingsandel Figur 42 viser at dette innebaeligrer en viderefoslashring av den flate trenden man har hatt i disse stoslashrrelsene saring langt paring 2000-tallet Derimot er det et klart brudd fra den fallende tendensen for arbeidstid i perioshyden 1930ndash2000 Bruddet med veksten i sysselsetshytingsandelene fra midten av 1970-tallet til rundt 2000 skyldes at det meste av potensialet for flytshyting av kvinners arbeidsinnsats fra hjemmet til det formelle arbeidsmarkedet er uttoslashmt

Det er imidlertid lagt inn en positiv effekt paring sysselsettingsandelene for gruppen mellom 62 og 70 aringr av pensjonsreformen av 2011 Denne reforshymen inneholder klare insentiver for yrkesaktive i privat sektor til aring staring lenger i arbeid Oslashkende leveshyalder forsterker denne effekten over tid fra 024 aringr i 2011 til 274 aringr i 2060 Pensjonsreformen antas ogsaring aring oslashke yrkesaktives arbeidstilbud med 25 pst som foslashlge av sterkere sammenheng mellom arbeid og alderspensjon i Folketrygden I 2060 antas pensjonsreformen isolert sett aring ha oslashkt sysshyselsettingen med 71 pst sammenlignet med en utvikling uten reform Bortsett fra de beregninshygene hvor arbeidstilbudet eksplisitt endres holshyder timeverkene per sysselsatt seg tilnaeligrmet konshystant til 2060 Samlet sett oslashker sysselsettingsandeshylen i befolkningen 16ndash74 aringr svakt og jevnt til et

Sysselsetting per person

00

02

04

06

08

10

12

14

16

00

02

04

06

08

10

12

14

16

Sysselsatte per person 16-74 aringr

Aringrsverk agrave 1620 timer per person 16-74 aringr

Aringrsverk agrave 1620 timer per sysselsatt

1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060

Figur 42 Sysselsetting og arbeidsinnsats per person i aldersgruppen 16ndash74 aringr 1930ndash2060 Referanseshybanen fra og med 2014

Kilder Statistisk sentralbyraring og Holmoslashy og Stroslashm (2016)


2060-nivaring som er 4 prosentpoeng over dagens nivaring

424 Produktivitetsvekst

Tidligere har man i langsiktige framskrivninger typisk forutsatt at arbeidsproduktiviteten (AP) i markedsrettede naeligringer vokser med rundt 2 pst per aringr Tabell 47 i kommisjonens foslashrste rapport viser at et slikt anslag ligger under den observerte AP-veksten i perioden 1971ndash2005 I aringrene 2006ndash 2013 har imidlertid AP-veksten vaeligrt kun 08 pst maringlt som aringrlig gjennomsnitt I noen grad reflekteshyrer denne svake AP-veksten effekter av finanskrishysen som vil vaeligre forbigaringende Men uten reformer og omstillinger mener kommisjonen at det er mest realistisk at AP-veksten framover vil ligge klart lavere enn 2 pst I den framskrivningen som i det foslashlgende brukes som et sammenligningsshygrunnlag for virkninger av alternative forutsetninshyger ndash referansebanen ndash antas det derfor en aringrlig AP-vekst i markedsrettede naeligringer paring kun 1 pst Videre antas nullvekst i produktiviteten av realshykapital og produktinnsats i disse naeligringene Vekshysten i den totale faktorproduktiviteten (TFP) vil derfor vaeligre betydelig lavere enn AP-veksten Virkningsberegningene i avsnitt 4 viser betydninshygen av sterkere produktivitetsvekst

I offentlig sektor forutsettes i utgangspunktet produktivitetsveksten aring oslashke mengden ogeller kvaliteten paring tjenestene med 05 pst per aringr for gitt faktorinnsats altsaring produksjonsutvidende vekst i den totale faktorproduktiviteten (TFP) I avsnitt 44 nedenfor vises i tillegg betydningen av produkshytivitetsvekst som tas ut i form av redusert offentlig ressursbruk framfor oslashkt produksjon

425 Bruken av og standarden paring offentlig velferd

Med offentlig velferd menes her skattefinansierte kontantoverfoslashringer til personer herunder Folkeshytrygdens pensjonsytelser og skattefinansierte tjeshynester innenfor bla barnehager utdanning og helse- og omsorgstjenester Forutsetningene om bruken av og standarden paring disse tjenestene har aringpenbare konsekvenser for offentlige finanser De paringvirker ogsaring den oslashkonomiske veksten fordi det er grunn til aring anta at mulighetene for produktivishytetsvekst over lange tidsrom er mindre for denne typen produksjon enn i produksjonen av andre goder

Framskrivningene forutsetter viderefoslashring av dagens regelverk for trygder og andre kontanshytoverfoslashringer Videre holdes mottaket av disse

ytelsene unntatt alders- og ufoslashrepensjon reelt uendret framover paring hvert alderstrinn for baringde kvinner og menn Virkningene av pensjonsreforshymen er innarbeidet som i Fredriksen Holmoslashy Stroslashm og Stoslashlen (2015) Reformen reduserer paring lang sikt statens utgifter til alders- og ufoslashrepenshysjon samtidig som den stimulerer sysselsettingen og dermed oslashker skattegrunnlagene

Naringr det gjelder skattefinansiert tjenesteproshyduksjon er det i perspektivmeldingenes referanshysebaner antatt at dagens kjoslashnns- og aldersshyspesifikke brukerfrekvenser (antall brukere divishydert paring antall personer) viderefoslashres paring samme nivaring som man har observert i framskrivningenes startaringr Det samme gjelder den kjoslashnns- og aldersshyspesifikke standarden paring tjenestene definert ved arbeidskraft og annen ressursbruk per bruker Ogsaring Thoslashgersen-utvalget (NOU 2015 9) forutsetshyter dette

Alle framskrivningene i dette kapitlet forutsetshyter at dagens brukerfrekvenser viderefoslashres For mange tjenester er dette relativt ukontroversielt Det gjelder bla tjenestene knyttet til barnehager skolefritidsordning og grunnskole samt bruken av helsetjenester blant yngre og middelaldrende For videregaringende og hoslashyere utdanning vil raskere gjennomstroslashmning redusere tjenestebruken men dette er altsaring ikke forskuttert i framskrivningene

Forutsetningen om uendrede brukerfrekvenshyser er mest diskutabel for bruken av helse- og omsorgstjenester blant eldre Oslashkningen i levealshyder som er lagt til grunn i framskrivningene skylshydes nesten utelukkende en fortsatt gradvis nedshygang i doslashdeligheten blant personer over 70 aringr Det er en utbredt men ikke eneraringdende oppfatning at en slik nedgang vil avspeile en tilsvarende bedring av de eldres helsetilstand I den grad dette skylshydes en sunnere livsstil og andre forebyggende tilshytak burde dette isolert sett bety en viss nedgang i de aldersspesifikke brukerfrekvensene Det kan imidlertid argumenteres for at fallende doslashdelighet og bedre helse for gitt alder ogsaring er et resultat av oslashkt bruk av helsetjenester For eksempel skyldes ikke fallet i doslashdelighet som foslashlge av hjerte- og karshysykdommer bare sunnere livsstil (mindre roslashyking og sunnere kosthold) men ogsaring forbedret diagshynostikk og utvikling av bedre behandlingsmetoshyder og medisiner Det samme gjelder kreftsykshydommer I tillegg vil personer som overlever disse sykdommene ofte vaeligre relativt tunge brukere av helsetjenester Det er dessuten godt empirisk grunnlag for aring anta at fortsatt vekst i den enkeltes realinntekt vil bidra til oslashkt bruk av helsetjenester og at dette ogsaring vil slaring ut i oslashkte brukerfrekvenser


Denne inntektseffekten er ogsaring relevant naringr det gjelder bruken av eldreomsorg I denne sektoshyren er det dessuten et viktig moment at det hittil ikke har skjedd noen medisinske gjennombrudd som tilsier nedgang i den hoslashye forekomsten av demens blant personer eldre enn 80 aringr Tendenshysen innenfor eldreomsorg er overgang fra institushysjonsbasert til hjemmebasert omsorg Det er grunn til aring anta at denne overgangen reduserer resshysursbruken per bruker men billigere omsorgstjeshynester kan i seg selv oslashke brukerfrekvenser for eldreomsorg fordi kommunene kan gi tilbud til flere innenfor en gitt kostnadsramme Det er ogsaring viktig aring huske paring at skattefinansiert eldreomsorg typisk vil vaeligre et rasjonert gode fordi skattefinanshysieringen gjoslashr at prisen for brukeren er betydelig lavere enn betalingsvilligheten hos brukerne og deres paringroslashrende I en slik situasjon vil det vaeligre et politisk press for aring utvide det skattefinansierte tilshybudet Det er grunn til aring tro at dette presset vil oslashke med vekst i antall eldre med hoslashyt omsorgsbeshyhov

Fortsatt dekker omsorg utfoslashrt av naeligr familie en betydelig del av ettersposlashrselen etter eldreshyomsorg som ikke dekkes av det offentlige tilbushydet Slik familieomsorg utgjoslashr i dag rundt 100 000 aringrsverk (Otnes 2013) Hvis man holder de kjoslashnnsshyog aldersspesifikke brukerfrekvensene for eldreshyomsorg konstant impliserer det vekst ogsaring i famishylieomsorgen naringr antall eldre oslashker framover Det kan vaeligre urealistisk av flere grunner bla fordi flere eldre kvinner med pleietrengende foreldre vil vaeligre yrkesaktive framover enn i tidligere aringr I samme retning trekker trolig oslashkende gjennomshysnittlig inntektsnivaring og oslashkningen i antall samlivsshybrudd Lavere familieomsorg per bruker vil isoshylert sett trolig forsterke oslashnskene om aring bruke offentlige omsorgstjenester og dermed de brushykerfrekvensene som inngaringr i framskrivningene

Det er en samlet vurdering av de ovennevnte momentene som har ledet kommisjonen til aring anta konstante kjoslashnns- og aldersspesifikke brukerfreshykvenser for helse- og omsorgstjenester ogsaring for eldre i framskrivningene

Naringr det gjelder standarden paring offentlige tjenesshyter mener kommisjonen at det er mest realistisk aring anta vekst for sivile tjenester I referansebanen antas standarden maringlt ved ressursinnsats per bruker aring oslashke med 1 pst hvert aringr i hele framskrivshyningsperioden Dette anslaget er ikke spesielt hoslashyt sammenlignet med anslag i tilsvarende beregninger i andre land se for eksempel oversikshyter i Holmoslashy (2015) og OECD (2013e) I referanshysebanen i dette kapitlet blir imidlertid den aringrlige realveksten i privat konsum per innbygger klart

lavere enn 1 pst i de fleste aringrene fram mot 2060 Framskrivningene viser ogsaring at standardheving av skattefinansierte tjenester trekker den samlede realinntektsveksten ned og skattebyrden opp Disse virkningene kan lett tolkes dithen at stanshydardheving av skattefinansierte tjenester er noe negativt En slik tolkning er for enkel og unyanshysert Det er derfor behov for aring nyansere kommishysjonens vurderinger av standardhevingen i refeshyransebanen

Den viktigste begrunnelsen er at fortsatt innshytektsvekst for gjennomsnittsinnbyggeren vil oslashke ettersposlashrselen etter de fleste goder ogsaring dem som i hovedsak skattefinansieres og produseres i offentlig forvaltning Dette er ogsaring omtalt i kapitshytel 7 Det er i seg selv ikke noe mindreverdig ved tjenester innenfor for eksempel utdanning barneshyhager helse og omsorg som gjoslashr det problematisk for samfunnet at inntektsvekst brukes paring slike tjeshynester i tillegg til eller framfor for eksempel flere feriereiser restaurantmaringltider og fritidsboliger Det som derimot vil vaeligre et problem for samfunshynet er at de beslutningsprosessene som bestemmer standarden paring skattefinansierte tjenester inneshybaeligrer en fare for at standardhevingen blir systeshymatisk sterkere enn det som foslashlger av rasjonelle nytte-kostnadsanalyser Den ubalanserte veksten i referansebanen i dette kapitlet gir grunn til aring sposlashrre om den standardhevingen man tidligere har betraktet som relativt noslashktern innebaeligrer en slik form for overproduksjon av skattefinansierte tjenester

Mens vekst i markedsrettet produksjon ikke skjer uten at kjoslashperne er villige til aring betale kostnashyden for flere enheter utsettes ikke skattefinansishyerte tjenester for denne markedstesten Her er markedsmekanismen erstattet med en relativt direkte politisk styring av tilbudet og rasjonering av ettersposlashrselen Det er flere grunner til dette En rendyrket markedsmekanisme vil fungere daringrshylig for de fleste skattefinansierte tjenester ogsaring de som retter seg mot enkeltindivider Samtidig har ogsaring alternativene til markedsmekanismen svakshyheter og det finnes grunner til at politisk styring kan foslashre til overproduksjon av skattefinansierte tjenester

En grunn er mangelfull informasjon om hva skattefinansierte tjenester koster og lav kostnadsshybevissthet hos brukerne For aring vite hva kostnashydene er per produsert enhet maring man kjenne proshyduktiviteten i offentlig tjenesteproduksjon Som paringpekt i kapittel 4 i kommisjonens foslashrste rapport finnes det normalt ikke informasjon om dette naringr tjenestene ikke omsettes Man kan i noen tilfeller redusere dette problemet gjennom spesialstudier


av den typen som ligger bak DRG-poengene i helshysesektoren Fravaeligr av god kostnadsinformasjon har ofte foslashrt til undervurdering av kostnadene jf kapittel 18 i kommisjonens foslashrste rapport og kapitshytel 7 i denne rapporten Et tilleggsproblem er at kostnadene i prinsippet boslashr inkludere en saringkalt skattefinansieringskostnad Denne kostnadskomshyponenten skal fange opp at den oslashkningen i skatteshysatser som kreves for aring finansiere oslashkt skattefinanshysiert produksjon paringfoslashrer samfunnet et tap i form av mindre effektiv bruk av samfunnets ressurser Et vanlig anslag er at denne kostnaden utgjoslashr 20 pst av enhetskostnaden Ethvert anslag paring dette vil imidlertid vaeligre usikkert og det er usikkert i hvilken grad det vektlegges

En annen grunn er at brukernes kostnadsbeshyvissthet blir lav naringr det som betales direkte for tjeshynestebruken typisk utgjoslashr en meget lav andel av produksjonskostnadene Sjansen for at oslashnsker om vekst i den skattefinansierte tjenesteproduksjoshynen faringr gjennomslag oslashker trolig desto lavere brushykerbetalingen er Relevansen av dette momentet er kanskje lettest aring se for helse- og omsorgstjeshynester men kommisjonen mener at det er realisshytisk aring tro at det ogsaring vil paringvirke utviklingen innenshyfor barnehager utdanning og andre deler av offentlig tjenesteyting utenom forsvaret Hoslashyere krav til utdanning innenfor barnehager grunnshyskole og politivesenet er eksempler paring aringrsaker til at ressursbruken per bruker av offentlige tjenesshyter ndash motivert av standardoslashnsker ndash kan fortsette aring oslashke Det vises til kapittel 7 for en naeligrmere gjenshynomgang av drivkrefter bak oslashkt ressursbruk i offentlig sektor

Innenfor helse og omsorg er det saeligrlige grunshyner til aring anta at standarden vil oslashke framover hvorav flere overlapper med vurderingene over av brukerfrekvenser se feks oppsummeringen av litteratur i Holmoslashy (2015) og kapittel 7 i denne rapporten For det foslashrste vil det politiske presset for bedre standard paring disse tjenestene oslashke som foslashlge av at brukere og deres paringroslashrende i sum vil utgjoslashre en stadig oslashkende del av velgermassen Prishyoriteringen av helse- omsorgstjenester har lenge vaeligrt en noslashkkelsak i alle valgkamper For det andre vil fortsatt teknologisk utvikling knyttet til medisiner diagnostikk og behandling gjoslashre det mulig aring produsere helsetjenester medisiner og hjelpemidler som man i dag ikke har Disse proshyduktene og tjenestene er ofte dyre Mange vurdeshyrer profesjonsdrevet teknologisk utvikling som en av de viktigste drivkreftene bak veksten i resshysursbruken innenfor helsesektoren Utvikling og bruk av velferdsteknologi er ment aring redusere resshysursbruken per bruker se kapittel 7 I den grad

dette slaringr til vil det vaeligre en produktivitetseffekt som maring vurderes adskilt fra kvaliteten paring framtishydens omsorgstjenester I avsnitt 4 under studeres virkningene av oslashkt produktivitet i bla helse- og omsorgssektoren men dette er generelle illustrashysjoner som ikke kan tolkes som effekter av bestemte forloslashp for innfoslashring av velferdsteknologi

426 Andre forutsetninger

Tabell 41 oppsummerer viktige forutsetninger i framskrivningene som ikke eller i liten grad bestemmes av norsk politikk Tabell 42 oppsumshymerer forutsetningene som klart paringvirkes av polishytikk Blant disse forutsetningene er det grunn til aring kommentere anslagene for oljeprisen og realavshykastningen av kapitalen i Statens pensjonsfond ndash utland (SPU) Realprisen paring Nordsjoslasholje er forutshysatt aring ligge konstant paring 50 dollar per fat i hele framskrivningsperioden Med dagens dollarkurs er dette rundt 10 dollar lavere enn anslaget i Pershyspektivmeldingen 2013 Det er realistisk med en nedjustering i denne stoslashrrelsesordenen fra anslag som ble laget foslashr fallet i oljeprisen gjennom andre halvaringr 2014 Framskrivningene i denne rapporten bygger imidlertid paring de samme forutsetningene om produksjon og faktorinnsats i petroleumsnaeligshyringen som Perspektivmeldingen 2013 Utviklinshygen i den senere tid indikerer at framskrivningene i denne rapporten dermed overvurderer aktiviteshyten

En overvurdering (undervurdering) av oljeprishysen i framskrivningene i dette kapitlet vil foslashrst og fremst gi en overvurdering (undervurdering) av nasjonalinntekten og summen av privat og offentshylig konsum via bytteforholdet overfor utlandet BNP maringlt i faste priser vil ikke paringvirkes gitt forutshysetningen om at det uansett er full ressursutnytshytelse i norsk oslashkonomi Den statsfinansielle virkshyningen av endringer i oljeprisen avhenger i langt stoslashrre grad enn tidligere av hvor sterkt dette paringvirker kronekursen fordi kapitalen i Statens pensjonsfond ndash utland har vokst raskt Naringr kronen svekkes som foslashlge av lavere oljepris oslashker kroneshyverdien av fondskapitalen Uttaksprosenten av denne kroneverdien delfinansierer offentlige utgifter som i all hovedsak er i norske kroner Saring lenge loslashnningene ikke oslashker mye som foslashlge av kroshynesvekkelsen vil oslashkt kroneverdi av oljefondet motvirke muligens dominere nedgangen i stashytens loslashpende petroleumsinntekter Andre oljeprisshyforutsetninger enn 50 dollar per fat har dermed begrenset og usikker betydning for de stoslashrrelsene som vektlegges i dette kapitlet Videre vil effekshytene av et galt oljeprisanslag vaeligre relativt like i


alle framskrivningene som sammenlignes Oljepri- generell internasjonal prisvekst Det forutsetter at sanslaget har dermed begrenset betydning for ogsaring det aringrlige uttaket fra Statens pensjonsfond konsekvensene av endringer i produktivitets- utland (SPU) utgjoslashr den samme andelen av fondshyvekst som er hovedtemaet for dette kapitlet skapitalen Det betyr at handlingsregelen foslashlger

Alle framskrivningene i dette kapitlet forutset- en laquo35-prosentbaneraquo i stedet for en laquo4-prosentshyter at realavkastningen paring sikre finansielle plasse- baneraquo En lavere uttaksprosent enn 4 er i traringd med ringer ligger konstant paring 35 pst maringlt som 55 pst den historiske uttaksprosenten og med anbefalinshynominell verdensmarkedsrente fratrukket 2 pst gene fra Thoslashgersen-utvalget

Tabell 41 Forutsetninger i framskrivningene som ikke er bestemt av politikk

Variabel Forutsetning

1 Demografi Middelalternativet (MMMM) i SSB-framskrivshyningene fra 2014

2 Sysselsettingsandeler og arbeidstid gitt alder Som i 2013 pluss effekter av pensjonsreformen av kjoslashnn og utdanning 2011

3 Aringrlig vekst i verdensmarkedspriser 2 pst

4 Oljeprisnivaring 50 2014-dollar

5 Verdensmarkedsrente nominell 55 pst

6 Uttak fra Statens pensjonsfond utland 35 pst

7 Aringrlig produktivitetsvekst private naeligringer 1 pst for arbeidskraft ingen vekst for andre faktorer

8 Aringrlig produktivitetsvekst offentlig forvaltning 05 pst aringrlig vekst i total faktorproduktivitet (TFP) dvs 05 pst oslashkt mengde ogeller kvalitet som ikke maringles direkte for gitt innsats av alle faktorer

Tabell 42 Forutsetninger i framskrivningene knyttet til politikk


1 Ressursbruk i forsvar

2 Alders- og kjoslashnnsspesifikke brukerfrekvenser for individrettede offentlige tjenester

3 Standard paring offentlige tjenester

4 Mottakere av og ytelser til alderspensjon ufoslashreshypensjon arbeidsavklaring etterlatte

5 Mottakere av og ytelser til andre offentlige kontantoverfoslashringer

6 Skatter

2010-nivaringet viderefoslashres i faste priser

Som i 2010

1 pst vekst for alle sivile tjenester uavhengig av brukernes alder og kjoslashnn

Framskrivninger paring modellen MOSART basert paring nytt pensjonssystem se Fredriksen mfl (2015)

ndash Loslashnnsjustering av alle overfoslashringer ndash Oslashvrige stoslashnader (Statens pensjonskasse mv

barnetrygd kontantstoslashnad utdanningsshystoslashnader) foslashlger vekst i relevante aldersgrupper

ndash Oslashvrige overfoslashringer foslashlger total befolkning

ndash Direkte og indirekte gjennomsnittlige skatteshysatser som i 2010

ndash Beregner hvert aringr et uspesifisert skatte- eller overfoslashringsbeloslashp som innebaeligrer at handlingsshyregelen foslashlges med 35 pst uttak


43 En referansebane med lav produkshytivitetsvekst og vekst i offentlig velferd

431 Oslashkonomisk vekst

Referansebanens forutsetninger innebaeligrer en betydelig lavere oslashkonomisk vekst framover mot 2060 enn det Norge har bak seg Mens den aringrlige volumveksten i BNP per innbygger var 24 pst per aringr i perioden 1990ndash2014 viser tabell 43 at den tilshysvarende veksten i gjennomsnitt blir 03 pst i perishyoden 2014ndash2060 Veksten ligger naeligr 1 pst per aringr fram til 2020 foslashr den faller Fra 2025 til 2060 vokshyser BNP per innbygger i gjennomsnitt med 02 pst per aringr Nivaringet for BNP per innbygger er kun 135 pst hoslashyere i 2060 enn i 2014

Fram til begynnelsen av 2030-tallet er det rom for en realvekst i privat konsum per innbygger som er mer enn tre ganger sterkere enn BNP-vekshysten selv om realveksten ogsaring i offentlig konsum per innbygger er relativt sterk Dette innebaeligrer et oslashkende importoverskudd Grunnen til at dette ikke bryter med kravet til en gitt balanse i utenrikshysoslashkonomien er at Norges nasjonalinntekt faringr et oslashkende bidrag fra netto formuesinntekter fra utlandet gjennom avkastningen i SPU som tilfalshyler staten I de foslashrste 15 aringrene gir dette rom for skattelettelse som finansierer deler av veksten i privat konsum I de aller foslashrste aringrene etter 2014 forsterkes veksten i privat konsum ogsaring av at stashytens uttak fra oljefondet laring under 35 pst i 2014 og

uttaket oslashker relativt raskt opp til 35 pst Etter 2020 faller realveksten i privat konsum per innshybygger gjennom hele beregningsperioden Den passerer 0 i 2035 og -14 pst i 2060 I 2060 har prishyvat konsum per innbygger falt fra toppnivaringet i 2035 til et nivaring som er bare 16 pst over 2014shynivaringet Nedgangen i disse vekstratene per innbygshyger skyldes ikke akselererende befolkningsvekst Folkemengden vokser raskere foslashr 2030 enn etter

Det er flere grunner til at veksten framover i referansebanen blir saring mye svakere spesielt etter 2020 enn veksten i aringrene 1990ndash2014 ndash Den forutsatte produktivitetsveksten i marshy

kedsrettede naeligringer er klart lavere enn vekshysten i de fleste aringrene etter 1990

ndash Aldringen av befolkningen foslashrer til raskere vekst i samlet folkemengde enn i antallet aringrsverk

ndash Den gjennomsnittlige produktivitetsveksten for hele oslashkonomien trekkes ned av en kombishynasjon av i) svakere produktivitetsvekst i den typen produksjon som offentlig forvaltning har et hovedansvar for enn i private bedrifter mot 2060 og ii) oslashkt offentlig sysselsettingsandel

ndash Utfasing av grunnrente fra petroleumsvirkshysomheten i takt med at loslashnnsomme olje- og gassfelt toslashmmes

Punkt 3 fortjener en utdyping Norge la i 2010 en 20-aringrig yngreboslashlge bak seg Naring oslashker andelen av befolkningen som er eldre enn 66 aringr Dette bidrar til at produksjonen av helsetjenester og

Timeverk BNP og privat konsum per innbygger

2015 2025 2035 2045 2055 0

100

200

300

400

500

600

700

800

0

100

200

300

400

500

600

700

800

BNP 1 000 kroner Privat konsum 1 000 kroner

Timeverk

Figur 43 Timeverk BNP og privat konsum per innbygger i referansebanen Timeverk og 1 000 2010-kroner



Tabell 43 Realoslashkonomisk utvikling i referansebanen Gjennomsnittlige aringrlige volumvekstrater Prosent

2014ndash2060 2014ndash2025 2025ndash2060

Sysselsatte timeverk 06 10 04

Markedsrettet -01 06 -03

Offentlig forvaltning 17 18 17

BNP 09 17 07

Privat konsum 09 33 02

Befolkning 06 10 05

Per innbygger

Sysselsatte timeverk -01 00 -01

BNP 03 07 02

Privat konsum 03 23 -03


eldreomsorg vil oslashke relativt markert fra rundt 2025 fordi befolkningsandelen som er 80 aringr og eldre da vil oslashke relativt sterkt Det meste av denne produksjonen skattefinansieres og stat og komshymuner dominerer ogsaring som produsenter Samshymenlignet med markedsrettet produksjon vokser produktiviteten per forutsetning saktere i produkshysjonen av helse- og omsorgstjenester og andre tjeshynester som offentlig forvaltning har et hovedanshysvar for Overfoslashringen av ressurser fra privat sekshytor til helse- og omsorgssektoren bidrar derfor til aring redusere den gjennomsnittlige produktivitetsshy

veksten for hele oslashkonomien Overfoslashringen skjer relativt raskt i referansebanen naringr standarden paring alle sivile offentlige tjenester heves med 1 pst per aringr Offentlig sektors sysselsettingsandel oslashker da fra 27 pst i 2014 til 45 pst i 2060 se figur 44 Vekshysten i offentlig konsum er enda noe sterkere Hovedgrunnen til dette er at helse- og omsorgsshysektoren oslashker sin andel av offentlig produksjon og denne sektoren kjoslashper flere varer og tjenester fra privat sektor per produsert enhet enn resten av den sivile offentlige sektoren


2015 2025 2035 2045 2055 0

10

20

30

40

50

60

0

10

20

30

40

50

60




Figur 44 Offentlig sysselsettingsandel og verdiandeler av BNP for privat og offentlig konsum Prosent



432 Offentlige finanser

Utviklingen i offentlige finanser kan oppsummeshyres med forskjellen mellom det skatteprovenyet offentlig forvaltning faringr inn med dagens skattesatshyser og det provenyet som er noslashdvendig for aring oppshyfylle handlingsregelen I framskrivningene dekshykes denne forskjellen hvert aringr med en hypotetisk kontantoverfoslashring av en saringkalt rundsumtype som kan vaeligre positiv eller negativ For aring lette tolkninshygen av den noslashdvendige skattebyrden framover er

Figur 45 Gjennomsnittlig skattesats paring husshyholdningenes inntekter Prosent


0

10

20

30

40

50

60

70

0

10

20

30

40

50

60

70

2015 2025 2035 2045 2055

Skattesats paring husholdningsinntekt

denne rundsumoverfoslashringen inkludert i en hyposhytetisk gjennomsnittlig skattesats paring husholdningeshynes inntekter Disse inntektene omfatter loslashnn inklusive arbeidsgiveravgift ulike kapitalinntekshyter pensjoner og andre kontantoverfoslashringer alle beloslashp regnet foslashr skatt Arbeidsgiveravgiften innshygaringr fordi den antas aring bli veltet fullt ut over paring utbeshytalt loslashnn Skattene betalt av husholdningene omfatter direkte skatt paring alle personinntekter trygde- og pensjonspremier betalt av baringde persoshyner og bedrifter samt rundsumoverfoslashringen I utgangspunktet dvs 2014 er denne hypotetiske skattesatsen 37 pst

Figur 45 viser at fram til rundt 2020 er det rom for aring senke denne husholdningsskattesatsen med 3 prosentpoeng fra det beregnede 2015-nivaringet paring 37 pst Deretter maring skattesatsen oslashkes i alle aringr I 2060 passeres 64 pst Selv om man godt foslashr 2060 kommer opp i skattesatser som neppe vil bli vedshytatt har det interesse aring utdype hvorfor den noslashdshyvendige skattebyrden vokser saring raskt etter 2020 For det foslashrste oslashker forholdet mellom antall eldre og yrkesaktive Betydningen av denne aldringen forsterkes etter 2025 paring grunn av forsterket vekst i antallet som er 80 aringr og eldre som er de tyngste brukerne av helse- og omsorgstjenester For det andre bidrar standardhevingen til eksponensiell vekst i utgiftene til offentlig tjenesteyting som faringr sterk virkning naringr framskrivningene garingr fram til 2060 En tredje viktig effekt er at oslashkningen i offentlig sysselsetting fortrenger privat sysselsetshyting og dermed grunnlagene for merverdiavgifshyten og andre indirekte skatter arbeidsgiveravgifshy

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

2015 2025 2035 2045 2055

Offentlige finanser Prosent av BNP for Fastlands-Norge

Offentlige primaeligrinntekter Offentlige primaeligrutgifter

Offentlig konsum Overfoslashringer til husholdninger

Figur 46 Offentlige primaeligrinntekter og primaeligrutgifter som andel av BNP for Fastlands-Norge Prosent



ten og andre skatter betalt av bedrifter paring overshyskudd og faktorinnsats For det fjerde faller stashytens petroleumsinntekter etter 2025 Det gir svashykere vekst i oljefondets kapital og dermed svakere vekst i beloslashpet bak de 35 prosentene som aringrlig kan brukes til aring dekke offentlige utgifter For det femte motsvares ikke veksten i timeloslashnn (3 pst per aringr) av produktivitetsvekst som reduserer bruken av innsatsfaktorer i offentlig produksjon Dette foslashrer til at enhetskostnadene for offentlige tjenester oslashker i forhold til andre priser saringkalt Baushymols kostnadssyke Loslashnnsveksten er tilnaeligrmet 3 pst per aringr som et resultat av 1 pst AP-vekst i konshykurranseutsatt sektor og 2 pst internasjonal prisshyvekst

Figur 46 viser at offentlig forvaltnings primaeligshyrinntekter (inntekter utenom rente- og andre forshymuesinntekter) faller i forhold til BNP for Fast-lands-Norge gjennom hele framskrivningsperioshyden Dette skyldes hovedsakelig at flyttingen av ressurser og produksjon fra privat til offentlig sekshytor reduserer skattegrunnlagene for indirekte og bedriftsbetalte skatter Utgiftenes andel av BNP for Fastlands-Norge var vel 50 pst i 2014 men passerer i denne framskrivningen hele 77 pst i 2060 Her er det foslashrst og fremst utgiftene til offentshylig konsum som vokser langt raskere enn Fastshylands-Norges BNP

433 Oppsummering om referansebanen

Utviklingen i referansebanen er et godt eksempel paring at partielle vurderinger av hva som er en realisshytisk utvikling for enkeltstoslashrrelser i oslashkonomien foslashrer til en klart urealistisk utvikling naringr de ses i sammenheng innenfor en konsistent og helhetlig beskrivelse av norsk oslashkonomi Trendveksten i sysselsetting produksjon og inntekt er i seg selv ikke urealistisk selv om grunnlaget for den gjenshynomsnittlige levestandarden som ikke knytter seg til bruken av skattefinansierte tjenester slutter aring vokse litt etter 2025 Den lave veksten er en logisk konsekvens av at den gjennomsnittlige produktivishytetsveksten forblir paring det lave nivaringet man har sett i flere aringr etter 2005

Det er stoslashrre grunn til aring tvile paring at standardheshyvingen paring offentlige tjenester vil fortsette med uforminsket styrke mens privat forbruk per innshybygger faller markert Man kan imidlertid ikke utelukke at befolkningen vil oslashnske aring forsake en del av det som vil vaeligre forbruksvekst utover dagens nivaring til fordel for bedre utdanning og helse- og omsorgstjenester Referansebanen inneshybaeligrer en betydelig omfordeling av ressurser fra yrkesaktive til yrkespassive spesielt alderspensjoshy

nistene Det skyldes baringde at pensjonistenes befolkningsandel oslashker og standardhevingen uten oslashkte brukerbetalinger paring helse- og omsorgstjeshynestene som de eldre bruker mest av

Derimot virker det urealistisk at demokratisk valgte myndigheter faringr politisk aksept for en saring hoslashy skattebyrde som etter hvert blir noslashdvendig med forlengelse av dagens andel for skattefinansishyeringen av flere og bedre offentlige tjenester En stadig toslashffere konkurranse om ressurser og skatshytekroner vil trolig i seg selv svekke den oslashkonoshymiske veksten Selv om utviklingen modifiseres eller snus foslashr man kommer opp i en husholdningsshyskattesats paring over 50 pst kan det vaeligre betydelige kostnader forbundet med store skatteskjerpelser fra dagens nivaring i form av oslashkt omfang av skatteshymotiverte tilpasninger Det paringfoslashrer Norge et samshyfunnsoslashkonomisk tap ved at ressursene i mindre grad kanaliseres til formaringl der de kaster mest av seg for samfunnet

Beregningene i dette kapitlet tar ikke hensyn til at oslashkt skattebyrde i seg selv trolig vil redusere sysselsettingen og dermed skattegrunnlagene Majoriteten av studier finner at en skatteoslashkning som senker realloslashnn etter skatt med 1 pst reduseshyrer arbeidstilbudet med 01 pst se Holmoslashy og Thoresen (2013) Det kan tolkes som at negative tilbudseffekten av at det koster mindre aring ta fri er noe sterkere enn den positive effekten av at arbeidstilbyderne faringr lavere inntekt naringr skattene oslashker Den positive inntektseffekten svekkes imidshylertid av at en betydelig del av skatteinntektene finansierer overfoslashringer og tjenester som foslashr eller senere kommer arbeidstilbyderne til gode Det er derfor grunn til aring tro at den negative effekten blir sterkere enn det ovennevnte anslaget naringr skatteshysatsene blir betydelig hoslashyere enn det man har erfaringer med spesielt hvis skatteoslashkningen finansierer goder som de fleste husholdningene er villige til aring betale for

44 Betydningen av hoslashyere produktivitetsvekst

I hvilken grad vil hoslashyere produktivitetsvekst forshybedre den langsiktige veksten og velferdsstatens oslashkonomiske fundament Dette belyses ved aring varishyere veksten i arbeidsproduktiviteten (AP) i marshykedsrettede ogeller offentlige tjenesteyting i for-hold til referansebanen mens alle andre forutsetshyninger beholdes I referansebanen er den aringrlige AP-veksten laquogenerelt lavraquo i alle aringr henholdsvis 1 pst i alle private naeligringer og 0 arbeidsbespashyrende AP-vekst for gitt produksjon i offentlig tjeshy


nesteyting 2 pst i alle aringr omtales i det foslashlgende 441 Sterkere AP-vekst i markedsrettede som laquohoslashyraquo AP-vekst i alle markedsrettede naeligrinshy

naeligringer ger Arbeidsbesparende AP-vekst paring 05 pst i alle aringr omtales som laquohoslashyraquo AP-vekst i offentlig sektor Figur 47 og tabell 44 viser at en isolert dobling av da denne kommer i tillegg til den produksjonsoslash- AP-veksten i private naeligringer forsterker den gjenshykende TFP-veksten som ligger inne i referanseba- nomsnittlige aringrlige volumveksten for BNP per innshynen bygger i perioden 2014ndash2060 fra 03 til 1 pst De

relative volumutslagene paring privat forbruk per innshybygger er sterkere enn BNP-virkningene se figur 48 Maringlt i 2010-kroner har BNP per innbygger i 2060 oslashkt fra 608 000 til 863 000 dvs med 42 pst

0

200

400

600

800

1 000

1 200

0

200

400

600

800

1 000

1 200

2015 2025 2035 2045 2055




Figur 47 BNP i faste 2010-kroner per innbygger under ulike forutsetninger om vekst i arbeidsprodukshytivitet (AP) 1 pst aringrlig standardvekst for offentlig velferd 1 000 2010-kroner


0

100

200

300

400

500

600

0

100

200

300

400

500

600

2015 2025 2035 2045 2055

Privat konsum per innbygger for ulik produktivitetsvekst

Hoslashy AP privat lav AP offentlig

Lav AP privat hoslashy AP offentlig

Hoslashy AP privat hoslashy AP offentlig

Lav AP privat lav AP offentlig (referansebane)

Figur 48 Privat konsum i faste 2010-kroner per innbygger under ulike forutsetninger om vekst i arbeidsproduktivitet (AP) 1 pst aringrlig standardvekst for offentlig velferd 1 000 2010-kroner



Tabell 44 Oslashkonomisk vekst og skattebyrde under ulike forutsetninger om AP-vekst 1 pst aringrlig heving av standarden paring offentlige tjenester Prosent

Gjennomsnittlig aringrlig vekst i BNP per innbygger 2014ndash2060

AP-vekst 1 pst privat 0 pst offentlig (referansebane) 03

AP-vekst 2 pst privat 0 pst offentlig 10


Skattesats husholdningsinntekt i 2060 (37 pst i 2014)




Offentlig sysselsettingsandel i 2060 (26 pst i 2014)





En gjennomsnittlig realvekst i BNP per innbygger paring 1 pst er imidlertid fortsatt lavt sammenlignet med den historiske veksten

En viktig grunn til at oslashkningen i AP-veksten i markedsrettede naeligringer ikke gir sterkere utslag er at den virker paring stadig faeligrre aringrsverk Kombinashysjonen av tilnaeligrmet 0-vekst i totalt arbeidstilbud og vekst i offentlig sysselsetting som foslashlge av flere eldre og hoslashyere standard foslashrer til at den private sysselsettingen faller med 26 pst fra 2015 til 2060 Siden produktivitetsveksten i offentlig tjenesteshyproduksjon er den samme som i referansebanen oslashker den offentlige sysselsettingsandelen som vist i figur 44 dvs fra 26 pst i 2015 til 45 pst i 2060 I perioden 1975ndash2005 varierte AP-veksten rundt vel 2 pst per aringr Framskrivningene viser at AP-vekshysten framover maring ligge klart hoslashyere enn dette for aring viderefoslashre de siste tiaringrenes vekst i levestandarshyden maringlt med nasjonalinntekt eller BNP En aringrlig AP-vekst paring 2 pst er fortsatt langt lavere enn det man opplevde i de fleste etterkrigsaringrene fram til midten av 1970-tallet

Figur 49 og tabell 44 viser at skattebyrden maringlt ved en skattesats paring husholdningsinntekter reduseres noe naringr AP-veksten forsterkes i marshykedsrettet produksjon jf forskjellen mellom den oslashverste og nest oslashverste kurven i figuren Effekten har samme retning dersom man sammenligner forholdet mellom det udekkede offentlige finanshysieringsbehovet og BNP Fastlands-Norge Nedshygangen i maringlet paring skattebyrden er et resultat av motstridende effekter og styrkeforholdet mellom disse avhenger av forutsetningene i referanseshybanen Paring den ene siden foslashrer den sterkere APshy

veksten til at det udekkede offentlige finansiershyingsbehovet oslashker naringr det maringles i loslashpende milliarshyder kroner Paring den andre siden oslashker skattegrunnshylaget det vil si husholdningenes inntekter relativt mer enn det udekkede finansieringsbehovet Der-med faller skattesatsen Dette fallet avhenger imidlertid av hvilket skattegrunnlag man velger aring sammenligne det udekkede finansieringsbehovet med

Ogsaring oslashkningen i den loslashpende verdien av det udekkede finansieringsbehovet er et resultat av motstridende effekter Paring den ene siden foslashrer stershykere AP-vekst til hoslashyere produksjon inntekter og dermed skattegrunnlag i Fastlands-Norge I motshysatt retning virker likevektseffekter som er bredt aksepterte naringr perspektivet er langsiktig For det foslashrste innebaeligrer konkurransen i privat sektor at produktivitetsveksten paring lang sikt ikke tilfaller kapitaleierne i form av ekstra kapitalavkastning men arbeidstakerne Timeloslashnnsveksten i konkurshyranseutsatte naeligringer oslashker fra 3 til 4 pst naringr APshyveksten oslashker med 1 prosentpoeng For det andre innebaeligrer konkurransen om arbeidskraften at timeloslashnnsveksten spres til alle sysselsatte ogsaring offentlig ansatte selv om arbeidskraften her ikke har blitt mer produktiv For det tredje innebaeligrer norske regler at loslashnnsveksten ogsaring spres til dem som forsoslashrges av trygder i stedet for eget arbeid fordi de fleste pensjoner og andre offentlige konshytantstoslashnader reguleres med loslashnnsveksten Via disse loslashnnseffektene paring de fleste offentlige utgifshyter gir en isolert AP-vekst sterkere oslashkning i offentlige utgifter enn i offentlige inntekter Denne nettoeffekten avhenger imidlertid av de


0

10

20

30

40

50

60

70

0

10

20

30

40

50

60

70

2015 2025 2035 2045 2055




Figur 49 Gjennomsnittlig skattesats paring husholdningenes inntekter under ulike forutsetninger om vekst i arbeidsproduktivitet (AP) 1 pst aringrlig standardvekst for offentlig velferd Prosent


konkrete forutsetningene som bestemmer det veksten Resonnementet forutsetter at AP-veksten direkte og indirekte loslashnnsinnholdet i skattegrunn- i markedsrettede naeligringer ikke oslashker produktiviteshylagene og offentlige utgifter Figur 410 viser at ten i offentlig tjenesteproduksjon Dette vil vaeligre effektene tilnaeligrmet oppveier hverandre fram til en urimelig forutsetning i den grad AP-veksten rundt 2025 Deretter foslashrer forsterket AP-vekst til skyldes generelle teknologisk framgang feks at utgiftsveksten blir sterkere enn inntekts- anvendelser av IKT

Udekket offentlig finansieringsbehov for ulik produktivitetsvekst

4 500 4 500

-500 -500 2015 2025 2035 2045 2055

0

500

1 000

1 500

2 000

2 500

3 000

3 500

4 000

0

500

1 000

1 500

2 000

2 500

3 000

3 500

4 000Lav AP privat lav AP offentlig (referansebane)




Figur 410 Udekket aringrlig offentlig finansieringsbehov under ulike forutsetninger om vekst i arbeidsshyproduktivitet (AP) 1 pst aringrlig standardvekst for offentlig velferd Loslashpende milliarder kroner



442 Sterkere produktivitetsvekst i offentlig tjenesteproduksjon

Foslashr man ser paring de kvantitative virkningene av sterkere AP-vekst i offentlig forvaltning er det nyttig aring klargjoslashre de kvalitative mekanismene Gjennomsnittlig inntekt oslashker enten AP oslashker i marshykedsrettede naeligringer eller i offentlig forvaltning Styrken paring denne inntektseffekten bestemmes av antall arbeidstimer som AP-veksten virker paring I referansebanen oslashker den offentlige sysselsettingsshyandelen jevnt fra 27 pst i 2014 til 45 pst i 2060 Da faringr ogsaring den ekstra arbeidsbesparende produktivishytetsveksten i forvaltningen jevnt voksende effekt Det motsatte er tilfellet med den gitte AP-veksten i markedsrettede naeligringer

Produktivitetsvekst i offentlig forvaltning paringvirker offentlige finanser paring en kvalitativt annen maringte enn produktivitetsvekst i markedsrettede naeligringer En AP-vekst som hoslashstes ved at en gitt offentlig tjenesteyting utfoslashres av faeligrre offentlig ansatte styrker offentlige finanser direkte gjenshynom lavere loslashnnskostnader En mindre opplagt effekt er oslashkte inntekter fra indirekte beskatning arbeidsgiveravgift og andre bedriftsbetalte skatshyter Denne inntektsoslashkningen forutsetter at de som ikke blir sysselsatt i offentlig tjenesteproduksjon faringr jobb i markedsrettet produksjon Dette skjer umiddelbart i DEMEC-beregningene siden de kun beskriver langsiktige virkninger Skatteoslashkninshygen skyldes at det er den markedsrettede produkshysjonen som er grunnlaget for merverdiavgift og

andre indirekte skatter og det er loslashnnssummen i privat sektor som gir et netto inntektsbidrag til staten I tillegg vil ogsaring grunnlaget for andre bedriftsbetalte skatter (overskudd og avgifter paring faktorinnsats) oslashke naringr produksjonen og faktorinnshysatsen oslashker

I beregningene i dette avsnittet forutsettes det at man hvert aringr oppnaringr 05 pst arbeidsbesparende produktivitetsvekst i sivil offentlig tjenesteprodukshysjon Denne AP-veksten kommer paring toppen av at produksjonen aringrlig oslashker med 05 pst for gitt fakshytorinnsats slik den ogsaring gjoslashr i alle de andre framshyskrivningene i dette kapitlet Beregningen forutshysetter at produksjonen av offentlige tjenester (maringlt ved offentlig konsum) er den samme som i referansebanen men at denne produksjonen i hvert aringr krever 05 pst faeligrre arbeidstimer enn i foregaringende aringr Stoslashrrelsesordenen paring denne ekstra AP-veksten er en sjablong som kun er ment aring illusshytrere betydningen av et gitt skift Den kan ikke tolshykes som en sannsynlig produktivitetseffekt av bestemte effektiviseringstiltak herunder de som omtales i kapittel 7

Siden den samlede sysselsettingen per forutshysetning ikke endres av produktivitetsendringene stiger den offentlige sysselsettingsandelen svashykere i framskrivningene der AP vokser i offentlig tjenesteproduksjon Figur 411 viser at denne andelen passerer 36 pst i 2060 med 05 pst aringrlig AP-vekst i offentlig sektor mot 45 pst uten slik AP-vekst

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

2015 2025 2035 2045 2055

Offentlig sysselsettingsandel for ulik produktivitetsvekst





Figur 411 Offentlig sysselsettingsandel under ulike forutsetninger om vekst i arbeidsproduktivitet (AP) 1 pst aringrlig standardvekst for offentlig velferd Prosent



Naringr AP-skiftet i denne beregningen er mindre enn AP-skiftet i markedsrettede naeligringer som ble gjennomgaringtt foran (05 mot 1 prosentpoeng) reflekterer det bla at det i en del former for tjeshynesteproduksjon har vaeligrt og trolig vil vaeligre vanshyskeligere aring oppnaring en like hoslashy vedvarende produkshytivitetsvekst som gjennomsnittet i markedsrettet produksjon Dette moslashnsteret omtales ofte som Baumol-ef fekten eller Baumols kostnadssyke Baushymol (2012) gir en oppdatert diskusjon av realisshymen relevansen og implikasjonene av innholdet i dette begrepet Spesielt gjelder Baumols hypotese om relativt lav produktivitetsvekst i tjenester hvor det offentlige tar et hovedansvar for aring produksjon og finansiering Viktige eksempler er omsorg for eldre og utviklingshemmede barnehager og skoshylefritidsordning helsetjenester utdanning og kulshytur Figur 412 illustrerer Baumol-effekten ved aring vise prisutviklingen for noen utvalgte produkter Prisene er eksklusive avgifter og avanse slik at figuren med god tilnaeligrmelse viser enhetskostshynadsutviklingen Relativt hoslashy prisvekst reflekterer derfor relativt lav produktivitetsvekst og motsatt For tjenester som produseres av det offentlige er prisene beregnet med utgangspunkt i enhetskostshynader Varehandel og IKT er blant de produktene som har hatt sterkest produktivitetsvekst og lavest prisvekst i perioden 1970ndash2014 Det motshysatte gjelder tjenestene knyttet til overnattingsershyvering post og distribusjon samt utdanning helse og omsorg der offentlig sektor har et hovedansvar ogsaring som produsent For disse fire

tjenestegruppene har pris-kostnadsveksten vaeligrt vel 3 ganger sterkere enn i varehandel og IKT og rundt dobbelt saring sterk som for industriprodukter De mest paringfallende fellestrekkene ved disse tjeshynestegruppene er hoslashy arbeidsintensitet og hoslashy grad av personlig service ndash ikke andelen som proshyduseres av offentlig sektor

Den nest nederste kurven i figur 47 og tabell 44 viser utviklingen i BNP per innbygger naringr man kombinerer forutsetningene i referansebanen med at man hvert aringr oppnaringr 05 pst arbeidsbespashyrende produktivitetsvekst i sivil offentlig tjenesteshyproduksjon Dette loslashfter selvsagt BNP-veksten per innbygger sammenlignet med referansebanen spesielt etter 2025 da veksten i offentlig sysselsetshyting akselererer Imidlertid kommer ikke den gjennomsnittlige aringrlige vekstraten for BNP per innbygger i aringrene 2025ndash2060 opp i mer enn 04 pst mot 02 pst i referansebanen Nedgangen etter 2035 i privat konsum per innbygger blir selvshysagt ogsaring svakere se figur 48 I 2060 har den ekstra AP-veksten i offentlig sektor skapt rom for at dette nivaringet ligger 21 pst hoslashyere enn i referanshysebanen

Som forklart styrkes offentlige finanser entyshydig av en AP-vekst i offentlig sektor som hoslashstes i form av faeligrre ansatte framfor hoslashyere produksjon Av de alternativene som er med i figur 410 er det alternativet med lav AP-vekst i privat sektor og hoslashy AP-vekst i offentlig forvaltning som gir lavest vekst i det udekkede offentlige finansieringsbehoshyvet framover Figur 49 viser at ogsaring den gjennomshy

0

2

4

6

8

10

12

14

16

0

2

4

6

8

10

12

14

16

1970 1980 1990 2000 2010

Prisindekser paring produksjon 1970-2014

Industri

Post og distribusjon

Overnattingservering

IKT

Undervisning

Helse- og omsorgstjenester

Varehandel

Figur 412 Prisindekser paring produksjon 1970ndash2014 Basispriser (priser eksklusive avgifter og avanse) 1970=1



snittlige skattesatsen paring husholdningsinntekt vokshyser klart saktere i dette alternativet enn i begge alternativene der det ikke er arbeidsbesparende produktivitetsvekst i offentlig forvaltning Likevel passerer den 54 pst i 2060

45 Betydningen av svakere standardheving av offentlige tjenester

I referansebanen og de andre framskrivningene i foregaringende avsnitt er det forutsatt 1 pst aringrlig stanshydardheving definert som faktorinnsats per brushyker i all sivil tjenesteproduksjon I dette avsnittet defineres laquolavraquo aringrlig standardheving som 05 pst i helse- og omsorgssektoren og ingen heving i andre sivile offentlige sektorer Denne forskjellen reflekterer de saeligrlige grunnene til standardforbeshydring av helse- og omsorgstjenester som ble paringpekt foran

Sammenlignet med referansebanen vil minshydre standardheving paring offentlige tjenester redushysere bemanningsbehovet i offentlig sektor og offentlige finanser styrkes Naringr lav standardheshyving kombineres med nullvekst i arbeidsbespashyrende AP i offentlig tjenesteproduksjon oslashker den offentlige sysselsettingsandelen fra 26 i 2015 til 33 pst i 2060 se figur 415 Denne andelen passerer 45 pst naringr den samme produktivitetsforutsetninshygen kombineres med 1 pst aringrlig standardheving

se figur 411 Figur 415 viser at den offentlige sysshyselsettingsandelen holder seg tilnaeligrmet konstant paring vel 25 pst naringr den lave standardhevingen komshybineres med 05 pst arbeidsbesparende AP-vekst hvert aringr i offentlig tjenesteproduksjon

Mens kombinasjonen av hoslashy standardvekst og lav produktivitetsvekst foslashrer til at den gjennomshysnittlige skattesatsen paring husholdningenes inntekt passerer 64 pst i 2060 (figur 49) vil denne skatteshysatsen passere 41 pst i 2060 ved lav standardheshyving se figur 4132 og tabell 45 Like opplagt er det at svakere vekst i offentlig sysselsetting oslashker rommet for privat forbruk se figur 412 Trolig vil imidlertid en del av denne oslashkningen kompensere for liten eller ingen vekst i standarden paring offentshylige tjenester I den grad markedsrettet produkshysjon av denne typen tjenester fritas for mervershydiavgift blir oslashkningen i skatteinntektene mindre enn i beregningen

Ogsaring BNP-veksten oslashker desto flere som sysshyselsettes i markedsrettet framfor offentlig sektor Dette reflekterer forutsetningene om at naeligringer med relativt svake muligheter for produktivitetsshyvekst vil utgjoslashre en oslashkende andel av offentlig proshyduksjon BNP-effekten forutsetter derfor at lavere standardvekst foslashrer til en annen sammensetning

2 Kurvene for skattesatsen starter ikke i samme punkt i 2015 fordi framskrivningene starter i 2010 Det har dershymed garingtt fem aringr med behov for hoslashyere skatteinntekter i alternativet med 1 pst aringrlig standardheving sammenlignet med alternativet med lav standardheving

0

100

200

300

400

500

600

700

800

0

100

200

300

400

500

600

700

800

2015 2025 2035 2045 2055

BNP og privat konsum ved ulik standard paring offentlige tjenester

BNP 1 aringrlig standardheving (referansebane)

BNP lav standardheving

Privat konsum lav standardheving

Privat konsum 1 aringrlig standardheving (referansebane)

Figur 413 BNP og privat konsum per innbygger ved lav versus 1 pst aringrlig standardheving av offentlige tjenester (referansebane) Lav standardheving 05 pst per aringr i helse- og omsorgssektoren og ingen heving i andre offentlige sektorer Lav AP-vekst i privat og offentlig sektor 1000 2010-kroner



av oslashkonomiens totale produksjon ndash ikke bare en skapets praksis som ikke inkluderer avkastning til annen organisering av den samme virksomheten kapitaleiere utover kapitalslit i produksjonsvershyBNP-effekten kan heller ikke tolkes som en vel- dien i offentlig sektor ferdseffekt I stedet reflekterer den at det ikke Hovedhensikten med dette avsnittet er imidshybetales indirekte skatter og avgifter paring offentlige lertid ikke aring vise virkningene av varierende stanshytjenester og at beregningene foslashlger nasjonalregn- dard paring offentlige tjenester men aring illustrere hvorshy

0

10

20

30

40

50

60

70

0

10

20

30

40

50

60

70

2015 2025 2035 2045 2055

Skattebyrde ved ulik standard paring offentlige tjenester

1 pst aringrlig standardheving (referansebane) Lav standardheving

Figur 414 Gjennomsnittlig skattesats paring husholdningsinntekt ved lav versus 1 pst aringrlig standardheving av offentlige tjenester (referansebane) Lav standardheving 05 pst per aringr i helse- og omsorgssektoren og ingen heving i andre offentlige sektorer Lav AP-vekst i privat og offentlig sektor Prosent


0

5

10

15

20

25

30

35

0

5

10

15

20

25

30

35

2015 2025 2035 2045 2055


Lav AP privat lav AP offentlig Hoslashy AP privat lav AP offentlig


Figur 415 Offentlig sysselsettingsandel under ulike forutsetninger om vekst i arbeidsproduktivitet (AP) Lav standardheving 05 pst per aringr i helse- og omsorgssektoren og ingen heving i andre offentlige sekshytorer Lav AP-vekst i privat og offentlig sektor Prosent



dan standardforutsetningene paringvirker de makroshyoslashkonomiske og statsfinansielle virkningene av sterkere AP-vekst Tabell 45 viser i hvilken grad BNP-effekten av sterkere AP-vekst blir sterkere desto stoslashrre andel av sysselsettingen som blir mer produktiv Oslashkningen i den aringrlige AP-veksten i prishyvate naeligringer fra 1 til 2 pst forsterker den gjenshynomsnittlige aringrlige BNP-veksten per innbygger i perioden 2014ndash2060 med 08 prosentpoeng (fra 05 til 13 pst) naringr standardhevingen er lav Ved 1 pst aringrlig standardheving faller denne vekstrateefshyfekten til 07 prosentpoeng (fra 03 til 1 pst) Tilshysvarende vil sterkere AP-vekst i offentlig sektor forsterke veksten i BNP per innbygger mer desto

hoslashyere standardveksten er En ekstra arbeidsbeshysparende AP-vekst i offentlig sektor paring 05 pst i alle aringr oslashker den gjennomsnittlige BNP-veksten per innbygger med 01 prosentpoeng (fra 05 til 06 pst) naringr standardveksten er lav og med 02 prosentpoeng (fra 03 til 05 pst) naringr standarden heves med 1 pst per aringr

Sterkere AP-vekst i markedsrettet virksomhet gir en klart mindre reduksjon i skattebyrden maringlt ved skattesatsen paring husholdningsinntekt naringr standardveksten er lav versus 1 pst per aringr Ogsaring naringr den ekstra AP-veksten kommer i kun offentlig sektor blir den mulige skattesatsreduksjonen stoslashrst i tilfellet med hoslashy standardvekst

Tabell 45 Oslashkonomisk vekst og skattebyrde under ulike forutsetninger om AP-vekst og standardheving av offentlige tjenester Lav standardheving 05 prosent per aringr i helse- og omsorgssektoren og ingen heving i andre offentlige sektorer Prosent

Lav 1 pst aringrlig standardheving standardheving


AP-vekst 1 pst privat 0 pst offentlig 05 03









Kapittel 5

Forskning innovasjon og adopsjon

51 Bakgrunn

Kapittel 6 i Produktivitetskommisjonens foslashrste rapport NOU 2015 1 Produktivitet ndash grunnlag for vekst og velferd er en gjennomgang av foreshyliggende internasjonal forskning om drivkreftene for produktivitetsveksten i oslashkonomien Hovedbudshyskapet er at det er den internasjonale teknoloshygifronten som paring sikt bestemmer produktivitetsshyveksten i alle land og at et lands evne til aring ta innparing denne fronten gjennom teknologiadopsjon er avgjoslashrende for landets produktivitet

OECDs produktivitetsanalyser (OECD 2015a) bygger paring en liknende tilnaeligrming De empiriske analysene tyder paring at verdens mest produktive bedrifter er fire til fem ganger saring produktive som oslashvrige bedrifter De mest produktive bedriftene kjennetegnes ved at de er store internasjonale og innovative Innenfor tjenestesektorene og IKTshysektoren er frontbedriftene ogsaring relativt unge Faring bedrifter klarer aring holde seg i front over lang tid

Nedgangen i produktivitetsvekst i OECDshyomraringdet ser ikke ut til aring skyldes at teknologifronshyten flytter seg saktere fremover Tvert om er proshyduktivitetsveksten i verdens mest produktive bedrifter vedvarende hoslashy Nedgangen i produktishyvitetsvekst ser ut til aring skyldes at det store flertallet av bedriftene faringr stadig stoslashrre problemer med aring ta innparing fronten Opphentingen ser ut til aring foregaring i to steg bedrifter i den nasjonale teknologifronten er foslashrst ute med aring ta i bruk teknologi fra den internashysjonale fronten Naringr disse har tilpasset teknoloshygien til nasjonale forhold begynner de mindre produktive bedriftene aring ta den i bruk

Oppsummert av OECD (2015a) avhenger spredning av teknologi av fire noslashkkelfaktorer 1 Aringpenhet mot omverdenen i form av handel

utenlandsinvesteringer og mobilitet av kompeshytent arbeidskraft

2 At bedrifter ndash og spesielt de nyetablerte ndash eksperimenterer med nye ideer ny teknologi og forretningsmodeller

3 Overflytting av ressurser som gir innovative bedrifter rom for aring vokse

4 Investeringer i forskning utdanning og kompeshytanse som fremmer oslashkonomiens evne til aring absorbere adoptere og dra nytte av ny teknoshylogi

Myndighetene kan dermed fremme produktivishytetsvekst gjennom aring ndash Stimulere til forskning og teknologiutvikling

som bidrar til den globale kunnskapen og flytshyter den internasjonale teknologifronten fremshyover

ndash Soslashrge for at bedriftene har rammevilkaringr og insentiver som gjoslashr det loslashnnsomt og mulig aring ta innparing den internasjonale fronten gjennom aring utnytte den globale kunnskapen

ndash Soslashrge for at utdannings- og forskningssysshytemet hjelper bedriftene til aring utnytte den gloshybale kunnskapen

Produktivitetskommisjonens foslashrste rapport (kapitshytel 5 og 17) dokumenterte at norsk oslashkonomi skaringshyrer relativt svakt paring internasjonale maringlinger som gjelder innovasjon og kunnskapsproduksjon Med forbehold om at alle maringlinger av kunnskapsproshyduksjon og innovasjon er beheftet med svakheter illustrerer figur 51 at Norge befinner seg i melshylomsjiktet blant sammenlignbare land Norge har en relativt svak posisjon sammenlignet med de helt ledende europeiske landene maringlt ved to senshytrale indikatorer for innovasjon (EUs innovasjonsshyindeks) og kunnskapsproduksjon (forskningskvashylitet maringlt ved siteringsindeks1)

Kommisjonens vurdering i foslashrste rapport er at denne posisjonen antakelig er uforenlig med hoslashy produktivitetsvekst og et fortsatt hoslashyt inntektsshynivaring paring sikt Uten forbedring av innovasjon og kunnskapsproduksjon i Norge er det sannsynlig at inntektsnivaringet paring sikt vil falle ned mot et mer gjennomsnittlig nivaring i OECD-omraringdet Vurderinshygen maring ses i sammenheng med kommisjonens antakelse om at Norge maring ligge helt i det internashy

1 Bruk av siteringsindeks som maringl paring vitenskapelig kvalitet er droslashftet naeligrmere i avsnitt 522


sjonale toppsjiktet naringr det gjelder aring produsere forshydele og ta i bruk kunnskap dersom det norske produktivitets- og inntektsnivaringet ogsaring i fremtiden skal ligge i verdenstoppen Den relevante maringleshystokken er derfor de ledende landene i verden Figur 51 illustrerer at Norge kan ha noe aring laeligre av en rekke europeiske land ndash og spesielt Sveits og Danmark ndash naringr det gjelder aring lykkes baringde med vitenskapelig kvalitet i forskningen og innovasjon i oslashkonomien

Kommisjonen har ikke kapasitet til aring garing inn i hele bredden av forsknings- og innovasjonsfeltet men har valgt aring konsentrere seg om omraringder som baringde er viktige for produktivitetsvekst og som ikke ser ut til aring fungere godt nok i dag I den foslashrste rapporten konsentrerte kommisjonen seg om aring vurdere utdanningssystemet og kom med en rekke anbefalinger for aring heve kvaliteten og effektishyviteten i norsk utdanning Dette kapitlet i kommishysjonens siste rapport retter seg mot oslashvrige forhold

innenfor temaet kunnskap-teknologi-innovasjon som er sentrale for produktivitetsvekst2

ndash Finansiering og organisering av forskning ndash Samarbeid mellom akademia og naeligringsliv ndash Innovasjon og naeligringsdynamikk

52 Finansiering og organisering av norsk forskning

521 Betydningen av grunnforskning og vitenskapelig kvalitet

Grunnforskning ndash eller nysgjerrighetsdrevet forskning ndash er motivert av et oslashnske om aring framshybringe ny kunnskap men uten sikte paring spesifikk anvendelse eller nytte Anvendt forskning er

2 OECD vektlegger i tillegg viktigheten av aring unngaring markedsshyreguleringer som hindrer innovative og hoslashyproduktive bedrifter i aring vokse og laquoskills mismatchraquo Sistnevnte er omtalt i kapittel 6 om arbeidsmarkedet

Innovasjon og vitenskapelig kvalitet

0850 0850

Sveits

Inn

ova

sjo

nIU

S in

no

vasj

on

sin

dek

s 20

14

0800 0800

0750 0750 DanmarkSverige

0700 0700

Tyskland Finland

0650 0650 Storbritannia

Nederland

Irland Belgia

Norge0600 0600

Frankrike Oslashsterrike

0550 0550

0500 0500 100 110 120 130 140 150 160 170

Vitenskapelig kvalitet Gjennomsnittlig siteringsindeks vitenskapelige publikasjoner 2010-2013 fagjustert

Figur 51 Maringl paring innovasjon og vitenskapelig kvalitet i utvalgte europeiske land

Note Danmark Sveits og Nederland har kombinerte innovasjonsundersoslashkelser som antakelig bidrar til underrapportering av innshyovasjon Oslashvrige land har separate innovasjonsundersoslashkelser For Norge er indikatoren justert for aring fange opp oslashkt innovasjon i den separate innovasjonsundersoslashkelsen Kilde Indikatorrapporten 2015


hovedsakelig rettet mot aring frambringe kunnskap som skal anvendes til et spesifikt formaringl3 Ifoslashlge oppsummeringen fra OECD (2015a) er grunnshyforskning viktig for den langsiktige produktivitetsshyveksten fordi den er forbundet med stoslashrre eksterne effekter (knowledge spillovers) enn anvendt forskning og fordi den bidrar til aring oslashke produktiviteten av anvendte innovasjoner Grunnshyforskning fremmer oslashkonomiens evne til aring laeligre av nye innovasjoner paring den globale teknologifronten Ikke minst bidrar forskningen ved de hoslashyere utdanningsinstitusjonene til produktivitetsvekst i oslashkonomien gjennom aring koble fremtidig arbeidsshykraft (studenter) opp mot den internasjonale tekshynologifronten

I og med at grunnforskning i stor grad er et ikke-rivaliserende gode vil slik forskning bli underfinansiert i en markedsloslashsning Grunnforsshykning er derfor i stor grad en offentlig oppgave Det er myndighetenes oppgave aring soslashrge for en god balanse mellom grunnforskningen og den anvendte forskningen som det loslashnner seg for naeligringslivet aring finansiere selv

Et grunnleggende krav til god forskning er at den framskaffer ny kunnskap4 Forskning som holder lav vitenskapelig kvalitet kjennetegnes av at den resulterer i liten eller ingen ny kunnskap Forskning som ikke resulterer i ny kunnskap vil heller ikke kunne ha noen betydning for produktishyvitetsveksten i oslashkonomien Forskning som er basert paring sviktende data og metoder og dermed trekker feilaktige konklusjoner kan skade proshyduktivitetsveksten dersom resultatene tas i bruk

I tillegg til det absolutte kravet om aring generere ny kunnskap er originalitet soliditet faglig releshyvans (svarer paring eksisterende sposlashrsmaringl innenfor fagfeltet ) og samfunnsmessig relevans eller nytteshyverdi kvalitetskriterier som gjerne brukes for aring vurdere kvaliteten paring forskning Disse kriteriene legges i ulik grad til grunn for beslutninger om offentlig finansiering av forskning

Det kan vaeligre et motsetningsforhold mellom de ulike kvalitetskriteriene Original forskning kan bli vurdert som irrelevant fra etablerte fagfelshyler og det finnes for eksempel forskere som har faringtt sine arbeider refusert for senere aring ha mottatt nobelpris (Heinze 2008) Kravet om samfunnsshy

3 Definisjonene av grunnforskning og anvendt forskning er basert paring Frascati-manualen OECD (2015a) bruker forskning utfoslashrt i offentlige forskningsinstitusjoner som maringl paring landets grunnforskning

4 For mer detaljert beskrivelse av forskningskvalitet vises det til kapittel 211 i Meld St 18 (2014ndash2015) Konsentrashysjon for kvalitet ndash Strukturreform i universitets- og hoslashyskoleshysektoren

nytte kan staring i veien for forskning som ikke er begrunnet ut fra en spesifikk anvendelse men som likevel kan ha store nytteeffeter For eksemshypel bygger bare en liten del av kunnskapen bak miljoslashteknologi paring resultater fra forskning som har som eksplisitt formaringl aring loslashse miljoslashproblemer Figur 52 illustrerer at patenter innenfor miljoslashvennlig teknologi er basert paring forskning fra en rekke omraringder

OECDs anbefaling om en balansert forskshyningspolititikk som ivaretar behovet for grunnforskshyning maring ses i lys av at foslashringer for den umiddelbare anvendbarheten av forskning har en kostnadsside Alternativkostnaden er urealisert forskning som kunne ha gitt stoslashrre bidrag til den internasjonale kunnskapsfronten og stoslashrre samfunnsnytte paring sikt Det er altsaring ikke aringpenbart at vektlegging av samshyfunnsnytte i fordeling av forskningsmidler faktisk foslashrer til stoslashrst samfunnsnytte

Det finnes likevel en rekke situasjoner der det vil fremme baringde samfunnsoslashkonomisk loslashnnomhet og produktivitetsvekst dersom det legges temashytiske foslashringer paring fordeling av offentlige forskningsmidler Spesielt gjelder dette naringr forskningsmiljoslashene selv ikke initierer forskning som er noslashdvendig for aring loslashse store samfunnsproshyblemer Eksempler paring dette er naringr medisinsk forskning favoriserer sykdommer som rammer middelaldrende menn i rike land naringr forskningsshymiljoslashene blir innelaringst i gamle teknologier og ikke bygger opp kompetanse paring nye omraringder (for eksempel for mye forskning i kjernefysikk paring

Physics

Chemistry

Material science

Checmial engineering

Engineering

Immunology and microbiology

Biochemistry genetics molecular biology

Agricultural biological sciences

Earth and planetary sciences

Environmental science

Energy

green technology

Figur 52 Koblingen mellom forskning og innoshyvasjon i laquogroslashnn teknologiraquo Prosent av forskningsshyreferanser i patentsoslashknader etter fagfelt

Kilde OECD (2010)


Tematisk styring

170

165

160 Nederland

Sveits

Gje

nn

om

snit

tlig

sit

erin

gsr

ate

(201

0-20

13)

Danmark155

150

145 Sverige

140 NorgeStorbritannia

Finland 135

130

125

120 0 10 20 30 40 50 60

Andel av offentlig forskningsfinansiering som er oslashremerket sosio-oslashkonomiske maringlsettinger (gjsnitt 1986-2010)

Figur 53 Tematisk styring av forskningsmidler og vitenskapelig kvalitet i forskningen

Kilde Produktivitetskommisjonen basert paring tall fra OECD og Indikatorrapporten 2015

bekostning av forskning i IKT-sikkerhet) eller naringr forskningssystemet er faglig feildimensjonert for samfunnets endrede behov (for eksempel at det forskes for mye i samfunnsvitenskap paring bekostning av realfaglig forskning) Dersom denne type oslashremerking av forskningsmidler etter tema faktisk skal bidra til aring loslashse samfunnsprobleshymer er det likevel avgjoslashrende at det stilles hoslashye krav til den vitenskapelige kvaliteten

Figur 53 viser at omfanget av tematisk styring av forskningsmidler er sterkere i Norge enn i de landene som skaringrer bedre paring maringlinger av vitenshyskapelig kvalitet Det kan vaeligre flere grunner til aring tro at denne sammenhengen er kausal Ved aring styre ressursene etter tema oslashker risikoen for aring gi romslig finansiering til omraringder der Norge ikke har spesielt gode forskningsmiljoslasher Dette trekker ned gjennomsnittskvaliteten i forskningssektoren Figuren antyder at den vitenskapelige kvaliteten i Norge ville vaeligrt hoslashyere dersom myndighetene hadde tilstrebet en bedre balanse mellom finansishyering rettet mot bred samfunnsnytte og finansiershying rettet mot aring heve vitenskapelig kvalitet Det maring tas forbehold om at statistikken ikke er helt sammenlignbar mellom land Spesielt gjelder dette forskning og utvikling utfoslashrt ved universishy

170

165

160

155

150

145

140

135

130

125

120 70 80

tetssykehusene som rapporteres som tematisk styrt hvis den finansieres gjennom helsemyndigshyhetene og som ubundet hvis den finansieres over universitetenes grunnbevilgning

522 Vitenskapelig kvalitet i norsk forskning

Indikatorer som brukes for aring maringle vitenskapelig kvalitet omfatter antall vitenskapelige publikasjoshyner i anerkjente publikasjonskanaler fagfellers siteringer av disse vitenskapelige publikasjonene og resultater fra eksterne evalueringer av forskshyningsmiljoslasher Hvor ofte en vitenskapelig publikashysjon siteres av andre forskere er et sentralt maringl paring forskningens gjennomslagskraft selv om det ikke er et perfekt maringl Felles for alle indikatorene er at det hovedsakelig er fagfeller som staringr for evalueshyringen av forskningskvaliteten Fagfellevurdering har svakheter men det er foreloslashpig ikke etablert noen bedre metode for aring vurdere forskningskvalishytet Naringr det gjelder publikasjons- og siteringsdata maring disse bearbeides for aring ta hoslashyde for ulik praksis i ulike fag og helst boslashr de analyseres separat for hvert fagfelt Usikkerheten forbundet med aring vurshydere forskningskvalitet svakheter ved fagfellevurshy


dering begrenset datatilfang og metodiske utforshydringer tilsier at maringl paring forskningskvalitet maring tolshykes med en viss varsomhet

Basert paring en analyse av siteringsdata for forskning i en rekke land konkluderer Benner og Oumlquist (2014) med at norsk forskning siden 1990 har endret seg fra lite omfang og en relativt isolert tilvaeligrelse til et respektabelt nivaring Forskningen i Norge kjennetegnes i dag av rimelig god gjenshynomsnittskvalitet men likevel med faring miljoslasher som klarer aring hevde seg paring den internasjonale forskningsfronten

Til tross for denne bedringen skaringrer Norge svakere enn ledende nasjoner som Danmark Nederland og Sveits paring alle siteringsindikatorer Gjennomsnittlig siteringsindeks (indikator for gjennomsnittskvalitet se figur 51) andel mest siterte artikler (indikator for verdensledende forskning) og andelen artikler som ikke siteres (indikator for lav synlighet)

Norge har heller ingen universiteter blant de beste i Europa i henhold til Leiden-rangeringen som er basert paring siteringsdata Storbritannia Sveits og Nederland har universiteter i Europashytoppen innenfor de fleste fagomraringder Danmark og Sverige har ogsaring enkelte toppinstitusjoner Tabell 51 viser utvalgte lands beste plassering Fordi resultatene er sterkt avhengige av de mest siterte artiklene ndash som er faring ndash vil resultatene for enkeltinstitusjoner kunne variere en del fra aringr til aringr Det kan ogsaring vaeligre institusjoner med relativt faring

publikasjoner som av den grunn kommer veldig godt ut (jfr Karolinska institutet innenfor miljoslash) Bildet av Norge som et stykke bak de ledende lanshydene er imidlertid konsistent over tid

Karakteristikken av Norge som en middels god forskningsnasjon avspeiles i figur 54 som gjengir resultatene i fagevalueringer i regi av Norshyges forskningsraringd siden 2006 Dette er evaluerinshyger av forskningsmiljoslasher innenfor et fagfelt gjenshynomfoslashrt av internasjonale ekspertpaneler Mange smaring miljoslasher ved hoslashyskoler og forskningsinstitutshyter deltar ikke i evalueringene Figuren inkluderer kun evalueringer der det er satt karakter paring den vitenskapelige kvaliteten ved enkeltmiljoslasher (grupshyper eller institutter) og utelukker dermed alle evalueringer innenfor humaniora og samfunnsvishytenskap med unntak av oslashkonomifaget samt en del andre fag5 Til sammen inngaringr 727 evaluerte miljoslasher i figuren

Hovedtyngden (40 pst) av forskningsmiljoslashene er vurdert til aring ha en standard man normalt maring forvente av et forskningsmiljoslash (rundt karakteren 3) og det gjelder baringde for universitetene og instishytuttsektoren Ifoslashlge evalueringen av medisinsk forskshyning tilsier et slikt nivaring at kunnskapsutviklingen

5 Foslashlgende fag er inkludert teknologifag IKT matematikk botanikk zoologi og oslashkologi fysiologi molekylaeligrbiologi klinisk medisin samfunnsmedisin og helsefag psykologi og psykiatri geofag fysikk kjemi oslashkonomi farmasi Fageshyvalueringene er publisert paring Forskningsraringdets hjemmesishyder

Tabell 51 Landets beste plassering blant europeiske universiteter gjennomsnittlig siteringsrate innenshyfor hvert fagomraringde (justert for ulike disipliner innenfor fagfeltet)

UK Sveits Nederland Danmark Sverige Finland Norge

Kognitive vitenskaper 1 Oxford

11 EPF Laus

20 Maastr

23 Aarhus

32 Karolin

26 Aalto

98 UiB

Geofag og miljoslash 2 Bristol

5 U Laus

6 Twente

42 DTU

1 Karolin

84 U E Finl

69 UiB

Biologi 2 York

1 EPF Laus

14 Utrecht

42 DTU

48 Uppsala

81 Helsinki

70 UiT

Matem IKT ing 3 Brunel

31 ETH Zur

2 Leiden

45 Aalborg

28 Stockh

18 Helsinki

112 UiO

Medisin 1 Oxford

8 EPF Laus

15 Amsterd

38 Koslashbenh

50 Stockh

84 Helsinki

103 UiT

Natur-vitenskap 4 Cambr

3 EPF Laus

1 Utrecht

8 Aarhus

28 Stockh

78 Helsinki

119 NTNU

Samfunns-vitenskap 4 Durham

1 Geneve

2 Leiden

8 DTU

15 Stockh

38 Turku

25 NTNU

Snitt beste plassering 3 10 10 34 34 68 99

Kilde Leiden 2014


0

50

100

150

200

250

300

350

An

tall

fors

knin

gsm

iljoslash

er

Evaluering av vitenskapelig kvalitet

350

Karakterkriteriene 5=Excellent International front position

300

4=Very good High degree of originality international 250 publications high productivity very relevant to the field internationally

3=Good The standard 200

normally to be expected

2=Fair Acceptable quality modest international profile much routine work no original

150 contributions to the field

1=Weak Quality below good standards meagre publication profile no original research

100 little relevance to problem solving

50

0 1 2 3 4 5

Karakter

Universiteteruniversitetssykehus Hoslashyskoler Institutter

Figur 54 Evaluering av den vitenskapelige kvaliteten ved norske forskningsmiljoslasher Antall miljoslasher etter karakter og sektor

Kilde Produktivitetskommisjonen basert paring Forskningsraringdets fagevalueringer

garingr relativt sakte Miljoslasher paring nivaring 3 er i liten grad internasjonalt synlige og dermed ikke attraktive for samarbeid med de beste miljoslashene internasjoshynalt ndash en faktor som er viktig for aring faring tilgang til den globale forskningsfronten Under 10 pst av miljoslashshyene hevder seg helt i verdenstoppen (karakter 5) Dette er nesten utelukkende universitetsmiljoslasher med unntak av sterke faggrupper ved institutter som Simula og Folkehelseinstituttet Det er likeshyvel mange miljoslasher som holder et svaeligrt hoslashyt nivaring (karakter 4) og som har potensial til aring bli verdensshyledende Hvert fjerde forskningsmiljoslash er vurdert til et nivaring under det man maring kunne forvente av et forskningsmiljoslash (karakter 1 eller 2) Enkelte av disse skaringrer relativt hoslashyt paring relevans for naeligringsshyog samfunnsliv men det er forskningsmiljoslashene med hoslashy vitenskapelig kvalitet som generelt ogsaring skaringrer hoslashyest paring samfunnsmessig relevans

Det ser ut til aring vaeligre store forskjeller mellom fag I fag som matematikk og oslashkonomi holder hovedvekten av miljoslashene et svaeligrt hoslashyt nivaring (karakter 4 eller 5) selv om det finnes lavtpresteshyrende miljoslasher ogsaring i disse fagene Innenfor deler av medisinsk forskning psykologi og psykiatri er bildet omvendt Her ligger hovedtyngden under karakter 3 altsaring under forventet nivaring selv om det ogsaring finnes verdensledende og svaeligrt gode milshyjoslasher I fag som kjemi og ingenioslashrfag ligger hovedshytyngden av miljoslashene paring karakteren 3 Det maring tas forbehold om at karaktersettingen kan variere mellom fag selv om kriteriene for aring sette karakter er tilnaeligrmet likelydende i alle evalueringene

Ifoslashlge Benner og Oumlquist (2014) har Norge ikke klart aring utnytte den sterke veksten i resshysursbruk paring forskning de siste 20 aringrene ndash paring over 50 pst ndash til omstilling fra den mer gjennomsnittshy


lige forskningen til den grensesprengende forskshyningen som er med paring aring flytte den globale kunnshyskapsfronten

Baringde siteringsdataene og fagevalueringene viser likevel at kvaliteten paring norsk forskning har oslashkt betraktelig de siste 10ndash20 aringrene Evalueringen av teknologifaglig forskning konkluderer med at det publiseres mer naring enn ved forrige evaluering for ti aringr siden men at det fortsatt er rom for forbeshydring og spesielt naringr det gjelder publisering i topp-tidsskriftene Innenfor enkelte sentrale fag-felt for norsk oslashkonomi som energisystemer og olje- og gassteknologi finner evalueringen verken fremragende miljoslasher eller synlig forbedring siden forrige evaluering Evalueringen finner ogsaring en vedvarende mangel paring grunnleggende og nysgjershyrighetsdrevet forskning i teknologifagene

Evalueringen av biologisk medisinsk og helseshyfaglig forskning fra 2011 konkluderer med at kvalishyteten har oslashkt baringde i form av publikasjoner og site-ringer og naring ligger godt over verdensgjennomshysnittet Anbefalingene fra tidligere evalueringer har i hoslashy grad blitt fulgt opp lokalt av forskningsinshystitusjonene men det er likevel mange svakheter som bestaringr ti aringr etter forrige evaluering (mer om svakhetene nedenfor) Sentrale myndigheter ndash departementer og Forskningsraringdet ndash har i liten grad fulgt opp anbefalingene paring sine omraringder ifoslashlge evalueringspanelene

523 Barrierer mot hoslashy vitenskapelig kvalitet i norsk forskning

Hvilke barrierer hindrer norsk forskning i aring naring et hoslashyere nivaring Svarene paring dette boslashr ideelt sett base-res paring kunnskap om hvilke forhold som fremmer forskning med hoslashy grad av originalitet og gjenshynomslagskraft og i hvilken grad disse forholdene er til stede i Norge Naringr det gjelder hvilke faktorer som fremmer god forskning er gjennomgangen nedenfor i basert paring Benner (2015) og Aghion mfl (2010) Vurderingen av hvorvidt disse forholshydene er til stede i Norge og hva som eventuelt boslashr gjoslashres er hovedsakelig basert paring Benner og Oumlqushyist (2014) fagevalueringene av norske forskningsshymiljoslasher nevnt ovenfor ulike offentlige utredninger og i noen grad den siste evalueringen av Forskshyningsraringdet (Arnold and Mahieu 2012) Kommisjoshynen har ogsaring forsoslashkt aring trekke laeligrdom av de euroshypeiske landene som skaringrer hoslashyt paring maringlinger av vitenskapelig kvalitet

Forhold som ser ut til aring vaeligre viktige forutsetshyninger for hoslashy vitenskapelig kvalitet i forskningen kan gruppes i tre hovedomraringder

1 Forskningspolitisk styring som prioriterer vitenskapelig kvalitet

2 Forskningsinstitusjoner som har mye autoshynomi og som samtidig deltar i hard konkurshyranse om forskningsmidler

3 Ledelse ved forskningsinstitusjonene som har legitimitet (meritterte forskere) stort handshylingsrom og entydig oppdrag

Nedenfor foslashlger en vurdering av utvalgte deler av det norske forskningssystemet opp mot disse krishyteriene Systemets omfang og struktur maringlt i kroshyner etter finansierende og utfoslashrende sektor er illustrert i figur 55


Myndighetenes sterkeste virkemiddel i forskshyningspolitikken er finansieringen Figur 55 viser at hver femte forskningskrone (21 pst) i Norge ndash nesten halvparten av de offentlige forskningsmidshylene ndash er direkte tilskudd fra myndighetene til unishyversitets- og hoslashyskolesektoren (UH-sektoren)6

Produktivitetskommisjonen var i sin foslashrste rapshyport kritisk til det norske finansieringssystemet for UH-sektoren som premierer kvantitet framfor kvalitet Kommisjonen paringpekte ogsaring at disshytriktspolitiske og andre hensyn ofte ser ut til aring garing foran hensynet til kvalitet i styringen av UH-sektoshyren Styringen av universiteter og hoslashyskoler droslashfshytes naeligrmere i eget avsnitt nedenfor7

Den nest stoslashrste finansieringsstroslashmmen for offentlige forskningsmidler garingr via Norges forskshyningsraringd Denne kanalen utgjoslashr 10 pst av de totale og droslashye 20 pst av de offentlige FoU-midshylene Det er enighet i alle kildene nevnt over om at vitenskapelig kvalitet vektlegges for lite naringr midshylene fra Forskningsraringdet fordeles

Det kan vaeligre flere aringrsaker til at vitenskapelig kvalitet vektlegges for lite i tildeling av midler fra Forskningsraringdet For det foslashrste er den norske forskningsraringdsmodellen med kun ett forskningsshyraringd unik i internasjonal sammenheng Begrunnelshysene for dette er koordineringsbehovet som foslashlger av sektorprinsippet (se nedenfor) oslashkt vektlegging

6 For en detaljert beskrivelse av finansieringsstroslashmmene vises det til Indikatorrapporten 2015 kapittel 2

7 UH-sektoren omfatter ogsaring universitetssykehusene Helseshyforskningen er det stoslashrste og raskest voksende forskningsshyfeltet i UH-sektoren Finansieringen av forskningen ved universitetssykehusene kanaliseres hovedsakelig fra Helshysedepartementet gjennom de regionale helseforetakene Kommisjonen har ikke kapasitet til aring se naeligrmere paring denne finansieringskanalen


Forskningssystemets omfang og struktur

Figur 55 Totale FoU-utgifter fordelt etter finansierende og utfoslashrende sektor (prosent 2013)

Kilde Indikatorrapporten 2015

av tverrfaglighet i forskningspolitikken og det naeligre forholdet mellom grunnforskning og anvendt forskning Organiseringen medfoslashrer at Forskningsraringdets vedtekter omfatter mange oppshygaver og at de ulike styrene er satt sammen av representanter fra mange deler av samfunnet I andre land er det en klar arbeidsdeling mellom raringd som finansierer nysgjerrighetsdrevet forskshyning etter strenge vitenskapelige kvalitetskrav ndash der de styrende organene bestaringr av velrennoshymerte forskere ndash og raringd som finansierer forskning med spesifikke samfunnsnyttige formaringl (anvendte strategiske satsinger innovasjon mv) der de styshyrende organene ogsaring inkluderer representanter fra samfunns- og naeligringsliv herunder departeshymenter og interesseorganisasjoner Den norske raringdsmodellen kan ha foslashrt til en ubalanse i disfavoslashr av forskning som holder hoslashy vitenskapelig kvalishytet paring grunn av de mange andre hensyn som spilshyler inn i fordeling av forskningsmidler

Det kan ogsaring tenkes at den sterke maktkonshysentrasjonen ett forskningsraringd innebaeligrer kombishynert med iboende vanskeligheter med aring maringle virkshysomhetens resultater og effekter foslashrer til et sysshytem med for lite disiplin i maringloppnaringelse og for stort spillerom for interessegrupper At departeshymenter og interesseorganisasjoner deltar i soslashkshynadsbehandlingen som representanter for brushykere bidrar ogsaring til aring dreie oppmerksomheten vekk fra vitenskapelig kvalitet i tildelingene Selv om medlemmene i ulike bevilgende organer i utgangspunktet skal pekes ut paring bakgrunn av fagshylig kompetanse er det i praksis ogsaring andre hen-syn som spiller inn

En annen aringrsak til at vitenskapelig kvalitet vektlegges for lite er at Forskningsraringdet styres gjennom separate tildelingsbrev fra hvert enkelt departement med til sammen om lag 500 maringl og budsjettfoslashringer for aring ivareta departementenes behov8 Dette er en konsekvens av kombinasjonen


av sektorprinsippet for forskning budsjettprosesshysen og statsraringdsansvaret Forskningspolitikken i Norge er basert paring et prinsipp om at hvert enkelt departement har ansvar for utvikling og bruk av forskning for og om sin egen forvaltningssektor ofte knyttet til viktige samfunnsproblemer Dette kan brytes ned i det smale sektoransvaret som er departementenes behov for politikkrelevant kunnshyskap og det brede sektoransvaret som for eksemshypel helsesektorens behov for kunnskap for aring kunne gi god behandling

Praktiseringen av sektorprinsippet for forskshyning maring forstarings i lys av den sterke sektoriseringen i norsk forvaltning som skyldes baringde praktiserinshygen av statsraringdsansvaret ndash der statsraringden har et fullstendig ansvar paring sitt oppgaveomraringde overfor Stortinget ndash og maringten budsjettprosessen i regjeshyringen er lagt opp paring Budsjettprosessen er preget av et sterkt finansdepartement som styrer paring budshysjettramme for det enkelte departement og i liten grad av overordnede prioriteringer mellom ulike formaringl der flere departementer har et ansvar Dette foslashrer til en kamp om ressurser mellom de ulike statsraringdene der ingen statsraringd har interesse av aring arbeide for bevilgninger som de ikke selv kontrollerer (Clemet 2007 Difi 2014) Regjerinshygen har dermed opp mot 16 laquoforskningsministreraquo som i liten grad har interesse av aring samordne sine forskningsbevilgninger slik at samfunnets totale forskningsbehov ivaretas best mulig Naringr alle disse statsraringdene i tillegg oppfattes aring vaeligre ansvarshylige overfor Stortinget for at bevilgningen brukes i henhold til Stortingets vedtak vil alle departeshymentene ha et stort behov for stram styring av midlene som kanaliseres gjennom Forskningsshyraringdet for aring unngaring at statsraringden stilles i forlegenshyhet overfor Stortinget Det ser ogsaring ut til aring vaeligre ulik praksis mellom ulike departementer i hvor detaljerte foslashringer de legger i budsjettforslagene Dette kan vaeligre avhengig av personer og tradisjoshyner i de ulike departementene

Evalueringen av Forskningsraringdet (Arnold og Mahieu 2012) peker paring at i og med at ingen stats-minister har tatt det overordnede ansvaret for forskningspolitikken har det ikke vaeligrt noen ndash og er fortsatt ingen ndash laquodommerraquo paring toppen av styshyringshierarkiet Kunnskapsdepartementet (KD) har ansvar for aring koordinere forskningspolitikken

Kommisjonen har foretatt en opptelling av maringl og foslashringer i 12 tildelingsbrev fra departementene til Forskningsraringdet Tallet er i overenstemmelse med Eltun (2013) som fant at antall foslashringer i 4 tildelingsbrev varierte mellom 150 og 250 fra aringr til aringr Askim (2015) kategoriserer Forskningsraringdet som et ekstremtilfelle naringr det gjelder antall foslashringer fra departementene

men denne koordineringen er svak uten myndigshyhet til budsjettmessig overproslashving Slik myndigshyhet forventes aring bli moslashtt med at oslashvrige departeshymenter trekker sine forskningsmidler ut Dette kan skje i form av reduserte forskningsbevilgninshyger eller at bevilgningene vris i retning av mer direkte oppdragsforskning KDs suksess i koordishyneringen av forskningspolitikken maringles hovedsashykelig i stoslashrrelsen paring regjeringens samlede bevilgshyning til forskning Koordineringsbehovene som foslashlger av sektorprinsippet er en av de viktigste begrunnelsene for aring ha kun ett forskningsraringd i Norge med de svakhetene dette medfoslashrer (se omtalen ovenfor)

Ifoslashlge evalueringen av Forskningsraringdet bidrar ogsaring Forskningsraringdet selv til den sterke oppsplitshytingen av midlene Dette skyldes Forskningsshyraringdets dobbeltrolle som bevilgende og raringdgivende organ For aring oslashke forskningsbevilgningene fra departementene er det i raringdets interesse aring faring detaljerte foslashringer som forplikter departemenshytene At baringde KD og Forskningsraringdets maringl i stor grad handler om aring maksimere de offentlige forskningsbevilgningene ndash samtidig som dette innebaeligrer at de maring akseptere sterke foslashringer fra oslashvrige departementer ndash foslashrer til et stort antall maringl og foslashringer i styringen av Forskningsraringdet Stoslashrshyrelsen paring pengebruken kan paring denne maringten bli viktigere maringl paring virksomheten enn resultatene

Begrunnelsen for sektorprinsippet for forskning er bla at det skal gjoslashre forvaltningen og sektoren mer kunnskapsbasert En uheldig side ved denne maringten aring organisere forskningspolishytikken paring ndash i tillegg til det store omfanget av foslashrinshyger det medfoslashrer ndash er at forskningsbehov paring tvers av departementsgrensene (for eksempel IKT) blir underfinansiert og at departementenes egne kunnskapsbehov vektlegges sterkere enn sektoshyrens behov Ifoslashlge evalueringen av Forskningsshyraringdet prioriterer de fleste departementene det smale sektoransvaret (forskning med relevans for politikkutvikling) og ikke den langsiktige kunnshyskapsoppbyggingen for sektoren9

Figur 56 viser fordelingen av den konkurranshysebaserte tildelingen av forskningsmidler i Norge og Danmark Norge skiller seg fra Danmark speshysielt ved det store omfanget av tematisk bundet

9 Kulturdepartementet Naeligrings- og fiskeridepartementet og Olje- og energidepartementet staringr for ca 75 pst av bevilgningene til Forskningsraringdet og tar et stoslashrre ansvar for sektorens forskningsbehov enn oslashvrige departementer (med unntak av Helse- og omsorgsdepartementet som kanaliserer det meste av midlene gjennom helseforeshytakene)

8


Forskningsfinansiering 6 6

55 55 5 5

45 45 4 4

35 35 3 3

25 25 2 2

15 15 1 1

05 05 0 0

Mrd

NO

K 2

013

Norge Danmark

Private fond

Strategiske programmer og innovasjonsprogrammer

Sentre for eksellens

Frie midler

Figur 56 Forskningsfinansiering i Norge og Danmark gjennom nasjonale konkurransearenaer (offentlige forskningsraringd og private fond) etter virkemiddeltype Mrd norske kroner 2013

Kilde Produktivitetskommisjonen basert paring statistikk fra Styshyrelsen for forskning og innovasjon Danmarks Statistik Forskshyningsraringdet og NIFU

finansiering og innovasjonsprogrammer og faring prishyvate alternativer til statlig finansiering

Den politiske overstyringen begrenser Forskshyningsraringdets handlingsrom til aring kanalisere midlene til den kvalitativt beste forskningen10 Evaluering av Forskningsraringdets programmer er en mulig kilde til informasjon om hva som kjennetegner styringen av programmer som har fungert godt og mindre godt naringr det gjelder aring fremme vitenskashypelig kvalitet i norsk forskning En svakhet er at faring programmer er evaluert ndash noe ogsaring evalueringen av Forskningsraringdet har paringpekt ndash og at evaluerinshygene ikke er gjennomfoslashrt paring en standardisert maringte som muliggjoslashr sammenligning av funnene i de ulike evalueringene Evalueringene skal bedoslashmme programmenes resultater opp mot proshygrammenes maringlsettinger I de tilfellene maringlsettin-

Oppsplitting av ressursene i svaeligrt mange programmer er i tillegg administrativt krevende og bidrar til at det er langt flere bevilgende organer og administrativt ansatte i det norshyske raringdssystemet sammenlignet med det danske Forskningsraringdets sekretariat utgjoslashr ca 450 aringrsverk De danshyske raringdene (Grundforskningsfonden Det Frie Forskningsshyraringdet Innovasjonsraringdet og Det raringdgivende raringdet DFIR) har sekretariater paring til sammen rundt 100 aringrsverk Danmark har i tillegg et direktorat (som dels huser disse sekretariashytene) saring det er vanskelig aring sammenligne Forskningsraringdet har 60-70 bevilgende organer mot 7 i det danske offentlige systemet

gene er tallrike og vage blir evalueringene tilsvashyrende utydelige Flere av evalueringene omtaler i liten grad den vitenskapelige kvaliteten i forskninshygen som er kommet ut av programmene

Av faktorer som hindrer programmene i aring naring sine maringl spesielt om hoslashy vitenskapelig kvalitet nevnes manglende vilje fra departementene til aring legge sin finansiering i felles satsinger detaljert sektorstyring i form av sterke og skiftende foslashrinshyger fra departementene detaljerte tematiske foslashringer fra fagmiljoslashene som deltar i utarbeidelsen av programplanene foslashringer om samarbeid med internasjonale miljoslasher utilstrekkelig fagkompeshytanse i programstyrer og fagpaneler og smaring bevilgninger Faktorer som ifoslashlge evalueringene har fremmet den vitenskapelige kvaliteten er klare forskningspolitiske visjoner for programshymene kombinert med langsiktighet Fri prosjektshystoslashtte dvs uten tematiske eller andre foslashringer utover vitenskapelig kvalitet vurderes som vellykshyket mht oppnaringdd vitenskapelig kvalitet men realishysering av gode prosjekter begrenses av de oslashkonoshymiske rammene

En illustrasjon av kostnaden som foslashlger av politisk overstyring er antallet fremragende proshysjekter som ikke faringr stoslashtte fra Forskningsraringdet men som kunne faringtt stoslashtte dersom midler ble flytshytet fra innvilgede prosjekter med lavere anslaringtt kvalitet I loslashpet av 2013 og 2014 fikk soslashknader om til sammen 215 mill kroner avslag paring tross av at de ble vurdert som fremragende av internasjonale eksperter (tabell 52) Samtidig ble det innvilget over 700 mill kroner til prosjekter av mer middels kvalitet og da hovedsakelig i de handlingsrettede programmene som er gjenstand for mest politisk styring

Tabellen maring ses paring som en illustrasjon av et poeng heller enn et fasitsvar i kroner og oslashre Til det er det for mye uklarheter med hensyn til om karaktersettingen er sammenlignbar mellom de ulike programtypene For eksempel er det rimelig aring anta at karaktersettingen er mindre ambisioslashs innenfor fag der kvaliteten gjennomgaringende er lavere (saringkalt laquogaussingraquo) Det kan ogsaring foreshykomme strategiske tilpasninger i valg av fagshyeksperter eller at fagekspertene selv ser seg tjent med aring inflatere karakterene men dette er ikke dokumentert

Som en konsekvens av at mange gode prosjekshyter gis avslag har myndighetene trappet opp finanshysieringen av fri prosjektstoslashtte Et mer kostnadsefshyfektivt alternativ for aring oppnaring det samme kunne vaeligre aring gi Forskningsraringdet bredere fullmakter til aring flytte ressurser mellom programmer

10


Tabell 52 Soslashknader om forskerprosjekter etter programtype og utfall alle utlysninger fra Forskningsshyraringdet i 2013 og 2014 Mill kroner

Fri prosjektstoslashtte

Handlingsshyrettede

programmer Store

programmer

Brukerstyrte innovasjonsshyprogrammer

Alle forskershy

prosjekter

Karakter 7 Innvilget 503 346 262 0 1111

Avslaringtt 196 10 9 0 215


Avslaringtt 2231 887 800 117 4034

Under karakter 6 Innvilget 0 548 30 140 718

Kilde Produktivitetskommisjonen basert paring beregninger fra Forskningsraringdet

Etter at svak koordinering av forskningspolitikshyken har vaeligrt kritisert i eksterne evalueringer og av Riksrevisjonen har regjeringen iverksatt tre tiltak ndash Langtidsplan for forskning Denne angir en

opptrapping av forskningsressurser og priorishytering av tema og teknologier for en firearingrspeshyriode Langtidsplanen har virket i to aringr og har foslashrt til et positivt skift for de fleste opptrapshypingsmaringlene Naringr det gjelder de tematiske og teknologiske prioriteringene er disse ikke konkretisert paring et nivaring som gjoslashr det enkelt aring maringle regjeringens faktiske prioritering av disse fremfor andre temaer og teknologier

ndash Aringrlig toppmoslashte om forskning ledet av statsmishynisteren som har som formaringl aring faring innspill til forskningspolitikken fra akademia og det oslashvrige samfunns- og naeligringsliv

ndash Forbedring av maringl- og resultatstyringen av Forskningsraringdet En prosess har paringgaringtt i flere aringr Framdriften hemmes av at departementene ikke har en felles forstaringelse av hvor grensen garingr mellom god og for detaljert styring og har ulikt syn paring hva bedre styring av Forskningsshyraringdet betyr (Difi 2015)

Autonomi og konkurranse i UH-sektor

I en analyse av universiteter i Europa og USA finshyner Aghion mfl (2010) at det er en sammenheng mellom autonomi og konkurranse paring den ene siden og universitetenes kvalitet og produktivitet paring den andre Konkurranse i seg selv har liten betydning hvis universitetet ikke har handlingsshyrom til aring respondere paring konkurransen Selvstyre uten konkurranse medfoslashrer en fare for maringlforshyskyvning vekk fra samfunnets interesser Kombishynasjonen autonomi og konkurranse antas aring vaeligre overlegen direkte styring fordi myndighetene har lite informasjon om hvordan undervisning og forskning ved et universitet boslashr drives

Norske universiteter har mye autonomi naringr det gjelder dimensjonering (som feks student-tall) fagtilbud og faglig innhold men lite autoshynomi paring sentrale omraringder som personalforvaltshyning og oslashkonomi (se figur 57) Dette henger sammen med at universitetene i Norge er statlige forvaltningsorganer11 og er underlagt regulerinshyger som tjenestemannslov forvaltningslov og for-bud mot laringneopptak Reguleringene begrenser universitetenes muligheter til aring etablere attraktive karriereveier og til aring foreta investeringer De foslashrer ogsaring til tilpasninger der institusjonene skiller ut aktivitet i egne virksomheter for aring unngaring reguleshyringen (slik som randsoneinstitutter)

To utvalg (Mjoslashs-utvalget og Ryssdal-utvalget) har tidligere utredet universitetenes tilknytningsshyform og i begge tilfeller konkluderte flertallet med at universitetene boslashr fristilles Anbefalingen er ikke fulgt opp av myndighetene Fristilling av universiteter har vaeligrt en internasjonal trend siden 1980-tallet Norge er et av faring land der univershysitetene fortsatt er forvaltningsorganer direkte underlagt departementet Argumentene mot frisshytilling som kom fram i hoslashringsrundene er hovedshysakelig at fristilling vil svekke arbeidstakernes retshytigheter og det overordnete politiske og nasjonale ansvaret for hoslashyere utdanning at sektoren blir mer avhengig av markedet og at ledelsen ved institusjonene ikke er i stand til aring haringndtere et saring stort ansvar

Hard konkurranse om eksterne forskningsshymidler bidrar til aring utloslashse og forsterke en kvalitetsshykultur ved institusjonene Norske universiteter henter inn lite inntekter i konkurranse med andre baringde nasjonalt gjennom Forskningsraringdet og intershy

11 Statlige forvaltningsorganer med saeligrskilte fullmakter til aring disponere eksterne inntekter fullt ut til virksomhetens forshymaringl samt til aring faring overfoslashrt resultatet av aringrets drift til paringfoslashlshygende budsjettaringr (nettobudsjetterte virksomheter)


Universitetsautonomi

Personal Oslashkonomi

bullRekruttering bullForutsigbarhet

bullLoslashnn bullOverskudd

bullOppsigelser bullLaringneopptak

bullForfremmelser bullEie bygg

bullSette

studieavgifter

Storbritannia (2) Storbritannia(3) Sverige (3) Nederland (5) Sveits (3) Danmark (10)

Finland (6) Sveits (12) Danmark (9) Finland (15) Norge (13) Sverige (15)

Nederland (16) Norge (20) Hellas (26)

Hellas (28) Kypros (28)

Aut

onom

i Faglig Organisering

bullStudenttall bullTilsetting

bullOpptakskrav oppsigelse og vilkaringr

bullOpprette og for rektor

nedlegge studietilbud bullStyresammensetning

bull Innhold bullFakultets- og

bullUndervisningsspraringk instituttstruktur

bullKvalitetssikring bullEtablering av egne

selskaper

Norge (2) Storbrittania (1) Storbrittania (3) Danmark (2)

Finland (5) Finland (3) Sveits (9) Norge (8)

Sverige (14) Nederland (12) Danmark (18) Sverige (19) Nederland (23) Sveits (19)

Hellas (27) Tyrkia (27)

Frankrike (28) Luxembourg (28)

Figur 57 Universitetsautonomi i Norge og utvalgte europeiske land Landene er rangert fra hoslashy til lav autonomi (plassering i parentes)

Kilde Eastermann mfl (2011)

nasjonalt gjennom EU og andre fond Dette er forshysoslashkt fremstilt i figur 58 som ogsaring tar hensyn til at ressursnivaringet i hoslashyere utdanning varierer mellom landene Nasjonal statistikk viser at det bare er NTNU og NMBU som er i naeligrheten av aring naring opp mot de andre landene naringr det gjelder andelen innshytekter som hentes fra konkurransearenaer for forskning

En aringrsak kan vaeligre en relativt sjeneroslashs basisfishynansiering som reduserer noslashdvendigheten av eksterne midler selv om den ikke er mer generoslashs enn i Danmark og Sveits som henter inn mer fra konkurransearenaen En annen aringrsak kan vaeligre at en stor andel av Forskningsraringdets midler er bunshydet opp i tematiske satsinger som ekskluderer mye av den nysgjerrighetsdrevne forskningen ved universitetene Figur 59 viser at instituttsektoren henter ut stoslashrre bevilgninger fra Forskningsraringdet enn UH-sektoren med unntak av Fri prosjektshystoslashtte12 Norge har heller ikke samme nivaring paring prishyvate forskningsfond som en del andre land I Dan-mark bidrar private fond med store beloslashp til aring

12 Naringr det gjelder de stoslashrste fagfeltene er stoslashtte fra Forskningsraringdet til samfunnsvitenskapelig og teknologisk forskning omtrent likt fordelt mellom instituttsektoren og UH UH henter ut noe mer enn instituttsektor innenfor matematisk-naturvitenskapelige fag

finansiere grunnforskning ved universitetene (jfr Figur 56 ovenfor)

Figur 58 viser at finske og svenske universiteshyter er i en saeligrstilling naringr det gjelder aring hente inn ressurser fra konkurransearenaene Benner og Oumlquist advarer mot aring la utviklingen garing saring langt og viser til at svenske og finske universiteter hvor forskningsprosjektene (og ikke forskningsgrupshypene) er blitt den organiserende enheten i forskningen ved universitetene og hvor universishytetene er redusert til laquoforskningshotellerraquo uten lederskap og kvalitetskontroll I landene som skaringshyrer hoslashyest paring forskningskvalitet utgjoslashr konkurshyranseinntektene om lag 20 pst av ressursene i UH-sektoren sammenlignet med 7 pst i Norge og rundt 30 pst i Sverige og Finland Figuren illustreshyrer ogsaring at studieavgifter utgjoslashr en langt stoslashrre del av UH-sektorens inntekter i Storbritannia enn i de oslashvrige landene i Europa

Konkurranse om UH-sektorens stoslashrste inntektshyskilde ndash statstilskuddet ndash brukes i oslashkende grad som et virkemiddel for aring fremme vitenskapelig kvalitet i forskningen I Norge utgjoslashr den resultatshybaserte omfordelingen (forskningsinsentivene) knappe fem pst av UH-sektorens samlede statstilshyskudd mens utdanningsinsentivene utgjoslashr hele 24 pst Den resultatbaserte omfordelingen er ogsaring i


0

5 000

10000

15 000

20 000

25 000

0

5 000

10000

15 000

20 000

25 000

Sveits Danmark Sverige Norge Finland Nederland Storbritannia

US

D P

PP

per

stu

den

t

Statstilskudd Konkurransearena forskning Studieavgifter oppdrag og andre inntekter

Inntektskilder for UH-sektoren

Figur 58 Inntektskilder for UH-sektoren i utvalgte land maringlt i kjoslashpekraftjusterte USD per student 2011

Kilde Beregnet av Produktivitetskommisjonen basert paring statistikk over ressursnivaring fra OECD Education at a Glance (2014) og innshytektskilder fra Aghion mfl (2010) for andre land enn Norge og Tilstandsrapporten 2014 for Norge Aghion mfl er basert paring sposlashrshyreskjemadata som kan ha en del feilkilder sammenlignet med de norske administrative dataene For eksempel har ikke finske unishyversiteter rapportert tall for oppdragsinntekter

liten grad basert paring kvalitet i forskningen Det skilshyles mellom to kvalitetsnivaringer paring vitenskapelige publikasjoner men dagens utforming av systemet stimulerer og beloslashnner kvantitet og lav kvalitet Produktivitetskommisjonen var i sin foslashrste rapport kritisk til det norske finansieringssystemets premishyering av kvantitet fremfor kvalitet og mente dette systemet setter vitenskapelig kvalitet under press

Den konkurranseutsatte delen av det norske finansieringssystemet er rent formelbasert mens

land som Storbritannia har et stoslashrre innslag av skjoslashnn i form av fagfellevurdering av institusjoneshynes resultater Mens formelbaserte systemer innebaeligrer en hoslashy risiko for maringlforskyvning for aring skaringre hoslashyt paring indikatorene som premieres anklashyges mer skjoslashnnsbaserte systemer for aring fremme nepotisme

Delvis basert paring anbefalingene fra en ekspertshygruppe (Haeliggelandgruppen) har myndighetene nylig vedtatt aring endre finansieringssystemet for

0

200

400

600

800

1 000

1 200

1 400

1 600

0

200

400

600

800

1 000

1 200

1 400

1 600

Naeligringslivet Instituttsektoren Universitets-og hoslashyskolesektoren

FRIPRO

Store programmer

Handlingsrettede prog

Brukerstyrte innovasjonsprog

Programmidler fra Forskningsraringdet

Figur 59 Fordeling av programmidler fra Forskningsraringdet etter programtype og sektor

Kilde Forskningsraringdet i tall 2014


universiteter og hoslashyskoler Det legges i hovedsak opp til en justering av det eksisterende systemet men to nye resultatkomponenter innfoslashres ndash Institusjonene premieres for kandidatprodukshy

sjon (i tillegg til studiepoeng) for aring stimulere til oslashkt gjennomfoslashring (Produktivitetskommisjoshynen advarte mot dette i sin foslashrste rapport)

ndash Oppdrags- og bidragsinntekter blir en ny resulshytatindikator som omfordeler ressurser mellom institusjonen for aring stimulere til oslashkt samarbeid med bla naeligringslivet

Myndighetene vil ogsaring igangsette arbeid med laquofleraringrige utviklingsavtalerraquo mellom Kunnskapsshydepartementet og den enkelte UH-institusjon Det er uklart om slike avtaler skal knyttes til finansiershyingssystemet i form av omfordeling av dagens basisfinansiering slik Haeliggeland-gruppen foreslo

Myndighetene har valgt aring ikke foslashlge opp Haeliggelandgruppens forslag om kvalitetsfremshymende bonus for stipender fra Det europeiske forskningsraringdet (ERC) I stedet vil myndighetene utrede innfoslashring av siteringer av vitenskapelig publikasjoner som resultatkomponent i finansiershyingssystemet for aring fremme vitenskapelig kvalitet

Ledelse i UH-sektor

Ut fra det relativt hoslashye nivaringet paring basisfinansierinshygen burde den norske UH-sektoren kunne hevde seg bedre internasjonalt En av Benner og Oumlquists hovedforklaringer paring manglende gjennombruddsshyforskning i Norge er at ressursene i for liten grad brukes aktivt for aring fremme kvalitet Universiteshytene mangler akademisk lederskap og dermed kultur for akademisk eksellens Sjeneroslashs basisfishynansiering oppfattes som bundet opp og fordeles paring mange altfor smaring forskningsmiljoslasher uten kraft og ambisjoner Det tas for lett paring rekruttering og kun unntaksvis har universitetene ambisjoner om aring rekruttere blant de beste internasjonalt Det er for lett aring bli professor mangel paring finansiering og karriereloslashp for lovende forskere og lav mobilitet

Fagerberg-utvalget var bekymret over at mange forskere produserer svaeligrt lite eller ingenshyting og at dyktige forskere mange steder mangler driftsmidler Utvalget pekte paring ledelsesansvaret bla for systematisk rekruttering av produktive medarbeidere og tilleggelegging for velfungeshyrende forskningsgrupper

For svak ledelse ndash personalmessig og strateshygisk ndash er ogsaring gjennomgangstema i fagevaluerinshygene av norsk forskning Evalueringen av teknoloshygiforskningen fra 2015 peker paring at det finnes svake enkeltgrupper innenfor alle felt paring grunn

av mangel paring ledelse ogeller lite fordelaktig atmosfaeligre for aring drive forskning paring internasjonalt nivaring Evalueringen peker ogsaring paring at rekruttering har vaeligrt og fortsetter aring vaeligre den viktigste flaskeshyhalsen

Evalueringen av medisinsk forskning viser til at forbedringene som er oppnaringdd de siste 10 aringrene antakelig skyldes at det er etablert stoslashrre forskningsgrupper med bedre ledelse Mange flaskehalser bestaringr imidlertid Panelet som evalushyerte mikrobiologisk forskning karakteriserer den norske basisfinansieringen som relativt hoslashy men veldig lite fleksibel sammenlignet med andre land Dette er spesielt knyttet til at det er tilnaeligrmet umulig aring flytte paring eller si opp ansatte eller legge ned forskningsaktivitet som ikke holder maringl Konshysekvensen er at det blir vanskelig aring bygge opp krishytisk masse innenfor nye forskningsfelt med stort potensial Panelet kobler denne mangelen paring flekshysibilitet direkte til Norges lave skaringr paring maringlinger av vitenskapelig kvalitet laquoAll countries have oddities in their research funding schemes but Norway seems to have far too many constraints which are unreasonable and limit performanceraquo

Danmark Nederland og saeligrlig Sveits nevnes av Benner og Oumlquist som land med god ledelse av UH-institusjonene mens ledelsen av de norske institusjonene er svak Aringrsakene til mangel paring ledelse og strategisk bruk av ressursene i norsk forskning ligger i forhold som dels er paringfoslashrt utenshyfra og dels er selvparingfoslashrte Begrensningene utenfra inkluderer forhold nevnt ovenfor bla restriksjoshynene som foslashlger av at UH-sektoren er statlige forshyvaltningsorganer direkte underlagt departemenshytet (tjenestemannslov forbud mot laringneopptak mv) Det generelt hoslashye ansattvernet i Norge spilshyler ogsaring inn

Den saeligrnorske opprykksordningen hjemlet i universitets- og hoslashyskoleloven har bidratt til lav mobilitet og svekket institusjonenes muligheter til aring holde en hoslashy faglig standard Institusjonene har maringttet gi opprykk til egne ansatte som er blitt tilshykjent kompetanse ved soslashknad paring utlyst stilling ved andre institusjoner Dette har foslashrt til mange fiktive soslashknader paring stillinger ved institusjoner som setter lave krav En forskriftsendring fra 2015 gjoslashr det mulig for institusjonene aring sette en stopper for denne praksisen Institusjonene tillates naring sette hoslashyere kompetansekrav for ulike stillingstyper enn de nasjonale minstekravene og institusjonen trenger ikke godkjenne opprykksvurderinger gjort ved andre institusjoner Det gjenstaringr aring se om institusjonene vil benytte seg av denne muligheshyten


Finansieringen bidrar til aring redusere rommet for ledelse gjennom hoslashy grad av tematisk binding av midlene fra Forskningsraringdet og ved at friske midler gjerne kommer med aktivitetskrav i form av oslashremerkede rekrutteringsstillinger eller studieshyplasser Alle slike eksternt paringfoslashrte satsinger trekshyker med seg midler fra basisbevilgningen fordi insentivene viderefoslashres nedover paring fakultets- og instituttnivaring (se Langfelt mfl (2014) for en anashylyse av myndighetenes satsing paring matematikk naturvitenskap og teknologi)

Av selvparinglagte forhold kan nevnes at forestilshylingen om at 50 pst av vitenskapelig ansattes arbeidstid skal garing til forskning staringr sterkt og av mange oppfattes som en rettighet knyttet til prinshysippet om akademisk frihet Det ser ogsaring ut aring vaeligre tradisjoner knyttet til at alle ansatte skal ha like vilkaringr At mange institusjoner velger aring opprettshyholde ordningen med valgt ledelse kan ogsaring bidra til mindre endringsvilje og lavere ledelsesshykompetanse for eksempel naringr det gjelder persoshynalforvaltning Et forhold som gjelder alle offentshylige virksomheter er at kostnaden knyttet til oppsishygelser ofte anses som for hoslashy slik at ressurser bindes opp i uproduktiv arbeidskraft

Instituttsektor og vitenskapelig kvalitet

Norge har en stor instituttsektor sammenlignet med andre land13 Dette maring ses i sammenheng med at offentlig finansiering av forskning i Norge i stoslashrre grad kanaliseres til anvendt forskning og at naeligringslivet i stoslashrre grad kjoslashper FoU enn aring utfoslashre det selv enn hva som er tilfelle i oslashvrige norshydiske land og f eks i Nederland Norge har saringleshydes et relativt stort anvendt FoU-marked som har skapt rom for en stor instituttsektor (Solberg mfl 2012)

Instituttsektoren er svaeligrt konkurranseutsatt og de fleste har relativt smaring grunnbevilgninger sammenlignet med UH-sektoren Instituttsektoshyren lykkes relativt godt med aring hente inn stoslashtte fra Forskningsraringdet og EU men mange institutter er avhengig av kortsiktige oppdrag og konsulentshyvirksomhet som gir lite rom for aring produsere forskning paring hoslashyt internasjonalt nivaring Med faring unnshytak er derfor den vitenskapelige produksjonen i form av fagfellevurderte artikler lavere i instishytuttsektoren enn i UH-sektoren Siteringsdata tyder paring at de artiklene instituttsektoren produseshyrer har like hoslashy vitenskapelig kvalitet som artishyklene fra UH-sektoren

13 For en definisjon av instituttsektoren se Indikatorrapporshyten 2014 kapittel 23

Mange institutter har opprinnelig mottatt grunnbevilgning fra ulike departementer for aring utfoslashre forskning og annet arbeid innenfor departeshymentets sektor Dette gjelder institutter som i sin tid ble opprettet av departementene men ogsaring institutter opprettet av UH-sektoren og andre Forskningsraringdet har i oslashkende grad faringtt ansvar for aring fordele grunnbevilgningene basert paring et sett indikatorer som baringde tar hensyn til vitenskapelig kvalitet og samfunnsnytte Et sentralt formaringl med dette har vaeligrt aring gi instituttene insentiver til aring forshybedre kvalitet og relevans Evalueringen av Forskningsraringdet advarte mot et slikt rent formelshybasert system fordi det erfaringsmessig har uinshytenderte konsekvenser

I praksis har omleggingen foslashrt til relativt lite omfordeling av midler ndash kun 60 av 900 mill basis-kroner i 2011 (Damvad 2012) ndash fordi departemenshytene som har ansvar for bevilgningene paring de ulike fordelingsarenaene bestemmer hvor stor andel som skal omfordeles og velger aring sette denne lavt Forskningsraringdet har fastsatt kriterier for aring komme inn under ordningen for basisbevilgning men har ikke mandat til aring fjerne institutter fra ordningen Dette avgjoslashres av departementene Instituttsektoshyren er naeligrmere omtalt i kapittel 534

524 Hoslashytpresterende forskningsnasjoner

Ifoslashlge Benner (2015b) karakteriseres nasjoner som skaringrer hoslashyt paring internasjonale maringlinger av forskningskvalitet som Sveits Nederland og Dan-mark av at de har en forholdsvis bred vitenskapeshylig elite at de har universiteter med stort vitenskashypelig gjennomslag innenfor omtrent alle fagfelt og at de har utviklet mekanismer for aring sikre at den vitenskapelig produksjonen ligger over ndash eller hoslashyt over ndash verdensgjennomsnittet

I sin gjennomgang av det svenske forskningsshysystemet identifiserte Oumlquist og Benner (2012) en rekke kjennetegn ved ledende forskningsnasjoshyner som Danmark Sveits og Nederland til forshyskjell fra Sverige og Finland med gjennomgaringende lavere forskningskvalitet

Oumlquist og Benner hevder at politikken i de ledende landene vektlegger undervisning og forskning i UH-sektor foran samspill med samshyfunn og naeligringsliv I Finland og Sverige har mynshydighetene garingtt langt i vektlegging av samspill samfunnsnytte og innovasjon

I de ledende landene er institusjonene sikret hoslashy basisfinansiering Svenske og finske universishyteter er mer avhengige av ekstern finansiering

I de ledende landene er institusjonene selv i stand til aring styre ressursene mot hoslashy kvalitet Unishy


versitetene bruker egne kvalitetskontroller som grunnlag for fordeling av forskningsressurser mellom fakultetene

Universitetsledelsen i de ledende landene priorishyterer rekruttering for aring heve kvalitet i forskning og undervisning Det er utviklet attraktive karriereveier

Basert paring fremstillingen foran er det rimelig aring si at Norge skiller seg fra de ledende landene ved at forskningspolitikken i mindre grad vektlegger vitenskapelig kvalitet og har til felles med Sverige og Finland at samfunnsnytte gjennomgaringende verdsettes hoslashyere Norge skiller seg ogsaring fra de ledende landene naringr det gjelder ledelse og karrieshyreveier Det Norge har felles med de ledende lanshydene er hovedsakelig hoslashy basisfinansiering (maringlt per student) selv om denne er betydelig hoslashyere i Sveits og ogsaring noe hoslashyere i Danmark enn i Norge

Kommisjonen har sett paring styringen av forskningsraringd og universiteter i Nederland Sveits Danmark og Storbritannia Norge er i en saeligrstilshyling ved at ett forskningsraringd skal koordinere de forskningspolitiske maringlsettingene for mange departementer I Nederland Sverige og Finland er den tradisjonelle strukturen beholdt der naeligringsdepartementet har ansvar for innovasjonsshyraringdet og forskningsdepartementet har ansvar for forskningsraringd (evt et landbruksdepartement har ansvar for landbruksforskningsraringd mv) I Storbrishytannia Sveits og Danmark har man valgt aring slaring sammen departementene for aring koordinere politikshyken slik at ett departement har ansvar for vitenshyskap og innovasjon men likevel er arbeidsdeling mellom de bevilgende raringdene beholdt

Norge er i en saeligrstilling ved at baringde bevilshygende og raringdgivende myndighet er samlet i Forskningsraringdet Alle de oslashvrige landene har egne organer med ansvar for aring gi myndighetene enten det ansvarlige departement eller regjeringen raringd om forskningspolitikken I noen land har enkelte forskningsraringd ogsaring denne oppgaven men da ikke alene Erfaringene med slike raringd er blandet Figur 510 illustrerer organiseringen av forskningsraringdsshyfunksjonen i de ulike landene

Norge skiller seg ogsaring fra de ledende landene i styringen av universitetene baringde naringr det gjelder tilshyknytningsform til staten og ledelse Ingen av de ledende landene ser ut til aring styre universitetene direkte fra departementet paring den maringten Norge gjoslashr

525 Kommisjonens vurderinger og anbefalinger

Et utdannings- og forskningssystem som ikke holder tritt med den internasjonale kunnskapsfronten vil heller ikke kunne bidra tilstrekkelig til naeligringslivets

Figur 510 Forskningspolitisk organisering i utvalgte land

Dep

Bevilgende forskningsraringd



Forskningspolitisk raringdgiver

Storbritannia Danmark Sveits

Norge

Forskningspolitisk organisering

Dep Dep

Bevilgende og raringdgivende

forskningsraringd

Dep


Dep



Nederland Sverige Finland

innovasjons- og adopsjonsevne Kommisjonen viser til sin foslashrste rapport for vurderinger og anbefalinger med sikte paring aring heve kvaliteten i utdanningssystemet I dette kapitlet har kommisjonen sett spesielt paring grunnforskning og vitenskapelig kvalitet som har stor betydning for landets kunnskapsbeholdning og dermed evne til aring adoptere den globale teknoloshygifronten og bidra til aring flytte fronten gjennom innoshyvasjon

Norsk forskning ligger paring et middels godt nivaring internasjonalt Baringde omfang og kvalitet har oslashkt de siste tiaringrene bla som foslashlge av oslashkte ressurser oslashkt autonomi for institusjonene og at Norges Forskshyningsraringd har satset sterkere paring kvalitetsfremmende virkemidler som FRIPRO og Sentre for fremragende

Dep



forskning Det er likevel fortsatt et godt stykke opp til Europas ledende forskningsnasjoner som Sveits Danmark Nederland og Storbritannia Ledende forskningsnasjoner kjennetegnes av tydelig politisk prioritering av vitenskapelig kvalitet forskningsinshystitusjoner med hoslashy grad av autonomi som deltar i sterk konkurranse om forskningsmidler og som ledes av anerkjente forskere med stor handlingsevne Maringlt opp mot disse kriteriene har kommisjonen identifisert flere svakheter i det norske systemet

I stedet for aring fastholde vitenskapelig kvalitet som en grunnleggende forskningspolitisk maringlsetting er norsk forskningspolitikk kjennetegnet ved mange gode intensjoner konkretisert som oslashremerking av de offentlige forskningsbudsjettene til tematiske satshysingsomraringder Kommisjonens vurdering er at norsk forskningspolitikk i for stor grad vektlegger andre forhold enn vitenskapelig kvalitet og at denne vektshyleggingen maring endres Hoslashy vitenskapelig kvalitet boslashr vaeligre et grunnleggende krav til all offentlig finansishyert forskning

Kommisjonen ser at en drivkraft bak den polishytiske overstyringen av forskningen er praktiseringen av sektorprinsippet for forskning statsraringdsansvaret og budsjettprosessen Den forskningspolitiske koordishyneringen er svak Myndighetene med koordineringsshyansvar (Kunnskapsdepartementet og Forskningsshyraringdet) ser ut til aring akseptere en slik oppstykket polishytikk for aring sikre finansiering fra alle departementer Kommisjonens vurdering er at regjeringen maring soslashrge for en sterkere grad av koordinering fordi systemet slik det fungerer i dag ikke fremmer kvalitet og effekshytivitet Dette kan gjoslashres ved at Statsministerens konshytor i stoslashrre grad bruker sin saeligregne rolle som regjeshyringens eneste faste fellesorgan (Smith 2015) Altershynativt maring ett departement faring et stoslashrre ansvar for forsknings- og innovasjonspolitikken slik det er loslashst i ledende forsknings- og innovasjonsnasjoner som Sveits Danmark og Storbritannia

Norges internasjonalt unike organisering av den nasjonale konkurransearenaen for forskning i ett forskningsraringd med mange formaringl og oppgaver foslashrer etter kommisjonens syn til at hensynet til vitenskapeshylig kvalitet svekkes Kommisjonen mener en velfunshygerende konkurransearena er avgjoslashrende for aring heve kvaliteten paring norsk forskning Kommisjonen viser til at de ledende forskningsnasjonene i Europa har beholdt en tradisjonell arbeidsdeling mellom forskningsraringd som hovedsakelig styrer midler til forskning av hoslashyeste kvalitet og mer innovasjonsretshytede raringd som styrer midlene inn mot tematisk priorishyterte omraringder Kommisjonen mener at en slik tydeshyliggjoslashring av ansvaret for vitenskapelig kvalitet boslashr vurderes men har ikke garingtt inn i sposlashrsmaringlet om

hvordan offentlig finansiert anvendt forskning og oppdragsforskning organiseres

Dersom Norge skal beholde den naringvaeligrende organiseringen er det etter kommisjonens vurdering noslashdvendig aring dempe kreftene som setter vitenskapelig kvalitet under press Dette vil bla innebaeligre aring rydde i Forskningsraringdets mange oppgaver soslashrge for vekst i virkemidler som fremmer vitenskapelig kvalitet (som FRIPRO og SFF) og forsterke mekanismer som sikrer finansiering av fremragende forskning og forhindrer finansiering av svak forskning Det gjelshyder ogsaring de tematiske omraringder hvor hoslashy samfunnsshynytte brukes som argument for aring godta lav kvalitet Programmene boslashr vaeligre faeligrre stoslashrre bredere og mer langsiktige Kommisjonen foreslaringr at program-styrene ikke baseres paring representativitet men paring faglig kompetanse og at det strammes inn paring kriteshyriene for tildeling av midler slik at kravet til vitenshyskapelig kvalitet blir dominerende

Kommisjonen er ogsaring kritisk til at internasjonashylisering av forskningen i saring stor grad handler om aring skaffe midler fra EUs forskningsprogram EUs forskningsprogram har samme svakheter som den anvendte forskning innenlands med detaljerte foslashrinshyger og kriterier som svekker hensynet til vitenskapeshylig kvalitet Forskning av hoslashyere kvalitet stimuleres av European Research Council Kommisjonen er derfor kritisk til at myndighetene ikke har fulgt opp Haeliggelandgruppens forslag om aring oslashke insentivene knyttet til midler fra ERC Generelt er god tilknytshyning til den beste internasjonale forskning viktigst for kunnskapsproduksjonen

Forskningsraringdets dobbeltrolle som bevilgende og raringdgivende er etter kommisjonens vurdering uhelshydig Kommisjonen viser til at de ledende forskningsshynasjonene har etablert uavhengige organer som gir regjeringen forskningspolitiske raringd

Kommisjonen registrerer at norsk UH-sektor ikke har maktet aring skape institusjoner i internasjoshynal toppklasse selv om forskningen paring en del omraringshyder er i toppklasse Institusjonene har i for liten grad maktet aring omstille ressurser fra omraringder med svak forskning til omraringder med forskning paring intershynasjonalt nivaring Tilsynelatende er dette et resultat baringde av nasjonalt styringsopplegg som ikke setter krav og beloslashnner kvalitet tydelig nok og interne for-hold i institusjonene med sterkt forsvar for bevaring av gamle aktiviteter De styringsmessige forholdene omfatter et finansieringssystem som i liten grad gir insentiver til kvalitet og at institusjonene har lite autonomi paring viktige omraringder som oslashkonomi og pershysonalforvaltning paring grunn av deres tilknytningsshyform til staten

Kommisjonen viser til at to offentlige utvalg har anbefalt fristilling av UH-institusjonene for bla aring


fremme bedre ledelse internt i institusjonene uten at dette er fulgt opp av myndighetene Kommisjoshynens vurdering er at UH-institusjonene har behov for oslashkt autonomi spesielt naringr det gjelder rekrutteshyring fordi attraktive karriereveier og konkurranseshydyktige betingelser er helt noslashdvendig for aring tiltrekke seg de stoslashrste talentene nasjonalt og internasjonalt Kommisjonen stoslashtter myndighetenes etablering av en innstegsstilling (tenure track) men er kritisk til at det har tatt mer enn 10 aringr aring faring denne paring plass og at det bare er en begrenset proslashveordning Kommisjoshynen stoslashtter myndighetenes innstramming av oppshyrykksordningen gjennom aring gi institusjonene stoslashrre autonomi naringr det gjelder aring stille krav til ansattes kompetanse

Naringr det gjelder finansieringssystemet etterlyser kommisjonen grep som i langt stoslashrre grad flytter resshysurser fra lav til hoslashy kvalitet i UH-sektoren altsaring mer konkurranse og sterkere seleksjon enn det dagens system legger opp til Det betyr at en stoslashrre andel av statstilskuddet boslashr konkurranseutsettes og at denne konkurransen maring premiere kvalitet Slik publiseringsindikatoren er utformet i dag premieshyres et altfor stort spekter av publikasjoner herunder publikasjoner med lav kvalitet Etter kommisjonens syn vil et stadig stoslashrre raffinement i det formelbashyserte finansieringssystemet likevel ikke loslashse grunnshyleggende problemer med maringlforskyvning og at for lite av midlene fordeles etter kvalitet Kommisjonen vil foreslaring sterkere bruk av fagfellevurdering av institusjonenes resultater et system som er tatt i bruk i bla Storbritannia Fagfellevurdering boslashr legges til grunn for omfordeling mellom institusjoshynene Kommisjonen viser til at slik fagfellevurdering allerede gjennomfoslashres i Norge i regi av Forskningsshyraringdet men registrerer at disse evalueringene ndash i likshyhet med evalueringer paring en rekke andre omraringder ndash ikke faringr konsekvenser Kommisjonen viser ogsaring til et forslag fra NHO om aring loslashfte ut deler av statstilskudshydet til UH-sektoren til en konkurransearena for forskning forbeholdt universiteter og hoslashyskoler

53 Samarbeid mellom akademia og naeligringsliv

531 Om betydningen av kunnskapsflyt mellom universiteter og naeligringsliv

De hoslashyere utdanningsinstitusjonene (UH-sektoshyren) har en viktig rolle i innovasjonssystemet gjennom aring tiltrekke seg talent utvikle ny kunnshyskap og utdanne kandidater innenfor mange felt Koblingene mellom de ulike aktoslashrene er viktige for et velfungerende innovasjonssystem og svak kobling mellom universiteter og naeligringsliv kan

vaeligre en flaskehals som forhindrer oslashkonomien i aring dra nytte av den globale teknologiutviklingen

Som nevnt ovenfor er det de ferdigutdannede kandidatene fra UH-sektoren som staringr for hovedshystroslashmmen av kunnskap fra UH-sektoren til naeligringslivet Forskningsbasert utdanning av hoslashy kvalitet gjoslashr studentene i stand til aring hente inn kunnskap fra den globale teknologifronten Dette hever absorpsjonskapasiteten i naeligringslivet naringr kandidatene senere garingr ut i jobb Utdanning av lav kvalitet gir derimot studentene innfoslashring i utdashytert og lavproduktiv teknologi og bidrar til aring senke produktiviteten i naeligringslivet14

Ogsaring forskningssamarbeid mellom naeligringsliv og universiteter hever produktiviteten i bedriftene (Andrews mfl 2015) trolig fordi universitetsforshyskerne er naeligrmere knyttet til den internasjonale kunnskapsfronten Dermed oslashker tempoet paring tekshynologispredningen til bedriftene samtidig som finansiering fra bedriftene bedrer universitetsforshyskernes muligheter til internasjonalt samarbeid med dertil hoslashrende kunnskapsoverfoslashring fra utlandet Samarbeid mellom universiteter og naeligringsliv hjelper de mest produktive bedriftene med aring holde tritt med den internasjonale fronten og de mindre produktive med aring ta innparing fronten

Det er saeligrlig bedrifter som innoverer paring fronshyten maringlt ved at de patenterer som har mye FoUshysamarbeid med universiteter Dette skjer i form av teknologibedrifters samarbeid med universiteshytene kjoslashp av FoU-tjenester fra universitetene eller annen form for kommersialisering av forskningsresultater fra universitetene (lisensieshyring av patenter mv og etablering av spin-offshybedrifter) Patentering har saeligrlig utbredelse i et lite sett fag og naeligringer bla farmasi og elektroshynikk som preges av avansert teknologianvenshydelse For det store flertall av bedrifter er imidlershytid andre sentrale mekanismer for overfoslashring av den globale kunnskapen til bedriftene langt viktishygere som laeligring fra konkurrenter leverandoslashrer og andre bedrifter i samme foretak Crespi mfl (2008) Slike laeligringseffekter forklarer en stor del av produktivitetsforskjellene mellom bedrifter

I Norge er universiteter og hoslashyskoler lovparingshylagt aring bidra til innovasjon og verdiskaping basert paring resultater fra forskning15 Det er likevel ikke et maringl at UH-sektoren skal samarbeide mest mulig med naeligringslivet eller kommersialisere mest mulig En samfunnsoslashkonomisk loslashnnsom arbeidsshydeling mellom UH og naeligringsliv tilsier at UH-sekshy

14 Det samme gjelder aringpenbart for offentlig sektor som ikke er tema i dette kapitlet

15 Universitets- og hoslashyskoleloven


toren konsentrerer seg om langsiktig grunnlegshygende forskning med store eksterne effekter fordi naeligringslivet selv har insentiver til aring besoslashrge forskning som gir raske og kommersialiserbare resultater For aring maksimere samfunnsmessig verdi boslashr UH-forskningens resultater i stoslashrst mulig grad vaeligre offentlig tilgjengelige slik at andre forskere kan bygge videre paring dem og slik at naeligringsliv og offentlig sektor kan ta resultatene i bruk

Det kan vaeligre en konflikt mellom langsiktig grunnforskning og vitenskapelig kvalitet omtalt i 521 paring den ene siden og samarbeid mellom UHshysektor og naeligringsliv paring den annen dersom unishyversitetene i for stor grad vektlegger konsulenshytoppdrag Samarbeid paring universitetenes egne preshymisser kan derimot fremme grunnforskning I praksis ser det ut til at det er de UH-ansatte som publiserer mest og siteres mest som ogsaring samarshybeider mest med naeligringslivet (Salter 2014) Det ser ogsaring ut til aring vaeligre en positiv sammenheng melshylom vitenskapelig kvalitet og kommersialisering (Guldbrandsen 2009) Evalueringen av teknoloshygisk forskning i Norge peker paring nettopp grunnshyforskningen som avgjoslashrende for innovasjon Evashylueringen identifiserer kun to forskningsmiljoslasher i verdenstoppen SIMlab og Marine Structures som begge ligger paring NTNU Begge miljoslashene skaringrer ogsaring maksimalt paring relevans og samarbeid med naeligringslivet

Et problematisk omraringde er patentering av forskningsresultater fordi dette kan ha negative konsekvenser for den langsiktige produksjonen av ny kunnskap (Guldbrandsen 2009) Patenteshyring kan bidra til kunnskapsflyten i enkelte tilfelshyler men kan ogsaring vaeligre en hindring

532 Omfanget av kunnskapsflyt mellom UH-sektor og norsk naeligringsliv

Den direkte kunnskapsflyten mellom UH og naeligringslivet skjer gjennom personmobilitet opp-drags- og samarbeidsprosjekter og naeligringslivets bruk av publiserte eller patenterte forskningsreshysultater16 se oversikten nedenfor Fremstillingen er basert paring Spilling mfl (2015) Salter (2015)

16 Bedrifter kan nyttiggjoslashre seg publiserte forskningsresultashyter data og metoder Dette finnes det ikke tall for men aring utelate slike effekter fra analysen undervurderer forskninshygens betydning for produktivitetsveksten (Haskel og Wallis 2013) Indirekte kunnskapsflyt gjennom adopsjon av ny teknologi ved innkjoslashp av kapital software osv er viktigere for produktivitet men ikke tema her Det meste av kunnshyskapen bak disse innovasjonene er generert av utenlandsk FoU

Thune mfl (2014) OECD (2013) og Forskningsshybarometeret fra 2015 der ikke annet er oppgitt

Mobilitet av ferdige kandidater fra hoslashyere utdanning til naeligringslivet er den mest omfatshytende form for kunnskapsflyt Den er noe stoslashrre til offentlig enn til privat sektor litt under halvparshyten av de hoslashyt utdannede jobber i privat sektor selv om sektoren utgjoslashr 70 pst av sysselsettingen

Formelt samarbeid mellom arbeidsliv og utdanningsinstitusjonene gjennom praksisplass skriving av oppgave i en virksomhet gjesteforeshylesninger og samarbeid om innhold er omfatshytende i profesjonsutdanningene (laeligrer sykepleier lege mv) men er ellers lite utbredt

En studie fra Storbritannia (PACEC 2015) viser at kandidater etablerer langt flere bedrifter enn universitetene selv men at bedriftene er minshydre Kandidater fra ingenioslashr- og kunstdesignutshydanninger er mest aktive I Norge er ikke omfanshyget av student- og kandidatbedrifter systematisk kartlagt

Det er liten mobilitet av ansatte mellom hoslashyshyere utdanningsinstitusjoner og naeligringsliv

Figur 511 viser at utenlandske FoU-miljoslasher ndash ofte utenlandske bedrifter innen samme konsern ndash er en like stor leverandoslashr av FoU-tjenester til norsk naeligringsliv som norsk institutt- og UH-sektor til sammen Instituttsektoren er ogsaring en mye stoslashrre

Naeligringsfinansiert FoU

75

3

10

12

Naeligringslivet selv Universiteter og hoslashyskoler

Instituttsektoren Utlandet

Figur 511 Naeligringslivsfinansiert FoU etter utfoslashrende sektor (prosent av naeligringslivets FoUshyutgifter 2013)



FoU-leverandoslashr til naeligringslivet enn UH-sektoren Blant de innovasjonsaktive bedriftene er UH-sektoshyren viktigere Om lag 30ndash40 pst av disse samarbeishyder med universiteter eller hoslashyskoler om FoU og innovasjon

FoU-samarbeid mellom UH og naeligringslivet er mindre omfattende i Norge enn i de fleste andre land vi sammenligner oss med Ikke noslashdvendigvis i form av UH-sektorens FoU-inntekter fra naeligringsshylivet her ligger Norge i en stor gruppe land sammen med bla Danmark og Sverige med ca 4 pst finansiering fra naeligringsliv OECDs gjennomshysnitt ligger paring snaue 6 pst Det er kun i et faringtall land ndash bla Sveits og Tyskland ndash at naeligringslivet staringr for 10 pst eller mer av UH-sektorens FoU-inntekter

Det er spesielt naringr det gjelder sampublisering med naeligringslivet at norsk UH-sektor kommer daringrlig ut ogsaring sammenlignet med varingre naboland Ifoslashlge Leiden-rankeringen for 2014 har baringde Sveshyrige Danmark og Finland universiteter helt i top-pen av listen over de universitetene i verden som sampubliserer mest med naeligringslivet mens Norge ligger langt nede paring denne rankeringen17

Naeligr halvparten (45 pst) av de vitenskapelig ansatte i UH-sektoren har hatt samarbeid med prishyvate bedrifter i loslashpet av en trearingrsperiode mens 79 pst har samarbeidet med offentlig sektor Bare 14 pst har deltatt i forskningssamarbeid med naeligringslivet og 18 pst med offentlig sektor FoUshysamarbeid med naeligringslivet er vanligst i teknoloshygifagene (om lag 40 pst av ansatte) og naturvitenshyskap minst vanlig i medisin samfunnsvitenskap og saeligrlig humaniora (5 pst av de ansatte)

Kommersialisering av forskningsresultater i regi av UH skjer gjennom lisensiering av patenter og annen immateriell kapital eller i form av bedriftsetableringspin-off Denne kanalen for kunnskapsflyt fra UH til naeligringsliv er antakelig den minst omfattende og den er heller ingen vikshytig inntektskilde for UH-sektoren (90 mill kr i 2014 fra aksjesalg og lisensinntekter) Bedriftsetashybleringer og patentering ligger paring et stabilt lavt nivaring Lisensinntektene er oslashkende

Ogsaring naringr det gjelder kommersialisering skaringrer norsk UH-sektor relativt lavt paring de fleste indikatoshyrene sammenlignet med landene vi sammenligshyner oss med Ansatte ved norske (og svenske) UH-institusjoner rapporterer inn mange oppfinshynelserforretningsideer sammenlignet med land som Danmark og Nederland men Norge skaringrer langt lavere enn disse to landene paring antall patentshysoslashknader og innvilgede patenter NTNU staringr for

flest patenter i norsk UH-sektor Norge skaringrer ikke saring verst paring lisensinntekter og disse har oslashkt de siste aringrene Medisin og helsefag er stoslashrst paring denne type kommersialisering Universitetet i Oslo skaringrer her hoslashyest i Norge gjennom satsinshygen paring biomedisin Norsk og dansk UH-sektor skaringrer relativt lavt paring bedriftsetableringer mens Sverige og Nederland her ligger hoslashyt NTNU staringr for flest bedriftsetableringer i Norge

533 Barrierer mot FoU-samarbeid mellom UH-sektor og naeligringsliv

Dette avsnittet gir en gjennomgang av mulige barshyrierer mot forskningssamarbeid med naeligringslivet og kommersialisering i UH-sektoren med unntak av tilgang paring risikokapital som er omtalt saeligrskilt i kapittel 54

Tilbudssiden UH-sektorens relevans for naeligringslivet

FoU-samarbeid og kommersialisering forekomshymer hyppigst blant vitenskapelig ansatte i teknoloshygifag18 og det er ogsaring innenfor teknologifag at samarbeidet er oslashkende En barriere mot samarshybeid med naeligringslivet er at dette fagomraringdet har en relativt liten plass i norsk hoslashyere utdanningsshysektor (figur 512 venstre) UH-sektoren er saringleshydes relativt lite relevant som innovasjonspartner for naeligringslivet sammenlignet med UH-sektoren i mange andre land

Aringrsaken til lav andel teknologifag i norsk UHshysektor er for det foslashrste svak rekruttering av stushydenter til realfagene jfr realfagsproblemet i utdanningssektoren som er omtalt i kommisjoshynens foslashrste rapport For det andre har finansiershyingssystemet for UH-institusjonene heller forstershyket enn kompensert for dette realfagproblemet ved aring gjoslashre det relativt uloslashnnsomt aring etablere studishyeplasser i slike fag Haeliggelandgruppen foreslo aring oslashke finansieringssatsen for utstyrskrevende fag i sitt forslag til endringer av finansieringssystemet for UH-sektor Dette forslaget er ikke fulgt opp av myndighetene

En tredje aringrsak til lav andel teknologifag i norsk UH-sektor er en stor teknisk-industriell instituttsektor Denne utfoslashrer dobbelt saring mye FoU i teknologifag som UH-sektoren (figur 512 hoslashyre) Forskning som i varingre naboland er lagt til UH-sektoren foregaringr i stor grad i instituttsektoshyren i Norge

17 18Chalmers nr 2 DTU nr 6 KTH nr 8 Aalto nr 16 NTNU Vitenskapelig ansatte innenfor andre fag samarbeider som beste norske paring 193 plass hovedsakelig med offentlig sektor


Teknologiforskning i Nordisk UH-sektor Teknologiforskning i Norge (Prosent av total UH-forskning)

20

18

16

14

12

10

8

6

4

2

0 Norge Danmark Sverige Finland

20

18

16

14

12

10

8

6

4

2

0 Instituttsektor UH-sektor

Figur 512 Teknologifagenes plass i forskningen i UH-sektoren i nordiske land (venstre figur) og fordelinshygen av teknologisk forskning i Norge mellom UH-sektor og instituttsektor (hoslashyre figur)


Arbeidsdelingen mellom UH og instituttsekshytor er illustrert i figur 513 UH-institusjonene konsentrerer aktiviteten rundt vitenskapelig publisering mens instituttsektoren publiserer lite og konsentrerer aktiviteten om oppdrag for andre I den foslashrste evalueringen av Forskningsraringdet fra 2001 ble instituttsektorens stoslashrrelse problematishysert bla ved at det ble stilt sposlashrsmaringl om hvorvidt den store instituttsektoren bidrar til aring opprettshyholde en relativt isolert UH-sektor i Norge Slik isolasjon kan vaeligre uheldig for oslashkonomiens innoshyvasjonsevne ikke minst sett paring bakgrunn av kunnshyskapsoverfoslashringen til naeligringslivet som skjer gjenshynom utdanning av kandidater i UH-sektor Instishytuttsektoren bidrar i liten grad til utdanning av arbeidskraften Det foreligger imidlertid ikke dokumentasjon som er egnet til aring besvare sposlashrsshymaringlet om instituttsektorens stoslashrrelse kan ha slike negative konsekvenser Instituttsektoren selv hevshyder at den snarere har en brobyggerrolle og faringr stoslashtte for det i en del evalueringer Andre evalueshyringer paringpeker at arbeidsdelingen er uheldig og medfoslashrer for sterk konkurranse mellom instituttshyog UH-sektor paring bekostning av samarbeid Instishytuttsektoren er naeligrmere omtalt i kapittel 534

Den norske modellen med universiteter og hoslashyskoler som statlige forvaltningsorganer har vaeligrt en av drivkreftene bak opprettelsen av den store instituttsektoren De statlige reguleringene har gjort det mer attraktivt for UH-institusjonene aring organisere eksternt finansiert forskning i randshy

nens ordinaeligre drift Det er vanskelig aring se for seg en sterk oslashkning i FoU-samarbeid mellom UH og naeligringsliv uten at de teknisk-industrielle forskningsinstituttene knyttes naeligrmere UH-instishytusjonene men fusjoner er lite attraktivt for instishytuttene saring lenge UH-institusjonene er statlige forshyvaltningsorganer19 Olsen og Holden (2015) foreshyslaringr kraftigere insentiver for samarbeid i form av klynger fellesprosjekter og sentra I Danmark er de fleste instituttene fusjonert med UH-institusjoshynene men det gjenstaringr aring se om det blir en sukshysess

Tilbudssiden Insentiver og kapasitet i universitets- og hoslashyskolesektoren

Evalueringene av forskning i ingenioslashrfag og mikrobiologi ndash to forskningsfelt med stort komshymersielt potensial ndash problematiserer den svake vektleggingen av kommersialisering i mange av forskningsmiljoslashene i universitets- og hoslashyskolesekshytoren Blant faktorene som nevnes er mangel paring veiledning og stoslashtte for spin-off-bedrifter manshyglende lokale retningslinjer for eierskap til immashyterielle verdier for vitenskapelige ansatte og evenshytuelt mangelfull kunnskap om disse blant de ansatte manglende oslashkonomiske insentiver for

19 Med unntak av institutter som soslashker seg til UH-sektor fordi de ikke er konkurransedyktige i et stadig hardere marked jf fusjoner mellom samfunnsvitenskapelige institutter og HiOA den siste tiden soneinstitutter enn som en del av UH-institusjoshy


Arbeidsfordeling i FoU 25

20

15

10

Instituttsektor

Teknindustrielle institutter 05

2000 2500

Figur 513 Arbeidsdelingen mellom UH-sektor og instituttsektor Vitenskapelig publisering (vertikal akse) og oppdrag for andre (horisontal akse) Sirkelens stoslashrrelse representerer sektorens stoslashrrelse maringlt i antall FoU-aringrsverk

Kilde Produktivitetskommisjonen basert paring statistikk fra Forskningsraringdet og Tilstandsrapporten

Pu

blis

erin

gsp

oen

g p

er F

oU

-aringrs

verk

25

Universiteter og hoslashyskoler20

15

Samfvit institutter

10 Miljoslashinstitutter


05

500 1000 1500

Oppdrags- og bidragsinntekter per FoU-aringrsverk (1000 kr)

investorer og mangel paring risikokapital I teknologishyfagene knyttes manglende kommersialisering ogsaring til problemer med aring finansiere nysgjerrigshyhetsdrevet forskning som ifoslashlge evalueringen er det vanlige startpunktet for teknologiinnovasjon

Tidligere var negative holdninger i forskermilshyjoslashene rapportert som en av de stoslashrste barrierene mot kommersialisering og naeligringslivssamarbeid Ifoslashlge Spilling mfl (2015) har dette endret seg betydelig Likevel er omfanget av kommersialiseshyring og samarbeid med naeligringslivet ganske stashybilt Dette skyldes at rammebetingelsene de vitenshyskapelige ansatte jobber under ikke er endret tilshysvarende Rammebetingelsene ndash og da saeligrlig finansieringssystemet ndash har stor betydning for i hvilken grad slikt arbeid blir vektlagt av UH-instishytusjonene

Finansieringssystemet i hoslashyere utdanning i Norge premierer produksjon av studiepoeng og forskningspublikasjoner Dette innebaeligrer en risiko for maringlforskyvning vekk fra de hoslashyere utdanningsinstitusjonenes oslashvrige oppgaver En gjennomgang av de resultatbaserte finansieringsshysystemene for UH-sektoren i en rekke land viser

at Norge er et av faring land som ikke premierer naeligringssamarbeid og kommersialisering i finansishyeringssystemet (MoE New Zealand) I en del land premieres eksterne inntekter som indikator for kunnskapsoverfoslashring og norske myndigheter har nylig vedtatt aring gjoslashre det samme I Storbritannia har myndighetene nylig etablert et system der universitetene selv maring dokumentere nyttevirkninshyger for samfunnet Dokumentasjonen blir gjenshystand for fagfellevurdering og legges til grunn ved fordeling av basisbevilgning (Rosenberg 2015) Sverige vurderer aring opprette et tilsvarende system

Aring premiere patenter og lisensinntekter frararingshydes bla av Salter (2015) og den danske produktishyvitetskommisjonen (2014) da dette i noen tilfeller bidrar til aring bremse kunnskapsproduksjonen Patenter er ikke noslashdvendigvis et godt maringl paring kunnskapsoverfoslashring fra UH-sektor til naeligringsliv Insentiver knyttet til patenter kan ogsaring oslashke barrieshyrene mot samarbeid mellom universiteter og naeligringsliv fordi det vil vaeligre uaktuelt for mange bedrifter aring finansiere et forskningssamarbeid uten aring faring rettigheter til oppfinnelsene En gjennomgang av forskningsevalueringssystemene i 16 land fra


2008 fant at bare to land inkluderte patenter i insentivsystemet (Coryn 2008)

I tillegg til finansieringssystemet er lovreguleshyring av eiendomsrett eller bruksrett til oppfinnelshyser en rammefaktor for kommersialisering Foslashr 2003 hadde ansatte i UH-sektoren selv rettigheshytene til aring utnytte sine oppfinnelser dvs oslashkonoshymiske insentiver paring individnivaring Etter opphevelsen av det saringkalte laeligrerunntaket i 2003 er disse insenshytivene svekket Ifoslashlge Spilling mfl (2015) har ikke lovendringen medfoslashrt noen markant endring i omfanget av patentering med forskermedshyvirkning men patentene eies i oslashkende grad av institusjonene og spin-off-bedrifter i stedet for av forskerne selv

UH-institusjonene ble samtidig paringlagt aring ta et stoslashrre ansvar for kommersialiseringen bla gjenshynom aring etablere teknologioverfoslashringskontorer (TTO) for aring bistaring forskerne med kommersialiseshyringen Paring droslashye 10 aringr har de fem stoslashrste universishytetene etablert TTOer som samarbeider med andre lokale aktoslashrer Saeligrlig de siste to aringrene har det vaeligrt en sterk vekst i antall bedrifter etablert av UH-sektoren ved hjelp av disse TTOene Det er imidlertid store variasjoner mellom de ulike fagshymiljoslashene og hvordan de forholder seg til kommershysialisering og det er i mange tilfeller vanskelig for TTOene aring komme i inngrep med forskerne Ifoslashlge (Spilling mfl 2015) har alle TTOene potensial for aring gjoslashre mer til dels betydelig mer men dette hinshydres av forhold som bla henger sammen med at insentivstrukturen ved institusjonene ikke fremshymer entreprenoslashrskap20

Vitenskapelig ansatte som har arbeidserfashyring fra naeligringslivet deltar langt oftere i eksternt samarbeid enn andre vitenskapelig ansatte UHshyansatte med nettverk i naeligringslivet har ogsaring letshytere for aring skaffe privat risikokapital til kommersiashylisering av forskningsresultatene Mobiliteten fra naeligringslivet til UH-institusjoner er lav Det er ingen juridiske hindringer mot at universiteter og hoslashyskoler ansetter personer fra naeligringslivet i saringkalte toerstillinger (midlertidig inntil 20 pst stilling)

Ettersposlashrselssiden Bedriftenes absorpsjonskapasitet

Mangel paring relevante samarbeidspartnere i naeligringsshylivet er en hemmende faktor for forskningssamarshybeid og dette kan henge sammen med svak

Det er etablert en rekke virkemidler for aring fremme entreshyprenoslashrskap i hoslashyere utdanning Spilling mfl 2015 har en gjennomgang Entreprenoslashrskapsaktiviteten er i liten grad integrert med laeligrestedenes kjernevirksomhet

absorpsjons- og innovasjonskapasitet i deler av naeligringslivet Norsk naeligringsliv er lite FoU-intenshysivt Ifoslashlge Solberg (2014) er det spesielt de store bedriftene i Norge som er lite FoU-intensive samshymenlignet med store bedrifter i andre land Mange naeligringer har et lavt utdanningsnivaring med under 20 pst hoslashyt utdannede Ansatte med hoslashyshyere grads utdanning (masternivaring) finner vi hovedshysakelig i de oljerelaterte naeligringene og i deler av tjenesteproduksjonen i privat sektor Under 10 pst av FoU-personalet i naeligringslivet har doktorshygrad men andelen er oslashkende Langvarig undershyskudd paring teknologifaglig arbeidskraft i Norge kan ha bidratt til aring holde FoU-kapasiteten i naeligringslishyvet nede se omtale i kommisjonens foslashrste rapshyport

Lav FoU-kompetanse i naeligringslivet kan medshyfoslashre at FoU-samarbeidet som er initiert av forskningssektoren er dominert av forskningsinshystitusjonene og deres FoU-behov mens bedriftene deltar passivt og hovedsakelig for aring utvikle nettshyverk (Gulbrandsen mfl 2015 om SFI) Samarbeid som lykkes kjennetegnes av bedrifter med FoUshyerfaring og ressursmessig evne til aring realisere proshysjektet og langvarige og tette relasjoner mellom forskningsmiljoslasher og bedrift (Menon 2011) Samtishydig tyder innspill Produktivitetskommisjonen har faringtt fra naeligringslivet paring at relasjons- og nettverksshybasert samarbeid kan by paring utfordringer naringr bedriftene oslashnsker aring etablere seg innenfor nye tekshynologier der de ikke har kontakter i forskningsinshystitusjonene

Figur 514 viser hvordan bedriftenes innovashysjonsevne (maringlt ved patentering) oslashker med ansatshytes utdanningsnivaring Mens under 06 pst av alle bedrifter soslashker patent i loslashpet av et aringr gjelder dette nesten tre ganger saring mange av bedriftene der over 10 pst av de ansatte har utdanning paring minst masshytergradsnivaring21

Innovasjonslitteraturen ser bla paring betydninshygen av lokale oslashkosystemer for innovasjon og entreprenoslashrskap Slike systemer bestaringr av hovedshysakelig hoslashyere utdanningsinstitusjoner myndigshyheter og naeligringsliv Geografisk naeligrhet fremmer kunnskapsflyt fra UH-sektor til naeligringslivet (se Bikard og Marx (2015) for en oversikt over litterashyturen) I tillegg til relativt lite kommersialisering i norsk UH-sektor se omtalen ovenfor hemmes lokale oslashkosystemer av utilstrekkelig kapasitet i det lokale naeligringslivet til aring nyttiggjoslashre seg kunnshy

21 Modellberegningene av effekten dette grove utdanningsshymaringlet som ikke tar hensyn til fagfelt eller forskerutdanning gir ulike resultater (hoslashy signifikant effekt i random-effektshymodell og ikke-signifikant effekt i fast-effektmodell)

20


Soslash

kt p

aten

t p

rose

nt

av b

edri

fter

18

16

14

12

10

08

Gjennomsnitt alle bedrifter06

04

02

00 0 0-5 5-10 10-20

Utdanning paring master- eller doktorgradsnivaring prosent av ansatte

Figur 514 Innovative bedrifter etter ansattes utdanningsnivaring

Kilde Klemetsen 2015

skapen fra UH-sektoren Et eksempel er at Troslashnshydelag huser Norges stoslashrste FoU-miljoslash innenfor teknologi (NTNUSINTEF) samtidig som sysselshysettingen i hoslashyteknologisk produksjon og tjenesteyting i Troslashndelag ligger under landsgjenshynomsnittet Virkemidler som kan boslashte paring slik geoshygrafisk mistilpasning er bla aring kanalisere offentshylige FoU-midler til FoU-institusjoner i geografisk naeligrhet til teknologibedrifter eller at geografisk isolerte FoU-institusjoner etablerer satellitt-camshypuser naeligr bedriftene

Forskningsbasert innovasjon er kostbart og drives fram av aktive sluttbrukere som ser muligshyhet til hoslashy inntjening eller store kostnadsbesparelshyser Mye av FoU-samarbeidet mellom naeligringsliv og universiteter har derfor foregaringtt i oljerelatert virksomhet Offentlig sektor har svakere insentishyver til aring ettersposlashrre kostnadsbesparende teknoshylogi fra naeligringslivet En stor offentlig sektor i Norge kan dermed ogsaring ha bidratt til lite FoUshysamarbeid mellom naeligringsliv og UH-sektor

Sammenheng i forsknings- innovasjons- og naeligringspolitikk

Forskningspolitikken innovasjonspolitikken og den oslashvrige naeligringspolitikken er ulikt innrettet I forskningspolitikken og i innovasjonspolitikken styres mye av ressursene inn mot spesifikke temashytiske teknologiske og naeligringsmessige priorite-

Innovative bedrifter 18

16

14

12

10

08

06

04

02

00 gt20

ringer mens naeligringspolitikken har som maringl aring vaeligre noslashytral Videre styres forskningspolitikken og innovasjonspolitikken delvis av ulike prioriteshyringer22 Det stoslashrste skillet ligger i at innovasjonsshypolitikken i stoslashrre grad enn forskningspolitikken tar hensyn til distriktspolitiske maringlsettinger

Mangel paring sammenheng i virkemiddelapparashytet medfoslashrer en risiko for at kommersialiserbare forskningsresultater ikke omsettes til innovasjoshyner fordi de ikke kommer inn under innovasjonsshypolitikkens prioriterte naeligringer eller geografiske omraringder Omvendt kan det bli vanskelig aring stimushylere til nye prosesser produkter og tjenester med stor innovasjonshoslashyde innenfor tematiske og geoshygrafiske omraringder der det ikke eksisterer gode forskningsmiljoslasher

Ulike departementer har ansvar for aring koordishynere hhv regjeringens forskningspolitikk (Kunnshyskapsdepartementet) og innovasjonspolitikk og naeligringspolitikk (Naeligrings- og fiskeridepartemenshytet) Koordineringen av de store politikkomraringshydene er svak paring grunn av den sterke sektorstyrinshy

22 Langstidsplanen for forskning vektlegger foslashlgende temashytiske prioriteringer Hav (marin maritim) klima miljoslash energi muliggjoslashrende teknologier dvs biotek IKT og avanserte produksjonsprosesser I tillegg kommer noslashytrale prioriteringer som innovasjon i offentlig sektor og naeligringsshyliv og utvikling av verdensledende fagmiljoslasher Innovasjon Norge prioriterer foslashlgende laquofokusomraringderraquo Reiseliv sjoslashshymat landbruk maritim olje og gass helsesatsing (biotek) groslashnn vekst IKT


gen i Norge Noen omraringder blir neglisjert fordi de faller mellom de ulike departementenes ansvarsshyomraringde Kommersialisering av forskning er et slikt felt

Spilling mfl (2015) viser til at mangelen paring samordning i det norske forsknings- og innovashysjonssystemet har blitt paringpekt i eksterne evalueshyringer av OECD i 2008 av Riksrevisjonen i 2012 og i Technopolisrsquo siste evaluering av Norges forskningsraringd fra 2012

Flere land har gjort endringer i departementsshystrukturen for nettopp aring faring mer verdiskaping ut av offentlige forskningsmidler I stoslashrre grad legges ansvar for naeligring innovasjon forskning og utdanning til stoslashrre verdiskapingsdepartementer (Danmark England og Sveits er eksempler paring ulike opplegg) Benner og Oumlquist nevner spesielt Nederland som eksempel paring et land som foslashrer en konsistent politikk gjennom aring prioritere forskning og innovasjon i de teknologiene og naeligringene som staringr sterkt i Nederland (Top Sectors)

534 Om instituttsektorens betydning for innovasjon og adopsjon i naeligringslivet

Begrepet laquoinstituttsektorraquo brukes om en heteroshygen samling av forskningsinstitutter som faringr direkte stoslashtte i ulike former fra myndighetene se ogsaring omtale tidligere i kapitlet Instituttenes forshymaringl er aring tilby anvendt forskning av hoslashy kvalitet med relevans for naeligringsliv forvaltning og samshy

funnet for oslashvrig i et oppdragsmarked Sektoren har ogsaring ansvar for aring utvikle kunnskap paring nasjoshynalt prioriterte omraringder

I norsk statistikk og annen sammenheng preshysenteres sektoren som en egen forskningsutfoslashshyrende sektor og altsaring ikke som en del av universishytets- og hoslashyskolesektoren eller av naeligringslivet Instituttene er en gruppe ulike foretak selvstenshydige eller tilhoslashrende et konsern

Figur 515 viser forholdet mellom og utviklinshygen i de tre forskningsutfoslashrende sektorene over lengre tid Siden starten av 1990-tallet har instishytuttsektoren vokst klart mindre enn de to andre sektorene I 1991 stod instituttsektoren for 35 pst av samlet FoU mens denne andelen i 2014 er nede paring 23 pst Fra 2013 til 2014 hadde instituttsektoren en realnedgang paring om lag 2 pst Forskingsinstitutshytene har dermed faringtt en gradvis mindre rolle

Forskningsinstituttene leverer tjenester til offentlig forvaltning naeligringslivet og til ulike internasjonale kunder Samlede inntekter fordeles paring oppdragsinntekt bidragsinntekt inntekt fra forvaltningsoppgaver og basisfinansiering23

Hoveddelen av virksomheten i forskningsinstishytutter foregaringr i institutter som er underlagt retshy

23 Oppdragsinntekter er typisk fra naeligringslivet eller i form av anbudsoppdrag inkludert prosjektutlysninger fra Norges forskningsraringd Bidragsinntekter er gjerne tilknyttet kunnshyskapsutvikling og kapasitetsutvidelser basert paring prosjekshyteraktiviteter (uten eksplisitt leveranse) som i stor grad er definert av instituttet Forvaltningsoppgavene er gjerne finansiert av direkte tilskudd over statsbudsjettet

0

5 000

10 000

15 000

20 000

25 000

0

5 000

10 000

15 000

20 000

25 000

1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Naeligringslivet Universitets- og hoslashgskolesektoren Instituttsektoren

FoU-utgifter

Figur 515 FoU-utgifter etter sektor for utfoslashrelse 1991ndash2014 Mill kroner faste priser1

Tall for 2014 er foreloslashpige Aringrlige tall fra 2003 Kilder NIFU og Statistisk sentralbyraring

1


Tabell 53 Forskningsinstitutter Mill kroner 2014

Drifts- Bidrags- Oppdrags- Basis- Forvaltningsshyinntekt inntekt inntekt bevilgning oppgaver Totalt

Samfunnsvitenskapelige institutter 1 096 49 51 170 30 1 296

Miljoslashinstitutter 990 42 58 170 43 1 203

Primaeligrnaeligringsinstitutter 1 141 51 49 265 356 1 761

Teknisk-industrielle institutter 4 200 22 78 320 44 4 564

Sum 7 427 33 64 925 473 8 824

Kilde Nifu

ningslinjer for statlig basisfinansiering av forskshyningsinstitutter Dette er institutter som mottar basisbevilgning fra Norges forskningsraringd Ved inngangen til 2015 var det 51 slike institutter Dette inkluderer bla seks enkeltforetak under SINTEF-konsernet i Trondheim og to under IRIS i Stavanger

Instituttene som faller inn under retningslinshyjene for basisfinansiering hadde i 2014 en samlet omsetning naeligr 9 mrd kroner Tabell 53 viser innshytektene etter instituttarena fordelt paring de omtalte inntektsformene Det fremgaringr av tabellen at de teknisk-industrielle instituttene er stoslashrst og de har baringde hoslashyest driftsinntekt og hoslashyest samlet inntekt De skiller seg ogsaring ut med aring ha den klart stoslashrste andelen av sine driftsinntekter fra oppdragsforskning

Resten av FoU-aktiviteten i instituttsektoren fant sted ved forskningsinstitutter som mottar basisfinansiering direkte fra departement i

hovedsak Havforskningsinstituttet og Forsvarets forskningsinstitutt og ved andre FoU-utfoslashrende institusjoner

Tabell 54 inneholder en oversikt over disse og oppsplitting av deres inntekter i 2014 Andre instishytusjoner med FoU inkluderer statlige etater helseshyforetak uten universitetssykehusfunksjoner og museer Ved disse institusjonene vil FoU som regel ikke vaeligre hovedformaringlet ved virksomheten

Hvorfor stoslashtter det offentlige instituttsektoren

At det offentlige har en rolle aring spille innenfor forskning er generelt akseptert se omtalen foran i kapitlet Hovedbegrunnelsen er at naringr en investeshyring i forskning er nedlagt kan funn og resultater anvendes eller videreutvikles av andre uten at de samme grunnlagsinvesteringene maring legges ned en gang til Dette skiller forskning fra andre investerinshyger der for eksempel bare foretaket som kjoslashper en

Tabell 54 Andre forskningsinstitutter Mill kroner 2014

Oslashvrig Basis- Forvaltnings- Bidragsshy oppdragsinntekt

Totalt bevilgning oppgaver inntekter og annet

SIFO 399 202 64 108 26

SIRUS 499 487 - 03 09

STAMI 1322 1116 - 141 65

Uni Research Helse 931 - 58 143 208

Uni Research Miljoslash og Klima 1098 - - 588 510

Havforsknings-instituttet 1 1109 - 5939 2231 2940

NIFES 1565 - 896 655 14

FFI 8589 1981 - 203 6405

Uni Research 865 - - 302 563

Samlet 2 6378 3785 7479 4373 1 0741

Memo ordinaeligre institutter 8 8242 9245 4727 2 4412 4 9857

Kilde Nifu


maskin vil ha adgang til den Forskning som skjer i et institutt vil ha et stoslashrre potensial for gjenbruk og videreutvikling forutsatt at instituttet har mange kunder og kan utfoslashre faglig sterkt arbeid Forskshyningsinstituttene kan dermed ha en spesiell formidshylingsrolle mot sine kunder i forskningssystemet

Et saeligrlig forhold knyttet til forskningsinstitutshyter er eksistensen av stordriftsfordeler Den typiske enhetsinvesteringen kan vaeligre stor og stoslashrre enn behovet i de fleste foretak og vil ofte ikke ha annen anvendelse Et laboratorium en skipstank eller et kjernefysisk testanlegg vil vaeligre eksempler paring dette Naringr tilbudet foslashrst eksisterer kan flere brukere hver kjoslashpe en andel som staringr i henhold til de behov de har Samtidig vil grenseshykostnaden ved bruk naringr den foslashrst er anskaffet vaeligre lav slik at det er vanskelig aring dekke samlede kostnader Det samme vil gjelde der investeringen er i kunnskap istedenfor fysisk kapitalutstyr Dette er saeligrlig relevant i forskning der spesifikk kunnshyskap kan ta lang tid aring bygge opp

At resultater og metoder fra forskning finner anvendelse eller videreutvikles paring nye omraringder omtales gjerne som opsjonsverdien av forskningsshykapasitet (laquolokal kapasitetraquo) I gjennomgangen av de nukleaeligre forskningsreaktorene i Norge la ekspertutvalget bla vekt paring at slike anlegg genereshyrer kunnskap om mulige framtidige energikilder24

Myndighetene har videre en rekke spesifikke forskningsbehov som gjerne betegnes forvalshytingsforskning Dette inkluderer behovet for at det er et miljoslash som kan gjennomfoslashre den noslashdvenshydige forskningen feks er det bare myndighetene som har interesse av aring overvaringke fiskestammer i Atlanterhavet eller sende forskningsskip til Antarktis Organiseringen av dette i form av instishytutter med tilskudd til forvaltningsforskning har faring alternativer

24 Rapport fra et ekspertutvalg (Norges forskningsraringd 2008)

Virkemidler overfor instituttsektoren

Basisbevilgningen er i dag et resultat av Retningsshylinjer for statlig basisfinansiering av forskningsinstishytutter fastsatt av Kunnskapsdepartementet i juli 2014 Dette regelsettet var basert paring en resultatshybasert modell som ble innfoslashrt fra 2009 men strammet opp og utviklet bla som oppfoslashlging av ulike evalueringer av forskningsinstituttene og av Norges forskningsraringd

For aring kvalifisere for inkludering under retshyningslinjene er det krav om at et institutt skal ha minst 20 FoU-aringrsverk og en gitt andel oppdragsshyforskning en andel bidragsforskning og et omfang av publisering25 Inkludering i systemet er altsaring ikke en rettighet men skjer paring grunnlag av en vurdering av resultater paring disse omraringdene Grunnlaget for beregning etter retningslinjene er basert paring fire komponenter ndash Publikasjonspoeng teller 30 pst i finansieringsshy

modellen ndash Avlagte doktorgrader teller 5 pst i finansiershy

ingsmodellen ndash Nasjonale oppdragsinntekter teller 45 pst i

finansieringsmodellen ndash Internasjonale inntekter teller 20 pst i finansishy

eringsmodellen

Fra og med innfoslashringen av retningslinjene for basisfinansiering i 2014 har det vaeligrt en aringrlig gjenshynomgang av institutter som er innenfor ordninshygen for aring vurdere om de fortsatt tilfredsstiller krashyvene for statlig basisfinansiering slik de er nedfelt i retningslinjene Hvis et institutt over tid ikke tilshyfredsstiller kravene skal Forskningsraringdet og instishytuttet starte en prosess som inkluderer droslashftelser

25 Komponenter som har vaeligrt inkludert i tidligere regelsett som inntekter fra Norges forskningsraringd eller bistillinger i samarbeid med UoH-sektoren er ikke lenger er inkludert

Tabell 55 Noen stoslashrre endringer i instituttsektor de siste aringrene

2013 Telemarkforskning Notodden avviklet

2014 Arbeidsforskningsinstituttet (AFI) og NOVA gikk inn i Hoslashgskolen i Oslo og Akershus (HiOA)

2015 Uni Research innlemmet i basisfinansieringsordningen Bjerknessenteret ut og over til UiB

2015 Norut Alta og Norut Tromsoslash fusjonerte i juni 2015

2015 Bioforsk Skog og landskap og Norsk institutt for landbruksoslashkonomisk forskning slaringtt sammen til et nytt statlig institutt Norsk institutt for biooslashkonomi (NIBIO)

2015 Polytec inngaringr som datterselskap til Uni research

2015 Tel-tek vurderer sammenslaringing med UiA

2016 NIBR og SIFO garingr inn i HiOA Instituttene CMR Nansensenteret og Ui vurderer sammenslaringing


av strukturelle endringer26 Systemet kan etter revideringen i 2014 omfordele opp til hele 10 pst av totalt basistilskudd i aringret

Retningslinjene for basisfinansiering har bidratt til oslashkende dynamikk i instituttsektoren de siste aringrene I 2015 ble for eksempel NIBIO oppretshytet ved sammenslaringing av de tre instituttene i prishymaeligrnaeligringsarenaen Det har kommet til nye institutter i basisfinansieringssystemet og noen av de tidligere har garingtt ut gjennom overflytting til UH nedlegging eller fusjoner jf tabell 55

Vurderinger av instituttsektorens betydning for naeligringslivet

For naeligringslivet er det sentrale at det finnes tilshygang til et FoU- og utredningsmarked som kan tilby de tjenester det er behov for Naeligringslivet kan da forholde seg til universiteter og hoslashyskoler til instituttene til det private tilbudet og til utenshylandske tilbydere Det private tilbudet bestaringr baringde av rene FoU- og utredningsmiljoslasher og av institushysjoner med andre hovedformaringl eksempelvis selshyger Statoils forskningsavdeling baringde laboratorieshyog FoU-tjenester til andre foretak For naeligringslishyvet representerer instituttene dermed en del av kunnskapsgrunnlaget for videreutvikling av proshydukter og prosesser men tilfanget av slike leveshyrandoslashrer er ikke begrenset av offentlig delfinansishyerte institutter

Naringr disse forskningsinstituttene opptrer i oppshydragsmarkedet er det ogsaring i konkurranse paring den ene siden med universiteter og hoslashyskoler som mottar mer stoslashtte fra myndighetene og paring den andre siden med FoU- og utredningsaktoslashrer som ikke mottar noen slik stoslashtte Instituttene mener dermed at de vanskelig kan konkurrere mot UH som faringr stor stoslashtte mens vanlige aktoslashrer i markeshydet mener at instituttene faringr oppdrag paring grunn av den stoslashtten disse faringr Dette foslashrer til en konkurranshysesituasjon som aktoslashrene oppfatter som vanskeshylig Basisfinansieringen maring ikke benyttes til aring kryss-subsidiere instituttets oslashkonomiske aktiviteshyter

Forskningsinstituttene er svaeligrt heterogene For instituttene som faller inn under retningslinshyjene for basistilskudd foreligger det god oversikt over komponentene som inkluderes i grunnlaget

for tildelingen se omtale foran I 2014 hadde det minste Norut Alta knapt 12 aringrsverk hvorav knapt 10 forskeraringrsverk Til sammenligning hadde Stifshytelsen SINTEF (tekn ind) henholdsvis 1050 aringrsverk og 748 forskeraringrsverk Nedenfor er det en gjennomgang av inntekter per forskeraringrsverk publisering og instituttstoslashrrelse

Forskningsinstitutter og publisering

Oppdragsinntekt per forskeraringrsverk viser betashylingsviljen blant instituttets kunder og er foslashlgelig en indikator for relevansen av de tjenester institutshytet selger27 Figur 516 illustrerer at denne varieshyrer fra om lag 2 mill kroner per aringrsverk til knapt 150 000 kroner Figuren illustrerer samtidig stor variasjon i publisering fra instituttene maringlt ved publiseringsindeks per forskeraringrsverk Det framshygaringr av figuren at disse er negativt korrelert slik at betalingsviljen ser ut til aring vaeligre minst for tjenester fra de forskningsinstituttene som oppnaringr hoslashyest poengsum paring publiseringsindeks per aringrsverk28

Publisering er i utgangspunktet ikke et hovedshyformaringl for et forskningsinstitutt Det er som regel heller ikke en oppgave som naeligringslivskunder vil oslashnske aring betale for Kunder som foreninger og fond (Kreftforeningen Roslashde Kors mv) vil derimot kunne ha betalingsvilje for at FoU gis spredning og kan vurderes av andre Offentlige kunder vil ofte ha formidling som ett av sine krav til forskningsaktivitetene som finansieres Dette har slaringtt ut i en bred tilnaeligrming til begrepet publiseshyring Dette gir rom for strategisk tilnaeligrming til publisering der noen velkjente er samarbeid med andre miljoslasher gjerne utenlandske om boslashker ny publisering av tidsskriftsartikler i boslashker bidrag fra loslashst tilknyttede forskere mv Like viktig er det at en saring bred tilnaeligrming til publisering der alt fra kvalitetsaspekter til formidlingsformaringl utenfor instituttets kundegruppe er vektlagt foslashrer til en indikator som har for mange maringl Det er derfor grunn til aring garing gjennom bruken av en slik indikator i finansieringssystemet

I sammenheng med bruk av publiseringsinshydekser i finansieringssystemet er det foroslashvrig interessant aring notere at Australia vurderer aring garing bort fra publiseringer i sitt system Det legges saeligrlig vekt paring at et akademisk miljoslash der laquopublish or perishraquo staringr sterkt ikke gir sterke nok insitashy

26 I Meld St 18 (2014ndash2015) Konsentrasjon for kvalitet ndash Strukturreform i universitets- og hoslashyskolesektoren viste regjeringen til de nye reglene for basisfinansiering av instishytuttene og mente at systemet tilstrekkelig som reguleringsshymekanisme for aring sikre at det er institutter med god nok kvalitet som stoslashttes Regjeringen foreslo ogsaring at systemet boslashr faring fungere i tre aringr foslashr en eventuelt vurderer endringer

27 Instituttene kan ogsaring ha oppdragsinntekter fra utlandet Det er de som har hoslashyest inntekt per aringrsverk paring nasjonal basis som ogsaring har hoslashyest inntekt fra utlandet og forholdet i figuren er derfor robust overfor dette

28 Korrelasjonskoeffisienten mellom de to stoslashrrelsene er om lag -045


0

05

1

15

2

25

3

35

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 0

05

1

15

2

25

3

35

4

Publiseringsindeks

Nummer paring institutt rangert etter oppdragsinntekter

Mill kroner

Nasjonale (netto) oppdragsinntekter per aringrsverk (hoslashyre akse)Publiseringsindeks per aringrsverk (venstre akse)

Publisering og oppdragsinntekter

Figur 516 Oppdragsforskning og publisering

Kilde NIFU

menter til koblinger mellom naeligringsliv og akadeshymia

Forskningsinstitutter og stoslashrrelse

Figur 517 viser en positiv sammenheng mellom stoslashrrelse og inntekter per forskeraringrsverk29 Som det framgaringr av figuren er det likevel noen store institutter som har relativt lave inntekter per forshyskeraringrsverk og noen mindre institutter som har

29 Korrelasjonskoeffisienten mellom de to stoslashrrelsene er om lag 05

relativt hoslashye inntekter per forskeraringrsverk Det er altsaring i hovedsak men ikke utelukkende de tjenesshytene som de store forskningsinstituttene tilbyr som brukernes betalingsvilje er hoslashyest for

De hoslashyeste inntektene per forskeraringrsverk finshynes i institutter som IFE og Marintek som oppfylshyler de typiske stordriftsbegrunnelsene for et instishytutt IFE forvalter bla testreaktorene paring Kjeller og i Halden der mange brukere kan utnytte deres eksistens IFE hadde nasjonale og internasjonale oppdragsinntekter paring om lag 35 mill kroner per aringrsverk i 2014 Marintek forvalter tilsvarende laboratorieutstyr for marin naeligring og hadde innshy

0

200

400

600

800

1000

1200

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 0

05

1

15

2

25

3

35

4

Antall aringrsverk


Mill kroner

Oppdragsinntekter (nasjonale og internasjonale) per aringrsverk (hoslashyre akse)Antall aringrsverk i alt (venstre akse)

Antall aringrsverk og oppdragsinntekter

Figur 517 Oppdragsforskning og stoslashrrelse

Kilde NIFU


tekter paring droslashyt 2 mill kroner per forskeraringrsverk Paring den andre siden hadde Fritjof Nansens Institutt oppdragsinntekter paring om lag 150 000 kroner per forskeraringrsverk

Fra 2014 har nasjonale og internasjonale oppshydragsinntekter utgjort 23 av den resultatbaserte basisfinansieringen av forskningsinstitutter Dette er en utvikling som vil stoslashtte opp under dannelsen av sterkere og stoslashrre institutter med stoslashrre releshyvans for brukerne For at den offentlige innsatsen som kanaliseres til forskningsinstituttene skal bidra til produktiviteten i naeligringslivet er det vikshytig at innsatsen dreies mot de forskningstjeshynestene som betalingsviljen er stoslashrst for Det vil innebaeligre at de mindre og svakeste instituttene maring vokse eller slaring seg sammen med bedre instishytutter

Resultater blant forskningsinstituttenes kunder

Det er startet en evalueringsprosess for de fire gruppene institutter under regelverket for basistilshyskudd Det foreligger resultater fra gjennomganshygen av miljoslashinstituttene Et internasjonalt panel er satt sammen for aring evaluere de teknisk-industrielle instituttene Panelet vil levere sin sluttrapport i begynnelsen av 2016 sammen med et sett underlagsrapporter

Foreloslashpige resultater fra gjennomgangen av de teknisk-industrielle instituttene viser positive resultater samlet sett for omsetning og produktivishytet blant foretak med instituttprosjekter sammenshylignet med en referansegruppe jf figur 518 De foreloslashpige beregningene viser ogsaring en netto oslashkoshynomisk verdi i og i tilknytning til prosjektene slik det beregnes i evalueringen

Den foreloslashpige vurderingen fra gruppen som staringr for gjennomgangen av de teknisk-industrielle instituttene er at sektoren som saringdan betjener sine kunder paring en god maringte og at forskningsreshysultater og metoder gis spredning til andre foreshytak og forskere Naringr evalueringen er ferdigstilt boslashr den gi grunnlag for aring peke paring forskjeller melshylom de enkelte instituttene Det planlegges ogsaring en evaluering av de samfunnsvitenskapelige instishytuttene i 2016 og deretter av primaeligrnaeligringsinstishytuttene Evalueringen boslashr utformes slik at de kan gi godt grunnlag til aring sammenligne paring tvers av disse tre sektorene

Instituttene i internasjonal konkurranse

Det stoslashrste internasjonale forsknings- og innovashysjonsprogrammer er i dag EUs Horisont 2020 der

600

500

400

300

200

100

Antall aringr000

etter samarbeidt+1 t+2 t+3 t+4 t+5

Figur 518 Forskjell i produktivitet mellom brushykere og ikke-brukere av instituttprosjekter Prosent

Kilde Technopolis

Norge er medlem En gjennomgang av den norshyske EU-portefoslashljen viser at de stoslashrste instituttene alle har vunnet fram i konkurransen om prosjekshyter fra EUs programmer Det finnes eksempler paring smaring institutter som har relativt mange EU-proshysjekter men det er de minste instituttene som dominerer blant de som har svaeligrt faring eller ingen EU-prosjekter (Norges forskningsraringd 2014)

Av sektorene i Norge se figur 515 har instishytuttsektoren den stoslashrste deltakelsen i Horisont 2020 totalt og i underdelene for industrielt ledershyskap og samfunnsutfordringer Sintef-konsernet er den stoslashrste norske aktoslashren i Horisont 2020 Blant universitetene samsvarer ikke EU-deltakelshysen med stoslashrrelsen og Universitetet i Bergen har faringtt mer i EU-stoslashtte enn baringde Universitetet i Oslo og NTNU

Internasjonalt garingr utviklingen i retning av faeligrre og stoslashrre enheter i instituttsektoren se for eksempel omtale av de nordiske landene i Forskshyningsraringdets instituttstrategi (Norges forskningsshyraringd 2014) Det betyr sterkere konkurranse i det internasjonale forskningsmarkedet naringr norske forskningsinstitutter moslashter stadig stoslashrre og mer effektive nordiske og europeiske konkurrenter


Kunnskapsflyten mellom utdannings- og forskningsshysystemet og naeligringslivet er avgjoslashrende for produktishyviteten i oslashkonomien Den viktigste kanalen for kunnskapsflyt er kandidatene som bringer den gloshybale kunnskapsfronten fra universitetene ut i virkshysomhetene Forskningssamarbeid og kommersialiseshy


ring av forskningsresultater ser ogsaring ut til aring ha betydning spesielt for store bedrifter og hoslashyteknologishybedrifter Det relativt lave nivaringet paring kommersialiseshyring av forskningsresultater fra UH-sektor og lite FoU-samarbeid mellom UH og naeligringsliv maringlt ved sampublisering kan gi grunn til bekymring

Kommisjonen har merket seg at den store instishytuttsektoren i Norge tradisjonelt har vaeligrt sett paring som en viktig kanal for kunnskapsoverfoslashring melshylom akademia og naeligringsliv Kommisjonen oslashnsker aring problematisere dette synet baringde fordi den vitenshyskapelige produksjonen i instituttsektoren er betydeshylig lavere enn i UH-sektor og fordi instituttsektor i liten grad bidrar til kunnskapsoverfoslashring gjennom utdanningskanalen Spesielt mener kommisjonen det er uheldig i de tilfellene institutter har lite samshyarbeid med universitetene og mener forholdet melshylom universitetene og instituttene boslashr vurderes Kommisjonen stoslashtter konsolideringen som paringgaringr i instituttsektoren

Instituttsektoren har blitt mindre over de siste 15ndash20 aringrene og utgjoslashr naring bare droslashyt 20 pst av norsk forskning Endringene i forvalting av basistilshyskuddene de siste aringrene og saeligrlig etter 2014 har bidratt til flere sammenslaringinger og ny dynamikk blant instituttene

Konkurranseaspektene paring omraringdet er vanskeshylige for det vil oppstaring konkurranseflater der stoslashtteshymottakere og ikke-stoslashttemottakere byr paring samme prosjekt eller ved at mottakere med ulik stoslashtteandel er tilbydere i samme sammenheng Det innebaeligrer at konkurransevirkinger av stoslashtten maring foslashlges og vurshyderes Dette boslashr skje som et element i de aringrlige gjenshynomgangene av instituttene som faller inn under regelverket for basistilskudd Det er ikke et maringl aring viderefoslashre eller bygge opp offentlig finansierte tilbud der naeligringslivet vil kunne utvikle et godt tilbud

Indikatoren for publisering og betalingsviljen for instituttforskning spriker For forskningsinstitutter som foslashrst og fremst skal gjoslashre seg nyttige for sine kunder og bidra til at funn og resultater tas i bruk boslashr publisering ha som formaringl aring speile kvaliteten mens formidling uttrykkes gjennom faktisk bruk og kundenes betalingsvilje

Det er forskningstjenester fra de stoslashrre institutshytene som har hoslashy betalingsvilje blant kundene I den fortsatte utviklingen av instituttsektor maring det vektshylegges at saeligrlig stoslashrre institutter ser ut til aring levere det produktet kundene oslashnsker Det betyr baringde at vekst organisk eller gjennom sammenslaringinger vil vaeligre viktig og at omraringder der det ikke synes aring vaeligre muligheter for vekst boslashr reduseres De eksisterende stoslashrre forskningsinstituttene har gjennomgaringende hevet seg godt i den internasjonale konkurransen om EU-midler og flere institutter som er saring store og

faglig sterke boslashr utvikles for framtiden Basisfinansishyeringen boslashr bidra til dette

Kommisjonen vil bemerke at de paringgaringende evalushyeringene boslashr vektlegge aring faring fram kriterier slik at forskningsinvesteringene kan vurderes paring tvers av de fire tema-arenaene for institutter og ikke bare innen gruppene Evalueringene maring ogsaring anvendes aktivt til aring forbedre strukturen i innen arenaene og paring tvers av arenaer med saeligrlig vekt paring effektene paring brukerne av forskningsinstitutter I oppfoslashlgingen boslashr det ogsaring arbeides med aring besvare indirekte sposlashrsmaringl fra evalueringen saeligrlig om de positive virkningene den finner kan forsterkes

Fri etableringsrett og aringpen adgang til utenlandshyske forskningsinstitutter bidrar til at norske foretak faringr dekket sin ettersposlashrsel etter slike tjenester Begge deler bidrar til konkurranse i instituttsektoren og foslashlgelig til mer produktive institutter Kommisjonen vil understreke at nye instituttene som ogsaring kan faring tilgang til of fentlig stoslashtte i konkurranse med de eksisterende instituttene og en aringpen tilgang til utenshylandske tilbud vil bidra til aring styrke norsk naeligringsliv

Teknologifagenes svake plass i UH-sektoren i Norge sammenlignet med andre land skyldes ikke bare instituttsektorens dominans innenfor teknologishyforskningen men ogsaring en svakhet i finansieringssysshytemet for universiteter og hoslashyskoler Kommisjonen er kritisk til at regjeringen har valgt ikke aring foslashlge opp anbefalingen fra Haeliggelandgruppen om nye finansishyeringskategorier for de ulike fagene innenfor hoslashyere utdanning Dette ville bedret finansieringen av tekshynologifagene og gitt UH-sektoren oslashkte insentiver til aring tilby slik utdanning

Mangel paring oslashkonomiske insentiver i UH-sektoren er etter kommisjonens vurdering ogsaring en barriere mot at UH-sektorens forskningsresultater omsettes til hoslashyproduktivt naeligringsliv At satsingen paring komshymersialisering de siste 10 aringrene ikke har gitt nevneshyverdige resultater maring ses i lys av at dette arbeidet har foregaringtt motstroslashms i en periode der UH-sektoren har faringtt oslashkonomiske insentiver til aring produsere stushydiepoeng og vitenskapelige publikasjoner Kommishysjonen stoslashtter regjeringens forslag om aring innfoslashre slike insentiver i finansieringssystemet men ikke noslashdvenshydigvis maringten det gjoslashres paring gjennom formelbasert premiering av oppdrags- og bidragsinntekter Slike inntekter er ikke noslashdvendigvis et godt maringl paring kunnshyskapsflyten fra UH til naeligringslivet og premiering av disse inntektene kan faring uintenderte konsekvenser som bidrar til aring viske ut en samfunnsoslashkonomisk loslashnnsom arbeidsdeling mellom UH og naeligringsliv Kommisjonen viser til systemet i Storbritannia med direkte maringlinger av forskningens betydning for bla naeligringsliv Dette gjoslashres gjennom fagfellevurdering


av forskningens dokumenterte ef fekter i saringkalte laquoimpact casesraquo


541 Bakgrunn

Entreprenoslashrskap og innovasjon i naeligringslivet er viktig for aring oppnaring omstilling vekst og produktivishytet Som beskrevet i kommisjonens foslashrste rapport innebaeligrer innovasjon aring etablere noe nytt og aring bringe det til markedet FoU er en viktig kilde til innovasjon i naeligringslivet men bare en begrenset andel av naeligringslivets innovasjoner er basert paring forskning Innovasjon avhenger av tilgang til ideer og et miljoslash av kvalifiserte medarbeidere som kan relatere en ide til nye eller forbedrede produkter og prosesser Det handler ogsaring om tilgang til proshyduksjonsressurser finansiering markeder og rammebetingelser som skattesystem offentlige institusjoner mv

Ved overgangen fra en oljeoslashkonomi til en kunnskapsoslashkonomi maring oslashkonomien omstilles gjenshynom innovasjon og naeligringsdynamikk Naeligringsshydynamikk er prosessen der ressurser flyttes melshylom bedrifter og naeligringer slik at lite produktive virksomheter legges ned og produktive virksomshyheter kan vokse For aring faring til dette maring det vaeligre gode rammebetingelser for innovasjonsspredshyning og omstilling tilstrekkelig oppstart av nye selskaper videreutvikling av eksisterende selskashyper og nedleggelse av lite produktive selskaper

Som foslashlge av globalisering raske teknologisshykift og oslashkt konkurranse har eierskapet internasjoshynalt blitt mer differensiert mens eirskapsmangfolshydet i Norge fortsatt er vesentlig mer begrenset Dette skyldes bla det store statlige eierskapet (se kapittel 14 i foslashrste rapport) men ogsaring at pensjonsshysystemet i stoslashrre grad er basert paring offentlige loslashpende skattefinansierte ordninger enn paring fondsshybaserte ordninger slik de har i mange andre land Begrenset eierskapsmangfold kan paringvirke naeligringsshylivets evne til innovasjon globalisering og omstilshyling over tid

I foslashrste rapport skriver kommisjon at det offentlige har en viktig rolle for innovasjon og entreprenoslashrskap gjennom aring sikre effektive ramshymebetingelser og gjennom spesifikke ordninger for stoslashtte til FoU innovasjon og entreprenoslashrskap I dette avsnittet garingr kommisjonen naeligrmere inn paring rammebetingelser nyetablering og nedleggelse samt risikokapital og skattesystemets rolle for innshyovasjon og nyetablering

542 Rammebetingelser for innovasjonsspredning og omstilling

Innovasjonsinnsatsen og omfanget av nyetablerinshyger har vaeligrt relativt lavt i Norge de senere aringrene Den gode oslashkonomiske situasjonen kan vaeligre eacuten av forklaringene paring dette Med mindre drahjelp fra utbyggingen av petroleumssektoren og petroleshyumsinntektene framover blir en hoslashyere innovashysjonstakt viktig Ifoslashlge en modellbasert analyse av Lentz og Mortensen (2008) basert paring danske data forklarer seleksjon av bedrifter i markedet og forflytningen av arbeidskraft fra mindre til mer produktive bedrifter over halvparten av produktishyvitetsveksten Lignende funn for Norge er presenshytert i utvalgets foslashrste rapport (NOU 2015 1)

Rask innovasjonsspredning er viktig for proshyduktivitetsutviklingen og dette skjer ved at teknoshylogi og loslashsninger i de mest innovative bedriftene gjoslashres tilgjengelig for andre bedrifter Ifoslashlge OECD (2015a) er en sentral del av fallet i produkshytivitetsveksten i Europa det siste tiaringret foraringrsaket av en tregere spredning av innovasjoner Tiltak for aring oslashke hastigheten i innovasjonsspredningen fremshyheves derfor som et viktig grep for oslashkt produktivishytet Sentrale forhold OECD peker paring er saeligrlig makrooslashkonomisk stabilitet og sterk konkurranse Behov for reformer for mer konkurranse i tjeneshystesektoren konkurslovgivning som gir mulighet til aring feile og en hoslashyere arbeidskraftmobilitet trekshykes ogsaring fram

Figur 519 viser hvordan arbeidskraftproduktishyviteten har utviklet seg i globalt laquoledenderaquo og laquoikke-ledenderaquo selskaper der de ledende er de hundre mest produktive selskapene i henholdsvis industrien og tjenestesektoren De mest produkshytive har hatt en langt sterkere produktivitetsutvikshyling enn de ikke-ledende saeligrlig i tjenestesektoshyren Mer internasjonal konkurranse i tjenestesekshytoren som gjennomgaringende er mer skjermet enn industrien maring antas aring kunne bidra til aring oslashke proshyduktivitetsveksten Den svake produktivitetsutvikshylingen i tjenestesektoren maring ogsaring ses i sammenshyheng med at deler av denne er sterkt regulert i mange land

Global tilknytning og eksperimentering med nye ideer pekes paring av OECD som viktige faktorer for en effektiv spredning av innovasjoner Gjenshynom adopsjon av ledende teknologi kan bedrifter bli mer produktive uten selv aring vaeligre de som utvikler den nye teknologien Som et lite land kan Norge kun vaeligre innovasjonsledende i noen faring naeligringer eller nisjer og for aring sikre produktivitetsshyutviklingen maring bedriftene ha insentiv og vaeligre i stand til aring adoptere nye loslashsninger Som omtalt i 53


1

Arbeidsproduktivitet i ledende og ikke-ledende selskaper

A Industrisektoren B Tjenestesektoren

150

140

130

120

110

100

90

150

140

130

120

110

100

90

150

140

130

120

110

100

90

150

140

130

120

110

100

90 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Ledende selskaper Ikke-ledende selskaper Alle selskaper1

Figur 519 Utviklingen i arbeidskraftproduktivitet i ledende og ikke-ledende selskaper 2001ndash2009 Indeks 2001=100

Alle selskaper er ikke summen av ledendeikke-ledende Kilde OECD (2015a)

er hoslashyt kunnskapsnivaring i bedriftene en forutsetshyning for adopsjon og kunnskapsflyten mellom utdannings- og forskningssystemet og naeligringslishyvet er dermed avgjoslashrende for produktiviteten

Direkteinvesteringer i form av utenlandsk eierskap er dokumentert aring ha positive virkninger paring produktivitet Skatteutvalget (NOU 2014 13) anbefalte en lavere selskapsskatt for bla aring tilshytrekke utenlandskeide selskaper til Norge Sjokk i oslashkonomien kan medfoslashre store endringer og kreshyvende omstillinger men samtidig ogsaring oslashkt innovashysjon og innovasjonsspredning Ekholm mfl (2012) har analysert virkninger av en kraftig styrking av valutakursen og funnet at det saeligrlig er de store selskapene i eksportrettede naeligringer som har oslashkt produktiviteten Ettersom sjokk kan ha posishytive effekter boslashr det ikke noslashdvendigvis rettes avhjelpende tiltak mot naeligringer der sjokk foreshykommer

Det foregaringr en svaeligrt rask teknologisk utvikshyling bla innenfor digital oslashkonomi Flere av de nye teknologiene vil kunne faring stor betydning for norsk naeligringsliv og organiseringen av produkshysjon og arbeid Naeligringslivet er i stadig stoslashrre grad noslashdt til aring vaeligre oppdatert og ta i bruk slik tekshynologi for aring kunne vaeligre konkurransedyktig i gloshybale markeder Et hoslashyteknologisk og digitalt ledende naeligringsliv skapes ved aring ha god tilgang paring hoslashykvalifisert arbeidskraft sterk konkurranse og aringpenhet mot internasjonal paringvirkning Det er godt tilrettelagt for digitale loslashsninger i Norge I en

undersoslashkelse som maringler hvor digitalisert et land er kommer Norge helt paring topp (El-Darwiche mfl 2012) Sintef (2015) har i en rapport beskrevet noen teknologiske trender de tror blir viktige for Norge fremover og effekter dette vil ha paring norsk naeligringsliv De fremhever de norske mulighetene ved de teknologiske endringene bla som foslashlge av en relativt god digital infrastruktur hoslashy grad av fleksibilitet og et kompetansebasert naeligringsliv Samtidig kan det vaeligre grunn til aring vaeligre bekymret for hvor godt forberedt norsk naeligringsliv er paring de teknologiske endringene I Teknas teknologibaroshymeter kommer Norge daringrligst ut paring teknologisk nivaring og teknisk kompetanse i en sammenligning med seks av varingre naboland (Tekna 2015)

En rask teknologisk utvikling krever en godt utdannet arbeidsstyrke for aring vaeligre i stand til aring ta i bruk den nye teknologien og utvikle nye produkshyter og tjenester Samtidig kan en godt utdannet arbeidsstyrke foslashre til en raskere teknologisk utvikling slik Acemoglu (1998) argumenter Ny teknologi vil skape oslashkt ettersposlashrsel etter arbeidsshykraft med hoslashy kompetanse Tilgang paring denne typen arbeidskraft forsterker effektene av investeshyringer i ny teknologi og skaper en synergieffekt der hoslashykompetent arbeidskraft og teknologisk utvikling samvirker for oslashkt produktivitetsvekst Kompetanse vil derfor bli saeligrlig viktig for aring dra nytte av den teknologiske utviklingen se kapittel 6


Det kan likevel vaeligre store forskjeller mellom naeligringer og mellom bedrifter innenfor hver naeligring i hvor forberedt de er paring aring ta i bruk nye teknologier og loslashsninger I en rapport fra McKinshysey er dette illustrert med eksempler fra USA (McKinsey Global Institute 2015) Rapporten finshyner at kun 18 pst av det amerikanske digitaliseshyringspotensialet er tatt ut Selv om dette kan se noe annerledes ut for Norge maring det forventes at potensialet er stort ogsaring her McKinsey anbefaler aktoslashrer i naeligringslivet aring ta mer hensyn til forbrushykerengasjement bruke nye innovasjonsmodeller feks partnerskap paring tvers av sektorer og aring skaffe flere forskjellige inntektsstroslashmmer for aring redusere risikoen for disrupsjon av nye konkurrenter

Ny teknologi kan medfoslashre disruptiv konkurshyranse Det vil si at markeder raskt endres og nye aktoslashrer med ny teknologi oppstaringr En slik rask omlegging kan feks komme som foslashlge av sensorshyteknologi roboter eller nye digitale loslashsninger Eksempler er kamerabransjen der utbredelsen av smarttelefoner med gode kameraer gjorde det vanskelig for tradisjonelle aktoslashrer aring overleve bokshymarkedet der baringde internetthandel og e-boslashker gjoslashr konkurransen blant bokhandlere hardere og transportsektoren der utviklingen av foslashrerloslashse biler og droner vil kunne faring store konsekvenser for tradisjonelle transport- og fraktselskaper Slik distruptiv konkurranse vil kunne bidra til oslashkt proshyduktivitet baringde direkte gjennom at den nye teknoshylogien er mer effektiv og ved at den styrkede konshykurransen oslashker produktiviteten hos de gjenvaeligshyrende aktoslashrene Samtidig er det en fare for at noen teknologier kan foslashre til at laquovinneren tar altraquo slik at det oppstaringr store monopoler nasjonalt eller globalt Dette vil saeligrlig kunne vaeligre tilfellet dershysom det er laquonettverkseffekterraquo ved produktet som vil si at kvaliteten paring produktet oslashker naringr flere tar det i bruk Eksempler paring dette er selskaper som Facebook Google og Finnno

laquoDelingsoslashkonomiraquo er ogsaring en del av den potenshysielt disruptive teknologiske utviklingen og nye forretningsmodeller skapes som foslashlge av fenomeshynet Delingsoslashkonomi kjennetegnes gjerne ved at mobilbaserte applikasjoner gjoslashr det enklere billishygere og raskere for tilbydere og kunder aring finne hverandre Dette blir ogsaring omtalt som formidlingsshyoslashkonomi eller plattformsoslashkonomi ettersom det er formidlingen eller plattformen og ikke delingen som saeligrlig skiller disse tjenestene fra andre tjeshynester

De applikasjonsbaserte tjenestene kan bidra til oslashkt innovasjon i tjenestenaeligringene Utviklingen regnes som en del av delingsoslashkonomien selv om mange av tjenestene er priset Eksempler paring dette

er Uber og AirBnb der foslashrstnevnte er en tjeneste for bestilling av transport i privatbiler mens sistshynevnte er en tjeneste for aring formidle overnatting i leiligheter Det eksisterer ogsaring norske selskaper for eksempel Nabobil som er en tjeneste for bilutshyleie Flere av disse tjenestene gir en bedre resshysursutnyttelse ved aring lage markeder for bruk av private eiendeler som privatbiler leiligheter og mindre apparater

De applikasjonsbaserte tjenestene har ofte virkninger for andre aktoslashrer i naeligringen feks ved at priser paring hotellovernattinger reduseres (Zervas mfl 2015) gjennom den oslashkte konkurransen Der-med gir disse tjenestene gevinster ogsaring for forbrushykere som ikke selv benytter de applikasjonsbashyserte tjenestene For aring unngaring konkurransevridshyninger boslashr de nye tjenestene moslashte samme vilkaringr som andre tjenester men det kan vaeligre noslashdvendig aring tilpasse vilkaringrene for aring favne flere typer tjenesshyter Lovverket er i liten grad tilpasset de applikashysjonsbaserte tjenestene og medfoslashrer at flere av dem er i strid med gjeldende lover (Konkurranseshytilsynet 2015) Noe av aktiviteten kan vaeligre direkte ulovlig feks kan Uber-sjaringfoslashrer i noen tilfeller bryte yrkestransportloven30 I tillegg dersom innshytekten fra denne typen virksomhet blir stor nok vil den vaeligre skattepliktig og det vil dermed vaeligre et lovbrudd om den ikke rapporteres til skatteshymyndighetene

Med den raske teknologiske utviklingen og det oslashkende omfanget av applikasjonsbaserte tjeshynester er det vanskelig aring ha et tilpasset lovverk paring ethvert tidspunkt Det kan imidlertid innrettes mer formaringlstjenlig enn i dag Naringr tjenestenaeligrinshyger blir en stadig stoslashrre andel av oslashkonomien er det viktig aring sikre produktivitetsvekst i disse naeligrinshygene Aring hindre innovative aktoslashrer adgang til marshykeder begrenser muligheten for produktivitetsshyvekst Den videre utviklingen er vanskelig aring sparing og det kan derfor vaeligre fordeler forbundet med aring ha et lovverk som kan omfavne et vidt spekter av applikasjonsbaserte tjenester fremfor spesielle regler for hver enkelt naeligring

Skattereglene boslashr vaeligre de samme for leveranshydoslashrer av de nye applikasjonsbaserte tjenestene som for andre aktoslashrer selv om skatteinnkrevinshygen kan vaeligre krevende for flere av disse tjenesshytene Det er risiko for at en del aktivitet vil foregaring i den skjulte oslashkonomien Virksomheten i disse tjeshy

30 Samferdselsdepartementet har uttalt at Uber er i strid med yrkestransportloven Politiet har gitt boslashter til Uber-sjaringfoslashrer for aring drive drosjevirksomhet i strid med yrkestransportloshyven men Oslo tingrett frikjente i desember 2015 en Ubershysjaringfoslashr for brudd paring yrkestransportloven Saken er blitt anket


nestene foregaringr ofte ved at enkeltpersoner knyttes til hverandre gjennom en applikasjon paring mobilteshylefonen og dette gjoslashr det vanskelig aring foslashre kontroll over aktiviteten Aring lage avtaler med selskapene som har applikasjonen der det settes krav om utlevering av informasjon for kontroll- og skatteshyformaringl for aring kunne operere i Norge kan vaeligre en mulighet Dersom disse aktoslashrene ikke skattlegshyges paring linje med andre vil det gi tapte inntekter for stat og kommune og urimelige konkurranseulemshyper for andre aktoslashrer

Virksom konkurranse bidrar til at de minst loslashnnsomme bedriftene blir lagt ned og de mer loslashnnsomme forblir Svak konkurranse kan foslashre til at ressurser blir laquolaringst inneraquo i en bedrift eller naeligring selv om de kunne vaeligrt mer produktive andre steder Dette reduserer produktivitetsshyveksten Hovedelementene i norsk konkurranseshylovgivning er beskrevet i kapittel 10 i kommisjoshynens foslashrste rapport Et viktig prinsipp er at konshykurranselovgivningen skal vaeligre generell og ikke inneholde for mange sektorspesifikke unntak eller tilpasninger i lovverket Dette bidrar til likeshybehandling og effektiv konkurranse

Ordninger der spesielle rettigheter deles ut for eksempel loslashyver eller kvoter medfoslashrer ofte at etablering og tilbud begrenses Bedrifter som er etablert i naeligringen beskyttes mens potensielle nye bedrifter hindres tilgang Det kan foslashre til hoslashyshyere priser for forbrukere og bidra til at naeligringen blir mindre enn den ville vaeligrt ved fri etablering samt at det blir faeligrre arbeidsplasser i naeligringen enn hva produktivitetsnivaringet skulle tilsi Dette kan ogsaring bety at organiseringen av naeligringen ikke blir hensiktsmessig slik at innovasjon og forflytning av arbeidskraft baringde til og fra naeligringen hindres

Som beskrevet i foslashrste rapport foslashrer unntak fra konkurranseloven bla unntak for samarbeid mv innen landbruk og fiske til svekkelse av konkurshyransen i disse naeligringene Mer konkurranse vil styrke insentivene til produktivitetsforbedringer Landbrukssektoren mottar betydelig statsstoslashtte og er beskyttet gjennom importvern Regulerinshygen av disse naeligringene er utformet etter mange hensyn men det er like fullt viktig aring soslashrge for at tiltakene er effektive i aring naring maringlene Ved overganshygen til et mer kunnskapsintensivt naeligringsliv er det noslashdvendig at ressurser flyttes fra naeligringer med lav produktivitet til nye naeligringer og unntak fra konkurranseregler naeligringsrettede subsidier og importvern kan hindre dette Konkurransetilshysynet har trukket fram importvernet som hovedaringrsaken til den utilstrekkelige konkurranshysen i dagligvaremarkedet Skjermingen mot utenshylandske aktoslashrer kan ogsaring vaeligre en viktig aringrsak til

den svake produktivitetsutviklingen i naeligringsshymiddelindustrien som maringlt ved antall sysselsatte utgjoslashr om lag 20 pst av norsk industri

Det offentlige driver virksomhet i konkurshyranse med det private Der dette er tilfellet kan det offentlige ha konkurransefordeler bla gjenshynom kryssubsidier og ingen skatteplikt Dette gjoslashr at konkurransen ikke foregaringr paring like vilkaringr og kan skape etableringshindringer og hindre vekstmuligheter for mer produktive aktoslashrer Der-med kan ogsaring ressurser laringses inne i virksomheter med lav produktivitet Utskillingsplikt for offentlig oslashkonomisk aktivitet kan forhindre dette og gjoslashre konkurransen mer reell se omtale i kapittel 765

543 Nyetablering og vekstbedrifter

Hvis eksisterende virksomheter i et marked ikke staringr ovenfor reell konkurranse ogsaring fra nyetableshyringer vil insentivene til effektiv drift vaeligre svake Nye bedrifter kan bidra til aring styrke konkurransen og utvikle nye innovative konsepter og dermed oslashke produktiviteten Nye bedrifter bidrar ogsaring til sysselshysettingen men det maring tas hoslashyde for at mange av de nye bedriftene legges ned igjen etter faring aringr

En god oslashkonomisk utvikling de siste to tiaringrene kan ha bidratt til aring redusere antallet konkurser og nedleggelser og dermed ogsaring etablering av nye bedrifter Mangel paring ledig arbeidskraft kan videre ha begrenset nyetableringene i norsk naeligringsliv I en situasjon der oslashkonomien maring omstille seg fra en oljeoslashkonomi til en kunnskapsoslashkonomi maring oppshystartsandelen forventes aring oslashke Tiltak som hindrer en slik omstilling kan svekke produktivitetsshyveksten Som omtalt i kapittel 10 i foslashrste rapport kan offentlige reguleringer gjoslashre det kostbart og vanskelig aring etablere nye virksomheter

Figur 520 viser antall ansatte i selskap med begrenset ansvar som ble opprettet i henholdsvis 2006 og 2012 som andel av antall ansatte samlet i denne gruppen selskaper Norge hadde i 2006 en noe lavere andel nyoppstartede maringlt paring denne maringten enn land det er naturlig aring sammenligne seg med Andelen var i 2012 om lag paring linje med gjenshynomsnittet bla som foslashlge av et betydelig fall i antall nye selskaper i mange land

Nyetablerte bedrifter forsvinner ofte faring aringr etter oppstart Et annet maringl paring hvordan naeligringsdynashymikken fungerer er aring se paring betydningen av vekstshybedrifter her definert som bedrifter med over 10 pst vekst i antall ansatte over en trearingrsperiode Figur 521 viser at Norge har lav gjennomsnittlig sysselsetting i vekstbedriftene Dette kan i noen grad forklares av Norges spesielle naeligringssamshymensetning som kan gjoslashre at kapitalandelen er


0

2

4

6

8

10

12

14

0

2

4

6

8

10

12

14

Austra

lia

Canad

a

Danm

ark

Luxe

mbo

urg

Neder

land

New Z

ealan

d

Norge

Spania

Sverig

e USA

Oslashsterri

ke

Rate av nye selskap 2006

Nye aksjeselskaper som andel av antall aksjeselskaper Prosent


Figur 520 Nye aksjeselskaper med ansatte som andel av aksjeselskaper med ansatte Prosent 2006 og 2012

Kilde OECD (2015d)

saeligrlig hoslashy i enkelte vekstbedrifter Samtidig kan En stor del av nyetablerte virksomheter er en lav andel av arbeidskraften i bedrifter som vok- selvstendig naeligringsdrivende Figur 522 viser ser i antall ansatte tyde paring at arbeidskraften er lite selvstendig naeligringsdrivende som andel av sysselshymobil Det har blitt trukket fram at Norge har faring settingen Norge ligger langt lavere enn de fleste oppstartselskaper som blir store Sverige har per i andre land Aringrsakene til dette kan bla vaeligre forshydag flere saringkalte laquoenhjoslashrningerraquo dvs oppstarts- skjeller i konkursregler for forskjellige organisashyselskaper med en verdi over 1 mrd USD sjonsformer se omtale i 544


0

20

40

60

80

100

120

0

20

40

60

80

100

120

Belgia

Danm

ark

Finlan

d

Frank

rike

Irlan

d

Luxe

mbo

urg

Neder

land

Norge

Portu

gal

Spania

Storb

ritan

nia

Sverig

e

Tysk

land

Oslashsterri

ke


Kilde OECD (2015d)


I rapporten laquoThe Nordic Growth Entrepreneshyurship Reviewraquo (NGER 2012) er rammevilkaringrene for entreprenoslashrskap i de nordiske landene gjenshynomgaringtt Norge kommer bak de andre nordiske landene og naringr det sammenlignes med resten av OECD kommer Norge paring trettendeplass Norge skaringrer lavt paring FoU-aktivitet i bedriftene og antall patenter I rapporten pekes det paring at offentlige tilshytak for innovasjon og oppstart i stor grad er rettet mot utkantomraringder mens entreprenoslashraktivitet er konsentrert i bynaeligre omraringder Rapporten gir raringd om aring forbedre rammebetingelsene for entrepreshynoslashrskap spesielt for aring styrke smaring bedrifters evne til vekst

En del offentlige tiltak rettes mot smaring bedrifshyter Dette kan styrke insentivene til aring starte bedrift og i saring maringte bidra til naeligringsdynamikken Et problem er likevel at bedriftene kan faring insentishyver til aring forbli smaring Dersom tiltakene i stor grad er rettet kun mot smaring bedrifter vil bedriften miste tilshytakene naringr den vokser Flere av Innovasjon Norshyges tiltak er primaeligrt rettet mot oppstartsfasen og smaring eller mellomstore bedrifter For eksempel forshydrer ordningen for forsknings- og utviklingskonshytrakter at soslashkerbedriften har under 250 ansatte Dette kan hemme insentivene for de produktive bedriftene til aring vokse

Ifoslashlge OECD (2014c) ligger forholdene relativt godt til rette for nyskaping og entreprenoslashrskap i Norge Regulatoriske etableringshindre er lavere enn i de fleste land Samtidig er situasjonen i jobbshymarkedet viktig for entreprenoslashrskap ifoslashlge

OECD Lav arbeidsledighet og et omfattende sosishyalt sikkerhetsnett reduserer risikoen ved aring starte egen bedrift Roslashed og Skogstroslashm (2014) finner at oppsigelse som foslashlge av konkurs oslashker tilboslashyeligshyheten til entreprenoslashrskap betraktelig baringde for menn og kvinner og mer enn tidligere forskningsshyresultater tyder paring Andre studier finner ogsaring at arbeidsledighet som rammer den enkelte oslashker sannsynligheten for aring starte selv mens en geneshyrell hoslashy ledighet i arbeidsmarkeder reduserer entreprenoslashrskap (Berglann mfl 2010) I sistshynevnte artikkel pekes det ogsaring paring at de viktigste faktorene for beslutningen om aring bli en entrepreshynoslashr er yrkeskvalifikasjoner familieressurser kjoslashnn og arbeidsmiljoslash

I en sposlashrreundersoslashkelse om entreprenoslashrskap i en rekke land (Bosma mfl 2011) kommer Norge ut paring topp naringr det gjelder respondentenes oppfatshyninger av mulighetene til aring starte opp som entreshyprenoslashr men svaeligrt langt nede naringr det gjelder oppshyfatningen om egne evner til aring starte som entrepreshynoslashr En av hovedanbefalingene i OECD landrapshyport om norsk oslashkonomi i 2014 var aring legge til rette for oslashkt entreprenoslashrskap ved aring satse mer paring realshyfagsutdanninger og gi studenter entreprenoslashrnyttige ferdigheter som risikovurdering personalledelse prosjektplanlegging og finans (OECD 2014c)

Interessen for aring starte selskaper har oslashkt de siste aringrene og antallet som har soslashkt oppstartstilshyskudd fra Innovasjon Norge har oslashkt Skogstroslashm (2012) finner at andelen entreprenoslashrer i befolkninshygen er hoslashyest blant personer med hoslashy produktivi-

Selvstendig naeligringsdrivende som andel av sysselsettingen Prosent 20 20

18 18

16 16

14 14

12 12

10 10

8 8

6 6

4 4

2 2

0

Austra

lia

Belgia

Canad

a

Danm

ark

EU

Finlan

d

Irlan

d

Islan

d

Neder

land

New Z

ealan

d

Norge

Spania

Storb

ritan

nia

Sveits

Sverig

e

Tysk

land

USA

Oslashsterri

ke 0

Andel selvstendig naeligringsdrivende 2005 Andel selvstendig naeligringsdrivende 2013

Figur 522 Selvstendig naeligringsdrivende som andel av sysselsettingen Prosent 2005 og 2013

Kilde OECD (2015d)


tet men lav utdanning En forklaring kan vaeligre at mange med gode evner velger aring avbryte utdanninshygen fordi de mener at skolesystemet ikke verdsetshyter ferdighetene deres og i stedet velger de aring starte egne bedrifter Dersom de som faller fra i utdanningssystemet kan skape sine egne arbeidsshyplasser vil dette bedre utnyttelsen av arbeidskrafshyten og ferdigheter til aring starte bedrifter boslashr derfor vaeligre en del av et utdanningsloslashp

544 Konkurs og nedleggelse

Norsk oslashkonomi staringr overfor store omstillinger framover Samtidig som nye bedrifter vil komme til vil bedrifter bli lagt ned Det vil ofte vaeligre slik at nye virksomheter enten boslashr vokse raskt eller legshyges ned slik at de ikke binder opp ressurser Virkshysom konkurranse vil soslashrge for at lavproduktive bedrifter selekteres ut og hoslashyproduktive bedrifter kan vokse

Lave renter de siste aringrene kan ha bidratt til aring redusere naeligringsdynamikken i mange land ved oslashkt omfang av saringkalte laquozombieraquo-selskaper (OECD 2015d) Dette er selskaper som til tross for lav loslashnnsomhet og produktivitet ikke blir tvunget til aring legge ned For bankene kan det vaeligre bedre aring skjule de potensielle tapene paring balansen ved ikke aring presse laringntakerne til aring betale renter og avdrag mens andre kreditorer kan vaeligre redde for ikke aring faring noe igjen dersom man presser en kunde til aring legge ned i et svakt marked Det er vanskelig aring

vurdere hvor viktige slike effekter er for produktishyvitetsutviklingen men for Storbritannina har den britiske sentralbanken anslaringtt slike faktorer til aring forklare 20ndash30 pst av fallet i produktivitetsshyveksten etter finanskrisen (Bank of England 2014) Dette baseres delvis paring en forskningsartikshykel av Barnett mfl (2014) som ser paring hvordan utviklingen i produktiviteten ville vaeligrt om utvikshylingen i selskapsnedleggelse etter finanskrisen hadde vaeligrt som paring 1990-tallet

Figur 620 viser andelen av aksjeselskaper som ble lagt ned i 2011 og 2012 for en del land Norge har relativt hoslashy andel nedleggelser maringlt paring denne maringten Nedleggelser paringvirkes sterkt av konjunktursituasjonen men et hoslashyt antall nedlegshygelser kan sammen med hoslashyt antall etableringer vaeligre en indikasjon paring at naeligringsdynamikken er god Det norske regelverket bla konkurslovgivshyningen kan vaeligre en av aringrsakene til det relativt hoslashye antallet nedleggelser

Det var i alt 4 564 konkurser i Norge i 2013 (Statistisk sentralbyraring 2015a) mens det var 48 094 nedleggelser (Statistisk sentralbyraring 2015b) Det betyr at under 10 pst av alle avviklinger av selskashyper i Norge som foslashlge av en konkurs Norsk konshykurslovverk kommer relativt godt ut i internasjoshynale sammenligninger og Norge kommer ogsaring godt ut naringr det gjelder den tiden det tar aring legge ned en bedrift (NGER 2012) For at nedleggelse skal foregaring effektivt er det viktig at offentlige stoslashtshytetiltak ikke rettes direkte mot en enkelt naeligring

Nedleggelser av aksjeselskaper som andel av aksjeselskaper Prosent

00

20

40

60

80

100

120

140

160

180

00

20

40

60

80

100

120

140

160

180

Austra

lia

Canad

a

Danm

ark

Israe

l

Italia

Korea

Luxe

mbo

urg

Neder

land

New Z

ealan

d

Norge

Spania

Tysk

land

USA

Oslashsterri

ke

Figur 523 Nedleggelser av aksjeselskaper med ansatte per aringr som andel av aksjeselskaper med ansatte Prosent 2011 og 2012

Kilde OECD (2015d)


eller bedrift Den paringgaringende omstillingen fra deler av petroleumssektoren er et eksempel der saeligrtilshytak kan hindre naeligringsdynamikk og samfunnsshyoslashkonomisk god bruk av ressursene Samtidig kan staten lette overgangen for arbeidstakerne gjenshynom arbeidsmarkedstiltak og gode vilkaringr for vekst i oslashvrig naeligringsliv Norsk naeligringspolitikk er de siste 30ndash40 aringrene endret fra relativt stor grad av stoslashtte til enkeltnaeligringer gjennom saeligrtiltak til mer generelle virkemidler og stoslashrre noslashytralitet som har gitt en mer effektiv bruk av ressursene Norshyges forpliktelser i henhold til EOslashS-avtalen har vaeligrt et viktig ledd i denne utviklingen

Ved avvikling av selskaper gjennom konkurs er det en avveining mellom debitors (laringntager) og kreditors (utlaringner) interesser Sterke rettigheter for debitor ved avvikling av aksjeselskaper gjoslashr at risikoen ved aring starte slike selskaper er lav og gjoslashr det dermed lettere aring starte opp At ansvaret er begrenset betyr at kreditor ikke har krav paring annet enn de verdiene som er i selskapet Ved en ev konkurs blir da ikke eiernes personlige formue trukket inn i oppgjoslashret Kreditor vil ha interesse av aring sikre sine investeringer best mulig og dershysom vernet av kreditor blir for svakt vil de kunne vaeligre mindre villige til aring laringne ut midler Dette vil hindre nyetableringer og vekst i etablerte bedrifshyter som trenger kapital Derfor maring de to hensyshynene veies opp mot hverandre Naringr debitorhensyshynet er sterkt kan dette foslashre til et stoslashrre renteparingshyslag i markedet enn hva som ville vaeligrt tilfellet naringr kreditorhensynet er tillagt mer vekt (Hart 2006) Ofte vil vurderingen av risiko vaeligre vanskelig for kreditor bla pga asymmetrisk informasjon om debitors tilbakebetalingsevne-vilje En mulig loslashsshyning paring dette er aring la debitor selv velge en mer kreshyditorvennlig konkursavtale mot lavere renter (Hart 2006) Dermed kan bedriftene velge hvilken loslashsning som passer best for deres risikostruktur Behovet for dette vil avhenge av tilgangen paring kapishytal og denne ser ut til aring vaeligre god i Norge se omtale under 545

I den nyeste laquoDoing Businessraquo-rapporten til Verdensbanken (World Bank Group 2015) blir Norge rangert paring en aringttendeplass blant verdens land for loslashsning av insolvens (oslashkonomisk undershybalanse og problemer med aring betale) Norge har en saeligrlig hoslashy skaringr paring tidsbruk og kostnad sammenshylignet med andre land mens skaringren er lavest for behandlingen av omorganisering ved insolvens som kan tilskrives maringten uenighet blant kredishytorer behandles paring i norsk konkurslovgivning Mulige forbedringer Verdensbanken peker paring kan vaeligre aring behandle kreditorene mer likt og sikre at

kreditorer ved uenighet faringr minst like mye som de ville faringtt ved avvikling av selskapet

I tillegg til konkursreglene for selskaper er det egne regler for selskaper med personlig ansvar (enkeltmannsforetak ansvarlige selskap og delt ansvar) For disse selskapsformene er eier(ne) personlig ansvarlige og vil kunne garing personlig konkurs Regelverket for personlig konkurs i Norge vurderes som strengt i internasjonal samshymenheng Det ser ogsaring ut til aring vaeligre en sammenshyheng mellom konkursregelverket for personer og for selskaper der land med strengt regelverk for personer oftere har et mildere regelverk for selshyskapskonkurs (Norge og Sverige) mens det motshysatte gjelder andre land (USA og Canada) Dette kan paringvirke hvilken selskapsform som velges og er en mulig forklaring paring den lave andelen selvshystendig naeligringsdrivende i Norge

Forhold for nedleggelse av selskaper og nivaringet paring oppstarter henger sammen Det ser ut til aring vaeligre mer entreprenoslashrskap i land med entrepreshynoslashrvennlig konkurslovgivning enn i andre land (Lee mfl 2010) Et lovverk som gjoslashr det lite risishykofullt aring garing konkurs gjoslashr det ogsaring mindre risishykofullt aring starte selskap Det ser ogsaring ut til at redushyserte barrierer for feiling tiltrekker bedre og ikke bare flere entreprenoslashrer (Ebhart mfl 2014)

Naringr kunnskap forsvinner ved konkurs kan den samfunnsoslashkonomiske kostnaden ved nedlegshygelse vaeligre betydelig Dersom kunnskapen i steshydet garingr til andre selskaper og spres ved at kunnshyskapen blir tilgjengelig kan nedleggelse vaeligre en viktig faktor for en bedre innovasjonsspredning og produktivitetsvekst Hoetker og Agarwal (2007) finner ved et studium av teknologisektoren i USA at det er forskjeller i hvordan innovasjon spres etter et selskap legges ned De bruker patentsiteringer som et maringl paring innovasjonsspredshyning I hovedsak svekker avviklingen av et selskap innovasjonsspredningen i naeligringen men patenshytene til selskapet siteres ogsaring etter nedleggelsen selv om det skjer i mindre grad enn tidligere De peker paring at offentlige stoslashtteordninger til selskaper i saeligrlig innovative naeligringer boslashr tas hensyn til kunnskapen som er blitt til i selskapet ogsaring etter at selskapet har blitt avviklet og at det offentlige kan sette krav om at denne kunnskapen skal vaeligre aringpent tilgjengelig dersom et selskap som har faringtt stoslashtte garingr konkurs

545 Tilgang paring risikokapital og betydningen av norsk eierskap

Etablering av nye virksomheter og vekst i eksisshyterende virksomheter krever tilgang paring kapital


For virksomheter i etableringsfasen er gjerne tilshygang paring egenkapital mer relevant enn gjeld ettershysom unge virksomheter ofte ikke har noe aring pantshysette og heller ikke historikk (tidligere regnskashyper) aring vise til Risikokapital ogsaring kalt venturekapishytal blir gjerne brukt som betegnelse paring egenkapishytal som brukes for aring finansiere virksomheter i etableringsfasen Risikokapital kan komme fra gruumlnderen selv familie og venner private investoshyrer og offentlige stoslashtteordninger Mangel paring risishykokapital kan virke som en barriere for etablering og utvikling av unge virksomheter Om det er mangel paring (ev for mye) risikokapital er et vanskeshylig sposlashrsmaringl aring besvare empirisk

Gruumlndervirksomheter er i stoslashrre grad avhenshygig av norsk kapital enn etablerte stoslashrre virksomshyheter Naringr usikkerheten er stor blir tillit og kjennshyskap til lokale forhold viktigere Dette gjoslashr at lokal tilhoslashrighet og personlige relasjoner kan avgjoslashre om en investor vil garing inn i et prosjekt Stoslashrre virkshysomheter kan ha tilgang til et internasjonalt kapishytalmarked men gruumlndere er mer avhengig av risikovillig kapital fra personer bosatt i Norge

Grimsby (2015) har sett paring betydningen av laquokompetent kapitalraquo Begrepet kompetent kapital brukes ofte for aring beskrive en risikokapitalmodell der investorer ikke bare tilbyr kapital men ogsaring forretningsnettverk og strategisk raringdgivning i bytte for en egenkapitalandel i en virksomhet i etableringsfasen (Hellmann og Puri 2002) Invesshytorer med kompetent kapital kan lede profitable investeringer i prosjekter der andre investorer ikke lykkes Det skyldes at kompetente investorer kan redusere risikoen og skape hoslashyere avkastshyning

Gjennom aring sammenligne utlaringn fra lokalbanker med utlaringn fra landsdekkende banker til bla oppshystartsvirksomheter viser Grimsby at lokalbankene har en saeligrlig kompetanse paring det lokale naeligringslishyvet og et informasjonsfortrinn ved utlaringn til disse virksomhetene I kommuner der lokalbanken har en hoslashy markedsandel er det baringde lettere for smaring bedrifter aring faring laringn og lettere aring faring mer laringn uten at sannsynligheten for mislighold oslashker Grimsby har studert lokale banker som gir laringn men ogsaring lokale investorer som skyter inn egenkapital kan ha informasjonsfortrinn og dermed kostnadsforshydeler sammenlignet med utenlandske investorer

Det trekkes ofte fram at mangel paring kapital for virksomheter i etableringsfasen kan skyldes asymmetrisk informasjon mellom investor og gruumlnder Gruumlnderen kan ha bedre informasjon og kunnskap om investeringens forventede avkastshyning enn investoren Det kan ogsaring vaeligre motsatt slik at investor har mer informasjon om markedet

og bedre kan vurdere hvordan markedet for det nye produktet ser ut I begge tilfeller vil gruumlnshyderen oppleve at det er vanskelig aring skaffe (nok) kapital At en bedrift opplever mangel paring kapital trenger imidlertid ikke bety at det er en markedsshysvikt Det kan vaeligre en oslashnsket funksjon av kapitalshymarkedet nemlig at uloslashnnsomme prosjekter ikke faringr finansiering Kun dersom prosjekter som er forventet aring bli loslashnnsomme ikke faringr finansiering foreligger det markedssvikt Slik markedssvikt kan vaeligre en begrunnelse for at det offentlige skal gripe inn Det kan likevel stilles sposlashrsmaringl ved om offentlig inngripen kan avhjelpe slike informashysjonssymmetrier paring en kostnadseffektiv maringte Offentlige aktoslashrer kan ventes aring vaeligre daringrligere informert enn baringde gruumlndere og privat investorer

Begrepet laquovirtous cycleraquo (Romer 1990 og Lershyner 2009) er en annen mulig eksternalitet Ideen er at tilgang til kapital foslashrer til lavere finansiershyingskostnader for gruumlndere Dette gir oslashkt tilgang av gruumlndere som igjen bidrar til oslashkt tilgang av kapital mv Virtous cycle-hypotensen er vanskelig aring teste empirisk Hypotesen er imidlertid konsisshytent med at mange omraringder med stort innslag av ideer og gruumlndere som Silicon Valley ogsaring har mye risikokapital Virtous cycle-mekanismer er konsistent med to likevekter en likevekt som i Silicon Valley med hoslashy aktivitet paring begge sider av markedet men ogsaring en likevekt med faring ideer faring gruumlndere og lite risikokapital

De fleste land har ordninger som er ment aring motvirke markedssvikt I Norge har staten et betydelig engasjement i risikokapitalmarkedet gjennom bla flere saringkornfond investeringsselshyskap (som Investinor og Argentum) og laringnekapital (saeligrlig gjennom Innovasjon Norge) Noen tilshyskuddsordninger som etablerertilskudd og de nye pre-saringkornmidlene gir ogsaring kapitaltilfoslashrsel selv om de ikke gir eier- eller gjeldsrettigheter Hvorvidt eksisterende virkemidler for aring skaffe kapital til virksomheter i etableringsfasen komshypenserer for eventuelle markedssvikter paring dette omraringdet er vanskelig aring besvare empirisk Boks 51 oppsummerer noen utredninger om markedssvikt og behovet for statlig kapital i Norge

Det er bevilget offentlige midler til flere geneshyrasjoner av saringkornfond i perioden 1997ndash2015 Fondene blir naring utformet som aksjeselskaper hvor ulike private investorer er eiere og staten bidrar med deler av fondskapitalen Fondene forvaltes av de private eierne (forvaltermiljoslasher) ved at det er de som velger foretak for investering alene eller sammen med andre investorer Forvalterne vil vaeligre aktive i utviklingen av foretakene bla gjenshy


Boks 51 Utredninger om markedssvikt og behov for statlig kapital i Norge

ndash I 2004 ble en ekspertgruppe ledet av Agnar offentlige engasjementet maring fokuseres paring Sandmo fra Norges Handelshoslashyskole bedt av hoslashyrisikoprosjekter som ikke egner seg for Finansdepartementet om aring gjennomgaring kapi- den lokale bankenraquo talsituasjonen i Norge Gruppen fant at det ndash Soslashrheim og Isaksen (2008) konkluderer laquohellip ikke er tilstrekkelig belegg for aring hevde at det no national or regional equity gap for entreshysamlet sett er knapphet paring kapital i norsk preneurs in Norwayraquo naeligringsliv men at det likevel kan vaeligre ndash Reitan og Soslashrheim (2009) konkluderer laquohellip knapphet paring enkelte omraringder Gruppen viste there is a lack of competent capital in the til at det allerede er etablert en rekke ordnin- SME marketraquo (altsaring behov for investorer ger der staten plasserer betydelige midler i med erfaring og kompetanse) finansiering av naeligringslivet bla begrunnet i ndash Menon (2009) skriver bla laquohellip although it is knapphet paring kapital i tidlige faser Dermed hard to provide clear proofs of a need for ivaretas allerede en rekke ulike prioriterin- government intervention in the market for ger og eventuelt ogsaring mulige mangler i kapi- early stage risk capital the absence of professhytalmarkedet sional and organized capital supply to this

ndash Stamland Rud og Mjoslashs (2008) konkluderer segment is pronouncedraquo med at det nok er laquohellip som Sandmo-utvalget ndash Rasmussen (2013) har samlet data for 1000 konkluderte slik at det ikke er en generell gaselleselskaper og 500 tilfeldig utvalgte selshykapitalmangel i Norge for tiden Men vi obser- skap Han finner ikke store utslag paring at manshyverer at kapitalmarkedet i enkelte kommuner gel paring risikokapital hemmer veksten i norske er meget konsentrert [hellip] Utfordringen vil selskaper Tvert imot mener Rasmussen at vaeligre aring bidra (med) en alternativ finansiering- det virker som at de som har en god ideacute faringr skilde uten aring redusere den eksisterende ban- den kapitalen de trenger til gjennomfoslashring kens overlevelsesmuligheter Det betyr at det

nom styredeltakelse og paring annen maringte bistaring virkshysomhetenes ledelse

Fondene investerer gradvis Foslashrst gjennomfoslashres det en foslashrstegangsinvestering Gjennom investeshyringsperioden tilfoslashres det saring oppfoslashlgingsinvesterinshyger som samlet som regel overstiger den foslashrste investeringen Disse oppfoslashlgingsinvesteringer strekshyker seg typisk over tre til sju aringr Det innebaeligrer at nyinvesteringene skjer i boslashlger Maringlet for et saringkornshyfond som for andre investeringsfond er at virksomshyheten etter investeringsperioden kan selges til nye eiere med gevinst Erfaringene saring langt tyder imidshylertid paring at staten maring forvente betydelige tap paring saringkornfond opprettet i tidligere perioder Staten tapte stort paring fondene som ble opprettet paring slutten av 1990-tallet Ogsaring blant fondene opprettet paring midten av 2000-tallet er det fond som ennaring ikke solgt foretak med gevinst Det aring utvikle nye loslashsninger oppskalere og industrialisere disse har imidlertid en lang tidshorisont ofte 10ndash20 aringr De faktiske resulshytatene av de nyere fondene gjenstaringr dermed aring se

I Norge har vi ogsaring en rekke andre offentlige ordninger som bidrar med kapitaltilskudd til foreshytak De spenner fra aring vaeligre tilskudd til FoU eller andre utviklingsaktiviteter paring ett eller fleraringrsbasis

til gjelds- eller eierskapskapital som krever oppfoslashlshyging over mange aringr som laringngiver eller som eier Det paringgaringr et omfattende arbeid for aring kartlegge effektene av slike ordninger Regjeringen varslet i sin tiltredelseserklaeligring at den vil gjennomgaring virshykemiddelapparatet for innovasjon og videreutvikle virkemidlene med hoslashyest innovasjonseffekt se omtale i kommisjonens foslashrste rapport Denne gjennomgangen legges fram varingren 2016

Det er lite aktivitet i det norske saringkornmarkeshydet Medlemmene i den norske foreningen for eierkapitalinvestorer NVCA som inkluderer venshyture- og private equity-fond (ogsaring de offentlige aktoslashrene) rapporterer om en sterk nedgang i antall saringkorninvesteringer fra 2007 til 2014 Det betyr at det heller ikke er utvikling av et saringkornshyog eiermiljoslash i Norge Forhold som eierkompeshytanse samt tilgang paring kompetanse om entrepreshynoslashrskap og markeder er viktige for utviklingen av dette markedet OECD (2015h) anbefaler aring oslashke bredden i finansieringstilbudet til unge innovative virksomheter Det maring ikke bare maring arbeides med tilbudssiden men kompetansen paring ettersposlashrselsshysiden (hos gruumlndere) maring ogsaring utvikles Gruumlnshyderne maring faring oslashkt kunnskap om nye finansieringstilshy


bud hvordan de kan benytte seg av disse og laeligre seg hvordan de blir laquoinvestorklareraquo

546 Skattesystemets virkning paring kapitaltilgang

I noen sammenhenger blir det trukket fram at skattesystemet er en barriere for etablering av nye virksomheter Kapitalbeskatning kan ha ulike virkninger paring sparing og investering avhengig av hvordan beskatningen utformes Skattesystemet er imidlertid lite egnet til aring utformes ut fra et maringl om aring oslashke kapitaltilgangen til virksomheter Skatteshysystemets hovedoppgaver er aring finansiere offentlig virksomhet og overfoslashringer paringvirke fordelingen av inntekt og formue mellom personer og fremme effektiv ressursbruk (korrigering av markedssshyvikt) Utformingen av skattesystemet boslashr bidra til at hovedmaringlene oppnarings mest mulig effektivt

Brede skattegrunnlag og lave satser har bidratt til likebehandling mellom ulike investerinshyger finansieringsformer og virksomhetsformer Bolig og annen eiendom er imidlertid lavt skattshylagt baringde i inntekts- og formuesbeskatningen Finansdepartementet anslaringr at netto skatteutgifter knyttet til bolig og fritidseiendom utgjoslashr i undershykant av 29 mrd kroner i 2015 se Prop 1 LS (2015ndash2016)31 I tillegg kommer den lave verdsetshytingen av naeligringseiendom i formueskatten Sam-let er bolig og annen fast eiendom lavere beskattet enn i mange andre OECD-land Enkelte land som USA og Storbritannia anslarings av OECD aring trekke inn over 10 pst av de samlede skatte- og avgiftshysinntektene gjennom beskatning av eiendom i 2013 Skatt paring eiendom utgjoslashr i gjennomsnitt (ikke vektet) rundt 55 pst av de samlede skatte- og avgiftsinntektene i OECD-landene i 2012 Norge skiller seg ut i motsatt retning og anslarings av OECD aring faring kun 3 pst av skatteinntektene fra eiendom Dette anslaget inkluderer imidlertid de samlede inntektene fra formuesskatten og omfatter dershymed ogsaring skatt paring andre formuesobjekter som aksjer mv Finansdepartementet antar i Nasjonalshybudsjettet 2016 at den faktiske skatten paring fast eiendom ligger naeligrmere 2 pst av de samlede skatteinntektene I tillegg skiller Norge seg ut internasjonalt ved at vi har ubegrenset fradrag for gjeldsrenter

I inntektsbeskatningen er egen bruk av formushyesgoder herunder bruken av egen bolig ikke

31 Dette bestaringr av 229 mrd kroner forbundet med lavere innshytektsbeskatning og 178 mrd kroner knyttet til rabattene i formuesskatten I motsatt retning trekker dokumentavgifshyten (-76 mrd kroner) og eiendomsskatt paring bolig og fritidsshyeiendom (-42 mrd kroner) ansett som skattesanksjoner

beskattet Det gir motiv for aring investere i egen bolig Heller ikke delvis utleie av egen bolig (under 50 pst av markedsverdien) er skatteplikshytig Videre er det forholdsvis enkelt aring omgaring botidsreglene i gevinstbeskatningen av boliger slik at gevinster ved salg av egen bolig blir skatteshyfrie og tap blir fradragsberettigede Samlet sett er dermed bolig kraftig favorisert i inntektsbeskatshyningen Til tross for den mangelfulle inntektsbeshyskatningen av bolig gis det ubegrenset fradrag for gjeldsrenter ogsaring for gjeldsrenter knyttet til bolishyglaringn Dette er et brudd paring symmetriprinsippet (inntekter og tilhoslashrende kostnader boslashr behandles likt) som ellers tillegges stor vekt i det norske skattesystemet

I formueskatten verdsettes ulike investeringsshyobjekter forskjellig Finansformue som bankinnshyskudd og boslashrsnoterte aksjer verdsettes til omsetshyningsverdi mens andre eiendeler som forretshyningsverdi (goodwill) inkludert egenutviklede immaterielle rettigheter og fremtidige pensjonsshyrettigheter er unntatt fra formuesskatt Primaeligrshyboliger er verdsatt til 25 pst av anslaringtt markedsshyverdi mens sekundaeligrboliger og naeligringseiendom er verdsatt til 80 pst av anslaringtt markedsverdi (fra 2016) Boliger og naeligringseiendom er sjablongshymessig verdsatt noe som medfoslashrer at enkelte eiendommer kan verdsettes betydelig lavere enn det prosentandelen tilsier Ikke-boslashrsnoterte aksjer verdsettes paring bakgrunn av den skattemessige forshymuesverdien av eiendelene i selskapene i motsetshyning til boslashrsnoterte aksjer som verdsettes til kurshysverdi Verdsettingen av en rekke av disse eiendeshylene inkludert immaterielle rettigheter byr paring saeligrlige utfordringer Den lave verdsettingen av enkelte eiendeler gjoslashr at ikke-boslashrsnoterte aksjer ofte verdsettes lavere enn boslashrsnoterte aksjer Dette svekker insentivet til aring boslashrsnotere et selshyskap Skjevhetene i formuesskatten medfoslashrer videre at nordmenn som betaler formuesskatt motiveres til aring vri sparingen mot objekter som er lavt verdsatt Gjeld er i tillegg verdsatt til full verdi slik at personer som betaler formuesskatt kan redusere sin skattepliktige nettoformue ved aring gjeldsfinansiere investeringer i objekter som er lavt verdsatt

Finansdepartementet anslaringr skatteutgiften forshybundet med rabatten i formuesskatten for naeligringseiendom til 330 mill kroner i 2015 Tekshyniske forhold rundt beregningen av skatteutgifshyten samt at verdsettelsen av naeligringseiendomshymene trolig undervurderer markedsverdiene saeligrlig i perioder med lave renter gjoslashr at skatteutshygiften trolig er betydelig hoslashyere


Skjevhetene i inntekts- og formuesbeskatninshygen vrir sparingen mot fast eiendom og andre objekter som er behandlet gunstig skattemessig Det er imidlertid mer uklart i hvor stor grad dette paringvirker gjennomfoslashringen av loslashnnsomme naeligringsinvesteringer i Norge Hvis virksomheten kostnadsfritt kan erstatte norsk egenkapital med utenlandsk egenkapital eller gjeld vil kun kapitalshystrukturen endres ikke finansieringskostnadene eller investeringsomfanget

Ikke alle bedrifter kan antas aring ha fri tilgang til internasjonale kapitalmarkeder Saeligrlig kan dette gjelde virksomheter i etableringsfasen som har utgangspunkt i FoU Tradisjonelt antas det er viss laquohome biasraquo som vil si at investoren er mer tilshyboslashyelig til aring investere innenlands fordi det er mer ressurskrevende aring opparbeide seg relevant kunnshyskap om investeringsprosjekter i andre land I saring fall kan oslashkt pris paring norsk egenkapital slaring ut i oslashkte finansieringskostnader for virksomheten

Dersom baringde naeligringseiendom sekundaeligrbolishyger og primaeligrboliger ble beskattet til markedsshyverdi ville inntektene kunne brukes til aring redusere formuesskattesatsen og saringledes gjoslashre det mer attraktivt for norske eiere og husholdninger aring plassere midler i andre investeringer enn eienshydom

Scheel-utvalget (NOU 2014 13) har nylig droslashfshytet kapitalbeskatningen i Norge i lys av den intershynasjonale utviklingen med mer mobile skatteshygrunnlag og reduserte selskapsskattesatser Utvalget har i den sammenheng ogsaring vurdert hvordan skattesystemet paringvirker investeringer i innenlandsk naeligringsvirksomhet Scheel-utvalget peker paring at det er mange faktorer som paringvirker hvor attraktivt det er aring investere i Norge Skatt kan likevel ha merkbare effekter paring marginen saeligrlig dersom skattenivaringet avviker fra det som er gjengs i andre land som er sammenliknbare med Norge De effektive skattesatsene paring investerinshyger er forholdsvis hoslashye i Norge sammenlignet med land vi har mye oslashkonomisk interaksjon med som for eksempel Sverige Danmark og Storbrishytannia Etter Scheel-utvalgets oppfatning er det fare for at investeringsnivaringet i Norge vil reduseres dersom varingre effektive skattesatser over tid er vesentlig hoslashyere enn i de nevnte landene Scheelshyutvalget mente at reduksjoner i selskapsskatten er det mest maringlrettede virkemiddelet for aring styrke de skattemessige insentivene for aring investere i Norge

547 Skattesubsidiering av naeligrings-FoU

Som omtalt i kommisjonens foslashrste rapport kan man av ulike grunner ikke regne med at bedrifshy

tene vil utfoslashre FoU i et samfunnsoslashkonomisk oslashnskelig omfang Skatteinsentiver til FoU skal motivere bedrifter til oslashkte FoU-investeringer ved aring redusere deres marginale kostnader ved FoU Skatteinsentivordninger er utbredt i EU og OECD og er ofte kombinert med ordninger paring utgiftssiden i budsjettet Sammenlignet med direkte stoslashtte gir skatteinsentiver bedriftene mulighet til aring velge type og innretning paring forskninshygen Dette er gjerne motivert av en antakelse om at bedriftene selv er de beste til aring identifisere omraringder der forskning og innovasjon kan lede til avkastning De siste aringrene har baringde bruken av og generoslashsiteten i skatteinsentivordninger oslashkt blant medlemslandene i EU og OECD (OECD 2014e og EU-Kommisjonen 2014)

Den utstrakte bruken av skatteinsentivordninshyger gjoslashr det legitimt aring stille sposlashrsmaringl ved hvor effektive disse instrumentene er Et sposlashrsmaringl er i hvilken grad ordningene bidrar til oslashkte FoU-invesshyteringer et annet sposlashrsmaringl er om ordningene bidrar til at bedriftene blir mer produktive og innshyovative En kan ogsaring stille sposlashrsmaringl ved om ordshyningene virker forskjellig paring forskjellig typer bedrifter (stoslashrrelse er en variabel som er studert)

Det ser ut til aring vaeligre bred enighet i litteraturen om at skatteinsentivordninger stimulerer til oslashkt FoU Hvordan skatteinsentiver virker paring produktishyvitetsvekst er imidlertid langt mindre studert og tilgjengelig resultater gir et ikke entydig bilde Nyere forskning oppsummert av OECD finner lite stoslashtte for at mer generoslashse skatteinsentivordninger i stoslashrre grad gjoslashr bedriftene i stand til aring laeligre fra den globale teknologifronten (Saia mfl 2015) Andrews mfl (2015) finner riktignok at mer geneshyroslashse skatteinsentivordninger for smaring og mellomshystore bedrifter kan bidra til lavere produktivitetsshygap mellom bedrifter innen samme naeligring men effektene utlignes av at flere virksomheter med lav produktivitet overlever og dermed bidrar til aring hindre en overflytting av ressurser til de mest proshyduktive bedriftene Det siste finner ogsaring Bravo Biosca mfl (2013) som understreker viktigheten av komplementaeligre politikktiltak som bidrar til at lavproduktive bedrifter selekteres ut (for eksemshypel gjennom en effektiv konkurslovgivning)

Norge har en skatteinsentivordning Skatteshyfunn som gir bedrifter med godkjente forskningsshyprosjekter et ekstra skattefradrag for kostnader til FoU Skattefunn var i utgangspunktet kun en ordshyning for smaring og mellomstore bedrifter men ble etter hvert utvidet slik at ogsaring store bedrifter kan soslashke Etter gjeldene regler faringr smaring og mellomshystore bedrifter fradrag for 20 pst av prosjektkostshynadene mens store bedrifter faringr fradrag paring 18 pst


(innenfor rammene som begrenser maksimalt frashydragsgrunnlag) De siste aringrene er Skattefunn utvishydet i flere omganger (2009 2014 og 2015) og ordshyningen fremstaringr som relativt generoslashs sammenligshynet med ordninger i andre land (OECD 2014e) De totale utgiftene forbundet med Skattefunn er anslaringtt til i underkant av 25 mrd kroner i 2015

Statistisk sentralbyraring gjennomfoslashrte en grunshydig evaluering av Skattefunn i 2008 (Cappelen mfl 2008) Evalueringen fant at Skattefunn i hovedsak fungerer etter hensikten fordi den bidrar til mer FoU i foretakene men det ser ikke ut til at dette er FoU som inneholder betydelige eksterne effekter Skattefunn bidrar til oslashkt innovashysjonstakt gjennom utvikling av nye produksjonsshyprosesser men bidrar i liten grad til utvikling av produkter som er nye for markedet Boslashler mfl (2015) finner at FoU-stoslashtte gjennom Skattefunn ikke bare stimulerer til FoU men ogsaring medfoslashrer at bedriftene blir mer internasjonalt rettet Kleshymetsen (2015) finner at baringde skattefunn og FoUshystoslashtte oslashker bedriftenes innovasjon maringlt ved patenshytering Ifoslashlge forfatteren favoriserer Skattefunn smaring og mellomstore bedrifter og bedrifter med lav FoU-intensitet og har ingen effekt paring patenteshyring i store bedrifter For store bedrifter har direkte FoU-stoslashtte effekt De seneste utvidelsene av Skattefunn er ikke evaluert og regjeringen har varslet at det skal lyses ut en ekstern evaluering av utvidelsene i ordningen i 2009 2014 og 2015


Kommisjonen har i kapittel 3 fremhevet at vi er ved et vendepunkt etter oppbyggingen av petroleumssekshytoren og at varingr ressursoslashkonomi har paringvirket de naeligringsmessige forutsetningene for ny vekst baringde positivt og negativt Mest positivt er utviklingen av teknologi og leverandoslashrindustri i tilknytning til petroleumssektoren som vokser fram som ny stor eksportnaeligring Men samtidig har vi faringtt nedbygging av tradisjonell industri som forventet saringkalt laquoholshylandsk sykeraquo Den konkurranseutsatte industrien som har overlevd er meget produktiv men for liten Den sterkeste veksten har vaeligrt i tjenesteytende naeligringer med varierende produktivitetsutvikling Det konkurranseutsatte naeligringsliv maring utvides og det samlede naeligringsliv maring bli mer innovativt med forbedringer i organisering teknologi og produkter Naeligringslivet naring er i for liten grad preget av internashysjonale vekstbedrifter tilstedevaeligrelse i vekstmarkeshyder immateriell kapital og teknologiutvikling som utnytter global kunnskap

Kommisjonen mener at det viktigste er aring lage gode forutsetninger for omlegging til kunnskapsoslashkoshynomi Kunnskapsproduksjon og infrastruktur har grunnleggende svakheter som diskutert i kommisjoshynens foslashrste rapport i tillegg til diskusjonen om forskning foran Rammebetingelsene maring legge til rette for fornyelse innovasjon og samfunnsoslashkonoshymisk loslashnnsom ressursbruk Oslashkt konkurranse og internasjonalisering er viktige mekanismer og polishytisk bestemte rammebetingelser spesielt skattesysshytemet og kapitalmarkedet maring stimulere til investeshyringer som bidrar til vekst

I dette avsnittet har vi garingtt naeligrmere inn paring innshyovasjon entreprenoslashrskap og nyetablering av bedrifshyter En god naeligringsdynamikk krever et effektivt konshykurranselovverk med faring unntak for spesielle naeligrinshyger Sterk konkurranse gir insentiver til ef fektiv resshysursbruk og flere markeder boslashr aringpnes for sterkere konkurranse Med varingrt hoslashye loslashnnsnivaring maring norsk naeligringsliv vaeligre blant de fremste paring aring ta i bruk nye innovasjonsmodeller og digitale loslashsninger for aring vaeligre konkurransedyktig Myndighetene maring fortsette aring legge til rette med god digital infrastruktur og komshypetanse som er noslashdvendig for aring ta i bruk de teknoloshygiske loslashsningene

Disruptiv konkurranse som foslashlge av nye teknoloshygier boslashr ikke hindres gjennom for strenge regulerinshyger Samtidig maring konkurransepolitikken soslashrge for at digitale monopoler ikke utnytter sin markedsmakt til aring hindre etablering av nye aktoslashrer Lovverket boslashr tilpasses nye applikasjonsbaserte tjenester slik at norsk oslashkonomi ikke garingr glipp av den betydelige tekshynologiske utviklingen i tjenestesektoren som kan ha konsekvenser for produktivitetsutviklingen Skatteshyinnkrevingen maring utformes slik at denne typen virkshysomhet fanges opp og aktiviteten blir en del av den ordinaeligre oslashkonomien

Et annet hovedpunkt er at skattesystemet maring fremme samfunnsoslashkonomisk loslashnnsomme investerinshyger Scheel-utvalget mener at reduksjoner i selskapsshyskatten er det mest maringlrettede virkemiddelet for aring styrke de skattemessige insentivene for aring investere i Norge Det er en svakhet i dagens skattesystem at investeringene vris fra teknologi og produksjonskashypasitet i naeligringslivet til eiendom Kommisjonen mener at samfunnsoslashkonomiske hensyn tilsier at eiendom boslashr beskattes mer enn i dag Kommisjonen mener alle inntekter fra egen bolig ideelt sett boslashr skattlegges fullt ut I tillegg boslashr ligningsverdiene av eiendom i formuesskatten oslashkes til opp mot 100 pst av markedsverdien I formuesskatten boslashr en geneshyrelt jobbe for mer ensartet verdsetting av ulike forshymuesobjekter Kommisjonen vil peke paring at det aring redusere skattefordelene ved aring investere i eiendom kan gi inntekter som kan brukes til aring redusere skatshy


tesatser paring andre omraringder med positive produktivishytetsef fekter som resultat

Kapitalmarkedet i Norge er aringpent og rimelig velshyfungerende Det er ingen klare indikasjoner paring marshykedssvikt som ikke er dekket med eksisterende virkeshymidler for aring skaffe kapital til virksomheter i etableshyringsfasen Staten er imidlertid en tyngre aktoslashr i kapitalmarkedet enn i andre land og det private eierskapet er fragmentert og begrenset Det er behov for mer laquokompetent kapitalraquo dvs aktivt eierskap med kompetanse til aring utvikle nye bedrifter Det prishyvate eierskapet kan styrkes gjennom de omlegginger som er anvist for skattesystemet

Kommisjonen viser til at skatteinsentivordninshyger generelt kan bidra til oslashkt FoU men at virkninshygen paring innovasjon og produktivitet ikke er entydig Norges ene ordning Skattefunn fremstaringr som relashytivt generoslashs og er nylig utvidet i flere omganger Kommisjonen viser til at Skattefunn skal evalueres og har ikke funnet grunnlag for aring foreslaring endringer i Skattefunn eller opprettelse av nye skatteinsentishyvordninger

Norge har et noe lavt nivaring paring oppstart av selskashyper For aring bygge opp en kultur for aring starte bedrifter boslashr opplaeligring i entreprenoslashrskap integreres bedre i

skole og studier Tiltak for nyetableringer maring utforshymes slik at tiltakene ikke hindrer bedrifter i aring vokse Effektiv konkursharingndtering er sentralt for god flyt av ressursene og hensyn til debitor og kreditor maring veies paring en hensiktsmessig maringte Muligheter for bedrifter til selv aring velge et mer kreditorvennlig avtashyleverk boslashr vurderes

Universiteter og hoslashyskoler boslashr gis sterkere insenshytiver til kommersialisering av forskningsresultater og samarbeid med naeligringslivet se avsnitt 53 Dette vil skape nye innovative selskaper med vekstmuligshyheter Bedre tilgang paring riktig kompetanse blir avgjoslashshyrende for aring lykkes i omstillingene framover Dette gjelder ogsaring for entreprenoslashrskap med grunnlag i FoU der tilgangen paring kvalifisert arbeidskraft er saeligrshylig viktig

De samlede virkemidlene for innovasjon og entreprenoslashrskap maring ses opp mot utfordringene vi staringr ovenfor Tilgjengelig forskning peker paring at den offentlige innsatsen boslashr vris mot tiltak som styrker kommersialisering og mot stoslashrre etablerte FoUshybedrifter Offentlige midler til virksomheter i oppshystartsfasen boslashr skje gjennom ordninger der ogsaring prishyvate aktoslashrer er med


Kapittel 6

Arbeidsmarkedet i omstilling

61 Innledning

Arbeidskraften er varingr viktigste ressurs Et velshyorganisert og godt fungerende arbeidsmarked i privat og offentlig sektor er en forutsetning for en effektiv bruk av samfunnets samlede ressurser og bidrar til hoslashy produktivitet

Arbeidsmarkedet staringr overfor en rekke strukshyturendringer i aringrene framover Som beskrevet i kapittel 3 vil det skje store endringer i naeligringsshystrukturen som foslashlge av at petroleumssektoren gradvis vil trappes ned En aldrende befolkning innebaeligrer at en synkende andel yrkesaktive maring finansiere en oslashkende andel eldre samtidig som aldringen innebaeligrer at ettersposlashrselen etter tjenesshyter innen bla helse og omsorg vil oslashke betydelig i aringrene framover se kapittel 4 Globalisering og et stadig mer aringpent europeisk arbeidsmarked foslashrer til at en oslashkende del av arbeidsmarkedet utsettes for internasjonal konkurranse og teknologisk utvikling gjoslashr at stadig flere arbeidsoppgaver vil bli automatisert Samtidig kan den betydelige oslashkningen i antall asylsoslashkere innebaeligre utfordrinshyger mht integrering i arbeidsmarkedet og foslashre til utfordringer for varingre velferdsordninger Endrinshyger som kan komme av globalisering og teknoshylogisk utvikling er beskrevet naeligrmere i kapittel 62

Disse omstillingene vil paringvirke arbeidsmarkeshydet saeligrlig langs to dimensjoner For det foslashrste vil det komme nye krav til kunnskap Kompetansen i befolkningen er en viktig kilde for produktivitet og en overgang fra en ressursbasert til en mer kunnskapsbasert oslashkonomi vil kreve hoslashy kompeshytanse i befolkningen Sammenlignet med andre land i OECD har vi en hoslashyt utdannet arbeidsshystyrke men samtidig er vi blant landene med stoslashrst frafall fra videregaringende skole saeligrlig i yrkesfagene og gjennomfoslashringen i hoslashyere utdanshyning er lav Det er ogsaring relativt faring som tar lengre universitetsutdanninger dvs mastergrad og dokshytorgrad i Norge enn i mange andre land og i hoslashyshyere utdanning har det vaeligrt lagt for liten vekt paring real- og teknologifag Tilgang paring arbeidskraft med

rette kvalifikasjoner og rett kompetanse vil bli avgjoslashrende for en naeligringsdynamikk med hoslashy grad av innovasjon entreprenoslashrskap og evne til adopsjon av ny teknologi og dermed for produktishyvitetsveksten framover Det blir ogsaring viktig at kompetansen flyter dit det er mest behov for den og at det er faeligrrest mulig hindringer i allokerinshygen av kompetanse Arbeidsmarkedets funksjonsshymaringte og organisering herunder loslashnnsdannelsen vil ogsaring bli utfordret Omstillingene kan foslashre til oslashkende oslashkonomiske ulikheter Utfordringer knytshytet til slike polariseringstendenser er ogsaring tema i dette kapitlet

For det andre vil det bli behov for aring mobilisere arbeidskraftressursene for aring dekke det oslashkte arbeidskraftsbehovet i private og offentlige tjenesshyteytende naeligringer og for aring opprettholde hoslashy velshyferd i aringrene framover Det innebaeligrer at flere maring i arbeid og at arbeidskraftressursene maring brukes paring en effektiv maringte se boks 61 Flere av de struktushyrendringene vi staringr foran kan imidlertid gjoslashre det vanskeligere for enkelte grupper aring faring innpass i arbeidsmarkedet Noen av de store endringene vil paringgaring over lang tid og det kan vaeligre lettere aring tilshypasse seg disse Andre endringer vil skje raskere og kan skape ubalanser som vil bli vanskeligere aring haringndtere De som vil oppleve stoslashrst utfordringer framover er personer med lav kompetanse og pershysoner med lav produktivitet I dette kapitlet skal vi se naeligrmere paring hvordan disse gruppene kan bli bedre integrert i arbeidsmarkedet i lys av de utfordringene vi staringr ovenfor

62 Strukturendringer i arbeidsmarkedet

621 Globalisering og aringpent europeisk arbeidsmarked

Globalisering paringvirker det norske arbeidsmarkeshydet gjennom flere kanaler Ved at flere land i oslashkende grad tar del i det internasjonale vare- og tjenestebyttet herunder framvoksende oslashkonoshymier og oslashst-europeiske land oslashker den internasjoshy


Boks 61 Hvorfor oslashnske oslashkt arbeidsinnsats

Det er vanlig aring betrakte arbeidsfoslashres arbeidsinnshysats som et frivillig valg Dette gjelder naringr man garingr inn i yrkeslivet naringr man forlater det og blir pensjonist og valg av arbeidstid Mange kan velge deltidsarbeid og det finnes mange muligshyheter for aring arbeide mer enn det som svarer til en fulltidsjobb Arbeidsledighet er det viktigste eksempelet paring at den enkeltes arbeidsinnsats ikke alltid er selvvalgt

Den enkeltes valg av arbeidsinnsats vil vaeligre en avveiing mellom nytten av aring oslashke forbruket ved aring jobbe litt mer og nyttetapet ved redusert fritid I en slik situasjon kan man sposlashrre om det er noen grunner til at myndighetene skulle oslashnske at arbeidsfoslashre jobber mer enn de selv velshyger Siden arbeidsinntekt beskattes oslashker den enkeltes forbruksmuligheter med bare en del av de verdiene som skapes av arbeidsinnsatsen Resten tilsvarer oslashkt skatteinntekt som det offentlige bruker til to hovedformaringl (i) Finansishyering av kostnadene knyttet til offentlig tjenesteshyyting som brukerne direkte betaler lite eller ingenting av og (ii) trygder og andre kontanshytoverfoslashringer til dem som av ulike grunner ikke klarer aring forsoslashrge seg selv

De skattene som direkte og indirekte er lagt paring arbeidsinnsats representerer dermed en ekstraverdi for samfunnet Den enkelte yrkesakshytive har imidlertid ikke noen insentiv til aring ta henshy

nale arbeidsdelingen Arbeidsintensiv produksjon flyttes til land med billig arbeidskraft og arbeidsshykraft fra disse landene flytter til industriland Naeligringsomstillinger som foslashlger av dette loslashfter produktiviteten baringde i industriland og framvokshysende oslashkonomier

Tilstroslashmmingen av arbeidskraft til Norge har vaeligrt svaeligrt stor de siste aringrene Gjennom EOslashSshyavtalen har Norge vaeligrt en del av det aringpne euroshypeiske arbeidsmarkedet siden 1994 men det var foslashrst etter utvidelsen av EU og dermed EOslashS-omraringshydet i 2004 at arbeidsinnvandringen skjoslasht fart Ifoslashlge registerbasert sysselsettingsstatistikk sto bosatte innvandrere og arbeidstakere paring korttidsshyopphold for om lag tre firedeler av sysselsettingsshyveksten i Norge fra 2004 til 2014 se figur 61A

Tilstroslashmmingen av arbeidskraft har bidratt til aring oslashke produksjonskapasiteten i norsk naeligringsliv og fjerne flaskehalser Internasjonalt trekkes arbeidsinnvandring ofte fram ogsaring som en viktig

syn til denne ekstraverdien naringr arbeid avveies mot fritid fordi den tilfaller andre i samfunnet enn den yrkesaktive selv Spesielt i velferdsstashyter som de skandinaviske vil denne ekstravershydien vaeligre stor fordi relativt hard beskatning av arbeidsinnsats trengs for aring finansiere hoslashy grad av omfordeling via offentlige overfoslashringer og et hoslashyt offentlig tilbud av skattefinansierte tjenesshyter Det er dette som gjoslashr det riktig aring se paring velshyferdsstaten som et laquospleiselagraquo som krever at arbeidsfoslashre jobber relativt mye selv om skatteshybyrden er relativt hoslashy

Den reelle beskatningen av arbeidsinnsats er relativt hoslashy i Norge og den omfatter flere typer direkte og indirekte skatter Skattesatsene i Norge innebaeligrer at verdiskapingen for samfunshynet av oslashkt arbeidsinnsats er naeligr det dobbelte av den oslashkningen i forbruksmuligheter for den som jobber mer (Holmoslashy og Thoresen 2013) Gevinshysten for samfunnet blir enda stoslashrre hvis man klashyrer aring oslashke arbeidsinnsatsen blant dem som oppleshyver lite nyttetap ved aring miste noe fritid Dette gjelshyder foslashrst og fremst arbeidsledige personer som av ulike grunner har problemer med aring komme inn i arbeidsmarkedet personer med nedsatt arbeidsevne og eldre som skyves ut av arbeidslishyvet foslashr de selv vil For aring faring personer til aring garing fra trygd til arbeid er det viktig at de oslashkonomiske insentivene ved en slik overgang er store nok

faktor for oslashkt produktivitet i mottakerlandene men dette ser ikke ut til aring ha vaeligrt tilfelle for Norge Det kan ha sammenheng med at en stor andel av de som har kommet fra de nye EU-lanshydene til Norge arbeider i tjenesteytende naeligringer med lav produktivitet se kapittel 4 i Produktivishytetskommisjonens foslashrste rapport Arbeidsinnvandshyringen har ogsaring foslashrt til at det har blitt stoslashrre konshykurranse om eksisterende jobber i store deler av arbeidsmarkedet

Det er god grunn til aring tro at arbeidsinnvandshyringen vil fortsette i aringrene framover Velstands- og loslashnnsnivaringet i Norge er blant de hoslashyeste i Europa og tidligere innvandrere fungerer som brohoder for videre innvandring Omfanget av innvandshyringen framover kan ogsaring bli paringvirket av den oslashkoshynomiske utviklingen i Norge og ettersposlashrselen etter arbeidskraft Med den svakere oslashkonomiske utviklingen det siste aringret og en oslashkende arbeidsshyledighet har det skjedd en nedgang i arbeidsinnshy


0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

500

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

500

2004 2006 2008 2010 2012 2014

Personer paring korttidsopphold

Bosatte innvandrere

Befolkningen ekskl innvandrere

Innvandring A Sysselsatte personer etter bostatus Akkumulert vekst fra 2004 (4 kvartal hvert aringr) 1 000 personer

B Personer med behov for beskyttelse (asyl) 1 000 personer

0

5

10

15

20

25

30

35

40

0

5

10

15

20

25

30

35

40

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Overfoslashringsflyktninger

Asylsoslashkere

Figur 61 Sysselsatte personer etter bostatus Akkumulert vekst fra 2004 (4 kvartal hvert aringr) 1 000 pershysoner

Kilder Statistisk sentralbyraring Finansdepartementet og UDI

vandringen til Norge Arbeidsinnvandringen er likevel fortsatt hoslashy sammenlignet med perioden foslashr 2004

Siden sommeren 2015 har vi opplevd en krafshytig tilstroslashmning av innvandrere paring grunn av krig og humanitaeligre kriser i andre land I 2015 soslashkte om lag 31 100 personer om asyl i Norge en oslashkning paring rundt 170 pst fra i fjor se figur 61B Det er ventet at mange vil vaeligre paring flukt i Europa ogsaring i aringr og UDI anslaringr at mer enn 30 000 persoshyner vil soslashke om asyl i Norge i 2016 Det er trolig at flere som faringr innvilget asyl ogsaring vil soslashke om famishyliegjenforening For aring haringndtere asylsituasjonen og sikre en god integrering av de som faringr innvilget opphold i Norge har flertallet av partiene paring Storshytinget blitt enige om en politisk avtale med flere integreringspolitiske tiltak Regjeringen sendte en rekke tiltak for aring stramme inn og gjoslashre det mindre attraktivt aring soslashke asyl i Norge paring hoslashring i desember 2015

Stadig nye deler av naeligringslivet utsettes for internasjonal konkurranse Holden-III-utvalget (NOU 2013 13) viser til at norske bedrifter i oslashkende grad soslashker oppdrag i andre land Samtidig har svake hjemmemarkeder i mange EU-land bidratt til aring oslashke interessen fra utenlandske aktoslashrer til aring konkurrere om kontrakter i offentlig og privat sektor i Norge Videre har teknologisk utvikling gjort det mulig i oslashkende grad aring kjoslashpe varer og tjeshynester fra andre land For eksempel har DNB og

andre store norske virksomheter satt ut driften av IT-systemer til indiske selskap og internasjonal netthandel har vokst kraftig Vedvarende hoslashyere kostnader i Norge vil bidra til aring forsterke disse trekkene i norsk oslashkonomi samtidig som en stoslashrre del av tjenestesektoren kan moslashte oslashkt konkurranse i tiden framover Oslashkt konkurranse vil vaeligre posishytivt for produktivitetsutviklingen og kan bidra til aring redusere det hoslashye norske kostnadsnivaringet se kapittel 6 i Produktivitetskommisjonens foslashrste rapport Men samtidig vil internasjonalisering skape utfordringer for loslashnns- og arbeidsforhold i Norge For eksempel i internasjonale bedrifter med nasjonale bransjerdatterselskaper kan forshyholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker bli mer komplisert bla ved at arbeidsgiverne faringr muligheter til aring hente arbeidskraften fra flere land Det kan ogsaring bli et oslashkt press paring tariffavtalene i norsk arbeidsliv Konflikten i Norwegian i 2015 er et eksempel paring denne type utfordring Forskning viser ogsaring at arbeidstakere med lav kompetanse er saeligrlig utsatt naringr internasjonaliseshyringen og konkurransen oslashker (Balsvik mfl 2015) Globale selskaper er ifoslashlge OECD (2015a) saeligrlig viktige for innovasjon og innovasjonsspredning Et godt rammeverk for slike selskaper vil kunne bidra til norsk produktivitetsvekst Redusert selshyskapsskatt ble fremhevet av Skatteutvalget (NOU 2014 13) som et av de viktigste tiltakene for et forshybedret rammeverk paring skatteomraringdet


0

100

200

300

400

500

600

0

100

200

300

400

500

600

10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Automatisering

A Sysselsatte personer fordelt etter sannsynligheten for automatisering 2013 1000 personer


0 10 20 30 40 50 60

Loslashnn

Utdanning

Sektor

Naeligring

Kjoslashnn

Hoslashy

Lav

Hoslashy

Lav

Offentlig

Privat

Industri

Tjytende

Kvinner

Menn

Figur 62 Automatisering


622 Teknologisk utvikling og automatisering av arbeidsoppgaver

Teknologisk utvikling er en av de viktigste drivshykreftene for oslashkt produktivitet De siste tiaringrene har utviklingen innen IKT og automatisering av arbeidsoppgaver endret produksjonen av varer og tjenester og ettersposlashrselsmoslashnstre i betydelig grad En rekke manuelle yrker er blitt mekanishysert og behovet for arbeidskraft er redusert i naeligringer der automatiseringen har funnet sted Dette har foslashrt til oslashkt produktivitet i de yrkene som er blitt automatisert og en overflytting av arbeidsshykraft til andre naeligringer (Graetz og Michaels 2015)

Det er meget usikkert hvordan den teknoloshygiske utviklingen vil endre produksjonsmoslashnstre fremover og hvilke arbeidsoppgaver som erstattes av maskiner En stadig raskere teknologisk utvikshyling vil trolig foslashre til at maskiner i oslashkende grad overtar mer avanserte arbeidsoppgaver ndash saringkalte laquokognitiveraquo rutineoppgaver ndash og ikke bare laquomekashyniskeraquo rutineoppgaver som fram til naring (Brynjolfsshyson og McAfee 2012 2014 Frey og Osborne 2014) Dette kan oslashke behovet for omstillinger og fleksibilitet i arbeidsmarkedet Flere studier har forsoslashkt aring anslaring slike effekter Ekeland mfl (2015) anslaringr at en tredjedel av dagens jobber vil kunne bli borte de neste 20 aringrene som foslashlge av automatishysering selv om slike anslag er svaeligrt usikre Som figur 62A illustrerer har enkelte yrkesgrupper svaeligrt hoslashy sannsynlighet for aring bli automatisert (over 95 pst) og om lag like mange som har

svaeligrt lav sannsynlighet (mindre en 5 pst) De som ifoslashlge undersoslashkelsen har 70 pst eller hoslashyere sannsynlighet for aring bli automatisert tilsvarer om lag 30 pst av samlet sysselsetting

Analysen er basert paring en metode utviklet av Frey og Osborne (2013) De finner at den tilsvashyrende andelen i USA er 10 prosentpoeng lavere enn i Norge Ifoslashlge en finsk studie har finske arbeidstakere om lag samme sannsynlighet for aring bli automatisert som norske (Pajarinen og Rouvishynen 2014) mens svenske arbeidstakere ifoslashlge en annen studie har om lag samme sannsynlighet for aring bli automatisert som amerikanske (SSF 2014)

Slik automatisering vil foslashre til oslashkt produktivishytet men vil ogsaring stille varingrt samfunn overfor utforshydringer saeligrlig naringr det gjelder aring skape jobber for dem som blir automatisert bort Disse utfordrinshygene vil variere mellom ulike deler av arbeidsmarshykedet og vil trolig vaeligre stoslashrst for arbeidstakere med lav kompetanse se figur 62B Eksempler paring yrker som kan vaeligre saeligrlig utsatt er regnskapsfoslashshyrere maskinfoslashrere-operatoslashrer selgere butikkshymedarbeidere og resepsjonister Automatisering av laquokognitiveraquo rutineoppgaver kan bety at ogsaring mange jobber med middels store krav til kompeshytanse vil bli borte Jobber som vil vaeligre minst utsatt for automatisering befinner ifoslashlge Ekelund mfl (2015) seg i offentlig sektor og enkelte tjeshynesteytende naeligringer og omfatter feks laeligrere ingenioslashrer personer med lederoppgaver og flere jobber i helse- og omsorgssektoren

Automatiseringen har endret sammensetninshygen av sysselsettingen i flere land allerede Autor


Polarisering A Prosentvis endring i sysselsetting i USA fordelt

etter kompetansenivaring1 1980-2005 B Endring i sysselsettingsandelen fordelt paring yrkesgrupper2

Prosentpoeng 1993-2010

-02

-01

0

01

02

03

04

-02

-01

00

01

02

03

04

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 -15

-10

-5

0

5

10

15

-15

-10

-5

0

5

10

15

Norge Sverige Danmark Finland

Lavinntektsyrker Middelsinntektsyrker Hoslashyinntektsyrker

Figur 63 Polarisering 1 Kompetanseskalaen er konstruert ved at yrker er rangert etter gjennomsnittlig loslashnnsnivaring i hvert yrke i 1980 2 Sysselsettingen er maringlt ved utfoslashrte timeverk Yrkene er rangert etter gjennomsnittsloslashnnen i hvert land over hele tidsperioden

For fordeling av yrker i grupper se Goos mfl (2014) tabell 1 Kilder Autor og Dorn (2013) og Goos mfl (2014)

mfl (2006) og Autor og Dorn (2013) beskriver hvordan kunnskapsbasert teknologisk fremgang har senket kostnadene ved aring automatisere oppshygaver i USA og hvordan yrker med hoslashy grad av rutineoppgaver saeligrlig i vareproduksjonen har forsvunnet fra det amerikanske arbeidsmarkedet de siste tiaringrene Dette er illustrert i figur 63A hvor det framgaringr at det vaeligrt en nedgang i ettershysposlashrselen etter sysselsatte med middels til lav kompetanse Videre peker disse studiene paring at befolkningens oslashkte ettersposlashrsel etter tjenester har foslashrt til at mange av de som tidligere utfoslashrte rutineoppgaver i vareproduserende naeligringer har funnet arbeid i tjenesteytende naeligringer samtidig som en oslashkende andel av nyutdannede har blitt ansatt i tjenestenaeligringene Siden kvalifikasjonsshykravene i tjenesteytende naeligringer ofte er lavere enn i vareproduserende naeligringer har naeligringsshyendringene foslashrt til en framvekst av lavkompetanshysejobber med lavere loslashnninger I kombinasjon med at kunnskapsbasert teknologisk endring trekker i retning av oslashkt ettersposlashrsel og hoslashyere loslashnninger for arbeidskraft med hoslashy kompetanse har dette foslashrt til en oslashkende polarisering i det ameshyrikanske arbeidsmarkedet med oslashkte loslashnnsforshyskjeller som resultat

Flere europeiske land har opplevd en tilsvashyrende polarisering i arbeidsmarkedet de siste tiaringshyrene (Goos og Manning 2007 Goos mfl 2009

Goos mfl 2011) I Norge har man sett liknende utviklingstrekk men de har saring langt vaeligrt mindre markerte enn i flere andre land se figur 63B Antall jobber i bransjer med hoslashyt utdanningsnivaring som helse undervisning og forretningstjenester har oslashkt kraftig i Norge og den sterke velstandsshyveksten de siste 10ndash15 aringrene har foslashrt til oslashkt ettershysposlashrsel etter arbeidsintensive tjenester hvor krashyvene til kvalifikasjoner ikke er like store som renshygjoslashring transport hotell og restaurant (Doslashlvik mfl 2014)

I tillegg til automatisering foslashrer den teknoloshygiske utviklingen med stor grad av innovasjon og adopsjon til at det utvikles nye tjenester Dette kan gi oslashkt produktivitetsvekst i tjenestesektoren men den sterke konkurransen og den loslashse tilknytshyningen til arbeidsmarkedet for arbeidstakere innen mange tjenestesektorer kan samtidig forshysterke polariseringen i arbeidsmarkedet

63 Utfordringer for den norske modellen

Flere trekk ved den nordiske samfunns- og arbeidslivsmodellen har bidratt til hoslashy omstillingsshyog innovasjonsevne og god produktivitetsutvikshyling (Barth og Moene 2014) Det er ulike oppfatshyninger om hva som er de viktigste elementene i


modellen Mange legger vekt paring samarbeid og institusjoner i arbeidsmarkedet som ogsaring bidrar til inntektsutjevning Andre legger vekt paring at lanshydene har satset paring et utdanningssystem som fanshyger opp alle Et hoslashyt utdanningsnivaring bla som foslashlge av at kostnadene ved aring ta utdanning er lave er sentralt for omstilling og produktivitet Et tredje element er universelle og ganske sjeneroslashse velferdsordninger som reduserer usikkerheten for arbeidstakere som blir beroslashrt av omstilling Et fjerde element er demokratiske politiske systemer som med bred deltagelse og representasjon fra hele landet og sosiale grupper har gitt institusjoshyner med bred oppslutning og stor legitimitet Velshyfungerende skattesystem godt utbygd infrastrukshytur og offentlige tjenestetilbud i hele landet har fremmet oslashkonomisk utvikling Det har imidlertid ogsaring vaeligrt kritikk av den nordiske modellen spesishyelt at den skaper utenforskap og avhengighet av velferdsordninger for store grupper med lav komshypetanse og at den gir mangelfulle insentiver til kompetansebygging innovasjon og entreprenoslashrshyskap Her konsentreres diskusjonen om forholshydene i arbeidsmarkedet

Selv om man ofte omtaler modellen som laquonorshydiskraquo eller laquoskandinaviskraquo er det forskjeller melshylom landene naringr det gjelder loslashnnsdannelse velshyferdssystemer mv (Doslashlvik mfl 2014)1 Den norshydiske modellen er heller ikke statisk De struktushyrendringene som er beskrevet over vil paringvirke alle de nordiske landenes samfunns- og arbeidsshylivsmodeller Endringer som foretas i ett land feks innstramming i trygdeordninger eller libeshyralisering av arbeidstidsordninger vil ogsaring paringvirke de andre landenes mulighet for aring videreshyfoslashre egne ordninger

Norsk naeligringsliv har vist stor evne til omstilshyling Loslashnnsdannelsen som er kjennetegnet ved en hoslashy grad av koordinering har gitt en sammenshypresset loslashnnsstruktur Sammen med hoslashye krav til produktivitet og kompetanse til arbeidstakerne har den jevne inntektsfordelingen og et gjennomshysnittlig hoslashyt loslashnnsnivaring i internasjonal sammenshyheng foslashrt til at lite produktive bedrifter har tapt i konkurransen mot nye og eksisterende bedrifter med hoslashyere produktivitet og vekstpotensial (Agell og Lommerud 1991 Wallerstein og Moene 1997) Denne syklusen av oppstart og nedleggelse som har faringtt betegnelsen kreativ destruksjon etter Schumpeter (1942) er en forutsetning for et omsshytillingsdyktig arbeidsmarked og det som driver endringene i ettersposlashrselen etter arbeidskraft

Se NOU 2011 7 (Brochmann-utvalget) for en bred gjenshynomgang av den norske samfunns- og velferdsmodellen

Selv om det er de nye bedriftene som bidrar mest til nettoveksten i sysselsettingen er det de eksisshyterende bedriftene som staringr for de store bruttoshystroslashmmene i arbeidsmarkedet Bruttostroslashmmene er viktige for omfordeling av jobber mellom bedrifter sektorer og regioner

Med sitt ansvar for gjennomfoslashringen av loslashnnsshyoppgjoslashrene i Norge har partene i arbeidsmarkeshydet spilt en viktig rolle i utviklingen av den norske modellen I tillegg skjer mye av reguleringen av arbeidsmarkedet gjennom kollektivt avtaleverk i tillegg til at partene stoslashtter opp om omstillinger i oslashkonomien Norge har vaeligrt preget av en stor grad av tillit mellom sentrale aktoslashrer i oslashkonomien ikke minst mellom myndighetene og partene i arbeidslivet men gjennomgaringende ogsaring mellom de politiske partiene og partene i arbeidslivet Dette har bidratt til god beslutningsdyktighet over tid (Doslashlvik mfl 2014)

Hoslashye krav til produktivitet kan imidlertid ha gjort det vanskelig for enkelte grupper aring faring inn-pass i arbeidsmarkedet Balansen mellom relativt generoslashse velferdsordninger og tilstrekkelige insentiver til aring staring i arbeid er en viktig del av den nordiske modellen Denne balansen kan bli truet av de endringene som beskrives i dette kapitlet

Sammenhengen mellom den nordiske modelshylen og innovasjon er et omdiskutert tema i den internasjonale forskningslitteraturen Acemoglu mfl (2014) mener den nordiske modellen leverer gode resultater fordi det er andre land som leder an i innovasjonen De fremhever at den amerikanshyske modellen gir sterkere insentiver til innovasjon enn de nordiske saeligrlig gjennom stoslashrre loslashnnsforshyskjeller som gjoslashr det mer loslashnnsomt aring yte ekstra innsats Stiglitz (2015) mener derimot at sikkershyhetsnettet i de nordiske landene i form av geneshyrelle velferdsordninger med gjennomgaringende hoslashyt nivaring paring ytelsene har bidratt til innovasjon ved aring redusere risikoen ved aring feile se omtale i kapittel 6 i Produktivitetskommisjonens foslashrste rapport

631 Kompetanse blir viktigere

Den norske samfunnsmodellen har gjort det mulig for en stor andel av befolkningen aring ta videshyregaringende utdanning noe som bidrar til aring forklare det hoslashye produktivitetsnivaringet Det norske utdanshyningssystemet gir rett til videregaringende opplaeligring og varingrt skolesystem bygger paring et enhetsskoleprinshysipp hvor grunnkvalifisering av befolkningen uavshyhengig av sosiooslashkonomisk bakgrunn staringr senshytralt Myndighetene tilbyr ogsaring gunstige laringne- og stipendordninger for personer som tar hoslashyere utdanning og fagskole Samtidig har utdanningsshy

1


Master- eller doktorgrad

0

5

10

15

20

25

30

35

0

5

10

15

20

25

30

35

Chile

Tyrkia

Hellas

New Z

ealan

d

Austra

lia

Canad

aIrl

and

Israe

l

Storb

ritan

nia USA

Frank

rike

Islan

d

Ungar

n

Tyskla

nd

Norge

OECD

Neder

landIta

lia

Spania

Finlan

dEU21

Sverig

e

Danm

ark

Tsjekk

ia

Oslashsterri

ke

Beliga

Estonia

Slovak

ia

Sloven

ia

Sveits

Portu

gal

Luxe

mbo

ug

Polen

Figur 64 Andel av befolkningen (30ndash34 aringr) med Master- eller doktorgrad Prosent

Kilde OECD Education at a Glance 2015

systemet klare svakheter som paringpekt i Produkshytivitetskommisjonens foslashrste rapport Resultatene er ikke spesielt gode i et internasjonalt perspektiv saeligrlig sett opp mot de ressursene som brukes i sektoren og frafallet er stort baringde i videregaringende og hoslashyere opplaeligring Med de strukturendringene vi naring ser i arbeidsmarkedet blir kompetanse enda viktigere Fleksibiliteten i utdanningssystemet vil bli satt paring proslashve og behovet for oppgradering av kompetanse gjennom hele livsloslashpet vil stille nye krav baringde til arbeidstakere og arbeidsgivere framshyover

Tilbud av og ettersposlashrsel etter hoslashyere kompetanse

Overgangen fra en ressursbasert til en mer kunnshyskapsbasert oslashkonomi oslashkende globalisering og tekshynologisk utvikling trekker i retning av at ettersposlashrshyselen etter arbeidskraft med hoslashy kompetanse vil oslashke framover En viktig drivkraft er en voksende kunnskapsintensiv tjenestesektor Baringde utvikling av produkter tjenester og ny teknologi samt adopshysjon av kunnskap som andre har utviklet krever hoslashy kompetanse Kunnskapsbaserte teknologiske endringer skaper ogsaring muligheter for synergieffekshyter naringr bedrifter ansetter flere personer med hoslashy kompetanse Med stadig raskere teknologisk utvikshyling vil dette kunne oslashke ettersposlashrselen etter flere typer hoslashy kompetanse

Med oslashkt ettersposlashrsel etter hoslashy kompetanse blir det noslashdvendig at flere enn i dag tar utdanning av hoslashyere grad Selv om Norge generelt har en hoslashyt utdannet arbeidsstyrke er det relativt faring som

tar de lengste utdanningene Andelen personer med master- eller doktorgradsutdanning i Norge ligger like under gjennomsnittet blant OECD-lanshydene se figur 64 Dette gjelder ogsaring naringr man ser paring hele voksenbefolkningen under ett (25ndash64 aringr)

Det siste tiaringret har det saeligrlig vaeligrt mangel paring ingenioslashrer Dette har i stor grad vaeligrt dekket gjenshynom innvandring (Gjefsen mfl 2014) OECD peker ogsaring paring at Norge har svaeligrt lav andel unge med realfagsutdannelse sammenlignet med andre land (OECD 2014c) Fra NAVs og NHOs arbeidsshymarkedsundersoslashkelser og fra Innovasjonsundershysoslashkelsene meldes det om at mangel paring riktig komshypetanse saeligrlig med bakgrunn i tekniske og mateshymatiske fag hindrer bedriftene i aring ekspandere og innovere

Personer med hoslashyere utdanning er ikke jevnt fordelt i oslashkonomien Framveksten av petroleumsshysektoren de siste tiaringrene inklusiv en stor leveranshydoslashrindustri har skapt jobbmuligheter for mange med hoslashyere utdanning og trukket til seg mye arbeidskraft med hoslashy kompetanse saeligrlig innen tekniske og matematiske fag I offentlig sektor har det vaeligrt vanskelig aring rekruttere denne typen kompetanse bla som foslashlge av det hoslashye loslashnnsnishyvaringet i privat sektor for denne arbeidskraften Falshylet i oljeprisen siden sommeren 2014 og den paringfoslashlshygende aktivitetsnedgangen i petroleumsrelatert industri har imidlertid foslashrt til at flere med naturvishytenskapelig og teknisk bakgrunn har garingtt fra petroleumsrelaterte naeligringer til andre deler av naeligringslivet og til offentlig sektor Dette kan avhjelpe kompetansemangelen paring kort sikt mens


Loslashnnspremie hoslashyere utdanning

0

50

100

150

200

250

300

350

0

50

100

150

200

250

300

350

Sverig

e

Norge

Danm

ark

Austra

lia

Estonia

New Z

ealan

d

Belgia

Canad

aIta

lia

Soslashr-Kor

ea

Finlan

d

Hellas

Storb

ritan

nia

Spania

Japa

n

Oslashsterik

e

Frank

rike

Sveits

Neder

land

EU21 g

jsnit

t

Luxe

mbu

rg

OECD gjs

nitt

Israe

l

Portu

gal

Poland

Slovak

ia

Sloven

ia

Tsjek

kiaUSAIrl

and

Tyrk

ia

Mex

ico

Ungar

nChil

e

Bachelor eller tilsvarende Master doktorgrad eller tilsvarende Hoslashyere utdanning

Figur 65 Loslashnnspremie fra hoslashyere utdanning i OECD-land i 2013

Kilde OECD Education at a Glance (2015)

det paring lengre sikt blir noslashdvendig med flere persoshyner med lang hoslashyere utdanning Offentlig sektor har ogsaring mangel paring arbeidskraft med kort hoslashyere utdanning bla laeligrere og helsefagsutdannede mens sektoren har tiltrukket seg flere med hoslashyshyere utdanning innen oslashkonomi og administrasjon samfunnsfag og humanistiske fag

En lang periode med hoslashy vekst i oslashkonomien kan vaeligre en medvirkende aringrsak til at mange ikke fullfoslashrer utdanningsloslashpet og at ikke flere velger aring ta hoslashyere grader Naringr oslashkonomien garingr godt er ettersposlashrselen etter arbeidskraft i naeligringslivet og i offentlig sektor generelt hoslashy og arbeidsmarkeshydet absorberer mye av de tilgjengelige arbeidsshykraftressursene I slike perioder vil insentivene til aring ta lange utdanninger lett svekkes

En annen forklaring paring at insentivene til aring ta lang hoslashy utdanning er relativt sett lavere i Norge kan vaeligre den sammenpressede loslashnnsstrukturen Den ekstra loslashnnen hoslashyere utdanning gir gjennom livsloslashpet i gjennomsnitt er blant de laveste i OECD se figur 65

Utdanningspolitikken spiller en viktig rolle for oppbyggingen av kompetanse i befolkningen og utdanningssystemet er myndighetenes viktigste virkemiddel for aring paringvirke kunnskapskapitalen2

Dynamikken i utdanningsmarkedet skal soslashrge for at det blir utdannet tilstrekkelig med kandidater som har den kompetansen som ettersposlashrres i arbeidsmarkedet Paring tilbudssiden er det imidlershytid grunn til aring stille sposlashrsmaringl ved om insentivene

til aring levere gode kandidater baringde til forskning og naeligringsliv er sterke nok se kapittel 5 Andelen som rapporterer at de har for hoslashy eller for lav kompetanse har ikke oslashkt blant hoslashyt utdannede i arbeidsmarkedet de siste aringrene Dette skyldes bla at studentenes valg har endret seg i traringd med arbeidsmarkedets behov men ogsaring at et generelt godt arbeidsmarked over tid har bidratt til at de aller fleste har faringtt seg jobb Likevel som beskreshyvet over tyder undersoslashkelser paring at det er kompeshytansemangel paring flere omraringder OECD peker ogsaring paring at det er et potensial for produktivitetsgevinster som kan realiseres dersom vi kan faring til et bedre samsvar mellom bedriftenes behov for kompeshytanse og arbeidstakernes kompetanse se figur 66 Dersom naeligringsutvikling og teknologiutvikshyling bidrar til stoslashrre og raskere skifter i bedrifteshynes og det offentliges behov for kompetanse vil kravene til fleksibilitet i utdanningssystemet ogsaring oslashke

I den foslashrste rapporten pekte Produktivitetsshykommisjonen paring at den resultatbaserte finansiershyingen i universitets- og hoslashyskolesektoren som ble introdusert med kvalitetsreformen har hatt uhelshy

2 I Produktivitetskommisjonens foslashrste rapport var utdanshyningssektoren et viktig tema se NOU 2015 1 kapittel 17 Foruten en beskrivelse av utdannings- og kompetansenishyvaringet i Norge styringssystemer og maringling av produktivitet i utdanningssektoren kom kommisjonen med flere vurdeshyringer av tiltak i grunnskolen videregaringende opplaeligring og hoslashyere utdanning


0

2

4

6

8

10

12

0

5

10

15

20

25

30

35

40

Polen

Canad

a

Belgia

Sverig

eUSA

Frank

rike

Neder

land

Danm

ark

Japa

n

Finlan

d

Estlan

d

Soslashr-Kor

ea

Storb

ritan

nia

Norge

Slovak

ia

Austra

lia

Tyskla

nd

Oslashsterri

keIrl

and

Tsjekk

ia

Spania

Italia

Andel av arbeidskraften med enten for hoslashyt eller for lavt anslaringtt kompetansenivaring (VA)

Anslaringtt produktivitetstgevinst av en bedre kobling av arbeidskraftens kompetanse (HA)

Produktivitetsgevinst av bedre fordeling av arbeidskraftressursene

Figur 66 Andel av arbeidsstyrken med enten for hoslashyt eller for lavt anslaringtt kompetansenivaring (hoslashyre akse) og mulig produktivitetsgevinst av en bedre fordeling av arbeidskraftressursene (venstre akse) 2012 Prosent

Kilde OECD

dige konsekvenser for dimensjoneringen av undervisningstilbudet i hoslashyere utdanning Det har blitt opprettet for mange tilbud og plasser innenfor billige fag som lavere grads studier innenfor samfunnsvitenskap og oslashkonomisk-admishynistrative fag paring bekostning av realfagene Dette er ikke i samsvar med arbeidslivets behov framshyover og kan ha en negativ effekt paring produktiviteshyten i oslashkonomien En ekspertgruppe ledet av Haeliggeland (2015) foreslo aring utvikle profil- og kvalishytetsavtaler mellom myndighetene og utdanshyningsinstitusjonene som skal inneholde mer samshyarbeid med samfunns- og naeligringsliv for aring avdekke hva som er arbeidslivets behov for komshypetanse

Ekspertgruppen pekte ogsaring paring at utviklingen i Europa det siste tiaringret har garingtt i retning av at insentivbasert finansiering i stoslashrre grad enn tidlishygere brukes som styringsinstrument for aring naring fastshysatte maringl for hoslashyere utdanning og forskning I Danmark har dimensjoneringen av utdanningstilshybudet blitt mer sentralisert de senere aringrene bla for aring redusere rekrutteringen til utdanninger hvor arbeidsledigheten er hoslashy (Damvad 2014) Konshykrete prioriteringer fra myndighetene til institushysjonene har oslashkt med krav om hvor kutt skal foreshytas Et slikt system der myndighetene i stoslashrre grad styrer utdanningsinstitusjonene kan imidlershy

tid ogsaring vaeligre problematisk Et tettere samarbeid mellom utdanningsinstitusjonene og naeligringslivet om kompetansebehov er trolig en bedre loslashsning

Den lave gjennomfoslashringen i hoslashyere utdanning innebaeligrer sloslashsing med ressurser Produktivitetsshykommisjonen pekte i den foslashrste rapporten paring flere tiltak for aring boslashte paring problemene Studentene boslashr ha sterkere oslashkonomiske insentiver til aring ta en grad Forskning tyder paring at mer maringlrettede virkemidler som saeligrskilte stipendordninger har en god effekt (Gunnes mfl 2013) Haeliggeland-gruppen anbefalte at myndighetene etablerer stipend for aring fullfoslashre hele bachelor- master- og doktorgrader En annen mulighet er aring ettergi deler av studielaringn ved endt utdanning Som eneste land i Skandinavia har Norge innfoslashrt en delvis ettergivelse ved fullfoslashring av enkelte utdanninger paring hoslashyere grads nivaring hvor droslashyt 300 studenter fikk avskrevet 50 000 kroner ved fullfoslashring av enkelte laeligrerutdanninger i 2014 (Damvad 2014)

For aring styrke gjennomfoslashringen i hoslashyere utdanshyning og rekrutteringen til spesifikke studieproshygram kan myndigheter og utdanningsinstitusjoshynene ogsaring gi bedre informasjon om arbeidsmarshykedsutsiktene ved ulike utdanningsvalg Det gjelshyder baringde bedre veiledning overfor kommende stushydenter og oslashkt kvalitet paring informasjonsarbeidet se omtale i Produktivitetskommisjonens foslashrste rapshy


port Det gjelder baringde generell veiledning og mer fagspesifikk informasjon I Norge har informashysjonsarbeidet hittil vaeligrt noksaring fragmentert og mest rettet mot karriereveiledning i ulike former (Damvad 2014) Framover kan det bli et stoslashrre behov for nasjonale informasjonsopplegg med saeligrlige satsinger mot spesifikke fagomraringder og lange utdanningsloslashp

Oslashkt ettersposlashrsel etter hoslashy og relevant kompeshytanse kan ogsaring paringvirke loslashnningene i arbeidsmarshykedet Et underskudd av personer med hoslashy komshypetanse kan presse opp loslashnningene i en eller flere naeligringer og sektorer Dette vil gi stoslashrre avkastshyning av hoslashyere utdanning som kan stimulere flere til aring velge lenger studieloslashp og bidra til at gjennomshyfoslashringsgraden oslashker Stoslashrre regionale eller naeligringsshyvise loslashnnsforskjeller vil ogsaring kunne foslashre til at hoslashy kompetanse raskere finner fram til omraringder der den er mest etterspurt

Framover blir det ogsaring viktig at innvandrere med hoslashy kompetanse faringr mulighet til aring benytte seg av denne og blir raskt integrert i arbeidsmarshykedet I en del yrker er det noslashdvendig med autorishysasjon og godkjenning av utdanning For innvanshydrere fra EOslashS-omraringdet gjelder EU sitt felles lovshyverk og direktiver som gjoslashr det forholdsvis enkelt aring faring godkjent sine utdanninger For innvandrere utenfor EOslashS-omraringdet er det imidlertid vesentlig vanskeligere aring faring autorisasjon se omtale om dette i kapittel 634

Tilbud og ettersposlashrsel etter lav- og mellomkompetanse

Den norske modellen med relativt smaring loslashnnsforshyskjeller i et internasjonalt perspektiv har foslashrt til at lavtloslashnnede i Norge gjennomgaringende tjener mer enn sammenlignbare grupper i de fleste andre land Det innebaeligrer at kravene til kompetanse og kvalifikasjoner ogsaring er hoslashye Disse kravene kan foslashre til at det for mange loslashnnstakere med lav komshypetanse er vanskelig aring faring innpass og oppnaring et pershymanent fotfeste i arbeidsmarkedet

Flere av de endringene arbeidsmarkedet staringr foran vil kunne oslashke utfordringene for gruppen med lav og middels kompetanse framover Siden sommeren 2015 har Norge opplevd en kraftig tilshystroslashmming av flyktninger og asylsoslashkere Mange av innvandrerne har ikke den kompetansen som ettersposlashrres i det norske arbeidsmarkedet og andre har problemer med aring dokumentere sine kvashylifikasjoner Saeligrlig spraringkproblemer men ogsaring kulshyturforskjeller og diskriminering kan gjoslashre det vanshyskelig aring faring innpass i arbeidsmarkedet Ogsaring blant ungdom har mange problemer med aring komme inn i arbeidsmarkedet Dette gjelder saeligrlig ungdom

uten fullfoslashrt utdanning Selv om de fleste ungdomshymer starter paring en videregaringende skole er frafallet stort spesielt i yrkesfaglige utdanninger Hvis flere blir staringende utenfor arbeidsmarkedet over lang tid risikerer man et langt og varig utenforshyskap Det er uheldig for den enkelte fordi arbeid er en viktig del av deltakelsen i et samfunn Samtidig vil det legge stoslashrre press paring trygdeordningene og baeligrekraften i velferdsstaten

Fra ettersposlashrselssiden i arbeidsmarkedet kan automatisering av arbeidsoppgaver foslashre til at flere oppgaver som i dag utfoslashres av personer med lav og middels kompetanse blir erstattet av maskiner (Ekeland mfl 2015) I mange jobber og for mange yrker er antallet sysselsatte allerede sterkt redusert feks bankfunksjonaeligrer sekretaeligrer og billettkonduktoslashrer Teknologiutviklingen kan gi nye boslashlger av yrker som blir automatisert bort Oljesektoren og fiskerinaeligringen har til naring tatt inn en del ungdommer med lite utdanning En nedshybygging av oljesektoren vil bety redusert tilgang paring denne typen jobber

Framover blir det derfor viktig at arbeidsmarshykedstilknytningen til de med lav kompetanse styrshykes Et steg i denne retningen vil vaeligre aring oslashke den generelle kompetansen Med mer utdanning kan flere konkurrere om jobber med hoslashyere kvalifikashysjonskrav For unge blir det viktig at flere fullfoslashrer videregaringende skole se omtale nedenfor For innshyvandrere maring integreringen baringde i arbeidsmarkeshydet og samfunnet for oslashvrig bli bedre se kapittel 643 Som en del av kompetansehevingen maring det vurderes om utdanningssektoren boslashr ta en stoslashrre rolle eller om dette skal vaeligre en del av arbeidsshymarkedstiltakene som tilbys av NAV For de med kompetanse i mellomsjiktet hvor jobbene blir automatisert vil alternativet til aring oslashke kompetanshysen vaeligre aring soslashke etter jobber der kvalifikasjonskrashyvene er lavere Dette kan skape stoslashrre konkurshyranse om lavkompetansejobber som trolig vil foslashre til det blir enda vanskeligere for de med lavest kompetanse aring komme inn i arbeidsmarkedet Ettersom mellomgruppen bestaringr av personer som allerede i stor grad er integrert i arbeidsmarkeshydet blir det viktig aring sikre god tilgang til videreutshydanning og omskolering For en del grupper med utpreget jobbspesifikk kompetanse ogeller hoslashy alder kan det vaeligre saeligrlig krevende aring miste jobshyben

Naeligringsomstillinger kan imidlertid ogsaring vaeligre gunstige for ettersposlashrselen etter arbeidskraft uten hoslashyere utdanning De siste 10ndash15 aringrene har det saeligrlig vaeligrt en oslashkning i ettersposlashrselen etter arbeidsintensive tjenester hvor kravene til forshymelle kvalifikasjoner ikke er saring hoslashye som rengjoslashshy


ring transport hotell og restaurant (Doslashlvik mfl 2014) Det er grunn til aring forvente at ettersposlashrselen etter denne typen tjenester vil fortsette aring vokse med oslashkende velstand i befolkningen Samtidig vil den demografiske utviklingen hvor andelen eldre blir stoslashrre oslashke ettersposlashrselen etter arbeidskraft i helse- og omsorgssektoren Her er det flere yrker med relativt lave formelle kvalifikasjonskrav

Det er likevel usikkert om det oslashkte behovet for arbeidskraft med lavere krav til formelle kvalifikashysjoner vil vaeligre tilstrekkelig til aring absorbere den voksende tilgangen av arbeidskraft med lav komshypetanse Hvis det blir svaeligrt mange som ikke har eller klarer aring oppnaring en produktivitet som forsvarer de laveste loslashnningene i arbeidsmarkedet vil det dels utfordre baeligrekraften i velferdsmodellen og dels presse loslashnningene nedover Et lavloslashnnsreshygime har baringde positive og negative konsekvenser Paring den ene siden kan mer fleksible loslashnninger oslashke jobbmulighetene for de som er villige til aring jobbe til en lav loslashnn Fram til naring har dette i stor grad omfatshytet arbeidsinnvandrere fra de nye EU-landene ettersom loslashnnsnivaringet i Norge er vesentlig hoslashyere enn loslashnningene i deres hjemland Studier viser at i bransjer med hoslashy arbeidsinnvandring er det gjenshynomsnittlige loslashnnsnivaringet lavere enn i bransjer med liten innvandring (Bjoslashrnstad 2015) Lavere loslashnninger innebaeligrer ogsaring lavere loslashnnskostnader for bedriftene Det kan gjoslashre bedriftene mer konshykurransedyktige i et stadig mer globalisert og konkurranseutsatt naeligringsliv

Paring den andre siden vil lavere loslashnninger for enkelte grupper foslashre til stoslashrre loslashnnsspredning og stoslashrre forskjeller i befolkningen Risikoen oslashker for at vi faringr en gruppe i arbeidslivet med uanstendige loslashnns- og arbeidsvilkaringr Lave loslashnninger vil ogsaring foslashre til at det blir mindre loslashnnsomt aring arbeide samshymenliknet med aring motta en trygdeytelse I den sammenheng kan det vaeligre noslashdvendig aring vurdere om velferdsordningene maring tilpasses endringene i arbeidsmarkedet Noe av presset nedover kan imidlertid bli dempet avhengig av virkemiddelapshyparatet for aring faring nyankomne flyktninger integrert i arbeidsmarkedet se kapittel 643

Ungdom og kompetanse

Norge har hoslashyt frafall fra videregaringende skole Nesten eacuten av fire i aldersgruppen 25ndash64 aringr har ikke fullfoslashrt videregaringende opplaeligring og frafallet er saeligrlig hoslashyt i yrkesfaglige utdanninger Internashysjonale maringlinger av skoleelevers kompetanse (PISA TIMSS PIRLS) viser ogsaring at norske elever kommer relativt daringrlig ut saeligrlig sett opp mot hvor mye ressurser som brukes i sektoren Fershy

dighetsnivaringet blant yngre generasjoner er lavere enn gjennomsnittet i OECD Dette gjelder saeligrlig blant ungdom som tar fagutdanning PISA-undershysoslashkelsen viser at mer enn 20 pst av elevene i aldeshyren 16ndash29 aringr i yrkesfaglig opplaeligring faringr lavest skaringr paring lese- og skriveferdigheter I tillegg er det mindre forskjeller i lese- og skriveferdigheter melshylom yngre og eldre (55ndash65 aringr) generasjoner i Norge enn det er i mange OECD-land se figur 67 Mens ferdighetsnivaringet i den eldre generasjonen ligger over gjennomsnittet i OECD ligger det under for den yngre generasjonen Det kan tyde paring at vi i Norge har vaeligrt ikke har vaeligrt gode nok til aring sikre et hoslashyt ferdighetsnivaring blant skoleungshydom over tid For aring oslashke ferdighetsnivaringet og komshypetansen til unge blir det saeligrlig viktig at flere fullshyfoslashrer videregaringende skole og integreres bedre og tidligere i arbeidslivet

Fra ettersposlashrselssiden i arbeidsmarkedet vil trolig yrkesfaglig utdanning og bakgrunn ogsaring vaeligre hoslashyt etterspurt i naeligringslivet framover NHOs kompetansebarometer i 2015 viser at bedriftene i aringrene framover saeligrlig vil ettersposlashrre arbeidere med haringndverksfag ingenioslashrfag og tekshyniske fag og at behovet for ansatte med yrkesfagshylig utdanning og fagskoleutdanninger blir stort (Solberg mfl 2015) I Norge er imidlertid andelen unge som tar yrkesfagutdanning lavt sammenligshynet med andre land og lavere enn gjennomsnittet i OECD Andelen med realfagsutdanning blant unge sysselsatte er ogsaring svaeligrt lav i Norge se figur 68

Framveksten av petroleumssektoren de siste 40ndash50 aringrene kan vaeligre en medvirkende aringrsak til at faring tar yrkesfaglig utdanning og at frafallet fra videshyregaringende skole er hoslashyt Flere studier i den intershynasjonale litteraturen peker paring at naturressursshyboomer har gitt svakere insentiver til aring investere i humankapital (Black mfl 2005 Emery mfl 2012 Morissette mfl 2015 Weber 2014 Micheals 2011) Black mfl (2005) har undersoslashkt virkninger av oppgangen som fant sted i kullindustrien i USA i kjoslashlvannet av den globale oljekrisen paring starten av 1970-tallet Forfatterne finner en reduksjon i avkastning paring utdanning som foslashlge av at boomen oslashkte loslashnnsnivaringet for personer med lav kompeshytanse sammenliknet med andre grupper Dette paringvirket saeligrlig utdanningsvalgene til yngre geneshyrasjoner hvor faeligrre begynte paring high school i omraringder med kulldrift Cascio og Narayan (2015) finner at den sterke veksten i oljeproduksjonen i USA etter aringrtusenskiftet har oslashkt frafallet fra high school blant tenaringringer og saeligrlig menn Analyser viser at en oslashkning i den mannlige sysselsettingen i olje- og gassektoren paring 01 prosentpoeng har oslashkt


Leseferdigheter blant eldre og yngre generasjoner

Storbritannia

Gjennom

snittl

Gjennom

snittlUSA

ig 55ndash65 aringr

ig 16ndash24 aringr

Sverige

Finland

Tyskland

Danmark

16ndash24 aringr

Norge 55ndash65 aringr

245 250 255 260 265 270 275 280 285 290 295 300

Figur 67 Leseferdigheter blant eldre (55ndash65 aringr) og yngre (16ndash24 aringr) generasjoner 2012

Kilde OECD Skills Outlook 2013

frafallet av mannlige tenaringringer med 03ndash035 proshysentpoeng mellom 2000 og 2013 Analysene viser ogsaring at relative loslashnninger oslashkte mer for menn som avbroslasht utdanningene enn for kvinnelige drop-outs og menn med hoslashyere utdanning Forklaringen er ifoslashlge forfatterne at oljeboomen og metoden for oljeutvinning saringkalt laquofrackingraquo representerer en lavkompetanserettet teknologisk endring

Vi har ikke tilsvarende analyser av utviklingen av petroleumsnaeligringen i Norge En empirisk masteroppgave har imidlertid studert den regioshynale etableringen av olje- og gassvirksomhet i Kristiansund i starten av 90-aringrene (Stroslashm 2014) Hovedresultatet fra analysen er at frafallet fra videshyregaringende skole i regionen oslashkte etter etableringen av petroleumsvirksomheten i Kristiansund i star-

ten av 1990-aringrene sammenlignet med andre regishyoner i Norge

Enkelte studier peker imidlertid paring at ungdom som blir overfloslashdige naringr naturressursboomer er over da tilegner seg mer utdanning (Carrington 1996 Coe and Emery 2004 Emery mfl 2012) Emery mfl (2012) har undersoslashkt de langsiktige effektene av oljeboomen i Canada paring 1970-tallet Forfatterne finner at menn som droppet ut av skoshylen under framveksten av oljesektoren vendte tilshybake til skolen paring et senere tidspunkt Oljebooshymen foslashrte saringledes ikke til en permanent reduksjon i utdanningsnivaringet men heller en forskyvning av investeringene i utdanning Det er for tidlig aring si om nedbyggingen av petroleumssektoren i Norge vil ha tilsvarende effekter som i USA og Canada



0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

Brasil

Neder

land

USAChil

e

Polen

Norge

Tyrkia

Austra

lia

Luxe

mbu

rg

Islan

d

Ungar

nIsr

aelIta

lia

Danm

ark

Slovak

ia

New Z

ealan

d

Canad

a

Belgia

OECDIrl

and

Tsjekk

ia

Storb

ritan

nia

Sloven

ia

Russla

nd

Japa

nChil

e

Spania

Portu

gal

Oslashsterik

e

Mex

ico

Estlan

d

Hellas

Frank

rike

Finlan

d

Sverig

e

Tyskla

nd

Soslashr-Kor

ea

2012

2002


Kilde OECD

I sin foslashrste rapport pekte kommisjonen paring at problemene som foslashrer til frafall i videregaringende skole og rekrutteringssvikt til fagutdanning starshyter allerede i grunnskolen Kommisjonen framheshyvet behovet for reformer som hever kvaliteten i grunnskolen bedre styring av skolene og et bedre fungerende arbeidsmarked for laeligrere Samshytidig ser det ut til at mange unge som moslashter utforshydringer i utdanningssystemet trenger mer indivishyduell oppfoslashlging og et bredere spekter av virkeshymidler for aring komme gjennom en utdanning eller ut i jobb

For aring redusere frafallet fra yrkesfaglig utdanshyning og oslashke rekrutteringen til yrkesfagene maring fagshyutdanningen styrkes paring flere maringter Nyen og Toslashnshyder (2014) legger vekt paring samarbeidet mellom utdanningsmyndighetene arbeidsgiverorganisashysjonene og fagbevegelsen Et bedre og tettere samarbeid kan bidra til at fagutdanningene blir relevante for arbeidslivets kompetansebehov og til at bedriftene faringr bedre insentiver til aring ansette kvalifiserte fagarbeidere framfor innleid utenshylandsk arbeidskraft Dersom ikke fagopplaeligringen kan sikre tilstrekkelig og riktig opplaeligring og kompetansebygging kan det foslashre til at bedrifter velger andre rekrutteringsstrategier Dagens sysshytem ser ikke ut til aring gi tilstrekkelig med laeligrlingshyplasser og det boslashr gjoslashres mer loslashnnsomt for bedrifshytene aring delta i fagopplaeligringen

For aring oslashke gjennomfoslashringsgraden er det viktig at utdanningen tilpasses de unges forutsetninger og ambisjoner Ved aring etablere flere veier gjennom

fagopplaeligringen kan man styrke mulighetene for at personer med ulike forutsetninger og ambisjoshyner lykkes i aring fullfoslashre utdanningen I tillegg boslashr man oslashke mulighetene for aring kombinere fagutdanshyningen med hoslashyere utdanning slik at de som velshyger yrkesfag ikke laringses fast i yrket gjennom hele arbeidslivet men har muligheter til aring ha jobber med hoslashyere formelle kompetansekrav senere i yrkeskarrieren

En saeligrlig utfordring for yrkesfaglig fagopplaeligshyring med laeligrlingplasser er den hoslashye arbeidsinnshyvandringen Den oslashkte arbeidsinnvandringen fra Oslashst- og Sentral-Europa har foslashrt til at bedrifter har faringtt svekket sine insentiver til aring ansette laeligrlinger naringr de kan benytte seg av rimelig arbeidskraft fra utlandet Med stoslashrre konkurranse om jobbene og svak loslashnnsutvikling velger norsk ungdom seg bort fra yrker og fagomraringder som er forbundet med hoslashy innvandring Roslashed og Schoslashne (2012) finner at den hoslashye innvandringen har foslashrt til lavere innenshylandsk rekruttering til byggenaeligringene Resultashytene tyder paring at dette i stor grad har sammenheng med at norske skoleelever velger seg bort fra fagshyomraringdene med hoslashy innvandring

I de nordiske landene er fagopplaeligringen orgashynisert paring forskjellige maringter I Sverige og Finland skjer det meste av denne opplaeligringen paring skolen med stor vekt paring akademisk orientert kunnskap Forankringen i arbeidslivet er begrenset til enkelte praksisperioder Danmark har et opplaeligshyringssystem som ligner mer paring det norske systemet der arbeidsgivere og fagbevegelsen


spiller en aktiv rolle i styringen av fagopplaeligrinshygen Opplaeligringen skjer dels i skole dels i bedrift De senere aringr har Sverige gjort flere forsoslashk paring aring utvikle en bedre laeligrlingordning I 2011 ble systemet reformert bla med oslashkt vekt paring opplaeligshyring paring arbeidsplassen Paring den andre siden ble det opprettholdt relativt strenge krav til akademisk kunnskap noe som ifoslashlge det svenske finanspolishytiske raringdet kan ha bidratt til aring stenge ute ungdom med interesse for yrkesfagene Calmfors (2014) hevder at de yrkesfaglige reformene ikke har bidratt til aring oppfylle ambisjonen om aring skape en hoslashyere kvalifisert arbeidskraft men peker ogsaring paring at det kan ta noe tid foslashr man ser resultater av reformer i utdanningssektoren

I Europa blir saeligrlig Tyskland og Sveits ofte trukket fram som land med gode laeligrlingordninshyger I fagutdanningene i disse landene veksles det mellom opplaeligring i skole og paring arbeidsplassen gjennom hele utdanningsloslashpet hvor elevene vanshyligvis tilbringer eacuten til to dager i uken paring yrkesshyskole og tre til fire dager hos en bedrift Utdanninshygen tar mellom to og fire aringr avhengig av fag3

Mens rundt 30 pst av norske ungdommer er laeligrshylinger er andelen saring hoslashy som 60 pst i Tyskland og rundt 13 pst av disse fortsetter med en form for videreutdanning

En fordel ved denne laquovekslingsmodellenraquo er at elevene tidlig faringr innblikk og oslashvelse i de arbeidsshyoppgavene som kjennetegner de ulike fagene og yrkene se Meld St 20 (2012ndash2013) Det kan gi bedre motivasjon saeligrlig for skoletroslashtte elever ved at man aringpner for en tidligere fordypning i et yrkesfag for de elevene som er motivert for dette For baringde skoler og virksomheter vil en vekslingsshymodell ogsaring kunne bidra til aring etablere og videreutshyvikle sterkere og mer systematisk samarbeid Troshylig vil det over tid ogsaring bidra til at skoleundervisshyningen blir mer relevant I Tyskland maring imidlertid skoleelever velge utdanningsvei dvs om de vil forfoslashlge en yrkesrettet eller akademisk rettet utdanning allerede i 10ndash12-aringrs alderen Det inneshybaeligrer at andre maring ta valgene for barna som kan foslashre til yrker i stoslashrre grad garingr i arv og paring den maringten bidra til lav sosial mobilitet Men samtidig blir den tyske fagutdanningen sett paring som relativt fleksibel med flere karrieremuligheter for elevshyene Det er mulig for faglaeligrte aring ta hoslashyere utdanshyning etter endt fagutdanning og det tilbys fag paring yrkesskolen som gjoslashr at faglaeligrte i stand til aring avan-

I Norge ble 2+2 modellen viderefoslashrt som hovedmodell for fag- og yrkesopplaeligring i Kunnskapsloslashftet 2015 Den inneshybaeligrer at elevene foslashrst har to aringr med opplaeligring paring skolen og saring to aringr i praksis som laeligrlinger i en bedrift

sere innad i bedriftene og faring jobber med hoslashyere kompetansekrav feks ledelsesstillinger

Et land som kommer daringrlig ut i de internasjoshynale undersoslashkelsene av befolkningens kompeshytanse er Storbritannia se figur 620 Som et ledd i aring oslashke ferdighetsnivaringet og kompetansen til ungshydom har den britiske regjeringen satt som maringl aring skape 3 millioner nye laeligrlingplasser fra 2015 til 2020 Dette skal finansieres ved en egen arbeidsshygiveravgift paring 05 pst av loslashnnssummen En slik avgift eksisterer i flere vestlige land blant andre Nederland Danmark og Soslashr-Korea

Et annet tiltak som benyttes i bla Storbritanshynia for aring faring flere laeligrlinger er at bedrifter som innshygaringr i anbudskonkurranser paring store offentlige konshytrakter blir vurdert etter hvor omfattende opplaeligshyring de har sammenliknet med beste praksis paring dette omraringdet Dette kan oslashke tilfanget av laeligrlingeshyplasser men kan ogsaring ha noen uheldige sider mht effektiviteten i anskaffelsene se kapittel 76

632 Loslashnnsdannelsen under press

En hoslashy grad av koordinering i loslashnnsdannelsen har ifoslashlge flere analyser bidratt til at Norge over tid har hatt hoslashy produktivitet hoslashy sysselsetting lav arbeidsledighet og smaring inntektsforskjeller (OECD 2006 Calmfors mfl 2001 OECD 2012 Barth mfl 2014) En viktig forutsetning for denne koordishynerte loslashnnsdannelsen har vaeligrt at det norske arbeidsmarkedet har vaeligrt preget av en hoslashy orgashynisasjonsgrad baringde paring arbeidsgiversiden og paring arbeidstakersiden og at reguleringen av arbeidslishyvet i stor grad er basert paring tariffavtaler De siste 20 aringrene har organisasjonsgraden paring arbeidstakersishyden falt i de fleste land men noe mindre i Norge enn feks i Sverige og Danmark se figur 69 Denne utviklingen skyldes i stor grad endringer i naeligringsstruktur med nedgang i industrisysselsetshytingen der organisasjonsgraden er hoslashy og sterk vekst i tjenesteytende naeligringer hvor bedriftene ofte er smaring og organisasjonsgraden tradisjonelt er lavere (Nergaard mfl 2014) Hvis tjenestenaeligrinshygene fortsetter aring vokse slik det kan forventes kan det isolert sett bidra til aring svekke organisasjonsgrashyden ytterligere Nergaard mfl (2014) peker ogsaring paring at den store arbeidsinnvandringen etter aringrtushysenskiftet har bidratt til aring svekke organisasjonsshygraden i fagforeningene men ikke i like stort omfang Det er ventet at arbeidsinnvandringen vil holde seg paring et hoslashyt nivaring ogsaring i aringrene framover i tillegg til at tilstroslashmningen av flyktninger og asylshysoslashkere har oslashkt kraftig etter sommeren 2015

Med stadig flere arbeidstakere med lav proshyduktivitet og som er villige til aring jobbe for lav loslashnn

3


Organisasjonsgrad

0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100

Tyrkia

Frank

rike

Soslashr-kor

ea

USAChil

e

Mex

ico

Polen

Spania

Ungar

n

Slovak

ia

Tsjekk

iaChil

e

Austra

lia

Japa

n

Tyskla

nd

Portu

gal

Neder

land

New Z

ealan

d

Hellas

Tyskla

nd

Canad

a

Austra

lia

OECDIrl

and

Italia

Luxe

mbu

rg

Belgia

Norge

Sverig

e

Danm

ark

Finlan

d

Islan

d

2013

1990

Figur 69 Organisasjonsgraden i en gruppe europeiske land 2013 og 1990 Prosent

Kilde OECD

vil den samlede produktivitetsveksten bli presset nedover Samtidig kan svakere koordinering i loslashnnsdannelsen i seg selv ogsaring gi lavere produktishyvitet selv om effektene her ikke er entydige Den norske loslashnnsmodellen med en sammenpresset loslashnnsstruktur har bidratt til hoslashy produktivitet men den har ogsaring foslashrt til rigiditeter bla mht mulighetene til aring beloslashnne hoslashy innsats som kan bidra til aring svekke produktiviteten4 Mindre koordishynering og sentralisering i loslashnnsdannelsen vil gjoslashre at loslashnnsforskjellene mellom ulike sektorer oslashker og kan foslashre til at den hoslashyproduktive arbeidskrafshyten i stoslashrre grad flytter dit produktiviteten og loslashnshyningene er hoslashyest Hoslashy koordinering paring makroshynivaring reduserer rommet for differensiering paring lokalt nivaring Dette skyldes i stor grad at loslashnnsevnen til bedrifter og offentlige virksomheter er tatt ut foslashr de lokale loslashnnsforhandlingene starter I offentshylig sektor er dette skillet tydelig mellom Akademishykerne som oslashnsker mer til lokale forhandlinger og feks YS som oslashnsker stoslashrst mulig grad av koordishynerte oppgjoslashr

Stoslashrre fleksibilitet i relative loslashnninger kan ogsaring bidra til aring gjoslashre oslashkonomien mer robust mot sjokk og andre kortsiktige svingninger (Vihriaumllauml 2014) Det kan isolert sett bidra til hoslashyere produkshytivitetsvekst Samtidig trekker analyser av bla OECD i retning av at koordinerte loslashnnsforhand-

Mindre grad av koordinering og sentralisering i loslashnnsdanshynelsen vil paringvirke oslashkonomien paring flere maringter ut over proshyduktiviteten Se bla NOU 2013 13 (Holden-III utvalget) og Bjoslashrnstad og Nymoen (2015) herunder referanser for en omfattende gjennomgang

linger kan bidra til en lavere strukturell ledighet (OECD 2012) Bjoslashrnstad og Nymoen (2015) hevshyder at en mer desentralisert og mindre koordinert loslashnnsdannelse vil kunne bringe den generelle loslashnnsveksten opp inntil arbeidsledigheten naringr et langt hoslashyere nivaring enn i dag Arbeidsledigheten vil trolig svinge mer for aring stabilisere loslashnnsveksten Disse forholdene vil svekke konkurranseevnen til norske bedrifter som igjen vil svekke veksten og sysselsettingsevnen i oslashkonomien ifoslashlge forskerne Mindre koordinering kan ogsaring tenkes aring faring ringshyvirkninger for trepartssamarbeidet utover loslashnnsshydannelsen og paring flere politikkomraringder Det kan bli vanskeligere for myndighetene aring gjennomfoslashre noslashdvendige reformer i oslashkonomien Samtidig peker Bjoslashrnstad og Nymoen (2015) paring at vi ikke vet hvordan en desentralisering eller mindre koorshydinering vil virke i Norge siden vi ikke har nasjoshynale erfaringer aring bygge paring Internasjonalt har det vaeligrt en tendens til mer desentralisert loslashnnsdanshynelse I blant annet Storbritannia USA og Canada er det svaeligrt desentraliserte forhandlinger for det meste paring bedriftsnivaring med smaring muligheter for koordinering Sverige og Danmark blir ogsaring trukshyket fram som land med svakere koordinering i loslashnnsdannelsen enn i Norge selv om systemene ligner mer paring de norske (Sparmann 2011) Norge Sverige og Danmark har hatt en relativt god produktivitetsutvikling de siste 20 aringrene mens veksten har vaeligrt klart svakere i feks Dan-mark I Holden III-utvalgets rapport (NOU 2013 13) konkluderes det med at det ikke er mulig aring gi et entydig bilde av hva som gir hoslashyest produktivishy

4


tetsvekst men at de norske erfaringene viser at jevn fordeling og hoslashy velstand har latt seg forene

Kvaloslashy (2014) peker paring at teknologisk framshygang favoriserer arbeidstakere med hoslashy kompeshytanse ved at disse gruppene har lettere for aring ta i bruk ny teknologi Hoslashy kompetanse kan derfor sies aring vaeligre komplementaeligr til den nye teknoloshygien se kapittel 5 Hoslashykompetente personer kan derfor tape paring en hoslashy grad av koordinering av loslashnnsdannelsen Dersom fagforeningene vil sikre hoslashy oppslutning blant de mest produktive i arbeidsstyrken maring de derfor tillate noe stoslashrre loslashnnsforskjeller Dette kan skje ved at loslashnnsdanshynelsen i stoslashrre grad skjer lokalt i bransjene og i bedriftene

I de lokale loslashnnsforhandlingene i privat sektor er det vanlig aring basere lokale tillegg paring fire kriteshyrier Virksomhetenes oslashkonomi produktivitet framtidsutsikter og konkurranseevne Dette kan bidra til aring lette omstillinger I offentlig sektor er slike mekanismer fravaeligrende Det gjoslashr det vanshyskeligere aring rekruttere visse typer kompetanse og aring holde paring de beste personene En enda mer samshymenpresset loslashnnsstruktur kan derfor bidra til aring holde igjen produktivitetsveksten og redusere handlingsrommet ved omstillinger Mens man i privat sektor kan inngaring avtaler om kutt i loslashnninger og reduksjon i arbeidstid for aring faring bedriften gjenshynom en vanskelig periode vil slike virkemidler vaeligre vanskelig aring se for seg i en offentlig virksomshyhet

Hoslashy arbeidsinnvandring har presset ned loslashnshyningene i noen bransjer (Bjoslashrnstad 2015 Gjelsvik mfl 2015) For aring hindre uakseptable loslashnns- og arbeidsvilkaringr for grupper av innvandrere (laquososial dumpingraquo) og konkurransevridning til ulempe for bedrifter med norske arbeidstakere har tariffavtashylene i noen av de mest utsatte bransjene blitt utvishydet til aring gjelde alle arbeidstakere (laquoallmenngjoslashrshyingraquo) Siden allmenngjoslashring innebaeligrer at det setshytes en form for bransjevis minsteloslashnn vil flere oppleve det unoslashdvendig aring organisere seg Allshymenngjoslashring kan derfor foslashre til lavere organisashysjonsgrad og som paringpekt ovenfor svekke arbeidsshylivsorganisasjonene innflytelse paring loslashnnsdannelshysen Forskning viser at allmenngjoslashring har bidratt til aring bremse nedgangen i produktivitetsveksten i de beroslashrte naeligringene (Bjoslashrnstad 2015) Varingren 2015 var om lag 10 pst av arbeidstakerne i privat sektor i Norge omfattet av en allmenngjoslashringsavshytale (Andersen mfl 2015) I flere vestlige land har det etter aringrtusenskiftet blitt innfoslashrt nasjonale minshysteloslashnninger og det er naring kun 5 av EUs 28 medshylemsland som ikke har en lovbestemt minsteloslashnn (Eldring og Alsos 2014) De lovfestede satsene ligshy

ger paring om lag 30 til 50 pst av landenes gjennomshysnittsloslashnn Det vanligste blant EU-landene er aring ha baringde lovfestet minsteloslashnn og ordninger for allshymenngjoslashring av tariffavtaler I Norge har verken fagforeningene eller arbeidsgiverorganisasjonene oslashnsket en nasjonal minsteloslashnn En slik minsteloslashnn kan bidra til aring svekke partenes makt i loslashnnsforshyhandlingene ettersom myndighetene fastsetter minsteloslashnnssatsene I sammenheng med den store stroslashmmen av flyktninger som har kommet til Norge i 2015 har debatten omkring minsteloslashnn imidlertid blitt aktuell igjen Flere av de sentrale arbeidsgiverforeningene har gitt uttrykk for at innfoslashring av lovfestet nasjonal minsteloslashnn kan bidra til aring hindre sosial dumping ved at det dannes et absolutt gulv for hvilken loslashnn som lovlig kan avtales i et arbeidsforhold

Det er gjort mye forskning paring effekter av minshysteloslashnninger paring sysselsetting i andre land5 Paring grunn av metodiske utfordringer og seleksjonsshyproblemer mm er ikke resultatene entydige For eksempel finner Neumark og Wascher (1992) at innfoslashring av misteloslashnninger foslashrer til lavere sysselshysetting mens Card (1992a) ikke finner slike effekshyter og Card (1992b) og Katz og Krueger (1992) finner positive sysselsettingseffekter Ser man litshyteraturen under ett er det raringdende synet at minsteshyloslashnninger reduserer sysselsettingsmuligheter for personer med lav kompetanse (Neumark og Wasshycher 2008) Ulempene later ogsaring til aring oslashke med nivaringet paring minsteloslashnningene Innfoslashring av minsteshyloslashnnssatser eller allmenngjoslashring i flere sektorer vil derfor kunne bidra til at flere blir stengt ute fra arbeidsmarkedet

633 Stoslashrre inntektsforskjeller

Smaring loslashnnsforskjeller men ogsaring en jevnere fordeshyling av kapitalinntekter enn i mange andre land har bidratt til at inntektsforskjellene maringlt ved Ginishyindeksen6 er mindre i Norge enn de fleste andre land se figur 610 Flere nyere forskningsresultashyter indikerer at det kan vaeligre en negativ sammenshyheng mellom ulikhet og oslashkonomisk vekst se bla Stiglitz (2012) Cingano (2014) og OECD (2015c)

Flere av strukturendringene arbeidsmarkedet staringr overfor vil kunne paringvirke inntektsfordelinshygen Frigjoslashring av arbeidskraftressurser gjennom automatisering av arbeidsoppgaver i kombinasjon

5 Se bla Neumark og Wascher (2008) for en gjennomgang av litteraturen og Neumark mfl (2013) for de nyeste studishyene

6 Gini-koeffisienten er et mye benyttet maringl paring graden av innshytektsulikhet i et land Den bygger paring Lorenz-kurven og maringler fra en helt jevn fordeling


Norge

Islan

d

Slovak

ia

Sloven

ia

Tysk

land

Tsjek

kia

Sverig

e

Neder

land

Finlan

d

Belgia

Oslashsterri

ke

Danm

ark

Malt

a

Ungar

n

Sveits

Irlan

d

Frank

rike

Storb

ritan

nia

Luxe

mbo

urg

Polen

Kroat

ia

Kypro

s

Italia

Estlan

d

Spania

Roman

ia

Portu

gal

Hellas

Litau

en

Latvi

a

Bulgar

ia

Inntektsfordeling 04

03

02

01

0

01

02

03

04

00

Figur 610 Inntektsulikhet i utvalget land Gini-koeffisienter 2013

Kilde Eurostat

med oslashkt ettersposlashrsel etter tjenester med baringde lave og hoslashye kompetansekrav kan bidra til oslashkt polarishysering i arbeidsmarkedet og en skjevere inntektsshyfordeling Aring aringpne for stoslashrre fleksibilitet i loslashnninshygene nedover vil trekke i samme retning Fordeshylingseffekter er derfor et relevant aspekt naringr tiltak for produktivitetsvekst og omstillinger i arbeidsshymarkedet skal droslashftes

Inntektsulikhetene har oslashkt i mange land de siste 30 aringrene Dette maring ses i sammenheng med de polariseringstrekk i arbeidsmarkedet som er beskrevet ovenfor I USA har loslashnnsveksten vaeligrt lav for personer i midten av inntektsskalaen noe

hoslashyere i yrker med lave kvalifikasjonskrav og klart hoslashyere for de som innehar den hoslashyeste komshypetansen Det norske arbeidsmarkedet skiller seg noe fra andre vestlige land ved at loslashnnsnivaringet i tjeshynesteyrker med noksaring lave formelle kvalifikashysjonskrav er relativt sett hoslashyere og at loslashnnsnivaringet for de med de hoslashyeste inntektene har vaeligrt relativt sett lavere Oslashkt internasjonalisering av naeligringslishyvet og oslashkt ettersposlashrsel etter hoslashy kompetanse vil imidlertid framover kunne trekke i retning av hoslashyshyere loslashnninger for de med de hoslashyeste loslashnningene Samtidig kan en svekkelse av organisasjonsgrashyden bidra til aring trekke loslashnningene ned i yrker med

6

7

8

2010

2060

Inntektsforskjeller

6

7

8

5 5

4 4

3 3

2 2

1 1

0

Italia

Sverig

e

Norge

Belgia

Finlan

d

Sveits

Danm

ark

Frank

rike

Neder

land

New Z

ealan

d

Islan

d

Hellas

Spania

Austra

lia

Tysk

land

Oslashsterri

ke

Polen

Storb

ritan

nia

Irlan

d

Slovak

ia

Canad

a

Portu

gal

USA 0

Figur 611 Bruttoinntektsforskjell mellom nest oslashverste og nederste desil for en gruppe OECD-land 2010 og 2060

Kilde OECD (2014a)


lave formelle kvalifikasjonskrav se forrige avsnitt Det aringpne europeiske arbeidsmarkedet og et mer fragmentert tjenestemarked feks Uber og AirBnB kan ogsaring skape mer konkurranse i tjeneshystesektorene som kan bidra til aring presse priser og loslashnninger ned Oslashkte kapitalinntekter bidrar i samme retning

OECD har i en framskriving fram mot 2060 illustrert hvordan polariseringen av arbeidsmarshykedet som er observert i mange OECD-land de siste tiaringrene kan bli forsterket fram mot 2060 se figur 611 Mens inntektsforskjellene mellom land antas aring minke etter hvert som de teknologiske forshysprangene blir mindre er forskjellene innen lanshydene ventet aring oslashke Det er saeligrlig automatiseringen og den teknologiske utviklingen som foslashrer til oslashkt inntektsulikhet Ogsaring for Norge oslashker ulikhetene i OECDs framskrivinger I 2010 var gjennomsnittlig bruttoinntekt i niende desil litt over to ganger saring hoslashy som i nederste desil mens i 2060 vil den i dette scenariet vaeligre over tre ganger saring hoslashy i 2060 Det vil i saring fall bety at inntektsforskjellene i 2060 i Norge vil naeligrme seg det samme nivaringet som Storshybritannia har i dag Selv om beregningene er relashytivt mekaniske og det ikke er lagt inn noen polishytikk som vil motvirke oslashkende inntektsforskjeller illustrerer de noen viktige utfordringer landene staringr overfor

OECD skriver ogsaring at selv om det vil kunne settes inn tiltak fra myndighetene for aring redusere forskjellene er de underliggende trendene som trekker i retning av stoslashrre inntektsulikhet sterke

En viktig aringrsak til de oslashkte forskjellene i mange land at kapitalinntektene har oslashkt sterkt og at kapishytalen er svaeligrt skjevt fordelt i befolkningen (Piketty 2014) Dette er ogsaring tilfellet for Norge men i mindre grad enn i noen andre land Aaberge mfl (2013) viser at andelen av inntekt som garingr til de eacuten prosent rikeste i Norge har oslashkt fra 41 pst i 1989 til 77 pst i 2010 De tilskriver en vesentlig del denne oslashkningen til liberalisering av kapitalshymarkedene Til sammenligning er andelen av innshytekt som garingr til de eacuten prosent rikeste om lag 11 pst i Tyskland og 14 pst i Storbritannia (Piketty 2014) Forskjellene i Norge oslashkte ogsaring i 2014 baringde maringlt ved inntektene til de ti prosent rikeste og ved gini-indeksen (SSB 2015c) Fra annen verdensshykrig og fram til rundt 1980 var forholdet mellom loslashnnsinntekter og kapitalinntekter den saringkalte funksjonelle inntektsfordelingen noksaring konstant rundt 21 men de siste tiaringrene har loslashnnsandelen falt i mange land Redusert innflytelse for fagforeshyningene er av flere trukket fram som en aringrsak til dette Ogsaring i en rapport fra IMF (Jaumotte og Buishytron 2015) trekkes svekkede arbeidstakerorgani-

Figur 612 Loslashnnsandel i prosent av samlet faktorshyinntekt i Fastlands-Norge Prosent


0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100

1970 1980 1990 2000 2010 2013

Loslashnnsandel

sasjoner fram som en forklaring paring oslashkte inntektsshyforskjeller saeligrlig ved at ledere og aksjonaeligrer har faringtt oslashkte inntektsandeler

Figur 612 viser at loslashnnsandelen har vaeligrt relashytivt stabil i Norge siden midten av 1970-tallet Holshyden III-utvalget (NOU 2013 13) trekker fram den sentrale loslashnnsdannelsen og koordineringen som hovedaringrsak til dette sammen med produktivitetsshyvekst og bedret bytteforhold overfor utlandet Loslashnnsandelen har derimot falt i en del andre land bla i USA Strukturendringene framover saeligrlig automatiseringen vil kunne presse loslashnnsandelen nedover

Det skjer en betydelig omfordeling av inntekshyter baringde gjennom skattesystemet og gjennom utgiftssiden i offentlige budsjettene I prinsippet vil det derfor vaeligre mulig aring omfordele inntekt og velferd etter skatt selv om det kan vaeligre vanskelig aring hindre stoslashrre forskjeller foslashr skatt Det er imidlershytid aringpenbare grenser for hvor langt skatteshysystemet kan brukes til aring omfordele inntekter Med svaeligrt hoslashy skatt paring hoslashye arbeidsinntekter vil insentivene til aring styrke egen kompetanse feks gjennom aring ta hoslashyere utdanning bli svekket Tilshysvarende vil hoslashye skatter paring kapitalinntekter kunne foslashre til at kapitalen ogeller kapitaleierne flytter ut av landet

Norge har hoslashy grad av sosial mobilitet Forshyskjeller i eacuten generasjon overfoslashres ikke noslashdvenshydigvis til neste generasjon Aringrsaker til Norges hoslashye sosiale mobilitet er bla tilgang paring utdanning


til alle og en relativt homogen befolkning (NOU 2009 10) Bratberg mfl (2005) fant stor grad av inntektsmobilitet i Norge og at det ikke var tegn paring redusert mobilitet over generasjonene De fant ogsaring at mobiliteten var stoslashrst blant de med inntekshyter rundt gjennomsnittet og mindre paring bunnen og toppen av inntektsfordelingen Oslashkt polarisering slik at det blir flere paring bunnen og toppen av innshytektsfordelingen kan derfor bidra til at inntektsshymobiliteten vil reduseres Det er saeligrlig utdanshyningssystemet som paringvirker den sosial mobiliteshyten Mulighetene til aring ta hoslashyere utdanning uavshyhengig av foreldre-bakgrunn og vektlegging av tidlig innsats i skolen vil kunne bidra til aring opprettshyholde den sosiale mobiliteten

Hindringer for konkurranse kan paringvirke fordeshylingen av inntekt og formue Markedsmakt gir bedrifter mulighet til aring sette hoslashye priser for forshybrukerne og gi hoslashy profitt for eierne Bedriftseishyere har i gjennomsnitt hoslashyere inntekter enn forshybrukere og markedsmakt vil derfor typisk oslashke ulikheten I en rapport fra OECD (2015f) maringles den samlede effekten av markedsmakt paring innshytektsfordelingen i aringtte OECD-land Hovedresultashytet er at andelen av formue som garingr til de med de ti pst hoslashyeste formuene oslashkes med 10ndash24 pst paring grunn av markedsmakt OECD anbefaler derfor aring redusere ulovlig og offentlig regulert marshykedsmakt Konkurransetilsynet har nylig fremheshyvet hvordan en aktiv haringndheving konkurranselovshyverket vil baringde kunne bidra til effektiv ressursutshynyttelse og redusert ulikhet

634 Arbeidsmarkedsreguleringer

Med strukturendringene arbeidsmarkedet staringr overfor kan det forventes at naeligringslivets behov for fleksibilitet vil oslashke Det er noslashdvendig at reguleshyringer av arbeidsmarkedet gjennom lovverk og kollektive avtaler bidrar til at det er tilstrekkelig fleksibilitet i arbeidsmarkedet som legger til rette for mobilitet

Arbeidstid

Arbeidstidsreguleringer enten de er lovfestede eller tariffestede kan begrense muligheten for fleksibel bruk av arbeidskraften Samtidig maring eventuelle produktivitetsgevinster av en mer flekshysibel bruk veies mot ulempene for arbeidstakerne og for samfunnet ved lang ogeller ugunstig arbeidstid Arbeidstidsreguleringer ble diskutert i Produktivitetskommisjonens foslashrste rapport (NOU 2015 1) og av Arbeidstidsutvalget (NOU 2016 1) Arbeidstidsutvalget viser til at hoslashy arbeidsinnshy

vandring og sterkere internasjonal konkurranse innebaeligrer til dels nye maringter aring organisere arbeidet paring Utvalget viser ogsaring til at utbredelse og bruk av ny teknologi gjoslashr at mange arbeidstakere ikke er like sterkt bundet av tid og sted som foslashr Samtidig blir arbeidslivet stadig mer kunnskapsbasert og mange arbeidstakere har faringtt betydelig selvstenshydighet i oppgaveutfoslashrelsen Dette kan skape stoslashrre behov for fleksibilitet enn tidligere Arbeidstidsutvalget skriver at

laquohellip hensynet til produktivitet kan tale for ramshymebetingelser som muliggjoslashr en mer fleksibel bruk av arbeidskraften innenfor et system med fortsatt godt vern av arbeidstakerne Det kan baringde handle om behov for aring benytte arbeidskrafshyten mer intensivt i perioder og legge til rette for en annen fordeling over doslashgnet og ukaraquo

Arbeidstidsutvalget viser til flere omraringder hvor det er mulig aring gjoslashre endringer som kan bidra til mer fleksibel bruk av arbeidskraften Flertallet i utvalget mener at dagens unntak fra arbeidstidsshybestemmelsene ikke er godt nok tilpasset et stadig mer heterogent arbeidsliv De mener det kan vaeligre behov for unntak fra en del av bestemmelsene i arbeidstidskapittelet for en stoslashrre gruppe arbeidsshytakere og foreslaringr at det innfoslashres en lovfestet adgang for arbeidsgiver og arbeidstaker til aring avtale at en ny type stilling kalt laquodelvis uavhengigraquo som kan unntas fra sentrale bestemmelser i arbeidsshymiljoslashloven Flertallet i utvalget garingr ogsaring inn for mindre endringer i reguleringen av skift- og turshynusordninger for aring oslashke arbeidsgivers styringsrett til aring organisere arbeidstiden og sikre en effektiv drift Et tredje tiltak for aring oslashke fleksibiliteten som blir diskutert i utredningen er aring oslashke adgangen til kveldsarbeid (mellom kl 21 og kl 23) dersom arbeidstaker selv oslashnsker det Utvalget mener ogsaring det boslashr gjoslashres enklere aring legge arbeid til tiden etter klokken 21

Arbeidstidsordninger i petroleumssektoren gir hoslashyere kostnader i norsk oljevirksomhet enn for eksempel oljevirksomheten paring britisk sokkel og dermed svakere konkurranseevne for norsk oljenaeligring Produktivitetskommisjonen stoslashtter i sin foslashrste rapport Riggutvalgets anbefalinger om at partene i arbeidslivet gjennomgaringr arbeidstidsshyordningene for offshorepersonell paring norsk sokkel med sikte paring aring redusere det saeligrnorske kostnadsshynivaringet Det er saeligrlig den saeligrnorske turnusordninshygen med to uker paring og fire uker av (laquo2ndash4 ordninshygenraquo) som bidrar til at kostnadsnivaringet i Norge er hoslashyere enn i feks Storbritannia Det vil maringtte tvinge seg frem endringer ved at jobber flyttes paring land gjennom utvikling av integrerte systemer dersom ikke partene finner andre loslashsninger som


1

2

3

4

1

2

3

4

USA

Canad

a

Storb

ritan

nia

Austra

lia

Ungar

n

Japa

n

Finlan

d

Spania

Norge

Danm

ark

Polen

Hellas

Oslashsterri

ke

Islan

d

Sverig

e

Portu

galIta

lia

Frank

rike

Neder

land

Belgia

Tysk

land

Kollektiv oppsigelse

Individuell oppsigelse

Oppsigelsesvern A Faste stillinger B Midlertidige stillinger

1

2

3

4

1

2

3

4

Canad

aUSA

Storb

ritan

nia

Austra

lia

Neder

land

Sverig

e

Japa

n

Islan

d

Tysk

land

Danm

ark

Finlan

d

Ungar

n

Oslashsterri

ke

Polen

Portu

gal

BelgiaIta

lia

Hellas

Spania

Norge

Frank

rike

V ikarbyraring

Midlertidig ansettelse

OECD-gjennomsnitt OECD-gjennomsnitt

Figur 613 Oppsigelsesvernet for faste ansatte og adgangen til midlertidig ansettelse maringlt ved OECD Employment Protection Legislation Index

Kilde OECD Employment Outlook 2013

er tilstrekkelig kostnadseffektive Arbeidsutvalget (NOU 2016 1) viser ogsaring til at kostnader knyttet til arbeidstidsordningen boslashr staring sentralt i partenes vurderinger i en situasjon med utfordringer for petroleumsbransjen som foslashlge av fallende oljepris

Stillingsvern

For fast ansatte er stillingsvernet i Norge som paring OECD-gjennomsnittet men reguleringen av adgangen til midlertidig ansettelse og andre kortshyvarige tilknytningsformer feks innleie fra vikarshybyraringer er strengere i Norge enn OECD-gjennomshysnittet se figur 613 Foslashr myndighetene myket opp adgangen til aring bruke midlertidige ansettelser varingren 2015 var stillingsvernet enda strengere for midlertidige ansettelser se boks 62 Oppsigelsesshyvernet for faste ansatte er mest fleksibelt ved kolshylektive oppsigelser som foslashlge av driftsinnskrenkshyninger og strengere ved individuelle oppsigelser

Et mindre strengt stillingsvern innebaeligrer stoslashrre fleksibilitet for arbeidsgiver og det kan gjoslashre det lettere aring bli ansatt for personer som har problemer med aring komme inn i arbeidsmarkedet Forskning i flere land viser baringde positive og negashytive effekter paring sysselsettingen av oslashkt adgang til midlertidige ansettelser7 Studiene gir ikke grunnshylag for aring konkludere med at generelle oppmykninshy

ger av regelverket foslashrer til at flere blir sysselsatt Enkelte studier fra OECD-land og noen andre land tyder imidlertid paring at midlertidig ansettelse kan fungere som et laquospringbrettraquo inn i arbeidslishyvet for enkelte grupper I Norge finner Engebretshysen m fl (2012) slike effekter saeligrlig for unge og lavt utdannede Statistikk viser ogsaring at det i Norge i internasjonal sammenheng er mange som garingr over fra midlertidig til fast ansettelse og faring fra midlertidige stillinger til arbeidsledighet eller annen inaktivitet (Longva 2002 2003 Nergaard 2004) OECDs analyser tyder paring at midlertidig ansatte mottar mindre arbeidsgiverfinansiert oppshylaeligring enn fast ansatte De studier som tidligere er gjort av midlertidig ansatte i Norge tyder imidshylertid ikke paring at disse arbeider i laquodaringrligere jobshyberraquo enn fast ansatte maringlt etter tilbud om opplaeligshyring verneombud paring arbeidsplassen skriftlig arbeidskontrakt og mulighet for aring delta paring moslashter i arbeidstida (Nergaard 2004)

I flere OECD-land bla Sverige er stillingsvershynet strengere for fast ansatte og mindre strengt for midlertidig ansatte enn i Norge Liberalisering av midlertidige ansettelser fant i Sverige sted paring 1990-tallet og bidro til sterk vekst i midlertidig

7 Se Prop 39 L (2014ndash2015) for en mer detaljert gjennomshygang av forskning om midlertidige tilsettelser


Boks 62 Stillingsvernet i Norge

I norsk arbeidsliv er hovedreglene for arbeidsshytakeres stillingsvern at ansettelser skal vaeligre faste og at oppsigelse krever saklig grunn Disse elementene har staringtt uforandret helt siden arbeidsmiljoslashloven ble innfoslashrt i 1977 Adgangen til midlertidige ansettelser har vaeligrt begrenset til aring gjelde i bestemte situasjoner som har vaeligrt fastsatt i loven Det har i hovedsak vaeligrt adgang til aring ansette midlertidig for aring dekke sesongmesshysige svingninger for kortere og uforutsigbare arbeidstopper i vikariater i praksisarbeid ved deltakelse i arbeidsmarkedstiltak og ved naeligrshymere angitte stillinger innen idrett Landsomfatshytende arbeidstakerorganisasjon kan inngaring tariffshyavtale om midlertidig ansettelse av naeligrmere angitte arbeidstakergrupper innen forskning kunstnerisk arbeid og idrett Andelen midlershytidige ansettelser i norsk arbeidsliv samlet har i senere aringr ligget stabilt rundt 7ndash8 prosent og hovedtyngden av disse har vaeligrt i vikariater Arbeidsmiljoslashloven gjelder for private virksomshyheter kommunene og helseforetakene I staten for oslashvrig gjelder tjenestemannsloven Her har

ansettelser og faeligrre faste ansettelser (Doslashlvik mfl 2014) Forskning i Sverige tyder ogsaring paring at det er krevende aring oppnaring fast ansettelse i arbeidsmarkeshydet etter liberaliseringen Finland opplevde den samme oslashkningen i bruk av midlertidige stillinger som i Sverige paring 1990-tallet uten at det hadde skjedd en tilsvarende lovendring Samtidig finner studier at risikoen for aring forbli i midlertidige konshytrakter er stoslashrst i Finland og Sverige mens sannshysynligheten for aring garing fra midlertidig til fast jobb er stoslashrst i Norge (Berglund og Furaringker 2011 Svalund 2013)

Yrkeskvalifikasjoner og godkjenning av utdanning

For en del yrker stiller myndighetene minishymumskvalifikasjoner til de som oslashnsker aring praktishysere yrket og ev benytte en spesifikk yrkestittel Foslashr de kan begynne aring jobbe maring det derfor foreshyligge en godkjenning eller autorisasjon fra mynshydighetene I Norges finnes det i dag om lag 180 slike lovregulerte yrker For flere av yrkene er det gode grunner til at det kreves autorisasjon feks for flygere og leger Men samtidig kan det stilles sposlashrsmaringl ved om det er noslashdvendig med saeligregne godkjennelser for aring praktisere andre yrker feks

det vaeligrt en noe stoslashrre adgang til midlertidige ansettelser og bruken er ogsaring noe stoslashrre enn i privat sektor

Etter forslag fra regjeringen vedtok Stortinshyget varingren 2015 endringer i arbeidsmiljoslashloven som gir en generell adgang til midlertidige ansettelser i inntil ett aringr Denne adgangen komshymer i tillegg til de eksisterende mulighetene til aring inngaring midlertidige ansettelser Det gjelder imidshylertid flere begrensninger paring bruken av denne generelle adgangen Arbeidsgiver faringr en karanshytene for de aktuelle oppgavene hvis arbeidsforshyholdet ikke viderefoslashres ved at det ikke kan ansettes paring generelt grunnlag for aring utfoslashre arbeidsoppgaver av samme art foslashr etter tolv maringneder Midlertidige ansettelser paring generelt grunnlag kan ikke omfatte mer enn 15 prosent av arbeidstakerne i virksomheten men kan innshygarings med minst eacuten arbeidstaker Sammenhengshyende ansettelser i vikariat eller paring generelt grunnlag i mer enn tre aringr skal gi arbeidstaker rett til fast ansettelse

vernepleier og helsefagarbeider I yrker som ikke krever saeligrskilt godkjennelse stilles det ogsaring krav til arbeidstakers kvalifikasjoner og personer som ikke har rett utdanning eller relevant arbeidserfashyring vil ha problemer med aring faring seg jobb Aring kreve autorisasjon for aring sikre at arbeidstakerne har de rette kvalifikasjonene er derfor ikke noslashdvendigvis et godt virkemiddel i alle tilfeller Naringr vi staringr oven-for en kraftig oslashkning i ettersposlashrselen etter helseshyog omsorgsarbeidere vil det vaeligre naturlig at en del av godkjenningsordningene blir gjennomgaringtt

Systemet for godkjenning og autorisasjon kan ogsaring vaeligre vanskelig aring forholde seg til saeligrlig for innvandrere men ogsaring for studenter som tar utdanshyning utenfor EOslashS-omraringdet Per naring er det 18 ulike kontorer som har ansvar for aring behandle autorisashysjonssoslashknader Det foreligger ikke en felles intershynettportal eller et sted man kan henvende seg til men hver enkelt maring lete seg fram til riktig instans De ulike kontorene er i tillegg underlagt 12 forshyskjellige departementer noe som kan skape store koordineringsutfordringer Det virker som regelshyverket for godkjenning haringndheves noe forskjellig mellom kontorene der saeligrlig godkjenningskontoshyret for helsepersonell later til aring vaeligre strengere enn i varingre naboland se omtale i kapittel 763


Autorisasjonsordningene fremstaringr ogsaring som lite fleksible NOKUT (nasjonalt organ for kvalitet i utdanning) har fremhevet det problematiske i at det er vanskelig for innvandrere aring fylle paring en utdanning med det de trenger for aring faring den godshykjent Dette bidrar til at flere ikke faringr benyttet den formelle kompetansen de har fra hjemlandet Saeligrshylig gjelder dette for personer med bakgrunn utenshyfor EOslashS-omraringdet og den store flyktningstroslashmshymen fra sommeren 2015 og utover har aktualisert problemstillingen I foslashrste halvaringr av 2015 har NOKUT registrert over en firedobling av antall soslashknader om aring faring godkjent utdanning fra Syria fra 46 til 199 soslashknader Det er ventet enda flere etter hvert Det finnes ogsaring yrker som ikke krever autoshyrisasjon men andre former for godkjenninger feks taxiloslashyve Innvandrere fra utenfor EOslashSshyomraringdet maring bo i Norge i hele fire aringr foslashr de kan soslashke om aring faring kjoslashre taxi eller buss Dette har sin bakgrunn i at foslashrertillatelsen krever en vandelsshyattest der vandelen maring vurderes paring bakgrunn av botiden i Norge Minimumsgrensen er satt til fire aringr For innvandrere som har vaeligrt sjaringfoslashrer i sine hjemland vil det derfor ta lang tid foslashr de kan utnytte sin kompetanse


Kommisjonen har i kapittel 3 diskutert hvordan vi staringr overfor et vendepunkt i norsk oslashkonomi Etter sterkt inntektsvekstbidrag fra oljesektoren i flere tiaringr maring framtidig inntektsvekst baseres paring oslashkt utvikling av og bruk av teknologi i mer kunnskapsintensive naeligringer I tillegg skjer det store endringer i arbeidsshymarkedet paring grunn av innvandring og fordi det blir mange flere eldre nordmenn Strukturendringene arbeidsmarkedet naring staringr foran vil utfordre den norshyske modellen paring flere maringter Overgangen fra en resshysursbasert til en mer kunnskapsbasert oslashkonomi vil stille hoslashyere krav til kompetanse enn tidligere og loslashnnsdannelsen vil bli satt under press langs flere dimensjoner Oslashkt polarisering i arbeidsmarkedet vil ogsaring legge stoslashrre press paring den jevne inntektsfordelinshygen

Det viktigste svaret paring strukturendringene er kompetanse Tilstrekkelig og riktig kompetanse blir avgjoslashrende for at Norge skal opprettholde hoslashy proshyduktivitet og hoslashy yrkesdeltakelse framover Kommishysjonen har paringpekt svakheter i kunnskapsproduksjoshynen i kapittel 5 i denne rapporten og i kapittel 17 i kommisjonens foslashrste rapport (NOU 2015 1) For de store gruppene paring arbeidsmarkedet er saeligrlig hoslashyt frafall i videregaringende skole og fagutdanningen alvorlig I hoslashyere utdanning er det ogsaring svak gjenshy

nomfoslashring og studietilbudet har gitt for lite tilgang paring kompetanse innen realfag og teknologifag

Utfordringene for gruppen med lav og middels kompetanse vil trolig oslashke i tiden framover Saeligrlig kan det bli vanskeligere for personer med lav komshypetanse aring komme inn og faring et permanent fotfeste i et arbeidsmarked med hoslashye produktivitetskrav Komshymisjonen mener at den generelle kompetansen i disse gruppene maring oslashkes for aring styrke arbeidsmarkedshystilknytningen Hvis gruppen som staringr utenfor eller har svak tilknytning til arbeidsmarkedet blir stor kan det imidlertid bli et press paring loslashnningene nedshyover

En nasjonal minsteloslashnn eller utvidet bruk av allmenngjoslashringsavtaler kan bidra til utjevning av loslashnninger men vil samtidig kunne foslashre til lavere yrkesdeltagelse og ogsaring ha andre uheldige konseshykvenser Siden allmenngjoslashring innebaeligrer at det setshytes en form for bransjevis minsteloslashnn kan flere oppshyleve det unoslashdvendig aring organisere seg Allmenngjoslashrshying kan derfor foslashre til lavere organisasjonsgrad og svekke den kollektive loslashnnsdannelsen

For at flere unge skal tilegne seg riktig og tilshystrekkelig kompetanse og faring permanent fotfeste i arbeidsmarkedet maring fagutdanningen bli bedre Ingen elever boslashr ende opp med et skoleloslashp som stopshyper fordi det ikke finnes laeligrlingplass For aring faring nok laeligrlingplasser maring en se naeligrmere paring insentivene til bedriftene for aring ta inn laeligringer Samarbeidet melshylom skole og arbeidsliv i utforming av yrkesutdanshyningen boslashr ogsaring styrkes vesentlig slik at arbeidslivet faringr stoslashrre nytte av de som utdannes Mange elever er skoletroslashtte etter grunnskolen Dagens opplegg hvor yrkesutdanningen bestaringr av foslashrst to aringr paring skole og saring to aringr i laeligre boslashr endres slik at innslaget av praksisshyfag blir vesentlig stoslashrre ogsaring i de to foslashrste aringrene

For aring heve kompetansen til de som allerede befinner seg i arbeidsmarkedet mener kommisjonen at tilgangen og kvaliteten paring videreutdanninger og omskoleringer maring styrkes Tett kontakt mellom utdanningsinstitusjonene og naeligringslivet er noslashdshyvendig for at institusjonene skal kunne utvikle ettershyog videreutdanningstilbud som samsvarer med bedriftenes og den enkeltes behov for kompetanse NAVs arbeidsmarkedstiltak for aring heve kompetansen til de som mister jobb ved omstillinger maring i stoslashrre grad gjennomfoslashres sammen med naeligringslivet Nye arbeidsmarkedsplattformer vil ogsaring i oslashkende grad bli viktige for aring koble tilbud og ettersposlashrsel etter talent i arbeidsmarkedet Lettere tilgjengelig inforshymasjon om arbeidsmarkedet kan ogsaring gjoslashre det letshytere aring foreta gode studie- og kompetansevalg

Den norske loslashnnsdannelsen som er kjennetegnet ved en hoslashy grad av koordinering har gitt en samshymenpresset loslashnnsstruktur Sammen med hoslashye krav


til produktivitet og kompetanse til arbeidstakerne har den jevne inntektsfordelingen og et gjennomshysnittlig hoslashyt loslashnnsnivaring i internasjonal sammenheng foslashrt til at lite produktive bedrifter har tapt i konkurshyransen mot nye og eksisterende bedrifter med hoslashyere produktivitet og vekstpotensial Samtidig kan modellen ha svekket insentivene til utvikling og alloshykering av talent Det er diskusjon om den skandinashyviske modellens styrke for innovasjon og hvor avhenshygig den er av internasjonale teknologiske framskritt Hoslashy innvandring og sterk vekst i tjenestesektorene trekker i retning av lavere organisasjonsgrad og en svekket koordineringen i loslashnnsdannelsen framover Arbeidsmarkedspolitikken maring understoslashtte organisashysjonenes rolle i samarbeidet Samtidig maring det fortshyloslashpende vurderes om institusjoner og reguleringer er tilpasset utviklingen paring arbeidsmarkedet som foslashlger av endringene i arbeidstilbud og den teknologiske utviklingen

Trepartssamarbeidet har vaeligrt viktig for en jevn inntektsfordeling og for aring faring gjennomfoslashrt noslashdvendige reformer og omstillinger i oslashkonomien Med de utforshydringene norsk oslashkonomi staringr overfor framover vil det vaeligre viktig med et fortsatt godt samarbeid melshylom partene og myndighetene En del av de struktushyrendringene som er beskrevet i dette kapitlet kan imidlertid gjoslashre dette samarbeidet vanskeligere ved at en stoslashrre del av oslashkonomisk aktivitet vil foregaring paring omraringder utenfor partenes ansvarsomraringde

For at arbeidskraften skal bli brukt paring best mulig maringte maring den allokeres effektivt Det krever at arbeidsstyrken er tilstrekkelig fleksibel og mobil Myndighetene og partene i arbeidslivet boslashr myke opp arbeidsmarkedsreguleringer som saeligrlig bidrar til aring gjoslashre arbeidsmarkedet lite fleksibelt Kommisjoshynen stoslashtter flertallet i Arbeidstidsutvalgets forslag om opprettelse av delvis uavhengig stilling om endringer i regulering av skift- og turnusarbeid og oslashkt adgang til frivillig kveldsarbeid Videre boslashr autoshyrisasjonsordningene for godkjenning av utdanninshyger gjennomgarings og det maring vurderes om det er noslashdshyvendig med saeligregne godkjenninger for aring praktisere enkelte yrker Systemet for godkjenning og autorisashysjon boslashr koordineres bedre og vaeligre mer fleksibelt Det er viktig aring faring avklart raskt hvilken kompetanse innvandrere og utenlandsstudenter har og hva de ev trenger for aring faring godkjent formelle utdanninger Det boslashr ogsaring undersoslashkes hvordan utdanningssysshytemet paring en bedre maringte kan bidra til aring komplemenshytere manglende fag og delstudier

64 Mobilisering av arbeidskraft

Vi staringr overfor store demografiske endringer i befolkningen i aringrene og tiaringrene framover Et viktig trekk er at befolkningen eldes Forventet levealshyder har steget mer enn to aringr per tiaringr over lang tid og levealderen forventes aring fortsette aring oslashke Samtishydig vil de store foslashdselskullene i de foslashrste aringrene etter annen verdenskrig bidra til at antallet eldre oslashker Mens det i 1970 var to eldre (67 aringr og over) per ti personer i yrkesaktiv alder er det ventet at dette vil oslashke til fire eldre per ti yrkesaktive i 2060 se kapittel 4 Paring den maringten oslashker forsoslashrgelsesbyrshyden kraftig hvor en synkende andel yrkesaktive bli noslashdt til aring finansiere en oslashkende andel eldre En stoslashrre andel eldre innebaeligrer at offentlige utgifter til pensjoner helsetjenester og eldreomsorg vil tilta i aringrene framover Det store framtidige inndekshyningsbehovet vil bidra til aring trekke verdiskapingen per innbygger ned For aring opprettholde en hoslashy velshyferd ogsaring i aringrene framover er vi derfor avhengig av at arbeidsinnsatsen i samfunnet blir hoslashy Skatt paring arbeid er en helt sentral inntektskilde for offentlige budsjetter og dersom vi lykkes med aring oslashke arbeidsinnsatsen vil det gi en markert bedring i offentlige finanser Hoslashy arbeidsinnsats krever at vi kan mobilisere de tilgjengelige arbeidskraftressursene som er i befolkningen Et godt utgangspunkt er aring se paring hvordan arbeidskrafshyten blir brukt i dag og hvor potensiale for oslashkt mobilisering er stoslashrst I tillegg maring vi ta hensyn til at flere av strukturendringene arbeidsmarkedet staringr overfor kan gjoslashre det vanskeligere aring oslashke mobilisering av arbeidskraften i framtiden

Yrkesdeltakingen i Norge er blant de hoslashyeste i OECD 80 pst av befolkningen mellom 16 og 66 aringr er sysselsatt En sysselsatt person jobber i gjenshynomsnitt vel 1 400 timer per aringr mens et fullt aringrsverk utgjoslashr droslashyt 1 700 timer Figur 614 illushystrerer hvor mye dagens situasjon avviker fra en situasjon der alle mellom 20 og 66 aringr er sysselsatt og arbeider hele aringrsverk Figuren viser at faktiske timeverk utgjoslashr om lag 23 av det totale potensiale i befolkningen og at laquotapetraquo er paring om lag 12 millishyoner aringrsverk Full bruk av potensialet innebaeligrer at alle jobber full tid (har anslaringtt til 1 700 timer per sysselsatt) ingen er arbeidsledige syke ufoslashre eller under utdanning Dette er av aringpenbare grunshyner ikke mulig men sposlashrsmaringlet er om det er mulig aring oslashke arbeidsinnsatsen noe slik at vi er bedre rustet for fremtiden

Figur 614 viser ogsaring at det tenkte potensialet ved oslashkt sysselsetting og ved oslashkt gjennomsnittlig


Tysk

land

Neder

land

Norge

Danm

ark

Sloven

ia

Belgia

Sverig

e

Oslashsterri

ke

EU 28

Finlan

d

Storb

ritan

nia

Spania

Italia

Slovak

ia

Irlan

d

Portu

gal

Ungar

n

Estlan

d

Polen

Hellas

Figur 614 Potensiale for oslashkt arbeidsinnsats 20ndash66 aringr


Potensiale

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Alle sysselsatte i hele aringrsverk

Hele aringrsverk

Alle sysselsatte

2014

arbeidstid er omtrent like stort Mens det er relashytivt mange som er i arbeid i Norge sammenlignet med andre land er antall arbeidstimer lavt i intershynasjonal sammenheng I 2014 var antallet utfoslashrte timeverk per sysselsatt om lag som i Tyskland og Danmark men lavere enn gjennomsnittet i OECD se figur 615 Maringlt per innbygger var derishymot antall timeverk om lag som OECD-gjennomshysnittet Forskjellen mellom de to maringlene maring ses i sammenheng med den hoslashye sysselsettingsandeshylen blant kvinner som i stoslashrre grad enn menn jobshyber deltid og at mange unge jobber i kombinasjon med studier (Calmfors 2014) Internasjonale samshy

menlikninger trekker derfor i retning av aring vektshylegge oslashkning av gjennomsnittlig arbeidstid

Av befolkningen som staringr utenfor arbeidsmarshykedet er det en stor andel som mottar eacuten eller flere trygdeytelser I fjor var om lag 8 pst av befolkningen ufoslashretrygdede og det er hoslashyere enn i de fleste andre OECD-land NAV beregner aringrlig antall aringrsverk tapt paring grunn av daringrlig helse eller mangel paring ordinaeligrt arbeid og i 2014 anslo de dette til 656 000 aringrsverk se figur 616 Ufoslashrepenshysjon og nedsatt arbeidsevne foslashrer til fleste tapte aringrsverk deretter foslashlger sykefravaeligr Det totale tapet svarer til 188 pst av folkemengden i alderen 16ndash67 aringr Beregningene tar hensyn til at mange bare er borte i kort tid at mange har graderte ytelser og at en del personer er arbeidsledige uten aring ha rett paring stoslashtte fra NAV Gjennomstroslashmmingen i ordningene kan illustreres ved at det staringr i overshykant av 15 millioner personer staringr bak de 656 000 tapte aringrsverkene Gjennomstroslashmmingen er hoslashyshyest innenfor sykefravaeligr (79 personer bak hvert tapte aringrsverk) og lavest innenfor ufoslashrepensjon (12 personer) Siden ufoslashretrygd i stor grad er en permanent ytelse innebaeligrer den hoslashye andelen ufoslashretrygdede at et betydelig antall personer troshylig ikke vil komme inn i arbeidsmarkedet igjen Den hoslashye ufoslashreandelen gjenspeiles ogsaring i lav arbeidsledighet der forskning viser at disse ytelsene maring ses i sammenheng (Bratsberg mfl 2010) Sammenlignet med andre land er ogsaring sykefravaeligret i Norge hoslashyt Baringde Nederland og Sverige har vaeligrt gjennom perioder med like hoslashye fravaeligrsrater som i Norge etter aringrtusenskiftet men disse to landene har i senere aringr klart aring redu-

Utfoslashrte timeverk 2 500

2 000

1 500

1 000

500

0

Figur 615 Utfoslashrte timeverk per innbygger og per sysselsatt 2014

Kilde OECD

2 500

2 000

1 500

1 000

500

0

Timer per sysselsatt

Timer per innbygger


0

5

10

15

20

0

100

200

300

400

500

600

700

800



Helt arbeidsledige

Sykefravaeligr

Nedsett arbeidsevne

Ufoslashrepensjon


Tapte aringrsverk

2005 2009 2010 2011 2012 2013 2014


Kilde NAV

sere sykefravaeligret og stabilisere det paring et lavere nivaring

Hoslashyere arbeidsinnsats vil motvirke mange av de oslashkonomiske virkningene av en aldrende befolkning Samtidig har det vaeligrt en generell nedshygang i gjennomsnitt arbeidstid de siste tiaringrene som maring ses i sammenheng med en generell oslashkning i levestandard Det er grunn til aring regne med at oslashkonomisk vekst framover fortsatt vil bli tatt ut i form av baringde oslashkt forbruk og kortere arbeidstid Holmoslashy og Stroslashm (2014) har beregnet langsiktige sammenhenger mellom fritid forbruk og skattebyrde ved aring studere en gradvis redukshysjon av arbeidstiden Analysene viser at en stilishysert reduksjon i arbeidstiden der fulltidsansatte jobber 6 timer per dag istedenfor 75 timer i 2060 vil kreve en oslashkning i skattesatsen paring husholdninshygenes inntekter tilsvarende om lag 11 pst av BNP for Fastlands-Norge for aring veie opp for den redushyserte arbeidstiden

Selv om yrkesdeltakelsen i Norge er hoslashy samshymenlignet med andre land er det variasjoner melshylom ulike grupper i befolkningen Det er saeligrlig blant kvinner eldre (55ndash64 aringr) og unge (15ndash24 aringr) at sysselsettingen er relativ hoslashy mens blant menn i aldersgruppen 25ndash54 aringr er den derimot lavere enn OECD-gjennomsnittet Blant innvandrere er det store forskjeller i yrkesdeltakelsen Blant arbeidsinnvandrere er den paring linje med befolkninshygen for oslashvrig mens den for andre innvandringsshygrupper er betydelig lavere Her er det et stort potensiale for oslashkt arbeidsinnsats se kapittel 643

Blant unge (15ndash24 aringr) som ikke er sysselsatt har Norge i likhet med de andre nordiske lanshydene en lavere andel som verken er i utdanning eller opplaeligring (laquoNEET-ratenraquo) enn de fleste andre land innenfor OECD-omraringdet8 OECD (2015e) paringpeker at NEET-gruppen i Norge har svakere tilknytning til arbeidsmarkedet enn tilsvashyrende gruppe i andre land I Norge er en relativt hoslashy andel i gruppen ikke aktivt arbeidssoslashkende og det er en relativt stor andel unge som faller fra under utdanning Frafallet er saeligrlig hoslashyt i yrkesfashygene I tillegg oslashker antallet unge paring trygdeytelser selv om nivaringet fortsatt er lavt Ettersom unge potensielt har mange aringr igjen i arbeidslivet er det svaeligrt viktig at de ikke faller ut av arbeidsmarkeshydet tidlig i livet

I tillegg til potensialet for hoslashyere arbeidsinnshysats som ligger i samfunnet i dag kan flere av strukturendringene som arbeidsmarkedet staringr overfor paringvirke baringde arbeidstilbudet til enkelte grupper og gjoslashre det vanskeligere for en del aring oppnaring et permanent fotfeste i arbeidsmarkedet At mange i dag allerede befinner seg paring inntektsshysikringsordninger og mottar trygd understreker betydningen av aring hindre et stoslashrre utenforskap For aring oslashke mobiliseringen av arbeidskraften blir det ogsaring viktig at flere staringr lenger i arbeid enn i dag Det forventes at levealderen fortsatt vil oslashke I aringrene framover maring vi ogsaring forvente fortsatt innshy

8 NEET staringr for laquonot in employment education or trainingraquo


vandring til Norge baringde i form av arbeidsinnvandshyring og opphold paring humanitaeligrt grunnlag som flyktninger og ved familiegjenforening Det er vikshytig for baeligrekraften i offentlige finanser og for lanshydets velferdsordninger at gruppene av innvanshydrere integreres i arbeidsmarkedet og det norske samfunnet paring en god maringte

641 Hindre utstoslashting fra arbeidsmarkedet

Varig utstoslashting av arbeidsmarkedet som skyldes at arbeidskraften ikke klarer aring tilpasse seg strukshyturendringene gir saeligrlig grunn til bekymring for yrkesdeltakelsen paring lengre sikt Noen av omstillinshygene beskrevet foran vil skje gradvis og over lang tid og kan vaeligre lettere for arbeidskraften aring tilshypasse seg til men ved stoslashrre sjokk som det vi har sett ved fallet i oljeprisen det siste aringret eller dershysom strukturendringene kommer i boslashlger feks gjennom sprangvis innfoslashring av ny teknologi kan tilpasningsproblemene bli stoslashrre Erfaringene fra tidligere omstillinger i forskjellige land er at mange arbeidstakere har problemer med aring finne ny jobb etter slike sjokk Forskning paring norske data viser at nedbemanning og bedriftsnedleggelshyser oslashker sannsynligheten for at de som beroslashres direkte forlater arbeidsstyrken og blir varige motshytakere av trygdeytelser i slike situasjoner (Roslashed og Fevang 2007 Rege mfl 2010 Bratsberg mfl 2010 Huttunen mfl 2011)

Store strukturendringer som foslashrer til oslashkt konshykurranse om arbeidsplassene rammer saeligrlig arbeidstakere som allerede har en svak tilknytshyning til arbeidsmarkedet Et generelt hoslashyt kostshynadsnivaring i norsk naeligringsliv kombinert med oslashkt konkurranse fra utenlandske leverandoslashrer baringde i vareproduserende og tjenesteproduserende naeligrinshyger kan foslashre til at kompetansekravene for arbeidsshytakere i Norge oslashker Det vil gjoslashre det vanskeligere for enkelte grupper aring faring innpass i arbeidsmarkeshydet (Balsvik mfl 2015)

Forskning viser at den betydelige arbeidsinnshyvandringen de siste ti aringrene har medfoslashrt store endringer i det norske arbeidsmarkedet Et saeligrlig tydelig trekk er at sysselsettingen blant innenshylandske arbeidstakere er redusert i naeligringer med mange arbeidsinnvandrere9 Bratsberg og Raaum (2012) har sett naeligrmere paring bygg- og anleggssekshytoren hvor analysene viser at det saeligrlig er innenshylandske arbeidstakere med lav utdanning og innshyvandrere som allerede jobber i bygg og anlegg som i stoslashrst grad mister jobbene Flere av de som mistet jobbene mottok en eller annen trygdeyshytelse i etterkant Videre har korttidsinnvandring av ungdom fra Sverige i perioden fra 1990 til 2010

ifoslashlge Bratsberg og Raaum (2013) bidratt til lavere sysselsetting blant norske ungdommer i alderen 17ndash25 aringr De negative effektene er stoslashrst for de yngste og for de under utdanning noe som ifoslashlge forfatterne antyder at konkurransen om jobb er saeligrlig stor for dem med lav formell yrkesshykompetanse og at det er en hoslashy grad av substitushyerbarhet mellom norsk og svensk ungdom innen disse gruppene

Ogsaring automatisering av arbeidsoppgaver oslashker omstillingspresset for store deler av arbeidsstokshyken Paring lang sikt er det grunn til aring tro at nye jobshyber vil erstatte de som blir borte men paring kort sikt vil det vaeligre en del av de som mister jobben som har en kompetanse som ikke er saring lett aring faring brukt i arbeidsmarkedet Dersom automatiseringsprosesshysene skjer raskt kan det bli ytterligere vanskelig aring omstille seg og eventuelt tilegne seg den kompeshytansen som ettersposlashrres Ettersom lavtloslashnns- og lavshykompetanseyrker vil vaeligre mest utsatt naringr laquomekashyniskeraquo arbeidsoppgaver automatiseres vil omstilshylingspresset ogsaring vaeligre stoslashrst for disse gruppene

For aring hindre varig utstoslashting av arbeidskraft maring omstillingene moslashtes ved oppbygging av kompeshytanse gjennom virkemidlene i arbeidsmarkedsposhylitikken og ved utformingen av velferdsordninger som stoslashtter opp under det aring staring i arbeid Aring hindre omstillinger vil ikke vaeligre oslashnskelig bla fordi det vil bidra til redusert produktivitet

Oslashkt arbeidstilbud

Flere empiriske forskningsarbeider viser at mange trygdede er villige til aring jobbe og kommer i jobb hvis de oslashkonomiske insentivene stimulerer til dette Det gjelder baringde for personer med nedsatt arbeidsevne (Fevang mfl 2015) ufoslashrepensjonister (Kostoslashl og Mogstad 2012) og sykemeldte (Dahl mfl 2007 Dale-Olsen 2009) Et sposlashrsmaringl som ofte droslashftes i faglitteratur og i den politiske debatten er om lavere trygdeytelser gjennom redusert komshypensasjonsgrad i ulike ordninger kortere varighet av visse ytelser og innstramminger i inngangskrav vil bidra til at flere kommer i arbeid

Ved innfoslashringen av arbeidsavklareringspenshyger (AAP) i 2010 var hensikten at den samlede

9 Ifoslashlge internasjonal forskning er det imidlertid ingen entyshydig sammenheng mellom innvandring generelt og sysselshysettingen i mottakerlandet Det er betydelige metodiske utfordringer knyttet til slike studier bla er det vanskelig aring skille mellom hva som skyldes innvandring og hva som skyldes andre forhold feks konjunkturutviklingen Se Brochmann-utvalget (NOU 2011 7) og Holden III-utvalget (NOU 2013 13) for en gjennomgang av relevant litteratur om virkninger av arbeidsinnvandring paring forskjellige arbeidsmarkedsindikatorer


varigheten paring inntektssikringsordningen skulle reduseres sammenlignet med de tre ordningene den erstattet (rehabiliteringspenger attfoslashringsshypenger og tidsbegrenset ufoslashrestoslashnad) Den makshysimale varigheten ble satt til fire aringr med muligheshyter for forlengelse i saeligrlige tilfeller En undersoslashshykelse fra NAV tyder imidlertid ikke paring at varigheshyten er blitt redusert etter at ordningen ble innfoslashrt (Kahn og Kristoffersen 2015 Soslashrboslash og Ytterborg 2015) Av de som begynte paring AAP-ordningen i 2010 vel 16 000 personer var det om lag en fjerdeshydel som fortsatt mottok arbeidsavklareringspenshyger fire aringr etter I tillegg mottok halvparten av de som passerte firearingrsgrensen fortsatt avklareshyringspenger fem aringr etter

Forskning viser at det er en sammenheng melshylom langvarig mottak av trygdeytelser og varig frafall fra arbeidslivet (Fevang og Roslashed 2006) Tall fra NAV viser at overgangen til arbeid er lav blant de som har mottatt arbeidsavklareringspenger i mer enn fire aringr For aring oslashke overgangen til arbeid kan en mulighet vaeligre aring redusere den maksimale varigheten som det er mulig aring motta AAP (Degen og Lalive 2013 Skrove mfl 2012) En reduksjon av varigheten kan kombineres med tettere oppfoslashlshyging og mer bruk av aktivitetskrav feks ved aringrlige stoppunkter hvor behovet for videre mottak av AAP vurderes naeligrmere Evalueringer som har vaeligrt foretatt av AAP-ordningen kan tyde paring at det i liten grad rettes aktivitetskrav mot flere av AAPshymottakerne (Mandal mfl 2015)

Av de ulike inntektssikringsordningene er det saeligrlig sykeloslashnnsordningen hvor Norge skiller seg fra andre OECD-land med en hoslashy kompensashysjonsgrad Mens det i andre europeiske land er vanlig at bare deler av inntekten erstattes ved sykefravaeligr er hovedregelen for arbeidstakere i Norge at sykepenger skal gi full loslashnnskompensashysjon10 Forskning viser tydelig at en lavere komshypensasjonsgrad i sykeloslashnnsordningen vil redushysere sykefravaeligret (Barmby mfl 1995 Johansson og Palme 1996 Henrekson og Persson 2004) Men samtidig kan innstramming i eacuten inntektsshysikringsordning foslashre til at bruken av andre innshytektssikringsytelser oslashker Falch mfl (2011) fant at innstrammingene i dagpengeregelverket i 2003 foslashrte til at flere ble sosialhjelpsmottakere

For insentivene til aring staring i jobb er det viktig aring se det paring totale kompensasjonsnivaringet for inntektsshysikringsordningene og forskjellige supplerende

10 Full loslashnnskompensasjon gis opp til et tak tilsvarende en aringrsinntekt paring seks ganger grunnloslashpet i folketrygden I offentlig sektor og i store deler av privat sektor gir arbeidsshygiver i tillegg full dekning for inntekt over seks ganger grunnloslashpet

ytelser Selv om arbeidsavklareringspenger og ufoslashretrygd dekker om lag 23 av tidligere loslashnnsinntekter opp til et visst nivaring kan den totale kompensasjonsgraden bli langt hoslashyere for enkelte grupper (Hernaeligs mfl 2015) Hoslashyere personfrashydrag i skatteklasse 2 svekker ogsaring insentivene for ektefeller aring staring i jobb Figur 617A viser kompensashysjonsgraden etter skatt for ulike trygdeordninger ved ulike inntektsnivaringer for en enslig med barn For lave inntekter kan kompensasjonsgraden overstige 100 pst men ogsaring for inntekter opp mot 300 000 kroner kan kompensasjonsgraden bli over 80 pst Figur 617B illustrerer hvordan komshypensasjonsgraden etter skatt utvikler seg etter hvert som den enkelte oslashker sin arbeidsinnsats For alle ytelsene som er illustrert i figurene er det en begrensning paring hvor stor stillingsprosenten kan vaeligre foslashr ytelsen faller helt bort Dagpenger utbetales feks ikke dersom mottakeren er tilbake i jobb over 50 pst Dette innebaeligrer at mange vil tape paring aring oslashke arbeidsinnsatsen utover dette For overgangsstoslashnaden finnes ikke en slik grense men stoslashnaden avkortes mot inntekt inntil den falshyler bort Slike avkortingsregler kan ha gode finanshysielle begrunnelser og mindre avkortning kan ogsaring gi sterke insentiver til aring komme inn paring ulike trygdeordninger for baringde aring motta trygd og faring innshytekt fra arbeid Eacuten maringte aring redusere problemet med svake arbeidsinsentiver paring for grupper med lav inntekt kan vaeligre aring gjoslashre flere av overfoslashringsshyordningene om til tjenester feks gratis barnehashygeplass framfor pengeytelser som kontantstoslashtte og barnetrygd Dette er i traringd med bla anbefalinshygene i Brochmann-utvalget

De oslashkonomiske insentivene til aring finne arbeid kan ogsaring styrkes ved aring vri inntektssikringsordninshygene fra passive til mer aktivitetsorienterte overshyfoslashringer Aktivitetskrav stoppunkter avkortingsshyregler graderte ytelser og troverdige sanksjoner dersom slike krav ikke oppfylles kan alle bidra til aring gjoslashre trygdeytelsene mer aktivitetsorientert

Aktivitetskrav innebaeligrer at arbeidssoslashkere og personer som mottar helserelaterte ytelser maring sannsynliggjoslashre at de er reelle arbeidssoslashkere og gjoslashr det som er noslashdvendig for aring komme i jobb I dag er slike aktivitetskrav godt utviklet i dagpenshygeregelverket overfor arbeidssoslashkere i introdukshysjonsprogrammet for innvandrere og overfor motshytakere av oslashkonomisk sosialhjelp Erfaringene er gjennomgaringende gode (Raaum 2002) og analyser i Hernaeligs mfl (2015) viser at innfoslashringen av aktivishytetskrav overfor unge sosialhjelpsmottakere har bidratt til aring redusere antallet som mottar sosialshyhjelp blant risikogrupper med om lag en fjerdedel og til aring redusere frafallet fra videregaringende skole


2

Kompensasjonsgrader A Kompensasjonsgrad etter skatt for ulike trygdeordninger ved ulike inntektsnivaringer (i 1000 kr) Enslig med ett barn Prosent av tidligere inntekt

B Kompensasjonsgrad etter skatt for ulike trygdeordninger i kombinasjon med arbeidsinntekt (maringlt i pst tilbake i jobb)2

Enslig med ett barn Prosent av tidligere inntekt

0

20

40

60

80

100

120

140

0

20

40

60

80

100

120

140

150 250 350 450 550 650

Ufoslashretrygd Arbeidsavklaringspenger

Sykepenger Dagpenger

Overgangsstoslashnad

0

20

40

60

80

100

120

140

0

20

40

60

80

100

120

140

0 20 40 60 80 100

Figur 617 Kompensasjonsgrader1

1 De supplerende ytelsene som er inkludert i beregningene er bostoslashtte barnetrygd smaringbarnstillegg og stoslashnad til barnetilsyn som alle er universelle ordninger Ytelser som ikke inngaringr er bla kontantstoslashtte bidragsforskott oslashkonomisk sosialhjelp stoslashnashyder ved arbeidsrettede tiltak og utdanning subsidierte barnehagepriser mm Tidligere inntekt som yrkesaktiv tilsvarer 35 G

Kilde Arbeid- og sosialdepartementet

For helserelaterte ytelser saeligrlig arbeidsavklashyringspenger er imidlertid slike aktivitetskrav lite benyttet Ved innfoslashring av aktivitetskrav er det vikshytig at kravene er tilpasset de gruppene de rettes mot For ordinaeligre arbeidssoslashkere vil slike krav typisk ha form av krav om dokumentasjon av jobbshysoslashking konsultasjon med et arbeidskontor eller lignende at man tar imot jobbtilbud at det utforshymes en individuell plan som maring foslashlges og at man deltar paring et arbeidsmarkedskurs eller lignende For personer som mottar helserelaterte trygdeyshytelser kan slike krav for eksempel innebaeligre at det utarbeides en individuell handlingsplan at mottashykeren rapporterer til ogeller moslashter opp paring et NAV-kontor og at han eller hun deltar paring en tilpasshyset aktivitet for aring bedre helsen og oslashke muligheshytene til aring faring jobb

Med stoppunkter menes at vedtaket om stoslashnad blir vurdert paring ny paring faste tidspunkter gjennom stoslashnadsperioden Mottakeren vet da at myndigheshytenes vedtak om aring viderefoslashre oslashkonomiske ytelser er betinget av at han eller hun oppfyller visse krav underveis En slik sammenheng mellom rettigheshyter og krav kan virke disiplinerende paring mottakeshyrens adferd paring en tilsvarende maringte som aktivitetsshykrav Da stoppunktene i dagpengeordningen ble

avviklet i 1997 foslashrte det til at ledighetsperioden oslashkte i gjennomsnitt med eacuten maringned (Roslashed og West-lie 2012)

Et av problemene med trygdeytelsene innenshyfor arbeidsmarkedspolitikken er at de typisk er betinget av fravaeligr fra arbeidslivet Det gir geneshyrelt disinsentiver til arbeid Avkortingsregler kan i noen grad avhjelpe dette dersom rettighetene til en trygdeytelse ikke faller bort eller ikke blir sterkt avkortet saring snart man lykkes med aring komme i jobb Avkortingsregler kan paring denne maringten funshygere som en form for arbeidsbetinget stoslashnad Den nye ufoslashretrygden som ble innfoslashrt i 2015 har slike elementer Med Norges sammenpressede loslashnnsshystruktur vil trolig avkortingsregler i stoslashrre grad enn mer rendyrkede arbeidsbetingede stoslashnader vaeligre en effektiv avveining mellom gode insentishyver til aring komme i arbeid og god inntektssikring

De fleste som mottar en helserelatert ytelse har en restarbeidsevne Samtidig viser nyere forskning at arbeid normalt er helsebringende saeligrlig for personer med rygg- og skjelettplager og psykiske lidelser I trygdeytelsene brukes imidlershytid graderte ytelser i liten grad Den omfattende bruken av hundre prosent ufoslashretrygd tyder paring at den arbeidskraftreserven som restarbeidsevnen


blant ufoslashretrygdede representerer utnyttes daringrshylig Mer bruk av gradering i de helserelaterte ytelsene vil trolig bidra til aring realisere mer av arbeidskraftsressursen som personer paring helsereshylaterte ytelser representerer (Holden 2012) En gradert ytelse boslashr imidlertid vaeligre knyttet til krav til aktivitet for at den gjenvaeligrende arbeidsevnen skal komme i bruk Graderte ytelser vil kreve at det er god tilgang paring deltidsstillinger

For at aktivitetskravene skal virke etter henshysikten maring de ledsages av reelle og troverdige sanksjoner Dagpengemottakere staringr overfor sanksjoner i form av midlertidig bortfall av ytelsen For mottakere av andre trygdeytelser er det i liten grad slike sanksjoner Det er grunn til aring tro at en vridning i retning av oslashkt bruk av sanksjoshyner men mildere sanksjonering vil vaeligre effektivt (Roslashed 2012)

Arbeidsgivers rolle

For aring hindre at arbeidstakere stoslashtes permanent ut av arbeidsmarkedet har ogsaring arbeidsgivere en viktig rolle Arbeidsgivere boslashr bla ha tilstrekkeshylige oslashkonomiske insentiver til aring hjelpe arbeidstashykere med langvarig fravaeligr pga sykdom med aring komme tilbake i jobb For personer med lavere kompetanse og produktivitet som har problemer med aring konkurrere i arbeidsmarkedet paring ordinaeligre vilkaringr kan en vei inn i arbeidslivet vaeligre gjennom oslashkt kontakt med naeligringslivet feks gjennom midshylertidige jobber med tilpassede arbeidsoppgaver eller arbeidspraksis Ogsaring her er det viktig at forshyholdene legges til rette slik at bedrifter og offentshylige virksomheter oslashnsker aring delta i slike ordninger

For mange som faller ut av arbeidsmarkedet garingr veien gjennom sykepenger Som vist i figur 615 er sykefravaeligret i Norge vesentlig hoslashyere enn i de andre nordiske landene og i flere andre vestlige land Jo lenger sykdomsforloslashpet varer jo stoslashrre er risikoen for at fravaeligret fra arbeidslivet blir permanent I Norge har arbeidsgivere et begrenset medfinansieringsansvar for langtidssyshykemeldte De foslashrste 16 kalenderdagene med sykshydomsfravaeligr dekkes av arbeidsgiver mens innshytektsbortfallet i resten av perioden dekkes av stashyten Den enkelte arbeidstaker kan motta sykepenshyger i inntil ett aringr En maringte aring faring ned sykefravaeligret i Norge paring er ifoslashlge OECD (2010) aring oslashke arbeidsgishyvers oslashkonomiske medansvar for de lengre sykshydomsforloslashpene Det anbefalte ogsaring Sandmannshyutvalget (NOU 2000 27) Formaringlet med en slik ordning ville vaeligre aring gi arbeidsgiverne et oslashkonoshymisk insentiv til aring iverksette tiltak for aring forebygge langtidsfravaeligr og faring sykmeldte tilbake i arbeid

Ekspertgruppen som vurderte sykeloslashnnsordninshygen i 2010 foreslo en medfinansiering for arbeidsshygiver for ikke-gradert sykefravaeligr lenger enn aringtte uker Arbeidsgiver skulle samtidig faring redusert finansieringsansvaret for sykefravaeligr under aringtte uker slik at det totale finansieringsansvaret forble uendret I tillegg ble det foreslaringtt aring viderefoslashre dagens skjermingsordninger dvs unntak fra finansieringsansvaret for mindre virksomheter og for langvarig eller kronisk syke Aringrsaken til dette er at oslashkt finansieringsansvar kan foslashre til at arbeidsgivere vegrer seg mot aring ansette personer som er saeligrlig utsatt for aring bli syke feks personer med kroniske lidelser Skjermingsordninger redushyserer denne risikoen

I Europa har flere land gjennomfoslashrt endringer i denne retningen bl a Sverige Nederland og Storbritannia I Nederland er det oslashkonomiske ansvaret for sykeloslashnnsordningene blitt overfoslashrt til arbeidsgiverne de siste 20 aringrene og det ble samtishydig innfoslashrt en ordning der arbeidsgiverne kan forshysikre seg mot utbetaling av sykepenger Alle virkshysomheter uavhengig av stoslashrrelse er naring forpliktet til aring utbetale sykepenger i inntil to aringr For aring hindre at enkelte grupper faringr store vanskeligheter med aring komme inn i arbeidsmarkedet betaler det offentshylige fortsatt sykepenger til gravide og arbeidstashykere uten arbeidsgiver

Storbritannia har gjennomfoslashrt liknende reforshymer som Nederland hvor det ogsaring er mulig for arbeidsgiverne aring forsikre seg mot utbetalinger av sykepenger I Sverige ble det innfoslashrt medfinansishyeringsansvar for arbeidsgivere i 2005 Ordningen innebar at hver bedrift maringtte betale en sykeshyforsikringsavgift paring 15 pst av sykepengene som ble utbetalt fra Foumlrsaumlkringskassan med unntak for visse grupper11 Arbeidsgiveravgiften til staten ble redusert tilsvarende forsikringsavgiften slik at endringene alt i alt ikke skulle foslashre til oslashkte kostshynader for arbeidsgiverne I tillegg ble det innfoslashrt et fribeloslashp for alle arbeidsgivere og et kostnadstak som innebar at ingen skulle betale mer enn 4 pst av virksomhetens samlede loslashnnskostnader per aringr Effektene av ordningen er i liten grad blitt kartshylagt Samtidig med innfoslashring av medfinansieringsshyansvaret for arbeidsgivere i 2005 ble det innfoslashrt krav til tidligere og tettere oppfoslashlging av de sykshymeldte Det gjoslashr det vanskelig aring isolere effekten av medfinansieringsordningen som dessuten ble avviklet allerede i 2007 etter regjeringsskiftet aringret

11 Unntatt fra avgiften var ansatte som gikk paring forebyggende sykepenger og rehabiliteringserstatning hadde risiko for saeligrskilt hoslashyt sykefravaeligr personer paring graderte sykmeldinshyger og personer som var innvilget 100 pst laquosjuk- eller aktishyvitetsersaumlttningraquo (foslashrtidspensjon)


foslashr Det kan dessuten stilles sposlashrsmaringl ved om medfinansieringen var tilstrekkelig hoslashy og om skjermingsordningene var for omfattende til at reformen ville gi den oslashnskede nedgangen i sykeshyfravaeligret

For aring styrke arbeidsmarkedstilknytningen til personer med lav produktivitet kan arbeidsgiver alternativt kompenseres for de oslashkte kostnadene ansettelsesforholdet medfoslashrer bedriften For eksempel ved at bedriftene gis et loslashnnstilskudd ved ansettelse av personer med nedsatt arbeidsshyevne Et slikt tilskudd kan dekke forskjellen melshylom den enkeltes loslashnn og arbeidsevne Loslashnnstilshyskuddsordninger har vaeligrt i bruk i Norge de siste ti aringrene baringde for en begrenset tid og mer varig men ikke i stort omfang Regjeringen oslashnsker naring aring oslashke bruken av tiltaket12 Erfaringer fra Norge og andre land viser at loslashnnstilskudd kan bidra til at flere kommer i arbeid Ifoslashlge analyser av Card mfl (2010) og Kluge (2010) basert paring tall fra flere land har loslashnnstilskudd (laquosubsidized employmentraquo) saeligrshylig hatt positive effekter for tiltaksdeltakere i privat sektor I Norge har Westlie (2008) studert ulike attshyfoslashringstiltak i perioden 1994 til 2003 Blant tilshytakene kom loslashnnstilskudd best ut foran utdanning og andre tiltak Effekten av loslashnnstilskudd var saeligrshylig sterk for personer med psykiske lidelser I en analyse av von Simson (2012) anslarings det at loslashnnstilshyskudd oslashkte sjansen for aring faring jobb med hele 65 pst mens tiltaket paringgikk for ungdom som droppet ut av videregaringende skole I Danmark og Sverige er bruken av loslashnnstilskudd i ulike former et sentralt virkemiddel i arbeidsmarkedspolitikken Det er foretatt en bred gjennomgang av erfaringene i Sveshyrige med tilhoslashrende forslag til reformer (SOU 2012 31) I Danmark ble den omfattende loslashnnstilshyskuddsordningen laquojob-fleksraquo lagt betydelig om i 2013 Flere undersoslashkelser viste at ordningen ikke fungerte etter hensikten som bla var aring redusere tilstroslashmmingen til ufoslashrepensjon

En mulig utfordring med loslashnnstilskuddsordshyninger som ikke fanges opp i effektevalueringer som er omtalt ovenfor er at personer som konkurshyrerer om de samme typene jobbene som tilbys gjennom loslashnnstilskuddsordningene fortrenges og faringr redusert sine jobbmuligheter Statlige loslashnnstilskudd kan ogsaring foslashre til at arbeidsgivere velter ordinaeligre loslashnnskostnader over paring staten Det finnes imidlertid ingen forskning kommisjoshynen kjenner til som har forsoslashkt aring maringle slike effekshy

12 Se Meld St 46 (2012ndash2013) og Prop 39 L (2014ndash2015) for utfyllende omtale av loslashnntilskuddordningene og referanser til flere evalueringer som er gjennomfoslashrt

ter En annen utfordring er aring treffe den tiltenkte maringlgruppen

Som paringpekt i Meld St 46 (2012ndash2013) kan ogsaring andre virkemidler overfor arbeidsgivere i privat og offentlig sektor bidra til aring faring flere persoshyner med varig nedsatt arbeidsevne i arbeid Det kan inkludere baringde endret innretning paring eksisshyterende arbeidsmarkedstiltak herunder innretshyningen av varig tilrettelagt arbeid i offentlig sekshytor tiltak for aring faring offentlig sektor til aring bidra med flere tiltaksplasser eller andre tilpassede jobbmushyligheter i stat eller kommune for denne gruppen

NAVs rolle

NAV skal bidra til aring faring flere i arbeid og faeligrre paring stoslashnad gjennom kvalitativt god arbeidsrettet bistand og tjenester til jobbsoslashkere og arbeidsgishyvere Ekspertgruppen ledet av Varinggeng (2015) har gjennomgaringtt NAV og i sin sluttrapport konkludeshyrer utvalget med at NAV-kontorene i for stor grad har blitt en byraringkratisk organisasjon som ikke klashyrer til aring moslashte brukere med en helhetlig tilnaeligrshyming oppfoslashlging og tilstrekkelig kontakt med arbeidsgivere og arbeidsmarkedet Per i dag garingr bare en liten del av NAVs ressurser til rekrutteshyringsbistand til arbeidsgivere og formidlingsbishystand til arbeidssoslashkere Utvalget mener at dette arbeidet maring i stoslashrre grad prioriteres paring NAV-konshytorene Det innebaeligrer bla at NAV maring komme i tettere kontakt med arbeidsmarkedet og arbeidsshygivere Av konkrete tiltak foreslaringr ekspertgrupshypen aring flytte arbeidslivssentrene til NAV-kontorene og sikre en nasjonal base over ledige stillinger Utvalget paringpeker ogsaring at NAV selv maring gjennomshyfoslashre en vesentlig del av tiltakene som innebaeligrer oppfoslashlging av brukere og arbeidsgivere i ordinaeligrt arbeidsliv Oslashkt bruk av ordinaeligrt arbeidsliv redushyserer behovet for egne tiltaksarrangoslashrer med tilshyrettelagt arbeidstrening Det maring ogsaring stilles klare kompetansekrav til NAV-veiledere som skal gi tjeshynester til brukerne Evalueringer har avdekket mangelfull kompetanse hos NAV-ansatte paring dette omraringdet (Mamelund 2014) Ansatte maring bla ha mer kunnskap om det regionale arbeidsmarkedet og mer kontakt med arbeidsgivere samt tilstrekshykelige ferdigheter som kan sikre bedre vurderinshyger av arbeidsevnen Utvalget tar ogsaring til ordet for aring redusere antall NAV-kontor og samle dem i stoslashrre kompetansemiljoslasher som kan jobbe ut mot arbeidsgiverne og dekke naturlige arbeidsmarshykedsomraringder


642 Staring lenger i arbeid

Nordmenn lever lenger enn foslashr De siste 30 aringrene har forventet levealder for 65-aringringer oslashkt med 25 aringr for kvinner og 4 aringr for menn til henholdsvis 86 og 83 aringr Dette innebaeligrer at det trolig er flere aringr enn tidligere hvor hver enkelt kan vaeligre i arbeid Som en del av mobiliseringen av arbeidskraft for aring sikre velferden i samfunnet er det viktig at yrkesshydeltakelsen for eldre oslashker Hoslashyere endringstakt i oslashkonomien som foslashlge av strukturendringene vi staringr overfor vil ogsaring stille krav til at ogsaring eldre arbeidstakere oftere enn tidligere maring bytte jobb og i mange tilfeller ogsaring omskolere seg

Oslashkonomiske insentiver er viktige for beslutshyninger om pensjonering Endringene i alderspenshysjonen i folketrygden fra 2011 styrket de oslashkonoshymiske insentivene til aring jobbe lenger i privat sektor betydelig Det ble innfoslashrt en levealdersjustering som innebaeligrer at pensjonsnivaringet for den enkelte blir lavere enn i dag dersom ikke pensjoneringsalshyderen oslashker i takt med levealderen I privat sektor ble ogsaring AFP lagt om i traringd med disse prinsipshypene I tillegg ble det mulig aring kombinere arbeid og pensjon uten at pensjonen blir avkortet Saring langt ser det ut til at pensjonsreformen har foslashrt til hoslashyere yrkesdeltakelse blant eldre (Dahl og Lien 2013) NAV anslaringr at andelen i aldersgruppen 62ndash 66 aringr som er i arbeid har oslashkt med syv prosentenshyheter fra 2008 til 2014 se figur 618 Flere eldre utsetter avgangen fra yrkeslivet samtidig som en stoslashrre del av de som tar ut pensjon fortsetter aring

jobbe (Haga 2015) Tall fra NAV viser at om lag tre av fire av de som var i jobb foslashr uttak av alderspenshysjon fortsatt er i arbeid Fredriksen mfl (2015) har analysert hvorvidt pensjonsreformen av 2011 kan forventes aring gi en vesentlig styrking av offentshylige finanser paring lang sikt som var hovedmaringlet med reformen Beregningene viser sterke effekshyter av pensjonsreformen der sysselsettingen i 2060 er beregnet til aring vaeligre 72 pst lavere uten pensjonsreform enn i referansebanen der pensshyjonsreformen er lagt inn Reformen gir ogsaring en klar styrking av offentlige finanser paring lang sikt

For ansatte i offentlig sektor er AFP fortsatt er ren tidligpensjonsordning og de oslashkonomiske insentivene til aring staring lenger i arbeid er betydelig mindre enn i privat sektor For aring legge til rette for oslashkt avgangsalder i offentlig sektor boslashr reglene i alderspensjonsordningen og AFP-ordningen endres slik at de oslashkonomiske insentivene til aring staring lenger i arbeid oslashker blant offentlig ansatte Statisshytisk sentralbyraring har ogsaring pekt paring at den manshyglende samordningen mellom pensjonssystemene i offentlig og privat sektor bidrar til lav mobilitet mellom privat og offentlig sektor se kapittel 76 Arbeids- og sosialdepartementet la i desember 2015 fram en utredning om de offentlige tjenesteshypensjonsordningene etter en prosess der partene i arbeidslivet hadde faringtt mulighet til aring kommentere utkastet til rapporten

Oslashkt levealder kan tilsi at den nedre aldersshygrensen for uttak av pensjon ogsaring boslashr oslashkes Sveshyrige har nylig innfoslashrt en laquoretningsgivende pen-

Andel av befolkningen i registrert arbeid

80 2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

80

70 70

60 60

50 50

40 40

30 30

20 20

10 10

0 0 18-59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74

Figur 618 Andelen av befolkningen i alderen 60ndash70 aringr i registrert arbeid ved utgangen av 2009ndash2014 Prosent

Kilde NAV


sjonsalderraquo som skal foslashlge utviklingen i forventet levealder (SOU 201325) De foreslaringr aring knytte den retningsgivende pensjonsalderen baringde til aldersshygrensene i det alminnelige pensjonssystemet og til sosialforsikringene OECD (2015j) peker ogsaring paring at slike mekanismer i pensjonssystemene kan vaeligre egnet til aring faring folk til aring staring lengre i arbeid framshyfor ensidig vekt paring aktuarisk utformede systemer

I tillegg til at den enkelte har oslashkonomiske insentiver til aring staring lenger i arbeid er det viktig at bedriftene har insentiver til aring ansette og holde paring eldre arbeidstakere Ifoslashlge Norsk seniorpolitisk barometer er ettersposlashrselen etter eldre arbeidstashykere lavere enn de fleste andre grupper i arbeidsshymarkedet (Dalen 2014) Nesten syv av ti spurte ledere har ikke ansatt noen over 50 aringr det siste aringret og i gjennomsnitt noslashler de med aring kalle inn personer over 57 aringr til jobbintervju Samtidig rapshyporterer et flertall av ledere i undersoslashkelsen at det er en fordel om eksisterende arbeidstakere jobber fram til laquonormalraquo pensjonsalder

Skepsisen blant bedrifter til aring nyansette eldre arbeidstakere kan ifoslashlge Senter for seniorpolitikk vaeligre knyttet til hoslashyere pensjonskostnader ved ansettelse av eldre framfor yngre personer Acteshycan (2013) viser imidlertid at den ekstra pensjonsshypremien er vesentlig lavere etter at tjenestepenshysjonsordningene ble endret i 2001 selv om det fremdeles er forskjell i premie mellom yngre og eldre arbeidstakere En annen aringrsak til at bedrifshyter kan vaeligre mer forsiktige med aring ansette eldre arbeidstakere er at de ofte er mindre produktive enn yngre personer

Loslashnnsnivaringet er i denne sammenhengen viktig Mens produktiviteten normalt avtar naringr man naringr en viss alder fortsetter loslashnnen ofte aring oslashke gjennom hele yrkeskarrieren Selv om mange eldre arbeidstakere har hoslashy produktivitet vil den for mange etter hvert reduseres I tillegg har eldre arbeidstakere rett paring saeligrskilte fordeler som oslashker arbeidsgivers kostnader (laquoseniorgoderraquo) samt at den oslashvre aldersgrensen for en del rettigheter har oslashkt se boks 64 Dette innebaeligrer at kostnadene for arbeidsgiver ved aring beholde eldre arbeidstashykere ofte er vesentlig stoslashrre enn kostnadene ved enn aring ansette yngre og ofte mer produktive persoshyner Dette kan foslashlgelig foslashre til at arbeidsgivere forshysoslashker aring kvitte seg med eldre paring et tidligere tidsshypunkt

For aring oslashke bedriftenes insentiver til aring holde paring og ansette eldre arbeidstakere kan det vaeligre maringter aring redusere slike kostnadsforskjeller paring En mulighet er aring legge forholdene til rette for videre yrkeskarriere med loslashnns- og arbeidsvilkaringr som er

Boks 63 Seniorkostnader for arbeidsgiver

Eldre arbeidstakere har bla krav paring foslashlgende ndash Ekstra ferieuke (etter fylte 60 aringr) ndash Lengre oppsigelsesfrister (oslashker med alder) ndash Rett paring sykepenger (begrenset etter 67 aringr) ndash Rett paring dagpenger (fram til 67 aringr) ndash Rett til redusert arbeidstid ved fylte 62 aringr ndash Administrativt

ndash Yrkesskade ndash ingen opphoslashrsalder ndash Ulykkesdekninger og gruppeliv ndash avhenshy

gig av avtale

mer tilpasset arbeidstakernes produktivitet og ambisjoner (Holden 2015) Hvis man kan finne loslashnns- og arbeidsvilkaringr som gjoslashr at baringde arbeidstashyker og arbeidsgiver oslashnsker aring fortsette arbeidsforshyholdet kan begge parter vaeligre tjent med aring inngaring kontrakter Slike ordninger vil imidlertid lett bryte med likhetsprinsippet og foslashre til at det blir forskjellsbehandling av eldre hvor loslashnns- og arbeidsvilkaringrene vil vaeligre gunstigst for de mest produktive I praksis kan det ogsaring vaeligre vanskelig aring avgjoslashre ved hvilken alder en skal inngaring slike kontrakter I tillegg til slike laquoseniorkontrakterraquo boslashr utformingen og nivaringet paring seniorgoder gjenshynomgarings Flere av ordningene blir sett paring som relashytivt dyre av flere parter Naringr levealderen oslashker burde man ogsaring vurdert om flere av ordningene og tilleggene burde vaeligrt endret i takt med endringer i aldersgrensene i arbeidslivet FAFO setter ogsaring sposlashrsmaringlstegn ved om seniorgodene faktisk bidrar til aring redusere tidligpensjoneringen og paringpeker at det er viktig at bedriftene evaluerer igangsatte tiltak og undersoslashker om de gir den oslashnskede effekten paring arbeidstilbudet

Det finnes ogsaring andre maringter aring styrke eldres stilling i arbeidsmarkedet paring enn gjennom loslashnninshyger OECD (2013a) peker paring at eldre arbeidstashykere i like stor grad som yngre arbeidstakere boslashr delta i jobbrelatert videreutdanning og andre kompetansetiltak samt at det boslashr vaeligre bedre jobshybformidling og jobbsoslashkehjelp spesielt rettet mot eldre Dette kan baringde oslashke kompetansen og proshyduktiviteten til eldre

Ogsaring de formelle aldersgrensene i arbeidslivet har betydning for eldres yrkesdeltakelse Det finshynes en rekke aldersgrenser som innebaeligrer at alder er et selvstendig oppsigelseskriterium se boks 64 Et av hovedproblemene med slike regler er at de setter en oslashvre grense for hvor lenge en kan staring i arbeidslivet Etter pensjonsreformen er


Boks 64 Aldersgrenser

Etter arbeidsmiljoslashloven kan arbeidsgiver avslutte arbeidsforholdet naringr arbeidstakeren har passhysert 72 aringr uten annen begrunnelse enn alder Aldersgrensen ble hevet fra 70 til 72 aringr 1 juli i aringr og regjeringen har signalisert at grensen vurdeshyres oslashkt ytterligere til 75 aringr 72-aringrsgrensen kan betraktes som om at arbeidstakers stillingsvern opphoslashrer ved fylte 72 aringr Det er imidlertid full anledning til aring viderefoslashre arbeidsforholdet dershysom arbeidsgiver og arbeidstaker oslashnsker det Hensynet til likebehandling kan likevel begrense bruken av denne muligheten i praksis Den alminnelige aldersgrensen kommer derishymot ikke til anvendelse i statlig og kommunal sektor I staten er oslashvre aldersgrense (absolutt) 70 aringr ifoslashlge aldersgrenseloven

Enkelte bedrifter i privat sektor har egne bedriftsinterne aldersgrenser der arbeidsgiver kan kreve at man fratrer foslashr fylte 70 aringr Inntil

det mulig aring opptjene pensjon helt fram til fylte 75 aringr men med regler om aldersgrenser kan arbeidsshygiver avslutte arbeidsforholdet ved fylte 70 aringr i offentlig sektor og enda tidligere i privat sektor hvor flertallet av bedrifter har interne aldersgrenshyser Paring den maringten bidrar bestemmelser om aldersshygrense til aring motvirke insentivene til aring staring lenge i arbeid Regjeringen har varslet at de oslashnsker aring oslashke aldersgrensene ytterligere til 75 aringr Det vil gi bedre samsvar mellom pensjonsopptjening og aldersgrensene men det kan ogsaring foslashre til at bedrifter blir mer forsiktige med aring beholde og ansette eldre arbeidstakere Heving av aldersshygrensene kan ogsaring bidra at det blir flere konfliktshyfylte og uverdige avganger fra arbeidslivet

Hvis man ser naeligrmere paring de ulike aldersgrenshysene er det spesielt saeligraldersgrensene i offentlig sektor (forsvaret politiet ballettdansere mv) som er problematiske Saeligraldersgrensene er begrunshynet i at stillingene medfoslashrer uvanlig fysisk eller psykisk belastning slik at den enkelte normalt ikke makter aring skjoslashtte arbeidet forsvarlig til 70 aringr Alternativt stiller stillingen spesielle krav til fysiske eller psykiske egenskaper som normalt blir svekket foslashr fylte 70 aringr enn det en forsvarlig utfoslashrelse av tjenesten krever De fleste saeligraldersshygrensene i offentlig sektor ble fastsatt mange aringr tilbake og innholdet i mange av de aktuelle stillinshygene er annerledes i dag enn den gang aldersshygrensene ble fastsatt Manuelle oppgaver kan ha blitt automatisert og sikkerhetstiltak kan ha blitt

nylig ble disse aldersgrensene i hovedsak fastshysatt til 67 aringr men de ble oslashkt til 70 aringr fra 1 juli i aringr Bedriftsinterne aldersgrenser aksepteres etter noen faste kriterier (konsekvent praktisert allshyment kjent kombinert med pensjonsordning mv) De skal vaeligre minst mulig diskriminerende og er i praksis mer absolutte enn den alminneshylige aldersgrensen

I offentlig sektor setter aldersgrenseloven en oslashvre aldersgrense paring 70 aringr Enkelte stillinger i det offentlige har lavere aldersgrenser saringkalte saeligraldersgrenser De viktigste saeligraldersgrenshysene er 60 63 eller 65 aringr Her kan arbeidsgiver ikke velge aring viderefoslashre ansettelsesforholdet I tillegg finnes det en 85-aringrsregel som gir den enkelte anledning til aring garing av tre aringr foslashr aldersshygrensen dersom summen av alder og opptjeshyningstid overstiger 85 aringr

bedre Samtidig har levealderen i befolkningen oslashkt og helsetilstanden blant eldre er bedret Det kan tilsi at det i de fleste tilfeller er baringde mulig og forsvarlig aring staring lenger i arbeid enn det som ble lagt til grunn da flere av dagens saeligraldersgrenser ble fastsatt Saeligraldersgrenser boslashr derfor vurderes jevnlig Om arbeidstakere som er omfattet av saeligrshyaldersgrenser ikke lenger er egnet til aring utfoslashre de samme arbeidsoppgavene som foslashr boslashr det ogsaring vaeligre mulig aring tilrettelegge arbeidsoppgaver og karriereveier paring en slik maringte at det blir unoslashdvenshydig aring pensjonere friske personer tidligere enn etter bestemmelsene i arbeidsmiljoslashloven

OECD anbefaler i en rapport om Norge at alder boslashr fjernes som selvstendig grunnlag for obligatorisk avgang fra arbeidslivet og at det boslashr ha hoslashy prioritet aring fjerne saeligraldersgrenser (OECD 2013a) OECD er saeligrlig skeptisk til 85-aringrsregelen som er beskrevet i boks 64 For aring oslashke yrkesdeltashykelsen blant eldre er det aringpenbart at en slik regel boslashr gjennomgarings i lys av oslashkende levealder og endringene i pensjonssystemet

643 Bedre arbeidsmarkedsintegrering blant innvandrere

Integrering av innvandrere i arbeidsmarkedet er en stor utfordring for samfunnet Sysselsettingen blant innvandrere er generelt lavere enn for befolkningen for oslashvrig arbeidsledigheten er hoslashyshyere og flere har en kompetanse som ikke blir


brukt i arbeidsmarkedet Potensialet for aring faring flere i arbeid er derfor stort og en vellykket integrering i arbeidsmarkedet vil kunne bidra vesentlig til aring dekke behovet for arbeidskraft framover Et flershykulturelt arbeidsliv vil ogsaring oslashke mangfoldet og innvandrere kan bidra med nye impulser nye maringter aring tenke paring og nye maringter aring loslashse oppgaver paring saring vel som at den sosiale og kulturelle utvekslinshygen blir stoslashrre

Integreringsutfordringene har blitt saeligrlig aktualisert det siste aringret Siden sommeren 2015 har tilstroslashmmingen av flyktninger til Europa og Norge oslashkt drastisk Hvor lenge den hoslashye innvandshyringen vil vedvare er usikkert men tidligere erfashyringer tilsier at flyktningstroslashmmer garingr i boslashlger Antall flyktninger fra land med hoslashy innvilgelsesshyprosent av asyl spesielt Syria har vaeligrt saeligrlig stort Mange av personene vil faring opphold og skal bosettes i kommuner Det er viktig at disse flyktshyningene integreres baringde i samfunnet og i arbeidsshylivet paring en rask og varig maringte slik at de kan faring brukt sine ressurser og sin kompetanse baringde til nytte for seg selv og det norske samfunnet

Deltakelse i arbeidsmarkedet

Det er store forskjeller i deltakelse i arbeidsmarshykedet mellom ulike grupper innvandrere Blant innvandrere fra land i Vest-Europa og Nord-Ameshyrika som primaeligrt har kommet til Norge for aring

jobbe er sysselsettingen relativt hoslashy og nesten paring nivaring med befolkningen for oslashvrig se figur 619 Blant innvandrergrupper som har kommet fra andre deler av verden i hovedsak land i Asia og Afrika som i mye stoslashrre grad har kommet med bakgrunn i flukt familiegjenforening eller andre humanitaeligre forhold er det stoslashrre utfordringer med aring oppnaring et stabilt forhold i arbeidsmarkedet Kvinner fra enkelte av disse landomraringdene har saeligrlig lav sysselsetting spesielt i smaringbarnsfasen Menn fra de samme landene har hoslashyest yrkesdelshytakelse allerede mot slutten av 30 aringrene og deretshyter reduseres den langt raskere enn i befolkninshygen for oslashvrig Disse gruppene utgjoslashr en stor arbeidskraftreserve Det er viktig aring finne ut om nedgangen i yrkesaktivitet i hovedsak kan forklashyres med utstoslashtingsmekanismer fra arbeidslivet eller tiltrekningsmekanismer fra velferdssysshytemet Trolig er det det er elementer av begge mekanismer som ligger bak

Noen av de samme trekkene som man ser blant innvandrere fra land i Asia og Afrika kan spores blant innvandrere fra EU-land i Sentral- og Oslashst-Europa Bildet er imidlertid ikke saring tydelig for disse gruppene og sysselsettingen ligger paring et betydelig hoslashyere nivaring enn for innvandrere fra afrishykanske og asiatiske land Men ogsaring blant innvanshydrere fra EU-land i Sentral- og Oslashst-Europa hvor mange har kommet med bakgrunn i arbeid eller som medfoslashlgende familie til arbeidsinnvandrere

Ettaringrig sysselsettingsandeler

A Menn B Kvinner

0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100

15 23 31 39 47 55 63 71

Norsk bakgrunn Landgruppe 1 Landgruppe 2 Landgruppe 3

0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100

15 23 31 39 47 55 63 71


Figur 619 Andel sysselsatte i befolkningen fordelt etter kjoslashnn og landbakgrunn 2014 Prosent1

Norsk bakgrunn bestaringr av personer med minst en norskfoslashdt forelder Landgruppe 1 bestaringr av vestlige land (Vest-Europa Nord-Amerika Australia og New Zealand) Landgruppe 2 bestaringr av EU-land i Sentral- og Oslashst-Europa Landgruppe 3 bestaringr av land i Asia Afrika mv

Kilder Finansdepartementet og Statistisk sentralbyraring

1


1

Sysselsettingsandeler etter botid 1970-tallet

A Menn B Kvinner

0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100

1972 1980 1988 1996 2004 2012

Pakistan ogTyrkia EOslashS-land Norden Majoritetsbefolkningen

0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100

1972 1980 1988 1996 2004 2012


Figur 620 Aringrlige sysselsettingsandeler etter botid for innvandrere som ankom paring begynnelsen av 1970shytallet og for ulike sammenligningsgrupper av majoritetsbefolkning og europeiske innvandrergrupper Prosent1

Beregnet med utgangspunkt i personer i aldersgruppen 25ndash64 aringr som var bosatt i Norge ved utloslashpet av perioden EOslashS-gruppen er innvandrere fra Storbritannia Tyskland Frankrike Nederland Spania Sveits Italia Oslashsterrike Belgia Irland Portugal Helshylas og Luxemburg

Kilde Bratsberg og Roslashed (2015)

Sysselsettingsandeler etter botid 1989-2012

A Menn B Kvinner

0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100

1990 1995 2000 2005 2010

1986-1990 1991-1995 1996-2000 Majoritetsbefolkningen

0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100

1990 1995 2000 2005 2010

Figur 621 Aringrlige sysselsettingsandeler 1989ndash2012 etter botid for ulike grupper innvandrere som har opphold paring humanitaeligrt grunnlag og sammenligningsgruppe av majoritetsbefolkning Prosent1

Data dekker aldersgruppen 25ndash64 aringr og personer som bor i Norge hele kalenderaringret Innvandrere som kom i perioden 1986ndash90 er fra Chile Iran Somalia Sri Lanka og Vietnam Innvandrere som kom i perioden 1991ndash95 er fra Bosnia og Kosovo mens innshyvandrere som kom i perioden 1996ndash2000 er fra Irak og Somalia

Kilde Bratsberg m fl (2014)

1


Tabell 61 Virkninger paring samlet sysselsetting av ulike antakelser om integrering Avvik fra referansebane i prosent1

2020 2050 2100

Full integrering av R3-innvandrere etter 10 aringrs botid 22 29 26

Oslashkt ufoslashrepensjonering blant R3-innvandrere -03 -06 -05

R3-innvandrere blir normen for etterkommere med R3-bakgrunn -02 -12 -14

R3-innvandrere blir normen for R2-innvandrere og for alle etterkommere med R2- og R3-bakgrunn -06 -29 -35

1 Beregningene er basert paring SSBs befolkningsframskrivinger fra 2010 og sysselsettingsandeler fra 2006 2 Landgruppe 2 bestaringr av innvandrere fra oslashst-europeiske land som er medlem av EU Landgruppe 3 bestaringr av innvandrere fra

andre land enn EU USA Canada Australia og New Zealand Kilde Holmoslashy og Stroslashm (2012)

ligger sysselsettingen markert under majoritetsshybefolkningen

Arbeidsmarkedstilknytningen blant innvanshydrerne varierer ogsaring etter botid Bratsberg og Roslashed (2015) har fulgt arbeidsinnvandrere som kom til Norge tidlig paring 1970-tallet som i hovedsak bestod av menn fra Pakistan og Tyrkia Disse pershysonene hadde hoslashy yrkesdeltakelse de foslashrste aringrene etter ankomst men den sank deretter markert og klart mer enn blant nordmenn og innvandrere fra nordiske land og andre land i Vest-Europa se figur 620 Yrkesdeltakelsen blant kvinner fra de samme landene som i hovedsak har kommet gjennom familiegjenforening har vaeligrt svaeligrt lav gjennom hele yrkeslivet og aldri over 40 prosent Tilsvarende studier for forskjellige grupper flyktshyninger viser at yrkesdeltakelsen for disse som regel starter paring et lavt nivaring men saring vanligvis oslashker de foslashrste aringrene etter bosetting for saring aring flate ut paring et lavere nivaring enn i majoritetsbefolkningen Etter om lag ti til femten aringr begynner yrkesdeltakelsen i noen av disse gruppene aring synke se figur 621 Flyktninger som kom fra Balkan i foslashrste halvdel av 1990-tallet har imidlertid hatt hoslashyere yrkesakshytivitet enn mange andre grupper Studier av tidlishygere migrasjonsstroslashmmer viser ogsaring at innvanshydrere generelt er overrepresentert som mottashykere av forskjellige trygdeordninger men at det varierer noe mellom de ulike innvandringsgrupshypene (Bratberg mfl 2010 2014)

Arbeidsinnvandrere fra de nye EOslashS-landene som har kommet etter 2004 har foreloslashpig klart seg langt bedre i det norske arbeidsmarkedet selv om sysselsettingen ogsaring for denne gruppen ble redushysert i forbindelse med finanskrisen rundt 2008ndash 2009 Samtidig har nye studier vist at en hoslashyere andel i denne gruppen enn i majoritetsbefolkninshygen mottar dagpenger Dette indikerer at det er saeligrlige utfordringer knyttet til langsiktig sysselshy

setting ogsaring for arbeidsinnvandrere fra disse EOslashSshylandene (Bratsberg og Roslashed 2015)

Holmoslashy og Stroslashm (2012) har analysert betydshyningen av endrede sysselsettingsandeler blant innvandrere fra andre land enn EU USA Canada Australia og New Zealand Dette er en gruppe som i stor grad bestaringr av personer som har soslashkt opphold paring humanitaeligrt grunnlag i Norge Dershysom innvandrere fra disse landene som har bodd i Norge i mer enn 10 aringr faringr samme yrkesdeltakelse som norskfoslashdte viser beregningene at den samshylede sysselsettingen oslashker med nesten 3 pst i beregningsperioden se tabell 61 Effekten er noe svakere i de foslashrste og siste tiaringrene fordi antallet som integreres i disse aringrene utgjoslashr en mindre andel av samlet sysselsetting enn i de oslashvrige aringrene Forfatterne har ogsaring beregnet scenarier som gir negative sysselsettingseffekter Dersom ufoslashreandelen i gruppen av innvandrere med lang botid oslashker med om lag 10 pst viser beregningene at den samlede sysselsettingen faller og stabiliseshyrer seg paring -05 pst Dersom innvandrerne i grupshypen med lang botid blir normen for deres ettershykommere faller sysselsettingen med om lag 1frac12 pst Hvis deres sysselsettingsmoslashnster blir normen ogsaring for innvandrere fra oslashsteuropeiske EU-land og deres etterkommere oslashker den negative effekshyten til om lag 3frac12 pst fram mot 2100

Integrering

Det er avgjoslashrende for baringde enkelte og for samfunshynet som helhet at vi lykkes med en god integreshyring av innvandrere baringde i arbeidsmarkedet og i samfunnet for oslashvrig Mens personer som kommer til Norge paring bakgrunn av arbeid av naturlig aringrsashyker kommer i jobb relativt raskt er det mer omfatshytende aring integrere innvandrere som har faringtt opp-hold i Norge paring bakgrunn av humanitaeligrt grunnshy


lag dvs asylsoslashkere og flyktninger Den ekstraorshydinaeligre tilstroslashmmingen av flyktninger siden somshymeren 2015 har skapt saeligrskilte utfordringer

Ved ankomst i Norge blir personer som soslashker om asyl plassert paring et mottak Mens den gjennomshysnittlige ventetiden paring mottak har oslashkt de siste aringrene har systemet saeligrlig blitt satt under press med den store asylstroslashmmen det siste aringret UDI paringpeker at selve saksbehandlingen ikke tar saring lang tid men at koslashen er lang Foslashrst maring asylsoslashshykerne paring intervju deretter maring de vente paring at asylshysoslashknaden blir behandlet og til slutt dersom de faringr innvilget oppholdstillatelse maring de vente paring plass i en kommune UDI anslaringr at det naring kan ta ett til to aringr fra ankomst til asylsoslashkere er bosatt i en komshymune

Lange opphold paring mottak med stor grad av passivitet er ikke en god start paring integreringsproshysessen Det er viktig med en rask avklaring av oppholdstillatelse og en kartlegging av hva slags kompetanse innvandrerne har og hva slags tiltak hver enkelt trenger for aring komme i arbeid og delta i samfunnet Denne kartleggingen boslashr starte paring mottakene og relativt raskt etter ankomst Stortinshyget har varslet at asylintervjuets innretning og omfang maring gjennomgarings der det overordnede maringlet er at asylsoslashknader behandles raskt Stortinshyget har ogsaring bedt regjeringen om en rekke tiltak for aring styrke asylmottakene i ankomstfasen se stortingsavtalen om integrering desember 2015

Myndighetene kan vurdere raskere loslashp for personer som har hoslashy sannsynlighet for oppshyholdstillatelse og for personer som besitter komshypetanse som relativt raskt kan tas i bruk i arbeidsshymarkedet Samtidig kan insentiver for den enkelte asylsoslashker styrkes for aring aktivisere seg i mottak Feks kan beboere i mottak med innvilget oppshyholdstillatelse som har laeligrt seg norsk prioriteres i bosettingskoslashen Deltakelse i lokalsamfunnet feks organisasjoner og foreningsliv kan vaeligre en vel saring effektiv maringte aring laeligre seg spraringket og kulturen paring som undervisningstimer i mottaket

For aring bli integrert og lykkes i det norske arbeidsmarkedet og samfunnet for oslashvrig er det avgjoslashrende aring beherske norsk muntlig og skriftlig Dette maring prioriteres i integreringsarbeidet Det viktigste integreringstiltaket for nyankomne flyktshyninger er introduksjonsprogrammet Ordningen er ment aring styrke flyktningers mulighet for deltashykelse i arbeidslivet og deres oslashkonomiske selvstenshydighet gjennom opplaeligring i norsk og samfunnsshykunnskap og forberedelse til aring delta i arbeidslivet En saeligrskilt utfordring med programmet er at det later til aring fungere daringrlig for de med lav formell kompetanse (Djuve 2016) Opplaeligringen i proshy

grammet er i stor grad skolebasert hvor personer med lav utdanning i stoslashrre grad enn andre grupshyper har vanskeligheter med aring tilegne seg stoffet gjennom en slik laeligringsform Velferds- og integrashysjonsutvalget pekte paring at den individuelle tilretteshyleggingen i introduksjonsordningen maring bedres og at arbeidsrettingen maring tydeliggjoslashres (NOU 2011 7) I utgangspunktet er tidsrammen for introduksjonsordningen to aringr med mulighet for ett aringrs forlengelse En tidsramme paring to aringr kan vaeligre for mye for enkelte og for lite for andre og det boslashr derfor vaeligre mer individuell tilrettelegging baringde i varighet innhold og laeligringsplattform Storshytinget har ogsaring varslet at det maring foretas en helhetshylig gjennomgang og oppdatering av introduksjonsshyprogrammet med maringl om forenklinger og forbeshydringer

Andre former for integrering enn gjennom introduksjonsprogrammet kan vaeligre mer effektive for enkelte grupper Dette gjelder saeligrlig for innshyvandrere som har en kompetanse som kan benytshytes i arbeidslivet hvor manglende norskkunnskashyper er det stoslashrste hinderet for aring komme ut i arbeidslivet For slike grupper kan en rask inteshygrering i arbeidsmarkedet hvor spraringk- og kulshyturopplaeligring skjer parallelt med jobb enten paring arbeidsplassen eller i tilpassede spraringkkurs vaeligre et mer egnet integreringsloslashp For at dette skal la seg gjennomfoslashre i praksis maring myndighetene vaeligre villig til aring subsidiere arbeidsplasser i naeligringslivet og i offentlig sektor i en midlertidig periode I tillegg er det viktig at kartleggingen og formaliseringen av kompetansen skjer raskt etter ankomst til Norge For innvandrere fra EOslashS-omraringshydet er det relativt enkelt aring faring godkjent formell utdanning mens for innvandrere fra utenfor EOslashSshyomraringdet er det vesentlig vanskeligere se kapittel 634 Enkelte innvandrere kan ogsaring oppleve at det ikke finnes tilbud om kompletterende utdanning for aring faring godkjenning samt at saksbehandlingen kan ta veldig lang tid Med oslashkt ettersposlashrsel etter hoslashyere kompetanse framover blir det viktig at innvandrere faringr brukt sin kompetanse i arbeidsshymarkedet

Innvandrere som har gjennomfoslashrt introdukshysjonsprogrammet men som har problemer med aring skaffe arbeid paring ordinaeligre vilkaringr faringr hjelp av NAV til aring komme ut i arbeidslivet Innvandrere er en av de prioriterte gruppene i arbeidsmarkedspolitikshyken En av NAVs ordninger for jobbsoslashkere er praksisplass som innebaeligrer at loslashnnskostnadene for dem som har praksis i en bedrift dekkes fullt ut av NAV Praksisordningen er positiv for innvanshydrere ved at de kommer ut i arbeidslivet og faringr opplaeligring og utproslashving Flere mangler kjennskap


til de formelle og uformelle spillereglene i norsk arbeidsliv som er viktige aring tilegne seg om man skal lykkes Samtidig svekker praksisordningen insentivene til arbeidsgiver til aring ansette innvanshydrere paring fast basis I mange tilfeller er ogsaring opplaeligshyringen liten paring slike praksisplasser siden arbeidsshygiver har svake insentiver til aring bruke ressurser paring opplaeligring Det taler for aring bruke loslashnnstilskudd eller andre kompensasjonsordninger der bedrifshytene ikke faringr dekket hele loslashnnen av NAV men der tilskuddet tilsvarer forskjellen mellom den enkelshytes loslashnn og arbeidsevne se kapittel 642

For innvandrere som ikke har formell kompeshytanse er det saeligrskilte utfordringer Som nevnt later introduksjonsprogrammet til fungere daringrlig for denne gruppen Et stort antall deltakere garingr ut av ordningen uten grunnleggende ferdigheter i lesing og skriving (Djuve mfl 2014 Sandbaeligk og Djuve 2012 Friberg og Elgvin 2014) Dette gjoslashr det vanskeligere aring nyttiggjoslashre seg av arbeidsmarshykedstiltakene til NAV og de staringr derfor i fare for aring ende opp med for lav kompetanse til aring faring innpass i arbeidsmarkedet For denne gruppen er det aringpenshybart at det er noslashdvendig med en mer omfattende tilnaeligrming for at de skal lykkes med aring komme ut i arbeidslivet Her maring kompetanseheving staring senshytralt En utfordring med dette arbeidet som har blitt paringpekt av Varinggeng-utvalget og OECD (2015e) er imidlertid at det er manglende koordinering av utdannings- integrerings- og arbeidsmarkedspolishytikken NAV skal som hovedregel ikke tilby ordishynaeligr utdanning til arbeidssoslashkere og de innvanshydrerne som har behov for grunnleggende utdanshyning eller annen langvarig utdanning for eksemshypel yrkesopplaeligring maring i foslashrste rekke faring dette i det ordinaeligre utdanningssystemet Samtidig skal NAV dersom det er noslashdvendig og hensiktsmessig tilby opplaeligring naringr manglende kvalifisering utgjoslashr et vesentlig hinder for aring komme i arbeid NAV skal imidlertid ikke overta kommunenes ansvar for grunnskole eller fylkeskommunenes ansvar for videregaringende opplaeligring men i foslashrste rekke tilby kortere arbeidsrettede kvalifiseringstiltak og sikre rask overgang til arbeidsmarkedet For enkelte grupper som staringr langt fra arbeidsmarkeshydet kan NAV tilby opplaeligring paring inntil to eller tre aringr

Velferdspolitikkens utforming

Den norske velferdsmodellen er avhengig av hoslashy sysselsetting for aring opprettholde et sjeneroslashst unishyverselt velferdstilbud Det innebaeligrer at innvanshydrere maring integreres i arbeidsmarkedet og staring i arbeid paring linje med majoritetsbefolkningen saring

langt det er mulig Den store tilstroslashmmingen av flyktninger siden sommeren 2015 har aktualisert Velferds- og migrasjonsutvalgets vurderinger og anbefalinger

Utvalget foreslo aring dreie velferdsordningene i en mer aktivitetsorientert retning med vekt paring at rett til ytelser boslashr foslashlges av en plikt til aring gjoslashre bruk av arbeidsevne for aring understoslashtte arbeidslinjen Det innebaeligrer at inntektssikringen i stoslashrre grad skjer gjennom arbeid framfor ren inntektssikring Her var utvalget mest konkret naringr det gjaldt aktivishysering i helserelaterte ytelser overgangsstoslashnaden til enslige forsoslashrgere og oslashkonomisk stoslashnad til livsshyopphold Utvalgets aktiviseringsstrategi i de helshyserelaterte ytelsene bestaringr av en kombinasjon av foslashlgende virkemidler ndash Gjennomgang av inngangsvilkaringr ndash Oslashkt bruk av gradering i alle de helserelaterte

ytelsene for aring synliggjoslashre arbeidsevne her-under innfoslashre et trangere naringloslashye for aring fastsette 100 pst arbeidsudyktighet

ndash Framskynde den aktive attfoslashringsinnsatsen til sykepengeperioden

ndash Utvikle flere tilbud til personer med varig nedshysatt arbeidsevne

ndash Utvikle troverdige sanksjoner

Familiepolitikk

Familiepolitikken har vaeligrt en viktig del av den norske modellen ved at velferdsordningene har gjort det mulig aring kombinere foreldrerollen med det aring vaeligre i jobb Framover blir det enda viktigere at det er gode insentiver til aring staring i arbeid Velferdsshyog migrasjonsutvalgets anbefalte aring vri offentlig stoslashtte der det er mulig bort fra kontantytelser over til tjenester (NOU 2011 7) Formaringlet var baringde aring hindre at innvandrere passiveres paring kontantytelshyser og gjoslashre vanskeligere aring ta med seg ytelsene ut av landet Eksport av trygdeytelser ble vurdert aring vaeligre mest aktuelt for innvandrere fra de nye EUshylandene der norske kontantytelser har en hoslashy verdi Utvalget var mest konkret naringr det gjaldt barne- og familieytelser for eksempel utfasing av kontantstoslashtte og fortsatt satsing paring aring utvikle barshynehagetilbudet For mange av de asylsoslashkerne som naring har kommet vil kontantytelsene represenshytere et disinsentiv til aring soslashke arbeid Regjeringen har i Tilleggsnummeret til statsbudsjettet for 2016 Prop 1 S Tillegg 1 (2015ndash2016) varslet at de vurderer aring innfoslashre botidskrav for mottak av kontantstoslashtte og ytelser som ikke stoslashtter opp om arbeid og aktivitet Dette for aring hindre passivitet og stimulere til oslashkt arbeidsinnsats



Vi staringr overfor store demografiske endringer i befolkningen tiaringrene framover Ett viktig trekk er at befolkningen eldres Det innebaeligrer at forsoslashrgelsesshybyrden vil oslashke og offentlige utgifter til pensjoner helshysetjenester og eldreomsorg vil tilta For aring opprettshyholde en hoslashy velferd ogsaring i aringrene framover er vi dershyfor avhengig av at arbeidsinnsatsen i samfunnet er hoslashy Hoslashy arbeidsinnsats krever at vi kan mobilisere de tilgjengelige arbeidskraftressursene i befolkninshygen Flere av strukturendringene vi staringr ovenfor vil imidlertid gjoslashre det vanskeligere for enkelte grupper aring faring innpass og permanent fotfeste i arbeidsmarkeshydet I lys av dette vil kommisjonen paringpeke foslashlgende

Varig utstoslashting av arbeidsmarkedet som skyldes at arbeidskraften ikke klarer aring tilpasse seg struktushyrendringene gir saeligrlig grunn til bekymring for yrkesdeltakelsen paring lengre sikt For aring hindre stoslashrre utenforskap maring trygdeytelsene utformes slik at det loslashnner seg aring vaeligre i arbeid Ytelsene maring vaeligre mer aktivitetsorienterte Det kan gjoslashres ved aring innfoslashre flere aktivitetskrav stoppunkter og avkortingsregler oslashkt brukt av graderte ytelser og troverdige sanksjoshyner Ordningen med avklareringspenger og sykefrashyvaeligrsordningen boslashr saeligrlig ses naeligrmere paring med tanke paring at Norge internasjonalt sett har et hoslashyt sykefravaeligr og at innfoslashringen av avklareringspenger ikke later til aring ha redusert varigheten Dagens ordshyninger med kontantstoslashtte og skatteklasse 2 kan ogsaring svekke insentivene til aring staring i jobb for en del grupper med utsikter til lav loslashnn I tillegg kan det totale kompensasjonsnivaringet for inntektssikringsordninger og supplerende ytelser gjoslashre det saeligrlig gunstig aring motta trygdeytelser framfor aring jobbe for visse grupper Dette mener kommisjonen er uheldig

Arbeidsgivere spiller en viktig rolle for aring hindre at arbeidstakere stoslashtet permanent ut av arbeidsmarshykedet Det er viktig at de har tilstrekkelig insentiver til aring hindre utenforskap Kommisjonen mener at arbeidsgiver boslashr ha et oslashkonomisk medansvar for de lengre sykdomsforloslashpene Myndighetene boslashr ogsaring vurdere aring oslashke bruken av loslashnnstilskudd eller andre former for loslashnnskompensasjon for aring faring flere i arbeid Den store flyktningstroslashmmen kan foslashre til en betydeshylig oslashkning i antall personer som trenger hjelp for aring komme inn i arbeidsmarkedet

Nordmenn lever lenger enn foslashr noe som inneshybaeligrer at det trolig er flere aringr enn tidligere hvor hver enkelt kan vaeligre i arbeid Oslashkt yrkesdeltakelse blant eldre blir derfor en viktig del av aring mobilisere arbeidskraften framover Etter kommisjonens syn er et at de viktigste grepene for aring faring eldre til aring staring lenshyger i arbeidslivet tilstrekkelige oslashkonomiske insentishyver i pensjonsordningen Pensjonsreformen i 2011 later til aring ha den oslashnskede ef fekten paring yrkesdeltakelshysen til eldre For aring legge til rette for oslashkt avgangsalshyder i of fentlig sektor boslashr reglene i alderspensjonsshyordningen og AFP-ordningen gjennomgarings og endres slik at de oslashkonomiske insentivene til aring staring lenger i arbeid oslashker blant offentlig ansatte I den sammenshyheng boslashr ogsaring aldersgrensene i arbeidslivet gjenshynomgarings og samordnes Saeligrlig boslashr saeligraldersgrenshysene i of fentlig sektor oslashkes Det er ogsaring viktig at bedriftene har tilstrekkelig insentiver til aring ansette og holde paring eldre arbeidstakere Kommisjonen mener at en del av arbeidsgivers kostnader knyttet til aring ansette og beholde eldre boslashr reduseres Saringkalte laquoseniorgoderraquo maring avvikles

Integrering av innvandrere i arbeidsmarkedet er en stor utfordring for samfunnet Den store flyktshyningstroslashmmen har saeligrlig aktualisert disse utforshydringene For aring oppnaring en bedre integrering av innshyvandrere i arbeidsmarkedet er det viktig med god kvalitet paring integreringsarbeidet men ogsaring at insenshytivene til aring komme ut i jobb er sterke I ankomstfashysen er det saeligrlig viktig med en rask avklaring av kompetansen til asylsoslashkere som faringr innvilget oppshyholdstillatelse Kommisjonen mener at myndigheshytene boslashr vurdere alternative integreringsloslashp med tilshypasset spraringkopplaeligring og subsidiering av arbeidsshyplasser for innvandrere som har en kompetanse som raskt kan bli brukt i arbeidsmarkedet Utdanningsshyog arbeidsmarkedspolitikken boslashr samordnes bedre slik at de som har behov for grunnleggende utdanshyning faringr dette Det er ogsaring bekymringsfullt at tiden fra ankomst til bosetting i en kommune tar for lang tid For aring oppnaring en god integrering er det avgjoslashshyrende at ventetiden blir saring kort som mulig For aring styrke arbeidslinjen i trygdeytelsene stoslashtter kommishysjonen Velferds- og migrasjonsutvalget i at velferdsshyordningene boslashr dreies i en mer aktivitetsorientert retning Kommisjonen stoslashtter ogsaring forslaget om aring vri offentlig stoslashtte bort fra kontantytelser og over til tjenester bla barne- og familieytelser


Kapittel 7

Oslashkt effektivitet i offentlig sektor

71 Innledning

Med flere eldre og lavere oljeinntekter blir effekshytiv bruk av ressursene i offentlig sektor enda viktishygere framover Norge har den hoslashyeste andelen offentlig sysselsatte blant OECD-landene mens resultatene av ressursinnsatsen paring flere omraringder ikke er over middels Potensialet for oslashkt effektivishytet boslashr saringledes vaeligre stort Kommisjonens foslashrste rapport viste at potensialet for oslashkt effektivitet i offentlig sektor er betydelig baringde paring tvers av enheter innenfor samme sektor og paring tvers av sekshytorer i Norge Benchmarking eller sammenligshyning med beste praksis maring i stoslashrre grad brukes til aring identifisere hvor effektiviteten kan forbedres Slike sammenligninger kan baringde gjoslashres mellom norske virksomheter og med lignende virksomheshyter i andre land og paring tvers av sektorer for forhold som gjelder servicegrad ventetid digitalisering og annet

Selv om mulighetene for oslashkt produktivitet antagelig er store er offentlig sektor i Norge relashy

tivt velfungerende i internasjonal maringlestokk Organiseringen er paring mange maringter fornuftig det synes aring vaeligre smaring problemer med korrupsjon og kvaliteten paring det offentlige tjenestetilbudet er gjennomgaringende god Befolkningen har stor tillit til forvaltningen Tilfredsheten med det offentlige tjenestetilbudet er til dels meget hoslashy og har vaeligrt stigende ifoslashlge Innbyggerundersoslashkelsen 2015 (Difi 2015e) Men med en meget stor offentlig sektor og et hoslashyt loslashnnsnivaring boslashr det stilles hoslashyere krav til effektivitet i offentlig sektor i Norge enn i andre land

Dette kapitlet om effektivitet i offentlig sektor bygger paring analysene fra foslashrste rapport og garingr naeligrmere inn paring styrings- og strukturproblemer og tiltak for effektivisering Sysselsettingen i offentlig sektor har de siste par tiaringrene vokst sterkt selv om den om lag har fulgt veksten i samshylet sysselsetting se figur 71 Den sterke inntektsshyveksten har gitt oslashkt ettersposlashrsel etter offentlige tjenester Dette er et velkjent fenomen og omtales ofte som laquoWagners lovraquo Det ser ogsaring ut til aring ha


160 160

150


Privat sektor

Departementene


150

140 140

130 130

120 120

110 110

100 100

90 90

80 80 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014




Norge

Danm

ark

Sverig

e

Luxe

mbo

urg

Ungar

n

Estlan

d

Slovak

ia

Polen

Storb

ritan

nia

Sloven

ia

Belgia

OECD

Canad

a

Frank

rike

Hellas

Irlan

d

Sveits

Italia

Austra

lia

Portu

gal

Spania

Tyrk

ia

New

Mex

ico

Chile

Japa

n

Soslashr-Kor

ea

vaeligrt en sterk vekst i det offentlige byraringkratiet det siste tiaringret saeligrlig i sentralenhetene i direktorashytene det vil si direktoratene uten deres ytre regishyonale apparat Dette droslashftes naeligrmere i 72

I kapitlet ser kommisjonen bla naeligrmere paring foslashlgende problemstillinger ndash ndash

ndash

ndash

ndash

ndash

ndash

ndash

ndash

40

35

30

25

20

15

10

5

Sterk vekst i offentlig sysselsetting Mange maringl og krav behov for mer soslashkelys paring resultater Vekst i nye kontrollordninger tilsyn og evalueshyringer Oslashkende statlig sektorstyring av kommunene gjennom regelverk rundskriv handlingsplashyner tilsyn og vegledning Behov for stoslashrre handlefrihet i ledelse utvikshyling og nedbygging av institusjoner Hva driver den oslashkende offentlige ressursbrushyken Uklart regionnivaring krevende samspill mellom stat og kommune mange myndigheter kan gi innsigelser i plansaker Kan bedre og mer effektive offentlige innkjoslashp gi reduserte kostnader og bedre offentlige tjeshynester Hvilke muligheter gir bedre bruk av IKT i offentlig sektor til oslashkt effektiviteten og kvaliteshyten

72 Veksten i offentlig sysselsetting

721 Sterk og langvarig vekst i offentlig sysselsetting

Arbeidskraft er den klart viktigste innsatsfaktoren i produksjonen av offentlige tjenester Hvordan arbeidskraften brukes og hvor mye som brukes er derfor avgjoslashrende for effektiviteten i offentlig sektor Dette avsnittet garingr naeligrmere inn paring utvikshylingen i antall ansatte med saeligrlig vekt paring sysselshysettingen i sentral-administrasjonen i staten og i direktoratenes sentralenheter Denne gruppen utgjoslashr ikke mer enn 20 000 aringrsverk eller 3 pst av samlet sysselsetting i offentlig sektor men den sterke veksten saeligrlig direktoratenes sentralenheshyter kan vaeligre utrykk for en dreining fra maringl- og resultatstyring til et byraringkrati som i stoslashrre grad er basert paring kontroll Dette kan svekke effektiviteten i viktige deler av offentlig sektor

Hver tredje sysselsatte i Norge jobber i offentshylig sektor Dette er en hoslashyere andel enn i noe annet OECD-land se figur 72 Det store antallet ansatte i offentlig sektor i Norge er et resultat av et politisk valg om at offentlig sektor skal produshysere tjenester som i mange andre land produseres i privat sektor Dette betyr ikke noslashdvendigvis at tjenestene produseres mindre effektivt i Norge

Sysselsettingen i offentlig sektor i Norge har fortsatt aring vokse ogsaring i aringrene etter at den internashysjonale finanskrisen broslasht ut i 2008 se figur 71 I andre land ble bremsene satt paring

Den sterke veksten i sysselsettingen i offentlig sektor i Norge maring ses i sammenheng med oslashknin-

Offentlig sysselsetting 40

35

30

25

20

15

10

5

Figur 72 Offentlig sysselsetting 2013 Prosent av arbeidsstyrken

Kilde OECD

0 0


gen i offentlige inntekter de siste par tiaringrene ogsaring etter 2008 Nye prioriteringer ser ut til aring ha blitt finansiert med laquofriskeraquo penger framfor aring foslashlge av kutt paring andre omraringder Pengerikelighet har vaeligrt en drivkraft for vekst og en buffer mot innstramshyminger

Thoslashgersen-utvalget (NOU 2015 9) konstateshyrer at det i perioden etter at handlingsregelen ble vedtatt laquoikke (har) blitt lagt fram aktive innstramshymingstiltak av vesentlig omfang i noe budsjettaringrraquo

Tilfoslashrselen av midler til Statens pensjonsfond utland (oljefondet) har etter hvert blitt klart stoslashrre enn det som var forventet da fondet ble etablert se figur 73 Ogsaring den reelle bruken av oljeinntekshyter har fra 2009 vaeligrt hoslashyere enn forventet da oljeshyfondet ble etablert

Thoslashgersen-utvalget paringpeker at skatteinntekshytene fra fastlandsoslashkonomien gjennomgaringende har blitt stoslashrre enn forventet Dersom oslashkonomien garingr inn i en lengre periode med svakere vekst maring en forvente at ogsaring skatteinntektene fra fastlandsshyoslashkonomien vil bli lavere I 2015 anslarings oljepengeshybruken til om lag 171 mrd kroner som er om lag 40 pst hoslashyere enn lagt til grunn i 2001 og for 2016 er oljepengebruken ventet aring oslashke med ytterlishygere 24 mrd kroner til 1952 mrd kroner

Basert paring nasjonalregnskapstall har antall aringrsverk i offentlig sektor oslashkt fra 515 000 i 1994 til 703 000 i 2014 Det er en oslashkning paring vel 36 pst over en tyvearingrsperiode En saring sterk oslashking ville normalt gitt en vesentlig oslashkning ogsaring i andelen offentlig

Figur 73 Strukturelt oljekorrigert underskudd og forventet realavkastning av Statens pensjonsshyfond utland Mrd 2016-kroner

Kilde Finansdepartementet

0

50

100

150

200

250

300

2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 0

50

100

150

200

250

300

Strukturelt oljekorrigert underskudd

4 pst realavkastning

St meld 29 (2000ndash2001)

2016

Bruk av oljepenger og 4-prosentbanen

sysselsatte Oslashkningen har imidlertid funnet sted i en periode med usedvanlig sterk vekst ogsaring i prishyvat sysselsetting og samlet sysselsetting har i samme periode oslashkt fra 1 785 000 aringrsverk til 2 429 000 aringrsverk dvs ogsaring med 36 pst Andelen offentlig sysselsetting maringlt i aringrsverk har saringledes ifoslashlge nasjonalregnskapet vaeligrt stabil paring i undershykant av 29 pst Det store innslaget av deltidsarbeid i offentlig sektor bidrar til at andelen av sysselsetshytingen er lavere naringr en maringler i andelen aringrsverk enn i andelen sysselsatte En fortsatt like sterk vekst i offentlig sysselsetting framover kan lett komme i konflikt med kravene til en balansert og baeligrekraftig oslashkonomisk utvikling (se kapittel 4) Det er derfor viktig aring analysere drivkreftene for utviklingen vi har bak oss naringr vi skal vurdere mulige tiltak for aring bremse veksten i antall sysselshysatte i offentlig sektor

Den offentlige sysselsettingen var i 2014 forshydelt med 282 000 aringrsverk i statlig forvaltning og 421 000 i kommunal forvaltning mot henholdsvis 149 000 og 366 000 aringrsverk i 1994 Den statlige overtakelsen av spesialisthelsetjenesten (sykeshyhusreformen) med virkning fra 1 januar 2002 er hovedaringrsaken til oslashkningen i statlig sektor Spesiashylisthelsetjenesten hadde 90 900 aringrsverk i 2013 I den foslashrste rapporten fra kommisjonen var det i kapittel 16 en grundig droslashfting av ressursbruken i kommunesektoren herunder de store forskjelshylene en finner for ressursbruken paring ulike omraringder mellom kommunene Effektiviteten kan oslashkes vesentlig dersom de mindre effektive laeligrer av de mest effektive kommunene Kommunesektoren hadde en sterk vekst i sysselsettingen fram til rundt 1995 Etter overflyttingen av spesialisthelseshytjenesten til staten fra og med 2002 var det 335 000 aringrsverk i kommunesektoren og etterparing har det vaeligrt en oslashkning paring 255 pst fram til 2014 Kommishysjonen mener en kommunereform er et viktig virshykemiddel for aring oslashke effektiviteten i kommunesekshytoren

Den samlede sysselsettingen i statlig forvaltshyning oslashkte fra 244 000 aringrsverk i 2006 til 282 000 aringrsverk i 2014 se figur 74 Av denne veksten staringr administrasjon for 17 000 og helsetjenestene for 13 000 I kommunesektoren er det saeligrlig omsorgshysektoren som har vokst se figur 74

Ogsaring i kommuneforvaltningen er det en betyshydelig byraringkratiutfordring Sysselsettingen i admishynistrasjon vokste med 7 000 eller 15 pst fra 2006 til 2014 selv om befolkningen ikke vokste med mer enn 10 pst Utgiftene til administrasjon varieshyrer mye mellom kommuner Administrasjon utgjoslashr en stoslashrre andel av utgiftene i mindre komshymuner En rapport fra Ny Analyse (2015a) viser at


Aringrsverk i offentlig forvaltning

0

100

200

300

400

500

0

100

200

300

400

500

2006 2014 2006 2014

Vannforsyning avloslashp og renovasjon Omsorgstjenester

Helsetjenester Undervisning

Offentlig administrasjon Forsvar

Figur 74 Sysselsetting i kommunal og statlig forvaltning etter tjenesteomraringde 1 000 aringrsverk


de fem kommunene med lavest administrative loslashnnsutgifter ligger i gjennomsnitt paring om lag 1 700 kroner per innbygger mens de fem kommunene som har hoslashyest administrative loslashnnsutgifter ligger paring om lag 12 000 kroner per innbygger Den foslashrste gruppen kommuner har i gjennomsnitt omlag 40 000 innbyggere mens den siste har mindre enn tusen innbyggere Flere av disse har betydeshylige kraftinntekter Det er noe usikkerhet knyttet til hva som er administrative utgifter men den store spredningen indikerer at det boslashr vaeligre et betydelig potensial for innsparing i disse utgiftene gjennom en kommunereform med stoslashrre kommushyner Teknisk Beregningsutvalg for kommunal oslashkonomi har igangsatt et prosjekt som ser naeligrshymere paring sammenhengen mellom utgifter og befolkning i kommunene

722 Departementer fylkesmenn og direktorater

Den oslashverste ledelsen av statlige forvaltning (det statlige byraringkrati) utgjoslashres av departementene og de statlige direktoratene saeligrlig deres sentralenshyheter

Departementene hadde i 2014 til sammen 4 512 aringrsverk mot 3 696 aringrsverk i 1994 ifoslashlge tall fra Norsk samfunnsvitenskapelig datatjeneste

Sammenliknet med samlet offentlig virksomhet regnet i aringrsverk har andelen av antall aringrsverk i departementene garingtt litt ned fra 07 pst i 1994 til 06 pst i 2014

Departementenes sikkerhets- og serviceorgashynisasjon DSS (tidl Forvaltningstjenesten) har vokst fra 320 ansatte i 1994 til 769 i 2014 Over halvparten av denne oslashkningen er knyttet til sikshykerhetstjenesten som naring staringr for 314 ansatte Capshygemini Norge leverte i desember 2014 en utredshyning om effektivisering av de administrative funkshysjonene i departementsfellesskapet som viste betydelige muligheter til kostnadseffektivisering ved ytterligere samordning av oppgaver i departeshymentene og i DSS og bedre bruk av teknologi

For eacuten gruppe ansatte i departementene statsshysekretaeligrer og politiske raringdgivere har det over tid vaeligrt en betydelig vekst fra om lag 20 i 1973 til 35 i 1986 56 i 1996 og om lag 65 i 2009 og aringrene etter Etter en viss nedgang ved dannelsen av Regjerinshygen Solberg har antallet senere steget til 66 ved utgangen av 2015 I tillegg har det blitt bygget opp kommunikasjonsstaber i alle departementene med et oslashkt ansvar for aring bistaring politisk ledelse i moslashte med media Det er et toveis samspill mellom vekshysten i antall maringl se kapittel 73 og antall politiske medarbeidere og kommunikasjonsmedarbeidere Flere politikere kan bidra til at det settes flere


i

detaljerte maringl og flere maringl kan foslashre til at antallet politikere og kommunikasjonsmedarbeidere oslashker Noen av utfordringene knyttet til detaljstyring i offentlig sektor kan foslashres tilbake til dette

Askim Karlsen og Kolltveit (2014) droslashfter statssekretaeligrenes rolle naeligrmere Det pekes paring at antall statssekretaeligrer typisk har vokst i forbinshydelse med dannelse av koalisjonsregjeringer der det er oslashkende behov for koordinering av politikk paring tvers av partier og departementer Ogsaring behov for aring avlaste statsraringden naringr det gjelder medieharingndshytering synes aring vaeligre en viktig drivkraft for flere statssekretaeligrer Antall statssekretaeligrer har likevel ikke vokst mer enn antall embets- og tjenesshytemenn slik at forholdstallet er lite endret Forfatshyterne finner at statssekretaeligrene naring gjennomgaringshyende har baringde politisk og faglig erfaring mens de tidligere oftere var typiske fagpersoner

Einar Lie (2015) hevder at laquoDagens politikk er mindre nedenfradrevet enn tidligereraquo Politikkens honnoslashrord er garingtt fra 70-tallets laquoplanraquo til laquoreformraquo laquosatsingerraquo og laquopakkerraquo Veksten i antall politishykere og kommunikasjonsmedarbeidere gjoslashr noe med departementenes maringte aring tenke paring ifoslashlge Lie Faglighet og vekt paring effektivitet kan bli utfordret av politikernes oslashnske om aring selge en bestemt polishytikk

Antallet departementer kan ogsaring ha betydning for effektiviteten i en sektorstyrt administrasjon (se ogsaring kapittel 73 og 74) Ved regjeringsdannelshysen i 2013 ble antallet departementer redusert med to slik at det naring er 16 ulike departementer (inklusive Statsministerens kontor) Den siste Stoltenbergregjeringen hadde 20 statsraringder Dette ble redusert til 18 statsraringder ved dannelsen av Solshybergregjeringen Fra 16 desember 2015 ble antalshylet oslashkt til 19 Arbeidsfordelingen mellom departeshymentene ble justert i 2013 med flere oppgaver saeligrlig til Kommunal- og moderniseringsdeparteshymentet og Naeligrings- og fiskeridepartementet uten at det for oslashvrig ble tatt ut vesentlige effektivitetsshygevinster Endringene i ansvarsoppgaver for statsshyraringdene fra 16 desember 2015 kan bidra til bedre koordinering paring enkelte omraringder men reduserer ikke det samlede koordineringsbehovet I 1973 var det 15 departementer og like mange statsshyraringder

I fylkesmannsembetene har antall ansatte vokst fra 2 148 i 1994 til 2 384 i 2004 og 2 617 i 2014 om lag 1 pst per aringr eller omtrent paring linje med departementene

Det samlede antallet direktorater oslashkte fra 44 i 1947 til 83 i 1990 Deretter har det vaeligrt en prosess med konsolidering og sammenslaringinger slik at det var 72 direktorater i 1994 63 i 2004 og 62 i 2014

Heller ikke her ser konsolideringene ut til aring ha foslashrt til noen effektiviseringsgevinster Det har tvert imot vaeligrt en markert vekst i antall ansatte i direktoratene de siste aringrene

Flere av direktoratene har egne ytre regionale nett som driver tjenesteyting og forvaltning Antall ansatte i direktoratene samlet sett var 78 100 i 2014 For aring kunne vurdere tendenser til byraringkratisering er det naturlig saeligrlig aring se paring de sentrale forvaltningsenhetene Antall ansatte sentralenhetene i direktoratene har vokst sterkt fra 9 489 ansatte i 1994 til 15 895 ansatte i 2014 eller med 68 pst (NSD tjenestemannsregisteret)

I flere rapporter fra Direktoratet for forvaltshyning og IKT (Difi) droslashftes direktoratenes rolle med saeligrlig vekt paring sentralenhetene Rapporten laquoMerverdi eller unoslashdig omvei ndash Om direktorateshynes rolle i gjennomfoslashring av nasjonal politikkraquo (Difi 2013c) var initiert av Difi selv Rapporten laquoDirektoratenes rolle i statens styring av kommushyneneraquo (Difi 2013d) ble utarbeidet paring oppdrag fra davaeligrende Forbruker- og administrasjonsdeparshytementet og Kommunal- og regionaldepartemenshytet Direktoratenes rolle er ogsaring omtalt i laquoMot alle odds ndash Veier til samordning i norsk forvaltningraquo (Difi 2014b) Droslashftingen av direktoratene under er i stor grad basert paring disse rapportene

Den sterke veksten i sysselsettingen i direktoshyratene er langt paring vei en konsekvens av at politishykerne har lagt til nye oppgaver Oppfoslashlging av handlingsplaner tiltak og lovvedtak krever oslashkt bemanning baringde i direktoratene og i departemenshytene Dobbeltfunksjoner og kontrollbyraringkrati blir lett en foslashlge av mange nye oppgaver og prioriterinshyger En romslig budsjettsituasjon der det er enklere aring oslashke aktiviteten enn aring omprioritere innenfor rammene har forsterket byraringkratiserinshygen At veksten har vaeligrt saeligrlig sterk i direktorashytene og noe mindre i departementene kan ogsaring skyldes at de fysiske begrensningene for ekspanshysjon har vaeligrt mindre enn for departementene Utflytting av oppgaver fra departementene til direktoratene har ikke gitt reduksjon i antall ansatte i departementene Dette kan forklares med oslashnsker om politisk kontroll naringr oppgavene flyttes ut men bidrar ogsaring til dobbeltarbeid naringr departementene skal foslashlge opp direktoratenes oppgaver

Det har vaeligrt uttrykt bekymring for at direktoshyratene mangler demokratisk forankring ved at veien fra statsraringden med sitt ansvar overfor Storshytinget og til embets- og tjenestemenn som utoslashver oppgavene til daglig blir for lang Skiftende regjeshyringer har likevel i begrenset grad fremmet konshykrete forslag om aring tilbakefoslashre oppgaver til deparshy


tementene I tillegg til oslashnsker om aring loslashse viktige oppgaver har en viktig drivkraft i utviklingen av direktoratene nettopp vaeligrt oslashnsker om aring avlaste departementene slik at de kan konsentrere seg om overordnede politiske oppgaver Det antas at utoslashvelse av faglig avgrensede forvaltningsoppgashyver best kan utfoslashres av selvstendige direktorater Difi viser her bla til Tore Groslashnlie og Yngve Flo (2009)

Paring en del omraringder har det skjedd store endringer i organiseringen I 1994 hadde det davaeligrende Sosial- og helsedepartement 13 ulike direktorater hvorav 6 hadde faeligrre enn 30 ansatte I 2014 var antall direktorater begrenset til 6 under dagens Helse- og omsorgsdepartement Summen av ansatte i sentralenhetene i direktoratene har vokst fra 1 370 i 1994 til 2 535 i 2014 I denne perioshyden er trygdesakene forsvunnet ut siden de naring sorterer under Arbeids- og sosialdepartementet Fra 1 januar 2015 ble ytterligere virksomheter slaringtt sammen

Justisdepartementet var i 1994 fortsatt preget av ansvar for mange enkeltsaker og hadde 380 ansatte Som foslashlge av at det ble opprettet flere direktorater ikke minst Politidirektoratet gikk antall ansatte i departementet ned til 274 i 2004 Selv om det er opprettet flere direktorater etter dette med Kriminalomsorgsdirektoratet som det stoslashrste (med 499 ansatte i sin sentralenhet) har Justisdepartementet vokst til 408 ansatte i 2014 Det henger bla sammen med et tydeligere ansvar for beredskap Samlet antall ansatte i direkshytorater under Justisdepartementet (inklusive politi og fengselsvesen) er naring 22 790 hvorav 2 153 i sentralenhetene

Som et eksempel paring utfordringer i forholdet mellom departement og underliggende virksomshyheter nevnes Kunnskapsdepartementet Fagershynaeligs og Gjedrem (2016)har paring oppdrag fra Kunnshyskapsdepartementet foretatt en gjennomgang av utdannings- og forskningsadministrasjonen De finner at Kunnskapsdepartementet har for mange og for smaring underliggende virksomheter Det finshynes baringde direktorater og en rekke spesielle instishytusjoner og aksjeselskaper Det er en uklar ansvarsfordeling mellom enkelte underliggende virksomheter Paring noen omraringder har departemenshytet selv for mange forvaltningsoppgaver Det gjelshyder saeligrlig universitets- og hoslashyskoleomraringdet Flere virksomheter har en organisasjonsform som ikke er tilpasset oppgavene Det er for lite samarshybeid og oppgaveloslashsning paring tvers av virksomheter og sektor I sitt forslag til ny organisering av forshyvaltningen under Kunnskapsdepartementet foreshy

slaringr Fagernaeligs og Gjedrem en organisering med 25 faeligrre enheter enn i dag

Antall ansatte i sentralenheter i direktorater under davaeligrende Utdannings- og forskingsdeparshytementet var 418 i 2004 Antall ansatte oslashkte til 705 i 2014 i Kunnskapsdepartementet Veksten var bla knyttet sammen med opprettelsen av Utdanningsshydirektoratet

723 Kommisjonens vurderinger

Som omtalt i kapittel 4 vil handlefriheten i of fentshylige finanser bli vesentlig mindre framover enn den har vaeligrt de siste 10ndash15 aringrene Det vil gjoslashre det noslashdshyvendig aring bremse den generelle veksten i of fentlig sysshyselsetting og ressursbruk dersom en skal unngaring en vesentlig oslashking av skattene

Den sterke veksten i antallet ansatte i sentralenshyhetene i direktoratene de siste tyve aringrene er det klashyreste uttrykket for at det over tid har skjedd en byraringshykratisering av den statlige forvaltning Som eksemshypler vises til gjennomgangen Fagernaeligs og Gjedrem har gjort av forvaltningen under Kunnskapsdeparshytementet De finner at med en bedre organisering kan antall enheter reduseres med 25 Det adminisshytrative apparatet i universitets- og hoslashyskolesektoren har oslashkt (se kommisjonens foslashrste rapport) Legeforeshyningen skriver i sin hoslashringsuttalelse til kommisjoshynens foslashrste rapport at helsebyraringkratiet ser ut til aring vaeligre oslashkende men at dette er vanskelig aring tallfeste bla fordi stadig flere oppgaver settes ut til eksterne virksomheter

De mange organisatoriske endringene i de statshylige sentralenhetene viser at denne veksten ikke er resultat av en passiv holdning til et bestaringende orgashynisasjonsmoslashnster men snarere et resultat av ambishysioslashse maringl og nye oppgaveloslashsninger i de ulike sektoshyrene Det maring forstarings paring bakgrunn av pengerikeligshyheten i en periode der hoslashy oljepris og stor oljeprodukshysjon ga rikelig tilgang paring offentlige midler Departeshymentene har i liten grad vaeligrt tvunget til aring vurdere om det finnes andre og enklere maringter aring loslashse oppshygavene paring Det har ogsaring vaeligrt enklere aring legge til nye oppgaver uten aring legge ned omraringder eller tiltak som ikke fungerer godt

Antall ansatte i departementene utgjoslashr en liten andel av samlet offentlig sysselsetting Det er likevel paringfallende at antall ansatte fortsetter aring vokse selv om mange forvaltningsoppgaver er flyttet til direktoshyrater og andre underliggende institusjoner Oslashkt proshyduktivitet bla gjennom bedre bruk av IKT burde gjoslashre det mulig aring redusere sysselsettingen i departeshymentene Det oslashkende antallet politikere reflekterer sterkere styringsambisjoner og oslashkt politisk behov for


Tabell 71 Antall maringl styringsparametere aktivitetskrav og styringskrav overfor underliggende etater i 2015

Gjennom- Standard- Nedre Oslashvre snitt avvik Min (25 ) Median (75 ) Maks

Maringl 64 60 1 3 4 8 36

Aktivitetskrav 202 274 0 4 125 25 168

Styringsparametere 89 111 0 0 45 16 50

Styringskrav 355 362 1 12 24 48 198

Kilde Kjaeligrvik og Askim (2015)

kontroll med dagsorden i forvaltningen og bidrar samtidig til byraringkratiseringen

Selv om antall ansatte i departementene er begrenset ligger det en stor utfordring i beslutninshygene de departementsansatte forbereder og iverksetshyter for offentlig forvaltning og som har medfoslashrt sterk vekst i samlet offentlig sysselsetting over mange aringr

Kommisjonen vil peke paring at det er behov for aring utforme en klarere samlet politikk for den rollen direktoratene boslashr spille i forvaltningen Det boslashr vaeligre en tydelig arbeidsdeling mellom departemenshyter og direktorater og en klarere prioritering av oppshygaver Siktemaringlet maring vaeligre aring begrense behovet for detaljert kontroll av hvordan oppgaver utfoslashres og aring unngaring dobbeltarbeid

73 Hvordan virker styringssystemet

731 Flere maringl og krav

I foslashrste rapport pekte kommisjonen paring at systemet med maringl- og resultatstyring i statsforvaltningen etter hvert har utviklet seg til et regime med et stort antall maringl og andre styringssignaler og at dette kan svekke effektiviteten baringde i den statlige forvaltningen og i andre deler av offentlig sektor gjennom for mye detaljstyring av kommuner og fylkeskommuner

Hermansen-utvalgets utredning om en bedre organisert stat (NOU 1989 5) fant at statlig virkshysomhet ofte var preget av upresise ustabile og ofte motstridende maringl og vanskeligheter med aring faring tilgang til god resultatinformasjon Maringl- og resulshytatstyring ble introdusert som styringsprinsipp paring 1980-tallet men fikk foslashrst etter hvert alminnelig gjennomslag Siktemaringlet var at overordnede orgashyner skulle bidra til god ledelse og gjennomfoslashring ved aring utforme klare maringl og gi ledere i underordshynede organer handlingsrom til aring velge de beste tilshytak og metoder for aring naring maringlene

Utvalgets arbeid og ikke minst diskusjonen etterparing bidro til prosesser for fristilling (ut av statsforvaltningen) av en rekke statlige institusjoshyner oslashkt delegasjon og flere frihetsgrader i styrinshygen av statlige etater herunder stoslashrre fullmakter for bla universiteter og hoslashyskoler og til en sykeshyhusreform basert paring en foretaksmodell

For ledelsen av mange virksomheter var maringlshyog resultatstyring generelt et stort framskritt Den faglige og institusjonelle autonomien ble styrket og hensynet til den kortsiktige politiske dagsorshyden ble redusert Dette ga samtidig politisk ledelse og embetsverket i departementene nye utfordringer For aring ta tilbake noe av kontrollen ble styringsressursene rettet mot direktoratene styrshyket og tildelingsbrevene brukt til aring styre direktoshyratene mot politiske satsingsomraringder Ogsaring rekrutteringen av ledere i direktoratene ble brukt for aring styrke den politiske kontrollen

Askim mfl (2014) fant at antall maringl i departeshymentenes tildelingsbrev til underliggende virkshysomheter (ikke selvstendige foretak og aksjeselshyskaper) i gjennomsnitt ble mer enn fordoblet fra 2004 til 2012 I gjennomsnitt oslashkte antall maringl inklushydert styringsparametere fra 9 til 21

Paring oppdrag fra Kommunal- og moderniseshyringsdepartementet har Kjaeligrvik og Askim (2015) gjennomfoslashrt en ny undersoslashkelse basert paring deparshytementenes tildelingsbrev for 2015 Den nye undersoslashkelsen omfatter 70 underliggende virkshysomheter og viser at gjennomsnittlig antall rene maringl har garingtt ned fra om lag 13 i 2012 til i overkant av 6 for 2015 Gjennomsnittlig antall aktivitetskrav har imidlertid oslashkt og ligger i 2015 paring omtrent 20 per virksomhet se tabell 71 Summen av maringl aktivitetskrav og styringsparametere er naring i gjenshynomsnitt paring 35 lavere enn i 2012 (41) men klart hoslashyere enn i 2004 (23)

Det er som oftest et stoslashrre antall maringl og krav knyttet til store enn til mindre virksomheter Den stoslashrste andelen av maringlene er resultat- og effektorishyenterte En maring anta at antall maringl og andre styshy


ringsparameter gjenspeiler omfang og kompleksishytet i virksomhetene og at en god vurdering av styshyringsdialogen for de enkelte virksomheter maring bygge paring en noksaring detaljert gjennomgang

I oppsummeringen legger forskerne vekt paring at ordinaeligre forvaltningsorgan ndash spesielt direktorater ndash styres med langt flere krav enn forvaltningsorshygan med saeligrskilte fullmakter (nettobudsjetterte) Organisasjonsmessig fristilling betyr kanskje naturlig nok at det utformes faeligrre maringl og krav fra overordnet departement

Det er betydelig spredning mellom departeshymentene naringr det gjelder etatsstyring baringde geneshyrelt og spesielt form og innhold i tildelingsbreshyvene og antall maringl og aktivitetskrav

Det er kjent at det foreligger noen fellesfoslashrinshyger For 2015 gjelder dette arbeidet med aring identifishysere og redusere tidstyver som beroslashrer sluttbrushykerne (se kapittel 744) tiltak for oslashkt bruk av laeligrshylinger og tiltak for sikkerhet og beredskap Dette er eksempler paring krav og maringl som ikke noslashdvendigshyvis henger sammen med virksomhetens hovedshymaringl Paring grunnlag av annet arbeid har kommisjoshynen sett at Forskingsraringdet som skal forholde seg til sammen om lag 500 maringl krav og budsjettfoslashrinshyger fra departementene (se kapittel 5) staringr i en spesiell stilling

Difi gir i sin gjennomgang av direktoratene et bilde av at Kunnskapsdepartementet har omfatshytende styringskrav Om departementets tildelingsshybrev til Utdanningsdirektoratet skriver Difi

laquoI sum maring dette noslashdvendigvis kreve betydelig oppmerksomhet og ressurser fra direktoratet Difi ser det slik at en slik aktivitetsstyring stykshyker opp direktoratets handlingsrom til aring priorishytere og dette kan ogsaring fungere tilsvarende begrensende for skoleeiernes prioriteringsshysituasjon lokalt Det er departementet som er ansvarlig for at direktoratet er saring sterkt aktivishytetsstyrt men direktoratet kan ogsaring selv ha en interesse i dette fordi det gir trygghet for oppshydragsforstaringelsenraquo

De skriver ogsaring at

laquoDet er stor enighet blant skoleeierne om at direktoratet skaper et rapporteringspress hellip Det er delte meninger om direktoratet har en god forstaringelse for hverdagen i skolen og om direktoratet garingr for langt i aring gripe inn i kommushynenes og skolenes ansvarsomraringderaquo

Blant evalueringer av enkeltetater i senere aringr har Politianalysen (NOU 2013 9) faringtt saeligrlig oppmerkshy

somhet Analysen finner at fravaeligret av langsiktige strategiske maringl og planer for norsk politi har bidratt til en kortsiktig og hendelsesstyrt styring av politiet Uklar rolledeling mellom Justis- og beredskapsdepartementet og Politidirektoratet forsterker problemet og gjoslashr at begge organer retshyter mye oppmerksomhet mot kortsiktige og enkeltstaringende utfordringer Det er ogsaring mangel paring krav og systematikk i oppfoslashlgingen av ledere

Det er grunn til aring tro at de fleste statlige etater har klarere styringsforhold og mindre komplekse oppgaver enn det som preget politiet Det er likeshyvel grunn til aring tro at mange etater har utfordringer som ligner paring dem som ble avdekket i Politianalyshysen

Manglende oppmerksomhet knyttet til effektiv ressursbruk baringde fra etatstyrer og etatene selv kan skyldes at styringen i stor grad er knyttet opp mot aktivitetene i sektoren I en rapport fra Riksshyrevisjonen om Justis- og beredskapsdepartemenshytets arbeid med samfunnssikkerhet (Riksrevisjoshynen 2015a) fikk departementet kritikk for hvorshydan styringen av Direktoratet for sikkerhet og beredskap (DSB) var fulgt opp Riksrevisjonen skriver at

laquoDSBs virksomhetsstyring er aktivitetsbasert og det stilles i liten grad interne krav til effektiv ressursbruk DSB utnytter i liten grad tilgjenshygelig informasjon til aring videreutvikle virksomshyhetsstyringen Dette medfoslashrer at DSB har begrenset kunnskap om egen ressursbruk om denne er effektiv og om DSBs arbeid bidrar til oslashnskede samfunnsmessige effekterraquo

Som paringpekt i kommisjonens foslashrste rapport har styringen av universitets- og hoslashyskolesektoren ikke i tilstrekkelig grad fremmet utvikling mot hoslashyere kvalitet og har i tillegg gitt oslashkt byraringkratiseshyring Paring den ene siden stimulerer myndighetene til konkurranse om studenter og forskningsmidshyler Men samtidig er det ingen mekanismer paring plass som sikrer at studietilbud med faring soslashkere eller svake forskningsmiljoslasher legges ned Heller ikke laeligrestedenes egne styrende organer ser ut til aring ta i bruk handlingsrommet de har faringtt Kommishysjonen pekte ogsaring paring at det har vaeligrt sterkere vekst i administrative stillinger enn i forskningsshyog undervisningsstillinger de senere aringr Kommishysjonen mente derfor at det boslashr undersoslashkes i hvilshyken grad administrasjonsveksten drives av nasjoshynale reguleringer ogeller av interne styringsutshyfordringer

Det er grunn til aring understrekke at maringl og resultatkrav som formuleres gjennom tildelingsshy


brevene i stor grad kommer i tillegg til generelle krav i lov- og regelverk som gjelder alle statsinstishytusjoner til en hver tid Generelle krav er for eksempel HMS-krav oslashkende krav til energibruk- miljoslash- og klimakrav og regionalpolitiske maringl og retningslinjer

732 Organisering og maringlstyring i offentlig sektor

I laquoEn bedre styrt statraquo legger Tormod Hermansen (2015) fram fire hovedprinsipper for en godt orgashynisert stat

a Den er politisk styrbar b Saksomraringdene er hensiktsmessig fordelt melshy

lom departementene c Hvert enkelt saksomraringde er organisert med

ledelsesorganer og operative enheter som samlet sett presterer med legitimitet og ef fektishyvitet paring sine omraringder ut fra de formaringl og maringl som er trukket opp paring ansvarlig politisk nivaring

d Virksomheter og tiltak innenfor og paring tvers av departementsomraringdene er koordinert paring en slik maringte at den samlede virksomhet framstaringr med sammenheng helhet og effektivitet hvor politikk og tiltak paring ulike omraringder er undershyordnet regjeringens overordnede prioriterinshyger og felles interesser

Han legger i tillegg til et generelt krav som boslashr vaeligre oppfylt for at en stat skal betegnes som godt organisert og styrt

e De enkelte virksomheter og staten som helhet maring ha innbygget tilstrekkelig med laquomekanisshymerraquo som gjoslashr at den uten at det er noslashdvenshydig med detaljerte instrukser ovenfra har en kapasitet til selv aring fornye tilpasse og omstille seg til nye forutsetninger saring vel teknologiske som til samfunnsoppdragets behovsmessige og politiske forutsetninger

Paring mange omraringder finner Hermansen at det har skjedd forbedringer i organiseringen av statlig virksomhet gjennom de siste tjue til tretti aringrene Det er en fordel for den overordnede politiske styshyringen at mange enkeltsaker er delegert fra deparshytementer til direktorater Denne prosessen har gitt departementene bedre mulighet til aring ha overshysikt og utoslashve strategisk lederskap naringr det gjelder viktige utviklingstrekk paring sine fagomraringder

Colbjoslashrnsen (2015) beskriver i sitt notat til Produktivitetskommisjonen hvilke krav som boslashr stilles til god maringlstyring i forvaltningen Han

peker paring tre forutsetninger som ser ut til aring vaeligre saeligrlig viktige for at maringlstyring skal fungere etter hensikten

1 Maringlene skal ligge fast i planperioden slik at lokale enheter har anledning til aring planlegge og utvikle driften

Forutsigbarhet er noslashdvendig for aring fordele oppshygaver og aring hoslashste spesialiseringsgevinster Endrete prioriteringer midt i en planperiode kan foslashre til endrete bemanningsplaner og stadige skifter melshylom ulike oppgaver Dette skaper omstillingskostshynader og foslashrer til at tillaeligrte ferdigheter garingr tapt

2 Sentrale prioriteringer skal begrense styringsshymaringlenes antall og bredde

Et stort antall maringl beslaglegger mye beslutningsshykapasitet Tid og ressurser som kunne vaeligrt brukt til mer produktive formaringl bindes opp til detaljert avvikskontroll og rapportering Ledelsen vil ofte mangle relevant kompetanse paring alle ansvarsomraringshydene Organisasjonens faglige ressurser spres over et bredt spekter av aktiviteter i stedet for aring konsentreres om prioriterte omraringder

Et stort antall fagomraringder preges av stordriftsshyfordeler Mange maringl reduserer derimot muligheshytene til aring spesialisere seg Det blir faeligrre repetisjoshyner og vanskeligere aring komme hoslashyt paring laeligringskurshyven Det kan ogsaring oppstaring maringlforskyvninger ved at ansatte prioriterer de maringlene som er lettest aring maringle og minst tidkrevende aring rapportere Mange maringl gjoslashr sentrale og lokale enheters roller uklare og hindrer at avgjoslashrelser tas der informasjonstilganshygen er stoslashrst

3 Styringsmaringl skal formuleres som resultatmaringl og ikke som aktivitetsmaringl

Et aktivitetsmaringl er en forventning fra overordnet til underordnet instans om aring utfoslashre bestemte aktishyviteter innen en viss tidsperiode For eksempel kan et sykehus bli gitt et maringl om aring opprette minst ett prostatasenter i loslashpet av kommende aringr

Et resultatmaringl er en forventning om aring produshysere bestemte konsekvenser for eksempel ved at et sykehus faringr et maringl om aring gjoslashre en bestemt andel av prostatapasientene friske

Aktivitetsmaringl binder ressurser til forharingndsbeshystemte aktiviteter mens resultatmaringl gir ledelsen handlingsrom til aring bruke ressursene paring en maringte som de selv mener er best egnet til aring skape oslashnskede konsekvenser Aktivitetsmaringl griper inn i daglige beslutninger og underminerer maringlstyrinshy


gens prinsipp om at lokale enheter har best forutshysetninger for aring velge virkemidler Ansvarsdelinshygen mellom overordnet og underordnet instans pulveriseres og det blir uklart om det er lederen eller dennes overordnete som er reelt ansvarlig

Spesielt for maringlstyring i offentlig sektor er den naeligre tilknytningen til politiske prosesser der en skal kombinere en demokratisk og byraringkratisk styringslogikk Overordnete maringl fastlegges gjenshynom politiske prosesser i Stortinget og iverksetshytes gjennom byraringkratiske mekanismer i forvaltshyningen

Byraringkratiet bygger paring kompetanse og god saksshybehandlingsskikk Faglige vurderinger skriftlig dokumentasjon habile saksbehandlere og klageadshygang skal gi likeverdig behandling paring rettsstatens grunn Byraringkratiets dagsorden krever forutsigbarshyhet Politiske vedtak tar tid aring forberede og iverkshysette Nye folk maring ansettes og nye prosjekter etableshyres Resultatene viser seg ofte foslashrst etter en stund Dersom politiske prioriteringer stadig endres kan handlingsrommet bli for lite til aring gjennomfoslashre vedshytak

Politiske og demokratiske hensyn foslashrer til at forvaltningen maring vaeligre innstilt paring aring haringndtere flere maringl enn det som ville vaeligrt ideelt ut fra hensynet til styringseffektivitet alene Antallet maringl kan imidshylertid komme ut av kontroll Colbjoslashrnsen nevner at spesialisthelsetjenesten i 2013 maringtte forholde seg til 141 maringl og rapporteringskrav samtidig som det i departementets oppdragsbrev stod at laquofor oslashvrig gjelder alle andre maringl og protokollerraquo Det ble enighet om at en sanering var noslashdvendig og etter to aringr i 2015 var antallet styringskrav redusert til 16 og antall tilleggsmaringl til 33

Andelen aktivitetsmaringl kan oslashke som resultat av en selvforsterkende prosess Prosessen kan feks starte med at Riksrevisjonen kritiserer forvaltninshygen for avvik fra aktivitetsmaringl Slik kritikk er godt mediestoff Stortinget vil gjerne foslashlge opp med sposlashrsmaringl interpellasjoner og hoslashringer Statsraringder kan haringndtere kritikken ved aring utforme flere og mer detaljerte aktivitetsmaringl og eksponere underligshygende enheter for tettere oppfoslashlging Detaljert aktivitetsstyring Riksrevisjonens kritikk Stortinshygets oppfoslashlging og mediedrevet press forsterker hverandre og skaper mer byraringkrati

Generelt har baringde Colbjoslashrnsen og andre forshyskere funnet at det er stor risiko for at et stort antall maringl og aktivitetskrav reduserer handlingsshyrommet for ledere og gir en mindre effektiv drift av offentlige virksomheter

Difi har sett naeligrmere paring forholdene mellom departementene og direktoratene i rapporten laquoDirektoratenes rolle i statens styring av kommushy

neneraquo (Difi 2013d) og finner at departementene gjennomgaringende har tett oppfoslashlging av at direktoshyratene foslashlger opp de nasjonale maringl som er utforshymet feks ved aring foslashlge med i det skriftlige materishyale som garingr ut fra direktoratene Difi observerer at flere departementer finner at deres direktorater er blitt store og har styringsutfordringer Ogsaring i Riksrevisjonens rapport om Helsedirektoratet (Riksrevisjonen 2014) er dette et tema

Rapportene fra Difi om direktoratenes arbeid gir inntrykk av at Stortinget regjeringen og departementene neppe ser de fulle konsekvenser av aring fastsette mange nasjonale maringl og standarder Ikke minst naringr det gjelder forholdet til kommushynene I en eller annen form vil det gi oslashkt offentlig byraringkrati naringr fagdepartementene skal paringse at maringl og standarder faktisk foslashlges opp Baringde politikere og embetsmenn vil vaeligre engstelige for kritikk om manglende oppfoslashlging og om ulikheter mellom ulike deler av landet

733 Sektorstyringen er sterkere enn forsoslashkene paring samordning

Utviklingen i direktoratene maring sees i sammenshyheng med at norsk statsforvaltning i hovedsak bygger paring et sektoransvar forankret i ministrenes ansvar for sitt departementsomraringde overfor Storshytinget Etater og virksomheter faringr sine mandater maringl og budsjettmidler fra sitt departement (sin minister) og rapporterer tilbake om den virksomshyhet som utoslashves Retningslinjer som gis og kontroll som utoslashves fra Stortinget foslashlger ogsaring sektorinndeshylingen gjennom fagkomiteenes arbeid Minisshyteransvaret har utviklet seg innenfor Grunnlovens rammer og som konstitusjonell sedvanerett

Sektorinndelingen i statsforvaltningen preger alle forvaltningsnivaringer Fagdepartementenes valg av ulike regioninndelinger for underliggende etashyter og virksomheter se kapittel 77 vanskeliggjoslashr samordningen regionalt og lokalt Selv om en har begrenset omfanget av oslashremerkede sektoroverfoslashshyringer blir bruken av kommunenes midler sterkt paringvirket av forskrifter retningslinjer og tilsynstilshytak som er satt i verk av sektororganene Kapittel 16 i kommisjonens foslashrste rapport redegjoslashr for den omfattende bruken av lover forskrifter og rundshyskriv fra statens side i styringen av kommunene Bare paring helse- og omsorgsomraringdet oslashkte antall virksomme forskrifter fra 16 i 1999 til 56 i 2009 Ogsaring kommunal forvaltning blir derfor noksaring sekshytorisert

Sektoransvaret med klare linjer fra statsraringd via departementets embetsverk til underliggende etater bidrar i og for seg ogsaring til effektiv styring


fordi ansvarsforholdene er rimelig klare Uklare ansvarsforhold vil lett kunne gi mindre effektiv virksomhet og oslashke risikoen for at ingen har ansvar for en del oppgaver Men manglende samshyordning mellom sektorer gjoslashr det vanskeligere for publikum bedrifter og kommuner aring finne fram og forholde seg til forvaltningen

Sett opp mot tyngden av sektororganenes arbeid er det begrenset hvilket mandat og hvilke ressurser som er stilt til raringdighet for samordningsshyoppgaver i statsforvaltningen Det synes ogsaring som det noen ganger svikter i kompetanse og ledelse av samordningsoppgaver I slike tilfeller kan samshyordningen snarere foslashre til oslashkt byraringkratisering Dette er nylig dokumentert i Riksrevisjonens (2015a) undersoslashkelse av Justis- og beredskapsdeshypartementets arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap Evalueringsrapporten av Difi (Agenda Kaupang 2014) paringpeker at direktoratet ikke har oppfylt rollen som samordningsorgan naringr det gjelshyder digitaliseringen av offentlig sektor se kapittel 79

Utfordringer knyttet til sektoroppdelingen har lenge vaeligrt erkjent feks i analysen av laquoden segshymenterte statraquo i den foslashrste Maktutredningen 1972 ndash 1982 se Stmeld nr 44 (1982ndash1983) Flere utviklingstrekk kan ha forsterket sektortenkningen i forvaltningen Reformer i budsjettarbeidet i forshyvaltningen og i Stortinget har gitt det enkelte fagdeshypartement stoslashrre laquoeierskapraquo og praktisk raringdighet over sine tildelte rammer Finansdepartementets bidrag til samordning vil maringtte skje paring annen maringte enn ved behandling av de ulike budsjettpostene

Behov for bedre samordning i forvaltningen melder seg baringde i initiativ- og utredningsfasen for politiske beslutninger og ved gjennomfoslashring og iverksetting av tiltak Ledende jurister (Difi 2014b) har fastslaringtt at selv om ministeransvar og sektorforankring staringr sterkt saring er ikke tiltak for samordning i strid med konstitusjonelle prinsipshyper Det er ingenting formelt i veien for at to eller flere ministre kan dele ansvaret for en oppgave eller at statsministerens kontor tar en koordineshyrende rolle men det vil mange ganger ikke vaeligre hensiktsmessig Det er i siste omgang regjeringen selv som velger hvordan den innretter den utoslashshyvende makt etter sektorprinsippet Det gjelder ogsaring antall departementer og hvordan sektoranshysvaret defineres for den enkelte statsraringd Sekshytorprinsippet kan ogsaring modifiseres ved aring la flere departementer ha ansvar for enkelte oppgaver eller ved aring gi enkelte departementer og etater ansvar for aring lede og koordinere konkete samordshyningsoppgaver Det vil imidlertid vaeligre praktiske utfordringer slik en feks har sett naringr flere depar-

Boks 71 Tverrstatlig benchmarking i Danmark

Den danske Produktivitetskommissionen anbefalte i 2014 en sterkere prioritering av arbeidet med aring samle inn og offentliggjoslashre data for produktivitet og effektivitet i offentlig sektor med systematiske benchmarkanalyser Den danske Moderniseringsstyrelsen laget en modell for sammenlikning av administrative kostnader paring tvers av statlige virksomheter ndash Statens Benchmarkdatabase Denne viser resshysursbruk paring foreloslashpig 17 indikatorer som er felles for ulike deler av staten bla sykefrashyvaeligr husleie per aringrsverk overtid og gjennomshysnittsloslashnn for hhv medarbeidere og ledere

Naringr denne kunnskapen deles legger det grunnlag for aring laeligre av de mest effektive virkshysomhetene Det blir lettere for baringde departeshymenter og virksomheter aring se hvor ressursene brukes effektivt og hvor de brukes mindre effektivt

Databasen hadde ved inngangen til 2016 om lag fire hundre brukere Indikatorene skal brukes i Finansministeriets loslashpende arbeid med effektiviseringsanalyser og vil gi verdishyfulle bidrag til arbeidet med statsbudsjettet

Statens Benchmarkdatabase henter inforshymasjon direkte fra en rekke fellesadministrashytive systemer uten manuell rapportering Dataene er virksomhetenes egne som de kjenner godt og selv har produsert Det gir datakvalitet og legitimitet

Fra 1 januar 2016 registreres alle adminisshytrative kostnader i en felles oslashkonomimodell for statlige virksomheter i Danmark Dette gir oslashkte muligheter for analyse paring tvers med utgangspunkt i regnskapet Fra 2017 vil det dermed foreligge tverrstatlige noslashkkeltall for fellesomkostninger i benchmarkdatabasen som vil gi oslashkt innsikt i fellesomkostninger og kjerneoppgaver paring tvers av staten Det vil ogsaring styrke departementenes informasjonsgrunnshylag for styringsdialogen med virksomhetene

tementer gir instrukser til fylkesmennene eller til Forskningsraringdet

OECD (2013) pekte paring at reduksjon i antall departementer kan vaeligre et virkemiddel for bedre samordning Tidligere departementsraringd Tormod Hermansen (2015) har tatt til orde for en vesentlig reduksjon i antall departementer som et bidrag til bedre styring Utgangspunktet for dette er at


mange av departementene har et smalt virkeshyomraringde og at fristelsen til detaljstyring og probleshymer med samordning derfor oslashker

734 Benchmarking og evalueringer

Norsk statsforvaltning har de siste tiaringrene nytt godt av en gunstig finansiell situasjon uten strenge krav om loslashpende effektivisering For 2015 og 2016 er det lagt opp til aringrlige budsjettkutt paring 05ndash07 pst av driftsbudsjettene En liknende loslashsshyning som den danske se boks 71 vil aringpne for oslashkt transparens om administrative kostnader i norske statlige virksomheter og gi muligheter for effektishyvisering uten at det garingr ut over kjerneoppgavene For at en benchmarkloslashsning skal vaeligre effektiv og ikke gi merbelastning boslashr den vaeligre basert paring data som allerede er registrert eller innrapportert

Norge har en desentral loslashsning for loslashnns- og regnskapssystemer i statlige virksomheter Mange virksomheter bruker tjenester fra Direktoshyratet for oslashkonomistyring (DFOslash) Alle virksomheshyter rapporterer i tillegg inn detaljerte data etter ny kontoplan til DFOslash Statens tjenestemannsregister inneholder data om ansatte i staten Statsbygg er naring i ferd med aring etablere en database for statens lokaler

Disse dataene og kanskje ogsaring andre boslashr kunne koples sammen og gjoslashres tilgjengelige slik det feks er gjort i den danske laquoStatens Benchshymarkdatabaseraquo Virksomhetene kan da maringle sine administrasjonskostnader opp mot andre samshymenliknbare virksomheter Dette vil lette arbeidet med effektivisering i statsforvaltningen og styrke departementenes styringsdialog med virksomshyhetene

Et problem i bruken av offentlige midler er at det ofte er uklart om resultatene man soslashker ved tildeling av midler oppnarings Evalueringer skal i prinsippet bidra til slik kunnskap Det brukes anslagsvis 15 mrd kroner paring evalueringer i Norge hvert aringr (Hvidsten 2012) Sposlashrsmaringlet er om denne betydelige evalueringsinnsatsen gir resulshytater i form av bedre politikkutforming eller om evalueringene kan dekke over interesser og insenshytiver som bidrar til ineffektivitet I perioden fra 2005 til 2014 ble det i gjennomsnitt registrert over 200 nye evalueringer paring Evalueringsportalenno aringrlig Dette er evalueringer som er utfoslashrt paring opp-drag fra departementer og andre statlige virksomshyheter I tillegg kommer evalueringer initiert av kommuner og andre

Evaluering er et virkemiddel for aring fremme kunnskapsbasert og formaringlseffektiv politikkutvikshyling Det er stor variasjon i aktiviteter paring ulike

omraringder og i tilnaeligrmingsmaringter metoder og aktoslashshyrer Noen evalueringer kan for eksempel vaeligre strategiske handlinger utfoslashrt av parter med klare interesser og som potensielt kan komme til aring ignoshyrere funn som ikke stemmer overens med egen ideologi En evaluering vil foslashrst og fremst vaeligre en kontroll av hvorvidt fastlagte maringl er naringdd Den danske Rigsrevisjonen (2005) viser til at evaluerinshyger sjelden stiller sposlashrsmaringl ved gjeldende maringl og normer

En gjennomgang fra DFOslash (Moberg og Saeligter 2015) viser at evalueringsrapportene i liten grad er utformet med beslutningstakere som viktigste maringlgruppe Det er derfor uklart om rapportene som bestilles gir god nok styringsinformasjon

Evaluering som planlegges samtidig med at det formuleres maringl og styringsparametere kan gi beslutningstakere bedre og mer maringlrettet inforshymasjon paring et riktig tidspunkt Dette forutsetter at det er lagt til rette for evaluering i implementeshyringsfasen En metode for aring legge til rette for evashyluering er innfoslashre reformer som eksperimenter ved at man bruker randomiserte utvalg og lar forshyskere studere effektene For eksempel kan skoleshyreformer gjennomfoslashres i et begrenset antall skoshyler et begrenset antall klasserom og med et begrenset antall elever Kunnskapsdepartemenshytet har satt i gang slik testing paring enkelte omraringder (Lillejord mfl 2015)

Ledere kan selv forbedre praksis ved aring stille krav til naringr og hvordan evalueringer gjennomfoslashres og hva slags informasjon en evalueringsrapport skal gi Videre er det et ledelsesansvar aring se til at maringling oppfoslashlging og evaluering sees i sammenshyheng DFOslash har gjennomgaringtt et utvalg evalueringsshyrapporter (Stat og styring 3 2015) og funnet at slik systematisk tilnaeligrming ikke er vanlig i Norge i dag Faring virksomheter har en evalueringsfunksjon som soslashrger for en koordinert og lederforankret tilnaeligrming Oftere bestilles evalueringer naringr det oppstaringr en krise Evalueringer bestilles ogsaring for aring foslashlge opp krav om rapportering naringr et prosjekt er avsluttet Foslashr beslutning om aring iverksette store reformer og satsinger gjennomfoslashres det evalueshyringer spesielt om det er uenighet og behov for aring begrunne tiltak som oslashnskes gjennomfoslashrt Oslashnsket om aring avdekke utilsiktede virkninger kan vaeligre en viktig begrunnelse for slik evaluering

Maringlet med evalueringer er laeligring og at kunnshyskapen foslashrer til en mer effektiv politikkutforming Det er imidlertid ikke noe system for hvordan resultatene av evalueringer brukes Kravet om gjennomfoslashring av evalueringer foslashlger av regleshyment for oslashkonomistyring i staten og foslashrer til et stort antall evalueringer Uten en plan for hvordan


resultatene fra evalueringene skal brukes kan gjennomfoslashringen faring preg av en rituell handling mer enn en sannhetssoslashkende prosess Kravet om evaluering kan da innebaeligre en administrativ byrde uten aring fremme mer effektiv politikkutforshyming Paringlegg fra EU om evaluering av ulike stoslashtteshyordninger med svaeligrt strenge krav til hvordan evashylueringen skal gjennomfoslashres vil kunne ha slike effekter

Selv om kvaliteten paring evalueringen er god og svarene relevante er det ikke gitt at resultatene blir brukt De politiske prosessene vil i mange tilshyfeller overstyre de faglige anbefalingene Stad skipstunnel er et hyppig brukt eksempel paring at politiske prosesser overstyrer kunnskapsbaserte politikkanbefalinger Gjentatte utredninger og aringtte samfunnsoslashkonomiske analyser har konkludert med at en slik investering ikke er loslashnnsom Lokale interessenter med politisk stoslashtte har holdt proses-sen i gang og forprosjekt for bygging av Stad skipstunnel er naring satt i gang med antatt bygshygestart i 2018 En kartlegging av nytten av evalueshyringer (Samset mfl 1993) viser at evalueringene ikke brukes i den utstrekning man kanskje kunne haringpet Forskerne intervjuet saksbehandlere og beslutningstakere i bistandsforvaltningen om hvilke laeligringsarenaer som var viktigst Av en liste paring 19 arenaer kom evalueringsrapportene paring 15 plass

Den viktigste innvendingen mot dagens evalushyeringspraksis er kanskje at de fleste evaluerinshygene gjoslashres paring et altfor sent tidspunkt Samset (2015) beskriver det som at evalueringen ofte blir en post mortem-undersoslashkelse fordi prosjektet er avsluttet ndash laquopasienten er allerede doslashdraquo For aring faring stoslashrre nytte av evalueringer boslashr de gjennomfoslashres tidlig foslashr planleggingen av nye tiltak Samset viser til den statlige ordningen for kvalitetssikring av store offentlige investeringstiltak som et interesshysant eksperiment med akkurat dette se framstilshylingen under budsjettmekanismer i 74 Den forshymelle konseptfasen for alle nye prosjekter inneshybaeligrer at departementer og etater maring gjennomshyfoslashre en evaluering i forkant for aring identifisere og evaluere de mest aktuelle loslashsningene paring et gitt problem Resultatet blir deretter kvalitetssikret ved hjelp av eksterne raringdgivere foslashr det eventuelt legges fram for regjeringen som foretar konshyseptvalget og deretter for Stortinget som fastsetshyter budsjettet For andre statlige politikktiltak foslashlshyger det samme kravet til ex-ante evalueringer av utredningsinstruksen Formaringlet med utredningsshyinstruksen er aring framskaffe et best mulig beslutshyningsgrunnlag for beslutninger om statlige tiltak Mangelfull utredning oslashker risikoen for at det fatshy

tes beslutninger som ikke lar seg gjennomfoslashre gir uoslashnskede virkninger eller innebaeligrer sloslashsing med samfunnets ressurser

Den gjeldende utredningsinstruksen ble fastshysatt ved kgl res 24 juni 2005 Direktoratet for IKT og forvaltning (Difi) har dokumentert at etterlevelse av dagens utredningsinstruks er svak (Difi 2012) Riksrevisjonen konkluderte i Dok 310 (2012ndash2013) med at kunnskapsgrunnlaget for offentlige tiltak ofte ikke holder tilfredsstilshylende kvalitet I Innst 81 S (2013ndash2014) undershystreker kontroll- og konstitusjonskomiteen behoshyvet for tiltak paring omraringdet

Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Finansdepartementet er naring i siste fase av arbeishydet med aring revidere utredningsinstruksen og ny instruks forventes fastsatt i februar 2016 DFOslash har utarbeidet et utkast til veileder for instruksen

735 Bruk av omraringdegjennomganger

Omraringdegjennomganger kan vaeligre et verktoslashy for aring evaluere ressursbruken og finne rom for nye sat-singer I OECDs (2013c) laquoValue for Money Norshywayraquo anbefales Norge aring gjennomfoslashre systemashytiske omraringdegjennomganger bla for aring stimulere offentlige virksomheter til aring analysere egen virkshysomhet laeligre av hverandre forbedre kvaliteten og effektivisere virksomheten

Paring oppdrag fra Finansdepartementet og Komshymunal- og moderniseringsdepartementet har DFOslash og Difi (DFOslash 2015) kartlagt bruken av sekshytoranalyser og evalueringer i en del andre land og oppsummert erfaringer fra tidligere norske ordshyninger

Tidligere norske erfaringer med omraringdegjennomganger

Omraringdegjennomgangene paring 1980-tallet handlet om aring identifisere nye tiltak og strategier i effektivishyseringen av offentlig sektor og fremheves som den mest stabile ordningen Det er likevel uklart om ordningen ga noen effekter eller resultater Baringde departementsgjennomgangene paring 1990-talshylet og gjennomgangen av tilskuddsordningene paring 1990- og 2000-tallet var innrettet mot aring definere bedre krav for styring og kontroll med ressursshybruken Departementsgjennomgangene hadde sammenheng med innfoslashringen av oslashkonomiregelshyverket i staten Hovedmaringlet var aring bidra til bedre styring og forvaltning av midler til administrative formaringl I rapporten fra DFOslash og Difi stilles det imidlertid sposlashrsmaringl ved effekten av ordningen Mange departementer var kritiske til nytten av


gjennomgangene bla fordi det ikke var noe maringl at gjennomgangen skulle gi grunnlag for innspashyringer

Bruk av omraringdegjennomganger i noen andre land

I kartleggingen av omraringdegjennomganger skiller DFOslashDifi mellom ulike typer budsjettgjennomshyganger Paring den ene siden ser de paring gjennomganshyger som er direkte knyttet til budsjettprosessen og som primaeligrt har innsparing eller omfordeling som maringl Paring den andre siden ser de paring ulike typer evalueringsordninger som ikke eller i liten grad er koplet til budsjettprosessen og som har effektishyvitets- eller politikkutviklingsmaringl I utvalget av gjennomganger som er vurdert finner DFOslashDifi en klar overvekt av budsjettgjennomganger med formaringl aring oslashke handlingsrommet i budsjettet ved aring identifisere mulighetsrommet for innsparinger gjerne fastsatt som prosentvise eller beloslashpsmesshysige maringl Alternativt kan gevinsten av oslashkt effektishyvitet i en sektor tas ut i form av oslashkt kvalitet (bedre tjenester) ogeller oslashkt kvantitet (flere tjenester) Omraringdegjennomganger kan ogsaring vaeligre innrettet mot aring legge grunnlag for endring i organisering og bruk av virkemidler ved aring identifisere omraringshyder sektorer eller saksfelt som fungerer daringrlig som foslashlge av uklare roller uheldig organisering daringrlige styringssystemer og svak utnytting av IKT DFOslashDifi finner at ordningene de har vurdert ofte har innslag av alle disse formaringlene

DFOslashDifi finner at gjennomganger der det kommuniseres tydelig til forvaltningen hva analyshysen skal brukes til gir oslashkt gjennomslag og oppslutshyning I rapporten trekkes mangelfulle oppfoslashlgingsshystrategier fram som en svakhet ved flere av ordshyningene Det er ogsaring for lite systematisk evalueshyring av effekter og resultater av ordningene Det er viktig aring skille mellom ordninger som skal loslashse akutte budsjettproblemer og ordninger som har mer langsiktige maringl

Naringr man skal overfoslashre erfaringer fra ett land til et annet er det noslashdvendig aring ta hensyn til at styshyringsmodeller kan variere Rollen til samordningsshydepartementene er noe ulik fra land til land Den norske modellen innebaeligrer ifoslashlge DFOslashDifi relativt sterke og selvstendige fagdepartementer og relativt sett svakere samordningsdepartemenshyter Gjennomgaringende er erfaringen at effektive ordshyninger for budsjettformaringl er basert paring sterke finansdepartementer med noslashdvendige fullmakter til aring styre prosesser DFOslashDifi peker paring at for at norske ordninger skal kunne fungere over tid er det behov for aring gi ansvarlig departement for eksempel Finansdepartementet ogeller Kommushy

nal- og moderniseringsdepartementet noslashdvenshydige styringsverktoslashy


Bedre styring av den statlige forvaltning krever tydeshyligere oppdrag og begrensning i antall maringl og krav den enkelte statlige virksomhet stilles overfor Det maring legges vekt paring aring klargjoslashre hovedmaringl og hvilke resultater for innbyggerne som forventes og mindre vekt paring styring av aktivitetene Det boslashr gis en tydelig overordnet laquomarsjordreraquo om at loslashpende innovasjon i organisering teknologibruk og tjenesteytelser forshyventes og at gevinster skal hentes ut og gi rom for nye tilbud Oslashverste politiske ledelse maring vaeligre ansvarshylig for aring se til at slike prosesser paringgaringr

Det er krevende aring faring til omstillinger og avvikling av aktiviteter Virksomhetene boslashr i stoslashrre grad utnytte sitt handlingsrom for omprioriteringer innenfor sitt ansvarsomraringde herunder aring avvikle oppgaver og enheter som gir liten effekt til fordel for tiltak som gir stoslashrre ef fekt for innbyggerne I kapittel 5 er situasjonen for universiteter og hoslashgskoshyler (UH-institusjoner) vurdert og vi finner at flytshyting av ressurser fra svake til gode forskningsmiljoslasher er mangelfull Ledelsen ved institusjonene synes aring mangle styringsrett og handlingsevne saeligrlig i forshybindelse med ombemanning og omlokaliseringer Det ligger bindinger i tjenestemannslov og forvaltshyningslov og avtaleverk som begrenser handlingsmushylighetene Kommisjonen antar at slike begrensninshyger har betydning paring mange omraringder av offentlig sektor baringde i stat og kommune De institusjonelle begrensningene i offentlige virksomheters omstilshylings- og fornyingsevne og alternative organisasjonsshyformer maring vurderes kritisk

Om en skal begrense omfanget av sektorbyraringkrashytiene og oslashke den samlede ef fektiviteten maring en deleshygere ansvar og akseptere at oppgaver loslashses paring noe forskjellige maringter i ulike deler av landet og i ulike kommuner En generell heving av den faglige stanshydarden i kommunene som foslashlge av en kommunereshyform kan vaeligre et viktig virkemiddel i en slik proshysess En bedre samordning mellom statlig og komshymunal virksomhet blir viktig Opprettelsen av et felshyles departement for statlig forvaltning og den statshylige politikk overfor kommunene (Kommunal- og moderniseringsdepartementet) gir et bedre grunnshylag for aring se statlig og kommunal virksomhet i samshymenheng Det er viktig at disse mulighetene tas i bruk paring en aktiv og konstruktiv maringte

Oppsplitting av departementer og sentralforvaltshyning i svaeligrt mange sektorer oslashker problemene med styring og samordning se ogsaring kapittel 72 Ved framtidige endringer i regjeringen boslashr det vaeligre et


klart siktemaringl aring redusere antall departementer og statsraringder

For aring gjoslashre det lettere for virksomheter og deparshytementer aring styre og begrense omfanget av adminisshytrative utgifter boslashr en utvikle et system for benchshymarking av administrative utgifter som i stoslashrst mulig grad baseres paring regnskaper og andre oppshygaver som allerede samles inn og som kan behandshyles digitalt Fastsettelse og aktiv oppfoslashlging av en ny Utredningsinstruks er et viktig tiltak for en bedre og mer ef fektiv forvaltning

Kunnskapen fra evalueringer maring brukes aktivt og systematisk i politikkutviklingen baringde i forkant av beslutning i forbindelse med implementering og i vurderingen av behov for endringer senere Det boslashr gjennomfoslashres bedre foranalyser foslashr man setter i gang evalueringer Det boslashr i stoslashrre grad gjoslashres bruk av randomiserte kontrollerte eksperimenter se kommishysjonens foslashrste rapport

For mange tiltak boslashr tidsbegrensninger vurdeshyres slik at en har stoppunkter der det kan gjoslashres endringer eller noslashdvendige tilleggstiltak for aring oppnaring oslashnsket effekt En slik praksis kan ogsaring bidra til at tilshytak som ikke har oslashnsket ef fekt avsluttes og at unoslashdshyvendige kostnader dermed reduseres

Omraringdegjennomganger i form av saringkalte laquospenshyding reviewsraquo der maringlet er aring skape og frigjoslashre resshysurser til annen anvendelse kan vaeligre et mulig verkshytoslashy I noen tilfeller vil en mer fullstendig gjennomshygang av et politikkomraringde vaeligre noslashdvendig for aring se virkemiddelbruken i sammenheng og identifisere potensialet for bedre maringloppnaringelse Slike gjennomshyganger kan innrettes paring ulike maringter slik erfarinshygene fra andre land viser For aring sikre resultater er det noslashdvendig med klare maringl for gjennomgangen

74 Drivere bak oslashkt ressursbruk i offentlig sektor

741 Ressursbruksmaringl og bemanningsnormer

En rekke budsjettmekanismer som bla foslashlger av hvordan utgiftene paring budsjettene blir bestemt kan foslashre til for daringrlig oppmerksomhet om effektiv ressursbruk Eacuten slik mekanisme er der maringl for ressursbruk blir et maringl i seg selv Utgiftene som bevilges blir viktigere enn resultatene som oppshynarings I slike tilfeller vil effektivisering i beste fall kun bidra til at det blir rom for aring gjoslashre noe som tidshyligere ikke ble prioritert i sektoren

Slike maringl for ressursbruk dekker flere deler av offentlig sektor Noen eksempler er ndash Maringl om 1 pst av BNP til FoU med en samlet

kostnad paring om lag 32 mrd kroner i 2016

ndash Maringl om 1 pst av BNI til bistand tilsvarer om lag 33 mrd kroner

ndash Loslashfter om realvekst paring 12 mrd kroner til sykeshyhusene over fire aringr som legger press for opp-trapping av bevilgningene Fra 2013 til 2016 er veksten her 84 mrd kroner

ndash Rusplan med maringlsetting om opptrapping paring 24 mrd kroner i perioden 2016ndash2020 vil koste naeligr 500 mill kroner i oslashkte bevilgninger per aringr

ndash Bindinger fra Stortinget om at kommunenes inntekter minimum skal dekke oslashkning i penshysjonskostnader og forventede oslashkte utgifter pga demografi som gir en kostnadsoslashkning paring om lag 25 mrd kroner i aringret

En annen type regler som vil binde opp resshysursbruken er regler for hvor sterkt ressursbrushyken skal vokse paring spesielle omraringder Den saringkalte gylne regel i helsesektoren er en slik regel Den garingr ut paring at veksten i bevilgningene til psykisk helsevern og rusbehandling hver for seg skal vaeligre hoslashyere i pst enn bevilgningene til somatisk behandling Regelen har i mangel av bedre virkeshymidler bidratt til aring beskytte svake grupper Likeshyvel kan den svekke arbeidet for aring finne de mest effektive virkemidler for aring gi disse pasientene gode tilbud Regelen ble introdusert av regjerinshygen Bondevik II Den har vaeligrt laquosovenderaquo fra 2009 inntil den ble gjeninnfoslashrt fra og med 2014 av Solbergregjeringen

En lignende mekanisme der ressursinnsats blir et viktigere maringl enn resultater er bemanshyningsnormer Offentlig sektors tjenesteprodukshysjon er gjennomgaringende arbeidsintensiv Loslashnnshyskostnadene utgjoslashr 60ndash75 pst av egenproduksjoshynen Bemanningsnormer gjelder innenfor en rekke sektorer bla barnehage grunnskole og videregaringende skole Bemanningsnormer inneshybaeligrer at man i realiteten unndrar en meget stor andel av kostnadsbasen fra produktivitetsforbeshydringer Likevel har nye eller utvidede bemanshyningsnormer blitt diskutert eller vedtatt for deler av offentlig sektor ndash Strengere bemanningsnormer i barnehagesekshy

toren (diskutert) ndash Oslashkt laeligrertetthet i barneskolen (innfoslashrt paring smaringshy

skoletrinnene 1 til 4 klasse) ndash Firearingrig forsoslashksordning paring ungdomstrinnene

fra 2013 ndash Psykologer i alle kommuner (vedtatt) ndash Rekruttering av alle nyutdannede politifolk

(gjennomfoslashrt) ndash Bemanningsnorm for sykehjem (diskutert)


Kostnaden ved aring gjennomfoslashre slike bemanshyningsnormer er i mange tilfeller svaeligrt hoslashye Resshysurser vil bli trukket vekk fra andre omraringder som kan faring stoslashrre problemer med aring fylle opp stillinger med kompetent personale Paring flere omraringder kan det vaeligre usikkert om hvorvidt oslashkt bemanning oslashker kvaliteten Bruk av bemanningsnormer kan ogsaring redusere innsatsen for aring finne fram til tiltak som har stoslashrst positiv effekt paring kvaliteten gitt de midler som settes inn

Bemanningsnormer kan ogsaring hindre innovashysjon i offentlig sektor Utviklingen av laquosmarte laeligremidlerraquo der datasystemene gir elevene konshykrete og individtilpassede tilbakemeldinger under loslashsning av oppgaver gir betydelige muligheter for mer effektiv laeligring i kombinasjon med mindre bruk av laeligrerressurser (Teknologiraringdet 2015) En bemanningsnorm vil innebaeligre at det ikke kan frishygjoslashres midler for aring finansiere investeringene i nye teknologiske loslashsninger selv om dette vil kunne redusere behovet for laeligrertimer for hver elev

742 Refusjonsordninger og delt ansvar

En tredje mekanisme som er problematisk ut i fra et maringl om effektiv ressursutnyttelse er refusjonsshyordninger

I hovedsak er offentlig sektors tjenesteprodukshysjon innrettet slik at den virksomheten som beslutter omfanget av en aktivitet ogsaring har budshysjettansvaret Paring enkelte omraringder er det imidlertid avvik fra dette ansvarsprinsippet og konsekvenshysen er ofte at kostnadene oslashker sterkt der de som beslutter tiltak som medfoslashrer oslashkte kostnader ikke selv maring dekke regningen

Kommunale pleie- og omsorgstjenester finanshysieres delvis av kommunene delvis med ulike statlige oslashremerkede tilskudd og delvis med brukerbetaling En kartlegging gjennomfoslashrt av Difi (2015a) viser en kraftig oslashkning i samlede tilshyskuddsmidler over Helse- og omsorgsdeparteshymentets budsjett I 2010 var det 11 tilskuddsordshyninger med samlet bevilgning paring 21 mrd kroner Dette oslashkte til 17 ordninger i 2015 med samlet bevilgning 62 mrd kroner I tillegg kommer toppshyfinansieringsordningen for ressurskrevende helseshyog omsorgstjenester under Kommunal- og modershyniseringsdepartementet

Det synes ogsaring som om nasjonale maringl for antall heldoslashgns omsorgsplasser har faringtt en uheldig symboleffekt som uttrykk for statlig vilje til sat-sing paring pleietrengende loslashsrevet fra omsorgsbildet i de ulike lokalsamfunn Det gis en sterk stishymulans til utbygging av sykehjemsplasser og omsorgsboliger gjennom et investeringstilskudd

hvor kommunene faringr dekket opp mot 70 pst av investeringskostnadene inkludert momskompenshysasjon Satsingen paring heldoslashgns omsorg kan garing paring bekostning av utbygging av hjemmebaserte tjeshynester og nye teknologiske loslashsninger som trolig kan gi baringde en bedre og rimeligere eldreomsorg for noen brukere

Sverige og Danmark avviklet sine institusjoner i eldreomsorgen fra omkring 1990 (Daatland og Otnes 2015) I Danmark ble institusjonene gjort om fra laquopleiehjemraquo til laquoaeligldreboligerraquo og etter hvert ogsaring laquoplejeboligerraquo De sistnevnte har saringkalt tett pleiemiljoslash og er bemannet og utstyrt som pleiehjem men normalt med hoslashyere boligstandard enn de tidligere pleiehjemmene Eldre- og pleieboligene var fra da av juridisk og oslashkonomisk regulert som boliger og beboerne ble regnet som borgere og leietakere ikke som pasishyenter eller klienter Norge har beholdt sykehjemshymene Om lag 32 000 av den norske eldrebefolkshyningen bor i dag i sykehjem og 8 000 i omsorgsboshyliger i alt om lag 6 pst av befolkningen over 67 aringr i det som omtales som heldoslashgns omsorgsplasser

Den kommende generasjon eldre vil ha et bedre oslashkonomisk grunnlag for aring ta vare paring sine egne bolig- og omsorgsbehov enn noen tidligere generasjon Den offentlige oppgaven maring i stoslashrre grad vaeligre aring legge til rette for at disse mulighetene kan bli tatt i bruk Boliger boslashr planlegges med utgangspunkt i livsloslashpsstandard og lokalisert slik at baringde den enkelte og hjelpetjenestene lett kan naring dem Opplysninger om og tilrettelegging for bruk av nye teknologiske hjelpemidler maring bli en sentral oppgave for kommunene Ny teknologi kan gi bedre varsling og kommunikasjon med pleiepersonale og gi den enkelte eldre bedre muligheter for aring hjelpe seg selv Ikke minst vil dette gjelde mulighetene for aring mestre kroniske sykdommer som kols og diabetes samtidig som den enkelte kan bo i hjemlige omgivelser (Teknoshylogiraringdet 2015)

En saeligrlig dyr ordning er toppfinansieringsordshyningen for ressurskrevende tjenester som refundeshyrer en andel av kommunenes utgifter til pleie- og omsorgstjenester for personer inntil 67 aringr med saeligrlig store hjelpebehov I 2015 fikk kommunene refundert 80 pst av netto loslashnnsutgifter ut over et innslagspunkt paring vel 1 mill kroner Antall mottashykere har garingtt opp fra 3 400 i 2004 til 7 500 i 2015 De statlige utgiftene har steget fra 15 mrd kroner i 2004 til 83 mrd kroner i 2015 Baringde ressursbruk per mottaker og antall mottakere har vokst betyshydelig En refusjonsgrad paring 80 pst gir svake insenshytiver til aring begrense ressursbruken naringr utgiftene overstiger innslagspunktet og til aring vurdere om


andre loslashsninger kan gi oslashkonomiske besparelser og minst like god behandling

Ordningen er samtidig et eksempel paring tiltak som i stor grad er begrunnet med dagens kommushynestruktur der mange kommuner er saring smaring at innbyggernes behov for saeligrlig ressurskrevende tjenester oppfattes som en for stor byrde til aring kunne haringndteres innenfor rammefinansieringen av kommunene

Ogsaring ordningene for tekniske hjelpemidler vil i praksis medfoslashre et delt finansieringsansvar som kan medfoslashre oslashkt ressursbruk I dagens system er det slik at kommunene langt paring vei er bestiller av tekniske hjelpemidler mens staten betaler Selv om staten i dag kvalitetssikrer vurderingene som gjoslashres av kommunene innvilges i all hovedsak de hjelpemidlene kommunens ansatte soslashker om Dersom det oslashkonomiske ansvaret for denne typen hjelpemidler blir overfoslashrt til kommunene vil det innebaeligre en styrking av kommunenes helhetsanshysvar for brukerens situasjon der man unngaringr en oppsplitting av ansvar og overfoslashring av brukere mellom ulike offentlige nivaringer og etater Et komshymunalt ansvar legger til rette for god samordning mellom hele spekteret av kommunale velferdsordshyninger En slik overfoslashring vil ogsaring gi kommunene mer helhetlig oslashkonomisk ansvar for aring vurdere hva som samlet sett er best for brukerne

Regjeringen har nedsatt et ekspertutvalg som skal foreta en helhetlig gjennomgang av hjelpeshymiddelpolitikken Utvalget skal vurdere endringer i dagens ordninger for aring moslashte framtidige krav og forventninger

For enslige mindrearingrige asylsoslashkere dekker stashyten 80 pst av utgiftene dersom kommunene plasshyserer barna i barnevernet De gjennomsnittlige utgiftene per barn er om lag en million kroner Antallet som omfattes av ordningen vokser sterkt

Et annet eksempel er legemidler paring blaring resept som skrives ut av leger og dekkes av Folketrygshyden En slik finansiell ansvarsdeling med fare for variasjon i forskrivning og manglende kostnadsbeshyvissthet tilsier at det er viktig aring foslashlge opp forskrivshyningen Utvikling av Reseptregisteret vil gjoslashre det enklere aring vurdere legenes utskrivningspraksis for eksempel gjennom benchmarking For noen legeshymidler feks kreftlegemidler er ansvaret for finansiering overflyttet til de regionale helseforeshytakene som da kan ta et helhetlig ansvar for forshymaringlseffektiv bruk av legemidlene

743 Feilaktige priser og rammevilkaringr

En annen mekanisme er feilprising der de statlige virksomhetene stilles overfor priser som ikke

reflekterer de underliggende kostnadene og dershyfor maring forventes aring gjoslashre tilpasninger som ikke er de mest kostnadseffektive

Pensjonsutgifter er en vesentlig del av reelle loslashnnskostnader De vil kunne utgjoslashre i stoslashrrelsesshyorden 15 pst av bruttoloslashnn i ordinaeligre offentlige virksomheter For ordinaeligre forvaltningsorganer er det likevel slik at utgiftene i sin helhet dekkes av Statens pensjonskasse uten premiefinansiering fra virksomhetenes side For yrkesgrupper med saeligraldersgrenser ville pensjonspremier utgjort langt mer enn 15 pst Politiet og Forsvaret er to av flere etater med saeligraldersgrenser der man ikke har synliggjort de faktiske kostnadene ved ordninshygene og der etatene ikke stilles overfor de fulle personalkostnadene i egen organisasjon Dette bidrar trolig til feilallokering mellom innsatsfaktoshyrer (personell vs innkjoslashpte tjenester personell vs teknologi grupper med saeligraldersgrenser vs grupper uten) Dessuten gjoslashr det at virksomheshytene ikke har insentiver til aring stoppe uheldige tilshypasninger for eksempel ved at politifolk skifter arbeidsplass sent i karrieren til stillinger med saeligrshyaldersgrense

Boslashrmer-utvalget tilraringr i sin utredning (NOU 2015 14) i kapittel 9 at laquoDet arbeides videre med forenkling og standardisering paring omraringder der virksomhetene i dag behandles forskjellig eksemshypelvis for pensjonspremier og feriepengerraquo Stikkshyord vil vaeligre sammenlignbarhet og lik behandling

Boslashrmer-utvalget foreslaringr at det skal bli obligashytorisk for statlige virksomheter aring foslashre periodisert virksomhetsregnskap paring virksomhetsnivaring Virkshysomhetene skal fortsatt rapportere til statsregnshyskapet etter kontantprinsippet slik de gjoslashr i dag Et slikt periodisert virksomhetsregnskap vil gi mer komplett og detaljert informasjon enn konshytantprinsippet som i dag ligger til grunn for virkshysomhetsregnskapet i to av tre statlige virksomheshyter Det vil ogsaring gi et grunnlag for mer konsistent sammenligning av regnskap over tid for den enkelte virksomhet og muligheter for sammenligshyninger av bla effektivitet paring tvers i staten

Mangelfulle vurderinger av de reelle kostnashyder til sikkerhet er en ytterligere mekanisme som kan bidra til lite effektiv ressursbruk Innenfor vegsektoren og deler av helsesektoren gjoslashres det systematiske analyser av hvordan ulike tiltak kan redusere antall tapte liv Det hoslashrer imidlertid til unntakene

Gjennomgaringende vil utgiftene til sikkerhet i mye stoslashrre grad ndash tilpasses pengerikeligheten i den angjeldende

sektoren slik at sikkerhetskrav i petroleshyumsvirksomheten gjoslashr at prisen per sparte liv


synes aring vaeligre mye hoslashyere enn feks i byggeshybransjen

ndash tilpasses fordi opplevelsen er at man ikke toslashr aring staring ved en kalkulert risiko uansett hvor liten den er Et eksempel er sikkerhetstiltak i plashynene for nye regjeringskontorer der planer om ikke lenger aring kunne benytte naringvaeligrende regjeshyringslokaler ikke synes aring staring i rimelig forhold til sikkerhetsnivaringet paring andre omraringder En mulig loslashsning kan vaeligre aring innfoslashre eksplisitte krav til hvordan slike sikkerhetsvurderinger skal gjennomfoslashres

I foslashrste rapport ga kommisjonen i kapitel 11 en grundig vurdering av krav og reguleringer i byggeshyog anleggssektoren og behovet for forenklinger Slike krav har betydning for ressursbruken baringde i offentlig og privat sektor og oslashkte krav og reguleshyringer har bidratt til en kraftig kostnadsvekst og en svekkelse av produktivitetsveksten i sektoren

Gjennomfoslashringen av store statlige prosjekter er profesjonalisert de senere aringrene Prosjekter paring over 750 mill kroner maring gjennom en toleddet kvashylitetssikring foslashrst av konseptet (KS1) og senere av styringsunderlag og kostnadsoverslag (KS2)

Hensikten med KS1 er aring sikre at man ikke garingr veldig langt i planleggingen av et prosjekt foslashr man har gjort et arbeid for aring vurdere om hovedinnretshyningen av prosjektet er fornuftig (typisk eksemplishyfisert av om man skal velge tunnel eller bro for aring krysse en fjord) Hensikten med KS2 er aring sikre at man har realistisk og fornuftig grunnlag for aring styre fremdrift og kostnader naringr prosjektet skal gjennomfoslashres For begge formaringlene er det grunn til aring tro at kvalitetssikringsmekanismen har gitt positive effekter Den store gjenstaringende svakheshyten er hva som skjer i prosjektenes tidlige fase fra KS1 til KS2 der en stor del av kostnadsveksten i prosjektene skjer I en studie av 12 offentlige investeringsprosjekter har Concept paringvist at oslashkningen i forventet kostnad i prosjektenes tidligshyfase varierer fra 06ndash94 mrd kroner mens variashysjonen i den etterfoslashlgende gjennomfoslashringsfase er langt mindre

Paring oppdrag fra Statsbygg har Menon Analyse sammen med DNV GL og AringF Advansia garingtt gjenshynom kostnadsutviklingen for fire statlige byggeshyprosjekter fra KS1 til KS2 (Menon 2015) Gjenshynom kvalitetssikringen er det dokumentert at flere av prosjektene har hatt en kraftig oslashkning i forventede kostnader i forprosjektfasen fra KS1 til KS2 Campus Arings oslashkte med over 3 mrd kroner (138 pst) Nasjonalmuseet oslashkte med 19 mrd kroshyner (54 pst) Folkehelseinstituttet oslashkte med over

800 mill kroner (30 pst) og Arkivverket med over 250 mill kroner (46 pst)

I rapporten peker Menon paring foslashlgende aringrsaker for kostnadsveksten endring i bruttoareal arealshysammensetning byggets standard (signalbygg miljoslashambisjon mv) lokaliseringtomtevalg og generelle byggekostnader Naringr det gjelder de bakshyenforliggende aringrsakene til endringene peker rapshyporten paring

1 KVU1KS1 estimatene er for lave ift de forutshysetningene en la til grunn

2 endring i behov og loslashsninger paring en maringte som ikke ble forutsett i KVUKS1

3 begrenset oppmerksomhet paring aring holde investeshyringskostnaden paring nivaring med KVUKS1 estimashytene

I forkant av en KS1 vil de involverte ha interesse av aring holde kostnadsestimater paring et moderat nivaring slik at konseptet blir valgt for videre planlegging Men naringr denne milepaeliglen foslashrst er unnagjort har de involverte stor interesse og gode muligheter til aring legge inn det de oslashnsker i prosjekter for eksemshypel utvidelser hoslashyere standard mv De involverte aktoslashrene ndash baringde bruker og byggherre ndash har dershymed kun faring insentiver til aring holde kostnadene nede i fasen mellom KS1 og KS2

Et eksempel paring dette er at Statsbygg som er involvert i de fleste statlige byggeprosjekter ikke i tilstrekkelig grad maringles paring om de feks klarer aring holde kostnadene per kvadratmeter eller kostnashyden per ansatt nede i fasen mellom KS1 og KS2 Hovedmaringlet for Statsbygg (ifoslashlge tildelingsbrevet) er gode statlige lokalanskaffelser Prosjekter skal gjennomfoslashres innenfor styringsrammen og til avtalt tid og lokalene skal vaeligre laquobaeligrekraftige og energieffektiveraquo Til og med 2015 var Statsbygg paringlagt aring stille hoslashyere energikrav til nye bygg enn kravene i teknisk forskrift Dette kan i seg selv ha virket kostnadsdrivende selv om det ogsaring gir muligheter for reduserte levetidskostnader Prakshysisen foslashlger av paringlegg gjennom tildelingsbrevet og uttrykkes i feks Statsbyggs miljoslashstrategi 2015ndash 2018 der Statsbygg tar maringl av seg aring vaeligre en paringdriver og rollemodell paring miljoslashfeltet I aringrsrapporshyten for 2014 viser Statsbygg selv til at de har flere saringkalte forbildeprosjekter under prosjektering eller bygging med hoslashye miljoslashambisjoner

I fasen fra KS1 og KS2 kan de involverte noksaring trygt basere seg paring en antakelse om at de ikke maring endre konseptvalg fordi dette sjelden eller aldri har skjedd Men et betydelig laquoscope creepraquo kan

1 Konseptvalgutredning


gjoslashre at det alternativet som fremsto som det mest loslashnnsomme i forbindelse med KS1 ikke er det lenger Det kan kanskje eksemplifiseres enklest med byggeprosjekter dersom de nye byggene viser seg aring bli langt dyrere enn man trodde i KS1 boslashr det vaeligre grunnlag for aring revurdere beslutninshygen om feks aring flytte Veterinaeligrinstitusjonene fra Oslo til Arings eller fra gamle regjeringskontorer til nye bygg

744 Tiltak for aring fange tidstyver og sikre effektivitetsgevinster

Statlige virksomheter skal identifisere og rapporshytere inn unoslashdvendige oppgaver og prosesser de opplever er foraringrsaket av andre samt sette i gang lokale prosesser for aring effektivisere egen virksomshyhet Per november 2015 var det rapportert inn 1 795 eksterne tidstyver det vil si tidstyver som er foraringrsaket av andre enn den aktuelle virksomheshyten I noen tilfeller er samme tidstyv meldt inn av mange virksomheter

Eksempler paring eksterne tidstyver som er fershydigbehandlet og fjernet er ndash Olje- og energidepartementet har gjennomfoslashrt

en forskriftsendring som fjerner dobbeltarbeid hos NVE og fylkesmannen I dag behandler NVE paringlegg om miljoslashtiltak og dam-rehabiliteshyring og enkelte vedtak knyttet til opprustning og utvidelse av kraftanlegg mens fylkesmanshynen gir samtykke til noslashdvendig ekspropriasjon Dette innebaeligrer et unoslashdvendig dobbeltarbeid ettersom vurderingene ofte er ganske samshymenfallende For aring redusere dobbeltarbeidet har myndighetene valgt aring forenkle saksbeshyhandlingen for ekspropriasjon i bestemte typer vannkraftsaker ved at NVE ogsaring skal gi samshytykke til ekspropriasjon i disse sakene Forshyskriftsendringen traringdte i kraft 112016 og vil frigjoslashre ressurser hos fylkesmennene uten at NVEs arbeidsbyrde oslashkes nevneverdig

ndash Staten betalte 210 000 kroner i 2014 for 60 000 klimakvoter knyttet til de statsansattes reiseshyvirksomhet De administrative kostnadene knyttet til rapportering var paring om lag 400 000 kroner Denne rapporteringen er naring fjernet og erstattet med et system basert paring anslag for reishysevirksomheten

ndash Tidligere maringtte innbyggere som for eksempel faringr paringvist hjertesykdom eller diabetes soslashke Fylkesmannen om dispensasjon fra helsekrashyvene for aring beholde foslashrerkortet Fylkesmennene mener slik saksgang gir unoslashdvendig byraringkrati Naring er ordningen endret slik at helsetjenesten i

stoslashrre grad skal avgjoslashre om det kan gis dispenshysasjon

Tidstyvregisteringen har i tillegg til aring identifisere eget potensial for effektivisering gitt virksomheshytene et forum for aring ta opp oppgaver som er paringlagt av andre og som oppleves aring kreve uforholdsmesshysig mye ressurser i virksomheten Av 1 795 rapshyporterte eksterne tidstyver er bare 66 registrert som fjernet og 312 som i ferd med aring bli fjernet Det paringpekes at tidstyver som er registrert med uendret status ogsaring kan vaeligre fjernet men at dette ikke har blitt registrert i databasen Mange virksomheter har ogsaring benyttet kravet om rapporshytering av tidstyver som en inspirasjon til en intern gjennomgang av ressursbruk Fjerning av tidstyshyver krever ressurser til vurdering og gjennomfoslashshyring Naringr den som baeligrer kostnadene ved en tidsshytyv er en annen enn den som skal ta arbeidet med aring fjerne den vil dette arbeidet lett bli nedprioritert til fordel for virksomhetens egne prosesser med svak fremdrift som resultat

I budsjettforslaget for 2015 introduserte Regjeshyringen et effektivitetskutt kalt avbyraringkratiseringsshyog effektivitetsreformen Forslaget var opprinneshylig et kutt paring 05 pst som ble forhoslashyet til 06 pst ved stortingsbehandlingen av budsjettet I budshysjettet for 2016 ble kuttet etter stortingsbehandshyling oslashkt til 07 pst Reformen bygger paring lignende ordninger i Danmark Finland og Sverige og anbeshyfalinger fra OECD Den tar sikte paring aring sikre at gevinster av normale produktivitetsforbedringer kommer hele det statlige fellesskapet til gode og ikke bare foslashrer til utilsiktet merforbruk i de enkelte etatene Reformen gir virksomhetene et klart insentiv til aring garing gjennom egne oppgaver og prosesser paring jakt etter oppgaver som kan utfoslashres enklere eller som virksomheten til og med kan slutte aring utfoslashre Effektivitetskuttet kan imidlertid ogsaring utfordre kapasiteten til aring gjoslashre endringer Stor grad av statlig detaljstyring kan gjoslashre det kreshyvende aring realisere effektivitetsgevinster

Det er grunn til aring tro at det ogsaring i kommuneshysektoren er muligheter til loslashpende effektivisering av virksomheten I Danmark er det innfoslashrt en ordshyning for uttrekk av slike gevinster som inngaringr i den aringrlige forhandlingen om inntektsutviklingen mellom kommunesektoren og regjeringen Det gjoslashres et uttrekk eller omprioriteringsbidrag paring 1 pst av stoslashrstedelen av de kommunale utgiftene hvorav en del blir tilbakefoslashrt til kommunesektoshyren til bruk paring prioriterte omraringder Det kan vaeligre grunn til aring vurdere liknende tiltak i Norge


745 Utdeling av rettigheter og privilegier

Paring mange omraringder har offentlig forvaltning ansvar for reguleringer av en rekke rettigheter og for tildeling av privilegier med potensielt stor oslashkoshynomisk verdi Maringten disse rettighetene blir forshydelt paring kan baringde ha stor betydning for hvor effekshytivt ressursene blir brukt og for hvilke grupper som nyter godt av slike rettigheter og privilegier f eks i form av konsesjoner eller skattefordeler Under beskrives noen slike rettigheter og privileshygier

Kraftintensiv industri

Det finnes en rekke eksempler paring at kraftkreshyvende industri gis betydelige fordeler gjennom bla gratis utslippskvoter lave kraftpriser og frashyfall av hjemfallskrav

Vederlagsfrie kvoter ndash Innenfor EUs kvotesystem skjer det en omfatshy

tende tildeling av vederlagsfrie kvoter Tildelinshygen er som hovedregel basert paring historisk proshyduksjon multiplisert med utslippsfaktorer Omfanget av sektorer som omfattes er meget stort Norske bedrifter inkludert petroleshyumsvirksomheten forventes aring kunne motta i stoslashrrelsesorden 130 mill vederlagsfrie kvoter for perioden 2013ndash2020 Antallet vil kunne paringvirkes av bla kapasitetsendringer Det er stor usikkerhet knyttet til kvoteprisen paring lang sikt Med en kvotepris paring mellom 70 og 80 kroshyner per tonn CO2 har forventet tildeling av vederlagsfrie kvoter til norske bedrifter en verdi paring mellom 9 og 10 mrd kroner

ndash Ordningen er en del av EUs kvotesystem Alle land som er del av kvotesystemet har utdelt vederlagsfrie kvoter til sine bedrifter og reglene for tildeling av kvoter er harmonisert Eventuelle endringer maring derfor skje paring euroshypeisk nivaring

Fritak for elsertifikatplikt ndash Kraftleverandoslashrer og forbrukere med egen

kraftanskaffelse har en lovparinglagt plikt til aring kjoslashpe sertifikater for en bestemt andel av sitt forbruk Kraftkrevende industri er imidlertid ikke paringlagt sertifikatplikt Fritaket for elsertifishykatplikten utgjoslashr en stoslashtte paring i stoslashrrelsesorden 270 mill kroner i 2014

ndash Elsertifikatordningen avsluttes i 2020 og boslashr etter Produktivitetskommisjonens vurdering ikke fornyes se ogsaring tilraringding i Produktivitetsshykommisjonens foslashrste rapport

CO2-kompensasjon for industrien ndash Det er opprettet en kompensasjonsordning for

CO2-innslaget i kraftprisen Ordningen inneshybaeligrer at norsk industri delvis kompenseres for oslashkte kraftpriser som foslashlge av EUs kvotesystem for CO2-utslipp Kompensasjonsordningen medfoslashrer at de deler av industrien som er omfattet av EUs kvotedirektiv ikke staringr overfor den reelle kvoteprisen Ordningen kan foslashre til at det gjennomfoslashres stoslashrre og dyrere utslippsshyreduksjoner innenfor kvotesystemet uten at de samlede utslippene reduseres For 2014 ble det utbetalt 223 mill kroner mens det i 2016 er budsjettert med 524 mill kroner til ordningen

ndash Kommisjonen mener ordningen boslashr avskaffes Den bidrar til aring svekke baringde insentivstrukturen og legitimiteten til kvotesystemet

Hjemfallsgaven ndash Ved innfoslashringen av konsolideringsmodellen i

Otprp nr 61 (2007ndash2008) ble det aringpnet for at private eiere av konsederte kraftverk kunne selge 23 eller mer til offentlige eiere foslashr hjemshyfall inntrer Naringverdien av at staten paring denne maringten frafalt sitt framtidige krav paring hjemfall ble anslaringtt til i stoslashrrelsesorden 10ndash15 mrd kroner i 2008

Oppdrettskonsesjoner

Oppdrettskonsesjoner i sjoslash er et knapt gode med betydelig verdi Oppdrettskonsesjonene som ble tildelt gjennom auksjon i 2013 ble verdsatt til melshylom 55 og 66 mill kroner Utdeling av slike konseshysjoner til en pris lavere enn markedspris slik det bla ble gjort i konsesjonsrundene i 2009 og 2013 innebaeligrer et betydelig subsidieelement til enkelshytaktoslashrer Konsesjonene er omsettelige og gevinshysten kan dermed realiseres med eacuten gang Utdeshyling ved auksjon gir en objektiv og effektiv maringte aring dele ut tillatelser paring i motsetning til skjoslashnnsbashyserte kriterier Staten har blitt doslashmt til aring betale erstatning til enkelte selskaper som ikke fikk konshysesjon i 2009 da de var uenige i tolkningen av de skjoslashnnsbaserte kriteriene

Auksjon innebaeligrer at oppdrettstillatelsene garingr til de aktoslashrene som verdsetter dem hoslashyest Hoslashy betalingsvillighet vil bla reflektere at de evner aring produsere mer effektivt enn andre Oppdrettskonshysesjoner i sjoslash boslashr som prinsipp deles ut til hoslashystbyshydende gjennom auksjon

I noen tildelingsrunder har det blitt delt ut rett til aring oslashke eksisterende kapasitet framfor nye konseshysjoner I 2015 kunne alle eksisterende oppdrettere for eksempel soslashke om 5 pst oslashkt kapasitet Det


innebaeligrer et privilegium for allerede etablerte aktoslashrer framfor nye og for store aktoslashrer framfor smaring Dette er en inngangsbarriere som maring antas aring vaeligre konkurransehemmende Alle utlysninger av oppdrettskonsesjoner boslashr som prinsipp vaeligre tilshygjengelige for alle

I 2015 er det innfoslashrt en ny type konsesjon utviklingskonsesjoner Det innebaeligrer at kommershysielle foretak kan faring vederlagsfrie utviklingstillatelshyser i opptil 15 aringr mens de driver med utvikling som skal innebaeligre betydelig innovasjon Prosjekshytene kan vaeligre store og dermed faring tildelt mange tilshylatelser Underveis kan selskapene produsere og selge oppdrettsfisk paring vanlig maringte Det er ogsaring bestemt at tillatelsene kan konverteres til komshymersielle tidsubegrensede tillatelser etter utviklingsperiodens utloslashp mot et vederlag fastsatt til 10 mill kroner Dagens markedspris for komshymersielle tillatelser kan paring bakgrunn av forrige auksjonsrunde anslarings aring vaeligre om lag 60 mill kroshyner Utviklingskonsesjonene innebaeligrer altsaring betyshydelige privilegier baringde fordi verdien av aring produshysere fisk i perioden kan vaeligre hoslashy og fordi konvershytering til kommersielle tillatelser vil skje til sterkt rabatterte priser

Landbruk

Landbruksnaeligringen er en av de mest privilegerte naeligringene i Norge som er grundig behandlet i kommisjonens foslashrste rapport Det ble pekt paring at landbrukspolitikken bestaringr av et komplekst sysshytem av oslashkonomiske og juridiske virkemidler som trolig innebaeligrer betydelige velferdstap Kommishysjonen anbefalte bla at stoslashtte og reguleringer som hemmer effektive tilpasninger i naeligringen reduseres eller avvikles

Fiskeri

Fiskekvoter tildeles i dag uten vederlag Dette kan ses paring som tildeling av et privilegium ndash retten til aring fiske Fiskeriressursene utgjoslashr betydelige verdier for det norske samfunnet og gir opphav til resshysursrente som til naring ikke har vaeligrt beskattet Begrunnelsen for dette har vaeligrt at ressursrenten skal tilfalle naeligringen og kystsamfunnene Det er antakelig ogsaring en stor potensiell ressursrente som ikke realiseres bla paring grunn av kvotesystemets utforming

For aring realisere ressursrenten er det noslashdvendig aring gjoslashre kvotesystemet mer fleksibelt slik at kapashysiteten blir bedre utnyttet og loslashnnsomheten blir hoslashyere Et viktig argument for en ressursrentebeshyskatning er ogsaring at det naring bare er forholdsvis faring

aktoslashrer som har adgang til aring utnytte det knappshyhetsgodet som fiskeressursene er Verdioslashkningen som skapes ved utnytting av det knappe godet boslashr derfor tilfoslashres fellesskapet Dette er et argument som styrkes jo faeligrre aktoslashrer som har en slik adgang til aring drive fiske

Saeligrbehandling av sjoslashfolk

Maritim naeligring mottar betydelige privilegier som for eksempel tilskuddsordningene for sysselsetshyting av sjoslashfolk Dette er en ordning som vrir resshysursbruk mellom naeligringer og utgjoslashr en betydelig utgift paring statsbudsjettet Kommisjonen anbefalte i sin foslashrste rapport at en boslashr unngaring aring subsidiere anvendelse av arbeidskraftressurser i en spesiell naeligring


Det overordnede maringlet for offentlig virksomhet maring vaeligre gode resultater for innbyggerne med en effekshytiv bruk av ressursene Den viktigste mekanisme for aring ivareta dette er budsjettprosessen hvor alle interesser og oslashnsker blir avveid til en endelig priorishytering Budsjettprosessen skal sette soslashkelys paring kostshynader og nytte av ulike tiltak og de beste prosjektene skal velges ut Budsjettprosessen skal ogsaring revurdere gamle prosjekter og virksomheter Arbeidet med statsbudsjettet og aringrlige budsjettvedtak i kommuner og fylkeskommuner gir politisk handlefrihet og ansvar for pengebruken Som vist i dette kapitlet er det mange foslashringer for pengebruken som reduserer handlefriheten og ansvaret

Naringr maringl om en viss ressursinnsats eller bemanshyning paring eller over visse minstenormer blir styrende svekkes motivasjonen for ef fektiv ressursbruk Komshymisjonen mener generelt en maring vaeligre varsom med slike ressursmaringl og detaljerte foslashringer for ressursshyinnsatsen i of fentlig sektor

Kommisjonen garingr inn for at statsbudsjettet gjenshynomgarings systematisk med sikte paring aring begrense antall ordninger som binder budsjettet til bestemte normer for ressurs- eller bemanningsbruk Refusjons- og tilshyskuddsordninger som svekker effektiviteten i komshymunal tjenesteyting boslashr ogsaring gjennomgarings og stramshymes inn De offentlige organer som har ansvar for en oppgave boslashr i stoslashrst mulig grad ha et helhetlig oslashkonomisk ansvar for loslashsningen av oppgaven slik at ressursene brukes mest mulig ef fektivt

Kommisjonen stoslashtter Boslashrmer-utvalgets anbefashyling om at det innfoslashres et opplegg for kostnadsstyrt prosjektplanlegging i staten Det vil kunne bidra til aring redusere de betydelige kostnadsoslashkninger i of fentshylige investeringsprosjekters tidligfaser I tillegg boslashr


det innfoslashres konkrete tiltak som kan gi baringde brukeshyren og byggherren i statlige byggeprosjekter insentishyver til aring bygge mest mulig kostnadseffektivt

Antall eldre vil etter hvert oslashke sterkt Dersom institusjonsbasert omsorg skal staring for hovedtyngden av det oslashkte omsorgsbehovet vil utgiftene oslashke kraftig Det maring satses paring ny teknologi og andre tiltak som gir stoslashrre grupper av eldre muligheten for aring fungere i egen bolig se ogsaring droslashftingen i kapittel 79

Kommisjonen mener at baringde prosessene knyttet til fjerning av tidstyver og til oppfoslashlging av effektivishytetskuttene er riktige og noslashdvendige tiltak for aring bidra til oslashkt ef fektivitet i offentlige sektor Slike geneshyrelle tiltak kan imidlertid ikke erstatte mer struktushyrelle endringer for aring faring bedre organisering av offentshylig forvaltning og tjenesteyting

75 Offentlige institusjoner Ledelse og handlingsrom

751 Ledelse av offentlige institusjoner

Ledelse av statlige organer er krevende I tillegg til maringl og krav fra overordnede organer gjelder en lang rekke lover regler og bestemmelser (Nesshyheim 2015)

En effektiv bruk av arbeidskraftressursene er avgjoslashrende for produktivitet baringde i offentlig og privat sektor Det er flere rigiditeter i offentlige arbeidsmarkeder som vanskeliggjoslashr effektiv resshysursbruk Rigiditetene gjelder bla ledelsens styshyringsmuligheter naringr det gjelder loslashnn disponering av arbeidskraften og organisering av arbeidet I privat sektor vil ledelsen og organisasjonene jobbe sammen om hoslashyest mulig produktivitet slik at jobbene forblir trygge og bedriftens loslashnnsevne bedres I offentlig sektor er det andre insentiver som paringvirker hvordan ansatte og ledelse jobber med effektivisering Maringlbildet er ofte langt mer komplisert enn i privat sektor og beloslashnning for hoslashy effektivitet blir vanskeligere

Lederne skal legge til rette for prosesser som tar i bruk medarbeidernes ressurser og utvikler og forsterker disse men som ogsaring styrer bruken av ressursene Tidligere Forvaltings- og adminisshytrasjonsdepartementet naring Kommunal- og modershyniseringsdepartementet soslashker aring rettlede og utvikle ledere i staten gjennom prinsipper fastsatt i en lederplattform fra 2008 Plattformen er supshyplert med en ny lederplakat fastsatt i 2014 Ledershyplattformen legger ifoslashlge Colbjoslashrnsen (2015) hovedvekt paring ledelse gjennom tilrettelegging mens den nye lederplakaten legger noe stoslashrre vekt paring laquotop-downraquo styring med en tydeligere forshyankring i politiske vedtak maringl og strategier

Boks 72 Nytt lederloslashnnssystem i staten

Statens lederloslashnnssystem ble etablert i 1991 Systemet var bla ment aring kople statlige ledeshyres resultater og loslashnn tettere sammen Praksis til naring har vaeligrt at loslashnn til ledere har oslashkt jevnt og trutt uavhengig av resultater I de nye retshyningslinjene er det fremhevet at resultater og loslashnn skal ses bedre i sammenheng Dette er ikke nytt men en tydeliggjoslashring slik at prakshysis forharingpentlig kan endres

Ifoslashlge lederloslashnnssystemetretningslinjene skal gjennomfoslashring og resultater fra foregaringshyende aringr vurderes foslashr loslashnnen for kommende aringr vurderes Vurderingen skal vaeligre faktabasert etterproslashvbar og dokumenteres skriftlig

Det skal aringrlig stilles krav til stillingen og resultater Kravene omhandler lederens bidrag til virksomhetens maringloppnaringelse (baringde paring kort og lang sikt) Grunnlaget finnes bla i tildelingsbrevets maringl virksomhetsplan krashyvene i lederplakaten mv Det er med andre ord ogsaring krav til utvikling av ledelse organisasjon og av lederen selv Disse kravene nedfelles i et vedlegg til kontrakten

Vedlegget til kontrakten benyttes i en forshyberedt samtale om oppnaringdde resultater Samshytalen er et ledelsesverktoslashy og gir mulighet til aring diskutere utfordringer handlingsrom suksesshyser og utviklingspotensial Resultatet av samtashylen dokumenteres og danner grunnlaget for loslashnnsjusteringen Loslashnnen kan justeres opp hvis oppnaringdde resultater staringr i henhold til nedshyfelte krav men maring holdes innenfor intervallets oslashvre grense

Colbjoslashrnsen mener Hovedavtalen i staten og tilsvarende avtaler for sektorselskap og helseforeshytak i stor grad innsnevrer handlingsrommet for hvordan lederskap kan utoslashves 84 pst av arbeidsshytakerne i statlig sektor er fagorganisert Med unnshytak av de 300 lederne som er omfattet av ledershyloslashnnssystemet se boks 72 faringr alle medarbeidere i statsforvaltningen fastlagt sin loslashnn gjennom tariffshyavtale Avtalene bygger paring at partene er likevershydige og de ansatte har forhandlingsrett i alle sposlashrsmaringl som medfoslashrer varige endringer i organishysasjonskartet Dersom man ikke blir enige garingr tvisten foslashrst til megling og ved fortsatt uenighet til en partssammensatt nemnd Ledelsens muligheshyter til aring ha det avgjoslashrende ordet er dermed sterkt beskaringret


I

Colbjoslashrnsen oppsummerer virkningene slik

laquoStatens konsensusmodell er inspirert av avtashyleverket i privat sektor Private virksomheter skiller seg imidlertid fra staten ved at de som oftest er eksponert for konkurranse Trusselen om svekket konkurransekraft og tapte arbeidsshyplasser disiplinerer partene fra aring presse sine saeligrinteresser for langt2 Statsforvaltningen er skjermet fra denne mekanismen og er mer saringrshybar for at konsensusnormen kan gjoslashre det legishytimt aring blokkere omstillinger som man ikke ser viktigheten av for egen delraquo

Og videre

laquoPartssamarbeidet i staten definerer ledelse som et samarbeidsprosjekt der ledere og tillitsshyvalgte skal moslashtes som likeverdige parter Arbeidsgivers styringsrett er lite tematisert Hovedavtalen legger i stedet til grunn at konshyflikter skal forebygges og loslashses innen rammen av en stoslashttende og involverende lederstil med vekt paring aring legge til rette for kreative laeligringsmilshyjoslasher og reell medbestemmelse En slik lederstil kan stimulere til fortloslashpende forbedringer i det daglige arbeidet Den er neppe like velegnet til aring gi ledere den styringsautoriteten som de trenshyger til aring gjennomfoslashre omstillinger og innovasjoshyner som moslashter sterk motstand fra tillitsvalgte og andre saeligrinteresserraquo

I industrien og deler av privat naeligringsliv for oslashvrig henger ofte samarbeidsklima og omstillingsvilje sammen med at arbeidstakerne er organisert i faring og brede organisasjoner I store deler av offentlig virksomhet er det mer oppsplittede relasjoner fordi medarbeiderne er organisert i mange smale og spesialiserte organisasjoner med sterke profeshysjonsinteresser Dette gjelder saeligrlig i spesialistshyhelsetjenesten men ogsaring innenfor baringde justis- og universitets og hoslashyskolesektorene er det flere og sterke organisasjoner For organisasjonene (og dels ogsaring ledelsen) vil det lett kunne bli et spill om aring faring flere ressurser framfor aring gjennomfoslashre tiltak for aring oslashke effektiviteten Ledelsen er ofte paringlagt en rekke maringl utover aring soslashrge for effektiv drift og handlingsrommet for effektivitetsforbedringer er i mange tilfeller begrenset av politiske hensyn Svake institusjoner kan da hindre en flytting av ressurser fra daringrlige til gode miljoslasher

Tidligere leder av Fellesforbundet i LO Kjell Bjoslashrndalen sa det en gang slik laquoVi forhandler ikke medlemmene varingre ut paring gataraquo

Boks 73 Tjenestemannslovutvalget

Tjenestemannslovutvalget ledet av advokat Ingeborg Moen Borgerud la fram sin enstemshymige innstilling for Kommunal- og moderniseshyringsdepartementet 18 desember 2015 loslashpet av varingren 2016 vil utredningen vaeligre paring bred hoslashring

Utvalget har vurdert hvilke endringer som boslashr gjoslashres i tjenestemannsloven for aring stoslashtte opp under de statsansattes rolle i en moderne forvaltning Tjenestemannsloven omfatter ikke embetsmenn og de ansatte ved universishyteter og hoslashyskoler er ogsaring underlagt en egen lov

Utvalget foreslaringr aring stramme inn adgangen til midlertidige ansettelser forenkling av ansettelsesprosessen og i reglene omkring oppsigelser De ansatte i staten skal likevel fortsatt ha et noe sterkere stillingsvern enn arbeidstakere som er omfattet av arbeidsmilshyjoslashloven

Mens oslashkt produktivitet i privat sektor blir sett paring som positivt vil organisasjonene i offentlig sekshytor kunne se paring oslashkt produktivitet som en trussel dels mot kvaliteten paring tjenestene og dels mot antall arbeidsplasser Aring oppnaring gode samarbeidsreshylasjoner og beslutninger som oslashker effektiviteten vil derfor ofte vaeligre mer krevende i mange offentshylige virksomheter

Gode pensjonsordninger i offentlig sektor kan veie opp for lavere loslashnn ved rekruttering av arbeidsshykraft inkludert ledere Barrierer for mobilitet melshylom privat og offentlig sektor kan svekke rekrutteshyringsgrunnlaget for gode ledere i offentlig sektor og laringse ledere inne i sektorer eller virksomheter

752 Rekruttering av ledere

I rapporten laquoMot alle odds Veier til samordning i norsk forvaltningraquo (Difi 2014b) opplyses at av til sammen 871 ledere i departementene i 2013 var det bare 21 som hadde byttet departement det siste aringret Difi observerer at det ogsaring mellom departementer og direktorater er lav ledermobilishytet

Bragelien og Mjoslashs (2009) har paring oppdrag fra davaeligrende Fornyings- og administrasjons-deparshytementet (FAD) kartlagt lederloslashnnssystemet i stashyten herunder bakgrunnen til de ledere som var i systemet Basert paring besvarelser fra 175 ledere viste kartleggingen at 75 ledere bare hadde erfashy

2


ring fra staten mens ytterligere 23 hadde erfaring fra annen offentlig virksomhet Til sammen 98 (56 pst) hadde altsaring bare erfaring fra offentlig virkshysomhet Ytterligere 48 (27 pst) hadde erfaring fra baringde offentlig og privat sektor foslashr de ble ansatt i den aktuelle lederstilling 29 hadde bare erfaring fra privat virksomhet (16 pst) Naringr ogsaring lengden paring erfaringen ble tatt hensyn til fant forskerne at 73 pst av samlet erfaring til lederne i lederloslashnnsshyordningen var fra statlig virksomhet 17 pst fra annen offentlig virksomhet og 10 pst fra privat virksomhet

Tall fra lederloslashnnssystemet for aringrene 2010 til 2014 viser at av 189 helt nyansatte i systemet i disse fem aringrene hadde 171 (90 pst) jobbet i stashyten en eller annen gang tidligere Naringr en ogsaring inkluderer personer som har vaeligrt vurdert i systemet flere ganger (totalt 232) er det 150 (65 pst) som er ansatt fra samme departementsomshyraringde mens 31 (13 pst) kom til stillingen fra annen statlig virksomhet 51 personer (22 pst) kom til stillingen fra en ekstern ikke statlig stilling (som kan vaeligre kommunal eller privat) Mange av disse kan ogsaring tidligere ha hatt en statlig stilling

Hovedinntrykket er at ledere i staten har tyngshyden av sin erfaring fra statlig virksomhet og som oftest innen samme sektor der de skal ha nye lederoppgaver Dette kan ha baringde positive og negative sider At de kjenner sektoren og hvordan det politiske systemet virker er aringpenbart en forshydel men det kan ogsaring virke konserverende at saring faring rekrutteres fra privat sektor eller fra andre etashyter (Colbjoslashrnsen 2015)

Det er velkjent at enkelte andre land feks Storbritannia legger stor vekt paring felles utdanning og karriere for embets- og tjenestemenn for aring lage en felles offentlig forvaltningskultur Tiltak for aring utvikle uformelle nettverk i forvaltningen kan bidra til en stoslashrre grad av felles forvaltningskultur I regi av Difi tidligere Fornyings- og administrashysjonsdepartementet og naring Kommunal- og modershyniseringsdepartementet har det vaeligrt gjennomshyfoslashrt en del samlinger og kurs for aring bidra til felles kultur kunnskap og holdninger Dette er i senere tid forsterket gjennom kommunal- og moderniseshyringsministerens laquoProgram for styring og ledelse i statenraquo Programmet innebaeligrer bla tilbud om etterutdanning i samarbeid med Universitetet i Oslo kompetansetilbud om strategisk ledelse og om bruk av IKT

Rekrutteringen til offentlig sektor kan ogsaring bli paringvirket av at loslashnningene i liten grad er differensishyert mellom ulike deler av landet I storbyene med hoslashye boligpriser er loslashnnsnivaringet for laeligrere og sykepleiere lavere (maringlt ved hva man har igjen

etter aring ha betalt boligutgifter) enn i distriktene Dette kan gjoslashre det lettere aring rekruttere gode laeligrere og sykepleiere i distriktene mens skoler og sykehus i storbyene i stoslashrre grad konkurrerer med privat sektor om de beste kandidatene Der-med kan effektiviteten i offentlig sektor i storbyshyene bli svekket (Delfgaauw og Dur 2008)

753 Fristilling av statlige virksomheter

I aringrene fra 1992 til 2003 ble en rekke statlige virkshysomheter fristilt fra den vanlige statsforvaltningen og organisert som egne selskap eller foretak Blant disse er Statnett Statskraft Posten Telenor virksomhetene i jernbanesektoren Avinor Mesta og Entra eiendom

Arnesen og Hagen (2008) har gjennomgaringtt utviklingen i disse virksomhetene ut fra bedriftsshyoslashkonomiske og samfunnsmessige vurderinger Hovedfunnene er at virksomhetene etter fristillinshygen produserer flere tjenester til lavere kostnader Omlegging til en markedsorientert energisektor oslashkte statens avkastning fra eierskapet til nett og vannkraftressurser samtidig som ressursene ble brukt mer effektivt og prisene til kundene etter hvert gikk ned I alle selskapene medfoslashrte fristilshylingene en reduksjon av aringrsverksinnsatsen samtishydig som produksjonen oslashkte Dette har bidratt til aring fristille arbeidskraften til andre deler av oslashkonoshymien i en periode med generelt sterk ettersposlashrsel etter arbeidskraft

Overgangen fra et system der det politiske systemet var oppdragsgiver til et markedsbasert system ga ifoslashlge Arnesen og Hagen (2008) samshyfunnsoslashkonomiske gevinster gjennom tre mekanisshymer ndash Tradisjonelle goder og tjenester ble produsert

rimeligere som foslashlge av virksomhetsinterne kostnadsreduserende tiltak

ndash Foretakene benyttet sin frie stilling til aring ekspanshydere virksomheten baringde ved ny aktivitet og ved oppkjoslashp

ndash Friheten til aring finansiere stoslashrre investeringer og satsinger ut fra kommersielle betraktninger har gitt tilpasninger til betalingsvilje paring ettershysposlashrselssiden og flere kunder har faringtt det de oslashnsket

Markedseksponeringen har bidratt til oslashkt oppshymerksomhet om brukerne samtidig som bedre oslashkonomisk drift har gitt betydelige overskudd Forskerne finner ikke belegg for paringstander om at demokratiske prosesser er svekket Det har vokst fram en klarere arbeidsdeling mellom produkshysjonsoppgaver og tilsynsfunksjoner Dette medvirshy


ker til at den parlamentariske kontrollen har blitt ivaretatt I motsetning til i en del andre land har fristillingsprosessen blitt drevet som en pragmashytisk tverrpolitisk soslashking etter gode praktiske loslashsshyninger for viktige samfunnssektorer med tilsyneshylatende faring ideologiske konflikter Et pragmatisk samarbeid med fagbevegelsen der de fristilte virksomheter ble organisert i en egen arbeidsshygiverorganisasjon NAVO senere Spekter var en del av denne prosessen ifoslashlge forskerne

Naringr fristillingene fra perioden 1992 til 2003 stort sett var vellykkede er det naturlig aring sposlashrre om hvorfor det senere har vaeligrt faring fristillinger Paring oppdrag fra Spekter gikk Poumlyry Management Consulting (2011) gjennom tjenesteproduksjonen i 36 virksomheter i statlig forvaltning med til sammen 80 000 ansatte Poumlyry fant at vel halvparshyten drev med tjenesteproduksjon og de oslashvrige i hovedsak med myndighetsutoslashvelse

Fire tilfeldig valgte virksomheter ble gjennomshygaringtt grundig Jernbaneverket NAV Forsvarets Logistikkorganisasjon (FLO) og Statens kartverk Oppsummert finner rapporten at Jernbaneverket og FLO har volum og oppgaver (bla produksjonsshyvirksomhet) som kan gi muligheter for effektiviseshyring ved utskilling av hele eller deler av virksomshyheten Ogsaring Statens kartverk har oversiktlige oppshygaver som kan gjoslashre utskilling mulig NAV ble vurdert aring ha en stoslashrrelse og kompleksitet som gjoslashr utskilling mindre aktuelt

Rapporten paringpeker at de deler av forvaltninshygen der stort innslag av myndighetsoppgaver gjoslashr at det ikke er aringpenbart fornuftig aring skille ut virkshysomhet kan det alternativt vaeligre fornuftig aring rydde opp internt i forvaltningen gjennom tydeliggjoslashring av roller og bedre organisering

Poumlyry-rapporten gir ikke svar paring hvorfor det ikke har skjedd fristillinger av betydning etter 2003 Den viktigste forklaringen synes aring vaeligre at de fleste statlige virksomheter som ble fristilt i perioden fra 1992 til og med 2003 arbeidet paring omraringder der det skjedde store ytre endringer ved aringpning av markeder for konkurranse som feks tele- og posttjenester Dette hang bla sammen med endringer i europeiske reguleringer og EOslashSshyavtalen Det ble tatt nasjonale beslutninger om konkurranse for kraftmarkedet ny organisering av tjenester og infrastruktur for luftfarten og utskillelse av tjenesteproduksjon innen eiendom

Det er nylig satt i gang en jernbanereform som medfoslashrer fristilling av jernbanens infrastruktur og oslashkt konkurranse for NSB Det er etablert et veishyselskap som gir en ny statlig fristilt aktoslashr i vegutshybyggingen og som kan gi erfaringer fra denne maringten aring organisere virksomhet paring selv om det

ikke innebaeligrer oslashkt innslag av konkurranse i sekshytoren Fristilling i deler av Forsvarets produkshysjonsvirksomhet kan vurderes Ogsaring for flere utdannings- og forskningsinstitusjoner kan det vaeligre muligheter for utvikling av hele eller deler av virksomheten gjennom mer selvstendige orgashynisasjoner

Etter aringrhundreskiftet er en lang rekke statlige institusjoner gitt oslashkte fullmakter til aring styre egen virksomhet gjennom saringkalt nettobudsjettering De fleste av disse virksomhetene er innenfor universishytets- og hoslashyskolesektoren som gjennom ny lovshygivning fikk sikret en betydelig faglig selvstendigshyhet

Nettobudsjetteringen gir oslashkt handlefrihet til aring utsette bruk av midler og til aring oppnaring gevinster som foslashlge av investeringer Institusjonene har imidlertid ikke samme frihet til aring ta opp laringn som helt fristilte institusjoner og selvstendige aksjeselshyskap vil ha Erfaringsmessig kan slik fristilling gi grunnlag for utilsiktet ekspansjon gjennom laringneshyopptak dersom det ikke foreligger tilstrekkelig rammestyring eller virksomheten drives i et marshyked med disiplinerende konkurranse

To offentlige utvalg har anbefalt fristilling av universitets- og hoslashyskoleinstitusjonene bla for aring fremme bedre ledelse internt i institusjonene uten at dette er fulgt opp av myndighetene Komshymisjonens vurdering er at disse institusjonene har behov for oslashkt autonomi spesielt naringr det gjelder rekruttering se kapittel 5

754 Likere konkurransevilkaringr mellom offentlige og private aktoslashrer

Produktivitetskommisjonen er opptatt av aring sikre like vilkaringr mellom offentlige og private tjenestetilshybydere I foslashrste rapport viser Kommisjonen til at virkemidlene i konkurranseloven ikke er tilstrekshykelige for aring sikre konkurranse paring like vilkaringr melshylom offentlige og private tjenestetilbydere Komshymisjonen mener bla at Norge boslashr faring et sterkere haringndhevingsregime for aring redusere risikoen for at det offentlige subsidierer konkurranseutsatt oslashkoshynomisk aktivitet med midler fra annen virksomhet (saringkalt kryss-subsidiering)

Nettofoslashring av merverdiavgift i statlige forvaltshyningsorgan fra 1 januar 2015 betyr at virksomheshytenes beslutning om intern produksjon eller aring sette produksjonen ut til eksterne skjer paring grunnshylag av en riktigere sammenligning av kostnader Tidligere foslashrte merverdiavgiften til at intern proshyduksjon kunne fremstaring som mer gunstig sammenshylignet med kjoslashp fra private aktoslashrer Med nettofoslashshyring av merverdiavgift er en konkurranseulempe


for private aktoslashrer fjernet og det er lagt til rette for en mer effektiv ressursbruk i statlige virksomshyheter Ordningen innebaeligrer en del administrative kostnader

I Prop 37 L (2015ndash2016) har Regjeringen fulgt opp forslaget om en politisk uavhengig haringndheshyving av konkurranseloven ved at ankesaker behandles i en egen uavhengig nemnd og ikke i departementstatsraringd

EFTAs overvaringkingsorgan (ESA) har paringpekt forskjeller mellom konkurransevilkaringr for private og offentlige aktoslashrer EOslashS-avtalen har forbud mot tildeling av offentlig stoslashtte til foretak dersom stoslashtshyten kan vri eller true med aring vri konkurransen og paringvirke samhandelen innen EOslashS-omraringdet Ogsaring offentlige virksomheter kan vaeligre gjenstand for forbudet mot offentlig stoslashtte ESA har foreloslashpig konkludert med at det generelle skattefritaket for stat helseforetak og kommunal virksomhet inneshybaeligrer ulovlig statsstoslashtte I flere konkrete saker har offentlige aktoslashrer drevet oslashkonomisk aktivitet i konkurranse med private aktoslashrer og skattefritashyket har vaeligrt en ulovlig fordel for offentlige aktoslashshyrer Skattefritaket gjelder all aktivitet som offentshylige aktoslashrer utoslashver innenfor sitt rettssubjekt og omfatter i utgangspunktet alle inntekter herunder inntekter fra kommersiell virksomhet utbytte gevinster og renteinntekter ESA har anmodet norske myndigheter om aring vurdere tiltak for aring hinshydre at offentlige aktoslashrer kryss-subsidierer oslashkonoshymisk aktivitet I tillegg har ESA startet en vurdeshyring av om offentlige aktoslashrer mottar ulovlige forshydeler i form av ubegrensede garantier

Konkurranse paring like vilkaringr er sentralt for aring sikre at samfunnets ressurser utnyttes mest mulig effektivt Det generelle skattefritaket for de offentshylige aktoslashrene kryss-subsidiering og eventuelle fordeler av ubegrensede garantier bryter med dette Konkurransefordeler for offentlige aktoslashrer kan bla foslashre til at de kan levere tjenester til lavere priser enn private tilbydere og private tilbydere kan dermed drives ut av markedet Saeligrfordelene kan ogsaring lede til ineffektiv drift siden virksomheshyten kan opprettholdes med svakere driftsresultashyter men likevel vaeligre konkurransedyktig i markeshydet Dette svekker insentivene til omstilling og innovasjon Paring denne maringten gir disse fordelene heller ikke best mulig bruk av arbeidskraften

Problemet med det generelle skattefritaket for offentlige aktoslashrer kan i prinsippet loslashses paring to maringter Det kan innfoslashres skatteplikt for offentlige aktoslashrers oslashkonomiske aktivitet i skatteloven eller det kan stilles krav om at det offentliges oslashkonoshymiske aktivitet maring skilles ut i egne skattepliktige selskaper (utskillingsplikt) Baringde skatteplikt og

utskillingsplikt sikrer at den oslashkonomiske aktiviteshyten blir beskattet Utskillingsplikt er imidlertid et mer effektivt virkemiddel for aring motvirke kryssshysubsidiering fordi transaksjonene mellom ulike enheter blir transparente Det kan gjoslashre politikere og administrasjon mer bevisst paring skillet mellom forvaltning (myndighetsutoslashvelse) og oslashkonomisk aktivitet og dermed forhindre kryss-subsidiering En utskillingsloslashsning vil foslashre til at de oslashkonomiske forholdene maring synliggjoslashres i offentlige aringrsregnshyskap og aringrsrapporter og styrke oslashkonomi- og eiershystyringen av aktiviteten

I tillegg fjerner utskillingsplikt eventuelle forshydeler offentlige aktoslashrer har av ubegrensede garantier I kommuneloven framgaringr det at komshymuner og fylkeskommuner ikke kan garing konkurs Dette gir en ubegrenset garanti for alle forpliktelshyser Oslashkonomisk virksomhet i kommunene kan dermed faring gunstigere finansieringsvilkaringr kassashykreditter og leverandoslashrkreditter enn private konshykurrenter Dersom den oslashkonomiske aktiviteten skilles ut i et eget selskap med begrenset ansvar vil disse fordelene begrenses Skatteplikt loslashser ikke eventuelle problemer med garantier og er heller ikke et like effektivt virkemiddel mot kryssshysubsidiering


Som diskutert foran forutsetter en vellykket fristilshyling av offentlige institusjoner at de har handlefrihet til omstilling ombemanning og omlokalisering Tilshystrekkelig handlingsrom for lederne er av stor betydshyning for ef fektiv drift av offentlige institusjoner Loslashnn er et viktig virkemiddel for aring faring gode ledere og loslashnnssystemet boslashr vektlegge at resultater narings Staten boslashr i stoslashrre grad enn hittil soslashke aring rekruttere ledere som har ledererfaring fra annen virksomhet enn de statlige institusjoner de skal lede Det er behov for oslashkt fleksibilitet i praktisering av lov- og avtaleverk for aring oslashke effektiviteten i en del virksomheter Loslashnnsshysystemet i of fentlig sektor maring i stoslashrre grad stoslashtte opp under effektiv drift

Fristillingene som ble gjennomfoslashrt i perioden 1992 til 2003 virker i stor grad aring ha bidratt til bedre ressursbruk og oslashkt produktivitet Mulighetene for organisatorisk fristilling for aring ta ut ef fektivitetsshygevinster boslashr vurderes ogsaring paring andre omraringder feks slik det naring gjoslashres innenfor jernbanesektoren For de fleste statlige virksomheter vil hovedoppgaven likeshyvel vaeligre aring arbeide for oslashkt effektivitet innenfor naringvaeligshyrende tilknytning til statsforvaltningen men slik at det siktes mot oslashkt handlerom for utvikling og ef fektishyvisering gjennom klare maringl ansvarsforhold og bedre organisering


Kommisjonen mener problemene med skattefrishytak for offentlige virksomheter kryss-subsidiering og ubegrensede garantier boslashr loslashses med sikte paring aring skape mer ef fektiv konkurranse Utskillingsplikt framstaringr som den mest hensiktsmessige loslashsningen Maringlet med utskillingsplikt boslashr vaeligre aring sikre at det of fentliges aktiviteter som skjer i konkurranse med andre maring operere under samme vilkaringr som private aktoslashrer

76 Offentlig arbeidskraftsbehov

Framskrivningene til 2060 som er diskutert i kapittel 4 viser at viderefoslashring av historiske trenshyder bla mht standardveksten i offentlige tjenesshyter vil gi sterk vekst i behovet for arbeidskraft i offentlig tjenesteproduksjon saeligrlig etter 2025 I referansebanen er det beregnet at sysselsettingsshyandelen i offentlig sektor vil oslashke fra 27 pst i 2014 til 45 pst i 2060 Det oslashkte arbeidskraftbehovet gjelder spesielt produksjon av helse- og omsorgsshytjenester

Modellframskrivningene i kapittel 4 skal ikke tolkes som prognoser for hva som faktisk vil skje I stedet viser de at konsekvensene av forutsetninshyger som hver for seg kan virke realistiske foslashrer til urealistiske ogeller uoslashnskede tilstander Beregshyningene viser hvor raskt Norge beveger seg i slike retninger og dermed at det haster aring korrigere utviklingen Spesielt viser framskrivningene konshysekvenser av en varig svak produktivitetsvekst

Ogsaring andre analyser peker paring at arbeidskraftshybehovet i offentlig sektor kan oslashke markant framshyover (Holmoslashy mfl 2014 Perspektivmeldingen 2013) Oslashkt produktivitet i offentlig sektor vil bidra til aring redusere arbeidskraftbehovet se kapittel 44 Jo lenger frem man ser desto stoslashrre utslag faringr man av forskjeller i produktivitetsvekst og andre forhold bla vekstrater for standardheving Betydningen for offentlig sysselsetting forsterkes dessuten over tid av at antall brukere av helse- og omsorgstjenester vil oslashke betydelig som foslashlge av veksten i antall eldre

761 Rekruttering av riktig kompetanse

Hvor lett det vil bli for offentlig sektor aring rekrutshytere tilstrekkelig og riktig arbeidskraft vil avhenge av en rekke forhold men stigende loslashnnsforskjelshyler mellom privat og offentlig sektor har gjort det vanskeligere aring faring tak i visse typer kompetanse

Kvaloslashy (2015) beskriver hvordan insentivene til aring tiltrekke seg kompetanse og til aring gjoslashre en god jobb er knyttet opp til hva slags beloslashnning som gis

for de valg man tar Beloslashnningen behoslashver ikke bestaring av bare loslashnn ogsaring annerkjennelse eller indre motivasjon man kan faring av aring gjoslashre en viktig jobb kan vaeligre viktig for rekruttering og produktishyvitet baringde i offentlig og privat sektor Det kan skilshyles mellom implisitte og eksplisitte insentiver Eksplisitte insentiver brukes mye i privat sektor og kan vaeligre feks provisjonsloslashnn bonuser eller resultatloslashnn (Barth 2015) I offentlig sektor er det vanligere med implisitte insentiver i form av feks oslashkt fastloslashnn eller forfremmelser Loslashnnsspredningen innenfor virksomhetene kan gi et bilde av styrken paring de implisitte insentivene Figur 75 viser den nominelle loslashnnsveksten for avtalt maringnedsloslashnn i privat og offentlig sektor i kroner og prosent for perioden 2000ndash2014 Figuren viser at loslashnnsspredshyningen har oslashkt baringde i offentlig og privat sektor Slik sett har altsaring de implisitte insentivene oslashkt Samtidig har forskjellene mellom topploslashnningene i privat og offentlig sektor oslashkt (i kroner) noe som kan gjoslashre det vanskeligere aring tiltrekke seg visse typer kompetanse som kan bli viktige i de omstilshylingene offentlig sektor staringr overfor For de med lavest loslashnn er det omvendt her har veksten baringde i prosent og i kroner vaeligrt stoslashrst for ansatte i offentshylig sektor Det gjennomsnittlige loslashnnsnivaringet i prishyvat og offentlig sektor er i 2014 om lag det samme (ikke vist i figuren) For de med lave loslashnninger ligshyger loslashnnsnivaringet i offentlig sektor om lag 30 pst over loslashnnsnivaringet i privat sektor mens den oslashverste desilen ligger 26 pst under nivaringet i privat sektor

Svakere implisitte og lite bruk av eksplisitte insentivordninger i offentlig sektor kan ifoslashlge Kvaloslashy baringde redusere produktiviteten til de som jobber i sektoren og paringvirke hvem som velger aring jobbe i offentlige virksomheter Seleksjonseffekshyten kan deles inn i fire ndash Hoslashyere loslashnn for de med lavest kompetanse kan

trekke i retning av aring tiltrekke seg de med lavest produktivitet

ndash Siden variabel loslashnn gir mer usikkerhet kan det trekke i retning at de som er opptatt av sikkershyhet (mest risikoaverse) soslashker seg til offentlig sektor

ndash De som har stoslashrst tro paring egne ferdigheter kan ha insentiver til aring soslashke seg til privat sektor der hoslashy innsats og hoslashy kompetanse beloslashnnes i stoslashrre grad

ndash Offentlig sektor kan tiltrekke seg folk som er mindre opptatt av egen materiell vinning og mer opptatt av andre forhold ved jobben som aring jobbe for et samfunnsnyttig formaringl

Empirisk forskning stoslashtter opp under disse forklashyringene (Domen og Falk 2011) Kvinner er bla


100

Prosent Gjennomsnittlig oslashkning i maringnedsfortjeneste

50 000

Kroner

Begge sektorer

Offentlig sektor

Alle ansatte

Privat sektor

Begge sektorer

Offentlig sektor

Desil 1

Privat sektor

Begge sektorer

Offentlig sektor

Desil 10

Privat sektor

0

5 000

10 000

15 000

20 000

25 000

30 000

35 000

40 000

45 000

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90 Prosent Kroner per maringned

Figur 75 Nominell loslashnnsvekst i privat og offentlig sektor 2000ndash2014


mer tilboslashyelige til aring velge fastloslashnnsregimer De som velger denne typen arbeid er ogsaring ofte menshynesker med sterkere preferanser for andres velshyferd (altruisme) I en sposlashrreundersoslashkelse utfoslashrt i 50 land viser Dur og Zoutenbier (2014) at offentlig ansatte i stoslashrre grad ser paring det aring hjelpe andre som en viktig del av begrunnelsen for aring velge sektor

Noen av de virkemidlene som benyttes i privat sektor for aring sikre hoslashy effektivitet og god samlet maringloppnaringelse er vanskelig aring overfoslashre til offentlig sektor Dette betyr ikke at slike virkemidler ikke finnes eller utproslashves Lederloslashnnssystemet i staten er et eksempel paring at man ogsaring i offentlig sektor benytter eksplisitte insentivordninger Kvaloslashy mfl (2015) viser at verbal motivasjon kan fungere godt sammen med prestasjonsbasert avloslashnning Kube mfl (2012) viser at symbolske gaver kan ha sterkere effekt paring innsats enn oslashkt loslashnn En kakeshyfeiring for aring markere at noen har gjort en god preshystasjon kan derfor virke motiverende gjennom at det synliggjoslashres at arbeidsgiver setter pris paring innshysatsen som er nedlagt

762 Oslashkt mobilitet mellom offentlig og privat sektor

For at arbeidskraften skal kunne bevege seg friest mulig mellom offentlig og privat sektor er det vikshytig at det ikke finnes unoslashdvendige barrierer for mobilitet En mulig innlaringsingsmekanisme som kan ha betydning for arbeidskraftmobiliteten er

pensjonssystemet Dagens tjenestepensjonssysshytem og dagens AFP-ordninger innebaeligrer at vershydien av opptjente pensjonsrettigheter kan paringvirshykes av at man bytter jobb Dersom jobbytte fra prishyvat til offentlig sektor eller omvendt reduserer verdien av den samlede pensjonen vil det i mange tilfeller hindre at man bytter jobb saring fremt tapet ikke kompenseres gjennom hoslashyere loslashnn eller bedre pensjonsrettigheter Boks 74 beskriver barshyrierene i dagens pensjonssystem naeligrmere

Slike innlaringsingsmekanismer kan saeligrlig paringvirke eldre arbeidstakeres valg ettersom de har mer opptjente pensjonsmidler og derfor ogsaring mest aring tape paring aring bytte jobb I Norge er yrkesdeltashykelsen i aldersgruppen 50ndash69 aringr hoslashyere enn OECD-gjennomsnittet Men samtidig faller andeshylen som bytter jobb betydelig med alder se figur 76 Lien (2014) finner at andelen som bytter jobb etter 50 aringr bare er om lag 5 pst og at andelen har vaeligrt stabil siden aringrtusenskiftet Lav mobilitet blant eldre arbeidstakere kan skyldes naturlige forhold som at eldre trives godt i den jobben de har Oslashkt risiko for aring bli arbeidsledig ved jobbskifte kan ogsaring foslashre til lave mobilitet blant eldre

Statistisk sentralbyraring har i sine siste to aringrlige rapporter om yrkesaktivitet blant eldre foslashr og etter pensjonsreformen kartlagt mobiliteten til eldre arbeidstakere og forsoslashkt aring relatere denne til pensjonsordninger (Claus mfl 2014 2015) I disse rapportene studeres mobiliteten i og mellom kommunal statlig og privat sektor Det eneste det


Boks 74 Barrierer i dagens pensjonssystem

AFP i privat sektor

Fra 2011 er AFP i privat sektor lagt om til en livsshyvarig pensjon som fritt kan kombineres med arbeid Det er flere vilkaringr som maring vaeligre oppfylt for aring faring AFP i privat sektor Til og med 2013 var kravet at man maringtte ha arbeidet i en AFP-virkshysomhet minst tre av de siste fem aringrene foslashr fylte 62 aringr Framover vil dette kravet gradvis oslashke til minst sju av de siste ni aringrene I tillegg maring man ha jobbet minst tre aringr sammenhengende i en AFP-virksomhet paring uttakstidspunktet Ansiennishytetsvilkaringret foslashrer til at det er svaeligrt ugunstig aring bytte jobb fra privat AFP-virksomhet til privat virksomhet uten AFP-ordning eller til offentlig sektor naringr en naeligrmer seg 62 aringr Den livsvarige utbetalingen en da mister vil ofte vaeligre verdt mer enn eacuten million kroner Aring bytte jobb til offentlig sektor vil imidlertid ha mindre konseshykvenser dersom en bytter tidlig nok til aring kunne tjene opp rett til offentlig AFP

Offentlig AFP

I offentlig sektor er AFP fortsatt en tidligpenshysjonsordning som omfatter alle ansatte AFP kan tas ut mellom 62 og 67 aringr Retten til AFP forutshysetter at en er i jobb fram til uttakstidspunktet Ansiennitetskravet varierer noe mellom kommushynal og statlig sektor Uttak av offentlig AFP forshyutsetter at man slutter helt eller delvis i arbeid foslashr 67 aringr Personer som planlegger aring jobbe fulltid minst til 67 aringr vil dermed ikke faring noen nytte av AFP-ordningen De som planlegger aring trappe ned foslashr 67 aringr vil derimot tape paring aring bytte jobb fra offentlig til privat sektor med mindre de rekker aring tjene opp rett til AFP i det nye arbeidsforholshydet I saring fall maring man bytte jobb til privat AFPshyvirksomhet og jobbskiftet maring i 2016 skje foslashr fylte 55 aringr

Private tjenestepensjoner

I privat sektor har ansatte i dag opptjening i enten innskuddsbaserte eller ytelsesbaserte

garingr an aring konkludere med fra disse undersoslashkelshysene er at en ikke kan avvise at pensjonsordninger bidrar til aring laringse ansatte fast til virksomheter med samme pensjonsordning og paring den maringten til aring redusere mobiliteten

ordninger Fra og med 2014 er det innfoslashrt et nytt produkt for privat tjenestepensjon (tjenestepenshysjonsloven) Innskuddsbaserte tjenestepensjoshyner er basert paring at arbeidsgiver betaler inn en premie som utgjoslashr en prosentandel av loslashnnen Tjenestepensjonen vil avhenge av de innbetalte premiene og avkastningen paring disse For persoshyner med innskuddsbasert tjenestepensjon vil bytte av jobb ikke gi konsekvenser for tjenesteshypensjonen som allerede er tjent opp Ytelsesbashysert tjenestepensjon er basert paring at beregnet alderspensjon fra folketrygden og tjenestepenshysjonen til sammen skal utgjoslashre en viss prosent av sluttloslashnnen Ved denne typen tjenestepensjon vil opptjeningen bli omgjort til en saringkalt fripolise ved bytte av jobb Erfaringen de siste aringrene har vaeligrt at fripoliser normalt gir klart svakere avkastning paring pensjonsopptjeningen enn om man hadde fortsatt i samme jobb (for de fleste er realloslashnnsveksten sterkere enn realavkastninshygen paring fripolisen) Den enkelte vil derfor ofte tape pensjon i de ytelsesbaserte ordningene ved aring bytte jobb

Offentlig tjenestepensjon

For aring faring full offentlig tjenestepensjon kreves det minst 30 aringrs tjenestetid i full stilling Dersom man ikke er i jobb i offentlig sektor paring uttaksshytidspunktet kreves det 40 aringrs tjenestetid for aring faring full tjenestepensjon Personer med mindre enn 40 aringrs tjenestetid kan dermed faring en reduksjon i den offentlige tjenestepensjonen ved aring bytte jobb fra offentlig til privat sektor Dersom man fortsetter i jobb i offentlig sektor ved siden av pensjonen er hovedregelen at tjenestepensjoshynen blir redusert ut fra inntektsnivaringet i jobben relativt til inntekten foslashr uttak Dette gjelder ikke jobb i privat sektor For de fleste som oslashnsker aring jobbe noe ved siden av offentlig tjenestepensjon vil det derfor loslashnne seg aring bytte til privat sektor Vanligvis gjelder dette foslashrst fra 67 aringr men for personer med saeligraldersgrense er dette aktuelt ogsaring tidligere

Det er gjort faring andre norske studier av tjenesshytepensjoners og AFPs betydning for arbeidskraftshymobiliteten Analyser av Haeligrnes mfl (2011) paring grunnlag av data fra 2003 og tidligere tyder paring at tjenestepensjonsordninger da hadde liten eller ingen betydning for mobiliteten Betydningen av


25 35 45 55 65

Jobbytte 30

Private AFP-virksomheter

Private virksomheter uten AFP

Virksomheter i offentlig sektor

30

25 25

20 20

15 15

10 10

5 5

0 0

Figur 76 Personer som byttet jobb mellom 30092012ndash30092013 Prosent

Kilde NAV

den avtalefestede pensjonsordningen (AFP) kan imidlertid gjoslashre at bildet ser annerledes ut naring Med data fra perioden 2001ndash2013 finner Lien (2014) at blant arbeidstakere som bytter jobb etter fylte 50 aringr er det et flertall som bytter til en jobb innenfor samme sektor og at faring bytter jobb til en annen sektor med risiko for aring miste retten til AFP I private virksomheter som omfattes av AFP-ordshyningen finner studien ingen klar forskjell mellom andelen som bytter jobb foslashr 62 aringr og aldersgrupshypen 62ndash66 aringr til tross for at risikoen for aring miste retten til AFP oslashker ved et slikt skifte Verken for private AFP-virksomheter eller i offentlig sektor finner studien signifikant lavere mobilitet de siste tre aringrene foslashr 62 aringr og heller ikke signifikant hoslashyshyere mobilitet mellom 62 og 67 aringr

Mer samordnede pensjonsordninger mellom offentlig og privat sektor ville redusere slike innshylaringsingsmekanismer I Sundvolden-erklaeligringen har Solbergregjeringen uttrykt at den oslashnsker mer like pensjonsordninger i offentlig og privat sektor og oppfordret partene i arbeidslivet til aring starte et arbeid med sikte paring finne pensjonsloslashsninger som er bedre tilpasset pensjonsreformen ogsaring for offentlig ansatte

763 Helse- og omsorgssektoren

En konsekvens av at det blir mange flere eldre i befolkningen er at ettersposlashrselen etter arbeidsshykraft vil endres Saeligrlig vil ettersposlashrselen etter

helse- og omsorgstjenester oslashke kraftig Oslashkt proshyduktivitet i helse- og omsorgssektoren vil vaeligre et viktig bidrag til aring loslashse det framtidige arbeidskraftsshybehovet Denne sektoren er betydelig mer arbeidsintensiv enn den norske gjennomsnittsnaeligshyringen og det innebaeligrer at produktivitetsoslashkninshyger kan vaeligre saeligrlig viktige her samtidig som potensialet kan vaeligre stort Oslashkt bruk av velferdsshyteknologi kan feks frigjoslashre arbeidskraft til andre oppgaver og redusere veksten i sysselsettingen i sektoren (Teknologiraringdet 2015) Historisk har sysselsettingen og utgiftene til helsesektoren imidlertid vokst klart sterkere enn det som kan forklares av demografiske forhold alene (Holmoslashy mfl 2014) Det tyder paring at produktivitetsveksten i helsesektoren ikke har blitt tatt ut i form av lavere vekst i ressursbruken men i oslashkt standard og bedre tjenester Hoslashyere produktivitet i helse- og omsorgssektoren inkl bruk av ny teknologi og ny loslashsninger vil imidlertid ikke vaeligre tilstrekkelig til aring loslashse det oslashkte arbeidskraftsbehovet alene Ogsaring antallet ansatte i sektoren vil oslashke

I dag leveres store deler av omsorgstjenestene av offentlig sektor og det offentlige betaler 75ndash80 pst av de samlede helseutgiftene (NOU 2010 13 Damvad 2014) Ansvaret er delt mellom kommushynene og staten der kommunene har ansvaret for primaeligrhelsetjenesten og pleie- og omsorgstjeshynesten og staten har ansvaret for spesialisthelseshytjenesten I tillegg har fylkeskommunene ansvar for den offentlige tannhelsetjenesten De langsikshytige beregningene som ble presentert i kapittel 4 tegner en utvikling innen helsesektoren som ikke synes baeligrekraftig for offentlig sektor slik den er organisert i dag

Framover vil det trolig tvinge seg fram flere private tilbydere av helsetjenester Stoslashrre konkurshyranse i helsesektoren kan vaeligre positivt ved at det kan skape mer bevissthet om kostnadene og mer effektiv bruk av arbeidskraften i offentlig sektor Samtidig kan det bidra til at helsevesenet i stoslashrre grad blir todelt der de med hoslashyest inntekt i stoslashrst grad vil kunne benytte seg av det private helsetilshybudet Den totale effekten av en privatisering av helsesektoren vil vaeligre avhengig av hvordan forshydelingen av tjenestene blir mellom offentlig og prishyvat sektor og hvordan disse finansieres

Ifoslashlge Hagen (2013) vil en stoslashrre framvekst av private aktoslashrer trolig gi et bedre tilbud for enkle inngrep Private sykehus kan tjene mest paring aring speshysialisere seg paring relativt enkle inngrep mens stoslashrre og dyrere oppgaver som akuttberedskap og doslashgnbemanning samt utdanning og forskning kan bli overlatt til det offentlige Det kan ogsaring tvinshyges fram et stoslashrre skille mellom basistjenester og


tilleggstjenester i helse- og omsorgssektoren Oslashkt ettersposlashrsel etter helsetjenester og standardoslashkshyninger vil foslashre til store merutgifter paring offentlige og kommunale budsjetter For aring holde igjen utgiftsveksten kan staten og kommunene tilby visse minimumstjenester til en gitt standard mens tjenester utover basistilbudet er noe den enkelte maring betale for selv

Oslashkt tilstroslashmning og bedre bruk av arbeidskraften

Det oslashkte behovet for arbeidskraft innen helse- og omsorgssektoren vil ifoslashlge Statistisk sentralbyrarings framskrivinger saeligrlig gjelde helsefagarbeidere og sykepleiere (Roksvaag og Texmon 2012) Det anslarings en underdekning paring mellom 45 000 og 73 000 helsefagarbeidere og mellom 16 000 og 45 000 sykepleiere i 2035 avhengig av hvilke forshyutsetninger som legges til grunn

Automatisering av arbeidsoppgaver i naeligringsshylivet og andre deler av offentlig sektor kan potenshysielt frigjoslashre betydelige arbeidskraftressurser I tilshylegg kan det oslashkte ressursbehovet dekkes med arbeidskraft utenfra Aringpning av arbeidsmarkedet mot Oslashst- og Sentral-Europa har foslashrt til en betydeshylig oslashkning i arbeidsinnvandring og oslashkningen i antall aringrsverk i pleie- og omsorgssektoren de senere aringrene skyldes foslashrst og fremst det oslashkte antallet med utenlandsk bakgrunn (Aamodt mfl 2011 Hoslashst mfl 2015)

En utfordring med aring ansette utenlandsk arbeidskraft er imidlertid at innvandrere med de noslashdvendige kvalifikasjonene ofte kun blir i helseshyog omsorgssektoren midlertidig mens ufaglaeligrte innvandrere har faring egnede utdanningstilbud (Homme og Hoslashst 2008 Hoslashst mfl 2010) For innshyvandrere som kommer til Norge av andre aringrsaker enn arbeid som flyktninger eller som foslashlge av familiegjenforening kommer det i tillegg andre integreringsutfordringer se kapittel 643

En annen utfordring for de som oslashnsker aring jobbe i helsesektoren er aring faring godkjent sine utdanninger Mellom 2008 og 2015 har over 3 200 sykepleiere som oslashnsker aring jobbe i Norge faringtt avslag Det er i hovedsak sykepleiere med utdanning utenfor EOslashS-omraringdet herunder nordmenn som har stushydert i utlandet Den norske autorisasjonsordninshygen for helsepersonell har blitt kritisert for aring vaeligre streng at saksbehandlingen tar unoslashdvendig lang tid og at kravene til aring faring autorisasjon er uovershysiktlige I Sverige som i likhet med Norge er underlagt et EU-direktiv som avgjoslashr om man er kvalifisert som sykepleier er det derimot lettere aring faring autorisasjon Dersom vi skal faring brukt ressurshy

sene og kompetansen til de som kommer til Norge paring en god maringte er det viktig at regelverket ikke er unoslashdvendig strengt og rigid For aring gjoslashre autorisasjonssystemet mer oversiktlig og forstaringeshylig har myndighetene endret lovverket gjeldende fra og med 2016

Framover blir det ogsaring viktig aring bruke kompeshytansen som allerede befinner seg i sektoren Saeligrshylig kan dette skje ved aring oslashke arbeidstiden for en del av dem som naring jobber deltid se figur 77 For enkelte grupper er deltidsstilling en oslashnsket tilshyknytning til arbeidsmarkedet feks personer med nedsatt arbeidsevne og smaringbarnsforeldre mens andre oslashnsker en hoslashyere stillingsbroslashk Ifoslashlge Stashytistisk sentralbyrarings arbeidskraftundersoslashkelse er ufrivillig deltid saeligrlig utbredt i helse- og omsorgsshysektoren hvor hele 4 av 10 oslashnsket en hoslashyere stilshylingsbroslashk i 2014 Med andre ord er det et stort arbeidspotensiale som ikke blir realisert

Den utstrakte bruken av deltid i helse- og omsorgssektoren maring ses i sammenheng med at sektoren er avhengig av arbeidstidsordninger som dekker behovet for tjenester hele doslashgnet De ansatte inngaringr i arbeidsplaner som dekker alle timer i doslashgnet alle dager i uken Utfordringen med aring redusere deltidsbruken i helse- og omsorgssektoren henger derfor tett sammen med utfordringene med skift- og turnusordningene hvor det er vanskelig for arbeidsgiver aring kombishynere bemanningsbehovene med heltidsstillinger

Arbeidstidsordninger i forbindelse med skiftshyog turnusarbeid har vaeligrt droslashftet i flere offentlige utvalg Skiftturnusutvalget (NOU 2008 17) viste til at bemanningsproblemer i helgene var sentralt innen helse- og omsorgssektoren og at tiltak som ikke adresser problematikken rundt dette bare i begrenset grad kan bidra til mindre uoslashnsket delshytid Utvalget konkluderte med at en ikke kan komme utenom en viss oslashkning i helgefrekvensen i mange turnusplaner for aring redusere omfanget av ufrivillig deltid og at det i mange tilfeller ogsaring vil vaeligre behov for at enkelte arbeider hyppigere enn hver tredje helg Et flertall i Arbeidstidsutvalget (NOU 2016 1) mener at det er behov for endringer i loven for skift- og turnusarbeid for aring faring bedre arbeidstidsordninger i helse- og omsorgsshysektoren Flertallet viser til at bemanningsprobleshymene i helgene og konsekvensene det har for ufrivillig deltid har eksistert i flere aringr og at parshytene i arbeidslivet ikke har klart aring finne noen loslashsshyning paring dette Endringene som foreslarings av flertalshylet i arbeidstidsutvalget garingr paring aring utvide arbeidsgishyvers styringsrett til aring organisere arbeidstiden dvs gjoslashre unntak fra hovedreglene om gjennomsnittsshy


Figur 77 Utviklingen i andelen med heltidsshyarbeid Prosent

Kilde Hoslashst mfl (2015)

0

10

20

30

40

50

60

70

80

0

10

20

30

40

50

60

70

80

1975 1985 2003 2012

Alle sysselsatte kvinner

HjelpepleiereHelsefagarbeidere

Arbeidstid

beregning og daglig arbeidsfri for skift- og turnusshyordninger

Relevant kompetanse

For aring dekke det framtidige arbeidskraftbehovet i helse- og omsorgssektoren blir det foruten aring oslashke tilstroslashmningen og bruke den eksisterende arbeidskraften bedre viktig at det er tilstrekkelig utdanningskapasitet for faglaeligrt arbeidskraft i sekshytoren og at flere velger slik utdanning

Fagopplaeligringen innen helse og pleie staringr over-for flere av de samme utfordringene som andre fag- og yrkesopplaeligringer som sviktende rekrutteshyring og lav gjennomfoslashringsgrad (Hoslashst mfl 2015 Nyen og Toslashnder 2014) Antall ferdigutdannede helsefagarbeidere hjelpepleiere og omsorgsarbeishydere har oslashkt svakt etter 2010 men antallet er fortshysatt om lag halvparten av hva det var foslashr Kunnshyskapsloslashftet ble innfoslashrt i 2006 se figur 78 Rekrutshyteringen til helsefag er saeligrlig lav blant unge Gjenshynomsnittsalderen for nyutdannede faglaeligrte har ligget paring mellom 30 og 35 aringr de siste tiaringrene Utfordringen med lav ungdomsrekruttering finshyner man ogsaring i de andre nordiske landene (Hoslashst 2006)

Den lave gjennomfoslashringsgraden i helsearbeishyderfaget har sitt motstykke i at en oslashkende andel studenter velger aring ta paringbygning til generell studieshykompetanse framfor aring bli laeligrlinger I tillegg oslashker antallet som tar paringbygning etter fullfoslashrt fagopplaeligshyring Denne utviklingen maring bla ses i sammenshyheng med endringer i utdanningssystemet Samshymenslaringingen av hjelpepleier- og omsorgsutdanninshygene til det nye helsearbeiderfaget etter 2+2 modellen i Kunnskapsloslashftet i 2006 foslashrte til en halvshyering av antallet med yrkeskompetanse mens antallet med studiekompetanse ble nesten doblet (Vibe mfl 2012) For aring oslashke gjennomfoslashringsgrashyden i faget ble det i stortingsmeldingen laquoUtdanshyning for velferdraquo foreslaringtt en utproslashving av veksshylingsmodellen se kapittel 631 som baringde kan tilshypasses voksnes behov i utdanningsforloslashpet og samtidig bidra til at unge faringr praksis gjennom hele

Nyutdannede

1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 0

1 000

2 000

3 000

4 000

5 000

6 000

0

1 000

2 000

3 000

4 000

5 000

6 000

Omsorgsarbeidere Hjelpepleiere Helsefagarbeidere

Figur 78 Antall nyutdannede helsefagarbeidere hjelpepleiere og omsorgsarbeidere

Kilder Hoslashst (2010) og Statistisk sentralbyraring


utdanningsloslashpet se Meld St 13 (2011ndash2012) Det ble ogsaring foreslaringtt aring proslashve ut en Y-vei-ordning hvor fagbrevet gir grunnlag for opptak til hoslashyere utdanshyning i den hensikt aring oslashke status og rekruttering til yrket

Den lave gjennomfoslashringsgraden og ungdomsshyrektrutteringen maring ogsaring ses i sammenheng med laeligrlingemodellen i den kommunale sektoren Mens laeligrlinger innen tradisjonelle laeligrefag som bygg og anlegg og mekaniske fag er en del av den ordinaeligre arbeidsstokken er det mer vanlig at laeligrshylingene innen helsefag kun garingr paring laquotoppenraquo av den ordinaeligre bemanningen (Hoslashst mfl 2014) Det innebaeligrer at laeligrlinger i tradisjonelle fag inngaringr som en del av rekrutteringsstrategien til bedrifshytene mens laeligrlinger innen helsefag i stoslashrre grad kun er knyttet opp mot opplaeligring Etter endt utdanning er det saeligrlig vanskelig for helsefagarshybeidere aring faring jobb da de maring konkurrere med andre som staringr foran i koslashen bla eksisterende personell med lavere stillingsbroslashker Naringr behovet for faglaeligrte vil oslashke framover blir det viktig at laeligrlinshygemodellene ikke hindrer en god integrering av elevene i arbeidsmarkedet men bidrar til at det tilshybys nok laeligrlingplasser med gode jobbmuligheter etter endt utdanning

Forskning og elevundersoslashkelser viser ogsaring at elevene ikke finner karriereutsiktene i helsesektoshyren tilfredsstillende nok (Hoslashst mfl 2015) Det omfatter baringde hvilke deler av sektoren de kan faring jobb i hva slags jobb de kan faring grad av autonomi i arbeidet og mulighetene for faste fulltidsstillinger Av de som fullfoslashrte utdanningen i 2013 var det kun 18 pst som fikk tilbud om fulltidsjobb i releshyvant stilling

Styring av arbeidskraftressursene i helsesektoren

Sysselsettingen i helsesektoren utgjoslashr en stadig oslashkende andel av samlet sysselsetting Utgiftene til spesialisthelsetjenesten har oslashkt fra 8 pst av samshylede offentlige utgifter i 1990 til 11 pst i 2015 Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) er eier av de regionale helseforetakene (RHF) som paring sin side eier helseforetakene Som eier har HOD imidlertid ingen arbeidsgiverfunksjon for de ansatte i helseforetakene og er heller ikke part i tariffavtalene Partene i tariffavtalen er Spekter som arbeidsgiverforening for helseforetakene og den enkelte tjenestemannsorganisasjon paring arbeidstakersiden Det er flere tariffavtaler som regulerer loslashnns- og arbeidsvilkaringr i helseforetashykene

Driften i helseforetakene skjer 24 timer i doslashgshynet aringret rundt Virksomheten kan deles opp i planshy

lagt aktivitet (elektiv virksomhet) som i det vesentligste skjer mellom 0700 og 1800 paring ukedashygene og oslashyeblikkelig hjelpvakt som er aktivitet som er utenfor dette tidsrommet Arbeidstiden for de fleste som garingr i turnus er 355 timer i uken i gjennomsnitt men for legene som har et tariffavshytalt unntak fra arbeidsmiljoslashloven kan arbeidstiden komme opp mot 60 timer i uken Etter gjennomshysnittsberegning vil imidlertid den gjennomsnittshylige arbeidstiden for leger ligge mellom 40 og 45 timer i uken Det vil typisk vaeligre forskjeller melshylom forskjellige spesialiteter hvilket sykehus den enkelte jobber ved vaktbelastning mv

Selv om HOD er eier er de ansatte i helseforeshytakene ikke statsansatte men foslashlger arbeidsmilshyjoslashlovens regler I utgangspunktet har arbeidsgiver styringsrett over arbeidstiden I virksomheter som benytter skift- og turnusarbeid som sykeshyhusene krever fastsetting av ordinaeligre turnusplashyner likevel i praksis en tariffavtale om unntak fra arbeidstidsbestemmelsene Dette gjelder for eksempel for aring faring avtalt gjennomsnittsberegning av arbeidstiden kortere hviletid mellom to vakter enn lovens utgangspunkt paring 11 timer eller for aring sette opp nattevakter paring 10 timer

Dersom partene ikke kommer fram til enigshyhet vil arbeidsgiver i ytterste konsekvens maringtte sette opp en arbeidsplan med en fast arbeidstid paring 355 timers uke noe som vil innebaeligre en over-gang fra aring sikre driftsbehovet til aring fylle opp stilshylingsprosenten til den enkelte arbeidstaker En slik ordning vil imidlertid heller ikke vaeligre i arbeidstakerne interesse da den bla vil inneshybaeligre delte dagsverk vakter med svaeligrt ulik lengde mv

I helse- og omsorgssektoren er det ofte uenigshyhet om hyppigheten av helgearbeid Det har utviklet seg en praksis for at en del helsepersonell ikke jobber oftere enn hver tredje helg selv om verken arbeidsmiljoslashloven eller de sentrale tariffshyavtalene hindrer dette

Behovet for aring inngaring avtaler med de tillitsvalgte innebaeligrer at etableres en rekke forhandlingsareshynaer i sykehusene Spekter har anslaringtt at det er mellom 20 000 og 25 000 forhandlinger om arbeidstid i norske sykehus hvert aringr Det kan stilshyles sposlashrsmaringl ved om dette var hensikten da lovgishyver flyttet avtaleadgangen fra arbeidsmiljoslashutvalshygene og over til de lokale tillitsvalgte

Planlagt aktivitet paring et sykehus krever involve-ring fra en rekke forskjellige yrkesgrupper (renshyholdere sekretaeligrer pleiepersonell radiografer leger sykepleiere mv) I tillegg vil det ogsaring vaeligre behov for aring samarbeide paring tvers av flere avdelinger Det kan planleggingsmessig vaeligre


utfordrende aring koordinere avtaler paring tvers av ulike yrkesgruppene og forskjellige avdelinger

For brukere av spesialisthelsetjenesten vil det ha stor betydning om tidspunktet for planlagt aktishyvitet kunne utvides feks fram til kl 2100 (tidsshypunktet for oppstart av nattarbeid i arbeidsmiljoslashloshyven) Med en slik endring ville brukerne ogsaring hatt mindre behov for fri fra sitt arbeid Legenes tariffshyavtale begrenser i dag en slik loslashsning En forutsigshybar organisering med planlagt aktivitet fra feks kl 0700 til kl 2100 vil kreve vesentlige endringer i dagens tariffavtaler

Dagens arbeidstidsregulering innebaeligrer i praksis at fagforeningene har vesentlig innflytelse paring arbeidsplanene i sykehusene En endring av dette uten at vernehensynene i arbeidsmiljoslashloven svekkes ville ha lettet sykehusenes mulighet til aring utnytte kapasiteten bla paring dyrt utstyr paring en vesentlig bedre maringte

Det gjoslashres mye godt arbeid i helseforetakene for aring legge til rette for bedre utnyttelse av sykeshyhusenes kapasitet til beste for brukerne av spesishyalisthelsetjenesten Et relativt stort antall pasienshyter moslashter ikke til planlagte kontroller mv Hvis brukerne moslashter til planlagt aktivitet vil kapasiteshyten i spesialisthelsetjenesten utnyttes bedre Paring dette punktet foregaringr det arbeid i sykehusene bla ved bruk av sms-varsling

Bruk av benchmarking for bedre styring i helsesektoren

I foslashrste rapport viste kommisjonen eksempler paring sammenligninger mellom institusjoner og regioshyner for aring faring fram at det ofte er et stort potensiale for forbedringer dersom de mindre effektive laeligrer av de mest effektive En rapport fra Riksreshyvisjonen (2014b) viste bruken av kapasiteten ved operasjonsstuene i sykehusene Utnyttingen av kapasiteten ved operasjonsstuene varierte fra 38 pst for det daringrligste sykehus og opp til 68 pst for det beste se laquoBest Practiceraquo i figur 79

Gjennomsnittet for alle de norske sykehus Riksrevisjonen hadde sett paring var 53 pst dvs at stuene bare var i bruk i halvparten av arbeidstishyden Operasjonsstuene er blant de mest kostshynadskrevende deler av virksomheten ved et sykeshyhus Det er mange forhold som paringvirker hvor mye operasjonsstuene blir brukt men en hoslashyere utnytshytelsesgrad vil bety kortere ventetider for pasienshytene og reduserte kostnader for sykehusene Ved aring sammenligne utnyttelsesgraden for norske sykehus kan man faring et bilde paring potensialet for aring tilshynaeligrme seg de sykehusene som gjoslashr det best i Norge Det er ogsaring interessant aring vurdere utnyttelshysen av kapasiteten ved norske sykehus med tilshy

svarende forhold i andre land Figur 79 viser resultatene fra en benchmarking utfoslashrt av helseshydelen av det internasjonale raringdgivingsselskapet KPMG for sykehus i Nederland Storbritannia og Norge (de norske tallene er fra Riksrevisjonens undersoslashkelse) Tallene fra Nederland og Storbrishytannia indikerer at potensialet er enda stoslashrre enn hva Riksrevisjonens rapport viste I Nederland er gjennomsnittlig utnyttelsesgrad hele 80 pst og laquoBest Practiceraquo paring hele 90 pst

Utgangspunktet for undersoslashkelsen er den tid baringde rommet og staben er tilgjengelig og at operashysjonen er planlagt Blant de vanligste aringrsaker til at brukstiden likevel blir en god del lavere enn dette er forsinkelser ved starten av sesjonen og ved slutten og at det ofte blir en del laquoturnover timeraquo ved bytte av operasjons-sesjon I Nederland er benchmarking mellom sykehus benyttet systemashytisk i en tiaringrsperiode og har gitt grunnlag for en rekke forbedringsprosjekter baringde naringr det gjelder kvalitet og kostnader Ogsaring i Storbritannia har benchmarking vaeligrt benyttet for aring oppnaring kostshynadsbesparelser gjennom hoslashyere brukstid for operasjonsstuene Helsemyndighetene i Norge arbeider med videreutvikling av benchmarking som ledd i bedre styring og utnyttelse av ressurshysene Det vil vaeligre nyttig ogsaring aring gjoslashre bruk av internasjonale erfaringer paring omraringdet selv om forshyskjeller i sykehusstruktur og andre forhold kan gjoslashre direkte sammenlikninger vanskelige

Figur 79 Gjennomsnittlig brukstid for operashysjonsstuer

Kilde KPMG

80

699

53

0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100 90

ldquoBest Practicerdquo

Brukstid operasjonsstuer

68 ldquoBest Practicerdquo

Nederland Storbritannia Norge



Beregninger fra Statistisk sentralbyraring viser at det blir et stort behov for oslashkt arbeidskraft i of fentlig sekshytor de naeligrmeste tiaringrene Dette gjelder saeligrlig innenshyfor helse- og omsorg men ogsaring for andre deler av offentlig sektor vil oslashnske om oslashkt kvalitet paring tjenesshytene kunne trekke arbeidskraftbehovet opp I lys av dette vil kommisjonen paringpeke foslashlgende

For aring kunne rekruttere riktig kompetanse mener kommisjonen at loslashnnssystemene i of fentlig sektor boslashr gjoslashres mer fleksible Med behov for store omstilshylinger i offentlig sektor blir det viktig at arbeidsgiver gis mulighet til aring ta ut effektiviseringsgevinster

Arbeidskraften maring kunne bevege seg mellom offentlig og privat sektor uten vesentlig hindringer En barriere som hindrer ef fektiv flyt av arbeidskrafshyten mellom sektorene i dag er pensjonssystemet der verdien av opptjente pensjonsrettigheter kan paringvirshykes av at man bytter jobb mellom sektorene For aring oslashke mobiliteten mener kommisjonen at pensjonssysshytemene i of fentlig og privat sektor maring bli bedre tilshypasset hverandre Det er saeligrlig behov for en gjenshynomgang av offentlig tjenestepensjon og AFP-ordshyningene

I of fentlig sektor vil det framover saeligrlig bli oslashkt ettersposlashrsel etter helse- og omsorgstjenester Kommishysjonen mener at oslashkt produktivitet i helse- og omsorgsshysektoren bla gjennom bruk av ny teknologi mer effektiv organisering og maringlrettet ressursbruk vil vaeligre et viktig bidrag til aring loslashse det framtidige arbeidskraftsbehovet men at dette ikke vil vaeligre tilshystrekkelig alene Offentlig sektor maring ogsaring klare aring rekruttere flere inn i sektoren og utnytte potensialet fra den eksisterende arbeidsstokken bedre En saeligrlig utfordring er det hoslashye antallet deltidsstillinger hvor en stor andel rapporterer at de oslashnsker aring jobbe mer Kommisjonen stoslashtter konklusjonene fra flertallet i Arbeidstidsutvalget mht aring gjoslashre endringer i arbeidsshymiljoslashloven for at arbeidsgiver lettere skal kunne sette opp arbeidsplaner og dermed ogsaring tilby flere heltidsstillinger Kommisjonen mener ogsaring at mynshydighetene maring se naeligrmere autorisasjonsordningene for personer med helserelaterte utdanninger fra utlandet ettersom regelverket fremstaringr unoslashdvendig strengt og rigid

Framover blir det ogsaring viktig at det er tilstrekkeshylig utdanningskapasitet for faglaeligrt arbeidskraft i helse- og omsorgssektoren og at flere velger slik utdanning Det er derfor bekymringsfullt at yrkesshyfagene sliter med sviktende rekruttering og lav gjenshynomfoslashringsgrad Kommisjonen mener at det maring gjoslashshyres mer attraktivt aring fullfoslashre fagopplaeligringen framfor aring velge paringbygning til generell studiekompetanse og at man boslashr undersoslashke om den saringkalte laquovekslingsmoshy

dellenraquo gir de oslashnskede resultatene Det er ogsaring viktig aring gjennomgaring laeligrlingordningen og vurdere aring knytte ordningen mer opp mot rekrutteringsstrategien i sektoren slik som i de mer tradisjonelle laeligrefagene Flere heltidsstillinger vil ogsaring kunne gjoslashre yrket mer attraktivt

77 Regionale strukturproblemer

771 Regional organisering av statsforvaltshyningen

Regioninndelingen i statlige etater har ofte vaeligrt bestemt ut fra andre forhold enn hensynet til effektiv drift Direktorater som har regionale nettshyverk har i stor grad ulike geografiske regioner slik at samordning regionalt er vanskelig Dette kan vaeligre lite effektivt baringde for etatene selv og for brukerne (husholdninger naeligringsliv eller komshymunene) Utviklingen i administrasjonen paring ulike omraringder er slik sett i liten grad preget av felles normer og maringl Paring oppdrag fra Kommunenes senshytralforbund har NIVI Analyse (2015) sett paring den regionale inndelingen av statlige etater Rapporten viser at etatene har valgt nesten like mange maringter aring organisere sin regioninndeling paring som det er etashyter Vinsand (2015) viser at 38 statlige etater ved inngangen til 2016 har valgt 36 ulike regionale innshydelinger Selv etater med noksaring likartede oppgaver rettet mot beredskap justis og kommunal virkshysomhet har til dels svaeligrt ulike regioninndelinger

Staten har som oftest valgt faeligrre og stoslashrre regioner enn fylkene I intervallet mellom 10 og 20 regioner finner en Innovasjon Norge (15 regioshyner) de nye politidistriktene (12 regioner) og Bispedoslashmmene og Heimevernet (11 regioner) Mange etater har faeligrre enn 10 regioner slik som Fiskeridirektoratet og Arbeidstilsynet (7 regioshyner) og Tollvesenet Husbanken Utlendingsdirekshytorat og Lagdoslashmmene (6 regioner)

Den vanligste statlige regioninndelingen er en struktur med 5 regioner Det gjelder tolv etater med bla NVE Mattilsynet Vegvesenet Skatteshyetaten Laringnekassen Statsbygg og Bufetat Men av disse er det faring som har identiske regioninndelinshyger Statsped og helseforetakene har en inndeling med 4 regioner

Flere av de statlige regioninndelingene garingr paring tvers av fylkesgrensene slik at ulike deler av fylshykene tilhoslashrer ulike regioner for de beroslashrte statlige etatene Tabell 72 viser noen eksempler paring dette Bare NAV foslashlger fylkesinndelingen konsekvent og har i tillegg kontorer i alle kommuner Dette er ikke styrt av NAV selv men har vaeligrt formulert som et politisk krav

NOU 2016 3 199

Ved et vendepunkt Fra ressursoslashkonomi til kunnskapsoslashkonomi Kapittel 7

Tab

ell 7

2 E

ksem

ple

r p

aring st

atlig

e re

gio

nin

nd

elin

ger

Stat

ligor

gan

Osl

o A

kers

shyhu

s Oslash

stshy

fold

H

edeshy

mar

k O

pp-

land

B

uske

shyru

d Ve

st-

fold

Te

leshy

mar

k A

ust-

Agd

er

Vest

-A

gder

R

ogashy

land

H

-land

Sog

nog

Fj

Moslashr

eog

R

Soslashr-

Troslash

N

ord-

Troslash

N

ordshy

land

T

rom

s Fi

nn-

mar

k

NAV

N

AV N

AV N

AV N

AV N

AV N

AV N

AV N

AV N

AV N

AV N

AV N

AV N

AV N

AV N

AV N

AV N

AV N

AV N

AV

F-m

ann

FM

FM

FM

FM

FM

FM

FM

FM

FM

FM

FM

FM

FM

FM

FM

FM

FM

Kar

tver

ket

Osl

o A

kers

hus

B

uske

rud

Hed

mar

kO

ppla

nd

Vest

fold

Te

lem

ark

Agd

er

Rog

ashyla

nd

H-la

nd S

ogn

og F

j M

oslashre

og R

Soslash

r-T

roslash

Nor

d-T

roslash

Nor

dshyla

nd

Tro

ms

Finn

-m

ark

Arb

eids

shytil

syne

t O

slo

A-h

us o

gOslash

-fold

In

dre

Oslashst

land

Soslash

r-N

orge

Ve

stla

ndet

M

idt-N

orge

N

ord-

Nor

ge

Mat

tilsy

net

Reg

ion

1 R

egio

n 2

Reg

ion

3 R

egio

n 4

Reg

ion

5

Toll

Osl

o og

A-h

us

Oslashst

Soslash

r Ve

st

Mid

t N

ord

IMD

I Oslash

st

Indr

e Oslash

st

Oslashst

Soslash

r Ve

st

Mid

t N

ord

Skat

teet

aten

Oslash

st

Soslashr

Vest

M

idt

Nor

d

Vegv

esen

et

Oslashst

Soslash

r Ve

st

Mid

t N

ord

Hel

sere

gion

Soslash

r-Oslash

st

Vest

M

idt

Nor

d


Innsigelser

Bergvesenet 1

Forsvarsbygg 1

Fiskerisjefen 4 Fylkeskommunen 25

NVE 8 Statens vegvesen 11

Omraringdestyret for reindrift 2

Riksantikvaren 2

Nabokommuner 1

Andre myndigheter 2

Fylkesmannen 37 Kystverket 2

Jernbaneverket 2

Sametinget 1

Figur 710 Innsigelser etter myndighet

Kilde NIVI-analyse

Rapporten fra NIVI redegjoslashr for utviklingen i andre nordiske land Danmark har gjennomfoslashrt en reform der de statlige amt-forvaltningene ble avloslashst av fem regionale statsforvaltninger Dette har sammenheng med en vidtgaringende desentralishysering av oppgaver i forbindelse med kommunereshyformen I Sverige og Finland er det ogsaring gjennomshyfoslashrt sammenslaringinger og forenklinger mht tradishysjonell fylkesinndeling men endringene har vaeligrt mindre omfattende

NIVI peker paring to mulige modeller for aring utvikle bedre loslashsninger for statlige regioninndelinger Enten en laquoBred samvirkemodellraquo med felles admishynistrativ inndeling i 10ndash12 regioner saeligrlig for beredskaps- og kommuneorienterte etater eller en laquoSmal samvirkemodellraquo med tettere sektoriell samordning av beslektede etater innenfor justis infrastruktur og tjenesteyting og en felles admishynistrativ inndeling med feks fem regioner Omfatshytende delegering av statlige oppgaver til stoslashrre kommuner som foslashlge av en vellykket kommunereshyform boslashr etter NIVIs mening vaeligre en viktig del av en framtidig loslashsning

772 Noen virkninger for kommuner og fylkeskommuner

Ifoslashlge Nilsen og Langset (2015) mener kommushynene at den stoslashrste utfordringen med aring forholde

seg til statlige etater skyldes det store antall statshylige aktoslashrer med ulike interesser forventninger og rapporteringskrav Kommunene opplever stor variasjon fra etat til etat naringr det gjelder samhandshylingen Naringr det gjelder selve inndelingen pekes det saeligrlig paring grenseutfordringer (at en kommune feks ligger i utkanten av et fylke) og avstandsproshyblemer noe som gir lite personlig kontakt og daringrshylig samhandling Kommunene framhever utfordshyringene mht samfunnssikkerhet og beredskap og kommunal planlegging og utvikling

Kommunene kan hvis det ikke er konflikt med myndighetene som hovedregel treffe planshyvedtak med rettslig bindende virkning Beroslashrte statlig og regionale organ andre beroslashrte kommushyner og Sametinget kan fremme innsigelse til for-slag til kommuneplanens arealdel og reguleringsshyplan se figur 710 Totalt gir dette 22 innsigelseshysmyndigheter i tillegg til nabokommuner Det er saeligrlig fylkeskommunen og fylkesmannen som kommer med innsigelser til arealplanene 61 pst av landets kommuner har 05 aringrsverk eller mindre tilgjengelig for aring drive samfunnsplanlegging mens 32 pst av kommunene har 05 aringrsverk eller mindre til arealplanlegging Dersom det legges til grunn at et fagmiljoslash per definisjon minimum maring bestaring av to personer er det kun 28 pst av kommushynene som kan sies aring ha et fagmiljoslash for aring ivareta


kommunens arealplanlegging ifoslashlge NIVI-analyshysen

Fylkeskommunene har liknende synspunkter og erfaringer som kommunene mht aring samhandle med statlige etater De opplever ikke at staten er koordinert i sin opptreden Det pekes paring at styshyringssystemet i staten ikke tilrettelegger for regioshynal samhandling paring tvers av sektorer NIVI Anashylyse finner at oppgave- og rollefordelingen mellom fylkesmann og fylkeskommune er preget av en viss kompetansestrid

Rapporten konkluderer med at den regionale inndelingen av statlige forvaltning i hovedsak er styrt av de sektorspesifikke interesser og hensyn med liten vekt paring koordinering med andre statlige virksomheter eller med fylkeskommuner og komshymuner

Ogsaring kommunal forvaltning er svaeligrt oppdelt i sektorer Bruken av kommunenes midler er sterkt paringvirket av forskrifter retningslinjer og tilsynstilshytak fra sektororganene Kommunal sysselsetting utgjoslashr 35 av samlet offentlig sysselsetting En effektiv allokering av denne arbeidskraften er dershyfor svaeligrt viktig for samlet effektivitet i offentlig sektor

Inntektssystemets prinsipper med rammefishynansiering foslashlges noksaring lojalt slik at det naring er lite bruk av oslashremerkede finansieringsordninger Rapshyporten om Direktoratenes rolle i statens styring av kommunene (Difi 2013d) finner at realiserinshygen av nasjonale maringl skjer gjennom stoslashrre statlig aktivitet flere regler mer tilsyn og veiledning fra direktoratene Derfor trenger direktoratene og tilshysynsmyndighetene flere ansatte Det henger ikke minst sammen med manglende kapasitet paring komshymunenivaring som foslashlge av en lite effektiv kommuneshystruktur To tredjedeler av alle kommuner manshygler jurister og det er lav bemanning ogsaring andre fagomraringder Interkommunalt samarbeid bidrar til aring loslashse problemene paring enkelte omraringder

Difi mener at direktoratene ofte kan bedre sin kunnskap om forholdene i kommunene og ha en bedre dialog med kommunene De kan i stoslashrre grad gjoslashre bruk av erfaringer ved innspill til utforshyming av nasjonal politikk Det er ofte en uklar avveining mellom vektlegging av hensyn til nasjoshynal likebehandling og til kommunalt skjoslashnn I forshyberedelse av mange reformer er utfordringer knyttet til iverksettingen ikke godt nok forberedt Det er ofte uklarheter knyttet til funksjonskrav der ordninger skal vaeligre laquoforsvarligeraquo eller laquotilshystrekkeligeraquo Tilstrekkelig forberedelse i samsvar med Utredningsinstruksens intensjoner er ikke sjelden en mangelvare

Difi nevner en rekke nye lover og lovendringer som paringlegger kommunene nye plikter feks naturmangfoldloven (2009) og sivilbeskyttelsesloshyven (2003) Opplaeligringsloven ble endret 17 ganger i perioden 1999 til 2009 og de fleste endringene ga kommunene nye plikter Mange direktorater har forskriftskompetanse for oppfoslashlging av maringlene paring sine omraringder Rundskriv kombinert med aktivt tilsyn fra direktorat ogeller fylkesshymannsembetet vil av kommunene ogsaring oppfattes som noksaring styrende

I foslashrste rapport peker kommisjonen paring at en kommunereform er saeligrlig viktig for bedre plan-legging og koordinering i byomraringder som i dag preges av en fragmentert kommunestruktur Internasjonal forskning finner sterke sammenhenshyger mellom produktivitet og urbanisering En balansert utvikling for alle deler av landet taler for at det i denne sammenheng legges vekt utvikling av regionbyer som ogsaring kan stimulere vekst og utvikling i omraringdene omkring

Slike regionbyer vil ofte mer hensiktsmessig kunne ha ansvar for videregaringende opplaeligring og transport som i dag drives av fylkeskommunene Regjeringen varslet i Meld St 14 (2014ndash2015) at regionalt folkevalgt nivaring utvikles parallelt med kommunereformen Stortinget ba i Innst 333 S (2014ndash2015) regjeringen legge fram en stortingsshymelding varingren 2016 med forslag til oppgaver for nytt regionalt folkevalgt nivaring I kapitel 166 i foslashrste rapport er det referert til utredninger foretatt omkring mulige framtidige regioninndelinger (Amdam mfl 2014) Det er bare gjort mindre endringer i strukturen de siste 200 aringrene Dagens fylkesinndeling har ligget fast siden 1972 Samtishydig har det skjedd store endringer innen bla infrastruktur kommunikasjon og bosetting som tilsier at denne strukturen ikke lenger er rasjoshynell


Et godt samspill mellom statlig sektoradministrashysjon og den kommunale og fylkeskommunale forvaltshyningen er en forutsetning for en effektiv offentlig forshyvaltning Den oslashkte kapasiteten i direktoratene er et resultat av oslashkende politisk overstyring av kommushynene som foslashlges opp med tilsyn og rapportering Nasjonale oslashnsker om bestemt utforming av tjenesteshytilbud og utjevning kolliderer med kommunalt ansvar for prioritering og tjenesteutforming Dette bidrar til uklare ansvarsforhold og svekket effektivishytet i kommunesektoren Kommunereformen kan gi et bedre grunnlag for aring redusere sektorstyringen av kommunene Det boslashr uansett foretas en gjennomshy


1

Tabell 73 Offentlige innkjoslashp mill kroner og prosent av BNP for Fastlands-Norge

2010 2011 2012 2013 2014

Mill av Mill av Mill av Mill av Mill av kroner BNP kroner BNP kroner BNP kroner BNP kroner BNP

Offentlige innkjoslashp i alt 367 550 18 385 148 18 398 173 17 438 307 18 461 508 18

Kjoslashp av varer og tjenester 209 484 10 208 821 10 214 420 9 228 975 9 234 263 9

Produktkjoslashp til husholdshyningene1 56 938 3 58 131 3 60 941 3 63 475 3 68 421 3

Bruttoinvestering i fast realkapital 101 128 5 118 196 5 122 811 5 145 857 6 158 824 6

Produktkjoslashp til husholdningene er definert som offentlig forvaltnings kjoslashpbetaling av varer og tjenester fra private aktoslashrer og som formidles direkte videre til husholdningene Stoslashrstedelen av dette er betaling for ulike helse- og omsorgstjenester og medishysinsk utstyr levert fra private aktoslashrer Andre eksempler paring slike produktkjoslashp er det offentliges finansiering av skolebusskjoslashring utfoslashrt av private busselskaper


gang for aring klargjoslashre ansvarsdelingen mellom komshymunale og statlige oppgaver

Det er viktig at en kommunereform medvirker til at det skapes sterke regionbyer i alle landsdeler i foslashrste rekke for aring faring til en rasjonell planlegging for sammenhengende bo- og arbeidsmarkedsomraringder men ogsaring for aring ta ut stordriftsfordeler ved stoslashrre kommuner

Tiden er moden for en reform i fylkesstrukturen med sikte paring markant faeligrre og stoslashrre regioner Som ledd i en slik reformprosess maring regional statlig forshyvaltning gjennomgarings med sikte paring bedre samordshyning og et mer ef fektivt og ensartet moslashnster i regioshynal organisering Som hovedregel boslashr den regionale statlige forvaltning samordnes med en ny fylkesshystruktur Paring enkelte omraringder kan imidlertid prakshytiske grunner tale for en annen inndeling

Kommisjonen viser til at finansieringsbehovet for offentlige tjenester vil komme under press paring grunn av befolkningens aldring og spesielt hvis proshyduktivitetsveksten i den offentlige forvaltningen blir lav framover Det blir derfor viktig aring ta ut ef fektivishyseringsgevinster der det er mulig En bedre regionalshyfordeling av statlige virksomheter kan i mange tilfelshyler baringde gi mer ef fektiv drift og bedre tjenester til befolkningen

78 Offentlige innkjoslashp

781 Innledning

Det offentlige kjoslashper inn varer og tjenester fra prishyvat sektor for godt over 450 mrd kroner aringrlig ndash eller om lag 18 pst av BNP for Fastlands-Norge

se kommisjonens foslashrste rapport Offentlige innshykjoslashp ser ogsaring ut til aring vokse sterkere enn offentlige utgifter generelt Ifoslashlge Menon (2013) er det saeligrshylig tre aringrsaker til dette Teknologiinnholdet i tjeshynesteproduksjonen har oslashkt og de teknologiske loslashsningene leveres stort sett av privat sektor flere tjenester konkurranseutsettes og det ser ut til aring vaeligre lettere aring faring gjennom oslashkninger i utgifter til eksterne konsulenter enn i utgifter til fast ansatte

Kjoslashp av varer og tjenester fra private aktoslashrer er en viktig kilde til innovasjon og produktivitetsforshybedringer i offentlig sektor Samtidig pekte komshymisjonen i foslashrste rapport paring at anskaffelsesregelshyverket og praktiseringen av dette sammen med organiseringen av innkjoslashpene gir ineffektive anskaffelsesprosesser med hoslashye administrative kostnader knyttet til gjennomfoslashringen av anskafshyfelsen Det kan derfor vaeligre store gevinster ved aring legge til rette for mer effektive anskaffelser

Tabell 73 inkluderer innkjoslashp fra offentlig forshyvaltning (stat kommune og forsvar) og offentlig forretningsdrift Offentlige innkjoslashp omfatter utgifshyter til varer tjenester og bruttorealinvesteringer i statlig og kommunal forvaltning samt tilsvarende innkjoslashp foretatt av statlig og kommunal forretshyningsdrift Innkjoslashp foretatt av offentlig eide foreshytak ellers (ASAAS SF HF mfl) er ikke regnet med Kjoslashp av varer og tjenester som er det man kanskje foslashrst og fremst tenker paring som offentlige innkjoslashp utgjoslashr om lag halvparten av offentlige innkjoslashp Bruttoinvesteringer i fast realkapital utgjoslashr om lag en tredel og omfatter investeringer i offentlige bygninger vei og bane med mer


782 Regelverket for offentlige anskaffelser

Regelverket om offentlige anskaffelser har som formaringl aring fremme oslashkt verdiskaping i samfunnet ved aring sikre mest mulig effektiv ressursbruk basert paring forretningsmessighet og likebehandling Regelshyverket skal ogsaring bidra til at det offentlige opptrer med stor integritet slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer paring en samfunnsshytjenlig maringte Paring EUEOslashS-nivaring er formaringlet med anskaffelsesreglene aring bidra til realiseringen av et felles indre marked

Gevinster ved aring ha et regelverk om offentlige anskaffelser knyttes i hovedsak opp mot effekten av aring ha reell konkurranse om offentlige anskaffelshyser Dette har en direkte priseffekt knyttet til selve objektet for anskaffelsen Andre direkte gevinster kan vaeligre mer effektiv offentlig tjenesteprodukshysjon og verdiskaping gjennom innovasjon for den offentlige virksomhetens tjenesteproduksjon Disse gevinstene maring veies opp mot transaksjonsshykostnadene forbundet med gjennomfoslashring av konshykurransene Det dreier seg om baringde kostnader paring oppdragsgivernes og leverandoslashrenes haringnd

Kritikk om at anskaffelsesreglene er for detalshyjerte kompliserte og formalistiske har foslashrt til at det arbeides med aring revidere regelverket baringde nasjonalt og i EU Maringlet med endringene er enklere og mer fleksible regler aring redusere admishynistrative byrder for baringde oppdragsgivere og leveshyrandoslashrer stoslashrre rettslig klarhet aring legge bedre til rette for smaring og mellomstore bedrifter paring markeshydet for offentlige anskaffelser og aring legge bedre til rette for at offentlige oppdragsgivere kan ivareta ulike hensyn som bla hensynet til innovasjon gjennom sine anskaffelser EU har vedtatt et nytt direktiv som inneholder en rekke nye bestemmelshyser som skal bidra til aring naring disse maringlene Det innfoslashshyres nye regler om elektronisk kommunikasjon som vil bidra til reduserte transaksjonskostnader for baringde oppdragsgivere og leverandoslashrer Krashyvene til dokumentasjon forenkles og det aringpnes opp for stoslashrre adgang til aring velge konkurranse med forhandlinger og konkurransepreget dialog Store kontrakter skal deles opp eller det maring begrunnes hvorfor dette ikke kan gjoslashres

For aring legge til rette for innovasjon i offentlige anskaffelser innfoslashres det ogsaring en helt ny konshytraktstype kalt innovasjonspartnerskap Innovashysjonspartnerskap skal legge til rette for at oppshydragsgiver kan utvikle et innovativt produkt en tjeneste eller et bygge- og anleggsarbeid sammen med eacuten eller flere partnere og deretter eventuelt kjoslashpe loslashsningen som er utviklet Oppdragsgiver

kan altsaring kombinere utviklingsdelen med innkjoslashshypet i eacuten og samme kontrakt Det betyr at den som utvikler kan faring en stoslashrre sikkerhet for at den utviklede loslashsningen blir solgt Innovasjonspartnershyskap har derfor et stort potensial i aring bidra til baringde naeligringsutvikling og til innovasjon i offentlig sekshytor Kontraktsformen er bla relevant innenfor ITshyanskaffelser hvor det er stort behov for fleksible prosesser

Parallelt med dette har Forenklingsutvalget (NOU 2014 4) lagt fram anbefalinger om forenshyklinger i den norske delen av anskaffelsesregelshyverket Utvalget kom med en rekke forslag men det var ogsaring mange dissenser En del av disse var knyttet til hvor stor vekt man skal legge paring effektishyvitet framfor andre samfunnshensyn Flertallet foreslo bla en viderefoslashring av den norske terskelshyverdien paring 500 000 kroner for alle typer kontrakter (EUs grense er paring 14 mill kroner) mens mindreshytallet oslashnsket en hoslashyere grense for bygge- og anleggskontrakter

Flertallet i utvalget understreker at formaringlet om effektiv bruk av samfunnets ressurser maring tilshylegges saeligrlig vekt ved tolkningen av regelverket under EU EOslashS-terskelverdiene Svaeligrt mange anskaffelser under EUEOslashS-terskelverdiene gjelshyder smaring verdier Ved tvil om hvordan anskaffelsesshyregelverket skal forstarings boslashr man derfor etter flershytallet i dette utvalgets vurdering legge til grunn den loslashsningen som fremmer effektiv ressursbruk fremfor loslashsninger som isolert sett fremmer konshykurranse men som paringlegger oppdragsgiver ekstra utgifter som ikke staringr i forhold til anskaffelshysen

Utvalget foreslo at bestemmelser relatert til ikke-anskaffelsesfaglige hensyn skulle tas ut av regelverket Dette innebaeligrer at oppdragsgiver ikke skal ha plikt til aring ta hensyn til for eksempel universell utforming og miljoslashmessige konsekvenshyser ved planleggingen av en anskaffelse Slike hensyn bidrar til aring fordyre innkjoslashpene og ogsaring til aring oslashke transaksjonskostnadene Oppdragsgiver skal videre ikke ha plikt til aring kreve fremlagt HMS-egeshynerklaeligring og skatteattester Utvalget foreslo ogsaring aring fjerne forskriftens bestemmelser om loslashnnsshyog arbeidsvilkaringr i kontrakter vilkaringr om bruk av laeligrlinger og saringkalte antikontraktoslashrklausuler Det presiseres at oppdragsgiver likevel kan velge aring vektlegge ikke-anskaffelsesfaglige hensyn ved aring ta inn konkrete krav i konkurransegrunnlaget for den enkelte anskaffelse

Regjeringen la fram forslag til ny lov om offentshylige anskaffelser for Stortinget 22 januar 2016 Her foreslarings foslashlgende formaringlsbestemmelse laquoLoven skal fremme effektiv bruk av samfunnets


ressurser og bidra til at det offentlige opptrer med integritet ved offentlige anskaffelserraquo Dagens paragraf om universell utforming og miljoslashmessige konsekvenser er foreslaringtt erstattet med en ny paragraf for hvordan anskaffelser skal ta hensyn til miljoslash klima menneskerettigheter og andre samfunnshensyn I tillegg foreslarings det hjemmel for aring innfoslashre krav om bruk av laeligrlinger i offentlige anskaffelser og begrensninger paring antall kontraktsshyledd i leverandoslashrkjeden der det er saeligrlig behov Gjennom budsjettavtalen paring Stortinget har Regjeshyringen foreslaringtt at det skal vaeligre 30 pst miljoslashvekshyting i offentlige anskaffelser Et anmodningsvedshytak i Stortinget presiserer at miljoslashvektingen skal gjelde laquoder det er relevantraquo Dette aringpner for et visst skjoslashnn eksempelvis ved at miljoslasheffekter ved innkjoslashp av konsulenttjenester neppe vil vaeligre laquorelevantraquo Samtidig vil det vaeligre krevende aring sette et klart skille mellom naringr det er relevant aring operere med miljoslashvekting og naringr det ikke er relevant Innshykjoslashp av politibiler redningshelikoptre marinefarshytoslashy mv vil innebaeligre utslipp av CO2 Med en vekshyting av miljoslashegenskaper paring 30 pst maring man fire paring kravene til enten kvalitet eller pris I den store sammenhengen vil utslipp fra slike kilder ha liten betydning mens redusert ytelse etter de primaeligre behovene for anskaffelsen kan ha stor betydning Om man kun skulle legge mindre vekt paring pris vil formaringlet om effektiv ressursbruk gi liten mening Ikke-anskaffelsesfaglige maringl kan narings mer effektivt gjennom virkemidler som er rettet mer direkte mot maringlet eller gjennom muligheten til aring ha slike krav i konkurransegrunnlaget Et rigid regelverk foslashrer til oslashkte transaksjonskostnader ved offentlige anskaffelser og kostnadene ved offentlige anskafshyfelser er allerede svaeligrt hoslashye i Norge Myndigheshytene har allerede gjennomfoslashrt noen forenklinger i den norske delen av regelverket med virkning fra 1 juli 2015 De viktigste endringene er at anskafshyfelser under 100 000 kroner blir unntatt fra anskafshyfelsesregelverket Reglene om lukking og mer-king av tilbud er opphevet Det samme er plikten til aring kreve HMS-erklaeligring og grensen for aring kreve skatteattest oslashker fra 100 000 kroner til 500 000 kroner

I forslaget til nytt anskaffelsesregelverk legger regjeringen opp til at innovasjonspartnerskap innshyfoslashres som en ny prosedyre for anskaffelser over EUEOslashS-terskelverdiene For anskaffelser under EUEOslashS-terskelverdiene vurderer myndigheshytene det slik at reglene for innovasjonspartnershyskap er saring omfattende at det ikke vil vaeligre en aktushyell prosedyre De nye prosedyrene knyttet til aringpen og begrenset tilbudskonkurranse er fleksible nok og det anses derfor ikke aring vaeligre behov for en egen

prosedyre for innovasjonspartnerskap i den saeligrshynorske delen av regelverket

Hindrer regelverket effektive offentlige anskaffelser

Blant Norges ledende kompetansemiljoslasher paring offentlige innkjoslashp Difi og Leverandoslashrutviklingsshyprogrammet hevdes det likevel at anskaffelsesreshygelverket i seg selv ikke boslashr vaeligre til hinder for innovative innkjoslashp men at det snarere er fortolkshyningen av regelverket og kompetanse som er hemmende (Menon 2013) Mangelfull kunnskap om hvilke muligheter regelverket gir for fleksibilishytet i innkjoslashpsprosessen sammen med frykt for aring gjoslashre noe feil bidrar trolig til at mange oppdragsshygivere legger stoslashrre vekt paring aring unngaring ressurskreshyvende klageprosesser enn aring foreta laquodet gode innshykjoslashpraquo

Bedre offentlige anskaffelser handler derfor ogsaring om aring styrke kompetansen og profesjonali-

Boks 75 Harde bud

Avisen Dagens naeligringsliv tok opp det norske anskaffelsesregelverket i en artikkel 29 august 2014 under overskriften laquoHarde budraquo I artikkelen beskrives det norske regelshyverket som altfor detaljert og praktiseringen av det som veldig formalistisk

Da Havforskningsinstituttet skulle anskaffe et nytt forskningsfartoslashy og konshytraktsverdien var 14 mrd kroner ble samtlige tilbydere i foslashrste runde diskvalifisert Styreleshyder Kjersti Kleven i Kleven verft forteller at de leverte inn anbud men ble diskvalifisert fra konkurransen fordi de hadde glemt prosjektshynummeret utenparing konvolutten Et annet verft Vard ble diskvalifisert fordi de hadde lagt ved deler av dokumentasjonen for sin loslashsning utenfor den forseglede konvolutten Anbudet ble lyst ut paring nytt men da leverte ingen av verftene fra foslashrste utlysning inn tilbud

I artikkelen beskrives det hvordan man har garingtt fra en situasjon der kontrakter ble innshygaringtt paring svaeligrt enkelt grunnlag til det skjedde en endring paring 1990-tallet i forbindelse med inngaringelsen av EOslashS-avtalen Stortinget valgte da aring innfoslashre nasjonale terskelverdier langt under de EU hadde fastlagt Beloslashpsgrensen ble satt uten naeligrmere begrunnelse Etter at Klagenemnda for offentlige anskaffelser Kofa ble etablert i 2003 oslashkte antallet klager paring regelbrudd i anskaffelser kraftig


sere innkjoslashpsarbeidet slik at man klarer aring utnytte mulighetene og handlingsrommet som finnes bedre Dels handler det ogsaring om ledelse Det er ikke mulig aring gjoslashre anskaffelser til et strategisk virshykemiddel for innovasjon og omstilling i virksomshyheten uten at de som har ansvaret for virksomheshytens strategi er involvert og peker ut retningen

Anskaffelsesreglene skal sikre god konkurshyranse om offentlige anskaffelser og skape like og gjennomsiktige konkurransevilkaringr om offentlige oppdrag Risikoen er at reglene ender med aring gjoslashre det motsatte ndash at de hemmer konkurransen Aringpenshyhet om de faktiske tilbudene kan gjoslashre det lettere aring etablere karteller der tilbyderne gjoslashr innbyrdes avtaler om aring sette hoslashye priser Korrupsjon er et potensielt problem i forbindelse med offentlige anskaffelser For aring forhindre dette er det tatt inn relativt detaljerte atferdsregler i det norske regelshyverket Det er en fare for at slike regler blir saring detaljerte og rigide at det undergraver snarere enn fremmer konkurransen om offentlige opp-drag Det er ogsaring en fare for at reglene for offentshylige anskaffelser ender med aring bli en del av byraringshykratiet og detaljstyringen som hemmer produktishyviteten i offentlig sektor se boks 75 som viser et eksempel paring dette

Uklare og lite fleksible anbudsregler gjoslashr det tidkrevende og risikofylt aring gjennomfoslashre en anskafshyfelse Det kan resultere i at det offentlige legger faeligrre oppgaver ut paring anbud og at man dermed garingr glipp av betydelige effektiviseringsgevinster Flere oppslag i media bla fra anskaffelser ved Oslo universitetssykehus illustrerer noen av disse problemene3 Her ser det ut til at en rekke kontrakter har vaeligrt inngaringtt med kontraktsummer rett under 500 000 kroner for aring unngaring aring komme inn under anskaffelsesregelverkets bestemmelser om innkjoslashp over denne grensen

Det synes aring vaeligre gode grunner for aring forenkle reguleringen av de administrative prosedyrene knyttet til offentlige anskaffelser ikke minst naringr det gjelder anskaffelser under EUs terskelverdier Selv om eksperter viser til at dagens regelverk gir stoslashrre rom for fleksibilitet enn det virksomhetene utnytter synes det godt dokumentert at dagens komplekse og detaljerte regelverk baringde foslashrer til unoslashdvendig ressurskrevende anskaffelsesprosesshyser og daringrligere anskaffelser Oslashkonomiregelshyverkets krav til effektiv ressursutnytting sammen med annen lovgivning ivaretar noslashdvendige krav

laquoHalvparten av kjoslashpene var ulovlige - Oslo universitetssyshykehus bryter bevisst innkjoslashpsreglene i sine byggeprosjekshyter ifoslashlge en ny rapportraquo DNno 1 juni 2015 som refereshyrer til en revisjonsrapport fra PwC

til etterrettelighet og god oslashkonomiforvaltning De saeligrnorske reglene for anskaffelser under EOslashSshyterskelverdien bidrar bare til mer byraringkratiske prosesser og boslashr derfor oppheves eller i det minshyste forenkles kraftig Ikke-anskaffelsesfaglige krav boslashr ikke vaeligre en del av anskaffelsesregelvershyket men det boslashd vaeligre adgang til aring legge inn slike krav i konkurransegrunnlaget i det enkelte tilfelle

783 Effektiviseringspotensialet

Riksrevisjonen (2011) har anslaringtt mulige besparelshyser ved mer effektive offentlige innkjoslashp til over 20 mrd kroner i aringret Besparelsen knytter seg baringde til lavere transaksjonskostnader og til anskaffelser som treffer behovet bedre Lavere transaksjonsshykostnader kan oppnarings saeligrlig ved bedre organiseshyring av innkjoslashpskompetansen i virksomhetene Bare i forsvarssektoren er det anslaringtt at man kan kutte 750 aringrsverk ved aring effektivisere organiserinshygen av innkjoslashpene (McKinsey 2015)

Ifoslashlge en rapport fra konsulentselskapet PwC (2011) er transaksjonskostnadene ved offentlige anskaffelser om lag fire ganger saring hoslashye i Norge som i EU se figur 711 Ved aring komme ned paring gjenshynomsnittet i EU vil man kunne spare rundt 13 mrd kroner bare i transaksjonskostnader Mye av innsparingspotensialet er knyttet til kostnader som foslashlger av krav som er selvparinglagt spesielt anskaffelsesreglene som gjelder for oppdrag under EUEOslashS-terskelen Den lave grensen for anbudsutlysning i anskaffelsesregelverket bidrar bla til at svaeligrt mange kontrakter inngarings til beloslashp lavere enn terskelbeloslashpet Dette fordyrer innshykjoslashpsprosessene baringde ved at transaksjonskostnashydene blir hoslashyere og ved at prisene man oppnaringr trolig blir daringrligere Fire av ti utlyste kontrakter ligger under det selvparingfoslashrte terskelbeloslashpet paring 500 000 kroner

Ogsaring for kontrakter som konkurranseutsettes er transaksjonskostnadene hoslashye Ifoslashlge en rapport fra KS sparer kommunene 3 mrd kroner i aringret paring aring konkurranseutsette innkjoslashp men av dette forshysvinner 13 mrd i transaksjonskostnader

Forsvarssektoren gjennomfoslashrer driftsanskafshyfelser for rundt 15 mrd kroner aringrlig og investeshyringer for nesten 11 mrd kroner Basert paring erfashyringer fra tilsvarende eksempler i sammenlignshybare virksomheter har McKinsey (2015) estimert et potensial for aringrlige besparelser i forsvarssektoshyren paring 11 mrd kroner

For en del standardiserte innkjoslashp (PCer konshytormoslashbler mv) kan sentrale innkjoslashpsenheter baringde gi reduserte transaksjonskostnader og oslashkt konshykurranse om kontraktene Norge har vaeligrt det

3


Administrative kostnader

Tyskland

Norge

Sverige

Nederland

Frankrike

Irland

Finland

Tsjekkia

Oslashsterrike

Danmark

Slovenia

Belgia

Total

Bulgaria

Polen

Romania

Kypros

Malta

Ungarn

Hellas

Italia

Latvia

Island

Luxembourg

Spania

Estland

Storbritannia

Portugal

Litauen

Slovakia 05

05

07

07

08

08

08

09

10

10

10

11

12

12

13

13

14

14

14

15

18

19

20

21

21

25

27

38

41

45

00 05 10 15 20 25 30 35 40 45 50

Figur 711 Administrative kostnader ved innkjoslashp for land i EOslashS-omraringdet Totalkostnad i prosent av samshylet innkjoslashpt beloslashp

Kilde PwC (2011)

eneste landet i Europa uten en sentral innkjoslashpsenshyhet for statsforvaltningen Myndighetene har imidlertid vedtatt at det fra 1 januar 2016 etableshyres en innkjoslashpsenhet i Difi ndash Statens innkjoslashpssenshyter ndash som skal inngaring rammeavtaler paring vegne av statlige aktoslashrer for varer og tjenester der det ikke er saeligrlig behov for individuell tilpasning Regjeshyringen har ogsaring besluttet aring etablere et nytt felles eid helseforetak for innkjoslashp Dette foretaket er ogsaring ment aring bistaring kommunene ved innkjoslashp av bla materiell til primaeligrhelsetjenesten

Haringndtert paring en uheldig maringte kan samordning av statlige innkjoslashp gi faeligrre konkurrenter hoslashyere priser for baringde statlige og ikke-statlige innkjoslashpere og gjoslashre det mindre attraktivt aring etablere seg i

bransjen Fra et konkurransemessig synspunkt kan slik sentralisering av innkjoslashpsfunksjonen dershyfor vaeligre problematisk Dette gjelder spesielt dershysom staten staringr for en betydelig del av markedets omsetning I Norge er det offentlige eneste innshykjoslashper i markeder som barnevern hjemmesykeshypleie og tjenester til utviklingshemmede Det er ikke oslashnskelig aring ende med kun eacuten tilbyder som foslashlge av at alle de andre faller fra naringr de ikke faringr oppdrag Fra et brukerperspektiv er det heller ikke noslashdvendigvis positivt med eacuten stor innkjoslashper En slik modell inviterer til stor grad av standardishysering av produkter mens naringr det gjelder hjelpeshymidler er det nettopp et stort behov for individuell tilpasning Haringndtert paring en gal maringte kan samordshy


ning av innkjoslashpene gi lite fleksible og smidige loslashsshyninger samtidig som rigide anbudsordninger kan gi hoslashye transaksjonskostnader Haringndtert riktig er imidlertid potensialet for aring hoslashste gevinster stort baringde i staten og kommunesektoren Gode marshykedsanalyser og dialog med markedet kan avhjelpe disse konkurransemessige utfordringene

I Danmark har kommunene valgt aring garing sammen om en innkjoslashpsorganisasjon KOMBIT som forhandler og inngaringr kontrakter med IT-leveshyrandoslashrer paring vegne av kommunene Dette gjelder innkjoslashp der alle de 98 kommunene er enige om behovet og forplikter seg til aring delta Hensikten med KOMBIT har vaeligrt aring komme ut av en situashysjon med monopol paring leverandoslashrsiden men modellen innebaeligrer ogsaring stoslashrre kjoslashpermakt til kommunene KOMBIT ble etablert i 2009 og har i dag mer enn 30 prosjekter De foslashrste avgjoslashrende skrittene mot konkurranseutsetting av kommuneshynes kritiske IKT-loslashsninger er tatt

Selv med kommunereform maring vi anta at vi vil ha et hoslashyt antall kommuner i Norge Det kan stilshyles sposlashrsmaringl ved om det er fornuftig at hver komshymune kjoslashper inn til dels like systemer uten at behov og krav standardiseres og koordineres Med tanke paring hvilken kompetanse som kreves til anskaffelsen og leverandoslashroppfoslashlgingen er dette oppgaver som de fleste kommunene er daringrlig russhytet til aring haringndtere paring egenharingnd Selv uten en egen innkjoslashpsenhet vil samarbeid mellom flere kommushyner kunne gi lavere priser og bedre leveranser enn den enkelte kommune kan faring til alene

Flere land bla Storbritannia og New Zealand har gjennomfoslashrt reformer for aring begrense offentshylige utgifter Mer effektive anskaffelser er et senshytralt element i reformprogrammene I Storbritanshynia har The Crown Commercial Services (CCS) ansvaret for offentlige anskaffelser De rapporshyterte en besparelse paring pound59 mrd for 2014 (CCS 2015) Av dette var pound18 mrd prisrelaterte bespashyrelser fra sentraliserte innkjoslashp av varer og tjenesshyter pound16 mrd ble spart ved aring redusere forbruket paring konsulent- og vikartjenester og pound24 mrd ble spart ved aring samarbeide tettere med leverandoslashrene og kontrollere leveranser og priser I 2015 har CCS som maringl aring levere mellom pound800 mill og pound1 mrd i besparelse eller mellom 45 pst og 56 pst av totalt innkjoslashpsbeloslashp CCS oppgir at besparelser opp mot 30 pst er mulig gjennom bedre innkjoslashp Aring legge til rette for innovasjon hos leverandoslashrene og sikre bedre styring er de to omraringdene med stoslashrst forbedringspotensial

I New Zealand legger de til grunn at det er mulig aring kutte opptil 5 pst paring 20 pst av totale aringrlige utgifter (New Zealand Cabinet 2012) De siste

aringrene har New Zealand oppnaringdd store besparelshyser spesielt paring aring samle innkjoslashpene gjennom inngaringshyelse av saringkalte all-of-Government kontrakter Et tilsvarende estimat med utgangspunkt i den norshyske statsforvaltningens innkjoslashp paring 167 mrd kroshyner i 2013 ville innebaeligre en mulig besparelse paring opp til 17 mrd kroner

Effektiviseringspotensialet gjennom bedre anskaffelser

Innledningsvis ble det antydet at det er store potensielle besparelser paring en bedre innkjoslashpsprakshysis Overordnet bestaringr anskaffelsesprosessen av behovsavklaring konkurransegjennomfoslashring og kontraktsoppfoslashlging Tradisjonelt har mange offentlige virksomheter lagt mest vekt paring konkurshyransegjennomfoslashringsfasen i anskaffelsesprosesshysen dvs den fasen der man henvender seg til markedet fortrinnsvis gjennom en kunngjoslashring paring Doffin Formaringlet er aring inngaring eacuten eller flere konshytrakter som skal bidra til aring naring maringl og resultater nedfelt i konkurransegrunnlaget I en undersoslashshykelse KS fikk utarbeidet i 2014 (Ramboslashll og Invenshytura 2014) framgaringr det at kommunesektoren i hovedsak prioriterer og bruker klart mest tid paring gjennomfoslashringsfasen Flertallet av informantene i denne undersoslashkelsen oppgir at kommunen mangshyler en overordnet innkjoslashpsstrategi noe som medshyfoslashrer manglende politisk og administrativ forshyankring av innkjoslashpsarbeidet Heller ikke markedsshyundersoslashkelser eller dialog med markedet er prioshyritert i anskaffelsesprosessen Dette forklares med at det er begrensede ressurser i arbeidet med anskaffelsesprosesser i tillegg til at mange kommuner er usikre paring hvorvidt anskaffelsesreshygelverket tillater dialog med aktuelle tilbydere Kommunesektoren vurderer ogsaring at de mangler gode rutiner og verktoslashy for aring foslashlge opp kontrakter bestillinger innenfor rammeavtaler fakturaer og leverandoslashrer Informantene er enige om at oslashkt oppmerksomhet om oppfoslashlgingsfasen vil medfoslashre raskere avviksoppfoslashlging bedre leveranser i hen-hold til inngaringtte avtaler og bedre kontrakter med leverandoslashrer ved nye konkurranser For aring ta ut potensialet for bedre behovsdekning og effektivishysering er det derfor helt noslashdvendig aring legge mer arbeid i planleggings- og oppfoslashlgingsfasen

I planleggingsfasen staringr man fritt til aring trekke inn relevante ressurser baringde blant brukere og leverandoslashrer for aring forstaring hva som er virksomshyhetens reelle behov og for aring faring gode innspill til aktuelle loslashsninger Dialog med brukere er avgjoslashshyrende for aring faring et godt bilde av det egentlige behoshyvet og dialog med markedet vil gi kunnskap om hvordan markedet best kan dekke de behov virkshy


somheten har enten direkte eller i samspill med virksomhetens egne ressurser

EU-kommisjonen anslaringr at mer enn halvparten av offentlige anskaffelser ikke naringr maringlene som er satt for selve anskaffelsen (Menon 2015) Difi (2015d) beskriver ogsaring hvordan feil behovsspesifishysering gir store foslashlgekostnader i form av leveranshyser som ikke dekker behovet med tilleggsanskafshyfelser som resultat eller at det stilles hoslashyere krav enn behovet tilsier slik at anskaffelsen blir unoslashdshyvendig kostbar Evalueringen av forsvarssektoren viser til at overspesifisering er en utfordring og at forsvarssektoren kan faring mer igjen for investeringsshymidlene uten at dette garingr paring bekostning av nytteshyverdi Overspesifisering kan ogsaring begrense antalshylet aktuelle leverandoslashrer med lavere konkurranse og hoslashyere pris som resultat Et hyppig brukt eksempel er norsk politis innkjoslashp av politibiler der en spesifikasjon med 150 detaljkrav foslashrte til at det knapt fantes aktuelle leverandoslashrer Difi trekshyker fram oslashkt bruk av aringpne spesifikasjoner og diashylog med brukere og leverandoslashrer som tiltak for aring oslashke maringloppnaringelsen ved offentlige virksomheters anskaffelser se eksempel i boks 76 I Difis brushykerundersoslashkelse som ble gjennomfoslashrt vinteren 2015 var det bare 212 pst av respondentene som oppga at de kjente til prinsippene for leverandoslashrdishyalog og brukte disse ofte Dialog med leverandoslashshyrer i markedet gir informasjon om hva som finnes i markedet og hva slags mulige loslashsninger som kan utvikles Det er flere maringter aring gjennomfoslashre dialog med markedet paring leverandoslashrkonferanse marshykedsundersoslashkelse dialogmoslashte-konferanse en-tilshyen-moslashter eller skriftlig henvendelse til leverandoslashshyrene hvor en ber om aring faring tilsendt relevant skriftlig informasjon knyttet til en anskaffelse (RFI ndash Requshyest for Information)

Drivkrefter for effektive innkjoslashp

En forutsetning for effektivisering av offentlige anskaffelser er at ledelsen i virksomhetene priorishyterer og foslashlger opp arbeidet med anskaffelser I Difis brukerundersoslashkelse fra 2015 oppgir bare om lag halvparten av respondentene at de har en anskaffelsesstrategi og det er enda faeligrre som har etablert styringsparametere eller saringkalte KPIer (key performance indicator) for aring foslashlge opp arbeishydet I McKinsey rapporten (2015) som evaluerer ressursbruken i forsvarssektoren blir det ogsaring paringpekt at svak kvalitet paring innkjoslashpsdata gjoslashr det krevende aring analysere kostnader og foslashlge opp bruk av avtaler I dag har man heller ikke en systemashytisk overordnet oversikt over sammensetningen av eller utviklingen i offentlige anskaffelser Stanshy

dard kontoplan som alle statlige virksomheter er paringlagt aring foslashlge fra 2015 kan gi grunnlag for aring framshyskaffe slik informasjon Bedre statistikkgrunnlag legger til rette for oslashkt datatilgang og aringpenhet om offentlige anskaffelser bedre analyse og sammenshyligning av ressursbruken i offentlig sektor og det kan stoslashtte den overordnede styringen og polishytikkutformingen for offentlige anskaffelser Det kan vaeligre grunn til aring styrke statistikkgrunnlaget for offentlige virksomheters anskaffelser

784 Innovative anskaffelser

Hovedformaringlet med en offentlig anskaffelse er aring dekke et konkret behov Gjennom aring satse paring innoshyvative innkjoslashp kan man laquoimportereraquo produktivitet fra privat sektor men dette skjer ikke automatisk Offentlig sektor kan ogsaring oslashke innovasjonstakten i privat sektor ved aring vaeligre laquoen krevende kunderaquo som gjennom sine innkjoslashp sikrer at leverandoslashrene utvikler nye og mer tilpassede loslashsninger Trolig vil teknologi og loslashsninger tilpasset offentlige kunder ogsaring ha anvendelse utenfor offentlig sektor i Norge herunder i privat sektor og i andre land

Konkurranse er det grunnleggende hensynet i anskaffelsesregelverket Den klassiske anskaffelshysen er innrettet slik at man oppnaringr en standardishysert grenseflate mellom leverandoslashr og virksomshyhet Da kan leverandoslashren byttes ut uten store bytshytekostnader og man unngaringr aring komme i et avhenshygighetsforhold til leverandoslashren Ved aring inngaring et tetshytere samarbeid med leverandoslashren kan imidlertid virksomheten faring loslashsninger som er betydelig mer innovative effektive og velutviklede Professor ved BI Haringkan Haringkansson diskuterer dilemmaet mellom oslashnsket om aring utnytte kompetansen hos leverandoslashren gjennom et tettere samarbeid og faren for at det oppstaringr en for sterk leverandoslashravshyhengighet (Haringkansson 2015) Fordelene ved et tettere samarbeid med leverandoslashr er flere for eksempel bedre teknisk funksjonalitet bedre logistikk og bedre administrative loslashsninger (inklushydert IKT) En slik modell med tett samarbeid melshylom leverandoslashr og virksomhet innebaeligrer at den standardiserte grenseflaten i den klassiske anskaffelsen byttes ut med en mer interaktiv eller funksjonell grenseflate Her er selve grenseflaten en investering og dette innebaeligrer at det blir vanshyskeligere aring bytte ut leverandoslashrer paring kort sikt Dette bryter med den klassiske innkjoslashpsmodelshylen der det gjelder alltid aring ha alternativer og alltid vaeligre forberedt paring aring bytte Mange offentlige virkshysomheter opplever en slik naeligrhet til leverandoslashrshyene problematisk ut fra anskaffelsesregelverket


Boks 76 Eksempel paring bruk av aringpen spesifikasjon NAV ndash sette brukeren og brukerens behov i fokus

Anskaffelsesseksjonen i NAV som gjennomfoslash- holder behovsbeskrivelser og er en selvstendig rer sentrale anskaffelser hovedsakelig innenfor konkurranse Ved evaluering av tilbudene vil hjelpemidler har siden 2010 arbeidet med aring produkter som oppnaringr en lav skaringr paring ett eller sette brukeren og brukerens behov i fokus Det flere underkriterier bli forkastet avvist fra konshyetableres anskaffelsesteam hvor innkjoslashper er kurransen fordi de ikke anses som egnet til aring tilshymed i referansegruppen Hvert anbud de gjen- fredsstille brukerens behov Figur 712 viser et nomfoslashrer bestaringr av flere poster Hver post inne- eksempel paring anbud med behovsspesifikasjoner

Post 1 Toalettstol ndash uhjul og mhoslashyderegulering kategori 091203

Eacuten vinner Enkeltprodukt

A) Brukerne er typisk personer ndash som har behov for aring garing paring toalettet andre steder enn paring baderommet ndash som har nedsatt eller ingen gangfunksjon

B) Krav til dokumentasjon for hvert hovedprodukt for ndash Samsvarserklaeligring ndash Standard for tekniske hjelpemidler Se punkt 2 for utdypende spesifisering av produkt- og dokumentasjonskrav

C) Absolutte krav til produktets konfigurasjon ndash Vanndrenerende konstruksjon ndash Sideboslashylerarmlener ndash Ikke hjul ndash Ryggstoslashtte

D) Brukerne har behov for en toalettstol med foslashlgende egenskaper 1 Enkel aring rengjoslashre 2 Gir god stoslashtte under bruk

E) Tildelingskriteriet Kvalitet vist gjennom behovsoppfyllelse vektes 55ndash65 Produktets grad av oppfyllelse av brukers behov angitt i felt D med hovedfokus paring men ikke begrenset til foslashlgende underkriterier ndash Rengjoslashringsvennlighet (Brukerbehov 1) ndash Stoslashtte under bruk (Brukerbehov 2)

F) Tildelingskriteriet Totalkostnad vektes 35ndash45 Foslashlgende elementer inngaringr i beregningen av totalkostnaden ndash Pris hovedprodukt + enhetspris utproslashving ndash Oslashkonomiske konsekvenser av eventuelle forbehold til kontraktsvilkaringrene

Figur 712 Eksempel paring anbud med behovsspesifikasjoner

Kilde NAV (2014)

I tillegg garingr alle kvalifiserte produkter gjennom og gjennomfoslashrer en-til-en moslashter Ved behov senshyproduktevaluering Anskaffelsesteamet har ogsaring der de ogsaring utdrag av kravspesifikasjon paring tett dialog med leverandoslashrene Foslashr kunngjoslashring hoslashring hos leverandoslashrene Etter kunngjoslashring av av anbud publiserer anskaffelsesteamet tidlig en anbud arrangerer til tilbyderkonferanse med veiledende kunngjoslashring for aring faring kontakt med alle alle leverandoslashrene Ved kontraktsignering arranshyrelevante leverandoslashrer De inviterer til en felles geres egne oppstartsmoslashter dialogkonferanse med interesserte leverandoslashrer


Ifoslashlge Haringkansson er de viktigste forutsetningshyene for vellykkede offentlige anskaffelser gjenshynom tett samarbeid med leverandoslashren kompeshytanse organisasjon og regelverk Man er avhenshygig av den klassiske innkjoslashpskompetansen men det er helt noslashdvendig aring komplettere denne med betydelig omraringdespesifikk kunnskap Den tradishysjonelle maringten anskaffelser organiseres paring med standardiserte prosesser skaper hindre baringde internt og i forholdet til leverandoslashrene For aring dra nytte av kompetansen hos leverandoslashrene maring ikke bare innkjoslashpsfunksjonen endres men hele organishysasjonen endres i retning av en mer teamorientert samarbeidsform (ogsaring omtalt som kategoristyshyring) Presise kravspesifikasjoner erstattes av en kontinuerlig prosess der kravene endres hele tiden Dette er krevende for dem som skal haringndshytere innkjoslashpene og det kan derfor vaeligre enklere aring beholde den gamle maringten aring jobbe paring med en mer lineaeligr prosess med veldefinerte og avgrensede oppgaver

Mens man normalt vil soslashke ikke aring bli avhengig av leverandoslashren vil den interaktive praksisen som er beskrevet foran kunne foslashre til det motsatte Her forsoslashker man nettopp aring skape avhengigheter ettersom det kan gi betydelige besparelser og kvashylitetsgevinster (ressurser kan utnyttes bedre aktishyviteter kan kobles sammen og effektiviseres) Utviklingen skjer ved at alle deltakerne i nettvershyket driver hverandre fremover baringde naringr det gjelshyder kvalitetsforbedringer i loslashsningene og en kontishynuerlig kostnadsreduksjon Haringkansson viser til at vi kan observere en slik utvikling bla innenfor IKT-omraringdet

I slike nettverk vil det alltid oppstaring mer eller mindre skjeve maktforhold ndash store innkjoslashpere som kjoslashper fra smaring leverandoslashrer eller store bedrifshyter som selger til smaring innkjoslashpere Men det vil ofte finnes forhold som balanserer dette For eksemshypel kan investeringer spesialisering og kunnskap balansere styrker som volum og stoslashrrelse Samtishydig understreker Haringkansson at slike nettverk ikke alltid utvikler seg i en positiv retning Hvis for eksempel kjoslashperen ikke inntar en aktiv rolle mens leverandoslashren er i en sterk posisjon feks gjennom tidligere leveranser vil vi staring igjen med bare den negative virkningen gjennom oslashkt leveshyrandoslashravhengighet mens de positive virkningene kanskje ikke oppstaringr i det hele tatt Da kan vi havne i en negativ spiral med svak konkurranse og lite innovasjon

Det er en risiko for at krav om innovasjon i offentlige anskaffelser kan vaeligre et lite kostnadsefshyfektivt virkemiddel for aring oppnaring mer innovasjon paring samme maringte som krav om miljoslashhensyn i offentshy

lige anskaffelser Slike krav kan fordyre offentlige innkjoslashp Samfunnsoslashkonomisk loslashnnsomme innovashysjoner kan oppnarings mer effektivt gjennom feks interaktiv praksis mellom leverandoslashr og innkjoslashshyper

Ett av maringlene med aring revidere anskaffelsesreshygelverket har vaeligrt aring aringpne opp for stoslashrre grad av fleksibilitet men ogsaring dagens regelverk gir et betydelig rom for leverandoslashrdialog Dersom flekshysibiliteten skal kunne utnyttes med godt resultat maring imidlertid virksomhetene soslashrge for aring ha anskaffelsesfaglig spisskompetanse som baringde kjenner regelverkets handlingsrom og har erfashyring med komplekse anskaffelser Difi og Nasjoshynalt program for leverandoslashrutvikling har i opp-drag aring heve kompetansen i hvordan innovasjonsshyfremmende anskaffelser skal skje Formaringlet er aring formidle offentlige virksomheters utviklingsbeshyhov til markedet paring et tidlig stadium og paring en saring effektiv maringte at bedriftene kan komme fram til bedre loslashsninger


Offentlige anskaffelser kan og boslashr vaeligre en kilde til innovasjon og produktivitetsforbedringer i of fentlig sektor Men kommisjonen pekte i foslashrste rapport paring at anskaffelsesregelverket og praktiseringen av dette sammen med organiseringen av innkjoslashpene gir ineffektive anskaffelsesprosesser med hoslashye admishynistrative kostnader

Kommisjonen mener det er behov for forenklinshyger av loven om offentlige anskaffelser Formaringlet med lov om anskaffelser boslashr vaeligre effektiv resshysursbruk Andre maringl og hensyn for eksempel miljoslash og andre samfunnshensyn vil kunne svekke konkurshyransen paring leverandoslashrsiden og gjoslashre offentlige anskaffelser dyrere Det vil ogsaring gjoslashre regelverket komplisert og vanskelig aring praktisere i traringd med hovedformaringlet

Kommisjonen mener det boslashr vaeligre faeligrrest mulig andre maringl enn effektiv ressursbruk Ethvert nytt maringl vil kunne svekke konkurransen fordyre offentshylige innkjoslashp og komplisere regelverket Andre maringl kan narings mer ef fektivt gjennom andre og mer direkte virkemidler Uklare regler der det maring gjoslashres mange skjoslashnnsmessige vurderinger kan forhindre ef fektiv ressursbruk og oslashker risikoen for korrupsjon Kommishysjonen stoslashtter derfor forenklingsutvalgets vurdering om at ikke-anskaffelsesfaglige krav ikke boslashr vaeligre en del av anskaffelsesregelverket

Kommisjonen mener oslashkonomiregelverkets krav til effektiv ressursutnytting sammen med annen lovgivning ivaretar noslashdvendige krav til etterretteshylighet og god oslashkonomiforvaltning De saeligrnorske


reglene for anskaffelser under EOslashS-terskelverdien bidrar til mer byraringkratiske prosesser og boslashr derfor oppheves

Kommisjonen understreker betydningen av ledelsesforankring og innkjoslashpsfaglig kompetanse i virksomhetene for gjennomfoslashringen av effektive anskaffelsesprosesser Gode og framtidsrettede loslashsshyninger forutsetter at man klarer aring utnytte kunnskap hos leverandoslashren Innkjoslashpsprosedyrer som inneshybaeligrer tettere samhandling med leverandoslashrer (for eksempel innovasjonspartnerskap) kan bidra til stoslashrre innovasjonsgrad i offentlige anskaffelser men stiller krav til innkjoslashpsfaglig kompetanse

79 Bruk av IKT i offentlig sektor

791 Innledning

Digitalisering kan gi store produktivitetsgevinster En rapport fra NyAnalyse AS (2015) viser at digishytaliseringen stod for nesten 30 pst av produktivishytetsutviklingen i Norge i perioden 1995ndash2005 og dette oslashkte til 50 pst i perioden 2006ndash2013 Finansshynaeligringen har siden 2000 hatt en gjennomsnittlig aringrlig produktivitetsvekst paring 45 pst og regner selv med at digitalisering er viktigste drivkraft DnB har antydet at uten digitalisering ville de trengt minst 6 000 flere aringrsverk for aring levere dagens tjeshynester A-ordningen som ble innfoslashrt 1 januar

2015 er en samordnet digital rapportering fra arbeidsgivere om inntekt arbeidsforhold og skatshytetrekk til Skatteetaten NAV og Statistisk sentralshybyraring Beregninger viser at ordningen vil gi arbeidsgiverne aringrlige besparelser paring 600 mill kroshyner I tillegg kommer mindre ressursbruk i offentshylig forvaltning

Et viktig grep for aring modernisere offentlig sekshytor er aring ta igjen et etterslep i modernisering av eksisterende IKT-plattformer noe som krever store investeringer (SINTEF 2014) Samtidig maring stoslashrre deler av offentlig sektor videreutvikle digishytale tjenester for brukerne og digitalisere og endre interne arbeidsprosesser Mer selvbetjeshyning kan baringde vaeligre positivt for brukerne og oslashke effektiviteten slik en feks har sett det for finansishyelle tjenester de siste aringrene Fra offentlig sektor finnes tilsvarende eksempler bla innenfor Skatshyteetaten Laringnekassen og registrene i Broslashnnoslashyshysund

Det er stort sprik mellom offentlige virksomshyheter i hvor langt de har kommet i digitalisering av tjenester og arbeidsprosesser Naringr noen har kommet kort i digitaliseringsarbeidet kan det begrense mulighetene andre virksomheter har til aring videreutvikle sine tjenester Paring enkelte omraringder er det bla begrenset samhandling mellom komshymunale og statlige IKT-loslashsninger noe som paringvirshyker effektiviteten i saksbehandlingsprosessen

Boks 77 Etablering av direktoratet for e-helse

Helsesektoren er et omraringde der man baringde har til kompetanse og det oppstaringr et behov for statlige kommunale og private aktoslashrer og der stoslashrre fagmiljoslash innenfor e-helse utfordringene med samordningen har blitt Et eget e-helsedirektorat gjoslashr det mulig med beskrevet i flere NOUer og stortingsmeldinger en sterkere styring av den nasjonale IT-portefoslashl-Fra 1 januar 2016 er Direktoratet for e-helse jen bla ved aring etablere en mer helhetlig organishyopprettet Direktoratet vil ha som en av sine vik- sering av ansvaret for IT Dermed oslashker ogsaring tigste oppgaver aring samordne IT-utviklingen i hel- gjennomfoslashringsevnen sesektoren med ansvar for styring utvikling og Mange aktoslashrer bestiller mye av det samme gjennomfoslashring av nasjonale IT-prosjekt I tillegg hver for seg med bare smaring ulikheter Dermed faringr det ansvar for forvaltning og utvikling av maring leverandoslashrene bruke ressurser paring aring tilpasse lover og forskrifter og IT-standarder i helsesek- loslashsninger i stedet for aring jobbe med det som kan toren Direktoratet skal ha tett samarbeid med gjoslashre systemene bedre Med den nye styrings-Helsedirektoratet som faglig normerende etat modellen vil det ideelt sett bli gjort felles bestil-

Helsesektoren bestaringr av over 17 000 aktoslashrer linger basert paring felles kravspesifikasjon Det fordelt paring fire regionale helseforetak og 428 skal gi bedre forutsigbarhet for IT-leverandoslashshykommuner Et eget e-helsedirektorat vil gi ster- rene slik at de faringr mulighet til aring bruke tid og kere nasjonal styring av e-helsefeltet Til naring har ressurser paring aring utvikle bedre loslashsninger Naringr det situasjonen vaeligrt preget av svak nasjonal styring for eksempel er laget spesifikasjoner for en loslashsshyog lite tilpassede virkemidler Med forventning for fastlegene vil det ogsaring bli satt av en ninger til digitale tjenester endres ogsaring kravene total pott med penger til anskaffelse av loslashsninshy

gen


Etableringen av Direktorat for e-helse er et tiltak for aring loslashse dette problemet i helsesektoren se omtale i boks 77

Flere rapporter (Difi 2011 og Ramboslashll 2015) dokumenterer utfordringer offentlige virksomheshyter staringr overfor for aring lykkes med digitalisering Det pekes paring manglende forstaringelse av digitaliseshyring som strategisk virkemiddel for fornying og effektivisering manglende forankring paring ledershynivaring daringrlig gjennomfoslashring av IT-prosjekter manshygelfull organisatorisk implementering og svakheshyter i realisering av gevinster For aring lykkes er det avgjoslashrende at lederne har god strategisk forstaringshyelse av at digitalisering er en av de viktigste drivshykreftene for forvaltningsutvikling og effektiviseshyring Det er et topplederansvar aring sette digitaliseshyring og virksomhetsutvikling i en strategisk samshymenheng (Difi 2013a) Ansvaret for aring forstaring hvorshydan teknologi kan bidra til utvikling av virksomheten er ikke lenger noe ledere kan deleshygere til spesialister Mangel paring teknologiforstaringelse og strategisk IKT-kompetanse blant ledere i offentlige virksomheter kan begrense evnen til aring opptre som kompetent bestiller av IKT fordi en ikke evner aring se for seg hvordan teknologi kan vaeligre med paring aring utvikle organisasjonen (Difi 2014a)

Styringen og organiseringen av digitaliseringsshytiltak paring tvers av sektorer og forvaltningsnivaringer fungerer ikke tilfredsstillende i dag Mest slaringende er mangelen paring samarbeid mellom kommunene For aring realisere mer av digitaliseringspotensialet i offentlig sektor boslashr samordningen styrkes God samordning paring tvers av sektorer og forvaltshyningsnivaringer forutsetter at det gis tilstrekkelige fullmakter til de som skal samordne Erfaringene med store IKT-prosjekter i offentlig sektor har ofte vaeligrt daringrlige med altfor hoslashye ambisjoner og store kostnadsoverskridelser Slike erfaringer boslashr brukes til aring faring stoslashrre realisme i planleggingen bedre gjennomfoslashring av prosjektene unngaring kostshynadssprekk og oppnaring etterfoslashlgende gevinstrealishysering I IKT-prosjekter boslashr det vurderes om valg av loslashsning kan baseres paring laquostandard hyllevareraquo Paring den maringten kan kostnader knyttet til utvikling og vedlikehold holdes nede og det blir enklere aring videreutvikle systemene Et stort innslag av laquoskreddersoslashmraquo kan medfoslashre at man over tid blir sittende med utdaterte og lite velfungerende systemer Samtidig vil det i en del tilfeller vaeligre slik at markedet ikke tilbyr laquohyllevareraquo som er egnet til aring loslashse de konkrete behovene som en virkshysomhet har Saeligrlig gjelder dette for en del saksbeshy

handlingssystemer hvor saksbehandlingsprosesshysen og rutinene maring foslashlge et regelverk som er speshysifikt for den enkelte virksomhet Da kan laquoskredshydersoslashmraquo vaeligre mest egnet

Kommisjonen har merket seg at stortingsflershytallet i forbindelse med avtalen som ble inngaringtt om statsbudsjettet for 2016 (Stortinget 2015c) ber regjeringen om aring sette ned et utvalg som skal vurshydere en omorganisering av det statlige digitaliseshyringsansvaret slik at en sikrer en sterkere samordshyning mellom sektorer og med kommunene Spesishyelt skal det vurderes om den danske maringten aring orgashynisere dette paring er riktig for Norge

792 Norge er langt framme men utviklingen er svak

I den foslashrste rapporten pekte kommisjonen paring at mens norsk forvaltning var tidlig ute i internasjoshynal sammenheng med aring ta i bruk digital teknologi har vi sakket etter de siste aringrene Den samme tenshydensen ser vi i andre undersoslashkelser EUs Digital Economy and Society Index (EU-kommisjonen 2015) maringler hvor avanserte de europeiske lanshydene er naringr det gjelder bredbaringnd befolkningens digitale kompetanse bruk av internett digitaliseshyring av offentlige tjenester og digitalisering i naeligringslivet Landene plasseres i tre nivaringgrupper hoslashy middels og lav Norge er sammen med Dan-mark Sverige Nederland Finland og Island i gruppen som scorer hoslashyest i 2015 men vi er ranshygert nederst av landene i laquovaringrraquo gruppe I United Nations e-Government survey (United Nations 2015) som sammenligninger e-forvaltning i 193 land rangeres Norge som nummer 13 i 2014 ned fra nummer 8 i 2012 I kategorien digitale tjenesshyter har scoren falt jevnt fra nummer 1 i 2008 til nummer 18 i 2014 hvor norsk forvaltning saeligrlig skaringrer lavt for mer avanserte tjenester4

En sterk drivkraft for mange av landene som har hatt framgang er at finanskrisen i 2008 har gjort det noslashdvendig med tiltak for aring begrense offentlige utgifter Det har vaeligrt satset paring digitalishysering for aring bidra til effektivisering av offentlige tjenester og utgiftsreduksjoner i offentlig sektor Den samme drivkraften har ikke norsk offentlig sektor hatt

4 Avanserte tjenester innebaeligrer toveis digital kommunikashysjon i forvaltningens kontakt med brukerne og tjenester som er tilpasset den enkelte brukergruppes behov ogsaring paring tvers av sektorer


793 Andre lands strategier for digitalisering av offentlig sektor

Selv om det brukes store ressurser paring digitaliseshyring av offentlig sektor i Norge kan det stilles sposlashrsmaringl ved effektiviteten i digitaliseringsarbeishydet Andre europeiske land har laquokniven mer paring strupenraquo naringr det gjelder aring finne finanspolitisk handlingsrom Mange av disse landene har en mer aktiv strategi for aring utnytte potensialet i den digitale teknologien samtidig som flere land ogsaring har bedre systemer for aring sikre gevinstene fra digishytaliseringen Selv om ulike land har organisert forshyvaltningen ulikt er det grunnleggende likheter og det er interessant for Norge aring laeligre av andre land

Danmark

I Danmark har Digitaliseringsstyrelsen ansvaret for aring implementere regjeringens ambisjoner om oslashkt digitalisering og utbredelse av velferdsteknoshylogi i offentlig sektor Digitaliseringsstyrelsen ligshyger under Finansministeriet og har en samordshyningsrolle for digitalisering og ansvar for enkelte fellesloslashsninger Under Finansministeriet har Moderniseringsstyrelsen ansvar for moderniseshyring av offentlig sektor

Den danske regjeringen kommuner og regioshyner samarbeider om en felles strategi for digitalishysering av offentlig sektor Den er et forpliktende samarbeid mellom partene for gjennomfoslashring og gevinstrealisering og strategien er finansiert av staten kommunene og regionen i fellesskap Strashytegien handler om aring utnytte potensialet i den digishytale teknologien for aring tilby innbyggerne bedre tjeshynester med reduserte kostnader Ifoslashlge Digitaliseshyringsstyrelsen (2015a) har strategien saring langt gitt aringrlige innsparinger paring opptil DKK 25 mrd Den fellesoffentlige digitaliseringsstrategien for 2016ndash 2020 skal sikre et tilgjengelig raskt og sammenshyhengende offentlig tjenestetilbud som er kostshynadseffektivt og som understoslashtter vekst og proshyduktivitet i virksomhetene Samtidig er det et maringl at den nye strategien skal bidra til aring frigjoslashre et ytterligere betydelig oslashkonomisk potensial i offentshylig sektor fram mot 2020 (Digitaliseringsstyrelsen 2015a)

Digitaliseringsstrategien for 2011ndash2015 kjenshynetegnes ved tydelige prioriteringer og tett oppfoslashlshyging av status og framdrift Digitaliseringen skal skje etter de tre hovedsporene digital kommunishykasjon digital velferd og tettere offentlig digitalt samarbeid Disse er igjen delt opp i 12 omraringder som til sammen inneholder 60 tiltak som gjenshynomfoslashres i flere laquoboslashlgerraquo Med laquoboslashlgerraquo menes at

det skjer flere trinnvise utvidelser naringr det gjelder hvilke omraringder som er omfattet av kravet om digishytal selvbetjening Maringlet er at 80 pst av innbyggershynes kommunikasjon skal skje digitalt i 2015 Folshyketinget har vedtatt en lov om obligatorisk digital selvbetjening som understoslashtter dette

Danske statlige myndigheter har fastsatt en rekke krav for gjennomfoslashring av IKT-prosjekter for aring fremme god prosjektgjennomfoslashring og sikre at de planlagte gevinstene realiseres Formaringlet er aring sikre mer ensartet planlegging og styring og dermed oslashke sannsynligheten for vellykkede IKTshyinitiativer Alle statlige IKT-prosjekter uavhengig av stoslashrrelse skal bruke den fellesstatlige IT-proshysjektmodell (Digitaliseringsstyrelsen 2015b)

For aring bidra til profesjonaliseringen av IT-proshysjekter har Finansministeriet oppnevnt et IT-proshysjektraringd bestaringende av ti private og offentlige toppshyledere med erfaring fra store IT- eller endringsshyprosjekter Digitaliseringsstyrelsen er sekretariat for raringdet En av raringdets viktigste oppgaver er aring risikovurdere alle IT-prosjekter med budsjett over DKK 10 mill og gi konkrete anbefalinger om haringndtering av risiki i prosjektene Prosjektene maring to ganger i aringret sende statusrapport om prosjektet til IT-raringdet sende prosjektavslutningsrapport ved prosjektets avslutning og gevinstrealiseringsrapshyport et aringr etter prosjektets avslutning Dersom prosjektet overstiger DKK 60 mill skal prosjektet ogsaring legges fram for regjeringens Finansutvalg I tillegg skal Finansutvalget orienteres loslashpende om prosjektet i henhold til en fast tidsplan og Finansshyutvalget skal ogsaring orienteres ved en rekke naeligrshymere definerte vesentlige endringer i prosjektet

Statusrapportene fra prosjektene er grunnlag for en samlet statusrapport for de store statlige ITshyprosjektene som publiseres av IT-prosjektraringdet to ganger i aringret Raringdet tildeler alle prosjekter et trashyfikklys (groslashntgultroslashdt) for avvik fra planlagt tidsplan budsjett og gevinstrealisering

Storbritannia

I 2010 hadde Storbritannia et budsjettunderskudd paring 10 pst av BNP Finanspolitikken ble strammet inn men uten at man klarte aring redusere undershyskuddet vesentlig I 2012 lanserte britene derfor en stoslashrre reform for effektivisering av statsforvaltshyningen Civil Service Reform Plan Reformplanen er en handlingsplan som identifiserer flere konshykrete tiltak for endringer i statsforvaltningen i retshyning av en mer kostnadseffektiv forvaltning som yter bedre tjenester til innbyggere og naeligringsliv bla gjennom bedre bruk av IKT Britene klarte maringlet om aring spare GBP 20 mrd innen 20142015


De har ogsaring satt seg nye ambisioslashse maringl for innspashyringer

Som en del av reformplanen ble det utarbeidet en digital strategi i 2012 Denne strategien beskrishyver hvordan forvaltningen skal bli laquodigital by defaultraquo

laquoBy digital by default we mean digital services that are so straightforward and convenient that all those who can use them will choose to do so whilst those who canrsquot are not excludedraquo

Strategien inneholder 16 tiltak med saeligrlig vektshylegging av kompetanse og redesign av tjenester Alle tjenester skal finnes paring en felles inngangsporshytal GOVUK Blant tiltakene er ogsaring forenkling av anskaffelsesprosedyrer stoslashtte for ikke-digitale brukere ny teknologiplattform fjerning av jurishydiske hindringer og samarbeid med partnere i naeligringsliv og frivillige organisasjoner

794 Store potensielle gevinster manglende koordinering

Selv om det stadig produseres rapporter som viser store samfunnsoslashkonomiske gevinster av IKT-investeringer i offentlig sektor ser tempoet i digitaliseringen ikke ut til aring ta seg saeligrlig opp Som nevnt innledningsvis skyldes dette bla manshyglende forstaringelse i offentlig sektor for digitaliseshyring som strategisk virkemiddel

Ofte betraktes IKT i stor grad som fysisk infrashystruktur Man bygger helt nytt og gjoslashr lite vedlikeshyhold og justeringer underveis Etter noen aringr er vedlikeholdsetterslepet saring stort at hele systemet maring erstattes Dette foslashrer ogsaring til at mange offentshylige virksomheter sitter paring IKT-loslashsninger med utdatert teknologi Forsinket implementering betyr at man garingr glipp av gevinster i den perioden loslashsningen kunne vaeligrt paring plass Gevinster spises dessuten opp av hoslashyere driftskostnader fordi baringde gammelt og nytt system maring driftes parallelt Treg prosjektering og implementering kan dessuten oslashke risikoen for at det innen prosjektet ferdigstilshyles har kommet ny og bedre teknologi som kanshyskje heller burde vaeligrt valgt

Det er ulike grunner til at tilsynelatende svaeligrt loslashnnsomme prosjekter ikke er igangsatt Det vil alltid vaeligre en koslash av samfunnsoslashkonomisk loslashnnshysomme investeringer og budsjettskranker og prishyoriterte formaringl paring andre omraringder tilsier at man ikke kan realisere alle disse paring kort sikt Det kan ogsaring vaeligre et problem for IKT-satsingen at gevinshystene ofte tilfaller andre enn dem som har ansvashy

ret for aring drive fram prosjektet Dette reduserer insentivene for aring drive fram loslashnnsomme prosjekshyter

En del virksomheter som oslashnsker aring gjennomshyfoslashre digitaliseringsprosjekter rapporterer om at dagens finansieringsmuligheter ikke legger godt nok til rette for aring faring bevilgning til prosjekter til tross for at de kan vise til positiv nytteverdi (Ramshyboslashll 2015) Dette gjelder saeligrlig for bruttobudsjetshyterte virksomheter som ikke har egen inntektshyskilde En del av disse prosjektene kan da havne i et vakuum der virksomhetene ikke har midler til aring finansiere prosjektene innenfor egne budsjetshytrammer og der de ikke blir prioritert i satsingsshyforslagsprosessen Samtidig opplever mange virkshysomheter at satsingsforslagsprosessen trekker digitaliseringsprosjektene i retning av stoslashrre komshypleksitet og omfang Virksomhetene opplever at de forslagene som garingr gjennom satsingsforslagsshyprosessen enten er regulatoriske politiske priorishyterte omraringder eller store tverrgaringende prosjekter og at mellomstore virksomhetsspesifikke prosjekshyter ikke blir prioritert Flere virksomheter oppleshyver derfor at de maring gjoslashre loslashsningene stoslashrre enn noslashdvendig for aring faring finansiering gjennom satsingsshyforslagsprosessen Dette er uheldig siden erfashyring viser at risikoen for aring mislykkes med IKT-proshysjekter vokser jo stoslashrre og mer komplekse proshysjektene blir

Som et svar paring denne utfordringen etablerer myndighetene fra 2016 en medfinansieringsordshyning for smaring og mellomstore digitaliseringsproshysjekter i staten Medfinansieringsordningen innshyrettes som et investeringstilskudd som dekker deler av investeringskostnadene i prosjektet Det er et kriterium at prosjektet kan vise til samfunnsshyoslashkonomisk loslashnnsomhet Ordningen skal bidra til at flere loslashnnsomme og innovative digitaliseringsshyprosjekter blir gjennomfoslashrt og paring den maringten bidra til aring oslashke digitaliseringstempoet i offentlig sektor Samtidig skal ordningen ogsaring bidra til at gevinster realiseres som forutsatt I 2016 er totalshyrammen for ordningen 75 mill kroner Det er Difi som skal forvalte ordningen og i vurderingen av soslashknadene skal det legges vekt paring virksomhetens plan for realisering av gevinster Der hvor det er interne gevinster skal disse tilbakebetales i traringd med gevinstrealiseringsplanen Boslashrmerutvalget (NOU 2015 14) har foreslaringtt aring utvide statlige virkshysomheters adgang til aring finansiere investeringer ved aring trekke paring fremtidige budsjetter fra tre til fem aringr Dette er et tiltak som legger godt til rette for investeringer i IKT-loslashsninger der gevinstenehovedsak tilfaller virksomheten selv

i


5

Sterkere sentral styring

Flere5 har argumentert for at det er behov for en sterkere sentral styring for aring sikre best mulig effektivisering av offentlig sektor gjennom bruk av digital teknologi Med unntak av en overordnet styrings- og finansieringsmodell foreslaringtt i rapporshyten Felles arkitektur i offentlig sektor fra 2007 (FAOS 2007) har det ikke blitt konkretisert hvorshydan en sterkere sentral styring kan organiseres og gjennomfoslashres Sektorprinsippet staringr sterkt i Norge og ansvaret for aring initiere og gjennomfoslashre digitaliseringsprosjekter innenfor de ulike fagsekshytorene hoslashrer inn under ansvarsomraringdet til det enkelte fagdepartementet Utfordringene som skapes av sektorprinsippet er manglende koordishynering og mangel paring helhetlig tenkning Maringlene som settes for etatene legger i for liten grad vekt paring samhandling med andre virksomheter og derishygjennom den totale samfunnsnytten

Dette foslashrer til manglende gjennomfoslashringsevne og omkamper 22 juli-kommisjonen paringpekte manshyglende samordning og evne til aring gjennomfoslashre besluttede tiltak Kultur og ledelse har vaeligrt vikshytige faktorer bak dette bildet der det kjempes kamper mellom sektorer og departementer Beslutninger foslashlges ikke opp og man tillater

Bla Digitutvalget (NOU 2013 2) og IKT-Norge i brev til KMD av 20 mars 2015 og notat til Produktivitetskommisjoshynen av 23 oktober 2015

omkamper Denne kulturen faringr ogsaring konsekvenshyser paring digitaliseringsomraringdet

Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) er gitt rollen som samordningsdeparteshyment for IKT-politikken Dette innebaeligrer et ansvar for aring identifisere sektorovergripende utforshydringer og aring initiere koordinere og foslashlge opp tverrgaringende tiltak i forvaltningen KMD har imidshylertid ingen myndighet til aring gjennomfoslashre tiltak i sektorene for aring fremme noslashdvendig samordning Sektoransvaret gjelder og ansvar for digitaliseshyring i virksomhetene ligger hos det enkelte fagdeshypartement Resultatet har blitt at digitaliseringen i staten er fragmentert og at det er ikke en helhetshylig prioritering av hvilke digitaliseringsprosjekter som igangsettes se boks 78

Difi som direktorat under KMD er operativt ansvarlig for koordinering og samordning av digishytaliseringen i offentlig sektor Samtidig har Difi en rekke andre ansvarsomraringder som dekker et bredt felt Difi er med andre ord ikke et rent digitaliseshyringsdirektorat Agenda Kaupang peker paring at Difi har lyktes med konkrete oppdrag og utviklingsshyoppgaver men ikke med den strategiske paringdrivershyog samordningsrollen I digitaliseringsarbeidet svekkes Difis legitimitet av at de baringde har en preshymissgiverrolle og en operativ rolle Samtidig har denne rollekonflikten ogsaring hemmet Difis arbeid som premissgiver Evalueringen fra Agenda Kaupang skulle legges til grunn for eventuelle endringer i Difis organisasjon eller portefoslashlje og

Boks 78 Maktkamp og omkamp

Det har tidvis vaeligrt en offentlig disputt mellom Agenda Kaupang skriver at grenseflaten mel-Difi og Broslashnnoslashysundregistrene om hvem som lom Difi og Altinn i prinsippet er enkel Dette er er laquodigitaliseringsdirektoratetraquo Digital post- to statlige virksomheter som eier og forvalter kasse til innbygger er et eksempel der det har hver sine felleskomponenter og som burde vaeligrt omkamp om vedtatte beslutninger Difi har klare aring jobbe sammen paring en konstruktiv maringte ndash ansvar for digital postkasse til innbyggere men mot felles maringl om forenkling og digitalisering av Broslashnnoslashysundregistrene har stilt sposlashrsmaringl ved forvaltningen Imidlertid har de to et overlapshyvalg av loslashsning Denne type prosesser medfoslashrer pende ansvar og delvis overlappende maringlgrupshybaringde forsinkelser og unoslashdig ressursbruk per At to aktoslashrer i ulike styringslinjer oppfatter Agenda Kaupang omtaler striden mellom Difi og aring ha ansvar paring det samme omraringdet har gitt gro-Broslashnnoslashysundregistrene i rapporten om evalue- bunn for en maktkamp mellom disse to Denne ringen av Difi (Agenda Kaupang 2014) De er maktkampen har kunnet foregaring saring lenge de klare i sin kritikk av de to eierdepartementene overordnede avklaringene og grenseoppgan-NFD og KMD og deres manglende evne til aring gene har vaeligrt for utydelige At Difi ikke bare samordne og sikre at vedtak foslashlges opp av har et operativt ansvar for laquosineraquo felleskomposhyunderliggende etater Det pekes paring at dette har nenter men ogsaring har rollen som paringdriver og hemmet det samlede digitaliseringsarbeidet og premissleverandoslashr for digitaliseringen i offentlig at forventede gevinster ikke realiseres sektor har aringpenbart vanskeliggjort samarbeidet

mellom Broslashnnoslashysundregistrene og Difi


saeligrlig har det vaeligrt knyttet forventninger til om en grenseoppgang med andre aktoslashrer som Norsk sikkerhetsmyndighet Direktoratet for oslashkonomishystyring og Broslashnnoslashysundregistrene ville foslashre til organisatoriske endringer og flytting av ansvar og oppgaver Resultatet er imidlertid ingen justerinshyger av oppgaver eller rolle men Difi har faringtt noen nye virkemidler paring digitaliseringsomraringdet som den nye medfinansieringsordningen og sekretarishyatet for det nye Digitaliseringsraringdet Det er ikke aringpenbart at Difi har kommet styrket ut av proses-sen og Difi kan paring ingen maringte sies aring ha blitt den sentrale laquodirigentenraquo som har sterke fullmakter til aring styre digitaliseringsomraringdet

Skate (Styring og koordinering av tjenester i eshyforvaltning) er et strategisk samarbeidsraringd med toppledere fra offentlige virksomheter som skal bidra til at digitaliseringen av offentlig sektor blir samordnet og gir gevinster for innbyggere naeligringsliv og forvaltningen6 Skate rapporterer gjennom Difi til KMD og kan anmode KMD om aring ta opp saker med andre departementer I Skate kan virksomhetslederne diskutere saker som kreshyver felles oppmerksomhet og koordinering og raringdet har igangsatt flere felles analyser og forproshysjekter Skate er kun et raringdgivende organ uten myndighet til aring fatte bindende avgjoslashrelser Dershysom det er uenighet om vanskelige sposlashrsmaringl og prioriteringer blir det vanskelig for Skate aring komme til konsensus og de gir i slike tilfeller ingen raringd

Flere rapporter peker paring at kommunene henshyger etter i digitaliseringsarbeidet og at det er store forskjeller mellom kommunene (Devoteam daVinci 2011 IKT-Norge 2014 KS 2014) Senest har Riksrevisjonen gjennomfoslashrt en undersoslashkelse av status for digitalisering av kommunale tjenesshyter som ble oversendt Stortinget i januar i aringr (Riksrevisjonen 2016) Riksrevisjonen har kartlagt status for digital selvbetjening for til sammen 19 tjenester innen oppvekst og utdanning helse og velferd og plan- og byggesaker i 261 kommuner 37 av kommunene tilbyr ikke nettbasert tilgang til noen av de kartlagte tjenestene paring disse omraringshydene Smaring kommuner har kommet kortest 29 av 128 kommuner med under 5 000 innbyggere har ikke digitale tjenester paring noen av omraringdene Mange av kommunene har ifoslashlge egne vurderinshyger ikke tilstrekkelig kompetanse paring dette omraringshydet og digitalisering blir ikke prioritert fordi kost-

Difi er sekretariat og leder av Skate Medlemmene av Skate er direktoslashrene for Broslashnnoslashysundregistrene Skattedirektoshyratet Kartverket Difi Nav Helsedirektoratet Laringnekassen Statistisk sentralbyraring KSKommIT og Arkivverket

nadene anses som aring vaeligre for hoslashye Et flertall av kommunene oppgir at de ikke har et systematisk arbeid for aring realisere gevinster av digitalisering Undersoslashkelsen viser videre at et flertall av komshymunene vurderer at samarbeidet mellom stat og kommune om aring skape helhetlige digitale tjenester ikke er godt nok 61 pst av kommunene mener at kravene til digitalisering ikke er godt nok koordishynert mellom de ansvarlige departementene

Riksrevisjonen konstaterer at de statlige virkeshymidlene ikke har vaeligrt godt nok tilpasset de nasjoshynale maringlene Det er satt i gang tiltak paring viktige omraringder men det mangler baringde kunnskap komshypetanse kapasitet og statlig samordning for aring oppnaring helhetlige og fullstendige digitale tjenester Riksrevisjonen konkluderer derfor med at det er behov for mer samordnet nasjonal innsats og anbefaler at KMD tar et klarere ansvar for et mer forpliktende samarbeid med kommunesektoren

Kommuner og fylkeskommuner er i utgangsshypunktet ikke underlagt andre organer enn Stortinshyget saring lenge ikke underordningsforhold og sty-ring fra staten foslashlger av lov Prinsippet er at det er opp til kommunenfylkeskommunen selv aring bestemme bruk av virkemidler og utforming av tjenestetilbudet til beste for brukerne og borshygerne I dag er det feks opp til den enkelte komshymune aring utvikle loslashsninger for aring digitalisere sine tjeshynester overfor innbyggerne Det er ogsaring i liten grad standardisert hvordan digitale kommunale tjenester boslashr vaeligre Konsekvensen er at kommushynene kjoslashper mye hver for seg i stedet for aring bli enige om noen standarder som kan ettersposlashrres i markedet Dette er aringpenbart lite kostnadseffekshytivt selv om noen kommuner har kjoslashpt loslashsninger utviklet av andre kommuner I Danmark er feks arbeidet med aring digitalisere kommunale tjenester i stoslashrre grad basert paring fellesoffentlig samarbeid med mye sentralisert styring men med hoslashy grad av samfinansiering mellom staten kommunene og regionen Dette er muliggjort bla gjennom et sterkt politisk mandat se kapittel 793 I Norge har man i stor grad overlatt digitaliseringsarbeidet i kommunal sektor til de 428 kommunene Det er ikke noe formelt i veien for en strammere statlig styring av dette arbeidet Sterkere styring boslashr ha som maringl at tjenestene til innbyggerne skal bli enklere og at kostnadene ved utvikling drift og forvaltning av systemene skal bli lavere Det er en langvarig etablert praksis for at Stortinget paring en del omraringder griper inn og definerer kommunale tjenester ndash dette gjelder feks baringde innenfor utdanning helse og omsorg Det er ikke lett aring se hvorfor det skal vaeligre viktigere med kommunalt selvstyre ved valg av IKT-systemer og standarder

6


enn disse andre omraringdene Mens kommisjonen mener at det lokale selvstyre boslashr styrkes paring mange omraringder se omtale over boslashr det skje en sterkere sentral styring paring digitaliseringsomraringdet rett og slett fordi det er for store gevinster som garingr tapt ved den fragmentariske desentraliserte tilnaeligrmingen

Det kan vaeligre en vesentlig utfordring aring oppnaring forpliktende avtaler mellom staten og kommushynene om finansiering og haringndtering av gevinstene fra digitaliseringsprosjekter Et eksempel paring dette er Skatteetatens utvikling av system for skatteinnshykreving (SOFIE) som ogsaring benyttes av de komshymunale skatteoppkreverne Systemet legger til rette for en mer effektiv skatteinnkreving men det forutsetter samtidig en viss sentralisering Myndighetenes forsoslashk paring aring overfoslashre skatteoppshykrevingen til Skatteetaten viser at det kan vaeligre svaeligrt vanskelig aring ta ut slike gevinster paring tross av at de er godt dokumentert se boks 79

Evalueringen av Difi (Agenda Kaupang 2014) peker paring at det er en gjennomgaringende utfordring for kommunene at statlig sektor ikke er mer samshyordnet men at det tas atskilte og sektorspesifikke initiativ som paring ulike maringter paringvirker digitaliseshyringsarbeidet i kommunene Ifoslashlge KS (2014) ses sektorsatsinger i liten grad i sammenheng og dette bidrar til en langsom og fragmentert gjenshynomfoslashring av digitaliseringsprosjekter i kommushynene Difis samordningsrolle paring statlig side boslashr tilsi at de har en samlet oversikt over digitaliseshyringsinitiativer som har betydning for andre virkshysomheter og for kommunene Dette er ikke tilfelle i dag

Behov for bedre bruk og utveksling av informasjon i offentlig sektor

En sentral problemstilling for offentlig sektor er manglende evne til effektivt aring bruke den informa-

Boks 79 Hvorfor er effektivisering av offentlig sektor saring vanskelig

Dagens organisering av skatteoppkrevingen er pel vil foslashringen av skatteregnskapet kunne utfoslashshyfordelt mellom Skatteetaten og kommunene res med 60 aringrsverk mot i underkant av 250 i Skatteetaten har det faglige ansvaret for skatte- dag en reduksjon paring om lag 75 pst oppkrevingen mens kommunene har det admi- Tiltaket vil ogsaring innebaeligre en forenkling for nistrative ansvaret I alt bruker kommunene de skatte- og avgiftspliktige som vil faring bare eacuten nesten 1 500 aringrsverk paring denne oppgaven I til- etat aring forholde seg til Dette vil baringde kunne inneshylegg jobber 71 personer i Skatteetaten med opp- baeligre oslashkt effektivitet for naeligringslivet og oslashkt kvashyfoslashlging av de kommunale skatteoppkreverne litet i tjenestene Skatteetatens opplysningstele-Aringrsverkene i kommunene er fordelt paring 275 kon- fon tar aringrlig imot 30 000 telefoner fra skattytere torer hvor over 60 pst bruker to eller faeligrre som maring henvises videre til kommunen og skatshyaringrsverk paring oppgaven Regjeringen har foreslaringtt teoppkreverkontoret mens skatteoppkreverne en reform som flytter oppgavene til 33 statlige har beregnet at de viser et tilsvarende antall skattekontorer rundt i alle fylkene videre til Skatteetaten

Reformen skal sikre sterkere kompetanse- Hovedbegrunnelsen for reformen er likevel miljoslasher og spare over 500 aringrsverk Det er anslaringtt de betydelige kvalitetsgevinstene reformen leg-at innsparingene vil bli over 350 mill kroner ger til rette for Tiltaket vil kunne styrke bekjemshyaringrlig og naringverdien av reformen er i en samfunn- pelsen av svart oslashkonomi og arbeidsmarkedskrishysoslashkonomisk analyse beregnet til 46 mrd kro- minalitet gjennom en kraftig forbedring av ner Hovedaringrsaken til innsparingen er foslashrst og arbeidsgiverkontrollen som kan samordnes fremst at dagens organisering med delt kommu- med Skatteetatens kontrollmiljoslasher nalt og statlig ansvar foslashrer til en rekke unoslashdven- Hoslashringsrunden viste sterk stoslashtte til reformen dig tunge rutiner og dobbeltarbeid Det er flere fra samtlige som ikke selv har oppgaven med aring saksbehandlere hos skatteoppkreveren og Skat- kreve inn skatt De positive hoslashringsinstansene teetaten som gjoslashr samme arbeid mot de samme trakk bla fram at reformen vil foslashre til langt skyldnerne bla utleggsforretninger og konkur- bedre tiltak mot svart oslashkonomi mer effektiv resshyskrav Skatteetaten har utviklet et IT-system som sursbruk og oppgaveloslashsning bedre rettssikkershybrukes i skatteoppkrevingen i dag men uten at het og forenkling for skattyterne effektiviseringsgevinstene systemet legger til Forslaget har ikke faringtt tilslutning i Stortinshyrette for i tilstrekkelig grad er tatt ut For eksem- get


sjonen som foreligger i saksbehandling til anashylyse og rapportering Dette faringr konsekvenser for naeligringsliv og publikum ved at de maring rapportere samme informasjon flere ganger i tilfeller hvor taushetsplikt eller personvernhensyn ikke begrenser gjenbruk av informasjonen Forvaltninshygen mangler oversikt over hvilken informasjon virksomhetene sitter med noe som bla gir daringrlig grunnlag for gjenbruk og utveksling av informashysjon Dette gjelder ikke bare mellom virksomshyheter men ogsaring internt er det flere etater som har daringrlig oversikt over hvilken informasjon de har og dermed ikke klarer aring nyttiggjoslashre seg den paring en hensiktsmessig maringte Det betyr at etatene bruker mye tid til aring finne informasjon eller aring sposlashrre om informasjon de allerede har Dette hindrer en mer effektiv saksbehandling og utvikling av digitale tjenester Riksrevisjonen pekte i 2007 paring at potenshysialet for informasjonsutveksling i forvaltningen var for daringrlig utnyttet (Riksrevisjonen 2007) og nyere undersoslashkelser viser at det har vaeligrt lite fremgang siden den gangen (Difi 2013b og Broslashnnoslashysundregistrene 2015)

Et eksempel er UDI og Skatteetaten som ikke har hatt gode prosesser for aring utveksle informasjon om arbeids- og oppholdstillatelse (TV2 2015) Resultatet har vaeligrt at personer uten lovlig opp-hold har faringtt skattekort og trygderettigheter Utvekslingen av informasjon mellom etatene er basert paring manuelle rutiner og en loslashsning for overshyfoslashring av informasjon mellom de to etatenes ITshysystemer kom foslashrst paring plass hoslashsten 2015 selv om problemstillingen har vaeligrt kjent i flere aringr (Stortinshyget 2015)

PwC (2015) paringpeker at de tunge IKTshysystemene og -infrastrukturen i mange offentlige virksomheter ikke er godt nok tilrettelagt Mange av de stoslashrste virksomhetene har systemer som i begrenset grad er integrert med hverandre og i enda mindre grad kan gi fra seg informasjon som kan brukes for aring utvikle digitale tjenester Inforshymasjonsstrukturene er ofte utviklet for aring undershystoslashtte papirbaserte arbeidsprosesser Det vil kreve stor innsats for aring tilrettelegge informasjoshynen slik at den kan gjoslashres tilgjengelig for utvikling av digitale tjenester Manglende standardisering og strukturering av informasjonen samt manshyglende stoslashtte for aring utvikle intelligente algoritmer gjoslashr at det vil bli komplekst tungvint og dyrt og ta forholdsvis lang tid aring videreutvikle digitale tjeshynester

Broslashnnoslashysundregistrene har sammen med Difi og andre offentlige etater utredet hvordan bedre forvaltning og utnyttelse av informasjon kan bidra til mer effektive prosesser bedre tjenester og oslashkt

samhandling (Broslashnnoslashysundregistrene 2015) De konkluderer med at det er noslashdvendig med en samlet innsats og felles tiltak for aring faring bedre inforshymasjonsforvaltning De peker paring at den enkelte virksomhet maring gjoslashre en jobb internt med aring faring oversikt og kategorisere informasjon for aring gjoslashre den tilgjengelig for bruk baringde internt og eksternt (laquorydde i eget husraquo) Dette innebaeligrer bla at virkshysomheten skal ha oversikt over hvilken informashysjon den har hva informasjonen betyr hva inforshymasjonen skal brukes til hvem informasjonen kan deles med og hvordan informasjonen skal sikshyres I tillegg foreslaringr de en felles datakatalog for offentlig sektor med oversikt over hvilken inforshymasjon som finnes hvor med kriterier for bruk og etter hvert med mulighet for distribusjon av inforshymasjonen

I utredningens konklusjon heter det bla

laquoHittil er mangel paring koordinering helt opp paring departementsnivaring pekt paring som en viktig aringrsak til at helhetlig informasjonsforvaltning ikke blir praktisert Full utnyttelse av felles data metoder modeller og loslashsninger blir ikke priorishytert sammen med virksomhetsplan eller tildeshylingsbrev for hver enkelt virksomhet og vanshyskeliggjoslashr dermed arbeidet med aring dele aktiviteshyter som fremmer felleskapets besteraquo

Menon og DNV GL (2015) har gjennomfoslashrt en samfunnsoslashkonomisk analyse av to alternative modeller for felles konsept for informasjonsforshyvaltning med koordinering felles metoder og standarder Det ene alternativet er felles metoder og standarder med tilhoslashrende veiledere og metoshydikk det andre alternativet supplerer dette med felles infrastruktur og tjenester Menon og DNV GL anslaringr at gevinsten ved fellestiltak for aring faring bedre utnyttelse av offentlig informasjon ligger mellom 13 og 30 mrd kroner over 15 aringr Det altershynativet som kommer best ut er en modell med felshyles verktoslashy og infrastruktur med feks standardishysering felles kataloger med oversikt over hvilken informasjon som finnes hvor tilgjengeliggjoslashring av informasjonen og felles forvaltning For aring veie opp for investerings- og implementeringskostnashydene av et felles konsept maring virksomhetene ha en gjennomsnittlig effektiviseringsgevinst paring 006 pst og 012 pst av de totale driftskostnadene hvert aringr i analyseperioden tilsvarende 10 til 19 aringrsverk i aringret Gevinstpotensialet er svaeligrt sensishytivt for koordineringsproblemer paring tvers av offentshylig sektor og er avhengig av at de stoslashrste informashysjonsforvaltningsaktoslashrene tar loslashsningene i bruk Dersom dette ikke skjer kan gevinsten bli negativ


Boks 710 Offentlige data maring behandles brukes og forvaltes

som en nasjonal ressurs

Teknologiraringdet (2015) fremhever at for aring drive forutseende analysevirksomhet maring offentlige data digitaliseres og gjoslashres tilgjengelige for analyse Offentlige data befinner seg i dag ofte i ulike og fragmenterte systemer i ulike virkshysomheter Eksempelvis er Politiets operasjonsshylogg et lukket system som ikke tillater deling av informasjon med andre av politiets systemer Samtidig har politiet naeligrmere 1 400 ulike datasystemer ute i distriktene En slik fragmentering kan gjoslashre det vanskelig aring nytshytiggjoslashre seg offentlige datasett til analyseshyformaringl Lav tilgjengelighet og daringrlig datakvalishytet blir fremhevet som to aringrsaker til at dataanashylyser ikke har faringtt tilstrekkelig fotfeste i norsk politi

Nasjonale retningslinjer som sikrer at offentlige data forvaltes paring en sikker og strukshyturert maringte og som ivaretar datakvalitet og fullstendighet i fremtidige datasett vil kunne avhjelpe slike problemer og gjoslashre flere offentshylige data tilgjengelige for bruk i analysevirkshysomhet

Kostnadene paringloslashper til implementering og drift men uten iverksettelse hos den enkelte offentlige virksomhet faringr man ingen gevinster

795 Styring av IKT-prosjekter

Sett fra prosjektleders perspektiv er et IKT-proshysjekt vellykket dersom det leverer avtalt funksjoshynalitet til avtalt pris og paring avtalt tidspunkt For oppshydragsgiver er levert nytte og effektivitet ogsaring vikshytige suksesskriterier Et prosjekt kan vaeligre vellykshyket paring ett omraringde som for eksempel at all planlagt nytte er oppnaringdd men mindre vellykket paring andre som feks at det har vaeligrt store budsjettoverskrishydelser

Store statlige IKT-prosjekter har et omdoslashmme for aring vaeligre vanskelige aring gjennomfoslashre med hoslashy kvashylitet innenfor gitte tidsrammer og uten betydelige kostnadsoverskridelser Ett eksempel som gjerne trekkes frem i denne sammenhengen er modernishyseringen av NAVs IKT-systemer se boks 711 Om dette er et typisk trekk er ikke kjent men det finshynes saringpass mange eksempler at en kan anta at det skyldes noen underliggende utfordringer snarere

enn tilfeldige utslag De siste aringrene har vi sett flere eksempler paring mislykkete IKT-prosjekter i offentlig sektor Dette danner et bilde av at det kun er offentlig sektor som mislykkes i gjennomshyfoslashringen av IKT-prosjekter Flere undersoslashkelser viser imidlertid at enkelte IKT-prosjekter har stoslashrre sannsynlighet for aring lykkes enn andre uavshyhengig av om de gjennomfoslashres i offentlig eller prishyvat sektor I en av de seneste undersoslashkelsene har professor Magne Joslashrgensen ved Simula Research Laboratory gjennomgaringtt 63 utviklingsprosjekter for aring identifisere hvorfor IT-prosjekter mislykkes (Joslashrgensen 2015a) Undersoslashkelsen viser at det er liten forskjell mellom IT-prosjekter i offentlige og private virksomheter naringr det gjelder suksessrate Ifoslashlge Joslashrgensen var det for begge sektorer kun om lag 5 pst av alle prosjekter som lyktes godt maringlt etter alle suksessfaktorene Rundt 50 pst av prosjektene var lite tilfredsstillende for minst eacuten av suksessfaktorene Det var heller ingen store forskjeller i hvilke faktorer som var suksess og fiasko-faktorer mellom offentlige og private IKTshyprosjekter

I en annen rapport peker Joslashrgensen (2015b) paring at prosjekter over NOK 100 mill mislykkes to til tre ganger oftere enn smaring og mellomstore proshysjekter Basert paring analyser av et stort antall proshysjekter viser Budzier og Flyvbjerg (2013) at en vesentlig andel IKT-prosjekter blir dyrere enn budsjettert og 20 pst av prosjektene koster mer enn det dobbelte av opprinnelig budsjett For andre prosjekter blir mellom 5 og 10 pst mer enn dobbelt saring dyre som opprinnelig budsjettert Mange IKT-prosjekter i offentlig sektor er svaeligrt store helt fra forstudiefasen og har i tillegg en ten-dens til aring vokse seg enda stoslashrre og dyrere over tid Flere av disse blir stoppet eller utsatt i lengre tid noe som kan vaeligre et tegn paring at de er for store og komplekse ndash enten innholdsmessig eller i kostshynadsomfang Erfaring viser at mange offentlige virksomheter paringtar seg for store prosjekter uten tilstrekkelig organisasjon eller erfaring Danmark har som prinsipp at prosjekter skal soslashke lav komshypleksitet og ta utgangspunkt i hvor moden virkshysomheten er til aring drive prosjekter

I et foredrag for Produktivitetskommisjonen 19 mai 2015 viste Halvar Kilde fra Metier (Kilde 2015) til feil som generelt garingr igjen i offentlige prosjekter Behovet er ikke tilstrekkelig definert slik at feil prosjekt settes i gang Det mangler ofte en helhetlig plan for gjennomfoslashring og det er en uklar organisering av prosjektet med utydelige roller og ansvar I tillegg velger offentlige aktoslashrer ofte feil kontraktstrategi og -modell Offentlige aktoslashrer har heller ikke nok oppmerksomhet og


Boks 711 Moderniseringen av NAVs IKT-systemer

Arbeidet med aring modernisere IKT-systemene i arbeids- og velferdsetaten kunne ikke gjennomshyfoslashres i henhold til plan og prosjektet ble stoppet og prosjektorganisasjonen avviklet i oktober 2013 bare litt over ett aringr etter oppstart Da var det allerede paringloslashpt en kostnad paring 724 mill kroshyner For de 1 750 mill kronene Stortinget bevilshyget til Prosjekt 1 i 2012 har NAV levert ny IKTshyloslashsning til ufoslashrereformen system for elektroshynisk dialog med brukerne elektronisk dagpenshygesoslashknad og et internt system (Modia) til bruk i veiledningen av brukerne NAVs internrevisjon estimerer et tap paring opptil 340 mill kroner etter moderniseringsprogrammets foslashrste fase

NAV har over 300 IKT-systemer som er bygd opp paring ulike teknologiske plattformer og 12 av disse er saringkalte kjernesystemer Uten en modershynisering av IKT-systemene vil de naringvaeligrende loslashsshyningene vaeligre til hinder for at etaten kan loslashse prishymaeligroppgavene sine effektivt Konsekvensen kan bli feil i beregning og utbetaling av pensjoshyner og ytelser Dette vil kreve mye ekstra konshytroll noe som er svaeligrt ressurskrevende Dette var bakgrunnen for at Stortinget i 2012 bevilget 1 750 mill kroner til aring starte opp et program for

kunnskap om risikostyring Et grunnleggende problem er at styringen av prosjektene er for daringrshylig med manglende oppfoslashlging og krav til fremshydrift Bevisstheten om prosjekteierrollen er svak og dermed blir prosjekteierstyringen daringrlig eller ikke-eksisterende Det er derfor noslashdvendig aring sette krav til profesjonalisering av prosjektkompetanshysen i offentlige virksomheter Dette omfatter bla en enhetlig prosjektmetodikk (prosjektmodell) og krav til ledelsens rolle og ansvar for profesjonell eierstyring av prosjekter En enhetlig prosjektmeshytodikk bidrar baringde til forbedret effektivitet og oslashkt produktivitet bla ved aring oslashke sannsynligheten for aring gjenta suksessfaktorene og styre unna fallgrushyvene Bedre kontroll og forutsigbarhet reduserer saringrbarheten for prosjektledelsens erfaring og ferdigheter

En arbeidsgruppe i forskningsprogrammet Concept ved NTNU og SINTEF har diskutert utfordringer og tiltak for store IKT-investeringer i offentlig sektor (SINTEF 2014) Gruppen anbefashyler aring redusere prosjektkompleksiteten og dermed stoslashrrelsen paring prosjekter Prosjektets stoslashrrelse boslashr avstemmes etter opprinnelige ambisjoner og

aring modernisere en rekke tjenester til brukere og systemer for ansatte Arbeidet var planlagt gjenshynomfoslashrt i tre separate prosjekter fordelt paring seks aringr med en total kostnadsramme paring 33 mrd kroshyner

Til tross for at det ble gjennomfoslashrt omfatshytende utredninger i planfasen med ekstern kvashylitetssikring feilet moderniseringsprosjektet Hovedaringrsakene til dette var et for hoslashyt ambishysjonsnivaring og en undervurdering av kompleksiteshyten og kostnadene ved moderniseringsarbeidet Det var mangelfulle avklaringer av grensesnitt samhandling og avhengigheter mellom eksisshyterende og planlagte IKT-loslashsninger I ettertid er det ogsaring konstatert at kompetansen var mangelshyfull og at arbeidsprosessene i organiseringen av moderniseringsarbeidet ikke var tilstrekkelig robuste Som en foslashlge av alt dette ble ogsaring proshyduktiviteten i prosjektet lavere enn forutsatt

Etter avviklingen av moderniseringsproshygrammet som organisatorisk enhet ble prosjekshytet omorganisert hoslashsten 2013 noe som var noslashdshyvendig for aring rekke innfoslashringen av ny ufoslashretrygd 1 januar 2015

behov og ikke til taktiske vurderinger av finansishyeringsmuligheter Gruppen peker ogsaring paring at en stoslashrre helhetstenking naringr det gjelder digitaliseshyring av offentlig sektor slik at ikke enhver investeshyring trenger aring rettferdiggjoslashres gjennom de direkte gevinstene kan bidra til en raskere digitalisering Ved aring ha et livssyklusperspektiv paring IKT kan man slippe de altfor store moderniseringsprosjektene Samtidig mener gruppen at det vil kreve finansiershyingsloslashsninger som tillater etatene aring loslashse investeshyrings- og utviklingsbehovene sine i langt stoslashrre grad over de aringrlige budsjettene

Fra 2016 er det innfoslashrt et krav om at IKT-proshysjekter med en samlet anslaringtt investeringskostnad over 10 mill kroner og som ikke foslashlger Finansdeshypartementets KS-ordning for prosjekter over 750 mill kroner skal bruke en prosjektmodell basert paring god praksis En prosjektmodell basert paring god praksis er en modell som har tydelige faser og beslutningspunkter og krav til hvilken styringsdoshykumentasjon som skal foreligge ved de enkelte beslutningspunktene Difis Prosjektveiviser er anbefalt prosjektmodell men den er ikke obligatoshyrisk som den danske it-prosjektmodellen Det er


tilstrekkelig at det benyttes en prosjektmodell basert paring god praksis slik at virksomheter som allerede har etablert en slik modell kan fortsette aring benytte denne Virksomhetene skal gjennom disse sentrale styringsdokumentene paringse at grunnlaget for beslutningen om viderefoslashring til ny fase er tilstrekkelig og egnet til god styring av proshysjektet til samfunnsoslashkonomisk og forretningsshymessig loslashnnsomhet til at risiko er kjent og haringndshyteres og til at gevinster av tiltaket kan realiseres Fra 2016 etableres ogsaring Digitaliseringsraringdet etter modell av det danske IT-prosjektraringdet Til forshyskjell fra det danske IT-projektraringdet vil Digitaliseshyringsraringdet vaeligre et frivillig men anbefalt tilbud til smaring og mellomstore IKT-prosjekter i staten (10ndash 750 mill kroner) Raringdet skal vurdere forretningsshyplan styringsdokumenter mv for aring avdekke saeligrshylige risiki i prosjektet Raringdet skal ogsaring vurdere prosess plan strategi og kapasitet for gjennomfoslashshyring kontraktstrategi og risikostyring Plan proshysess og kapasitet for gevinstrealisering i prosjekshytet skal ogsaring vurderes Difi er sekretariat for raringdet I tillegg vil det fortsatt vaeligre mulig aring anvende metodikken fra KS-ordningen til kvalishytetssikring av mellomstore prosjekter under 750 mill kroner og i forenklet versjon ogsaring for mindre prosjekter

796 Bedre laeligring og gevinstrealisering av store IKT-prosjekter

Manglende oppmerksomhet om gevinstrealisering

Ramboslashll gjennomfoslashrte i 2014 paring oppdrag fra KMD en kartlegging av finansierings- og gevinstrealiseshyringsmodeller i IKT-utviklingsprosjekter (Ramboslashll 2014) Ifoslashlge rapporten bidrar IKT til bedre tjenesshyter og raskere saksbehandling men i liten grad til reduserte kostnader i staten Effektivitetsgevinshyster blir i liten grad realisert Hele 90 pst av offentlige virksomheter mangler systematisk tilshynaeligrming til gevinstrealisering Bare 21 pst av statlige virksomheter anser redusert bemanning som relevant gevinst for IKT og kun 4 pst har fakshytisk foslashrt til redusert bemanning I tillegg viser rapshyporten til at IKT-prosjekter med et regulatorisk utgangspunkt sjelden har krav om effektivisering eller kvalitetsforbedringer

Det stilles sjelden gevinstforpliktelser i tilknytshyning til bevilgninger De virksomhetene som har faringtt slike forpliktelser anser dem som et av sukshysesskriteriene og at det bidrar til en kultur hvor man jobber aktivt med stadig jakt paring nye gevinshyster Gevinstforpliktelser i tilknytning til finansiershying kan bidra til at virksomhetene blir tvunget til aring

jobbe mer aktivt med aring hente ut gevinster For eksempel fremhevet Gartner (2015) i sin evalueshyring av LOslashFT i Laringnekassen at realiseringen av gevinstene bla ble sikret ved aring budsjettere med forventede gevinster se boks 712 Dette skapte press paring baringde ledelsen og organisasjonen til aring fakshytisk realisere gevinstene

Riksrevisjonens rapport fra januar 2015 om statlige virksomheters arbeid med gevinstrealiseshyring (Riksrevisjonen 2015b) bekrefter at det er for liten oppmerksomhet om temaet se figur 713 Undersoslashkelsen rettet seg spesielt mot i hvilken grad statlige virksomheter arbeider systematisk og maringlrettet med gevinstrealisering av IKT-proshysjekter og hvordan Kommunal- og modernishyseringsdepartementet og Finansdepartementet ivaretar sine roller naringr det gjelder aring legge til rette for god ressursutnyttelse og gevinstrealisering i statlige IKT-prosjekter Hovedkonklusjonen fra undersoslashkelsen er at statlige virksomheter ikke arbeider tilstrekkelig systematisk og maringlrettet med gevinstrealisering

797 Innovasjon av offentlige tjenester gjennom anvendelse av teknologi

Framskrivinger fra Statistisk sentralbyraring tilsier at Norge vil mangle om lag 55 000 personer med relevant utdanning innen pleie- og omsorgsfeltet i 2030 Ogsaring paring andre omraringder innenfor offentlig tjenesteyting viser framskrivingene at behovet for arbeidskraft vil oslashke kraftig med viderefoslashring av dagens standard Beregninger fra Ny Analyse (2015) viser at dersom vi opprettholder dagens organisering av pleie- og omsorgstilbudet vil det bli noslashdvendig aring bygge 800ndash900 nye omsorgsbolishyger og 25ndash30 nye syke- og aldershjem hvert aringr fram til 2040 I tillegg vil det vaeligre behov for mange tusen dagplasser paring dagsenter eller i instishytusjon samt avlastningsplasser Ifoslashlge KOSTRA utgjoslashr utgiftene til pleie og omsorg om lag en treshydel av driftskostnadene i norske kommuner Med en oslashkende andel eldre i befolkningen vil disse utgiftene oslashke ytterligere Ny Analyse viser til undersoslashkelser fra KS som indikerer at kommuneshynes planer for kapasitetsoslashkning ikke er i naeligrheten av aring kunne moslashte en slik utvikling Denne undershydekningen av fremtidig kompetent arbeidskraft maring loslashses gjennom oslashkt rekruttering ny organiseshyring av tjenestene eller redusert tjenestetilbud

I innledningen til kapittel 79 ble det pekt paring at utfordringen paring kort sikt er at loslashsningene egentlig allerede er kjent men at det handler om aring ta dem i bruk Paring lenger sikt viser historien at nyvinninger har kommet som loslashsning paring problemer som oppshy


Boks 712 Laringnekassen LOslashFT ndash vellykket prosjektgjennomfoslashring og realisering av gevinster

Laringnekassen har gjennomgaringtt en omfattende 2004) ikke bare definerte ambisjoner og maringl for modernisering og har endret virksomheten mye prosjektet men ogsaring stilte krav til hvordan den det siste tiaringret I dag kan studenter soslashke om nye IT-loslashsningen skulle etableres bla at den stoslashtte og signere avtalen om stoslashtte digitalt kun- nye loslashsningen skulle vaeligre basert paring stanshydene faringr oversikt over studielaringnet sitt paring nett og dardsystemer framfor at nytt IT-system ble speshykundeinformasjon formidles i digitale kanaler sialtilpasset regelverket for utdanningsstoslashtte og Moderniseringsarbeidet i Laringnekassen har interne prosesser i virksomheten Etter at konshyparinggaringtt siden 2004 under navnet LOslashFT (Laringnekas- trakten om nytt system var inngaringtt og arbeidet sens oslashnskede framtid) Maringl for fornyelsen har kommet i gang viste det seg imidlertid at dette vaeligrt bedre og mer maringlrettet informasjon til kun- ikke kunne realiseres innenfor de vedtatte ramshyder og samarbeidspartnere oslashkt selvbetjening og mene Gartner viser til programmets sterke forshyautomatisering og oslashkt effektivisering Over 40 ankring til ledelse og styret i Laringnekassen pst av kostnadene ved investeringer i nye sammen med resolutt involvering av departeshysystemer er finansiert over Laringnekassens eget mentet som viktige grunner til at Laringnekassen da driftsbudsjett og driftskostnader er redusert ikke brukte unoslashdig tid og tok beslutningen om med 20 pst Gevinstene er oppnaringdd gjennom aring avslutte kontrakten med leverandoslashren raskt kortere behandlingstid stoslashrre grad av automati- Gartner skriver at en erfaring fra prosjektet er at sert saksbehandling oslashkt datafangst nye smidige metoder med tilhoslashrende kontraktsmoshyarbeidsmaringter og systemer og gjennom digitali- deller er mer egnet til aring utvikle komponenter sering av brev som erstatning for utsendelse av som ligger tett opp til forretningslogikken og papirbrev Kundene betjener seg selv og bruker naeligr brukeren mens mer tradisjonelle metoder Laringnekassens digitale kanaler i langt stoslashrre grad og kontraktsmodeller er egnet til aring bygge enn tidligere noe som ogsaring har foslashrt til at faeligrre grunnleggende infrastruktur og arkitekturramshykunder kontakter Laringnekassen per telefon eller meverk Gartner gir Laringnekassen honnoslashr for at oppmoslashte Laringnekassens organisering og arbeids- de gjennom moderniseringen har vaeligrt preget form har gjennomgaringtt store endringer de siste ti av en tydelig kultur for laeligring endring og en aringrene Bemanningen er redusert med 16 pst og kontinuerlig oppmerksomhet om justering av tilpasset nye oppgaver samtidig som det er blitt gjennomfoslashringsstrategi prosjekt modeller og vesentlig flere kunder (fra 790 000 i 2007 til metodikk Det har vaeligrt en prosess med sterk 1 010 800 per 31122014) forankring i og involvering av linjen i organisa-

Fornyelsesprogrammet har bestaringtt av flere sjonen og en sterk og tydelig styringsmodell paringgaringende prosjekter der utskifting av IKT-loslashs- Moderniseringen har vaeligrt i sentrum fra topp til ningen som startet opp i 2007 og ble sluttfoslashrt bunn og det ble gjennom hele moderniseringsshysommeren 2014 har vaeligrt det mest omfattende loslashpet tilrettelagt for frigjoslashring av ressurser i prosjektet I dag fremstaringr LOslashFT som en suk- organisasjonen til fornying og modernisering sess men underveis var det mange utfordrin- Laringnekassen selv framhever ogsaring loslashfter om ger og det ble foretatt stoslashrre endringer i gjen- laquoarbeidsroraquo fra departementet i betydningen nomfoslashringsstrategien Gartner (2015) beskriver ingen vesentlige omlegginger i studiefinansiershyi sin evalueringsrapport hvordan Stortinget ingen i prosjektperioden som en viktig forutsetshygjennom behandlingen av Stmeld nr 12 (2003ndash ning for at prosjektet ble vellykket

staringr Mulighetsrommet utvider seg nye aktoslashrer kommer med nye loslashsninger og det handler om aring legge til rette for at gode ideer kan oppstaring og bli tatt i bruk

Dersom for eksempel fremtidens eldre skal faring et tilfredsstillende tilbud er det noslashdvendig aring stishymulere til nytenking og innovasjon i sektoren Baringde teknologisk utvikling og ny organisering av arbeidsmetoder er da viktig

I et innspill til Produktivitetskommisjonen som betegnende har tittelen laquoDenne gangen er det personligraquo beskriver Teknologiraringdet (2015) hvordan digital teknologi legger til rette for at innshybyggeren blir en aktiv deltaker i baringde utforminshygen og utfoslashrelsen av de offentlige tjenestene vedshykommende benytter seg av Teknologiraringdet viser til at IKT og dataanalyse har forandret mange informasjonstunge virksomheter paring grunnlegshy


Identifisering av gevinster Styring og oppfoslashlging av arbeidet med gevinster

Maringling av gevinster

Beskrivelse av effektmaringl

Kartlegging av beroslashrte grupper

Loslashnnsomhetsshyanalyse ndash anslaringtte kostshynader og nytteshyvirkninger

Helhetlig opplegg for aring styre og foslashlge opp arbeidet med aring realishysere gevinshyster

Maringlinger av gevinster

Maringlinger av gevinster som kan spores tilbake til forventede gevinster

Nasjonal helseportal (Helsedirektoratet) C C C C C C

Nytt system for ligning (SL) (Skattedirektoratet) C C C C C C

Elektronisk ID (eID) (Difi) C C C C D D

Sentralisering av stoslashnadsshyregnskapet (NAV) C A A B C A

NAV oppdaterer arbeidsflaten (NOA) (NAV)

C A A A C A

DNA (Politidirektoratet) C A A C C A Samhandlingsprogrammet (Jernbaneverket) C A A B C A

Nett paring nytt (Politidirektoratet) C A A A A A

SERES II (Broslashnnoslashysund-registrene) C A A A D D

Nye SSBno (Statistisk sentralbyraring) C A A A A A

System for intervjushyvirksomhet (SIV) (Statistisk sentralbyraring)

C A A A A A

A Aktiviteten er ikke dokumentert

B Enkelte aktiviteter er dokumentert

C Aktiviteten er dokumentert

D Ansvaret for aktiviteten ligger utenfor ikt-prosjektet hos eksterne virksomheter

Figur 713 Gevinstrealiseringsarbeidet i IKT-prosjektene

Denne kolonnen er uttrykk for en samlet vurdering av flere aktiviteter og leveranser som boslashr vaeligre paring plass for aring sikre et systeshymatisk og maringlrettet arbeid med gevinstrealisering En slik vurdering omtales gjerne som en gevinstrealiseringsplan

eID og SERES II er felleskomponenter som betyr ikt-loslashsninger som kan sambrukes eller gjenbrukes i flere it-loslashsninger i offentshylig sektor Analysen av hvorvidt det er arbeidet systematisk og maringlrettet i disse prosjektene er sett i lys av at gevinstene i hovedshysak skal realiseres i andre virksomheter og at disse prosjektene skal legge til rette for at loslashsningen tas i bruk

Kilde Riksrevisjonen (2015b)

gende maringter Nettbanken har erstattet bankfilia- omfang og styrke i aringrene som kommer og at den len og i stedet for reisebyraring bestiller vi reisen selv ogsaring vil ha gjennomgripende effekt paring baringde utforshyparing internett Innspillet inneholder en rekke inter- mingen og utfoslashrelsen av offentlige tjenester intershyessante eksempler paring hvordan ulike offentlige aktiv teknologi som internett og smarttelefoner aktoslashrer i Norge og utlandet har garingtt foran og data som gir mer inngaringende kjennskap til borgeshyutviklet nye tjenester De peker paring tre trender som ren og analyse og datadrevet beslutningsstoslashtte de mener tilsier at denne utviklingen vil tilta i


Deltakende innbyggere

Interaktiv teknologi gjoslashr at innbyggerne ikke bare benytter offentlige tjenester men blir aktive og deltakende aktoslashrer i utformingen og leveransen av disse Naeligrmere 85 pst av Norges befolkning har en smarttelefon Det betyr at de fleste baeligrer med seg en kraftig datamaskin som er koblet mot nett med sensorer som kamera og bevegelsesshysensor og som for eksempel kan brukes til egenshymaringlinger av helseinformasjon som blodtrykk blodsukker eller EKG Personer med kroniske tilshystander kan gjoslashre maringlinger selv under veiledning og oppfoslashlging av helsepersonell paring nett telefon eller ved fysisk oppmoslashte naringr det er noslashdvendig Gevinsten er baringde bedre oppfoslashlging og maringling noe som igjen kan resultere i faeligrre sykehusinnshyleggelser Dessuten reduseres tidsbruken for baringde pasient og behandler Teknologien aringpner ogsaring for oppgaveendringer mellom profesjoner slik at man kan avlaste fagprofesjoner som det er knapphet paring

Persontilpassede tjenester

Nye offentlige data gir inngaringende kjennskap til hver innbygger og aringpner for en offentlig tjenesteshyleveranse som er mer differensiert og tilpasset den enkelte innbyggers behov enn tidligere Offentlig sektor bestaringr av mange ulike etater og virksomheter som produserer store datamengder gjennom sin omgang med publikum Med laquodigishytalt foslashrstevalgraquo vil dette oslashke Private aktoslashrer som Amazon og Netflix gir personlige anbefalinger basert paring det den enkelte har kjoslashpt tidligere og kjoslashpemoslashnsteret til andre brukere med mange av de samme kjennetegnene Slike metoder og algoshyritmer kan ogsaring offentlige aktoslashrer dra nytte av til aring tilby tjenester som er tilpasset den enkeltes livsshysituasjon og behov Offentlige tjenester er i dag basert paring at alle skal ha det samme tjenestetilbushydet Men innbyggerne har ulike behov og oslashnsker En mer persontilpasset tjenesteleveranse vil motshyvirke kostbar laquooverservicingraquo og kan samtidig bidra til at alle faringr de tjenestene de har krav paring uavhengig av hvor godt informert man er eller hvor flink man er til aring soslashke fram og tolke informashysjon Smarte laeligremidler i skolen persontilpasset medisin og persontilpasset arbeidsformidling er noen eksempler der persontilpassede tjenester kan gi gevinster baringde i form av bedre resultatoppshynaringelse og redusert kostnader En slik profilering av innbyggerne utfordrer imidlertid personvershynet Teknologiraringdet peker paring at dette kan haringndteshyres ved at innbyggerne faringr tilgang til sine profiler

med mulighet til aring tilpasse endre og slette eleshymenter Dessuten maring det vaeligre tydelig hvilke offentlige aktoslashrer som eier data som samles inn og har ansvaret for kvalitetssikring oppbevaring og bruk av dataene

Forutseende institusjoner

Tilgang til store datamengder og mer utstrakt bruk av dataanalyse i offentlige institusjoner gir muligheter til aring innrette offentlige tjenester mot aring forebygge heller enn aring reparere og behandle i etterkant ndash enten det gjelder aring forebygge kriminashylitet folkesykdommer som diabetes eller frafall i videregaringende skole Saringkalte forutseende analyseshyteknikker kan gi offentlige virksomheter et grunnlag for aring planlegge noslashdvendige tiltak for aring komme framtidig risiko og utfordringer i moslashte Teknologiraringdet beskriver flere eksempler der slike metoder brukes allerede For eksempel brushyker politiet i flere land denne typen analyser til aring styre sin tilstedevaeligrelse i forskjellige omraringder til forskjellige tider med redusert kriminalitet som resultat Gevinsten er baringde bedre disponering av politiressursene og bedre kvalitet

Slik forutseende analysevirksomhet er avhenshygig av at offentlige datasett digitaliseres og gjoslashres tilgjengelig for analyse Lukkede systemer og fragmentering av datasystemer blant ulike aktoslashrer vanskeliggjoslashr utnyttingen av data til analyseshyformaringl Nasjonale retningslinjer som sikrer at data forvaltes paring en sikker og strukturert maringte og som ivaretar datakvalitet og fullstendighet i fremshytidige datasett vil kunne avhjelpe slike problemer og gjoslashre flere offentlige data tilgjengelige for bruk i forutseende analysevirksomhet Videre er man avhengig av analysekompetanse Personvernhenshysyn innebaeligrer en begrensning for denne typen analyse og tilsier at analyseformaringlet maring vaeligre bestemmende for innsamlingen og bruk av offentshylige data

En norsk gjennomsnittskommune har i dag om lag 12 000 innbyggere tilbyr rundt 100 sykeshyhjemsplasser og har om lag 460 mottakere av hjemmehjelp En beregning som Ny Analyse har gjort viser at dersom kommunene klarer aring tilby tilshyfredsstillende tjenester hjemme til brukere med et begrenset til moderat behov for bistand vil gjenshynomsnittskommunen kunne frigjoslashre driftskostnashyder paring rundt 25 mill kroner aringrlig i 2030 og 55 mill kroner i 2040 sammenlignet med om den skulle fortsette som i dag Paring landsbasis betyr dette aringrlige besparelser paring 23 mrd kroner i 2040 og at 19 000 flere kan bli boende hjemme i stedet for paring institusjon Tabell 73 illustrerer potensielle bespashy


Tabell 74 Effekten av ny velferdsteknologi

Moderat effekt av Dagens ordning velferdsteknologi Hoslashy effekt av velferdsteknologi

2030 2040 2030 2040 2030 2040

Paring institusjon

81 500 beboere paring institusjon






Drifts- Drifts- Drifts- Drifts- Drifts- Driftsshykostnader kostnader kostnader kostnader kostnader kostnader 75 mrd 111 mrd 605 mrd 835 mrd 42 mrd 59 mrd

Institusjonsshygrad 24 pst






Hjemme med hjemmehjelp

255 500 bor hjemme eller i bolig med lav






bemanning bemanning bemanning bemanning bemanning bemanning


Totalt 1355 mrd 183 mrd 125 mrd 160 mrd 1115 mrd 142 mrd

Kilde Ny Analyse (2015)

relser med ulike forutsetninger om effekt av velshyferdsteknologi Smart bruk av teknologi kombishynert med en tilpasning av arbeidsrutiner vil bidra til modernisering av tjenestene Se ogsaring boks 713 om kommunene i Listersamarbeidet som har reashylisert betydelige gevinster ved bruk av velferdsshyteknologi

Ny analyse (2015) mener aring se en utvikling de siste aringrene der flere kommuner har satset paring velshy

ferdsteknologi og det er etablert programmer som skal stoslashtte kommunene i dette arbeidet Nasjonalt program for utvikling og implementeshyring av velferdsteknologi i helse- og omsorgstjeshynestene ble etablert i 2013 med deltakelse fra 32 kommuner De kommunene som deltar skal funshygere som spydspisser og kilder til erfaringsovershyfoslashring til andre kommuner Kommunene tester hovedsakelig ut trygghetsskapende teknologi

Boks 713 Gevinster fra velferdsteknologi Spydspisskommunene i Lister-samarbeidet

Farsund Flekkefjord Haeliggebostad Kvinesdal Kommunene har evaluert gevinstene fra et Lyngdal og Sirdal omtales som Lister-kommu- bredt spekter av velferdsteknologiske tjenester nene Disse kommunene har garingtt sammen om aring og stoslashrre grad av hjemmebasert omsorg for satse paring velferdsteknologi i omsorgstjenestene 2014 De finner at de ville hatt 1 400 flere institushyLister-kommunene har for tiden garingende prosjek- sjonsdoslashgn dette aringret med gammel organisering ter knyttet til bla trygghetspakker i hjemmet Til tross for en oslashkning med over 750 eldre over telemedisin og digitale alarmsentre En trygg- 67 aringr i Lister-kommunene har antall beboere paring hetspakke bestaringr av lys og varmestyring smart- institusjon hovedsakelig sykehjem garingtt ned husalarmer tilpasset den enkelte brannalarmer Tilsvarende har antallet som mottar hjemmeshykomfyrvarsel oversvoslashmmelsesalarm doslashralarm hjelp oslashkt over perioden Satsingen paring velferdsshyfallalarm og toveis bilde- og lydkommunikasjon teknologi er tydelig i interkommunale planer og Flere av prosjektene har en internasjonal profil i lokale planer for de enkelte kommunene og forskningsmiljoslashene er involvert


varslings- og lokaliseringsteknologi og velferdsshyteknologi i sykehjem I 2015 ble programmet slaringtt sammen med to nye nasjonale delprogram til Samveis ndash nasjonalt program for velferdsteknoshylogi De to andre programmene er et nasjonalt prosjekt for utproslashving av velferdsteknologiske loslashsshyninger for personer med kroniske sykdommer og M-helseprosjektet laquoBe Healthy Be Mobileraquo som er tilknyttet et stoslashrre internasjonalt initiativ Maringlshygruppen er bred og omfatter brukere av helse- og omsorgstjenester uavhengig av alder og diagnose


Det vil vaeligre store samfunnsmessige gevinster ved aring oslashke digitaliseringen i den enkelte offentlige virksomshyhet samtidig som det legges til rette for bedre samshyhandling mellom IKT-systemer i ulike deler av offentlig forvaltning Som del av dette er det behov for aring faring paring plass mer ef fektiv gjenbruk og utveksling av informasjon mellom virksomheter Naringr det er paringvist samfunnsoslashkonomiske gevinster paring flere millishyarder kroner dersom det igangsettes fellestiltak innen informasjonsforvaltning er dette et omraringde som boslashr prioriteres Dette krever at det settes inn ressurser med sikte paring rask og god framdrift i arbeishydet med aring legge til rette for bedre utnyttelse av offentshylig informasjon og helhetlig informasjonsforvaltning paring tvers i of fentlig sektor Samtidig krever dette at det stilles tydelige krav til virksomhetene og med en tett oppfoslashlging av at ef fektiviseringsgevinstene tas ut underveis

I valget mellom ulike prosjekter boslashr samfunnsshyoslashkonomisk loslashnnsomhet brukes som rangeringskriteshyrium

Det synes generelt aring vaeligre behov for en sterkere sentral styringsstruktur for digitalisering i offentlig forvaltning Siktemaringlet maring vaeligre enklere tjenester for innbyggerne paring tvers av etater og forvaltningsnishyvaringer og billigere utvikling og forvaltning av systemene I dag har Skate en uformell samordshyningsrolle Verken Skate KMD eller organer som Difi og Broslashnnoslashysundregistrene har formell kompeshytanse til aring lage bindende retningslinjer for digitaliseshyring i of fentlige virksomheter Det er derfor helt noslashdshyvendig aring arbeide for sterkere samordningsorganer med stoslashrre fullmakter enn det en har i dag Det kreshyver myndighet til aring sette krav og aring foslashlge opp at krashyvene faktisk foslashlges opp I stoslashrre grad boslashr det vaeligre obligatoriske foslashringer og ikke som i dag bare anbeshyfalinger som det er frivillig aring foslashlge Det er viktig for aring sikre gjennomfoslashringskraft og lojalitet til beslutninshyger Finansieringssystemet for fellesloslashsninger maring stoslashtte opp under dette

Evalueringen av Difi pekte paring en del utfordrinshyger som ikke er haringndtert av KMD Departementet har valgt aring ikke gjoslashre vesentlige endringer verken i Difis organisering grenseflate mot andre eller i oppshygaveportefoslashljen Difi har faringtt noen nye oppgaver og virkemidler men laquonyeraquo Difi loslashser ikke behovet for et organ som kan soslashrge for noslashdvendig fremdrift i digishytaliseringen av offentlig sektor slik kommisjonen tidligere har paringpekt behov for De problemene som Agenda Kaupang peker paring med sektorstyre og manshyglende fullmakter ser ikke ut til aring vaeligre ivaretatt med den loslashsningen som naring er valgt

Etableringen av Direktoratet for e-helse har kommet delvis som et svar paring at det ikke er noen god overordnet styring av digitaliseringen av offentlig sektor Men samtidig er det viktig at helse- og omsorgssektoren som er en stor sektor med egne utfordringer etablerer et eget organ som skal sikre fremdrift i digitaliseringen av sektoren Eacuten utforshydring er aring faring til god koordinering paring tvers av statlig kommunal og privat sektor Saring lenge direktoratet foslashlger de fellesfoslashringene som gjelder og benytter nasjonale fellesloslashsninger kan dette vaeligre en god modell for store sektorer med omfattende behov for sektorspesifikke digitale loslashsninger

Erfaring viser at mange offentlige virksomheter starter for store prosjekter uten tilstrekkelig lederforshyankring organisasjon eller erfaring Det er ogsaring et trekk at offentlige virksomheter proslashver aring loslashse mange ulike problemer i samme prosjekt naringr de foslashrst har faringtt tilstrekkelige budsjettrammer slik at prosjektet vokser i omfang og kompleksitet Danmark har som prinsipp at prosjekter skal soslashke lav kompleksitet og ta utgangspunkt i hvor moden virksomheten er til aring drive prosjekter Kommisjonen anbefaler at det gis tilsvarende foslashringer ogsaring i Norge

Kommisjonen ser at Digitaliseringsraringdet som er etablert fra 1 januar 2016 kan vaeligre et godt tiltak som kan bidra til god innretting av IKT-prosjekter som igangsettes og til aring redusere risikoen i prosjekshytene Sammen med innfoslashring av obligatorisk proshysjektmodell kan Raringdet bidra til aring spre beste praksis for god prosjektplanlegging gjennomfoslashring og med det legge til rette for effektiv realisering av gevinster Kommisjonen stiller imidlertid sposlashrsmaringl ved effekshyten naringr ordningen er frivillig aring bruke Det er sannshysynlig at de prosjektene med stoslashrst potensielt utbytte av en gjennomgang i Raringdet ikke meldes inn mens de som meldes inn er de der prosjekteiere har stoslashrst bevissthet om god prosjektmetodikk Det boslashr vurdeshyres hvorvidt Raringdet boslashr kvalitetssikre alle digitaliseshyringsprosjekter under 750 mill kroner som er omfattet av kravet til prosjektmodell Kommisjonen anbefaler at Raringdets vurdering av det enkelte proshysjekt skal foreligge naringr finansiering av prosjektet


vurderes Kommisjonen antar at krav om forplikshytende gevinstrealisering vil gi sterke insentiver til bedre planlegging og kvalitetssikring Kravene til kvalitetssikring maring ses opp mot prosjektets stoslashrrelse Kommisjonen mener det kan vaeligre hensiktsmessig aring se ordningen for medfinansiering av digitaliseringsshyprosjekter sammen med Digitaliseringsraringdet slik at Raringdet ogsaring kvalitetssikrer prosjekter som skal tildeshyles midler Prosjektene vil da vaeligre gjenstand for Raringdets proslashving og videre oppfoslashlging av status og gevinstrealisering

Teknologibasert innovasjon av offentlige tjenesshyter vil vaeligre en viktig faktor for produktivitetsvekst i of fentlig sektor og for kapasiteten til aring kunne tilby et tilfredsstillende tjenestetilbud til innbyggere og naeligringsliv Velferdsteknologi maring utnyttes i stoslashrre grad Her er potensialet for aring kunne tilby gode tjeshynester og samtidig redusere kostnadene stort

Slike loslashsninger maring utvikles av eller i samarbeid med private leverandoslashrer For aring faring gode loslashsninger som dekker behovene er det avgjoslashrende at leveranshydoslashrkompetansen utnyttes paring en hensiktsmessig maringte noe som stiller krav til of fentlige innkjoslashpsstrashytegier og -kompetanse

Mangelfull kommunikasjon mellom bruker kjoslashshyper og leverandoslashr er et hinder for oslashkt implementeshyring av velferdsteknologiske loslashsninger Leverandoslashrer opplever at innkjoslashpsavdelinger ikke har et godt nok bilde av behovene hos brukeren og heller ikke av

mulighetene som ligger i tilgjengelige loslashsninger paring markedet

For aring utnytte gevinstene fra teknologien maring det tenkes nytt i tilnaeligrmingen til hvordan offentlige tjeshynester kan tilbys Derfor boslashr noen garing foran i utvikshylingen og utproslashvingen av nye loslashsninger og modeller Effekter av tiltak maring dokumenteres og man maring baringde sikre at kunnskap om loslashsninger blir spredd og vurdere om de skal bli nasjonale fellesloslashsninger Informasjon om beste praksis er svaeligrt viktig Det er noslashdvendig med stoslashrre forpliktelse til aring realisere gevinster av digitaliseringstiltak og et stoslashrre mot til aring gjennomfoslashre vanskelige omstillinger for eksempel avvikle manuelt arbeid der digitale loslashsninger og automatisering kan overta Dette dreier seg om aring faring og ta et ledelsesmessig handlingsrom Gevinstrealishyseringen kan sikres ved i stoslashrre grad aring budsjettere med forventede gevinster og paring den maringten skape press paring baringde ledelsen og organisasjonen til aring faktisk realisere gevinstene En slik praksis vil ogsaring kunne gi oslashkt realisme i de samfunnsoslashkonomiske og budshysjettmessige vurderingene av prosjektet foslashr de settes i gang Kommisjonen mener Boslashrmerutvalgets forslag om aring utvide muligheten til aring finansiere investerinshyger ved aring trekke paring fremtidige budsjetter fra tre til fem aringr er et tiltak som legger godt til rette for invesshyteringer i IKT-loslashsninger der gevinstene i hovedsak tilfaller virksomheten selv

228 NOU 2016 3 Referanser Ved et vendepunkt Fra ressursoslashkonomi til kunnskapsoslashkonomi

Referanser

Aaberge R T Atkinson J Modalsli (2013) Er rike mennesker alltid rike Oslashkonomiske analyshyser 42013 Statistisk Sentralbyraring

Aakvik A K G Salvanes og K Vaage (2010) Measuring heterogeneity in the returns to educashytion in Norway using educational reforms European Economic Review Vol 54(4)

Aamodt P O H Hoslashst C Aring Arnesen og N Terje (2011) Evaluering av Kompetanseloslashftet 2015 Underveisrapport 3 NIFU-rapport 12011 Nordisk institutt for studier av innovasjon forskning og utdanning

Acemoglu D (1998) Why Do New Technologies Complement Skills Directed Technical Change and Wage Inequality Quarterly Journal of Ecoshynomics 113(4) 1055ndash1089

Acemoglu D J A Robinson T Verdier (2014) Asymmetric Growth and Institutions in an Interdependent World Working paper

Actecan (2013) Den kostbare senioren ndash fakta eller myte Oslo Actecan Rapport 2013ndash06

Agenda Kaupang (2014) Evaluering av Difi Rapshyport 31 desember 2014

Aghion P M Dewatripont C M Hoxby A Mas-Colell og A Sapir (2010) The governance and performance of universities evidence from Europe and the US Economic Policy Vol 25 No 61 s 7ndash59

Andersen SK CL Isben K Alsos K Nergaard og P Sauramo (2015) Wage bargaining under the new European Governance Alternative strategies for inclusive growth Red G Van Guyes og T Schutten European Trade Union Institute (ETUI) Bruumlssel

Andersen T (2012) A Flexicurity Labour Market in the Great Recession The Case of Denmark De Economist vol 160(2) s 117ndash140

Andrews D C Criscuolo og P N Gal (2015) Frontier Firms Technology Diffusion And Public Policy Micro Evidence From Oecd Countries The Future Of Productivity Main Background Papers OECD

Arnesen og Hagen (2008) Fra vesen til virksomhet ndash et tilbakeblikk paring erfaringene med fristilte statshylige virksomheter Forskningsrapport BI nr 3 2008

Arnold E og B Mahieu (2012) A Good Council Evaluation of the Research Council of Norway Technopolis Group

Askim J (2015) Styring og ef fektivitet i of fentlig sektor Innlegg for Produktivitetskommisjoshynen 16 mars 2015

Askim J R Eltun og E Fremstad (2014) Maringl og resultatstyring riktig oppskrift for styring av statsforvaltningen Artikkel i laquoDet norske demokratiet i det 21 aringrhundreraquo Harald Balshydersheim og Oslashyvind Oslashsterud (red) Fagbokshyforlaget

Askim J R Karlsen og K Koltveit (2014) Statsseshykretaeligrene i norsk politikk De oversette maktutoslashshyverne Norsk statsvitenskapelig tidsskrift nr 4 2014

Autor DH og D Dorn (2013) The growth of low-skill service jobs and the polarization of the US labor market American Economic Review 103(5)

Balsvik R S Jensen og K G Salvanes (2015) Made in China Sold in Norway Local Labor Market Effects of an Import Shock Journal of Public Economics vol 127

Bank of England (2014) The UK Productivity Puzzle Quarterly Bulletin 2014 Q2 114ndash128

Barkbu B B R Nymoen og K Roslashed (2003) Wage coordination and unemployment dynashymics in Norway and Sweden The Journal of Socio-Economics 32(1) 37ndash58

Barmby T C Orme og J Treble (1995) Worker absence histories A panel data study Labour Economics vol 2 s 53ndash65

Barnett A B Broadbent A Chiu J Franklin og H Miller (2014b) Impaired capital reallocashytion and productivity National Institute Econoshymic Review

Barth E og K O Moene (2014) Innovasjon kunnskap og omstillinger ndash reell versus ideell konkurranse Notat til produktivitetskommisjoshynens foslashrste rapport

Barth E B Bratsberg og O Raaum (2015) Preshystasjonsloslashnn i nye former Harald Dale-Olsen (red) Norsk arbeidsliv i turbulente tider Gylshydendal Akademisk

NOU 2016 3 229 Ved et vendepunkt Fra ressursoslashkonomi til kunnskapsoslashkonomi Referanser

Barth E K O Moene og F Willumsen (2014) The Scandinavian Model ndash An interpretation Journal of Public Economics vol 117 s 60ndash 72

Baumol W J (2012) The Cost Disease New Haven and London Yale University Press

Benner M (2015b) Norsk forskning ndash mot houmljda ambitioner och oumlkad effektivitet Notat til Proshyduktivitetskommisjonen

Benner M (2015) Vaumlrdsledande kunskapsmiljoumler Kunnskapsstatus Artikkel i laquoEksellens Innoshyvasjon Effekt ndash Resultater fra forskningenraquo Sluttrapport FORFI Forskningsraringdet

Benner M og G Oumlquist (2014) Room for increashysed ambitions Governing breakthrough reseshyarch in Norway 1990ndash2013 Forskningsraringdet

Berglann H E R Moen K Roslashed og JF Skogshystroslashm (2011) Entrepreneurship Origins and returns Labour Economics 18(2) 180ndash193

Berglund T og B Furaringker (2011) Flexicurity Institutions and Labour Market Mobility An Intra-Nordic Comparison Goslashteborgs universishytet

Bikard M og M Marx (2015) Frictions in the Flow of Academic Knowledge to Industry Evishydence from Simultaneous Discoveries Working paper

Bjoslashrnstad R og R Nymoen (2015) Frontfagmoshydellen i fortid naringtid og framtid Senter for loslashnnsdannelse rapport nr 1ndash2015

Bjoslashrnstad R R Roslashtnes og S Aasland (2015) Eksplorative scenarioanalyser om framtidens kompetansebehov Samfunnsoslashkonomisk anashylyse rapport nr 19ndash2015

Blanchard O F Jaumotte og P Loungani (2013) Unemployment Labour-Market Flexiblity and IMF Advice Moving beyond Mantras VOX CEPRrsquos Policy Portal

Blomquist S og KO Moene (2015) The Nordic Model Journal of Public Economics vol 127 s 1ndash2

Bragelien I og A Mjoslashs (2009) En gjennomgang av statens lederloslashnnssystem SNF-rapport 20009ndash03

Brasch T v (2015) The Norwegian productivity puzzle ndash not so puzzling after all Statistics Norshyway Discussion Papers no 796

Brasch T v Aring Cappelen og D Iancu (2015) Understanding the Productivity Slowdown Stashytistics Norway Discussion Papers no 818

Bratsberg B og O Raaum (2012) Immigration and wages evidence from construction The Economic Journal 122(565) 1177ndash1205

Bratsberg B og O Raaum (2013) Migrasjonsshystroslashmmenes paringvirkning paring loslashnns- og arbeidsvilshykaringr Samfunnsoslashkonomene 3 2013

Bratsberg B E Fevang og K Roslashed(2010) Disashybility in the Welfare State An Unemployment Problem in Disguise IZA discussion paper no 4897

Bratsberg B O Raaum og K Roslashed (2010) When minority labor migrants meet the welfare state Journal of Labor Economics 28(3) 633ndash676

Bratsberg B O Raaum K Roslashed (2014) Immishygrants labour market performance and social insurance The Economic Journal 124(580) 644ndash683

Bratsberg B O Raaum M Roslashed og P Schoslashne (2013) Immigration Wage Impact by Origin Scandinavian Journal of Economics 116(2) 356ndash393

Bravo Biosca A C Criscuolo og C Menon (2013) What Drives the Dynamics of Business Growth OECD Science Technology and Industry Policy Papers No 1

Bresnahan T E Brynjolfsson og L Hitt (2002) Information Technology Workplace Organizashytion And The Demand For Skilled Labor Firm-Level Evidence The Quarterly Journal of Econshyomics 117(1) 339ndash376

Bruce D (2002) Taxes and Entrepreneurial Endurance Evidence from the Self Employed National Tax Journal 55(1) 5ndash24

Brynjolfsson E og A McAfee (2014) The second machine age Work progress and prosperity in a time of brilliant technologies WW Norton amp Company

Brynjolfsson E og A McAfee (2012) Race against the machine How the digital revolution is acceshylerating innovation driving productivity and irreversibly transforming employment and the economy Digital Frontier Lexington MA

Broslashnnoslashysundregistrene (2015) Sluttrapport for utredning av informasjonsforvaltning i offentlig sektor Broslashnnoslashysundregistrene 2 mars 2015

Budzier A og B Flyvbjerg (2013) Why Your IT Project May be Riskier than You Think Harshyvard Business Review vol 89 no 9 pp 601ndash 603

Buumltzer S C Jordan og L Stracca (2013) Macroeshyconomic Imbalanses A Question of Trust IZA Working Paper no 1584

Boslashler E A A Moxnes og K H Ulltveit-Moe (2015) RampD International Sourcing and the Joint Impact on Firm Performance American Economic Review 2015 105(12) 3704ndash3739

Calmfors L A Booth M Burda D Checchi R og J Vissler (2001) The future of collective barshy


gaining in Europe Redaktoslashrer Boeri T A Brugiavini og L Calmfors The role of Unions in the Twenty-First Century Oxford Oxford University Press

Calmfors L og J Driffil (1988) Bargaining strushycture corporatism and macroeconomic perforshymance Economic Policy No 6 1988

Calmfors L (2014) How well is the Nordic model doing Recent performance and future challenshyges In The Nordic Model ndash challenged but capale of reform Redaktoslashrer Valkonen T og Vihriaumllauml TemaNord 2014 531

CapGemini Norge (2014) Utredning om effektivishysering mv av de administrative funksjonene i departementsfellesskapet Rapport skrevet paring oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdeshypartementet

Cappelen Aring E Fjaeligrli F Foyn T Haeliggeland J Moslashen A Raknerud og M Rybalka (2008) Evaluering av Skattfunn ndash Sluttrapport Statisshytisk sentralbyraring rapport 20082

Cappelen Aring H M Gjefsen M Gjelsvik I Holm og N M Stoslashlen (2013) Forecasting demand and supply of labour by education Statistisk sentralbyraring rapport 482013

Cappelen Aring J Fagerberg og A Sandmo (2011) Et aringpnere forskningssystem Samfunnsoslashkonoshymen nr 92011

Card D (1992a) Using Regional Variation in Wages to Measure the Effects of the Federal Minimum Wage Industrial and Labor Relatishyons Review vol 46 nr 1 s 22ndash37

Card D (1992b) Do Minimum Wages Reduce Employment Industrial and Labor Relations Review vol 46 nr 1 s 38ndash54

Card D J Kluve og A Weber (2010) Active labour market policy evaluations a meta-analyshysis The Economic Journal nr 120 2010

Carrington W (1996) The Alaskian Labor Market during the Pipeline Era The Journal of Politishycal Economy vol 104 no 1 s 186ndash218

Cascio E U og A Narayan (2015) Who Needs a Fracking Education The Educational Response to Low-Skill Biased Technological Change Natishyonal Buerau of Economic Research Working paper no 21359

CCS (2015) Annual Reports and Accounts 2014 15 UK Crown Commercial Service

Cingano F (2014) Trends in Income Inequality and its Impact on Economic Growth OECD Social Employment and Migration Working Papers No 163

Claus G P Nordby og H Naeligsheim (2014) Yrkeshysaktivitet blant eldre foslashr og etter pensjonsreforshymen Statistisk sentralbyraring rapport 201419


Coe PJ og JCH Emery(2004) The Dis-Integrashyting Candian Labour Market The Extent of the market Then and Now Canadian Journal of Economics 37(4) s 879ndash897

Colbjoslashrnsen T (2015) Ledelse og styring i of fentlig sektor Notat til Produktivitetskommisjonen 27 mai 2015

Coryn Chris L S (2008) The Fundamental Chashyracteristics Of International Models And Mechanisms For Evaluating Government-Funshyded Research ACCESS Critical Perspectives on Communication Cultural amp Policy Studies Vol 27 (1 amp 2) 2008

Crespi G C Criscuolo J E Haskel og M Slaughter (2008) Productivity Growth Knowshyledge Flows and Spillovers NBER Working Paper No 13959

Dagens naeligringsliv (2014) Harde bud Artikkel 29 august 2014

Dagens naeligringsliv (2015) Halvparten av kjoslashpene var ulovlige ndash Oslo universitetssykehus bryter bevisst innkjoslashpsreglene i sine byggeprosjekter ifoslashlge en ny rapport Artikkel 1 juni 2015

Dahl EH og O C Lien (2013) Pensjonsreformen ndash flere i arbeid NAV Arbeid og velferd 12013

Damvad (2012) Evaluering av basisfinansieringen til norske forskningsinstitutter som omfattes av retningslinjene for basisfinansiering Damvad Analytics August 2012

Damvad (2014a) Privat bidrag til offentlig finansishyert helse og omsorg i Norge Utarbeidet for NHO Damvad Analytics 7 juni 2014

Damvad (2014b) Styringsvirkemidler som paringvirker utdanningsvalg Kunnskapsoppsummering og analyse 020615 Damvad Analytics

Daatland S O K Hoslashyland og B Otnes (2015) Scandinavian Contrasts and Norwegian Variashytions in Special Housing for older People Jourshynal of Housing For the Elderly Volume 29 Issue 1ndash2 2015

Degen K og R Lalive (2013) How do reductions in potential benefit duration affect medium-run earnings and employment for older workers In IZA Workshop on Labour Markets and Labour Market Policies for Older Workers 2013

Delfgaauw J og Dur R (2008) Incentives and Workers Motivation in the Public Sector The Economic Journal 118 (525) 171ndash191

Devoteam DaVinci (2011) Felles IKT-utvikling i kommunal sektor Utfordringer og muligheter med IKT-styring og IKT-samarbeid Rapport1 mars 2011


Difi (2011) Digitalt foslashrstevalg ndash en kartlegging av hindringer og muligheter rapport 2011 3

Difi (2012) Graves det dypt nok Om utredningsarshybeidet i departementene rapport 2012 8

Difi (2013a) Aring lede digitale endringsprosjekter ndash hva er suksesskriteriene rapport 2013 5

Difi (2013b) Informasjonsforvaltning i of fentleg sektor rapport 2013 10

Difi (2013c) Merverdi eller unoslashdig omvei ndash Om direktoratenes rolle i gjennomfoslashring av nasjonal politikk rapport 2013 11

Difi (2013d) Direktoratenes rolle i statens styring av kommunene rapport 2013 14

Difi (2014a) Erfaringar fraring endringsprosessar geneshyrelt og invovlering av brukarar og tilsette spesishyelt rapport 2014 1

Difi (2014b) Mot alle odds ndash Veier til samordning i norsk forvaltning rapport 2014 7

Difi (2015a) Statlig styring av kommunene En kartlegging av virkemiddelbruk og utviklingsshytrekk for tre sektorer i perioden 1999ndash2015 Rapport 2015 19

Difi (2015b) Tre prosjekter for styrket koordinering av forskningspolitikken Difi-rapport 2015 2

Difi (2015c) Arbeidsrapport om de store gruppene av innmeldte tidstyver Rapport fra Difi til Komshymunal- og moderniseringsdepartementet 20 april 2015

Difi (2015d) Offentlige anskaffelser og ef fektivitet i of fentlig sektor Eksempler Notat til Produktivishytetskommisjonen

Difi (2015e) Innbyggerundersoslashkelsen 2015 Hva mener innbyggerne Rapport 2015 5

Digitaliseringsstyrelsen (2015a) Status paring den faeligllesoffentlige digitaliseringsstrategi 2011ndash 2015 ndash Den digitale vej til fremtidens velfaeligrd Digitaliseringsstyrelsen mars 2015

Digitaliseringsstyrelsen (2015b) Ny digitaliseshyringsstrategi 2016ndash2020 artikkel paring nettsiden digstdk

Digitaliseringsstyrelsen (2015c) Lovkrav til it-proshyjekter artikkel paring nettsiden digstdk

Djuve AB (2016) Arbeidsmarkedsintegrering av flyktninger Foredrag paring frokostseminar arranshygert av Produktivitetskommisjonen desember 2015

Djuve AB H Haakestad og E B Sterri (2014) Rett til utdanning Grunnskoleopplaeligring og videregaringende opplaeligring som tiltak i introdukshysjonsprogrammet for nyankomne innvandrere FAFO-rapport 2014 34

DNV GL og Menon (2015) Gevinstpotensialet i et felles konsept for informasjonsforvaltning i of fentlig sektor Rapport utarbeidet paring oppdrag for Broslashnnoslashysundregistrene

Dohmen T og F Armin (2011) Performance Pay and Multidimensional Sorting Productivity Preferences and Gender American Economic Review 101

Dur R og R Zoutenbier (2014) Working for a good cause Public Administration Review 74

Dustman C B Fitzenberg U Schoumlnberg og A Spitz-Oener (2014) From Sick Man of Europe to Economic Superstar Germanyrsquos Resurgent Economy The Journal of Economic Perspectishyves 28(1) pp 167ndash188

Doslashlvik JE T Floslashtten J M Hippe og B Jordshyfald(2014) Den nordiske modellen mot 2030 Et nytt kapittel FAFO-rapport 2014 46

Doslashving E B Elstad S A Haugland (2001) Utvikling av realkompetanse paring arbeidsplassen uformell laeligring i tre norske virksomheter SNF rapport 2001 3

Ebhart R C E Eesley K M Eiesenhardt (2014) Failure is an Option Failure Barriers and New Firm Perfomance Stanford Univershysity Working Paper No 111

Ekeland A M Pajarinen og R Rouvinen (2015) Computerization and the Future of Jobs in Norshyway Utredning til Ludvigsen-utvalget

Ekholm K A Moxnes K H Ulltveit-Moe (2012) Manufacturing Restructuring and the Role of Real Exchange Rate Shocks Journal of Internashytional Economics 86 101ndash117

El-Darwiche B M Singh S Ganediwalla (2012) Digitization and Prosperity strategy+business 68 Booz and Company

Eldring L og K Alsos (2014) Lovfestet minsteshyloslashnn Norden og Europa ndash en oppdatering FAFO-notat 2014 20

Eltun R (2013) Maringl- og resultatstyring av Norges forskningsraringd 2004ndash2012 Masteroppgave ved Institutt for statsvitenskap Universitetet i Oslo

Emery H A Ferrer og D Green (2011) Long Term Consequences of Natural Resource Booms for Human Capital Accumulation Canadian Labour Market and Skills Researcher Network Working paper no 74

Emery J H A Ferrer og D Green (2012) Longshyterm consequences of natural resource booms for human capital accumulation Industrial amp Labor Relations Review 65(3) 708ndash734

Estermann T T Nokkala og M Steinel (2011) University Autonomy in Europe II The Scoreshycard European Univerity Association

EU-kommisjonen (2014) A Study on RampD Tax Incentives TAXUD2013DE315 Haag 28 November 2014


EU-kommisjonen (2015) Digital Economy and Society Index (DESI)

Eurostat (2015) Gini coefficient of equivalised disshyposable income

Evju S K Nergaard og TA Stokke (2013) Det kollektive arbeidslivet Universitetsforlaget

Fagernaeligs SO og S Gjedrem (2016) Kunnskapsshysektoren sett utenfra ndash Gjennomgang av organishyseringen av de sentraladministrative oppgavene i kunnskapssektoren Rapport til Kunnskapsdeshypartementet 6 januar 2016

Falch NS og K Roslashed (2012) Analyse av en dagshypengereform Virkninger av en forkortet dagpenshygeperiode Soslashkelys paring arbeidslivet 29(3) s 181ndash197

FAOS (2007) Felles IKT-arkitektur i offentlig sekshytor rapport utarbeidet for Fornyings- og admishynistrasjonsdepartementet 21 desember 2007

Farzanegan M R (2014) Can oil rich countries encourage entrepreneurship Entrepreneurship amp Regional Development

Fevang E og K Roslashed (2006) Veien til ufoslashretrygd i Norge Frischsenteret rapport 102006

Finansdepartementet (2015) Nasjonalbudsjettet 2016 Meld St 1 (2015ndash2016)

Finanspolitiska raringd (2011) Svensk Finanspolitikk Finanspolitiska raringdets rapport 2011 Stockshyholm Sverige

Forskningsraringdet (2008) Nukleaeligre virksomheter ved Institutt for energiteknikk

Forskningsraringdet (2012) Utredning om forskning paring voksnes laeligring en litteraturgjennomgang

Forskningsraringdet (2015) Basic and long-term reseshyarch within Engineering Science in Norway Report from the principal evaluetion commitee

Fredriksen D E Holmoslashy B Stroslashm and N M Stoslashlen (2015) Fiscal ef fects of the Norwegian pension reform ndash A micro-macro assessment Statistisk sentralbyraring Discussion paper 821

Frey CB og M A Osborne (2013) The Furture of Employment How Susceptible are Jobs to Computerisation OMS Working Papers

Friberg JH og O Elgvin (2014) Naringr aktivering blir ydmykelse En studie av moslashte mellom somashyliske innvandrere og NAV FAFO-rapport 2014 43

Gabrielsen E (2013) Beregninger presentert ved offentliggjoslashringen av de norske PIAAC-resultashytene 2013

Gartner (2015) Sluttevaluering av LOslashFT program-met Rapport skrevet paring oppdrag fra Laringnekasshysen 22 januar 2015

Gjefsen HM T Gunnes og N M Stoslashlen(2014) Framskrivinger av befolkning og arbeidsstyrke etter utdanning med alternative forutsetninger

for innvandring Statistisk sentralbyraring rapshyport nr 312014

Goos M A Manning og A Salomons (2014) Explaining job polarization Routine-biased technological change and offshoring The Ameshyrican Economic Review 104(8) 2509ndash2526

Graetz G og G Michaels (2015) Robots at Work IZA Discussion Paper No 8938

Groslashnlie T og Y Flo (2009) Sentraladministrashysjonens historie etter 1945 Fagbokforlaget

Grimsby G (2015) Three essays on competent capital Doktoravhandling Oslashkonomisk Instishytutt Universitetet i Oslo

Guellec D og B Van Pottelsberghe de la Potterie (2004) From RampD to Productivity Growth Do the Institutional Settings and the Source of Funds of RampD Matter Oxford Bulletin of Ecoshynomics and Statistics vol 66(3) s 353ndash378

Gulbrandsen M (2009) The role of basic research in innovation Centre for Advanced Study at the Norwegian Academy of Science and Letshyters

Gulbrandsen M T M Thune S B Borlaug J Hanson (2015) Emerging Hybrid Practises In PublicndashPrivate Research Centres Public Admishynistration

Gupta N D og M Larsen(2010) Evaluating labour market ef fects of wage subsidies for the disabled ndash the danish flexjob scheme SFI The Danish national centre for social research 07 2010

Gylfason T (2001) Natural resources education and economic development European Econoshymic Review 45 847ndash859

Haga O (2015) Forventa pensjoneringsalder og yrkesaktivitet NAV Arbeid og velferd 22015

Hagen TP (2013) Pasientrettigheter og bruk av private kommersielle sykehus Universitetet i Oslo 2013

Harding T (2015) Fortsatt vekst i offentlig sektor ndash boslashr fagoslashkonomer bry seg Samfunnsoslashkonomen nr 5 2015

Harding T og A J Venables (2015) The implicashytions of natural resource exports for non resource trade Working paper

Hart O (2006) Dice Report Bankruptcy Journal for Institutional Comparisons CESifo

Heinze T (2008) How to sponsor ground-breaking research a comparison of funding schemes Scishyence and Public Policy 35(5) juni 2008 s 302ndash318

Hellmann T og M Puri (2002) Venture capital and the professionalization of start-up firms Empirical evidence The Journal of Finance 57 (1) 169ndash197


Henrekson M og M Persson (2004) The effects on sick leave of changes in the sickness insushyrance system Journal of Labor Economics 22(1) s 87ndash113

Hermansen T (2015) En bedre styrt stat Fagbokshyforlaget 2015

Hernaeligs E J Piggott T Zhang og S Stroslashm (2011) Occupational pension tenure and taxes Journal of Pension Economics and Finance 10(3) 435ndash456

Hernaeligs E J Piggott O Lotherington Vestad og T Zhang (2011) Labour Mobility Pension Porshytability and the Lack of Lock-In Effects UNSW Australian School of Business Research Paper No 2011 AIPAR 01

Hernaeligs Oslash S Markussen og K Roslashed (2015) Kompensasjonsgrader i inntektssikringssystemet for personer med svak tilknytning til arbeidsshymarkedet Upublisert manuskript

Hernaeligs Oslash S Markussen og K Roslashed (2015) Can Welfare Conditionality Combat High School Dropout Frischsenteret upublisert artikkel

Holden S S Markussen og K Roslashed (2012) Arbeid til alle Samfunnsoslashkonomen nr 9 2015 s 82ndash94

Holmoslashy E (2015) Ettersposlashrselen etter individretshytede tjenester hvor det offentlige soslashrger for mye av tilbudet Notater 201511 Statistisk sentralbyraring

Holmoslashy E og B Stroslashm (2012) Makrooslashkonomi og offentlige finanser i ulike scenarioer for innshyvandring Rapporter 152012 Statistisk senshytralbyraring

Holmoslashy E og B Stroslashm (2016) Hvor viktig er proshyduktivitetsvekst for oslashkonomisk vekst og offentlige finanser Kommer i serien Rapporter Statisshytisk sentralbyraring

Holmoslashy E og T O Thoresen (2013) Grunnlag for vurdering av arbeidstilbudspotensialet i Norge paring lang sikt Rapporter 92013 Statistisk sentralbyraring

Holmoslashy E J Kjelvik og B Stroslashm (2014) Behovet for arbeidskraft i helse- og omsorgssektoren fremshyover Statistisk sentralbyraring rapport 201414

Holmoslashy E og B Stroslashm (2013) Kostnadene for det of fentlige av flere innvandrere Samfunnsspeishylet 52013 Statistisk sentralbyraring

Homme A D og H Hoslashst (2008) Hvem pleier de gamle i Oslo Om hjelpepleiernes og helsefagarshybeidernes posisjon i pleie- og omsorgstjenestene i hovedstaden Rokkansenteret rapport 82008

Huttunen K J Moslashen og KG Salvanes (2011) How destructive is creative destruction Effects of job loss on job mobility withdrawal and

income Journal of the European Economic Association 9(5) 840ndash870

Hvidsten H (2012) Innsikt i offentlig evalueringsshypraksis Skrevet paring oppdrag fra Riksrevisjonen

Haeliggeland-gruppen (2014) Finansiering for kvalishytet mangfold og samspill Nytt finansieringssysshytem for universiteter og hoslashyskoler Rapport overshylevert Kunnskapsdepartementet 7 april 2015

Haeliggeland T (2003) Oslashkonomisk avkastning av utdanning Utdanning 2003 Statistiske analyshyser 602003 Statistisk sentralbyraring

Hoslashst H (2006) Kunnskapsstatus vedroslashrende rekruttering og utdanning til pleie- og omsorgsshytjenestene i nordiske land Notat 4ndash2006 Rokshykansenteret Universitetet i Bergen

Hoslashst H C Aring Arnesen T Naeligss og P O Aamodt (2010) Evaluering av kompetanseloslashftet 2015 ndash underveisrapport 2 NIFU-rapport 3ndash2010

Haringkon H (2011) Praksisbrev ndash et vellykket tiltak mot frafall Hva er laeligrdommene Sluttrapport fra den forskningsbaserte evalueringen av forshysoslashk med praksisbrev 2008ndash2011 NIFU-rapshyport 27ndash2011

Hoslashst H A Skaringlholt R B Reiling og C Gjerustad (2014) Hvorfor blir laeligrlingordningen annerleshydes i kommunene enn i privat sektor NIFU-rapshyport 22ndash2014

Haringkansson H (2015) Utvecklingspotential i laquooffentlig anskaffelseraquo Notat til Produktivitetsshykommisjonen

IKT-Norge (2014) IKT-Norges kommunekartlegshyging 201418 september 2014

IKT-Norge (2015) Digitalisering = produktivitet Notat til Produktivitetskommisjonen 23 oktoshyber 2015

IMF (2014) IMF Country Report No 14260 ndash Norway Selected issues paper

Jaumotte F og C O Buitron (2015) Inequality and Labor Market Institutions IMF Staff Disshycussion Note

Johansson P og M Palme (2005) Moral hazard and sickness insurance Journal of Public Econshyomics 89(9) s 1879ndash1890

Johansson P og M Palme (1996) Do economic incentives affect work absence Empirical evishydence using Swedish micro data Journal of Public Economics 59 195ndash218

Junge M B Severgnini og A Soslashrensen (2013) Evidence on the Impact of Education on Innovashytion and Productivity Working paper

Joslashrgensen M (2015a) A Survey on the Characshyteristics of Projects with Success in Delivering Client Benefits Simula Research Labratory

Joslashrgensen M (2015b) Suksess og fiasko i of fentshylige IKT-prosjekter En oppsummering av


forskningsbasert kunnskap og evidensbaserte tilshytak Simula Research Laboratory Universitetet i Oslo Scienta

Kahn C og P Kristoffersen (2015) Arbeidsavklashyringspenger- helt forskjellig fra forloslashperne Arbeid og velferd 32015

Katz LF og A B Krueger (1992) The Effect of the Minimum Wage on the Fast-Food Industri Industrial and Labor Relations Review 46(1) 6ndash21

Kilde H (2015) Gevinstrealisering fra offentlige prosjekter Presentasjon for Produktivitetskomshymisjonen 19 mai 2015

Kjaeligrvik J og J Askim (2015) laquoEtatsstyring i praksis En kartlegging av departementenes maringlstyring av underliggende virksomheterraquo Institutt for statsvitenskap Universitetet i Oslo

Klemetsen M (2015) The effects of innovation policies on firm level patenting Discussion Papers No 830 Statistisk sentralbyraring

Kluge J (2010) The effectiveness of European active labor programs Labour Economics 17 904ndash918

Konkurransetilsynet (2015) Et drosjemarked for fremtiden Rapport

Kostoslashl AR og M Mogstad (2012) How Finanshycial Incentives Induce Disability Insurance Recishypients to Return to Work Forthcoming in the American Economic Review

Krueger AB og M Lindahl (2001) Education for Growth Why and for Whom Journal of Econoshymic Literature vol 39(4) 1101ndash1136

KS (2014a) Innspill fra KS til bilateralt konsultashysjonsmoslashte 10 november 2014 Kommunens Sentralforbund notat 7 november 2014

KS (2014b) eKommunekartleggingen 2014 Komshymunenes sentralforbund

Kube S M A Mareacutechal og C Puppe (2012) The currency of reciprocity Gift-exchange in the workplace American Economic Review 102 1644ndash1662

Kurabayeva K og R Stefanski (2013) Windfalls structural transformation and specialization Journal of International Economics 90 273ndash 301

Kvaloslashy O (2014) Offer for egen suksess Dagen Naeligringsliv 21 mars 2014

Kvaloslashy O (2015) Insentiver i offentlig sektor Notat til Produktivitetskommisjonen

Kvaloslashy O P Nieken og A Schoumlttner (2015) Hidshyden Benefits of Reward A Field Experiment on Motivation and Monetary Incentives European Economic Review 76

Langfeldt L A Vaboslash K Wendt E Solberg S Aanstad og B M Olsen (2014) Satsing paring matematikk naturvitenskap og teknologi (MNT-fag) ndash Hvordan foslashlges de politiske foslashrinshygene opp ved universiteter og hoslashgskoler NIFU-rapport 33ndash2014

Lee S Y Yamakawa M W Peng og J B Barney (2011) How do bankruptcy laws affect entrepreshyneurship development around the world Jourshynal of Business Venturing 26 505ndash520

Lentz R og D Mortensen (2008) An Empirical Model of Growth Through Product Innovation Econometrica 76 (6) 1317ndash1373

Lerner J (2009) Boulevard of Broken Dreams Why Public Efforts to Boost Entrepreneurship and Venture Capital Have Failed ndash and What to Do About It Princeton Princeton University Press 2009

Leuven E (2015) The importance of misshymatching in schooling Presentasjon paring proshyduktivitetskommisjonens moslashte 21 september 2015

Lie E (2015) Et forsvar for fagligheten Kronikk i Aftenposten 13 september 2015

Lien O C (2014) Faring bytter jobb etter fylte 50 aringr Arbeid og velferd 12014

Lillejord S K Halvorsrud E Ruud K Morgan T Freyr P Fischer-Griffiths O J Eikeland T E Hauge A D Homme og T Manger (2015) Frafall i videregaringende opplaeligring En systemashytisk kunnskapsoversikt Kunnskapssenter for utdanning

Mandal R H O Jacobsen C Jensen og S O Ose (2015) Hvordan fungerer arbeidsavklashyringspenger (AAP) som ytelse og ordning Et samarbeidsprosjekt mellom SINTEF og Nasjoshynalt kompetansesenter for arbeidsretta rehabishylitering SINTEF 2015

McGowan MA og D Andrews (2015) Skill misshymatch and public policy in OECD countries OECD Economic Department Working paper nr 1210

McMahon F (2000) Road to Growth How Lagshyging Economies Become Prosperous Atlantic Institute for Market Studies

McKinsey (2015) Modernisering og ef fektivisering av stabs- stoslashtte- og forvaltningsfunksjoner i forshysvarssektoren McKinsey amp Company 17 mars 2015

Meld St 14 (2014ndash2015) Kommunereform ndash nye og stoslashrre oppgaver til kommunene

Meld St 1 (2014ndash2015) Nasjonalbudsjettet 2015 Meld St 1 (2015ndash2016) Nasjonalbudsjettet 2016


Menon (2009) Evaluering av saringkornfondordninshygen (Evaluation of the Norwegian Seed Fund Program) MENON-publikasjon nr 132009

Menon (2011) BIP Brukerstyrte innovasjonsproshysjekter og samfunnsoslashkonomisk avkastning Menon-publikasjon nr 122011

Menon (2013) Kunnskap som virkemiddel i offentshylige innkjoslashpsprosesser Menon-publikasjon nr 172013

Menon (2015) Kostnadsutvikling mellom KS1 og KS2 i byggeprosjekter Menon-publikasjon nr 382015

Moberg L og JO Saeligter (2015) Paring tide med tydeshyligere krav Artikkel i StatampStyring nr 3ndash2015

MoE New Zealand An international comparison of performance-based research funding systems (PBRFS) Ministry of Education New Zealand

NAV (2014) Erfaring og praktiske raringd Foredrag av Eva Kollerud Soslashndergaard 13 november 2014

Nesheim T (2015) Enhetlig styring i en mangshyfoldig stat SNF-rapport 1315

Neumark D og W Wascher (2008) Minium wages Cambridge MA MIT Press

Neumark D J I Salas og W Wascher (2014) Revisiting the Minimum Wage ndash Emplyment Debate Throwing Out the Baby with the Bathshywater Industrial amp Labor Relations Review 67(3 suppl) 608ndash648

New Zealand Cabinet (2012) Government Proshycurement Functional Leadership New Zealand Cabinet Paper Released 20 December 2012

Nilsen J K M Langset (2015) Statens regionale inndeling og kommunesektoren ndash konsekvenser for samhandling NIVI-Analyse Rapport 2015 3

Nordic Innovation Report (2012) The Nordic Entrepreneurship Review Oslo Nordic Innovashytion Publication 2015 25

Norges forskningsraringd (2008) Nukleaeligre virksomshyheter ved Institutt for energiteknikk ndash IFE En samfunnsoslashkonomisk kostnytte-analyse Rapport fra et ekspertutvalg

Norges forskningsraringd (2014) Instituttsektoren Forskningsraringdets strategi 2014ndash2018

NOU 1989 5 En bedre organisert stat (Hermanshysen-utvalget)

NOU 2009 10 Fordelingsutvalget NOU 2010 13 Arbeid for helse ndash Sykefravaeligr og

utstoslashting i helse- og omsorgssektoren NOU 2011 7 Velferd og migrasjon (Brochmanshy

utvalget) NOU 2013 2 Hindre for digital verdiskaping

(Digit-utvalget)

NOU 2013 9 Ett politi ndash rustet til aring moslashte fremtishydens utfordringer (Politianalysen)

NOU 2013 13 Loslashnnsdannelsen og utfordringer for norsk oslashkonomi (Holden III-utvalget)

NOU 2014 4 Enklere regler ndash bedre anskaffelser ndash Forenkling av det norske anskaffelsesregelverket (Forenklingsutvalget)

NOU 2014 13 Kapitalbeskatning i en internasjoshynal oslashkonomi (Scheel-utvalget)

NOU 2015 9 Finanspolitikk i en oljeoslashkonomi Praktisering av handlingsregelen(Thoslashgersenshyutvalget)

NOU 2015 14 Bedre beslutningsgrunnlag bedre styring ndash Budsjett og regnskap i staten (Boslashrshymer-utvalget)

Ny Analyse (2015a) ByraringkratiBarometer 2014 Ny Analyse og Samfunnsoslashkonomisk analyse (2015)

IKT og produktivitet Betydningen av IKT for produktivitetsveksten i Norge Rapport skrevet paring oppdrag fra Telenor

Nyen T og A H Toslashder (2014) Yrkesfagene under press Universitetsforlaget Oslo

OECD (2006) Employment Outlook 2006 Paris OECD

OECD (2010) Measuring Innovation A New Pershyspective Paris OECD

OECD (2012) Employment Outlook 2012 OECD Paris

OECD (2013a) Ageing and Employment Policies Norway 2013 Paris OECD

OECD (2013b) Employment Outlook 2013 Paris OECD

OECD (2013c) Value for Money Norway Paris OECD

OECD (2013d) Commercialising Public Research New Trends and Strategies Paris OECD

OECD (2013e) Public spending on health and long-term-care a new set of projections OECD Economic Policy Papers nr 6 2013

OECD (2013f) Supporting Investment in Knowshyledge Capital Growth and Innovation Paris OECD

OECD (2014a) Policy challenges for the next 50 years OECD economic policy paper nr 9 2014 Paris OECD

OECD (2014b) Skill Strategy Action Report Norshyway Paris OECD

OECD (2014c) OECD Economic Surveys Norway Paris OECD

OECD (2014d) Employment Outlook 2014 Paris OECD

OECD (2014e) STI Outlook 2014 Paris OECD OECD (2015a) The Future of Productivity Paris

OECD


OECD (2015b) Education Policy Outlook 2015 Making Reforms Happen Paris OECD

OECD (2015c) In It Together Why Less Inequality Benefits All Paris OECD

OECD (2015d) Entrepreneurship at a Glance Paris OECD

OECD (2015e) Skills Outlook 2015 Paris OECD OECD (2015f) Market Power and Wealth Distribushy

tion Paris OECD OECD (2015g) Going for Growth Paris OECD OECD (2015h) New Approaches to SME and

Entrepreneurship Financing Broadening the Range of Instruments Report transmitted to G20 Finance Ministers and Central Bank Governors at their meeting on 9-10 February 2015

OECD (2015i) Education at a Glance 2015 Paris OECD

OECD (2015j) Pensions of a Glance 2015 Paris OECD

OECD (2016) OECD Economic Surveys Norway Paris OECD

Ollivaud P og D Turner (2014) The Effect of the Global Financial Crisis on OECD Potential Output OECD Economics Department Worshyking Papers nr 1166

Olsen DR og L Holden (2015) Samarbeid om fremragende og innovativ forskning Kronikk Forskningspolitikk 23 mars 2015

Olsen Oslash (2015) Sentralbanksjefens aringrstale Oslashkoshynomiske perspektiver Norges Bank

Otnes B (2013) Familieomsorg ndash fortsatt viktig I J Ramm (red) Eldres bruk av helse- og omsorgstjenester Statistiske analyser 137 Stashytistisk sentralbyraring

PACEC (2015) Research to Assess the Nature and Annual Value of Student Start-Ups A report prepared by PACEC on behalf of HEFCE

Pajarinen M og P Rouvinen (2014) Computerizashytion Threatens One Thrid of Finnish Employshyment ETLA Briefs 22 13 Januar 2014

Perspektivmeldingen 2013 Meld St 12 (2012ndash 13)

Proba (2014) Internasjonal sammenligning av sykefravaeligr Delrapport 1 Rapport 2014ndash03

Produktivitetskommisionen (2014) Utdannelse og innovation Analyserapport 4 fra den danske produktivitetskommisjonen

Prop 39 L (2014ndash2015) Endringer i arbeidsmilshyjoslashloven og sosialtjenesteloven (adgang til midlershytidig ansettelse mv og vilkaringr om aktivitet for stoslashshynad til livsopphold)

Prop 1 LS (2015ndash2016) Skatter avgifter og toll 2016

PwC (2011) Public Procurement in Europe Cost and effectiveness Rapport utarbeidet paring opp-drag fra EU-kommisjonen

PwC (2015) Digitalisering i offentlig sektor Hvorshyfor garingr det saring sakte og koster saring mye Notat til Produktivitetskommisjonen

Poumlyry (2011) Kartlegging av potensial for videre utskilling av tjenesteproduksjon fra offentlig forshyvaltning Econ-rapport nr R -2011ndash060

Ramboslashll (2014) Kartlegging av finansierings- og gevinstrealiseringsmodeller i IKT-utviklingsproshysjekter rapport utarbeidet paring oppdrag for Komshymunal- og moderniseringsdepartementet

Ramboslashll og Inventura (2014) Kostnader besparelshyser og ef fektivisering ved konkurranse KS Rapshyport Februar 2014

Ramboslashll (2015) IT i praksis 2015 Rasmussen C C (2013) Vekst i smaring og mellomshy

store bedrifter Betydningen av kollektive kompeshytanse-baserte ressurser Doktoravhandling Hanshydelshoslashyskolen Universitetet for miljoslash- og bioshyvitenskap 2013

Rege M K Telle og M Votruba (2009) The effect of plant downsizing on disability pension utilizashytion Journal of the European Economic Assoshyciation7(4) 754ndash785

Reichborn AN A Pape og K Kleven(1998) Papir paring egen dyktighet Dokumentasjon av egen realkompetanse FAFO-rapport nr 245

Reitan B og R Soslashrheim (2002) Betydningen av eksterne eiere og private investorer ndash finansielle vilkaringr for smaring og mellomstore bedrifter Magma 42001

Revidert Nasjonalbudsjett 2015 Meld St 2 (2014ndash2015)

Rickman DS H Wang og IV Winters (2016) Is Shale Development Drilling Holes in the Human Capital Pipeline IZA Discussion Paper Series

Riggutvalget (2012) Oslashkt bore- og broslashnnaktivitet paring norsk sokkel Rapport overlevert Olje- og enershygidepartementet 16 august 2012

Rigsrevisionen (2005) Beretning til statsrevisorene om statens anvendelse av evalueringer Maj 2005 RB A30205

Riksrevisjonen (2007) Riksrevisjonens undersoslashshykelse av elektronisk informasjonsutveksling og tjenesteutvikling i of fentlig sektor Dok 3 12 (2007ndash2008)

Riksrevisjonen (2011) Riksrevisjonens undersoslashshyking av aringrsaker til at statlege verksemder ikkje etterlever regelverket for offentlege anskaffingar Dok 3 6 (2010ndash2011)


Riksrevisjonen (2013) Riksrevisjonens undersoslashshykelse av om offentlige tiltak utredes paring en tilshyfredsstillende maringte Dok 3 10 (2012ndash2013)

Riksrevisjonen (2014) Undersoslashkelse av effektivitet og resultatoppnaringelse i Helsedirektoratet Dok 3 3 (2013ndash2014)

Riksrevisjonen (2014b) Riksrevisjonens undersoslashshykelse av ef fektivitet i sykehus (Dok 3 4 2013ndash 2014)

Riksrevisjonen (2015a) Undersoslashkelse av Justis- og beredskapsdepartementets arbeid med samshyfunnssikkerhet Dok 3 7 (2014ndash2015)

Riksrevisjonen (2015b) Riksrevisjonens undersoslashshykelse av arbeid med gevinstrealisering i statlige ikt-prosjekter Administrativ rapport nr 1 2015

Roksvaag K og I Texmon (2012) Arbeidsmarkeshydet for helse- og sosialpersonell fram mot aringr 2035 Dokumentasjon av beregninger med HELSEMOD 2012 Statistisk sentralbyraring rapshyport 142012

Romer P M (1990) Endogenous Technological Change Journal of Political Economy 98 71ndash 72

Rosenberg G (2015) Presentasjon av Research Excellence Framework 2014 paring paring FORFI-konshyferansen laquoGjerrige paring kunnskapraquo 3 mars 2015

Roslashed K (2012) Active social insurance IZA Jourshynal of Labour Policy No 1 8

Roslashed K og J F Skogstroslashm (2014) Job Loss and Entrepreneurship Oxford Bulletin of Econoshymics and Statistics 76 s 727ndash744

Roslashed K og M Fevang (2007) Organizational Change Absenteeism and Welfare Depenshydency

Roslashed M og P Schoslashne (2012) The impact of immishygration on investments in vocational skills Institute for Social Research Mimeo

Saia A D Andrews S Albrizio (2015) Public Policy and Spillovers From the Global Productishyvity Frontier Industry Level Evidence OECD Economics Department Working Papers No 1238

Salter A (2015) Profiting from Research Fore-drag paring FORFI-konferansen laquoGjerrige paring kunnskapraquo 3 mars 2015

Samset K K Forss og O Hauglin (1993) Learshyning from experience A study of the feedback from evaluations and reviews in Norwegian bilateral aid The Norwegian Ministry of Foreshyign Affairs Evaluation report no 1 1993

Samset K (2015) Reell eller rituell evaluering Artikkel i Stat og Styring 3ndash2015

Sandbaeligk ML og A B Djuve (2012) Fortellinger om motivasjon Hva er gode arbeidsmetoder i

NAVs AMO-kurs for innvandrere FAFO-rapshyport 2012 27

Sandmo-gruppen (2004) Kapitaltilgang og oslashkonoshymisk utvikling Rapport fra ekspertgruppe som har vurdert Norges kapitalstyrke Finansdeshypartementet 21 juni 2004

SINTEF (2014) Utfordringer og gode grep i store IKT-investeringer i of fentlig sektor Erfaringer og kvalifiserte synspunkter

SINTEF (2015) Effekter av teknologiske endringer paring norsk naeligrings- og arbeidsliv

Schumpeter J (1942) Capitalsim Socialism and Democracy Unwin University Press London

Skjaeligveland A (2015) Globalisering og det norske arbeidsmarkedet Magma 52015

Skogstroslashm J F (2012) Entrepreneurial School Dropouts A Model on Signalling Education and Entrepreneurship University of Oslo Memorandum nr 102012

Smith E (2015) laquoMinisterstyreraquo ndash et hinder for samordning Nytt Norsk Tidsskrift Nr 3 2015

Solberg E (2014) Naeligringsrettet forskning ndash smaring skritt mot store maringl Forskningspolitikk 25 mars 2014

Solberg E K Larsen O Wiig K Aagaard og G Sivertsen (2012) Markets for Applied Research ndash A comparative analysis of RampD-systems in five countries NIFU-rapport 462012

Sparrman V (2011) Unemployment in OECD countries Empirical Essays PhD-avhandling Universitetet i Oslo Oslashkonomisk institutt

Spilling O R S B Borlaug E Iversen E Rasshymussen og E Solberg (2015) Virkemiddelapshyparatet for kommersialisering av forskning ndash status og utfordringer Sluttrapport fra evalueshyringen av virkemiddelapparatet for kommersishyalisering av offentlig finansiert forskning NIFU-rapport 182015

Stamland T L Rud og A Mjoslashs (2008) Kapitaltilshygangen for SMB i ulike deler av landet SNF-rapport nr 152008

Statistisk sentralbyraring (2015a) Opna konkursar 3 kvartal 2015 Publisert 200116

Statistisk sentralbyraring (2015b) Foslashretak 1 januar 2014 Publisert 01122015

Statistisk sentralbyraring (2015c) Inntekts- og formuesshystatistikk for husholdninger 2014 Publisert 16122015

Statistisk sentralbyraring (2015e) Oslashkningen i antall asylsoslashkere og norsk oslashkonomi i 2015ndash2018 Boks 21 Oslashkonomiske analyser 42015 Statisshytisk sentralbyraring

SSF(2014) Vartannat jobbautomatiseras inom 20 aringr ndash utmaningar foumlr Sverige Stiftelsen for strashytegisk forskning


Stamland T L Rud og A Mjoslashs Kapitaltilgangen for SMB i ulike deler av landet SNF-rapport nr 1508

Stiglitz J (2012) The Price of Inequality W W Norton amp Company

Stiglitz J (2015) Leaders and Followers Perspectishyves on the Nordic model and the economics of innovation Journal of Public Economics 127 3ndash16

Stmeld nr 25 (1973ndash74) Petroleumsvirksomheshytens plass i det norske samfunn

Stmeld nr 44 (1982ndash83) Om maktutredningen Stortinget (2014) Innst 81 S (2013ndash2014) Inn-

stilling til Stortinget fra kontroll- og konstitushysjonskomiteen om Riksrevisjonens undersoslashkelse av om offentlige tiltak utredes paring en tilfredsstilshylende maringte Dokument 3 10 (2012ndash2013)

Stortinget (2015a) Sposlashrsmaringl til skriftlig besvarelse nr 1332

Stortinget (2015b) Vedlegg til enighet om statsbudshysjettet 2015 23 november 2015

Stortinget (2015c) Innst 2 S (2015ndash2016) Inn-stilling til Stortinget fra finanskomiteen om nasjonalbudsjettet 2016 og forslaget til statsbudshysjett for 2016

Svalund J (2013) The impact of institutions on mobility labour adjustments and cooperation in the Nordic countries Doktorgradsavhandling Institutt for sosiologi og samfunnsgeografi Universitetet i Oslo

Soslashrboslash J og H Ytterborg (2015) Arbeidsavklashyringspenger Hva har skjedd med de som har passert fire aringr Arbeid og velferd 32015

Soslashrheim R og B Isaksen (2008) Unge bedrifters kapitalbehov og det offentliges rolle Notat NTNU Entrepreneurship Center ndash Handelsshyhoslashyskolen i Bodoslash

Tekna (2015) Teknas teknologibarometer Teknashyrapport 12015

Teknologiraringdet (2015) Denne gangen er det pershysonlig Digitalt skifte i of fentlig sektor Notat til Produktivitetskommisjonen

Thune T M P O Aamodt M Gulbrandsen (2014) Noder i kunnskapsnettverket Forskning kunnskapsoverfoslashring og eksternt samarbeid blant vitenskapelig ansatte i UH-sektoren NIFU-rapport 23ndash2014

Tjenestemannslovutvalget (2015) Ansettelsesforshyhold i staten rapport fra Tjenestemannslovutshyvalget 18 desember 2015

TV2 (2015) Slik hjelper myndighetene mennesker uten lovlig opphold til aring faring jobb og trygderettigheshyter 28 juli 2015

United Nations (2015) United Nations e-Governshyment Survey

Vibe N M W Froslashseth E Hovdhaugen og E Markussen (2012) Strukturer og konjunktushyrer Evaluering av Kunnskapsloslashftet Sluttrapshyport fra prosjektet laquoTilbudsstruktur gjennomshyfoslashring og kompetanseoppnaringelse i videregaringshyende opplaeligringraquo NIFU- rapport 262012

Vinsand (2015) Statens regionale inndeling og kommunesektoren ndash konsekvenser for samhandshyling Foredrag basert paring Nilsen J K M Lang-set (2015) Rapport 2015 3 NIVI-Analyse

Vihriaumllauml V (2014) The Nordic Model ndash challenges and reform needs In The Nordic Model ndash chalshylenged but capable of reform Redaktoslashrer T Valshykonen og V Vihriaumllauml TemaNord 2014 531 Nordic Council of Ministers Rosendahl-Schultz Grafisk

Von Simonsen K (2012) Veier til jobb for ungdom uten fullfoslashrt videregaringende opplaeligring Kan vikarshybyraringer og arbeidsmarkedstiltak lette overgangen fra utdanning til arbeidsliv Soslashkelys paring arbeidslivet nr 1ndash2 2012

Varinggeng-utvalget (2015) Et NAV med muligheter Bedre brukermoslashter stoslashrre handlingsrom og tetshytere paring arbeidsmarkedet rapport overlevert Arbeids- og sosialdepartementet 9 april 2015

Westlie L (2008) Norwegian vocational rehabilitashytion programs Improving employability and preventing disability Frisch-senteret memorshyandum 242008

World Bank Group (2013) Doing Business Meashysuring Busines Regulations Zervas G D Proshyserpio og J Byers (2015) The Rise of the Shashyring Economy Estimating the Impact of Airbnb on the Hotel Industry Boston U School of Management Research Paper No 2013ndash16

Oumlquist G og M Benner (2012) Fostering breshyakthrough research a comparative study Akashydemirapport Kungliga Vetenskapsakademien

NOU 2016 3 Ved et vendepunkt Fra ressursoslashkonomi til kunnskapsoslashkonomi

Hovedpunkter

Kapittel 1 Sammendrag og kommisjonens forslag






151 Forskning












182 Naeligringsliv


184 Reformer

Kapittel 2 Mandat og arbeidet i kommisjonen

21 Mandatet



Kapittel 3 Omstillings- og vekstutfordringer i norsk oslashkonomi







Kapittel 4 Langtidskonsekvenser av lav produktivitetsvekst

41 Innledning

411 Motivasjon





423 Arbeidstilbud




43 En referansebane med lav produktivitetsvekst og vekst i offentlig velferd





441 Sterkere AP-vekst i markedsrettede naeligringer



Kapittel 5 Forskning innovasjon og adopsjon

51 Bakgrunn














541 Bakgrunn








Kapittel 6 Arbeidsmarkedet i omstilling

61 Innledning















Kapittel 7 Oslashkt effektivitet i offentlig sektor

71 Innledning































771 Regional organisering av statsforvaltningen




781 Innledning






791 Innledning








Referanser

ltlt ASCII85EncodePages false AllowTransparency false AutoPositionEPSFiles true AutoRotatePages None Binding Left CalGrayProfile (Dot Gain 20) CalRGBProfile (Adobe RGB 0501998051) CalCMYKProfile (None) sRGBProfile (sRGB IEC61966-21) CannotEmbedFontPolicy Warning CompatibilityLevel 16 CompressObjects Tags CompressPages true ConvertImagesToIndexed true PassThroughJPEGImages true CreateJobTicket false DefaultRenderingIntent Perceptual DetectBlends true DetectCurves 00000 ColorConversionStrategy LeaveColorUnchanged DoThumbnails true EmbedAllFonts true EmbedOpenType true ParseICCProfilesInComments true EmbedJobOptions true DSCReportingLevel 0 EmitDSCWarnings false EndPage -1 ImageMemory 1048576 LockDistillerParams true MaxSubsetPct 100 Optimize false OPM 1 ParseDSCComments true ParseDSCCommentsForDocInfo true PreserveCopyPage true PreserveDICMYKValues true PreserveEPSInfo true PreserveFlatness false PreserveHalftoneInfo false PreserveOPIComments false PreserveOverprintSettings true Start SubsetFonts true TransferFunctionInfo Remove UCRandBGInfo Preserve UsePrologue false ColorSettingsFile () AlwaysEmbed [ true TimesNewRomanPS-BoldItalicMT TimesNewRomanPS-BoldMT TimesNewRomanPS-ItalicMT TimesNewRomanPSMT ] NeverEmbed [ true ] AntiAliasColorImages false CropColorImages false ColorImageMinResolution 300 ColorImageMinResolutionPolicy OK DownsampleColorImages true ColorImageDownsampleType Bicubic ColorImageResolution 300 ColorImageDepth -1 ColorImageMinDownsampleDepth 1 ColorImageDownsampleThreshold 100000 EncodeColorImages true ColorImageFilter DCTEncode AutoFilterColorImages true ColorImageAutoFilterStrategy JPEG ColorACSImageDict ltlt QFactor 015 HSamples [1 1 1 1] VSamples [1 1 1 1] gtgt ColorImageDict ltlt QFactor 015 HSamples [1 1 1 1] VSamples [1 1 1 1] gtgt JPEG2000ColorACSImageDict ltlt TileWidth 256 TileHeight 256 Quality 30 gtgt JPEG2000ColorImageDict ltlt TileWidth 256 TileHeight 256 Quality 30 gtgt AntiAliasGrayImages false CropGrayImages false GrayImageMinResolution 300 GrayImageMinResolutionPolicy OK DownsampleGrayImages true GrayImageDownsampleType Bicubic GrayImageResolution 300 GrayImageDepth -1 GrayImageMinDownsampleDepth 2 GrayImageDownsampleThreshold 100000 EncodeGrayImages true GrayImageFilter DCTEncode AutoFilterGrayImages true GrayImageAutoFilterStrategy JPEG GrayACSImageDict ltlt QFactor 015 HSamples [1 1 1 1] VSamples [1 1 1 1] gtgt GrayImageDict ltlt QFactor 015 HSamples [1 1 1 1] VSamples [1 1 1 1] gtgt JPEG2000GrayACSImageDict ltlt TileWidth 256 TileHeight 256 Quality 30 gtgt JPEG2000GrayImageDict ltlt TileWidth 256 TileHeight 256 Quality 30 gtgt AntiAliasMonoImages false CropMonoImages false MonoImageMinResolution 1200 MonoImageMinResolutionPolicy OK DownsampleMonoImages true MonoImageDownsampleType Bicubic MonoImageResolution 1200 MonoImageDepth -1 MonoImageDownsampleThreshold 100000 EncodeMonoImages true MonoImageFilter CCITTFaxEncode MonoImageDict ltlt K -1 gtgt AllowPSXObjects false CheckCompliance [ None ] PDFX1aCheck true PDFX3Check false PDFXCompliantPDFOnly true PDFXNoTrimBoxError false PDFXTrimBoxToMediaBoxOffset [ 000000 000000 000000 000000 ] PDFXSetBleedBoxToMediaBox true PDFXBleedBoxToTrimBoxOffset [ 000000 000000 000000 000000 ] PDFXOutputIntentProfile (GAN_Bestroket_1106icc) PDFXOutputConditionIdentifier () PDFXOutputCondition () PDFXRegistryName () PDFXTrapped False CreateJDFFile false Description ltlt ENU ([Based on [07_HiRes]] [Based on 07_Oslo_HiRes] [Based on GAN_HiRes] Use these settings to create Adobe PDF documents that are to be checked or must conform to PDFX-1a2001 an ISO standard for graphic content exchange For more information on creating PDFX-1a compliant PDF documents please refer to the Acrobat User Guide Created PDF documents can be opened with Acrobat and Adobe Reader 40 and later) gtgt ExportLayers ExportVisiblePrintableLayers Namespace [ (Adobe) (Common) (10) ] OtherNamespaces [ ltlt AsReaderSpreads false CropImagesToFrames true ErrorControl WarnAndContinue FlattenerIgnoreSpreadOverrides false IncludeGuidesGrids false IncludeNonPrinting false IncludeSlug false Namespace [ (Adobe) (InDesign) (40) ] OmitPlacedBitmaps false OmitPlacedEPS false OmitPlacedPDF false SimulateOverprint Legacy gtgt ltlt AddBleedMarks false AddColorBars false AddCropMarks true AddPageInfo false AddRegMarks false BleedOffset [ 28346460 28346460 28346460 28346460 ] ConvertColors NoConversion DestinationProfileName (Coated FOGRA39 (ISO 12647-22004)) DestinationProfileSelector NA Downsample16BitImages true FlattenerPreset ltlt PresetSelector HighResolution gtgt FormElements false GenerateStructure false IncludeBookmarks false IncludeHyperlinks false IncludeInteractive false IncludeLayers false IncludeProfiles false MarksOffset 6 MarksWeight 0250000 MultimediaHandling UseObjectSettings Namespace [ (Adobe) (CreativeSuite) (20) ] PDFXOutputIntentProfileSelector UseName PageMarksFile RomanDefault PreserveEditing true UntaggedCMYKHandling LeaveUntagged UntaggedRGBHandling LeaveUntagged UseDocumentBleed false gtgt ltlt AllowImageBreaks true AllowTableBreaks true ExpandPage false HonorBaseURL true HonorRolloverEffect false IgnoreHTMLPageBreaks false IncludeHeaderFooter false MarginOffset [ 0 0 0 0 ] MetadataAuthor () MetadataKeywords () MetadataSubject () MetadataTitle () MetricPageSize [ 0 0 ] MetricUnit inch MobileCompatible 0 Namespace [ (Adobe) (GoLive) (80) ] OpenZoomToHTMLFontSize false PageOrientation Portrait RemoveBackground false ShrinkContent true TreatColorsAs MainMonitorColors UseEmbeddedProfiles false UseHTMLTitleAsMetadata true gtgt ]gtgt setdistillerparamsltlt HWResolution [1000 1000] PageSize [595276 841890]gtgt setpagedevice

ltlt ASCII85EncodePages false AllowTransparency false AutoPositionEPSFiles true AutoRotatePages None Binding Left CalGrayProfile (Dot Gain 20) CalRGBProfile (Adobe RGB 0501998051) CalCMYKProfile (None) sRGBProfile (sRGB IEC61966-21) CannotEmbedFontPolicy Warning CompatibilityLevel 16 CompressObjects Tags CompressPages true ConvertImagesToIndexed true PassThroughJPEGImages true CreateJobTicket false DefaultRenderingIntent Perceptual DetectBlends true DetectCurves 00000 ColorConversionStrategy LeaveColorUnchanged DoThumbnails true EmbedAllFonts true EmbedOpenType true ParseICCProfilesInComments true EmbedJobOptions true DSCReportingLevel 0 EmitDSCWarnings false EndPage -1 ImageMemory 1048576 LockDistillerParams true MaxSubsetPct 100 Optimize false OPM 1 ParseDSCComments true ParseDSCCommentsForDocInfo true PreserveCopyPage true PreserveDICMYKValues true PreserveEPSInfo true PreserveFlatness false PreserveHalftoneInfo false PreserveOPIComments false PreserveOverprintSettings true StartPage 1 SubsetFonts true TransferFunctionInfo Remove UCRandBGInfo Preserve UsePrologue false ColorSettingsFile () AlwaysEmbed [ true TimesNewRomanPS-BoldItalicMT TimesNewRomanPS-BoldMT TimesNewRomanPS-ItalicMT TimesNewRomanPSMT ] NeverEmbed [ true ] AntiAliasColorImages false CropColorImages false ColorImageMinResolution 300 ColorImageMinResolutionPolicy OK DownsampleColorImages true ColorImageDownsampleType Bicubic ColorImageResolution 300 ColorImageDepth -1 ColorImageMinDownsampleDepth 1 ColorImageDownsampleThreshold 100000 EncodeColorImages true ColorImageFilter DCTEncode AutoFilterColorImages true ColorImageAutoFilterStrategy JPEG ColorACSImageDict ltlt QFactor 015 HSamples [1 1 1 1] VSamples [1 1 1 1] gtgt ColorImageDict ltlt QFactor 015 HSamples [1 1 1 1] VSamples [1 1 1 1] gtgt JPEG2000ColorACSImageDict ltlt TileWidth 256 TileHeight 256 Quality 30 gtgt JPEG2000ColorImageDict ltlt TileWidth 256 TileHeight 256 Quality 30 gtgt AntiAliasGrayImages false CropGrayImages false GrayImageMinResolution 300 GrayImageMinResolutionPolicy OK DownsampleGrayImages true GrayImageDownsampleType Bicubic GrayImageResolution 300 GrayImageDepth -1 GrayImageMinDownsampleDepth 2 GrayImageDownsampleThreshold 100000 EncodeGrayImages true GrayImageFilter DCTEncode AutoFilterGrayImages true GrayImageAutoFilterStrategy JPEG GrayACSImageDict ltlt QFactor 015 HSamples [1 1 1 1] VSamples [1 1 1 1] gtgt GrayImageDict ltlt QFactor 015 HSamples [1 1 1 1] VSamples [1 1 1 1] gtgt JPEG2000GrayACSImageDict ltlt TileWidth 256 TileHeight 256 Quality 30 gtgt JPEG2000GrayImageDict ltlt TileWidth 256 TileHeight 256 Quality 30 gtgt AntiAliasMonoImages false CropMonoImages false MonoImageMinResolution 1200 MonoImageMinResolutionPolicy OK DownsampleMonoImages true MonoImageDownsampleType Bicubic MonoImageResolution 1200 MonoImageDepth -1 MonoImageDownsampleThreshold 100000 EncodeMonoImages true MonoImageFilter CCITTFaxEncode MonoImageDict ltlt K -1 gtgt AllowPSXObjects false CheckCompliance [ None ] PDFX1aCheck true PDFX3Check false PDFXCompliantPDFOnly true PDFXNoTrimBoxError false PDFXTrimBoxToMediaBoxOffset [ 000000 000000 000000 000000 ] PDFXSetBleedBoxToMediaBox true PDFXBleedBoxToTrimBoxOffset [ 000000 000000 000000 000000 ] PDFXOutputIntentProfile (GAN_Bestroket_1106icc) PDFXOutputConditionIdentifier () PDFXOutputCondition () PDFXRegistryName () PDFXTrapped False CreateJDFFile false Description ltlt ENU ([Based on [07_HiRes]] [Based on 07_Oslo_HiRes] [Based on GAN_HiRes] Use these settings to create Adobe PDF documents that are to be checked or must conform to PDFX-1a2001 an ISO standard for graphic content exchange For more information on creating PDFX-1a compliant PDF documents please refer to the Acrobat User Guide Created PDF documents can be opened with Acrobat and Adobe Reader 40 and later) gtgt ExportLayers ExportVisiblePrintableLayers Namespace [ (Adobe) (Common) (10) ] OtherNamespaces [ ltlt AsReaderSpreads false CropImagesToFrames true ErrorControl WarnAndContinue FlattenerIgnoreSpreadOverrides false IncludeGuidesGrids false IncludeNonPrinting false IncludeSlug false Namespace [ (Adobe) (InDesign) (40) ] OmitPlacedBitmaps false OmitPlacedEPS false OmitPlacedPDF false SimulateOverprint Legacy gtgt ltlt AddBleedMarks false AddColorBars false AddCropMarks true AddPageInfo false AddRegMarks false BleedOffset [ 28346460 28346460 28346460 28346460 ] ConvertColors NoConversion DestinationProfileName (Coated FOGRA39 (ISO 12647-22004)) DestinationProfileSelector NA Downsample16BitImages true FlattenerPreset ltlt PresetSelector HighResolution gtgt FormElements false GenerateStructure false IncludeBookmarks false IncludeHyperlinks false IncludeInteractive false IncludeLayers false IncludeProfiles false MarksOffset 6 MarksWeight 0250000 MultimediaHandling UseObjectSettings Namespace [ (Adobe) (CreativeSuite) (20) ] PDFXOutputIntentProfileSelector UseName PageMarksFile RomanDefault PreserveEditing true UntaggedCMYKHandling LeaveUntagged UntaggedRGBHandling LeaveUntagged UseDocumentBleed false gtgt ltlt AllowImageBreaks true AllowTableBreaks true ExpandPage false HonorBaseURL true HonorRolloverEffect false IgnoreHTMLPageBreaks false IncludeHeaderFooter false MarginOffset [ 0 0 0 0 ] MetadataAuthor () MetadataKeywords () MetadataSubject () MetadataTitle () MetricPageSize [ 0 0 ] MetricUnit inch MobileCompatible 0 Namespace [ (Adobe) (GoLive) (80) ] OpenZoomToHTMLFontSize false PageOrientation Portrait RemoveBackground false ShrinkContent true TreatColorsAs MainMonitorColors UseEmbeddedProfiles false UseHTMLTitleAsMetadata true gtgt ]gtgt setdistillerparamsltlt HWResolution [1000 1000] PageSize [595276 841890]gtgt setpagedevice








Norges offentlige utredninger2015 og 2016

Statsministeren

Arbeids- og sosialdepartementetNOU 2015 6 Grunnlaget for inntektsoppgjoslashrene 2015NOU 2016 1 Arbeidstidsutvalget

Barne- likestillings- oginkluderingsdepartementetNOU 2015 4 Tap av norsk statsborgerskap

FinansdepartementetNOU 2015 1 Produktivitet ndash grunnlag for vekst og

velferdNOU 2015 5 Pensjonslovene og folketrygdreformen IVNOU 2015 9 Finanspolitikk i en oljeoslashkonomiNOU 2015 10 Lov om regnskapspliktNOU 2015 12 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking

og terrorfinansieringNOU 2015 14 Bedre beslutningsgrunnlag

bedre styringNOU 2015 15 Sett pris paring miljoslashetNOU 2016 2 Endringer i verdipapirhandelloven

ndash flagging og periodisk rapporteringNOU 2016 3 Ved et vendepunkt Fra ressursoslashkonomi

til kunnskapsoslashkonomi

Forsvarsdepartementet

Helse- og omsorgsdepartementetNOU 2015 11 Med aringpne kortNOU 2015 17 Foslashrst og fremst

Justis- og beredskapsdepartementetNOU 2015 3 Advokaten i samfunnetNOU 2015 13 Digital saringrbarhet ndash sikkert samfunn

Klima- og miljoslashdepartementetNOU 2015 16 Overvann i byer og tettsteder

Kommunal- og moderniseringsdepartementetNOU 2015 7 Assimilering og motstand

Kulturdepartementet

KunnskapsdepartementetNOU 2015 2 Aring hoslashre tilNOU 2015 8 Fremtidens skole

Landbruks- og matdepartementet

Naeligrings- og fiskeridepartementet

Olje- og energidepartementet

Samferdselsdepartementet

Utenriksdepartementet

Norges offentlige utredninger 2016

Seriens redaksjon Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

Informasjonsforvaltning

1 Arbeidstidsutvalget Arbeids- og sosialdepartementet

2 Endringer i verdipapirhandelloven ndash flagging og periodisk rapportering Finansdepartementet

3 Ved et vendepunkt Fra ressursoslashkonomi til kunnskapsoslashkonomi Finansdepartementet


Ved et vendepunkt Fra ressursoslashkonomi til kunnskapsoslashkonomi Produktivitetskommisjonens andre rapport Utredning fra et utvalg oppnevnt av Regjeringen Solberg 7 februar 2014 Avgitt til Finansdepartementet 11 februar 2016

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon Informasjonsforvaltning

Oslo 2016

ISSN 0333-2306 ISBN 978-82-583-1263-2

07 Aurskog AS

Til Finansdepartementet

Produktivitetskommisjonen ble opprettet ved kongelig resolusjon den 7 febshyruar 2014 av Regjeringen Solberg Kommisjonen har hatt som mandat aring vurshydere produktivitetsutviklingen i Norge og se naeligrmere paring aringrsaker til at veksten har vaeligrt svakere de senere aringrene Kommisjonen skulle ogsaring peke paring omraringder der myndighetene boslashr iverksette tiltak eller justere politikken for aring oslashke proshyduktiviteten Produktivitetskommisjonens mandat delte arbeidet i to faser Kommisjonen legger med dette fram sin andre utredning Kommisjonens inn-stilling er enstemmig

Oslo 11 februar 2016

Joslashrn Rattsoslash leder

Marianne Andreassen Tore Eriksen Siri Beate Hatlen

Hans Olav Karde Christine Benedichte Meyer Toril Nag

Simen Vier Simensen Kjell Gunnar Salvanes Peter Birch Soslashrensen

Erik Storm

Bjoslashrn Skogstad Aamo

Marie Wenstoslashp Arneberg

Kristoffer Berg

Inger Lande Bjerkmann

Simen Bjoslashrnerud

Hilde-Marie Branaeligs

Carl Gjersem

Erling Holmoslashy

Karsten Marshall Elseth Rieck


Hovedpunkter

Produktivitetsveksten har falt baringde i Norge og i land vi handler med Trendveksten er naring historisk lav under 1 pst mens den var om lag 3 pst i aringrene fra 1996-2005 Videreutvikling av varingr velstand forshyutsetter at produktivitetsveksten holdes oppe Kommisjonen har sett paring scenarier for utviklingen i sysselsetting og verdiskaping som tar hensyn til lavere oljeaktivitet aldring av befolkningen og svakere produktivitetsvekst Resultatene viser at vi kan faring stagnerende levestandard og store offentlige underskudd noe fram i tid Det vil bli krevende aring takle lav sysselsettingsvekst og oslashkte behov i helse og omsorg

Petroleumsvirksomheten har paringvirket produkshytivitetsveksten gjennom endring av norsk naeligringsstruktur Ressurser er flyttet over til oljeshyrelatert virksomhet gjennom en kombinasjon av hoslashyere loslashnnsvekst enn i varingre konkurrentland og styrket kronekurs Samtidig har ressursinntekshytene bidratt til at arbeid og kapital er flyttet til offentlig og privat tjenesteyting som har hatt lav produktivitetsvekst Norge har imidlertid vaeligrt i stand til aring ha en stor ressursorientert virksomhet og samtidig opprettholde en hoslashy samlet produktishyvitetsvekst

Oljen vil fortsatt vaeligre viktig del av norsk oslashkoshynomi men den vil gi mindre vekstbidrag i fremtishyden Handlingsrommet i offentlige finanser vil gradvis reduseres ogsaring fordi vi staringr overfor et skifte fra en yngreboslashlge til en eldreboslashlge I saring maringte er vi ved et vendepunkt Vi maring ha ny innshytektsvekst som primaeligrt skapes i nye naeligringer - et skifte fra ressursoslashkonomi til kunnskapsoslashkonomi

Alle ressursbaserte oslashkonomier moslashter denne utfordringen foslashr eller senere Og internasjonale erfaringer viser at det er krevende I tillegg til at en ressursbasert vekst gir nedbygging av industri kan den ogsaring svekke insentivene til utdanning og innovasjon Kommisjonen tolker lav effektivitet og svak gjennomfoslashring i det norske utdanningssysshytemet og manglende innovasjon i naeligringslivet delshyvis som et resultat av ressursoslashkonomien Det gir svakere forutsetninger for framtidig vekst enn vi burde hatt

Det er stor usikkerhet om hvordan produktivishyteten vil utvikle seg framover Kommisjonen

mener at myndighetene maring forberede seg paring en situasjon med lav produktivitetsvekst Ved aring gjenshynomfoslashre flere av tiltakene kommisjonen foreslaringr vil produktivitetsveksten kunne oslashkes Det er ingen tvil om at det er et betydelig potensial for aring effektivisere og utvikle en mer baeligrekraftig norsk oslashkonomi I den forrige rapporten pekte kommisjoshynen paring flere omraringder der det vil vaeligre mulig aring oslashke produktiviteten i oslashkonomien I denne rapporten har kommisjonen konsentrert seg om langsiktig produktivitetsvekst og behandlet tre omraringder forskning innovasjon og adopsjon arbeidsmarkeshydet i omstilling og offentlig sektor sin rolle

Den viktigste forutsetningen for produktivitet er kunnskapsnivaringet i befolkningen og framtidens naeligringer vil i stadig oslashkende grad vaeligre kunnshyskapsbaserte Kunnskap gir grunnlag for innovashysjon i bedrifter og virksomheter med bedre orgashynisering teknologi og produkter og tjenester Innshyovasjon maring utnytte internasjonal teknologiutvikshyling og krever kompetanse paring internasjonalt nivaring

Kommisjonen har sett naeligrmere paring kunnshyskapsproduksjonen og samspillet med naeligringslishyvet Utdanningssystemets viktigste bidrag til vekst er aring levere kandidater med gode kunnshyskaper til arbeidslivet Da er det en utfordring at vi ikke har hoslashyere andel som tar mastergrad og dokshytorgrad I tillegg er hoslashyere utdanning orientert mot samfunnsfag og humanistiske fag paring grunn av insentiver i finansieringssystemet Resultatet er at Norge har svaeligrt lav andel med realfag og teknoloshygifag

Kvaliteten i norsk forskning har oslashkt de senere aringr men vi er fortsatt ikke blant de beste Baringde unishyversitetene og Forskningsraringdet har i oslashkende grad vektlagt konkurransearenaer og publiseringskvashylitet og det har virket Men vi har et forskningsshysystem med tung politisk styring i retning av brede samfunnsmessige maringl Samtidig evner vi i liten grad aring flytte ressurser fra daringrlige til gode forskningsmiljoslasher ndash det gjelder baringde innen og melshylom institusjonene Vi har ingen universiteter i verdensklasse Det er sterkt behov for aring oslashke kvalishytetskravene i forskning Finansieringssystemet for universiteter og hoslashyskoler maring i stoslashrre grad gi institusjonene insentiver til aring produsere forskning


av hoslashy vitenskapelig kvalitet Kommisjonens vurshydering er at dette vanskelig lar seg gjoslashre med et formelbasert system for tildeling av midler Et sysshytem som i vesentlig grad vektlegger kvalitet maring baseres paring bruk av fagfellevurdering

Naeligringslivet maring utnytte global kunnskap for aring konkurrere paring internasjonale markeder De beste bedriftene gjoslashr det men samlet sett scorer vi lavt paring innovasjon og entreprenoslashrskap Vi har derfor et stort potensial i bedre utnytting av teknologi Det gjelder saeligrlig de tjenesteytende naeligringer som har mye av sysselsettingen hvor det ogsaring er lite konkurranse og internasjonalisering Det er sammenheng mellom samfunnsutbygging og naeligringsutbygging God organisering av attraktive byer styrker konkurransen om den fremste komshypetansen og de mest avanserte bedriftene

Utvikling av nytt konkurranseutsatt naeligringsliv krever forbedring i den laquostoreraquo innovasjonspolishytikken Vi maring ha en aringpen og konkurranseutsatt ikke skjermet forskningssektor Internasjonaliseshyringen av naeligringslivet maring viderefoslashres og vi maring slippe til mer utenlandsk konkurranse her hjemme Det kreves sterkere og mer kompetent eierskap som bedre utnytter forskningsbasert kunnskap En stor del av norsk naeligringsliv er statshylig eid og rettet mot offentlige reguleringer og innshykjoslashp Det private eierskapet kan styrkes gjennom et mer konsentrert statlig eierskap Noslashytralitet i beskatning er viktig for aring unngaring feilallokering av kapital og arbeidsressurser Den lave beskatninshygen av eiendom er konkurransevridende og garingr utover den noslashdvendige investerings- og eierskapsshykompetansen for aring bygge opp en kunnskapsoslashkoshynomi

Omlegging til en kunnskapsbasert vekst kreshyver store endringer i arbeidslivet ikke minst fordi det samtidig er press fra oslashkende globalisering stadig raskere teknologisk utvikling og nye innshyvandrere og flyktninger God organisering og godt samarbeid i arbeidslivet er en viktig forutsetshyning for aring faring til denne omstillingen Ny konkurranshyseutsatt virksomhet vil kreve bedre kompetanse for teknologi og kunnskapsintensive naeligringer Mobiliteten paring arbeidsmarkedet maring oslashkes slik at talent kan utvikles og anvendes best mulig Nye loslashsninger for aring koble tilbud og ettersposlashrsel etter arbeidskraft kan oslashke effektiviteten i arbeidsmarshykedet Regulering som gir innlaringsing av arbeidsshykraft maring avvikles Naeligringspolitikk og regulerinshyger maring fremme ikke hemme omstillinger

Vi staringr overfor store demografiske endringer i befolkningen i aringrene og tiaringrene framover Et viktig trekk er at befolkningen eldes og at levealderen forventes aring fortsette aring oslashke Det innebaeligrer at forshy

soslashrgelsesbyrden vil oslashke kraftig og offentlige utgifshyter til pensjoner helsetjenester og eldreomsorg vil tilta For aring opprettholde en hoslashy velferd ogsaring i aringrene framover er vi avhengig av at arbeidsinnsatshysen i samfunnet blir saring hoslashy som mulig

Kommisjonen mener at de demografiske endringene ikke er forenlig med stort utenforskap paring arbeidsmarkedet De noslashdvendige omstillinger maring sikres ved utforming av velferdsordninger som stimulerer til aring staring i arbeid et utdanningssysshytem som bygger opp relevant kompetanse og en arbeidsmarkedspolitikk og reguleringer som sikshyrer tilpasningsevne baringde for arbeidstagere og bedrifter

Trygdeytelsene maring gjoslashres mer aktivitetsorienshyterte Ordningen med arbeidsavklaringspenger og sykefravaeligrsordningen boslashr saeligrlig vurderes naeligrmere med tanke paring at Norge internasjonalt sett har et hoslashyt sykefravaeligr og at innfoslashringen av arbeidsavklareringspenger ikke ser ut til aring ha redusert varigheten av fravaeligret Kommisjonen mener at arbeidsgiver boslashr ha et oslashkonomisk medshyansvar for de lengre sykdomsforloslashpene

Oljeinntektene er i stor grad brukt til aring utvide offentlig administrasjon og tjenestetilbud og til aring finansiere offentlige trygdeordninger Hver tredje sysselsatt er naring i offentlig sektor og offentlige utgifter utgjoslashr naring mer enn 50 pst av verdiskapinshygen i fastlandsoslashkonomien Den oslashkende sysselsetshytingen i departementene og i direktoratenes senshytralenheter innebaeligrer stor vekst i byraringkrati som ogsaring spres ut over i resten av forvaltningen Det er behov for nyorganisering av offentlig virksomshyhet med mindre byraringkrati og bedre resultatoppfoslashlshyging Pengerikeligheten gjoslashr at reformer har vaeligrt utsatt Det maring gjoslashres en opprydding i oppgaveloslashsshyningen paring regionalt nivaring hvor sektorisering og organisering hemmer effektivt samspill mellom stat og kommune Kommunereform kan bidra til bedre forutsetninger for slikt samspill

I foslashrste rapport la kommisjonen fram materiale som belyser ressursbruken i offentlig sektor Internasjonale sammenligninger og effektivitetsshystudier av offentlige virksomheter viser betydelig potensial for bedre ressursbruk Det mest synlige internasjonalt sett er hoslashy ressursbruk og middels resultater i utdanningssektoren Nasjonale studier av sykehusene hoslashgskoler og universiteter polishytiet kommunesektoren mv viser store forskjeller og store potensielle effektivitetsgevinster om man klarer aring realisere beste praksis Fordi store deler av sektoren er beskyttet mot virksom konkurshyranse er insentivene til effektiv ressursbruk mye svakere enn i privat sektor Kommisjonen mener det er noslashdvendig aring stramme inn og prioritere tydeshy


ligere maringlsettingene for offentlige virksomheter og gi virksomhetene handlingsrom til aring legge ned mindre prioriterte aktiviteter og flytte ressurser til de beste aktivitetene Gevinster ved effektivishyseringstiltak som ved digitalisering maring den enkelte virksomhet faring ta del i

Offentlig forvaltning kjoslashper varer og tjenester fra privat sektor for godt over 400 mrd kroner i aringret Anskaffelsesprosesser er ressurskrevende Analyser tyder paring at det kan spares mye ressurser ved aring effektivisere arbeidet med anskaffelser i offentlige virksomheter Mulighetene til utvikling og innovasjon maring ogsaring utnyttes bedre Kommisjoshynen mener det er behov for forenklinger i loven om offentlige anskaffelser baringde for aring fjerne lite hensiktsmessige administrative prosesser og for aring fremme anskaffelser med hoslashy nytte Formaringlet med loven om anskaffelser boslashr vaeligre effektiv resshysursbruk Andre samfunnsmaringl ivaretas best gjenshynom virkemidler som er rettet mer direkte mot maringlet og kommisjonen mener derfor at anskaffelshysesregelverket ikke boslashr inneholde ikke-anskaffelshysesfaglige tilleggskrav

Det er store samfunnsmessige gevinster ved aring oslashke digitaliseringen i hele samfunnet og det maring legges til rette for digital infrastruktur Det gjelder ogsaring i offentlige virksomheter hvor ny teknologi kan gi et stort potensial for effektivisering Det kreves en bedre samhandling mellom IKTshysystemer i offentlig forvaltning og en samordnet offentlig informasjonsforvaltning som ogsaring omfatter kommunesektoren Det er noslashdvendig aring

arbeide for sterkere samordningsorganer paring tvers av virksomheter og forvaltningsnivaringer Det maring gis en tydelig og forpliktende laquomarsjordreraquo slik at gevinster som bedre tjenester for innbyggerne og lavere kostnader for det offentlige identifiseres og realiseres Det har vaeligrt for mange eksempler paring offentlige IKT-prosjekter med forsinkelser og store budsjettoverskridelser Det er noslashdvendig med bedre styring oslashkt budsjettforpliktelse mht kostnader og gevinster og en mer trinnvis utvikshyling av IKT-systemene Dette antas aring gi bedre resultater over tid

I oppsummeringen av kommisjonens foslashrste rapport understreket vi behovet for aring etablere tilshystrekkelig bred politisk stoslashtte for aring kunne gjenshynomfoslashre stoslashrre reformer Det er viktig med god kommunikasjon med grupper som saeligrlig beroslashres av reformene Samfunnsoslashkonomiske gevinster ved reformer og ogsaring kostnader ved mislykkede reformer kan vaeligre store Paring en rekke omraringder der kommisjonen anbefaler tiltak er det imidlertid ikke mangel paring utredninger eller analyser om hva som boslashr gjoslashres Det kreves mer langsiktighet i politikken med sterkere orientering mot resultashyter som kan oppnarings Strammere budsjetter vil kreve hardere prioriteringer og kreativ destrukshysjon ogsaring i offentlig sektor

Vendepunktet vi staringr overfor er en utfordring for vekst i verdiskaping og baeligrekraft i offentlige finanser Hovedsvaret er oslashkt produktivitetsvekst

Innhold

1 Sammendrag og kommisjonens forslag 13

11 Lavere produktivitetsvekst 13 12 Vendepunkt Betydningen av olje

og gass handlingsrom i offentlige finanser og eldreboslashlge 14

13 Fra ressursoslashkonomi til kunnskapsshyoslashkonomi 17

14 Konsekvenser av lav produktivitetsvekst 20

15 Forskning innovasjon og adopsjon 23 151 Forskning 23 152 Samarbeid mellom universitets- og

hoslashyskolesektoren og naeligringslivet 25 153 Instituttsektoren 26 154 Innovasjon og naeligringsdynamikk 26 16 Arbeidsmarkedet i omstilling 28 161 Hoslashyne kompetansen og oslashke

fleksibiliteten i den norske arbeidsmarkedsmodellen 29

162 Mobilisering av arbeidskraften 30 17 Effektivitet i offentlig sektor 32 171 Offentlig styring og effektiv

ressursbruk 32 172 Produktivitetsforbedringer

gjennom bruk av teknologi og samhandling med privat sektor 35

18 Oppsummering av kommisjonens vurderinger i foslashrste rapport 36

181 Forutsetninger for produktivitetsshyvekst 36

182 Naeligringsliv 37 183 Effektivitet i offentlig sektor 39 184 Reformer 40

2 Mandat og arbeidet i kommisjonen 42

21 Mandatet 42 22 Arbeidet i kommisjonen 43 23 Oslashkonomiske og administrative

konsekvenser 44

3 Omstillings- og vekstshyutfordringer i norsk oslashkonomi 45

31 Ved et vendepunkt 45 32 Den oslashkonomiske utviklingen 46 33 Produktivitetsutviklingen 49 34 Reformer i en oljeoslashkonomi 52 35 Ressursrikdom naeligringsutvikling

og vekst 54 36 Utfordringer for offentlige finanser 56

4

41 411 412 42

421

422 423 424 425

426 43

431 432 433

44

441

442

45

5

51 52

521

522

523

524

525

53

531

Langtidskonsekvenser av lav produktivitetsvekst 59 Innledning 59 Motivasjon 59 Oppsummering og konklusjoner 60 Viktige utviklingstrekk og forutsetninger i framskrivningene 61 Implikasjoner av et langsiktig tidsperspektiv 61 Befolkningsutvikling 62 Arbeidstilbud 63 Produktivitetsvekst 64 Bruken av og standarden paring offentlig velferd 64 Andre forutsetninger 66 En referansebane med lav produktivitetsvekst og vekst i offentlig velferd 68 Oslashkonomisk vekst 68 Offentlige finanser 70 Oppsummering om referanseshybanen 71 Betydningen av hoslashyere produktivitetsvekst 71 Sterkere AP-vekst i markedsshyrettede naeligringer 72 Sterkere produktivitetsvekst i offentlig tjenesteproduksjon 75 Betydningen av svakere standardheving av offentlige tjenester 77

Forskning innovasjon og adopsjon 80 Bakgrunn 80 Finansiering og organisering av norsk forskning 81 Betydningen av grunnforskning og vitenskapelig kvalitet 81 Vitenskapelig kvalitet i norsk forskning 83 Barrierer mot hoslashy vitenskapelig kvalitet i norsk forskning 86 Hoslashytpresterende forskningsshynasjoner 94 Kommisjonens vurderinger og anbefalinger 95 Samarbeid mellom akademia og naeligringsliv 97 Om betydningen av kunnskapsflyt mellom universiteter og naeligringsliv 97

532 Omfanget av kunnskapsflyt mellom UH-sektor og norsk naeligringsliv 98

533 Barrierer mot FoU-samarbeid mellom UH-sektor og naeligringsliv 99

534 Om instituttsektorens betydning for innovasjon og adopsjon i naeligringslivet 104

535 Kommisjonens vurderinger og anbefalinger 109

54 Innovasjon og naeligringsdynamikk 111 541 Bakgrunn 111 542 Rammebetingelser for

innovasjonsspredning og omstilling 111

543 Nyetablering og vekstbedrifter 114 544 Konkurs og nedleggelse 117 545 Tilgang paring risikokapital og

betydningen av norsk eierskap 118 546 Skattesystemets virkning paring

kapitaltilgang 121 547 Skattesubsidiering av

naeligrings-FoU 122 548 Kommisjonens vurderinger og

anbefalinger 123

6 Arbeidsmarkedet i omstilling 125 61 Innledning 125 62 Strukturendringer i arbeidsshy

markedet 125 621 Globalisering og aringpent europeisk

arbeidsmarked 125 622 Teknologisk utvikling og

automatisering av arbeidsshyoppgaver 128

63 Utfordringer for den norske modellen 129

631 Kompetanse blir viktigere 130 632 Loslashnnsdannelsen under press 138 633 Stoslashrre inntektsforskjeller 140 634 Arbeidsmarkedsreguleringer 143 635 Kommisjonens vurderinger og

anbefalinger 146 64 Mobilisering av arbeidskraft 147 641 Hindre utstoslashting fra arbeidsshy

markedet 150 642 Staring lenger i arbeid 155 643 Bedre arbeidsmarkedsintegrering

blant innvandrere 157 644 Kommisjonens vurderinger og

anbefalinger 163

721

722

723 73 731 732

733

734 735 736 74

741

742 743 744

745

746 75

751 752 753 754

755 76 761 762

763 764 77 771

772

773 78 781 782

783 784 785

Sterk og langvarig vekst i offentlig sysselsetting 165 Departementer fylkesmenn og direktorater 167 Kommisjonens vurderinger 169 Hvordan virker styringssystemet 170 Flere maringl og krav 170 Organisering og maringlstyring i offentlig sektor 172 Sektorstyringen er sterkere enn forsoslashkene paring samordning 173 Benchmarking og evalueringer 175 Bruk av omraringdegjennomganger 176 Kommisjonens vurderinger 177 Drivere bak oslashkt ressursbruk i offentlig sektor 178 Ressursbruksmaringl og bemanningsnormer 178 Refusjonsordninger og delt ansvar 179 Feilaktige priser og rammevilkaringr 180 Tiltak for aring fange tidstyver og sikre effektivitetsgevinster 182 Utdeling av rettigheter og privilegier 183 Kommisjonens vurderinger 184 Offentlige institusjoner Ledelse og handlingsrom 185 Ledelse av offentlige institusjoner 185 Rekruttering av ledere 186 Fristilling av statlige virksomheter 187 Likere konkurransevilkaringr mellom offentlige og private aktoslashrer 188 Kommisjonens vurderinger 189 Offentlig arbeidskraftsbehov 190 Rekruttering av riktig kompetanse 190 Oslashkt mobilitet mellom offentlig og privat sektor 191 Helse- og omsorgssektoren 193 Kommisjonens vurderinger 198 Regionale strukturproblemer 198 Regional organisering av statsshyforvaltningen 198 Noen virkninger for kommuner og fylkeskommuner 200 Kommisjonens vurderinger 201 Offentlige innkjoslashp 202 Innledning 202 Regelverket for offentlige anskaffelser 203 Effektiviseringspotensialet 205 Innovative anskaffelser 208 Kommisjonens vurderinger 210

7 Oslashkt effektivitet i offentlig sektor 164 79 Bruk av IKT i offentlig sektor 211 71 Innledning 164 791 Innledning 211 72 Veksten i offentlig sysselsetting 165

792 Norge er langt framme men 796 Bedre laeligring og gevinstrealisering utviklingen er svak 212 av store IKT-prosjekter 221

793 Andre lands strategier for 797 Innovasjon av offentlige tjenester digitalisering av offentlig sektor 213 gjennom anvendelse av teknologi 221

794 Store potensielle gevinster 798 Kommisjonens vurderinger 226 manglende koordinering 214

795 Styring av IKT-prosjekter 219 Referanser 228


Kapittel 1

Sammendrag og kommisjonens forslag


Produktivitetsveksten i de markedsrettede delene av Fastlands-Norge har falt fra om lag 3 pst per aringr i perioden 1996ndash2005 til 08 pst i perioden 2006ndash 2014 se figur 11 Dette markerer et betydelig trendskifte i produktivitetsveksten noe vi deler med de fleste andre OECD-land

Noe av denne nedgangen maring antas aring vaeligre konjunkturelt betinget men ogsaring strukturelle fakshytorer kan ha trukket produktivitetsveksten ned Norsk oslashkonomi befant seg i sluttfasen av en oppshygangskonjunktur i 2006ndash2008 med press paring kapashysiteten i de fleste naeligringer Samtidig ble Norge rammet av de internasjonale virkningene av finanskrisen og det var sterk sysselsettingsvekst paring grunn av hoslashy arbeidsinnvandring etter EU-utvishydelsen i 2004 Arbeidsinnvandringen har bidratt til vekst i norsk oslashkonomi men ogsaring til lavere proshy

duktivitetsvekst ved at en betydelig andel av de som kom ble sysselsatt i arbeidsintensive naeligrinshyger med relativt lav produktivitet Dette har trolig redusert produktivitetsveksten for oslashkonomien sett under ett

Petroleumsvirksomheten har paringvirket produkshytivitetsveksten gjennom endring av norsk naeligringsstruktur Tre mekanismer har hatt stor betydning For det foslashrste har leting utvinning og transport av olje og gass krevd ressurser direkte i petroleumsnaeligringen og i naeligringer som direkte og indirekte leverer varer og tjenester til denne For det andre har petroleumsinntektene gjort det mulig aring oslashke privat og offentlig forbruk og det har bidratt til sterkere vekst i privat og offentlig tjeshynesteyting enn man ville hatt uten petroleumsinnshytekter For det tredje har valutainntektene som petroleumseksporten representerer via ulike

5 5

4 4

3

08 pst

1

2

0

-1 -1

-2 -2

-3 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

-3

0

1

2

3





-10

00

10

20

30

-10

00

10

20

30

2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014

Fastlands-Norge Danmark

Finland Sverige

OECD

Trendvekst i arbeidsproduktivitet

Figur 12 Trendvekst i arbeidsproduktivitet i utvalgte land

Kilde OECD

mekanismer bidratt til aring redusere tradisjonell konkurranseutsatt produksjon

Ressurser er flyttet over til oljerelatert virkshysomhet gjennom en kombinasjon av hoslashyere loslashnnsvekst enn i varingre konkurrentland og styrket kronekurs Denne prosessen har bidratt tiloslashkt gjennomsnittsproduktivitet i tradisjonelle konkurshyranseutsatte naeligringer ved at bedrifter med den relativt sett laveste produktiviteten og loslashnnsevnen har blitt skjoslashvet ut

Det er en vanlig forstaringelse at produktiviteten i ressursrike land gjennomgaringende er lav fordi resshysurser fra industrisektoren som har hoslashy produktishyvitet blir overfoslashrt til offentlig og privat tjenesteyshyting som er mindre produktiv Norge har imidlershytid vaeligrt i stand til aring ha en stor ressursorientert virksomhet og samtidig opprettholde en hoslashy proshyduktivitetsvekst

Nedgangen i produktivitetsveksten i OECD og i nordiske land er illustrert i figur 12 Den norske trendveksten er naring under 1 pst Den svake vekshysten hos handelspartnerne har bidratt til aring trekke veksten ned ogsaring i Norge Det er stor usikkerhet om hvordan produktiviteten vil utvikle seg framshyover Kommisjonen mener at myndighetene maring forberede seg paring en situasjon med lav produktivishytetsvekst Ved aring gjennomfoslashre flere av de reforshymene kommisjonen foreslaringr i privat og offentlig sektor vil produktivitetsveksten kunne oslashkes Hvor mye hvert tiltak vil kunne bidra med eller hvor raskt tiltakene vil kunne virke har det ikke vaeligrt

mulig for kommisjonen aring anslaring Flere av tiltakene vil dessuten virke best dersom de kombineres Det er ingen tvil om at det er et betydelig potensial for aring effektivisere og utvikle en mer baeligrekraftig norsk oslashkonomi


Norge har hatt hoslashy inntektsvekst de siste tiaringrene se figur 13 Utviklingen av petroleumssektoren har bidratt til veksten men som figuren viser har det ogsaring vaeligrt sterk vekst i produksjonen i fastshylandsoslashkonomien Lav produktivitetsvekst og lav produksjonsvekst siden 2005 har blitt laquomaskertraquo av hoslashy oljepris og kraftig oppbygging av verdier i pensjonsfondet Olje- og gassvirksomheten har bidratt til utvikling av teknologi i andre naeligringer og det er skapt en olje- og gassbasert industri som kan vokse videre i internasjonale markeder I tilshylegg har tilfoslashrselen av inntekter fra Statens penshysjonsfond utland gitt grunnlag for stimulans av inntektsveksten gjennom offentlige budsjetter

Norsk oslashkonomi staringr naring av tre aringrsaker ved et vendepunkt For det foslashrste er det slutt paring perioden hvor produksjon og investering i petroleumssekshytoren er en stadig oslashkende andel av landets oslashkoshynomi Vi har lenge visst at produksjon og investeshyring vil flate ut men skiftet ble stoslashrre enn ventet


0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Disponibel realinntekt og produksjonsinntekt per innbygger

Disponibel inntekt tillagt endring i utenlandsformue

Disponibel inntekt

Produksjonsinntekt i alt som foslashlge av volumvekst fra 1970

Produksjonsinntekt olje- og gass som foslashlge av volumvekst fra 1975

Produksjonsinntekt utenom olje og gass som foslashlge av volumvekst fra 1970

Figur 13 Disponibel realinntekt og produksjonsinntekt per innbygger 1 000 2014-kroner


paring grunn av oljeprisfallet siden sommeren 2014 Petroleumssektoren vil dermed ikke lenger vaeligre den vekstmotoren den har vaeligrt de siste tiaringrene For det andre vil endringene i olje- og gass-sektoshyren og fallet i oljeprisen redusere handlingsromshymet i offentlige finanser Den sterke veksten i bruk av oljeinntekter de senere aringr kan ikke fortshysette For det tredje staringr vi overfor et skifte fra en yngreboslashlge til en eldreboslashlge Den demografiske

utviklingen har bidratt til oslashkt sysselsetting og oslashkte inntekter i en lang periode men omslaget til en sterk oslashkning i antall eldre kommer snart Det vil ha betydelige konsekvenser baringde for arbeidsmarshykedet og for offentlige finanser I tillegg til disse store endringene maring myndighetene haringndtere nye utfordringer som vil paringvirke oslashkonomien vesentlig saeligrlig flyktningsituasjonen og det laquogroslashnne skifshytetraquo i klimapolitikken

Raringoljepris

140 140

120

Faktisk

02feb15

04des15

120

100 100

80 80

60 60

40 40

15jan1620 20

0 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017




Den kraftige nedgangen i oljeprisen siden sommeren 2014 se figur 14 gjoslashr at vendepunktet er kommet raskt Jo raskere nedgangen i petroleshyumsaktiviteten kommer desto mer krevende blir omstillingene for norsk oslashkonomi de naeligrmeste aringrene Staten baeligrer en stor del av tapet ved de lavere oljeprisene i form av lavere inntekter fra petroleumsvirksomheten Det gjoslashr at mindre spashyres i Statens pensjonsfond utland til framtidige generasjoner Selv om pensjonsfondet skjermer statsbudsjettet fra kortsiktige svingninger i oljeshyprisen reduseres handlingsrommet i finanspolishytikken over tid dersom oljeprisen forblir lav over lengere tid Behovet for aring gjoslashre offentlig sektor mer effektiv og generelt aring bruke offentlige midler paring en mer effektiv maringte oslashker med lave oljepriser Klimaforpliktelsene kan ogsaring forsterke presset mot offentlige finanser

Fallet i oljeprisen reduserer ogsaring inntektene i oljenaeligringen og forsterker selskapenes behov for aring faring ned sine kostnader Det gjoslashr at oljeselskapene naring kutter sin ettersposlashrsel etter varer og tjenester noe som trekker veksten i norsk oslashkonomi ned Hvis oljeprisen forblir lav kan flere planlagte investeshyringsprosjekter bli endret utsatt eller skrinlagt

Finanspolitikken har vaeligrt innrettet med sikte paring aring holde den samlede oslashkonomiske aktiviteten oppe naringr ettersposlashrselen fra oljevirksomheten falshyler Samtidig kan en for ekspansiv pengepolitikk og finanspolitikk bremse tilpasningen til et mer konkurransedyktig loslashnns- og kostnadsnivaring svekke mobiliteten i arbeidsmarkedet og flytte arbeidsshykraft fra olje- og gassnaeligringen til skjermet sektor i stedet for til annen konkurranseutsatt virksomshyhet En slik utvikling er ikke et godt svar paring de strukturelle utfordringene norsk oslashkonomi naring staringr overfor

Avkastningen paring Statens pensjonsfond utland er en viktig kilde til finansiering av offentlige tjeshynester og velferdsordninger Gitt forventet utvikshyling i olje- og gassektoren vil betydningen av denne inntektskilden etter hvert avta som andel av verdiskapingen i fastlandsoslashkonomien se figur 15 Figuren illustrerer de langsiktige utfordrinshygene for statsfinansene I dag tilsvarer den forvenshytede realavkastningen av fondet om lag utgiftene til alders- og ufoslashrepensjoner i folketrygden men framover vil disse utgiftene i oslashkende grad overshystige inntektene fra fondet Ogsaring offentlige utgifshyter til helse og omsorg vil oslashke etter hvert som befolkningen blir eldre og presset for aring bedre standarden paring tjenestene vil oslashke

Velferdsordningene finansieres i all hovedsak av befolkningen i yrkesaktiv alder mens bruken av ordningene er konsentrert blant unge og eldre


Kilde Statistisk sentralbyraring og Finansdepartementet


0

2

4

6

8

10

12

14

16

0

2

4

6

8

10

12

14

16

2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060




Den endrede alderssammensetningen i befolkninshygen vil dermed svekke finansieringsgrunnlaget for velferdsordningene

Aldringen av befolkningen vil trekke veksten i arbeidsstyrken ned framover I perioden 1990ndash 2010 var norsk oslashkonomi gjennom en yngreboslashlge Hoslashye foslashdselskull paring 1960-tallet kombinert med hoslashy arbeidsinnvandring bidro til at forholdet melshylom antallet under og over 67 aringr steg Mens det har vaeligrt 4ndash5 personer i yrkesaktiv alder for hver person over 67 vil dette forholdstallet i tiaringrene framover reduseres til mellom 2 og 3 se figur 16 Flyktninger og arbeidsinnvandrere kan trekke arbeidsstyrken opp forutsatt at vi lykkes med aring faring de som kommer til landet godt integrert i arbeidsshymarkedet Paring lengre sikt er det grunn til aring vente at effekten av aldring vil vaeligre sterkest og at dette vil trekke veksten i oslashkonomien ned

En aldrende befolkning innebaeligrer at en synshykende andel yrkesaktive maring finansiere en oslashkende andel eldre (se kapittel 4) Et stykke paring vei kan dette motvirkes ved at de eldre staringr lenger i arbeid Det er ogsaring viktig aring oslashke sysselsettingen i grupper som i dag staringr utenfor arbeidslivet Isoshylert sett kan det foslashre til lavere produktivitetsvekst dersom disse gruppene har lavere produktivitet enn de som i dag er i arbeid Det vil likevel vaeligre svaeligrt loslashnnsomt i et samfunnsoslashkonomisk perspekshytiv aring faring flere i arbeid i tillegg til at livskvaliteten og


0

1

2

3

4

5

6

7

8

0

1

2

3

4

5

6

7

8

1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060


Figur 16 Forholdet mellom antall innbyggere mellom 20 og 66 aringr og antall som er 67 aringr eller eldre1

1 Basert paring MMMM-alternativet i Statistisk sentralbyrarings framskrivninger fra 2014 Kilde Statistisk sentralbyraring

oslashkonomien kan bedres for den enkelte Generelt sett boslashr samfunnsoslashkonomisk effektivitet vaeligre den prinsipielle rettesnoren for oslashkonomisk politikk og i enkelte sammenhenger vil ikke oslashkt produktivitet oslashke den samfunnsoslashkonomiske effektiviteten


I internasjonal sammenheng har Norge hatt en vellykket haringndtering av naturressursene Inntekshytene fra olje- og gassressursene har bidratt vesentshylig til utviklingen av varingrt velferdssamfunn I et langt perspektiv har ogsaring fisk skog og vannkraft vaeligrt viktige for utviklingen av landet

Det er mange eksempler paring land som ikke har lyktes med aring bruke hoslashye inntekter fra naturresshysurser til varig glede for det brede lag av befolkshyningen Tvert imot er det mange ressursrike land som over tid har kommet daringrligere ut enn land uten vesentlige ressursinntekter En omfattende litteratur har forsoslashkt aring finne forklaringer paring denne tilsynelatende paradoksale sammenhengen som ofte omtales som ressursenes forbannelse (laquothe resource curseraquo)

En av farene ved ressursrikdom er sloslashsing med inntekter i bred forstand Norske politiske myndigheter har vaeligrt oppmerksomme paring dette problemet I stortingsdokumenter er det advart mot aring sloslashse med offentlige midler enten ved aring bruke dem ineffektivt eller paring ufornuftige formaringl eller aring unnlate aring gjennomfoslashre noslashdvendige strukshy

turreformer Det har vaeligrt pekt paring at skatte- og avgiftspolitikken og satsing paring infrastruktur utdanning og forskning kan stoslashtte opp under vekshystevnen i fastlandsoslashkonomien

De loslashpende inntektene fra ikke-fornybare naturressurser kan vaeligre betydelige sett i forhold til stoslashrrelsen paring oslashkonomien de kan svinge mye og de vil etter hvert ta slutt Hvis det ikke tas tilstrekshykelig hensyn til dette ved bruken av inntektene kan store naturressursinntekter fort undergrave vekstevnen og stabiliteten i resten av oslashkonomien Dette kan typisk skje gjennom en for kraftig nedshybygging av konkurranseutsatt sektor slik at den langsiktige balansen i utenriksoslashkonomien under-graves og landet maring gjennom vanskelige omstilshylinger naringr ressursene tar slutt Det kan ogsaring skje ved at arbeidskraften brukes daringrlig I Nederland gjorde begge disse mekanismene seg gjeldende da store gassinntekter paring 1970-tallet ble brukt slik at resten av eksportsektoren ble kraftig bygget ned samtidig som velferdsordningene ble utvidet og mange falt ut av arbeidsmarkedet og ble trygshydemottakere I den oslashkonomiske litteraturen er dette fenomenet betegnet som laquohollandsk sykeraquo

Nederland brukte lang tid paring igjen aring faring orden i oslashkonomien Foslashrst paring midten av 1990-tallet etter omfattende reformer med bla reduserte skatter og etter hvert en svaeligrt moderat loslashnnsvekst ble grunnlaget igjen lagt for baeligrekraftig oslashkonomisk vekst Mellom 1981 og 1983 mistet naeligr 300 000 personer jobben I 1984 oslashkte arbeidsledigheten med 10 000 personer hver maringned til antallet naringdde 800 000 personer som svarte til 17 pst av


Chile

Tyrk

ia

Hellas

New Z

ealan

d

Austra

lia

Canad

a

Irlan

d

Israe

l

Storb

ritan

nia

USA

Frank

rike

Islan

d

Ungar

n

Tysk

lnad

Norge

OECD

Neder

land

Italia

Spania

Finlan

d

EU21

Sverig

e

Danm

ark

Tsjek

kia

Oslashsterri

ke

Beliga

Estonia

Slovak

ia

Sloven

ia

Sveits

Portu

gal

Luxe

mbo

ug

Polen


30

25

20

15

10

5

35

30

25

20

15

10

5

0


Kilde OECD

arbeidsstyrken Erfaringene fra Nederland viser hvordan selv en sterk oslashkonomi uavhengig av tidlishygere suksess ved en uforsvarlig politikk kan havne i alvorlige problemer som det tar lang tid aring komme ut av

En politikk med for hoslashy bruk av petroleumshysinntekter i en periode kan gi betydelige omstilshylingskostnader en ustabil oslashkonomisk utvikling og fare for at mange varig vil kunne falle ut av arbeidsmarkedet Allerede i Meld St 25 (1973ndash 74) Petroleumsvirksomhetens plass i det norske samfunn ble det paringpekt at stor oljevirksomhet og bruk av mye oljeinntekter ville kunne foslashre til en kraftig nedgang i produksjonen i andre konkurshyranseutsatte naeligringer Et viktig maringl med Statens pensjonsfond utland og handlingsregelen for bruk av oljeinntekter er nettopp aring legge til rette for jevn og langsiktig opprettholdbar innfasing av oljeinnshytektene

I tillegg til laquohollandsk sykeraquo og pengerikeligshyhet har forskningslitteraturen satt soslashkelys paring hvordan store inntekter fra naturressurser ogsaring paring andre maringter kan hemme langsiktig vekst Det kan bla skje ved at insentiver til utdanning og innovasjon svekkes noe som over tid ogsaring kan garing ut over kvaliteten i forskningen Manglende press for aring utforme en vekstfremmende politikk kan gjoslashre at land med rik tilgang paring ressurser investeshyrer for lite i utdanning Det kan vaeligre at ressursrikshyheten heller har senket kvalitetsnivaringet og gjenshynomfoslashringen i hoslashyere utdanning i Norge enn antallet studenter i hoslashyere utdanning Naringr oslashkonoshymien skal utvikle seg videre etter ressursboomen

maring vi soslashke nye komparative fortrinn I land paring norsk inntektsnivaring betyr det i hovedsak kunnskapshysintensive naeligringer Det vil vaeligre viktig aring raskt legge til rette forutsetningene for en kunnskapsshyoslashkonomi

Selv om utdanningsnivaringet i Norge generelt sett er hoslashyt er andelen som tar master- og doktorshygrader lavere enn i mange andre OECD-land (OECD 2015i) se figur 17 Det utdanningsforshyspranget vi har hatt overfor andre land er over tid blitt utlignet Det er i tillegg relativt faring som tar fagshyutdanning i Norge sammenlignet med mange andre vestlige land og andelen som uteksamineshyres i matematikk naturvitenskapelige og teknoloshygiske fag (MNT-fag) er ogsaring svaeligrt lav i Norge se figur 18 I Tyskland var andelen uteksaminerte i MNT-fag 31 pst i 2012 mens den tilsvarende andelen i Norge bare var 17 pst

Hoslashyt frafall fra videregaringende skole og lav gjenshynomfoslashringsgrad ved universiteter og hoslashyskoler representerer problemer for den enkelte og sloslashshysing med offentlige midler og gir svak vekst i humankapitalen noe som bidrar til aring trekke proshyduktivitetsveksten ned over tid Som vist i foslashrste rapport er ressursbruken i utdanningssektoren i Norge blant de hoslashyeste i OECD men resultatene ser ut til aring vaeligre om lag paring linje med eller til dels under OECD-gjennomsnittet

Entreprenoslashrskap som skaper innovasjon er en av drivkreftene for produktivitetsvekst Entrepreshynoslashrskap kan stimulere til ny forskning og er vikshytig for aring bringe forskningen til markedene Ett maringl paring entreprenoslashrskap er oppstart av nye selskaper

0



0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

Brasil

Neder

land

USAChil

e

Polen

Norge

Tyrkia

Austra

lia

Luxe

mbu

rg

Islan

d

Ungar

nIsr

aelIta

lia

Danm

ark

Slovak

ia

New Z

ealan

d

Canad

a

Belgia

OECDIrl

and

Tsjekk

ia

Storb

ritan

nia

Sloven

ia

Russla

nd

Japa

nChil

e

Spania

Portu

gal

Oslashsterik

e

Mex

ico

Estlan

d

Hellas

Frank

rike

Finlan

d

Sverig

e

Tyskla

nd

Soslashr-Kor

ea

2012

2002


Kilde OECD

Internasjonale studier viser at land med store naturressurser gjennomgaringende har lav oppstart av selskaper Oppstart av nye selskaper har ligget noe lavere i Norge sammenlignet med andre land se videre omtale i kapittel 5 Naringr oslashkonomien skal endres fra en ressursoslashkonomi til en mer kunnshyskapsbasert oslashkonomi vil oppstart og nedleggelshyser av selskaper vaeligre en noslashdvendig del omstillinshygen For vekst og produktivitetsutvikling er det ikke hvilke naeligringer som oppstaringr som er det senshytrale men at naeligringslivet har rammebetingelser som gjoslashr det loslashnnsomt aring flytte ressurser til de naeligringene som har stoslashrst potensial for vekst Myndighetene kan bidra i denne prosessen ved aring redusere konkurransebegrensende reguleringer og ved aring kutte stoslashtten til lite loslashnnsomme naeligringer

Saeligrlig vil det bli viktig aring oslashke produktivitetsshyveksten i tjenesteytende naeligringer siden disse utgjoslashr en stadig stoslashrre del av oslashkonomien Aring aringpne for mer konkurranse ogsaring fra utlandet vil kunne gi oslashkt produktivitet og oslashkt innovasjonstakt Forskning og utvikling er viktige for aring fremme en slik utvikling baringde for aring gjoslashre eksisterende naeligrinshyger mer konkurransedyktige og for aring skape nye vekstkraftige naeligringer Bedre samarbeid mellom naeligringsliv og universitets- og hoslashyskolesektoren kan bidra til aring faring fram nye naeligringer og produkter og til aring sikre god tilgang paring riktig kompetanse

Investeringer i immateriell kapital (som patenshyter programvare varemerker) er lavere i Norge

enn i mange sammenlignbare land Den spesielle naeligringsstrukturen kan forklare noe av dette men overgangen til en kunnskapsoslashkonomi vil kreve oslashkte investeringer i denne typen kapital

Ressursrikdommen har gitt Norge store innshytekter men den har samtidig hatt betydelig paringvirkning paring naeligringsstrukturen og kan ha svekshyket insentivene til utdanning forskning entrepreshynoslashrskap og innovasjon En tilleggsrisiko ved en lite diversifisert oslashkonomi er at den er saeligrlig saringrshybar for svingninger i prisene paring enkeltvarer slik en naring ser med nedgangen i oljeprisen

Sammensetningen av eksporten kan si noe om hvor diversifisert en oslashkonomi er Center for Intershynational Development har brukt dette til aring lage en indikator for kompleksiteten av lands oslashkonomier (se ogsaring kapittel 5 i foslashrste rapport) Norge komshymer et godt stykke ned paring denne rangeringen med en 33 plass av totalt 128 land se figur 19 Sverige og Finland kommer paring henholdsvis femte og aringttende plass

Oljesektoren vil ogsaring framover vaeligre en viktig sektor i norsk oslashkonomi men over tid vil Norge maringtte bli mer som andre rike land Det vil kreve en omstilling til mer kunnskapsbaserte naeligringer Reformer og strukturtiltak som foreslarings av komshymisjonen i denne og i den forrige rapporten vil bidra til noslashdvendige omstillinger fra en ressurshysoslashkonomi til en mer kunnskapsbasert oslashkonomi


Sverige (5)

Maskiner Elektronikk

Treforedling

Kjemisk Plast

MetallerBiler

Norge (33)

Fisk

Olje

Sammensetning av vareeksport

Figur 19 Sammensetning av vareeksport Norge og Sverige 2013

Kilde Center for International Development (CID)


I kapittel 4 illustreres noen mulige langsiktige konsekvenser for norsk oslashkonomi av en vedvashyrende lav produktivitetsvekst Formaringlet med disse beregningene er aring konkretisere stoslashrrelsesordeshynen paring de gevinstene man paring lang sikt garingr glipp av dersom man forsinker eller blokkerer tiltak reforshymer og andre typer omstillinger som kan skape sterkere produktivitetsvekst Beregningene i kapittel 4 viser at dersom de siste tiaringrenes vekst i gjennomsnittlig levestandard skal kunne viderefoslashshyres trengs det en relativt hoslashy produktivitetsvekst Produktivitetsveksten maring ligge klart hoslashyere enn det den var i perioden 2005ndash2014 for aring noslashytralishysere effekten av to relativt sikre trender For det foslashrste vil andelen yrkesaktive avta framover I tilshylegg vil arbeidskraft og andre ressurser i oslashkende grad maringtte flyttes til produksjon av helsetjenester eldreomsorg og andre tjenester hvor det kan vaeligre vanskeligere aring oslashke produktiviteten Dette illustreshyres ved aring sammenligne langsiktige modellberegshynede scenarier for norsk oslashkonomi basert paring ulike forutsetninger om produktivitetsvekst i henholdsshyvis private naeligringer og offentlig tjenesteprodukshysjon

Framstillingen konsentrerer seg om stoslashrrelser som generelt har stor interesse og som det knytshy

ter seg politiske maringlsettinger til spesielt oslashkonoshymisk vekst og skattebyrde Langsiktige framskrivshyninger er et av de svaeligrt faring virkemidlene man har til aring synliggjoslashre og konkretisere gevinster av polishytiske reformer eller andre endringer som krever lang tid foslashr de realiseres I ettertid vil det normalt vaeligre vanskelig aring identifisere gevinstene av enkelshytreformer som har gitt slike langsiktige virkninshyger fordi en rekke andre endringer ogsaring vil ha paringvirket den oslashkonomiske utviklingen Pensjonsreshyformen av 2011 er et eksempel paring en svaeligrt viktig reform der gevinstene ligger langt fram i tid Ved hjelp av langsiktige modellbaserte framskrivninshyger kunne disse gevinstene tallfestes Det er grunn til aring tro at dette lettet arbeidet med aring faring den tilslutning som krevdes for aring faring reformen vedtatt

Beregningene i det foslashlgende har mye til felles med langsiktige framskrivninger i de siste pershyspektivmeldingene fra Finansdepartementet baringde naringr det gjelder tematikk og metodikk De er normalt ikke prognoser for den mest sannsynlige utviklingen for norsk oslashkonomi paring lang sikt Henshysikten er mer aring vise hvorfor og i hvilken grad utviklingen kan garing i uoslashnskede ogeller urealisshytiske retninger som boslashr utloslashse snarlige politikshykendringer Modellberegninger setter forutsetninshyger om framtidig utvikling i enkeltstoslashrrelser inn i logiske konsistente og helhetlige sammenhenshyger De kan da gi en tallfestet og begrunnet avsloslashshy


1

0

200

400

600

800

1 000

1 200

0

200

400

600

800

1 000

1 200

2015 2025 2035 2045 2055




Figur 110 BNP i faste 2010-kroner per innbygger under ulike forutsetninger om vekst i arbeidsprodukshytivitet (AP) 1 pst aringrlig standardvekst for offentlig velferd 1 000 2010-kroner1

I privat sektor er laquohoslashyraquo produktivitetsvekst 2 pst per aringr mens i offentlig sektor er en arbeidsbesparende produktivitetsvekst paring 05 pst per aringr definert som laquohoslashyraquo


ring av at forutsetninger som hver for seg kan virke velbegrunnede samlet sett foslashrer til klart urealistiske eller uoslashnskede resultater Denne innshysikten kan utnyttes til aring begrunne hvilke forutsetshyninger som maring endres og stoslashrrelsesordenen paring slike endringer Naringr det gjelder de beregnede virkningene av gitte endringer i produktivitet er disse ment aring vaeligre realistiske men de gir i seg selv ingen oppskrift paring hvordan disse endringene skal realiseres Spesielt har ikke beregningene som ambisjon aring tallfeste virkningene av de enkelttiltashykene som foreslarings av produktivitetskommisjonen

I framskrivingene viderefoslashres baringde det siste tiaringrets lave produktivitetsvekst dagens kjoslashnns- og aldersspesifikke arbeidstilbud dagens skatteshysystem og offentlige velferdsordninger Referanshysebanen gir om lag nullvekst i BNP per innbygger se figur 110 Samtidig krever finansieringen av velferdsstaten en urealistisk hoslashy skattebyrde Oslashkte inntekter og oslashkt forbruk vil derfor forutsette en kraftig oslashkning i produktiviteten

I referansebanen er det lagt til grunn en proshyduktivitetsvekst i privat sektor paring 1 pst per aringr I offentlig sektor er veksten antatt aring vaeligre 05 pst men denne tas ut i form av oslashkt mengde ogeller kvalitet ikke i form av lavere ressursbruk Videre forlenges dagens kjoslashnns- og aldersspesifikke bruk av offentlige tjenester mens standarden paring disse oslashker med 1 pst aringrlig i form av oslashkt ressursbruk per bruker Utviklingsbanene for privat forbruk

offentlig forbruk og offentlig sysselsetting er vist i figur 111

I denne og forrige rapport diskuteres sentrale elementer i en politikk for aring oslashke produktivitetsshyveksten Hvis veksten i arbeidsproduktiviteten i private naeligringer kan bringes tilbake til 2 pst som var normalen i perioden 1970ndash2005 vil veksten i inntekt og forbruk per innbygger oslashke til om lag 1 pst per aringr under ellers like forutsetninger Ogsaring dette vil vaeligre en markert svakere velstandsvekst enn det man har hatt i senere tiaringr

For offentlige finanser har hoslashyere produktivishytetsvekst i privat sektor liten betydning fordi oslashkt produktivitet i privat sektor maring antas aring gi hoslashyere loslashnn i privat sektor som smitter over i oslashkt loslashnn i offentlig sektor Dermed foslashrer oslashkt produktivitet i privat sektor til vekst i offentlige utgifter som tilshynaeligrmet spiser opp effekten av oslashkte skatteinntekshyter Hoslashyere produktivitetsvekst i offentlig tjenesteshyyting vil derimot styrke offentlige finanser dershysom den tas ut i redusert ressursbruk framfor oslashkt produksjon

Figur 112 illustrerer effektene paring det offentshylige finansieringsbehovet av forskjellige nivaringer paring produktivitetsvekst i offentlig og privat sektor

Av de alternativene som er med i figur 112 er det alternativet med lav produktivitetsvekst i prishyvat sektor (1 pst per aringr) og hoslashy produktivitetsshyvekst i offentlig forvaltning (ogsaring 1 pst per aringr) som gir lavest vekst i det udekkede offentlige finansieringsbehovet framover Figur 112 viser at


0

10

20

30

40

50

60

0

10

20

30

40

50

60

2015 2025 2035 2045 2055





Figur 111 Offentlig sysselsettingsandel og verdiandeler av BNP for privat og offentlig konsum i referanshysebanen prosent


ogsaring den gjennomsnittlige skattesatsen paring husshyholdningsinntekt vokser klart saktere i dette altershynativet enn i begge alternativene der det ikke er arbeidsbesparende produktivitetsvekst i offentlig forvaltning Likevel passerer den 54 pst i 2060

I kapittel 4 er det derfor ogsaring vist beregninger med en mer noslashktern vekst i standarden paring de skattefinansierte tjenestene I referansebanen og de andre framskrivningene i foregaringende avsnitt er

det forutsatt 1 pst aringrlig standardheving definert som faktorinnsats per bruker i all sivil tjenesteproshyduksjon I dette avsnittet defineres laquolavraquo aringrlig standardheving som 05 pst i helse- og omsorgsshysektoren og ingen heving i andre sivile offentlige sektorer

Sammenlignet med referansebanen vil minshydre standardheving paring offentlige tjenester redushysere bemanningsbehovet i offentlig sektor og

0

10

20

30

40

50

60

70

0

10

20

30

40

50

60

70

2015 2025 2035 2045 2055




Figur 112 Gjennomsnittlig skattesats paring husholdningenes inntekter under ulike forutsetninger om vekst i arbeidsproduktivitet (AP) 1 prosentaringrlig standardvekst for offentlig velferd Prosent



offentlige finanser styrkes Naringr lav standardheshyving kombineres med nullvekst i arbeidsbespashyrende arbeidsproduktivitet i offentlig tjenesteproshyduksjon oslashker den offentlige sysselsettingsandeshylen fra 26 pst i 2015 til 32 pst i 2060 Skattesatsen paring husholdningsinntekt oslashker fra 35 pst til 41 pst

Innenfor rammen av en realistisk skattebyrde krever derfor en relativt noslashktern vekst i standarshyden paring skattefinansierte tjenester baringde en stershykere produktivitetsvekst i offentlig sektor og at denne hoslashstes gjennom en lavere vekst i offentlig sysselsetting Beregningene tar ikke hensyn til at skattetilpasninger trolig vil svekke den oslashkonoshymiske veksten En toslashffere kamp om hva det offentshylige skal finansiere vil ogsaring bety at sterke interesshysegrupper kan faring oslashkt betydning Dette kan gjoslashre det vanskeligere aring sikre samfunnsoslashkonomisk effektivitet i politikkutformingen slik at veksten framover kan svekkes ytterligere Selv om utvikshylingen modifiseres eller snus foslashr skattene paring husshyholdningenes inntekt passerer 50 pst ndash mot 37 pst i dag ndash kan oslashkt omfang av skattemotiverte tilshypasninger paringfoslashre Norge betydelige samfunnsoslashkoshynomiske tap ved at ressursene i mindre grad kanaliseres til formaringl der de kaster mest av seg for samfunnet

Beregningene i kapittel 4 illustrerer behovet for betydelig oslashkt produktivitetsvekst baringde i privat og offentlig sektor for aring styrke inntektsveksten per innbygger og baeligrekraften i offentlig sektor


Den internasjonale teknologifronten er med paring aring bestemme den langsiktige produktivitetsveksten i alle land Et lands evne til aring ta innparing denne fronten gjennom teknologiadopsjon er avgjoslashrende for lanshydets produktivitet Et land kan ogsaring bidra til global og egen produktivitetsvekst ved innovasjon som flytter fronten framover Spredning av ny teknoshylogi fremmes av aringpenhet mot omverdenen innoshyvative vekstbedrifter og landets kunnskapsnivaring i vid forstand Myndighetene kan fremme produktishyvitetsvekst gjennom kunnskapsproduksjon og ved aring soslashrge for rammevilkaringr og insentiver som fremshymer naeligringsdynamikk slik at lite produktive virkshysomheter legges ned og mer produktive virksomshyheter kan vokse Kapittel 5 peker paring noen slike omraringder der det ser ut til aring vaeligre et potensial for forbedring i norsk politikk

151 Forskning

Kunnskapsproduksjonen i Norge er paring et middels internasjonalt nivaring Dette gir grunn til bekymring for om det vil vaeligre mulig aring opprettholde et hoslashyt produktivitets- og inntektsnivaring naringr Norge naring garingr inn i en omstilling fra en oljeoslashkonomi til en mer kunnskapsbasert oslashkonomi I den foslashrste rapporten kom kommisjonen med en rekke anbefalinger vedroslashrende utdanningssektoren Foslashrste del av kapittel 5 i denne rapporten dreier seg om forskning

Grunnforskning fremmer oslashkonomiens evne til aring skape og laeligre av innovasjoner paring den globale teknologifronten I og med at grunnforskning i stor grad er et ikke-rivaliserende gode vil slik forskning bli underfinansiert i en markedsloslashsshyning Grunnforskning er derfor i stor grad en offentlig oppgave Det er myndighetenes oppgave aring soslashrge for en god balanse mellom grunnforskninshygen og den anvendte forskningen som det loslashnner seg for naeligringslivet aring finansiere selv

Norsk forskning har vaeligrt i vekst de siste 20 aringrene baringde naringr det gjelder omfang og kvalitet Likevel er norsk naeligringsliv fortsatt lite forskshyningsintensivt Selv om det finnes forskning av meget hoslashy kvalitet har norsk forskning ikke klart aring ta spranget opp til de beste Det er flere grunner til dette Kommisjonen finner at norsk forskningsshypolitikk skaringrer relativt svakt paring to vesentlige punkshyter myndighetenes prioritering av vitenskapelig kvalitet og forskningsinstitusjonenes ledelse omstillingsevne og deltakelse i konkurranse om forskningsmidler


Kommisjonen har sett paring styringen av de to stoslashrshyste offentlige finansieringsstroslashmmene innenfor forskning Bevilgningen til Forskningsraringdet og statstilskuddet til universitets- og hoslashyskolesektoshyren utgjoslashr samlet om lag to-tredeler av den offentshylige forskningsfinansieringen i Norge som er totalt sett paring 30 mrd kroner (2015) Forskningsshyraringdskanalen er beheftet med en rekke svakheter som setter vitenskapelig kvalitet under press se figur 113 Kommisjonens vurdering er at dette bunner i at Forskningsraringdet er satt til aring loslashse et for stort spekter av oppgaver I tillegg foslashrer sekshytorprinsippet for forskning kombinert med statsshyraringdsansvaret og regjeringens budsjettprosess i sum til at Forskningsraringdet overlesses med foslashrinshyger som hindrer dem i aring prioritere vitenskapelig kvalitet hoslashyt nok Universiteter og hoslashyskoler er


Vitenskapelig kvalitet under

press

Maringlformuleringer i tildelingsbrevene

vektlegger i stor grad relevans og aktivitet fremfor vitenskapelig

kvalitet

Forskningsraringdets mange andre

oppgaver (vedtektene)

Sammensetning av styrende organer skal ivareta samfunns- og

brukerbehov i tillegg til vitenskapelig kvalitet

Enkelte departementer utoslashver stort press for

aring faring dekket sine kunnskapsbehov til

politikkutforming

Inflasjon i vurderingskriterier som

vektlegger andre forhold enn

vitenskapelig kvalitet

Figur 113 Faktorer ved styringen av Forskningsraringdet som setter vitenskapelig kvalitet under press

finansiert gjennom et system som premierer kvantitet fremfor kvalitet

Kommisjonens vurdering er at styringen av de midler som garingr gjennom Forskningsraringdet boslashr endres og strammes inn Tildelingene fra Forskshyningsraringdet maring i stoslashrre grad vektlegge vitenskapeshylig kvalitet framfor andre hensyn Dette vil kreve en bedre forskningspolitisk koordinering i regjeshyringen sammenlignet med dagens modell der 11 departementer gir foslashringer til Forskningsraringdet Eventuelt boslashr Forskningsraringdet deles slik at Norge faringr ett grunnforskningsraringd med eacuten entydig opp-gave slik man har i ledende forskningsnasjoner

Finansieringssystemet for universiteter og hoslashyskoler maring i stoslashrre grad gi institusjonene insenshytiver til aring produsere forskning av hoslashy vitenskapeshylig kvalitet Kommisjonens vurdering er at dette vanskelig lar seg gjoslashre med et formelbasert sysshytem for tildeling av midler Et system som i stoslashrre grad vektlegger kvalitet maring i stoslashrre grad baseres paring bruk av fagfellevurdering

Reelt autonome forskningsinstitusjoner som deltar i hard konkurranse om forskningsmidler

Norske universiteter og hoslashyskoler har hoslashy grad av autonomi naringr det gjelder faglig profil og dimenshysjonering men mindre autonomi paring viktige omraringshyder som personalforvaltning og oslashkonomi Rekrutshy

tering av dyktige forskere er antakelig den viktigshyste enkeltfaktoren for aring fremme kvalitet i forskninshygen Paring dette omraringdet har det skjedd en positiv utvikling den siste tiden som gjoslashr det enklere for ambisioslashse institusjoner aring heve kvaliteten Etableshyring av en proslashveordning for innstegsstilling (tenure track) og innstramming av opprykksordshyningen er eksempler paring dette Kommisjonen mener likevel disse endringene garingr for sakte og er for lite omfattende

Universitetene og hoslashyskolene henter inn lite midler fra konkurransearenaer i inn- og utland se figur 114 Forskningssektoren framstaringr i stor grad som en skjermet naeligring Aringrsaken kan dels ligge i svakhetene i Forskningsraringdet nevnt oven-for dels i en relativt generoslashs grunnbevilgning og generelt i at de ansatte mangler insentiver til aring delta i konkurranse om forskningsmidler Det flytshytes lite ressurser fra svake til sterke fagmiljoslasher innenfor institusjonene og det er for lite kreativ destruksjon i forskningen Kommisjonen har ikke kunnet garing inn i en detaljert diskusjon om institushysjonenes organisering men med utgangspunkt i dagens system kan man enten sikre sterkere sty-ring av institusjonene etter kvalitet eller gi stoslashrre fristilling av institusjonene med stoslashrre kvalitetsshykrav

Institusjonene beloslashnner i oslashkende grad gode forskerprestasjoner Generelt ser det likevel ut til


200

250

300

350

400

450

100

150

200

250

300

350

400

450

500

Fo

rskn

ing

sraringd

sfin

ansi

erin

g(e

ksb

asis

) p

er F

oU

-aringrs

verk

100

0 kr Instituttsektor

Universiteter og hoslashyskoler

Teknindustrielle institutter

Miljoslashinstitutter


Samfvit institutter

500

50

0 80 100 120

Figur 114 Inntekter fra konkurransearenaer for forskningsfinansiering i instituttsektoren og universishytets- og hoslashyskolesektoren (2013)1

1 Boblens stoslashrrelse reflekterer antall FoU-aringrsverk i sektoren Kilde Produktivitetskommisjonen basert paring statistikk fra Forskningsraringdet

150

100

50

0 0 20 40 60

EU-finansiering per FoU-aringrsverk (1 000 kr)

at universitets- og hoslashyskoleinstitusjonene mangler akademisk lederskap og kultur for sterk retting av ressurser mot hoslashy kvalitet Dette skyldes baringde styringsmessige forhold men ogsaring en rekke selvshyparinglagte begrensninger naringr det gjelder ledelse vershysus ansattes innflytelse Kommisjonen mener at det boslashr stilles sterkere krav til at ledelsen ved institusjonene maring utnytte sitt handlingsrom til aring vektlegge oslashkt kvalitet i utdanning og forskning


Kandidatene utdannet ved universiteter og hoslashyshyskoler er naringr de garingr ut i arbeidslivet den stoslashrste kanalen for kunnskapsspredning fra universitetsshyog hoslashyskolesektoren (UH-sektor) til naeligringslivet Forskningsbasert utdanning av hoslashy kvalitet gjoslashr studentene i stand til aring hente inn kunnskap fra den globale teknologifronten som igjen hever absorpshysjonskapasiteten i naeligringslivet Ogsaring forskningsshysamarbeid mellom naeligringsliv og universiteter oslashker tempoet paring teknologispredningen til bedrifshytene Kommersialisering av forskningsresultater bidrar til aring etablere nye hoslashyproduktive bedrifter UH-sektoren i Norge samarbeider relativt lite med

naeligringslivet spesielt naringr det gjelder sampubliseshyring og kommersialisering av forskningsresultashyter Dette skyldes flere forhold

Samarbeid mellom akademia og naeligringslivet er mest omfattende innenfor teknologifagene Slike fag har en liten plass i den norske UH-sektoshyren og sektoren blir derfor relativt lite relevant for naeligringslivet Aringrsakene til teknologifagenes svake plass i UH-sektoren er studentenes prefeshyranser (jf realfagsproblemet omtalt i foslashrste apport) svakheter i finansieringssystemet og en stor teknisk-industriell instituttsektor i Norge Kommisjonen er kritisk til at myndighetene ikke har fulgt opp Haeliggeland-gruppens anbefaling om aring bedre finansieringen av teknologifagene

Samarbeid mellom UH-sektoren og naeligringslishyvet hemmes ogsaring av mangel paring insentiver Mynshydighetenes forsoslashk paring aring oslashke kommersialiseringen fra UH-sektoren gjennom lovendringer og etableshyring av teknologioverfoslashringsenheter har foregaringtt i en periode der UH-sektoren har faringtt oslashkonomiske insentiver til aring prioritere andre oppgaver (produshysere studiepoeng og vitenskapelige publikasjoshyner) At myndighetene har gitt institusjonene oslashkoshynomiske insentiver knyttet til to av sektorens forshymaringl (utdanning og forskning) men ikke til det


tredje (bidra til at kunnskapen tas i bruk) har etter kommisjonens syn hemmet samarbeid med naeligringslivet og kommersialisering av forskningsshyresultater Kommisjonen mener det er riktig av myndighetene aring gi UH-sektoren insentiver til aring samarbeide mer med naeligringslivet Kommisjonen stoslashtter likevel ikke forslaget om aring premiere oppshydragsinntekter da dette kan bidra til mindre langshysiktighet i UH-forskningen og paring sikt skade proshyduktiviteten i oslashkonomien gjennom aring redusere forskningens eksterne effekter

Endelig er samarbeidet mellom akademia og naeligringslivet hemmet av lav kapasitet i naeligringsshylivet til aring fange opp forskning Lav FoU-intensitet og lavt utdanningsnivaring i mange bransjer gjoslashr det vanskelig for universitetsforskere aring finne attrakshytive samarbeidspartnere i naeligringslivet Norsk naeligringsliv mangler store FoU-bedrifter innenfor FoU-intensive naeligringer som for eksempel biotekshynologifarmasi og IKT


Forskningsinstituttenes formaringl er aring tilby anvendt forskning av hoslashy kvalitet med relevans for naeligringsliv forvaltning og samfunnet for oslashvrig i et oppdragsmarked Sektoren har ogsaring ansvar for aring utvikle kunnskap paring nasjonalt prioriterte omraringder Forskning som skjer i et institutt vil ha et stoslashrre potensial for gjenbruk og videreutvikling forutshysatt at instituttet har mange kunder og kan utfoslashre faglig sterkt arbeid

Den store instituttsektoren i Norge har tradishysjonelt vaeligrt sett paring som en viktig kanal for kunnshyskapsoverfoslashring mellom akademia og naeligringsliv Likevel er den vitenskapelige produksjonen i instishytuttsektoren betydelig lavere enn i universitets- og hoslashyskolesektoren og instituttsektoren bidrar i liten grad til kunnskapsoverfoslashring gjennom utdanshyning Kommisjonen mener disse trekkene er saeligrshylig uheldige i de tilfellene instituttene har lite samshyarbeid med universitetene

Instituttsektoren har blitt mindre over de siste 15ndash20 aringrene og utgjoslashr naring bare droslashyt 20 pst av norsk forskning Endringene i forvaltningen av basistilskuddene de siste aringrene og saeligrlig etter 2014 har bidratt til flere sammenslaringinger og ny dynamikk blant instituttene Kommisjonen stoslashtter konsolideringen som paringgaringr i instituttsektoren Internasjonalt garingr utviklingen i retning av faeligrre og stoslashrre forskningsinstitutter

Fra 2014 har nasjonale og internasjonale oppshydragsinntekter utgjort to tredeler av den resultatshybaserte basisfinansieringen av forskningsinstitutshytene Dette er en utvikling som vil stoslashtte opp

under dannelsen av sterkere og stoslashrre institutter med stoslashrre relevans for brukerne Det offentlige er en betydelig finansieringskilde for instituttsekshytoren Ved aring kanalisere offentlige midler mot forskning der betalingsvilligheten er stoslashrst vil de mindre og svakeste instituttene enten slaring seg sammen med bedre institutter eller legges ned

Fri etableringsrett og aringpen adgang for utenshylandske forskningsinstitutter bidrar til at naeligringslishyvet faringr dekket sin ettersposlashrsel etter slike tjenester Begge deler bidrar til konkurranse i instituttsektoshyren og til mer produktive institutter De nye instishytuttene som ogsaring kan faring tilgang til offentlig stoslashtte i konkurranse med de eksisterende vil bidra til aring styrke innovasjonsevnen i norsk naeligringsliv


Entreprenoslashrskap og innovasjon er noslashdvendig for omstillingen fra ressursoslashkonomi til kunnskapsoslashshykonomi Norsk naeligringsliv har lave investeringer i immateriell kapital samtidig som entreprenoslashrskap og oppstart av selskaper er paring et noe lavt nivaring For at omstillingen skal finne sted maring antall oppstarshyter trolig oslashke I kapittel 54 garingr vi naeligrmere inn paring entreprenoslashrskap rammebetingelser og kapitaltilshygangen i naeligringslivet

Sysselsetting i vekstbedrifter er lavere i Norge enn i del sammenlignbare land se figur 115 Norge har ogsaring vesentlig faeligrre saringkalte laquoenhjoslashrshyningerraquo (oppstartsselskaper med en verdi paring over eacuten mrd USD) enn land det er naturlig aring sammenshyligne seg med for eksempel Sverige Det er ogsaring et noe lavt nivaring paring oppstart av selskaper som kan skyldes den spesielle naeligringssammensetningen og den langvarige hoslashykonjunkturen norsk oslashkoshynomi har vaeligrt gjennom Samlet kan dette vaeligre en indikasjon paring at ressursene i for liten grad flyttes til bedrifter der de er mest produktive I omstillinshygen norsk oslashkonomi staringr overfor vil det bli et oslashkt behov for vekstbedrifter oppstart nedleggelser og entreprenoslashrskap For aring bygge opp en kultur for aring starte bedrifter boslashr opplaeligring i entreprenoslashrskap integreres bedre i skole og studier

En rapport fra Nordic Innovation (NGER 2012) gjennomgaringr rammevilkaringrene for entrepreshynoslashrskap i de nordiske landene se figur 116 Totalt sett kommer Norge bak de andre nordiske landene og sammenlignet med resten av OECD kommer Norge paring trettendeplass Norge skaringrer lavt paring ferdigheter for entreprenoslashrskap FoU-aktishyvitet i bedriftene og antall patenter De offentlige tiltakene for innovasjon og oppstart er i stor grad rettet mot utkantomraringder mens entreprenoslashrakshytivitet er konsentrert i bynaeligre omraringder



0

20

40

60

80

100

120

0

20

40

60

80

100

120

Storb

ritan

nia

Neder

land

Frank

rike

Finlan

d

Sverig

e

Irlan

d

Portu

gal

Tysk

land

Spania

Oslashsterri

ke

Danm

ark

Belgia

Norge

Luxe

mbo

urg


Kilde OECD

Internasjonale erfaringer tilsier at innovasjon foregaringr best i samspill mellom bedrifter kunder leverandoslashrer og kunnskapsmiljoslasher hvor talent forskning og naeligringsliv kan treffes og samarshybeide

Kommisjonen mener det viktigste for en effekshytiv allokering av ressurser er gode rammebeshytingelser for naeligringslivet Rammebetingelsene maring legge til rette for fornyelse innovasjon og samshyfunnsoslashkonomisk loslashnnsom ressursbruk En viktig del av dette er virksom konkurranse som bidrar

til at de minst loslashnnsomme bedriftene blir lagt ned og de mer loslashnnsomme kan faring rom til aring vokse Et tilstrekkelig nivaring paring oppstart og nedleggelse av selskaper krever et effektivt konkurranselovverk uten spesielle unntak Samtidig boslashr flere markeshyder aringpnes for sterkere konkurranse og internasjoshynalisering Et eksempel paring en naeligring med behov for sterkere konkurranse er landbruket men ogsaring store deler av privat tjenesteyting kan trenge et stoslashrre konkurransepress

Rammevilkaringr for entreprenoslashrskap

De nordiske landene Norge

Regulatory Framework

Entrepreneurial culture

Entrepreneurial Capabilities

Creation and Diffusion og Knowledge

Access to financing

Market Conditions

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

100 1 Administrative burdens

1 Bankruptcy legislation 1 Product and Labour

regulations

1 Court an Legalframework

1 Competitionlegislation

1 Income Taxes

1 Business an Capital Taxes

1 Patent System- Standards

2 Foreign Markets

2 Degree og Public Involvement 2 Public Procurement3 Access to debt financing

3 Venture capital

3 Stock markets

4 RampD Activity

4 Transfer of nonshycommercial knowledge

4 Technology availablity and take-up

5 Business and Entrepreneurship education (skills)

5 Immigration

6 Attitude to entrepreneurship

6 Entrepreneurial mindset 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

Denmark Finland SwedenIceland Norway

Figur 116 Rammevilkaringr for entreprenoslashrskap i de nordiske landene

Kilde The Nordic Growth Entrepreneurship Review (2012)


Det noe lave antallet nye oppstarter i Norge kan bla skyldes den spesielle naeligringssammenshysetningen og den langvarige hoslashykonjunkturen norsk oslashkonomi har vaeligrt gjennom I omstillingen norsk oslashkonomi staringr overfor vil det bli et oslashkt behov for oppstart nedleggelser og entreprenoslashrshyskap For aring bygge opp en kultur for aring starte bedrifshyter boslashr opplaeligring i entreprenoslashrskap integreres bedre i skole og studier

Det foregaringr en svaeligrt rask teknologisk utvikshyling bla innenfor digital oslashkonomi Naeligringslivet er noslashdt til aring vaeligre oppdatert paring nye innovasjonsmoshydeller og digitale loslashsninger for aring kunne dra nytte av utviklingen paring teknologifronten Tilstrekkelig og riktig kvalifisert arbeidskraft sterk konkurshyranse og aringpenhet mot internasjonale markeder og kapital er noslashdvendig for aring faring til dette Myndigheshytene maring bidra til dette med god digital infrastrukshytur og soslashrge for at utdanningssystemet gir komshypetanse som naeligringslivet ettersposlashr Oslashkt konkurshyranse og nye markedsformer som foslashlge av nye teknologier vil kunne oslashke produktiviteten Denne utviklingen boslashr ikke hindres gjennom for strenge eller utdaterte reguleringer

Markedssvikt kan i noen tilfeller lede til for lav kapitaltilfoslashrsel til samfunnsoslashkonomisk loslashnnshysomme prosjekter Tilgang paring kapital kan vaeligre mest utfordrende for smaring oppstarts- og vekstshybedrifter og det er et behov for mer kompetent kapital og mangfold i eierskapet Kompetent kapishytal og eierskapsmangfold vil ogsaring oslashke sannsynligshyheten for at vekst- og kompetansebedrifter kan videreutvikles i Norge Det offentlige engasjeshymentet i kapitalmarkedet boslashr fokusere paring omraringshyder der det kan vaeligre markedssvikt saeligrlig i hoslashyshyrisikoprosjekter som ikke egner seg for den lokale banken Det private eierskapet kan styrkes gjenshynom et mer konsentrert statlig eierskap

Skattesystemet maring fremme samfunnsoslashkonoshymisk loslashnnsomme investeringer Noslashytralitet i beskatning er viktig for aring unngaring feilallokering av kapital og arbeidsressurser Den lave beskatninshygen av naeligringseiendom sekundaeligr- og primaeligrboshyliger er konkurransevridende og garingr utover den noslashdvendige investerings- og eierskapskompetanshysen for aring bygge opp en kunnskapsoslashkonomi En mer lik beskatning av forskjellige formuesobjekshyter vil ogsaring kunne styrke investeringsviljen i tekshynologi og produksjonskapasiteten i naeligringslivet

Oppsummert er forskning innovasjon og naeligringsdynamikken i Norge paring et lavere nivaring enn det inntekter og forbruk tilsier naringr vi sammenligshyner med andre land For aring loslashfte dette anbefaler

kommisjonen en forbedring av den laquostoreraquo innoshyvasjonspolitikken Dette maring innebaeligre gjennomfoslashshyring av tiltak for vitenskapelig kvalitet styrket fagshylig strategisk ledelse ved forskningsinstitusjoshynene bedre samarbeid mellom forskning og naeligringsliv oslashkt dynamikk i instituttsektoren og en bedre utforming av rammevilkaringrene for oppstart av bedrifter herunder et styrket privat eierskap og kompetent kapital


Arbeidskraften er varingr viktigste ressurs Velorganishyserte og godt fungerende arbeidsmarkeder i prishyvat og offentlig sektor er en forutsetning for en effektiv bruk av samfunnets samlede ressurser

Arbeidsmarkedet staringr overfor en rekke strukshyturendringer Det vil skje store endringer i naeligringsstrukturen som foslashlge av at petroleumsshysektoren gradvis vil trappes ned En aldrende befolkning innebaeligrer at en synkende andel yrkesshyaktive maring finansiere en oslashkende andel eldre samtishydig som aldringen innebaeligrer at ettersposlashrselen etter tjenester innen helse og omsorg vil oslashke betyshydelig i aringrene framover Globalisering og et stadig mer aringpent europeisk arbeidsmarked foslashrer til at en oslashkende del av arbeidsmarkedet utsettes for intershynasjonal konkurranse Samtidig kan den betydeshylige oslashkningen i antall asylsoslashkere innebaeligre utforshydringer for integrering i arbeidsmarkedet

Den teknologiske utviklingen gjoslashr at stadig flere arbeidsoppgaver vil bli automatisert Selv om det er usikkert hvordan den teknologiske utviklinshygen vil endre produksjonsmoslashnstre vil en stadig raskere utvikling kunne foslashre til at maskiner oslashkende grad overtar mer avanserte arbeidsoppgashyver ndash saringkalte laquokognitiveraquo rutineoppgaver ndash og ikke bare laquomekaniskeraquo rutineoppgaver som fram til naring Dette kan oslashke behovet for omstillinger og fleksibishylitet i arbeidsmarkedet I en rapport fra Statistisk sentralbyraring anslarings det at en tredjedel av dagens jobber vil kunne bli borte de neste 20 aringrene som foslashlge av automatisering av arbeidsoppgaver selv om slike anslag er svaeligrt usikre Som figur 117 illustrerer er det enkelte yrkesgrupper som har svaeligrt hoslashy sannsynlighet for aring bli automatisert (over 95 pst) og om lag like mange som har svaeligrt lav sannsynlighet (mindre enn 5 pst) De som ifoslashlge undersoslashkelsen har 70 pst eller hoslashyere sannsynlighet for aring bli automatisert tilsvarer om lag 30 pst av samlet sysselsetting


0

100

200

300

400

500

600

0

100

200

300

400

500

600

10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Automatisering

A Sysselsatte personer fordelt etter sannsynligheten for automatisering 2013 1 000 personer


0 10 20 30 40 50 60

Loslashnn

Utdanning

Sektor

Naeligring

Kjoslashnn

Hoslashy

Lav

Hoslashy

Lav

Offentlig

Privat

Industri

Tjytende

Kvinner

Menn

Figur 117 Automatisering1

1 Sysselsatte personer er delt inn i 374 yrkesgrupper I figuren er yrkesgruppene fordelt etter sannsynligheten for aring bli automatishysert Se Ekeland mfl (2015) Appendiks 4 for detaljerte resultater



Flere trekk ved den nordiske samfunns- og arbeidslivsmodellen har bidratt til hoslashy omstillingsshyevne og god produktivitetsutvikling Norsk naeligrshyingsliv har vist stor evne til omstilling og den norshyske loslashnnsmodellen har bidratt til at produktivitetsshypotensialet har blitt realisert Generoslashse studiefishynansieringsordninger har ogsaring gjort det mulig for en stor andel av befolkningen aring ta videregaringende og hoslashyere utdanning i Norge noe som bidrar til aring forshyklare det hoslashye produktivitetsnivaringet Samtidig har utdanningssystemet klare svakheter Resultatene er ikke spesielt gode i et internasjonalt perspektiv saeligrlig sett opp mot de ressursene som brukes i sektoren og frafallet er stort baringde i videregaringende skole og hoslashyere utdanning

Strukturendringene arbeidsmarkedet naring staringr foran vil utfordre den norske modellen paring flere maringter Etter sterkt inntektsvekstbidrag fra oljesekshytoren i flere tiaringr maring framtidig inntektsvekst baseres paring oslashkt utvikling og bruk av teknologi i mer kunnshyskapsintensive naeligringer Dette vil stille hoslashyere og andre krav til relevant kompetanse enn tidligere Loslashnnsdannelsen vil bli satt under press langs flere dimensjoner Oslashkt polarisering i arbeidsmarkedet vil ogsaring legge stoslashrre press paring den jevne inntektsforshydelingen

Det viktigste svaret paring strukturendringene er kompetanse Tilstrekkelig og riktig kompetanse blir avgjoslashrende for at Norge skal opprettholde hoslashy produktivitet og hoslashy yrkesdeltakelse framover Kommisjonen har paringpekt svakheter i kunnskapsshyproduksjonen i kapittel 5 i denne rapporten og i kapittel 17 i kommisjonens foslashrste rapport (NOU 2015 1) For store grupper paring arbeidsmarkedet er saeligrlig hoslashyt frafall i videregaringende skole og fagutshydanningen alvorlig I hoslashyere utdanning er det svak gjennomfoslashring Det er ogsaring relativt faring som tar lenshygre universitetsutdanninger dvs mastergrad og doktorgrad i Norge enn i mange andre land og studietilbudet har gitt for lite tilgang paring kompeshytanse innen realfag og teknologifag Fleksibilitet i utdanningssystemet naringr det gjelder aring dekke naeligringslivets behov blir viktig naringr omstillingene skjer stadig raskere Tett kontakt mellom utdanshyningsinstitusjonene og naeligringslivet er noslashdvendig for at institusjonene skal kunne utvikle etter- og videreutdanningstilbud som samsvarer med bedrifshytenes og den enkeltes behov for kompetanse NAVs arbeidsmarkedstiltak for aring heve kompetansen til dem som mister jobb ved omstillinger maring i stoslashrre grad gjennomfoslashres sammen med naeligringslivet

Nye arbeidsmarkedsplattformer vil ogsaring i oslashkende grad bli viktige for aring koble tilbud og ettershysposlashrsel etter arbeidskraftsressurser i arbeidsmarshykedet Lettere tilgjengelig informasjon om arbeidsshymarkedet kan ogsaring gjoslashre det lettere aring foreta gode studie- og kompetansevalg


Utfordringene for gruppen med lav og middels kompetanse vil trolig oslashke i tiden framover Saeligrlig kan det bli vanskeligere for personer med lav kompetanse aring komme inn i et arbeidsmarked med hoslashye produktivitetskrav og faring et permanent fotshyfeste Kommisjonen mener at den generelle komshypetansen i disse gruppene maring oslashkes for aring styrke arbeidsmarkedstilknytningen

For at flere unge skal tilegne seg riktig og tilshystrekkelig kompetanse og faring permanent fotfeste i arbeidsmarkedet maring fagutdanningen bli bedre Ingen elever boslashr ende opp med et skoleloslashp som stopper fordi det ikke finnes laeligrlingplass For aring faring nok laeligrlingplasser maring en se naeligrmere paring bedrifteshynes insentiver til aring ta inn laeligringer Samarbeidet melshylom skole og arbeidsliv i utforming av yrkesutdanshyningen boslashr ogsaring styrkes slik at arbeidslivet faringr stoslashrre nytte av de som utdannes Mange elever er skoletroslashtte etter grunnskolen Dagens opplegg hvor yrkesutdanningen bestaringr av foslashrst to aringr paring skole og saring to aringr i laeligre boslashr endres slik at innslaget av praksisfag blir stoslashrre ogsaring i de to foslashrste aringrene

Den norske loslashnnsdannelsen som er kjenneshytegnet ved en hoslashy grad av koordinering har gitt en sammenpresset loslashnnsstruktur Sammen med hoslashye krav til produktivitet og kompetanse til arbeidstakerne har den jevne inntektsfordelingen og et gjennomsnittlig hoslashyt loslashnnsnivaring i internasjoshynal sammenheng foslashrt til at lite produktive bedrifshyter har tapt i konkurransen mot nye og eksisshyterende bedrifter med hoslashyere produktivitet og vekstpotensial Samtidig kan modellen ha svekket insentivene til utvikling og allokering av talent Det er diskusjon om den skandinaviske modellens styrke for innovasjon og hvor avhengig den er av internasjonale teknologiske framskritt

Hoslashy innvandring og sterk vekst i tjenestesekshytorene samt oslashkt innslag av delingsoslashkonomi trekshyker i retning av lavere organisasjonsgrad og en svekket koordinering i loslashnnsdannelsen framover Koordinert loslashnnsdannelse gjennom frontfagsmoshydellen har medvirket til aring stabilisere den oslashkonoshymiske utviklingen og slik bidratt til effektiv resshysursbruk Arbeidsmarkedspolitikken maring bygge videre paring organisasjonenes rolle i samarbeidet Samtidig maring det fortloslashpende vurderes om institushysjoner og reguleringer er tilpasset utviklingen paring arbeidsmarkedet som foslashlger av endringene i arbeidstilbud og den teknologiske utvikling

Trepartssamarbeidet har vaeligrt viktig for en jevn inntektsfordeling og for aring faring gjennomfoslashrt noslashdshyvendige reformer og omstillinger i oslashkonomien Med de utfordringene norsk oslashkonomi staringr overfor framover vil det vaeligre viktig med et fortsatt godt samarbeid mellom partene og myndighetene En

del av de strukturendringene som er beskrevet i dette kapitlet kan imidlertid gjoslashre dette samarbeishydet vanskeligere ved at en stoslashrre del av oslashkonoshymien vil skje paring omraringder utenfor partenes ansvarsomraringde

En nasjonal minsteloslashnn eller utvidet bruk av allshymenngjoslashringsavtaler kan bidra til utjevning av loslashnshyninger men vil samtidig kunne foslashre til lavere yrkesshydeltagelse Siden allmenngjoslashring innebaeligrer at det settes en form for bransjevis minsteloslashnn kan flere oppleve det unoslashdvendig aring organisere seg Allmennshygjoslashring kan derfor foslashre til lavere organisasjonsgrad og svekke den kollektive loslashnnsdannelsen For at arbeidskraften skal bli brukt paring best mulig maringte maring den allokeres effektivt Det krever at arbeidsshystyrken er tilstrekkelig fleksibel og mobil

Myndighetene og partene i arbeidslivet boslashr myke opp arbeidsmarkedsreguleringer som saeligrshylig bidrar til aring gjoslashre arbeidsmarkedet lite fleksishybelt Kommisjonen stoslashtter forslaget fra flertallet i Arbeidstidsutvalget om opprettelse av delvis uavshyhengig stilling om endringer i regulering av skiftshyog turnusarbeid og oslashkt adgang til frivillig kveldsshyarbeid Videre boslashr autorisasjonsordningene for godkjenning av utdanninger gjennomgarings og det maring vurderes om det fortsatt er noslashdvendig med saeligregne godkjenninger for aring praktisere enkelte yrker Systemet for godkjenning og autorisasjon maring koordineres bedre og gjoslashres mer fleksibelt Det er viktig aring faring avklart raskt hvilken kompeshytanse innvandrere og utenlandsstudenter har og hva de evt trenger for aring faring godkjent sine utdanninshyger og sin kompetanse Det maring ogsaring undersoslashkes hvordan utdanningssystemet paring en bedre maringte kan bidra til aring komplementere manglende fag feks gjennom delstudier


Vi staringr overfor store demografiske endringer i befolkningen i aringrene og tiaringrene framover Et viktig trekk er at befolkningen eldes og at levealderen forventes aring fortsette aring oslashke Det innebaeligrer at forshysoslashrgelsesbyrden vil oslashke kraftig og offentlige utgifshyter til pensjoner helsetjenester og eldreomsorg vil tilta For aring opprettholde en hoslashy velferd ogsaring i aringrene framover er vi avhengig av at arbeidsinnsatshysen i samfunnet blir saring hoslashy som mulig

Oslashkt arbeidsinnsats krever at stoslashrre deler av arbeidskraftressursene i befolkningen mobiliseshyres Saeligrlig viktig vil det vaeligre aring faring redusert sykeshyfravaeligr og antall som mottar arbeidsavklaringspenshyger og ufoslashretrygd NAV har anslaringtt at 656 000 aringrsverk gikk tapt i 2014 paring grunn av daringrlig helse eller mangel paring ordinaeligrt arbeid se figur 118


0

5

10

15

20

0

100

200

300

400

500

600

700

800



Helt arbeidsledige

Sykefravaeligr

Nedsett arbeidsevne

Ufoslashrepensjon


Tapte aringrsverk

2005 2009 2010 2011 2012 2013 2014


Kilde NAV

Ufoslashrepensjon og nedsatt arbeidsevne foslashrer til flest tapte aringrsverk og deretter foslashlger sykefravaeligr Det totale tapet svarer til 188 pst av folkemengden i alderen 16ndash67 aringr Beregningene tar hensyn til at mange bare er borte i kort tid at mange har grashyderte ytelser og at en del personer er arbeidsleshydige uten aring ha rett paring stoslashtte fra NAV Gjennomshystroslashmmingen i ordningene kan illustreres ved at i overkant av 15 millioner personer staringr bak de 656 000 tapte aringrsverkene

Varig utstoslashting av arbeidsmarkedet som skylshydes at arbeidskraften ikke klarer aring tilpasse seg strukturendringene gir saeligrlig grunn til bekymring for yrkesdeltakelsen paring lengre sikt For aring hindre at flere blir staringende utenfor arbeidsmarkedet mener kommisjonen at omstillingene maring moslashtes ved oppshybygging av kompetanse en styrking av virkemidshylene i arbeidsmarkedspolitikken og utforming av velferdsordninger som stimulerer til aring staring i arbeid

Trygdeytelsene maring gjoslashres mer aktivitetsorienshyterte Dette kan skje ved aring innfoslashre aktivitetskrav stoppunkter avkortingsregler graderte ytelser og mer troverdige sanksjoner Ordningen med arbeidsavklaringspenger og sykefravaeligrsordninshygen boslashr saeligrlig vurderes naeligrmere med tanke paring at Norge internasjonalt sett har et hoslashyt sykefravaeligr og at innfoslashringen av arbeidsavklareringspenger ikke ser ut til aring ha redusert varigheten av fravaeligret Arbeidsgivere spiller en viktig rolle for aring hindre at arbeidstakere stoslashtes permanent ut av arbeidsmarshykedet Kommisjonen mener at arbeidsgiver boslashr ha et oslashkonomisk medansvar for de lengre sykdomsshy

forloslashpene Myndighetene boslashr ogsaring vurdere aring oslashke bruken av loslashnnstilskudd eller andre former for loslashnnskompensasjon for aring faring flere i arbeid

Den enkeltes insentiver til aring vaeligre i arbeid boslashr ogsaring styrkes Det totale kompensasjonsnivaringet for inntektssikringsordninger og supplerende ytelser kan gjoslashre det saeligrlig gunstig aring motta trygdeytelser framfor aring jobbe for visse grupper Dette mener kommisjonen er uheldig Dagens ordninger med kontantstoslashtte og skatteklasse 2 kan i tillegg svekke insentivene til aring staring i jobb for en del grupshyper med utsikter til lav loslashnn

Oslashkt yrkesdeltakelse blant eldre blir ogsaring viktig for aring mobilisere arbeidskraften framover Etter kommisjonens syn er tilstrekkelige oslashkonomiske insentiver i pensjonsordningen ett av de viktigste tiltakene for aring faring eldre til aring staring lenger i arbeidslivet Pensjonsreformen i 2011 ser ut til aring ha den oslashnskede effekten paring yrkesdeltakelsen til eldre Reglene i alderspensjonsordningen og AFP-ordninshygen boslashr endres slik at de oslashkonomiske insentivene til aring staring lenger i arbeid oslashker blant offentlig ansatte I den sammenheng boslashr ogsaring aldersgrensene i arbeidslivet gjennomgarings og samordnes Saeligrlig boslashr saeligraldersgrensene i offentlig sektor oslashkes Det er ogsaring viktig at bedriftene har tilstrekkelige insentishyver til aring ansette og holde paring eldre arbeidstakere Kommisjonen mener at en del av arbeidsgivers kostnader knyttet til aring ansette og beholde eldre boslashr reduseres Saringkalte laquoseniorgoderraquo maring avvikles

Integrering av innvandrere i arbeidsmarkedet er en stor og viktig utfordring Den store flyktninshy


gestroslashmmen siden sommeren 2015 har saeligrlig aktushyalisert dette For aring oppnaring en bedre integrering av innvandrere i arbeidsmarkedet er det viktig med god kvalitet paring integreringsarbeidet men ogsaring her er det viktig at insentivene til aring komme i jobb er sterke I ankomstfasen er det saeligrlig viktig med en rask avklaring av kompetansen til de som faringr innvilshyget oppholdstillatelse Kommisjonen mener at mynshydighetene boslashr vurdere alternative integreringsloslashp med tilpasset spraringkopplaeligring og subsidiering av arbeidsplasser for asylsoslashkere og flyktninger som har en kompetanse som raskt kan bli brukt i arbeidsmarkedet Samtidig boslashr utdannings- og arbeidsmarkedspolitikken samordnes bedre slik at de som har behov for grunnleggende utdanning faringr dette Det er ogsaring bekymringsfullt at tiden fra ankomst til bosetting i en kommune tar saring lang tid For aring oppnaring en god integrering er det avgjoslashrende at ventetiden blir saring kort som mulig

Oppsummert vil det norske arbeidsmarkedet utsettes for store strukturelle endringer i aringrene som kommer Dette vil kreve en rekke tiltak for aring styrke omstillingsevnen herunder kontinuerlig kompetanseheving tilpasning til nye arbeidsmarshykedsplattformer og et tettere samarbeid mellom utdanning naeligringsliv og NAV Det vil ogsaring vaeligre behov for mer fleksible arbeidstidsreguleringer mer aktivitetsorienterte stoslashnadsordninger og rasshykere integreringsprosesser for innvandrere


Baringde i privat og offentlig sektor krever effektiv ressursbruk at de riktige tjenestene tilbys og at tjenestene produseres paring en effektiv maringte Begrenset konkurranse mange og komplekse maringl og det at de offentlige tjenestene ikke omsetshytes i et fritt marked innebaeligrer imidlertid at viktige drivere for oslashkt produktivitet er fravaeligrende Ogsaring organisatoriske forhold arbeidstidsavtaler og loslashnnssystemer kan ha betydning for mulighetene til aring produsere tjenestene mest mulig ressursefshyfektivt

I foslashrste rapport la kommisjonen fram materiale som belyser ressursbruken i offentlig sektor Intershynasjonale sammenligninger og effektivitetsstudier av offentlige virksomheter viser betydelig potensial for bedre ressursbruk Det mest synlige internasjoshynalt sett er hoslashy ressursbruk og middels resultater i utdanningssektoren Nasjonale studier av sykeshyhusene hoslashgskoler og universiteter politiet komshymunesektoren mv viser store forskjeller og store muligheter om man klarer aring realisere beste prakshysis I foslashrste rapport ble det ogsaring trukket fram store

offentlige investeringer med hoslashyt kostnadsnivaring og lav samfunnsoslashkonomisk loslashnnsomhet og organiseshyring av offentlig eierskap til infrastruktur og kraftshyproduksjon med mulighet for oslashkt effektivitet

Forskjeller i effektivitet mellom ulike enheter innenfor samme type virksomhet i offentlig sektor illustrerer at det er store muligheter for oslashkt effekshytivitet dersom de mindre gode laeligrer av de beste enhetene Fordi store deler av sektoren er beskytshytet mot virksom konkurranse er insentivene til effektiv ressursbruk mye svakere enn i privat sekshytor Oslashkt effektivitet kan bare oppnarings gjennom en aktiv politikk med effektivitet som siktemaringl

Kommisjonen har i kapitel 7 droslashftet en del for-hold som medvirker til at man faringr mindre igjen for ressursbruken i offentlig sektor enn man burde Organiseringen av offentlig sektor har dype histoshyriske roslashtter Utviklingen i nyere tid ble paringvirket av utredningen fra Hermansen-utvalgets En bedre organisert stat (NOU 1989 5) og den diskusjon som fulgte utredningen I forbindelse med 25-aringrsshyjubileet for denne utredningen har det vaeligrt en ny offentlig debatt Organisering av offentlig sektor er et omfattende og vanskelig tema og det foreshyligger ikke endelige og entydige evalueringer av de nye organisasjons- og styringsformer som kom med maringl- og resultatstyring og fristilling paring 1990shytallet Kommisjonen vil likevel trekke fram to hovedfaktorer som synes viktige for aring realisere det potensialet for gevinster som er vist


Omfattende politisk og administrativ delegering og maringlstyring har skapt kontrollbehov og rapporshyteringskrav som har gitt seg utslag i en byraringkrashytisering av offentlig sektor baringde i form av mer byraringkratiske prosesser og flere byraringkrataringrsverk For det foslashrste har det vaeligrt en sterk oslashkning i maringl aktivitetskrav og foslashringer fra toppen i styringssysshytemet Et eksempel er Forskningsraringdet som i siste aringrs tildelingsbrev er paringlagt mer enn 500 slike maringl og foslashringer (se kapittel 5) Ogsaring for andre deler av forvaltningen har antall maringl og krav oslashkt gjennom det siste tiaringret Maringl- og resultatstyring har tillatt departementene aring paringlegge nye maringl og hensikter uten klar vurdering og ansvar for oslashkonoshymiske konsekvenser Kommisjonen mener at det er behov for en bedre styring av offentlig forvaltshyning Det er noslashdvendig aring klargjoslashre hovedmaringl for virksomhetene og hvilke resultater som forventes for innbyggerne samtidig som virksomhetene maring ha autonomi til aring styre interne arbeidsprosesser og ressurser Oppdraget maring gi en tydelig og forshy


pliktende laquomarsjordreraquo slik at samfunnsmessige gevinster identifiseres og realiseres ogsaring naringr det betyr krevende omstillinger og avvikling av aktivishyteter Begrensning av antall maringl og fjerning av aktivitetskrav kan ogsaring redusere kontrollbyraringkrashytiet som er bygd opp for aring vurdere gjennomfoslashrinshygen

For det andre boslashr handlingsmulighetene og insentivene nedover i offentlig forvaltning vurdeshyres mht aring oppnaring oslashkt effektivitet Effektiv drift forshyutsetter lokalt handlingsrom og ansvar for aring finne de beste lokale tilpasningene Det er en generell oppfatning at fristillingene som ble gjennomfoslashrt hovedsakelig paring 1990-tallet har bidratt til bedre ressursbruk og oslashkt produktivitet Det gjelder saeligrshylig de store reformene innen infrastruktur som innebar en utskilling av forretningsdrift fra forvaltshyning og foslashrte til selskaper som Telenor og Avinor Mulighetene for fristilling som middel for aring ta ut effektivitetsgevinster boslashr vurderes ogsaring for andre institusjoner Det er viktig at rammebetingelsene for virksomhetene i slike tilfeller fremmer samshyfunnsmessige maringl Resultatene fra aring gi institusjoshyner stoslashrre frihetsgrader for utfoslashring av offentlig finansierte oppgaver som i helse- og omsorgssekshytoren og i universitets- og hoslashyskolesektoren er ikke like klare eller entydige Fristilling synes her aring ha oslashkt produksjonen men ikke noslashdvendigvis aring ha foslashrt til stoslashrre kostnadseffektivitet Vellykket fristilshyling krever at virksomhetene stilles overfor insentishyver som fremmer samfunnsoslashkonomiske gevinster og har handlingsrom til aring realisere slike gevinster

For eksempel har kommisjonen i kapittel 5 vist at innen hoslashgskoler universiteter og forskning har institusjonene i liten grad maktet aring flytte ressurser fra de mindre gode miljoslashene til de beste Offentlig sektor klarer i liten grad aring ta ut gevinster gjennom saringkalt laquokreativ destruksjonraquo ndash aring legge ned gamle aktiviteter for aring frigjoslashre ressurser til nye Det er ingen enkel loslashsning paring problemet med manglende kreativ destruksjon men det kan ha stor betydshyning for produktiviteten dersom en lykkes En mulig vei kan vaeligre sterkere styring mot kvalitet og innovasjon En alternativ vei kan vaeligre mer selvstendige enheter med stoslashrre strategisk handshylingsrom til aring flytte ressurser I kapittel 5 nevnes forskningsinstitutter i Sveits ndash statlig eide og styrte forskningsinstitutter i verdensklasse ndash som eksempel paring en modell med sterkere strategisk styring Et eksempel paring et desentralisert alternashytiv er universiteter med stor autonomi i konkurshyranse om studenter og forskningsmidler som i Storbritannia

Innenfor offentlig forvaltning blir rammebetinshygelsene for de enkelte institusjonene bestemt av

forvaltningslov tjenestemannslov budsjettsystem mv Kommisjonen har erfart at de stoslashrste begrensningene paring handlefriheten gjelder bruk av arbeidskraft og lokalisering av aktiviteter

En effektiv bruk av arbeidskraftressursene er avgjoslashrende for produktiviteten baringde i offentlig og privat sektor Flere rigiditeter i offentlige arbeidsshymarkeder vanskeliggjoslashr effektiv bruk av ressurshysene saeligrlig naringr det gjelder ledelsens loslashnnsmesshysige styringsmuligheter plassering av arbeidsshykraften og organisering av arbeidet Hovedavtalen i staten og tilsvarende avtaler for sektorselskap og helseforetak innsnevrer i stor grad handlingsromshymet for hvordan lederskapet kan utoslashves Ledelsen er ofte paringlagt en rekke aktiviteter og hensyn som maring ivaretas utover aring soslashrge for effektiv drift Tilshystrekkelig handlingsrom for lederne er av stor betydning for effektiv drift av offentlige institusjoshyner Det er positivt at det statlige lederloslashnnssysshytemet blir reformert og videreutviklet For aring fremme laeligring paring tvers av sektorer og fag boslashr stashyten i stoslashrre grad rekruttere ledere med erfaring fra annen virksomhet Oslashkt fleksibilitet i praktiseshyring av lov- og avtaleverk kan vaeligre et tiltak for en bedre bruk av arbeidskraften i en del virksomheshyter Kommisjonen stoslashtter tilraringdningene fra flertalshylet i Arbeidstidsutvalget paring dette omraringdet

Mens oslashkt produktivitet i privat sektor blir sett paring som noslashdvendig og positivt (oslashker bedriftens loslashnnsevne) vil organisasjonene i offentlig sektor kunne se paring krav om oslashkt produktivitet som en trussel dels mot kvaliteten paring tjenestene og dels mot de ansattes interesser Aring oppnaring gode samarshybeidsrelasjoner og faring til beslutninger om forbeshydringer som oslashker effektiviteten vil derfor ofte vaeligre en mer krevende oppgave i mange offentlige virksomheter Det er likevel viktig at offentlig sekshytor gjennomfoslashrer omstillinger som oslashker produktishyviteten gjennom aring oslashke tempoet i aring ta i bruk ny tekshynologi som kan frigjoslashre ressurser til tjenester som ikke kan automatiseres

Det er flere mekanismer i behandlingen av statsbudsjettet som bidrar til aring oslashke offentlig resshysursbruk feks normer om at utgiftene til et forshymaringl skal vaeligre en bestemt prosent av BNP normer for bemanning og andre bindinger Statlige refushysjonsordninger for oppgaver som utfoslashres av komshymuner eller andre kan bidra til et hoslashyt og stigende utgiftsnivaring Maringlet for offentlig virksomhet maring vaeligre gode resultater for innbyggerne med en effekshytiv bruk av ressursene Kommisjonen advarer dershyfor mot bruken av slike ressursmaringl og detaljerte foslashringer for ressursinnsatsen i offentlig sektor Statsbudsjettet boslashr gjennomgarings systematisk med


1

sikte paring aring begrense ordninger som binder budsjetshytet til normer for ressurs- eller bemanningsbruk

Kommisjonen har diskutert baeligrekraften i offentlige finanser i kapittel 4 og har i kapittel 7 studert veksten i offentlig sektor Norge har vaeligrt gjennom en lang periode med sterk vekst i offentshylig sysselsetting Antallet aringrsverk i offentlig sektor vokste med 36 pst fra 1994 til 2014 Fordi dette var en periode der det ogsaring var sterk vekst i privat sysselsetting laring den offentlige sysselsettingsandeshylen stabil paring 29 pst1 I statlig forvaltning oslashkte sysshyselsettingen i sentralenhetene i direktoratene med hele 68 pst fra 1994 til 2014 Noe av veksten skylshydes at oppgaver ble overfoslashrt fra departementer til direktorater men ogsaring i departementene har antall ansatte vokst se figur 119

Veksten i antall ansatte i sentralenhetene i direktoratene er det klareste uttrykket for at det har skjedd en byraringkratisering av statlig forvaltshyning Dette springer ut av oslashnsker om en detaljert styring av ytre statsetater og kommunal virksomshyhet Et oslashkende antall politikere i departementene reflekterer sterkere styringsambisjoner og polishytisk behov for kontroll med dagsorden i forvaltshyningen men bidrar samtidig til byraringkratiseringen Oslashkt produktivitet bla gjennom bedre bruk av IKT boslashr gjoslashre det mulig aring redusere antall ansatte i departementene og sentralenhetene i direktorashytene over tid men fortsatt utbygging av maringlformushyleringer og medfoslashlgende behov for kontroll vil iso-

Av totale aringrsverk Paring grunn av mange deltidsansatte i offentlig sektor er andelen 33 pst maringlt ved andelen sysselshysatte personer

lert sett trekke i retning av flere ansatte baringde i de sentrale og i de ytre enhetene

Direktoratenes rolle i forvaltningen er en utfordring for klare ansvarslinjer og lokal handleshyfrihet Det er noslashdvendig med mer tydelig arbeidsshydeling mellom departementer og direktorater og en klarere prioritering av oppgaver Siktemaringlet maring vaeligre aring ansvarliggjoslashre underliggende enheter og redusere behovet for kontroll av hvordan oppshygaver utfoslashres Det er resultatene for innbyggerne som er viktige aring kontrollere

Kommisjonen har i foslashrste rapport diskutert styringen av kommunesektoren noslashdvendigheten av en kommunereform og argumentert for bedre organisering av regionbyer I denne rapporten behandles regionnivaringet naeligrmere Offentlig orgashynisering paring regionnivaringet er svaeligrt mangfoldig og koordineringen med fylkesmenn og fylkeskomshymuner er komplisert I dag har 38 statlige etater 36 ulike regionale inndelinger Dette vanskeligshygjoslashr samarbeid paring tvers av statlige etater og ogsaring samvirket mellom stat fylkeskommuner og komshymuner Organiseringen av regional statlig forvaltshyning maring gjennomgarings med sikte paring bedre samordshyning og et mer effektivt og ensartet moslashnster Samshymenslaringing av statlige etater slik at det blir faeligrre statlige sektororganer kan vaeligre en mulighet Tiden er moden for en reform i fylkesstrukturen med faeligrre og stoslashrre regioner Som ledd i en slik reformprosess maring regional statlig forvaltning gjennomgarings med sikte paring bedre samordning og et mer effektivt og ensartet moslashnster i organiserinshygen


160 160

150


Privat sektor

Departementene


150

140 140

130 130

120 120

110 110

100 100

90 90

80 80 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014



2016 NOU 2016 3 35 Ved et vendepunkt Fra ressursoslashkonomi til kunnskapsoslashkonomi

Kommunereformen maring medvirke til at det skapes sterke regionbyer i alle landsdeler Dette kan gi grunnlag for mer hensiktsmessig arealutnyttelse og utbyggingsmoslashnster og bedre drift av transport og videregaringende utdanning i disse byomraringdene Avhengig av framdriften i kommunereformen vil det bli behov for reformer i fylkeskommunene For aring faring en effektiv offentlig forvaltning maring en reform i fylkeskommunene sees i sammenheng med en bedre organisering av den statlige forvaltning paring regionalt nivaring Kommunereformen boslashr samtidig gi muligheter for desentralisering av statlige oppshygaver til kommunene innenfor utdanning helse NAV og paring andre omraringder Ikke minst maring en effekshytivisere kommuneplanleggingen ved aring redusere antall statlige etater som kan komme med innsigelshyser Fylkesmannens samordnende rolle boslashr styrshykes


Private virksomheter har stoslashrre frihet til aring ta i bruk ny teknologi og omstille virksomheten og stoslashrre oslashkonomiske insentiver til aring gjoslashre det Samshyspillet mellom offentlige og private aktoslashrer er dershyfor en sentral kilde til effektivitets- og produktivishytetsforbedringer i offentlig sektor I sum kjoslashper offentlig forvaltning varer og tjenester fra privat sektor for godt over 400 mrd kroner i aringret Muligshyhetene til utvikling og innovasjon maring utnyttes bedre En maring samtidig vaeligre paring vakt mot bindinshyger som kan gi merkostnader og urimelige fordeshyler til noen leverandoslashrer For aring sikre god konkurshyranse mellom offentlige og private aktoslashrer er det paring noen omraringder noslashdvendig aring skille ut offentlig virksomhet i egne selskaper

Anskaffelsesprosesser er ressurskrevende Analyser tyder paring at det kan spares mye ressurser ved aring effektivisere arbeidet med anskaffelser i offentlige virksomheter Kommisjonen mener det er behov for forenklinger i loven om offentlige anskaffelser baringde for aring fjerne lite hensiktsmesshysige administrative prosesser og for aring fremme anskaffelser med hoslashy nytte Formaringlet med loven om anskaffelser boslashr vaeligre effektiv ressursbruk Andre samfunnsmaringl ivaretas best gjennom virkeshymidler som er rettet mer direkte mot maringlet og kommisjonen mener derfor at anskaffelsesregelshyverket ikke boslashr inneholde ikke-anskaffelsesfagshylige tilleggskrav

Det er store samfunnsmessige gevinster ved oslashkt digitalisering i offentlige virksomheter bedre samhandling mellom IKT-systemer i offentlig forshy

valtning og en samordnet offentlig informasjonsshyforvaltning som ogsaring omfatter kommunesektoshyren Det er noslashdvendig aring arbeide for sterkere samshyordningsorganer med videre fullmakter enn i dag for aring hente ut gevinster ndash bedre tjenester for innbyggerne og lavere kostnader for det offentshylige ndash paring tvers av virksomheter og forvaltningsnishyvaringer

Det har vaeligrt for mange eksempler paring offentshylige IKT-prosjekter med forsinkelser og store budshysjettoverskridelser Det er noslashdvendig med bedre styring oslashkt budsjettforpliktelse mht kostnader og gevinster og en mer trinnvis utvikling av IKTshysystemene Dette antas aring gi bedre resultater over tid

Potensialet som ligger i bruk av teknologi og digital kommunikasjon maring utnyttes bedre bla i helse- og omsorgssektoren Samarbeid mellom kommunene og mellom kommunene og staten er noslashdvendig for aring faring effektive systemer for alle deler av offentlig sektor Innfoslashring av obligatorisk proshysjektmodell og opprettelsen av et Digitaliseringsshyraringd vil kunne forbedre utformingen av en del proshysjekter Kommisjonen stiller imidlertid sposlashrsmaringl ved om det trengs sterkere virkemidler for aring faring tilshystrekkelig god kvalitetssikring av nye IKT-proshysjekter Ordningen for medfinansiering kan gi finansiell drahjelp til mindre digitaliseringstiltak og bidra til oslashkt digitalisering

Teknologiraringdets innspill til Produktivitetskomshymisjonen viser at det er store muligheter for at ny og bedre bruk av teknologi kan effektivisere konshytakten mellom forvaltningen og innbyggerne og gi innbyggerne et godt helse- og omsorgstilbud som er budsjettmessig baeligrekraftig Et godt eksempel paring dette er bruk av teknologi for hjemshymebasert pleie og omsorg bla ved bruk av smarttelefoner til overvaringking av helsetilstand og sikring av trygghet Erfaringer fra kommunene i Listersamarbeidet viser at bruk av velferdsteknoshylogi kan redusere behovet for institusjonsplasser selv om antall eldre oslashker vesentlig Oslashkningen i antall eldre i aringrene som kommer vil kreve en oslashkende innsats i pleie og omsorg Det er store forshyskjeller i utgiftene mellom opphold i heldoslashgnsinshystitusjoner og omsorg organisert i egen bolig eller omsorgsboliger Det maring satses aktivt og maringlrettet paring aring utvikle og ta i bruk ny teknologi som gir stoslashrre grupper av eldre og andre omsorgstrenshygende muligheten for aring fungere i egen bolig

Oppsummert vil effektiv ressursbruk i offentshylig sektor vaeligre en vesentlig forutsetning for varingr omstilling mot en kunnskapsbasert oslashkonomi Anashylysene i kapittel 4 viser at dagens modell for


offentlig sektor ikke vil vaeligre baeligrekraftig paring lang sikt


Produktivitetskommisjonen la i sin foslashrste rapport vekt paring en bred analyse av forhold som paringvirker utviklingen av produktiviteten i oslashkonomien Proshyduktiviteten bygger paring et samspill mellom kunnshyskap bruken av kunnskap i oslashkonomisk virksomshyhet initiativ til aring utvikle naeligringsvirksomhet og til aring omstille virksomheten naringr forholdene endrer seg Aringpenhet for bruk av nye metoder og teknoshylogi fra utlandet er noslashdvendig Evnen til aring ta utnytte teknologien bestemmes i stor grad av den samlede kunnskapskapitalen Hoslashy produktivitet i Norge bygger paring slike forhold og evne til omstilshylinger og samvirke mellom ulike aktoslashrer

Produktivitetsveksten bestemmes av forbeshydringer i organisering teknologi og produkter i de enkelte oslashkonomiske virksomhetene ndash private bedrifter offentlige institusjoner frittstaringende organisasjoner mv Myndighetene kan paringvirke de oslashkonomiske betingelsene slik at virksomhetene fremmer slike forbedringer

Globalt beskrives produktivitetsutviklingen som utviklingen av en internasjonal teknologifront som representerer det beste i organisering teknoshylogi og produkter Norge kan paring enkelte omraringder bidra til aring flytte teknologifronten gjennom innovashysjon men for et lite land som Norge er teknoloshygiadopsjon fra utlandet saeligrlig viktig for produktishyvitetsvekst fordi nesten all ny teknologi utvikles i utlandet I tillegg bestemmes produktiviteten av omstillinger og overflytting av produksjon fra lavshyproduktive til hoslashyproduktive virksomheter og geografiske omraringder Konkurranse bidrar til aring realisere disse overflyttingsgevinstene

Myndighetene maring foslashrst og fremst soslashrge for at forutsetningene for produktivitetsvekst er gode Betydningen av slike forutsetninger ble diskutert i kapittel 6 i kommisjonens foslashrste rapport En stor internasjonal forskningslitteratur har analysert ulike forutsetninger Den brede gjennomgangen i foslashrste rapport droslashfter tiltak for oslashkt produktivitet paring mange felter I denne korte oppsummeringen trekker vi fram hovedpunkter under tre overskrifshyter ndash forutsetninger for produktivitetsvekst naeligringsutvikling og offentlig sektor


De viktigste forutsetningene for produktivitet handler om kunnskap og infrastruktur som legger grunnlaget for ressursbruken i privat naeligringsliv offentlig sektor og andre virksomheter Produktishyvitetsutviklingen bestemmes ogsaring av hvordan grunnleggende samfunnsinstitusjoner fungerer I nyere vekstanalyse legges det vekt paring urbaniseshyring fordi attraktive byerregioner vinner konkurshyransen om hoslashyutdannet arbeidskraft og kunnshyskapsintensive bedrifter Foslashrste rapport behandlet bla utdanning infrastruktur og urbanisering

Det er bekymringsfullt at norske skoleelever i internasjonale tester viser lave ferdigheter i basis-fag Kvalitetssvikten i grunnskolen baringde generelt og i matematikkfaget spesielt er godt dokumenshytert Denne kvalitetssvikten forplanter seg opposhyver i utdanningssystemet i form av hoslashyt frafall baringde i videregaringende skole og hoslashyere utdanning men ogsaring i form av rekrutteringssvikt til realfagshylige utdanninger Vi maring loslashfte kunnskapsutviklinshygen for de store gruppene i utdanningssystemet oslashke ferdighetene og bidra til mindre frafall blant annet ved et oslashkt tilbud av laeligreplasser Det trengs sterkere organisering og ledelse i skolen med et aringpnere arbeidsmarked for laeligrere I hoslashyere utdanshyning maring insentivene vris fra kvantitet til kvalitet Studiesoslashkende boslashr faring bedre informasjon om arbeidsmarkedsutsiktene ved ulike utdanningsshyvalg Studentene boslashr ogsaring faring sterkere oslashkonomiske insentiver til aring fullfoslashre en grad Terskelen for aring komme inn i hoslashyere utdanning boslashr heves Det er ingen mekanismer paring plass for aring sikre at studietilshybud med faring soslashkere eller svake forskningsmiljoslasher legges ned

Foslashrste rapport paringviste at valg av infrastrukturshyprosjekter spesielt i samferdselssektoren tar liten hensyn til samfunnsoslashkonomisk loslashnnsomhet Det brukes store midler paring laquofeilraquo prosjekter i den for-stand at samfunnet kan faring betydelig mer ut av resshysursene ved bedre prioriteringer I tillegg er kostshynadene i norske vegprosjekter betydelig hoslashyere enn i varingre naboland Mange samferdselsprosjekshyter har vaeligrt preget av store kostnadsoslashkninger Kommisjonen mener investeringene i samferdsel maring prioriteres ut fra sin samfunnsoslashkonomiske loslashnnsomhet og at dette boslashr prege de maringl som setshytes i Nasjonal Transportplan Det maring etableres sterkere insentiver til kostnadskontroll og shybevissthet i forprosjekteringsfasen Dette kan skje ved aring koble prosjektplanleggingen bedre sammen med finansieringsansvar Beslutningsprosessen maring sikre at de mange prosjektene i Nasjonal


Transportplan bidrar til en bedre nasjonal infrashystruktur i samferdsel

Internasjonale analyser viser at urbanisering spiller en noslashkkelrolle for utviklingen av produktishyvitet Det skyldes oslashkt samvirke og rask spredning av kunnskap og ideer i stoslashrre arbeidsmarkeder bla mellom personer med hoslashy og spesialisert utdanning

En oslashkende andel av Norges befolkning bor i store og mellomstore byer se figur 120 Stoslashrre kommuner som omfatter sammenhengende boshyog arbeidsmarkeder vil stimulere produktiviteshyten Det boslashr satses paring utvikling av sterke regionshybyer for aring sikre oslashkonomisk utvikling bredt utover landet Kommisjonen ga sterk stoslashtte til en komshymunereform som kan bidra til forenkling av styshyringssystemet og skape kommuner som selv har stoslashrre kompetanse og styringsevne

182 Naeligringsliv

Rammebetingelsene for naeligringslivet maring bidra til kontinuerlig fornyelse i organisering teknologi og produkter og omstillingsevne slik at ressurser flytter fra lite produktive til hoslashyproduktive virkshysomheter Samfunnsmessig bestemmes disse rammebetingelsene saeligrlig av skattesystemet og statlige reguleringer paring omraringder som planlegging arealbruk naeligringsetablering arbeidsmiljoslash og arbeidstilbud Den viktigste mekanismen for et produktivt naeligringsliv er gode og like konkurransshy

evilkaringr I denne rapporten har kommisjonen konshysentrert seg om koblingen mellom forskning og naeligringsliv og samspillet mellom offentlig sektor og naeligringslivet spesielt naringr det gjelder IKT og digitalisering I foslashrste rapport behandlet kommishysjonen konkurransesituasjonen regulering i bred forstand spesielt byggenaeligringen naeligringspolishytikk klimapolitikk og eierskap

Det er store forskjeller i produktivitet mellom bedrifter og naeligringer som er utsatt for internasjoshynal konkurranse og de som i liten grad er det Kommisjonen anbefalte en systematisk gjennomshygang av konkurransesituasjonen i Norge her-under ved aring vurdere hvordan en kan endre reguleshyringer for aring aringpne for oslashkt konkurranse og stimulere til oslashkt produktivitet i naeligringer med liten konkurshyranse Generelt anbefalte kommisjonen et stershykere haringndhevingsregime for aring sikre konkurranseshymessig mer like forhold for offentlige og private tjenestetilbydere

Kommisjonen droslashftet sammenhengen mellom reguleringer konkurranse og produktivitet i bygshygenaeligringen i et eget kapittel Byggenaeligringen har lav produktivitetsvekst dels fordi reguleringene av sektoren har oslashkt Naeligringen har vaeligrt omfattet av et stort og oslashkende antall reguleringer som medfoslashrer betydelige merkostnader baringde for bolishyger og andre bygg se figur 121 Slike merkostnashyder betyr hoslashyere boligpriser og kan ha generelle negative virkninger for samfunnets produktivitet fordi byggevirksomheten legger beslag paring ressur-

A Andel av befolkningen i tettsted

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1900 1920 1940 1960 1980 2000

Danmark

Finland

Sverige

Island

Norge

2014

B Befolkningen 1966-2014

0

500

1 000

1 500

2 000

2 500

0

500

1 000

1 500

2 000

2 500

1966 1976 1986 1996 2006

Tuse

ner

Tuse

ner

Storbyregioner (4)

Mellomstore byregioner (16)

Smaringbyregioner

Periferi

2014

Utvikling i urbanisering

Figur 120 Utvikling i urbanisering i Norge og andre nordiske land

Kilder Statistisk sentralbyraring Statistics Iceland Statistiska centralbyraringn Statistikcentralen FN og Panda


0

50 000

100 000

150 000

200 000

250 000

0

50 000

100 000

150 000

200 000

250 000

Sakso

mko

stning

er

Tred

jepar

tskon

troll

NEK400

Energ

ikrav

Energ

imer

ke

Brann

Ly

d

Radon

Oslashkt ar

eal

tilgjen

gelig

het

Heis

Garan

ti

Univer

sell u

tform

ing u

te

Ekstrakostnader for 65 kvm leilighet som foslashlge av oslashkte reguleringskrav

Figur 121 Anslaringtte ekstrakostnader ved bygging av en 65 kvm leilighet som foslashlge av oslashkte reguleringsshykrav (TEK97-TEK10)

Kilde Selvaag

ser som kunne vaeligrt brukt mer produktivt Komshymisjonen anbefalte jevnlige kritiske gjennomganshyger av reguleringene med sikte paring forenklinger Dette er i noen grad blitt fulgt opp av myndigheshytene men nye krav om ikke-anskaffelsesfaglige hensyn i det offentlige anskaffelsesregelverket kan trekke i motsatt retning Kommisjonen la videre vekt paring at potensialet for oslashkt internasjonal konkurranse i byggenaeligringen kan vaeligre stort og at myndighetene boslashr stimulere til dette saeligrlig gjennom oslashkt digitalisering av plan- og byggeshysaksprosesser og mer effektive og forutsigbare planprosesser

Ogsaring arbeidstidsreguleringer ble droslashftet i et eget kapittel Fleksibel bruk av arbeidskraften over tid er viktig for produktiviteten I deler av offentlig sektor gir manglende fleksibilitet daringrlig utnyttelse av kapasiteten feks i helsevesenet I politiet er det paringvist lav tilgjengelighet paring de tider i uken der behovet for innsats er stoslashrst Arbeidsshytidsordningene i petroleumssektoren gir hoslashyere kostnader paring norsk sokkel enn i andre land Paring sykehusene bidrar arbeidstidsreguleringer til at en del aktivitet bare drives innenfor et forholdsvis snevert tidsrom paring dagtid slik at dyrt utstyr og infrastruktur er ubenyttet store deler av doslashgnet Ogsaring i skolen har tariffavtalte arbeidstidsreguleshyringer betydning for laeligrernes tidsbruk og skoleleshydelsens styringsrett over arbeidstiden Kommisjoshy

nen mente det var behov for oslashkt fleksibilitet og enklere reguleringer og viste til at det var oppshynevnt et eget arbeidstidsutvalg Utvalget har naring lagt fram sin rapport og kommisjonen stoslashtter flershytallets forslag til tiltak for oslashkt fleksibilitet

Kommisjonens foslashrste rapport droslashftet offentshylige stoslashtteordninger og viste til at summen av ulike former for stoslashtte til landbruket ut fra OECDs beregninger svarte til om lag 450 000 kroner per aringrsverk i 2013 se figur 122 Kommishysjonen mener at dagens landbrukspolitikk i for liten grad veier kostnadene ved budsjettstoslashtte skjerming unntak fra klimamaringl og saeligrskilte skatshytefordeler opp mot nytten av de maringlene man oslashnsker aring oppnaring

Rapporten droslashftet ogsaring sposlashrsmaringl knyttet til en mest mulig effektiv klimapolitikk Klimapolitikken boslashr vaeligre sektorovergripende og kostnadseffektiv Maringl om innenlandske utslippsreduksjoner og sekshytormaringl kan foslashre klimapolitikken langt bort fra kostnadseffektivitet og boslashr derfor utformes med tilstrekkelig grad av fleksibilitet Et nasjonalt maringl boslashr uansett ikke omfatte kvotepliktig sektor

Det offentlige direkte eierskapet i norske selshyskaper er omfattende Globalisering raske teknoshylogiskift og oslashkt konkurranse stiller oslashkte krav til eierskapsforvaltningen Som foslashlge av dette har eierskapet internasjonalt blitt mer differensiert mens eirskapsmangfoldet i Norge fortsatt er


Figur 122 Norsk jordbruksstoslashtte per aringrsverk 1986ndash2013 Tusen 2013-kroner

Kilde OECD

Jordbruksstoslashtte per aringrsverk

1986 1990 1994 1998 2002 2006 0

100

200

300

400

500

600

0

100

200

300

400

500

600

Skjermingsstoslashtte

Jordbruksfradraget

Budsjettstoslashtte

2013

vesentlig mer begrenset Dette kan skyldes det store statlige eierskapet men ogsaring at skatteshysystemet i stor grad favoriserer privat investering i fast eiendom og et pensjonssystem som i stoslashrre grad er basert paring offentlige loslashpende skattefinansishyerte ordninger enn paring fondsbaserte ordninger slik de har i andre land I alle tilfelle kan begrenset eierskapsmangfold paringvirke naeligringslivets evne til innovasjon globalisering og omstilling over tid

I foslashrste rapport anbefalte kommisjonen at det statlige eierskapet boslashr konsentreres til omraringder med stor markedssvikt og naturlige monopoler der privat eierskap er uegnet eller der staten ikke kan oppnaring sine maringl med eierskapet paring andre maringter

Det ble ogsaring pekt paring at Norge skiller seg fra andre land ved at baringde privatpersoner venture-fond og en del institusjonelle investorer ser ut til aring velge bort investeringer i nye voksende bedrifter Det er en risiko for lav effektivitet som foslashlge av et omfattende offentlig eierskap av naeligringsvirksomshyhet


Ny teknologi mer kvalifisert arbeidskraft bedre ledelse og bedre organisering av arbeidet er drivshykrefter for produktivitetsutviklingen baringde i offentshylig og privat sektor Men offentlig sektor har ikke samme konkurransepress til omstillinger som prishyvate bedrifter

I foslashrste rapport viser kommisjonen at det er store forskjeller i effektivitet mellom ulike offentshylige enheter og virksomheter Analyser gjort med avanserte datametoder (DEA ndash Data Envelopment Analysis) viser forskjeller i effektivitet paring mellom 15 og 45 pst innen omraringder som universitet og hoslashyskoler politidistrikter sykehus og barnehage Forskjeller i bruk av operasjonskapasitet ved norshyske sykehus ble illustrert i figur 123 som viser at i gjennomsnitt bare vel halvparten av tilgjengelig tid ble benyttet til operasjoner Kapasitetsutnyttelshysen varierte fra 38 til 68 pst mellom sykehusene Til sammenligning viser en gjennomgang av kapashysitetsutnyttelsen i Nederland og Storbritannia i denne rapporten baringde en hoslashyere gjennomsnittsutshynyttelse og en hoslashyere utnyttelse blant de beste sykehusene

Det maring legges opp til at offentlige virksomheshyter mer systematisk kan laeligre av enheter og virkshysomheter som fungerer best og har stoslashrst effektishyvitet Generelt maring oppmerksomheten flyttes fra bevilgninger til de faktiske resultatene for innbygshygerne

Samhandlingsreformen krever oslashkt kapasitet og kompetanse i kommunene Organiseringen av kollektivtransport og bolig- og naeligringsutvikling i storbyomraringdene vanskeliggjoslashres av oppsplittede ansvarsomraringder Kommunestrukturen er et vesentlig hinder for god utnyttelse av ressursene Mange av dagens kommuner er for smaring til aring ha kapasitet og kompetanse til aring drive krevende tjeshynester og lokalt utviklingsarbeid I de litt stoslashrre kommunene gir kommunegrenser som avviker sterkt fra naturlige bo- og arbeidsomraringder betydeshylig administrativt merarbeid knyttet til samarbeid felles avklaringer kjoslashp av tjenester planlegging av kollektivtransport mv

Sammenligninger mellom kommunene avdekshyker store forskjeller i tjenestetilbudet Potensialet for effektivisering kan anslarings til opp mot 30ndash35 pst for kommuner med lav effektivitet dersom de utnytter ressursene like godt som de mest effekshytive kommunene En kommunereform maring sikre en mer effektiv kommunestruktur med oslashkt kvalishytet i tjenestene og bedre utnyttelse av stordriftsshyfordeler Saeligrlig i tettbygde omraringder maring kommushynestrukturen tilpasses slik at sammenhengende bolig- og arbeidsomraringder kan faring felles styringsorshyganer en mer effektiv virksomhet og bedre muligshyhet for planlegging

Det boslashr vurderes om stoslashrre kommuner kan faring utfoslashre oppgaver som i dag tilligger stat eller fylshykeskommune Etter en kommunereform vil stoslashrre kommuner kunne begrunne mindre statlig sty-ring og stoslashrre kommunal handlefrihet


Utnytting av operasjonskapasitet

0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100

St Olav

Hagev

ik

Larv

ik

Namso

s

Mar

tina

Hanse

n

Kristia

nsan

d

Toslashnsbe

rg

RoslashrosBod

oslash

Sarps

borg

Ahus

FoslashrdeM

oss

Leva

nger

Trom

soslash

Hauke

land

Fredr

iksta

d

Voss

Stava

nger

Aringlesun

d

Dram

men

Baeligru

m

Kristia

nsun

dVold

a

Kongs

vinge

r

Nordf

jord

Kongs

berg

Harsta

d

Laeligrd

al

Gjenno

msn

itt

Figur 123 Utnytting av operasjonskapasitet Prosent av stuetid mellom kl 8 ndash16

Kilde Sykehusenes operasjonsplanleggingssystem og Riksrevisjonen

Kommuner med hoslashye inntekter har som regel bedre tjenestetilbud enn kommuner med lavere inntekter Det er samtidig stor spredning mellom kommuner paring samme inntektsnivaring Svake resultashyter i internasjonale sammenligninger av grunnshyskolen og frafallet i videregaringende skole reiser sposlashrsmaringl ved om eierskapet til og ledelsen av skoshylene er profesjonelt nok i kommunesektoren

Omfanget av handlingsplaner oslashremerking og refusjonsordninger boslashr begrenses Dagens innshytektssystem legger til grunn at smaringdriftsulemper er en ufrivillig kostnad for kommunene og komshypenseres derfor fullt ut Det er uheldig hvis man vil basere en kommunereform paring frivillige samshymenslaringinger

Til tross for rammefinansieringen styrer stashyten i for stor detalj hvordan kommunesektoren skal loslashse sine lovparinglagte oppgaver Ansvarsforholshydene for tjenestetilbudet blir uklare Oppgaveforshydelingen maring revurderes slik at oppgaver som delegeres blir et tydelig lokalt ansvar Naringr det gjelshyder digitalisering av kommunesektoren mener imidlertid kommisjonen at store potensielle gevinshyster tilsier en stoslashrre grad av sentral styring enn det som er tilfelle i dag Refusjons- og tilskuddsshyordninger som svekker effektiviteten i kommunal tjenesteyting boslashr gjennomgarings og strammes inn

Stoslashrre og mer robuste kommuner vil gi oslashkt rom for slik delegering Stoslashrre frihet til aring utfoslashre

oppgaver i samsvar med lokale forhold og vilkaringr vil bedre forutsetningene for effektiv drift Systeshymatiske forsoslashk som foslashlges av evaluering og fjershyning av regler som legger unoslashdvendige begrensshyninger paring kommunene vil vaeligre et godt alternativ

Nesten 90 pst av den norske befolkningen bor naring i byer og byregioner Betydningen av produktishyvitetsutvikling i byomraringder boslashr derfor faring stoslashrre plass i politikkutformingen Dette handler om aring motvirke agglomerasjonsulemper og utloslashse aggloshymerasjonsgevinster gjennom gode transportshysystemer og utbyggingsmoslashnstre Videre kreves det bedre styring i byregioner for aring sikre helhetshylige areal- og transportloslashsninger samt aring utloslashse potensialet for verdiskaping og innovasjon

184 Reformer

Den foslashrste rapporten hadde et eget kapitel om erfaringer fra gjennomfoslashring av reformer Det kan vaeligre krevende aring gjennomfoslashre stoslashrre endringer fordi resultater og gevinster foslashrst kommer etter noen tid mens det kan vaeligre personer og grupper som merker kostnader og ulemper mye raskere Skattereformen av 1992 og pensjonsreformen er eksempler paring vellykkede reformer som har bidratt til oslashkt produktivitet og bedre bruk av tilshygjengelige arbeidsressurser Disse omfattende reformene var preget baringde av godt forarbeid og


bredt politisk samarbeid Reformene i kraftmarkeshydet og telemarkedet har ogsaring gitt store gevinster Ogsaring her var det bred politisk stoslashtte og dialog med beroslashrte parter Forslaget til kommunereform fra Arbeiderpartiregjeringen i 1995 fikk ikke tilshyslutning i Stortinget fordi alle opposisjonspartishyene gikk imot NAV-reformen kan neppe betegnes som vellykket Noe av forklaringen ligger i at den vedtatte reformen i liten grad bygger paring de faglige tilraringdingene i den utredning som forelaring

I sin oppsummering understreker kommisjoshynen behovet for aring etablere tilstrekkelig bred polishytisk stoslashtte for aring kunne gjennomfoslashre stoslashrre reforshymer Det er viktig med god kommunikasjon med grupper som saeligrlig beroslashres av reformen Samshyfunnsoslashkonomiske gevinster ved reformer og ogsaring kostnader ved mislykkede reformer kan vaeligre

store Det maring foretas utredninger der baringde kostshynader gevinster og byrdefordeling blir noslashye vurshydert Utredningene boslashr fortrinnsvis gjoslashres av uavshyhengige eksperter og fagfolk Foslashr beslutninger fattes maring alternative loslashsninger vaeligre vurdert Kommisjonen anbefaler bruk av forsoslashk paring enkeltshyomraringder der dette kan vaeligre hensiktsmessig og understreker betydningen av en god utredshyningsinstruks og etterlevelse av denne Paring en rekke omraringder der kommisjonen anbefaler tiltak er det imidlertid ikke mangel paring utredninger eller analyser om hva som boslashr gjoslashres Det kreves mer langsiktighet i politikken med sterkere orienteshyring mot resultater som kan oppnarings Oslashkt vekt paring produktivitet kan gi bedre grunnlag baringde for vekst og velferd


Kapittel 2

Mandat og arbeidet i kommisjonen

21 Mandatet

Kommisjonen ble oppnevnt ved kongelig resolushysjon 7 februar 2014 og fikk foslashlgende mandat

laquoParing lang sikt bestemmes velferdsutviklingen i Norge foslashrst og fremst av vekstevnen i fastlandsshyoslashkonomien Vekstevnen avhenger saeligrlig av arbeidsinnsats og produktivitetsutviklingen Varingr evne til aring utvikle og anvende kompetanse og resultater fra forskning utviklingsarbeid og nyskaping staringr dermed sentralt Produktiviteshyten i norsk oslashkonomi holdt seg godt oppe gjenshynom 1990-tallet og fram til midten av forrige tiaringr De siste aringrene har imidlertid veksten i proshyduktiviteten vaeligrt svak Selv om dette er et trekk vi ogsaring finner i en del andre land er det bekymringsfullt for framtidig inntekts- og velshystandsutvikling For aring analysere aringrsakene til svakere produktivitetsutvikling og foreslaring proshyduktivitetsfremmende tiltak opprettes det en produktivitetskommisjon

Produktivitetskartlegging gir ikke alene klare politikkimplikasjoner God oslashkonomisk politikk maring styrke evnen til omstilling og innoshyvasjon Kommisjonens hovedoppgave er aring fremme konkrete forslag som kan styrke proshyduktivitet og vekstevne i norsk oslashkonomi baringde i konkurranseutsatt skjermet og offentlig sekshytor For at tiltak skal kunne settes i gang raskt oppfordres kommisjonen til loslashpende aring komme med anbefalinger og forslag til tiltak saring snart arbeidet gir grunnlag for dette Kommisjonens anbefalinger maring vaeligre samfunnsoslashkonomisk funderte og ha som formaringl aring styrke hele oslashkonoshymiens evne til omstilling og innovasjon Komshymisjonen maring basere sitt arbeid paring det nyeste innenfor internasjonalt arbeid paring produktivishytetsomraringdet bla ved aring inkludere betydningen av effektiv regulering for hele oslashkonomien

Arbeidet deles i to faser

Foslashrste fase skal ende opp med en innledende rapport der kommisjonen bla skal ndash vurdere produktivitetsutviklingen i Norge

de siste tiaringrene og sammenligne med utvikshylingen i andre land identifisere aringrsaker til at veksten i produktiviteten har vaeligrt svashykere etter midten av forrige tiaringr undersoslashke om omslaget har vaeligrt klart sterkere i noen (grupper av) naeligringer enn i andre og ev identifisere bakgrunnen for dette

ndash identifisere paring hvilke omraringder Norge har saeligrlige utfordringer sammenlignet med andre land naringr det gjelder effektivitet og rammevilkaringr for naeligringsvirksomhet og offentlig tjenesteproduksjon og peke ut ev omraringder der Norge er langt fremme

ndash vurdere hvilke omraringder som boslashr vies saeligrshyskilt oppmerksomhet i det videre arbeidet

ndash sammenfatte konkrete anbefalinger komshymisjonen har gitt i loslashpet av arbeidets foslashrste fase samt supplere med ev ytterligere konshykrete anbefalinger

Den innledende rapporten skal leveres innen ett aringr etter at kommisjonen er nedsatt og boslashr gi en klar retning for kommisjonens videre arbeid med raringd om hvordan produktiviteten i norsk oslashkonomi kan oslashkes framover baringde i naeligringslishyvet og offentlig sektor Analysen av aringrsakene til svak produktivitetsutvikling boslashr legges opp slik at den blir et godt utgangspunkt for utforshymingen av framtidig politikk Kommisjonen boslashr ta stilling til om det er behov for ytterligere analyser av sektorer eller omraringder og ev foreshyslaring videre oppfoslashlging dersom kommisjonen ikke selv kan forestaring videre utredning

Etter foslashrste fase kan Finansdepartementet presisere kommisjonens mandat Det legges i utgangspunktet til grunn at kommisjonen i den andre fasen av sitt arbeid konsentrerer seg om et utvalg av problemstillinger og gir spesifikke anbefalinger til tiltak som kan oslashke produktiviteshy


ten paring de omraringdene som studeres Ogsaring i denne fasen oppfordres kommisjonen til aring komme med loslashpende anbefalinger Kommisjoshynen kan velge aring foslashlge opp ulike omraringder i egne delrapporter Kommisjonen vil faring en endelig tidsfrist paring ett aringr for andre fase av arbeidet Endelig tidsfrist fastsettes naringr kommisjonen har lagt fram den innledende rapporten

I sitt arbeid skal kommisjonen trekke paring erfaringer fra produktivitetskommisjoner i andre land saeligrlig Danmark men ogsaring Austrashylia og New Zealand Kommisjonen boslashr ogsaring trekke inn studier som sammenligner vekstevshynen mellom land herunder OECDs Going for Growth Verdensbankens Doing Business-indishykator og andre studier hvor det er laget indikashytorsett som sammenligner konkurranseforshyhold mellom land Kommisjonen boslashr ogsaring se hen til effektivitet i anvendelsen av natur- og miljoslashkapital Kommisjonen boslashr soslashke aring gi et best mulig bilde av produktivitetsutviklingen i offentlig sektor basert paring eksisterende og eventuelt nye indikatorer og undersoslashkelser Kommisjonen boslashr ogsaring belyse hvordan teknoshylogisk framgang oslashkt kvalitet paring arbeidskraften og endret organisering baringde internt i og melshylom virksomheter kan bidra til produktivitet i offentlig og privat sektor

Kommisjonen boslashr ha en arbeidsform der problemstillinger og foreloslashpige resultater fra arbeidet gis en aringpen droslashfting Dette kan gjoslashres ved aring arrangere seminarer og moslashter der represhysentanter for aktuelle naeligringer offentlige virkshysomheter og arbeidslivets organisasjoner invishyteres sammen med forskere og andreraquo

Produktivitetskommisjonens foslashrste rapport NOU 2015 1 laquoProduktivitet ndash grunnlag for vekst og velshyferdraquo ble overlevert finansminister Siv Jensen 10 februar 2015 Rapporten har en bred tilnaeligrming til produktivitet og gir grunnlag for aring droslashfte tiltak for oslashkt produktivitet paring mange omraringder Det ble foreslaringtt tre hovedomraringder for det videre arbeidet 1 Teknologi utvikling og innovasjon ndash en kunnshy

skapsbasert oslashkonomi 2 Bedre bruk av arbeidskraftsressursene 3 Tiltak for oslashkt produktivitet i offentlig sektor

Det videre arbeidet var ikke ment aring oppdatere arbeidet fra foslashrste rapport men aring garing spesielt inn paring de tre temaene ovenfor og komme med analyshyser og anbefalinger Det videre arbeidet erstatter dermed ikke den foslashrste rapporten men garingr videre inn paring de tre nevnte temaene Mandatet for komshymisjonens videre arbeid ble presisert av finansshy

ministeren i brev 16 april 2015 der hun ga sin stoslashtte til temaene Kommisjonen ble bedt om aring fortsette den aringpne arbeidsformen med seminarer og invitasjoner til innspill

I andre fase har kommisjonen hatt foslashlgende sammensetning Professor Joslashrn Rattsoslash (leder) Trondheim Professor Kjell Gunnar Salvanes Bergen Professor Peter Birch Soslashrensen Danmark

(fram til august 2015) Spesialraringdgiver Tore Eriksen Oslo Direktoslashr Marianne Andreassen Oslo Direktoslashr Simen Vier Simensen Oslo Forretningsfoslashrer Hans Olav Karde Tromsoslash Direktoslashr Christine Benedichte Meyer Bergen Styreleder og selvstendig naeligringsdrivende

Siri Beate Hatlen Baeligrum Konserndirektoslashr Toril Nag Stavanger

Sekretariatet har vaeligrt ledet av avdelingsdirektoslashr Erik Storm fra Finansdepartementet Sekretariashytet har ellers bestaringtt av medarbeidere i Finansshydepartementet Kommunal- og moderniseringsshydepartementet Kunnskapsdepartementet Naeligringsshyog fiskeridepartementet og Statistisk sentralbyraring


Kommisjonen har hatt aringtte moslashter i andre fase Kommisjonen har invitert forskere fagpersoner og partene i arbeidslivet for aring belyse trekk og utfordringer knyttet til de tre utvalgte temaene

Svein Gjedrem og Jostein Askim har foredratt om effektivitet i offentlig sektor Karl-Christian Agerup og Anne Kjersti Fahlvik har innledet om forskning og innovasjon Kjell Salvanes Knut Roslashed og Espen Moen innledet om arbeidsliv og bruk av arbeidskraftsressursene Styring og insenshytiver i offentlig sektor ble belyst av Halvard Kilde Tom Colbjoslashrnsen og Ola Kvaloslashy Roger Schjerva innledet om bruk av IKT i offentlig sektor Erik Arnold Gunnar Sivertsen og Mats Benner har foredratt om styring finansering og vilkaringr for forskning i Norge Olav Spilling Knut Haanaeligs og Arvid Halleacuten droslashftet kobling mellom forskning og naeligringsliv Nils-Henrik M von der Fehr innledet om fristilling av UH-institusjoner Haringvard Devold foredro om barrierer for innovasjon Erling Holmoslashy belyste produktivitet og offentlige finanser Stein Reegaringrd foredro om arbeidsmarkedet Edwin Leuven og Roger Bjoslashrnstad droslashftet kompetanseshybehovet Kommisjonen hadde 22 juni 2015 et moslashte med OECD der Dirk Pilat Dan Andrews Joanna Caddy og Ronnie Downes innledet om proshy


duktivitet kompetanse og offentlige finanser Torfinn Harding har bidratt til kommisjonens arbeid Foslashlgende notater fra innlederne er mottatt av kommisjonen ndash Tom Colbjoslashrnsen Ledelse og styring i offentlig

sektor ndash Mats Benner Gjennombruddsforskningens

vilkaringr i Norge ndash Ola Kvaloslashy Insentiver i offentlig sektor ndash Knut Haanaeligs Kobling mellom forskning

og naeligringsliv ndash Difi Offentlige anskaffelser og effektivitet

i offentlig sektor ndash Teknologiraringdet Denne gangen er det

personlig Digitalt skifte i offentlig sektor

Kommisjonen har ogsaring i andre fase lagt vekt paring en aringpen arbeidsform Hoslashringsuttalelser til foslashrste rapshyport er lagt ut paring nettsidene Det har vaeligrt mulig aring komme med innspill paring produktivitetskommisjoshynenno og foredragene som er holdt for kommishysjonen og tilknyttede notater er blitt lagt ut der

Kommisjonen har holdt tre seminarer som har vaeligrt aringpne for pressen og overfoslashrt paring nett-tv Orgashynisasjonene i arbeids- og naeligringslivet og releshyvante institusjoner har vaeligrt invitert Foslashlgende seminarer er gjennomfoslashrt ndash 9 november 2015 laquoOffentlig sektor i endringraquo

Generelle innledninger av kommunal- og moderniseringsminister Jan Tore Sanner og leder av Produktivitetskommisjonen Joslashrn Rattsoslash Muligheter og utfordringer sett fra en leders perspektiv ble droslashftet av Marianne Andreassen Eva Hildrum og Christine Meyer

ndash 26 november 2015 laquoArbeidsintegrering ndash noslashkshykelen til god samfunnsoslashkonomiraquo Statssekreshytaeligr Kristian Dahlberg Hauge i Arbeids- og sosishyaldepartementet innledet om myndighetenes rolle i arbeidsintegreringen Knut Roslashed og Anne Britt Djuve presenterte kunnskapsshygrunnlaget Kjell Salvanes belyste hvorfor kompetanse blir viktig Sjefsoslashkonom i LO Stein Reegaringrd og direktoslashr i NHO Svein Oppegaard presenterte utfordringer for arbeidsmarkedet

ndash 4 februar 2016 laquoEvaluering som verktoslashy for politikkutformingraquo Finansminister Siv Jensen innledet generelt om behovet for prioriteringer og gode verktoslashy Joslashrn Rattsoslash og Oslashystein Boslashrshymer droslashftet bruken av evalueringer John Raaum presenterte et eksempel paring bruk av effektevaluering Innledningene ble etterfulgt av panelsamtale mellom innlederne

Kommisjonens leder medlemmer og sekretariat har gjennom 2015 holdt en rekke presentasjoner for organisasjoner og i andre sammenhenger Kommisjonen har bygget videre paring arbeidet fra foslashrste fase i tillegg til aring bruke internasjonale samshymenligninger og nyere forskning bla fra OECD


I henhold til regjeringens utredningsinstruks skal det redegjoslashres for oslashkonomiske administrative og andre vesentlige konsekvenser av forslag som fremmes Kommisjonen peker paring utfordringer reformer og tiltak Paring flere omraringder innebaeligrer tiltashykene endringer i organisering rammeverk og regushyleringer for aring oslashke produktivitetsveksten og bedre ressursbruken Kommisjonen har som utgangsshypunkt at de tiltak som gjennomfoslashres skal vaeligre samshyfunnsoslashkonomisk loslashnnsomme

Kommisjonen har i denne rapporten lagt vekt paring aring beskrive sentrale framtidsutsikter innenfor forskning og innovasjon arbeidsmarkedet og offentlig sektor samt anbefale tiltak for aring bedre utnyttelsen av samfunnets ressurser og oslashke proshyduktiviteten innenfor disse omraringdene

En grundig vurdering av oslashkonomiske og admishynistrative konsekvenser paring de ulike omraringdene skal vaeligre en del av forberedelsene som gjoslashres i en oppfoslashlging av kommisjonens anbefalinger i traringd med regjeringens utredningsinstruks I forarbeishydet boslashr videre kostnader gevinster og byrdefordeshyling vaeligre noslashye vurdert Alternative loslashsninger og antatte konsekvenser paring kort og lang sikt maring vaeligre godt belyst i beslutningsgrunnlaget I noen tilfeller boslashr det ogsaring vurderes aring forsoslashke ut alternashytive loslashsninger En kan eksempelvis bruke forsoslashksshyordninger for begrensede grupper for aring forbedre beslutningsgrunnlaget for reformer og tiltak Slike forsoslashk maring utformes for aring gi mulighet til laeligring Paring den maringten kan man unngaring aring gjoslashre feilshygrep som kan gjoslashre offentlig forvaltning mindre effektiv over lang tid Et godt beslutningsgrunnshylag legger til rette for effektiv og maringlrettet gjenshynomfoslashring etter at vedtaket er fattet Uten gode utredninger oslashker risikoen for at det fattes beslutshyninger som ikke kan gjennomfoslashres gir uoslashnskede virkninger eller innebaeligrer sloslashsing med samfunshynets ressurser


Kapittel 3

Omstillings- og vekstutfordringer i norsk oslashkonomi


Norge har hatt eventyrlig inntektsvekst med oljen og det er skapt oljebasert industri som kan vokse videre paring internasjonale markeder Oljen vil fortshysatt vaeligre viktig del av norsk oslashkonomi men ny innshytektsvekst maring primaeligrt skapes i nye naeligringer I saring maringte er vi ved et vendepunkt Vi maring ha et skifte fra ressursoslashkonomi til kunnskapsoslashkonomi Dette er krevende saeligrlig naringr kunnskapsproduksjonen halter

I likhet med oslashvrige OECD-land har produktivishytetsveksten i Norge avtatt de siste ti aringrene Samtishydig har norsk oslashkonomi opplevd 10ndash15 svaeligrt gunshystige aringr med store bytteforholdsgevinster overfor utlandet hoslashy aktivitet i petroleumssektoren hoslashy arbeidsinnvandring og stadig oslashkende offentlige inntekter Arbeidsledigheten har vaeligrt lav og realshyloslashnnsveksten hoslashy Mange forhold tilsier svakere tider fremover i foslashrste rekke synliggjort av det kraftige fallet i oljeprisen siden sommeren 2014 Den oslashkonomiske veksten har sakket av og arbeidsshyledigheten er oslashkende foslashrst og fremst i fylker paring Soslashr- og Vestlandet med sterk tilknytning til oljenaeligshyringen Det er lite trolig at oljesektoren igjen vil bli den kraftige vekstmotoren den har vaeligrt

Aldringen av befolkningen vil trekke veksten i arbeidstilbudet ned framover Den sterke flyktninshygestroslashmmen vil kunne avhjelpe noe av dette og trekke arbeidstilbudet opp hvis vi lykkes med aring faring de som kommer godt integrert i arbeidsmarkedet Paring lengre sikt er det grunn til aring vente at den foslashrste effekten er sterkest og dette vil trekke veksten i oslashkonomien ned Dessuten vil trolig mange av de som kommer til Norge ha lave kvalifikasjoner og daringrlig norskkunnskaper noe som vil kunne trekke produktiviteten ned

Rammeverket for den oslashkonomiske politikken har bidratt til aring dempe utslagene av oljeprisnedshygangen Foslashrst og fremst har en svakere krone vaeligrt viktig for aring legge til rette for de noslashdvendige omstillingene

Finanspolitikken har vaeligrt innrettet med tanke paring aring holde den samlede oslashkonomiske aktiviteten

oppe naringr ettersposlashrselen fra oljevirksomheten falshyler Samtidig kan en for ekspansiv finanspolitikk bremse tilpasningen til et mer konkurransedyktig loslashnns- og kostnadsnivaring svekke mobiliteten i arbeidsmarkedet og flytte arbeidskraft fra olje- og gassnaeligringen til skjermet sektor i stedet for til annen konkurranseutsatt virksomhet En slik utvikling er ikke et godt svar paring de strukturelle utfordringene norsk oslashkonomi staringr overfor

En politikk som bidrar til en balansert utvikshyling over tid kan bidra til hoslashyere oslashkonomisk vekst For Norge er det spesielt viktig at bruken av oljeinntekter legger til rette for en jevn utvikshyling i det offentlige tjenestetilbudet

Med en tredel av sysselsettingen og med et utgiftsnivaring betydelig over gjennomsnittet for EU har Norge en stor offentlig sektor Det i seg selv gjoslashr det saeligrlig viktig for Norge aring etterstrebe hoslashy produktivitet i offentlig tjenesteyting Fremover vil i tillegg aldringen av befolkningen bidra til oslashkt ettersposlashrsel etter offentlige tjenester En effektiv offentlig sektor er en noslashdvendig forutsetning for at dagens velferdsordninger kan viderefoslashres Kommisjonen har i denne og i den forrige rapporshyten pekt paring en rekke omraringder der det boslashr vaeligre mulig aring oslashke effektiviteten i offentlig sektor uten at dette vil garing ut over kvaliteten i tjenestene Ogsaring naringr det gjelder reformer av overfoslashringsordninshygene boslashr det vaeligre mye aring hente

Velstandsutviklingen bestemmes over tid av produktivitetsveksten som igjen er avhengig av en omstillingsdyktig oslashkonomi Omfattende strukshyturreformer paring 1990-tallet bidro trolig til den sterke produktivitetsveksten frem til midten av 2000-tallet Perioden med handlingsregelen har vaeligrt preget av stadig oslashkende budsjetter og med unntak av pensjonsreformen har det stort sett vaeligrt fravaeligr av omfattende strukturreformer

En kunnskapsbasert oslashkonomi er avgjoslashrende for fremtidig vekst og velstand Internasjonale erfaringer viser at land med store naturressurser gjerne investerer mindre i utdanning Norge skilshyler seg paring eacuten maringte fra denne tendensen ved at mange tar hoslashyere utdanning Samtidig er det forshy


holdsvis mange ikke fullfoslashrer utdanningen i tilshylegg til at det er tegn til at kvaliteten paring utdanninshygen ikke er saring god som den burde


Sterk vekst i Kina og andre framvoksende oslashkonoshymier bidro lenge til hoslashye priser paring olje og andre raringvarer paring 2000-tallet Oslashkt ettersposlashrsel etter varer og tjenester fra petroleumssektoren og oslashkt bruk av olje- og fondsinntekter over statsbudsjettet i traringd med handlingsregelen for finanspolitikken trakk veksten i norsk fastlandsoslashkonomi opp Norsk sokkel er en moden oljeregion og det har lenge vaeligrt ventet at aktiviteten vil avta framover se figur 31 Selv om utvinning av olje og gass fortshysatt vil gi store inntekter for Norge i mange aringr vil naeligringens bidrag til veksten i resten av oslashkonoshymien trolig avta Den kraftige nedgangen i oljeprishysen siden sommeren 2014 gjoslashr at omslaget paring kort sikt blir stoslashrre Jo raskere nedgangen kommer desto mer krevende blir omstillingene for norsk oslashkonomi de naeligrmeste aringrene

Den underliggende trendveksten i verdiskashypingen kan ikke observeres direkte men kan anslarings med utgangspunkt i statistikk og analyser Trendveksten avhenger av utviklingen i produktishyvitet kapitaltilgang og demografiske forhold her-under arbeidsinnvandring Finansdepartemenshytets beregninger i Nasjonalbudsjettet 2016 tyder

paring at den underliggende veksten i fastlandsoslashkonoshymien var om lag 3 pst ved aringrtusenskiftet mens den de siste aringrene har avtatt se figur 32 Som i Produktivitetskommisjonens forrige rapport peker Finansdepartementet (2015) paring at avdemshypingen trolig maring ses i sammenheng med en underliggende nedgang i ettersposlashrselen fra petroshyleumsnaeligringen lavere produktivitetsvekst og en aldrende befolkning

Oljeprisen har falt fra om lag 110 dollar fatet i fjor sommer til om lag 30 dollar fatet naring Staten baeligrer en stor del av tapet i form av lavere inntekshyter fra petroleumsvirksomheten Det gjoslashr at minshydre spares til framtidige generasjoner Selv om pensjonsfondet skjermer statsbudsjettet fra kortshysiktige svingninger i oljeprisen reduseres handshylingsrommet i finanspolitikken over tid dersom oljeprisen forblir paring et lavt nivaring lenge

Fallet i oljeprisen reduserer ogsaring inntektene i oljenaeligringen og forsterker selskapenes behov for aring faring ned sine kostnader Det gjoslashr at oljeselskapene naring kutter sin ettersposlashrsel etter varer og tjenester noe som trekker veksten i norsk oslashkonomi ned Hvis oljeprisen forblir lav kan flere investeringsshyprosjekter bli endret utsatt eller skrinlagt I Nasjonalbudsjettet 2016 ventes det ytterligere nedgang i petroleumsinvesteringene de to neste aringrene men fallet blir trolig mindre enn i 2015

Lavere aktivitet i oljerettet naeligringsliv gir utslag i arbeidsmarkedet Selv om sysselsettingen har fortsatt aring oslashke har arbeidsmarkedet blir grad-

Figur 31 Ettersposlashrsel fra petroleumssektoren Prosent av BNP Fastlands-Norge


0

2

4

6

8

10

12

14

16

0

2

4

6

8

10

12

14

16

1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030

Ettersposlashrsel fra petroleumssektoren

Figur 32 Vekst i BNP for Fastlands-Norge og beregnet trend Prosent


-2

0

2

4

6

8

-2

0

2

4

6

8

1991 1995 1999 2003 2007 2011 2015

Aringrlig vekst Trend

Vekst i BNP for Fastlands-Norge


vis mindre stramt Saring langt har arbeidsledigheten foslashrst og fremst steget i fylker paring Soslashr- og Vestlandet med sterk tilknytning til oljenaeligringen Ledigheshyten har falt eller vaeligrt uendret i flertallet av de oslashvrige fylkene Arbeidsledigheten maringlt ved AKU har tatt seg markert opp det siste aringret og utgjorde sesongjustert 46 pst av arbeidsstyrken i 3 kvarshytal se figur 33 Gjennomsnittet for 2014 var 35 pst Den registrerte ledigheten har oslashkt mer mode-rat det siste aringret Registrert ledighet utgjorde 31 pst av arbeidsstyrken i desember (sesongjustert) opp fra 28 pst som gjennomsnitt for 2014

Paring den annen side vil nedgangen i oljeprisen isolert sett trekke opp veksten i verdensoslashkonoshymien Lave renter og andre pengepolitiske tiltak saeligrlig i de tradisjonelle industrilandene stoslashtter ogsaring opp under den oslashkonomiske aktiviteten Vekshysten hos Norges handelspartnere har tatt seg forshysiktig opp fra et lavt nivaring i 2012 og 2013 Utviklinshygen er fortsatt ustabil og ujevnt fordelt mellom landene Internasjonal oslashkonomi ventes aring ta seg videre opp neste aringr drevet av bedring i de tradisjoshynelle industrilandene Oppgangen er moderat i Europa mens utsiktene er forholdsvis gode i ameshyrikansk oslashkonomi Selv om veksten i Kina og flere andre fremvoksende oslashkonomier ser ut til aring garing noe ned vil disse landene fortsatt gi betydelige bidrag til den samlede veksten i verdensoslashkonomien

Kronen har svekket seg markert de siste to-tre aringrene Det styrker konkurranseevnen for eksportshybedrifter leverandoslashrer til oljevirksomheten og

Arbeidsledighet

0

1

2

3

4

5

0

1

2

3

4

5

2000 2003 2006 2009 2012 2015

AKU-ledighet

Registrert ledighet

andre bedrifter som moslashter konkurranse fra utlanshydet i det norske hjemmemarkedet Kronesvekkelshysen er en sentral stoslashtdemper for oslashkonomien og bidrar sammen med sterkere internasjonal vekst til oslashkt eksport fra fastlandsoslashkonomien Det er samshytidig stor usikkerhet forbundet med valutakurser og utviklingen i kronekursen kan raskt snu Det ventes at oppgang i fastlandsindustriens investeshyringer vil trekke aktiviteten i norsk oslashkonomi opp fremover Sammen med lavere rente og en ekspanshysiv finanspolitikk bidrar det til aring dempe utslagene i aktivitet og sysselsetting av lavere oljepris Det letshyter omstillingskostnadene for norsk oslashkonomi

Ogsaring lavere loslashnnsvekst bidrar til aring bedre konshykurranseevnen for norske bedrifter se figur 34 Loslashnnsoppgjoslashret i aringr legger til rette for en klart lavere aringrsloslashnnsvekst enn i de foregaringende aringrene Den krevende situasjonen for virksomheter som leverer til oljevirksomheten ventes aring foslashre til moderat loslashnnsvekst ogsaring i 2016 Kostnadsnivaringet vil fortsatt vaeligre klart hoslashyere enn hos varingre hanshydelspartnere

Til tross for at den oslashkonomiske veksten har avtatt er veksten i boligprisene fortsatt hoslashy for lanshydet sett under ett Oslashkt urbanisering og forskjeller i aktivitet og inntektsutvikling har bidratt til regioshynale forskjeller i boligprisutviklingen Oslashkt aktivitet i petroleumsnaeligringen har for eksempel bidratt til at Rogaland er fylket der prisene paring brukte boliger har steget mest i perioden siden 2003 Tilsvarende ser vi naring at avtakende aktivitet i petroleumsnaeligrinshy

80

90

100

110

120

130

140

150

80

90

100

110

120

130

140

150

2000 2003 2006 2009 2012 2015

Relative timeloslashnnskostnader nasjonal valuta

Relative timeloslashnnskostnader felles valuta

Timeloslashnnskostnader

Figur 33 Arbeidsledighet i prosent av arbeids- Figur 34 Timeloslashnnskostnader for ansatte i styrken Sesongjusterte tall industrien Norge relativt til varingre handelspartnere

Indeks 2000=100 Kilder Arbeids- og velferdsdirektoratet og Statistisk sentralshybyraring Kilde Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjoslashrene

(TBU)


Raringoljepris

140 140

120

Faktisk

02feb15

04des15

120

100 100

80 80

60 60

40 40

15jan1620 20

0 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017



gen bidrar til at boligprisene utvikler seg svakere i Rogaland enn i andre deler av landet

Kortsiktige utviklingstrekk i oslashkonomien siden kommisjonens foslashrste rapport

Bildet som ble tegnet i kommisjonens foslashrste rapshyport om petroleumsvirksomhetens avtakende rolle som drivkraft til veksten i fastlandsoslashkonoshymien er enda mer markert naring med en lavere oljeshy

pris Utsiktene vurderes naring som litt svakere enn i februar 2015 Oljeprisen er lavere se figur 35 og legger en demper paring ettersposlashrselen etter varer og tjenester fra petroleumsvirksomheten Arbeidsleshydigheten har oslashkt siden sommeren 2014 foslashrst og fremst paring Soslashr- og Vestlandet der petroleumsvirkshysomheten er saeligrlig viktig for oslashvrig naeligringsliv

Styringsrenten er satt ned og kronekursen har svekket seg ytterligere siden forrige rapport se figur 36 Paring kort sikt er det utviklingen i krone-

Importveid kronekurs

85

90

95

100

105

110

115

85

90

95

100

105

110

115

112015 312015 512015 712015 912015 1112015 112016

Figur 36 Importveid kronekurs Indeks 1995=100

Kilde Macrobond


kursen som er viktigst for konkurranseevnen til tradisjonell eksportvirksomhet Loslashnnsveksten har avtatt men er fortsatt hoslashyere enn hos flere av varingre handelspartnere

Utviklingen i flyktningsituasjonen representeshyrer en betydelig usikkerhet for norsk oslashkonomi og offentlige finanser Tilstroslashmmingen av asylsoslashkere oslashkte dramatisk utover hoslashsten 2015 Etter framlegshygelsen av Nasjonalbudsjettet 7 oktober la Regjeshyringen 30 oktober fram et tillegg til statsbudsjetshytet med bakgrunn i den store tilstroslashmmingen av asylsoslashkere I tillegget til statsbudsjettet ble det anslaringtt 33 000 asylankomster i baringde 2015 og 2016 mens anslaget i Nasjonalbudsjettet var 11 000 hvert av aringrene Til sammen vil asylankomstene i disse to aringrene da tilsvare over 1 pst av den norske befolkningen noe som er hoslashyt sammenliknet med de fleste andre europeiske land Den oslashkte tilshystroslashmmingen ble isolert sett anslaringtt aring medfoslashre 95 mrd kroner i oslashkte utgifter paring statsbudsjettet i 2016 og vel 18 mrd kroner i oslashkte utgifter i 2015 (ved nysalderingen av budsjettet) Ved aring se paring kostnadene til bla saksbehandling asylmottak og diverse integreringstilskudd ble samlede kostnashyder over en seksaringrsperiode av til sammen 66 000 asylankomster anslaringtt til 85 mrd kroner Det er da ikke tatt hensyn til oslashkte skatteinntekter ved at asylsoslashkere etter hvert kommer i arbeid

Den samlede virkningen av innvandring paring offentlige budsjetter og verdiskaping per innbygshyger er usikker og vil avhenge av flere forhold saeligrshy

lig hvor godt man lykkes med aring faring innvandrerne integrert i arbeidsmarkedet For flyktninger og asylsoslashkere er kostnadene saeligrlig store de foslashrste aringrene da etableringskostnadene er betydelige Analyser fra Statistisk sentralbyraring viser betydelige kostnader for det offentlige ved innvandring fra fattige land (Holmoslashy og Stroslashm 2013) Beregninshygene illustrerer hvor viktig det er at de som komshymer vinner innpass i arbeidsmarkedet Selv om en vellykket integrering er samfunnsoslashkonomisk saeligrdeles loslashnnsomt og et avgjoslashrende overordnet suksesskriterium vil det samtidig kunne bidra til lavere produktivitet i makro Aringrsaken til dette er at arbeidsstokken ikke er homogen ndash de nye som kommer inn har i mange tilfeller lavere produktishyvitet enn de som er der fra foslashr bla paring grunn av svake norskkunnskaper og svak kompetanse Tilshytak for mobilisering av innvandrere inn i arbeidsshymarkedet er diskutert i kapittel 6


Produktivitetsveksten i Fastlands-Norge i perioshyden 1970ndash2004 var noe hoslashyere enn i de fleste andre OECD-land I de markedsrettede fastlandsshynaeligringene falt produktivitetsveksten fra om lag 3 pst per aringr i perioden 1996ndash2005 til 08 pst i perioshyden 2006ndash 2014 se figur 37 Noe av denne nedshygangen maring antas aring vaeligre konjunkturelt betinget men ogsaring strukturelle faktorer kan ha trukket


1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 -3

-2

-1

0

1

2

3

4

5

-3

-2

-1

0

1

2

3

4

5

08 pst

3 pst




Arbeidsproduktivitet i utvalgte OECD-land 150 150

145

Tyskland

USA

Fastlands-Norge

145Sverige

140

135

130

125

120

115

110

105

100

Danmark 140

135

130

125

120

115

110

105

100 1995 1998 2001 2004 2007 2010 2013

Figur 38 Utvikling i arbeidsproduktivitet i utvalgte OECD-land Indeks 1995=100

Kilder OECD og Statistisk sentralbyraring

produktivitetsveksten ned Siden 1995 har pro- Ogsaring 2008 var det oppgang i sysselsettingen duktivitetsutviklingen i Norge vaeligrt sterkere enn i mens veksten i produksjonen stoppet opp og ga et Tyskland og Danmark og paring linje med Sverige fall i produktiviteten Norsk oslashkonomi befant seg i men svakere enn i USA slik figur 38 viser Samti- sluttfasen av en oppgangskonjunktur i disse dig har alle landene en svekket produktivitets- aringrene med press paring kapasiteten i de fleste naeligrinshyvekst etter 2007 bla foraringrsaket av finanskrisen ger Samtidig ble Norge rammet av de internasjo-

Den lave produktivitetsveksten i 2006 og 2007 nale virkningene av finanskrisen Det var derfor i norsk fastlandsoslashkonomi henger sammen med en grunn til aring vente en viss demping av produksjonsshysterk vekst i sysselsettingen maringlt i antall timeverk og produktivitetsveksten Den sterke sysselset-

Boks 31 Norsk produktivitetsparadoks

Investeringene i FoU i Norge har vaeligrt lavere gi seg utslag i hoslashyere maringlt produktivitet Ved aring enn i mange sammenlignbare land samtidig bruke kjoslashpekraftspariteter med basisaringr i 1997 som produktivitetsveksten for Fastlands-Norge foslashr bytteforholdsforbedringen maringles produktivishyhar vaeligrt hoslashyere enn i de fleste av disse landene tetsnivaringet i Norge til om lag aring vaeligre paring hoslashyde fra midten av 1990-aringrene Dette har av bla med nivaringet i Sverige og Frankrike i 2005 men 7 OECD blitt omtalt som det norske produktivi- og 3 prosent lavere enn i henholdsvis USA og tetsparadokset Tyskland

Brasch (2015) har analysert aringrsakene til I tillegg viser Brasch at den hoslashye vekstraten dette og hvorvidt utviklingen representerer et kan forklares med en empirisk modell som tar paradoks Analysen bestaringr i aring gjennomgaring hvor- hensyn til utviklingen i baringde FoU kapital dan produktivitetsnivaring og produktivitetsvekst humankapital og avstanden til teknologifronten maringles Basert paring disse resultatene konkluderer

I en situasjon hvor landene som sammenlig- Brasch med at det ikke er grunn til aring hevde at nes har ulik naeligringsstruktur og hvor byttefor- produktivitetsutviklingen i Norge har vaeligrt parashyholdet bedres slik Norge opplevde fra 1998 vil doksal en prisstigning paring eksportvarer feilaktig kunne


tingsveksten skyldtes hovedsakelig den hoslashye arbeidsinnvandringen etter EU-utvidelsen i 2004 Det ser ut til at en betydelig andel av de som kom til Norge ble sysselsatt i relativt arbeidsintensive naeligringer Dette reduserte isolert sett produktivishyteten for oslashkonomien sett under ett

En del av produktivitetsfallet kan tolkes som et resultat av at sammensetningen av arbeidskrafshytens har endret seg i favoslashr av timeverk med lavere loslashnn enn gjennomsnittet Gitt at forskjeller i timeshyloslashnn i stor grad avspeiler forskjeller i produktivishytet kan man si at denne sammensetningseffekten har bidratt til aring redusere arbeidsproduktiviteten Brasch Cappelen og Iancu (2015) finner at denne effekten alene forklarer en fjerdedel av produktivishytetsfallet etter 2005 Sammenfallet i tid gjoslashr det naeligrliggende aring tolke denne sammensetningseffekshyten som et resultat av arbeidsinnvandringen men denne hypotesen er ikke undersoslashkt i Brasch mfl

Over tid avhenger produktivitetsveksten i Norge av evnen til aring flytte teknologifronten gjenshynom innovasjon og ved aring ta i bruk teknologi som utvikles i utlandet I tillegg til slike laeligringseffekter bestemmes produktiviteten av omstillinger og ved overflytting av produksjon fra lavproduktive til hoslashyproduktive virksomheter og geografiske omraringder

For et lite land som Norge er teknologiadopshysjon fra utlandet avgjoslashrende for produktivitetsshyvekst fordi nesten all ny teknologi utvikles i utlanshydet Aringpenhet overfor omverdenen i form av hanshydel utenlandsk eierskap og mobilitet av mennesshyker bidrar til aring lette teknologiadopsjon Et lands evne til aring utnytte teknologi som er utviklet i utlanshydet bestemmes i stor grad av den samlede kunnshyskapskapitalen som igjen paringvirkes av utdanningsshyog forskningssystemet Disse forholdene droslashftes naeligrmere i kommisjonens foslashrste rapport (kapittel 6) og i denne rapporten i kapittel 5 og 6

Hvordan har petroleumsvirksomheten paringvirket produktivitetsveksten i fastlandsoslashkonomien

Petroleumsvirksomheten har endret norsk naeligringsstruktur gjennom tre mekanismer For det foslashrste har leting utvinning og transport av olje og gass krevd ressurser direkte i petroleumsnaeligrinshygen og i naeligringer som direkte og indirekte leveshyrer produkter til denne For det andre har petroleshyumsinntektene gjort det mulig aring oslashke privat og offentlig forbruk og det har bidratt til sterkere vekst i privat og offentlig tjenesteyting enn man ville hatt uten petroleumsinntekter For det tredje har de valutainntektene som petroleumseksporshy

ten representerer redusert tradisjonell konkurshyranseutsatt produksjon

Markedskreftene har soslashrget for aring flytte ressurshyser over til oljerelatert virksomhet gjennom en kombinasjon av hoslashyere loslashnnsvekst enn i andre land og styrket kronekurs Det er grunn til aring tro at denne prosessen har bidratt til aring oslashke gjennomshysnittsproduktiviteten i tradisjonelle eksportretshytete naeligringer Dette skyldes at aktiviteten foslashrst og fremst er redusert i naeligringer med den relativt sett laveste produktiviteten og loslashnnsevnen Hvorshyvidt disse omstillingene har foslashrt til hoslashyere produkshytivitetsvekst i fastlandsoslashkonomien sett under ett avhenger imidlertid av om produktivitetsveksten (og -nivaringet) i de naeligringene som har trukket til seg ressurser har vaeligrt sterkere enn i de naeligringene som har avgitt ressurser

Kuralbayeva og Stefanski (2013) forsoslashker aring forklare den lave gjennomsnittsproduktiviteten i en del ressursrike land De argumenterer for at det ikke er den produktive industrisektoren som har blitt mindre produktiv men at ressurser fra den produktive industrisektoren har blitt overfoslashrt til andre sektorer hvor de er mindre produktive for eksempel tjenestesektoren Ut fra dette for-venter de at ressursrike land vil ha en produktiv industrisektor mens den ikke-industrielle sektoshyren vil vaeligre mindre produktiv enn andre land Dette viser ogsaring at naeligringsstrukturen kan vaeligre en viktig aringrsak til lavere produktivitet i en del resshysursrike land selv om det ser ut til at Norge har vaeligrt i stand til aring ha stor ressursrikhet og samtidig ha hoslashy samlet produktivitet

I traringd med disse funnene er det grunn til aring tro at den oslashkte bruken av oljeinntekter i norsk oslashkoshynomi kan ha bidratt til aring trekke ned produktivitetsshyveksten i fastlandsoslashkonomien bla siden veksten i offentlig tjenesteyting ellers ville vaeligrt lavere Prishyvat produksjon ville i saring fall vaeligrt forholdsvis hoslashyshyere Det ville isolert sett gitt hoslashyere produktivishytetsvekst for Norge sett under ett gitt nasjonalshyregnskapets metode for aring anslaring produktivitetsshyveksten i offentlig forvaltning

Harding og Venables (2015) viser ved empishyrisk analyse av eksport og import i 41 ressursrike land hvordan eksport av naturressurser erstatter ikke-naturressurseksport ved en faktor paring 75 oslashre per krone De finner ogsaring at erstatning av annen eksportindustri er stoslashrre i hoslashyinntektsland En slik utvikling er som de peker paring problematisk dersom et ressursrikt land skal bevare en noenshylunde diversifisert eksport Diversifisert eksport kan vaeligre oslashnskelig for aring gjoslashre landet mindre utsatt for svingninger i raringvarepriser



Det er mange eksempler paring land som ikke har lykshytes med aring bruke hoslashye inntekter fra naturressurser til varig glede for det brede lag av befolkningen Tvert imot er det mange ressursrike land som over tid har kommet daringrligere ut enn land uten vesentshylige ressursinntekter En omfattende litteratur har forsoslashkt aring finne forklaringer paring denne tilsynelatende paradoksale sammenhengen som ofte omtales som ressursenes forbannelse (laquothe resource curseraquo) Thoslashgersen-utvalget (NOU 2015 9 Finanspolitikk i en oljeoslashkonomi) trekker fram flere aringrsaker her-under for rask bruk av inntektene og mangel paring gjennomfoslashringskraft i strukturpolitikken

Da handlingsregelen ble innfoslashrt i 2001 ble det lagt vekt paring at handlingsrommet fra innfasingen av oljeinntektene maringtte brukes paring en maringte som ogsaring ville styrke vekstevnen i norsk oslashkonomi Baringde i Stmeld nr 29 (2000ndash2001) og i finanskoshymiteens innstilling ble det pekt paring at skatte- og avgiftspolitikken og satsing paring infrastruktur utdanning og forskning kan stoslashtte opp under vekshystevnen i fastlandsoslashkonomien En samlet finansshykomiteacute understreket ogsaring hvor viktig det er aring bruke ressursene effektivt og gjennomfoslashre noslashdshyvendige systemreformer I Innst S nr 229 (2000ndash 2001) heter det

laquoKomiteen vil peke paring at skatte- og avgiftspolishytikken og satsing paring infrastruktur utdanning og forskning er viktig for aring faring en mer velfungeshyrende oslashkonomi Komiteen mener det utover oslashkt satsing er avgjoslashrende aring soslashrge for en mest mulig effektiv bruk av de store ressursene som brukes baringde i offentlig og privat sektor i dag Det maring unngarings at petroleumsformuen og -innshytektene brukes som unnskyldning for aring la vaeligre aring foreta noslashdvendige systemreformerraquo

En av farene ved ressursrikdom er sloslashsing i bred forstand Finanskomiteen advarte i innstillingen til Stmeld nr 29 (2000ndash2001) mot aring sloslashse med offentlige midler enten ved aring bruke dem ineffekshytivt eller paring ufornuftige formaringl og advarte mot aring sloslashse bort ressursene i fastlandsoslashkonomien ved aring unnlate aring gjennomfoslashre noslashdvendige systemreforshymer Selv smaring feiltrinn i den oslashkonomiske politikshyken kan koste oss dyrt hvis det reduserer produkshytiviteten eller arbeidsinnsatsen i fastlandsoslashkonoshymien For eksempel viser Thoslashgersen-utvalget til at en reduksjon i arbeidsinnsatsen i samfunnet paring 10 pst fordi flere ble staringende utenfor det betalte arbeidslivet vil redusere Norges nasjonalformue med et like stort beloslashp som summen av petroleshy

umsformuen i bakken og i Statens pensjonsfond utland

Den loslashpende kontantstroslashmmen fra ikke-fornyshybare naturressurser kan vaeligre betydelig sett i for-hold til stoslashrrelsen paring oslashkonomien den kan svinge mye og den vil etter hvert ta slutt Hvis det ikke tas tilstrekkelig hensyn til dette ved bruken av dem kan store naturressursinntekter fort under-grave vekstevnen og stabiliteten i resten av oslashkonoshymien Dette kan typisk skje gjennom en for kraftig nedbygging av konkurranseutsatt sektor slik at den langsiktige balansen i utenriksoslashkonomien undergraves og landet maring gjennom vanskelige omstillinger naringr ressursene tar slutt Det kan ogsaring skje ved at arbeidskraften brukes daringrlig I Nedershyland gjorde begge disse mekanismene seg gjelshydende da store gassinntekter paring 1970-tallet ble brukt slik at resten av eksportsektoren ble kraftig bygget ned samtidig som velferdsordningene ble utvidet og mange ble innvilget trygd I den oslashkonoshymiske litteraturen er dette fenomenet derfor betegnet som laquohollandsk sykeraquo

Nederland brukte store deler av 1980- og 1990shytallet paring aring faring orden i oslashkonomien McMahon (2000) beskriver hvordan forsoslashk paring moderasjon i loslashnnsshyog utgiftsveksten paring 1980-tallet feilet utover i tiaringshyret Foslashrst paring midten av 1990-tallet etter aggresshysive reformer som reduserte skattene og modeshyrerte loslashnnsveksten ble grunnlaget igjen lagt for baeligrekraftig oslashkonomisk vekst De mange kriseshyaringrene er den hardeste perioden i nederlandsk oslashkonomisk historie i fredstid Arbeidsledigheten som saring langt i etterkrigstiden ikke hadde vaeligrt et problem oslashkte raskt opp til 17 pst i 1984 Mellom 1981 og 1983 mistet naeligr 300 000 personer jobben I 1984 oslashkte arbeidsledigheten med 10 000 persoshyner hver maringned til antallet naringdde 800 000 persoshyner Den oslashkonomiske veksten stoppet nesten helt opp gjennom store deler av 1980-tallet Nederland hadde foslashr dette vaeligrt en av de sterkeste oslashkonomishyene i OECD i etterkrigstiden Erfaringene fra Nederland viser hvordan selv en sterk oslashkonomi uavhengig av tidligere suksess ved en uforsvarlig politikk kan havne i alvorlige problemer som det tar lang tid aring komme ut av

Naringr en skal vurdere hvordan oljeinntektene kan brukes slik at de fremmer vekstevnen i oslashkoshynomien maring det ogsaring tas hensyn til ulempen ved aring fase oljepengene inn for raskt eller bruke mer enn det som er opprettholdbart over tid Erfaringene fra Nederland viser at en slik politikk kan gi betyshydelige omstillingskostnader en ustabil oslashkonomisk utvikling og fare for at mange varig vil kunne falle ut av arbeidsmarkedet Slik ustabilitet fremmer ikke vekst Allerede i Meld St 25 (1973ndash74)


laquoPetroleumsvirksomhetens plass i det norske samfunnraquo paringpekte Finansdepartementet at stor oljevirksomhet og bruk av mye oljeinntekter ville legge press paring andre konkurranseutsatte naeligrinshyger slik at virksomheten og sysselsettingen kunne garing ned Thoslashgersen-utvalget peker paring at en jevn og langsiktig opprettholdbar innfasing av oljeinntekshytene reduserer faren for hollandsk syke og feilshysteg som svekker arbeidsinnsatsen eller produktishyviteten Et viktig maringl med Statens pensjonsfond utland og handlingsregelen for bruk av oljeinntekshyter er nettopp aring legge til rette for en slik utvikling

Strukturreformer tidlig paring 1990-tallet bidro trolig til den markerte veksten i produktiviteten vi saring i dette tiaringret (se for eksempel kapittel 19 i komshymisjonens foslashrste rapport) Bruk av informasjonsshyog kommunikasjonsteknologi og etablering av nye selskapsstrukturer med stoslashrre konsern eller kjeder startet i 1980-aringrene og fikk et bredt gjenshynomslag i 1990-aringrene Mer hensiktsmessige regushyleringer med oslashkt vekt paring konkurranse og marshykedsmekanismer i bla finansmarkedene kraftshymarkedet markedet for flytransport markedene for elektronisk kommunikasjon betalingsformidshyling og i dagligvarehandelen bidro til disse omstilshylingene Viktige milepaeligler er ogsaring skattereforshymen i 1992 og EOslashS-avtalen i 1994 som bidro til like konkurransevilkaringr og til aring begrense statsshystoslashtte til bedrifter og naeligringer Det kan indikere at strukturreformer er saeligrlig viktige for produktishyvitetsveksten noe som for oslashvrig er godt i samsvar med OECDs funn i Going for Growth-studien Ogsaring andre forhold kan ha trukket opp veksten i produktiviteten paring 1990-tallet som utvikling av ny teknologi i oljeleverandoslashrnaeligringen

Thoslashgersen-utvalget peker paring at Norge har lykshykes forholdsvis godt med aring ta vare paring ressursene i fastlandsoslashkonomien i aringrene etter 2001 samtidig som de loslashpende inntektene fra olje og gass har vaeligrt paring sitt hoslashyeste Yrkesdeltakelsen er hoslashy arbeidsledigheten lav og arbeidslinjen er holdt fast som prinsipp for velferdsordningene Det er gjennomfoslashrt en pensjonsreform som gjoslashr de offentlige finansene mer robuste mot oslashkning i levealderen Pensjonsfondet og handlingsregelen har hjulpet med aring legge til rette for en stabil oslashkoshynomisk utvikling og vekst i fastlandsoslashkonomien Norge har ifoslashlge utvalget i mindre grad lykkes med aring innrette bruken av offentlige midler slik at den stoslashtter opp under vekstevnen i fastlandsoslashkoshynomien De tre omraringdene som finanskomiteen loslashfshytet fram i sin innstilling er i saring maringte viktige men samtidig kan ressursbruken paring disse omraringdene bli mer effektiv gitt maringlet om aring legge til rette for en mer velfungerende oslashkonomi

Baringde Produktivitetskommisjonens foslashrste rapshyport og Thoslashgersen-utvalget er tydelige paring at offentlige investeringer i Norge ofte ikke garingr til de samfunnsoslashkonomisk mest loslashnnsomme prosjekshytene I stedet velger regjering og storting ofte aring se bort fra kostnads-nytte beregninger og legge stoslashrre vekt paring andre hensyn Gitt valget av invesshyteringsprosjekt eller annet tiltak er det ogsaring vanshyskelig aring vite om de realiseres paring en kostnadseffekshytiv maringte se Harding (2015) Generelt vites det lite om produktiviteten i offentlig sektor Det er et funshydamentalt problem Uten priser og markeder er det krevende aring maringle produktiviteten (se kapittel 14 i kommisjonens foslashrste rapport)

Figur 39 viser den totale reformresponsen for perioden 2007ndash2014 for en rekke OECD-land Den totale reformresponsen er et kvalitativt maringl paring hvor mange og i hvilken grad reformanbefalinshygene fra OECD er fulgt opp i de forskjellige lanshydene Norge kommer ut med svak respons paring anbefalingene om reformer og kun Luxemburg og Island er bak oss av landene som er med i OECD-rapporten Samtidig kan OECDs forslag til reformer i de enkelte landene preges av situasjoshynen som landene befinner seg i Det har vaeligrt et etterslep paring reformsiden i flere av landene som nylig har opplevd statsfinansiell krise og dermed kan det ogsaring vaeligre flere svaeligrt noslashdvendige reforshymer som er foreslaringtt av OECD Gjennomfoslashrte reformer som ikke har vaeligrt foreslaringtt av OECD kommer heller ikke frem i den beregnede reformshyresponsen Mange av landene som har hatt svak respons paring OECDs reformanbefalinger er fortsatt blant de rikeste maringlt ved BNP per innbygger

Reformaktiviteten i Norge har vaeligrt lav de 10ndash 15 siste aringrene se figur 39 og OECD (2015g) Mens mange land har vaeligrt noslashdt til aring ta grep grunshynet svak oslashkonomisk utvikling og statsfinansielle problemer etter finanskrisen har Norge i stor grad vaeligrt skjermet for denne utviklingen Den lavere reformaktiviteten kan dermed ha sammenshyheng med den svaeligrt gunstige situasjonen i norsk oslashkonomi Strukturreformer kan ofte vaeligre upopushylaeligre og vil ofte foslashrst gi gevinster paring lengre sikt De kan vaeligre vanskelig aring gjennomfoslashre naringr det ikke er en omforent oppfatning om at de er noslashdvendige (se kapittel 19 i utvalgets foslashrste rapport) Paring den maringten kan det vaeligre enklere aring faring oppslutning om reformer naringr det er krise i oslashkonomien selv om det hadde gitt lavere kostnader for samfunnet aring bruke de gode tidene til aring styrke den underliggende vekshystevnen I de siste par aringrene har viktigheten av vekstfremmende strukturreformer kommet hoslashyshyere paring den politiske agendaen i Norge OECD (2016) peker i denne sammenheng paring initiativ


07 Reformrespons

07

06 06

05 05

04 04

03 03

02 02

01 01

00

Ty

Neder

land

Sverig

e

Japa

n

Canad

a

Finlan

d EU

Tsjek

kia

Frank

rike

sklan

d

Luxe

mbu

rg

Norge

Belgia

USATy

rkia

Islan

d

Storb

ritan

nia

Italia

Sveits

Danm

ark

Oslashsterri

ke

Soslashr-Kor

ea

Austra

lia

Mex

ico

Slovak

ia

Polen

Ungar

n

Spania

00

New Z

ealan

dIrl

and

Portu

gal

Hellas

Figur 39 Oppfoslashlging av OECDs reformanbefalinger (reformrespons) 2007ndash2014

Kilde OECD Going for Growth (2015)

som skattereformen kommunereformen liberalishysering av arbeidsmiljoslashloven og diverse tiltak rettet mot en mer effektiv offentlig sektor


I forskningslitteraturen legges det saeligrlig vekt paring hvordan insentivene til utdanning og innovasjon kan paringvirkes i en ressursdrevet oslashkonomi Hvis det er slik at en forbigaringende ressursrikdom reduserer investeringene i humankapital og nyskaping vil det kunne trekke ned oslashkonomiens langsiktige vekstpotensial

Selv om utdanningsnivaringet i Norge generelt sett er hoslashyt er andelen som tar master- og doktorshygrader lavere enn i mange andre OECD-land (OECD 2015i) se figur 310 og en bredere omtale i kapittel 6 Det er ogsaring relativt faring som tar fagutshydanning i Norge sammenlignet med mange andre vestlige land Hoslashyt frafall fra videregaringende skole og lav gjennomfoslashringsgrad ved universiteter og hoslashyskoler representerer sloslashsing med offentlige midler og gir svak vekst i kompetansenivaringet noe som bidrar til aring trekke produktivitetsveksten ned over tid

Manglende press for aring utforme en vekstfremshymende politikk kan gjoslashre at land med rik tilgang paring ressurser investerer for lite i utdanning Gylfashyson (2001) finner en sterk negativ sammenheng mellom investering i utdanning og ressursrikdom

basert paring en analyse som omfatter 84 land Land med store naturressurser har lavere investeringer i utdanning enn sammenlignbare land uten samme tilgang paring ressurser En av mekanismene som trekkes fram er at naturressursindustrier ofte har mindre behov for hoslashykompetent arbeidskraft og at dette svekker insentivene til aring ta utdanning Det samme kan vaeligre tilfellet med oljesektoren for Norges del Selv om det har vaeligrt behov for en del hoslashyt utdannede ingenioslashrer og andre faggrupper i oljebransjen har det ogsaring vaeligrt jobbmuligheter med gode vilkaringr for de med korte fagutdanninger eller ingen utdannelse i bransjen Norge nevnes av Gylfason som et av landene der det paring tross av aring vaeligre rikt paring naturressurser investeres mye i utdanning Den sterke veksten i antallet som tar hoslashyere utdanning brukes som belegg for at utdanshyning har vaeligrt prioritert i Norge men utdanningsshykvaliteten trekkes fram som et mulig problem Artikkelen droslashfter ikke gjennomfoslashringen i utdanshyningsloslashpet eller hvorvidt den hoslashyere utdanningen er paring bachelor- eller mastergradsnivaring Det kan vaeligre at ressursrikheten heller har paringvirket nivaringet og gjennomfoslashringen i hoslashyere utdanning i Norge fremfor antallet i hoslashyere utdanning

Cascio og Narayan (2015) (se ogsaring Rickman mfl 2016) finner en lignende effekt som Gylfason (2001) ved aring analysere utviklingen innen utvinshyning av skifergass (fracking) i USA De viser at dette har medfoslashrt oslashkt ettersposlashrsel etter lavkompeshytent arbeidskraft Insentivene til utdannelse har dermed blitt svekket og dette vises i en lavere


Chile

Tyrk

ia

Hellas

New Z

ealan

d

Austra

lia

Canad

a

Irlan

d

Israe

l

Storb

ritan

nia

USA

Frank

rike

Islan

d

Ungar

n

Tysk

lnad

Norge

OECD

Neder

land

Italia

Spania

Finlan

d

EU21

Sverig

e

Danm

ark

Tsjek

kia

Oslashsterri

ke

Beliga

Estonia

Slovak

ia

Sloven

ia

Sveits

Portu

gal

Luxe

mbo

ug

Polen


30

25

20

15

10

5

35

30

25

20

15

10

5

0


Kilde OECD Educational at a Glance (2015)

andel som fullfoslashrer videregaringende skole (college) Derimot finner Emery mfl (2011) paring grunnlag av data for Canada at ressursboomen paring 1970-tallet i hovedsak foslashrte til at mange utsatte skolegangen men at det ikke fikk langvarig virkning paring utdanshyningsnivaringet Ettersom Norges oljealder har vart vesentlig lenger kan disse resultatene neppe autoshymatisk overfoslashres til Norge Naringr oljevirksomheten med stor sannsynlighet blir mindre viktig framshyover kan det bidra til at tilstroslashmmingen til hoslashyere utdanning vil oslashke

Entreprenoslashrskap som skaper innovasjon er en av drivkreftene for produktivitetsvekst Ett maringl paring entreprenoslashrskap er oppstart av nye selskaper Farshyzanegan (2014) undersoslashker sammenhengen melshylom ressursrikdom og oppstart av selskaper og finner at land med store naturressurser har lavere oppstart av selskaper ogsaring naringr det tas hensyn til andre forhold som er viktige for oppstart Farzashynegan argumenterer videre for at rask innfasing av ressursinntekter i oslashkonomien kan foslashre til sloslashshysing ved at de brukes lite effektivt Det kan forshytrenge loslashnnsom aktivitet i naeligringslivet Det trekshykes derfor frem at effektivitet i offentlig sektor kan gjoslashre den negative virkningen av ressursrikshydom paring oppstart av selskaper mindre

Oppstart av nye selskaper har ligget noe lavere i Norge sammenlignet med andre land se kapittel 5 Naringr oslashkonomien skal legges om fra en ressursoslashkonomi til en kunnskapsoslashkonomi vil oppstart og nedleggelse av selskaper vaeligre en noslashdvendig del omstillingen For vekst og produkshytivitetsutvikling er det ikke hvilke naeligringer som

oppstaringr som er det sentrale men at naeligringslivet har rammebetingelser som gjoslashr det loslashnnsomt aring flytte ressurser til de naeligringene som har stoslashrst potensiale for vekst Myndighetene kan bidra i denne prosessen ved aring redusere reguleringer og kutte stoslashtten til lite loslashnnsomme naeligringer Saeligrlig vil det bli viktig aring oslashke produktivitetsveksten i tjeshynesteytende naeligringer siden disse vil utgjoslashre en stadig stoslashrre del av oslashkonomien Aring aringpne opp for stoslashrre konkurranse ogsaring fra utlandet vil kunne gi oslashkt produktivitet og oslashkt innovasjonstakt Forskning og utvikling er en viktig del av denne prosessen baringde for aring gjoslashre eksisterende naeligringer mer konkurransedyktige og for aring skape nye vekstshykraftige naeligringer Bedre samarbeid mellom naeligringsliv og universitets- og hoslashyskolesektoren kan bidra til aring faring fram nye naeligringer og produkter og til aring sikre god tilgang paring riktig kompetanse

Investeringer i immateriell kapital er lavere i Norge enn i mange sammenlignbare land se figur 311 Den spesielle naeligringsstrukturen kan forshyklare noe av dette men overgangen til en kunnshyskapsoslashkonomi vil ogsaring kreve oslashkte investeringer i denne typen kapital

Ressursrikdommen har gitt Norge store innshytekter men den har samtidig hatt betydelig paringvirkning paring naeligringsstrukturen og kan ha svekshyket insentivene til utdanning entreprenoslashrskap og innovasjon En tilleggsrisiko ved en lite diversifishysert oslashkonomi er at en er saeligrlig saringrbar for svingshyninger i prisene paring enkelte varer slik en naring ser med nedgangen i oljeprisen Om oljesektoren har gitt en varig innvirkning paring underliggende faktoshy

0


0

2

4

6

8

10

12

0

2

4

6

8

10

12

Organisatorisk kapital mv

Programvare kodebiblioteker mv

Immaterielle verdier (FoU patentering varemerker mv )

Investeringer i immateriell kapital

USA

Japa

n

Canad

a

Storb

ritan

nia

Sverig

e

Belgia

Danm

ark

Neder

land

Finlan

d

Frank

rike

Sloven

ia

Ungar

n

Tysk

land

Tjekkia

Oslashsterri

ke

Luxe

mbo

urg

Irlan

d

Austra

lia

Portu

gal

Estlan

d

Spania

Slovak

ia

Polen

Italia

Norge

Hellas

Figur 311 Investeringer i immateriell kapital

Kilde OECD

rer for produktivitetsvekst eller om overgangen til en kunnskapsoslashkonomi vil gjoslashre at Norge blir mer som andre rike land er vanskelig aring vurdere Reformer og strukturtiltak som foreslarings av komshymisjonen i denne og i den forrige rapporten vil gjoslashre omstillingene fra en ressursoslashkonomi til en kunnskapsoslashkonomi lettere


Retningslinjene for finanspolitikken

Siden 2001 har skiftende regjeringer lagt handshylingsregelen til grunn for finanspolitikken Handshylingsregelen er en plan for gradvis aring fase petroleshyumsinntektene inn i norsk oslashkonomi Rammevershyket innebaeligrer at statens netto kontantstroslashm fra petroleumsvirksomheten i sin helhet overfoslashres til i Statens pensjonsfond utland Over tid skal et beloslashp som om lag svarer til forventet realavkastshyning av fondsmidlene anslaringtt til 4 pst overfoslashres fra fondet til statsbudsjettet for aring dekke det oljeshykorrigerte underskuddet For det enkelte aringr skal bruken av oljeinntekter tilpasses situasjonen i norsk oslashkonomi

Aldringen av befolkningen

Paring lengre sikt vil vi staring overfor store utfordringer i offentlige finanser Det skyldes foslashrst og fremst at

befolkningen gradvis blir eldre som foslashlge av stashydig oslashkende forventet levealder Fra et bunnivaring i andelen eldre (67 aringr og over) i forhold til antall personer i yrkesaktiv alder i 2009 viser befolkshyningsframskrivingene fra Statistisk sentralbyraring en dobling i denne andelen fram mot 2060 se figur 312A En lignende utvikling ventes i de fleste andre industrilandene

Velferdsordningene finansieres i all hovedsak av befolkningen i yrkesaktiv alder mens bruken av ordningene er konsentrert blant unge og eldre se figur 312B Den endrede alderssammensetninshygen i befolkningen vil dermed svekke finansiershyingsgrunnlaget for velferdsordningene I tillegg vil stoslashrrelsen paring Statens pensjonsfond utland og dermed ogsaring den forventede realavkastningen etter hvert avta som andel av verdiskapingen i fastlandsoslashkonomien se figur 313 Figuren illusshytrerer de langsiktige utfordringene for statsfishynansene I dag tilsvarer den forventede realavshykastningen av fondet om lag utgiftene til alders- og ufoslashrepensjoner i folketrygden men framover vil disse utgiftene i oslashkende grad overstige inntektene fra fondet Ogsaring offentlige utgifter til helse og omsorg vil oslashke etter hvert som befolkningen blir eldre

Historisk sett har det vaeligrt en tendens til relashytivt hoslashy kostnadsvekst i offentlig (og tilsvarende privat) tjenesteproduksjon fordi muligheten for produktivitetsvekst ser ut til aring vaeligre mer begrenshy


Langsiktige utfordringer

-200

-100

0

100

200

300

400

500

600

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 -200

-100

0

100

200

300

400

500

600

B Netto overfoslashringer etter alder i 2010 1 000 kroner

A Antall eldre (67 aringr og over) i forhold til antall personer i yrkesaktiv alder (20ndash66 aringr) Prosent

0

10

20

30

40

50

60

0

10

20

30

40

50

60

1970 1990 2010 2030

Norge

EU-28

Danmark

Sverige

2060

Figur 312 Langsiktige utfordringer

Kilder Finansdepartementet Statistisk sentralbyraring Eurostat Statistiska centralbyraringn og Danmarks statistikk

set enn i annen produksjon (laquoBaumol-effektenraquo) Oslashkt ettersposlashrsel etter tjenester som i dag tilbys av det offentlige kan dermed trekke i retning av lavere produktivitetsvekst i oslashkonomien sett under ett I tillegg er det en tendens til at ettersposlashrselen etter utdanning helse og andre viktige tjeneste-




0

2

4

6

8

10

12

14

16

0

2

4

6

8

10

12

14

16

2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060




omraringder oslashker raskere enn veksten i oslashkonomien (laquoWagners lovraquo) Det forsterker utfordringene ved den norske velferdsmodellen hvor det offentshylige har et hovedansvar for produksjon og finanshysiering av sentrale velferdstjenester

Finansdepartementet legger jevnlig fram langshysiktige framskrivinger av offentlige finanser De siste beregningene ble gjort til Nasjonalbudsjettet 2015 og viste et inndekningsbehov i offentlige finanser som gradvis oslashker til over 5 pst av BNP for Fastlands-Norge i 2060 I Nasjonalbudsjettet 2016 vises det til at siste aringrs utvikling i fondets verdi og nye oljeprisanslag i liten grad endrer bilshydet av det langsiktige inndekningsbehovet i offentlige finanser

Hvordan redusere inndekningsbehovet

Da handlingsregelen ble introdusert i 2001 ble det understreket at regelen i seg selv ikke ville loslashse de langsiktige utfordringene som foslashlger av en aldrende befolkning Handlingsregelen ville gi en innfasing av oljeinntektene som bare et stykke paring vei tok hoslashyde for framtidig vekst i pensjonsutgiftene Det ville derfor bli noslashdvendig med tiltak som demper veksten i offentlige utgifter i tiaringrene framover

Utviklingen i oljeprisen og fondets verdi de siste aringrene illustrerer at de langsiktige budsjettshyframskrivingene bygger paring usikre anslag for utviklingen i stoslashrrelser som raskt kan endres Noen av disse stoslashrrelsene kan vi ikke paringvirke selv


slik som prisene paring olje og gass paring verdensmarkeshydet og avkastningen i de internasjonale aksje- og obligasjonsmarkedene Beregningene i kapittel 4 illustrerer hvordan reformer som oslashker arbeidstilshybudet og dermed skatteinntektene vil kunne gi et vesentlig bidrag til aring styrke offentlige budsjetter Det samme vil oslashkt effektivitet i offentlig tjenesteshyproduksjon dersom gevinstene brukes til aring redushysere ressursinnsatsen og ikke til aring oslashke kvaliteten paring tjenestene

En politikk som legger til rette for oslashkt arbeidsshyinnsats vil baringde gi oslashkt verdiskaping og hoslashyere skatteinntekter til stat og kommune Over tid er det utviklingen i produktiviteten som er avgjoslashshyrende for velstandsnivaringet i samfunnet Beregninshygene i Nasjonalbudsjettet 2015 viser at dersom den aringrlige produktivitetsveksten i privat sektor oslashker med frac14 pst vil det isolert sett loslashfte verdiskashypingen i fastlandsoslashkonomien med 13frac12 pst i 2060 Det er mer enn det dobbelte av hva Statens penshysjonsfond utland forventes aring bidra med i avkastshyning paring dette tidspunktet

En slik hoslashyere produktivitet vil gi hoslashyere skatshyteinntekter men samtidig vil ogsaring loslashnnsnivaringet i oslashkonomien stige Det gir oslashkte utgifter til loslashnn og pensjoner over offentlige budsjetter I tillegg redushyseres betydningen av overfoslashringene fra Statens pensjonsfond utland som finansieringskilde fordi kapitalen i fondet ikke oslashker i takt med verdiskashypingen i oslashkonomien Den samlede virkningen paring

offentlige finanser av oslashkt produktivitet i privat sekshytor anslarings dermed aring vaeligre beskjeden I denne typen beregninger blir det gjerne lagt til grunn at produktivitetsveksten i offentlig sektor er uavhenshygig av produktivitetsveksten i privat sektor Det behoslashver ikke vaeligre tilfelle En hoslashy innovasjonstakt i privat sektor for eksempel i form av nytt og bedre medisinsk utstyr vil ogsaring kunne gi oslashkt proshyduktivitet i offentlig sektor Det er imidlertid ikke opplagt at det vil gi lavere offentlige utgifter eller krav om nye eller bedre tjenester

Den forventede svekkelsen av offentlige finanser i tiaringrene fremover kan ikke moslashtes med skatteoslashkninger alene Det norske skattenivaringet er allerede forholdsvis hoslashyt (se figur 314) og flere land setter naring ned skattene saeligrlig paring foretak (NOU 2014 13) Oslashkt skatt paring arbeidsinntekt kan redusere arbeidstilbudet saeligrlig for grupper med lave inntekter og dermed oslashke inndekningsbehoshyvet Hoslashy skatt paring kapitalavkastning kan redusere skattegrunnlaget ved aring gjoslashre det mindre loslashnnsomt aring investere i Norge Den negative sammenhengen mellom skattesatser og skattegrunnlag er trolig blitt forsterket gjennom internasjonaliseringen av norsk oslashkonomi Det naeligre oslashkonomiske samkvemshymet med andre land setter grenser for hvor mye skattesatsene i Norge kan avvike fra skattesatsene i utlandet Oslashkte egenandeler og mer privatfinansishyerte helsetjenester vil kunne redusere behovet for oslashkte skatter se kapittel 4

50 Skatt som andel av BNP

50

40 40

30 30

20 20

10 10

Mex

icoChil

e

Korea

USA

Sveits

Austra

lia

Tyrkia

Irlan

d

Japa

n

Canad

a

Slovak

iaIsr

ael

Polen

0

New Z

ealan

d

Storb

ritan

nia

Estlan

d

Spania

Tjekkia

Portu

gal

OECD

Hellas

Tyskla

nd

Sloven

ia

Neder

land

Luxe

mbo

urg

Ungar

n

Islan

d

Sverig

e

Norge

Oslashsterri

keIta

lia

Finlan

d

Belgia

Frank

rike

Danm

ark

0

Figur 314 Skatt som andel av BNP 2013 Prosent Andel av BNP Fastlands-Norge

Kilde OECD (2013f)


Kapittel 4

Langtidskonsekvenser av lav produktivitetsvekst

41 Innledning

411 Motivasjon

Produktivitetsvekst har vaeligrt den klart viktigste kilden til den sterke forbedringen av norske innshybyggeres materielle levestandard i etterkrigstishyden I en bredere forstaringelse av bakgrunnen for inntektsveksten maring det tas hensyn til direkte og indirekte virkninger av utvinningen av petroleshyumsressursene i Nordsjoslashen Som beskrevet i kapittel 3 har Norge vaeligrt en ressursoslashkonomi som har klart aring holde hoslashy produktivitetsvekst Betydshyningen av produktivitet framkommer i alle empishyriske analyser av kilder til oslashkonomisk vekst i Norge og i andre land se kapittel 4 i Produktivishytetskommisjonens foslashrste rapport NOU 2015 1

I oslashkonomisk analyse fastlegges vanligvis proshyduktivitetsveksten som en reststoslashrrelse etter at man har tatt hensyn til hvordan innsatsen av proshyduksjonsfaktorer (arbeidskraft kapital) bidrar til oslashkt produksjon Av den grunn framstilles ofte vekshysten i den totale faktorproduktiviteten (TFP) som lsquoet maringl paring uvitenhetrsquo En omfattende forskningslitshyteratur har etter hvert gitt relativt god kvalitativ innsikt om hvilke faktorer som bidrar til produktishyvitetsvekst Den empiriske kunnskapen om enkeltfaktorers betydning er derimot mangelfull Det skyldes bla at produktivitetsveksten er et resultat av en lang rekke endringer av produkshysjonsprosesser og produkter som enkeltvis kan vaeligre vanskelig aring identifisere

Selv naringr de er betydelige for samfunnet som helhet kan gevinstene av slike endringer fortone seg som beskjedne og diffuse for de fleste enkeltshypersoner De er ofte uopplevde foslashr og under omsshytillingen og de deles typisk av mange slik at den enkeltes gevinst blir beskjeden selv om summen for samfunnet er stor Tapene ved omstilling vil derimot normalt vaeligre konkrete umiddelbare og ofte store for den enkelte siden de normalt baeligres av relativt faring Denne asymmetrien mellom fordeler og ulemper skaper sterke insentiver til motstand

mot omstillinger blant dem som taper mens insentivene for vinnerne er svake

Hensikten med dette kapitlet er aring konkretisere stoslashrrelsesordenen paring de gevinstene man paring lang sikt garingr glipp av dersom man forsinker eller blokshykerer tiltak reformer og andre typer omstillinger som kan skape sterkere produktivitetsvekst Det viser dessuten at det ville trengs en klart sterkere produktivitetsvekst framover enn den man hadde i norsk oslashkonomi foslashr 2005 for at de siste tiaringrenes vekst i gjennomsnittlig levestandard skulle kunne viderefoslashres Dette gjoslashres ved aring sammenligne langshysiktige modellberegnede scenarier for norsk oslashkoshynomi basert paring ulike forutsetninger om produkshytivitetsvekst i henholdsvis private naeligringer og offentlig tjenesteproduksjon Modellberegninshygene er dokumentert i Holmoslashy og Stroslashm (2016) Framstillingen konsentrerer seg om stoslashrrelser som generelt har stor interesse og som det knytshyter seg politiske maringlsettinger til spesielt oslashkonoshymisk vekst og skattebyrde

Langsiktige framskrivninger er et av de svaeligrt faring virkemidlene man har til aring synliggjoslashre og konshykretisere gevinster av politiske reformer eller andre endringer som krever lang tid foslashr de realiseshyres I ettertid vil det normalt vaeligre svaeligrt vanskelig aring identifisere gevinstene av enkeltreformer som har gitt slike langsiktige virkninger fordi en rekke andre endringer ogsaring vil ha paringvirket den oslashkonoshymiske utviklingen Pensjonsreformen av 2011 er et eksempel paring en svaeligrt viktig reform der gevinshystene ligger langt fram i tid Ved hjelp av langsikshytige modellbaserte framskrivninger kunne disse gevinstene tallfestes Det er grunn til aring tro at dette lettet arbeidet med aring faring den tilslutning som krevshydes for aring faring reformen vedtatt

Beregningene i det foslashlgende har mye til felles med langsiktige framskrivninger i de siste pershyspektivmeldingene fra Finansdepartementet baringde tematisk og metodisk De er normalt ikke prognoshyser for den mest sannsynlige utviklingen for norsk oslashkonomi paring lang sikt Hensikten er i stedet aring vise hvorfor og i hvilken grad utviklingen kan garing i uoslashnshyskede ogeller urealistiske retninger som boslashr


utloslashse snarlige politikkendringer Modellberegshyninger setter forutsetninger om framtidig utvikshyling i enkeltstoslashrrelser inn i logiske konsistente og helhetlige sammenhenger De kan da gi en tallfesshytet og begrunnet avsloslashring av at forutsetninger som hver for seg kan virke velbegrunnede samlet sett foslashrer til klart urealistiske eller uoslashnskede resultater Denne innsikten kan utnyttes til aring begrunne hvilke forutsetninger som maring endres og stoslashrrelsesordenen paring slike endringer Naringr det gjelder de beregnede virkningene av gitte endringer i produktivitet er disse ment aring vaeligre realistiske men de gir i seg selv ingen oppskrift paring hvordan disse endringene skal realiseres Spesielt har ikke beregningene som ambisjon aring tallfeste virkningene av de enkelttiltakene som foreslarings av produktivitetskommisjonen


Modellanalysene er utarbeidet for aring diskutere utfordringer som foslashlger av lav produktivitetsvekst Framskrivningen som fungerer som en referanseshybane for analysene er en god illustrasjon av at parshytielle vurderinger av hva som er en realistisk utvikling for enkeltstoslashrrelser i oslashkonomien kan foslashre til en urealistisk utvikling naringr de ses i samshymenheng Her viderefoslashres baringde det siste tiaringrets lave produktivitetsvekst dagens kjoslashnns- og aldersshyspesifikke arbeidstilbud og bruk av skattefinansishyerte tjenester pensjoner og andre kontantoverfoslashshyringer Forutsetningene innebaeligrer at gjennomshysnittsinnbyggeren etter 2025 vil oppleve nullvekst i BNP og avtakende privat konsum og offentlig sektor vil ikke vaeligre oslashkonomisk baeligrekraftig Resultatet betyr at produktivitetsveksten maring oslashkes kraftig fra naringvaeligrende trend for aring gi rom for oslashkt inntekt og forbruk Beregningene av oslashkt produktishyvitetsvekst innenfor henholdsvis privat og offentshylig sektor viser stoslashrrelsen paring virkningene Utslashyget avhenger av hvor mange sysselsatte som opp-lever endret produktivitetsvekst Det betyr at en gitt produktivitetsvekst i offentlig sektor har stershykere veksteffekter for samfunnet desto flere som jobber i offentlig tjenesteproduksjon Produktivishytetsvekst i kun privat sektor vil faring avtakende vekshysteffekt for samfunnet over tid naringr den offentlige sysselsettingsandelen oslashker

For offentlige finanser har produktivitetsvekst i privat sektor liten betydning fordi loslashnnsoslashkninshyger som skyldes hoslashyere produktivitet foslashrer til vekst i offentlige utgifter som tilnaeligrmet spiser opp effekten av stoslashrre skattegrunnlag Selv om det offentliges udekkede finansieringsbehov oslashker i kroner kan likevel dette behovets andel av et

aktuelt skattegrunnlag avta naringr skattegrunnlashygene oslashker som foslashlge av produktivitetsvekst Derishymot gir produktivitetsvekst i offentlig tjenesteyshyting en klar styrking av offentlige finanser dershysom den brukes til aring redusere ressursbruken i offentlig sektor framfor aring oslashke produksjonen

Stoslashrrelsen paring offentlig sektor og den betydshyning aldringen av befolkningen har for denne har noslashdvendiggjort naeligrmere analyse av offentlig sysshyselsetting og finansieringen av offentlig sektor Det er spesielt veksten i ettersposlashrselen etter helse- og omsorgstjenester som maring fanges opp Utviklingen i helse- og omsorgstilbudet vil selvfoslashlshygelig avhenge av organisering finansiering og bruk av markedsloslashsninger Analysene legger til grunn en viderefoslashring av offentlig organisering og finansiering Det forutsettes i referansebanen en aringrlig standardheving tilsvarende 1 pst oslashkt bruk av arbeidskraft per tjenestebruker Det er grunn til aring tvile paring at standardhevingen av offentlige tjenester vil fortsette med uforminsket styrke mens privat forbruk per innbygger etter hvert faller Videre virker det klart urealistisk at demokratisk valgte myndigheter faringr politisk aksept for en saring hoslashy skatshytebyrde som etter hvert blir noslashdvendig Beregninshygene tar ikke hensyn til at skattetilpasninger og en stadig toslashffere interessekamp om skattekroner trolig vil svekke den oslashkonomiske veksten Selv om utviklingen modifiseres eller snus foslashr skattene paring husholdningenes inntekt passerer 50 pst mot 37 pst i dag kan oslashkt omfang av skattemotiverte tilpasninger paringfoslashre Norge betydelige samfunnsshyoslashkonomiske tap ved at ressursene i mindre grad kanaliseres til formaringl der de kaster mest av seg for samfunnet

Mindre standardheving paring offentlige tjenester betyr lavere bemanningsbehov i offentlig sektor Skattebyrden reduseres og rommet for privat konsum oslashker En del av denne konsumoslashkningen vil trolig bli brukt til private kjoslashp av bla undervisshynings- helse- og omsorgstjenester for aring kompenshysere for lav standardheving av den skattefinansishyerte produksjonen av disse tjenestene Ogsaring BNP oslashker desto flere som sysselsettes i markedsrettet framfor offentlig sektor fordi produktivitetsshyveksten er hoslashyest i markedsrettet produksjon Denne BNP-oslashkningen kan ikke tolkes som en velshyferdseffekt Den forutsetter at sammensetningen av den totale produksjonen i oslashkonomien endres ndash ikke kun en flytting av produksjonen av gitte tjeshynester fra offentlig til privat sektor Lavere stanshydardheving foslashrer til at hoslashyere produktivitetsvekst i private naeligringer faringr en litt sterkere veksteffekt paring BNP og en svakere skattereduserende effekt




Beregningene i dette kapitlet viser plausible langshysiktige trender fram til 2060 Langsiktige end-ringer paringvirkes naeligrmest per definisjon lite av kortsiktige variasjoner men av de trendene den faktiske utviklingen varierer rundt Dette perspekshytivet er det mest relevante naringr man skal forklare hvorfor den materielle levestandarden per innbygshyger er mye hoslashyere i dag enn den var noen tiaringr eller mer tilbake i tid Veksten over slike lange tidsrom bestemmes i hovedsak av tilbudet av arbeidskraft og andre ressurser samt produktivishyteten av disse ikke av variasjoner i utnyttelsen av arbeidskraften og andre ressurser Arbeidstilbushydet bestemmes av utviklingen i folkemengden i arbeidsfoslashr alder alders- og kjoslashnnsspesifikke yrkesfrekvenser og arbeidstider I dette langsikshytige perspektivet skal produktivitetsveksten i framskrivningene tolkes som et resultat av endringer i bla teknologi organisering og kunnshyskaper ndash ikke som et resultat av varierende kapasishytetsutnyttelse

Beregningene i dette kapitlet legger dette langsiktige perspektivet til grunn Det innebaeligrer bla en forutsetning om at omstillingene som foslashlge av lavere oljepris og aktivitet i petroleumsreshylaterte naeligringer gjennomfoslashres relativt raskt Svak kronekurs andre markedskrefter og stabiliseshyringspolitikk vil soslashrge for at arbeidskraft og kapishytal finner alternativ sysselsetting

Disse implikasjonene av et langsiktig perspekshytiv er lagt til grunn i modellen DEMEC1 som beregningene i dette kapitlet baserer seg paring Velshyfungerende markedsmekanismer soslashrger for balanse mellom tilbud og ettersposlashrsel i alle marshykeder Spesielt er arbeidskraft en knapp ressurs da arbeidsledighetsprosenten forutsettes konshystant paring det som har vaeligrt et normalt nivaring i Norge dvs tilnaeligrmet 35 pst DEMEC er dermed en saringkalt generell likevektsmodell Modellen er relashytivt enkel men gir et uttoslashmmende og konsistent bilde av makrooslashkonomi og offentlige finanser basert paring nasjonalregnskapets definisjoner og sammenhenger

I traringd med standard teori beskrives Norge som en aringpen oslashkonomi som paring lang sikt er for liten til aring

1 DEMEC er utviklet i Statistisk sentralbyraring for analyser av langsiktige sammenhenger mellom DEMography og ECoshynomy Holmoslashy og Stroslashm (2012) beskriver modellen

influere paring priser og kapitalavkastning i andre land Den nominelle loslashnnsveksten foslashlger den saringkalte hovedkursen og blir dermed tilnaeligrmet lik summen av vekst i arbeidsproduktiviteten (AP) i konkurranseutsatte naeligringer og den internasjoshynale prisveksten Som foslashlge av sterk konkurranse i markedene er prisene paring norskproduserte varer og tjenester lik de marginale produksjonskostnashydene

Modellens resultater for privat forbruk boslashr tolshykes som et maringl paring potensielle forbruksmuligheter Tidsprofilen for privat forbruk kan avvike fra forshybruksmulighetene gjennom endringer i privat spashyring Her er foslashlgende forutsetning lagt til grunn Husholdningenes nettogjeld holder seg uendret i hele beregningsperioden Det samme gjelder selshyskapssektoren og kommuneforvaltningen Endrinshyger i Norges netto fordringer paring utlandet er dershymed lik endringene i statens netto fordringer Disse bestemmes av handlingsregelen for bruk av petroleumsinntekter Dette samsvarer relativt godt med utviklingen i de senere aringr Dersom det oljeshykorrigerte offentlige budsjettunderskuddet er stoslashrre (mindre) enn det handlingsregelen tilsier dekkes avviket med en uspesifisert overfoslashring fra (til) husholdningene Privat forbruk bestemmes dermed i all hovedsak av realinntektsutviklingen det importoverskuddet som foslashlger av handlingsshyregelen via utviklingen i Norges fordringer paring utlandet og offentlig konsum

Modellen tar ikke hensyn til effekter av endringer i skattebyrde paring individuell atferd Det mest realistiske ville trolig vaeligrt at den effektive skattesatsen paring loslashnnsinntekt ville blitt endret direkte eller indirekte via arbeidsgiveravgiften eller merverdiavgiften Den empiriske forskninshygen viser smaring effekter paring arbeidstilbudet av skatshyteoslashkninger se litteraturoversikten i Holmoslashy og Thoresen (2013) Imidlertid blir den noslashdvendige skattebyrden i noen av framskrivningene i dette kapitlet langt tyngre enn man har opplevd tidlishygere slik at empiriske studier da gir faring eller ingen holdepunkter for aring si noe kvantitativt om atferdsefshyfekter Det er likevel grunn til aring anta at arbeidstilshybudet kan bli betydelig redusert hvis den effekshytive marginale skattesatsen paring arbeidsinntekt oslashker med mer enn 10 prosentpoeng

DEMEC gir den samme uttoslashmmende beskrishyvelse av offentlige inntekter og utgifter som man finner i nasjonalregnskapet Offentlig konsum maringles som produksjonskostnadene i offentlig forshyvaltning pluss det offentliges produktkjoslashp minus egenandeler og brukerbetalinger For gitt bruk av innsatsfaktorer vokser offentlig konsum maringlt i faste priser isolert sett som foslashlge av vekst i total


faktorproduktivitet (TFP) satt til 05 pst per aringr Dette er et sjablongpreget anslag som garingr igjen i de fleste framskrivninger For individrettede offentlige tjenester bestemmes ressursbruken av befolkningens stoslashrrelse og fordeling paring alder og kjoslashnn samt alders- og kjoslashnnsspesifikke forholdsshytall for brukere per innbygger og standarden maringlt ved ressursbruken per bruker For barnehager utdanning og helse- og omsorgstjenester tar DEMEC hensyn til alders- og kjoslashnnsforskjeller i tjenestebruken per innbygger og standarden I tilshylegg til produksjonskostnader omfatter offentlige utgifter ogsaring trygder og andre kontantoverfoslashrinshyger subsidier og kjoslashp av produkter fra private bedrifter og ideelle organisasjoner

Det foslashlger av forutsetningene i DEMEC at sysshyselsettingen er avgjoslashrende for skatteinntektene utenom statens inntekter fra petroleumsvirksomshyheten og avkastningen av Statens pensjonsfond utland (SPU) En slik sammenheng er aringpenbar for direkte skatt paring loslashnnsinntekt Arbeidsgiveravgifshyten er ogsaring proporsjonal med loslashnnsinntekten foslashr skatt men her vil det vaeligre kun loslashnn i privat sektor som gir offentlige nettoinntekter Grunnen er at arbeidsgiveravgiften for offentlig ansatte represhysenterer en like stor inntekt som utgift for stat og kommuner sett under ett Ogsaring inntektene fra merverdiavgiften og andre indirekte skatter og avgifter vil vaeligre naeligr proporsjonale med privat sysselsetting fordi det er varer og tjenester proshydusert i kun privat sektor som utgjoslashr grunnlaget for disse indirekte skattene Den samme tilnaeligrshymede proporsjonaliteten gjelder bedriftsbetalte skatter paring overskudd og bruken av innsatsfaktoshy

rer fordi oslashkt privat sysselsetting gir proporsjonal oslashkning i produksjonen og bruken av andre innshysatsfaktorer og dermed ogsaring paring overskuddet

I det foslashlgende gjoslashres det rede for de mer konshykrete forutsetningene som framskrivningene bygshyger paring Det vil noslashdvendigvis knytte seg stor usikshykerhet til forutsetninger om framtiden For mange stoslashrrelser oslashker denne usikkerheten jo lenger fram man regner Med unntak av forutsetningene om produktivitetsvekst standard paring offentlige tjenesshyter oljepris og arbeidstilbud er forutsetningene de samme i alle framskrivningene


Befolkningsutviklingen i framskrivningene er den samme som i mellomalternativet i Statistisk senshytralbyrarings befolkningsframskrivninger fra 2014 Denne bygger paring det som i 2014 ble betraktet som de mest realistiske forutsetningene om doslashdeligshyhet fruktbarhet innvandring og utvandring Det har ikke vaeligrt mulig aring endre befolkningsutviklinshygen i lys av den uventede og sterke tilstroslashmningen av flyktninger i siste del av 2015 Beregninger i Statistisk sentralbyraring (2015e) viser at selv en saring sterk flyktningstroslashm som man antar vil komme i 2015ndash2018 gir relativt smaring makrooslashkonomiske virkninger i disse aringrene Fastlands-Norges BNP oslashker med frac14 pst i forhold til en hypotetisk utvikshyling med normal innvandring

I det saringkalte mellomalternativet i befolkningsshyframskrivningene fra 2014 oslashker Norges samlede folkemengde fra 52 millioner i 2015 til 69 millioshyner i 2060 Befolkningsvekst innebaeligrer at Norges

0

1

2

3

4

5

6

7

8

0

1

2

3

4

5

6

7

8

1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060


Figur 41 Forholdet mellom antall 20ndash66 aringr og antall 67 aringr eller eldre Framskrivninger 2014ndash2060 basert paring MMMM-alternativet i Statistisk sentralbyrarings framskrivninger fra 2014



petroleumsformue vil bli fordelt paring flere innbygshygere Betydningen av dette for gjennomsnittlig levestandard er imidlertid liten sammenlignet med virkningene av endringer i fordelingen paring yrkesaktive og yrkespassive aldersgrupper Figur 41 viser at antallet i den laquoarbeidsfoslashreraquo aldersgrupshypen 20ndash66 aringr per innbygger vil falle fra 162 (det hoslashyeste etter 1950) til 127 i 2060 Mer dramatisk er utviklingen i forholdet mellom antall arbeidsshyfoslashre og antall 67 aringr eller eldre som forventes aring falle vedvarende fra 48 i 2010 til 25 i 2060 Dette skyldes i hovedsak hoslashyere levealder Aldringsproshysessen har preget det meste av etterkrigstiden I den grad man bruker uttrykket laquoboslashlgeraquo i beskrishyvelsen av befolkningsutviklingen viser figur 41 at dette passer best for perioden 1990ndash2010 Her skapte store foslashdselskull paring 1960-tallet og arbeidsshyinnvandring en laquoyngreboslashlgeraquo i form av en forbigaringshyende nedgang i forholdet mellom arbeidsfoslashre og eldre Hoslashyere levealder maring betraktes som en meget god oppsummerende indikator paring folks livskvalitet men det svekker offentlige finanser i en generoslashs velferdsstat som den norske Norge har altsaring nylig lagt bak seg en 20-aringrsperiode der endringene i alderssammensetningen isolert sett har styrket offentlige finanser Det motsatte vil skje framover

423 Arbeidstilbud

Framskrivningene av antall yrkesaktive per innshybygger har tatt utgangspunkt i en viderefoslashring av

gjennomsnittlige arbeidstider og sysselsettingsanshydelene for henholdsvis kvinner og menn paring hvert alderstrinn og for ulike utdanningsnivaringer Foslashr man tar hensyn til pensjonsreformen gir dette svaeligrt smaring endringer i de totale gjennomsnittstalshylene for arbeidstid og sysselsettingsandel Figur 42 viser at dette innebaeligrer en viderefoslashring av den flate trenden man har hatt i disse stoslashrrelsene saring langt paring 2000-tallet Derimot er det et klart brudd fra den fallende tendensen for arbeidstid i perioshyden 1930ndash2000 Bruddet med veksten i sysselsetshytingsandelene fra midten av 1970-tallet til rundt 2000 skyldes at det meste av potensialet for flytshyting av kvinners arbeidsinnsats fra hjemmet til det formelle arbeidsmarkedet er uttoslashmt

Det er imidlertid lagt inn en positiv effekt paring sysselsettingsandelene for gruppen mellom 62 og 70 aringr av pensjonsreformen av 2011 Denne reforshymen inneholder klare insentiver for yrkesaktive i privat sektor til aring staring lenger i arbeid Oslashkende leveshyalder forsterker denne effekten over tid fra 024 aringr i 2011 til 274 aringr i 2060 Pensjonsreformen antas ogsaring aring oslashke yrkesaktives arbeidstilbud med 25 pst som foslashlge av sterkere sammenheng mellom arbeid og alderspensjon i Folketrygden I 2060 antas pensjonsreformen isolert sett aring ha oslashkt sysshyselsettingen med 71 pst sammenlignet med en utvikling uten reform Bortsett fra de beregninshygene hvor arbeidstilbudet eksplisitt endres holshyder timeverkene per sysselsatt seg tilnaeligrmet konshystant til 2060 Samlet sett oslashker sysselsettingsandeshylen i befolkningen 16ndash74 aringr svakt og jevnt til et

Sysselsetting per person

00

02

04

06

08

10

12

14

16

00

02

04

06

08

10

12

14

16

Sysselsatte per person 16-74 aringr

Aringrsverk agrave 1620 timer per person 16-74 aringr

Aringrsverk agrave 1620 timer per sysselsatt

1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060

Figur 42 Sysselsetting og arbeidsinnsats per person i aldersgruppen 16ndash74 aringr 1930ndash2060 Referanseshybanen fra og med 2014

Kilder Statistisk sentralbyraring og Holmoslashy og Stroslashm (2016)


2060-nivaring som er 4 prosentpoeng over dagens nivaring


Tidligere har man i langsiktige framskrivninger typisk forutsatt at arbeidsproduktiviteten (AP) i markedsrettede naeligringer vokser med rundt 2 pst per aringr Tabell 47 i kommisjonens foslashrste rapport viser at et slikt anslag ligger under den observerte AP-veksten i perioden 1971ndash2005 I aringrene 2006ndash 2013 har imidlertid AP-veksten vaeligrt kun 08 pst maringlt som aringrlig gjennomsnitt I noen grad reflekteshyrer denne svake AP-veksten effekter av finanskrishysen som vil vaeligre forbigaringende Men uten reformer og omstillinger mener kommisjonen at det er mest realistisk at AP-veksten framover vil ligge klart lavere enn 2 pst I den framskrivningen som i det foslashlgende brukes som et sammenligningsshygrunnlag for virkninger av alternative forutsetninshyger ndash referansebanen ndash antas det derfor en aringrlig AP-vekst i markedsrettede naeligringer paring kun 1 pst Videre antas nullvekst i produktiviteten av realshykapital og produktinnsats i disse naeligringene Vekshysten i den totale faktorproduktiviteten (TFP) vil derfor vaeligre betydelig lavere enn AP-veksten Virkningsberegningene i avsnitt 4 viser betydninshygen av sterkere produktivitetsvekst

I offentlig sektor forutsettes i utgangspunktet produktivitetsveksten aring oslashke mengden ogeller kvaliteten paring tjenestene med 05 pst per aringr for gitt faktorinnsats altsaring produksjonsutvidende vekst i den totale faktorproduktiviteten (TFP) I avsnitt 44 nedenfor vises i tillegg betydningen av produkshytivitetsvekst som tas ut i form av redusert offentlig ressursbruk framfor oslashkt produksjon


Med offentlig velferd menes her skattefinansierte kontantoverfoslashringer til personer herunder Folkeshytrygdens pensjonsytelser og skattefinansierte tjeshynester innenfor bla barnehager utdanning og helse- og omsorgstjenester Forutsetningene om bruken av og standarden paring disse tjenestene har aringpenbare konsekvenser for offentlige finanser De paringvirker ogsaring den oslashkonomiske veksten fordi det er grunn til aring anta at mulighetene for produktivishytetsvekst over lange tidsrom er mindre for denne typen produksjon enn i produksjonen av andre goder

Framskrivningene forutsetter viderefoslashring av dagens regelverk for trygder og andre kontanshytoverfoslashringer Videre holdes mottaket av disse

ytelsene unntatt alders- og ufoslashrepensjon reelt uendret framover paring hvert alderstrinn for baringde kvinner og menn Virkningene av pensjonsreforshymen er innarbeidet som i Fredriksen Holmoslashy Stroslashm og Stoslashlen (2015) Reformen reduserer paring lang sikt statens utgifter til alders- og ufoslashrepenshysjon samtidig som den stimulerer sysselsettingen og dermed oslashker skattegrunnlagene

Naringr det gjelder skattefinansiert tjenesteproshyduksjon er det i perspektivmeldingenes referanshysebaner antatt at dagens kjoslashnns- og aldersshyspesifikke brukerfrekvenser (antall brukere divishydert paring antall personer) viderefoslashres paring samme nivaring som man har observert i framskrivningenes startaringr Det samme gjelder den kjoslashnns- og aldersshyspesifikke standarden paring tjenestene definert ved arbeidskraft og annen ressursbruk per bruker Ogsaring Thoslashgersen-utvalget (NOU 2015 9) forutsetshyter dette

Alle framskrivningene i dette kapitlet forutsetshyter at dagens brukerfrekvenser viderefoslashres For mange tjenester er dette relativt ukontroversielt Det gjelder bla tjenestene knyttet til barnehager skolefritidsordning og grunnskole samt bruken av helsetjenester blant yngre og middelaldrende For videregaringende og hoslashyere utdanning vil raskere gjennomstroslashmning redusere tjenestebruken men dette er altsaring ikke forskuttert i framskrivningene

Forutsetningen om uendrede brukerfrekvenshyser er mest diskutabel for bruken av helse- og omsorgstjenester blant eldre Oslashkningen i levealshyder som er lagt til grunn i framskrivningene skylshydes nesten utelukkende en fortsatt gradvis nedshygang i doslashdeligheten blant personer over 70 aringr Det er en utbredt men ikke eneraringdende oppfatning at en slik nedgang vil avspeile en tilsvarende bedring av de eldres helsetilstand I den grad dette skylshydes en sunnere livsstil og andre forebyggende tilshytak burde dette isolert sett bety en viss nedgang i de aldersspesifikke brukerfrekvensene Det kan imidlertid argumenteres for at fallende doslashdelighet og bedre helse for gitt alder ogsaring er et resultat av oslashkt bruk av helsetjenester For eksempel skyldes ikke fallet i doslashdelighet som foslashlge av hjerte- og karshysykdommer bare sunnere livsstil (mindre roslashyking og sunnere kosthold) men ogsaring forbedret diagshynostikk og utvikling av bedre behandlingsmetoshyder og medisiner Det samme gjelder kreftsykshydommer I tillegg vil personer som overlever disse sykdommene ofte vaeligre relativt tunge brukere av helsetjenester Det er dessuten godt empirisk grunnlag for aring anta at fortsatt vekst i den enkeltes realinntekt vil bidra til oslashkt bruk av helsetjenester og at dette ogsaring vil slaring ut i oslashkte brukerfrekvenser


Denne inntektseffekten er ogsaring relevant naringr det gjelder bruken av eldreomsorg I denne sektoshyren er det dessuten et viktig moment at det hittil ikke har skjedd noen medisinske gjennombrudd som tilsier nedgang i den hoslashye forekomsten av demens blant personer eldre enn 80 aringr Tendenshysen innenfor eldreomsorg er overgang fra institushysjonsbasert til hjemmebasert omsorg Det er grunn til aring anta at denne overgangen reduserer resshysursbruken per bruker men billigere omsorgstjeshynester kan i seg selv oslashke brukerfrekvenser for eldreomsorg fordi kommunene kan gi tilbud til flere innenfor en gitt kostnadsramme Det er ogsaring viktig aring huske paring at skattefinansiert eldreomsorg typisk vil vaeligre et rasjonert gode fordi skattefinanshysieringen gjoslashr at prisen for brukeren er betydelig lavere enn betalingsvilligheten hos brukerne og deres paringroslashrende I en slik situasjon vil det vaeligre et politisk press for aring utvide det skattefinansierte tilshybudet Det er grunn til aring tro at dette presset vil oslashke med vekst i antall eldre med hoslashyt omsorgsbeshyhov

Fortsatt dekker omsorg utfoslashrt av naeligr familie en betydelig del av ettersposlashrselen etter eldreshyomsorg som ikke dekkes av det offentlige tilbushydet Slik familieomsorg utgjoslashr i dag rundt 100 000 aringrsverk (Otnes 2013) Hvis man holder de kjoslashnnsshyog aldersspesifikke brukerfrekvensene for eldreshyomsorg konstant impliserer det vekst ogsaring i famishylieomsorgen naringr antall eldre oslashker framover Det kan vaeligre urealistisk av flere grunner bla fordi flere eldre kvinner med pleietrengende foreldre vil vaeligre yrkesaktive framover enn i tidligere aringr I samme retning trekker trolig oslashkende gjennomshysnittlig inntektsnivaring og oslashkningen i antall samlivsshybrudd Lavere familieomsorg per bruker vil isoshylert sett trolig forsterke oslashnskene om aring bruke offentlige omsorgstjenester og dermed de brushykerfrekvensene som inngaringr i framskrivningene

Det er en samlet vurdering av de ovennevnte momentene som har ledet kommisjonen til aring anta konstante kjoslashnns- og aldersspesifikke brukerfreshykvenser for helse- og omsorgstjenester ogsaring for eldre i framskrivningene

Naringr det gjelder standarden paring offentlige tjenesshyter mener kommisjonen at det er mest realistisk aring anta vekst for sivile tjenester I referansebanen antas standarden maringlt ved ressursinnsats per bruker aring oslashke med 1 pst hvert aringr i hele framskrivshyningsperioden Dette anslaget er ikke spesielt hoslashyt sammenlignet med anslag i tilsvarende beregninger i andre land se for eksempel oversikshyter i Holmoslashy (2015) og OECD (2013e) I referanshysebanen i dette kapitlet blir imidlertid den aringrlige realveksten i privat konsum per innbygger klart

lavere enn 1 pst i de fleste aringrene fram mot 2060 Framskrivningene viser ogsaring at standardheving av skattefinansierte tjenester trekker den samlede realinntektsveksten ned og skattebyrden opp Disse virkningene kan lett tolkes dithen at stanshydardheving av skattefinansierte tjenester er noe negativt En slik tolkning er for enkel og unyanshysert Det er derfor behov for aring nyansere kommishysjonens vurderinger av standardhevingen i refeshyransebanen

Den viktigste begrunnelsen er at fortsatt innshytektsvekst for gjennomsnittsinnbyggeren vil oslashke ettersposlashrselen etter de fleste goder ogsaring dem som i hovedsak skattefinansieres og produseres i offentlig forvaltning Dette er ogsaring omtalt i kapitshytel 7 Det er i seg selv ikke noe mindreverdig ved tjenester innenfor for eksempel utdanning barneshyhager helse og omsorg som gjoslashr det problematisk for samfunnet at inntektsvekst brukes paring slike tjeshynester i tillegg til eller framfor for eksempel flere feriereiser restaurantmaringltider og fritidsboliger Det som derimot vil vaeligre et problem for samfunshynet er at de beslutningsprosessene som bestemmer standarden paring skattefinansierte tjenester inneshybaeligrer en fare for at standardhevingen blir systeshymatisk sterkere enn det som foslashlger av rasjonelle nytte-kostnadsanalyser Den ubalanserte veksten i referansebanen i dette kapitlet gir grunn til aring sposlashrre om den standardhevingen man tidligere har betraktet som relativt noslashktern innebaeligrer en slik form for overproduksjon av skattefinansierte tjenester

Mens vekst i markedsrettet produksjon ikke skjer uten at kjoslashperne er villige til aring betale kostnashyden for flere enheter utsettes ikke skattefinansishyerte tjenester for denne markedstesten Her er markedsmekanismen erstattet med en relativt direkte politisk styring av tilbudet og rasjonering av ettersposlashrselen Det er flere grunner til dette En rendyrket markedsmekanisme vil fungere daringrshylig for de fleste skattefinansierte tjenester ogsaring de som retter seg mot enkeltindivider Samtidig har ogsaring alternativene til markedsmekanismen svakshyheter og det finnes grunner til at politisk styring kan foslashre til overproduksjon av skattefinansierte tjenester

En grunn er mangelfull informasjon om hva skattefinansierte tjenester koster og lav kostnadsshybevissthet hos brukerne For aring vite hva kostnashydene er per produsert enhet maring man kjenne proshyduktiviteten i offentlig tjenesteproduksjon Som paringpekt i kapittel 4 i kommisjonens foslashrste rapport finnes det normalt ikke informasjon om dette naringr tjenestene ikke omsettes Man kan i noen tilfeller redusere dette problemet gjennom spesialstudier


av den typen som ligger bak DRG-poengene i helshysesektoren Fravaeligr av god kostnadsinformasjon har ofte foslashrt til undervurdering av kostnadene jf kapittel 18 i kommisjonens foslashrste rapport og kapitshytel 7 i denne rapporten Et tilleggsproblem er at kostnadene i prinsippet boslashr inkludere en saringkalt skattefinansieringskostnad Denne kostnadskomshyponenten skal fange opp at den oslashkningen i skatteshysatser som kreves for aring finansiere oslashkt skattefinanshysiert produksjon paringfoslashrer samfunnet et tap i form av mindre effektiv bruk av samfunnets ressurser Et vanlig anslag er at denne kostnaden utgjoslashr 20 pst av enhetskostnaden Ethvert anslag paring dette vil imidlertid vaeligre usikkert og det er usikkert i hvilken grad det vektlegges

En annen grunn er at brukernes kostnadsbeshyvissthet blir lav naringr det som betales direkte for tjeshynestebruken typisk utgjoslashr en meget lav andel av produksjonskostnadene Sjansen for at oslashnsker om vekst i den skattefinansierte tjenesteproduksjoshynen faringr gjennomslag oslashker trolig desto lavere brushykerbetalingen er Relevansen av dette momentet er kanskje lettest aring se for helse- og omsorgstjeshynester men kommisjonen mener at det er realisshytisk aring tro at det ogsaring vil paringvirke utviklingen innenshyfor barnehager utdanning og andre deler av offentlig tjenesteyting utenom forsvaret Hoslashyere krav til utdanning innenfor barnehager grunnshyskole og politivesenet er eksempler paring aringrsaker til at ressursbruken per bruker av offentlige tjenesshyter ndash motivert av standardoslashnsker ndash kan fortsette aring oslashke Det vises til kapittel 7 for en naeligrmere gjenshynomgang av drivkrefter bak oslashkt ressursbruk i offentlig sektor

Innenfor helse og omsorg er det saeligrlige grunshyner til aring anta at standarden vil oslashke framover hvorav flere overlapper med vurderingene over av brukerfrekvenser se feks oppsummeringen av litteratur i Holmoslashy (2015) og kapittel 7 i denne rapporten For det foslashrste vil det politiske presset for bedre standard paring disse tjenestene oslashke som foslashlge av at brukere og deres paringroslashrende i sum vil utgjoslashre en stadig oslashkende del av velgermassen Prishyoriteringen av helse- omsorgstjenester har lenge vaeligrt en noslashkkelsak i alle valgkamper For det andre vil fortsatt teknologisk utvikling knyttet til medisiner diagnostikk og behandling gjoslashre det mulig aring produsere helsetjenester medisiner og hjelpemidler som man i dag ikke har Disse proshyduktene og tjenestene er ofte dyre Mange vurdeshyrer profesjonsdrevet teknologisk utvikling som en av de viktigste drivkreftene bak veksten i resshysursbruken innenfor helsesektoren Utvikling og bruk av velferdsteknologi er ment aring redusere resshysursbruken per bruker se kapittel 7 I den grad

dette slaringr til vil det vaeligre en produktivitetseffekt som maring vurderes adskilt fra kvaliteten paring framtishydens omsorgstjenester I avsnitt 4 under studeres virkningene av oslashkt produktivitet i bla helse- og omsorgssektoren men dette er generelle illustrashysjoner som ikke kan tolkes som effekter av bestemte forloslashp for innfoslashring av velferdsteknologi


Tabell 41 oppsummerer viktige forutsetninger i framskrivningene som ikke eller i liten grad bestemmes av norsk politikk Tabell 42 oppsumshymerer forutsetningene som klart paringvirkes av polishytikk Blant disse forutsetningene er det grunn til aring kommentere anslagene for oljeprisen og realavshykastningen av kapitalen i Statens pensjonsfond ndash utland (SPU) Realprisen paring Nordsjoslasholje er forutshysatt aring ligge konstant paring 50 dollar per fat i hele framskrivningsperioden Med dagens dollarkurs er dette rundt 10 dollar lavere enn anslaget i Pershyspektivmeldingen 2013 Det er realistisk med en nedjustering i denne stoslashrrelsesordenen fra anslag som ble laget foslashr fallet i oljeprisen gjennom andre halvaringr 2014 Framskrivningene i denne rapporten bygger imidlertid paring de samme forutsetningene om produksjon og faktorinnsats i petroleumsnaeligshyringen som Perspektivmeldingen 2013 Utviklinshygen i den senere tid indikerer at framskrivningene i denne rapporten dermed overvurderer aktiviteshyten

En overvurdering (undervurdering) av oljeprishysen i framskrivningene i dette kapitlet vil foslashrst og fremst gi en overvurdering (undervurdering) av nasjonalinntekten og summen av privat og offentshylig konsum via bytteforholdet overfor utlandet BNP maringlt i faste priser vil ikke paringvirkes gitt forutshysetningen om at det uansett er full ressursutnytshytelse i norsk oslashkonomi Den statsfinansielle virkshyningen av endringer i oljeprisen avhenger i langt stoslashrre grad enn tidligere av hvor sterkt dette paringvirker kronekursen fordi kapitalen i Statens pensjonsfond ndash utland har vokst raskt Naringr kronen svekkes som foslashlge av lavere oljepris oslashker kroneshyverdien av fondskapitalen Uttaksprosenten av denne kroneverdien delfinansierer offentlige utgifter som i all hovedsak er i norske kroner Saring lenge loslashnningene ikke oslashker mye som foslashlge av kroshynesvekkelsen vil oslashkt kroneverdi av oljefondet motvirke muligens dominere nedgangen i stashytens loslashpende petroleumsinntekter Andre oljeprisshyforutsetninger enn 50 dollar per fat har dermed begrenset og usikker betydning for de stoslashrrelsene som vektlegges i dette kapitlet Videre vil effekshytene av et galt oljeprisanslag vaeligre relativt like i


alle framskrivningene som sammenlignes Oljepri- generell internasjonal prisvekst Det forutsetter at sanslaget har dermed begrenset betydning for ogsaring det aringrlige uttaket fra Statens pensjonsfond konsekvensene av endringer i produktivitets- utland (SPU) utgjoslashr den samme andelen av fondshyvekst som er hovedtemaet for dette kapitlet skapitalen Det betyr at handlingsregelen foslashlger

Alle framskrivningene i dette kapitlet forutset- en laquo35-prosentbaneraquo i stedet for en laquo4-prosentshyter at realavkastningen paring sikre finansielle plasse- baneraquo En lavere uttaksprosent enn 4 er i traringd med ringer ligger konstant paring 35 pst maringlt som 55 pst den historiske uttaksprosenten og med anbefalinshynominell verdensmarkedsrente fratrukket 2 pst gene fra Thoslashgersen-utvalget

Tabell 41 Forutsetninger i framskrivningene som ikke er bestemt av politikk


1 Demografi Middelalternativet (MMMM) i SSB-framskrivshyningene fra 2014

2 Sysselsettingsandeler og arbeidstid gitt alder Som i 2013 pluss effekter av pensjonsreformen av kjoslashnn og utdanning 2011

3 Aringrlig vekst i verdensmarkedspriser 2 pst

4 Oljeprisnivaring 50 2014-dollar

5 Verdensmarkedsrente nominell 55 pst

6 Uttak fra Statens pensjonsfond utland 35 pst

7 Aringrlig produktivitetsvekst private naeligringer 1 pst for arbeidskraft ingen vekst for andre faktorer

8 Aringrlig produktivitetsvekst offentlig forvaltning 05 pst aringrlig vekst i total faktorproduktivitet (TFP) dvs 05 pst oslashkt mengde ogeller kvalitet som ikke maringles direkte for gitt innsats av alle faktorer

Tabell 42 Forutsetninger i framskrivningene knyttet til politikk


1 Ressursbruk i forsvar

2 Alders- og kjoslashnnsspesifikke brukerfrekvenser for individrettede offentlige tjenester

3 Standard paring offentlige tjenester

4 Mottakere av og ytelser til alderspensjon ufoslashreshypensjon arbeidsavklaring etterlatte

5 Mottakere av og ytelser til andre offentlige kontantoverfoslashringer

6 Skatter

2010-nivaringet viderefoslashres i faste priser

Som i 2010

1 pst vekst for alle sivile tjenester uavhengig av brukernes alder og kjoslashnn

Framskrivninger paring modellen MOSART basert paring nytt pensjonssystem se Fredriksen mfl (2015)

ndash Loslashnnsjustering av alle overfoslashringer ndash Oslashvrige stoslashnader (Statens pensjonskasse mv

barnetrygd kontantstoslashnad utdanningsshystoslashnader) foslashlger vekst i relevante aldersgrupper

ndash Oslashvrige overfoslashringer foslashlger total befolkning

ndash Direkte og indirekte gjennomsnittlige skatteshysatser som i 2010

ndash Beregner hvert aringr et uspesifisert skatte- eller overfoslashringsbeloslashp som innebaeligrer at handlingsshyregelen foslashlges med 35 pst uttak


43 En referansebane med lav produkshytivitetsvekst og vekst i offentlig velferd


Referansebanens forutsetninger innebaeligrer en betydelig lavere oslashkonomisk vekst framover mot 2060 enn det Norge har bak seg Mens den aringrlige volumveksten i BNP per innbygger var 24 pst per aringr i perioden 1990ndash2014 viser tabell 43 at den tilshysvarende veksten i gjennomsnitt blir 03 pst i perishyoden 2014ndash2060 Veksten ligger naeligr 1 pst per aringr fram til 2020 foslashr den faller Fra 2025 til 2060 vokshyser BNP per innbygger i gjennomsnitt med 02 pst per aringr Nivaringet for BNP per innbygger er kun 135 pst hoslashyere i 2060 enn i 2014

Fram til begynnelsen av 2030-tallet er det rom for en realvekst i privat konsum per innbygger som er mer enn tre ganger sterkere enn BNP-vekshysten selv om realveksten ogsaring i offentlig konsum per innbygger er relativt sterk Dette innebaeligrer et oslashkende importoverskudd Grunnen til at dette ikke bryter med kravet til en gitt balanse i utenrikshysoslashkonomien er at Norges nasjonalinntekt faringr et oslashkende bidrag fra netto formuesinntekter fra utlandet gjennom avkastningen i SPU som tilfalshyler staten I de foslashrste 15 aringrene gir dette rom for skattelettelse som finansierer deler av veksten i privat konsum I de aller foslashrste aringrene etter 2014 forsterkes veksten i privat konsum ogsaring av at stashytens uttak fra oljefondet laring under 35 pst i 2014 og

uttaket oslashker relativt raskt opp til 35 pst Etter 2020 faller realveksten i privat konsum per innshybygger gjennom hele beregningsperioden Den passerer 0 i 2035 og -14 pst i 2060 I 2060 har prishyvat konsum per innbygger falt fra toppnivaringet i 2035 til et nivaring som er bare 16 pst over 2014shynivaringet Nedgangen i disse vekstratene per innbygshyger skyldes ikke akselererende befolkningsvekst Folkemengden vokser raskere foslashr 2030 enn etter

Det er flere grunner til at veksten framover i referansebanen blir saring mye svakere spesielt etter 2020 enn veksten i aringrene 1990ndash2014 ndash Den forutsatte produktivitetsveksten i marshy

kedsrettede naeligringer er klart lavere enn vekshysten i de fleste aringrene etter 1990

ndash Aldringen av befolkningen foslashrer til raskere vekst i samlet folkemengde enn i antallet aringrsverk

ndash Den gjennomsnittlige produktivitetsveksten for hele oslashkonomien trekkes ned av en kombishynasjon av i) svakere produktivitetsvekst i den typen produksjon som offentlig forvaltning har et hovedansvar for enn i private bedrifter mot 2060 og ii) oslashkt offentlig sysselsettingsandel

ndash Utfasing av grunnrente fra petroleumsvirkshysomheten i takt med at loslashnnsomme olje- og gassfelt toslashmmes

Punkt 3 fortjener en utdyping Norge la i 2010 en 20-aringrig yngreboslashlge bak seg Naring oslashker andelen av befolkningen som er eldre enn 66 aringr Dette bidrar til at produksjonen av helsetjenester og

Timeverk BNP og privat konsum per innbygger

2015 2025 2035 2045 2055 0

100

200

300

400

500

600

700

800

0

100

200

300

400

500

600

700

800

BNP 1 000 kroner Privat konsum 1 000 kroner

Timeverk

Figur 43 Timeverk BNP og privat konsum per innbygger i referansebanen Timeverk og 1 000 2010-kroner



Tabell 43 Realoslashkonomisk utvikling i referansebanen Gjennomsnittlige aringrlige volumvekstrater Prosent

2014ndash2060 2014ndash2025 2025ndash2060

Sysselsatte timeverk 06 10 04

Markedsrettet -01 06 -03

Offentlig forvaltning 17 18 17

BNP 09 17 07

Privat konsum 09 33 02

Befolkning 06 10 05

Per innbygger

Sysselsatte timeverk -01 00 -01

BNP 03 07 02

Privat konsum 03 23 -03


eldreomsorg vil oslashke relativt markert fra rundt 2025 fordi befolkningsandelen som er 80 aringr og eldre da vil oslashke relativt sterkt Det meste av denne produksjonen skattefinansieres og stat og komshymuner dominerer ogsaring som produsenter Samshymenlignet med markedsrettet produksjon vokser produktiviteten per forutsetning saktere i produkshysjonen av helse- og omsorgstjenester og andre tjeshynester som offentlig forvaltning har et hovedanshysvar for Overfoslashringen av ressurser fra privat sekshytor til helse- og omsorgssektoren bidrar derfor til aring redusere den gjennomsnittlige produktivitetsshy

veksten for hele oslashkonomien Overfoslashringen skjer relativt raskt i referansebanen naringr standarden paring alle sivile offentlige tjenester heves med 1 pst per aringr Offentlig sektors sysselsettingsandel oslashker da fra 27 pst i 2014 til 45 pst i 2060 se figur 44 Vekshysten i offentlig konsum er enda noe sterkere Hovedgrunnen til dette er at helse- og omsorgsshysektoren oslashker sin andel av offentlig produksjon og denne sektoren kjoslashper flere varer og tjenester fra privat sektor per produsert enhet enn resten av den sivile offentlige sektoren


2015 2025 2035 2045 2055 0

10

20

30

40

50

60

0

10

20

30

40

50

60




Figur 44 Offentlig sysselsettingsandel og verdiandeler av BNP for privat og offentlig konsum Prosent




Utviklingen i offentlige finanser kan oppsummeshyres med forskjellen mellom det skatteprovenyet offentlig forvaltning faringr inn med dagens skattesatshyser og det provenyet som er noslashdvendig for aring oppshyfylle handlingsregelen I framskrivningene dekshykes denne forskjellen hvert aringr med en hypotetisk kontantoverfoslashring av en saringkalt rundsumtype som kan vaeligre positiv eller negativ For aring lette tolkninshygen av den noslashdvendige skattebyrden framover er

Figur 45 Gjennomsnittlig skattesats paring husshyholdningenes inntekter Prosent


0

10

20

30

40

50

60

70

0

10

20

30

40

50

60

70

2015 2025 2035 2045 2055

Skattesats paring husholdningsinntekt

denne rundsumoverfoslashringen inkludert i en hyposhytetisk gjennomsnittlig skattesats paring husholdningeshynes inntekter Disse inntektene omfatter loslashnn inklusive arbeidsgiveravgift ulike kapitalinntekshyter pensjoner og andre kontantoverfoslashringer alle beloslashp regnet foslashr skatt Arbeidsgiveravgiften innshygaringr fordi den antas aring bli veltet fullt ut over paring utbeshytalt loslashnn Skattene betalt av husholdningene omfatter direkte skatt paring alle personinntekter trygde- og pensjonspremier betalt av baringde persoshyner og bedrifter samt rundsumoverfoslashringen I utgangspunktet dvs 2014 er denne hypotetiske skattesatsen 37 pst

Figur 45 viser at fram til rundt 2020 er det rom for aring senke denne husholdningsskattesatsen med 3 prosentpoeng fra det beregnede 2015-nivaringet paring 37 pst Deretter maring skattesatsen oslashkes i alle aringr I 2060 passeres 64 pst Selv om man godt foslashr 2060 kommer opp i skattesatser som neppe vil bli vedshytatt har det interesse aring utdype hvorfor den noslashdshyvendige skattebyrden vokser saring raskt etter 2020 For det foslashrste oslashker forholdet mellom antall eldre og yrkesaktive Betydningen av denne aldringen forsterkes etter 2025 paring grunn av forsterket vekst i antallet som er 80 aringr og eldre som er de tyngste brukerne av helse- og omsorgstjenester For det andre bidrar standardhevingen til eksponensiell vekst i utgiftene til offentlig tjenesteyting som faringr sterk virkning naringr framskrivningene garingr fram til 2060 En tredje viktig effekt er at oslashkningen i offentlig sysselsetting fortrenger privat sysselsetshyting og dermed grunnlagene for merverdiavgifshyten og andre indirekte skatter arbeidsgiveravgifshy

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

2015 2025 2035 2045 2055

Offentlige finanser Prosent av BNP for Fastlands-Norge

Offentlige primaeligrinntekter Offentlige primaeligrutgifter

Offentlig konsum Overfoslashringer til husholdninger

Figur 46 Offentlige primaeligrinntekter og primaeligrutgifter som andel av BNP for Fastlands-Norge Prosent



ten og andre skatter betalt av bedrifter paring overshyskudd og faktorinnsats For det fjerde faller stashytens petroleumsinntekter etter 2025 Det gir svashykere vekst i oljefondets kapital og dermed svakere vekst i beloslashpet bak de 35 prosentene som aringrlig kan brukes til aring dekke offentlige utgifter For det femte motsvares ikke veksten i timeloslashnn (3 pst per aringr) av produktivitetsvekst som reduserer bruken av innsatsfaktorer i offentlig produksjon Dette foslashrer til at enhetskostnadene for offentlige tjenester oslashker i forhold til andre priser saringkalt Baushymols kostnadssyke Loslashnnsveksten er tilnaeligrmet 3 pst per aringr som et resultat av 1 pst AP-vekst i konshykurranseutsatt sektor og 2 pst internasjonal prisshyvekst

Figur 46 viser at offentlig forvaltnings primaeligshyrinntekter (inntekter utenom rente- og andre forshymuesinntekter) faller i forhold til BNP for Fast-lands-Norge gjennom hele framskrivningsperioshyden Dette skyldes hovedsakelig at flyttingen av ressurser og produksjon fra privat til offentlig sekshytor reduserer skattegrunnlagene for indirekte og bedriftsbetalte skatter Utgiftenes andel av BNP for Fastlands-Norge var vel 50 pst i 2014 men passerer i denne framskrivningen hele 77 pst i 2060 Her er det foslashrst og fremst utgiftene til offentshylig konsum som vokser langt raskere enn Fastshylands-Norges BNP


Utviklingen i referansebanen er et godt eksempel paring at partielle vurderinger av hva som er en realisshytisk utvikling for enkeltstoslashrrelser i oslashkonomien foslashrer til en klart urealistisk utvikling naringr de ses i sammenheng innenfor en konsistent og helhetlig beskrivelse av norsk oslashkonomi Trendveksten i sysselsetting produksjon og inntekt er i seg selv ikke urealistisk selv om grunnlaget for den gjenshynomsnittlige levestandarden som ikke knytter seg til bruken av skattefinansierte tjenester slutter aring vokse litt etter 2025 Den lave veksten er en logisk konsekvens av at den gjennomsnittlige produktivishytetsveksten forblir paring det lave nivaringet man har sett i flere aringr etter 2005

Det er stoslashrre grunn til aring tvile paring at standardheshyvingen paring offentlige tjenester vil fortsette med uforminsket styrke mens privat forbruk per innshybygger faller markert Man kan imidlertid ikke utelukke at befolkningen vil oslashnske aring forsake en del av det som vil vaeligre forbruksvekst utover dagens nivaring til fordel for bedre utdanning og helse- og omsorgstjenester Referansebanen inneshybaeligrer en betydelig omfordeling av ressurser fra yrkesaktive til yrkespassive spesielt alderspensjoshy

nistene Det skyldes baringde at pensjonistenes befolkningsandel oslashker og standardhevingen uten oslashkte brukerbetalinger paring helse- og omsorgstjeshynestene som de eldre bruker mest av

Derimot virker det urealistisk at demokratisk valgte myndigheter faringr politisk aksept for en saring hoslashy skattebyrde som etter hvert blir noslashdvendig med forlengelse av dagens andel for skattefinansishyeringen av flere og bedre offentlige tjenester En stadig toslashffere konkurranse om ressurser og skatshytekroner vil trolig i seg selv svekke den oslashkonoshymiske veksten Selv om utviklingen modifiseres eller snus foslashr man kommer opp i en husholdningsshyskattesats paring over 50 pst kan det vaeligre betydelige kostnader forbundet med store skatteskjerpelser fra dagens nivaring i form av oslashkt omfang av skatteshymotiverte tilpasninger Det paringfoslashrer Norge et samshyfunnsoslashkonomisk tap ved at ressursene i mindre grad kanaliseres til formaringl der de kaster mest av seg for samfunnet

Beregningene i dette kapitlet tar ikke hensyn til at oslashkt skattebyrde i seg selv trolig vil redusere sysselsettingen og dermed skattegrunnlagene Majoriteten av studier finner at en skatteoslashkning som senker realloslashnn etter skatt med 1 pst reduseshyrer arbeidstilbudet med 01 pst se Holmoslashy og Thoresen (2013) Det kan tolkes som at negative tilbudseffekten av at det koster mindre aring ta fri er noe sterkere enn den positive effekten av at arbeidstilbyderne faringr lavere inntekt naringr skattene oslashker Den positive inntektseffekten svekkes imidshylertid av at en betydelig del av skatteinntektene finansierer overfoslashringer og tjenester som foslashr eller senere kommer arbeidstilbyderne til gode Det er derfor grunn til aring tro at den negative effekten blir sterkere enn det ovennevnte anslaget naringr skatteshysatsene blir betydelig hoslashyere enn det man har erfaringer med spesielt hvis skatteoslashkningen finansierer goder som de fleste husholdningene er villige til aring betale for


I hvilken grad vil hoslashyere produktivitetsvekst forshybedre den langsiktige veksten og velferdsstatens oslashkonomiske fundament Dette belyses ved aring varishyere veksten i arbeidsproduktiviteten (AP) i marshykedsrettede ogeller offentlige tjenesteyting i for-hold til referansebanen mens alle andre forutsetshyninger beholdes I referansebanen er den aringrlige AP-veksten laquogenerelt lavraquo i alle aringr henholdsvis 1 pst i alle private naeligringer og 0 arbeidsbespashyrende AP-vekst for gitt produksjon i offentlig tjeshy


nesteyting 2 pst i alle aringr omtales i det foslashlgende 441 Sterkere AP-vekst i markedsrettede som laquohoslashyraquo AP-vekst i alle markedsrettede naeligrinshy

naeligringer ger Arbeidsbesparende AP-vekst paring 05 pst i alle aringr omtales som laquohoslashyraquo AP-vekst i offentlig sektor Figur 47 og tabell 44 viser at en isolert dobling av da denne kommer i tillegg til den produksjonsoslash- AP-veksten i private naeligringer forsterker den gjenshykende TFP-veksten som ligger inne i referanseba- nomsnittlige aringrlige volumveksten for BNP per innshynen bygger i perioden 2014ndash2060 fra 03 til 1 pst De

relative volumutslagene paring privat forbruk per innshybygger er sterkere enn BNP-virkningene se figur 48 Maringlt i 2010-kroner har BNP per innbygger i 2060 oslashkt fra 608 000 til 863 000 dvs med 42 pst

0

200

400

600

800

1 000

1 200

0

200

400

600

800

1 000

1 200

2015 2025 2035 2045 2055




Figur 47 BNP i faste 2010-kroner per innbygger under ulike forutsetninger om vekst i arbeidsprodukshytivitet (AP) 1 pst aringrlig standardvekst for offentlig velferd 1 000 2010-kroner


0

100

200

300

400

500

600

0

100

200

300

400

500

600

2015 2025 2035 2045 2055

Privat konsum per innbygger for ulik produktivitetsvekst





Figur 48 Privat konsum i faste 2010-kroner per innbygger under ulike forutsetninger om vekst i arbeidsproduktivitet (AP) 1 pst aringrlig standardvekst for offentlig velferd 1 000 2010-kroner



Tabell 44 Oslashkonomisk vekst og skattebyrde under ulike forutsetninger om AP-vekst 1 pst aringrlig heving av standarden paring offentlige tjenester Prosent









Offentlig sysselsettingsandel i 2060 (26 pst i 2014)





En gjennomsnittlig realvekst i BNP per innbygger paring 1 pst er imidlertid fortsatt lavt sammenlignet med den historiske veksten

En viktig grunn til at oslashkningen i AP-veksten i markedsrettede naeligringer ikke gir sterkere utslag er at den virker paring stadig faeligrre aringrsverk Kombinashysjonen av tilnaeligrmet 0-vekst i totalt arbeidstilbud og vekst i offentlig sysselsetting som foslashlge av flere eldre og hoslashyere standard foslashrer til at den private sysselsettingen faller med 26 pst fra 2015 til 2060 Siden produktivitetsveksten i offentlig tjenesteshyproduksjon er den samme som i referansebanen oslashker den offentlige sysselsettingsandelen som vist i figur 44 dvs fra 26 pst i 2015 til 45 pst i 2060 I perioden 1975ndash2005 varierte AP-veksten rundt vel 2 pst per aringr Framskrivningene viser at AP-vekshysten framover maring ligge klart hoslashyere enn dette for aring viderefoslashre de siste tiaringrenes vekst i levestandarshyden maringlt med nasjonalinntekt eller BNP En aringrlig AP-vekst paring 2 pst er fortsatt langt lavere enn det man opplevde i de fleste etterkrigsaringrene fram til midten av 1970-tallet

Figur 49 og tabell 44 viser at skattebyrden maringlt ved en skattesats paring husholdningsinntekter reduseres noe naringr AP-veksten forsterkes i marshykedsrettet produksjon jf forskjellen mellom den oslashverste og nest oslashverste kurven i figuren Effekten har samme retning dersom man sammenligner forholdet mellom det udekkede offentlige finanshysieringsbehovet og BNP Fastlands-Norge Nedshygangen i maringlet paring skattebyrden er et resultat av motstridende effekter og styrkeforholdet mellom disse avhenger av forutsetningene i referanseshybanen Paring den ene siden foslashrer den sterkere APshy

veksten til at det udekkede offentlige finansiershyingsbehovet oslashker naringr det maringles i loslashpende milliarshyder kroner Paring den andre siden oslashker skattegrunnshylaget det vil si husholdningenes inntekter relativt mer enn det udekkede finansieringsbehovet Der-med faller skattesatsen Dette fallet avhenger imidlertid av hvilket skattegrunnlag man velger aring sammenligne det udekkede finansieringsbehovet med

Ogsaring oslashkningen i den loslashpende verdien av det udekkede finansieringsbehovet er et resultat av motstridende effekter Paring den ene siden foslashrer stershykere AP-vekst til hoslashyere produksjon inntekter og dermed skattegrunnlag i Fastlands-Norge I motshysatt retning virker likevektseffekter som er bredt aksepterte naringr perspektivet er langsiktig For det foslashrste innebaeligrer konkurransen i privat sektor at produktivitetsveksten paring lang sikt ikke tilfaller kapitaleierne i form av ekstra kapitalavkastning men arbeidstakerne Timeloslashnnsveksten i konkurshyranseutsatte naeligringer oslashker fra 3 til 4 pst naringr APshyveksten oslashker med 1 prosentpoeng For det andre innebaeligrer konkurransen om arbeidskraften at timeloslashnnsveksten spres til alle sysselsatte ogsaring offentlig ansatte selv om arbeidskraften her ikke har blitt mer produktiv For det tredje innebaeligrer norske regler at loslashnnsveksten ogsaring spres til dem som forsoslashrges av trygder i stedet for eget arbeid fordi de fleste pensjoner og andre offentlige konshytantstoslashnader reguleres med loslashnnsveksten Via disse loslashnnseffektene paring de fleste offentlige utgifshyter gir en isolert AP-vekst sterkere oslashkning i offentlige utgifter enn i offentlige inntekter Denne nettoeffekten avhenger imidlertid av de


0

10

20

30

40

50

60

70

0

10

20

30

40

50

60

70

2015 2025 2035 2045 2055




Figur 49 Gjennomsnittlig skattesats paring husholdningenes inntekter under ulike forutsetninger om vekst i arbeidsproduktivitet (AP) 1 pst aringrlig standardvekst for offentlig velferd Prosent


konkrete forutsetningene som bestemmer det veksten Resonnementet forutsetter at AP-veksten direkte og indirekte loslashnnsinnholdet i skattegrunn- i markedsrettede naeligringer ikke oslashker produktiviteshylagene og offentlige utgifter Figur 410 viser at ten i offentlig tjenesteproduksjon Dette vil vaeligre effektene tilnaeligrmet oppveier hverandre fram til en urimelig forutsetning i den grad AP-veksten rundt 2025 Deretter foslashrer forsterket AP-vekst til skyldes generelle teknologisk framgang feks at utgiftsveksten blir sterkere enn inntekts- anvendelser av IKT

Udekket offentlig finansieringsbehov for ulik produktivitetsvekst

4 500 4 500

-500 -500 2015 2025 2035 2045 2055

0

500

1 000

1 500

2 000

2 500

3 000

3 500

4 000

0

500

1 000

1 500

2 000

2 500

3 000

3 500

4 000Lav AP privat lav AP offentlig (referansebane)




Figur 410 Udekket aringrlig offentlig finansieringsbehov under ulike forutsetninger om vekst i arbeidsshyproduktivitet (AP) 1 pst aringrlig standardvekst for offentlig velferd Loslashpende milliarder kroner




Foslashr man ser paring de kvantitative virkningene av sterkere AP-vekst i offentlig forvaltning er det nyttig aring klargjoslashre de kvalitative mekanismene Gjennomsnittlig inntekt oslashker enten AP oslashker i marshykedsrettede naeligringer eller i offentlig forvaltning Styrken paring denne inntektseffekten bestemmes av antall arbeidstimer som AP-veksten virker paring I referansebanen oslashker den offentlige sysselsettingsshyandelen jevnt fra 27 pst i 2014 til 45 pst i 2060 Da faringr ogsaring den ekstra arbeidsbesparende produktivishytetsveksten i forvaltningen jevnt voksende effekt Det motsatte er tilfellet med den gitte AP-veksten i markedsrettede naeligringer

Produktivitetsvekst i offentlig forvaltning paringvirker offentlige finanser paring en kvalitativt annen maringte enn produktivitetsvekst i markedsrettede naeligringer En AP-vekst som hoslashstes ved at en gitt offentlig tjenesteyting utfoslashres av faeligrre offentlig ansatte styrker offentlige finanser direkte gjenshynom lavere loslashnnskostnader En mindre opplagt effekt er oslashkte inntekter fra indirekte beskatning arbeidsgiveravgift og andre bedriftsbetalte skatshyter Denne inntektsoslashkningen forutsetter at de som ikke blir sysselsatt i offentlig tjenesteproduksjon faringr jobb i markedsrettet produksjon Dette skjer umiddelbart i DEMEC-beregningene siden de kun beskriver langsiktige virkninger Skatteoslashkninshygen skyldes at det er den markedsrettede produkshysjonen som er grunnlaget for merverdiavgift og

andre indirekte skatter og det er loslashnnssummen i privat sektor som gir et netto inntektsbidrag til staten I tillegg vil ogsaring grunnlaget for andre bedriftsbetalte skatter (overskudd og avgifter paring faktorinnsats) oslashke naringr produksjonen og faktorinnshysatsen oslashker

I beregningene i dette avsnittet forutsettes det at man hvert aringr oppnaringr 05 pst arbeidsbesparende produktivitetsvekst i sivil offentlig tjenesteprodukshysjon Denne AP-veksten kommer paring toppen av at produksjonen aringrlig oslashker med 05 pst for gitt fakshytorinnsats slik den ogsaring gjoslashr i alle de andre framshyskrivningene i dette kapitlet Beregningen forutshysetter at produksjonen av offentlige tjenester (maringlt ved offentlig konsum) er den samme som i referansebanen men at denne produksjonen i hvert aringr krever 05 pst faeligrre arbeidstimer enn i foregaringende aringr Stoslashrrelsesordenen paring denne ekstra AP-veksten er en sjablong som kun er ment aring illusshytrere betydningen av et gitt skift Den kan ikke tolshykes som en sannsynlig produktivitetseffekt av bestemte effektiviseringstiltak herunder de som omtales i kapittel 7

Siden den samlede sysselsettingen per forutshysetning ikke endres av produktivitetsendringene stiger den offentlige sysselsettingsandelen svashykere i framskrivningene der AP vokser i offentlig tjenesteproduksjon Figur 411 viser at denne andelen passerer 36 pst i 2060 med 05 pst aringrlig AP-vekst i offentlig sektor mot 45 pst uten slik AP-vekst

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

2015 2025 2035 2045 2055

Offentlig sysselsettingsandel for ulik produktivitetsvekst





Figur 411 Offentlig sysselsettingsandel under ulike forutsetninger om vekst i arbeidsproduktivitet (AP) 1 pst aringrlig standardvekst for offentlig velferd Prosent



Naringr AP-skiftet i denne beregningen er mindre enn AP-skiftet i markedsrettede naeligringer som ble gjennomgaringtt foran (05 mot 1 prosentpoeng) reflekterer det bla at det i en del former for tjeshynesteproduksjon har vaeligrt og trolig vil vaeligre vanshyskeligere aring oppnaring en like hoslashy vedvarende produkshytivitetsvekst som gjennomsnittet i markedsrettet produksjon Dette moslashnsteret omtales ofte som Baumol-ef fekten eller Baumols kostnadssyke Baushymol (2012) gir en oppdatert diskusjon av realisshymen relevansen og implikasjonene av innholdet i dette begrepet Spesielt gjelder Baumols hypotese om relativt lav produktivitetsvekst i tjenester hvor det offentlige tar et hovedansvar for aring produksjon og finansiering Viktige eksempler er omsorg for eldre og utviklingshemmede barnehager og skoshylefritidsordning helsetjenester utdanning og kulshytur Figur 412 illustrerer Baumol-effekten ved aring vise prisutviklingen for noen utvalgte produkter Prisene er eksklusive avgifter og avanse slik at figuren med god tilnaeligrmelse viser enhetskostshynadsutviklingen Relativt hoslashy prisvekst reflekterer derfor relativt lav produktivitetsvekst og motsatt For tjenester som produseres av det offentlige er prisene beregnet med utgangspunkt i enhetskostshynader Varehandel og IKT er blant de produktene som har hatt sterkest produktivitetsvekst og lavest prisvekst i perioden 1970ndash2014 Det motshysatte gjelder tjenestene knyttet til overnattingsershyvering post og distribusjon samt utdanning helse og omsorg der offentlig sektor har et hovedansvar ogsaring som produsent For disse fire

tjenestegruppene har pris-kostnadsveksten vaeligrt vel 3 ganger sterkere enn i varehandel og IKT og rundt dobbelt saring sterk som for industriprodukter De mest paringfallende fellestrekkene ved disse tjeshynestegruppene er hoslashy arbeidsintensitet og hoslashy grad av personlig service ndash ikke andelen som proshyduseres av offentlig sektor

Den nest nederste kurven i figur 47 og tabell 44 viser utviklingen i BNP per innbygger naringr man kombinerer forutsetningene i referansebanen med at man hvert aringr oppnaringr 05 pst arbeidsbespashyrende produktivitetsvekst i sivil offentlig tjenesteshyproduksjon Dette loslashfter selvsagt BNP-veksten per innbygger sammenlignet med referansebanen spesielt etter 2025 da veksten i offentlig sysselsetshyting akselererer Imidlertid kommer ikke den gjennomsnittlige aringrlige vekstraten for BNP per innbygger i aringrene 2025ndash2060 opp i mer enn 04 pst mot 02 pst i referansebanen Nedgangen etter 2035 i privat konsum per innbygger blir selvshysagt ogsaring svakere se figur 48 I 2060 har den ekstra AP-veksten i offentlig sektor skapt rom for at dette nivaringet ligger 21 pst hoslashyere enn i referanshysebanen

Som forklart styrkes offentlige finanser entyshydig av en AP-vekst i offentlig sektor som hoslashstes i form av faeligrre ansatte framfor hoslashyere produksjon Av de alternativene som er med i figur 410 er det alternativet med lav AP-vekst i privat sektor og hoslashy AP-vekst i offentlig forvaltning som gir lavest vekst i det udekkede offentlige finansieringsbehoshyvet framover Figur 49 viser at ogsaring den gjennomshy

0

2

4

6

8

10

12

14

16

0

2

4

6

8

10

12

14

16

1970 1980 1990 2000 2010

Prisindekser paring produksjon 1970-2014

Industri

Post og distribusjon

Overnattingservering

IKT

Undervisning

Helse- og omsorgstjenester

Varehandel

Figur 412 Prisindekser paring produksjon 1970ndash2014 Basispriser (priser eksklusive avgifter og avanse) 1970=1



snittlige skattesatsen paring husholdningsinntekt vokshyser klart saktere i dette alternativet enn i begge alternativene der det ikke er arbeidsbesparende produktivitetsvekst i offentlig forvaltning Likevel passerer den 54 pst i 2060


I referansebanen og de andre framskrivningene i foregaringende avsnitt er det forutsatt 1 pst aringrlig stanshydardheving definert som faktorinnsats per brushyker i all sivil tjenesteproduksjon I dette avsnittet defineres laquolavraquo aringrlig standardheving som 05 pst i helse- og omsorgssektoren og ingen heving i andre sivile offentlige sektorer Denne forskjellen reflekterer de saeligrlige grunnene til standardforbeshydring av helse- og omsorgstjenester som ble paringpekt foran

Sammenlignet med referansebanen vil minshydre standardheving paring offentlige tjenester redushysere bemanningsbehovet i offentlig sektor og offentlige finanser styrkes Naringr lav standardheshyving kombineres med nullvekst i arbeidsbespashyrende AP i offentlig tjenesteproduksjon oslashker den offentlige sysselsettingsandelen fra 26 i 2015 til 33 pst i 2060 se figur 415 Denne andelen passerer 45 pst naringr den samme produktivitetsforutsetninshygen kombineres med 1 pst aringrlig standardheving

se figur 411 Figur 415 viser at den offentlige sysshyselsettingsandelen holder seg tilnaeligrmet konstant paring vel 25 pst naringr den lave standardhevingen komshybineres med 05 pst arbeidsbesparende AP-vekst hvert aringr i offentlig tjenesteproduksjon

Mens kombinasjonen av hoslashy standardvekst og lav produktivitetsvekst foslashrer til at den gjennomshysnittlige skattesatsen paring husholdningenes inntekt passerer 64 pst i 2060 (figur 49) vil denne skatteshysatsen passere 41 pst i 2060 ved lav standardheshyving se figur 4132 og tabell 45 Like opplagt er det at svakere vekst i offentlig sysselsetting oslashker rommet for privat forbruk se figur 412 Trolig vil imidlertid en del av denne oslashkningen kompensere for liten eller ingen vekst i standarden paring offentshylige tjenester I den grad markedsrettet produkshysjon av denne typen tjenester fritas for mervershydiavgift blir oslashkningen i skatteinntektene mindre enn i beregningen

Ogsaring BNP-veksten oslashker desto flere som sysshyselsettes i markedsrettet framfor offentlig sektor Dette reflekterer forutsetningene om at naeligringer med relativt svake muligheter for produktivitetsshyvekst vil utgjoslashre en oslashkende andel av offentlig proshyduksjon BNP-effekten forutsetter derfor at lavere standardvekst foslashrer til en annen sammensetning

2 Kurvene for skattesatsen starter ikke i samme punkt i 2015 fordi framskrivningene starter i 2010 Det har dershymed garingtt fem aringr med behov for hoslashyere skatteinntekter i alternativet med 1 pst aringrlig standardheving sammenlignet med alternativet med lav standardheving

0

100

200

300

400

500

600

700

800

0

100

200

300

400

500

600

700

800

2015 2025 2035 2045 2055

BNP og privat konsum ved ulik standard paring offentlige tjenester

BNP 1 aringrlig standardheving (referansebane)

BNP lav standardheving

Privat konsum lav standardheving

Privat konsum 1 aringrlig standardheving (referansebane)

Figur 413 BNP og privat konsum per innbygger ved lav versus 1 pst aringrlig standardheving av offentlige tjenester (referansebane) Lav standardheving 05 pst per aringr i helse- og omsorgssektoren og ingen heving i andre offentlige sektorer Lav AP-vekst i privat og offentlig sektor 1000 2010-kroner



av oslashkonomiens totale produksjon ndash ikke bare en skapets praksis som ikke inkluderer avkastning til annen organisering av den samme virksomheten kapitaleiere utover kapitalslit i produksjonsvershyBNP-effekten kan heller ikke tolkes som en vel- dien i offentlig sektor ferdseffekt I stedet reflekterer den at det ikke Hovedhensikten med dette avsnittet er imidshybetales indirekte skatter og avgifter paring offentlige lertid ikke aring vise virkningene av varierende stanshytjenester og at beregningene foslashlger nasjonalregn- dard paring offentlige tjenester men aring illustrere hvorshy

0

10

20

30

40

50

60

70

0

10

20

30

40

50

60

70

2015 2025 2035 2045 2055

Skattebyrde ved ulik standard paring offentlige tjenester

1 pst aringrlig standardheving (referansebane) Lav standardheving

Figur 414 Gjennomsnittlig skattesats paring husholdningsinntekt ved lav versus 1 pst aringrlig standardheving av offentlige tjenester (referansebane) Lav standardheving 05 pst per aringr i helse- og omsorgssektoren og ingen heving i andre offentlige sektorer Lav AP-vekst i privat og offentlig sektor Prosent


0

5

10

15

20

25

30

35

0

5

10

15

20

25

30

35

2015 2025 2035 2045 2055


Lav AP privat lav AP offentlig Hoslashy AP privat lav AP offentlig


Figur 415 Offentlig sysselsettingsandel under ulike forutsetninger om vekst i arbeidsproduktivitet (AP) Lav standardheving 05 pst per aringr i helse- og omsorgssektoren og ingen heving i andre offentlige sekshytorer Lav AP-vekst i privat og offentlig sektor Prosent



dan standardforutsetningene paringvirker de makroshyoslashkonomiske og statsfinansielle virkningene av sterkere AP-vekst Tabell 45 viser i hvilken grad BNP-effekten av sterkere AP-vekst blir sterkere desto stoslashrre andel av sysselsettingen som blir mer produktiv Oslashkningen i den aringrlige AP-veksten i prishyvate naeligringer fra 1 til 2 pst forsterker den gjenshynomsnittlige aringrlige BNP-veksten per innbygger i perioden 2014ndash2060 med 08 prosentpoeng (fra 05 til 13 pst) naringr standardhevingen er lav Ved 1 pst aringrlig standardheving faller denne vekstrateefshyfekten til 07 prosentpoeng (fra 03 til 1 pst) Tilshysvarende vil sterkere AP-vekst i offentlig sektor forsterke veksten i BNP per innbygger mer desto

hoslashyere standardveksten er En ekstra arbeidsbeshysparende AP-vekst i offentlig sektor paring 05 pst i alle aringr oslashker den gjennomsnittlige BNP-veksten per innbygger med 01 prosentpoeng (fra 05 til 06 pst) naringr standardveksten er lav og med 02 prosentpoeng (fra 03 til 05 pst) naringr standarden heves med 1 pst per aringr

Sterkere AP-vekst i markedsrettet virksomhet gir en klart mindre reduksjon i skattebyrden maringlt ved skattesatsen paring husholdningsinntekt naringr standardveksten er lav versus 1 pst per aringr Ogsaring naringr den ekstra AP-veksten kommer i kun offentlig sektor blir den mulige skattesatsreduksjonen stoslashrst i tilfellet med hoslashy standardvekst

Tabell 45 Oslashkonomisk vekst og skattebyrde under ulike forutsetninger om AP-vekst og standardheving av offentlige tjenester Lav standardheving 05 prosent per aringr i helse- og omsorgssektoren og ingen heving i andre offentlige sektorer Prosent

Lav 1 pst aringrlig standardheving standardheving











Kapittel 5

Forskning innovasjon og adopsjon

51 Bakgrunn

Kapittel 6 i Produktivitetskommisjonens foslashrste rapport NOU 2015 1 Produktivitet ndash grunnlag for vekst og velferd er en gjennomgang av foreshyliggende internasjonal forskning om drivkreftene for produktivitetsveksten i oslashkonomien Hovedbudshyskapet er at det er den internasjonale teknoloshygifronten som paring sikt bestemmer produktivitetsshyveksten i alle land og at et lands evne til aring ta innparing denne fronten gjennom teknologiadopsjon er avgjoslashrende for landets produktivitet

OECDs produktivitetsanalyser (OECD 2015a) bygger paring en liknende tilnaeligrming De empiriske analysene tyder paring at verdens mest produktive bedrifter er fire til fem ganger saring produktive som oslashvrige bedrifter De mest produktive bedriftene kjennetegnes ved at de er store internasjonale og innovative Innenfor tjenestesektorene og IKTshysektoren er frontbedriftene ogsaring relativt unge Faring bedrifter klarer aring holde seg i front over lang tid

Nedgangen i produktivitetsvekst i OECDshyomraringdet ser ikke ut til aring skyldes at teknologifronshyten flytter seg saktere fremover Tvert om er proshyduktivitetsveksten i verdens mest produktive bedrifter vedvarende hoslashy Nedgangen i produktishyvitetsvekst ser ut til aring skyldes at det store flertallet av bedriftene faringr stadig stoslashrre problemer med aring ta innparing fronten Opphentingen ser ut til aring foregaring i to steg bedrifter i den nasjonale teknologifronten er foslashrst ute med aring ta i bruk teknologi fra den internashysjonale fronten Naringr disse har tilpasset teknoloshygien til nasjonale forhold begynner de mindre produktive bedriftene aring ta den i bruk

Oppsummert av OECD (2015a) avhenger spredning av teknologi av fire noslashkkelfaktorer 1 Aringpenhet mot omverdenen i form av handel

utenlandsinvesteringer og mobilitet av kompeshytent arbeidskraft

2 At bedrifter ndash og spesielt de nyetablerte ndash eksperimenterer med nye ideer ny teknologi og forretningsmodeller

3 Overflytting av ressurser som gir innovative bedrifter rom for aring vokse

4 Investeringer i forskning utdanning og kompeshytanse som fremmer oslashkonomiens evne til aring absorbere adoptere og dra nytte av ny teknoshylogi

Myndighetene kan dermed fremme produktivishytetsvekst gjennom aring ndash Stimulere til forskning og teknologiutvikling

som bidrar til den globale kunnskapen og flytshyter den internasjonale teknologifronten fremshyover

ndash Soslashrge for at bedriftene har rammevilkaringr og insentiver som gjoslashr det loslashnnsomt og mulig aring ta innparing den internasjonale fronten gjennom aring utnytte den globale kunnskapen

ndash Soslashrge for at utdannings- og forskningssysshytemet hjelper bedriftene til aring utnytte den gloshybale kunnskapen

Produktivitetskommisjonens foslashrste rapport (kapitshytel 5 og 17) dokumenterte at norsk oslashkonomi skaringshyrer relativt svakt paring internasjonale maringlinger som gjelder innovasjon og kunnskapsproduksjon Med forbehold om at alle maringlinger av kunnskapsproshyduksjon og innovasjon er beheftet med svakheter illustrerer figur 51 at Norge befinner seg i melshylomsjiktet blant sammenlignbare land Norge har en relativt svak posisjon sammenlignet med de helt ledende europeiske landene maringlt ved to senshytrale indikatorer for innovasjon (EUs innovasjonsshyindeks) og kunnskapsproduksjon (forskningskvashylitet maringlt ved siteringsindeks1)

Kommisjonens vurdering i foslashrste rapport er at denne posisjonen antakelig er uforenlig med hoslashy produktivitetsvekst og et fortsatt hoslashyt inntektsshynivaring paring sikt Uten forbedring av innovasjon og kunnskapsproduksjon i Norge er det sannsynlig at inntektsnivaringet paring sikt vil falle ned mot et mer gjennomsnittlig nivaring i OECD-omraringdet Vurderinshygen maring ses i sammenheng med kommisjonens antakelse om at Norge maring ligge helt i det internashy

1 Bruk av siteringsindeks som maringl paring vitenskapelig kvalitet er droslashftet naeligrmere i avsnitt 522


sjonale toppsjiktet naringr det gjelder aring produsere forshydele og ta i bruk kunnskap dersom det norske produktivitets- og inntektsnivaringet ogsaring i fremtiden skal ligge i verdenstoppen Den relevante maringleshystokken er derfor de ledende landene i verden Figur 51 illustrerer at Norge kan ha noe aring laeligre av en rekke europeiske land ndash og spesielt Sveits og Danmark ndash naringr det gjelder aring lykkes baringde med vitenskapelig kvalitet i forskningen og innovasjon i oslashkonomien

Kommisjonen har ikke kapasitet til aring garing inn i hele bredden av forsknings- og innovasjonsfeltet men har valgt aring konsentrere seg om omraringder som baringde er viktige for produktivitetsvekst og som ikke ser ut til aring fungere godt nok i dag I den foslashrste rapporten konsentrerte kommisjonen seg om aring vurdere utdanningssystemet og kom med en rekke anbefalinger for aring heve kvaliteten og effektishyviteten i norsk utdanning Dette kapitlet i kommishysjonens siste rapport retter seg mot oslashvrige forhold

innenfor temaet kunnskap-teknologi-innovasjon som er sentrale for produktivitetsvekst2

ndash Finansiering og organisering av forskning ndash Samarbeid mellom akademia og naeligringsliv ndash Innovasjon og naeligringsdynamikk



Grunnforskning ndash eller nysgjerrighetsdrevet forskning ndash er motivert av et oslashnske om aring framshybringe ny kunnskap men uten sikte paring spesifikk anvendelse eller nytte Anvendt forskning er

2 OECD vektlegger i tillegg viktigheten av aring unngaring markedsshyreguleringer som hindrer innovative og hoslashyproduktive bedrifter i aring vokse og laquoskills mismatchraquo Sistnevnte er omtalt i kapittel 6 om arbeidsmarkedet

Innovasjon og vitenskapelig kvalitet

0850 0850

Sveits

Inn

ova

sjo

nIU

S in

no

vasj

on

sin

dek

s 20

14

0800 0800

0750 0750 DanmarkSverige

0700 0700

Tyskland Finland

0650 0650 Storbritannia

Nederland

Irland Belgia

Norge0600 0600

Frankrike Oslashsterrike

0550 0550

0500 0500 100 110 120 130 140 150 160 170

Vitenskapelig kvalitet Gjennomsnittlig siteringsindeks vitenskapelige publikasjoner 2010-2013 fagjustert

Figur 51 Maringl paring innovasjon og vitenskapelig kvalitet i utvalgte europeiske land

Note Danmark Sveits og Nederland har kombinerte innovasjonsundersoslashkelser som antakelig bidrar til underrapportering av innshyovasjon Oslashvrige land har separate innovasjonsundersoslashkelser For Norge er indikatoren justert for aring fange opp oslashkt innovasjon i den separate innovasjonsundersoslashkelsen Kilde Indikatorrapporten 2015


hovedsakelig rettet mot aring frambringe kunnskap som skal anvendes til et spesifikt formaringl3 Ifoslashlge oppsummeringen fra OECD (2015a) er grunnshyforskning viktig for den langsiktige produktivitetsshyveksten fordi den er forbundet med stoslashrre eksterne effekter (knowledge spillovers) enn anvendt forskning og fordi den bidrar til aring oslashke produktiviteten av anvendte innovasjoner Grunnshyforskning fremmer oslashkonomiens evne til aring laeligre av nye innovasjoner paring den globale teknologifronten Ikke minst bidrar forskningen ved de hoslashyere utdanningsinstitusjonene til produktivitetsvekst i oslashkonomien gjennom aring koble fremtidig arbeidsshykraft (studenter) opp mot den internasjonale tekshynologifronten

I og med at grunnforskning i stor grad er et ikke-rivaliserende gode vil slik forskning bli underfinansiert i en markedsloslashsning Grunnforsshykning er derfor i stor grad en offentlig oppgave Det er myndighetenes oppgave aring soslashrge for en god balanse mellom grunnforskningen og den anvendte forskningen som det loslashnner seg for naeligringslivet aring finansiere selv

Et grunnleggende krav til god forskning er at den framskaffer ny kunnskap4 Forskning som holder lav vitenskapelig kvalitet kjennetegnes av at den resulterer i liten eller ingen ny kunnskap Forskning som ikke resulterer i ny kunnskap vil heller ikke kunne ha noen betydning for produktishyvitetsveksten i oslashkonomien Forskning som er basert paring sviktende data og metoder og dermed trekker feilaktige konklusjoner kan skade proshyduktivitetsveksten dersom resultatene tas i bruk

I tillegg til det absolutte kravet om aring generere ny kunnskap er originalitet soliditet faglig releshyvans (svarer paring eksisterende sposlashrsmaringl innenfor fagfeltet ) og samfunnsmessig relevans eller nytteshyverdi kvalitetskriterier som gjerne brukes for aring vurdere kvaliteten paring forskning Disse kriteriene legges i ulik grad til grunn for beslutninger om offentlig finansiering av forskning

Det kan vaeligre et motsetningsforhold mellom de ulike kvalitetskriteriene Original forskning kan bli vurdert som irrelevant fra etablerte fagfelshyler og det finnes for eksempel forskere som har faringtt sine arbeider refusert for senere aring ha mottatt nobelpris (Heinze 2008) Kravet om samfunnsshy

3 Definisjonene av grunnforskning og anvendt forskning er basert paring Frascati-manualen OECD (2015a) bruker forskning utfoslashrt i offentlige forskningsinstitusjoner som maringl paring landets grunnforskning

4 For mer detaljert beskrivelse av forskningskvalitet vises det til kapittel 211 i Meld St 18 (2014ndash2015) Konsentrashysjon for kvalitet ndash Strukturreform i universitets- og hoslashyskoleshysektoren

nytte kan staring i veien for forskning som ikke er begrunnet ut fra en spesifikk anvendelse men som likevel kan ha store nytteeffeter For eksemshypel bygger bare en liten del av kunnskapen bak miljoslashteknologi paring resultater fra forskning som har som eksplisitt formaringl aring loslashse miljoslashproblemer Figur 52 illustrerer at patenter innenfor miljoslashvennlig teknologi er basert paring forskning fra en rekke omraringder

OECDs anbefaling om en balansert forskshyningspolititikk som ivaretar behovet for grunnforskshyning maring ses i lys av at foslashringer for den umiddelbare anvendbarheten av forskning har en kostnadsside Alternativkostnaden er urealisert forskning som kunne ha gitt stoslashrre bidrag til den internasjonale kunnskapsfronten og stoslashrre samfunnsnytte paring sikt Det er altsaring ikke aringpenbart at vektlegging av samshyfunnsnytte i fordeling av forskningsmidler faktisk foslashrer til stoslashrst samfunnsnytte

Det finnes likevel en rekke situasjoner der det vil fremme baringde samfunnsoslashkonomisk loslashnnomhet og produktivitetsvekst dersom det legges temashytiske foslashringer paring fordeling av offentlige forskningsmidler Spesielt gjelder dette naringr forskningsmiljoslashene selv ikke initierer forskning som er noslashdvendig for aring loslashse store samfunnsproshyblemer Eksempler paring dette er naringr medisinsk forskning favoriserer sykdommer som rammer middelaldrende menn i rike land naringr forskningsshymiljoslashene blir innelaringst i gamle teknologier og ikke bygger opp kompetanse paring nye omraringder (for eksempel for mye forskning i kjernefysikk paring

Physics

Chemistry

Material science

Checmial engineering

Engineering

Immunology and microbiology

Biochemistry genetics molecular biology

Agricultural biological sciences

Earth and planetary sciences

Environmental science

Energy

green technology

Figur 52 Koblingen mellom forskning og innoshyvasjon i laquogroslashnn teknologiraquo Prosent av forskningsshyreferanser i patentsoslashknader etter fagfelt

Kilde OECD (2010)


Tematisk styring

170

165

160 Nederland

Sveits

Gje

nn

om

snit

tlig

sit

erin

gsr

ate

(201

0-20

13)

Danmark155

150

145 Sverige

140 NorgeStorbritannia

Finland 135

130

125

120 0 10 20 30 40 50 60

Andel av offentlig forskningsfinansiering som er oslashremerket sosio-oslashkonomiske maringlsettinger (gjsnitt 1986-2010)

Figur 53 Tematisk styring av forskningsmidler og vitenskapelig kvalitet i forskningen

Kilde Produktivitetskommisjonen basert paring tall fra OECD og Indikatorrapporten 2015

bekostning av forskning i IKT-sikkerhet) eller naringr forskningssystemet er faglig feildimensjonert for samfunnets endrede behov (for eksempel at det forskes for mye i samfunnsvitenskap paring bekostning av realfaglig forskning) Dersom denne type oslashremerking av forskningsmidler etter tema faktisk skal bidra til aring loslashse samfunnsprobleshymer er det likevel avgjoslashrende at det stilles hoslashye krav til den vitenskapelige kvaliteten

Figur 53 viser at omfanget av tematisk styring av forskningsmidler er sterkere i Norge enn i de landene som skaringrer bedre paring maringlinger av vitenshyskapelig kvalitet Det kan vaeligre flere grunner til aring tro at denne sammenhengen er kausal Ved aring styre ressursene etter tema oslashker risikoen for aring gi romslig finansiering til omraringder der Norge ikke har spesielt gode forskningsmiljoslasher Dette trekker ned gjennomsnittskvaliteten i forskningssektoren Figuren antyder at den vitenskapelige kvaliteten i Norge ville vaeligrt hoslashyere dersom myndighetene hadde tilstrebet en bedre balanse mellom finansishyering rettet mot bred samfunnsnytte og finansiershying rettet mot aring heve vitenskapelig kvalitet Det maring tas forbehold om at statistikken ikke er helt sammenlignbar mellom land Spesielt gjelder dette forskning og utvikling utfoslashrt ved universishy

170

165

160

155

150

145

140

135

130

125

120 70 80

tetssykehusene som rapporteres som tematisk styrt hvis den finansieres gjennom helsemyndigshyhetene og som ubundet hvis den finansieres over universitetenes grunnbevilgning


Indikatorer som brukes for aring maringle vitenskapelig kvalitet omfatter antall vitenskapelige publikasjoshyner i anerkjente publikasjonskanaler fagfellers siteringer av disse vitenskapelige publikasjonene og resultater fra eksterne evalueringer av forskshyningsmiljoslasher Hvor ofte en vitenskapelig publikashysjon siteres av andre forskere er et sentralt maringl paring forskningens gjennomslagskraft selv om det ikke er et perfekt maringl Felles for alle indikatorene er at det hovedsakelig er fagfeller som staringr for evalueshyringen av forskningskvaliteten Fagfellevurdering har svakheter men det er foreloslashpig ikke etablert noen bedre metode for aring vurdere forskningskvalishytet Naringr det gjelder publikasjons- og siteringsdata maring disse bearbeides for aring ta hoslashyde for ulik praksis i ulike fag og helst boslashr de analyseres separat for hvert fagfelt Usikkerheten forbundet med aring vurshydere forskningskvalitet svakheter ved fagfellevurshy


dering begrenset datatilfang og metodiske utforshydringer tilsier at maringl paring forskningskvalitet maring tolshykes med en viss varsomhet

Basert paring en analyse av siteringsdata for forskning i en rekke land konkluderer Benner og Oumlquist (2014) med at norsk forskning siden 1990 har endret seg fra lite omfang og en relativt isolert tilvaeligrelse til et respektabelt nivaring Forskningen i Norge kjennetegnes i dag av rimelig god gjenshynomsnittskvalitet men likevel med faring miljoslasher som klarer aring hevde seg paring den internasjonale forskningsfronten

Til tross for denne bedringen skaringrer Norge svakere enn ledende nasjoner som Danmark Nederland og Sveits paring alle siteringsindikatorer Gjennomsnittlig siteringsindeks (indikator for gjennomsnittskvalitet se figur 51) andel mest siterte artikler (indikator for verdensledende forskning) og andelen artikler som ikke siteres (indikator for lav synlighet)

Norge har heller ingen universiteter blant de beste i Europa i henhold til Leiden-rangeringen som er basert paring siteringsdata Storbritannia Sveits og Nederland har universiteter i Europashytoppen innenfor de fleste fagomraringder Danmark og Sverige har ogsaring enkelte toppinstitusjoner Tabell 51 viser utvalgte lands beste plassering Fordi resultatene er sterkt avhengige av de mest siterte artiklene ndash som er faring ndash vil resultatene for enkeltinstitusjoner kunne variere en del fra aringr til aringr Det kan ogsaring vaeligre institusjoner med relativt faring

publikasjoner som av den grunn kommer veldig godt ut (jfr Karolinska institutet innenfor miljoslash) Bildet av Norge som et stykke bak de ledende lanshydene er imidlertid konsistent over tid

Karakteristikken av Norge som en middels god forskningsnasjon avspeiles i figur 54 som gjengir resultatene i fagevalueringer i regi av Norshyges forskningsraringd siden 2006 Dette er evaluerinshyger av forskningsmiljoslasher innenfor et fagfelt gjenshynomfoslashrt av internasjonale ekspertpaneler Mange smaring miljoslasher ved hoslashyskoler og forskningsinstitutshyter deltar ikke i evalueringene Figuren inkluderer kun evalueringer der det er satt karakter paring den vitenskapelige kvaliteten ved enkeltmiljoslasher (grupshyper eller institutter) og utelukker dermed alle evalueringer innenfor humaniora og samfunnsvishytenskap med unntak av oslashkonomifaget samt en del andre fag5 Til sammen inngaringr 727 evaluerte miljoslasher i figuren

Hovedtyngden (40 pst) av forskningsmiljoslashene er vurdert til aring ha en standard man normalt maring forvente av et forskningsmiljoslash (rundt karakteren 3) og det gjelder baringde for universitetene og instishytuttsektoren Ifoslashlge evalueringen av medisinsk forskshyning tilsier et slikt nivaring at kunnskapsutviklingen

5 Foslashlgende fag er inkludert teknologifag IKT matematikk botanikk zoologi og oslashkologi fysiologi molekylaeligrbiologi klinisk medisin samfunnsmedisin og helsefag psykologi og psykiatri geofag fysikk kjemi oslashkonomi farmasi Fageshyvalueringene er publisert paring Forskningsraringdets hjemmesishyder

Tabell 51 Landets beste plassering blant europeiske universiteter gjennomsnittlig siteringsrate innenshyfor hvert fagomraringde (justert for ulike disipliner innenfor fagfeltet)

UK Sveits Nederland Danmark Sverige Finland Norge

Kognitive vitenskaper 1 Oxford

11 EPF Laus

20 Maastr

23 Aarhus

32 Karolin

26 Aalto

98 UiB

Geofag og miljoslash 2 Bristol

5 U Laus

6 Twente

42 DTU

1 Karolin

84 U E Finl

69 UiB

Biologi 2 York

1 EPF Laus

14 Utrecht

42 DTU

48 Uppsala

81 Helsinki

70 UiT

Matem IKT ing 3 Brunel

31 ETH Zur

2 Leiden

45 Aalborg

28 Stockh

18 Helsinki

112 UiO

Medisin 1 Oxford

8 EPF Laus

15 Amsterd

38 Koslashbenh

50 Stockh

84 Helsinki

103 UiT

Natur-vitenskap 4 Cambr

3 EPF Laus

1 Utrecht

8 Aarhus

28 Stockh

78 Helsinki

119 NTNU

Samfunns-vitenskap 4 Durham

1 Geneve

2 Leiden

8 DTU

15 Stockh

38 Turku

25 NTNU

Snitt beste plassering 3 10 10 34 34 68 99

Kilde Leiden 2014


0

50

100

150

200

250

300

350

An

tall

fors

knin

gsm

iljoslash

er

Evaluering av vitenskapelig kvalitet

350

Karakterkriteriene 5=Excellent International front position

300

4=Very good High degree of originality international 250 publications high productivity very relevant to the field internationally

3=Good The standard 200

normally to be expected

2=Fair Acceptable quality modest international profile much routine work no original

150 contributions to the field

1=Weak Quality below good standards meagre publication profile no original research

100 little relevance to problem solving

50

0 1 2 3 4 5

Karakter

Universiteteruniversitetssykehus Hoslashyskoler Institutter

Figur 54 Evaluering av den vitenskapelige kvaliteten ved norske forskningsmiljoslasher Antall miljoslasher etter karakter og sektor

Kilde Produktivitetskommisjonen basert paring Forskningsraringdets fagevalueringer

garingr relativt sakte Miljoslasher paring nivaring 3 er i liten grad internasjonalt synlige og dermed ikke attraktive for samarbeid med de beste miljoslashene internasjoshynalt ndash en faktor som er viktig for aring faring tilgang til den globale forskningsfronten Under 10 pst av miljoslashshyene hevder seg helt i verdenstoppen (karakter 5) Dette er nesten utelukkende universitetsmiljoslasher med unntak av sterke faggrupper ved institutter som Simula og Folkehelseinstituttet Det er likeshyvel mange miljoslasher som holder et svaeligrt hoslashyt nivaring (karakter 4) og som har potensial til aring bli verdensshyledende Hvert fjerde forskningsmiljoslash er vurdert til et nivaring under det man maring kunne forvente av et forskningsmiljoslash (karakter 1 eller 2) Enkelte av disse skaringrer relativt hoslashyt paring relevans for naeligringsshyog samfunnsliv men det er forskningsmiljoslashene med hoslashy vitenskapelig kvalitet som generelt ogsaring skaringrer hoslashyest paring samfunnsmessig relevans

Det ser ut til aring vaeligre store forskjeller mellom fag I fag som matematikk og oslashkonomi holder hovedvekten av miljoslashene et svaeligrt hoslashyt nivaring (karakter 4 eller 5) selv om det finnes lavtpresteshyrende miljoslasher ogsaring i disse fagene Innenfor deler av medisinsk forskning psykologi og psykiatri er bildet omvendt Her ligger hovedtyngden under karakter 3 altsaring under forventet nivaring selv om det ogsaring finnes verdensledende og svaeligrt gode milshyjoslasher I fag som kjemi og ingenioslashrfag ligger hovedshytyngden av miljoslashene paring karakteren 3 Det maring tas forbehold om at karaktersettingen kan variere mellom fag selv om kriteriene for aring sette karakter er tilnaeligrmet likelydende i alle evalueringene

Ifoslashlge Benner og Oumlquist (2014) har Norge ikke klart aring utnytte den sterke veksten i resshysursbruk paring forskning de siste 20 aringrene ndash paring over 50 pst ndash til omstilling fra den mer gjennomsnittshy


lige forskningen til den grensesprengende forskshyningen som er med paring aring flytte den globale kunnshyskapsfronten

Baringde siteringsdataene og fagevalueringene viser likevel at kvaliteten paring norsk forskning har oslashkt betraktelig de siste 10ndash20 aringrene Evalueringen av teknologifaglig forskning konkluderer med at det publiseres mer naring enn ved forrige evaluering for ti aringr siden men at det fortsatt er rom for forbeshydring og spesielt naringr det gjelder publisering i topp-tidsskriftene Innenfor enkelte sentrale fag-felt for norsk oslashkonomi som energisystemer og olje- og gassteknologi finner evalueringen verken fremragende miljoslasher eller synlig forbedring siden forrige evaluering Evalueringen finner ogsaring en vedvarende mangel paring grunnleggende og nysgjershyrighetsdrevet forskning i teknologifagene

Evalueringen av biologisk medisinsk og helseshyfaglig forskning fra 2011 konkluderer med at kvalishyteten har oslashkt baringde i form av publikasjoner og site-ringer og naring ligger godt over verdensgjennomshysnittet Anbefalingene fra tidligere evalueringer har i hoslashy grad blitt fulgt opp lokalt av forskningsinshystitusjonene men det er likevel mange svakheter som bestaringr ti aringr etter forrige evaluering (mer om svakhetene nedenfor) Sentrale myndigheter ndash departementer og Forskningsraringdet ndash har i liten grad fulgt opp anbefalingene paring sine omraringder ifoslashlge evalueringspanelene


Hvilke barrierer hindrer norsk forskning i aring naring et hoslashyere nivaring Svarene paring dette boslashr ideelt sett base-res paring kunnskap om hvilke forhold som fremmer forskning med hoslashy grad av originalitet og gjenshynomslagskraft og i hvilken grad disse forholdene er til stede i Norge Naringr det gjelder hvilke faktorer som fremmer god forskning er gjennomgangen nedenfor i basert paring Benner (2015) og Aghion mfl (2010) Vurderingen av hvorvidt disse forholshydene er til stede i Norge og hva som eventuelt boslashr gjoslashres er hovedsakelig basert paring Benner og Oumlqushyist (2014) fagevalueringene av norske forskningsshymiljoslasher nevnt ovenfor ulike offentlige utredninger og i noen grad den siste evalueringen av Forskshyningsraringdet (Arnold and Mahieu 2012) Kommisjoshynen har ogsaring forsoslashkt aring trekke laeligrdom av de euroshypeiske landene som skaringrer hoslashyt paring maringlinger av vitenskapelig kvalitet

Forhold som ser ut til aring vaeligre viktige forutsetshyninger for hoslashy vitenskapelig kvalitet i forskningen kan gruppes i tre hovedomraringder

1 Forskningspolitisk styring som prioriterer vitenskapelig kvalitet

2 Forskningsinstitusjoner som har mye autoshynomi og som samtidig deltar i hard konkurshyranse om forskningsmidler

3 Ledelse ved forskningsinstitusjonene som har legitimitet (meritterte forskere) stort handshylingsrom og entydig oppdrag

Nedenfor foslashlger en vurdering av utvalgte deler av det norske forskningssystemet opp mot disse krishyteriene Systemets omfang og struktur maringlt i kroshyner etter finansierende og utfoslashrende sektor er illustrert i figur 55


Myndighetenes sterkeste virkemiddel i forskshyningspolitikken er finansieringen Figur 55 viser at hver femte forskningskrone (21 pst) i Norge ndash nesten halvparten av de offentlige forskningsmidshylene ndash er direkte tilskudd fra myndighetene til unishyversitets- og hoslashyskolesektoren (UH-sektoren)6

Produktivitetskommisjonen var i sin foslashrste rapshyport kritisk til det norske finansieringssystemet for UH-sektoren som premierer kvantitet framfor kvalitet Kommisjonen paringpekte ogsaring at disshytriktspolitiske og andre hensyn ofte ser ut til aring garing foran hensynet til kvalitet i styringen av UH-sektoshyren Styringen av universiteter og hoslashyskoler droslashfshytes naeligrmere i eget avsnitt nedenfor7

Den nest stoslashrste finansieringsstroslashmmen for offentlige forskningsmidler garingr via Norges forskshyningsraringd Denne kanalen utgjoslashr 10 pst av de totale og droslashye 20 pst av de offentlige FoU-midshylene Det er enighet i alle kildene nevnt over om at vitenskapelig kvalitet vektlegges for lite naringr midshylene fra Forskningsraringdet fordeles

Det kan vaeligre flere aringrsaker til at vitenskapelig kvalitet vektlegges for lite i tildeling av midler fra Forskningsraringdet For det foslashrste er den norske forskningsraringdsmodellen med kun ett forskningsshyraringd unik i internasjonal sammenheng Begrunnelshysene for dette er koordineringsbehovet som foslashlger av sektorprinsippet (se nedenfor) oslashkt vektlegging

6 For en detaljert beskrivelse av finansieringsstroslashmmene vises det til Indikatorrapporten 2015 kapittel 2

7 UH-sektoren omfatter ogsaring universitetssykehusene Helseshyforskningen er det stoslashrste og raskest voksende forskningsshyfeltet i UH-sektoren Finansieringen av forskningen ved universitetssykehusene kanaliseres hovedsakelig fra Helshysedepartementet gjennom de regionale helseforetakene Kommisjonen har ikke kapasitet til aring se naeligrmere paring denne finansieringskanalen


Forskningssystemets omfang og struktur

Figur 55 Totale FoU-utgifter fordelt etter finansierende og utfoslashrende sektor (prosent 2013)


av tverrfaglighet i forskningspolitikken og det naeligre forholdet mellom grunnforskning og anvendt forskning Organiseringen medfoslashrer at Forskningsraringdets vedtekter omfatter mange oppshygaver og at de ulike styrene er satt sammen av representanter fra mange deler av samfunnet I andre land er det en klar arbeidsdeling mellom raringd som finansierer nysgjerrighetsdrevet forskshyning etter strenge vitenskapelige kvalitetskrav ndash der de styrende organene bestaringr av velrennoshymerte forskere ndash og raringd som finansierer forskning med spesifikke samfunnsnyttige formaringl (anvendte strategiske satsinger innovasjon mv) der de styshyrende organene ogsaring inkluderer representanter fra samfunns- og naeligringsliv herunder departeshymenter og interesseorganisasjoner Den norske raringdsmodellen kan ha foslashrt til en ubalanse i disfavoslashr av forskning som holder hoslashy vitenskapelig kvalishytet paring grunn av de mange andre hensyn som spilshyler inn i fordeling av forskningsmidler

Det kan ogsaring tenkes at den sterke maktkonshysentrasjonen ett forskningsraringd innebaeligrer kombishynert med iboende vanskeligheter med aring maringle virkshysomhetens resultater og effekter foslashrer til et sysshytem med for lite disiplin i maringloppnaringelse og for stort spillerom for interessegrupper At departeshymenter og interesseorganisasjoner deltar i soslashkshynadsbehandlingen som representanter for brushykere bidrar ogsaring til aring dreie oppmerksomheten vekk fra vitenskapelig kvalitet i tildelingene Selv om medlemmene i ulike bevilgende organer i utgangspunktet skal pekes ut paring bakgrunn av fagshylig kompetanse er det i praksis ogsaring andre hen-syn som spiller inn

En annen aringrsak til at vitenskapelig kvalitet vektlegges for lite er at Forskningsraringdet styres gjennom separate tildelingsbrev fra hvert enkelt departement med til sammen om lag 500 maringl og budsjettfoslashringer for aring ivareta departementenes behov8 Dette er en konsekvens av kombinasjonen


av sektorprinsippet for forskning budsjettprosesshysen og statsraringdsansvaret Forskningspolitikken i Norge er basert paring et prinsipp om at hvert enkelt departement har ansvar for utvikling og bruk av forskning for og om sin egen forvaltningssektor ofte knyttet til viktige samfunnsproblemer Dette kan brytes ned i det smale sektoransvaret som er departementenes behov for politikkrelevant kunnshyskap og det brede sektoransvaret som for eksemshypel helsesektorens behov for kunnskap for aring kunne gi god behandling

Praktiseringen av sektorprinsippet for forskshyning maring forstarings i lys av den sterke sektoriseringen i norsk forvaltning som skyldes baringde praktiserinshygen av statsraringdsansvaret ndash der statsraringden har et fullstendig ansvar paring sitt oppgaveomraringde overfor Stortinget ndash og maringten budsjettprosessen i regjeshyringen er lagt opp paring Budsjettprosessen er preget av et sterkt finansdepartement som styrer paring budshysjettramme for det enkelte departement og i liten grad av overordnede prioriteringer mellom ulike formaringl der flere departementer har et ansvar Dette foslashrer til en kamp om ressurser mellom de ulike statsraringdene der ingen statsraringd har interesse av aring arbeide for bevilgninger som de ikke selv kontrollerer (Clemet 2007 Difi 2014) Regjerinshygen har dermed opp mot 16 laquoforskningsministreraquo som i liten grad har interesse av aring samordne sine forskningsbevilgninger slik at samfunnets totale forskningsbehov ivaretas best mulig Naringr alle disse statsraringdene i tillegg oppfattes aring vaeligre ansvarshylige overfor Stortinget for at bevilgningen brukes i henhold til Stortingets vedtak vil alle departeshymentene ha et stort behov for stram styring av midlene som kanaliseres gjennom Forskningsshyraringdet for aring unngaring at statsraringden stilles i forlegenshyhet overfor Stortinget Det ser ogsaring ut til aring vaeligre ulik praksis mellom ulike departementer i hvor detaljerte foslashringer de legger i budsjettforslagene Dette kan vaeligre avhengig av personer og tradisjoshyner i de ulike departementene

Evalueringen av Forskningsraringdet (Arnold og Mahieu 2012) peker paring at i og med at ingen stats-minister har tatt det overordnede ansvaret for forskningspolitikken har det ikke vaeligrt noen ndash og er fortsatt ingen ndash laquodommerraquo paring toppen av styshyringshierarkiet Kunnskapsdepartementet (KD) har ansvar for aring koordinere forskningspolitikken

Kommisjonen har foretatt en opptelling av maringl og foslashringer i 12 tildelingsbrev fra departementene til Forskningsraringdet Tallet er i overenstemmelse med Eltun (2013) som fant at antall foslashringer i 4 tildelingsbrev varierte mellom 150 og 250 fra aringr til aringr Askim (2015) kategoriserer Forskningsraringdet som et ekstremtilfelle naringr det gjelder antall foslashringer fra departementene

men denne koordineringen er svak uten myndigshyhet til budsjettmessig overproslashving Slik myndigshyhet forventes aring bli moslashtt med at oslashvrige departeshymenter trekker sine forskningsmidler ut Dette kan skje i form av reduserte forskningsbevilgninshyger eller at bevilgningene vris i retning av mer direkte oppdragsforskning KDs suksess i koordishyneringen av forskningspolitikken maringles hovedsashykelig i stoslashrrelsen paring regjeringens samlede bevilgshyning til forskning Koordineringsbehovene som foslashlger av sektorprinsippet er en av de viktigste begrunnelsene for aring ha kun ett forskningsraringd i Norge med de svakhetene dette medfoslashrer (se omtalen ovenfor)

Ifoslashlge evalueringen av Forskningsraringdet bidrar ogsaring Forskningsraringdet selv til den sterke oppsplitshytingen av midlene Dette skyldes Forskningsshyraringdets dobbeltrolle som bevilgende og raringdgivende organ For aring oslashke forskningsbevilgningene fra departementene er det i raringdets interesse aring faring detaljerte foslashringer som forplikter departemenshytene At baringde KD og Forskningsraringdets maringl i stor grad handler om aring maksimere de offentlige forskningsbevilgningene ndash samtidig som dette innebaeligrer at de maring akseptere sterke foslashringer fra oslashvrige departementer ndash foslashrer til et stort antall maringl og foslashringer i styringen av Forskningsraringdet Stoslashrshyrelsen paring pengebruken kan paring denne maringten bli viktigere maringl paring virksomheten enn resultatene

Begrunnelsen for sektorprinsippet for forskning er bla at det skal gjoslashre forvaltningen og sektoren mer kunnskapsbasert En uheldig side ved denne maringten aring organisere forskningspolishytikken paring ndash i tillegg til det store omfanget av foslashrinshyger det medfoslashrer ndash er at forskningsbehov paring tvers av departementsgrensene (for eksempel IKT) blir underfinansiert og at departementenes egne kunnskapsbehov vektlegges sterkere enn sektoshyrens behov Ifoslashlge evalueringen av Forskningsshyraringdet prioriterer de fleste departementene det smale sektoransvaret (forskning med relevans for politikkutvikling) og ikke den langsiktige kunnshyskapsoppbyggingen for sektoren9

Figur 56 viser fordelingen av den konkurranshysebaserte tildelingen av forskningsmidler i Norge og Danmark Norge skiller seg fra Danmark speshysielt ved det store omfanget av tematisk bundet

9 Kulturdepartementet Naeligrings- og fiskeridepartementet og Olje- og energidepartementet staringr for ca 75 pst av bevilgningene til Forskningsraringdet og tar et stoslashrre ansvar for sektorens forskningsbehov enn oslashvrige departementer (med unntak av Helse- og omsorgsdepartementet som kanaliserer det meste av midlene gjennom helseforeshytakene)

8


Forskningsfinansiering 6 6

55 55 5 5

45 45 4 4

35 35 3 3

25 25 2 2

15 15 1 1

05 05 0 0

Mrd

NO

K 2

013

Norge Danmark

Private fond

Strategiske programmer og innovasjonsprogrammer

Sentre for eksellens

Frie midler

Figur 56 Forskningsfinansiering i Norge og Danmark gjennom nasjonale konkurransearenaer (offentlige forskningsraringd og private fond) etter virkemiddeltype Mrd norske kroner 2013

Kilde Produktivitetskommisjonen basert paring statistikk fra Styshyrelsen for forskning og innovasjon Danmarks Statistik Forskshyningsraringdet og NIFU

finansiering og innovasjonsprogrammer og faring prishyvate alternativer til statlig finansiering

Den politiske overstyringen begrenser Forskshyningsraringdets handlingsrom til aring kanalisere midlene til den kvalitativt beste forskningen10 Evaluering av Forskningsraringdets programmer er en mulig kilde til informasjon om hva som kjennetegner styringen av programmer som har fungert godt og mindre godt naringr det gjelder aring fremme vitenskashypelig kvalitet i norsk forskning En svakhet er at faring programmer er evaluert ndash noe ogsaring evalueringen av Forskningsraringdet har paringpekt ndash og at evaluerinshygene ikke er gjennomfoslashrt paring en standardisert maringte som muliggjoslashr sammenligning av funnene i de ulike evalueringene Evalueringene skal bedoslashmme programmenes resultater opp mot proshygrammenes maringlsettinger I de tilfellene maringlsettin-

Oppsplitting av ressursene i svaeligrt mange programmer er i tillegg administrativt krevende og bidrar til at det er langt flere bevilgende organer og administrativt ansatte i det norshyske raringdssystemet sammenlignet med det danske Forskningsraringdets sekretariat utgjoslashr ca 450 aringrsverk De danshyske raringdene (Grundforskningsfonden Det Frie Forskningsshyraringdet Innovasjonsraringdet og Det raringdgivende raringdet DFIR) har sekretariater paring til sammen rundt 100 aringrsverk Danmark har i tillegg et direktorat (som dels huser disse sekretariashytene) saring det er vanskelig aring sammenligne Forskningsraringdet har 60-70 bevilgende organer mot 7 i det danske offentlige systemet

gene er tallrike og vage blir evalueringene tilsvashyrende utydelige Flere av evalueringene omtaler i liten grad den vitenskapelige kvaliteten i forskninshygen som er kommet ut av programmene

Av faktorer som hindrer programmene i aring naring sine maringl spesielt om hoslashy vitenskapelig kvalitet nevnes manglende vilje fra departementene til aring legge sin finansiering i felles satsinger detaljert sektorstyring i form av sterke og skiftende foslashrinshyger fra departementene detaljerte tematiske foslashringer fra fagmiljoslashene som deltar i utarbeidelsen av programplanene foslashringer om samarbeid med internasjonale miljoslasher utilstrekkelig fagkompeshytanse i programstyrer og fagpaneler og smaring bevilgninger Faktorer som ifoslashlge evalueringene har fremmet den vitenskapelige kvaliteten er klare forskningspolitiske visjoner for programshymene kombinert med langsiktighet Fri prosjektshystoslashtte dvs uten tematiske eller andre foslashringer utover vitenskapelig kvalitet vurderes som vellykshyket mht oppnaringdd vitenskapelig kvalitet men realishysering av gode prosjekter begrenses av de oslashkonoshymiske rammene

En illustrasjon av kostnaden som foslashlger av politisk overstyring er antallet fremragende proshysjekter som ikke faringr stoslashtte fra Forskningsraringdet men som kunne faringtt stoslashtte dersom midler ble flytshytet fra innvilgede prosjekter med lavere anslaringtt kvalitet I loslashpet av 2013 og 2014 fikk soslashknader om til sammen 215 mill kroner avslag paring tross av at de ble vurdert som fremragende av internasjonale eksperter (tabell 52) Samtidig ble det innvilget over 700 mill kroner til prosjekter av mer middels kvalitet og da hovedsakelig i de handlingsrettede programmene som er gjenstand for mest politisk styring

Tabellen maring ses paring som en illustrasjon av et poeng heller enn et fasitsvar i kroner og oslashre Til det er det for mye uklarheter med hensyn til om karaktersettingen er sammenlignbar mellom de ulike programtypene For eksempel er det rimelig aring anta at karaktersettingen er mindre ambisioslashs innenfor fag der kvaliteten gjennomgaringende er lavere (saringkalt laquogaussingraquo) Det kan ogsaring foreshykomme strategiske tilpasninger i valg av fagshyeksperter eller at fagekspertene selv ser seg tjent med aring inflatere karakterene men dette er ikke dokumentert

Som en konsekvens av at mange gode prosjekshyter gis avslag har myndighetene trappet opp finanshysieringen av fri prosjektstoslashtte Et mer kostnadsefshyfektivt alternativ for aring oppnaring det samme kunne vaeligre aring gi Forskningsraringdet bredere fullmakter til aring flytte ressurser mellom programmer

10


Tabell 52 Soslashknader om forskerprosjekter etter programtype og utfall alle utlysninger fra Forskningsshyraringdet i 2013 og 2014 Mill kroner

Fri prosjektstoslashtte

Handlingsshyrettede

programmer Store

programmer

Brukerstyrte innovasjonsshyprogrammer

Alle forskershy

prosjekter


Avslaringtt 196 10 9 0 215


Avslaringtt 2231 887 800 117 4034

Under karakter 6 Innvilget 0 548 30 140 718

Kilde Produktivitetskommisjonen basert paring beregninger fra Forskningsraringdet

Etter at svak koordinering av forskningspolitikshyken har vaeligrt kritisert i eksterne evalueringer og av Riksrevisjonen har regjeringen iverksatt tre tiltak ndash Langtidsplan for forskning Denne angir en

opptrapping av forskningsressurser og priorishytering av tema og teknologier for en firearingrspeshyriode Langtidsplanen har virket i to aringr og har foslashrt til et positivt skift for de fleste opptrapshypingsmaringlene Naringr det gjelder de tematiske og teknologiske prioriteringene er disse ikke konkretisert paring et nivaring som gjoslashr det enkelt aring maringle regjeringens faktiske prioritering av disse fremfor andre temaer og teknologier

ndash Aringrlig toppmoslashte om forskning ledet av statsmishynisteren som har som formaringl aring faring innspill til forskningspolitikken fra akademia og det oslashvrige samfunns- og naeligringsliv

ndash Forbedring av maringl- og resultatstyringen av Forskningsraringdet En prosess har paringgaringtt i flere aringr Framdriften hemmes av at departementene ikke har en felles forstaringelse av hvor grensen garingr mellom god og for detaljert styring og har ulikt syn paring hva bedre styring av Forskningsshyraringdet betyr (Difi 2015)

Autonomi og konkurranse i UH-sektor

I en analyse av universiteter i Europa og USA finshyner Aghion mfl (2010) at det er en sammenheng mellom autonomi og konkurranse paring den ene siden og universitetenes kvalitet og produktivitet paring den andre Konkurranse i seg selv har liten betydning hvis universitetet ikke har handlingsshyrom til aring respondere paring konkurransen Selvstyre uten konkurranse medfoslashrer en fare for maringlforshyskyvning vekk fra samfunnets interesser Kombishynasjonen autonomi og konkurranse antas aring vaeligre overlegen direkte styring fordi myndighetene har lite informasjon om hvordan undervisning og forskning ved et universitet boslashr drives

Norske universiteter har mye autonomi naringr det gjelder dimensjonering (som feks student-tall) fagtilbud og faglig innhold men lite autoshynomi paring sentrale omraringder som personalforvaltshyning og oslashkonomi (se figur 57) Dette henger sammen med at universitetene i Norge er statlige forvaltningsorganer11 og er underlagt regulerinshyger som tjenestemannslov forvaltningslov og for-bud mot laringneopptak Reguleringene begrenser universitetenes muligheter til aring etablere attraktive karriereveier og til aring foreta investeringer De foslashrer ogsaring til tilpasninger der institusjonene skiller ut aktivitet i egne virksomheter for aring unngaring reguleshyringen (slik som randsoneinstitutter)

To utvalg (Mjoslashs-utvalget og Ryssdal-utvalget) har tidligere utredet universitetenes tilknytningsshyform og i begge tilfeller konkluderte flertallet med at universitetene boslashr fristilles Anbefalingen er ikke fulgt opp av myndighetene Fristilling av universiteter har vaeligrt en internasjonal trend siden 1980-tallet Norge er et av faring land der univershysitetene fortsatt er forvaltningsorganer direkte underlagt departementet Argumentene mot frisshytilling som kom fram i hoslashringsrundene er hovedshysakelig at fristilling vil svekke arbeidstakernes retshytigheter og det overordnete politiske og nasjonale ansvaret for hoslashyere utdanning at sektoren blir mer avhengig av markedet og at ledelsen ved institusjonene ikke er i stand til aring haringndtere et saring stort ansvar

Hard konkurranse om eksterne forskningsshymidler bidrar til aring utloslashse og forsterke en kvalitetsshykultur ved institusjonene Norske universiteter henter inn lite inntekter i konkurranse med andre baringde nasjonalt gjennom Forskningsraringdet og intershy

11 Statlige forvaltningsorganer med saeligrskilte fullmakter til aring disponere eksterne inntekter fullt ut til virksomhetens forshymaringl samt til aring faring overfoslashrt resultatet av aringrets drift til paringfoslashlshygende budsjettaringr (nettobudsjetterte virksomheter)


Universitetsautonomi

Personal Oslashkonomi

bullRekruttering bullForutsigbarhet

bullLoslashnn bullOverskudd

bullOppsigelser bullLaringneopptak

bullForfremmelser bullEie bygg

bullSette

studieavgifter

Storbritannia (2) Storbritannia(3) Sverige (3) Nederland (5) Sveits (3) Danmark (10)

Finland (6) Sveits (12) Danmark (9) Finland (15) Norge (13) Sverige (15)

Nederland (16) Norge (20) Hellas (26)

Hellas (28) Kypros (28)

Aut

onom

i Faglig Organisering

bullStudenttall bullTilsetting

bullOpptakskrav oppsigelse og vilkaringr

bullOpprette og for rektor

nedlegge studietilbud bullStyresammensetning

bull Innhold bullFakultets- og

bullUndervisningsspraringk instituttstruktur

bullKvalitetssikring bullEtablering av egne

selskaper

Norge (2) Storbrittania (1) Storbrittania (3) Danmark (2)

Finland (5) Finland (3) Sveits (9) Norge (8)

Sverige (14) Nederland (12) Danmark (18) Sverige (19) Nederland (23) Sveits (19)

Hellas (27) Tyrkia (27)

Frankrike (28) Luxembourg (28)

Figur 57 Universitetsautonomi i Norge og utvalgte europeiske land Landene er rangert fra hoslashy til lav autonomi (plassering i parentes)

Kilde Eastermann mfl (2011)

nasjonalt gjennom EU og andre fond Dette er forshysoslashkt fremstilt i figur 58 som ogsaring tar hensyn til at ressursnivaringet i hoslashyere utdanning varierer mellom landene Nasjonal statistikk viser at det bare er NTNU og NMBU som er i naeligrheten av aring naring opp mot de andre landene naringr det gjelder andelen innshytekter som hentes fra konkurransearenaer for forskning

En aringrsak kan vaeligre en relativt sjeneroslashs basisfishynansiering som reduserer noslashdvendigheten av eksterne midler selv om den ikke er mer generoslashs enn i Danmark og Sveits som henter inn mer fra konkurransearenaen En annen aringrsak kan vaeligre at en stor andel av Forskningsraringdets midler er bunshydet opp i tematiske satsinger som ekskluderer mye av den nysgjerrighetsdrevne forskningen ved universitetene Figur 59 viser at instituttsektoren henter ut stoslashrre bevilgninger fra Forskningsraringdet enn UH-sektoren med unntak av Fri prosjektshystoslashtte12 Norge har heller ikke samme nivaring paring prishyvate forskningsfond som en del andre land I Dan-mark bidrar private fond med store beloslashp til aring

12 Naringr det gjelder de stoslashrste fagfeltene er stoslashtte fra Forskningsraringdet til samfunnsvitenskapelig og teknologisk forskning omtrent likt fordelt mellom instituttsektoren og UH UH henter ut noe mer enn instituttsektor innenfor matematisk-naturvitenskapelige fag

finansiere grunnforskning ved universitetene (jfr Figur 56 ovenfor)

Figur 58 viser at finske og svenske universiteshyter er i en saeligrstilling naringr det gjelder aring hente inn ressurser fra konkurransearenaene Benner og Oumlquist advarer mot aring la utviklingen garing saring langt og viser til at svenske og finske universiteter hvor forskningsprosjektene (og ikke forskningsgrupshypene) er blitt den organiserende enheten i forskningen ved universitetene og hvor universishytetene er redusert til laquoforskningshotellerraquo uten lederskap og kvalitetskontroll I landene som skaringshyrer hoslashyest paring forskningskvalitet utgjoslashr konkurshyranseinntektene om lag 20 pst av ressursene i UH-sektoren sammenlignet med 7 pst i Norge og rundt 30 pst i Sverige og Finland Figuren illustreshyrer ogsaring at studieavgifter utgjoslashr en langt stoslashrre del av UH-sektorens inntekter i Storbritannia enn i de oslashvrige landene i Europa

Konkurranse om UH-sektorens stoslashrste inntektshyskilde ndash statstilskuddet ndash brukes i oslashkende grad som et virkemiddel for aring fremme vitenskapelig kvalitet i forskningen I Norge utgjoslashr den resultatshybaserte omfordelingen (forskningsinsentivene) knappe fem pst av UH-sektorens samlede statstilshyskudd mens utdanningsinsentivene utgjoslashr hele 24 pst Den resultatbaserte omfordelingen er ogsaring i


0

5 000

10000

15 000

20 000

25 000

0

5 000

10000

15 000

20 000

25 000

Sveits Danmark Sverige Norge Finland Nederland Storbritannia

US

D P

PP

per

stu

den

t

Statstilskudd Konkurransearena forskning Studieavgifter oppdrag og andre inntekter

Inntektskilder for UH-sektoren

Figur 58 Inntektskilder for UH-sektoren i utvalgte land maringlt i kjoslashpekraftjusterte USD per student 2011

Kilde Beregnet av Produktivitetskommisjonen basert paring statistikk over ressursnivaring fra OECD Education at a Glance (2014) og innshytektskilder fra Aghion mfl (2010) for andre land enn Norge og Tilstandsrapporten 2014 for Norge Aghion mfl er basert paring sposlashrshyreskjemadata som kan ha en del feilkilder sammenlignet med de norske administrative dataene For eksempel har ikke finske unishyversiteter rapportert tall for oppdragsinntekter

liten grad basert paring kvalitet i forskningen Det skilshyles mellom to kvalitetsnivaringer paring vitenskapelige publikasjoner men dagens utforming av systemet stimulerer og beloslashnner kvantitet og lav kvalitet Produktivitetskommisjonen var i sin foslashrste rapport kritisk til det norske finansieringssystemets premishyering av kvantitet fremfor kvalitet og mente dette systemet setter vitenskapelig kvalitet under press

Den konkurranseutsatte delen av det norske finansieringssystemet er rent formelbasert mens

land som Storbritannia har et stoslashrre innslag av skjoslashnn i form av fagfellevurdering av institusjoneshynes resultater Mens formelbaserte systemer innebaeligrer en hoslashy risiko for maringlforskyvning for aring skaringre hoslashyt paring indikatorene som premieres anklashyges mer skjoslashnnsbaserte systemer for aring fremme nepotisme

Delvis basert paring anbefalingene fra en ekspertshygruppe (Haeliggelandgruppen) har myndighetene nylig vedtatt aring endre finansieringssystemet for

0

200

400

600

800

1 000

1 200

1 400

1 600

0

200

400

600

800

1 000

1 200

1 400

1 600

Naeligringslivet Instituttsektoren Universitets-og hoslashyskolesektoren

FRIPRO

Store programmer

Handlingsrettede prog

Brukerstyrte innovasjonsprog

Programmidler fra Forskningsraringdet

Figur 59 Fordeling av programmidler fra Forskningsraringdet etter programtype og sektor

Kilde Forskningsraringdet i tall 2014


universiteter og hoslashyskoler Det legges i hovedsak opp til en justering av det eksisterende systemet men to nye resultatkomponenter innfoslashres ndash Institusjonene premieres for kandidatprodukshy

sjon (i tillegg til studiepoeng) for aring stimulere til oslashkt gjennomfoslashring (Produktivitetskommisjoshynen advarte mot dette i sin foslashrste rapport)

ndash Oppdrags- og bidragsinntekter blir en ny resulshytatindikator som omfordeler ressurser mellom institusjonen for aring stimulere til oslashkt samarbeid med bla naeligringslivet

Myndighetene vil ogsaring igangsette arbeid med laquofleraringrige utviklingsavtalerraquo mellom Kunnskapsshydepartementet og den enkelte UH-institusjon Det er uklart om slike avtaler skal knyttes til finansiershyingssystemet i form av omfordeling av dagens basisfinansiering slik Haeliggeland-gruppen foreslo

Myndighetene har valgt aring ikke foslashlge opp Haeliggelandgruppens forslag om kvalitetsfremshymende bonus for stipender fra Det europeiske forskningsraringdet (ERC) I stedet vil myndighetene utrede innfoslashring av siteringer av vitenskapelig publikasjoner som resultatkomponent i finansiershyingssystemet for aring fremme vitenskapelig kvalitet

Ledelse i UH-sektor

Ut fra det relativt hoslashye nivaringet paring basisfinansierinshygen burde den norske UH-sektoren kunne hevde seg bedre internasjonalt En av Benner og Oumlquists hovedforklaringer paring manglende gjennombruddsshyforskning i Norge er at ressursene i for liten grad brukes aktivt for aring fremme kvalitet Universiteshytene mangler akademisk lederskap og dermed kultur for akademisk eksellens Sjeneroslashs basisfishynansiering oppfattes som bundet opp og fordeles paring mange altfor smaring forskningsmiljoslasher uten kraft og ambisjoner Det tas for lett paring rekruttering og kun unntaksvis har universitetene ambisjoner om aring rekruttere blant de beste internasjonalt Det er for lett aring bli professor mangel paring finansiering og karriereloslashp for lovende forskere og lav mobilitet

Fagerberg-utvalget var bekymret over at mange forskere produserer svaeligrt lite eller ingenshyting og at dyktige forskere mange steder mangler driftsmidler Utvalget pekte paring ledelsesansvaret bla for systematisk rekruttering av produktive medarbeidere og tilleggelegging for velfungeshyrende forskningsgrupper

For svak ledelse ndash personalmessig og strateshygisk ndash er ogsaring gjennomgangstema i fagevaluerinshygene av norsk forskning Evalueringen av teknoloshygiforskningen fra 2015 peker paring at det finnes svake enkeltgrupper innenfor alle felt paring grunn

av mangel paring ledelse ogeller lite fordelaktig atmosfaeligre for aring drive forskning paring internasjonalt nivaring Evalueringen peker ogsaring paring at rekruttering har vaeligrt og fortsetter aring vaeligre den viktigste flaskeshyhalsen

Evalueringen av medisinsk forskning viser til at forbedringene som er oppnaringdd de siste 10 aringrene antakelig skyldes at det er etablert stoslashrre forskningsgrupper med bedre ledelse Mange flaskehalser bestaringr imidlertid Panelet som evalushyerte mikrobiologisk forskning karakteriserer den norske basisfinansieringen som relativt hoslashy men veldig lite fleksibel sammenlignet med andre land Dette er spesielt knyttet til at det er tilnaeligrmet umulig aring flytte paring eller si opp ansatte eller legge ned forskningsaktivitet som ikke holder maringl Konshysekvensen er at det blir vanskelig aring bygge opp krishytisk masse innenfor nye forskningsfelt med stort potensial Panelet kobler denne mangelen paring flekshysibilitet direkte til Norges lave skaringr paring maringlinger av vitenskapelig kvalitet laquoAll countries have oddities in their research funding schemes but Norway seems to have far too many constraints which are unreasonable and limit performanceraquo

Danmark Nederland og saeligrlig Sveits nevnes av Benner og Oumlquist som land med god ledelse av UH-institusjonene mens ledelsen av de norske institusjonene er svak Aringrsakene til mangel paring ledelse og strategisk bruk av ressursene i norsk forskning ligger i forhold som dels er paringfoslashrt utenshyfra og dels er selvparingfoslashrte Begrensningene utenfra inkluderer forhold nevnt ovenfor bla restriksjoshynene som foslashlger av at UH-sektoren er statlige forshyvaltningsorganer direkte underlagt departemenshytet (tjenestemannslov forbud mot laringneopptak mv) Det generelt hoslashye ansattvernet i Norge spilshyler ogsaring inn

Den saeligrnorske opprykksordningen hjemlet i universitets- og hoslashyskoleloven har bidratt til lav mobilitet og svekket institusjonenes muligheter til aring holde en hoslashy faglig standard Institusjonene har maringttet gi opprykk til egne ansatte som er blitt tilshykjent kompetanse ved soslashknad paring utlyst stilling ved andre institusjoner Dette har foslashrt til mange fiktive soslashknader paring stillinger ved institusjoner som setter lave krav En forskriftsendring fra 2015 gjoslashr det mulig for institusjonene aring sette en stopper for denne praksisen Institusjonene tillates naring sette hoslashyere kompetansekrav for ulike stillingstyper enn de nasjonale minstekravene og institusjonen trenger ikke godkjenne opprykksvurderinger gjort ved andre institusjoner Det gjenstaringr aring se om institusjonene vil benytte seg av denne muligheshyten


Finansieringen bidrar til aring redusere rommet for ledelse gjennom hoslashy grad av tematisk binding av midlene fra Forskningsraringdet og ved at friske midler gjerne kommer med aktivitetskrav i form av oslashremerkede rekrutteringsstillinger eller studieshyplasser Alle slike eksternt paringfoslashrte satsinger trekshyker med seg midler fra basisbevilgningen fordi insentivene viderefoslashres nedover paring fakultets- og instituttnivaring (se Langfelt mfl (2014) for en anashylyse av myndighetenes satsing paring matematikk naturvitenskap og teknologi)

Av selvparinglagte forhold kan nevnes at forestilshylingen om at 50 pst av vitenskapelig ansattes arbeidstid skal garing til forskning staringr sterkt og av mange oppfattes som en rettighet knyttet til prinshysippet om akademisk frihet Det ser ogsaring ut aring vaeligre tradisjoner knyttet til at alle ansatte skal ha like vilkaringr At mange institusjoner velger aring opprettshyholde ordningen med valgt ledelse kan ogsaring bidra til mindre endringsvilje og lavere ledelsesshykompetanse for eksempel naringr det gjelder persoshynalforvaltning Et forhold som gjelder alle offentshylige virksomheter er at kostnaden knyttet til oppsishygelser ofte anses som for hoslashy slik at ressurser bindes opp i uproduktiv arbeidskraft

Instituttsektor og vitenskapelig kvalitet

Norge har en stor instituttsektor sammenlignet med andre land13 Dette maring ses i sammenheng med at offentlig finansiering av forskning i Norge i stoslashrre grad kanaliseres til anvendt forskning og at naeligringslivet i stoslashrre grad kjoslashper FoU enn aring utfoslashre det selv enn hva som er tilfelle i oslashvrige norshydiske land og f eks i Nederland Norge har saringleshydes et relativt stort anvendt FoU-marked som har skapt rom for en stor instituttsektor (Solberg mfl 2012)

Instituttsektoren er svaeligrt konkurranseutsatt og de fleste har relativt smaring grunnbevilgninger sammenlignet med UH-sektoren Instituttsektoshyren lykkes relativt godt med aring hente inn stoslashtte fra Forskningsraringdet og EU men mange institutter er avhengig av kortsiktige oppdrag og konsulentshyvirksomhet som gir lite rom for aring produsere forskning paring hoslashyt internasjonalt nivaring Med faring unnshytak er derfor den vitenskapelige produksjonen i form av fagfellevurderte artikler lavere i instishytuttsektoren enn i UH-sektoren Siteringsdata tyder paring at de artiklene instituttsektoren produseshyrer har like hoslashy vitenskapelig kvalitet som artishyklene fra UH-sektoren

13 For en definisjon av instituttsektoren se Indikatorrapporshyten 2014 kapittel 23

Mange institutter har opprinnelig mottatt grunnbevilgning fra ulike departementer for aring utfoslashre forskning og annet arbeid innenfor departeshymentets sektor Dette gjelder institutter som i sin tid ble opprettet av departementene men ogsaring institutter opprettet av UH-sektoren og andre Forskningsraringdet har i oslashkende grad faringtt ansvar for aring fordele grunnbevilgningene basert paring et sett indikatorer som baringde tar hensyn til vitenskapelig kvalitet og samfunnsnytte Et sentralt formaringl med dette har vaeligrt aring gi instituttene insentiver til aring forshybedre kvalitet og relevans Evalueringen av Forskningsraringdet advarte mot et slikt rent formelshybasert system fordi det erfaringsmessig har uinshytenderte konsekvenser

I praksis har omleggingen foslashrt til relativt lite omfordeling av midler ndash kun 60 av 900 mill basis-kroner i 2011 (Damvad 2012) ndash fordi departemenshytene som har ansvar for bevilgningene paring de ulike fordelingsarenaene bestemmer hvor stor andel som skal omfordeles og velger aring sette denne lavt Forskningsraringdet har fastsatt kriterier for aring komme inn under ordningen for basisbevilgning men har ikke mandat til aring fjerne institutter fra ordningen Dette avgjoslashres av departementene Instituttsektoshyren er naeligrmere omtalt i kapittel 534


Ifoslashlge Benner (2015b) karakteriseres nasjoner som skaringrer hoslashyt paring internasjonale maringlinger av forskningskvalitet som Sveits Nederland og Dan-mark av at de har en forholdsvis bred vitenskapeshylig elite at de har universiteter med stort vitenskashypelig gjennomslag innenfor omtrent alle fagfelt og at de har utviklet mekanismer for aring sikre at den vitenskapelig produksjonen ligger over ndash eller hoslashyt over ndash verdensgjennomsnittet

I sin gjennomgang av det svenske forskningsshysystemet identifiserte Oumlquist og Benner (2012) en rekke kjennetegn ved ledende forskningsnasjoshyner som Danmark Sveits og Nederland til forshyskjell fra Sverige og Finland med gjennomgaringende lavere forskningskvalitet

Oumlquist og Benner hevder at politikken i de ledende landene vektlegger undervisning og forskning i UH-sektor foran samspill med samshyfunn og naeligringsliv I Finland og Sverige har mynshydighetene garingtt langt i vektlegging av samspill samfunnsnytte og innovasjon

I de ledende landene er institusjonene sikret hoslashy basisfinansiering Svenske og finske universishyteter er mer avhengige av ekstern finansiering

I de ledende landene er institusjonene selv i stand til aring styre ressursene mot hoslashy kvalitet Unishy


versitetene bruker egne kvalitetskontroller som grunnlag for fordeling av forskningsressurser mellom fakultetene

Universitetsledelsen i de ledende landene priorishyterer rekruttering for aring heve kvalitet i forskning og undervisning Det er utviklet attraktive karriereveier

Basert paring fremstillingen foran er det rimelig aring si at Norge skiller seg fra de ledende landene ved at forskningspolitikken i mindre grad vektlegger vitenskapelig kvalitet og har til felles med Sverige og Finland at samfunnsnytte gjennomgaringende verdsettes hoslashyere Norge skiller seg ogsaring fra de ledende landene naringr det gjelder ledelse og karrieshyreveier Det Norge har felles med de ledende lanshydene er hovedsakelig hoslashy basisfinansiering (maringlt per student) selv om denne er betydelig hoslashyere i Sveits og ogsaring noe hoslashyere i Danmark enn i Norge

Kommisjonen har sett paring styringen av forskningsraringd og universiteter i Nederland Sveits Danmark og Storbritannia Norge er i en saeligrstilshyling ved at ett forskningsraringd skal koordinere de forskningspolitiske maringlsettingene for mange departementer I Nederland Sverige og Finland er den tradisjonelle strukturen beholdt der naeligringsdepartementet har ansvar for innovasjonsshyraringdet og forskningsdepartementet har ansvar for forskningsraringd (evt et landbruksdepartement har ansvar for landbruksforskningsraringd mv) I Storbrishytannia Sveits og Danmark har man valgt aring slaring sammen departementene for aring koordinere politikshyken slik at ett departement har ansvar for vitenshyskap og innovasjon men likevel er arbeidsdeling mellom de bevilgende raringdene beholdt

Norge er i en saeligrstilling ved at baringde bevilshygende og raringdgivende myndighet er samlet i Forskningsraringdet Alle de oslashvrige landene har egne organer med ansvar for aring gi myndighetene enten det ansvarlige departement eller regjeringen raringd om forskningspolitikken I noen land har enkelte forskningsraringd ogsaring denne oppgaven men da ikke alene Erfaringene med slike raringd er blandet Figur 510 illustrerer organiseringen av forskningsraringdsshyfunksjonen i de ulike landene

Norge skiller seg ogsaring fra de ledende landene i styringen av universitetene baringde naringr det gjelder tilshyknytningsform til staten og ledelse Ingen av de ledende landene ser ut til aring styre universitetene direkte fra departementet paring den maringten Norge gjoslashr


Et utdannings- og forskningssystem som ikke holder tritt med den internasjonale kunnskapsfronten vil heller ikke kunne bidra tilstrekkelig til naeligringslivets

Figur 510 Forskningspolitisk organisering i utvalgte land

Dep





Storbritannia Danmark Sveits

Norge

Forskningspolitisk organisering

Dep Dep

Bevilgende og raringdgivende

forskningsraringd

Dep


Dep



Nederland Sverige Finland

innovasjons- og adopsjonsevne Kommisjonen viser til sin foslashrste rapport for vurderinger og anbefalinger med sikte paring aring heve kvaliteten i utdanningssystemet I dette kapitlet har kommisjonen sett spesielt paring grunnforskning og vitenskapelig kvalitet som har stor betydning for landets kunnskapsbeholdning og dermed evne til aring adoptere den globale teknoloshygifronten og bidra til aring flytte fronten gjennom innoshyvasjon

Norsk forskning ligger paring et middels godt nivaring internasjonalt Baringde omfang og kvalitet har oslashkt de siste tiaringrene bla som foslashlge av oslashkte ressurser oslashkt autonomi for institusjonene og at Norges Forskshyningsraringd har satset sterkere paring kvalitetsfremmende virkemidler som FRIPRO og Sentre for fremragende

Dep



forskning Det er likevel fortsatt et godt stykke opp til Europas ledende forskningsnasjoner som Sveits Danmark Nederland og Storbritannia Ledende forskningsnasjoner kjennetegnes av tydelig politisk prioritering av vitenskapelig kvalitet forskningsinshystitusjoner med hoslashy grad av autonomi som deltar i sterk konkurranse om forskningsmidler og som ledes av anerkjente forskere med stor handlingsevne Maringlt opp mot disse kriteriene har kommisjonen identifisert flere svakheter i det norske systemet

I stedet for aring fastholde vitenskapelig kvalitet som en grunnleggende forskningspolitisk maringlsetting er norsk forskningspolitikk kjennetegnet ved mange gode intensjoner konkretisert som oslashremerking av de offentlige forskningsbudsjettene til tematiske satshysingsomraringder Kommisjonens vurdering er at norsk forskningspolitikk i for stor grad vektlegger andre forhold enn vitenskapelig kvalitet og at denne vektshyleggingen maring endres Hoslashy vitenskapelig kvalitet boslashr vaeligre et grunnleggende krav til all offentlig finansishyert forskning

Kommisjonen ser at en drivkraft bak den polishytiske overstyringen av forskningen er praktiseringen av sektorprinsippet for forskning statsraringdsansvaret og budsjettprosessen Den forskningspolitiske koordishyneringen er svak Myndighetene med koordineringsshyansvar (Kunnskapsdepartementet og Forskningsshyraringdet) ser ut til aring akseptere en slik oppstykket polishytikk for aring sikre finansiering fra alle departementer Kommisjonens vurdering er at regjeringen maring soslashrge for en sterkere grad av koordinering fordi systemet slik det fungerer i dag ikke fremmer kvalitet og effekshytivitet Dette kan gjoslashres ved at Statsministerens konshytor i stoslashrre grad bruker sin saeligregne rolle som regjeshyringens eneste faste fellesorgan (Smith 2015) Altershynativt maring ett departement faring et stoslashrre ansvar for forsknings- og innovasjonspolitikken slik det er loslashst i ledende forsknings- og innovasjonsnasjoner som Sveits Danmark og Storbritannia

Norges internasjonalt unike organisering av den nasjonale konkurransearenaen for forskning i ett forskningsraringd med mange formaringl og oppgaver foslashrer etter kommisjonens syn til at hensynet til vitenskapeshylig kvalitet svekkes Kommisjonen mener en velfunshygerende konkurransearena er avgjoslashrende for aring heve kvaliteten paring norsk forskning Kommisjonen viser til at de ledende forskningsnasjonene i Europa har beholdt en tradisjonell arbeidsdeling mellom forskningsraringd som hovedsakelig styrer midler til forskning av hoslashyeste kvalitet og mer innovasjonsretshytede raringd som styrer midlene inn mot tematisk priorishyterte omraringder Kommisjonen mener at en slik tydeshyliggjoslashring av ansvaret for vitenskapelig kvalitet boslashr vurderes men har ikke garingtt inn i sposlashrsmaringlet om

hvordan offentlig finansiert anvendt forskning og oppdragsforskning organiseres

Dersom Norge skal beholde den naringvaeligrende organiseringen er det etter kommisjonens vurdering noslashdvendig aring dempe kreftene som setter vitenskapelig kvalitet under press Dette vil bla innebaeligre aring rydde i Forskningsraringdets mange oppgaver soslashrge for vekst i virkemidler som fremmer vitenskapelig kvalitet (som FRIPRO og SFF) og forsterke mekanismer som sikrer finansiering av fremragende forskning og forhindrer finansiering av svak forskning Det gjelshyder ogsaring de tematiske omraringder hvor hoslashy samfunnsshynytte brukes som argument for aring godta lav kvalitet Programmene boslashr vaeligre faeligrre stoslashrre bredere og mer langsiktige Kommisjonen foreslaringr at program-styrene ikke baseres paring representativitet men paring faglig kompetanse og at det strammes inn paring kriteshyriene for tildeling av midler slik at kravet til vitenshyskapelig kvalitet blir dominerende

Kommisjonen er ogsaring kritisk til at internasjonashylisering av forskningen i saring stor grad handler om aring skaffe midler fra EUs forskningsprogram EUs forskningsprogram har samme svakheter som den anvendte forskning innenlands med detaljerte foslashrinshyger og kriterier som svekker hensynet til vitenskapeshylig kvalitet Forskning av hoslashyere kvalitet stimuleres av European Research Council Kommisjonen er derfor kritisk til at myndighetene ikke har fulgt opp Haeliggelandgruppens forslag om aring oslashke insentivene knyttet til midler fra ERC Generelt er god tilknytshyning til den beste internasjonale forskning viktigst for kunnskapsproduksjonen

Forskningsraringdets dobbeltrolle som bevilgende og raringdgivende er etter kommisjonens vurdering uhelshydig Kommisjonen viser til at de ledende forskningsshynasjonene har etablert uavhengige organer som gir regjeringen forskningspolitiske raringd

Kommisjonen registrerer at norsk UH-sektor ikke har maktet aring skape institusjoner i internasjoshynal toppklasse selv om forskningen paring en del omraringshyder er i toppklasse Institusjonene har i for liten grad maktet aring omstille ressurser fra omraringder med svak forskning til omraringder med forskning paring intershynasjonalt nivaring Tilsynelatende er dette et resultat baringde av nasjonalt styringsopplegg som ikke setter krav og beloslashnner kvalitet tydelig nok og interne for-hold i institusjonene med sterkt forsvar for bevaring av gamle aktiviteter De styringsmessige forholdene omfatter et finansieringssystem som i liten grad gir insentiver til kvalitet og at institusjonene har lite autonomi paring viktige omraringder som oslashkonomi og pershysonalforvaltning paring grunn av deres tilknytningsshyform til staten

Kommisjonen viser til at to offentlige utvalg har anbefalt fristilling av UH-institusjonene for bla aring


fremme bedre ledelse internt i institusjonene uten at dette er fulgt opp av myndighetene Kommisjoshynens vurdering er at UH-institusjonene har behov for oslashkt autonomi spesielt naringr det gjelder rekrutteshyring fordi attraktive karriereveier og konkurranseshydyktige betingelser er helt noslashdvendig for aring tiltrekke seg de stoslashrste talentene nasjonalt og internasjonalt Kommisjonen stoslashtter myndighetenes etablering av en innstegsstilling (tenure track) men er kritisk til at det har tatt mer enn 10 aringr aring faring denne paring plass og at det bare er en begrenset proslashveordning Kommisjoshynen stoslashtter myndighetenes innstramming av oppshyrykksordningen gjennom aring gi institusjonene stoslashrre autonomi naringr det gjelder aring stille krav til ansattes kompetanse

Naringr det gjelder finansieringssystemet etterlyser kommisjonen grep som i langt stoslashrre grad flytter resshysurser fra lav til hoslashy kvalitet i UH-sektoren altsaring mer konkurranse og sterkere seleksjon enn det dagens system legger opp til Det betyr at en stoslashrre andel av statstilskuddet boslashr konkurranseutsettes og at denne konkurransen maring premiere kvalitet Slik publiseringsindikatoren er utformet i dag premieshyres et altfor stort spekter av publikasjoner herunder publikasjoner med lav kvalitet Etter kommisjonens syn vil et stadig stoslashrre raffinement i det formelbashyserte finansieringssystemet likevel ikke loslashse grunnshyleggende problemer med maringlforskyvning og at for lite av midlene fordeles etter kvalitet Kommisjonen vil foreslaring sterkere bruk av fagfellevurdering av institusjonenes resultater et system som er tatt i bruk i bla Storbritannia Fagfellevurdering boslashr legges til grunn for omfordeling mellom institusjoshynene Kommisjonen viser til at slik fagfellevurdering allerede gjennomfoslashres i Norge i regi av Forskningsshyraringdet men registrerer at disse evalueringene ndash i likshyhet med evalueringer paring en rekke andre omraringder ndash ikke faringr konsekvenser Kommisjonen viser ogsaring til et forslag fra NHO om aring loslashfte ut deler av statstilskudshydet til UH-sektoren til en konkurransearena for forskning forbeholdt universiteter og hoslashyskoler



De hoslashyere utdanningsinstitusjonene (UH-sektoshyren) har en viktig rolle i innovasjonssystemet gjennom aring tiltrekke seg talent utvikle ny kunnshyskap og utdanne kandidater innenfor mange felt Koblingene mellom de ulike aktoslashrene er viktige for et velfungerende innovasjonssystem og svak kobling mellom universiteter og naeligringsliv kan

vaeligre en flaskehals som forhindrer oslashkonomien i aring dra nytte av den globale teknologiutviklingen

Som nevnt ovenfor er det de ferdigutdannede kandidatene fra UH-sektoren som staringr for hovedshystroslashmmen av kunnskap fra UH-sektoren til naeligringslivet Forskningsbasert utdanning av hoslashy kvalitet gjoslashr studentene i stand til aring hente inn kunnskap fra den globale teknologifronten Dette hever absorpsjonskapasiteten i naeligringslivet naringr kandidatene senere garingr ut i jobb Utdanning av lav kvalitet gir derimot studentene innfoslashring i utdashytert og lavproduktiv teknologi og bidrar til aring senke produktiviteten i naeligringslivet14

Ogsaring forskningssamarbeid mellom naeligringsliv og universiteter hever produktiviteten i bedriftene (Andrews mfl 2015) trolig fordi universitetsforshyskerne er naeligrmere knyttet til den internasjonale kunnskapsfronten Dermed oslashker tempoet paring tekshynologispredningen til bedriftene samtidig som finansiering fra bedriftene bedrer universitetsforshyskernes muligheter til internasjonalt samarbeid med dertil hoslashrende kunnskapsoverfoslashring fra utlandet Samarbeid mellom universiteter og naeligringsliv hjelper de mest produktive bedriftene med aring holde tritt med den internasjonale fronten og de mindre produktive med aring ta innparing fronten

Det er saeligrlig bedrifter som innoverer paring fronshyten maringlt ved at de patenterer som har mye FoUshysamarbeid med universiteter Dette skjer i form av teknologibedrifters samarbeid med universiteshytene kjoslashp av FoU-tjenester fra universitetene eller annen form for kommersialisering av forskningsresultater fra universitetene (lisensieshyring av patenter mv og etablering av spin-offshybedrifter) Patentering har saeligrlig utbredelse i et lite sett fag og naeligringer bla farmasi og elektroshynikk som preges av avansert teknologianvenshydelse For det store flertall av bedrifter er imidlershytid andre sentrale mekanismer for overfoslashring av den globale kunnskapen til bedriftene langt viktishygere som laeligring fra konkurrenter leverandoslashrer og andre bedrifter i samme foretak Crespi mfl (2008) Slike laeligringseffekter forklarer en stor del av produktivitetsforskjellene mellom bedrifter

I Norge er universiteter og hoslashyskoler lovparingshylagt aring bidra til innovasjon og verdiskaping basert paring resultater fra forskning15 Det er likevel ikke et maringl at UH-sektoren skal samarbeide mest mulig med naeligringslivet eller kommersialisere mest mulig En samfunnsoslashkonomisk loslashnnsom arbeidsshydeling mellom UH og naeligringsliv tilsier at UH-sekshy

14 Det samme gjelder aringpenbart for offentlig sektor som ikke er tema i dette kapitlet

15 Universitets- og hoslashyskoleloven


toren konsentrerer seg om langsiktig grunnlegshygende forskning med store eksterne effekter fordi naeligringslivet selv har insentiver til aring besoslashrge forskning som gir raske og kommersialiserbare resultater For aring maksimere samfunnsmessig verdi boslashr UH-forskningens resultater i stoslashrst mulig grad vaeligre offentlig tilgjengelige slik at andre forskere kan bygge videre paring dem og slik at naeligringsliv og offentlig sektor kan ta resultatene i bruk

Det kan vaeligre en konflikt mellom langsiktig grunnforskning og vitenskapelig kvalitet omtalt i 521 paring den ene siden og samarbeid mellom UHshysektor og naeligringsliv paring den annen dersom unishyversitetene i for stor grad vektlegger konsulenshytoppdrag Samarbeid paring universitetenes egne preshymisser kan derimot fremme grunnforskning I praksis ser det ut til at det er de UH-ansatte som publiserer mest og siteres mest som ogsaring samarshybeider mest med naeligringslivet (Salter 2014) Det ser ogsaring ut til aring vaeligre en positiv sammenheng melshylom vitenskapelig kvalitet og kommersialisering (Guldbrandsen 2009) Evalueringen av teknoloshygisk forskning i Norge peker paring nettopp grunnshyforskningen som avgjoslashrende for innovasjon Evashylueringen identifiserer kun to forskningsmiljoslasher i verdenstoppen SIMlab og Marine Structures som begge ligger paring NTNU Begge miljoslashene skaringrer ogsaring maksimalt paring relevans og samarbeid med naeligringslivet

Et problematisk omraringde er patentering av forskningsresultater fordi dette kan ha negative konsekvenser for den langsiktige produksjonen av ny kunnskap (Guldbrandsen 2009) Patenteshyring kan bidra til kunnskapsflyten i enkelte tilfelshyler men kan ogsaring vaeligre en hindring


Den direkte kunnskapsflyten mellom UH og naeligringslivet skjer gjennom personmobilitet opp-drags- og samarbeidsprosjekter og naeligringslivets bruk av publiserte eller patenterte forskningsreshysultater16 se oversikten nedenfor Fremstillingen er basert paring Spilling mfl (2015) Salter (2015)

16 Bedrifter kan nyttiggjoslashre seg publiserte forskningsresultashyter data og metoder Dette finnes det ikke tall for men aring utelate slike effekter fra analysen undervurderer forskninshygens betydning for produktivitetsveksten (Haskel og Wallis 2013) Indirekte kunnskapsflyt gjennom adopsjon av ny teknologi ved innkjoslashp av kapital software osv er viktigere for produktivitet men ikke tema her Det meste av kunnshyskapen bak disse innovasjonene er generert av utenlandsk FoU

Thune mfl (2014) OECD (2013) og Forskningsshybarometeret fra 2015 der ikke annet er oppgitt

Mobilitet av ferdige kandidater fra hoslashyere utdanning til naeligringslivet er den mest omfatshytende form for kunnskapsflyt Den er noe stoslashrre til offentlig enn til privat sektor litt under halvparshyten av de hoslashyt utdannede jobber i privat sektor selv om sektoren utgjoslashr 70 pst av sysselsettingen

Formelt samarbeid mellom arbeidsliv og utdanningsinstitusjonene gjennom praksisplass skriving av oppgave i en virksomhet gjesteforeshylesninger og samarbeid om innhold er omfatshytende i profesjonsutdanningene (laeligrer sykepleier lege mv) men er ellers lite utbredt

En studie fra Storbritannia (PACEC 2015) viser at kandidater etablerer langt flere bedrifter enn universitetene selv men at bedriftene er minshydre Kandidater fra ingenioslashr- og kunstdesignutshydanninger er mest aktive I Norge er ikke omfanshyget av student- og kandidatbedrifter systematisk kartlagt

Det er liten mobilitet av ansatte mellom hoslashyshyere utdanningsinstitusjoner og naeligringsliv

Figur 511 viser at utenlandske FoU-miljoslasher ndash ofte utenlandske bedrifter innen samme konsern ndash er en like stor leverandoslashr av FoU-tjenester til norsk naeligringsliv som norsk institutt- og UH-sektor til sammen Instituttsektoren er ogsaring en mye stoslashrre

Naeligringsfinansiert FoU

75

3

10

12

Naeligringslivet selv Universiteter og hoslashyskoler

Instituttsektoren Utlandet

Figur 511 Naeligringslivsfinansiert FoU etter utfoslashrende sektor (prosent av naeligringslivets FoUshyutgifter 2013)



FoU-leverandoslashr til naeligringslivet enn UH-sektoren Blant de innovasjonsaktive bedriftene er UH-sektoshyren viktigere Om lag 30ndash40 pst av disse samarbeishyder med universiteter eller hoslashyskoler om FoU og innovasjon

FoU-samarbeid mellom UH og naeligringslivet er mindre omfattende i Norge enn i de fleste andre land vi sammenligner oss med Ikke noslashdvendigvis i form av UH-sektorens FoU-inntekter fra naeligringsshylivet her ligger Norge i en stor gruppe land sammen med bla Danmark og Sverige med ca 4 pst finansiering fra naeligringsliv OECDs gjennomshysnitt ligger paring snaue 6 pst Det er kun i et faringtall land ndash bla Sveits og Tyskland ndash at naeligringslivet staringr for 10 pst eller mer av UH-sektorens FoU-inntekter

Det er spesielt naringr det gjelder sampublisering med naeligringslivet at norsk UH-sektor kommer daringrlig ut ogsaring sammenlignet med varingre naboland Ifoslashlge Leiden-rankeringen for 2014 har baringde Sveshyrige Danmark og Finland universiteter helt i top-pen av listen over de universitetene i verden som sampubliserer mest med naeligringslivet mens Norge ligger langt nede paring denne rankeringen17

Naeligr halvparten (45 pst) av de vitenskapelig ansatte i UH-sektoren har hatt samarbeid med prishyvate bedrifter i loslashpet av en trearingrsperiode mens 79 pst har samarbeidet med offentlig sektor Bare 14 pst har deltatt i forskningssamarbeid med naeligringslivet og 18 pst med offentlig sektor FoUshysamarbeid med naeligringslivet er vanligst i teknoloshygifagene (om lag 40 pst av ansatte) og naturvitenshyskap minst vanlig i medisin samfunnsvitenskap og saeligrlig humaniora (5 pst av de ansatte)

Kommersialisering av forskningsresultater i regi av UH skjer gjennom lisensiering av patenter og annen immateriell kapital eller i form av bedriftsetableringspin-off Denne kanalen for kunnskapsflyt fra UH til naeligringsliv er antakelig den minst omfattende og den er heller ingen vikshytig inntektskilde for UH-sektoren (90 mill kr i 2014 fra aksjesalg og lisensinntekter) Bedriftsetashybleringer og patentering ligger paring et stabilt lavt nivaring Lisensinntektene er oslashkende

Ogsaring naringr det gjelder kommersialisering skaringrer norsk UH-sektor relativt lavt paring de fleste indikatoshyrene sammenlignet med landene vi sammenligshyner oss med Ansatte ved norske (og svenske) UH-institusjoner rapporterer inn mange oppfinshynelserforretningsideer sammenlignet med land som Danmark og Nederland men Norge skaringrer langt lavere enn disse to landene paring antall patentshysoslashknader og innvilgede patenter NTNU staringr for

flest patenter i norsk UH-sektor Norge skaringrer ikke saring verst paring lisensinntekter og disse har oslashkt de siste aringrene Medisin og helsefag er stoslashrst paring denne type kommersialisering Universitetet i Oslo skaringrer her hoslashyest i Norge gjennom satsinshygen paring biomedisin Norsk og dansk UH-sektor skaringrer relativt lavt paring bedriftsetableringer mens Sverige og Nederland her ligger hoslashyt NTNU staringr for flest bedriftsetableringer i Norge


Dette avsnittet gir en gjennomgang av mulige barshyrierer mot forskningssamarbeid med naeligringslivet og kommersialisering i UH-sektoren med unntak av tilgang paring risikokapital som er omtalt saeligrskilt i kapittel 54

Tilbudssiden UH-sektorens relevans for naeligringslivet

FoU-samarbeid og kommersialisering forekomshymer hyppigst blant vitenskapelig ansatte i teknoloshygifag18 og det er ogsaring innenfor teknologifag at samarbeidet er oslashkende En barriere mot samarshybeid med naeligringslivet er at dette fagomraringdet har en relativt liten plass i norsk hoslashyere utdanningsshysektor (figur 512 venstre) UH-sektoren er saringleshydes relativt lite relevant som innovasjonspartner for naeligringslivet sammenlignet med UH-sektoren i mange andre land

Aringrsaken til lav andel teknologifag i norsk UHshysektor er for det foslashrste svak rekruttering av stushydenter til realfagene jfr realfagsproblemet i utdanningssektoren som er omtalt i kommisjoshynens foslashrste rapport For det andre har finansiershyingssystemet for UH-institusjonene heller forstershyket enn kompensert for dette realfagproblemet ved aring gjoslashre det relativt uloslashnnsomt aring etablere studishyeplasser i slike fag Haeliggelandgruppen foreslo aring oslashke finansieringssatsen for utstyrskrevende fag i sitt forslag til endringer av finansieringssystemet for UH-sektor Dette forslaget er ikke fulgt opp av myndighetene

En tredje aringrsak til lav andel teknologifag i norsk UH-sektor er en stor teknisk-industriell instituttsektor Denne utfoslashrer dobbelt saring mye FoU i teknologifag som UH-sektoren (figur 512 hoslashyre) Forskning som i varingre naboland er lagt til UH-sektoren foregaringr i stor grad i instituttsektoshyren i Norge

17 18Chalmers nr 2 DTU nr 6 KTH nr 8 Aalto nr 16 NTNU Vitenskapelig ansatte innenfor andre fag samarbeider som beste norske paring 193 plass hovedsakelig med offentlig sektor


Teknologiforskning i Nordisk UH-sektor Teknologiforskning i Norge (Prosent av total UH-forskning)

20

18

16

14

12

10

8

6

4

2

0 Norge Danmark Sverige Finland

20

18

16

14

12

10

8

6

4

2

0 Instituttsektor UH-sektor

Figur 512 Teknologifagenes plass i forskningen i UH-sektoren i nordiske land (venstre figur) og fordelinshygen av teknologisk forskning i Norge mellom UH-sektor og instituttsektor (hoslashyre figur)


Arbeidsdelingen mellom UH og instituttsekshytor er illustrert i figur 513 UH-institusjonene konsentrerer aktiviteten rundt vitenskapelig publisering mens instituttsektoren publiserer lite og konsentrerer aktiviteten om oppdrag for andre I den foslashrste evalueringen av Forskningsraringdet fra 2001 ble instituttsektorens stoslashrrelse problematishysert bla ved at det ble stilt sposlashrsmaringl om hvorvidt den store instituttsektoren bidrar til aring opprettshyholde en relativt isolert UH-sektor i Norge Slik isolasjon kan vaeligre uheldig for oslashkonomiens innoshyvasjonsevne ikke minst sett paring bakgrunn av kunnshyskapsoverfoslashringen til naeligringslivet som skjer gjenshynom utdanning av kandidater i UH-sektor Instishytuttsektoren bidrar i liten grad til utdanning av arbeidskraften Det foreligger imidlertid ikke dokumentasjon som er egnet til aring besvare sposlashrsshymaringlet om instituttsektorens stoslashrrelse kan ha slike negative konsekvenser Instituttsektoren selv hevshyder at den snarere har en brobyggerrolle og faringr stoslashtte for det i en del evalueringer Andre evalueshyringer paringpeker at arbeidsdelingen er uheldig og medfoslashrer for sterk konkurranse mellom instituttshyog UH-sektor paring bekostning av samarbeid Instishytuttsektoren er naeligrmere omtalt i kapittel 534

Den norske modellen med universiteter og hoslashyskoler som statlige forvaltningsorganer har vaeligrt en av drivkreftene bak opprettelsen av den store instituttsektoren De statlige reguleringene har gjort det mer attraktivt for UH-institusjonene aring organisere eksternt finansiert forskning i randshy

nens ordinaeligre drift Det er vanskelig aring se for seg en sterk oslashkning i FoU-samarbeid mellom UH og naeligringsliv uten at de teknisk-industrielle forskningsinstituttene knyttes naeligrmere UH-instishytusjonene men fusjoner er lite attraktivt for instishytuttene saring lenge UH-institusjonene er statlige forshyvaltningsorganer19 Olsen og Holden (2015) foreshyslaringr kraftigere insentiver for samarbeid i form av klynger fellesprosjekter og sentra I Danmark er de fleste instituttene fusjonert med UH-institusjoshynene men det gjenstaringr aring se om det blir en sukshysess

Tilbudssiden Insentiver og kapasitet i universitets- og hoslashyskolesektoren

Evalueringene av forskning i ingenioslashrfag og mikrobiologi ndash to forskningsfelt med stort komshymersielt potensial ndash problematiserer den svake vektleggingen av kommersialisering i mange av forskningsmiljoslashene i universitets- og hoslashyskolesekshytoren Blant faktorene som nevnes er mangel paring veiledning og stoslashtte for spin-off-bedrifter manshyglende lokale retningslinjer for eierskap til immashyterielle verdier for vitenskapelige ansatte og evenshytuelt mangelfull kunnskap om disse blant de ansatte manglende oslashkonomiske insentiver for

19 Med unntak av institutter som soslashker seg til UH-sektor fordi de ikke er konkurransedyktige i et stadig hardere marked jf fusjoner mellom samfunnsvitenskapelige institutter og HiOA den siste tiden soneinstitutter enn som en del av UH-institusjoshy


Arbeidsfordeling i FoU 25

20

15

10

Instituttsektor

Teknindustrielle institutter 05

2000 2500

Figur 513 Arbeidsdelingen mellom UH-sektor og instituttsektor Vitenskapelig publisering (vertikal akse) og oppdrag for andre (horisontal akse) Sirkelens stoslashrrelse representerer sektorens stoslashrrelse maringlt i antall FoU-aringrsverk

Kilde Produktivitetskommisjonen basert paring statistikk fra Forskningsraringdet og Tilstandsrapporten

Pu

blis

erin

gsp

oen

g p

er F

oU

-aringrs

verk

25

Universiteter og hoslashyskoler20

15

Samfvit institutter

10 Miljoslashinstitutter


05

500 1000 1500

Oppdrags- og bidragsinntekter per FoU-aringrsverk (1000 kr)

investorer og mangel paring risikokapital I teknologishyfagene knyttes manglende kommersialisering ogsaring til problemer med aring finansiere nysgjerrigshyhetsdrevet forskning som ifoslashlge evalueringen er det vanlige startpunktet for teknologiinnovasjon

Tidligere var negative holdninger i forskermilshyjoslashene rapportert som en av de stoslashrste barrierene mot kommersialisering og naeligringslivssamarbeid Ifoslashlge Spilling mfl (2015) har dette endret seg betydelig Likevel er omfanget av kommersialiseshyring og samarbeid med naeligringslivet ganske stashybilt Dette skyldes at rammebetingelsene de vitenshyskapelige ansatte jobber under ikke er endret tilshysvarende Rammebetingelsene ndash og da saeligrlig finansieringssystemet ndash har stor betydning for i hvilken grad slikt arbeid blir vektlagt av UH-instishytusjonene

Finansieringssystemet i hoslashyere utdanning i Norge premierer produksjon av studiepoeng og forskningspublikasjoner Dette innebaeligrer en risiko for maringlforskyvning vekk fra de hoslashyere utdanningsinstitusjonenes oslashvrige oppgaver En gjennomgang av de resultatbaserte finansieringsshysystemene for UH-sektoren i en rekke land viser

at Norge er et av faring land som ikke premierer naeligringssamarbeid og kommersialisering i finansishyeringssystemet (MoE New Zealand) I en del land premieres eksterne inntekter som indikator for kunnskapsoverfoslashring og norske myndigheter har nylig vedtatt aring gjoslashre det samme I Storbritannia har myndighetene nylig etablert et system der universitetene selv maring dokumentere nyttevirkninshyger for samfunnet Dokumentasjonen blir gjenshystand for fagfellevurdering og legges til grunn ved fordeling av basisbevilgning (Rosenberg 2015) Sverige vurderer aring opprette et tilsvarende system

Aring premiere patenter og lisensinntekter frararingshydes bla av Salter (2015) og den danske produktishyvitetskommisjonen (2014) da dette i noen tilfeller bidrar til aring bremse kunnskapsproduksjonen Patenter er ikke noslashdvendigvis et godt maringl paring kunnskapsoverfoslashring fra UH-sektor til naeligringsliv Insentiver knyttet til patenter kan ogsaring oslashke barrieshyrene mot samarbeid mellom universiteter og naeligringsliv fordi det vil vaeligre uaktuelt for mange bedrifter aring finansiere et forskningssamarbeid uten aring faring rettigheter til oppfinnelsene En gjennomgang av forskningsevalueringssystemene i 16 land fra


2008 fant at bare to land inkluderte patenter i insentivsystemet (Coryn 2008)

I tillegg til finansieringssystemet er lovreguleshyring av eiendomsrett eller bruksrett til oppfinnelshyser en rammefaktor for kommersialisering Foslashr 2003 hadde ansatte i UH-sektoren selv rettigheshytene til aring utnytte sine oppfinnelser dvs oslashkonoshymiske insentiver paring individnivaring Etter opphevelsen av det saringkalte laeligrerunntaket i 2003 er disse insenshytivene svekket Ifoslashlge Spilling mfl (2015) har ikke lovendringen medfoslashrt noen markant endring i omfanget av patentering med forskermedshyvirkning men patentene eies i oslashkende grad av institusjonene og spin-off-bedrifter i stedet for av forskerne selv

UH-institusjonene ble samtidig paringlagt aring ta et stoslashrre ansvar for kommersialiseringen bla gjenshynom aring etablere teknologioverfoslashringskontorer (TTO) for aring bistaring forskerne med kommersialiseshyringen Paring droslashye 10 aringr har de fem stoslashrste universishytetene etablert TTOer som samarbeider med andre lokale aktoslashrer Saeligrlig de siste to aringrene har det vaeligrt en sterk vekst i antall bedrifter etablert av UH-sektoren ved hjelp av disse TTOene Det er imidlertid store variasjoner mellom de ulike fagshymiljoslashene og hvordan de forholder seg til kommershysialisering og det er i mange tilfeller vanskelig for TTOene aring komme i inngrep med forskerne Ifoslashlge (Spilling mfl 2015) har alle TTOene potensial for aring gjoslashre mer til dels betydelig mer men dette hinshydres av forhold som bla henger sammen med at insentivstrukturen ved institusjonene ikke fremshymer entreprenoslashrskap20

Vitenskapelig ansatte som har arbeidserfashyring fra naeligringslivet deltar langt oftere i eksternt samarbeid enn andre vitenskapelig ansatte UHshyansatte med nettverk i naeligringslivet har ogsaring letshytere for aring skaffe privat risikokapital til kommersiashylisering av forskningsresultatene Mobiliteten fra naeligringslivet til UH-institusjoner er lav Det er ingen juridiske hindringer mot at universiteter og hoslashyskoler ansetter personer fra naeligringslivet i saringkalte toerstillinger (midlertidig inntil 20 pst stilling)

Ettersposlashrselssiden Bedriftenes absorpsjonskapasitet

Mangel paring relevante samarbeidspartnere i naeligringsshylivet er en hemmende faktor for forskningssamarshybeid og dette kan henge sammen med svak

Det er etablert en rekke virkemidler for aring fremme entreshyprenoslashrskap i hoslashyere utdanning Spilling mfl 2015 har en gjennomgang Entreprenoslashrskapsaktiviteten er i liten grad integrert med laeligrestedenes kjernevirksomhet

absorpsjons- og innovasjonskapasitet i deler av naeligringslivet Norsk naeligringsliv er lite FoU-intenshysivt Ifoslashlge Solberg (2014) er det spesielt de store bedriftene i Norge som er lite FoU-intensive samshymenlignet med store bedrifter i andre land Mange naeligringer har et lavt utdanningsnivaring med under 20 pst hoslashyt utdannede Ansatte med hoslashyshyere grads utdanning (masternivaring) finner vi hovedshysakelig i de oljerelaterte naeligringene og i deler av tjenesteproduksjonen i privat sektor Under 10 pst av FoU-personalet i naeligringslivet har doktorshygrad men andelen er oslashkende Langvarig undershyskudd paring teknologifaglig arbeidskraft i Norge kan ha bidratt til aring holde FoU-kapasiteten i naeligringslishyvet nede se omtale i kommisjonens foslashrste rapshyport

Lav FoU-kompetanse i naeligringslivet kan medshyfoslashre at FoU-samarbeidet som er initiert av forskningssektoren er dominert av forskningsinshystitusjonene og deres FoU-behov mens bedriftene deltar passivt og hovedsakelig for aring utvikle nettshyverk (Gulbrandsen mfl 2015 om SFI) Samarbeid som lykkes kjennetegnes av bedrifter med FoUshyerfaring og ressursmessig evne til aring realisere proshysjektet og langvarige og tette relasjoner mellom forskningsmiljoslasher og bedrift (Menon 2011) Samtishydig tyder innspill Produktivitetskommisjonen har faringtt fra naeligringslivet paring at relasjons- og nettverksshybasert samarbeid kan by paring utfordringer naringr bedriftene oslashnsker aring etablere seg innenfor nye tekshynologier der de ikke har kontakter i forskningsinshystitusjonene

Figur 514 viser hvordan bedriftenes innovashysjonsevne (maringlt ved patentering) oslashker med ansatshytes utdanningsnivaring Mens under 06 pst av alle bedrifter soslashker patent i loslashpet av et aringr gjelder dette nesten tre ganger saring mange av bedriftene der over 10 pst av de ansatte har utdanning paring minst masshytergradsnivaring21

Innovasjonslitteraturen ser bla paring betydninshygen av lokale oslashkosystemer for innovasjon og entreprenoslashrskap Slike systemer bestaringr av hovedshysakelig hoslashyere utdanningsinstitusjoner myndigshyheter og naeligringsliv Geografisk naeligrhet fremmer kunnskapsflyt fra UH-sektor til naeligringslivet (se Bikard og Marx (2015) for en oversikt over litterashyturen) I tillegg til relativt lite kommersialisering i norsk UH-sektor se omtalen ovenfor hemmes lokale oslashkosystemer av utilstrekkelig kapasitet i det lokale naeligringslivet til aring nyttiggjoslashre seg kunnshy

21 Modellberegningene av effekten dette grove utdanningsshymaringlet som ikke tar hensyn til fagfelt eller forskerutdanning gir ulike resultater (hoslashy signifikant effekt i random-effektshymodell og ikke-signifikant effekt i fast-effektmodell)

20


Soslash

kt p

aten

t p

rose

nt

av b

edri

fter

18

16

14

12

10

08

Gjennomsnitt alle bedrifter06

04

02

00 0 0-5 5-10 10-20

Utdanning paring master- eller doktorgradsnivaring prosent av ansatte

Figur 514 Innovative bedrifter etter ansattes utdanningsnivaring

Kilde Klemetsen 2015

skapen fra UH-sektoren Et eksempel er at Troslashnshydelag huser Norges stoslashrste FoU-miljoslash innenfor teknologi (NTNUSINTEF) samtidig som sysselshysettingen i hoslashyteknologisk produksjon og tjenesteyting i Troslashndelag ligger under landsgjenshynomsnittet Virkemidler som kan boslashte paring slik geoshygrafisk mistilpasning er bla aring kanalisere offentshylige FoU-midler til FoU-institusjoner i geografisk naeligrhet til teknologibedrifter eller at geografisk isolerte FoU-institusjoner etablerer satellitt-camshypuser naeligr bedriftene

Forskningsbasert innovasjon er kostbart og drives fram av aktive sluttbrukere som ser muligshyhet til hoslashy inntjening eller store kostnadsbesparelshyser Mye av FoU-samarbeidet mellom naeligringsliv og universiteter har derfor foregaringtt i oljerelatert virksomhet Offentlig sektor har svakere insentishyver til aring ettersposlashrre kostnadsbesparende teknoshylogi fra naeligringslivet En stor offentlig sektor i Norge kan dermed ogsaring ha bidratt til lite FoUshysamarbeid mellom naeligringsliv og UH-sektor

Sammenheng i forsknings- innovasjons- og naeligringspolitikk

Forskningspolitikken innovasjonspolitikken og den oslashvrige naeligringspolitikken er ulikt innrettet I forskningspolitikken og i innovasjonspolitikken styres mye av ressursene inn mot spesifikke temashytiske teknologiske og naeligringsmessige priorite-

Innovative bedrifter 18

16

14

12

10

08

06

04

02

00 gt20

ringer mens naeligringspolitikken har som maringl aring vaeligre noslashytral Videre styres forskningspolitikken og innovasjonspolitikken delvis av ulike prioriteshyringer22 Det stoslashrste skillet ligger i at innovasjonsshypolitikken i stoslashrre grad enn forskningspolitikken tar hensyn til distriktspolitiske maringlsettinger

Mangel paring sammenheng i virkemiddelapparashytet medfoslashrer en risiko for at kommersialiserbare forskningsresultater ikke omsettes til innovasjoshyner fordi de ikke kommer inn under innovasjonsshypolitikkens prioriterte naeligringer eller geografiske omraringder Omvendt kan det bli vanskelig aring stimushylere til nye prosesser produkter og tjenester med stor innovasjonshoslashyde innenfor tematiske og geoshygrafiske omraringder der det ikke eksisterer gode forskningsmiljoslasher

Ulike departementer har ansvar for aring koordishynere hhv regjeringens forskningspolitikk (Kunnshyskapsdepartementet) og innovasjonspolitikk og naeligringspolitikk (Naeligrings- og fiskeridepartemenshytet) Koordineringen av de store politikkomraringshydene er svak paring grunn av den sterke sektorstyrinshy

22 Langstidsplanen for forskning vektlegger foslashlgende temashytiske prioriteringer Hav (marin maritim) klima miljoslash energi muliggjoslashrende teknologier dvs biotek IKT og avanserte produksjonsprosesser I tillegg kommer noslashytrale prioriteringer som innovasjon i offentlig sektor og naeligringsshyliv og utvikling av verdensledende fagmiljoslasher Innovasjon Norge prioriterer foslashlgende laquofokusomraringderraquo Reiseliv sjoslashshymat landbruk maritim olje og gass helsesatsing (biotek) groslashnn vekst IKT


gen i Norge Noen omraringder blir neglisjert fordi de faller mellom de ulike departementenes ansvarsshyomraringde Kommersialisering av forskning er et slikt felt

Spilling mfl (2015) viser til at mangelen paring samordning i det norske forsknings- og innovashysjonssystemet har blitt paringpekt i eksterne evalueshyringer av OECD i 2008 av Riksrevisjonen i 2012 og i Technopolisrsquo siste evaluering av Norges forskningsraringd fra 2012

Flere land har gjort endringer i departementsshystrukturen for nettopp aring faring mer verdiskaping ut av offentlige forskningsmidler I stoslashrre grad legges ansvar for naeligring innovasjon forskning og utdanning til stoslashrre verdiskapingsdepartementer (Danmark England og Sveits er eksempler paring ulike opplegg) Benner og Oumlquist nevner spesielt Nederland som eksempel paring et land som foslashrer en konsistent politikk gjennom aring prioritere forskning og innovasjon i de teknologiene og naeligringene som staringr sterkt i Nederland (Top Sectors)


Begrepet laquoinstituttsektorraquo brukes om en heteroshygen samling av forskningsinstitutter som faringr direkte stoslashtte i ulike former fra myndighetene se ogsaring omtale tidligere i kapitlet Instituttenes forshymaringl er aring tilby anvendt forskning av hoslashy kvalitet med relevans for naeligringsliv forvaltning og samshy

funnet for oslashvrig i et oppdragsmarked Sektoren har ogsaring ansvar for aring utvikle kunnskap paring nasjoshynalt prioriterte omraringder

I norsk statistikk og annen sammenheng preshysenteres sektoren som en egen forskningsutfoslashshyrende sektor og altsaring ikke som en del av universishytets- og hoslashyskolesektoren eller av naeligringslivet Instituttene er en gruppe ulike foretak selvstenshydige eller tilhoslashrende et konsern

Figur 515 viser forholdet mellom og utviklinshygen i de tre forskningsutfoslashrende sektorene over lengre tid Siden starten av 1990-tallet har instishytuttsektoren vokst klart mindre enn de to andre sektorene I 1991 stod instituttsektoren for 35 pst av samlet FoU mens denne andelen i 2014 er nede paring 23 pst Fra 2013 til 2014 hadde instituttsektoren en realnedgang paring om lag 2 pst Forskingsinstitutshytene har dermed faringtt en gradvis mindre rolle

Forskningsinstituttene leverer tjenester til offentlig forvaltning naeligringslivet og til ulike internasjonale kunder Samlede inntekter fordeles paring oppdragsinntekt bidragsinntekt inntekt fra forvaltningsoppgaver og basisfinansiering23

Hoveddelen av virksomheten i forskningsinstishytutter foregaringr i institutter som er underlagt retshy

23 Oppdragsinntekter er typisk fra naeligringslivet eller i form av anbudsoppdrag inkludert prosjektutlysninger fra Norges forskningsraringd Bidragsinntekter er gjerne tilknyttet kunnshyskapsutvikling og kapasitetsutvidelser basert paring prosjekshyteraktiviteter (uten eksplisitt leveranse) som i stor grad er definert av instituttet Forvaltningsoppgavene er gjerne finansiert av direkte tilskudd over statsbudsjettet

0

5 000

10 000

15 000

20 000

25 000

0

5 000

10 000

15 000

20 000

25 000

1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Naeligringslivet Universitets- og hoslashgskolesektoren Instituttsektoren

FoU-utgifter

Figur 515 FoU-utgifter etter sektor for utfoslashrelse 1991ndash2014 Mill kroner faste priser1

Tall for 2014 er foreloslashpige Aringrlige tall fra 2003 Kilder NIFU og Statistisk sentralbyraring

1


Tabell 53 Forskningsinstitutter Mill kroner 2014

Drifts- Bidrags- Oppdrags- Basis- Forvaltningsshyinntekt inntekt inntekt bevilgning oppgaver Totalt

Samfunnsvitenskapelige institutter 1 096 49 51 170 30 1 296

Miljoslashinstitutter 990 42 58 170 43 1 203

Primaeligrnaeligringsinstitutter 1 141 51 49 265 356 1 761

Teknisk-industrielle institutter 4 200 22 78 320 44 4 564

Sum 7 427 33 64 925 473 8 824

Kilde Nifu

ningslinjer for statlig basisfinansiering av forskshyningsinstitutter Dette er institutter som mottar basisbevilgning fra Norges forskningsraringd Ved inngangen til 2015 var det 51 slike institutter Dette inkluderer bla seks enkeltforetak under SINTEF-konsernet i Trondheim og to under IRIS i Stavanger

Instituttene som faller inn under retningslinshyjene for basisfinansiering hadde i 2014 en samlet omsetning naeligr 9 mrd kroner Tabell 53 viser innshytektene etter instituttarena fordelt paring de omtalte inntektsformene Det fremgaringr av tabellen at de teknisk-industrielle instituttene er stoslashrst og de har baringde hoslashyest driftsinntekt og hoslashyest samlet inntekt De skiller seg ogsaring ut med aring ha den klart stoslashrste andelen av sine driftsinntekter fra oppdragsforskning

Resten av FoU-aktiviteten i instituttsektoren fant sted ved forskningsinstitutter som mottar basisfinansiering direkte fra departement i

hovedsak Havforskningsinstituttet og Forsvarets forskningsinstitutt og ved andre FoU-utfoslashrende institusjoner

Tabell 54 inneholder en oversikt over disse og oppsplitting av deres inntekter i 2014 Andre instishytusjoner med FoU inkluderer statlige etater helseshyforetak uten universitetssykehusfunksjoner og museer Ved disse institusjonene vil FoU som regel ikke vaeligre hovedformaringlet ved virksomheten

Hvorfor stoslashtter det offentlige instituttsektoren

At det offentlige har en rolle aring spille innenfor forskning er generelt akseptert se omtalen foran i kapitlet Hovedbegrunnelsen er at naringr en investeshyring i forskning er nedlagt kan funn og resultater anvendes eller videreutvikles av andre uten at de samme grunnlagsinvesteringene maring legges ned en gang til Dette skiller forskning fra andre investerinshyger der for eksempel bare foretaket som kjoslashper en

Tabell 54 Andre forskningsinstitutter Mill kroner 2014

Oslashvrig Basis- Forvaltnings- Bidragsshy oppdragsinntekt

Totalt bevilgning oppgaver inntekter og annet

SIFO 399 202 64 108 26

SIRUS 499 487 - 03 09

STAMI 1322 1116 - 141 65

Uni Research Helse 931 - 58 143 208

Uni Research Miljoslash og Klima 1098 - - 588 510

Havforsknings-instituttet 1 1109 - 5939 2231 2940

NIFES 1565 - 896 655 14

FFI 8589 1981 - 203 6405

Uni Research 865 - - 302 563

Samlet 2 6378 3785 7479 4373 1 0741

Memo ordinaeligre institutter 8 8242 9245 4727 2 4412 4 9857

Kilde Nifu


maskin vil ha adgang til den Forskning som skjer i et institutt vil ha et stoslashrre potensial for gjenbruk og videreutvikling forutsatt at instituttet har mange kunder og kan utfoslashre faglig sterkt arbeid Forskshyningsinstituttene kan dermed ha en spesiell formidshylingsrolle mot sine kunder i forskningssystemet

Et saeligrlig forhold knyttet til forskningsinstitutshyter er eksistensen av stordriftsfordeler Den typiske enhetsinvesteringen kan vaeligre stor og stoslashrre enn behovet i de fleste foretak og vil ofte ikke ha annen anvendelse Et laboratorium en skipstank eller et kjernefysisk testanlegg vil vaeligre eksempler paring dette Naringr tilbudet foslashrst eksisterer kan flere brukere hver kjoslashpe en andel som staringr i henhold til de behov de har Samtidig vil grenseshykostnaden ved bruk naringr den foslashrst er anskaffet vaeligre lav slik at det er vanskelig aring dekke samlede kostnader Det samme vil gjelde der investeringen er i kunnskap istedenfor fysisk kapitalutstyr Dette er saeligrlig relevant i forskning der spesifikk kunnshyskap kan ta lang tid aring bygge opp

At resultater og metoder fra forskning finner anvendelse eller videreutvikles paring nye omraringder omtales gjerne som opsjonsverdien av forskningsshykapasitet (laquolokal kapasitetraquo) I gjennomgangen av de nukleaeligre forskningsreaktorene i Norge la ekspertutvalget bla vekt paring at slike anlegg genereshyrer kunnskap om mulige framtidige energikilder24

Myndighetene har videre en rekke spesifikke forskningsbehov som gjerne betegnes forvalshytingsforskning Dette inkluderer behovet for at det er et miljoslash som kan gjennomfoslashre den noslashdvenshydige forskningen feks er det bare myndighetene som har interesse av aring overvaringke fiskestammer i Atlanterhavet eller sende forskningsskip til Antarktis Organiseringen av dette i form av instishytutter med tilskudd til forvaltningsforskning har faring alternativer

24 Rapport fra et ekspertutvalg (Norges forskningsraringd 2008)

Virkemidler overfor instituttsektoren

Basisbevilgningen er i dag et resultat av Retningsshylinjer for statlig basisfinansiering av forskningsinstishytutter fastsatt av Kunnskapsdepartementet i juli 2014 Dette regelsettet var basert paring en resultatshybasert modell som ble innfoslashrt fra 2009 men strammet opp og utviklet bla som oppfoslashlging av ulike evalueringer av forskningsinstituttene og av Norges forskningsraringd

For aring kvalifisere for inkludering under retshyningslinjene er det krav om at et institutt skal ha minst 20 FoU-aringrsverk og en gitt andel oppdragsshyforskning en andel bidragsforskning og et omfang av publisering25 Inkludering i systemet er altsaring ikke en rettighet men skjer paring grunnlag av en vurdering av resultater paring disse omraringdene Grunnlaget for beregning etter retningslinjene er basert paring fire komponenter ndash Publikasjonspoeng teller 30 pst i finansieringsshy

modellen ndash Avlagte doktorgrader teller 5 pst i finansiershy

ingsmodellen ndash Nasjonale oppdragsinntekter teller 45 pst i

finansieringsmodellen ndash Internasjonale inntekter teller 20 pst i finansishy

eringsmodellen

Fra og med innfoslashringen av retningslinjene for basisfinansiering i 2014 har det vaeligrt en aringrlig gjenshynomgang av institutter som er innenfor ordninshygen for aring vurdere om de fortsatt tilfredsstiller krashyvene for statlig basisfinansiering slik de er nedfelt i retningslinjene Hvis et institutt over tid ikke tilshyfredsstiller kravene skal Forskningsraringdet og instishytuttet starte en prosess som inkluderer droslashftelser

25 Komponenter som har vaeligrt inkludert i tidligere regelsett som inntekter fra Norges forskningsraringd eller bistillinger i samarbeid med UoH-sektoren er ikke lenger er inkludert

Tabell 55 Noen stoslashrre endringer i instituttsektor de siste aringrene

2013 Telemarkforskning Notodden avviklet

2014 Arbeidsforskningsinstituttet (AFI) og NOVA gikk inn i Hoslashgskolen i Oslo og Akershus (HiOA)

2015 Uni Research innlemmet i basisfinansieringsordningen Bjerknessenteret ut og over til UiB

2015 Norut Alta og Norut Tromsoslash fusjonerte i juni 2015

2015 Bioforsk Skog og landskap og Norsk institutt for landbruksoslashkonomisk forskning slaringtt sammen til et nytt statlig institutt Norsk institutt for biooslashkonomi (NIBIO)

2015 Polytec inngaringr som datterselskap til Uni research

2015 Tel-tek vurderer sammenslaringing med UiA

2016 NIBR og SIFO garingr inn i HiOA Instituttene CMR Nansensenteret og Ui vurderer sammenslaringing


av strukturelle endringer26 Systemet kan etter revideringen i 2014 omfordele opp til hele 10 pst av totalt basistilskudd i aringret

Retningslinjene for basisfinansiering har bidratt til oslashkende dynamikk i instituttsektoren de siste aringrene I 2015 ble for eksempel NIBIO oppretshytet ved sammenslaringing av de tre instituttene i prishymaeligrnaeligringsarenaen Det har kommet til nye institutter i basisfinansieringssystemet og noen av de tidligere har garingtt ut gjennom overflytting til UH nedlegging eller fusjoner jf tabell 55

Vurderinger av instituttsektorens betydning for naeligringslivet

For naeligringslivet er det sentrale at det finnes tilshygang til et FoU- og utredningsmarked som kan tilby de tjenester det er behov for Naeligringslivet kan da forholde seg til universiteter og hoslashyskoler til instituttene til det private tilbudet og til utenshylandske tilbydere Det private tilbudet bestaringr baringde av rene FoU- og utredningsmiljoslasher og av institushysjoner med andre hovedformaringl eksempelvis selshyger Statoils forskningsavdeling baringde laboratorieshyog FoU-tjenester til andre foretak For naeligringslishyvet representerer instituttene dermed en del av kunnskapsgrunnlaget for videreutvikling av proshydukter og prosesser men tilfanget av slike leveshyrandoslashrer er ikke begrenset av offentlig delfinansishyerte institutter

Naringr disse forskningsinstituttene opptrer i oppshydragsmarkedet er det ogsaring i konkurranse paring den ene siden med universiteter og hoslashyskoler som mottar mer stoslashtte fra myndighetene og paring den andre siden med FoU- og utredningsaktoslashrer som ikke mottar noen slik stoslashtte Instituttene mener dermed at de vanskelig kan konkurrere mot UH som faringr stor stoslashtte mens vanlige aktoslashrer i markeshydet mener at instituttene faringr oppdrag paring grunn av den stoslashtten disse faringr Dette foslashrer til en konkurranshysesituasjon som aktoslashrene oppfatter som vanskeshylig Basisfinansieringen maring ikke benyttes til aring kryss-subsidiere instituttets oslashkonomiske aktiviteshyter

Forskningsinstituttene er svaeligrt heterogene For instituttene som faller inn under retningslinshyjene for basistilskudd foreligger det god oversikt over komponentene som inkluderes i grunnlaget

for tildelingen se omtale foran I 2014 hadde det minste Norut Alta knapt 12 aringrsverk hvorav knapt 10 forskeraringrsverk Til sammenligning hadde Stifshytelsen SINTEF (tekn ind) henholdsvis 1050 aringrsverk og 748 forskeraringrsverk Nedenfor er det en gjennomgang av inntekter per forskeraringrsverk publisering og instituttstoslashrrelse

Forskningsinstitutter og publisering

Oppdragsinntekt per forskeraringrsverk viser betashylingsviljen blant instituttets kunder og er foslashlgelig en indikator for relevansen av de tjenester institutshytet selger27 Figur 516 illustrerer at denne varieshyrer fra om lag 2 mill kroner per aringrsverk til knapt 150 000 kroner Figuren illustrerer samtidig stor variasjon i publisering fra instituttene maringlt ved publiseringsindeks per forskeraringrsverk Det framshygaringr av figuren at disse er negativt korrelert slik at betalingsviljen ser ut til aring vaeligre minst for tjenester fra de forskningsinstituttene som oppnaringr hoslashyest poengsum paring publiseringsindeks per aringrsverk28

Publisering er i utgangspunktet ikke et hovedshyformaringl for et forskningsinstitutt Det er som regel heller ikke en oppgave som naeligringslivskunder vil oslashnske aring betale for Kunder som foreninger og fond (Kreftforeningen Roslashde Kors mv) vil derimot kunne ha betalingsvilje for at FoU gis spredning og kan vurderes av andre Offentlige kunder vil ofte ha formidling som ett av sine krav til forskningsaktivitetene som finansieres Dette har slaringtt ut i en bred tilnaeligrming til begrepet publiseshyring Dette gir rom for strategisk tilnaeligrming til publisering der noen velkjente er samarbeid med andre miljoslasher gjerne utenlandske om boslashker ny publisering av tidsskriftsartikler i boslashker bidrag fra loslashst tilknyttede forskere mv Like viktig er det at en saring bred tilnaeligrming til publisering der alt fra kvalitetsaspekter til formidlingsformaringl utenfor instituttets kundegruppe er vektlagt foslashrer til en indikator som har for mange maringl Det er derfor grunn til aring garing gjennom bruken av en slik indikator i finansieringssystemet

I sammenheng med bruk av publiseringsinshydekser i finansieringssystemet er det foroslashvrig interessant aring notere at Australia vurderer aring garing bort fra publiseringer i sitt system Det legges saeligrlig vekt paring at et akademisk miljoslash der laquopublish or perishraquo staringr sterkt ikke gir sterke nok insitashy

26 I Meld St 18 (2014ndash2015) Konsentrasjon for kvalitet ndash Strukturreform i universitets- og hoslashyskolesektoren viste regjeringen til de nye reglene for basisfinansiering av instishytuttene og mente at systemet tilstrekkelig som reguleringsshymekanisme for aring sikre at det er institutter med god nok kvalitet som stoslashttes Regjeringen foreslo ogsaring at systemet boslashr faring fungere i tre aringr foslashr en eventuelt vurderer endringer

27 Instituttene kan ogsaring ha oppdragsinntekter fra utlandet Det er de som har hoslashyest inntekt per aringrsverk paring nasjonal basis som ogsaring har hoslashyest inntekt fra utlandet og forholdet i figuren er derfor robust overfor dette

28 Korrelasjonskoeffisienten mellom de to stoslashrrelsene er om lag -045


0

05

1

15

2

25

3

35

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 0

05

1

15

2

25

3

35

4

Publiseringsindeks


Mill kroner

Nasjonale (netto) oppdragsinntekter per aringrsverk (hoslashyre akse)Publiseringsindeks per aringrsverk (venstre akse)

Publisering og oppdragsinntekter

Figur 516 Oppdragsforskning og publisering

Kilde NIFU

menter til koblinger mellom naeligringsliv og akadeshymia

Forskningsinstitutter og stoslashrrelse

Figur 517 viser en positiv sammenheng mellom stoslashrrelse og inntekter per forskeraringrsverk29 Som det framgaringr av figuren er det likevel noen store institutter som har relativt lave inntekter per forshyskeraringrsverk og noen mindre institutter som har

29 Korrelasjonskoeffisienten mellom de to stoslashrrelsene er om lag 05

relativt hoslashye inntekter per forskeraringrsverk Det er altsaring i hovedsak men ikke utelukkende de tjenesshytene som de store forskningsinstituttene tilbyr som brukernes betalingsvilje er hoslashyest for

De hoslashyeste inntektene per forskeraringrsverk finshynes i institutter som IFE og Marintek som oppfylshyler de typiske stordriftsbegrunnelsene for et instishytutt IFE forvalter bla testreaktorene paring Kjeller og i Halden der mange brukere kan utnytte deres eksistens IFE hadde nasjonale og internasjonale oppdragsinntekter paring om lag 35 mill kroner per aringrsverk i 2014 Marintek forvalter tilsvarende laboratorieutstyr for marin naeligring og hadde innshy

0

200

400

600

800

1000

1200

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 0

05

1

15

2

25

3

35

4

Antall aringrsverk


Mill kroner

Oppdragsinntekter (nasjonale og internasjonale) per aringrsverk (hoslashyre akse)Antall aringrsverk i alt (venstre akse)

Antall aringrsverk og oppdragsinntekter

Figur 517 Oppdragsforskning og stoslashrrelse

Kilde NIFU


tekter paring droslashyt 2 mill kroner per forskeraringrsverk Paring den andre siden hadde Fritjof Nansens Institutt oppdragsinntekter paring om lag 150 000 kroner per forskeraringrsverk

Fra 2014 har nasjonale og internasjonale oppshydragsinntekter utgjort 23 av den resultatbaserte basisfinansieringen av forskningsinstitutter Dette er en utvikling som vil stoslashtte opp under dannelsen av sterkere og stoslashrre institutter med stoslashrre releshyvans for brukerne For at den offentlige innsatsen som kanaliseres til forskningsinstituttene skal bidra til produktiviteten i naeligringslivet er det vikshytig at innsatsen dreies mot de forskningstjeshynestene som betalingsviljen er stoslashrst for Det vil innebaeligre at de mindre og svakeste instituttene maring vokse eller slaring seg sammen med bedre instishytutter

Resultater blant forskningsinstituttenes kunder

Det er startet en evalueringsprosess for de fire gruppene institutter under regelverket for basistilshyskudd Det foreligger resultater fra gjennomganshygen av miljoslashinstituttene Et internasjonalt panel er satt sammen for aring evaluere de teknisk-industrielle instituttene Panelet vil levere sin sluttrapport i begynnelsen av 2016 sammen med et sett underlagsrapporter

Foreloslashpige resultater fra gjennomgangen av de teknisk-industrielle instituttene viser positive resultater samlet sett for omsetning og produktivishytet blant foretak med instituttprosjekter sammenshylignet med en referansegruppe jf figur 518 De foreloslashpige beregningene viser ogsaring en netto oslashkoshynomisk verdi i og i tilknytning til prosjektene slik det beregnes i evalueringen

Den foreloslashpige vurderingen fra gruppen som staringr for gjennomgangen av de teknisk-industrielle instituttene er at sektoren som saringdan betjener sine kunder paring en god maringte og at forskningsreshysultater og metoder gis spredning til andre foreshytak og forskere Naringr evalueringen er ferdigstilt boslashr den gi grunnlag for aring peke paring forskjeller melshylom de enkelte instituttene Det planlegges ogsaring en evaluering av de samfunnsvitenskapelige instishytuttene i 2016 og deretter av primaeligrnaeligringsinstishytuttene Evalueringen boslashr utformes slik at de kan gi godt grunnlag til aring sammenligne paring tvers av disse tre sektorene

Instituttene i internasjonal konkurranse

Det stoslashrste internasjonale forsknings- og innovashysjonsprogrammer er i dag EUs Horisont 2020 der

600

500

400

300

200

100

Antall aringr000

etter samarbeidt+1 t+2 t+3 t+4 t+5

Figur 518 Forskjell i produktivitet mellom brushykere og ikke-brukere av instituttprosjekter Prosent

Kilde Technopolis

Norge er medlem En gjennomgang av den norshyske EU-portefoslashljen viser at de stoslashrste instituttene alle har vunnet fram i konkurransen om prosjekshyter fra EUs programmer Det finnes eksempler paring smaring institutter som har relativt mange EU-proshysjekter men det er de minste instituttene som dominerer blant de som har svaeligrt faring eller ingen EU-prosjekter (Norges forskningsraringd 2014)

Av sektorene i Norge se figur 515 har instishytuttsektoren den stoslashrste deltakelsen i Horisont 2020 totalt og i underdelene for industrielt ledershyskap og samfunnsutfordringer Sintef-konsernet er den stoslashrste norske aktoslashren i Horisont 2020 Blant universitetene samsvarer ikke EU-deltakelshysen med stoslashrrelsen og Universitetet i Bergen har faringtt mer i EU-stoslashtte enn baringde Universitetet i Oslo og NTNU

Internasjonalt garingr utviklingen i retning av faeligrre og stoslashrre enheter i instituttsektoren se for eksempel omtale av de nordiske landene i Forskshyningsraringdets instituttstrategi (Norges forskningsshyraringd 2014) Det betyr sterkere konkurranse i det internasjonale forskningsmarkedet naringr norske forskningsinstitutter moslashter stadig stoslashrre og mer effektive nordiske og europeiske konkurrenter


Kunnskapsflyten mellom utdannings- og forskningsshysystemet og naeligringslivet er avgjoslashrende for produktishyviteten i oslashkonomien Den viktigste kanalen for kunnskapsflyt er kandidatene som bringer den gloshybale kunnskapsfronten fra universitetene ut i virkshysomhetene Forskningssamarbeid og kommersialiseshy


ring av forskningsresultater ser ogsaring ut til aring ha betydning spesielt for store bedrifter og hoslashyteknologishybedrifter Det relativt lave nivaringet paring kommersialiseshyring av forskningsresultater fra UH-sektor og lite FoU-samarbeid mellom UH og naeligringsliv maringlt ved sampublisering kan gi grunn til bekymring

Kommisjonen har merket seg at den store instishytuttsektoren i Norge tradisjonelt har vaeligrt sett paring som en viktig kanal for kunnskapsoverfoslashring melshylom akademia og naeligringsliv Kommisjonen oslashnsker aring problematisere dette synet baringde fordi den vitenshyskapelige produksjonen i instituttsektoren er betydeshylig lavere enn i UH-sektor og fordi instituttsektor i liten grad bidrar til kunnskapsoverfoslashring gjennom utdanningskanalen Spesielt mener kommisjonen det er uheldig i de tilfellene institutter har lite samshyarbeid med universitetene og mener forholdet melshylom universitetene og instituttene boslashr vurderes Kommisjonen stoslashtter konsolideringen som paringgaringr i instituttsektoren

Instituttsektoren har blitt mindre over de siste 15ndash20 aringrene og utgjoslashr naring bare droslashyt 20 pst av norsk forskning Endringene i forvalting av basistilshyskuddene de siste aringrene og saeligrlig etter 2014 har bidratt til flere sammenslaringinger og ny dynamikk blant instituttene

Konkurranseaspektene paring omraringdet er vanskeshylige for det vil oppstaring konkurranseflater der stoslashtteshymottakere og ikke-stoslashttemottakere byr paring samme prosjekt eller ved at mottakere med ulik stoslashtteandel er tilbydere i samme sammenheng Det innebaeligrer at konkurransevirkinger av stoslashtten maring foslashlges og vurshyderes Dette boslashr skje som et element i de aringrlige gjenshynomgangene av instituttene som faller inn under regelverket for basistilskudd Det er ikke et maringl aring viderefoslashre eller bygge opp offentlig finansierte tilbud der naeligringslivet vil kunne utvikle et godt tilbud

Indikatoren for publisering og betalingsviljen for instituttforskning spriker For forskningsinstitutter som foslashrst og fremst skal gjoslashre seg nyttige for sine kunder og bidra til at funn og resultater tas i bruk boslashr publisering ha som formaringl aring speile kvaliteten mens formidling uttrykkes gjennom faktisk bruk og kundenes betalingsvilje

Det er forskningstjenester fra de stoslashrre institutshytene som har hoslashy betalingsvilje blant kundene I den fortsatte utviklingen av instituttsektor maring det vektshylegges at saeligrlig stoslashrre institutter ser ut til aring levere det produktet kundene oslashnsker Det betyr baringde at vekst organisk eller gjennom sammenslaringinger vil vaeligre viktig og at omraringder der det ikke synes aring vaeligre muligheter for vekst boslashr reduseres De eksisterende stoslashrre forskningsinstituttene har gjennomgaringende hevet seg godt i den internasjonale konkurransen om EU-midler og flere institutter som er saring store og

faglig sterke boslashr utvikles for framtiden Basisfinansishyeringen boslashr bidra til dette

Kommisjonen vil bemerke at de paringgaringende evalushyeringene boslashr vektlegge aring faring fram kriterier slik at forskningsinvesteringene kan vurderes paring tvers av de fire tema-arenaene for institutter og ikke bare innen gruppene Evalueringene maring ogsaring anvendes aktivt til aring forbedre strukturen i innen arenaene og paring tvers av arenaer med saeligrlig vekt paring effektene paring brukerne av forskningsinstitutter I oppfoslashlgingen boslashr det ogsaring arbeides med aring besvare indirekte sposlashrsmaringl fra evalueringen saeligrlig om de positive virkningene den finner kan forsterkes

Fri etableringsrett og aringpen adgang til utenlandshyske forskningsinstitutter bidrar til at norske foretak faringr dekket sin ettersposlashrsel etter slike tjenester Begge deler bidrar til konkurranse i instituttsektoren og foslashlgelig til mer produktive institutter Kommisjonen vil understreke at nye instituttene som ogsaring kan faring tilgang til of fentlig stoslashtte i konkurranse med de eksisterende instituttene og en aringpen tilgang til utenshylandske tilbud vil bidra til aring styrke norsk naeligringsliv

Teknologifagenes svake plass i UH-sektoren i Norge sammenlignet med andre land skyldes ikke bare instituttsektorens dominans innenfor teknologishyforskningen men ogsaring en svakhet i finansieringssysshytemet for universiteter og hoslashyskoler Kommisjonen er kritisk til at regjeringen har valgt ikke aring foslashlge opp anbefalingen fra Haeliggelandgruppen om nye finansishyeringskategorier for de ulike fagene innenfor hoslashyere utdanning Dette ville bedret finansieringen av tekshynologifagene og gitt UH-sektoren oslashkte insentiver til aring tilby slik utdanning

Mangel paring oslashkonomiske insentiver i UH-sektoren er etter kommisjonens vurdering ogsaring en barriere mot at UH-sektorens forskningsresultater omsettes til hoslashyproduktivt naeligringsliv At satsingen paring komshymersialisering de siste 10 aringrene ikke har gitt nevneshyverdige resultater maring ses i lys av at dette arbeidet har foregaringtt motstroslashms i en periode der UH-sektoren har faringtt oslashkonomiske insentiver til aring produsere stushydiepoeng og vitenskapelige publikasjoner Kommishysjonen stoslashtter regjeringens forslag om aring innfoslashre slike insentiver i finansieringssystemet men ikke noslashdvenshydigvis maringten det gjoslashres paring gjennom formelbasert premiering av oppdrags- og bidragsinntekter Slike inntekter er ikke noslashdvendigvis et godt maringl paring kunnshyskapsflyten fra UH til naeligringslivet og premiering av disse inntektene kan faring uintenderte konsekvenser som bidrar til aring viske ut en samfunnsoslashkonomisk loslashnnsom arbeidsdeling mellom UH og naeligringsliv Kommisjonen viser til systemet i Storbritannia med direkte maringlinger av forskningens betydning for bla naeligringsliv Dette gjoslashres gjennom fagfellevurdering


av forskningens dokumenterte ef fekter i saringkalte laquoimpact casesraquo


541 Bakgrunn

Entreprenoslashrskap og innovasjon i naeligringslivet er viktig for aring oppnaring omstilling vekst og produktivishytet Som beskrevet i kommisjonens foslashrste rapport innebaeligrer innovasjon aring etablere noe nytt og aring bringe det til markedet FoU er en viktig kilde til innovasjon i naeligringslivet men bare en begrenset andel av naeligringslivets innovasjoner er basert paring forskning Innovasjon avhenger av tilgang til ideer og et miljoslash av kvalifiserte medarbeidere som kan relatere en ide til nye eller forbedrede produkter og prosesser Det handler ogsaring om tilgang til proshyduksjonsressurser finansiering markeder og rammebetingelser som skattesystem offentlige institusjoner mv

Ved overgangen fra en oljeoslashkonomi til en kunnskapsoslashkonomi maring oslashkonomien omstilles gjenshynom innovasjon og naeligringsdynamikk Naeligringsshydynamikk er prosessen der ressurser flyttes melshylom bedrifter og naeligringer slik at lite produktive virksomheter legges ned og produktive virksomshyheter kan vokse For aring faring til dette maring det vaeligre gode rammebetingelser for innovasjonsspredshyning og omstilling tilstrekkelig oppstart av nye selskaper videreutvikling av eksisterende selskashyper og nedleggelse av lite produktive selskaper

Som foslashlge av globalisering raske teknologisshykift og oslashkt konkurranse har eierskapet internasjoshynalt blitt mer differensiert mens eirskapsmangfolshydet i Norge fortsatt er vesentlig mer begrenset Dette skyldes bla det store statlige eierskapet (se kapittel 14 i foslashrste rapport) men ogsaring at pensjonsshysystemet i stoslashrre grad er basert paring offentlige loslashpende skattefinansierte ordninger enn paring fondsshybaserte ordninger slik de har i mange andre land Begrenset eierskapsmangfold kan paringvirke naeligringsshylivets evne til innovasjon globalisering og omstilshyling over tid

I foslashrste rapport skriver kommisjon at det offentlige har en viktig rolle for innovasjon og entreprenoslashrskap gjennom aring sikre effektive ramshymebetingelser og gjennom spesifikke ordninger for stoslashtte til FoU innovasjon og entreprenoslashrskap I dette avsnittet garingr kommisjonen naeligrmere inn paring rammebetingelser nyetablering og nedleggelse samt risikokapital og skattesystemets rolle for innshyovasjon og nyetablering


Innovasjonsinnsatsen og omfanget av nyetablerinshyger har vaeligrt relativt lavt i Norge de senere aringrene Den gode oslashkonomiske situasjonen kan vaeligre eacuten av forklaringene paring dette Med mindre drahjelp fra utbyggingen av petroleumssektoren og petroleshyumsinntektene framover blir en hoslashyere innovashysjonstakt viktig Ifoslashlge en modellbasert analyse av Lentz og Mortensen (2008) basert paring danske data forklarer seleksjon av bedrifter i markedet og forflytningen av arbeidskraft fra mindre til mer produktive bedrifter over halvparten av produktishyvitetsveksten Lignende funn for Norge er presenshytert i utvalgets foslashrste rapport (NOU 2015 1)

Rask innovasjonsspredning er viktig for proshyduktivitetsutviklingen og dette skjer ved at teknoshylogi og loslashsninger i de mest innovative bedriftene gjoslashres tilgjengelig for andre bedrifter Ifoslashlge OECD (2015a) er en sentral del av fallet i produkshytivitetsveksten i Europa det siste tiaringret foraringrsaket av en tregere spredning av innovasjoner Tiltak for aring oslashke hastigheten i innovasjonsspredningen fremshyheves derfor som et viktig grep for oslashkt produktivishytet Sentrale forhold OECD peker paring er saeligrlig makrooslashkonomisk stabilitet og sterk konkurranse Behov for reformer for mer konkurranse i tjeneshystesektoren konkurslovgivning som gir mulighet til aring feile og en hoslashyere arbeidskraftmobilitet trekshykes ogsaring fram

Figur 519 viser hvordan arbeidskraftproduktishyviteten har utviklet seg i globalt laquoledenderaquo og laquoikke-ledenderaquo selskaper der de ledende er de hundre mest produktive selskapene i henholdsvis industrien og tjenestesektoren De mest produkshytive har hatt en langt sterkere produktivitetsutvikshyling enn de ikke-ledende saeligrlig i tjenestesektoshyren Mer internasjonal konkurranse i tjenestesekshytoren som gjennomgaringende er mer skjermet enn industrien maring antas aring kunne bidra til aring oslashke proshyduktivitetsveksten Den svake produktivitetsutvikshylingen i tjenestesektoren maring ogsaring ses i sammenshyheng med at deler av denne er sterkt regulert i mange land

Global tilknytning og eksperimentering med nye ideer pekes paring av OECD som viktige faktorer for en effektiv spredning av innovasjoner Gjenshynom adopsjon av ledende teknologi kan bedrifter bli mer produktive uten selv aring vaeligre de som utvikler den nye teknologien Som et lite land kan Norge kun vaeligre innovasjonsledende i noen faring naeligringer eller nisjer og for aring sikre produktivitetsshyutviklingen maring bedriftene ha insentiv og vaeligre i stand til aring adoptere nye loslashsninger Som omtalt i 53


1

Arbeidsproduktivitet i ledende og ikke-ledende selskaper

A Industrisektoren B Tjenestesektoren

150

140

130

120

110

100

90

150

140

130

120

110

100

90

150

140

130

120

110

100

90

150

140

130

120

110

100

90 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Ledende selskaper Ikke-ledende selskaper Alle selskaper1

Figur 519 Utviklingen i arbeidskraftproduktivitet i ledende og ikke-ledende selskaper 2001ndash2009 Indeks 2001=100

Alle selskaper er ikke summen av ledendeikke-ledende Kilde OECD (2015a)

er hoslashyt kunnskapsnivaring i bedriftene en forutsetshyning for adopsjon og kunnskapsflyten mellom utdannings- og forskningssystemet og naeligringslishyvet er dermed avgjoslashrende for produktiviteten

Direkteinvesteringer i form av utenlandsk eierskap er dokumentert aring ha positive virkninger paring produktivitet Skatteutvalget (NOU 2014 13) anbefalte en lavere selskapsskatt for bla aring tilshytrekke utenlandskeide selskaper til Norge Sjokk i oslashkonomien kan medfoslashre store endringer og kreshyvende omstillinger men samtidig ogsaring oslashkt innovashysjon og innovasjonsspredning Ekholm mfl (2012) har analysert virkninger av en kraftig styrking av valutakursen og funnet at det saeligrlig er de store selskapene i eksportrettede naeligringer som har oslashkt produktiviteten Ettersom sjokk kan ha posishytive effekter boslashr det ikke noslashdvendigvis rettes avhjelpende tiltak mot naeligringer der sjokk foreshykommer

Det foregaringr en svaeligrt rask teknologisk utvikshyling bla innenfor digital oslashkonomi Flere av de nye teknologiene vil kunne faring stor betydning for norsk naeligringsliv og organiseringen av produkshysjon og arbeid Naeligringslivet er i stadig stoslashrre grad noslashdt til aring vaeligre oppdatert og ta i bruk slik tekshynologi for aring kunne vaeligre konkurransedyktig i gloshybale markeder Et hoslashyteknologisk og digitalt ledende naeligringsliv skapes ved aring ha god tilgang paring hoslashykvalifisert arbeidskraft sterk konkurranse og aringpenhet mot internasjonal paringvirkning Det er godt tilrettelagt for digitale loslashsninger i Norge I en

undersoslashkelse som maringler hvor digitalisert et land er kommer Norge helt paring topp (El-Darwiche mfl 2012) Sintef (2015) har i en rapport beskrevet noen teknologiske trender de tror blir viktige for Norge fremover og effekter dette vil ha paring norsk naeligringsliv De fremhever de norske mulighetene ved de teknologiske endringene bla som foslashlge av en relativt god digital infrastruktur hoslashy grad av fleksibilitet og et kompetansebasert naeligringsliv Samtidig kan det vaeligre grunn til aring vaeligre bekymret for hvor godt forberedt norsk naeligringsliv er paring de teknologiske endringene I Teknas teknologibaroshymeter kommer Norge daringrligst ut paring teknologisk nivaring og teknisk kompetanse i en sammenligning med seks av varingre naboland (Tekna 2015)

En rask teknologisk utvikling krever en godt utdannet arbeidsstyrke for aring vaeligre i stand til aring ta i bruk den nye teknologien og utvikle nye produkshyter og tjenester Samtidig kan en godt utdannet arbeidsstyrke foslashre til en raskere teknologisk utvikling slik Acemoglu (1998) argumenter Ny teknologi vil skape oslashkt ettersposlashrsel etter arbeidsshykraft med hoslashy kompetanse Tilgang paring denne typen arbeidskraft forsterker effektene av investeshyringer i ny teknologi og skaper en synergieffekt der hoslashykompetent arbeidskraft og teknologisk utvikling samvirker for oslashkt produktivitetsvekst Kompetanse vil derfor bli saeligrlig viktig for aring dra nytte av den teknologiske utviklingen se kapittel 6


Det kan likevel vaeligre store forskjeller mellom naeligringer og mellom bedrifter innenfor hver naeligring i hvor forberedt de er paring aring ta i bruk nye teknologier og loslashsninger I en rapport fra McKinshysey er dette illustrert med eksempler fra USA (McKinsey Global Institute 2015) Rapporten finshyner at kun 18 pst av det amerikanske digitaliseshyringspotensialet er tatt ut Selv om dette kan se noe annerledes ut for Norge maring det forventes at potensialet er stort ogsaring her McKinsey anbefaler aktoslashrer i naeligringslivet aring ta mer hensyn til forbrushykerengasjement bruke nye innovasjonsmodeller feks partnerskap paring tvers av sektorer og aring skaffe flere forskjellige inntektsstroslashmmer for aring redusere risikoen for disrupsjon av nye konkurrenter

Ny teknologi kan medfoslashre disruptiv konkurshyranse Det vil si at markeder raskt endres og nye aktoslashrer med ny teknologi oppstaringr En slik rask omlegging kan feks komme som foslashlge av sensorshyteknologi roboter eller nye digitale loslashsninger Eksempler er kamerabransjen der utbredelsen av smarttelefoner med gode kameraer gjorde det vanskelig for tradisjonelle aktoslashrer aring overleve bokshymarkedet der baringde internetthandel og e-boslashker gjoslashr konkurransen blant bokhandlere hardere og transportsektoren der utviklingen av foslashrerloslashse biler og droner vil kunne faring store konsekvenser for tradisjonelle transport- og fraktselskaper Slik distruptiv konkurranse vil kunne bidra til oslashkt proshyduktivitet baringde direkte gjennom at den nye teknoshylogien er mer effektiv og ved at den styrkede konshykurransen oslashker produktiviteten hos de gjenvaeligshyrende aktoslashrene Samtidig er det en fare for at noen teknologier kan foslashre til at laquovinneren tar altraquo slik at det oppstaringr store monopoler nasjonalt eller globalt Dette vil saeligrlig kunne vaeligre tilfellet dershysom det er laquonettverkseffekterraquo ved produktet som vil si at kvaliteten paring produktet oslashker naringr flere tar det i bruk Eksempler paring dette er selskaper som Facebook Google og Finnno

laquoDelingsoslashkonomiraquo er ogsaring en del av den potenshysielt disruptive teknologiske utviklingen og nye forretningsmodeller skapes som foslashlge av fenomeshynet Delingsoslashkonomi kjennetegnes gjerne ved at mobilbaserte applikasjoner gjoslashr det enklere billishygere og raskere for tilbydere og kunder aring finne hverandre Dette blir ogsaring omtalt som formidlingsshyoslashkonomi eller plattformsoslashkonomi ettersom det er formidlingen eller plattformen og ikke delingen som saeligrlig skiller disse tjenestene fra andre tjeshynester

De applikasjonsbaserte tjenestene kan bidra til oslashkt innovasjon i tjenestenaeligringene Utviklingen regnes som en del av delingsoslashkonomien selv om mange av tjenestene er priset Eksempler paring dette

er Uber og AirBnb der foslashrstnevnte er en tjeneste for bestilling av transport i privatbiler mens sistshynevnte er en tjeneste for aring formidle overnatting i leiligheter Det eksisterer ogsaring norske selskaper for eksempel Nabobil som er en tjeneste for bilutshyleie Flere av disse tjenestene gir en bedre resshysursutnyttelse ved aring lage markeder for bruk av private eiendeler som privatbiler leiligheter og mindre apparater

De applikasjonsbaserte tjenestene har ofte virkninger for andre aktoslashrer i naeligringen feks ved at priser paring hotellovernattinger reduseres (Zervas mfl 2015) gjennom den oslashkte konkurransen Der-med gir disse tjenestene gevinster ogsaring for forbrushykere som ikke selv benytter de applikasjonsbashyserte tjenestene For aring unngaring konkurransevridshyninger boslashr de nye tjenestene moslashte samme vilkaringr som andre tjenester men det kan vaeligre noslashdvendig aring tilpasse vilkaringrene for aring favne flere typer tjenesshyter Lovverket er i liten grad tilpasset de applikashysjonsbaserte tjenestene og medfoslashrer at flere av dem er i strid med gjeldende lover (Konkurranseshytilsynet 2015) Noe av aktiviteten kan vaeligre direkte ulovlig feks kan Uber-sjaringfoslashrer i noen tilfeller bryte yrkestransportloven30 I tillegg dersom innshytekten fra denne typen virksomhet blir stor nok vil den vaeligre skattepliktig og det vil dermed vaeligre et lovbrudd om den ikke rapporteres til skatteshymyndighetene

Med den raske teknologiske utviklingen og det oslashkende omfanget av applikasjonsbaserte tjeshynester er det vanskelig aring ha et tilpasset lovverk paring ethvert tidspunkt Det kan imidlertid innrettes mer formaringlstjenlig enn i dag Naringr tjenestenaeligrinshyger blir en stadig stoslashrre andel av oslashkonomien er det viktig aring sikre produktivitetsvekst i disse naeligrinshygene Aring hindre innovative aktoslashrer adgang til marshykeder begrenser muligheten for produktivitetsshyvekst Den videre utviklingen er vanskelig aring sparing og det kan derfor vaeligre fordeler forbundet med aring ha et lovverk som kan omfavne et vidt spekter av applikasjonsbaserte tjenester fremfor spesielle regler for hver enkelt naeligring

Skattereglene boslashr vaeligre de samme for leveranshydoslashrer av de nye applikasjonsbaserte tjenestene som for andre aktoslashrer selv om skatteinnkrevinshygen kan vaeligre krevende for flere av disse tjenesshytene Det er risiko for at en del aktivitet vil foregaring i den skjulte oslashkonomien Virksomheten i disse tjeshy

30 Samferdselsdepartementet har uttalt at Uber er i strid med yrkestransportloven Politiet har gitt boslashter til Uber-sjaringfoslashrer for aring drive drosjevirksomhet i strid med yrkestransportloshyven men Oslo tingrett frikjente i desember 2015 en Ubershysjaringfoslashr for brudd paring yrkestransportloven Saken er blitt anket


nestene foregaringr ofte ved at enkeltpersoner knyttes til hverandre gjennom en applikasjon paring mobilteshylefonen og dette gjoslashr det vanskelig aring foslashre kontroll over aktiviteten Aring lage avtaler med selskapene som har applikasjonen der det settes krav om utlevering av informasjon for kontroll- og skatteshyformaringl for aring kunne operere i Norge kan vaeligre en mulighet Dersom disse aktoslashrene ikke skattlegshyges paring linje med andre vil det gi tapte inntekter for stat og kommune og urimelige konkurranseulemshyper for andre aktoslashrer

Virksom konkurranse bidrar til at de minst loslashnnsomme bedriftene blir lagt ned og de mer loslashnnsomme forblir Svak konkurranse kan foslashre til at ressurser blir laquolaringst inneraquo i en bedrift eller naeligring selv om de kunne vaeligrt mer produktive andre steder Dette reduserer produktivitetsshyveksten Hovedelementene i norsk konkurranseshylovgivning er beskrevet i kapittel 10 i kommisjoshynens foslashrste rapport Et viktig prinsipp er at konshykurranselovgivningen skal vaeligre generell og ikke inneholde for mange sektorspesifikke unntak eller tilpasninger i lovverket Dette bidrar til likeshybehandling og effektiv konkurranse

Ordninger der spesielle rettigheter deles ut for eksempel loslashyver eller kvoter medfoslashrer ofte at etablering og tilbud begrenses Bedrifter som er etablert i naeligringen beskyttes mens potensielle nye bedrifter hindres tilgang Det kan foslashre til hoslashyshyere priser for forbrukere og bidra til at naeligringen blir mindre enn den ville vaeligrt ved fri etablering samt at det blir faeligrre arbeidsplasser i naeligringen enn hva produktivitetsnivaringet skulle tilsi Dette kan ogsaring bety at organiseringen av naeligringen ikke blir hensiktsmessig slik at innovasjon og forflytning av arbeidskraft baringde til og fra naeligringen hindres

Som beskrevet i foslashrste rapport foslashrer unntak fra konkurranseloven bla unntak for samarbeid mv innen landbruk og fiske til svekkelse av konkurshyransen i disse naeligringene Mer konkurranse vil styrke insentivene til produktivitetsforbedringer Landbrukssektoren mottar betydelig statsstoslashtte og er beskyttet gjennom importvern Regulerinshygen av disse naeligringene er utformet etter mange hensyn men det er like fullt viktig aring soslashrge for at tiltakene er effektive i aring naring maringlene Ved overganshygen til et mer kunnskapsintensivt naeligringsliv er det noslashdvendig at ressurser flyttes fra naeligringer med lav produktivitet til nye naeligringer og unntak fra konkurranseregler naeligringsrettede subsidier og importvern kan hindre dette Konkurransetilshysynet har trukket fram importvernet som hovedaringrsaken til den utilstrekkelige konkurranshysen i dagligvaremarkedet Skjermingen mot utenshylandske aktoslashrer kan ogsaring vaeligre en viktig aringrsak til

den svake produktivitetsutviklingen i naeligringsshymiddelindustrien som maringlt ved antall sysselsatte utgjoslashr om lag 20 pst av norsk industri

Det offentlige driver virksomhet i konkurshyranse med det private Der dette er tilfellet kan det offentlige ha konkurransefordeler bla gjenshynom kryssubsidier og ingen skatteplikt Dette gjoslashr at konkurransen ikke foregaringr paring like vilkaringr og kan skape etableringshindringer og hindre vekstmuligheter for mer produktive aktoslashrer Der-med kan ogsaring ressurser laringses inne i virksomheter med lav produktivitet Utskillingsplikt for offentlig oslashkonomisk aktivitet kan forhindre dette og gjoslashre konkurransen mer reell se omtale i kapittel 765


Hvis eksisterende virksomheter i et marked ikke staringr ovenfor reell konkurranse ogsaring fra nyetableshyringer vil insentivene til effektiv drift vaeligre svake Nye bedrifter kan bidra til aring styrke konkurransen og utvikle nye innovative konsepter og dermed oslashke produktiviteten Nye bedrifter bidrar ogsaring til sysselshysettingen men det maring tas hoslashyde for at mange av de nye bedriftene legges ned igjen etter faring aringr

En god oslashkonomisk utvikling de siste to tiaringrene kan ha bidratt til aring redusere antallet konkurser og nedleggelser og dermed ogsaring etablering av nye bedrifter Mangel paring ledig arbeidskraft kan videre ha begrenset nyetableringene i norsk naeligringsliv I en situasjon der oslashkonomien maring omstille seg fra en oljeoslashkonomi til en kunnskapsoslashkonomi maring oppshystartsandelen forventes aring oslashke Tiltak som hindrer en slik omstilling kan svekke produktivitetsshyveksten Som omtalt i kapittel 10 i foslashrste rapport kan offentlige reguleringer gjoslashre det kostbart og vanskelig aring etablere nye virksomheter

Figur 520 viser antall ansatte i selskap med begrenset ansvar som ble opprettet i henholdsvis 2006 og 2012 som andel av antall ansatte samlet i denne gruppen selskaper Norge hadde i 2006 en noe lavere andel nyoppstartede maringlt paring denne maringten enn land det er naturlig aring sammenligne seg med Andelen var i 2012 om lag paring linje med gjenshynomsnittet bla som foslashlge av et betydelig fall i antall nye selskaper i mange land

Nyetablerte bedrifter forsvinner ofte faring aringr etter oppstart Et annet maringl paring hvordan naeligringsdynashymikken fungerer er aring se paring betydningen av vekstshybedrifter her definert som bedrifter med over 10 pst vekst i antall ansatte over en trearingrsperiode Figur 521 viser at Norge har lav gjennomsnittlig sysselsetting i vekstbedriftene Dette kan i noen grad forklares av Norges spesielle naeligringssamshymensetning som kan gjoslashre at kapitalandelen er


0

2

4

6

8

10

12

14

0

2

4

6

8

10

12

14

Austra

lia

Canad

a

Danm

ark

Luxe

mbo

urg

Neder

land

New Z

ealan

d

Norge

Spania

Sverig

e USA

Oslashsterri

ke


Nye aksjeselskaper som andel av antall aksjeselskaper Prosent


Figur 520 Nye aksjeselskaper med ansatte som andel av aksjeselskaper med ansatte Prosent 2006 og 2012

Kilde OECD (2015d)

saeligrlig hoslashy i enkelte vekstbedrifter Samtidig kan En stor del av nyetablerte virksomheter er en lav andel av arbeidskraften i bedrifter som vok- selvstendig naeligringsdrivende Figur 522 viser ser i antall ansatte tyde paring at arbeidskraften er lite selvstendig naeligringsdrivende som andel av sysselshymobil Det har blitt trukket fram at Norge har faring settingen Norge ligger langt lavere enn de fleste oppstartselskaper som blir store Sverige har per i andre land Aringrsakene til dette kan bla vaeligre forshydag flere saringkalte laquoenhjoslashrningerraquo dvs oppstarts- skjeller i konkursregler for forskjellige organisashyselskaper med en verdi over 1 mrd USD sjonsformer se omtale i 544


0

20

40

60

80

100

120

0

20

40

60

80

100

120

Belgia

Danm

ark

Finlan

d

Frank

rike

Irlan

d

Luxe

mbo

urg

Neder

land

Norge

Portu

gal

Spania

Storb

ritan

nia

Sverig

e

Tysk

land

Oslashsterri

ke


Kilde OECD (2015d)


I rapporten laquoThe Nordic Growth Entrepreneshyurship Reviewraquo (NGER 2012) er rammevilkaringrene for entreprenoslashrskap i de nordiske landene gjenshynomgaringtt Norge kommer bak de andre nordiske landene og naringr det sammenlignes med resten av OECD kommer Norge paring trettendeplass Norge skaringrer lavt paring FoU-aktivitet i bedriftene og antall patenter I rapporten pekes det paring at offentlige tilshytak for innovasjon og oppstart i stor grad er rettet mot utkantomraringder mens entreprenoslashraktivitet er konsentrert i bynaeligre omraringder Rapporten gir raringd om aring forbedre rammebetingelsene for entrepreshynoslashrskap spesielt for aring styrke smaring bedrifters evne til vekst

En del offentlige tiltak rettes mot smaring bedrifshyter Dette kan styrke insentivene til aring starte bedrift og i saring maringte bidra til naeligringsdynamikken Et problem er likevel at bedriftene kan faring insentishyver til aring forbli smaring Dersom tiltakene i stor grad er rettet kun mot smaring bedrifter vil bedriften miste tilshytakene naringr den vokser Flere av Innovasjon Norshyges tiltak er primaeligrt rettet mot oppstartsfasen og smaring eller mellomstore bedrifter For eksempel forshydrer ordningen for forsknings- og utviklingskonshytrakter at soslashkerbedriften har under 250 ansatte Dette kan hemme insentivene for de produktive bedriftene til aring vokse

Ifoslashlge OECD (2014c) ligger forholdene relativt godt til rette for nyskaping og entreprenoslashrskap i Norge Regulatoriske etableringshindre er lavere enn i de fleste land Samtidig er situasjonen i jobbshymarkedet viktig for entreprenoslashrskap ifoslashlge

OECD Lav arbeidsledighet og et omfattende sosishyalt sikkerhetsnett reduserer risikoen ved aring starte egen bedrift Roslashed og Skogstroslashm (2014) finner at oppsigelse som foslashlge av konkurs oslashker tilboslashyeligshyheten til entreprenoslashrskap betraktelig baringde for menn og kvinner og mer enn tidligere forskningsshyresultater tyder paring Andre studier finner ogsaring at arbeidsledighet som rammer den enkelte oslashker sannsynligheten for aring starte selv mens en geneshyrell hoslashy ledighet i arbeidsmarkeder reduserer entreprenoslashrskap (Berglann mfl 2010) I sistshynevnte artikkel pekes det ogsaring paring at de viktigste faktorene for beslutningen om aring bli en entrepreshynoslashr er yrkeskvalifikasjoner familieressurser kjoslashnn og arbeidsmiljoslash

I en sposlashrreundersoslashkelse om entreprenoslashrskap i en rekke land (Bosma mfl 2011) kommer Norge ut paring topp naringr det gjelder respondentenes oppfatshyninger av mulighetene til aring starte opp som entreshyprenoslashr men svaeligrt langt nede naringr det gjelder oppshyfatningen om egne evner til aring starte som entrepreshynoslashr En av hovedanbefalingene i OECD landrapshyport om norsk oslashkonomi i 2014 var aring legge til rette for oslashkt entreprenoslashrskap ved aring satse mer paring realshyfagsutdanninger og gi studenter entreprenoslashrnyttige ferdigheter som risikovurdering personalledelse prosjektplanlegging og finans (OECD 2014c)

Interessen for aring starte selskaper har oslashkt de siste aringrene og antallet som har soslashkt oppstartstilshyskudd fra Innovasjon Norge har oslashkt Skogstroslashm (2012) finner at andelen entreprenoslashrer i befolkninshygen er hoslashyest blant personer med hoslashy produktivi-

Selvstendig naeligringsdrivende som andel av sysselsettingen Prosent 20 20

18 18

16 16

14 14

12 12

10 10

8 8

6 6

4 4

2 2

0

Austra

lia

Belgia

Canad

a

Danm

ark

EU

Finlan

d

Irlan

d

Islan

d

Neder

land

New Z

ealan

d

Norge

Spania

Storb

ritan

nia

Sveits

Sverig

e

Tysk

land

USA

Oslashsterri

ke 0

Andel selvstendig naeligringsdrivende 2005 Andel selvstendig naeligringsdrivende 2013

Figur 522 Selvstendig naeligringsdrivende som andel av sysselsettingen Prosent 2005 og 2013

Kilde OECD (2015d)


tet men lav utdanning En forklaring kan vaeligre at mange med gode evner velger aring avbryte utdanninshygen fordi de mener at skolesystemet ikke verdsetshyter ferdighetene deres og i stedet velger de aring starte egne bedrifter Dersom de som faller fra i utdanningssystemet kan skape sine egne arbeidsshyplasser vil dette bedre utnyttelsen av arbeidskrafshyten og ferdigheter til aring starte bedrifter boslashr derfor vaeligre en del av et utdanningsloslashp


Norsk oslashkonomi staringr overfor store omstillinger framover Samtidig som nye bedrifter vil komme til vil bedrifter bli lagt ned Det vil ofte vaeligre slik at nye virksomheter enten boslashr vokse raskt eller legshyges ned slik at de ikke binder opp ressurser Virkshysom konkurranse vil soslashrge for at lavproduktive bedrifter selekteres ut og hoslashyproduktive bedrifter kan vokse

Lave renter de siste aringrene kan ha bidratt til aring redusere naeligringsdynamikken i mange land ved oslashkt omfang av saringkalte laquozombieraquo-selskaper (OECD 2015d) Dette er selskaper som til tross for lav loslashnnsomhet og produktivitet ikke blir tvunget til aring legge ned For bankene kan det vaeligre bedre aring skjule de potensielle tapene paring balansen ved ikke aring presse laringntakerne til aring betale renter og avdrag mens andre kreditorer kan vaeligre redde for ikke aring faring noe igjen dersom man presser en kunde til aring legge ned i et svakt marked Det er vanskelig aring

vurdere hvor viktige slike effekter er for produktishyvitetsutviklingen men for Storbritannina har den britiske sentralbanken anslaringtt slike faktorer til aring forklare 20ndash30 pst av fallet i produktivitetsshyveksten etter finanskrisen (Bank of England 2014) Dette baseres delvis paring en forskningsartikshykel av Barnett mfl (2014) som ser paring hvordan utviklingen i produktiviteten ville vaeligrt om utvikshylingen i selskapsnedleggelse etter finanskrisen hadde vaeligrt som paring 1990-tallet

Figur 620 viser andelen av aksjeselskaper som ble lagt ned i 2011 og 2012 for en del land Norge har relativt hoslashy andel nedleggelser maringlt paring denne maringten Nedleggelser paringvirkes sterkt av konjunktursituasjonen men et hoslashyt antall nedlegshygelser kan sammen med hoslashyt antall etableringer vaeligre en indikasjon paring at naeligringsdynamikken er god Det norske regelverket bla konkurslovgivshyningen kan vaeligre en av aringrsakene til det relativt hoslashye antallet nedleggelser

Det var i alt 4 564 konkurser i Norge i 2013 (Statistisk sentralbyraring 2015a) mens det var 48 094 nedleggelser (Statistisk sentralbyraring 2015b) Det betyr at under 10 pst av alle avviklinger av selskashyper i Norge som foslashlge av en konkurs Norsk konshykurslovverk kommer relativt godt ut i internasjoshynale sammenligninger og Norge kommer ogsaring godt ut naringr det gjelder den tiden det tar aring legge ned en bedrift (NGER 2012) For at nedleggelse skal foregaring effektivt er det viktig at offentlige stoslashtshytetiltak ikke rettes direkte mot en enkelt naeligring

Nedleggelser av aksjeselskaper som andel av aksjeselskaper Prosent

00

20

40

60

80

100

120

140

160

180

00

20

40

60

80

100

120

140

160

180

Austra

lia

Canad

a

Danm

ark

Israe

l

Italia

Korea

Luxe

mbo

urg

Neder

land

New Z

ealan

d

Norge

Spania

Tysk

land

USA

Oslashsterri

ke

Figur 523 Nedleggelser av aksjeselskaper med ansatte per aringr som andel av aksjeselskaper med ansatte Prosent 2011 og 2012

Kilde OECD (2015d)


eller bedrift Den paringgaringende omstillingen fra deler av petroleumssektoren er et eksempel der saeligrtilshytak kan hindre naeligringsdynamikk og samfunnsshyoslashkonomisk god bruk av ressursene Samtidig kan staten lette overgangen for arbeidstakerne gjenshynom arbeidsmarkedstiltak og gode vilkaringr for vekst i oslashvrig naeligringsliv Norsk naeligringspolitikk er de siste 30ndash40 aringrene endret fra relativt stor grad av stoslashtte til enkeltnaeligringer gjennom saeligrtiltak til mer generelle virkemidler og stoslashrre noslashytralitet som har gitt en mer effektiv bruk av ressursene Norshyges forpliktelser i henhold til EOslashS-avtalen har vaeligrt et viktig ledd i denne utviklingen

Ved avvikling av selskaper gjennom konkurs er det en avveining mellom debitors (laringntager) og kreditors (utlaringner) interesser Sterke rettigheter for debitor ved avvikling av aksjeselskaper gjoslashr at risikoen ved aring starte slike selskaper er lav og gjoslashr det dermed lettere aring starte opp At ansvaret er begrenset betyr at kreditor ikke har krav paring annet enn de verdiene som er i selskapet Ved en ev konkurs blir da ikke eiernes personlige formue trukket inn i oppgjoslashret Kreditor vil ha interesse av aring sikre sine investeringer best mulig og dershysom vernet av kreditor blir for svakt vil de kunne vaeligre mindre villige til aring laringne ut midler Dette vil hindre nyetableringer og vekst i etablerte bedrifshyter som trenger kapital Derfor maring de to hensyshynene veies opp mot hverandre Naringr debitorhensyshynet er sterkt kan dette foslashre til et stoslashrre renteparingshyslag i markedet enn hva som ville vaeligrt tilfellet naringr kreditorhensynet er tillagt mer vekt (Hart 2006) Ofte vil vurderingen av risiko vaeligre vanskelig for kreditor bla pga asymmetrisk informasjon om debitors tilbakebetalingsevne-vilje En mulig loslashsshyning paring dette er aring la debitor selv velge en mer kreshyditorvennlig konkursavtale mot lavere renter (Hart 2006) Dermed kan bedriftene velge hvilken loslashsning som passer best for deres risikostruktur Behovet for dette vil avhenge av tilgangen paring kapishytal og denne ser ut til aring vaeligre god i Norge se omtale under 545

I den nyeste laquoDoing Businessraquo-rapporten til Verdensbanken (World Bank Group 2015) blir Norge rangert paring en aringttendeplass blant verdens land for loslashsning av insolvens (oslashkonomisk undershybalanse og problemer med aring betale) Norge har en saeligrlig hoslashy skaringr paring tidsbruk og kostnad sammenshylignet med andre land mens skaringren er lavest for behandlingen av omorganisering ved insolvens som kan tilskrives maringten uenighet blant kredishytorer behandles paring i norsk konkurslovgivning Mulige forbedringer Verdensbanken peker paring kan vaeligre aring behandle kreditorene mer likt og sikre at

kreditorer ved uenighet faringr minst like mye som de ville faringtt ved avvikling av selskapet

I tillegg til konkursreglene for selskaper er det egne regler for selskaper med personlig ansvar (enkeltmannsforetak ansvarlige selskap og delt ansvar) For disse selskapsformene er eier(ne) personlig ansvarlige og vil kunne garing personlig konkurs Regelverket for personlig konkurs i Norge vurderes som strengt i internasjonal samshymenheng Det ser ogsaring ut til aring vaeligre en sammenshyheng mellom konkursregelverket for personer og for selskaper der land med strengt regelverk for personer oftere har et mildere regelverk for selshyskapskonkurs (Norge og Sverige) mens det motshysatte gjelder andre land (USA og Canada) Dette kan paringvirke hvilken selskapsform som velges og er en mulig forklaring paring den lave andelen selvshystendig naeligringsdrivende i Norge

Forhold for nedleggelse av selskaper og nivaringet paring oppstarter henger sammen Det ser ut til aring vaeligre mer entreprenoslashrskap i land med entrepreshynoslashrvennlig konkurslovgivning enn i andre land (Lee mfl 2010) Et lovverk som gjoslashr det lite risishykofullt aring garing konkurs gjoslashr det ogsaring mindre risishykofullt aring starte selskap Det ser ogsaring ut til at redushyserte barrierer for feiling tiltrekker bedre og ikke bare flere entreprenoslashrer (Ebhart mfl 2014)

Naringr kunnskap forsvinner ved konkurs kan den samfunnsoslashkonomiske kostnaden ved nedlegshygelse vaeligre betydelig Dersom kunnskapen i steshydet garingr til andre selskaper og spres ved at kunnshyskapen blir tilgjengelig kan nedleggelse vaeligre en viktig faktor for en bedre innovasjonsspredning og produktivitetsvekst Hoetker og Agarwal (2007) finner ved et studium av teknologisektoren i USA at det er forskjeller i hvordan innovasjon spres etter et selskap legges ned De bruker patentsiteringer som et maringl paring innovasjonsspredshyning I hovedsak svekker avviklingen av et selskap innovasjonsspredningen i naeligringen men patenshytene til selskapet siteres ogsaring etter nedleggelsen selv om det skjer i mindre grad enn tidligere De peker paring at offentlige stoslashtteordninger til selskaper i saeligrlig innovative naeligringer boslashr tas hensyn til kunnskapen som er blitt til i selskapet ogsaring etter at selskapet har blitt avviklet og at det offentlige kan sette krav om at denne kunnskapen skal vaeligre aringpent tilgjengelig dersom et selskap som har faringtt stoslashtte garingr konkurs


Etablering av nye virksomheter og vekst i eksisshyterende virksomheter krever tilgang paring kapital


For virksomheter i etableringsfasen er gjerne tilshygang paring egenkapital mer relevant enn gjeld ettershysom unge virksomheter ofte ikke har noe aring pantshysette og heller ikke historikk (tidligere regnskashyper) aring vise til Risikokapital ogsaring kalt venturekapishytal blir gjerne brukt som betegnelse paring egenkapishytal som brukes for aring finansiere virksomheter i etableringsfasen Risikokapital kan komme fra gruumlnderen selv familie og venner private investoshyrer og offentlige stoslashtteordninger Mangel paring risishykokapital kan virke som en barriere for etablering og utvikling av unge virksomheter Om det er mangel paring (ev for mye) risikokapital er et vanskeshylig sposlashrsmaringl aring besvare empirisk

Gruumlndervirksomheter er i stoslashrre grad avhenshygig av norsk kapital enn etablerte stoslashrre virksomshyheter Naringr usikkerheten er stor blir tillit og kjennshyskap til lokale forhold viktigere Dette gjoslashr at lokal tilhoslashrighet og personlige relasjoner kan avgjoslashre om en investor vil garing inn i et prosjekt Stoslashrre virkshysomheter kan ha tilgang til et internasjonalt kapishytalmarked men gruumlndere er mer avhengig av risikovillig kapital fra personer bosatt i Norge

Grimsby (2015) har sett paring betydningen av laquokompetent kapitalraquo Begrepet kompetent kapital brukes ofte for aring beskrive en risikokapitalmodell der investorer ikke bare tilbyr kapital men ogsaring forretningsnettverk og strategisk raringdgivning i bytte for en egenkapitalandel i en virksomhet i etableringsfasen (Hellmann og Puri 2002) Invesshytorer med kompetent kapital kan lede profitable investeringer i prosjekter der andre investorer ikke lykkes Det skyldes at kompetente investorer kan redusere risikoen og skape hoslashyere avkastshyning

Gjennom aring sammenligne utlaringn fra lokalbanker med utlaringn fra landsdekkende banker til bla oppshystartsvirksomheter viser Grimsby at lokalbankene har en saeligrlig kompetanse paring det lokale naeligringslishyvet og et informasjonsfortrinn ved utlaringn til disse virksomhetene I kommuner der lokalbanken har en hoslashy markedsandel er det baringde lettere for smaring bedrifter aring faring laringn og lettere aring faring mer laringn uten at sannsynligheten for mislighold oslashker Grimsby har studert lokale banker som gir laringn men ogsaring lokale investorer som skyter inn egenkapital kan ha informasjonsfortrinn og dermed kostnadsforshydeler sammenlignet med utenlandske investorer

Det trekkes ofte fram at mangel paring kapital for virksomheter i etableringsfasen kan skyldes asymmetrisk informasjon mellom investor og gruumlnder Gruumlnderen kan ha bedre informasjon og kunnskap om investeringens forventede avkastshyning enn investoren Det kan ogsaring vaeligre motsatt slik at investor har mer informasjon om markedet

og bedre kan vurdere hvordan markedet for det nye produktet ser ut I begge tilfeller vil gruumlnshyderen oppleve at det er vanskelig aring skaffe (nok) kapital At en bedrift opplever mangel paring kapital trenger imidlertid ikke bety at det er en markedsshysvikt Det kan vaeligre en oslashnsket funksjon av kapitalshymarkedet nemlig at uloslashnnsomme prosjekter ikke faringr finansiering Kun dersom prosjekter som er forventet aring bli loslashnnsomme ikke faringr finansiering foreligger det markedssvikt Slik markedssvikt kan vaeligre en begrunnelse for at det offentlige skal gripe inn Det kan likevel stilles sposlashrsmaringl ved om offentlig inngripen kan avhjelpe slike informashysjonssymmetrier paring en kostnadseffektiv maringte Offentlige aktoslashrer kan ventes aring vaeligre daringrligere informert enn baringde gruumlndere og privat investorer

Begrepet laquovirtous cycleraquo (Romer 1990 og Lershyner 2009) er en annen mulig eksternalitet Ideen er at tilgang til kapital foslashrer til lavere finansiershyingskostnader for gruumlndere Dette gir oslashkt tilgang av gruumlndere som igjen bidrar til oslashkt tilgang av kapital mv Virtous cycle-hypotensen er vanskelig aring teste empirisk Hypotesen er imidlertid konsisshytent med at mange omraringder med stort innslag av ideer og gruumlndere som Silicon Valley ogsaring har mye risikokapital Virtous cycle-mekanismer er konsistent med to likevekter en likevekt som i Silicon Valley med hoslashy aktivitet paring begge sider av markedet men ogsaring en likevekt med faring ideer faring gruumlndere og lite risikokapital

De fleste land har ordninger som er ment aring motvirke markedssvikt I Norge har staten et betydelig engasjement i risikokapitalmarkedet gjennom bla flere saringkornfond investeringsselshyskap (som Investinor og Argentum) og laringnekapital (saeligrlig gjennom Innovasjon Norge) Noen tilshyskuddsordninger som etablerertilskudd og de nye pre-saringkornmidlene gir ogsaring kapitaltilfoslashrsel selv om de ikke gir eier- eller gjeldsrettigheter Hvorvidt eksisterende virkemidler for aring skaffe kapital til virksomheter i etableringsfasen komshypenserer for eventuelle markedssvikter paring dette omraringdet er vanskelig aring besvare empirisk Boks 51 oppsummerer noen utredninger om markedssvikt og behovet for statlig kapital i Norge

Det er bevilget offentlige midler til flere geneshyrasjoner av saringkornfond i perioden 1997ndash2015 Fondene blir naring utformet som aksjeselskaper hvor ulike private investorer er eiere og staten bidrar med deler av fondskapitalen Fondene forvaltes av de private eierne (forvaltermiljoslasher) ved at det er de som velger foretak for investering alene eller sammen med andre investorer Forvalterne vil vaeligre aktive i utviklingen av foretakene bla gjenshy


Boks 51 Utredninger om markedssvikt og behov for statlig kapital i Norge

ndash I 2004 ble en ekspertgruppe ledet av Agnar offentlige engasjementet maring fokuseres paring Sandmo fra Norges Handelshoslashyskole bedt av hoslashyrisikoprosjekter som ikke egner seg for Finansdepartementet om aring gjennomgaring kapi- den lokale bankenraquo talsituasjonen i Norge Gruppen fant at det ndash Soslashrheim og Isaksen (2008) konkluderer laquohellip ikke er tilstrekkelig belegg for aring hevde at det no national or regional equity gap for entreshysamlet sett er knapphet paring kapital i norsk preneurs in Norwayraquo naeligringsliv men at det likevel kan vaeligre ndash Reitan og Soslashrheim (2009) konkluderer laquohellip knapphet paring enkelte omraringder Gruppen viste there is a lack of competent capital in the til at det allerede er etablert en rekke ordnin- SME marketraquo (altsaring behov for investorer ger der staten plasserer betydelige midler i med erfaring og kompetanse) finansiering av naeligringslivet bla begrunnet i ndash Menon (2009) skriver bla laquohellip although it is knapphet paring kapital i tidlige faser Dermed hard to provide clear proofs of a need for ivaretas allerede en rekke ulike prioriterin- government intervention in the market for ger og eventuelt ogsaring mulige mangler i kapi- early stage risk capital the absence of professhytalmarkedet sional and organized capital supply to this

ndash Stamland Rud og Mjoslashs (2008) konkluderer segment is pronouncedraquo med at det nok er laquohellip som Sandmo-utvalget ndash Rasmussen (2013) har samlet data for 1000 konkluderte slik at det ikke er en generell gaselleselskaper og 500 tilfeldig utvalgte selshykapitalmangel i Norge for tiden Men vi obser- skap Han finner ikke store utslag paring at manshyverer at kapitalmarkedet i enkelte kommuner gel paring risikokapital hemmer veksten i norske er meget konsentrert [hellip] Utfordringen vil selskaper Tvert imot mener Rasmussen at vaeligre aring bidra (med) en alternativ finansiering- det virker som at de som har en god ideacute faringr skilde uten aring redusere den eksisterende ban- den kapitalen de trenger til gjennomfoslashring kens overlevelsesmuligheter Det betyr at det

nom styredeltakelse og paring annen maringte bistaring virkshysomhetenes ledelse

Fondene investerer gradvis Foslashrst gjennomfoslashres det en foslashrstegangsinvestering Gjennom investeshyringsperioden tilfoslashres det saring oppfoslashlgingsinvesterinshyger som samlet som regel overstiger den foslashrste investeringen Disse oppfoslashlgingsinvesteringer strekshyker seg typisk over tre til sju aringr Det innebaeligrer at nyinvesteringene skjer i boslashlger Maringlet for et saringkornshyfond som for andre investeringsfond er at virksomshyheten etter investeringsperioden kan selges til nye eiere med gevinst Erfaringene saring langt tyder imidshylertid paring at staten maring forvente betydelige tap paring saringkornfond opprettet i tidligere perioder Staten tapte stort paring fondene som ble opprettet paring slutten av 1990-tallet Ogsaring blant fondene opprettet paring midten av 2000-tallet er det fond som ennaring ikke solgt foretak med gevinst Det aring utvikle nye loslashsninger oppskalere og industrialisere disse har imidlertid en lang tidshorisont ofte 10ndash20 aringr De faktiske resulshytatene av de nyere fondene gjenstaringr dermed aring se

I Norge har vi ogsaring en rekke andre offentlige ordninger som bidrar med kapitaltilskudd til foreshytak De spenner fra aring vaeligre tilskudd til FoU eller andre utviklingsaktiviteter paring ett eller fleraringrsbasis

til gjelds- eller eierskapskapital som krever oppfoslashlshyging over mange aringr som laringngiver eller som eier Det paringgaringr et omfattende arbeid for aring kartlegge effektene av slike ordninger Regjeringen varslet i sin tiltredelseserklaeligring at den vil gjennomgaring virshykemiddelapparatet for innovasjon og videreutvikle virkemidlene med hoslashyest innovasjonseffekt se omtale i kommisjonens foslashrste rapport Denne gjennomgangen legges fram varingren 2016

Det er lite aktivitet i det norske saringkornmarkeshydet Medlemmene i den norske foreningen for eierkapitalinvestorer NVCA som inkluderer venshyture- og private equity-fond (ogsaring de offentlige aktoslashrene) rapporterer om en sterk nedgang i antall saringkorninvesteringer fra 2007 til 2014 Det betyr at det heller ikke er utvikling av et saringkornshyog eiermiljoslash i Norge Forhold som eierkompeshytanse samt tilgang paring kompetanse om entrepreshynoslashrskap og markeder er viktige for utviklingen av dette markedet OECD (2015h) anbefaler aring oslashke bredden i finansieringstilbudet til unge innovative virksomheter Det maring ikke bare maring arbeides med tilbudssiden men kompetansen paring ettersposlashrselsshysiden (hos gruumlndere) maring ogsaring utvikles Gruumlnshyderne maring faring oslashkt kunnskap om nye finansieringstilshy


bud hvordan de kan benytte seg av disse og laeligre seg hvordan de blir laquoinvestorklareraquo


I noen sammenhenger blir det trukket fram at skattesystemet er en barriere for etablering av nye virksomheter Kapitalbeskatning kan ha ulike virkninger paring sparing og investering avhengig av hvordan beskatningen utformes Skattesystemet er imidlertid lite egnet til aring utformes ut fra et maringl om aring oslashke kapitaltilgangen til virksomheter Skatteshysystemets hovedoppgaver er aring finansiere offentlig virksomhet og overfoslashringer paringvirke fordelingen av inntekt og formue mellom personer og fremme effektiv ressursbruk (korrigering av markedssshyvikt) Utformingen av skattesystemet boslashr bidra til at hovedmaringlene oppnarings mest mulig effektivt

Brede skattegrunnlag og lave satser har bidratt til likebehandling mellom ulike investerinshyger finansieringsformer og virksomhetsformer Bolig og annen eiendom er imidlertid lavt skattshylagt baringde i inntekts- og formuesbeskatningen Finansdepartementet anslaringr at netto skatteutgifter knyttet til bolig og fritidseiendom utgjoslashr i undershykant av 29 mrd kroner i 2015 se Prop 1 LS (2015ndash2016)31 I tillegg kommer den lave verdsetshytingen av naeligringseiendom i formueskatten Sam-let er bolig og annen fast eiendom lavere beskattet enn i mange andre OECD-land Enkelte land som USA og Storbritannia anslarings av OECD aring trekke inn over 10 pst av de samlede skatte- og avgiftshysinntektene gjennom beskatning av eiendom i 2013 Skatt paring eiendom utgjoslashr i gjennomsnitt (ikke vektet) rundt 55 pst av de samlede skatte- og avgiftsinntektene i OECD-landene i 2012 Norge skiller seg ut i motsatt retning og anslarings av OECD aring faring kun 3 pst av skatteinntektene fra eiendom Dette anslaget inkluderer imidlertid de samlede inntektene fra formuesskatten og omfatter dershymed ogsaring skatt paring andre formuesobjekter som aksjer mv Finansdepartementet antar i Nasjonalshybudsjettet 2016 at den faktiske skatten paring fast eiendom ligger naeligrmere 2 pst av de samlede skatteinntektene I tillegg skiller Norge seg ut internasjonalt ved at vi har ubegrenset fradrag for gjeldsrenter

I inntektsbeskatningen er egen bruk av formushyesgoder herunder bruken av egen bolig ikke

31 Dette bestaringr av 229 mrd kroner forbundet med lavere innshytektsbeskatning og 178 mrd kroner knyttet til rabattene i formuesskatten I motsatt retning trekker dokumentavgifshyten (-76 mrd kroner) og eiendomsskatt paring bolig og fritidsshyeiendom (-42 mrd kroner) ansett som skattesanksjoner

beskattet Det gir motiv for aring investere i egen bolig Heller ikke delvis utleie av egen bolig (under 50 pst av markedsverdien) er skatteplikshytig Videre er det forholdsvis enkelt aring omgaring botidsreglene i gevinstbeskatningen av boliger slik at gevinster ved salg av egen bolig blir skatteshyfrie og tap blir fradragsberettigede Samlet sett er dermed bolig kraftig favorisert i inntektsbeskatshyningen Til tross for den mangelfulle inntektsbeshyskatningen av bolig gis det ubegrenset fradrag for gjeldsrenter ogsaring for gjeldsrenter knyttet til bolishyglaringn Dette er et brudd paring symmetriprinsippet (inntekter og tilhoslashrende kostnader boslashr behandles likt) som ellers tillegges stor vekt i det norske skattesystemet

I formueskatten verdsettes ulike investeringsshyobjekter forskjellig Finansformue som bankinnshyskudd og boslashrsnoterte aksjer verdsettes til omsetshyningsverdi mens andre eiendeler som forretshyningsverdi (goodwill) inkludert egenutviklede immaterielle rettigheter og fremtidige pensjonsshyrettigheter er unntatt fra formuesskatt Primaeligrshyboliger er verdsatt til 25 pst av anslaringtt markedsshyverdi mens sekundaeligrboliger og naeligringseiendom er verdsatt til 80 pst av anslaringtt markedsverdi (fra 2016) Boliger og naeligringseiendom er sjablongshymessig verdsatt noe som medfoslashrer at enkelte eiendommer kan verdsettes betydelig lavere enn det prosentandelen tilsier Ikke-boslashrsnoterte aksjer verdsettes paring bakgrunn av den skattemessige forshymuesverdien av eiendelene i selskapene i motsetshyning til boslashrsnoterte aksjer som verdsettes til kurshysverdi Verdsettingen av en rekke av disse eiendeshylene inkludert immaterielle rettigheter byr paring saeligrlige utfordringer Den lave verdsettingen av enkelte eiendeler gjoslashr at ikke-boslashrsnoterte aksjer ofte verdsettes lavere enn boslashrsnoterte aksjer Dette svekker insentivet til aring boslashrsnotere et selshyskap Skjevhetene i formuesskatten medfoslashrer videre at nordmenn som betaler formuesskatt motiveres til aring vri sparingen mot objekter som er lavt verdsatt Gjeld er i tillegg verdsatt til full verdi slik at personer som betaler formuesskatt kan redusere sin skattepliktige nettoformue ved aring gjeldsfinansiere investeringer i objekter som er lavt verdsatt

Finansdepartementet anslaringr skatteutgiften forshybundet med rabatten i formuesskatten for naeligringseiendom til 330 mill kroner i 2015 Tekshyniske forhold rundt beregningen av skatteutgifshyten samt at verdsettelsen av naeligringseiendomshymene trolig undervurderer markedsverdiene saeligrlig i perioder med lave renter gjoslashr at skatteutshygiften trolig er betydelig hoslashyere


Skjevhetene i inntekts- og formuesbeskatninshygen vrir sparingen mot fast eiendom og andre objekter som er behandlet gunstig skattemessig Det er imidlertid mer uklart i hvor stor grad dette paringvirker gjennomfoslashringen av loslashnnsomme naeligringsinvesteringer i Norge Hvis virksomheten kostnadsfritt kan erstatte norsk egenkapital med utenlandsk egenkapital eller gjeld vil kun kapitalshystrukturen endres ikke finansieringskostnadene eller investeringsomfanget

Ikke alle bedrifter kan antas aring ha fri tilgang til internasjonale kapitalmarkeder Saeligrlig kan dette gjelde virksomheter i etableringsfasen som har utgangspunkt i FoU Tradisjonelt antas det er viss laquohome biasraquo som vil si at investoren er mer tilshyboslashyelig til aring investere innenlands fordi det er mer ressurskrevende aring opparbeide seg relevant kunnshyskap om investeringsprosjekter i andre land I saring fall kan oslashkt pris paring norsk egenkapital slaring ut i oslashkte finansieringskostnader for virksomheten

Dersom baringde naeligringseiendom sekundaeligrbolishyger og primaeligrboliger ble beskattet til markedsshyverdi ville inntektene kunne brukes til aring redusere formuesskattesatsen og saringledes gjoslashre det mer attraktivt for norske eiere og husholdninger aring plassere midler i andre investeringer enn eienshydom

Scheel-utvalget (NOU 2014 13) har nylig droslashfshytet kapitalbeskatningen i Norge i lys av den intershynasjonale utviklingen med mer mobile skatteshygrunnlag og reduserte selskapsskattesatser Utvalget har i den sammenheng ogsaring vurdert hvordan skattesystemet paringvirker investeringer i innenlandsk naeligringsvirksomhet Scheel-utvalget peker paring at det er mange faktorer som paringvirker hvor attraktivt det er aring investere i Norge Skatt kan likevel ha merkbare effekter paring marginen saeligrlig dersom skattenivaringet avviker fra det som er gjengs i andre land som er sammenliknbare med Norge De effektive skattesatsene paring investerinshyger er forholdsvis hoslashye i Norge sammenlignet med land vi har mye oslashkonomisk interaksjon med som for eksempel Sverige Danmark og Storbrishytannia Etter Scheel-utvalgets oppfatning er det fare for at investeringsnivaringet i Norge vil reduseres dersom varingre effektive skattesatser over tid er vesentlig hoslashyere enn i de nevnte landene Scheelshyutvalget mente at reduksjoner i selskapsskatten er det mest maringlrettede virkemiddelet for aring styrke de skattemessige insentivene for aring investere i Norge


Som omtalt i kommisjonens foslashrste rapport kan man av ulike grunner ikke regne med at bedrifshy

tene vil utfoslashre FoU i et samfunnsoslashkonomisk oslashnskelig omfang Skatteinsentiver til FoU skal motivere bedrifter til oslashkte FoU-investeringer ved aring redusere deres marginale kostnader ved FoU Skatteinsentivordninger er utbredt i EU og OECD og er ofte kombinert med ordninger paring utgiftssiden i budsjettet Sammenlignet med direkte stoslashtte gir skatteinsentiver bedriftene mulighet til aring velge type og innretning paring forskninshygen Dette er gjerne motivert av en antakelse om at bedriftene selv er de beste til aring identifisere omraringder der forskning og innovasjon kan lede til avkastning De siste aringrene har baringde bruken av og generoslashsiteten i skatteinsentivordninger oslashkt blant medlemslandene i EU og OECD (OECD 2014e og EU-Kommisjonen 2014)

Den utstrakte bruken av skatteinsentivordninshyger gjoslashr det legitimt aring stille sposlashrsmaringl ved hvor effektive disse instrumentene er Et sposlashrsmaringl er i hvilken grad ordningene bidrar til oslashkte FoU-invesshyteringer et annet sposlashrsmaringl er om ordningene bidrar til at bedriftene blir mer produktive og innshyovative En kan ogsaring stille sposlashrsmaringl ved om ordshyningene virker forskjellig paring forskjellig typer bedrifter (stoslashrrelse er en variabel som er studert)

Det ser ut til aring vaeligre bred enighet i litteraturen om at skatteinsentivordninger stimulerer til oslashkt FoU Hvordan skatteinsentiver virker paring produktishyvitetsvekst er imidlertid langt mindre studert og tilgjengelig resultater gir et ikke entydig bilde Nyere forskning oppsummert av OECD finner lite stoslashtte for at mer generoslashse skatteinsentivordninger i stoslashrre grad gjoslashr bedriftene i stand til aring laeligre fra den globale teknologifronten (Saia mfl 2015) Andrews mfl (2015) finner riktignok at mer geneshyroslashse skatteinsentivordninger for smaring og mellomshystore bedrifter kan bidra til lavere produktivitetsshygap mellom bedrifter innen samme naeligring men effektene utlignes av at flere virksomheter med lav produktivitet overlever og dermed bidrar til aring hindre en overflytting av ressurser til de mest proshyduktive bedriftene Det siste finner ogsaring Bravo Biosca mfl (2013) som understreker viktigheten av komplementaeligre politikktiltak som bidrar til at lavproduktive bedrifter selekteres ut (for eksemshypel gjennom en effektiv konkurslovgivning)

Norge har en skatteinsentivordning Skatteshyfunn som gir bedrifter med godkjente forskningsshyprosjekter et ekstra skattefradrag for kostnader til FoU Skattefunn var i utgangspunktet kun en ordshyning for smaring og mellomstore bedrifter men ble etter hvert utvidet slik at ogsaring store bedrifter kan soslashke Etter gjeldene regler faringr smaring og mellomshystore bedrifter fradrag for 20 pst av prosjektkostshynadene mens store bedrifter faringr fradrag paring 18 pst


(innenfor rammene som begrenser maksimalt frashydragsgrunnlag) De siste aringrene er Skattefunn utvishydet i flere omganger (2009 2014 og 2015) og ordshyningen fremstaringr som relativt generoslashs sammenligshynet med ordninger i andre land (OECD 2014e) De totale utgiftene forbundet med Skattefunn er anslaringtt til i underkant av 25 mrd kroner i 2015

Statistisk sentralbyraring gjennomfoslashrte en grunshydig evaluering av Skattefunn i 2008 (Cappelen mfl 2008) Evalueringen fant at Skattefunn i hovedsak fungerer etter hensikten fordi den bidrar til mer FoU i foretakene men det ser ikke ut til at dette er FoU som inneholder betydelige eksterne effekter Skattefunn bidrar til oslashkt innovashysjonstakt gjennom utvikling av nye produksjonsshyprosesser men bidrar i liten grad til utvikling av produkter som er nye for markedet Boslashler mfl (2015) finner at FoU-stoslashtte gjennom Skattefunn ikke bare stimulerer til FoU men ogsaring medfoslashrer at bedriftene blir mer internasjonalt rettet Kleshymetsen (2015) finner at baringde skattefunn og FoUshystoslashtte oslashker bedriftenes innovasjon maringlt ved patenshytering Ifoslashlge forfatteren favoriserer Skattefunn smaring og mellomstore bedrifter og bedrifter med lav FoU-intensitet og har ingen effekt paring patenteshyring i store bedrifter For store bedrifter har direkte FoU-stoslashtte effekt De seneste utvidelsene av Skattefunn er ikke evaluert og regjeringen har varslet at det skal lyses ut en ekstern evaluering av utvidelsene i ordningen i 2009 2014 og 2015


Kommisjonen har i kapittel 3 fremhevet at vi er ved et vendepunkt etter oppbyggingen av petroleumssekshytoren og at varingr ressursoslashkonomi har paringvirket de naeligringsmessige forutsetningene for ny vekst baringde positivt og negativt Mest positivt er utviklingen av teknologi og leverandoslashrindustri i tilknytning til petroleumssektoren som vokser fram som ny stor eksportnaeligring Men samtidig har vi faringtt nedbygging av tradisjonell industri som forventet saringkalt laquoholshylandsk sykeraquo Den konkurranseutsatte industrien som har overlevd er meget produktiv men for liten Den sterkeste veksten har vaeligrt i tjenesteytende naeligringer med varierende produktivitetsutvikling Det konkurranseutsatte naeligringsliv maring utvides og det samlede naeligringsliv maring bli mer innovativt med forbedringer i organisering teknologi og produkter Naeligringslivet naring er i for liten grad preget av internashysjonale vekstbedrifter tilstedevaeligrelse i vekstmarkeshyder immateriell kapital og teknologiutvikling som utnytter global kunnskap

Kommisjonen mener at det viktigste er aring lage gode forutsetninger for omlegging til kunnskapsoslashkoshynomi Kunnskapsproduksjon og infrastruktur har grunnleggende svakheter som diskutert i kommisjoshynens foslashrste rapport i tillegg til diskusjonen om forskning foran Rammebetingelsene maring legge til rette for fornyelse innovasjon og samfunnsoslashkonoshymisk loslashnnsom ressursbruk Oslashkt konkurranse og internasjonalisering er viktige mekanismer og polishytisk bestemte rammebetingelser spesielt skattesysshytemet og kapitalmarkedet maring stimulere til investeshyringer som bidrar til vekst

I dette avsnittet har vi garingtt naeligrmere inn paring innshyovasjon entreprenoslashrskap og nyetablering av bedrifshyter En god naeligringsdynamikk krever et effektivt konshykurranselovverk med faring unntak for spesielle naeligrinshyger Sterk konkurranse gir insentiver til ef fektiv resshysursbruk og flere markeder boslashr aringpnes for sterkere konkurranse Med varingrt hoslashye loslashnnsnivaring maring norsk naeligringsliv vaeligre blant de fremste paring aring ta i bruk nye innovasjonsmodeller og digitale loslashsninger for aring vaeligre konkurransedyktig Myndighetene maring fortsette aring legge til rette med god digital infrastruktur og komshypetanse som er noslashdvendig for aring ta i bruk de teknoloshygiske loslashsningene

Disruptiv konkurranse som foslashlge av nye teknoloshygier boslashr ikke hindres gjennom for strenge regulerinshyger Samtidig maring konkurransepolitikken soslashrge for at digitale monopoler ikke utnytter sin markedsmakt til aring hindre etablering av nye aktoslashrer Lovverket boslashr tilpasses nye applikasjonsbaserte tjenester slik at norsk oslashkonomi ikke garingr glipp av den betydelige tekshynologiske utviklingen i tjenestesektoren som kan ha konsekvenser for produktivitetsutviklingen Skatteshyinnkrevingen maring utformes slik at denne typen virkshysomhet fanges opp og aktiviteten blir en del av den ordinaeligre oslashkonomien

Et annet hovedpunkt er at skattesystemet maring fremme samfunnsoslashkonomisk loslashnnsomme investerinshyger Scheel-utvalget mener at reduksjoner i selskapsshyskatten er det mest maringlrettede virkemiddelet for aring styrke de skattemessige insentivene for aring investere i Norge Det er en svakhet i dagens skattesystem at investeringene vris fra teknologi og produksjonskashypasitet i naeligringslivet til eiendom Kommisjonen mener at samfunnsoslashkonomiske hensyn tilsier at eiendom boslashr beskattes mer enn i dag Kommisjonen mener alle inntekter fra egen bolig ideelt sett boslashr skattlegges fullt ut I tillegg boslashr ligningsverdiene av eiendom i formuesskatten oslashkes til opp mot 100 pst av markedsverdien I formuesskatten boslashr en geneshyrelt jobbe for mer ensartet verdsetting av ulike forshymuesobjekter Kommisjonen vil peke paring at det aring redusere skattefordelene ved aring investere i eiendom kan gi inntekter som kan brukes til aring redusere skatshy


tesatser paring andre omraringder med positive produktivishytetsef fekter som resultat

Kapitalmarkedet i Norge er aringpent og rimelig velshyfungerende Det er ingen klare indikasjoner paring marshykedssvikt som ikke er dekket med eksisterende virkeshymidler for aring skaffe kapital til virksomheter i etableshyringsfasen Staten er imidlertid en tyngre aktoslashr i kapitalmarkedet enn i andre land og det private eierskapet er fragmentert og begrenset Det er behov for mer laquokompetent kapitalraquo dvs aktivt eierskap med kompetanse til aring utvikle nye bedrifter Det prishyvate eierskapet kan styrkes gjennom de omlegginger som er anvist for skattesystemet

Kommisjonen viser til at skatteinsentivordninshyger generelt kan bidra til oslashkt FoU men at virkninshygen paring innovasjon og produktivitet ikke er entydig Norges ene ordning Skattefunn fremstaringr som relashytivt generoslashs og er nylig utvidet i flere omganger Kommisjonen viser til at Skattefunn skal evalueres og har ikke funnet grunnlag for aring foreslaring endringer i Skattefunn eller opprettelse av nye skatteinsentishyvordninger

Norge har et noe lavt nivaring paring oppstart av selskashyper For aring bygge opp en kultur for aring starte bedrifter boslashr opplaeligring i entreprenoslashrskap integreres bedre i

skole og studier Tiltak for nyetableringer maring utforshymes slik at tiltakene ikke hindrer bedrifter i aring vokse Effektiv konkursharingndtering er sentralt for god flyt av ressursene og hensyn til debitor og kreditor maring veies paring en hensiktsmessig maringte Muligheter for bedrifter til selv aring velge et mer kreditorvennlig avtashyleverk boslashr vurderes

Universiteter og hoslashyskoler boslashr gis sterkere insenshytiver til kommersialisering av forskningsresultater og samarbeid med naeligringslivet se avsnitt 53 Dette vil skape nye innovative selskaper med vekstmuligshyheter Bedre tilgang paring riktig kompetanse blir avgjoslashshyrende for aring lykkes i omstillingene framover Dette gjelder ogsaring for entreprenoslashrskap med grunnlag i FoU der tilgangen paring kvalifisert arbeidskraft er saeligrshylig viktig

De samlede virkemidlene for innovasjon og entreprenoslashrskap maring ses opp mot utfordringene vi staringr ovenfor Tilgjengelig forskning peker paring at den offentlige innsatsen boslashr vris mot tiltak som styrker kommersialisering og mot stoslashrre etablerte FoUshybedrifter Offentlige midler til virksomheter i oppshystartsfasen boslashr skje gjennom ordninger der ogsaring prishyvate aktoslashrer er med


Kapittel 6

Arbeidsmarkedet i omstilling

61 Innledning

Arbeidskraften er varingr viktigste ressurs Et velshyorganisert og godt fungerende arbeidsmarked i privat og offentlig sektor er en forutsetning for en effektiv bruk av samfunnets samlede ressurser og bidrar til hoslashy produktivitet

Arbeidsmarkedet staringr overfor en rekke strukshyturendringer i aringrene framover Som beskrevet i kapittel 3 vil det skje store endringer i naeligringsshystrukturen som foslashlge av at petroleumssektoren gradvis vil trappes ned En aldrende befolkning innebaeligrer at en synkende andel yrkesaktive maring finansiere en oslashkende andel eldre samtidig som aldringen innebaeligrer at ettersposlashrselen etter tjenesshyter innen bla helse og omsorg vil oslashke betydelig i aringrene framover se kapittel 4 Globalisering og et stadig mer aringpent europeisk arbeidsmarked foslashrer til at en oslashkende del av arbeidsmarkedet utsettes for internasjonal konkurranse og teknologisk utvikling gjoslashr at stadig flere arbeidsoppgaver vil bli automatisert Samtidig kan den betydelige oslashkningen i antall asylsoslashkere innebaeligre utfordrinshyger mht integrering i arbeidsmarkedet og foslashre til utfordringer for varingre velferdsordninger Endrinshyger som kan komme av globalisering og teknoshylogisk utvikling er beskrevet naeligrmere i kapittel 62

Disse omstillingene vil paringvirke arbeidsmarkeshydet saeligrlig langs to dimensjoner For det foslashrste vil det komme nye krav til kunnskap Kompetansen i befolkningen er en viktig kilde for produktivitet og en overgang fra en ressursbasert til en mer kunnskapsbasert oslashkonomi vil kreve hoslashy kompeshytanse i befolkningen Sammenlignet med andre land i OECD har vi en hoslashyt utdannet arbeidsshystyrke men samtidig er vi blant landene med stoslashrst frafall fra videregaringende skole saeligrlig i yrkesfagene og gjennomfoslashringen i hoslashyere utdanshyning er lav Det er ogsaring relativt faring som tar lengre universitetsutdanninger dvs mastergrad og dokshytorgrad i Norge enn i mange andre land og i hoslashyshyere utdanning har det vaeligrt lagt for liten vekt paring real- og teknologifag Tilgang paring arbeidskraft med

rette kvalifikasjoner og rett kompetanse vil bli avgjoslashrende for en naeligringsdynamikk med hoslashy grad av innovasjon entreprenoslashrskap og evne til adopsjon av ny teknologi og dermed for produktishyvitetsveksten framover Det blir ogsaring viktig at kompetansen flyter dit det er mest behov for den og at det er faeligrrest mulig hindringer i allokerinshygen av kompetanse Arbeidsmarkedets funksjonsshymaringte og organisering herunder loslashnnsdannelsen vil ogsaring bli utfordret Omstillingene kan foslashre til oslashkende oslashkonomiske ulikheter Utfordringer knytshytet til slike polariseringstendenser er ogsaring tema i dette kapitlet

For det andre vil det bli behov for aring mobilisere arbeidskraftressursene for aring dekke det oslashkte arbeidskraftsbehovet i private og offentlige tjenesshyteytende naeligringer og for aring opprettholde hoslashy velshyferd i aringrene framover Det innebaeligrer at flere maring i arbeid og at arbeidskraftressursene maring brukes paring en effektiv maringte se boks 61 Flere av de struktushyrendringene vi staringr foran kan imidlertid gjoslashre det vanskeligere for enkelte grupper aring faring innpass i arbeidsmarkedet Noen av de store endringene vil paringgaring over lang tid og det kan vaeligre lettere aring tilshypasse seg disse Andre endringer vil skje raskere og kan skape ubalanser som vil bli vanskeligere aring haringndtere De som vil oppleve stoslashrst utfordringer framover er personer med lav kompetanse og pershysoner med lav produktivitet I dette kapitlet skal vi se naeligrmere paring hvordan disse gruppene kan bli bedre integrert i arbeidsmarkedet i lys av de utfordringene vi staringr ovenfor



Globalisering paringvirker det norske arbeidsmarkeshydet gjennom flere kanaler Ved at flere land i oslashkende grad tar del i det internasjonale vare- og tjenestebyttet herunder framvoksende oslashkonoshymier og oslashst-europeiske land oslashker den internasjoshy


Boks 61 Hvorfor oslashnske oslashkt arbeidsinnsats

Det er vanlig aring betrakte arbeidsfoslashres arbeidsinnshysats som et frivillig valg Dette gjelder naringr man garingr inn i yrkeslivet naringr man forlater det og blir pensjonist og valg av arbeidstid Mange kan velge deltidsarbeid og det finnes mange muligshyheter for aring arbeide mer enn det som svarer til en fulltidsjobb Arbeidsledighet er det viktigste eksempelet paring at den enkeltes arbeidsinnsats ikke alltid er selvvalgt

Den enkeltes valg av arbeidsinnsats vil vaeligre en avveiing mellom nytten av aring oslashke forbruket ved aring jobbe litt mer og nyttetapet ved redusert fritid I en slik situasjon kan man sposlashrre om det er noen grunner til at myndighetene skulle oslashnske at arbeidsfoslashre jobber mer enn de selv velshyger Siden arbeidsinntekt beskattes oslashker den enkeltes forbruksmuligheter med bare en del av de verdiene som skapes av arbeidsinnsatsen Resten tilsvarer oslashkt skatteinntekt som det offentlige bruker til to hovedformaringl (i) Finansishyering av kostnadene knyttet til offentlig tjenesteshyyting som brukerne direkte betaler lite eller ingenting av og (ii) trygder og andre kontanshytoverfoslashringer til dem som av ulike grunner ikke klarer aring forsoslashrge seg selv

De skattene som direkte og indirekte er lagt paring arbeidsinnsats representerer dermed en ekstraverdi for samfunnet Den enkelte yrkesakshytive har imidlertid ikke noen insentiv til aring ta henshy

nale arbeidsdelingen Arbeidsintensiv produksjon flyttes til land med billig arbeidskraft og arbeidsshykraft fra disse landene flytter til industriland Naeligringsomstillinger som foslashlger av dette loslashfter produktiviteten baringde i industriland og framvokshysende oslashkonomier

Tilstroslashmmingen av arbeidskraft til Norge har vaeligrt svaeligrt stor de siste aringrene Gjennom EOslashSshyavtalen har Norge vaeligrt en del av det aringpne euroshypeiske arbeidsmarkedet siden 1994 men det var foslashrst etter utvidelsen av EU og dermed EOslashS-omraringshydet i 2004 at arbeidsinnvandringen skjoslasht fart Ifoslashlge registerbasert sysselsettingsstatistikk sto bosatte innvandrere og arbeidstakere paring korttidsshyopphold for om lag tre firedeler av sysselsettingsshyveksten i Norge fra 2004 til 2014 se figur 61A

Tilstroslashmmingen av arbeidskraft har bidratt til aring oslashke produksjonskapasiteten i norsk naeligringsliv og fjerne flaskehalser Internasjonalt trekkes arbeidsinnvandring ofte fram ogsaring som en viktig

syn til denne ekstraverdien naringr arbeid avveies mot fritid fordi den tilfaller andre i samfunnet enn den yrkesaktive selv Spesielt i velferdsstashyter som de skandinaviske vil denne ekstravershydien vaeligre stor fordi relativt hard beskatning av arbeidsinnsats trengs for aring finansiere hoslashy grad av omfordeling via offentlige overfoslashringer og et hoslashyt offentlig tilbud av skattefinansierte tjenesshyter Det er dette som gjoslashr det riktig aring se paring velshyferdsstaten som et laquospleiselagraquo som krever at arbeidsfoslashre jobber relativt mye selv om skatteshybyrden er relativt hoslashy

Den reelle beskatningen av arbeidsinnsats er relativt hoslashy i Norge og den omfatter flere typer direkte og indirekte skatter Skattesatsene i Norge innebaeligrer at verdiskapingen for samfunshynet av oslashkt arbeidsinnsats er naeligr det dobbelte av den oslashkningen i forbruksmuligheter for den som jobber mer (Holmoslashy og Thoresen 2013) Gevinshysten for samfunnet blir enda stoslashrre hvis man klashyrer aring oslashke arbeidsinnsatsen blant dem som oppleshyver lite nyttetap ved aring miste noe fritid Dette gjelshyder foslashrst og fremst arbeidsledige personer som av ulike grunner har problemer med aring komme inn i arbeidsmarkedet personer med nedsatt arbeidsevne og eldre som skyves ut av arbeidslishyvet foslashr de selv vil For aring faring personer til aring garing fra trygd til arbeid er det viktig at de oslashkonomiske insentivene ved en slik overgang er store nok

faktor for oslashkt produktivitet i mottakerlandene men dette ser ikke ut til aring ha vaeligrt tilfelle for Norge Det kan ha sammenheng med at en stor andel av de som har kommet fra de nye EU-lanshydene til Norge arbeider i tjenesteytende naeligringer med lav produktivitet se kapittel 4 i Produktivishytetskommisjonens foslashrste rapport Arbeidsinnvandshyringen har ogsaring foslashrt til at det har blitt stoslashrre konshykurranse om eksisterende jobber i store deler av arbeidsmarkedet

Det er god grunn til aring tro at arbeidsinnvandshyringen vil fortsette i aringrene framover Velstands- og loslashnnsnivaringet i Norge er blant de hoslashyeste i Europa og tidligere innvandrere fungerer som brohoder for videre innvandring Omfanget av innvandshyringen framover kan ogsaring bli paringvirket av den oslashkoshynomiske utviklingen i Norge og ettersposlashrselen etter arbeidskraft Med den svakere oslashkonomiske utviklingen det siste aringret og en oslashkende arbeidsshyledighet har det skjedd en nedgang i arbeidsinnshy


0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

500

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

500

2004 2006 2008 2010 2012 2014

Personer paring korttidsopphold

Bosatte innvandrere

Befolkningen ekskl innvandrere

Innvandring A Sysselsatte personer etter bostatus Akkumulert vekst fra 2004 (4 kvartal hvert aringr) 1 000 personer

B Personer med behov for beskyttelse (asyl) 1 000 personer

0

5

10

15

20

25

30

35

40

0

5

10

15

20

25

30

35

40

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Overfoslashringsflyktninger

Asylsoslashkere

Figur 61 Sysselsatte personer etter bostatus Akkumulert vekst fra 2004 (4 kvartal hvert aringr) 1 000 pershysoner

Kilder Statistisk sentralbyraring Finansdepartementet og UDI

vandringen til Norge Arbeidsinnvandringen er likevel fortsatt hoslashy sammenlignet med perioden foslashr 2004

Siden sommeren 2015 har vi opplevd en krafshytig tilstroslashmning av innvandrere paring grunn av krig og humanitaeligre kriser i andre land I 2015 soslashkte om lag 31 100 personer om asyl i Norge en oslashkning paring rundt 170 pst fra i fjor se figur 61B Det er ventet at mange vil vaeligre paring flukt i Europa ogsaring i aringr og UDI anslaringr at mer enn 30 000 persoshyner vil soslashke om asyl i Norge i 2016 Det er trolig at flere som faringr innvilget asyl ogsaring vil soslashke om famishyliegjenforening For aring haringndtere asylsituasjonen og sikre en god integrering av de som faringr innvilget opphold i Norge har flertallet av partiene paring Storshytinget blitt enige om en politisk avtale med flere integreringspolitiske tiltak Regjeringen sendte en rekke tiltak for aring stramme inn og gjoslashre det mindre attraktivt aring soslashke asyl i Norge paring hoslashring i desember 2015

Stadig nye deler av naeligringslivet utsettes for internasjonal konkurranse Holden-III-utvalget (NOU 2013 13) viser til at norske bedrifter i oslashkende grad soslashker oppdrag i andre land Samtidig har svake hjemmemarkeder i mange EU-land bidratt til aring oslashke interessen fra utenlandske aktoslashrer til aring konkurrere om kontrakter i offentlig og privat sektor i Norge Videre har teknologisk utvikling gjort det mulig i oslashkende grad aring kjoslashpe varer og tjeshynester fra andre land For eksempel har DNB og

andre store norske virksomheter satt ut driften av IT-systemer til indiske selskap og internasjonal netthandel har vokst kraftig Vedvarende hoslashyere kostnader i Norge vil bidra til aring forsterke disse trekkene i norsk oslashkonomi samtidig som en stoslashrre del av tjenestesektoren kan moslashte oslashkt konkurranse i tiden framover Oslashkt konkurranse vil vaeligre posishytivt for produktivitetsutviklingen og kan bidra til aring redusere det hoslashye norske kostnadsnivaringet se kapittel 6 i Produktivitetskommisjonens foslashrste rapport Men samtidig vil internasjonalisering skape utfordringer for loslashnns- og arbeidsforhold i Norge For eksempel i internasjonale bedrifter med nasjonale bransjerdatterselskaper kan forshyholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker bli mer komplisert bla ved at arbeidsgiverne faringr muligheter til aring hente arbeidskraften fra flere land Det kan ogsaring bli et oslashkt press paring tariffavtalene i norsk arbeidsliv Konflikten i Norwegian i 2015 er et eksempel paring denne type utfordring Forskning viser ogsaring at arbeidstakere med lav kompetanse er saeligrlig utsatt naringr internasjonaliseshyringen og konkurransen oslashker (Balsvik mfl 2015) Globale selskaper er ifoslashlge OECD (2015a) saeligrlig viktige for innovasjon og innovasjonsspredning Et godt rammeverk for slike selskaper vil kunne bidra til norsk produktivitetsvekst Redusert selshyskapsskatt ble fremhevet av Skatteutvalget (NOU 2014 13) som et av de viktigste tiltakene for et forshybedret rammeverk paring skatteomraringdet


0

100

200

300

400

500

600

0

100

200

300

400

500

600

10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Automatisering

A Sysselsatte personer fordelt etter sannsynligheten for automatisering 2013 1000 personer


0 10 20 30 40 50 60

Loslashnn

Utdanning

Sektor

Naeligring

Kjoslashnn

Hoslashy

Lav

Hoslashy

Lav

Offentlig

Privat

Industri

Tjytende

Kvinner

Menn

Figur 62 Automatisering



Teknologisk utvikling er en av de viktigste drivshykreftene for oslashkt produktivitet De siste tiaringrene har utviklingen innen IKT og automatisering av arbeidsoppgaver endret produksjonen av varer og tjenester og ettersposlashrselsmoslashnstre i betydelig grad En rekke manuelle yrker er blitt mekanishysert og behovet for arbeidskraft er redusert i naeligringer der automatiseringen har funnet sted Dette har foslashrt til oslashkt produktivitet i de yrkene som er blitt automatisert og en overflytting av arbeidsshykraft til andre naeligringer (Graetz og Michaels 2015)

Det er meget usikkert hvordan den teknoloshygiske utviklingen vil endre produksjonsmoslashnstre fremover og hvilke arbeidsoppgaver som erstattes av maskiner En stadig raskere teknologisk utvikshyling vil trolig foslashre til at maskiner i oslashkende grad overtar mer avanserte arbeidsoppgaver ndash saringkalte laquokognitiveraquo rutineoppgaver ndash og ikke bare laquomekashyniskeraquo rutineoppgaver som fram til naring (Brynjolfsshyson og McAfee 2012 2014 Frey og Osborne 2014) Dette kan oslashke behovet for omstillinger og fleksibilitet i arbeidsmarkedet Flere studier har forsoslashkt aring anslaring slike effekter Ekeland mfl (2015) anslaringr at en tredjedel av dagens jobber vil kunne bli borte de neste 20 aringrene som foslashlge av automatishysering selv om slike anslag er svaeligrt usikre Som figur 62A illustrerer har enkelte yrkesgrupper svaeligrt hoslashy sannsynlighet for aring bli automatisert (over 95 pst) og om lag like mange som har

svaeligrt lav sannsynlighet (mindre en 5 pst) De som ifoslashlge undersoslashkelsen har 70 pst eller hoslashyere sannsynlighet for aring bli automatisert tilsvarer om lag 30 pst av samlet sysselsetting

Analysen er basert paring en metode utviklet av Frey og Osborne (2013) De finner at den tilsvashyrende andelen i USA er 10 prosentpoeng lavere enn i Norge Ifoslashlge en finsk studie har finske arbeidstakere om lag samme sannsynlighet for aring bli automatisert som norske (Pajarinen og Rouvishynen 2014) mens svenske arbeidstakere ifoslashlge en annen studie har om lag samme sannsynlighet for aring bli automatisert som amerikanske (SSF 2014)

Slik automatisering vil foslashre til oslashkt produktivishytet men vil ogsaring stille varingrt samfunn overfor utforshydringer saeligrlig naringr det gjelder aring skape jobber for dem som blir automatisert bort Disse utfordrinshygene vil variere mellom ulike deler av arbeidsmarshykedet og vil trolig vaeligre stoslashrst for arbeidstakere med lav kompetanse se figur 62B Eksempler paring yrker som kan vaeligre saeligrlig utsatt er regnskapsfoslashshyrere maskinfoslashrere-operatoslashrer selgere butikkshymedarbeidere og resepsjonister Automatisering av laquokognitiveraquo rutineoppgaver kan bety at ogsaring mange jobber med middels store krav til kompeshytanse vil bli borte Jobber som vil vaeligre minst utsatt for automatisering befinner ifoslashlge Ekelund mfl (2015) seg i offentlig sektor og enkelte tjeshynesteytende naeligringer og omfatter feks laeligrere ingenioslashrer personer med lederoppgaver og flere jobber i helse- og omsorgssektoren

Automatiseringen har endret sammensetninshygen av sysselsettingen i flere land allerede Autor


Polarisering A Prosentvis endring i sysselsetting i USA fordelt

etter kompetansenivaring1 1980-2005 B Endring i sysselsettingsandelen fordelt paring yrkesgrupper2

Prosentpoeng 1993-2010

-02

-01

0

01

02

03

04

-02

-01

00

01

02

03

04

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 -15

-10

-5

0

5

10

15

-15

-10

-5

0

5

10

15

Norge Sverige Danmark Finland

Lavinntektsyrker Middelsinntektsyrker Hoslashyinntektsyrker

Figur 63 Polarisering 1 Kompetanseskalaen er konstruert ved at yrker er rangert etter gjennomsnittlig loslashnnsnivaring i hvert yrke i 1980 2 Sysselsettingen er maringlt ved utfoslashrte timeverk Yrkene er rangert etter gjennomsnittsloslashnnen i hvert land over hele tidsperioden

For fordeling av yrker i grupper se Goos mfl (2014) tabell 1 Kilder Autor og Dorn (2013) og Goos mfl (2014)

mfl (2006) og Autor og Dorn (2013) beskriver hvordan kunnskapsbasert teknologisk fremgang har senket kostnadene ved aring automatisere oppshygaver i USA og hvordan yrker med hoslashy grad av rutineoppgaver saeligrlig i vareproduksjonen har forsvunnet fra det amerikanske arbeidsmarkedet de siste tiaringrene Dette er illustrert i figur 63A hvor det framgaringr at det vaeligrt en nedgang i ettershysposlashrselen etter sysselsatte med middels til lav kompetanse Videre peker disse studiene paring at befolkningens oslashkte ettersposlashrsel etter tjenester har foslashrt til at mange av de som tidligere utfoslashrte rutineoppgaver i vareproduserende naeligringer har funnet arbeid i tjenesteytende naeligringer samtidig som en oslashkende andel av nyutdannede har blitt ansatt i tjenestenaeligringene Siden kvalifikasjonsshykravene i tjenesteytende naeligringer ofte er lavere enn i vareproduserende naeligringer har naeligringsshyendringene foslashrt til en framvekst av lavkompetanshysejobber med lavere loslashnninger I kombinasjon med at kunnskapsbasert teknologisk endring trekker i retning av oslashkt ettersposlashrsel og hoslashyere loslashnninger for arbeidskraft med hoslashy kompetanse har dette foslashrt til en oslashkende polarisering i det ameshyrikanske arbeidsmarkedet med oslashkte loslashnnsforshyskjeller som resultat

Flere europeiske land har opplevd en tilsvashyrende polarisering i arbeidsmarkedet de siste tiaringshyrene (Goos og Manning 2007 Goos mfl 2009

Goos mfl 2011) I Norge har man sett liknende utviklingstrekk men de har saring langt vaeligrt mindre markerte enn i flere andre land se figur 63B Antall jobber i bransjer med hoslashyt utdanningsnivaring som helse undervisning og forretningstjenester har oslashkt kraftig i Norge og den sterke velstandsshyveksten de siste 10ndash15 aringrene har foslashrt til oslashkt ettershysposlashrsel etter arbeidsintensive tjenester hvor krashyvene til kvalifikasjoner ikke er like store som renshygjoslashring transport hotell og restaurant (Doslashlvik mfl 2014)

I tillegg til automatisering foslashrer den teknoloshygiske utviklingen med stor grad av innovasjon og adopsjon til at det utvikles nye tjenester Dette kan gi oslashkt produktivitetsvekst i tjenestesektoren men den sterke konkurransen og den loslashse tilknytshyningen til arbeidsmarkedet for arbeidstakere innen mange tjenestesektorer kan samtidig forshysterke polariseringen i arbeidsmarkedet


Flere trekk ved den nordiske samfunns- og arbeidslivsmodellen har bidratt til hoslashy omstillingsshyog innovasjonsevne og god produktivitetsutvikshyling (Barth og Moene 2014) Det er ulike oppfatshyninger om hva som er de viktigste elementene i


modellen Mange legger vekt paring samarbeid og institusjoner i arbeidsmarkedet som ogsaring bidrar til inntektsutjevning Andre legger vekt paring at lanshydene har satset paring et utdanningssystem som fanshyger opp alle Et hoslashyt utdanningsnivaring bla som foslashlge av at kostnadene ved aring ta utdanning er lave er sentralt for omstilling og produktivitet Et tredje element er universelle og ganske sjeneroslashse velferdsordninger som reduserer usikkerheten for arbeidstakere som blir beroslashrt av omstilling Et fjerde element er demokratiske politiske systemer som med bred deltagelse og representasjon fra hele landet og sosiale grupper har gitt institusjoshyner med bred oppslutning og stor legitimitet Velshyfungerende skattesystem godt utbygd infrastrukshytur og offentlige tjenestetilbud i hele landet har fremmet oslashkonomisk utvikling Det har imidlertid ogsaring vaeligrt kritikk av den nordiske modellen spesishyelt at den skaper utenforskap og avhengighet av velferdsordninger for store grupper med lav komshypetanse og at den gir mangelfulle insentiver til kompetansebygging innovasjon og entreprenoslashrshyskap Her konsentreres diskusjonen om forholshydene i arbeidsmarkedet

Selv om man ofte omtaler modellen som laquonorshydiskraquo eller laquoskandinaviskraquo er det forskjeller melshylom landene naringr det gjelder loslashnnsdannelse velshyferdssystemer mv (Doslashlvik mfl 2014)1 Den norshydiske modellen er heller ikke statisk De struktushyrendringene som er beskrevet over vil paringvirke alle de nordiske landenes samfunns- og arbeidsshylivsmodeller Endringer som foretas i ett land feks innstramming i trygdeordninger eller libeshyralisering av arbeidstidsordninger vil ogsaring paringvirke de andre landenes mulighet for aring videreshyfoslashre egne ordninger

Norsk naeligringsliv har vist stor evne til omstilshyling Loslashnnsdannelsen som er kjennetegnet ved en hoslashy grad av koordinering har gitt en sammenshypresset loslashnnsstruktur Sammen med hoslashye krav til produktivitet og kompetanse til arbeidstakerne har den jevne inntektsfordelingen og et gjennomshysnittlig hoslashyt loslashnnsnivaring i internasjonal sammenshyheng foslashrt til at lite produktive bedrifter har tapt i konkurransen mot nye og eksisterende bedrifter med hoslashyere produktivitet og vekstpotensial (Agell og Lommerud 1991 Wallerstein og Moene 1997) Denne syklusen av oppstart og nedleggelse som har faringtt betegnelsen kreativ destruksjon etter Schumpeter (1942) er en forutsetning for et omsshytillingsdyktig arbeidsmarked og det som driver endringene i ettersposlashrselen etter arbeidskraft

Se NOU 2011 7 (Brochmann-utvalget) for en bred gjenshynomgang av den norske samfunns- og velferdsmodellen

Selv om det er de nye bedriftene som bidrar mest til nettoveksten i sysselsettingen er det de eksisshyterende bedriftene som staringr for de store bruttoshystroslashmmene i arbeidsmarkedet Bruttostroslashmmene er viktige for omfordeling av jobber mellom bedrifter sektorer og regioner

Med sitt ansvar for gjennomfoslashringen av loslashnnsshyoppgjoslashrene i Norge har partene i arbeidsmarkeshydet spilt en viktig rolle i utviklingen av den norske modellen I tillegg skjer mye av reguleringen av arbeidsmarkedet gjennom kollektivt avtaleverk i tillegg til at partene stoslashtter opp om omstillinger i oslashkonomien Norge har vaeligrt preget av en stor grad av tillit mellom sentrale aktoslashrer i oslashkonomien ikke minst mellom myndighetene og partene i arbeidslivet men gjennomgaringende ogsaring mellom de politiske partiene og partene i arbeidslivet Dette har bidratt til god beslutningsdyktighet over tid (Doslashlvik mfl 2014)

Hoslashye krav til produktivitet kan imidlertid ha gjort det vanskelig for enkelte grupper aring faring inn-pass i arbeidsmarkedet Balansen mellom relativt generoslashse velferdsordninger og tilstrekkelige insentiver til aring staring i arbeid er en viktig del av den nordiske modellen Denne balansen kan bli truet av de endringene som beskrives i dette kapitlet

Sammenhengen mellom den nordiske modelshylen og innovasjon er et omdiskutert tema i den internasjonale forskningslitteraturen Acemoglu mfl (2014) mener den nordiske modellen leverer gode resultater fordi det er andre land som leder an i innovasjonen De fremhever at den amerikanshyske modellen gir sterkere insentiver til innovasjon enn de nordiske saeligrlig gjennom stoslashrre loslashnnsforshyskjeller som gjoslashr det mer loslashnnsomt aring yte ekstra innsats Stiglitz (2015) mener derimot at sikkershyhetsnettet i de nordiske landene i form av geneshyrelle velferdsordninger med gjennomgaringende hoslashyt nivaring paring ytelsene har bidratt til innovasjon ved aring redusere risikoen ved aring feile se omtale i kapittel 6 i Produktivitetskommisjonens foslashrste rapport


Den norske samfunnsmodellen har gjort det mulig for en stor andel av befolkningen aring ta videshyregaringende utdanning noe som bidrar til aring forklare det hoslashye produktivitetsnivaringet Det norske utdanshyningssystemet gir rett til videregaringende opplaeligring og varingrt skolesystem bygger paring et enhetsskoleprinshysipp hvor grunnkvalifisering av befolkningen uavshyhengig av sosiooslashkonomisk bakgrunn staringr senshytralt Myndighetene tilbyr ogsaring gunstige laringne- og stipendordninger for personer som tar hoslashyere utdanning og fagskole Samtidig har utdanningsshy

1


Master- eller doktorgrad

0

5

10

15

20

25

30

35

0

5

10

15

20

25

30

35

Chile

Tyrkia

Hellas

New Z

ealan

d

Austra

lia

Canad

aIrl

and

Israe

l

Storb

ritan

nia USA

Frank

rike

Islan

d

Ungar

n

Tyskla

nd

Norge

OECD

Neder

landIta

lia

Spania

Finlan

dEU21

Sverig

e

Danm

ark

Tsjekk

ia

Oslashsterri

ke

Beliga

Estonia

Slovak

ia

Sloven

ia

Sveits

Portu

gal

Luxe

mbo

ug

Polen

Figur 64 Andel av befolkningen (30ndash34 aringr) med Master- eller doktorgrad Prosent

Kilde OECD Education at a Glance 2015

systemet klare svakheter som paringpekt i Produkshytivitetskommisjonens foslashrste rapport Resultatene er ikke spesielt gode i et internasjonalt perspektiv saeligrlig sett opp mot de ressursene som brukes i sektoren og frafallet er stort baringde i videregaringende og hoslashyere opplaeligring Med de strukturendringene vi naring ser i arbeidsmarkedet blir kompetanse enda viktigere Fleksibiliteten i utdanningssystemet vil bli satt paring proslashve og behovet for oppgradering av kompetanse gjennom hele livsloslashpet vil stille nye krav baringde til arbeidstakere og arbeidsgivere framshyover

Tilbud av og ettersposlashrsel etter hoslashyere kompetanse

Overgangen fra en ressursbasert til en mer kunnshyskapsbasert oslashkonomi oslashkende globalisering og tekshynologisk utvikling trekker i retning av at ettersposlashrshyselen etter arbeidskraft med hoslashy kompetanse vil oslashke framover En viktig drivkraft er en voksende kunnskapsintensiv tjenestesektor Baringde utvikling av produkter tjenester og ny teknologi samt adopshysjon av kunnskap som andre har utviklet krever hoslashy kompetanse Kunnskapsbaserte teknologiske endringer skaper ogsaring muligheter for synergieffekshyter naringr bedrifter ansetter flere personer med hoslashy kompetanse Med stadig raskere teknologisk utvikshyling vil dette kunne oslashke ettersposlashrselen etter flere typer hoslashy kompetanse

Med oslashkt ettersposlashrsel etter hoslashy kompetanse blir det noslashdvendig at flere enn i dag tar utdanning av hoslashyere grad Selv om Norge generelt har en hoslashyt utdannet arbeidsstyrke er det relativt faring som

tar de lengste utdanningene Andelen personer med master- eller doktorgradsutdanning i Norge ligger like under gjennomsnittet blant OECD-lanshydene se figur 64 Dette gjelder ogsaring naringr man ser paring hele voksenbefolkningen under ett (25ndash64 aringr)

Det siste tiaringret har det saeligrlig vaeligrt mangel paring ingenioslashrer Dette har i stor grad vaeligrt dekket gjenshynom innvandring (Gjefsen mfl 2014) OECD peker ogsaring paring at Norge har svaeligrt lav andel unge med realfagsutdannelse sammenlignet med andre land (OECD 2014c) Fra NAVs og NHOs arbeidsshymarkedsundersoslashkelser og fra Innovasjonsundershysoslashkelsene meldes det om at mangel paring riktig komshypetanse saeligrlig med bakgrunn i tekniske og mateshymatiske fag hindrer bedriftene i aring ekspandere og innovere

Personer med hoslashyere utdanning er ikke jevnt fordelt i oslashkonomien Framveksten av petroleumsshysektoren de siste tiaringrene inklusiv en stor leveranshydoslashrindustri har skapt jobbmuligheter for mange med hoslashyere utdanning og trukket til seg mye arbeidskraft med hoslashy kompetanse saeligrlig innen tekniske og matematiske fag I offentlig sektor har det vaeligrt vanskelig aring rekruttere denne typen kompetanse bla som foslashlge av det hoslashye loslashnnsnishyvaringet i privat sektor for denne arbeidskraften Falshylet i oljeprisen siden sommeren 2014 og den paringfoslashlshygende aktivitetsnedgangen i petroleumsrelatert industri har imidlertid foslashrt til at flere med naturvishytenskapelig og teknisk bakgrunn har garingtt fra petroleumsrelaterte naeligringer til andre deler av naeligringslivet og til offentlig sektor Dette kan avhjelpe kompetansemangelen paring kort sikt mens


Loslashnnspremie hoslashyere utdanning

0

50

100

150

200

250

300

350

0

50

100

150

200

250

300

350

Sverig

e

Norge

Danm

ark

Austra

lia

Estonia

New Z

ealan

d

Belgia

Canad

aIta

lia

Soslashr-Kor

ea

Finlan

d

Hellas

Storb

ritan

nia

Spania

Japa

n

Oslashsterik

e

Frank

rike

Sveits

Neder

land

EU21 g

jsnit

t

Luxe

mbu

rg

OECD gjs

nitt

Israe

l

Portu

gal

Poland

Slovak

ia

Sloven

ia

Tsjek

kiaUSAIrl

and

Tyrk

ia

Mex

ico

Ungar

nChil

e

Bachelor eller tilsvarende Master doktorgrad eller tilsvarende Hoslashyere utdanning

Figur 65 Loslashnnspremie fra hoslashyere utdanning i OECD-land i 2013

Kilde OECD Education at a Glance (2015)

det paring lengre sikt blir noslashdvendig med flere persoshyner med lang hoslashyere utdanning Offentlig sektor har ogsaring mangel paring arbeidskraft med kort hoslashyere utdanning bla laeligrere og helsefagsutdannede mens sektoren har tiltrukket seg flere med hoslashyshyere utdanning innen oslashkonomi og administrasjon samfunnsfag og humanistiske fag

En lang periode med hoslashy vekst i oslashkonomien kan vaeligre en medvirkende aringrsak til at mange ikke fullfoslashrer utdanningsloslashpet og at ikke flere velger aring ta hoslashyere grader Naringr oslashkonomien garingr godt er ettersposlashrselen etter arbeidskraft i naeligringslivet og i offentlig sektor generelt hoslashy og arbeidsmarkeshydet absorberer mye av de tilgjengelige arbeidsshykraftressursene I slike perioder vil insentivene til aring ta lange utdanninger lett svekkes

En annen forklaring paring at insentivene til aring ta lang hoslashy utdanning er relativt sett lavere i Norge kan vaeligre den sammenpressede loslashnnsstrukturen Den ekstra loslashnnen hoslashyere utdanning gir gjennom livsloslashpet i gjennomsnitt er blant de laveste i OECD se figur 65

Utdanningspolitikken spiller en viktig rolle for oppbyggingen av kompetanse i befolkningen og utdanningssystemet er myndighetenes viktigste virkemiddel for aring paringvirke kunnskapskapitalen2

Dynamikken i utdanningsmarkedet skal soslashrge for at det blir utdannet tilstrekkelig med kandidater som har den kompetansen som ettersposlashrres i arbeidsmarkedet Paring tilbudssiden er det imidlershytid grunn til aring stille sposlashrsmaringl ved om insentivene

til aring levere gode kandidater baringde til forskning og naeligringsliv er sterke nok se kapittel 5 Andelen som rapporterer at de har for hoslashy eller for lav kompetanse har ikke oslashkt blant hoslashyt utdannede i arbeidsmarkedet de siste aringrene Dette skyldes bla at studentenes valg har endret seg i traringd med arbeidsmarkedets behov men ogsaring at et generelt godt arbeidsmarked over tid har bidratt til at de aller fleste har faringtt seg jobb Likevel som beskreshyvet over tyder undersoslashkelser paring at det er kompeshytansemangel paring flere omraringder OECD peker ogsaring paring at det er et potensial for produktivitetsgevinster som kan realiseres dersom vi kan faring til et bedre samsvar mellom bedriftenes behov for kompeshytanse og arbeidstakernes kompetanse se figur 66 Dersom naeligringsutvikling og teknologiutvikshyling bidrar til stoslashrre og raskere skifter i bedrifteshynes og det offentliges behov for kompetanse vil kravene til fleksibilitet i utdanningssystemet ogsaring oslashke

I den foslashrste rapporten pekte Produktivitetsshykommisjonen paring at den resultatbaserte finansiershyingen i universitets- og hoslashyskolesektoren som ble introdusert med kvalitetsreformen har hatt uhelshy

2 I Produktivitetskommisjonens foslashrste rapport var utdanshyningssektoren et viktig tema se NOU 2015 1 kapittel 17 Foruten en beskrivelse av utdannings- og kompetansenishyvaringet i Norge styringssystemer og maringling av produktivitet i utdanningssektoren kom kommisjonen med flere vurdeshyringer av tiltak i grunnskolen videregaringende opplaeligring og hoslashyere utdanning


0

2

4

6

8

10

12

0

5

10

15

20

25

30

35

40

Polen

Canad

a

Belgia

Sverig

eUSA

Frank

rike

Neder

land

Danm

ark

Japa

n

Finlan

d

Estlan

d

Soslashr-Kor

ea

Storb

ritan

nia

Norge

Slovak

ia

Austra

lia

Tyskla

nd

Oslashsterri

keIrl

and

Tsjekk

ia

Spania

Italia

Andel av arbeidskraften med enten for hoslashyt eller for lavt anslaringtt kompetansenivaring (VA)

Anslaringtt produktivitetstgevinst av en bedre kobling av arbeidskraftens kompetanse (HA)

Produktivitetsgevinst av bedre fordeling av arbeidskraftressursene

Figur 66 Andel av arbeidsstyrken med enten for hoslashyt eller for lavt anslaringtt kompetansenivaring (hoslashyre akse) og mulig produktivitetsgevinst av en bedre fordeling av arbeidskraftressursene (venstre akse) 2012 Prosent

Kilde OECD

dige konsekvenser for dimensjoneringen av undervisningstilbudet i hoslashyere utdanning Det har blitt opprettet for mange tilbud og plasser innenfor billige fag som lavere grads studier innenfor samfunnsvitenskap og oslashkonomisk-admishynistrative fag paring bekostning av realfagene Dette er ikke i samsvar med arbeidslivets behov framshyover og kan ha en negativ effekt paring produktiviteshyten i oslashkonomien En ekspertgruppe ledet av Haeliggeland (2015) foreslo aring utvikle profil- og kvalishytetsavtaler mellom myndighetene og utdanshyningsinstitusjonene som skal inneholde mer samshyarbeid med samfunns- og naeligringsliv for aring avdekke hva som er arbeidslivets behov for komshypetanse

Ekspertgruppen pekte ogsaring paring at utviklingen i Europa det siste tiaringret har garingtt i retning av at insentivbasert finansiering i stoslashrre grad enn tidlishygere brukes som styringsinstrument for aring naring fastshysatte maringl for hoslashyere utdanning og forskning I Danmark har dimensjoneringen av utdanningstilshybudet blitt mer sentralisert de senere aringrene bla for aring redusere rekrutteringen til utdanninger hvor arbeidsledigheten er hoslashy (Damvad 2014) Konshykrete prioriteringer fra myndighetene til institushysjonene har oslashkt med krav om hvor kutt skal foreshytas Et slikt system der myndighetene i stoslashrre grad styrer utdanningsinstitusjonene kan imidlershy

tid ogsaring vaeligre problematisk Et tettere samarbeid mellom utdanningsinstitusjonene og naeligringslivet om kompetansebehov er trolig en bedre loslashsning

Den lave gjennomfoslashringen i hoslashyere utdanning innebaeligrer sloslashsing med ressurser Produktivitetsshykommisjonen pekte i den foslashrste rapporten paring flere tiltak for aring boslashte paring problemene Studentene boslashr ha sterkere oslashkonomiske insentiver til aring ta en grad Forskning tyder paring at mer maringlrettede virkemidler som saeligrskilte stipendordninger har en god effekt (Gunnes mfl 2013) Haeliggeland-gruppen anbefalte at myndighetene etablerer stipend for aring fullfoslashre hele bachelor- master- og doktorgrader En annen mulighet er aring ettergi deler av studielaringn ved endt utdanning Som eneste land i Skandinavia har Norge innfoslashrt en delvis ettergivelse ved fullfoslashring av enkelte utdanninger paring hoslashyere grads nivaring hvor droslashyt 300 studenter fikk avskrevet 50 000 kroner ved fullfoslashring av enkelte laeligrerutdanninger i 2014 (Damvad 2014)

For aring styrke gjennomfoslashringen i hoslashyere utdanshyning og rekrutteringen til spesifikke studieproshygram kan myndigheter og utdanningsinstitusjoshynene ogsaring gi bedre informasjon om arbeidsmarshykedsutsiktene ved ulike utdanningsvalg Det gjelshyder baringde bedre veiledning overfor kommende stushydenter og oslashkt kvalitet paring informasjonsarbeidet se omtale i Produktivitetskommisjonens foslashrste rapshy


port Det gjelder baringde generell veiledning og mer fagspesifikk informasjon I Norge har informashysjonsarbeidet hittil vaeligrt noksaring fragmentert og mest rettet mot karriereveiledning i ulike former (Damvad 2014) Framover kan det bli et stoslashrre behov for nasjonale informasjonsopplegg med saeligrlige satsinger mot spesifikke fagomraringder og lange utdanningsloslashp

Oslashkt ettersposlashrsel etter hoslashy og relevant kompeshytanse kan ogsaring paringvirke loslashnningene i arbeidsmarshykedet Et underskudd av personer med hoslashy komshypetanse kan presse opp loslashnningene i en eller flere naeligringer og sektorer Dette vil gi stoslashrre avkastshyning av hoslashyere utdanning som kan stimulere flere til aring velge lenger studieloslashp og bidra til at gjennomshyfoslashringsgraden oslashker Stoslashrre regionale eller naeligringsshyvise loslashnnsforskjeller vil ogsaring kunne foslashre til at hoslashy kompetanse raskere finner fram til omraringder der den er mest etterspurt

Framover blir det ogsaring viktig at innvandrere med hoslashy kompetanse faringr mulighet til aring benytte seg av denne og blir raskt integrert i arbeidsmarshykedet I en del yrker er det noslashdvendig med autorishysasjon og godkjenning av utdanning For innvanshydrere fra EOslashS-omraringdet gjelder EU sitt felles lovshyverk og direktiver som gjoslashr det forholdsvis enkelt aring faring godkjent sine utdanninger For innvandrere utenfor EOslashS-omraringdet er det imidlertid vesentlig vanskeligere aring faring autorisasjon se omtale om dette i kapittel 634

Tilbud og ettersposlashrsel etter lav- og mellomkompetanse

Den norske modellen med relativt smaring loslashnnsforshyskjeller i et internasjonalt perspektiv har foslashrt til at lavtloslashnnede i Norge gjennomgaringende tjener mer enn sammenlignbare grupper i de fleste andre land Det innebaeligrer at kravene til kompetanse og kvalifikasjoner ogsaring er hoslashye Disse kravene kan foslashre til at det for mange loslashnnstakere med lav komshypetanse er vanskelig aring faring innpass og oppnaring et pershymanent fotfeste i arbeidsmarkedet

Flere av de endringene arbeidsmarkedet staringr foran vil kunne oslashke utfordringene for gruppen med lav og middels kompetanse framover Siden sommeren 2015 har Norge opplevd en kraftig tilshystroslashmming av flyktninger og asylsoslashkere Mange av innvandrerne har ikke den kompetansen som ettersposlashrres i det norske arbeidsmarkedet og andre har problemer med aring dokumentere sine kvashylifikasjoner Saeligrlig spraringkproblemer men ogsaring kulshyturforskjeller og diskriminering kan gjoslashre det vanshyskelig aring faring innpass i arbeidsmarkedet Ogsaring blant ungdom har mange problemer med aring komme inn i arbeidsmarkedet Dette gjelder saeligrlig ungdom

uten fullfoslashrt utdanning Selv om de fleste ungdomshymer starter paring en videregaringende skole er frafallet stort spesielt i yrkesfaglige utdanninger Hvis flere blir staringende utenfor arbeidsmarkedet over lang tid risikerer man et langt og varig utenforshyskap Det er uheldig for den enkelte fordi arbeid er en viktig del av deltakelsen i et samfunn Samtidig vil det legge stoslashrre press paring trygdeordningene og baeligrekraften i velferdsstaten

Fra ettersposlashrselssiden i arbeidsmarkedet kan automatisering av arbeidsoppgaver foslashre til at flere oppgaver som i dag utfoslashres av personer med lav og middels kompetanse blir erstattet av maskiner (Ekeland mfl 2015) I mange jobber og for mange yrker er antallet sysselsatte allerede sterkt redusert feks bankfunksjonaeligrer sekretaeligrer og billettkonduktoslashrer Teknologiutviklingen kan gi nye boslashlger av yrker som blir automatisert bort Oljesektoren og fiskerinaeligringen har til naring tatt inn en del ungdommer med lite utdanning En nedshybygging av oljesektoren vil bety redusert tilgang paring denne typen jobber

Framover blir det derfor viktig at arbeidsmarshykedstilknytningen til de med lav kompetanse styrshykes Et steg i denne retningen vil vaeligre aring oslashke den generelle kompetansen Med mer utdanning kan flere konkurrere om jobber med hoslashyere kvalifikashysjonskrav For unge blir det viktig at flere fullfoslashrer videregaringende skole se omtale nedenfor For innshyvandrere maring integreringen baringde i arbeidsmarkeshydet og samfunnet for oslashvrig bli bedre se kapittel 643 Som en del av kompetansehevingen maring det vurderes om utdanningssektoren boslashr ta en stoslashrre rolle eller om dette skal vaeligre en del av arbeidsshymarkedstiltakene som tilbys av NAV For de med kompetanse i mellomsjiktet hvor jobbene blir automatisert vil alternativet til aring oslashke kompetanshysen vaeligre aring soslashke etter jobber der kvalifikasjonskrashyvene er lavere Dette kan skape stoslashrre konkurshyranse om lavkompetansejobber som trolig vil foslashre til det blir enda vanskeligere for de med lavest kompetanse aring komme inn i arbeidsmarkedet Ettersom mellomgruppen bestaringr av personer som allerede i stor grad er integrert i arbeidsmarkeshydet blir det viktig aring sikre god tilgang til videreutshydanning og omskolering For en del grupper med utpreget jobbspesifikk kompetanse ogeller hoslashy alder kan det vaeligre saeligrlig krevende aring miste jobshyben

Naeligringsomstillinger kan imidlertid ogsaring vaeligre gunstige for ettersposlashrselen etter arbeidskraft uten hoslashyere utdanning De siste 10ndash15 aringrene har det saeligrlig vaeligrt en oslashkning i ettersposlashrselen etter arbeidsintensive tjenester hvor kravene til forshymelle kvalifikasjoner ikke er saring hoslashye som rengjoslashshy


ring transport hotell og restaurant (Doslashlvik mfl 2014) Det er grunn til aring forvente at ettersposlashrselen etter denne typen tjenester vil fortsette aring vokse med oslashkende velstand i befolkningen Samtidig vil den demografiske utviklingen hvor andelen eldre blir stoslashrre oslashke ettersposlashrselen etter arbeidskraft i helse- og omsorgssektoren Her er det flere yrker med relativt lave formelle kvalifikasjonskrav

Det er likevel usikkert om det oslashkte behovet for arbeidskraft med lavere krav til formelle kvalifikashysjoner vil vaeligre tilstrekkelig til aring absorbere den voksende tilgangen av arbeidskraft med lav komshypetanse Hvis det blir svaeligrt mange som ikke har eller klarer aring oppnaring en produktivitet som forsvarer de laveste loslashnningene i arbeidsmarkedet vil det dels utfordre baeligrekraften i velferdsmodellen og dels presse loslashnningene nedover Et lavloslashnnsreshygime har baringde positive og negative konsekvenser Paring den ene siden kan mer fleksible loslashnninger oslashke jobbmulighetene for de som er villige til aring jobbe til en lav loslashnn Fram til naring har dette i stor grad omfatshytet arbeidsinnvandrere fra de nye EU-landene ettersom loslashnnsnivaringet i Norge er vesentlig hoslashyere enn loslashnningene i deres hjemland Studier viser at i bransjer med hoslashy arbeidsinnvandring er det gjenshynomsnittlige loslashnnsnivaringet lavere enn i bransjer med liten innvandring (Bjoslashrnstad 2015) Lavere loslashnninger innebaeligrer ogsaring lavere loslashnnskostnader for bedriftene Det kan gjoslashre bedriftene mer konshykurransedyktige i et stadig mer globalisert og konkurranseutsatt naeligringsliv

Paring den andre siden vil lavere loslashnninger for enkelte grupper foslashre til stoslashrre loslashnnsspredning og stoslashrre forskjeller i befolkningen Risikoen oslashker for at vi faringr en gruppe i arbeidslivet med uanstendige loslashnns- og arbeidsvilkaringr Lave loslashnninger vil ogsaring foslashre til at det blir mindre loslashnnsomt aring arbeide samshymenliknet med aring motta en trygdeytelse I den sammenheng kan det vaeligre noslashdvendig aring vurdere om velferdsordningene maring tilpasses endringene i arbeidsmarkedet Noe av presset nedover kan imidlertid bli dempet avhengig av virkemiddelapshyparatet for aring faring nyankomne flyktninger integrert i arbeidsmarkedet se kapittel 643

Ungdom og kompetanse

Norge har hoslashyt frafall fra videregaringende skole Nesten eacuten av fire i aldersgruppen 25ndash64 aringr har ikke fullfoslashrt videregaringende opplaeligring og frafallet er saeligrlig hoslashyt i yrkesfaglige utdanninger Internashysjonale maringlinger av skoleelevers kompetanse (PISA TIMSS PIRLS) viser ogsaring at norske elever kommer relativt daringrlig ut saeligrlig sett opp mot hvor mye ressurser som brukes i sektoren Fershy

dighetsnivaringet blant yngre generasjoner er lavere enn gjennomsnittet i OECD Dette gjelder saeligrlig blant ungdom som tar fagutdanning PISA-undershysoslashkelsen viser at mer enn 20 pst av elevene i aldeshyren 16ndash29 aringr i yrkesfaglig opplaeligring faringr lavest skaringr paring lese- og skriveferdigheter I tillegg er det mindre forskjeller i lese- og skriveferdigheter melshylom yngre og eldre (55ndash65 aringr) generasjoner i Norge enn det er i mange OECD-land se figur 67 Mens ferdighetsnivaringet i den eldre generasjonen ligger over gjennomsnittet i OECD ligger det under for den yngre generasjonen Det kan tyde paring at vi i Norge har vaeligrt ikke har vaeligrt gode nok til aring sikre et hoslashyt ferdighetsnivaring blant skoleungshydom over tid For aring oslashke ferdighetsnivaringet og komshypetansen til unge blir det saeligrlig viktig at flere fullshyfoslashrer videregaringende skole og integreres bedre og tidligere i arbeidslivet

Fra ettersposlashrselssiden i arbeidsmarkedet vil trolig yrkesfaglig utdanning og bakgrunn ogsaring vaeligre hoslashyt etterspurt i naeligringslivet framover NHOs kompetansebarometer i 2015 viser at bedriftene i aringrene framover saeligrlig vil ettersposlashrre arbeidere med haringndverksfag ingenioslashrfag og tekshyniske fag og at behovet for ansatte med yrkesfagshylig utdanning og fagskoleutdanninger blir stort (Solberg mfl 2015) I Norge er imidlertid andelen unge som tar yrkesfagutdanning lavt sammenligshynet med andre land og lavere enn gjennomsnittet i OECD Andelen med realfagsutdanning blant unge sysselsatte er ogsaring svaeligrt lav i Norge se figur 68

Framveksten av petroleumssektoren de siste 40ndash50 aringrene kan vaeligre en medvirkende aringrsak til at faring tar yrkesfaglig utdanning og at frafallet fra videshyregaringende skole er hoslashyt Flere studier i den intershynasjonale litteraturen peker paring at naturressursshyboomer har gitt svakere insentiver til aring investere i humankapital (Black mfl 2005 Emery mfl 2012 Morissette mfl 2015 Weber 2014 Micheals 2011) Black mfl (2005) har undersoslashkt virkninger av oppgangen som fant sted i kullindustrien i USA i kjoslashlvannet av den globale oljekrisen paring starten av 1970-tallet Forfatterne finner en reduksjon i avkastning paring utdanning som foslashlge av at boomen oslashkte loslashnnsnivaringet for personer med lav kompeshytanse sammenliknet med andre grupper Dette paringvirket saeligrlig utdanningsvalgene til yngre geneshyrasjoner hvor faeligrre begynte paring high school i omraringder med kulldrift Cascio og Narayan (2015) finner at den sterke veksten i oljeproduksjonen i USA etter aringrtusenskiftet har oslashkt frafallet fra high school blant tenaringringer og saeligrlig menn Analyser viser at en oslashkning i den mannlige sysselsettingen i olje- og gassektoren paring 01 prosentpoeng har oslashkt


Leseferdigheter blant eldre og yngre generasjoner

Storbritannia

Gjennom

snittl

Gjennom

snittlUSA

ig 55ndash65 aringr

ig 16ndash24 aringr

Sverige

Finland

Tyskland

Danmark

16ndash24 aringr

Norge 55ndash65 aringr

245 250 255 260 265 270 275 280 285 290 295 300

Figur 67 Leseferdigheter blant eldre (55ndash65 aringr) og yngre (16ndash24 aringr) generasjoner 2012

Kilde OECD Skills Outlook 2013

frafallet av mannlige tenaringringer med 03ndash035 proshysentpoeng mellom 2000 og 2013 Analysene viser ogsaring at relative loslashnninger oslashkte mer for menn som avbroslasht utdanningene enn for kvinnelige drop-outs og menn med hoslashyere utdanning Forklaringen er ifoslashlge forfatterne at oljeboomen og metoden for oljeutvinning saringkalt laquofrackingraquo representerer en lavkompetanserettet teknologisk endring

Vi har ikke tilsvarende analyser av utviklingen av petroleumsnaeligringen i Norge En empirisk masteroppgave har imidlertid studert den regioshynale etableringen av olje- og gassvirksomhet i Kristiansund i starten av 90-aringrene (Stroslashm 2014) Hovedresultatet fra analysen er at frafallet fra videshyregaringende skole i regionen oslashkte etter etableringen av petroleumsvirksomheten i Kristiansund i star-

ten av 1990-aringrene sammenlignet med andre regishyoner i Norge

Enkelte studier peker imidlertid paring at ungdom som blir overfloslashdige naringr naturressursboomer er over da tilegner seg mer utdanning (Carrington 1996 Coe and Emery 2004 Emery mfl 2012) Emery mfl (2012) har undersoslashkt de langsiktige effektene av oljeboomen i Canada paring 1970-tallet Forfatterne finner at menn som droppet ut av skoshylen under framveksten av oljesektoren vendte tilshybake til skolen paring et senere tidspunkt Oljebooshymen foslashrte saringledes ikke til en permanent reduksjon i utdanningsnivaringet men heller en forskyvning av investeringene i utdanning Det er for tidlig aring si om nedbyggingen av petroleumssektoren i Norge vil ha tilsvarende effekter som i USA og Canada



0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

Brasil

Neder

land

USAChil

e

Polen

Norge

Tyrkia

Austra

lia

Luxe

mbu

rg

Islan

d

Ungar

nIsr

aelIta

lia

Danm

ark

Slovak

ia

New Z

ealan

d

Canad

a

Belgia

OECDIrl

and

Tsjekk

ia

Storb

ritan

nia

Sloven

ia

Russla

nd

Japa

nChil

e

Spania

Portu

gal

Oslashsterik

e

Mex

ico

Estlan

d

Hellas

Frank

rike

Finlan

d

Sverig

e

Tyskla

nd

Soslashr-Kor

ea

2012

2002


Kilde OECD

I sin foslashrste rapport pekte kommisjonen paring at problemene som foslashrer til frafall i videregaringende skole og rekrutteringssvikt til fagutdanning starshyter allerede i grunnskolen Kommisjonen framheshyvet behovet for reformer som hever kvaliteten i grunnskolen bedre styring av skolene og et bedre fungerende arbeidsmarked for laeligrere Samshytidig ser det ut til at mange unge som moslashter utforshydringer i utdanningssystemet trenger mer indivishyduell oppfoslashlging og et bredere spekter av virkeshymidler for aring komme gjennom en utdanning eller ut i jobb

For aring redusere frafallet fra yrkesfaglig utdanshyning og oslashke rekrutteringen til yrkesfagene maring fagshyutdanningen styrkes paring flere maringter Nyen og Toslashnshyder (2014) legger vekt paring samarbeidet mellom utdanningsmyndighetene arbeidsgiverorganisashysjonene og fagbevegelsen Et bedre og tettere samarbeid kan bidra til at fagutdanningene blir relevante for arbeidslivets kompetansebehov og til at bedriftene faringr bedre insentiver til aring ansette kvalifiserte fagarbeidere framfor innleid utenshylandsk arbeidskraft Dersom ikke fagopplaeligringen kan sikre tilstrekkelig og riktig opplaeligring og kompetansebygging kan det foslashre til at bedrifter velger andre rekrutteringsstrategier Dagens sysshytem ser ikke ut til aring gi tilstrekkelig med laeligrlingshyplasser og det boslashr gjoslashres mer loslashnnsomt for bedrifshytene aring delta i fagopplaeligringen

For aring oslashke gjennomfoslashringsgraden er det viktig at utdanningen tilpasses de unges forutsetninger og ambisjoner Ved aring etablere flere veier gjennom

fagopplaeligringen kan man styrke mulighetene for at personer med ulike forutsetninger og ambisjoshyner lykkes i aring fullfoslashre utdanningen I tillegg boslashr man oslashke mulighetene for aring kombinere fagutdanshyningen med hoslashyere utdanning slik at de som velshyger yrkesfag ikke laringses fast i yrket gjennom hele arbeidslivet men har muligheter til aring ha jobber med hoslashyere formelle kompetansekrav senere i yrkeskarrieren

En saeligrlig utfordring for yrkesfaglig fagopplaeligshyring med laeligrlingplasser er den hoslashye arbeidsinnshyvandringen Den oslashkte arbeidsinnvandringen fra Oslashst- og Sentral-Europa har foslashrt til at bedrifter har faringtt svekket sine insentiver til aring ansette laeligrlinger naringr de kan benytte seg av rimelig arbeidskraft fra utlandet Med stoslashrre konkurranse om jobbene og svak loslashnnsutvikling velger norsk ungdom seg bort fra yrker og fagomraringder som er forbundet med hoslashy innvandring Roslashed og Schoslashne (2012) finner at den hoslashye innvandringen har foslashrt til lavere innenshylandsk rekruttering til byggenaeligringene Resultashytene tyder paring at dette i stor grad har sammenheng med at norske skoleelever velger seg bort fra fagshyomraringdene med hoslashy innvandring

I de nordiske landene er fagopplaeligringen orgashynisert paring forskjellige maringter I Sverige og Finland skjer det meste av denne opplaeligringen paring skolen med stor vekt paring akademisk orientert kunnskap Forankringen i arbeidslivet er begrenset til enkelte praksisperioder Danmark har et opplaeligshyringssystem som ligner mer paring det norske systemet der arbeidsgivere og fagbevegelsen


spiller en aktiv rolle i styringen av fagopplaeligrinshygen Opplaeligringen skjer dels i skole dels i bedrift De senere aringr har Sverige gjort flere forsoslashk paring aring utvikle en bedre laeligrlingordning I 2011 ble systemet reformert bla med oslashkt vekt paring opplaeligshyring paring arbeidsplassen Paring den andre siden ble det opprettholdt relativt strenge krav til akademisk kunnskap noe som ifoslashlge det svenske finanspolishytiske raringdet kan ha bidratt til aring stenge ute ungdom med interesse for yrkesfagene Calmfors (2014) hevder at de yrkesfaglige reformene ikke har bidratt til aring oppfylle ambisjonen om aring skape en hoslashyere kvalifisert arbeidskraft men peker ogsaring paring at det kan ta noe tid foslashr man ser resultater av reformer i utdanningssektoren

I Europa blir saeligrlig Tyskland og Sveits ofte trukket fram som land med gode laeligrlingordninshyger I fagutdanningene i disse landene veksles det mellom opplaeligring i skole og paring arbeidsplassen gjennom hele utdanningsloslashpet hvor elevene vanshyligvis tilbringer eacuten til to dager i uken paring yrkesshyskole og tre til fire dager hos en bedrift Utdanninshygen tar mellom to og fire aringr avhengig av fag3

Mens rundt 30 pst av norske ungdommer er laeligrshylinger er andelen saring hoslashy som 60 pst i Tyskland og rundt 13 pst av disse fortsetter med en form for videreutdanning

En fordel ved denne laquovekslingsmodellenraquo er at elevene tidlig faringr innblikk og oslashvelse i de arbeidsshyoppgavene som kjennetegner de ulike fagene og yrkene se Meld St 20 (2012ndash2013) Det kan gi bedre motivasjon saeligrlig for skoletroslashtte elever ved at man aringpner for en tidligere fordypning i et yrkesfag for de elevene som er motivert for dette For baringde skoler og virksomheter vil en vekslingsshymodell ogsaring kunne bidra til aring etablere og videreutshyvikle sterkere og mer systematisk samarbeid Troshylig vil det over tid ogsaring bidra til at skoleundervisshyningen blir mer relevant I Tyskland maring imidlertid skoleelever velge utdanningsvei dvs om de vil forfoslashlge en yrkesrettet eller akademisk rettet utdanning allerede i 10ndash12-aringrs alderen Det inneshybaeligrer at andre maring ta valgene for barna som kan foslashre til yrker i stoslashrre grad garingr i arv og paring den maringten bidra til lav sosial mobilitet Men samtidig blir den tyske fagutdanningen sett paring som relativt fleksibel med flere karrieremuligheter for elevshyene Det er mulig for faglaeligrte aring ta hoslashyere utdanshyning etter endt fagutdanning og det tilbys fag paring yrkesskolen som gjoslashr at faglaeligrte i stand til aring avan-

I Norge ble 2+2 modellen viderefoslashrt som hovedmodell for fag- og yrkesopplaeligring i Kunnskapsloslashftet 2015 Den inneshybaeligrer at elevene foslashrst har to aringr med opplaeligring paring skolen og saring to aringr i praksis som laeligrlinger i en bedrift

sere innad i bedriftene og faring jobber med hoslashyere kompetansekrav feks ledelsesstillinger

Et land som kommer daringrlig ut i de internasjoshynale undersoslashkelsene av befolkningens kompeshytanse er Storbritannia se figur 620 Som et ledd i aring oslashke ferdighetsnivaringet og kompetansen til ungshydom har den britiske regjeringen satt som maringl aring skape 3 millioner nye laeligrlingplasser fra 2015 til 2020 Dette skal finansieres ved en egen arbeidsshygiveravgift paring 05 pst av loslashnnssummen En slik avgift eksisterer i flere vestlige land blant andre Nederland Danmark og Soslashr-Korea

Et annet tiltak som benyttes i bla Storbritanshynia for aring faring flere laeligrlinger er at bedrifter som innshygaringr i anbudskonkurranser paring store offentlige konshytrakter blir vurdert etter hvor omfattende opplaeligshyring de har sammenliknet med beste praksis paring dette omraringdet Dette kan oslashke tilfanget av laeligrlingeshyplasser men kan ogsaring ha noen uheldige sider mht effektiviteten i anskaffelsene se kapittel 76


En hoslashy grad av koordinering i loslashnnsdannelsen har ifoslashlge flere analyser bidratt til at Norge over tid har hatt hoslashy produktivitet hoslashy sysselsetting lav arbeidsledighet og smaring inntektsforskjeller (OECD 2006 Calmfors mfl 2001 OECD 2012 Barth mfl 2014) En viktig forutsetning for denne koordishynerte loslashnnsdannelsen har vaeligrt at det norske arbeidsmarkedet har vaeligrt preget av en hoslashy orgashynisasjonsgrad baringde paring arbeidsgiversiden og paring arbeidstakersiden og at reguleringen av arbeidslishyvet i stor grad er basert paring tariffavtaler De siste 20 aringrene har organisasjonsgraden paring arbeidstakersishyden falt i de fleste land men noe mindre i Norge enn feks i Sverige og Danmark se figur 69 Denne utviklingen skyldes i stor grad endringer i naeligringsstruktur med nedgang i industrisysselsetshytingen der organisasjonsgraden er hoslashy og sterk vekst i tjenesteytende naeligringer hvor bedriftene ofte er smaring og organisasjonsgraden tradisjonelt er lavere (Nergaard mfl 2014) Hvis tjenestenaeligrinshygene fortsetter aring vokse slik det kan forventes kan det isolert sett bidra til aring svekke organisasjonsgrashyden ytterligere Nergaard mfl (2014) peker ogsaring paring at den store arbeidsinnvandringen etter aringrtushysenskiftet har bidratt til aring svekke organisasjonsshygraden i fagforeningene men ikke i like stort omfang Det er ventet at arbeidsinnvandringen vil holde seg paring et hoslashyt nivaring ogsaring i aringrene framover i tillegg til at tilstroslashmningen av flyktninger og asylshysoslashkere har oslashkt kraftig etter sommeren 2015

Med stadig flere arbeidstakere med lav proshyduktivitet og som er villige til aring jobbe for lav loslashnn

3


Organisasjonsgrad

0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100

Tyrkia

Frank

rike

Soslashr-kor

ea

USAChil

e

Mex

ico

Polen

Spania

Ungar

n

Slovak

ia

Tsjekk

iaChil

e

Austra

lia

Japa

n

Tyskla

nd

Portu

gal

Neder

land

New Z

ealan

d

Hellas

Tyskla

nd

Canad

a

Austra

lia

OECDIrl

and

Italia

Luxe

mbu

rg

Belgia

Norge

Sverig

e

Danm

ark

Finlan

d

Islan

d

2013

1990

Figur 69 Organisasjonsgraden i en gruppe europeiske land 2013 og 1990 Prosent

Kilde OECD

vil den samlede produktivitetsveksten bli presset nedover Samtidig kan svakere koordinering i loslashnnsdannelsen i seg selv ogsaring gi lavere produktishyvitet selv om effektene her ikke er entydige Den norske loslashnnsmodellen med en sammenpresset loslashnnsstruktur har bidratt til hoslashy produktivitet men den har ogsaring foslashrt til rigiditeter bla mht mulighetene til aring beloslashnne hoslashy innsats som kan bidra til aring svekke produktiviteten4 Mindre koordishynering og sentralisering i loslashnnsdannelsen vil gjoslashre at loslashnnsforskjellene mellom ulike sektorer oslashker og kan foslashre til at den hoslashyproduktive arbeidskrafshyten i stoslashrre grad flytter dit produktiviteten og loslashnshyningene er hoslashyest Hoslashy koordinering paring makroshynivaring reduserer rommet for differensiering paring lokalt nivaring Dette skyldes i stor grad at loslashnnsevnen til bedrifter og offentlige virksomheter er tatt ut foslashr de lokale loslashnnsforhandlingene starter I offentshylig sektor er dette skillet tydelig mellom Akademishykerne som oslashnsker mer til lokale forhandlinger og feks YS som oslashnsker stoslashrst mulig grad av koordishynerte oppgjoslashr

Stoslashrre fleksibilitet i relative loslashnninger kan ogsaring bidra til aring gjoslashre oslashkonomien mer robust mot sjokk og andre kortsiktige svingninger (Vihriaumllauml 2014) Det kan isolert sett bidra til hoslashyere produkshytivitetsvekst Samtidig trekker analyser av bla OECD i retning av at koordinerte loslashnnsforhand-

Mindre grad av koordinering og sentralisering i loslashnnsdanshynelsen vil paringvirke oslashkonomien paring flere maringter ut over proshyduktiviteten Se bla NOU 2013 13 (Holden-III utvalget) og Bjoslashrnstad og Nymoen (2015) herunder referanser for en omfattende gjennomgang

linger kan bidra til en lavere strukturell ledighet (OECD 2012) Bjoslashrnstad og Nymoen (2015) hevshyder at en mer desentralisert og mindre koordinert loslashnnsdannelse vil kunne bringe den generelle loslashnnsveksten opp inntil arbeidsledigheten naringr et langt hoslashyere nivaring enn i dag Arbeidsledigheten vil trolig svinge mer for aring stabilisere loslashnnsveksten Disse forholdene vil svekke konkurranseevnen til norske bedrifter som igjen vil svekke veksten og sysselsettingsevnen i oslashkonomien ifoslashlge forskerne Mindre koordinering kan ogsaring tenkes aring faring ringshyvirkninger for trepartssamarbeidet utover loslashnnsshydannelsen og paring flere politikkomraringder Det kan bli vanskeligere for myndighetene aring gjennomfoslashre noslashdvendige reformer i oslashkonomien Samtidig peker Bjoslashrnstad og Nymoen (2015) paring at vi ikke vet hvordan en desentralisering eller mindre koorshydinering vil virke i Norge siden vi ikke har nasjoshynale erfaringer aring bygge paring Internasjonalt har det vaeligrt en tendens til mer desentralisert loslashnnsdanshynelse I blant annet Storbritannia USA og Canada er det svaeligrt desentraliserte forhandlinger for det meste paring bedriftsnivaring med smaring muligheter for koordinering Sverige og Danmark blir ogsaring trukshyket fram som land med svakere koordinering i loslashnnsdannelsen enn i Norge selv om systemene ligner mer paring de norske (Sparmann 2011) Norge Sverige og Danmark har hatt en relativt god produktivitetsutvikling de siste 20 aringrene mens veksten har vaeligrt klart svakere i feks Dan-mark I Holden III-utvalgets rapport (NOU 2013 13) konkluderes det med at det ikke er mulig aring gi et entydig bilde av hva som gir hoslashyest produktivishy

4


tetsvekst men at de norske erfaringene viser at jevn fordeling og hoslashy velstand har latt seg forene

Kvaloslashy (2014) peker paring at teknologisk framshygang favoriserer arbeidstakere med hoslashy kompeshytanse ved at disse gruppene har lettere for aring ta i bruk ny teknologi Hoslashy kompetanse kan derfor sies aring vaeligre komplementaeligr til den nye teknoloshygien se kapittel 5 Hoslashykompetente personer kan derfor tape paring en hoslashy grad av koordinering av loslashnnsdannelsen Dersom fagforeningene vil sikre hoslashy oppslutning blant de mest produktive i arbeidsstyrken maring de derfor tillate noe stoslashrre loslashnnsforskjeller Dette kan skje ved at loslashnnsdanshynelsen i stoslashrre grad skjer lokalt i bransjene og i bedriftene

I de lokale loslashnnsforhandlingene i privat sektor er det vanlig aring basere lokale tillegg paring fire kriteshyrier Virksomhetenes oslashkonomi produktivitet framtidsutsikter og konkurranseevne Dette kan bidra til aring lette omstillinger I offentlig sektor er slike mekanismer fravaeligrende Det gjoslashr det vanshyskeligere aring rekruttere visse typer kompetanse og aring holde paring de beste personene En enda mer samshymenpresset loslashnnsstruktur kan derfor bidra til aring holde igjen produktivitetsveksten og redusere handlingsrommet ved omstillinger Mens man i privat sektor kan inngaring avtaler om kutt i loslashnninger og reduksjon i arbeidstid for aring faring bedriften gjenshynom en vanskelig periode vil slike virkemidler vaeligre vanskelig aring se for seg i en offentlig virksomshyhet

Hoslashy arbeidsinnvandring har presset ned loslashnshyningene i noen bransjer (Bjoslashrnstad 2015 Gjelsvik mfl 2015) For aring hindre uakseptable loslashnns- og arbeidsvilkaringr for grupper av innvandrere (laquososial dumpingraquo) og konkurransevridning til ulempe for bedrifter med norske arbeidstakere har tariffavtashylene i noen av de mest utsatte bransjene blitt utvishydet til aring gjelde alle arbeidstakere (laquoallmenngjoslashrshyingraquo) Siden allmenngjoslashring innebaeligrer at det setshytes en form for bransjevis minsteloslashnn vil flere oppleve det unoslashdvendig aring organisere seg Allshymenngjoslashring kan derfor foslashre til lavere organisashysjonsgrad og som paringpekt ovenfor svekke arbeidsshylivsorganisasjonene innflytelse paring loslashnnsdannelshysen Forskning viser at allmenngjoslashring har bidratt til aring bremse nedgangen i produktivitetsveksten i de beroslashrte naeligringene (Bjoslashrnstad 2015) Varingren 2015 var om lag 10 pst av arbeidstakerne i privat sektor i Norge omfattet av en allmenngjoslashringsavshytale (Andersen mfl 2015) I flere vestlige land har det etter aringrtusenskiftet blitt innfoslashrt nasjonale minshysteloslashnninger og det er naring kun 5 av EUs 28 medshylemsland som ikke har en lovbestemt minsteloslashnn (Eldring og Alsos 2014) De lovfestede satsene ligshy

ger paring om lag 30 til 50 pst av landenes gjennomshysnittsloslashnn Det vanligste blant EU-landene er aring ha baringde lovfestet minsteloslashnn og ordninger for allshymenngjoslashring av tariffavtaler I Norge har verken fagforeningene eller arbeidsgiverorganisasjonene oslashnsket en nasjonal minsteloslashnn En slik minsteloslashnn kan bidra til aring svekke partenes makt i loslashnnsforshyhandlingene ettersom myndighetene fastsetter minsteloslashnnssatsene I sammenheng med den store stroslashmmen av flyktninger som har kommet til Norge i 2015 har debatten omkring minsteloslashnn imidlertid blitt aktuell igjen Flere av de sentrale arbeidsgiverforeningene har gitt uttrykk for at innfoslashring av lovfestet nasjonal minsteloslashnn kan bidra til aring hindre sosial dumping ved at det dannes et absolutt gulv for hvilken loslashnn som lovlig kan avtales i et arbeidsforhold

Det er gjort mye forskning paring effekter av minshysteloslashnninger paring sysselsetting i andre land5 Paring grunn av metodiske utfordringer og seleksjonsshyproblemer mm er ikke resultatene entydige For eksempel finner Neumark og Wascher (1992) at innfoslashring av misteloslashnninger foslashrer til lavere sysselshysetting mens Card (1992a) ikke finner slike effekshyter og Card (1992b) og Katz og Krueger (1992) finner positive sysselsettingseffekter Ser man litshyteraturen under ett er det raringdende synet at minsteshyloslashnninger reduserer sysselsettingsmuligheter for personer med lav kompetanse (Neumark og Wasshycher 2008) Ulempene later ogsaring til aring oslashke med nivaringet paring minsteloslashnningene Innfoslashring av minsteshyloslashnnssatser eller allmenngjoslashring i flere sektorer vil derfor kunne bidra til at flere blir stengt ute fra arbeidsmarkedet


Smaring loslashnnsforskjeller men ogsaring en jevnere fordeshyling av kapitalinntekter enn i mange andre land har bidratt til at inntektsforskjellene maringlt ved Ginishyindeksen6 er mindre i Norge enn de fleste andre land se figur 610 Flere nyere forskningsresultashyter indikerer at det kan vaeligre en negativ sammenshyheng mellom ulikhet og oslashkonomisk vekst se bla Stiglitz (2012) Cingano (2014) og OECD (2015c)

Flere av strukturendringene arbeidsmarkedet staringr overfor vil kunne paringvirke inntektsfordelinshygen Frigjoslashring av arbeidskraftressurser gjennom automatisering av arbeidsoppgaver i kombinasjon

5 Se bla Neumark og Wascher (2008) for en gjennomgang av litteraturen og Neumark mfl (2013) for de nyeste studishyene

6 Gini-koeffisienten er et mye benyttet maringl paring graden av innshytektsulikhet i et land Den bygger paring Lorenz-kurven og maringler fra en helt jevn fordeling


Norge

Islan

d

Slovak

ia

Sloven

ia

Tysk

land

Tsjek

kia

Sverig

e

Neder

land

Finlan

d

Belgia

Oslashsterri

ke

Danm

ark

Malt

a

Ungar

n

Sveits

Irlan

d

Frank

rike

Storb

ritan

nia

Luxe

mbo

urg

Polen

Kroat

ia

Kypro

s

Italia

Estlan

d

Spania

Roman

ia

Portu

gal

Hellas

Litau

en

Latvi

a

Bulgar

ia

Inntektsfordeling 04

03

02

01

0

01

02

03

04

00

Figur 610 Inntektsulikhet i utvalget land Gini-koeffisienter 2013

Kilde Eurostat

med oslashkt ettersposlashrsel etter tjenester med baringde lave og hoslashye kompetansekrav kan bidra til oslashkt polarishysering i arbeidsmarkedet og en skjevere inntektsshyfordeling Aring aringpne for stoslashrre fleksibilitet i loslashnninshygene nedover vil trekke i samme retning Fordeshylingseffekter er derfor et relevant aspekt naringr tiltak for produktivitetsvekst og omstillinger i arbeidsshymarkedet skal droslashftes

Inntektsulikhetene har oslashkt i mange land de siste 30 aringrene Dette maring ses i sammenheng med de polariseringstrekk i arbeidsmarkedet som er beskrevet ovenfor I USA har loslashnnsveksten vaeligrt lav for personer i midten av inntektsskalaen noe

hoslashyere i yrker med lave kvalifikasjonskrav og klart hoslashyere for de som innehar den hoslashyeste komshypetansen Det norske arbeidsmarkedet skiller seg noe fra andre vestlige land ved at loslashnnsnivaringet i tjeshynesteyrker med noksaring lave formelle kvalifikashysjonskrav er relativt sett hoslashyere og at loslashnnsnivaringet for de med de hoslashyeste inntektene har vaeligrt relativt sett lavere Oslashkt internasjonalisering av naeligringslishyvet og oslashkt ettersposlashrsel etter hoslashy kompetanse vil imidlertid framover kunne trekke i retning av hoslashyshyere loslashnninger for de med de hoslashyeste loslashnningene Samtidig kan en svekkelse av organisasjonsgrashyden bidra til aring trekke loslashnningene ned i yrker med

6

7

8

2010

2060

Inntektsforskjeller

6

7

8

5 5

4 4

3 3

2 2

1 1

0

Italia

Sverig

e

Norge

Belgia

Finlan

d

Sveits

Danm

ark

Frank

rike

Neder

land

New Z

ealan

d

Islan

d

Hellas

Spania

Austra

lia

Tysk

land

Oslashsterri

ke

Polen

Storb

ritan

nia

Irlan

d

Slovak

ia

Canad

a

Portu

gal

USA 0

Figur 611 Bruttoinntektsforskjell mellom nest oslashverste og nederste desil for en gruppe OECD-land 2010 og 2060

Kilde OECD (2014a)


lave formelle kvalifikasjonskrav se forrige avsnitt Det aringpne europeiske arbeidsmarkedet og et mer fragmentert tjenestemarked feks Uber og AirBnB kan ogsaring skape mer konkurranse i tjeneshystesektorene som kan bidra til aring presse priser og loslashnninger ned Oslashkte kapitalinntekter bidrar i samme retning

OECD har i en framskriving fram mot 2060 illustrert hvordan polariseringen av arbeidsmarshykedet som er observert i mange OECD-land de siste tiaringrene kan bli forsterket fram mot 2060 se figur 611 Mens inntektsforskjellene mellom land antas aring minke etter hvert som de teknologiske forshysprangene blir mindre er forskjellene innen lanshydene ventet aring oslashke Det er saeligrlig automatiseringen og den teknologiske utviklingen som foslashrer til oslashkt inntektsulikhet Ogsaring for Norge oslashker ulikhetene i OECDs framskrivinger I 2010 var gjennomsnittlig bruttoinntekt i niende desil litt over to ganger saring hoslashy som i nederste desil mens i 2060 vil den i dette scenariet vaeligre over tre ganger saring hoslashy i 2060 Det vil i saring fall bety at inntektsforskjellene i 2060 i Norge vil naeligrme seg det samme nivaringet som Storshybritannia har i dag Selv om beregningene er relashytivt mekaniske og det ikke er lagt inn noen polishytikk som vil motvirke oslashkende inntektsforskjeller illustrerer de noen viktige utfordringer landene staringr overfor

OECD skriver ogsaring at selv om det vil kunne settes inn tiltak fra myndighetene for aring redusere forskjellene er de underliggende trendene som trekker i retning av stoslashrre inntektsulikhet sterke

En viktig aringrsak til de oslashkte forskjellene i mange land at kapitalinntektene har oslashkt sterkt og at kapishytalen er svaeligrt skjevt fordelt i befolkningen (Piketty 2014) Dette er ogsaring tilfellet for Norge men i mindre grad enn i noen andre land Aaberge mfl (2013) viser at andelen av inntekt som garingr til de eacuten prosent rikeste i Norge har oslashkt fra 41 pst i 1989 til 77 pst i 2010 De tilskriver en vesentlig del denne oslashkningen til liberalisering av kapitalshymarkedene Til sammenligning er andelen av innshytekt som garingr til de eacuten prosent rikeste om lag 11 pst i Tyskland og 14 pst i Storbritannia (Piketty 2014) Forskjellene i Norge oslashkte ogsaring i 2014 baringde maringlt ved inntektene til de ti prosent rikeste og ved gini-indeksen (SSB 2015c) Fra annen verdensshykrig og fram til rundt 1980 var forholdet mellom loslashnnsinntekter og kapitalinntekter den saringkalte funksjonelle inntektsfordelingen noksaring konstant rundt 21 men de siste tiaringrene har loslashnnsandelen falt i mange land Redusert innflytelse for fagforeshyningene er av flere trukket fram som en aringrsak til dette Ogsaring i en rapport fra IMF (Jaumotte og Buishytron 2015) trekkes svekkede arbeidstakerorgani-

Figur 612 Loslashnnsandel i prosent av samlet faktorshyinntekt i Fastlands-Norge Prosent


0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100

1970 1980 1990 2000 2010 2013

Loslashnnsandel

sasjoner fram som en forklaring paring oslashkte inntektsshyforskjeller saeligrlig ved at ledere og aksjonaeligrer har faringtt oslashkte inntektsandeler

Figur 612 viser at loslashnnsandelen har vaeligrt relashytivt stabil i Norge siden midten av 1970-tallet Holshyden III-utvalget (NOU 2013 13) trekker fram den sentrale loslashnnsdannelsen og koordineringen som hovedaringrsak til dette sammen med produktivitetsshyvekst og bedret bytteforhold overfor utlandet Loslashnnsandelen har derimot falt i en del andre land bla i USA Strukturendringene framover saeligrlig automatiseringen vil kunne presse loslashnnsandelen nedover

Det skjer en betydelig omfordeling av inntekshyter baringde gjennom skattesystemet og gjennom utgiftssiden i offentlige budsjettene I prinsippet vil det derfor vaeligre mulig aring omfordele inntekt og velferd etter skatt selv om det kan vaeligre vanskelig aring hindre stoslashrre forskjeller foslashr skatt Det er imidlershytid aringpenbare grenser for hvor langt skatteshysystemet kan brukes til aring omfordele inntekter Med svaeligrt hoslashy skatt paring hoslashye arbeidsinntekter vil insentivene til aring styrke egen kompetanse feks gjennom aring ta hoslashyere utdanning bli svekket Tilshysvarende vil hoslashye skatter paring kapitalinntekter kunne foslashre til at kapitalen ogeller kapitaleierne flytter ut av landet

Norge har hoslashy grad av sosial mobilitet Forshyskjeller i eacuten generasjon overfoslashres ikke noslashdvenshydigvis til neste generasjon Aringrsaker til Norges hoslashye sosiale mobilitet er bla tilgang paring utdanning


til alle og en relativt homogen befolkning (NOU 2009 10) Bratberg mfl (2005) fant stor grad av inntektsmobilitet i Norge og at det ikke var tegn paring redusert mobilitet over generasjonene De fant ogsaring at mobiliteten var stoslashrst blant de med inntekshyter rundt gjennomsnittet og mindre paring bunnen og toppen av inntektsfordelingen Oslashkt polarisering slik at det blir flere paring bunnen og toppen av innshytektsfordelingen kan derfor bidra til at inntektsshymobiliteten vil reduseres Det er saeligrlig utdanshyningssystemet som paringvirker den sosial mobiliteshyten Mulighetene til aring ta hoslashyere utdanning uavshyhengig av foreldre-bakgrunn og vektlegging av tidlig innsats i skolen vil kunne bidra til aring opprettshyholde den sosiale mobiliteten

Hindringer for konkurranse kan paringvirke fordeshylingen av inntekt og formue Markedsmakt gir bedrifter mulighet til aring sette hoslashye priser for forshybrukerne og gi hoslashy profitt for eierne Bedriftseishyere har i gjennomsnitt hoslashyere inntekter enn forshybrukere og markedsmakt vil derfor typisk oslashke ulikheten I en rapport fra OECD (2015f) maringles den samlede effekten av markedsmakt paring innshytektsfordelingen i aringtte OECD-land Hovedresultashytet er at andelen av formue som garingr til de med de ti pst hoslashyeste formuene oslashkes med 10ndash24 pst paring grunn av markedsmakt OECD anbefaler derfor aring redusere ulovlig og offentlig regulert marshykedsmakt Konkurransetilsynet har nylig fremheshyvet hvordan en aktiv haringndheving konkurranselovshyverket vil baringde kunne bidra til effektiv ressursutshynyttelse og redusert ulikhet


Med strukturendringene arbeidsmarkedet staringr overfor kan det forventes at naeligringslivets behov for fleksibilitet vil oslashke Det er noslashdvendig at reguleshyringer av arbeidsmarkedet gjennom lovverk og kollektive avtaler bidrar til at det er tilstrekkelig fleksibilitet i arbeidsmarkedet som legger til rette for mobilitet

Arbeidstid

Arbeidstidsreguleringer enten de er lovfestede eller tariffestede kan begrense muligheten for fleksibel bruk av arbeidskraften Samtidig maring eventuelle produktivitetsgevinster av en mer flekshysibel bruk veies mot ulempene for arbeidstakerne og for samfunnet ved lang ogeller ugunstig arbeidstid Arbeidstidsreguleringer ble diskutert i Produktivitetskommisjonens foslashrste rapport (NOU 2015 1) og av Arbeidstidsutvalget (NOU 2016 1) Arbeidstidsutvalget viser til at hoslashy arbeidsinnshy

vandring og sterkere internasjonal konkurranse innebaeligrer til dels nye maringter aring organisere arbeidet paring Utvalget viser ogsaring til at utbredelse og bruk av ny teknologi gjoslashr at mange arbeidstakere ikke er like sterkt bundet av tid og sted som foslashr Samtidig blir arbeidslivet stadig mer kunnskapsbasert og mange arbeidstakere har faringtt betydelig selvstenshydighet i oppgaveutfoslashrelsen Dette kan skape stoslashrre behov for fleksibilitet enn tidligere Arbeidstidsutvalget skriver at

laquohellip hensynet til produktivitet kan tale for ramshymebetingelser som muliggjoslashr en mer fleksibel bruk av arbeidskraften innenfor et system med fortsatt godt vern av arbeidstakerne Det kan baringde handle om behov for aring benytte arbeidskrafshyten mer intensivt i perioder og legge til rette for en annen fordeling over doslashgnet og ukaraquo

Arbeidstidsutvalget viser til flere omraringder hvor det er mulig aring gjoslashre endringer som kan bidra til mer fleksibel bruk av arbeidskraften Flertallet i utvalget mener at dagens unntak fra arbeidstidsshybestemmelsene ikke er godt nok tilpasset et stadig mer heterogent arbeidsliv De mener det kan vaeligre behov for unntak fra en del av bestemmelsene i arbeidstidskapittelet for en stoslashrre gruppe arbeidsshytakere og foreslaringr at det innfoslashres en lovfestet adgang for arbeidsgiver og arbeidstaker til aring avtale at en ny type stilling kalt laquodelvis uavhengigraquo som kan unntas fra sentrale bestemmelser i arbeidsshymiljoslashloven Flertallet i utvalget garingr ogsaring inn for mindre endringer i reguleringen av skift- og turshynusordninger for aring oslashke arbeidsgivers styringsrett til aring organisere arbeidstiden og sikre en effektiv drift Et tredje tiltak for aring oslashke fleksibiliteten som blir diskutert i utredningen er aring oslashke adgangen til kveldsarbeid (mellom kl 21 og kl 23) dersom arbeidstaker selv oslashnsker det Utvalget mener ogsaring det boslashr gjoslashres enklere aring legge arbeid til tiden etter klokken 21

Arbeidstidsordninger i petroleumssektoren gir hoslashyere kostnader i norsk oljevirksomhet enn for eksempel oljevirksomheten paring britisk sokkel og dermed svakere konkurranseevne for norsk oljenaeligring Produktivitetskommisjonen stoslashtter i sin foslashrste rapport Riggutvalgets anbefalinger om at partene i arbeidslivet gjennomgaringr arbeidstidsshyordningene for offshorepersonell paring norsk sokkel med sikte paring aring redusere det saeligrnorske kostnadsshynivaringet Det er saeligrlig den saeligrnorske turnusordninshygen med to uker paring og fire uker av (laquo2ndash4 ordninshygenraquo) som bidrar til at kostnadsnivaringet i Norge er hoslashyere enn i feks Storbritannia Det vil maringtte tvinge seg frem endringer ved at jobber flyttes paring land gjennom utvikling av integrerte systemer dersom ikke partene finner andre loslashsninger som


1

2

3

4

1

2

3

4

USA

Canad

a

Storb

ritan

nia

Austra

lia

Ungar

n

Japa

n

Finlan

d

Spania

Norge

Danm

ark

Polen

Hellas

Oslashsterri

ke

Islan

d

Sverig

e

Portu

galIta

lia

Frank

rike

Neder

land

Belgia

Tysk

land

Kollektiv oppsigelse

Individuell oppsigelse

Oppsigelsesvern A Faste stillinger B Midlertidige stillinger

1

2

3

4

1

2

3

4

Canad

aUSA

Storb

ritan

nia

Austra

lia

Neder

land

Sverig

e

Japa

n

Islan

d

Tysk

land

Danm

ark

Finlan

d

Ungar

n

Oslashsterri

ke

Polen

Portu

gal

BelgiaIta

lia

Hellas

Spania

Norge

Frank

rike

V ikarbyraring

Midlertidig ansettelse

OECD-gjennomsnitt OECD-gjennomsnitt

Figur 613 Oppsigelsesvernet for faste ansatte og adgangen til midlertidig ansettelse maringlt ved OECD Employment Protection Legislation Index

Kilde OECD Employment Outlook 2013

er tilstrekkelig kostnadseffektive Arbeidsutvalget (NOU 2016 1) viser ogsaring til at kostnader knyttet til arbeidstidsordningen boslashr staring sentralt i partenes vurderinger i en situasjon med utfordringer for petroleumsbransjen som foslashlge av fallende oljepris

Stillingsvern

For fast ansatte er stillingsvernet i Norge som paring OECD-gjennomsnittet men reguleringen av adgangen til midlertidig ansettelse og andre kortshyvarige tilknytningsformer feks innleie fra vikarshybyraringer er strengere i Norge enn OECD-gjennomshysnittet se figur 613 Foslashr myndighetene myket opp adgangen til aring bruke midlertidige ansettelser varingren 2015 var stillingsvernet enda strengere for midlertidige ansettelser se boks 62 Oppsigelsesshyvernet for faste ansatte er mest fleksibelt ved kolshylektive oppsigelser som foslashlge av driftsinnskrenkshyninger og strengere ved individuelle oppsigelser

Et mindre strengt stillingsvern innebaeligrer stoslashrre fleksibilitet for arbeidsgiver og det kan gjoslashre det lettere aring bli ansatt for personer som har problemer med aring komme inn i arbeidsmarkedet Forskning i flere land viser baringde positive og negashytive effekter paring sysselsettingen av oslashkt adgang til midlertidige ansettelser7 Studiene gir ikke grunnshylag for aring konkludere med at generelle oppmykninshy

ger av regelverket foslashrer til at flere blir sysselsatt Enkelte studier fra OECD-land og noen andre land tyder imidlertid paring at midlertidig ansettelse kan fungere som et laquospringbrettraquo inn i arbeidslishyvet for enkelte grupper I Norge finner Engebretshysen m fl (2012) slike effekter saeligrlig for unge og lavt utdannede Statistikk viser ogsaring at det i Norge i internasjonal sammenheng er mange som garingr over fra midlertidig til fast ansettelse og faring fra midlertidige stillinger til arbeidsledighet eller annen inaktivitet (Longva 2002 2003 Nergaard 2004) OECDs analyser tyder paring at midlertidig ansatte mottar mindre arbeidsgiverfinansiert oppshylaeligring enn fast ansatte De studier som tidligere er gjort av midlertidig ansatte i Norge tyder imidshylertid ikke paring at disse arbeider i laquodaringrligere jobshyberraquo enn fast ansatte maringlt etter tilbud om opplaeligshyring verneombud paring arbeidsplassen skriftlig arbeidskontrakt og mulighet for aring delta paring moslashter i arbeidstida (Nergaard 2004)

I flere OECD-land bla Sverige er stillingsvershynet strengere for fast ansatte og mindre strengt for midlertidig ansatte enn i Norge Liberalisering av midlertidige ansettelser fant i Sverige sted paring 1990-tallet og bidro til sterk vekst i midlertidig

7 Se Prop 39 L (2014ndash2015) for en mer detaljert gjennomshygang av forskning om midlertidige tilsettelser


Boks 62 Stillingsvernet i Norge

I norsk arbeidsliv er hovedreglene for arbeidsshytakeres stillingsvern at ansettelser skal vaeligre faste og at oppsigelse krever saklig grunn Disse elementene har staringtt uforandret helt siden arbeidsmiljoslashloven ble innfoslashrt i 1977 Adgangen til midlertidige ansettelser har vaeligrt begrenset til aring gjelde i bestemte situasjoner som har vaeligrt fastsatt i loven Det har i hovedsak vaeligrt adgang til aring ansette midlertidig for aring dekke sesongmesshysige svingninger for kortere og uforutsigbare arbeidstopper i vikariater i praksisarbeid ved deltakelse i arbeidsmarkedstiltak og ved naeligrshymere angitte stillinger innen idrett Landsomfatshytende arbeidstakerorganisasjon kan inngaring tariffshyavtale om midlertidig ansettelse av naeligrmere angitte arbeidstakergrupper innen forskning kunstnerisk arbeid og idrett Andelen midlershytidige ansettelser i norsk arbeidsliv samlet har i senere aringr ligget stabilt rundt 7ndash8 prosent og hovedtyngden av disse har vaeligrt i vikariater Arbeidsmiljoslashloven gjelder for private virksomshyheter kommunene og helseforetakene I staten for oslashvrig gjelder tjenestemannsloven Her har

ansettelser og faeligrre faste ansettelser (Doslashlvik mfl 2014) Forskning i Sverige tyder ogsaring paring at det er krevende aring oppnaring fast ansettelse i arbeidsmarkeshydet etter liberaliseringen Finland opplevde den samme oslashkningen i bruk av midlertidige stillinger som i Sverige paring 1990-tallet uten at det hadde skjedd en tilsvarende lovendring Samtidig finner studier at risikoen for aring forbli i midlertidige konshytrakter er stoslashrst i Finland og Sverige mens sannshysynligheten for aring garing fra midlertidig til fast jobb er stoslashrst i Norge (Berglund og Furaringker 2011 Svalund 2013)

Yrkeskvalifikasjoner og godkjenning av utdanning

For en del yrker stiller myndighetene minishymumskvalifikasjoner til de som oslashnsker aring praktishysere yrket og ev benytte en spesifikk yrkestittel Foslashr de kan begynne aring jobbe maring det derfor foreshyligge en godkjenning eller autorisasjon fra mynshydighetene I Norges finnes det i dag om lag 180 slike lovregulerte yrker For flere av yrkene er det gode grunner til at det kreves autorisasjon feks for flygere og leger Men samtidig kan det stilles sposlashrsmaringl ved om det er noslashdvendig med saeligregne godkjennelser for aring praktisere andre yrker feks

det vaeligrt en noe stoslashrre adgang til midlertidige ansettelser og bruken er ogsaring noe stoslashrre enn i privat sektor

Etter forslag fra regjeringen vedtok Stortinshyget varingren 2015 endringer i arbeidsmiljoslashloven som gir en generell adgang til midlertidige ansettelser i inntil ett aringr Denne adgangen komshymer i tillegg til de eksisterende mulighetene til aring inngaring midlertidige ansettelser Det gjelder imidshylertid flere begrensninger paring bruken av denne generelle adgangen Arbeidsgiver faringr en karanshytene for de aktuelle oppgavene hvis arbeidsforshyholdet ikke viderefoslashres ved at det ikke kan ansettes paring generelt grunnlag for aring utfoslashre arbeidsoppgaver av samme art foslashr etter tolv maringneder Midlertidige ansettelser paring generelt grunnlag kan ikke omfatte mer enn 15 prosent av arbeidstakerne i virksomheten men kan innshygarings med minst eacuten arbeidstaker Sammenhengshyende ansettelser i vikariat eller paring generelt grunnlag i mer enn tre aringr skal gi arbeidstaker rett til fast ansettelse

vernepleier og helsefagarbeider I yrker som ikke krever saeligrskilt godkjennelse stilles det ogsaring krav til arbeidstakers kvalifikasjoner og personer som ikke har rett utdanning eller relevant arbeidserfashyring vil ha problemer med aring faring seg jobb Aring kreve autorisasjon for aring sikre at arbeidstakerne har de rette kvalifikasjonene er derfor ikke noslashdvendigvis et godt virkemiddel i alle tilfeller Naringr vi staringr oven-for en kraftig oslashkning i ettersposlashrselen etter helseshyog omsorgsarbeidere vil det vaeligre naturlig at en del av godkjenningsordningene blir gjennomgaringtt

Systemet for godkjenning og autorisasjon kan ogsaring vaeligre vanskelig aring forholde seg til saeligrlig for innvandrere men ogsaring for studenter som tar utdanshyning utenfor EOslashS-omraringdet Per naring er det 18 ulike kontorer som har ansvar for aring behandle autorisashysjonssoslashknader Det foreligger ikke en felles intershynettportal eller et sted man kan henvende seg til men hver enkelt maring lete seg fram til riktig instans De ulike kontorene er i tillegg underlagt 12 forshyskjellige departementer noe som kan skape store koordineringsutfordringer Det virker som regelshyverket for godkjenning haringndheves noe forskjellig mellom kontorene der saeligrlig godkjenningskontoshyret for helsepersonell later til aring vaeligre strengere enn i varingre naboland se omtale i kapittel 763


Autorisasjonsordningene fremstaringr ogsaring som lite fleksible NOKUT (nasjonalt organ for kvalitet i utdanning) har fremhevet det problematiske i at det er vanskelig for innvandrere aring fylle paring en utdanning med det de trenger for aring faring den godshykjent Dette bidrar til at flere ikke faringr benyttet den formelle kompetansen de har fra hjemlandet Saeligrshylig gjelder dette for personer med bakgrunn utenshyfor EOslashS-omraringdet og den store flyktningstroslashmshymen fra sommeren 2015 og utover har aktualisert problemstillingen I foslashrste halvaringr av 2015 har NOKUT registrert over en firedobling av antall soslashknader om aring faring godkjent utdanning fra Syria fra 46 til 199 soslashknader Det er ventet enda flere etter hvert Det finnes ogsaring yrker som ikke krever autoshyrisasjon men andre former for godkjenninger feks taxiloslashyve Innvandrere fra utenfor EOslashSshyomraringdet maring bo i Norge i hele fire aringr foslashr de kan soslashke om aring faring kjoslashre taxi eller buss Dette har sin bakgrunn i at foslashrertillatelsen krever en vandelsshyattest der vandelen maring vurderes paring bakgrunn av botiden i Norge Minimumsgrensen er satt til fire aringr For innvandrere som har vaeligrt sjaringfoslashrer i sine hjemland vil det derfor ta lang tid foslashr de kan utnytte sin kompetanse


Kommisjonen har i kapittel 3 diskutert hvordan vi staringr overfor et vendepunkt i norsk oslashkonomi Etter sterkt inntektsvekstbidrag fra oljesektoren i flere tiaringr maring framtidig inntektsvekst baseres paring oslashkt utvikling av og bruk av teknologi i mer kunnskapsintensive naeligringer I tillegg skjer det store endringer i arbeidsshymarkedet paring grunn av innvandring og fordi det blir mange flere eldre nordmenn Strukturendringene arbeidsmarkedet naring staringr foran vil utfordre den norshyske modellen paring flere maringter Overgangen fra en resshysursbasert til en mer kunnskapsbasert oslashkonomi vil stille hoslashyere krav til kompetanse enn tidligere og loslashnnsdannelsen vil bli satt under press langs flere dimensjoner Oslashkt polarisering i arbeidsmarkedet vil ogsaring legge stoslashrre press paring den jevne inntektsfordelinshygen

Det viktigste svaret paring strukturendringene er kompetanse Tilstrekkelig og riktig kompetanse blir avgjoslashrende for at Norge skal opprettholde hoslashy proshyduktivitet og hoslashy yrkesdeltakelse framover Kommishysjonen har paringpekt svakheter i kunnskapsproduksjoshynen i kapittel 5 i denne rapporten og i kapittel 17 i kommisjonens foslashrste rapport (NOU 2015 1) For de store gruppene paring arbeidsmarkedet er saeligrlig hoslashyt frafall i videregaringende skole og fagutdanningen alvorlig I hoslashyere utdanning er det ogsaring svak gjenshy

nomfoslashring og studietilbudet har gitt for lite tilgang paring kompetanse innen realfag og teknologifag

Utfordringene for gruppen med lav og middels kompetanse vil trolig oslashke i tiden framover Saeligrlig kan det bli vanskeligere for personer med lav komshypetanse aring komme inn og faring et permanent fotfeste i et arbeidsmarked med hoslashye produktivitetskrav Komshymisjonen mener at den generelle kompetansen i disse gruppene maring oslashkes for aring styrke arbeidsmarkedshystilknytningen Hvis gruppen som staringr utenfor eller har svak tilknytning til arbeidsmarkedet blir stor kan det imidlertid bli et press paring loslashnningene nedshyover

En nasjonal minsteloslashnn eller utvidet bruk av allmenngjoslashringsavtaler kan bidra til utjevning av loslashnninger men vil samtidig kunne foslashre til lavere yrkesdeltagelse og ogsaring ha andre uheldige konseshykvenser Siden allmenngjoslashring innebaeligrer at det setshytes en form for bransjevis minsteloslashnn kan flere oppshyleve det unoslashdvendig aring organisere seg Allmenngjoslashrshying kan derfor foslashre til lavere organisasjonsgrad og svekke den kollektive loslashnnsdannelsen

For at flere unge skal tilegne seg riktig og tilshystrekkelig kompetanse og faring permanent fotfeste i arbeidsmarkedet maring fagutdanningen bli bedre Ingen elever boslashr ende opp med et skoleloslashp som stopshyper fordi det ikke finnes laeligrlingplass For aring faring nok laeligrlingplasser maring en se naeligrmere paring insentivene til bedriftene for aring ta inn laeligringer Samarbeidet melshylom skole og arbeidsliv i utforming av yrkesutdanshyningen boslashr ogsaring styrkes vesentlig slik at arbeidslivet faringr stoslashrre nytte av de som utdannes Mange elever er skoletroslashtte etter grunnskolen Dagens opplegg hvor yrkesutdanningen bestaringr av foslashrst to aringr paring skole og saring to aringr i laeligre boslashr endres slik at innslaget av praksisshyfag blir vesentlig stoslashrre ogsaring i de to foslashrste aringrene

For aring heve kompetansen til de som allerede befinner seg i arbeidsmarkedet mener kommisjonen at tilgangen og kvaliteten paring videreutdanninger og omskoleringer maring styrkes Tett kontakt mellom utdanningsinstitusjonene og naeligringslivet er noslashdshyvendig for at institusjonene skal kunne utvikle ettershyog videreutdanningstilbud som samsvarer med bedriftenes og den enkeltes behov for kompetanse NAVs arbeidsmarkedstiltak for aring heve kompetansen til de som mister jobb ved omstillinger maring i stoslashrre grad gjennomfoslashres sammen med naeligringslivet Nye arbeidsmarkedsplattformer vil ogsaring i oslashkende grad bli viktige for aring koble tilbud og ettersposlashrsel etter talent i arbeidsmarkedet Lettere tilgjengelig inforshymasjon om arbeidsmarkedet kan ogsaring gjoslashre det letshytere aring foreta gode studie- og kompetansevalg

Den norske loslashnnsdannelsen som er kjennetegnet ved en hoslashy grad av koordinering har gitt en samshymenpresset loslashnnsstruktur Sammen med hoslashye krav


til produktivitet og kompetanse til arbeidstakerne har den jevne inntektsfordelingen og et gjennomshysnittlig hoslashyt loslashnnsnivaring i internasjonal sammenheng foslashrt til at lite produktive bedrifter har tapt i konkurshyransen mot nye og eksisterende bedrifter med hoslashyere produktivitet og vekstpotensial Samtidig kan modellen ha svekket insentivene til utvikling og alloshykering av talent Det er diskusjon om den skandinashyviske modellens styrke for innovasjon og hvor avhenshygig den er av internasjonale teknologiske framskritt Hoslashy innvandring og sterk vekst i tjenestesektorene trekker i retning av lavere organisasjonsgrad og en svekket koordineringen i loslashnnsdannelsen framover Arbeidsmarkedspolitikken maring understoslashtte organisashysjonenes rolle i samarbeidet Samtidig maring det fortshyloslashpende vurderes om institusjoner og reguleringer er tilpasset utviklingen paring arbeidsmarkedet som foslashlger av endringene i arbeidstilbud og den teknologiske utviklingen

Trepartssamarbeidet har vaeligrt viktig for en jevn inntektsfordeling og for aring faring gjennomfoslashrt noslashdvendige reformer og omstillinger i oslashkonomien Med de utforshydringene norsk oslashkonomi staringr overfor framover vil det vaeligre viktig med et fortsatt godt samarbeid melshylom partene og myndighetene En del av de struktushyrendringene som er beskrevet i dette kapitlet kan imidlertid gjoslashre dette samarbeidet vanskeligere ved at en stoslashrre del av oslashkonomisk aktivitet vil foregaring paring omraringder utenfor partenes ansvarsomraringde

For at arbeidskraften skal bli brukt paring best mulig maringte maring den allokeres effektivt Det krever at arbeidsstyrken er tilstrekkelig fleksibel og mobil Myndighetene og partene i arbeidslivet boslashr myke opp arbeidsmarkedsreguleringer som saeligrlig bidrar til aring gjoslashre arbeidsmarkedet lite fleksibelt Kommisjoshynen stoslashtter flertallet i Arbeidstidsutvalgets forslag om opprettelse av delvis uavhengig stilling om endringer i regulering av skift- og turnusarbeid og oslashkt adgang til frivillig kveldsarbeid Videre boslashr autoshyrisasjonsordningene for godkjenning av utdanninshyger gjennomgarings og det maring vurderes om det er noslashdshyvendig med saeligregne godkjenninger for aring praktisere enkelte yrker Systemet for godkjenning og autorisashysjon boslashr koordineres bedre og vaeligre mer fleksibelt Det er viktig aring faring avklart raskt hvilken kompetanse innvandrere og utenlandsstudenter har og hva de ev trenger for aring faring godkjent formelle utdanninger Det boslashr ogsaring undersoslashkes hvordan utdanningssysshytemet paring en bedre maringte kan bidra til aring komplemenshytere manglende fag og delstudier


Vi staringr overfor store demografiske endringer i befolkningen i aringrene og tiaringrene framover Et viktig trekk er at befolkningen eldes Forventet levealshyder har steget mer enn to aringr per tiaringr over lang tid og levealderen forventes aring fortsette aring oslashke Samtishydig vil de store foslashdselskullene i de foslashrste aringrene etter annen verdenskrig bidra til at antallet eldre oslashker Mens det i 1970 var to eldre (67 aringr og over) per ti personer i yrkesaktiv alder er det ventet at dette vil oslashke til fire eldre per ti yrkesaktive i 2060 se kapittel 4 Paring den maringten oslashker forsoslashrgelsesbyrshyden kraftig hvor en synkende andel yrkesaktive bli noslashdt til aring finansiere en oslashkende andel eldre En stoslashrre andel eldre innebaeligrer at offentlige utgifter til pensjoner helsetjenester og eldreomsorg vil tilta i aringrene framover Det store framtidige inndekshyningsbehovet vil bidra til aring trekke verdiskapingen per innbygger ned For aring opprettholde en hoslashy velshyferd ogsaring i aringrene framover er vi derfor avhengig av at arbeidsinnsatsen i samfunnet blir hoslashy Skatt paring arbeid er en helt sentral inntektskilde for offentlige budsjetter og dersom vi lykkes med aring oslashke arbeidsinnsatsen vil det gi en markert bedring i offentlige finanser Hoslashy arbeidsinnsats krever at vi kan mobilisere de tilgjengelige arbeidskraftressursene som er i befolkningen Et godt utgangspunkt er aring se paring hvordan arbeidskrafshyten blir brukt i dag og hvor potensiale for oslashkt mobilisering er stoslashrst I tillegg maring vi ta hensyn til at flere av strukturendringene arbeidsmarkedet staringr overfor kan gjoslashre det vanskeligere aring oslashke mobilisering av arbeidskraften i framtiden

Yrkesdeltakingen i Norge er blant de hoslashyeste i OECD 80 pst av befolkningen mellom 16 og 66 aringr er sysselsatt En sysselsatt person jobber i gjenshynomsnitt vel 1 400 timer per aringr mens et fullt aringrsverk utgjoslashr droslashyt 1 700 timer Figur 614 illushystrerer hvor mye dagens situasjon avviker fra en situasjon der alle mellom 20 og 66 aringr er sysselsatt og arbeider hele aringrsverk Figuren viser at faktiske timeverk utgjoslashr om lag 23 av det totale potensiale i befolkningen og at laquotapetraquo er paring om lag 12 millishyoner aringrsverk Full bruk av potensialet innebaeligrer at alle jobber full tid (har anslaringtt til 1 700 timer per sysselsatt) ingen er arbeidsledige syke ufoslashre eller under utdanning Dette er av aringpenbare grunshyner ikke mulig men sposlashrsmaringlet er om det er mulig aring oslashke arbeidsinnsatsen noe slik at vi er bedre rustet for fremtiden

Figur 614 viser ogsaring at det tenkte potensialet ved oslashkt sysselsetting og ved oslashkt gjennomsnittlig


Tysk

land

Neder

land

Norge

Danm

ark

Sloven

ia

Belgia

Sverig

e

Oslashsterri

ke

EU 28

Finlan

d

Storb

ritan

nia

Spania

Italia

Slovak

ia

Irlan

d

Portu

gal

Ungar

n

Estlan

d

Polen

Hellas

Figur 614 Potensiale for oslashkt arbeidsinnsats 20ndash66 aringr


Potensiale

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Alle sysselsatte i hele aringrsverk

Hele aringrsverk

Alle sysselsatte

2014

arbeidstid er omtrent like stort Mens det er relashytivt mange som er i arbeid i Norge sammenlignet med andre land er antall arbeidstimer lavt i intershynasjonal sammenheng I 2014 var antallet utfoslashrte timeverk per sysselsatt om lag som i Tyskland og Danmark men lavere enn gjennomsnittet i OECD se figur 615 Maringlt per innbygger var derishymot antall timeverk om lag som OECD-gjennomshysnittet Forskjellen mellom de to maringlene maring ses i sammenheng med den hoslashye sysselsettingsandeshylen blant kvinner som i stoslashrre grad enn menn jobshyber deltid og at mange unge jobber i kombinasjon med studier (Calmfors 2014) Internasjonale samshy

menlikninger trekker derfor i retning av aring vektshylegge oslashkning av gjennomsnittlig arbeidstid

Av befolkningen som staringr utenfor arbeidsmarshykedet er det en stor andel som mottar eacuten eller flere trygdeytelser I fjor var om lag 8 pst av befolkningen ufoslashretrygdede og det er hoslashyere enn i de fleste andre OECD-land NAV beregner aringrlig antall aringrsverk tapt paring grunn av daringrlig helse eller mangel paring ordinaeligrt arbeid og i 2014 anslo de dette til 656 000 aringrsverk se figur 616 Ufoslashrepenshysjon og nedsatt arbeidsevne foslashrer til fleste tapte aringrsverk deretter foslashlger sykefravaeligr Det totale tapet svarer til 188 pst av folkemengden i alderen 16ndash67 aringr Beregningene tar hensyn til at mange bare er borte i kort tid at mange har graderte ytelser og at en del personer er arbeidsledige uten aring ha rett paring stoslashtte fra NAV Gjennomstroslashmmingen i ordningene kan illustreres ved at det staringr i overshykant av 15 millioner personer staringr bak de 656 000 tapte aringrsverkene Gjennomstroslashmmingen er hoslashyshyest innenfor sykefravaeligr (79 personer bak hvert tapte aringrsverk) og lavest innenfor ufoslashrepensjon (12 personer) Siden ufoslashretrygd i stor grad er en permanent ytelse innebaeligrer den hoslashye andelen ufoslashretrygdede at et betydelig antall personer troshylig ikke vil komme inn i arbeidsmarkedet igjen Den hoslashye ufoslashreandelen gjenspeiles ogsaring i lav arbeidsledighet der forskning viser at disse ytelsene maring ses i sammenheng (Bratsberg mfl 2010) Sammenlignet med andre land er ogsaring sykefravaeligret i Norge hoslashyt Baringde Nederland og Sverige har vaeligrt gjennom perioder med like hoslashye fravaeligrsrater som i Norge etter aringrtusenskiftet men disse to landene har i senere aringr klart aring redu-

Utfoslashrte timeverk 2 500

2 000

1 500

1 000

500

0

Figur 615 Utfoslashrte timeverk per innbygger og per sysselsatt 2014

Kilde OECD

2 500

2 000

1 500

1 000

500

0

Timer per sysselsatt

Timer per innbygger


0

5

10

15

20

0

100

200

300

400

500

600

700

800



Helt arbeidsledige

Sykefravaeligr

Nedsett arbeidsevne

Ufoslashrepensjon


Tapte aringrsverk

2005 2009 2010 2011 2012 2013 2014


Kilde NAV

sere sykefravaeligret og stabilisere det paring et lavere nivaring

Hoslashyere arbeidsinnsats vil motvirke mange av de oslashkonomiske virkningene av en aldrende befolkning Samtidig har det vaeligrt en generell nedshygang i gjennomsnitt arbeidstid de siste tiaringrene som maring ses i sammenheng med en generell oslashkning i levestandard Det er grunn til aring regne med at oslashkonomisk vekst framover fortsatt vil bli tatt ut i form av baringde oslashkt forbruk og kortere arbeidstid Holmoslashy og Stroslashm (2014) har beregnet langsiktige sammenhenger mellom fritid forbruk og skattebyrde ved aring studere en gradvis redukshysjon av arbeidstiden Analysene viser at en stilishysert reduksjon i arbeidstiden der fulltidsansatte jobber 6 timer per dag istedenfor 75 timer i 2060 vil kreve en oslashkning i skattesatsen paring husholdninshygenes inntekter tilsvarende om lag 11 pst av BNP for Fastlands-Norge for aring veie opp for den redushyserte arbeidstiden

Selv om yrkesdeltakelsen i Norge er hoslashy samshymenlignet med andre land er det variasjoner melshylom ulike grupper i befolkningen Det er saeligrlig blant kvinner eldre (55ndash64 aringr) og unge (15ndash24 aringr) at sysselsettingen er relativ hoslashy mens blant menn i aldersgruppen 25ndash54 aringr er den derimot lavere enn OECD-gjennomsnittet Blant innvandrere er det store forskjeller i yrkesdeltakelsen Blant arbeidsinnvandrere er den paring linje med befolkninshygen for oslashvrig mens den for andre innvandringsshygrupper er betydelig lavere Her er det et stort potensiale for oslashkt arbeidsinnsats se kapittel 643

Blant unge (15ndash24 aringr) som ikke er sysselsatt har Norge i likhet med de andre nordiske lanshydene en lavere andel som verken er i utdanning eller opplaeligring (laquoNEET-ratenraquo) enn de fleste andre land innenfor OECD-omraringdet8 OECD (2015e) paringpeker at NEET-gruppen i Norge har svakere tilknytning til arbeidsmarkedet enn tilsvashyrende gruppe i andre land I Norge er en relativt hoslashy andel i gruppen ikke aktivt arbeidssoslashkende og det er en relativt stor andel unge som faller fra under utdanning Frafallet er saeligrlig hoslashyt i yrkesfashygene I tillegg oslashker antallet unge paring trygdeytelser selv om nivaringet fortsatt er lavt Ettersom unge potensielt har mange aringr igjen i arbeidslivet er det svaeligrt viktig at de ikke faller ut av arbeidsmarkeshydet tidlig i livet

I tillegg til potensialet for hoslashyere arbeidsinnshysats som ligger i samfunnet i dag kan flere av strukturendringene som arbeidsmarkedet staringr overfor paringvirke baringde arbeidstilbudet til enkelte grupper og gjoslashre det vanskeligere for en del aring oppnaring et permanent fotfeste i arbeidsmarkedet At mange i dag allerede befinner seg paring inntektsshysikringsordninger og mottar trygd understreker betydningen av aring hindre et stoslashrre utenforskap For aring oslashke mobiliseringen av arbeidskraften blir det ogsaring viktig at flere staringr lenger i arbeid enn i dag Det forventes at levealderen fortsatt vil oslashke I aringrene framover maring vi ogsaring forvente fortsatt innshy

8 NEET staringr for laquonot in employment education or trainingraquo


vandring til Norge baringde i form av arbeidsinnvandshyring og opphold paring humanitaeligrt grunnlag som flyktninger og ved familiegjenforening Det er vikshytig for baeligrekraften i offentlige finanser og for lanshydets velferdsordninger at gruppene av innvanshydrere integreres i arbeidsmarkedet og det norske samfunnet paring en god maringte


Varig utstoslashting av arbeidsmarkedet som skyldes at arbeidskraften ikke klarer aring tilpasse seg strukshyturendringene gir saeligrlig grunn til bekymring for yrkesdeltakelsen paring lengre sikt Noen av omstillinshygene beskrevet foran vil skje gradvis og over lang tid og kan vaeligre lettere for arbeidskraften aring tilshypasse seg til men ved stoslashrre sjokk som det vi har sett ved fallet i oljeprisen det siste aringret eller dershysom strukturendringene kommer i boslashlger feks gjennom sprangvis innfoslashring av ny teknologi kan tilpasningsproblemene bli stoslashrre Erfaringene fra tidligere omstillinger i forskjellige land er at mange arbeidstakere har problemer med aring finne ny jobb etter slike sjokk Forskning paring norske data viser at nedbemanning og bedriftsnedleggelshyser oslashker sannsynligheten for at de som beroslashres direkte forlater arbeidsstyrken og blir varige motshytakere av trygdeytelser i slike situasjoner (Roslashed og Fevang 2007 Rege mfl 2010 Bratsberg mfl 2010 Huttunen mfl 2011)

Store strukturendringer som foslashrer til oslashkt konshykurranse om arbeidsplassene rammer saeligrlig arbeidstakere som allerede har en svak tilknytshyning til arbeidsmarkedet Et generelt hoslashyt kostshynadsnivaring i norsk naeligringsliv kombinert med oslashkt konkurranse fra utenlandske leverandoslashrer baringde i vareproduserende og tjenesteproduserende naeligrinshyger kan foslashre til at kompetansekravene for arbeidsshytakere i Norge oslashker Det vil gjoslashre det vanskeligere for enkelte grupper aring faring innpass i arbeidsmarkeshydet (Balsvik mfl 2015)

Forskning viser at den betydelige arbeidsinnshyvandringen de siste ti aringrene har medfoslashrt store endringer i det norske arbeidsmarkedet Et saeligrlig tydelig trekk er at sysselsettingen blant innenshylandske arbeidstakere er redusert i naeligringer med mange arbeidsinnvandrere9 Bratsberg og Raaum (2012) har sett naeligrmere paring bygg- og anleggssekshytoren hvor analysene viser at det saeligrlig er innenshylandske arbeidstakere med lav utdanning og innshyvandrere som allerede jobber i bygg og anlegg som i stoslashrst grad mister jobbene Flere av de som mistet jobbene mottok en eller annen trygdeyshytelse i etterkant Videre har korttidsinnvandring av ungdom fra Sverige i perioden fra 1990 til 2010

ifoslashlge Bratsberg og Raaum (2013) bidratt til lavere sysselsetting blant norske ungdommer i alderen 17ndash25 aringr De negative effektene er stoslashrst for de yngste og for de under utdanning noe som ifoslashlge forfatterne antyder at konkurransen om jobb er saeligrlig stor for dem med lav formell yrkesshykompetanse og at det er en hoslashy grad av substitushyerbarhet mellom norsk og svensk ungdom innen disse gruppene

Ogsaring automatisering av arbeidsoppgaver oslashker omstillingspresset for store deler av arbeidsstokshyken Paring lang sikt er det grunn til aring tro at nye jobshyber vil erstatte de som blir borte men paring kort sikt vil det vaeligre en del av de som mister jobben som har en kompetanse som ikke er saring lett aring faring brukt i arbeidsmarkedet Dersom automatiseringsprosesshysene skjer raskt kan det bli ytterligere vanskelig aring omstille seg og eventuelt tilegne seg den kompeshytansen som ettersposlashrres Ettersom lavtloslashnns- og lavshykompetanseyrker vil vaeligre mest utsatt naringr laquomekashyniskeraquo arbeidsoppgaver automatiseres vil omstilshylingspresset ogsaring vaeligre stoslashrst for disse gruppene

For aring hindre varig utstoslashting av arbeidskraft maring omstillingene moslashtes ved oppbygging av kompeshytanse gjennom virkemidlene i arbeidsmarkedsposhylitikken og ved utformingen av velferdsordninger som stoslashtter opp under det aring staring i arbeid Aring hindre omstillinger vil ikke vaeligre oslashnskelig bla fordi det vil bidra til redusert produktivitet

Oslashkt arbeidstilbud

Flere empiriske forskningsarbeider viser at mange trygdede er villige til aring jobbe og kommer i jobb hvis de oslashkonomiske insentivene stimulerer til dette Det gjelder baringde for personer med nedsatt arbeidsevne (Fevang mfl 2015) ufoslashrepensjonister (Kostoslashl og Mogstad 2012) og sykemeldte (Dahl mfl 2007 Dale-Olsen 2009) Et sposlashrsmaringl som ofte droslashftes i faglitteratur og i den politiske debatten er om lavere trygdeytelser gjennom redusert komshypensasjonsgrad i ulike ordninger kortere varighet av visse ytelser og innstramminger i inngangskrav vil bidra til at flere kommer i arbeid

Ved innfoslashringen av arbeidsavklareringspenshyger (AAP) i 2010 var hensikten at den samlede

9 Ifoslashlge internasjonal forskning er det imidlertid ingen entyshydig sammenheng mellom innvandring generelt og sysselshysettingen i mottakerlandet Det er betydelige metodiske utfordringer knyttet til slike studier bla er det vanskelig aring skille mellom hva som skyldes innvandring og hva som skyldes andre forhold feks konjunkturutviklingen Se Brochmann-utvalget (NOU 2011 7) og Holden III-utvalget (NOU 2013 13) for en gjennomgang av relevant litteratur om virkninger av arbeidsinnvandring paring forskjellige arbeidsmarkedsindikatorer


varigheten paring inntektssikringsordningen skulle reduseres sammenlignet med de tre ordningene den erstattet (rehabiliteringspenger attfoslashringsshypenger og tidsbegrenset ufoslashrestoslashnad) Den makshysimale varigheten ble satt til fire aringr med muligheshyter for forlengelse i saeligrlige tilfeller En undersoslashshykelse fra NAV tyder imidlertid ikke paring at varigheshyten er blitt redusert etter at ordningen ble innfoslashrt (Kahn og Kristoffersen 2015 Soslashrboslash og Ytterborg 2015) Av de som begynte paring AAP-ordningen i 2010 vel 16 000 personer var det om lag en fjerdeshydel som fortsatt mottok arbeidsavklareringspenshyger fire aringr etter I tillegg mottok halvparten av de som passerte firearingrsgrensen fortsatt avklareshyringspenger fem aringr etter

Forskning viser at det er en sammenheng melshylom langvarig mottak av trygdeytelser og varig frafall fra arbeidslivet (Fevang og Roslashed 2006) Tall fra NAV viser at overgangen til arbeid er lav blant de som har mottatt arbeidsavklareringspenger i mer enn fire aringr For aring oslashke overgangen til arbeid kan en mulighet vaeligre aring redusere den maksimale varigheten som det er mulig aring motta AAP (Degen og Lalive 2013 Skrove mfl 2012) En reduksjon av varigheten kan kombineres med tettere oppfoslashlshyging og mer bruk av aktivitetskrav feks ved aringrlige stoppunkter hvor behovet for videre mottak av AAP vurderes naeligrmere Evalueringer som har vaeligrt foretatt av AAP-ordningen kan tyde paring at det i liten grad rettes aktivitetskrav mot flere av AAPshymottakerne (Mandal mfl 2015)

Av de ulike inntektssikringsordningene er det saeligrlig sykeloslashnnsordningen hvor Norge skiller seg fra andre OECD-land med en hoslashy kompensashysjonsgrad Mens det i andre europeiske land er vanlig at bare deler av inntekten erstattes ved sykefravaeligr er hovedregelen for arbeidstakere i Norge at sykepenger skal gi full loslashnnskompensashysjon10 Forskning viser tydelig at en lavere komshypensasjonsgrad i sykeloslashnnsordningen vil redushysere sykefravaeligret (Barmby mfl 1995 Johansson og Palme 1996 Henrekson og Persson 2004) Men samtidig kan innstramming i eacuten inntektsshysikringsordning foslashre til at bruken av andre innshytektssikringsytelser oslashker Falch mfl (2011) fant at innstrammingene i dagpengeregelverket i 2003 foslashrte til at flere ble sosialhjelpsmottakere

For insentivene til aring staring i jobb er det viktig aring se det paring totale kompensasjonsnivaringet for inntektsshysikringsordningene og forskjellige supplerende

10 Full loslashnnskompensasjon gis opp til et tak tilsvarende en aringrsinntekt paring seks ganger grunnloslashpet i folketrygden I offentlig sektor og i store deler av privat sektor gir arbeidsshygiver i tillegg full dekning for inntekt over seks ganger grunnloslashpet

ytelser Selv om arbeidsavklareringspenger og ufoslashretrygd dekker om lag 23 av tidligere loslashnnsinntekter opp til et visst nivaring kan den totale kompensasjonsgraden bli langt hoslashyere for enkelte grupper (Hernaeligs mfl 2015) Hoslashyere personfrashydrag i skatteklasse 2 svekker ogsaring insentivene for ektefeller aring staring i jobb Figur 617A viser kompensashysjonsgraden etter skatt for ulike trygdeordninger ved ulike inntektsnivaringer for en enslig med barn For lave inntekter kan kompensasjonsgraden overstige 100 pst men ogsaring for inntekter opp mot 300 000 kroner kan kompensasjonsgraden bli over 80 pst Figur 617B illustrerer hvordan komshypensasjonsgraden etter skatt utvikler seg etter hvert som den enkelte oslashker sin arbeidsinnsats For alle ytelsene som er illustrert i figurene er det en begrensning paring hvor stor stillingsprosenten kan vaeligre foslashr ytelsen faller helt bort Dagpenger utbetales feks ikke dersom mottakeren er tilbake i jobb over 50 pst Dette innebaeligrer at mange vil tape paring aring oslashke arbeidsinnsatsen utover dette For overgangsstoslashnaden finnes ikke en slik grense men stoslashnaden avkortes mot inntekt inntil den falshyler bort Slike avkortingsregler kan ha gode finanshysielle begrunnelser og mindre avkortning kan ogsaring gi sterke insentiver til aring komme inn paring ulike trygdeordninger for baringde aring motta trygd og faring innshytekt fra arbeid Eacuten maringte aring redusere problemet med svake arbeidsinsentiver paring for grupper med lav inntekt kan vaeligre aring gjoslashre flere av overfoslashringsshyordningene om til tjenester feks gratis barnehashygeplass framfor pengeytelser som kontantstoslashtte og barnetrygd Dette er i traringd med bla anbefalinshygene i Brochmann-utvalget

De oslashkonomiske insentivene til aring finne arbeid kan ogsaring styrkes ved aring vri inntektssikringsordninshygene fra passive til mer aktivitetsorienterte overshyfoslashringer Aktivitetskrav stoppunkter avkortingsshyregler graderte ytelser og troverdige sanksjoner dersom slike krav ikke oppfylles kan alle bidra til aring gjoslashre trygdeytelsene mer aktivitetsorientert

Aktivitetskrav innebaeligrer at arbeidssoslashkere og personer som mottar helserelaterte ytelser maring sannsynliggjoslashre at de er reelle arbeidssoslashkere og gjoslashr det som er noslashdvendig for aring komme i jobb I dag er slike aktivitetskrav godt utviklet i dagpenshygeregelverket overfor arbeidssoslashkere i introdukshysjonsprogrammet for innvandrere og overfor motshytakere av oslashkonomisk sosialhjelp Erfaringene er gjennomgaringende gode (Raaum 2002) og analyser i Hernaeligs mfl (2015) viser at innfoslashringen av aktivishytetskrav overfor unge sosialhjelpsmottakere har bidratt til aring redusere antallet som mottar sosialshyhjelp blant risikogrupper med om lag en fjerdedel og til aring redusere frafallet fra videregaringende skole


2

Kompensasjonsgrader A Kompensasjonsgrad etter skatt for ulike trygdeordninger ved ulike inntektsnivaringer (i 1000 kr) Enslig med ett barn Prosent av tidligere inntekt

B Kompensasjonsgrad etter skatt for ulike trygdeordninger i kombinasjon med arbeidsinntekt (maringlt i pst tilbake i jobb)2

Enslig med ett barn Prosent av tidligere inntekt

0

20

40

60

80

100

120

140

0

20

40

60

80

100

120

140

150 250 350 450 550 650

Ufoslashretrygd Arbeidsavklaringspenger

Sykepenger Dagpenger

Overgangsstoslashnad

0

20

40

60

80

100

120

140

0

20

40

60

80

100

120

140

0 20 40 60 80 100

Figur 617 Kompensasjonsgrader1

1 De supplerende ytelsene som er inkludert i beregningene er bostoslashtte barnetrygd smaringbarnstillegg og stoslashnad til barnetilsyn som alle er universelle ordninger Ytelser som ikke inngaringr er bla kontantstoslashtte bidragsforskott oslashkonomisk sosialhjelp stoslashnashyder ved arbeidsrettede tiltak og utdanning subsidierte barnehagepriser mm Tidligere inntekt som yrkesaktiv tilsvarer 35 G

Kilde Arbeid- og sosialdepartementet

For helserelaterte ytelser saeligrlig arbeidsavklashyringspenger er imidlertid slike aktivitetskrav lite benyttet Ved innfoslashring av aktivitetskrav er det vikshytig at kravene er tilpasset de gruppene de rettes mot For ordinaeligre arbeidssoslashkere vil slike krav typisk ha form av krav om dokumentasjon av jobbshysoslashking konsultasjon med et arbeidskontor eller lignende at man tar imot jobbtilbud at det utforshymes en individuell plan som maring foslashlges og at man deltar paring et arbeidsmarkedskurs eller lignende For personer som mottar helserelaterte trygdeyshytelser kan slike krav for eksempel innebaeligre at det utarbeides en individuell handlingsplan at mottashykeren rapporterer til ogeller moslashter opp paring et NAV-kontor og at han eller hun deltar paring en tilpasshyset aktivitet for aring bedre helsen og oslashke muligheshytene til aring faring jobb

Med stoppunkter menes at vedtaket om stoslashnad blir vurdert paring ny paring faste tidspunkter gjennom stoslashnadsperioden Mottakeren vet da at myndigheshytenes vedtak om aring viderefoslashre oslashkonomiske ytelser er betinget av at han eller hun oppfyller visse krav underveis En slik sammenheng mellom rettigheshyter og krav kan virke disiplinerende paring mottakeshyrens adferd paring en tilsvarende maringte som aktivitetsshykrav Da stoppunktene i dagpengeordningen ble

avviklet i 1997 foslashrte det til at ledighetsperioden oslashkte i gjennomsnitt med eacuten maringned (Roslashed og West-lie 2012)

Et av problemene med trygdeytelsene innenshyfor arbeidsmarkedspolitikken er at de typisk er betinget av fravaeligr fra arbeidslivet Det gir geneshyrelt disinsentiver til arbeid Avkortingsregler kan i noen grad avhjelpe dette dersom rettighetene til en trygdeytelse ikke faller bort eller ikke blir sterkt avkortet saring snart man lykkes med aring komme i jobb Avkortingsregler kan paring denne maringten funshygere som en form for arbeidsbetinget stoslashnad Den nye ufoslashretrygden som ble innfoslashrt i 2015 har slike elementer Med Norges sammenpressede loslashnnsshystruktur vil trolig avkortingsregler i stoslashrre grad enn mer rendyrkede arbeidsbetingede stoslashnader vaeligre en effektiv avveining mellom gode insentishyver til aring komme i arbeid og god inntektssikring

De fleste som mottar en helserelatert ytelse har en restarbeidsevne Samtidig viser nyere forskning at arbeid normalt er helsebringende saeligrlig for personer med rygg- og skjelettplager og psykiske lidelser I trygdeytelsene brukes imidlershytid graderte ytelser i liten grad Den omfattende bruken av hundre prosent ufoslashretrygd tyder paring at den arbeidskraftreserven som restarbeidsevnen


blant ufoslashretrygdede representerer utnyttes daringrshylig Mer bruk av gradering i de helserelaterte ytelsene vil trolig bidra til aring realisere mer av arbeidskraftsressursen som personer paring helsereshylaterte ytelser representerer (Holden 2012) En gradert ytelse boslashr imidlertid vaeligre knyttet til krav til aktivitet for at den gjenvaeligrende arbeidsevnen skal komme i bruk Graderte ytelser vil kreve at det er god tilgang paring deltidsstillinger

For at aktivitetskravene skal virke etter henshysikten maring de ledsages av reelle og troverdige sanksjoner Dagpengemottakere staringr overfor sanksjoner i form av midlertidig bortfall av ytelsen For mottakere av andre trygdeytelser er det i liten grad slike sanksjoner Det er grunn til aring tro at en vridning i retning av oslashkt bruk av sanksjoshyner men mildere sanksjonering vil vaeligre effektivt (Roslashed 2012)

Arbeidsgivers rolle

For aring hindre at arbeidstakere stoslashtes permanent ut av arbeidsmarkedet har ogsaring arbeidsgivere en viktig rolle Arbeidsgivere boslashr bla ha tilstrekkeshylige oslashkonomiske insentiver til aring hjelpe arbeidstashykere med langvarig fravaeligr pga sykdom med aring komme tilbake i jobb For personer med lavere kompetanse og produktivitet som har problemer med aring konkurrere i arbeidsmarkedet paring ordinaeligre vilkaringr kan en vei inn i arbeidslivet vaeligre gjennom oslashkt kontakt med naeligringslivet feks gjennom midshylertidige jobber med tilpassede arbeidsoppgaver eller arbeidspraksis Ogsaring her er det viktig at forshyholdene legges til rette slik at bedrifter og offentshylige virksomheter oslashnsker aring delta i slike ordninger

For mange som faller ut av arbeidsmarkedet garingr veien gjennom sykepenger Som vist i figur 615 er sykefravaeligret i Norge vesentlig hoslashyere enn i de andre nordiske landene og i flere andre vestlige land Jo lenger sykdomsforloslashpet varer jo stoslashrre er risikoen for at fravaeligret fra arbeidslivet blir permanent I Norge har arbeidsgivere et begrenset medfinansieringsansvar for langtidssyshykemeldte De foslashrste 16 kalenderdagene med sykshydomsfravaeligr dekkes av arbeidsgiver mens innshytektsbortfallet i resten av perioden dekkes av stashyten Den enkelte arbeidstaker kan motta sykepenshyger i inntil ett aringr En maringte aring faring ned sykefravaeligret i Norge paring er ifoslashlge OECD (2010) aring oslashke arbeidsgishyvers oslashkonomiske medansvar for de lengre sykshydomsforloslashpene Det anbefalte ogsaring Sandmannshyutvalget (NOU 2000 27) Formaringlet med en slik ordning ville vaeligre aring gi arbeidsgiverne et oslashkonoshymisk insentiv til aring iverksette tiltak for aring forebygge langtidsfravaeligr og faring sykmeldte tilbake i arbeid

Ekspertgruppen som vurderte sykeloslashnnsordninshygen i 2010 foreslo en medfinansiering for arbeidsshygiver for ikke-gradert sykefravaeligr lenger enn aringtte uker Arbeidsgiver skulle samtidig faring redusert finansieringsansvaret for sykefravaeligr under aringtte uker slik at det totale finansieringsansvaret forble uendret I tillegg ble det foreslaringtt aring viderefoslashre dagens skjermingsordninger dvs unntak fra finansieringsansvaret for mindre virksomheter og for langvarig eller kronisk syke Aringrsaken til dette er at oslashkt finansieringsansvar kan foslashre til at arbeidsgivere vegrer seg mot aring ansette personer som er saeligrlig utsatt for aring bli syke feks personer med kroniske lidelser Skjermingsordninger redushyserer denne risikoen

I Europa har flere land gjennomfoslashrt endringer i denne retningen bl a Sverige Nederland og Storbritannia I Nederland er det oslashkonomiske ansvaret for sykeloslashnnsordningene blitt overfoslashrt til arbeidsgiverne de siste 20 aringrene og det ble samtishydig innfoslashrt en ordning der arbeidsgiverne kan forshysikre seg mot utbetaling av sykepenger Alle virkshysomheter uavhengig av stoslashrrelse er naring forpliktet til aring utbetale sykepenger i inntil to aringr For aring hindre at enkelte grupper faringr store vanskeligheter med aring komme inn i arbeidsmarkedet betaler det offentshylige fortsatt sykepenger til gravide og arbeidstashykere uten arbeidsgiver

Storbritannia har gjennomfoslashrt liknende reforshymer som Nederland hvor det ogsaring er mulig for arbeidsgiverne aring forsikre seg mot utbetalinger av sykepenger I Sverige ble det innfoslashrt medfinansishyeringsansvar for arbeidsgivere i 2005 Ordningen innebar at hver bedrift maringtte betale en sykeshyforsikringsavgift paring 15 pst av sykepengene som ble utbetalt fra Foumlrsaumlkringskassan med unntak for visse grupper11 Arbeidsgiveravgiften til staten ble redusert tilsvarende forsikringsavgiften slik at endringene alt i alt ikke skulle foslashre til oslashkte kostshynader for arbeidsgiverne I tillegg ble det innfoslashrt et fribeloslashp for alle arbeidsgivere og et kostnadstak som innebar at ingen skulle betale mer enn 4 pst av virksomhetens samlede loslashnnskostnader per aringr Effektene av ordningen er i liten grad blitt kartshylagt Samtidig med innfoslashring av medfinansieringsshyansvaret for arbeidsgivere i 2005 ble det innfoslashrt krav til tidligere og tettere oppfoslashlging av de sykshymeldte Det gjoslashr det vanskelig aring isolere effekten av medfinansieringsordningen som dessuten ble avviklet allerede i 2007 etter regjeringsskiftet aringret

11 Unntatt fra avgiften var ansatte som gikk paring forebyggende sykepenger og rehabiliteringserstatning hadde risiko for saeligrskilt hoslashyt sykefravaeligr personer paring graderte sykmeldinshyger og personer som var innvilget 100 pst laquosjuk- eller aktishyvitetsersaumlttningraquo (foslashrtidspensjon)


foslashr Det kan dessuten stilles sposlashrsmaringl ved om medfinansieringen var tilstrekkelig hoslashy og om skjermingsordningene var for omfattende til at reformen ville gi den oslashnskede nedgangen i sykeshyfravaeligret

For aring styrke arbeidsmarkedstilknytningen til personer med lav produktivitet kan arbeidsgiver alternativt kompenseres for de oslashkte kostnadene ansettelsesforholdet medfoslashrer bedriften For eksempel ved at bedriftene gis et loslashnnstilskudd ved ansettelse av personer med nedsatt arbeidsshyevne Et slikt tilskudd kan dekke forskjellen melshylom den enkeltes loslashnn og arbeidsevne Loslashnnstilshyskuddsordninger har vaeligrt i bruk i Norge de siste ti aringrene baringde for en begrenset tid og mer varig men ikke i stort omfang Regjeringen oslashnsker naring aring oslashke bruken av tiltaket12 Erfaringer fra Norge og andre land viser at loslashnnstilskudd kan bidra til at flere kommer i arbeid Ifoslashlge analyser av Card mfl (2010) og Kluge (2010) basert paring tall fra flere land har loslashnnstilskudd (laquosubsidized employmentraquo) saeligrshylig hatt positive effekter for tiltaksdeltakere i privat sektor I Norge har Westlie (2008) studert ulike attshyfoslashringstiltak i perioden 1994 til 2003 Blant tilshytakene kom loslashnnstilskudd best ut foran utdanning og andre tiltak Effekten av loslashnnstilskudd var saeligrshylig sterk for personer med psykiske lidelser I en analyse av von Simson (2012) anslarings det at loslashnnstilshyskudd oslashkte sjansen for aring faring jobb med hele 65 pst mens tiltaket paringgikk for ungdom som droppet ut av videregaringende skole I Danmark og Sverige er bruken av loslashnnstilskudd i ulike former et sentralt virkemiddel i arbeidsmarkedspolitikken Det er foretatt en bred gjennomgang av erfaringene i Sveshyrige med tilhoslashrende forslag til reformer (SOU 2012 31) I Danmark ble den omfattende loslashnnstilshyskuddsordningen laquojob-fleksraquo lagt betydelig om i 2013 Flere undersoslashkelser viste at ordningen ikke fungerte etter hensikten som bla var aring redusere tilstroslashmmingen til ufoslashrepensjon

En mulig utfordring med loslashnnstilskuddsordshyninger som ikke fanges opp i effektevalueringer som er omtalt ovenfor er at personer som konkurshyrerer om de samme typene jobbene som tilbys gjennom loslashnnstilskuddsordningene fortrenges og faringr redusert sine jobbmuligheter Statlige loslashnnstilskudd kan ogsaring foslashre til at arbeidsgivere velter ordinaeligre loslashnnskostnader over paring staten Det finnes imidlertid ingen forskning kommisjoshynen kjenner til som har forsoslashkt aring maringle slike effekshy

12 Se Meld St 46 (2012ndash2013) og Prop 39 L (2014ndash2015) for utfyllende omtale av loslashnntilskuddordningene og referanser til flere evalueringer som er gjennomfoslashrt

ter En annen utfordring er aring treffe den tiltenkte maringlgruppen

Som paringpekt i Meld St 46 (2012ndash2013) kan ogsaring andre virkemidler overfor arbeidsgivere i privat og offentlig sektor bidra til aring faring flere persoshyner med varig nedsatt arbeidsevne i arbeid Det kan inkludere baringde endret innretning paring eksisshyterende arbeidsmarkedstiltak herunder innretshyningen av varig tilrettelagt arbeid i offentlig sekshytor tiltak for aring faring offentlig sektor til aring bidra med flere tiltaksplasser eller andre tilpassede jobbmushyligheter i stat eller kommune for denne gruppen

NAVs rolle

NAV skal bidra til aring faring flere i arbeid og faeligrre paring stoslashnad gjennom kvalitativt god arbeidsrettet bistand og tjenester til jobbsoslashkere og arbeidsgishyvere Ekspertgruppen ledet av Varinggeng (2015) har gjennomgaringtt NAV og i sin sluttrapport konkludeshyrer utvalget med at NAV-kontorene i for stor grad har blitt en byraringkratisk organisasjon som ikke klashyrer til aring moslashte brukere med en helhetlig tilnaeligrshyming oppfoslashlging og tilstrekkelig kontakt med arbeidsgivere og arbeidsmarkedet Per i dag garingr bare en liten del av NAVs ressurser til rekrutteshyringsbistand til arbeidsgivere og formidlingsbishystand til arbeidssoslashkere Utvalget mener at dette arbeidet maring i stoslashrre grad prioriteres paring NAV-konshytorene Det innebaeligrer bla at NAV maring komme i tettere kontakt med arbeidsmarkedet og arbeidsshygivere Av konkrete tiltak foreslaringr ekspertgrupshypen aring flytte arbeidslivssentrene til NAV-kontorene og sikre en nasjonal base over ledige stillinger Utvalget paringpeker ogsaring at NAV selv maring gjennomshyfoslashre en vesentlig del av tiltakene som innebaeligrer oppfoslashlging av brukere og arbeidsgivere i ordinaeligrt arbeidsliv Oslashkt bruk av ordinaeligrt arbeidsliv redushyserer behovet for egne tiltaksarrangoslashrer med tilshyrettelagt arbeidstrening Det maring ogsaring stilles klare kompetansekrav til NAV-veiledere som skal gi tjeshynester til brukerne Evalueringer har avdekket mangelfull kompetanse hos NAV-ansatte paring dette omraringdet (Mamelund 2014) Ansatte maring bla ha mer kunnskap om det regionale arbeidsmarkedet og mer kontakt med arbeidsgivere samt tilstrekshykelige ferdigheter som kan sikre bedre vurderinshyger av arbeidsevnen Utvalget tar ogsaring til ordet for aring redusere antall NAV-kontor og samle dem i stoslashrre kompetansemiljoslasher som kan jobbe ut mot arbeidsgiverne og dekke naturlige arbeidsmarshykedsomraringder



Nordmenn lever lenger enn foslashr De siste 30 aringrene har forventet levealder for 65-aringringer oslashkt med 25 aringr for kvinner og 4 aringr for menn til henholdsvis 86 og 83 aringr Dette innebaeligrer at det trolig er flere aringr enn tidligere hvor hver enkelt kan vaeligre i arbeid Som en del av mobiliseringen av arbeidskraft for aring sikre velferden i samfunnet er det viktig at yrkesshydeltakelsen for eldre oslashker Hoslashyere endringstakt i oslashkonomien som foslashlge av strukturendringene vi staringr overfor vil ogsaring stille krav til at ogsaring eldre arbeidstakere oftere enn tidligere maring bytte jobb og i mange tilfeller ogsaring omskolere seg

Oslashkonomiske insentiver er viktige for beslutshyninger om pensjonering Endringene i alderspenshysjonen i folketrygden fra 2011 styrket de oslashkonoshymiske insentivene til aring jobbe lenger i privat sektor betydelig Det ble innfoslashrt en levealdersjustering som innebaeligrer at pensjonsnivaringet for den enkelte blir lavere enn i dag dersom ikke pensjoneringsalshyderen oslashker i takt med levealderen I privat sektor ble ogsaring AFP lagt om i traringd med disse prinsipshypene I tillegg ble det mulig aring kombinere arbeid og pensjon uten at pensjonen blir avkortet Saring langt ser det ut til at pensjonsreformen har foslashrt til hoslashyere yrkesdeltakelse blant eldre (Dahl og Lien 2013) NAV anslaringr at andelen i aldersgruppen 62ndash 66 aringr som er i arbeid har oslashkt med syv prosentenshyheter fra 2008 til 2014 se figur 618 Flere eldre utsetter avgangen fra yrkeslivet samtidig som en stoslashrre del av de som tar ut pensjon fortsetter aring

jobbe (Haga 2015) Tall fra NAV viser at om lag tre av fire av de som var i jobb foslashr uttak av alderspenshysjon fortsatt er i arbeid Fredriksen mfl (2015) har analysert hvorvidt pensjonsreformen av 2011 kan forventes aring gi en vesentlig styrking av offentshylige finanser paring lang sikt som var hovedmaringlet med reformen Beregningene viser sterke effekshyter av pensjonsreformen der sysselsettingen i 2060 er beregnet til aring vaeligre 72 pst lavere uten pensjonsreform enn i referansebanen der pensshyjonsreformen er lagt inn Reformen gir ogsaring en klar styrking av offentlige finanser paring lang sikt

For ansatte i offentlig sektor er AFP fortsatt er ren tidligpensjonsordning og de oslashkonomiske insentivene til aring staring lenger i arbeid er betydelig mindre enn i privat sektor For aring legge til rette for oslashkt avgangsalder i offentlig sektor boslashr reglene i alderspensjonsordningen og AFP-ordningen endres slik at de oslashkonomiske insentivene til aring staring lenger i arbeid oslashker blant offentlig ansatte Statisshytisk sentralbyraring har ogsaring pekt paring at den manshyglende samordningen mellom pensjonssystemene i offentlig og privat sektor bidrar til lav mobilitet mellom privat og offentlig sektor se kapittel 76 Arbeids- og sosialdepartementet la i desember 2015 fram en utredning om de offentlige tjenesteshypensjonsordningene etter en prosess der partene i arbeidslivet hadde faringtt mulighet til aring kommentere utkastet til rapporten

Oslashkt levealder kan tilsi at den nedre aldersshygrensen for uttak av pensjon ogsaring boslashr oslashkes Sveshyrige har nylig innfoslashrt en laquoretningsgivende pen-

Andel av befolkningen i registrert arbeid

80 2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

80

70 70

60 60

50 50

40 40

30 30

20 20

10 10

0 0 18-59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74

Figur 618 Andelen av befolkningen i alderen 60ndash70 aringr i registrert arbeid ved utgangen av 2009ndash2014 Prosent

Kilde NAV


sjonsalderraquo som skal foslashlge utviklingen i forventet levealder (SOU 201325) De foreslaringr aring knytte den retningsgivende pensjonsalderen baringde til aldersshygrensene i det alminnelige pensjonssystemet og til sosialforsikringene OECD (2015j) peker ogsaring paring at slike mekanismer i pensjonssystemene kan vaeligre egnet til aring faring folk til aring staring lengre i arbeid framshyfor ensidig vekt paring aktuarisk utformede systemer

I tillegg til at den enkelte har oslashkonomiske insentiver til aring staring lenger i arbeid er det viktig at bedriftene har insentiver til aring ansette og holde paring eldre arbeidstakere Ifoslashlge Norsk seniorpolitisk barometer er ettersposlashrselen etter eldre arbeidstashykere lavere enn de fleste andre grupper i arbeidsshymarkedet (Dalen 2014) Nesten syv av ti spurte ledere har ikke ansatt noen over 50 aringr det siste aringret og i gjennomsnitt noslashler de med aring kalle inn personer over 57 aringr til jobbintervju Samtidig rapshyporterer et flertall av ledere i undersoslashkelsen at det er en fordel om eksisterende arbeidstakere jobber fram til laquonormalraquo pensjonsalder

Skepsisen blant bedrifter til aring nyansette eldre arbeidstakere kan ifoslashlge Senter for seniorpolitikk vaeligre knyttet til hoslashyere pensjonskostnader ved ansettelse av eldre framfor yngre personer Acteshycan (2013) viser imidlertid at den ekstra pensjonsshypremien er vesentlig lavere etter at tjenestepenshysjonsordningene ble endret i 2001 selv om det fremdeles er forskjell i premie mellom yngre og eldre arbeidstakere En annen aringrsak til at bedrifshyter kan vaeligre mer forsiktige med aring ansette eldre arbeidstakere er at de ofte er mindre produktive enn yngre personer

Loslashnnsnivaringet er i denne sammenhengen viktig Mens produktiviteten normalt avtar naringr man naringr en viss alder fortsetter loslashnnen ofte aring oslashke gjennom hele yrkeskarrieren Selv om mange eldre arbeidstakere har hoslashy produktivitet vil den for mange etter hvert reduseres I tillegg har eldre arbeidstakere rett paring saeligrskilte fordeler som oslashker arbeidsgivers kostnader (laquoseniorgoderraquo) samt at den oslashvre aldersgrensen for en del rettigheter har oslashkt se boks 64 Dette innebaeligrer at kostnadene for arbeidsgiver ved aring beholde eldre arbeidstashykere ofte er vesentlig stoslashrre enn kostnadene ved enn aring ansette yngre og ofte mer produktive persoshyner Dette kan foslashlgelig foslashre til at arbeidsgivere forshysoslashker aring kvitte seg med eldre paring et tidligere tidsshypunkt

For aring oslashke bedriftenes insentiver til aring holde paring og ansette eldre arbeidstakere kan det vaeligre maringter aring redusere slike kostnadsforskjeller paring En mulighet er aring legge forholdene til rette for videre yrkeskarriere med loslashnns- og arbeidsvilkaringr som er

Boks 63 Seniorkostnader for arbeidsgiver

Eldre arbeidstakere har bla krav paring foslashlgende ndash Ekstra ferieuke (etter fylte 60 aringr) ndash Lengre oppsigelsesfrister (oslashker med alder) ndash Rett paring sykepenger (begrenset etter 67 aringr) ndash Rett paring dagpenger (fram til 67 aringr) ndash Rett til redusert arbeidstid ved fylte 62 aringr ndash Administrativt

ndash Yrkesskade ndash ingen opphoslashrsalder ndash Ulykkesdekninger og gruppeliv ndash avhenshy

gig av avtale

mer tilpasset arbeidstakernes produktivitet og ambisjoner (Holden 2015) Hvis man kan finne loslashnns- og arbeidsvilkaringr som gjoslashr at baringde arbeidstashyker og arbeidsgiver oslashnsker aring fortsette arbeidsforshyholdet kan begge parter vaeligre tjent med aring inngaring kontrakter Slike ordninger vil imidlertid lett bryte med likhetsprinsippet og foslashre til at det blir forskjellsbehandling av eldre hvor loslashnns- og arbeidsvilkaringrene vil vaeligre gunstigst for de mest produktive I praksis kan det ogsaring vaeligre vanskelig aring avgjoslashre ved hvilken alder en skal inngaring slike kontrakter I tillegg til slike laquoseniorkontrakterraquo boslashr utformingen og nivaringet paring seniorgoder gjenshynomgarings Flere av ordningene blir sett paring som relashytivt dyre av flere parter Naringr levealderen oslashker burde man ogsaring vurdert om flere av ordningene og tilleggene burde vaeligrt endret i takt med endringer i aldersgrensene i arbeidslivet FAFO setter ogsaring sposlashrsmaringlstegn ved om seniorgodene faktisk bidrar til aring redusere tidligpensjoneringen og paringpeker at det er viktig at bedriftene evaluerer igangsatte tiltak og undersoslashker om de gir den oslashnskede effekten paring arbeidstilbudet

Det finnes ogsaring andre maringter aring styrke eldres stilling i arbeidsmarkedet paring enn gjennom loslashnninshyger OECD (2013a) peker paring at eldre arbeidstashykere i like stor grad som yngre arbeidstakere boslashr delta i jobbrelatert videreutdanning og andre kompetansetiltak samt at det boslashr vaeligre bedre jobshybformidling og jobbsoslashkehjelp spesielt rettet mot eldre Dette kan baringde oslashke kompetansen og proshyduktiviteten til eldre

Ogsaring de formelle aldersgrensene i arbeidslivet har betydning for eldres yrkesdeltakelse Det finshynes en rekke aldersgrenser som innebaeligrer at alder er et selvstendig oppsigelseskriterium se boks 64 Et av hovedproblemene med slike regler er at de setter en oslashvre grense for hvor lenge en kan staring i arbeidslivet Etter pensjonsreformen er


Boks 64 Aldersgrenser

Etter arbeidsmiljoslashloven kan arbeidsgiver avslutte arbeidsforholdet naringr arbeidstakeren har passhysert 72 aringr uten annen begrunnelse enn alder Aldersgrensen ble hevet fra 70 til 72 aringr 1 juli i aringr og regjeringen har signalisert at grensen vurdeshyres oslashkt ytterligere til 75 aringr 72-aringrsgrensen kan betraktes som om at arbeidstakers stillingsvern opphoslashrer ved fylte 72 aringr Det er imidlertid full anledning til aring viderefoslashre arbeidsforholdet dershysom arbeidsgiver og arbeidstaker oslashnsker det Hensynet til likebehandling kan likevel begrense bruken av denne muligheten i praksis Den alminnelige aldersgrensen kommer derishymot ikke til anvendelse i statlig og kommunal sektor I staten er oslashvre aldersgrense (absolutt) 70 aringr ifoslashlge aldersgrenseloven

Enkelte bedrifter i privat sektor har egne bedriftsinterne aldersgrenser der arbeidsgiver kan kreve at man fratrer foslashr fylte 70 aringr Inntil

det mulig aring opptjene pensjon helt fram til fylte 75 aringr men med regler om aldersgrenser kan arbeidsshygiver avslutte arbeidsforholdet ved fylte 70 aringr i offentlig sektor og enda tidligere i privat sektor hvor flertallet av bedrifter har interne aldersgrenshyser Paring den maringten bidrar bestemmelser om aldersshygrense til aring motvirke insentivene til aring staring lenge i arbeid Regjeringen har varslet at de oslashnsker aring oslashke aldersgrensene ytterligere til 75 aringr Det vil gi bedre samsvar mellom pensjonsopptjening og aldersgrensene men det kan ogsaring foslashre til at bedrifter blir mer forsiktige med aring beholde og ansette eldre arbeidstakere Heving av aldersshygrensene kan ogsaring bidra at det blir flere konfliktshyfylte og uverdige avganger fra arbeidslivet

Hvis man ser naeligrmere paring de ulike aldersgrenshysene er det spesielt saeligraldersgrensene i offentlig sektor (forsvaret politiet ballettdansere mv) som er problematiske Saeligraldersgrensene er begrunshynet i at stillingene medfoslashrer uvanlig fysisk eller psykisk belastning slik at den enkelte normalt ikke makter aring skjoslashtte arbeidet forsvarlig til 70 aringr Alternativt stiller stillingen spesielle krav til fysiske eller psykiske egenskaper som normalt blir svekket foslashr fylte 70 aringr enn det en forsvarlig utfoslashrelse av tjenesten krever De fleste saeligraldersshygrensene i offentlig sektor ble fastsatt mange aringr tilbake og innholdet i mange av de aktuelle stillinshygene er annerledes i dag enn den gang aldersshygrensene ble fastsatt Manuelle oppgaver kan ha blitt automatisert og sikkerhetstiltak kan ha blitt

nylig ble disse aldersgrensene i hovedsak fastshysatt til 67 aringr men de ble oslashkt til 70 aringr fra 1 juli i aringr Bedriftsinterne aldersgrenser aksepteres etter noen faste kriterier (konsekvent praktisert allshyment kjent kombinert med pensjonsordning mv) De skal vaeligre minst mulig diskriminerende og er i praksis mer absolutte enn den alminneshylige aldersgrensen

I offentlig sektor setter aldersgrenseloven en oslashvre aldersgrense paring 70 aringr Enkelte stillinger i det offentlige har lavere aldersgrenser saringkalte saeligraldersgrenser De viktigste saeligraldersgrenshysene er 60 63 eller 65 aringr Her kan arbeidsgiver ikke velge aring viderefoslashre ansettelsesforholdet I tillegg finnes det en 85-aringrsregel som gir den enkelte anledning til aring garing av tre aringr foslashr aldersshygrensen dersom summen av alder og opptjeshyningstid overstiger 85 aringr

bedre Samtidig har levealderen i befolkningen oslashkt og helsetilstanden blant eldre er bedret Det kan tilsi at det i de fleste tilfeller er baringde mulig og forsvarlig aring staring lenger i arbeid enn det som ble lagt til grunn da flere av dagens saeligraldersgrenser ble fastsatt Saeligraldersgrenser boslashr derfor vurderes jevnlig Om arbeidstakere som er omfattet av saeligrshyaldersgrenser ikke lenger er egnet til aring utfoslashre de samme arbeidsoppgavene som foslashr boslashr det ogsaring vaeligre mulig aring tilrettelegge arbeidsoppgaver og karriereveier paring en slik maringte at det blir unoslashdvenshydig aring pensjonere friske personer tidligere enn etter bestemmelsene i arbeidsmiljoslashloven

OECD anbefaler i en rapport om Norge at alder boslashr fjernes som selvstendig grunnlag for obligatorisk avgang fra arbeidslivet og at det boslashr ha hoslashy prioritet aring fjerne saeligraldersgrenser (OECD 2013a) OECD er saeligrlig skeptisk til 85-aringrsregelen som er beskrevet i boks 64 For aring oslashke yrkesdeltashykelsen blant eldre er det aringpenbart at en slik regel boslashr gjennomgarings i lys av oslashkende levealder og endringene i pensjonssystemet


Integrering av innvandrere i arbeidsmarkedet er en stor utfordring for samfunnet Sysselsettingen blant innvandrere er generelt lavere enn for befolkningen for oslashvrig arbeidsledigheten er hoslashyshyere og flere har en kompetanse som ikke blir


brukt i arbeidsmarkedet Potensialet for aring faring flere i arbeid er derfor stort og en vellykket integrering i arbeidsmarkedet vil kunne bidra vesentlig til aring dekke behovet for arbeidskraft framover Et flershykulturelt arbeidsliv vil ogsaring oslashke mangfoldet og innvandrere kan bidra med nye impulser nye maringter aring tenke paring og nye maringter aring loslashse oppgaver paring saring vel som at den sosiale og kulturelle utvekslinshygen blir stoslashrre

Integreringsutfordringene har blitt saeligrlig aktualisert det siste aringret Siden sommeren 2015 har tilstroslashmmingen av flyktninger til Europa og Norge oslashkt drastisk Hvor lenge den hoslashye innvandshyringen vil vedvare er usikkert men tidligere erfashyringer tilsier at flyktningstroslashmmer garingr i boslashlger Antall flyktninger fra land med hoslashy innvilgelsesshyprosent av asyl spesielt Syria har vaeligrt saeligrlig stort Mange av personene vil faring opphold og skal bosettes i kommuner Det er viktig at disse flyktshyningene integreres baringde i samfunnet og i arbeidsshylivet paring en rask og varig maringte slik at de kan faring brukt sine ressurser og sin kompetanse baringde til nytte for seg selv og det norske samfunnet

Deltakelse i arbeidsmarkedet

Det er store forskjeller i deltakelse i arbeidsmarshykedet mellom ulike grupper innvandrere Blant innvandrere fra land i Vest-Europa og Nord-Ameshyrika som primaeligrt har kommet til Norge for aring

jobbe er sysselsettingen relativt hoslashy og nesten paring nivaring med befolkningen for oslashvrig se figur 619 Blant innvandrergrupper som har kommet fra andre deler av verden i hovedsak land i Asia og Afrika som i mye stoslashrre grad har kommet med bakgrunn i flukt familiegjenforening eller andre humanitaeligre forhold er det stoslashrre utfordringer med aring oppnaring et stabilt forhold i arbeidsmarkedet Kvinner fra enkelte av disse landomraringdene har saeligrlig lav sysselsetting spesielt i smaringbarnsfasen Menn fra de samme landene har hoslashyest yrkesdelshytakelse allerede mot slutten av 30 aringrene og deretshyter reduseres den langt raskere enn i befolkninshygen for oslashvrig Disse gruppene utgjoslashr en stor arbeidskraftreserve Det er viktig aring finne ut om nedgangen i yrkesaktivitet i hovedsak kan forklashyres med utstoslashtingsmekanismer fra arbeidslivet eller tiltrekningsmekanismer fra velferdssysshytemet Trolig er det det er elementer av begge mekanismer som ligger bak

Noen av de samme trekkene som man ser blant innvandrere fra land i Asia og Afrika kan spores blant innvandrere fra EU-land i Sentral- og Oslashst-Europa Bildet er imidlertid ikke saring tydelig for disse gruppene og sysselsettingen ligger paring et betydelig hoslashyere nivaring enn for innvandrere fra afrishykanske og asiatiske land Men ogsaring blant innvanshydrere fra EU-land i Sentral- og Oslashst-Europa hvor mange har kommet med bakgrunn i arbeid eller som medfoslashlgende familie til arbeidsinnvandrere

Ettaringrig sysselsettingsandeler

A Menn B Kvinner

0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100

15 23 31 39 47 55 63 71


0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100

15 23 31 39 47 55 63 71


Figur 619 Andel sysselsatte i befolkningen fordelt etter kjoslashnn og landbakgrunn 2014 Prosent1

Norsk bakgrunn bestaringr av personer med minst en norskfoslashdt forelder Landgruppe 1 bestaringr av vestlige land (Vest-Europa Nord-Amerika Australia og New Zealand) Landgruppe 2 bestaringr av EU-land i Sentral- og Oslashst-Europa Landgruppe 3 bestaringr av land i Asia Afrika mv

Kilder Finansdepartementet og Statistisk sentralbyraring

1


1

Sysselsettingsandeler etter botid 1970-tallet

A Menn B Kvinner

0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100

1972 1980 1988 1996 2004 2012


0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100

1972 1980 1988 1996 2004 2012


Figur 620 Aringrlige sysselsettingsandeler etter botid for innvandrere som ankom paring begynnelsen av 1970shytallet og for ulike sammenligningsgrupper av majoritetsbefolkning og europeiske innvandrergrupper Prosent1

Beregnet med utgangspunkt i personer i aldersgruppen 25ndash64 aringr som var bosatt i Norge ved utloslashpet av perioden EOslashS-gruppen er innvandrere fra Storbritannia Tyskland Frankrike Nederland Spania Sveits Italia Oslashsterrike Belgia Irland Portugal Helshylas og Luxemburg

Kilde Bratsberg og Roslashed (2015)

Sysselsettingsandeler etter botid 1989-2012

A Menn B Kvinner

0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100

1990 1995 2000 2005 2010

1986-1990 1991-1995 1996-2000 Majoritetsbefolkningen

0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100

1990 1995 2000 2005 2010

Figur 621 Aringrlige sysselsettingsandeler 1989ndash2012 etter botid for ulike grupper innvandrere som har opphold paring humanitaeligrt grunnlag og sammenligningsgruppe av majoritetsbefolkning Prosent1

Data dekker aldersgruppen 25ndash64 aringr og personer som bor i Norge hele kalenderaringret Innvandrere som kom i perioden 1986ndash90 er fra Chile Iran Somalia Sri Lanka og Vietnam Innvandrere som kom i perioden 1991ndash95 er fra Bosnia og Kosovo mens innshyvandrere som kom i perioden 1996ndash2000 er fra Irak og Somalia

Kilde Bratsberg m fl (2014)

1


Tabell 61 Virkninger paring samlet sysselsetting av ulike antakelser om integrering Avvik fra referansebane i prosent1

2020 2050 2100

Full integrering av R3-innvandrere etter 10 aringrs botid 22 29 26

Oslashkt ufoslashrepensjonering blant R3-innvandrere -03 -06 -05

R3-innvandrere blir normen for etterkommere med R3-bakgrunn -02 -12 -14

R3-innvandrere blir normen for R2-innvandrere og for alle etterkommere med R2- og R3-bakgrunn -06 -29 -35

1 Beregningene er basert paring SSBs befolkningsframskrivinger fra 2010 og sysselsettingsandeler fra 2006 2 Landgruppe 2 bestaringr av innvandrere fra oslashst-europeiske land som er medlem av EU Landgruppe 3 bestaringr av innvandrere fra

andre land enn EU USA Canada Australia og New Zealand Kilde Holmoslashy og Stroslashm (2012)

ligger sysselsettingen markert under majoritetsshybefolkningen

Arbeidsmarkedstilknytningen blant innvanshydrerne varierer ogsaring etter botid Bratsberg og Roslashed (2015) har fulgt arbeidsinnvandrere som kom til Norge tidlig paring 1970-tallet som i hovedsak bestod av menn fra Pakistan og Tyrkia Disse pershysonene hadde hoslashy yrkesdeltakelse de foslashrste aringrene etter ankomst men den sank deretter markert og klart mer enn blant nordmenn og innvandrere fra nordiske land og andre land i Vest-Europa se figur 620 Yrkesdeltakelsen blant kvinner fra de samme landene som i hovedsak har kommet gjennom familiegjenforening har vaeligrt svaeligrt lav gjennom hele yrkeslivet og aldri over 40 prosent Tilsvarende studier for forskjellige grupper flyktshyninger viser at yrkesdeltakelsen for disse som regel starter paring et lavt nivaring men saring vanligvis oslashker de foslashrste aringrene etter bosetting for saring aring flate ut paring et lavere nivaring enn i majoritetsbefolkningen Etter om lag ti til femten aringr begynner yrkesdeltakelsen i noen av disse gruppene aring synke se figur 621 Flyktninger som kom fra Balkan i foslashrste halvdel av 1990-tallet har imidlertid hatt hoslashyere yrkesakshytivitet enn mange andre grupper Studier av tidlishygere migrasjonsstroslashmmer viser ogsaring at innvanshydrere generelt er overrepresentert som mottashykere av forskjellige trygdeordninger men at det varierer noe mellom de ulike innvandringsgrupshypene (Bratberg mfl 2010 2014)

Arbeidsinnvandrere fra de nye EOslashS-landene som har kommet etter 2004 har foreloslashpig klart seg langt bedre i det norske arbeidsmarkedet selv om sysselsettingen ogsaring for denne gruppen ble redushysert i forbindelse med finanskrisen rundt 2008ndash 2009 Samtidig har nye studier vist at en hoslashyere andel i denne gruppen enn i majoritetsbefolkninshygen mottar dagpenger Dette indikerer at det er saeligrlige utfordringer knyttet til langsiktig sysselshy

setting ogsaring for arbeidsinnvandrere fra disse EOslashSshylandene (Bratsberg og Roslashed 2015)

Holmoslashy og Stroslashm (2012) har analysert betydshyningen av endrede sysselsettingsandeler blant innvandrere fra andre land enn EU USA Canada Australia og New Zealand Dette er en gruppe som i stor grad bestaringr av personer som har soslashkt opphold paring humanitaeligrt grunnlag i Norge Dershysom innvandrere fra disse landene som har bodd i Norge i mer enn 10 aringr faringr samme yrkesdeltakelse som norskfoslashdte viser beregningene at den samshylede sysselsettingen oslashker med nesten 3 pst i beregningsperioden se tabell 61 Effekten er noe svakere i de foslashrste og siste tiaringrene fordi antallet som integreres i disse aringrene utgjoslashr en mindre andel av samlet sysselsetting enn i de oslashvrige aringrene Forfatterne har ogsaring beregnet scenarier som gir negative sysselsettingseffekter Dersom ufoslashreandelen i gruppen av innvandrere med lang botid oslashker med om lag 10 pst viser beregningene at den samlede sysselsettingen faller og stabiliseshyrer seg paring -05 pst Dersom innvandrerne i grupshypen med lang botid blir normen for deres ettershykommere faller sysselsettingen med om lag 1frac12 pst Hvis deres sysselsettingsmoslashnster blir normen ogsaring for innvandrere fra oslashsteuropeiske EU-land og deres etterkommere oslashker den negative effekshyten til om lag 3frac12 pst fram mot 2100

Integrering

Det er avgjoslashrende for baringde enkelte og for samfunshynet som helhet at vi lykkes med en god integreshyring av innvandrere baringde i arbeidsmarkedet og i samfunnet for oslashvrig Mens personer som kommer til Norge paring bakgrunn av arbeid av naturlig aringrsashyker kommer i jobb relativt raskt er det mer omfatshytende aring integrere innvandrere som har faringtt opp-hold i Norge paring bakgrunn av humanitaeligrt grunnshy


lag dvs asylsoslashkere og flyktninger Den ekstraorshydinaeligre tilstroslashmmingen av flyktninger siden somshymeren 2015 har skapt saeligrskilte utfordringer

Ved ankomst i Norge blir personer som soslashker om asyl plassert paring et mottak Mens den gjennomshysnittlige ventetiden paring mottak har oslashkt de siste aringrene har systemet saeligrlig blitt satt under press med den store asylstroslashmmen det siste aringret UDI paringpeker at selve saksbehandlingen ikke tar saring lang tid men at koslashen er lang Foslashrst maring asylsoslashshykerne paring intervju deretter maring de vente paring at asylshysoslashknaden blir behandlet og til slutt dersom de faringr innvilget oppholdstillatelse maring de vente paring plass i en kommune UDI anslaringr at det naring kan ta ett til to aringr fra ankomst til asylsoslashkere er bosatt i en komshymune

Lange opphold paring mottak med stor grad av passivitet er ikke en god start paring integreringsproshysessen Det er viktig med en rask avklaring av oppholdstillatelse og en kartlegging av hva slags kompetanse innvandrerne har og hva slags tiltak hver enkelt trenger for aring komme i arbeid og delta i samfunnet Denne kartleggingen boslashr starte paring mottakene og relativt raskt etter ankomst Stortinshyget har varslet at asylintervjuets innretning og omfang maring gjennomgarings der det overordnede maringlet er at asylsoslashknader behandles raskt Stortinshyget har ogsaring bedt regjeringen om en rekke tiltak for aring styrke asylmottakene i ankomstfasen se stortingsavtalen om integrering desember 2015

Myndighetene kan vurdere raskere loslashp for personer som har hoslashy sannsynlighet for oppshyholdstillatelse og for personer som besitter komshypetanse som relativt raskt kan tas i bruk i arbeidsshymarkedet Samtidig kan insentiver for den enkelte asylsoslashker styrkes for aring aktivisere seg i mottak Feks kan beboere i mottak med innvilget oppshyholdstillatelse som har laeligrt seg norsk prioriteres i bosettingskoslashen Deltakelse i lokalsamfunnet feks organisasjoner og foreningsliv kan vaeligre en vel saring effektiv maringte aring laeligre seg spraringket og kulturen paring som undervisningstimer i mottaket

For aring bli integrert og lykkes i det norske arbeidsmarkedet og samfunnet for oslashvrig er det avgjoslashrende aring beherske norsk muntlig og skriftlig Dette maring prioriteres i integreringsarbeidet Det viktigste integreringstiltaket for nyankomne flyktshyninger er introduksjonsprogrammet Ordningen er ment aring styrke flyktningers mulighet for deltashykelse i arbeidslivet og deres oslashkonomiske selvstenshydighet gjennom opplaeligring i norsk og samfunnsshykunnskap og forberedelse til aring delta i arbeidslivet En saeligrskilt utfordring med programmet er at det later til aring fungere daringrlig for de med lav formell kompetanse (Djuve 2016) Opplaeligringen i proshy

grammet er i stor grad skolebasert hvor personer med lav utdanning i stoslashrre grad enn andre grupshyper har vanskeligheter med aring tilegne seg stoffet gjennom en slik laeligringsform Velferds- og integrashysjonsutvalget pekte paring at den individuelle tilretteshyleggingen i introduksjonsordningen maring bedres og at arbeidsrettingen maring tydeliggjoslashres (NOU 2011 7) I utgangspunktet er tidsrammen for introduksjonsordningen to aringr med mulighet for ett aringrs forlengelse En tidsramme paring to aringr kan vaeligre for mye for enkelte og for lite for andre og det boslashr derfor vaeligre mer individuell tilrettelegging baringde i varighet innhold og laeligringsplattform Storshytinget har ogsaring varslet at det maring foretas en helhetshylig gjennomgang og oppdatering av introduksjonsshyprogrammet med maringl om forenklinger og forbeshydringer

Andre former for integrering enn gjennom introduksjonsprogrammet kan vaeligre mer effektive for enkelte grupper Dette gjelder saeligrlig for innshyvandrere som har en kompetanse som kan benytshytes i arbeidslivet hvor manglende norskkunnskashyper er det stoslashrste hinderet for aring komme ut i arbeidslivet For slike grupper kan en rask inteshygrering i arbeidsmarkedet hvor spraringk- og kulshyturopplaeligring skjer parallelt med jobb enten paring arbeidsplassen eller i tilpassede spraringkkurs vaeligre et mer egnet integreringsloslashp For at dette skal la seg gjennomfoslashre i praksis maring myndighetene vaeligre villig til aring subsidiere arbeidsplasser i naeligringslivet og i offentlig sektor i en midlertidig periode I tillegg er det viktig at kartleggingen og formaliseringen av kompetansen skjer raskt etter ankomst til Norge For innvandrere fra EOslashS-omraringshydet er det relativt enkelt aring faring godkjent formell utdanning mens for innvandrere fra utenfor EOslashSshyomraringdet er det vesentlig vanskeligere se kapittel 634 Enkelte innvandrere kan ogsaring oppleve at det ikke finnes tilbud om kompletterende utdanning for aring faring godkjenning samt at saksbehandlingen kan ta veldig lang tid Med oslashkt ettersposlashrsel etter hoslashyere kompetanse framover blir det viktig at innvandrere faringr brukt sin kompetanse i arbeidsshymarkedet

Innvandrere som har gjennomfoslashrt introdukshysjonsprogrammet men som har problemer med aring skaffe arbeid paring ordinaeligre vilkaringr faringr hjelp av NAV til aring komme ut i arbeidslivet Innvandrere er en av de prioriterte gruppene i arbeidsmarkedspolitikshyken En av NAVs ordninger for jobbsoslashkere er praksisplass som innebaeligrer at loslashnnskostnadene for dem som har praksis i en bedrift dekkes fullt ut av NAV Praksisordningen er positiv for innvanshydrere ved at de kommer ut i arbeidslivet og faringr opplaeligring og utproslashving Flere mangler kjennskap


til de formelle og uformelle spillereglene i norsk arbeidsliv som er viktige aring tilegne seg om man skal lykkes Samtidig svekker praksisordningen insentivene til arbeidsgiver til aring ansette innvanshydrere paring fast basis I mange tilfeller er ogsaring opplaeligshyringen liten paring slike praksisplasser siden arbeidsshygiver har svake insentiver til aring bruke ressurser paring opplaeligring Det taler for aring bruke loslashnnstilskudd eller andre kompensasjonsordninger der bedrifshytene ikke faringr dekket hele loslashnnen av NAV men der tilskuddet tilsvarer forskjellen mellom den enkelshytes loslashnn og arbeidsevne se kapittel 642

For innvandrere som ikke har formell kompeshytanse er det saeligrskilte utfordringer Som nevnt later introduksjonsprogrammet til fungere daringrlig for denne gruppen Et stort antall deltakere garingr ut av ordningen uten grunnleggende ferdigheter i lesing og skriving (Djuve mfl 2014 Sandbaeligk og Djuve 2012 Friberg og Elgvin 2014) Dette gjoslashr det vanskeligere aring nyttiggjoslashre seg av arbeidsmarshykedstiltakene til NAV og de staringr derfor i fare for aring ende opp med for lav kompetanse til aring faring innpass i arbeidsmarkedet For denne gruppen er det aringpenshybart at det er noslashdvendig med en mer omfattende tilnaeligrming for at de skal lykkes med aring komme ut i arbeidslivet Her maring kompetanseheving staring senshytralt En utfordring med dette arbeidet som har blitt paringpekt av Varinggeng-utvalget og OECD (2015e) er imidlertid at det er manglende koordinering av utdannings- integrerings- og arbeidsmarkedspolishytikken NAV skal som hovedregel ikke tilby ordishynaeligr utdanning til arbeidssoslashkere og de innvanshydrerne som har behov for grunnleggende utdanshyning eller annen langvarig utdanning for eksemshypel yrkesopplaeligring maring i foslashrste rekke faring dette i det ordinaeligre utdanningssystemet Samtidig skal NAV dersom det er noslashdvendig og hensiktsmessig tilby opplaeligring naringr manglende kvalifisering utgjoslashr et vesentlig hinder for aring komme i arbeid NAV skal imidlertid ikke overta kommunenes ansvar for grunnskole eller fylkeskommunenes ansvar for videregaringende opplaeligring men i foslashrste rekke tilby kortere arbeidsrettede kvalifiseringstiltak og sikre rask overgang til arbeidsmarkedet For enkelte grupper som staringr langt fra arbeidsmarkeshydet kan NAV tilby opplaeligring paring inntil to eller tre aringr

Velferdspolitikkens utforming

Den norske velferdsmodellen er avhengig av hoslashy sysselsetting for aring opprettholde et sjeneroslashst unishyverselt velferdstilbud Det innebaeligrer at innvanshydrere maring integreres i arbeidsmarkedet og staring i arbeid paring linje med majoritetsbefolkningen saring

langt det er mulig Den store tilstroslashmmingen av flyktninger siden sommeren 2015 har aktualisert Velferds- og migrasjonsutvalgets vurderinger og anbefalinger

Utvalget foreslo aring dreie velferdsordningene i en mer aktivitetsorientert retning med vekt paring at rett til ytelser boslashr foslashlges av en plikt til aring gjoslashre bruk av arbeidsevne for aring understoslashtte arbeidslinjen Det innebaeligrer at inntektssikringen i stoslashrre grad skjer gjennom arbeid framfor ren inntektssikring Her var utvalget mest konkret naringr det gjaldt aktivishysering i helserelaterte ytelser overgangsstoslashnaden til enslige forsoslashrgere og oslashkonomisk stoslashnad til livsshyopphold Utvalgets aktiviseringsstrategi i de helshyserelaterte ytelsene bestaringr av en kombinasjon av foslashlgende virkemidler ndash Gjennomgang av inngangsvilkaringr ndash Oslashkt bruk av gradering i alle de helserelaterte

ytelsene for aring synliggjoslashre arbeidsevne her-under innfoslashre et trangere naringloslashye for aring fastsette 100 pst arbeidsudyktighet

ndash Framskynde den aktive attfoslashringsinnsatsen til sykepengeperioden

ndash Utvikle flere tilbud til personer med varig nedshysatt arbeidsevne

ndash Utvikle troverdige sanksjoner

Familiepolitikk

Familiepolitikken har vaeligrt en viktig del av den norske modellen ved at velferdsordningene har gjort det mulig aring kombinere foreldrerollen med det aring vaeligre i jobb Framover blir det enda viktigere at det er gode insentiver til aring staring i arbeid Velferdsshyog migrasjonsutvalgets anbefalte aring vri offentlig stoslashtte der det er mulig bort fra kontantytelser over til tjenester (NOU 2011 7) Formaringlet var baringde aring hindre at innvandrere passiveres paring kontantytelshyser og gjoslashre vanskeligere aring ta med seg ytelsene ut av landet Eksport av trygdeytelser ble vurdert aring vaeligre mest aktuelt for innvandrere fra de nye EUshylandene der norske kontantytelser har en hoslashy verdi Utvalget var mest konkret naringr det gjaldt barne- og familieytelser for eksempel utfasing av kontantstoslashtte og fortsatt satsing paring aring utvikle barshynehagetilbudet For mange av de asylsoslashkerne som naring har kommet vil kontantytelsene represenshytere et disinsentiv til aring soslashke arbeid Regjeringen har i Tilleggsnummeret til statsbudsjettet for 2016 Prop 1 S Tillegg 1 (2015ndash2016) varslet at de vurderer aring innfoslashre botidskrav for mottak av kontantstoslashtte og ytelser som ikke stoslashtter opp om arbeid og aktivitet Dette for aring hindre passivitet og stimulere til oslashkt arbeidsinnsats



Vi staringr overfor store demografiske endringer i befolkningen tiaringrene framover Ett viktig trekk er at befolkningen eldres Det innebaeligrer at forsoslashrgelsesshybyrden vil oslashke og offentlige utgifter til pensjoner helshysetjenester og eldreomsorg vil tilta For aring opprettshyholde en hoslashy velferd ogsaring i aringrene framover er vi dershyfor avhengig av at arbeidsinnsatsen i samfunnet er hoslashy Hoslashy arbeidsinnsats krever at vi kan mobilisere de tilgjengelige arbeidskraftressursene i befolkninshygen Flere av strukturendringene vi staringr ovenfor vil imidlertid gjoslashre det vanskeligere for enkelte grupper aring faring innpass og permanent fotfeste i arbeidsmarkeshydet I lys av dette vil kommisjonen paringpeke foslashlgende

Varig utstoslashting av arbeidsmarkedet som skyldes at arbeidskraften ikke klarer aring tilpasse seg struktushyrendringene gir saeligrlig grunn til bekymring for yrkesdeltakelsen paring lengre sikt For aring hindre stoslashrre utenforskap maring trygdeytelsene utformes slik at det loslashnner seg aring vaeligre i arbeid Ytelsene maring vaeligre mer aktivitetsorienterte Det kan gjoslashres ved aring innfoslashre flere aktivitetskrav stoppunkter og avkortingsregler oslashkt brukt av graderte ytelser og troverdige sanksjoshyner Ordningen med avklareringspenger og sykefrashyvaeligrsordningen boslashr saeligrlig ses naeligrmere paring med tanke paring at Norge internasjonalt sett har et hoslashyt sykefravaeligr og at innfoslashringen av avklareringspenger ikke later til aring ha redusert varigheten Dagens ordshyninger med kontantstoslashtte og skatteklasse 2 kan ogsaring svekke insentivene til aring staring i jobb for en del grupper med utsikter til lav loslashnn I tillegg kan det totale kompensasjonsnivaringet for inntektssikringsordninger og supplerende ytelser gjoslashre det saeligrlig gunstig aring motta trygdeytelser framfor aring jobbe for visse grupper Dette mener kommisjonen er uheldig

Arbeidsgivere spiller en viktig rolle for aring hindre at arbeidstakere stoslashtet permanent ut av arbeidsmarshykedet Det er viktig at de har tilstrekkelig insentiver til aring hindre utenforskap Kommisjonen mener at arbeidsgiver boslashr ha et oslashkonomisk medansvar for de lengre sykdomsforloslashpene Myndighetene boslashr ogsaring vurdere aring oslashke bruken av loslashnnstilskudd eller andre former for loslashnnskompensasjon for aring faring flere i arbeid Den store flyktningstroslashmmen kan foslashre til en betydeshylig oslashkning i antall personer som trenger hjelp for aring komme inn i arbeidsmarkedet

Nordmenn lever lenger enn foslashr noe som inneshybaeligrer at det trolig er flere aringr enn tidligere hvor hver enkelt kan vaeligre i arbeid Oslashkt yrkesdeltakelse blant eldre blir derfor en viktig del av aring mobilisere arbeidskraften framover Etter kommisjonens syn er et at de viktigste grepene for aring faring eldre til aring staring lenshyger i arbeidslivet tilstrekkelige oslashkonomiske insentishyver i pensjonsordningen Pensjonsreformen i 2011 later til aring ha den oslashnskede ef fekten paring yrkesdeltakelshysen til eldre For aring legge til rette for oslashkt avgangsalshyder i of fentlig sektor boslashr reglene i alderspensjonsshyordningen og AFP-ordningen gjennomgarings og endres slik at de oslashkonomiske insentivene til aring staring lenger i arbeid oslashker blant offentlig ansatte I den sammenshyheng boslashr ogsaring aldersgrensene i arbeidslivet gjenshynomgarings og samordnes Saeligrlig boslashr saeligraldersgrenshysene i of fentlig sektor oslashkes Det er ogsaring viktig at bedriftene har tilstrekkelig insentiver til aring ansette og holde paring eldre arbeidstakere Kommisjonen mener at en del av arbeidsgivers kostnader knyttet til aring ansette og beholde eldre boslashr reduseres Saringkalte laquoseniorgoderraquo maring avvikles

Integrering av innvandrere i arbeidsmarkedet er en stor utfordring for samfunnet Den store flyktshyningstroslashmmen har saeligrlig aktualisert disse utforshydringene For aring oppnaring en bedre integrering av innshyvandrere i arbeidsmarkedet er det viktig med god kvalitet paring integreringsarbeidet men ogsaring at insenshytivene til aring komme ut i jobb er sterke I ankomstfashysen er det saeligrlig viktig med en rask avklaring av kompetansen til asylsoslashkere som faringr innvilget oppshyholdstillatelse Kommisjonen mener at myndigheshytene boslashr vurdere alternative integreringsloslashp med tilshypasset spraringkopplaeligring og subsidiering av arbeidsshyplasser for innvandrere som har en kompetanse som raskt kan bli brukt i arbeidsmarkedet Utdanningsshyog arbeidsmarkedspolitikken boslashr samordnes bedre slik at de som har behov for grunnleggende utdanshyning faringr dette Det er ogsaring bekymringsfullt at tiden fra ankomst til bosetting i en kommune tar for lang tid For aring oppnaring en god integrering er det avgjoslashshyrende at ventetiden blir saring kort som mulig For aring styrke arbeidslinjen i trygdeytelsene stoslashtter kommishysjonen Velferds- og migrasjonsutvalget i at velferdsshyordningene boslashr dreies i en mer aktivitetsorientert retning Kommisjonen stoslashtter ogsaring forslaget om aring vri offentlig stoslashtte bort fra kontantytelser og over til tjenester bla barne- og familieytelser


Kapittel 7

Oslashkt effektivitet i offentlig sektor

71 Innledning

Med flere eldre og lavere oljeinntekter blir effekshytiv bruk av ressursene i offentlig sektor enda viktishygere framover Norge har den hoslashyeste andelen offentlig sysselsatte blant OECD-landene mens resultatene av ressursinnsatsen paring flere omraringder ikke er over middels Potensialet for oslashkt effektivishytet boslashr saringledes vaeligre stort Kommisjonens foslashrste rapport viste at potensialet for oslashkt effektivitet i offentlig sektor er betydelig baringde paring tvers av enheter innenfor samme sektor og paring tvers av sekshytorer i Norge Benchmarking eller sammenligshyning med beste praksis maring i stoslashrre grad brukes til aring identifisere hvor effektiviteten kan forbedres Slike sammenligninger kan baringde gjoslashres mellom norske virksomheter og med lignende virksomheshyter i andre land og paring tvers av sektorer for forhold som gjelder servicegrad ventetid digitalisering og annet

Selv om mulighetene for oslashkt produktivitet antagelig er store er offentlig sektor i Norge relashy

tivt velfungerende i internasjonal maringlestokk Organiseringen er paring mange maringter fornuftig det synes aring vaeligre smaring problemer med korrupsjon og kvaliteten paring det offentlige tjenestetilbudet er gjennomgaringende god Befolkningen har stor tillit til forvaltningen Tilfredsheten med det offentlige tjenestetilbudet er til dels meget hoslashy og har vaeligrt stigende ifoslashlge Innbyggerundersoslashkelsen 2015 (Difi 2015e) Men med en meget stor offentlig sektor og et hoslashyt loslashnnsnivaring boslashr det stilles hoslashyere krav til effektivitet i offentlig sektor i Norge enn i andre land

Dette kapitlet om effektivitet i offentlig sektor bygger paring analysene fra foslashrste rapport og garingr naeligrmere inn paring styrings- og strukturproblemer og tiltak for effektivisering Sysselsettingen i offentlig sektor har de siste par tiaringrene vokst sterkt selv om den om lag har fulgt veksten i samshylet sysselsetting se figur 71 Den sterke inntektsshyveksten har gitt oslashkt ettersposlashrsel etter offentlige tjenester Dette er et velkjent fenomen og omtales ofte som laquoWagners lovraquo Det ser ogsaring ut til aring ha


160 160

150


Privat sektor

Departementene


150

140 140

130 130

120 120

110 110

100 100

90 90

80 80 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014




Norge

Danm

ark

Sverig

e

Luxe

mbo

urg

Ungar

n

Estlan

d

Slovak

ia

Polen

Storb

ritan

nia

Sloven

ia

Belgia

OECD

Canad

a

Frank

rike

Hellas

Irlan

d

Sveits

Italia

Austra

lia

Portu

gal

Spania

Tyrk

ia

New

Mex

ico

Chile

Japa

n

Soslashr-Kor

ea

vaeligrt en sterk vekst i det offentlige byraringkratiet det siste tiaringret saeligrlig i sentralenhetene i direktorashytene det vil si direktoratene uten deres ytre regishyonale apparat Dette droslashftes naeligrmere i 72

I kapitlet ser kommisjonen bla naeligrmere paring foslashlgende problemstillinger ndash ndash

ndash

ndash

ndash

ndash

ndash

ndash

ndash

40

35

30

25

20

15

10

5

Sterk vekst i offentlig sysselsetting Mange maringl og krav behov for mer soslashkelys paring resultater Vekst i nye kontrollordninger tilsyn og evalueshyringer Oslashkende statlig sektorstyring av kommunene gjennom regelverk rundskriv handlingsplashyner tilsyn og vegledning Behov for stoslashrre handlefrihet i ledelse utvikshyling og nedbygging av institusjoner Hva driver den oslashkende offentlige ressursbrushyken Uklart regionnivaring krevende samspill mellom stat og kommune mange myndigheter kan gi innsigelser i plansaker Kan bedre og mer effektive offentlige innkjoslashp gi reduserte kostnader og bedre offentlige tjeshynester Hvilke muligheter gir bedre bruk av IKT i offentlig sektor til oslashkt effektiviteten og kvaliteshyten



Arbeidskraft er den klart viktigste innsatsfaktoren i produksjonen av offentlige tjenester Hvordan arbeidskraften brukes og hvor mye som brukes er derfor avgjoslashrende for effektiviteten i offentlig sektor Dette avsnittet garingr naeligrmere inn paring utvikshylingen i antall ansatte med saeligrlig vekt paring sysselshysettingen i sentral-administrasjonen i staten og i direktoratenes sentralenheter Denne gruppen utgjoslashr ikke mer enn 20 000 aringrsverk eller 3 pst av samlet sysselsetting i offentlig sektor men den sterke veksten saeligrlig direktoratenes sentralenheshyter kan vaeligre utrykk for en dreining fra maringl- og resultatstyring til et byraringkrati som i stoslashrre grad er basert paring kontroll Dette kan svekke effektiviteten i viktige deler av offentlig sektor

Hver tredje sysselsatte i Norge jobber i offentshylig sektor Dette er en hoslashyere andel enn i noe annet OECD-land se figur 72 Det store antallet ansatte i offentlig sektor i Norge er et resultat av et politisk valg om at offentlig sektor skal produshysere tjenester som i mange andre land produseres i privat sektor Dette betyr ikke noslashdvendigvis at tjenestene produseres mindre effektivt i Norge

Sysselsettingen i offentlig sektor i Norge har fortsatt aring vokse ogsaring i aringrene etter at den internashysjonale finanskrisen broslasht ut i 2008 se figur 71 I andre land ble bremsene satt paring

Den sterke veksten i sysselsettingen i offentlig sektor i Norge maring ses i sammenheng med oslashknin-

Offentlig sysselsetting 40

35

30

25

20

15

10

5

Figur 72 Offentlig sysselsetting 2013 Prosent av arbeidsstyrken

Kilde OECD

0 0


gen i offentlige inntekter de siste par tiaringrene ogsaring etter 2008 Nye prioriteringer ser ut til aring ha blitt finansiert med laquofriskeraquo penger framfor aring foslashlge av kutt paring andre omraringder Pengerikelighet har vaeligrt en drivkraft for vekst og en buffer mot innstramshyminger

Thoslashgersen-utvalget (NOU 2015 9) konstateshyrer at det i perioden etter at handlingsregelen ble vedtatt laquoikke (har) blitt lagt fram aktive innstramshymingstiltak av vesentlig omfang i noe budsjettaringrraquo

Tilfoslashrselen av midler til Statens pensjonsfond utland (oljefondet) har etter hvert blitt klart stoslashrre enn det som var forventet da fondet ble etablert se figur 73 Ogsaring den reelle bruken av oljeinntekshyter har fra 2009 vaeligrt hoslashyere enn forventet da oljeshyfondet ble etablert

Thoslashgersen-utvalget paringpeker at skatteinntekshytene fra fastlandsoslashkonomien gjennomgaringende har blitt stoslashrre enn forventet Dersom oslashkonomien garingr inn i en lengre periode med svakere vekst maring en forvente at ogsaring skatteinntektene fra fastlandsshyoslashkonomien vil bli lavere I 2015 anslarings oljepengeshybruken til om lag 171 mrd kroner som er om lag 40 pst hoslashyere enn lagt til grunn i 2001 og for 2016 er oljepengebruken ventet aring oslashke med ytterlishygere 24 mrd kroner til 1952 mrd kroner

Basert paring nasjonalregnskapstall har antall aringrsverk i offentlig sektor oslashkt fra 515 000 i 1994 til 703 000 i 2014 Det er en oslashkning paring vel 36 pst over en tyvearingrsperiode En saring sterk oslashking ville normalt gitt en vesentlig oslashkning ogsaring i andelen offentlig

Figur 73 Strukturelt oljekorrigert underskudd og forventet realavkastning av Statens pensjonsshyfond utland Mrd 2016-kroner

Kilde Finansdepartementet

0

50

100

150

200

250

300

2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 0

50

100

150

200

250

300

Strukturelt oljekorrigert underskudd

4 pst realavkastning

St meld 29 (2000ndash2001)

2016

Bruk av oljepenger og 4-prosentbanen

sysselsatte Oslashkningen har imidlertid funnet sted i en periode med usedvanlig sterk vekst ogsaring i prishyvat sysselsetting og samlet sysselsetting har i samme periode oslashkt fra 1 785 000 aringrsverk til 2 429 000 aringrsverk dvs ogsaring med 36 pst Andelen offentlig sysselsetting maringlt i aringrsverk har saringledes ifoslashlge nasjonalregnskapet vaeligrt stabil paring i undershykant av 29 pst Det store innslaget av deltidsarbeid i offentlig sektor bidrar til at andelen av sysselsetshytingen er lavere naringr en maringler i andelen aringrsverk enn i andelen sysselsatte En fortsatt like sterk vekst i offentlig sysselsetting framover kan lett komme i konflikt med kravene til en balansert og baeligrekraftig oslashkonomisk utvikling (se kapittel 4) Det er derfor viktig aring analysere drivkreftene for utviklingen vi har bak oss naringr vi skal vurdere mulige tiltak for aring bremse veksten i antall sysselshysatte i offentlig sektor

Den offentlige sysselsettingen var i 2014 forshydelt med 282 000 aringrsverk i statlig forvaltning og 421 000 i kommunal forvaltning mot henholdsvis 149 000 og 366 000 aringrsverk i 1994 Den statlige overtakelsen av spesialisthelsetjenesten (sykeshyhusreformen) med virkning fra 1 januar 2002 er hovedaringrsaken til oslashkningen i statlig sektor Spesiashylisthelsetjenesten hadde 90 900 aringrsverk i 2013 I den foslashrste rapporten fra kommisjonen var det i kapittel 16 en grundig droslashfting av ressursbruken i kommunesektoren herunder de store forskjelshylene en finner for ressursbruken paring ulike omraringder mellom kommunene Effektiviteten kan oslashkes vesentlig dersom de mindre effektive laeligrer av de mest effektive kommunene Kommunesektoren hadde en sterk vekst i sysselsettingen fram til rundt 1995 Etter overflyttingen av spesialisthelseshytjenesten til staten fra og med 2002 var det 335 000 aringrsverk i kommunesektoren og etterparing har det vaeligrt en oslashkning paring 255 pst fram til 2014 Kommishysjonen mener en kommunereform er et viktig virshykemiddel for aring oslashke effektiviteten i kommunesekshytoren

Den samlede sysselsettingen i statlig forvaltshyning oslashkte fra 244 000 aringrsverk i 2006 til 282 000 aringrsverk i 2014 se figur 74 Av denne veksten staringr administrasjon for 17 000 og helsetjenestene for 13 000 I kommunesektoren er det saeligrlig omsorgshysektoren som har vokst se figur 74

Ogsaring i kommuneforvaltningen er det en betyshydelig byraringkratiutfordring Sysselsettingen i admishynistrasjon vokste med 7 000 eller 15 pst fra 2006 til 2014 selv om befolkningen ikke vokste med mer enn 10 pst Utgiftene til administrasjon varieshyrer mye mellom kommuner Administrasjon utgjoslashr en stoslashrre andel av utgiftene i mindre komshymuner En rapport fra Ny Analyse (2015a) viser at


Aringrsverk i offentlig forvaltning

0

100

200

300

400

500

0

100

200

300

400

500

2006 2014 2006 2014

Vannforsyning avloslashp og renovasjon Omsorgstjenester

Helsetjenester Undervisning

Offentlig administrasjon Forsvar

Figur 74 Sysselsetting i kommunal og statlig forvaltning etter tjenesteomraringde 1 000 aringrsverk


de fem kommunene med lavest administrative loslashnnsutgifter ligger i gjennomsnitt paring om lag 1 700 kroner per innbygger mens de fem kommunene som har hoslashyest administrative loslashnnsutgifter ligger paring om lag 12 000 kroner per innbygger Den foslashrste gruppen kommuner har i gjennomsnitt omlag 40 000 innbyggere mens den siste har mindre enn tusen innbyggere Flere av disse har betydeshylige kraftinntekter Det er noe usikkerhet knyttet til hva som er administrative utgifter men den store spredningen indikerer at det boslashr vaeligre et betydelig potensial for innsparing i disse utgiftene gjennom en kommunereform med stoslashrre kommushyner Teknisk Beregningsutvalg for kommunal oslashkonomi har igangsatt et prosjekt som ser naeligrshymere paring sammenhengen mellom utgifter og befolkning i kommunene


Den oslashverste ledelsen av statlige forvaltning (det statlige byraringkrati) utgjoslashres av departementene og de statlige direktoratene saeligrlig deres sentralenshyheter

Departementene hadde i 2014 til sammen 4 512 aringrsverk mot 3 696 aringrsverk i 1994 ifoslashlge tall fra Norsk samfunnsvitenskapelig datatjeneste

Sammenliknet med samlet offentlig virksomhet regnet i aringrsverk har andelen av antall aringrsverk i departementene garingtt litt ned fra 07 pst i 1994 til 06 pst i 2014

Departementenes sikkerhets- og serviceorgashynisasjon DSS (tidl Forvaltningstjenesten) har vokst fra 320 ansatte i 1994 til 769 i 2014 Over halvparten av denne oslashkningen er knyttet til sikshykerhetstjenesten som naring staringr for 314 ansatte Capshygemini Norge leverte i desember 2014 en utredshyning om effektivisering av de administrative funkshysjonene i departementsfellesskapet som viste betydelige muligheter til kostnadseffektivisering ved ytterligere samordning av oppgaver i departeshymentene og i DSS og bedre bruk av teknologi

For eacuten gruppe ansatte i departementene statsshysekretaeligrer og politiske raringdgivere har det over tid vaeligrt en betydelig vekst fra om lag 20 i 1973 til 35 i 1986 56 i 1996 og om lag 65 i 2009 og aringrene etter Etter en viss nedgang ved dannelsen av Regjerinshygen Solberg har antallet senere steget til 66 ved utgangen av 2015 I tillegg har det blitt bygget opp kommunikasjonsstaber i alle departementene med et oslashkt ansvar for aring bistaring politisk ledelse i moslashte med media Det er et toveis samspill mellom vekshysten i antall maringl se kapittel 73 og antall politiske medarbeidere og kommunikasjonsmedarbeidere Flere politikere kan bidra til at det settes flere


i

detaljerte maringl og flere maringl kan foslashre til at antallet politikere og kommunikasjonsmedarbeidere oslashker Noen av utfordringene knyttet til detaljstyring i offentlig sektor kan foslashres tilbake til dette

Askim Karlsen og Kolltveit (2014) droslashfter statssekretaeligrenes rolle naeligrmere Det pekes paring at antall statssekretaeligrer typisk har vokst i forbinshydelse med dannelse av koalisjonsregjeringer der det er oslashkende behov for koordinering av politikk paring tvers av partier og departementer Ogsaring behov for aring avlaste statsraringden naringr det gjelder medieharingndshytering synes aring vaeligre en viktig drivkraft for flere statssekretaeligrer Antall statssekretaeligrer har likevel ikke vokst mer enn antall embets- og tjenesshytemenn slik at forholdstallet er lite endret Forfatshyterne finner at statssekretaeligrene naring gjennomgaringshyende har baringde politisk og faglig erfaring mens de tidligere oftere var typiske fagpersoner

Einar Lie (2015) hevder at laquoDagens politikk er mindre nedenfradrevet enn tidligereraquo Politikkens honnoslashrord er garingtt fra 70-tallets laquoplanraquo til laquoreformraquo laquosatsingerraquo og laquopakkerraquo Veksten i antall politishykere og kommunikasjonsmedarbeidere gjoslashr noe med departementenes maringte aring tenke paring ifoslashlge Lie Faglighet og vekt paring effektivitet kan bli utfordret av politikernes oslashnske om aring selge en bestemt polishytikk

Antallet departementer kan ogsaring ha betydning for effektiviteten i en sektorstyrt administrasjon (se ogsaring kapittel 73 og 74) Ved regjeringsdannelshysen i 2013 ble antallet departementer redusert med to slik at det naring er 16 ulike departementer (inklusive Statsministerens kontor) Den siste Stoltenbergregjeringen hadde 20 statsraringder Dette ble redusert til 18 statsraringder ved dannelsen av Solshybergregjeringen Fra 16 desember 2015 ble antalshylet oslashkt til 19 Arbeidsfordelingen mellom departeshymentene ble justert i 2013 med flere oppgaver saeligrlig til Kommunal- og moderniseringsdeparteshymentet og Naeligrings- og fiskeridepartementet uten at det for oslashvrig ble tatt ut vesentlige effektivitetsshygevinster Endringene i ansvarsoppgaver for statsshyraringdene fra 16 desember 2015 kan bidra til bedre koordinering paring enkelte omraringder men reduserer ikke det samlede koordineringsbehovet I 1973 var det 15 departementer og like mange statsshyraringder

I fylkesmannsembetene har antall ansatte vokst fra 2 148 i 1994 til 2 384 i 2004 og 2 617 i 2014 om lag 1 pst per aringr eller omtrent paring linje med departementene

Det samlede antallet direktorater oslashkte fra 44 i 1947 til 83 i 1990 Deretter har det vaeligrt en prosess med konsolidering og sammenslaringinger slik at det var 72 direktorater i 1994 63 i 2004 og 62 i 2014

Heller ikke her ser konsolideringene ut til aring ha foslashrt til noen effektiviseringsgevinster Det har tvert imot vaeligrt en markert vekst i antall ansatte i direktoratene de siste aringrene

Flere av direktoratene har egne ytre regionale nett som driver tjenesteyting og forvaltning Antall ansatte i direktoratene samlet sett var 78 100 i 2014 For aring kunne vurdere tendenser til byraringkratisering er det naturlig saeligrlig aring se paring de sentrale forvaltningsenhetene Antall ansatte sentralenhetene i direktoratene har vokst sterkt fra 9 489 ansatte i 1994 til 15 895 ansatte i 2014 eller med 68 pst (NSD tjenestemannsregisteret)

I flere rapporter fra Direktoratet for forvaltshyning og IKT (Difi) droslashftes direktoratenes rolle med saeligrlig vekt paring sentralenhetene Rapporten laquoMerverdi eller unoslashdig omvei ndash Om direktorateshynes rolle i gjennomfoslashring av nasjonal politikkraquo (Difi 2013c) var initiert av Difi selv Rapporten laquoDirektoratenes rolle i statens styring av kommushyneneraquo (Difi 2013d) ble utarbeidet paring oppdrag fra davaeligrende Forbruker- og administrasjonsdeparshytementet og Kommunal- og regionaldepartemenshytet Direktoratenes rolle er ogsaring omtalt i laquoMot alle odds ndash Veier til samordning i norsk forvaltningraquo (Difi 2014b) Droslashftingen av direktoratene under er i stor grad basert paring disse rapportene

Den sterke veksten i sysselsettingen i direktoshyratene er langt paring vei en konsekvens av at politishykerne har lagt til nye oppgaver Oppfoslashlging av handlingsplaner tiltak og lovvedtak krever oslashkt bemanning baringde i direktoratene og i departemenshytene Dobbeltfunksjoner og kontrollbyraringkrati blir lett en foslashlge av mange nye oppgaver og prioriterinshyger En romslig budsjettsituasjon der det er enklere aring oslashke aktiviteten enn aring omprioritere innenfor rammene har forsterket byraringkratiserinshygen At veksten har vaeligrt saeligrlig sterk i direktorashytene og noe mindre i departementene kan ogsaring skyldes at de fysiske begrensningene for ekspanshysjon har vaeligrt mindre enn for departementene Utflytting av oppgaver fra departementene til direktoratene har ikke gitt reduksjon i antall ansatte i departementene Dette kan forklares med oslashnsker om politisk kontroll naringr oppgavene flyttes ut men bidrar ogsaring til dobbeltarbeid naringr departementene skal foslashlge opp direktoratenes oppgaver

Det har vaeligrt uttrykt bekymring for at direktoshyratene mangler demokratisk forankring ved at veien fra statsraringden med sitt ansvar overfor Storshytinget og til embets- og tjenestemenn som utoslashver oppgavene til daglig blir for lang Skiftende regjeshyringer har likevel i begrenset grad fremmet konshykrete forslag om aring tilbakefoslashre oppgaver til deparshy


tementene I tillegg til oslashnsker om aring loslashse viktige oppgaver har en viktig drivkraft i utviklingen av direktoratene nettopp vaeligrt oslashnsker om aring avlaste departementene slik at de kan konsentrere seg om overordnede politiske oppgaver Det antas at utoslashvelse av faglig avgrensede forvaltningsoppgashyver best kan utfoslashres av selvstendige direktorater Difi viser her bla til Tore Groslashnlie og Yngve Flo (2009)

Paring en del omraringder har det skjedd store endringer i organiseringen I 1994 hadde det davaeligrende Sosial- og helsedepartement 13 ulike direktorater hvorav 6 hadde faeligrre enn 30 ansatte I 2014 var antall direktorater begrenset til 6 under dagens Helse- og omsorgsdepartement Summen av ansatte i sentralenhetene i direktoratene har vokst fra 1 370 i 1994 til 2 535 i 2014 I denne perioshyden er trygdesakene forsvunnet ut siden de naring sorterer under Arbeids- og sosialdepartementet Fra 1 januar 2015 ble ytterligere virksomheter slaringtt sammen

Justisdepartementet var i 1994 fortsatt preget av ansvar for mange enkeltsaker og hadde 380 ansatte Som foslashlge av at det ble opprettet flere direktorater ikke minst Politidirektoratet gikk antall ansatte i departementet ned til 274 i 2004 Selv om det er opprettet flere direktorater etter dette med Kriminalomsorgsdirektoratet som det stoslashrste (med 499 ansatte i sin sentralenhet) har Justisdepartementet vokst til 408 ansatte i 2014 Det henger bla sammen med et tydeligere ansvar for beredskap Samlet antall ansatte i direkshytorater under Justisdepartementet (inklusive politi og fengselsvesen) er naring 22 790 hvorav 2 153 i sentralenhetene

Som et eksempel paring utfordringer i forholdet mellom departement og underliggende virksomshyheter nevnes Kunnskapsdepartementet Fagershynaeligs og Gjedrem (2016)har paring oppdrag fra Kunnshyskapsdepartementet foretatt en gjennomgang av utdannings- og forskningsadministrasjonen De finner at Kunnskapsdepartementet har for mange og for smaring underliggende virksomheter Det finshynes baringde direktorater og en rekke spesielle instishytusjoner og aksjeselskaper Det er en uklar ansvarsfordeling mellom enkelte underliggende virksomheter Paring noen omraringder har departemenshytet selv for mange forvaltningsoppgaver Det gjelshyder saeligrlig universitets- og hoslashyskoleomraringdet Flere virksomheter har en organisasjonsform som ikke er tilpasset oppgavene Det er for lite samarshybeid og oppgaveloslashsning paring tvers av virksomheter og sektor I sitt forslag til ny organisering av forshyvaltningen under Kunnskapsdepartementet foreshy

slaringr Fagernaeligs og Gjedrem en organisering med 25 faeligrre enheter enn i dag

Antall ansatte i sentralenheter i direktorater under davaeligrende Utdannings- og forskingsdeparshytementet var 418 i 2004 Antall ansatte oslashkte til 705 i 2014 i Kunnskapsdepartementet Veksten var bla knyttet sammen med opprettelsen av Utdanningsshydirektoratet


Som omtalt i kapittel 4 vil handlefriheten i of fentshylige finanser bli vesentlig mindre framover enn den har vaeligrt de siste 10ndash15 aringrene Det vil gjoslashre det noslashdshyvendig aring bremse den generelle veksten i of fentlig sysshyselsetting og ressursbruk dersom en skal unngaring en vesentlig oslashking av skattene

Den sterke veksten i antallet ansatte i sentralenshyhetene i direktoratene de siste tyve aringrene er det klashyreste uttrykket for at det over tid har skjedd en byraringshykratisering av den statlige forvaltning Som eksemshypler vises til gjennomgangen Fagernaeligs og Gjedrem har gjort av forvaltningen under Kunnskapsdeparshytementet De finner at med en bedre organisering kan antall enheter reduseres med 25 Det adminisshytrative apparatet i universitets- og hoslashyskolesektoren har oslashkt (se kommisjonens foslashrste rapport) Legeforeshyningen skriver i sin hoslashringsuttalelse til kommisjoshynens foslashrste rapport at helsebyraringkratiet ser ut til aring vaeligre oslashkende men at dette er vanskelig aring tallfeste bla fordi stadig flere oppgaver settes ut til eksterne virksomheter

De mange organisatoriske endringene i de statshylige sentralenhetene viser at denne veksten ikke er resultat av en passiv holdning til et bestaringende orgashynisasjonsmoslashnster men snarere et resultat av ambishysioslashse maringl og nye oppgaveloslashsninger i de ulike sektoshyrene Det maring forstarings paring bakgrunn av pengerikeligshyheten i en periode der hoslashy oljepris og stor oljeprodukshysjon ga rikelig tilgang paring offentlige midler Departeshymentene har i liten grad vaeligrt tvunget til aring vurdere om det finnes andre og enklere maringter aring loslashse oppshygavene paring Det har ogsaring vaeligrt enklere aring legge til nye oppgaver uten aring legge ned omraringder eller tiltak som ikke fungerer godt

Antall ansatte i departementene utgjoslashr en liten andel av samlet offentlig sysselsetting Det er likevel paringfallende at antall ansatte fortsetter aring vokse selv om mange forvaltningsoppgaver er flyttet til direktoshyrater og andre underliggende institusjoner Oslashkt proshyduktivitet bla gjennom bedre bruk av IKT burde gjoslashre det mulig aring redusere sysselsettingen i departeshymentene Det oslashkende antallet politikere reflekterer sterkere styringsambisjoner og oslashkt politisk behov for


Tabell 71 Antall maringl styringsparametere aktivitetskrav og styringskrav overfor underliggende etater i 2015

Gjennom- Standard- Nedre Oslashvre snitt avvik Min (25 ) Median (75 ) Maks

Maringl 64 60 1 3 4 8 36

Aktivitetskrav 202 274 0 4 125 25 168

Styringsparametere 89 111 0 0 45 16 50

Styringskrav 355 362 1 12 24 48 198

Kilde Kjaeligrvik og Askim (2015)

kontroll med dagsorden i forvaltningen og bidrar samtidig til byraringkratiseringen

Selv om antall ansatte i departementene er begrenset ligger det en stor utfordring i beslutninshygene de departementsansatte forbereder og iverksetshyter for offentlig forvaltning og som har medfoslashrt sterk vekst i samlet offentlig sysselsetting over mange aringr

Kommisjonen vil peke paring at det er behov for aring utforme en klarere samlet politikk for den rollen direktoratene boslashr spille i forvaltningen Det boslashr vaeligre en tydelig arbeidsdeling mellom departemenshyter og direktorater og en klarere prioritering av oppshygaver Siktemaringlet maring vaeligre aring begrense behovet for detaljert kontroll av hvordan oppgaver utfoslashres og aring unngaring dobbeltarbeid



I foslashrste rapport pekte kommisjonen paring at systemet med maringl- og resultatstyring i statsforvaltningen etter hvert har utviklet seg til et regime med et stort antall maringl og andre styringssignaler og at dette kan svekke effektiviteten baringde i den statlige forvaltningen og i andre deler av offentlig sektor gjennom for mye detaljstyring av kommuner og fylkeskommuner

Hermansen-utvalgets utredning om en bedre organisert stat (NOU 1989 5) fant at statlig virkshysomhet ofte var preget av upresise ustabile og ofte motstridende maringl og vanskeligheter med aring faring tilgang til god resultatinformasjon Maringl- og resulshytatstyring ble introdusert som styringsprinsipp paring 1980-tallet men fikk foslashrst etter hvert alminnelig gjennomslag Siktemaringlet var at overordnede orgashyner skulle bidra til god ledelse og gjennomfoslashring ved aring utforme klare maringl og gi ledere i underordshynede organer handlingsrom til aring velge de beste tilshytak og metoder for aring naring maringlene

Utvalgets arbeid og ikke minst diskusjonen etterparing bidro til prosesser for fristilling (ut av statsforvaltningen) av en rekke statlige institusjoshyner oslashkt delegasjon og flere frihetsgrader i styrinshygen av statlige etater herunder stoslashrre fullmakter for bla universiteter og hoslashyskoler og til en sykeshyhusreform basert paring en foretaksmodell

For ledelsen av mange virksomheter var maringlshyog resultatstyring generelt et stort framskritt Den faglige og institusjonelle autonomien ble styrket og hensynet til den kortsiktige politiske dagsorshyden ble redusert Dette ga samtidig politisk ledelse og embetsverket i departementene nye utfordringer For aring ta tilbake noe av kontrollen ble styringsressursene rettet mot direktoratene styrshyket og tildelingsbrevene brukt til aring styre direktoshyratene mot politiske satsingsomraringder Ogsaring rekrutteringen av ledere i direktoratene ble brukt for aring styrke den politiske kontrollen

Askim mfl (2014) fant at antall maringl i departeshymentenes tildelingsbrev til underliggende virkshysomheter (ikke selvstendige foretak og aksjeselshyskaper) i gjennomsnitt ble mer enn fordoblet fra 2004 til 2012 I gjennomsnitt oslashkte antall maringl inklushydert styringsparametere fra 9 til 21

Paring oppdrag fra Kommunal- og moderniseshyringsdepartementet har Kjaeligrvik og Askim (2015) gjennomfoslashrt en ny undersoslashkelse basert paring deparshytementenes tildelingsbrev for 2015 Den nye undersoslashkelsen omfatter 70 underliggende virkshysomheter og viser at gjennomsnittlig antall rene maringl har garingtt ned fra om lag 13 i 2012 til i overkant av 6 for 2015 Gjennomsnittlig antall aktivitetskrav har imidlertid oslashkt og ligger i 2015 paring omtrent 20 per virksomhet se tabell 71 Summen av maringl aktivitetskrav og styringsparametere er naring i gjenshynomsnitt paring 35 lavere enn i 2012 (41) men klart hoslashyere enn i 2004 (23)

Det er som oftest et stoslashrre antall maringl og krav knyttet til store enn til mindre virksomheter Den stoslashrste andelen av maringlene er resultat- og effektorishyenterte En maring anta at antall maringl og andre styshy


ringsparameter gjenspeiler omfang og kompleksishytet i virksomhetene og at en god vurdering av styshyringsdialogen for de enkelte virksomheter maring bygge paring en noksaring detaljert gjennomgang

I oppsummeringen legger forskerne vekt paring at ordinaeligre forvaltningsorgan ndash spesielt direktorater ndash styres med langt flere krav enn forvaltningsorshygan med saeligrskilte fullmakter (nettobudsjetterte) Organisasjonsmessig fristilling betyr kanskje naturlig nok at det utformes faeligrre maringl og krav fra overordnet departement

Det er betydelig spredning mellom departeshymentene naringr det gjelder etatsstyring baringde geneshyrelt og spesielt form og innhold i tildelingsbreshyvene og antall maringl og aktivitetskrav

Det er kjent at det foreligger noen fellesfoslashrinshyger For 2015 gjelder dette arbeidet med aring identifishysere og redusere tidstyver som beroslashrer sluttbrushykerne (se kapittel 744) tiltak for oslashkt bruk av laeligrshylinger og tiltak for sikkerhet og beredskap Dette er eksempler paring krav og maringl som ikke noslashdvendigshyvis henger sammen med virksomhetens hovedshymaringl Paring grunnlag av annet arbeid har kommisjoshynen sett at Forskingsraringdet som skal forholde seg til sammen om lag 500 maringl krav og budsjettfoslashrinshyger fra departementene (se kapittel 5) staringr i en spesiell stilling

Difi gir i sin gjennomgang av direktoratene et bilde av at Kunnskapsdepartementet har omfatshytende styringskrav Om departementets tildelingsshybrev til Utdanningsdirektoratet skriver Difi

laquoI sum maring dette noslashdvendigvis kreve betydelig oppmerksomhet og ressurser fra direktoratet Difi ser det slik at en slik aktivitetsstyring stykshyker opp direktoratets handlingsrom til aring priorishytere og dette kan ogsaring fungere tilsvarende begrensende for skoleeiernes prioriteringsshysituasjon lokalt Det er departementet som er ansvarlig for at direktoratet er saring sterkt aktivishytetsstyrt men direktoratet kan ogsaring selv ha en interesse i dette fordi det gir trygghet for oppshydragsforstaringelsenraquo

De skriver ogsaring at

laquoDet er stor enighet blant skoleeierne om at direktoratet skaper et rapporteringspress hellip Det er delte meninger om direktoratet har en god forstaringelse for hverdagen i skolen og om direktoratet garingr for langt i aring gripe inn i kommushynenes og skolenes ansvarsomraringderaquo

Blant evalueringer av enkeltetater i senere aringr har Politianalysen (NOU 2013 9) faringtt saeligrlig oppmerkshy

somhet Analysen finner at fravaeligret av langsiktige strategiske maringl og planer for norsk politi har bidratt til en kortsiktig og hendelsesstyrt styring av politiet Uklar rolledeling mellom Justis- og beredskapsdepartementet og Politidirektoratet forsterker problemet og gjoslashr at begge organer retshyter mye oppmerksomhet mot kortsiktige og enkeltstaringende utfordringer Det er ogsaring mangel paring krav og systematikk i oppfoslashlgingen av ledere

Det er grunn til aring tro at de fleste statlige etater har klarere styringsforhold og mindre komplekse oppgaver enn det som preget politiet Det er likeshyvel grunn til aring tro at mange etater har utfordringer som ligner paring dem som ble avdekket i Politianalyshysen

Manglende oppmerksomhet knyttet til effektiv ressursbruk baringde fra etatstyrer og etatene selv kan skyldes at styringen i stor grad er knyttet opp mot aktivitetene i sektoren I en rapport fra Riksshyrevisjonen om Justis- og beredskapsdepartemenshytets arbeid med samfunnssikkerhet (Riksrevisjoshynen 2015a) fikk departementet kritikk for hvorshydan styringen av Direktoratet for sikkerhet og beredskap (DSB) var fulgt opp Riksrevisjonen skriver at

laquoDSBs virksomhetsstyring er aktivitetsbasert og det stilles i liten grad interne krav til effektiv ressursbruk DSB utnytter i liten grad tilgjenshygelig informasjon til aring videreutvikle virksomshyhetsstyringen Dette medfoslashrer at DSB har begrenset kunnskap om egen ressursbruk om denne er effektiv og om DSBs arbeid bidrar til oslashnskede samfunnsmessige effekterraquo

Som paringpekt i kommisjonens foslashrste rapport har styringen av universitets- og hoslashyskolesektoren ikke i tilstrekkelig grad fremmet utvikling mot hoslashyere kvalitet og har i tillegg gitt oslashkt byraringkratiseshyring Paring den ene siden stimulerer myndighetene til konkurranse om studenter og forskningsmidshyler Men samtidig er det ingen mekanismer paring plass som sikrer at studietilbud med faring soslashkere eller svake forskningsmiljoslasher legges ned Heller ikke laeligrestedenes egne styrende organer ser ut til aring ta i bruk handlingsrommet de har faringtt Kommishysjonen pekte ogsaring paring at det har vaeligrt sterkere vekst i administrative stillinger enn i forskningsshyog undervisningsstillinger de senere aringr Kommishysjonen mente derfor at det boslashr undersoslashkes i hvilshyken grad administrasjonsveksten drives av nasjoshynale reguleringer ogeller av interne styringsutshyfordringer

Det er grunn til aring understrekke at maringl og resultatkrav som formuleres gjennom tildelingsshy


brevene i stor grad kommer i tillegg til generelle krav i lov- og regelverk som gjelder alle statsinstishytusjoner til en hver tid Generelle krav er for eksempel HMS-krav oslashkende krav til energibruk- miljoslash- og klimakrav og regionalpolitiske maringl og retningslinjer


I laquoEn bedre styrt statraquo legger Tormod Hermansen (2015) fram fire hovedprinsipper for en godt orgashynisert stat

a Den er politisk styrbar b Saksomraringdene er hensiktsmessig fordelt melshy

lom departementene c Hvert enkelt saksomraringde er organisert med

ledelsesorganer og operative enheter som samlet sett presterer med legitimitet og ef fektishyvitet paring sine omraringder ut fra de formaringl og maringl som er trukket opp paring ansvarlig politisk nivaring

d Virksomheter og tiltak innenfor og paring tvers av departementsomraringdene er koordinert paring en slik maringte at den samlede virksomhet framstaringr med sammenheng helhet og effektivitet hvor politikk og tiltak paring ulike omraringder er undershyordnet regjeringens overordnede prioriterinshyger og felles interesser

Han legger i tillegg til et generelt krav som boslashr vaeligre oppfylt for at en stat skal betegnes som godt organisert og styrt

e De enkelte virksomheter og staten som helhet maring ha innbygget tilstrekkelig med laquomekanisshymerraquo som gjoslashr at den uten at det er noslashdvenshydig med detaljerte instrukser ovenfra har en kapasitet til selv aring fornye tilpasse og omstille seg til nye forutsetninger saring vel teknologiske som til samfunnsoppdragets behovsmessige og politiske forutsetninger

Paring mange omraringder finner Hermansen at det har skjedd forbedringer i organiseringen av statlig virksomhet gjennom de siste tjue til tretti aringrene Det er en fordel for den overordnede politiske styshyringen at mange enkeltsaker er delegert fra deparshytementer til direktorater Denne prosessen har gitt departementene bedre mulighet til aring ha overshysikt og utoslashve strategisk lederskap naringr det gjelder viktige utviklingstrekk paring sine fagomraringder

Colbjoslashrnsen (2015) beskriver i sitt notat til Produktivitetskommisjonen hvilke krav som boslashr stilles til god maringlstyring i forvaltningen Han

peker paring tre forutsetninger som ser ut til aring vaeligre saeligrlig viktige for at maringlstyring skal fungere etter hensikten

1 Maringlene skal ligge fast i planperioden slik at lokale enheter har anledning til aring planlegge og utvikle driften

Forutsigbarhet er noslashdvendig for aring fordele oppshygaver og aring hoslashste spesialiseringsgevinster Endrete prioriteringer midt i en planperiode kan foslashre til endrete bemanningsplaner og stadige skifter melshylom ulike oppgaver Dette skaper omstillingskostshynader og foslashrer til at tillaeligrte ferdigheter garingr tapt

2 Sentrale prioriteringer skal begrense styringsshymaringlenes antall og bredde

Et stort antall maringl beslaglegger mye beslutningsshykapasitet Tid og ressurser som kunne vaeligrt brukt til mer produktive formaringl bindes opp til detaljert avvikskontroll og rapportering Ledelsen vil ofte mangle relevant kompetanse paring alle ansvarsomraringshydene Organisasjonens faglige ressurser spres over et bredt spekter av aktiviteter i stedet for aring konsentreres om prioriterte omraringder

Et stort antall fagomraringder preges av stordriftsshyfordeler Mange maringl reduserer derimot muligheshytene til aring spesialisere seg Det blir faeligrre repetisjoshyner og vanskeligere aring komme hoslashyt paring laeligringskurshyven Det kan ogsaring oppstaring maringlforskyvninger ved at ansatte prioriterer de maringlene som er lettest aring maringle og minst tidkrevende aring rapportere Mange maringl gjoslashr sentrale og lokale enheters roller uklare og hindrer at avgjoslashrelser tas der informasjonstilganshygen er stoslashrst

3 Styringsmaringl skal formuleres som resultatmaringl og ikke som aktivitetsmaringl

Et aktivitetsmaringl er en forventning fra overordnet til underordnet instans om aring utfoslashre bestemte aktishyviteter innen en viss tidsperiode For eksempel kan et sykehus bli gitt et maringl om aring opprette minst ett prostatasenter i loslashpet av kommende aringr

Et resultatmaringl er en forventning om aring produshysere bestemte konsekvenser for eksempel ved at et sykehus faringr et maringl om aring gjoslashre en bestemt andel av prostatapasientene friske

Aktivitetsmaringl binder ressurser til forharingndsbeshystemte aktiviteter mens resultatmaringl gir ledelsen handlingsrom til aring bruke ressursene paring en maringte som de selv mener er best egnet til aring skape oslashnskede konsekvenser Aktivitetsmaringl griper inn i daglige beslutninger og underminerer maringlstyrinshy


gens prinsipp om at lokale enheter har best forutshysetninger for aring velge virkemidler Ansvarsdelinshygen mellom overordnet og underordnet instans pulveriseres og det blir uklart om det er lederen eller dennes overordnete som er reelt ansvarlig

Spesielt for maringlstyring i offentlig sektor er den naeligre tilknytningen til politiske prosesser der en skal kombinere en demokratisk og byraringkratisk styringslogikk Overordnete maringl fastlegges gjenshynom politiske prosesser i Stortinget og iverksetshytes gjennom byraringkratiske mekanismer i forvaltshyningen

Byraringkratiet bygger paring kompetanse og god saksshybehandlingsskikk Faglige vurderinger skriftlig dokumentasjon habile saksbehandlere og klageadshygang skal gi likeverdig behandling paring rettsstatens grunn Byraringkratiets dagsorden krever forutsigbarshyhet Politiske vedtak tar tid aring forberede og iverkshysette Nye folk maring ansettes og nye prosjekter etableshyres Resultatene viser seg ofte foslashrst etter en stund Dersom politiske prioriteringer stadig endres kan handlingsrommet bli for lite til aring gjennomfoslashre vedshytak

Politiske og demokratiske hensyn foslashrer til at forvaltningen maring vaeligre innstilt paring aring haringndtere flere maringl enn det som ville vaeligrt ideelt ut fra hensynet til styringseffektivitet alene Antallet maringl kan imidshylertid komme ut av kontroll Colbjoslashrnsen nevner at spesialisthelsetjenesten i 2013 maringtte forholde seg til 141 maringl og rapporteringskrav samtidig som det i departementets oppdragsbrev stod at laquofor oslashvrig gjelder alle andre maringl og protokollerraquo Det ble enighet om at en sanering var noslashdvendig og etter to aringr i 2015 var antallet styringskrav redusert til 16 og antall tilleggsmaringl til 33

Andelen aktivitetsmaringl kan oslashke som resultat av en selvforsterkende prosess Prosessen kan feks starte med at Riksrevisjonen kritiserer forvaltninshygen for avvik fra aktivitetsmaringl Slik kritikk er godt mediestoff Stortinget vil gjerne foslashlge opp med sposlashrsmaringl interpellasjoner og hoslashringer Statsraringder kan haringndtere kritikken ved aring utforme flere og mer detaljerte aktivitetsmaringl og eksponere underligshygende enheter for tettere oppfoslashlging Detaljert aktivitetsstyring Riksrevisjonens kritikk Stortinshygets oppfoslashlging og mediedrevet press forsterker hverandre og skaper mer byraringkrati

Generelt har baringde Colbjoslashrnsen og andre forshyskere funnet at det er stor risiko for at et stort antall maringl og aktivitetskrav reduserer handlingsshyrommet for ledere og gir en mindre effektiv drift av offentlige virksomheter

Difi har sett naeligrmere paring forholdene mellom departementene og direktoratene i rapporten laquoDirektoratenes rolle i statens styring av kommushy

neneraquo (Difi 2013d) og finner at departementene gjennomgaringende har tett oppfoslashlging av at direktoshyratene foslashlger opp de nasjonale maringl som er utforshymet feks ved aring foslashlge med i det skriftlige materishyale som garingr ut fra direktoratene Difi observerer at flere departementer finner at deres direktorater er blitt store og har styringsutfordringer Ogsaring i Riksrevisjonens rapport om Helsedirektoratet (Riksrevisjonen 2014) er dette et tema

Rapportene fra Difi om direktoratenes arbeid gir inntrykk av at Stortinget regjeringen og departementene neppe ser de fulle konsekvenser av aring fastsette mange nasjonale maringl og standarder Ikke minst naringr det gjelder forholdet til kommushynene I en eller annen form vil det gi oslashkt offentlig byraringkrati naringr fagdepartementene skal paringse at maringl og standarder faktisk foslashlges opp Baringde politikere og embetsmenn vil vaeligre engstelige for kritikk om manglende oppfoslashlging og om ulikheter mellom ulike deler av landet


Utviklingen i direktoratene maring sees i sammenshyheng med at norsk statsforvaltning i hovedsak bygger paring et sektoransvar forankret i ministrenes ansvar for sitt departementsomraringde overfor Storshytinget Etater og virksomheter faringr sine mandater maringl og budsjettmidler fra sitt departement (sin minister) og rapporterer tilbake om den virksomshyhet som utoslashves Retningslinjer som gis og kontroll som utoslashves fra Stortinget foslashlger ogsaring sektorinndeshylingen gjennom fagkomiteenes arbeid Minisshyteransvaret har utviklet seg innenfor Grunnlovens rammer og som konstitusjonell sedvanerett

Sektorinndelingen i statsforvaltningen preger alle forvaltningsnivaringer Fagdepartementenes valg av ulike regioninndelinger for underliggende etashyter og virksomheter se kapittel 77 vanskeliggjoslashr samordningen regionalt og lokalt Selv om en har begrenset omfanget av oslashremerkede sektoroverfoslashshyringer blir bruken av kommunenes midler sterkt paringvirket av forskrifter retningslinjer og tilsynstilshytak som er satt i verk av sektororganene Kapittel 16 i kommisjonens foslashrste rapport redegjoslashr for den omfattende bruken av lover forskrifter og rundshyskriv fra statens side i styringen av kommunene Bare paring helse- og omsorgsomraringdet oslashkte antall virksomme forskrifter fra 16 i 1999 til 56 i 2009 Ogsaring kommunal forvaltning blir derfor noksaring sekshytorisert

Sektoransvaret med klare linjer fra statsraringd via departementets embetsverk til underliggende etater bidrar i og for seg ogsaring til effektiv styring


fordi ansvarsforholdene er rimelig klare Uklare ansvarsforhold vil lett kunne gi mindre effektiv virksomhet og oslashke risikoen for at ingen har ansvar for en del oppgaver Men manglende samshyordning mellom sektorer gjoslashr det vanskeligere for publikum bedrifter og kommuner aring finne fram og forholde seg til forvaltningen

Sett opp mot tyngden av sektororganenes arbeid er det begrenset hvilket mandat og hvilke ressurser som er stilt til raringdighet for samordningsshyoppgaver i statsforvaltningen Det synes ogsaring som det noen ganger svikter i kompetanse og ledelse av samordningsoppgaver I slike tilfeller kan samshyordningen snarere foslashre til oslashkt byraringkratisering Dette er nylig dokumentert i Riksrevisjonens (2015a) undersoslashkelse av Justis- og beredskapsdeshypartementets arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap Evalueringsrapporten av Difi (Agenda Kaupang 2014) paringpeker at direktoratet ikke har oppfylt rollen som samordningsorgan naringr det gjelshyder digitaliseringen av offentlig sektor se kapittel 79

Utfordringer knyttet til sektoroppdelingen har lenge vaeligrt erkjent feks i analysen av laquoden segshymenterte statraquo i den foslashrste Maktutredningen 1972 ndash 1982 se Stmeld nr 44 (1982ndash1983) Flere utviklingstrekk kan ha forsterket sektortenkningen i forvaltningen Reformer i budsjettarbeidet i forshyvaltningen og i Stortinget har gitt det enkelte fagdeshypartement stoslashrre laquoeierskapraquo og praktisk raringdighet over sine tildelte rammer Finansdepartementets bidrag til samordning vil maringtte skje paring annen maringte enn ved behandling av de ulike budsjettpostene

Behov for bedre samordning i forvaltningen melder seg baringde i initiativ- og utredningsfasen for politiske beslutninger og ved gjennomfoslashring og iverksetting av tiltak Ledende jurister (Difi 2014b) har fastslaringtt at selv om ministeransvar og sektorforankring staringr sterkt saring er ikke tiltak for samordning i strid med konstitusjonelle prinsipshyper Det er ingenting formelt i veien for at to eller flere ministre kan dele ansvaret for en oppgave eller at statsministerens kontor tar en koordineshyrende rolle men det vil mange ganger ikke vaeligre hensiktsmessig Det er i siste omgang regjeringen selv som velger hvordan den innretter den utoslashshyvende makt etter sektorprinsippet Det gjelder ogsaring antall departementer og hvordan sektoranshysvaret defineres for den enkelte statsraringd Sekshytorprinsippet kan ogsaring modifiseres ved aring la flere departementer ha ansvar for enkelte oppgaver eller ved aring gi enkelte departementer og etater ansvar for aring lede og koordinere konkete samordshyningsoppgaver Det vil imidlertid vaeligre praktiske utfordringer slik en feks har sett naringr flere depar-

Boks 71 Tverrstatlig benchmarking i Danmark

Den danske Produktivitetskommissionen anbefalte i 2014 en sterkere prioritering av arbeidet med aring samle inn og offentliggjoslashre data for produktivitet og effektivitet i offentlig sektor med systematiske benchmarkanalyser Den danske Moderniseringsstyrelsen laget en modell for sammenlikning av administrative kostnader paring tvers av statlige virksomheter ndash Statens Benchmarkdatabase Denne viser resshysursbruk paring foreloslashpig 17 indikatorer som er felles for ulike deler av staten bla sykefrashyvaeligr husleie per aringrsverk overtid og gjennomshysnittsloslashnn for hhv medarbeidere og ledere

Naringr denne kunnskapen deles legger det grunnlag for aring laeligre av de mest effektive virkshysomhetene Det blir lettere for baringde departeshymenter og virksomheter aring se hvor ressursene brukes effektivt og hvor de brukes mindre effektivt

Databasen hadde ved inngangen til 2016 om lag fire hundre brukere Indikatorene skal brukes i Finansministeriets loslashpende arbeid med effektiviseringsanalyser og vil gi verdishyfulle bidrag til arbeidet med statsbudsjettet

Statens Benchmarkdatabase henter inforshymasjon direkte fra en rekke fellesadministrashytive systemer uten manuell rapportering Dataene er virksomhetenes egne som de kjenner godt og selv har produsert Det gir datakvalitet og legitimitet

Fra 1 januar 2016 registreres alle adminisshytrative kostnader i en felles oslashkonomimodell for statlige virksomheter i Danmark Dette gir oslashkte muligheter for analyse paring tvers med utgangspunkt i regnskapet Fra 2017 vil det dermed foreligge tverrstatlige noslashkkeltall for fellesomkostninger i benchmarkdatabasen som vil gi oslashkt innsikt i fellesomkostninger og kjerneoppgaver paring tvers av staten Det vil ogsaring styrke departementenes informasjonsgrunnshylag for styringsdialogen med virksomhetene

tementer gir instrukser til fylkesmennene eller til Forskningsraringdet

OECD (2013) pekte paring at reduksjon i antall departementer kan vaeligre et virkemiddel for bedre samordning Tidligere departementsraringd Tormod Hermansen (2015) har tatt til orde for en vesentlig reduksjon i antall departementer som et bidrag til bedre styring Utgangspunktet for dette er at


mange av departementene har et smalt virkeshyomraringde og at fristelsen til detaljstyring og probleshymer med samordning derfor oslashker


Norsk statsforvaltning har de siste tiaringrene nytt godt av en gunstig finansiell situasjon uten strenge krav om loslashpende effektivisering For 2015 og 2016 er det lagt opp til aringrlige budsjettkutt paring 05ndash07 pst av driftsbudsjettene En liknende loslashsshyning som den danske se boks 71 vil aringpne for oslashkt transparens om administrative kostnader i norske statlige virksomheter og gi muligheter for effektishyvisering uten at det garingr ut over kjerneoppgavene For at en benchmarkloslashsning skal vaeligre effektiv og ikke gi merbelastning boslashr den vaeligre basert paring data som allerede er registrert eller innrapportert

Norge har en desentral loslashsning for loslashnns- og regnskapssystemer i statlige virksomheter Mange virksomheter bruker tjenester fra Direktoshyratet for oslashkonomistyring (DFOslash) Alle virksomheshyter rapporterer i tillegg inn detaljerte data etter ny kontoplan til DFOslash Statens tjenestemannsregister inneholder data om ansatte i staten Statsbygg er naring i ferd med aring etablere en database for statens lokaler

Disse dataene og kanskje ogsaring andre boslashr kunne koples sammen og gjoslashres tilgjengelige slik det feks er gjort i den danske laquoStatens Benchshymarkdatabaseraquo Virksomhetene kan da maringle sine administrasjonskostnader opp mot andre samshymenliknbare virksomheter Dette vil lette arbeidet med effektivisering i statsforvaltningen og styrke departementenes styringsdialog med virksomshyhetene

Et problem i bruken av offentlige midler er at det ofte er uklart om resultatene man soslashker ved tildeling av midler oppnarings Evalueringer skal i prinsippet bidra til slik kunnskap Det brukes anslagsvis 15 mrd kroner paring evalueringer i Norge hvert aringr (Hvidsten 2012) Sposlashrsmaringlet er om denne betydelige evalueringsinnsatsen gir resulshytater i form av bedre politikkutforming eller om evalueringene kan dekke over interesser og insenshytiver som bidrar til ineffektivitet I perioden fra 2005 til 2014 ble det i gjennomsnitt registrert over 200 nye evalueringer paring Evalueringsportalenno aringrlig Dette er evalueringer som er utfoslashrt paring opp-drag fra departementer og andre statlige virksomshyheter I tillegg kommer evalueringer initiert av kommuner og andre

Evaluering er et virkemiddel for aring fremme kunnskapsbasert og formaringlseffektiv politikkutvikshyling Det er stor variasjon i aktiviteter paring ulike

omraringder og i tilnaeligrmingsmaringter metoder og aktoslashshyrer Noen evalueringer kan for eksempel vaeligre strategiske handlinger utfoslashrt av parter med klare interesser og som potensielt kan komme til aring ignoshyrere funn som ikke stemmer overens med egen ideologi En evaluering vil foslashrst og fremst vaeligre en kontroll av hvorvidt fastlagte maringl er naringdd Den danske Rigsrevisjonen (2005) viser til at evaluerinshyger sjelden stiller sposlashrsmaringl ved gjeldende maringl og normer

En gjennomgang fra DFOslash (Moberg og Saeligter 2015) viser at evalueringsrapportene i liten grad er utformet med beslutningstakere som viktigste maringlgruppe Det er derfor uklart om rapportene som bestilles gir god nok styringsinformasjon

Evaluering som planlegges samtidig med at det formuleres maringl og styringsparametere kan gi beslutningstakere bedre og mer maringlrettet inforshymasjon paring et riktig tidspunkt Dette forutsetter at det er lagt til rette for evaluering i implementeshyringsfasen En metode for aring legge til rette for evashyluering er innfoslashre reformer som eksperimenter ved at man bruker randomiserte utvalg og lar forshyskere studere effektene For eksempel kan skoleshyreformer gjennomfoslashres i et begrenset antall skoshyler et begrenset antall klasserom og med et begrenset antall elever Kunnskapsdepartemenshytet har satt i gang slik testing paring enkelte omraringder (Lillejord mfl 2015)

Ledere kan selv forbedre praksis ved aring stille krav til naringr og hvordan evalueringer gjennomfoslashres og hva slags informasjon en evalueringsrapport skal gi Videre er det et ledelsesansvar aring se til at maringling oppfoslashlging og evaluering sees i sammenshyheng DFOslash har gjennomgaringtt et utvalg evalueringsshyrapporter (Stat og styring 3 2015) og funnet at slik systematisk tilnaeligrming ikke er vanlig i Norge i dag Faring virksomheter har en evalueringsfunksjon som soslashrger for en koordinert og lederforankret tilnaeligrming Oftere bestilles evalueringer naringr det oppstaringr en krise Evalueringer bestilles ogsaring for aring foslashlge opp krav om rapportering naringr et prosjekt er avsluttet Foslashr beslutning om aring iverksette store reformer og satsinger gjennomfoslashres det evalueshyringer spesielt om det er uenighet og behov for aring begrunne tiltak som oslashnskes gjennomfoslashrt Oslashnsket om aring avdekke utilsiktede virkninger kan vaeligre en viktig begrunnelse for slik evaluering

Maringlet med evalueringer er laeligring og at kunnshyskapen foslashrer til en mer effektiv politikkutforming Det er imidlertid ikke noe system for hvordan resultatene av evalueringer brukes Kravet om gjennomfoslashring av evalueringer foslashlger av regleshyment for oslashkonomistyring i staten og foslashrer til et stort antall evalueringer Uten en plan for hvordan


resultatene fra evalueringene skal brukes kan gjennomfoslashringen faring preg av en rituell handling mer enn en sannhetssoslashkende prosess Kravet om evaluering kan da innebaeligre en administrativ byrde uten aring fremme mer effektiv politikkutforshyming Paringlegg fra EU om evaluering av ulike stoslashtteshyordninger med svaeligrt strenge krav til hvordan evashylueringen skal gjennomfoslashres vil kunne ha slike effekter

Selv om kvaliteten paring evalueringen er god og svarene relevante er det ikke gitt at resultatene blir brukt De politiske prosessene vil i mange tilshyfeller overstyre de faglige anbefalingene Stad skipstunnel er et hyppig brukt eksempel paring at politiske prosesser overstyrer kunnskapsbaserte politikkanbefalinger Gjentatte utredninger og aringtte samfunnsoslashkonomiske analyser har konkludert med at en slik investering ikke er loslashnnsom Lokale interessenter med politisk stoslashtte har holdt proses-sen i gang og forprosjekt for bygging av Stad skipstunnel er naring satt i gang med antatt bygshygestart i 2018 En kartlegging av nytten av evalueshyringer (Samset mfl 1993) viser at evalueringene ikke brukes i den utstrekning man kanskje kunne haringpet Forskerne intervjuet saksbehandlere og beslutningstakere i bistandsforvaltningen om hvilke laeligringsarenaer som var viktigst Av en liste paring 19 arenaer kom evalueringsrapportene paring 15 plass

Den viktigste innvendingen mot dagens evalushyeringspraksis er kanskje at de fleste evaluerinshygene gjoslashres paring et altfor sent tidspunkt Samset (2015) beskriver det som at evalueringen ofte blir en post mortem-undersoslashkelse fordi prosjektet er avsluttet ndash laquopasienten er allerede doslashdraquo For aring faring stoslashrre nytte av evalueringer boslashr de gjennomfoslashres tidlig foslashr planleggingen av nye tiltak Samset viser til den statlige ordningen for kvalitetssikring av store offentlige investeringstiltak som et interesshysant eksperiment med akkurat dette se framstilshylingen under budsjettmekanismer i 74 Den forshymelle konseptfasen for alle nye prosjekter inneshybaeligrer at departementer og etater maring gjennomshyfoslashre en evaluering i forkant for aring identifisere og evaluere de mest aktuelle loslashsningene paring et gitt problem Resultatet blir deretter kvalitetssikret ved hjelp av eksterne raringdgivere foslashr det eventuelt legges fram for regjeringen som foretar konshyseptvalget og deretter for Stortinget som fastsetshyter budsjettet For andre statlige politikktiltak foslashlshyger det samme kravet til ex-ante evalueringer av utredningsinstruksen Formaringlet med utredningsshyinstruksen er aring framskaffe et best mulig beslutshyningsgrunnlag for beslutninger om statlige tiltak Mangelfull utredning oslashker risikoen for at det fatshy

tes beslutninger som ikke lar seg gjennomfoslashre gir uoslashnskede virkninger eller innebaeligrer sloslashsing med samfunnets ressurser

Den gjeldende utredningsinstruksen ble fastshysatt ved kgl res 24 juni 2005 Direktoratet for IKT og forvaltning (Difi) har dokumentert at etterlevelse av dagens utredningsinstruks er svak (Difi 2012) Riksrevisjonen konkluderte i Dok 310 (2012ndash2013) med at kunnskapsgrunnlaget for offentlige tiltak ofte ikke holder tilfredsstilshylende kvalitet I Innst 81 S (2013ndash2014) undershystreker kontroll- og konstitusjonskomiteen behoshyvet for tiltak paring omraringdet

Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Finansdepartementet er naring i siste fase av arbeishydet med aring revidere utredningsinstruksen og ny instruks forventes fastsatt i februar 2016 DFOslash har utarbeidet et utkast til veileder for instruksen


Omraringdegjennomganger kan vaeligre et verktoslashy for aring evaluere ressursbruken og finne rom for nye sat-singer I OECDs (2013c) laquoValue for Money Norshywayraquo anbefales Norge aring gjennomfoslashre systemashytiske omraringdegjennomganger bla for aring stimulere offentlige virksomheter til aring analysere egen virkshysomhet laeligre av hverandre forbedre kvaliteten og effektivisere virksomheten

Paring oppdrag fra Finansdepartementet og Komshymunal- og moderniseringsdepartementet har DFOslash og Difi (DFOslash 2015) kartlagt bruken av sekshytoranalyser og evalueringer i en del andre land og oppsummert erfaringer fra tidligere norske ordshyninger

Tidligere norske erfaringer med omraringdegjennomganger

Omraringdegjennomgangene paring 1980-tallet handlet om aring identifisere nye tiltak og strategier i effektivishyseringen av offentlig sektor og fremheves som den mest stabile ordningen Det er likevel uklart om ordningen ga noen effekter eller resultater Baringde departementsgjennomgangene paring 1990-talshylet og gjennomgangen av tilskuddsordningene paring 1990- og 2000-tallet var innrettet mot aring definere bedre krav for styring og kontroll med ressursshybruken Departementsgjennomgangene hadde sammenheng med innfoslashringen av oslashkonomiregelshyverket i staten Hovedmaringlet var aring bidra til bedre styring og forvaltning av midler til administrative formaringl I rapporten fra DFOslash og Difi stilles det imidlertid sposlashrsmaringl ved effekten av ordningen Mange departementer var kritiske til nytten av


gjennomgangene bla fordi det ikke var noe maringl at gjennomgangen skulle gi grunnlag for innspashyringer

Bruk av omraringdegjennomganger i noen andre land

I kartleggingen av omraringdegjennomganger skiller DFOslashDifi mellom ulike typer budsjettgjennomshyganger Paring den ene siden ser de paring gjennomganshyger som er direkte knyttet til budsjettprosessen og som primaeligrt har innsparing eller omfordeling som maringl Paring den andre siden ser de paring ulike typer evalueringsordninger som ikke eller i liten grad er koplet til budsjettprosessen og som har effektishyvitets- eller politikkutviklingsmaringl I utvalget av gjennomganger som er vurdert finner DFOslashDifi en klar overvekt av budsjettgjennomganger med formaringl aring oslashke handlingsrommet i budsjettet ved aring identifisere mulighetsrommet for innsparinger gjerne fastsatt som prosentvise eller beloslashpsmesshysige maringl Alternativt kan gevinsten av oslashkt effektishyvitet i en sektor tas ut i form av oslashkt kvalitet (bedre tjenester) ogeller oslashkt kvantitet (flere tjenester) Omraringdegjennomganger kan ogsaring vaeligre innrettet mot aring legge grunnlag for endring i organisering og bruk av virkemidler ved aring identifisere omraringshyder sektorer eller saksfelt som fungerer daringrlig som foslashlge av uklare roller uheldig organisering daringrlige styringssystemer og svak utnytting av IKT DFOslashDifi finner at ordningene de har vurdert ofte har innslag av alle disse formaringlene

DFOslashDifi finner at gjennomganger der det kommuniseres tydelig til forvaltningen hva analyshysen skal brukes til gir oslashkt gjennomslag og oppslutshyning I rapporten trekkes mangelfulle oppfoslashlgingsshystrategier fram som en svakhet ved flere av ordshyningene Det er ogsaring for lite systematisk evalueshyring av effekter og resultater av ordningene Det er viktig aring skille mellom ordninger som skal loslashse akutte budsjettproblemer og ordninger som har mer langsiktige maringl

Naringr man skal overfoslashre erfaringer fra ett land til et annet er det noslashdvendig aring ta hensyn til at styshyringsmodeller kan variere Rollen til samordningsshydepartementene er noe ulik fra land til land Den norske modellen innebaeligrer ifoslashlge DFOslashDifi relativt sterke og selvstendige fagdepartementer og relativt sett svakere samordningsdepartemenshyter Gjennomgaringende er erfaringen at effektive ordshyninger for budsjettformaringl er basert paring sterke finansdepartementer med noslashdvendige fullmakter til aring styre prosesser DFOslashDifi peker paring at for at norske ordninger skal kunne fungere over tid er det behov for aring gi ansvarlig departement for eksempel Finansdepartementet ogeller Kommushy

nal- og moderniseringsdepartementet noslashdvenshydige styringsverktoslashy


Bedre styring av den statlige forvaltning krever tydeshyligere oppdrag og begrensning i antall maringl og krav den enkelte statlige virksomhet stilles overfor Det maring legges vekt paring aring klargjoslashre hovedmaringl og hvilke resultater for innbyggerne som forventes og mindre vekt paring styring av aktivitetene Det boslashr gis en tydelig overordnet laquomarsjordreraquo om at loslashpende innovasjon i organisering teknologibruk og tjenesteytelser forshyventes og at gevinster skal hentes ut og gi rom for nye tilbud Oslashverste politiske ledelse maring vaeligre ansvarshylig for aring se til at slike prosesser paringgaringr

Det er krevende aring faring til omstillinger og avvikling av aktiviteter Virksomhetene boslashr i stoslashrre grad utnytte sitt handlingsrom for omprioriteringer innenfor sitt ansvarsomraringde herunder aring avvikle oppgaver og enheter som gir liten effekt til fordel for tiltak som gir stoslashrre ef fekt for innbyggerne I kapittel 5 er situasjonen for universiteter og hoslashgskoshyler (UH-institusjoner) vurdert og vi finner at flytshyting av ressurser fra svake til gode forskningsmiljoslasher er mangelfull Ledelsen ved institusjonene synes aring mangle styringsrett og handlingsevne saeligrlig i forshybindelse med ombemanning og omlokaliseringer Det ligger bindinger i tjenestemannslov og forvaltshyningslov og avtaleverk som begrenser handlingsmushylighetene Kommisjonen antar at slike begrensninshyger har betydning paring mange omraringder av offentlig sektor baringde i stat og kommune De institusjonelle begrensningene i offentlige virksomheters omstilshylings- og fornyingsevne og alternative organisasjonsshyformer maring vurderes kritisk

Om en skal begrense omfanget av sektorbyraringkrashytiene og oslashke den samlede ef fektiviteten maring en deleshygere ansvar og akseptere at oppgaver loslashses paring noe forskjellige maringter i ulike deler av landet og i ulike kommuner En generell heving av den faglige stanshydarden i kommunene som foslashlge av en kommunereshyform kan vaeligre et viktig virkemiddel i en slik proshysess En bedre samordning mellom statlig og komshymunal virksomhet blir viktig Opprettelsen av et felshyles departement for statlig forvaltning og den statshylige politikk overfor kommunene (Kommunal- og moderniseringsdepartementet) gir et bedre grunnshylag for aring se statlig og kommunal virksomhet i samshymenheng Det er viktig at disse mulighetene tas i bruk paring en aktiv og konstruktiv maringte

Oppsplitting av departementer og sentralforvaltshyning i svaeligrt mange sektorer oslashker problemene med styring og samordning se ogsaring kapittel 72 Ved framtidige endringer i regjeringen boslashr det vaeligre et


klart siktemaringl aring redusere antall departementer og statsraringder

For aring gjoslashre det lettere for virksomheter og deparshytementer aring styre og begrense omfanget av adminisshytrative utgifter boslashr en utvikle et system for benchshymarking av administrative utgifter som i stoslashrst mulig grad baseres paring regnskaper og andre oppshygaver som allerede samles inn og som kan behandshyles digitalt Fastsettelse og aktiv oppfoslashlging av en ny Utredningsinstruks er et viktig tiltak for en bedre og mer ef fektiv forvaltning

Kunnskapen fra evalueringer maring brukes aktivt og systematisk i politikkutviklingen baringde i forkant av beslutning i forbindelse med implementering og i vurderingen av behov for endringer senere Det boslashr gjennomfoslashres bedre foranalyser foslashr man setter i gang evalueringer Det boslashr i stoslashrre grad gjoslashres bruk av randomiserte kontrollerte eksperimenter se kommishysjonens foslashrste rapport

For mange tiltak boslashr tidsbegrensninger vurdeshyres slik at en har stoppunkter der det kan gjoslashres endringer eller noslashdvendige tilleggstiltak for aring oppnaring oslashnsket effekt En slik praksis kan ogsaring bidra til at tilshytak som ikke har oslashnsket ef fekt avsluttes og at unoslashdshyvendige kostnader dermed reduseres

Omraringdegjennomganger i form av saringkalte laquospenshyding reviewsraquo der maringlet er aring skape og frigjoslashre resshysurser til annen anvendelse kan vaeligre et mulig verkshytoslashy I noen tilfeller vil en mer fullstendig gjennomshygang av et politikkomraringde vaeligre noslashdvendig for aring se virkemiddelbruken i sammenheng og identifisere potensialet for bedre maringloppnaringelse Slike gjennomshyganger kan innrettes paring ulike maringter slik erfarinshygene fra andre land viser For aring sikre resultater er det noslashdvendig med klare maringl for gjennomgangen



En rekke budsjettmekanismer som bla foslashlger av hvordan utgiftene paring budsjettene blir bestemt kan foslashre til for daringrlig oppmerksomhet om effektiv ressursbruk Eacuten slik mekanisme er der maringl for ressursbruk blir et maringl i seg selv Utgiftene som bevilges blir viktigere enn resultatene som oppshynarings I slike tilfeller vil effektivisering i beste fall kun bidra til at det blir rom for aring gjoslashre noe som tidshyligere ikke ble prioritert i sektoren

Slike maringl for ressursbruk dekker flere deler av offentlig sektor Noen eksempler er ndash Maringl om 1 pst av BNP til FoU med en samlet

kostnad paring om lag 32 mrd kroner i 2016

ndash Maringl om 1 pst av BNI til bistand tilsvarer om lag 33 mrd kroner

ndash Loslashfter om realvekst paring 12 mrd kroner til sykeshyhusene over fire aringr som legger press for opp-trapping av bevilgningene Fra 2013 til 2016 er veksten her 84 mrd kroner

ndash Rusplan med maringlsetting om opptrapping paring 24 mrd kroner i perioden 2016ndash2020 vil koste naeligr 500 mill kroner i oslashkte bevilgninger per aringr

ndash Bindinger fra Stortinget om at kommunenes inntekter minimum skal dekke oslashkning i penshysjonskostnader og forventede oslashkte utgifter pga demografi som gir en kostnadsoslashkning paring om lag 25 mrd kroner i aringret

En annen type regler som vil binde opp resshysursbruken er regler for hvor sterkt ressursbrushyken skal vokse paring spesielle omraringder Den saringkalte gylne regel i helsesektoren er en slik regel Den garingr ut paring at veksten i bevilgningene til psykisk helsevern og rusbehandling hver for seg skal vaeligre hoslashyere i pst enn bevilgningene til somatisk behandling Regelen har i mangel av bedre virkeshymidler bidratt til aring beskytte svake grupper Likeshyvel kan den svekke arbeidet for aring finne de mest effektive virkemidler for aring gi disse pasientene gode tilbud Regelen ble introdusert av regjerinshygen Bondevik II Den har vaeligrt laquosovenderaquo fra 2009 inntil den ble gjeninnfoslashrt fra og med 2014 av Solbergregjeringen

En lignende mekanisme der ressursinnsats blir et viktigere maringl enn resultater er bemanshyningsnormer Offentlig sektors tjenesteprodukshysjon er gjennomgaringende arbeidsintensiv Loslashnnshyskostnadene utgjoslashr 60ndash75 pst av egenproduksjoshynen Bemanningsnormer gjelder innenfor en rekke sektorer bla barnehage grunnskole og videregaringende skole Bemanningsnormer inneshybaeligrer at man i realiteten unndrar en meget stor andel av kostnadsbasen fra produktivitetsforbeshydringer Likevel har nye eller utvidede bemanshyningsnormer blitt diskutert eller vedtatt for deler av offentlig sektor ndash Strengere bemanningsnormer i barnehagesekshy

toren (diskutert) ndash Oslashkt laeligrertetthet i barneskolen (innfoslashrt paring smaringshy

skoletrinnene 1 til 4 klasse) ndash Firearingrig forsoslashksordning paring ungdomstrinnene

fra 2013 ndash Psykologer i alle kommuner (vedtatt) ndash Rekruttering av alle nyutdannede politifolk

(gjennomfoslashrt) ndash Bemanningsnorm for sykehjem (diskutert)


Kostnaden ved aring gjennomfoslashre slike bemanshyningsnormer er i mange tilfeller svaeligrt hoslashye Resshysurser vil bli trukket vekk fra andre omraringder som kan faring stoslashrre problemer med aring fylle opp stillinger med kompetent personale Paring flere omraringder kan det vaeligre usikkert om hvorvidt oslashkt bemanning oslashker kvaliteten Bruk av bemanningsnormer kan ogsaring redusere innsatsen for aring finne fram til tiltak som har stoslashrst positiv effekt paring kvaliteten gitt de midler som settes inn

Bemanningsnormer kan ogsaring hindre innovashysjon i offentlig sektor Utviklingen av laquosmarte laeligremidlerraquo der datasystemene gir elevene konshykrete og individtilpassede tilbakemeldinger under loslashsning av oppgaver gir betydelige muligheter for mer effektiv laeligring i kombinasjon med mindre bruk av laeligrerressurser (Teknologiraringdet 2015) En bemanningsnorm vil innebaeligre at det ikke kan frishygjoslashres midler for aring finansiere investeringene i nye teknologiske loslashsninger selv om dette vil kunne redusere behovet for laeligrertimer for hver elev


En tredje mekanisme som er problematisk ut i fra et maringl om effektiv ressursutnyttelse er refusjonsshyordninger

I hovedsak er offentlig sektors tjenesteprodukshysjon innrettet slik at den virksomheten som beslutter omfanget av en aktivitet ogsaring har budshysjettansvaret Paring enkelte omraringder er det imidlertid avvik fra dette ansvarsprinsippet og konsekvenshysen er ofte at kostnadene oslashker sterkt der de som beslutter tiltak som medfoslashrer oslashkte kostnader ikke selv maring dekke regningen

Kommunale pleie- og omsorgstjenester finanshysieres delvis av kommunene delvis med ulike statlige oslashremerkede tilskudd og delvis med brukerbetaling En kartlegging gjennomfoslashrt av Difi (2015a) viser en kraftig oslashkning i samlede tilshyskuddsmidler over Helse- og omsorgsdeparteshymentets budsjett I 2010 var det 11 tilskuddsordshyninger med samlet bevilgning paring 21 mrd kroner Dette oslashkte til 17 ordninger i 2015 med samlet bevilgning 62 mrd kroner I tillegg kommer toppshyfinansieringsordningen for ressurskrevende helseshyog omsorgstjenester under Kommunal- og modershyniseringsdepartementet

Det synes ogsaring som om nasjonale maringl for antall heldoslashgns omsorgsplasser har faringtt en uheldig symboleffekt som uttrykk for statlig vilje til sat-sing paring pleietrengende loslashsrevet fra omsorgsbildet i de ulike lokalsamfunn Det gis en sterk stishymulans til utbygging av sykehjemsplasser og omsorgsboliger gjennom et investeringstilskudd

hvor kommunene faringr dekket opp mot 70 pst av investeringskostnadene inkludert momskompenshysasjon Satsingen paring heldoslashgns omsorg kan garing paring bekostning av utbygging av hjemmebaserte tjeshynester og nye teknologiske loslashsninger som trolig kan gi baringde en bedre og rimeligere eldreomsorg for noen brukere

Sverige og Danmark avviklet sine institusjoner i eldreomsorgen fra omkring 1990 (Daatland og Otnes 2015) I Danmark ble institusjonene gjort om fra laquopleiehjemraquo til laquoaeligldreboligerraquo og etter hvert ogsaring laquoplejeboligerraquo De sistnevnte har saringkalt tett pleiemiljoslash og er bemannet og utstyrt som pleiehjem men normalt med hoslashyere boligstandard enn de tidligere pleiehjemmene Eldre- og pleieboligene var fra da av juridisk og oslashkonomisk regulert som boliger og beboerne ble regnet som borgere og leietakere ikke som pasishyenter eller klienter Norge har beholdt sykehjemshymene Om lag 32 000 av den norske eldrebefolkshyningen bor i dag i sykehjem og 8 000 i omsorgsboshyliger i alt om lag 6 pst av befolkningen over 67 aringr i det som omtales som heldoslashgns omsorgsplasser

Den kommende generasjon eldre vil ha et bedre oslashkonomisk grunnlag for aring ta vare paring sine egne bolig- og omsorgsbehov enn noen tidligere generasjon Den offentlige oppgaven maring i stoslashrre grad vaeligre aring legge til rette for at disse mulighetene kan bli tatt i bruk Boliger boslashr planlegges med utgangspunkt i livsloslashpsstandard og lokalisert slik at baringde den enkelte og hjelpetjenestene lett kan naring dem Opplysninger om og tilrettelegging for bruk av nye teknologiske hjelpemidler maring bli en sentral oppgave for kommunene Ny teknologi kan gi bedre varsling og kommunikasjon med pleiepersonale og gi den enkelte eldre bedre muligheter for aring hjelpe seg selv Ikke minst vil dette gjelde mulighetene for aring mestre kroniske sykdommer som kols og diabetes samtidig som den enkelte kan bo i hjemlige omgivelser (Teknoshylogiraringdet 2015)

En saeligrlig dyr ordning er toppfinansieringsordshyningen for ressurskrevende tjenester som refundeshyrer en andel av kommunenes utgifter til pleie- og omsorgstjenester for personer inntil 67 aringr med saeligrlig store hjelpebehov I 2015 fikk kommunene refundert 80 pst av netto loslashnnsutgifter ut over et innslagspunkt paring vel 1 mill kroner Antall mottashykere har garingtt opp fra 3 400 i 2004 til 7 500 i 2015 De statlige utgiftene har steget fra 15 mrd kroner i 2004 til 83 mrd kroner i 2015 Baringde ressursbruk per mottaker og antall mottakere har vokst betyshydelig En refusjonsgrad paring 80 pst gir svake insenshytiver til aring begrense ressursbruken naringr utgiftene overstiger innslagspunktet og til aring vurdere om


andre loslashsninger kan gi oslashkonomiske besparelser og minst like god behandling

Ordningen er samtidig et eksempel paring tiltak som i stor grad er begrunnet med dagens kommushynestruktur der mange kommuner er saring smaring at innbyggernes behov for saeligrlig ressurskrevende tjenester oppfattes som en for stor byrde til aring kunne haringndteres innenfor rammefinansieringen av kommunene

Ogsaring ordningene for tekniske hjelpemidler vil i praksis medfoslashre et delt finansieringsansvar som kan medfoslashre oslashkt ressursbruk I dagens system er det slik at kommunene langt paring vei er bestiller av tekniske hjelpemidler mens staten betaler Selv om staten i dag kvalitetssikrer vurderingene som gjoslashres av kommunene innvilges i all hovedsak de hjelpemidlene kommunens ansatte soslashker om Dersom det oslashkonomiske ansvaret for denne typen hjelpemidler blir overfoslashrt til kommunene vil det innebaeligre en styrking av kommunenes helhetsanshysvar for brukerens situasjon der man unngaringr en oppsplitting av ansvar og overfoslashring av brukere mellom ulike offentlige nivaringer og etater Et komshymunalt ansvar legger til rette for god samordning mellom hele spekteret av kommunale velferdsordshyninger En slik overfoslashring vil ogsaring gi kommunene mer helhetlig oslashkonomisk ansvar for aring vurdere hva som samlet sett er best for brukerne

Regjeringen har nedsatt et ekspertutvalg som skal foreta en helhetlig gjennomgang av hjelpeshymiddelpolitikken Utvalget skal vurdere endringer i dagens ordninger for aring moslashte framtidige krav og forventninger

For enslige mindrearingrige asylsoslashkere dekker stashyten 80 pst av utgiftene dersom kommunene plasshyserer barna i barnevernet De gjennomsnittlige utgiftene per barn er om lag en million kroner Antallet som omfattes av ordningen vokser sterkt

Et annet eksempel er legemidler paring blaring resept som skrives ut av leger og dekkes av Folketrygshyden En slik finansiell ansvarsdeling med fare for variasjon i forskrivning og manglende kostnadsbeshyvissthet tilsier at det er viktig aring foslashlge opp forskrivshyningen Utvikling av Reseptregisteret vil gjoslashre det enklere aring vurdere legenes utskrivningspraksis for eksempel gjennom benchmarking For noen legeshymidler feks kreftlegemidler er ansvaret for finansiering overflyttet til de regionale helseforeshytakene som da kan ta et helhetlig ansvar for forshymaringlseffektiv bruk av legemidlene


En annen mekanisme er feilprising der de statlige virksomhetene stilles overfor priser som ikke

reflekterer de underliggende kostnadene og dershyfor maring forventes aring gjoslashre tilpasninger som ikke er de mest kostnadseffektive

Pensjonsutgifter er en vesentlig del av reelle loslashnnskostnader De vil kunne utgjoslashre i stoslashrrelsesshyorden 15 pst av bruttoloslashnn i ordinaeligre offentlige virksomheter For ordinaeligre forvaltningsorganer er det likevel slik at utgiftene i sin helhet dekkes av Statens pensjonskasse uten premiefinansiering fra virksomhetenes side For yrkesgrupper med saeligraldersgrenser ville pensjonspremier utgjort langt mer enn 15 pst Politiet og Forsvaret er to av flere etater med saeligraldersgrenser der man ikke har synliggjort de faktiske kostnadene ved ordninshygene og der etatene ikke stilles overfor de fulle personalkostnadene i egen organisasjon Dette bidrar trolig til feilallokering mellom innsatsfaktoshyrer (personell vs innkjoslashpte tjenester personell vs teknologi grupper med saeligraldersgrenser vs grupper uten) Dessuten gjoslashr det at virksomheshytene ikke har insentiver til aring stoppe uheldige tilshypasninger for eksempel ved at politifolk skifter arbeidsplass sent i karrieren til stillinger med saeligrshyaldersgrense

Boslashrmer-utvalget tilraringr i sin utredning (NOU 2015 14) i kapittel 9 at laquoDet arbeides videre med forenkling og standardisering paring omraringder der virksomhetene i dag behandles forskjellig eksemshypelvis for pensjonspremier og feriepengerraquo Stikkshyord vil vaeligre sammenlignbarhet og lik behandling

Boslashrmer-utvalget foreslaringr at det skal bli obligashytorisk for statlige virksomheter aring foslashre periodisert virksomhetsregnskap paring virksomhetsnivaring Virkshysomhetene skal fortsatt rapportere til statsregnshyskapet etter kontantprinsippet slik de gjoslashr i dag Et slikt periodisert virksomhetsregnskap vil gi mer komplett og detaljert informasjon enn konshytantprinsippet som i dag ligger til grunn for virkshysomhetsregnskapet i to av tre statlige virksomheshyter Det vil ogsaring gi et grunnlag for mer konsistent sammenligning av regnskap over tid for den enkelte virksomhet og muligheter for sammenligshyninger av bla effektivitet paring tvers i staten

Mangelfulle vurderinger av de reelle kostnashyder til sikkerhet er en ytterligere mekanisme som kan bidra til lite effektiv ressursbruk Innenfor vegsektoren og deler av helsesektoren gjoslashres det systematiske analyser av hvordan ulike tiltak kan redusere antall tapte liv Det hoslashrer imidlertid til unntakene

Gjennomgaringende vil utgiftene til sikkerhet i mye stoslashrre grad ndash tilpasses pengerikeligheten i den angjeldende

sektoren slik at sikkerhetskrav i petroleshyumsvirksomheten gjoslashr at prisen per sparte liv


synes aring vaeligre mye hoslashyere enn feks i byggeshybransjen

ndash tilpasses fordi opplevelsen er at man ikke toslashr aring staring ved en kalkulert risiko uansett hvor liten den er Et eksempel er sikkerhetstiltak i plashynene for nye regjeringskontorer der planer om ikke lenger aring kunne benytte naringvaeligrende regjeshyringslokaler ikke synes aring staring i rimelig forhold til sikkerhetsnivaringet paring andre omraringder En mulig loslashsning kan vaeligre aring innfoslashre eksplisitte krav til hvordan slike sikkerhetsvurderinger skal gjennomfoslashres

I foslashrste rapport ga kommisjonen i kapitel 11 en grundig vurdering av krav og reguleringer i byggeshyog anleggssektoren og behovet for forenklinger Slike krav har betydning for ressursbruken baringde i offentlig og privat sektor og oslashkte krav og reguleshyringer har bidratt til en kraftig kostnadsvekst og en svekkelse av produktivitetsveksten i sektoren

Gjennomfoslashringen av store statlige prosjekter er profesjonalisert de senere aringrene Prosjekter paring over 750 mill kroner maring gjennom en toleddet kvashylitetssikring foslashrst av konseptet (KS1) og senere av styringsunderlag og kostnadsoverslag (KS2)

Hensikten med KS1 er aring sikre at man ikke garingr veldig langt i planleggingen av et prosjekt foslashr man har gjort et arbeid for aring vurdere om hovedinnretshyningen av prosjektet er fornuftig (typisk eksemplishyfisert av om man skal velge tunnel eller bro for aring krysse en fjord) Hensikten med KS2 er aring sikre at man har realistisk og fornuftig grunnlag for aring styre fremdrift og kostnader naringr prosjektet skal gjennomfoslashres For begge formaringlene er det grunn til aring tro at kvalitetssikringsmekanismen har gitt positive effekter Den store gjenstaringende svakheshyten er hva som skjer i prosjektenes tidlige fase fra KS1 til KS2 der en stor del av kostnadsveksten i prosjektene skjer I en studie av 12 offentlige investeringsprosjekter har Concept paringvist at oslashkningen i forventet kostnad i prosjektenes tidligshyfase varierer fra 06ndash94 mrd kroner mens variashysjonen i den etterfoslashlgende gjennomfoslashringsfase er langt mindre

Paring oppdrag fra Statsbygg har Menon Analyse sammen med DNV GL og AringF Advansia garingtt gjenshynom kostnadsutviklingen for fire statlige byggeshyprosjekter fra KS1 til KS2 (Menon 2015) Gjenshynom kvalitetssikringen er det dokumentert at flere av prosjektene har hatt en kraftig oslashkning i forventede kostnader i forprosjektfasen fra KS1 til KS2 Campus Arings oslashkte med over 3 mrd kroner (138 pst) Nasjonalmuseet oslashkte med 19 mrd kroshyner (54 pst) Folkehelseinstituttet oslashkte med over

800 mill kroner (30 pst) og Arkivverket med over 250 mill kroner (46 pst)

I rapporten peker Menon paring foslashlgende aringrsaker for kostnadsveksten endring i bruttoareal arealshysammensetning byggets standard (signalbygg miljoslashambisjon mv) lokaliseringtomtevalg og generelle byggekostnader Naringr det gjelder de bakshyenforliggende aringrsakene til endringene peker rapshyporten paring

1 KVU1KS1 estimatene er for lave ift de forutshysetningene en la til grunn

2 endring i behov og loslashsninger paring en maringte som ikke ble forutsett i KVUKS1

3 begrenset oppmerksomhet paring aring holde investeshyringskostnaden paring nivaring med KVUKS1 estimashytene

I forkant av en KS1 vil de involverte ha interesse av aring holde kostnadsestimater paring et moderat nivaring slik at konseptet blir valgt for videre planlegging Men naringr denne milepaeliglen foslashrst er unnagjort har de involverte stor interesse og gode muligheter til aring legge inn det de oslashnsker i prosjekter for eksemshypel utvidelser hoslashyere standard mv De involverte aktoslashrene ndash baringde bruker og byggherre ndash har dershymed kun faring insentiver til aring holde kostnadene nede i fasen mellom KS1 og KS2

Et eksempel paring dette er at Statsbygg som er involvert i de fleste statlige byggeprosjekter ikke i tilstrekkelig grad maringles paring om de feks klarer aring holde kostnadene per kvadratmeter eller kostnashyden per ansatt nede i fasen mellom KS1 og KS2 Hovedmaringlet for Statsbygg (ifoslashlge tildelingsbrevet) er gode statlige lokalanskaffelser Prosjekter skal gjennomfoslashres innenfor styringsrammen og til avtalt tid og lokalene skal vaeligre laquobaeligrekraftige og energieffektiveraquo Til og med 2015 var Statsbygg paringlagt aring stille hoslashyere energikrav til nye bygg enn kravene i teknisk forskrift Dette kan i seg selv ha virket kostnadsdrivende selv om det ogsaring gir muligheter for reduserte levetidskostnader Prakshysisen foslashlger av paringlegg gjennom tildelingsbrevet og uttrykkes i feks Statsbyggs miljoslashstrategi 2015ndash 2018 der Statsbygg tar maringl av seg aring vaeligre en paringdriver og rollemodell paring miljoslashfeltet I aringrsrapporshyten for 2014 viser Statsbygg selv til at de har flere saringkalte forbildeprosjekter under prosjektering eller bygging med hoslashye miljoslashambisjoner

I fasen fra KS1 og KS2 kan de involverte noksaring trygt basere seg paring en antakelse om at de ikke maring endre konseptvalg fordi dette sjelden eller aldri har skjedd Men et betydelig laquoscope creepraquo kan

1 Konseptvalgutredning


gjoslashre at det alternativet som fremsto som det mest loslashnnsomme i forbindelse med KS1 ikke er det lenger Det kan kanskje eksemplifiseres enklest med byggeprosjekter dersom de nye byggene viser seg aring bli langt dyrere enn man trodde i KS1 boslashr det vaeligre grunnlag for aring revurdere beslutninshygen om feks aring flytte Veterinaeligrinstitusjonene fra Oslo til Arings eller fra gamle regjeringskontorer til nye bygg


Statlige virksomheter skal identifisere og rapporshytere inn unoslashdvendige oppgaver og prosesser de opplever er foraringrsaket av andre samt sette i gang lokale prosesser for aring effektivisere egen virksomshyhet Per november 2015 var det rapportert inn 1 795 eksterne tidstyver det vil si tidstyver som er foraringrsaket av andre enn den aktuelle virksomheshyten I noen tilfeller er samme tidstyv meldt inn av mange virksomheter

Eksempler paring eksterne tidstyver som er fershydigbehandlet og fjernet er ndash Olje- og energidepartementet har gjennomfoslashrt

en forskriftsendring som fjerner dobbeltarbeid hos NVE og fylkesmannen I dag behandler NVE paringlegg om miljoslashtiltak og dam-rehabiliteshyring og enkelte vedtak knyttet til opprustning og utvidelse av kraftanlegg mens fylkesmanshynen gir samtykke til noslashdvendig ekspropriasjon Dette innebaeligrer et unoslashdvendig dobbeltarbeid ettersom vurderingene ofte er ganske samshymenfallende For aring redusere dobbeltarbeidet har myndighetene valgt aring forenkle saksbeshyhandlingen for ekspropriasjon i bestemte typer vannkraftsaker ved at NVE ogsaring skal gi samshytykke til ekspropriasjon i disse sakene Forshyskriftsendringen traringdte i kraft 112016 og vil frigjoslashre ressurser hos fylkesmennene uten at NVEs arbeidsbyrde oslashkes nevneverdig

ndash Staten betalte 210 000 kroner i 2014 for 60 000 klimakvoter knyttet til de statsansattes reiseshyvirksomhet De administrative kostnadene knyttet til rapportering var paring om lag 400 000 kroner Denne rapporteringen er naring fjernet og erstattet med et system basert paring anslag for reishysevirksomheten

ndash Tidligere maringtte innbyggere som for eksempel faringr paringvist hjertesykdom eller diabetes soslashke Fylkesmannen om dispensasjon fra helsekrashyvene for aring beholde foslashrerkortet Fylkesmennene mener slik saksgang gir unoslashdvendig byraringkrati Naring er ordningen endret slik at helsetjenesten i

stoslashrre grad skal avgjoslashre om det kan gis dispenshysasjon

Tidstyvregisteringen har i tillegg til aring identifisere eget potensial for effektivisering gitt virksomheshytene et forum for aring ta opp oppgaver som er paringlagt av andre og som oppleves aring kreve uforholdsmesshysig mye ressurser i virksomheten Av 1 795 rapshyporterte eksterne tidstyver er bare 66 registrert som fjernet og 312 som i ferd med aring bli fjernet Det paringpekes at tidstyver som er registrert med uendret status ogsaring kan vaeligre fjernet men at dette ikke har blitt registrert i databasen Mange virksomheter har ogsaring benyttet kravet om rapporshytering av tidstyver som en inspirasjon til en intern gjennomgang av ressursbruk Fjerning av tidstyshyver krever ressurser til vurdering og gjennomfoslashshyring Naringr den som baeligrer kostnadene ved en tidsshytyv er en annen enn den som skal ta arbeidet med aring fjerne den vil dette arbeidet lett bli nedprioritert til fordel for virksomhetens egne prosesser med svak fremdrift som resultat

I budsjettforslaget for 2015 introduserte Regjeshyringen et effektivitetskutt kalt avbyraringkratiseringsshyog effektivitetsreformen Forslaget var opprinneshylig et kutt paring 05 pst som ble forhoslashyet til 06 pst ved stortingsbehandlingen av budsjettet I budshysjettet for 2016 ble kuttet etter stortingsbehandshyling oslashkt til 07 pst Reformen bygger paring lignende ordninger i Danmark Finland og Sverige og anbeshyfalinger fra OECD Den tar sikte paring aring sikre at gevinster av normale produktivitetsforbedringer kommer hele det statlige fellesskapet til gode og ikke bare foslashrer til utilsiktet merforbruk i de enkelte etatene Reformen gir virksomhetene et klart insentiv til aring garing gjennom egne oppgaver og prosesser paring jakt etter oppgaver som kan utfoslashres enklere eller som virksomheten til og med kan slutte aring utfoslashre Effektivitetskuttet kan imidlertid ogsaring utfordre kapasiteten til aring gjoslashre endringer Stor grad av statlig detaljstyring kan gjoslashre det kreshyvende aring realisere effektivitetsgevinster

Det er grunn til aring tro at det ogsaring i kommuneshysektoren er muligheter til loslashpende effektivisering av virksomheten I Danmark er det innfoslashrt en ordshyning for uttrekk av slike gevinster som inngaringr i den aringrlige forhandlingen om inntektsutviklingen mellom kommunesektoren og regjeringen Det gjoslashres et uttrekk eller omprioriteringsbidrag paring 1 pst av stoslashrstedelen av de kommunale utgiftene hvorav en del blir tilbakefoslashrt til kommunesektoshyren til bruk paring prioriterte omraringder Det kan vaeligre grunn til aring vurdere liknende tiltak i Norge



Paring mange omraringder har offentlig forvaltning ansvar for reguleringer av en rekke rettigheter og for tildeling av privilegier med potensielt stor oslashkoshynomisk verdi Maringten disse rettighetene blir forshydelt paring kan baringde ha stor betydning for hvor effekshytivt ressursene blir brukt og for hvilke grupper som nyter godt av slike rettigheter og privilegier f eks i form av konsesjoner eller skattefordeler Under beskrives noen slike rettigheter og privileshygier

Kraftintensiv industri

Det finnes en rekke eksempler paring at kraftkreshyvende industri gis betydelige fordeler gjennom bla gratis utslippskvoter lave kraftpriser og frashyfall av hjemfallskrav

Vederlagsfrie kvoter ndash Innenfor EUs kvotesystem skjer det en omfatshy

tende tildeling av vederlagsfrie kvoter Tildelinshygen er som hovedregel basert paring historisk proshyduksjon multiplisert med utslippsfaktorer Omfanget av sektorer som omfattes er meget stort Norske bedrifter inkludert petroleshyumsvirksomheten forventes aring kunne motta i stoslashrrelsesorden 130 mill vederlagsfrie kvoter for perioden 2013ndash2020 Antallet vil kunne paringvirkes av bla kapasitetsendringer Det er stor usikkerhet knyttet til kvoteprisen paring lang sikt Med en kvotepris paring mellom 70 og 80 kroshyner per tonn CO2 har forventet tildeling av vederlagsfrie kvoter til norske bedrifter en verdi paring mellom 9 og 10 mrd kroner

ndash Ordningen er en del av EUs kvotesystem Alle land som er del av kvotesystemet har utdelt vederlagsfrie kvoter til sine bedrifter og reglene for tildeling av kvoter er harmonisert Eventuelle endringer maring derfor skje paring euroshypeisk nivaring

Fritak for elsertifikatplikt ndash Kraftleverandoslashrer og forbrukere med egen

kraftanskaffelse har en lovparinglagt plikt til aring kjoslashpe sertifikater for en bestemt andel av sitt forbruk Kraftkrevende industri er imidlertid ikke paringlagt sertifikatplikt Fritaket for elsertifishykatplikten utgjoslashr en stoslashtte paring i stoslashrrelsesorden 270 mill kroner i 2014

ndash Elsertifikatordningen avsluttes i 2020 og boslashr etter Produktivitetskommisjonens vurdering ikke fornyes se ogsaring tilraringding i Produktivitetsshykommisjonens foslashrste rapport

CO2-kompensasjon for industrien ndash Det er opprettet en kompensasjonsordning for

CO2-innslaget i kraftprisen Ordningen inneshybaeligrer at norsk industri delvis kompenseres for oslashkte kraftpriser som foslashlge av EUs kvotesystem for CO2-utslipp Kompensasjonsordningen medfoslashrer at de deler av industrien som er omfattet av EUs kvotedirektiv ikke staringr overfor den reelle kvoteprisen Ordningen kan foslashre til at det gjennomfoslashres stoslashrre og dyrere utslippsshyreduksjoner innenfor kvotesystemet uten at de samlede utslippene reduseres For 2014 ble det utbetalt 223 mill kroner mens det i 2016 er budsjettert med 524 mill kroner til ordningen

ndash Kommisjonen mener ordningen boslashr avskaffes Den bidrar til aring svekke baringde insentivstrukturen og legitimiteten til kvotesystemet

Hjemfallsgaven ndash Ved innfoslashringen av konsolideringsmodellen i

Otprp nr 61 (2007ndash2008) ble det aringpnet for at private eiere av konsederte kraftverk kunne selge 23 eller mer til offentlige eiere foslashr hjemshyfall inntrer Naringverdien av at staten paring denne maringten frafalt sitt framtidige krav paring hjemfall ble anslaringtt til i stoslashrrelsesorden 10ndash15 mrd kroner i 2008

Oppdrettskonsesjoner

Oppdrettskonsesjoner i sjoslash er et knapt gode med betydelig verdi Oppdrettskonsesjonene som ble tildelt gjennom auksjon i 2013 ble verdsatt til melshylom 55 og 66 mill kroner Utdeling av slike konseshysjoner til en pris lavere enn markedspris slik det bla ble gjort i konsesjonsrundene i 2009 og 2013 innebaeligrer et betydelig subsidieelement til enkelshytaktoslashrer Konsesjonene er omsettelige og gevinshysten kan dermed realiseres med eacuten gang Utdeshyling ved auksjon gir en objektiv og effektiv maringte aring dele ut tillatelser paring i motsetning til skjoslashnnsbashyserte kriterier Staten har blitt doslashmt til aring betale erstatning til enkelte selskaper som ikke fikk konshysesjon i 2009 da de var uenige i tolkningen av de skjoslashnnsbaserte kriteriene

Auksjon innebaeligrer at oppdrettstillatelsene garingr til de aktoslashrene som verdsetter dem hoslashyest Hoslashy betalingsvillighet vil bla reflektere at de evner aring produsere mer effektivt enn andre Oppdrettskonshysesjoner i sjoslash boslashr som prinsipp deles ut til hoslashystbyshydende gjennom auksjon

I noen tildelingsrunder har det blitt delt ut rett til aring oslashke eksisterende kapasitet framfor nye konseshysjoner I 2015 kunne alle eksisterende oppdrettere for eksempel soslashke om 5 pst oslashkt kapasitet Det


innebaeligrer et privilegium for allerede etablerte aktoslashrer framfor nye og for store aktoslashrer framfor smaring Dette er en inngangsbarriere som maring antas aring vaeligre konkurransehemmende Alle utlysninger av oppdrettskonsesjoner boslashr som prinsipp vaeligre tilshygjengelige for alle

I 2015 er det innfoslashrt en ny type konsesjon utviklingskonsesjoner Det innebaeligrer at kommershysielle foretak kan faring vederlagsfrie utviklingstillatelshyser i opptil 15 aringr mens de driver med utvikling som skal innebaeligre betydelig innovasjon Prosjekshytene kan vaeligre store og dermed faring tildelt mange tilshylatelser Underveis kan selskapene produsere og selge oppdrettsfisk paring vanlig maringte Det er ogsaring bestemt at tillatelsene kan konverteres til komshymersielle tidsubegrensede tillatelser etter utviklingsperiodens utloslashp mot et vederlag fastsatt til 10 mill kroner Dagens markedspris for komshymersielle tillatelser kan paring bakgrunn av forrige auksjonsrunde anslarings aring vaeligre om lag 60 mill kroshyner Utviklingskonsesjonene innebaeligrer altsaring betyshydelige privilegier baringde fordi verdien av aring produshysere fisk i perioden kan vaeligre hoslashy og fordi konvershytering til kommersielle tillatelser vil skje til sterkt rabatterte priser

Landbruk

Landbruksnaeligringen er en av de mest privilegerte naeligringene i Norge som er grundig behandlet i kommisjonens foslashrste rapport Det ble pekt paring at landbrukspolitikken bestaringr av et komplekst sysshytem av oslashkonomiske og juridiske virkemidler som trolig innebaeligrer betydelige velferdstap Kommishysjonen anbefalte bla at stoslashtte og reguleringer som hemmer effektive tilpasninger i naeligringen reduseres eller avvikles

Fiskeri

Fiskekvoter tildeles i dag uten vederlag Dette kan ses paring som tildeling av et privilegium ndash retten til aring fiske Fiskeriressursene utgjoslashr betydelige verdier for det norske samfunnet og gir opphav til resshysursrente som til naring ikke har vaeligrt beskattet Begrunnelsen for dette har vaeligrt at ressursrenten skal tilfalle naeligringen og kystsamfunnene Det er antakelig ogsaring en stor potensiell ressursrente som ikke realiseres bla paring grunn av kvotesystemets utforming

For aring realisere ressursrenten er det noslashdvendig aring gjoslashre kvotesystemet mer fleksibelt slik at kapashysiteten blir bedre utnyttet og loslashnnsomheten blir hoslashyere Et viktig argument for en ressursrentebeshyskatning er ogsaring at det naring bare er forholdsvis faring

aktoslashrer som har adgang til aring utnytte det knappshyhetsgodet som fiskeressursene er Verdioslashkningen som skapes ved utnytting av det knappe godet boslashr derfor tilfoslashres fellesskapet Dette er et argument som styrkes jo faeligrre aktoslashrer som har en slik adgang til aring drive fiske

Saeligrbehandling av sjoslashfolk

Maritim naeligring mottar betydelige privilegier som for eksempel tilskuddsordningene for sysselsetshyting av sjoslashfolk Dette er en ordning som vrir resshysursbruk mellom naeligringer og utgjoslashr en betydelig utgift paring statsbudsjettet Kommisjonen anbefalte i sin foslashrste rapport at en boslashr unngaring aring subsidiere anvendelse av arbeidskraftressurser i en spesiell naeligring


Det overordnede maringlet for offentlig virksomhet maring vaeligre gode resultater for innbyggerne med en effekshytiv bruk av ressursene Den viktigste mekanisme for aring ivareta dette er budsjettprosessen hvor alle interesser og oslashnsker blir avveid til en endelig priorishytering Budsjettprosessen skal sette soslashkelys paring kostshynader og nytte av ulike tiltak og de beste prosjektene skal velges ut Budsjettprosessen skal ogsaring revurdere gamle prosjekter og virksomheter Arbeidet med statsbudsjettet og aringrlige budsjettvedtak i kommuner og fylkeskommuner gir politisk handlefrihet og ansvar for pengebruken Som vist i dette kapitlet er det mange foslashringer for pengebruken som reduserer handlefriheten og ansvaret

Naringr maringl om en viss ressursinnsats eller bemanshyning paring eller over visse minstenormer blir styrende svekkes motivasjonen for ef fektiv ressursbruk Komshymisjonen mener generelt en maring vaeligre varsom med slike ressursmaringl og detaljerte foslashringer for ressursshyinnsatsen i of fentlig sektor

Kommisjonen garingr inn for at statsbudsjettet gjenshynomgarings systematisk med sikte paring aring begrense antall ordninger som binder budsjettet til bestemte normer for ressurs- eller bemanningsbruk Refusjons- og tilshyskuddsordninger som svekker effektiviteten i komshymunal tjenesteyting boslashr ogsaring gjennomgarings og stramshymes inn De offentlige organer som har ansvar for en oppgave boslashr i stoslashrst mulig grad ha et helhetlig oslashkonomisk ansvar for loslashsningen av oppgaven slik at ressursene brukes mest mulig ef fektivt

Kommisjonen stoslashtter Boslashrmer-utvalgets anbefashyling om at det innfoslashres et opplegg for kostnadsstyrt prosjektplanlegging i staten Det vil kunne bidra til aring redusere de betydelige kostnadsoslashkninger i of fentshylige investeringsprosjekters tidligfaser I tillegg boslashr


det innfoslashres konkrete tiltak som kan gi baringde brukeshyren og byggherren i statlige byggeprosjekter insentishyver til aring bygge mest mulig kostnadseffektivt

Antall eldre vil etter hvert oslashke sterkt Dersom institusjonsbasert omsorg skal staring for hovedtyngden av det oslashkte omsorgsbehovet vil utgiftene oslashke kraftig Det maring satses paring ny teknologi og andre tiltak som gir stoslashrre grupper av eldre muligheten for aring fungere i egen bolig se ogsaring droslashftingen i kapittel 79

Kommisjonen mener at baringde prosessene knyttet til fjerning av tidstyver og til oppfoslashlging av effektivishytetskuttene er riktige og noslashdvendige tiltak for aring bidra til oslashkt ef fektivitet i offentlige sektor Slike geneshyrelle tiltak kan imidlertid ikke erstatte mer struktushyrelle endringer for aring faring bedre organisering av offentshylig forvaltning og tjenesteyting



Ledelse av statlige organer er krevende I tillegg til maringl og krav fra overordnede organer gjelder en lang rekke lover regler og bestemmelser (Nesshyheim 2015)

En effektiv bruk av arbeidskraftressursene er avgjoslashrende for produktivitet baringde i offentlig og privat sektor Det er flere rigiditeter i offentlige arbeidsmarkeder som vanskeliggjoslashr effektiv resshysursbruk Rigiditetene gjelder bla ledelsens styshyringsmuligheter naringr det gjelder loslashnn disponering av arbeidskraften og organisering av arbeidet I privat sektor vil ledelsen og organisasjonene jobbe sammen om hoslashyest mulig produktivitet slik at jobbene forblir trygge og bedriftens loslashnnsevne bedres I offentlig sektor er det andre insentiver som paringvirker hvordan ansatte og ledelse jobber med effektivisering Maringlbildet er ofte langt mer komplisert enn i privat sektor og beloslashnning for hoslashy effektivitet blir vanskeligere

Lederne skal legge til rette for prosesser som tar i bruk medarbeidernes ressurser og utvikler og forsterker disse men som ogsaring styrer bruken av ressursene Tidligere Forvaltings- og adminisshytrasjonsdepartementet naring Kommunal- og modershyniseringsdepartementet soslashker aring rettlede og utvikle ledere i staten gjennom prinsipper fastsatt i en lederplattform fra 2008 Plattformen er supshyplert med en ny lederplakat fastsatt i 2014 Ledershyplattformen legger ifoslashlge Colbjoslashrnsen (2015) hovedvekt paring ledelse gjennom tilrettelegging mens den nye lederplakaten legger noe stoslashrre vekt paring laquotop-downraquo styring med en tydeligere forshyankring i politiske vedtak maringl og strategier

Boks 72 Nytt lederloslashnnssystem i staten

Statens lederloslashnnssystem ble etablert i 1991 Systemet var bla ment aring kople statlige ledeshyres resultater og loslashnn tettere sammen Praksis til naring har vaeligrt at loslashnn til ledere har oslashkt jevnt og trutt uavhengig av resultater I de nye retshyningslinjene er det fremhevet at resultater og loslashnn skal ses bedre i sammenheng Dette er ikke nytt men en tydeliggjoslashring slik at prakshysis forharingpentlig kan endres

Ifoslashlge lederloslashnnssystemetretningslinjene skal gjennomfoslashring og resultater fra foregaringshyende aringr vurderes foslashr loslashnnen for kommende aringr vurderes Vurderingen skal vaeligre faktabasert etterproslashvbar og dokumenteres skriftlig

Det skal aringrlig stilles krav til stillingen og resultater Kravene omhandler lederens bidrag til virksomhetens maringloppnaringelse (baringde paring kort og lang sikt) Grunnlaget finnes bla i tildelingsbrevets maringl virksomhetsplan krashyvene i lederplakaten mv Det er med andre ord ogsaring krav til utvikling av ledelse organisasjon og av lederen selv Disse kravene nedfelles i et vedlegg til kontrakten

Vedlegget til kontrakten benyttes i en forshyberedt samtale om oppnaringdde resultater Samshytalen er et ledelsesverktoslashy og gir mulighet til aring diskutere utfordringer handlingsrom suksesshyser og utviklingspotensial Resultatet av samtashylen dokumenteres og danner grunnlaget for loslashnnsjusteringen Loslashnnen kan justeres opp hvis oppnaringdde resultater staringr i henhold til nedshyfelte krav men maring holdes innenfor intervallets oslashvre grense

Colbjoslashrnsen mener Hovedavtalen i staten og tilsvarende avtaler for sektorselskap og helseforeshytak i stor grad innsnevrer handlingsrommet for hvordan lederskap kan utoslashves 84 pst av arbeidsshytakerne i statlig sektor er fagorganisert Med unnshytak av de 300 lederne som er omfattet av ledershyloslashnnssystemet se boks 72 faringr alle medarbeidere i statsforvaltningen fastlagt sin loslashnn gjennom tariffshyavtale Avtalene bygger paring at partene er likevershydige og de ansatte har forhandlingsrett i alle sposlashrsmaringl som medfoslashrer varige endringer i organishysasjonskartet Dersom man ikke blir enige garingr tvisten foslashrst til megling og ved fortsatt uenighet til en partssammensatt nemnd Ledelsens muligheshyter til aring ha det avgjoslashrende ordet er dermed sterkt beskaringret


I

Colbjoslashrnsen oppsummerer virkningene slik

laquoStatens konsensusmodell er inspirert av avtashyleverket i privat sektor Private virksomheter skiller seg imidlertid fra staten ved at de som oftest er eksponert for konkurranse Trusselen om svekket konkurransekraft og tapte arbeidsshyplasser disiplinerer partene fra aring presse sine saeligrinteresser for langt2 Statsforvaltningen er skjermet fra denne mekanismen og er mer saringrshybar for at konsensusnormen kan gjoslashre det legishytimt aring blokkere omstillinger som man ikke ser viktigheten av for egen delraquo

Og videre

laquoPartssamarbeidet i staten definerer ledelse som et samarbeidsprosjekt der ledere og tillitsshyvalgte skal moslashtes som likeverdige parter Arbeidsgivers styringsrett er lite tematisert Hovedavtalen legger i stedet til grunn at konshyflikter skal forebygges og loslashses innen rammen av en stoslashttende og involverende lederstil med vekt paring aring legge til rette for kreative laeligringsmilshyjoslasher og reell medbestemmelse En slik lederstil kan stimulere til fortloslashpende forbedringer i det daglige arbeidet Den er neppe like velegnet til aring gi ledere den styringsautoriteten som de trenshyger til aring gjennomfoslashre omstillinger og innovasjoshyner som moslashter sterk motstand fra tillitsvalgte og andre saeligrinteresserraquo

I industrien og deler av privat naeligringsliv for oslashvrig henger ofte samarbeidsklima og omstillingsvilje sammen med at arbeidstakerne er organisert i faring og brede organisasjoner I store deler av offentlig virksomhet er det mer oppsplittede relasjoner fordi medarbeiderne er organisert i mange smale og spesialiserte organisasjoner med sterke profeshysjonsinteresser Dette gjelder saeligrlig i spesialistshyhelsetjenesten men ogsaring innenfor baringde justis- og universitets og hoslashyskolesektorene er det flere og sterke organisasjoner For organisasjonene (og dels ogsaring ledelsen) vil det lett kunne bli et spill om aring faring flere ressurser framfor aring gjennomfoslashre tiltak for aring oslashke effektiviteten Ledelsen er ofte paringlagt en rekke maringl utover aring soslashrge for effektiv drift og handlingsrommet for effektivitetsforbedringer er i mange tilfeller begrenset av politiske hensyn Svake institusjoner kan da hindre en flytting av ressurser fra daringrlige til gode miljoslasher

Tidligere leder av Fellesforbundet i LO Kjell Bjoslashrndalen sa det en gang slik laquoVi forhandler ikke medlemmene varingre ut paring gataraquo

Boks 73 Tjenestemannslovutvalget

Tjenestemannslovutvalget ledet av advokat Ingeborg Moen Borgerud la fram sin enstemshymige innstilling for Kommunal- og moderniseshyringsdepartementet 18 desember 2015 loslashpet av varingren 2016 vil utredningen vaeligre paring bred hoslashring

Utvalget har vurdert hvilke endringer som boslashr gjoslashres i tjenestemannsloven for aring stoslashtte opp under de statsansattes rolle i en moderne forvaltning Tjenestemannsloven omfatter ikke embetsmenn og de ansatte ved universishyteter og hoslashyskoler er ogsaring underlagt en egen lov

Utvalget foreslaringr aring stramme inn adgangen til midlertidige ansettelser forenkling av ansettelsesprosessen og i reglene omkring oppsigelser De ansatte i staten skal likevel fortsatt ha et noe sterkere stillingsvern enn arbeidstakere som er omfattet av arbeidsmilshyjoslashloven

Mens oslashkt produktivitet i privat sektor blir sett paring som positivt vil organisasjonene i offentlig sekshytor kunne se paring oslashkt produktivitet som en trussel dels mot kvaliteten paring tjenestene og dels mot antall arbeidsplasser Aring oppnaring gode samarbeidsreshylasjoner og beslutninger som oslashker effektiviteten vil derfor ofte vaeligre mer krevende i mange offentshylige virksomheter

Gode pensjonsordninger i offentlig sektor kan veie opp for lavere loslashnn ved rekruttering av arbeidsshykraft inkludert ledere Barrierer for mobilitet melshylom privat og offentlig sektor kan svekke rekrutteshyringsgrunnlaget for gode ledere i offentlig sektor og laringse ledere inne i sektorer eller virksomheter


I rapporten laquoMot alle odds Veier til samordning i norsk forvaltningraquo (Difi 2014b) opplyses at av til sammen 871 ledere i departementene i 2013 var det bare 21 som hadde byttet departement det siste aringret Difi observerer at det ogsaring mellom departementer og direktorater er lav ledermobilishytet

Bragelien og Mjoslashs (2009) har paring oppdrag fra davaeligrende Fornyings- og administrasjons-deparshytementet (FAD) kartlagt lederloslashnnssystemet i stashyten herunder bakgrunnen til de ledere som var i systemet Basert paring besvarelser fra 175 ledere viste kartleggingen at 75 ledere bare hadde erfashy

2


ring fra staten mens ytterligere 23 hadde erfaring fra annen offentlig virksomhet Til sammen 98 (56 pst) hadde altsaring bare erfaring fra offentlig virkshysomhet Ytterligere 48 (27 pst) hadde erfaring fra baringde offentlig og privat sektor foslashr de ble ansatt i den aktuelle lederstilling 29 hadde bare erfaring fra privat virksomhet (16 pst) Naringr ogsaring lengden paring erfaringen ble tatt hensyn til fant forskerne at 73 pst av samlet erfaring til lederne i lederloslashnnsshyordningen var fra statlig virksomhet 17 pst fra annen offentlig virksomhet og 10 pst fra privat virksomhet

Tall fra lederloslashnnssystemet for aringrene 2010 til 2014 viser at av 189 helt nyansatte i systemet i disse fem aringrene hadde 171 (90 pst) jobbet i stashyten en eller annen gang tidligere Naringr en ogsaring inkluderer personer som har vaeligrt vurdert i systemet flere ganger (totalt 232) er det 150 (65 pst) som er ansatt fra samme departementsomshyraringde mens 31 (13 pst) kom til stillingen fra annen statlig virksomhet 51 personer (22 pst) kom til stillingen fra en ekstern ikke statlig stilling (som kan vaeligre kommunal eller privat) Mange av disse kan ogsaring tidligere ha hatt en statlig stilling

Hovedinntrykket er at ledere i staten har tyngshyden av sin erfaring fra statlig virksomhet og som oftest innen samme sektor der de skal ha nye lederoppgaver Dette kan ha baringde positive og negative sider At de kjenner sektoren og hvordan det politiske systemet virker er aringpenbart en forshydel men det kan ogsaring virke konserverende at saring faring rekrutteres fra privat sektor eller fra andre etashyter (Colbjoslashrnsen 2015)

Det er velkjent at enkelte andre land feks Storbritannia legger stor vekt paring felles utdanning og karriere for embets- og tjenestemenn for aring lage en felles offentlig forvaltningskultur Tiltak for aring utvikle uformelle nettverk i forvaltningen kan bidra til en stoslashrre grad av felles forvaltningskultur I regi av Difi tidligere Fornyings- og administrashysjonsdepartementet og naring Kommunal- og modershyniseringsdepartementet har det vaeligrt gjennomshyfoslashrt en del samlinger og kurs for aring bidra til felles kultur kunnskap og holdninger Dette er i senere tid forsterket gjennom kommunal- og moderniseshyringsministerens laquoProgram for styring og ledelse i statenraquo Programmet innebaeligrer bla tilbud om etterutdanning i samarbeid med Universitetet i Oslo kompetansetilbud om strategisk ledelse og om bruk av IKT

Rekrutteringen til offentlig sektor kan ogsaring bli paringvirket av at loslashnningene i liten grad er differensishyert mellom ulike deler av landet I storbyene med hoslashye boligpriser er loslashnnsnivaringet for laeligrere og sykepleiere lavere (maringlt ved hva man har igjen

etter aring ha betalt boligutgifter) enn i distriktene Dette kan gjoslashre det lettere aring rekruttere gode laeligrere og sykepleiere i distriktene mens skoler og sykehus i storbyene i stoslashrre grad konkurrerer med privat sektor om de beste kandidatene Der-med kan effektiviteten i offentlig sektor i storbyshyene bli svekket (Delfgaauw og Dur 2008)


I aringrene fra 1992 til 2003 ble en rekke statlige virkshysomheter fristilt fra den vanlige statsforvaltningen og organisert som egne selskap eller foretak Blant disse er Statnett Statskraft Posten Telenor virksomhetene i jernbanesektoren Avinor Mesta og Entra eiendom

Arnesen og Hagen (2008) har gjennomgaringtt utviklingen i disse virksomhetene ut fra bedriftsshyoslashkonomiske og samfunnsmessige vurderinger Hovedfunnene er at virksomhetene etter fristillinshygen produserer flere tjenester til lavere kostnader Omlegging til en markedsorientert energisektor oslashkte statens avkastning fra eierskapet til nett og vannkraftressurser samtidig som ressursene ble brukt mer effektivt og prisene til kundene etter hvert gikk ned I alle selskapene medfoslashrte fristilshylingene en reduksjon av aringrsverksinnsatsen samtishydig som produksjonen oslashkte Dette har bidratt til aring fristille arbeidskraften til andre deler av oslashkonoshymien i en periode med generelt sterk ettersposlashrsel etter arbeidskraft

Overgangen fra et system der det politiske systemet var oppdragsgiver til et markedsbasert system ga ifoslashlge Arnesen og Hagen (2008) samshyfunnsoslashkonomiske gevinster gjennom tre mekanisshymer ndash Tradisjonelle goder og tjenester ble produsert

rimeligere som foslashlge av virksomhetsinterne kostnadsreduserende tiltak

ndash Foretakene benyttet sin frie stilling til aring ekspanshydere virksomheten baringde ved ny aktivitet og ved oppkjoslashp

ndash Friheten til aring finansiere stoslashrre investeringer og satsinger ut fra kommersielle betraktninger har gitt tilpasninger til betalingsvilje paring ettershysposlashrselssiden og flere kunder har faringtt det de oslashnsket

Markedseksponeringen har bidratt til oslashkt oppshymerksomhet om brukerne samtidig som bedre oslashkonomisk drift har gitt betydelige overskudd Forskerne finner ikke belegg for paringstander om at demokratiske prosesser er svekket Det har vokst fram en klarere arbeidsdeling mellom produkshysjonsoppgaver og tilsynsfunksjoner Dette medvirshy


ker til at den parlamentariske kontrollen har blitt ivaretatt I motsetning til i en del andre land har fristillingsprosessen blitt drevet som en pragmashytisk tverrpolitisk soslashking etter gode praktiske loslashsshyninger for viktige samfunnssektorer med tilsyneshylatende faring ideologiske konflikter Et pragmatisk samarbeid med fagbevegelsen der de fristilte virksomheter ble organisert i en egen arbeidsshygiverorganisasjon NAVO senere Spekter var en del av denne prosessen ifoslashlge forskerne

Naringr fristillingene fra perioden 1992 til 2003 stort sett var vellykkede er det naturlig aring sposlashrre om hvorfor det senere har vaeligrt faring fristillinger Paring oppdrag fra Spekter gikk Poumlyry Management Consulting (2011) gjennom tjenesteproduksjonen i 36 virksomheter i statlig forvaltning med til sammen 80 000 ansatte Poumlyry fant at vel halvparshyten drev med tjenesteproduksjon og de oslashvrige i hovedsak med myndighetsutoslashvelse

Fire tilfeldig valgte virksomheter ble gjennomshygaringtt grundig Jernbaneverket NAV Forsvarets Logistikkorganisasjon (FLO) og Statens kartverk Oppsummert finner rapporten at Jernbaneverket og FLO har volum og oppgaver (bla produksjonsshyvirksomhet) som kan gi muligheter for effektiviseshyring ved utskilling av hele eller deler av virksomshyheten Ogsaring Statens kartverk har oversiktlige oppshygaver som kan gjoslashre utskilling mulig NAV ble vurdert aring ha en stoslashrrelse og kompleksitet som gjoslashr utskilling mindre aktuelt

Rapporten paringpeker at de deler av forvaltninshygen der stort innslag av myndighetsoppgaver gjoslashr at det ikke er aringpenbart fornuftig aring skille ut virkshysomhet kan det alternativt vaeligre fornuftig aring rydde opp internt i forvaltningen gjennom tydeliggjoslashring av roller og bedre organisering

Poumlyry-rapporten gir ikke svar paring hvorfor det ikke har skjedd fristillinger av betydning etter 2003 Den viktigste forklaringen synes aring vaeligre at de fleste statlige virksomheter som ble fristilt i perioden fra 1992 til og med 2003 arbeidet paring omraringder der det skjedde store ytre endringer ved aringpning av markeder for konkurranse som feks tele- og posttjenester Dette hang bla sammen med endringer i europeiske reguleringer og EOslashSshyavtalen Det ble tatt nasjonale beslutninger om konkurranse for kraftmarkedet ny organisering av tjenester og infrastruktur for luftfarten og utskillelse av tjenesteproduksjon innen eiendom

Det er nylig satt i gang en jernbanereform som medfoslashrer fristilling av jernbanens infrastruktur og oslashkt konkurranse for NSB Det er etablert et veishyselskap som gir en ny statlig fristilt aktoslashr i vegutshybyggingen og som kan gi erfaringer fra denne maringten aring organisere virksomhet paring selv om det

ikke innebaeligrer oslashkt innslag av konkurranse i sekshytoren Fristilling i deler av Forsvarets produkshysjonsvirksomhet kan vurderes Ogsaring for flere utdannings- og forskningsinstitusjoner kan det vaeligre muligheter for utvikling av hele eller deler av virksomheten gjennom mer selvstendige orgashynisasjoner

Etter aringrhundreskiftet er en lang rekke statlige institusjoner gitt oslashkte fullmakter til aring styre egen virksomhet gjennom saringkalt nettobudsjettering De fleste av disse virksomhetene er innenfor universishytets- og hoslashyskolesektoren som gjennom ny lovshygivning fikk sikret en betydelig faglig selvstendigshyhet

Nettobudsjetteringen gir oslashkt handlefrihet til aring utsette bruk av midler og til aring oppnaring gevinster som foslashlge av investeringer Institusjonene har imidlertid ikke samme frihet til aring ta opp laringn som helt fristilte institusjoner og selvstendige aksjeselshyskap vil ha Erfaringsmessig kan slik fristilling gi grunnlag for utilsiktet ekspansjon gjennom laringneshyopptak dersom det ikke foreligger tilstrekkelig rammestyring eller virksomheten drives i et marshyked med disiplinerende konkurranse

To offentlige utvalg har anbefalt fristilling av universitets- og hoslashyskoleinstitusjonene bla for aring fremme bedre ledelse internt i institusjonene uten at dette er fulgt opp av myndighetene Komshymisjonens vurdering er at disse institusjonene har behov for oslashkt autonomi spesielt naringr det gjelder rekruttering se kapittel 5


Produktivitetskommisjonen er opptatt av aring sikre like vilkaringr mellom offentlige og private tjenestetilshybydere I foslashrste rapport viser Kommisjonen til at virkemidlene i konkurranseloven ikke er tilstrekshykelige for aring sikre konkurranse paring like vilkaringr melshylom offentlige og private tjenestetilbydere Komshymisjonen mener bla at Norge boslashr faring et sterkere haringndhevingsregime for aring redusere risikoen for at det offentlige subsidierer konkurranseutsatt oslashkoshynomisk aktivitet med midler fra annen virksomhet (saringkalt kryss-subsidiering)

Nettofoslashring av merverdiavgift i statlige forvaltshyningsorgan fra 1 januar 2015 betyr at virksomheshytenes beslutning om intern produksjon eller aring sette produksjonen ut til eksterne skjer paring grunnshylag av en riktigere sammenligning av kostnader Tidligere foslashrte merverdiavgiften til at intern proshyduksjon kunne fremstaring som mer gunstig sammenshylignet med kjoslashp fra private aktoslashrer Med nettofoslashshyring av merverdiavgift er en konkurranseulempe


for private aktoslashrer fjernet og det er lagt til rette for en mer effektiv ressursbruk i statlige virksomshyheter Ordningen innebaeligrer en del administrative kostnader

I Prop 37 L (2015ndash2016) har Regjeringen fulgt opp forslaget om en politisk uavhengig haringndheshyving av konkurranseloven ved at ankesaker behandles i en egen uavhengig nemnd og ikke i departementstatsraringd

EFTAs overvaringkingsorgan (ESA) har paringpekt forskjeller mellom konkurransevilkaringr for private og offentlige aktoslashrer EOslashS-avtalen har forbud mot tildeling av offentlig stoslashtte til foretak dersom stoslashtshyten kan vri eller true med aring vri konkurransen og paringvirke samhandelen innen EOslashS-omraringdet Ogsaring offentlige virksomheter kan vaeligre gjenstand for forbudet mot offentlig stoslashtte ESA har foreloslashpig konkludert med at det generelle skattefritaket for stat helseforetak og kommunal virksomhet inneshybaeligrer ulovlig statsstoslashtte I flere konkrete saker har offentlige aktoslashrer drevet oslashkonomisk aktivitet i konkurranse med private aktoslashrer og skattefritashyket har vaeligrt en ulovlig fordel for offentlige aktoslashshyrer Skattefritaket gjelder all aktivitet som offentshylige aktoslashrer utoslashver innenfor sitt rettssubjekt og omfatter i utgangspunktet alle inntekter herunder inntekter fra kommersiell virksomhet utbytte gevinster og renteinntekter ESA har anmodet norske myndigheter om aring vurdere tiltak for aring hinshydre at offentlige aktoslashrer kryss-subsidierer oslashkonoshymisk aktivitet I tillegg har ESA startet en vurdeshyring av om offentlige aktoslashrer mottar ulovlige forshydeler i form av ubegrensede garantier

Konkurranse paring like vilkaringr er sentralt for aring sikre at samfunnets ressurser utnyttes mest mulig effektivt Det generelle skattefritaket for de offentshylige aktoslashrene kryss-subsidiering og eventuelle fordeler av ubegrensede garantier bryter med dette Konkurransefordeler for offentlige aktoslashrer kan bla foslashre til at de kan levere tjenester til lavere priser enn private tilbydere og private tilbydere kan dermed drives ut av markedet Saeligrfordelene kan ogsaring lede til ineffektiv drift siden virksomheshyten kan opprettholdes med svakere driftsresultashyter men likevel vaeligre konkurransedyktig i markeshydet Dette svekker insentivene til omstilling og innovasjon Paring denne maringten gir disse fordelene heller ikke best mulig bruk av arbeidskraften

Problemet med det generelle skattefritaket for offentlige aktoslashrer kan i prinsippet loslashses paring to maringter Det kan innfoslashres skatteplikt for offentlige aktoslashrers oslashkonomiske aktivitet i skatteloven eller det kan stilles krav om at det offentliges oslashkonoshymiske aktivitet maring skilles ut i egne skattepliktige selskaper (utskillingsplikt) Baringde skatteplikt og

utskillingsplikt sikrer at den oslashkonomiske aktiviteshyten blir beskattet Utskillingsplikt er imidlertid et mer effektivt virkemiddel for aring motvirke kryssshysubsidiering fordi transaksjonene mellom ulike enheter blir transparente Det kan gjoslashre politikere og administrasjon mer bevisst paring skillet mellom forvaltning (myndighetsutoslashvelse) og oslashkonomisk aktivitet og dermed forhindre kryss-subsidiering En utskillingsloslashsning vil foslashre til at de oslashkonomiske forholdene maring synliggjoslashres i offentlige aringrsregnshyskap og aringrsrapporter og styrke oslashkonomi- og eiershystyringen av aktiviteten

I tillegg fjerner utskillingsplikt eventuelle forshydeler offentlige aktoslashrer har av ubegrensede garantier I kommuneloven framgaringr det at komshymuner og fylkeskommuner ikke kan garing konkurs Dette gir en ubegrenset garanti for alle forpliktelshyser Oslashkonomisk virksomhet i kommunene kan dermed faring gunstigere finansieringsvilkaringr kassashykreditter og leverandoslashrkreditter enn private konshykurrenter Dersom den oslashkonomiske aktiviteten skilles ut i et eget selskap med begrenset ansvar vil disse fordelene begrenses Skatteplikt loslashser ikke eventuelle problemer med garantier og er heller ikke et like effektivt virkemiddel mot kryssshysubsidiering


Som diskutert foran forutsetter en vellykket fristilshyling av offentlige institusjoner at de har handlefrihet til omstilling ombemanning og omlokalisering Tilshystrekkelig handlingsrom for lederne er av stor betydshyning for ef fektiv drift av offentlige institusjoner Loslashnn er et viktig virkemiddel for aring faring gode ledere og loslashnnssystemet boslashr vektlegge at resultater narings Staten boslashr i stoslashrre grad enn hittil soslashke aring rekruttere ledere som har ledererfaring fra annen virksomhet enn de statlige institusjoner de skal lede Det er behov for oslashkt fleksibilitet i praktisering av lov- og avtaleverk for aring oslashke effektiviteten i en del virksomheter Loslashnnsshysystemet i of fentlig sektor maring i stoslashrre grad stoslashtte opp under effektiv drift

Fristillingene som ble gjennomfoslashrt i perioden 1992 til 2003 virker i stor grad aring ha bidratt til bedre ressursbruk og oslashkt produktivitet Mulighetene for organisatorisk fristilling for aring ta ut ef fektivitetsshygevinster boslashr vurderes ogsaring paring andre omraringder feks slik det naring gjoslashres innenfor jernbanesektoren For de fleste statlige virksomheter vil hovedoppgaven likeshyvel vaeligre aring arbeide for oslashkt effektivitet innenfor naringvaeligshyrende tilknytning til statsforvaltningen men slik at det siktes mot oslashkt handlerom for utvikling og ef fektishyvisering gjennom klare maringl ansvarsforhold og bedre organisering


Kommisjonen mener problemene med skattefrishytak for offentlige virksomheter kryss-subsidiering og ubegrensede garantier boslashr loslashses med sikte paring aring skape mer ef fektiv konkurranse Utskillingsplikt framstaringr som den mest hensiktsmessige loslashsningen Maringlet med utskillingsplikt boslashr vaeligre aring sikre at det of fentliges aktiviteter som skjer i konkurranse med andre maring operere under samme vilkaringr som private aktoslashrer


Framskrivningene til 2060 som er diskutert i kapittel 4 viser at viderefoslashring av historiske trenshyder bla mht standardveksten i offentlige tjenesshyter vil gi sterk vekst i behovet for arbeidskraft i offentlig tjenesteproduksjon saeligrlig etter 2025 I referansebanen er det beregnet at sysselsettingsshyandelen i offentlig sektor vil oslashke fra 27 pst i 2014 til 45 pst i 2060 Det oslashkte arbeidskraftbehovet gjelder spesielt produksjon av helse- og omsorgsshytjenester

Modellframskrivningene i kapittel 4 skal ikke tolkes som prognoser for hva som faktisk vil skje I stedet viser de at konsekvensene av forutsetninshyger som hver for seg kan virke realistiske foslashrer til urealistiske ogeller uoslashnskede tilstander Beregshyningene viser hvor raskt Norge beveger seg i slike retninger og dermed at det haster aring korrigere utviklingen Spesielt viser framskrivningene konshysekvenser av en varig svak produktivitetsvekst

Ogsaring andre analyser peker paring at arbeidskraftshybehovet i offentlig sektor kan oslashke markant framshyover (Holmoslashy mfl 2014 Perspektivmeldingen 2013) Oslashkt produktivitet i offentlig sektor vil bidra til aring redusere arbeidskraftbehovet se kapittel 44 Jo lenger frem man ser desto stoslashrre utslag faringr man av forskjeller i produktivitetsvekst og andre forhold bla vekstrater for standardheving Betydningen for offentlig sysselsetting forsterkes dessuten over tid av at antall brukere av helse- og omsorgstjenester vil oslashke betydelig som foslashlge av veksten i antall eldre


Hvor lett det vil bli for offentlig sektor aring rekrutshytere tilstrekkelig og riktig arbeidskraft vil avhenge av en rekke forhold men stigende loslashnnsforskjelshyler mellom privat og offentlig sektor har gjort det vanskeligere aring faring tak i visse typer kompetanse

Kvaloslashy (2015) beskriver hvordan insentivene til aring tiltrekke seg kompetanse og til aring gjoslashre en god jobb er knyttet opp til hva slags beloslashnning som gis

for de valg man tar Beloslashnningen behoslashver ikke bestaring av bare loslashnn ogsaring annerkjennelse eller indre motivasjon man kan faring av aring gjoslashre en viktig jobb kan vaeligre viktig for rekruttering og produktishyvitet baringde i offentlig og privat sektor Det kan skilshyles mellom implisitte og eksplisitte insentiver Eksplisitte insentiver brukes mye i privat sektor og kan vaeligre feks provisjonsloslashnn bonuser eller resultatloslashnn (Barth 2015) I offentlig sektor er det vanligere med implisitte insentiver i form av feks oslashkt fastloslashnn eller forfremmelser Loslashnnsspredningen innenfor virksomhetene kan gi et bilde av styrken paring de implisitte insentivene Figur 75 viser den nominelle loslashnnsveksten for avtalt maringnedsloslashnn i privat og offentlig sektor i kroner og prosent for perioden 2000ndash2014 Figuren viser at loslashnnsspredshyningen har oslashkt baringde i offentlig og privat sektor Slik sett har altsaring de implisitte insentivene oslashkt Samtidig har forskjellene mellom topploslashnningene i privat og offentlig sektor oslashkt (i kroner) noe som kan gjoslashre det vanskeligere aring tiltrekke seg visse typer kompetanse som kan bli viktige i de omstilshylingene offentlig sektor staringr overfor For de med lavest loslashnn er det omvendt her har veksten baringde i prosent og i kroner vaeligrt stoslashrst for ansatte i offentshylig sektor Det gjennomsnittlige loslashnnsnivaringet i prishyvat og offentlig sektor er i 2014 om lag det samme (ikke vist i figuren) For de med lave loslashnninger ligshyger loslashnnsnivaringet i offentlig sektor om lag 30 pst over loslashnnsnivaringet i privat sektor mens den oslashverste desilen ligger 26 pst under nivaringet i privat sektor

Svakere implisitte og lite bruk av eksplisitte insentivordninger i offentlig sektor kan ifoslashlge Kvaloslashy baringde redusere produktiviteten til de som jobber i sektoren og paringvirke hvem som velger aring jobbe i offentlige virksomheter Seleksjonseffekshyten kan deles inn i fire ndash Hoslashyere loslashnn for de med lavest kompetanse kan

trekke i retning av aring tiltrekke seg de med lavest produktivitet

ndash Siden variabel loslashnn gir mer usikkerhet kan det trekke i retning at de som er opptatt av sikkershyhet (mest risikoaverse) soslashker seg til offentlig sektor

ndash De som har stoslashrst tro paring egne ferdigheter kan ha insentiver til aring soslashke seg til privat sektor der hoslashy innsats og hoslashy kompetanse beloslashnnes i stoslashrre grad

ndash Offentlig sektor kan tiltrekke seg folk som er mindre opptatt av egen materiell vinning og mer opptatt av andre forhold ved jobben som aring jobbe for et samfunnsnyttig formaringl

Empirisk forskning stoslashtter opp under disse forklashyringene (Domen og Falk 2011) Kvinner er bla


100

Prosent Gjennomsnittlig oslashkning i maringnedsfortjeneste

50 000

Kroner

Begge sektorer

Offentlig sektor

Alle ansatte

Privat sektor

Begge sektorer

Offentlig sektor

Desil 1

Privat sektor

Begge sektorer

Offentlig sektor

Desil 10

Privat sektor

0

5 000

10 000

15 000

20 000

25 000

30 000

35 000

40 000

45 000

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90 Prosent Kroner per maringned

Figur 75 Nominell loslashnnsvekst i privat og offentlig sektor 2000ndash2014


mer tilboslashyelige til aring velge fastloslashnnsregimer De som velger denne typen arbeid er ogsaring ofte menshynesker med sterkere preferanser for andres velshyferd (altruisme) I en sposlashrreundersoslashkelse utfoslashrt i 50 land viser Dur og Zoutenbier (2014) at offentlig ansatte i stoslashrre grad ser paring det aring hjelpe andre som en viktig del av begrunnelsen for aring velge sektor

Noen av de virkemidlene som benyttes i privat sektor for aring sikre hoslashy effektivitet og god samlet maringloppnaringelse er vanskelig aring overfoslashre til offentlig sektor Dette betyr ikke at slike virkemidler ikke finnes eller utproslashves Lederloslashnnssystemet i staten er et eksempel paring at man ogsaring i offentlig sektor benytter eksplisitte insentivordninger Kvaloslashy mfl (2015) viser at verbal motivasjon kan fungere godt sammen med prestasjonsbasert avloslashnning Kube mfl (2012) viser at symbolske gaver kan ha sterkere effekt paring innsats enn oslashkt loslashnn En kakeshyfeiring for aring markere at noen har gjort en god preshystasjon kan derfor virke motiverende gjennom at det synliggjoslashres at arbeidsgiver setter pris paring innshysatsen som er nedlagt


For at arbeidskraften skal kunne bevege seg friest mulig mellom offentlig og privat sektor er det vikshytig at det ikke finnes unoslashdvendige barrierer for mobilitet En mulig innlaringsingsmekanisme som kan ha betydning for arbeidskraftmobiliteten er

pensjonssystemet Dagens tjenestepensjonssysshytem og dagens AFP-ordninger innebaeligrer at vershydien av opptjente pensjonsrettigheter kan paringvirshykes av at man bytter jobb Dersom jobbytte fra prishyvat til offentlig sektor eller omvendt reduserer verdien av den samlede pensjonen vil det i mange tilfeller hindre at man bytter jobb saring fremt tapet ikke kompenseres gjennom hoslashyere loslashnn eller bedre pensjonsrettigheter Boks 74 beskriver barshyrierene i dagens pensjonssystem naeligrmere

Slike innlaringsingsmekanismer kan saeligrlig paringvirke eldre arbeidstakeres valg ettersom de har mer opptjente pensjonsmidler og derfor ogsaring mest aring tape paring aring bytte jobb I Norge er yrkesdeltashykelsen i aldersgruppen 50ndash69 aringr hoslashyere enn OECD-gjennomsnittet Men samtidig faller andeshylen som bytter jobb betydelig med alder se figur 76 Lien (2014) finner at andelen som bytter jobb etter 50 aringr bare er om lag 5 pst og at andelen har vaeligrt stabil siden aringrtusenskiftet Lav mobilitet blant eldre arbeidstakere kan skyldes naturlige forhold som at eldre trives godt i den jobben de har Oslashkt risiko for aring bli arbeidsledig ved jobbskifte kan ogsaring foslashre til lave mobilitet blant eldre

Statistisk sentralbyraring har i sine siste to aringrlige rapporter om yrkesaktivitet blant eldre foslashr og etter pensjonsreformen kartlagt mobiliteten til eldre arbeidstakere og forsoslashkt aring relatere denne til pensjonsordninger (Claus mfl 2014 2015) I disse rapportene studeres mobiliteten i og mellom kommunal statlig og privat sektor Det eneste det


Boks 74 Barrierer i dagens pensjonssystem

AFP i privat sektor

Fra 2011 er AFP i privat sektor lagt om til en livsshyvarig pensjon som fritt kan kombineres med arbeid Det er flere vilkaringr som maring vaeligre oppfylt for aring faring AFP i privat sektor Til og med 2013 var kravet at man maringtte ha arbeidet i en AFP-virkshysomhet minst tre av de siste fem aringrene foslashr fylte 62 aringr Framover vil dette kravet gradvis oslashke til minst sju av de siste ni aringrene I tillegg maring man ha jobbet minst tre aringr sammenhengende i en AFP-virksomhet paring uttakstidspunktet Ansiennishytetsvilkaringret foslashrer til at det er svaeligrt ugunstig aring bytte jobb fra privat AFP-virksomhet til privat virksomhet uten AFP-ordning eller til offentlig sektor naringr en naeligrmer seg 62 aringr Den livsvarige utbetalingen en da mister vil ofte vaeligre verdt mer enn eacuten million kroner Aring bytte jobb til offentlig sektor vil imidlertid ha mindre konseshykvenser dersom en bytter tidlig nok til aring kunne tjene opp rett til offentlig AFP

Offentlig AFP

I offentlig sektor er AFP fortsatt en tidligpenshysjonsordning som omfatter alle ansatte AFP kan tas ut mellom 62 og 67 aringr Retten til AFP forutshysetter at en er i jobb fram til uttakstidspunktet Ansiennitetskravet varierer noe mellom kommushynal og statlig sektor Uttak av offentlig AFP forshyutsetter at man slutter helt eller delvis i arbeid foslashr 67 aringr Personer som planlegger aring jobbe fulltid minst til 67 aringr vil dermed ikke faring noen nytte av AFP-ordningen De som planlegger aring trappe ned foslashr 67 aringr vil derimot tape paring aring bytte jobb fra offentlig til privat sektor med mindre de rekker aring tjene opp rett til AFP i det nye arbeidsforholshydet I saring fall maring man bytte jobb til privat AFPshyvirksomhet og jobbskiftet maring i 2016 skje foslashr fylte 55 aringr

Private tjenestepensjoner

I privat sektor har ansatte i dag opptjening i enten innskuddsbaserte eller ytelsesbaserte

garingr an aring konkludere med fra disse undersoslashkelshysene er at en ikke kan avvise at pensjonsordninger bidrar til aring laringse ansatte fast til virksomheter med samme pensjonsordning og paring den maringten til aring redusere mobiliteten

ordninger Fra og med 2014 er det innfoslashrt et nytt produkt for privat tjenestepensjon (tjenestepenshysjonsloven) Innskuddsbaserte tjenestepensjoshyner er basert paring at arbeidsgiver betaler inn en premie som utgjoslashr en prosentandel av loslashnnen Tjenestepensjonen vil avhenge av de innbetalte premiene og avkastningen paring disse For persoshyner med innskuddsbasert tjenestepensjon vil bytte av jobb ikke gi konsekvenser for tjenesteshypensjonen som allerede er tjent opp Ytelsesbashysert tjenestepensjon er basert paring at beregnet alderspensjon fra folketrygden og tjenestepenshysjonen til sammen skal utgjoslashre en viss prosent av sluttloslashnnen Ved denne typen tjenestepensjon vil opptjeningen bli omgjort til en saringkalt fripolise ved bytte av jobb Erfaringen de siste aringrene har vaeligrt at fripoliser normalt gir klart svakere avkastning paring pensjonsopptjeningen enn om man hadde fortsatt i samme jobb (for de fleste er realloslashnnsveksten sterkere enn realavkastninshygen paring fripolisen) Den enkelte vil derfor ofte tape pensjon i de ytelsesbaserte ordningene ved aring bytte jobb

Offentlig tjenestepensjon

For aring faring full offentlig tjenestepensjon kreves det minst 30 aringrs tjenestetid i full stilling Dersom man ikke er i jobb i offentlig sektor paring uttaksshytidspunktet kreves det 40 aringrs tjenestetid for aring faring full tjenestepensjon Personer med mindre enn 40 aringrs tjenestetid kan dermed faring en reduksjon i den offentlige tjenestepensjonen ved aring bytte jobb fra offentlig til privat sektor Dersom man fortsetter i jobb i offentlig sektor ved siden av pensjonen er hovedregelen at tjenestepensjoshynen blir redusert ut fra inntektsnivaringet i jobben relativt til inntekten foslashr uttak Dette gjelder ikke jobb i privat sektor For de fleste som oslashnsker aring jobbe noe ved siden av offentlig tjenestepensjon vil det derfor loslashnne seg aring bytte til privat sektor Vanligvis gjelder dette foslashrst fra 67 aringr men for personer med saeligraldersgrense er dette aktuelt ogsaring tidligere

Det er gjort faring andre norske studier av tjenesshytepensjoners og AFPs betydning for arbeidskraftshymobiliteten Analyser av Haeligrnes mfl (2011) paring grunnlag av data fra 2003 og tidligere tyder paring at tjenestepensjonsordninger da hadde liten eller ingen betydning for mobiliteten Betydningen av


25 35 45 55 65

Jobbytte 30

Private AFP-virksomheter

Private virksomheter uten AFP

Virksomheter i offentlig sektor

30

25 25

20 20

15 15

10 10

5 5

0 0

Figur 76 Personer som byttet jobb mellom 30092012ndash30092013 Prosent

Kilde NAV

den avtalefestede pensjonsordningen (AFP) kan imidlertid gjoslashre at bildet ser annerledes ut naring Med data fra perioden 2001ndash2013 finner Lien (2014) at blant arbeidstakere som bytter jobb etter fylte 50 aringr er det et flertall som bytter til en jobb innenfor samme sektor og at faring bytter jobb til en annen sektor med risiko for aring miste retten til AFP I private virksomheter som omfattes av AFP-ordshyningen finner studien ingen klar forskjell mellom andelen som bytter jobb foslashr 62 aringr og aldersgrupshypen 62ndash66 aringr til tross for at risikoen for aring miste retten til AFP oslashker ved et slikt skifte Verken for private AFP-virksomheter eller i offentlig sektor finner studien signifikant lavere mobilitet de siste tre aringrene foslashr 62 aringr og heller ikke signifikant hoslashyshyere mobilitet mellom 62 og 67 aringr

Mer samordnede pensjonsordninger mellom offentlig og privat sektor ville redusere slike innshylaringsingsmekanismer I Sundvolden-erklaeligringen har Solbergregjeringen uttrykt at den oslashnsker mer like pensjonsordninger i offentlig og privat sektor og oppfordret partene i arbeidslivet til aring starte et arbeid med sikte paring finne pensjonsloslashsninger som er bedre tilpasset pensjonsreformen ogsaring for offentlig ansatte


En konsekvens av at det blir mange flere eldre i befolkningen er at ettersposlashrselen etter arbeidsshykraft vil endres Saeligrlig vil ettersposlashrselen etter

helse- og omsorgstjenester oslashke kraftig Oslashkt proshyduktivitet i helse- og omsorgssektoren vil vaeligre et viktig bidrag til aring loslashse det framtidige arbeidskraftsshybehovet Denne sektoren er betydelig mer arbeidsintensiv enn den norske gjennomsnittsnaeligshyringen og det innebaeligrer at produktivitetsoslashkninshyger kan vaeligre saeligrlig viktige her samtidig som potensialet kan vaeligre stort Oslashkt bruk av velferdsshyteknologi kan feks frigjoslashre arbeidskraft til andre oppgaver og redusere veksten i sysselsettingen i sektoren (Teknologiraringdet 2015) Historisk har sysselsettingen og utgiftene til helsesektoren imidlertid vokst klart sterkere enn det som kan forklares av demografiske forhold alene (Holmoslashy mfl 2014) Det tyder paring at produktivitetsveksten i helsesektoren ikke har blitt tatt ut i form av lavere vekst i ressursbruken men i oslashkt standard og bedre tjenester Hoslashyere produktivitet i helse- og omsorgssektoren inkl bruk av ny teknologi og ny loslashsninger vil imidlertid ikke vaeligre tilstrekkelig til aring loslashse det oslashkte arbeidskraftsbehovet alene Ogsaring antallet ansatte i sektoren vil oslashke

I dag leveres store deler av omsorgstjenestene av offentlig sektor og det offentlige betaler 75ndash80 pst av de samlede helseutgiftene (NOU 2010 13 Damvad 2014) Ansvaret er delt mellom kommushynene og staten der kommunene har ansvaret for primaeligrhelsetjenesten og pleie- og omsorgstjeshynesten og staten har ansvaret for spesialisthelseshytjenesten I tillegg har fylkeskommunene ansvar for den offentlige tannhelsetjenesten De langsikshytige beregningene som ble presentert i kapittel 4 tegner en utvikling innen helsesektoren som ikke synes baeligrekraftig for offentlig sektor slik den er organisert i dag

Framover vil det trolig tvinge seg fram flere private tilbydere av helsetjenester Stoslashrre konkurshyranse i helsesektoren kan vaeligre positivt ved at det kan skape mer bevissthet om kostnadene og mer effektiv bruk av arbeidskraften i offentlig sektor Samtidig kan det bidra til at helsevesenet i stoslashrre grad blir todelt der de med hoslashyest inntekt i stoslashrst grad vil kunne benytte seg av det private helsetilshybudet Den totale effekten av en privatisering av helsesektoren vil vaeligre avhengig av hvordan forshydelingen av tjenestene blir mellom offentlig og prishyvat sektor og hvordan disse finansieres

Ifoslashlge Hagen (2013) vil en stoslashrre framvekst av private aktoslashrer trolig gi et bedre tilbud for enkle inngrep Private sykehus kan tjene mest paring aring speshysialisere seg paring relativt enkle inngrep mens stoslashrre og dyrere oppgaver som akuttberedskap og doslashgnbemanning samt utdanning og forskning kan bli overlatt til det offentlige Det kan ogsaring tvinshyges fram et stoslashrre skille mellom basistjenester og


tilleggstjenester i helse- og omsorgssektoren Oslashkt ettersposlashrsel etter helsetjenester og standardoslashkshyninger vil foslashre til store merutgifter paring offentlige og kommunale budsjetter For aring holde igjen utgiftsveksten kan staten og kommunene tilby visse minimumstjenester til en gitt standard mens tjenester utover basistilbudet er noe den enkelte maring betale for selv

Oslashkt tilstroslashmning og bedre bruk av arbeidskraften

Det oslashkte behovet for arbeidskraft innen helse- og omsorgssektoren vil ifoslashlge Statistisk sentralbyrarings framskrivinger saeligrlig gjelde helsefagarbeidere og sykepleiere (Roksvaag og Texmon 2012) Det anslarings en underdekning paring mellom 45 000 og 73 000 helsefagarbeidere og mellom 16 000 og 45 000 sykepleiere i 2035 avhengig av hvilke forshyutsetninger som legges til grunn

Automatisering av arbeidsoppgaver i naeligringsshylivet og andre deler av offentlig sektor kan potenshysielt frigjoslashre betydelige arbeidskraftressurser I tilshylegg kan det oslashkte ressursbehovet dekkes med arbeidskraft utenfra Aringpning av arbeidsmarkedet mot Oslashst- og Sentral-Europa har foslashrt til en betydeshylig oslashkning i arbeidsinnvandring og oslashkningen i antall aringrsverk i pleie- og omsorgssektoren de senere aringrene skyldes foslashrst og fremst det oslashkte antallet med utenlandsk bakgrunn (Aamodt mfl 2011 Hoslashst mfl 2015)

En utfordring med aring ansette utenlandsk arbeidskraft er imidlertid at innvandrere med de noslashdvendige kvalifikasjonene ofte kun blir i helseshyog omsorgssektoren midlertidig mens ufaglaeligrte innvandrere har faring egnede utdanningstilbud (Homme og Hoslashst 2008 Hoslashst mfl 2010) For innshyvandrere som kommer til Norge av andre aringrsaker enn arbeid som flyktninger eller som foslashlge av familiegjenforening kommer det i tillegg andre integreringsutfordringer se kapittel 643

En annen utfordring for de som oslashnsker aring jobbe i helsesektoren er aring faring godkjent sine utdanninger Mellom 2008 og 2015 har over 3 200 sykepleiere som oslashnsker aring jobbe i Norge faringtt avslag Det er i hovedsak sykepleiere med utdanning utenfor EOslashS-omraringdet herunder nordmenn som har stushydert i utlandet Den norske autorisasjonsordninshygen for helsepersonell har blitt kritisert for aring vaeligre streng at saksbehandlingen tar unoslashdvendig lang tid og at kravene til aring faring autorisasjon er uovershysiktlige I Sverige som i likhet med Norge er underlagt et EU-direktiv som avgjoslashr om man er kvalifisert som sykepleier er det derimot lettere aring faring autorisasjon Dersom vi skal faring brukt ressurshy

sene og kompetansen til de som kommer til Norge paring en god maringte er det viktig at regelverket ikke er unoslashdvendig strengt og rigid For aring gjoslashre autorisasjonssystemet mer oversiktlig og forstaringeshylig har myndighetene endret lovverket gjeldende fra og med 2016

Framover blir det ogsaring viktig aring bruke kompeshytansen som allerede befinner seg i sektoren Saeligrshylig kan dette skje ved aring oslashke arbeidstiden for en del av dem som naring jobber deltid se figur 77 For enkelte grupper er deltidsstilling en oslashnsket tilshyknytning til arbeidsmarkedet feks personer med nedsatt arbeidsevne og smaringbarnsforeldre mens andre oslashnsker en hoslashyere stillingsbroslashk Ifoslashlge Stashytistisk sentralbyrarings arbeidskraftundersoslashkelse er ufrivillig deltid saeligrlig utbredt i helse- og omsorgsshysektoren hvor hele 4 av 10 oslashnsket en hoslashyere stilshylingsbroslashk i 2014 Med andre ord er det et stort arbeidspotensiale som ikke blir realisert

Den utstrakte bruken av deltid i helse- og omsorgssektoren maring ses i sammenheng med at sektoren er avhengig av arbeidstidsordninger som dekker behovet for tjenester hele doslashgnet De ansatte inngaringr i arbeidsplaner som dekker alle timer i doslashgnet alle dager i uken Utfordringen med aring redusere deltidsbruken i helse- og omsorgssektoren henger derfor tett sammen med utfordringene med skift- og turnusordningene hvor det er vanskelig for arbeidsgiver aring kombishynere bemanningsbehovene med heltidsstillinger

Arbeidstidsordninger i forbindelse med skiftshyog turnusarbeid har vaeligrt droslashftet i flere offentlige utvalg Skiftturnusutvalget (NOU 2008 17) viste til at bemanningsproblemer i helgene var sentralt innen helse- og omsorgssektoren og at tiltak som ikke adresser problematikken rundt dette bare i begrenset grad kan bidra til mindre uoslashnsket delshytid Utvalget konkluderte med at en ikke kan komme utenom en viss oslashkning i helgefrekvensen i mange turnusplaner for aring redusere omfanget av ufrivillig deltid og at det i mange tilfeller ogsaring vil vaeligre behov for at enkelte arbeider hyppigere enn hver tredje helg Et flertall i Arbeidstidsutvalget (NOU 2016 1) mener at det er behov for endringer i loven for skift- og turnusarbeid for aring faring bedre arbeidstidsordninger i helse- og omsorgsshysektoren Flertallet viser til at bemanningsprobleshymene i helgene og konsekvensene det har for ufrivillig deltid har eksistert i flere aringr og at parshytene i arbeidslivet ikke har klart aring finne noen loslashsshyning paring dette Endringene som foreslarings av flertalshylet i arbeidstidsutvalget garingr paring aring utvide arbeidsgishyvers styringsrett til aring organisere arbeidstiden dvs gjoslashre unntak fra hovedreglene om gjennomsnittsshy


Figur 77 Utviklingen i andelen med heltidsshyarbeid Prosent

Kilde Hoslashst mfl (2015)

0

10

20

30

40

50

60

70

80

0

10

20

30

40

50

60

70

80

1975 1985 2003 2012

Alle sysselsatte kvinner

HjelpepleiereHelsefagarbeidere

Arbeidstid

beregning og daglig arbeidsfri for skift- og turnusshyordninger

Relevant kompetanse

For aring dekke det framtidige arbeidskraftbehovet i helse- og omsorgssektoren blir det foruten aring oslashke tilstroslashmningen og bruke den eksisterende arbeidskraften bedre viktig at det er tilstrekkelig utdanningskapasitet for faglaeligrt arbeidskraft i sekshytoren og at flere velger slik utdanning

Fagopplaeligringen innen helse og pleie staringr over-for flere av de samme utfordringene som andre fag- og yrkesopplaeligringer som sviktende rekrutteshyring og lav gjennomfoslashringsgrad (Hoslashst mfl 2015 Nyen og Toslashnder 2014) Antall ferdigutdannede helsefagarbeidere hjelpepleiere og omsorgsarbeishydere har oslashkt svakt etter 2010 men antallet er fortshysatt om lag halvparten av hva det var foslashr Kunnshyskapsloslashftet ble innfoslashrt i 2006 se figur 78 Rekrutshyteringen til helsefag er saeligrlig lav blant unge Gjenshynomsnittsalderen for nyutdannede faglaeligrte har ligget paring mellom 30 og 35 aringr de siste tiaringrene Utfordringen med lav ungdomsrekruttering finshyner man ogsaring i de andre nordiske landene (Hoslashst 2006)

Den lave gjennomfoslashringsgraden i helsearbeishyderfaget har sitt motstykke i at en oslashkende andel studenter velger aring ta paringbygning til generell studieshykompetanse framfor aring bli laeligrlinger I tillegg oslashker antallet som tar paringbygning etter fullfoslashrt fagopplaeligshyring Denne utviklingen maring bla ses i sammenshyheng med endringer i utdanningssystemet Samshymenslaringingen av hjelpepleier- og omsorgsutdanninshygene til det nye helsearbeiderfaget etter 2+2 modellen i Kunnskapsloslashftet i 2006 foslashrte til en halvshyering av antallet med yrkeskompetanse mens antallet med studiekompetanse ble nesten doblet (Vibe mfl 2012) For aring oslashke gjennomfoslashringsgrashyden i faget ble det i stortingsmeldingen laquoUtdanshyning for velferdraquo foreslaringtt en utproslashving av veksshylingsmodellen se kapittel 631 som baringde kan tilshypasses voksnes behov i utdanningsforloslashpet og samtidig bidra til at unge faringr praksis gjennom hele

Nyutdannede

1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 0

1 000

2 000

3 000

4 000

5 000

6 000

0

1 000

2 000

3 000

4 000

5 000

6 000

Omsorgsarbeidere Hjelpepleiere Helsefagarbeidere

Figur 78 Antall nyutdannede helsefagarbeidere hjelpepleiere og omsorgsarbeidere

Kilder Hoslashst (2010) og Statistisk sentralbyraring


utdanningsloslashpet se Meld St 13 (2011ndash2012) Det ble ogsaring foreslaringtt aring proslashve ut en Y-vei-ordning hvor fagbrevet gir grunnlag for opptak til hoslashyere utdanshyning i den hensikt aring oslashke status og rekruttering til yrket

Den lave gjennomfoslashringsgraden og ungdomsshyrektrutteringen maring ogsaring ses i sammenheng med laeligrlingemodellen i den kommunale sektoren Mens laeligrlinger innen tradisjonelle laeligrefag som bygg og anlegg og mekaniske fag er en del av den ordinaeligre arbeidsstokken er det mer vanlig at laeligrshylingene innen helsefag kun garingr paring laquotoppenraquo av den ordinaeligre bemanningen (Hoslashst mfl 2014) Det innebaeligrer at laeligrlinger i tradisjonelle fag inngaringr som en del av rekrutteringsstrategien til bedrifshytene mens laeligrlinger innen helsefag i stoslashrre grad kun er knyttet opp mot opplaeligring Etter endt utdanning er det saeligrlig vanskelig for helsefagarshybeidere aring faring jobb da de maring konkurrere med andre som staringr foran i koslashen bla eksisterende personell med lavere stillingsbroslashker Naringr behovet for faglaeligrte vil oslashke framover blir det viktig at laeligrlinshygemodellene ikke hindrer en god integrering av elevene i arbeidsmarkedet men bidrar til at det tilshybys nok laeligrlingplasser med gode jobbmuligheter etter endt utdanning

Forskning og elevundersoslashkelser viser ogsaring at elevene ikke finner karriereutsiktene i helsesektoshyren tilfredsstillende nok (Hoslashst mfl 2015) Det omfatter baringde hvilke deler av sektoren de kan faring jobb i hva slags jobb de kan faring grad av autonomi i arbeidet og mulighetene for faste fulltidsstillinger Av de som fullfoslashrte utdanningen i 2013 var det kun 18 pst som fikk tilbud om fulltidsjobb i releshyvant stilling

Styring av arbeidskraftressursene i helsesektoren

Sysselsettingen i helsesektoren utgjoslashr en stadig oslashkende andel av samlet sysselsetting Utgiftene til spesialisthelsetjenesten har oslashkt fra 8 pst av samshylede offentlige utgifter i 1990 til 11 pst i 2015 Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) er eier av de regionale helseforetakene (RHF) som paring sin side eier helseforetakene Som eier har HOD imidlertid ingen arbeidsgiverfunksjon for de ansatte i helseforetakene og er heller ikke part i tariffavtalene Partene i tariffavtalen er Spekter som arbeidsgiverforening for helseforetakene og den enkelte tjenestemannsorganisasjon paring arbeidstakersiden Det er flere tariffavtaler som regulerer loslashnns- og arbeidsvilkaringr i helseforetashykene

Driften i helseforetakene skjer 24 timer i doslashgshynet aringret rundt Virksomheten kan deles opp i planshy

lagt aktivitet (elektiv virksomhet) som i det vesentligste skjer mellom 0700 og 1800 paring ukedashygene og oslashyeblikkelig hjelpvakt som er aktivitet som er utenfor dette tidsrommet Arbeidstiden for de fleste som garingr i turnus er 355 timer i uken i gjennomsnitt men for legene som har et tariffavshytalt unntak fra arbeidsmiljoslashloven kan arbeidstiden komme opp mot 60 timer i uken Etter gjennomshysnittsberegning vil imidlertid den gjennomsnittshylige arbeidstiden for leger ligge mellom 40 og 45 timer i uken Det vil typisk vaeligre forskjeller melshylom forskjellige spesialiteter hvilket sykehus den enkelte jobber ved vaktbelastning mv

Selv om HOD er eier er de ansatte i helseforeshytakene ikke statsansatte men foslashlger arbeidsmilshyjoslashlovens regler I utgangspunktet har arbeidsgiver styringsrett over arbeidstiden I virksomheter som benytter skift- og turnusarbeid som sykeshyhusene krever fastsetting av ordinaeligre turnusplashyner likevel i praksis en tariffavtale om unntak fra arbeidstidsbestemmelsene Dette gjelder for eksempel for aring faring avtalt gjennomsnittsberegning av arbeidstiden kortere hviletid mellom to vakter enn lovens utgangspunkt paring 11 timer eller for aring sette opp nattevakter paring 10 timer

Dersom partene ikke kommer fram til enigshyhet vil arbeidsgiver i ytterste konsekvens maringtte sette opp en arbeidsplan med en fast arbeidstid paring 355 timers uke noe som vil innebaeligre en over-gang fra aring sikre driftsbehovet til aring fylle opp stilshylingsprosenten til den enkelte arbeidstaker En slik ordning vil imidlertid heller ikke vaeligre i arbeidstakerne interesse da den bla vil inneshybaeligre delte dagsverk vakter med svaeligrt ulik lengde mv

I helse- og omsorgssektoren er det ofte uenigshyhet om hyppigheten av helgearbeid Det har utviklet seg en praksis for at en del helsepersonell ikke jobber oftere enn hver tredje helg selv om verken arbeidsmiljoslashloven eller de sentrale tariffshyavtalene hindrer dette

Behovet for aring inngaring avtaler med de tillitsvalgte innebaeligrer at etableres en rekke forhandlingsareshynaer i sykehusene Spekter har anslaringtt at det er mellom 20 000 og 25 000 forhandlinger om arbeidstid i norske sykehus hvert aringr Det kan stilshyles sposlashrsmaringl ved om dette var hensikten da lovgishyver flyttet avtaleadgangen fra arbeidsmiljoslashutvalshygene og over til de lokale tillitsvalgte

Planlagt aktivitet paring et sykehus krever involve-ring fra en rekke forskjellige yrkesgrupper (renshyholdere sekretaeligrer pleiepersonell radiografer leger sykepleiere mv) I tillegg vil det ogsaring vaeligre behov for aring samarbeide paring tvers av flere avdelinger Det kan planleggingsmessig vaeligre


utfordrende aring koordinere avtaler paring tvers av ulike yrkesgruppene og forskjellige avdelinger

For brukere av spesialisthelsetjenesten vil det ha stor betydning om tidspunktet for planlagt aktishyvitet kunne utvides feks fram til kl 2100 (tidsshypunktet for oppstart av nattarbeid i arbeidsmiljoslashloshyven) Med en slik endring ville brukerne ogsaring hatt mindre behov for fri fra sitt arbeid Legenes tariffshyavtale begrenser i dag en slik loslashsning En forutsigshybar organisering med planlagt aktivitet fra feks kl 0700 til kl 2100 vil kreve vesentlige endringer i dagens tariffavtaler

Dagens arbeidstidsregulering innebaeligrer i praksis at fagforeningene har vesentlig innflytelse paring arbeidsplanene i sykehusene En endring av dette uten at vernehensynene i arbeidsmiljoslashloven svekkes ville ha lettet sykehusenes mulighet til aring utnytte kapasiteten bla paring dyrt utstyr paring en vesentlig bedre maringte

Det gjoslashres mye godt arbeid i helseforetakene for aring legge til rette for bedre utnyttelse av sykeshyhusenes kapasitet til beste for brukerne av spesishyalisthelsetjenesten Et relativt stort antall pasienshyter moslashter ikke til planlagte kontroller mv Hvis brukerne moslashter til planlagt aktivitet vil kapasiteshyten i spesialisthelsetjenesten utnyttes bedre Paring dette punktet foregaringr det arbeid i sykehusene bla ved bruk av sms-varsling

Bruk av benchmarking for bedre styring i helsesektoren

I foslashrste rapport viste kommisjonen eksempler paring sammenligninger mellom institusjoner og regioshyner for aring faring fram at det ofte er et stort potensiale for forbedringer dersom de mindre effektive laeligrer av de mest effektive En rapport fra Riksreshyvisjonen (2014b) viste bruken av kapasiteten ved operasjonsstuene i sykehusene Utnyttingen av kapasiteten ved operasjonsstuene varierte fra 38 pst for det daringrligste sykehus og opp til 68 pst for det beste se laquoBest Practiceraquo i figur 79

Gjennomsnittet for alle de norske sykehus Riksrevisjonen hadde sett paring var 53 pst dvs at stuene bare var i bruk i halvparten av arbeidstishyden Operasjonsstuene er blant de mest kostshynadskrevende deler av virksomheten ved et sykeshyhus Det er mange forhold som paringvirker hvor mye operasjonsstuene blir brukt men en hoslashyere utnytshytelsesgrad vil bety kortere ventetider for pasienshytene og reduserte kostnader for sykehusene Ved aring sammenligne utnyttelsesgraden for norske sykehus kan man faring et bilde paring potensialet for aring tilshynaeligrme seg de sykehusene som gjoslashr det best i Norge Det er ogsaring interessant aring vurdere utnyttelshysen av kapasiteten ved norske sykehus med tilshy

svarende forhold i andre land Figur 79 viser resultatene fra en benchmarking utfoslashrt av helseshydelen av det internasjonale raringdgivingsselskapet KPMG for sykehus i Nederland Storbritannia og Norge (de norske tallene er fra Riksrevisjonens undersoslashkelse) Tallene fra Nederland og Storbrishytannia indikerer at potensialet er enda stoslashrre enn hva Riksrevisjonens rapport viste I Nederland er gjennomsnittlig utnyttelsesgrad hele 80 pst og laquoBest Practiceraquo paring hele 90 pst

Utgangspunktet for undersoslashkelsen er den tid baringde rommet og staben er tilgjengelig og at operashysjonen er planlagt Blant de vanligste aringrsaker til at brukstiden likevel blir en god del lavere enn dette er forsinkelser ved starten av sesjonen og ved slutten og at det ofte blir en del laquoturnover timeraquo ved bytte av operasjons-sesjon I Nederland er benchmarking mellom sykehus benyttet systemashytisk i en tiaringrsperiode og har gitt grunnlag for en rekke forbedringsprosjekter baringde naringr det gjelder kvalitet og kostnader Ogsaring i Storbritannia har benchmarking vaeligrt benyttet for aring oppnaring kostshynadsbesparelser gjennom hoslashyere brukstid for operasjonsstuene Helsemyndighetene i Norge arbeider med videreutvikling av benchmarking som ledd i bedre styring og utnyttelse av ressurshysene Det vil vaeligre nyttig ogsaring aring gjoslashre bruk av internasjonale erfaringer paring omraringdet selv om forshyskjeller i sykehusstruktur og andre forhold kan gjoslashre direkte sammenlikninger vanskelige

Figur 79 Gjennomsnittlig brukstid for operashysjonsstuer

Kilde KPMG

80

699

53

0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100 90

ldquoBest Practicerdquo

Brukstid operasjonsstuer

68 ldquoBest Practicerdquo

Nederland Storbritannia Norge



Beregninger fra Statistisk sentralbyraring viser at det blir et stort behov for oslashkt arbeidskraft i of fentlig sekshytor de naeligrmeste tiaringrene Dette gjelder saeligrlig innenshyfor helse- og omsorg men ogsaring for andre deler av offentlig sektor vil oslashnske om oslashkt kvalitet paring tjenesshytene kunne trekke arbeidskraftbehovet opp I lys av dette vil kommisjonen paringpeke foslashlgende

For aring kunne rekruttere riktig kompetanse mener kommisjonen at loslashnnssystemene i of fentlig sektor boslashr gjoslashres mer fleksible Med behov for store omstilshylinger i offentlig sektor blir det viktig at arbeidsgiver gis mulighet til aring ta ut effektiviseringsgevinster

Arbeidskraften maring kunne bevege seg mellom offentlig og privat sektor uten vesentlig hindringer En barriere som hindrer ef fektiv flyt av arbeidskrafshyten mellom sektorene i dag er pensjonssystemet der verdien av opptjente pensjonsrettigheter kan paringvirshykes av at man bytter jobb mellom sektorene For aring oslashke mobiliteten mener kommisjonen at pensjonssysshytemene i of fentlig og privat sektor maring bli bedre tilshypasset hverandre Det er saeligrlig behov for en gjenshynomgang av offentlig tjenestepensjon og AFP-ordshyningene

I of fentlig sektor vil det framover saeligrlig bli oslashkt ettersposlashrsel etter helse- og omsorgstjenester Kommishysjonen mener at oslashkt produktivitet i helse- og omsorgsshysektoren bla gjennom bruk av ny teknologi mer effektiv organisering og maringlrettet ressursbruk vil vaeligre et viktig bidrag til aring loslashse det framtidige arbeidskraftsbehovet men at dette ikke vil vaeligre tilshystrekkelig alene Offentlig sektor maring ogsaring klare aring rekruttere flere inn i sektoren og utnytte potensialet fra den eksisterende arbeidsstokken bedre En saeligrlig utfordring er det hoslashye antallet deltidsstillinger hvor en stor andel rapporterer at de oslashnsker aring jobbe mer Kommisjonen stoslashtter konklusjonene fra flertallet i Arbeidstidsutvalget mht aring gjoslashre endringer i arbeidsshymiljoslashloven for at arbeidsgiver lettere skal kunne sette opp arbeidsplaner og dermed ogsaring tilby flere heltidsstillinger Kommisjonen mener ogsaring at mynshydighetene maring se naeligrmere autorisasjonsordningene for personer med helserelaterte utdanninger fra utlandet ettersom regelverket fremstaringr unoslashdvendig strengt og rigid

Framover blir det ogsaring viktig at det er tilstrekkeshylig utdanningskapasitet for faglaeligrt arbeidskraft i helse- og omsorgssektoren og at flere velger slik utdanning Det er derfor bekymringsfullt at yrkesshyfagene sliter med sviktende rekruttering og lav gjenshynomfoslashringsgrad Kommisjonen mener at det maring gjoslashshyres mer attraktivt aring fullfoslashre fagopplaeligringen framfor aring velge paringbygning til generell studiekompetanse og at man boslashr undersoslashke om den saringkalte laquovekslingsmoshy

dellenraquo gir de oslashnskede resultatene Det er ogsaring viktig aring gjennomgaring laeligrlingordningen og vurdere aring knytte ordningen mer opp mot rekrutteringsstrategien i sektoren slik som i de mer tradisjonelle laeligrefagene Flere heltidsstillinger vil ogsaring kunne gjoslashre yrket mer attraktivt


771 Regional organisering av statsforvaltshyningen

Regioninndelingen i statlige etater har ofte vaeligrt bestemt ut fra andre forhold enn hensynet til effektiv drift Direktorater som har regionale nettshyverk har i stor grad ulike geografiske regioner slik at samordning regionalt er vanskelig Dette kan vaeligre lite effektivt baringde for etatene selv og for brukerne (husholdninger naeligringsliv eller komshymunene) Utviklingen i administrasjonen paring ulike omraringder er slik sett i liten grad preget av felles normer og maringl Paring oppdrag fra Kommunenes senshytralforbund har NIVI Analyse (2015) sett paring den regionale inndelingen av statlige etater Rapporten viser at etatene har valgt nesten like mange maringter aring organisere sin regioninndeling paring som det er etashyter Vinsand (2015) viser at 38 statlige etater ved inngangen til 2016 har valgt 36 ulike regionale innshydelinger Selv etater med noksaring likartede oppgaver rettet mot beredskap justis og kommunal virkshysomhet har til dels svaeligrt ulike regioninndelinger

Staten har som oftest valgt faeligrre og stoslashrre regioner enn fylkene I intervallet mellom 10 og 20 regioner finner en Innovasjon Norge (15 regioshyner) de nye politidistriktene (12 regioner) og Bispedoslashmmene og Heimevernet (11 regioner) Mange etater har faeligrre enn 10 regioner slik som Fiskeridirektoratet og Arbeidstilsynet (7 regioshyner) og Tollvesenet Husbanken Utlendingsdirekshytorat og Lagdoslashmmene (6 regioner)

Den vanligste statlige regioninndelingen er en struktur med 5 regioner Det gjelder tolv etater med bla NVE Mattilsynet Vegvesenet Skatteshyetaten Laringnekassen Statsbygg og Bufetat Men av disse er det faring som har identiske regioninndelinshyger Statsped og helseforetakene har en inndeling med 4 regioner

Flere av de statlige regioninndelingene garingr paring tvers av fylkesgrensene slik at ulike deler av fylshykene tilhoslashrer ulike regioner for de beroslashrte statlige etatene Tabell 72 viser noen eksempler paring dette Bare NAV foslashlger fylkesinndelingen konsekvent og har i tillegg kontorer i alle kommuner Dette er ikke styrt av NAV selv men har vaeligrt formulert som et politisk krav

NOU 2016 3 199

Ved et vendepunkt Fra ressursoslashkonomi til kunnskapsoslashkonomi Kapittel 7

Tab

ell 7

2 E

ksem

ple

r p

aring st

atlig

e re

gio

nin

nd

elin

ger

Stat

ligor

gan

Osl

o A

kers

shyhu

s Oslash

stshy

fold

H

edeshy

mar

k O

pp-

land

B

uske

shyru

d Ve

st-

fold

Te

leshy

mar

k A

ust-

Agd

er

Vest

-A

gder

R

ogashy

land

H

-land

Sog

nog

Fj

Moslashr

eog

R

Soslashr-

Troslash

N

ord-

Troslash

N

ordshy

land

T

rom

s Fi

nn-

mar

k

NAV

N

AV N

AV N

AV N

AV N

AV N

AV N

AV N

AV N

AV N

AV N

AV N

AV N

AV N

AV N

AV N

AV N

AV N

AV N

AV

F-m

ann

FM

FM

FM

FM

FM

FM

FM

FM

FM

FM

FM

FM

FM

FM

FM

FM

FM

Kar

tver

ket

Osl

o A

kers

hus

B

uske

rud

Hed

mar

kO

ppla

nd

Vest

fold

Te

lem

ark

Agd

er

Rog

ashyla

nd

H-la

nd S

ogn

og F

j M

oslashre

og R

Soslash

r-T

roslash

Nor

d-T

roslash

Nor

dshyla

nd

Tro

ms

Finn

-m

ark

Arb

eids

shytil

syne

t O

slo

A-h

us o

gOslash

-fold

In

dre

Oslashst

land

Soslash

r-N

orge

Ve

stla

ndet

M

idt-N

orge

N

ord-

Nor

ge

Mat

tilsy

net

Reg

ion

1 R

egio

n 2

Reg

ion

3 R

egio

n 4

Reg

ion

5

Toll

Osl

o og

A-h

us

Oslashst

Soslash

r Ve

st

Mid

t N

ord

IMD

I Oslash

st

Indr

e Oslash

st

Oslashst

Soslash

r Ve

st

Mid

t N

ord

Skat

teet

aten

Oslash

st

Soslashr

Vest

M

idt

Nor

d

Vegv

esen

et

Oslashst

Soslash

r Ve

st

Mid

t N

ord

Hel

sere

gion

Soslash

r-Oslash

st

Vest

M

idt

Nor

d


Innsigelser

Bergvesenet 1

Forsvarsbygg 1

Fiskerisjefen 4 Fylkeskommunen 25

NVE 8 Statens vegvesen 11

Omraringdestyret for reindrift 2

Riksantikvaren 2

Nabokommuner 1

Andre myndigheter 2

Fylkesmannen 37 Kystverket 2

Jernbaneverket 2

Sametinget 1

Figur 710 Innsigelser etter myndighet

Kilde NIVI-analyse

Rapporten fra NIVI redegjoslashr for utviklingen i andre nordiske land Danmark har gjennomfoslashrt en reform der de statlige amt-forvaltningene ble avloslashst av fem regionale statsforvaltninger Dette har sammenheng med en vidtgaringende desentralishysering av oppgaver i forbindelse med kommunereshyformen I Sverige og Finland er det ogsaring gjennomshyfoslashrt sammenslaringinger og forenklinger mht tradishysjonell fylkesinndeling men endringene har vaeligrt mindre omfattende

NIVI peker paring to mulige modeller for aring utvikle bedre loslashsninger for statlige regioninndelinger Enten en laquoBred samvirkemodellraquo med felles admishynistrativ inndeling i 10ndash12 regioner saeligrlig for beredskaps- og kommuneorienterte etater eller en laquoSmal samvirkemodellraquo med tettere sektoriell samordning av beslektede etater innenfor justis infrastruktur og tjenesteyting og en felles admishynistrativ inndeling med feks fem regioner Omfatshytende delegering av statlige oppgaver til stoslashrre kommuner som foslashlge av en vellykket kommunereshyform boslashr etter NIVIs mening vaeligre en viktig del av en framtidig loslashsning


Ifoslashlge Nilsen og Langset (2015) mener kommushynene at den stoslashrste utfordringen med aring forholde

seg til statlige etater skyldes det store antall statshylige aktoslashrer med ulike interesser forventninger og rapporteringskrav Kommunene opplever stor variasjon fra etat til etat naringr det gjelder samhandshylingen Naringr det gjelder selve inndelingen pekes det saeligrlig paring grenseutfordringer (at en kommune feks ligger i utkanten av et fylke) og avstandsproshyblemer noe som gir lite personlig kontakt og daringrshylig samhandling Kommunene framhever utfordshyringene mht samfunnssikkerhet og beredskap og kommunal planlegging og utvikling

Kommunene kan hvis det ikke er konflikt med myndighetene som hovedregel treffe planshyvedtak med rettslig bindende virkning Beroslashrte statlig og regionale organ andre beroslashrte kommushyner og Sametinget kan fremme innsigelse til for-slag til kommuneplanens arealdel og reguleringsshyplan se figur 710 Totalt gir dette 22 innsigelseshysmyndigheter i tillegg til nabokommuner Det er saeligrlig fylkeskommunen og fylkesmannen som kommer med innsigelser til arealplanene 61 pst av landets kommuner har 05 aringrsverk eller mindre tilgjengelig for aring drive samfunnsplanlegging mens 32 pst av kommunene har 05 aringrsverk eller mindre til arealplanlegging Dersom det legges til grunn at et fagmiljoslash per definisjon minimum maring bestaring av to personer er det kun 28 pst av kommushynene som kan sies aring ha et fagmiljoslash for aring ivareta


kommunens arealplanlegging ifoslashlge NIVI-analyshysen

Fylkeskommunene har liknende synspunkter og erfaringer som kommunene mht aring samhandle med statlige etater De opplever ikke at staten er koordinert i sin opptreden Det pekes paring at styshyringssystemet i staten ikke tilrettelegger for regioshynal samhandling paring tvers av sektorer NIVI Anashylyse finner at oppgave- og rollefordelingen mellom fylkesmann og fylkeskommune er preget av en viss kompetansestrid

Rapporten konkluderer med at den regionale inndelingen av statlige forvaltning i hovedsak er styrt av de sektorspesifikke interesser og hensyn med liten vekt paring koordinering med andre statlige virksomheter eller med fylkeskommuner og komshymuner

Ogsaring kommunal forvaltning er svaeligrt oppdelt i sektorer Bruken av kommunenes midler er sterkt paringvirket av forskrifter retningslinjer og tilsynstilshytak fra sektororganene Kommunal sysselsetting utgjoslashr 35 av samlet offentlig sysselsetting En effektiv allokering av denne arbeidskraften er dershyfor svaeligrt viktig for samlet effektivitet i offentlig sektor

Inntektssystemets prinsipper med rammefishynansiering foslashlges noksaring lojalt slik at det naring er lite bruk av oslashremerkede finansieringsordninger Rapshyporten om Direktoratenes rolle i statens styring av kommunene (Difi 2013d) finner at realiserinshygen av nasjonale maringl skjer gjennom stoslashrre statlig aktivitet flere regler mer tilsyn og veiledning fra direktoratene Derfor trenger direktoratene og tilshysynsmyndighetene flere ansatte Det henger ikke minst sammen med manglende kapasitet paring komshymunenivaring som foslashlge av en lite effektiv kommuneshystruktur To tredjedeler av alle kommuner manshygler jurister og det er lav bemanning ogsaring andre fagomraringder Interkommunalt samarbeid bidrar til aring loslashse problemene paring enkelte omraringder

Difi mener at direktoratene ofte kan bedre sin kunnskap om forholdene i kommunene og ha en bedre dialog med kommunene De kan i stoslashrre grad gjoslashre bruk av erfaringer ved innspill til utforshyming av nasjonal politikk Det er ofte en uklar avveining mellom vektlegging av hensyn til nasjoshynal likebehandling og til kommunalt skjoslashnn I forshyberedelse av mange reformer er utfordringer knyttet til iverksettingen ikke godt nok forberedt Det er ofte uklarheter knyttet til funksjonskrav der ordninger skal vaeligre laquoforsvarligeraquo eller laquotilshystrekkeligeraquo Tilstrekkelig forberedelse i samsvar med Utredningsinstruksens intensjoner er ikke sjelden en mangelvare

Difi nevner en rekke nye lover og lovendringer som paringlegger kommunene nye plikter feks naturmangfoldloven (2009) og sivilbeskyttelsesloshyven (2003) Opplaeligringsloven ble endret 17 ganger i perioden 1999 til 2009 og de fleste endringene ga kommunene nye plikter Mange direktorater har forskriftskompetanse for oppfoslashlging av maringlene paring sine omraringder Rundskriv kombinert med aktivt tilsyn fra direktorat ogeller fylkesshymannsembetet vil av kommunene ogsaring oppfattes som noksaring styrende

I foslashrste rapport peker kommisjonen paring at en kommunereform er saeligrlig viktig for bedre plan-legging og koordinering i byomraringder som i dag preges av en fragmentert kommunestruktur Internasjonal forskning finner sterke sammenhenshyger mellom produktivitet og urbanisering En balansert utvikling for alle deler av landet taler for at det i denne sammenheng legges vekt utvikling av regionbyer som ogsaring kan stimulere vekst og utvikling i omraringdene omkring

Slike regionbyer vil ofte mer hensiktsmessig kunne ha ansvar for videregaringende opplaeligring og transport som i dag drives av fylkeskommunene Regjeringen varslet i Meld St 14 (2014ndash2015) at regionalt folkevalgt nivaring utvikles parallelt med kommunereformen Stortinget ba i Innst 333 S (2014ndash2015) regjeringen legge fram en stortingsshymelding varingren 2016 med forslag til oppgaver for nytt regionalt folkevalgt nivaring I kapitel 166 i foslashrste rapport er det referert til utredninger foretatt omkring mulige framtidige regioninndelinger (Amdam mfl 2014) Det er bare gjort mindre endringer i strukturen de siste 200 aringrene Dagens fylkesinndeling har ligget fast siden 1972 Samtishydig har det skjedd store endringer innen bla infrastruktur kommunikasjon og bosetting som tilsier at denne strukturen ikke lenger er rasjoshynell


Et godt samspill mellom statlig sektoradministrashysjon og den kommunale og fylkeskommunale forvaltshyningen er en forutsetning for en effektiv offentlig forshyvaltning Den oslashkte kapasiteten i direktoratene er et resultat av oslashkende politisk overstyring av kommushynene som foslashlges opp med tilsyn og rapportering Nasjonale oslashnsker om bestemt utforming av tjenesteshytilbud og utjevning kolliderer med kommunalt ansvar for prioritering og tjenesteutforming Dette bidrar til uklare ansvarsforhold og svekket effektivishytet i kommunesektoren Kommunereformen kan gi et bedre grunnlag for aring redusere sektorstyringen av kommunene Det boslashr uansett foretas en gjennomshy


1

Tabell 73 Offentlige innkjoslashp mill kroner og prosent av BNP for Fastlands-Norge

2010 2011 2012 2013 2014

Mill av Mill av Mill av Mill av Mill av kroner BNP kroner BNP kroner BNP kroner BNP kroner BNP

Offentlige innkjoslashp i alt 367 550 18 385 148 18 398 173 17 438 307 18 461 508 18

Kjoslashp av varer og tjenester 209 484 10 208 821 10 214 420 9 228 975 9 234 263 9

Produktkjoslashp til husholdshyningene1 56 938 3 58 131 3 60 941 3 63 475 3 68 421 3

Bruttoinvestering i fast realkapital 101 128 5 118 196 5 122 811 5 145 857 6 158 824 6

Produktkjoslashp til husholdningene er definert som offentlig forvaltnings kjoslashpbetaling av varer og tjenester fra private aktoslashrer og som formidles direkte videre til husholdningene Stoslashrstedelen av dette er betaling for ulike helse- og omsorgstjenester og medishysinsk utstyr levert fra private aktoslashrer Andre eksempler paring slike produktkjoslashp er det offentliges finansiering av skolebusskjoslashring utfoslashrt av private busselskaper


gang for aring klargjoslashre ansvarsdelingen mellom komshymunale og statlige oppgaver

Det er viktig at en kommunereform medvirker til at det skapes sterke regionbyer i alle landsdeler i foslashrste rekke for aring faring til en rasjonell planlegging for sammenhengende bo- og arbeidsmarkedsomraringder men ogsaring for aring ta ut stordriftsfordeler ved stoslashrre kommuner

Tiden er moden for en reform i fylkesstrukturen med sikte paring markant faeligrre og stoslashrre regioner Som ledd i en slik reformprosess maring regional statlig forshyvaltning gjennomgarings med sikte paring bedre samordshyning og et mer ef fektivt og ensartet moslashnster i regioshynal organisering Som hovedregel boslashr den regionale statlige forvaltning samordnes med en ny fylkesshystruktur Paring enkelte omraringder kan imidlertid prakshytiske grunner tale for en annen inndeling

Kommisjonen viser til at finansieringsbehovet for offentlige tjenester vil komme under press paring grunn av befolkningens aldring og spesielt hvis proshyduktivitetsveksten i den offentlige forvaltningen blir lav framover Det blir derfor viktig aring ta ut ef fektivishyseringsgevinster der det er mulig En bedre regionalshyfordeling av statlige virksomheter kan i mange tilfelshyler baringde gi mer ef fektiv drift og bedre tjenester til befolkningen


781 Innledning

Det offentlige kjoslashper inn varer og tjenester fra prishyvat sektor for godt over 450 mrd kroner aringrlig ndash eller om lag 18 pst av BNP for Fastlands-Norge

se kommisjonens foslashrste rapport Offentlige innshykjoslashp ser ogsaring ut til aring vokse sterkere enn offentlige utgifter generelt Ifoslashlge Menon (2013) er det saeligrshylig tre aringrsaker til dette Teknologiinnholdet i tjeshynesteproduksjonen har oslashkt og de teknologiske loslashsningene leveres stort sett av privat sektor flere tjenester konkurranseutsettes og det ser ut til aring vaeligre lettere aring faring gjennom oslashkninger i utgifter til eksterne konsulenter enn i utgifter til fast ansatte

Kjoslashp av varer og tjenester fra private aktoslashrer er en viktig kilde til innovasjon og produktivitetsforshybedringer i offentlig sektor Samtidig pekte komshymisjonen i foslashrste rapport paring at anskaffelsesregelshyverket og praktiseringen av dette sammen med organiseringen av innkjoslashpene gir ineffektive anskaffelsesprosesser med hoslashye administrative kostnader knyttet til gjennomfoslashringen av anskafshyfelsen Det kan derfor vaeligre store gevinster ved aring legge til rette for mer effektive anskaffelser

Tabell 73 inkluderer innkjoslashp fra offentlig forshyvaltning (stat kommune og forsvar) og offentlig forretningsdrift Offentlige innkjoslashp omfatter utgifshyter til varer tjenester og bruttorealinvesteringer i statlig og kommunal forvaltning samt tilsvarende innkjoslashp foretatt av statlig og kommunal forretshyningsdrift Innkjoslashp foretatt av offentlig eide foreshytak ellers (ASAAS SF HF mfl) er ikke regnet med Kjoslashp av varer og tjenester som er det man kanskje foslashrst og fremst tenker paring som offentlige innkjoslashp utgjoslashr om lag halvparten av offentlige innkjoslashp Bruttoinvesteringer i fast realkapital utgjoslashr om lag en tredel og omfatter investeringer i offentlige bygninger vei og bane med mer



Regelverket om offentlige anskaffelser har som formaringl aring fremme oslashkt verdiskaping i samfunnet ved aring sikre mest mulig effektiv ressursbruk basert paring forretningsmessighet og likebehandling Regelshyverket skal ogsaring bidra til at det offentlige opptrer med stor integritet slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer paring en samfunnsshytjenlig maringte Paring EUEOslashS-nivaring er formaringlet med anskaffelsesreglene aring bidra til realiseringen av et felles indre marked

Gevinster ved aring ha et regelverk om offentlige anskaffelser knyttes i hovedsak opp mot effekten av aring ha reell konkurranse om offentlige anskaffelshyser Dette har en direkte priseffekt knyttet til selve objektet for anskaffelsen Andre direkte gevinster kan vaeligre mer effektiv offentlig tjenesteprodukshysjon og verdiskaping gjennom innovasjon for den offentlige virksomhetens tjenesteproduksjon Disse gevinstene maring veies opp mot transaksjonsshykostnadene forbundet med gjennomfoslashring av konshykurransene Det dreier seg om baringde kostnader paring oppdragsgivernes og leverandoslashrenes haringnd

Kritikk om at anskaffelsesreglene er for detalshyjerte kompliserte og formalistiske har foslashrt til at det arbeides med aring revidere regelverket baringde nasjonalt og i EU Maringlet med endringene er enklere og mer fleksible regler aring redusere admishynistrative byrder for baringde oppdragsgivere og leveshyrandoslashrer stoslashrre rettslig klarhet aring legge bedre til rette for smaring og mellomstore bedrifter paring markeshydet for offentlige anskaffelser og aring legge bedre til rette for at offentlige oppdragsgivere kan ivareta ulike hensyn som bla hensynet til innovasjon gjennom sine anskaffelser EU har vedtatt et nytt direktiv som inneholder en rekke nye bestemmelshyser som skal bidra til aring naring disse maringlene Det innfoslashshyres nye regler om elektronisk kommunikasjon som vil bidra til reduserte transaksjonskostnader for baringde oppdragsgivere og leverandoslashrer Krashyvene til dokumentasjon forenkles og det aringpnes opp for stoslashrre adgang til aring velge konkurranse med forhandlinger og konkurransepreget dialog Store kontrakter skal deles opp eller det maring begrunnes hvorfor dette ikke kan gjoslashres

For aring legge til rette for innovasjon i offentlige anskaffelser innfoslashres det ogsaring en helt ny konshytraktstype kalt innovasjonspartnerskap Innovashysjonspartnerskap skal legge til rette for at oppshydragsgiver kan utvikle et innovativt produkt en tjeneste eller et bygge- og anleggsarbeid sammen med eacuten eller flere partnere og deretter eventuelt kjoslashpe loslashsningen som er utviklet Oppdragsgiver

kan altsaring kombinere utviklingsdelen med innkjoslashshypet i eacuten og samme kontrakt Det betyr at den som utvikler kan faring en stoslashrre sikkerhet for at den utviklede loslashsningen blir solgt Innovasjonspartnershyskap har derfor et stort potensial i aring bidra til baringde naeligringsutvikling og til innovasjon i offentlig sekshytor Kontraktsformen er bla relevant innenfor ITshyanskaffelser hvor det er stort behov for fleksible prosesser

Parallelt med dette har Forenklingsutvalget (NOU 2014 4) lagt fram anbefalinger om forenshyklinger i den norske delen av anskaffelsesregelshyverket Utvalget kom med en rekke forslag men det var ogsaring mange dissenser En del av disse var knyttet til hvor stor vekt man skal legge paring effektishyvitet framfor andre samfunnshensyn Flertallet foreslo bla en viderefoslashring av den norske terskelshyverdien paring 500 000 kroner for alle typer kontrakter (EUs grense er paring 14 mill kroner) mens mindreshytallet oslashnsket en hoslashyere grense for bygge- og anleggskontrakter

Flertallet i utvalget understreker at formaringlet om effektiv bruk av samfunnets ressurser maring tilshylegges saeligrlig vekt ved tolkningen av regelverket under EU EOslashS-terskelverdiene Svaeligrt mange anskaffelser under EUEOslashS-terskelverdiene gjelshyder smaring verdier Ved tvil om hvordan anskaffelsesshyregelverket skal forstarings boslashr man derfor etter flershytallet i dette utvalgets vurdering legge til grunn den loslashsningen som fremmer effektiv ressursbruk fremfor loslashsninger som isolert sett fremmer konshykurranse men som paringlegger oppdragsgiver ekstra utgifter som ikke staringr i forhold til anskaffelshysen

Utvalget foreslo at bestemmelser relatert til ikke-anskaffelsesfaglige hensyn skulle tas ut av regelverket Dette innebaeligrer at oppdragsgiver ikke skal ha plikt til aring ta hensyn til for eksempel universell utforming og miljoslashmessige konsekvenshyser ved planleggingen av en anskaffelse Slike hensyn bidrar til aring fordyre innkjoslashpene og ogsaring til aring oslashke transaksjonskostnadene Oppdragsgiver skal videre ikke ha plikt til aring kreve fremlagt HMS-egeshynerklaeligring og skatteattester Utvalget foreslo ogsaring aring fjerne forskriftens bestemmelser om loslashnnsshyog arbeidsvilkaringr i kontrakter vilkaringr om bruk av laeligrlinger og saringkalte antikontraktoslashrklausuler Det presiseres at oppdragsgiver likevel kan velge aring vektlegge ikke-anskaffelsesfaglige hensyn ved aring ta inn konkrete krav i konkurransegrunnlaget for den enkelte anskaffelse

Regjeringen la fram forslag til ny lov om offentshylige anskaffelser for Stortinget 22 januar 2016 Her foreslarings foslashlgende formaringlsbestemmelse laquoLoven skal fremme effektiv bruk av samfunnets


ressurser og bidra til at det offentlige opptrer med integritet ved offentlige anskaffelserraquo Dagens paragraf om universell utforming og miljoslashmessige konsekvenser er foreslaringtt erstattet med en ny paragraf for hvordan anskaffelser skal ta hensyn til miljoslash klima menneskerettigheter og andre samfunnshensyn I tillegg foreslarings det hjemmel for aring innfoslashre krav om bruk av laeligrlinger i offentlige anskaffelser og begrensninger paring antall kontraktsshyledd i leverandoslashrkjeden der det er saeligrlig behov Gjennom budsjettavtalen paring Stortinget har Regjeshyringen foreslaringtt at det skal vaeligre 30 pst miljoslashvekshyting i offentlige anskaffelser Et anmodningsvedshytak i Stortinget presiserer at miljoslashvektingen skal gjelde laquoder det er relevantraquo Dette aringpner for et visst skjoslashnn eksempelvis ved at miljoslasheffekter ved innkjoslashp av konsulenttjenester neppe vil vaeligre laquorelevantraquo Samtidig vil det vaeligre krevende aring sette et klart skille mellom naringr det er relevant aring operere med miljoslashvekting og naringr det ikke er relevant Innshykjoslashp av politibiler redningshelikoptre marinefarshytoslashy mv vil innebaeligre utslipp av CO2 Med en vekshyting av miljoslashegenskaper paring 30 pst maring man fire paring kravene til enten kvalitet eller pris I den store sammenhengen vil utslipp fra slike kilder ha liten betydning mens redusert ytelse etter de primaeligre behovene for anskaffelsen kan ha stor betydning Om man kun skulle legge mindre vekt paring pris vil formaringlet om effektiv ressursbruk gi liten mening Ikke-anskaffelsesfaglige maringl kan narings mer effektivt gjennom virkemidler som er rettet mer direkte mot maringlet eller gjennom muligheten til aring ha slike krav i konkurransegrunnlaget Et rigid regelverk foslashrer til oslashkte transaksjonskostnader ved offentlige anskaffelser og kostnadene ved offentlige anskafshyfelser er allerede svaeligrt hoslashye i Norge Myndigheshytene har allerede gjennomfoslashrt noen forenklinger i den norske delen av regelverket med virkning fra 1 juli 2015 De viktigste endringene er at anskafshyfelser under 100 000 kroner blir unntatt fra anskafshyfelsesregelverket Reglene om lukking og mer-king av tilbud er opphevet Det samme er plikten til aring kreve HMS-erklaeligring og grensen for aring kreve skatteattest oslashker fra 100 000 kroner til 500 000 kroner

I forslaget til nytt anskaffelsesregelverk legger regjeringen opp til at innovasjonspartnerskap innshyfoslashres som en ny prosedyre for anskaffelser over EUEOslashS-terskelverdiene For anskaffelser under EUEOslashS-terskelverdiene vurderer myndigheshytene det slik at reglene for innovasjonspartnershyskap er saring omfattende at det ikke vil vaeligre en aktushyell prosedyre De nye prosedyrene knyttet til aringpen og begrenset tilbudskonkurranse er fleksible nok og det anses derfor ikke aring vaeligre behov for en egen

prosedyre for innovasjonspartnerskap i den saeligrshynorske delen av regelverket

Hindrer regelverket effektive offentlige anskaffelser

Blant Norges ledende kompetansemiljoslasher paring offentlige innkjoslashp Difi og Leverandoslashrutviklingsshyprogrammet hevdes det likevel at anskaffelsesreshygelverket i seg selv ikke boslashr vaeligre til hinder for innovative innkjoslashp men at det snarere er fortolkshyningen av regelverket og kompetanse som er hemmende (Menon 2013) Mangelfull kunnskap om hvilke muligheter regelverket gir for fleksibilishytet i innkjoslashpsprosessen sammen med frykt for aring gjoslashre noe feil bidrar trolig til at mange oppdragsshygivere legger stoslashrre vekt paring aring unngaring ressurskreshyvende klageprosesser enn aring foreta laquodet gode innshykjoslashpraquo

Bedre offentlige anskaffelser handler derfor ogsaring om aring styrke kompetansen og profesjonali-

Boks 75 Harde bud

Avisen Dagens naeligringsliv tok opp det norske anskaffelsesregelverket i en artikkel 29 august 2014 under overskriften laquoHarde budraquo I artikkelen beskrives det norske regelshyverket som altfor detaljert og praktiseringen av det som veldig formalistisk

Da Havforskningsinstituttet skulle anskaffe et nytt forskningsfartoslashy og konshytraktsverdien var 14 mrd kroner ble samtlige tilbydere i foslashrste runde diskvalifisert Styreleshyder Kjersti Kleven i Kleven verft forteller at de leverte inn anbud men ble diskvalifisert fra konkurransen fordi de hadde glemt prosjektshynummeret utenparing konvolutten Et annet verft Vard ble diskvalifisert fordi de hadde lagt ved deler av dokumentasjonen for sin loslashsning utenfor den forseglede konvolutten Anbudet ble lyst ut paring nytt men da leverte ingen av verftene fra foslashrste utlysning inn tilbud

I artikkelen beskrives det hvordan man har garingtt fra en situasjon der kontrakter ble innshygaringtt paring svaeligrt enkelt grunnlag til det skjedde en endring paring 1990-tallet i forbindelse med inngaringelsen av EOslashS-avtalen Stortinget valgte da aring innfoslashre nasjonale terskelverdier langt under de EU hadde fastlagt Beloslashpsgrensen ble satt uten naeligrmere begrunnelse Etter at Klagenemnda for offentlige anskaffelser Kofa ble etablert i 2003 oslashkte antallet klager paring regelbrudd i anskaffelser kraftig


sere innkjoslashpsarbeidet slik at man klarer aring utnytte mulighetene og handlingsrommet som finnes bedre Dels handler det ogsaring om ledelse Det er ikke mulig aring gjoslashre anskaffelser til et strategisk virshykemiddel for innovasjon og omstilling i virksomshyheten uten at de som har ansvaret for virksomheshytens strategi er involvert og peker ut retningen

Anskaffelsesreglene skal sikre god konkurshyranse om offentlige anskaffelser og skape like og gjennomsiktige konkurransevilkaringr om offentlige oppdrag Risikoen er at reglene ender med aring gjoslashre det motsatte ndash at de hemmer konkurransen Aringpenshyhet om de faktiske tilbudene kan gjoslashre det lettere aring etablere karteller der tilbyderne gjoslashr innbyrdes avtaler om aring sette hoslashye priser Korrupsjon er et potensielt problem i forbindelse med offentlige anskaffelser For aring forhindre dette er det tatt inn relativt detaljerte atferdsregler i det norske regelshyverket Det er en fare for at slike regler blir saring detaljerte og rigide at det undergraver snarere enn fremmer konkurransen om offentlige opp-drag Det er ogsaring en fare for at reglene for offentshylige anskaffelser ender med aring bli en del av byraringshykratiet og detaljstyringen som hemmer produktishyviteten i offentlig sektor se boks 75 som viser et eksempel paring dette

Uklare og lite fleksible anbudsregler gjoslashr det tidkrevende og risikofylt aring gjennomfoslashre en anskafshyfelse Det kan resultere i at det offentlige legger faeligrre oppgaver ut paring anbud og at man dermed garingr glipp av betydelige effektiviseringsgevinster Flere oppslag i media bla fra anskaffelser ved Oslo universitetssykehus illustrerer noen av disse problemene3 Her ser det ut til at en rekke kontrakter har vaeligrt inngaringtt med kontraktsummer rett under 500 000 kroner for aring unngaring aring komme inn under anskaffelsesregelverkets bestemmelser om innkjoslashp over denne grensen

Det synes aring vaeligre gode grunner for aring forenkle reguleringen av de administrative prosedyrene knyttet til offentlige anskaffelser ikke minst naringr det gjelder anskaffelser under EUs terskelverdier Selv om eksperter viser til at dagens regelverk gir stoslashrre rom for fleksibilitet enn det virksomhetene utnytter synes det godt dokumentert at dagens komplekse og detaljerte regelverk baringde foslashrer til unoslashdvendig ressurskrevende anskaffelsesprosesshyser og daringrligere anskaffelser Oslashkonomiregelshyverkets krav til effektiv ressursutnytting sammen med annen lovgivning ivaretar noslashdvendige krav

laquoHalvparten av kjoslashpene var ulovlige - Oslo universitetssyshykehus bryter bevisst innkjoslashpsreglene i sine byggeprosjekshyter ifoslashlge en ny rapportraquo DNno 1 juni 2015 som refereshyrer til en revisjonsrapport fra PwC

til etterrettelighet og god oslashkonomiforvaltning De saeligrnorske reglene for anskaffelser under EOslashSshyterskelverdien bidrar bare til mer byraringkratiske prosesser og boslashr derfor oppheves eller i det minshyste forenkles kraftig Ikke-anskaffelsesfaglige krav boslashr ikke vaeligre en del av anskaffelsesregelvershyket men det boslashd vaeligre adgang til aring legge inn slike krav i konkurransegrunnlaget i det enkelte tilfelle


Riksrevisjonen (2011) har anslaringtt mulige besparelshyser ved mer effektive offentlige innkjoslashp til over 20 mrd kroner i aringret Besparelsen knytter seg baringde til lavere transaksjonskostnader og til anskaffelser som treffer behovet bedre Lavere transaksjonsshykostnader kan oppnarings saeligrlig ved bedre organiseshyring av innkjoslashpskompetansen i virksomhetene Bare i forsvarssektoren er det anslaringtt at man kan kutte 750 aringrsverk ved aring effektivisere organiserinshygen av innkjoslashpene (McKinsey 2015)

Ifoslashlge en rapport fra konsulentselskapet PwC (2011) er transaksjonskostnadene ved offentlige anskaffelser om lag fire ganger saring hoslashye i Norge som i EU se figur 711 Ved aring komme ned paring gjenshynomsnittet i EU vil man kunne spare rundt 13 mrd kroner bare i transaksjonskostnader Mye av innsparingspotensialet er knyttet til kostnader som foslashlger av krav som er selvparinglagt spesielt anskaffelsesreglene som gjelder for oppdrag under EUEOslashS-terskelen Den lave grensen for anbudsutlysning i anskaffelsesregelverket bidrar bla til at svaeligrt mange kontrakter inngarings til beloslashp lavere enn terskelbeloslashpet Dette fordyrer innshykjoslashpsprosessene baringde ved at transaksjonskostnashydene blir hoslashyere og ved at prisene man oppnaringr trolig blir daringrligere Fire av ti utlyste kontrakter ligger under det selvparingfoslashrte terskelbeloslashpet paring 500 000 kroner

Ogsaring for kontrakter som konkurranseutsettes er transaksjonskostnadene hoslashye Ifoslashlge en rapport fra KS sparer kommunene 3 mrd kroner i aringret paring aring konkurranseutsette innkjoslashp men av dette forshysvinner 13 mrd i transaksjonskostnader

Forsvarssektoren gjennomfoslashrer driftsanskafshyfelser for rundt 15 mrd kroner aringrlig og investeshyringer for nesten 11 mrd kroner Basert paring erfashyringer fra tilsvarende eksempler i sammenlignshybare virksomheter har McKinsey (2015) estimert et potensial for aringrlige besparelser i forsvarssektoshyren paring 11 mrd kroner

For en del standardiserte innkjoslashp (PCer konshytormoslashbler mv) kan sentrale innkjoslashpsenheter baringde gi reduserte transaksjonskostnader og oslashkt konshykurranse om kontraktene Norge har vaeligrt det

3


Administrative kostnader

Tyskland

Norge

Sverige

Nederland

Frankrike

Irland

Finland

Tsjekkia

Oslashsterrike

Danmark

Slovenia

Belgia

Total

Bulgaria

Polen

Romania

Kypros

Malta

Ungarn

Hellas

Italia

Latvia

Island

Luxembourg

Spania

Estland

Storbritannia

Portugal

Litauen

Slovakia 05

05

07

07

08

08

08

09

10

10

10

11

12

12

13

13

14

14

14

15

18

19

20

21

21

25

27

38

41

45

00 05 10 15 20 25 30 35 40 45 50

Figur 711 Administrative kostnader ved innkjoslashp for land i EOslashS-omraringdet Totalkostnad i prosent av samshylet innkjoslashpt beloslashp

Kilde PwC (2011)

eneste landet i Europa uten en sentral innkjoslashpsenshyhet for statsforvaltningen Myndighetene har imidlertid vedtatt at det fra 1 januar 2016 etableshyres en innkjoslashpsenhet i Difi ndash Statens innkjoslashpssenshyter ndash som skal inngaring rammeavtaler paring vegne av statlige aktoslashrer for varer og tjenester der det ikke er saeligrlig behov for individuell tilpasning Regjeshyringen har ogsaring besluttet aring etablere et nytt felles eid helseforetak for innkjoslashp Dette foretaket er ogsaring ment aring bistaring kommunene ved innkjoslashp av bla materiell til primaeligrhelsetjenesten

Haringndtert paring en uheldig maringte kan samordning av statlige innkjoslashp gi faeligrre konkurrenter hoslashyere priser for baringde statlige og ikke-statlige innkjoslashpere og gjoslashre det mindre attraktivt aring etablere seg i

bransjen Fra et konkurransemessig synspunkt kan slik sentralisering av innkjoslashpsfunksjonen dershyfor vaeligre problematisk Dette gjelder spesielt dershysom staten staringr for en betydelig del av markedets omsetning I Norge er det offentlige eneste innshykjoslashper i markeder som barnevern hjemmesykeshypleie og tjenester til utviklingshemmede Det er ikke oslashnskelig aring ende med kun eacuten tilbyder som foslashlge av at alle de andre faller fra naringr de ikke faringr oppdrag Fra et brukerperspektiv er det heller ikke noslashdvendigvis positivt med eacuten stor innkjoslashper En slik modell inviterer til stor grad av standardishysering av produkter mens naringr det gjelder hjelpeshymidler er det nettopp et stort behov for individuell tilpasning Haringndtert paring en gal maringte kan samordshy


ning av innkjoslashpene gi lite fleksible og smidige loslashsshyninger samtidig som rigide anbudsordninger kan gi hoslashye transaksjonskostnader Haringndtert riktig er imidlertid potensialet for aring hoslashste gevinster stort baringde i staten og kommunesektoren Gode marshykedsanalyser og dialog med markedet kan avhjelpe disse konkurransemessige utfordringene

I Danmark har kommunene valgt aring garing sammen om en innkjoslashpsorganisasjon KOMBIT som forhandler og inngaringr kontrakter med IT-leveshyrandoslashrer paring vegne av kommunene Dette gjelder innkjoslashp der alle de 98 kommunene er enige om behovet og forplikter seg til aring delta Hensikten med KOMBIT har vaeligrt aring komme ut av en situashysjon med monopol paring leverandoslashrsiden men modellen innebaeligrer ogsaring stoslashrre kjoslashpermakt til kommunene KOMBIT ble etablert i 2009 og har i dag mer enn 30 prosjekter De foslashrste avgjoslashrende skrittene mot konkurranseutsetting av kommuneshynes kritiske IKT-loslashsninger er tatt

Selv med kommunereform maring vi anta at vi vil ha et hoslashyt antall kommuner i Norge Det kan stilshyles sposlashrsmaringl ved om det er fornuftig at hver komshymune kjoslashper inn til dels like systemer uten at behov og krav standardiseres og koordineres Med tanke paring hvilken kompetanse som kreves til anskaffelsen og leverandoslashroppfoslashlgingen er dette oppgaver som de fleste kommunene er daringrlig russhytet til aring haringndtere paring egenharingnd Selv uten en egen innkjoslashpsenhet vil samarbeid mellom flere kommushyner kunne gi lavere priser og bedre leveranser enn den enkelte kommune kan faring til alene

Flere land bla Storbritannia og New Zealand har gjennomfoslashrt reformer for aring begrense offentshylige utgifter Mer effektive anskaffelser er et senshytralt element i reformprogrammene I Storbritanshynia har The Crown Commercial Services (CCS) ansvaret for offentlige anskaffelser De rapporshyterte en besparelse paring pound59 mrd for 2014 (CCS 2015) Av dette var pound18 mrd prisrelaterte bespashyrelser fra sentraliserte innkjoslashp av varer og tjenesshyter pound16 mrd ble spart ved aring redusere forbruket paring konsulent- og vikartjenester og pound24 mrd ble spart ved aring samarbeide tettere med leverandoslashrene og kontrollere leveranser og priser I 2015 har CCS som maringl aring levere mellom pound800 mill og pound1 mrd i besparelse eller mellom 45 pst og 56 pst av totalt innkjoslashpsbeloslashp CCS oppgir at besparelser opp mot 30 pst er mulig gjennom bedre innkjoslashp Aring legge til rette for innovasjon hos leverandoslashrene og sikre bedre styring er de to omraringdene med stoslashrst forbedringspotensial

I New Zealand legger de til grunn at det er mulig aring kutte opptil 5 pst paring 20 pst av totale aringrlige utgifter (New Zealand Cabinet 2012) De siste

aringrene har New Zealand oppnaringdd store besparelshyser spesielt paring aring samle innkjoslashpene gjennom inngaringshyelse av saringkalte all-of-Government kontrakter Et tilsvarende estimat med utgangspunkt i den norshyske statsforvaltningens innkjoslashp paring 167 mrd kroshyner i 2013 ville innebaeligre en mulig besparelse paring opp til 17 mrd kroner

Effektiviseringspotensialet gjennom bedre anskaffelser

Innledningsvis ble det antydet at det er store potensielle besparelser paring en bedre innkjoslashpsprakshysis Overordnet bestaringr anskaffelsesprosessen av behovsavklaring konkurransegjennomfoslashring og kontraktsoppfoslashlging Tradisjonelt har mange offentlige virksomheter lagt mest vekt paring konkurshyransegjennomfoslashringsfasen i anskaffelsesprosesshysen dvs den fasen der man henvender seg til markedet fortrinnsvis gjennom en kunngjoslashring paring Doffin Formaringlet er aring inngaring eacuten eller flere konshytrakter som skal bidra til aring naring maringl og resultater nedfelt i konkurransegrunnlaget I en undersoslashshykelse KS fikk utarbeidet i 2014 (Ramboslashll og Invenshytura 2014) framgaringr det at kommunesektoren i hovedsak prioriterer og bruker klart mest tid paring gjennomfoslashringsfasen Flertallet av informantene i denne undersoslashkelsen oppgir at kommunen mangshyler en overordnet innkjoslashpsstrategi noe som medshyfoslashrer manglende politisk og administrativ forshyankring av innkjoslashpsarbeidet Heller ikke markedsshyundersoslashkelser eller dialog med markedet er prioshyritert i anskaffelsesprosessen Dette forklares med at det er begrensede ressurser i arbeidet med anskaffelsesprosesser i tillegg til at mange kommuner er usikre paring hvorvidt anskaffelsesreshygelverket tillater dialog med aktuelle tilbydere Kommunesektoren vurderer ogsaring at de mangler gode rutiner og verktoslashy for aring foslashlge opp kontrakter bestillinger innenfor rammeavtaler fakturaer og leverandoslashrer Informantene er enige om at oslashkt oppmerksomhet om oppfoslashlgingsfasen vil medfoslashre raskere avviksoppfoslashlging bedre leveranser i hen-hold til inngaringtte avtaler og bedre kontrakter med leverandoslashrer ved nye konkurranser For aring ta ut potensialet for bedre behovsdekning og effektivishysering er det derfor helt noslashdvendig aring legge mer arbeid i planleggings- og oppfoslashlgingsfasen

I planleggingsfasen staringr man fritt til aring trekke inn relevante ressurser baringde blant brukere og leverandoslashrer for aring forstaring hva som er virksomshyhetens reelle behov og for aring faring gode innspill til aktuelle loslashsninger Dialog med brukere er avgjoslashshyrende for aring faring et godt bilde av det egentlige behoshyvet og dialog med markedet vil gi kunnskap om hvordan markedet best kan dekke de behov virkshy


somheten har enten direkte eller i samspill med virksomhetens egne ressurser

EU-kommisjonen anslaringr at mer enn halvparten av offentlige anskaffelser ikke naringr maringlene som er satt for selve anskaffelsen (Menon 2015) Difi (2015d) beskriver ogsaring hvordan feil behovsspesifishysering gir store foslashlgekostnader i form av leveranshyser som ikke dekker behovet med tilleggsanskafshyfelser som resultat eller at det stilles hoslashyere krav enn behovet tilsier slik at anskaffelsen blir unoslashdshyvendig kostbar Evalueringen av forsvarssektoren viser til at overspesifisering er en utfordring og at forsvarssektoren kan faring mer igjen for investeringsshymidlene uten at dette garingr paring bekostning av nytteshyverdi Overspesifisering kan ogsaring begrense antalshylet aktuelle leverandoslashrer med lavere konkurranse og hoslashyere pris som resultat Et hyppig brukt eksempel er norsk politis innkjoslashp av politibiler der en spesifikasjon med 150 detaljkrav foslashrte til at det knapt fantes aktuelle leverandoslashrer Difi trekshyker fram oslashkt bruk av aringpne spesifikasjoner og diashylog med brukere og leverandoslashrer som tiltak for aring oslashke maringloppnaringelsen ved offentlige virksomheters anskaffelser se eksempel i boks 76 I Difis brushykerundersoslashkelse som ble gjennomfoslashrt vinteren 2015 var det bare 212 pst av respondentene som oppga at de kjente til prinsippene for leverandoslashrdishyalog og brukte disse ofte Dialog med leverandoslashshyrer i markedet gir informasjon om hva som finnes i markedet og hva slags mulige loslashsninger som kan utvikles Det er flere maringter aring gjennomfoslashre dialog med markedet paring leverandoslashrkonferanse marshykedsundersoslashkelse dialogmoslashte-konferanse en-tilshyen-moslashter eller skriftlig henvendelse til leverandoslashshyrene hvor en ber om aring faring tilsendt relevant skriftlig informasjon knyttet til en anskaffelse (RFI ndash Requshyest for Information)

Drivkrefter for effektive innkjoslashp

En forutsetning for effektivisering av offentlige anskaffelser er at ledelsen i virksomhetene priorishyterer og foslashlger opp arbeidet med anskaffelser I Difis brukerundersoslashkelse fra 2015 oppgir bare om lag halvparten av respondentene at de har en anskaffelsesstrategi og det er enda faeligrre som har etablert styringsparametere eller saringkalte KPIer (key performance indicator) for aring foslashlge opp arbeishydet I McKinsey rapporten (2015) som evaluerer ressursbruken i forsvarssektoren blir det ogsaring paringpekt at svak kvalitet paring innkjoslashpsdata gjoslashr det krevende aring analysere kostnader og foslashlge opp bruk av avtaler I dag har man heller ikke en systemashytisk overordnet oversikt over sammensetningen av eller utviklingen i offentlige anskaffelser Stanshy

dard kontoplan som alle statlige virksomheter er paringlagt aring foslashlge fra 2015 kan gi grunnlag for aring framshyskaffe slik informasjon Bedre statistikkgrunnlag legger til rette for oslashkt datatilgang og aringpenhet om offentlige anskaffelser bedre analyse og sammenshyligning av ressursbruken i offentlig sektor og det kan stoslashtte den overordnede styringen og polishytikkutformingen for offentlige anskaffelser Det kan vaeligre grunn til aring styrke statistikkgrunnlaget for offentlige virksomheters anskaffelser


Hovedformaringlet med en offentlig anskaffelse er aring dekke et konkret behov Gjennom aring satse paring innoshyvative innkjoslashp kan man laquoimportereraquo produktivitet fra privat sektor men dette skjer ikke automatisk Offentlig sektor kan ogsaring oslashke innovasjonstakten i privat sektor ved aring vaeligre laquoen krevende kunderaquo som gjennom sine innkjoslashp sikrer at leverandoslashrene utvikler nye og mer tilpassede loslashsninger Trolig vil teknologi og loslashsninger tilpasset offentlige kunder ogsaring ha anvendelse utenfor offentlig sektor i Norge herunder i privat sektor og i andre land

Konkurranse er det grunnleggende hensynet i anskaffelsesregelverket Den klassiske anskaffelshysen er innrettet slik at man oppnaringr en standardishysert grenseflate mellom leverandoslashr og virksomshyhet Da kan leverandoslashren byttes ut uten store bytshytekostnader og man unngaringr aring komme i et avhenshygighetsforhold til leverandoslashren Ved aring inngaring et tetshytere samarbeid med leverandoslashren kan imidlertid virksomheten faring loslashsninger som er betydelig mer innovative effektive og velutviklede Professor ved BI Haringkan Haringkansson diskuterer dilemmaet mellom oslashnsket om aring utnytte kompetansen hos leverandoslashren gjennom et tettere samarbeid og faren for at det oppstaringr en for sterk leverandoslashravshyhengighet (Haringkansson 2015) Fordelene ved et tettere samarbeid med leverandoslashr er flere for eksempel bedre teknisk funksjonalitet bedre logistikk og bedre administrative loslashsninger (inklushydert IKT) En slik modell med tett samarbeid melshylom leverandoslashr og virksomhet innebaeligrer at den standardiserte grenseflaten i den klassiske anskaffelsen byttes ut med en mer interaktiv eller funksjonell grenseflate Her er selve grenseflaten en investering og dette innebaeligrer at det blir vanshyskeligere aring bytte ut leverandoslashrer paring kort sikt Dette bryter med den klassiske innkjoslashpsmodelshylen der det gjelder alltid aring ha alternativer og alltid vaeligre forberedt paring aring bytte Mange offentlige virkshysomheter opplever en slik naeligrhet til leverandoslashrshyene problematisk ut fra anskaffelsesregelverket


Boks 76 Eksempel paring bruk av aringpen spesifikasjon NAV ndash sette brukeren og brukerens behov i fokus

Anskaffelsesseksjonen i NAV som gjennomfoslash- holder behovsbeskrivelser og er en selvstendig rer sentrale anskaffelser hovedsakelig innenfor konkurranse Ved evaluering av tilbudene vil hjelpemidler har siden 2010 arbeidet med aring produkter som oppnaringr en lav skaringr paring ett eller sette brukeren og brukerens behov i fokus Det flere underkriterier bli forkastet avvist fra konshyetableres anskaffelsesteam hvor innkjoslashper er kurransen fordi de ikke anses som egnet til aring tilshymed i referansegruppen Hvert anbud de gjen- fredsstille brukerens behov Figur 712 viser et nomfoslashrer bestaringr av flere poster Hver post inne- eksempel paring anbud med behovsspesifikasjoner

Post 1 Toalettstol ndash uhjul og mhoslashyderegulering kategori 091203

Eacuten vinner Enkeltprodukt

A) Brukerne er typisk personer ndash som har behov for aring garing paring toalettet andre steder enn paring baderommet ndash som har nedsatt eller ingen gangfunksjon

B) Krav til dokumentasjon for hvert hovedprodukt for ndash Samsvarserklaeligring ndash Standard for tekniske hjelpemidler Se punkt 2 for utdypende spesifisering av produkt- og dokumentasjonskrav

C) Absolutte krav til produktets konfigurasjon ndash Vanndrenerende konstruksjon ndash Sideboslashylerarmlener ndash Ikke hjul ndash Ryggstoslashtte

D) Brukerne har behov for en toalettstol med foslashlgende egenskaper 1 Enkel aring rengjoslashre 2 Gir god stoslashtte under bruk

E) Tildelingskriteriet Kvalitet vist gjennom behovsoppfyllelse vektes 55ndash65 Produktets grad av oppfyllelse av brukers behov angitt i felt D med hovedfokus paring men ikke begrenset til foslashlgende underkriterier ndash Rengjoslashringsvennlighet (Brukerbehov 1) ndash Stoslashtte under bruk (Brukerbehov 2)

F) Tildelingskriteriet Totalkostnad vektes 35ndash45 Foslashlgende elementer inngaringr i beregningen av totalkostnaden ndash Pris hovedprodukt + enhetspris utproslashving ndash Oslashkonomiske konsekvenser av eventuelle forbehold til kontraktsvilkaringrene

Figur 712 Eksempel paring anbud med behovsspesifikasjoner

Kilde NAV (2014)

I tillegg garingr alle kvalifiserte produkter gjennom og gjennomfoslashrer en-til-en moslashter Ved behov senshyproduktevaluering Anskaffelsesteamet har ogsaring der de ogsaring utdrag av kravspesifikasjon paring tett dialog med leverandoslashrene Foslashr kunngjoslashring hoslashring hos leverandoslashrene Etter kunngjoslashring av av anbud publiserer anskaffelsesteamet tidlig en anbud arrangerer til tilbyderkonferanse med veiledende kunngjoslashring for aring faring kontakt med alle alle leverandoslashrene Ved kontraktsignering arranshyrelevante leverandoslashrer De inviterer til en felles geres egne oppstartsmoslashter dialogkonferanse med interesserte leverandoslashrer


Ifoslashlge Haringkansson er de viktigste forutsetningshyene for vellykkede offentlige anskaffelser gjenshynom tett samarbeid med leverandoslashren kompeshytanse organisasjon og regelverk Man er avhenshygig av den klassiske innkjoslashpskompetansen men det er helt noslashdvendig aring komplettere denne med betydelig omraringdespesifikk kunnskap Den tradishysjonelle maringten anskaffelser organiseres paring med standardiserte prosesser skaper hindre baringde internt og i forholdet til leverandoslashrene For aring dra nytte av kompetansen hos leverandoslashrene maring ikke bare innkjoslashpsfunksjonen endres men hele organishysasjonen endres i retning av en mer teamorientert samarbeidsform (ogsaring omtalt som kategoristyshyring) Presise kravspesifikasjoner erstattes av en kontinuerlig prosess der kravene endres hele tiden Dette er krevende for dem som skal haringndshytere innkjoslashpene og det kan derfor vaeligre enklere aring beholde den gamle maringten aring jobbe paring med en mer lineaeligr prosess med veldefinerte og avgrensede oppgaver

Mens man normalt vil soslashke ikke aring bli avhengig av leverandoslashren vil den interaktive praksisen som er beskrevet foran kunne foslashre til det motsatte Her forsoslashker man nettopp aring skape avhengigheter ettersom det kan gi betydelige besparelser og kvashylitetsgevinster (ressurser kan utnyttes bedre aktishyviteter kan kobles sammen og effektiviseres) Utviklingen skjer ved at alle deltakerne i nettvershyket driver hverandre fremover baringde naringr det gjelshyder kvalitetsforbedringer i loslashsningene og en kontishynuerlig kostnadsreduksjon Haringkansson viser til at vi kan observere en slik utvikling bla innenfor IKT-omraringdet

I slike nettverk vil det alltid oppstaring mer eller mindre skjeve maktforhold ndash store innkjoslashpere som kjoslashper fra smaring leverandoslashrer eller store bedrifshyter som selger til smaring innkjoslashpere Men det vil ofte finnes forhold som balanserer dette For eksemshypel kan investeringer spesialisering og kunnskap balansere styrker som volum og stoslashrrelse Samtishydig understreker Haringkansson at slike nettverk ikke alltid utvikler seg i en positiv retning Hvis for eksempel kjoslashperen ikke inntar en aktiv rolle mens leverandoslashren er i en sterk posisjon feks gjennom tidligere leveranser vil vi staring igjen med bare den negative virkningen gjennom oslashkt leveshyrandoslashravhengighet mens de positive virkningene kanskje ikke oppstaringr i det hele tatt Da kan vi havne i en negativ spiral med svak konkurranse og lite innovasjon

Det er en risiko for at krav om innovasjon i offentlige anskaffelser kan vaeligre et lite kostnadsefshyfektivt virkemiddel for aring oppnaring mer innovasjon paring samme maringte som krav om miljoslashhensyn i offentshy

lige anskaffelser Slike krav kan fordyre offentlige innkjoslashp Samfunnsoslashkonomisk loslashnnsomme innovashysjoner kan oppnarings mer effektivt gjennom feks interaktiv praksis mellom leverandoslashr og innkjoslashshyper

Ett av maringlene med aring revidere anskaffelsesreshygelverket har vaeligrt aring aringpne opp for stoslashrre grad av fleksibilitet men ogsaring dagens regelverk gir et betydelig rom for leverandoslashrdialog Dersom flekshysibiliteten skal kunne utnyttes med godt resultat maring imidlertid virksomhetene soslashrge for aring ha anskaffelsesfaglig spisskompetanse som baringde kjenner regelverkets handlingsrom og har erfashyring med komplekse anskaffelser Difi og Nasjoshynalt program for leverandoslashrutvikling har i opp-drag aring heve kompetansen i hvordan innovasjonsshyfremmende anskaffelser skal skje Formaringlet er aring formidle offentlige virksomheters utviklingsbeshyhov til markedet paring et tidlig stadium og paring en saring effektiv maringte at bedriftene kan komme fram til bedre loslashsninger


Offentlige anskaffelser kan og boslashr vaeligre en kilde til innovasjon og produktivitetsforbedringer i of fentlig sektor Men kommisjonen pekte i foslashrste rapport paring at anskaffelsesregelverket og praktiseringen av dette sammen med organiseringen av innkjoslashpene gir ineffektive anskaffelsesprosesser med hoslashye admishynistrative kostnader

Kommisjonen mener det er behov for forenklinshyger av loven om offentlige anskaffelser Formaringlet med lov om anskaffelser boslashr vaeligre effektiv resshysursbruk Andre maringl og hensyn for eksempel miljoslash og andre samfunnshensyn vil kunne svekke konkurshyransen paring leverandoslashrsiden og gjoslashre offentlige anskaffelser dyrere Det vil ogsaring gjoslashre regelverket komplisert og vanskelig aring praktisere i traringd med hovedformaringlet

Kommisjonen mener det boslashr vaeligre faeligrrest mulig andre maringl enn effektiv ressursbruk Ethvert nytt maringl vil kunne svekke konkurransen fordyre offentshylige innkjoslashp og komplisere regelverket Andre maringl kan narings mer ef fektivt gjennom andre og mer direkte virkemidler Uklare regler der det maring gjoslashres mange skjoslashnnsmessige vurderinger kan forhindre ef fektiv ressursbruk og oslashker risikoen for korrupsjon Kommishysjonen stoslashtter derfor forenklingsutvalgets vurdering om at ikke-anskaffelsesfaglige krav ikke boslashr vaeligre en del av anskaffelsesregelverket

Kommisjonen mener oslashkonomiregelverkets krav til effektiv ressursutnytting sammen med annen lovgivning ivaretar noslashdvendige krav til etterretteshylighet og god oslashkonomiforvaltning De saeligrnorske


reglene for anskaffelser under EOslashS-terskelverdien bidrar til mer byraringkratiske prosesser og boslashr derfor oppheves

Kommisjonen understreker betydningen av ledelsesforankring og innkjoslashpsfaglig kompetanse i virksomhetene for gjennomfoslashringen av effektive anskaffelsesprosesser Gode og framtidsrettede loslashsshyninger forutsetter at man klarer aring utnytte kunnskap hos leverandoslashren Innkjoslashpsprosedyrer som inneshybaeligrer tettere samhandling med leverandoslashrer (for eksempel innovasjonspartnerskap) kan bidra til stoslashrre innovasjonsgrad i offentlige anskaffelser men stiller krav til innkjoslashpsfaglig kompetanse


791 Innledning

Digitalisering kan gi store produktivitetsgevinster En rapport fra NyAnalyse AS (2015) viser at digishytaliseringen stod for nesten 30 pst av produktivishytetsutviklingen i Norge i perioden 1995ndash2005 og dette oslashkte til 50 pst i perioden 2006ndash2013 Finansshynaeligringen har siden 2000 hatt en gjennomsnittlig aringrlig produktivitetsvekst paring 45 pst og regner selv med at digitalisering er viktigste drivkraft DnB har antydet at uten digitalisering ville de trengt minst 6 000 flere aringrsverk for aring levere dagens tjeshynester A-ordningen som ble innfoslashrt 1 januar

2015 er en samordnet digital rapportering fra arbeidsgivere om inntekt arbeidsforhold og skatshytetrekk til Skatteetaten NAV og Statistisk sentralshybyraring Beregninger viser at ordningen vil gi arbeidsgiverne aringrlige besparelser paring 600 mill kroshyner I tillegg kommer mindre ressursbruk i offentshylig forvaltning

Et viktig grep for aring modernisere offentlig sekshytor er aring ta igjen et etterslep i modernisering av eksisterende IKT-plattformer noe som krever store investeringer (SINTEF 2014) Samtidig maring stoslashrre deler av offentlig sektor videreutvikle digishytale tjenester for brukerne og digitalisere og endre interne arbeidsprosesser Mer selvbetjeshyning kan baringde vaeligre positivt for brukerne og oslashke effektiviteten slik en feks har sett det for finansishyelle tjenester de siste aringrene Fra offentlig sektor finnes tilsvarende eksempler bla innenfor Skatshyteetaten Laringnekassen og registrene i Broslashnnoslashyshysund

Det er stort sprik mellom offentlige virksomshyheter i hvor langt de har kommet i digitalisering av tjenester og arbeidsprosesser Naringr noen har kommet kort i digitaliseringsarbeidet kan det begrense mulighetene andre virksomheter har til aring videreutvikle sine tjenester Paring enkelte omraringder er det bla begrenset samhandling mellom komshymunale og statlige IKT-loslashsninger noe som paringvirshyker effektiviteten i saksbehandlingsprosessen

Boks 77 Etablering av direktoratet for e-helse

Helsesektoren er et omraringde der man baringde har til kompetanse og det oppstaringr et behov for statlige kommunale og private aktoslashrer og der stoslashrre fagmiljoslash innenfor e-helse utfordringene med samordningen har blitt Et eget e-helsedirektorat gjoslashr det mulig med beskrevet i flere NOUer og stortingsmeldinger en sterkere styring av den nasjonale IT-portefoslashl-Fra 1 januar 2016 er Direktoratet for e-helse jen bla ved aring etablere en mer helhetlig organishyopprettet Direktoratet vil ha som en av sine vik- sering av ansvaret for IT Dermed oslashker ogsaring tigste oppgaver aring samordne IT-utviklingen i hel- gjennomfoslashringsevnen sesektoren med ansvar for styring utvikling og Mange aktoslashrer bestiller mye av det samme gjennomfoslashring av nasjonale IT-prosjekt I tillegg hver for seg med bare smaring ulikheter Dermed faringr det ansvar for forvaltning og utvikling av maring leverandoslashrene bruke ressurser paring aring tilpasse lover og forskrifter og IT-standarder i helsesek- loslashsninger i stedet for aring jobbe med det som kan toren Direktoratet skal ha tett samarbeid med gjoslashre systemene bedre Med den nye styrings-Helsedirektoratet som faglig normerende etat modellen vil det ideelt sett bli gjort felles bestil-

Helsesektoren bestaringr av over 17 000 aktoslashrer linger basert paring felles kravspesifikasjon Det fordelt paring fire regionale helseforetak og 428 skal gi bedre forutsigbarhet for IT-leverandoslashshykommuner Et eget e-helsedirektorat vil gi ster- rene slik at de faringr mulighet til aring bruke tid og kere nasjonal styring av e-helsefeltet Til naring har ressurser paring aring utvikle bedre loslashsninger Naringr det situasjonen vaeligrt preget av svak nasjonal styring for eksempel er laget spesifikasjoner for en loslashsshyog lite tilpassede virkemidler Med forventning for fastlegene vil det ogsaring bli satt av en ninger til digitale tjenester endres ogsaring kravene total pott med penger til anskaffelse av loslashsninshy

gen


Etableringen av Direktorat for e-helse er et tiltak for aring loslashse dette problemet i helsesektoren se omtale i boks 77

Flere rapporter (Difi 2011 og Ramboslashll 2015) dokumenterer utfordringer offentlige virksomheshyter staringr overfor for aring lykkes med digitalisering Det pekes paring manglende forstaringelse av digitaliseshyring som strategisk virkemiddel for fornying og effektivisering manglende forankring paring ledershynivaring daringrlig gjennomfoslashring av IT-prosjekter manshygelfull organisatorisk implementering og svakheshyter i realisering av gevinster For aring lykkes er det avgjoslashrende at lederne har god strategisk forstaringshyelse av at digitalisering er en av de viktigste drivshykreftene for forvaltningsutvikling og effektiviseshyring Det er et topplederansvar aring sette digitaliseshyring og virksomhetsutvikling i en strategisk samshymenheng (Difi 2013a) Ansvaret for aring forstaring hvorshydan teknologi kan bidra til utvikling av virksomheten er ikke lenger noe ledere kan deleshygere til spesialister Mangel paring teknologiforstaringelse og strategisk IKT-kompetanse blant ledere i offentlige virksomheter kan begrense evnen til aring opptre som kompetent bestiller av IKT fordi en ikke evner aring se for seg hvordan teknologi kan vaeligre med paring aring utvikle organisasjonen (Difi 2014a)

Styringen og organiseringen av digitaliseringsshytiltak paring tvers av sektorer og forvaltningsnivaringer fungerer ikke tilfredsstillende i dag Mest slaringende er mangelen paring samarbeid mellom kommunene For aring realisere mer av digitaliseringspotensialet i offentlig sektor boslashr samordningen styrkes God samordning paring tvers av sektorer og forvaltshyningsnivaringer forutsetter at det gis tilstrekkelige fullmakter til de som skal samordne Erfaringene med store IKT-prosjekter i offentlig sektor har ofte vaeligrt daringrlige med altfor hoslashye ambisjoner og store kostnadsoverskridelser Slike erfaringer boslashr brukes til aring faring stoslashrre realisme i planleggingen bedre gjennomfoslashring av prosjektene unngaring kostshynadssprekk og oppnaring etterfoslashlgende gevinstrealishysering I IKT-prosjekter boslashr det vurderes om valg av loslashsning kan baseres paring laquostandard hyllevareraquo Paring den maringten kan kostnader knyttet til utvikling og vedlikehold holdes nede og det blir enklere aring videreutvikle systemene Et stort innslag av laquoskreddersoslashmraquo kan medfoslashre at man over tid blir sittende med utdaterte og lite velfungerende systemer Samtidig vil det i en del tilfeller vaeligre slik at markedet ikke tilbyr laquohyllevareraquo som er egnet til aring loslashse de konkrete behovene som en virkshysomhet har Saeligrlig gjelder dette for en del saksbeshy

handlingssystemer hvor saksbehandlingsprosesshysen og rutinene maring foslashlge et regelverk som er speshysifikt for den enkelte virksomhet Da kan laquoskredshydersoslashmraquo vaeligre mest egnet

Kommisjonen har merket seg at stortingsflershytallet i forbindelse med avtalen som ble inngaringtt om statsbudsjettet for 2016 (Stortinget 2015c) ber regjeringen om aring sette ned et utvalg som skal vurshydere en omorganisering av det statlige digitaliseshyringsansvaret slik at en sikrer en sterkere samordshyning mellom sektorer og med kommunene Spesishyelt skal det vurderes om den danske maringten aring orgashynisere dette paring er riktig for Norge


I den foslashrste rapporten pekte kommisjonen paring at mens norsk forvaltning var tidlig ute i internasjoshynal sammenheng med aring ta i bruk digital teknologi har vi sakket etter de siste aringrene Den samme tenshydensen ser vi i andre undersoslashkelser EUs Digital Economy and Society Index (EU-kommisjonen 2015) maringler hvor avanserte de europeiske lanshydene er naringr det gjelder bredbaringnd befolkningens digitale kompetanse bruk av internett digitaliseshyring av offentlige tjenester og digitalisering i naeligringslivet Landene plasseres i tre nivaringgrupper hoslashy middels og lav Norge er sammen med Dan-mark Sverige Nederland Finland og Island i gruppen som scorer hoslashyest i 2015 men vi er ranshygert nederst av landene i laquovaringrraquo gruppe I United Nations e-Government survey (United Nations 2015) som sammenligninger e-forvaltning i 193 land rangeres Norge som nummer 13 i 2014 ned fra nummer 8 i 2012 I kategorien digitale tjenesshyter har scoren falt jevnt fra nummer 1 i 2008 til nummer 18 i 2014 hvor norsk forvaltning saeligrlig skaringrer lavt for mer avanserte tjenester4

En sterk drivkraft for mange av landene som har hatt framgang er at finanskrisen i 2008 har gjort det noslashdvendig med tiltak for aring begrense offentlige utgifter Det har vaeligrt satset paring digitalishysering for aring bidra til effektivisering av offentlige tjenester og utgiftsreduksjoner i offentlig sektor Den samme drivkraften har ikke norsk offentlig sektor hatt

4 Avanserte tjenester innebaeligrer toveis digital kommunikashysjon i forvaltningens kontakt med brukerne og tjenester som er tilpasset den enkelte brukergruppes behov ogsaring paring tvers av sektorer



Selv om det brukes store ressurser paring digitaliseshyring av offentlig sektor i Norge kan det stilles sposlashrsmaringl ved effektiviteten i digitaliseringsarbeishydet Andre europeiske land har laquokniven mer paring strupenraquo naringr det gjelder aring finne finanspolitisk handlingsrom Mange av disse landene har en mer aktiv strategi for aring utnytte potensialet i den digitale teknologien samtidig som flere land ogsaring har bedre systemer for aring sikre gevinstene fra digishytaliseringen Selv om ulike land har organisert forshyvaltningen ulikt er det grunnleggende likheter og det er interessant for Norge aring laeligre av andre land

Danmark

I Danmark har Digitaliseringsstyrelsen ansvaret for aring implementere regjeringens ambisjoner om oslashkt digitalisering og utbredelse av velferdsteknoshylogi i offentlig sektor Digitaliseringsstyrelsen ligshyger under Finansministeriet og har en samordshyningsrolle for digitalisering og ansvar for enkelte fellesloslashsninger Under Finansministeriet har Moderniseringsstyrelsen ansvar for moderniseshyring av offentlig sektor

Den danske regjeringen kommuner og regioshyner samarbeider om en felles strategi for digitalishysering av offentlig sektor Den er et forpliktende samarbeid mellom partene for gjennomfoslashring og gevinstrealisering og strategien er finansiert av staten kommunene og regionen i fellesskap Strashytegien handler om aring utnytte potensialet i den digishytale teknologien for aring tilby innbyggerne bedre tjeshynester med reduserte kostnader Ifoslashlge Digitaliseshyringsstyrelsen (2015a) har strategien saring langt gitt aringrlige innsparinger paring opptil DKK 25 mrd Den fellesoffentlige digitaliseringsstrategien for 2016ndash 2020 skal sikre et tilgjengelig raskt og sammenshyhengende offentlig tjenestetilbud som er kostshynadseffektivt og som understoslashtter vekst og proshyduktivitet i virksomhetene Samtidig er det et maringl at den nye strategien skal bidra til aring frigjoslashre et ytterligere betydelig oslashkonomisk potensial i offentshylig sektor fram mot 2020 (Digitaliseringsstyrelsen 2015a)

Digitaliseringsstrategien for 2011ndash2015 kjenshynetegnes ved tydelige prioriteringer og tett oppfoslashlshyging av status og framdrift Digitaliseringen skal skje etter de tre hovedsporene digital kommunishykasjon digital velferd og tettere offentlig digitalt samarbeid Disse er igjen delt opp i 12 omraringder som til sammen inneholder 60 tiltak som gjenshynomfoslashres i flere laquoboslashlgerraquo Med laquoboslashlgerraquo menes at

det skjer flere trinnvise utvidelser naringr det gjelder hvilke omraringder som er omfattet av kravet om digishytal selvbetjening Maringlet er at 80 pst av innbyggershynes kommunikasjon skal skje digitalt i 2015 Folshyketinget har vedtatt en lov om obligatorisk digital selvbetjening som understoslashtter dette

Danske statlige myndigheter har fastsatt en rekke krav for gjennomfoslashring av IKT-prosjekter for aring fremme god prosjektgjennomfoslashring og sikre at de planlagte gevinstene realiseres Formaringlet er aring sikre mer ensartet planlegging og styring og dermed oslashke sannsynligheten for vellykkede IKTshyinitiativer Alle statlige IKT-prosjekter uavhengig av stoslashrrelse skal bruke den fellesstatlige IT-proshysjektmodell (Digitaliseringsstyrelsen 2015b)

For aring bidra til profesjonaliseringen av IT-proshysjekter har Finansministeriet oppnevnt et IT-proshysjektraringd bestaringende av ti private og offentlige toppshyledere med erfaring fra store IT- eller endringsshyprosjekter Digitaliseringsstyrelsen er sekretariat for raringdet En av raringdets viktigste oppgaver er aring risikovurdere alle IT-prosjekter med budsjett over DKK 10 mill og gi konkrete anbefalinger om haringndtering av risiki i prosjektene Prosjektene maring to ganger i aringret sende statusrapport om prosjektet til IT-raringdet sende prosjektavslutningsrapport ved prosjektets avslutning og gevinstrealiseringsrapshyport et aringr etter prosjektets avslutning Dersom prosjektet overstiger DKK 60 mill skal prosjektet ogsaring legges fram for regjeringens Finansutvalg I tillegg skal Finansutvalget orienteres loslashpende om prosjektet i henhold til en fast tidsplan og Finansshyutvalget skal ogsaring orienteres ved en rekke naeligrshymere definerte vesentlige endringer i prosjektet

Statusrapportene fra prosjektene er grunnlag for en samlet statusrapport for de store statlige ITshyprosjektene som publiseres av IT-prosjektraringdet to ganger i aringret Raringdet tildeler alle prosjekter et trashyfikklys (groslashntgultroslashdt) for avvik fra planlagt tidsplan budsjett og gevinstrealisering

Storbritannia

I 2010 hadde Storbritannia et budsjettunderskudd paring 10 pst av BNP Finanspolitikken ble strammet inn men uten at man klarte aring redusere undershyskuddet vesentlig I 2012 lanserte britene derfor en stoslashrre reform for effektivisering av statsforvaltshyningen Civil Service Reform Plan Reformplanen er en handlingsplan som identifiserer flere konshykrete tiltak for endringer i statsforvaltningen i retshyning av en mer kostnadseffektiv forvaltning som yter bedre tjenester til innbyggere og naeligringsliv bla gjennom bedre bruk av IKT Britene klarte maringlet om aring spare GBP 20 mrd innen 20142015


De har ogsaring satt seg nye ambisioslashse maringl for innspashyringer

Som en del av reformplanen ble det utarbeidet en digital strategi i 2012 Denne strategien beskrishyver hvordan forvaltningen skal bli laquodigital by defaultraquo

laquoBy digital by default we mean digital services that are so straightforward and convenient that all those who can use them will choose to do so whilst those who canrsquot are not excludedraquo

Strategien inneholder 16 tiltak med saeligrlig vektshylegging av kompetanse og redesign av tjenester Alle tjenester skal finnes paring en felles inngangsporshytal GOVUK Blant tiltakene er ogsaring forenkling av anskaffelsesprosedyrer stoslashtte for ikke-digitale brukere ny teknologiplattform fjerning av jurishydiske hindringer og samarbeid med partnere i naeligringsliv og frivillige organisasjoner


Selv om det stadig produseres rapporter som viser store samfunnsoslashkonomiske gevinster av IKT-investeringer i offentlig sektor ser tempoet i digitaliseringen ikke ut til aring ta seg saeligrlig opp Som nevnt innledningsvis skyldes dette bla manshyglende forstaringelse i offentlig sektor for digitaliseshyring som strategisk virkemiddel

Ofte betraktes IKT i stor grad som fysisk infrashystruktur Man bygger helt nytt og gjoslashr lite vedlikeshyhold og justeringer underveis Etter noen aringr er vedlikeholdsetterslepet saring stort at hele systemet maring erstattes Dette foslashrer ogsaring til at mange offentshylige virksomheter sitter paring IKT-loslashsninger med utdatert teknologi Forsinket implementering betyr at man garingr glipp av gevinster i den perioden loslashsningen kunne vaeligrt paring plass Gevinster spises dessuten opp av hoslashyere driftskostnader fordi baringde gammelt og nytt system maring driftes parallelt Treg prosjektering og implementering kan dessuten oslashke risikoen for at det innen prosjektet ferdigstilshyles har kommet ny og bedre teknologi som kanshyskje heller burde vaeligrt valgt

Det er ulike grunner til at tilsynelatende svaeligrt loslashnnsomme prosjekter ikke er igangsatt Det vil alltid vaeligre en koslash av samfunnsoslashkonomisk loslashnnshysomme investeringer og budsjettskranker og prishyoriterte formaringl paring andre omraringder tilsier at man ikke kan realisere alle disse paring kort sikt Det kan ogsaring vaeligre et problem for IKT-satsingen at gevinshystene ofte tilfaller andre enn dem som har ansvashy

ret for aring drive fram prosjektet Dette reduserer insentivene for aring drive fram loslashnnsomme prosjekshyter

En del virksomheter som oslashnsker aring gjennomshyfoslashre digitaliseringsprosjekter rapporterer om at dagens finansieringsmuligheter ikke legger godt nok til rette for aring faring bevilgning til prosjekter til tross for at de kan vise til positiv nytteverdi (Ramshyboslashll 2015) Dette gjelder saeligrlig for bruttobudsjetshyterte virksomheter som ikke har egen inntektshyskilde En del av disse prosjektene kan da havne i et vakuum der virksomhetene ikke har midler til aring finansiere prosjektene innenfor egne budsjetshytrammer og der de ikke blir prioritert i satsingsshyforslagsprosessen Samtidig opplever mange virkshysomheter at satsingsforslagsprosessen trekker digitaliseringsprosjektene i retning av stoslashrre komshypleksitet og omfang Virksomhetene opplever at de forslagene som garingr gjennom satsingsforslagsshyprosessen enten er regulatoriske politiske priorishyterte omraringder eller store tverrgaringende prosjekter og at mellomstore virksomhetsspesifikke prosjekshyter ikke blir prioritert Flere virksomheter oppleshyver derfor at de maring gjoslashre loslashsningene stoslashrre enn noslashdvendig for aring faring finansiering gjennom satsingsshyforslagsprosessen Dette er uheldig siden erfashyring viser at risikoen for aring mislykkes med IKT-proshysjekter vokser jo stoslashrre og mer komplekse proshysjektene blir

Som et svar paring denne utfordringen etablerer myndighetene fra 2016 en medfinansieringsordshyning for smaring og mellomstore digitaliseringsproshysjekter i staten Medfinansieringsordningen innshyrettes som et investeringstilskudd som dekker deler av investeringskostnadene i prosjektet Det er et kriterium at prosjektet kan vise til samfunnsshyoslashkonomisk loslashnnsomhet Ordningen skal bidra til at flere loslashnnsomme og innovative digitaliseringsshyprosjekter blir gjennomfoslashrt og paring den maringten bidra til aring oslashke digitaliseringstempoet i offentlig sektor Samtidig skal ordningen ogsaring bidra til at gevinster realiseres som forutsatt I 2016 er totalshyrammen for ordningen 75 mill kroner Det er Difi som skal forvalte ordningen og i vurderingen av soslashknadene skal det legges vekt paring virksomhetens plan for realisering av gevinster Der hvor det er interne gevinster skal disse tilbakebetales i traringd med gevinstrealiseringsplanen Boslashrmerutvalget (NOU 2015 14) har foreslaringtt aring utvide statlige virkshysomheters adgang til aring finansiere investeringer ved aring trekke paring fremtidige budsjetter fra tre til fem aringr Dette er et tiltak som legger godt til rette for investeringer i IKT-loslashsninger der gevinstenehovedsak tilfaller virksomheten selv

i


5

Sterkere sentral styring

Flere5 har argumentert for at det er behov for en sterkere sentral styring for aring sikre best mulig effektivisering av offentlig sektor gjennom bruk av digital teknologi Med unntak av en overordnet styrings- og finansieringsmodell foreslaringtt i rapporshyten Felles arkitektur i offentlig sektor fra 2007 (FAOS 2007) har det ikke blitt konkretisert hvorshydan en sterkere sentral styring kan organiseres og gjennomfoslashres Sektorprinsippet staringr sterkt i Norge og ansvaret for aring initiere og gjennomfoslashre digitaliseringsprosjekter innenfor de ulike fagsekshytorene hoslashrer inn under ansvarsomraringdet til det enkelte fagdepartementet Utfordringene som skapes av sektorprinsippet er manglende koordishynering og mangel paring helhetlig tenkning Maringlene som settes for etatene legger i for liten grad vekt paring samhandling med andre virksomheter og derishygjennom den totale samfunnsnytten

Dette foslashrer til manglende gjennomfoslashringsevne og omkamper 22 juli-kommisjonen paringpekte manshyglende samordning og evne til aring gjennomfoslashre besluttede tiltak Kultur og ledelse har vaeligrt vikshytige faktorer bak dette bildet der det kjempes kamper mellom sektorer og departementer Beslutninger foslashlges ikke opp og man tillater

Bla Digitutvalget (NOU 2013 2) og IKT-Norge i brev til KMD av 20 mars 2015 og notat til Produktivitetskommisjoshynen av 23 oktober 2015

omkamper Denne kulturen faringr ogsaring konsekvenshyser paring digitaliseringsomraringdet

Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) er gitt rollen som samordningsdeparteshyment for IKT-politikken Dette innebaeligrer et ansvar for aring identifisere sektorovergripende utforshydringer og aring initiere koordinere og foslashlge opp tverrgaringende tiltak i forvaltningen KMD har imidshylertid ingen myndighet til aring gjennomfoslashre tiltak i sektorene for aring fremme noslashdvendig samordning Sektoransvaret gjelder og ansvar for digitaliseshyring i virksomhetene ligger hos det enkelte fagdeshypartement Resultatet har blitt at digitaliseringen i staten er fragmentert og at det er ikke en helhetshylig prioritering av hvilke digitaliseringsprosjekter som igangsettes se boks 78

Difi som direktorat under KMD er operativt ansvarlig for koordinering og samordning av digishytaliseringen i offentlig sektor Samtidig har Difi en rekke andre ansvarsomraringder som dekker et bredt felt Difi er med andre ord ikke et rent digitaliseshyringsdirektorat Agenda Kaupang peker paring at Difi har lyktes med konkrete oppdrag og utviklingsshyoppgaver men ikke med den strategiske paringdrivershyog samordningsrollen I digitaliseringsarbeidet svekkes Difis legitimitet av at de baringde har en preshymissgiverrolle og en operativ rolle Samtidig har denne rollekonflikten ogsaring hemmet Difis arbeid som premissgiver Evalueringen fra Agenda Kaupang skulle legges til grunn for eventuelle endringer i Difis organisasjon eller portefoslashlje og

Boks 78 Maktkamp og omkamp

Det har tidvis vaeligrt en offentlig disputt mellom Agenda Kaupang skriver at grenseflaten mel-Difi og Broslashnnoslashysundregistrene om hvem som lom Difi og Altinn i prinsippet er enkel Dette er er laquodigitaliseringsdirektoratetraquo Digital post- to statlige virksomheter som eier og forvalter kasse til innbygger er et eksempel der det har hver sine felleskomponenter og som burde vaeligrt omkamp om vedtatte beslutninger Difi har klare aring jobbe sammen paring en konstruktiv maringte ndash ansvar for digital postkasse til innbyggere men mot felles maringl om forenkling og digitalisering av Broslashnnoslashysundregistrene har stilt sposlashrsmaringl ved forvaltningen Imidlertid har de to et overlapshyvalg av loslashsning Denne type prosesser medfoslashrer pende ansvar og delvis overlappende maringlgrupshybaringde forsinkelser og unoslashdig ressursbruk per At to aktoslashrer i ulike styringslinjer oppfatter Agenda Kaupang omtaler striden mellom Difi og aring ha ansvar paring det samme omraringdet har gitt gro-Broslashnnoslashysundregistrene i rapporten om evalue- bunn for en maktkamp mellom disse to Denne ringen av Difi (Agenda Kaupang 2014) De er maktkampen har kunnet foregaring saring lenge de klare i sin kritikk av de to eierdepartementene overordnede avklaringene og grenseoppgan-NFD og KMD og deres manglende evne til aring gene har vaeligrt for utydelige At Difi ikke bare samordne og sikre at vedtak foslashlges opp av har et operativt ansvar for laquosineraquo felleskomposhyunderliggende etater Det pekes paring at dette har nenter men ogsaring har rollen som paringdriver og hemmet det samlede digitaliseringsarbeidet og premissleverandoslashr for digitaliseringen i offentlig at forventede gevinster ikke realiseres sektor har aringpenbart vanskeliggjort samarbeidet

mellom Broslashnnoslashysundregistrene og Difi


saeligrlig har det vaeligrt knyttet forventninger til om en grenseoppgang med andre aktoslashrer som Norsk sikkerhetsmyndighet Direktoratet for oslashkonomishystyring og Broslashnnoslashysundregistrene ville foslashre til organisatoriske endringer og flytting av ansvar og oppgaver Resultatet er imidlertid ingen justerinshyger av oppgaver eller rolle men Difi har faringtt noen nye virkemidler paring digitaliseringsomraringdet som den nye medfinansieringsordningen og sekretarishyatet for det nye Digitaliseringsraringdet Det er ikke aringpenbart at Difi har kommet styrket ut av proses-sen og Difi kan paring ingen maringte sies aring ha blitt den sentrale laquodirigentenraquo som har sterke fullmakter til aring styre digitaliseringsomraringdet

Skate (Styring og koordinering av tjenester i eshyforvaltning) er et strategisk samarbeidsraringd med toppledere fra offentlige virksomheter som skal bidra til at digitaliseringen av offentlig sektor blir samordnet og gir gevinster for innbyggere naeligringsliv og forvaltningen6 Skate rapporterer gjennom Difi til KMD og kan anmode KMD om aring ta opp saker med andre departementer I Skate kan virksomhetslederne diskutere saker som kreshyver felles oppmerksomhet og koordinering og raringdet har igangsatt flere felles analyser og forproshysjekter Skate er kun et raringdgivende organ uten myndighet til aring fatte bindende avgjoslashrelser Dershysom det er uenighet om vanskelige sposlashrsmaringl og prioriteringer blir det vanskelig for Skate aring komme til konsensus og de gir i slike tilfeller ingen raringd

Flere rapporter peker paring at kommunene henshyger etter i digitaliseringsarbeidet og at det er store forskjeller mellom kommunene (Devoteam daVinci 2011 IKT-Norge 2014 KS 2014) Senest har Riksrevisjonen gjennomfoslashrt en undersoslashkelse av status for digitalisering av kommunale tjenesshyter som ble oversendt Stortinget i januar i aringr (Riksrevisjonen 2016) Riksrevisjonen har kartlagt status for digital selvbetjening for til sammen 19 tjenester innen oppvekst og utdanning helse og velferd og plan- og byggesaker i 261 kommuner 37 av kommunene tilbyr ikke nettbasert tilgang til noen av de kartlagte tjenestene paring disse omraringshydene Smaring kommuner har kommet kortest 29 av 128 kommuner med under 5 000 innbyggere har ikke digitale tjenester paring noen av omraringdene Mange av kommunene har ifoslashlge egne vurderinshyger ikke tilstrekkelig kompetanse paring dette omraringshydet og digitalisering blir ikke prioritert fordi kost-

Difi er sekretariat og leder av Skate Medlemmene av Skate er direktoslashrene for Broslashnnoslashysundregistrene Skattedirektoshyratet Kartverket Difi Nav Helsedirektoratet Laringnekassen Statistisk sentralbyraring KSKommIT og Arkivverket

nadene anses som aring vaeligre for hoslashye Et flertall av kommunene oppgir at de ikke har et systematisk arbeid for aring realisere gevinster av digitalisering Undersoslashkelsen viser videre at et flertall av komshymunene vurderer at samarbeidet mellom stat og kommune om aring skape helhetlige digitale tjenester ikke er godt nok 61 pst av kommunene mener at kravene til digitalisering ikke er godt nok koordishynert mellom de ansvarlige departementene

Riksrevisjonen konstaterer at de statlige virkeshymidlene ikke har vaeligrt godt nok tilpasset de nasjoshynale maringlene Det er satt i gang tiltak paring viktige omraringder men det mangler baringde kunnskap komshypetanse kapasitet og statlig samordning for aring oppnaring helhetlige og fullstendige digitale tjenester Riksrevisjonen konkluderer derfor med at det er behov for mer samordnet nasjonal innsats og anbefaler at KMD tar et klarere ansvar for et mer forpliktende samarbeid med kommunesektoren

Kommuner og fylkeskommuner er i utgangsshypunktet ikke underlagt andre organer enn Stortinshyget saring lenge ikke underordningsforhold og sty-ring fra staten foslashlger av lov Prinsippet er at det er opp til kommunenfylkeskommunen selv aring bestemme bruk av virkemidler og utforming av tjenestetilbudet til beste for brukerne og borshygerne I dag er det feks opp til den enkelte komshymune aring utvikle loslashsninger for aring digitalisere sine tjeshynester overfor innbyggerne Det er ogsaring i liten grad standardisert hvordan digitale kommunale tjenester boslashr vaeligre Konsekvensen er at kommushynene kjoslashper mye hver for seg i stedet for aring bli enige om noen standarder som kan ettersposlashrres i markedet Dette er aringpenbart lite kostnadseffekshytivt selv om noen kommuner har kjoslashpt loslashsninger utviklet av andre kommuner I Danmark er feks arbeidet med aring digitalisere kommunale tjenester i stoslashrre grad basert paring fellesoffentlig samarbeid med mye sentralisert styring men med hoslashy grad av samfinansiering mellom staten kommunene og regionen Dette er muliggjort bla gjennom et sterkt politisk mandat se kapittel 793 I Norge har man i stor grad overlatt digitaliseringsarbeidet i kommunal sektor til de 428 kommunene Det er ikke noe formelt i veien for en strammere statlig styring av dette arbeidet Sterkere styring boslashr ha som maringl at tjenestene til innbyggerne skal bli enklere og at kostnadene ved utvikling drift og forvaltning av systemene skal bli lavere Det er en langvarig etablert praksis for at Stortinget paring en del omraringder griper inn og definerer kommunale tjenester ndash dette gjelder feks baringde innenfor utdanning helse og omsorg Det er ikke lett aring se hvorfor det skal vaeligre viktigere med kommunalt selvstyre ved valg av IKT-systemer og standarder

6


enn disse andre omraringdene Mens kommisjonen mener at det lokale selvstyre boslashr styrkes paring mange omraringder se omtale over boslashr det skje en sterkere sentral styring paring digitaliseringsomraringdet rett og slett fordi det er for store gevinster som garingr tapt ved den fragmentariske desentraliserte tilnaeligrmingen

Det kan vaeligre en vesentlig utfordring aring oppnaring forpliktende avtaler mellom staten og kommushynene om finansiering og haringndtering av gevinstene fra digitaliseringsprosjekter Et eksempel paring dette er Skatteetatens utvikling av system for skatteinnshykreving (SOFIE) som ogsaring benyttes av de komshymunale skatteoppkreverne Systemet legger til rette for en mer effektiv skatteinnkreving men det forutsetter samtidig en viss sentralisering Myndighetenes forsoslashk paring aring overfoslashre skatteoppshykrevingen til Skatteetaten viser at det kan vaeligre svaeligrt vanskelig aring ta ut slike gevinster paring tross av at de er godt dokumentert se boks 79

Evalueringen av Difi (Agenda Kaupang 2014) peker paring at det er en gjennomgaringende utfordring for kommunene at statlig sektor ikke er mer samshyordnet men at det tas atskilte og sektorspesifikke initiativ som paring ulike maringter paringvirker digitaliseshyringsarbeidet i kommunene Ifoslashlge KS (2014) ses sektorsatsinger i liten grad i sammenheng og dette bidrar til en langsom og fragmentert gjenshynomfoslashring av digitaliseringsprosjekter i kommushynene Difis samordningsrolle paring statlig side boslashr tilsi at de har en samlet oversikt over digitaliseshyringsinitiativer som har betydning for andre virkshysomheter og for kommunene Dette er ikke tilfelle i dag

Behov for bedre bruk og utveksling av informasjon i offentlig sektor

En sentral problemstilling for offentlig sektor er manglende evne til effektivt aring bruke den informa-

Boks 79 Hvorfor er effektivisering av offentlig sektor saring vanskelig

Dagens organisering av skatteoppkrevingen er pel vil foslashringen av skatteregnskapet kunne utfoslashshyfordelt mellom Skatteetaten og kommunene res med 60 aringrsverk mot i underkant av 250 i Skatteetaten har det faglige ansvaret for skatte- dag en reduksjon paring om lag 75 pst oppkrevingen mens kommunene har det admi- Tiltaket vil ogsaring innebaeligre en forenkling for nistrative ansvaret I alt bruker kommunene de skatte- og avgiftspliktige som vil faring bare eacuten nesten 1 500 aringrsverk paring denne oppgaven I til- etat aring forholde seg til Dette vil baringde kunne inneshylegg jobber 71 personer i Skatteetaten med opp- baeligre oslashkt effektivitet for naeligringslivet og oslashkt kvashyfoslashlging av de kommunale skatteoppkreverne litet i tjenestene Skatteetatens opplysningstele-Aringrsverkene i kommunene er fordelt paring 275 kon- fon tar aringrlig imot 30 000 telefoner fra skattytere torer hvor over 60 pst bruker to eller faeligrre som maring henvises videre til kommunen og skatshyaringrsverk paring oppgaven Regjeringen har foreslaringtt teoppkreverkontoret mens skatteoppkreverne en reform som flytter oppgavene til 33 statlige har beregnet at de viser et tilsvarende antall skattekontorer rundt i alle fylkene videre til Skatteetaten

Reformen skal sikre sterkere kompetanse- Hovedbegrunnelsen for reformen er likevel miljoslasher og spare over 500 aringrsverk Det er anslaringtt de betydelige kvalitetsgevinstene reformen leg-at innsparingene vil bli over 350 mill kroner ger til rette for Tiltaket vil kunne styrke bekjemshyaringrlig og naringverdien av reformen er i en samfunn- pelsen av svart oslashkonomi og arbeidsmarkedskrishysoslashkonomisk analyse beregnet til 46 mrd kro- minalitet gjennom en kraftig forbedring av ner Hovedaringrsaken til innsparingen er foslashrst og arbeidsgiverkontrollen som kan samordnes fremst at dagens organisering med delt kommu- med Skatteetatens kontrollmiljoslasher nalt og statlig ansvar foslashrer til en rekke unoslashdven- Hoslashringsrunden viste sterk stoslashtte til reformen dig tunge rutiner og dobbeltarbeid Det er flere fra samtlige som ikke selv har oppgaven med aring saksbehandlere hos skatteoppkreveren og Skat- kreve inn skatt De positive hoslashringsinstansene teetaten som gjoslashr samme arbeid mot de samme trakk bla fram at reformen vil foslashre til langt skyldnerne bla utleggsforretninger og konkur- bedre tiltak mot svart oslashkonomi mer effektiv resshyskrav Skatteetaten har utviklet et IT-system som sursbruk og oppgaveloslashsning bedre rettssikkershybrukes i skatteoppkrevingen i dag men uten at het og forenkling for skattyterne effektiviseringsgevinstene systemet legger til Forslaget har ikke faringtt tilslutning i Stortinshyrette for i tilstrekkelig grad er tatt ut For eksem- get


sjonen som foreligger i saksbehandling til anashylyse og rapportering Dette faringr konsekvenser for naeligringsliv og publikum ved at de maring rapportere samme informasjon flere ganger i tilfeller hvor taushetsplikt eller personvernhensyn ikke begrenser gjenbruk av informasjonen Forvaltninshygen mangler oversikt over hvilken informasjon virksomhetene sitter med noe som bla gir daringrlig grunnlag for gjenbruk og utveksling av informashysjon Dette gjelder ikke bare mellom virksomshyheter men ogsaring internt er det flere etater som har daringrlig oversikt over hvilken informasjon de har og dermed ikke klarer aring nyttiggjoslashre seg den paring en hensiktsmessig maringte Det betyr at etatene bruker mye tid til aring finne informasjon eller aring sposlashrre om informasjon de allerede har Dette hindrer en mer effektiv saksbehandling og utvikling av digitale tjenester Riksrevisjonen pekte i 2007 paring at potenshysialet for informasjonsutveksling i forvaltningen var for daringrlig utnyttet (Riksrevisjonen 2007) og nyere undersoslashkelser viser at det har vaeligrt lite fremgang siden den gangen (Difi 2013b og Broslashnnoslashysundregistrene 2015)

Et eksempel er UDI og Skatteetaten som ikke har hatt gode prosesser for aring utveksle informasjon om arbeids- og oppholdstillatelse (TV2 2015) Resultatet har vaeligrt at personer uten lovlig opp-hold har faringtt skattekort og trygderettigheter Utvekslingen av informasjon mellom etatene er basert paring manuelle rutiner og en loslashsning for overshyfoslashring av informasjon mellom de to etatenes ITshysystemer kom foslashrst paring plass hoslashsten 2015 selv om problemstillingen har vaeligrt kjent i flere aringr (Stortinshyget 2015)

PwC (2015) paringpeker at de tunge IKTshysystemene og -infrastrukturen i mange offentlige virksomheter ikke er godt nok tilrettelagt Mange av de stoslashrste virksomhetene har systemer som i begrenset grad er integrert med hverandre og i enda mindre grad kan gi fra seg informasjon som kan brukes for aring utvikle digitale tjenester Inforshymasjonsstrukturene er ofte utviklet for aring undershystoslashtte papirbaserte arbeidsprosesser Det vil kreve stor innsats for aring tilrettelegge informasjoshynen slik at den kan gjoslashres tilgjengelig for utvikling av digitale tjenester Manglende standardisering og strukturering av informasjonen samt manshyglende stoslashtte for aring utvikle intelligente algoritmer gjoslashr at det vil bli komplekst tungvint og dyrt og ta forholdsvis lang tid aring videreutvikle digitale tjeshynester

Broslashnnoslashysundregistrene har sammen med Difi og andre offentlige etater utredet hvordan bedre forvaltning og utnyttelse av informasjon kan bidra til mer effektive prosesser bedre tjenester og oslashkt

samhandling (Broslashnnoslashysundregistrene 2015) De konkluderer med at det er noslashdvendig med en samlet innsats og felles tiltak for aring faring bedre inforshymasjonsforvaltning De peker paring at den enkelte virksomhet maring gjoslashre en jobb internt med aring faring oversikt og kategorisere informasjon for aring gjoslashre den tilgjengelig for bruk baringde internt og eksternt (laquorydde i eget husraquo) Dette innebaeligrer bla at virkshysomheten skal ha oversikt over hvilken informashysjon den har hva informasjonen betyr hva inforshymasjonen skal brukes til hvem informasjonen kan deles med og hvordan informasjonen skal sikshyres I tillegg foreslaringr de en felles datakatalog for offentlig sektor med oversikt over hvilken inforshymasjon som finnes hvor med kriterier for bruk og etter hvert med mulighet for distribusjon av inforshymasjonen

I utredningens konklusjon heter det bla

laquoHittil er mangel paring koordinering helt opp paring departementsnivaring pekt paring som en viktig aringrsak til at helhetlig informasjonsforvaltning ikke blir praktisert Full utnyttelse av felles data metoder modeller og loslashsninger blir ikke priorishytert sammen med virksomhetsplan eller tildeshylingsbrev for hver enkelt virksomhet og vanshyskeliggjoslashr dermed arbeidet med aring dele aktiviteshyter som fremmer felleskapets besteraquo

Menon og DNV GL (2015) har gjennomfoslashrt en samfunnsoslashkonomisk analyse av to alternative modeller for felles konsept for informasjonsforshyvaltning med koordinering felles metoder og standarder Det ene alternativet er felles metoder og standarder med tilhoslashrende veiledere og metoshydikk det andre alternativet supplerer dette med felles infrastruktur og tjenester Menon og DNV GL anslaringr at gevinsten ved fellestiltak for aring faring bedre utnyttelse av offentlig informasjon ligger mellom 13 og 30 mrd kroner over 15 aringr Det altershynativet som kommer best ut er en modell med felshyles verktoslashy og infrastruktur med feks standardishysering felles kataloger med oversikt over hvilken informasjon som finnes hvor tilgjengeliggjoslashring av informasjonen og felles forvaltning For aring veie opp for investerings- og implementeringskostnashydene av et felles konsept maring virksomhetene ha en gjennomsnittlig effektiviseringsgevinst paring 006 pst og 012 pst av de totale driftskostnadene hvert aringr i analyseperioden tilsvarende 10 til 19 aringrsverk i aringret Gevinstpotensialet er svaeligrt sensishytivt for koordineringsproblemer paring tvers av offentshylig sektor og er avhengig av at de stoslashrste informashysjonsforvaltningsaktoslashrene tar loslashsningene i bruk Dersom dette ikke skjer kan gevinsten bli negativ


Boks 710 Offentlige data maring behandles brukes og forvaltes

som en nasjonal ressurs

Teknologiraringdet (2015) fremhever at for aring drive forutseende analysevirksomhet maring offentlige data digitaliseres og gjoslashres tilgjengelige for analyse Offentlige data befinner seg i dag ofte i ulike og fragmenterte systemer i ulike virkshysomheter Eksempelvis er Politiets operasjonsshylogg et lukket system som ikke tillater deling av informasjon med andre av politiets systemer Samtidig har politiet naeligrmere 1 400 ulike datasystemer ute i distriktene En slik fragmentering kan gjoslashre det vanskelig aring nytshytiggjoslashre seg offentlige datasett til analyseshyformaringl Lav tilgjengelighet og daringrlig datakvalishytet blir fremhevet som to aringrsaker til at dataanashylyser ikke har faringtt tilstrekkelig fotfeste i norsk politi

Nasjonale retningslinjer som sikrer at offentlige data forvaltes paring en sikker og strukshyturert maringte og som ivaretar datakvalitet og fullstendighet i fremtidige datasett vil kunne avhjelpe slike problemer og gjoslashre flere offentshylige data tilgjengelige for bruk i analysevirkshysomhet

Kostnadene paringloslashper til implementering og drift men uten iverksettelse hos den enkelte offentlige virksomhet faringr man ingen gevinster


Sett fra prosjektleders perspektiv er et IKT-proshysjekt vellykket dersom det leverer avtalt funksjoshynalitet til avtalt pris og paring avtalt tidspunkt For oppshydragsgiver er levert nytte og effektivitet ogsaring vikshytige suksesskriterier Et prosjekt kan vaeligre vellykshyket paring ett omraringde som for eksempel at all planlagt nytte er oppnaringdd men mindre vellykket paring andre som feks at det har vaeligrt store budsjettoverskrishydelser

Store statlige IKT-prosjekter har et omdoslashmme for aring vaeligre vanskelige aring gjennomfoslashre med hoslashy kvashylitet innenfor gitte tidsrammer og uten betydelige kostnadsoverskridelser Ett eksempel som gjerne trekkes frem i denne sammenhengen er modernishyseringen av NAVs IKT-systemer se boks 711 Om dette er et typisk trekk er ikke kjent men det finshynes saringpass mange eksempler at en kan anta at det skyldes noen underliggende utfordringer snarere

enn tilfeldige utslag De siste aringrene har vi sett flere eksempler paring mislykkete IKT-prosjekter i offentlig sektor Dette danner et bilde av at det kun er offentlig sektor som mislykkes i gjennomshyfoslashringen av IKT-prosjekter Flere undersoslashkelser viser imidlertid at enkelte IKT-prosjekter har stoslashrre sannsynlighet for aring lykkes enn andre uavshyhengig av om de gjennomfoslashres i offentlig eller prishyvat sektor I en av de seneste undersoslashkelsene har professor Magne Joslashrgensen ved Simula Research Laboratory gjennomgaringtt 63 utviklingsprosjekter for aring identifisere hvorfor IT-prosjekter mislykkes (Joslashrgensen 2015a) Undersoslashkelsen viser at det er liten forskjell mellom IT-prosjekter i offentlige og private virksomheter naringr det gjelder suksessrate Ifoslashlge Joslashrgensen var det for begge sektorer kun om lag 5 pst av alle prosjekter som lyktes godt maringlt etter alle suksessfaktorene Rundt 50 pst av prosjektene var lite tilfredsstillende for minst eacuten av suksessfaktorene Det var heller ingen store forskjeller i hvilke faktorer som var suksess og fiasko-faktorer mellom offentlige og private IKTshyprosjekter

I en annen rapport peker Joslashrgensen (2015b) paring at prosjekter over NOK 100 mill mislykkes to til tre ganger oftere enn smaring og mellomstore proshysjekter Basert paring analyser av et stort antall proshysjekter viser Budzier og Flyvbjerg (2013) at en vesentlig andel IKT-prosjekter blir dyrere enn budsjettert og 20 pst av prosjektene koster mer enn det dobbelte av opprinnelig budsjett For andre prosjekter blir mellom 5 og 10 pst mer enn dobbelt saring dyre som opprinnelig budsjettert Mange IKT-prosjekter i offentlig sektor er svaeligrt store helt fra forstudiefasen og har i tillegg en ten-dens til aring vokse seg enda stoslashrre og dyrere over tid Flere av disse blir stoppet eller utsatt i lengre tid noe som kan vaeligre et tegn paring at de er for store og komplekse ndash enten innholdsmessig eller i kostshynadsomfang Erfaring viser at mange offentlige virksomheter paringtar seg for store prosjekter uten tilstrekkelig organisasjon eller erfaring Danmark har som prinsipp at prosjekter skal soslashke lav komshypleksitet og ta utgangspunkt i hvor moden virkshysomheten er til aring drive prosjekter

I et foredrag for Produktivitetskommisjonen 19 mai 2015 viste Halvar Kilde fra Metier (Kilde 2015) til feil som generelt garingr igjen i offentlige prosjekter Behovet er ikke tilstrekkelig definert slik at feil prosjekt settes i gang Det mangler ofte en helhetlig plan for gjennomfoslashring og det er en uklar organisering av prosjektet med utydelige roller og ansvar I tillegg velger offentlige aktoslashrer ofte feil kontraktstrategi og -modell Offentlige aktoslashrer har heller ikke nok oppmerksomhet og


Boks 711 Moderniseringen av NAVs IKT-systemer

Arbeidet med aring modernisere IKT-systemene i arbeids- og velferdsetaten kunne ikke gjennomshyfoslashres i henhold til plan og prosjektet ble stoppet og prosjektorganisasjonen avviklet i oktober 2013 bare litt over ett aringr etter oppstart Da var det allerede paringloslashpt en kostnad paring 724 mill kroshyner For de 1 750 mill kronene Stortinget bevilshyget til Prosjekt 1 i 2012 har NAV levert ny IKTshyloslashsning til ufoslashrereformen system for elektroshynisk dialog med brukerne elektronisk dagpenshygesoslashknad og et internt system (Modia) til bruk i veiledningen av brukerne NAVs internrevisjon estimerer et tap paring opptil 340 mill kroner etter moderniseringsprogrammets foslashrste fase

NAV har over 300 IKT-systemer som er bygd opp paring ulike teknologiske plattformer og 12 av disse er saringkalte kjernesystemer Uten en modershynisering av IKT-systemene vil de naringvaeligrende loslashsshyningene vaeligre til hinder for at etaten kan loslashse prishymaeligroppgavene sine effektivt Konsekvensen kan bli feil i beregning og utbetaling av pensjoshyner og ytelser Dette vil kreve mye ekstra konshytroll noe som er svaeligrt ressurskrevende Dette var bakgrunnen for at Stortinget i 2012 bevilget 1 750 mill kroner til aring starte opp et program for

kunnskap om risikostyring Et grunnleggende problem er at styringen av prosjektene er for daringrshylig med manglende oppfoslashlging og krav til fremshydrift Bevisstheten om prosjekteierrollen er svak og dermed blir prosjekteierstyringen daringrlig eller ikke-eksisterende Det er derfor noslashdvendig aring sette krav til profesjonalisering av prosjektkompetanshysen i offentlige virksomheter Dette omfatter bla en enhetlig prosjektmetodikk (prosjektmodell) og krav til ledelsens rolle og ansvar for profesjonell eierstyring av prosjekter En enhetlig prosjektmeshytodikk bidrar baringde til forbedret effektivitet og oslashkt produktivitet bla ved aring oslashke sannsynligheten for aring gjenta suksessfaktorene og styre unna fallgrushyvene Bedre kontroll og forutsigbarhet reduserer saringrbarheten for prosjektledelsens erfaring og ferdigheter

En arbeidsgruppe i forskningsprogrammet Concept ved NTNU og SINTEF har diskutert utfordringer og tiltak for store IKT-investeringer i offentlig sektor (SINTEF 2014) Gruppen anbefashyler aring redusere prosjektkompleksiteten og dermed stoslashrrelsen paring prosjekter Prosjektets stoslashrrelse boslashr avstemmes etter opprinnelige ambisjoner og

aring modernisere en rekke tjenester til brukere og systemer for ansatte Arbeidet var planlagt gjenshynomfoslashrt i tre separate prosjekter fordelt paring seks aringr med en total kostnadsramme paring 33 mrd kroshyner

Til tross for at det ble gjennomfoslashrt omfatshytende utredninger i planfasen med ekstern kvashylitetssikring feilet moderniseringsprosjektet Hovedaringrsakene til dette var et for hoslashyt ambishysjonsnivaring og en undervurdering av kompleksiteshyten og kostnadene ved moderniseringsarbeidet Det var mangelfulle avklaringer av grensesnitt samhandling og avhengigheter mellom eksisshyterende og planlagte IKT-loslashsninger I ettertid er det ogsaring konstatert at kompetansen var mangelshyfull og at arbeidsprosessene i organiseringen av moderniseringsarbeidet ikke var tilstrekkelig robuste Som en foslashlge av alt dette ble ogsaring proshyduktiviteten i prosjektet lavere enn forutsatt

Etter avviklingen av moderniseringsproshygrammet som organisatorisk enhet ble prosjekshytet omorganisert hoslashsten 2013 noe som var noslashdshyvendig for aring rekke innfoslashringen av ny ufoslashretrygd 1 januar 2015

behov og ikke til taktiske vurderinger av finansishyeringsmuligheter Gruppen peker ogsaring paring at en stoslashrre helhetstenking naringr det gjelder digitaliseshyring av offentlig sektor slik at ikke enhver investeshyring trenger aring rettferdiggjoslashres gjennom de direkte gevinstene kan bidra til en raskere digitalisering Ved aring ha et livssyklusperspektiv paring IKT kan man slippe de altfor store moderniseringsprosjektene Samtidig mener gruppen at det vil kreve finansiershyingsloslashsninger som tillater etatene aring loslashse investeshyrings- og utviklingsbehovene sine i langt stoslashrre grad over de aringrlige budsjettene

Fra 2016 er det innfoslashrt et krav om at IKT-proshysjekter med en samlet anslaringtt investeringskostnad over 10 mill kroner og som ikke foslashlger Finansdeshypartementets KS-ordning for prosjekter over 750 mill kroner skal bruke en prosjektmodell basert paring god praksis En prosjektmodell basert paring god praksis er en modell som har tydelige faser og beslutningspunkter og krav til hvilken styringsdoshykumentasjon som skal foreligge ved de enkelte beslutningspunktene Difis Prosjektveiviser er anbefalt prosjektmodell men den er ikke obligatoshyrisk som den danske it-prosjektmodellen Det er


tilstrekkelig at det benyttes en prosjektmodell basert paring god praksis slik at virksomheter som allerede har etablert en slik modell kan fortsette aring benytte denne Virksomhetene skal gjennom disse sentrale styringsdokumentene paringse at grunnlaget for beslutningen om viderefoslashring til ny fase er tilstrekkelig og egnet til god styring av proshysjektet til samfunnsoslashkonomisk og forretningsshymessig loslashnnsomhet til at risiko er kjent og haringndshyteres og til at gevinster av tiltaket kan realiseres Fra 2016 etableres ogsaring Digitaliseringsraringdet etter modell av det danske IT-prosjektraringdet Til forshyskjell fra det danske IT-projektraringdet vil Digitaliseshyringsraringdet vaeligre et frivillig men anbefalt tilbud til smaring og mellomstore IKT-prosjekter i staten (10ndash 750 mill kroner) Raringdet skal vurdere forretningsshyplan styringsdokumenter mv for aring avdekke saeligrshylige risiki i prosjektet Raringdet skal ogsaring vurdere prosess plan strategi og kapasitet for gjennomfoslashshyring kontraktstrategi og risikostyring Plan proshysess og kapasitet for gevinstrealisering i prosjekshytet skal ogsaring vurderes Difi er sekretariat for raringdet I tillegg vil det fortsatt vaeligre mulig aring anvende metodikken fra KS-ordningen til kvalishytetssikring av mellomstore prosjekter under 750 mill kroner og i forenklet versjon ogsaring for mindre prosjekter


Manglende oppmerksomhet om gevinstrealisering

Ramboslashll gjennomfoslashrte i 2014 paring oppdrag fra KMD en kartlegging av finansierings- og gevinstrealiseshyringsmodeller i IKT-utviklingsprosjekter (Ramboslashll 2014) Ifoslashlge rapporten bidrar IKT til bedre tjenesshyter og raskere saksbehandling men i liten grad til reduserte kostnader i staten Effektivitetsgevinshyster blir i liten grad realisert Hele 90 pst av offentlige virksomheter mangler systematisk tilshynaeligrming til gevinstrealisering Bare 21 pst av statlige virksomheter anser redusert bemanning som relevant gevinst for IKT og kun 4 pst har fakshytisk foslashrt til redusert bemanning I tillegg viser rapshyporten til at IKT-prosjekter med et regulatorisk utgangspunkt sjelden har krav om effektivisering eller kvalitetsforbedringer

Det stilles sjelden gevinstforpliktelser i tilknytshyning til bevilgninger De virksomhetene som har faringtt slike forpliktelser anser dem som et av sukshysesskriteriene og at det bidrar til en kultur hvor man jobber aktivt med stadig jakt paring nye gevinshyster Gevinstforpliktelser i tilknytning til finansiershying kan bidra til at virksomhetene blir tvunget til aring

jobbe mer aktivt med aring hente ut gevinster For eksempel fremhevet Gartner (2015) i sin evalueshyring av LOslashFT i Laringnekassen at realiseringen av gevinstene bla ble sikret ved aring budsjettere med forventede gevinster se boks 712 Dette skapte press paring baringde ledelsen og organisasjonen til aring fakshytisk realisere gevinstene

Riksrevisjonens rapport fra januar 2015 om statlige virksomheters arbeid med gevinstrealiseshyring (Riksrevisjonen 2015b) bekrefter at det er for liten oppmerksomhet om temaet se figur 713 Undersoslashkelsen rettet seg spesielt mot i hvilken grad statlige virksomheter arbeider systematisk og maringlrettet med gevinstrealisering av IKT-proshysjekter og hvordan Kommunal- og modernishyseringsdepartementet og Finansdepartementet ivaretar sine roller naringr det gjelder aring legge til rette for god ressursutnyttelse og gevinstrealisering i statlige IKT-prosjekter Hovedkonklusjonen fra undersoslashkelsen er at statlige virksomheter ikke arbeider tilstrekkelig systematisk og maringlrettet med gevinstrealisering


Framskrivinger fra Statistisk sentralbyraring tilsier at Norge vil mangle om lag 55 000 personer med relevant utdanning innen pleie- og omsorgsfeltet i 2030 Ogsaring paring andre omraringder innenfor offentlig tjenesteyting viser framskrivingene at behovet for arbeidskraft vil oslashke kraftig med viderefoslashring av dagens standard Beregninger fra Ny Analyse (2015) viser at dersom vi opprettholder dagens organisering av pleie- og omsorgstilbudet vil det bli noslashdvendig aring bygge 800ndash900 nye omsorgsbolishyger og 25ndash30 nye syke- og aldershjem hvert aringr fram til 2040 I tillegg vil det vaeligre behov for mange tusen dagplasser paring dagsenter eller i instishytusjon samt avlastningsplasser Ifoslashlge KOSTRA utgjoslashr utgiftene til pleie og omsorg om lag en treshydel av driftskostnadene i norske kommuner Med en oslashkende andel eldre i befolkningen vil disse utgiftene oslashke ytterligere Ny Analyse viser til undersoslashkelser fra KS som indikerer at kommuneshynes planer for kapasitetsoslashkning ikke er i naeligrheten av aring kunne moslashte en slik utvikling Denne undershydekningen av fremtidig kompetent arbeidskraft maring loslashses gjennom oslashkt rekruttering ny organiseshyring av tjenestene eller redusert tjenestetilbud

I innledningen til kapittel 79 ble det pekt paring at utfordringen paring kort sikt er at loslashsningene egentlig allerede er kjent men at det handler om aring ta dem i bruk Paring lenger sikt viser historien at nyvinninger har kommet som loslashsning paring problemer som oppshy


Boks 712 Laringnekassen LOslashFT ndash vellykket prosjektgjennomfoslashring og realisering av gevinster

Laringnekassen har gjennomgaringtt en omfattende 2004) ikke bare definerte ambisjoner og maringl for modernisering og har endret virksomheten mye prosjektet men ogsaring stilte krav til hvordan den det siste tiaringret I dag kan studenter soslashke om nye IT-loslashsningen skulle etableres bla at den stoslashtte og signere avtalen om stoslashtte digitalt kun- nye loslashsningen skulle vaeligre basert paring stanshydene faringr oversikt over studielaringnet sitt paring nett og dardsystemer framfor at nytt IT-system ble speshykundeinformasjon formidles i digitale kanaler sialtilpasset regelverket for utdanningsstoslashtte og Moderniseringsarbeidet i Laringnekassen har interne prosesser i virksomheten Etter at konshyparinggaringtt siden 2004 under navnet LOslashFT (Laringnekas- trakten om nytt system var inngaringtt og arbeidet sens oslashnskede framtid) Maringl for fornyelsen har kommet i gang viste det seg imidlertid at dette vaeligrt bedre og mer maringlrettet informasjon til kun- ikke kunne realiseres innenfor de vedtatte ramshyder og samarbeidspartnere oslashkt selvbetjening og mene Gartner viser til programmets sterke forshyautomatisering og oslashkt effektivisering Over 40 ankring til ledelse og styret i Laringnekassen pst av kostnadene ved investeringer i nye sammen med resolutt involvering av departeshysystemer er finansiert over Laringnekassens eget mentet som viktige grunner til at Laringnekassen da driftsbudsjett og driftskostnader er redusert ikke brukte unoslashdig tid og tok beslutningen om med 20 pst Gevinstene er oppnaringdd gjennom aring avslutte kontrakten med leverandoslashren raskt kortere behandlingstid stoslashrre grad av automati- Gartner skriver at en erfaring fra prosjektet er at sert saksbehandling oslashkt datafangst nye smidige metoder med tilhoslashrende kontraktsmoshyarbeidsmaringter og systemer og gjennom digitali- deller er mer egnet til aring utvikle komponenter sering av brev som erstatning for utsendelse av som ligger tett opp til forretningslogikken og papirbrev Kundene betjener seg selv og bruker naeligr brukeren mens mer tradisjonelle metoder Laringnekassens digitale kanaler i langt stoslashrre grad og kontraktsmodeller er egnet til aring bygge enn tidligere noe som ogsaring har foslashrt til at faeligrre grunnleggende infrastruktur og arkitekturramshykunder kontakter Laringnekassen per telefon eller meverk Gartner gir Laringnekassen honnoslashr for at oppmoslashte Laringnekassens organisering og arbeids- de gjennom moderniseringen har vaeligrt preget form har gjennomgaringtt store endringer de siste ti av en tydelig kultur for laeligring endring og en aringrene Bemanningen er redusert med 16 pst og kontinuerlig oppmerksomhet om justering av tilpasset nye oppgaver samtidig som det er blitt gjennomfoslashringsstrategi prosjekt modeller og vesentlig flere kunder (fra 790 000 i 2007 til metodikk Det har vaeligrt en prosess med sterk 1 010 800 per 31122014) forankring i og involvering av linjen i organisa-

Fornyelsesprogrammet har bestaringtt av flere sjonen og en sterk og tydelig styringsmodell paringgaringende prosjekter der utskifting av IKT-loslashs- Moderniseringen har vaeligrt i sentrum fra topp til ningen som startet opp i 2007 og ble sluttfoslashrt bunn og det ble gjennom hele moderniseringsshysommeren 2014 har vaeligrt det mest omfattende loslashpet tilrettelagt for frigjoslashring av ressurser i prosjektet I dag fremstaringr LOslashFT som en suk- organisasjonen til fornying og modernisering sess men underveis var det mange utfordrin- Laringnekassen selv framhever ogsaring loslashfter om ger og det ble foretatt stoslashrre endringer i gjen- laquoarbeidsroraquo fra departementet i betydningen nomfoslashringsstrategien Gartner (2015) beskriver ingen vesentlige omlegginger i studiefinansiershyi sin evalueringsrapport hvordan Stortinget ingen i prosjektperioden som en viktig forutsetshygjennom behandlingen av Stmeld nr 12 (2003ndash ning for at prosjektet ble vellykket

staringr Mulighetsrommet utvider seg nye aktoslashrer kommer med nye loslashsninger og det handler om aring legge til rette for at gode ideer kan oppstaring og bli tatt i bruk

Dersom for eksempel fremtidens eldre skal faring et tilfredsstillende tilbud er det noslashdvendig aring stishymulere til nytenking og innovasjon i sektoren Baringde teknologisk utvikling og ny organisering av arbeidsmetoder er da viktig

I et innspill til Produktivitetskommisjonen som betegnende har tittelen laquoDenne gangen er det personligraquo beskriver Teknologiraringdet (2015) hvordan digital teknologi legger til rette for at innshybyggeren blir en aktiv deltaker i baringde utforminshygen og utfoslashrelsen av de offentlige tjenestene vedshykommende benytter seg av Teknologiraringdet viser til at IKT og dataanalyse har forandret mange informasjonstunge virksomheter paring grunnlegshy


Identifisering av gevinster Styring og oppfoslashlging av arbeidet med gevinster

Maringling av gevinster

Beskrivelse av effektmaringl

Kartlegging av beroslashrte grupper

Loslashnnsomhetsshyanalyse ndash anslaringtte kostshynader og nytteshyvirkninger

Helhetlig opplegg for aring styre og foslashlge opp arbeidet med aring realishysere gevinshyster

Maringlinger av gevinster

Maringlinger av gevinster som kan spores tilbake til forventede gevinster

Nasjonal helseportal (Helsedirektoratet) C C C C C C

Nytt system for ligning (SL) (Skattedirektoratet) C C C C C C

Elektronisk ID (eID) (Difi) C C C C D D

Sentralisering av stoslashnadsshyregnskapet (NAV) C A A B C A

NAV oppdaterer arbeidsflaten (NOA) (NAV)

C A A A C A

DNA (Politidirektoratet) C A A C C A Samhandlingsprogrammet (Jernbaneverket) C A A B C A

Nett paring nytt (Politidirektoratet) C A A A A A

SERES II (Broslashnnoslashysund-registrene) C A A A D D

Nye SSBno (Statistisk sentralbyraring) C A A A A A

System for intervjushyvirksomhet (SIV) (Statistisk sentralbyraring)

C A A A A A

A Aktiviteten er ikke dokumentert

B Enkelte aktiviteter er dokumentert

C Aktiviteten er dokumentert

D Ansvaret for aktiviteten ligger utenfor ikt-prosjektet hos eksterne virksomheter

Figur 713 Gevinstrealiseringsarbeidet i IKT-prosjektene

Denne kolonnen er uttrykk for en samlet vurdering av flere aktiviteter og leveranser som boslashr vaeligre paring plass for aring sikre et systeshymatisk og maringlrettet arbeid med gevinstrealisering En slik vurdering omtales gjerne som en gevinstrealiseringsplan

eID og SERES II er felleskomponenter som betyr ikt-loslashsninger som kan sambrukes eller gjenbrukes i flere it-loslashsninger i offentshylig sektor Analysen av hvorvidt det er arbeidet systematisk og maringlrettet i disse prosjektene er sett i lys av at gevinstene i hovedshysak skal realiseres i andre virksomheter og at disse prosjektene skal legge til rette for at loslashsningen tas i bruk

Kilde Riksrevisjonen (2015b)

gende maringter Nettbanken har erstattet bankfilia- omfang og styrke i aringrene som kommer og at den len og i stedet for reisebyraring bestiller vi reisen selv ogsaring vil ha gjennomgripende effekt paring baringde utforshyparing internett Innspillet inneholder en rekke inter- mingen og utfoslashrelsen av offentlige tjenester intershyessante eksempler paring hvordan ulike offentlige aktiv teknologi som internett og smarttelefoner aktoslashrer i Norge og utlandet har garingtt foran og data som gir mer inngaringende kjennskap til borgeshyutviklet nye tjenester De peker paring tre trender som ren og analyse og datadrevet beslutningsstoslashtte de mener tilsier at denne utviklingen vil tilta i


Deltakende innbyggere

Interaktiv teknologi gjoslashr at innbyggerne ikke bare benytter offentlige tjenester men blir aktive og deltakende aktoslashrer i utformingen og leveransen av disse Naeligrmere 85 pst av Norges befolkning har en smarttelefon Det betyr at de fleste baeligrer med seg en kraftig datamaskin som er koblet mot nett med sensorer som kamera og bevegelsesshysensor og som for eksempel kan brukes til egenshymaringlinger av helseinformasjon som blodtrykk blodsukker eller EKG Personer med kroniske tilshystander kan gjoslashre maringlinger selv under veiledning og oppfoslashlging av helsepersonell paring nett telefon eller ved fysisk oppmoslashte naringr det er noslashdvendig Gevinsten er baringde bedre oppfoslashlging og maringling noe som igjen kan resultere i faeligrre sykehusinnshyleggelser Dessuten reduseres tidsbruken for baringde pasient og behandler Teknologien aringpner ogsaring for oppgaveendringer mellom profesjoner slik at man kan avlaste fagprofesjoner som det er knapphet paring

Persontilpassede tjenester

Nye offentlige data gir inngaringende kjennskap til hver innbygger og aringpner for en offentlig tjenesteshyleveranse som er mer differensiert og tilpasset den enkelte innbyggers behov enn tidligere Offentlig sektor bestaringr av mange ulike etater og virksomheter som produserer store datamengder gjennom sin omgang med publikum Med laquodigishytalt foslashrstevalgraquo vil dette oslashke Private aktoslashrer som Amazon og Netflix gir personlige anbefalinger basert paring det den enkelte har kjoslashpt tidligere og kjoslashpemoslashnsteret til andre brukere med mange av de samme kjennetegnene Slike metoder og algoshyritmer kan ogsaring offentlige aktoslashrer dra nytte av til aring tilby tjenester som er tilpasset den enkeltes livsshysituasjon og behov Offentlige tjenester er i dag basert paring at alle skal ha det samme tjenestetilbushydet Men innbyggerne har ulike behov og oslashnsker En mer persontilpasset tjenesteleveranse vil motshyvirke kostbar laquooverservicingraquo og kan samtidig bidra til at alle faringr de tjenestene de har krav paring uavhengig av hvor godt informert man er eller hvor flink man er til aring soslashke fram og tolke informashysjon Smarte laeligremidler i skolen persontilpasset medisin og persontilpasset arbeidsformidling er noen eksempler der persontilpassede tjenester kan gi gevinster baringde i form av bedre resultatoppshynaringelse og redusert kostnader En slik profilering av innbyggerne utfordrer imidlertid personvershynet Teknologiraringdet peker paring at dette kan haringndteshyres ved at innbyggerne faringr tilgang til sine profiler

med mulighet til aring tilpasse endre og slette eleshymenter Dessuten maring det vaeligre tydelig hvilke offentlige aktoslashrer som eier data som samles inn og har ansvaret for kvalitetssikring oppbevaring og bruk av dataene

Forutseende institusjoner

Tilgang til store datamengder og mer utstrakt bruk av dataanalyse i offentlige institusjoner gir muligheter til aring innrette offentlige tjenester mot aring forebygge heller enn aring reparere og behandle i etterkant ndash enten det gjelder aring forebygge kriminashylitet folkesykdommer som diabetes eller frafall i videregaringende skole Saringkalte forutseende analyseshyteknikker kan gi offentlige virksomheter et grunnlag for aring planlegge noslashdvendige tiltak for aring komme framtidig risiko og utfordringer i moslashte Teknologiraringdet beskriver flere eksempler der slike metoder brukes allerede For eksempel brushyker politiet i flere land denne typen analyser til aring styre sin tilstedevaeligrelse i forskjellige omraringder til forskjellige tider med redusert kriminalitet som resultat Gevinsten er baringde bedre disponering av politiressursene og bedre kvalitet

Slik forutseende analysevirksomhet er avhenshygig av at offentlige datasett digitaliseres og gjoslashres tilgjengelig for analyse Lukkede systemer og fragmentering av datasystemer blant ulike aktoslashrer vanskeliggjoslashr utnyttingen av data til analyseshyformaringl Nasjonale retningslinjer som sikrer at data forvaltes paring en sikker og strukturert maringte og som ivaretar datakvalitet og fullstendighet i fremshytidige datasett vil kunne avhjelpe slike problemer og gjoslashre flere offentlige data tilgjengelige for bruk i forutseende analysevirksomhet Videre er man avhengig av analysekompetanse Personvernhenshysyn innebaeligrer en begrensning for denne typen analyse og tilsier at analyseformaringlet maring vaeligre bestemmende for innsamlingen og bruk av offentshylige data

En norsk gjennomsnittskommune har i dag om lag 12 000 innbyggere tilbyr rundt 100 sykeshyhjemsplasser og har om lag 460 mottakere av hjemmehjelp En beregning som Ny Analyse har gjort viser at dersom kommunene klarer aring tilby tilshyfredsstillende tjenester hjemme til brukere med et begrenset til moderat behov for bistand vil gjenshynomsnittskommunen kunne frigjoslashre driftskostnashyder paring rundt 25 mill kroner aringrlig i 2030 og 55 mill kroner i 2040 sammenlignet med om den skulle fortsette som i dag Paring landsbasis betyr dette aringrlige besparelser paring 23 mrd kroner i 2040 og at 19 000 flere kan bli boende hjemme i stedet for paring institusjon Tabell 73 illustrerer potensielle bespashy


Tabell 74 Effekten av ny velferdsteknologi

Moderat effekt av Dagens ordning velferdsteknologi Hoslashy effekt av velferdsteknologi

2030 2040 2030 2040 2030 2040

Paring institusjon














Hjemme med hjemmehjelp







bemanning bemanning bemanning bemanning bemanning bemanning


Totalt 1355 mrd 183 mrd 125 mrd 160 mrd 1115 mrd 142 mrd

Kilde Ny Analyse (2015)

relser med ulike forutsetninger om effekt av velshyferdsteknologi Smart bruk av teknologi kombishynert med en tilpasning av arbeidsrutiner vil bidra til modernisering av tjenestene Se ogsaring boks 713 om kommunene i Listersamarbeidet som har reashylisert betydelige gevinster ved bruk av velferdsshyteknologi

Ny analyse (2015) mener aring se en utvikling de siste aringrene der flere kommuner har satset paring velshy

ferdsteknologi og det er etablert programmer som skal stoslashtte kommunene i dette arbeidet Nasjonalt program for utvikling og implementeshyring av velferdsteknologi i helse- og omsorgstjeshynestene ble etablert i 2013 med deltakelse fra 32 kommuner De kommunene som deltar skal funshygere som spydspisser og kilder til erfaringsovershyfoslashring til andre kommuner Kommunene tester hovedsakelig ut trygghetsskapende teknologi

Boks 713 Gevinster fra velferdsteknologi Spydspisskommunene i Lister-samarbeidet

Farsund Flekkefjord Haeliggebostad Kvinesdal Kommunene har evaluert gevinstene fra et Lyngdal og Sirdal omtales som Lister-kommu- bredt spekter av velferdsteknologiske tjenester nene Disse kommunene har garingtt sammen om aring og stoslashrre grad av hjemmebasert omsorg for satse paring velferdsteknologi i omsorgstjenestene 2014 De finner at de ville hatt 1 400 flere institushyLister-kommunene har for tiden garingende prosjek- sjonsdoslashgn dette aringret med gammel organisering ter knyttet til bla trygghetspakker i hjemmet Til tross for en oslashkning med over 750 eldre over telemedisin og digitale alarmsentre En trygg- 67 aringr i Lister-kommunene har antall beboere paring hetspakke bestaringr av lys og varmestyring smart- institusjon hovedsakelig sykehjem garingtt ned husalarmer tilpasset den enkelte brannalarmer Tilsvarende har antallet som mottar hjemmeshykomfyrvarsel oversvoslashmmelsesalarm doslashralarm hjelp oslashkt over perioden Satsingen paring velferdsshyfallalarm og toveis bilde- og lydkommunikasjon teknologi er tydelig i interkommunale planer og Flere av prosjektene har en internasjonal profil i lokale planer for de enkelte kommunene og forskningsmiljoslashene er involvert


varslings- og lokaliseringsteknologi og velferdsshyteknologi i sykehjem I 2015 ble programmet slaringtt sammen med to nye nasjonale delprogram til Samveis ndash nasjonalt program for velferdsteknoshylogi De to andre programmene er et nasjonalt prosjekt for utproslashving av velferdsteknologiske loslashsshyninger for personer med kroniske sykdommer og M-helseprosjektet laquoBe Healthy Be Mobileraquo som er tilknyttet et stoslashrre internasjonalt initiativ Maringlshygruppen er bred og omfatter brukere av helse- og omsorgstjenester uavhengig av alder og diagnose


Det vil vaeligre store samfunnsmessige gevinster ved aring oslashke digitaliseringen i den enkelte offentlige virksomshyhet samtidig som det legges til rette for bedre samshyhandling mellom IKT-systemer i ulike deler av offentlig forvaltning Som del av dette er det behov for aring faring paring plass mer ef fektiv gjenbruk og utveksling av informasjon mellom virksomheter Naringr det er paringvist samfunnsoslashkonomiske gevinster paring flere millishyarder kroner dersom det igangsettes fellestiltak innen informasjonsforvaltning er dette et omraringde som boslashr prioriteres Dette krever at det settes inn ressurser med sikte paring rask og god framdrift i arbeishydet med aring legge til rette for bedre utnyttelse av offentshylig informasjon og helhetlig informasjonsforvaltning paring tvers i of fentlig sektor Samtidig krever dette at det stilles tydelige krav til virksomhetene og med en tett oppfoslashlging av at ef fektiviseringsgevinstene tas ut underveis

I valget mellom ulike prosjekter boslashr samfunnsshyoslashkonomisk loslashnnsomhet brukes som rangeringskriteshyrium

Det synes generelt aring vaeligre behov for en sterkere sentral styringsstruktur for digitalisering i offentlig forvaltning Siktemaringlet maring vaeligre enklere tjenester for innbyggerne paring tvers av etater og forvaltningsnishyvaringer og billigere utvikling og forvaltning av systemene I dag har Skate en uformell samordshyningsrolle Verken Skate KMD eller organer som Difi og Broslashnnoslashysundregistrene har formell kompeshytanse til aring lage bindende retningslinjer for digitaliseshyring i of fentlige virksomheter Det er derfor helt noslashdshyvendig aring arbeide for sterkere samordningsorganer med stoslashrre fullmakter enn det en har i dag Det kreshyver myndighet til aring sette krav og aring foslashlge opp at krashyvene faktisk foslashlges opp I stoslashrre grad boslashr det vaeligre obligatoriske foslashringer og ikke som i dag bare anbeshyfalinger som det er frivillig aring foslashlge Det er viktig for aring sikre gjennomfoslashringskraft og lojalitet til beslutninshyger Finansieringssystemet for fellesloslashsninger maring stoslashtte opp under dette

Evalueringen av Difi pekte paring en del utfordrinshyger som ikke er haringndtert av KMD Departementet har valgt aring ikke gjoslashre vesentlige endringer verken i Difis organisering grenseflate mot andre eller i oppshygaveportefoslashljen Difi har faringtt noen nye oppgaver og virkemidler men laquonyeraquo Difi loslashser ikke behovet for et organ som kan soslashrge for noslashdvendig fremdrift i digishytaliseringen av offentlig sektor slik kommisjonen tidligere har paringpekt behov for De problemene som Agenda Kaupang peker paring med sektorstyre og manshyglende fullmakter ser ikke ut til aring vaeligre ivaretatt med den loslashsningen som naring er valgt

Etableringen av Direktoratet for e-helse har kommet delvis som et svar paring at det ikke er noen god overordnet styring av digitaliseringen av offentlig sektor Men samtidig er det viktig at helse- og omsorgssektoren som er en stor sektor med egne utfordringer etablerer et eget organ som skal sikre fremdrift i digitaliseringen av sektoren Eacuten utforshydring er aring faring til god koordinering paring tvers av statlig kommunal og privat sektor Saring lenge direktoratet foslashlger de fellesfoslashringene som gjelder og benytter nasjonale fellesloslashsninger kan dette vaeligre en god modell for store sektorer med omfattende behov for sektorspesifikke digitale loslashsninger

Erfaring viser at mange offentlige virksomheter starter for store prosjekter uten tilstrekkelig lederforshyankring organisasjon eller erfaring Det er ogsaring et trekk at offentlige virksomheter proslashver aring loslashse mange ulike problemer i samme prosjekt naringr de foslashrst har faringtt tilstrekkelige budsjettrammer slik at prosjektet vokser i omfang og kompleksitet Danmark har som prinsipp at prosjekter skal soslashke lav kompleksitet og ta utgangspunkt i hvor moden virksomheten er til aring drive prosjekter Kommisjonen anbefaler at det gis tilsvarende foslashringer ogsaring i Norge

Kommisjonen ser at Digitaliseringsraringdet som er etablert fra 1 januar 2016 kan vaeligre et godt tiltak som kan bidra til god innretting av IKT-prosjekter som igangsettes og til aring redusere risikoen i prosjekshytene Sammen med innfoslashring av obligatorisk proshysjektmodell kan Raringdet bidra til aring spre beste praksis for god prosjektplanlegging gjennomfoslashring og med det legge til rette for effektiv realisering av gevinster Kommisjonen stiller imidlertid sposlashrsmaringl ved effekshyten naringr ordningen er frivillig aring bruke Det er sannshysynlig at de prosjektene med stoslashrst potensielt utbytte av en gjennomgang i Raringdet ikke meldes inn mens de som meldes inn er de der prosjekteiere har stoslashrst bevissthet om god prosjektmetodikk Det boslashr vurdeshyres hvorvidt Raringdet boslashr kvalitetssikre alle digitaliseshyringsprosjekter under 750 mill kroner som er omfattet av kravet til prosjektmodell Kommisjonen anbefaler at Raringdets vurdering av det enkelte proshysjekt skal foreligge naringr finansiering av prosjektet


vurderes Kommisjonen antar at krav om forplikshytende gevinstrealisering vil gi sterke insentiver til bedre planlegging og kvalitetssikring Kravene til kvalitetssikring maring ses opp mot prosjektets stoslashrrelse Kommisjonen mener det kan vaeligre hensiktsmessig aring se ordningen for medfinansiering av digitaliseringsshyprosjekter sammen med Digitaliseringsraringdet slik at Raringdet ogsaring kvalitetssikrer prosjekter som skal tildeshyles midler Prosjektene vil da vaeligre gjenstand for Raringdets proslashving og videre oppfoslashlging av status og gevinstrealisering

Teknologibasert innovasjon av offentlige tjenesshyter vil vaeligre en viktig faktor for produktivitetsvekst i of fentlig sektor og for kapasiteten til aring kunne tilby et tilfredsstillende tjenestetilbud til innbyggere og naeligringsliv Velferdsteknologi maring utnyttes i stoslashrre grad Her er potensialet for aring kunne tilby gode tjeshynester og samtidig redusere kostnadene stort

Slike loslashsninger maring utvikles av eller i samarbeid med private leverandoslashrer For aring faring gode loslashsninger som dekker behovene er det avgjoslashrende at leveranshydoslashrkompetansen utnyttes paring en hensiktsmessig maringte noe som stiller krav til of fentlige innkjoslashpsstrashytegier og -kompetanse

Mangelfull kommunikasjon mellom bruker kjoslashshyper og leverandoslashr er et hinder for oslashkt implementeshyring av velferdsteknologiske loslashsninger Leverandoslashrer opplever at innkjoslashpsavdelinger ikke har et godt nok bilde av behovene hos brukeren og heller ikke av

mulighetene som ligger i tilgjengelige loslashsninger paring markedet

For aring utnytte gevinstene fra teknologien maring det tenkes nytt i tilnaeligrmingen til hvordan offentlige tjeshynester kan tilbys Derfor boslashr noen garing foran i utvikshylingen og utproslashvingen av nye loslashsninger og modeller Effekter av tiltak maring dokumenteres og man maring baringde sikre at kunnskap om loslashsninger blir spredd og vurdere om de skal bli nasjonale fellesloslashsninger Informasjon om beste praksis er svaeligrt viktig Det er noslashdvendig med stoslashrre forpliktelse til aring realisere gevinster av digitaliseringstiltak og et stoslashrre mot til aring gjennomfoslashre vanskelige omstillinger for eksempel avvikle manuelt arbeid der digitale loslashsninger og automatisering kan overta Dette dreier seg om aring faring og ta et ledelsesmessig handlingsrom Gevinstrealishyseringen kan sikres ved i stoslashrre grad aring budsjettere med forventede gevinster og paring den maringten skape press paring baringde ledelsen og organisasjonen til aring faktisk realisere gevinstene En slik praksis vil ogsaring kunne gi oslashkt realisme i de samfunnsoslashkonomiske og budshysjettmessige vurderingene av prosjektet foslashr de settes i gang Kommisjonen mener Boslashrmerutvalgets forslag om aring utvide muligheten til aring finansiere investerinshyger ved aring trekke paring fremtidige budsjetter fra tre til fem aringr er et tiltak som legger godt til rette for invesshyteringer i IKT-loslashsninger der gevinstene i hovedsak tilfaller virksomheten selv


Referanser

Aaberge R T Atkinson J Modalsli (2013) Er rike mennesker alltid rike Oslashkonomiske analyshyser 42013 Statistisk Sentralbyraring

Aakvik A K G Salvanes og K Vaage (2010) Measuring heterogeneity in the returns to educashytion in Norway using educational reforms European Economic Review Vol 54(4)

Aamodt P O H Hoslashst C Aring Arnesen og N Terje (2011) Evaluering av Kompetanseloslashftet 2015 Underveisrapport 3 NIFU-rapport 12011 Nordisk institutt for studier av innovasjon forskning og utdanning

Acemoglu D (1998) Why Do New Technologies Complement Skills Directed Technical Change and Wage Inequality Quarterly Journal of Ecoshynomics 113(4) 1055ndash1089

Acemoglu D J A Robinson T Verdier (2014) Asymmetric Growth and Institutions in an Interdependent World Working paper

Actecan (2013) Den kostbare senioren ndash fakta eller myte Oslo Actecan Rapport 2013ndash06

Agenda Kaupang (2014) Evaluering av Difi Rapshyport 31 desember 2014

Aghion P M Dewatripont C M Hoxby A Mas-Colell og A Sapir (2010) The governance and performance of universities evidence from Europe and the US Economic Policy Vol 25 No 61 s 7ndash59

Andersen SK CL Isben K Alsos K Nergaard og P Sauramo (2015) Wage bargaining under the new European Governance Alternative strategies for inclusive growth Red G Van Guyes og T Schutten European Trade Union Institute (ETUI) Bruumlssel

Andersen T (2012) A Flexicurity Labour Market in the Great Recession The Case of Denmark De Economist vol 160(2) s 117ndash140

Andrews D C Criscuolo og P N Gal (2015) Frontier Firms Technology Diffusion And Public Policy Micro Evidence From Oecd Countries The Future Of Productivity Main Background Papers OECD

Arnesen og Hagen (2008) Fra vesen til virksomhet ndash et tilbakeblikk paring erfaringene med fristilte statshylige virksomheter Forskningsrapport BI nr 3 2008

Arnold E og B Mahieu (2012) A Good Council Evaluation of the Research Council of Norway Technopolis Group

Askim J (2015) Styring og ef fektivitet i of fentlig sektor Innlegg for Produktivitetskommisjoshynen 16 mars 2015

Askim J R Eltun og E Fremstad (2014) Maringl og resultatstyring riktig oppskrift for styring av statsforvaltningen Artikkel i laquoDet norske demokratiet i det 21 aringrhundreraquo Harald Balshydersheim og Oslashyvind Oslashsterud (red) Fagbokshyforlaget

Askim J R Karlsen og K Koltveit (2014) Statsseshykretaeligrene i norsk politikk De oversette maktutoslashshyverne Norsk statsvitenskapelig tidsskrift nr 4 2014

Autor DH og D Dorn (2013) The growth of low-skill service jobs and the polarization of the US labor market American Economic Review 103(5)

Balsvik R S Jensen og K G Salvanes (2015) Made in China Sold in Norway Local Labor Market Effects of an Import Shock Journal of Public Economics vol 127

Bank of England (2014) The UK Productivity Puzzle Quarterly Bulletin 2014 Q2 114ndash128

Barkbu B B R Nymoen og K Roslashed (2003) Wage coordination and unemployment dynashymics in Norway and Sweden The Journal of Socio-Economics 32(1) 37ndash58

Barmby T C Orme og J Treble (1995) Worker absence histories A panel data study Labour Economics vol 2 s 53ndash65

Barnett A B Broadbent A Chiu J Franklin og H Miller (2014b) Impaired capital reallocashytion and productivity National Institute Econoshymic Review

Barth E og K O Moene (2014) Innovasjon kunnskap og omstillinger ndash reell versus ideell konkurranse Notat til produktivitetskommisjoshynens foslashrste rapport

Barth E B Bratsberg og O Raaum (2015) Preshystasjonsloslashnn i nye former Harald Dale-Olsen (red) Norsk arbeidsliv i turbulente tider Gylshydendal Akademisk


Barth E K O Moene og F Willumsen (2014) The Scandinavian Model ndash An interpretation Journal of Public Economics vol 117 s 60ndash 72

Baumol W J (2012) The Cost Disease New Haven and London Yale University Press

Benner M (2015b) Norsk forskning ndash mot houmljda ambitioner och oumlkad effektivitet Notat til Proshyduktivitetskommisjonen

Benner M (2015) Vaumlrdsledande kunskapsmiljoumler Kunnskapsstatus Artikkel i laquoEksellens Innoshyvasjon Effekt ndash Resultater fra forskningenraquo Sluttrapport FORFI Forskningsraringdet

Benner M og G Oumlquist (2014) Room for increashysed ambitions Governing breakthrough reseshyarch in Norway 1990ndash2013 Forskningsraringdet

Berglann H E R Moen K Roslashed og JF Skogshystroslashm (2011) Entrepreneurship Origins and returns Labour Economics 18(2) 180ndash193

Berglund T og B Furaringker (2011) Flexicurity Institutions and Labour Market Mobility An Intra-Nordic Comparison Goslashteborgs universishytet

Bikard M og M Marx (2015) Frictions in the Flow of Academic Knowledge to Industry Evishydence from Simultaneous Discoveries Working paper

Bjoslashrnstad R og R Nymoen (2015) Frontfagmoshydellen i fortid naringtid og framtid Senter for loslashnnsdannelse rapport nr 1ndash2015

Bjoslashrnstad R R Roslashtnes og S Aasland (2015) Eksplorative scenarioanalyser om framtidens kompetansebehov Samfunnsoslashkonomisk anashylyse rapport nr 19ndash2015

Blanchard O F Jaumotte og P Loungani (2013) Unemployment Labour-Market Flexiblity and IMF Advice Moving beyond Mantras VOX CEPRrsquos Policy Portal

Blomquist S og KO Moene (2015) The Nordic Model Journal of Public Economics vol 127 s 1ndash2

Bragelien I og A Mjoslashs (2009) En gjennomgang av statens lederloslashnnssystem SNF-rapport 20009ndash03

Brasch T v (2015) The Norwegian productivity puzzle ndash not so puzzling after all Statistics Norshyway Discussion Papers no 796

Brasch T v Aring Cappelen og D Iancu (2015) Understanding the Productivity Slowdown Stashytistics Norway Discussion Papers no 818

Bratsberg B og O Raaum (2012) Immigration and wages evidence from construction The Economic Journal 122(565) 1177ndash1205

Bratsberg B og O Raaum (2013) Migrasjonsshystroslashmmenes paringvirkning paring loslashnns- og arbeidsvilshykaringr Samfunnsoslashkonomene 3 2013

Bratsberg B E Fevang og K Roslashed(2010) Disashybility in the Welfare State An Unemployment Problem in Disguise IZA discussion paper no 4897

Bratsberg B O Raaum og K Roslashed (2010) When minority labor migrants meet the welfare state Journal of Labor Economics 28(3) 633ndash676

Bratsberg B O Raaum K Roslashed (2014) Immishygrants labour market performance and social insurance The Economic Journal 124(580) 644ndash683

Bratsberg B O Raaum M Roslashed og P Schoslashne (2013) Immigration Wage Impact by Origin Scandinavian Journal of Economics 116(2) 356ndash393

Bravo Biosca A C Criscuolo og C Menon (2013) What Drives the Dynamics of Business Growth OECD Science Technology and Industry Policy Papers No 1

Bresnahan T E Brynjolfsson og L Hitt (2002) Information Technology Workplace Organizashytion And The Demand For Skilled Labor Firm-Level Evidence The Quarterly Journal of Econshyomics 117(1) 339ndash376

Bruce D (2002) Taxes and Entrepreneurial Endurance Evidence from the Self Employed National Tax Journal 55(1) 5ndash24

Brynjolfsson E og A McAfee (2014) The second machine age Work progress and prosperity in a time of brilliant technologies WW Norton amp Company

Brynjolfsson E og A McAfee (2012) Race against the machine How the digital revolution is acceshylerating innovation driving productivity and irreversibly transforming employment and the economy Digital Frontier Lexington MA

Broslashnnoslashysundregistrene (2015) Sluttrapport for utredning av informasjonsforvaltning i offentlig sektor Broslashnnoslashysundregistrene 2 mars 2015

Budzier A og B Flyvbjerg (2013) Why Your IT Project May be Riskier than You Think Harshyvard Business Review vol 89 no 9 pp 601ndash 603

Buumltzer S C Jordan og L Stracca (2013) Macroeshyconomic Imbalanses A Question of Trust IZA Working Paper no 1584

Boslashler E A A Moxnes og K H Ulltveit-Moe (2015) RampD International Sourcing and the Joint Impact on Firm Performance American Economic Review 2015 105(12) 3704ndash3739

Calmfors L A Booth M Burda D Checchi R og J Vissler (2001) The future of collective barshy


gaining in Europe Redaktoslashrer Boeri T A Brugiavini og L Calmfors The role of Unions in the Twenty-First Century Oxford Oxford University Press

Calmfors L og J Driffil (1988) Bargaining strushycture corporatism and macroeconomic perforshymance Economic Policy No 6 1988

Calmfors L (2014) How well is the Nordic model doing Recent performance and future challenshyges In The Nordic Model ndash challenged but capale of reform Redaktoslashrer Valkonen T og Vihriaumllauml TemaNord 2014 531

CapGemini Norge (2014) Utredning om effektivishysering mv av de administrative funksjonene i departementsfellesskapet Rapport skrevet paring oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdeshypartementet

Cappelen Aring E Fjaeligrli F Foyn T Haeliggeland J Moslashen A Raknerud og M Rybalka (2008) Evaluering av Skattfunn ndash Sluttrapport Statisshytisk sentralbyraring rapport 20082

Cappelen Aring H M Gjefsen M Gjelsvik I Holm og N M Stoslashlen (2013) Forecasting demand and supply of labour by education Statistisk sentralbyraring rapport 482013

Cappelen Aring J Fagerberg og A Sandmo (2011) Et aringpnere forskningssystem Samfunnsoslashkonoshymen nr 92011

Card D (1992a) Using Regional Variation in Wages to Measure the Effects of the Federal Minimum Wage Industrial and Labor Relatishyons Review vol 46 nr 1 s 22ndash37

Card D (1992b) Do Minimum Wages Reduce Employment Industrial and Labor Relations Review vol 46 nr 1 s 38ndash54

Card D J Kluve og A Weber (2010) Active labour market policy evaluations a meta-analyshysis The Economic Journal nr 120 2010

Carrington W (1996) The Alaskian Labor Market during the Pipeline Era The Journal of Politishycal Economy vol 104 no 1 s 186ndash218

Cascio E U og A Narayan (2015) Who Needs a Fracking Education The Educational Response to Low-Skill Biased Technological Change Natishyonal Buerau of Economic Research Working paper no 21359

CCS (2015) Annual Reports and Accounts 2014 15 UK Crown Commercial Service

Cingano F (2014) Trends in Income Inequality and its Impact on Economic Growth OECD Social Employment and Migration Working Papers No 163



Coe PJ og JCH Emery(2004) The Dis-Integrashyting Candian Labour Market The Extent of the market Then and Now Canadian Journal of Economics 37(4) s 879ndash897

Colbjoslashrnsen T (2015) Ledelse og styring i of fentlig sektor Notat til Produktivitetskommisjonen 27 mai 2015

Coryn Chris L S (2008) The Fundamental Chashyracteristics Of International Models And Mechanisms For Evaluating Government-Funshyded Research ACCESS Critical Perspectives on Communication Cultural amp Policy Studies Vol 27 (1 amp 2) 2008

Crespi G C Criscuolo J E Haskel og M Slaughter (2008) Productivity Growth Knowshyledge Flows and Spillovers NBER Working Paper No 13959

Dagens naeligringsliv (2014) Harde bud Artikkel 29 august 2014

Dagens naeligringsliv (2015) Halvparten av kjoslashpene var ulovlige ndash Oslo universitetssykehus bryter bevisst innkjoslashpsreglene i sine byggeprosjekter ifoslashlge en ny rapport Artikkel 1 juni 2015

Dahl EH og O C Lien (2013) Pensjonsreformen ndash flere i arbeid NAV Arbeid og velferd 12013

Damvad (2012) Evaluering av basisfinansieringen til norske forskningsinstitutter som omfattes av retningslinjene for basisfinansiering Damvad Analytics August 2012

Damvad (2014a) Privat bidrag til offentlig finansishyert helse og omsorg i Norge Utarbeidet for NHO Damvad Analytics 7 juni 2014

Damvad (2014b) Styringsvirkemidler som paringvirker utdanningsvalg Kunnskapsoppsummering og analyse 020615 Damvad Analytics

Daatland S O K Hoslashyland og B Otnes (2015) Scandinavian Contrasts and Norwegian Variashytions in Special Housing for older People Jourshynal of Housing For the Elderly Volume 29 Issue 1ndash2 2015

Degen K og R Lalive (2013) How do reductions in potential benefit duration affect medium-run earnings and employment for older workers In IZA Workshop on Labour Markets and Labour Market Policies for Older Workers 2013

Delfgaauw J og Dur R (2008) Incentives and Workers Motivation in the Public Sector The Economic Journal 118 (525) 171ndash191

Devoteam DaVinci (2011) Felles IKT-utvikling i kommunal sektor Utfordringer og muligheter med IKT-styring og IKT-samarbeid Rapport1 mars 2011


Difi (2011) Digitalt foslashrstevalg ndash en kartlegging av hindringer og muligheter rapport 2011 3

Difi (2012) Graves det dypt nok Om utredningsarshybeidet i departementene rapport 2012 8

Difi (2013a) Aring lede digitale endringsprosjekter ndash hva er suksesskriteriene rapport 2013 5

Difi (2013b) Informasjonsforvaltning i of fentleg sektor rapport 2013 10

Difi (2013c) Merverdi eller unoslashdig omvei ndash Om direktoratenes rolle i gjennomfoslashring av nasjonal politikk rapport 2013 11

Difi (2013d) Direktoratenes rolle i statens styring av kommunene rapport 2013 14

Difi (2014a) Erfaringar fraring endringsprosessar geneshyrelt og invovlering av brukarar og tilsette spesishyelt rapport 2014 1

Difi (2014b) Mot alle odds ndash Veier til samordning i norsk forvaltning rapport 2014 7

Difi (2015a) Statlig styring av kommunene En kartlegging av virkemiddelbruk og utviklingsshytrekk for tre sektorer i perioden 1999ndash2015 Rapport 2015 19

Difi (2015b) Tre prosjekter for styrket koordinering av forskningspolitikken Difi-rapport 2015 2

Difi (2015c) Arbeidsrapport om de store gruppene av innmeldte tidstyver Rapport fra Difi til Komshymunal- og moderniseringsdepartementet 20 april 2015

Difi (2015d) Offentlige anskaffelser og ef fektivitet i of fentlig sektor Eksempler Notat til Produktivishytetskommisjonen

Difi (2015e) Innbyggerundersoslashkelsen 2015 Hva mener innbyggerne Rapport 2015 5

Digitaliseringsstyrelsen (2015a) Status paring den faeligllesoffentlige digitaliseringsstrategi 2011ndash 2015 ndash Den digitale vej til fremtidens velfaeligrd Digitaliseringsstyrelsen mars 2015

Digitaliseringsstyrelsen (2015b) Ny digitaliseshyringsstrategi 2016ndash2020 artikkel paring nettsiden digstdk

Digitaliseringsstyrelsen (2015c) Lovkrav til it-proshyjekter artikkel paring nettsiden digstdk

Djuve AB (2016) Arbeidsmarkedsintegrering av flyktninger Foredrag paring frokostseminar arranshygert av Produktivitetskommisjonen desember 2015

Djuve AB H Haakestad og E B Sterri (2014) Rett til utdanning Grunnskoleopplaeligring og videregaringende opplaeligring som tiltak i introdukshysjonsprogrammet for nyankomne innvandrere FAFO-rapport 2014 34

DNV GL og Menon (2015) Gevinstpotensialet i et felles konsept for informasjonsforvaltning i of fentlig sektor Rapport utarbeidet paring oppdrag for Broslashnnoslashysundregistrene

Dohmen T og F Armin (2011) Performance Pay and Multidimensional Sorting Productivity Preferences and Gender American Economic Review 101

Dur R og R Zoutenbier (2014) Working for a good cause Public Administration Review 74

Dustman C B Fitzenberg U Schoumlnberg og A Spitz-Oener (2014) From Sick Man of Europe to Economic Superstar Germanyrsquos Resurgent Economy The Journal of Economic Perspectishyves 28(1) pp 167ndash188

Doslashlvik JE T Floslashtten J M Hippe og B Jordshyfald(2014) Den nordiske modellen mot 2030 Et nytt kapittel FAFO-rapport 2014 46

Doslashving E B Elstad S A Haugland (2001) Utvikling av realkompetanse paring arbeidsplassen uformell laeligring i tre norske virksomheter SNF rapport 2001 3

Ebhart R C E Eesley K M Eiesenhardt (2014) Failure is an Option Failure Barriers and New Firm Perfomance Stanford Univershysity Working Paper No 111

Ekeland A M Pajarinen og R Rouvinen (2015) Computerization and the Future of Jobs in Norshyway Utredning til Ludvigsen-utvalget

Ekholm K A Moxnes K H Ulltveit-Moe (2012) Manufacturing Restructuring and the Role of Real Exchange Rate Shocks Journal of Internashytional Economics 86 101ndash117

El-Darwiche B M Singh S Ganediwalla (2012) Digitization and Prosperity strategy+business 68 Booz and Company

Eldring L og K Alsos (2014) Lovfestet minsteshyloslashnn Norden og Europa ndash en oppdatering FAFO-notat 2014 20

Eltun R (2013) Maringl- og resultatstyring av Norges forskningsraringd 2004ndash2012 Masteroppgave ved Institutt for statsvitenskap Universitetet i Oslo

Emery H A Ferrer og D Green (2011) Long Term Consequences of Natural Resource Booms for Human Capital Accumulation Canadian Labour Market and Skills Researcher Network Working paper no 74

Emery J H A Ferrer og D Green (2012) Longshyterm consequences of natural resource booms for human capital accumulation Industrial amp Labor Relations Review 65(3) 708ndash734

Estermann T T Nokkala og M Steinel (2011) University Autonomy in Europe II The Scoreshycard European Univerity Association

EU-kommisjonen (2014) A Study on RampD Tax Incentives TAXUD2013DE315 Haag 28 November 2014


EU-kommisjonen (2015) Digital Economy and Society Index (DESI)

Eurostat (2015) Gini coefficient of equivalised disshyposable income

Evju S K Nergaard og TA Stokke (2013) Det kollektive arbeidslivet Universitetsforlaget

Fagernaeligs SO og S Gjedrem (2016) Kunnskapsshysektoren sett utenfra ndash Gjennomgang av organishyseringen av de sentraladministrative oppgavene i kunnskapssektoren Rapport til Kunnskapsdeshypartementet 6 januar 2016

Falch NS og K Roslashed (2012) Analyse av en dagshypengereform Virkninger av en forkortet dagpenshygeperiode Soslashkelys paring arbeidslivet 29(3) s 181ndash197

FAOS (2007) Felles IKT-arkitektur i offentlig sekshytor rapport utarbeidet for Fornyings- og admishynistrasjonsdepartementet 21 desember 2007

Farzanegan M R (2014) Can oil rich countries encourage entrepreneurship Entrepreneurship amp Regional Development

Fevang E og K Roslashed (2006) Veien til ufoslashretrygd i Norge Frischsenteret rapport 102006

Finansdepartementet (2015) Nasjonalbudsjettet 2016 Meld St 1 (2015ndash2016)

Finanspolitiska raringd (2011) Svensk Finanspolitikk Finanspolitiska raringdets rapport 2011 Stockshyholm Sverige

Forskningsraringdet (2008) Nukleaeligre virksomheter ved Institutt for energiteknikk

Forskningsraringdet (2012) Utredning om forskning paring voksnes laeligring en litteraturgjennomgang

Forskningsraringdet (2015) Basic and long-term reseshyarch within Engineering Science in Norway Report from the principal evaluetion commitee

Fredriksen D E Holmoslashy B Stroslashm and N M Stoslashlen (2015) Fiscal ef fects of the Norwegian pension reform ndash A micro-macro assessment Statistisk sentralbyraring Discussion paper 821

Frey CB og M A Osborne (2013) The Furture of Employment How Susceptible are Jobs to Computerisation OMS Working Papers

Friberg JH og O Elgvin (2014) Naringr aktivering blir ydmykelse En studie av moslashte mellom somashyliske innvandrere og NAV FAFO-rapport 2014 43

Gabrielsen E (2013) Beregninger presentert ved offentliggjoslashringen av de norske PIAAC-resultashytene 2013

Gartner (2015) Sluttevaluering av LOslashFT program-met Rapport skrevet paring oppdrag fra Laringnekasshysen 22 januar 2015

Gjefsen HM T Gunnes og N M Stoslashlen(2014) Framskrivinger av befolkning og arbeidsstyrke etter utdanning med alternative forutsetninger

for innvandring Statistisk sentralbyraring rapshyport nr 312014

Goos M A Manning og A Salomons (2014) Explaining job polarization Routine-biased technological change and offshoring The Ameshyrican Economic Review 104(8) 2509ndash2526

Graetz G og G Michaels (2015) Robots at Work IZA Discussion Paper No 8938

Groslashnlie T og Y Flo (2009) Sentraladministrashysjonens historie etter 1945 Fagbokforlaget

Grimsby G (2015) Three essays on competent capital Doktoravhandling Oslashkonomisk Instishytutt Universitetet i Oslo

Guellec D og B Van Pottelsberghe de la Potterie (2004) From RampD to Productivity Growth Do the Institutional Settings and the Source of Funds of RampD Matter Oxford Bulletin of Ecoshynomics and Statistics vol 66(3) s 353ndash378

Gulbrandsen M (2009) The role of basic research in innovation Centre for Advanced Study at the Norwegian Academy of Science and Letshyters

Gulbrandsen M T M Thune S B Borlaug J Hanson (2015) Emerging Hybrid Practises In PublicndashPrivate Research Centres Public Admishynistration

Gupta N D og M Larsen(2010) Evaluating labour market ef fects of wage subsidies for the disabled ndash the danish flexjob scheme SFI The Danish national centre for social research 07 2010

Gylfason T (2001) Natural resources education and economic development European Econoshymic Review 45 847ndash859

Haga O (2015) Forventa pensjoneringsalder og yrkesaktivitet NAV Arbeid og velferd 22015

Hagen TP (2013) Pasientrettigheter og bruk av private kommersielle sykehus Universitetet i Oslo 2013

Harding T (2015) Fortsatt vekst i offentlig sektor ndash boslashr fagoslashkonomer bry seg Samfunnsoslashkonomen nr 5 2015

Harding T og A J Venables (2015) The implicashytions of natural resource exports for non resource trade Working paper

Hart O (2006) Dice Report Bankruptcy Journal for Institutional Comparisons CESifo

Heinze T (2008) How to sponsor ground-breaking research a comparison of funding schemes Scishyence and Public Policy 35(5) juni 2008 s 302ndash318

Hellmann T og M Puri (2002) Venture capital and the professionalization of start-up firms Empirical evidence The Journal of Finance 57 (1) 169ndash197


Henrekson M og M Persson (2004) The effects on sick leave of changes in the sickness insushyrance system Journal of Labor Economics 22(1) s 87ndash113

Hermansen T (2015) En bedre styrt stat Fagbokshyforlaget 2015

Hernaeligs E J Piggott T Zhang og S Stroslashm (2011) Occupational pension tenure and taxes Journal of Pension Economics and Finance 10(3) 435ndash456

Hernaeligs E J Piggott O Lotherington Vestad og T Zhang (2011) Labour Mobility Pension Porshytability and the Lack of Lock-In Effects UNSW Australian School of Business Research Paper No 2011 AIPAR 01

Hernaeligs Oslash S Markussen og K Roslashed (2015) Kompensasjonsgrader i inntektssikringssystemet for personer med svak tilknytning til arbeidsshymarkedet Upublisert manuskript

Hernaeligs Oslash S Markussen og K Roslashed (2015) Can Welfare Conditionality Combat High School Dropout Frischsenteret upublisert artikkel

Holden S S Markussen og K Roslashed (2012) Arbeid til alle Samfunnsoslashkonomen nr 9 2015 s 82ndash94

Holmoslashy E (2015) Ettersposlashrselen etter individretshytede tjenester hvor det offentlige soslashrger for mye av tilbudet Notater 201511 Statistisk sentralbyraring

Holmoslashy E og B Stroslashm (2012) Makrooslashkonomi og offentlige finanser i ulike scenarioer for innshyvandring Rapporter 152012 Statistisk senshytralbyraring

Holmoslashy E og B Stroslashm (2016) Hvor viktig er proshyduktivitetsvekst for oslashkonomisk vekst og offentlige finanser Kommer i serien Rapporter Statisshytisk sentralbyraring

Holmoslashy E og T O Thoresen (2013) Grunnlag for vurdering av arbeidstilbudspotensialet i Norge paring lang sikt Rapporter 92013 Statistisk sentralbyraring

Holmoslashy E J Kjelvik og B Stroslashm (2014) Behovet for arbeidskraft i helse- og omsorgssektoren fremshyover Statistisk sentralbyraring rapport 201414

Holmoslashy E og B Stroslashm (2013) Kostnadene for det of fentlige av flere innvandrere Samfunnsspeishylet 52013 Statistisk sentralbyraring

Homme A D og H Hoslashst (2008) Hvem pleier de gamle i Oslo Om hjelpepleiernes og helsefagarshybeidernes posisjon i pleie- og omsorgstjenestene i hovedstaden Rokkansenteret rapport 82008

Huttunen K J Moslashen og KG Salvanes (2011) How destructive is creative destruction Effects of job loss on job mobility withdrawal and

income Journal of the European Economic Association 9(5) 840ndash870

Hvidsten H (2012) Innsikt i offentlig evalueringsshypraksis Skrevet paring oppdrag fra Riksrevisjonen

Haeliggeland-gruppen (2014) Finansiering for kvalishytet mangfold og samspill Nytt finansieringssysshytem for universiteter og hoslashyskoler Rapport overshylevert Kunnskapsdepartementet 7 april 2015

Haeliggeland T (2003) Oslashkonomisk avkastning av utdanning Utdanning 2003 Statistiske analyshyser 602003 Statistisk sentralbyraring

Hoslashst H (2006) Kunnskapsstatus vedroslashrende rekruttering og utdanning til pleie- og omsorgsshytjenestene i nordiske land Notat 4ndash2006 Rokshykansenteret Universitetet i Bergen

Hoslashst H C Aring Arnesen T Naeligss og P O Aamodt (2010) Evaluering av kompetanseloslashftet 2015 ndash underveisrapport 2 NIFU-rapport 3ndash2010

Haringkon H (2011) Praksisbrev ndash et vellykket tiltak mot frafall Hva er laeligrdommene Sluttrapport fra den forskningsbaserte evalueringen av forshysoslashk med praksisbrev 2008ndash2011 NIFU-rapshyport 27ndash2011

Hoslashst H A Skaringlholt R B Reiling og C Gjerustad (2014) Hvorfor blir laeligrlingordningen annerleshydes i kommunene enn i privat sektor NIFU-rapshyport 22ndash2014

Haringkansson H (2015) Utvecklingspotential i laquooffentlig anskaffelseraquo Notat til Produktivitetsshykommisjonen

IKT-Norge (2014) IKT-Norges kommunekartlegshyging 201418 september 2014

IKT-Norge (2015) Digitalisering = produktivitet Notat til Produktivitetskommisjonen 23 oktoshyber 2015

IMF (2014) IMF Country Report No 14260 ndash Norway Selected issues paper

Jaumotte F og C O Buitron (2015) Inequality and Labor Market Institutions IMF Staff Disshycussion Note

Johansson P og M Palme (2005) Moral hazard and sickness insurance Journal of Public Econshyomics 89(9) s 1879ndash1890

Johansson P og M Palme (1996) Do economic incentives affect work absence Empirical evishydence using Swedish micro data Journal of Public Economics 59 195ndash218

Junge M B Severgnini og A Soslashrensen (2013) Evidence on the Impact of Education on Innovashytion and Productivity Working paper

Joslashrgensen M (2015a) A Survey on the Characshyteristics of Projects with Success in Delivering Client Benefits Simula Research Labratory

Joslashrgensen M (2015b) Suksess og fiasko i of fentshylige IKT-prosjekter En oppsummering av


forskningsbasert kunnskap og evidensbaserte tilshytak Simula Research Laboratory Universitetet i Oslo Scienta

Kahn C og P Kristoffersen (2015) Arbeidsavklashyringspenger- helt forskjellig fra forloslashperne Arbeid og velferd 32015

Katz LF og A B Krueger (1992) The Effect of the Minimum Wage on the Fast-Food Industri Industrial and Labor Relations Review 46(1) 6ndash21

Kilde H (2015) Gevinstrealisering fra offentlige prosjekter Presentasjon for Produktivitetskomshymisjonen 19 mai 2015

Kjaeligrvik J og J Askim (2015) laquoEtatsstyring i praksis En kartlegging av departementenes maringlstyring av underliggende virksomheterraquo Institutt for statsvitenskap Universitetet i Oslo

Klemetsen M (2015) The effects of innovation policies on firm level patenting Discussion Papers No 830 Statistisk sentralbyraring

Kluge J (2010) The effectiveness of European active labor programs Labour Economics 17 904ndash918

Konkurransetilsynet (2015) Et drosjemarked for fremtiden Rapport

Kostoslashl AR og M Mogstad (2012) How Finanshycial Incentives Induce Disability Insurance Recishypients to Return to Work Forthcoming in the American Economic Review

Krueger AB og M Lindahl (2001) Education for Growth Why and for Whom Journal of Econoshymic Literature vol 39(4) 1101ndash1136

KS (2014a) Innspill fra KS til bilateralt konsultashysjonsmoslashte 10 november 2014 Kommunens Sentralforbund notat 7 november 2014

KS (2014b) eKommunekartleggingen 2014 Komshymunenes sentralforbund

Kube S M A Mareacutechal og C Puppe (2012) The currency of reciprocity Gift-exchange in the workplace American Economic Review 102 1644ndash1662

Kurabayeva K og R Stefanski (2013) Windfalls structural transformation and specialization Journal of International Economics 90 273ndash 301

Kvaloslashy O (2014) Offer for egen suksess Dagen Naeligringsliv 21 mars 2014

Kvaloslashy O (2015) Insentiver i offentlig sektor Notat til Produktivitetskommisjonen

Kvaloslashy O P Nieken og A Schoumlttner (2015) Hidshyden Benefits of Reward A Field Experiment on Motivation and Monetary Incentives European Economic Review 76

Langfeldt L A Vaboslash K Wendt E Solberg S Aanstad og B M Olsen (2014) Satsing paring matematikk naturvitenskap og teknologi (MNT-fag) ndash Hvordan foslashlges de politiske foslashrinshygene opp ved universiteter og hoslashgskoler NIFU-rapport 33ndash2014

Lee S Y Yamakawa M W Peng og J B Barney (2011) How do bankruptcy laws affect entrepreshyneurship development around the world Jourshynal of Business Venturing 26 505ndash520

Lentz R og D Mortensen (2008) An Empirical Model of Growth Through Product Innovation Econometrica 76 (6) 1317ndash1373

Lerner J (2009) Boulevard of Broken Dreams Why Public Efforts to Boost Entrepreneurship and Venture Capital Have Failed ndash and What to Do About It Princeton Princeton University Press 2009

Leuven E (2015) The importance of misshymatching in schooling Presentasjon paring proshyduktivitetskommisjonens moslashte 21 september 2015

Lie E (2015) Et forsvar for fagligheten Kronikk i Aftenposten 13 september 2015

Lien O C (2014) Faring bytter jobb etter fylte 50 aringr Arbeid og velferd 12014

Lillejord S K Halvorsrud E Ruud K Morgan T Freyr P Fischer-Griffiths O J Eikeland T E Hauge A D Homme og T Manger (2015) Frafall i videregaringende opplaeligring En systemashytisk kunnskapsoversikt Kunnskapssenter for utdanning

Mandal R H O Jacobsen C Jensen og S O Ose (2015) Hvordan fungerer arbeidsavklashyringspenger (AAP) som ytelse og ordning Et samarbeidsprosjekt mellom SINTEF og Nasjoshynalt kompetansesenter for arbeidsretta rehabishylitering SINTEF 2015

McGowan MA og D Andrews (2015) Skill misshymatch and public policy in OECD countries OECD Economic Department Working paper nr 1210

McMahon F (2000) Road to Growth How Lagshyging Economies Become Prosperous Atlantic Institute for Market Studies

McKinsey (2015) Modernisering og ef fektivisering av stabs- stoslashtte- og forvaltningsfunksjoner i forshysvarssektoren McKinsey amp Company 17 mars 2015

Meld St 14 (2014ndash2015) Kommunereform ndash nye og stoslashrre oppgaver til kommunene

Meld St 1 (2014ndash2015) Nasjonalbudsjettet 2015 Meld St 1 (2015ndash2016) Nasjonalbudsjettet 2016


Menon (2009) Evaluering av saringkornfondordninshygen (Evaluation of the Norwegian Seed Fund Program) MENON-publikasjon nr 132009

Menon (2011) BIP Brukerstyrte innovasjonsproshysjekter og samfunnsoslashkonomisk avkastning Menon-publikasjon nr 122011

Menon (2013) Kunnskap som virkemiddel i offentshylige innkjoslashpsprosesser Menon-publikasjon nr 172013

Menon (2015) Kostnadsutvikling mellom KS1 og KS2 i byggeprosjekter Menon-publikasjon nr 382015

Moberg L og JO Saeligter (2015) Paring tide med tydeshyligere krav Artikkel i StatampStyring nr 3ndash2015

MoE New Zealand An international comparison of performance-based research funding systems (PBRFS) Ministry of Education New Zealand

NAV (2014) Erfaring og praktiske raringd Foredrag av Eva Kollerud Soslashndergaard 13 november 2014

Nesheim T (2015) Enhetlig styring i en mangshyfoldig stat SNF-rapport 1315

Neumark D og W Wascher (2008) Minium wages Cambridge MA MIT Press

Neumark D J I Salas og W Wascher (2014) Revisiting the Minimum Wage ndash Emplyment Debate Throwing Out the Baby with the Bathshywater Industrial amp Labor Relations Review 67(3 suppl) 608ndash648

New Zealand Cabinet (2012) Government Proshycurement Functional Leadership New Zealand Cabinet Paper Released 20 December 2012

Nilsen J K M Langset (2015) Statens regionale inndeling og kommunesektoren ndash konsekvenser for samhandling NIVI-Analyse Rapport 2015 3

Nordic Innovation Report (2012) The Nordic Entrepreneurship Review Oslo Nordic Innovashytion Publication 2015 25

Norges forskningsraringd (2008) Nukleaeligre virksomshyheter ved Institutt for energiteknikk ndash IFE En samfunnsoslashkonomisk kostnytte-analyse Rapport fra et ekspertutvalg

Norges forskningsraringd (2014) Instituttsektoren Forskningsraringdets strategi 2014ndash2018

NOU 1989 5 En bedre organisert stat (Hermanshysen-utvalget)

NOU 2009 10 Fordelingsutvalget NOU 2010 13 Arbeid for helse ndash Sykefravaeligr og

utstoslashting i helse- og omsorgssektoren NOU 2011 7 Velferd og migrasjon (Brochmanshy

utvalget) NOU 2013 2 Hindre for digital verdiskaping

(Digit-utvalget)

NOU 2013 9 Ett politi ndash rustet til aring moslashte fremtishydens utfordringer (Politianalysen)

NOU 2013 13 Loslashnnsdannelsen og utfordringer for norsk oslashkonomi (Holden III-utvalget)

NOU 2014 4 Enklere regler ndash bedre anskaffelser ndash Forenkling av det norske anskaffelsesregelverket (Forenklingsutvalget)

NOU 2014 13 Kapitalbeskatning i en internasjoshynal oslashkonomi (Scheel-utvalget)

NOU 2015 9 Finanspolitikk i en oljeoslashkonomi Praktisering av handlingsregelen(Thoslashgersenshyutvalget)

NOU 2015 14 Bedre beslutningsgrunnlag bedre styring ndash Budsjett og regnskap i staten (Boslashrshymer-utvalget)

Ny Analyse (2015a) ByraringkratiBarometer 2014 Ny Analyse og Samfunnsoslashkonomisk analyse (2015)

IKT og produktivitet Betydningen av IKT for produktivitetsveksten i Norge Rapport skrevet paring oppdrag fra Telenor

Nyen T og A H Toslashder (2014) Yrkesfagene under press Universitetsforlaget Oslo

OECD (2006) Employment Outlook 2006 Paris OECD

OECD (2010) Measuring Innovation A New Pershyspective Paris OECD

OECD (2012) Employment Outlook 2012 OECD Paris

OECD (2013a) Ageing and Employment Policies Norway 2013 Paris OECD

OECD (2013b) Employment Outlook 2013 Paris OECD

OECD (2013c) Value for Money Norway Paris OECD

OECD (2013d) Commercialising Public Research New Trends and Strategies Paris OECD

OECD (2013e) Public spending on health and long-term-care a new set of projections OECD Economic Policy Papers nr 6 2013

OECD (2013f) Supporting Investment in Knowshyledge Capital Growth and Innovation Paris OECD

OECD (2014a) Policy challenges for the next 50 years OECD economic policy paper nr 9 2014 Paris OECD

OECD (2014b) Skill Strategy Action Report Norshyway Paris OECD

OECD (2014c) OECD Economic Surveys Norway Paris OECD

OECD (2014d) Employment Outlook 2014 Paris OECD

OECD (2014e) STI Outlook 2014 Paris OECD OECD (2015a) The Future of Productivity Paris

OECD


OECD (2015b) Education Policy Outlook 2015 Making Reforms Happen Paris OECD

OECD (2015c) In It Together Why Less Inequality Benefits All Paris OECD

OECD (2015d) Entrepreneurship at a Glance Paris OECD

OECD (2015e) Skills Outlook 2015 Paris OECD OECD (2015f) Market Power and Wealth Distribushy

tion Paris OECD OECD (2015g) Going for Growth Paris OECD OECD (2015h) New Approaches to SME and

Entrepreneurship Financing Broadening the Range of Instruments Report transmitted to G20 Finance Ministers and Central Bank Governors at their meeting on 9-10 February 2015

OECD (2015i) Education at a Glance 2015 Paris OECD

OECD (2015j) Pensions of a Glance 2015 Paris OECD

OECD (2016) OECD Economic Surveys Norway Paris OECD

Ollivaud P og D Turner (2014) The Effect of the Global Financial Crisis on OECD Potential Output OECD Economics Department Worshyking Papers nr 1166

Olsen DR og L Holden (2015) Samarbeid om fremragende og innovativ forskning Kronikk Forskningspolitikk 23 mars 2015

Olsen Oslash (2015) Sentralbanksjefens aringrstale Oslashkoshynomiske perspektiver Norges Bank

Otnes B (2013) Familieomsorg ndash fortsatt viktig I J Ramm (red) Eldres bruk av helse- og omsorgstjenester Statistiske analyser 137 Stashytistisk sentralbyraring

PACEC (2015) Research to Assess the Nature and Annual Value of Student Start-Ups A report prepared by PACEC on behalf of HEFCE

Pajarinen M og P Rouvinen (2014) Computerizashytion Threatens One Thrid of Finnish Employshyment ETLA Briefs 22 13 Januar 2014

Perspektivmeldingen 2013 Meld St 12 (2012ndash 13)

Proba (2014) Internasjonal sammenligning av sykefravaeligr Delrapport 1 Rapport 2014ndash03

Produktivitetskommisionen (2014) Utdannelse og innovation Analyserapport 4 fra den danske produktivitetskommisjonen

Prop 39 L (2014ndash2015) Endringer i arbeidsmilshyjoslashloven og sosialtjenesteloven (adgang til midlershytidig ansettelse mv og vilkaringr om aktivitet for stoslashshynad til livsopphold)

Prop 1 LS (2015ndash2016) Skatter avgifter og toll 2016

PwC (2011) Public Procurement in Europe Cost and effectiveness Rapport utarbeidet paring opp-drag fra EU-kommisjonen

PwC (2015) Digitalisering i offentlig sektor Hvorshyfor garingr det saring sakte og koster saring mye Notat til Produktivitetskommisjonen

Poumlyry (2011) Kartlegging av potensial for videre utskilling av tjenesteproduksjon fra offentlig forshyvaltning Econ-rapport nr R -2011ndash060

Ramboslashll (2014) Kartlegging av finansierings- og gevinstrealiseringsmodeller i IKT-utviklingsproshysjekter rapport utarbeidet paring oppdrag for Komshymunal- og moderniseringsdepartementet

Ramboslashll og Inventura (2014) Kostnader besparelshyser og ef fektivisering ved konkurranse KS Rapshyport Februar 2014

Ramboslashll (2015) IT i praksis 2015 Rasmussen C C (2013) Vekst i smaring og mellomshy

store bedrifter Betydningen av kollektive kompeshytanse-baserte ressurser Doktoravhandling Hanshydelshoslashyskolen Universitetet for miljoslash- og bioshyvitenskap 2013

Rege M K Telle og M Votruba (2009) The effect of plant downsizing on disability pension utilizashytion Journal of the European Economic Assoshyciation7(4) 754ndash785

Reichborn AN A Pape og K Kleven(1998) Papir paring egen dyktighet Dokumentasjon av egen realkompetanse FAFO-rapport nr 245

Reitan B og R Soslashrheim (2002) Betydningen av eksterne eiere og private investorer ndash finansielle vilkaringr for smaring og mellomstore bedrifter Magma 42001

Revidert Nasjonalbudsjett 2015 Meld St 2 (2014ndash2015)

Rickman DS H Wang og IV Winters (2016) Is Shale Development Drilling Holes in the Human Capital Pipeline IZA Discussion Paper Series

Riggutvalget (2012) Oslashkt bore- og broslashnnaktivitet paring norsk sokkel Rapport overlevert Olje- og enershygidepartementet 16 august 2012

Rigsrevisionen (2005) Beretning til statsrevisorene om statens anvendelse av evalueringer Maj 2005 RB A30205

Riksrevisjonen (2007) Riksrevisjonens undersoslashshykelse av elektronisk informasjonsutveksling og tjenesteutvikling i of fentlig sektor Dok 3 12 (2007ndash2008)

Riksrevisjonen (2011) Riksrevisjonens undersoslashshyking av aringrsaker til at statlege verksemder ikkje etterlever regelverket for offentlege anskaffingar Dok 3 6 (2010ndash2011)


Riksrevisjonen (2013) Riksrevisjonens undersoslashshykelse av om offentlige tiltak utredes paring en tilshyfredsstillende maringte Dok 3 10 (2012ndash2013)

Riksrevisjonen (2014) Undersoslashkelse av effektivitet og resultatoppnaringelse i Helsedirektoratet Dok 3 3 (2013ndash2014)

Riksrevisjonen (2014b) Riksrevisjonens undersoslashshykelse av ef fektivitet i sykehus (Dok 3 4 2013ndash 2014)

Riksrevisjonen (2015a) Undersoslashkelse av Justis- og beredskapsdepartementets arbeid med samshyfunnssikkerhet Dok 3 7 (2014ndash2015)

Riksrevisjonen (2015b) Riksrevisjonens undersoslashshykelse av arbeid med gevinstrealisering i statlige ikt-prosjekter Administrativ rapport nr 1 2015

Roksvaag K og I Texmon (2012) Arbeidsmarkeshydet for helse- og sosialpersonell fram mot aringr 2035 Dokumentasjon av beregninger med HELSEMOD 2012 Statistisk sentralbyraring rapshyport 142012

Romer P M (1990) Endogenous Technological Change Journal of Political Economy 98 71ndash 72

Rosenberg G (2015) Presentasjon av Research Excellence Framework 2014 paring paring FORFI-konshyferansen laquoGjerrige paring kunnskapraquo 3 mars 2015

Roslashed K (2012) Active social insurance IZA Jourshynal of Labour Policy No 1 8

Roslashed K og J F Skogstroslashm (2014) Job Loss and Entrepreneurship Oxford Bulletin of Econoshymics and Statistics 76 s 727ndash744

Roslashed K og M Fevang (2007) Organizational Change Absenteeism and Welfare Depenshydency

Roslashed M og P Schoslashne (2012) The impact of immishygration on investments in vocational skills Institute for Social Research Mimeo

Saia A D Andrews S Albrizio (2015) Public Policy and Spillovers From the Global Productishyvity Frontier Industry Level Evidence OECD Economics Department Working Papers No 1238

Salter A (2015) Profiting from Research Fore-drag paring FORFI-konferansen laquoGjerrige paring kunnskapraquo 3 mars 2015

Samset K K Forss og O Hauglin (1993) Learshyning from experience A study of the feedback from evaluations and reviews in Norwegian bilateral aid The Norwegian Ministry of Foreshyign Affairs Evaluation report no 1 1993

Samset K (2015) Reell eller rituell evaluering Artikkel i Stat og Styring 3ndash2015

Sandbaeligk ML og A B Djuve (2012) Fortellinger om motivasjon Hva er gode arbeidsmetoder i

NAVs AMO-kurs for innvandrere FAFO-rapshyport 2012 27

Sandmo-gruppen (2004) Kapitaltilgang og oslashkonoshymisk utvikling Rapport fra ekspertgruppe som har vurdert Norges kapitalstyrke Finansdeshypartementet 21 juni 2004

SINTEF (2014) Utfordringer og gode grep i store IKT-investeringer i of fentlig sektor Erfaringer og kvalifiserte synspunkter

SINTEF (2015) Effekter av teknologiske endringer paring norsk naeligrings- og arbeidsliv

Schumpeter J (1942) Capitalsim Socialism and Democracy Unwin University Press London

Skjaeligveland A (2015) Globalisering og det norske arbeidsmarkedet Magma 52015

Skogstroslashm J F (2012) Entrepreneurial School Dropouts A Model on Signalling Education and Entrepreneurship University of Oslo Memorandum nr 102012

Smith E (2015) laquoMinisterstyreraquo ndash et hinder for samordning Nytt Norsk Tidsskrift Nr 3 2015

Solberg E (2014) Naeligringsrettet forskning ndash smaring skritt mot store maringl Forskningspolitikk 25 mars 2014

Solberg E K Larsen O Wiig K Aagaard og G Sivertsen (2012) Markets for Applied Research ndash A comparative analysis of RampD-systems in five countries NIFU-rapport 462012

Sparrman V (2011) Unemployment in OECD countries Empirical Essays PhD-avhandling Universitetet i Oslo Oslashkonomisk institutt

Spilling O R S B Borlaug E Iversen E Rasshymussen og E Solberg (2015) Virkemiddelapshyparatet for kommersialisering av forskning ndash status og utfordringer Sluttrapport fra evalueshyringen av virkemiddelapparatet for kommersishyalisering av offentlig finansiert forskning NIFU-rapport 182015

Stamland T L Rud og A Mjoslashs (2008) Kapitaltilshygangen for SMB i ulike deler av landet SNF-rapport nr 152008

Statistisk sentralbyraring (2015a) Opna konkursar 3 kvartal 2015 Publisert 200116

Statistisk sentralbyraring (2015b) Foslashretak 1 januar 2014 Publisert 01122015

Statistisk sentralbyraring (2015c) Inntekts- og formuesshystatistikk for husholdninger 2014 Publisert 16122015

Statistisk sentralbyraring (2015e) Oslashkningen i antall asylsoslashkere og norsk oslashkonomi i 2015ndash2018 Boks 21 Oslashkonomiske analyser 42015 Statisshytisk sentralbyraring

SSF(2014) Vartannat jobbautomatiseras inom 20 aringr ndash utmaningar foumlr Sverige Stiftelsen for strashytegisk forskning


Stamland T L Rud og A Mjoslashs Kapitaltilgangen for SMB i ulike deler av landet SNF-rapport nr 1508

Stiglitz J (2012) The Price of Inequality W W Norton amp Company

Stiglitz J (2015) Leaders and Followers Perspectishyves on the Nordic model and the economics of innovation Journal of Public Economics 127 3ndash16

Stmeld nr 25 (1973ndash74) Petroleumsvirksomheshytens plass i det norske samfunn

Stmeld nr 44 (1982ndash83) Om maktutredningen Stortinget (2014) Innst 81 S (2013ndash2014) Inn-

stilling til Stortinget fra kontroll- og konstitushysjonskomiteen om Riksrevisjonens undersoslashkelse av om offentlige tiltak utredes paring en tilfredsstilshylende maringte Dokument 3 10 (2012ndash2013)

Stortinget (2015a) Sposlashrsmaringl til skriftlig besvarelse nr 1332

Stortinget (2015b) Vedlegg til enighet om statsbudshysjettet 2015 23 november 2015

Stortinget (2015c) Innst 2 S (2015ndash2016) Inn-stilling til Stortinget fra finanskomiteen om nasjonalbudsjettet 2016 og forslaget til statsbudshysjett for 2016

Svalund J (2013) The impact of institutions on mobility labour adjustments and cooperation in the Nordic countries Doktorgradsavhandling Institutt for sosiologi og samfunnsgeografi Universitetet i Oslo

Soslashrboslash J og H Ytterborg (2015) Arbeidsavklashyringspenger Hva har skjedd med de som har passert fire aringr Arbeid og velferd 32015

Soslashrheim R og B Isaksen (2008) Unge bedrifters kapitalbehov og det offentliges rolle Notat NTNU Entrepreneurship Center ndash Handelsshyhoslashyskolen i Bodoslash

Tekna (2015) Teknas teknologibarometer Teknashyrapport 12015

Teknologiraringdet (2015) Denne gangen er det pershysonlig Digitalt skifte i of fentlig sektor Notat til Produktivitetskommisjonen

Thune T M P O Aamodt M Gulbrandsen (2014) Noder i kunnskapsnettverket Forskning kunnskapsoverfoslashring og eksternt samarbeid blant vitenskapelig ansatte i UH-sektoren NIFU-rapport 23ndash2014

Tjenestemannslovutvalget (2015) Ansettelsesforshyhold i staten rapport fra Tjenestemannslovutshyvalget 18 desember 2015

TV2 (2015) Slik hjelper myndighetene mennesker uten lovlig opphold til aring faring jobb og trygderettigheshyter 28 juli 2015

United Nations (2015) United Nations e-Governshyment Survey

Vibe N M W Froslashseth E Hovdhaugen og E Markussen (2012) Strukturer og konjunktushyrer Evaluering av Kunnskapsloslashftet Sluttrapshyport fra prosjektet laquoTilbudsstruktur gjennomshyfoslashring og kompetanseoppnaringelse i videregaringshyende opplaeligringraquo NIFU- rapport 262012

Vinsand (2015) Statens regionale inndeling og kommunesektoren ndash konsekvenser for samhandshyling Foredrag basert paring Nilsen J K M Lang-set (2015) Rapport 2015 3 NIVI-Analyse

Vihriaumllauml V (2014) The Nordic Model ndash challenges and reform needs In The Nordic Model ndash chalshylenged but capable of reform Redaktoslashrer T Valshykonen og V Vihriaumllauml TemaNord 2014 531 Nordic Council of Ministers Rosendahl-Schultz Grafisk

Von Simonsen K (2012) Veier til jobb for ungdom uten fullfoslashrt videregaringende opplaeligring Kan vikarshybyraringer og arbeidsmarkedstiltak lette overgangen fra utdanning til arbeidsliv Soslashkelys paring arbeidslivet nr 1ndash2 2012

Varinggeng-utvalget (2015) Et NAV med muligheter Bedre brukermoslashter stoslashrre handlingsrom og tetshytere paring arbeidsmarkedet rapport overlevert Arbeids- og sosialdepartementet 9 april 2015

Westlie L (2008) Norwegian vocational rehabilitashytion programs Improving employability and preventing disability Frisch-senteret memorshyandum 242008

World Bank Group (2013) Doing Business Meashysuring Busines Regulations Zervas G D Proshyserpio og J Byers (2015) The Rise of the Shashyring Economy Estimating the Impact of Airbnb on the Hotel Industry Boston U School of Management Research Paper No 2013ndash16

Oumlquist G og M Benner (2012) Fostering breshyakthrough research a comparative study Akashydemirapport Kungliga Vetenskapsakademien

NOU 2016 3 Ved et vendepunkt Fra ressursoslashkonomi til kunnskapsoslashkonomi

Hovedpunkter

Kapittel 1 Sammendrag og kommisjonens forslag






151 Forskning












182 Naeligringsliv


184 Reformer

Kapittel 2 Mandat og arbeidet i kommisjonen

21 Mandatet



Kapittel 3 Omstillings- og vekstutfordringer i norsk oslashkonomi







Kapittel 4 Langtidskonsekvenser av lav produktivitetsvekst

41 Innledning

411 Motivasjon





423 Arbeidstilbud




43 En referansebane med lav produktivitetsvekst og vekst i offentlig velferd





441 Sterkere AP-vekst i markedsrettede naeligringer



Kapittel 5 Forskning innovasjon og adopsjon

51 Bakgrunn














541 Bakgrunn








Kapittel 6 Arbeidsmarkedet i omstilling

61 Innledning















Kapittel 7 Oslashkt effektivitet i offentlig sektor

71 Innledning































771 Regional organisering av statsforvaltningen




781 Innledning






791 Innledning








Referanser










nou 2016: 3 - regjeringen.no...trykk: 07 aurskog as – 2/2016 m il j Ø m e r k e t 2 4 1 try k s a...

Documents